Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 154/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku sali wiejskiej z drewnianą altaną ogrodową, instalacjami wewnętrznymi, przyłączami gazowymi i podziemnym zbiornikiem gazu płynnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. T. od decyzji Starosty D. z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Wiejskiej D. pozwolenia na budowę budynku sali wiejskiej z drewnianą altaną ogrodową, instalacjami wewnętrznymi (w tym gazową), przyłączami gazowymi i podziemnym zbiornikiem gazu płynnego V = 2700L, przewidzianej do realizacji w miejscowości K., na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...] i nr [...], obręb K., uchylił wydaną przez organ I instancji decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku Gminy Wiejskiej D. z dnia 8 lipca 2010 r. dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanego wyżej budynku sali wiejskiej Starosta D. decyzją z dnia 2 września 2010 r. nr 625/2010 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzją ta w wyniku odwołania wniesionego przez W. T. została uchylona przez Wojewodę D. decyzją z dnia 29 października 2010 r. nr [...] . W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. - obręb "K.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr XXXIX/367/06 z dnia 1 września 2006 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że plan miejscowy dopuszcza wprowadzenie przeznaczenia terenu tj. usług nieuciążliwych z zakresu handlu, obsługi ludności i przedsiębiorstw oraz opieki zdrowotnej z wyjątkiem szpitali. Co jednak istotne, w przypadku wprowadzenia usług jako uzupełniającego przeznaczenia terenu, powierzchnia użytkowa tych usług nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej budynków. Tymczasem przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, który pominął podstawowe przeznaczenie terenu - funkcji mieszkaniowej na rzecz wyłącznie przeznaczenia uzupełniającego, tj. usług z zakresu obsługi ludności przesądził o braku zgodności z tymi przepisami. Uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia Wojewoda D. nakazał organowi pierwszej instancji, aby ten wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia opisanych nieprawidłowości.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Starosta D. postanowieniem z 12 listopada 2010 r. wezwał inwestora do usunięcia wskazanych przez organ odwoławczy niezgodności poprzez przedłożenie do dnia 26 listopada 2010 r. czterech egzemplarzy poprawionego projektu budowlanego.

W wyznaczonym w wezwaniu czasie, nie wprowadziwszy żadnych zmian, inwestor przedłożył do zatwierdzenia dotychczasowy projekt budowlany. Inwestor przedstawił własną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, popartą dodatkową opinią autora tegoż planu - mgr inż. arch. A.K..

Rozpoznając po raz drugi sprawę, Starosta D. decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. nr 924/2010 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, uznając zasadność argumentów inwestora popartych dodatkowo opinią autora planu. Stwierdzając zgodność inwestycji z ustaleniami planu, organ I instancji powołał się na ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych symbolami RM/MN 1 do RM/MN 6 zawarte w § 15 ust. 1 planu miejscowego, w którym to przepisie dopuszcza się poza przeznaczeniem podstawowym przeznaczenie uzupełniające w postaci - usług wbudowanych lub dobudowanych, także występujących jako wydzielone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął, że ustalenia planu dotyczą terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, a nie pojedynczej działki lub budynku. Niezależnie od powyższego podkreślono, że projektowany budynek sali wiejskiej powstać ma w miejscu istniejącej dotychczas, a przewidzianej do rozbiórki sali wiejskiej, która przylega ścianami zewnętrznymi do obydwu sąsiednich działek - nr [...] od strony wschodniej i nr [...] od strony zachodniej. W projekcie budowlanym zachowano usytuowanie budynku jako przyległego do sąsiedniego budynku mieszkalnego na działce nr [...], oddalając go jednocześnie o 4 m od granicy działki nr [...], której właścicielem jest W. T.. Tym samym zachowana została minimalna niezbędna odległość ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi od sąsiedniej działki budowlanej, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z póżn. zm).

Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez W. T., który w odwołaniu podniósł, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny oraz jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda D., opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., uchylił w całości decyzję Starosty D. z dnia 17 grudnia 2010 r. i orzekając co do istoty sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołując treść regulacji zawartej w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, że pierwszoplanowe znaczenie dla oceny dopuszczalności realizacji zamierzenia budowlanego ma ustalenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc wskazaną wyżej regulacje prawną do okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż teren zainwestowania znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. - obręb "K."', w obrębie jednostki strukturalnej RM/MN 1 - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej średniej intensywności (§ 3 ust. 1 pkt 9 uchwały). Przy tym plan dopuszcza wprowadzenie jako uzupełniającego przeznaczenia terenu usług nieuciążliwych z zakresu handlu, obsługi ludności i przedsiębiorstw oraz opieki zdrowotnej z wyjątkiem szpitali. Plan stanowi także, że w przypadku wprowadzania usług jako uzupełniającego przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej, powierzchnia użytkowa tych usług nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej budynków. Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonych przepisów organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym przedłożony projekt budowlany, który przewiduje budowę budynku sali wiejskiej z drewnianą altaną ogrodową jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Organ II instancji uznał, że w świetle ustaleń planu nie zasługuje na aprobatę postulowane przez inwestora stanowisko wskazujące, że normatyw odnoszący się do maksymalnej dopuszczalnej powierzchni budynków przewidzianych pod uzupełniające przeznaczenie terenu dotyczy - nie powierzchni budynku lub budynków w obrębie terenu inwestycji - lecz całego terenu jednostki strukturalnej RM/MN 1. Organ odwoławczy podkreślił, że dla kierunku wykładni spornych postanowień planu miejscowego kluczowe znaczenie ma założenie, że sposób interpretacji aktów prawnych na potrzeby załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej winien respektować zasadę naczelną równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Znaczenie tej zasady na płaszczyźnie postępowania administracyjnego zostało zaakcentowane w wyroku SN z dnia 28 listopada 1990 r. (III ARN 28/90, OSP 1992, Nr 3, poz. 56). W ocenie organu II instancji interpretacja przepisów zaproponowana przez inwestora mogłaby wprost doprowadzić do rażącego naruszenia zasady równości wobec prawa. Przy zastosowaniu zaproponowanej przez inwestora interpretacji § 9 ust. 1 pkt 2c uchwały (tj. obliczania dopuszczalnej powierzchni funkcji uzupełniającej nie w stosunku do terenu inwestycji lecz terenu całej jednostki strukturalnej RM/MN1) mogłoby po pewnym czasie dojść do sytuacji, że tego rodzaju uzupełniające funkcje w końcu "wyczerpałyby" wzmiankowany limit 30% powierzchni użytkowej budynków. Oznaczałoby to, że kolejni potencjalni inwestorzy nie mogliby już realizować uzupełniającej funkcji, chociaż formalnie plan miejscowy dawałby im takie uprawnienie. W konsekwencji powyższego zdaniem organu odwoławczego, plan miejscowy jako powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny różnicowałby sytuację prawną podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości w obrębie tej samej jednostki strukturalnej planu. W ocenie organu odwoławczego również analiza dalszej treści planu miejscowego przemawia za wykładnią spornego przepisu w sposób ujęty już w uprzednio wydanej w sprawie decyzji. Zwrócono uwagę, że plan miejscowy w § 9 ust. 1 pkt 2 określa dopuszczalne parametry zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej średniej intensywności, budynków mieszkalno - usługowych i zabudowy zagrodowej, milcząc na temat parametrów ewentualnej zabudowy usługowej na terenie działki budowlanej. Jest to istotna wskazówka interpretacyjna. Według organu II instancji wskazywać to może, że plan istnienia samodzielnej zabudowy usługowej na terenie danej działki budowlanej nie przewidywał. W ocenie tego organu poglądu na powyższą kwestię nie może zmieniać § 15 ust. 1 planu miejscowego, który przewiduje także zabudowę usługową jako wydzieloną. Wydzielenie usług, a więc realizowanie funkcji usługowej na całej powierzchni budynku należałoby uznać za dopuszczalne w sytuacji, gdy na terenie działki budowlanej znajdować się będzie kilka budynków o przeważającej funkcji mieszkaniowej. Organ II instancji analizując hipotetycznie dopuszczalność realizacji wyłącznie funkcji usługowej na poszczególnych działkach budowlanych na terenie w granicach obszaru RM/MN, zwrócił uwagę na obowiązujące przepisy planu, które w rozpatrywanej sprawie stałyby na przeszkodzie w realizacji inwestycji. Zgodnie z § 10 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2a i 2b planu, na terenie "RM/MN" realizacja zabudowy nowej (tak należy ocenić budowę sali wiejskiej po uprzednim dokonaniu rozbiórki starego budynku) możliwa jest w przypadku, kiedy działka związana z inwestycją spełnia wymogi w zakresie wskazanych w planie parametrów, w tym między innymi szerokości frontu działki - min. 25 m (działka inwestora ma ok. 14 m szerokości) oraz wielkości powierzchni działki - min. 1200 m² (działka inwestora ma niespełna 1000 m² powierzchni). Zdaniem organu odwoławczego przewidziana możliwość realizacji zabudowy plombowej na działkach mniejszych odnosi się zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu - do zabudowy mieszkaniowej. W świetle zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że z takiego rodzaju zabudowa nie występuje w sprawie. Podkreślono przy tym, że plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji zabudowy plombowej wyłącznie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, co wynika z przepisu § 10 ust. 2 planu miejscowego. Przepis ten, zezwalając na realizację nowej zabudowy na terenie oznaczonym w planie symbolem MR/MN odsyła wyłącznie do parametrów jakie zostały ustalone dla działek budowlanych przy zabudowie mieszkaniowej. Nie zawiera natomiast odesłania do tej części przepisu § 9 ust. 1 pkt 2b planu miejscowego, który umożliwia realizację zabudowy mieszkaniowej w formie zabudowy plombowej. Jako zasadę plan miejscowy przyjmuje realizację zabudowy nowej w układzie wolnostojącym (§ 9 ust. 1 pkt 2a), zaś budowa budynku sali wiejskiej ma przylegać jedną ścianą do ściany istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Zauważono także, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji prawidłowo zastosował art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładając na inwestora postanowieniem z 12 listopada 2010 r. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Bezspornie jednak inwestor nie dostosował się do tego postanowienia. Tym samym Starosta D. był zobligowany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To z kolei oznacza, że decyzja z dnia 17 grudnia 2010 r. została wydana z oczywistą obrazą przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 ust. 1 pkt 2c uchwały.

Wydane przez Wojewodę D. rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Gminę Wiejską D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca strona żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie treści wyjaśnień autora planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. obręb K. oraz uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu; 2) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię w związku z § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 10 ust. 2 pkt e, § 13 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 2 ppkt a planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. obręb K. i niewłaściwą interpretację przepisów tego planu; 3) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, wobec uznania, że strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku poprawienia dokumentacji projektowej, co zobowiązywało organ I instancji do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę; 4) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Starosta D. jako organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem Gmina jako strona postępowania nie wykonała obowiązku poprawienia dokumentacji projektowej poprzez doprowadzenie jej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nałożonego na nią postanowieniem z dnia 12 listopada 2010 r. autor skargi podniósł, że w wykonaniu tego postanowienia Gmina przedłożyła wyjaśnienia swoje oraz autora projektu, który potwierdził, że przedłożony projekt budowlany pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Za błędnie uznano także stanowisko organu odwoławczego, że tylko poprawienie dokumentacji jest realizacją obowiązku nałożonego postanowieniem, podczas gdy wykonanie tego obowiązku może nastąpić także w innej formie. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 2 lutego 2009 r. II OSK 73/08. Kwestionując stanowisko Wojewody D., który zdaniem strony skarżącej uznał za niedopuszczalną budowę obiektu co do którego brak jest w planie wyraźnego zakazu wskazano, że taka interpretacja wobec braku w planie wyraźnego zakazu zabudowy mniejszych działek budynkiem o funkcji usługowej jest nieprawidłowa i prowadzi do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na potwierdzenie zaprezentowanego stanowisko przywołano wyroki WSA z dnia 9 września 2008 r. II SA/Bd 499/08 oraz z 27 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 264/08. Strona skarżąca podniosła, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z treścią paragrafu 9 ust. 1 pkt 2 lit. c tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K., natomiast Wojewoda błędnie zdefiniował pojęcie "terenu" zawężając go do powierzchni działek nr [...] oraz [...]. Zdaniem autora skargi wskazane nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RM/MN 1 i w przypadku tego terenu powierzchnia użytkowa usług nie przekracza 30% powierzchni użytkowej budynków. Ponadto za prawidłowością takiego stanowiska przemawiają m.in. ustalenia paragrafu 4 ust. 1 miejscowego planu, który stanowi, że ilekroć w przepisach planu jest mowa o: 1) terenie - rozumie się przez to teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi lub granicami opracowania, 2) obszarze - rozumie się przez to obszar objęty planem; 3) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to rodzaj przeznaczenia terenu, który dominuje w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi; 4) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który uzupełnia i wzbogaca użytkowanie podstawowe. Zdaniem skarżącej Gminy z tego przepisu jednoznacznie wynika, że teren to obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi lub granicami opracowania, a nie jak rozumie Wojewoda teren objęty inwestycją. Ponadto zauważono, że na spornym terenie istnieje sala wiejska, jednakże jej stan techniczny nie pozwala na dalsze jej użytkowanie. Podkreślono, że przepisy prawa budowlanego wymusiły na inwestorze nazwanie inwestycji "budową" a nie modernizacją czy też przebudową istniejącego obiektu sali wiejskiej. Podniesiono również, że art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem autora skargi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustalił innego tymczasowego ich zagospodarowania a tym samym przesłanka art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniona, co Wojewoda w całości pominął. Ponadto strona skarżąca odnosząc się do stanowiska Wojewody dotyczącego "nierówności" potencjalnych przyszłych inwestorów, zwróciła uwagę, że w istocie nie jest to zarzut wobec zaskarżonej decyzji, lecz wyrażenie jedynie gołosłownego przypuszczenia i obaw skierowanych dla przyszłych inwestorów, natomiast pozostaje w oderwaniu od faktycznych okoliczności, a w szczególności miejsca spornej inwestycji. Za trudne do wyobrażenia uznano, że nagle na wszystkich nieruchomościach położonych przecież na wsi powstawać będą budynki o funkcji usługowej lub usługowo- mieszkaniowej i dla kogoś braknie takiej możliwości. Zauważono, że w toku postępowania Gmina wykazała, iż na terenie RM/MN 1 procentowy udział funkcji usługowej do ogólnej powierzchni użytkowej budynków stanowi 7,23%. W obrębie wsi K. powierzchnia użytkowa zabudowy mieszkaniowej wynosi 9745 m2, natomiast powierzchnia użytkowa pod zabudowę usługową wynosi około 330 m2, a więc tyle ile wykorzystali dotychczasowi inwestorzy w całej wsi przez wszystkie lata. Poza tym autor skargi podniósł, że Wójt zgodnie z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy i jeżeli wynik analizy wskazałby "wyczerpanie" wzmiankowanego limitu 30% zabudowy usługowej wymusiłoby to potrzebę przystąpienia do zmiany MPZP i nie mogłoby dojść do naruszenia zasady równości wobec prawa. Organ II instancji zdaniem strony skarżącej nie rozstrzygnął także w sposób przekonujący wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, co ma istotne znaczenie w sprawie skoro jego rozstrzygnięcie jest oparte na przekonaniu, iż projekt budowlany jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, a niezgodność ta jest wykazywana na odmiennej od twórców przepisów planu ich interpretacji. Zdaniem skarżącej strony organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych ani żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, nie wskazał też dlaczego nie przyjął interpretacji autora planu, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Stanowisko strony skarżącej znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym m.in. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Analiza prawidłowości kontrolowanej decyzji Wojewody D. z dnia 17 stycznia 2011 r. nr O-24/11 prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje. Przepis ten, którego wykładnia nie budzi wątpliwości, wprost nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z treścią planu miejscowego. Taką ocenę przeprowadził, rozpoznając po raz drugi sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda D. i trafnie uznał brak zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego dla obszaru zainwestowania (działki nr [...] i nr [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. - obręb "K.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr XXXIX/367/06 z dnia 1 września 2006 r. Pełna akceptacja stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie w ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie wynika z kilku powodów. Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że objęty wnioskiem Gminy Wiejskiej D. teren zainwestowania znajduje się w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. - obręb "K."' w obrębie jednostki strukturalnej RM/MN 1, oznaczonej jako tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej średniej intensywności (§ 3 ust. 1 pkt 9 uchwały). Dla tego obszaru plan dopuszcza wprowadzenie jako uzupełniającego przeznaczenia terenu usług nieuciążliwych z zakresu handlu, obsługi ludności i przedsiębiorstw oraz opieki zdrowotnej z wyjątkiem szpitali (§ 9 ust. 1 pkt 2 a uchwały). Ponadto na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2c uchwały w przypadku wprowadzania takich usług jako uzupełniającego przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej, powierzchnia użytkowa tych usług nie może przekraczać 30% powierzchni użytkowej budynków. Przy tak kształtującym się stanie prawnym kwestią sporną w sprawie, podnoszoną zarówno w odwołaniu jak i skardze do sądu okazała się ocena, czy wskazany w tym ostatnim paragrafie normatyw odnoszący się do maksymalnej dopuszczalnej powierzchni budynków przewidzianych pod uzupełniające przeznaczenie terenu dotyczy powierzchni budynku lub budynków w obrębie terenu inwestycji – czy też całego terenu jednostki strukturalnej RM/MN 1.

Podzielając stanowisko Wojewody co do tego, że obliczając dopuszczalną powierzchnię funkcji uzupełniającej powinno się odnosić ją do terenu inwestycji a nie do terenu całej jednostki strukturalnej RM/MN1 przyjdzie na wstępie zauważyć, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że akceptacja stanowiska inwestora prowadziłaby do naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości w obrębie tej samej jednostki strukturalnej planu. Słusznie dowodził dalej ten organ, że w takim przypadku mogłoby po pewnym czasie dojść do sytuacji, że tego rodzaju uzupełniające funkcje w końcu "wyczerpałyby" wzmiankowany limit 30% powierzchni użytkowej budynków. Oznaczałoby to, że kolejni potencjalni inwestorzy nie mogliby już realizować wspomnianej uzupełniającej funkcji, chociaż formalnie plan miejscowy dawałby im takie uprawnienie.

Przede wszystkim jednak za prawidłowością przyjętego w zaskarżonej decyzji stanowiska przemawia treść § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a-p miejscowego planu, w którym określone zostały wyłącznie dopuszczalne parametry dla zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności, budynków mieszkalno - usługowych i zabudowy zagrodowej, pominięto natomiast parametry ewentualnej zabudowy usługowej. Podzielając zatem w dalszym ciągu stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy wskazać należy, że brzmienie analizowanego przepisu wskazuje, iż plan nie przewiduje istnienia samodzielnej zabudowy usługowej na terenie spornej działki budowlanej. Słusznie również organ odwoławczy wbrew późniejszym zarzutom skargi dowodził, że przewidziana w § 15 ust. 1 pkt 2 lit a planu miejscowego zabudowa usługowa jako wydzielona polega na tym, że wydzielenie usług, a więc realizowanie funkcji usługowej na całej powierzchni budynku należałoby uznać za dopuszczalne w sytuacji, gdy na terenie działki budowlanej znajdować się będzie kilka budynków o przeważającej funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja nie występuje jednak w analizowanej przypadku. W końcu należy podnieść, że lokalny normodawca wprawdzie w § 4 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego definiuje dla potrzeb planu pojęcie "terenu", rozumianego jako teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczony na rysunku liniami rozgraniczającymi lub granicami opracowania, niemniej jednak autor skargi niedostrzega tego, że sporny § 9 ust. 1 pkt 2 lit c planu miejscowego odnosi normatyw związany z parametrem maksymalnej dopuszczalnej powierzchni użytkowej usług na terenie zabudowy mieszkaniowej nie do terenu rozumianego zgodnie z przytoczoną definicją lecz do powierzchni użytkowej budynków – ,,30 % powierzchni użytkowej budynków".

Wbrew również zarzutom skargi przedstawiony sposób interpretacji postanowień planu nie może zostać zakwalifikowany jako wprowadzenie zakazu zabudowy działki, pomimo braku w planie wyraźnego zakazu zabudowy działki budynkiem o funkcji usługowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co między innymi oznacza, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. To zaś powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. II OSK 1916/08). W powyższej sytuacji zarzut naruszenia przez Wojewodę D. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy D. - obręb "K.", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr XXXIX/367/06 z dnia 1 września 2006 r. - jednostki strukturalnej RM/MN 1 - w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) należało uznać za nieuzasadniony.

Wbrew również zarzutom skargi przyjętej przez organ odwoławczy interpretacji postanowień planu nie sprzeciwia się treść art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni przepis odnosi się do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania, a niekiedy również przeznaczenie różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonych we wchodzącym w życie planie miejscowym. Brak zatem w uchwalonym planie określenia, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania, nie zmienia jednak tego, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Zauważyć przy tym przyjdzie, na co zwrócił na rozprawie uczestnik postępowania, że na spornym terenie obiekt określany jako świetlica wiejska jest od 40 lat nie użytkowany. Okoliczności tej nie zaprzeczył pełnomocnik strony skarżącej. Na marginesie prowadzonych w tym miejscu rozważań przypomnieć również należy, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie rozważano możliwość alternatywnej lokalizacji spornego obiektu. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach prawy protokołu zebrania wiejskiego z dnia 18 lutego 2010 r. rozważany był wariant, w którym z powodu braku pozwolenia na budowę na tym terenie lokalizacja zostanie przeniesiona koło boiska sportowego.

Autor skargi forsując prezentowany przez siebie pogląd dotyczący dopuszczalność realizacji wyłącznie funkcji usługowej na działce objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zdaje się również niedostrzegać podniesionego przez organ odwoławczy brzmienia § 10 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2a i 2b planu miejscowego. Zgodnie z tymi przepisami na terenie jednostki strukturalnej planu określanej jako - "RM/MN" realizacja zabudowy nowej (taka też zabudowa pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeniom niewątpliwe w sprawie występuje) możliwa jest w przypadku, kiedy działka związana z inwestycją spełnia wymogi w zakresie wskazanych w planie parametrów, w tym między innymi szerokości frontu działki - min. 25 m (objęta wnioskiem działka ma ok. 14 m szerokości) oraz wielkości powierzchni działki - min. 1200 m² (objęta wnioskiem działka ma ok. 1000 m² powierzchni). Poza tym w przeprowadzonym wywodzie zasadnie organ odwoławczy wskazuje, że na podstawie § 10 ust. 2 lit b planu miejscowego realizacja zabudowy plombowej na działkach mniejszych odnosi się wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, a także że zgodnie z § 10 ust. 2 lit a planu miejscowego jako zasadę dla jednostki strukturalnej RM/MN plan miejscowy przyjął realizację zabudowy nowej w układzie wolnostojącym, zaś budowa budynku sali wiejskiej ma przylegać jedną ścianą do ściany istniejącego budynku na działce sąsiedniej.

Dokonując kontroli podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy także podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kontroli w zakresie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny stanowić łącznie rysunek planu oraz jego tekst. (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06). Przy czym podkreślenia wymaga, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku stosowania art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazuje aby to organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę i zatwierdzając projekt budowlany zbadał treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we własnym zakresie. Nie dopuszczalne jest zatem odstąpienie od samodzielnej oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie akceptując przywołane w skardze poglądy judykatury, zgodzić się należy z tym, że omyłkowe nałożenie przez organ administracyjny na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, np. stosowną ekspertyzą czy też pismami wyjaśniającymi. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W ocenie Sądu Starosta D. postanowieniem z dnia 12 listopada 2010 r. zasadnie wezwał inwestora do dokonania zmian w projekcie budowlanym. Natomiast inwestor wbrew treści wezwania nie dostosował się do niego. Takie działanie, w świetle zaakceptowanego wyżej stanowiska Wojewody D. dotyczącego interpretacji postanowień miejscowego planu, skutkować winno wydaniem przez Starostę D. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie błędy w decyzji Starosty D. z dnia 17 grudnia 2010 r. nie ograniczają się tylko do tych jakie wskazane zostały w zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody D.. Dodatkowo zauważyć należy, że złożony przez inwestora wniosek obejmował jedynie zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku sali wiejskiej z drewnianą altaną ogrodową, instalacjami wewnętrznymi (w tym gazową), przyłączami gazowymi i podziemnym zbiornikiem gazu płynnego V = 2700L. Projekt ten nie obejmował natomiast kwestii zwianych z obsługą komunikacyjną projektowanego budynku, w tym budowy wjazdów. Zaakceptowane w takim zakresie etapowania inwestycji uznać należy za niedopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Etapowanie jest więc dopuszczalne jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków, etapowanie inwestycji jest niemożliwe (tak też WSA w wyrokach z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 652/09, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 74/11). W przypadku udzielenia zezwolenie na budowę obiektu obejmującego salę integracji społecznej wraz z zapleczem gastronomicznym i pomieszczeniem biblioteki publicznej, z którego niewątpliwie będzie korzystać większa ilość osób uznać należy, że brak zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, wyklucza prawidłowe jej funkcjonowanie. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego, które nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie, stanowi naruszenie prawa materialnego i stanowi jego obejście.

Reasumując, zdaniem sądu administracyjnego, Wojewoda D. orzekając w administracyjnym toku instancji dokonał prawidłowych ustaleń niezbędnych w zakresie jednoznacznej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy istotnie obowiązujący w dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał na terenie objętym wnioskiem realizacji inwestycji jakiej dotyczył wniosek, stąd też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.