Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2948/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30,  art. 31
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. K. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia rozbiórki pawilonu handlowego, budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, budynku biurowego, piwnicy ziemnej, budynku gospodarczego, wiaty, budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie ew. [...] w W. K. , w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nakładającym obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia Pani M. K. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie rozbiórki pawilonu handlowego, budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, budynku biurowego, piwnicy ziemnej, budynku gospodarczego, wiaty, budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie ew. [...] w W. K., w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów.

Od ww. decyzji Starosty P. odwołanie złożyły Pani M. K. i Pani B. B. – K..

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zlecił, na podstawie art. 136 Kpa, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Działając na podstawie ww. postanowienia Starosta P. pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwał pełnomocnika skarżących do złożenia wyjaśnień. W dniu 29 lipca 2016 r. oraz 3 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęły do wiadomości, od pełnomocnika skarżących, pisma stanowiące odpowiedź na wezwanie Starosty P..

W dniu 9 września 2016 r. do tut. organu wpłynęło pismo Starosty P. przekazujące poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia.

Ponadto, w dniu 15 września 2016 r. Wojewoda [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. z zapytaniem czy przedmiotowe budynki zostały wpisane do rejestru zabytków, ujęte zostały w ewidencji zabytków lub są objęte inną ochroną prawną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]. w odpowiedzi wskazał, że przedmiotowe budynki znajdują się w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 30 ust 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnym przepisami. Natomiast w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakładę na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto, na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie Starosta [...] po przeanalizowaniu przedmiotowego zgłoszenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor odpowiedział pismem w dniu 9 marca 2016 r.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy przedmiotowego zgłoszenia Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że "w związku z tym, iż wnioskowane prace obejmują rozbiórkę budynków mieszkalnych, które znajdują się w Gminnej ewidencji Zabytków oczekującej na zatwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], tutejszy organ, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych budynków mieszkalnych".

Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 458/10).

Biorąc pod uwagę powyższe, zwrócono uwagę na art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z treści tego przepisu wynika wniosek, że w stosunku do budynków objętych zgłoszeniem, które ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, obowiązuje reżim wynikający z treści art. 28 Prawa budowlanego, zatem wymagają uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Przenosząc ww. przepis na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe budynki objęte zgłoszeniem zamiaru wykonania rozbiórki znajdują się w gminnej ewidencji zabytków gminy [...], zatem na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, rozbiórka przedmiotowych budynków wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z powyższym zasadnym jest utrzymanie wniesionego sprzeciwu.

Ponadto organ podkreślił, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza zgromadzonego materiału oraz przeprowadzone przez Wojewodę [...] dodatkowe postępowanie wyjaśniające wykazało, że inwestor - Pani M. K. do zgłoszenia z dnia [...] listopada 2015 r. dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże, jak wynika to z informacji przekazanej przez pełnomocnika skarżącej przedmiotowa nieruchomość została sprzedana i w chwili obecnej jej właścicielem jest Pani B. B. – K.. Wojewoda [...] ponownie wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Tym samym, w związku z faktem, że skarżąca obecnie nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zasadnym jest utrzymanie przez organ II instancji wniesionego sprzeciwu.

Na koniec Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutu przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji wskazał, że podany w odwołaniu termin [...] grudnia 2015 r. jako ostatni do wniesienia sprzeciwu jest bezsprzecznie błędny. Przedmiotowe zgłoszenie zostało złożone w dniu [...] listopada 2015 r. Natomiast nadanie postanowienia o uzupełnieniu braków w placówce pocztowej nastąpiło przed upływem 30 dni. Na podstawie art. 30 ust. 4d Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu. Tym samym termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu zaczął biec od nowa od momentu uzupełnienia zgłoszenia tj. [...] marca 2016 r.

Skargę na te decyzję złożyła M. K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPS A - tj:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "KPA"), stosowanego odpowiednio na mocy art. 144 KPA, oraz art. 104 § 2 KPA i art. 142 KPA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozstrzygnięciu całości sprawy, tj. braku rozpatrzenia złożonego wraz z odwołaniem od Sprzeciwu zażalenia na postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., nr rej. [...] (dalej: "Postanowienie"), podczas gdy Wojewoda powinien był rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, tj. rozpatrzyć również zażalenie na Postanowienie. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego Postanowienia (na skutek utrzymania w mocy Sprzeciwu), co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że wydanie Postanowienia doprowadziło do skutecznego przerwania biegu terminu na wniesienie Sprzeciwu (którego bieg w rzeczywistości nie został przerwany, zatem Sprzeciw został wniesiony po terminie). W konsekwencji, zamiast zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić Postanowienie wraz ze Sprzeciwem - jako wniesionym po terminie - Wojewoda nie rozpoznał zarzutów dotyczących Postanowienia, a Sprzeciw utrzymał w mocy;

2) art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z ust. 30 ust. 5, art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "PrB") oraz art. 105 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy Sprzeciwu w sytuacji, gdy Sprzeciw rażąco naruszał prawo, bowiem został wniesiony przez Starostę z przekroczeniem 30-dniowego terminu materialnoprawnego. Pomimo upływu termin na wniesienie sprzeciwu z dniem [...] grudnia 2015 roku, Wojewoda błędnie uznał, że wniesienie Sprzeciwu w dniu [...] marca 2016 r. było prawidłowe. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło Wojewodę do uznania, że Sprzeciw został wniesiony w terminie i jako taki mógł zostać utrzymany w mocy, podczas gdy w rzeczywistości powinien był zostać uchylony w całości;

3) art. 138 § 1 pkt 1 KPA zw. z ust. 30 ust. 5 PrB, art. 39 ust. 3 PrB, art. 105 KPA, art. 106 § 1 i § 2 KPA oraz w związku z treścią zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym utrzymaniu Sprzeciwu w mocy, podczas gdy postępowanie poprzedzające Sprzeciw było prowadzone z naruszeniem prawa, tj. wadliwym Postanowieniem nałożono na M. K. obowiązek uzupełnienia Zgłoszenia o zgodę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...] WKZ") na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych objętych zgłoszeniem, usytuowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] z obrębu [...] W. K.a ("Budynki") pomimo, że nie było ku temu podstawy prawnej, gdyż zgłoszenie było kompletne, a objęte nim budynki w dacie wydania skarżonego Postanowienia nie zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...], zatem wynikający z art. 39 ust. 3 PrB obowiązek uzyskania stanowiska (uzgodnienia) [...] WKZ nie miał zastosowania; wadliwym Postanowieniem nałożono na M. K. obowiązek uzupełnienia Zgłoszenia o zgodę [...] WKZ, podczas gdy czysto hipotetycznie zakładając, że stanowisko [...] WKZ było wymagane, o zajęcie stanowiska przez WKZ powinien wystąpić Starosta [...] w trybie współdziałania organów uregulowanym w art. 106 KPA, nie zaś strona postępowania;

Zdaniem Skarżącej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Wojewodę do uznania, że Sprzeciw nie narusza prawa i powinien być utrzymany w mocy, podczas gdy w rzeczywistości powinien był zostać uchylony w całości;

4) art. 10 § 1 KPA w związku z art. 81 KPA oraz art. 77 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu poinformowania Skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w II instancji (które było uzupełniane o dodatkowy materiał dowodowy na zasadzie art. 136 KPA), a w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego przez Wojewodę materiału dowodowego, przez co Skarżąca została pozbawiona prawa czynnego udziału w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu odwoławczym. Uchybienie to uniemożliwiło Spółce dokonanie czynności procesowej, tj. m.in. wykazania posiadania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co do czego Wojewoda bezzasadnie formułował wątpliwości), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie tych czynności zmieniłoby ustalenia Wojewody a tym samym spowodowałoby wydanie odmiennego rozstrzygnięcia;

5) art. 136 KPA w związku z art. 15 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w niedopuszczalnym zakresie, tj. na okoliczności o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania, co naruszyło m.in. prawo Skarżącej do II instancji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Wojewoda prawidłowo uznał, że postępowanie w I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (tj. ustalenie kręgu stron postępowania) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchyliłby Sprzeciw (nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż w tym wypadku jest to niedopuszczalne);

6) art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 KPA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że Skarżącej w dacie wydania Sprzeciwu oraz w dacie Decyzji Utrzymującej nie przysługiwał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co nie miało żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy, zaś Wojewoda nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia, że Sprzeciw był uzasadniony i utrzymania go w mocy, podczas gdy w rzeczywistości powinien być uchylony w całości;

7) art. 107 § 3 KPA w związku z art. 6, art. 8 oraz art 11 KPA poprzez ich

bezzasadne niezastosowanie, polegające na zaniechaniu szczegółowego odniesienia się przez Wojewodę do wszystkich wniosków i zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego przez Skarżącą (w tym zarzutów dotyczących Postanowienia), co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez Wojewodę, a tym samym nie pozwala na dokonanie kontroli legalności Decyzji Utrzymującej przez sąd administracyjny;

Podnosząc powyższe zarzuty wnosiła o:

1) połączenie do wspólnego rozpoznania spraw z niniejszej skargi oraz ze skargą uczestniczki postępowania, pani B. B.j-K., na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r., znak [...];

2) uchylenie Decyzji Utrzymującej, poprzedzającego ją Sprzeciwu oraz Postanowienia w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) PPS A w związku z art. 135 PPS A;

3) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia rozbiórki w zakresie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę ww. obiektów.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego robót budowlanych stanowił art. 30 ust. 7 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie czy sprzeciw został wniesiony w terminie określonym przepisami prawa budowlanego.

Artykuł 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane określa dla organu termin do wniesienia sprzeciwu. Termin ten ma charakter materialny i przekroczenie go pozbawia organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie ust. 5c. ww. artykułu stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Zgodnie zaś z ust. 5d. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Jednakże w ocenie Sądu tylko uzasadnione (zasadne) postanowienie o nałożeniu na inwestora uzupełnienia zgłoszenia powoduje przerwanie biegu terminu na wniesienie przez organ sprzeciwu. Inne rozumienie tego przepisu prowadziło by do nadużywania tej instytucji i pozwalało na wydłużenie ustawowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu bez uzasadnionego powodu. Organ w zasadzie mógł by bez powodu i konsekwencji nakładać na inwestora obowiązki nie mające żadnego znaczenia dla sprawy.

Stanowisko to, chociaż w innym stanie prawnym potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 326/11

"Ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 2 p.b.) musi wynikać nie tylko z właściwie uzasadnionej potrzeby, ale także z obowiązujących przepisów prawa. Te przepisy zaś muszą być określone w sposób czytelny dla strony, a wadliwe czy też niekompletne podanie aktu prawnego uzasadniającego w ocenie organu konieczność uzupełnienia wniesionego zgłoszenia w żadnym wypadku nie może obciążać negatywnymi skutkami strony."

Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jednakże powyższa procedura, określona w art. 30 ust. 5c, może mieć miejsce jedynie "w razie konieczności uzupełnienia"; zatem w sytuacji uznania przez organ, że niezbędnym jest, z punktu widzenia przepisów odrębnych, dołączenie wskazanych w art. 30 ust. 2 dokumentów.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził kontroli decyzji organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, pomimo podnoszonych przez stronę zarzutów i istniejących obiektywnie wątpliwości.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Pozwolenia nie wymaga m.in. rozbiórka budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31. ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji co do zasady rozbiórka odbywa się na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (art. 31 ust. 2).

Z unormowania, zawartego w przytoczonym wcześniej art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że w trybie zgłoszenia nie jest możliwe dokonanie rozbiórki budynku, jeżeli jest on wpisany do rejestru zabytków oraz jest objęty ochroną konserwatorską.

W art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca przewidział dwie odrębne sytuacje, wyłączające budynek z procedury zgłoszenia. Pierwsza sytuacja to wpisanie budynku do rejestru zabytków, druga to objęcie ochroną konserwatorską.

Prawo budowlane i ustawa o ochronie zbytków nie precyzują, co należy rozumieć przez ochronę konserwatorską. Niewątpliwie jednak wpis do rejestru zabytków i objęcie ochroną konserwatorską nie są pojęciami tożsamymi.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014.1446 z późn. zm.) ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Katalog przejawów ochrony zabytków, wyliczony w powyższym przepisie ma charakter jedynie przykładowy, tzn. że jako ochrona zabytków mogą być potraktowane także innego rodzaju działania ochronne. Cel tych działań, wyeksponowany w powyższym artykule, może zostać w pewnym uproszczeniu sprowadzony do dwóch podstawowych sfer: 1) organizacyjno-planistycznej, polegającej na przewidywaniu potrzeb ochrony zabytków w planowaniu środowiskowo-przestrzennym i na wprowadzaniu odpowiednich rozwiązań prawno-finansowo-organizacyjnych, służących realizacji tej ochrony (por. pkt 1 i 6) oraz 2) prewencyjno-zapobiegawczej, sprowadzającej się do zapobiegania wszelkim zjawiskom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków.

Cele ochrony winny być realizowane także w indywidualnych decyzjach organów administracji publicznej. Do takich działań należy też unormowanie zawarte w art. 31 ustawy Prawo budowlane.

Za przejaw ochrony konserwatorskiej uznać również należy wpis do ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z art. 21 i 22 ustawy o ochronie zabytków, do ewidencji wpisuje się obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niewątpliwie oznacza to, że zabytki, wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinny znaleźć się również w gminnej ewidencji zabytków.

Skoro wpis do ewidencji służy zachowaniu obiektu, to jest formą ochrony konserwatorskiej.

Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego potwierdza także treść art. 39 ust. 3 tejże ustawy, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przytoczone wcześniej przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazują więc na niedopuszczalność zastosowania trybu zgłoszenia w stosunku do obiektów ujętych w gminnej czy wojewódzkiej ewidencji zabytków. Biorąc powyższe pod uwagę, wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oznacza, w ocenie Sądu, objęcie zabytku ochroną konserwatorską w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skuteczny wpis spornych obiektów do gminnej ewidencji zabytków skutkował koniecznością uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, bez możliwości zastosowania procedury zgłoszeniowej. Oznaczało to oczywistą konieczność zgłoszenia sprzeciwu. Na natomiast brak takiego wpisu oznaczał, że obiekty nie są objęte ochroną konserwatorską, a zatem nie było podstaw do żądania wyrażenia zgody na ich rozbiórkę przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W jednym i drugim przypadku wydanie przez organ I instancji postanowienia nakładającego na inwestora określone w nim obowiązki nie znajdowało uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, że kontrola Wojewody [...] była niepełna i nie odnosiła się do podstawowego zagadnienia istotnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W świetle tej okoliczności jako przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy dokona analizy prawidłowości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi.

Na marginesie wskazać należy, że jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest skutecznym zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. Dokonanie w takiej sytuacji zgłoszenia przez inwestora i brak reakcji organu w terminie nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji robót budowlanych wykonanych w oparciu o takie zgłoszenie.

Reasumując należy zgodzić się ze skarżącą, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzenia prawidłowej kontroli przez organ odwoławczy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.