Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1121/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11,  art. 173,  art. 174,  art. 176,  art. 183,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie del. Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1107/03 w sprawie ze skargi B. i W. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. L. na rzecz uczestnika W. P. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1107/03, w sprawie ze skargi B. i W. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 26 sierpnia 1998 r. a w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o kosztach.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w J. decyzją z dnia 26 sierpnia 1998 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę B. i W. P.

W wyniku wniosku złożonego w dniu 12 kwietnia 2001 r. przez B. i W. P. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wielokrotnego rozpoznawania sprawy przez organy administracji - Starosta J. działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 163 kpa - zaskarżoną decyzją z dnia [...] dokonał zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 26 sierpnia 1998 r., stanowiącej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla wnioskodawców, obejmującej modernizację i przebudowę budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-biurowy o pow. użytkowej 195,30 m2 (w tym pow. użytkowa części biurowej 99,30 m2) według projektu budowlanego opracowanego przez inż. arch. R. W., zlokalizowanego w J. przy ul. S. na dz. nr [...] obr. [...] - w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej sentencji decyzji wprowadził zapis "zatwierdzam projekt budowlany i wydaję pozwolenie na budowę dla B. i W. P. zam. w J. przy ul. K. obejmujące po zmianie: przebudowę budynku mieszkalnego na budynek handlowo-biurowy o powierzchni użytkowej 311,20 m2, w tym powierzchnia użytkowa części biurowej 208,90 m2 (parter - sklep wielobranżowy niebędący punktem sprzedaży środków ochrony roślin i niebędący sklepem spożywczym, I piętro i poddasze - pomieszczenia biurowe, według projektu budowlanego (zamiennego) opracowanego przez mgr inż. arch. A. P. uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej - nr upr. [...], zlokalizowanego w J. przy ul. S. na działce o nr ewid. [...] (obręb - [...]). Pozostałe warunki decyzji nie uległy zmianie.

Wojewoda Podkarpacki, rozpatrując odwołanie Z. L. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 26 sierpnia 1998 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, uznając, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i załączony do niego projekt budowlany potwierdzają, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w 1998 r. projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie złożyli B. i W. P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną ich wykładnię, a to uznanie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nastąpiło, przed złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 163 kpa w zw. z art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie jedynie przy podejmowaniu decyzji reformatoryjnej, a w tym stanie faktycznym chodzi o rozstrzygnięcie nowej sprawy i sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału, a przede wszystkim zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 3 kpa, gdyż organ orzekający w tym stanie faktycznym sprawy orzekł w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Rozpoznając zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na wstępie powołał art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1289) zgodnie, z którym sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty przynajmniej w części podważają legalność zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczy to sygnalizowanej w skardze kwestii sprzeczności dokonanych przez organ ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd podniósł, że Wojewoda Podkarpacki uznał, że miało miejsce odstąpienie przez inwestora od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w pozwoleniu na budowę, gdyż przedmiotowy budynek składa się z trzech kondygnacji, a to parteru, piętra i poddasza i posiada dach typu mansardowego, przykryty papą, co w sposób zasadniczy odbiega od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tym bardziej że w związku z tym zwiększyła się zarówno jego wysokość jak i kubatura. Ta właśnie okoliczność w ocenie organu eliminuje możliwość wydania w oparciu o art. 36a ust. 1 prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jako że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas gdy w danym obiekcie planowane zmiany jeszcze nie nastąpiły, a zaistniałe już odstępstwa nie noszą znamion "odstępstw istotnych". Sąd podniósł także, że w sprawie poza sporem pozostaje, iż kwestia istotnego odstąpienia przez inwestora, w tym przypadku od warunków określonych w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym i w pozwoleniu na budowę, była już przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Jej materialnym wyrazem jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 października 2001 r., nr [...], w którym to organ, po uprzednim uchyleniu postanowienia organu I instancji, umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z modernizacją i przebudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w J. wychodząc z założenia, że zaistniałe w trakcie robót odstępstwa nie noszą cech "odstępstw istotnych", przy czym stanowisko to podzielił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2826/01. Sąd zaznaczył również, że kwestia "istotnych odstępstw" była także przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ostateczną decyzją z dnia 14 września 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2004 r., o tym samym numerze, wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2001 r., nr [...], stanowiącej o uchyleniu decyzji organu I instancji, nakładającej na inwestora obowiązek doprowadzenia prowadzonej modernizacji i przebudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. S. do stanu zgodnego z wymogami pozwolenia na budowę i o umorzeniu postępowania I instancji, wychodząc przy tym również z założenia, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Sąd uznał zatem, że nie do przyjęcia jest w demokratycznym państwie prawa, aby te same okoliczności, w odniesieniu do tego samego adresata, wynikające z tego samego stanu faktycznego, stanowiące o zaistnieniu normatywnie określonych przesłanek, mających znaczenie dla wyników dwu różnych postępowań, prowadzonych przez różne organy - oceniane były odmiennie, gdyż stanowiłoby to o jaskrawym naruszeniu fundamentalnej dla postępowania administracyjnego reguły wynikającej z art. 8 kpa. Sąd stwierdził więc, że w okolicznościach sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestorzy, wbrew stanowisku Wojewody Podkarpackiego, nie dopuścili się istotnych odstępstw od warunków określonych w zatwierdzonym uprzednio projekcie i w pozwoleniu na budowę, a zatem powstała konieczność wyłączenia z obrotu prawnego decyzji tego organu w zakresie odnoszącym się do umorzenia postępowania I instancji. Równocześnie Sąd podniósł, że nie oznacza to jednak, że decyzja Starosty J. z dnia 17 marca 2003 r. odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację postanowień art. 36a ustawy prawo budowlane z 1994 r., art. 11 ppsa, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd stwierdzając, iż niedopuszczalne jest, aby te same okoliczności, w odniesieniu do tego samego adresata, wynikające z tego samego stanu faktycznego prowadzone przez różne organy oceniane były odmiennie i wywodząc z tego możliwość naruszenia art. 8 kpa, pomija brzmienie art. 11 ppsa. W ocenie skarżącego Sąd nie powinien czuć się związany ustaleniami organu administracji bez zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zajęcia własnego stanowiska w sprawie ustaleń takiego organu. Skarżąca podnosi również, że gdyby zgodzić się z Sądem, że chodzi o nieistotne odstąpienie od warunków określonych w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to w oparciu o art. 36a prawa budowlanego nie wymagana byłaby zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że uchylona decyzja Wojewody Podkarpackiego o odmowie zmiany pozwolenia na budowę była prawidłowa. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że nawet jeśli w ówczesnym stanie prawnym nie można było jednoznacznie określić, że nieistotne odstąpienie występuje o ile nie dotyczy liczby kondygnacji, stąd a contrario jeśli odstąpienie dotyczy liczby kondygnacji wówczas, w ocenie strony, mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem, a zatem nie bez znaczenia pozostaje ocena samego inwestora, czy dane odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, a występując o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę B. i W. P. zakładali, że odstąpienie jest istotne. Ponadto podnosi się, że Sąd I instancji błędnie uznał, że postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 października 2001 r. uchylające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest "materialnym wyrazem" oceny kwestii istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Skarżący twierdzi, że nawet decyzja o umorzeniu postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a zatem nie wyłącza ona możliwości wydania decyzji merytorycznej opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli B. i W. P., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza § 2 ww. art. 183 ppsa.

W sprawie niniejszej nieważności postępowania Sąd nie stwierdził, a po przystąpieniu do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem skarga kasacyjna została sformułowana niezgodnie z zasadami określonymi art. 176 ppsa.

W myśl art. 173 i 174 ppsa – skarga kasacyjna, która jest środkiem zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji winna odnosić się do rozstrzygnięcia Sądu. Zgłoszone zaś zarzuty winny wskazywać przepisy prawa materialnego bądź prawa procesowego, którym uchybił w ocenie skarżącego Sąd rozpoznający skargę na kwestionowane orzeczenie organu administracji.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim prawidłowego sformułowania tych podstaw w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa naruszonych przez Sąd, uzasadnienia tego naruszenia, a gdy zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania dodatkowo szczegółowego wykazania, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Jak zaznaczono na wstępie, skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wymogom prawnym z art. 174 ppsa w zw. z art. 176 ppsa. Skarga została oparta na podstawie art. 174 ust. 1 ppsa zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 36a prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 11 ustawy ppsa.

Wbrew wymogom art. 176 ppsa autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, którego ustępu bądź punktu art. 36a zarzut dotyczy i na czym polegało jego naruszenie. W uzasadnieniu skargi przytoczono jedynie stanowisko Sądu pierwszej instancji i oświadczenie skarżącej, że go nie podziela.

Brak natomiast całkowicie uzasadnienia zarzutu dotyczącego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ppsa. Przepis ten stanowi, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wiążą Sąd administracyjny. Zauważyć należy, iż w sprawie związanej z przedmiotową inwestycją nie zapadł żaden wyrok karny skazujący.

Zasada związania NSA – podstawami skargi kasacyjnej wyklucza by Sąd ten mógł dokonywać samodzielnie konkretyzacji zarzutów skargi, ich precyzowania bądź oprzeć się na domniemaniach, o jakie naruszenie przepisów prawa chodziło autorce skargi.

Skoro więc zarzut naruszenia art. 36a prawa budowlanego oraz zarzut naruszenia art. 11 ppsa nie zostały uzasadnione w sposób określony w art. 176 ppsa nie można uznać, by skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy. Autorka skargi kasacyjnej stanowczo podnosi, że inwestorzy P. realizując decyzje o pozwoleniu na budowę z 1998 r. dopuścili się istotnych odstępstw od tej decyzji. Konsekwentnie zaś pomija się fakt, że te kwestie były przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W obrocie prawnym jak ustalił Sąd pierwszej instancji, pozostaje orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 października 2001 r. "o umorzeniu postępowania wobec ustaleń, że stwierdzone odstępstwa przy realizacji inwestycji nie nosiły cech istotnych odstępstw".

To ocenne stanowisko organu podzielił Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie w wydanym wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. SA/Rz 2826/01.

Wyrok ten nie został podważony, a więc jest wiążący zarówno dla organów jak i Sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą. W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wskazany wyżej wyrok NSA – został wydany w sprawie dotyczącej spornej inwestycji realizowanej na podstawie pierwotnej decyzji. Dlatego też - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - znajduje zastosowanie zasada wynikająca z treści art. 153 ppsa "iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Takie związanie zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny, oznacza że ani organ, ani Sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (vide wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. IV SA 527/9, Lex 47295).

Stwierdzić więc należy, iż wszelkie dywagacje autorki skargi kasacyjnej na temat, czy nastąpiły istotne odstępstwa przy realizacji inwestycji na podstawie decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę przez inwestorów P., są bezprzedmiotowe w sprawie niniejszej, wobec rozstrzygnięcia tej kwestii wskazanym wyrokiem NSA.

Co do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa należy zauważyć, iż zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony.

Stwierdzić jednak trzeba, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznaje sprawę na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazanej na wstępie rozważań Sądu, nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie mógł ich naruszyć w sprawie niniejszej.

Brak uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 ppsa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 ppsa.