Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3192/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (poprzednia nazwa Fundacja [...] z siedzibą w [...]) na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Fundacja [...] (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Prezesa Narodowego Banku Polskiego (zwany dalej "Prezesem NBP") z wnioskiem z [...] stycznia 2019r., przesłanym drogą elektroniczną, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1330, ze zm. zwana dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji w zakresie rejestru zawartych w 2018r. umów cywilnoprawnych (zlecenia i dzieło), zawierającego dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu.

2. Prezes NBP decyzją z [...] marca 2019r. nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe lub art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, wskazując na ustawową przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w postaci tajemnicy ustawowo chronionej.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 838/19 uchylił ww. decyzję Prezesa NBP. Wyrok stał się prawomocny.

4. Prezes NBP decyzją z [...] października 2019r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci "rejestru zawartych w 2018 umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło) zawierającymi dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu" - ze względu na ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci tajemnicy bankowej, tajemnicy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych oraz tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2788/19 uchylił ww. decyzję Prezesa NBP z [...] października 2019r. Wyrok stał się prawomocny.

W uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono m.in., że organ, wydając zaskarżoną decyzję związany był, w świetle art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 838/19. Sąd ocenił, że Prezes NBP, ponownie rozpatrując sprawę, nie wypełnił wytycznych zawartych w ww. orzeczeniu, bowiem nie wyjaśnił w sposób należyty, czy możliwe jest wydzielenie z posiadanego przez Prezesa NBP rejestru, zestawienia umów (bądź ich fragmentów), które spełniają podane we wniosku Skarżącej kryteria, a jednocześnie pominął zagadnienia objęte tajemnicami ustawowo chronionymi. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 153 P.p.s.a.

Sąd wskazał ponadto, że Prezes NBP, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Podniósł też, że nie kwestionowano, że wniosek Skarżącej dotyczył informacji publicznej – o podmiocie wymienionym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i o majątku publicznym, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Między stronami bezsporna była okoliczność, że prowadzony przez organ rejestr informacji o zawartych umowach obejmuje również informacje ustawowo chronione, których nie można udzielić Skarżącej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ale Skarżąca konsekwentnie wskazywała, że tego rodzaju informacjami nie jest zainteresowana.

Sąd podniósł także, że Prezesa NBP, pomimo wyraźnych wytycznych, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, w zasadzie powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji z [...] marca 2019r., oscylującą wokół tezy, że nie jest możliwa jakakolwiek ingerencja w prowadzony przez NBP rejestr. Dlatego po raz kolejny trafne okazały się zarzuty skargi.

Sąd podkreślił, że o ile możliwa byłaby do zaakceptowania argumentacja o zagrożeniach wynikających z ingerencji informatycznej (modyfikacji systemu informatycznego, w którym jest prowadzony rejestr umów zawieranych przez organ), to zupełnie niezrozumiały jest brak rozważań organu, co do stricte technicznych kwestii związanych np. z wydrukiem rejestru umów zawartych przez organ w 2018r., a następnie zamazaniem, zabieleniem danych objętych tajemnicami ustawowo chronionymi. Prezes NBP nie analizował też możliwości przekopiowania danych z rejestru w zakresie obejmującym umowy zawarte w 2018r., a następnie ich zanonimizowania. Takie rozwiązania organ winien rozważyć w kontekście zaleceń prawomocnego wyroku, czego nie uczynił. Co więcej, Sąd zasugerował Prezesowi NBP – w aspekcie konieczności manualnego usuwania danych niepodlegających udostępnieniu – możliwość zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), ale organ nie odniósł się w ogóle do tej sugestii w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Sąd zobowiązał Prezesa NBP, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do dokonania pogłębionej i wszechstronnej analizy możliwości wyodrębnienia z rejestru umów zawartych w 2018r., bądź ich fragmentów, które nie są objęte tajemnicami ustawowo chronionymi. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozważy, czy operacja tego rodzaju wymaga znacznego nakładu pracy, a - wobec konstatacji, że chodzi o informację przetworzoną - organ obowiązany będzie ustalić, czy udostępnienie żądanych informacji (objętych wnioskiem z 7 stycznia 2019r.) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd dodatkowo zauważył, że w przypadku gdy Prezes NBP - po kolejnym rozpoznaniu wniosku - będzie ponownie zmierzał do wydania decyzji odmownej, to rozpatrując sprawę powinien zbadać, czy ww. wniosek spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków, wezwać Skarżącą do ich uzupełnienia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wiąże się bowiem z koniecznością dysponowania przez organ wnioskiem, który spełnia wymogi formalne, w tym zawiera podpis (art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.).

6. Skarżąca - w wyniku wezwania Prezesa NBP, pismem z 10 maja 2021r. do uzupełnienia wniosku z 7 stycznia 2019r., przez jego podpisanie i doręczenie w terminie 7 dni - dopełniła 31 maja 2021r. ww. wymogi formalne wniosku.

7. Prezes NBP pismem z 2 czerwca 2021r. poinformował Skarżącą, że wnioskowane przez Nią informacje mają charakter informacji przetworzonej oraz wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji.

8. Skarżąca w odpowiedzi z 14 czerwca 2021r. zakwestionowała kwalifikowanie żądanych przez Nią informacji publicznych jako przetworzonych. Stwierdziła, że skoro rejestr zawartych umów prowadzony jest w sposób elektroniczny, a dane nie podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności czy tajemnicę przedsiębiorcy, z uwagi na jawny charakter finansów publicznych, to "NBP nie musi wykonywać dużego nakładu pracy", aby dokonać analizy żądanych informacji.

9. Prezes NBP decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] odmówił Skarżącej udostępnienia informacji publicznej - rejestru zawartych w 2018r. umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło) zawierającego dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu.

W podstawie prawnej powołał art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Prawo bankowe (Dz.U. z 2020r., poz. 1896, ze zm., zwane dalej "u.P.b.") oraz art. 11 ust. 3 ustawy z 19 sierpnia 2011r. o usługach płatniczych (Dz.U. z 2020r., poz. 794, ze zm., zwana dalej "u.u.p.").

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, Prezes NBP podtrzymał wcześniejsze stanowisko, co do braku możliwości wyłączenia (usunięcia) z rejestru umów prowadzonego przez NBP (zwany dalej "Rejestrem") informacji podlegających ochronie prawnej oraz umów/danych, o udostępnienie których nie wnosi Skarżąca. Podniósł, że całość informacji o umowach zawieranych przez NBP jest zarządzana wyłącznie za pomocą dedykowanych, elektronicznych narzędzi ewidencyjnych (w tym Elektronicznego Obiegu Dokumentów, przeznaczonego m.in. do obsługi rejestru umów), do których poszczególne komórki organizacyjne NBP wprowadzają informacje o umowach, których pozostają gestorami. W rozwiązaniach technologicznych - obecnie wykorzystywanych przez NBP - nie zaimplementowano narzędzi umożliwiających usuwanie z Rejestru poszczególnych umów, albo części danych wynikających z umów zaewidencjonowanych w Rejestrze. W systemie elektronicznym, w którym prowadzony jest Rejestr, dane dotyczące określonej umowy składają się z dwóch podstawowych kategorii:

a) metadanych opisujących umowę (nr umowy, przedmiot umowy, dane kontrahentów umowy, kategoria umowy, data zawarcia, data obowiązywania, wartość umowy), które są przechowywane w postaci zapisów w bazie danych systemu;

b) treści umowy z załącznikami, treści aneksów zmieniających umowę, zapisywanych w postaci plików pdf, zawierających zeskanowane obrazy tych dokumentów.

Zawarte w Rejestrze dane o umowie są integralnie powiązane z informacjami przetwarzanymi w innych systemach informatycznych NBP. W środowisku zintegrowanych systemów IT, informacje wprowadzone w jednym systemie są udostępniane wyłącznie na określonych - z góry zdefiniowanych - zasadach innym systemom informatycznym. W tym celu, na etapie budowy i wdrażania systemu, definiowane są klucze połączeń i referencje pomiędzy poszczególnymi kategoriami danych, jakie będą zapisywane w systemie. Tak też dzieje się w przypadku rejestru, który jest częścią systemu zintegrowanego. Zawarte w nim metadane i treści dokumentów mają być, z założenia, udostępniane użytkownikom innych rejestrów/systemów funkcjonujących w NBP. W tym celu, wybrane dokumenty zawierające odniesienie do umowy zaewidencjonowanej w Rejestrze oraz przypisane do nich dane, automatycznie inicjują lub aktualizują dane zawarte w innym rejestrze. To powoduje, że w odniesieniu do konkretnych dokumentów i danych zapisanych w systemie informatycznym nawiązane zostają określonego rodzaju odwołania (referencje) do danych z rejestru. Podobnie w Rejestrze, poszczególne dokumenty oraz przypisane do nich dane są ze sobą wzajemnie powiązane i występują pomiędzy nimi ściśle określone, automatycznie nawiązywane, wzajemne referencje. Formularze wyświetlane użytkownikom rejestru bazują na wpisach z poszczególnych tabel, w których zawarte są określone dane zawarte w [...] (repozytorium dokumentów) oraz posiadają one odniesienia do danych zawartych [...].

Prezes NBP na tej podstawie przyjął, że usunięcie z Rejestru wybranych danych skutkowałoby utratą możliwości przeglądu Rejestru w sposób odpowiadający logicznym założeniom, opartym na ich funkcjonalności oraz faktycznym i prawnym potrzebom, dla jakich wdrożono i eksploatuje się Rejestr. Konsekwencją tego byłaby utrata wszystkich powiązanych z nimi informacji, co groziłoby utratą danych na dokumentach pochodnych, niezbędnych do działalności NBP. Rodziłoby to prawdopodobieństwo destabilizacji pracy innych systemów informatycznych funkcjonujących w NBP, komunikujących się z systemem przeznaczonym do obsługi rejestru.

Prezes NBP wskazał, że dokonanie selekcji umów lub poszczególnych danych do usunięcia wymagałoby ingerencji w strukturę Rejestru, prowadzącą do naruszenia integralności zawartych w nim danych. Niezbędna byłaby modyfikacja informacji o zdarzeniach mających miejsce w przeszłości, które zaewidencjonowano w systemach elektronicznych, w których prowadzony jest Rejestr, na podstawie zgłoszeń dokonywanych przez departamenty i jednostki organizacyjne NBP (gestorzy poszczególnych umów). Konsekwencją ingerencji byłaby dezintegracja danych zawartych w rejestrze, co uniemożliwiałoby traktowanie utworzonego w ten sposób zestawu danych jako pełnego i poprawnego Rejestru umów zawartych przez NBP w okresie objętym żądaniem Strony.

W Rejestrze, w momencie zapisywania dokumentu do bazy danych, nadawany jest automatycznie unikalny nr umowy i konieczne jest zachowanie ciągłości numeracji. W Rejestrze zachowywana jest też historia z powiązaniami rekordów, gdyż jest to niezbędne dla spójności systemu. Ewentualna próba usunięcia danych mogłaby skutkować naruszeniem przyjętych standardów technologicznych oraz organizacyjnych.

Prezes NBP wskazał, że możliwe jest wykonanie działań biznesowych i merytorycznych operacji, determinowanych przepisami powszechnie obowiązującego prawa i przepisami wewnętrznymi organów NBP. Dane o umowach przechowywane są w systemie przy wykorzystaniu różnych technologii informatycznych, a platforma integracji systemów wykorzystuje serwisy będące interfejsami dostępu do systemów. Skoro dane zawarte w Rejestrze są zapisane fizycznie w rożnych technologiach, sformułowanie zapytania do bazy danych może powodować wyselekcjonowanie nieprawidłowych umów (ze względu na cel selekcji). Rezultaty takiej, hipotetycznie wykonanej, operacji nie nadawałyby się do wykorzystania dla celów formalnych - w szczególności jako informacja udostępniana na wniosek Skarżącej złożony w trybie u.d.i.p.

Nie jest możliwe wyłączenie z Rejestru albo usuwanie rekordów z umowami, z powodu integracji systemu informatycznego, w którym prowadzony jest Rejestr i ściśle zdefiniowanych w nim referencji między rożnymi obszarami gromadzenia danych i systemami, w których te dane są odczytywane. Potencjalne czynności skutkowałyby pojawianiem się błędów podczas przetwarzania informacji, przeglądania danych, a także przy wykorzystywaniu funkcji księgowania dokumentów, na których znajdują się odwołania do takich usuniętych umów albo danych. Byłoby to działanie skutkujące naruszeniem integralności danych, pojawieniem się błędów typu "exceptions", które mogłyby powodować zatrzymanie wykonywania kodu oprogramowania, a tym samym brak możliwości dalszego użytkowania aplikacji.

Prezes NBP podniósł, że w przypadku usunięcia umów z systemu, w którym prowadzony jest Rejestr, system księgowy nie byłby w stanie prawidłowo obsługiwać dokumentów rozliczeniowych. Realizacja funkcjonalności, która umożliwiłaby zadośćuczynienie żądaniu Skarżącej - przez poprawne i bez negatywnych skutków dla systemu księgowego wyselekcjonowanie odpowiednich informacji, wymagałaby wdrożenia w NBP nowego systemu dedykowanego dla prowadzenia Rejestru. Prezes NBP przy tworzeniu systemów informatycznych, przeznaczonych do obsługi Rejestru, nie rozpatrywał funkcjonalności usuwania z niego umów albo części danych wynikających z umów zarejestrowanych w nim, z uwagi na zagrożenia techniczne i biznesowe, jakie niesie za sobą wdrożenie takiego rozwiązania w biznesowych systemach operacyjnych. Realizacja funkcjonalności, która umożliwiłaby zadośćuczynienie żądaniu Skarżącej przez poprawne i bez negatywnych skutków dla systemu księgowego wyselekcjonowanie odpowiednich informacji, wymagałaby wdrożenia w NBP nowego systemu dedykowanego do prowadzenia Rejestru.

Prezes NBP stwierdził, że mając na względzie wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2788/19, dokonał analizy możliwości manualnego usunięcia z rejestru informacji, które nie są przedmiotem wniosku Skarżącej i informacji objętych ochroną prawną i uznał, że NBP w obecnym stanie faktycznym nie ma możliwości wygenerowania - na podstawie danych wprowadzonych do systemu informatycznego, w którym prowadzony jest Rejestr - raportu zawierającego żądane przez Skarżącą informacje. Nie jest możliwe wyodrębnienie z systemu umów według kryteriów wskazanych przez Skarżącą. W rejestrze nie oznaczono, które z umów są umowami zlecenia, o dzieło, bo przyjęto inną, pozaprawną klasyfikację, zgodną z poszczególnymi obszarami działalności NBP.

Przygotowanie zestawienia umów zlecenia i o dzieło, zawierającego dane wskazane we wniosku Skarżącej wymagałoby podjęcia przez Prezesa NBP szeregu czynności:

a) wydrukowania przez departament odpowiedzialny za prowadzenie Rejestru zestawienia wszystkich umów zawartych przez NBP w okresie wskazanym we wniosku;

b) przypisania wszystkich umów figurujących na ww. wydruku do poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych NBP odpowiedzialnych za ich realizację;

c) stworzenia odrębnych zestawień w liczbie 42 sztuk (łączna liczba wszystkich departamentów i oddziałów okręgowych NBP) dla poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych, które zgodnie z przyjętą i stosowaną zasadą dostępu do wiedzy uzasadnionej zawierałyby jedynie dane dotyczące umów będących w gestii danego departamentu albo oddziału okręgowego. Przygotowanie powyższych zestawień wymagałoby zanonimizowania danych dotyczących umów będących w gestii departamentów i oddziałów okręgowych innych niż ten, dla którego przygotowywane jest zestawienie; wymaga to ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia dodatkowych sił i środków, w celu zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania i bieżącej realizacji zadań przez departamenty i jednostki organizacyjne NBP;

d) przekazania poszczególnych zestawień zawierających odseparowane dane do właściwych departamentów i oddziałów okręgowych, odpowiedzialnych za realizację poszczególnych umów;

e) przeanalizowania przekazanych zestawień przez pracowników poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych NBP, pod kątem;

- identyfikacji umów zawartych przez dany departament albo oddział okręgowy; w przypadku identyfikacji umowy niebędącej w gestii tego departamentu albo oddziału okręgowego, konieczne będzie przesłanie tej informacji do gestora Rejestru, który dokona weryfikacji i prawidłowo wskaże "właściciela" umowy i skoryguje wszystkie zestawienia i ponownie przekazać zaktualizowane informacje do właściwych departamentów albo oddziałów okręgowych NBP,

- zgodności danych z zestawienia z oryginałami umów przechowywanymi w departamentach i oddziałach okręgowych; weryfikacja taka jest niezbędna ze względu na mający miejsce w 2018 r. "upgrade" systemu informatycznego, w którym rejestrowane i przechowywane są umowy; wymagało to podjęcia działań związanych z migracją umów do zmodernizowanego systemu, co mogło spowodować powstanie błędów związanych, np. ze zmianą rzeczywistej daty zawarcia umowy na datę jej migracji do nowego systemu; w przypadku identyfikacji umowy nieujętej w zestawieniu (niezarejestrowanej) albo ujętej z błędną datą zawarcia, wartością itp., wystąpi konieczność zaewidencjonowania tej umowy w rejestrze i dopisania nowej pozycji w zestawieniu albo skorygowania danych w rejestrze, wyszukania i wskazania umów zlecenia i o dzieło, co oznacza konieczność każdorazowego zapoznania się z treścią umowy i dokonania oceny jej istotnych postanowień w kontekście rodzaju umowy.

Wymaga to ponadstandardowego nakładu pracy ze względu na liczbę i obszerność umów, a także stopień ich skomplikowania. Mając na uwadze wiele obszarów działalności i różnorodność zadań NBP, a w konsekwencji zróżnicowaną specyfikę umów oraz przepisów je regulujących, w większości przypadków dla prawidłowej kwalifikacji umowy konieczne będzie uzyskanie opinii prawnej; część umów jest przechowywana w wersji papierowej wyłącznie przez konkretnych pracowników, co wymaga ich obecności i udziału w powyższym procesie,

- weryfikacji, czy zbiorze umów zlecenia i o dzieło w wyselekcjonowanym w ww. sposób, w danych, o udostępnienie których wniesiono, znajdują się informacje podlegające ochronie prawnej (objęte tajemnicą bankową, tajemnicą, o której mowa w art. 11 ust. 3 u.u.p. lub tajemnicą przedsiębiorcy) - podlegające anonimizacji, chyba że kontrahent NBP wyrazi zgodę na ich udostępnienie. Będzie to wymagało nawiązania kontaktu z kontrahentem, co znacznie wpłynie na pracochłonność oraz czasochłonność ww. czynności. Umowy objęte tajemnicą bankową lub świadczenia usług płatniczych będą podlegać wyłączeniu ze zbioru, bo ww. tajemnice obejmują zawarcie umowy,

-weryfikacji, czy informacje wprowadzone do rejestru zgodnie z odpowiedzialnością i kompetencjami departamentów i oddziałów okręgowych oraz ich poszczególnych pracowników (m.in. dane dotyczące kontrahenta lub przedmiotu umowy) są wprowadzone prawidłowo - zgodnie ze stanem faktycznym;

f) przekazania przez wszystkie departamenty i oddziały okręgowe wyników analizy do departamentu odpowiedzialnego za prowadzenie Rejestru;

g) weryfikacji rejestru na podstawie zidentyfikowanych przez poszczególne departamenty i oddziały okręgowe NBP niezgodności ze stanem faktycznym lub innych nieprawidłowości, a także w zakresie braku rejestracji poszczególnych umów;

h) utworzenia zbiorczego zestawienia umów, odpowiadającego kryteriom określonym we wniosku, które będzie zawierać wyłącznie dane możliwe do udostępnienia; przez wydrukowanie z Rejestru zestawienia wszystkich umów zawartych przez NBP w okresie wskazanym we wniosku Skarżącej, a następnie wykonanie manualnej anonimizacji danych:

- o umowach niespełniających kryteriów określonych we wniosku Strony,

- niepodlegających udostępnieniu, z uwagi na tajemnicę bankową lub świadczenia usług płatniczych, które wykluczają ujawnienie informacji o umowie,

- niepodlegających udostępnieniu, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wykonanie czynności związanych z anonimizacją wymagałoby ponadstandardowych nakładów pracy i byłoby bardzo czasochłonne, gdyż zgodnie z Rejestrem zaewidencjonowano za 2018r. ok. 2.500 umów, z których znaczna część wymagałaby anonimizacji albo anonimizacji poszczególnych danych;

i) weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej anonimizacji i kompletności uzyskanych danych, z uwzględnieniem przedmiotu żądania Skarżącej.

Prezes NBP, mając powyższe na uwadze, stwierdził, że informacja publiczna wnioskowana przez Skarżącą nie istnieje w żądanej postaci, choć organ posiada dokumenty, które stanowią źródło tej informacji, a także zbiór danych na temat wszystkich zawartych umów. Zadośćuczynienie wnioskowi Skarżącej wymagałoby podjęcia wielu czynności, w szczególności wyszukania, wyselekcjonowania, przeanalizowania oraz anonimizacji, w celu pozyskania poszczególnych informacji cząstkowych, umożliwiających sporządzenie zestawienia żądanych informacji z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej. Skoro w Rejestrze zaewidencjonowanych jest ok. 2.500 umów zawartych w 2018r., przeprowadzenie ww. czynności byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby poniesienia przez NBP kosztów związanych z koniecznością udziału w tych czynnościach dużej liczby pracowników ze wszystkich departamentów i oddziałów okręgowych NBP. Proces wytworzenia informacji wnioskowanych przez Skarżącą na podstawie informacji zaewidencjonowanych w Rejestrze wymaga zaangażowania zasobów ludzkich w szacowanej liczbie ok. 80-90 osób. Dodatkowo analizy poszczególnych umów powinni dokonywać wyłącznie pracownicy, którzy mają do nich stały dostęp, co może zakłócić realizację ich bieżących obowiązków. W celu zapewnienia prawidłowego wykonywania ustawowych zadań NBP, konieczne byłoby zaangażowanie dodatkowych, zewnętrznych środków osobowych, co skutkowałoby zwiększeniem kosztów wynagrodzeń i wiązałoby się z koniecznością przyuczenia nowych pracowników do wykonywania zadań należących do podstawowych kompetencji Prezesa NBP. Działanie takie rodzi wysokie ryzyko operacyjne (m.in. ryzyko kadrowe - związane z możliwością popełniania błędów przez nowo zatrudnionych pracowników; reputacyjne - związane z możliwością przedostania się niepożądanych informacji poza NBP; finansowe - związane z możliwością poniesienia ewentualnych kosztów związanych np. z błędami ludzkimi). Realizacja czynności wskazanych powyżej może zakłócić normalny tok funkcjonowania NBP i doprowadzić do sytuacji, w której działania NBP będą się koncentrować na podejmowaniu czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej, a nie czynności, które powinny być podejmowane w ramach ustawowych kompetencji przypisanych bankowi centralnemu, określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2020r., poz. 2027): - utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu; - organizowanie rozliczeń pieniężnych; - prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi; - prowadzenie działalności dewizowej w granicach określonych ustawami: - prowadzenie bankowej obsługi budżetu państwa; - regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie; - kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego; - działanie na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej; - działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego; - opracowywanie statystyki pieniężnej i bankowej, bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej; - wykonywanie innych zadań określonych ustawami.

Prezes NBP na tej podstawie uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i przytoczył stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w tym w wyroku NSA z 21 października 2016r. sygn. akt I OSK 446/15. Zdaniem organu sporządzonego zestawienia zawartych w 2018r. umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło), zawierającego dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu - z wyłączeniem umów i danych objętych ochroną prawną (na podstawie danych zaewidencjonowanych w Rejestrze) wiąże się z podjęciem szeroko zakrojonych działań, wymagających ponadstandardowego nakładu sił i środków, wykraczających poza ustawowe kompetencje NBP. Proces przygotowania tego zestawienia odpowiada wszystkim kryteriom wskazanym w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 446/15.

Prezes NBP, odnosząc się do pisma Skarżącej z [...] czerwca 2021r., w którym zakwestionowała kwalifikowanie żądanych informacji, jako przetworzonych i powołała się na jawny charakter finansów publicznych oraz to, że NBP nie musi wykonywać dużego nakładu pracy przy analizie żądanych informacji - wskazał, że NBP nie jest objęty zakresem podmiotowym ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021r. poz. 305, zwana dalej "u.f.p."), bo nie jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu tej ustawy. Dochody i wydatki NBP nie są włączane do ustawy budżetowej, w odróżnieniu od niektórych konstytucyjnych organów państwa wyposażonych w tzw. autonomię budżetową. Zasady gospodarki finansowej NBP reguluje ustawa o Narodowym Banku Polskim. Środkami publicznymi, w rozumieniu u.f.p., są wyłącznie środki odprowadzane przez NBP do budżetu państwa, tytułem tzw. wpłaty z zysku. NBP udostępnia informacje dotyczące swojej gospodarki finansowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p., jako państwowa osoba prawna, objęta zakresem podmiotowym tej ustawy. W konsekwencji, prawo dostępu do tych informacji podlega ograniczeniom określonym w przepisach u.d.i.p.

Prezes NBP - odnosząc się do zajętego przez Skarżącą w ww. piśmie stanowiska w zakresie wystąpienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" przez wskazanie, że polega on na realizowaniu zasady jawności finansów publicznych, która znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.f.p. i u.d.i.p., a NBP pozostaje jednym z niewielu podmiotów publicznych, które nie ujawniają danych dotyczących rejestrów umów zawieranych i zmiana tej praktyki leży w interesie państwa, jak i budowania zaufania do NBP – wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne, powołując się na poglądy prezentowane w judykaturze. Wyjaśnił też, że wprawdzie pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem szerokim i nieostrym, ale obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Działanie zaś "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. NSA w wyroku z 5 marca 2015r. (I OSK 865/14) podkreślił, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Skarżąca, żądając informacji publicznej przetworzonej, powinna wykazać nie tylko, że informacja ta jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. np. wyroki NSA z: 27 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1870/10, 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 416/12, 10 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 8/14). Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy przy tym rozumieć w ten sposób, że to sam wnioskodawca musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. przez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 5 marca 2015r. I OSK 865/14). Udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej (wyrok NSA z 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 856/14).

Prezes NBP stwierdził, że Skarżąca nie wykazała istnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Z Jej stanowiska nie wynika też, że ma Ona realną możliwość wykorzystania żądanych informacji w celu usprawnienia funkcjonowania NBP lub innych organów publicznych. Zdaniem Prezesa NBP również w celach statutowych działalności Skarżącej, ujawnionych w KRS, które obejmują "wspomaganie rozwoju demokracji poprzez upowszechnianie praw obywatela w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego", nie ma uzasadnienia do udostępnienia żądanych informacji.

10. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 sierpnia 2021r. wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa NBP z [...] lipca 2021r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej.

W ocenie Skarżącej używanie przez organ dedykowanych elektronicznych narzędzi do zarządzania informacjami na temat umów zawieranych przez Prezesa NBP i nieprzystosowanie tych narzędzi do procedury udostępniania informacji publicznej nie powinno stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a opisywane w decyzji czynności, takie jak np. zidentyfikowanie tajemnic prawnie chronionych, czy anonimizacja danych - stanowi realizację czynności związanych z prawidłowym udostępnieniem informacji publicznej, a nie czynności prowadzących do przetworzenia informacji w rozumieniu u.d.i.p. Jakkolwiek udostępnienie informacji objętej ww. wnioskiem wymagałoby przygotowania informacji i podjęcia przez Prezesa NBP pewnych czynności, ale czynności opisane w uzasadnieniu decyzji nie powinny być interpretowane jako przetworzenie. Wśród nich powołano czynności dodatkowe, hipotetyczne czynności, które mają weryfikować ewentualne błędy, które mogą wystąpić przy generowaniu żądanych informacji, co nie jest prawidłowe, gdyż mają one jedynie potencjalny charakter. Przekazanie posiadanych przez Prezesa NBP informacji o zestawieniu zawieranych umów nie stanowi o wytworzeniu jakościowo nowej informacji, ale wiąże się z dodatkowym zaangażowaniem organu w wykonanie czynności udostępnienia, co nie świadczy o tym, że jest to przetworzenie informacji. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywołała wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Go 147/21; Warszawie z 11 stycznia 2012r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11.

Skarżąca podkreśla, że żądanie w uzyskaniu informacji motywowane jest względami publicznymi i wiąże się ze zwiększeniem stopnia dostępu do informacji publicznej, co wpisuje się w cele statutowe Skarżącej, której zadaniem jest wspomaganie rozwoju demokracji przez upowszechnianie praw obywatela w zakresie dostępu do informacji publicznej (§ 5 statutu). Skarżąca realizuje też cele statutowe m.in. przez podejmowanie działań w zakresie ustanawiania i promowania standardów i dobrych praktyk w zakresie dostępu i ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego (§ 6 ust. 5 statutu).

11. Prezes NBP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak również wskazując, że powołane przez Skarżącą orzeczenia nie są adekwatne do okoliczności sprawy, w których wydano zaskarżoną decyzję.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd w ramach swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

Stwierdzić też należy, że w rozpoznawanej sprawie kontrola decyzji wydanej przez organ – Prezesa NBP – wiązała się z potrzebą wzięcia pod rozwagę art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. Według pierwszego z ww. przepisów - art. 153 P.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z art. 170 P.p.s.a. wynika natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym organ administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny, powinien przede wszystkim podporządkować się wskazanym w prawomocnym orzeczeniu wytycznym oraz dokonać ocen prawnych, zgodnych z wyrażonymi przez Sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji.

3. Zdaniem Sądu, Prezes NBP w wydanej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji - zaskarżonej w niniejszym postępowaniu - sprostał wskazaniom Sądu, zawartym zarówno w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 838/19, jak również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 15 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2788/19. Prezes NBP nie naruszył ponadto powołanych w skardze przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również innych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze Prezes NBP zbadał czy wniosek Skarżącej z [...] stycznia 2019r. o udzielenie informacji publicznej spełniał wymogi formalne, w tym czy zawiera podpis Skarżącej. Na podstawie wezwania organu z 10 maja 2021r. Skarżąca uzupełniła ww. wniosek, jak również odpowiedziała 14 czerwca 2021r. na wezwania Prezesa NBP z 2 czerwca 2021r. w zakresie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji, kwestionując stanowisko, że żądane informacje mają charakter przetworzony. Wypełnił tym samym zalecenia wynikające z ww. orzeczenia WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2788/19.

Po drugie Prezes NBP w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się m.in. na art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 u.P.b. oraz art. 11 ust. 3 u.u.p., a obszerne uzasadnienie tejże decyzji, w którym prawidłowo odwołano się do poglądów orzecznictwa wyrażanych na gruncie przede wszystkim art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w związku z art. 16 u.d.i.p., wskazuje, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w związku z przyjęciem, że w sprawie żądane przez Skarżącą informacje publiczne miały charakter przetworzony, a Skarżąca nie wykazała szczególnie uzasadnionego interesu w ich uzyskaniu.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że informacja publiczna przetworzona to taka, która:

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie NSA w wyroku z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369), na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014r. sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z: 5 września 2013r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010r. sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2658/14; 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14, 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. m.in. wyroki NSA z: 2 października 2014r. sygn. akt I OSK 140/14; 21 września 2012r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; 8 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W dotychczasowym orzecznictwie trafnie też wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: m.in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 19/15).

Klasyfikacji tej dokonał organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mając na względzie zarówno okoliczności wynikające z wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej, jak również elektroniczne narzędzia informatyczne, służące do zarządzania informacjami znajdującymi się w ww. Rejestrze, na podstawie którego miało być sporządzone specjalne zestawienie umów, o których udostępnienie wnosiła Skarżąca. Prezes NBP wziął również pod uwagę specyfikę prowadzonej przez Narodowy Bank Polski działalności: m.in. - utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu; organizowanie rozliczeń pieniężnych; - prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi; prowadzenie działalności dewizowej w granicach określonych ustawami; - prowadzenie bankowej obsługi budżetu państwa; - regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie; - kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego; - działanie na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej; - działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego; - opracowywanie statystyki pieniężnej i bankowej, bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej; - wykonywania innych zadań określonych ustawami. Prezes NBP, wydając zaskarżoną decyzję, powołał się także na czynności, które są niezbędne do prawidłowego udostępnienia żądanych przez Skarżącą informacji publicznych (wydrukowania przez departament odpowiedzialny za prowadzenie Rejestru zestawienia wszystkich umów zawartych przez NBP w okresie wskazanym we wniosku Strony; - przypisania wszystkich umów figurujących na ww. wydruku do poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych NBP odpowiedzialnych za ich realizację; - stworzenia odrębnych zestawień w liczbie 42 sztuk (łączna liczba departamentów i oddziałów okręgowych NBP) dla poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych, które zawierałyby dane dotyczące umów będących w gestii danego departamentu albo oddziału okręgowego; przekazania poszczególnych zestawień zawierających odseparowane dane do właściwych departamentów i oddziałów okręgowych, odpowiedzialnych za realizację poszczególnych umów; przeanalizowania przekazanych zestawień przez pracowników poszczególnych departamentów i oddziałów okręgowych, według kryteriów podanych w zaskarżonej decyzji; przekazania przez wszystkie departamenty i oddziały okręgowe NBP wyników powyższej analizy do departamentu odpowiedzialnego za prowadzenie Rejestru; weryfikacji Rejestru na podstawie zidentyfikowanych przez poszczególne departamenty i oddziały okręgowe NBP niezgodności ze stanem faktycznym lub innych nieprawidłowości, a także w zakresie braku rejestracji poszczególnych umów; utworzenia zbiorczego zestawienia umów, odpowiadającego kryteriom określonym we wniosku Strony, zawierającego wyłącznie dane możliwe do udostępnienia - przez wydrukowanie z Rejestru zestawienia wszystkich umów zawartych przez NBP w okresie wskazanym we wniosku Skarżącej, a następnie wykonanie manualnej anonimizacji danych; weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej anonimizacji oraz kompletności uzyskanych danych, z uwzględnieniem przedmiotu żądania). Prezes NBP trafnie odwołał się też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji m.in. do wyroku NSA z 21 października 2016r. sygn. akt I OSK 446/15, z którego wynika, że dotychczasowy dorobek judykatury daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji pojęcia przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, Prezes NBP, mając na względzie stan faktyczny sprawy, jak również prezentowane w orzecznictwie stanowisko, trafnie uznał, że skoro żądane przez Skarżącą informacje, wymagają najpierw przejrzenia zaewidencjonowanych w Rejestrze ok. 2.500 umów, a następnie sporządzenia na ich podstawie specjalnego zestawienia umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło), zawartych w 2018r., które będzie zawierało dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu – z jednoczesną potrzebą wyłączenia z tego zestawienia umów i danych objętych ochroną prawną – to ten rodzaj działań organu, w zestawieniu także z ich ilością tychże działań i idącą za tym ich czasochłonnością i potrzebą zaangażowania zasobów ludzkich w znaczącej liczbie, oznacza ponadstandardowy nakład sił i środków, wykraczających poza ustawowy zakres zadań organu. Tym samym, w takim przypadku możliwe było uznanie przez Prezesa NBP, że żądanie Skarżącej zawarte w ww. wniosku z 7 stycznia 2019r. dotyczy uzyskania informacji przetworzonej, a nie informacji prostej.

Sąd stwierdza ponadto, że mając na względzie prawomocny wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2788/19, w którym wskazano, że "O ile możliwa byłaby do zaakceptowania argumentacja o zagrożeniach wynikających z ingerencji informatycznej (modyfikacji systemu informatycznego, w którym jest prowadzony rejestr umów zawieranych przez organ)", jak również przyjmując, że Prezesowi NBP znana jest treść art. 23 u.d.i.p., a Rejestr umów jest prowadzony przez NBP wyłącznie w systemie informatycznym, nie znalazł podstaw do zakwestionowania twierdzeń zawartych na trzech stronach zaskarżonej decyzji, a odwołujących się do możliwości systemu informatycznego i rozwiązań technologicznych oraz organizacyjnych, przemawiających także za odmową udzielenia wnioskowanej informacji.

Sąd, wbrew argumentacji skargi, nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezesa NBP w zakresie wskazania poszczególnych czynności, których należałoby dokonać w związku z wnioskiem Skarżącej, w szczególności wyszukania, wyselekcjonowania, przeanalizowania oraz anonimizacji w celu pozyskania informacji cząstkowych, umożliwiających sporządzenie zestawienia żądanych informacji z wyłączeniem informacji podlegających ochronie prawnej. Z uwagi bowiem na wskazania zawarte najpierw w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 838/19, a następnie w wyroku WSA w Warszawie z 15 września 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2788/19, organ był zobligowany do przedstawienia rozważań związanych z czynnościami, których należy dokonać, mając na względzie ww. wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, np. wydruki rejestru umów zawartych przez NBP w 2018r., a następnie ich anonimizacji (zamazaniem, zabieleniem danych objętych tajemnicami ustawowo chronionymi); możliwości przekopiowania danych z Rejestru w zakresie obejmującym umowy zawarte w 2018r., a następnie kwestii zanonimizowania ich w kontekście zaleceń prawomocnych wyroków, jak również miał możliwość zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym powołanie się przez Prezesa NBP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także na inne czynności, które uznawane są za niezbędne do rzetelnego sporządzenia zestawienia, choć Skarżąca uznaje je za dodatkowe i hipotetyczne, nie mogło zmienić prawidłowego stanowiska organu co do charakteru żądanej przez Skarżącą informacji. Warto bowiem jeszcze raz odwołać się do poglądów prezentowanych w judykaturze, że informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu i przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z: 5 września 2013r. sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13). Skoro zatem podstawowym zadaniem Narodowego Banku Polskiego są zgoła odmienne czynności (wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), od tych które wiązałyby się z udzieleniem żądanej informacji publicznej, to należało uznać, że prawidłowe było stanowisko organu o przetworzonym charakterze żądanych przez Skarżącą informacji.

W tym kontekście nie było uprawnione odwołanie się przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, które odbiegały od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, na co prawidłowo zwrócono uwagę w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Skoro bowiem Prezes NBP, mając na względzie wskazania zawarte w ww. prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt: II SA/Wa 838/19 oraz II SA/Wa 2788/19, dokonał analizy możliwości manualnego usunięcia z rejestru informacji, które nie były przedmiotem wniosku Skarżącej oraz wziął pod uwagę informacje, które objęte są ochroną prawną, jak również uwzględnił zakres żądanych przez Skarżącą informacji, w zestawieniu z możliwościami technicznymi systemów informatycznych oraz podał, że nie jest możliwe wyodrębnienie z systemu umów według kryteriów wskazanych przez Skarżącą, gdyż w Rejestrze nie oznaczono, które z umów są umowami zlecenia, o dzieło, bo przyjęto inną, pozaprawną klasyfikację, zgodną z poszczególnymi obszarami działalności NBP - i na tej podstawie uznał, że NBP w obecnym stanie faktycznym nie ma możliwości wygenerowania - na podstawie danych wprowadzonych do systemu informatycznego, w którym prowadzony jest Rejestr - raportu zawierającego żądane przez Skarżącą informacje, to była to sytuacja odmienna od tej wynikającej z wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2012r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11 i od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021r. sygn. akt. II SA/Go 147/21

Sąd stwierdza ponadto, że za mieszczące się w zakresie swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. można uznać stanowisko Prezesa NBP, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skoro w Rejestrze umów, zawartych przez NBP w 2018r. zaewidencjonowano ok 2500 umów, to czasochłonne byłoby wykonanie czynności pozwalających wytworzyć zestawienie objęte żądaniem Skarżącej, tym bardziej, że w ww. Rejestrze nie oznaczono, które z umów są umowami zlecenia, a które umowami o dzieło, a organ podniósł, że żądana informacja w zakresie żądanym przez Skarżącą nie istnieje. Racjonalne było też przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że opisane czynności wymagałyby zaangażowania zasobów ludzkich z poszczególnych departamentów i oddziałów NBP, a ponadto pracowników zewnętrznych, co rodziłoby m.in. ryzyko kadrowe i finansowe, a ponadto mogłoby zakłócić normalny tok funkcjonowania NBP.

Sąd podziela stanowisko Prezesa NBP, że Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała istnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji, jak również i to, że Skarżąca, żądając informacji publicznej przetworzonej, powinna nie tylko wykazać, że informacja ta jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również to, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Potwierdza to judykatura (np. wyroki NSA z: 27 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1870/10, 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 416/12, 10 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 8/14). Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem rozumieć jako obiektywną możliwość spowodowania przez wnioskodawcę zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, że po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny, uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej (wyrok NSA z 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 856/14).

Zdaniem Sądu kwestionowanie przez Skarżącą, że w sprawie, w związku z jej wnioskiem, nie wystąpiła informacja przetworzona, nie może być uznane za wypełnieni przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu informacji publicznej, podobnie, jak wskazywanie, że Rejestr prowadzony jest w sposób elektroniczny, a dane dotyczące zawartych umów nie podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności czy tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Rejestr umów jest prowadzony w wersji elektronicznej i nie zawiera zbioru informacji, które w łatwy sposób mogą być z niego wyodrębnione, lecz wymaga dokonania wielu czynności, które nie wiążą się z podstawową działalnością NBP oraz wskazują na charakter przetworzenia istniejących w nim informacji, aby wniosek Skarżącej mógł być załatwiony. Organ prawidłowo wyjaśnił również, że w orzecznictwie wypracowano też pogląd, że nawet jeśli żądane dane mogą być - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 865/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela także stanowisko Prezesa NBP zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wskazanie przez Skarżącą w ramach "szczególnie istotnego interesu publicznego", że przesłanka ta polega na realizowaniu zasady jawności finansów publicznych, która ma odzwierciedlenie u.f.p. i u.d.i.p., a ponadto, że Prezes NBP nie ujawnia danych z rejestru zawieranych umów i powinien zmienić tą praktykę, bo leży to w interesie państwa – nie może być uznane za wypełnienie przez Skarżącą tego warunku. Po pierwsze dlatego, że rację miał Prezes NBP, wskazując, że NBP jest jednym z niewielu podmiotów publicznych, które nie ujawniają danych dotyczących rejestrów zawieranych umów. Po drugie stwierdzić też należy, że NBP nie jest objęty zakresem podmiotowym u.f.p., a dochody i wydatki NBP nie są włączane do ustawy budżetowej, w odróżnieniu od niektórych konstytucyjnych organów państwa wyposażonych w tzw. autonomię budżetową (np. Prezydent RP, Sejm, Senat, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Krajowa Rada Sądownictwa). Po trzecie chęć zmiany przez Skarżącą dotychczasowej praktyki powinna być uzasadniona "szczególną istotnością dla interesu publicznego", a tego Skarżąca w piśmie, które wpłynęło do organu 14 czerwca 2021r. nie wykazała. Ze stanowiska Skarżącej nie wynika bowiem, że ma Ona realną możliwość wykorzystania żądanych informacji w celu usprawnienia funkcjonowania NBP lub innych organów publicznych. Również cele statutowe działalności Skarżącej, ujawnione w KRS, jak trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NBP, nie uzasadniają udostępnienia żądanych informacji, bo "szczególna istotność interesu publicznego" nie została wykazana w wyniku między innymi zestawienia kosztów wytworzenia żądanej informacji i potrzeby jej pozyskania.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.