Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1371/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę o wymierzenie grzywny -art.154 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na niewykonanie przez Wójta Gminy K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/11 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r., powołując się na ustawę z dnia 6 września 201 r. o dostępie do informacji publicznej, W. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o poinformowanie go:

1. o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez Gminę – wójtowi, jego zastępcy, sekretarzowi gminy, skarbnikowi gminy, prawnikowi/prawnikom pracującym na rzecz gminy i wszystkim innym osobom upoważnionym przez wójta do wydawania decyzji w jego imieniu;

2. wskazania podstawy prawnej wypłacanych wynagrodzeń, jeżeli są to umowy to o wydanie odpisu tych umów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ poinformował W. S., że wysokość wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez gminę osobom wskazanym w jego piśmie jest w oświadczeniu majątkowym. Oświadczenia majątkowe są umieszczone na stronie urzędu [...]. Podstawą prawną wypłacanych wynagrodzeń Wójta jest uchwała Rady Gminy, która jest opublikowana na stronie urzędu [...], natomiast pozostałe osoby wymienione we wniosku posiadają umowę o pracę zawartą z Wójtem Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/11 zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia 31 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z treści wniosku W. S. o udostępnienie informacji publicznej nie wynikało, że wnosi on o udzielenie informacji o wysokości dochodów brutto z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Gminy [...] uzyskanych za 2010 r. przez osoby wskazane we wniosku. Dlatego też nieuzasadnione było odwołanie się przez organ w tym zakresie do oświadczeń majątkowych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, w których zamieszczana jest informacja o dochodach z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu, za rok poprzedzający złożenie oświadczenia. Należy ponadto zwrócić uwagę, że prawnicy wykonujący obsługę prawną na rzecz gminy, nie mają obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Natomiast w oświadczeniach majątkowych osób wymienionych we wniosku, które nie były zatrudnione w Urzędzie Gminy [...] w 2010 r. nie ma w ogóle informacji o dochodach uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Gminy. Nie można też uznać za udzielenie informacji odnośnie podstawy prawnej wynagrodzenia aktualnie wypłacanego Wójtowi ogólne powołanie się na uchwałę Rady Gminy bez wskazania bliższych danych umożliwiających jej identyfikację w Biuletynie Informacji Publicznej, tj. numeru tej uchwały oraz daty jej podjęcia. Ponadto organ w swoim piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek W. S. nie odniósł się w ogóle do tej części jego wniosku, w której wnosił on o wydanie odpisu umów na podstawie, których zatrudnione są osoby wymienione we wniosku.

W wykonaniu powyższego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. skierowanym do W. S. poinformował go, że informacja o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez gminę Wójtowi Gminy, Zastępcy Wójta, Sekretarzowi Gminy, Skarbnikowi Gminy oraz Kierownikowi Referatu ds. Inwestycji i Rozwoju znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, w oświadczeniach majątkowych tych osób za rok 2010, wskazując ścieżki dostępu do tych informacji.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że ww. oświadczenia majątkowe za rok 2010 zawierają wysokość wynagrodzeń aktualnie wypłacanych przez gminę osobom wskazanym przez wnioskodawcę. Organ poinformował też, że obecnie zatrudnia jednego radcę prawnego. Wysokość wynagrodzenia wypłacanego aktualnie radcy nie stanowi jednak informacji publicznej. Wniosek dotyczy bowiem informacji "ad personam", natomiast umowa jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał, że osobami upoważnionymi przez Wójta do wydawania decyzji w jego imieniu są: Zastępca Wójta, Sekretarz Gminy oraz Kierownik Referatu Inwestycji i Rozwoju. Podstawą prawną wypłacania wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...] jest Uchwała Rady Gminy, która znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej o ścieżce dostępu: [...]. Dla pozostałych osób wskazanych we wniosku podstawą prawną wypłacanych wynagrodzeń jest umowa. Jednocześnie organ poinformował, że odpisy umów nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do wydawania odpisów dokumentów obowiązuje inny tryb ich udostępniania.

W. S. pismem z dnia 22 maja 2012 r. wezwał Wójta Gminy [...] w do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/11.

Następnie zaś w dniu 4 lipca 2012 r., powołując się art. 154 § 1 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o ukaranie Wójta Gminy [...] grzywną w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. za niewykonanie w pełni ww. wyroku Sądu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, nawiązując do treści wniosku z dnia [...] maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz uzasadnienia wyroku Sądu zarzucił, że odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie zawiera jasnej i precyzyjnej odpowiedzi na pytania wniosku.

W kwestii wynagrodzenia Wójta organ ponownie bowiem odesłał skarżącego do stron BIP, na których nie ma danych co do aktualnego miesięcznego wynagrodzenia Wójta, wypłacanego mu przez gminę. Ponadto, dane zawarte w oświadczeniu majątkowym Wójta odnośnie dochodów uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia, nie precyzują miejsc tego zatrudnienia i jednocześnie nie korelują z danymi zawartymi we wskazanej uchwale Rady Gminy. Także, co do pozostałych osób wymienionych we wniosku ich aktualne miesięczne wynagrodzenia brutto nie zostało precyzyjnie wskazane.

Zarzucił ponadto, że organ celowo pominął wszystkich kierowników i dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, którzy wydają również decyzje w imieniu wójta i których wynagrodzenia również były przedmiotem, wniosku.

W ocenie skarżącego, nie znajduje również żadnego uzasadnienia, de facto odmowa, bez formy decyzji, ujawnienia wynagrodzenia prawnika gminnego, które jest wypłacane z budżetu gminy, a zatem wbrew stanowisku organu, z pewnością stanowi informację publiczną udostępnianą w trybie ustawy.

Co do wskazania podstawy prawnej pobieranych wynagrodzeń, odpowiedź organu skarżący uznał również za nieprecyzyjną, podnosząc, że nie jest jasne, jakiego typu umowy wiążą poszczególne osoby z Wójtem. Czy są to umowy o pracę, umowy zlecania, o dzieło, czy też umowy - kontrakty menadżerskie. Trudno zatem precyzyjnie odnieść się do oświadczenia organu, że odpisy umów nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że treść umów zlecenia lub o dzieło z osobami zarządzającymi w imieniu Wójta majątkiem gminnym jest informacją publiczną. Umowy te ustalają bowiem zasady gospodarowania tym majątkiem, a w konsekwencji dotyczą zasad funkcjonowania i trybu działania władz publicznych.

W tej sytuacji organ winien zatem albo wydać informację zgodnie z wnioskiem, albo odmówić jej wydania w formie decyzji.

W konkluzji skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości górnej granicy dopuszczalności, tj. 32.249,80 zł.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż pomimo udzielonej skarżącemu precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi, z której uzyskał interesujące go dane, tj. wysokość wynagrodzenia wypłacanego wskazanym przez niego osobom, kwestionuje ją oraz bezprawnie rozszerza zakres wniosku m.in. poprzez żądanie wskazania miesięcznego wynagrodzenia oraz sprecyzowanie miejsca zatrudnienia.

Organ podkreślił, że wskazał w piśmie zgodnie ze stanem faktycznym te osoby, które posiadają upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta Gminy [...]. Upoważnienia te zostały nadane właściwym osobom na mocy Zarządzenia. Oświadczenia o posiadanym majątku złożone przez kierowników i dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych są również zamieszczone w BIP, w tej samej zakładce, co wskazane oświadczenia w piśmie organu z dnia 2 kwietnia 2012 r. Osoby te nie posiadają jednak upoważnień nadanych im jakimkolwiek zarządzeniem, co nie znaczy, że nie mogą one posiadać szczególnych upoważnień do wykonywania określonych czynności w imieniu Wójta.

Przedstawiona została też precyzyjnie podstawa wynagrodzenia dla Wójta - uchwała Rady Gminy oraz dla pozostałych pracowników - umowa o pracę. Odnośnie zarzutów podniesionych przez skarżącego co do braku wskazania rodzaju zawartych umów organ odwołał się do przepisów prawa pracy oraz ustawy o pracownikach samorządowych, wskazując, że regulują one kwestie zatrudniania urzędników.

Odnośnie natomiast żądania udostępnienia odpisu dokumentów organ podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje jednoznacznie, że można żądać dostępu do informacji a nie odpisu dokumentu, a ponadto do udostępnienia żądanego dokumentu w formie odpisu obowiązuje inny tryb regulowany przepisami m. in. Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odniesieniu zaś do wynagrodzenia dla radcy prawnego poinformował skarżącego, że informacja "ad personam" nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało skargą W. S. na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/11.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. zobowiązywał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia [...] maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Wnioskiem tym W. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o poinformowanie go:

1. o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez Gminę – wójtowi, jego zastępcy, sekretarzowi gminy, skarbnikowi gminy, prawnikowi/prawnikom pracującym na rzecz gminy i wszystkim innym osobom upoważnionym przez wójta do wydawania decyzji w jego imieniu;

2. wskazania podstawy prawnej wypłacanych wynagrodzeń, jeżeli są to umowy to o wydanie odpisu tych umów.

Wykonując obowiązek nałożony prawomocnym wyrokiem Sądu organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował skarżącego, że informacja o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez gminę Wójtowi Gminy, Zastępcy Wójta, Sekretarzowi Gminy, Skarbnikowi Gminy oraz Kierownikowi Referatu ds. Inwestycji i Rozwoju znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, w oświadczeniach majątkowych tych osób za rok 2010, wskazując ścieżki dostępu do tych informacji. Zaznaczył też, że oświadczenia majątkowe za rok 2010 zawierają wysokość wynagrodzeń aktualnie wypłacanych przez gminę tym osobom. Poinformował ponadto, że podstawą prawną wypłacania wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...] jest uchwała Rady Gminy, która znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej podając dane identyfikujące tę uchwałę oraz, że dla pozostałych osób wskazanych we wniosku podstawą prawną wypłacanych wynagrodzeń jest umowa. Ponadto organ wskazał, że osobami upoważnionymi przez Wójta do wydawania decyzji w jego imieniu są: Zastępca Wójta, Sekretarz Gminy oraz Kierownik Referatu ds. Inwestycji i Rozwoju.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych wyjaśnień zawartych przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, że organ nie udzielił informacji odnośnie wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez Gminę – Wójtowi, jego Zastępcy, Sekretarzowi Gminy, Skarbnikowi Gminy oraz innym osobom upoważnionym przez Wójta do wydawania decyzji w jego imieniu. Organ w piśmie tym wyraźnie bowiem zaznaczył, że oświadczenia majątkowe za rok 2010 zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej zawierają wysokość wynagrodzeń aktualnie wypłacanych przez gminę tym osobom.

Odnośnie natomiast zarzutu skarżącego, że organ nie podał precyzyjnie jakie rodzaje umów wiążą Gminę z ww. osobami należy zgodzić się z organem, że tę kwestię regulują wprost przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458) wójt gminy jest zatrudniany na podstawie wyboru (pkt 1a), natomiast pozostali pracownicy samorządowi na podstawie umów o pracę (pkt 3).

Należy też podzielić stanowisko organu, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miał obowiązku udostępniania wnioskodawcy odpisów umów o pracę zawartych z ww. osobami. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem wydawanie odpisów dokumentów urzędowych ale umożliwienie udostępnienia określonej informacji publicznej.

Odnośnie natomiast żądania udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie radcy prawnemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy to należy zgodzić się z organem, że nie ma obowiązku udostępnia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o wynagrodzeniu każdego pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy, gdyż nie jest to informacja publiczna, lecz informacja ad personam.

Przepis art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) nakłada obowiązek składania oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach przez radnych, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta.

Pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie gminy, w tym także osoby zatrudnione na stanowisku radcy prawnego, nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na zapytanie o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie przez Gminę [...] prawnikowi lub prawnikom pracującym na rzecz gminy organ, wypełniając nałożony na niego obowiązek, prawidłowo zatem poinformował skarżącego, że aktualnie zatrudnia jednego prawnika oraz, że wysokość wynagrodzenia wypłacanego radcy prawnemu nie stanowi informacji publicznej.

Tym samym, w ocenie Sądu, nałożony na Wójta Gminy [...] wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej został przez ten organ zrealizowany, a zatem skarga na niewykonanie tego wyroku nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.