Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. spraw ze skarg Powiatu G., Starosty G., Powiatu R., Gminy K., Gminy M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej oddala skargi


UZASADNIENIE

P. (dalej też jako "strony") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Środowiska (dalej też jako "organ" lub "Minister") z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2017 r. poz. 1257 – dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 22 października 2014 r. P. sp. z o.o. (dalej "spółka", "Wnioskodawca") zwróciła się do Ministra o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]", który został zatwierdzony przez ten organ decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], jako spełniający wymogi prawne.

Pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym przysługuje mu przymiot strony. Z analogicznymi wnioskami 5 stycznia 2015 r. wystąpiły G., a pismami z 7 stycznia 2015 r. P..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Minister Środowiska umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na którą to decyzję strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 roku sygn. akt VI SA/Wa 1578/15 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznanie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło rażące naruszenie prawa z uwagi na weryfikację w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że aby istotny błąd organu nie miał negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących, organ - w duchu wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i uczciwego procedowania - przed ponownym orzekaniem w tej sprawie winien wezwać skarżących w celu wyjaśnienia charakteru prawnego złożonych przez nich wniosków (czy ewentualnie nie stanowią wniosków o wznowienie postepowania).

W odpowiedzi na wezwania organu skarżący wyjaśnili, że ich pisma zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Minister Środowiska wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]".

Jednocześnie strony wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu przedmiotowych wniosków podkreślono, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2016 roku nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Organ wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Zatem aby skutecznie domagać się zapewnienia przez organ administracji publicznej udziału w postępowaniu administracyjnym, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Tymczasem wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny a uzasadniając wniosek o przyznanie im przymiotu strony powołują się na bliżej niesprecyzowane obowiązki i zadania wynikające z różnych ustaw. Zdaniem organu, sama ewentualna możliwość eksploatacji w przyszłości spornego złoża ma charakter hipotetyczny a więc zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. Organ uznał zatem, że możliwość eksploatacji ww. złoża w przyszłości oraz związane z tym kwestie wskazują, że wnioskodawcy posiadają wyłącznie interes faktyczny a nie prawny.

Po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2016 roku nr [...]. Organ nie zgodził z zarzutem, że naruszył art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie są stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Organ zaznaczył, że skarżący upatrują swój interes prawny w art. 95 i art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2016 poz. 1131, dalej też jako "p.g.g."), stanowiącymi, że w przypadku udokumentowania złóż kopalin oraz zatwierdzenia przez organ administracji geologicznej dokumentacji geologicznej, gminy mają obowiązek ujawnienia złóż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże, w ocenie organu, art. 95 p.g.g. nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Z przesłanek władztwa planistycznego nie wynika bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 3 p.g.g. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania są objęte własnością górniczą, przysługującą wyłącznie Skarbowi Państwa. Zatwierdzona dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy zatem własności górniczej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie odnosi się do gruntu, ani związanego z nim prawa własności lub użytkowania wieczystego. Ponadto zatwierdzenie dokumentacji geologicznej stanowi potwierdzenie wyników przeprowadzonych badań, a nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów. Nie zawiera bowiem władczych rozstrzygnięć w zakresie ich praw i obowiązków jako właścicieli gruntów znajdujących się w obrębie złoża węgla brunatnego "[...]". Organ podkreślił, że postępowanie zmierzające do wydobywania kopaliny ze złóż jest postępowaniem wieloetapowym, zatem zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. Na etapie postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego stroną jest wyłącznie wnioskodawca, bowiem postępowanie to wpływa wyłącznie na jego interes prawny.

Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...], P.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi.

G. podkreśliła między innymi, że wykazała interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., gdyż decyzja ta ingerowała bezpośrednio w jej prawo własności. Miała zatem podstawy żądać wyeliminowania decyzji - w jej ocenie nieważnej, podjętej bowiem z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na zatwierdzenie dokumentacji, choć organ powinien był na zasadzie art. 93 ust. 3 p.g.g. odmówić jej zatwierdzenia. Skarżąca przedstawiła w skardze szereg zarzutów dotyczących zatwierdzonej dokumentacji geologicznej. Dalej G. zaznaczyła, że organ bagatelizuje kwestię zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, tak jakby była to pewna czynność faktyczna, która nie wywiera żadnych skutków w sferze praw innych podmiotów. Tymczasem sformułowanie to stoi w sprzeczności z przepisami prawa geologicznego i górniczego. W szczególności bowiem zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 pkt. 1 p.g.g. kopia decyzji zatwierdzająca dokumentację geologiczną jest przesyłana organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna.

Z kolei P. podkreślili, że argumentacja organu ogranicza się jedynie do interesu prawnego, natomiast pomija obowiązek. Obowiązkiem skarżących jest tymczasem między innymi wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 7), 10), 12), 12), 13), 16) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym a także zgodnie z przepisami innych ustaw szczegółowych. Oznacza to, że samorząd powiatowy a także Skarb Państwa musi podejmować działania strategiczne i długofalowe zmierzające do wykonywania powyższych zadań z uwzględnieniem działań opartych na przewidywaniach, prognozach i planach. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej jest pierwszym etapem, stanowiącym źródło do kolejnych etapów, zatwierdzeniem raportu i wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, udzieleniem koncesji na wydobycie a w końcu samym wydobyciem. Zadaniem Skarbu Państwa wykonywanym przez starostę jest wówczas m.in. wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli gruntów pod teren kopalni. Samo powstanie kopalni, będzie miało nieodwracalny wpływ na gospodarkę wodną regionu, na stan środowiska, powstaną zagrożenia i degradacja środowiska, a także może dojść do wywłaszczenia i likwidacji wielu zabytków na terenie potencjalnego obszaru kopalni (m.in. pałacu w R. i C. będących własnością P.). Oznacza to, że pojęcie interesu prawnego i obowiązku, co łączy się z uzyskaniem przymiotu strony w postępowaniu, nie może dotyczyć wyłącznie w niniejszej sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej ale również dalszego postępowania koncesyjnego i środowiskowego. Tak więc nadanie przymiotu strony gminom i powiatowi g. jest niezbędne i oczywiste, i powinno być rozpatrywane w kategorii długofalowej a nie jednostkowej, czyli w jednym postępowaniu przymiot strony jest a w innym nie ma, gdyż te postępowania łączą się nierozerwalnie i mają wpływ na prawa i obowiązki gmin, powiatu i Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 roku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej też jako "p.p.s.a.") zarządzono połączenie spraw ze skarg P. (sygn. akt VI SA/Wa 367/17), P. (sygn. akt VI SA/Wa 368/17), G.(sygn. akt VI SA/Wa 369/17), G. (sygn. akt VI SA/Wa 370/17) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt VI SA/Wa 367/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...], utrzymujące w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2016 roku nr [...], należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej.

W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15).

W przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...], Minister Środowiska uznał, że zaistniała pierwsza z ww. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania tj. "gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną".

Zdaniem Sądu, wydając obydwa sporne postanowienia, Minister Środowiska nie naruszył przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego (legitymacji strony) do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...].

Wobec powyższego rozważania na temat zasadności skargi należy ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem, czy skarżącym przysługuje przymiot strony tego postępowania i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu ogranicza się wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości postanowienia organu w zakresie uznania, czy wnioskodawcy legitymowali się w zakresie swojego żądania interesem prawnym lub że ich obowiązków może dotyczyć określone postępowanie przez organem administracji.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (p. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżących, czyli P. interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]", wszczętym na wniosek P. sp. z o. o.

Odnosząc się do argumentacji G. odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na okoliczność, że ingerowała ona bezpośrednio w prawo własności skarżącej gminy, podkreślić należy, że zatwierdzenie przez Ministra Środowiska ww. dokumentacji geologicznej, nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną w zakresie znajdujących się w jej gestii nieruchomości.

Z brzmienia art. 10 ust. 1 p.g.g. wynika, że m.in. złoża węgla brunatnego bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. W świetle ust. 5, prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Zatwierdzona zatem dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy własności geologicznej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie dotyczy natomiast gruntów należących do jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika natomiast z art. 89 ust. 1 i ust. 2 p.g.g., dokumentację geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża. Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny określa w szczególności:

1) rodzaj, ilość i jakość kopaliny, w tym przez przedstawienie informacji dotyczących kopalin towarzyszących i współwystępujących użytecznych pierwiastków śladowych oraz występujących w złożu substancji szkodliwych dla środowiska, oraz kategorię rozpoznania złoża;

2) położenie złoża, jego budowę geologiczną, formę i granice;

3) elementy środowiska otaczającego złoże;

4) hydrogeologiczne i inne geologiczno-górnicze warunki występowania złoża;

5) stan zagospodarowania powierzchni w rejonie udokumentowanego złoża;

6) graniczne wartości parametrów definiujących złoże i jego granice.

Z treści przytoczonych przepisów, określających merytoryczną zawartość dokumentacji geologicznej wynika, że zawiera ona, najogólniej rzecz ujmując, dokładny opis kopaliny i jej środowiskowego otoczenia. Samo zatem jej sporządzenie, a następnie zatwierdzenie przez Ministra Środowiska, na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., nie kreuje praw i obowiązków podmiotów. Podobnie nie kreuje praw i obowiązków podmiotów, obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji dla części złoża, dla którego jest już wykonana dokumentacja geologiczna (art. 89 ust. 5 p.g.g.).

Z tych też względów, w ocenie Sądu, jednostka samorządu terytorialnego nie może upatrywać interesu prawnego w ramach powyższego postępowania administracyjnego w samym prawie własności. Dokumentacja geologiczna spornego złoża węgla brunatnego, jak i decyzja ją zatwierdzająca nie wpływa w żaden bezpośredni sposób na powyższe prawo własności skarżących do gruntów położonych nad tym złożem. Wprawdzie - należy stwierdzić, iż teoretycznie przepisy regulujące stosunki cywilno-prawne mogą być podstawą uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym (vide: np. /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną, gdyż pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Nie można w niniejszej sprawie obiektywnie stwierdzić, że decyzja organu, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez skarżące jednostki samorządu terytorialnego, dotyczy sfery ich praw i obowiązków. Zgodzić się natomiast należy bowiem ze stanowiskiem organu, że ewentualna możliwość eksploatacji w przyszłości spornego złoża ma charakter hipotetyczny, samo zatwierdzenie bowiem dokumentacji geologicznej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia tego złoża.

Powtórzyć należy w związku z tym, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu i musi być realny. Brak bezpośredniości i realności wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie jej za stronę, a przewidywany i hipotetyczny wpław danego rozstrzygnięcia na sytuacje prawną podmiotu, może być jedynie źródłem interesu faktycznego, nie wystarczającego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Ponadto z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]", nie wynika również, aby zawierała ona władcze rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków skarżących jednostek samorządu terytorialnego. Zatem decyzja ta nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżących w tym zakresie.

Okoliczności tej nie zmieniają przywołane w skargach jednostek samorządu terytorialnego na poparcie swego interesu prawnego obowiązki odnoście wykonywania zadań publicznych w zakresie kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Zasadnie zauważył bowiem organ, że postępowanie zmierzające do wydobywania kopaliny ze złóż jest postępowaniem wieloetapowym. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. W konsekwencji na etapie postępowania o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]" stroną jest wyłącznie wnioskodawca (P. Sp. z o.o.), gdyż postępowanie to wpływa wyłącznie na jego interes prawny. Na etapie wskazanej decyzji nie wpływa ona na interesy stron skarżących, w szczególności nie kreuje po ich stronie jakichkolwiek uprawnień oraz obowiązków. Można o nich mówić ewentualnie na dalszym etapie, a więc odrębnego postępowania o wydanie koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża, w którym to postępowaniu organ ponownie ustali krąg stron postępowania, mając na uwadze przepisy prawa. Jednakże ewentualne przyznanie przymiotu strony skarżącym na etapie postępowania koncesyjnego nie stanowi podstawy, z której skarżący mogą wywodzić swój interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacje geologicznej.

Faktem jest przy tym, że organ przesłał skarżącym kopie decyzji zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...]". Jednakże wynikający z art. 94 ust. 1 pkt 1 p.g.g., obowiązek przesyłania kopii decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna, nie stanowi źródła interesu prawnego po ich stronie i nie czyni z nich strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Obowiązek ten dotyczy przesyłania kopii decyzji właściwym organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, a nie doręczenia decyzji stronie. Obowiązek ten koresponduje natomiast z wynikającą z art. 95 p.g.g., koniecznością ujawnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy, złóż kopalin, w celu ich ochrony, w przypadku ich udokumentowania i zatwierdzenia przez właściwy organ administracji geologicznej. Również i ten przepis (art. 95 op.g.g.), w ocenie Sądu, nie może stanowić podstawy prawnej interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, gdyż nie wpływa on na sferę ich praw i obowiązków.

Prawidłowo więc Minister Środowiska, działając na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.