Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1211/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 lit. c), art. 69 ust. 1, art. 109 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 13 pkt 4, art. 14a
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 75 par. 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania przez sąd sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego K. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] z [...] stycznia 2011 r., Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania p. K. M. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z [...] grudnia 2010 r., Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, stwierdzającą, iż p. K. M. (dalej, "Strona", "Skarżący"), jest objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2008 r.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") I Oddziału w P. Inspektoratu w P., który zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym Strony z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2008 r.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją z [...] grudnia 2010 r. stwierdził, iż ubezpieczony jest objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2008 r.

Prezes NFZ, po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę w terminie odwołania, utrzymując w mocy decyzję I instancji stwierdził, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi", a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".

Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm. dalej: "ustawa o systemie"), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności.

Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.

Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, uchylonym z dniem 31 marca 2009 r. przez art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.) przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który jest odpowiednikiem uchylonego z dniem 1 stycznia 2004 r. art. 88e tej ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: "u.s.d.g.") obowiązującą do dnia 31 marca 2009 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Organ również wskazał, że od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy.

Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ wynika, iż ubezpieczony z dniem 1 sierpnia 2008 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, zarejestrowanej pod nr wpisu [...], która nie została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, (zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2010 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby ubezpieczony w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym również na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.).

Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, jak stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej.

Jak wskazał Prezes NFZ, w celu potwierdzenia, że osoba skutecznie zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej, powinna przedstawić dokumenty świadczące o zgłoszeniu tego faktu w organie ewidencyjnym (w przypadku Strony w Urzędzie Miasta P.). W okresie zawieszenia działalności gospodarczej, osoba która dokonała jej zawieszenia przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach.

Organ podkreślił, że ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 31 marca 2009 r. znowelizowała art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzając art. 14 ust. 3 zgodnie z którym, przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności niż dzień złożenia wniosku.

Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu - w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności, wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej.

Prezes NFZ wskazał, że działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy).

Podkreślił również, iż podejmowanie i wykonywanie działalności odbywa się na własny rachunek i na własne ryzyko przedsiębiorcy, a prowadzenie tej działalności występuje w okresach faktycznego wykonywania usług, jak i w okresach wyczekiwania na kolejne zamówienia bądź poszukiwania zbytu na swoje usługi. Wszystkie te czynności pozostają w ścisłym związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, gdyż zmierzają do stworzenia właściwych warunków do jej wykonywania.

Organ przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 17 lipca 2003 r. (II UK 111/03 - OSN 17/2003), zgodnie z którym faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej w czasie oczekiwania na kolejne zamówienia lub w czasie ich poszukiwania, nie oznacza zaprzestania prowadzenia takiej działalności i nie powoduje uchylenia obowiązku ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Zaprzestanie prowadzenia działalności oznacza ostateczne zakończenie jej prowadzenia i nie może być utożsamiane z "przerwą" w prowadzeniu tej działalności. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej sprawia, że przedsiębiorca sam dysponuje swoim czasem i może go przeznaczyć na jej bezpośrednie wykonywanie albo na sprawy prywatne, rodzinne, leczenie lub wypoczynek. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Jej prowadzenie występuje zarówno w okresach faktycznego wykonywania usług, jak też w czasie podejmowania innych czynności związanych z działalnością - oczekiwaniem na kolejne zamówienia, szukanie klientów czy pracowników.

Organ wskazał, że Strona przy piśmie z [...] listopada 2010 r. przedłożyła "Zaświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej" nr [...] wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. w dniu [...] listopada 2010 r. stwierdzające, że Skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r. do nadal oraz "Zaświadczenie o podatniku podatku od towarów i usług" nr [...] wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego P. w dniu [...] listopada 2010 r. stwierdzające, że Skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego i na dzień wydania niniejszego zaświadczenia, nie jest zarejestrowany jako podatnik VAT- czynny.

Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie wykazało, ażeby działalność gospodarcza prowadzona przez ubezpieczonego miała charakter jednorazowy, bądź też dokonywano skutecznie zawieszenia działalności gospodarczej. Ubezpieczony w swoim piśmie z [...] listopada 2010 r. stwierdził, że "działalność gospodarcza nie została uruchomiona", albowiem do dnia dzisiejszego nie wygrał jeszcze żadnego konkursu, co w tym przypadku sugeruje, że pozostaje on w ciągłej gotowości do jej uruchomienia. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że działalność gospodarcza wykonywana jest wyłącznie wówczas gdy przedsiębiorca świadczy konkretną usługę. Prowadzenie działalności gospodarczej polega bowiem zarówno na stworzeniu odpowiednich warunków do jej wykonywania, oczekiwaniu na zamówienie, jak i na faktycznym wykonywaniu zleconej pracy. Nie ma zatem możliwości formalnego prowadzenia działalności gospodarczej w celu ubiegania się o realizację zamówień, czy też wygrywania konkursów bez uprzedniego wykonania przez przedsiębiorcę określonych czynności, a tym samym bez obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Organ dodał, że posiadanie przez Stronę uprawnień rentowych z Wojskowego Biura Emerytalnego nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że:

1. decyzja Prezesa NFZ skutecznie narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów gospodarczych w ten sposób, że: gdyby Skarżący taką samą działalność gospodarczą zarejestrował w postaci spółki kapitałowej, otrzymałby rejestr KRS i przez najbliższe kilka lat nie wykonał żadnych czynności gospodarczych, poza składaniem "zerowych" deklaracji VAT do Urzędu Skarbowego, tzn. nie prowadziłby działalności gospodarczej (czyli tak samo jak jest teraz w przypadku zarejestrowanej działalności gospodarczej Skarżącego) - nie powstałby problem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego,

2. pomimo 8 stronicowego uzasadnienia dołączonego do decyzji Prezesa NFZ Skarżący w dalszym ciągu uważa, zgodnie zresztą z podstawowymi zasadami logiki, z którymi muszą być zgodne normy prawne obowiązujące obywateli, że posiadanie rejestru działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z prowadzeniem tej działalności i nie można poprzez "(...) powstanie domniemania głoszącego, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona" dowodzić, że Skarżący musi być objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej,

3. do chwili otrzymania zaskarżonej decyzji Skarżący w żadnej formie nie został poinformowany o tym, że od 20 września 2008 r. (w dacie rejestracji, tj. 1 sierpnia 2008 r., takiej regulacji nie było) nowela art. 66 ustawy o świadczeniach, zmieniła przepisy, obowiązujące w dniu rejestracji jego działalności gospodarczej, na postanowienie, że "(...) każda osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym" (czytaj: przymusowym), a informacja taka, zdaniem Skarżącego, powinna być ustawowym obowiązkiem instytucji prowadzących wszystkie sprawy związane z działalnością gospodarczą. Obywatel rejestrujący działalność gospodarczą nie ma żadnych fizycznych ani pozazmysłowych możliwości zaznajomienia się i interpretowania kilkunastu tysięcy przepisów, rozporządzeń i pokrewnych aktów prawnych związanych z działalnością gospodarczą w naszym kraju. Stąd powstaje wymaganie informowania, przez powołane i opłacane z budżetu państwa urzędy i instytucje, każdego chętnego na przejście "ścieżki zdrowia" jaką jest próba podjęcia działalności gospodarczej, jako oczywiste i uzasadnione,

4. na str. 7 decyzji Prezesa NFZ (w drugim akapicie od góry) Skarżący znalazł kuriozalną uświadamiającą wykładnię, że: "prowadzenie działalności gospodarczej polega bowiem zarówno na stworzeniu odpowiednich warunków do jej wykonywania, oczekiwaniu na zamówienie, jak i na faktycznym wykonywaniu zleconej pracy".

W wyroku z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 628/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia ustalając fakt podlegania przez Skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej działały na podstawie domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte było przede wszystkim na zaświadczeniu o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], zgodnie z którym Skarżący zgłosił podjęcie działalność gospodarczą i jako datę jej rozpoczęcia podał dzień 1 sierpnia 2008 r. Działalność ta nie została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2010 r.). Z akt sprawy nie wynika również, aby ubezpieczony w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1620/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w istocie rzeczy nie zgodził się ze stanowiskiem, że sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców powinien pociągać za sobą uznanie, iż Skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Dopuszczalne jest bowiem przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Organy NFZ nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie rozpatrzyły materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącego na okoliczność nieprowadzenia przez niego działalności gospodarczej, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że Skarżący w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonywał jej zawieszenia na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę po przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, całkowicie zgadza się i utożsamia z wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1620/12, oraz ze stanowiskiem zawartym w tym wyroku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak i decyzją organu I instancji obowiązywały różne regulacje prawne. W stanie prawnym do 20 września 2008 r. zgodnie z art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Zmiana stanu prawnego została wprowadzona przez art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) i nastąpiła 20 września 2008 r. Zmiana ta polegała na dodaniu do dotychczasowej treści art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach "z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Również możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a.

Artykuł 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r. - obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, zaś w nowym brzmieniu tego przepisu, od 20 września 2008 r., osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Stosowanie zaś do treści art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek taki powstaje i wygasa stosownie w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonanie przez Skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i niezawieszenie tej działalności oznacza, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Organy NFZ, ustalając fakt podlegania przez Skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej działały na podstawie domniemania faktycznego, opartego przede wszystkim na zaświadczeniu o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zgodnie z którym Skarżący zgłosił podjęcie działalności gospodarczej i jako datę jej rozpoczęcia podał dzień 1 sierpnia 2008 r. Działalność ta nie została wykreślona z ewidencji. Z akt sprawy nie wynika również, aby ubezpieczony w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywał jej zawieszenia, w tym również na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organy NFZ uznały w istocie, że sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców powinien pociągać za sobą uznanie, iż Skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd zgadza się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowisko to należy uznać za błędne. Określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej powoduje istnienie domniemania, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tejże ewidencji określonych. Jednakże samo istnienie tego domniemania, przy przeciwnych twierdzeniach Strony, nie zwalniało organów NFZ z obowiązku ustalenia okoliczności faktycznego wykonywania przez Skarżącego tej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że organy NFZ obu instancji, z mocy art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przy wydawaniu decyzji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organów w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak również końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie kwestionowany przez organy NFZ jest fakt, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Istotne jest przy tym, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że przy dokonywaniu oceny wykonywania (prowadzenia) działalności gospodarczej należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 191/06 wraz z powołanym tam orzecznictwem, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05).

W sytuacji zatem, gdy Skarżący podnosi, iż pomimo wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, działalności tej faktycznie nie prowadzi i przytacza argumentację oraz składa dowody na potwierdzenie swojego stanowiska, organy powinny dokonać ustaleń w oparciu o zebrany z urzędu oraz przedstawiony przez Skarżącego materiał dowodowy, czy Skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r., a w konsekwencji czy podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy NFZ nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie rozpatrzyły materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącego na okoliczność nieprowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanej w ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem działalności, bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt. II GSK 755/12).

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, co również podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że Skarżący w piśmie z [...] listopada 2010 r. oświadczył, że jest tylko osobą figurującą w ewidencji podatników jak i przedsiębiorców, albowiem faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej jako aktywny uczestnik obrotu gospodarczego (nie był zarejestrowanym podatnikiem VAT i nie składał sprawozdań finansowych). Działalność gospodarczą Skarżący zarejestrował jako "firmę celową" dla uzyskania zdolności do stawania i brania udziału w konkursach unijnych ogłaszanych przez Urzędy Marszałkowskie. Skarżący stwierdził, iż do dnia złożenia oświadczenia nie wygrał żadnego konkursu, zatem nie było konieczności rozpoczynania działalności gospodarczej. Skarżący przedłożył zaświadczenie o prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego stwierdzające, że figuruje on w ewidencji ww. organu podatkowego jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia 1 sierpnia 2008 r. do nadal oraz zaświadczenie o podatniku podatku od towarów i usług stwierdzające, że Skarżący figuruje w ewidencji ww. organu podatkowego i na dzień wydania niniejszego zaświadczenia, nie jest zarejestrowany jako podatnik VAT- czynny. W toku postępowania administracyjnego Skarżący podkreślał, że nie był podatnikiem VAT, jak również w składanych przez siebie zeznaniach podatkowych w zakresie podatku dochodowego (PIT) nigdy nie wykazywał jakichkolwiek obrotów w ramach zarejestrowanej 1 sierpnia 2008 r. działalności gospodarczej, albowiem nigdy faktycznie działalności gospodarczej nie prowadził.

Organy NFZ winny dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich zgłaszanych wniosków dowodowych oraz podniesionych przez Skarżącego okoliczności dla uprawdopodobnienia nieprowadzenia w ogóle działalności gospodarczej, a następnie nie tylko przedstawić dowody przeciwne do twierdzeń Skarżącego, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko Skarżącego. Tymczasem organy ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że Skarżący w okresie od 1 sierpnia 2008 r. figuruje w ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonywał jej zawieszenia na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie podjęły działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy NFZ dopuściły się, mogącej mieć istotny wpływ na wynik postępowania, obrazy przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Sąd stwierdza ponadto, że organy NFZ dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na założeniu, że o braku podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie tych przepisów po zarejestrowaniu pozarolniczej działalności gospodarczej może świadczyć jedynie okoliczność formalnego jej zawieszenia lub wyrejestrowania, a nie również brak faktycznego wykonywania działalności gospodarczej.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA i SN. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10 stwierdził, że w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09 uznał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, lecz nie przesądzają one same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09). Sąd Najwyższy ponadto, w wyroku z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt IV CSK 371/09, LEX nr 811872, stwierdził, że: "Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (...)". Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być jedyną okolicznością decydującą o prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, ale nie może być gwarantem takiej okoliczności. Istotna jest zatem ustalenie faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej

Powyższe stanowisko potwierdza literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Nie bez znaczenia jest również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10, zgodnie z którym na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324) powszechnie przyjmowane było, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej rozpoczęcie (por. także A. Wasilewski, ustawa o działalności gospodarczej z 1988 roku. Wstępna charakterystyka rozwiązań prawnych PUG 1989, z. 3. s. 75 i n.). Stanowisko to pozostaje aktualne również w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto podkreślenia wymaga, że ustawodawca zarówno na gruncie ustawy Prawo działalności gospodarczej, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie rozróżnia pojęcia: "podjęcia działalności gospodarczej" od "wykonywania działalności gospodarczej". Odzwierciedleniem nadawania odmiennego znaczenia tym pojęciom jest choćby tytuł Rozdziału 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej", który wyraźnie wskazuje na konieczność rozróżniania obu pojęć. Zatem dokonanie przez przedsiębiorcę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z wykonywaniem (prowadzeniem) tej działalności przez przedsiębiorcę i niejako automatycznym łączeniem faktu samego wpisu do ewidencji z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Należy zatem stwierdzić, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Organy NFZ, rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie oraz wskazania dotyczące przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie wymogami dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie szczegółowej i pełnej oceny wszystkich zgłaszanych wniosków dowodowych oraz podniesionych przez Skarżącego okoliczności.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.