Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3303/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4, art. 34 § 5, art. 3 § 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 ust 4, art. 140, art. 142
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1402/17 w sprawie ze skargi T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. na rzecz Gminy Cieszyn 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/GL 1402/17, po rozpoznaniu skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w punkcie: pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Cieszynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Cieszynie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uznał za niezasadne zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Burmistrza Miasta Cieszyn w dniu [...] grudnia 2016 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia T. W., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając w oparciu o przepisy art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U z 2017 poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art.18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1201, dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel wystawił sporny tytuł wykonawczy na podstawie którego dochodzi od zobowiązanego należności z tytułu odsetek ustawowych od należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 13.845,90 zł. Organ egzekucyjny odpis tego tytułu doręczył zobowiązanemu wraz z zawiadomieniem o zajęciu. W zgłoszonych zarzutach zobowiązany podniósł nieistnienie egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji, błędnego wezwania do zapłaty oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ egzekucyjny uznał zarzuty za niezasadne, a organ odwoławczy uchylił to postanowienie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny po raz kolejny uznał zarzuty za niezasadne postanowieniem będącym przedmiotem zażalenia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach zauważył, iż w odrębnych pismach zobowiązany domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego w wyniku czego organ egzekucyjny odmówił żądanego umorzenia, zaś organ nadzoru postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. utrzymał to postanowienie w mocy.

Rozpoznając sprawę organ II instancji podniósł, że w zażaleniu strona wskazała na nieuwzględnienie całego materiału dowodowego oraz powołanego przez nią orzecznictwa, a następnie przytoczył treść art. 33 § 1 i art. 34 ustawy egzekucyjnej stwierdzając, że organ egzekucyjny wskazał zobowiązanemu, iż w kwestii nieistnienia obowiązku i braku uprzedniego doręczenia upomnienia był całkowicie związany stanowiskiem wierzyciela, zaś z ostatecznego stanowiska wierzyciela z dnia 20 kwietnia 2017 r. wynikało, że strona uiściła należność główną po upływie terminu płatności wobec czego był zobowiązany do zapłaty odsetek za zwłokę do dnia 15 maja 2013 r. Wierzyciel podkreślił, że zapłata odsetek została określona w decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [.,..] powołanej w tytule wykonawczym jako podstawa prawna dochodzonego obowiązku. Stanowi ona wystarczającą podstawę prawną egzekwowania odsetek od wymagalnej należności głównej określonej decyzją. W sytuacji dokonania zaległej wpłaty wierzyciel ma prawo dokonać jej zaliczenia w pierwszej kolejności na należność uboczną tj. odsetki za zwłokę, a następnie zaspokoić świadczenie główne (art.451 § 1 k.c.). Dlatego też nie ma konieczności wydawania dodatkowej decyzji w sprawie odsetek za zwłokę. Organ odwoławczy stwierdził, że wierzyciel przesłał stronie upomnienie przed egzekucyjne z dnia [...] listopada 2014 r., które zostało skutecznie doręczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga strony okazała się zasadna. Na wstępie zauważono, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: u.g.n.) reguluje zarówno kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jak i odnoszące się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i odszkodowania. Sąd stwierdził, że egzekucja spornych należności bez wydania decyzji je określającej przez uprawniony do tego organ była niedopuszczalna, gdyż brak takiej decyzji oznacza, że dochodzony obowiązek nie istniał tak przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jak i w jego toku. Podstawą prawną żądania kwoty odsetek zwłoki z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego stanowi decyzja wydana w tym przedmiocie, a nie decyzja nakazująca zwrot i odwołująca się do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Na zobowiązanym nie ciąży obowiązek wyliczenia takich odsetek i ich zapłaty bez decyzji właściwego w tym zakresie organu administracji. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o zwrot odszkodowania i skoro kwota zwrotu odszkodowania jest określona w decyzji administracyjnej, to taki obowiązek zapłaty odsetek od zwracanego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter.

Gmina C. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 141 ust. 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej statuującej obowiązek zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie przez Starostę,

2) art. 141 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 118 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do przyjęcia możliwości zastosowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia względem roszczenia o odsetki za opóźnienie zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pomimo tego, że roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny, a brak konkretnego przepisu prawa, który przewidywałby przedawnienie tego roszczenia oraz uznanie, że odsetki te mają charakter roszczenie okresowego i przedawniaj;) się po upływie 3 lat od dnia wymagalności roszczenia o zwrot odszkodowania.

II. naruszenie prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Cieszynie z dnia [...] sierpnia 2017 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] maja 2017 r., pomimo braku naruszenia prawa przez którykolwiek z tych aktów administracyjnych,

2) art. 33 ust. 1 pkt 3 i art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie określał obowiązku zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie, pomimo tego, iż obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie w terminowym zwrocie odszkodowania wynika wprost z faktu wydania decyzji o zwrocie odszkodowania ustalającej wysokość zwracanego odszkodowania i aktualizuje się w momencie opóźnienia ze zwrotem,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że organ w sposób niewystarczający wyjaśnił stan faktyczny oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający materiału dowodowego ze względu na nieodniesienie się przez organy rozstrzygające sprawę do kwestii wezwania do zapłaty doręczonego w dniu 30 listopada 2015 r., w którym jako sankcję niewykonania obowiązku wskazano na wszczęcie postępowania sądowego, a nie egzekucyjnego, co stanowiło podstawę uchylenia postanowienia, pomimo tego, że w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego doręczono wezwanie z 12 grudnia 2014 r., a wezwanie do zapłaty o cywilnoprawnym charakterze pozostaje bez wpływu na postępowanie egzekucyjne w administracji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że wierzyciel Burmistrz Miasta Cieszyn wystawił tytuł wykonawczy na podstawie, którego dochodzi od zobowiązanego T. W. należności z tytułu odsetek ustawowych od należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 13.845,90 zł. Organ egzekucyjny odpis tego tytułu doręczył zobowiązanemu wraz z zawiadomieniem o zajęciu. W zgłoszonych zarzutach zobowiązany podniósł nieistnienie egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji, błędne wezwanie do zapłaty oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego w Cieszynie uznał zarzuty za niezasadne, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Z ostatecznego stanowiska wierzyciela z 20 kwietnia 2017 r. wynikało, że strona uiściła należność główną po upływie terminu płatności wobec czego była zobowiązana do zapłaty odsetek za zwłokę do dnia 15 maja 2013 r. Wierzyciel przesłał stronie upomnienie przed egzekucyjne z 24 listopada 2014 r., które zostało skutecznie doręczone. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 ust. 4 u.g.n., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej statuującej obowiązek zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. (Rozdział 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości), w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Z kolei, według art. 141 ust. 1, 2 i 3, odszkodowanie, może być na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego zawarte w art. 141 ust. 4 u.g.n. dotyczy stosowania art. 476 tj.: "Dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela. Nie dotyczy to wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi" oraz art. 481 § 1 i 2: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była oznaczona, należą się odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych. Jednakże gdy wierzytelność jest oprocentowana według stopy wyższej, wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie według tej wyższej stopy." Zgodnie z art. 481 § 24 Kodeksu cywilnego, Minister Sprawiedliwości ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przepis ten stanowi, jakie elementy konieczne musi zawierać zwrotowa decyzja starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej: orzeczenie o zwrocie; orzeczenie o rozliczeniach; orzeczenie o terminie zwrotu. Starosta jest organem właściwym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa).

Z przepisów tych wynika, że przekroczenie terminu zwrotu odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji starosty (w tej sprawie termin 14 dniowy) powoduje odsetkową odpowiedzialność dłużnika za opóźnienie w zwrocie odszkodowania. Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od następnego dnia, w którym miał nastąpić zwrot odszkodowania do dnia, w którym zwrot ten rzeczywiście nastąpił.

Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których niesłuży odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Ustawa z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1 określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z ustawy tej nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji.

Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.

Starosta C. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. stanowiącej własność Gminy C. Nieruchomość zwrócono, między innymi T. W. W punkcie 3 osnowy decyzji Starosta C. zobowiązał jej nabywców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał także, że zwrot odszkodowania powinien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz ustalił, że w przypadku zwłoki w uiszczeniu wskazanych wyżej należności naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Następnie Wojewoda Śląski wyraził stanowisko, że decyzja ta stała się ostateczna [...] września 2012 r., a termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął 27 października 2012 r. Zgodnie z art. 9 u.g.n. (...) wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że T. W. zapłacił należność główną po upływie terminu, wobec czego za okres od 12 listopada 2012 r. do 15 maja 2013 r. zostały naliczone odsetki ustawowe w wysokości 13.845,90 zł.

Wierzyciel Gmina C. jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku przed wszczęciem egzekucji administracyjnej wobec upływu terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie (nr 3/2014 z 24 listopada 2014 r.), zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Kiedy zobowiązany T. W. nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym, postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Prawidłowo organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawierał, między innymi (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2013 r., II FSK 2263/11 LEX nr 1408696) zaprezentował następujące stanowisko: "Odsetki stanowią należność pieniężną, której wysokość powinna być określona w tytule egzekucyjnym. Jednocześnie jednak warunek ten zostanie spełniony nie tylko wówczas, gdy wskazana zostanie kwotowo wysokość odsetek, ale również wtedy, gdy w tytule wykonawczym wskazany zostanie okres, od którego odsetki są naliczane, ich charakter oraz ewentualne przerwy w naliczaniu odsetek, czyli tytuł wykonawczy zawierać będzie wszystkie informacje konieczne do określenia ich wysokości. (...) Wystarczy, że tytuł wykonawczy zawiera dane niezbędne do wyliczenia odsetek, takie jak: okres ich naliczenia, charakter czy ewentualne przerwy w naliczaniu. Samo pominięcie jednej rubryki przy wypełnianiu tytułu egzekucyjnego nie oznacza, że został on wystawiony błędnie. Ważne jest, że z całej treści takiego dokumentu wynikają wszystkie dane niezbędne do wyliczenia oprocentowania egzekwowanej należności głównej."

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n., organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 119 ust. 1 u.g.n.). Według art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a., powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania. W Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w art. 132 u.g.n. uregulowano termin i sposób zapłaty odszkodowania tj.: 14 dni i jest to zapłata jednorazowo. W przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 132 ust. 2 u.g.n.). Obowiązek zapłaty odsetek od przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania ma charakter administracyjny.

Sąd Najwyższy w uchwale z 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNC 1993/9/141) stwierdził:" W stosunkach administracyjnoprawnych należą się odsetki, jeśli konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nie uregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie np. przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji odsetki należą się, jeśli przepisy prawa tak stanowią."

Z kolei, w uchwale z 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) Sąd Najwyższy wyraził następujący pogląd: "Rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (...) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej."

Przepisy art. 132 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., co należy podkreślić zawarte w Rozdziale 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują sytuację, kiedy za wywłaszczoną nieruchomość nie zapłacono jednorazowo odszkodowania w ustawowym terminie 14 dni. Wówczas to, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odsetek, aby strona miała ewentualną możliwość wyegzekwowania obowiązku w postaci należności pieniężnych, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., które wynikają z decyzji właściwego organu administracji rządowej art. 3 § 1 u.p.e.a.). Skoro organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.) to oczywistym jest, że strona musi najpierw uzyskać rozstrzygnięcie o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania.

Z kolei, zawarta w Rozdziale 6 Zwrot wywłaszczonych nieruchomości regulacja z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 141 ust. 4 u.g.n. nie jest podobna to regulacji dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Rozdział 5). Przede wszystkim termin zwrotu odszkodowania nie został ustawowo uregulowany, tak jak w art. 132 ust. 1 u.g.n. 14 dniowy termin zapłaty odszkodowania. Przepis art. 141 ust. 4 u.g.n. będzie miał zastosowanie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności w postaci ustalonego w decyzji odszkodowania, jak również do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oprocentowanych rat (art. 141 ust. 1 i 3 u.g.n.). Obowiązki pieniężne określone w decyzji starosty wydanej na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n. podlegają egzekucji administracyjnej, aż do zapłaty wszystkich należności w niej określonych (zwracane odszkodowanie, niezapłacone w terminie raty, odsetki ustawowe od niezapłaconego w terminie zwracanego odszkodowania, a także odsetki ustawowe od niezapłaconej w terminie raty). Taka decyzja jest podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie jakiejkolwiek należności w niej określonej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.