Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1562/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 11g ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 10  par.  1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.  145  par. 1  pkt 1  lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2056/19 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2056/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 26 maja 2017 r., Prezydent Miasta O., zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez Miejski Zarządu Dróg w O., wystąpił do Wojewody O. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na uzbrojeniu terenu w rejonie ulic P. i O. w zakresie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] od km 5+297,80 do km 5+704,75 wraz z budową zjazdu na teren działki nr [...] w ramach zadania pn.: "Budowa skrzyżowania ulicy M. i ulicy P. - [...] z ulicą K. wraz z wykonaniem zjazdu na teren siedziby Urzędu Miasta O.".

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda O. decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na uzbrojeniu terenu w rejonie ulic P. i O. w zakresie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] od km 5+297,80 do km 5+704,75 wraz z budową zjazdu na teren działki nr [...] w ramach zadania pn.: "Budowa skrzyżowania ulicy M. i ulicy P. - [...] z ulicą K. wraz z wykonaniem zjazdu na teren siedziby Urzędu Miasta O.".

W piśmie z dnia 2 listopada 2017 zatytułowanym "Pismo strony", skarżący podniósł, iż wskutek rażącego naruszenia prawa, polegającego na braku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, uniemożliwiono mu zgłoszenie uwag i wniosków do planowanej inwestycji, co w konsekwencji, w ocenie skarżącego, pozbawiło go możliwości odpowiedniej ochrony jego praw związanych z własnością nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...] obręb [...] O..

Jak wyjaśnił skarżący, o postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji został poinformowany w dniu 9 października 2017 r. w Urzędzie Wojewódzkim w O., a więc już po wydaniu decyzji Wojewody O..

Skarżący podniósł, iż decyzja Wojewody O. czyni bezużytecznym pozwolenie na budowę, dotyczące zjazdu z drogi nr [...], udzielone decyzją Wojewody O. nr [...], znak: [...], i pozbawia nieruchomość, stanowiącą jego własność, dostępu do drogi publicznej. Takie działanie organu, zdaniem skarżącego, ma na celu zniechęcenie go do jakiejkolwiek działalności i inwestycji na ww. nieruchomości, a w rezultacie skłonienie go do wyzbycia się działki o wartości kliku milionów złotych, za możliwie najniższą cenę. Mając na uwadze powyższe, skarżący poinformował, iż zamierza dochodzić przysługujących mu roszczeń w możliwie najszerszym zakresie.

Powyższe pismo skarżącego zostało uznane za odwołanie od ww. decyzji Wojewody O. z dnia [...] października 2017 r.

W piśmie z dnia 6 marca 2018 r. organ odwoławczy – Minister Inwestycji i Rozwoju – zwrócił się do Prezydent Miasta O., reprezentowanego przez Miejski Zarządu Dróg w O., do wypowiedzenie się w sprawie podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji, a w szczególności w kwestii pozbawienia skarżącego dostępu do drogi.

Miejski Zarząd Dróg w O. pismem z dnia 19 marca 2018 r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 zwanej "dalej ustawą ZRID"), po rozpatrzeniu odwołania D. Z. (dalej zwanego "skarżącym") od decyzji Wojewody O. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na uzbrojeniu terenu w rejonie ulic P. i O. w zakresie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] od km 5+297,80 do km 5+704,75 wraz z budową zjazdu na teren działki nr [...] w ramach zadania pn.: "Budowa skrzyżowania ulicy M. i ulicy P. - [...] z ulicą K. wraz z wykonaniem zjazdu na teren siedziby Urzędu Miasta O.", uchylił decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody O..

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ podniósł, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa, koncentrują się wokół kwestii niepowiadomienia skarżącego przez Wojewodę O. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w drodze indywidualnego zawiadomienia wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. D. Z. jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] O., objętej zakresem inwestycji, a co za tym idzie powinien zostać zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w drodze zawiadomienia wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj.[...] O., ul. T. [...] m. [...]. Jak wynika z akt sprawy, brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie skarżącemu zawiadomienia Wojewody O. z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...].TD, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, lub chociażby dowodu potwierdzającego wysłanie tego zawiadomienia. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego w postaci nie zawiadomienia we właściwy sposób jednej ze stron o wszczęciu postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego należy jednak mieć na uwadze, iż nie każde naruszenie prawa (w tym procedury) skutkować musi koniecznością uchylenia decyzji i powtarzania danej czynności procesowej. Odwołujący się brał czynny udział w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji, które toczyło się wskutek wniesionego przez niego i przyjętego do rozpoznania przez Ministra odwołania od decyzji Wojewody O..

W ocenie organu odwoławczego brak ewentualnego wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy i nie uniemożliwił skarżącemu późniejszego przystąpienia do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i w konsekwencji złożenia prawidłowo w terminie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Z chwilą bowiem zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania I rozstrzygania tej samej sprawy. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem

Organ podkreślił, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., jak to czyni odwołujący się, powinna wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego, niezależnie od tego, że zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie odwołującego się prawa do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ wskazał że skarżący nie wykazał, jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł podjąć.

Zdaniem organu za całkowicie chybiony uznać należy zarzut pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 554/11). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/GI 34/10, Lex nr 752742). Aby zatem uznać, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej należy wykazać, iż w pobliżu działki znajduje się droga mająca charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Organ wskazał, że po dokonaniu analizy decyzji Wojewody O., w tym mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody O., stwierdzono, że działka nr [...] z jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb [...] O., posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...].

Organ podkreślił, że pojęcia "dostępu do drogi publicznej" i "zjazdu z drogi publicznej" nie są tożsame, jak mylnie sądzi skarżący. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, o czym stanowi pkt 14 art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny {Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), natomiast "zjazdem" jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Tym samym, w przypadku braku zjazdu na działkę z drogi publicznej nie można twierdzić, że działka pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia skarżącego, iż decyzja Wojewody O. czyni całkowicie bezużytecznym wydane przez Wojewodę O. pozwolenie nr [...] znak: [...], na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] z jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb [...] O., organ wskazał, że okoliczność powyższa nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ocenie dokonywanej przez organy architektoniczno-budowlane może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej,

Organ podkreślił, że inwestor w piśmie z dnia 19 marca 2018 r. znak: [...], wyjaśnił, że decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w O. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], uzgodniono projekt budowlany i zezwolono na budowę zjazdu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkę nr [...] z ulicy B., stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr [...]. Inwestor dodał, iż w czasie opracowywania dokumentacji na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji budowa zjazdu na działkę nr [...] nie była rozpoczęta, jak również nie złożono do Miejskiego Zarządu Dróg w O. wniosku o zajęcie pasa drogowego pod realizację ww. zjazdu. Jednocześnie inwestor poinformował w przedmiotowym piśmie, że nie ma przeszkód w wykonaniu zjazdu na działkę skarżącego zgodnie z pierwotną jego lokalizacją.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody O. - poza częścią uchyloną w pkt I-II niniejszej decyzji - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżącej strony nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. Z. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. i art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art 10 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, pomimo że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżącemu uniemożliwiono jakikolwiek udział w sprawie (brak zawiadomienia o postępowaniu), co skutkowało całkowitym pozbawieniem możliwości obrony praw, w tym zweryfikowania dopuszczalności i zasadności ingerencji w nieruchomość stanowiącą przedmiot własności skarżącego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2056/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, ustawy ZRID tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy ZRID wniosek do Wojewody O. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wniósł zarządca drogi – Prezydent Miasta O., reprezentowany przez Miejski Zarządu Dróg w O.. Natomiast zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy ZRID inwestor do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy ZRID do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ((t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Sądu, decyzja Wojewody O. czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy ZRID zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

W zaskarżonej decyzji organu odwoławczego szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony przez organ I instancji oraz Ministra materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 K.p.a. W świetle przepisów ustawy ZRID, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy ZRID wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

W ocenie Sądu, z zadania sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i rzetelności, dokonywanej w odniesieniu do wymogów prawa, w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy wywiązał się w sposób prawidłowy, usuwając wszelkie wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej.

W przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12).

Sąd stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

Uprawnienie skarżącego do kwestionowania zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że był on właścicielem działki nr [...] obręb [...] O. o powierzchni 0,6534 ha, objętej zakresem inwestycji. Działka ta pozostała podzielona na działkę nr [...] o powierzchni 16 m2, która została przeznaczona pod omawianą inwestycję, oraz działkę nr [...], o powierzchni 0,6518 ha, której właścicielem pozostał skarżący.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, że art. 11 d ust. 5 ustawy ZRID stanowi, że wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Bezsporne jest, że skarżący jest właścicielem działki objętej zakresem inwestycji, a co za tym idzie powinien zostać zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w drodze zawiadomienia wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie skarżącemu zawiadomienia Wojewody O. z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...], o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, lub chociażby dowodu potwierdzającego wysłanie tego zawiadomienia. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego w postaci niezawiadomienia we właściwy sposób jednej ze stron o wszczęciu postępowania, co też potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednakże, w ocenie Sądu, nie każde naruszenie prawa, w tym przepisów prawa procesowego skutkować musi koniecznością uchylenia decyzji i powtarzania danej czynności procesowej. W piśmie z dnia 28 września 2017 r. skarżący został zawiadomiony o zmianie zakresu wniosku inwestora z dnia 26 maja 2017 r., a co za tym idzie o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jej zakresie i przebiegu, a także o terminie i miejscu, gdzie może zapoznać się z aktami sprawy. Rzeczone pismo zostało skutecznie doręczone skarżącemu, na co dowodem jest, znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenie odbioru. Przedmiotowe pismo, doręczone skarżącemu w dniu 2 października 2017 r., uniemożliwiły mu na podjęcie czynności w postepowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż decyzja Wojewody została wydana w dniu [...] października 2017 r. Jednakże skarżący wziął czynny udział w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji, które toczyło się wskutek wniesionego przez niego i przyjętego do rozpoznania przez Ministra odwołania od decyzji Wojewody O..

Wyrażona w art. 15 K.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji – przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/12). Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w każdym przypadku, gdy pojawia się kwestia pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, należy rozważyć, jaki wpływ na sytuację prawną strony miało pozbawienie jej tego prawa. W niniejszej sprawie uniemożliwienie skarżącemu przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów na skutek wadliwości zawiadomienia o postępowaniu, pozbawienie prawa do zgłoszenia żądań, zostało konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, wadliwość postępowania organu I instancji strona mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji Wojewody O., co też uczyniła.

Minister Inwestycji i Rozwoju realizując zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 K.p.a., nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ponoszonych przez skarżącego kwestii.

Organ I instancji prawidłowo obwieścił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a skarżący otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody O. i wniósł odwołanie od tej decyzji, tym samym nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W każdym przypadku, gdy pojawia się kwestia pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, należy rozważyć, jaki wpływ na sytuację prawną strony miało pozbawienie jej tego prawa. Strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., powinna wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie wykazał, jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł podjąć. Za takie wskazanie nie można z pewnością uznać stwierdzenia skarżącego, iż pozbawiono go możliwości zgłoszenia uwag i wniosków, co do planowanej inwestycji drogowej oraz ochrony jego prawa własności do nieruchomości. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.. Należy zgodzić się z organem, że skarżący w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody O., jak również po skutecznym doręczeniu na adres do korespondencji wskazany w odwołaniu, zawiadomienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 maja 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz możliwości przeglądania akt sprawy, nie złożył jakichkolwiek pism, wniosków dowodowych i żądań, które mogłyby doprowadzić do innych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie w zakresie dotyczącym jego interesu prawnego.

Tym samym bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. i art. 11d ust. 5 ustawy ZRID w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art 10 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.

Zdaniem Sądu, niezasadne są także zarzuty skarżącego, iż decyzja Wojewody O. czyni całkowicie bezużytecznym wydane przez Wojewodę O. pozwolenie nr [...] znak: [...], na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] z jednostki ewidencyjnej [...] M. O., obręb [...] O.. Okoliczność ta nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż ocenie dokonywanej przez organy architektoniczno-budowlane może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Niemniej jednak organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta O., reprezentowanego przez Miejski Zarządu Dróg w O., o wypowiedzenie się w sprawie podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w O. z dnia 19 marca 2018 r. wynika, że decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w O. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], uzgodniono projekt budowlany i zezwolono na budowę zjazdu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkę nr [...] z ulicy B., stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr [...]. Inwestor dodał, iż w czasie opracowywania dokumentacji na potrzeby wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji budowa zjazdu na działkę nr [...] nie była rozpoczęta, jak również nie złożono do Miejskiego Zarządu Dróg w O. wniosku o zajęcie pasa drogowego pod realizację ww. zjazdu. Jednocześnie inwestor poinformował w przedmiotowym piśmie, że nie ma przeszkód w wykonaniu zjazdu na działkę skarżącego zgodnie z pierwotną jego lokalizacją. Do pisma załączono szereg dokumentów potwierdzających ww. stanowisko, m.in. kopię rysunku dołączonego do ww. decyzji wskazującego lokalizację zjazdu oraz plan zagospodarowania terenu dotyczący omawianej inwestycji drogowej "Uzbrojenie terenu w rejonie ulic P. – O.". W ocenie Sądu należy dać wiarę powyższym wyjaśnieniom, w szczególności że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego odwoławczego, które trwało od 2 listopada 2017 r. do [...] lipca 2019 r. nie przedstawił żadnych dowodów, które przeczyłyby powyższym wyjaśnieniom Miejskiego Zarządu Dróg w O., w tym wskazywanej w skardze opinii biegłego.

Ww. decyzja z dnia [...] września 2015 r. wygasła w trakcie postępowania odwoławczego, albowiem w myśl art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na budowę zjazdu wygasa, jeśli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany, a z treści skargi wynika, że nie nastąpiła realizacja ww. zjazdu. Jednakże skarżący może złożyć kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu.

Szczególny charakter postępowania w sprawie wydania decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polega m.in. na skróceniu i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego. To inwestor decyduje o przebiegu projektowanej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Prowadzenie dowodów z opinii wskazywanych przez skarżącego, co do możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji w inny sposób, nie tylko nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem. Nadto organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną dla działek objętych inwestycją. Przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej strony. Nie można bowiem uznać za naruszenie interesu prawnego skarżącego, niespełnienie przez inwestora, jego żądań, co do zaprojektowania inwestycji drogowej zgodnie z jego koncepcją.

Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy ZRID obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jego prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z jego nieruchomości. Uznanie że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł D. Z. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art.151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 64 § 4 K.p.a. i art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organu II instancji i przyjęciu, że pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji w rezultacie niezawiadomienia o wszczęciu tego postępowania i braku prawidłowego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy nie stanowiło naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy postępowanie przed organem II instancji nie może prowadzić do połączenia w sobie postępowania w obydwu instancjach i ograniczenia merytorycznego rozpoznania sprawy z udziałem strony do jednej instancji, a więc z zupełnym pominięciem uprawnień strony w postępowaniu w I instancji, albowiem powyższe sprowadzałoby postępowanie administracyjne do postępowania jednoinstancyjnego i dalece ograniczałoby prawo strony do udziału w postępowaniu, przy czym nie ma podstaw do przyjmowania, aby stawiając ww. zarzuty strona była zobowiązana do wykazania, że "uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione argumenty mające, w ocenie skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art.151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 64 § 4 K.p.a. i art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż wymienione w pkt 1 lit. a i b ww. artykułu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. nie jest oczywiście zobowiązana do wykazania, że "uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy". Aby zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mógł skutkować uwzględnieniem skargi konieczne jest jednak wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uznał, iż pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji w rezultacie niezawiadomienia o wszczęciu tego postępowania i braku prawidłowego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy nie stanowiło naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu i nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz do naruszenia zasady dwuinstancyjności, tylko że uchybienia te w nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że popełnione przez organy administracji uchybienia proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nawet gdyby skarżący uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, to podnoszone przez niego argumenty nie mogłyby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie twierdził, że chciałby zgłosić wnioski dowodowe mające wykazać, że droga może być zrealizowana bez konieczności ingerencji w jego nieruchomość. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mają uprawnień do korygowania przebiegu drogi publicznej. O tym gdzie droga publiczna ma przebiegać decyduje wyłącznie inwestor. Takie rozwiązania prawne zostały przyjęte przez prawodawcę i organy administracji oraz sąd administracyjny nie mogą ich zmieniać. Przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości innego niż proponowany przez inwestora wariant przebiegu drogi było zbędne.

Także kwestia możliwości wykonania pozwolenia na budowę zjazdu z nieruchomości skarżącego na drogę publiczną nie mogła mieć wpływu na wydane przez organ administracji rozstrzygnięcie. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji ocenie dokonywanej przez organy administracji może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia w postaci drogi, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu podnoszonych przez skarżącego argumentów, uchybienie polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.