Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 298/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Ol 991/07 w sprawie ze skargi Gminy R.-N. - Burmistrza Miasta i Gminy R.-N. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody W.-M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w U. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy R.-N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 991/07 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza R. w sprawie powierzenia B. P. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w U. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. 142, poz. 1591 ze zm.) wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przyjąć należy, iż "podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 466).

Zgodnie z art. 36a ust. 4a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia uchylonego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Z zawartego w tym przepisie odesłania do zapisów ust. 3 lub 4 art. 36a organ nadzoru wywiódł, iż warunkiem powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest uprzednie podjęcie czynności związanych z przeprowadzeniem konkursu.

Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest nadinterpretacją przytoczonej normy. Po pierwsze, za zasadnością skargi przemawia wykładnia językowa art. 36a ust. 4a ustawy. Ze sformułowania: "do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4" wynika tylko to, iż czasowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest jedynie rozwiązaniem doraźnym, stanowiącym etap przejściowy procesu, który ma zakończyć się wyłonieniem dyrektora w drodze konkursu (ust. 3), a jeśli nie zgłosi się do niego żaden kandydat albo nie zostanie w jego wyniku wyłoniony, powierzeniem tego stanowiska przez organ prowadzący szkołę ustalonemu przez niego kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). Przepis art. 36a ust. 4a ustawy nie wymaga równocześnie, aby wcześniejsze wszczęcie procedury konkursowej było niezbędną przesłanką do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w tym trybie.

Po drugie także wykładnia celowościowa art. 36a ust. 4a ustawy wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora w sposób przewidziany w art. 36a ust. 3 lub 4 ustawy o systemie oświaty, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonującej obowiązki dyrektora. Osoba taka jest bowiem konieczna do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Tę okoliczność zauważył również organ nadzoru wskazując, iż w wyjątkowych przypadkach powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jest niezbędne, gdyż szkoła nie może funkcjonować bez dyrektora a organ prowadzący szkołę powinien mieć czas na ogłoszenie i przeprowadzenie konkursu.

Należy uznać, iż z takiej właśnie przyczyny wydane zostało zarządzenie uchylone zaskarżonym rozstrzygnięciem. W piśmie z [...], skierowanym do Wojewody [...], Burmistrz Miasta i Gminy R. usprawiedliwił swoje działanie wyjaśniając, iż komórka odpowiedzialna w jego urzędzie za sprawy oświaty ze względu na okres urlopowy w szkołach miała trudności z właściwym przygotowaniem dalszego postępowania w procedurze konkursowej. Wskazał również, że w związku ze zmieniającymi się przepisami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi rad rodziców, które powinny być wybrane najpóźniej do końca [...], chciał, by rodzice będący przedstawicielami w komisji konkursowej byli wytypowani zgodnie z nowymi przepisami. Dodatkowo, zmieniające się przepisy emerytalne dla nauczycieli w trakcie roku spowodowały, iż powstało wiele niepewności, co do sposobu ich odejścia na emeryturę. Burmistrz stwierdził, iż postanowił rozpocząć procedurę konkursową po wyjaśnieniu powyższych wątpliwości.

Wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną Wojewoda [...] oparł na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nie jest uzależnione od wszczęcia procedury konkursowej - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.).

Następnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kasację uzasadniono tym, iż Sąd błędnie przyjął, że z art. 36a ust. 4a ustawy nie wynika zależność czasowa między wszczęciem postępowania konkursowego a czasowym powierzeniem obowiązków Dyrektora Szkoły. Sąd w tym zakresie ograniczył się do przeprowadzenia wykładni nie językowej przyjmując brak takiego związku. Z takim ustaleniem jednak trudno się zgodzić, gdyż analiza zarówno ust. 3, jak też ust. 4 tego artykułu dowodzi, iż ustawodawca odwołuje się wprost do istotnych składników postępowania konkursowego (w ust. 3 stwierdza się, iż kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, natomiast w ust. 4 stan prawny dotyczy zdarzeń powstałych po wszczęciu postępowania konkursowego). Istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy ust. 4a ("do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 3 lub 4 ..."), a ust. 3 i 4 art. 36a. Tak więc powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na czas do 6 miesięcy nastąpić powinno nie wcześniej niż w momencie wszczęcia postępowania konkursowego na wyłonienie kandydata w drodze konkursu. Wszczęcie postępowania konkursowego nastąpić jedynie na zasadach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Wojewoda zgadza się z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku, że "w wyjątkowych przypadkach powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jest niezbędne, gdyż szkoła nie może funkcjonować bez dyrektora a organ prowadzący szkołę powinien mieć czas na ogłoszenie i przeprowadzenie konkursu" - okoliczność ta została podniesiona uprzednio w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] tym niemniej czasowe powierzenie obowiązków dyrektora szkoły nie może być dokonane w oderwaniu od wyniku postępowania konkursowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Burmistrz Miasta i Gminy R. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Cały wywód skarżącego, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na czas do 6 miesięcy nastąpić powinno nie wcześniej niż w momencie wszczęcia postępowania konkursowego na wyłonienie kandydata w drodze konkursu nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Po pierwsze, zaproponowana przez niego interpretacja jest sprzeczna z regułami wykładni językowej, ponieważ w analizowanym przepisie nie ma ani jednego słowa mogącego sugerować, że wcześniejsze wszczęcie procedury konkursowej jest niezbędną przesłanką do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w tym trybie.

Po drugie, przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie tego przepisu znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej, ponieważ przyjęte przez niego znaczenie interpretowanej normy nie pociąga za sobą sprzeczności technicznej między tą normą, a jakąkolwiek z norm zawartych w art. 36a. W szczególności normy zawarte w art. 36a ust. 3 i 4 określają obowiązujący w polskim systemie oświaty tryb wyłonienia dyrektora szkoły. Natomiast interpretowany w rozpoznawanej przepis dotyczy instytucji prawnej mającej charakter tymczasowy, tj. powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Jest ono dopuszczalne tylko do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w przewidzianym do tego trybie, nie dłużej jednak niż na okres 6 miesięcy.

Po trzecie wreszcie, przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 36a ust. 4a jest zgodne z regułami wykładni celowościowej, ponieważ ustalone znaczenie tej normy odpowiada funkcji instytucji czasowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jako całości. Jak trafnie wyłuszczył to WSA w Olsztynie, celem tego przepisu jest zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora w sposób przewidziany w art. 36a ust. 3 lub 4 ustawy o systemie oświaty, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonującej obowiązki dyrektora. Osoba taka jest bowiem konieczna do prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.