Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 835/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi A S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w L. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej: organ I instancji) nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia A S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) jednorazowej opłaty w wysokości 29.373,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3022 m2, położonej w obrębie [...] miasta L., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nr [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] (dalej: miejscowy plan).

Organ I instancji w dniu 5 lipca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję

nr [...], którą ustalił skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 13.599,00 zł

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3022 m2, położonej w obrębie [...] miasta L. oraz wskazał sposób zapłaty przedmiotowej opłaty. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]

nr [...] uchylił opisaną decyzję organu I instancji w całości

i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdził bowiem, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości przedmiotowej opłaty posłużył się operatem szacunkowym, którego wartość dowodowa budzi istotne zastrzeżenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 13.599,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Powyższa decyzja została ponownie uchylona w całości przez SKO decyzją z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu istotnego naruszenia przepisów procesowych w postaci pominięcia pełnomocnika strony, a w konsekwencji naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości 13.599,00 zł

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek postępowania odwoławczego także została wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 138 § 2 decyzją SKO z dnia [...] nr [...].

W dniu [...] nr [...] organ I instancji ustalił skarżącej spółce jednorazową opłatę w wysokości 29.373,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3022 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu [...] Rada Miejska w L. uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L., obejmujący między innymi działkę nr [...], obręb [...] miasta L. Plan ten stał się obowiązujący z dniem

21 listopada 2013 r. Według ustaleń przedmiotowego planu nieruchomość

w granicach działki nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 9.MW/U, który jako podstawowe przeznaczenie przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego plan przewiduje: usługi w formie lokali usługowych realizowanych w pierwszej kondygnacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne i piesze, zieleń urządzoną, ścieżki rowerowe, parkingi (w tym podziemne), miejsca postojowe, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne (w tym place zabaw) oraz obiekty i urządzenia określone w § 12 ust. 2 pkt 4, 5 i 6. Organ przywołał dalej zapisy planu miejscowego zawarte w § 40 pkt 4, 5 i 6 - odnoszące się do zasad: kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, scalania i podziału nieruchomości i modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano także zapisy, obowiązującej do dnia wejścia w życie opisanego wyżej planu miejscowego, uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] odnoszące się do przeznaczenia powyższej działki oznaczonego symbolem 6.P. Przytoczono treść § 40 tej uchwały, według którego symbol 6.P jest oznaczeniem terenów produkcyjnych, składów i magazynów (magazyny, składy, hurtownie, zakłady produkcyjne). W ramach dopuszczalnego przeznaczenia terenu przewiduje się natomiast: tereny zabudowy usługowej, parkingi, drogi wewnętrzne, place, tereny urządzeń infrastruktury technicznej i tereny zieleni urządzonej.

Organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana funkcji przeznaczenia terenu, poprzez dodanie w nowym planie funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego. Skoro w dniu 21 listopada 2013 r., tj. w dniu wejścia w życie planu miejscowego Nr [...] użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obręb [...] miasta L. był A S.A. w W., który następnie zbył tę działkę umową sporządzoną w dniu [...] (akt notarialny nr Rep. A nr [...]) spełnione zostały warunki do wszczęcia postępowania i zlecenia operatu szacunkowego.

Organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy, w oparciu o który określono wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu został sporządzony z zachowaniem zasad określonych w art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: u.g.n.).

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta L. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że opłatę planistyczną organ I instancji określił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 lutego 2017 r., z poprawkami naniesionymi w dniu 1 lutego 2018 r. W opinii tej przedmiotem oszacowania były wartości rynkowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w granicach powyższej działki przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis stanu nieruchomości według prowadzonej dla niej księgi wieczystej Nr [...] oraz ewidencji gruntów i budynków. Przytoczył zapisy aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium A numer [...] odnoszącego się do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] oraz prawa własności posadowionych na niej własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość. Biegły odniósł się także do sposobu jej zagospodarowania, dostępu do drogi publicznej, lokalizacji oraz dostępu do uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej. W opinii szczegółowo opisano przeznaczenie wycenianych gruntów jakie przewiduje nowy plan miejscowy (symbol 9.MW.U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa) oraz jakie wyznaczał poprzedni plan miejscowy (plan nr [...] - symbol 6.P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). W ramach analizy i charakterystyki rynku nieruchomości rzeczoznawca wyodrębnił transakcje dotyczące obrotu prawem użytkowania wieczystego i prawem własności (z uwagi na mały obrót prawem użytkowania wieczystego) nieruchomości niezabudowanych (z uwzględnieniem stanu otoczenia, zagospodarowania, stanu technicznego i stanu prawnego). W ramach analizy pominął transakcje bezprzetargowe oraz takie, których przedmiotem były działki o przeznaczeniu wyłącznie na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego lub jednorodzinno-usługowego. W analizie pominięto także transakcje w których wystąpiły warunki szczególne oraz nieruchomości będące przedmiotem aportu.

Organ odwoławczy po dokonanej analizie opinii biegłego nie stwierdził wadliwości tego dowodu, tym samym w ocenie SKO mógł on stanowić podstawę do ustalenia stronie opłaty planistycznej. Zdaniem organu odwoławczego operat wyjaśnia, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń. Zawiera treści umożliwiające zweryfikowanie toku i podstawy rozumowania rzeczoznawcy, które doprowadziło go do określonych ustaleń determinujących wysokość opłaty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu SKO uznało, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie organu odwoławczego odwołująca się spółka nie wniosła konkretnych uwag do operatu szacunkowego stanowiącego postawę do ustalenia opłaty planistycznej, o której stanowi decyzja organu I instancji. Zasadne są jednak według SKO uwagi pełnomocnika strony odnoszące się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym trudno doszukać się, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, treści odnoszących się do oceny operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił jednak, że dokonał sprawdzenia tego dowodu, tak w zakresie jego zawartości, jak i niesprzeczności, spójności i poprawności wyliczeń. Natomiast poza oceną SKO pozostały przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny "cechy" nieruchomości i oraz przyporządkowane im "wagi", bowiem takiej specjalistycznej wiedzy organ nie posiada.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu

w sytuacji, gdy nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, a w szczególności art. 149 i nast. a zwłaszcza art. 151 ust. 1 i art. 153 u.g.n., które doprowadziło do dokonania wadliwej wyceny wartości rynkowej nieruchomości,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. które doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, może stanowić podstawę do ustalenia opłaty, podczas gdy ten operat był wielokrotnie poprawiany i uzupełniany oraz nie wykazał w sposób dostateczny, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Do ustalenia tej opłaty konieczne jest stwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. W ocenie skarżącej operat szacunkowy po poprawkach nadal budzi wątpliwości co do wzrostu wartości wycenianej nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu oraz nie stanowi dowodu, że na skutek dodania funkcji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa, wzrosła wartość rynkowa nieruchomości wycenianej. W ocenie skarżącej organ II instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ odwoławczy odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 835/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię zasadności ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 3022 m2 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nr [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącej w sprawie nie nastąpił bowiem wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zaskarżonego aktu administracyjnego odbywa się według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 z późn. zm. dalej jako "p.p.s.a") w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność lub niezgodność z prawem. Ustawa stanowi zatem, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W celu dokonania oceny zaskarżonej decyzji według tych kryteriów należy wskazać materialnoprawne podstawy, które legły u jej podstaw. Wynikają one z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Według zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania.

Z kolei art. 37 ust. 12 u.p.z.p. ustawy stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy stanowią (w art. 7), że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady określenia wartości nieruchomości zostały zawarte w rozdziale 1 ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV ("Wycena nieruchomości") powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w jej przepisach art. 149 - art. 159. Według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). W myśl art. 149 u.g.n. przepisy

Działu IV "Wycena nieruchomości" rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis art. 153 ust.1 ustawy stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art.155 ustawy, stanowiąc, m.in., że: przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżąca twierdzi, że w sprawie w ogóle nie zaistniała podstawa do ustalenia tzw. opłaty planistycznej, albowiem wskutek uchwalenia nowego miejscowego planu nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, zaś sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie powinien stanowić dowodu w sprawie, gdyż budzi wątpliwości. W konsekwencji zaś organ II instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie ocenił wyczerpująco całego materiału dowodowego.

Ustalenie tzw. opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. następuje w sytuacji spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1) uchwalenie lub zmiana planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące,

3) wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, wykazany stosownym operatem szacunkowym.

W niniejszej sprawie sporną okolicznością jest wyłącznie kwestia wzrostu wartości nieruchomości, którą organy obu instancji stwierdziły na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego.

Zdaniem sądu, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości w ustaleniu kręgu nieruchomości podobnych (str. 24-25 operatu) oraz wadliwe przypisanie wag cenionym na rynku atrybutom nieruchomości. Podkreślić należy, że rzeczoznawca słusznie wyeliminowała z bazy transakcji trzy sprzedaże przetargowe, w tym jedną oznaczoną symbolem A, którą pierwotnie rzeczoznawca zaliczyła do kręgu nieruchomości podobnych. Zmiany te bezpośrednio wpłynęły na wynik szacowania wartości nieruchomości.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu. Dlatego też zarzuty skargi zdaniem sądu w składzie orzekającym nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, nie pomijając umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Analogiczne spostrzeżenie dotyczy również obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1192/08, (w:) LEX nr 478277). Owe warunki zostały spełnione w przypadku operatu sporządzonego na potrzeby kontrolowanego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że dla zakwestionowania doboru nieruchomości podobnych niezbędne jest wykazanie oczywistych błędów i sprzeczności przyjętych przez biegłego założeń z zasadami wynikającymi z wiedzy fachowej. Tymczasem treść zarzutów skargi nie zawiera jasno sformułowanych uwag popartych specjalistyczną wiedzą, opierając się tym samym na przypuszczeniach, które sprowadzają się do wniosku, że inny dobór nieruchomości pozwoliłby na osiągnięcie innego wyniku szacowania. Wniosek taki jest oczywiście uzasadniony, bez wątpienia bowiem zmiany w bazie transakcji rzutowałyby na wynik wyceny, jednak rzeczoznawca wedle swej najlepszej wiedzy i w oparciu o przepisy prawa dokonuje oceny, które z transakcji przyjąć do porównania. Ewentualne zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny jednak mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń i możliwych wariantów.

Powyższe uwagi odnoszą się zarazem do przypisywania wagi poszczególnym atrybutom nieruchomości oraz opisu nieruchomości. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że wyboru zespołu cech rynkowych oraz poziomu wskaźników korygujących cenę ze względu na obrane cechy rynkowe również dokonuje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 585/17).

Końcowo podkreślić należy, że pomimo, że opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w k.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 k.p.a. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo i wyczerpująco - w zakreślonym powyżej zakresie, bez merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego - dokonał analizy oraz oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Słusznie organ II instancji doszedł do przekonania, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie wskazuje okoliczności sprawy konieczne do oceny adekwatności tego dowodu do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Tutejszy sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym analizowany operat szacunkowy wyjaśnia, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń. Zawiera treści umożliwiające zweryfikowanie toku i podstawy rozumowania rzeczoznawcy, które doprowadziło go do określonych ustaleń determinujących wysokość opłaty planistycznej.

Jednocześnie podkreślić należy, że z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy określonego w art. 77 k.p.a. nie można wyprowadzać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. W sytuacji bowiem, w której organ w ramach swobodnej oceny dowodów wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08). Tym bardziej, że w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.