Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3250/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6230 System oceny zgodności, certyfikacja
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 pkt 7, art. 36 ust. 4, art. 43b, art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 1.
journal: Dz.U. 2014 poz 1645
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 218 poz 30 art. 2 pkt 10.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i  nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2470/16 w sprawie ze skargi D. W. na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji na rzecz D. W. 340,80 (trzysta czterdzieści złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2470/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z [...] września 2016 r. nr 1/2016 w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Polskiego Centrum Akredytacji z [...] lipca 2016 r. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przedstawiając stan sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji oparł swoje działania o przepis art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542 ze zm.), a także Regulamin Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, stanowiący załącznik do Uchwały nr [...] Komitetu Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r.

Zaskarżonym orzeczeniem Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie decyzję Polskiego Centrum Akredytacji (dalej: "PCA") z [...] lipca 2016 roku nr [...] odmawiającą udzielenia D. W. (dalej także: "Skarżąca" lub "Wnioskodawca") akredytacji w związku z przerwaniem procesu akredytacji zainicjowanego jej wnioskiem o udzielenie akredytacji z zakresu organizatora badań biegłości, zgodnie z wymaganiami ogólnymi normy PN-EN ISO/IEC 17043:2011 oraz szczegółowymi zawartymi w dokumencie DAPT-01. Jako powód odmowy udzielenia akredytacji PCA wskazało brak wykonania przez Wnioskodawcę działań korygujących w odniesieniu do niezgodności sformułowanych podczas przeglądu dokumentacji w procesie akredytacji oraz uznanie ich za bezzasadne. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono brak możliwości przeprowadzenia przez PCA oceny na miejscu (w laboratorium) w procesie akredytacji z uwagi na zakwestionowanie przez Wnioskodawcę proponowanego przez PCA składu zespołu oceniającego powołanego do oceny na miejscu oraz kompetencji auditorów PCA i wskazania własnych kryteriów kompetencyjnych dla auditorów PCA, a nadto brak zgody Wnioskodawcy na pokrycie skalkulowanych przez PCA kosztów oceny, brak przyjęcia przez Wnioskodawcę propozycji PCA i warunków zaangażowania do przeprowadzenia oceny eksperta zagranicznego, brak zgody na proponowany termin oceny oraz dwuznaczność przy określaniu własnej woli co do kontynuacji lub przerwania procesu akredytacji.

Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie, zarzucając, że przyczynami braku kontynuacji procesu akredytacji 2062-PT-2014 jest:

- brak potwierdzonych kompetencji PCA, w zakresie oceny organizatorów badań biegłości,

- brak dowodów potwierdzających kompetencje zaproponowanego do oceny zespołu auditorów,

- zawyżanie kosztów oceny,

- odmowa PCA na skorzystanie z usług innej jednostki akredytacyjnej na terenie UE z powodów możliwości PCA,

- przeciąganie w czasie procesu, gdyż zgodnie z przepisami prawa PCA ma 12 miesięcy na zamknięcie procesu a w tym przypadku przez ponad rok nic nie zrobiono.

Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji orzeczeniem z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Polskiego Centrum Akredytacji z [...] lipca 2016 roku nr [...]. Komitet Odwoławczy nie podzielił zarzutów Skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego wszelkie zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji o przerwaniu procesu akredytacji nie znajdują potwierdzenia w faktach oraz w procedowaniu przez PCA procesu akredytacji.

D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane rozstrzygnięcie. Sformułowała zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 poz. 1645). W skardze sformułowano też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 127 ust. 1 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542) poprzez jego niezastosowanie, a przepis ten o charakterze intertemporalnym stanowi, iż do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś okoliczność, że wskazana ustawa weszła w życie 20 kwietnia 2016 r. powoduje, że wszystkie postępowania wszczęte przed tą datą i niezakończone winny być rozpatrywane według przepisów dotychczasowych,

2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności poprzez oddalenie odwołania zamiast stwierdzenie zasadności odwołania i przekazania sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania i nieuwzględnienie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów na podjęcie działań korygujących w stosunku do zarzucanych przez PCA niezgodności,

3. art. 8 pkt 1, 2, 3 oraz 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 poprzez jego niezastosowanie i niezachowanie przez PCA zasady bezstronności oraz niezależności i przeprowadzanie badań przez niekompetentnych oraz wykwalifikowanych auditorów/ekspertów,

4. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 8 Rozporządzenia 765/2008 poprzez uznanie, że domniemanie zawarte w art. 11 ust. 1 Rozporządzenia ma charakter niewzruszalny, podczas gdy przedmiotowe domniemanie jest wzruszalne, PCA nie uzyskała od EA oceny w zakresie akredytacji organizatorów badań biegłości, a Wnioskodawca przedstawił szereg argumentów świadczących o niewystarczających kompetencjach auditorów/ekspertów, co powinno - zgodnie z art. 8 k.p.a. oraz 10 k.p.a. skutkować odpowiedzeniem na pytania wnioskodawcy związane z doświadczeniem oraz kompetencjami auditorów, za których usługi PCA pobierało od Wnioskodawcy wynagrodzenie.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2470/16 uchylił zaskarżone orzeczenie i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Polskiego Centrum Akredytacji z [...] lipca 2016 r.

Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie powinny były być stosowane przepisy k.p.a. Wskazał, że w myśl art. 1 pkt 2 k.p.a. znajduje on zastosowanie w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one z mocy prawa lub na mocy porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wskazał, że przepisy k.p.a. nie wyjaśniają spornego w doktrynie i orzecznictwie sądowym pojęcia innego organu państwowego. Sąd przyjął, że pojęcie innego organu państwowego w rozumieniu art. 1 pkt 2 oznacza inny niż organ administracji publicznej w podanym wyżej znaczeniu organ państwowy, który definiuje się jako wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku Polskie Centrum Akredytacji jest krajową jednostką akredytującą. Centrum jest państwową osobą prawną (art. 38 ust. 2), przy czym nadzór nad nim sprawuje minister właściwy do spraw gospodarki (art. 38 ust. 3). Centrum działa na podstawie ustawy oraz statutu, nadawanego mu, w drodze zarządzenia, przez właściwego ministra.

Z kolei art. 39 ust. 1 cyt. ustawy zakreśla katalog zadań PCA, do których należy:

1) akredytowanie jednostek oceniających zgodność;

2) sprawowanie nadzoru nad akredytowanymi jednostkami oceniającymi zgodność, w zakresie spełniania przez nie wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 4 i art. 24 ust. 3;

3) prowadzenie wykazu akredytowanych jednostek oceniających zgodność;

4) prowadzenie działań popularyzujących i promujących zagadnienia akredytacji, w tym organizowanie szkoleń i prowadzenie działalności wydawniczej, przy czym działania te nie mogą mieć charakteru komercyjnych usług doradczych;

5) współpraca międzynarodowa w zakresie akredytacji, w szczególności w ramach członkostwa w jednostce, o której mowa w art. 14 rozporządzenia (WE) nr 765/2008.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął zatem na stanowisku, że skoro PCA, jako państwowa osoba prawna, podejmuje rozstrzygnięcia w indywidulanych sprawach dotyczących przyznania, bądź odmowy przyznania akredytacji, w tym zakresie, do postępowania przed nią, znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. z uwagi na brzmienie jego art. 1 pkt 2.

Sąd I instancji wskazał również, że istotnie błędne było powołanie jako podstawy prawnej orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Ustawa ta weszła w życie 20 kwietnia 2016 roku. Jednocześnie w art. 127 wprowadziła zasadę, że do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem wniosek Skarżącej inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia akredytacji złożony został 7 listopada 2014 roku. W dacie złożenia wniosku kwestię trybu postępowania w sprawie udzielania akredytacji regulowały przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 ze zm.), zatytułowanego "Akredytacja, autoryzacja oraz notyfikacja". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 15 ust. 1 akredytacja jest udzielana, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 765/2008, przez Polskie Centrum Akredytacji, na wniosek jednostki oceniającej zgodność. W przypadku odmowy udzielenia, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zakresu akredytacji jednostce oceniającej zgodność przysługuje odwołanie, które wnosi się do Komitetu Odwoławczego (art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Z kolei art. 18 ustawy o systemie oceny zgodności przewidywał, że po rozpatrzeniu odwołania Komitet Odwoławczy bądź stwierdza zasadność odwołania i przekazuje sprawę Centrum Akredytacji do ponownego rozpoznania, bądź oddala odwołanie. W tym ostatnim przypadku jednostce oceniającej zgodność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe przepisy ustawy o systemie zgodności (tj. art. 15, 16, 17 i 18) uchylone zostały na mocy art. 102 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, jednak z uwagi na wprowadzoną w art. 127 zasadę stosowania dotychczasowych przepisów do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowią one niewątpliwie podstawę prawną do działania organów obu instancji w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie można mówić o braku podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Czym innym jest bowiem brak podstawy prawnej, a czym – jak w rozpoznawanej sprawie - powołanie złej podstawy w danym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również zarzuty dotyczące naruszenia przez Komitet Odwoławczy przy PCA oraz Polskie Centrum Akredytacji, przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyraził pogląd, że brak jest przeciwwskazań do poinformowania strony przez organ o tym, że konkretne osoby powołane w skład zespołu auditorów, spełniają wymagania określone przez samo PCA. Wyjaśnił również, że wskazany w rozstrzygnięciu jako podstawa odmowy udzielenia akredytacji, brak wykonania stosownych działań korygujących przez wnioskodawcę, umyka w istocie możliwości dokonania oceny, gdyż nie wskazuje, jakich to konkretnych nieprawidłowości Skarżąca nie skorygowała i jaki był ich wpływ na możliwość udzielenia akredytacji. Sąd podkreślił, przy tym, że korelacja ta jest istotna, gdyż jednostka akredytująca, zgodnie z art. 8 pkt 10 Rozporządzenia 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. sprawdza, czy oceny zgodności przeprowadzane są w odpowiedni sposób, co oznacza, że na przedsiębiorstwa nie nakłada się zbędnych obciążeń oraz że w odpowiednim stopniu uwzględnia się wielkość przedsiębiorstwa, sektor, w którym ono działa, strukturę tego przedsiębiorstwa, stopień złożoności technologii danego produktu oraz masowy bądź seryjny charakter procesu produkcji. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie spowodował, że rozstrzygnięcia obu instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym oczywisty wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezbędne uznał uchylenie obydwu rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną na to rozstrzygnięcie wywiódł pełnomocnik Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 p.p.s.a. sformułowano zarzuty:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że wskazane przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu przed Komitetem Odwoławczym oraz przed Polskim Centrum Akredytacji;

2) ewentualnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że orzeczenie Komitetu Odwoławczego oraz poprzedzające je orzeczenie Polskiego Centrum Akredytacji nie zawierają wymaganego prawem uzasadnienia, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie tychże orzeczeń;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Komitet Odwoławczy i Polskie Centrum Akredytacji nie podjęły wystarczających czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. z zw. z art. 11 ust 1 w zw. z art 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Polskie Centrum Akredytacji w sposób niewystarczający wykazało w toku postępowania posiadanie odpowiednich kompetencji przez auditorów;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 23 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.) poprzez niezastosowanie skutkujące uznaniem, że Polskie Centrum Akredytacji było zobligowane do ujawniania danych na temat wykształcenia i kwalifikacji auditorów na wniosek skarżącej;

6) naruszenie art 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

7) naruszenie art 145 §1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art 15 ust 7 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645), poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającej jej decyzji Polskiego Centrum Akredytacji wskutek błędnego uznania, że naruszenie przepisów postępowania przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8) naruszenie art 145 §1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) poprzez wykroczenie poza granice kognicji obejmującej ocenę decyzji administracyjnych pod kątem zgodności z prawem.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Komitetu Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik Skarżącej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W szczególność podtrzymał stanowisko dotyczące tego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., skoro ustawa o systemach ocen zgodności i nadzoru rynku nie wyłącza ich stosowania. Zwrócił też uwagę, że art. 3 k.p.a. nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu przed Komitetem Odwoławczym oraz przez PCA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Co istotne zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe było wyeliminowanie przez Sąd I instancji z obrotu prawnego zarówno orzeczenia Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z [...] września 2016 r., jak i utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia Polskiego Centrum Akredytacji z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji.

W sprawie mają zastosowanie przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 ze zm.), zatytułowanego "Akredytacja, autoryzacja oraz notyfikacja". Dzieje się tak z uwagi na treść przepisu intertemporalnego, tj. art. 127 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2016 r. poz. 542 ze zm.), zgodnie z którym do spraw z zakresu akredytacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Okoliczność ta zasadnie została zaakcentowana przez Sąd I instancji. Czyni to również co do zasady chybioną argumentację skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim odnosi się do przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby w postępowaniu zmierzającym do wydawania przez PCA oraz przez Komitet Odwoławczy przy PCA rozstrzygnięcia wskazanego w art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 ze zm.), tj. odmowy udzielenia akredytacji, miały zastosowanie przepisy k.p.a., a samo to rozstrzygnięcie stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów wskazuje, że takie orzeczenia wydawane przez PCA oraz Komitet Odwoławczy przy PCA nie są decyzjami w rozumieniu k.p.a i do ich wydania nie mają zastosowania przepisy tego kodeksu. Status prawny PCA pozwala wnioskować, że jego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji nie są decyzjami administracyjnym, a mają charakter zbliżony do zaświadczenia. Rozstrzygnięcia PCA nie są aktami o charakterze władczym, gdyż wydawane są na podstawie wniosku zainteresowanego i postanowień zawartych w zawieranej umowie cywilnoprawnej w wyniku stosowania procedury "hybrydowej", łączącej reżimy różnych typów postępowań. Należy zwrócić uwagę, że kwestie proceduralne związane z nadzorem nad jednostkami akredytowanymi oraz podejmowaniem rozstrzygnięć w zakresie akredytacji zostały uregulowane w normach zharmonizowanych i aktach wewnętrznych PCA – m.in. Regulaminie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji wydanym na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (obecnie art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku), do których odesłanie zawiera umowa podpisywana z jednostkami ubiegającymi się o akredytację.

Treść przepisów stosowanej w sprawie ustawy skłania do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca celowo nie posłużył się w stosunku do rozstrzygnięć PCA i Komitetu Odwoławczego przy PCA pojęciem "decyzji administracyjnej", odmiennie niż w przypadku regulacji odnoszących się do np. autoryzacji (art. 20 ust. 1). Co więcej, również zawarte w stosowanej w ustawie odwołanie explicite do przepisów k.p.a. nie obejmuje swoim zasięgiem orzeczeń w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia akredytacji (art. 43b ustawy o systemie oceny zgodności). Wreszcie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uzasadnienie w treści art. 18 ust 2 ustawy o systemie oceny zgodności, który stanowi przepis szczególny w zakresie trybu zaskarżania do sądu rozstrzygnięć Komitetu Odwoławczego, przy czym nakazuje jedynie "odpowiednie" stosowanie przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Dotyczy zresztą kolejnego etapu postępowania – zatem nie wydawania rozstrzygnięć PCA i Komitetu Odwoławczego przy PCA - a dopiero ich kontroli sądowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdyby rozstrzygnięcia te miały być decyzjami administracyjnymi, omawiany przepis byłby zbędny, zaś możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikałaby wprost z samej ustawy p.p.s.a.

Zauważyć również należy, że kwestia kwalifikacji rozstrzygnięć PCA i Komitetu Odwoławczego przy PCA była przedmiotem prac parlamentarnych przy okazji uchwalania ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku. Jej art. 26 ust. 2 zawiera analogiczne sformułowania do mającego zastosowanie w sprawie art. 18 ust 2 ustawy o systemie oceny zgodności. Zgodnie z przywołaną opinią Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu (druk nr 118) z 5 kwietnia 2016 r. pkt 14: "W myśl art 25 ustawy, w przypadku udzielenia, odmowy udzielenia, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zakresu akredytacji Jednostce oceniającej zgodność przysługuje odwołanie wnoszone do Komitetu Odwoławczego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o udzieleniu, odmowie udzielenia, cofnięciu, zawieszeniu albo ograniczeniu zakresu akredytacji. Przepis ten nie precyzuje, czy jest to odwołanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak odesłania do k.p.a. sugeruje, że przepisy Kodeksu nie znajdą tutaj zastosowania, ponieważ skoro racjonalny ustawodawca zamieścił tego rodzaju odesłanie w art. 63 ust. 2, ograniczając je tylko do niektórych instytucji z ustawy, pozostałe jej regulacje mają w tym zakresie charakter samodzielny. Na etapie pac parlamentarnych zaproponowano poprawkę, tj. dodanie w art. 25 ustępu 5 w brzmieniu: "5. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do odwołania, o którym mowa w ust 1 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).". Poprawka nie została uwzględniona, co wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy w omawianym przedmiocie. Ponadto w pkt 12 i 13 analizowanej Opinii zaproponowano poprawkę w postaci użycia w stosunku do udzielenia akredytacji oraz jej cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia słów "w drodze decyzji" analogicznie jak to ma miejsce m.in. w art 27 ust 1 regulującym kwestię autoryzacji w odniesieniu do innych organów, których działalność została uregulowana w ustawie. Poprawka nie została uwzględniona, co również wskazuje na intencję ustawodawcy. Zgodnie ze stosowaną praktyką, użycie przez ustawodawcę terminu "decyzja" co do zasady przesądza, o tym że chodzi o decyzję administracyjną. Użycie różnych określeń dla nazwania tego samego aktu implikuje stwierdzenie, że ustawodawca postanowił wyłączyć omawiane sprawy spod reżimu k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że analogiczne do opisywanych w Opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu rozwiązania prawne przewidziano w stosowanej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (por. np. art. 43b). W tej sytuacji nie podzielono zapatrywania Sądu I instancji, zgodnie z którym podstawę stosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie stanowi art. 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana regulacja ma bowiem zastosowanie do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, która to okoliczność - jak wskazano - w sprawie nie zachodzi. Zważyć należy również, że przepisy ustawy o systemie oceny zgodności (podobnie jak obecnie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku), ustanawiają szczególny tryb procedowania w sprawie akredytacji (np. odwołanie wnosi się bezpośrednio do Komitetu Odwoławczego, a nie za pośrednictwem PCA).

Z tej przyczyny znajduje usprawiedliwienie zarzut 1) skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a,. a sprowadzający się do nieprawidłowego wskazania w sprawie przez Sąd I instancji powinności zastosowania przez instytucje przeprowadzające akredytację przepisów k.p.a. w sytuacji, w której nie powinny były być one stosowane. Zasadność tego zarzutu nie wpływa jednak na legalność kontrolowanego wyroku.

Skoro w sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., zasadne są też formułowane w skardze kasacyjnej powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. zarzuty wadliwego zastosowania poszczególnych przepisów k.p.a. Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu błędnie zatem wskazał na naruszenie przez Komitet Odwoławczy przy PCA i PCA art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jednak i to uchybienie nie miało wpływu na to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi przy tym na stanowisku, że skoro Skarżąca dobrowolnie przystąpiła do procedury akredytacji, akceptując jej wewnętrzne uregulowania, nie może skutecznie domagać się, wbrew unormowaniom tych procedur, informacji dotyczących auditorów, które nie podlegają ujawnieniu.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że w toku całego postępowania przed PCA i Komitetem Odwoławczym przy PCA instytucje te prowadzą ze Skarżącą polemikę na temat powodów przerwania procedury akredytacyjnej i ewentualnej zawinienia w tym zakresie ze strony Skarżącej bądź tych instytucji. W istocie w tym jedynie zakresie prowadzony był spór również przed Sądem I instancji.

Tymczasem kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenia dotyczyły odmowy przyznania akredytacji, nie zaś przerwania procedury akredyatcyjnej. Jak wynika z treści art. 15 ust. 7 stosowanej w sprawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 ze zm.) odmowa przyznania akredytacji następuje po stwierdzeniu, że jednostka oceniająca zgodność nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 765/2008. Ten ostatni przepis stanowi z kolei, że "akredytacja" oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz – w stosownych przypadkach – wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności. W sytuacji, w której PCA nie było w stanie potwierdzić spełniania przez Skarżącą poszczególnych wymagań wynikających z art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 765/2008 i udzielić akredytacji oraz wystawić jej certyfikatu potwierdzającego uzyskanie akredytacji (art. 16 ust. 1 ustawy), powinno było w swoim rozstrzygnięciu wprost wskazać, które wymagania określone w normach zharmonizowanych nie zostały spełnione. Tylko takie ustalenie pozwala bowiem na odmowę udzielenia akredytacji. Tymczasem kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenia nie wskazują tych wymagań, których spełnienia nie potwierdzono u Skarżącej. Zasadnie przy tym wyjaśnił w uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wskazany w rozstrzygnięciu jako podstawa odmowy udzielenia akredytacji, brak wykonania stosownych działań korygujących przez wnioskodawcę, wymyka się w istocie możliwości dokonania oceny, gdyż nie wskazuje, jakich to konkretnych nieprawidłowości Skarżąca nie skorygowała i – co powinno stanowić istotę rozstrzygnięcia - jaki był ich wpływ na możliwość udzielenia akredytacji.

Oznacza to, że zarówno orzeczenie PCA, jak i Komitetu Odwoławczego przy PCA zapadły z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, a to art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, co nakazywało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 135 p.p.s.a. Konkluzja ta jest aktualna pomimo odmiennego uzasadnienie motywów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Okoliczność ta, sprawia, że nie może być zasadny zarzut skargi kasacyjnej formułowany jako mające wpływ na treść wyroku naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do pełnego stanu faktycznego sprawy, skoro ten stan faktyczny nie został przez organy ustalony.

Czyni to bezskutecznymi również pozostałe wymienione wcześniej zarzuty skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji, mimo wadliwego uzasadnienia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, co zgodnie z art. 184 p.p.s.a. upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Ustalając niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez Skarżącą, w szczególności w zakresie kosztów przejazdu Skarżącej, zastosowano zgodnie ze wskazaniem art. 205 § 3 p.p.s.a. zasady określone w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785, ze zm.), w jej art. 85 ust. 1 i 2 raz art. 91. Górną granicę tych kosztów stanowią koszty podróżą komunikacją publiczną 2 klasy. Zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I FSK 2070/16 z 9 listopada 2018 r.