Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 569/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

R. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję wcześniejszą tego organu z dnia [...]grudnia 2005r. o powołaniu M. T.-K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu kancelarii notarialnej w W..

Z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W. przy ul. B. [...]/[...] zwróciła się M. T.-K. dnia 30 maja 2005r. W uzasadnieniu prośby podała, iż od dnia [...] grudnia 1997r. tj. od dnia uzyskania przez nią wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., wykonuje zawód radcy prawnego. Do wniosku zainteresowana dołączyła niezbędne dokumenty m.in. zaświadczenie o zdaniu egzaminu radcowskiego na ocenę bardzo dobrą, pozytywną opinię dziekana OIRP w W. oraz opinię dyrektora departamentu prawnego PKO BP, w którym była zatrudniona, o bardzo dobrym wykonywaniu przez nią zadań z zakresu obsługi prawnej tego Banku.

W związku ze złożoną przez Ministra Sprawiedliwości prośbą z dnia 28 czerwca 2005r. o wydanie opinii w sprawie złożonego wniosku, R. w W. w drodze uchwały z dnia [...] listopada 2005r. zaopiniowała negatywnie wniosek M. T.-K. o powołanie jej na stanowisko notariusza oraz wniosek o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W.. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni została zaproszona na posiedzenie R. w dniu 19 września 2005r. "w celu przeprowadzenia rozmowy informacyjno – zapoznawczej" i następnie dnia 5 listopada podtrzymała wniosek o powołanie na stanowisko notariusza z siedzibą kancelarii w W.. Rada proponowała wnioskodawczyni rozważenie możliwości uruchomienia kancelarii w O. dla nabrania koniecznego doświadczenia w wykonywaniu z zawodu notariusza. Początkowo M. T.-K. obiecała rozważenie propozycji, a następnie podtrzymała swój wniosek o powołanie na stanowisko notariusza w W., gdzie chce prowadzić kancelarię w formie spółki cywilnej z inną kandydatką – S. M.. Rada oceniła, że wnioskodawczyni zmierza do uruchomienia kancelarii notarialnej "nie uwzględniając w tym zakresie życzliwych rad samorządu notarialnego, którego chce być członkiem". Tymczasem jej doświadczenie zawodowe jest "krańcowo odmienne" od wymagań jakim na co dzień musi sprostać notariusz prowadzący kancelarię notarialną. Kandydatka nie ma wiedzy o liczbie notariuszy w W., gdzie nasila się zjawisko wyczekiwania na klienta, drastycznie spada liczba czynności notarialnych, a co za tym idzie – dochody notariuszy, którzy mają coraz większe problemy z utrzymaniem siebie i swoich rodzin. Ponadto, R. wskazała, że ma zastrzeżenia do lokalu, w którym ma być prowadzona kancelaria; jest to bowiem lokal mieszkalny, nie użytkowy. Do wydanej w formie opinii R. załączyła: protokół z lustracji lokalu, wyciąg z protokołu posiedzenia R. z dnia [...] września 2005r. z zapisem rozmowy przeprowadzonej z wnioskodawczynią oraz protokół rozmowy kwalifikacyjnej z wnioskodawczynią z dnia 5 listopada 2005r.

Po zawiadomieniu przez Ministra Sprawiedliwości wnioskodawczyni oraz Prezesa R. w W. o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku i pouczeniu stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zainteresowana M. T.-K., nawiązując do wydanej przez R. opinii, złożyła organowi wyjaśnienie, zastrzegając że nie jest to zażalenie na podjętą uchwałę. Wyjaśniła, że brak ofert wynajmu lokali w O., które spełniałyby warunki dla kancelarii notarialnej spowodował podtrzymanie przez nią złożonego wniosku w pierwotnym brzmieniu. Nadto, wnioskodawczyni podniosła, że twierdzenie R. co do jej krańcowo odmiennego doświadczenia od doświadczenia wymaganego dla notariusza nie uwzględniło specyfiki pracy wnioskodawczyni w ramach jej zatrudnienia w banku; czynności bankowe były poprzedzane analizą różnych dokumentów – badaniem ksiąg wieczystych, decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, a także dokumentów założycielskich spółek handlowych czy też uchwał innych organów sporządzanych często w formie aktu notarialnego. Co do zastrzeżeń R. związanych z lokalem, który wnioskodawczyni wskazała jako siedzibę kancelarii notarialnej, to są one w świetle art. 71 Prawa budowlanego bez znaczenia, ponieważ wskazany przepis wyłącza bowiem od uznania za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sytuację przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Nie ma zatem potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia lokalu w tym zakresie, jednakże prezes Zarządu Spółdzielni, do której należy budynek z przedmiotowym lokalem, stosownym pismem stwierdził, iż nie widzi przeciwwskazań wykorzystywania lokalu będącego własnością wnioskodawczyni na cele kancelarii notarialnej. Pismo zostało złożone organowi wraz z wyjaśnieniem.

Dnia 30 grudnia 2005r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 i 11 pkt 1 – 3 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. – Prawo o notariacie ( Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 369 ze zm. ), decyzją nr [...] powołał M. T.-K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii w W.. W uzasadnieniu organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie dozwalają Ministrowi Sprawiedliwości odmówić powołania na stanowisko notariusza, jeżeli osoba zainteresowana spełnia wymogi, o których mowa w art. 11 – 13 ustawy Prawo o notariacie. Zgodnie z art. 12 p.o n. od wymogów określonych w art. 11 pkt 4 - 6 tej ustawy zwolnione są osoby o szczególnie wysokich kwalifikacjach naukowych albo legitymujące się co najmniej trzyletnim okresem wykonywania między innymi zawodu adwokata. Zwolnienie jest jednoznaczne i nie obwarowane żadnymi wyjątkami ani procedurami. Wnioskodawczyni po ukończeniu studiów wyższych i złożeniu egzaminu radcowskiego wykonywała nieprzerwanie zawód radcy prawnego. Spełnia też wymóg, o którym mowa w art. 11 pkt 2 p.o n. tzn. jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W okresie wykonywania zawodu radcy prawnego nie toczyło się wobec wnioskodawczyni żadne postępowanie dyscyplinarne, a jej praca została oceniona pozytywnie przez bezpośredniego przełożonego. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują żadnej formy weryfikowania przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki tą ustawą określone, co wielokrotnie podkreślał NSA w swych orzeczeniach. Zwrócił też uwagę na niespójność stanowiska R., która kwestionuje merytoryczne przygotowanie kandydatki do wykonywania zawodu notariusza , z drugiej strony proponuje jej uruchomienie kancelarii w O.. Co do celowości tworzenia kolejnej kancelarii w W., Minister Sprawiedliwości uznał, że w pierwszym półroczu 2005r. na jednego notariusza przypadało średnio ponad 58 aktów notarialnych miesięcznie, co świadczy o dużym zapotrzebowaniu na specjalistyczne usługi notarialne w tym mieście. Zadaniem Ministra Sprawiedliwości jest zapewnienie do tych usług swobodnego dostępu. Organ dodał, że lokal wskazywany przez wnioskodawczynię na siedzibę kancelarii notarialnej był odpowiedni na ten cel.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w W. prosiła o ponowne rozważenie celowości i zasadności powołania M. D.-K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jej kancelarii w W..

Podniosła, że przesłanką swobodnego dostępu do czynności notarialnych nie powinna być średnia ilość aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy, lecz "zobiektywizowana cyfrowo ilość aktów notarialnych sporządzanych przez poszczególnych notariuszy w danym mieście". Tak patrząc na sprawę, w W. w roku 2005r. każdy notariusz sporządził średnio 51,8 aktów notarialnych miesięcznie ( z pominięciem pełnomocnictw, testamentów i sprostowań ), jednak liczba aktów sporządzanych przez określone liczbowo grupy notariuszy jest różna. Poza małą grupą notariuszy, która sporządziła ponad 100 aktów notarialnych, jest ogromna grupa notariuszy prowadzących kancelarie w W., która sporządza dwa lub mniej aktów notarialnych miesiącu. Powyższe pozwala wysnuć wniosek, że na terenie W. powiększa się grupa notariuszy, których dochody są niskie lub bardzo niskie oraz że istnieje w tym mieście nieograniczony dostęp do czynności notarialnych, skoro ponad 50% notariuszy sporządza do 50 aktów notarialnych w ciągu miesiąca. Sytuacja ta jest następstwem dużej ilości powołań na stanowisko notariuszy w W.. Dalsze wyznaczanie siedzib kancelarii w W. będzie prowadziło do dalszego zmniejszania czynności dokonywanych przez notariuszy, którzy już teraz wykonują mniej czynności, niż notariusze innych miejscowości Izby w. oraz do wyniszczenia ekonomicznego niektórych kancelarii. Zważywszy na to, że notariusz nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, Minister Sprawiedliwości powinien zapewnić notariuszom odpowiednie przychody, które umożliwią im prowadzenie kancelarii w standardzie Europy XXI wieku. Nadto, celem winno być zapewnienie stabilnych kancelarii notarialnych, których byt nie powinien być zagrożony. Rada podniosła także, ze wyznaczanie dalszych kancelarii w W. zakłóci prawidłowe funkcjonowanie notariatu na tym tereni3e i może doprowadzić do niedopuszczalnego "powiązania funkcjonariuszy publicznych z grą rynkową, na co zwrócił uwagę w zdaniu odrębnym do orzeczenia dnia 10 grudnia 2003r. ( sygn. akt K49/01 ) Trybunału Konstytucyjnego sędzia Bohdan Zdziennicki.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rada zauważyła, że nigdy nie kwestionowała uprawnień osób wymienionych w art. 12 p.o n. jednak przepis nie eliminuje merytorycznych wymogów stawianych kandydatom. Nadrzędnym celem samorządu notarialnego jest dbałość o wysoki poziom zawodowy notariuszy, a więc również o to, aby osoby powołane na to stanowisko wykonywały ten zawód w stopniu co najmniej dobrym. Rada nigdy nie poddawała egzaminom kandydatów ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza, a jedynie przeprowadzała rozmowy z takimi osobami. Ich celem było uzyskanie informacji umożliwiających ocenę takich osób pod kątem wymogów stawianych notariuszom, które to działanie znajdowało podstawę w art. 7 Kpa. nakładającym na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. R. stwierdziła, że pop przeprowadzeniu dwóch rozmów doszła do przekonania, że M. T.-K. nie daje w pełni gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu, ponieważ jej dotychczasowe doświadczenie zawodowe odbiega od zadań i obowiązków, z którymi musi poradzić sobie notariusz.

Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy wydaną dnia [...] grudnia 2005r. decyzję. Stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany zajętego wcześniej stanowiska, a od czasu wydania decyzji zaskarżonej nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 10 §3 p. o n. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 – 13 tej ustawy. W sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów w oparciu o które można by przyjąć, że M. T.-K. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza bądź nie jest osobą o nieskazitelnym charakterze. Wniosku takiego nie można formułować w oparciu o wyniki rozmów przeprowadzonych z kandydatką na posiedzeniach Rady, z których sporządzone zostały protokoły. Nie ulega wątpliwości, że w okresie wykonywania przez kandydatkę zawodu radcy prawnego nie toczyły się wobec niej żadne postępowania dyscyplinarne, zaś jej praca oceniona została pozytywnie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest również zasadny w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej. Argument R., że kolejna kancelaria wpłynie negatywnie na dochody notariuszy posiadających kancelarie w tym mieście nie może mieć wpływu na treść decyzji, co potwierdza orzecznictwo NSA np. w sprawie sygn. akt IISA 1736/00 Sąd stwierdził, ze celowość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie jest kryterium przewidzianym w ustawie Prawo o notariacie. Ponieważ wobec kandydatki nie zachodzi sytuacja niespełnienia przez nią wymogów określonych w art. 11 – 13 p.o n. Minister zobligowany był utrzymać w mocy decyzję o powołaniu jej na stanowisko notariusza.

Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. w W.. W skardze R. domagała się uchylenia decyzji w rozstrzygnięcia, zarzucając:

- naruszenie art. 6 Kpa. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- naruszenie art. 7 Kpa. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 77 § 1 Kpa. w związku z art. 80 kpa. poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na niekompletnym materiale dowodowym,

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w zakresie lokalu przewidzianego na siedzibę kancelarii notarialnej oraz samej lokalizacji kancelarii w W.,

- naruszenie art. 107 § 3 Kpa. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej protokołom rozmów R. w W. z M. T.-K.,

- naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie lokalu przewidzianego na siedzibę kancelarii oraz

- będące konsekwencją naruszenia przepisów Kpa. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 pkt 2 ustawy –Prawo o notariacie poprzez przyjęcie, że M. T.-K. spełnia przesłankę powołania na notariusza jaką jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich przewidzianych prawem przesłanek warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania tego zawodu.

W obszernym uzasadnieniu skargi R. zauważyła, że decyzja w sprawie powołania na stanowisko notariusza winna wyodrębniać dwa elementy: "personalny" – dotyczący powołania określonej osoby na stanowisko notariusza i "przedmiotowy" – dotyczący siedziby kancelarii. W związku z tym decyzja dotyczy dwóch odrębnych spraw, dla oceny których należy kierować się innymi przesłankami. Minister w odniesieniu do obu tych aspektów naruszył dyrektywy procedury administracyjnej. Rada podziela stanowisko Ministra, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w art. 11 pkt 1, 3 i 7 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 p.o n. lecz nie może zgodzić się z organem, że spełniony jest również warunek dotyczący rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Poglądowi temu przeczy materiał dowodowy tj. treść dwóch rozmów przeprowadzonych z M. T.-K.; wnioskodawczyni błędnie wskazała, iż zarówno notariusz jak i radca prawny są powoływani przez Ministra Sprawiedliwości, a poza tym z rozmowy wynikało, że wnioskodawczyni nie zna podstawowego obowiązku notariusza, o którym mowa w art. 92 § 4 in fine p.o n. Minister nie dokonał wnikliwej analizy dołączonych do sprawy protokołów z rozmów pod kątem spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Świadczy o tym uzasadnienie decyzji nie uwzględniające tej okoliczności. Organ przyjął pogląd o spełnianiu przez M. T.-K. przesłanki rękojmiowej w sytuacji, gdy istniały okoliczności świadczące o jej niedostatecznym przygotowaniu do zawodu. Działaniem takim organ naruszył art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego Minister odmówił uwzględnienia powołanych protokołów stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. Wskazane wyżej naruszenia świadczą o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przyjętej w art. 7 Kpa. Organ prowadząc postępowanie nie wykazał aktywnej postawy wymaganej podczas całego postępowania wyjaśniającego, która winna zmierzać do wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych organowi z urzędu, poszukiwania nowych ( innych ) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenie innych dowodów zgłaszanych przez stronę o ile mają znaczenie dla sprawy. Minister Sprawiedliwości, oceniając przesłankę spełnienia przez wnioskodawczynię wymogu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, oparł się na dowodach pośrednich tj. na opiniach osób trzecich, pominął zaś treść dowodu pierwotnego pochodzącego od samej zainteresowanej. Zgodnie z zasadą bezpośredniości ustalenie można oprzeć na dowodach pochodnych w sytuacji wyczerpania dowodów pierwotnych. Zaniechanie przez organ dokonania analizy treści rozmów z wnioskodawczynią pod kątem spełniania przez nią wymogów z art. 11 pkt 2 p.o n. stanowi o naruszeniu art. 7 Kpa. oraz art. 77 § 1 Kpa. Tak więc, pominięcie w istocie ustalenia spełniania przez M. T.-K. przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza naruszenie jest bezpośrednim złamaniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności określona w art. 6 Kpa. Organ swoim działaniem naruszył proceduralne normy kompetencyjne.

R. zakwestionowała też stanowisko organu co do braku możliwości badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza; gdyby tak przyjąć prowadziłoby to do "nullifikacji wskazanej przesłanki rękojmiowej". Z przepisu art. 12 § 1 pkt 3 p.o n. wynika wyłącznie, ze osoby wymienione w tym przepisie są zwolnione od obowiązku odbycia aplikacji notarialnej , zdania egzaminu ora pracy w charakterze asesora notarialnego. Z tego nie wynika natomiast automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu tych osób do zawodu notariusza. Powyższe stanowisko daje Ministrowi Sprawiedliwości prawo nie tyle do weryfikowania przygotowania osoby wnioskującej powołanie na stanowisko notariusza, lecz do uzyskiwania informacji umożliwiających jego ocenę pod kątem wymogów stawianych notariuszom, w szczególności w zakresie zdolności takich osób do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Nadto, R. stwierdziła, że organ nie rozpatrzył ponownie sprawy w aspekcie "przedmiotowym" tj. wyznaczenia siedziby kancelarii w W., ograniczając się jedynie do kontroli decyzji zaskarżonej. Minister nie przedstawił żadnego argumentu przemawiającego za potrzeba lokalizowania kolejnej kancelarii w tym mieście, nie odnosząc się w uzasadnieniu faktycznym do argumentów R. dotyczących ilości czynności notarialnych wykonywanych przez poszczególnych notariuszy na obszarze dziania planowanej kancelarii, jak i informacji o specyfice tych czynności, a tylko analiza tych okoliczności umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Organ nie odniósł się także do faktu, iż lokal przeznaczony na kancelarię był lokalem mieszkalnym, nie użytkowym. W rezultacie, zaskarżona decyzja w odniesieniu do lokalizacji kancelarii oparta została na całkowicie dowolnych i dorozumianych ustaleniach faktycznych, nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Powyższe błędy przeprowadzonego przez organ postępowania doprowadziły do sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 ustawy – Prawo o notariacie.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a zarzuty w niej sformułowane uznał za niezasadne. Podkreślił, że opinia R. wydana w sprawie wnioskowanego powołania M. T.-K. na stanowisko notariusza podlegała ocenie na podstawie art. 80 Kpa. jak każdy inny dowód, a o treści decyzji o powołaniu i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej przesądza ostatecznie organ po całościowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. bowiem Minister nie odmówił mocy dowodowej protokołom rozmów z wnioskodawczynią, jednak nie stwierdził aby protokoły te dawały podstawę do przyjęcia, ze nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Za oczywiste uznał organ, że dotychczasowe doświadczenie wnioskodawczyni odbiegało od zadań i obowiązków, z którymi spotyka się notariusz, ponieważ każdy zawód ma swoją specyfikę. Ustawodawca przewidział jednak, wobec określonych osób m.in. radcy prawnego, który wykonywał swój zawód trzy lata, możliwość powołania na stanowisko notariusza bez egzaminu i nie ma podstaw do weryfikowania wiedzy merytorycznej takich kandydatów. Minister wskazał również, że rozmowy Rady przeprowadzone z kandydatką dotyczyły przede wszystkim kwestii opłacalności uruchomienia kancelarii w W. i w tej części stanowisko rady nie jest spójne, bowiem z jednej strony kwestionuje merytoryczne przygotowanie kandydatki, a z drugiej proponuje jej uruchomienie kancelarii w O.. W kontekście propozycji rady urządzenia kancelarii w O. zarzuty R. odnoszące się do niespełnienia przez kandydatkę wymogu, o którym mowa w art. 11 § 1 pkt 2 p.o n. są w ocenie Ministra wyjątkowo tendencyjne. Za równie niesłuszny uznał organ zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa. przez brak uzasadnienia decyzji co do lokalizacji kancelarii oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Minister podał w obu decyzjach powody, dla których uznał za celowe i uzasadnione urządzenie kolejnej kancelarii w W. – zgodnie z wnioskiem kandydatki. Wskazano dane statystyczne oraz powołano się na protokół lustracji lokalu, z którego wynika, że lokal spełnia warunki dla urządzenia w nim kancelarii notarialnej. Poza tym, nie naruszony został art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, bowiem ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika, a by wnioskodawczyni nie dawała rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Zarzuty rady oraz podana argumentacja stanowią jedynie polemikę z Ministrem Sprawiedliwości, który w pełni podtrzymuje swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem rozpoznania jest skarga R. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania M. T.-K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W.. Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. – Prawo o notariacie – p.o n. ( Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii właściwej rady izby notarialnej, a stosownie do § 3 tego artykułu Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 – 13 p.o n. Swobodę działania organu w sprawie objętej dyspozycją przepisu art. 10 § 1 cyt. ustawy wyznacza więc

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca – M. T.-K.złożyła wniosek o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W., powołując się na art. 12 § 1 pkt 3 p.o n. tj. na fakt wykonywania zawodu radcy prawnego przez okres powyżej trzech lat. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawczyni uzyskała wpis na listę radców prawnych dnia 2 grudnia 1997r. a od dnia 15 grudnia 1998r. jak i w dniu złożenia wniosku zatrudniona była na stanowisku radcy prawnego w PKO BP Zamiejscowego Wydziału Departamentu Prawnego w W.. Jak słusznie uznał zatem organ, wnioskująca o wpis spełniała warunek ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza w oparciu o przepis art. 12 § 1 pkt 3 p.o n. Ustawa nie wymaga od takich osób odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora notarialnego przez okres co najmniej trzech lat, a jedynie spełniania warunków określonych w art. 11 pkt 1 – 3 i 7 oraz w art. 13. Nie jest kwestionowane spełnianie przez kandydatkę warunków, o których stanowi art. 12 i 13 p. o n., a spór dotyczy przede wszystkim wymaganej przez art. 11 pkt 2 przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o której stanowi art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie nie jest zdefiniowane, lecz należy przyjąć, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym prawem trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność.

Nie jest dopuszczalne formułowanie wobec osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza, w trybie art. 12 § 1 pkt 1 – 3 w związku z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, zarzutu niespełnienia warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu z uwagi na brak doświadczenia zawodowego właściwego dla notariusza, ponieważ doświadczenie zawodowe tych osób wynika z dotychczasowej pracy wysokokwalifikowanych prawników i mimo, że jest różne od doświadczenia zawodowego notariuszy, to przy stwierdzonym wymaganymi dokumentami posiadaniu szerokiej wiedzy prawniczej, nie stanowi przeszkody do jego wykorzystania w pracy notariusza. Dodatkowo, obowiązujące przepisy nie przewidują weryfikowania w jakiejkolwiek formie wiedzy osób wymienionych w przepisie art. 12 § 1pkt 1 – 3 p.o n. Ustawodawca założył niejako, że wskazane cyt. przepisem osoby posiadają niezbędną wiedzę, w tym i doświadczenie, do wykonywania zawodu notariusza i dlatego, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 11 – 13 p.o n., mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że zarzuty R. co do braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przez zainteresowaną, formułowane w postępowaniu administracyjnym ograniczały się wyłącznie do braku wymaganego doświadczenia M. T.-K. w zakresie prowadzenia kancelarii notarialnej i w żaden sposób nie sugerowały niedostatecznego przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza. Z negatywnej opinii przesłanej Ministrowi Sprawiedliwości wynika wprost wniosek, iż R. nie kwestionuje merytorycznego przygotowania kandydatki, lecz brak doświadczenia w zakresie prowadzenia kancelarii notarialnej i dlatego proponuje jej urządzenie kancelarii w O., aby "przy stosunkowo prostych czynnościach" takie doświadczenie wnioskodawczyni mogła uzupełnić ( str. 1 opinii – ostatni akapit). Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, R., twierdząc że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, uzasadnia ten zarzut odmiennym od właściwego notariuszowi doświadczeniem zawodowym kandydatki. Istotne jest, że stwierdzenie to skarżąca formułuje, powołując się na przeprowadzone z wnioskodawczynią protokołowane rozmowy, które w skardze do Sądu oceniane są już przez skarżącą inaczej, a mianowicie jako dowód na brak koniecznej wiedzy kandydatki do zawodu notariusza, na co wskazują jej błędne odpowiedzi na pytania merytoryczne zadane przez R.. Uwaga ta jest o tyle istotna, że od wyrażonej przez radę izby notarialnej opinii przysługuje wnioskodawcy prawo do złożenia zażalenia, z którego w rozpatrywanej sprawie nie skorzystała M. T.-K.. Należy jednak przypomnieć, że R. nie formułowała w opinii w stosunku do M. T.-K. zarzutu "niedostatecznego przygotowania do zawodu", jak to uczyniła w skardze i wnioskodawczyni w piśmie wyjaśniającym skierowanym do Ministra, a nie będącym zażaleniem, co zastrzegła, odnosiła się jedynie do zarzutu "braku doświadczenia", a nie jest powiedziane, że uczyniłaby tak samo w przypadku pozyskanej przez nią wiedzy co do zarzutu zupełnie innej treści. Zarzut "braku doświadczenia" podniesiony w opinii R. różni się od zarzutu "niedostatecznego przygotowania do zawodu" podniesionego dopiero na etapie skargi do Sądu i dlatego nie można czynić organowi zarzutu, że niedostatecznie wyjaśnił sprawę pod kątem rękojmiowym, odnosząc ten zarzut do argumentu wytkniętego dopiero w skardze. Nadto, nie można strony postępowania pozbawiać prawa ustosunkowania się do zarzutu, który nie był formułowany w opinii.

Jak już to wielokrotnie wskazywał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny ( n.p. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001r. II S.A. 1736/00 ) Minister Sprawiedliwości wydając decyzję na podstawie art. 10 p. o n., nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, a podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie powołania określonej osoby na stanowisko notariusza ma obowiązek zbadać, czy kandydat na to stanowisko spełnia warunki przewidziane przepisami art. 11 -13 p.o n., a w tym celu zebrać i ocenić zgromadzony materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie organowi nie można zarzucić, że naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego czy wreszcie niedostateczne wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny, czy wnioskodawczyni spełnia wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, organ zebrał z własnej inicjatywy wszystkie możliwe dowody tj. zaświadczenie wydane przez Dziekana OIRP w W. o zdaniu przez wnioskodawczynię egzaminu radcowskiego na ocenę bardzo dobrą, opinię tego organu co do przebiegu pracy wnioskodawczyni jako radcy prawnego wraz ze stwierdzeniem, że nie były w stosunku do niej prowadzone żadne postępowania wyjaśniające ani dyscyplinarne, opinię z miejsca pracy wnioskodawczyni o bardzo dobrym wykonywaniu przez nią obowiązków radcy prawnego oraz wreszcie negatywną opinię R. w W. przesłaną wraz z załącznikami tj. protokołami przeprowadzonych z nią rozmów i protokołem z lustracji lokalu. Organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. ocenił czy wnioskodawczyni spełnia warunki przewidziane ustawą - Prawo o notariacie, w szczególności czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, na tle całokształtu materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny stwierdził, że brak jest w sprawie dowodów dla przyjęcia, że takiej rękojmi kandydatka nie daje, a załączone do sprawy protokoły wyników rozmów nie mogą, w ocenie organu, dawać podstawy do takiego wniosku.

Biorąc więc pod uwagę rozumienie pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu oraz dowody zebrane przez organ w sprawie dla przyjęcia, czy kandydatka taką rękojmię daje, należy stwierdzić że organ prawidłowo ocenił, iż M. T.-K. spełnia warunek określony przepisem art. 11 pkt 2 p.o n. Sąd nie podzielił przekonania skarżącej, iż organ dokonał oceny przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu przez wnioskodawczynię na podstawie niekompletnego materiału dowodowego z pominięciem dowodów ze złożonych wraz z opinia protokołów rozmów. Warto w tym miejscu zauważyć, że R. nie jest uprawniona do weryfikowania wiedzy osób wskazanych w art. 12 pkt 1 – 3 w żadnej formule – choćby była to, jak w rozpoznawanej sprawie, rozmowa informacyjno-zapoznawcza. R. jest za to uprawniona na podstawie art. 10 § 3 p.o n. do wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek i do ewentualnego formułowania wniosków na tle spostrzeżeń poczynionych w wyniku lektury tych akt, a z uprawnienia tego może skorzystać również przed wydaniem opinii. Z możliwości takiej w rozpatrywanej sprawie R. nie skorzystała, mimo że była informowana przez Ministra o zakończeniu postępowania administracyjnego i została pouczona o prawie do końcowego wypowiedzenia się i ewentualnego zgłoszenia żądań.

Co do zarzutu nierozpatrzenia przez Ministra sprawy w aspekcie przedmiotowym, jak to wskazał skarżący, tj. w zakresie siedziby kancelarii, nie można zgodzić się za skarżącą, że powołanie określonej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii to dwie odrębne sprawy. Jak wynika bowiem z przepisu art. 10 § 1 p.o n. powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii są to kwestie ściśle ze sobą związane, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest jedno i dokonuje się w oparciu o jeden wniosek osoby zainteresowanej oraz w oparciu o wydaną w tym przedmiocie tj. powołania i wyznaczenia siedziby kancelarii, opinię właściwej rady izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości odniósł się do argumentów Rady co do celowości usytuowania kancelarii notarialnej wnioskodawczyni w W.. Jak już wielokrotnie podkreślał NSA w swych orzeczeniach, na co zresztą powołał się organ, przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie uzależniają też utworzenia takiej kancelarii od zachowania określonej liczby czynności notarialnych w miesiącu dokonywanych przez każdego notariusza w danej miejscowości. Niewątpliwie, sytuowanie kancelarii notarialnych nie powinno dokonywać się żywiołowo, bez podjętej uprzednio przez organ prowadzący rejestr kancelarii notarialnych tj. przez Ministra Sprawiedliwości, analizy jak przedstawia się dostępność do usług notarialnych w danym mieście. Jednak w rozpatrywanej sprawie trudno zarzucić organowi, że decyzję podjął w taki właśnie sposób. Rozstrzygając pozytywnie złożony przez M. T.-K. wniosek również w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, organ oparł się na protokole lustracji lokalu, z którego jednoznacznie wynikało, że wskazany przy ul. B. [...], na pierwszym piętrze lokal spełnia warunki do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej. Z kolei R., negatywnie opiniując siedzibę kancelarii, oparła się na uwadze zamieszczonej w protokole, że lustrowany lokal jest lokalem mieszkalnym, nie użytkowym i że brak jest zgody na zmianę przeznaczenia tego lokalu. Nie wskazała jednak podstawy prawnej dla żądania takiej zgody oraz nie wyjaśniła jakie znaczenie ma brak zgody, jeśli lokal zgodnie z oceną dokonaną przez członka korporacji samorządu notariuszy izby w., odpowiada warunkom przewidzianym dla kancelarii notarialnej.

Dodatkowo, należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji przez Ministra, wnioskodawczyni wraz ze złożonymi wyjaśnieniami złożyła zgodę zarządcy budynku, w którym posadowiony był lokal, na urządzenie w nim kancelarii notarialnej.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa procesowego i materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji, toteż na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.