Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 301/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Kępno na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic; I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Kępno kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2018 r., [...]. Aktem tym nadano ulicy "21 stycznia" położonej w mieście Kępno nazwę o. Józefa Marii Bocheńskiego. Jako podstawę prawną powołano art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (na datę zarządzenia Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, dalej "u.z.p.k.").

W motywach zarządzenia zastępczego Wojewoda przedstawił istotne w sprawie regulacje u.z.p.k. (art. 6) wskazując, że po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 2 września 2017 r., organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły kompetencję do dokonywania zmian nazw w oparciu o art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Organ nadzoru zaznaczył następnie, że wydanie zarządzenia zastępczego wymagało opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 u.z.p.k. Wojewoda pismem z dnia 13 października 2017 r., [...] wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r., [...] Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy 21 stycznia w miejscowości Kępno jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Z dołączonej noty historycznej wynika, że "Dnia 21 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Kępno - obecnie w województwie wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było – niezgodnie z faktami historycznymi – jako «dzień wyzwolenia» oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. (...) Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po roku 1944 uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm".

Wojewoda wyjaśnił dalej, że nazwa ulicy 21 stycznia nie została przez Radę Miejską w Kępnie (zwaną dalej "Radą") zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez Instytut Pamięci Narodowej. Działający przy Wojewodzie Wielkopolskim Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przedłożył nową propozycję nazwy ulicy. Wojewoda biorąc pod uwagę propozycję przedstawioną przez Zespół postanowił nadać ulicy nazwę o. Józefa Marii Bocheńskiego. W dalszej części uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił motywy wyboru nowego patrona ulicy.

Skargę na zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Kępno (zwana dalej "Gminą") powołując się na art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę skargi tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 3 ust. 4 i art. 6 ust. 4 u.z.p.k., art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę skargi tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca nadmieniła, że Rada Miejska w Kępnie podjęła 27 lutego 2018 r. uchwałę LI/384/2018 stanowiącą podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego.

Aktowi Wojewody Gmina zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 u.z.p.k. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Rada nie wykonała obowiązku zmiany nazwy ulicy 21-go Stycznia położonej w mieście Kępno oraz, że istnieją podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

2. art. 91 ust. 3 u.s.g. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zarządzenia zastępczego bez podania motywów faktycznych i prawnych stanowiących podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, a zatem w sposób nie spełniający wymogów określonych w art. 91 ust 3 u.s.g.;

3. art. 6 ust. 2 u.z.p.k. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego po upływie wskazanego w tymże przepisie terminu;

4. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia zastępczego po upływie 7 miesięcy od daty podjęcia przez Radę uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r., XLI/288/2017 w sprawie zmiany nazw ulic położonych w mieście Kępno, które to działanie ogranicza znacząco podjęcie stosownych działań odwoławczych, a tym samym ochronę sądową samodzielności Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.

Nadto, Gmina podniosła zarzut zmiany nazwy ulicy nieistniejącej w mieście Kępnie i nieujętej w urzędowym wykazie nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów. Nazwa ulicy ujęta w urzędowym wykazie brzmi bowiem "21-go Stycznia".

Wskazując na powyższe Gmina wystąpiła o uchylenie zarządzenia zastępczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W obszernych motywach skargi Gmina wyjaśniła, że uchwałą z dnia 27 czerwca 2017 r., XLI/288/2017 Rada, mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. u.z.p.k., przyjęła m.in., iż aktualnie istniejące nazwy ulic w Kępnie: Obrońców Pokoju, Lenino, 21-go Stycznia, PPS-u są nazwami niosącymi pozytywne treści, które w okresie komunizmu były fałszywie interpretowane w oficjalnej propagandzie. Rada przyjęła, że przedmiot upamiętnienia ulicy Obrońców Pokoju, Lenino, 21-stycznia oraz PPS-u nie podpada pod art. 1 u.z.p.k., a same nazwy tych ulic nie wymagają zmiany. Rada przyjęła, że nazwa ulicy "21-go Stycznia" jest związana z faktem, iż w dniu 21 stycznia 1926 r. założono Chór [...] [...], którego działalność dla mieszkańców miasta Kępna i Ziemi Kępińskiej miała duże znaczenie w upowszechnianiu polskiej pieśni chóralnej oraz kultury śpiewaczej na Ziemi Kępińskiej. Ważną rolę odegrali w działalności chóru m.in. dyrygenci i muzycy Wincenty Szmidt oraz Hipolit Młynarz, którzy również zostali upamiętnieni poprzez nazwy ulic.

Odnosząc się do zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a zarazem motywując zarzuty skargi Gmina podkreśliła, że Wojewoda nadał nową nazwę ulicy "21 stycznia", a takiej ulicy nie ma w urzędowym wykazie nazw ulic. W wykazie tym ujęta została natomiast ulica "21-go Stycznia". Na dowód tego skarżąca przedstawiła kserokopię strony z Dziennika Urzędowego Województwa Kaliskiego Nr 7 zawierającej uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy w Kępnie z dnia 31 stycznia 1985 r., IV/22/85 w sprawie ustalenia urzędowego wykazu nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w mieście Kępnie.

Przechodząc do zagadnień merytorycznych związanych z wykonaniem u.z.p.k. Gmina nie podzieliła stanowiska Wojewody co do niezgodności nazwy ulicy 21-go Stycznia z u.z.p.k. oraz co do zarzutu niewykonania przez Radę obowiązku zmiany tej nazwy. Zdaniem Gminy u.z.p.k. jest aktem prawnym zakorzenionym w określonym systemie wartości, którego celem jest likwidacja wszelkich skutków propagowania komunizmu w sferze publicznej. Jego podstawowym założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Z myślą o wykonaniu u.z.p.k. podjęto uchwałę XLI/288/2017, którą wyjaśniono jakie treści niesie nazwa ulicy 21-Stycznia. W ocenie Rady uchwała ta stanowi o motywach tożsamości spornej nazwy ulicy i jest to wystarczające do przyjęcia, że nie jest ona niezgodna z u.z.p.k. Gmina podniosła też, że według orzecznictwa sądów administracyjnych nazwa ulicy nie wymaga zmiany, o ile samorząd sprecyzuje w nowej uchwale w sposób niebudzący wątpliwości zakres rozumienia jej treści tak, aby nie podlegała ona u.z.p.k. (wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r., II SA/Bd 953/17).

Analizując dalej wynikłe w sprawie zagadnienia Gmina podkreśliła, że "data" (odnosząca się do spornej nazwy) stanowi oznaczenie dnia, miesiąca i roku jakiegoś wydarzenia. Brak wskazania roku w nazwie ulicy uniemożliwia jednoznaczne skojarzenie tej nazwy z systemem komunistycznym. W przekonaniu skarżącej, niezgodne z prawdą jest twierdzenie Wojewody, iż nazwa "21 stycznia" honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do miejscowości Kępno i spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Dzień 21 stycznia występuje w każdym roku, a co za tym idzie, może być różnie kojarzony. Rada podkreśla, że mieszkańcy kojarzą dzień "21 stycznia" z powstaniem wspomnianego wyżej [...] chóru [...]. Znalazło to odzwierciedlenie w petycji mieszkańców ul. 21-go Stycznia w Kępnie z dnia 16 lutego 2018 r., w której mieszkańcy jednoznacznie sprzeciwiają się zmianie nazwy ulicy i podnoszą, że inspiracją dla pozostawienia dotychczasowej nazwy było opisane wyżej lokalne wydarzenie historyczne (do skargi dołączono kserokopię dwóch stron petycji mieszkańców z dnia 16 lutego 2018 r.).

Powyższe doprowadziło Gminę do przekonania, że działania Wojewody przymuszające do zmiany nazwy ulicy wbrew woli mieszkańców stanowią niedopuszczalną ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Nazwa ulicy 21-go Stycznia nie podlega normom art. 1 u.z.p.k., a w dalszej konsekwencji, nie istniał obowiązek jej zmiany przez Radę.

Odnosząc się do opinii Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r. Gmina wskazała natomiast, że nazwa ulicy będzie sprzeczna z u.z.p.k., jeżeli ustalone zostanie, iż wybór takiej nazwy (przez właściwy organ) spowodowany był chęcią uczczenia Armii Czerwonej i jej udziału w tzw. wyzwoleniu danej miejscowości. Jeśli nazwa odnosi się do innego wydarzenia w dziejach miasta, które nie ma związku z komunizmem, wówczas nie należy jej brać pod uwagę.

Zdaniem skarżącej, dla stwierdzenia niezgodności nazwy ulicy z u.z.p.k. konieczne jest zbadanie intencji zachowania dotychczasowej nazwy. Uzasadnienie uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r. jest jej integralną częścią i dostatecznie wyjaśnia motywację, jaką kierowała się Rada. Przedmiotowa uchwała ta zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, z którego wprost wynika, z jakim wydarzeniem wiąże się nazwa ulicy "21-go Stycznia".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Gmina wskazała, że uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody jest dosłownym powtórzeniem stanowiska Instytutu Pamięci Narodowej przedstawionego w opinii tegoż organu z dnia 15 stycznia 2018 r., wydanej w trybie art. 6 ust. 3 u.z.p.k. Skarżąca, że tego rodzaju uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w przywołanym wyżej przepisie u.s.g., który stanowi, iż rozstrzygnięcie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda w istocie zacytował opinię Instytutu Pamięci Narodowej, ale nie przedstawił własnych motywów, które zadecydowały o stwierdzeniu, że Rada nie dopełniła obowiązku przewidzianego w art. 6 u.z.p.k., nie przedstawił również swoich ocen historycznych osób i wydarzeń oraz nie wysnuł własnych wniosków. Gmina dodała, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma przesądzającego charakteru w sprawie, ponieważ Instytutu jest w tym postępowaniu organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. Opinia - co do zasady - jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem.

Gmina zwróciła też uwagę, że Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia do uchwały XLI/288/2017 w sprawie zmiany nazw ulic położonych w mieście Kępno Rady, nie polemizuje z jej uzasadnieniem, ograniczając się jedynie do zacytowania opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Motywując zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Gmina stwierdziła, że wydanie zarządzenia zastępczego nastąpiło po upływie wskazanego w tymże przepisie terminu. Termin 12 miesięcy obligujący jednostkę samorządu terytorialnego do zmiany nazwy ulic upłynął w dniu 2 września 2017 r. (ustawa weszła w życie z dniem 2 września 2016 r.), natomiast termin 3 miesięcy uprawniający Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego upłynął w dniu 3 grudnia 2017 r. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu [...] lutego 2018 r.

Końcowo wreszcie Gmina zarzuciła zarządzeniu Wojewody naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie go po upływie 7 miesięcy od daty podjęcia przez Radę uchwały XLI/288/2017. Takie opóźnienie spowodowało ograniczeniem możliwości podjęcia przez skarżącą stosownych działań odwoławczych, a tym samym ochronę sądową samodzielności Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwałę XLI/288/2017 (która dotyczyła ulicy "21-go Stycznia" – uw. Sądu) Wojewoda otrzymał w trybie przewidzianym w art. 90 u.s.g. w dniu 6 lipca 2017 r. Organ nadzoru pominął zupełnie jej istnienie i w konsekwencji wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. To z kolei nastąpiło pod rządami art. 6c znowelizowanej u.z.p.k. Przepis ten stanowi od dnia 7 stycznia 2018 r., że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Gmina przyznała, że zgodnie w powołanym wyżej 6c u.z.p.k. skarga na zarządzenie zastępcze wojewody nie jest dopuszczalna, chyba, że rada gminy nie nadała nowej nazwy z przyczyn od niej niezależnych. W ocenie Gminy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż skarżąca wykonała obowiązek nałożony ustawą podejmując stosowną uchwałę XLI/288/2017 precyzującą w sposób nie budzący wątpliwości zakres rozumienia treści nazwy ulicy 21-go Stycznia, to jest tak, aby nie podlegała ona normom ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że Gmina nie wskazała na niezależne przyczyny, dla których nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., co w kontekście art. 6c u.z.p.k. powoduje, że skarga nie przysługuje.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda odwołał się do swojej wcześniejszej argumentacji. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że sporna nazwa ulicy nie została zmieniona w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie dokonała bowiem tego wskazywana w skardze uchwała XLI/288/2017. W § 1 uchwały dokonano zmiany ulic położonych w mieście Kępno o nazwie "Gwardii Ludowej", "Manifestu Lipcowego", "PPR-u", "PKWN-u", "Janka Krasickiego", "Walki Młodych" i "Hanki Sawickiej". Tylko w uzasadnieniu do uchwały przyjęto, iż aktualnie istniejące nazwy ulic w Kępnie: Obrońców Pokoju, Lenino, 21-stycznia, PPS-u są nazwami niosącymi pozytywne treści, które w okresie komunizmu były jedynie fałszywie interpretowane w oficjalnej propagandzie. Zdaniem Wojewody uzasadnienie do uchwały nie stanowi integralnej treści uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do § 12 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283) uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie zawiera bowiem rozstrzygnięć i ustaleń merytorycznych, a jedynie wskazanie przez organ stanowiący motywów, które jego zdaniem legły u podstaw podjęcia uchwały o danej treści. W treści uchwały nie odniesiono się do nazwy ulicy 21 stycznia tym samym nie było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda ubocznie zauważył też, że termin 30 dni nie zalegalizował uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Po upływie tego okresu, uprawnienie do ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przysługuje sądowi administracyjnemu. Niewątpliwie jednak w treści uchwały XLI/288/2017 nazwa ulicy 21 stycznia nie była wymieniona w żadnym jej przepisie, tym bardziej więc nie mogła zostać zmieniona, zatem w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego ocenie podlegać mogła i podlegała nazwa 21 stycznia.

Odnosząc się do zarzutów w kontekście opinii Instytutu Pamięci Narodowej Wojewoda stwierdził, że opinia ta jest dla organu nadzoru wiążąca i dawała wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, iż nazwa ulicy 21 stycznia położonej w mieście Kępno podpada pod art. 1 u.z.p.k..

W kwestii zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zarządzenia zastępczego bez podania motywów faktycznych i prawnych Wojewoda uznał, że podjął w tym zakresie wystarczające działania niezbędne do zbadania całości sprawy, traktując każdy przypadek indywidualnie. Zarządzeniem z dnia 21 lipca 2017 r., [...] (zmieniającym zarządzenie z dnia 14 września 2017 r., [...]) w sprawie Zespołu do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powołano zespół ekspercki, który pozyskał listę nazw budowli, obiektów użyteczności publicznej, w tym dróg, mostów, ulic i placów, dokonał weryfikacji prawidłowości ich nazw oraz współpracował z Instytutem Pamięci Narodowej - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w zakresie konsultacji nazw uznawanych przez zespół jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracował listę propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda podjął więc konieczne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim dopełnił ustawowego obowiązku w zakresie uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy 21 stycznia położonej w miejscowości Kępno obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Przedmiotowa opinia jako wiarygodny dowód stanowiła podstawę dokonanych przez Wojewodę ustaleń faktycznych.

Wojewoda nie zgodził się, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.z.p.k. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego po upływie wskazanego w tymże przepisie terminu. Stwierdził, że skarżąca pominęła odpowiednie stosowanie art. 2 ust. 3 u.z.p.k., zgodnie z którym Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody, a oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (przy odpowiednim stosowaniu tego przepisu należy rozmieć termin do wydania zarządzenia zastępczego). Wojewoda zwrócił się opinię do Instytutu Pamięci Narodowej pismem z dnia 13 października 2017 r., [...] doręczonym 24 października 2017 r. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 stycznia 2018 r., [...] wpłynęła do Wojewody 19 stycznia 2018 r. tym samym zarzut wydania zarządzenia zastępczego po upływie wskazanego w ustawie dekomunizacyjnej terminie uznać należało za bezzasadny.

Wojewoda stwierdził, że nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Organ nadzoru podkreślił, iż uchwala XLI/288/2017 dotyczyła zmiany nazw ulic: "Gwardii Ludowej", "Manifestu Lipcowego", "PPR- u", "PKWN-u", "Janka Krasickiego", "Walki Młodych" i "Hanki Sawickiej". Wojewoda zauważył wreszcie, że z załączonej do skargi uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w Kępnie z dnia 31 stycznia 1985 r., IV/22/85 w sprawie ustalenia urzędowego wykazu nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w mieście Kępnie nie wynika, iż nazwa 21 Stycznia-go odnosi się do innego wydarzenia w dziejach miasta, które nie ma związku z komunizmem.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą, iż zmiana nazwa dotyczy ulicy nieistniejącej w mieście Kępnie, gdyż nazwa ulicy ujęta w urzędowym wykazie nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w mieście Kępnie brzmi "21-go Stycznia" Wojewoda wskazał, że użycie nazwy ulicy "21 stycznia" zamiast "21-go Stycznia" nie stanowi naruszenia prawa, gdyż nazwa ta jest wystarczająco identyfikowalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił legitymację Gminy do skutecznego wniesienia skargi. Wojewoda stoi bowiem na stanowisku, że w świetle art. 6c u.z.p.k. skarżąca w tym przypadku nie posiada takiej legitymacji. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 6c u.z.p.k., który wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495) zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze z art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki.

Niemniej jednak Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, zostały powtórzone w art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., III RN 49/98 (Lex 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP może być stosowany przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek przyjęcia takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Tymczasem znaczenie art. 6c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do ograniczenia jednostce samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania u.z.p.k. względem określonej nazwy ulicy i nie dokonania w wyznaczonym 12 miesięcznym terminie jej zmiany. Dotyczyłoby to także takich przypadków – co warto podkreślić z mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy – w których gmina nie tyle zlekceważyła u.z.p.k., ale podjęła usprawiedliwione kroki w celu zadośćuczynienia celom procesu dekomunizacji.

Bezrefleksyjne i restrykcyjne stosownie art. 6c u.z.p.k. do każdej sprawy mogłoby prowadzić do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

W konsekwencji należy stwierdzić, że oparcie się na literalnym brzmieniu art. 6c u.z.p.k. prowadzi do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. To z kolei stanowiło podstawę do odwołania się do tych ostatnich przepisów przez Sąd w niniejszej sprawie.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, że wyrażone wyżej stanowisko jest wynikiem analizy systemowej aktów prawnych i wykładni prawa. W procesie myślowym składającym się na te czynności ważą się wartości, którym prawo służy. To z kolei pozwala uwzględniać także kontekst sprawy i sytuację jednostki (podmiotu), który poszukuje ochrony prawnej.

Jak już wyżej zasygnalizowano, w niniejszej sprawie postawa Gminy w toku procesu dekomunizacji wynikającego z u.z.p.k. nie była bynajmniej lekceważąca w odniesieniu do tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, skarżąca jednostka samorządu terytorialnego podjęła udokumentowane działania mające na celu dekomunizację ulic na swoim obszarze, w tym także rozważając znaczenie spornej nazwy ul. 21-go Stycznia. Nie było więc tak, że Gmina w okresie 12 miesięcy zakreślonym w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. nie czyniła użytku z kompetencji przyznanych jej przez ten akt prawny. Jej działania – a konkretnie podjęcie uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r., XLI/288/2017 – świadczą o tym, że Gmina dokonała stosownych analiz w kontekście celów u.z.p.k. i obiektywnie ujmując mogła pozostawać w uzasadnionym okolicznościami przekonaniu, że zadośćuczyniła swoim obowiązkom.

Powyższe z kolei, zdaniem Sądu, także może skłaniać ku stanowisku, że Gmina znajdowała się w sytuacji, w której ze względu przedsięwzięte działania i posiadaną wiedzę mogła przyjmować, że nie zachodzi potrzeba zmiany nazwy ul. "21-go Stycznia". W takim sensie można zakładać, że ziściła się przesłanka z art. 6c u.z.p.k. do wniesienia przez Gminę skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i Rada zobowiązana była do dnia 2 września 2017 r. do zmiany nazwy ulicy, gdyby założyć, że nazwę tą można ocenić jako sprzeczną z u.z.p.k. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2 u.z.p.k.). Wydanie zarządzenia wymagało uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 u.z.p.k.). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody, przy czym oczekiwanie na opinię wstrzymywało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). W kontrolowanej sprawie opinia Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 15 stycznia 2018 r. została wydana na wniosek wysłany przez Wojewodę 17 października 2017 r.(k. 55 akt sądowych), a w dniu 19 stycznia 2018 r. opinia została złożona w kancelarii Urzędu Wojewódzkiego (k. 58 akt sądowych). Oznacza to, że w niniejszej sprawie ustawowy termin do wydania zarządzenia zastępczego uległ przedłużeniu w trybie art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k., a termin wydania zarządzenia zastępczego został dochowany przez Wojewodę.

Należy podkreślić, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP, zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Również art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Równocześnie jednak przepisy u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, jakim jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Jak już zostało wyjaśnione wyżej w ramach rozważań o dopuszczalności skargi, regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "dat symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie daty, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną datę można było uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Dopóki data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 781/17 (nota bene uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana nazwy ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie Instytut Pamięci Narodowej. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18 i w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., III SA/Gd 126/18 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc wymóg uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym oraz zawartości merytorycznej, to jest czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru bez zastrzeżeń przyjął opinię Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 18 stycznia 2018 r. Nie ustalił, czy formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu, to jest czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika Instytutu. Tymczasem należy zauważyć, że poruszaną opinię wydał Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN organami Instytutu są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym Instytutu Pamięci Narodowej określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych oraz zakres ich działań.

Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do spornej nazwy ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych – w całym kraju), brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnieniem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia z dnia 15 stycznia 2018 r. zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo skorzystania przez Instytut Pamięci Narodowej z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść jest stosunkowo skrótowa i schematyczna, nie odnosi się do lokalnego kontekstu historycznego oraz odbioru przedmiotowej daty przez społeczność lokalną.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie dokonał też własnych ustaleń czy nazwa ulicy "21-go Stycznia" w mieście Kępno stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują bowiem komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem.

Nazwa ulicy "21-go Stycznia" w Kępnie nie musi kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. A, jak już powyżej wskazano, dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie u.z.p.k..

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy u.z.p.k. nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią Instytutu Pamięci Narodowej, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak zdaniem Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu. Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "21-go Stycznia" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Sąd zwraca też uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i opinii Instytutu Pamięci Narodowej, w oparciu o którą zostało ono wydane, nie wynika, by zostało zweryfikowane w jaki sposób faktycznie data 21 stycznia była w Kępnie obchodzona, a więc jaką w istocie symbolikę jej nadano – na przykład poprzez skierowanie zapytań do władz Gminy, dokonanie odpowiedniej kwerendy zachowanych w archiwach egzemplarzy prasy lokalnej z kolejnych rocznic tej daty lub w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej lub innych instytucji.

W powyższym kontekście nie bez znaczenia są wywody Gminy, że data 21 stycznia wywołuje wśród mieszkańców Kępna inne skojarzenia aniżeli wkroczenie Armii Czerwonej w 1945 r. Jak podaje Gmina, w tej dacie, w 1926 r. założono Chór [...] [...], którego działalność dla mieszkańców miasta Kępna i Ziemi Kępińskiej miała duże znaczenie w upowszechnianiu polskiej pieśni chóralnej oraz kultury śpiewaczej na Ziemi Kępińskiej.

Zdaniem Sądu przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia u.z.p.k., skojarzenia. Zadaniem Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa, spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta Kępna i zbiorowej pamięci społeczności lokalnej.

W kontekście art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., implikuje konieczność pogłębionej analizy w przypadku nazw, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze (wyzwolenie miejscowości spod okupacji hitlerowskiej, zakończenie wojny, wkroczenie Armii Czerwonej i inne wydarzenia lokalne). W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wydając kontrolowane zarządzenie zastępcze Wojewoda uchybił art. 1 ust. 1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta Kępno, symbolizuje komunizm. W konsekwencji w sprawie przedwcześnie przyjęto, że zachodziły podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego.

Niezależnie Sąd wyjaśnia Gminie, że podjęcie przez Radę uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r., XLI/288/2017, w której uzasadnieniu (i tylko uzasadnieniu) wskazuje się, że nazwa ulicy "21-go Stycznia" niesie pozytywne treści (powstanie wspomnianego wyżej Chóru [...] [...] w 1926 r.) świadczyło o intencjach Rady, jednakże w odniesieniu do spornej nazwy ulicy uchwała ta nie wywołała bezpośredniego skutku prawnego. Zaznaczyć trzeba, że jest to sytuacja jakościowo inna, aniżeli taka, gdy w gminie zostaje podjęta specjalna uchwała wprost (w sentencji) dotycząca ulic "styczniowych" czy "lutowych" nadająca im nową (aczkolwiek tą samą w warstwie językowej) nazwę w miejsce dotychczasowej i z nową motywacją (por. np. publicznie dostępną uchwałę Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie Ostrzeszowa, Dz. Urz. Woj. Wlkp., poz. 3581). Wówczas to istnieje ewentualnie podstawa do przyjęcia (jak chciałaby Gmina w tej sprawie), że dana uchwała formalnie i merytorycznie zadośćuczyniła obowiązkowi z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., II OSK 525/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Końcowo Sąd wskazuje też, że uznał za trafny, ale nie mający przesądzającego znaczenia, zarzut dotyczący dokonania w zarządzeniu zastępczym zmiany ulicy "21 stycznia" niezgodnej z urzędowym wykazem. Sąd zgadza się, że w uchwale Rady Narodowej Miasta i Gminy w Kępnie z dnia 31 stycznia 1985 r., IV/22/85 w sprawie ustalenia urzędowego wykazu nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w mieście Kępnie (Dz. Urz. Woj., Kaliskiego z 1985 r. Nr 7, poz. 103) sporna nazwa ulicy zapisana jest w formie "21-go Stycznia". Powołanie jednak przez Wojewodę nazwy ulicy w formie "21 stycznia" – jako takie – nie dyskwalifikowało zarządzenia zastępczego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nazwa ulicy o dacie styczniowej ze wskazaniem na 21 dzień miesiąca w Kępnie jest tylko jedna. Wreszcie różnica pomiędzy zapisem "21-go Stycznia", a "21 stycznia" nie sprowadza się do różnic znaczeniowych, a w istocie wynika z przyjętej formy stylistycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).