Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1960/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze

zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z

2010 r., nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania R. W.

- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) nakazującą R. W. zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w [...] (działka [...]) dopuszczając użycie luksferów, w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ wskazał, że 2 listopada 2010 r. podczas kontroli ustalono, iż R.

W. wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie ww. obiektu i zmianie

sposobu użytkowania na przedszkole. W stosunku do zatwierdzonego projektu

zmieniono usytuowanie ścianek wewnętrznych, powierzchnię i przeznaczenie

poszczególnych pomieszczeń, garaż przeznaczono na szatnię, układ i wymiar stolarki

okiennej. Inwestor zrealizował obiekt w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy

[...] z [...] marca 2001 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego

jednorodzinnego. Obiekt przyjęto do użytkowania [...] grudnia 2009 r. Z dokumentacji

wynika, że budynek zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu. Zmian dokonano

po przyjęciu budynku do użytkowania, co wynika z rysunków, na których naniesiono

nieistotne odstąpienia, które nie zostały wykazane w oświadczeniu kierownika budowy.

Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na przebudowę.

Postanowieniem z [...] maja 2011 r. wstrzymano użytkowanie przedszkola i

nałożono obowiązek złożenia dokumentacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ

powiatowy umorzył postępowanie w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania

budynku na cele przedszkolne.

W dniu [...] grudnia 2011 r. organ nałożył obowiązek dostarczenia inwentaryzacji

architektoniczno-budowlanej przebudowy i oceny technicznej wykonanych robót, które

inwestor przedstawił [...] stycznia 2012 r. W dokumentacji wskazano, że budynek

usytuowano ok. 3,55 m od zachodniej granicy działki nr ew. [...].

W związku z powyższym organ powiatowy wydał ww. decyzję nakazującą

zamurowanie otworów okiennych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podnosząc, że po

upływie terminu do wykonania czynności, w myśl ust. 3 art. 51 ustawy organ sprawdza

wykonanie obowiązku i wydaje decyzję stwierdzającą jego wykonanie lub, w przypadku

niewykonania obowiązku, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź

rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego.

Dodał, że obiekt zrealizowano niezgodnie z projektem nie można zatem

twierdzić, że został skutecznie zgłoszony do użytkowania zawiadomieniem z 2009 r.

Oddanie budynku do użytkowania może być bowiem skuteczne jedynie w sytuacji

realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W innym przypadku organ

zobowiązany jest podjąć postępowanie wyjaśniające w trybie art. 50-51 ustawy w celu

oceny skutków takiej budowy.

Organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

1995r. Nr 10, poz. 46), obowiązujące w dacie wydania pozwolenia budowlanego i

stwierdził, że tak jak obecne rozporządzenie nie zezwalało ono na sytuowanie ściany

budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.

Wskazał, że zaistniałe naruszenie prawa można usunąć nakazując, w trybie art.

51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zamurowanie otworów okiennych.

Organ stwierdził, że bez znaczenia pozostaje zgoda sąsiada, badaniu podlega

wyłącznie zgodność inwestycji z przepisami.

W odniesieniu do zarzutu zastosowania niewłaściwych warunków technicznych

organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra

Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), gdyż organ nadzoru bada inwestycję pod kątem pierwotnej dokumentacji projektowej oraz w świetle aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. W. wnosząc o uchylenie decyzji

wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez

organ I instancji,

Skarżący wskazał, że złożył dokumentację wskazaną w postanowieniu z dnia [...]

grudnia 2011 r. Podniósł, że organy naruszyły art. 77 i 80 kpa. Przyjęcie bowiem, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie jest sprzeczne z interesem skarżącego i wskazuje, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału

dowodowego. Skarżący podkreślił, iż skutecznie oddał obiekt do użytkowania składając

zawiadomienie o zakończeniu budowy z [...] r., które przyjęto bez sprzeciwu.

Nadto, nie ustalono, kiedy skarżący wykonał otwory okienne, czy nastąpiło to bez

pozwolenia, już po zrealizowaniu obiektu, ale przed oddaniem do użytkowania, czy po

tej dacie. Okoliczność ta, choć istotna, nie została wzięta pod uwagę. Organy

stwierdziły, iż obiekt posadowiono wbrew decyzji zezwalającej na budowę, bo w

odległości 3,55 m od granicy. Z całą pewnością w dacie kontroli ([...]listopada 2011 r.) w

ścianie odsuniętej o 3,55 m od granicy działki znajdowały się otwory okienne.

Organy nie zbadały, czy w ogóle budynek wybudowano niezgodnie z decyzją z

dnia [...] marca 2001 r. Skoro tak, być może zasadne było wydanie decyzji w trybie art. 51

ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego.

Doszło również do naruszenia art. 8 kpa, bowiem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania (m.in. dot. "Kwestii formalno-prawnych"). Nie

wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie ma zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków

technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani nie wziął pod

uwagę § 12 ust. 6, § 270 ust. 2 i § 234 tego rozporządzenia.

Postępowanie przeprowadzono również z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 kpa.

Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji na błędnej podstawie prawnej musi skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w

zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - dalej

ppsa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nakazującą skarżącemu - w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - zamurowanie otworów okiennych w elewacji zachodniej ww. budynku w zakreślonym terminie.

W związku z powyższym na wstępie przypomnieć trzeba, że istotą postępowania

naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy jest doprowadzenie wykonanych

robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku tego postępowania organ

nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z

przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały

stan doprowadzić do zgodności z prawem. Jedynie w wypadku ustalenia, że nie jest

możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek

nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego

lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem trzech alternatywnych przypadków

postępowania legalizacyjnego. Organ może zatem wydać tylko jedną z trzech decyzji w

nim wymienionych. Decyzję o której mowa w ust. 1 pkt 1 art. 51 ustawy organ wydaje

tylko w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50

ust 1 pkt 1-3 ustawy nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast decyzję przewidzianą w ust. 1 pkt 2 art. 51 winien wydać, gdy roboty

budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust 1 pkt 1-3 ustawy mogą

być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Dodać przy tym trzeba, że w przypadkach określonych w art. 48 i 49b ustawy

chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych do

oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, a w art. 50 i 51 ustawy chodzi

jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na

budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymuszenie na

inwestorze przeprowadzenie czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z

prawem, jeśli jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy nadzoru

budowlanego podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011r. ustaliły bowiem,

że skarżący niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miast i Gminy

[...] z dnia [...] marca 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku

mieszkalnego zmienił usytuowanie ścianek wewnętrznych, powierzchnię i

przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń, garaż na szatnię. Zmienił również układ i wymiar stolarki okiennej. Nadto, budynek został usytuowany ok. 3,55 m od granicy z

działką nr ew. [...], zamiast przewidzianych ww. decyzją 4 m.

Wobec oświadczenia inwestora, że obiekt nie będzie wykorzystywany na cele

przedszkolne, organ decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył prowadzone

postępowanie w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania.

W związku z powyższym prawidłowo organ przyjął, że jedynym możliwym trybem

doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem był tryb przewidziany w art.

51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zbliżenie budynku ścianą z otworami okiennymi na odległość

mniejszą niż 4 m pozostawała bowiem w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2

rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.),

dalej rozporządzenie, zgodnie z którym odległość budynku od granicy działki sąsiedniej

powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z

otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy obiekt jest

zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

W konsekwencji zasadnie organ nałożył obowiązek zamurowania spornych

otworów okiennych dopuszczając wykorzystanie luksferów, stosując jednocześnie

najbardziej korzystny dla inwestora sposób doprowadzenia wykonanych robót

budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowe było również stanowisko, znajdujące

potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że

zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy, dotyczy

obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na

budowę. Przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest

bowiem tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu

budowlanego. Przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych odstępstw od

projektu budowlanego. Nie ma podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do

użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać

moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę

(por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010r., II OSK 570/09, LEX nr 597698; wyrok WSA w

Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011r., II SA/Ol 210/11, LEX nr 993518; wyrok WSA w

Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009r., II SA/Po 857/08, LEX nr 550261 oraz z dnia 3

stycznia 2008r., II SA/Po 444/07, LEX nr 510943).

Wobec powyższego, bez wpływu na wynik sprawy pozostawało ustalenie - jak

zarzucano w skardze - czy odstępstwa od projektu budowlanego zostały wykonane przed, czy po zgłoszeniu obiektu do użytkowania. Nie było przy tym kwestionowane, że

projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2001 r. przewidywał otwory okienne w

ścianie usytuowanej w odległości 4 m od granicy z działka sąsiednią (protokół z

oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. został podpisany przez

skarżącego).

Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący niewyjaśnienia powodów, dla których

w niniejszej sprawie nie miał zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków

technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr

10, poz. 46) oraz nieuwzględnienie § 12 ust. 6, § 270 ust. 2 i § 234 tego

rozporządzenia. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że w postępowaniu

naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy sprawdzeniu podlegają skutki

stwierdzonych odstępstw od pozwolenia na budowę z obowiązującymi w dacie

prowadzenia tego postępowania przepisami.

Z przedstawionych względów nietrafne były także zarzuty skargi dotyczące

naruszenia art. 77 i 80 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na

podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.