Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 731/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne użytkownika wieczystego gruntu obejmuje szerszy zakres sposobu wykorzystania nieruchomości niż jej przeznaczenie określone w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie może stanowić podstawy do odmowy pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

TEZY

Okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne użytkownika wieczystego gruntu obejmuje szerszy zakres sposobu wykorzystania nieruchomości niż jej przeznaczenie określone w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie może stanowić podstawy do odmowy pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S.A. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. na podstawie art. 35 ust 1 pkt 3 i 82 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2003r. nr 2007 poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. S. A. w W., złożonego w dniu 13 sierpnia 2007r. uzupełnionego ostatecznie w dniu 16 kwietnia 2008r.

- odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na odbudowie z częściową przebudową oraz rozbudowie budynku Hotelu [...] /dawnego budynku [...]/, w celu przystosowania do funkcji mieszkaniowej budowie garażu podziemnego oraz hotelu z częścią gastronomiczną , centrum konferencyjno – kongresowym i koniecznymi funkcjami towarzyszącymi,, usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy pl. [...] w dzielnicy [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po analizie dokumentacji w/w inwestycji stwierdził, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia warunków z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odnośnie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] września 2005r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez G. Sp. z o. o. a przeniesionej na P. S. A. decyzją ostateczną Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r.. Inwestor nie zapewnił bowiem zgodnej z decyzją o warunkach ilości miejsc parkingowych na terenie swojej nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji ustala w p. 1.5. "warunki obsługi w zakresie komunikacji, na terenie działki własnej należy zapewnić miejsca parkingowe wg wskaźników dla strefy I A"

Organ stwierdzł również, że P. S.A. przedstawił projekt niezgodny z przeznaczeniem terenu, wprowadzając w budynku dodatkowo funkcję mieszkalną. Pismem z dnia 11grudnia 2007 r. Biuro Gospodarki Nieruchomości - Delegatura w Dzielnicy [...] poinformowało, że działka nr ewid.[...] z obrębu [...] położona przy pI. [...] w Dzielnicy [...] przeznaczona jest na cele usługowo-hotelowe, zgodnie z zapisem zawartym w dokumencie stwierdzającym oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (decyzja nr [...] Zarządu Związku Dzielnic-Gmin W. z dnia [...] czerwca 1993 znak: [...]). Ponadto pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. W. potwierdziło fakt, "że zamierzenie inwestycyjne użytkownika wieczystego związane z wprowadzeniem w zabudowie działki nr ewid: [...] z obrębu [...] funkcji mieszkaniowej, z uwagi na zapisy zawarte w dokumencie stwierdzającym oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste(....), należy uznać za sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem gruntu, którym są cele usługowo-hotelowe".

W związku z powyższym postanowieniem Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, dokumentacji projektowej o:

1.ostateczną decyzję [...]KZ,

2.inwentaryzację stanu istniejącego budynku [...],

3.zakres opracowania projektu zagospodarowania terenu zgodny z wnioskiem i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, wrysowanie odległości od budynków istniejących oraz od krawędzi jezdni ul. [...], oznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy,

5.zabezpieczenie miejsc parkingowych na terenie działki własnej (zgodnie z zapisem decyzji o wz i zt),

6.przedstawienie dokumentu stwierdzającego możliwość zaprojektowania pomieszczeń sklepowych niezgodnie z zapisem §57 i 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 7.analizę przesłaniania budynków na sąsiedniej działce nr ewid. [...], 8.ekspertyzę stanu technicznego budynków istniejących (sąsiednich),

9.określenie kategorii posadowienia budynku C, (dokumentacja geologiczno-inżynieryjna uzgodniona z BOŚ),

10.projekt zgodny z przeznaczeniem użytkowania wieczystego nieruchomości (na cele usługowo-hotelowe).

Inwestor we wskazanym terminie uzupełnił częściowo dokumentację projektową, jednocześnie skierował do organu pisma z dnia 11marca 2008r. i 20 maja 2008r.podnosząc, że przedstawiony projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art.34 ustawy Prawo Budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a w szczególności jest zgodny z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla w/w inwestycji - odnośnie realizacji w budynku funkcji mieszkaniowej. Inwestor zaproponował również realizację 14 miejsc parkingowych na działce własnej i 30 miejsc parkingowych na działce obcej.

Po przeanalizowaniu przedstawionego stanowiska P. S. A. oraz załączonej do wniosku dokumentacji technicznej Prezydent Miasta W. uznał, że inwestor nie wypełnił obowiązku uzupełnienia dokumentacji w zakresie zgodności projektu budowlanego z zapisem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zgodności projektu z przeznaczeniem nieruchomości pod inwestycję i decyzją z dnia [...] lipca 2008r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S. A. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lipca 2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż Prezydent m. W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. m. in. wezwał inwestora do dostosowania projektu budowlanego do wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przeznaczenia nieruchomości zgodnego z ustanowionym użytkowaniem wieczystym.

Inwestor nie wykonał dyspozycji organu I instancji wyrażonej w w/w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia braków. W tej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 3 Prawa budowlanego obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu Wojewódzkiego fakt uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może mieć wpływu na treść wydanego w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez organ I instancji. Zmiana stanu prawnego czy faktycznego skutkuje pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ wyższego stopnia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. A. w W. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009r., a w przypadku wznowienia przez Sąd, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że organ II instancji odmówił uwzględnienia przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego faktu wydania przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy określił jako nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prezydent m. W. wydał w dniu [...] października 2008r. decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...] września 2005r., którą dokonał zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana zmiana ograniczyła się do wykreślenia ujętych w odrębnym zapisie wskaźników co do liczby miejsc postojowych w obiektach zamieszkania zbiorowego tj. skreślono zapis " obiekty zamieszkania zbiorowego 10-25 mp/100 łóżek". W pozostałym zakresie decyzja o warunkach zabudowy pozostała bez zmian, co wprost ujęto w treści decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] października 2008r.

Decyzja Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] października 2008r. o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy została wydana po odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji przez organ I instancji, co nastąpiło w drodze decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...].

Skarżący zarzucił, że dowody zebrane przez organ I instancji przestały być w pełni aktualne w toku postępowania przed organem II instancji ze względu na zmianę stanu faktycznego, którą organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji odwoławczej.

Poza naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 i ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 55 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 6 kpa formułującego zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, co polegało na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z powodu niedostosowania przeznaczenia projektowanej inwestycji, przewidzianego w projekcie budowlanym, do przeznaczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynikającego z decyzji uwłaszczeniowej, mimo braku przepisów prawa, które uzależniają zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę od zachowania powyższej zgodności przeznaczeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; – Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jak z powyższego wynika legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności zarówno z prawem materialnym jak również z przepisami prawa administracyjnego.

Oceniając zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Wynikająca z art. 15 kpa jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, że organ administracyjny obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę zakończoną decyzją organu I instancji przy czym powinien to czynić zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77, i 107 kpa.

Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Tak więc za zasadny należy uznać zarzut skargi odnośnie odmowy wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2008r. wydanej na podstawie art. 155 kpa którą za zgodą stron nastąpiła zmiana decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA396/99).

Podstawę materialno prawną orzeczenia organu stanowił art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Organ administracji w postępowaniu o pozwoleniu na budowę dokonuje oceny czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego z którego wynika, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia:

1. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska;

2. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust 1 pkt 1b a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust 7;

4. wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust 2 także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust 7.

Rzeczą organu odwoławczego było więc rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie przy uwzględnieniu także zmiany dokonanej ostateczną decyzją o zmianie warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2008r.

Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji.

Do zadań i kompetencji organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę nie należy bowiem kontrola poprawności rozwiązań zamierzenia inwestycyjnego określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W szczególności organ architektoniczno – budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r., która ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowę dla inwestycji polegającej na odbudowie z częściową przebudową oraz na rozbudowie budynku Hotelu [...] min. w celu przystosowania do funkcji mieszkaniowej.

Tę funkcję przewiduje załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt, pod nazwą Rozbudowa i modernizacja dawnego budynku [...], który uzyskał akceptację Prezydenta m. W., [...] Konserwatora Zabytków w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007r. o udzieleniu pozwolenia P. S. A. na rozbudowę i modernizację.

Jak wyżej wskazano w przypadku spełnienia przez inwestora warunków przewidzianych w przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno – budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

W szczególności przyczyną odmowy pozwolenia na budowę nie może być niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia użytkowania wieczystego nieruchomości wynikającego z decyzji administracyjnej, stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wiania wieczystego w tym wypadku przeznaczenia wyłącznie na cele usługowo – hotelarskie skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przewiduje też funkcję mieszkaniową.

Okoliczność, że zamierzenia inwestycyjne użytkownika wieczystego gruntu obejmują szerszy zakres sposobu wykorzystania nieruchomości niż jej przeznaczenie określone w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie może stanowić podstawy dla odmowy pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora o pozwolenie na budowę organ architektoniczno – budowlany sprawdza zgodność przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust 1 Prawa budowlanego między innymi z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji Prezydenta m. W. nr [...] z dnia [...] września 2005r. o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu przy uwzględnieniu zmian wynikających w ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2008r.

Wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na zasadzie art. 152 zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.