Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 331/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr SKO. [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w A, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku B. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z budową, przebudową i rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej, budową miejsc parkingowych, przebudową istniejącego dojazdu z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 123/ ul. B, na działkach nr ewid. 274/1 i 273/6 i części działki drogowej nr ewid. 273/4. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Ł., wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. A, niewłaściwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez brak określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wadliwe sformułowanie warunków ochrony środowiska poprzez brak określenia rozwiązań ochronnych dla istniejących w miejscu inwestycji terenów zielonych oraz wadliwe określenie ochrony interesów osób trzecich, bowiem organ nie wskazał rozwiązań ochronnych przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej działki nr ewid. 275/1.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Jak potwierdza zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy urbanistycznej, wyznaczony obszar analizowany obejmując teren o promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki (od strony ul. B), tj. 112 m (3 x 37,5 m), odpowiada wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jak oceniło Kolegium, analizę urbanistyczną w sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Ocenie w analizie poddano całą istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, a funkcja i cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy stanowiły podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno – urbanistyczny, w oparciu, o który ustalone zostały wymagania dla inwestycji.

Określenie w decyzji wymagań dla nowej zabudowy spełnia, zdaniem Kolegium, wymogi przewidziane w przepisach § 4 – § 8 rozporządzenia, które to przepisy dopuszczają możliwość zarówno uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, po warunkiem, że analiza daje takie podstawy. Ustalone dla nowej zabudowy wymagania odzwierciedlają cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, wielkości ustalonych dla inwestycji parametrów mieszczą się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym, przy czym zastosowanie wyjątków zostało szczegółowo uzasadnione.

Zdaniem Kolegium zawarte w analizie informacje wyjaśniają i uzasadniają podstawowe motywy rozstrzygnięcia. Dotyczy to również kwestionowanego w odwołaniu sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy od strony ul. A . Cytując treść § 4 rozporządzenia organ podkreślił, że z analizy wynika, iż podstawę do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. A stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako że taka linia zabudowy stanowi przedłużenie północnej granicy działek sąsiednich przy ul. A nr 121 i 121a, a jednocześnie spełnia określone prawem wymagania sytuowania obiektów względem pasa drogi powiatowej, bowiem taką kategorię posiada ul. A . Wbrew zarzutom odwołania, część opisowa sporządzonej analizy zawiera w tym zakresie szczegółowe uzasadnienie.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska strony odwołującej w kwestii określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wymogu ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działki nie ma wśród warunków określanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu, zatem zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie tejże decyzji.

Odnosząc się zarzutów odwołania, dotyczących lokalizacji inwestycji Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy temu by wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane zamierzenie jest dopuszczalne na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi oznaczać, iż dojdzie do realizacji inwestycji. Szczegóły lokalizacji planowanego budynku (jego odległość od granic działek czy innych obiektów) rozstrzygną się na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o miejscu położenia planowanego obiektu na gruncie, zarzuty w zakresie ewentualnej kolizji jego lokalizacji z istniejącym dojazdem do działki sąsiedniej, czy też istniejącymi w sąsiedztwie nasadzeniami, Kolegium uznało za przedwczesne. Okoliczności te będą przedmiotem uwagi organu architektoniczno – budowlanego w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak zaakcentowało Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy, jako stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości, na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. A ponieważ zagrożenie cudzych praw na tym etapie procesu inwestycyjnego ma charakter jedynie potencjalny, ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno – budowlanej. Wobec tego, zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – pkt 4 decyzji.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym terenie.

W skardze na powyższą decyzję [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Ł., wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i obrazę przepisów postępowania. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji od strony ul. A w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Natomiast uzasadniając zarzut obrazy przepisów postępowania autor skargi wskazał na naruszenie:

a) art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p i § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że wskazanie udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p i § 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm., dalej jako: "P.o.ś."), mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi konieczność zastrzeżenia rozwiązań ochronnych, uwarunkowanych przepisami z zakresu ochrony środowiska, dla istniejących w miejscu planowanej inwestycji terenów zieleni;

c) art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p i § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich w sytuacji realnego zagrożenia utraty dostępu do drogi publicznej przez działkę nr ewid. 275/1;

d) art. 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności i załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa;

e) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

f) art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wszystkich jej okoliczności, a także niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co stanowi poważne naruszenie ciążących na organach administracji obowiązków.

W treści skargi strona skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, iż od strony ul. A możliwe było wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (nr ewid. 70, 71, 68, 67 i 66 położonych odpowiednio przy ul. A nr 121a, 121, 119a, 119 i 117). Wbrew twierdzeniom organów nie wykazały one możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od reguły zgodnie z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Następnie strona wskazała, iż organ odwoławczy w sposób wadliwy zastosował przepisy proceduralne określające wymogi treściowe dla decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, w takowej decyzji ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższego wynika – zdaniem strony – iż organ ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy winien wskazać także udział powierzchni biologicznej czynnej, czego w sprawie organ pierwszej instancji nie uczynił. Tymczasem określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stanowi obligatoryjny składnik decyzji o warunkach zabudowy, zatem jego nieokreślenie winno prowadzić do jej uchylenia.

Dalej strona dostrzegła, iż zgodnie z przepisem § 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń, w decyzji o warunkach zabudowy poczynić należy niezbędne ustalenia w zakresie ochrony środowiska, związane m.in. z zapewnianiem kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Organy administracji zobowiązane są mocą przepisów powszechnie obowiązującego prawa do dokonywania ustaleń w zakresie ochrony przyrody każdorazowo, ilekroć potrzeba taka zachodzi przy ocenie wpływu nań realizacji planowanej inwestycji. Już w odwołaniu strona skarżąca podkreślała, iż konieczne jest dokonanie pogłębionych ustaleń w tym zakresie. W decyzji pierwszej instancji spełnienie analizowanego wymogu nastąpiło wyłącznie poprzez przytoczenie treści przepisów, zatem nie można uznać, iż obowiązek ten został zrealizowany. O braku konieczności sformułowania określonych ograniczeń inwestycyjnych na tym polu, nie może przesądzać również fakt, iż po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Mimo iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny, to i tak – zdaniem strony skarżącej – już na tym etapie winno nastąpić określenie najbardziej podstawowych mechanizmów ograniczających ingerencję inwestycji w istniejące w sąsiedztwie tereny zielone. Nie chodzi przy tym o precyzyjne określenie miejsca położenia planowanego obiektu na gruncie, lecz o sformułowanie ograniczeń procesów budowlanych dla ochrony znajdujących się na działce nr ewid. 274/1 nasadzeń. Spełnienie tych obowiązków wpłynie na zagwarantowanie zharmonizowania inwestycji z istniejącymi już obiektami (zarówno budowlanymi, jak i przyrodniczo – naturalnymi), co nie pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 61 ust 1. u.p.z.p.

W zakresie zarzutu braku realizacji gwarancji podstawowych uprawnień osób trzecich, korzystających z działki nr ewid. 275/1, w zakresie dostępu do ul. A , jako drogi publicznej, strona zaakcentowała, iż ww. działka użytkowana jest jako część parkingu zlokalizowanego także na działce sąsiadującej (nr ewid. 275/1). W treści odwołania strona szczegółowo wyjaśniła przyczyny, dla których zagrożenie tejże nieruchomości utratą dostępu do drogi publicznej, nie ma charakteru wyłącznie potencjalnego. Przeznaczenie obydwu działek na ogólnodostępny parking dla mieszkańców osiedla "Konstytucyjna" (zwłaszcza budynków położonych przy ul. A nr127 i 131 oraz ul. Zelwerowicza 48/50) zostało określone już w latach 70 ubiegłego wieku podczas budowy osiedla, i stanowi funkcjonalną całość. Przebudowa dojazdu istniejącego w granicach działki nr ewid. 274/1 stanowi realne zagrożenie utraty dostępu do drogi publicznej z działki nr ewid. 275/1, pozbawiając ją dalszej funkcjonalności. Podobnie, jak w odniesieniu do wymogów związanych z ochroną środowiska, w ocenie strony skarżącej, to właśnie w treści decyzji o warunkach zabudowy winny znaleźć się stwierdzenia, nakazujące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w tym: na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działki nr ewid. 275/1. W takiej sytuacji nie nastąpi wkroczenie w uprawnienia organów nadzoru budowlanego, a jedynie określenie wyraźnych granic, w których można będzie realizować inwestycję. W ocenie Spółdzielni brak ustaleń w tym zakresie, stanowi istotne naruszenie uprawnień osób trzecich i jest sprzeczne z treścią przepisu § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń, jak również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Podsumowując strona podkreśliła, iż kontestowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa i postępowania administracyjnego, wobec czego winna zostać wyrugowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia dla inwestora – B. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku usługowego wraz z budową, przebudową i rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej, budową miejsc parkingowych, przebudową istniejącego dojazdu z ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 123 / ul. B, na działkach nr ewid. 274/1 i 273/6 i części działki drogowej nr ewid. 273/4.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 112 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd, ma szerokość 37,5 m. Tak przyjęty teren objęty analizą, czyli teren w minimalnych rozmiarach – zdaniem składu orzekającego – jest wystarczający w sprawie, bowiem tenże teren jest zlokalizowany w centrum miasta, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, gdzie występują budynki mieszkalne (wielorodzinne i jednorodzinne) wraz z towarzyszącymi budynkami technicznymi oraz budynki usługowe wśród których odnotować wypada obiekty handlowe, biurowe oraz oświatowe (szkoła, bursa). W obszarze analizowanym znajdują się także obiekty użyteczności publicznej (rozgłośnia radiowa). Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowany jest do realizacji budynek usługowy wraz z budową, przebudową i rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej, budową miejsc parkingowych, przebudową istniejącego dojazdu.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska, czyli obiekty mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej zabudową usługową, realizacja obiektu usługowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Gl 262/07 i inne).

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje budynek usługowy wraz z budową, przebudową i rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej, budową miejsc parkingowych, przebudową istniejącego dojazdu. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się wielofunkcyjnej zabudowie śródmiejskiej z występującymi w jej ramach usługami i obiektami handlowymi.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako obowiązującą linię zabudowy od strony ul. B oraz nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. A . Od strony ul. B została wyznaczona obowiązująca linia zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od strony ul. A w odległości nie mniejszej niż 8 m po uwzględnieniu treści przepisów szczególnych – ustawy o drogach publicznych. W analizie, uzasadniając wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, organ wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast uzasadniając wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy autor analizy powołał się w jej treści na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczający inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Autor analizy uzasadniając zastosowanie wyjątku, czyli § 4 ust. 4 rozporządzenia, zwrócił uwagę na treść przepisów szczególnych, czyli ustawy o drogach publicznych, która w art. 43 dopuszcza możliwość zlokalizowania zabudowy w odległości minimum 8 m od drogi gminnej. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest zatem uzasadnione treścią przepisów szczególnych, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wynikającej z analizy urbanistycznej, znajduje w niej swoje uzasadnienie.

Zdaniem składu orzekającego wyznaczenie dwóch linii zabudowy (obowiązującej i nieprzekraczalnej) z dwóch stron działki – w stanie faktycznym ustalonym w sprawie – jest dopuszczalne, a ogranicza w zabudowie przede wszystkim inwestora, a nie autora skargi.

W tym miejscu dostrzec wypada, iż określenie szczegółowych parametrów zabudowy (innych niż wyznaczenie linii zabudowy) nie było przedmiotem uwag strony skarżącej przedstawionych w uzasadnieniu skargi, dlatego sąd pominął szczegółowe omawianie tej kwestii. Dokonana kontrola legalności tych zagadnień – zdaniem składu orzekającego – wykazała, iż wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały określone w sposób odpowiadający prawu, czyli u.p.z.p., jak i rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Zaakcentować wypada, iż część przepisów rozporządzenia pozwala na określenie poszczególnych parametrów na zasadzie wyjątku, gdy znajduje to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej (np. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W każdym wypadku gdy organ określał poszczególne parametry korzystając z regulacji szczególnej znajdowało to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej. Wobec tego nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem, a w sprawie niniejszej warunki te zostały spełnione.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zaakcentować należy, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżących w sprawie spełnione zostały spełnione warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż – co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów – w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż w ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. i § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez błędne przyjęcie, iż określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestowanego nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, iż nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej choć niewątpliwie przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia posługuje się takim pojęciem, ale rozporządzenie nie określa sposobu i trybu ustalania tego parametru (por. np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 18 stycznia 2011 roku, II SA/Kr 759/10 i z dnia 3 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1076/13 i inne). Z tego powodu fakt, iż organ nie określił tego parametru zabudowy nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W dalszej argumentacji strona skarżąca wyraziła pogląd, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p i § 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 P.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi konieczność zastrzeżenia rozwiązań ochronnych, uwarunkowanych przepisami z zakresu ochrony środowiska, dla istniejących w miejscu planowanej inwestycji terenów zieleni. Argument ten – w ocenie sądu – nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ pierwszej instancji w pkt 2 decyzji o warunkach zabudowy napisał, że decyzja ma być zgodna z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ochrony przyrody. Organ nadto wskazał, że usunięcie drzew i krzewów może nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Zdaniem składu orzekającego, nie ma podstaw prawnych do nakładania na inwestora innych, silniejszych ograniczeń, a w szczególności obowiązku zachowania terenu zielonego istniejącego w miejscu planowanej inwestycji. Oczekiwanie mieszkańców okolicznych bloków w zakresie utrzymania dotychczasowej formy zagospodarowania inwestowanego terenu (terenów zielonych), nie może ograniczać planów inwestycyjnych. Wspomniany przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. odnosi się do zapewnia się warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, ale w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie odnosi się zatem do decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca uważa, iż w sprawie doszło także do naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p i § 2 pkt 7 lit. "a" rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich w sytuacji realnego zagrożenia utraty dostępu do drogi publicznej przez działkę nr ewid. 275/1. Odnosząc się do tego argumentu dostrzec wypada, iż wniosek o warunki zabudowy nie obejmuje działki nr 275/1, dlatego nie można było w decyzji o warunkach zabudowy zawierać żadnych postanowień, czy ograniczeń w odniesieniu do tej działki. Analizując wjazd na działkę inwestowaną sąd nie dostrzegł żadnego zagrożenia dla dostępu mieszkańców zasobów Łódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej do drogi publicznej poprzez działkę nr 275/1, zatem powołany zarzut skargi również trudno uznać za uzasadniony.

W końcu w treści skargi jej autor sformułował także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności i załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa czy też poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wszystkich jej okoliczności. Również i ten zarzut, zdaniem sądu, nie jest uzasadniony. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza naruszenia ww. przepisów. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich gruntów. Niewątpliwie mieszkańcy bloków sąsiadujących z inwestowanym terenem woleliby mieć do swojej dyspozycji teren zielony, czy parking, ale to nie może ograniczać inwestora w zabudowie terenu, do którego legitymuje się on (lub będzie legitymował) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania w sprawie warunków zabudowy nie podlega ochronie faktyczne wykorzystanie gruntu, które to wykorzystanie nie znajduje swojej podstawy w akcie prawnym (np. w służebności). Przede wszystkim należy zaakcentować, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

IB