Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 136/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16,  art. 156,  art. 157,  art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant aplikant prokuratorski Robert Szamotuło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr ‘[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków K. P. oraz I. K. o ponowne

rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", znak: "[...]", odmawiającej stwierdzenia

nieważności decyzji z dnia "[...]", znak: "[...]", wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie ustalenia na rzecz T. i M. A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną, na działkach nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia ‘[...]", znak: "[...]".

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 15 czerwca 2010 r. do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek M. i T. A. (datowany na dzień 10 czerwca 2010 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 0,400 MW wraz z wymaganymi przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr "[..]", obręb "[...]".

Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. inwestorzy wnieśli o uwzględnienie działki nr "[...]" jako terenu inwestycji z uwagi na planowaną w ramach inwestycji drogę obejmującą teren w/w działki. Z kolei w dniu 5 listopada 2010 r. do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek inwestorów (datowany na dzień 28 października 2010 r.) modyfikujący wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r.

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Wójt Gminy "[...]"

ustalił - na rzecz T. i M. A. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]".

W dniu 4 maja 2011 r. K. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzja została wydana mimo niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku zgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia "[..]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy "[....]", zaś postanowieniem z dnia "[...]’ - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy - utrzymało w mocy własne postanowienie. Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 61/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia "[...]" oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kolegium z dnia "[...]".

Decyzją z dna "[...]" Samorządowe Kolegium

Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy

"[...]" z dnia "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy w/w decyzję własną. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę gospodarstwa rolnego o powierzchni 23 ha położonego na "[...]", w związku z czym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalający na niezastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Kolegium wskazało, że pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 831/14) - po rozpatrzeniu skargi K. P. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia ‘[..]" oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia "[...]". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie, organ dokonując analizy zgodności zakwestionowanej decyzji z prawem w kontekście kwalifikowanej przesłanki rażącego naruszenia prawa zupełnie nie dostrzegł i pominął bardzo istotną kwestię. Mianowicie na gruncie sprawy inwestor przedłożył najpierw wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej, a następnie pismem z dnia 28 października 2010 r. wniósł o modyfikację ww. wniosku. Już tylko proste porównanie obydwu wniosków pozwala stwierdzić, że zakres dokonanych modyfikacji jest znaczny.

Decyzją z dnia ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ‘[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie ustalenia

- na rzecz T. i M. A. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną na działkach nr "[..]", obręb geodezyjny "[..]". W uzasadnieniu podano, że w ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zaistniała. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego gospodarstwa rolnego, jest zlokalizowana w sąsiedztwie terenów zainwestowanych zabudową zagrodową, czyli w konsekwencji nie przełamuje istniejącej już funkcji zagospodarowania

terenu planowanej inwestycji. Odnosząc się do kwestii środowiskowych podano, że sporna decyzja ustalająca warunki zabudowy została oparta o wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r., zmodyfikowany m.in. wnioskiem z dnia 28 października 2010 r., natomiast decyzja środowiskowa została oparta o pierwotny wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r. Przy czym wniosek z dnia 28 października 2010 r. doprecyzował jedynie wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r. Modyfikacja wniosku z dnia 28 października 2010 r. wskazywała na zmniejszenie mocy elektrycznej biogazowni rolniczej

do 0,37 MW (poprzednio - we wniosku z dnia 10 czerwca 2010 r. - 0,40 MW). Ponadto

załączony do wniosku z dnia 28 października 2010 r. opis działania biogazowni wskazuje niemal identyczne zapotrzebowanie na substraty (łącznie 13.611 ton), co załączona do pierwotnego wniosku karta informacyjna przedsięwzięcia (łączny roczny wsad 13.810 ton). Tym samym nie sposób przyjąć, iż zmodyfikowana biogazownia będzie miała większą moc. Tym bardziej, że Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla biogazowi o mocy 0,37 MW. Wskazano, że wszystkie niezbędne uzgodnienia (np. postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]") zostały dokonane już po wniesieniu drugiego wniosku co do warunków zabudowy spornej inwestycji, a jedynie decyzja środowiskowa wydana została jeszcze przed wniesieniem wniosku z dnia 28 października 2010 r. Jednak decyzja środowiskowa odnosiła się do elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 0,400 MW. W tym świetle oraz

uwzględniając fakt pozytywnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony

Środowiska, Kolegium wyraziło pogląd, iż brak decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach uwzględniającej modyfikację wniosku nie stanowi o takich wadach tej decyzji, które należałoby uznać za wady rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób oczywisty, iż wynik postępowania byłby inny, gdyby organ uwzględnił modyfikację wniosku z dnia 28 października 2010 r. Dodano, że analiza akt sprawy znajdujących się w dyspozycji Kolegium nie pozwala również na przyjęcie, iż decyzja z dnia 30 listopada 2010 r. dotknięta jest którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

K. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez samodzielną, nierzetelną ocenę porównawczą wniosków z dnia 10 czerwca 2010 r. oraz z dnia 28 października 2010 r. w przedmiocie wymagalności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, a tym samym

uznaniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji, podczas gdy została ona wydana bez spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[..]". Ponadto, wniósł o powołanie biegłego z zakresu elektroenergetyki na okoliczność ustalenia rzeczywistej mocy elektrycznej biogazowi określonej we wniosku z dnia 28 października 2010 r., biorąc pod uwagę zawartą w nim zmianę liczby elementów składających się na inwestycję oraz ich rozmiarów - porównanie biogazowni zawartej we wniosku z dnia

10 czerwca 2010 r., a tym samym określenia wymagalności przeprowadzenia oceny

oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku podał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie została poruszona kwestia faktycznego powiększenia planowanej inwestycji biogazowi w porównaniu z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010 r., a powołano się jedynie na zapisy "potencjalnej mocy" biogazowni pochodzące z wniosków, dając im tym samym pełną wiarę

bez przeprowadzenia jakichkolwiek obliczeń czy też weryfikacji co do zasadności

przedstawionych danych. Kolegium dokonało zatem jedynie oceny stanu formalnego, nie zaś stanu faktycznego.

Z kolei I. K. podniosła, iż nie była stroną postępowania o stwierdzenie

nieważności decyzji z dnia "[...]", wydanej przez Wójta Gminy "[...]", mimo że jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio przylegającej do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 156 k.p.a. podniosło, że przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego

przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. W świetle powyższego za bezpodstawny uznać należy sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut dokonania przez Kolegium samodzielnej oceny treści wniosków o ustalenie warunków zabudowy i niepowołanie w tym celu biegłego. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niedopuszczalne jest bowiem przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń

faktycznych. Ponadto, już sama potencjalna konieczność ustalania faktów w oparciu o dowód z opinii biegłego wyklucza możliwość uznania naruszenia prawa za rażące, skoro rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy jest ono oczywiste, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa.

Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. K. P.

dowodził, że prawdziwa moc elektryczna gazowni wynosi nie 0,37 M lecz 0,74 M gdyż

wnioskodawcy w drugim wniosku "w celu zmanipulowania postępowania, sprytnie ukryli prawdziwą moc elektryczną biogazowni". Organ wskazał, że dokonana przez skarżącego interpretacja potencjalnych zamiarów inwestorów działania niezgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy (tj. wybudowania biogazowni o mocy dwukrotnie większej od tej, dla jakiej ustalono warunki zabudowy) wykracza poza

granice postępowania sprawie warunków zabudowy, a tym bardziej w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie inwestor ubiegał się o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy 0,37 M, zaś Wójt Gminy "[..]" ustalił warunki zabudowy dla takiej właśnie inwestycji. Potencjalne późniejsze działania inwestorów w sposób niezgodny z warunkami zawartymi w wydanej decyzji nie stanowi przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu.

Kolegium wskazało również, że z zestawienia treści wniosków z dnia 10 czerwca i 28 października 2010 r. wynika, że we wniosku z dnia 28 października

2010 r. sprecyzowano wiele parametrów przedmiotowej inwestycji, których w ogóle nie wskazano w pierwotnym wniosku, m.in. wymieniono poszczególne elementy wchodzące w skład inwestycji oraz podano ich powierzchnię. Skoro jednak w pierwotnym wniosku elementy te nie były podane, to nie można stwierdzić, by ich wskazanie spowodowało diametralne zmiany we wniosku. Podkreślono, że skoro w decyzji środowiskowej z dnia 11 października 2010 r. ustalającej brak

potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla

przedmiotowej inwestycji, w/w elementy inwestycji nie były przedmiotem rozważań organu, to nie mogły wpłynąć na jej treść. Dalej wskazano, że w zmodyfikowanym wniosku znacząco wzrosła maksymalna wysokość planowanej zabudowy (z 6m do ponad 12 m), parametr ten jednak również nie był przedmiotem rozważań organu wydającego decyzję środowiskową. Znacznej zmianie uległa również powierzchnia planowanej zabudowy, która była brana pod uwagę przez organ wydający decyzję środowiskową: w jej uzasadnieniu podano, że "bezpośrednio pod projektowane przedsięwzięcie przeznaczona zostanie powierzchnia około 1,2 ha, w tym pod obiekty budowlane dotyczące bezpośrednio instalacji biogazowej 2000m2.

Szacowana powierzchnia utwardzonych placów manewrowych i dróg komunikacyjnych

będzie wynosić około 1200m2. Pozostałą powierzchnię zajmą tereny zielone". W wyniku modyfikacji wniosku parametry te uległy zmianie, jednak z decyzji środowiskowej nie wynika, w jaki sposób parametry te wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, w szczególności, czy ich zwiększenie spowodowałoby to, że rozstrzygnięcie organu prowadzącego sprawę środowiskową byłoby innej treści. Kolegium podniosło, że decyzja środowiskowa nie jest przedmiotem

niniejszego postępowania, zaś jej podważenie w kontekście jej aktualności w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po dokonanej modyfikacji wniosku byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby w sposób oczywisty wynikało z niej, że niespełnienie któregoś z opisanych w niej warunków (zmienionego następnie w zmodyfikowanym wniosku) spowodowałoby zaistnienie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W przedmiotowej sprawie brak jest tej oczywistości, dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu wydania jej w oparciu m.in. o decyzję środowiskową uzyskaną na podstawie pierwotnego wniosku. Tym bardziej, że pozostałe uzgodnienia w sprawie wydane zostały przez właściwe organy już na podstawie wniosku zmodyfikowanego.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" K. P. wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, przejawiające się w nieuwzględnieniu wniosku dowodowego w przedmiocie powołania biegłego z zakresu elektroenergetyki, co w sytuacji przeprowadzenia przez organ II instancji wnioskowanego dowodu pozwalałoby na obiektywną ocenę stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, co ma zasadniczy wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podniósł m.in., iż zdaję sobie sprawę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zasadniczo bazuje na dotychczas zgromadzonych dokumentach w aktach administracyjnych, jednakże w wyjątkowych sytuacjach, z uwagi na specyfikę sprawy, dopuszczalne jest podjęcie działań w przedmiocie ustalenia/doprecyzowania pewnych okoliczności. Wskazał, że z uwagi na stan faktyczny (jego zmianę) niniejszej sprawy zasadne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, celem oceny i porównania właściwości biogazowi opisanych w dwóch wnioskach, w tym też ich potencjalnego oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem.

Z brzmienia art. 156 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem.

Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie akcentuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest niedookreślone. Przy interpretacji tego zwrotu warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik.) wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 - ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Cechą rażącego prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. W orzecznictwie uznaje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ,nie publik., z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r. II OSK 1396/07). Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Jak stwierdził NSA "Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98).

W przedmiotowej sprawie organ, wobec zarzutów strony, skoncentrował się na przesłankach wynikających z art. 156 k.p.a., wskazując przy tym, że po dokonaniu kontroli (z punktu widzenia wszystkich przesłanek) nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczył budowy biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 0,400 MW wraz z wymaganymi przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną. W ocenie Sądu organy administracji dokonały prawidłowej oceny, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadził do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 542/10, LEX 674249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, LEX 486229; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 911/08, LEX 538016; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez osobę uprawnioną. Równocześnie sporządzona została analiza urbanistyczna. Również sama lektura znajdującej się w aktach analizy wskazuje, że spełnia ona wszystkie warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Ponadto podnieść należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się szczegółowych parametrów inwestycji, gdyż następuje to dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy bada się jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja może powstać na określonym terenie. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem wywiedziono, że decyzja z dnia 30 listopada 2010 r. nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił podstawę prawną jej wydania.

Zauważyć ponadto należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia dotyczącego istoty sprawy. Organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenie nieważności, co do zasady dokonuje ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a., co należy podkreślić, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Trzeba mieć na uwadze to, że zakres ewentualnego postępowania dowodowego wyznacza treść zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W takim postępowaniu organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1880/06, lex nr 301837). Dlatego też zasadnie Kolegium stwierdziło, że za bezpodstawny uznać należy zarzut dokonania przez Kolegium samodzielnej oceny treści wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Zasadnie również wskazało Kolegium, że niedopuszczalne jest przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń faktycznych. Dlatego też w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zostać powołany biegły.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. O rażącym ich naruszeniu można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. B. Adamiak, "Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego", PiP z 2012 r., z. 3, s. 51-53), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Co najistotniejsze, w wykonaniu wyroku tut. Sądu z dnia 28 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 831/14) organ porównał pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, z wnioskiem zmodyfikowanym i stwierdził, że we wniosku z dnia 28 października 2010 r. sprecyzowano wiele parametrów inwestycji, których w ogóle nie wskazano w pierwotnym wniosku, m.in. wymieniono poszczególne elementy wchodzące w skład inwestycji oraz podano ich powierzchnię. Skoro jednak w pierwotnym wniosku elementy te nie były podane, to nie można stwierdzić, by ich wskazanie spowodowało diametralne zmiany we wniosku. Podkreślono, że skoro w decyzji środowiskowej z dnia ‘[...]" ustalającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, w/w elementy inwestycji nie były przedmiotem rozważań organu, to nie mogły wpłynąć na jej treść.

Zasadnie podniesiono również w skarżonej decyzji, że przedmiotem oceny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia. Tym samym bez wpływu na ocenę istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa miała okoliczność czy w postępowaniu tym dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie ochrony środowiska.

Nadto, należy zauważyć, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał parametry inwestycji zmodyfikowane i uszczegółowione przez inwestora we wniosku z dnia 28 października 2010 r. Projekt ten został następnie przedłożony i zaakceptowany bez uwag przez właściwe organy uzgadniające: Starostę ‘[...]" w dniu "[...]", Zarząd Dróg Powiatowych w dniu ‘[..]", oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]".

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że kwestionowana decyzja z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" nie jest dotknięta wadą wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., co wykluczyło możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.