Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1515/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 65,222
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1 i 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 31 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1834
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez  kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt III SAB/Lu 2/16 odrzucającego skargę P.B. na bezczynność Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. P.B. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (sprawa o sygn. akt [...]).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 25 września 2015 r. do Marszałka Województwa Lubelskiego wpłynęła skarga dotycząca egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, przeprowadzonego w dniu 17 września 2015 r. przez egzaminatora P.B.. Wymienione postępowanie skargowe zostało zakończone przez organ pismem z dnia 19 października 2015 r., informującym o sposobie załatwienia skargi, przy czym jego odpis nie został doręczony P.B. W związku z tym, pismem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego o przesłanie mu odpisu pisma z dnia 19 października 2015 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami egzaminator jest stroną postępowania wszczętego taką skargą. W odpowiedzi, pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił przesłania skarżącemu odpisu pisma z dnia 19 października 2015 r. wskazując, że w jego opinii egzaminator nie jest stroną postępowania skargowego wszczętego na skutek wniesienia przez osobę egzaminowaną skargi na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zdaniem Marszałka Województwa sprawa zainicjowana wniesieniem skargi jest rozpatrywana w trybie przewidzianym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi organ zawiadomił wyłącznie skarżącego. Zdaniem organu wszczęcie postępowania administracyjnego następuje tylko w przypadkach zaistnienia przesłanek do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy zawartych w art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Dopiero w takim przypadku, w opinii Marszałka Województwa, egzaminator uzyskuje status strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe w świetle przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Skarga wskazana w art. 68 ust. 1 tej ustawy jest pismem, które wszczyna postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Rozpatrzenie przez organ tej skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w danej sprawie istnieją podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Jak wynika z art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Zatem zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego powinien mieć zagwarantowany czynny udział we wszystkich stadiach tego postępowania. W konsekwencji, w myśl art. 40 k.p.a. winno mu być również doręczone pismo z dnia 19 października 2015 r. zawierające informację o sposobie załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania skargowego w trybie przewidzianym przepisami działu VIII k.p.a., ewentualnie zaś o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przed wniesieniem skargi środka zaskarżenia (zażalenia na bezczynność organu) w postępowaniu administracyjnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Sądu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany do usunięcia w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, braku formalnego skargi przez złożenie dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa lub dowodu wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę treść skargi, jej dopuszczalność i skuteczność nie jest uzależniona od wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., a nadto jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby potraktować pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r., obejmujące wniosek o doręczenie skarżącemu przez Marszałka Województwa Lubelskiego pisma tego organu z dnia 19 października 2015 r., wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi egzaminowanego P.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt III SAB/Lu 2/16 odrzucił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, zgodnie z treścią skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczy ona bezczynności Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, w związku z przekazanym Marszałkowi Województwa Lubelskiego pismem zatytułowanym "Wniosek – zastrzeżenie dot. przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego", wniesionym przez egzaminowanego w dniu 17 września 2015 r. P.K., Marszałek Województwa, działając w trybie postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", rozdziału 2 "Skargi" (art. 227 i następne k.p.a.), w dniu 19 października 2015 r. skierował do wnoszącego skargę pismo zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, informując jednocześnie o treści pouczenia przewidzianego w art. 239 § 1 k.p.a.

W związku Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.

W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której Marszałek Województwa Lubelskiego, jako organ wskazany w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, rozpatrzył w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. skargę dotyczącą egzaminu.

Ponadto, w związku z argumentacją skarżącego, iż skarga przewidziana w art. 68 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi pismo wszczynające postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, kierując się argumentacją skarżącego, skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie należałoby poprzedzić wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia. Zdaniem WSA w Lublinie skarżący nie wnosił jednak takiego zażalenia, co także skutkowałoby niedopuszczalnością skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P.B. Postawił w niej cztery zarzuty. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przez uznanie, że skarga dotycząca egzaminu winna być rozpatrywana w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a., pomimo że jak wynika z analizy art. 58 tej ustawy skarga na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy dotyczy sprawy indywidualnej, które winna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, naruszenia art. 277 k.p.a. i następnych polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte skargą z dnia 25 września 2015 r. na przebieg egzaminu państwowego na prawo jazdy toczy się w trybie skargowym przewidzianym w art. 277 i następnych k.p.a., a nie w trybie postępowania administracyjnego. Po trzecie naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Po czwarte zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący przed wniesieniem skargi w przedmiotowej sprawie nie wyczerpał wszystkich przysługujących mu środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że skarga dotycząca egzaminu państwowego na prawo jazdy, do której odnosi się postępowanie sądowoadministracyjne, jest skargą realizowaną w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Punkt wyjścia dla rozważań powinno stanowić ustalenie charakteru prawnego postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 627). Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na mocy ustępu 1a egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Ustęp 2 stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3 ww. ustawy, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6 tej ustawy, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Ustęp 3 regulacji stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg.

Dokonując analizy powyższej regulacji należy uwzględnić art. 72 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z nimi marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli:

1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy;

2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Marszałek województwa unieważnia przy tym egzamin państwowy:

1) z urzędu;

2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Na tym tle rodzi się uzasadniona wątpliwość, czy skarga, o której mowa w art. 68 cytowanej ustawy, stanowi skargę w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, jak przyjął organ administracji, czy też stanowi swoiste postępowanie administracyjne toczące się w oparciu o przepisy jurysdykcyjne wskazanego Kodeksu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Wskazana regulacja ma charakter odrębny od skargi ujętej w Dziale VIII k.p.a. Ograniczony jest wszak zarówno termin do wniesienia skargi (do 14 dni), jak i odmiennie uregulowano tryb jej wniesienia, tj. za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 1 art. 68 cyt. ustawy). Odrębności te byłyby niezrozumiałe, gdyby przyjąć, że zastosowanie znajdują przepisy Działu VIII k.p.a., gdyż trudno przyjąć, że po upływie ww. terminu lub wniesieniu skargi do innego organu ograniczone miałyby być uprawnienia wynikające z przepisów tego Działu. Szczegółowo zostały określone także obowiązki wspomnianego dyrektora związane z przekazaniem skargi (art. 68 ust. 2 ww. ustawy) i prowadzeniem rejestru skarg (art. 68 ust. 3 ww. ustawy), przy czym to ostatnie zobowiązanie – gdyby przyjąć argumentację organu – uznać by należało za zbędne superfluum z uwagi na art. 254 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jurysdykcyjny charakter rzeczonego postępowania potwierdził ostatecznie sam ustawodawca przez dodanie – artykułem 1 punktem 43 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz. U. poz. 970) zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami z dniem 24 sierpnia 2014 r. – do art. 68 ustawy o kierujących pojazdami ustępu 1a, zgodnie z którym "Egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy." Już z samej wykładni systemowej a rubrica wynika, że umieszczenie przez ustawodawcę przepisu w tym miejscu (a nie np. w art. 72 rzeczonej ustawy) potwierdza, iż skarga ujęta w artykule ustawy, do którego dodano przepis ust. 1a, inicjuje postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, którego wynik zależy od okoliczności wskazanych w art. 72 ust. 1 tej ustawy.

Wskazanej konstatacji nie przeczy ani nazwa środka ("skarga"), ani to, że wnosi się go za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, ani wreszcie art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy – nie wskazujący, że unieważnienie egzaminu państwowego odbywa się ze skargi, o której mowa w art. 68 ww. ustawy.

Po pierwsze bowiem, to treść – a nie nazwa – środka prawnego decyduje o jego kwalifikacji prawnej (art. 222 k.p.a.). To, że ustawodawca określił ów środek w analizowanej sprawie jako "skarga", nie przesądza, że jest to skarga, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Przy tym charakter tej skargi jest odmienny od skarg, o których traktowały przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834). Odnosiły się one wszak do przebiegu oraz oceny egzaminu – i nie inicjowały kończącego się decyzją administracyjną postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu, lecz wymagały jedynie informacji o sposobie załatwienia skargi (zob. np. § 31 ust. 8 i 9 tego rozporządzenia), co istotnie nawiązywało do regulacji z Działu VIII k.p.a. (por. też glosę K. Ziemskiego do postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Bk 22/08, OSP 2009, nr 10, poz. 103).

Po drugie, fakt wniesienia skargi do organu prowadzącego postępowanie właściwe (marszałka województwa) nie bezpośrednio, a za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego nie podważa jurysdykcyjnego charakteru postępowania, a podyktowane jest jego specyfiką. Opiera się ono bowiem głównie na dowodach znajdujących się w posiadaniu wskazanego dyrektora, co potwierdza art. 68 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Takie rozwiązanie nie jest przy tym osobliwością, wszak również administracyjne postępowania odwoławcze są inicjowane za pośrednictwem organu pierwszej instancji (zob. art. 129 § 1 k.p.a.).

Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych ustaleń nie może podważyć art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Istotnie, wskazano w nim, że marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zdaniem Sądu przepis ten jednak nie odnosi się do postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 przywołanej ustawy, lecz wskazuje na dodatkowe możliwości unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy (przez marszałka z własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora WORD), niezależne od tego, czy w ogóle wszczęto postępowanie ze wspomnianej skargi. W rezultacie art. 72 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, przyjmując racjonalność ustawodawcy, nie wyłącza jurysdykcyjnego charakteru postępowania inicjowanego skargą z art. 68 tej ustawy, lecz wprowadza jedynie alternatywne względem tej skargi możliwości inicjowania postępowania o unieważnienie egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Skoro zatem postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, rozstrzyganym co do istoty decyzją administracyjną, to tym samym zastosowanie znajdują w nim przepisy określające terminy załatwienia sprawy (art. 35-38 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość w niniejszej sprawie powinno być poprzedzona zażaleniem do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego (art. 17 pkt 1 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie doszło do wyczerpania tego trybu. Nie uwzględnił jednak wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. w którym zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego o doręczenie pisma organu wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi P.K. z dnia 19 października 2015 r. o sposobie rozpatrzenia skargi. Wskazano w nim, że pismo to powinien dostać również P.B. jako strona postępowania, stosownie do art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie uznać należy za znajdujące się w toku do czasu doręczenia decyzji w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy także egzaminatorowi, a to z uwagi właśnie na przywołany art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, zatem rzeczony "wniosek" organ powinien był potraktować jako zażalenie na swoją bezczynność, polegającą na niedoręczeniu pisma stanowiącego rozpatrzenie skargi co do istoty (będącego zatem decyzją administracyjną). O treści pisma przesądza bowiem jego treść, a nie tytuł. Skoro zaś treść pisma wyraźnie wskazuje na niezadowolenie skarżącego z uwagi na nie doręczenie mu w terminie pisma kończącego postępowania, to tym samym powinno być traktowane jako zażalenie.

Powyższej konstatacji nie podważa skierowanie pisma (zażalenia) z dnia 12 listopada 2015 r. do marszałka województwa lubelskiego, należy mieć wszak na uwadze, że w myśl art. 63 § 1 k.p.a. przez podania rozumie się żądania, wyjaśnienia, odwołania, a także właśnie zażalenia. Art. 65 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z kolei § 2 tego przepisu wyraźnie wskazuje, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Ze względu na te regulacje, marszałek województwa po otrzymaniu pisma pełnomocnika P.B. powinien był uznać się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia i przekazać niezwłocznie pismo będące zażaleniem organowi właściwemu – tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie – zawiadamiając jednocześnie o tym tego pełnomocnika. Uchybienie w zakresie oznaczenia organu właściwego przez pełnomocnika wynikać mogło w ocenie Sądu z precedensowego charakteru sprawy i wiążących się z tym wątpliwości, które rozwiewa w istocie dopiero niniejsze postanowienie. Z mocy art. 65 § 2 k.p.a. wniesienie przez P.B. zażalenia do marszałka województwa wywołuje skutki w zakresie terminu jak wniesienie zażalenia do organu właściwego. A zatem skarga została poprzedzona wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, wobec czego uznać należy, że nie jest niedopuszczalna z podanych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak przyjął to Sąd pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 630/16).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny trzeci w związku z czwartym zarzut skargi kasacyjnej. Mając to uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Nie został uwzględniony pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, gdyż art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie determinował rozstrzygnięcia w sprawie, zaś art. 58 tej ustawy odnosi się do wymogów wobec egzaminatora, wobec czego był całkowicie irrelewantny w sprawie. Z kolei drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony choćby z tej oczywistej przyczyny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera art. 277 k.p.a. Kodeks kończy się na art. 269. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do prostowania wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej z urzędu.

Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.