Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5742/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1893/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 1893/20, po rozpoznaniu skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 lipca 2020 r. nr 57, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 5 maja 2020 r.;

2. umorzył postępowanie administracyjne;

3. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym nr 301 z 12 lutego 2008 r. zwolnił M.L. (skarżący) z dniem 15 lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska służbowego asystenta Referatu [...] Komisariatu Policji [...] i z dniem 16 lutego 2008 r. mianował wymienionego na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...] w 8 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 1930 (jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści) złotych wynikającej z mnożnika 1,32 kwoty bazowej ustalonej na rok 2007 dla funkcjonariuszy Policji oraz przyznał dodatek służbowy w kwocie 430 złotych miesięcznie.

Następnie Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym nr 1402 z 27 marca 2009 r., powołując się na art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2009 r. Nr 30, poz. 201) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 10, poz. 58) z dniem 1 stycznia 2009 r. przyznał M.L. 8 grupę uposażenia zasadniczego w kwocie 2970 (dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt) złotych wynikającą z mnożnika 1,95 kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2009 dla funkcjonariuszy Policji.

Wnioskiem z 30 marca 2020 r. Komendant Miejski Policji [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr 1402 Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że wydając rozkaz personalny nr 1402 z 27 marca 2009 r. Komendant Miejski Policji [...] przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska dyżurnych Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, że policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "B" tj. 1,95, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem nr 21 z 22 kwietnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 1402 Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r.

Następnie, Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z 5 maja 2020 r. nr 7, stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr 1402 Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. uznając, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M.L.

Komendant Główny Policji decyzją z 10 lipca 2020 r. nr 57, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr 7 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 5 maja 2020 r.

Komendant Główny Policji wskazał, że ustawa o Policji w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" wyróżnia trzy rodzaje stanowisk policyjnych, tj. stanowiska kierownicze, stanowiska samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne stanowiska (art. 104 ust. 3), nie zaliczone do dwóch poprzednich grup. Jako kryterium decydujące o tym, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym albo nim nie jest ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku: funkcyjnego albo służbowego.

Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast na stanowiskach innych niż wymienione w powołanym przepisie, policjantowi może być przyznany dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ). W świetle powyższych regulacji, nie może istnieć stanowisko kierownicze lub samodzielne, z którym nie jest związane prawo do otrzymywania dodatku funkcyjnego. Jednocześnie, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w art. 104 ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Powyższa dyspozycja zrealizowana została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W załączniku nr 4 do powołanego rozporządzenia prawodawca wprowadził enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego, co jest równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu stanowisk kierowniczych bądź samodzielnych. Kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia). Podkreślono, że we wskazanym załączniku nr 4 do rozporządzenia nie wymieniono stanowiska dyżurnego. Jako stanowiska samodzielne, uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii, wymienione zostały jedynie stanowiska: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, rzecznika prasowego, radcy oraz radcy prawnego (według stanu prawnego na dzień wydania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] rozkazu personalnego nr 1402, tj. na dzień 27 marca 2009 r.). Z powyższej regulacji według organu jednoznacznie wynika, że stanowisko dyżurnego, niezależnie od wielkości jednostki organizacyjnej Policji, w strukturze której jest umiejscowione, nie może zostać uznane za stanowisko samodzielne.

Gdyby bowiem przyjąć, że organ ma dokonywać w każdym indywidualnym przypadku, bez względu na treść art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, oceny czy dane stanowisko jest stanowiskiem samodzielnym, należałoby uznać, że mamy tu do czynienia z bardzo szerokim zakresem uznania administracyjnego przy braku jakichkolwiek kryteriów stanowiących granice tego uznania. Różnorodna zatem byłaby sytuacja funkcjonariuszy Policji w zależności od interpretacji pojęcia "stanowisko samodzielne" przez organy Policji. Powyższe oznacza, że mogłaby istnieć kategoria stanowisk służbowych samodzielnych, na których nie przysługuje dodatek funkcyjny, co byłoby sprzeczne z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji.

Wobec powyższego organ stwierdził, że rozkaz personalny nr 1402 Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty naruszony został art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Wydany z rażącym naruszeniem prawa rozkaz personalny nr 1402 Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. wywołał niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki społeczno-gospodarcze, polegające na zawyżeniu wysokości uposażenia zasadniczego policjanta i w konsekwencji generowaniu nienależnych wydatków z budżetu państwa w postaci comiesięcznej wypłaty zawyżonego uposażenia, a także nagród rocznych i innych świadczeń pieniężnych, których wysokość ustalana jest w relacji do otrzymywanego przez policjanta uposażenia.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 lipca 2020 r. nr 57 wniósł M.L. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na błędnej jego wykładni, a w konsekwencji także niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez organ wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak też charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego;

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. o nr 1402, pomimo że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów polegającą na niezasadnym uznaniu, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania;

c) § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie niezasadne odstąpienie od poinformowania skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na jego prawa i obowiązki jako strony postępowania administracyjnego;

d) art. 135 k.p.a. polegającą na błędnym stwierdzeniu, że brak jest okoliczności wskazujących na potrzebę uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka "niezbędności", która to wskazywałaby na ważny interes społeczny przemawiający za niezwłocznym wykonaniem rzeczonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 1893/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258). Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią konkretnego przepisu prawa, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione trzy przesłanki:

- musi istnieć konkretny przepis prawa regulujący materię objętą kwestionowanym w trybie nieważnościowym rozstrzygnięciem,

- ów przepis prawa, mający być przedmiotem naruszenia, winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, nie wymagający dokonywania jego wykładni ani nie powodujący wątpliwości co do jego sensu,

- proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z owym przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym i jednolicie interpretowanym regulacjom danej normy prawnej.

Stąd, jeśli nie istnieje konkretny przepis prawa regulujący materię objętą kwestionowanym w trybie nieważnościowym rozstrzygnięciem, lub też mamy do czynienia z wielością wykładni danego przepisu (co jest to najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób), to brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej.

Stanowisko zbieżne z powyższym, że niemożliwym jest stwierdzenie nieważności przepisu niejasnego, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09 stwierdzając, że "skoro treść art. 92 ust.1 ustawy o policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego, rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 K.p.a."

Z tego rodzaju sytuacją, w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy kwestionowanym rozstrzygnięciem a treścią konkretnej normy prawnej, nie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując kwestię tego, czy piastowane przez skarżącego stanowisko dyżurnego, winno być kwalifikowane jako należące do grupy stanowisk kierowniczych lub samodzielnych, nie sposób abstrahować, że przepisy ustawy o Policji (jak i wydanych do ustawy rozporządzeń wykonawczych), nie zawierają legalne definicji pojęcia "stanowisko kierownicze" czy pojęcia "stanowisko samodzielne". Kwalifikacji danego stanowiska służbowego do jednej z w/w grup stanowisk trzeba więc dokonywać w oparciu o wykładnię celowościową lub funkcjonalną przepisów pragmatycznych.

Powyższe prowadzi wprost do konkluzji, że w wyniku wydania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] rozkazu personalnego z 27 marca 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem konkretnego przepisu prawa, który kwalifikowałby (lub też wykluczał) stanowisko dyżurnego do grupy stanowisk kierowniczych lub samodzielnych. Stąd, skoro nie sposób wskazać konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony powołanym rozkazem personalnym z 27 marca 2009 r. to tym bardziej nie sposób skutecznie wywodzić, by doszło do rażącego naruszenia prawa.

Okoliczność braku przynależności stanowiska dyżurnego do grupy stanowisk kierowniczych czy samodzielnych organ wywodzi nie z konkretnego przepisu prawa, a z faktu niepobierania przez stronę dodatku funkcyjnego. W ten sposób sam organ przyznaje, że kwalifikacja stanowiska dyżurnego jest co najwyżej dorozumiana, a nie oczywista. Wymaga bowiem dokonania wykładni przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji jako uprawniona jawiła się konkluzja, że organ wydając skarżone rozstrzygnięcie naruszył normę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jej nieuprawnione zastosowanie. Kwestionowany przez organ rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. nie naruszył bowiem (zwłaszcza w sposób rażący) żadnego przepisu prawa. Wbrew organowi sama okoliczność nie pobierania przez skarżącego dodatku funkcyjnego nie przesądza per se o tym, że stanowisko dyżurnego nie jest stanowiskiem kierowniczym czy samodzielnym. Powyżej podnoszona przez organ kwestia stanowi okoliczność faktyczną a nie prawną, i jako taka nie może przesądzać faktu rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 1893/20, wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku od przekonującej analizy prawnej rozstrzygnięcia, uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne ustalenie, że organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego nr 1402 z 27 marca 2009 r. Komendanta Miejskiego Policji [...] w oparciu o tezę, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego naruszył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie występował przypadek wątpliwości interpretacyjnych zastosowanego przepisu prawa materialnego, i umorzenie postępowania administracyjnego mimo, że nie stało się ono bezprzedmiotowe;

II. prawa materialnego a to:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w zw. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego poprzez niezasadne przyjęcie, że organ błędnie uznał, że stanowisko kierownicze (samodzielne) wiąże się z określoną kategorią dodatku, co wbrew poglądowi Sądu stanowiło realne, rażące naruszenie prawa materialnego uzasadniające utrzymanie częściowo w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 7 z dnia 5 maja 2020 r. dot. stwierdzenie nieważności w rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] nr 1402 z dnia 27 marca 2009 r.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że w sprawie występuje przypadek rozbieżności interpretacyjnych dotyczących definicji "stanowiska kierowniczego-samodzielnego" uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec powyższego Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji lub uchylenie w/w wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Nie jest wprawdzie usprawiedliwiony zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), który miałby polegać na uchyleniu się przez Sąd I instancji od przekonującej analizy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem w istocie zmierza on do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tego nie można uczynić w oparciu o art. 141 § 4 p.p.s.a. Motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umarzając postępowanie administracyjne, zostały wyrażone przez ten Sąd jasno. Sąd I instancji uznał, że nie istnieje przepis, który mógłby w tej sprawie zostać naruszony wprost, a ewentualna wykładnia prawa nie daje podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co powoduje bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego wobec rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z 27 marca 2009 r. Ocena, czy taka konstatacja Sądu I instancji jest trafna, nie może się natomiast odbyć na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż "Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 12.07.2022 r. III OSK 3181/21, LEX nr 3369684).

Zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy natomiast uznać za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji myli bowiem wykładnię prawa z rekonstrukcją normy prawnej opartej na kilku przepisach. Taką normę, która określałaby grupę zaszeregowania i stawkę mnożnika da się ustalić, bowiem inaczej nie można byłoby w ogóle ustalić zaszeregowania funkcjonariuszy. Rozkazem personalnym z 27 marca 2009 r. M.L. został zakwalifikowany do 8 grupy uposażenia z mnożnikiem 1,95. Według § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – w wersji z 25 lutego 2009 r., bo taka obowiązywała w dacie wydania decyzji; dalej: rozporządzenie) stawka "B" w grupie 8 (załącznik nr 1 do rozporządzenia) odnosiła się do policjantów pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych, w jednostkach Policji tam wymienionych. Dla pozostałych stanowisk w tej grupie (8) stawka mnożnika to 1,85 (lit. D w załączniku nr 1 – zob. § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia). O tym, które stanowiska są kierownicze i samodzielne decyduje art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, stanowiąc, że Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny jest więc wyróżnikiem dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych. O tym zaś, komu przysługuje dodatek funkcyjny przesądza § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, odsyłając do załącznika nr 4 do rozporządzenia. W tym załączniku dyżurny komisariatu nie jest wymieniony, jako stanowisko, na którym przysługuje dodatek funkcyjny, a zatem należy przyjąć, że nie jest to stanowisko samodzielne lub kierownicze, o jakim mowa w § 1 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia. Mnożnik w wysokości 1,95 nie mógł być więc zastosowany do M.L. zajmującego stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [...]. Potwierdza to orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że "Ustalenie, który policjant jest uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego sprowadza się w istocie rzeczy do zbadania, czy w tabeli, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. (...), zostało wymienione dane stanowisko. W tych warunkach niezasadnym jest akcentowanie braku definicji w ustawie z 1990 r. o Policji pojęcia "stanowiska samodzielnego" jako przyczyny nieistnienia jasnego stanu prawnego" (zob. wyrok NSA z 14.12.2010 r. I OSK 963/10, LEX nr 745392).

Wydanie przez organ Policji decyzji, która rażąco (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszała art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, uprawniało organ nadzoru do wydania decyzji stwierdzającej nieważność tego rodzaju decyzji. Nie jest przy tym prawdą, że nie istnieją przepisy, które określałyby, które stanowiska można uznać za samodzielne lub kierownicze, nawet jeśli nie definiuje tego samodzielnie ustawa, tylko łącznie z przepisami wykonawczymi, wydanymi na jej podstawie. Nie chodzi tu też o wykładnię prawa, ale o rekonstrukcję normy prawnej opartej na kilku przepisach, co zaznaczono na wstępie. Brak możliwości zakwalifikowania stanowiska skarżącego do stanowisk kierowniczych lub samodzielnych, w sytuacji przyznania mu 8 grupy uposażenia z mnożnikiem 1,95 (stawka "B"), wyczerpuje natomiast przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając za szczególnie uzasadniony przypadek fakt, że sprawa dotyczy stosunku służbowego, na kształt którego skarżący nie miał wpływu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.