Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 220/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: par. 3 i par. 13
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krapkowicach (Powiatowy Inspektor Sanitarny) - działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą - nakazał T. D. prowadzącemu działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] T. D. z siedzibą w [...] (zwane też Przedsiębiorstwem [...]) zapewnienie właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładzie pracy przez doprowadzenie bieżącej wody i uczynnienie kanalizacji, w terminie do 30 marca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone w Przedsiębiorstwie [...] kontrole wykazały niespełnienie przez pracodawcę wymagań higieniczno-sanitarnych wynikających z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, tj. brak bieżącej wody i czynnej kanalizacji, co narusza: art. 213 § 2 ustawy Kodeks pracy, § 3 i § 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650, z późn. zm.), zwanego dalej także rozporządzeniem, § 18 ust. 2 oraz § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Organ odnotował, że kontrole sanitarne przeprowadzone zostały na skutek interwencji Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [...]. Wynika z nich, że w zakładzie zatrudnionych jest 27 osób. Pracodawca wyłączył z użytkowania pomieszczenia higieniczno-sanitarne dla pracowników, tj. pomieszczenia wc, umywalnie dla kobiet i mężczyzn. Pracownicy korzystają jedynie z pokoju śniadań, gdzie myją naczynia pod bieżącą wodą, która jest zbierana do wiadra umieszczonego w zlewozmywaku i następnie wylewana na zewnątrz. Pracodawca zapewnił pracownikom ustawione na zewnątrz budynku toalety tymczasowe TOI-TOI. Przedstawiciel pracodawcy wyjaśnił, że instalacja kanalizacji sanitarnej została unieruchomiona przez właściciela sąsiedniego zakładu (Zakłady [...] "A." S.A. w [...] - zwane Zakładami "A."), na terenie którego zakład Przedsiębiorstwa [...] jest zlokalizowany i że sprawa ta znajduje się na drodze sądowej oraz została skierowana również do prokuratury. Na żądanie organu T. D. podał, że kupuje potrzebną ilość wody w W. Sp. z o.o. w [...] (W.). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono m.in., że T. D. i Zakłady "A." łączyła umowa z 29 lipca 2011 r. w przedmiocie dostawy wody i odprowadzania ścieków do oczyszczalni miejskiej. Pismem z 29 lutego 2012 r. Zakłady "A." wezwały T. D. do zainstalowania nowego, zalegalizowanego wodomierza. W odpowiedzi z 9 marca 2012 r. T. D. wypowiedział umowę w zakresie korzystania z dostaw wody i nadmienił, że sprawa korzystania z kanalizacji zostanie uregulowana na przestrzeni najbliższych miesięcy przez jej odcięcie od istniejącej sieci. Zakłady "A." potraktowały powyższe pismo jako wypowiedzenie umowy z 29 lipca 2011 r. oraz poinformowały o braku technicznej możliwości dalszego dostarczania wody i gotowości świadczenia usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wody deszczowej, pod warunkiem rzetelnego ich opomiarowania (pismo z 27 marca 2012 r. i z 18 oraz z 29 maja 2012 r.). Kolejne pisma Zakładów "A." dotyczyły rozliczeń za bezumowne odprowadzanie ścieków i wody deszczowej, unormowania dostępu do kanalizacji ściekowej w sytuacji uporczywego uchylania się od wykonania układu pomiarowego ilości odprowadzanych ścieków, zaprzestania świadczenia usługi i w końcu zakazu odprowadzania ścieków. Ponadto, Powiatowy Inspektor Sanitarny uzyskał od W. informację (pismo z 29 maja 2013 r.), że Przedsiębiorstwo [...] złożyło zamówienie na pobieranie wody do zbiorników o pojemności 1 m³ i odbiór własnym transportem. W okresie od 14 sierpnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r. pobrano wodę w ilości 68 m³. Na prośbę organu Prokuratura Rejonowa w [...] wyjaśniła, że 24 kwietnia 2013 r. umorzyła postępowanie w sprawie uszkodzenia przez pracowników Zakładów "A." studzienek kanalizacyjnych znajdujących się na działce nr X. i spowodowanie tym zakłóceń działania sieci kanalizacyjnej w obrębie Przedsiębiorstwa [...], tj. o przestępstwo z art. 254a Kodeksu karnego. W dniu 20 czerwca 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę sanitarną, która wykazała, że Przedsiębiorstwo [...] nie dostarcza do urządzeń sanitarnych wody bieżącej i w dalszym ciągu nie odprowadza ścieków do kanalizacji. W związku z tym 20 czerwca 2013 r. wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie i zażądano od strony wskazania sposobu i terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (brak bieżącej wody i czynnej kanalizacji). Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wyjaśniła, że aktualnie nie pobiera wody pochodzącej bezpośrednio z wodociągu miejskiego, lecz doprowadza ją do kranów z osobnego zbiornika. Woda ta spełnia wszystkie niezbędne normy kwalifikujące ją jako zdatną do spożycia, przygotowania żywności lub innych celów. Odnosząc się do kwestii braku czynnej kanalizacji ściekowej podała, że dostęp ten został uniemożliwiony na skutek działań właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jej zdaniem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że kontrolowane Przedsiębiorstwo nie było wyposażone w stały dostęp do wody bieżącej i czynnej kanalizacji. Na pytanie organu Spółka W. podała w piśmie z 6 września 2013 r., że zaopatrzenie strony w wodę zależy głównie od jej zaangażowania w tę sprawę. Istnieje możliwość dostawy wody z sieci wodociągowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...]. Przedsiębiorstwu [...] wydano warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej. Nie ma jednak możliwości technicznych przyłączenia ww. Przedsiębiorstwa do sieci kanalizacyjnej. Poza tym organ otrzymał odpis prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] z 19 sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], o nieuwzględnieniu zażalenia na ww. postanowienie Prokuratury i utrzymujące w mocy to postanowienie. Na skutek zawiadomienia o zamiarze zakończenia postępowania i przysługujących stronie uprawnieniach, pełnomocnik strony wyjaśnił, że zlecono opracowanie dokumentacji projektowej obejmującej budowę zbiornika bezodpływowego (szamba), jednak prace w tym zakresie musiały zostać wstrzymane z uwagi na trwające obecnie postępowanie sądowe o ustanowienie służebności drogowej (przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to styczeń/luty 2014 r.). Podał również, że zakład zlecił opracowanie dokumentacji projektowej w zakresie bieżącej wody oraz rozpoznał i potwierdził możliwości wykonawcze w tym zakresie. Z uwagi na znaczny koszt inwestycji, konieczność współdziałania z dysponentem sieci wodociągowej oraz Gminą Krapkowice, Przedsiębiorstwo [...] prowadzi uzgodnienia w zakresie realizacji zadania, które powinny zostać zakończone w grudniu 2013 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę na spoczywającą na pracodawcy odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny w zakładzie pracy oraz obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, a to - odnośnie wymogów dotyczących obiektów budowlanych, pomieszczeń pracy i terenu zakładu pracy, procesów pracy oraz pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych - § 3 rozporządzenia, art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), a także § 45-47, § 76, § 113 i § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Wskazał również na przepisy rozporządzenia nakazujące zapewnienie w zakładzie odpowiedniej ilości wody zdatnej do picia oraz do celów higieniczno-sanitarnych, gospodarczych i przeciwpożarowych (§ 13) oraz warunki, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne (§ 111 rozporządzenia oraz § 1-3, § 17-19, § 21, § 23, § 25-27, § 29 załącznika nr 3 do rozporządzenia). Podkreślił, że wśród wielu wymogów jakich należy dochować odnośnie pomieszczeń pracy, szczególną rolę spełniają te z nich, które dotyczą odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz warunków użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, w tym w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizację. Podstawowe obowiązki w tym zakresie uregulowane zostały przepisami Kodeksu pracy, a ich uszczegółowienie nastąpiło w cyt. wyżej rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem organu, kontrolowany obiekt nie posiada przyłącza bieżącej wody zimnej i ciepłej, jak również brak jest odprowadzenia wody zużytej do systemu kanalizacyjnego, co jest naruszeniem podstawowych obowiązków pracodawcy. Pracodawca nie spełnia wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków sanitarnych w zakładzie pracy, bowiem nie zapewnia pracownikom dostępu do należycie urządzonych toalet, umywalni i natrysków oraz jadalni. Umywalka w jadalni wyposażona została wprawdzie w kran oraz przewody doprowadzające wodę, lecz nie została podłączona do źródła bieżącej wody, a zatem płynącej wody oraz nie ma możliwości odprowadzania ścieków. Ścieki z umywalki odprowadzano do wiadra i wynoszono na zewnątrz budynku. Z kolei przenośne toalety, które udostępniono pracownikom nie spełniają wymogów sanitarnych dla zakładu pracy i stałych stanowisk pracy. Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że za źródło bieżącej wody nie można uznać zbiorników, w których woda stoi, a nie płynie. Woda doprowadzana ze zbiornika do kranu pochodzi ze źródła wody stojącej, niezapewniającego stałego jej dopływu. Walor wody bieżącej ma woda z ujęć, które zapewniają nieprzerwaną dostawę wody, takich jak wodociąg i studnia, znajdujących się pod stałym nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej, zaś dowożenie we własnym zakresie wody w pojemnikach może skutkować wysokim ryzykiem zakażenia wody drobnoustrojami. Podsumowując organ stwierdził, że brak doprowadzenia bieżącej, czystej wody do zakładu pracy oraz brak odprowadzenia ścieków do czynnej instalacji kanalizacyjnej powoduje pogorszenie stanu higieniczno-sanitarnego w przedmiotowym zakładzie i może mieć wpływ na zagrożenie zdrowia zatrudnionych pracowników.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się T. D., którego pełnomocnik zarzucił w odwołaniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przez wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały; a także narusza przepisy § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przez przyjęcie, że walor wody bieżącej ma woda pochodząca z wodociągu lub studni pozostających pod nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając stawiane zarzuty podał, że w świetle regulacji § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uczynnienie kanalizacji jest obowiązkiem bezprzedmiotowym. Na terenie kontrolowanego zakładu znajduje się bowiem instalacja kanalizacyjna, z wyjątkiem pierwszej studzienki od strony budynku. Problemem jest natomiast odprowadzenie ścieków z tej studzienki, która pierwotnie miała połączenie z siecią kanalizacyjną należącą do Zakładów "A.", a które to połączenie następnie zostało trwałe odcięte. Nałożony na stronę obowiązek jest zatem niewykonalny, co potwierdza pismo W. z 6 września 2013 r., z którego jednoznacznie wynika, że obecnie nie ma możliwości technicznych przyłączenia firmy [...] do sieci kanalizacyjnej. Niemożność ta ma charakter trwały i niezależny od kontrolowanego, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W chwili obecnej nie jest również możliwe spełnienie obowiązku doprowadzenia wody bieżącej, ponieważ obowiązek ten dotyczy inwestycji wymagającej nie tylko poważnych nakładów finansowych, ale również zaangażowania ze strony innych podmiotów, m.in. dysponentów sieci wodociągowej oraz terenu (Gminy Krapkowice). Kontrolowany przedsięwziął aktywne działania celem stworzenia odpowiednich warunków technicznych do przyłączenia sieci wodociągowej, jednak jest to proces długotrwały i trudny, wymagający współpracy z wieloma podmiotami, a w przypadku braku współdziałania zrealizowanie obowiązku ustanowionego zaskarżoną decyzją staje się niewykonalne. Odnosząc się do przedstawionego przez organ rozumienia sformułowania "bieżąca woda", T. D. wskazał, że zostało ono zaczerpnięte z wyroku NSA wydanego na gruncie przepisów § 5 ust. 1 i 2 oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze, a zatem aktu prawnego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, uznanie studni za źródło wody bieżącej, w innym miejscu definiowanej jako woda płynąca, zawiera wewnętrzną sprzeczność i nie da się pogodzić ze zdrowym rozsądkiem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (Wojewódzki Inspektor Sanitarny) decyzją z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i na tej podstawie stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przez Przedsiębiorstwo [...] obowiązków nałożonych prawem na pracodawcę, m.in. w zakresie doprowadzenia bieżącej, czystej wody do zakładu pracy. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że w kontrolowanym Przedsiębiorstwie emitowany jest do środowiska pracy pył przemysłowy, stosowane są substancje chemiczne i mieszaniny chemiczne, w tym sklasyfikowane jako niebezpieczne. Brak dostępu pracowników do urządzeń higieniczno-sanitarnych (np. umywalki) ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo i higienę pracowników. W § 18 ust. 2 załącznika 3 do rozporządzenia wyraźnie wskazano, że do umywalek w pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych powinna być dostarczana woda bieżąca. Organ za prawidłowy uznał dokonany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego sposób rozumienia pojęcia "woda bieżąca" i stwierdził, że w pojęciu tym nie mieści się dowożenie przez pracodawcę do zakładu wody w zbiornikach. Ponadto ilość dostarczanej wody w ww. sposób nie spełnia wymaganych kryteriów. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie W., w okresie od 14 sierpnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r. T. D. zapewnił jednemu pracownikowi - w przeliczeniu na dzień roboczy - 13,99 l wody, co nie spełnia norm dotyczących celów higienicznych, nawet tych minimalnych, dotyczących stanowisk pracy, na których nie ma kontaktu z czynnikami szkodliwymi. Przy takich pracach, zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, ilość wody do celów higienicznych nie może być mniejsza niż 30 l. Opierając się na protokole kontroli z 2012 r. organ podał, że w zakładzie stosowane są substancje chemiczne i mieszaniny chemiczne, w tym sklasyfikowane jako niebezpieczne. Poza tym pracodawca winien zapewnić także wodę niezbędną do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy, w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi wymagającej zmywania. Powierzchnia samych tylko pomieszczeń higienicznosanitarnych w zakładzie to 115 m² (dane z protokołu kontroli z dnia 25 sierpnia 2011 r.). Dalej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie wywodził, że przed wypowiedzeniem przez Przedsiębiorstwo [...] umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków, zakład miał dostęp do bieżącej wody i kanalizacji. Również analiza akt sprawy wskazuje, że przyczyną zaistniałej sytuacji był brak dobrej woli pracodawcy, a to nie może być podstawą uznania decyzji za niewykonalną. Ponadto ze zgromadzonych dokumentów wynika, że możliwa jest dostawa wody z sieci wodociągowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy, przy której ma siedzibę firma (pismo W. z 6 września 2013 r.). Faktem jest, że W. nie posiada technicznych możliwości przyłączenia Przedsiębiorstwa [...] do sieci kanalizacyjnej, lecz taką możliwość mają Zakłady "A.", o czym poinformowały T. D. pismem z 26 listopada 2012 r. Sprawa kanalizacji może zostać rozwiązana również poprzez budowę szamba. Uznając za niezasadne argumenty odwołania organ akcentował także, że nadrzędnym celem jest dobro i zdrowie pracowników, zatem pracodawca powinien przede wszystkim dbać o interes pracowników. Tak więc aspekt finansowy czy organizacyjny nie może warunkować wykonania nałożonego na pracodawcę prawem obowiązku.

W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego T. D., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przez wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały, oraz narusza § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, co polegało na wadliwym przyjęciu, że walor wody bieżącej ma woda pochodząca z wodociągu lub studni pozostających pod nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności, a także domagał się zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. D. powtórzył dotychczas stawiane zarzuty, akcentując, że żądanie uczynnienia kanalizacji nie jest możliwe do zrealizowania. Mogłoby do niego dojść poprzez wybudowanie odcinka sieci przez jej gestora (W.) albo poprzez ponowne przyłączenie do prywatnej sieci kanalizacyjnej Zakładów "A.". Z treści pisma W. wynika, że obecnie nie ma możliwości technicznych przyłączenia Przedsiębiorstwa [...] do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Nie jest też możliwe zawarcie porozumienia z firmą "A.", która swobodnie decyduje o tym, jakie podmioty mogą korzystać z jej wewnętrznej sieci kanalizacyjnej i na jakich warunkach korzystanie z niej ma się odbywać. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu, wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej, i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. T. D. dodał, że zlecił opracowanie dokumentacji projektowej rozwiązującej w inny sposób problem ścieków, lecz prace w tym zakresie musiały zostać wstrzymane z uwagi na brak możliwości zlokalizowania zbiornika na działce, co ma związek z trwającym postępowaniem sądowym o ustanowienie służebności drogowej, a także ze względu na negatywną decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 5 marca 2014 r.

Odnośnie doprowadzenia wody bieżącej skarżący powtórzył argumentację prezentowaną w odwołaniu. Podał nadto, że złożył wniosek do Starosty Krapkowickiego o wyrażenie zgody wstępnej na budowę tzw. przydomowej oczyszczalni ścieków. W przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, powoduje, że przyłączenie tejże nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacyjnej stałoby się zbędne. Starosta Krapkowicki jednak stwierdził, że wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków jest niemożliwe z uwagi na obowiązek podłączenia się do sieci kanalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Podkreślił, że zarzut dotyczący niewykonalności decyzji jest nieuzasadniony, choćby z uwagi na to, że strona pismem z dnia 31 marca 2014 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Sanitarnego o podjętych działaniach związanych z wykonaniem decyzji i poprosiła o prolongatę wyznaczonego terminu realizacji obowiązków do 30 czerwca 2014 r. Ponadto, dowodami na możliwość wykonania tych obowiązków są przede wszystkim: pismo W. z 6 września 2013 r. o możliwości dostawy wody z sieci wodociągowej; postanowienie SR w [...] z 19 sierpnia 2013 r., w którym stwierdzono, że kwestia korzystania z sieci kanalizacyjnej firmy "A." przez drugą z firm leży jedynie w sferze porozumień i umów cywilnoprawnych pomiędzy oboma podmiotami; pismo Zakładów "A." z 18 maja 2012 r. informujące stronę o gotowości świadczenia usługi odprowadzania ścieków i wody deszczowej, pod warunkiem opomiarowania ich ilości. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja przedmiotowych obowiązków zależy od woli i zaangażowania (m.in. finansowego) skarżącego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał też stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia "woda bieżąca", zgodnej z wyrokiem NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 914/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że wydane akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą T. D. zapewnienie właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładzie pracy, przez doprowadzenie bieżącej wody i uczynnienie kanalizacji, w terminie do 30 marca 2014 r.

W pierwszym rzędzie wskazania wymaga, że podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 1 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, m.in. przez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Bieżący nadzór sanitarny, do którego prowadzenia zostały zobowiązane organy Inspekcji Sanitarnej, polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Natomiast stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych, czyni koniecznym nakazanie przez państwowego inspektora sanitarnego, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 ustawy).

W okolicznościach sprawy organy obu instancji zgodnie uznały, że stwierdzone w Przedsiębiorstwie [...] uchybienia świadczą o naruszeniu art. 213 § 2 ustawy Kodeks pracy, § 3 i § 13 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (zwane nadal rozporządzeniem) oraz § 18 ust. 2 oraz § 23 ust. 3 i § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i zatrudnianiem pracowników, T. D. stał się pracodawcą, do którego został skierowany wynikający z art. 213 § 2 Kodeksu pracy obowiązek zapewnienia w obiekcie budowlanym, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Wymagania te szczegółowo określa akt wykonawczy, a mianowicie przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia, budynki, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być nie tylko zbudowane, ale również utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych, zaś po myśli § 13 pracodawca jest obowiązany zapewnić dostateczną ilość wody zdatnej do picia oraz m.in. do celów higieniczno-sanitarnych (ust. 1), przy czym ilość wody do celów higienicznych przypadająca dziennie na każdego pracownika jednocześnie zatrudnionego nie może być mniejsza niż 30 l - przy pracach niewymienionych w pkt 1 i 2 (ust. 2 pkt 3), tj. takich jak wykonywane w Przedsiębiorstwie [...]. Ponadto, wedle ust. 3 tej regulacji, należy dodatkowo zapewnić wodę niezbędną do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi, wymagającej zmywania. Z kolei w załączniku nr 3 do rozporządzenia, określającym wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, postanowiono, że pomieszczenia te mają znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane (§ 1 ust. 1). Odnośnie umywalni i pomieszczeń z natryskami przewidziano, że do umywalek należy doprowadzić wodę bieżącą - ciepłą i zimną (§ 18 ust. 2). Podobnie, do natrysków ma być doprowadzona woda bieżąca zimna i ciepła, a woda zużyta powinna być odprowadzana do kanalizacji (§ 23 ust. 3). Natomiast zgodne z § 27 ust. 1 omawianego załącznika do rozporządzenia, zainstalowane w ustępach miski ustępowe i pisuary powinny być spłukiwane bieżącą wodą oraz podłączone do kanalizacji.

Uwzględniając zgromadzony materiał dokumentacyjny sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej trafnie uznały, że w kontrolowanym zakładzie pracy nie zostały spełnione opisane wyżej wymagania. Przeprowadzone kontrole ujawniły bowiem, że brak jest czynnej kanalizacji sanitarnej, a dokonanego ustalenia nie kwestionuje skarżący, który w toku postępowania wyjaśnił, że instalacja kanalizacji sanitarnej została unieruchomiona przez właściciela sąsiedniego zakładu, tj. Zakłady "A.". Ponadto ustalono, że pracodawca wyłączył z użytkowania znajdujące się w budynku pomieszczenia higieniczno-sanitarne dla pracowników - wc, umywalnie dla kobiet i mężczyzn, zatem pracownicy nie mogą z nich korzystać, co jest niezgodne z cyt. przepisami. Ponadto, sprzecznie z podanymi wcześniej wymogami, pracodawca zapewnił pracownikom jedynie toalety przenośne, ustawione na zewnątrz budynku. Odnośnie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych organy ustaliły, że pracownicy korzystają tylko z pokoju śniadań, gdzie myją naczynia w zlewozmywaku pod wodą doprowadzoną do kranu z osobnego zbiornika, która następnie jest zbierana do wiadra i wylewana na zewnątrz, czyli ścieki nie są odprowadzane do kanalizacji. T. D. dowozi do zakładu wodę z firmy W., jednak jak słusznie zauważono w decyzjach, jej ilość dostarczona w okresie od 14 sierpnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r., czyli 13,99 l wody na pracownika w przeliczeniu na dzień roboczy, jest niewystarczająca w świetle treści § 13 ust. 2 rozporządzenia, gdzie minimalną normę - dotyczącą stanowisk pracy, na których nie ma kontaktu z czynnikami szkodliwymi, a w przedmiotowym zakładzie stosowane są m.in. niebezpieczne substancje chemiczne - określono na poziomie 30 l; oraz w świetle ust. 3 § 13 rozporządzenia, nakazującego zabezpieczenie wody także do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy, w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi wymagającej zmywania. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że rozwiązanie, które przyjął pracodawca w zakresie zaopatrzenia zakładu w wodę, nie wypełnia wskazanego już wcześniej warunku doprowadzenia do umywalek (pryszniców) bieżącej wody zimnej i ciepłej. Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego prawidłowo zwróciły uwagę, że przepisy analizowanego rozporządzenia nie definiują pojęcia "woda bieżąca". Co do rozumienia tego pojęcia Sąd, podobnie jak uczyniły to orzekające organy, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w znanym stronom wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 914/06, wedle którego woda bieżąca to woda płynąca, a nie stojąca, jaką zapewnił skarżący w zakładzie, podając do kranu wodę z zamkniętego pojemnika. Celnie argumentował NSA, że to, iż woda płynie po odkręceniu zaworu kranu nie zmienia faktu, że pochodzi ona ze źródła wody stojącej, które nie zapewnia stałego jej dopływu. Zatem, walor wody bieżącej ma woda pochodząca ze źródeł zabezpieczających - co do zasady - nieprzerwany pobór wody, takich jak w szczególności sieć wodociągowa czy też studnia, znajdujących się pod bieżącym nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej. Z tej przyczyny nie mógł się ostać zarzut błędnej wykładni § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Sąd nie podzielił przy tym argumentu o nieprzydatności wskazanej przez NSA interpretacji ww. pojęcia z uwagi na to, że została ona wyrażona na gruncie przepisów, które nie stanowiły podstawy wydanych rozstrzygnięć, a mianowicie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze. W ocenie Sądu, analizowane pojęcie należy wykładać w ten sam sposób na gruncie wszystkich regulacji stosowanych przez organy Inspekcji Sanitarnej, a które to regulacje dotyczą zagadnień związanych z przestrzeganiem przez pracodawców wymagań higieniczno-sanitarnych. Zauważenia wymaga również, że przedstawiona interpretacja pojęcia: "woda bieżąca" ma charakter uniwersalny i dlatego powinna mieć zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przez wydanie rozstrzygnięcia niewykonalnego w dniu jego wydania, odnotowania wymaga, że dla stwierdzenia niewykonalności (prawnej lub faktycznej) decyzji konieczne jest wykazanie, iż niewykonalność ta istnieje w momencie wydania decyzji i ma ona charakter trwały w tym znaczeniu, że adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w decyzji praw lub został trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niewykonalność musi mieć charakter obiektywny i występuje w sytuacji, gdy np. stan wiedzy technicznej faktycznie uniemożliwia wykonanie decyzji. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją można mówić wówczas, gdy jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, za które nie można uznać - przykładowo - trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikających z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób, czy przeszkód ekonomicznych, finansowych lub technicznych (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, LEX nr 484998). W realiach sprawy skarżący podnosił, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., wynika z faktu odcięcia Przedsiębiorstwa [...] od sieci kanalizacyjnej należącej do Zakładów "A." i konieczności zawarcia porozumienia przez obie firmy, którego osiągnięcie nie jest jednak możliwe oraz z uwagi na brak możliwości technicznych przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej, o czym świadczy treść pisma W.. Jednocześnie skarżący wskazał na podjęte działania zmierzające do rozwiązania sprawy ścieków w inny sposób, przy czym opisał też problemy w ich realizacji (trwające postępowanie sądowe o ustanowienie służebności drogowej, negatywna decyzja w sprawie przydomowej oczyszczalni). Oceniając argumentację skarżącego, stwierdzić przyjdzie, że podane powody braku podłączenia zakładu do sieci kanalizacyjnej nie są natury technicznej. Mają charakter przejściowy lub wynikają z braku porozumienia z sąsiednim zakładem, który poprzednio, na podstawie umowy z 29 lipca 2011 r., świadczył na rzecz Przedsiębiorstwa [...] usługę dostawy wody i odprowadzania ścieków do oczyszczalni miejskiej, i który - pod pewnymi warunkami - już po rozwiązaniu umowy wyraził gotowość dalszego odprowadzania ścieków i wody deszczowej (np. pismo z 18 i 29 maja oraz 25 czerwca i 26 listopada 2012 r.). Istnieją również inne sposoby odprowadzania z zakładu ścieków i wody deszczowej, skoro skarżący podejmuje się ich realizacji. Nie jest natomiast rzeczą organów Inspekcji Sanitarnej poszukiwanie, w zastępstwie zobowiązanej strony, właściwych i dogodnych dla niej rozwiązań.

W podsumowaniu tego fragmentu rozważań stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o braku możliwości uczynnienia kanalizacji, a więc o niewykonalności decyzji, rozumianej w sposób zaprezentowany przez Sąd. Wręcz przeciwnie, wskazane okoliczności potwierdzają stanowisko o niewystąpieniu obiektywnych i nieusuwalnych przeszkód w realizacji tego obowiązku oraz przeczą twierdzeniu skargi o trwałym i niezależnym od strony charakterze niemożności wykonania decyzji. Zresztą, sam skarżący widzi możliwość uczynnienia kanalizacji, skoro - jak twierdzi - prowadzi działania w tym kierunku i domaga się przedłużenia terminu wykonania omawianego obowiązku (pismo z 31 marca 2014 r.).

Ostatnio poczynione uwagi odnoszą się również do kwestii doprowadzenia bieżącej wody do zakładu, bowiem i tego obowiązku dotyczy żądanie przedłużenia terminu wynikającego z decyzji. W tym zakresie zauważyć ponadto trzeba, że z pisma W. z 6 września 2013 r. wynika, iż możliwe jest zaopatrzenie Przedsiębiorstwa [...] w wodę, jednak dostawa wody z sieci wodociągowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] zależy głównie od zaangażowania w tę sprawę T. D.. Natomiast podnoszone w skardze okoliczności dotyczące znacznych nakładów finansowych i konieczności współpracy z wieloma podmiotami, jak już wyjaśniono powyżej, nie świadczą o niewykonalności decyzji. Zwłaszcza aspekt finansowy nie może być brany pod uwagę, gdy chodzi o realizację podstawowych wymogów prowadzenia działalności, związanych z zapewnieniem pracownikom elementarnych warunków higienicznych, służących także ochronie ich zdrowia.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego. Z tego też względu orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.