Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2094/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym rurociągu teletechnicznego oraz ustalenia opłaty w tym zakresie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 892 (osiemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez firmę T. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. (dalej Strona, Skarżący), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2013 r. o sygnaturze akt [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) (Dziennik Ustaw z 2013 r., pozycja 267) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), jak również art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz § 1 i 3 oraz załącznika nr 2 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], zezwalająca na umieszczenie oraz ustalająca opłatę za umieszczenie w pasie drogowym rurociągu teletechnicznego w terminie od 28 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2020 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął [...] czerwca 2012 r. wniosek Strony o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej tj. rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur HDPE o średnicy 40 mm każda w jezdni - 3,84 m² , trawniku - 34,32 m² + 3 szt studni - 3,24 m² /razem - 37,56 m²/ , chodniku - 25,64 m² + 1 szt studni - 1,08 m² /razem - 26,72 m²/, zjeździe - 0,32 m² , zatoce postojowej - 7,20 m² o powierzchni całkowitej 75,64 m² rzutu poziomego. Organ pozytywnie rozpatrzył ten wniosek, jednak po przeprowadzeniu kontroli prac prowadzonych w pasie drogowym, inaczej policzył powierzchnię zajmowaną przez rzeczony rurociąg przyjmując każdą z rur HDPE jako osobne urządzenie, co znacznie zwiększyło tę powierzchnię oraz należną z tego tytułu opłatę. Organ oparł swoje stanowisko na analizie przepisów art. 40 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, którymi opłatę ustala się dla poszczególnych urządzeń (w tym przypadku rurociągów zbudowanych z rur HDPE o określonej średnicy) a jej wysokość uzależniona jest od powierzchni rzutu poziomego urządzeń, obliczonej jako iloczyn długości i szerokości każdego z nich. Ostateczna wysokość opłaty jest uzależniona od sumy powierzchni poszczególnych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Potwierdzenie prawidłowości interpretacji pojęcia "urządzenia", od którego dokonuje się naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej, organ upatrywał w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Przepisy art. 37-45 ww. ustawy potwierdzają wprost, że niezależnymi urządzeniami mogącymi stanowić przedmiot odrębnej własności są kanalizacje kablowe (teletechniczne) zdefiniowane jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzący kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a także kable, włókna światłowodowe oraz przewody w kablach telekomunikacyjnych. Przepisy natomiast ustawy o drogach publicznych nie przewidują jakiegokolwiek zmniejszenia opłaty w przypadku układania poszczególnych urządzeń warstwowo. Organ ponadto podkreślił, że Opłata odnoszona jest wyłącznie do powierzchni rzutu poziomego urządzeń, a więc odnosi się do jednostek miary powierzchni tj. metrów kwadratowych. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie zawarł w obowiązujących przepisach żadnych sformułowań nakazujących interpretować powierzchnię urządzenia jako powierzchnię ustaloną w "płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu". Przepisy ustawy o drogach publicznych precyzują, że chodzi o "rzut poziomy" danego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego, co wskazuje, że sposób umieszczenia takiego urządzenia w powyższej przestrzeni pozostaje bez wpływu na ustalenie jego powierzchni będącej podstawą opłaty. Organ uznał zatem, że każdy z 8 przewodów HDPE ułożonych w cztery warstwy po dwa przewody w każdej warstwie, stanowi osobny rurociąg, co ma też potwierdzać fakt, że każdy z tych przewodów może stać się przedmiotem sprzedaży, a nie współwłasność w kanalizacji technicznej wielootworowej.

Strona odwołała się od rozstrzygnięcia organu I instancji twierdząc, że nie instaluje w pasie drogowym ośmiu urządzeń lecz jedno, jeden rurociąg wielootworowy, w postaci urządzenia czterowarstwowego po dwa przewody w każdej warstwie, a więc rzut poziomy tego urządzenia nie może tworzyć suma średnic ośmiu przewodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się jednak ze stanowiskiem organu I instancji, utrzymując w mocy decyzję I instancji.

Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie i przez ich błędną interpretację tj. przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów na rzecz Skarżącego według norm przypisanych oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów.

Skarżący wskazał, że jeszcze na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 2011 r. Prezydenta [...] W. reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich potraktował sporny rurociąg jako jedno urządzenie, wydając tylko jedno zezwolenie na wykonanie sieci telekomunikacyjnej z 12 rur typu HDPE (po korekcie 8 rur), a nie 12 zezwoleń na 12 urządzeń. Na podstawie decyzji lokalizacyjnej Skarżący wystąpił do Wojewody [...] ze zgłoszeniem z [...] marca 2012 roku zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej. Do zgłoszenia nie został zgłoszony sprzeciw. Innymi słowy zgłoszenie budowy telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej składającej się z kilku rur zostało zaakceptowane.

Na poparcie swojego stanowiska, Skarżący powołał opinię prawną dr hab. S. P. - profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu [...], w której stwierdzono, że rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Następnie Skarżący powołał się na stanowisko Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawarte w piśmie z [...] grudnia 2011 r., zgodnie z którym wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej, jak również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 842/12.

Skarżący wyjaśnia, że nie wyklucza, że po włożeniu rurociągu do wykopu i dokonania przysypania ziemią, poszczególne rury będące częścią składową Rurociągu wielootworowego pod wpływem masy ziemi mogły zmienić swoje położenie, ale sam fakt zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na Rurociąg wielootworowy nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o wspieraniu telekomunikacji dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej a nie postępowań administracyjnych związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym. Mają więc charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny i w przedmiotowej sprawie powinno się je stosować jedynie posiłkowo.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, że 8 rur HDPE umieszczonych w pasie drogowym, nie jest w żaden sposób uporządkowane, a ich ułożenie nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w jakimkolwiek regularnym układzie. Przedmiotowych rurociągów nie można traktować jako jednego urządzenia - kanalizacji wielootworowej, gdyż nie stanowią one zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych, o czym jest mowa w definicji takiej kanalizacji w art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ponadto, jak wskazał organ, Skarżący dokonuje sprzedaży poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, a nie jako rurociągów w ramach jednego urządzenia - kanalizacji wielootworowej i nie spełnia warunków określonych w art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ odwołał się też do definicji słowa "rurociąg" wskazując, że z Encyklopedii PWN wynika przede wszystkim, że jest to ,,przewód utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur". Zatem, aby można było mówić o rurociągu wielootoworowym, czyli jednym - większym urządzeniu - zawierającym w sobie wiele mniejszych otworów (w przekroju), czyli mniejszych rur/kabli, to przede wszystkim musi istnieć jeden przewód, utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur o większym przekroju, a nie wiele luźno położonych przewodów o mniejszym przekroju. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie poszczególne rurociągi mogą funkcjonować samodzielnie i samodzielnie wypełniać funkcje przesyłową, co potwierdza chociażby fakt odsprzedaży poszczególnych rurociągów różnym, konkurującym ze sobą podmiotom. Ponadto organ twierdzi, że jego stanowisko potwierdza przywołany przez Skarżącego, na poparcie jego stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 842/12. Na zakończenie organ dodał, że alternatywą dla przyjętego rozwiązania, jest wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ponieważ wystąpił on z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym dwóch urządzeń infrastruktury technicznej a nie ośmiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Badając legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy kanalizacja kablowa, składająca się z 8 rur HDPE o średnicy 0,04 m (40 mm) każda, którą Spółka umieściła w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy, jak twierdzi Skarżący, czy też każda z tych rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym, jak przyjęły organy obu instancji.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 40 ust. 1, ust 2 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisów tych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie w ten sposób pasa drogowego podlega opłacie, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Wydając powyższe zezwolenie Skarżącemu, na umieszczenie w obszarze pasa drogowego rurociągu teletechnicznego złożonego z połączonych ze sobą ośmiu rur HDPE, ułożonych w czterech warstwach po dwie rury w każdej warstwie, organ I instancji potraktował każdą z tych rur jako odrębne urządzenie, obliczając przy tym należną opłatę od iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy każdej rury z osobna.

Po analizie niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ przyjął powyższe rozwiązanie wbrew ustaleniom stanu faktycznego, wadliwie interpretując art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, regulujący sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie, wspomagając się jednocześnie interpretacją przepisów, które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania.

Ze stanu faktycznego ustalonego, na podstawie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli wynika, że Skarżący umieścił w obszarze pasa drogowego instalację złożoną ze spiętych ze sobą rur tworzących w ten sposób jedno urządzenie. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny. Organ natomiast przyjął, że przedmiotowa instalacja stanowiłaby jedno urządzenie wówczas, gdyby wszystkie rury zostały umieszczone w jednej rurze objętościowo największej. Wówczas, jak należy rozumieć wywód organu I instancji, dla wyliczenia należnej opłaty można by przyjąć iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tej właśnie rury. Odnosząc się do powyższego stanowiska, Sąd stwierdza, że nie znajduje na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych uzasadnienia dla takiego rozwiązania. Z art. 40 ust. 5 tej ustawy, wynika, że do wyliczenia należnej opłaty przyjmuje się "liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia", a nie rzut poziomy wszystkich części składowych z osobna tego urządzenia. Nie można więc z treści tego przepisu wyprowadzić wniosku, że tylko w przypadku, gdy dane urządzenie złożone z części składowych, zostanie umieszczone w jednej obudowie, do wyliczenia należnej opłaty przyjmuje się rzut poziomy tej obudowy (urządzenia), natomiast gdy takiej obudowy nie ma, do wyliczenia tej opłaty nie przyjmuje się rzutu poziomego tego urządzenie lecz rzuty poziome wszystkich części składowych z osobna. Powyższe rozumowanie znacznie wykracza poza literalne brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, i nie znajduje też podstaw w innych przepisach tej ustawy. Dlatego też, organy orzekające w niniejszej sprawie opierają swój pogląd na przepisach ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz na fakcie, iż poszczególne rury omawianego urządzenia mogą, w świetle przepisów tej ustawy, stać się przedmiotem odrębnego prawa własności. Rozdział 4 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zatytułowany: "Odrębna własność elementów infrastruktury telekomunikacyjnej", reguluje cywilnoprawne zagadnienia związane z prawem własności poszczególnych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej. Sąd zauważa jednak, że cywilnoprawna strona omawianego zagadnienia, nie ma związku z fizyczną konstrukcją urządzenia umieszczonego w obszarze pasa drogowego. Fakt ustanowienia, bądź też możliwość ustanowienia odrębnego prawa własności dla poszczególnych 8 rur wchodzących w skład rurociągu teletechnicznego, pozostaje bez wpływu na ułożenie tego rurociągu w obszarze pasa drogowego, na jego budowę, a co za tym idzie, na jego rzut poziomy i wysokość należnej opłaty. Przepisy ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie stanowią zatem, podstawy rozstrzygnięcia organów orzekających w przedmiotowej sprawie, a odwoływanie się do nich w kwestii interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do nieporozumień.

Sąd ponadto zauważa, że niejasna jest argumentacja organu I instancji dotycząca interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w której organ ten stwierdza, że ustawodawca nie zawarł w obowiązujących przepisach żadnych sformułowań nakazujących interpretować powierzchnię urządzenia jako powierzchnię ustaloną w "płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu", a precyzuje natomiast, że chodzi o "rzut poziomy" danego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego, co ma wskazywać na to, że sposób umieszczenia takiego urządzenia w powyższej przestrzeni pozostaje bez wpływu na ustalenie jego powierzchni będącej podstawą opłaty. Sąd zauważa, że rzut poziomu danego urządzenia to nic innego jak jego przekrój w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu i że ułożenie tego urządzenia, jeżeli ma ono kształt sześcianu, jak w niniejszej, sprawie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty, ponieważ w zależności od tego ułożenia, inna będzie powierzchnia jego rzutu poziomego.

Na zakończenie, należy odnieść się do poruszanej przez - Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i przez Skarżącego - kwestii ewentualnej zmiany położenia poszczególnych rur wchodzących w skład urządzenia, pod wpływem masy ziemi. Sąd przypomina, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie natomiast z materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy, jak już wyżej wskazano, Skarżący umieścił w obszarze pasa drogowego instalację stanowiącą jedno urządzenie, złożone ze spiętych ze sobą ośmiu rur. W związku z tym, Skarżący, jako podmiot profesjonalny, zawodowo zajmujący się przedmiotową działalnością, ponosi ewentualne ryzyko przemieszczenia się poszczególnych rur, po ich zainstalowaniu w gruncie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do wniosku, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem regulacji zawartej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co musiało skutkować ich uchyleniem.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.