Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 789/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi I. S. i Z. G. na uchwałę Rady W. z dnia z dnia (...) października 2006 roku nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady W. z dnia (...) października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W., w zakresie w jakim dotyczy ona ustalenia przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ul. (...) nr od (...)do (...) (pomiędzy ul. (...) a ul. (...)).

W skardze wniesionej na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarzucono, iż w szeregu kwestiach naruszono procedurę uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Wskazano m.in. iż nie przedłożono Radzie Miasta do rozpatrzenia szeregu uwag mieszkańców, których Prezydent Miasta uprzednio nie uwzględnił (kwestia uwag odnośnie wysokości zabudowy działek poza (...) nr (...) - dz. nr ew. (...)). Ponadto niedopuszczalne było przyjęcie studium /w wersji uwzględniającej autopoprawki wniesione na sesji w dniu przyjęcia studium tj. (...) października 2006 r.. Prowadziło to do braku możliwości wypowiedzenia się zainteresowanych na zasadzie art. 11 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wypowiedzenia się w tym przedmiocie właściwej komisji rady jak i organów uzgadniających. W wyniku przyjęcia poprawki pomimo, iż Prezydent uprzednio postanowił uwzględnić uwagę mieszkańców dotyczącą ograniczenia wysokości orientacyjnej zabudowy do 12 m. na dz. ew. nr (...), przyjęto orientacyjną wysokość zabudowy dla tej działki i działek sąsiednich 20 m. Zwrócono również uwagę, iż przy rozpatrywaniu wniosków posługiwano się niewłaściwą numeracją działek.

W ocenie Skarżących doszło także do naruszania przepisów z zakresu ochrony przyrody. Bowiem dopuszczono do stosunkowo wysokiej zabudowy na terenach, gdzie zlokalizowany jest kompleks zieleni z wartościowym drzewostanem -wśród nich znajduje się pomnik przyrody - dąb szypułkowy. W związku z tym zabudowa nie może być kształtowana na tych terenach w sposób dowolny. Dopuszczenie na działkach zabudowy wielorodzinnej w granicach 20 m., z garażami i usługami zakłada likwidację drzewostanu. Jednocześnie nie uwzględniono w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy wymagań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, wymogów ładu przestrzennego,

Sygn. akt IV SA/Wa 789/08

wymogów ochrony przyrody oraz warunków i jakości życia mieszkańców, (naruszenie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopuszczenie na wskazanym obszarze wysokiej wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej nie spełnia żadnego z wymienionych warunków i w rezultacie będzie prowadziło do degradacji osiedla domków jednorodzinnych "S.".

Wywodząc swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały I. S. i Z. G. wskazali, iż zamieszkują na działce przyległej do działek, których przeznaczenie w studium kwestionują. Na rozprawie (k. 47) wyjaśnili, iż są właścicielami tej działki (nr ew. (...)), choć w księdze wieczystej nadal są ujawnieni jako użytkownicy wieczyści.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, jako wniesionej przedwcześnie. Odnosząc się do zarzutów skargi, odnośnie naruszenia kwestii procedury sporządzania studium wskazano, iż są one niezasadne (dopuszczalność wniesienia autopoprawki, kwestie niedokładności wynikające wyłącznie z rozmiarów opracowania i jego skali itp.). Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów z zakresu ochrony przyrody wskazano, iż ustalenia studium są jedynie wytyczną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie określa ono wysokości zabudowy lecz wskazuje kategorie wysokości zabudowy. Wysokość ta może być, w zależności od potrzeb, odpowiednio zmniejszona albo zwiększona. W studium uwzględniono m.in. pomnik ochrony przyrody, a więc jego istnienie będzie uwzględnione przy sporządzaniu planu określającego szczegółowo zasady zagospodarowania poszczególnych terenów. Przyjęta wysokość zabudowy (kategoria 20 m.) jest kompromisową pomiędzy proponowaną w wersji wyłożonej (30 m.) a żądanej przez okolicznych mieszkańców (12 m.). Dopuszczenie większej, kwestionowanej w skardze wysokości zabudowy jest uzasadnione funkcją, jaką mają pełnić wskazane tereny (lokalizacja w planowanej centralnej części dzielnicy). Kategoria wysokości zabudowy odpowiada wysokości przyjętej dla przeciwnej strony ulicy, co jest uzasadnione potrzebą zapewnienia harmonijnego kształtowania jej pierzei.

Wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek przy ul.(...) nr od (...) do (...) w zakresie ustalenia kategorii zabudowy 20 m. nad poziomem terenu. Uzasadniając orzeczenie Sąd

Sygn. akt IV SA/Wa 789/08

wskazał, iż skarga jest dopuszczalna. Skarżący wyczerpali tryb zaskarżenia uchwały wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. Skarga została wniesiona w dniu 31 stycznia 2007 r. a więc przed upływem wskazanego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) terminu 60 dniowego. Zwrócono uwagę, iż wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednak, w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prowadziło to Sąd do wniosku, iż ustalenia studium mogą mieć wpływ na zakres wykonywania praw własności. Ustalenia studium dotyczące dopuszczalnej zabudowy sąsiednich działek (działki w pasie przy ul. (...) nr (...)-(...), który przylega do nieruchomości będącej własnością skarżących) dotyczące orientacyjnej wysokości ich zabudowy, która może skutkować określonymi uciążliwościami (utrudnienie nasłonecznienia, dopływu światła itp.) dotyczą ich interesu prawnego. Naruszenie tego interesu prawnego będzie miało miejsce gdy ustalenia naruszą prawo materialne lub zostały wprowadzone do studium z istotnym naruszeniem procedury opracowywania lub uchwalania studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu studium zostało przyjęte z istotnym naruszeniem zasad i procedury:

← wskazanie zamiast maksymalnych i minimalnych wysokości zabudowy "orientacyjnych" wskaźników zabudowy (przyjęto cztery kategorie wysokości zabudowy) - stanowi to według kwalifikacji Sądu naruszenie zasad sporządzania studium w szczególności § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), i w wyniku nie wyznaczenia brzegowych wartości prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

← nie rozpatrzenie przez Radę nie uwzględnionej przez Prezydenta uwagi wniesionej przez Skarżących, w części która dotyczyła działek poza działką nrew. (...) (inaczej (...) nr (...)) - naruszenie trybu wskazanego w

Sygn. akt IV SA/WA 789/08

art. 11 pkt 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

← wniesienie autopoprawki dotyczącej zmiany parametrów zabudowy, nie omawianej uprzednio przez właściwą komisję Rady Miasta na sesji tej Rady przez osobę nie upoważnioną przez Radę lecz przez Prezydenta Miasta - naruszenie przepisów dotyczących trybu odnośnie chronologii procesowania tj. art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast, w ocenie Sądu, Skarżący nie wykazali interesu prawnego odnośnie

kwestii związanych z ochroną przyrody (w tym pomnika przyrody - dębu

szypułkowego), gdyż w ocenie Sądu nie ma to wpływu na zakres wykonywania przez

nich prawa własności.

W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. akt. II OSK 1765/07) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyrok Sądu I. instancji. Uzasadniając orzeczenie zawarł w uzasadnieniu następujące stwierdzenia:

← błędne jest przyjęcie, iż wystarczającym kryterium zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy do Sądu, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest wykazanie, iż jego ustalenia mogą naruszać interes prawny skarżących,

← naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać w naruszeniu procedury planistycznej,

po ocenie, czy wyczerpano tryb wniesienia skargi, Sąd powinien rozważyć, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony - interes ten powinien mieć podstawa w konkretnym przepisie prawa materialnego,

← dopiero po ustaleniu, iż interes prawny strony skarżącej został naruszony (mający podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego) można oceniać, czy naruszenie interesu nastąpiło w zgodzie z prawem, w tym wymaganą procedurą planistyczną.

W piśmie (k. 197-200) oraz na rozprawie (k. 201) Skarżący podnieśli, iż w ich ocenie istotne, wskazywane uprzednio, naruszenia procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, co prowadzi do naruszenia ich interesu prawnego.

Sygn. akt IV SA/Wa 789/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd orzekając w niniejszej sprawie podzielił pogląd, iż wniesienie skargi było dopuszczalne w myśl zasad wskazanych w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SA/Wa 434/07.

Sąd oddalił skargę, gdyż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA sygn. akt II OSK 1765/07, co wynika z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd II. instancji sformułował tezę, iż naruszenie interesu prawnego, stanowiące przesłankę do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może wynikać wyłącznie z naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd orzekając w niniejszej sprawie związany jest tą wykładnią prawa.

Niewątpliwie, uchybienie wymaganiom w zakresie procedury rozpatrywania uwag (nie zamieszczenie nieuwzględnionej uwagi we właściwym zestawieniu i nie poddanie głosowaniu, ewentualne błędy dotyczące nr ew. działek), czy procedowania na sesji zakończonej przyjęciem studium (wniesienie autopoprawki przez pełnomocnika Prezydenta bez jej rozpoznania przez właściwą komisję) mogą stanowić wyłącznie naruszenie typowych przepisów procesowych, a więc w myśl wykładni prawa zawartej w orzeczeniu sygn. akt II OSK 1765/07, nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżących.

Odnosząc się do podniesionej przez Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 434/07 wadliwości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polegającej na nie określeniu maksymalnych i minimalnych parametrów wielkości zabudowy (wskazano jedynie orientacyjną kategorię zabudowy), co może mieć wpływ na wykonywanie praw własności na gruntach (brak wartości progowych odnośnie wysokości może mieć wpływ na nasłonecznienie, dopływ światła dziennego itp.) należy uznać, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość ta także nie stanowiła naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego o naruszeniu interesu prawnego Skarżących, skoro Sąd ten uchylił orzeczenie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 434/07, wskazując iż Sad I. instancji dokonał wadliwej oceny prawnej (błędnie w uzasadnieniu odwołano się do kryteriów dotyczących "możliwości" naruszenia interesu prawnego).

Sygn. akt IV SA/WA 789/08

W przeciwnym bowiem wypadku, w myśl art. 184 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny oddaliłby skargę.

Orzekając w niniejszej spawie Sąd, w obecnym składzie, nie dopatrzył się aby nastąpiło naruszenie innych norm prawa materialnego, niż wskazana wyżej zasada określania minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych, do których zalicza się wysokość zabudowy, o ile kwestie te są określane w studium (w zw. z art. 2 pkt 16 i 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd nie dopatrzył się z urzędu ani skarżący nie wskazali konkretnych norm prawa materialnego, które naruszonoby przyjmując zaskarżoną uchwałę (skarżący wskazywali wyłącznie normy o charakterze typowo procesowym).

Trzeba zauważyć, iż wobec specyfiki gospodarowania przestrzenią (zróżnicowanie stanów faktycznych i potrzeb lokalnych) prawodawca zawarł jedynie nieliczne szczegółowe regulacje o charakterze materialnoprawnym, które mogą znaleźć zastosowanie dla oceny legalności rozwiązań przyjmowanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W tym świetle jedyną rękojmię ochrony interesów prawnych właścicieli terenów objętych studium może stanowić zachowanie właściwej procedury planistycznej, w ramach której właściwe gremia (komisja a potem cała rada gminy) zajmują stanowisko odnośnie opracowanego przez organ wykonawczy gminy projektu rozwiązań oraz odnoszą się do zgłaszanych przez zainteresowanych i nie uwzględnionych uwag, a po rozważeniu argumentacji, powinny przyjmować optymalne rozwiązania, godzące interesy poszczególnych grup osób (np. właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje i tych zabudowanych, które mają pozostać w dotychczasowym użytkowaniu), co wynika z treści art. 3 ust. 1, art. 11 i 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania studium, w myśl wiążącej wykładni przepisów zawartej w wyroku sygn. akt II OSK 1765/07 nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu nie naruszono również w sposób oczywisty ogólnych zasad, jakie należy uwzględnić przy gospodarowaniu przestrzenią wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przepis o charakterze materialnoprawnym).W ocenie Sadu, zadość wymaganiu ładu przestrzennego, uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2)

Sygn. akt IV SA/WA 789/08

pozostaje zarówno przeznaczenie spornych terenów pod zabudowę niższą (12 m ) w nawiązaniu do sąsiednich zabudowanych terenów (tak jak wnoszą Skarżący) jak i form architektonicznych wyższych (20 m) w nawiązaniu do planowanych funkcji pierzei ulicy (...), jako centralnej części dzielnicy (w nawiązaniu do zabudowy innych części pierzei ulicy) a nawet, uwzględniając wartości przyrodnicze, pozostawienie ich jako tereny zielone (niezabudowane).

Sąd nie podziela wprawdzie poglądu wyrażonego w uchylonym uprzednio orzeczeniu sygn. akt IV SA/Wa 434/07, jakoby kwestie dotyczące uwzględnienia przepisów z zakresu ochrony przyrody odnośnie działek sąsiednich nie mogły mieć wpływu na zakres wykonywania własności przez Skarżących, a więc nie mogły stanowić o posiadaniu przez nich interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Ewentualne zachowanie terenów przyległych, jako czynnych przyrodniczo, o ile konieczność taka wynikałaby z potrzeb ochrony przyrody, miałoby niewątpliwie wpływ na zakres wykonywania praw własności z punktu widzenia potencjalnych uciążliwości z nieruchomości sąsiednich (analogicznie do kwestii wysokości zabudowy na nieruchomości sąsiedniej). Jednak w tym zakresie Sąd, związany wykładnią przepisów dokonaną w orzeczeniu sygn. akt II OSK 1765/07, także nie dopatrzył się naruszania przepisów prawa materialnego. W świetle art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania obiektów chronionych na mocy odrębnych przepisów. Do obiektów takich należą pomniki przyrody, w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Istnienie takiego pomnika na działce nr ew. (...) zostało odnotowane w studium (patrz str. 199 części tekstowej Studium poz. 309), przy czym ogólne wytyczne w nim zawarte, dotyczące parametrów zabudowy, nie wykluczają opracowania w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem zasad gwarantujących ochronę obiektu cennego przyrodniczo. W tym świetle minimalne wymagania zostały zachowane, natomiast kwestia czy rozpatrzenie uwag mieszkańców, z zachowaniem właściwej procedury, nie mogłoby prowadzić do przyjęcia przez Radę rozwiązań, które w większym stopniu uwzględniałyby wartości przyrodnicze nieruchomości (zgodnie z intencją Skarżących), nie może mieć znaczenia dla sprawy w myśl wiążącej Sąd wykładni przepisów.

Sygn. akt IV SA/WA 789/08

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.