Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2738/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.13b
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2071/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie należności wynikających z opłat dodatkowych: oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, VII SA/Wa 2071/14, oddalił skargę M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do postępowania egzekucyjnego w sprawie należności wynikających z opłat dodatkowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłat za parkowanie oraz obowiązek zapłaty kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia braku opłaty za postój wynika wprost z przepisów prawa – ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 1 wskazanej ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Kolejne przepisy art. 13b u.d.p. określają: zasady ustalania strefy płatnego parkowania (ust. 2) i upoważniają radę gminy (miasta) do ustalania takiej strefy (ust. 3) oraz do ustalania wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów w takiej strefie i do określenia sposobu pobierania tej opłaty (ust. 4 pkt 1 i 3). W ust. 5 wymienionego artykułu ustawodawca określił między innymi dopuszczalne różnicowanie wysokości opłat w zależności od czasu parkowania, a w ust. 7 wskazał, że wymienione opłaty pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Ponadto, zgodnie z art. 13f omawianej ustawy, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1), przy czym wysokość i sposób jej pobierania określa rada gminy (miasta), lecz jej wysokość nie może przekraczać 50 zł (ust. 2), opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

Uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXVI/1077/2008 z 26 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 138 poz. 4868) ustalono, że strefa płatnego parkowania niestrzeżonego obejmuje część obszaru miasta, w której wprowadzono obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, przy czym (§ 2 ust. 3) wjazd do strefy oznakowana jest znakiem drogowym D-44 "strefa parkowania", a wyjazd oznakowany jest znakiem D-45 "koniec strefy parkowania".

Wobec stwierdzenia, że według ustawy obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, oczywistym jest, że po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi czy innej osobie użytkującej pojazd, takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie" dokumentuje fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada tego obowiązku. Taki sposób zawiadamiania nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony, albowiem posiadacz pojazdu ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw m.in. poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. Pomimo nieuiszczenia opłaty za postój, zobowiązany ma zatem dodatkową możliwość uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne wszczyna bowiem dopiero doręczenie tytułu wykonawczego. Jeżeli zobowiązany kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, w tym przypadku będący równocześnie organem egzekucyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze dokonane przez organy ustalenia (tj. m.in. zawiadomienia z których wynika, że pojazd zobowiązanego bez uiszczenia opłat był parkowany w strefie płatnego parkowania), organ egzekucyjny (wierzyciel) uwzględniając zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania, dokonując tzw. swobodnej oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., miał podstawę do przyjęcia, że dowody te w sposób wystarczający dokumentują fakty nieuiszczenia przez skarżącego opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, co skutkowało naliczeniem opłaty dodatkowej. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należało stanowisko skarżącego, że zawiadomienia dotyczące postoju jego pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty zostały wystawione bezpodstawnie. Nie można również było zgodzić się ze skarżącym, że organ egzekucyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący dowodów wskazujących na istnienie egzekwowanego obowiązku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. D. zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270; dalej jako: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, której przedmiotem był podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 13b u.d.p. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 2 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w podstawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, co miało istoty wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 13b u.d.p. jednoznacznie prowadzi do wniosku, że pobór opłaty jest możliwy jedynie wówczas, gdy pojazd znajduje się w strefie płatnego parkowania, a nadto zaparkowany jest w miejscu "wyznaczonym" i odpowiednio oznakowanym do płatnego parkowania pojazdów. Przeciwna interpretacja stałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami wykładni językowej i logicznej. Jaki byłby bowiem cel ustawodawcy dodawania po przecinku słów "w wyznaczonym miejscu", jeżeli miałyby być tożsame z terminem "strefa płatnego parkowania". W takim przypadku, wystarczające byłoby pozostawienie w treści przepisu jedynie tego określenia. W rezultacie, w opinii skarżącego kasacyjnie, nie powinien on ponosić obowiązku opłaty za parkowanie w sytuacji, gdy pojazd zaparkowany był poza miejscem "wyznaczonym" do parkowania. Dla przyjęcia prawidłowości rozstrzygnięć organów nie jest wystarczająca ich zgodność z aktami prawa miejscowego lub rozporządzeniami w sytuacji, w której interpretacja bądź postanowienia tych aktów pozostają w sprzeczności z ustawą. Mając powyższe na uwadze, a zwłaszcza jednoznaczną językową wykładnię przytoczonego przepisu ustawy, uznać należało, że obowiązek uiszczenia opłaty nie istniał. Uzasadniało to również umorzenie postępowania w powyższym zakresie oraz wstrzymanie prowadzonych czynności egzekucyjnych, o co skarżący wnosił w zarzutach do organu wydającego postanowienie.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanego w skardze zarzutu błędnej interpretacji i zastosowania art. 13b u.d.p., nie przedstawił własnego poglądu prawnego w tej materii, jak też nie dokonał wymaganej wykładni przepisu i własnych rozważań w tym zakresie, które pozwalałyby na uznanie zasadności lub braku zasadności przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zamiast tego, Sąd I instancji przeprowadził rozważania na temat zgodności postanowienia z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącymi właściwości organów i trybu egzekucji, zajął stanowisko w kwestii sposobu powstawania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej oraz tego czy sposób zawiadamiania o opłacie nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Zagadnienia te nie były jednak w ogóle przedmiotem skargi i dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, jaką był zarzut naruszenia prawa materialnego, nie miały znaczenia. W związku z tym Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Możliwość wyjścia przez Sąd poza granice sprawy nie oznacza możliwości pominięcia istoty sprawy podniesionej w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu. Ponadto, dokonany przez Sąd I instancji sposób rozstrzygnięcia skargi nie czyni również zadość wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem poza zwięzłym przedstawieniem zarzutu skargi, zabrakło prawidłowego odniesienia się do tego zarzutu i wyjaśnienia prawnego podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Co więcej, przyjęcie przez Sąd ustaleń organu w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, bez przedstawienia własnej argumentacji prawnej, nie może zostać uznane za spełniające wymogi rozpoznania istoty sprawy i prawidłowego uzasadnienia wyroku. Dokonana przez organ wykładania art. 13b u.d.p. jest sprzeczna z ustawą, która wyraźnie stanowi o możliwości pobierania opłat "w wyznaczonym miejscu" strefy płatnego parkowania. Przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do sytuacji, w której opłaty mogłyby być pobierane za parkowanie pojazdu na wszystkich terenach znajdujących się w obszarze strefy płatnego parkowania, bez względu na ich status prawny, własnościowy i przynależność do infrastruktury drogowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie to do organu należy takie oznakowanie miejsc uprawniających do parkowania zgodnie z przepisami o ruchu drogowym, znajdujących się na obszarze płatnego parkowania, aby możliwe było pobieranie opłat zgodnie z ustawą, natomiast do ustawodawcy należy takie ukształtowanie prawa, które pozwoli na pobieranie opłat dodatkowych od osób parkujących niezgodnie z przepisami. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że jego pojazd parkowany był w strefie płatnego parkowania, w miejscach nieoznaczonych znakiem płatnego parkowania D-18, ale zgodnie z przepisami o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymaganiom, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na nierozpoznaniu istoty sprawy, której przedmiotem był podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 13b u.d.p. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu, jest niezasadny. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (dalej jako: "SPP"). Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 u.d.p. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób jej pobierania – art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.. Natomiast zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. – za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania określa również rada gminy (rada miasta), przy czym jej wysokość nie może przekroczyć 50,00 zł. Opłatę, o której mowa w powołanym przepisie pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w SPP, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania SPP stanowiąc, że Strefę ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPP jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej – na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w SPP, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest konieczne. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, że opłaty te są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku. W sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2015 r., II GSK 2254/13).

Tym samym Sąd I instancji we właściwy sposób zastosował w niniejszej sprawie art. 13b ustawy o drogach publicznych.

Również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazał się nietrafny, albowiem uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, (LEX nr 177476). Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, podniesiono w niej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.