Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2158/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 3a, ust. 7,
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze gminy [...] 1. stwierdza nieważność pkt 6 ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), oraz § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) uchwaliła wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej skarżąca) działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Miejską w [...] do zmiany podjętej w dniu [...] listopada 2009 r. uchwały, poprzez wykreślenie z treści załącznika do niej, wymagania określonego cyfrą rzymską II ust. 1 pkt 6 stanowiącego, iż baza sprzętowo – transportowa nie może znajdować się dalej niż 20 km od miejsca odbioru odpadów i musi spełniać wymogi prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Rada Miejska w [...] nie uwzględniła wezwania skarżącej wskazując, iż zgodnie z art. 7 ust. 3a pkt 1 i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy określi, w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.

Zatem, określając wymagania dotyczące usytuowania bazy sprzętowo – transportowej Rada Miejska w [...] nie wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z powyższego artykułu, co zarzuciła jej skarżąca w wezwaniu z dnia [...] lipca 2010 r. Nadto Rada uznała, że duża odległość takiej bazy będzie miała wpływ na jakość i terminowość odbioru nieczystości, szybkość i jakość obsługi mieszkańców w sytuacjach awaryjnych, brak możliwości lub wyraźne opóźnienia w odbiorze nieczystości w przypadku anomalii pogodowych oraz utrudnienie nadzoru i kontroli nad podmiotem pełniącym usługi w zakresie odbioru odpadów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w części dotyczącej zapisu treści załącznika określonej cyfrą rzymską II ust. 1 pkt 6, zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r., poprzez wykroczenie poza ustawowe upoważnienie wynikające z tego przepisu.

W uzasadnieniu spółka wskazała, iż zaskarżony zapis godzi w jej interesy, eliminuje konkurencyjność na rynku i ogranicza dostęp do niego innym przedsiębiorcom, których bazy znajdują się w odległości większej niż 20 km od miejsca odbioru odpadów. Przy istniejących przepisach prawa miejscowego, jak wywiodła dalej skarżąca, żaden przedsiębiorca, w tym skarżąca nie może się ubiegać o wydanie mu relewantnego zezwolenia, gdyż z góry wiadomo, iż nie spełnia wymagań odnośnie miejsca położenia bazy składowo – transportowej. Podniosła również, że argumentacja Rady nie zawiera racjonalnych przesłanek, mogących przemawiać za słusznością stanowiska władz miejskich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości wcześniej zajęte stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wniesiona skarga, skutkująca oceną przez Sąd kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w [...] w zakresie przysługujących mu uprawnień w aspekcie legalności, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 wspomnianej na wstępie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że nie dotyczy problematyki ogólnie unormowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne konkretne kwestie pozostawione są do uregulowania w aktach organów samorządu terytorialnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w O., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona w terminie, zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej oraz pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Trzeba podkreślić, iż uprawnienie do wniesienia skargi, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady gminy.

Legitymacja skargowa skarżącej spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w ocenie Sądu wynika z tego, że z uwagi na przedmiot jej działalności gospodarczej, sytuuje skarżącą w gronie przedsiębiorców, którzy mogli ubiegać się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...]. Sąd nie ma także wątpliwości, co do tego, iż zaskarżona uchwała nr [...], należy do grupy aktów prawa miejscowego podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wymieniona powyżej uchwała Rada Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Gminy [...].

Wydanie w rozpoznawanej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga zatem rozważenia, jaki jest zakres wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji, czy Rada Gminy [...] określając w rozdziale II pkt 6 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, warunki jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia do prowadzenia działalności o jakiej mowa w uchwale nie przekroczyła kompetencji przyznanych jej normą ustawową.

Stosownie do treści art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 roku, Nr 236, poz. 2008 ze zm.) rada gminy określi, w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.

Zdaniem Sądu, powyższej normy kompetencyjnej nie można interpretować w oderwaniu od wydanego w dniu 30 grudnia 2005 r. przez Ministra Środowiska, na podstawie upoważnienie przewidzianego w art. 7 ust. 7 ww. ustawy, rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33) – dalej rozporządzenie. Rozporządzenie zostało wydane przed nowelizacją art. 7 ust 3 oraz 3a ustawy, która w tych przepisach wskazywała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako osoby określające wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 oraz 2 dlatego adresowane było (§1) właśnie do wójta, burmistrza lub prezydenta. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku ( Dz.U. z 2009 roku, Nr 92, poz. 753) - o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, uprawnienia przysługujące dotychczas wymienionym wyżej osobom przekazała do kompetencji rady gminy, która rzeczone wymagania określi w drodze uchwały (art.11). W ten sposób wymieniona ustawa wskazała jednoznacznie podmiot uprawniony do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, którym mowa w art. 7 ust 3a ustawy o utrzymaniu porządku (...)

W orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r II OSK 346/08 LEX nr 494364) podkreśla się, że zamieszczone w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości (...) upoważnienie dla organu wykonawczego (aktualnie rady gminy) do określenia wymagań jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne, ale także powinien uwzględnić specyfikę lokalną oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami.

Rozporządzenie należy powiązać ze znowelizowaną ustawą skoro jego treść pozostaje w zgodzie z ustawą w obecnym jej brzmieniu z tym jedynie zastrzeżeniem, jak powiedziano, że jego adresatem obecnie stała się rada gminy. Tak zatem, dokonując oceny dochowania w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego, należy jej treść rozpatrzeć w świetle ustawy jak również rozporządzenia wydanego na mocy zawartej w niej delegacji.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w art. 7 ust. 7 ustawy o utrzymaniu porządku (...) uprawnia się ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określenia wymagań, o których mowa w ust. 3a, w związku z czym należy przyjąć, że rozporządzenie reguluje pełną problematykę wymagań pozostawionych do uregulowania radzie gminy w art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, co usuwa ewentualne wątpliwości w kontekście użycia w ustępie 3a sformułowania "uwzględniając" po słowach "... o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2." W wymienionym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2) jest mowa o:

1) opisie wyposażenia technicznego, uwzględniającym wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej,

2) zabiegach sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejscach odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

które to elementy należy określać w akcie prawa miejscowego w sposób między innymi nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących powyższe usługi.

Nadto w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia określenie wymagań, o których mowa w ust. 1 następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Zatem uchwała rady gminy jest aktem poprzedzającym wydanie odpowiednich zezwoleń, jest rodzajem oferty skierowanej do przedsiębiorców zawierającej określenie i podanie do publicznej wiadomości wymagań - głównie technicznych - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Te techniczne wymagania określane są poprzez opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Powołane wyżej rozporządzenie nakazuje wymogi określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów.

Powyższe przepisy, przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowią tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych), oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Pamiętać bowiem należy, że działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest bowiem uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta w formie decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...)). Tak więc określone przez radę wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, tj. w przedmiocie udzielenia zezwolenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zważył, iż norma kompetencyjna, stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez Radę Miejską [...] zaskarżonej uchwały, nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku posiadania bazy transportowej (miejsca do garażowania pojazdów) w konkretnie określonym miejscu - "baza sprzętowo – transportowa nie może znajdować się dalej, niż 20 km od miejsca odbioru odpadów....". Taki przepis zawarty w rozdz. II pkt 1 ust. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały pozostaje w sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu (...) i stanowi niewątpliwie wymóg ograniczający wolność działalności gospodarczej, dyskryminujący i ograniczający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Przepis ten jest zatem sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz z art. 22 Konstytucji RP, bowiem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji RP nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. W tym zaś kontekście, analizując zaskarżoną uchwałę, należy stwierdzić, że doszło do nieumotywowanego przekonująco odstępstwa od zasady wolności gospodarczej. Zupełnie niezrozumiałe jest bowiem kryterium posiadania bazy sprzętowo – transportowej w odległości nie większej niż 20 km od miejsca odbioru odpadów. Powyższe założenie nie może być uznane za racjonalne i prawidłowe.

W ocenie Sądu także § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2005 r. nie daje radzie gminy możliwości do określenia konkretnego miejsca położenia (lokalizacji) bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do ściśle wyznaczonej odległości od miejsca odbioru odpadów. Przepis ten bowiem statuuje, iż rada gminy określa wymagania wobec przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia obejmujące "opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej", które winny być określone "w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania opadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Wykładnia językowa tego przepisu pokazuje, iż użycie spójnika "oraz" przy wymienianiu elementów opisu wyposażenia technicznego, które ma tenże opis uwzględniać, wskazuje na łączenie równorzędnych części zdania, na dodawanie treści (Słownik współczesnego języka polskiego. Red,. B. Dunaj. T. 1. Warszawa 1999, s. 687). Zatem § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia normuje, iż wymogi dotyczące bazy transportowej mogą dotyczyć tylko jej wyposażenia technicznego. W pojęciu "opis wyposażenia technicznego" nie mieści się bez wątpienia miejsce położenia (lokalizacja) bazy transportowej. Należy także dodać, iż żaden z wymienionych w ust. 2 § 2 ww. rozporządzenia, aktów prawnych nie daje także podstaw do umieszczenia takiego wymogu w zaskarżonej uchwale. Za chybioną należy uznać także argumentację Rady Miejskiej w [...], odwołującą się do względów praktycznych, związanych z dostępnością i dyspozycyjnością sprzętu.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02, Lex 78046). Niewątpliwie naruszeniem upoważnienia ustawowego jest wyjście poza jego granice. Powyższe uchybienia zawarte w rozdz. II pkt 1 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, kwalifikują ten przepis do uznania za nieważny albowiem naruszają umocowanie ustawowe.

Na marginesie rozważań Sąd wskazuje, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło także do naruszenia zasad prawidłowej techniki legislacyjnej poprzez brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wprowadzają wymóg dołączenia do projektu aktu prawa miejscowego uzasadnienia. Wprawdzie w ocenie Sądu przepisy te, z uwagi na ich rangę prawną, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają formalnie wiążącej mocy prawnej, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że wynikające z nich wymogi należą do kanonu zasad prawidłowej legislacji, stanowiąc podwalinę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji). W świetle tych zasad niedopuszczalne jest zatem tworzenie prawa bez należytego uzasadnienia uchwalanych norm. Taka praktyka uniemożliwia bowiem ocenę przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miejska w [...] podejmując w dniu [...] listopada 2009 r. uchwałę nr [...]. Innymi słowy z uwagi na brak w aktach uzasadnienia zaskarżonej uchwały, niemożliwe jest dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny, czy przy formułowaniu treści rozdz. II ust. 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, rada miejska kierowała się przesłankami ustawowymi zawartymi w ustawie upoważniającej do tworzenia tego prawa miejscowego czy może innymi przesłankami. Ogólnikowe stanowisko w tym względzie zostało jedynie zawarte w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] sierpnia 2010 r., będącej odpowiedzią Rady Miejskiej w Pułtusku na wezwanie przez skarżącą spółkę do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe uchybienie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność pkt 6 ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały z dnia 27 listopada 2009 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.