Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 701/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 59 § 1i 2 art 113 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

II OSK 701/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1113/14 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od P. B. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 701/15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. B., uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał P. B. wykonanie niżej wymienionych robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym nieużytkowanego budynku głównego, posiadającego status zabytku, tzw. "[...]", znajdującego się przy ul. G. w P. oraz niewielkiego obiektu "[...]" przy wjeździe na przedmiotową nieruchomość, tj.: 1) całkowitej naprawy dachu do stanu uniemożliwiającego opadom atmosferycznym dalszego pogarszania stanu technicznego ww. budynków; 2) przed robotami dekarskimi dachu wzmocnienia nadpalonych elementów nośnych/konstrukcyjnych dachu; 3) montażu stolarki drzwiowej od strony podwórza i wjazdu na nieruchomość, zabezpieczających swobodny dostęp do budynku; 4) usunięcia lub przymocowania wszelkich luźnych elementów budynku głównego, jak: części stolarki okiennej, zniszczonych opierzeń i elementów blaszanych, szyb; 5) wzmocnienia spękanego komina; 6) wypełnienia otworów okiennych bez szyb lub ich części; 7) wykonania odprowadzenia wód opadowych w sposób uniemożliwiający podmywanie fundamentów, w szczególności rurą spustową przy południowym narożniku budynku głównego oraz określił termin wykonania obowiązków do 31 grudnia 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył P. B., stwierdzając, że na skutek nieprawidłowego doręczenia decyzji – na błędne nazwisko (B.) na wskazany adres – nie sposób uznać, że decyzja została skutecznie doręczona.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wskazał organ odwoławczy, przesyłki zawierające pisma kierowane do P. B. adresowane były przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na dwa adresy, tj. ul. G. (adres nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) oraz ul. S. (adres widniejący w ewidencji gruntów). Przesyłki te (z obydwu adresów) zwracane były do organu jako niepodjęte w terminie (art. 44 § 4 k.p.a.).

Analizując kwestię prawidłowości doręczeń, organ odwoławczy uznał, że w protokole pierwszej kontroli z dnia 26 września 2011 r., przeprowadzonej z udziałem P. B., jako jego adres został wskazany ul. G. w P. Protokół ten został podpisany przez P. B. bez uwag. Ten sam adres wskazany był w piśmie z dnia 28 września 2011 r., które wniesione miało być w jego imieniu, podpisanym nieczytelnie przez inną osobę, a także w korespondencji, kierowanej do niego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu. Pod tym też adresem w dniu 8 listopada 2011 r. H. W. odebrał kierowane do strony pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2011 r., a w dniu 3 kwietnia 2012 r. L. W. odebrał pismo organu z dnia 29 grudnia 2011 r. Doręczenia te nie mogą zostać jednak uznane za skuteczne w świetle art. 43 k.p.a. z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Następnie organ I instancji ustalił, iż w ewidencji gruntów widnieje inny adres P. B., tj. ul. S. w P. Od tego momentu organ kierował korespondencję na obydwa ww. adresy (w tym wspomniane wyżej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzję z dnia [...] października 2012 r.). Przesyłki te zwracane były do organu jako niepodjęte w terminie (art. 44 § 4 k.p.a.). Również Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu kierował dalszą korespondencję do strony na te dwa adresy.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego nie można potwierdzić prawidłowości i skuteczności kierowania korespondencji na adres ul. G., skoro pod tym adresem odwołujący nigdy nie zamieszkiwał, choć nie bez znaczenia pozostaje fakt podpisania przez adresata decyzji wspomnianego protokołu z dnia 26 września 2011 r. Oznacza to, iż w przypadku korespondencji kierowanej na ten adres nie można mówić o zaistnieniu fikcji doręczenia w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. Organ, mając na uwadze obowiązek doręczeń wynikający z k.p.a., kierował jednak korespondencję również na inny adres, tj. ul. S. Przesyłki te zwracane były jednak jako niepodjęte w terminie. Jak wskazał sam odwołujący, był to jego adres zameldowania, pod którym jednak często był nieobecny. Wobec jednak wpisania w ewidencji gruntów adresu ul. S., wyłącznie na ten adres, kierowana tam powinna być wszelka korespondencja adresowana do P. B. Następnie organ odwoławczy przywołał ustalenia zawarte pomiędzy P. B. a H. W. (wynajmujący lokal przy ul. S.), że ten ostatni będzie odbierał przychodzącą na ten adres korespondencję P. B. (podobnie jak na adres ul. G.). Sam H. W. przyznał, iż z uzgodnienia tego się nie wywiązał.

W ocenie organu odwoławczego P. B. ponosi winę za nieodebranie korespondencji kierowanej na ul. S. Pomimo bowiem świadomej, niebędącej nagłą, częstą nieobecnością, nie podjął działań, które w sposób właściwy zmierzałyby do zabezpieczenia ewentualnych skutków związanych z doręczaniem korespondencji. Nie dochował w tym względzie żadnej staranności. Nie sposób za taką uznać uzgodnienia dokonanego z H. W., skoro nie mogło być ono skuteczne pod względem skutków formalnych, co zresztą sam przyznaje. Nie tylko nie powiadomił organu o ewentualnej nieobecności czy też zmianie adresu, ale również nie podjął żadnej próby kontaktu z organem w celu ustalenia stanu sprawy. Będąc świadomym swojej częstej nieobecności nie skorzystał również (na tamtym etapie) z możliwości ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania go ani też nie udzielił pełnomocnictwa pocztowego do odbioru korespondencji. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie sposób uznać za usprawiedliwienie stanu niewiedzy o toczącym się postępowaniu, skoro w dniu 26 września 2011 r. P. B. osobiście brał udział w kontroli, podczas której nakazano mu zabezpieczenie budynku, a ponadto wezwano go do stawiennictwa w siedzibie organu, co zostało odnotowane w protokole kontroli, który podpisał bez uwag. W związku z tym, bez względu na ocenę (niejednoznacznej w orzecznictwie) kwestii tego, czy przeprowadzenie ww. kontroli było równoznaczne z wszczęciem postępowania, nie sposób uznać, by P. B. nie miał żadnej świadomości i żadnej wiedzy o działaniach podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu przesłanki uprawdopodobnienia braku winy, niezbędnej do przywrócenia terminu, skoro P. B. nie podjął "największego w danych warunkach wysiłku" oraz szczególnej staranności.

Za zbędne uznał organ odwoławczy przesłuchiwanie odwołującego się oraz H. W., zaś wskazywana omyła w nazwisku pozostawała bez jakiegokolwiek wpływu na sprawę.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając mu naruszenie:

1) art. 78 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co w konsekwencji stanowiło również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

2) art. 7 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że P. B. miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, albowiem podpisał protokół z dnia 26 września 2011 r., gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone, a nadto, skierowane zostało do "P. B."; nadto poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie dochował należytej staranności i zawinił w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania oraz odbiorze korespondencji organu,

3) naruszenie art. 8, art. 11, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego potwierdził aktualny adres skarżącego: ul. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Jak stwierdził, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję, nałożył określone obowiązki na nieprawidłowo określoną osobę. Z uwagi na błąd w nazwisku decyzja została skierowana do błędnie określonego adresata, a zatem została nieprawidłowo doręczona. Organ I instancji dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. dostrzegł błąd w nazwisku adresata decyzji i sprostował obarczoną błędem decyzję. Z akt sprawy wynika jednak, że po sprostowaniu decyzji organ usiłował doręczyć jedynie postanowienie o sprostowaniu, nie próbował jednak ponownie doręczyć skarżącemu prawidłowo skierowanej do niego decyzji, zawierającej prawidłowe nazwisko. Przesyłka zawierała jedynie postanowienie o sprostowaniu decyzji z [...] października 2012 r.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, co też potwierdził sam skarżący, że właściwym adresem do doręczeń jest: P. ul. S. i doręczenia na ten adres przy prawidłowo brzmiącym nazwisku, można by było uznać za skuteczne. Po dokonaniu sprostowania adresata decyzji należało jednak doręczyć na powyższy adres w szczególności najistotniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, sprostowaną decyzję o nałożeniu obowiązków, zawiadomienia o oględzinach obiektu oraz każdą dalszą korespondencję w przedmiotowej sprawie. Jak zauważył Sąd, gdyby na ten adres organ ponownie doręczył prawidłowo skierowaną do P. B. decyzję z [...] października 2012 r. można by było przyjąć, że została ona prawidłowo doręczona, nawet w trybie doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 §1 - § 4 k.p.a. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji błędu w nazwisku skarżącego nie można określić jako oczywistej omyłki pisarskiej. Wskazując na art. 107 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że przez oznaczenie strony rozumie się prawidłowe jej oznaczenie z imienia i nazwiska, zwłaszcza gdy decyzja nakłada określone obowiązki na daną osobę zakreśla termin ich wykonania. Nawet zatem, jeżeli skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu dotyczącym przedmiotowego obiektu, co wynika z protokołu kontroli z 26 września 2011 r., to nie wyłącza to konieczności prawidłowego doręczenia przez organ korespondencji, zwłaszcza, że z poszczególnych czynności organu wynikają określone skutki prawne dla skarżącego. Prawidłowe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i o jego zakończeniu, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia wniosków w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz doręczenie decyzji należą do podstawowych praw strony postępowania administracyjnego, którym organ administracji bezwzględnie musi czynić zadość.

W okolicznościach sprawy, skoro decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącemu, który był jedyną stroną przedmiotowego postępowania, przyjąć należało w ocenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji, skarżącemu w istocie w ogóle nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Jak podkreślił Sąd, decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata i jako akt kierowany do podmiotów indywidualnie określonych oraz jako akt zewnętrzny przedmiotowy, decyzja, zwłaszcza nakładając obowiązki, musi być zakomunikowana adresatowi w formie przepisanej w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego i o jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem takie znaczenie, że z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie.

Przywołując poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona. Prawidłowe doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla określenia terminu do wniesienia odwołania. Nieskuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, a więc sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego, powoduje natomiast niedopuszczalność odwołania. W takich warunkach, pomimo nieprawidłowego doręczenia decyzji z [...] października 2012r. skarżący wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Jak zauważył następnie Sąd, przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie może jednak się ostać. W pierwszej kolejności zbadać należy przesłanki formalne do złożenia takiego wniosku, w tym czy wniesiono go w terminie 7 dni od dnia dowiedzenia się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a.). Organ przyjął, że termin ten został dochowany, gdyż skarżący podał, że w dniu 11 czerwca 2014 r. stawił się w siedzibie organu i zapoznał się z aktami sprawy, a następnie w dniu 18 czerwca 2014r. wysłał za pośrednictwem poczty wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 2012 r. Organ nie ustalił jednak, dlaczego pełnomocnik skarżącego stawił się w siedzibie organu właśnie 11 czerwca 2014 r. i czy był to ten dzień kiedy dowiedział się o decyzji z [...] października 2012 r.

Brak jest w tym zakresie ustaleń faktycznych organu, który poprzestał jednie na przyjęciu stanowiska strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące nieprawidłowego doręczenia decyzji z [...] października 2012 r., Sąd uznał, że z tego właśnie powodu brak jest winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nieistotne są zatem w niniejszej sprawie inne okoliczności braku winy skarżącego podnoszone przez niego we wniosku oraz rozważania organu w tym zakresie. Sąd odstąpił zatem od ich merytorycznej oceny. Na skutek braku prawidłowego doręczenia decyzji nie rozpoczął swojego biegu termin, skoro przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, wobec uchybienia art. 7, art. 8, art. 110 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W toku dalszego postępowania organ I instancji ponownie prawidłowo doręczy skarżącemu decyzję z [...] października 2012 r., tak by doręczenie uznać można było za skuteczne. Od tego bowiem momentu rozpocznie swój bieg termin do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji. Ponownej ocenie organu podlegać będzie także sposób doręczenia decyzji, bądź adresatowi osobiście albo pełnomocnikowi (art. 40 §1 k.p.a.), bądź w trybie zastępczego doręczenia na podstawia art. 43 kpa albo art. 44 § 1 - § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200 i art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy, tj. Sąd uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r. i jednocześnie pozostawił w obrocie prawnym postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie wniesienia odwołania P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r. z uchybieniem terminu,

2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i z pominięciem istoty sprawy, tj. sentencja wyroku dotyczy postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś uzasadnienie wyroku a) koncentruje się na niedopuszczalności odwołania P. B., czyli na zagadnieniu, które nie może być analizowane jednocześnie z postanowieniem w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu wydaje się na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., zaś postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydaje się na podstawie art. 134 k.p.a. i b) Sąd uchylił się od rozpoznania istoty sprawy i merytorycznej oceny spełnienia przez P. B. warunków określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., formułując to w następujący sposób: "Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące nieprawidłowego doręczenie decyzji z dnia [...] października 2012 wskazać należy, że z tego właśnie powodu brak jest winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nieistotne są zatem w niniejszej sprawie inne okoliczności braku winy skarżącego podnoszone przez niego we wniosku oraz rozważania organu w tym zakresie. Sąd odstąpił zatem od ich merytorycznej oceny",

3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku P. B. z dnia z dnia 17 czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r.,

4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w punkcie I sprzecznego z podstawą prawną i jej wyjaśnieniem w uzasadnieniu tego wyroku; biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku koncentrujące się na niedopuszczalności odwołania w sentencji rozstrzygnięcie winno brzmieć: oddala skargę, gdyż przy koncepcji Sądu, że przedmiotowe odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja nie weszła do obrotu prawnego odmowa przywrócenie terminu do jego wniesienia była zasadna, jako że nie można przywrócić terminu do złożenia odwołania od nieistniejącego aktu administracyjnego,

5. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 § 2- 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie P. B. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r., gdyż w treści decyzji administracyjnej, zapakowanej w kopercie znalazła się oczywista omyłka pisarska w nazwisku P. B.,

6. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez a) uznanie, że przepisy k.p.a. wymagają, po sprostowaniu decyzji administracyjnej postanowieniem, ponownego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o oględzinach obiektu, decyzji i postanowienia i b) błędne utożsamianie następujących faktów: popełnienia w decyzji oczywistej omyłki pisarskiej z rzekomo nieprawidłowym doręczeniem zastępczym decyzji dotkniętej takim błędem; "zaznaczam z ostrożności procesowej, iż nie wskazałam konkretnego przepisu k.p.a., gdyż Sąd także go nie wskazał mimo sformułowania zarzutu, co tym samym zwalnia wnoszącego skargę kasacyjną od precyzji w przywoływaniu podstawy prawnej",

7. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44 § 1 pkt 1 § 2- 4 k.p.a., art. 110 k.p.a., które są konsekwencją nierozpoznania istoty sprawy w granicach sprawy przez Sąd.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. organ odwoławczy zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. B., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podważono zasadność zarzutów kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie kasacja zawiera wniosek, odpowiadający powyższej normie, zaś żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Podstawy kasacji zostały natomiast oparte wyłącznie na podstawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą kasację w trybie powyżej opisanym.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie z nich podlegały uwzględnieniu.

Po pierwsze, jak trafnie zauważył Sądu pierwszej instancji, nazwisko określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. adresata obowiązków różni się od ujawnionego w aktach sprawy właściciela budynku, będącego przedmiotem tej decyzji. Okoliczność ta nie stanowiła jednak przedmiotu sporu w niniejszej sprawie i została dostrzeżona już przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji, podkreślając, że błędnie adresowano ją do P. B. zamiast P. B. Z niewiadomych jednak przyczyn, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skuteczność tego postanowienia jest zależna od doręczenia adresatowi samej decyzji organu I instancji, a ponadto doręczenia: zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, o oględzinach obiektu oraz każdej dalszej korespondencji. Zgodnie bowiem z art. 113 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach". Z treści tego przepisu nie wynika zatem w żaden sposób, aby warunkiem sprostowania decyzji było jej jednoczesne doręczenie wraz z postanowieniem o sprostowaniu. Wprost przeciwnie, § 3 analizowanego przepisu wskazujący na odrębny tryb odwoławczy od takiego sprostowania i czyni koniecznym traktowanie postanowienia wydanego w tym trybie jako samodzielnego.

Po drugie zauważyć, iż błędne oznaczenie nazwiska skarżącego przez pominięcie w nim jednej litery, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, mogło zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1463/03, LEX nr 158425). Instytucja sprostowania dotyczy bowiem błędów ewidentnych, łatwo zauważalnych i niewymagających dodatkowych zabiegów myślowych, a do takich należy literowa pomyłka w oznaczeniu nazwiska adresata decyzji tym bardziej, iż skarżący był jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem tejże decyzji. Sprostowanie zaistniałej omyłki w żaden zatem sposób nie naruszyło praw strony tego postępowania, skoro w jej wyniku nie doszło do zmian podmiotowych, zaś identyfikacja podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych obowiązków nie nastręczała jakichkolwiek problemów.

Po trzecie, dostrzec trzeba i tę kwestię, iż na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji na podstawie art. 113 § 3 k.p.a. przysługiwało stronie zażalenie, a zatem sprostowanie to jako skutecznie niezaskarżone pozostaje w obrocie prawnym, a więc w dalszym ciągu wywołuje skutek prawny w nim określony.

Po czwarte, podkreślić trzeba, iż doręczanie stronie pism procesowych na adres przy ul. S. w P. nie było w żaden sposób kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak podała ona tak we wniosku o przywrócenie terminu, jak i skardze oraz innych dokumentach jak oświadczenie H. W. z dnia 17 czerwca 2014 r. – skarżący był zameldowany pod tym adresem i poza problemami z odbiorami kierowanej na ten adres korespondencji nie był on kwestionowany jako adres do doręczeń stronie skarżącej. Co więcej, adres ten został potwierdzony przez pełnomocnika skarżącego również w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wypływa stąd wniosek, że to nie błąd w nazwisku strony stanowił przyczynę nieodbierania korespondencji, lecz wymienione wyżej okoliczności. Trudno więc upatrywać w błędnym podaniu nazwiska strony uchybienia, które eliminowałoby prawidłowość doręczenia zastępczego i było istotne na tyle, aby prowadzić miało do skutków przypisywanych mu przez Sąd pierwszej instancji.

Po piąte, stwierdzić wreszcie trzeba, iż ocena, czy w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia normy art. 10 § 1 k.p.a., szczególnie w świetle niedoręczenia skarżącemu pism organu I instancji, wykraczała poza granice rozpoznania sprawy. Przypomnieć trzeba, iż przedmiot kontroli stanowiła skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i o ile za dopuszczalną należy uznać ocenę kwestii, czy doszło do prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] października 2012 r., bowiem ta znajduje bezpośrednie przełożenie na ocenę, czy doszło w ogóle do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o tyle legalność postępowania prowadzonego przez organ I instancji wykracza poza granice tej sprawy sądowoadministracyjnej. Analiza sądowa jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa w przypadku skutecznego wniesienia odwołania i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Stąd też wywody zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji na tym tle pozostawały co najmniej przedwczesne i nieuprawnione.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż w zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie nie wykazano, iż w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2012 r., a więc wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był w tym zakresie nieskuteczny, bowiem termin nie rozpoczął biegu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd o skutkach prawnych doręczenia decyzji, jednakże w żaden sposób nie akceptuje poglądu o konieczności dokonania w sprawie ponownego doręczenia ww. decyzji z dnia [...] października 2012 r. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął sens i cel instytucji tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.), dodatkowo pomijając szerokie wyjaśnienia strony skarżącej (adresata tej decyzji), który nie kwestionował w żadnym miejscu prawidłowości dokonania doręczenia w tym trybie, jak również prawidłowości ustalenia adresu do doręczeń przy ul. S. w P., a także samodzielności i skuteczności dokonanego w tym zakresie sprostowania decyzji. Z tych też przyczyn, postawiony organowi odwoławczemu przez Sąd pierwszej instancji zarzut błędnego doręczenia decyzji organu I instancji, należało uznać za nieuprawniony. Powyższe czyniło zatem zasadnymi postawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut 2), art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 4), art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 – 4 k.p.a. (zarzut 5) oraz art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zarzut 6), art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 – 4 k.p.a. (zarzut 7 kasacji). Trafnie podważono w nich zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę okoliczności niniejszej sprawy.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w rozpoznawanej kasacji kwestii konieczności jednoczesnego uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i wydanego w jego następstwie postanowienia uznającego odwołanie za wniesione z uchybieniem terminu, stwierdzić trzeba, iż w świetle powyższej argumentacji analiza tej kwestii była co najmniej przedwczesna. Co prawda, nie można również pominąć tej kwestii, że obowiązkiem sądu w ramach art. 135 p.p.s.a. jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek kompleksowej oceny legalności wszystkich aspektów sprawy, a więc oceny z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 915/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79, z glosą J. Borkowskiego, s. 204 i n.). Z tego punktu widzenia kontroli, w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podlegać będzie również postanowienie stwierdzające wniesienie go z uchybieniem terminu wydane w następstwie tego pierwszego. Postanowienia te, pozostające we wzajemnej relacji i stanowiące swoje konsekwencje są bowiem faktycznie tożsamym, formalnym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego. W ich konsekwencji ostateczna staje się decyzja organu I instancji co wyklucza merytoryczną, instancyjną kontrolę tejże decyzji przez organ odwoławczy. Jak trafnie podkreśla się bowiem w piśmiennictwie prawniczym, stanowisko takie znajduje oparcie wykładni systemowej, wszak trudno uznać, że to samo postępowanie administracyjne mogą kończyć dwa różne postanowienia (T. Woźny. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/17, LEX/el. 2010). Wzajemna relacja obu tych postanowień oraz istota stosunku administracyjnoprawnego pozwala w przypadku uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania objęcia kontrolą również wydanego w jego następstwie postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, czego jednak na obecnym etapie nie sposób przesądzić.

Wskazując na powyższe, stwierdzić jednak trzeba, iż pomimo prawidłowości argumentacji kasacji, zarzut art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. (zarzut 1), wobec zakwestionowania przez Sąd kasacyjny oceny o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako przedwczesny nie podlegał uwzględnieniu.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 3), bowiem pomimo wykazanej powyżej wadliwości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, jego uzasadnienie zawierało wszystkie wymagane ostatnim z ww. przepisów elementy.

Powyższe ustalenie powinno ograniczyć badanie Sądu pierwszej instancji przede wszystkim do kwestii, czy strona uprawdopodobniła w świetle przytoczonej argumentacji brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie nie sposób bowiem podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, który zarzucił organowi odwoławczemu poprzestanie na wyjaśnieniach strony wnioskującej o przywrócenie terminu, jednocześnie nie wskazując, dlaczego wyjaśnienia te poddaje w wątpliwość. Wymaganie od organu, aby ten ustalił rzeczywistą datę, w której pełnomocnik strony skarżącej dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. oraz dlaczego pełnomocnik ten stawił się w siedzibie organu w dniu 11 czerwca 2014 r. bez wskazania na jakiekolwiek okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy, czy znane Sądowi z urzędu, a przez to kwestionowanie wyjaśnień pełnomocnika strony wnioskującej o przywrócenie terminu, nie mogły stanowić o skuteczności tak sformułowanego pod adresem organu odwoławczego zarzutu. Brak jest bowiem tutaj chociażby próby wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nadto, jest to o tyle istotne, że w orzecznictwie przyjęto, iż udostępnienie akt sprawy pełnomocnikowi strony stwarza domniemanie ustania przyczyny uchybienia terminowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1825/08, LEX nr 587304). Obalenie tego domniemania i przyjęcie, iż miało ono miejsce wcześniej wymagało, zatem wskazania na konkretne okoliczności sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd pierwszej instancji dokona w pierwszej kolejności oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie, czy przytoczona przez stronę skarżącą argumentacja świadczyła o braku jej winy w uchybieniu przez nią terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.