Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
658
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 190; art. 3 par 3 pkt 8; art. 149;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37; art. 36; art. 35; art. 12 par 1; art. 127 par 3; art. 7; art. 9; art. 77;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 27 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1.stwierdza, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. w Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Sp. z o.o. ( dalej "Skarżąca", "Spółka") w październiku 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (wcześniej Ministra Rozwoju i Finansów) w związku z brakiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., w której odmówiono Skarżącej zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "KSSE").

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ bezczynności w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., polegające na wielokrotnym przekroczeniu terminu na rozpatrzenie wniosku, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.,

2) art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie, na skutek czego od wielu miesięcy Spółka nie była informowana o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy,

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej, czego przejawem jest nieudzielanie odpowiedzi na pisma Spółki oraz odwlekanie wydania decyzji, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia żadnych skomplikowanych czynności, ani zebrania dodatkowych dowodów.

Skarżąca wniosła:

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r.,

- na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji administracyjnej, w określonym (konkretnym i ostatecznym) terminie wyznaczonym przez Sąd,

- na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

- na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 marca 2017 r. Spółka skierowała do Ministra Rozwoju i Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., w której odmówiono Spółce zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE.

Dnia 26 kwietnia 2017 r. Spółce doręczono pismo zawiadamiające o zebraniu całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i informujące o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do wypowiedzenia się w sprawie tegoż materiału przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ, z którego to prawa Spółka skorzystała w dniu 4 maja 2017 r.

Pismem z dnia 12 maja 2017 r. Spółka poinformowała organ o wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygn. akt ll GSK 3851/16, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt Vl SA/Wa 2773/751, powołany wcześniej przez organ na poparcie odmownego załatwienia wniosku o zmianę zezwolenia.

Ponadto, dnia 13 czerwca 2017 r. Spółka skierowała do organu pismo wraz z załączonym stanowiskiem Prezydenta Miasta [...], potwierdzającym istnienie interesu społecznego (publicznego) w przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie przez Spółkę działalności na terenie KSSE.

Dnia 7 listopada 2017 r. Spółka ponownie otrzymała pismo zawiadamiające o zebraniu całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy oraz informujące Spółkę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i do wypowiedzenia w sprawę. Było to ostatnie pismo otrzymane w sprawie i jednocześnie ostatnia aktywność organu w przedmiotowym postępowaniu.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r., Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie dołączonych do akt postępowania wyjaśnień Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, odnoszących się do zmiany terminu obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnych Strefach Ekonomicznych, wydanych przed 1 stycznia 2001 r.

W związku z brakiem informacji dotyczących dalszych działań podejmowanych przez organ w sprawie, pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Spółka zwróciła się do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie i jaki jest przewidywany termin jego zakończenia. Spółka nie otrzymała odpowiedzi na powyższe pismo, jak również nie otrzymała odpowiedzi na mailowe i telefoniczne prośby o kontakt z osobą prowadząc sprawę w celu uzyskania informacji na temat planowanego terminu wydania decyzji.

W związku z powyższym, Spółka pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. wezwała Organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne podjęcie działań prowadzących do zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie oraz do wskazania przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy. Organ nie udzielił odpowiedzi.

Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie organ wielokrotnie przekroczył miesięczny termin, w jakim powinien wydać decyzję kończącą postępowanie. Od wielu miesięcy organ nie informuje Spółki o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych w postępowaniu oraz nie odpowiada na pisma, telefony oraz korespondencją mailową. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy datowany jest na dzień 31 marca 2017 r., ostatnie merytorycznie pismo przesłane przez Spółkę do organu jest natomiast datowane na dzień 24 stycznia 2018 r.

W opinii Spółki, brak jest podstaw, które uzasadniałyby zwłokę, w której pozostaje organ, ponieważ w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było prowadzone przez organ żadne postępowanie dowodowe. Kwestią sporną w sprawie pozostaje jedynie wykładnia przepisów prawa materialnego, które zostały powołane we wniosku. Przedmiotowa sprawa w ocenie Spółki, nie cechuje się zatem wysokim stopniem skomplikowania, a stan faktyczny nie budzi wątpliwości organu. Potwierdził to dwukrotnie sam organ w przesyłanych pismach informujących o zakończeniu postępowania. Ponadto, mimo przedłużającego się postępowania, organ nie zawiadomił Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podał powodów takiego stanu rzeczy, co stoi w sprzeczności z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., które zobowiązuje organy do podejmowania takich działań i to bez względu na to, czy zwłoka powstała z przyczyn leżących po stronie organu, czy też wynikła z przyczyn od niego niezależnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii ( dalej "Minister") wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że Spółka w dniu 4 listopada 1998 r. uzyskała zezwolenie nr 36 na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 8 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r., doręczonym w dniu 12 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 6 i 23 września 2016 r., pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmianę terminu jego obowiązywania do dnia 31 grudnia 2026 r.

Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. organ zwrócił się z prośbą do Zarządzającego Strefą o przekazanie opinii w sprawie wnioskowanej zmiany. Zarządzający Strefą w dniu 28 listopada 2016 r. wydal opinię, w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany.

Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. organ poinformował pełnomocnika przedsiębiorcy o jego prawach do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek. Pełnomocnik przedsiębiorcy skorzystał z ww. prawa w dniu 9 stycznia 2017 r.

Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r., doręczonym w dniu 16 stycznia 2017 r., pełnomocnik przedsiębiorcy przedstawił stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił zmiany ww. zezwolenia.

Pismem z dnia 31 marca 2017 r., doręczonym w dniu 6 kwietnia 2017 r., Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. organ poinformował stronę o jej prawach do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji rozstrzygającej wniosek. Pełnomocnik przedsiębiorcy skorzystał z ww. prawa i w dniu 4 maja 2017 r. dokonał przeglądu akt postępowania.

Pismami z dnia 12 maja 2017 r. i 13 czerwca 2017 r. Spółka uzupełniła złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 7 listopada 2017 r. organ poinformował Spółkę o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji rozstrzygającej wniosek. Pełnomocnik przedsiębiorcy skorzystał z ww. prawa i w dniu 20 listopada 2017 r. dokonał przeglądu akt postępowania.

Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r., doręczonym w dniu 29 stycznia 2018 r., pełnomocnik przedsiębiorcy przedstawił stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 29 października 2018 r., doręczonym w dniu 31 października 2018 r., Spółka złożyła skargę na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającej zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE.

Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. organ poinformował pełnomocnika przedsiębiorcy o jego prawach do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii decyzji rozstrzygającej wniosek. Pełnomocnik przedsiębiorcy skorzystał z ww. prawa i w dniu 5 grudnia 2018 r. dokonał przeglądu akt postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE.

Organ wyjaśnił, że w trakcie niniejszego postępowania pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ( dalej "UOKiK") z prośbą o oficjalne wystąpienie do Komisji Europejskiej o opinię w sprawie wsparcia dla dużych przedsiębiorców działających na terenach specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. w związku z wyrokami NSA dopuszczającymi zmianę zezwoleń skutkującą uzyskaniem przez tę grupę przedsiębiorców prawa do korzystania z pomocy strefowej do końca 2026 r.

Pismem z dnia 22 maja 2018 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwrócił się do Komisji Europejskiej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych wydanych dużym przedsiębiorcom przed dniem 1 stycznia 2001 r. w części dotyczącej terminu ich obowiązywania.

Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. Komisja Europejska wyraziła swoje stanowisko.

Organ wyjaśnił, że podjął szereg działań i czynności zmierzających do załatwienia sprawy, mając przy tym na uwadze rozpatrzenie jak najszerszego materiału dowodowego adekwatnego do istoty sprawy. Wskazał, że w wyniku decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. sprawa została załatwiona.

W piśmie procesowym datowanym na dzień 19 lutego 2019 r. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w związku z działaniami podjętymi przez organ po złożeniu skargi i zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o działalności gospodarczej zatem w konsekwencji przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione zgodnie z żądaniem Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 58/18 oddalił skargę na bezczynność Ministra Przedsiębiorczości i Technologii.

Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że Minister nie pozostawał w bezczynności gdyż podejmował czynności bezpośrednio zmierzające do ustalenia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, o wszelkich czynnościach Skarżąca była informowana, miała też możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek.

Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy pozwalał na przyjęcie, że podejmowane przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego czynności były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie w związku z rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała uzasadniona potrzeba zwrócenia się do Komisji Europejskiej.

Zatem, w ocenie WSA nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż podejmowane czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy.

Spółka złożyła skargą kasacyjną i zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 883/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w niniejszej sprawie za zasadne zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mimo iż w uzasadnieniu swojego wyroku analizował na gruncie doktryny i judykatury pojęcie bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania, o którym mowa jest w treści art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., to w konsekwencji wypowiedział się stanowczo jedynie co do kwestii bezczynności postępowania organu w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem z treści zarzutów skargi do WSA i ich uzasadnienia wynika, choć strona skarżąca tego wyraźnie nie wyartykułowała, że w niniejszej sprawie chodzi jej zarówno o bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. W świetle przytoczonej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji badać winien zgodność z prawem działań organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę we wniesionej do WSA skardze. Tego obowiązku WSA w tej sprawie w pełni nie wykonał. Samo przytoczenie treści przepisów prawa i stanowiska doktryny oraz judykatury bez wnikliwego przeniesienia ich na grunt rozpatrywanej sprawy nie stanowi wypełnienia przez Sąd I instancji obowiązków, które nakłada na niego ustawodawca w treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy i wnikliwy do wszystkich zarzutów pomieszczonych w skardze, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organ w toku postępowania art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a zwłaszcza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2019 r., w który strona skarżąca podniosła kwestię tego, iż z treści decyzji organu z dnia [...] grudnia 2018 r. jasno wynika, iż postępowanie prowadzone w tej sprawie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż wniosek przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia wpłynął do organu po terminie wygaśnięcia tego zezwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Należy też znaczyć, że pomimo uchylenia przez NSA wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 58/18 aktualne pozostają wcześniejsze rozważania teoretyczne Sądu I instancji na temat zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, wsparte poglądami orzecznictwa i doktryny.

Sąd zauważa, że niewątpliwie zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania.

Decydując się na wprowadzenie do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ustawodawca - ani w tej ustawie ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, J. P. Tarno wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44).

Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie NSA uwzględniając skargę kasacyjną Spółki stwierdził, że: " choć strona skarżąca tego wyraźnie nie wyartykułowała, że w niniejszej sprawie chodzi jej zarówno o bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. W świetle przytoczonej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji badać winien zgodność z prawem działań organu administracji niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę we wniesionej do WSA skardze. Tego obowiązku WSA w tej sprawie w pełni nie wykonał".

Realizując zatem wytyczne NSA, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna jeśli chodzi o przewlekłość postępowania, jakiej dopuścił się Minister przy rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE. Oznacza to, że okazały się usprawiedliwione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia 6 marca 2017 r., co polegało na przekroczeniu terminu na rozpatrzenie wniosku, który to termin jest określony w art. 35 § 3 k.p.a.

W szczególności należy podkreślić, że Minister pierwszą decyzję wydał [...] marca 2017 r. a drugą decyzję dopiero po wniesieniu przez Spółkę do Sądu skargi na bezczynność/przewlekłość, czyli [...] grudnia 2018 r., a zatem po 1 roku i 8 miesiącach od wydania pierwszej decyzji.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy.

W szczególności w dniu 13 czerwca 2017 r. Spółka skierowała do organu pismo wraz z załączonym stanowiskiem Prezydenta Miasta [...], potwierdzającym istnienie interesu społecznego (publicznego) w przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie przez Spółkę działalności na terenie KSSE, zaś dopiero 7 listopada 2017 r. Spółka otrzymała od organu pismo zawiadamiające o zebraniu całego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy oraz informujące Spółkę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i do wypowiedzenia w sprawie. Oznacza to zasadność zarzutu Spółki co do nieuzasadnionej przerwy (w okresie od drugiej dekady czerwca 2017 r. do początku listopada 2017 r.) w załatwieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zmiany zezwolenia. Łącznie daje to okres 4 miesięcy, w którym organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie.

Następnie w dniu 29 stycznia 2018 r. organ otrzymał pismo Skarżącej przedstawiające jej stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego. Po otrzymaniu tego pisma organ nie podjął żadnych działań, co spowodowało, że Skarżąca w dniu 12 kwietnia 2018 r. zwróciła się do organu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie. Tak więc w okresie od początku lutego 2018 r. do 25 kwietnia 2018 r. czyli przez okres prawie 3 miesięcy organ był bezczynny.

Dopiero 26 kwietnia 2018 r. Minister zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z prośbą o oficjalne wystąpienie do Komisji Europejskiej o opinię w sprawie wsparcia dla dużych przedsiębiorców działających na terenach specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. w związku z wyrokami NSA dopuszczającymi zmianę zezwoleń skutkującą uzyskaniem przez tę grupę przedsiębiorców prawa do korzystania z pomocy strefowej do końca 2026 r. W dniu 16 lipca 2018 r. Komisja Europejska wyraziła swoje stanowisko w tej kwestii.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W rozpoznawanej sprawie brak konkretnych działań organu wynosił razem około 7 miesięcy. Dlatego też Sąd uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednak, w ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru.

Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z kwalifikowaną postacią przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niewątpliwie podnoszone przez Ministra, a znane Sądowi także z urzędu wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kwestii dopuszczalności zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w sse powodują, że brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia rażącej przewlekłości postępowania. Te wątpliwości spowodowały konieczność skierowania pytania do Komisji Europejskiej, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie odwoławcze. Sąd zauważa, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400).

W konsekwencji Sąd uznał, że zarzucanie organowi rażącej przewlekłości postępowania było niezasadne, a zatem Sąd nie orzekał w tym przedmiocie (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponadto Sąd uznał, że Minister nie pozostawał w bezczynności albowiem ostatecznie wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję mocą której uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia 4 listopada 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE. Skoro sprawa została załatwiona na dzień orzekania przez Sąd, zatem nie można było stwierdzić bezczynności organu.

Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Jak już wyżej wspomniano Minister wydał decyzję ostateczną [...] grudnia 2018 r., a zatem w chwili rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności.

W tej sytuacji orzekanie przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, tj. wydania decyzji administracyjnej, w określonym (konkretnym i ostatecznym) terminie wyznaczonym przez Sąd, nie było konieczne. Dlatego też Sąd skargę oddalił w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. ( pkt 3 sentencji wyroku).

Natomiast odnosząc się do poglądu Skarżącej, wyrażonego w piśmie z 19 lutego 2019 r. że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o działalności gospodarczej zatem w konsekwencji przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione zgodnie z żądaniem Skarżącej, to zdaniem Sądu stanowisko to nie jest trafne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny było postępowanie organu w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy nie ma zastosowania. ( por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 206/19).

Natomiast na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd nie miała wpływu argumentacja Skarżącej co do tego, że w decyzji z [...] grudnia 2018 r. ostatecznie organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wydanie tej decyzji mogło nastąpić niezwłocznie. Wbrew stanowisku Skarżącej rozpoznanie sprawy wymagało czasu dłuższego niż zwykle bowiem stan prawny wymagał konsultacji na poziomie Komisji Europejskiej. W niniejszym uzasadnieniu wyczerpująco wyjaśniono powody, dla których skarga została uwzględniona co do przewlekłości, zaś oddalona co do bezczynności. Należy tu jeszcze raz podkreślić, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i konieczność zwrócenia się do Komisji Europejskiej było też przyczyną, dla których przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), (pkt 4 sentencji wyroku).