Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 342/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: par. 22 ust. 1 pkt 1a, par. 23 ust. 2, par. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1497
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dowódcy A w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w L. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Dowódcy [...] w T. na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 342/13

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T., po rozpoznaniu odwołania [...] M.W., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w L. nr [...] z dnia [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2010 , nr 90, poz. 593 ze zm.), § 22 ust. 1 pkt 1 lit a, § 23 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1497 ze zm.).

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...], nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w L., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), przepisów § 22 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 23 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przyznał majorowi M.W. dodatek służbowy w wysokości 315 zł, tj. 7/10 miesięcznego dodatku służbowego ustalonego przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,30. Jednocześnie ustalił, że dodatek ten przysługuje za maj 2011 r. Decyzja ta dotyczyła przyznania skarżącemu dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia przez niego służby, bowiem rozkazem personalnym Nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] r. [...] M.W. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego, a termin wypowiedzenia upływał z dniem 31 maja 2011 r. Skarżący pełnił służbę wojskową od 16 września 1985 r. do 31 maja 2011 r., w tym od 28 lipca 2000 r. na stanowisku dowódcy [...] ( akta administracyjne i akta personalne) Z tego tytułu, od dnia 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 22 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, skarżącemu przyznany został dodatek służbowy do uposażenia zasadniczego w wys. 0,20 mnożnika kwoty bazowej miesięcznie ( decyzja z dnia [...]), podwyższany kolejnymi decyzjami z [...] i [...] do 0,23 i 0,30 kwoty bazowej ( akta administracyjne). W okresie od 28 lipca 2000 r. do 1 stycznia 2001 r. M.W. otrzymywał dodatek dla personelu latającego śmigłowców wg I klasy pilota, a następnie dodatek specjalny w wysokości 34% ( akta sprawy k- 37- 44)

W odwołaniu M.W. podnosił, że termin wydania decyzji jest niezgodny z przepisami, gdyż decyzję powinien otrzymać na co najmniej 14 dni przed wypłaceniem majowego uposażenia, a ponadto decyzją z dnia [...]. Ministra Obrony Narodowej został wyznaczony na stanowisko służbowe – Dowódca [...] i od dnia 1 lipca 2000 r. otrzymywał z tego tytułu dodatek w wysokości 30% należnego uposażenia zasadniczego. Stanowisko dowódcy [...] zwolnił dopiero 31 maja 2011 r., z dniem przejścia na emeryturę i w związku z tym przysługuje mu 10/10 a nie 7/10 wymienionego dodatku. Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odwołał się do art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wywiódł, że dodatek przysługuje oficerowi w wysokości, w jakiej został on przyznany zaskarżoną decyzją. Jednocześnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania dodatku z uwzględnieniem okresu pobierania dodatku w latach 2000-2003. Dodatek ten miał bowiem wówczas charakter dodatku specjalnego, a nie służbowego, jak to ma miejsce obecnie. Ponadto przepisy § 23 w zw. z § 7 aktualnie obowiązującego rozporządzenia pozwalają zaliczyć okres pobierania dodatku przed dniem 1 lipca 2004 r. w sytuacji, gdy był to również dodatek służbowy. Mając na uwadze to, że miał on wówczas inny charakter, okres jego pobierania nie może zostać zaliczony w zakresie ustalania wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Zdaniem organu, możliwości takiej nie przewidują także przepisy przejściowe, a w szczególności § 26 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. dodatek przewidziany w § 31 nie podlegał przywróceniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz w związku z art. 7 K.p.a. Uzasadniając skargę stwierdził, że decyzja wydana w I instancji nie określa, aby przyznawany nią dodatek służbowy był dodatkiem przyznawanym żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Nie wymienia również w podstawie prawnej odpowiedniego przepisu dotyczącego tej sytuacji. W ocenie skarżącego, nie było powodu przyznawania dodatku akurat za maj 2011 r., skoro w obrocie prawnym pozostawała decyzja wydana wcześniej przez organ I instancji z dnia [...], nr [...]. Podkreślił, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia otrzymywał tzw. dodatek specjalny w wysokości uzależnionej od rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego (30% - jako dowódca [...]), co stwierdzał rozkaz dzienny Dowódcy nr [...], a na podstawie rozkazu tego samego dowódcy nr [...] z dnia [...] - w wysokości 34% uposażenia - jako dowódca [...]. Dodatki te były dodatkami stałymi w rozumieniu art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Po 1 lipca 2004 r. wcześniej otrzymywany dodatek nadal był dodatkiem stałym, tyle że w rozporządzeniu o dodatkach zaczął funkcjonować pod zmienioną nazwą, tj. jako dodatek służbowy i dziś jest klasyfikowany jako dodatek, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 1, jak to miało miejsce przed 1 lipca 2004 r. Okresy faktycznego otrzymywania dodatków przez skarżącego podlegają - w jego ocenie - zsumowaniu zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Stąd wysokość dodatku stałego jaki otrzymywał w okresie ponad 10 lat powinna być wyznaczona przepisem § 7 ust. 1 pkt 1, a nie przepisem § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. III SA/Łd 1030/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.W.. Sąd stwierdził, że dodatki do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, przewidziane w art. 80 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, mają odmienny charakter i służą realizacji zupełnie innych uprawnień i celów. W ocenie Sądu brak było podstaw do doliczenia skarżącemu, na potrzeby przyznania dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, do okresu otrzymywania dodatku służbowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego dowódcy [...], czas okresu pobierania dodatku specjalnego z tytułu zajmowania tego stanowiska od dnia 1 lipca 2000 r. Sąd uznał, że odmienność przedmiotowych dodatków wyklucza traktowanie ich jako tożsamych i uniemożliwia zsumowanie okresów ich pobierania przy naliczeniu wysokości dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby. Dodatek specjalny, który skarżący otrzymywał z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy [...], nie przysługiwał bowiem w ostatnim miesiącu jego służby (§ 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy). Dopiero w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., w przepisie § 23 ust. 2 taką możliwość wprowadzono, przewidując go dla żołnierza zajmującego stanowisko dowódcy [...] i pobierającego z tego tytułu dodatek służbowy. Przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu § 7 i 8 rozporządzenia. Z kolei unormowanie § 27 rozporządzenia enumeratywnie wymienia, które dodatki można zaliczyć i wśród nich nie ma dodatku specjalnego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia dodatku otrzymywanego w latach 2000-2003, wówczas bowiem miał on charakter dodatku specjalnego. Reasumując Sąd stwierdził, że okresy pobierania przez [...] M.W. dodatku do dnia 30 czerwca 2004 r. i od dnia 1 lipca 2004 r. nie mogą być traktowane jako tożsame. Są to bowiem dwa różne okresy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Sąd podkreślił również, że do dnia 30 czerwca 2004 r. obowiązywały inne zasady dotyczące uposażenia żołnierzy i przyznawania dodatków. Natomiast od dnia 1 lipca 2004 r. ustalono nowe zasady wyznaczania na stanowiska i związanego z tym jednoskładnikowego uposażenia zasadniczego, ustalając odpowiednio jego wysokość na zajmowanym stanowisku służbowym. Ustalone więc zostały zupełnie nowe dodatki, które "wchłonęły" poprzednie (w tym i dodatek specjalny) i zostały przyjęte nowe zasady ich przyznawania.

M.W. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu niewskazania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stanowiska Sądu co do przyjętego stanu faktycznego jako podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, który warunkowałby dokonywanie ocen prawnych przez Sąd, jak i prawidłowości tych ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym.

- art. 151 P.p.s.a. z powodu oddalenia skargi strony, mimo nieokreślenia stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę ocen prawnych Sądu oraz nie ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów skargi i dowolnego postrzegania związku przyczynowego zdarzeń, które doprowadziły do ustalenia oceny o prawidłowości decyzji organów obu instancji, bez uwzględnienia faktu obowiązywania oraz treści decyzji z dnia [...], którą to decyzją przyznano [...] M.W., zajmującemu stanowisko służbowe dowódcy [...], dodatek służbowy ustalany przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej w wysokości 0,30 za okres od 1 stycznia 2008 r. - na czas zajmowania stanowiska służbowego, które to stanowisko służbowe skarżący zajmował do dnia zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2011 r.

- art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a. z powodu nieuwzględnienia skargi, mimo naruszenia prawa materialnego ze względu na zastosowanie jako prawidłowego przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 23 ust. 2 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bez uprzedniego ustalenia faktów istotnych dla dokonywania subsumpcji rzeczonych przepisów w oparciu o sytuację skarżącego, a zwłaszcza nieustalenia, czy decyzja z dnia [...] obowiązuje lub przestała obowiązywać z uwagi na jej treść.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 80 ust. 5b w związku z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a to wobec ich niezastosowania w sprawie w stosunku do skarżącego. W ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zaakceptowanie przez Sąd zastosowania w sprawie przepisów § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 23 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykraczających poza delegację ustawową z art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. I OSK 1187/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. na rzecz M.W. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szczególności zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., czego skutkiem było poniechanie dokładnych ustaleń faktycznych, w zakresie wymaganym dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, nie w pełni oddaje stan faktyczny sprawy i istotę sporu jaka wynikła pomiędzy stronami na tle oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny czy zaskarżona decyzja dotyczy dodatku w ostatnim miesiącu służby, o którym mowa jest w przepisie art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, czy też zmiany wysokości dodatku, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "Żołnierz z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, zgodnie z art. 71 ust.1 i art. 72 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, otrzymuje uposażenie składające się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, a ponadto inne należności określone ustawą. Ustawa ta przewiduje w art. 80 ust.1 trzy podstawowe dodatki do uposażenia, a mianowicie: dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (pkt 1), dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych (pkt 2) i dodatek za długoletnią służbę wojskową (pkt 3). Z kolei art. 80 ust. 5b ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Skoro art. 80 ust. 5b ustawy odsyła wprost między innymi do art. 80 ust.1 pkt 1, to (...) przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Tym samym jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. W uzasadnieniu podkreślono, że pogląd ten utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i powołano wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 oraz z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1821/11. Wskazano też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OSK 753/12, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS. Stwierdzono, że wyrok ten dotyczy wprawdzie dodatku specjalnego, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie dodatku służbowego, z przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale zasada odnosząca się do przyznawania dodatku w ostatnim miesiącu służby w obu przypadkach jest taka sama. Stąd też prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji nie powinna pomijać wykładni przepisu art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181). Tym samym kontrola prawidłowości decyzji zaskarżonej przez M.W. nie mogła ograniczać się tylko i wyłącznie do analizy obowiązujących w poszczególnych okresach jego służby wojskowej rozporządzeń.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi został zobowiązany do oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych uwag, dania wyrazu w uzasadnieniu wyroku zajętemu stanowisku i to zarówno co do rzeczywistej treści i przedmiotu zaskarżonej decyzji administracyjnej jak i co do prawidłowości zastosowanej przez organy podstawy prawnej oraz wykładni stosownych przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem poruszanych w skardze kasacyjnej kwestii hierarchiczności tych norm i dopuszczalnego zakresu regulacji w akcie podustawowym zasad przyznawania dodatku ostatnim miesiącu służby (oczywiście w razie przyjęcia, że rzeczywista treść decyzji dotyczyła tego rodzaju dodatku).

W związku z niewyjaśnieniem powyższych kwestii za usprawiedliwiony uznany został również zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywoływanych przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza przepisu art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej żołnierzy zawodowych oceniony został jako przedwczesny. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy).

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ) – dalej ustawa p.p.s.a.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie należy zaś mieć na względzie, że była już ona rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uwzględnił skargę kasacyjną od wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 190 zd 1 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd jest decyzja Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. utrzymująca w mocy Decyzję Dowódcy [...] w L. przyznającą skarżącemu – żołnierzowi zawodowemu dodatek służbowy w wysokości 7/10 miesięcznego dodatku służbowego i ustalająca, że dodatek przyznany tą decyzją przysługuje za miesiąc maj 2011 r. Jak wynika przy tym z załączonych akt administracyjnych, miesiąc maj 2011 r. był ostatnim miesiącem pełnienia zawodowej służby wojskowej przez skarżącego.

Kwestie uposażenia żołnierzy zawodowych reguluje w rozdziale 5 ustawa z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( j.t. Dz. U. z 2010 r Nr 90, poz. 593 ze zm.) obowiązująca od 1 lipca 2004 r. Wcześniej uposażenie żołnierzy regulowała ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy ( j.t. Dz. U. z 2002 r Nr 76, poz. 693 ze zm.), której tytuł od 1 lipca 2004 r. otrzymał brzmienie " o uposażeniu żołnierzy niezawodowych" , na mocy art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie.

Uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia ( art.,. 72 ust. 1 ustawy).

Ustawa w art. 80 ust.1 przewiduje obecnie trzy podstawowe dodatki do uposażenia zasadniczego : dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej (pkt 1), dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych (pkt 2) i dodatek za długoletnią służbę wojskową (pkt 3).

Równocześnie art. 80 ust. 5b ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania.

Wydane na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych ( Dz. U. nr 141, poz. 1497 ze zm.) określa szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość.

W § 7 ust. 1 stanowi ono, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje:

1/ pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat ;

2/ w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat /.../.

Zgodnie zaś z § 23 ust. 2 rozporządzenia w zakresie przyznawania dodatku służbowego, o którym mowa w § 22, przepisy § 7 i 8 stosuje się odpowiednio.

W rozpatrywanej sprawie skarżący, pełniący obowiązki dowódcy [...] od dnia 28 lipca 2000 do 31 maja 2011 r., od 1 lipca 2004 miał przyznany dodatek służbowy na podstawie § 22 ust. 1 rozporządzenia MON z 8.06.2004 r., a przed 1 lipca 2004 r. dodatek specjalny na podstawie uchylonego z tym dniem rozporządzenia MON z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy ( Dz. U. z 2000 r., nr 90 poz.1005) ( § 31 ust. 1 pkt 3). W ocenie skarżącego dodatek jaki otrzymywał od lipca 2000 r. do końca służby był cały czas dodatkiem stałym przyznanym w związku z pełnieniem obowiązków dowódcy [...] tyle, że w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r. zaczął funkcjonować pod zmienioną nazwą jako dodatek służbowy. Okresy faktycznego otrzymywania tych dodatków powinny podlegać więc zsumowaniu, a skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien być przyznany dodatek specjalny w pełnej wysokości na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ wydając decyzję zajął odmienne stanowisko uznając, że brak jest podstaw do doliczenia okresu pobierania przez skarżącego dodatku za lata 2000 -2003, gdyż pobierany wówczas dodatek miał charakter dodatku specjalnego a nie służbowego . Tymczasem przepisy § 23 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia pozwalają zaliczyć okres pobierania dodatku przed dniem 1 lipca 2004 r. w wypadku, gdy był to również dodatek służbowy.

Ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie nie można się zgodzić.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, a sąd pierwszej instancji jest tym stanowiskiem związany, skoro art. 80 ust. 5b ustawy odsyła wprost między innymi do art. 80 ust.1 pkt 1, to (...) przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Tym samym jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. Stanowisko to potwierdzają wyroki w innych sprawach (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 oraz z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1821/11). Organ wydając zaskarżoną decyzję, która dotyczyła ustalenia wysokości szczególnego świadczenia - dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby - w ogóle pominął treść przepisu ustawowego regulującego tę kwestię tj. art. 80 ust. 5b ustawy opierając się wyłącznie na przepisach rozporządzenia. Taki sposób dokonania wykładni obowiązujących przepisów jest nieprawidłowy. Jak podkreślił NSA system prawa jest zbudowany hierarchicznie. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu, a więc mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego. W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori. Organ dokonując ponownie wykładni obowiązujących przepisów powinien mieć powyższe na uwadze. Powinien także uwzględnić sposób wykładni przepisów zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OSK 753/12 ( http://orzeczenia.nsa.gov.pl,) Wyrok ten dotyczy wprawdzie dodatku specjalnego, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie dodatku służbowego, z przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale zasada odnosząca się do przyznawania dodatku w ostatnim miesiącu służby w obu przypadkach jest taka sama, co oznacza, że o wysokości dodatku zarówno specjalnego jak i służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby ma decydować wyłącznie łączny okres otrzymywania dodatku, nie zaś wyłącznie okres otrzymywania dodatku z ściśle określonego tytułu i wypłacanego na identycznej podstawie prawnej.

Organ powinien także mieć na uwadze, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia żołnierzy zawodowych, muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca ale także nie można w tym zakresie stosować interpretacji zawężającej. Tymczasem art. 80 ust. 5b mówi w liczbie mnogiej o dodatkach , o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 , a więc dodatku specjalnym i dodatku służbowym.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego t.j. art. 80 ust. 5b w zw. z art. 80 ust. 1 pkt i 2, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

D.Cz.