Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 312/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Prawo geologiczne i górnicze
Opłaty administracyjne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 5, art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 94/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie solidarnej podwyższonej opłaty za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 94/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2017 r. w przedmiocie solidarnej opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

WSA wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, tj. przesłuchań świadków, stron, oględzin działek, dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas wizji 21 kwietnia 2016 r., 18 maja 2016 r oraz 14 września 2016 r., wykonanych pomiarów, zdjęć satelitarnych pozyskanych z portalu Google Earth, pracownicy inspekcyjno - techniczni organu I instancji, specjaliści z zakresu geologii i miernictwa górniczego, opracowali "Sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji". W sprawozdaniu określono granice miejsca wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, jej rodzaj, gęstość objętościową (ciężar), ilość wydobytej kopaliny, aktualny stan zagospodarowania terenu, budowę geologiczną.

Na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, Dyrektor OUG w Krośnie dnia 27 grudnia 2016 r. wydał decyzję, naliczającą opłatę podwyższoną, jednak na skutek wniesionych przez J. B. i A. F. odwołań organ II instancji 15 marca 2017 r. wydał decyzję, znak PR.543.10.2017, L.dz.8602/03/2017/GB uchylającą ww. decyzję Dyrektora OUG w Krośnie, wskazując na konieczność określenia zakresu prowadzonych robót, obliczenia ilości wydobytej kopaliny, ustalenia udziału piaskowca (lub jego brak) w wydobytej kopalinie, rozpatrzenia konieczności ewentualnego dopuszczenia dowodów, o których mowa na stronie 4. odwołania A.F.z 11 stycznia 2017 r.

Mając na uwadze wytyczne organu II instancji dokonano ponownej wizji w terenie - protokół nr 11/OGL/1/2017/SZ/KK z 19.04.2017 r., przesłuchano trzech świadków wskazanych przez A. F., dopuszczono dowody w postaci fotografii, opinii geotechnicznej i odręcznego szkicu. Dokonano ponownej analizy zebranego materiału dowodowego w zakresie okresu prowadzenia wydobycia kopaliny bez koncesji a także zweryfikowano zakres prowadzonych robót wydobywczych. Uwzględniając ww. dowody, w celu obliczenia ubytku kopaliny opracowano "Aneks nr 1 do Sprawozdania...".

W celu dokładnego obliczenia ubytku kopaliny z terenu działek i kubatury nadkładu organ zastosował metodę paletki objętościowej i w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, na czym polega. Na podstawie obliczeń ustalił, że z terenu działek nr 1, 2 i 3 wydobyto 768,75 m3 kopaliny: - 80% łupka i 20% piaskowca, przy czym do obliczenia opłaty podwyższonej koniecznym jest ustalenie wydobycia w tonach. Ciężar kopaliny - łupka przyjęto 2,05 t/m3 (dowód złożony przez stronę - opinia geotechniczna), natomiast dla piaskowca przyjęto 2,3 t/m3, co jest najniższą wartością dla udokumentowanych złóż piaskowców w powiecie strzyżowskim (złoże "C.").

Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie decyzją z 25 lipca 2017 r., ustalił solidarnie dla A. F. oraz J. B. opłatę podwyższoną w kwocie 81 334 zł za wydobycie, bez wymaganej koncesji, kopaliny w postaci łupka w ilości 1260,75 ton i piaskowca w ilości 353,63 ton oraz zobowiązania do wniesienia naliczonej opłaty: w wysokości 60 % na konto Gminy S. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł zarówno skarżący, jak i A. F., a zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał je w mocy. Stwierdził, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia wskazane w decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 15 marca 2017 r., znak: PR.543.10.2017, L.dz. 8602/03/2017/GB, uchylającej pierwotną decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że ustalenie czy umowa przedwstępna nabycia nieruchomości posiada moc prawną nie jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru górniczego. Natomiast podstawą działań podjętych przez organ I instancji jest fakt, że odwołujący A. F. dysponował nieruchomością gruntową nr od 8 czerwca 2012 r., tj. w okresie, gdy prowadzono wydobywanie kopaliny z tego terenu. Z dalszych zeznań odwołującego A. F. wynikało, że zawarł on porozumienie ustne z odwołującym J.B., który posiadał sprzęt mechaniczny - koparkę, celem wyrównania placu i jego uporządkowania. Zdaniem organu II instancji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie wykazał, że A.F. zezwolił na wywóz mas ziemnych poza teren działek i akceptował zakres robót wykonywanych przez J. B. Organ I i II instancji uznał, że w tym zakresie doszło do zawarcia umowy nienazwanej o cechach spółki cichej między odwołującymi.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że prowadzone przez nich prace związane były z robotami budowlanymi związanymi z niwelacją terenu w związku z przygotowaniem nieruchomości pod zabudowę, organ wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie, bowiem brak jest jakiejkolwiek dokumentacji koniecznej do rozpoczęcia robót budowalnych wydanej przez uprawnione do tego organy nadzoru budowlanego.

W kwestii zarzutu odwołującego A.F., zarzucającego bezpodstawne przyjęcie, że doszło do wydobycia 1260,75 ton łupka i 353,63 ton piaskowca, i w konsekwencji wymierzenia mu opłaty podwyższonej, w sytuacji, gdy odwołujący nie wydobywał w celach gospodarczych kopaliny, a jedynie zlecił niwelację terenu w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 19 kwietnia 2017 r. na terenie działek nr 1, 2 i 3 stwierdzono, że w ścianie wyrobiska istnieją warstwy piaskowcowe, wychodnie skał ulegają procesom erozyjnym, które częściowo zostały pokryte szatą roślinną. Organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na możliwość występowania lokalnych struktur tektonicznych (uskoki, przesunięcia) nie można wykluczyć, że część wydobytej i wywiezionej poza wyrobisko kopaliny stanowił piaskowiec, którego wychodnie stwierdzono w niedalekiej odległości w wyrobisku na działkach nr 1 i 2. Mając na uwadze zapisy art. 7a K.p.a. i 8 K.p.a., które nakładają obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść odwołujących, organ I instancji uznał, że wydobytą kopalinę stanowił w 80% łupek i w 20% piaskowiec.

Odnośnie do zarzutów odwołujących, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a., 79 K.p.a., 80 K.p.a., 84 K.p.a. i 107 K.p.a., przez pominięcia wyjaśnienia odwołującego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie przeprowadzenia w sposób wyczerpujący koniecznych dowodów, pozbawienie odwołujących prawa udziału w przeprowadzonych dowodach, zwłaszcza opinii powołanych biegłych co do ilości eksploatowanej kopaliny, zaniechanie przesłuchania biegłych i strony, jednostronną nieobiektywną ocenę istniejących dowodów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględnił większość wnioskowanych przez odwołujących dowodów, które zostały szczegółowo wymienione i omówione we wcześniejszych częściach uzasadnienia.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.)- dalej powoływana jako P.g.g.), polegającego na nieuwzględnieniu okresu przedawnienia, w sytuacji, kiedy prace związane z niwelacją terenu rozpoczęto od 2010 r. co miałoby wynikać ze zdjęć na portalu Google Earth z 2010 r., organ II instancji podniósł, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczy wymierzania opłat na podstawie art. 140 P.g.g. Nie ma w sprawie zastosowania także art. 143 ust. 1 P.g.g., albowiem od ujawnienia nielegalnego wydobycia z części działek o numerach ewidencyjnych 1, 2 i 3, co nastąpiło 21.04.2016 r., do wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu w Krośnie wymierzającej skarżącemu podwyższoną opłatę nie minęło 5 lat.

Na to rozstrzygnięcie J. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona, przy czym jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia WSA przyjął stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. Wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia czy organy nadzoru górniczego zasadnie obciążyły skarżącego opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez koncesji w sytuacji, gdy – jak twierdzi strona skarżąca – na nieruchomości prowadzone były tylko prace polegające na niwelacji terenu, a nie wydobycie kopaliny.

Ustosunkowując się do powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że twierdzeniom strony nie dał wiary. Po pierwsze zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 P.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Kopalina została oderwana od złoża, a więc wydobyta w rozumieniu P.g.g., co potwierdza zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Nadto zauważył, że strona co prawda twierdzi, że prace miały na celu wyrównanie terenu pod budowę i złożyła wniosek dowodowy w powołanie biegłego celem ustalenia charakteru podejmowanych na działce prac, tym niemniej zauważyć należy, że nie przedłożyła na tę okoliczność żadnego dowodu. Również z pisma Starosty S. wynika, że nie wydawał żadnych decyzji dot. nieruchomości, z czego wynika, że nie wydawał także decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem twierdzenie strony o wykonywaniu prac ziemnych w związku z budową domu jest gołosłowne. Po wtóre w aktach administracyjnych znajduje się dokument określony jako "Sprawozdanie z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości wydobytej kopaliny bez koncesji" sporządzony w listopadzie 2016 r. przez nadinspektora ds. geologii. Do sprawozdania tego dołączone jest obliczenie ilości kopaliny i dokumentacja zdjęciowa. W części opisowej sprawozdania wskazano, że szerokość wyrobiska wynosiła ok. 30 m, a całkowita wysokość ok. 15 m. Zdaniem WSA zasady doświadczenia życiowego wskazują, że wykop o takich wymiarach nie mógł powstać w związku z budową domu.

Odnośnie do ustalenia ilości wydobytej kopaliny Sąd I instancji zaznaczył, że załącznik nr 4 do "Sprawozdania..." stanowi "Obliczenie gęstości metodą warstwicową", w którym nadinspektor ds. miernictwa górniczego dokonał wyliczenia kubatury kopaliny. Natomiast w decyzji organu I instancji znajduje się szczegółowe wyjaśnienie sposobu obliczenia opłaty podwyższonej przy uwzględnieniu wagi wydobytego kruszywa i stawki opłaty wynikającej z obwieszczenia Ministra Środowiska z 25 sierpnia 2015 r. w sprawie stawek opłat na rok 2016 z zakresu prawa geologicznego i górniczego (Monitor Polski , poz. 817).

WSA uznał, że orzekając o odpowiedzialności solidarnej podmiotów odpowiedzialnych za prowadzenie wydobycia organy naruszyły prawo, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż – mimo zmienionej podstawy prawnej - zasada odpowiedzialności jest analogiczna. Natomiast naruszenie prawa materialnego tylko wówczas stanowi podstawę uchylenia decyzji, jeśli miało ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.).

Odnośnie do kwestii, kiedy działalność była prowadzona, w ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, że były to lata 2014-2015. Faktem jest, że zeznania w tym zakresie strony i świadków były rozbieżne. Tym niemniej okres ten jest dodatkowo potwierdzony zdjęciami z portalu Google Earth, z których wynika, że wg stanu na 26 sierpnia 2011 r. żadna działalność na nieruchomości nie była jeszcze prowadzona, podczas gdy 6 sierpnia 2013 r. jest już widoczna, a 5 lipca 2015 r. rozmiary wyrobiska są już znaczne. Zasadnie zatem organy przyjęły, że wydobycie było prowadzone od 8 czerwca 2012 r., tj. od dnia, gdy A. F. wszedł w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy przedwstępnej.

Uwzględniając powyższe WSA uznał, że nie doszło w sprawie do przedawnienia wymierzenia opłaty. Stosownie bowiem do art. 143 ust. 1 P.g.g. decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Zatem w takim stanie faktycznym, jak istniejący w sprawie, okres przedawnienia upłynąłby z końcem 2017 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana 15 listopada 2017r.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, w pozostałym zakresie również nie dostrzegł wad zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Od przedmiotowego wyroku J. B. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi J. B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2017 r. PR.543.51.2017, podczas gdy zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji oraz umorzenie postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 15 listopada 2017 r. PR.543.51.2017 oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia 25 lipca 2017 r. znak: KRO.543.11.2016.SZ, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającym na zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa,

2) naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie:

- art. 21 ust. 5 P.g.g. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że koncesja na wydobycie kopalin wymagana jest również w przypadku, w którym wydobycie nie jest wykonywane w ramach działalności gospodarczej,

- art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. przez przyjęcie, że skarżący wydobywał kopalinę, podczas gdy skarżący wykonywał faktycznie roboty budowlane polegające na niwelacji terenu na działce nr 2, a nie na wydobyciu kopaliny,

- art.140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 P.g.g. przez przyjęcie, że zasadnym pozostaje przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za nielegalne wydobywanie kopalin w celach zarobkowych, w sytuacji, w której skarżący dokonywał jedynie niwelacji terenu na działce nr 1.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa WUG wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "poprzez oddalenie w całości skargi J. B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 15 listopada 2017 r., podczas gdy zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji organu pierwszej oraz drugiej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego" należy zauważyć, że sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a w zw. z art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r., PR.543.50.2017 oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia 26 lipca 2017 r., znak: KRO.543.10.2016.SZ, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik spraw, a polegającego na zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nieprzeprowadzeniu wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (oraz rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy, bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach sprawy. Jednocześnie warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 p.p.s.a. będzie wyłączone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 591/09). Przekładając powyższe uwagi na rozpoznawaną sprawę podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wskazał omawiany przepis jako naruszony przez WSA i z jakiej przyczyny miał on zastosowanie w sprawie, tj. dlaczego ewentualne usunięcie z obrotu prawnego poprzedzającej zaskarżoną decyzję Prezesa WUG – decyzji, było niezbędne do końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w świetle aktualnych uprawnień orzeczniczych organu drugiej instancji na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że art. 135 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia sądu odnośnie do zaskarżonej decyzji odwoławczej, jednocześnie art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Dlatego też, uwzględniając zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oraz brak możliwości samodzielnego doprecyzowania przez ten Sąd postawionych przez stronę zarzutów, omawiany zarzut oparty na naruszeniu art. 135 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organy rozpoznające sprawę dysponowały fachowymi pracownikami, bowiem wśród pracowników organów prowadzących niniejsze postępowanie byli specjaliści z dziedziny miernictwa górniczego i geologii, którym w tej sprawie powierzono ustalenie charakteru prac, rodzaju kruszywa oraz wykonanie pomiarów. Zgromadzony materiał dowodowy był zatem kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co wynika z zeznań świadków, zdjęć satelitarnych i pomiarów wykonanych na miejscu. Twierdzenia kasatora, że celem prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz niwelacja terenu nie mają żadnego w sprawie znaczenia. Wynika to z jednoznacznie z przepisów prawa geologicznego i górniczego, które nie uzależniają obowiązku nałożenia opłaty od celu prowadzenia działalności górniczej lub sposobu wykorzystania kopaliny (np. jej sprzedaż kopaliny czy niwelacji terenu), ale istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji, gdy było wykonywane w warunkach, w których jest wymagana. Trafnie uznały zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji, że taki stan faktyczny ma miejsce w niniejszej sprawie - z akt sprawy wynika bowiem, że kopalina została wydobyta i to w znacznej ilości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że powoływanie biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność celu prac ziemnych było zbędne. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że "zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 P.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża". Niwelacja terenu, na którą to okoliczność wskazuje skarżący kasacyjnie, nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia, w zakresie ustalenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. II GSK 1826/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2855/17). Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodać do tego można także, że odwołanie się w definicji złoża kopaliny (w art.6 pkt 19 P.g.g.) do korzyści gospodarczej, którą może przynieść jego wydobywanie, jest korzyścią potencjalną ("może przynieść") i nie ogranicza się tylko do sprzedaży - korzyść gospodarcza może być osiągnięta również innymi sposobami.

W tej sytuacji, nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Po pierwsze niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 P.g.g. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż koncesja na wydobycie kopalin wymagana jest również w przypadku, w którym wydobycie nie jest wykonywane w ramach działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi jedynie, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Jak to trafnie zaznacza się w nauce prawa jego znaczenie ogranicza się wyłącznie do podkreślenia, że określona ustawą P.g.g. działalność podlegająca koncesjonowaniu odnosi się do wskazanej nią przestrzeni (A. Lipiński, "Konkurencyjne" postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, nr 2, s. 2-8). Dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt P.g.g. jest jasna - nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż czy zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Jednocześnie, nie ulega wątpliwości to, że Skarżący kasacyjnie nie spełniał warunków przewidzianych w art. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, skutkujących wyłączeniem stosowania przepisów tego aktu prawnego.

Po raz kolejny podkreślić należy, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 P.g.g. kopaliną wydobytą jest bowiem całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia opaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Ewentualna późniejsza niwelacja terenu faktu tego nie zmienia i nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia w zakresie ustalenia opłaty. Dodatkowo trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z reguły niwelacja ma na celu wyrównanie terenu, a więc trudno uznać za prace niwelacyjne roboty, w wyniku których powstało (jak w niniejszej sprawie) na nieruchomości wyrobisko o długości 30 m i głębokości 15 m. Ponieważ zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, który nie został skutecznie podważony, skarżący nie posiadając koncesji dokonał na działkach nr 1, 2 i 3 położonych w miejscowości T. gm. S., województwo podkarpackie wydobycia kopaliny organy nadzoru górniczego zasadnie orzekły o ustaleniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Zatem zarzuty naruszenia przepisów art. art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3, a także art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 5 P.g.g. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Prezesa WUG o obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie wykazał poniesienia takich kosztów, w szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia piastuna organu, a nie przez pełnomocnika.