Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 202/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt 4, art. 6, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5, art. 74, art. 92 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 60(1) § 3
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2, art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1, art. 68 § 1, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 235 poz 1701
law: Ustawa z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym
article: art. 6 i art. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Maria Myślińska NSA Rafał Batorowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1432/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w W. na rzecz Komendanta [...] Policji kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1432/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] grudnia 2007 r. w W. na ul. Ż. podczas kontroli samochodu marki Mercedes o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą Spółkę i kierowanego przez L. M. stwierdzono, iż kontrolowany pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego baneru zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "[...]", takie samo oznakowanie znajdowało się na bokach pojazdu, a w środku auta zamontowany był taksometr fiskalny marki "C." o nr fabrycznym [...] rok produkcji 2004 oraz współpracująca z nim kasa rejestrująca. W toku kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna, kierowca okazał wymagane dokumenty swoje, pojazdu, wypis z licencji wydany na przedsiębiorstwo "A." Sp. z o. o. z siedzibą w W., świadectwo legalizacji ponownej taksometru i wydruk z kasy fiskalnej. Kierowca podczas kontroli nie posiadał zaświadczenia o zatrudnieniu oraz spełnieniu wymagań ustawowych.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komendant Rejonowy Policji W. [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożył na "A." Spółkę z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.500 zł za wykonywanie krajowego transportu drogowego z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, zakazu umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych oraz naruszenia warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Komendant [...] Policji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej także jako: u.t.d. oraz L.p. 2.9.1, L.p. 2.9.3 i L.p. 1.8.3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ uznał za wystarczający zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli, świadectwa legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz zeznań świadka. Wskazując na ustalenia faktyczne podał, że kontrolowany pojazd, niebędący taksówką osobową, wyposażony był w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner). Uznał także wykonywanie przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d. oraz z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i 2.9.3 oraz 1.8.3. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym było prawidłowe.

"A." Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu drugiej instancji. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W piśmie złożonym w dniu 27 października 2008 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując m.in. na skierowanie ich do podmiotu, który nie był stroną postępowania oraz nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie, gdyż w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sprecyzowanie naruszenia nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem strony rozstrzygnięcie stało w sprzeczności z art. 92 u.t.d. i art. 6 k.p.a., bowiem ustawa nie przewidywała możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę "A." Spółki z o.o. podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednakże licencja, którą legitymowała się skarżąca nie uprawniała jej do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynikało wprost z zasady określonej w art. 12 ust. 1b u.t.d. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 u.t.d. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 ustawy). Z powyższego Sąd pierwszej instancji wywiódł, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się m.in.: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Skarżąca Spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem L. M. Jak zeznał, świadczył on na podstawie umowy o współpracy usługi przewozu osób na rzecz skarżącej, pojazdem przez nią danym i wyposażonym. Rozliczał się ze skarżącą na podstawie wydruków paragonów z kasy fiskalnej. Nie posiadał przy sobie w chwili kontroli wymaganego zaświadczenia o zatrudnieniu, poświadczającego spełnienie wymogów ustawy. Powyższe zaświadczenie kierowca dostarczył po wszczęciu postępowania administracyjnego razem z umową agencyjną, w dniu 22 stycznia 2008 r., kiedy ponownie składał zeznania.

W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że posiadana licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a także nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Tym samym przedsiębiorcę obowiązywał zakaz określony w art. 18 ust. 5 pkt a i c u.t.d.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że na dachu kontrolowanego pojazdu, którym realizowany był przewóz osób w transporcie drogowym na rzecz Spółki "A." zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, którego wydruki służyły kierowcy do rozliczania się ze skarżącą Spółką. Sąd uznał, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i prawidłowo ocenił, iż podjęty przez skarżącą Spółkę w dniu [...] grudnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) u.t.d., tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzone zaś przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody i są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Zdaniem Sądu postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. nie prowadzą także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Regulacja przyjęta w 2005 r. traktuje bowiem jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką, które w świetle u.t.d. zobowiązane są do spełnienia wielu dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy Sąd za, bezzasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo zostało także ustalone naruszenie obowiązków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (L.p.1.8.3.). Sąd wskazał, że obowiązki przedsiębiorcy w tym zakresie określał art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. Sąd podkreślił jednak, że z dniem 3 stycznia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W wyniku nowelizacji art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadził nowe obowiązki dla kierowców. Stanowił bowiem, że kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy oraz do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. Tak sformułowany obowiązek powoduje, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów m.in. ustawy o ruchu drogowym, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, zawartym w piśmie procesowym, jakoby Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, co oznaczałoby, iż decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz powołane normy Załącznika do ustawy. Z uzasadnienia decyzji jasno zaś wynika, za jakie przewinienia i jakiej wysokości karą skarżąca została ukarana. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i sumarycznie wymierzonej kary.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na "A." Sp. z o. o., jak również wystawione przez skarżącą Spółkę zaświadczenie o spełnianiu przez L. M. wszystkich wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 1-5 u.t.d. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno skarżąca przyznała, że posiadaną licencję użycza wykonującemu przewozy we własnym imieniu na jej rzecz, jak i zeznania kierowcy potwierdzają tę okoliczność.

Powyższe w ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego świadczyło o tym, iż to skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d., za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.

Od powyższego wyroku "A." Spółka z o.o., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż adresatem niniejszego przepisu jest skarżąca Spółka, nie zaś L. M., oraz przyjęcie okoliczności, że L. M. nie był zatrudniony przez skarżącą Spółkę,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

5) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d.,

7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.,

9) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność,

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż L. M. nie był zatrudniony przez skarżącą Spółkę oraz skierowanie decyzji administracyjnej w zakresie naruszenia art. 5 ust 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym do skarżącej, która nie była adresatem ww. normy prawnej, a zatem nie jest stroną postępowania, bowiem jest nim L. M., który był adresatem niniejszej normy prawnej, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej Spółki zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ oraz lit. c/ u.t.d. wobec Spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ oraz lit. c/ u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z ostrożności procesowej wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, skarżąca podała, że Sąd błędnie ustalił okoliczność, iż L. M. nie był przez nią zatrudniony, bowiem z materiału zebranego w aktach sprawy wynika okoliczność zatrudnienia kierowcy przez Spółkę. W konsekwencji zaś brak przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d. wobec skarżącej, bowiem Spółka "A." nie świadczyła transportu osobiście. Transport był wykonywany osobiście przez kierowcę, który był zatrudniony przez Spółkę i świadczył przewóz zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. O powyższym miał świadczyć fakt, iż podczas przesłuchania w dniu 22 stycznia 2008 r. kierowca dostarczył umowę agencyjną oraz zaświadczenie o zatrudnieniu. W ocenie Spółki zarówno Sąd jak i organy administracyjne nie wykazały żadnego dowodu na okoliczność, iż celem zawartej umowy agencyjnej nie było zatrudnienie kierowcy na zasadzie przewidzianej w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym (art. 65 k.c.). Powyższe skutkowało zdaniem Spółki wnioskiem, iż w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto za organami administracyjnymi okoliczność, iż stroną postępowania w tym zakresie była Spółka "A.".

Ponadto, zdaniem Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, niezasadnie zrównując taksometr z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Skoro w pojeździe nie było zainstalowano taksometru, ustalenie przez Sąd na podstawie wadliwie sporządzonego protokołu oraz dokumentacji fotograficznej, a także twierdzeń organów, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną, skutkowało niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. W ocenie strony Sąd błędnie przyjął, iż urządzenie zamontowane w samochodzie w dniu kontroli było taksometrem, bowiem, taksometrem jest wyłącznie urządzenie, o którym mowa w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, określone jako przyrząd pomiarowy przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału długości drogi oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości drogi lub zmierzonego czasu trwania kursu. Z kolei tych przesłanek nie udowodniono ani w zaskarżonych decyzjach, ani nie wykazano w zaskarżonym wyroku. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie zabezpieczono dokumentacji technicznej, która wskazywałaby na fakt umieszczenia w pojeździe taksometru. § 27 i 28 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. przewiduje zaś, iż każdy taksometr powinien posiadać taką dokumentację.

Skarżąca podała także, że protokół sporządzony podczas kontroli został sporządzony w sposób wadliwy i bez zachowania należytej staranności, co w jej ocenie skutkowało brakiem możliwości przyjęcia, iż jest on wiarygodnym środkiem dowodowym dla przyjęcia stwierdzonych w nim okoliczności. Jedną z takich okoliczności było zaś umieszczenie na dachu samochodu podświetlanej lampy. Z treści protokołu nie wynikało, aby urządzenie na dachu było urządzeniem technicznym, czy też lampą w rozumieniu u.t.d. W ocenie strony także dowody w postaci fotografii banerów umieszczonych na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogły potwierdzić w żaden sposób powyższego faktu, bowiem fotografie nie są dowodem na okoliczność, iż urządzenia zamontowane na dachu samochodu są urządzeniami technicznymi, czy też lampami. Powyższe mogłaby potwierdzić w ocenie Spółki opinia biegłego, bądź dokumentacja techniczna przedmiotowych banerów. Żaden z przedmiotowych dowodów nie został jednak przeprowadzony. Spółka podkreśliła, że to na organach spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Skarżąca zauważyła też, że w przedmiotowej sprawie w petitum decyzji określono jedną wymierzoną karę administracyjną, co w ocenie Spółki oznaczało, że organ zastosował zasadę kary łącznej za wszystkie zbiegające się naruszenia. Natomiast literalne brzmienie art. 92 ust. 2 u.t.d., jednoznacznie wskazuje na sumę kar nałożonych, a więc wymaga od organu nałożenia poszczególnych kar za każde precyzyjnie wskazane naruszenie, co nie stoi w sprzeczności nałożenia ich w jednej decyzji. Organ sprecyzował, jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił, ale uczynił to dopiero w uzasadnieniu decyzji, które nie mogło jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem było jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Powyższe zdaniem skarżącej oznacza, iż organ wydał decyzję bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji stało bowiem w sprzeczności z art. 92 u.t.d. oraz art. 6 k.p.a. Zdaniem Spółki nałożenie kary łącznej uniemożliwia wniesienie odwołania stronie, która chciałaby odwołać się jedynie częściowo od decyzji o nałożeniu kary, gdyż nie sposób wskazać tej części decyzji, którą strona chciałaby zaskarżyć.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca podkreśliła, że to definicje ustawowe, zamieszczone w słowniczku ustawy, przesądzają o treści norm zawartych w ustawie, a nie odwrotnie. Sąd I instancji zakres definicji zawarty w art. 4 pkt 11 u.t.d. ustalał natomiast przy pomocy treści art. 5 i 6 ustawy a następnie zakres art. 5 i 6 ustawy wyjaśnił w oparciu o ustalony zakres art. 4 pkt 11. W wyniku takiego zabiegu Sąd wywiódł istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego jako odrębnego przewozu, a następnie wyłączył z zakresu podmiotowego przewóz taksówkami i przedmiotowego taksówki, przy wykładni treści art. 18 ust. 5 u.t.d. Tymczasem jak podała Spółka, jedynym kryterium jakie ustawodawca zastosował w tym przepisie, to przewóz okazjonalny samochodami konstrukcyjnie przystosowanymi do przewozu nie więcej niż 9 osób. Ani transport drogowy taksówką, ani przedmiotowo – samochód stanowiący w rozumieniu przepisów taksówkę, nie został w tym przepisie wyłączony. Ustawodawca w u.t.d. w zakresie krajowego transportu drogowego wyróżnił krajowy transport drogowy taksówką (art. 6 ustawy), stosując odmienne kryterium dla tego rodzaju działalności gospodarczej, używając jako wyróżnika pojazd taksówkowy, a nie rodzaj przewozu drogowego, jako funkcji w transporcie drogowym. Gdyby ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem niebędącym taksówką, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w stosownych definicjach zawartych w słowniczku (art. 4 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał więc całkowicie błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, bezzasadnie wyróżniając "przewozy okazjonalne" oraz przewozy wykonywane na podstawie licencji "taksówkowej". Spółka wskazała, że zarówno przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy oraz przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką – wykonują przewozy okazjonalne, tzn. przedsiębiorca nie wie: gdzie, kiedy, z kim, dokąd i jaką trasą będzie świadczył usługę przewozu zarówno w ciągu jednego dnia, jak i w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przewóz okazjonalny, nie jest natomiast związany ze szczególną okolicznością. Przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d., które zdaniem Sądu naruszyła skarżąca, nie mają przy tym zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą, lecz swym zakresem podmiotowym obejmują przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zakazy określone w tym przepisie nie dotyczą przewoźników posiadających ważne licencje na krajowy transport drogowy.

Wykładnia systemowa i wykładnia celowościowa pozwala zdaniem Spółki na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, musiałyby objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. W ocenie Spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b/ ustawy), stanowiłoby naruszenie zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zdaniem Spółki nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Nadto art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń penalizuje takie zachowanie podmiotu, które polega na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej należy odrzucić taką wykładnię omawianych przepisów, która prowadziłby do oczywistej kolizji tych norm.

Wobec braku w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 r. przepisów przewidujących dla zakazów z art. 18 ust. 5 stosowny okres karencji (dostosowawczy), wprowadzenie przedmiotowych zakazów może być uznane za niekonstytucyjne ze względu na sposób ich wprowadzenia, tj. naruszający tzw. "interesy w toku". Skarżąca Spółka wskazała też na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Treść licencji, wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, nie zawierała żadnych ograniczeń, tak co do zakresu jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób, co oznaczało, że zakresem przedmiotowym licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie. Zmiana tych uprawnień lub obowiązków mogła być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, ani też zawartego w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2009 r. wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 193 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP art. 18 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pod sygnaturą [...] toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na Spółkę. Skarżąca podniosła, że w dotychczasowym orzecznictwie pomijano aspekt konstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., w szczególności nie dokonywano jego oceny w zw. z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu [...] września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której zawarto wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności.

Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu było ostateczne. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy, czy uznaje go za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie poważne wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją.

Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Sąd winien ocenić argumenty strony przedstawione w tym względzie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie już w zarzutach formułowanych w skardze kasacyjnej skarżąca wskazywała na występującą (w jej ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przedstawionych przez skarżącą argumentów w kwestii niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił powyższych wniosków.

Skarżąca Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie odpowiadają żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "[...]" oraz takiego samego oznaczenia na bokach pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi strona skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika nie tylko z protokołu kontroli pojazdu, z protokołu przesłuchania kierowcy, zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, lecz również świadectwa legalizacji tego urządzenia oraz kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08 – niepubl.).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), nazywanego przez stronę skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącego, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Okoliczność tę potwierdził kierowca pojazdu w protokole przesłuchania świadka. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego napisu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2007 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził kontrolujący funkcjonariusz oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poniesiony zarzut dotyczący skierowania decyzji do skarżącej Spółki, zamiast do kierującego pojazdem L. M. (pkt 1 i 4), gdyż strona w decyzji została określona prawidłowo. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. W niniejszej sprawie podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] była skarżąca Spółka, a kierujący pojazdem L. M. wykonywał ten przewóz na rzecz Spółki "A.", w której był zatrudniony – jak sam oświadczył do protokołu kontroli – na podstawie umowy o współpracy i na rzez tej Spółki świadczył usługi przewozu osób. Ponadto sama Spółka w zaświadczeniu z dnia 21 września 2007 r. stwierdziła, iż L. M. wykonuje przewozy na jej rzecz.

Skarżąca Spółka jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym. Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do strony skarżącej, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut, iż Sąd I instancji ustalił, jakoby kierujący pojazdem L. M. nie był zatrudniony przez skarżącą Spółkę, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów m.in. o ruchu drogowym podlega karze pieniężnej w wysokości 50 zł do 15.000 zł.

Jak już to wyżej podano Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż przewóz drogowy wykonywała skarżąca Spółka, a kierujący pojazdem wykonywał czynności przewozu na rzecz skarżącej Spółki. W tej sytuacji, skoro kierujący pojazdem – co w sprawie było bezsporne – nie okazał w czasie kontroli zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie warunków określonych ustawą (L.p. 1.8.3. załącznika do u.t.d.), to tym samym naruszył obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...), a w konsekwencji za naruszenie tych obowiązków odpowiadał wykonujący przewóz drogowy (skarżąca Spółka) na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 5 u.t.d.

Obowiązki przedsiębiorcy w tym zakresie wynikają również z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d., skoro przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujący osobiście przewozy na jego rzecz spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców.

Ubocznie tylko zauważyć należy, iż kasator w swoich zarzutach nie jest konsekwentny, gdyż w zależności od okoliczności i podstawy odpowiedzialności raz twierdzi, iż kierowca pojazdu był zatrudniony przez skarżącą Spółkę (pkt 1 zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.), a innym razem, iż kierowca był samodzielnym przedsiębiorcą (pkt 4 zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a).

Nie można też podzielić poglądu, iż w niniejszej sprawie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została skierowana do strony skarżącej tylko dlatego, iż była podmiotem posiadającym licencję. Jak to już bowiem podano na wstępie niniejszych rozważań, skierowanie decyzji do strony skarżącej wynikało z faktu, iż przewóz drogowy był wykonywany na jej rzecz, a zatem była podmiotem wykonującym przewóz drogowy w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.t.d. W konsekwencji okoliczność na jakiej podstawie był zatrudniony w skarżącej Spółce kierowca pojazdu (na podstawie umowy o pracę, czy też umowy cywilnoprawnej, tzw. "umowy o współpracy") jest bez znaczenia w sprawie. Tej oceny nie zmienia również okoliczność, iż kierowca pojazdu był również samodzielnym przedsiębiorcą, skoro w niniejszej sprawie kierując kontrolowanym pojazdem, nie wykonywał tych czynności jako samodzielny przedsiębiorca, lecz wykonywał przewóz na rzecz skarżącej Spółki.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 5), zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej dla konkretnych naruszeń nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.500 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 1, 5-9, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1-7), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką.

Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką samochodem marki Mercedes o nr rej. [...].

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody strony skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.