Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 609/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 4 ust. 3, art. 260 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 145 par. 1 pkt 7, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. i D. M. sp. j. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. i D. M. sp. j. z siedzibą w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2017 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował F. B., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie [...] z ładunkiem w postaci wody w butelkach (ładunek podzielny) w imieniu A. sp. j. z siedzibą w [...] (dalej "skarżący" lub "spółka"). Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą krajową przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton.

Na skutek dokonanej kontroli pojazdu członowego stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczej osi napędowej - 10,9 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę) - przekroczenie o 0,9 tony.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii IV.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazała wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w którym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U.UE 2015, L 115, s. 1), (dalej "dyrektywa 96/53/WE").

Organ odwoławczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powołana przez skarżącą podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiąże się z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 nie jest nową okolicznością, która istniała w chwili wydania decyzji, a nie była znana organowi. GITD podkreślił, że nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem odmienna wykładnia przepisów prawa, ponadto wyrok TSUE zapadł już po wydaniu ostatecznej decyzji GITD, wobec czego nie istniał w chwili wydania decyzji, co sprawia, że nie została zrealizowana przesłanka do uchylenia decyzji.

Ponadto GITD podkreślił, że orzeczenie TSUE dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny, tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. Jednak wyrok ten nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.

GITD podkreślił również, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu na kształt art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, z którego wprost wynikałoby, że orzeczenie TSUE może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Na decyzję GITD skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 151 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej pomimo wystąpienia w sprawie podstaw do jej uchylenia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145b k.p.a.;

2. art. 145b § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wyroku TSUE, stwierdzającego naruszenie zasady równego traktowania, w sytuacji gdy naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną;

3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, w zw. art. 10 Traktatu ustanawiającego WE poprzez jego niewłaściwą interpretacje i uznanie, iż fakt wydania orzeczenia TSUE nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w tym przepisie;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zaniechaniu wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi;

5. art. 107, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy wadliwego i niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a w konsekwencji działanie poza granicami prawa, wbrew obowiązkowi obligującemu organ do stania na straży praworządności.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pozostałych decyzji wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jak również zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Nie ulega wątpliwości, że wskazanym przez Stronę we wniosku o wznowienie postępowania wyrokiem dnia z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).". Podstawę prawną decyzji, której podważenia w trybie wznowienia domagał się skarżący, stanowiły zatem sprzeczne z prawem unijnym przepisy krajowe.

Istotnie, w kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania, identycznie jak to ma miejsce w przypadku zawierających klauzulę derogacyjną wyroków krajowego Trybunału Konstytucyjnego.

Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. Kmieciaka, a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m. in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania stwierdzenia nadpłaty oraz wznowienia postępowania podatkowego. Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).

Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).". Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.

Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (LEX nr 1689163) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa.". Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.".

Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE, obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom, środków prawnych nie było dziełem legislatywy poszczególnych państw członkowskich, lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).

Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest "zwyczajnie nie do zaakceptowania", ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym."

W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie.

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W świetle powyższego wywodu za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.

Wreszcie – w orzecznictwie NSA – w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa, co przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, decyzja ostateczna organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] zostałaby uchylona, z uwagi na zaistniałą w sprawie przesłankę wznowienia postępowania, jaką pozostaje wyrok TSUE dnia z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17, orzekający o naruszeniu przez Polskę przepisów prawa wspólnotowego, poprzez wprowadzenie w przepisach krajowych, norm nacisku na pojedyńczej osi napędowej pojazdu, które stoją w sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE .

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie zważyć, że podczas kontroli drogowej w miejscowości [...] na DK nr [...], jaka miała miejsce w niniejszej sprawie - stwierdzono, iż kontrolowany pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedyńczej osi napędowej pojazdu. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu – 10,9 t . Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 10 ton.

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej.

Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowe, do nałożenia kary by nie doszło.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie, iż skarżący nie naruszyli norm nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy i w konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej z tego tytułu było nieuprawnione.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Strony Skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 200 zł