Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 514/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 i par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi J. C. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. nr [...] i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. nr [...], II. oddala skargę J. C., III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz G. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2014 r. (data nadania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej) G. W. oraz J. C. (dalej również: "zainteresowani" lub "wnioskodawcy") za pośrednictwem swojego pełnomocnika procesowego złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej również: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] 2011 r. znak [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. znak [...], wydanej dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w gminie [...]. W wyniku wydania decyzji z dnia [...] 2011 r. Burmistrz zmienił decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalności wprowadzenia usług nieuciążliwych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, rozszerzenia terenu inwestycji o działkę nr ewid. [...] i szerokości elewacji frontowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja zmieniająca z dnia [...] 2011 r., wydana z wadliwym powołaniem się na przepisy art. 60 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm - dalej: u.p.z.p.), z uwagi na zakres zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. obejmujący dodanie nowej funkcji zabudowy (dopuszczenie usług nieuciążliwych) - w sposób oczywisty i rażący narusza art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wnioskodawcy stwierdzili, że rozszerzenie w trybie art. 155 K.p.a. warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, a co więcej - ten tryb może być zastosowany jedynie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Zdaniem zainteresowanych rażące naruszenie prawa w tym wypadku polegało nie tylko na niezawiadomieniu stron i uzyskaniu ich zgody na zmianę decyzji z dnia [...] 2011 r., ale przede wszystkim na zezwoleniu w takim "cichym" trybie, bez analizy urbanistycznej, na nową funkcję zabudowy (usługi nieuciążliwe), której dopuszczenie nie byłoby możliwe w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Zainteresowani podnieśli, że w ten sposób kwestionowana decyzja zmieniająca ustala nowe warunki zabudowy również z rażącym pomięciem trybu określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzanie wykonawcze w sprawie warunków zabudowy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. znak [...] o zmianie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. znak [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza omówieniem przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, Kolegium podało, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości leżących w najbliższym sąsiedztwie terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy - G. W. jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...], zaś J. C. jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] [...]. Organ wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, do Burmistrza złożone zostały wnioski o wznowienie postępowania z uwagi na to, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu, mimo że powinni być uznani za strony tego postępowania, co jest przedmiotem badania w odrębnych postępowaniach.

Kolegium po analizie akt sprawy uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza jest w pełni uzasadniony, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zarówno w części dotyczącej budynku głównego "[...]", jak i budynku gospodarczo-garażowego dotyczyło obiektów, które już w 2010 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w 2010 r. istniały. Dalej Kolegium, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdziło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ uznał, że niewątpliwie budynek gospodarczo-garażowy istniał w 2010 r. czyli przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy rozpoczęto już budowę. Organ zauważył także, że pierwotna decyzja z dnia [...] 2011 r., jak i decyzja z dnia [...] 2011 r. o zmianie tej decyzji nie zostały wydane na podstawie właściwej analizy urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z przepisami prawa, jak również organ I instancji nie odniósł się do konieczności zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony, co jest niezbędne na gruncie przepisów art. 155 K.p.a. Ponadto stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla istniejących obiektów będzie możliwe wyłącznie w trybie legalizacji samowoli budowlanej.

Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wnieśli R. G. i R. G. (dalej: "inwestorzy" lub "inwestor") podnosząc, że G. W. i J. C. nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestorzy stwierdzili, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, a budowla zlokalizowana na tej działce nie oddziałuje w sposób niekorzystny na nieruchomości wnioskodawców.

Zdaniem inwestorów decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii decyzji, które nie naruszają praw osób trzecich, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o ograniczeniu lub rozszerzeniu obowiązków konkretnych podmiotów wskutek ustalenia warunków zabudowy; ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podnieśli, że Kolegium powinno podjąć starania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nie opierać się wyłącznie na materiałach przedłożonych przez wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2011 r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] [organ wadliwie określił numer działki jako "[...]"] położnej w [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, nie zaś kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. W tym zakresie organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu; wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Dalej Kolegium podniosło, że z ugruntowanego orzecznictwa, jak i doktryny wynika, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy; niedopuszczalność podmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy wnioskodawca nie ma zdolności prawnej, jak też wtedy, gdy po stronie wnioskodawcy istnieje oczywisty brak legitymacji.

Powołując się na art. 28 K.p.a., Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania administracyjnego – w tym przypadku nieważnościowego – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podniosło, że interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Zdaniem Kolegium stronami postępowania nieważnościowego są zawsze strony postępowania zwykłego oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak ustaliło Kolegium, G. W. i J. C. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gmin[y] K. z dnia [...] 2011 r. ([...]), a kwestionowana decyzja zmieniająca z dnia [...] 2011 r. ([...]) została niewątpliwie, pomimo powołania wadliwej podstawy prawnej, wydana na podstawie art. 155 K.p.a.; postępowanie prowadzonej w tym trybie wprawdzie jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od tego, którym wydano przedmiotową [zmienianą] decyzję ostateczną, jednak decyzja kończąca postępowanie prowadzonej w trybie art. 155 K.p.a. zapada w sprawie tożsamej materialnoprawnie ze sprawą zakończoną wydaną w sprawie pierwotnej.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy; w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. Zdaniem organu stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, ale także może nim być właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że zainteresowani nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ternem inwestycji; J. C. jest współwłaścicielem nieruchomości - działki nr [...], ark. [...], położnej w miejscowości [...]", zaś G. W. współwłaścicielką nieruchomości położonej w "[...]" - działki nr [...], ark. [...]. W ocenie organu działki tych podmiotów nie są położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się bowiem tylko w granicach terenu inwestycji, co wynikało z wniosku inwestorów.

W tym zakresie organ wyjaśnił także, że krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, należy bowiem odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) od "obszaru analizowanego", na którym, po myśli § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; przy ustalaniu kręgu stron bierze się pod uwagę obszar oddziaływania, zaś obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium - w niniejszej sprawie - znajdujące się w obszarze analizowanym działki zabudowane, w tym działki stanowiące współwłasność wnioskodawców, są wprawdzie "działkami sąsiednimi", ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], wraz z planowanym wprowadzeniem usług nieuciążliwych - nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i wykonywaniem przez nich np. prawa własności, ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska, co potwierdza także pismo pełnomocnika wnioskodawców z dnia 23 lutego 2015 r. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja generowała lub mogła generować nadmierny hałas, emitowała lub mogłaby emitować zanieczyszczenia, czy też w inny sposób oddziaływała lub mogłaby oddziaływać poza granice terenu inwestycji; inwestycja taka nie została także kwalifikowana na podstawie przepisów regulujących ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego organ, uznając, że G. W. i J. C. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. ([...), uznał za zasadne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2015 r. wnieśli G. W. i J. C., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 28 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. wydanej w przedmiocie warunków zabudowy oraz umorzenie postępowania i uznanie, że wniosek zainteresowanych był wnioskiem niepochodzącym od strony postępowania;

2. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie w rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżących, że decyzja z dnia [...] 2011 r. dotyczy samowolnie zrealizowanej inwestycji przemysłowej na obszarze mieszkaniowym, który generuje emisję zorganizowaną do środowiska, w tym emisję pyłów i gazów do powietrza, z całą pewnością podnosząc ich stężenie na obszarze nieruchomości skarżących.

Przy tak [...] [sformułowanych] zarzutach zainteresowani domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazał na kontekst, w jakim została wydana decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011 r. znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w gminie [...]. W tym zakresie odwołała się do zabudowy znajdującej się na innych działkach inwestorów, które powstały w warunkach samowoli budowlanej, a uzyskiwane przez inwestorów w latach 2011-2012 decyzje o warunkach zabudowy służyły "cichemu zalegalizowaniu" samowolnej zabudowy. Skarżący podkreślili, że charakter zmieniający decyzji z dnia [...] 2011 r. nie oznacza, że nie jest to rozstrzygnięcie, którego skutki są daleko idące dla środowiska na obszarze ul. [..], a właściciele okolicznych nieruchomości mieszkalnych nie powinni brać udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W ich ocenie skoro decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce [...], to takie rozstrzygnięcie – jak wynika wprost z decyzji – dotyczyło obiektu "gospodarczo-garażowego", a więc obiektu służącego funkcji uzupełniającej funkcję mieszkalną, co również wynika z samej analizie urbanistycznej do decyzji. Zdaniem skarżących, wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy na "budynek gospodarczy", kwalifikowało też ten obiekt jako obiekt o charakterze uzupełniającym zabudowę mieszkaniową; w tym zakresie odwołali się do definicji "budynku gospodarczego" zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690).

Dalej podnieśli, że Burmistrz zmieniając decyzją z dnia [...] 2011 r. ostateczną decyzję z dnia [...] 2011 r., dopuścił m.in. wprowadzenie usług nieuciążliwych oraz pozwolił – na potrzeby uzyskania energii cieplnej – na "spalanie brykietu, drewna i ekogroszku", czym otworzył inwestorowi drogę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przemysłowego – zakładu [...] obróbki drewna. Zainteresowani podnieśli, że właśnie takie pozwolenie zostało udzielone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. znak [...] i stwierdzili, że obecnie w budynku [...] prowadzona jest zawodowa działalność przemysłowa, co potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 15 lutego 2012 r. znak [...] ("w zakładzie prowadzone są prace [...] na potrzeby budów (szalunki) oraz wytwarzane części wyposażenia mieszkań, tj. [...]").

W ocenie skarżących, występując o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dla "budynku gospodarczego" na budynek "z dopuszczeniem usług nieuciążliwych", inwestor zmierzał zatem do obejścia prawa w ten sposób, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy pozwalającą mu na prowadzenie zawodowej działalności wytwórczej na terenie domów jednorodzinnych, na którym – zgodnie z analizą urbanistyczną – brak obiektów, w których prowadzi się jakąkolwiek zawodową działalność wytwórczą.

Dalej wywodzili, że we wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) Kolegium nie miało wątpliwości, że decyzja Burmistrza z dnia [...] 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a następnie, zaskakując skarżących, Kolegium zdecydowało się jednak własną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie, uznając, że nie są oni stronami postępowania.

W ocenie skarżących stanowisko Kolegium, że nie są oni legitymowani na podstawie art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. nie jest zasadne, bowiem obiekt budowlany, którego realizację dopuszcza decyzja zmieniająca z dnia [...] 2011 r., nie jest obiektem mieszkalnym ani obiektem gospodarczym uzupełniającym zabudowę mieszkaniową, gdyż jest to obiekt przemysłowy, generujący emisję do środowiska. Dla zobrazowania tych twierdzeń w skardze umieszczono materiał poglądowy (zdjęcia budynku znajdującego się na działce nr [...]). Zdaniem stron stwierdzenie Kolegium, że "z akt nie wynika, aby inwestycja generowała lub mogła generować, emitowała lub mogła emitować zanieczyszczenia czy też w inny sposób oddziaływała lub mogła oddziaływać poza granice terenu inwestycji" nie jest jednak poparte jakimkolwiek postępowaniem dowodowym, gdyż organ ani słowem nie odniósł się do twierdzenia skarżących, że obiekt na działce nr [...] był przedmiotem kontroli Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska, podczas której stwierdzono, że znajduje się tam profesjonalny zakład wytwórczy powodujący emisję zorganizowaną gazów i pyłów do środowiska. Skarżący podkreślili, że tego rodzaju oddziaływanie nie może być bagatelizowane i sprowadzane do interesu faktycznego, gdyż lokalizacja zakładu wytwórczego w obrębie zabudowy mieszkaniowej powoduje zwiększenie oddziaływania na środowisko, a zakres tego oddziaływania, w tym objęte tym oddziaływaniem nieruchomości, można precyzyjnie ustalić w oparciu o konkretne przepisy prawa. W tym zakresie odwołali się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) dotyczących zanieczyszczenia powietrza dla obszaru zabudowy mieszkaniowej (art. 221 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 pkt 12), standardów emisyjnych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r. nr 16, poz. 87).

Dalej skarżący wywodzili, że Kolegium, pomimo iż wiedziało, że decyzja z dnia [...] 2011 r. służy legalizacji zakładu wytwórczego powodującego emisję zorganizowaną do powietrza, nie przeprowadziło żadnych rozważań co do tego, jakie jest to oddziaływanie i czy wymaga ono pozwolenia w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. z 2010 r. nr 120, poz. 881).

Ponadto zwrócili uwagę na to, że Kolegium wiedziało, iż decyzja z dnia [...] 2011 r. służy w istocie lokalizacji istniejącej stolarni, a stolarnie stanowią zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.) przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc przedsięwzięcia wymagające zasadniczo uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; organ nie ustalił też, czy w stolarni prowadzona jest działalność szczególnie szkodliwa dla środowiska, taka jak impregnacja drewna oraz jaka jest zdolność produkcyjna tego zakładu.

Mając to wszystko na uwadze, skarżący stwierdzili, że Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 28 K.p.a. Za nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne, uznali twierdzenie organu, że "skarżący będący właścicielami działek niemalże bezpośrednio sąsiadujących z instalacją emitującą zanieczyszczenia do powietrza nie mają interesu prawnego w odniesieniu do postępowania w sprawie lokalizacji takiej instalacji".

Nadto w dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawili poglądy orzecznictwa dotyczące kryteriów uznawania za strony postępowania w sprawie warunków zabudowy - właścicieli nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji . W ich ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy – skoro decyzją z dnia [...] 2011 r. dopuszczono na terenie ścisłej zabudowy mieszkaniowej zakład wytwórczy – w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez właścicieli nieruchomości objętych jego emisją, obowiązkiem organu było zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustalenie, czy interes wnioskodawców nie wynika z przepisów prawa ochrony środowiska; obowiązek ten był tym bardziej aktualny, że we wniosku skarżący powołali się właśnie na uciążliwości środowiskowe.

Końcowo skarżący podnieśli, że abstrahując od przepisów prawa, motywacją wniosku o stwierdzenie nieważności jaki złożyli, jest rzeczywista i bardzo intensywna emisja powodowana przez zakład na działce [...]; skarżący nie posiadają środków ani wiedzy, aby ustalić jaka jest to emisja (inwestor nie posiada żadnych zezwoleń), nie ma jednak wątpliwości, iż emisja ze stolarni powoduje bardzo duże zanieczyszczenie powietrza, a stężenie gazów lub pyłów w powietrzu jest tak znaczne, że zamieszkiwanie w okolicy stało się bardzo utrudnione. Wyjaśnili, że odmowę uznania lub chociażby rzetelnego zbadania statusu skarżących jako stron postępowania poczytują za rozczarowujący ich brak pomocy ze strony państwa; brak ten razi tym bardziej, że organy administracji niejako chronią tym samym decyzję dotkniętą rażącym naruszeniem prawa, którą powinny już dawno, działając z urzędu, wyeliminować z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że ewentualne "potencjalne oddziaływanie z terenu inwestycji obejmowałoby wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do działek o numerach ewid. [...] i [...]", przy czym skarżący w ogóle nie wykazali występowania takiego oddziaływania, a przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może bezpośrednio oddziaływać na działki położone w dalszym sąsiedztwie, w tym na działki skarżących o numerach [...] i [...]. Ponadto zdaniem Kolegium skarżący nie wskazali na jakikolwiek przepis prawa materialnego, z którego wywodziliby istnienie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2011 r.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania - inwestorów R. G. i R. G. - podzielając stanowisko Kolegium zajęte w odpowiedzi na skargę, jak również odwołując się do składanych przez uczestników w toku postepowania administracyjnego: pisma z dnia 27 października 2014 r. i wniosku z dnia 3 grudnia 2014 r., wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik stwierdził, że skarżący nie przedstawili dowodów wskazujących na negatywny wpływ sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność inwestorów na nieruchomości skarżących. Ponadto zaznaczył, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nie stwierdzono naruszeń [prawa] związanych z emisją pyłów i gazów do powietrza. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wydanym na rozprawie, ze względu na stanowisko stron postępowania i stan sprawy, Sąd otworzył na nowo rozprawę celem uzupełnienia akt postępowania.

Na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zajęte w skardze, a ponadto złożył do akt decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], której kopię doręczono pełnomocnikowi uczestników postępowania. Pełnomocnik skarżących argumentował, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego G. W. została uznana za stronę postępowania.

Pełnomocnik uczestników postępowania podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że inny jest interes prawny w postępowaniu, które było prowadzone[...] przez WINB i którego dotyczy [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r., a inny jest interes prawny stron postepowania w niniejszej sprawie. Ponadto wskazał, że od przywołanej decyzji WINB uczestnicy postępowania wnieśli skargę do tutejszego Sądu, która nie została jeszcze przekazana przez organ Sądowi.

Na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. Sąd odroczył termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 22 października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna w odniesieniu do skarżącej G. W., natomiast skarga J. C. podlega oddaleniu.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) do oceny praworządności działania organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że choć nie można zgodzić się z całością podniesionych w skardze argumentów, to zasługuje ona w części na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym wniosku G. W. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzone uchybienia wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy na specyfikę niniejszej sprawy, która obejmuje kontrolę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy (decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy) zainicjowanego wspólnym wnioskiem dwóch podmiotów będących współwłaścicielami dwóch różnych nieruchomości położonych w szeroko rozumianym sąsiedztwie nieruchomości obejmującej działki o nr [...] i [...], dla której najpierw decyzją ostateczną Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego, a następnie decyzja ta została zmieniona decyzją własną z dnia [...] 2011 r. na wniosek inwestora. Jak wynika bowiem z akt sprawy, a która to okoliczność jest niekwestionowana przez strony, J. C. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...], ark. [...], zaś G. W. jest współwłaścicielką nieruchomości o nr. ewid. [...]. Co szczególnie istotne, wspomniane działki nr [...] i nr [...] nie mają wspólnej granicy, a jedynie położone są w pobliżu, gdyż znajdują się przy tej samej ulicy [...] w [...].

Już z samej dokumentacji fotograficznej włączonej do skargi oraz z niewkestionowanych twierdzeń Kolegium wynika, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest J. C. położona jest w pewnym oddaleniu od nieruchomości dla której ustalono (zmienione) warunki zabudowy (obejmujące po zmianie pierwotnej decyzji działki nr [...] i [...]) i oddzielona jest od niej zarówno ul. [...] (działka nr [...]), jak i dwoma działkami o charakterze działek budowlanych o nr [...] i [...]. Inna jest natomiast sytuacja działki nr [...], której współwłaścicielem jest G. W. Działka ta od obszaru, dla którego ustalono warunki zabudowy (pierwotne warunki zabudowy i wynikające z decyzji zmieniającej z dnia [...] [...] 2011 r.), tj. od działek nr [...] i [...], oddzielona jest bowiem jedynie wąskim pasem drogi gruntowej (działka nr [...] i [...]).

Ta zróżnicowana sytuacja faktyczna i prawna inicjatorów postępowania nieważnościowego powoduje, że odrębnie oceniać należy zagadnienia związane z wykazaniem posiadania przez nich interesu prawnego i - co za tym idzie przysługiwaniem im przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. zna [...], którą zmieniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego pierwotnie zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], a następnie rozszerzonej o działkę nr [...].

Okoliczność ta najwyraźniej umknęła orzekającemu w sprawie organowi w następstwie złożenia przez J. C. i G. W., reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika, wspólnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. Powyższe skutkowało niezasadnym potraktowaniem przez organ kwestii posiadania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2011 r. jednolicie w stosunku do obydwu wnioskodawców.

Idąc dalej, zauważyć należy, że zgodnie z art 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, że przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Powyższe oznacza, że pomimo swojego usytuowania w ustawie procesowej art. 28 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1083/10 i z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1871/13 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Choć podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jednak nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego, bowiem przepis art. 28 K.p.a. nie zawiera takiego ograniczenia. Co za tym idzie - legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład z prawa cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. I OSK 719/10, z dnia [...] 2011 r. sygn. I OSK 877/10 - dostępne jw.).

W realiach niniejszej sprawy, dotyczącej ustalenia (a następnie zmiany) warunków zabudowy, zauważyć nadto trzeba, że prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno-budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności, nie tylko właściciela działki na której realizowana ma być inwestycja, lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich", tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Oczywistym wnioskiem jest bowiem, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mogą mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie, albowiem skoro właściciel jednej z nieruchomości zgodnie z wprowadzonymi zmianami może np. więcej w zakresie sposobu i intensywności wykorzystania terenu, to właściciele nieruchomości sąsiednich będą musieli więcej znosić.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie, immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, komentarz do art. 144, teza 2.4,). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. przeciętną miarę. Jednakże tego rodzaju immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Jak trafnie stwierdził Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2148/13 (wyrok dostępny jw.), objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Pogląd ten należy zasadnie rozszerzyć również na inne postępowania obejmujące proces inwestycyjno-budowlany. Każde zatem, nawet niezabronione przepisami prawa cywilnego, zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że z jednej strony prawie bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości G. W. i obszaru, dla którego ustalono warunki zabudowy (działki skarżącej i uczestników postępowania są rozdzielone jedynie wąskim, kilkumetrowym pasem gruntu stanowiącym działki nr [...] i [...]), a z drugiej wielkość dopuszczonej zabudowy i jej rozszerzenie od dodatkową funkcję w postaci wprowadzenia usług nieuciążliwych, oraz zmianę nieprzekraczalnej linii zabudowy z 4 m do 1,5 m, rozszerzenia zakresu inwestycji o teren działki nr [...] i zmiany dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej z 16 m na 20 m, jak również dopuszczenie możliwości używania na cele energii cieplnej określonych materiałów stałych rozważenia wymaga, czy budynek ten ze względu na swoją wielkość i przeznaczenie nie będzie rodził niebezpieczeństwa immisji względem działki skarżącej zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, co uzasadniłoby uznanie jej za stronę tegoż postępowania. Dodać należy, że fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowić ma budynek gospodarczo-garażowy, a więc również przeznaczony do parkowania pojazdów, wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu itp., również wskazuje na potrzebę zbadania ewentualnych immisji związanych z takim przeznaczeniem obiektu. Co więcej, podnoszone przez stronę skarżącą kwestie dotyczące emisji pyłów i gazów – i to bez względu na to, czy przekraczają one normy określone przepisami prawa ochrony środowiska – również powinny być wnikliwie przez Kolegium ocenione z punktu widzenia wskazywania na istnienie po stornie G. W. interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (lub ich zmiany).

Powyższe zagadnienia nie zostały wystarczająco wnikliwie rozważone przez Kolegium, które w tym zakresie ograniczyło się w zasadzie do ogólnikowego stwierdzenia braku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej i terenu nieruchomości objętej warunkami zabudowy. Jak natomiast wykazano powyżej, nieruchomość skarżącej jest faktycznie nieruchomością sąsiednią względem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, albowiem jest od niego oddzielona jedynie wąską drogą gruntową, co oznacza, że na prawo właściciela tej nieruchomości - poprzez immisje - może oddziaływać sposób użytkowania rozbudowanego do sporych rozmiarów budynku gospodarczo-garażowego, w tym ewentualna działalność prowadzona w tym obiekcie.

Zauważyć nadto należy, że bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostają rozważania organu zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące tego, czy nieruchomość skarżącej położona jest na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, jak ujmuje to Kolegium, jest bowiem przydatne jedynie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), nie znajduje natomiast zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, gdzie krąg stron postępowania ustalany jest wyłącznie na podstawie przepisu art. 28 K.p.a.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, dostępny jw.).

Powyżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej o uchyleniu decyzji własnej Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. znak [...].

Tego rodzaju okoliczności nie zachodzą natomiast w stosunku do J. C. ze względu na stosunkowo znaczne oddalenie jego nieruchomości od terenu nieruchomości objętej warunkami zabudowy (w tym decyzja zmieniającą) i oddzielnie jego nieruchomości od terenu planowanej inwestycji nie tylko drogą tworzącą swego rodzaju zakole i w tym miejscu znacznie szerszą niż w odniesieniu do terenu G. W., ale także dwiema innymi działkami budowlanymi. Znamienne jest także to, że w istocie w samej skardze również nie wskazano na jakiekolwiek skonkretyzowane ryzyko immisji dotyczące nieruchomości J. C., a tym bardziej ryzyko uwzględniające znacznie większe niż nieruchomość skarżącej oddalenie tej działki od terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać natomiast należy, że okazały się one bezzasadne.

W szczególności Sąd nie zajmował się w niniejszym postępowaniu kwestią oceny, jaki charakter może mieć ewentualne naruszenie prawa związane z wydaniem przez Burmistrza Gminy K. decyzji z dnia [...] 2011 r., zmieniającej wcześniejszą decyzję własną o warunkach zabudowy. W szczególności nie rozważał dopuszczalności wydania tego rodzaju decyzji oraz podstawy prawnej, która mogłaby pozwalać na taką zmianę decyzji ostatecznej. Stąd też wszelkie zarzuty dotyczące domniemanego obejścia prawa przez inwestorów w tym zakresie pozostały poza zakresem kognicji tutejszego Sądu. Podkreślić bowiem należy, że na obecnym etapie postępowania dotyczącym ustalenia czy, a jeśli tak, to któremu z wnioskodawców przysługuje przymiot strony w sprawie ustalenia i zmiany warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], bez znaczenia pozostaje czy, a jeśli tak, to jaka zabudowa jest obecnie zlokalizowana na tych działkach i czy zabudowa ta zrealizowana została legalnie lub jest legalnie użytkowana.

Przedmiotem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przecież określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działki w przyszłości i jedynie ocena wpływu tegoż planowanego sposobu zagospodarowania działki na sytuację prawną właścicieli okolicznych nieruchomości może stanowić przesłankę dla ustalenia czy przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i decyzji z dnia [...] 2011 r., z uwzględnieniem decyzji zmieniającej z dnia [...] 2011 r., nie była zabudowa o charakterze obiektu przemysłowego, lecz wyłącznie budowa obiektu garażowo-gospodarczego.

Okoliczności związane z domniemanym nielegalnym posadowieniem i użytkowaniem już istniejących budynków i prowadzeniem w nich działalności produkcyjnej ([...]), czy też usługowej polegającej na [...] mogą zaś być podnoszone wyłącznie w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym danej zabudowy, względnie dotyczącym samowolnie zmiany sposobu użytkowania takich obiektów.

Ponadto warto zauważyć, że choć wadliwe okazało się stanowisko organu, że przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu lokalizacyjnym bierze się pod uwagę obszar oddziaływania (obszar oddziaływania obiektu służy określeniu kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę), to niewątpliwie krąg stron w postępowaniu lokalizacyjnym określany jest na podstawie art. 28 K.p.a.

W tym zakresie Sąd uznał za stosowne poczynić kilka hipotetycznych założeń i rozważań, wykraczających poza zarzuty skargi. Parametry dla nowej zabudowy określane są zaś na podstawie parametrów legalnej zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, a nie na podstawie postanowień pozostających w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnych, w szczególności obejmujących jeszcze nie zrealizowane zamierzenia inwestycyjne. Powyższe okoliczności samodzielnie przesądzają o braku możliwości wyprowadzania interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy z faktu, że ewentualnie zrealizowana na podstawie takiej decyzji zabudowa może w przyszłości wpłynąć na możliwość zmiany sposobu zagospodarowania i zabudowy ich działek.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba na to, że z samego faktu, iż ich nieruchomości znalazły się w obszarze analizowanym służącym dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu inwestora, nie można wyprowadzić wniosku, że uzasadnia to zaistnienie interesu prawnego po stronie skarżących. Z powyższego nie wynika, że działki inwestora znajdą się na domniemanych, potencjalnych obszarach analizowanych dotyczących ewentualnych warunków zabudowy dla działek skarżących, albowiem obszar analizowany w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustalany jest odrębnie, w oparciu o parametry terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie konstrukcja przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków zabudowy przewiduje praktycznie dla każdego parametru nowej zabudowy możliwość dokonania odstępstw od wyznaczenia tych parametrów w sposób ściśle nawiązujący do istniejącej zabudowy, o ile wynika to z analizy. Przepisy te stanowią nadto, że dla parametrów zabudowy takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, parametry nowej zabudowy określa się w oparciu o średnie z wielkości występujących w obszarze analizowanym, co oznacza, że ewentualna nowa, względnie rozbudowana zabudowa na działce inwestora nie będzie miała wpływu na pogorszenie możliwości inwestycyjnych działek skarżących, albowiem w przypadku jej zrealizowania średnie wielkości tych wskaźników na danym obszarze zwiększą się umożliwiając bardziej intensywne wykorzystanie także nieruchomości skarżących.

Pozostałe parametry nowej zabudowy, takie jak obowiązująca linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - co do zasady wyznaczane są w myśl rozporządzenia nie jako średnie dla obszaru analizowanego, lecz jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy i wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk [w:] W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Powyższe oznacza, że wobec określonego usytuowania nieruchomości skarżącego J. C. względem działek nr [...] i [...], których dotyczy sporna decyzja lokalizacyjna, zabudowa usytuowana na tych działkach w żaden, nawet potencjalny sposób nie będzie oddziaływać na potencjalną możliwość ustalenia wysokości i linii zabudowy dla działki tego skarżącego, albowiem nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem bliskiego sąsiedztwa działek inwestorów.

Analogiczna sytuacja zachodzi względem działki skarżącej G. W.. Działka ta znajduje się wprawdzie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy, to jednak jest od niej oddzielona drogą polną (po przeciwległej stronie, której jest położona), co oznacza, że brak jest chociażby potencjalnej możliwości ustalenia obowiązującej dla niej linii zabudowy i wysokości budynku jako przedłużenia tych parametrów występujących na działkach nr [...] i [...].

Reasumując wszystko powyższe, uznać należy, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim stwierdziła brak występowania przymiotu strony postępowania nieważnościowego u J. C. okazała się zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi tego zainteresowanego.

Jednocześnie stanowisko organu, że przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu nie posiada także G. W. okazało się nietrafne, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu decyzji własnej Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. i umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r.

Niniejsze orzeczenie ma zatem taki skutek, że po stronie Kolegium aktualizuje się obowiązek ponownego rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez R. i R. G., ale rozpoznania ograniczonego wyłącznie do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji pochodzącego od G. W..

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punktach I i II sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie właściwej decyzji, po uprzednim wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winien być rozpoznany merytorycznie, z uwzględnieniem faktu, że G. W. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu oraz z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

O zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą G. W. Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie III wyroku, uwzględniając wniosek strony, wysokość poniesionych kosztów sądowych i fakt korzystania z zastępstwa procesowego radcy prawego.