Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1016/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2005-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uznano uprawnienie
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Teza: skarżący jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, tj. między 29 czerwca 2002r. a 15 lipca 2004r. uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, o którym mowa w art. 86 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu         ( Dz. U.  nr 74, poz. 676 ze zm.), a odmowa wypłacenia mu zaległego świadczenia za dochodzony w skardze  okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 marca 2004r. w związku z przyjęciem , że nie pełnił w tymże okresie służby, pozbawiona była prawnych podstaw

TEZY

skarżący jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, tj. między 29 czerwca 2002r. a 15 lipca 2004r. uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, o którym mowa w art. 86 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu         ( Dz. U.  nr 74, poz. 676 ze zm.), a odmowa wypłacenia mu zaległego świadczenia za dochodzony w skardze  okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 marca 2004r. w związku z przyjęciem , że nie pełnił w tymże okresie służby, pozbawiona była prawnych podstaw


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Marka W. na odmowę Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w B. z dnia [...] 2004 r. dokonania czynności materialno technicznej - wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie stwierdza uprawnienie skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres pozostawania do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1016/05

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2004r. mjr Marek W. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w B. o wypłacenie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 marca 2004r. i od 1 kwietnia 2004r. do 31 lipca 2004, załączając jednocześnie do pisma zaświadczenie [...] potwierdzające, iż od [...] 2002r. jest funkcjonariuszem ABW.

W udzielonej na powyższe pismo w dniu [...] 2004r. odpowiedzi sygn. [...] Dyrektor Delegatury ABW w B. poinformował Marka W., że za początkowy termin naliczenia należnego świadczenia przyjęto dzień [...] 2004r. to jest wynikający z rozkazu o mianowaniu dzień podjęcia obowiązków służbowych.

Wzywając w dniu 15 grudnia 2004r. Dyrektora Delegatury ABW na podstawie art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) do usunięcia naruszenia prawa i wypłacenia wnioskowego równoważnika wyżej wymieniony wskazał, iż przy rozpatrywaniu jego wniosku nie uwzględniono przedłożonego zaświadczenia [...] oraz zawartego w uzasadnieniu rozkazu personalnego (decyzji) [...] Szefa ABW zapisu, iż " do dnia mianowania skarżącego na stanowisko służbowe (rozkazem nr [...]) jego status w ABW wyznaczał art. 228 ust 1 ustawy o ABW oraz AW, mocujący funkcjonariusza w ramach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na dotychczasowych warunkach służby".

Odpowiadając pismem z dnia [...] 2005r. sygn. [...] na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Delegatury ABW w B. stwierdził iż słusznie przyjęto dzień podjęcia przez Marka W., to jest [...] 2004r. za początkowy termin naliczenia płatności, bowiem jakkolwiek w okresie od 29 czerwca 2002r. do 31 lipca 2004r. pozostawał w stosunku służbowym z ABW, to w czasie tym nie pełnił służby ( nie wykonywał obowiązków służbowych), którą jest sui generis praca i nie otrzymywał uposażenia jako ekwiwalentu pieniężnego z tytułu pełnienia służby.

Marek W. wniósł w dniu 8 marca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na odmowę wypłaty przez Dyrektora Delegatury ABW w B., podtrzymaną w piśmie z dnia [...] 2005r., równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 lipca 2004r.

Podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 86 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.) i § 5 ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2003r. w sprawie przyznania funkcjonariuszom ABW równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz kwoty przeznaczonej na zakup ubrania cywilnego ( Dz. U. nr 174 poz. 1685 ze zm.) w skardze zawarł wniosek o stwierdzenie na podstawie art 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. 153 poz. 1270) bezskuteczności odmowy wypłaty i orzeczenie o istnieniu obowiązku wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu skargi podał, że rozkazem personalnym Szefa UOP został z dniem [...] 2001r. odwołany ze stanowiska Dyrektora Delegatury UOP w O. i przeniesiony "do dyspozycji", w związku z czym powierzone obowiązki, zgodnie z otrzymanym w dniu 6 marca 2002r. ich zakresem, polegały na oczekiwaniu w domu na wyznaczenie zadań służbowych, przy czym na mocy art. 228 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o ABW i AW uzyskał status funkcjonariusza ABW. Funkcjonariuszem ABW był nieprzerwanie przez cały okres, za który domaga się świadczenia, co potwierdza decyzja [...] Szefa ABW z dnia [...] 2004r., a zatem nie było podstaw do odmowy jego wypłaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Delegatury ABW w B. wniósł o jej oddalenie. W ocenie Dyrektora Delegatury ABW pozostawanie funkcjonariusza ABW w stosunku służbowym nie jest wystarczającą przesłanką przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundorowanie albowiem takie przesłanki jak pozostawanie w stosunku służbowym z ABW i pełnienie służby ( wykonywanie obowiązków służbowych) muszą być łącznie spełniane. W odpowiedzi przyznano także, że skarżący pozostawał w stosunku służbowym z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże od [...] 2002r. do [...] 2004r. nie pełnił służby oraz nie otrzymywał uposażenia.

W dniu [...] 2005r. wpłynęło do WSA pismo Marka W. ograniczające skargę do odmowy wypłaty równoważnika za okres od [...] 2003r. do [...] 2004r. z uwagi na przyznanie i wypłacenie mu w międzyczasie świadczenia za czas od [...] 2004r. do [...] 2004r. Do pisma załączył zaświadczenie z dnia 1 czerwca 2005r. dotyczące przebiegu jego służby od [...] 1991r. do daty wystawienia zaświadczenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wskazane wyżej decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( punkty 5, 6 i 7 art. 3 § 2 dot. uchwał i nie mają zastosowania w sprawie).

Skarżący powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 wymienionej ustawy, czyli na przepis dopuszczający możliwość wniesienia skargi na akt lub czynność z zakazu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji lub postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy i dotyczy głównie tzw. czynności materialno - technicznych. Celem powyższego przepisu jest objęcie kontrolą sądową różnych rodzajów działania administracji, nie tylko w formie decyzji lub postanowienia.

A contrario zatem stwierdzić należy, że tam gdzie istnieje obowiązek wydania decyzji lub postanowienia, nie ma możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 4. W związku z tym odpowiedzi wymaga, w jakiej prawnej formie winien działać Dyrektor ABW przy załatwianiu sprawy przyznania lub nie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.

Przepis art. 86 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu ( Dz. U. nr 74 poz. 676 ze zm.) przewiduje jedynie prawo funkcjonariusza do otrzymania nieodpłatnie umundurowania lub równoważnika pieniężnego w zamian za to umundurowanie, albo kwoty na zakup ubrania typu cywilnego. Zamieszczony on został w rozdziale 7 poświęconym obowiązkom i prawom funkcjonariuszy ABW oraz AW.

Uprawnienie do równoważnika pieniężnego jest zatem związane z istnieniem stosunku służbowego i przyjąć należy, że stanowi on dodatkowe świadczenie pieniężne.

Zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ( Dz. U. 120 poz. 1125) do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyznania, podwyższenia, obniżenia oraz zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia załatwianych w formie rozkazu personalnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów cyt. rozporządzenia nie wynika, by wypłata równoważnika następowała w formie rozkazu. Podstawy do takiego stwierdzenia nie daje także treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 września 2003r. w sprawie przyznania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz kwoty przeznaczonej na zakup ubrania typu cywilnego ( Dz. U. 174, poz. 1685). Wręcz odwrotnie, z tego ostatniego rozporządzenia wynika, że pozytywna decyzja w sprawie wypłaty wskazanego świadczenia polega na wypłacie określonej kwoty z kasy. Jest to zatem czynność materialno - techniczna wiążąca się z przyznaniem konkretnego uprawnienia.

Należy więc uznać, że niewypłacenie równoważnika pieniężnego w zamian za umundorowanie jest równoznaczne z odmową dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga zatem została oparta na prawidłowej podstawie prawnej.

Zawarte w art. 86 ustawy o ABW i AW unormowanie w przedmiocie prawa do nieodpłatnego umundurowania albo jego równoważnika pieniężnego dotyczy, na co wyraźnie wskazuje jego treść, każdego funkcjonariusza.

Skarżący - uprzednio funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa, na podstawie przepisu art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu ( Dz. U. 74, poz. 676), z dniem wejścia jej w życie, tj. 29 czerwca 2002r. stał się funkcjonariuszem ABW zachowując ciągłość służby, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby - do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230.

W okresie, za który nie wypłacono mu równoważnika był nadal funkcjonariuszem ABW i jest nim obecnie.

Jak wynika z załączonych do skargi kserokopii orzeczeń NSA w Warszawie wydanych w wyniku rozpatrzenia skarg wniesionych przez Marka W. w różnych kwestiach dotyczących jego stosunku służbowego ( wyroki II SAB 256/03, II SAB 288/03, II SAB 273/03, II SAB 256/03 - wszystkie z 21 stycznia 2004r. i postanowienie II SA 3098/02 z 25 czerwca 2003r.), doręczone mu zamiast decyzji Szefa ABW o wypowiedzeniu stosunku służbowego oznaczone datami [...] 2002r. i [...] 2002r., pisma informacyjne w tym przedmiocie, nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku w postaci rozwiązania w terminie 1 miesiąca od doręczenia stosunku służby ( art. 230 ust 4 ustawy o ABW i AW), który to skutek byłby następstwem jedynie otrzymania przez niego tejże decyzji.

Nadto w orzeczeniach tych NSA zajął stanowisko, że przez pismo o wypowiedzeniu stosunku służbowego, o którym mowa w art. 230 ust 4 ustawy, należy rozumieć decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Decyzja ta, nie została jednak nigdy Markowi W. doręczona. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( uprzednio odpowiednio art. 30 ustawy z 11 maja 1995r. o NSA ) powyższa ocena prawna wyrażona w orzeczeniach sądu wiąże w sprawie sąd i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Poza tym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r. sygn. K 45/02 ( Dz. U. 109, poz. 1159) art. 230 ust 1 ustawy z 24 maja 2002r. o ABW oraz AW utracił z dniem 12 maja 2004r. moc obowiązującą w zakresie, w jakim przewidywał na podstawie pkt 2 tego przepisu możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego, przy czym Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku m.in. stwierdził, że uznanie niekonstytucyjności wymienionego przepisu ma konsekwencje w odniesieniu do ust 4 art. 230 ustawy.

W następstwie powyższego Szef ABW uznał, że w okresie obejmującym m.in. czas, którego dotyczy skarga w niniejszej sprawie Marek W. posiadał status funkcjonariusza ABW, jednakże w czasie tym nie świadczył pracy oraz, iż do czasu mianowania go rozkazem personalnym nr [...] z dnia [... 2004r. na stanowisko służbowe w Delegaturze ABW w B., jego status w Agencji wyznaczał art. 228 ust 1 ustawy z 24 maja 2002r., mocujący funkcjonariusza w ramach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na dotychczasowych warunkach służby (kserokopie decyzji Szefa ABW z [...] 2004r. nr [...] i odpowiedzi Szefa ABW na skargę z dnia [...] 2004r., załączone do skargi z dnia 8 marca 2005r.).

Z przedłożonego Sądowi przez skarżącego przy ograniczającym zakres skargi piśmie ( z dnia 1 października 2005r.) zaświadczenia ( kserokopii) wystawionego w dniu [...] 2005r. przez Naczelnika Wydziału II Biura Kadr ABW w Warszawie wynika natomiast, iż skarżący od [...] 1991r. nieprawnie pozostawał w stosunku służbowym, w tym do [...] 2002r. z Urzędem Ochrony Państwa, a od [...] 2002r. do daty wystawienia zaświadczenia - z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przy czym od [...] 2002r. do [...] 2004r. był funkcjonariuszem ABW - dyrektorem delegatury z Zespole [...] Biura ABW, a od [...] 2004r. jest funkcjonariuszem Delegatury ABW w B.

Poza koniecznością " bycia" funkcjonariuszem ustawodawca w art. 86 ust 1 ustawy o ABW i AW nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków, od spełnienia których zależy wydanie funkcjonariuszowi nieodpłatnie umundurowania lub wypłata równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Takich warunków nie można także dopatrzyć się w treści § 1, § 2, czy § 5 ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 września 2003r. w sprawie przyznania funkcjonariuszowi ABW równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie... ( Dz. U. 174, poz. 1685 ze zm.), podobnie zresztą jak w uprzednio obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu nr 46 Ministra Spraw Wewnętrznych z 13 maja 1996r. ( Dz. Urz. MSWiA nr 6 poz. 45). Natomiast w § 5 ust 2 rozporządzenia do sytuacji wyłączających wypłatę równoważnika zaliczono tylko okres korzystania z urlopu bezpłatnego lub wychowawczego a więc okres nieświadczenia z tego powodu pracy czyli niewykonywania obowiązków służbowych, co w przypadku skarżącego nie miało miejsca. Jak wynika bowiem z przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia, od [...] 2002r. do [...] 2004r. był funkcjonariuszem ABW - dyrektorem delegatury w Zespole [...] Biura ABW, a zatem pozostawał w dyspozycji Szefa ABW.

Rozpatrujący sprawę organ utożsamił niewykonywanie obowiązków służbowych w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, z niepełnieniem przez niego, jako funkcjonariusza, w tym czasie służby.

Sformułowania " okres pełnienia służby" w zakresie regulacji dotyczących równoważnika pieniężnego użył ustawodawca w ust 2 art. 86 ustawy o ABW i AW upoważniając w tymże przepisie Prezesa Rady Ministrów do wydania odpowiedniego rozporządzenia wykonawczego. Wykładnia celowościowa cyt. przepisu, w ocenie Sądu, wyklucza przyjęcie, iż zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie dodatkowego warunku, ograniczającego uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.

"Okres pełnienia służby" w kontekście treści art. 86 ust 2 należy utożsamiać z okresem pozostawania w stosunku służbowym ( zatrudnienia). Na konieczność takiej interpretacji wskazuje bowiem użycie przez ustawodawcę określeń " funkcjonariusz pełniący służbę", " funkcjonariusz Agencji, w której pełni służbę", " funkcjonariusz przeniesiony do pełnienia służby", czy też "okres służby funkcjonariusza" przy okazji regulacji różnych kwestii w takich przepisach ustawy, jak art. 228 ust 1, 54 ust 2, 55 ust 1, 92 ust 1 i innych.

Gdyby nawet uznać za prawidłowe rozumowanie organu, iż pełnienie służby to wykonywanie obowiązków służbowych oraz, iż do otrzymania równoważnika ma prawo tylko funkcjonariusz w okresie tak rozumianego pełnienia służby, to w świetle art. 54 ustawy skarżący, jako pozostający w dyspozycji Szefa ABW, był funkcjonariuszem pełniącym w czasie od 29 czerwca 2002r. do 15 lipca 2004r. służbę. W ust 2 art. 54 bowiem wskazano okres przez jaki " funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę, a ust 4 tego artykułu zawiera delegację dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego " ... z uwzględnieniem sposobu pełnienia służby w okresie pozostawania w... dyspozycji".

W rozporządzeniu zaś z 11 marca 2003r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy ABW do dyspozycji ( Dz. U. nr 52, poz. 453) Prezes Rady Ministrów określił m.in. sposób pełnienia służby przez funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa. Z § 5 ust 1 i 2 wskazanego rozporządzenia wynika możliwość a nie obowiązek wyznaczenia takiemu funkcjonariuszowi stałego zakresu obowiązków służbowych, lecz mimo to jest zawsze funkcjonariuszem pełniącym służbę.

Zaznaczyć nadto należy, że w myśl art. 136 ustawy o ABW i AW w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW albo Szefa AW na podstawie art. 54 ust 1, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stosunku służbowym... ( odpowiednio również w art. 117 ustawy).

Reasumując powyższe, skarżący jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, tj. między 29 czerwca 2002r. a 15 lipca 2004r. uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, o którym mowa w art. 86 ust 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu ( Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.), a odmowa wypłacenia mu zaległego świadczenia za dochodzony w skardze okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 marca 2004r. w związku z przyjęciem, że nie pełnił w tymże okresie służby, pozbawiona była prawnych podstaw.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, na mocy art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie w oparciu o art. 146 § 1 cyt. ustawy także bezskuteczności odmowy wypłaty równoważnika uznając, iż art. 146 zawiera dwie niezależne od siebie podstawy wydawania rozstrzygnięć.