Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 89/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 3 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 października 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R. W., Z. M., I. K. i M. K. o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. U. [...] w G. Zdaniem wnioskujących, inwestor "A" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w W. prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bowiem plac budowy wytyczony został nie tylko na terenie działki gruntu nr [...] k.m. [...], ale także na nieruchomości sąsiedniej - działce gruntu nr [...] k.m. [...] przy ul. U. w G. Takie wytyczenie placu budowy i jego ogrodzenie istotnie zawęża szerokość jezdni ul. U., co spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i ich mienia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 listopada 2010 r. nr [...] odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. U. [...] w G. Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który uzasadniałby wstrzymanie prowadzenia wykonywanych robót budowlanych. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została mocą decyzji z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] przeniesiona na rzecz "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. Inwestor działając na podstawie art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego zawiadomił organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych, a w trybie art. 44 powiadamiał każdorazowo o zmianie osób pełniących funkcje techniczne. Inwestor realizuje inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na należącym do niego terenie. Organ uznał, że kwestia bezumownego użytkowania sąsiedniego terenu pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego i może znaleźć rozwiązanie na drodze ugody pomiędzy stronami lub przy braku porozumienia w sądzie powszechnym z powództwa cywilnego.

W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony dotyczył realizacji przedmiotowej inwestycji z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego, a więc również prowadzenia inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ I instancji nie przeprowadził kontroli przedmiotowej budowy pod kątem jej zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz nie wyjaśnił podniesionej we wniosku kwestii bezpieczeństwa ludzi i mienia, co oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 9 lutego 2011 r. kontrolę przedmiotowej budowy, następnie decyzją z dnia 2 marca 2011 r. nr [...] odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. U. [...] w G. Organ I instancji ustalił ponownie, że inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę "B" Spółka z o.o. w W., przeniesionej na rzecz "B" Spółka z o.o. decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. Inwestor realizuje inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na należącym do niego terenie. Inwestor, w trybie art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego, zawiadomił organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych oraz w trybie art. 44 powiadamiał każdorazowo o zmianie osób pełniących funkcje techniczne na budowie. Wygrodzenie placu budowy wykonano w granicach własności inwestora. Organ nie stwierdził wygrodzenia na terenie ulicy U., a część ulicy H., na której wykonano ogrodzenie placu budowy znajduje się na działce nr [...] należącej do inwestora. Organ nie stwierdził również wygrodzenia działek sąsiednich. Ponadto organ wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje docelowo pozostawienie bez zmian istniejącego układu ulicy H., zlokalizowanej częściowo na terenie należącym do inwestora, a zwężenie ulicy H. na wysokości działki nr [...] spowodowane jest wykonaniem murów oporowych, stanowiących wygrodzenie działki przy ul. H. [...], wykonane na terenie działki nr [...] stanowiącej ulicę H.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił opisaną decyzję z dnia 2 marca 2011 r. i przekazał sprawę organowi nadzoru budowlanego I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ocenił, że w przeprowadzonym postępowaniu występuje szereg nieprawidłowości. W aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, przez co nie można prawidłowo ustalić stron postępowania. Ponadto, naruszając art. 79 kpa organ I instancji nie powiadomił wszystkich stron o terminie oględzin, przez co pozbawił strony możliwości wzięcia udziału w przeprowadzonych oględzinach. Nie przekazał również stronom postępowania protokołu z przeprowadzonych oględzin w celu zapoznania się z ustaleniami, co pozbawiło strony możliwości wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do tych ustaleń. Organ I instancji nie ustosunkował się także do zawartego we wniosku strony argumentu dotyczącego prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska oraz nie wyjaśnił sprawy kontenerów usytuowanych poza działką należącą do inwestora.

Kolejny raz rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił strony postępowania i zawiadomił je o przeprowadzeniu w dniu 23 sierpnia 2011 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. U. [...] w G. Następnie decyzją z dnia 3 października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 ze zm.), odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją. Organ I instancji ustalił, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i realizuje inwestycję zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, na należącym do niego terenie. Organ ustalił także na podstawie dowodu z oględzin, że na działce nr [...] nie ma kontenerów. Natomiast na działkach nr [...] i [...] wykonano prowizoryczny dojazd na plac budowy z płyt betonowych, ogrodzenie placu budowy od strony działki nr [...] przesunięte jest w stosunku do granicy o około 3,5 m, w związku z czym plac budowy poszerzony został w stosunku do granic własności inwestora o pas ziemi około 3,5 m na działce nr [...]. W trakcie oględzin ujawniono dokumenty, z których wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Jak wynika z okazanych przez przedstawiciela "B" Spółka z o.o. w W. dokumentów, kwestia użytkowania części działki nr [...] została uregulowana z Gminą Miasta G.

Ponadto organ I instancji ustalił, że wygrodzenie placu budowy wykonano w granicach własności inwestora, a część ulicy H., na której wykonano ogrodzenie placu budowy znajduje się na działce nr [...] należącej do inwestora. Wygrodzenie części ulicy H., zlokalizowanej częściowo na terenie należącym do inwestora, jest stanem przejściowym. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje docelowo pozostawienie bez zmian istniejącego układu ulicy H. oraz wykonanie zaprojektowanych chodników, skarp i wjazdu do garażu, gdzie niezbędnym elementem jest wygrodzenie tej części placu budowy. W newralgicznych miejscach zawężonej czasowo jezdni zamontowano, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, lustra drogowe. W ocenie organu I instancji czasowe wygrodzenie części ulicy H. w pewnym stopniu utrudniło komunikację w tym rejonie, natomiast nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla ludzi bądź mienia.

Organ I instancji wskazał ponadto, że pismem z dnia 7 września 2011 r. przekazano stronom kopię protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2011 r. oraz stosownie do treści art. 10 § 1 kpa zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych materiałów dowodowych. Żadna ze stron nie wniosła uwag w wyznaczonym terminie.

Od decyzji organu I instancji z dnia 3 października 2011 r. odwołanie wnieśli: R. W., Z. M., I. K. oraz M. K., domagając się jej uchylenia i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem wniosku ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie odwołujących się decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

1. art. 50 ust. 1 pkt 2 in fine prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie z powodu oparcia się przez organ na błędzie w ustaleniu faktycznym, że czasowe wygrodzenie części jezdni ul. H. nie powoduje zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Specyfika ukształtowania terenu i wąskie światło jezdni ul. H. w G.w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji po dodatkowym, jeszcze większym jego przewężeniu, powodują niemożliwym dojazd do nieruchomości odwołujących się takich pojazdów jak choćby wozy straży pożarnej;

2. art. 50 ust. 1 pkt 2 in fine prawa budowlanego w związku z art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przez ich niezastosowanie, z uwagi na ustalenie, że część działki gruntu nr [...] (a więc i teren budowy), a przede wszystkim ogrodzenie terenu inwestycji, znajduje się w pasie jezdni ul. H., co także w oczywisty sposób, stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia;

3. art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie wobec prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach z uwagi na ustalenie, że na potrzeby realizacji budowy inwestor poszerzył plac budowy i zajął około 3,5 m nie należącej do niego działki gruntu nr [...], a także poza tym placem ułożył "prowizoryczny dojazd na plac budowy płyt betonowych";

4. rażące naruszenie art. 8 i art. 12 § 1 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób wolny i sprzeczny z dyrektywą budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażające się przewlekłością i wyznaczenia zbędnie długich oraz odległych terminów dokonywanych w sprawie czynności (oględzin), co pozwoliło inwestorowi wznieść obiekt w stanie surowym i usunąć już część ogrodzenia oraz stwarzające zagrożenie kontenery okolicy placu budowy;

5. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wyrażające się m. in. w całkowitym pominięciu przy rozpatrzeniu sprawy zaoferowanych przez odwołujących się organowi I instancji fotografii terenu budowy, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że grodząc teren budowy inwestor zajął teren działek sąsiednich, w tym w szczególności działek gruntu nr [...] k.m. [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji.

Według organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W trakcie postępowania ustalono, że inwestycja realizowana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Inwestor wykonał wygrodzenie placu budowy w granicach własności inwestora, działki nr [...]. Ogrodzenie od strony ul. H. (strona północna i wschodnia) częściowo ustawiono na nawierzchni ulicy, ponieważ część jezdni znajduje się w granicach działki nr [...] należącej do inwestora. Kierownik budowy oraz inspektor nadzoru oświadczyli, że wygrodzona część ulicy, po wykonaniu inwestycji zostanie zagospodarowana jako droga, częściowo zlokalizowana na terenie należącym do inwestora, co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalono ponadto, że w newralgicznych miejscach zwężonej czasowo ulicy H. zamontowano w uzgodnieniu z zarządcą drogi lustra drogowe, a zarządca drogi nie wniósł zastrzeżeń w kwestii bezpieczeństwa na przedmiotowej ulicy. Wygrodzenie ulicy w pewnym stopniu utrudnia komunikację w tym rejonie, jednakże nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia. Inwestor dokonał wszelkich starań, aby przedmiotowa inwestycja prowadzona była w sposób zgodny z przepisami i bezpieczeństwem ludzi imienia. Podczas oględzin inwestor przedłożył dokumenty, z których wynika, że kwestia ogrodzenia terenu budowy od strony zachodniej (działki nr [...] i [...] należących do Skarbu Państwa), które wykonano poza terenem należącym do inwestora, została uregulowana z Gminą Miasta reprezentującą Skarb Państwa.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że największe przewężenie ulicy, powodujące zadaniem odwołujących się utrudnienia w korzystaniu z tej ulicy, występuje w miejscu usytuowanych na terenie działki stanowiącej ulicę murów oporowych należących do jednego z odwołujących się. W związku z powyższym organ I instancji winien wyjaśnić kwestię budowy murów oporowych na działce stanowiącej ulicę.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: R. W., Z. M., I. K. oraz M. K., domagając się jej uchylenia jak również poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia wydania decyzji organów obu instancji z naruszeniem prawa.

Według skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

1. art. 77 § 1 kpa, przez błąd w ustaleniu faktycznym, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a wyrażający się w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że czasowe wygrodzenie ulicy H. nie stwarza bezpośredniego dla ludzi i mienia, skutkiem czego organ II instancji dopuścił się także naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie;

2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a wyrażające się pominięciem przy wydaniu zaskarżonej decyzji tej okoliczności, że inwestor bezprawnie zajął część pasa drogowego na potrzebny realizacji inwestycji, w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, czym organ II instancji dopuścił się nie tylko naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale także art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez ich niezastosowanie;

3. art. 8 kpa, przez przeprowadzenie postępowania w sposób niszczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a poprzez czas jego trwania, z naruszeniem także art. 12 § 1 kpa, jako, że zarzuty zgłoszone przez skarżących już przed organem I instancji okazywały się trafne, zaś poprzez długi czas trwania postępowania kolejno dezaktualizowały się i w rezultacie doprowadziły do sanowania stanu niezgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r. wydanym w niniejszej sprawie odrzucił skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2011 r. wniesioną przez Z. M., I. K. oraz M. K.

Rozpoznaniu Sądu podlega zatem skarga wniesiona przez R. W.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. reprezentujący uczestnika postępowania "B" Spółkę z o. o. w W. pełnomocnik procesowy oświadczył, że roboty budowlane w związku z przedmiotową inwestycją zostały zakończone, udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych, niż w niej wskazano. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważając Sąd zaznacza, że poczynione przez oba organy ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie dopatruje się w związku z powyższym naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy, wyczerpująco wyjaśniając wszystkie wątpliwości odwołujących się, a wnioski wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszają zasady oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa.

Zgodzić się trzeba z organami nadzoru budowlanego, że zebrane dowody wskazują na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (przeniesionej następnie decyzja z dnia 30 kwietnia 2010 r. na rzecz "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.). Nie dopatrzono się również prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, co zresztą w istocie nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, bowiem składane w toku postępowania administracyjnego zarzuty odwołujących się dotyczyły konkretnego sposobu wykonywania przez inwestora robót budowlanych - poprzez zajęcie działki innego podmiotu oraz pasa drogowego w sposób, jak twierdzili, sprowadzający niebezpieczeństwo dla ludzi i ich mienia. W tym kontekście ocena organów, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr poz.) nie budzi wątpliwości.

Treść przepisu art. 50 Prawa budowlanego w dniu rozstrzygnięcia organu II instancji ma następujące brzmienie:

Art. 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia prawidłowości ustaleń co do wykonywania spornych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie może budzić wątpliwości. Jeśli zaś chodzi o kwestię istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, materiał dowodowy zebrany w sprawie i prawidłowo oceniony przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdza, by zaistniały warunki, o których mowa w art. 36a ust. 5 (a contrario) Prawa budowlanego. Uregulowanie kwestii bezumownego korzystania z gruntu Skarbu Państwa (część działek nr [...]), w związku z ogrodzeniem placu budowy, przez zainteresowane podmioty (inwestora i Prezydenta Miasta – vide: pisma k. 85-86 akt administracyjnych)) pozostaje poza kontrolą i oceną organów nadzoru budowlanego, które nie są uprawnione do rozstrzygania spraw własności. Natomiast zarzucane w skardze naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) nie jest zasadne, w sytuacji jak ustalono braku zastrzeżeń zarządcy drogi w kwestii bezpieczeństwa na przedmiotowej ulicy oraz w związku z usytuowaniem w porozumieniu z zarządcą drogi luster drogowych (vide: protokół oględzin z dnia 23 sierpnia 2011 r., k. 93 akt administracyjnych). Ponadto należy wskazać, że warunki uzgodnienia z zarządcą drogi stanowią załączniki do zatwierdzonego projektu budowlanego (pisma z dnia 29 i 30 stycznia 2009 r., w aktach zatwierdzonego projektu budowlanego)), wynika z nich, że na czas prowadzonych robót wymagał zatwierdzenia projekt tymczasowej organizacji ruchu. Tym samym prawidłowa jest ocena organu, że niewątpliwe utrudnienie w komunikacji na spornym odcinku drogi nie oznacza sytuacji bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia. Zastrzeżenia strony w tym względzie pozostają zatem kwestią subiektywnej oceny wywołanej spekulacjami co do ewentualnych możliwych skutków zwężenia drogi spowodowanego zajęciem pasa drogowego

Natomiast uchylenie decyzji organów obu instancji nastąpiło w związku z badaniem przez Sąd z urzędu naruszenia proceduralnej dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Jak wynika bowiem z treści przytoczonego art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego bowiem kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Takie też stanowisko wyrażone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 172/12, w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 769/11, dostępne w Internecie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W tym ostatnim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że "przepisy (ustawy Prawo budowlane) nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W cytowanych wyżej przepisach rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych. To konkretyzacja związanych z tą kwestią praw i obowiązków stron tego postępowania, w szczególności zaś możliwość nałożenia na strony obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 stanowi istotę sprawy administracyjnej." (...) "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności prowadzonej budowy i weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. To na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu wydawane jest wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem tym organ rozstrzyga wpadkową względem sprawy głównej kwestię konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zagadnienie to jest jedynie jednym z elementów sprawy, która ma zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tej instytucji jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i najlepiej dostosowanych do okoliczności konkretnego przypadku środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Pełni tym samym charakter służebny i pomocniczy w stosunku do postępowania głównego".

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach. Literalna wykładnia art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez użycie sformułowania "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych" przewiduje kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Nie byłaby zdaniem Sądu dopuszczalna taka rozszerzająca wykładnia tego przepisu, która a contrario zmierzałaby do wywiedzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania również postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Nie ma także podstaw do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji, skoro ustawodawca tego nie przewidział. Tymczasem w niniejszej sprawie oba organy, poza przepisami kompetencyjnymi, wskazały jako podstawę procesową rozstrzygnięcia art. 104 kpa. Stanowi on w § 1, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej", a w § 2, że "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

W przedstawionych okolicznościach decyzją kończącą sprawę administracyjną jest decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z akt administracyjnych, organ w niniejszej sprawie prowadził postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z ustaleniami warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (vide; zawiadomienie o terminie oględzin k. 44 akt administracyjnych). Oznacza to, że niniejsze postępowanie powinno zostać zakończone rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego mieszczącego się w tym samym przedmiocie. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że w tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o wniosku osób, które je zainicjowały, postępowanie unormowane przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane prowadzone jest bowiem przez ten organ z urzędu, o ile zaistnieją okoliczności wyczerpujące art. 50 ust. 1. Mimo tego zatem, że skarżący niebędący inwestorem domagał się wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uzasadniając to przesłankami określonymi w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien był przeprowadzić z urzędu postępowanie administracyjne co do zaistnienia przesłanek wyczerpujących wskazany tryb.

W konsekwencji tych rozważań trzeba zauważyć, że formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania wynikają z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazane przepisy stanowią, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

W tym kontekście, po przeprowadzeniu postępowania, którego skutkiem było ustalenie niespełnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i działając na podstawie art. 51 tej ustawy, organ administracji wydaje decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w ust. 2 albo 3 tego przepisu. Takim merytorycznym rozstrzygnięciem odpowiadającym treści art. 104 kpa, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z warunkami pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, właściwy organ dokonuje oceny braku niezgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2) bądź braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Wadliwość decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wynika zatem z naruszenia w sposób istotny przepisu postępowania - art. 104 kpa. Decyzja II instancji ponadto narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo, również to naruszenie miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Organy naruszyły także, co miało wpływ na wynik sprawy, przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, mimo prowadzenia postępowania w sprawie zgodności wykonywanych robót budowlanych z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym.

Natomiast zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 8 i art. 12 § 1 kpa, wyrażone w kontekście przewlekle prowadzenia postępowania, chociaż uzasadnione, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. W niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje przewlekłości postępowania, lecz legalność wydanych decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego wyda rozstrzygnięcie adekwatne do ustalonych okoliczności sprawy, kierując się wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd niniejszym wyrokiem.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów administracji obu instancji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na normie art. 152 tej ustawy. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jest ono bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. W niniejszej sprawie było to zatem bezprzedmiotowe, gdyż skarżone rozstrzygnięcie nie nadaje się do wykonania.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz kwota 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, obejmująca wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł, wynikające z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.