Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 530/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 666/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, po wznowieniu postępowania. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 grudnia 2020r., sygn. akt I SA/Ol 666/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], obecnie w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: "Dyrektor W-M OR ARiMR", "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] lipca 2020r., nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania i odmowy przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożenie sankcji wieloletnich.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na następujący stan faktyczny:

W dniu 13 maja 2014 roku do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej też: "organ I instancji") wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożony przez Spółkę, podpisany przez pełnomocnika Spółki i zarazem prokurenta [...], w którym strona ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - tzw. płatność ONW (oraz jednolitej płatności obszarowej). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa górska wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła [...] ha.

Organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2014r. przyznał stronie płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: - ONW - Górskie w wysokości [...] zł; - ONW - Nizinne strefa I w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że na podstawie art. 20 ust. 4 i 5 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1936. ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), jeżeli decyzja w sprawie przyznania pomocy uwzględnia w całości żądanie strony i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. Za dzień doręczenia decyzji, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej pomocy na rachunku bankowym strony. Mając na uwadze fakt, iż strona nie zażądała doręczenia decyzji, decyzja ta pozostała jedynie w aktach sprawy i jak poprzednia uzyskała przymiot ostateczności w najkrótszym z możliwych w ustawie terminie, bowiem nie została zaskarżona przez stronę. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 29 grudnia 2014r.

W dniu 4 stycznia 2019r. do organu I instancji wpłynął wniosek złożony przez [...] o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od 15 września 2009r. do czerwca 2017r., do powierzchni [...] ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą, zawartej z [...] działającym w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony [...],[...], jednocześnie występującym w imieniu Spółki działającej pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].[...] wskazywał, że w okresie objętym umową dzierżawy [...] i [...] wprowadzili go w błąd w zakresie prawa do pobierania dopłat dla rolników ze środków unijnych osiągając nienależną korzyść w wysokości [...] zł, bowiem [...] ustalił, że dopłaty obszarowe ze środków unijnych będzie pobierał on, jako właściciel ziemi wydzierżawionej w areale około [...] hektarów użytków rolnych. Strony zawarły porozumienie, że [...] - lub ktoś z jego rodziny, zakupi od [...][...] ha nieruchomości rolnych, będących na ten czas dzierżawionych, przez Spółkę, od członków rodziny [...]. Dodatkowo w umowach poddzierżawy, za każdym razem wprowadzano zapis o prawie pierwokupu [...] i [...], nieruchomości rolnych przez niego poddzierżawianych od grupy kapitałowej [...]. Na tej podstawie 15 września 2009r. zawarto umowę poddzierżawy przez [...] i [...][...] ha nieruchomości rolnych, dzierżawionych przez Spółkę od [...],[...] i [...].[...] i [...] zobowiązali się do zapłaty czynszu w łącznej wysokości [...] zł za okres trwania umowy tj. do dnia 15 września 2014r. - w kwotach i terminach określonych w umowie, kwoty podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz innych podatków związanych z przedmiotem umowy a także opłat z tytułu zużycia mediów. Umowa została zawarta na czas oznaczony od 15 września 2009r. do 15 września 2014r. oraz wskazywała na możliwość jej przedłużenia o kolejne pięć lat - na okres od 16 września 2014r. do 15 września 2019r., jeżeli do dnia 1 września 2014r. [...] i [...] złożą Spółce pisemne oświadczenie o zamiarze kontynuowania dzierżawy po dniu 15 września 2014r., a Spółka potwierdzi jej przedłużenie w ciągu 15 dni od jego otrzymania (za należny za ten okres czynsz - o czym stanowił art. 5 ust. 3 aktu). W umowie wskazano, że w przypadku sprzedaży nieruchomości w okresie do dnia obowiązywania niniejszej umowy dzierżawy i poddzierżawy, [...] i [...] przysługiwać będzie prawo pierwokupu przedmiotowych nieruchomości.

Na podstawie ww. umowy dzierżawy i poddzierżawy oraz w oparciu o dane z Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli organ I instancji ustalił, że objęte tą umowy grunty rolne nie były deklarowane w kierowanych do Kierownika wnioskach o płatności obszarowe, które były inicjowane z wniosku [...]. Natomiast Spółka, występowała do tych gruntów rolnych o płatności zarówno w latach przed zawarciem umowy dzierżawy jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016r. włącznie.

W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2019r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014r., w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powodem wznowienia postępowania z urzędu była konieczność ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji, w związku z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów decyzją z [...] grudnia 2019r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uchylił decyzję dotychczasową z [...] grudnia 2014r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznając Spółce płatności do obszarów ONW strefa górska w kwocie [...] zł, odmówił przyznania płatności do działek rolnych płożonych na obszarze ONW nizinnych strefa I oraz nałożył sankcje wieloletnie w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości [...] zł. W dniu 13 stycznia 2020r. decyzja, po dwukrotnym awizowaniu, została doręczona adresatowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2020r., Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. Dyrektor ARiMR uznał je za własne, w pełni podzielając ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia, przytoczył treść artykułu 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L312, str. 1, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95"). Wskazał, że w toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010r. do 2016r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego w drodze umów dzierżawy małżeństwu [...], którzy tym samym byli uprawnieni do składania własnych wniosków -warunek wynikający również z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW, a co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). Poza tym strona, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna również przestrzegać na tych gruntach rolnych wymogi i normy (w tamtym okresie, warunek wynikający z § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW). Według organu z treści zeznań złożonych przez [...] wynika przy tym, iż samodzielnie decydował on o charakterze upraw, zaś przedstawiciele Spółki nanosili podane przez niego dane do składanych rokrocznie wniosków. Zdaniem Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie nieprawidłowość ciągła trwała nieprzerwanie do dnia 20 czerwca 2017r., tj. realizacji płatności za rok 2016r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z 31 maja 2017r. płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody, w opinii organu II instancji należało przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę [...]). Według organu II instancji bieg terminu przedawnienia, należy więc liczyć od dnia 21 czerwca 2017r., który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10 czerwca 2019r., uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 to w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, spor pomiędzy stroną a [...] jest skutkiem dłużej trwającego konfliktu interesów. Wysoce prawdopodobne jest, że strona wraz z poddzierżawcą doszła do porozumienia, aby to ona składała wnioski o otrzymanie płatności, bowiem wówczas tylko ona była uprawniona do otrzymywania płatności do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ponieważ grunty poddzierżawione [...] wraz z jego własnymi przekraczałyby powierzchnię [...] hektarów, czyli powierzchnię stanowiącą graniczną wielkość w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie pomocy dla otrzymania płatności ONW. Wskazał, że w tamtym okresie, czyli od 2010 roku strona deklarowała do płatności ONW, powierzchnię posiadanych działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa górska, która zajmowała poniżej 30 hektarów gruntów rolnych oraz powierzchnię poddzierżawionych działek rolnych [...], położonych na obszarze ONW w strefie nizinnej I, która zajmowała ok [...] ha (w 2014r. [...]ha). Dopiero powstały konflikt pomiędzy stronami spowodowany wystąpieniem zaległości w płaceniu ustalonego czynszu dzierżawnego przez [...] z powodu braku możliwości wykonania przez niego samego wymagalnych zobowiązań i powstałym w związku z tym widmem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i uznaniem go za upadłego zamiast możliwości zawarcia ugody z wierzycielami, przyczynił się do wyjawienia zawartych ustaleń organowi Agencji. Podkreślił też, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Jak wskazano [...], nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak też do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie kierowane do strony w celu przedstawienia dowodów świadczących o tym, że strona samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne udzielono odpowiedzi, że dowody te (faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze, faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne), są w dyspozycji małżonków [...], bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona przez te osoby. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu organu I instancji, że tym samym pełnomocnik i reprezentant Spółki jasno wskazał i potwierdził, że faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych było małżeństwo [...], czego niepodważalnym dowodem są akty notarialne dołączone do sprawy, faktury oraz oświadczenia składane przez [...]. Ponadto jak wskazał o słuszności stanowiska organu I instancji świadczy też pismo strony z [...] grudnia 2016r., w którym profesjonalny pełnomocnik po składanych wnioskach o przeprowadzenie dowodów wystąpił o umorzenie prowadzonych postępowań administracyjnych z powodu w jego ocenie przedawnienia terminów procesowych, występując jednocześnie z wnioskiem o zaniechanie wzywania wskazanych przez niego świadków. W ocenie organu odwoławczego, profesjonalny pełnomocnik strony przedkładając jakiekolwiek propozycje do przeprowadzenia dowodu, działał w zamiarze przedłużenia toczącego się postępowania na tyle, by upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że strona nie przedstawiła, żadnych dowodów, potwierdzających współposiadanie wydzierżawionych gruntów rolnych oraz wymaganej przez ustawodawcę pisemnej zgody (ust. 2 art. 18 analogicznej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dla PROW 2007-2013), która powinna być dołączona do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 3 art. 18 tejże ustawy). Zdaniem organu II instancji nie ulega żadnej wątpliwości, że to obie strony zawartych notarialnych umów dzierżawy, wspólnie uzgodniły, że to Spółka będzie ubiegała się o unijne dopłaty. Jednakże strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 grudnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił w całości argumentację faktyczną i prawną organów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia podniósł że ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010r. do 2016r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W ślad za organami powtórzył też, że oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze umów dzierżawy - małżeństwu [...], którzy tym samym otrzymali przywilej do składania własnych żądań (warunek wynikający również z art. 7 ust. 1 i pkt 1), a co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy). Poza tym jak wskazał skarżąca, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna również wszystkie grunty rolne utrzymywać zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu I instancji nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do 20 czerwca 2017r. tj. realizacji płatności za rok 2016r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z [...] maja 2017r. płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody należałoby przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę p. [...]). W ocenie WSA od dnia 21 czerwca 2017r. należy więc liczyć bieg terminu przedawnienia, który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10 czerwca 2019r. uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w ocenie Sądu I instancji nieuprawnione są twierdzenia zawarte w skardze sprowadzające się do twierdzenia, że 4 letni termin przedawnienia upłynął. Skarżąca pomija bowiem fakt, że Spółka na podstawie decyzji administracyjnej organu z [...] maja 2017r. otrzymała płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów za rok 2016. Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu, że nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do 20 czerwca 2017r., tj. realizacji płatności za rok 2016.

Zdaniem WSA prawidłowo organ I instancji a za nim organ odwoławczy wyjaśniły wszystkie okoliczności związane ze współposiadaniem przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz małżeństwa [...] oraz rzekomego współgospodarowania skarżącej na tych gruntach z poddzierżawcą. WSA zaznaczył, że w jego ocenie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że skarżąca nie była posiadaczem spornych działek, tj. faktycznie ich nie użytkowała, nie decydowała o profilu upraw.

W skardze kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Olsztynie z [...] lipca 2020r. w całości i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z [...] grudnia 2019r. w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, za obie instancje, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 57 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014r., przyznającej płatności za 2014r. - po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia stronie, gdyż decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania, uchylająca decyzję z grudnia 2014r., została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 13 stycznia 2020r. wobec czego organ winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a. - zakończyć postępowanie, nie uchylając decyzji; Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, nie wyeliminował zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego bowiem błędnie przyjął, jakoby decyzja wznowieniowa została wydana w dniu [...] grudnia 2019r., podczas gdy zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem decyzja administracyjna powstaje z chwilą jej doręczenia stronie, a nie z chwilą podpisania ani nadania pocztą, nadto dla zachowania terminu z art. 146 § 1 k.p.a. wymagane jest wydanie w tym terminie decyzji organów obu instancji, co sam stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie dostrzegł, że decyzję organu II instancji wydano dopiero [...] lipca 2020r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a) w zw. z art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. - polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania polegających na niezawiadamianiu ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 2 października 2019r. oraz na dzień 18 listopada 2019r. - pomimo zalegania w aktach pełnomocnictwa od strony [...] Sp. z o.o. - przesłuchaniu [...], niepoinformowaniu strony o przeprowadzeniu tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika i przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności przesłuchania - co stanowi pomięcie strony, zwłaszcza, że sprawa za płatności obszarowe za 2014r. z wniosku [...] została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na kształtowanie materiału dowodowego, co przy kwestionowaniu ustaleń faktycznych organu przez stronę, ma istotny wpływ na podstawę orzekania;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a), poprzez zaaprobowanie naruszeń art. 75 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka [...], pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019r. i dowodu tego nie przeprowadzono, a świadek ten dysponuje wiedzą na temat gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz małżeństwa [...] oraz współgospodarowaniem [...] "[...] " Sp. z o.o. na tych gruntach z poddzierżawcą, co skutkowało niewyjaśnieniem przez organy relacji prawnych i faktycznych pomiędzy dzierżawcą i poddzierżawcą, w zakresie ich wspólnego posiadania gruntów objętych wnioskiem;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a) poprzez zaaprobowanie naruszeń przepisów art. 7, 8, 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2019r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019r. organ wystosował do pełnomocnika Spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy terminu jej załatwienia do 31 stycznia 2020r., a poprzez wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2019r. uniemożliwiono pełnomocnikowi wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd, co do terminu zakończenia postępowania;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a) polegające na błędnej wykładni art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. z 13 grudnia 2019r. (Dz.U. 2020r., poz. 217) w związku z art. 7 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U 2012, poz. 1164) w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 9 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) - jakoby płatności obszarowe - w sytuacji gdy jest kilku współposiadaczy zależnych przysługiwać miały wyłącznie jednemu posiadaczowi zależnemu, w sytuacji gdy uzależnienie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowej wyłącznie od aktualnego posiadania zależnego pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi, w których jest mowa jedynie o posiadaniu działek przez rolnika, a rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu i w drodze wykładni tego rozporządzenia interpretowane przez Sąd pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową przepisu art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny, w tym również posiadacz zależny (skarżąca) na gruncie przepisów kodeksu cywilnego nie traci posiadania samoistnego przez oddanie rzeczy drugiemu w posiadanie zależne, tym samym posiadacz zależny nie traci posiadania przez oddanie w posiadanie zależne dalszemu posiadaczowi zależnemu i z mocy prawa pozostaje uprawnionym do płatności obszarowych;

6) naruszenie przepisu art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd potrzeby zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przytoczonym w skardze i samodzielne rozstrzygnięcie wątpliwości, co do interpretacji przepisów prawa wspólnotowego i ich recepcji do prawa krajowego, powołując się na ideę przepisów unijnych podczas gdy wykładnia przepisów unijnych, a szczególnie - krajowej regulacji, wprowadzającej mechanizmy wsparcia bezpośredniego rolników, niezgodnej z pozostałym prawem krajowym (k.c.) wymagała dla rozstrzygnięcia wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym i zawieszenia na ten czas postępowania sądowo - administracyjnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęty jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję organu ARiMR w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz przyznania i odmowy przyznania płatności do nizinnej strefy pierwszej i nałożenie sankcji wieloletnich.

W obrębie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej pomimo upływu 5-letniego okresu, o jakim mowa w tym przepisie (pkt 1) petitum skargi kasacyjnej).

Uzasadniając powyższy zarzut strona skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które następnie zostało wznowione, została doręczona w dniu 29 grudnia 2014r., natomiast zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2020r., a więc niewątpliwie po upływie 5-letniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, iż dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu I instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Po upływie terminów wynikających z art. 146 k.p.a. określanych jako terminy przedawnienia organ administracji traci uprawnienia do orzekania w kwestii uchylenia decyzji. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wskazała przykładowo na wyroki: NSA z 19 grudnia 2012r.,sygn. akt II OSK 1521/21 oraz z 12 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1702/16.

Uznając trafność podniesionego zarzutu należy wskazać, że negatywną przesłanką uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest upływ terminu przedawnienia. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 3 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Warto podkreślić, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (też wyrok NSA z 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/06). W literaturze przyjmuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 650).

W rozpoznawanej sprawie decyzja przyznająca skarżącej płatności została doręczona 29 grudnia 2014r. Od tego dnia zaczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ([...] grudnia 2019r.), decyzja organu II instancji zapadła we wznowionym postępowaniu w dniu [...] lipca 2020r.

Wskazać należy, że w ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji przyjmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (wyrok NSA z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1521/11, CBOIS). Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostanie kontroli instancyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 146 § 1 p.p.s.a.(pkt 1) petitum skargi kasacyjnej).

Ponieważ w niniejszej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. zbędne byłoby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów procesowych oraz zarzutów materialnoprawnych.

Podkreślić też należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie odzyskania nienależnych płatności, do którego przesłanek powtarzając argumentację organów odwołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz z postępowaniem, w wyniku którego organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, którą uchylił decyzję dotychczasową, albowiem stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie badając legalność decyzji z [...] lipca 2020r. zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i pod tym kątem przeanalizuje stan faktyczny i okoliczności sprawy. Następnie, dokona jego subsumpcji do właściwie rozumianych norm prawa mających zastosowanie w sprawie.

Konieczność takiego zakresu ponownego rozpoznania sprawy uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wydanie orzeczenia reformatoryjnego - zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265), zasądzając od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 440 zł, na którą składają się: opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji (240 zł).