Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1123/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 11, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Wadowicki decyzją z dnia 26 lutego 2019 roku, znak [...] orzekł:

1. o stwierdzeniu, że użytki rolne klasy RIIIa o łącznej powierzchni 630,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...] o pow. całkowitej 3078,00 m2, położone w miejscowości W., gm. Wadowice, nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniami terenu oraz pod obiekt inny niemieszkalny nietrwale związany z gruntem przez A. B. i K. G. - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości,

2. o ustaleniu A. B.- G. i K. G. opłatę z tytułu wyłączenia gruntów rolnych, o którym mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kwocie 40 394,97 zł

Określił również sposób i termin zapłaty należności.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 24 marca 2016 roku, nr: [...].

W dniu 23 czerwca 2016 roku została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z wizją w terenie, podczas której ustalono, że na działce nr [...] położonej w W. gmina Wadowice został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Właściciele działki nie posiadają decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Budowa została rozpoczęta przez J. i J. G. w ramach zabudowy zagrodowej.

Zdaniem Starosty Wadowickiego przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na stwierdzenie, że miejscowości W., gmina Wadowice doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej - działki nr [...] - bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiektu nietrwale związanego z gruntem oraz utwardzeń terenu. Wyłączenie nastąpiło w dniu 3 stycznia 2012 roku - rozpoczęto wtedy budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanej działce.

Od decyzji tej odwołanie złożyli A. B. i K. G. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowanie z uwagi na brak istnienia przesłanki postępowania w postaci wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zarzucono, że przy wdaniu decyzji organ I instancji naruszył treść art. 7 k.p.a., bowiem nie orzekał według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji, albowiem na chwilę wydania przedmiotowej decyzji zgodnie z danymi w ewidencji gruntów i stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość nie została wyłączona z produkcji rolnej. Zatem błędne oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów nie może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skoro następnie dokonano prawidłowego, zgodnego ze stanem faktycznym oznaczenia gruntu i to winno stanowić podstawę dla wydawanej decyzji. Zdaniem odwołujących błędnie przyjęto, że wyłączyli oni grunty z produkcji rolnej, bowiem ich działanie sprowadza się jedyne do dokończenia budowy budynek mieszkalnego, rozpoczętej przez poprzednich właścicieli działki. Podniesiono także, iż dokonana aktualizacja danych w ewidencji gruntów doprowadziła do stanu zgodności jej zapisów ze stanem faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 15 lipca 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarzoną decyzję.

Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy, gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. W treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych znajdujemy pojęcie działów specjalnych produkcji rolnej, wywodzące się z przepisów podatkowych. Ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w art. 2 ust. 3 precyzuje, że działami specjalnymi produkcji rolnej są uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym.

Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie m.in. gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zezwolenia w drodze decyzji. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie art. 11 ustawy doprecyzowując regulację z art. 7 ustawy, stanowi w ust. l, iż wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do wskazanych w treści tego przepisu klas - może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zaś w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (ust la). Przepis ten ponadto przesądza w ust. 4, że wydanie ww. decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dodatkowo ustawodawca w artykule 28 ust 1 i 2 ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób bezsporny wynika, iż dokonano wyłączenia z produkcji rolnej następujących gruntów, bez decyzji właściwego organu o ich wyłączeniu z produkcji rolne - działki nr [...] położonej w miejscowości W., gm. Wadowice. Ustalenie to zostało przez Kolegium poczynione na podstawie dowodów zgromadzonych aktach sprawy.

Starosta Wadowicki decyzją z dnia 8 czerwca 2009 roku, nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. i J. G. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, oraz studni kopanej na działce nr [...] położonej w W. w ramach zabudowy zagrodowej. Natomiast odwołujący poprzez rozpoczęcie budowy zmienili sposób użytkowania i funkcje gruntów na przedmiotowej działce, poprzez inne niż rolnicze ich użytkowanie, a tym samych spowodowali faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie przedmiotowej działki niezgodnie z przepisami ustawy.

Kolegium podkreśliło, że tereny oznaczone symbolem "20/Rz - tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej " nie są przeznaczone zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. na cele nierolnicze. Potwierdza to pismo Burmistrza [...] z dnia [...].09.2016 roku, znak:[...] się w aktach sprawy, w którym zawarta jest także informacja, iż działka nr [...] (klasa bonitacyjna RHIa) nie była objęta zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie natomiast z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 27 października 2016 roku nr [...] odwołujący w dniu 5 kwietnia 2011 roku złożyli zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy na działce nr [...] w miejscowości W., gmina Wadowice budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. W tej dacie działka nr [...] w miejscowości W., gmina Wadowice była działką znajdująca się na terenach rolniczych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W tym zakresie organ ocenia sprawę na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych na dzień rzeczywistego wyłączenia gruntu, a nie według stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji.

Z zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów definicji legalnej przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, co jak wyżej Kolegium wskazało jest udokumentowane w aktach sprawy. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Powyższe wywody Kolegium pozwalają na stwierdzenie, że zarzut podniesiony w treści odwołania związany z naruszeniem przez organ I instancji treści art. 7 k.p.a., a to przez fakt, że organ administracji nie orzekał według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji Kolegium stwierdza że nie jest on zasadny.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B. - G. i K. G..

Zaskarżonej decyzji zarzucili

1) naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, 70 i 77 k.p.a. poprzez przerzucenie na skarżących skutków błędnych decyzji organów administracji i braku jednoznacznej regulacji prawnej dla stanu faktycznego zaistniałego w sprawie skarżących,

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę dla wydanej decyzji, polegający na błędnym stwierdzeniu, że użytki rolne klasy RIIla o łącznej powierzchni 630,00 m2 wchodzące w skład działki nr [...] o pow. całkowitej 3079,00 m2, położone w miejscowości W., gm. Wadowice nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w istocie przedmiotowe grunty nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej i pozostają nadal gruntami rolniczymi, zgodnie z sytuacją faktyczną na chwilę wydawania zaskarżanej decyzji. Nadto, że Państwo G. - wbrew wnioskom zaskarżonej decyzji - nawet nie mieli możliwości wszczęcia procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ze względu na już istniejącą decyzję o pozwoleniu na budowę, i że nie rozpoczęli budowy (str. 5 uzasadnienia) lecz jedynie kontynuowali już rozpoczętą i nie zmienili przez to sposobu użytkowania i funkcji gruntów, bo zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mieli nawet takiej możliwości proceduralnej, ze względu na istnienie pozwolenia na budowę.

3) błąd w ustaleniach faktycznych w stopniu wpływającym na wydanie zaskarżanej decyzji i polegającego na błędnym przyjęciu, że posiadanie statusu rolnika posiadającego nieruchomości rolne na określonym terenie stanowić ma warunek realizowanie budowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla rolnika, podczas gdy stanowi jedynie warunek niezbędny do uzyskania takiej decyzji a nie jej realizacji, stąd państwo G. winni otrzymać przeniesienie decyzji budowlanej na ich osoby jednak na skutek błędnej interpretacji urzędnika takiego przeniesienia decyzji nie otrzymali, a decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje wydana na rzecz ojca K. G. tj. J. G. i tym samym to on jest od strony formalnej osobą prowadzącą pracę budowlane.

4) naruszenie art. 7 k.p.a., a to przez fakt, że organ administracji nie orzekał według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji (Wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09.) albowiem na chwilę wydania przedmiotowej decyzji zgodnie z danymi w ewidencji gruntów i stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość nie została wyłączona z produkcji rolnej. Stan nieruchomości był zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wskazanym tam przeznaczeniem dla nieruchomości. Na przedmiotowym gruncie poprzednicy prawni dokonali zabudowy mając status rolnika i w zgodzie z otrzymanym pozwoleniem na budowę czym nie zmienili rolnego charakteru nieruchomości. Charakteru tego nie zmieniło również przejęcie nieruchomości przez skarżących, niebędących wówczas rolnikami. Zatem błędne oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów i ten fakt nie może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skoro następnie dokonano prawidłowego, zgodnego ze stanem faktycznym oznaczenia gruntu i to winno stanowić podstawę dla wydawanej decyzji. Nadto zaznaczono, że na chwilę wydawania decyzji skarżący posiadają status rolników.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161).

Zgodnie z art. 4 pkt. 11 tej ustawy, przez wyłączeniu gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Po myśli art. 11 ust. 1 ustawy, legalne wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Nadto jak wynika z art. 1 tej ustawy, celem tego aktu jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, zawierający definicję pojęcia "grunt rolny", stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy. Działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu jest możliwe w dwóch wypadkach. Mowa jest o nich w art. 11 ust. 1 oraz w art. 28 ust. 2 podanej ustawy.

W pierwszej z wymienionych sytuacji decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych o określonych parametrach wydawana jest na wniosek. Zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obarczone jest obowiązkiem stosownej rekompensaty pieniężnej odpowiadającej wartości utraconych korzyści produkcyjnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 osoba, która uzyskała takie zezwolenie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest z uwzględnieniem cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust. 1 in fine i ust. 6).

Drugim ze wspomnianych powyżej przypadków legalizacji wyłączenia gruntów z produkcji jest decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 omawianej ustawy. Przepis art. 28 został zamieszczony w rozdziale 7 tej ustawy, zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 analizowanej ustawy).

W niniejszej sprawie, teren na którym posadowiony został budynek mieszkalny jednorodzinny, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. przyjętego uchwała Rady Miejskiej w Wadowicach nr V/25/2007 z dnia 20 lutego 2007 r. i oznaczony symbolem 20/Rz – z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej dla rolników będących właścicielami gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, na działkach o powierzchni minimum 2000 m2, z zapewnionym dojazdem do drogi publicznej (§ 29 ust. 2 pkt. 5 planu).

Generalnie, jak już wyżej wskazano, z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika obowiązek ich ochrony, zatem interpretacja przywołanego zapisu planu musi odbywać się zgodnie z ratio tej ustawy. Celem przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze swojego gospodarstwa rolnego. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy" które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Z tego względu J. G. i J. G. uzyskując w 2009 r. pozwolenie na budowę, dla wykazania zgodności swojego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego złożyli stosowne oświadczenia (k. 31, 32, 33 akt adm.) w tym także, że prowadząc gospodarstwo rolne o określonej powierzchni, osobiście, od ponad 5 lat.

Spełnienie tych wymagań sprawiło, że mogli uzyskać pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego – jako zabudowy zagrodowej - w terenach rolnych, co do zasady z zabudowy wyłączonych.

W 2012 r. J. G. i J. G. podarowali skarżącym wyłącznie działkę nr [...] z rozpoczętą budową, ale nie swoje gospodarstwo rolne (akt notarialny z dnia 3 stycznia 2012r. rep. A nr [...] k. 3-6 akt adm.)

Obdarowani skarżący na datę dokonania darowizny nie byli rolnikami i jest to okoliczność niesporna, a wynika także z zaświadczenia Burmistrza Wadowic z dnia 7 listopada 2016 r., znajdującego się na k. 75 akt adm. oraz zaświadczenia Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia [...] kwietnia 2018 r. znajdującego się na k. 95 akt adm. Kolejne grunty nabyte zostały przez skarżących dopiero później. Skarżący podjęli też próbę przeniesienia pozwolenia na budowę, jednak po otrzymaniu wezwania organu (postanowienie Starosty Wadowickiego z dnia [...] stycznia 2012r., k. 28 akt. adm.) do wykazania, że są rolnikami, wniosek został wycofany a postępowanie w związku z tym umorzone. Pierwotnie (w 2016 r.) K. G. złożył do ewidencji gruntów i budynków wniosek o zmianę oznaczenia części działki [...] z użytków gruntowego kl. RIIIa na (grunty orne) na oznaczenie B- tereny zabudowy mieszkaniowej (k. 1, k. 55, k. 76, k. 110 akt adm.). Te zmiany w operacie ewidencyjnym zainicjowały działanie kontrolne organu w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolejna zmiana w operacie ewidencyjnym (z oznaczenia B na oznaczenie Br-IIIa) miała miejsce już po wszczęciu niniejszego postępowania i po dokupieniu gruntów rolnych.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika zatem niezbicie, że na dzień przyjęcia darowizny działki rolnej z rozpoczętą zabudową zagrodową, skarżący nie byli rolnikami "będącymi właścicielami gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie", uprawnionymi do realizacji zabudowy zagrodowej i tym samym legalnego zabudowania gruntów rolnych bez konieczności wyłączenia ich z produkcji rolnej. Przywilej realizacji zabudowy jednorodzinnej w terenach rolnych jako zabudowy zagrodowej dotyczy tylko rolników. Późniejsza zmiana ich statusu nie ma wpływu na ocenę legalności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej poprzez ich zabudowę.

Prawodawca nie ograniczył bowiem stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu - zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo z art. 4 pkt 13 wynika expressis verbis reguła, że wyłącznie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć także charakter trwały lub czasowy (tzw. nietrwałe). Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosownie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (lub rolnej). Instytucja opłaty w podwójnej wysokości należności (w rozumieniu 28 ust. 1 oraz art. 4 pkt 12 ustawy) za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji, ma charakter sankcji jednorazowej, za konkretne zdarzenie.

Przeciwna interpretacja nie tylko pozostawałaby w sprzeczności z treścią i celem ustawy o chronię gruntów rolnych i leśnych, ale także prowadziłaby do zaakceptowania niedopuszczalnej praktyki polegającej na tym, że na terenie rolnym, z zasady wyłączonym z zabudowy, rolnik występowałby o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, a następnie przenosiłby własność działki rolnej z rozpoczętą budową na osoby nieuprawnione (nie będące rolnikami). Zmierzałoby to tylko i wyłącznie do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi dotyczące błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę dla wydanej decyzji, polegający na stwierdzeniu, że użytki rolne klasy RIIla o łącznej powierzchni 630,00 m2 zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zarzuty dotyczące błędnych ustaleń, że posiadanie statusu rolnika posiadającego nieruchomości rolne na określonym terenie stanowić ma warunek realizowanie budowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla rolnika, podczas gdy stanowi jedynie warunek niezbędny do uzyskania takiej decyzji a nie jej realizacji.

Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie natomiast pozostaje to, czy "państwo G. winni otrzymać przeniesienie decyzji budowlanej na ich osoby jednak na skutek błędnej interpretacji urzędnika takiego przeniesienia decyzji nie otrzymali". Obowiązek przedłożenia dowodów zawarty w postanowieniu Starosty [...] nie został przez skarżących wykonany, nie skorzystali też z możliwości jego zakwestionowania w dowołaniu od ewentualnie niekorzystnej dla siebie decyzji, zgodnie z art. 142 kpa.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, 70 i 77 k.p.a. W sprawie został zebrany obszerny materiał dowody, przeanalizowany szczegółowo i wyczerpująco przez organ I instancji. Organ administracji nie orzekał według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji, albowiem orzekał na podstawie art. 28 ust. 1, a jak już wyżej wskazano, nałożenie opłaty w podwójnej wysokości należności za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji, ma charakter sankcji jednorazowej, za konkretne zdarzenie, które miało miejsce w przeszłości i do czasu wydania decyzji mogło już ustać.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.