Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1282/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 , art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Ż. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Ż. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 18 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 23 marca 2016 r., nr [...] (znak: [...]), którą nakazano inwestorowi P. Ż. doprowadzić przebudowaną część budynku usługowo-mieszkalnego obejmującego II piętro zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych i działowych oraz polegających na rozbiórce szybu windy w obrębie tej kondygnacji – zgodnie ze stanem przedstawionym na rzucie II piętra stanowiącym część dokumentacji projektowej podziału budynku będącej załącznikiem graficznym do przedmiotowej decyzji,

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wstępie wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji legalności robót budowlanych wykonanych przez P. Ż. w budynku usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym na dz. ewid. nr [...] położonej w N. (k. 55 akt PINB, tom II). Wyjaśniono przy tym, że impulsem do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego był wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości tj. Z. L., która wniosła o zbadanie zgodności ww. inwestycji z przepisami prawa budowlanego wskazując, iż sporne roboty prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej (k. 18 akt PINB, tom II). Następnie podano, że organ I instancji początkowo postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. (znak: [...]), postanowił "odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora P. Ż. w obrębie lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w N. , z uwagi na skierowanie do tut. Inspektoratu wniosku przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony postępowania w ww. sprawie" (k. 29 akt PINB, tom II), które to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu zażalenia Z. L., postanowieniem z dnia 16 października 2014 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy (k. 38 akt PINB). Zaznaczono jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę Z. L. na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1770/14) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (k. 46 akt PINB, tom II).

Mając na uwadze powyższe wskazano, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w ramach czynności kontrolnych pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. w dniu 13 marca 2014 r. przeprowadzili kontrolę kwestionowanych robót budowlanych wykonywanych na II piętrze budynku położnego na dz. nr [...] w N. przy ul. [...], w ramach której ustalono, że w lokalu mieszkalnym prowadzone były roboty wykończeniowe, stwierdzono skucie tynków wewnętrznych, rozbiórkę ścianek działowych zgodnie z rzutem opracowanym przez R.. D.. Dodano, że w lokalu wydzielono szyb windowy, dokonano wymiany instalacji elektrycznych, jak również widoczne były istniejące instalacje wod.-kan., przy czym stwierdzono, że w zakresie instalacji nie prowadzono żadnych robót budowlanych, zaś inwestor posiadał zgłoszenie robót budowlanych z dnia 14 października 2013 r. Ustalono także, że w ścianie zachodniej okno zostało wypełnione styropianem. Zwrócono również uwagę, że w toku kontroli sporządzono szkic oraz materiał zdjęciowy stanowiące załączniki do protokołu kontroli (k. 12-14 akt PINB, tom I). W dalszej kolejności wyjaśniono, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, iż objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane prowadzone były samowolnie i z tej przyczyny uznano za właściwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 50-51 u.p.b. W tym celu postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. odstąpił od wstrzymania robót budowlanych w zakresie przebudowy części przedmiotowego budynku obejmującego II piętro oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanej dokumentacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (k. 58 akt PINB, tom II).

Niemniej jednak wobec, niewypełnienia przez inwestora nałożonego na niego obowiązku, organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wydał decyzję z dnia 23 marca 2016 r. (znak: [...]), którą nakazał P. Ż. doprowadzić przebudowaną część budynku usługowo-mieszkalnego obejmującego II piętro zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych i działowych oraz polegających na rozbiórce szybu windy w obrębie tej kondygnacji – zgodnie ze stanem przedstawionym na rzucie II piętra stanowiącym część dokumentacji projektowej podziału budynku będącej załącznikiem graficznym do przedmiotowej decyzji (k. 64-66 akt PINB, tom II). W następstwie wniesionego przez P. Ż. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na ww. decyzję z dnia 5 kwietnia 2017 r. wniosła Z. L., po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 741/17) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Mając na uwadze powyższe[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że ponownie prowadził postępowanie administracyjne wywołane środkiem zaskarżenia wniesionym przez P. Ż., które zostało zarejestrowane pod znakiem: [...] Organ odwoławczy zaznaczył także, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie poinformował strony prowadzonego postępowania stosownie do treści art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i możliwości wniesienia swoich uwag (k. 82 akt MWINB), a następnie wskazał, że dokonał on powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o znaku: [...] (tom I – k. 1-37, tom II – k. 1-67). Następnie podano, że przedmiotem postępowania zostały objęte roboty budowlane realizowane przez P. Ż. na II piętrze budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] położonej w N. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w toku postępowania odwoławczego dokonał on sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania w następstwie czego ustalono, że współwłaścicielami dz. nr [...] w N. T., zabudowanej budynkiem, w którym zdziałano roboty budowlane objęte postępowaniem byli T. Ż. oraz P. Ż., który jednocześnie był inwestorem spornych robót budowlanych. Dodano też, że za strony postępowania zostały również uznane Z. L. oraz M. L., które pozostawały współwłaścicielami dz. nr [...], tj. nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotowym budynkiem. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, wobec dokonanej analizy treści wpisów zamieszczonych w księgach wieczystych, należało uznać, iż krąg stron postępowania został zdefiniowany w sposób prawidłowy (kompletny) i pozostawał tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił również, że istotnym w sprawie pozostawał fakt, iż była ona już przedmiotem dwukrotnej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w wyniku których wydano odpowiednio wyroki z dnia 6 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1770/14) oraz z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 741/17). Tym samym organ odwoławczy, powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) zaznaczył, że był on w przedmiotowej sprawie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach. Dlatego też organ odwoławczy, dokonując powtórnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i wyrażonej oceny prawnej sprawy, po analizie całości akt sprawy zgromadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazujące, iż P. Ż. był inwestorem spornych prac. W ocenie organu II instancji, na aprobatę zasługiwało nadto ustalenie, zgodnie z którym roboty zostały wykonane samowolnie (bez pozyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej), a zrealizowane przez inwestora w połowie 2014 r. Organ odwoławczy wyeksponował przy tym, że żadna ze stron postępowania, w którym miały zapewnioną możliwość czynnego udziału, nie kwestionowała powyższych ustaleń, wobec czego uznano, że w tym stanie rzeczy scharakteryzowane powyżej okoliczności nie budziły wątpliwości organu odwoławczego co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie budził również wątpliwości fakt, iż roboty budowlane zdziałane w lokalu mieszkalnym na II piętrze spornego budynku, a polegające na częściowym wyburzeniu ściany nośnej i wykonaniu w tym miejscu podciągu wspartego w środku jego rozpiętości słupem stalowym oraz wykonaniu szybu windowego (protokół kontroli z dnia 13 marca 2014 r., szkic i materiał zdjęciowy stanowiące do niego załączniki, k. 12-14 akt PINB znak: [...]) zostały zakwalifikowane w sposób prawidłowy jako przebudowa. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał definicję przebudowy określoną w art. 3 pkt 7a u.p.b. Podniesiono także, że organ I instancji uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny podpadał pod przewidziany przepisami art. 50-51 u.p.b., tryb weryfikacji prawidłowości realizowanej inwestycji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo wdrożono postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 u.p.b. Na marginesie wskazano przy tym, że dokonane przez inwestora zgłoszenie robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w N. (k. 9 akt PINB znak: [...]) dotyczące remontu lokalu mieszkalnego na II piętrze w spornym budynku było nieskuteczne wobec scharakteryzowanych powyżej prac i nie wywoływało w tym zakresie skutków prawnych.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na cel postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 u.p.b. oraz zaznaczył, że charakteryzuje się ono etapowością, gdzie każde kolejne stadium jest uzależnione (uwarunkowane) od zakończenia i wyniku poprzedniego etapu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 741/17) stanął na stanowisku, iż organ I instancji w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2016 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., którym odstąpiono od wstrzymania robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz odpowiednich ocen technicznych błędnie wskazał jako podstawę ww. postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wyjaśniono przy tym, że wobec faktu, iż organ I instancji w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2016 r. odstąpił od wstrzymania robót budowlanych, podstawy nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora ww. dokumentów nie mógł stanowić art. 50 ust. 3 u.p.b., gdyż postanowienie z dnia 25 stycznia 2016 r. nie było postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, lecz było postanowieniem o odstąpieniu od wstrzymania robót i nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów. W tym zakresie podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może: mieścić się obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen bądź ekspertyz. W konsekwencji więc wskazano, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, a w związku z tym w warunkach kontrolowanej sprawy nałożenie na inwestora obowiązku inwentaryzacji wykonanych robót oraz oceny technicznej wbrew wskazaniu przez organ I instancji na treść art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., znajdowało swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Podkreślono bowiem, że samo wskazanie przez organ I instancji na błędną podstawę prawną pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, za czym przemawiało także stwierdzenie organu I instancji, że obowiązek przedłożenia przez inwestora ww. dokumentów został nałożony "w celu doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Zaznaczono przy tym, że decyzja określająca błędnie podstawę prawną nie była wydana bez podstawy prawnej, o ile ta podstawa prawna rzeczywiście istniała, lecz była jedynie wadą procesową z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., która to wada pozostawała bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym podano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, gdzie jako podstawę wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a w związku z tym podstawą wydania aktu z dnia 23 marca 2016 r. była treść art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którą po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wobec powyższego organ odwoławczy podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 23 marca 2016 r. (znak: [...]) została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b., a tym samym wyjaśniono, że obecnie weryfikowana decyzja stanowiła wypełnienie kolejnego, drugiego etapu postępowania naprawczego, w którym chodziło jedynie o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. Podkreślono bowiem, że na etapie wydawania decyzji, określonej w art. 51 ust. 3 u.p.b., nie można było już weryfikować wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Organ II instancji podał również, że decyzja wskazana w art. 51 ust. 3 u.p.b. jest wydawana, gdy decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, iż zobowiązany inwestor – P. Ż. nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. (znak: [...]) – które w istocie było decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. – tzn. nie przedłożył wymaganych dokumentów, to organ I instancji zobligowany był do wydania obecnie zaskarżonej decyzji, którą nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia przedmiotowego lokalu na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na dz. nr [...] do stanu poprzedniego. Zwrócono przy tym uwagę, że w nakazie tym wskazano precyzyjnie zakres prac jaki ma zostać wykonany w celu osiągnięcia stanu poprzedniego, a ponadto w celu zobrazowania obowiązku, do decyzji dołączono załącznik graficzny w postaci inwentaryzacji przedmiotowego lokalu, która była wykonana na potrzeby projektu podziału nieruchomości, a przedstawiająca stan lokalu przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych.

Jednocześnie odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że treść powyższej decyzji stanowiła w istocie odpowiedź na zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Dlatego też mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego był zasadny i odpowiadał prawu. Dodatkowo zaznaczono, że skoro legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej nie była w przedmiotowej sprawie możliwa z uwagi na bierność inwestora w wypełnieniu obowiązku przedłożenia żądanych postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. (znak: [...]) dokumentów to tym samym wydanie zaskarżonej decyzji było obligatoryjne i niezależne od woli organu, co przemawiało za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – P. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia w sytuacji uznania skargi za zasadną od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8, art. 35, art. 36, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.;

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 u.p.b., poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2018 r. (data wpływu do Sądu – 4 grudnia 2018 r.) uczestniczka postępowania – Z. L. wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając na poparcie swojego wniosku stosowną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), którą organ po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. Ż. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 23 marca 2016 r., nr [...] (znak: [...]), nakazującą inwestorowi P. Ż. doprowadzić przebudowaną część budynku usługowo-mieszkalnego obejmującego II piętro zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w [...] do stanu poprzedniego przez przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych i działowych oraz polegających na rozbiórce szybu windy w obrębie tej kondygnacji – zgodnie ze stanem przedstawionym na rzucie II piętra stanowiącym część dokumentacji projektowej podziału budynku będącej załącznikiem graficznym do przedmiotowej decyzji.

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Trzeba zacząć od tego, że kontrolowana obecnie decyzja organu II instancji została wydana po uprzedniej kontroli sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej tego organu a to wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 741/17. W wyroku tym, WSA w Krakowie stwierdził, że "Rację też ma strona skarżąca, że działający w sprawie organ II instancji pominął istotną dla sprawy okoliczność dowodową polegająca na tym, iż organ l instancji trafnie i zgodnie z prawem dokonał ważnych, doniosłych ustaleń faktycznych m.in. także w oparciu o protokół kontroli z dnia 19 sierpnia 2014 r. przeprowadzonej w toku odrębnego postępowania toczącego się w trybie art. 48 u.p.b. (postępowanie w przedmiocie "rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, w którym funkcjonuje zakład piekarniczo-ciastkarski o skrzydło zachodnie wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład piekarniczo-ciastkarski zlokalizowany na działkach nr ewid. [...], [...], w tym komunikacja o obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na dz. nr ewid. [...], położonych w N. z którego wynika, że inwestor wyburzył wewnętrzną ścianę konstrukcyjną i wykonał w tym miejscu belkę wspartą w środku rozpiętości słupem stalowym, wykonał roboty wykończeniowe i instalacyjne w stosunku do stanu podczas kontroli w dniu 13 marca 2014 r. oraz konstrukcję żelbetową szybu windy towarowej konstrukcyjnie i funkcyjnie połączonego z odcinkiem na niższych kondygnacjach objętych postępowaniem legalizacyjnym. A zatem podnosząc w kontrolowanej decyzji drugoinstancyjnej - że organ I instancji kwalifikując roboty budowlane wykonane przez inwestora oparł się jedynie na szkicu pochodzącym z "opisu technicznego do projektu podziału budynku i parceli przy [...] w N. T." oraz protokole kontroli z dnia 13 marca 2014 r. - organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż pomijając ww. materiał dowodowy, na którym się oparł zasadnie organ i swoje możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego uzupełniającego – pozbawił się zdolności do merytorycznej oceny sprawy, gdyż stopień ew. dodatkowego wyjaśnienia sprawy nie dotyczy elementów istotnych . W konsekwencji nie jest zatem tak, że nie zostały dotąd w żaden sposób zweryfikowane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnymi twierdzenia Z. L. we wniosku z dnia 27 czerwca 2014 r., która w nim podnosiła, że inwestor, co do którego toczy się już postępowanie nadzorcze, w ramach którego wstrzymano roboty budowlane dokonuje rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku, wskazując m.in., że pod pozorem prac remontowych II piętra budynku wybudowano szyb dla windy, usunięto ściany działowe i nośne oraz zamontowano legary, podtrzymujące strop budynku".

W przytoczonym, omawianym wyroku, Sąd dalej twierdzi, że: " W związku z tym, nie jest także trafny pogląd organu II instancji, że organ I instancji pominął wytyczne zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1770/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nie są także uzasadnione wątpliwości organu II instancji co do zakresu postępowania naprawczego w stopniu uzasadniającymi skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13.03.2014 r. w lokalu mieszkalnym na II piętrze budynku: [...], organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono m.in. - że do robót budowlanych przystąpiono po dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych, które Starostą [...] pismem z dnia 29.10.2013 r. znak: [...] przyjął bez sprzeciwu w zakresie remontu istniejącego lokalu mieszkalnego na drugim piętrze budynku usługowo-mieszkalnego położonego w N. . Roboty budowlane realizowane przez P. Ż. obejmowały wyłącznie wnętrze lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Jednak ponowne oględziny w budynku R. przeprowadzono w dniu 19.08.2014 r. w ramach odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego pod sygn. [...] w sprawie rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego zakładu piekarniczo-ciastkarskiego. Podczas tych oględzin potwierdzono, że w lokalu na II piętrze budynku dokonano przebudowy przez wyburzenie wewnętrznej ściany konstrukcyjnej i wykonanie w tym miejscu belki wspartej w środku rozpiętości słupem stalowym. Potwierdzono również, że w lokalu wykonano wszystkie roboty wykończeniowe i instalacyjne w stosunku do stanu stwierdzonego podczas pierwszej kontroli. W lokalu tym potwierdzono również wykonanie konstrukcji żelbetowej szybu windy towarowej konstrukcyjnie i funkcyjnie połączonego z odcinkiem na niższych kondygnacjach objętych odrębnym procesem legalizacyjnym. Organ następnie ustalił, że roboty prowadzone były przez P. Ż. wewnątrz lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku usługowo-mieszkalnego. Wobec faktu, że przy realizacji robót budowlanych naruszone zostały przepisy prawa uregulowane w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organ I instancji jako zasadne uznał, zgodnie z prawem w ocenie Sądu I instancji, prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego niezależnego od już prowadzonego w trybie art. 48 PB pod sygn. [...] Zebrany materiał w sprawie pozwolił organowi I instancji ustalić, że roboty budowlane w postaci przebudowy budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakładu [...] w części obejmującej II piętro budynku wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w ww. zakresie. Ponadto dokonane przez inwestora zgłoszenie robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w N. w zakresie remontu budynku jest nieskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Wymiana elementów konstrukcyjnych, wykonanie nowych, zmiana parametrów użytkowych budynku stanowią roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku. Art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy przez to rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, pow. zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji: (...)".

W omawianym wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 741/17, Sąd ten następnie stwierdza, że "Zakres i stopień powyżej zaprezentowanych ustaleń organu I instancji w zakresie stanu faktycznego i przebiegu postępowania organu I instancji, nie uzasadnia skorzystania przez organ II instancji z treści art. 138 § 2 k.p.a. także i w odniesieniu do materialnoprawnych wątpliwości interpretacyjnych organu II instancji związanych z pojęciem przebudowy na tle ustaleń stanu faktycznego, jak i samodzielnej oceny w ramach własnego uzupełniającego postępowania, jeżeli organ II instancji ma uzasadnione wątpliwości przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., wobec technicznego stanu wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, umożliwia zdaniem Sądu weryfikację pojęcia przebudowy, a istniejące w tym zakresie wątpliwości organ może uzdrowić przez własne działania wyjaśniające. Zarazem, tak samo, jak organ I instancji, organ II instancji jest też organem fachowym zdolnym do samodzielnych ustaleń i oceny w przedmiocie stanu technicznego wykonanych robót i także może dokonać tych czynności w ramach art. 136 k.p.a."

Jak wynika z akt sprawy i treści uzasadnienia obecnie kontrolowanej decyzji organu II instancji, kontrolowany obecnie organ przystępując po raz drugi do wydania decyzji przedwcześnie przestał mieć jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej decyzji pomimo tego, że Sąd I instancji nie wykluczył, że organ ten może korzystać z treści art. 136 k.p.a. w celu odpowiedniego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Tymczasem jak wynika z treści obecnie kontrolowanej decyzji organ II instancji: " Biorąc pod uwagę, że zobowiązany inwestor w osobie P. P. Ż. nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., znak [...], (które w istocie było decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prbud) tzn. nie przedłożył wymaganych dokumentów, to organ I instancji zobligowany był do wydania obecnie zaskarżonej decyzji, którą nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia przedmiotowego lokalu na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] do stanu poprzedniego. W nakazie tym wskazano precyzyjnie zakres prac jaki ma zostać wykonany w celu osiągnięcia stanu poprzedniego. Dodatkowo w celu zobrazowania obowiązku, do decyzji dołączono załącznik graficzny w postaci inwentaryzacji przedmiotowego lokalu, która była wykonana na potrzeby projektu podziału nieruchomości, a przedstawiająca stan lokalu przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, MWINB w K. wyjaśnia, że treść powyższej decyzji stanowi w istocie odpowiedź na zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego jest zasadny i odpowiada prawu. Skoro legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej nie była w przedmiotowej sprawie możliwa z uwagi na bierność inwestora w wypełnieniu obowiązku przedłożenia żądanych postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...] dokumentów to wydanie zaskarżonej decyzji było obligatoryjne i niezależne od woli organu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobligowany był do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy".

Oceniając decyzję i postępowanie organu II instancji przeprowadzone po ww. wyroku WSA w Krakowie, Sąd I instancji stwierdza, że kontrolowana decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy a to w związku z normą art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b., zgodnie z którą "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W kontrolowanej sprawie organ II instancji pominął także uprzednio wykładnię ww. przepisów materialnego nie zastanawiając się nad tym co w analizowanej normie oznacza pojęcie stanu poprzedniego i co kwalifikuje, jakie kryterium, pojęcie stanu poprzedniego w obrębie materialnym, merytorycznym wskazanego przepisu i jego powiązań z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie chodzi o stan poprzedni w nawiązaniu do czynności, robót budowalnych, na które było wymagane pozwolenie na przebudowę. Wobec powyższej konstatacji Sąd podziela argumentację skargi w zakresie w jakim skarżący podnosi lakoniczność i automatyzm nakazu zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 marca 2016 r., która została utrzymana w mocy skarżoną decyzją. Bezsprzecznie bowiem w ocenie obecnie orzekającego składu Sądu dodatkowego dookreślenia, ustalenia wymaga to, do jakiego stanu poprzedniego miałby skarżący doprowadzić będący przedmiotem postępowania lokal mając na uwadze fakt braku prawnego wymogu na dzień wydania kontrolowanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę ścian działowych. Jednocześnie zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych: " W ocenie składu orzekającego roboty budowlane w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Przy czym podkreślenia wymaga, że identyczne prace należy traktować odmiennie w zależności jakiej ściany dotyczą. Oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę" (Tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12); "wyburzenie ściany działowej, niebędącej elementem konstrukcyjnym budowli, której wyburzenie nie wpływa na statykę budynku, nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tym samym prowadzenie takich prac nie podlega zgłoszeniu, ani też nie wymaga pozwolenia na budowę"(tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011, sygn.. akt II SA/Kr 1239/11).

Zdaniem Sądu przywoływany Załącznik do decyzji organu I instancji, po urzędowym potwierdzeniu jego zgodności z oryginałem, może w tym zakresie, o czym będzie jeszcze mowa odpowiednio poniżej, stanowić punkt wyjścia dla ustalenia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jednak dodatkowych ustaleń wymaga jego ewentualna aktualizacja i ocena w zakresie elementów w postaci ścian działowych usuniętych przez skarżącego zgodnie z prawem. Skarżący stwierdza, że część elementów widniejących na przedmiotowym załączniku graficznym została przez niego usunięta lub przekształcona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący ma tu na myśli w szczególności ścianki działowe, których wzniesienie, przesunięcie, czy też wyburzenie nie wymaga pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia. W związku z tym wstępnie wydaje się być trafna jego teza, że skoro mógł je legalnie np. rozebrać to dlaczego ma je odbudowywać, w sytuacji w której obecnie rozebranie ścian działowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednocześnie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest pełnej oceny i w konsekwencji odpowiednio szczegółowego uzasadnienia w zakresie wyposażenia decyzji organu I instancji w ww. załącznik w postaci części dokumentacji projektowej podziału przedmiotowego budynku.

W sentencji kontrolowanej decyzji jest mowa, że skarżący ma "Doprowadzić przebudowaną część budynku usługowo - mieszkalnego obejmującego II piętro zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych i działowych oraz polegających na rozbiórce szybu windy w obrębie tej kondygnacji - zgodnie ze stanem przedstawionym na rzucie II piętra stanowiącym część dokumentacji projektowej podziału budynku będącej załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji". W tym miejscu Sąd zauważa, że kontrolowany organ pominął przez brak oceny i ustosunkowania się, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy, wzmiankę znajdującą się na Załączniku graficznym dołączonym do utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji opatrzonym ręczną pisemną adnotacją "uwaga" i dotyczącą ścianek działowych, co do których jest sformułowana powinność ich przestawienia w celu dostosowania pomieszczenia dla potrzeb mieszkalnych, co będzie według tej wzmianki przedmiotem oddzielnego opracowania. Powstaje zatem pytanie, czy to opracowanie powstało i jakie jest jego ew. znaczenie dla sprawy. Kontrolowany organ II instancji pominął także brak zaopatrzenia ww. Załącznika do decyzji organu I instancji w urzędową adnotację o zgodności kserokopii Projektu podziału budynku przy P. w N. T. za zgodność z oryginałem, co ma znaczenie dla kontroli zachowania i przestrzegania przez organy zasady prawdy materialnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, i przy zachowaniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, kontrolowany organ powinien ww. pominięcia uzupełnić i ocenić w ramach środków dowodowych przysługujących mu w k.p.a., jak wygląda obecnie rzeczywisty układ ścian działowych, i czy ten układ ma znaczenie dla układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych pod kątem ewentualnej aktualizacji zakresu kontrolowanego obowiązku nałożonego na skarżącego mając przy tym na uwadze zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, a także zawartą w art. 31 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, adekwatności działania administracji publicznej, która nie odnosi się jedynie do tworzenia prawa, ale znajduje także zastosowanie do konkretyzacji prawa.

Sąd jednak nie podziela w żadnym zakresie pozostałych zarzutów i stwierdza, że zarówno kwestia stron postępowania jak i trybu działania kontrolowanych organów została przesądzona odpowiednio przez zapadłe sprawie ww. wyroki WSA w Krakowie. Kwestia stron postępowania była także przedmiotem prawidłowej zaktualizowanej oceny ze strony kontrolowanego organu II instancji. W tym zakresie Sąd podziela także stanowisko uczestniczki zawarte w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.