Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 525/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 2, 24, art. 5 ust. 4 a, art. 30 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania S. R.-C. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Starszego Administratora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] (Nr [...]), uznającej świadczenie z tytułu świadczeń rodzinnych wypłaconych za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. za nienależnie pobrane i zobowiązującej stronę do zwrotu kwoty 636 zł łącznie z ustawowymi odsetkami, które biegną do dnia całkowitej spłaty zadłużenia, na podstawie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podniesiono, że pismem z dnia 2 listopada 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił S. R. – C. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w związku z uzyskaniem przez członków rodziny Strony dochodu, który spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych od września 2010 r.

Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji uznał świadczenie z tytułu świadczeń rodzinnych, wypłaconych za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 października 2010 r., za nienależnie pobrane i zobowiązał Stronę do zwrotu kwoty 636 zł łącznie z ustawowymi odsetkami, które biegną do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 15 września 2009 r. Strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. We wniosku znajduje się podpisane przez S. R. – C. oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia rodzinnego oraz oświadczenie zobowiązujące do niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach sytuacji rodzinnej mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Następnie wskazano, że decyzją z dnia [...] (Nr [...]) przyznano Wnioskodawczym zasiłek rodzinny na M. C. w kwocie 98 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. Decyzją tą przyznano jednocześnie dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 w kwocie 100 zł. płatny we wrześniu 2010 r. Po otrzymaniu - w dniu 5 października 2010 r. - informacji o uzyskaniu zatrudnienia przez E. C. w firmie O. od dnia 9 lipca 2010 r. oraz podjęciu pracy przez M. C. w firmie T. od dnia 8 lipca 2010 r. i uzyskaniem z tego tytułu wynagrodzenia, organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował dochód rodziny. Ustalono, że dochód trzyosobowej rodziny S. R.- C. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2008 r.) wyniósł 15 188.15 zł netto, miesięczna kwota dochodu wyniosła 1 265.68 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 421,89 zł. Następnie - w związku z podjęciem zatrudnienia przez dzieci Wnioskodawczyni - do miesięcznego dochodu rodziny za 2008 r. doliczono kwotę wynagrodzenia uzyskaną za pierwszy pełny przepracowany miesiąc przez M. C. (sierpień 2010 r.) w wysokości 348.38 zł netto oraz przez E. C. (sierpień 2010 r.) w wysokości 134.88 zł. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę stwierdzono, że miesięczny dochód rodziny S. R. – C. wyniósł 1748,94 zl. co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 582.98 zł. Kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego o 78,98 zł. Organ rozważył możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, tj. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku Wnioskodawczyni ten przepis nie znajduje jednak zastosowania, ponieważ kwota, o jaką zostało przekroczone kryterium dochodowe jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego, który w okresie zasiłkowym 2010/2011 wynosi 68,00 zł. Powołując się na treść § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2006 r. Nr 139. poz. 992 ze zm.), który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują po pierwszym pełnym przepracowanym miesiącu od uzyskania dochodu, stwierdzono, że zasiłek rodzinny nic przysługuje S. R. – C. od dnia 1 września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie doszło do nienależnie pobranych świadczeń, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wypłata świadczeń stronie za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Okolicznością tą było podjęcie zatrudnienia przez dzieci Wnioskodawczyni i uzyskanie dochodu powodującego przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych.

W odwołaniu od tej decyzji S. R. – C. podniosła, że w jej ocenie zmiana sytuacji jej rodziny nic miała wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych, "ponieważ miesięczny dochód się zmniejszył, a nie zwiększył, jak to zostało wyliczone w uzasadnieniu decyzji". Zdaniem Odwołującej się, organ pierwszej instancji nie uwzględnił utraty dochodu spowodowanej utratą stypendium przez E. C. S. R. – C. wskazała, że rzeczywisty dochód jej rodziny od czerwca 2010 r. "zmniejszył się o wysokość pobieranego stypendium, tj. o 760 zł miesięcznie, co stanowiło ponad 50% dochodu rodziny. Dochody uzyskane w sierpniu przez dzieci - syna M. i córkę E. - łącznie 483,26 zł, nawet nie zrekompensowały utraconej kwoty (...). W ten sposób powstało fikcyjne przekroczenie kryterium dochodowego, bez pokrycia w rzeczywistości".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło, co następuje: Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady zwrotu świadczeń nienależnie pobranych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, zgodnie z art. 30 ust. 2 uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy S. R. – C. w okresie zasiłkowym 2009/2010 pobierała zasiłek rodzinny na syna M. C. wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] (Nr [...]). Na podstawie wskazanej powyżej decyzji strona została również uprawniona do jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna w kwocie 100 zł, dodatek ten został wypłacony we wrześniu 2010 r. Wnioskodawczym została prawidłowo pouczona - zarówno we wniosku o przyznanie świadczenia, jak i w decyzji przyznającej zasiłek - o zasadach przyznawania świadczeń rodzinnych oraz o konieczności poinformowania organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu lub utracie dochodu oraz innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, że S. R. – C. informowała organ pierwszej instancji o zmianie sytuacji finansowej jej rodziny i podjęciu zatrudnienia przez jej dzieci, w trakcie pobierania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2009/2010. Informacja o podjęciu zatrudnienia przez E. i M. C. wpłynęła do organu pierwszej instancji dopiero w październiku 2010 r. Z informacji tych wynika, że w okresie zasiłkowym 2009/2010 w rodzinie odwołującej się wystąpiło w okresie od lipca 2010 r. do października 2010 r. uzyskanie dochodu, mające wpływ na uprawnienia do świadczeń rodzinnych.

Kolegium wyjaśnia, że warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504.00 zł na osobę, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2 ustawy). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki wymienione wart. 8 pkt 1-7 ustawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W sprawie S. R.-C., w przypadku wniosku o świadczenie na okres zasiłkowy 2009/2010. prawo do zasiłku rodzinnego należało więc ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę strony w roku kalendarzowym 2008.

Dochód - w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - to m.in. przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. W świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych do dochodu zaliczane są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, są to - między innymi - stypendia określone w przepisach o systemie oświaty, przepisach Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, a także inne stypendia przyznawane uczniom lub studentom (art. 3 pkt 1 lit c) tiret 15 ustawy).

W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne dla odwołującej się ustalono, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczym za 2008 r. wyniósł 1 265.68 zł, co w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie stanowiło kwotę 421,89 zł. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. z dnia [...] (Nr [....]), z którego wynika, że M. C. w roku 2008 uzyskał dochód netto w wysokości 860,01 zl. Dochód netto uzyskany przez S. R. – C. w 2008 r. (zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. z dnia [...] Nr [...]) wyniósł 3 676.87 zł. Jak wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-F. z dnia [...] (Nr [...]) E.C. uzyskała w 2008 r. dochód netto w wysokości 4201.27 zł. Ponadto na dochód rodziny Odwołującej się za 2009 r. złożyło się również stypendium w kwocie 6450 zł otrzymywane przez córkę Wnioskodawczyni. Razem dochód netto rodziny S. R.-C. w 2008 r. wyniósł 15 188,15 zł (860.01 + 4201,27 + 3676.87 + 6450).

Z akt sprawy wynika, że E. i M. C. podjęli zatrudnienie w 2010 r. Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy, w sytuacji uzyskania dochodu przez członka rodziny, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Art. 3 pkt 24 ustawy stanowi, że przez uzyskanie dochodu rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane m. in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem prac wykonywanych na podstawie umowy o dzieło. Wówczas, zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105. poz. 881 z późn. zm.), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. W przypadku rodziny S. R. – C. nastąpiło uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia przez M. C. w firmie T. w okresie od dnia 8 lipca 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. oraz uzyskaniem zatrudnienia przez E. C. w firmie O. w okresie od 9 lipca 2010 r. do 10 października 2010 r. W związku z powyższym do ustalonego powyżej miesięcznego dochodu rodzinny za 2008 r. należało doliczyć wynagrodzenie osiągnięte przez M. C. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc (sierpień 2010 r.) w kwocie 348,38 zł oraz wynagrodzenie osiągnięte przez E. C. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc (sierpień 2010 r.) w kwocie 134,88 zł. Po uwzględnieniu dochodu uzyskanego, miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 1 748.94 zł (1265.68 + 348.48 + 134.88). co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 582.98 zł. Stosownie do § 18 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W opisanym stanie faktycznym i prawnym należy stwierdzić, że S. R. – C. nie była uprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych od dnia 1 września 2010 r. tj. od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny i tym samym dodatki do niego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium ustawowego, tj. 504.00 zł. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nic przysługuje. Przepis ten nic mógł jednak mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego jest wyższe niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2009 r., Nr 129. poz. 1058), od dnia 1 listopada 2009 r.. najniższy zasiłek rodzinny wynosi 68 zł.

S. R. – C. nie posiadała więc uprawnień do pobierania zasiłku rodzinnego w okresie od 1 września 2010 r. do 31 października 2010 r. Świadczenie to było jednak wypłacone stronie w tym okresie, zatem zgodnie ze wskazanym wyżej art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwota wypłaconego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - 636 zł (98 zł + 98 zł + 170 zł + 170 zł + 100 zł), jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W odwołaniu S.R. – C. podniosła, że w sytuacji jej rodziny miała miejsce utrata dochodu spowodowana utratą stypendium przez córkę odwołującej się. Kolegium odnosząc się do tego argumentu wskazuje, iż okoliczność ta nie może zostać uwzględniona jako przypadek utraty dochodu, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną:

1) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

2) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

3) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,

4) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego.

5) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Należy wyjaśnić, iż - w świetle powołanego wyżej przepisu - utrata stypendium nie ma wpływu na wysokość dochodu ustalonego w sprawie, który jest podstawą do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tej sprawie odwołująca się powinna zwrócić się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Podanie to będzie podlegało rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, w trakcie którego skarżąca będzie mogła przedstawić argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej jej rodziny.

S. R. – C. wniosła na wymienioną wyżej decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wskazała, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie mógł mieć zastosowania w jej sprawie, gdyż "normuje on materię wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego zostało wydane w/w rozporządzenie". Ponadto stwierdziła, że powołany § 18 rozporządzenia jest sprzeczny z ustawową definicją dochodu rodziny zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "zalicza ona bowiem do dochodu rodziny kwoty uzyskane po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych". Skarżąca zauważyła, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych należało wziąć dochód jej rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, tj. z 2008 r. Jej zdaniem, uzyskanie dochodu przez członków jej rodziny w 2010 r. nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pobieranych w okresie od 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. Skarżąca podniosła również, że organy obu instancji w sposób niewłaściwy zinterpretowały art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych "powiększając dochód rodziny z 2008 r., stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, o dochód uzyskany przez E.C. i M. C. w sierpniu 2010 r." Wskazała również, że zaskarżoną decyzją Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie "pomimo zaistnienia ku temu przesłanek".

Ustosunkowując się do skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymano w całości swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż kwestionowana decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie powołanego § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania z poszanowaniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa, w związku z tym muszą uwzględniać w procesie stosowania prawa powszechnie obowiązujące normy prawne, zawarte w ustawie oraz w wydanym w oparciu o tę ustawę rozporządzeniu. Kolegium nie podziela również poglądu Skarżącej, że w sposób nieprawidłowy dokonano interpretacji przepisu art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stanowi, iż w sytuacji uzyskania dochodu przez członka rodziny, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Skoro w sytuacji S. R. – C. wystąpiło "uzyskanie dochodu", dochód rodziny należało powiększyć o kwotę "dochodu uzyskanego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

Zgodnie z art 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się w szczególności świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą nadpłatę zasiłku rodzinnego przyznanego na rzecz dzieci skarżącej za okres od 1 września 2010 r. do 31 października 2010 r. i uznającą to świadczenie za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Podstawą do wydania tej decyzji było ustalenie, że dzieci skarżącej uzyskały w sierpniu 2010 r., czyli w trakcie okresu zasiłkowego dochód, którego wysokość spowodowała przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych.

Z ustaleniem takim trudno się zgodzić.

Przepisy ustawy uzależniają przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art 5 ust. 1 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (a więc rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka albo osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2). Ustawa określa również jakie dochody podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych.

Jest poza sporem, że w 2008 r. dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego. Dochód ten stanowił podstawę przyznania skarżącej świadczeń na okres zasiłkowy od 1 września 2009 r. do 31 października 2010 r. Nie ulega także wątpliwości, że dzieci skarżącej rozpoczęły w lipcu 2010 r., a więc już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie, zatrudnienie i z tego tytułu uzyskały w sierpniu 2010 r. dochód: syn skarżącej – 348,48 zł, córka skarżącej – 134,88 zł.

Rozważenia wymaga zatem, czy dochód uzyskany w trakcie okresu zasiłkowego, może mieć wpływ na prawo do świadczeń przyznanych na podstawie wysokości dochodu rodziny osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy.

Pojęcie "dochodu uzyskanego" wyjaśnia przepis art. 3 pkt 24 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez "uzyskanie dochodu" należy rozumieć uzyskanie dochodu spowodowane zdarzeniami w tym przepisie wymienionymi, w tym, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 ust. 4a ustawy, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu w rozumieniu wyżej podanym, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód.

Powołane przepisy nie określają wprawdzie jednoznacznie, jakiego okresu dotyczy pojęcie uzyskania dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24 i art. 5 ust. 4a, utrwalone jest jednak stanowisko, że chodzi tu o dochody uzyskane po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Uzyskanie przez dzieci skarżącej dochodu w 2010 r. dawało zatem podstawę do ustalenia prawa do świadczeń na podstawie dochodu rodziny skarżącej z roku 2008, poprzedzającego okres zasiłkowy, powiększonego o dochód uzyskany w 2010 roku, w czasie pobierania świadczeń przyznanych na cały okres zasiłkowy.

Ustawa nie precyzuje sposobu obliczania dochodu w sytuacji wskazanej w art. 5 ust. 4a ustawy. Przepis art. 5 ust. 4a stanowi jedynie, że w przypadku uzyskania dochodu określonego w art. 3 pkt 24 prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód.

Sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych określa wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), powoływane w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie".

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (ust. 3).

Na ten właśnie przepis powołały się organy, wskazując, że zgodnie z jego brzmieniem, dochód osiągnięty przez dzieci skarżącej w sierpniu 2010 r. w kwocie: syn skarżącej – 348,38 zł, córka skarżącej – 134,88 zł należało doliczyć do miesięcznego dochodu rodziny z 2008 r. W ten sposób, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez dzieci skarżącej, miesięczny dochód jej rodziny wyniósł 1748,94 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 582,98 zł, która przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłków rodzinnych.

Powyższa interpretacja jest zasadnie kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. II SA/Lu 201/09 (Lex nr 580289) stwierdzono, że wprawdzie brzmienie przepisu § 18 nasuwać może wątpliwości interpretacyjne, jednak podkreślić należy, że przepis ten nie może być wykładany w oderwaniu od przepisów ustawy, które określają pojęcie dochodu, będącego podstawą przyznania świadczeń, pojęcie dochodu uzyskanego oraz wysokość kryterium dochodowego.

W związku z tym skonstatowano, że w świetle przepisów ustawy prawo do świadczeń rodzinnych, w tym do zasiłków rodzinnych, uzależnione jest od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę w rodzinie (por. art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1). Oznacza to, że ustawodawca przyjął jako kryterium uprawniające do świadczeń średni miesięczny dochód rodziny, liczony w stosunku rocznym, niezależnie od tego, czy dochód rodziny uzyskiwany był w danym roku kalendarzowym przez całe 12 miesięcy, czy też nie oraz niezależnie od tego, czy dochód ten był taki sam w poszczególnych miesiącach. Jest to niewątpliwie rozwiązanie uzasadnione, o prawie do zasiłku rodzinnego nie może bowiem decydować wysokość dochodu rodziny z jednego czy nawet dwóch lub trzech miesięcy. Nie byłoby to bowiem kryterium miarodajne dla oceny rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny.

Zsumowanie, zgodnie z przepisami ustawy dochodów za cały rok i podzielenie tak obliczonej kwoty przez 12 miesięcy, a następnie przez liczbę członków rodziny pozwala na ocenę sytuacji rodziny w dłuższym okresie

Tak obliczony dochód decyduje o prawie do świadczeń na okres zasiłkowy zaczynający się w listopadzie następnego roku kalendarzowego i trwający do 31 października kolejnego roku kalendarzowego. Jest zatem oczywiste, że w okresie tym sytuacja dochodowa rodziny ulegać może zmianom. Ustawa przewiduje więc w określonych sytuacjach możliwość weryfikacji danych o dochodach rodziny. Jedną z takich sytuacji jest uzyskanie przez członka rodziny w czasie pobierania świadczeń dochodu na skutek rozpoczęcia określonej formy zarobkowania. Przepis art. 5 ust. 4a ustawy nakazuje w tym przypadku ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód.

Przewidziane w art. 5 ust. 4a doliczenie dochodu uzyskanego w celu ustalenia prawa do świadczeń nie może jednak odbywać się na innych zasadach niż określone w art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy. Skoro przepisy te prawo do świadczeń uzależniają od średniego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny za cały rok kalendarzowy, to takie same kryteria stosowane być muszą w przypadku obliczania dochodu na podstawie art, 5 ust. 4a ustawy. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Obliczony zostanie w ten sposób dochód, o którym mowa w art, 5 ust. 4a, czyli dochód rodziny, powiększony o uzyskany dochód. Taki sam wynik zostanie osiągnięty przez obliczenie najpierw przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego (czyli podzielenie dochodu uzyskanego przez 12) i dodanie go do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, będącego podstawą przyznania świadczeń.

Nie można zgodzić się z organami administracji, że na podstawie § 18 rozporządzenia doliczenie dochodu uzyskanego polegać ma na uwzględnieniu jedynie dochodu z pierwszego miesiąca, w którym ten dodatkowy dochód został osiągnięty i przeliczeniu go na osobę w rodzinie. Brzmienie § 18 nie daje podstaw do takiej interpretacji. Przepis ten mówi o dochodzie miesięcznym, a nie dochodzie z jednego miesiąca, a ponadto nie sposób uznać, że o prawie do świadczeń w przypadku uzyskania dochodu w trakcie okresu zasiłkowego decydować miałby dochód z jednego miesiąca, podczas gdy zasadą przy przyznawaniu świadczeń jest ustalanie przeciętnego miesięcznego dochodu z całego roku.

Taka wykładania omawianych przepisów, uzależniająca prawo do świadczeń od wysokości dochodu osiągniętego w pierwszym miesiącu jego pobierania jak zauważył WSA w Lublinie, jest nie tylko sprzeczna z celem ustawy, ale prowadzi także do niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji osób pobierających świadczenie rodzinne. W przypadku bowiem, gdy dochód uzyskany, o którym mowa w art. 3 pkt 24 ustawy, osiągnięty został jednorazowo w pierwszym miesiącu w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe, należałoby - stosując interpretację przyjętą przez organy - doliczyć całość tego dochodu do przeciętnego dochodu miesięcznego z roku poprzedniego, co skutkowałoby w praktyce utratą prawa do świadczeń rodzinnych. W sytuacji natomiast, gdy dochód ten zostałby uzyskany w tej samej wysokości, lecz w przeciągu dłuższego czasu, a w pierwszym miesiącu byłby tak niski, że nie powodowałby przekroczenia kryterium dochodowego, utrata prawa do świadczeń nie nastąpiłaby. Osiągnięcie przez rodzinę takiego samego dochodu w danym roku, lecz w różnym okresie czasu, mogłoby zatem prowadzić do zasadniczo odmiennych rozstrzygnięć co do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przyjęta przez organy administracji w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 ust. 4a ustawy oraz § 18 rozporządzenia prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, respektującym zasadę równości wobec prawa, a tym samym narusza przepisy art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organy administracji, uchybiając powołanym przepisom ustawy i rozporządzenia, przyjęły do ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej na podstawie art, 5 ust. 4a dochód uzyskany przez dzieci skarżącej w sierpniu 2010 r. w kwocie odpowiednio 348,38 zł (syn) i 134,88 zł (córka), jako dochód miesięczny, zamiast doliczenia tego dochodu do dochodu za rok 2008 i obliczenie następnie średniego miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny na przestrzeni całego roku. Ustalony w ten sposób dochód w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł 1748,94 zł i przekroczył kryterium ustawowe wynoszące 504 zł. Tym samym doprowadził do uznania świadczeń pobranych w okresie od 1 września 2010 r. tj. od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu, do 31 października 2010 r. za świadczenia nienależnie pobrane, które podlegają zwrotowi. Gdyby natomiast dochód ten został uwzględniony w dochodzie rodziny skarżącej poprzez dodanie go do dochodu za 2008 r., podzielenie następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, dochód w przeliczeniu na członka rodziny byłby znacznie niższy i być może nie przekroczyłby kryterium dochodowego z art. 5 ust. 1 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję I instancji z dnia 5 stycznia 2011 r., pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4a oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia, naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego oraz art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a także do naruszenia przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlegają więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Organy zobowiązane będą do ustalenia - zgodnie z przedstawioną wykładnią przepisów art. 5 ust 4a ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia - czy kwota dochodu osiągniętego przez dzieci skarżącej w sierpniu 2010 r., doliczona do dochodu za 2008 r. spowodować mogła przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, obliczanego jako średni miesięczny dochód z całego roku w przeliczeniu na członka rodziny.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię art. 5 ust. 4a ustawy oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno czynić zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.