Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 801/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 w zw.  z art. 56, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 865/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 865/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym Binowo, w ramach budowy zagrodowej. Organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, po spełnieniu wszystkich warunków określonych w art. 61 ustawy. Jak wykazano w przeprowadzonej analizie, będącej załącznikiem do przedmiotowej decyzji, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. podniósł, że decyzja organu I instancji nie wskazuje, jaki przepis powszechnie obowiązującego prawa uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., który na podstawie art. 64 ust. 1 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji nie przywołał żadnej normy prawnej wskazującej na to, że wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej na jednej działce wyklucza zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przy ubieganiu się o warunki zabudowy na innej działce. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla jednego inwestora na kilku różnych działkach oraz dla inwestora posiadającego już takowe dla danego terenu pod warunkiem, że kolejny wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby z dwoma różniącymi się wnioskami dotyczącymi tego samego terenu wystąpić jednocześnie. Nie można zatem uznać, że posiadanie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] wyklucza możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (czyli warunków zabudowy zagrodowej) dla innej działki, tym bardziej, że wnioskodawca nie zamierza budować siedliska na działce nr [...]. Przepisy prawa nie przewidują możliwości zrzeczenia się decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, działka nr [...] nie jest własnością odwołującego się, a jego celem jest uzyskanie informacji co do możliwości zabudowy tej działki, przed ewentualnym kupnem. Pogląd organu I instancji, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wiązałoby się z nieuzasadnionym wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej nie zawiera oparcia w przepisach prawa i jest nietrafny, ponieważ w razie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki, inwestycja będzie dotyczyć budowy zagrodowej, a więc nie dojdzie do zamiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Odwołujący się podniósł, że nigdy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i postępowania w tej sprawie zostały prawomocnie zakończone. Nie dojdzie do realizacji kolejnych siedlisk. Po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] skarżący będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie pod warunkiem, że stanie się właścicielem tej działki i wówczas nie zrealizuje uprawnień wynikających z decyzji dotyczącej działki nr [...]. Skarżący stwierdził, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią prawa miejscowego, a akt ten nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, zatem ustalenia studium nie mogą być podstawą wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. Podobnie zapisy planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" bez recypowania ich treści do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych wobec obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji wynika, że wnioskodawca dysponuje decyzją ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] oraz wystąpił z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla siedlisk rolniczych na kolejnych sąsiadujących działkach nr [...]. W ocenie uprawnionego architekta, który sporządził analizę, wnioski te zmierzają do realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wbrew ustaleniom studium oraz planu ochrony dla parku krajobrazowego. Kolegium za zasadny uznało zarzut dotyczący niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, ponieważ z uzasadnienia decyzji, ani z powołanej w niej podstawy prawnej nie wynika, jakie przepisy prawa naruszałaby decyzja pozytywna. Dokonując oceny wniosku inwestora Kolegium wskazało, iż przedmiotem wniosku inwestora jest zabudowa zagrodowa na działce rolnej, a zatem do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należą przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 stanowi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku, inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było to, że wnioskodawca uzyskał już jedną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla siedliska na działce rolnej nr [...], a następnie wystąpił z kolejnymi odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla siedlisk na działkach sąsiednich: [...]. Kolejny wniosek tego samego inwestora dotyczący takiej samej inwestycji (budowy siedliska rolniczego) stanowi próbę obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, nie jest przekonujące wyjaśnienie odwołującego się, że z posiadanej decyzji nie zamierza skorzystać, oraz, że może ubiegać się o wydanie nieskończenie wielu decyzji dotyczących warunków zabudowy, bo mają one wyłącznie charakter informacyjny. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, niesie ze sobą określone uprawnienia dla wskazanego w niej inwestora. Stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ taki nie miałby podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor posiada już jedno siedlisko w tej samej gminie. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora, deklarowane jako przyszłe siedlisko rolnicze związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej we wniosku (prowadzenie gospodarstwa rolnego), a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową czy letniskową. Kolegium zauważyło, że inwestor może zrzec się decyzji o warunkach zabudowy; stosownie do art. 155 k.p.a. inwestor może wystąpić do Wójta Gminy S. o uchylenie decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy wskazując, że zamierza uzyskać warunki zabudowy dla budowy siedliska rolniczego na działce sąsiedniej. W ocenie Kolegium skoro decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a zamiar realizacji kolejnej zabudowy o funkcji zagrodowej na działce sąsiedniej przez tego samego inwestora stanowiłby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu i wniósł o uchylenie powyższej decyzji wskazując, że nie zawiera przekonującego uzasadnienia prawnego. Skarżący przyznał, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy w stosunku do działki nr [...], ale organy rozpoznające sprawę nie wskazały przepisu prawa, który zakazywałby osobie dysponującej decyzją o warunkach zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, uzyskania kolejnej takiej decyzji dotyczącej innego terenu. Okoliczność, że w stosunku do skarżącego zastosowano już art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie powoduje, że nie może uzyskać kolejnej decyzji na podstawie tego przepisu. Nie ma też podstawy prawnej do tego, aby uzależniać możliwość uzyskania warunków zabudowy od zrzeczenia się posiadanej już decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zaprzeczył, aby toczyły się postępowania z jego wniosków w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących działek [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd podał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, a jako lokalizację planowanej inwestycji wskazał działkę nr [...] w obrębie Binowo w gminie S., będącą własnością A. i D. L. Z wniosku wynika, że inwestycja jest związana z prowadzonym na terenie gminy Stare Czarnowo gospodarstwem rolnym o pow. 10,03 ha. W odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy S.tare Czarnowo wnioskodawca oświadczył, że prowadzone przez niego wspólnie z żoną od 1986 r. gospodarstwo rolne położone w miejscowości Binowo ma pow. 90,5286 ha, a wnioskodawca posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia tego gospodarstwa. Skarżący uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy w ramach budowy zagrodowej dotyczącą działki sąsiedniej nr [...]. Sąd przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Sąd zaznaczył, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). Działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu, aby można było zastosować art. 61 ust.4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z tego przepisu. Sąd podkreślił, iż w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.), gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej. Dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Sąd stwierdził, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości Binowo i uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy upoważniającą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego związanego z budową domu mieszkalnego związanego z prowadzeniem tego gospodarstwa. Działka rolna nr [...] nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, jest własnością osób trzecich, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym na tej działce, ma rzeczywiście związek z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym. Dlatego wniosek skarżącego nie mógł być rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 tej ustawy ( w tym pkt 1). Teren działki nr [...] to grunt rolny. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody organów wymienionych w ust. 2, a dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty planem miejscowym, nie jest też częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Konsekwencją uznania, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, jest niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu wydane decyzje, choć nie do końca prawidłowo uzasadnione (decyzja organu I instancji narusza art.107 § 3 K.p.a.), co do zasady zawierają właściwe rozstrzygnięcia. Cytowane przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy spraw rozpoznawanych w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., lecz nie dotyczy powyższych kwestii. Sąd przyznał rację skarżącemu, że ewentualna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Studium bowiem nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże wprawdzie organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, ale nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący wpływu ewentualnej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem ochrony Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa". Zdaniem Sądu zapisy planu ochrony parku krajobrazowego bez recypowania ich treści do planu miejscowego nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 150 poz. 1220 ze zm.) plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu ochrony za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowany przez adwokat N. L., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez

jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;

- art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez zaniechanie dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy;

- art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr.80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, w której Sąd winien ustalić, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było uzasadnione.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, na skutek błędnego przyjęcia, że budowa domu jednorodzinnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi na działce nr [...] nie ma związku z gospodarstwem rolnym skarżącego, podczas gdy z wniosku o wydanie warunków, opisu wyjaśnień wynikało, że zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego była zabudowa zagrodowa i o takie warunki dla zabudowy wnosił;

- art. 61 ust. 4 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, o którym mowa w ww. przepisie decyzja o warunkach zabudowy (zagrodowej) może być wydana jedynie w sytuacji, gdy działka której dotyczy wniosek jest częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (inwestora), podczas gdy jego prawidłowa wykładnia uwzględniająca art. 63 ust. 1 powinna polegać na przyjęciu, że termin zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza, mogącą stanowić samodzielną całość gospodarczą, niezależnie czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu będącego częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny), a w następstwie brak zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 ww. ustawy, w sytuacji, gdy powinien on znaleźć zastosowanie; - art. 63 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dysponowanie przez skarżącego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy upoważniającą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, uniemożliwia skarżącemu wystąpienie z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczących innej nieruchomości;

- art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zamierzona przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym nie ma związku z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, a co za tym idzie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwych organów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż punktem wyjścia do rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy złożony przez skarżącego wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej. Skarżący zgadzając się z przedstawioną przez Sąd wykładnią terminów "działka siedliskowa" i "siedlisko" podniósł, iż w związku z posłużeniem się przez ustawodawcę terminem "zabudowa zagrodowa", Sąd I instancji zobowiązany był do dokonania wykładni językowej tego pojęcia. Terminów "działka siedliskowa" oraz "siedlisko" nie sposób utożsamiać z pojęciem "zabudowa zagrodowa" użytym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy tez sam budynek mieszkalny. Termin "zabudowa zagrodowa", o jakim mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posłużył ustawodawcy do określenia rodzaju zabudowy (rodzaju budynków i ich wzajemnego usytuowania), a nie do opisu samej działki, na której planowana jest zabudowa. W tym znaczeniu "zabudowa zagrodowa" oznacza zabudowę jedynie zaprojektowaną, która dopiero po jej zrealizowaniu na konkretnej działce pozwoli na określenie tej działki terminem "działka siedliskowa", która stanie się z tą chwilą zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego. Skarżący zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, iż jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, nie podzielił opinii, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla danego gospodarstwa rolnego jest równoznaczna z istnieniem siedliska w ramach tego właśnie gospodarstwa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy definiować jako zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza.

Skarżący przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 680/2007, w którym Sąd stwierdził, że na gruncie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie znajduje definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 55 Kodeksu cywilnego, w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz z prawami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa. Przepis ten nie wymaga zatem, aby grunty stanowiące gospodarstwo rolne stanowiły własność osoby prowadzącej to gospodarstwo, w związku z czym fakt dzierżawienia części gruntów nie stanowi przeszkody do uznania, że wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, stąd sama nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu I instancji skupiające się na ocenie, czy działka będąca przedmiotem wniosku stanowi działkę siedliskową wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego i pomijające zamierzenia inwestycyjne skarżącego (tj. ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej) doprowadziło do naruszenia przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 61 powyższej ustawy. Nadto Sąd pominął informacyjny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., wydanym w sprawie P 37/06, "decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. (...) Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Skarżący podkreślił, iż jak wynika z art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego dysponowanie jedną decyzją ustalającą warunki zabudowy (w przedmiotowej sprawie zabudowy zagrodowej) nie uniemożliwia wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotyczących innych nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego bądź mogących w przyszłości wchodzić w skład takiego gospodarstwa. Skarżący zakwestionował zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, iż przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w ust. 1 art. 61 ustawy i wobec odrębności tej regulacji nie obowiązują wobec niej ogólne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowanych, zgodnie z którymi decyzja taka może być wydana każdemu, bez względu na posiadanie tytułu prawnego do danego terenu. Przepisy tej ustawy nie wymagają od podmiotu ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana ma być inwestycja. Również dysponowanie ostateczną decyzją o warunkach zabudowy upoważniającą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego dotyczącą innej działki pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania wniosku w zakresie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]. Uniemożliwienie skarżącemu ustalenia warunków innej nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 63 u.p.z.p. i przejaw dyskryminacji. Na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka o nr [...], na której może być w przyszłości zlokalizowana inwestycja, jest działką o charakterze rolnym. Skarżący od kilku lat prowadzi kilkudziesięciohektarowe gospodarstwo rolne, a zatem złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma bezpośredni związek z prowadzonym gospodarstwem, a co z tym idzie brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarżący M. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym Binowo, w ramach budowy zagrodowej.

Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", na tzw. Polanie Binowskiej znajdującej się w centralnej części tego Parku.

Na terenie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" obowiązuje Plan ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777). Jednocześnie teren został uznany za obszar o znaczeniu dla Wspólnoty (OZW) - Obszar Natura 2000 Wzgórza Bukowe PLH320020 zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 13 listopada 2007r.

Obszar Natura 2000 Wzgórza Bukowe PLH320020 został wyznaczony w związku z wypełnieniem zobowiązań Polski wynikających z Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 15, t. 2, s. 102) tzw. "dyrektywa siedliskowa", a także Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 roku w sprawie ochrony dzikich ptaków (Dz. Urz. UE L 103 z 25.04.1979 r., str. 1-18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t.1, str. 98 z późn. zm.) tzw. "dyrektywa ptasia" oraz Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. L 143, 30/04/2004 P. 0056-0075) tzw. "dyrektywa odpowiedzialnościowa" i uznany za obszar o znaczeniu dla Wspólnoty (OZW).

Obszar Natura 2000 został następnie zatwierdzony decyzją Komisji 2009/93/WE z dnia 12 grudnia 2008r. przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG drugi zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. U. L 43 z dnia 13 lutego 2009r., str. 63). Akt ten został zastąpiony decyzją Komisji 2013/23/UE z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia szóstego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. U. L 24 z dnia 26 stycznia 2013r., str. 58).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 -5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ( pkt 7 dotyczy uzgodnień z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny ).

A zatem, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z mocy art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., winien podlegać uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. O obowiązku uzgodnienia projektu decyzji przesądza przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., gdyż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z innym, niż wymienione w punkcie 7, obszarem objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Mając na uwadze brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. należy uznać, że ustawodawca użył sformułowania "na podstawie przepisów o ochronie przyrody" w znaczeniu konstytucyjnym. Przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stwierdza natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl natomiast art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W świetle takiego zapisu Konstytucji RP do przepisów o ochronie przyrody zaliczyć należy również akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Aktem takim jest rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 113/2006 z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777).

Stanowisko co do takiego właśnie charakteru aktu wydanego na podstawie tej delegacji ustawowej jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09, LEX nr 953008; z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125; z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 352/13 ).

Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, a do dnia 1 sierpnia 2009 r. następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które to akty prawne określają jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony - art. 23 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Plan ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" zawiera jednoznaczny zakaz zabudowy poza obszarem wsi, a w przypadku budowy zagrodowej położonej poza zabudową wsi, dopuszcza jedynie przebudowę i rozbudowę zagrody istniejącej. Powyższe rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 113/2006 z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" nie ma w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wiążącego charakteru i samo w sobie nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ("decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi").

Zakazy określone w art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody dotyczą bowiem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (punkt 8) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego ( pkt 9). Działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie jest położona w sposób określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 bądź pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Działka ta znajduje się w odległości około 300m od Jeziora Ustronie.

Niemniej jednak rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego Nr [...], będące "przepisem o ochronie przyrody" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., przesądza o tym, że organ I instancji miał obowiązek poddać projekt decyzji procedurze uzgodnieniowej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia na wniosek skarżącego M. K. warunków zabudowy przesłany został do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, który w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. poinformował Wójta Gminy S., że uznaje za bezzasadne wydanie postanowienia, bo przesłany projekt jest projektem decyzji odmownej. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że "opiniuje pozytywnie decyzję odmowną wydania warunków zabudowy dla w/w inwestycji" i w piśmie tym wskazał szczegółowo i wyczerpująco przyczyny takiego stanowiska, powołując się m.n. na Plan ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" oraz uznanie terenu, na którym położona jest działka nr [...] za obszar o znaczeniu dla Wspólnoty (OZW) - Obszar Natura 2000 Wzgórza Bukowe PLH320020.

Powyższe uzasadnia wniosek, że przy negatywnym stanowisku organu uzgadniającego co do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym Binowo, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze, iż organy administracyjne odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w obrębie Binowo, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], należy uznać, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.