Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 629/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. W. na uchwałę Rady Gminy P. dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w P. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Gminy [...] (dalej też jako "Rada Gminy" lub "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej jako "ustawa o finansach publicznych") podjęła uchwałę [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] stycznia 2015 r. jednostki budżetowej Zespół Ekonomiczno - Administracyjny Szkół w [...].

W § 1 uchwały wskazano, że z dniem [...] stycznia 2015 r. likwiduje się jednostkę budżetową Zespół Ekonomiczno - Administracyjny Szkół w [...] (ust. 1). Czynności związane z likwidacją Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] należy przeprowadzić do dnia [...] czerwca 2015 r. (ust. 2). Wójt Gminy wyznaczy osobę nadzorującą likwidację Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] (ust. 3).

§ 2 uchwały stanowi, że należności i zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Urząd Gminy w [...] (ust.1). Mienie znajdujące się w zarządzie zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Gmina [...] (ust. 2).

Z § 3 wynika, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...], a § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. I. P. – główna księgowa w Zespole Ekonomiczno – Administracyjnym Szkół w [...] oraz E. W. – inspektor w Zespole Ekonomiczno - Administracyjnym Szkół w [...] wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie przedmiotowej uchwały. Wskazały, że Rada Gminy podejmując uchwałę naruszyła w sposób istotny prawo poprzez:

1) naruszenie § 33 ust. 1-2, § 35 ust. 1-2 i ust. 4, § 41 ust. 4 Statutu Gminy – zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad zostało opublikowane na stronach BIP urzędu gminy dopiero w przeddzień planowanej sesji, porządek obrad nie zawierał punktu dotyczącego likwidacji jednostki budżetowej Zespół Ekonomiczno - Administracyjny Szkół w [...], a tym samym nie został dostarczony projekt uchwały w ww. sprawie. Nadto z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2014 r. nie wynika, aby którykolwiek z radnych zgłosił wniosek o zmianę projektu porządku obrad. Wniosek taki złożył Wójt Gminy [...] wbrew § 33 ust. 2 Statutu Gminy.

2)pominięcie w podstawie prawnej uchwały z [...] grudnia 2014 r. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty"), która to ustawa w art. 5 ust. 7 ustala zakres obowiązków organu prowadzącego szkołę;

3)nie ustalenie kto będzie realizował ustawowe zadania w zakresie ustawy o systemie oświaty w miejsce zlikwidowanej jednostki.

W konkluzji wezwania do usunięcia naruszenia prawa I. P. oraz E. W. podniosły, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy uchwały o likwidacji Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] został naruszony ich interes prawny polegający na wypowiedzeniu im umów o pracę. Powyższe skutkowało utratą pracy, o czym zostały poinformowane w pismach pełnomocnika likwidatora ww. zespołu szkół.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 u.s.g. Rada Gminy uznała je za bezzasadne.

W skardze na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. P. i E. W. powtórzyły argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Uzasadniając skarżące podniosły nadto, że w wyniku podjętej przez Radę Gminy uchwały o likwidacji Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego i niepodjęciu jednocześnie jednoznacznej decyzji o zapewnieniu dalszej obsługi administracyjnej i obsługi finansowej szkół zgodnie z ustawą oświatową doprowadzono do wręczenia skarżącym przez likwidatora wypowiedzeń umów o pracę bez zaproponowania im pracy u ewentualnego nowego pracodawcy, który będzie przejmował wykonywanie ich zadań. Zdaniem skarżących takie postępowanie narusza art. 23¹ Kodeksu pracy, którego celem jest ochrona pracowników przed utratą miejsc pracy oraz pogorszeniu warunków zatrudnienia w sytuacji, gdy następca prawny dotychczasowego pracodawcy przejmujący zakład pracy lub jego część prowadzi nadal taką samą lub podobną działalność, z czego wynika możliwość dalszego zatrudnienia pracowników.

Skarżące wskazały również, że Rada Gminy podejmując wadliwą uchwałę, bez odniesienia się do ustawy oświatowej i nie wskazując podmiotów oraz nie przekazując dla nich zarówno przekazywanych zadań, jak i środków oraz pracowników do ich realizacji, naruszyła interes prawny skarżących uniemożliwiający korzystanie z ochrony prawnej zagwarantowanej w art. 23¹ Kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając za niezasadne zarzuty skargi. Wskazała, że skarżące w żaden sposób nie wykazały, iż posiadają interes prawny uzasadniający wniesienie przedmiotowej skargi. Podniosła, że okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżące były zatrudnione w Urzędzie Gminy w [...], następnie w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych na podstawie porozumień z Zespołem Ekonomiczno - Administracyjnym Szkół w [...] zostały przeniesione do pracy w tejże jednostce, na co obie wyraziły zgodę. Z uwagi na likwidację z dniem [...] stycznia 2015 r. Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] umowy o pracę zostały skarżącym wypowiedziane. Likwidacja jednostki budżetowej - Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] nastąpiła zaś na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...]podjętej w dniu [...] grudnia 2014 r.

Zdaniem Rady Gminy przywołany powyżej stan faktyczny może przemawiać za uznaniem, że skarżące posiadają pewien interes faktyczny w stwierdzeniu przez Sąd nieważności uchwały, nie pozwala jednak na przypisanie im interesu prawnego. Organ zauważył, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.

Z uwagi na powyższe, Rada Gminy uznała, że skarżące w ogóle nie posiadają legitymacji procesowej do wystąpienia z przedmiotową skargą.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że stosownie do zapisu § 33 ust. 1 Statutu zawiadomienie dotyczące sesji Rady Gminy [...], na której podjęto uchwałę o likwidacji Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...] zostało zamieszczone w BIP urzędu gminy dzień przed zaplanowaną sesją. Jednakże statutowy wymóg zawiadomienia na co najmniej 5 dni przed planowaną sesją dotyczy wyłącznie radnych gminy, a nie jak sugerują skarżące obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o terminie, miejscu i przedmiocie obrad z co najmniej 5 dniowym wyprzedzeniem.

Odnosząc się do zarzutu, że w dostarczonym radnym porządku obrad nie było sprawy likwidacji Zespołu Ekonomiczno - Administracyjnego Szkół w [...], organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie z reprezentowanym w doktrynie stanowiskiem przez wprowadzenie zmian w porządku obrad należy rozumieć także możliwość podjęcia uchwał w sprawach nieprzewidzianych w pierwotnym porządku obrad.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w stosunku do jednej ze skarżących, tj. I. P., w związku z cofnięciem przez nią skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

W piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r. skarżąca E. W. podtrzymała swoją skargę wskazując, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła jej interes prawny. W podjętej uchwale nie wskazano bowiem jednoznacznie jaki podmiot przejmie zadania realizowane przez likwidowany zespół szkół, a tym samym naruszono ustawę o systemie oświaty. Brak w przedmiotowej uchwale stosownych zapisów w ww. zakresie uniemożliwił zaś skarżącej sprecyzowanie w sposób poprawny pozwu do sądu pracy. Do pisma procesowego załączyła uchwałę podjętą w podobnej sprawie przez inną gminę, w której to powołano się na ustawę o systemie oświaty oraz przywołano art. 23¹ Kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga E. W. na uchwałę Rady Gminy w sprawie likwidacji jednostki budżetowej wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest sądowa ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07, skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Zaakcentowania wymaga, że w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 ustawy nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumiaska-Pawlic, J. Jagoda, A. fJochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (wyrok SA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2).

Wyjaśnić należy, że naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia stanowić musi bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Oznacza to, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ww. ustawy musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały naruszony został jej interes prawny albo uprawnienie poprzez zaistnienie związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale postanowieniami, a własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. W niniejszej sprawie takiego dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuacją prawną skarżąca skutecznie nie przeprowadziła.

Zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, z zastrzeżeniem ust. 7, należności i zobowiązania likwidowanej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu na podstawie wskazanych w uchwale przepisów. Zaskarżona uchwała nie wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną, nie doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień ani nie spowodowała nałożenia na nią obowiązków. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących, że uchwała o likwidacji jednostki budżetowej naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącej. W skardze skarżąca powołała się na przepis art. 23¹ Kodeksu pracy dotyczący procedury przejścia zakładu pracy do innego pracodawcy. W istocie zarzuty skarżącej dotyczą więc naruszenia zasad prawa pracy. Skarżąca odwołała się zatem do ogólnych norm, które nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym. Istota skargi skarżącej sprowadza się więc do ochrony interesu faktycznego wynikającego z zasad prawa pracy. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w niniejszej sprawie w żaden sposób nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykazania jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji jednostki budżetowej do sądu administracyjnego. Okoliczności te mogą bowiem jedynie stanowić interes prawny skarżącej w sprawie z zakresu stosunku pracy przed sądem powszechnym.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego niezbędny warunek skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Ustalenie zaś braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, I wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr |l, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 1192482).

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.