Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Minister Zdrowia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia z [...] listopada 2017 r. P.M., dotyczącego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki M. M. - urodzonej [...] października 2013 r. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...].

Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że postanowieniem z [...] października 2017 r. znak: [...] Wojewoda [...] nałożył na P. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500, 00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki M. M. – urodzonej [...] października 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] października 2017 r., numer: [...] wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia i obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50, 00 zł za czynności egzekucyjne.

Zażaleniem z [...] listopada 2017 r. skarżący zaskarżył do Ministra Zdrowia ww. postanowienie. Minister opisał szczegółowo zarzuty zażalenia i stwierdził, że zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak podkreśla się w doktrynie procedury administracyjnej, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a.

W przedmiotowym postępowaniu kontrolą zostało objęte postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Niniejsza kontrola sprowadza się w głównej mierze do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10).

Nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Powyższa kwestia zarówno w piśmiennictwie ujmowana jest jednolicie.

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 u.p.e.a..

Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Wojewody również zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela, PPIS, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r.

Minister wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy i nie podziela zarzutów skarżącego.

Postępowanie prowadzone było przez PPIS i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot [...] października 2017 r. tytułu wykonawczego o numerze [...]. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500, 00 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 50, 00 zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego przeciwko ww. postanowieniu, Minister Zdrowia wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Pierwszy z zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu stanowi okoliczność przewidzianą w art. 33 §1 pkt. 6 u.p.e.a., tym samym jest on niezasadny, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszej sprawy. Skarżący zarzucił postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia wyjaśnił, że istotnie zgodnie z art. 16 w/w ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź ¡ego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

W swoim zażaleniu skarżący zarzucił także prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zarzut ten nie podlega kontroli w toku rozpoznania niniejszego zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Należy jednak zwrócić uwagę na zawarte w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego", które są pojęciami odmiennymi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego ¡wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i właściwością miejscową Wojewoda [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie żart. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt. 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, zauważyć należy, że wskazane przez skarżącego okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 §1 pkt. 1 i 2 u.p.e.a.. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Podkreślić jednak należy, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto należy wskazać, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

W swoim zażaleniu skarżący podnosi, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt. 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

W związku zatem z powyższym, nie można było stwierdzić zarzuconego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym upomnienia PPIS) był on informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Podkreślenia wymaga fakt, że akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jego opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Minister Zdrowia podkreślił, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby Wojewoda uniemożliwił dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącego o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem pełnomocnika adw. A.T. datowanym na [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił:

"naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,

2. naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego,

3. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności"

Pełnomocnik skarżącego wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie, przeprowadzenie dowodów z załączonych badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology" i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wyjaśnił, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia nie odwołał się do ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniej córki skarżącego szczepieniom nawet nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być ona zaszczepiona, kiedy obowiązek według organu stał się wymagalny.

Zgodnie z art. 17 ust. 9 u.p.e.a. lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną ma obowiązek poinformować osobę obowiązaną do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W toku niniejszego postępowania organ nie ustalił czy lekarz informował skarżącego o obowiązku, nie ustalił czy wzywał do stawienia się w przychodni celem przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego. Wojewódzki inspektor Sanitarny oraz Minister Zdrowia nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaskarżone postanowienie stanowi przytoczenie jedynie podstaw prawnych, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu.

Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 124 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, co powoduje konieczność jego uchylenia.

Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych niezaprzeczalnie stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem z pewnością ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej a konkretnie z prawem decydowania przez nią o świadczeniach zdrowotnych, którym chce się ona poddać. Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie m. in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. A zatem ograniczenia można wprowadzać jedynie w drodze ustawy, gdy są one konieczne i proporcjonalne.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zaś istotą wolności i praw jest godność człowieka. Godność ta jest odbierana zarówno dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego sytemu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony Państwa w przypadku powikłań.

Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, gdyż szczepienie jest procedurą medyczną, obarczoną jasno określonym ryzykiem (o czym świadczy lista skutków ubocznych z ulotek preparatów szczepionkowych oraz Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania). W przypadku szczepień obywatel jest dodatkowo bezbronny z uwagi na fakt, że firmy farmaceutyczne unikają podawania pełnego składu szczepionek, co w sposób dodatkowy narusza prawa i wolności obywatelskie. Skład jednej ze szczepionek dostępnych na terytorium Polski - Infanrix Hexa - odbiega od składu deklarowanego przez producenta w treści ulotki. Badania laboratoryjne wykazały, że szczepionka zawierała dwa razy więcej aluminium oraz zawierała rtęć, której producent nie wymienia w składzie.

W tej sytuacji istnieje ryzyko związane z podaniem małoletniemu dziecku skarżącego szczepionki o takim składzie. Aluminium jest substancją neurotoksyczną, która łączona jest z zaburzeniami ze spektrum autyzmu. Możliwość tego związku wykazały badania brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga oraz C.Exleya opublikowane w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology1. Po przebadaniu mózgów osób cierpiących na zaburzenia ze spektrum autyzmu naukowcy odnotowali wysokie stężenia aluminium w wielu tkankach mózgowych. Jedne z najwyższych stężeń aluminium w historii wykryto w mózgu 15-letniego chłopca. Według autorów badania: "dane zebrane w przedmiotowym badaniu sugerują, że wnikanie aluminium do mózgu za pośrednictwem komórek immunologicznych krążących we krwi i limfie w ASD jest szybsze, co może stanowić odpowiedź na postawione wcześniej pytanie, skąd tak wysokie wartości aluminium w mózgu 15-iatka cierpiącego na ASD." Powyższe potwierdza również ryzyko jakie niesie za sobą szczepienie niemowląt, u których nie wykształciła się jeszcze bariera krew-mózg.

Ograniczenie prawa do życia prywatnego musi wynikać z ustawy. Co prawda sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej jednak lista chorób, przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika już z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - aktu prawnego o randze niższej niż ustawa. Co więcej, ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące w których należy podać dziecku szczepionkę wynika już z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego, a zatem nie sposób na jego podstawie nakładać obowiązki na obywateli. Mimo to wszczynając postępowania administracyjne, w toku których nakłada się na opiekunów prawnych dziecka, organy wyprowadzają terminy poszczególnych szczepień właśnie z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który nie jest w ogóle źródłem prawa powszechnego. Zatem organy administracyjne Rzeczypospolitej Polskiej przyjmują, że niedotrzymanie przez opiekunów prawnych terminów wynikających z Komunikatu oznacza niedopełnienie obowiązku zaszczepienia dziecka, mimo że ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. To z kolei skutkuje ukaraniem ich grzywną w celu przymuszenia, przy czym wysokość jednej grzywny może wynosić 10 tyś. złotych na jednego rodzica, a łączna suma grzywien na jednego rodzica może maksymalnie wynosić 50 tyś. złotych. Jedna rodzina składająca się z 2 rodziców i 1 dziecka może zostać ukarana łączną grzywną 100 tyś. złotych. Powyższe jest niezgodne z wymogiem wprowadzenia ograniczenia prawa do prywatności w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu.

Od 2017 roku został wprowadzony w Polsce obowiązek szczepienia dzieci przeciwko pneumokokom. Podkreślić należy, że wprowadzając ten obowiązek Państwo Polskie nie dysponowało żadnymi badaniami przemawiającymi za jego wprowadzeniem. Z pisma Ministerstwa Zdrowia wynika: "wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko Streptococcus prteumoniae do Programu Szczepień Ochronnych podyktowane było wieloletnimi postulatami ekspertów".

W branży medycznej podnoszone są głosy za odstąpieniem od prowadzenia szczepień ze względu na zwalczenie chorób, przeciw którym są one prowadzone. W rezultacie obowiązek szczepień prewencyjnych został zniesiony w takich państwach jak: Dania, Estonia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Finlandia, Niemcy, Litwa, Malta, Luksemburg, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Norwegia czy Wielka Brytania. W innych państwach obowiązkowe jest szczepienie mniejszą ilością szczepionek np. w Belgii czy Francji. Obowiązek szczepień w podobnym zakresie co w Polsce występuje w większości w byłych krajach socjalistycznych takich jak Słowenia, Słowacja, Czechy, Łotwa, Węgry czy Bułgaria.

Wprowadzenie obowiązku szczepień nie było niezbędne, gdyż ryzyko wystąpienia epidemii chorób zakaźnych w świetle przedstawionych powyżej danych nie jest realne a istnieją inne środki nieingerujące w prawo do prywatności, które również pozwalają na zapobieżenie ich występowaniu (np. szczepienia akcyjne). Również art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nakazujący władzom publicznym zwalczać choroby epidemiczne nie przesądza czy środki zwalczania chorób epidemicznych powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z zasada prawa do samostanowienia (art. 47 Konstytucji RP). czy przymusu leczniczego. Ustawodawca może wprowadzić obowiązkowe szczepienia ochronne, ale powinien kierować się zasadą proporcjonalności. Ustawodawca może wprowadzić także inne niż szczepienia ochronne środki zwalczania chorób epidemicznych.

Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem, co potwierdzają chociażby ulotki szczepionek wydawane przez producentów. Są to m. in. drgawki gorączkowe i niegorączkowe, porażenie wiotkie wywołane wirusem szczepionkowym, zapalenie mózgu, zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych itd. Ustawodawca polski ma zatem świadomość istnienia poważnych (i często nieodwracalnych) skutków ubocznych prowadzenia szczepień prowadzących do znacznego uszczerbku na zdrowiu a niekiedy także śmierci osoby szczepionej. Mimo tego wprowadził obowiązek ich stosowania, wyłączając możliwość odmowy przeprowadzenia tych świadczeń medycznych. Równocześnie w polskim systemie prawnym nie ma przepisów, które powoływałyby specjalny fundusz, z którego możliwe byłoby wypłacanie odszkodowań dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi. W rezultacie rodzice osób dotkniętych NOP na skutek szczepień obowiązkowych zostali pozostawieni sami sobie bez możliwości uzyskania odszkodowania ze strony państwa, które nakazuje im poddać dzieci obowiązkowym szczepieniom. Można oczywiście wystąpić z roszczeniem na drogę postępowania cywilnego z powództwem o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia. Jednak zasadniczo, w praktyce możliwość udowodnienia wszystkich przesłanek takich roszczeń jest niemożliwa i długotrwała. Wskazać należy, że w państwach europejskich, w których pozostał obowiązek szczepień ochronnych istnieją specjalne fundusze dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.

Wprowadzenie obowiązkowych szczepień ochronnych z jednej strony bez uzasadnienia medycznego ku temu, bez powołania funduszu odszkodowawczego, bez spełnienia warunków z art. 8 ust. 2 Konwencji stanowi jej naruszenie przez Polskę jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego bardzo ograniczył zakres zarzutów skargi (w porównaniu do innych skarg, wnoszonych w analogicznych stanach faktycznych), tym niemniej tut. Sąd – niezwiązany zarzutami skargi – dokonał pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, stwierdzając, co następuje.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 2 cyt. w. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: ,,ustawa o zapobieganiu"), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt. 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt. 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl art. 17 ust. 10 pkt. 1 i pkt. 2 w/w ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Wspomniany art. 17 ust. 10 pkt. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu stanowił delegację ustawową, na podstawie której Minister Zdrowia wydał 18 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 1 pkt. 1 i 2 w zw. z § 2 i § 3 tego rozporządzenia Minister ustalił m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych i osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

W ww. wykazie chorób objętych obowiązkiem szczepień ochronnych znalazły się błonica, gruźlica, inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, krztusiec, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), odra, ospa wietrzna, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), różyczka, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B i wścieklizna. W § 3 cyt. rozporządzenia Minister dokonał ustalenia wieku między innymi dzieci i młodzieży objętych obowiązkiem poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie tut. Sądu (por. jednak również wyroki NSA: sygn.. akt II OSK 745/12 z dnia 1 sierpnia 2013 r. i z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08 – CBOIS) wskazane powyżej przepis prawa powszechnie obowiązującego tworzą normę prawną nakładającą na rodziców sprawujących ustawową opiekę nad dzieckiem obowiązek poddania dziecka ww. szczepieniom ochronnym. Należy wskazać, że zgodnie z art. 92 i 93 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 682, dalej: "k.r.o.") dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, przysługującą obojgu rodzicom. Dlatego też nie podlega prawnej wątpliwości, że osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice. Zgodnie zaś z art. 95 § 3 k.r.o. władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Nie ulega zaś wątpliwości Sądu, że ochrona dziecka przed zachorowaniem na chorobę zakaźną, mogącym spowodować poważne konsekwencje zdrowotne dla dziecka i osób mających z nim kontakt leży w interesie dziecka i w interesie społecznym.

Obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżący, wywodząc, z pominięciem wyżej wymienionych przepisów ustawy o zapobieganiu, że nie miał prawnego obowiązku poddania dziecka ochronnemu szczepieniu.

Z art. 31 ustawy z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja") wynika zasada poszanowania i ochrony wolności człowieka. Tym niemniej, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w ustawie mogą być ustanowione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są konieczne dla ochrony zdrowia – jak dzieje się właśnie w wypadku przywołanych na wstępie przepisów ustawy o zapobieganiu. Czym innym jest ponadto odmowa lub wyrażenie zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez pacjenta - na co wskazuje skarżący - a czym innym poddanie dziecka ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych. Należy również pamiętać, że świadczenie zdrowotne są to działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 pkt. 10 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r., tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2190).

Taka sama definicja świadczeń zdrowotnych wynika z art. 2 pkt. 27 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 5 pkt. 40 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1510). Ustawodawca, w art. 2 pkt. 26 ustawy o zapobieganiu, wprowadza jednakże (niezależną od definicji świadczeń zdrowotnych) definicję pojęcia "szczepienie ochronne", przez które rozumie się podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Oznacza to, że szczepienie ochronne jest wyodrębnionym z zakresu ogólnego udzielania świadczeń zdrowotnych przedmiotem działalności, służącym wykonaniu zadań określonych w art.1 ustawy, a mających za przedmiot podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie i zadań organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Może natomiast wystawić tytuł wykonawczy w sprawie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261), Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób. Zgodnie z art. 5 pkt. 3 i 4 cyt. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, należy ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, jak również wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W takim więc znaczeniu właściwy Inspektor Sanitarny, jako organ, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt. 13 u.p.e.a., to jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

W związku z tym, że zgodnie z art. 20 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, przeto prawidłowo PPIS wystąpił do tego organu w trybie art. 26 § 1 u.p.e.a. o wszczęcie egzekucji. Prawidłowo też, zgodnie z cyt. artykułem, załączył sporządzony przez siebie tytuł wykonawczy. Obligatoryjną bowiem podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela stanowi jednocześnie czynność poprzedzającą wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Jak wskazuje się w doktrynie wystawienie tytułu wykonawczego "stanowi swoisty "pomost" pomiędzy fazą zagrożenia indywidualnego a zastosowaniem środka egzekucyjnego, tworząc ostatni stopień realizacji przymusu administracyjnego przed faktycznym użyciem środka egzekucyjnego (P. Ostojski, Wystawienie tytułu wykonawczego, s. 45). Z jednej strony spełnia on w pewnym stopniu funkcję techniczną, przypominając zobowiązanemu o treści niewykonanego obowiązku oraz zakreślając przedmiot egzekucji (zob. W. Grześkiewicz, Tytuł, s. 6). Z drugiej strony jego brak lub wadliwość mogą stanowić podstawę zarzutu z art. 33 pkt. 10, a nawet być podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak jednak zauważyli A. Miruć i J. Maćkowiak, gdy zobowiązany twierdzi, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, wówczas oznacza to postawienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji, o czym stanowi art. 33 pkt. 6. Niedopuszczalność egzekucji bez właściwego tytułu wykonawczego wynika z art. 26 § 1 ustawy. Wynika z niego jednoznacznie, że tytuł wystawia wierzyciel (zob. A. Miruć, J. Maćkowiak, Tytuł wykonawczy w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w: J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz (red.), System egzekucji administracyjnej, s. 255). Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną (zob. wyr. NSA z 30.6.2000 r., III SA 2165/99, niepubl.; odmiennie zob. M. Masternak, w: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne, s. 105)" - tak R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 8, Komentarz. Warszawa 2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżone postanowienie, brał również pod uwagę, że Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., V KK 306/15 (KZS 2016 nr 11, poz. 45, Legalis, www.sn.pl, KZS 2017 nr 2, poz. 63), że "obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. (...) Z art. 5 ust. 1 ustawy z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. (...) Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. (...) Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego zamierzonym rezultatem ma być poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, mimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karno administracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 KW. Tej samej odpowiedzialności podlega też ten, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu (art. 115 § 2 KW).". Tut. Sąd podziela w pełni wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu Najwyższego.

Wykonanie szczepienia ochronnego małoletniego dziecka, do którego skarżący, jako ojciec małoletniego był wzywana w doręczonym upomnieniu PPIS nastąpić może wyłącznie po przeprowadzeniu badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Tym niemniej, to na rodzicach małoletniego spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego – gdyż brak działania rodziców w tym zakresie uniemożliwia wykonanie obowiązku ustawowego, wynikającego (o czym była już mowa) wprost z art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 5 ust. 2 tejże ustawy.

Słusznie więc Minister Zdrowia uznał, że wykonanie badania kwalifikacyjnego do wykonania szczepień jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego, bowiem warunkuje ono dopuszczalność samej procedury, zaś egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, a odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego. Jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 819/16 (CBOISA) "Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. (...) jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania". Takie stanowisko prawne, wyrażone w ww. prawomocnym wyroku tut. Sąd w pełni podziela i uznaje za własne.

Należy również podkreślić, że to skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u dziecka. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia dziecka, w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącego na doręczone upomnienie z PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie wprost odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 1312/13, WSA w ww. wyroku VII SA/Wa 819/16).

Z przyczyn powyższych, organ egzekucyjny prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Należy też podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do dziecka skarżącego stał się bezdyskusyjnie prawnie wymagalny. W całości podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2399/17 (CBOSA) stwierdził, że "obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust. 1 pkt. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych. Podkreślić należy, że powyższe przepisy nie określają, jak to zdaje się twierdzić Skarżąca, granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia. (...) każde dziecko i młodzież, znajdująca się w powyższym przedziale wiekowym jest obowiązana poddać się tym szczepieniom, o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu i o ile dotychczas nie została zaszczepiona (§ 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Nie sposób bowiem z brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wnioskować, że osoby które winny poddać się obowiązkowemu szczepieniu mogą poddać się jemu w dowolnym wybranym przez siebie czasie, w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącą. Podzielenie poglądu skarżącej w tym względzie, zniweczyłoby bowiem cele którymi kierował się ustawodawca wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. To bowiem zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizowanie zadań i celów określonych powyższą ustawą. Uzależnienie natomiast poddania się szczepieniu dziecka Skarżącej, od jego woli, w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącą, niweczyłoby wskazane cele, stanowiąc zagrożenie nie tylko dla zdrowia dziecka Skarżącej, ale również dla innych osób".

Mając na uwadze materiał zebrany w sprawie oraz fakt, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone jest przymusem administracyjnym, tut. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne, zaś grzywna została nałożona w sposób i w wysokości zgodnej z art. 119 i n. u.p.e.a.

Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym ewentualnego naruszenia art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a. Należy podkreślić, że tak w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w uprzednim postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej skarżący był informowany o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zaniedbał swój ustawowy obowiązek.

Analiza akt sprawy w żaden sposób nie potwierdzała potencjalnego naruszenia art. 81 § 1 k.p.a., art. 7 i 8 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący nie miał możliwości ustosunkować się do zebranych dowodów.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które jest wnikliwe a nawet drobiazgowe, rzetelnie analizujące stan faktyczny i w pełni odpowiadające art. 124 k.p.a. w zw. z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia nie tylko wyjaśnia przesłanki rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), ale w sposób bardzo szczegółowy odnosi się do wszelkich istotnych okoliczności sprawy i wszystkich zarzutów, zawartych w zażaleniu skarżącego na postanowienie organu I instancji. Zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z przyczyn omówionych w poprzedzającej części uzasadnienia nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie w jakikolwiek sposób naruszyło art. 47 i ewentualnie 31 ust. 2 Konstytucji, gdyż analiza akt sprawy, jak również wspomniana ocena prawna dokonana w sprawie przez tut. Sąd nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie bezpodstawnie zmuszało do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje – a wręcz przeciwnie.

Tut. Sąd jednak nie ma wątpliwości, że nie poddaje się jego kognicji w niniejszej sprawie ocena ewentualnych zaniechań ustawodawcy we wskazywanym przez skarżącego braku przepisów odszkodowawczych.

Tut. Sąd nie znalazł (w świetle dokonanej oceny prawnej) podstaw do tego, aby uznać zarzut pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie - jak należy uznać pełnomocnik miał zapewne na myśli ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 8 Konwencji - tym niemniej przepis ten dotyczy ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania i korespondencji. Obowiązek zaś dokonania szczepienia ochronnego i wydane w takim postępowaniu orzeczenia raczej nie dotyczą ww. praw. Nota bene, Konwencja dopuszcza i taką ingerencję, stanowiąc, że może zaistnieć w wypadkach "przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób".

Odnośnie powołanych przez pełnomocnika skarżącego w skardze wniosków dowodowych stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie zaś niniejszej kwestia tego, że skarżący nie wykonał obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nie podlega wątpliwości. Dlatego właśnie organ nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia, jako jeden ze środków egzekucyjnych, określonych w ustawie. Fakt natomiast, że skarżący poddaje w wątpliwość zarówno skład chemiczny szczepionki, jak i jej rzeczywiste działanie – a więc zaprzecza wynikom laboratoryjnych badań poprzedzających dopuszczenie szczepionek do użycia – nie ma w tej sprawie prawnego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do powołanych w skardze dowodów wyjaśnia ponadto, że bezpieczeństwo szczepionek jest szacowane w badaniach klinicznych u ludzi, kolejno w badaniach I fazy, gdzie badane jest właśnie bezpieczeństwo szczepionki, w badaniach II fazy, gdzie głównie badana jest odpowiedź układu odporności osób zaszczepionych i poszukiwana jest optymalna dawka oraz w badaniach III fazy, gdzie oceniana jest skuteczność i bezpieczeństwo pod kątem występowania niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz bezpieczeństwo jej podawania z innymi szczepionkami już ujętymi w programach szczepień. Uzyskane wyniki badań jakości i bezpieczeństwa razem z wynikami skuteczności są następnie poddane szczegółowej ocenie w procesie rejestracji szczepionki w Europejskiej Agencji Leków lub Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Po zarejestrowaniu szczepionki nadal prowadzone są badania porejestracyjne obejmujące uzupełniające badania kliniczne IV fazy, gdzie badane są duże populacje, co umożliwia wychwycić najrzadziej występujące ciężkie NOP lub takie które występują w odległym czasie po szczepieniu.

Ani organ, ani sąd administracyjny nie ma wystarczającej wiedzy i kognicji, aby w postępowaniu ze skargi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia kwestionować ustalenia powyższych badań lub skład szczepionek. Dlatego też wnioski dowodowe w tym zakresie nie dotyczyły ani istotnych wątpliwości w sprawie z zakresu postępowania egzekucyjnego, ani obowiązku skarżącego do wykonania obowiązku z tytułu wykonawczego.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3. p.p.s.a.