Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2832/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 4/20 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 4/20 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z [...] listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) i zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu urlopowego. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadny jest podnoszony przez organ argument, zgodnie z którym nie posiada on podstaw prawnych do wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji administracyjnej. Zatem organ pozostaje w bezczynności. Brak reakcji ustawodawcy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 nie może być w państwie praworządnym i demokratycznym uznawany za przeszkodę w realizacji praw jednostek. Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jako że w rozpatrywanej sprawie Komendant nie odniósł się do wniosku skarżącego – czy to przez podjęcie czynności materialno-technicznej przeliczenia i wypłaty świadczenia, czy to wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia – doszło do bezczynności organu. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jak również podejmował czynności w tej sprawie. Trudno w sytuacji spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy doszukiwać się w działaniu organu złej woli, bądź lekceważenia praw skarżącego.

Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w G., zaskarżając wyrok w zakresie pkt. I, II i IV. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1440 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w G., mógł rozpoznać wniosek skarżącego, pomimo nieobowiązywania przepisu prawa określającego wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa, a brak było przepisu, stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a dowolne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu i wypłacenie środków publicznych w sytuacji braku podstawy prawnej, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

- art. 35 § 5 k.p.a. (traktowanego jako przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie załatwił sprawy w terminie, w sytuacji gdy do rozpoznania sprawy niedoszło z przyczyn niezależnych od organu, a polegających na opóźnieniu prawodawcy w uzupełnieniu luki prawnej występującej w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem bezczynności organu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - ze względu na niewyjaśnienie dlaczego termin miesiąca będzie wystarczający na rozstrzygnięcie sprawy oraz nie odniesienie się do kwestii podnoszonej w odpowiedzi na skargę dotyczącej działania organów na podstawie i w granicach prawa oraz niewyjaśnienie podstaw uznania wyroku Trybunału Konstytucyjnego za źródło prawa,

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) przez ich błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Komendant Wojewódzki Policji w G. dopuścił się bezczynności nie odnosząc się do wniosku skarżącego, tj. nie wydając decyzji odmawiającej przyznania świadczenia albo nie podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za urlop, w sytuacji gdy organ pismem [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że obecnie świadczenie nie może być zrealizowane w związku z trwającymi procedurami budżetowymi w zakresie pozyskania środków oraz ustalenia zasad ich wypłaty, a zawiadomieniem [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz [...] z dnia [...] marca 2019 r., [...] z dnia [...] maja 2019 r. poinformował, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., tym samym organ podjął działania celem rozpatrzenia wniosku skarżącego i nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ podjął czynności celem rozpatrzenia sprawy i zachodziły podstawy do przedłużenia postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w zaskarżonym zakresie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyroku o sygn. akt K 7/17 Trybunał nie wskazał jednoznacznie, że zasadnym będzie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 albo 1/22. W ocenie organu należy przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny uznając za niekonstytucyjny przepis art. 115a ustawy o Policji w części, pozostawił ustawodawcy możliwość nowelizacji przepisu w tym zakresie. Wobec tego brak jest normy prawnej określającej mechanizm naliczania ekwiwalentu zgodnie ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego, a zatem brak jest podstawy prawnej do działania organu w tym zakresie. Wskazano także, że do rozpoznania sprawy nie doszło z przyczyn niezależnych od organu, a polegających na opóźnieniu prawodawcy w uzupełnieniu luki prawnej występującej w art. 115a ustawy o Policji. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w zaskarżonym wyroku, dlaczego przyjęty termin miesięczny załatwienia sprawy będzie wystarczający.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego wyroku), która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Zdaniem organu należało zatem wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wypełnienia przez ustawodawcę luki prawnej powstałe w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyżej wyroku. Zatem do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc się do tych zarzutów należy powołać się na jednolite w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte m.in. w wyrokach z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Podstawą żądania byłego funkcjonariusza Policji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Ze stanowiska skarżącego kasacyjnie organu domniemywać należy, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wykładni art. 115a ustawy o Policji, ponieważ jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Wprawdzie kwestia tej kategorii czy też grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego, do której należałoby zakwalifikować omawiany wyrok jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego bez względu na ich rodzaj czy charakter. W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą być tu wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma szerszy sens: obejmuje sobą wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby zatem prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakiejś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 sygn. akt SK 12/03).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W tym wypadku – ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19).

Zauważyć również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 podał, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że ta regulacja stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 i z 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym ten cel ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji oznacza to, że pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41, z 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51 i z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego – określonego konstytucyjnie – celu jest pozostawione ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Wskazać także należy, iż publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński – art. 18 Konstytucji).

Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko pozostające w tym nurcie i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten – podobnie jak niniejsza sprawa – dotyczy bezczynności organu w wyrównaniu ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podzielił pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym podkreślić należy, iż problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest najtrudniejsza i budzi największe spory. Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc obowiązująca i są ostateczne. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN w dniu 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/ informacja-publicznamedia/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego wyroku) ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją RP zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dotyczącego art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem zasadnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należy zatem przyjąć taki sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu jednomiesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględnia przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego nie uczynił. Jak już wskazano wyżej, mamy do czynienia z tzw. pominięciem prawodawczym a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) to "na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygniecie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że mimo pominięcia prawodawczego - organ Policji posiada możliwość, kierując się zasadą praworządności i legalności działania, rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej wniosku byłego policjanta o ponowne przeliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji i naruszenie zasady legalizmu wynikającej z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Z powyższych rozważań wynika, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku istniały podstawy prawne do rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłatę różnicy tej należności. Zatem, ewentualny wydatek związany z rozpoznaniem tego wniosku, będzie dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego przysługującego zwolnionemu ze służby policjantowi. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu, nie dojdzie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Z powyżej wymienionych przyczyn należy uznać, że postępowanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie z wniosku zwolnionego ze służby policjanta, wyczerpywało znamiona bezczynności organu administracji publicznej, a zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 35 § 5 k.p.a. są bezzasadne.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyr. NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1760/17, CBOSA). Jak już wskazano wyżej, co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez zwolnionego ze służby policjanta. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania byłego policjanta, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach niniejszej sprawy organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na kilkukrotnym informowaniu wnioskodawcy o przedłużaniu terminu rozpoznania sprawy, z tej przyczyny, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Z oczywistych względów nie sposób też uznać za usprawiedliwienie nierozpoznania tego wniosku, powoływania się na wysoki stopień skomplikowania sprawy. Takim usprawiedliwieniem nie jest też powoływanie się na to, że świadczenie nie może być zrealizowane w związku z trwającymi procedurami budżetowymi w zakresie pozyskania środków. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje możliwości nierozpoznawania wniosku zwolnionego ze służby policjanta o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - z powodu braku środków finansowych. Brak było zatem podstaw do przedłużania terminu rozpoznania wniosku, nie zachodziły bowiem w sprawie przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a.

Niezasadny jest także, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, może być skutecznie postawiony zasadniczo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji nie twierdzi, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 stanowi źródło prawa. Sąd wskazał natomiast, że istnieją podstawy prawne do rozpoznania wniosku, tj. art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które to przepisy należy interpretować w sposób wskazany w rzeczonym wyroku z uwzględnieniem regulacji zawartych w Konstytucji RP. Tym samym Sąd odniósł się też do kwestii podnoszonej w odpowiedzi organu na skargę, dotyczącej działania organów na podstawie i w granicach prawa. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do ewentualnego wpływu wydania decyzji przez organ na dyscyplinę finansów publicznych, ponieważ organ w odpowiedzi na skargę nie wskazywał na tę okoliczność. Ponadto, Sąd pierwszej instancji lakonicznie ale odniósł się do kwestii wyznaczonego organowi terminu na rozpoznanie wniosku. Sąd wskazał, że termin 1 miesiąca będzie wystarczający do rozpoznania wniosku. Jest to stanowisko prawidłowe. Stosownie bowiem do art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się dopiero od dnia doręczenia akt organowi. Na tę okoliczność wskazał też Sąd w zaskarżonym wyroku. Biorąc to pod uwagę i treść przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz przedmiot wniosku a także wskazanie sposobu ustalenia wysokości ekwiwalentu w zaskarżonym wyroku i wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku należy uznać za oczywiście trafny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz A. K., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.