Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3376/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 106 § 5 i § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 538/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1) prostuje zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w ten sposób, że w wersie trzynastym oraz wersie dziewiętnastym po słowach: "Dowódcy Jednostki Wojskowej" dopisuje "Nr"; 2) oddala skargę kasacyjną; 3) zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. na rzecz J. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 538/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] marca 2015 r. – na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 114 ust. 4 pkt 3 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) dalej: u.s.w.ż.z., § 12 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670) – orzeczono o zwolnieniu z dniem [...] kwietnia 2015 r. szer. J. M. z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy. W uzasadnieniu podniesiono, że J. M. pełni zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu zawartego na okres od [...] lutego 2014 r. do [...] lutego 2016 r.

Bezpośredni przełożony wystawił stronie ogólną ocenę dostateczną oraz pouczył o prawie wniesienia odwołania, z czego J. M. nie skorzystała. Opiniujący stwierdził, że szeregowa spełnia wymagania w wywiązywaniu się z obowiązków lub zadań w ograniczonym zakresie, co skutkuje gorszą jakością ich wykonywania oraz uniemożliwia terminowe i profesjonalne ich wykonywanie. Ograniczona dyspozycyjność, samodzielność oraz inicjatywa w znacznym stopniu wpływa negatywnie na pracę na zajmowanym stanowisku służbowym.

Strona odwołała się od ww. decyzji, kwestionując podany w decyzji powód zwolnienia jej ze służby wojskowej. Zaznaczyła, że jest w ciąży, o czym poinformowała przełożonych, po czym dowódca batalionu zasugerował jej, by zwolniła się z wojska.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. utrzymał w mocy rozkaz personalny Dowódcy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Żołnierza zawodowego można zwolnić ze służby wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej (art. 114 ust. 4 u.s.w.ż.z.), co zostało pozostawione uznaniu organu. Jedynym kryterium, którym organ powinien się w tym względzie kierować, jest dobro służby.

Względy natury osobistej żołnierza – trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna czy finansowa – nie mogą stanowić przeszkody do zwolnienia. Istotne jest, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej.

Przyczyną zwolnienia była ocena dostateczna z opinii służbowej. Wynika z niej, że szeregowa jest żołnierzem, który tylko w ograniczonym zakresie spełnia wymagania co do wywiązywania się z obowiązków lub zadań służbowych. Powyższe skutkuje gorszą jakością wykonywania obowiązków i postawionych zadań. Ograniczona dyspozycyjność, samodzielność oraz inicjatywa w znacznym stopniu wpływa na pracę na zajmowanym stanowisku służbowym.

Skoro odwołująca się nie wniosła odwołania od opinii służbowej, to oznacza, że zgodziła się z jej treścią. Natomiast kwestia dysonansu pomiędzy oceną ogólną z opinii służbowej a wnioskami wynikającymi z akt personalnych żołnierza zawodowego nie odnosi się do przedmiotowego rozkazu personalnego i nie może być badana w sprawie zwolnienia żołnierza zawodowego. Opinia służbowa jest ostateczna i nie podlega kontroli sądowej.

J. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z. sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady praworządności poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez dokonania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ww. wyroku z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 538/15, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ jako jedyną podstawę zwolnienia wskazał fakt uzyskania przez skarżącą oceny dostatecznej w opinii służbowej. Jednak sam fakt uzyskania oceny dostatecznej nie obliguje organu do wydania decyzji o zwolnieniu. Organ musi wskazać, jakie względy przemawiają przeciwko dalszemu pozostawania żołnierza w służbie, przy czym ocena ta musi być dokonana w oparciu o całokształt sprawy i odnosić się do materiału zgromadzonego w sprawie, który musi być pełny.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że przekazany mu materiał dowodowy spełnia te wymogi. Pomimo bowiem wezwania Sądu organ nie dołączył do akt sprawy żądanych przez Sąd akt osobowych skarżącej, wskazując, że znajdują się one w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w E..

Obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu nie tylko skargi, ale także akt sprawy i organ nie może obowiązku tego przerzucać na sąd administracyjny. Brak całości akt sprawy uniemożliwia sądowi kontrolę postępowania przeprowadzonego przez organ, a także ocenę jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu i czy znajdują one odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Chybione jest twierdzenie, że jedynym warunkiem, jaki organ musi zweryfikować, jest istnienie ostatecznej lub zweryfikowanej opinii służbowej oraz ocena czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej dostateczną ocenę ogólną o opiniowanym.

W przypadku uzyskania oceny dostatecznej zwolnienie ma charakter fakultatywny, co nakłada na organ określone obowiązki, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Ani bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani tym z bardziej z fragmentarycznych akt sprawy nie wynika, jakie względy oprócz oceny dostatecznej organ wziął pod uwagę.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej, że przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim uniemożliwiało przeprowadzenia opiniowania służbowego. Jeśli do dnia [...] sierpnia danego roku żołnierz pozostawał w służbie przez co najmniej 6 miesięcy, to sporządza się o nim opinię, bez względu na to, czy w badanym okresie żołnierz nie mógł realizować obowiązków z usprawiedliwionych przyczyn, skoro zajmuje określone stanowisko. Do takiej interpretacji przekonuje treść art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z.

Fakt, że ustawodawca nakłada obowiązek corocznego opiniowania żołnierzy zawodowych, w określonych ustawowo terminach, wskazuje na to, że osoby pozostające w zawodowej służbie wojskowej podlegają temu opiniowaniu, którego celem jest ustalenie aktualności przydatności do służby. Zważyć też należy, że ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, które pozwalałyby na odstąpienie od opiniowania żołnierza w terminach ustawowo określonych. Zresztą przyjęcie interpretacji przytoczonej w skardze mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której żołnierz przebywający w danym roku przez dłuższy czas na zwolnieniu lekarskim nie mógłby podlegać ocenie. Tym samym niezależnie od tego jak wykonywałaby swoje obowiązki i choćby nie był zupełnie przydatny do służby, nie mógłby być nie tylko oceniony, ale i zwolniony. Nie można pominąć również faktu, że żołnierz przebywający na zwolnieniu lekarskim, pomimo zwolnienia z zajęć służbowych, nadal pozostaje na zajmowanym stanowisku. Dlatego też w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w E., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 538/15, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji,

‒ art. 248 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., poprzez niezażądanie "Teczki akt personalnych" J. M. od Wojskowego Komendanta Uzupełnień w E., w sytuacji gdy Sąd I instancji uważał, że była ona niezbędna do oceny postępowania organów,

‒ art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentów zawartych w "Teczce akt personalnych" skarżącej, będącej w posiadaniu Wojskowej Komendy Uzupełnień w E., skoro Sąd uważał, że z tego powodu przekazane przez organ z odpowiedzią na skargę akta sprawy są niekompletne, "fragmentaryczne", a przez to przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem;

‒ art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

‒ art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na wojskowy organ zwalniający żołnierza zawodowego ze służby, na podstawie tego przepisu, obowiązku podania innych jeszcze przyczyn zwolnienia, niż wynikające z treści jego opinii służbowej, w której zawarta była ogólna ocena dostateczna, skutkujące uwzględnieniem skargi.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, iż przekazane wraz z odpowiedzią na skargę akta sprawy administracyjnej nie są kompletne, czy wręcz "fragmentaryczne", co uniemożliwiło kontrolę postępowania przeprowadzonego przez organ, a także ocenę przesłanek jakimi się kierował organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu.

Przekazane Sądowi I instancji akta sprawy dotyczące zwolnienia skarżącej z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, są, zdaniem organu, kompletne i zawierają całość materiału dowodowego niezbędnego do wydania w sprawie rozstrzygnięć przez organy wojskowe obu instancji. Mogą też stanowić podstawę do wykonania przez sądy administracyjne kontroli legalności tych decyzji.

Teczka akt personalnych skarżącej nie zawiera żadnych dodatkowych materiałów, które byłyby niezbędne do wydania rozkazu przez Dowódcę [...] w sprawie zwolnienia skarżącej z zawodowej służby wojskowej, w związku z otrzymaniem przez nią dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, a które nie byłyby zawarte w aktach niniejszej sprawy. Teczka ta, po zwolnieniu skarżącej ze służby została, zgodnie z przepisami § 27 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 października 2014 r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1638), przekazana Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień w E., który w jakimkolwiek zakresie nie podlega Dowódcy [...] w E..

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I in stancji mógł, na podstawie art. 248 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., zażądać akt personalnych od organu, który miał je w posiadaniu i na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścić dowód z dokumentów w niej zawartych. Takie działanie Sądu nie spowodowałoby przedłużenia postępowania. Dałoby to Sądowi przekonanie, że materiały znajdujące się w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach sprawy są jak najbardziej kompletne i wystarczające do prawidłowej oceny postępowania organów wojskowych w sprawie skarżącej.

W niniejszej sprawie jest odwołanie się do znajdujących się w teczce akt personalnych zwolnień lekarskich, jednak organ nie kwestionował tego faktu, był on poza sporem. Nie miało to jednak znaczenia dla dokonania oceny skarżącej i sporządzenia przez jej przełożonego opinii służbowej, mimo tak długiego pobytu na zwolnieniach lekarskich.

Rezultatem błędnej oceny materiałów sprawy było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego stanu faktycznego, a nie jakiegokolwiek. W stosunku do skarżącej wydana została, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, opinia służbowa, w której uzyskała ona ogólną ocenę dostateczną. Opinii tej nie kwestionowała, wobec czego stała się ona wykonalna.

Dowódca [...] podejmując decyzję o skorzystaniu z możliwości prawnej zawartej w art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, wziął tę ocenę, a ściślej ocenę wywiązywania się skarżącej z obowiązków lub zadań oraz ocenę jej kompetencji i predyspozycji (precyzyjnie wymienionych w treści opinii z dnia 9 października 2014 r.), pod uwagę, co wynika wprost z treści uzasadnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Wskazał, że w ramach opiniowania służbowego opiniujący ocenił, że J. M. spełnia wymagania w wywiązywaniu się z obowiązków lub zadań w ograniczonym zakresie. Wywiązywanie się z obowiązków lub zadań w ograniczonym zakresie skutkuje gorszą jakością ich wykonywania oraz uniemożliwia terminowe i profesjonalne wykonywanie swoich obowiązków i postawionych zadań. Ograniczona dyspozycyjność, samodzielność oraz inicjatywa w znacznym stopniu wpływa negatywnie na pracę na zajmowanym stanowisku służbowym.

Konstatacja Sądu I instancji, iż w sprawie niniejszej przekazane przez organ materiały nie pozwalają na ustalenie stanu faktycznego i dokonanie kontroli prawidłowości postępowania organów wojskowych, jest całkowicie błędna.

Ani Dowódcy [...], ani też Dowódca [...] Nr [...] nie dopuścili się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, nie wykroczyli też poza granice uznania administracyjnego. Organy te wyważyły zarówno słuszny interes skarżącej, jak i interes społeczny, który w spawie tej musi być utożsamiany z interesem Sił Zbrojnych RP.

Oczywistym jest, że to proces opiniowania żołnierzy zawodowych ma dać dowódcy jednostki wojskowej (zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy pragmatycznej) możliwość oceny wywiązywania się z obowiązków służbowych, oceny kompetencji i predyspozycji, wyznaczenia kierunków rozwoju zawodowego i określenia potrzeb szkoleniowych opiniowanego żołnierza.

Pozostawiając w służbie żołnierza, dowódca jednostki musi dobrze uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego, z powodu jakich umiejętności czy predyspozycji jest on niezbędny w dalszej służbie.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że dowódca jednostki wojskowej stosując art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, musi dodatkowo, poza oceną dostateczną w opinii służbowej, wskazać względy przemawiające przeciwko dalszemu pozostawaniu żołnierza w służbie. Taki obowiązek nie wynika z przepisu prawa. Te względy to oceny "cząstkowe" zawarte w samej treści opinii, składające się na ogólną ocenę dostateczną.

Dowódca [...] dokładnie wskazał, a organ drugiej instancji to zaaprobował, z jakich powodów skorzystał z możliwości zwolnienia skarżącej ze służby. W takiej sytuacji pozostawienie w obrocie prawnym wyroku Sądu I instancji powoduje, że Dowódca nie będzie wiedział, jakie jeszcze powody ma podać w uzasadnieniu rozkazu, chcąc zastosować art. 112 ust. 1 pkt 4 ustaw pragmatycznej.

Sąd I instancji nie dokonał kontroli postępowania administracyjnego, mimo że mógł to zrobić, biorąc za podstawę materiał zgromadzony w aktach sprawy, pomijając to co zawiera teczka akt personalnych.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że akta sprawy są niekompletne, a organy wojskowe nie wskazały powodu zwolnienia skarżącej.

Organ podniósł, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu właściwego organu, który może rozważać pozostawienie żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to jednak uprawnienie organu, z którego ma prawo skorzystać. Jedynym kryterium, którym organ powinien się w tym względzie kierować jest dobro służby. Względy natury osobistej żołnierza typu: trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna czy finansowa nie mogą stanowić przeszkody do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w takiej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny.

Rozpatrując ten zarzut, podkreślić należy, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414), zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej określa powołane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670). Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Do wniosku dołącza się ostateczną lub zweryfikowaną opinię służbową żołnierza (§ 12 ust. 2) . W przypadku gdy organ zwalniający nie uwzględni wniosku, o którym mowa w ust. 1, wyznacza żołnierza na stanowisko służbowe albo kieruje do organu właściwego do wyznaczenia na stanowisko służbowe (§ 12 ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.w. żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe żołnierza zawodowego ma ocenić jego wywiązywanie się z obowiązków na stanowisku służbowym (art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.).

Powołane przepisy wskazują, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu właściwego organu, który może pozostawić żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to uprawnienie organu, z którego organ może skorzystać. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga jednak rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. interesu Sił Zbrojnych RP. Tak też przepis art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był rozumiany przez Sąd I instancji.

W rozpatrywanej sprawie jest rzeczą niesporną, iż J. M. otrzymała w opinii służbowej z dnia [...] października 2014 r. ogólną ocenę dostateczną. Skarżąca w dniu [...] października 2014 r. została zapoznana z treścią opinii służbowej i pouczona o prawie do niesienia odwołania od tej opinii. Skarżąca nie skorzystała z tego uprawnienia, w związku z czym opinia służbowa stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2014 r.

Jako trafny należy ocenić pogląd Sądu I instancji, iż przebywanie skarżącej na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie stanowiło prawnej przeszkody do sporządzania ww. opinii służbowej. Trafnie też Sąd Wojewódzki wskazał, że nie może dokonywać oceny opinii służbowej, a jedyną podstawą zwolnienia skarżącej ze służby był fakt uzyskania oceny dostatecznej w owej opinii służbowej.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, gdyż, o czym już była mowa, oceniana decyzja ma charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 712/10). Uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru sposobu postępowania z żołnierzem, który otrzymał dostateczną ocenę okresową. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale 2 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 177/15 oraz z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 130/15).

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż owa ocena zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym musi być dokonywana w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy. Skoro zatem organ nie wykonał wezwania Sądu z dnia [...] czerwca 2015 r. i nie dołączył do akt sprawy żądanych przez Sąd akt osobowych skarżącej, to zasadnie Sąd ten przyjął, że brak ten, tj. brak całości akt sprawy, uniemożliwia Sądowi kontrolę przeprowadzonego przez organ postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie podkreśla się bowiem, iż przez pojęcie akt sprawy należy rozumieć nie tylko akta postępowania przeprowadzonego przez organ zobligowany z art. 54 § 2 P.p.s.a., ale i akta pozostałych postępowań administracyjnych w danej sprawie. W rezultacie akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji przedkładane sądowi administracyjnemu powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli spis treści. Powinny one zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu – adnotacji urzędowej potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. szerzej: wyrok WSA w Opolu z 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 147/09, Legalis; wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 559/08, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, Legalis; postanowienie NSA z 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OSK 610/05, Legalis; wyrok WSA w Krakowie z 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1540/10, Legalis).

Nie można również podzielić zawartego w skardze kasacyjnej poglądu, iż to Sąd Wojewódzki powinien zwrócić się bezpośrednio do aktualnego dysponenta akt osobowych, tj. do Wojskowej Komendy Uzupełnień w E. o nadesłanie tych akt, stosownie bowiem do art. 54 § 2 P.p.s.a. to organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje sądowi administracyjnemu skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy.

W opisanej sytuacji trafnie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Jest rzeczą oczywistą, że w sprawach o zwolnienie żołnierzy z zawodowej służby wojskowej (a także funkcjonariuszy innych służb) należy przedstawić Sądowi, jako niezbędny element akt sprawy, akta osobowe żołnierza. Polemika organu zawarta w skardze kasacyjnej co do celowości i słuszności takiego postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślić wreszcie należy, iż kontrola przez sąd administracyjny dokonywana jest na podstawie kompletnych akt sprawy, o czym stanowi art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. Przepisy art. 106 § 5 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a., wskazane w skardze kasacyjnej, dotyczą natomiast uzupełniającego postępowania dowodowego i nie odnoszą się do kwestii kompletności przedstawionych Sądowi akt administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że akta administracyjne sprawy są niekompletne i wezwał organ do ich uzupełnienia. Przepisy art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. nie miały zatem w takiej sytuacji zastosowania.

W świetle powyższego jako nietrafne należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 248 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. a także art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, w wyroku Sądu I instancji, oczywistą omyłkę pisarską.