Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 105/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 104 i art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 i art. 79
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata B.R. kwotę 60 (sześćdziesiąt) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu powołując się na przepis art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 157 poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200o r. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), a także art. 70 i art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. Z 2012 r. poz. 749 ze zm. – dalej "O.p.") umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pieniędzy za wydanie karty pojazdu na pojazd marki [...] nr rej. [...], wszczęte z wniosku A.P. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przyczynę umorzenia postępowania stanowi okoliczność przedawnienia prawa żądania zwrotu nadpłaty świadczenia, co wynika z dyspozycji art. 70 § 1 O.p., określającej pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych. Termin ten liczyć należy od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tej należności. Podkreślił, że w niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczność, iż opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona w 2004 r. termin ten liczyć należy od dnia 31 grudnia 2004 r. i upłynął on dla strony – A.P. wraz z dniem 31 grudnia 2009 r. Natomiast A.P. swój wniosek w sprawie złożyła w organie w dniu 5 kwietnia 2013 r., a zatem już po upływie pięcioletniego terminu przedawnienia. Tym samym prawo żądania zwrotu nadpłaty wygasło. Oznacza to, jak wskazał organ, iż postępowanie w tym przedmiocie nie może zostać wszczęte, a także wszczęte nie może się toczyć, co czyni je bezprzedmiotowym.

A.P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podkreślając, że w jej ocenie należy się jej zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. następuje w formie czynności materialno – technicznej, polegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. W tym zakresie organ podkreślił, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy – obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. – ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołał się organ I instancji, bowiem przepisy tej ustawy nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do spraw dot. zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.P. zwróciła się z żądaniem zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Podkreślił, iż zaskarża decyzję SKO w zakresie, w jakim umarza on postępowanie przed organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. wyznaczony na wniosek skarżącej - z urzędu pełnomocnik – adw. B.R. zarzucił organowi naruszenie: art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia mimo, że skarżąca nie cofnęła odwołania i nadal jest zainteresowana sprawą; art. 78 Konstytucji RP, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia możliwości obrony swoich praw; art. 70 § i art.. 79 O.p. poprzez stwierdzenie, że bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczyna swój bieg dla skarżącej od dnia 31 grudnia 2004 r.; art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 157 poz. 1241 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu fatycznego niniejszej sprawy. Ponadto zarzucił organowi obrazę art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej a także niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nie stał na straży praworządności, a czynności które podejmował nie zmierzały do załatwienia sprawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego a także stwierdzenie, że stronie przysługuje uprawnienie do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Sąd administracyjny posiada uprawnienia kontrolne, które polegają na ocenie czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz przepisami prawa proceduralnego.

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd badając niniejszą sprawę w zakresie swoich kompetencji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którym organ uchylił decyzję Starosty Powiatu o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz A.P. opłaty za wydanie karty pojazdu i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. Starosta, powołując się na treść przepisu art. 70 O.p. w zw. z art. 60 oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, umorzył postępowanie z uwagi na upływ okresu przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu. Z kolei organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że orzeczenie organu stopnia podstawowego jest błędne, bowiem niezasadnie zastosował on w sprawie przepisy – obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. – ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podkreślił, iż zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. dokonuje się w formie czynności materialno – technicznej, polegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. Tym samym z uwagi na nieprawidłową formę orzeczenia w sprawie organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organ I instancji.

Zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność), w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej.

Będąc nim związanym na mocy art. 187 § 2 p.p.s.a., tut. Sąd podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 5 ustawy o finansach publicznych. Do środków publicznych ustawa zalicza między innymi dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia między innymi daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza także opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić jednak trzeba wyraźnie, że takie postępowanie jest prawidłowe tylko w przypadku opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych.

Badając niniejszą sprawę nie można pominąć faktu, iż opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2004 r. Tym samym do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie intertemporalne, tj. ocena jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu.

Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, podzielając tym samym ukształtowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

W ocenie Sądu, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, wymuszające, przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej, rozstrzyganie w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (jako niepodatkowej należności budżetowej) w formie decyzji administracyjnej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Jak wcześniej wspomniano, obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 526/13 – baza orzeczeń NSA).

We wskazanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Oznacza to brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w tej konkretnej ustawie, jakie przepisy należy stosować w innych sprawach. Jednak, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż owa pozorna luka powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Przy tym regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA 2006/3/71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie FPK 11/97, publ. ONSA 1998/1/10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Ponadto Sąd ten wskazał, że sztuczne i niemające wystarczającej podstawy normatywnej byłoby stanowisko nakazujące stosowanie do omawianych stanów faktycznych przepisów nowych, z takim zastrzeżeniem, że ze względu na wskazane wyżej skutki niekorzystne dla strony, bieg terminu przedawnienia rozpoczynałby się dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r.

Tutejszy Sąd w pełni podziela powyższy pogląd (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 454/11 – baza orzeczeń NSA). Takie stanowisko co do braku podstaw do stosowania nowych reguł do spraw zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu nadpłaconych przed 1 stycznia 2010 r. prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2105/12, z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r. w sprawie I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie I OSK 1282/12 - zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej wymienianej jako CBOSA) pod adresem internetowym - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym w rozpatrywanej sprawie – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – zachodzi konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sądowi znany jest odmienny pogląd wyrażony przez niektóre sądy, zgodnie z którym organy powinny w tym przedmiocie orzec w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 828/11, WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie III SA/Lu 674/12 – baza orzeczeń NSA .), którego jednak nie podziela.

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii oceny zasadności żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Nie można podzielić poglądu, że skutkiem odroczenia wyroku była możliwość zgodnego z prawem pobierania opłaty w pełnej wysokości 500 zł wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia i swoiste zalegalizowanie wysokości tej opłaty także w okresie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzić bowiem należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania.

Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie OPK 13/00, publ. ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt l OPS 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie l OSK 418/08 Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 10/07, ZNSA 2008/ 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 290/09 Lex nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 179/09 Lex nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 71/09 LEX nr 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07 LEX nr 357511).

Takiej oceny sądy administracyjne mogą dokonać samodzielnie, także w sytuacji kiedy utrata mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny. Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, a w tym także tut. Sąd, jednolicie przyjmuje, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09 – baza orzeczeń NSA.

Biorąc pod uwagę wskazane rozważania stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Sprawę zwrotu opłaty powinien rozpoznać starosta w drodze aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji postępowanie organu stopnia podstawowego, jako pozbawione podstawy prawnej dającej organowi możliwość władczego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o uprawnieniu strony do żądania zwrotu części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznać należało uznać za bezprzedmiotowe, co organ odwoławczy uczynił. Wprawdzie zwraca uwagę lakoniczność wyjaśnień organu w tym zakresie, sprowadzająca się jedynie do zdefiniowania pojęcia bezprzedmiotowości, oraz oceny niezasadności orzeczenia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej, jednakże zdaniem Sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję, w której umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż fakt umorzenia postępowania przed organ I instancji w sprawie wniosku A.P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie oznacza, że Starosta Powiatu zwolniony jest z obowiązku jego merytorycznego rozpatrzenia we właściwym trybie. Zgodnie bowiem z wyżej wskazanymi rozważaniami, organ zobowiązany jest do zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania w tym przedmiocie w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach należnych ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej (punkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).