Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 580/12 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 580/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Wójt Gminy K. odmówił G. M. ustalenia warunków zabudowy na legalizację wykonanej dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. (wydane uprzednio w tym przedmiocie analogiczne decyzje tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] marca 2011 r. - z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego - zostały uchylone decyzjami SKO, odpowiednio z dnia [...] września 2009 r. i [...] listopada 2011 r., przy czym skarga wniesiona na decyzję SKO z dnia [...] września 2009 r. została oddalona wyrokiem WSA z dnia 6 października 2010 r. II SA/Gd 516/10). Organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy terenu położonego w granicach administracyjnych G. uzyskano średnie wskaźniki urbanistyczne uwzględniające zabudowę na terenie K. i G.: wskaźnik powierzchni zabudowy – 17,9 % powierzchni działki budowlanej, wskaźnik intensywności – 0,40 (bez terenu G. wskaźniki wynosiły odpowiedni 20,7 % i 0,35). Powierzchnia zabudowy przedmiotowej działki z dobudówką wzrośnie do ok. 24,2 %, a wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie 0,48, które to wskaźniki przekraczają średnie wskaźniki występujące na terenie w granicach analizy. Niespełnione są zatem wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie cech kształtowania zabudowy, formy obiektu, wskaźników i gabarytu, jak też warunki zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przypadku niemożności usytuowania budynku w sposób zgodny z przepisami występuje sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy.

W odwołaniu G. M. podniosła wadliwość powołania się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też pominięcie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Zdaniem odwołującej się, obszar analizowany winien obejmować cały teren miasta G., gdyż brak jest górnej granicy obszaru wyznaczonego w analizie. Podniosła, że już w chwili zakupu części domu mieszkalnego wskaźniki zabudowy były przekroczone.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 52, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości nawet większej niż odległości minimalne. W obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa, również usługowa, zatem obszar odzwierciedla specyfikę okolicy. Dalsze poszerzanie obszaru analizowanego celem poszukiwania parametrów dla legalizacji istniejącej nielegalnej zabudowy jest nieuzasadnione. Przekroczenie określonych w analizie wskaźników zabudowy powoduje, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Z tych przyczyn zbędne jest badanie możliwości dopuszczenia sytuowania wnioskowanego obiektu przy granicy działki w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W skardze G. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że Kolegium nie zbadało należycie, dlaczego różnica pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym ma tak wielkie znaczenie dla decyzji odmownej w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ winien ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości, stosownie do poglądów zawartych w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 543/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 K.p.a. nie uzasadnił, dlaczego przyjął jako obszar analizowany teren o długości nieco ponad trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ odwoławczy nie wziął także pod uwagę przepisów § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ustalony wskaźnik intensywności zabudowy 0,40 jest niezgodny ze stanem faktycznym. Wskazała, że posesja przy ul. Wiejskiej 3 w P. jest prawie cała zabudowana. Również wskaźnik zabudowy posesji przy ul. Wiejskiej 11 nie odpowiada wskaźnikowi ustalonemu jak wyżej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania H. G. na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. wniosła o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, gdyż sporządzona analiza urbanistyczna spełnia wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 rozporządzeniu. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru zostały wyznaczone na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż 50 m (na kierunkach południowym i wschodnim w odległości przekraczającej tę odległość, tj. 80 m), albowiem trzykrotność frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie 36 m. W analizie uwzględniono 6 działek zabudowanych położonych po tej samej stronie ulicy Wiejskiej, jak i 6 działek zabudowanych po drugiej stronie tej ulicy, w granicach administracyjnych miasta G.. Uargumentowano, że nie wzięto pod uwagę nieruchomości objętych zabudową usługową, albowiem zabudowa na tych działkach (place, parkingi) nie jest porównywalna z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego realizuje w pełni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 6 października 2010 r., zgodnie z którymi analiza powinna zawierać ustalenia dotyczące kierunku po przeciwnej stronie ulicy Wiejskiej, przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Na uwzględnienie nie zasługiwał postulat skarżącej, aby obszar analizowany obejmował cały obszar miasta G.. Obszar w granicach przyjętych w analizie jest obszarem zainwestowanym, objętym zabudową mieszkaniową jednorodzinną, pozwalającym na ustalenie wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości, a wyznaczenie jego granic częściowo ponad wielkość minimalną było wystarczające. Obowiązujące w tym zakresie przepisy zakładają wymóg analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiedniego w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, jednak nie określają górnej granicy odległości granic obszaru analizowanego od takiej nieruchomości. Zostają one wyznaczone przez autora analizy, posiadającego wymagane uprawnienia urbanistyczne, a ich szersze określenie może być uzasadnione koniecznością wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, np. gdyby w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją brak było nieruchomości objętych określonym zainwestowaniem, zaś występowałyby one w odległości niewiele wykraczającej poza minimalną. Nie ma możliwości uzasadniania parametrów planowanej inwestycji poprzez odniesienie do parametrów zabudowy w innej części miasta, czy też w znacznie poszerzonych granicach obszaru analizowanego, bowiem obszar ten winien przyjmować granice najbliższego sąsiedztwa w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, ewentualnie granice pewnego zwartego obszaru zainwestowania, jak np. kwartały ulic. Dopuszczenie innego, niż średni, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy musi wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która tego rodzaju wniosków w przedmiotowej sprawie nie zawierała (wskaźnik ten na przedmiotowej działce wraz z dobudówką wyniósłby 24,2 %, przekraczając średnią wartość dla obszaru analizowanego wynoszącą 17,9 %). Analiza zawiera także prawidłowe ustalenia co do wskaźnika intensywności zabudowy na obszarze analizowanym wynoszącym 0,40 (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki), co do którego wyliczenia nie stwierdzono podstaw do odstąpienia w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Celem analizy urbanistycznej sporządzanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wykazanie średnich parametrów zabudowy dla całego obszaru analizowanego, w oparciu o które może być kształtowana nowa zabudowa. Tym samym nie można uzasadniać intensywności nowej zabudowy w oparciu o wyższe wskaźniki występujące na niektórych działkach znajdujących się na obszarze analizowanym (np. działki nr [...] o wskaźniku 0,46). Autor analizy prawidłowo również nie wziął pod uwagę działki nr [...] o przeważającej funkcji usługowej ze wskaźnikiem 0,22 (jego przyjęcie do obliczenia średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego skutkowałoby przy tym jego zaniżeniem, co byłoby niekorzystne dla skarżącej).

W skardze kasacyjnej, działający w imieniu G. M. pełnomocnik (adwokat), zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 6-krotnej stawki wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

a) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.),

b) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

c) naruszenie przez organy administracji publicznej art. 6, 7 i 8 K.p.a. i brak odniesienia się do powyższego przez WSA,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

b) § 3 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) przez niewłaściwą ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia,

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu podniesiono, że dostrzeżenie przez organy lub WSA konieczności szczegółowego zbadania sprawy - np. pod kątem, jaka jest powierzchnia nieruchomości i jak się kształtuje w stosunku do działek sąsiednich, czy też pod kątem tego, czy jest to "nowa zabudowa" doprowadziłoby do wniosku, iż albo nie należy w niniejszej sprawie w ogóle analizować kwestii wskaźników (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajdowałby zastosowania) lub też, że można dopuścić intensywność zabudowy innej, aniżeli wynikająca z analizy i dokonanego uśrednienia. WSA oraz organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez niewłaściwą ich wykładnię, co poskutkowało zaniechaniem zastosowania § 5 ust. 2, który umożliwiałby odstępstwo od średnich wskaźników wynikających z analizy i tym samym wydanie pozytywnej decyzji na rzecz skarżącej. W szczególności pominięta została okoliczność, że działka ma bardzo małą powierzchnię i z całą pewnością analiza powinna wskazywać na zasadność zastosowania względem niej innych, aniżeli uśrednione wskaźników. W sprawie naruszono także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. Zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że skarżąca ma prawo realizować swoje zamierzenia dotyczące nieruchomości, a zaskarżona decyzja odmowna jest bezpodstawna. Nie sposób uznać, że jej zamierzenia nie są zgodne z prawem, skoro 15 lat wcześniej organ administracji publicznej wyraził zgodę na realizację zamierzeń inwestycyjnych w zakresie planowanej przybudówki. Poprzez autorytarne odstąpienie od zastosowania możliwości modyfikacji wskaźników wynikającej m.in. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, Sąd nadmiernie rozszerzył istniejące ograniczenia, ponad miarę ograniczając prawo własności, czym naruszył art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw wskazanych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tego zarzutu wskazano na art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przez organy administracji publicznej art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. i brak odniesienia się do powyższego przez WSA.

Na wstępie, dla porządku wskazać należy, że zarzut ten prawidłowo skonstruowany dotyczy naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów, a to art. 3 § 2 P.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych i poprzez enumeratywne wyliczenie (punkty od 1 do 8) wskazuje przypadki aktywności organów administracji, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Stwierdza natomiast, że WSA nie objął w sposób rzetelny i prawidłowy kontrolą działań i decyzji organów administracji nie kwestionując przy tym, że rozpoznawana sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w tej części zarzut jest oczywiście nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o dalszą część zarzutu opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to zdaniem skargi kasacyjnej organy administracyjne dopuściły się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to braku zbadania czy sprawa dotyczy "nowej zabudowy", chociaż chodzi o nieruchomość, która powstała zgodnie z prawem w 1997 roku. Nadto decyzja wydana w sprawie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej, jeśli się weźmie pod uwagę powierzchnię działki, na której dobudowano wiatrołap. Pominięto także dokonane w dniu 28 października 1997 r. w Urzędzie Gminy w K. zgłoszenie obejmujące budowę spornej części budynku a obecnie, po dziesięciu latach, kwestia ta jest podważana.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przedmiotowa sprawa była kilkakrotnie poddana kontroli w administracyjnym toku instancji, a także kontroli sądowej i przy pierwszej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (z dnia 20 kwietnia 2009 r.), Kolegium uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie ( decyzja z dnia 7 września 2009 r.), nakazało ustalić przedmiot postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania skarżąca kasacyjnie zmodyfikowała pierwotny wniosek z dnia 23 czerwca 2008 r. w ten sposób, że objęła nim planowaną dobudowę nowego wiatrołapu a nie legalizację istniejącej już dobudówki chociaż z akt wynikało, że sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej (przedłożona przez inwestora decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. wydana została w sprawie nakazu rozbiórki wiatrołapu). Decyzja kasacyjna była przedmiotem skargi do WSA, który wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. II SA/Gd 516/10 skargę oddalił, zajmując przy tym stanowisko co do obszaru analizowanego. Nowe postępowanie, w uwzględnieniu sprecyzowanego wniosku inwestorki z dnia 20 stycznia 2011 r., prowadzone przez organ I instancji dotyczyło już ustalenia warunków zabudowy na potrzeby legalizacji wykonanej dobudowy wiatrołapu i zakończone zostało decyzją odmowną Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. Również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone (decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r.), przy czym ponowna decyzja pierwszoinstancyjna, z dnia [...] marca 2012 r., także odmowna, dotyczy warunków zabudowy dla istniejącej dobudowy. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone przez inwestorkę rozstrzygnięcie, zaś WSA zaskarżonym wyrokiem, skargę oddalił.

Zrelacjonowany przebieg postępowania nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawie stosowane były przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże kontrolowane przez WSA rozstrzygnięcia organów obu instancji nie dotyczyły ustalenia warunków dla "nowej zabudowy", lecz postępowanie, zgodnie ze sprecyzowanym w dniu 20 stycznia 2011 r. wnioskiem, prowadzone było na potrzeby legalizacji istniejącego wiatrołapu. Podkreślić też należy, że wszczęcie niniejszego postępowania wymuszone zostało wcześniejszym postępowaniem wszczętym przez organy nadzoru budowlanego, dotyczącym przedmiotowego obiektu. W takim stanie sprawy powoływanie się na pismo Urzędu Gminu K. z dnia 3 listopada 1997 r. o nie wniesieniu sprzeciwu co do dobudowy wiatrołapu i nie uwzględnienie jego treści w niniejszym postępowaniu w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, na które skarga kasacyjna wskazuje. Zauważyć bowiem należy, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 51 P.b.), co wydaje się być właśnie konsekwencją pisma Urzędu Gminu K. z dnia 3 listopada 1997 r. o nie wniesieniu sprzeciwu. W przeciwnym bowiem wypadku, postępowanie przez nadzór budowlany prowadzone byłoby w trybie art. 48 P.b. Reasumując, skoro organy, przy aprobacie WSA, prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z zasadami ogólnymi rządzącymi procesem administracyjnym, zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., jest nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to w ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także na § 3 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) przez niewłaściwą ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie. Podkreślono, że WSA bezzasadnie przychylił się do stanowiska organów, jakoby brak było podstaw do ustalenia innego wskaźnika, chociaż z uwagi na małą powierzchnię działki zasadnym było przyjęcie wyższego wskaźnika zagęszczenia.

Jak już wyżej wskazano, niniejsza sprawa była kilkakrotnie przedmiotem oceny organów administracyjnych obu instancji a kwestia opracowanej przez uprawnionego urbanistę analizy i jej ocena, każdorazowo, że względu na decyzje odmowne, była wszechstronnie rozważana.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość przyjęcia wyższego, niż określony w analizie, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jednakże zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczenie innego wskaźnika musi wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Tego rodzaju wniosków analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie nie zawiera, natomiast w sposób jednoznaczny wskazuje, że wskaźnik wielkości zabudowy na przedmiotowej działce wraz z dobudówką wyniósłby 24,2 % i tym samym przekraczałby średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego, wynoszący 17,9 %. Z opisu zabudowy na obszarze analizowanym, znajdującym potwierdzenie w załączniku graficznym do analizy wynika, że brak było podstaw do odstąpienia od wyliczonego wskaźnika intensywności zabudowy w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Trafnie więc WSA stwierdza, że analiza, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia, spełniająca wszystkie wymagania wynikające z rozporządzenia, nie dawała podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, skoro w zakresie cech kształtowania zabudowy, formy obiektu, wskaźników i gabarytu, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego w tej części, jest nieusprawiedliwiony.

Nie może odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie. W myśl tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Brzmienie tego unormowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawo do zagospodarowania terenu jest obwarowane różnymi ustawowymi ograniczeniami. Każdy, kto ma tytuł prawny do terenu, ma to prawo ex lege, tyle tylko, że nie może z niego korzystać bez aktu organu dysponującego władztwem planistycznym, skutkującego aktualizacją tego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – wraz z innymi przepisami ustawy, w szczególności z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – przesądza o dozwolonych właścicielom zachowaniach w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Zatem w sytuacji, gdy nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można mówić o naruszeniu prawa materialnego w podniesionym skargą kasacyjną zakresie.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.