Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1821/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.26
journal: Dz.U. 2018 poz 701
law: Rozporządzenie Miniistra Finansów z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatku od towarów i usług oraz warunków stosowania tych  zwolnień - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] nakładającej na ww. Gminę obowiązek usunięcia odpadów z terenu działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Organ przedstawił stan faktyczny sprawy:

pismem z dnia 15 października 2015 r., Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] pismo M. P. z dnia 28 września 2015 r. dotyczące nielegalnego składowiska odpadów na terenach będących własnością Gminy [...] (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z prośbą o rozważenie konieczności podjęcia stosownych działań w ramach art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) dalej: ustawa o odpadach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył, jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. na terenie ww. działek obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż nie jest właściwy do prowadzenia przedmiotowego postępowania, gdyż nie dotyczy ono zakresu rzeczowego przypisanego regionalnym dyrektorom ochrony środowiska. Z informacji przekazanej przez Wójta Gminy [...] wynika bowiem, iż przedmiotowe nieruchomości nie stanowią własności Gminy [...], a RDOŚ w [...] ustalił ponadto, iż nieruchomości te nie są wymienione w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. U. poz. 25, ze zm.) oraz w decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] GDOŚ decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niedostateczne zbadanie kwestii właściwości organu wynikającej z art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach w sytuacji, gdy odpady pozostają na terenie należącym do gminy jako władającego powierzchnią ziemi. Wskazano, iż organ I instancji nie wykazał w prowadzonym postępowaniu kto jest władającym powierzchnią ziemi, zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 44 ustawy o ochronie Środowiska. W aktach sprawy brak było dokumentacji, zgodnie z którą można bezspornie było wykazać brak właściwości RDOŚ w [...] w tym zakresie. Organ I instancji nie ustalił ponadto przynależności wskazanych działek do jednostek administracji terytorialnej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniające RDOŚ w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] umorzył w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gm. [...] postępowanie wszczęte w dniu [...] listopada 2015 r., jako prowadzone przez organ poza właściwościami wynikającymi z art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach. Przedmiotowe działki nie były terenami zamkniętymi ani nieruchomościami, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu.

Natomiast z uwagi na fakt, iż działki nr [...] i [...] obręb [...] stały, się własnością Gminy [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. [...], zasadnym było kontynuowanie postępowania wyjaśniającego w sprawie składowania odpadów na tych nieruchomościach.

W toku postępowania potwierdzono ponadto, iż Gmina [...] widnieje w ewidencji gruntów i budynków jako władający powierzchnią ziemi na działkach nr [...] i [...], [...] i [...].

Decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] RDOŚ w [...] nakazał Gminie [...] usunięcie z terenu działek [...], [...], [...], [...], stanowiących własność Gminy [...], wskazanych odpadów poprzez ich zebranie, załadowanie na samochody przystosowane do przewozu odpadów i przekazanie do zagospodarowania odbiorcy zewnętrznemu posiadającemu stosowne zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 13 lipca 2017 r. wniosła Gmina [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2748/17, uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. W wyroku wskazano, że należy uznać za zasadny zarzut Strony wskazujący, iż w przedmiotowej sprawie naruszono art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach nie wskazując w decyzji rodzajów odpadów stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Ponadto za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co naruszono art. 107 § 2 Kpa, w związku z art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] GDOŚ uchylił w całości zaskarżoną decyzję RDOŚ w [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach i wobec art. 107 § 2 Kpa decyzja nakazująca posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania powinna zawierać: termin, sposób usunięcia odpadów oraz ich rodzaj. W decyzji z [...] lipca 2017 r., RDOŚ w [...] nie przedstawił rodzaju odpadów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów, z których adresat wiedziałby, jakie czynności powinien wykonać, aby wywiązać się z nałożonego na niego obowiązku.

W dniu 27 listopada 2018 r., RDOŚ w [...] przeprowadził oględziny przedmiotowych działek. W trakcie oględzin, przeprowadzonych przy udziale pracownika Urzędu Gminy [...] w celu oceny i porównania aktualnego stanu faktycznego ze stanem stwierdzonym podczas oględzin przeprowadzonych 30 marca 2017 r., nie stwierdzono zmian zasięgu i wysokości nasypu zbudowanego z gleby, ziemi, kamieni, gruzu, odpadów asfaltowych, ziemi z wykopów, piasku, betonu. Na powierzchni terenu nasypowego na działce nr [...] nadal zalegały pryzmy odpadów: piasek i ziemia z wykopów, gruz ceglany, odpady z remontów (styropian, deski, papa, wełna mineralna, wykładziny, płyty pilśniowe), gałęzie i karpy, kręgi betonowe, słupy betonowe, butelki szklane, tekstylia.

Pismem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy w [...] zgłosił udział do prowadzonego postępowania w trybie art. 183 § 1 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę RDOŚ ustalił, że Gmina [...] na wniosek Gminy [...] nieruchomość składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,8930 ha została przekazana jej w drodze umowy darowizny na realizację zadań własnych (akt notarialny Repertorium A numer [...] z [...] listopada 2018 r.). Przedmiotowa umowa zawarta została na podstawie art. 13 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie m.in. Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w formie darowizny na rzecz Gminy [...] nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. oraz protokołu uzgodnień numer [...] z [...] listopada 2018 r. w sprawie zbycia w drodze darowizny nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...].

Wójt Gminy [...], pismem z [...] lutego 2018 r., znak: [...] poinformował RDOŚ, iż nie jest w posiadaniu dokumentów wskazujących na posiadacza odpadów zeskładowanych na omawianym terenie. Jednocześnie wskazał, iż przedmiotowe działki zostały przejęte od Gminy [...] z zamiarem zagospodarowania ich pod tereny rekreacyjne służące mieszkańcom sołectwa [...] oraz Gminy [...].

Poza tym Starostwo Powiatowe w [...], pismem z dnia 21 lutego 2019 r. przekazało wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowych działek. Z dokumentu tego wynika, iż działki nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...], stanowią własność Gminy [...], a za gospodarowanie zasobem nieruchomości odpowiada Wójt Gminy [...].

W dniu [...] marca 2019 r. RDOŚ w [...] wydał decyzję (decyzja I instancji w niniejszej sprawie) nakazującą Gminie [...] usunięcie z terenu działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] odpadów o kodach: 17 01 01- odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 03 02 - mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01, 17 5 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie. A z działki nr [...], obręb [...] odpadów o kodach: 02 01 03 - odpadowa masa roślinna, 15 01 07 - opakowania ze szkła, 16 01 19 - tworzywa sztuczne, 17 01 03 - odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów, ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 01 80 - usunięte tynki, tapety, okleiny itp., 17 01 82 - inne niewymienione odpady, 17 03 80 - odpadowa papa, 17 06 04 - materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03, 20 01 11 - tekstylia.

Wójt Gminy [...] wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie jakim była wymagana wiedza specjalistyczna do określenia rodzaju odpadów, ich źródła, a także czy dany odpad jest odpadem niebezpiecznym, celem ustalenia, czy przedmioty kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym czy należą do grupy odpadów niebezpiecznych; art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, poprzez przedstawienie kodów odpadów, pomimo że materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń; art. 8 Kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności sprawy.

W związku z powyższym Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu powyższego odwołania decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ z [...] marca 2019 r.

GDOŚ wskazał, że wobec braku dokumentów pozwalających na jednoznaczne wskazanie posiadacza odpadów i nałożenie na niego obowiązku ich usunięcia, w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zachodzi domniemanie, że posiadaczem odpadów zeskładowanych na przedmiotowych nieruchomościach jest władający powierzchnią ziemi ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, tj. Gmina [...]. Organ zwrócił uwagę, że celem art. 26 ustawy o odpadach jest przede wszystkim prewencja, zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska w drodze doprowadzenia do niezwłocznego usunięcia odpadów, a organ w oparciu o art. 26 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach ma podstawy do obciążenia aktualnego władającego powierzchnią ziemi, którym w sprawie jest Gmina [...].

Organ podniósł, iż materiały zgromadzone na przedmiotowej działce (gleba, ziemia, kamienie, gruz, odpady asfaltowe, ziemia z wykopów, piasek, beton, gruz ceglany, gałęzie, karpy, kręgi betonowe, słupy betonowe, szklane butelki, tekstylia, odpady z remontów: styropian, deski, papa, wełna mineralna, wykładzina, płyty pilśniowe) spełniają definicję odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany). Zdeponowanie odpadów na przedmiotowej działce spełnia przesłankę pozbycia się ich i powoduje, że materiał ten stał się odpadem. Ponadto znalazł się on w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, bowiem brak jest przesłanek wskazujących na możliwość zastosowania w odniesieniu do zgromadzonych na przedmiotowej działce odpadów przepisów wyłączających z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach), a dowody zgromadzone w sprawie nie wskazują by na ich zagospodarowanie na przedmiotowej działce wydano decyzję z art. 41 ustawy o odpadach. Organ zaznaczył, że powyższego nie zakwestionował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2748/17. Wobec tego zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, celem ustalenia czy substancje i przedmioty znajdujące się na przedmiotowym terenie kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 11 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, jest bezpodstawny.

Poza tym zdaniem GDOŚ zgromadzone w sprawie dowody, na podstawie których organ dokonał kwalifikacji odpadów, były wystarczające. W szczególności, wbrew zarzutom odwołania, organ prawidłowo przyporządkował i oznaczył znajdujące się na nieruchomości i podlegające usunięciu odpady stosownymi, właściwymi kodami, co znajduje odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia, a potwierdzenie z jednej strony w zgromadzonych dokumentach (m.in. protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną), a z drugiej w katalogu odpadów, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923). W ocenie organu odwoławczego decyzja nakładająca na Gminę [...] obowiązki dotyczące usunięcia odpadów z terenu nieruchomości jest klarowna, a przede wszystkim zawiera wszystkie niezbędne elementy konieczne do jej wykonania. Bezsprzecznie wskazano w niej termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów. Organ uznał również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym niepodjęcie wszystkich możliwych czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, za bezpodstawne.

Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna do określenia kodów odpadów, GDOŚ wskazał, że art. 84 § 1 Kpa nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. GDOŚ zwrócił uwagę, że wymienione kody odpadów zostały wyznaczone przez RDOŚ na podstawie dwukrotnie przeprowadzonego dowodu z oględzin, zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem, przy uwzględnieniu art. 4 ustawy o opadach. W dodatku odpady znajdujące się na przedmiotowych działkach nie są odpadami specyficznymi, trudnymi do sklasyfikowania.

Poza tym Organ podniósł, że nawet w przypadku błędnego sklasyfikowania kodów odpadów należy wskazać na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 19 maja 2015 r., sygn. II SA/Ol 318/15, zgodnie z którym "brak przypisania stwierdzonym na działce odpadom właściwego kodu, zgodnego z powołanym rozporządzeniem, [nie może] mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro nie ma wątpliwości, że wyszczególnione przedmioty są odpadami [...], zalegającymi w miejscu do tego nieprzeznaczonym i wiadomym jest, jakie konkretnie przedmioty mają zostać usunięte z działki".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegającym na nieprzeprowadzeniu wszystkich możliwych dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności polegającym na nie wykonaniu odpowiednich pomiarów, odkrywek czy odwiertów potwierdzających faktyczny skład (czym nadsypano, jakimi substancjami) oraz ilości mas (substancji) zalegających na terenie działek, w celu ustalenia ewentualnych przesłanek zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, w tym ustalenia podstaw nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, określenia rodzaju odpadów, ich źródła, ilości oraz zakresu ich usunięcia;

2) art. 7 w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 Kpa polegającym na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, a to w zakresie określenia rodzaju opadów, ich źródła, ilości a także czy dany odpad jest odpadem niebezpiecznym, celem ustalenia czy substancje i przedmioty znajdujące się na terenie ww. działek, kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym, czy należą do grupy odpadów niebezpiecznych, a jeśli tak, to określenia ilości zalegających na działkach odpadów;

3) art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęcie, że substancje i przedmioty znajdujące się na terenie działek, kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym na podstawie § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2014.1923) pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń;

4) art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęcie, że m.in. substancje w postaci mieszanki bitumicznej znajdujące się na terenie działek kwalifikują się jako odpady o kodzie 17 03 02 pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń w zakresie wskazanej substancji;

5) art. 8 Kpa poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności sprawy, w tym niepodjęcie wszystkich, możliwych czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że Organy poza dokonaną wizją oraz oględzinami terenu, nie przeprowadziły w toku postępowania dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna. Organ zdaniem Skarżącej nie wskazał np., czy dana substancja jest mieszanką bitumiczną niezawierającą smoły.

Strona podniosła, że RDOŚ w trakcie oględzin terenu, w sposób dowolny bez dokonania jakiejkolwiek szczegółowej analizy substancji i przedmiotów znajdujących się na działkach, stwierdził arbitralnie, że są to substancje i przedmioty, które kwalifikują się jako odpady o kodach wskazanych w decyzji. Nie dołączył do akt sprawy żaden dokument, który mógłby się okazać pomocny w dokonaniu kwalifikacji wskazanych substancji i przedmiotów. Dodatkowo Skarżąca zauważyła, że RDOŚ, poza ustaleniem (na podstawie analizy ortofotomap), że zwożony materiał był deponowany w pryzmach, a następnie równomiernie rozprowadzany, zapewne przy użyciu ciężkiego sprzętu, nie poczynił w tym względzie jakichkolwiek innych wyjaśnień. Tym niemniej, wyjaśnienie wskazanych okoliczności jest niezbędne dla ustalenia podstaw nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, określenia ich rodzaju, źródła, ilości, zakresu ich usunięcia, a także czy dane odpady są odpadami niebezpiecznymi.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 z zm.) dalej P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Ponadto, fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2748/17, ma ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku (art. 153 P.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Na analogicznych zasadach wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie były związane organy albowiem nie uległ zmianie istotny stan faktyczny albo stan prawny sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Organ prawidłowo i w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy, który umożliwił mu zastosowanie art. 26 ustawy o odpadach. Poza tym Organy uwzględniły stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2018 r.

W szczególności zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 26 ustawy o odpadach.

Powołany przepis stanowi, że:

1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

2. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

3. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

3a. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie.

3b. Jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna.

3c. Właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska.

4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości.

6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Z cytowanej regulacji wynika, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nie przeznczonych. Wydanie rozstrzygnięcia w tym trybie nie dotyczy sytuacji, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach).

Przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany ( art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Katalog odpadów określa natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923). Wskazać zatem należy, że o tym, co jest odpadem, przesądza ww. ustawa i rozporządzenie.

Z akt sprawy wynika, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2018 r. IV SA/Wa 2748/17, którym Sąd jest związany rozpatrując niniejszą sprawę, wskazano, że materiały zgromadzone na przedmiotowych działkach, takie jak: gleba i ziemia, w tym kamienie, mieszanki bitumiczne, beton, gruz betonowy, odpady z remontów i rozbiórek, odpady tworzyw sztucznych, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne, odpady ulegające biodegradacji – spełniają definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. (...) Składowanie odpadów na przedmiotowych nieruchomościach spełnia przesłankę pozbycia się ich i powoduje, że materiał ten stał się odpadem. Ponadto, znalazł się on w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Poza tym w rozpatrywanej sprawie obowiązek usunięcia odpadów został nałożony – co nie było kwestionowane - na właściciela posesji, na których stwierdzono obecność odpadów, tj. skarżącą Gminę [...] (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 4 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1386 ze zm.). Zwrócić należy też uwagę, że Sąd ww. wyroku uchylając zaskarżoną decyzję wskazał jedynie, że organ nie dokonał klasyfikacji odpadów stwierdzonych na nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia.

Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę Organ prawidłowo przyjął, że na terenie będącym w posiadaniu skarżącej znajdują się odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, które zostały zgromadzone w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Uwzględnił uwagi zawarte ww. wyroku w zakresie wskazania rodzajów odpadów zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach oraz § 1 i § 2 rozporządzenia, czemu dał wyraz w sentencji decyzji. Organ bowiem podał konkretne kody odpadów, z którymi mamy do czynienia w sprawie, w jaki sposób i kiedy należy je usunąć (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach).

Nie można zgodzić się przy tym ze stroną skarżącą, że obowiązek ten nie został przekonywująco określony. Zauważyć należy, że strona skarżąca ustalenia dokonane podczas dwukrotnych oględzin rzetelnie nie zakwestionowała, a protokoły zostały podpisane bez zastrzeżeń przez pracownika Gminy. Gmina [...] w toku postępowania nie wnosiła o przeprowadzenie nowych oględzin, tylko zwracała uwagę, że w sprawie należy powołać biegłego.

RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska, zatem nie można mu zarzucić poprzez gołosłowne zarzuty i brak dowodów, że w sposób nieprawidłowy dokonał kwalifikacji odpadów. Zatem z tych względów m.in. nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nie powołania w toku postępowania przez organ biegłego w celu zweryfikowania ustaleń w zakresie rozpoznania rodzajów odpadów, a następnie przypisania im odpowiednim kodów z rozporządzenia. Strona żądając przeprowadzenia opinii biegłego nie wskazała żadnych dowodów/dokumentów, z którym można by wywieść inne wnioski niż organ.

Nie można także się zgodzić ze skarżącą, że organ ma obowiązek określić dokładnie ilość odpadów. W aktualnym orzecznictwie NSA podnosi się np. w wyroku NSA z 16 stycznia 2019 r. II OSK 533/17, czy 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2655/17, że "Brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości odpadów nie narusza prawa, skoro określono rodzaj odpadów i miejsce, z którego mają zostać usunięte, a z zebranego w sprawie materiału, w tym rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wynika obowiązek usunięcia odpadów. Poza tym zmieszanie czyni niemożliwym dokładne ustalenie ilości poszczególnych rodzajów odpadów, co przemawia także za niecelowością i brakiem podstaw faktycznych do powołania biegłego." Wprawdzie wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji ilości i składu odpadów podlegających usunięciu. Zresztą prawidłowe zadośćuczynienie temu obowiązkowi przez organ wiązałoby się w praktyce z usunięciem tych odpadów przez sam organ, celem ustalenia ich masy (grubości, ilości itd.), co wydaje się działaniem absurdalnym. W praktyce więc niemożliwe byłoby wydanie jakiejkolwiek decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Nie sposób zatem oczekiwać, by organ wskazywał ilość lub wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia, gdyż żadne z tych odpadów nie powinny znajdować się na przedmiotowych działkach, skoro nie jest to teren przeznaczony pod składowanie lub magazynowanie odpadów. Tożsame stanowisko w tej kwestii wyraziły: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 121/14, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2936/14, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/11, utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1443/12.

Dodać należy, że brak jest również jakichkolwiek przepisów, które nakazywałyby wskazywanie szacunkowej kubatury odpadów, co byłoby teoretycznie wykonalne po uprzednim dokonaniu odwiertów. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu za zgodną z prawem należy uznać decyzję, która wskazuje jakie odpady i z jakiej powierzchni mają być usunięte. Te wymogi zaskarżona decyzja spełnia. Kwestia głębokości do jakiej skarżący ma usunąć odpady będzie mogła być natomiast wyjaśniana na płaszczyźnie postępowania egzekucyjnego, przy dokonywaniu oceny, czy skarżący obowiązek wynikający z decyzji spełnił, czy też jeszcze nie. Brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości odpadów nie narusza prawa, skoro określono rodzaj odpadów i miejsce z którego mają zostać usunięte. Rzeczą strony jest doprowadzenie do takiego stanu działki, jaki istniał przed nawiezieniem odpadów, co jednoznacznie wynika z wydanej w sprawie decyzji. Należy wskazać, że przepisy ustawy o odpadach nie przewidują konieczności badania ilości i składu zdeponowanych na terenie do tego nieprzeznaczonym odpadów i w tym zakresie zarzut Skarżącej jest niezasadny.

Podsumowując, gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy o odpadach. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu. Ustaliły fakt nielegalnego gromadzenia odpadów i podmiot władający tym terenem tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy, jak i dodatkowo prawidłowo uwzględniły stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z 13 lutego 2018 r. konkretyzując obowiązek usunięcia odpadów, poprzez dokonanie kwalifikacji odpadów.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi zdefiniowane w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach. Określa bowiem termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów oraz sposób ich usunięcia. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów niewątpliwie jest wykonalna i zrozumiała tzn. podmiot, do którego jest kierowana musi z niej wiedzieć jakie odpady i skąd ma usunąć.

Wobec nieuwzględnienia zarzutów skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.