Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1530/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 8, 17, 101, 130,145, 172
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...], za który działał przedstawiciel Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], zwanego dalej "skarżącym", postanowił utrzymać w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] nakazującą Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...], usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 8+858 do km 21+539.

Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.". Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczową rolę odgrywają art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej "p.b.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124; dalej "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji" lub "[...]WINB") nakazał skarżącemu w niniejszej sprawie - Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] - usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 8+858 do km 21+539. Wykonanie obowiązku powinno nastąpić poprzez:

– likwidację spękań podłużnych i poprzecznych nawierzchni z masy bitumicznej;

– naprawę nawierzchni z masy bitumicznej w miejscach zarwanych krawędzi drogi;

– naprawę nawierzchni z kostki kamiennej;

– ścięcie zawyżonych poboczy w celu umożliwienia odwodnienia powierzchniowego nawierzchni drogi;

– oczyszczenie rowów odwadniających w celu poprawy odpływu wód opadowych oraz

– wykonanie barier zabezpieczających na odcinku od km 12+300 do km 12+500 ograniczających możliwość upadku z dużej wysokości (skarpa o wysokości ponad 3,5 m).

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 83 ust. 3 p.b. oraz na podstawie art. 104 k.p.a.

W swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 8+858 do km 21+539 przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniach 29 styczeń - 3 luty 2015 r. stwierdzono istotne nieprawidłowości stanu technicznego wspomnianej drogi, a w szczególności zawyżone pobocza, spękania podłużne i poprzeczne asfaltu, pozarywane krawędzie drogi, ubytki kostki brukowej, zarośnięte rowy odwadniające oraz na odcinku od km 12+300 do km 12+500 brak barier zabezpieczających w sytuacji, gdy wysokość skarpy, na której przebiegała droga, przekraczała 3,5 m.

Dodatkowo z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie była pierwszą podjętą wobec skarżącego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Organ I instancji brał pod uwagę przede wszystkim następujące fakty:

– w lipcu 2010 r. został przeprowadzony 5-letni przegląd dróg wojewódzkich województwa lubuskiego administrowanych przez skarżącego, w tym przegląd drogi wojewódzkiej nr [...]:[...]-[...]-[...]-[...]. W wyniku tego przeglądu, raport wykonała [...] Inżynierska Firma Konsultingowa Sp. z o.o., która oceniając stan techniczny i wartość użytkową drogi wojewódzkiej nr [...] stwierdziła, że cztery odcinki tej drogi znajdują się na "ogólnym poziomie krytycznym";

– w listopadzie 2013 r. przeprowadzono roczny przegląd dróg wojewódzkich województwa [...] administrowanych przez skarżącego i raport po przeglądzie tej samej drogi nr [...] (na tym samym odcinku) sporządziła wspomniana wyżej [...] Inżynierska Firma Konsultingowa Sp. z o.o. W ocenie autorów raportu na drodze wojewódzkiej nr [...] nie zaszły żadne istotne zmiany, które powodowałyby konieczność modyfikacji wcześniejszej oceny odcinków pomiarowych, jak i wyznaczenia nowych odcinków jednorodnych.

– w październiku 2014 r. przygotowano analogiczny raport z tymi samymi konkluzjami.

– W rezultacie wymienionych przeglądów, a także informacji i interwencji jednostek samorządu terytorialnego, w dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sporządził dokument pt. Protokół Kontroli Utrzymania Obiektu Budowlanego – Droga wojewódzka nr [...]:[...]-[...]-[...]-[...]. Stan drogi nr [...] określono w tym dokumencie jako "na poziomie ostrzegawczym do bardzo złego".

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ I instancji stwierdził, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i przez to zachodzą okoliczności dające podstawę do nałożenia określonych obowiązków na zarządcę obiektu budowlanego. W dniu [...] marca 2015 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Skarżący nie złożył jednak dodatkowych wyjaśnień ani wniosków w tym zakresie. Dlatego zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. organ I instancji omawianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku na dzień [...] listopada 2015 r.

Od decyzji [...]WINB jako organu I instancji skarżący złożył w dniu[...] kwietnia 2015 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak pisma: [...]). Skarżący zarzucił decyzji [...]WINB naruszenie art. 66 ust.1 pkt 3 p.b. przez przyjęcie, że droga wojewódzka nr [...] od km 8+858 do km 21+539 jest w nieodpowiednim stanie technicznym bez wskazania, jakie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa ten stan narusza. Konsekwentnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Skupiając się w swoim odwołaniu na okoliczności "niewskazania wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa", które powinny być podstawą ustalenia zakresu i sposobu wykonania ewentualnego obowiązku przewidzianego w art. 66 ust.1 pkt 3 p.b., skarżący zarzucił LWINB naruszenie tego przepisu prawa materialnego poprzez uznanie, że stanowi on samodzielną podstawę prawną do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego nie jest to dopuszczalne bez wskazania, jakie przepisy prawne zostały naruszone nieodpowiednim stanem technicznym drogi. Organ I instancji nałożył na stronę obowiązki jedynie według własnego uznania, iż stan obiektu budowlanego jest nieodpowiedni. Tymczasem zdaniem skarżącego stan techniczny obiektu budowlanego można uznać za nieodpowiedni, wyłącznie gdy stan ten narusza konkretne wymagania określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W zaprezentowanej interpretacji ar. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1794/09, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 24 kwietnia 2014 r. II SA/Go 658/13. Zdaniem skarżącego z cytowanych orzeczeń wynikała zasada, że decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. musi odwoływać się do obowiązujących przepisów regulujących warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych, w konkretnym przypadku dróg publicznych. W przepisach tych powinny być sprecyzowane wymogi techniczne dla takich obiektów i dopiero ich naruszenie można traktować jako nieodpowiedni stan techniczny.

Z odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji nie wynikało wprost, jakie przepisy regulujące warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych skarżący uznał za nie dość precyzyjne i przez to wiążące dla podmiotów prawa. Z wcześniejszej decyzji [...] WINB podjętej w stosunku do skarżącego wynikało wszak, że skarżący miał na myśli przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zmianami). Skarżący kwestionował jednak możliwość ich stosowania do sytuacji naprawy zniszczonych dróg.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na wskazanym odcinku.

Organ uzasadnił swoje stanowisko w trojaki sposób. Po pierwsze, stwierdził, że celem art. 66 ust. 1 p.b. jest usunięcie [ściśle: zapewnienie podstawy prawnej dla obowiązku usunięcia] nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Cytowany przepis będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zawiera nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz również statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa.

Po drugie nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. bez jednoczesnego przywołania w uzasadnieniu konkretnego przepisu określającego kwestie techniczne, nie może być przesłanką do uchylenia decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Przepisy prawne wyznaczające standardy uznania stanu technicznego drogi za odpowiedni lub nieodpowiedni zawarte są w cytowanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Ustalone w latach 2010-2014 r. wady techniczne drogi wojewódzkiej nr [...] mogą być kwalifikowane jako naruszające dyspozycje norm zawartych w ww. rozporządzeniu. Organ II instancji przedstawił szczegółową listę takich warunków technicznych odwołując się do §§ 8, 17, 101, 130 i 149 rozporządzenia.

Ponadto, zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego są upoważnione do dokonywania czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Taki właśnie protokół stał się podstawą decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Po trzecie wreszcie, dla możliwości wykonania spornego nakazu usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego (drogi) istotne są okoliczności faktyczne. Podczas kilku okresowych kontroli drogi wojewódzkiej [...] (rocznych kontroli z 2013 r. i 2014 r. oraz pięcioletniej kontroli z 2010 r.) zostały wskazane różnego rodzaju nieprawidłowości w utrzymaniu tej drogi. Skarżący nie kwestionuje złego stanu drogi w złożonym odwołaniu. Nie czynił tego także w inny sposób we wcześniejszych postępowaniach dotyczących drogi [...]. Natomiast organ I instancji sprecyzował, jakie nieprawidłowości występują w stanie technicznym drogi. Dlatego zresztą przywołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r. nie może potwierdzać prawidłowości wykładni art. 66 p.b. dokonywanej przez skarżącego.

Z powyższych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił utrzymać w mocy decyzję [...]WINB.

Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący powtórzył swój zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że stanowi on samodzielną podstawę prawną do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, bez konieczności wskazania, jakie przepisy prawne zostały naruszone nieodpowiednim stanem technicznym drogi. Skarżący podkreślił także, iż przywołane przez organ II instancji przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosuje się jedynie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Przepisy te nie dotyczą jednak warunków technicznych utrzymania dróg publicznych.

Oprócz tego organ II instancji wskazując naruszenie poszczególnych przepisów rozporządzenia dokonał tych ustaleń na podstawie kontroli dokonywanych przez organ I instancji, a nie na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę pod kątem spełniania parametrów wymaganych dla tego rodzajów budowli.

Oba wskazane przypadki błędnego zastosowania przepisów stanowią zdaniem skarżącego naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., a także przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Z tego względu skarżący powtórzył swoje żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., koncentrując się na trzech głównych typach argumentów:

– argumencie z celu regulacji prawnej - art. 66 p.b. będący podstawą decyzji organu I instancji ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom, zatem należy go interpretować i stosować tak, aby ów cel osiągnąć;

– argumencie językowym – organ zwraca uwagę, że to, że pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem "stan techniczny niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi". Tę różnicę wskazuje m.in. powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/07. Nie można zatem zwolnić się z obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego powołując się na brak przepisów technicznych. Charakter językowy ma także argumentacja przedstawiona przez organ II instancji, według której oczywiste wady drogi powodują właśnie "nieodpowiedni stan techniczny drogi", a taki stan faktyczny wymusza na organie nadzoru budowlanego obowiązek nałożenia adekwatnych obowiązków. Byłby to zatem argument z jasnego sensu stosowanych przepisów;

– argumencie systemowym – ten argument też ma kilka aspektów. Przede wszystkim, organ II instancji przyznaje, że dla dróg publicznych nie zostały opracowane przepisy techniczne rangi rozporządzenia, o których mowa w art. 7 ust 1 pkt 2 p.b. (tzn. warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych). Bezspornym jest też, że art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie może stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania obiektu budowlanego już istniejącego do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych. Dlatego na podstawie tego przepisu nie można na przykład formułować nakazów wymuszających zmianę klasy drogi oraz nakazów powodujących odstąpienie od parametrów obowiązujących w dacie udzielania pozwolenia na budowę danej drogi. Organ II instancji nakazał jednak wyłącznie usunięcie skoleinowań, spękań, ubytków nawierzchni jezdni oraz udrożnienie odwodnienia korony drogi. Taki zaś zakres prac mieści się w zakresie kategorii "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości", o czym mówi wyraźnie ar. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzja organu I instancji jest więc w pełni zgodna z przepisami prawa materialnego.

Organ podkreśla też, że uzupełniającą podstawę prawną dla obowiązku wynikającego z art. 66 p.b. może stanowić § 172 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., według którego wymagania dotyczące nawierzchni jezdni drogi nowej stosuje się tak samo do drogi przebudowanej albo remontowanej. Nie powinno też być wątpliwości, że prace nakazane skarżącemu nie stanowią ulepszenia drogi nr [...] a jedynie remont drogi w rozumieniu art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.).

Przedstawione argumenty uzasadniają – zdaniem organu II instancji – wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), dokonywanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nakazującą skarżącemu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...], jest bezzasadna.

Sąd podzielił główne argumenty przedstawione przez organ II instancji, a jednocześnie uznał argumenty skarżącego za niezasługujące na uwzględnienie. W szczególności Sąd zgodził się z opinią organu, że kluczowe znaczenie ma cel (lub raczej funkcja) art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis ten rzeczywiście ma powodować utrzymywanie substancji budowlanej, w tym dróg publicznych, w należytym stanie odpowiadającym ich funkcjom. Dlatego należy go interpretować i stosować tak, aby owe funkcje urzeczywistnić.

Wykładnia celowościowa (funkcjonalna) art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie jest jednak wyłączną racją za uznaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji [...]WINB. Omawiany przepis ma bowiem charakter przepisu kompetencyjnego. Ma rację organ twierdząc, że ów przepis "będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zawiera nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz również statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa". Art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jako przepis kompetencyjny nie tylko upoważnia organ do działania, ale i zobowiązuje go do podjęcia wskazanego działania w przypadku stwierdzenia przesłanek zastosowania przepisu. Innymi słowy, organ I instancji nie mógł odstąpić od wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym drogi nr [...], a organ II instancji nie miał podstawy, aby decyzję [...] WINB podważyć.

Dwustronność przepisów kompetencyjnych ma jeszcze inny wymiar: obejmuje bowiem oba podmioty stosunku administracyjnego. W nauce prawa uznaje się za niewątpliwe, że przyznanie określonemu podmiotowi kompetencji do stosowania prawa oznacza upoważnienie tego podmiotu do podjęcia określonej czynności konwencjonalnej (np. uchwalenie aktu normatywnego, bądź wydania orzeczenia przez sąd, a w naszym przypadku wydania decyzji administracyjnej), a jednocześnie nałożenie obowiązku podporządkowania się treści tej czynności na jej adresata (vide: M. Matczak, Podmiot wykonujący kompetencję i podmiot podległy kompetencji, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, autorzy: Z. Duniewska, R. Hauser [i inni], Warszawa 2010, s. 367-368; kwestia ta należy także do elementarnych składników wiedzy prawniczej i jest wykładana na pierwszym roku studiów prawniczych w Polsce, vide: S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Wydanie III, poprawione i uzupełnione, Poznań 2005, s. 167). Odnosząc to stanowisko do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że [...]WINB jako organ I instancji był upoważniony i jednocześnie zobowiązany do podjęcia decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym drogi nr [...], a adresat tej czynności władczej: Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] był zobowiązany do zrealizowania tego nakazu.

Decyzji organu I instancji nie można zatem podważać powołując się na złożony i nieoczywisty stan przepisów wykonawczych, składających się na normę prawną stosowana wobec skarżącego. Twierdzenie, że brak przepisu, który wprost (metodą "kawa na ławę") wskazywałby wzory zachowania podmiotu zobowiązanego (w tym przypadku skarżącego), nie może w praworządnym państwie podważać obowiązku działania zgodnie z prawem. Może natomiast uzasadniać konieczność przeprowadzenia starannej wykładni prawa rekonstruującej zakres omawianego obowiązku. Taki złożony proces interpretacyjny i argumentacyjny może wymagać nie tylko wykorzystania wykładni językowej, ale także wykładni funkcjonalnej i przede wszystkim systemowej, ewentualnie jeszcze innych, bardziej wyrafinowanych sposobów interpretacji prawa.

W opinii Sądu organ II instancji dokonał tego we właściwy sposób, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał bowiem w jaki sposób i w jakim zakresie obowiązek skarżącego wypływa z art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 81 ust. 4 p.b., z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., również w związku z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w końcu także z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu Sąd uznaje zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję [...]WINB za prawidłowe, a przez to za zasługujące na utrzymanie.

Uzupełniając powyższe stanowisko Sąd uznaje za zasadne odnieść się jeszcze do kilku bardziej szczegółowych argumentów podnoszonych przez strony.

Po pierwsze, zdaniem Sądu skarżący w swoim rozumowaniu nie wziął pod uwagę istotnego aspektu, a mianowicie hierarchicznej struktury systemu prawa polskiego. Skarżący starał się bowiem uzasadniać uchylenie się od obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nieoczywistością przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Takie rozumowanie jest jednak wadliwe: nie można treści przepisów ustawowych kwestionować poprzez powoływanie się na treść przepisów niższego rzędu. Zasada kolizyjna, według której "norma wyższa uchyla normę niższą", czyli przesądza o sposobie jej stosowania, należy do elementarnej wiedzy prawniczej i nie może być podważana w procesie stosowania prawa.

Po drugie, formułując zarzut, że przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stosuje się jedynie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych ...), ale nie w zakresie utrzymania dróg publicznych, skarżący przedstawia pośrednio argument o występowaniu w rozpatrywanej sprawie luki w prawie. Ten argument nie zasługuje wszakże na uwzględnienie co najmniej z dwóch powodów. Primo, kilka akapitów wyżej stwierdzono, że obowiązujące przepisy ustawowe i wykonawcze pozwalają na zrekonstruowanie normy prawnej wyznaczającej treść i zakres obowiązku skarżącego wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. W rozpatrywanym stanie faktycznym nie występuje zatem luka w prawie, ani tzw. swoista luka w prawie, polegająca na niedokończeniu procesu prawodawczego, ani też luka techniczna, tzn. brak przepisu formułującego wzór zachowania adresata prawa mimo zakończenia procesu tworzenia prawa.

Secundo, nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia z luką w prawie, czyli brakiem, którego nie można przezwyciężyć przy pomocy uznanych metod wykładni prawa, to w takim przypadku należałoby w drodze rozumowania przez analogię (rozumowania z podobieństwa) sformułować normę prawną mającą zastosowanie do stanu faktycznego objętego luką. Należałoby zatem odwrócić argument skarżącego odnoszący się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Obie strony przyznawały, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do projektowania, budowy oraz przebudowy dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych (itd., vide: § 2 rozporządzenia), a nie do użytkowania dróg. W takim razie jednak, do nieuregulowanego prawnie stanu faktycznego przez podobieństwo należałoby zastosować właśnie przepisy odnoszące się do stanu faktycznego najbardziej podobnego: projektowania, budowy oraz przebudowy dróg publicznych.

Sąd podkreśla przy tym, że rozumowanie przez analogię nie jest w prawie administracyjnym zakazane. Orzecznictwo sądów administracyjnych oraz nauka prawa ostrzegają, że rozumowanie takie nie może być stosowane w przypadku wyznaczania obowiązków podatkowych lub daninowych obywateli, ale w innych przypadkach jest w pełni uznawane, zwłaszcza gdy ma służyć stosowaniu przepisów ustawowych wyznaczających obowiązki organów władzy publicznej (vide: L. Leszczyński, Rodzaje pośrednich zastosowań przepisów prawa, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, autorzy: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 102-104).

Notabene, w rozpatrywanym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, wyeliminowanie wątpliwości co do prawnych podstaw określenia warunków technicznych realizacji obowiązku do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym drogi poprzez zastosowanie rozumowania z podobieństwa (przez analogię), nie miałoby charakteru ani rozszerzającej interpretacji kompetencji organu I instancji (gdyż art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest już dostatecznie szeroki), ani też przyznania organowi I instancji władzy dyskrecjonalnej, tzn. możności działania opartej na swobodnym uznaniu. Nie było i nie ma zatem przeszkód, aby spór o stosowanie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. zakończyć na etapie decyzji organu I instancji.

W pewnym zakresie skarżący, żądając wskazania mu bezpośrednich podstaw prawnych wyznaczających techniczne warunki realizacji nakazu nałożonego przez organ I instancji, sam sobie przeczy. W odwołaniu, a następnie w skardze do Sądu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1794/09, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 24 kwietnia 2014 r. II SA/Go 658/13. Skarżący nie wziął jednak pod uwagę faktu, że powołanie się na orzeczenia sądów zapadłe w innych sprawach jest w istocie argumentacją z podobieństwa: osoba cytująca wcześniejsze wyroki twierdzi przecież, że zasada przyjęta w innej sprawie (w innym stanie faktycznym) powinna być zastosowana w rozpatrywanej sprawie gdyż ... stan faktyczny jest na tyle podobny do rozpatrywanego, że należy skorzystać z rozumowania innego sądu.

W kwestii cytowanych orzeczeń Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że istotne różnice między stanem faktycznym danej sprawy i stanem faktycznym, na podstawie którego wydane zostały cytowane orzeczenia, nakazują nie przyjmować interpretacji przepisów prawa, w tym art. 66 p.b. przedstawionej w uzasadnieniach tych orzeczeń. W przywołanym wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1794/09, Naczelny Sąd Administracyjny, zwrócił bowiem uwagę na trzy istotne okoliczności: (1) skarga do sądu administracyjnego dotyczyła lokalu mieszkalnego, a nie budynku (obiektu budowlanego) w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.; (2) w tym zakresie obowiązywały niekwestionowane przepisy prawne określające zasady wykonania wydanego nakazu usunięcia nieprawidłowości (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a ponadto (3) organy I oraz II instancji powoływały się jedynie na prywatną ekspertyzę dotyczącą stanu lokalu, a nie na inne przepisy prawa, które określałyby, jakie warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych nie są spełnione, przez co uzasadnione jest wydanie nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. W rozpatrywanej sprawie decyzje organu I oraz II instancji kluczowe okoliczności były odmienne od występujących w sprawie zakończonej cytowanych wyrokiem NSA, zatem przywołanie tego orzeczenia jako argumentu na rzecz określonej interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest całkowicie bezzasadne.

Przeciwnie, można znaleźć orzeczenia sądów administracyjnych, które uzasadniają przyjęcie takiej wykładni prawa, jaką przyjął organ wydając zaskarżoną decyzję. W szczególności Sąd w pełni podziela twierdzenie organu II instancji, że nakaz wydany przez [...]WINB w stosunku do skarżącego nie dotyczył ulepszenia drogi wojewódzkiej nr [...]a jedynie "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości", o czym mówi wyraźnie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Taką interpretację omawianego przepisu prawa budowlanego uznał za właściwą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt 1216/14. Dlatego też skarżący zamiast żądać wskazania zewnętrznych podstaw prawnych określających warunki utrzymania drogi oraz "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" (co zresztą organy I oraz II instancji uczyniły), powinien dokonać porównania stanu faktycznego drogi nr [...] z warunkami technicznymi określonymi w pozwoleniu na budowę tej drogi. W sprawach toczących się na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. odniesienie się do pozwolenia na budowę ma bowiem istotne znaczenie. Opinię taką wyraża również nauka prawa (vide: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 66, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 594). Skoro skarżący nie podjął próby uchylenia w ten sposób własnych wątpliwości co do zakresu prac i sposobu ich wykonania, nie może powoływać się na okoliczności zewnętrzne w postaci braku szczegółowych przepisów wykonawczych, nadających się do zastosowania wprost.

Sąd odniósł się także do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego polegało ono na tym, że "organ II instancji wskazując naruszenie poszczególnych przepisów rozporządzenia dokonał tych ustaleń na podstawie kontroli dokonywanych przez organ I instancji, a nie na podstawie ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę pod kątem spełniania parametrów wymaganych dla tego rodzajów budowli" (drugi akapit od końca skargi). W rozumieniu Sądu mamy tu czynienia z zarzutem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (stanowiącym podstawę skargi w świetle art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.), a nie naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Sąd uznał jednak, że zgodnie z art. 136 k.p.a. materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji co do zasady stanowi podstawę rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie podjął takich czynności, gdyż skarżący nie przedstawił takiego wniosku, a jednocześnie organ uznał dowody zebrane w toku postępowania za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia poprzez działanie z urzędu. Sąd uznał to stanowisko za poprawne i przekonujące, a tym samym nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.