Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 464/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 122 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu H. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Ś. w H. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca nr [...] Zarząd Powiatu H. (dalej: "Zarząd"), działający na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2022, poz. 528; dalej: "u.s.p.") odwołał

z dniem [...] marca 2022 r. A. A. ze stanowiska Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotową funkcję powierzono A. A. na mocy uchwały Zarządu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Natomiast w wyniku kontroli kompleksowej, przeprowadzonej w ww. placówce przez Wojewodę P. (dalej: "Wojewoda"), stwierdzono, że urzędujący Dyrektor nie posiada co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, określonego art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2021, poz. 2268, ze zm.; dalej: "u.p.s."). W związku z tym, pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda skierował do Starosty Powiatu H. prośbę o zapewnienie kierowania ww. placówką przez osobę posiadającą kwalifikacje zgodne z art. 122 ust. 1 u.p.s., zaś przedmiotowa uchwała stanowi reakcję na to pismo.

Kolejną uchwałą z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Zarząd powierzył A. A. z dniem [...] marca 2022 r. pełnienie obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H., stwierdzając, że powierzenie to następuje na czas określony, tj. od dnia [...] marca 2022 r. do czasu powołania Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. W uzasadnieniu wskazano, że mając na względzie konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ww. placówki do czasu wyboru Dyrektora, powierza się pełnienie obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. A. A., która została odwołana z tego stanowiska uchwałą Zarządu z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]

Pismem z dnia [...] maja 2022 r. Wojewoda zawiadomił Zarząd o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, wobec stwierdzenia naruszenia art. 122 ust. 1 u.p.s. przez przyjęcie, że jest możliwe powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. osobie, która nie spełnia wymagań niezbędnych dla osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, na mocy art. 79 ust. 1 u.s.p., nieważność uchwały Zarządu z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H., uznając, że przeprowadzona analiza wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem art. 122 ust. 1 u.p.s., wymagającego, aby osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej posiadały co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że ww. przepis dotyczy osób kierujących jednostkami pomocy społecznej, nie zaś osób zajmujących stanowisko dyrektora, co oznacza, że przedmiotowy wymóg obowiązuje również w sytuacji powierzenia pełnienia obowiązków kierowania takimi jednostkami. W ocenie Wojewody, osoba której powierzono pełnienie obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. jest osobą kierującą jednostką organizacyjną pomocy społecznej, a tym samym powinna spełniać wymagania określone w art. 122 ust. 1 u.p.s. Fakt zaś, że A. A. nie spełnia tego wymogu został potwierdzony przez kontrolę przeprowadzoną przez Wojewodę w dniach: 18, 19 i 21 października 2021 r. w ww. placówce. Powyższe uzasadniało zatem konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Wojewoda sprostował ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, w ten sposób, że w jego uzasadnieniu: (1) na stronie 1 w wierszu 12 i 14 zamiast słów: "W dniu [...] marca 2022 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu H. z dnia [...] marca 2022 r." powinno być: "W dniu [...] marca Zarząd Powiatu H. podjął uchwałę"; (2) na stronie 3 w wierszu 7 zamiast słów: "uchwały nr [...] Rady Miasta B." powinno być: "uchwały nr [...] Zarządu Powiatu H.", stwierdzając w uzasadnieniu, ze zaistniała konieczność skorygowania na zasadzie art. 113 § 1 k.p.a. ww. błędów pisarskich.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do sądu administracyjnego Powiat H., zaskarżając ww. akt w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

art. 79 ust. 3 u.s.p. przez nieuprawnione skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy znaczna część uzasadnienia rozstrzygnięcia odnosi się do aktu organu stanowiącego innej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Rady Miasta B., co winno skutkować uchyleniem tego aktu;

art. 79 ust. 1 u.s.p. przez:

– jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Zarządu z dnia [...] marca 2022 r., w sytuacji nieziszczenia się przesłanki sprzeczności ww. uchwały z prawem, tj. braku naruszenia art. 122 ust. 1 u.p.s.

– jego nieuprawnione zastosowanie polegające na uznaniu niemożności czasowego powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. A. A., w sytuacji gdy orzecznictwo sądów administracyjnych, wbrew ocenie organu, przywiduje możliwość zastosowania tego typu instytucji,

3) art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez:

– zaniechanie dokonania należytego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak w zakresie faktycznym jak i prawnym, polegające na braku wyjaśnienia przyczyn uznania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w uchwale Zarządu nr [...] oraz na braku przeprowadzenia samodzielnej dogłębnej analizy prawnej w zakresie powołanej przez organ przesłanki niespełnienia przez osobę objęta uchwałą wymagań określonych w art. 122 u.p.s.;

– sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób daleko odbiegający od zasad prawidłowego konstruowania orzeczeń administracyjnych, przejawiający się daleko idącą lakonicznością w opisie

i ocenie stanu faktycznego i prawnego niniejszej spawy oraz niedopuszczalną niedbałością uwidocznioną powoływaniem się na uchwałę Rady Miasta B., wskazującą jednoznacznie na brak indywidualnej analizy przedmiotowej sprawy, skutkującej nieuprawnionym wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego;

– poczynienie licznych omyłek powodujących dezorientację, co do faktu której uchwały dotyczy wydane rozstrzygnięcie nadzorcze;

– oparcie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia o orzeczenie NSA

z 2002 r., tj. wydanego na podstawie innego stanu prawnego, a tym samym nie znajdującego odzwierciedlenia w aktualnych realiach prawa;

– subiektywną i dalece arbitralną ocenę sprowadzającą się do przyjęcia, że skarżący uchwałą o odwołaniu A. A. ze stanowiska Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w uzasadnieniu do uchwały przyznał rację organowi, w sytuacji gdy z treści ww. uzasadnienia wynika jednoznacznie, że stanowi ona wyłącznie przejaw realizacji stanowiska organu w przedmiotowej sprawie, wyrażonego w zaleceniach pokontrolnych, których skarżący nie mógł zaskarżyć do sądu, a zaniechanie ich realizacji narażało skarżącego na karę finansową;

4) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 79 u.s.p. przez:

– naruszenie zasady praworządności, polegającej na wydaniu aktu nadzoru, którego uzasadnienie nie koresponduje z sentencją rozstrzygnięcia, zawierając treści odnoszące się do uchwały organu stanowiącego innej jednostki samorządu terytorialnego tj. Rady Miasta B.;

– naruszenie zasady praworządności skutkujące wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, polegające na nieuprawnionym zakwestionowaniu faktu spełniania przez A. A. określonych w art. 122 ust. 1 u.p.s. wymogów przewidzianych dla kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

– naruszenie zasady praworządności, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora ww. placówki A. A., przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności nadzorczych wobec wcześniejszej uchwały, na mocy której powierzono ww. osobie stanowisko Dyrektora tej placówki;

5) art. 122 ust. 1 u.p.s. przez:

– dokonanie błędnej, zawężającej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, iż przez 3-letni staż pracy w pomocy społecznej uprawniający do kierowania jednostką organizacyjną pomocy społecznej, należy rozumieć wyłącznie pracę w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej,

w sytuacji gdy z treści przepisu jednoznacznie wynika, że należy legitymować się stażem w pomocy społecznej a w nie jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, która w orzecznictwie definiowana jest szeroko, w tym jako wykonywanie zadań na rzecz innych podmiotów realizujących zadania w dziedzinie pomocy społecznej;

– nieuprawnione i błędne przyjęcie, że uchwała Zarządu nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu prawa, w sytuacji gdy osoba której powierzono pełnienie obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej spełnia wymagania umożlwiające sprawowanie tej funkcji z uwagi na posiadany staż pracy w pomocy społecznej (10-letni);

– art. 122 ust. 1 u.p.s. oraz § 9 ust. 1. rozporządzenia Ministra Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020 r. poz. 249; dalej: "rozporządzenie MPiPS"), przez odwoływanie się w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia do ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę wobec Środowiskowego Domu Samopomocy w H., w sytuacji gdy w treści protokołu pokontrolnego organ stwierdził, że: "Dyrektor Domu posiada wykształcenie wyższe na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu, ponad 10 letni staż pracy z osobami

z zaburzeniami psychicznymi (zgodnie z § 9 rozporządzenia MPiPS", co świadczy o tym, że w rzeczywistości uznał staż pracy A. A.

w Warsztatach Terapii Zajęciowej, za staż pracy pozwalający na objęcie stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej;

6) art. 51a ust. 2 u.p.s. oraz art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.; dalej: "u.r.z.s.") przez ich pominięcie skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że praca w Warsztatach Terapii Zajęciowej nie wypełnia wymogu pracy w pomocy społecznej, pozwalającego na zaliczenie stażu pracy w tej placówce, do wypełniającego przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru

w całości, zaś na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (załączonych do skargi) w postaci: protokołu

z kontroli kompleksowej Środowiskowego Domu Samopomocy w H. przeprowadzonej w dniach [...] października 2021 r.; zastrzeżeń do ustaleń zawartych w Protokole z kontroli kompleksowej Środowiskowego Domu Samopomocy w H.; odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewody na zastrzeżenia do protokołu kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Środowiskowym Domu Samopomocy w H.; zaleceń pokontrolnych Wojewody wobec Środowiskowego Domu Samopomocy z dnia [...] stycznia 2022 r.; pisma z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewody do Starosty Powiatu H.; świadectwa pracy A. A. z dnia [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił szczegółową argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów skargi. Organ wskazał

w tym względzie, że zaistniałe w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru omyłki pisarskie nie wpływają na jego legalność, tym bardziej, że zostały sprostowane. Dalej organ umotywował zasadność stwierdzenia naruszenia art. 122 ust. 1 u.p.s., powołując się na piśmiennictwo oraz judykaturę oraz stwierdzając finalnie, że mając na uwadze użyte w ww. przepisie sformułowanie "co najmniej 3-letni staż w pomocy społecznej", a także zważywszy na charakter i specyfikę zadań, jakie spoczywają na osobie kierującej jednostką organizacyjną pomocy społecznej, należy przyjąć, że wymóg formalny dotyczący stażu pracy, odnosi się do świadczenia pracy w ramach jednostek bezpośrednio realizujących pomoc społeczną, do których nie należy Warsztat Terapii Zajęciowej, bowiem podstawą prawną jego działań nie jest u.p.s., lecz u.r.z.s. Podstawowym zadaniem realizowanym przez tego rodzaju placówki jest natomiast rehabilitacja osób niepełnosprawnych, a nie realizowanie zadań pomocy społecznej. Mając zatem na uwadze, że praca w Warsztacie Terapii Zajęciowej jest jedynie pośrednio związana z realizacją pomocy społecznej, praca w tego rodzaju placówce nie może być zaliczona do stażu pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s. Końcowo organ stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób wystarczający wyjaśnia podstawy prawne, które stały za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały, zaś do jej oceny organ nie potrzebował dodatkowych wyjaśnień, dokumentów, czy innych informacji, bowiem istotą postępowania nadzorczego była ocena przepisów uchwały, bez konieczności gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego

w sprawie. Z uwagi zaś na fakt, że znaczna część uzasadnienia skargi odnosi się do kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę w dniach [...] października 2021 r. w Środowiskowym Domu Samopomocy w H., organ podkreślił, że kwestia jej prawidłowości i działań w jej toku podejmowanych, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.

W replice na odpowiedź organu na skargę, pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze oraz odniósł się do argumentacji powołanej przez Wojewodę, podkreślając, że argumentacja wyrażona w odpowiedzi na skargę porusza szereg zagadnień w stosunku, do których, organ odniósł się

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób lakoniczny, zaś odpowiedź na skargę nie jest miejscem na wyrażanie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie

w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu H. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H.. Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 79 ust. 1 u.s.p., wedle którego organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawarta w art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym. Zgodnie jednak przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią

i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Wobec zaś faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 79 ust. 4 u.s.p.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., jest istotna sprzeczność uchwały

z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję organu do ich podejmowania, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opub.

w OwSS 1998/3/79). W konsekwencji rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Stosownie zaś do treści art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie

o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść art. 79 ust. 3 u.s.p. określa zatem elementy, które powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem ustawowym obowiązkiem organu nadzoru, który waży o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., IV SA/ Wa 995/05,

Lex nr 190588). Podkreślić przy tym należy, że z samego tylko faktu spełnienia przez rozstrzygnięcie nadzorcze ww. wymagań formalnych, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, Lex nr 594323) bowiem sądowa kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść

(a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może pozostawać

w obrocie prawnym (por. ww. wyrok NSA, IV SA/Wa 995/05). Aby tak było zarzuty organu nadzoru przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwały, powinny być konkretne i weryfikowalne, tzn. oparte na wykazanym przez organ istotnym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2021 r., II SA/Gl 362/21, CBOSA), co oznacza konieczność wykazania nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego (por. wyrok NSA

z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18, CBOSA). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie

w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Lu 977/16, lex 2173446; wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016 r., II SA/Ke 915/, lex 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów nie spełnia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego aktu nadzoru jest nader lakoniczne, by nie powiedzieć zdawkowe. Uzasadnienie nie tylko nie wyjaśnia na czym w istocie wskazywane naruszenie polegało, ani tym bardziej nie przekonuje o jego istotności. Wojewoda ograniczył się w tym względzie jedynie do stwierdzenia, że uchwała Zarządu Powiatu H. naruszyła w sposób istotny art. 122 ust. 1 u.p.s., albowiem powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. nastąpiło osobie, która nie spełnia wymogów niezbędnego do zajmowania tego stanowiska, a określonych

w tym przepisie, tj. nie posiada co najmniej 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Powyższe stanowisko w ocenie Wojewody potwierdza kontrola przeprowadzona przez ten organ w dniach: [...] października 2021 r. w ww. placówce oraz uchwała Zarządu Powiatu H. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], odwołująca A. A. ze stanowiska Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w H. z dniem [...] marca 2022 r., z powodu nie posiadania przez ww. stażu pracy, o którym mowa wyżej.

Tymczasem jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy punktem odniesienia zamieszczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym zwrotu o sprzeczności z prawem uchwały organu samorządowego jest ogólnie sformułowany przepis prawa, obowiązkiem organu nadzoru jest ustalenie jego znaczenia (dokonanie interpretacji) na tle analizowanego stanu faktycznego. Mówiąc inaczej, aby zastosować przewidziany ustawą środek nadzoru, właściwy organ musi - w sposób nie budzący wątpliwości - wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz płynące z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, lex 597323.

Z uzasadnienia aktu nadzoru nie wynika natomiast w jaki sposób Wojewoda rozumie przepis art. 122 ust. 1 u.p.s., na czym w jego ocenie powinno polegać prawidłowe jego interpretowanie, w szczególności jak sam wykłada znaczenie pojęcia "stażu pracy". Powyższe jest o tyle istotne, że zarówno w piśmiennictwie, jak

i w judykaturze interpretacja tego przepisu rodzi wiele problemów. Obecnie zdaje się przeważać pogląd, wedle którego pojęcie "stażu pracy w pomocy społecznej" należy pojmować w sposób szeroki, bynajmniej nie odnoszący się ściśle do świadczenia pracy w ramach stosunku zatrudnienia i jedynie na podstawie umowy o pracę czy umowy cywilnoprawnej, a także wyłącznie w we wskazanych w art. 6 pkt 5 u.p.s. jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej (tak: wyrok WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r. III SA/GD 205/21). Wojewoda powyższej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie podejmował. Nie wiadomo zatem jaki sens na tle tej konkretnej sprawy nadał przepisom, które w jego ocenie zostały naruszone. Co więcej uzasadnienie nie zawiera żadnego odniesienia omawianego przepisu

i sposobu jego interpretacji do faktycznej sytuacji A. A., tj. jej aktywności zawodowej i praktycznego wykonywania przez nią zadań objętych znaczeniem pomocy społecznej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia takiego przebiegu aktywności zawodowej nie przedstawia i nie analizuje. Wojewoda opierając się jedynie na wynikach kontroli przeprowadzonej przez niego w placówce Środowiskowego Domu Samopomocy w H. w okresie [...] października 2021 r. (nota bene sześć miesięcy przed podjęciem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, a zatem być może w innym stanie faktycznym) oraz o uchwałę odwołującą ww. z tego stanowiska, zawierającą w jej uzasadnieniu stwierdzenie (również nie poparte żadną analizą dokumentacji zawodowej A. A.) o braku spełnienia przez ww. tego wymagania, uznał niejako automatycznie (z góry), że warunki z art. 122 ust. 1 u.p.s. przez A. A. nie zostały spełnione, a okoliczność ta została przesądzona w innych procedurach. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że akta administracyjne przedłożone przez Wojewodę do sądu wraz ze skargą nie zawierały dokumentacji związanej

z przedmiotową kontrolą, w szczególności protokołu z tej kontroli czy też dokumentacji związanej z przebiegiem aktywności zawodowej A. A. Nie istniała zatem nawet możliwość ewentualnego zweryfikowania przez Sąd tych twierdzeń.

W konsekwencji powyższych ustaleń przyjąć należy, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie wyjaśnił na czym owe naruszenie polega i z jakich względów ma ono istotny charakter. Z tego też względu trudno w istocie zrozumieć intencję organu nadzoru oraz przyjęty przez ten organ tok rozumowania. To zaś świadczy nie tylko o niezrealizowaniu przez Wojewodę obowiązku należytego uzasadnienia wydanego aktu oraz sugeruje arbitralność jego działań, ale przede wszystkim uniemożliwia sądowi dokonanie oceny zasadności stwierdzonego przez ten organ naruszenia, a tym samym i konieczności zdyskwalifikowania z jego powodu uchwały w całości.

Sąd dostrzega przy tym, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda przedstawił argumentację przemawiającą za wydaniem zaskarżonego aktu, jednakże zważywszy na dyspozycję art. 79 ust. 3 u.s.p., pozostaje ona bez wpływu na ocenę legalności tego rozstrzygnięcia. Jako podniesiona na etapie kontroli sądowej, nie może stanowić bowiem uzupełniającego (niejako "zastępczego") uzasadnienia tego aktu, który w pierwotnym brzmieniu nie zawiera żadnych rozważań przemawiających za istotnością, stwierdzonego przez organ nadzoru, naruszenia prawa. Przesłanki działania organu nadzoru w żadnym razie nie mogą stanowić przedmiotu domysłów lub domniemań, bez których, w niniejszej sprawie, trudno zrozumieć motywy działania organu nadzoru. Uznanie zaś przez sąd argumentacji podniesionej

w odpowiedzi na skargę, za prawnie wiążące uzasadnienie zaskarżonego aktu, sprowadzałoby się do niedopuszczalnego zastąpienia organu nadzoru, w realizacji obowiązku z art. 79 ust. 3 u.s.g., przez sąd. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku,

w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów.

Tym samym w rozpatrywanym przypadku Wojewoda naruszył dyspozycję przypisu art. 79 ust. 3 u.s.p oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. Przypomnieć również należy, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.),

w związku z tym tylko w przypadku sprzeczności z prawem uchwały organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p.,

a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiej "sprzeczności

z prawem" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, działając na zasadzie art. 148 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Ponadto w pkt 2 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego od Wojewody na rzecz strony skarżącej, na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, która to kwota wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).