Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 728/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,9,6,20
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Małgorzata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B.B. i M.W. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr XXXI/264/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka skargi oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 728/17

UZASADNIENIE

Pismem z 20 października 2014 r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z 29 kwietnia 2014 r. nr XXXI/264/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz potrzeb interesu prywatnego,

2/ art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku art. 6 ust.·1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie przez Radę Gminy Jordanów władztwa planistycznego poprzez: przeznaczenie części działek skarżącej pod ciąg pieszo-jezdny stanowiący drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy gmina uprawniona jest jedynie do ustalania przebiegu dróg publicznych oraz nadmierne i nieuzasadnione interesem publicznym i społecznym ograniczenie prawa własności skarżącej;

3/ art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania odszkodowania w trybie tej ustawy.

W odniesieniu do ustaleń dotyczących działki o nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla terenu zieleni urządzonej o symbolu 4.ZP skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

2/ art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez Radę Gminy Jordanów władztwa planistycznego przejawiającego się w: istotnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na znacznej części działki nr [...] terenu oznaczonego symbolem 4.ZP tj. terenu zieleni urządzonej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości z uwagi na zakaz zabudowy niezwiązanej z funkcją terenu bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia oraz nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

3/ art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania, poprzez przeznaczenie prywatnej własności na cele, które nie są objęte katalogiem celów publicznych;

4/ § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr [...], opierającego się na ostatecznej decyzji Wójta Gminy w Jordanowie z 4 listopada 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawomocnego pozwolenia na budowę z 11 listopada 2003 r. i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zieleni urządzonej, którego linia rozgraniczająca przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do skarżącej,

- pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ponadto zarzucono istotne naruszenie przepisów dotyczących trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.:

1/ art. 17 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez mające miejsce po rozpatrzeniu uwag wprowadzenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Wysoka bez dokonania stosownych uzgodnień,

2/ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania oceny jego zgodności z ustaleniami studium;

3/ art. 17 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jordanów z 29 kwietnia 2014 r. w całości, względnie w zakresie uchwalenia w tym planie ciągu pieszo-jezdnego o nr 88KDX w liniach rozgraniczających przebiegających po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; terenu zieleni urządzonej o nr 4.ZP przebiegającego po działce nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Wysokiej, gm. Jordanów, składającej się z działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wójt Gminy w Jordanowie w dniu 4 listopada 2003 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy tej decyzji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o nr [...] położonej w Wysokiej. Zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta należała do kategorii G-5MRJ, tj. zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z dopuszczeniem usług. Na podstawie tej decyzji w dniu 11 grudnia 2003 r. została wydana przez Wójta Gminy Jordanów decyzja o pozwoleniu na budowę, która to decyzja jest ostateczna. W oparciu o tę decyzję B. B. wybudowała na działce nr [...] budynek jednorodzinny z przeznaczeniem pod działalność agroturystyczną. Na piętrze budynku znajduje się pięć pokoi z łazienkami przystosowanymi do obsługi turystów. Budynek został odebrany i dopuszczony do użytkowania. Zgodnie z zapisami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach nr [...], [...], [...], [...],, [...], [...], [...]. przewidziany został ciąg pieszo-jezdny o symbolu 88.KDX, natomiast na działce nr [...] przewidziano teren zieleni urządzonej o symbolu 4.ZP. Tej treści zapisy planu naruszają prawo własności B. B., godząc w istotę tego prawa, względnie poddając je ograniczeniom niewynikającym z obowiązujących przepisów. Uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa, albowiem całkowicie nie uwzględnia przysługującego B. B. prawa własności. W odniesieniu do przeznaczenia części działek B. B. pod ciąg pieszo - jezdny o symbolu 88.KDX, w skardze wskazano, że przedmiotowy ciąg nie został zaliczony do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Definicja ciągu pieszo-jezdnego zawarta jest w § 4 pkt 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą definicją przez ciąg pieszo-jezdny należy rozumieć tereny służące dla ruchu pieszego oraz dojazdu do posesji pojazdów właścicieli, służb komunalnych i porządkowych, wraz ze ścieżkami rowerowymi, urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią. Z miejscowego planu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ciąg pieszo-jezdny nie jest zaliczony do dróg publicznych. W przypadku dróg publicznych wyraźnie wskazuje się w planie na taki ich charakter. Poszczególne symbole oznaczają bowiem: KDZ - tereny dróg publicznych klasy drogi zbiorczej, KDL - tereny dróg publicznych lokalnych klasy drogi lokalnej, KDD - tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej. Oznaczenia te są zgodne z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który dla publicznych dróg gminnych przewiduje klasy Z (zbiorcze), L (lokalne) i D (dojazdowe). Ciąg pieszo-jezdny o nr 88.KDX nie należy do żadnej kategorii drogi publicznej. Dodatkowo potwierdza to oznaczenie tego ciągu na planie graficznym kolorem jasnoszarym, co zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznacza tereny komunikacji - tereny dróg wewnętrznych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10, jednoznacznie stwierdza się, iż ciąg pieszo-jezdny nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Uchwalenie planu ustalającego drogę wewnętrzną wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, którego granice wyznaczają obowiązujące przepisy prawa. Wskutek zapisów planu B. B. została bowiem pozbawiona z jednej strony możliwości wyłącznego korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości i jej zagospodarowania, a z drugiej strony została pozbawiona możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na zaliczenie ciągu pieszo - jezdnego do kategorii dróg wewnętrznych, zastosowanie znajduje art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiające drogę wewnętrzną na prywatnym gruncie wbrew woli jego właściciela prowadzą do obciążenia właściciela kosztami utrzymania drogi, której istnienie nie leży w jego interesie i mu nie służy. Podkreślono, że B. B. zakupiła działkę o nr [...] z zamiarem budowy budynku przeznaczonego na świadczenie usług agroturystycznych. W celu realizacji planów rozbudowy ośrodka oraz infrastruktury zakupiła ona działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie i wraz z działką nr [...] tworzą jedną całość. Wydzielenie przez środek nieruchomości ciągu pieszo-jezdnego wyłączy możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jednocześnie rażąco obniżając wartość całej nieruchomości. W ocenie skarżącej stwierdzenie, iż ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony na gruncie, gdzie w obecnej chwili odbywa się ruch pieszo-jezdny jest niezgodne ze stanem faktycznym. Ruch pieszo-jezdny odbywa się jedynie na niewielkiej części wyznaczonego ciągu, szlakiem, który został utwardzony przez skarżącą w celu zapewnienia dojazdu do jej własnej posesji. W pozostałej części w terenie nie istnieje żaden szlak, po którym miałby odbywać się ruch pieszo-jezdny. Tym niemniej wykorzystywanie własnego gruntu na potrzeby dojazdu do własnej nieruchomości w żadnym wypadku nie może uzasadniać wykorzystania tego gruntu na potrzeby zapewnienia komunikacji innym nieruchomościom. Rozwiązanie takie stanowi, bowiem nadmierną i całkowicie nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności skarżącej. Narusza jej podstawowe prawa konstytucyjne, o których mowa w art. 64 oraz art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z § 37 ust. 3 pkt jjjj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość ciągu pieszo-jezdnego ma wynosić 6 m. Z kolei § 5 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala nieprzekraczalne linie zabudowy dla ciągów oznaczonych symbolem KDX o szerokości 4 m. Tak więc łączna szerokość gruntu wyłączonego z użytkowania wraz z dwiema nieprzekraczalnymi liniami zabudowy miałaby wynosić łącznie aż 14 m. Jednocześnie, ustanowienie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego nie zostało przez organ w sposób dostateczny uzasadnione. Organ gminy lakonicznie stwierdził jedynie, iż ciąg pieszo -jezdny ma obsługiwać nowopowstałe tereny budowlane. Skarżąca podniosła, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może być instrumentem zapewniającym określonym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej kosztem innych nieruchomości. Nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Jordanów stanowi również ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na części działki o nr [...] terenu określonego symbolem 4.ZP - tj. terenu zieleni urządzonej. Zgodnie z § 10 pkt 1 uchwały teren ten stanowi obszar przestrzeni publicznej wskazanej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów, przyjętego uchwałą nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r. Zgodnie z pkt 2 powołanego wyżej postanowienia uchwały, w obszarze tym obowiązuje nakaz sukcesywnego przekształcania i eliminowania obiektów, których bryły, dachy detale dysharmonizują ład przestrzenny oraz nakaz realizacji zespołów zieleni urządzonej w sposób umożliwiający zapewnienie reprezentacyjnego charakteru terenów i właściwą ekspozycję przestrzenną istniejącej i projektowanej zabudowy. Zgodnie z § 30 miejscowego planu dla terenów określonych na rysunku planu symbolem ZP ustala się przeznaczenie terenów na funkcję zieleni urządzonej, bez zabudowy, natomiast dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, w tym placów zabaw. Żaden interes publiczny nie uzasadnia lokalizacji terenu zieleni w tym miejscu. Teren ten znajduje się pośrodku terenów oznaczonych na planie graficznym symbolem 8 MN,U czyli terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oraz od strony północnej symbolem 3 UP czyli terenów zabudowy usług publicznych. Jak wynika z rysunku planu teren zieleni urządzonej, który ma być obszarem przestrzeni publicznej, pozbawiony jest jakiegokolwiek połączenia z drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. W niniejszej sprawie organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kwestie te pominął. W szczególności nie uwzględnił on aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], które opiera się na ostatecznych decyzjach wydanych przez Wójta Gminy Jordanów. Z akt planistycznych dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby przedmiotem analizy były ostateczne decyzje wydane w sprawie skarżące i aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, iż stanowi to naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno skutkować stwierdzeniem przez sąd jego nieważności. Faktem jest, iż na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny z przeznaczeniem na usługi agroturystyczne, a od strony zachodniej linia rozgraniczająca terenu zieleni urządzonej przebiega przez środek tego budynku. Skoro budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i dopuszczony do użytkowania, to właścicielce przysługuje ochrona prawna dla zrealizowanej inwestycji, wynikająca z prawa własności i ochrony praw nabytych. Tereny zieleni urządzonej pomimo, iż w miejscowym planie uznano je za obszar przestrzeni publicznej, nie mieszczą się w kategorii inwestycji celu publicznego, przez który należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Katalog celów publicznych w świetle tego przepisu nie przewiduje terenów zieleni urządzonej jako celu publicznego. Prowadzi to do pozbawienia właścicielki gruntu możliwości dochodzenia odszkodowania, gdyż gmina zostaje ograniczona w możliwości pozyskania gruntów na ten cel w drodze wywłaszczenia za stosownym odszkodowaniem na podstawie art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze, gdzie przyjmuje się, iż kategoria teren zieleni urządzonej nie pozwala na kwalifikację go jako celu publicznego, co w konsekwencji ogranicza gminę w możliwości pozyskania gruntów przeznaczonych pod ten cel w drodze wywłaszczenia za stosownym odszkodowaniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności ustaleniami studium. Z uchwały o planie zagospodarowania nie wynika, iż rada gminy dokonała takiej oceny.

Zgodność ta nie została zachowana choćby w zakresie obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 7.Mn, U. Tymczasem obszar ten w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego określony jest symbolem Zc, tj. cmentarzy i ma pełnić funkcję cmentarzy. Z kolei zgodnie z treścią art. 17 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w okresie od 11 lutego do 5 marca 2013 r. Zarządzeniem z 9 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Jordanów rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag, do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów. Złożono wówczas 68 uwag do projektu planu, z czego Wójt pozytywnie rozpatrzył 31 z nich w całości, natomiast 22 w części. Wiele z uwag dotyczyło braku zgody na ustanowienie dróg, w tym dróg o oznaczeniu KDD oznaczonych jako tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej, KDX oznaczonych jako tereny ciągów pieszo-jezdnych. Następnie kolejne wyłożenie do publicznego wglądu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w okresie od 5 marca 2014 r. do 26 marca 2014 r. Wójt Gminy Jordanów rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 25 kwietnia 2014 r. Po drugim wyłożeniu zostały złożone 45 uwagi. Wójt rozpatrzył pozytywnie 4 uwagi w całości, a 7 z nich zostało rozpatrzone pozytywnie w części. Art. 17 pkt 13 powołanej ustawy wyraźnie nakłada w takiej sytuacji na organ wykonawczy gminy obowiązek uzgodnienia takiego projektu planu miejscowego w niezbędnym zakresie. Rada Gminy Jordanów pomimo tak licznych zmian w miejscowym planie, wynikających z rozpatrzenia uwag, nie dokonała ich uzgodnienia w niezbędnym zakresie.

Skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu w dniu 22 sierpnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 25 września 2014 r. Rada Gminy Jordanów podjęła uchwałę w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że ciąg pieszo –jezdny został wyznaczony także na gruncie, gdzie w obecnej chwili odbywa się w tym miejscu ruch pieszo –jezdny. Nie naruszono przy ustaleniu ciągu pieszo – jezdnego ani prawa własności B. B., ani nie ograniczono praw własnościowych skarżącej ponad potrzeby interesu publicznego. W ocenie organu, nie naruszono również istoty własności skarżącej, gdyż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać wcześniej uchwalone studium. W zakresie działki nr [...] organ stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 17 lutego

2005 r. działka nr [...] leżała częściowo w jednostce strukturalnej ZP (tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom) i TM2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej). Zgodnie z tym planem § 20 pkt 2 stanowi "adaptuje się tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku symbolem ZP (parki, skwery i zieleń izolacyjna) wchodzące w skład terenów publicznych, zalecając prowadzenie bieżących zabiegów pielęgnacyjnych, w tym prześwietleń oraz cięć sanitarnych". Kolejny dokument, który był opracowany przez Urząd Gminy Jordanów to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów uchwalone przez Radę Gminy Jordanów w dniu 26 października 2006 r. w którym działka nr [...] pozostaje częściowo w terenie ZP (zieleń parkowa) i M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością prowadzenia działalności usługowej nieuciążliwej dla sąsiedztwa). W obowiązującym, zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 29 kwietnia 2014 r. działka nr [...] leży w terenach oznaczonych ZP – tereny zieleni urządzonej, MN,U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i KDX- tereny ciągów pieszo-jezdnych. Uchwała z 29 kwietnia 2014 r., nie narusza przysługującego skarżącej prawa własności jak również wykonania pozwolenia na budowę ponieważ zgodnie z § 7 pkt 4 tej uchwały zachowuje się istniejącą zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Organ podniósł również, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium,. W związku ze zgodnością ze studium działka [...] została ujęta w planie zagospodarowania jako teren ZP.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) 88.KDX oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia 88.KDX; w punkcie II wskazał, że w pozostałym zakresie skargę oddala; w punkcie III zawarł rozstrzygnięcie o kosztach.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że poddał kontroli procedurę sporządzania skarżonego Planu, oraz uzasadnił swe stanowisko o niedopatrzeniu się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu i trybu jego sporządzania także w zakresie właściwości organu. W szczególności uznał, że zgłoszony przez skarżącą zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uchwały o zgodności z skarżonego planu ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma umocowania w faktach oraz że nie podzielił zarzutu braku dokonania ponownych uzgodnienia do projektu uchwały po uwzględnieniu uwag wniesionych po publicznych wyłożeniach nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił również zarzut naruszenia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim przeznaczenie części działki nr [...] określono jako 4.ZP – tereny zieleni urządzonej, tj. obszaru wyłączonego z zabudowy. Przede wszystkim stwierdził, że takie przeznaczenie ww. obszaru jest zbieżne z jego przeznaczeniem określonym w Studium: ZP – zieleń parkowa. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że nie ocenia racjonalności tych przepisów ustawy, ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub części. Tymczasem organ planistyczny uwzględniając postulat Skarżącej dopuściłby do uchwalenia planu miejscowego stojącego w sprzeczności do zapisów Studium, a zatem z naruszeniem przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować mogło nieważnością uchwały w tej części.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącej bez znaczenia jest, iż obszar określony jako 4.ZP – tereny zieleni urządzonej, nie jest skomunikowany z obszarami o powszechnej dostępności. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oznaczenie "ZP" jako przedmiot określa tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Skoro zatem obszar określony jako ZP, to m.in. ogrody czy też zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, nie musi mieć charakteru miejsca powszechnie dostępnego. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca prowadzi na tym obszarze gospodarstwo agroturystyczne. Organ planistyczny miał zatem pełne podstawy, by zachowując zasadę zgodności planu ze studium w ten właśnie sposób określić przeznaczenie terenu, odpowiadające w istocie celom agroturystycznym. Bez znaczenia jest także fakt, iż obszar ten "przecina" zabudowania agroturystyczne, skoro obszar ZP jest to m.in. obszar zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zatem mówić o naruszeniu w tym zakresie władztwa planistycznego. Ponadto nie jest uzasadnione stanowisko, że tylko przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny umożliwia osobie objętej niekorzystnymi dla niej zapisami ubieganie się o stosowne odszkodowania lub wykup nieruchomości. Określone roszczenia odszkodowawcze normuje bowiem także art. 36 u.p.z.p. Ustawa nic nie mówi, aby zmiana przeznaczenia danego obszaru w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości musiała się wiązać z celem publicznym. W tym zakresie skarga była zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezzasadna.

Odmiennie sąd ocenił ustalenia planu co do terenu określonego jako 88.KDX, uznając, że w tym zakresie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Organ bowiem nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za wyznaczeniem przez środek nieruchomości skarżącej szlaku komunikacyjnego do kilku innych działek. W ocenie sądu, fakt istnienia w tym miejscu drogi dojazdowej urządzonej przez samą skarżącą do jej własnej nieruchomości nie uzasadnia sankcjonowania tego stanu w miejscowym planie, a tym bardziej przedłużania istniejącego nieformalnego szlaku na inne działki, przez co skarżąca dozna znacznego ograniczenia w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Przeznaczenie terenu pod szlak komunikacyjny w planie miejscowym wyklucza możliwość zabudowy tego obszaru, a szlak ten przebiega przez środek jej nieruchomości – w konsekwencji cała nieruchomość skarżącej doznaje ograniczeń w możliwości zagospodarowania, a organ planistyczny nie podał żadnych racjonalnych argumentów, które by takie ograniczenie własności uzasadniały. Organ nie był przy tym – w przeciwieństwie do obszaru 4.ZP – związany ustaleniami Studium, zatem nie zachodziła konieczność ograniczenia prawa własności Skarżącej, i to w tak znacznym stopniu, z niewiadomą dla Sądu korzyścią dla obszarów sąsiednich.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, iż wątpliwości budzi sama możliwość wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szlaku pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KDX, gdyż takiego oznaczenia nie przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ponieważ jednak rozporządzenie nie zawiera zapisów, które w sposób kategoryczny zabraniałyby wyznaczania innych obszarów i stosowania innych oznaczeń niż te, o których mowa w rozporządzeniu, Sąd uznał, iż co prawda jest to uchybienie, ale nie stanowiące nadużycia władztwa planistycznego. Dlatego też nie stwierdził nieważności pozostałych obszarów oznaczonych jako KDX.

Od opisanego wyżej wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II została wniesiona skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zarzutem o kluczowym znaczeniu w sprawie okazał się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji – z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) oraz w związku z art. 45 Konstytucji RP – że zgodność zaskarżonego planu miejscowego z obowiązującym na terenie Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego planu. Rzeczywiście, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że dla Sądu pierwszej instancji zachowanie zgodności ("zbieżności") kwestionowanego przeznaczenia części działki nr [...] w Planie (jako terenu zieleni urządzonej – 4.ZP) z postanowieniami Studium (w którym teren ten określony został jako "zieleń parkowa" – ZP) było okolicznością, która przesądziła o uznaniu ww. ustalenia planistycznego za niewadliwe. Sąd przy tym powołał się na zasadę związania treści planu miejscowego ustaleniami studium, wyprowadzaną w szczególności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zgodność ustaleń planistycznych z postanowieniami studium stanowi warunek konieczny, ale bynajmniej nie wystarczający do uznania odnośnych ustaleń planu miejscowego za niewadliwe.

NSA wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia przepisów gminnych, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie – jako akt planistyczny – politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Owa "nienormatywność" studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, czyli podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, gdyż adresatami "zapisów" zawartych w studium są organy planistyczne. W konsekwencji w większości przypadków niemożliwe jest wykazanie przez zainteresowany podmiot naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami studium, które to naruszenie – w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z

2016 r. poz. 446, z późn zm.) – stanowi konieczną przesłankę skutecznego zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest m.in. studium.

Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 17.03.2015 r., II OSK 1967/13; podobnie: wyrok NSA z 15.07.2016 r., II OSK 2813/14; postanowienie NSA z 29.09.2016 r., II OSK 2080/16; por. też wyroki NSA: z 20.03.2014 r., II OSK 2572/12; z 30.05.2012 r., II OSK 574/12; z 03.04.2008 r., II OSK 85/08 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Przy tym ów doznający naruszenia interes prawny musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza tak rozumianego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11, CBOSA).

Przy tak ujętym obecnie systemie kontroli sądowej aktów planowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., opartym przede wszystkim na bezpośredniej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tą drogą zasadniczo jedynie pośredniej kontroli studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęcie założenia – jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji – że sama zbieżność zaskarżonych postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium świadczy już o prawidłowości i legalności tych pierwszych, czyniłoby kontrolę sądową planów miejscowych nieefektywną, a wręcz iluzoryczną.

Przyjęcie takiego błędnego założenia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem od analizy, czy zaskarżone postanowienia planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego gminy lub tego władztwa nie nadużywają, ingerując w sposób nieproporcjonalny lub nieuzasadniony w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie zbadał, jakie to względy – poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami Studium – przemawiały za przeznaczeniem części przedmiotowej działki skarżącej pod zieleń urządzoną (4.ZP) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów. W szczególności owo badanie powinno zmierzać do ustalenia, czy stał za tym wzgląd na interes publiczny, a jeśli tak, to w czym ów interes się wyrażał. Dotychczasowe wyjaśnienia organu nie naprowadzają w tym zakresie żadnych argumentów.

Dalej NSA wskazało, że niewątpliwie przeprowadzenie takiego badania nie jest możliwe bez wcześniejszej analizy zaskarżonego planu pod kątem ustalenia zakresu oraz treści ustanowionych w nim dla terenu 4.ZP ograniczeń, nakazów lub zakazów, w tym wynikających z przytaczanych przez skarżącą przepisów § 10 pkt 1 i 2 oraz § 30 ust. 3 i 4 planu – czego Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaniechał, ograniczając się tylko do analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zakresie symbolu ZP, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut nieuwzględnienia "ograniczeń" wynikających z § 21 i § 49 Studium, gdyż postanowienia studium, nie mając mocy powszechnie obowiązującej (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), inaczej niż ustalenia planu miejscowego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie kształtują sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w rozpoznawanym tu zakresie nie przeanalizował także, czy ustalając w planie przeznaczenie części przedmiotowej działki jako terenu zieleni urządzonej Rada Gminy w dostatecznym stopniu uwzględniła istniejące legalnie na tym terenie zagospodarowanie. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Wynikający z przywołanych przepisów ustawy planistycznej wymóg uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz respektowania prawa dysponenta nieruchomości do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bynajmniej nie wynika zakaz zmiany w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonego terenu. Nakłada on jednak na organy planistyczne obowiązek każdorazowego rozważenia i uzasadnienia potrzeby dokonania takiej zmiany, jej treści oraz zakresu. Przy tym samo powołanie się na ustalenia wynikające ze studium nie może być uznane, z wyżej przedstawionych względów, za wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym Sądu pierwszej instancji, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest stosowanie w planie miejscowym innych oznaczeń niż przewidziane przepisami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., i w konsekwencji niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozostałych obszarów oznaczonych symbolem KDX – Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za chybiony już z tego względu, że Skarżąca nie wykazała, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowane ustalenia planu naruszają jej interes prawny. W szczególności nie wykazała, iżby którykolwiek z ciągów pieszo-jezdnych KDX – poza ciągiem oznaczonym symbolem 88.KDX, którego dotyczyło rozstrzygnięcie z pkt I zaskarżonego wyroku – przebiegał przez jej nieruchomość. Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu konkretnymi postanowieniami skarżonej uchwały warunkuje uruchomienie kontroli sądowej w odniesieniu do tych postanowień.

W piśmie z 30 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona skarga na tą samą uchwałę przez M. W., który zaskarżył ją w zakresie dotyczącym zaplanowania ciągów pieszo jezdnych o numerach 41 .KDX (od drogi 7.KDD do ciągu 42.KDX) oraz 43.KDX.

Skarżący zarzucił:

1) błędne wyważenie interesu publicznego i prywatnego poprzez zaplanowanie

ciągów pieszo jezdnych zapewniających dojazd do działek tylko jednego

właściciela, posiadającego już dostęp do trzech różnych dróg publicznych z wielu stron, kosztem trójki pozostałych właścicieli działek,

realizowanie prywatnych interesów jednej osoby za publiczne pieniądze pod

pretekstem interesu publicznego,

3).ograniczenie prawa własności poprzez zabranie mu części działek nr [...]

i [...] (na częściach tych działek znajdują się kilkunastoletnie drzewa bukowe stanowiące żywopłot, kilkunastoletnie świerki i sosny, wjazd na działkę z automatyczną bramą wjazdową, oświetleniem i wideo-domofonem) nie uwzględniając ekonomicznych skutków decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w piśmie z 31 października 2016r. Urząd Gminy Jordanów podał numery działek, które dzięki zaplanowaniu ciągu pieszo jezdnego 43.KDX uzyskały dostęp do drogi publicznej. Były to działki: [...], [...], [...], [...], [...]. Po sprawdzeniu z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka z 2004 r. okazało się, że wszystkie w/w działki poza [...] posiadały już dostęp do drogi publicznej nr 5.KDD, ponieważ oznakowane zostały symbolem TM2 (działki budowlane). Działka [...] przylega bezpośrednio do w/w, pozostałych działek budowlanych, należy do jednego właściciela, jest ogrodzona wspólnie z nimi jednym płotem.

Urząd planistyczny Gminy Jordanów poprzez zaplanowanie w/w ciągów pieszo jezdnych, biegnących przez pięć innych działek (moich nr [...], [...], P. T. nr [...], P. F. nr [...] i [...]), należących do trójki różnych właścicieli, niewłaściwie wyważył interes publiczny, który w tym przypadku nie występuje. Występuje jedynie interes prywatny jednego właściciela, który przed wprowadzeniem Uchwały XXXI/264/2014 posiadał i posiada dostęp do dróg publicznych: 5.KDD, 7.KDD i powiatowej.

Zdaniem skarżącego, planując w/w ciągi pieszo jezdne urząd planistyczny gminy przedłożył interes prywatny jednego mieszkańca, by miał dostęp do dróg publicznych z różnych stron za pieniądze z Gminy, nad prawo własności trzech innych osób. Wyznaczony ciąg 43.KDX długości ok. 100m i zakończony placem do zawracania szerokości 12,5m przy już istniejącej oborze ma służyć tylko jednemu właścicielowi. Planując w ten sposób Gmina za publiczne pieniądze chce realizować prywatny interes, dodatkowo budując w przyszłości tę drogę (43.KDX) zapłaci mu odszkodowanie za zabranie części działki budowlanej na drogę. Jeśli właściciel terenu chce by kolejne, przylegające działki miały dostęp do drogi publicznej powinien we własnym zakresie i na własny koszt wyznaczyć konieczny dojazd poprzez własne działki.

W przeciwnym wypadku każdy może tak podzielić swoje działki, by za publiczne pieniądze i kosztem sąsiadów zapewnić sobie dojazd pod sam dom czy jak w tym przypadku pod oborę.

Odnośnie części ciągu 41.KDX (od drogi 7.KDD do ciągu 42.KDX) gmina stwierdziła, że został zaplanowany by połączyć drogę nr 1460 z drogą gminną 1469 celem poprawy komunikacji. W ocenie skarżącego, jest to argument irracjonalny. Droga nr 1460 dzięki istniejącej drodze 42.KDX ma doskonałą komunikację z gminną drogą 5.KDD i w prostej linii z drogą powiatową. W przeciwnym kierunku droga 1460 łączy się już z drogą gminną 1469 teraz nazwaną drogą 7.KDD). Jeżeli gmina chce mieć jeszcze lepszą komunikację, powinna w tym kierunku na drodze 1460 zaplanować ciąg pieszo jezdny. Z tego połączenia skorzysta więcej niż jeden właściciel. Rzekome usprawnienie komunikacji pozbawi skarżącego także możliwości wjazdu na stanowiącą jego własność, już zamieszkałą działkę.

Ponadto urząd planistyczny gminy planując w/w ciągi nie wziął pod uwagę ekonomicznych skutków decyzji i stanu istniejącego. Prowadząc je w taki jak na mapie sposób: pozbawia skarżącego wjazdu z drogi publicznej (ciąg prowadzony jest po nim), wymusza likwidację automatycznej bramy z oświetleniem i wideo-domofonem, planuje wycinkę kilkuset paronastoletnich buków stanowiących żywopłot, planuje wycinkę kilkudziesięciu paronastoletnich świerków, sosen i jodeł. Skarżący zaznaczył przy tym, że wszędzie dookoła są łąki i pastwiska.

Dalej wyjaśnił, że o powyższych postanowieniach planu dowiedział się wraz z sąsiadami przypadkowo w sierpniu 2016 r. Dlatego nikt z nich nie wnosił wcześniej zastrzeżeń do miejscowego planu.

Wątpliwości skarżącego budzi również fakt, że przedmiotowy teren znajduje się na Południowym Obszarze Chronionego Krajobrazu. Celem twórców tego obszaru (Uchwały nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2012r. z późniejszymi zmianami w sprawie Południowego Obszaru Chronionego Krajobrazu) była ochrona istniejących drzew i przyrody, zatem działania planistyczne gminy (w tym przypadku) stoją w sprzeczności z tym celem.

Ponadto Gmina przekształciła tereny budowlane i rolne na tym obszarze w tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zabudowy usługowej z możliwością prowadzenia produkcji. Są to całkowicie sprzeczne ze sobą funkcje. Dotyczy to terenów oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Terenu symbolami MN,U.

W przypadku sąsiada, dla którego gmina zaprojektowała ciąg pieszo jezdny 43.KDX i częściowo 41 .KDX jest to teren oznaczony symbolem 6MN.U. Zgodnie z zapisami przedmiotowej uchwały na tym obszarze dopuszczona jest działalność nie tylko usługowa, ale i produkcyjna. Zatem w jednym z najpiękniejszych miejsc na Wysokiej (całe, piękne wzgórze widoczne z Zakopianki, Rdzawki, grani tatrzańskich) można prowadzić np. szpecącą i hałaśliwą produkcję. Zapisy przedmiotowej uchwały wprowadzają jedynie ograniczenia dotyczące budynków produkcyjnych, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w sprawie terenu poza budynkami. Zdaniem skarżącego, nie taka była intencja twórców Południowego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ponadto tworzenie na jednym terenie sprzecznych za sobą funkcji (mieszkalnej, usługowej i produkcyjnej) nie jest zgodne z prawem: będzie prowadzić do tworzenia konfliktów społecznych.

Dla poparcia swoje stanowiska skarżący odwołał się do wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 223/16.

Wójt Gminy Jordanów w odpowiedzi na skargę M. W. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że skarżący nie skorzystał z uprawnienia do zgłaszania uwag do projektu miejscowego planu.

Ponadto w ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rzekomo nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością - zajęcia części działek skarżącego pod ciąg pieszo- jezdny. Wskazał, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest ograniczone chronionym prawem interesem publicznym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). W wyniku analizy w powyższym zakresie można dojść do wniosku, że wolność zabudowy w danym przypadku jest ograniczona względami interesu publicznego. Ma to miejsce w szczególności przy wykonywaniu władztwa planistycznego, gdzie konieczna jest analiza możliwości realizacji tego władztwa z reguły na styku interesu publicznego z interesem prywatnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Nadto, do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Dodatkowo, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym, co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności.

W stanie faktycznym sprawy organ dokonał dogłębnej analizy przebiegu drogi przez nieruchomość skarżącego, uznając, iż ciąg pieszo - jezdny pozostaje konieczny dla zapewnienia odpowiedniej infrastruktury do obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich. Nadto, przeznaczenie ww. nieruchomości pod ciąg pieszo - jezdny uzasadnione było interesem w postaci zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty i zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich. Co za tym idzie, zasadnym było dokonanie ograniczenia skarżącemu wykonywania prawa własności do nieruchomości, w sytuacji, gdy względy komunikacji i interesu publicznego czyniły to koniecznym. Zaznaczono przy tym, iż zaprojektowana droga 41 KDX wyłącznie w minimalnym stopniu ingeruje w prawo własności skarżącego - przebiega wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...]. Podobnie ciąg pieszo jezdny 43.KDX obejmuje niewielki skrawek wschodniej granicy działki nr [...] oraz działki nr [...].

W tym stanie rzeczy, nie sposób mówić o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, organ zwrócił uwagę, że skarżący nie sprecyzował jakie konkretnie zapisy zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z uchwałą w sprawie utworzenia Południowego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sam fakt, iż ujęta w m.p.z.p. droga 41.KDX oraz 43.KDX przebiega przez drzewa skarżącego nie stanowi uzasadnienia dla przyjęcia, iż doszło do naruszenia.

Podobnie, skarżący nie konkretyzuje w stosunku do jakich konkretnie obszarów doszło do zmiany przeznaczenia z mieszkalno - rolniczego na usługowo - produkcyjny. Z daleko idącej ostrożności organ zauważył, iż nie sposób jest uznać, by doszło do naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zachowania zgodności planu z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rozbieżności istniejące pomiędzy planem, a studium wynikają w przeważającej mierze z faktu, iż studium i plan sporządzane są w odmiennych Balach (studium w skali 1:10 000, plan w skali od 1:1 000). Nadto, studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. Co także istotne przy sporządzaniu planu bierze się pod uwagę sugestie mieszkańców, zgłaszane w formie uwag do planu, a dopiero po rozpatrzeniu uwag projektuje się przestrzeń, co ma miejsce na poziomie działki, a nie jak w przypadku studium większego obszaru. Ponadto niektóre działki w trakcie sporządzania planu były już zagospodarowane bądź przeznaczone pod konkretną zabudowę w poprzednim planie.

Skarżący nie wykazał by zaskarżona uchwała pozostawała w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ostępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi B. B. i skargi M. W. wniesionych w trybie art. 101 ustawy z.8 . 03. 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016. 446) jest plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Wysoka, uchwalony na podstawie ustawy z 27. 03. 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. 2016. 904 ze zm., dalej u.p.z.p.) przyjęty uchwałą nr XXXI/264/2014 Rady Gminy w Jordanowie z 29 kwietnia 2014 r.

Obie skargi zostały wniesione w terminie oraz poprzedzone bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno B. B. jak M. W. byli uprawnieni do wniesienia skarg jako właściciele nieruchomości objętych ustaleniami ww. planu, i wskazali normy planu, dotyczące nieruchomości, co do których przysługuje im prawo własności, a które to normy ograniczają ich prawa właścicielskie.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Skarga B. B. była przedmiotem rozpoznania przez tut Sąd, który wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1628/14 stwierdził w punkcie I. nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 37 ust. 3 jjjj) 88.KDX oraz w części graficznej w zakresie oznaczenia 88.KDX; natomiast oddalił w pozostałym zakresie skargę oddalił. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej złożonej o wyroku sądu I instancji przez B. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1757/15 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku sądu I instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W związku z powyższym już na wstępie wskazać trzeba, że w sprawie znajduje zastosowanie norma z art. 190 i z 153 ustawy p.p.s.a.. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa to formalnie wiążące wskazanie przez określony podmiot - w rozpoznawanej sprawie NSA - innemu podległemu w konfiguracji prawnej podmiotowi, w tym wypadku WSA, w Krakowie w precyzyjny sposób ustalenia treści i zakresu norm prawnych (W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem NSA, Warszawa 2014, s. 62). Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA obejmuje związanie ustaleniami interpretacyjnymi NSA odnośnie do poszczególnych elementów norm prawnych (materialnych, procesowych oraz ustrojowych) znajdujących zastosowanie w danej sprawie (W. Piątek (w:) P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14). Znajduje także zastosowanie reguła wyrażona w dyspozycji art. 153 p.p.s.a., stanowiąca, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowania z art. 153 i 190 p.p.s.a. stanowią "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). Dyspozycja z art. 190 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, a dyspozycja z art. 153 ocenie prawnej sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie.

Kierując się powyższym przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, WSA w Krakowie uznał, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, a przy rozpoznawaniu skargi B. B. należało uwzględnić rozstrzygniecie NSA z 14. 03. 2014 , sygn. akt II OSK 1757/15, a w konsekwencji prawomocne rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku WSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn.II SA/Kr 1628/14 r.

Przystępując do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia skargi B. B. w zakresie wynikającym z rozstrzygnięcie zawartego w wyroku NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1757/15 oraz skargi M. W. zauważyć należy, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2009, s. 197 – 198; wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 514/13). W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencji w istotę prawa własności. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. W tym miejscu należy podkreślić, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13), a nadto skarga musi dotyczyć indywidualnego interesu skarżącego. Oznacza to zatem, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu może w zasadzie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, która dotyczy tych nieruchomości, co do który prawa posiadają strony skarżące. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącej, prowadziłoby w istocie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka byłaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej. W związku z powyższym należy wskazać, ze w niniejszej sprawie Sąd nie badał naruszeń interesu prawnego wskazanych przez skarżącego M. W. odnośnie P. T. – właściciela dz. Nr [...] i P. F. – właściciela działek nr [...] i [...].

Przechodząc do rozpatrzenia skargi B. B. trzeba wskazać, że kwestię podstawową stanowi zarzut nadmiernego ograniczenie przysługującego jej prawa własności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] przez ustalenie w skarżonym planie miejscowym na znacznej części tej działki terenu zieleni urządzonej (symbol planu 4 ZP), a przez to uniemożliwienie lub ograniczenie możliwości korzystania z praw właścicielskich, zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania ww. działki i wyznaczenie linii rozgraniczającej teren o znaczony symbolem 4.ZP oraz teren 8 MN.U w ten sposób, że przebiega ona przez środek budynku jednorodzinnego, legalnie wzniesionego z przeznaczeniem pod działalność agroturystyczną. Z tym zarzutem nie zgadza się organ podnosząc, że zapisy planu miejscowego są zgodne z wiążącymi dla organów gminy ustaleniami aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów przyjęty uchwałą Rady Gminy Jordanów nr XXXIX/260/2006 z 26. 10. 2006 r. , w którym działką nr [...] pozostaje częściowo w trenie ZP (zieleń parkowa) i częściowo w terenie o symbolu M (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością prowadzenia działalności usługowej, nieuciążliwej dla sąsiedztwa). Organ wskazał, że także w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, wprowadzonym uchwałą nr XIV/91/2004 z 17 lutego 2004 r. działka nr [...] znajdowała się częściowo w jednostce strukturalnej o symbolu TM2 – tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a częściowo w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem ZP – tereny parków oraz zieleni urządzonej towarzyszącej usługom.

Przechodząc do ww. zarzutu, w tym także zarzutów podniesionych w skardze M. W., które sprowadzają się do wskazania obrazy art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie, ogólnie rzecz ujmując istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ponownie zauważyć trzeba, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne (o czym stanowi przepis art.. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także powtórzyć, że wbrew stanowisku obojga skarżących nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy w zakresie w jakim dotyczy terenu działki ewid. nr [...] r. należy wskazać, że zgodnie z kwestionowanym przez jej właścicielkę obowiązującym m.p.z.p. z 29 kwietnia 2014 r., ustalenia polegające na przeznaczeniu przedmiotowej działki w części oznaczonej symbolem 4. ZP. – pod tereny zieleni urządzonej są konsekwencją sposobu zagospodarowania tej nieruchomości ustalonego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z 26. 10. 2006 r., którego ustalenia stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p .są wiążące dla organów gminy. Zgodnie natomiast z obowiązującym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan nie może naruszać ustaleń studium, przy czym trzeba mieć na uwadze że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium, jest sporządzony na podkładach mapowych o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Tym niemniej ustawowy wymóg "zgodności" studium i planu musi być uwzględniony przy stanowieniu planu miejscowego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Przypomnieć należy, że w ustaleniach obowiązującego dla tego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z Gminy Jordanów również przewidziano teren zieleni parkowej (ZP), podkreślając, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jakkolwiek nie regulują kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, natomiast nie można w nim zmieniać kierunków zagospodarowania przyjętych studium. Nie wyklucza to jednak autointerpretacji uchwalonego przez gminę studium w odniesieniu do przyjmowanych kryteriów i zakresu zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium ( por. Z. Niewiadomski (red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w zw. z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, przeznaczenie terenu działki ewid. nr [...] w części oznaczonej symbolem 4. ZP. pod zieleń urządzoną jako przeznaczenie podstawowe (§ 30 ust. 2 części tekstowej planu) bez zabudowy, z dopuszczeniem realizacji obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, w tym placów zabaw (§ 30 ust. 3), a w części oznaczonej jako 8.MN.U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową jako przeznaczenie podstawowe i pod lokale usługowe zlokalizowane w budynkach jako przeznaczenie uzupełniające ( § 21 ust. 1 -3) nie naruszają postanowień obowiązującego studium, w którym działka skarżącej także w części była wyłączona spod zabudowy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że również w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Jordanów z 17 lutego 2004 r. działka nr [...] tylko w części znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol TM2), a częściowo była przeznaczona pod tereny parków (ZP). Nadto istotne w sprawie jest zawarte w § 7 ust. 3 skarżonego planu miejscowego ustalenie, zgodnie z którym na całym obszarze planu dopuszcza się realizację obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i miejsc parkingowych, dojść pieszych, ścieżek rowerowych oraz zieleni urządzonej, za wyjątkiem sytuacji określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Oznacza to, że B. B. nie tylko w świetle obowiązującego planu miejscowego może w części dysponować działką nr [...] na cele budowlane, ale także pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego obowiązywały ją ograniczenia w zabudowie tej działki. Co więcej, ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego uprawniają ją dodatkowo do zagospodarowania części przedmiotowej działki nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ale również usługową. Nadto w części oznaczonej symbolem 4.ZP. dopuszczona jest realizacja obiektów sportowo-rekreacyjnych. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut uniemożliwienia skarżącej korzystania z ww. nieruchomości na cele budowlane, w tym prowadzenie pensjonatu, czy zarzut braku możliwości racjonalnego zagospodarowanie całości działki, jakkolwiek ustalenia planu nakładają na nią ww. ograniczeniami, które jednak nie naruszają istoty jej uprawnień właścicielskich. Odnosząc się do pozostałych zarzutów w tym zarzutu wskazującego, że "linia rozgraniczająca jednostki strukturalne o symbolach 4.ZP. i 8.MN.U "przebiega przez środek budynku jednorodzinnego należącego do skarżącej" trzeba zważyć na treść przepisu § 7 ust. 4 części ogólnej planu miejscowego, w którym wskazano, że "zachowuje się istniejąca zabudowę w poszczególnych terenach, z prawem do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pod warunkiem zachowania zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Z powyższego wynika zatem, że skarżony plan miejscowy nie ogranicza sposobu korzystania ze znajdującego się na nim, legalnie zrealizowanego budynku jednorodzinnego..

Przechodząc do skargi M. W., trzeba wskazać, że podstawowy zarzut podniesiony w jego skardze dotyczy nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia go w przysługującym mu prawie własności w odniesieniu do działek ewid. nr [...] i [...], ze względu na wytyczony w załączniku graficznym planu miejscowego z 29 kwietnia 2014 r. przebieg ciągów pieszo-jezdnych o symbolach 41.KDX i 43.KDX. Skarżący kwestionuje potrzebę wytyczenia ww. ciągów pieszo-jezdnych, wskazując, że będą one służyć zasadniczo jednej osobie, która jest właścicielem działek w obszarze oznaczonym symbolem planu 6. MN.U, a który w związku z tym posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o symbolu 5. KDD, przy czym wskazuje, ze jedynie działka ewid. nr [...] nie posiada dostępu do dróg publicznych. W ocenie organu wytyczenie przedmiotowych ciągów pieszo-jezdnych nie narusza władztwa planistycznego gminy, gdyż obowiązkiem gminy jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich a ciągi oznaczone nr 41. KDX i 43.KDX zostały zaprojektowane w sposób w minimalnym zakresie ingerującym we własność działki nr [...] oraz obejmującym jedynie skrawek działki nr [...].

W ocenie Sądu przeprowadzona analiza zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jordanów nr XXXI/264/2014 w zakresie ustaleń obejmujących dz. nr [...] i [...] w związku z przeznaczeniem ich w części pod zaplanowane ciągi pieszo – jezdne o numerach 41. KDX i 43.KDX pozwala przyjąć, iż ustalenia przedmiotowego planu są zgodne z ustaleniami obowiązującego studium z 26.10. 2006 r. jakkolwiek – co jeszcze raz należy wskazać - ustalenia ww. studium charakteryzują się bardzo dużym stopniem ogólności zarówno jeśli chodzi o jego część tekstową jak graficzną. Przedmiotowe ciągi - pieszo jezdne zostały ustalone celem skomunikowania obszarów, które w obowiązującym planie miejscowym zostały oznaczone symbolami 6.MN.U o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinne i usługowa z przeznaczeniem uzupełniającym: lokale usługowe zlokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne (§ 21 części tekstowej) oraz o przeznaczeniu oznaczonym symbolem 25. MN – z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa, z lokalami usługowym w budynkach mieszkaniowych. lokale (§ 19 części tekstowej planu). Przeznaczenie to nie narusza ustaleń studium dla ww. obszaru gdyż były one przewidziane pod strefę osadniczą (symbol C5) oraz do zabudowy (symbol M w części graficznej studium). W związku z tym zarówno w studium jak i kwestionowanym obszarze zachodziła konieczność skomunikowania wszystkich działek przeznaczonych najogólniej to ujmując pod budownictwo (głównie mieszkaniowe jednorodzinne ale nie tylko). W planie skomunikowanie terenu o symbolach 6.MN.U i 25.MN z drogami publicznymi poprzez wydzielone ciągi pieszo-jezdne nr 41 KDX i 43 KDX stanowi wymagany element układu komunikacyjnego, nawet jeżeli nie wynika to wprost z zapisu lub rysunku studiom. W stosunku do ww. ciągów pieszo-jezdnych w obowiązującym planie miejscowym przyjęto w jego części tekstowej następujące ustalenia: w § 5 ust. 2 pkt 3 – linie zabudowy wynoszące 4 m, w § 14 pkt - wskazano, że ciagi stanowią uzupełniający układ komunikacyjny umożliwiający dostęp do poszczególnych działek; w § 37 - dla terenów o symbolu od 1. KDX do 88. KDX ustalono jako przeznaczenie podstawowe – tereny ciągów pieszo jednych, wprowadzając w punkcie 3 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, dopuszczając realizację obiektów i urządzeń infrastruktury tech. związanych z funkcjonowaniem ciągów pod warunkiem, że nie będą kolidowały z przeznaczeniem podstawowym. Z powyższego wynika, że ciągi –pieszo jezdne w tym o symbolu 41 KDX i 43 KDX nie stanowią dróg publicznych ponieważ nie posiadają wymaganej szerokości dla dróg publicznych. Nie narusza to postanowień art. 6 pkt 1 ustawy z 21. 08. 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 210, nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celami publicznymi jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, a zatem nie mają tego charakteru ciągi pieszo-jezdne wydzielone na gruntach prywatnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez jego ograniczenie należy podnieść, że wskazane na rysunku planu ciąg pieszo-jezdny o symbolu 43 KDX jako element układu komunikacyjnego zapewnia dostęp poszczególnych terenów budowlanych oznaczonych symbolem: 6. MN.U, a ciąg pieszo jezdny o symbolu 41 KDX - terenów oznaczonych symbolem 25.MN do dróg publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, że tak jak twierdzi skarżący właścicielem większości działek w obszarze 6.MN.U jest ten sam podmiot, a zatem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej 5.KDD. Wymagany jest bowiem dostęp poszczególnych działek budowlanych do dróg publicznych, niezależnie od ich statusu własnościowego. Całkowicie chybiony jest zatem zarzut nieproporcjonalności w ograniczeniu interesu skarżącego, celem zapewnienia dogodnej komunikacji z droga publiczna jednej tylko osobie. Należy jednak podkreślić, że zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów – dojść do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez właścicieli działek wchodzących w teren przedmiotowych ciągów pieszo-jezdnego 41.KDX i 43.KDX , przy zachowaniu praw osób trzecich. A zatem w istniejącym stanie prawnym wyznaczonym również w skarżonym planie miejscowym od właścicieli działek, po których zaplanowano ww. ciągi - w tym skarżącego jako właściciela działek nr [...] i [...] będzie zależeć czy właściciele działek pozbawionych obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej będą mieli taki dostęp przez ww. ciąg pieszo- jezdny, mając na uwadze treść art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący , że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Nie może być uwzględniony zarzut nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu do działek ewid. nr [...] i [...] , gdyż przebieg ciągu nr 41 KDX został poprowadzony skrajem wschodniej granicy działki nr [...], a ciąg nr 43 KDX obejmuje niewielki wschodni skrawek działek [...] i [...]. Nie bez znaczenia przy tym, ze znaczna część terenu przeznaczonego pod ww. ciągi przewidziana została również pod istniejącą linię elektroenergetyczną. Podkreślić że ciąg pieszo jezdny nr 41 KDX został tak zaplanowany aby w minimalnym stopniu naruszyć istniejące zagospodarowanie działki nr [...], w tym jej ogrodzenie od strony drogi publicznej 7. KDD.

W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły strony skarżącej możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] i [...] związku z faktem, że działki te w b. małym zakresie znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem 41KDX i 43 KDX jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Co do pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu co do przeznaczenia terenu o symbolu 6. MN.U nie tylko pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną to nie mogły być uwzględnione, gdy ustalenia planu nie naruszają postanowień studium i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Dla rozpatrywanej sprawy nie ma również znaczenia niesprecyzowany zarzut,, że została podjęta uchwała w sprawie utworzenia Południowego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Konkludując, ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez oboje skarżących nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami studium oraz pozostałą dokumentacją. Nadto znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniający - w zależności od sytuacji w nim wskazanych – do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

A zatem , przede wszystkim ze względu na ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium oraz brak naruszenia istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargi .