Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1527/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 11, 28, 77, 107, w38, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. G., reprezentowanego przez r. pr. S. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek A. G. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r., nr [...], zezwalającej na budowę budynku warsztatu - prefabrykacji budowanej przy ul. K. [...] w M. z warunkiem, że budynek może być użytkowany do 1995 r. po tym terminie inwestor zobowiązany jest wykonać rozbiórkę budynku w przypadku realizacji planowanej obwodnicy.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., A. G., reprezentowany przez r. pr. S. K., wniósł odwołanie do GINB.

Organ odwoławczy stwierdził że dysponuje jedynie kopią akt sprawy zakończonej ww. decyzją Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r., przekazanymi przez Starostwo Powiatowe w G., z których wynika, że inwestycja zlokalizowana jest na działce o nr ew. [...], obr. [...] w M.

GINB wyjaśnił treść art. 28 k.p.a. i to, kto jest stroną postępowania administracyjnego oraz na czym polega interes prawny. Podkreślił, że interes prawny w sprawie z zakresu pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." ), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Z akt sprawy wynika, że A. G. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r. Swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Naczelnika Miasta M. wywodzi z faktu bycia właścicielem działki o nr ew. [...], obr. [...] w M. (KW nr [...]).

Z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja obejmuje budowę budynku warsztatu - prefabrykacji budowanej o wysokości 7,5 m przy ul. K. [...] w M. na działce o nr ew. [...] w M. z warunkiem, że budynek może być użytkowany do 1995 r. po tym terminie inwestor zobowiązany jest wykonać rozbiórkę budynku w przypadku realizacji planowanej obwodnicy.

Z wydruku z portalu [...] wynika, że ww. działki o nr ew. [...] i [...] sąsiadują ze sobą, z tym, że obiekty na działce inwestycyjnej są położone w odległości od ok. 10 do ok. 16 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast biorąc pod uwagę położenie inwestycji względem nieruchomości wnioskodawcy uznać należy, że interes prawny A. G. nie wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1422 z późn. zm.).

Z posiadanych akt sprawy nie wynika też, aby inwestycja pozbawiała nieruchomość A. G. do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), czy dostępu do drogi publicznej. Z treści KW nr [...] wynika, że działka o nr ew. [...] jest niezabudowana. Z przedłożonego przez pełnomocnika wnioskodawcy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ew. [...] jest użytkowana jako grunt orny, łąki trwałe i rowy.

Zdaniem GINB, bez znaczenia dla oceny przymiotu strony pozostaje podniesiona w odwołaniu okoliczność, że "droga dojazdowa do warsztatu przebiega częściowo przez teren działki nr [...]". Powyższe wskazuje jedynie na posiadanie przez skarżącego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Interes faktyczny zaś, pomimo, że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie, z akt sprawy nie wynika, aby droga dojazdowa do spornej inwestycji była zaprojektowana przez nieruchomość odwołującego się, a z wydruku z portalu [...] wynika, że nieruchomość inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej - działka o nr ew. [...] - ul. P.

Źródłem interesu prawnego nie mogą być także immisje pośrednie - hałas i zanieczyszczenia - które nie zostały przez odwołującego się w jakikolwiek sposób uwiarygodnione. Obszar oddziaływania to niekoniecznie jest ten teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji.

Sam fakt emisji hałasu, zapachu itp. przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania sąsiadujących nieruchomości. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, że określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Z definicji tej wynika, że chodzi tu o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych, odrębnych przepisów. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku, z art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Tym samym ww. okoliczności, dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z realizacją i użytkowaniem spornego obiektu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Stanowić mogą jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Odnośnie art. 140 i 144 k.c. GINB stwierdził, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r, sygn. akt VII SA/Wa 1374/17, dla wykazania przymiotu strony w postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 k.c., bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje. W orzecznictwie podkreśla się, że immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady, są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji (do czego aktualnie jeszcze nie doszło) może uzasadniać w przyszłości powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np.: negatoryjnych - art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych - art. 415 i nast. k.c.).

Przepisem takim nie jest również art. 140 k.c., który definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. ustawodawca oparł bowiem wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Ponadto, interes prawny właściciela podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego (powództwo negatoryjne), które to regulacje nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud..

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby A. G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r., nr [...].

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. G., który nie posiada przymiotu strony, co obliguje do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

GINB nie dopatrzył się naruszeń art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji. Organ I instancji podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz odwołaniu zarzuty dotyczące kwestionowanego pozwolenia na budowę pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Merytoryczna ocena decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r., może mieć bowiem miejsce wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z [...] sierpnia 1984 r. GINB wyjaśnił, że o wszczęciu takiego postępowania z urzędu decyduje właściwy w sprawie organ, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...]. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują instrumentów prawnych umożliwiających GINB nakazanie wojewodom wszczęcia postępowań nadzwyczajnych z urzędu.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na 18 czerwca 2019 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Decyzji GINB zarzucił naruszenie prawa procesowego w postaci:

- art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. "poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że Pan A. nie posiada statusu strony przedmiotowego postępowania";

- art. 105 § 1 k.p.a. "poprzez jego niezasadne zastosowanie i umorzenie postępowania brak było podstaw do jego umorzenia;

- art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. "poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów Państwa";

- art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji" oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ II instancji słusznie zauważył, że krąg stron przedmiotowego powinien zostać ustalony w oparciu o treść art. 28 ust. 2 Pr. bud. "w nawiązaniu do postępowania administracyjnego". Stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia są inwestor, a także właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących oddziaływania obiektu.

Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu jest kluczowe dla poprawnego ustalenia kręgu stron postępowania. W doktrynie podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Zasadą procesu inwestycyjnego jest jednak poszanowanie uzasadnionych interesów stron trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiednich w stosunku do inwestora.

Pełnomocnik skarżącego wskazał więc na znaczne rozmiaru obiektu, jego wysokość wynosi 7,5 m. Prowadzona w nim działalność, polegająca na produkcji prefabrykatów budowlanych generuje dużą ilość hałasu oraz zanieczyszczeń, oddziałując negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Z zasad doświadczenia życiowego wynika zatem, że obszar oddziaływania takiego obiektu jest z większy, niż w przypadku budynku mieszkalnego czy też usługowego. Organy obu instancji nie zwróciły na to uwagi.

Ponadto, działka skarżącego sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się zakład. Pomiędzy tym obiektem a granicą nieruchomości skarżącego nie występują żadne przeszkody terenowe, które mogłyby wpływać na graniczenie negatywnego oddziaływania działalności warsztatu na działkę nr [...].

Fragment działki nr [...] wykorzystywany jest przez pracowników zakładu w celu dojazdu do warsztatu. Nie ma przy tym znaczenia, że nieruchomość, na której znajduje się warsztat posiada dostęp do drogi publicznej.

Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być również normy prawa cywilnego. W wyroku z 5 stycznia 2018 r., I OSK 607/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego" (podobnie w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1007/17).

Dlatego też ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiednią prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Pogląd organu li instancji, jakoby art. 140 k.c. nie mógł stanowić podstawy interesu prawnego w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, ponieważ przepis ten "sam w sobie nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu" prawa własności należy uznać za nieuzasadniony. Podobnie, jak stwierdzenie, jakoby "interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca oparł wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego".

Również zagrożenie uprawnień właściciela nieruchomości związane z nadmiernymi immisjami może stanowić źródło jego interesu prawnego.

Działalność zakładu na terenie działki nr [...] oddziałuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącego, ograniczając jego prawo własności. Nie ma przy tym znaczenia, że może on dochodzić roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Ochrona na gruncie prawa cywilnego oraz na gruncie prawa administracyjnego są od siebie niezależne. "Możliwość wytoczenia powództwa windykacyjnego lub negatoryjnego nie ogranicza w żaden sposób uprawnień właściciela nieruchomości położonego w obszarze oddziaływania obiektu, wynikających z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

W efekcie błędnego ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje status strony doszło do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., choć A. G. powinien zostać uznany za stronę postępowania. Umorzenie było zatem bezzasadne, a w jego wyniku doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

Błędne rozstrzygnięcie organów wynikało też z niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oparł się głównie na wydruku z portalu milanowek.e-mapa.net. Z treści uzasadnienia nie wynika, aby organ przeprowadził oględziny działki lub podjął inne działania w celu ustalenia w jaki sposób działalność warsztatu prefabrykacji budowlanej wpływa na możliwość zagospodarowania działki należącej do skarżącego Również organ I instancji nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy. W efekcie nie ustalono w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że A. G. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób dostateczny, na jakiej podstawie organ uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Nie uzasadniono również poglądu o rzekomym braku możliwości wywodzenia interesu prawnego w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę z przepisów prawa cywilnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane wyżej działania organu prowadzą w konsekwencji do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarówno organ I instancji, jak i GINB prawidłowo wyjaśniły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć kwestie związane z przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud., jak również kwestie związane z obszarem oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego - a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka tzw. podmiotowej bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

Jeżeli organ, do którego wpłynęło żądanie załatwienia oznaczonej sprawy stwierdza już we wstępnym etapie badania wniosku (gdy nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego), że podmiot wnioskujący nie posiada przymiotu strony, wówczas – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – odmawia wszczęcia postępowania. Jeżeli jednak ustalenie tego, czy podmiot domagający się od organu określonego działania ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas organ powinien formalnie wszcząć postępowanie, przeprowadzić takie postępowanie wyjaśniające i – jeżeli okaże się, że, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony – powinien obligatoryjnie zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek ze wskazaniem, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (lub art. 28 ust. 2 Pr. bud.) z uwagi na brak interesu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1387/16 – CBOSA).

Za utrwalone można uznać stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17 (CBOSA), zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego) – por. w tym zakresie komentarz do art. 28 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018.

Pogląd taki nie jest kwestionowany; jak ponadto wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 (CBOSA) "Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej".

Interes prawny pojawia się więc wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że obowiązkiem strony jest przy pierwszej czynności wykazanie, że przysługuje jej interes prawny i uzasadnienie tego stanowiska. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej (ani sądu administracyjnego) domyślanie się, na czym polega interes prawny podmiotu żądającego określonych czynności od organu.

Pełnomocnik skarżącego wskazuje na art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepis uzasadniający jego przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Z dyspozycji art. 28 ust. 2 Pr. bud. wynika jednak to, kto jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego. Należy więc w tym zakresie wyjaśnić, że po pierwsze skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, a po drugie samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżącego za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania go za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 674/17 – CBOSA).

Art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., i jego niewątpliwym celem jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do tych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i wyjaśnia, że na tym polega właśnie interes prawny, statuujący przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Takich skutków pełnomocnik skarżącego jednak nie wykazał w postępowaniu przed organami obu instancji.

Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien również brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest jednak kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem, w toku postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego (w piśmie z 22 stycznia 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego, delegatury w P.) wywodził interes prawny swego mocodawcy z faktu negatywnego oddziaływania warsztatu prefabrykacji budowlanej na nieruchomości o nr. ewid [...] na nieruchomość skarżącego. Oddziaływanie to przybrało charakter immisji pośrednich (hałasu i zanieczyszczeń), co wpłynęło na możliwość niezakłóconego użytkowania przez skarżącego jego nieruchomości. Ponadto, w sposób bezprawny, pracownicy tego warsztatu korzystają z części nieruchomości skarżącego o nr. ewid [...] w celu przejazdu i przechodu na grunt sąsiedni. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego powołał się na dyspozycję art. 3 pkt. 20 Pr. bud. w zw. z art. 144 k.c. i art. 140 k.c.

W kontekście tak wykazywanych przez pełnomocnika skarżącego okoliczności, które miały wykazać ten przepis prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny żądającego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1984 r., należy stwierdzić, co następuje.

Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy osoba taka nie była stroną postępowania zwykłego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Ochrona własności jest co do zasady wyłaczną domeną prawa cywilnego i postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Realizowana jest albo w postępowaniu windykacyjnym (art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego) albo negatoryjnym (art. 222 § 2 k.c.). Sprawy dotyczące ochrony naruszonej własności są typowymi sprawami ze stosunków cywilnych (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a do rozpoznawania spraw cywilnych wyłącznie właściwe są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), a nie organa lub sądy administracyjne.

Osobie, która twierdzi, że naruszone zostało spokojne posiadanie nieruchomości służą ponadto tzw. roszczenia posesoryjne (o których mowa w art. 344 § 1 k.c.). Również w takich sprawach właściwy rzeczowo jest jednak sąd powszechny.

Dlatego też wywodzenie w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego z materialnego przepisu prawa cywilnego wymaga wykazania, na czym polega konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z prawa administracyjnego (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego wyeliminowanie decyzji z obrotu stan ten usunie. Art. 144 k.c. sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, że immisje pośrednie, jako działania o charakterze cywilnym, są niezgodne z przepisami o charakterze administracyjnym – np. poprzez wykazanie przekroczenia dopuszczalnych prawnie norm hałasu, zanieczyszczenia powietrza itp. Bez odwołania się do przepisu prawa administracyjnego, immisje pośrednie w rozumieniu art. 144 k.c. mogą być niedopuszczalne, ale wyłącznie w rozumieniu prawa cywilnego i wówczas ich skutki podlegają ocenie, ale tylko sądu powszechnego. Obowiązkiem podmiotu, który twierdzi o własnym interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym jest więc wskazanie na taki przepis prawa administracyjnego, który w związku z hipotezą art. 144 k.c. uzasadnia nabycie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Bez takiego wykazania, immisje pośrednie są jedynie okolicznością uzasadniającą interes faktyczny; a taki interes nie daje przymiotu strony, upoważniającego do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego.

Podobnie, art. 140 k.c., stanowiący o triadzie uprawnień właścicielskich, jako zakresie wykonywania własności nie może sam w sobie stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, w jaki sposób decyzja administracyjna (kwestionowana co do jej ważności) rażąco naruszyła którekolwiek (ale oznaczone co do tożsamości) uprawnienie właścicielskie, ujęte również w przepisie prawa administracyjnego. Dopóki nie zostanie wykazane, że decyzja niezgodnie z przepisami administracyjnymi uniemożliwiła korzystanie przez właściciela z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób albo pobieranie pożytków lub przychodów z rzeczy, lub rozporządzenie rzeczą – dopóty samo powołanie się na treść art. 140 k.c. nie odniesie w postępowaniu administracyjnym skutku w oczekiwanej postaci.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy – jak wynika z akt sprawy – nieruchomość skarżącego nie jest zabudowana, a jej przeznaczenie (wynikające ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów) jest rolne (grunt orny, łąki trwałe i rowy). W tym kontekście tym bardziej niejasnym staje się, dlaczego okoliczność przywoływana przez pełnomocnika skarżącego o negatywnym oddziaływaniu hałasu lub innych immisji pośrednich z nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany uczestnika postępowania, miałaby oddziaływać na taką nieruchomość naruszając prawo skarżącego.

Słusznie pełnomocnik skarżącego powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczących możliwości uznania art. 140 lub 144 k.c. za przepis prawa materialnego uzasadniający interes prawny w postępowaniu administracyjnym, ale umknęło już uwadze skarżącego, że musi on być powiązany z konkretnym przepisem o charakterze administracyjnoprawnym. Tylko wówczas można bowiem wykazać interes prawny w postępowaniu administracyjnym, uzasadniający przyznanie przymiotu strony (i ochrony) w takim postępowaniu. W innym zaś wypadku, jak już była o tym mowa, własność lub posiadanie korzystają z ochrony przewidzianej w innej gałęzi prawa – prawie cywilnym. Wykazywany zaś interes w postaci naruszenia prawa cywilnego poprzez immisje pośrednie, bez odniesienia do normy administracyjnoprawnej, pozostanie interesem faktycznym.

Powyższa ocena prawna tut. Sądu w szczególny sposób przemawia za tym, że okoliczność korzystania przez osoby trzecie z nieruchomości skarżącego w celu dotarcia do nieruchomości sąsiedniej nie uzasadnia jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, choć może być podstawą dochodzenia ochrony negatoryjnej lub posesoryjnej w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Należy przy tym podkreślić, że naruszanie w taki sposób własności lub posiadania skarżącego i to przez osoby trzecie nie ma też żadnego prawnego związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA).

Wywodzenie w wyżej opisany sposób przymiotu strony (w stanie niniejszej sprawy) z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 k.p.a. wskazuje na to, że skarżącemu mógłby ewentualnie (co zresztą też byłoby przedmiotem badania organu) przysługiwać interes prawny, ale w innym postępowaniu nadzwyczajnym - o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Dokonane w sprawie ustalenia organów obu instancji w sposób poprawny pozwoliły więc na negatywną ocenę interesu prawnego skarżącego, prowadząc do wniosku, że nie wykazał on takich okoliczności, które dawałyby skarżącemu przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego.

GINB, utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołującego, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. i powoływanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów materialnych prawa cywilnego. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy akt sprawy. Wyjaśnił także przesłanki rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi, GINB więc ww. przepisów nie naruszył, podobnie jak i art. 8 § 1 k.p.a.

Wobec dokonanej powyżej oceny prawnej i skoro z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący wykazał, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wprowadziła lub mogła choćby wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jego gruntu, lub – tym bardziej – aby ograniczała możliwości jego zabudowy, to za niezasadny należy uznać zarzut skargi rzekomego naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że jego interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego też, z uwagi na powyższe, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.