Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1323/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: par. 8 ust. 1 pkt 3 par. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1044/17 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Zarządu Województwa W. z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia wniosku R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Województwa W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1044/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. S. na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia wniosku R. S. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P.

Skarżący R. S. skargą z dnia (...) września 2017 r. na podstawie § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182, z późn. zm.), w związku z art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. i na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Zarząd Województwa Wielkopolskiego odnosząc się do zarzutów w treści skargi skarżącego podniósł, że skarżący bezpodstawnie powołuje się na Kodeks postępowania administracyjnego, której to ustawy nie stosuje się do przedmiotowego postępowania konkursowego. Z kolei zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. należy uznać za nieprawdziwy. Fakt, że wymagane kwalifikacje kandydata na stanowisko konkursowe zapisano poprzez odesłanie do art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreśli, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości legitymacja skargowa skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była uchwała organu wykonawczego samorządu województwa dotycząca postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego. Badanie, czy skarżący był legitymowany do wniesienia skargi wymaga uwzględnia przesłanek określonych w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.w., stanowiącego lex specialis wobec art. 50 § 1 P.p.s.a. Art. 90 ust 1 u.s.w. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1584/14 zgodnie z którym treść tego przepisu należy interpretować przez pryzmat prawa do Sądu i potrzeby objęcia kontrolą jak najszerszego obszaru działania administracji publicznej. NSA przyjął, uwzględniając wyniki wykładni celowościowej i systemowej, że w trybie art. 90 ust 1 u.s.w. dopuszczalne jest zaskarżanie uchwał z zakresu administracji publicznej, który to wniosek uzasadnia dodatkowo także treść art. 91 ust 1 i ust 2 u.s.w.

Dalej Sąd stwierdził, że uchwala wszczynająca postępowanie konkursowe została podjęta przez właściwy organ: ze statutu szpitala wynika, że podmiotem tworzącym jest Sejmik Województwa Wielkopolskiego i to właśnie ten Sejmik podjął uchwałę o konkursie, co jest działaniem prawidłowym w świetle orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 484/26 i wskazane tam orzecznictwo). Z kolei zaskarżona uchwała została podjęta przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, co także jest zgodnie z prawem. Z woli ustawodawcy zawartej w art. 41 ust 1 u.s.w. istnieje domniemanie właściwości zarządu we wszystkich sprawach województwa, jeżeli te nie zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Takiego zastrzeżenia, na rzecz sejmiku, dotyczącego przedmiotowego szpitala, Sąd nie stwierdził.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego został wniesiony z zachowaniem terminu Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia stwierdzenie nieważności konkursu następuje wyłącznie na wniosek, zgłoszony nie później niż w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata. Kandydat został wybrany (...) sierpnia 2017 r., a wniosek został złożony i wpłynął do organu administracji już w dniu (...) sierpnia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji, oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem merytorycznym wskazał, że okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego na dyrektora w podmiocie leczniczym zostały enumeratywnie wymienione w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Przepisy te expressis verbis wskazują kryteria nieważności postępowania konkursowego.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora w przedmiotowym szpitalu.

Sąd odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego podzielił jego stanowisko, że sformułowanie zaskarżonej uchwały, że "odrzuca się wniosek" o unieważnienie konkursu, nie jest spójne z brzmieniem przepisów rozporządzenia. Właściwą formą takiego rozstrzygnięcia byłaby odmowa stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego zgodnie z § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Sąd musiał jednak ocenić zarzut jako nieskuteczny. Okoliczność, że sentencja uchwały została sformułowana odmiennie nie budzi wątpliwości. Takie sformułowanie aktu nie może jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, skoro z treści uchwały w oczywisty sposób wynika stanowisko zajęte przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Jest oczywiste zarówno dla obu stron postępowania, jak i dla Sądu, że zarząd potraktował negatywnie (odmownie) wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczącego niewymienienia w ogłoszeniu o konkursie wymagań stawianych kandydatom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym, Sąd ocenił zarzut jako bezzasadny. Sąd zaznaczył, że osobno w ogłoszeniu wyliczono składniki oferty, w tym zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego. Sąd podkreślił, że analizowana skrótowa konstrukcja ogłoszenia, nie przytaczająca wprost słów art. 46 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, a jedynie do niej odsyłająca, nie mogła utrudnić, a tym bardziej nie mogła uniemożliwić złożenia prawidłowej oferty. Ogłoszenie zawierało odesłanie do konkretnego artykułu i ustępu znajdującego się w ustawie opisanej w ogłoszeniu pełną nazwą, z podaniem właściwego dziennika ustaw; co najważniejsze wymogi są jednoznaczne i wymienione wprost. Także skarżący nie naprowadził w uzasadnieniu skargi na żaden związek choćby hipotetyczny, pomiędzy tak sformułowanym ogłoszeniem a przebiegiem konkursu. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 366/16 Sąd podkreślił odmienność stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 9 ust. 1 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że ogłoszenie o konkursie, stanowiące załącznik nr 1 uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego o nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. zawierało wszystkie wymagane dane określone w § 9 ust 1 rozporządzenia, podczas gdy zakresie wymagań kwalifikacyjnych przedmiotowe ogłoszenie odsyłało do zapisów ustawy o działalności leczniczej - co nie spełnia wymagań określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia, albowiem stosowne odesłanie może dotyczyć wyłącznie materiałów o stanie prawnym, ekonomicznym oraz organizacyjnym podmiotu leczniczego. Powyższy błąd prowadzi do nieważności całego postępowania na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Odwołanie się w omawianym ogłoszeniu do zapisów ustawowych, w których podane są wymagania dotyczące kwalifikacji kandydatów, nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem nakazuje w każdym ogłoszeniu zamieszczanie szczegółowego określenia wymagań kwalifikacyjnych na dane stanowisko. Ogłoszenie o konkursie wadliwej treści stanowi niewykonanie obowiązku określonego w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i tym samym skutkuje - jest podstawą do unieważnienia postępowania konkursowego - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku ocenił powyższy zarzut, wbrew przepisom rozporządzenia, jako nieskuteczny i nie skutkujący stwierdzeniem nieważności przedmiotowego konkursu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Jedyny zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182, z późn. zm.) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem polegającej na przyjęciu, że ogłoszenie o konkursie zawierało wszystkie wymagane dane określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy ogłoszenie to w zakresie wymagań kwalifikacyjnych jedynie odsyłało do zapisów ustawy o działalności leczniczej i w takiej sytuacji powinno to skutkować unieważnieniem całego postępowania konkursowego na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie każde naruszenie prawa wywołuje skutek prawny w postaci unieważnienia zaskarżonej uchwały organu samorządu województwa. Zgodnie z art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku sprzeczności z prawem mającej charakter nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się jedynie do wskazania, że taką uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy uchwałę obarczoną nieistotnym naruszeniem prawa zaskarżono do sądu administracyjnego, to sąd ten oddala skargę na taką uchwałę.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "nieistotnego naruszenia prawa", jak również nie wyliczył rodzaju wad, które powinny być w ten sposób kwalifikowane. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęto, że kategoria "nieistotnego naruszenia prawa" obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 797/05, opub. w LEX nr 196724; Z. Kmieciak, W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową, Samorząd Terytorialny 1994 r. nr 3, s. 30).

Co istotne, każdą wadę także i nieistotną należy oceniać w stanie faktycznym danej konkretnej sprawy. Może bowiem zdarzyć się i tak, że dane uchybienie w realiach jednej sprawy przy zaistnieniu innych naruszeń prawa będzie można zakwalifikować jako wadę istotną, natomiast w innej sprawie w odmiennych stanie faktycznym takie uchybienie może być uznane za nieistotne.

Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że niewątpliwie brak zamieszczenia w ogłoszeniu o konkursie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) wymagań kwalifikacyjnych dla kandydata na stanowisko dyrektora podmiotu leczniczego było naruszeniem prawa, ale o charakterze nieistotnego naruszenia.

Jak bowiem wynika z treści tego ogłoszenia, wskazano w nim jako wymaganie kwalifikacyjne posiadanie przez kandydata wyższego wykształcenia, a w zakresie pozostałych wymagań kwalifikacyjnych wprost odesłano do art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą może być osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe; 2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika; 3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy i 4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie.

Tym samym należy przyjąć, że skoro w okolicznościach tej sprawy jedyny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej skarżącego dotyczy braku wyraźnego wskazania w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora podmiotu leczniczego wymagań kwalifikacyjnych objętych art. 46 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o działalności leczniczej, ale zarazem w ogłoszeniu tym wprost i w sposób czytelny odesłano do właściwego przepisu ustawy, to uchybienie to trafnie nie zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako wada istotna. Nie mogło prowadzić do unieważnienia postępowania konkursowego w oparciu o § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie R. S. na rzecz Województwa Wielkopolskiego kwotę 360 złotych obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie kasacyjne obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

2