Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 11/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149, par. 1 i par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36 par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego H. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku H. S. (dalej jako: skarżący lub strona), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Złożenie skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny:

Wnioskiem z 10 listopada 2020 r., który tego samego dnia wpłynął do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, co potwierdza prezentata widniejąca na dokumencie, skarżący wystąpił do Wojewody Opolskiego (dalej jako: organ lub Wojewoda) o udzielenie mu, jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku rozpatrzenia tego wniosku, pismem z 14 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu: 20 stycznia 2021 r.), pełnomocnik strony złożył do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody, ponaglenie stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.", w związku z niezałatwieniem wyżej wyeminionej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie zażądał stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązania organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając 20 dniowy termin na jej załatwienie oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. W jego uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył podstawy prawne określające termin dla organów do rozpatrzenia sprawy i wskazał, że ponaglenie było konieczne i uzasadnione.

Przekazując ponaglenie Wojewoda wskazał, że wniosek strony skarżącej posiadał brak formalny, który najwczesniej został uzupełniony 24 marca 2021 r., w związku z czym organ nie mógł skutecznie prowadzić postępowania administracyjnego przed tym terminem, a tym samym rozstrzygać o przewlekłości. Jednocześnie podkreślił, że pierwsze czynności w sprawie wniosku strony zostały podjęte kilka dni po jego wpłynięciu, tj. zarejestrowanie go w spisach, dokonanie sprawdzeń w dostępnych systemach oraz wprowadzono wniosek do "SI Pobyt v. 2". Kontynuując wyjaśnił, że na dalsze rozpatrzenie podania wpływ miały okoliczności niezależne od organu, tj: wstrzymanie bezpośredniej obsługi klientów w okresie od 16 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., w związku z wprowadzeniem stanu epidemii, co miało wpływ na odwołanie już wezwanych oraz umówionych klientów, zachowania zasad reżimu sanitarnego, które zostały określone stosownymi przepisami dotyczącymi zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID–19, warunki lokalowe i techniczne (w tym ilość urządzeń do pobierania odcisków linii papilarnych), ilość wniosków zawierających braki formalne i kolejność ich wpływu.

Dalej organ odniósł się do biegu terminu w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Po rozpatrzeniu ponaglenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, postanowieniem z 11 lutego 2021 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpatrzenia wniosku do 11 czerwca 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu roztrzygnięcia podał podstawy prawne określające terminy do rozpatrzenia sprawy i wskazał, że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, ale bezczynności. Nadto podkreślił, że znany jest mu z urzędu fakt, iż organ pierwszej instancji jest obecnie w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W konsekwencji uznał za zasadne stwierdzenie, iż zaistniałe w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyżej wymienione postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 11 lutego 2021 r. wpłynęło do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 marca 2021 r.

Pismem z 29 stycznia 2021 r., które wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 lutego 2021 r., H. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę. Podnosząc zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, pełnomocnik wniósł o:

zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

"o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu";

"zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu";

przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

"wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.";

"zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa".

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o doręczanie pism przy pomocy środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 licpa 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 344 ze zm.).

W jej motywach autor skargi opisał przebieg dotychczasowego postępowania przed Wojewodą, podkreślając, że w reakcji na wniesione ponaglenie organ "co prawda wezwał Cudzoziemca do złożenia odcisków linii wyznaczając termin ich złożenia na dzień 24 marca 2021 r.", tj. organ ma zamiar wszcząć postępowanie administracyjne po ponad 4 miesiącach od dnia złożenia wniosku.

Odniosząc się natomaist do zarzutu bezczynności i przewlekłości pełnomocnik skarżącego przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swoich zarzutów, sczegółowo je cytując, a następnie wskazał, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dalej podkreślił, że wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

Uzasadniając z kolei zarzut rażącego naruszenia przepisów autor skargi zauważył, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Następnie przytoczył stanowisko orzecznictwa w zakresie definicji rażącego naruszenia prawa, wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn akt I OSK 675/12 (wszystkie wyroki przytoczone dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie pełnomocnika skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego jak i maksymalnego terminu załatwienia sprawy przez organ. Jednocześnie podkreślił, że organ uzasadnia przewlekłość prowadzonych postępowań brakami kadrowy od 2014 r. W jego ocenie "trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn <> w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego".

Uzasadniając podstawy do przyznania sumy pieniężnej autor skargi podkreślił, że "sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne". Następnie przytoczył stanowisko doktryny w tej materii, podkreślając, że przyznanie sumy pienięznej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontynuując wskazał, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności.

Argumentując wyrażone stanowisko – na zakończenie – podniósł, że w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powołuje się od kilku lat organ w różnych sprawach z wydania zezwoleń na pracę podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu tego organu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

Odnosząc się do ewentualnego wniosku Wojewody o miarkowanie kosztów procesu, autor skargi, przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na zasądzenie, w razie uwzględnienia skargi w całości, zwrotu kosztów postępowania poniżej stawek minimalnych. Zasądzenie kosztów postępowania według stawek niższych niż minimalne byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby takie stawki przewidywała umowa pomiędzy stroną a pełnomocnikiem.

W odpowiedzi na skargę organ powielił argumenty podnoszone w piśmie przekazującym ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podkreślając przy tym regulacje dotyczące obostrzeń związanych ze stanem epidemii. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 15z1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w przypadku cudzoziemca, który w dniu, od którego po raz pierwszy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS–CoV–2, przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, jego pobyt na tym terytorium uważa się za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu, wynikającego z wizy, do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni. Natomiast art. 15zzq ust. 1 wyżej cytowanej ustawy przewiduje przedłużenie okresu ważności zezwoleń na pracę cudzoziemca. Dodatkowo podkreślił, że pomimo ogromnego wzrostu liczby spraw dotyczących cudzoziemców legalizujących pobyt, postępowania prowadzone przez Wojewodę są realizowane systematycznie i na bieżąco. Średni czas oczekiwania na wezwanie do usunięcia braków formalnych do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynosi około trzech miesięcy, co w ocenie wnioskodawcy może być rozumiane jako bezczynność tudzież przewlekłość. Natomiast średni czas prowadzenia postępowania to ok. 3,5 miesiąca.

Jednocześnie wskazał na probemy kadrowe, z którymi organ mierzy się od dłuższego czasu, w odniesieniu do ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Zauważył również, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga postępowania wyjaśniającego i posiada charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, nie znajduje zastosowania art. 12 K.p.a., a zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. zasadnicze postępowanie przed nim trwa dwa miesiące. Nadto podkreślił, że na czas trwania postępowania administracyjnego bezpośredni wpływ ma obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te przekazywane są do organu I instancji w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach ww. termin może być przedłużony do 60 dni. W rezultacie, z punktu widzenia strony, postępowanie administracyjne przed Wojewodą trwa trzy miesiące. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okresu wykonania czynności niezależnej od organu nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy nałożonego na organ administracji publicznej cytowaną ustawą. Tym samym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej: P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem jej art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie, a także w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto – w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zauważyć również należy, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Z treści art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Równocześnie wskazania wymaga, że skarga na bezczynność stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Wskazać również należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia 13 maja 2021 r., Wojewoda poinformował o zakończeniu sprawy z wniosku skarżącego poprzez wydanie w dniu 22 maja 2021 r. decyzji o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym, wobec stwierdzenia, że organ załatwił sprawę strony wydając akt, ale uczynił to po terminie ustawowym, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1) wyroku).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje stanowisko, przypomniane przez WSA w Gdańsku w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/21, zgodnie z którym możliwość uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie przez sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy także sytuacji, kiedy organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania dotyczące terminów załatwienia sprawy w dniu wniesienia skargi, wobec czego skarga ta była uzasadniona, jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, a zatem nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Podkreślenia wymaga, że obecne brzmienie art. 149 § 1 P.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono, że: "(...) proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 P.p.s.a., było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Równocześnie należy wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 P.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w tym trybie.

W rozpatrywanej sprawie ponaglenie zostało złożone przez stronę skarżącą w dniu 20 stycznia 2021 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Rozpoznane zostało postanowieniem z 11 lutego 2021 r. (k. 79 – 81 akt administracyjnych), o czym szerzej powyżej.

Przechodząc tym samym do istoty sporu wskazania wymaga, że:

po pierwsze – pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. wynika natomiast, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia;

po drugie – pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że – w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności, w tym – co istotne – dowodowych pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że – oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej – nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony.

W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Jednocześnie wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W myśl wskazywanej już ogólnej reguły z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.

Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei – jak wskazano także powyżej – art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero w wyniku złożenia ponaglenia. Zdaniem Sądu przy dochowaniu staranności w prowadzeniu sprawy można było wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się bezczynności a następnie wskutek niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35 K.p.a., art. 36 K.p.a. oraz w art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 12, a w konsekwencji art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a.

Okres zwłoki ze strony organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość.

W ocenie składu orzekającego zasadnie sądy administracyjne wskazują, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, na co zwracał uwagę organ usprawiedliwiając czas i terminowość podejmowanych czynności, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z najczęściej występujących przyczyn. W sprawach zezwoleń na pobyt cudzoziemców, obecnie to nawet już charakterystycznych – dla tego typu spraw – przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania.

Problemy w organizowaniu pracy urzędu np. w zakresie pozyskania kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.

Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do organu 29 stycznia 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. – stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS–CoV–2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31 marca do 15 maja 2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Mając zaś na uwadze żądania i wnioski zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca jest długotrwałe. Wymaga ono między innymi uzyskania opinii szeregu innych organów. Otóż na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście (co w niniejszej sprawie miało miejsce), wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Faktycznie złożony przez stronę wniosek wymagał dodatkowych czynności. Skład orzekający ma przy tym świadomość, że ilość składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do ilości zatrudnionych w Urzędzie Wojewódzkim pracowników odpowiedzialnych za załatwianie tego typu spraw. Dlatego Sąd uznał za zasadne stwierdzenie, że bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku. W niniejszej sprawie, mając na uwadze całokształt okoliczności, nie zachodzi, zdaniem Sądu, przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość/bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sąd nie uznał, tym samym, za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzekł w pkt 4 wyroku dalej idącą skargę oddalając, podobnie jak oddalił żądanie zasądzenia sumy pieniężnej. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istniejące szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które miałyby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, że nie było przy tym podstaw do kwalifikowania bezczynności organu jako rażącej. Informacja została zaś udzielona. Z tego powodu Sąd nie wymierzył organowi grzywny.

Równocześnie wskazania wymaga, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu sformułowanie "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie zgodnie wskazuje się, że instytucja sumy pieniężnej ma natomiast na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu zatem też strona skarżąca okoliczności te powinna wykazać, uzasadnić w sposób poddający się jakiejkolwiek ocenie.

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej zasługującej na zaaprobowanie argumentacji nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w tym przepisie. Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyraził także WSA w Gliwicach w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 12/19.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach zaś orzeczono w pkt 5, na podstawie art. 200 P.p.s.a.