Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 14, art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 8
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - t.j.
article: art. 7, art. 22, art. 87, art. 94, art. 178, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 458/20 w sprawie ze skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.254.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu taksówkami na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Wilkowice 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 458/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Nr NPII.4131.1.254.2020 z 3 kwietnia 2020 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Wilkowice Nr XVI/159/2020 26 lutego 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie Gminy Wilkowice, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy Wilkowice (Gmina, skarżąca) na sesji w dniu 26 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej cyt. też jako: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 8 ze zm.; dalej cyt. jako: Prawo przewozowe), podjęła uchwałę Nr XVI/159/2020 w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie Gminy Wilkowice (dalej: uchwała Nr XVI/159/2020).

Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) pismem z 1 kwietnia 2020 r., doręczonym w dniu 3 kwietnia 2020 r., zawiadomił Radę Gminy Wilkowice, zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g., o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XVI/159/2020 w części, tj. w zakresie § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 4 i art. 14 Prawa przewozowego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., organ stwierdził nieważność uchwały Nr XVI/159/2020 w części – § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały – jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 4 i art. 14 Prawa przewozowego. W uzasadnieniu wskazano, że doręczona organowi nadzorczemu w dniu 4 marca 2020 r. uchwała Nr XVI/159/2020, w której – zgodnie z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego – rada gminy określa przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu taksówkami, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g.). Podkreślając wynikający z art. 7 (zasada praworządności) i art. 94 Konstytucji RP (stanowienie aktów prawa miejscowego) oraz art. 40 ust.1 u.s.g. wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego tam upoważnienia Wojewoda wskazał, że z przepisu delegującego do podjęcia kwestionowanej uchwały (art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego) nie wynika wprost, kto jest adresatem przepisów porządkowych, a tym samym, czy nakazy i zakazy – oprócz podróżnych (art. 15 ust. 1) – dotyczą również kierowców taksówek. W ocenie Wojewody wydawane na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego przepisy porządkowe powinny określać jedynie zachowanie podróżnych w środku transportu, a w przypadku przewozu regularnego osób również podczas korzystania z infrastruktury np. z dworca, natomiast nie mogą się zawierać regulacji prawnych narzucających kierowcom taksówek określony model postępowania. Z kolei, zdaniem Wojewody, obowiązki wskazane w art. 14 Prawa przewozowego stanowią wytyczne dla tworzonych na podstawie art. 4 ustawy regulaminów warunków obsługi podróżnych. A zatem zakres i konsekwencje uregulowań z art. 4 w zw. z art. 14 i art. 15 ust. 5 ustawy są odmienne, bowiem z pierwszej regulacji wynika obowiązek przestrzegania standardu świadczonych przez przewoźnika usług, a druga dotyczy obowiązków ciążących na podróżnych. W ocenie Wojewody uznanie, że obie regulacje mają element wspólny, podważałoby sens regulacji i prowadziłoby do dualizmu regulacji. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały Nr XVI/159/2020.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina zaskarżyła je w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały Nr XVI/159/2020. Zaskarżenie nie dotyczyło natomiast stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 i § 2 ust. 3 załącznika do uchwały. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 94 ust. 4 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności przepisów, pomimo ewentualnie nieistotnych naruszeń prawa oraz naruszenie art. 94 ust. 5 u.s.g. i art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej cyt. jako: ustawa COVID-19) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo wstrzymania biegu terminów, co uniemożliwiło Radzie Gminy zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i uznanie, że wydane na jego podstawie przepisy porządkowe powinny określać jedynie zachowanie podróżnych w środku transportu, bez możliwości nakładania jakichkolwiek obowiązków na przewoźników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił skargę i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając, że Wojewoda naruszył przepisów art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała Nr XVI/159/2020 ma charakter aktu prawa miejscowego, uchwalanego przez radę gminy. WSA stwierdził, że zarówno powołany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 14, jak i art. 15 Prawa przewozowego znajdują się w Rozdziale drugim ustawy zatytułowanym "Przewóz osób i przesyłek bagażowych", z czego wynika, że przepisy te nie zostały ukształtowane jako przeciwstawne sobie jednostki redakcyjne ustawy, o odmiennym znaczeniu dla jej interpretacji. Art. 14 reguluje kwestie obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków podróży, skierowane wprost do przewoźnika. Natomiast art. 15 reguluje obowiązek przestrzegania przepisów porządkowych i obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i wyposażenia w taksówkach. W ocenie sądu pierwszej instancji, adresatem tych norm są zatem zarówno pasażer, jak i przewoźnik, a interpretacja przeciwna nie znajduje oparcia w treści przepisów, co wynika wyraźnie z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, który bezpośrednio odnosi się do przewoźnika, dopuszczając możliwość dodatkowego oznaczenia i wyposażenia taksówki.

Sąd przywołał treść nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 1995 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówką (Dz. U. z 1995 r., Nr 102, poz. 508) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 4 Prawa przewozowego, które zawierało nakazy i zakazy adresowane zarówno do przewoźników, jak i pasażerów oraz zakwestionowane przez Wojewodę § 2, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 załącznika do uchwały Nr XVI/159/2020. W ocenie WSA z powyższego zestawienia jednoznacznie wynika, że kwestionowane regulacje stanowią, co do zasady, powtórzenie nieobowiązujących już norm rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 15 ust. 4 Prawa przewozowego, zaś zaskarżona uchwała znajduje oparcie w art. 15 ust. 5 ustawy. Zakres upoważnienia ustawowego w obu przypadkach odróżnia jedynie jego zasięg terytorialny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem organu wydającego rozstrzygnięcie nadzorcze jest ustalenie charakteru stwierdzonych naruszeń. Do naruszeń przepisów prawa tzw. "istotnych" należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Oznacza to, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W ocenie sądu, wskazane przez Wojewodę naruszenia nie spełniają powyższych warunków, co skutkowało stwierdzeniem, że organ nie wypełnił dyspozycji art. 91 ust. 4 u.s.g. i uwzględnieniem w tym zakresie zarzutów skargi.

Wojewoda Śląski skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej należytego wyjaśnienia, co utrudnia kontrolę instancyjną;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 15 ust. 5 w związku z art. 14 i art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że umieszczenie obu przepisów art. 14 i art. 15 cyt. ustawy w jednym rozdziale ustawy oraz treść art. 15 ust. 7 ustawy, jest wystarczającym powodem dla przyjęcia, że krąg adresatów normy art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego jest wspólny, zarówno dla przewoźników i dla pasażerów, a w związku z tym zawarcie w przepisach porządkowych obowiązków dla przewoźników nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego;

2. art. 15 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 Prawa przewozowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że zawarcie w przepisach porządkowych obowiązków dla przewoźników jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 5 ustawy, podczas gdy art. 15 ust. 1 Prawa przewozowego adresatem przepisów porządkowych czyni jedynie podróżnych, przewidując, że podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie;

3. art. 15 ust. 5 w związku z art. 4 Prawa przewozowego i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że zawarcie w przepisach porządkowych (regulowanych w drodze aktu prawa miejscowego), obowiązków dla przewoźników jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, podczas gdy – jak wynika z art. 4 ustawy – obowiązki te może nakładać na siebie jedynie przewoźnik w drodze regulaminu określającego warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy, który nie stanowi aktu prawa miejscowego;

4. art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, że nakładanie w przepisach porządkowych regulowanych w drodze uchwały obowiązków dla przewoźników jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, podczas gdy – jak wynika z art. 22 Konstytucji RP – ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny:

5. art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego w zw. z art. 178, art. 184 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd, że za legalnością zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów uchwały przemawiają analogiczne regulacje nieistniejącego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 1995 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówką.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie powołanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy Wilkowice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżąca Gmina Wilkowice, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna kwestionuje zgodność z prawem rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach o uchyleniu rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego z 3 kwietnia 2020 r. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszeniu przepisów postępowania.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I. petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że jest on niezasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, sąd w zaskarżonym wyroku w sposób wyraźny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na stronie 9 uzasadnienia stwierdzono jednoznacznie, że "zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe okazały się uzasadnione". Z treści zaskarżonego wyroku w sposób niewątpliwy wynika zatem co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz jakie argumenty zdaniem sądu za tym przemawiały. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonego naruszenia art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe. Wyrok wskazuje zatem na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi sąd kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

Nie są też uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 5 w zw. z art. 4, art. 14 i art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo przewozowe oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 22, art. 178, art. 184 i art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem NSA trafnie bowiem uznał sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe, gdyż nieprawidłowy był pogląd, że przepis ten dotyczy tylko pasażerów i nie upoważnia do nałożenia obowiązków na przewoźników.

Sporny art. 15 ustawy Prawo przewozowe przewiduje, że :

"1. Podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie.

2. Osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego.

3. Osoby uciążliwe dla podróżnych lub odmawiające zapłacenia należności za przewóz mogą być usunięte ze środka transportowego, chyba że naruszałoby to zasady współżycia społecznego.

4. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej może określić, w drodze rozporządzenia, przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu środkami transportu publicznego w zakresie transportu kolejowego i drogowego, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

4a. Minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej może określić, w drodze rozporządzenia, przepisy porządkowe związane z przewozem osób i bagażu środkami transportu publicznego w zakresie żeglugi śródlądowej, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

5. W odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy.

6. W odniesieniu do powiatowego regularnego przewozu osób przepisy porządkowe określa rada powiatu, a w odniesieniu do wojewódzkiego regularnego przewozu osób - sejmik województwa.

7. Rada gminy (Rada miasta stołecznego Warszawy) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek."

Przytoczony art. 15 ust. 5 stanowi zatem upoważnienie do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

Należy na wstępie podkreślić, że w tej sprawie ani na etapie postępowania nadzorczego, jak również przed sądem pierwszej instancji i obecnie tj. przed NSA w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną, nie było sporu co do tego, czy kwestionowane przez Wojewodę przepisy uchwały spełniały powyżej przytoczone ustawowe wymogi, a zatem czy były to przepisy porządkowe regulujące w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzeganiem porządku publicznego w środkach transportu publicznego. W tej sprawie bowiem Wojewoda zakwestionował zgodność z prawem przepisów uchwały z innego powodu, a mianowicie z tego, że były one adresowane nie tylko do pasażerów, lecz także do kierowców/przewoźników.

Zdaniem NSA trafnie ocenił sąd pierwszej instancji, że takie stanowisko Wojewody nie było prawidłowe. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione.

Zasady podejmowania tego rodzaju aktów jak sporna w tej sprawie uchwała, określa art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidując, że "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy", podkreśla wymóg stanowienia prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, ich adresatami mogą zatem być podmioty niepodporządkowane organizacyjnie, stojące na zewnątrz administracji.

Trafnie wskazał organ nadzoru w tej sprawie, że z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego tam upoważnienia. Nietrafnie jednak wywiódł z tego wniosek, że art. 15 ust. 5 nie upoważnia rady gminy do ustanowienia regulacji wprowadzających obowiązki wobec kierowców.

Stanowiące podstawę prawną do wydania spornej w tej sprawie uchwały upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe, nie wskazuje wyraźnie do kogo mogą być adresowane przepisy stanowione na jego podstawie. Skoro zatem to upoważnienie ustawowe nie zawęża zakresu podmiotowego jego adresatów, należy uznać, biorąc pod uwagę wskazany powyżej charakter prawny aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego, że adresatami aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego mogą być zarówno pasażerowie, jak i przewoźnicy/kierowcy. Krąg podmiotowy nie został bowiem przez ustawodawcę w żaden sposób zawężony. Ustawodawca wskazuje jedynie czego te przepisy mogą dotyczyć, określając materię, która może być tymi przepisami regulowana i zakres (cel) tej regulacji. Precyzuje mianowicie, że mają to być przepisy porządkowe odnoszące się do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami, dla zapewnienia bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego.

Uwzględniając wymóg opierania aktów prawa miejscowego na upoważnieniu ustawowym należy uznać, że w aktach prawa miejscowego stanowionych na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego mogą być nakładane jedynie obowiązki mieszczące się w ustawowo określonym zakresie przewidzianym dla przepisów porządkowych i z uwzględnieniem przesłanek, które ustawodawca nakazuje brać pod uwagę. Jednakże, co ponownie należy podkreślić, w tej sprawie Wojewoda nie zarzucił, że kwestionowane przez niego przepisy uchwały należy uznać za wykraczające poza upoważnienie ustawowe z tego powodu, że nie spełniają tych wynikających z ustawy wymogów, lecz a priori założył, że w ogóle nie jest dopuszczalne stanowienie na podstawie tego przepisu aktów prawa miejscowego przewidujących obowiązki adresowane do kierowców. Takie zaś stanowisko jest - zdaniem NSA - nieuprawnione, co trafnie wskazał także sąd pierwszej instancji.

Nie ma racji Wojewoda, co zasadnie zauważył sąd, że wydawane na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego przepisy porządkowe powinny określać jedynie zachowanie podróżnych w środku transportu, a w przypadku przewozu regularnego osób również podczas korzystania z infrastruktury np. z dworca, natomiast nie mogą się zawierać regulacji prawnych narzucających kierowcom taksówek określony model postępowania. Z powodów powyżej wskazanych, do takiego wniosku nie upoważnia literalna wykładnia przepisu art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, a także przepisy Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym powołane w skardze kasacyjnej w punktach II.1-3. Zarzuty te uznać zatem należy za niezasadne.

Zdaniem NSA poglądu Wojewody, że z treści art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego tj. przepisu delegującego do podjęcia kwestionowanej uchwały wynika, że przepis ten nie może być adresowany do kierowców taksówek, nie uzasadnia również wykładnia systemowa tego przepisu, uwzględniająca inne przepisy tej ustawy, na które powołuje się Wojewoda, tj. art. 14 i art. 4 Prawa przewozowego.

To, że te przepisy Prawa przewozowego upoważniają do uchwalenia regulaminów określających warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy, w żaden sposób nie wpływa na ocenę zakresu upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe. Ma wprawdzie rację Wojewoda, że obowiązki wskazane w art. 14 Prawa przewozowego stanowią wytyczne dla tworzonych na podstawie art. 4 ustawy regulaminów warunków obsługi podróżnych, a zatem że "zakres i konsekwencje uregulowań z art. 4 w zw. z art. 14 i art. 15 ust. 5 ustawy są odmienne". Nie jest jednak uprawnione wysuwanie z tego wniosku, że "z pierwszej regulacji wynika obowiązek przestrzegania standardu świadczonych przez przewoźnika usług, a druga dotyczy obowiązków ciążących na podróżnych". Trzeba bowiem raz jeszcze podkreślić, że stanowione na podstawie art. 15 ust. 5 przepisy porządkowe dotyczyć mogą jedynie pewnej kategorii obowiązków, związanych z utrzymaniem porządku w gminnym regularnym przewozie osób oraz przewozie osób i bagażu taksówkami, w celu zapewnienia bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego w środkach transportu publicznego. Te obowiązki zapewnienia bezpieczeństwa podróżnych i przestrzegania porządku publicznego mogą być nałożone zarówno na podróżnych, jak i na kierowców. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że ich krąg podmiotowy jest ograniczony tylko do podróżnych. Przyjęcie poglądu Wojewody oznaczałoby, że ustalane w drodze aktów prawa miejscowego kwestie związane z bezpieczeństwem podróżnych i przestrzeganiem bezpieczeństwa publicznego w przewozie miałyby spocząć wyłącznie na barkach pasażerów, natomiast a priori wyłączeni pozostawaliby z jakichkolwiek obowiązków w tym zakresie kierowcy/przewoźnicy, a przecież także od nich, o ile nie przede wszystkim, zależy "zapewnienie bezpieczeństwa podróżnych oraz przestrzegania porządku publicznego". Kwestia natomiast ewentualnego zdublowania tych obowiązków w aktach wewnętrznych tj. regulaminach, którą akcentuje Wojewoda, to zdaniem NSA jest już zupełnie inne zagadnienie, pozostające poza tą sprawą i na pewno nie podważające sensu regulacji art. 15 ust. 5, jak twierdzi Wojewoda.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody jest zresztą niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony wywodzi on, że wprowadzenie wobec kierowców ograniczeń wolności gospodarczej jest możliwe "tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny" (zarzut z pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej i str. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), z drugiej zaś strony opiera całą swoją argumentację za założeniu, że ewentualna regulacja porządkowa wobec kierowców/przewoźników mogłaby mieć miejsce w regulaminach określających warunki obsługi podróżnych (zarzut z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej oraz akapit wcześniejszy na str. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a nie w aktach prawa miejscowego. Dopuszcza zatem ograniczenie wolności gospodarczej kierowców/przewoźników nie tylko w drodze ustawy, lecz także w regulaminach czyli aktach wewnętrznych, nie będących w ogóle źródłami prawa powszechnie obowiązującego.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa poprzez uznanie, że wystarczającym powodem dla przyjęcia, że krąg adresatów normy z art. 15 ust. 1 Prawa przewozowego jest wspólny zarówno dla przewoźników jak i dla pasażerów, jest umieszczenie art. 14 i art. 15 w jednym rozdziale ustawy (zarzut z pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej). Trzeba bowiem wskazać, że sąd – powołując ten argument – nie uznał go za jedyny i wystarczający. Powołał też inne argumenty, co zresztą zauważa sam skarżący kasacyjnie, polemizując z nimi w dalszej części skargi kasacyjnej, w tym m.in. z argumentem sądu dotyczącym treści art. 15 ust. 7 ustawy Prawo przewozowe i argumentem związanym z treścią nieobowiązującego już rozporządzenia wydanego na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy Prawo przewozowe (str. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Trafnie również wskazał sąd pierwszej instancji, że nie jest prawidłowe wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę, że art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe jest adresowany tylko do pasażerów, a nie do przewoźników, z treści całego art. 15, w tym z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zasadnie bowiem sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 7, który jest wyraźnie adresowany do przewoźników. Nie można zatem twierdzić, jak robi to skarżący kasacyjnie organ, że art. 15 jest adresowany do pasażerów, a art. 4 i art. 14 tylko do przewoźników.

Wbrew twierdzeniu Wojewody, nie można też zasadnie zarzucić sądowi pierwszej instancji, że naruszył prawo poprzez odwołanie się do nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 21 sierpnia 1995 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówką. Podstawa prawa z art. 15 ust. 4 ustawy Prawo przewozowe, która była podstawą do wydania tego rozporządzenia, jest bowiem tożsama w swej treści z tą, w oparciu o którą wydano sporną w tej sprawie uchwałę. Usprawiedliwione zatem było powołanie treści regulacji prawnej wydanej na podstawie tak samo brzmiącego upoważniania ustawowego. Oczywiście nie mogło to mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie, nie można jednak zarzucić sądowi, że posiłkowe odniesienie się do tej regulacji stanowiło naruszenie prawa. Nie może więc spowodować uchylenia wyroku zarzut sformułowany w pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej.

Podsumowując należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tej sprawie jest zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd ocenia zatem bezpośrednio zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia, a więc czy zostało ono wydane zgodnie z prawem materialnym i procesowym i czy powołane na jego uzasadnienie argumenty były prawidłowe. Zaskarżona uchwała jest przedmiotem kontroli sądu jedynie pośrednio, w zakresie niezbędnym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec uznania przez NSA, że niezgodne z prawem jest stanowisko Wojewody stwierdzające nieważność wskazanych przepisów uchwały z tego powodu, że adresatem uchwały nie mogli być przewoźnicy a jedynie pasażerowie i że sąd pierwszej instancji trafnie z tego powodu uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze, a skarga kasacyjna zgodności z prawem tego orzeczenia sądu skutecznie nie zakwestionowała, o czym była mowa powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika Gminy, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.