Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4466/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1, art. 2, art. 18 ust. 1 I 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 126/15 w sprawie ze skargi S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz S.H. 1.330 (słownie: jeden tysiąc trzysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 126/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Torunia udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży łącznie 24 przedsiębiorcom, odmówił udzielenia ww. zezwolenia 28 przedsiębiorcom, w tym S.H., którego wniosek dotyczył sprzedaży alkoholu na obszarze [...], oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ww. zezwolenia prowadzone na wniosek M.T..

Organ przyjął dodatkowe kryteria, w kolejności wskazanej poniżej, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. sytuacje, w których przedsiębiorcy wnioskują tylko o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – co prawda niniejszą decyzją dokonano rozstrzygnięcia dotyczącego innego rodzaju napojów alkoholowych, tzn. napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, jednak – z uwagi na fakt, że udzielenie zezwolenia na jeden rodzaj napojów alkoholowych blokuje punkt sprzedaży – w decyzji omówiono także to kryterium;

2. utrata przez przedsiębiorców posiadanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych, z innych powodów niż cofnięcie zezwolenia przez organ, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.; dalej "ustawa o wychowaniu w trzeźwości");

3. usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta;

4. odległość wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów od obiektów zastrzeżonych, określonych uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości;

5. odległość między punktami sprzedaży wnioskowanymi przez przedsiębiorców a punktami, w których jest już prowadzona sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych.

W ocenie Prezydenta, powyższe dodatkowe kryteria pozwoliły na dokonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców. Kryteria zostały zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, z wyjątkiem jednego przedsiębiorcy, który zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zezwolenia we wskazanym we wniosku punkcie sprzedaży i prowadzone w stosunku do niego postępowanie administracyjne zostało umorzone. Zastosowanie powyższych kryteriów zapewnia równe traktowanie wszystkich wnioskujących o udzielenie zezwolenia przedsiębiorców – w rozumieniu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zastosowanie ww. dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, jak i tych wynikających z uchwał Rady Miasta Torunia, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych.

Organ wskazał, że został złożony jeden wniosek dotyczący punktu sprzedaży, w którym przedsiębiorca zamierzał sprzedawać tylko napoje o zawartości powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) – złożony przez A. sp. z o.o. (punkt sprzedaży przy ul. [...] na [...]) oraz jeden wniosek złożony przez przedsiębiorcę, który utracił posiadane wcześniej zezwolenie na sprzedaż ww. rodzajów napojów – złożony przez Spółkę B. (punkt sprzedaży przy ul. [...] w części miasta [...]). W związku z tym wyliczając poniżej ilość udzielonych zezwoleń w poszczególnych częściach, Prezydent wziął pod uwagę 23 możliwe do udzielenia zezwolenia, ponieważ dwa zezwolenia zostały już zajęte przez przedsiębiorców proponujących sprzedaż w punktach spełniających kryteria określone w pkt 1 i 2.

Następnie organ dokonał szczegółowego wyliczenia ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży ww. napojów alkoholowych, co doprowadziło m.in. do wniosku, że na [...] powinno zostać wydane 1 zezwolenie.

Odnośnie do [...] organ wskazał, że A. sp. z o.o. (punkt sprzedaży ul. [...]) wnioskowała tylko o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Wniosek ten spełnia pierwsze dodatkowe kryterium, w związku z tym udzielono temu przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w ww. punkcie sprzedaży inną decyzją. Z uwagi na art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organ uznał, że udzielenie zezwolenia tylko na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) blokuje punkt sprzedaży i dlatego w tej części miasta udzielono jednego zezwolenia inną decyzją i tym samym niniejszą decyzją udzielono 24 zezwoleń, mimo że do rozdysponowania było ogółem 25 zezwoleń.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego kryteria przyjęte przez Prezydenta Miasta Torunia są obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie naruszają również konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.

Ponadto zastosowanie dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, jak i tych wynikających z uchwał Rady Miasta Torunia, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych.

Zdaniem SKO, dokonanie wyboru przedsiębiorców, a w szczególności umotywowanie wyboru, powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości. Organ I instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta Torunia, a także zastosował dodatkowe kryteria wyboru, nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy, a wybór został przekonująco umotywowany.

WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, dwa pierwsze kryteria przyjęte przez organ I instancji są prawidłowe i nie dyskryminują nikogo – są takie same dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym, w sposób jasny i niedający możliwości różnej interpretacji określają zasady udzielania zezwoleń. Dają one się zweryfikować i biorą pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

WSA uznał, że również trzecie kryterium spełnia powyższe wymagania. Brało ono pod uwagę usytuowanie wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta. Nie można zarzucić organowi, aby nie wziął pod uwagę tego, że niewątpliwie na Starym Mieście, stanowiącym centrum miasta (z czym związany jest np. większy ruch turystyczny), potrzebna jest stosunkowo większa ilość punktów. W dzielnicy tej jeden punkt przypada na 783 mieszkańców i jest to ponaddwukrotnie więcej niż w pozostałych dzielnicach, w których zezwolono na powstanie nowych punktów. Nie mogły zatem znaleźć uznania Sądu zarzuty skarżącego w tym zakresie. W związku z powyższym, skoro organ udzielił na [...] zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) jednemu podmiotowi – A. sp. z o.o. (decyzją z [...] października 2014 r., nr [...]), to nie mógł już udzielić kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu skarżącemu.

Skoro ww. spółka otrzymała zezwolenie tylko w ograniczonym zakresie (na napoje o zawartości od 4,5 do 18% alkoholu), nie było już możliwe udzielenie zezwolenia skarżącemu, ponieważ w takim przypadku zamiast możliwych 25 nowych punktów sprzedaży alkoholu powstałoby ich 26, co byłoby sprzeczne z uchwałą Rada Miasta Torunia z dnia 26 czerwca 2014 r., Nr 785/14. We wszystkich bowiem pozostałych przypadkach udzielono równocześnie (w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak i powyżej 18% zawartości alkoholu tym samym przedsiębiorcom.

Sąd uznał, że również w zakresie kryteriów nr 4 i 5 organ w szczegółowy sposób wyjaśnił przyczyny ich zastosowania. Zdaniem WSA pozostają one w zgodzie z uregulowaniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mając na celu oddalenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od chronionych obiektów (wskazanych w ww. uchwale Rady Miasta) oraz niedopuszczanie do istnienia kilku punktów w zbyt bliskiej odległości od siebie.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Organ w należyty sposób wyjaśnił bowiem przyczyny i sposób zastosowania dodatkowych kryteriów. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie pogląd organu, że kryteria te są obiektywne, tzn. takie same dla wszystkich podmiotów i nie faworyzują w nieuzasadniony sposób żadnego z nich (natomiast zasadnie biorą pod uwagę założenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a ich przejrzystość wynika z ich istoty i nie wymagała dodatkowego wyjaśniania. Z tego samego powodu nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że strony postępowania powinny mieć wpływ na wybór przez organ dodatkowych kryteriów, ponieważ jest to zadanie organu, który w analizowanej sprawie sprostał wymaganiom stawianym takim kryteriom. Rację ma natomiast skarżący, że skutkiem zastosowania tychże kryteriów zawsze będzie "eliminowanie niektórych podmiotów z możliwości uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych", bo temu właśnie one służą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.H., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organ administracji w sposób należyty uzasadnił swoją decyzję, w szczególności wyjaśnił przyczyny i sposób zastosowania dodatkowych kryteriów, co w rezultacie skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi, podczas gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji, w tym analizy dotyczącej dodatkowych kryteriów, a także wnikliwej oceny sytuacji skarżącego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, tj. art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo ustalił dodatkowe kryteria przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta Torunia, gdy tymczasem są one niezgodne z ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości oraz naruszają zasadę równości podmiotów ubiegających się o przedmiotowe zezwolenie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których jest mowa w art. 174 p.p.s.a., z tym, że wiodący charakter miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, zwalczające stanowisko Sądu I instancji, że dodatkowe kryterium wprowadzone przez organ przy przyznawaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest prawidłowe i zgodne przepisami ustawy o wychowaniu trzeźwości, a organ, udzielając zezwoleń w oparciu o kryterium dodatkowe, naruszył wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości przedsiębiorców w podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej.

Rozpoznanie zarzutów kasacyjnych, jako pozostających ze sobą w związku, nastąpi łącznie, z tym, że ich omówienie poprzedzić należy ważnym dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzeniem, że podejmowana w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości decyzja w sprawie sprzedaży alkoholu nie ma charakteru uznaniowego (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: II GSK 166/15, II GSK 178/15 i II GSK 179/15; publ. CBOSA).

W sytuacji gdy liczba podmiotów ubiegających się o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady gminy lub miasta, wybór podmiotu/podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone, może być co prawda kojarzony z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego. Tyle jednak, że w przypadku uznania administracyjnego, rozważenie przez organ materiału dowodowego, w świetle obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost z konstrukcji przepisu, który dozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może przyznać prawo, lecz nie musi tego uczynić, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny). Przyjąć zatem należy, że uznaniowość decyzji w sprawie zezwoleń na sprzedaż alkoholu musi znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele ustaw.

Taką swobodą, w przypadku wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenia na sprzedaż alkoholu, organ nie dysponuje. W stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisach, m.in. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy pozwalającego przyjąć, że organ wydający zezwolenie wyposażony został w luz decyzyjny, w sytuacji gdy wnioskodawca złoży wniosek odpowiadający wymogom prawa, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 23/06; publ. CBOSA).

Z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 3a oraz uchwały nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, która w wersji zmienionej uchwałą Rady Miasta Torunia z dnia 12 maja 2011, Nr 106/11 z dniem wejścia w życie (18 czerwca 2011 r.) uchwaliła limit punktów sprzedaży alkoholu od dnia 1 stycznia 2013 r. w liczbie 97, wynika, że każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie.

Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów.

Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru bowiem powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru.

Na gruncie niespornego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdzie organ obowiązany był, w związku z większą liczbą wniosków niż liczba posiadanych zezwoleń, dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia, wybór ten musiał dokonać się w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy zastosowaniu przyjętych przez organ, a służących celowi ustawy, możliwie obiektywnych kryteriów. Oznacza to, że wszechstronna i kompleksowa ocena materiału dowodowego winna była, co jest oczywiste, uwzględniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w tym podstawowy jej cel – wskazany w preambule – jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez obowiązki organów polegające na podejmowaniu działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy). W art. 2 ustawy przykładowo wymieniono zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, operując terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej.

Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu może być oparta na podstawie dodatkowych kryteriów, które nie tylko nie mogą być sprzeczne z wskazanymi wyżej przepisami ustawy, ale nie mogą naruszać zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miast Torunia organ przyjął również dodatkowe kryteria, a mianowicie:

- sytuacje, w których przedsiębiorcy wnioskują tylko o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) – przy uwzględnieniu tego, że decyzją dokonano rozstrzygnięcia dotyczącego innego rodzaju napojów alkoholowych, tzn. napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, jednak – mając uwadze fakt, że udzielenie zezwolenia na jeden rodzaj napojów alkoholowych "blokuje" punkt sprzedaży – w decyzji omówiono także to kryterium;

- utratę przez przedsiębiorców posiadanych wcześniej zezwoleń na sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych z innych powodów niż cofnięcie zezwolenia przez organ, na podstawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

- usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta;

- odległość wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów od obiektów zastrzeżonych, określonych uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 z 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości;

- odległość między punktami sprzedaży wnioskowanymi przez przedsiębiorców a punktami, w których jest już prowadzona sprzedaż ww. rodzaju napojów alkoholowych.

Dodatkowe kryteria zastosowano według kolejności wskazanej powyżej, a więc w pierwszej kolejności udzielono zezwoleń tym przedsiębiorcom, którzy wnioskowali jedynie o zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zdefiniowanie kryterium dodatkowego – utraty dotychczasowego punktu sprzedaży – pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, albowiem nie miało ono jednakowego zastosowania do wszystkich biorących udział w naborze podmiotów – stron.

Biorąc pod uwagę treść skargi, a w następstwie jej oddalenia, będąc związany przede wszystkim zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena, czy zastosowane przez organ kryterium, podniesione do rangi drugiego w hierarchii kryteriów decydujących o ostatecznej decyzji, oparte na zadaniach organu w zakresie polityki rozwoju miasta, a polegające na przyznaniu zezwolenia tym przedsiębiorcom, którzy utracili dotychczasowy punkt sprzedaży alkoholu z innych powodów niż cofnięcie zezwolenia przez organ realizuje zadania i cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i jest zgodne z zasadą równości przedsiębiorców.

Nawiązując do wcześniej wskazanych celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, NSA uznał, że przyjęte przez organ dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowiło kryterium nieistotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Co więcej, kryterium to przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia było decydujące i brane pod uwagę w pierwszej kolejności, przed kryteriami, które w istocie rzeczy realizowały cele ustawy, tj. kryterium usytuowania wnioskowanych punktów sprzedaży w stosunku do obiektów chronionych ww. ustawą oraz kryterium usytuowania tych punktów w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży.

Podzielić należy również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że została naruszona zasada równości przedsiębiorców, tj. równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 32 Konstytucji RP) poprzez wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży alkoholu.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie (orzeczenie TK. z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1, wyrok TK 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

W przedmiotowej sprawie kryterium utraty dotychczasowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych spełniał tylko jeden przedsiębiorca. Zatem było to kryterium zindywidualizowane poprzez wskazanie przez organ określonego przez siebie warunku, jaki musi spełniać podmiot, aby uzyskać zezwolenie, co pozbawiało to kryterium waloru obiektywności. Kierowanie się tym kryterium przez organ I instancji, a następnie niepodważenie go przez SKO, stanowiło o naruszeniu zasady uznaniowości.

Z przytoczonych wyżej okoliczności przyjęte przez organ kryteria dodatkowe muszą być równe dla wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Trudno zaś mówić o równych kryteriach, kiedy to jedno z kilku przyjętych kryteriów może spełnić tylko jeden podmiot, przy czym organ w chwili przyjęcia tego kryterium z łatwością mógł określić, który to z podmiotów ubiegających się o zezwolenie to kryterium spełnia.

Świadczy to o nieobiektywności i dowolności ww. kryterium i jego faworyzującym charakterze, a co za tym idzie naruszającym zasadę równości przedsiębiorców. Ocena tego kryterium dokonana przez WSA jest niewłaściwa, gdyż została przeprowadzona z obrazą art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Niewątpliwie to dodatkowe kryterium pozostawało w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (w tym wypadku przedsiębiorców), rozumianą w ten sposób, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Przyjęte przez organ kryterium (utraty dotychczasowego punktu sprzedaży), było w istocie zindywidualizowane, w tym sensie, że spełniał je tylko jeden przedsiębiorca. Trudno zatem mówić o równych dla wszystkich kryteriach, kiedy jedno z nich może spełnić tylko jeden podmiot, przy czym organ już z góry wiedział, który z podmiotów ubiegających się o zezwolenie to kryterium spełnia. Uznać zatem należy, że wskazane wyżej kryterium miało charakter faworyzujący, a co za tym idzie została naruszona zasada równości przedsiębiorców.

Należy jeszcze raz podkreślić, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są przede wszystkim obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i poprzez min. ograniczenie dostępności do alkoholu, właściwie kształtować politykę społeczną. Tymczasem poprzez przyjmowanie – przy ocenie wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu – za wiodące kryteriów poza merytorycznych dochodzi w ten sposób do naruszenia celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz – wobec stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznał skargę i w efekcie uchylił zaskarżoną decyzji oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1330 zł, uwzględnił poniesione przez skarżącego koszty sądowe, w tym wpis od skargi w wysokości 500 zł, wpis od skargi kasacyjnej 250 zł oraz opłatę kancelaryjną za odpis wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 240 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).