Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 51/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2567/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r. nr VI/46/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz [...] sp. jawna z siedzibą w M. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2567/15, oddalił skargę Gospodarstwa Rolnego [...] sp. j. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...] .

Skargę na powyższy akt złożyło Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w[...] , wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Autor skargi wskazał zarzuty dotyczące przede wszystkim:

I. ustaleń zawartych w części V Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach).

1. W zakresie 1 Strefy - R1 Strefa intensyfikacji produkcji rolnej w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym - południowo-wschodnia część gminy. W strefie tej (miejscowość[...] ) położona jest nieruchomość należąca do Spółki, zaś interes prawny Spółki naruszony jest ustaleniami zawartymi w tiret 14 dopuszczającym realizację nowych ferm hodowli drobiu, biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący, zwarty kompleks leśny oraz w tiret 15 dopuszczającym rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (str. 16 Studium).

2. W zakresie 2. Obszary 1) Obszary rolnicze. Interes prawny Spółki narusza również ustalenie Studium zawarte na str. 24, tiret 4, które stanowi, że kierunki działań na obszarach rolniczych powinny zmierzać do ograniczenia fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku da terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

3. W zakresie 3. Tereny - Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 (miejscowości[...] ). Interes prawny Spółki narusza ustalenie Studium zawarte na str. 30, które stanowi, iż w strefie R-1, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsad zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP.

II. ustaleń zawartych w części IX Studium (Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach).

1. W zakresie 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony. Interes prawny Spółki dotyczy zakresu ochrony, gdzie znajduje się postulat zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze zbiorników podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu (L.p. 1, str. 38 Studium);

2. W zakresie 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego. Interes prawny Spółki narusza określenie zakres oddziaływania, gdzie stwierdza się, że fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie 50 DJP [...] mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców (L.p. 4, str. 41 Studium).

Skarżąca spółka zarzuciła przyjęcie Uchwały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą, bez zważenia interesu prawnego Skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (str. 6, 12, 16, 19, 20-22, 24, 30-33, 38, 41 Studium); 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i naruszenie przewidzianych w tych przepisach zasad poprawnej legislacji, legalizmu i zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP w zagrodzie w strefie R-1 (w strefach R-2 i R-3 ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie i do 20 sztuk DJP w jednej zagrodzie w strefie R-4 w granicach terenów budowlanych, str. 30-33 Studium); 3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że w Studium wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej (str. 6, 12, 16, 19-22, 24, 41 Studium) pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej i inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu, inwestycje celu publicznego (str. 31-32 Studium) oraz hodowlę innych rodzajów zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej, czyli negatywnie wpływając na jej sferę prawno-materialną uniemożliwia realizację jej planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Wniosek powyższy uzasadniony jest stopniem szczegółowości postanowień studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja regulacji w nim zawartych dotyczących m.in. ograniczenia dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli drobiu lub rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej w odległości powyżej 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, a w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny odległość tę należy zmniejszyć do 500 m oraz ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle postanowień planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Skoro studium dopuszcza dla obrębu [...] lokalizację nowych obiektów służących do hodowli drobiu w odległości 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, to postanowienia planu nie będą mogły naruszać tych ustaleń choćby poprzez zredukowanie tej odległości od wskazanego rodzaju zabudowy. Zostaną zatem te wartości graniczne przełożone do planu, już bez realnej możliwości ich zakwestionowania na etapie uchwalania planu miejscowego. Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło, co mogło prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że tereny użytków rolnych zostały oznaczone w studium symbolem R. Mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących, jeżeli ferma zachowuje ustalone w studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę[...]. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi określenie prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego, chociaż prawo własności skarżącej zostało ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżąca nie została pozbawiona możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niej niesatysfakcjonująca. Zachowała natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy. W ocenie Sądu stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako działek rolnych, umożliwiając jej prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Właściciel, który chciałby prowadzić hodowlę w nowych obiektach zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala produkcji hodowlanej musi mieć granice. Granice te wprowadza studium, przy czym interes inwestora musi pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji, podkreślił, że ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, iż wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu Rada Gminy zdecydowała się na określenie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji, nie byłoby możliwe ustanowienie w studium w inny, mniej szczegółowy sposób intencji ograniczenia produkcji. Akt wykonawczy regulujący warunki, jakie winno spełniać studium nie wyklucza, aby zostały w nim przewidziane minimalne lub maksymalne wskaźniki lub parametry.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Gospodarstwo Rolne [...] sp. j. w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a., zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z ostrożności, w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarga jest uzasadniona jedynie w odniesieniu do części Uchwały, skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ustaleń Studium zawartych na s. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 Uchwały, a w razie stwierdzenia, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem Uchwały zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w całości, a z ostrożności, w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarga jest uzasadniona jedynie w odniesieniu do części Uchwały, w zakresie wskazanych wyżej ustaleń Studium zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 Uchwały. W razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie.

Skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenia prawa materialnego, to jest:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej także jako Ustawa) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584, dalej jako Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), art. 140 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej jako - Kodeks cywilny) oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział IV (dalej także jako Sąd I Instancji), że przyjęcie przez Radę Gminy [...] (dalej także jako Organ) ustaleń zawartych na str. 6 ("nadmierne zagęszczenie ferm hodowli drobiu i związane z tym skutki dla środowiska i mieszkańców"), s. 12 ("Przekształcaniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszenie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości ferm hodowli drobiu u trzody chlewnej"), s. 16 (realizacja nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową"), s. 24 ("ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi"), s. 30 ("Obiekty produkcyjno-usługowe powinny rozszerzać profil działalności, przełamując tym samym monofunkcyjny sposób gospodarowania na wsi. W strefie R-l, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowią istniejący zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP"), str. 38 (postuluje się: (...) zakaz lokalizacji ferm hodowlanych"), str, 41 ("fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50DJP w [...] - wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologicze. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców) uchwały z dnia [...] maja 2011 r. numer [...] w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (dalej także jako Uchwala) nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa w zakresie prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy Uchwala ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności Skarżącej stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi, w tym pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż Uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, włączając w to między innymi hodowlę innych gatunków zwierząt niż drób i trzoda chlewna wskazane w Uchwale.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 Ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie przez Organ ustaleń zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 Uchwały (wskazanych szczegółowo powyżej) nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności Skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte Skarżącej i istotę prawu własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy Uchwała ograniczenie prawa własności Skarżącej, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w Uzasadnieniu Wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do Uchwały tych ograniczeń.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 Ustawy w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 Uchwały (wskazanych szczegółowo powyżej) nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej Skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Organowi oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte Skarżącej i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącej poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy Uchwała ograniczenie tego prawa Skarżącej, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w Uzasadnieniu Wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do Uchwały tych ograniczeń.

II. naruszenia przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do zawartych w skardze zarzutów dotyczących nierozważenia przez Organ wymogów w zakresie lokalizacji ferm hodowli zwierząt wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.), które są znacznie mniej restrykcyjne, niż ustalenia zawarte na str. 16 i 30 Uchwały (wskazanych szczegółowo powyżej), które dodatkowo odnoszą się do wszystkich ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej nie określając żadnych progów ilościowych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu I instancji istotną część zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do ustaleń zawartych na str. 16 i 30 Uchwały, nie wyjaśniając przy tym powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż powyższe rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się Skarżącej do motywów rozstrzygnięcia Sądu I Instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustaleń w zakresie oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium (str. 12 uzasadnienia wyroku) oraz dokonał stwierdzenia, iż proporcje ingerencji dokonanej przez organ w sferę prawa do nieruchomości skarżącej ustalone zostały w sposób adekwatny do tych oczekiwań, zamierzeń i planów inwestycyjnych, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania dokumentów, z których miałoby wynikać dokonanie tego rodzaju ustaleń przez organ i Sąd I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącej polemikę z ustaleniami Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku, nie wyjaśniając podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd I instancji, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dokonał ustalenia, iż rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale na s. 16 i 30 Uchwały (wskazanych szczegółowo powyżej) ma charakter kompromisowy (s. 12 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie wskazuje żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania planistycznego, ani postanowień Uchwały, które potwierdzałyby, że organ dokonał identyfikacji interesów skarżącej oraz interesów (praw) innych osób lub interesu publicznego, które w ocenie organu uzasadniałyby ograniczenie praw skarżącej w zakresie własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ani że organ dokonał wyważenia tych interesów. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącej polemikę z ustaleniami Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku, nie wyjaśniając podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd I instancji, w szczególności nie wyjaśnia czy Sąd I instancji w ogóle skontrolował dokonanie przez organ procesu "wyważania interesów stron". W konsekwencji powyższe uchybienie uniemożliwia także kontrolę instancyjną wyroku.

Gmina [...] wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Istota przytoczonych zarzutów skargi zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca Spółka złożyła skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie postanowień zawartych w studium.

Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Jak wskazuje się w piśmiennictwie kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią studium. Ważne jest, aby rada gminy uchwaliła studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. "Nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych (...). Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków" (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016 r.).

W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącej, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. W tym zakresie należy przyjąć, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 Uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej.

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc się do ustaleń zaskarżonej Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowmi w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowy mieszkaniowy, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odlegle minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, wskazać należy, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie daje przepis art. 10 u.p.z.p. Wprowadzenie zatem do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Trzeba raz jeszcze podnieść, że Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych.

W dokumentacji planistycznej nie znajdują się żadne informacje dające możliwość oceny ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Sąd Wojewódzki przyjął, że ograniczenia związane z lokalizacją nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących wynikały z potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich oraz ich właścicieli, a także potrzeb ochrony środowiska. Należy jednak podkreślić, że żaden dokument znajdujący się w aktach postępowania poprzedzającego przyjęcie Uchwały, ani ich treść nie potwierdzają tej tezy. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwalą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Uchwały są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych Uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy [...] nie znajdują uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż ograniczenia te mają być uzasadnione ochroną środowiska. Analiza treści uchwały poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływających na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych. Gdyby rzeczywiście tak było, to wówczas należałoby się spodziewać, że Uchwała zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaju działalności, w tym hodowlę zwierząt chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że ustalenia Uchwały dotyczące obszarów innych niż chronione powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne niż te dotyczące obszarów chronionych. Tymczasem Uchwała nie zawiera takiego rozróżnienia. Analiza treści ustaleń Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy [...] ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez Organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska będą dozwolone na terenach Gminy[...].

W uzasadnieniu wyroku znalazło się stwierdzenie, że wprowadzenie ograniczeń wynikających ze Studium: "został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę[...] . Mianowicie priorytet przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona.". Ta konstatacja prowadzi do wniosku, że rzeczywistym celem ograniczeń przewidzianych Uchwalą nie jest, ani troska o stan środowiska naturalnego, ani wolności i prawa innych osób, ale chęć zmiany charakteru działalności gospodarczej i rolniczej prowadzonej na terenie Gminy[...]. Wyraźnie wynika to z ustaleń zawartych na stronie 30 Uchwały, gdzie znalazło się stwierdzenie: "obiekty produkcyjno-usługowe powinny rozszerzać profil działalności, przełamując tym samym monofukcyjny sposób gospodarowania na wsi.". Zdanie to bezpośrednio poprzedza ograniczenia dotyczące lokalizacji nowych ferm drobiu oraz łączy się z ustaleniami zawartymi na stronie 16 i 24 Uchwały nakazującymi ograniczenie fermowej hodowli drobiu i lokalizacji nowych ferm na terenie gminy[...]. Trzeba mieć na względzie, że żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Należy również zauważyć, że ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały, wskazują że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez Organ jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, (LEX nr 470918), NSA zwrócił uwagę, że: "Wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż [handlowych] narusza i to w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy [u.p.z.p.]. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy".

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu. Nie dostrzegł legislacyjnej wadliwości postanowień Studium, tj. ich konkretnego, normatywnego ujęcia – ściśle wiążącego regulacje planu miejscowego, jak również nie zbadał czy przewidziane w Studium ograniczenia ilościowe hodowli drobiu i trzody chlewnej oraz ograniczenia podmiotowe w zakresie możliwości prowadzenia określonej rodzajowo działalności, stanowią wynik rzetelnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego zarówno interes publiczny, jak i indywidualny interes skarżącej.

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej Uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z tych powodów skarga kasacyjna w oznaczonym wyżej zakresie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też należało zaskarżony wyrok, jako naruszający prawo uchylić, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta winna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwzględnieniem rozważań zawartych w tym uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.