Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 992/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. a, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skawina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1121/15 w sprawie ze skargi Gminy Skawina na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1121/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy S[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 [...] r. znak: W[...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta K[...] decyzją z dnia 23 [...] r. nr G[...], po rozpatrzeniu wniosku K[...], M[...], T[...], M[...], J[...]i R[...] o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 – 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.g.n.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." orzekł:

1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...] o powierzchni 0,0588ha, położonej w S[...], powstałej z podziału działki nr 2[...], objętej księgą wieczystą nr K[...], odpowiadającej części parceli 1. kat. 1[...], b. gm. kat. S[...] – na rzecz:

- M[...]– M[...] c. S[...] i T[...] w 1/6 części,

- K[...]c. S[...] i T[...] w 1/6 części,

- T[...]s. M[...] i J[...] w 1/6 części,

- M[...] c. M[...] i W[...] w 1/6 części,

- J[...], c. M[...] i K[...]w 1/6 części

- R[...]s. M[...] i K[...] w 1/6 części.

2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy S[...] kwoty 2[...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, tj. każdy w kwocie po 4[...]zł,

3. o obowiązku wpłaty powyższej należności w terminie 14 dni,

4. o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...] (po podziale części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...]) położonej w S[...], w granicach parceli 1. kat 1[...], b. gm. kat. S[...],

5. o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...] położonej w S[...], w granicach parceli 1. kat 1[...], b. gm. kat. S[...].

Od powyższej decyzji odwołania wniosły Gmina S[...] w zakresie punktu 1, zaś M[...]w zakresie punktu 5 ww. decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. znak: W[...], na podstawie art. 9a u.g.n., oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie orzekł:

I. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jak w pkt 1. decyzji I instancji na rzecz:

a) M[...]– M[...] c. S[...] i T[...] w 1/3 części,

b) T[...] s. M[...] i J[...] w 1/6 części,

c) M[...] c. M[...] i W[...] w 1/6 części,

d) J[...], c. M[...] i K[...] w 1/6 części,

e) R[...] s. M[...] i K[...] w 1/6 części;

II. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I do zwrotu na rzecz Gminy S[...]kwoty 2. [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – w kwotach proporcjonalnych do części zwróconej nieruchomości;

III. o obowiązku wpłaty powyższej należności w terminie 14 dni;

IV. o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...], położonej w S[...], w granicach parceli 1. kat. 1[...], b. gm. kat. S[...] na rzecz: M[...], T[...], M[...], J[...] i R[...].

Organ jednocześnie wskazał, że przedmiotowa decyzja zatwierdziła podział nieruchomości położonej w S[...] oznaczonej jako działka nr 2[...] o powierzchni 0,0740ha (operat KERG: 3[...] na działki nr 2[...] i 2[...]), a gdy stosownie do treści art. 9 u.g.n., stanie się wykonalna, stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w katastrze nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż w zakresie działki nr 2[...] (wydzielonej z działki nr 2[...]odpowiadającej części wywłaszczonej parceli 1[...]) nie zostały zrealizowane prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, wskazanego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K[...] z dnia 13 sierpnia 1958r. znak: S[...] tj. cele państwowego budownictwa mieszkaniowego. Natomiast wydzielona z działki nr 2[...] nowopowstała działka nr 2[...]i część działki nr 2[...] zostały – zdaniem organu I instancji – wykorzystane na cel wywłaszczenia.

Jak ustalił organ I instancji, w rejonie miasta S[...], którego dotyczy postępowanie powstało Osiedle Spółdzielcze. Na podstawie dokumentacji planistycznej, a szczególności "Inwentaryzacji syntetycznej" z 1965r. organ I instancji ustalił, iż w owym czasie istniały już bloki nr 4 i 5 przy ulicy S[...] oraz droga wewnątrzosiedlowa stanowiąca połączenie tych budynków z ulicą K[...], zaś część parceli 1. kat. 1[...] b. gm. kat. S[...] odpowiadająca części działki nr 2[...]znalazła się w granicach obszaru określonego jako: łąki i pastwiska, podczas gdy część działki nr 2[...], w granicach parceli 1. kat. 1[...], b. gm. kat. Skawina znalazła się w granicach obszaru określonego jako teren mieszkalnictwa zbiorowego. Zarówno zeznania świadków, jak i zdjęcia lotnicze z lat 1971, 1974, 1982 i 1987 potwierdzają, iż część działki nr 2[...]nie obejmowała żadnej ulicy, zieleni urządzonej, jak i infrastruktury osiedlowej, lecz jedynie "wydeptane ścieżki".

Dalej organ wskazał, że dopiero w toku postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozpoczęto na niej budowę parkingu, która została wstrzymana, na co wskazują zdjęcie lotnicze z dnia 15 kwietnia 2009r., archiwalne mapy sytuacyjne z lat 2002 i 2008, pismo Urzędu Miasta i Gminy S[...] z dnia 26 [...] r. nr I[...] skierowane do K[...] dotyczące wstrzymania inwestycji budowy parkingu na ww. terenie, protokół z przesłuchania M[...]. Natomiast stan zagospodarowania działki nr 2[...], położonej w S[...] w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. 1[...]b. gm. kat. S[...] i wydzielonej z działki nr 2[...]– działki nr 2[...], ustalony na podstawie ww. dowodów wskazywał, że zostały one wykorzystane na budowę osiedla mieszkaniowego. Powyższe w przypadku części działki nr 2[...], odpowiadającej części wywłaszczonej parceli 1. kat. 1[...] (obejmującej obszar przed blokiem nr 5) potwierdza zdjęcie lotnicze z 1971 r. (wskazujące na zagospodarowanie przedmiotowego obszaru w sposób odmienny niż przed wywłaszczeniem i uporządkowany, w obszarze którego na części nieruchomości nie objętej postępowaniem była zlokalizowana piaskownica wraz z terenem utwardzonym wokół niej). Jak ustalił organ I instancji, stan ten potwierdzają również zdjęcia lotnicze z 1974 r. i 1987r., natomiast na podstawie zdjęcia lotniczego z dnia 15 kwietnia 2009 r. można stwierdzić, iż teren ten obejmował zieleniec osiedlowy, w obszarze którego, na terenie przyległym do przedmiotu roszczenia zlokalizowana była piaskownica.

Zagospodarowanie tego terenu na cel wywłaszczenia potwierdzają również dokumenty planistyczne, daty zameldowania pierwszych lokatorów w bloku nr 5, informacje pozyskane od dysponentów mediów, jak również rozprawy administracyjne wraz z oględzinami terenu z 2011r. i 2012r. Natomiast odnośnie działki nr 2[...] (odpowiadającej zachodniej części działki nr 24[...]) w granicach parceli 1. kat. 1[...]zdjęcia lotnicze z 1971r., 1974r. i 1982r. wskazują na wykorzystanie tej nieruchomości na ścieżki dla mieszkańców osiedla umożliwiającej przejście z osiedla od ulicy K[...]. Ponadto z zeznania świadka wynika, iż teren ten w latach 80 – tych został zabudowany chodnikiem, widocznym na mapach archiwalnych z 2002r. i 2008r., jak również na zdjęciu lotniczym z 2009r. sprzed daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako cele budownictwa mieszkaniowego na części działki nr 2[...]i 2[...], położonej w S[...] (w granicach parceli 1. kat. 1[...]), po upływie terminów wskazanych w art. 137 u.g.n., organ wskazał, iż nieruchomością zbędną na cel wywłaszczenia jest nieruchomość, na której inwestycje związane z celem wywłaszczenia nie rozpoczęły się co najmniej w ciągu 7 lat od daty ostateczności orzeczenia PWRN w K[...] z dnia 13 sierpnia 1958r. nr S[...], tj. od dnia 27 października 1958r., albo nie zakończyły się do 10 lat od dnia, w którym ww. orzeczenie stało się ostateczne, tj. do 1968r. Organ I instancji powołał wyroki sądowe wskazujące na niesłuszność stosowania ww. przepisu określającego terminy, w jakich inwestycja miała być realizowana na nieruchomości, których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kiedy to Skarb Państwa nie był związany tymi terminami. W orzecznictwie upowszechnił się bowiem pogląd, iż jeżeli na nieruchomości wywłaszczonej w trybie ww. ustaw został zrealizowany cel wywłaszczenia, lecz po upływie wskazanych w 137 u.g.n. terminów, a nieruchomość ta od wielu lat jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, powyższe nie powinno prowadzić do zwrotu tej nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, iż wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w okresie, gdy był już urządzony zieleniec na części działki nr 2[...]przy bloku nr 5, (w granicach parceli 1. kat. 1[...], b. gm.kat. S[...]), jak również gdy był już wykonany chodnik na części działki nr 2[...]odpowiadającej działce nr 2[...], a także powstało uzbrojenie osiedla, z których to inwestycji od wielu lat korzystali mieszkańcy Osiedla Spółdzielcze. W konsekwencji w świetle przytoczonych wyroków organ I instancji uznał, iż nie można uznać przedmiotowych nieruchomości za zbędne na cel ich wywłaszczenia.

Natomiast w zakresie części działki nr 2[...], odpowiadającej wydzielonej na potrzeby postępowania zwrotowego działce nr 2[...] organ I instancji stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż ww. nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie oraz zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K[...] z dnia 13 sierpnia 1958r. nr S[...]na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: S[...] i L[...]tj. M[...], K[...], T[...], M[...], J[...] i R[...].

W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, iż jedna ze stron postępowania – K[...] zmarła. W związku z powyższym złożono do akt przedłożony przez M[...] akt poświadczenia dziedziczenia rep. A Nr 4[...] z dnia 19 listopada 2014r., na podstawie którego organ ustalił, iż spadek po K[...]nabyła z mocy ustawy siostra spadkodawczyni M[...].

Organ odwoławczy zauważył, iż w odwołaniach G[...] i M[...] zakwestionowano jedynie punkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty K[...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...], powstałej z podziału działki nr 2[...], położonej w S[...] oraz punkt 5 ww. decyzji tj. orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr 2[...], położonej w S[...].

Organ II instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 140 ust. 1 u.g.n., zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest związany ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W konsekwencji odwołanie się przez Gminę S[...] od punktu 1 decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powoduje, iż postępowanie odwoławcze dotyczy również punktów 2 i 3 ww. decyzji, w których orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że zakwestionowanie przez M[...]rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 zaskarżonej decyzji Starosty K[...] dotyczy takiej części tej decyzji, która mogłaby stanowić przedmiot oddzielnej sprawy administracyjnej dotyczącej tylko odmowy zwrotu części działki nr 2[...] i od którego można złożyć odrębne odwołanie. W związku z powyższym organ uznał, że orzeczenie Starosty K[...] zawarte w zaskarżonej decyzji w punktach: 1, 2, 3, 5 nie stało się ostateczne. Zaś w części dotyczącej punktu 4 tej decyzji tj. odmowy zwrotu części działki nr 2[...] (po podziale części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...]), decyzja stała się ostateczna i nie może podlegać ocenie w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do możliwości zwrotu na rzecz wnioskodawców działek nr 2[...] i nr 2[...]w pierwszej kolejności organ zauważył, iż niewątpliwie w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, to znaczy wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli: S[...] i L[...]. Po drugie zaś ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Jeśli chodzi o kwestię ustalenia, czy zwracana działka nr 2[...], położona w S[...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez organ I instancji. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z dokumentów planistycznych, zdjęć lotniczych, zeznań świadków i map archiwalnych na przedmiotowym terenie nie zostały wykonane do dnia złożenia wniosku o zwrot prace inwestycyjne związane z budową osiedla mieszkaniowego. Za takie prace nie można bowiem uznać podjętej przez Gminę S[...] budowy parkingu samochodowego w toku trwania postępowania zwrotowego, bowiem na dzień złożenia wniosku przedmiotowy teren był terenem zielonym i niezagospodarowanym. Podkreślono, że na zdjęciu z 1994r. na części działki 2[...]odpowiadającej działce nr 2[...], położonej w S[...] widoczny jest teren zielony, przez który przebiegają wydeptane ścieżki. Podobny stan przedstawia zdjęcie z 1997r. zawierające jednie więcej wydeptanych ścieżek i ziemi niepokrytej trawą. Na zdjęciu z 2003r. teren ten pokryty trawą nie jest już tak pokryty ścieżkami. Dopiero na zdjęciu z 2012r. widoczny jest parking częściowo wysypany tłuczniem, a częściowo pokryty kostką brukową, opisany również w protokołach z oględzin nieruchomości z lat 2011 i 2012. Na zdjęciu z dnia 15 kwietnia 2009r. (a więc sprzed daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. 22 czerwca 2009r.) nie jest jeszcze uwidoczniony omawiany parking. W kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 wskazano, iż działania związane z powstaniem na tej nieruchomości parkingu miały również miejsce po dniu 22 września 2004r. i z tego również powodu skutki prawne omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego "łagodzące" wykładnię przesłanek zbędności w omawianym przypadku nie mogą znaleźć zastosowania.

W dalszej kolejności organ nie zgodził się z odwołującą Gminą, iż fakt istnienia "wydeptanej" ścieżki, który można wywieść ze zdjęć, jak również z zeznań świadków, stanowił realizację celu wywłaszczenia. Podobnie fakt istnienia chodnika na działce nr 2[...] (wydzielonej z działki nr 2[...]) nie może być dowodem na to, iż cała działka nr 2[...] w zakresie, w jakim odpowiada parceli 1[...]została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W tym miejscu organ przywołał treść art. 137 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, zwrotowi podlega pozostała część.

Wojewoda Małopolski nie podzielił również poglądu Gminy S[...], zgodnie z którym Starosta K[...] powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, w jaki sposób teren zielony na działce nr 2[...]był wykorzystywany przez mieszkańców osiedla. Podkreślił bowiem, iż o sposobie jego wykorzystania wypowiadali się świadkowie. Ponadto zeznania te potwierdzały wykonane zdjęcia lotnicze, zgodnie z którymi po terenie tym mieszkańcy przechodzili od ulicy Krakowskiej do osiedla mieszkaniowego. Zdaniem organu faktyczne wykorzystanie nieruchomości na cele rekreacyjne, pomimo niezrealizowania na nieruchomości inwestycji w ramach budowy osiedla mieszkaniowego nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Liczne zdjęcia lotnicze świadczą bowiem o tym, że na tej nieruchomości nie podejmowano w tym celu żadnych działań. Wykorzystanie nieruchomości jedynie na "wydeptane ścieżki" nie mogło natomiast stanowić w rozumieniu przepisów u.g.n. realizacji celu wywłaszczenia. Dla takich działań nie było bowiem konieczne wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto jak wynika z map archiwalnych, zdjęć lotniczych i aktualnych map przejście dla mieszkańców osiedla od ulicy K[...] zapewnia chodnik wybudowany na działce nr 2[...] (odpowiadającej części działki nr 2[...]), sąsiedniej do działki nr 2[...].

Ustosunkowując się natomiast do odwołania dotyczącego punktu 5 zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że zgromadzone zdjęcia lotnicze, jak i dokumenty planistyczne jednoznacznie wskazują na wykorzystanie tego terenu na cel wywłaszczenia. Już bowiem na zdjęciu z 1971r. widoczne jest odmienne zagospodarowanie tej nieruchomości, niż przed wywłaszczeniem. Również na dzień złożenia wniosku o zwrot przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana, na co wskazują zdjęcia lotnicze. W protokole z oględzin nieruchomości z 2011r. przedmiotowy teren został opisany jako zieleń urządzona, zajęty też przez słup oświetleniowy, opaskę z płyt betonowych wokół bloku nr 5. Nad częścią przedmiotowej działki znajdują się balkony budynku. Takie zagospodarowanie nieruchomości – w ocenie Wojewody [...] – mieści się w pojęciu zieleni urządzonej na osiedlu mieszkaniowym i ściśle wiąże się z wykorzystaniem jej na cel wywłaszczenia tj. budownictwo mieszkaniowe. Wprawdzie z zeznań świadków wynika, że w wymaganych przez art. 137 u.g.n. terminach, teren działki nr 2[...] nie był zagospodarowany to jednak zdaniem organu odwoławczego w świetle aktualnego orzecznictwa i wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ww. nieruchomość nie spełnia przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia i nie może zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli.

Wojewoda [...] stwierdził, iż podziela poglądy wyrażone przez organ I instancji, zgodnie z którymi, jeżeli na nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. i dekretu z 1949r. została zrealizowana inwestycja, będąca celem wywłaszczenia, lecz po upływie terminów wskazanych w u.g.n., nie może zostać ona uznana za zbędną i zostać zwrócona poprzednim właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom. W tym stanie faktycznym mieści się część działki nr 2[...], położona w S[...], odpowiadająca części parceli 1. kat. 1[...], S[...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że całokształt materiału dowodowego pozwala uznać, iż działka nr 2[...] nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, stanowiąc częściowo trawnik, częściowo parking pokryty tłuczniem lub kostką brukową, którego budowę rozpoczęto i wstrzymano w 2010r. Tak więc w ocenie Wojewody Małopolskiego Starosta K[...] prawidłowo orzekł o jej zwrocie na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zobowiązany był do dokonania waloryzacji kwoty, za jaką parcela 1. kat. 1[...] (z uwzględnieniem powierzchni obecnie zwracanej działki nr 2[...]) została nabyta przez Skarb Państwa, aktualnej na dzień wydania decyzji odwoławczej. Zamiast kwoty przyjętej przez organ I instancji (2607,72zł) zobowiązano zatem wnioskodawców do zwrotu kwoty wynikającej z aktualnych obliczeń (2606,22zł).

Gmina S[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję w zakresie punktów I – III, zarzucając jej naruszenie art. 136 oraz art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2[...]o powierzchni 0,0588ha położona w S[...] podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli na skutek niezrealizowania celu wywłaszczenia. Powołując się na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K[...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zdaniem strony skarżącej nie jest konieczne, aby na całym wywłaszczonym terenie pobudować budynki i budowle związane z celem wywłaszczenia, tj. budową osiedla. W przypadku tego rodzaju inwestycji konieczna jest również lokalizacja terenów zielonych, ciągów komunikacyjnych, niekoniecznie utwardzonych. W ocenie Gminy trudno bowiem sobie wyobrazić teren osiedla, w którym brakuje terenów związanych z funkcją mieszkaniową, której bezpośrednio nie realizują.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ww. skargę Gminy S[...]. Na wstępie Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja w pkt IV, w którym orzeczono o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...], położonej w S[...], w granicach parceli 1. kat. 1[...], b. gm. kat. S[...], jako niezaskarżona stała się ostateczna i nie podlegała badaniu przez Sąd. Dalej wskazano, że organy trafnie ustaliły, iż w zakresie działki nr 2[...]nie zostały zrealizowane prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, wskazanego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K[...] z dnia 13 sierpnia 1958r. znak: S[...]tj. cele państwowego budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem Sądu organy zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego, bowiem ww. orzeczeniem rozstrzygnięto o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka 1. kat. 1637/1 stanowiącej współwłasność S[...] i L[...] w ½ części. Prawidłowo również organy ustaliły na podstawie dokumentacji planistycznej, a w szczególności "Inwentaryzacji syntetycznej" z 1965r., że już w 1965 r. istniały bloki nr 4 i 5 przy ulicy Spółdzielczej oraz droga wewnątrzosiedlowa stanowiąca połączenie tych budynków z ulicą K[...], zaś część parceli 1. kat. 1[...]b. gm. kat. S[...] odpowiadająca części działki nr 2[...] znalazła się w granicach obszaru określonego jako: łąki i pastwiska, podczas gdy część działki nr 2[...], w granicach parceli 1. kat. 1[...], b. gm. kat. S[...] znalazła się w granicach obszaru określonego jako teren mieszkalnictwa zbiorowego. Zarówno zeznania świadków, jak i zdjęcia lotnicze z lat 1971, 1974, 1982 i 1987 potwierdzają, iż część działki nr 2[...] nie obejmowała żadnej ulicy, zieleni urządzonej, jak i infrastruktury osiedlowej, lecz jedynie "wydeptane ścieżki".

Sąd podkreślił, że ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególnie znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został bliżej sprecyzowany, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie organy podnosiły, że z pisma Dyrekcji B[...] – W[...] w K[...] z dnia 13 marca 1958 r. nr P[...] skierowanego do Wojewódzkiej Rady Narodowej w K[...] wynika, iż parcela 1. kat. 1[...] , b. gm. S[...], wraz z innymi parcelami wymienionymi we wniosku wywłaszczeniowym, była niezbędna dla celów realizacji inwestycji mieszkaniowych "ZOR". W przekonaniu Sądu I instancji słusznie stwierdziły organy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z dokumentów planistycznych, zdjęć lotniczych, zeznań świadków i map archiwalnych wynika, że na przedmiotowym terenie nie zostały wykonane do dnia złożenia wniosku o zwrot prace inwestycyjne związane z budową osiedla mieszkaniowego. Za takie prace nie można bowiem uznać podjętej przez Gminę S[...] – w toku trwania postępowania zwrotowego – budowy parkingu samochodowego, bowiem na dzień złożenia wniosku przedmiotowy teren był terenem zielonym i niezagospodarowanym. Następnie wskazano, że działania związane z powstaniem na nieruchomości parkingu miały również miejsce po dniu 22 września 2004r. i z tego również powodu skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 "łagodzące" wykładnię przesłanek zbędności w omawianym przypadku nie mogą znaleźć zastosowania.

Dalej Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska organów, że istnienie "wydeptanej" ścieżki nie stanowił realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie fakt istnienia chodnika na działce nr 2[...] (wydzielonej z działki nr 2[...]) nie może być dowodem na to, iż cała działka nr 2[...] zakresie, w jakim odpowiada parceli 1[...]została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Słusznie również organ odwoławczy uznał, że zbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, w jaki sposób teren zielony na działce nr 2[...] był wykorzystywany przez mieszkańców osiedla. Powyższe zostało bowiem już wcześniej wyjaśnione zeznaniami świadków, a zeznania te potwierdzały wykonane zdjęcia lotnicze.

Sąd uznał za trafne stwierdzenia organu II instancji, iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości na cele rekreacyjne pomimo niezrealizowania na nieruchomości inwestycji w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Wykorzystanie nieruchomości jedynie na "wydeptane ścieżki" nie mogło natomiast stanowić realizacji celu wywłaszczenia w sposób wyżej określony. Sąd podkreślił trafność uwagi organu, że możliwość przejścia przez wywłaszczoną nieruchomość można było zapewnić chociażby przez obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością przechodu, bez konieczności trwałego pozbawienia jej współwłaścicieli prawa własności.

Podsumowując Sąd wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie rzetelnie, próbując wszelkimi dostępnymi środkami ustalić cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Przeprowadzono wnikliwe postępowanie dowodowe w oparciu o wiele źródeł zawartych w stosownych dokumentach, jak i w oparciu o dowody osobowe. Powyższe stanowi o prawidłowym wypełnieniu nakazanych m.in. przez art. 7 i art. 77 K.p.a. reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Organy również, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., szeroko i wyczerpująco odniosły się do ww. kwestii w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji. W świetle powyższego – zdaniem Sądu – nie ma podstaw, by podzielić twierdzenie strony skarżącej, że cel wywłaszczenia: "na cele państwowego budownictwa mieszkaniowego" czy też "mieszkalnictwa zbiorowego" został zrealizowany w dacie wniesienia wniosku. Bezzasadny jest zatem zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku wywiodła Gmina Skawina, zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w związku z art. 136 oraz art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2[...]o powierzchni 0,0588ha położona w S[...], a powstała z podziału działek nr 2[...] objęta KW nr K[...]podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli, a to na skutek niezrealizowania celu wywłaszczenia;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek oceny, iż ww. działka nr 2[...] nie stanowi zorganizowanej całości osiedla jako zieleń nieurządzona przeznaczona na tereny rekreacyjne.

W szczególności – w ocenie strony skarżącej – Sąd I instancji błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Skarżąca podkreśliła, że mówiąc o gospodarczym i fizycznym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości należy brać pod uwagę całość osiedla jako zorganizowaną całości, która aby umożliwić mieszkającym tam osobom komfortowe życie, a więc miejsca w których mogą bawić się dzieci, miejsca rekreacji i odpoczynku, czy tereny zielone, nie może w całości zostać zabudowana.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonując oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a następnie dokonując oceny wypełnienia przez Gminę S[...] norm art. 136 i art. 137 u.g.n., nie uwzględnił celu wywłaszczenia, jak również celu ustawodawcy. Gmina S[...] podniosła, że nie zgadza się z dokonaniem przez Sąd I instancji czysto formalnej oceny zaistniałego stanu faktycznego a następnie literalnej wykładni przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n., bez wzięcia pod uwagę zarówno charakteru całego wywłaszczonego terenu i jego obecnego zagospodarowania, jak i funkcji jaką teren ten miał spełniać. Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem charakteru i specyfiki osiedla mieszkaniowego, a mianowicie tego, że osiedle mieszkaniowe jest całością, mikroorganizmem urbanistycznym razem z parkami, parkingami, placami zabaw, szkołami, garażami, zieleńcami i terenami zielonymi. Zdaniem Gminy S[...] nie można oceniać w tym konkretnym przypadku tylko tej jednej działki jako całkowicie odosobnionej i oderwanej od całej osiedlowej infrastruktury, jako że właśnie budowa osiedla nie może ograniczać się tylko do budowli, czy całkowitego zabudowania wywłaszczonego terenu, gdyż wówczas nie zostałby zrealizowany cel wywłaszczenia, jako że nie udałoby się stworzyć osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą jako zorganizowanej całości.

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że nie można oceniać przedmiotowej sprawy w oderwaniu od dzisiejszego położenia rzeczonej działki. Obecnie działka ta bowiem znajduje się w zasadzie w środku osiedla mieszkaniowego i może ona zostać chociażby zabudowana tak jak planowała to strona skarżąca na parking dla mieszkańców osiedla, a w okresie kiedy podlegała wywłaszczeniu znajdowała się ona w terenie niezabudowanym. Zmieniało to możliwość jest ówczesnego zagospodarowania.

Z powyższych względów Gmina S[...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec tego, iż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w następstwie uznania, że podlegająca zwrotowi działka nie stanowi zorganizowanej całości osiedla jako zieleń nieurządzona przeznaczona na tereny rekreacyjne. Przepis, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna stanowi, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie przez pryzmat powyższej regulacji nie sposób doszukać się zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

Sąd I instancji – bazując w tym zakresie na wszechstronnie zgromadzonym i detalicznie ocenionym materiale dowodowym – wyprowadził wnioski o sposobie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywaniu podlegającej zwrotowi działki, które nie zostały w żadnej części zdezawuowane. Ustalenie, na którym oparł Sąd I instancji zaskarżony wyrok odnosiło się nie tylko do faktów z okresu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ale obejmowało, w ujęciu chronologicznym, sposób zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości od czasu sprzed jej wywłaszczenia w 1958r. do momentu rozstrzygania o zwrocie. Okoliczności te stanowią bardzo bogate źródło informacji o całej wywłaszczonej nieruchomości, z których organy w bardzo szerokim zakresie korzystały oceniając sposób zagospodarowania poszczególnych części owej nieruchomości. Organy w szczególności w sposób precyzyjny na tym obszarze wskazały zwracaną działkę i przedstawiły sposób jej zagospodarowania z punktu widzenia celu dokonanego wywłaszczenia. Istotne jest także to, że ocena ta dokonana została także w odniesieniu do innych części wywłaszczonej nieruchomości, w tym nie tylko tych objętych żądaniem zwrotu, w celu plastycznej prezentacji zmian w sposobie zagospodarowania poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości, tak aby dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie o to czy cała wywłaszczona nieruchomość zastała zagospodarowana jako zorganizowana część osiedla mieszkalnego. Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o nie wzięciu pod uwagę charakteru całego wywłaszczonego terenu i funkcji jaką ten teren miał spełniać, bowiem rozważania organów w tym zakresie są wyjątkowo rzetelnie przeprowadzone i wskazują nie tylko w ujęciu przestrzennym ale i chronologicznym sposób zagospodarowania poszczególnych części wywłaszczonego terenu. Z owych szeroko poczynionych ustaleń i ich przekonywującej oceny wynika obraz wskazujący, iż tylko działka będąca przedmiotem zwrotu w ciągu kilkudziesięciu lat nie doczekała się jakiegokolwiek widocznego zagospodarowania. Była natomiast samorzutnie wykorzystywana przez mieszkańców jako skrót prowadzący z osiedla do ulicy K[...]j, o czym w szczególności świadczą wydeptane ścieżki widoczne na zdjęciach lotniczych. Daremnie doszukiwać w tym jakiejkolwiek przemyślanej działalności podmiotów, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. Przy czym zasadnie wskazywana jest okoliczność, iż intensywność wykorzystywania zwracanej działki jako przejścia do i z ul. K[...] była różna w poszczególnych okresach. Po wybudowaniu chodnika na działce nr 2[...], sąsiadującej z działką zwracaną, co miało miejsce między 1994r. i 1997r. nawet i ten sposób jej wykorzystywania zaniknął.

Ponadto, Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie dopatruje się zagospodarowania określonego terenu osiedla mieszkalnego wyłącznie wtedy, gdy nastąpi jego zabudowanie, lecz wyraźnie rozróżnia komplementarne wobec funkcji mieszkaniowej sposoby zagospodarowania terenu. Dostrzega na osiedlu powstałym na wywłaszczonej nieruchomości zarówno ciągi jezdne, piesze, zieleń urządzoną, jak i plac zabaw, i uznaje, że w tych miejscach nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Przy czym powyższe spostrzeżenia mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazującym na taki właśnie sposób zagospodarowania poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji – bazując w tym zakresie na precyzyjnych ustaleniach, wśród których zabrakło wskazujących na jakakolwiek świadomą formę zagospodarowania zwracanego terenu – nie naruszył reguł oceny materiału dowodowego. Tak więc okoliczność, iż Sąd I instancji nie jest skłonny przyznać statusu "zieleni nieurządzonej" formie zagospodarowania zawierającej jednocześnie elementy nieużytku i łąki, powstałej bez jakiegokolwiek przejawu woli ze strony właściciela tego terenu, nie stanowi o dowolności zajętego w tym zakresie stanowiska. Okoliczność, iż działka niezagospodarowana na konkretny cel wywłaszczenia znajduje się wewnątrz zorganizowanego osiedla mieszkalnego nie jest wystarczający aby uznać ją za wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bronić stanowiska, że "zieleń nieurządzona" znajduje się na każdym miejscu, które nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia, a przez to mieści się w celu tego wywłaszczenia. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej postawiony w powyższym zakresie wypada uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. należy wskazać, iż powyższe potwierdzenie prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, warunkuje ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przedstawione w toku postępowania administracyjnego okoliczności wskazujące na sposób zagospodarowania przedmiotowej działki pozwalały przyjąć organom, a następnie Sądowi I instancji, iż na zwracanej działce cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Oczywiście racje ma skarżący, iż sposób zagospodarowania poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości może odbiegać od pierwotnych planów realizacyjnych i mimo to mieścić się w celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. W związku z powyższym, w procesie realizacji celu wywłaszczenia, formy zagospodarowania poszczególnych części nieruchomości mogą być determinowane tym co już zostało zrealizowane na innej części wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe nie pozwala jednak na ocenę realizacji celu wywłaszczenia z punktu widzenia tego co mogłoby powstać w przyszłości na określonej części nieruchomości z uwagi na funkcje, które teren ten mógłby spełniać. Uniemożliwiają to chociażby terminy, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tak więc zamiar wykorzystania przedmiotowej działki na parking samochodowy realizowany już po wystąpieniu z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może stanowić o realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez wyraźnie wskazanie, że zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości w razie zrealizowania celu wywłaszczenia tylko na jej części, uniemożliwia rozciągnięcie realizacji celu wywłaszczenie na całą nieruchomość w razie jej realizacji jedynie na części nieruchomości. Tym samym skarga kasacyjna w powyższym zakresie jest bezzasadna.

W tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.