Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 604/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 31, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr IF-O.7840.239.2021.MWD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika J.O., (dalej - skarżąca, strona) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, (dalej - Wojewoda, organ II instancji) z dnia 1 lipca 2022 r., nr IF-O.7840.239.2021.MWD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta T. na wiosek W. sp. z o.o. z siedzibą we W. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą. Wstępna analiza przedłożonej dokumentacji pozwoliła na ustalenie nieprawidłowości, w związku z czym w dniu 26 stycznia 2021 r. wydano postanowienie nr 30/21, którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do dnia 1 marca 2021 r. Inwestor zastosował się do nałożonego na niego obowiązku, zaś organ I instancji zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2021 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W dniu 1 marca 2021 r. Starosta T. wydał decyzję nr 200/21, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej – k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę obejmujące budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid.: [...] AM-l obręb K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołując się do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził zgodność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, a także kompletność i prawidłowość przedłożonego projektu budowlanego. W decyzji pierwszoinstancyjnej odniesiono się także do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących ustalonego kręgu stron postępowania, naruszenia art. 33 Prawa budowlanego odnośnie przyjętego zakresu zamierzenia, kwestii zasad i kształtowania ładu przestrzennego z zachowaniem ustaleń planu miejscowego, ilości miejsc parkingowych i zagadnienia oświadczenia zarządcy drogi odnośnie skomunikowania drogi powiatowej z drogami wewnętrznymi.

W terminie na wniesienie instancyjnego środka zaskarżenia złożono odwołanie, w którym po wskazaniu na naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autor odwołania uzasadnił podniesione zarzuty przedstawiając stosowną argumentację.

Wojewoda Dolnośląski wydał w dniu 1 lipca 2022 r. wskazaną na wstępie decyzję nr IF-O.7840.239.2021.MWD, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po wskazaniu na treść decyzji pierwszoinstancyjnej jak i na motywy odwołania Wojewoda zwrócił uwagę na zmianę ustawy Prawo budowlane oraz uwzględnienie tej okoliczności w wydanych rozstrzygnięciach, by następnie przytoczyć prawnomaterialny zakres sprawdzeń wynikający z art. 35 Prawa budowlanego oraz konieczność wydania decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przez inwestora zawartych tam wymagań. Rozwijając własną ocenę kontrolowanego w ramach postępowania odwoławczego zamierzenia inwestycyjnego organ II instancji podał, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego P., a działki nr [...] i nr [...], AM-1, obręb K., znajdywały się na terenie oznaczonym symbolem MN 1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wykluczeniem funkcji usługowej, gdzie budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszczono wyłącznie w układzie wolnostojącym. Wprowadzone w planie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie MN 1, zgodnie z którymi wysokość budynków mieszkalnych określa się na maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, nie licząc piwnic, w tym jedna w poddaszu, jednak nie więcej niż 12,0 m liczone od powierzchni gruntu do kalenicy dachu (§ 5 ust. 2 pkt 4 lit. a). Dachy dwu- lub wielospadowe o kątach nachylenia połaci 30° - 45°, dla dachów łamanych mansardowych do 60°, kryte dachówką lub innym materiałem imitującym dachówkę (§ 5 ust. 2 pkt 4 lit. b) Powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 30% powierzchni działki, dopuszczalna maksymalna kubatura jednorodzinnego budynku mieszkalnego 2000 m³ (§ 5 ust. 2 pkt 4 lit. c), a miejsca postojowe należy zlokalizować na posesji własnej inwestora (§ 5 ust. 2 pkt 4 lit.d). Co do postanowień ogólnych planu organ wskazał, że w granicach planu obowiązują ustalenia ogólne, dotyczące zasad zagospodarowania terenu: inwestycje w zakresie budownictwa mieszkaniowego będą realizowane wyłącznie jako inwestycje zorganizowane (§ 4 ust. 2), przy czym przez inwestycje zorganizowane należy rozumieć inwestycje obejmujące cały teren (obszar ograniczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi) i polegające na podziale terenu na działki budowlane zgodnie z koncepcją zagospodarowania sporządzoną dla całego terenu oraz na kompleksowym uzbrojeniu terenu, staraniem i na koszt inwestora, poprzedzającym inwestowanie, co najmniej w energię elektryczną, wodę i kanalizację (§ 2 pkt 9); inwestycje w zakresie budownictwa mieszkaniowego mogą być realizowane w niezależnych etapach, dla co najmniej jednego terenu oznaczonego w planie symbolem MW, MN lub U/MN i wyznaczonego liniami rozgraniczającymi wraz z drogą obsługującą ten teren (§ 4 ust. 2 pkt. 3); po zrealizowaniu sieci drogowej i uzbrojenia dla danego terenu inwestowanie może odbywać się indywidualnie (§ 4 ust. 2 pkt 5); w celu zachowania ładu przestrzennego i zapewnienia jednorodnego charakteru architektury w poszczególnych terenach, obowiązują następujące ustalenia: kształt dachu, użyte materiały, detale architektoniczne, kolorystyka, elementy małej architektury i ogrodzenia winny zachować jednolitą stylistykę (§ 4 ust. 2 pkt 6); dla nowych budynków oraz rozbudowanych części budynków istniejących obowiązują określone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 4 ust. 2 pkt 9); inwestor winien zapewnić niezbędną ilość miejsc postojowych na terenie własnym (§ 4 ust. 2 pkt 17).

Zdaniem organu zamierzenie budowlane obejmuje budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą (zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 planu miejscowego P.). Po wyprowadzeniu z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i z art. 3 pkt 2 tej samej ustawy definicji budynku organ przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z pięcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w których wydzielono po dwa lokale mieszkalne. O istnieniu pięciu budynków w zabudowie wolnostojącej świadczą ściany oddzielające lokale mieszkalne wewnątrz każdego z budynków. Nie zostały one zaprojektowane jako podwójna ściana, z pustą przestrzenią, określaną jako dylatacja. Niezależnie od szczegółów technicznych wykonania, ściana ta stanowiłaby dla każdego z odrębnych budynków przegrodę budowlaną wydzielającą go z przestrzeni (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Znajdujące się w projekcie budowlanym lokale mieszkalne posiadają wspólną ścianę, zatem, mimo że poszczególne lokale mieszkalne są funkcjonalnie samodzielne, to konstrukcyjnie nie stanowią odrębnych budynków wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Odwołano się też do § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W przypadku analizowanej inwestycji, brak jest w projekcie powyższej ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Dalej organ podał, że zaprojektowano pięć budynków trzykondygnacyjnych, bez podpiwniczenia, z trzecią kondygnacją w poddaszu, o wysokości 10,44 m (zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. a MPZP P.). Dachy zaprojektowano jako czterospadowe, o kącie nachylenia połaci 30°, kryte dachówką karpiówką w kolorze czerwonym (str. 4, 11 projektu budowlanego) - zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. b MPZP P.. Powierzchnia zabudowy wynosi na działce nr [...] - 25,1%, na działce nr [...] - 25,4%, na działce nr [...] - 25,4%, na działce nr [...] - 25,1%, na działce nr [...] - 25,6% a kubatura budynków wynosi 1612,54 m³ (zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c MPZP P.). Zaprojektowano 20 miejsc postojowych w garażach (po 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny, czyli 4 miejsca postojowe na każdy budynek jednorodzinny - str. 5 projektu budowlanego) - zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d i z § 4 ust. 2 pkt. 17 MPZP P..

Inwestycja obejmuje działki nr [...] i nr [...] położone na terenie MN 1 (obszar ograniczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi - zgodnie z legendą planu zaznaczonymi czarną ciągłą linią), lecz nie obejmują całego terenu MN 1, stąd inwestycja nie może być traktowana jako inwestycja zorganizowana, o jakiej mowa w § 4 ust. 2 MPZP P.. Planowana inwestycja graniczy z działką nr [...] (drogą wewnętrzną KDW 2), której inwestor jest współwłaścicielem, a w której liniach rozgraniczających przebiegają instalacje energetyczne, sanitarne, deszczowe oraz wodne (zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 5 MPZP P.). Wszystkie budynki zaprojektowano na nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w rysunku planu (zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 9 MPZP P.).

Wojewoda wyjaśnił również, że na etapie postępowania odwoławczego weszła w życie uchwała Rady Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr VIII/XXX/311/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2021 r., poz. 2538, dalej "MPZP K."). W planie tym działki objęte inwestycją, znajdują się na terenie oznaczonym w MPZP K. symbolem MN/4, dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę jednorodzinną (§ 12 ust. 1 pkt 1 MPZP K.). Na terenie oznaczonym symbolem MN/4 budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie w układzie wolnostojącym (§ 12 ust. 2 MPZP K.).

MPZP K. wprowadza również następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu (§ 12 ust. 3 pkt 1 MPZP K.); udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej nie może być większy niż 40% dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (§ 12 ust. 3 pkt 2 lit. a MPZP K.); udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej nie może być mniejszy niż 30% (§ 12 ust. 3 pkt 3 MPZP K.); intensywność zabudowy winna się mieścić w przedziale od 0 do 1,5 (§ 12 ust. 3 pkt 4 MPZP K.); liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż 3 (§ 12 ust. 3 pkt 5 MPZP K.); wymiar pionowy budynków innych niż budynki gospodarcze, garażowe oraz infrastruktury technicznej, mierzony od poziomu gruntu przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych nie może przekraczać 12 m (§ 12 ust. 3 pkt 7 MPZP K.); obowiązują dachy strome, o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45° pokryte dachówką w kolorze ceglastym (§ 12 ust. 3 pkt 8 i § 12 ust. 3 pkt 8 MPZP K.);

W zakresie miejsc postojowych w MPZP K. wprowadzono dla zabudowy jednorodzinnej obowiązek zaprojektowania minimum 2 miejsc parkingowych na 1 lokal mieszkalny, wliczając w to garaż (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a). Nowy miejscowy plan MPZP K. dopuszcza taki sam lub względniejszy dla inwestora zakres warunków ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do poszczególnych wskaźników niż poprzednio obowiązujący MPZP P.. Jako przykład podano, że dopuszczalna ilość kondygnacji (3) i wysokość budynków (12 m) na obszarze objętym inwestycją nie uległa zmianie, natomiast udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej został zwiększony z 30% do 40% a zakres dopuszczalnego kąta nachylenia powierzchni dachu został zwiększony z 30°-45° do 20°-45°.

Organ II instancji zauważył nadto, że zaprojektowano 5 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, trzykondygnacyjnych, bez podpiwniczenia, z trzecią kondygnacją w poddaszu, o wysokości 10,44 m (zgodnie z § 12 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 5, § 12 ust. 3 pkt 6). Dachy zaprojektowano jako czterospadowe, o kącie nachylenia połaci 30°, kryte dachówką karpiówką w kolorze czerwonym (zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 8, § 12 ust. 3 pkt 9). Powierzchnia zabudowy wynosi na działce nr [...] - 25,1%, na działce nr [...] - 25,4%, na działce nr [...] - 25,4%, na działce nr [...] - 25,1%, na działce nr [...] - 25,6% a kubatura budynków wynosi 1612,54 m³ (zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 lit. a). Zaprojektowano 20 miejsc postojowych w garażach (po 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny, czyli 4 miejsca postojowe na każdy budynek jednorodzinny) - zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a. MPZP K. wprowadził dwa nowe wskaźniki ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie wymienione MPZP P., dotyczące intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, należało zatem przeanalizować, czy planowane zamierzenie budowlane zgodne jest z wymaganiami MPZP K. w powyższym zakresie.

Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia całkowita każdego z projektowanych budynków wynosi 618 m² (str. 10), powierzchnia najmniejszej z działek objętych planowanym zamierzeniem budowlanym (nr [...]) wynosi 904 m², natomiast powierzchnia największej z działek (nr [...]) wynosi 919 m², zatem intensywność zabudowy dla powyższych działek wynosi od 0,67 do 0,68 (zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 MPZP K.). Z projektu budowanego wynika ponadto, że na działce [...] o powierzchni 919 m² zaprojektowano tereny zielone o powierzchni 513,5 m²; na działce [...] o powierzchni 910 m² zaprojektowano tereny zielone o powierzchni 511,4 m²; na działce [...] o powierzchni 910 m² zaprojektowano tereny zielone o powierzchni 511 m²; na działce [...] o powierzchni 915 m² zaprojektowano tereny zielone o powierzchni 514,1 m²; na działce [...] o powierzchni 904 m² zaprojektowano tereny zielone o powierzchni 504,7 m². Udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej wynosi odpowiednio 55,88% (dla działki nr [...]), 56,2% (dla działki nr [...]), 56,15% (dla działki nr [...]), 56,19% (dla działki nr [...]), 55,83% (dla działki nr [...]), zatem jest zgodny z (§ 12 ust. 3 pkt 3 MPZP K.).

W dalszej kolejności organ II instancji weryfikował zgodność planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi przez pryzmat regulacji wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej – r.w.t.). Odnośnie dochowania minimalnych odległości budynku od granicy wskazanych w rozporządzeniu organ wskazał, że inwestycja obejmuje 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zaprojektowanych w odległości 6 m od działki nr [...] (działki drogowej). Budynek oznaczony nr 1 został zaprojektowany ścianą bez okien i drzwi w odległości 3,4 m od południowo-zachodniej granicy działki z działką nr [...] (14,2 m od znajdującego się na tej działce budynku), oraz w odległości 3,4 m od narożnika działki nr [...] (5,1 m od znajdującej się na tej działce stacji transformatorowej). Budynek oznaczony nr 5 został zaprojektowany ścianą bez drzwi i okien w odległości 3,4 m od północno-wschodniej granicy działki nr z działką nr [...] (8,2 m od znajdującego się na tej działce budynku). Odległość ścian z oknami i drzwiami projektowanych budynków od południowo-wschodniej granicy działki z niezabudowanymi działkami nr [...], nr [...] wynosi 14,6 14,8 m (zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rwt). Następnie Wojewoda opisał ujęte w projekcie zamierzenie w odniesieniu do wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie znajdując w tym zakresie nieprawidłowości. Podobnie organ ocenił spełnienie wymogu zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej wyprowadzając z projektu budowlanego dostęp do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej przez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr 1371D (dz. nr 12, AM-1, obręb R.) i drogę wewnętrzną - ulicę [...] - KDW 2 (dz. nr [...] AM-1, obręb K.). Na terenie działek nr [...] i nr [...], AM-1, obręb K. planuje się zjazdy na ulicę [...] wg. odrębnego opracowania.

Na gruncie § 60 ust. 1 r.w.t. Wojewoda poddał analizie spełnienie warunku zapewnienia czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń o wskazanych w tym normatywie pomieszczeń nie stwierdzając jego naruszeń w oparciu o przedstawioną analizę nasłonecznienia. Z kolei względem przewidzianych w projekcie stanowisk postojowych odniesiono się do zapisów planu miejscowego, który wprowadził dla zabudowy jednorodzinnej na analizowanym terenie MN/4 obowiązek zaprojektowania minimum 2 miejsc parkingowych na 1 lokal mieszkalny, wliczając w to garaż (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a). Zdaniem organu przedłożony projekt jest zgodny z wymogami planu. Analogiczne konstatacje organu dotyczyły miejsc na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Podobnie na gruncie przepisów rozporządzenia stwierdzono spełnienie warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego.

Odnośnie zarzutów odwołania Wojewoda nie uznał ich zasadności stwierdzając zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Co do naruszenia § 10 ust. 1 planu miejscowego organ wyjaśnił, iż obowiązek uzbrojenia terenu przed realizacją zabudowy odnosił się do wymagań dotyczących pozwolenia na użytkowanie, a nie pozwolenia na budowę. Z kolei budowa zjazdów z drogi wewnętrznej, projekt sieci i przyłączy nie została objęta wnioskiem. Wyłączone z opracowania zjazdy i przyłącza zostały wskazane na projekcie zagospodarowania terenu. Przy budowie budynku przyłączy nie zalicza się do jego części składowych, co wynika z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje się jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, przejazdy, place postojowe, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.

W wywiedzionej skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 138 § 2 w zw. z art. k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty T., podczas gdy organ odwoławczy winien był zastosować art. 138 § 2 k.p,a, albowiem na etapie postępowania odwoławczego wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący działki inwestycyjne, a tym samym uległy zmianie istotne okoliczności sprawy powodujące, że organ orzekając w nowym stanie prawnym i faktycznym o utrzymaniu w mocy kwestionowanej decyzji naruszył zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a.;

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty T., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bez zjazdów z drogi wewnętrznej oraz bez sieci i przyłączy: energetycznych, wody, kanalizacji, deszczówki oraz gazu, uniemożliwiających prawidłowe i samodzielne funkcjonowanie zabudowy mieszkaniowej, stanowiące naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji wbrew zasadzie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, przy jednoczesnym naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych przejawiających się:

- dopuszczeniem do realizacji inwestycji, której projekt nie zabezpiecza interesów osób trzecich, ograniczającej współwłaścicieli działek drogowych, na których zlokalizowana jest droga - ul. [...], tj. działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...], obręb K., gm. W., mająca stanowić dojazd do zaprojektowanego zamierzenia i lokalizację potrzebnych sieci/przyłączy;

- zaprojektowaniem minimalnej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych, bez uwzględnienia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników przebywających okresowo i stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na pominięciu przy ustalaniu kręgu stron postępowania współwłaścicieli dziełek drogowych, stanowiących jedyną komunikację do działek inwestycyjnych (połączenie z drogą publiczną), w których usytuowane mają być sieci oraz zjazdy na tereny poszczególnych nieruchomości, a tym samym działki drogowe znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zapewnił wszystkim stronom udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym pominięcie istotnych kwestii, tj. braku zgody współwłaścicieli działek drogowych (ul. [...]) na lokalizację zjazdów z poszczególnych działek inwestycyjnych oraz wykonania przyłączy do sieci znajdujących się w pasie drogowym ul. [...], w celu przyłączenia projektowanych budynków;

- dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem dopuszczonych prawem granic swobody,

- nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym dotyczących braku oceny przedłożonej przez inwestora opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne w podłożu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K., gm. W., z września 2020 r., czy braku odniesienia się do tego, że zaprojektowana inwestycja będzie naruszała uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty podniesione względem kwestionowanego rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie odniesiono się do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego zainwestowany teren, upatrując się w tej okoliczności naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi organ I instancji oceniał projekt budowlany opracowany na podstawie uchwały Rady Gminy W. nr IV/XLII/253/06 z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec wejścia w życie nowego aktu planistycznego organ powinien był rozważyć podjęcie decyzji kasacyjnej z uwagi na treść art. 15 k.p.a. Powinno to nastąpić ze względu na zmianę stanu prawnego w toku postępowania odwoławczego, co stanowi podstawę do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołując się do cech postępowania odwoławczego przekonywano do konieczności uchylenia decyzji ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Nadto w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony tj. współwłaściciele nieruchomości, na których zlokalizowana jest droga, (działki nr [...] i [...]). Decyzja wpływa na ich interes prawny wynikający z tego, że przez ich nieruchomości inwestor prowadzi obsługę komunikacyjną do drogi publicznej oraz planuje zlokalizować sieci i przyłącza na potrzeby swojej inwestycji. Oznacza to, że rzeczona droga znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Na poparcie zajętego stanowiska przedstawiono poglądy judykatury.

Dalej strona skarżąca zarzuciła pominięcie faktu, że inwestor nie dysponuje zgodą współwłaścicieli na usytuowanie zjazdów do poszczególnych działek inwestycyjnych z ul. [...] oraz na przyłączenie się do sieci znajdujących się w tej drodze. Za taką zgodę nie może być uznane pismo z dnia 16 lipca 2020 r., gdyż jego autor nie miał i nie ma pełnomocnictwa od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do wyrażania tego rodzaju zgody. Ulica [...] stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś z jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną a drogą wewnętrzna stanowi stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi wewnętrznej. To zawężenie wynika z założenia, że drogi wewnętrzne nie stanowią przedmiotu prawa powszechnego korzystania. Korzystanie z nich podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności i w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się do nich przepisy u.d.p. oraz przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazano tu też na art. 199 k.c., z którego wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Wedle skarżącej decyzja w zakresie lokalizacji i budowy zjazdów oraz przyłączenia inwestycji do sieci wymaga współdziałania, gdyż należy ją uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd. W tej sytuacji planowane zjazdy i przyłączenie do sieci wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości drogowej. Brak takiej zgody, w dacie wydawania decyzji jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę mimo braku takiej zgody stanowi wprost naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skarżąca nie zgodziła się z organem odnośnie wskazania na brak naruszeń art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i wyłączenie spod zakresu wniosku realizacji zjazdów z drogi wewnętrznej na działki objęte wnioskiem oraz projekt sieci i przyłączy. Jej zdaniem elementy te są niezbędne do samodzielnego funkcjonowania obiektów mieszkalnych, co stanowi o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Po wskazaniu na stanowiska sądów administracyjnych, autor skargi uznał, iż wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie cześć, nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego stanowi naruszenie prawa materialnego. Decyzja obejmująca jedynie część przedsięwzięcia budowlanego, nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, stanowi naruszenie prawa. Budynki mieszkalne jednorodzinne nie mogą funkcjonować samodzielnie bez właściwego zjazdu, zapewnienia dostaw energii elektrycznej, doprowadzenia wody, odprowadzenia ścieków, co oznacza, że projekt budowlany nie uwzględnia całego zamierzenia, co czyni go sprzecznym z dyspozycja art. 33 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego.

Za odwołaniem powtórzono twierdzenia dotyczące braku zapewnienia minimalnej liczby miejsc parkingowych wynikającą z r.w.t. i zawartą w planie miejscowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono pogląd, że projekt budowlany nie informuje, dlaczego przyjętą liczbę miejsc postojowych uznano za wypełnienie wymogu w tym zakresie, wynikającego z planu miejscowego i r.w.t., gdy brak jest poprawnej weryfikacji przyjętej wartości miejsc parkingowych, co wiązać się będzie z tym, że samochody właścicieli lokali w budynkach będą parkowane wzdłuż ulicy, bowiem nie zapewniono odpowiedniego miejsca na parkowanie samochodów dla wszystkich użytkowników budynków na terenie własnej nieruchomości.

Dalej podnoszono, że organ nie ocenił naruszenia przez zaprojektowane zamierzenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Z kolei końcowo wskazano na naruszenie przepisów procesowych odnoszących się do obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazano też na naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym inwestora z dnia 25 listopada 2022 r. wniósł on o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz odniósł się do twierdzeń skargi wykluczając zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t., dalej - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), na czele z jej art. 35 ust. 1, w myśl którego: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W świetle cytowanych przepisów i okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy oraz zarzutów skargi, pierwszorzędne znaczenie ma ocena projektowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (w skrócie "m.p.z.p."). W realiach niniejszej sprawy nie budzi najmniejszej wątpliwości, że dla objętej wnioskiem inwestora nieruchomości w czasie wydawania decyzji przez Starostę T. obowiązywał m.p.z.p. przyjęty uchwałą Rady Gminy W. z dnia 1 lutego 2006 r., nr IV/XLII/253/06. Z kolei w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego dla nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr VIII/XXX/311/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie K. o nazwie MPZP K. (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego z 2021 r., poz. 2538, dalej "MPZP K."). Strona skarżąca z faktu obowiązywania dwóch planów miejscowych w czasie orzekania przez organy I i II instancji wyprowadza najdalej idący zarzut skargi polegający na powiązaniu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnych w ten sposób, że zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, nie rozpoznano sprawy w sposób wyczerpujący, oraz całościowy, naruszono zasadę dbałości o utrzymanie zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady informowania o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zasady przekonywania stron. Uzasadniając powyższe zarzuty autor skargi wyklucza prawidłowość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji z jednoczesnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozumianej jako ponowne rozpoznanie sprawy poprzedzone tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji, w sytuacji gdy w czasie prowadzonego postępowania odwoławczego obowiązywał inny m.p.z.p. niż miało to miejsce w postepowaniu pierwszoinstancyjnym.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska strony skarżącej. Autor skargi uzasadniając rzeczone zarzuty wskazał wprost, dostrzegając wejście w życie nowego m.p.z.p., że organ II instancji ,,powinien rozważyć podjęcie decyzji kasacyjnej z uwagi na treść art. 15 k.p.a.". Pierwszą niejako ,,rzucającą się w oczy" okolicznością jest stanowisko skarżącej jakoby organ miał jedynie ,,rozważyć" okoliczność wydania decyzji kasacyjnej. Rozważenie nie jest pojęciem tożsamym z koniecznością wydania decyzji w żądanym kształcie. Z kolei samo rozważenie wydania decyzji kasacyjnej nie musiało znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, skoro Wojewoda Dolnośląski uznał, że sprawa powinna zostać rozpoznana w sposób merytoryczny. Tak więc sam zarzut jest bardzo ogólny i nie podważa sensu i prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Jeżeli już mowa o zasadzie dwuinstancyjności postępowania, to pamiętać należy, jak trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 października 2022 r., (sygn. akt IV SA/Po 381/22, że ,,Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty"., patrz - LEX nr 3419284. W ocenie Sądu zarzut skargi sprowadzający się do rozważenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wydania decyzji kasacyjnej nie jest trafny, z tej przyczyny, że okoliczność zmiany planu miejscowego nie daje podstaw do niejako automatycznego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji dokonał szerokiej i merytorycznej oceny obu m.p.z.p. w kontekście planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaś konkluzje tej oceny zostały zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i sprowadzają się one do wykazania, że inwestycja nie jest sprzeczna z żadnym planem miejscowym tj. z 2006 r i z 2021 r. Nie można pominąć tego, że organ II instancji w sposób wnikliwy odniósł się do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczalnej zabudowy, jej cech parametrów, w tym wysokości, ilości kondygnacji, kąta nachylenia dachu czy powierzchni zabudowy. W tych okolicznościach nie można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, czy innych wymienionych w skardze zasad z tej przyczyny, że w toku postępowania odwoławczego nie zapadła decyzja kasacyjna. Nie wpływa także na to stanowisko fakt, że projekt budowlany został sporządzony w chwili obowiązywania m.p.z.p. z 2006 r. Wobec wejścia w życie nowego m.p.z.p. Wojewoda okoliczność tę uwzględnił i ocenił projekt budowlany w zakresie jego zgodności z tymże planem. Z drugiej zaś strony brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wykazano zgodność inwestycji z wówczas obowiązującym m.p.z.p. Podążając za zarzutami skargi należy też stwierdzić, że z przyczyn już omówionych nie doszło także do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Ze wskazanym wyżej art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 10 k.p.a. wiąże się też zarzut uchybienia popełnionego według skarżącej przez organy, a sprowadzającego się do błędnego ustalenia stron postępowania poprzez nieuwzględnienie współwłaścicieli działek drogowych. Analiza przedłożonego projektu budowlanego nie wskazuje na wykonywanie robót budowlanych dotyczących zjazdów. Wynika z niego natomiast, że będzie w tym względzie sporządzone odrębne opracowanie. Z kolei organ ustalając strony postępowania działał w ramach unormowania wskazanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Co prawda skarżąca dostrzega konieczność wykazania ograniczenia w zabudowie jako kluczowego elementu warunkującego przypisanie właścicielowi czy współwłaścicielowi nieruchomości przymiotu strony, w istocie jednak ograniczenie to nie zostało przez nią wykazane. Argumentacja skargi zamyka się w ogólnych stwierdzeniach, jak chociażby zaistnienia ,,niewątpliwego ograniczenia współwłaścicieli w zabudowie drogi", lecz nie został ten wątek dostatecznie wykazany lub choćby uprawdopodobniony. Nie można uznać aby wskazanie na natężenie ruchu potwierdzało rzeczone ograniczenie w zabudowie. Obiektywnie rzecz ujmując działka drogowa służy i będzie służyć celom komunikacyjnym, zaś z wydanego pozwolenia na budowę nie wynika, aby nastąpiły jakieś zmiany w zakresie jej zabudowy.

Pamiętać też należy, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę strony postępowania ustalane są przy ocenie istnienia interesu prawnego weryfikowanego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym, rzecz jasna, poza inwestorem stronami postępowania mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest definiowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), bowiem niniejsze postępowanie wszczęte zostało w dniu 18 grudnia 2020 r.) i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, nr druku 121), wskazano przy tym, że "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".

W poprzednim stanie prawnym (przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) - stosownie do ówczesnego brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W znowelizowanym brzmieniu, art. 3 pkt 20 ustawy (obowiązujący od 19 września 2020 r.) mówi jedynie o ograniczeniach w zabudowie terenu. Powyższa zmiana zawęziła zatem pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu terenu. Choć "zabudowa" mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, to jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową.

Trzeba zatem przyjąć, ze ograniczenia w zabudowie to taki wpływ na nieruchomości sąsiednie, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które określają wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim co do odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego to obszar, na którym powstający obiekt wprowadzi ograniczenia w możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy.

Odnosząc powyższe rozważania do twierdzeń skarżącej, zauważyć trzeba, że objęta wnioskiem inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy drogi. Planowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości drogowej. Wobec tego nie można uznać, że ma miejsce ograniczenie w zabudowie tej nieruchomości, co w konsekwencji wyklucza przypisanie współwłaścicielom tej nieruchomości przymiotu strony postępowania.

Wojewoda Dolnośląski dokonał analizy planowego zamierzenia na gruncie przepisów zawartych w r.w.t. Strona skarżąca nie godząc się z zaprezentowanym stanowiskiem organu uznała jednak, że udzielono pozwolenia na budowę mimo niezapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych z jednoczesnym naruszeniem zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu także i ten zarzut nie ma uzasadnionych podstaw. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że z przedłożonych przez inwestora dokumentów jednoznacznie wynika, że zaprojektowano po dwa miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny. Taka ilość miejsc postojowych wpisuje się w wymogi stawiane § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. jak i m.p.z.p. Nie znajdują zatem potwierdzenia poglądy o obciążeniu przez inwestycję drogi, na której mają być parkowane pojazdy. Co więcej zagadnienie to było weryfikowane już przez organ I instancji, a nadto nie można pominąć okoliczności wynikających z dokumentów sporządzonych przez inwestora o możliwości parkowania na podjazdach. Mowa oczywiście o dodatkowych miejscach postojowych poza ilością 2 miejsc postojowych na lokal, co wyraźnie ujęto w projekcie budowlanym. Z tych samych przyczyn nie sposób doszukać się potwierdzenia dla słuszności zarzutu o braku zabezpieczenia interesu osób trzecich.

Kolejną okolicznością mocno eksponowaną w skardze jest brak zgody współwłaścicieli nieruchomości drogowej na zjazdy oraz pominięciem zjazdów w przedłożonym do zaakcentowania projekcie budowlanym. W pewnym sensie trafnej odpowiedzi w tym względzie udzielił już sam organ w zaskarżonej decyzji. W świetle judykatury w chwili obecnej nie może budzić wątpliwości, że takie elementy jak przyłącza czy przedmiotowe zjazdy nie muszą obligatoryjnie zostać ujęte w projekcie dotyczącym budynku. Skoro obecnie zasada ta nie nastręcza kontrowersji w praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej i w judykaturze, nie można zgodzić się ze skarżącą. Co prawda w projekcie zagospodarowania terenu wskazano rzeczone zjazdy, ale nie zostały one ujęte w projekcie budowlanym, z kolei ich brak w tym opracowaniu nie dyskwalifikuje w żadnym razie decyzji, która w istocie elementu tego nie musi zawierać. Jeżeli chodzi o wyrażenie zgody na przedmiotowe zjazdy to w istocie strona skarżąca polemizuje z czynnością dokonaną przez zarządcę nieruchomości. Inwestor, co do zasady, legitymował się zgodą zarządcy odnośnie zjazdów, zatem spełniony został warunek podlegający ocenie organów. Skarżąca jednak optuje za zgodą wyrażoną indywidulanie przez każdego ze współwłaścicieli nieruchomości drogowej. Problematyczna pozostaje więc ocena działania samego zarządcy, a nie brak odpowiedniego dokumentu, jakim wykazał się inwestor. Nie można przy tym podzielić stanowiska skargi jakoby z całą pewnością miało miejsce działanie kwalifikowane jako dokonane z przekroczeniem zasad zwykłego zarządu. W skardze wskazano na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, jednak mowa w nich o ewidentnych przypadkach dotyczących rozporządzania rzeczą wspólną, nie zaś wyrażenia zgody na zjazd, co raczej należy ulokować jako czynność zwykłego zarządu.

Twierdzenia skargi obejmujące naruszenie zasad procedury administracyjnej budowane wokół dowolnej oceny materiału dowodowego czy nie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jako nie znajdujące potwierdzenia, nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Fakt, że ocena materiału dowodowego nie pokrywa się z oczekiwaniami strony nie daje automatycznej podstawy do uznania takiej oceny jako dowolnej. Zasadą jest przecież, że organ zajmuje stanowisko po zbadaniu całokształtu materiału dowodowego. Dla przykładu skarżąca swój zarzut uzasadnia brakiem oceny przedłożonej opinii geotechnicznej. Pomija przy tym sposób ustalenia danej kategorii geotechnicznej ze względu na wyniki badań warunków geotechnicznych. Nie dostrzeżenie, że to same warunki geotechniczne w istocie warunkują kategorię geotechniczną, prowadzi do wypaczenia oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji wyklucza słuszność twierdzeń skargi. Z drugiej zaś strony nie sposób uznać, że organ pominął twierdzenia strony, skoro ocenił dane zagadnienie przez pryzmat innych dowodów istniejących w sprawie.

Wobec powiedzianego uznać przyjdzie, że planowana inwestycja, wbrew zarzutom skargi, jest zgodna z m.p.z.p. i nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zatem organ nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji sprzecznej z wnioskiem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że także one okazały się niezasadne - w istotnej mierze już z powodów wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zarzutów odwołania, które w skardze zostały powtórzone.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.