Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3187/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1174/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1174/17, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżąca") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej "w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy", II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, III. zasądził od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] na rzecz Stowarzyszenia 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Stowarzyszenie 24 sierpnia 2017 r. zwróciło się do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji o liczbie pozyskanego drewna w kolejnych latach, od roku 2015 do dnia złożenia wniosku; informacji komu zostało przekazane drewno w kolejnych latach, od roku 2015 do dnia złożenia wniosku; skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie w jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne.

Żądane informacje zostały częściowo udostępnione. Decyzją z [...] października 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], działający w imieniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (PGL LP), odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie: udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób; udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu tej decyzji dotyczącego pierwszego zakresu odmowy organ wskazał, że ochronie prawnej podlega tożsamość i dane osobowe osób nie prowadzących działalności gospodarczej [art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., dalej "u.d.i.p.")]. Konsumenci zakupujący drewno nie pełnili też funkcji publicznych.

Odnosząc się do drugiego zakresu odmowy organ wskazał natomiast, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz nabywców drewna mających status przedsiębiorców, a nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ wywodził, że warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1132), a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu znaczenie dla sprawy ma również treść zarządzenia z dnia 6 października 2010 r., nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zawierającego wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP.

Zdaniem organu, mając na uwadze zakres tajemnicy przedsiębiorstwa wynikający z powyższego zarządzenia oraz treść umów zawieranych pomiędzy PGL LP a przedsiębiorcami, w sposób dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się Stowarzyszenie. W związku z tym, że przedsiębiorcy ci również nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. Również PGL LP nie rezygnuje z przysługującej mu ochrony jako przedsiębiorcy.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również, że adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bardzo szeroko krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej oraz rodzaj tej informacji.

Zdaniem Sądu wiedza o kontrahentach umów zawieranych przez nadleśnictwa, dotyczących gospodarowania drewnem uzyskanym z wycinki lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, wchodzi w zakres informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Następnie Sąd wskazał, że odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga konkretyzacji, czyli odniesienia do żądanej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi bowiem o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim tylko zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy. Sąd zwrócił także uwagę, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań organu w powyższym zakresie. Organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje również na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajnione umowy cywilnoprawne zawarte przez Nadleśnictwo zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Zatem w sprawie naruszono również wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Dlatego też, w tym zatem zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na pominięcie analizy przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach ogólnie sformułowanych i nieuzasadnionych, co naruszyło wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt. I wyroku.

Ustosunkowując się do odmowy udzielania przez organ informacji dotyczących danych o kontrahentach – osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne Sąd uznał, że jest ona zasadna. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie budzi wątpliwości. Nie jest również kwestionowana, gdyż skarga, odnosi się wyłącznie do drugiego zakresu odmowy, czyli odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Jako, że skarga formalnie została skierowana przeciwko całej decyzji - która zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia - skargę w zakresie dotyczącym "odmowy udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych" Sąd oddalił (pkt II wyroku).

Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło o uchylenie powyższego wyroku w części, tj. w zakresie pkt II, oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku. Jednocześnie zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie, jak również wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zwróciło się o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego w przypadku ewentualnego oddalenia skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności o działalności organów władzy publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności,

b) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż ochronie podlegają informacje zawarte w umowach na sprzedaż drewna, których nabywcami są osoby fizyczne,

c) przepisów prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust, 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie jakim uzasadnienie skarżonego w części wyroku nie zawiera wyjaśnienia dla oceny dlaczego WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę w zakresie wniosku o udostępnienie umów zawieranych z osobami prywatnymi, do czego na gruncie Konstytucji RP był zobowiązany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dystynkcja na osoby pełniące funkcje publiczne oraz na osoby tych funkcji niepełniące, znajdująca swoją podstawę w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Podkreśłiło, że do sprawowania społecznej kontroli sprzedaży składników mienia publicznego, pełniącej między innymi funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu kontrahenta Nadleśnictwa. Nie jest więc istotne to, czy pełni ona funkcje publiczną, czy też nie. Miałoby to znaczenie, gdyby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, jednakże przepis ten nie znajdzie zastosowania, bowiem ujawnienie żądanej informacji nie pociąga za sobą naruszenia prywatności osób fizycznych.

Końcowo Stowarzyszenie uzasadniając ewentualny wniosek o nie obciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego, wyjaśniło, że jest organizacją społeczną (mającą status organizacji pożytku publicznego), od 14 lat podejmującą działania na rzecz ochrony konstytucyjnego prawa do informacji. Podejmowane w niniejszej sprawie działanie służy realizacji interesu publicznego, związanego z realizacją prawa do informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie Stowarzyszenia kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Sądu pierszej instancji w przedmiocie wyłączenia jawności umów związanych ze sprzedażą dla osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Istota zagadnienia koncentruje się jednak wokół zagadnienia konfliktu pomiędzy dwoma wartościami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, tj. uprawnieniem obywatela do kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz prawem do ochrony prywatności. Oba uprawnienia wywodzą się z przepisów Konstytucji RP i zdają się mieć taką samą wartość.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej jest elementem ważnym z punktu widzenia funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele będąc źródłem władzy są jednocześnie jej kontrolerem. Demokracja we współczesnym świecie nie może polegać tylko na uczestnictwie w procesie wyborczym, ale wymaga stałego angażowania się obywateli w sprawy o charakterze publicznym, a co za tym idzie ciągłego rozliczania osób sprawujących władzę lub wydatkujących środki pochodzące z danin publicznych. Z kolei prawo do prywatności, jak podnosi się w doktrynie, oznacza "przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste (jednostkowe) człowieka i ich oceny, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia. Nie są one w założeniu przeznaczone do upowszechniania i sam zainteresowany decyduje o kręgu osób, z którymi zechce się nimi podzielić. Samo życie prywatne jako element prawa do prywatności zaczęło dopiero niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym. Od dłuższego czasu wywierało jednak coraz silniejszy wpływ na pozycję jednostki we współczesnych państwach demokratycznych. Tak rozumiane życie prywatne odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby – lakonicznie można ją opisać jako "prawo do pozostawienia w spokoju" czy "prawo jednostki do bycia pozostawioną samej sobie" (por. B. Banaszak, Konstytucja RP, Komentarz, Warszawa 2012, Legalis). Uprawnienie, o którym mowa w art. 47 Konstytucji RP oznacza, że ochronie podlegają te informacje o osobie fizycznej, które dotyczą jej najbliższej sfery życia, wyznaczonej przez nią samą, o której decydować powinna tylko ona lub ewentualnie osoby jej najbliższe. Sfera ta w istocie stanowi o tożsamości tej osoby i określa jej godność statuującą jaką jako człowieka. Stąd jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, choć prawo do prywatności – nie posiada charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (por. wyrok TK z 13 grudnia 2011 r., K 33/08), to jednak ingerencja w prawo do prywatności oraz autonomię informacyjną powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc możliwa jest wyłącznie przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Podniósł to również Sąd Najwyższy w cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, w którym stwierdzono, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednak jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację. Tak więc w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do prywatności w sprawach, w których o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest koniecznym dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1309/17).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z przywołanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.

Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 613/19).

Powyższe rozważania skonfrontowane z okolicznościami faktycznymi sprawy prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od organu na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą, jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną, narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację.

Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych (konsumentów). W niniejszej sprawie wystarczające zatem będzie poinformowanie wnioskodawcy, że pozyskane drewno zostało również zbyte na rzecz osób fizycznych. Brak jest bowiem interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych tych osób, które nabyły drewno do własnego użytku. Ujawnienie zaś tych danych stanowiłoby nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo do prywatności.

Uwzględniając powyższe, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Ten warunek w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie został dopełniony.

W rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Jak już wskazano powyżej usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, choć nie zawiera pogłębionego wywodu, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia wynika, że Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował, nie kwestionowaną też przez skarżące Stowarzyszenie, argumentację organu, że dane osobowe osób fizycznych, które nabyły drewno nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na ochronę prywatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.