Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 694/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 , art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 do par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących po 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym i sprecyzowanym pismem z dnia [...]r., "B" Sp. z o.o. w K. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "C", zlokalizowanej na działkach "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "9", "10", "11" i "12" o powierzchni [...] ha przy ulicach[...] i [...] w T.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] Prezydent Miasta T., przywołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 60 ust. i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia art. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji: galerii handlowo- usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na wskazanych we wniosku działkach, położonych w T. W decyzji ustalił rodzaj zabudowy, warunki i zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wskazał wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją, stwierdzając, iż w sprawie spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące zabudowy na działkach sąsiednich, teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej a nadto przedłożono wymagane w sprawie uzgodnienia i opinie. Nie stwierdzając podstaw do odmowy wydania przedmiotowej decyzji orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. w K.

W swoim odwołaniu Z. D., jako właściciel sąsiednich działek, wnosząc o uchylenie wymienionej powyżej decyzji podniósł, iż pomimo wcześniej zawartego porozumienia nie została rozstrzygnięta w decyzji kwestia układu komunikacyjnego, gwarantującego dojazd do jego działek, w ramach zapewnienia służebności przejazdu po działkach należących do "A" i do Miasta. Dodał też, że wielkość zaplanowanych obiektów w zestawieniu z istniejącymi jest nie do przyjęcia, zwłaszcza, że nie przeprowadzono szczegółowej analizy w zakresie spełnienia wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

W swoim odwołaniu przedstawiciel "A" Sp. z o.o. zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci kolejnych paragrafów (§§ 3 do 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów procedury, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie odwołującej Spółki przedłożona analiza funkcji i cech zabudowy przeprowadzona została wadliwie. Z załączonego załącznika graficznego nie wynika jak przebiega granica obszaru analizowanego i jakie działki obejmuje. Tym samym trudno odnieść się do wskazanych w analizie wskaźników i dokonać ich weryfikacji. Spółka zarzuciła, iż z przedmiotowej decyzji nie wynika, jak doszło do wytyczenia linii zabudowy czy do określenia wskaźnika zabudowy w wysokości 50%. Dodano także, że inne wskaźniki- szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu wymienione zostały w sposób dowolny, bez przeprowadzenia wymaganej analizy i porównania do zabudowy sąsiedniej. Podniesiono także, że wymienione wskaźniki powinny być wyznaczone w sposób jednoznaczny i konkretny, a nie jak w tej decyzji – "z określeniem do..". Reasumując Spółka stwierdziła, że decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a nadto nie opatrzył decyzji kończącej to postępowanie prawidłowym uzasadnieniem.

Rozpatrując złożone odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy, który to akt stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a w przypadku spełnienia warunków o których mowa w art. 61 § 1 pkt 1 do 5 cytowanej ustawy, ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli zaś wskazane warunki nie zostaną spełnione obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu drugiej instancji, niezależnie od tego, iż nie istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to jednak zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż niektóre ze zgłoszonych w odwołaniach zarzutów należy uznać za zasadne. O ile zarzut braku prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego należy uznać za bezzasadny, podobnie jak zarzuty dotyczące drogi dojazdowej do nieruchomości Z. D. – ewentualna służebność drogi w tym zakresie, czy rozpatrzone w odrębnym postępowaniu sprawy związane z ochroną środowiska, o tyle pozostałe zarzuty odwołania "A" Sp. z o.o. w K. należy uznać za uzasadnione. Przede wszystkim Kolegium wskazało, iż do kwestionowanej decyzji nie została dołączona część graficzna wymaganej analizy, a jedynie mapa z zaznaczonym terenem planowanej inwestycji. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wykonawczego wyniki analizy, zwierające część tekstową i graficzną winny być załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium podzieliło również zarzuty Spółki dotyczące nieprecyzyjnego określenia poszczególnych parametrów planowanego obiektu. Wymienione rozporządzenie wykonawcze przewiduje, że każdy ze wskaźników – wysokość i szerokość zabudowy, geometria dachu, wielkość powierzchni zabudowy może być ustalony w oparciu o różne kryteria w zależności od zastanego na obszarze analizowanym stanu faktycznego. Obowiązkiem organu zatem jest przeprowadzenie dokładnej analizy w tym zakresie, a jej elementy powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, stanowiąc o wiarygodności lub braku wiarygodności przyjętych rozstrzygnięć.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...]r. ustalił dla "B" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa galerii handlowo- usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na wskazanych we wniosku działkach w rejonie ulic [...] i [...] w T.". W podstawie prawnej przywołał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 odnoszący się odpowiednio do art. 52, art. 53 ust. 3 do 5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji ustalił rodzaj zabudowy, warunki i zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wskazał wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją, zastosowano się do wskazań organu odwoławczego, a stwierdzając, iż w sprawie spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, orzeczono jak w sentencji. Wyjaśniono, że linie zabudowy ustalono stosownie do zapisu § 4 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na 50%, przy średnim wskaźniku 40%, dodając, że ustalono go przy uwzględnieniu specyfiki funkcji projektowanej Galerii. Szerokość elewacji frontowej określono zgodnie z wnioskiem - do [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – [...] m, uwzględniając naturalny spadek terenu oraz fakt usytuowania w tle budynku o wysokości [...] m, a geometrię dachu oznaczono jako dach płaski o kącie nachylenia do [...] %. Organ podkreślił, że do decyzji opracowano i dołączono trzy załączniki: mapę w skali 1:10.000 zawierającą oznaczenie obszaru analizowanego, mapę w skali 1:1000 - część graficzną wyników analizy na kopii mapy zasadniczej oraz cześć tekstową wyników analizy. Dodał także, że pozostając związany złożonym w sprawie wnioskiem nie mógł go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Reasumując organ stwierdził, iż wszystkim stronom postępowania zagwarantowano czynny udział w postępowaniu, projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę członków samorządu zawodowego architektów, a wobec więc tak poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeczono jak na wstępie.

W sprawie ponownie odwołania złożyli Z. D. oraz "A"" Sp. z o.o. w K.

Z. D. w swoim odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisu materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zostały spełnione wymagania nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w stopniu określonym w przywołanym powyżej przepisie. Dodał, że decyzja uchybia również przepisowi § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawnie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez zaniechanie sporządzenia raportu wymaganego tym przepisem. W obszernym uzasadnieniu odwołaniu ponowił kwestię nie rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji kwestii układu komunikacyjnego w zakresie dojazdu do jego działek, pomimo szczegółowych odniesień w zakresie dojazdu do firmy "A" czy "D". Przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika, by spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, czyli łącznie warunki określone w punktach 1-5 wymienionego przepisu. Podkreślił, iż do decyzji jako załącznik dołączona została mapa nie w skali 1:1000, jak twierdzi organ, a jedynie 1:2000, co nie odpowiada ustawowym wymogom. Podkreślił, iż bez upoważnienia powiększony został obszar analizowany, a to budzi wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej analizy. Podniósł zastrzeżenia do przyjętych w sprawie wskaźników. W rezultacie podsumował, iż organ naruszył zasady procedury, a mianowicie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej, tzn. podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych i wykazanie tego w przygotowanym uzasadnieniu (zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu).

W kolejnym odwołaniu "A" Sp. z o.o. w K, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu wskaźników planowanej zabudowy oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej – tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady brania pod uwagę zarówno interesu społecznego jaki i słusznego interesu obywateli oraz zasady postępowania dowodowego, polegającej na naruszeniu obowiązku zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że ustalając linię zabudowy dla planowanej inwestycji organ wyznaczył ją zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie odnosząc się do wyników dokonanej analizy warunków zabudowy. Podobnie określając w decyzji wskaźnik zabudowy na poziomie [...], przy średnim wskaźniku w obszarze analizowanym [...], nie wskazał żadnych argumentów i okoliczności przemawiających za przyjęciem wskaźnika przewyższającego średni wskaźnik zabudowy usługowej w analizowanym obszarze. Spółka zakwestionowała także inne wskaźniki przyjęte w zaskarżonej decyzji, a mianowicie szerokość elewacji frontowej – do [...] m, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – [...] m, z uwagi na braki w dołączonej do sprawy analizie porównania w tym zakresie istniejącej zabudowy, co świadczy o ustaleniu tych wielkości poza dokonaną analizą. Z podobnym naruszeniem określono również w decyzji geometrię dachu planowanej inwestycji – wskazując kąt nachylenia połaci dachowych do [...]%, zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia, ale poza przeprowadzoną w sprawie analizą. Wyniki tekstowe dołączonej analizy nie dają podstaw do stwierdzenia, aby wymienione powyżej wskaźniki planowanej zabudowy wynikały z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Reasumując Spółka stwierdziła, że powyższe uchybienia przesądzają o tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 107 § 3) i tym samym nie może ostać się w obrocie prawnym, jako sprzeczna z podstawowymi zasadami, na których opiera się postępowanie administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, decyzją z dnia [...]r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy projekt decyzji przygotowany został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, a jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., których wyniki, w części graficznej i tekstowej, dołączone zostały jako załączniki do decyzji. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera uchybień, które powodowałyby konieczność jej uchylenia. Odnosząc się do odwołania Z, D, Kolegium potwierdziło, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zadaniem organu jest sprawdzenie, czy przedmiotowe działki mają dostęp do drogi publicznej, ale decyzja ta nie może rozstrzygać o zasadach dojazdu do innych działek (w tym działek odwołującego), o czym był on wielokrotnie informowany. Argument odwołania dotyczący niezgodnego z prawem przeprowadzenia analizy urbanistycznej poprzez powiększenie obszaru analizowanego jest nieuzasadniony, gdyż przepis mówi tylko o minimalnych granicach obszaru analizowanego, nie wprowadzając ograniczeń co do możliwości wyznaczenia większego obszaru. Nie uznało także Kolegium zarzutu w zakresie skali załącznika graficznego, będącego załącznikiem do decyzji, wyjaśniając, że w istocie załącznikiem jest mapa w skali 1:2000, a organ pierwszej instancji omyłkowo określił jej skalę jako 1:1000. Wyjaśnił także organ odwoławczy, że uwaga odwołania, iż analizie winny podlegać tylko działki dostępne z tej samem drogi publicznej, a nie leżące w obszarze analizowanym jest bezzasadna. Odnosząc się do wymienionych w decyzji wskaźników, w tym szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zajął stanowisko, iż dane te wynikają z przeprowadzonej analizy przy uwzględnieniu naturalnych cech terenu inwestycji oraz znajdujących się w obszarze analizowanym obiektów porównywalnych, zwłaszcza w stosunku do pozostającego w tle budynku magazynowego o wysokości [...] m. Zarzut pominięcia w zaskarżonej decyzji raportu o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko jest całkowicie chybiony, gdyż w tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta T, z dnia [...]r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Także zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, czy art. 77 nie można uznać, w ocenie Kolegium, za zasadne, gdyż nie zostały one poparte żadnym wskazaniem, na czym naruszenie to miałoby polegać. Nie podzieliło także Kolegium zarzutów w zakresie uniemożliwienia wypowiedzenia się stronom postępowania w przedmiocie zebranych w sprawie materiałów i ustalonego stanu faktycznego, gdyż strony były powiadamiane o każdej czynności i miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w tym zakresie.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez "A" Sp. z o.o. Kolegium zauważyło, iż cześć zarzutów pokryła się z zarzutami odwołania Z. D., w stosunku do których Kolegium zaprezentowało już swoje stanowisko. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy wyjaśniło, iż z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja projektowana jest w terenie niezabudowanym i obejmuje również projektowany układ komunikacyjny, to linia ta wyznaczona została na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że uzasadnienie takiego wyznaczenia linii zabudowy zawarto w wynikach analizy – załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, jest także nieuprawniony, gdyż organ uzasadnił to specyfiką projektowanej inwestycji. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalono z powołaniem się na zapis § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ podniósł, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosowana jest zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Celem zaś jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 powoływanej już ustawy. Wskazując na fakt istnienia w najbliższym sąsiedztwie już dwóch obiektów handlowych wielkopowierzchniowych organ stwierdził, iż projektowany obiekt może stanowić kontynuację funkcji terenu, tworząc jednocześnie całość urbanistyczną.

Mając na uwadze powyższe, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, należało orzec jak w sentencji decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Z. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich wykładnię, przepisów §§ 1 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz §§ 18 i 21 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w zakresie mającym wpływ na poprawność ustalenia liczby miejsc postojowych oraz naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie art. 10 § 1 w związku z art. 42 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 i art. 80 tego Kodeksu – z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 Kodeksu z uwagi na lakoniczne przedstawienie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia i akceptację ogólnikowej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozwinął argumentację potwierdzającą wskazane naruszenia prawa, powtarzając argumenty przedstawione już w złożonym odwołaniu. W zakresie naruszenia procedury podniósł, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego organy mają obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ pierwszej i drugiej instancji prowadzi sprawę w całości, dążąc do jej wszechstronnego wyjaśnienia. Tymczasem z decyzji Kolegium wynika, iż odniosło się ono tylko do zarzutów wskazanych w złożonych odwołaniach, a więc nie rozpatrzyło sprawy w prawidłowy sposób. Wskazał także na wadliwość doręczenia mu w miejscu pracy przez organ pierwszej instancji pisma powiadamiającego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, przez co został praktycznie pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Naruszono tym samym art. 10 § 1 Kodeksu – zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący powtórzył zastrzeżenia przedstawione już w odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem wskazanego przepisu, bowiem Prezydent Miasta T., a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło interesów prawnych skarżącego, wynikających z przyszłego odcięcia lub poważnego ograniczenia możliwości dojazdu do posiadanych przez niego nieruchomości, uciążliwość hałasu a w konsekwencji obniżenie wartości rynkowej i użytkowej posiadanych działek. Podtrzymując nadal zarzut braku wskazania podstaw przyjętego obszaru analizowanego podkreślił, że także przeprowadzona analiza nie odpowiada wymogom prawa. Dodał, że na pojęcie tzw. "dobrego sąsiedztwa" składają się m.in. pojęcia "działka sąsiednia" i "działka dostępna z tej samej drogi publicznej" oraz wymóg zabudowy na przynajmniej jednej działce sąsiedniej. Stąd niezwykle istotne jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. W jego ocenie, niezgodne z prawem ustalenia organu pierwszej instancji, bezrefleksyjnie zostały przyjęte przez organ odwoławczy. Wskazał, że analiza kontynuacji funkcji zabudowy powinna dotyczyć działek sąsiednich z tej samej drogi publicznej – tzn. ulicy [...] i [...], podczas gdy analiza w przedmiotowej sprawie obejmuje także działki dostępne z innych dróg publicznych. Stąd m.in. błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżący podniósł także, że sam wniosek inwestora nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa, mianowicie nie wskazywał "powierzchni sprzedaży" podając jedynie powierzchnię całkowitą, a to z kolei doprowadziło do rozpatrzenia przez organy "ułomnego wniosku", co skutkować musiało wadliwością decyzji. Nadto skarżący powtórzył zgłoszone w odwołaniu zastrzeżenia, co do ustalenia w kwestionowanej decyzji wymaganych wskaźników z naruszeniem §§ 4 do 8 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Pomimo szczegółowego określenia sposobu ustalenia poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, w przygotowanym załączniku nie zostały one właściwie zanalizowane i określone. W tym zakresie powtórzył argumenty wskazane już w odwołaniu. Dodatkowo podniósł zarzut dotyczący wyznaczenia miejsc parkingowych, argumentując, iż w tym zakresie nie została przeprowadzona wyczerpująca analiza, a to z kolei grozi wyznaczeniem miejsc parkingowych w nieodpowiedniej (brakującej) ilości.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. stwierdził, iż skarga jest w pełni uzasadniona.

Odrębną skargę złożyła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 708/10) sprawę tę połączono do wspólnego rozparzenia wraz ze sprawą ze skargi Z. D. (sygn. akt II SA/Gl 694/10), na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W swojej skardze "A" Sp. z o.o. w K., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów rozporzązenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźników planowanej zabudowy z naruszeniem tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to przepisów art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nie wskazania dowodów, na których organ się oparł, czego rezultatem było wydanie decyzji nie zawierającej elementów przewidzianych przez przepisy, wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła, co do zasady argumentację przytaczaną w składanych w trakcie postępowania administracyjnego odwołaniach, wskazując na błędne i niezgodne z zapisami przywołanego rozporządzenia ustalenie wskaźników, a mianowicie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy ustalenia geometrii dachu. Podkreśliła, iz z akt sprawy wynika, że organ ustalając te wymagane składniki decyzji o warunkach zabudowy terenu, nie przeprowadził wyczerpującej analizy pod kątem "dobrego sąsiedztwa", poprzestając często tylko na zapisie konkretnego przepisu rozporządzenia oraz nie wyjaśniając przyjętych odstępstw. Dodano także, że cała analiza graficzna przeprowadzona została na niewłaściwej mapie, czego organy nie zauważyły, lub nie chciały zauważyć. W rezultacie, w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć, a to musi prowadzić do ich zakwestionowania jako wadliwych i ostatecznego ich uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powtórzył swoją argumentację odnośnie zgłoszonych zarzutów odnoszących się niewłaściwego wyznaczenia wskaźników, jak również dodał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja wraz z wymaganymi załącznikami, także załącznikiem graficznym sporządzonym na mapie w odpowiedniej skali. W odniesieniu do nowego zarzutu podniesionego w skardze Z. D., a mianowicie niewłaściwego doręczania pism w postępowaniu, Kolegium stwierdziło, iż jest to zarzut nieuzasadniony. Wyjaśniło, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący był powiadamiany o wszystkich istotnych czynnościach, a w związku z tym mógł na bieżąco prezentować swoje stanowisko w sprawie, z czego korzystał w trakcie postępowania. Dodało także, że skarżący nie zgłaszał wcześniej żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości tych doręczeń. W pozostałym zakresie Kolegium powtórzyło zaprezentowane już wcześniej stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca Spółka "A" uzupełniała wniesioną skargę, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na tym, iż wydano decyzję o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. swoje stanowisko w sprawie, a w szczególności w odniesieniu do zarzutu zgłoszonego w piśmie z dnia [...] r., przedstawił inwestor, Spółka "B" w K. Wyjaśniła, że w dniu [...]r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję, w której ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "C" w T., a tym podniesiony zarzut należy uznać za nieprawdziwy. Zajmując stanowisko w stosunku do pozostałych zarzutów wniesionych skarg, Spółka uznała je za nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "B" Sp. z o.o. wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada przepisom prawa materialnego, a w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 711 ze zm.) w związku z przepisami §§ 3 do 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 powołanej powyżej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji (innej niż określona w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do art. 61 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi oraz gdy spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 4, czyli:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 4 ustawy. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, a jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stosowanie do art. 61 ust. 7 ustawy wymagania dotyczące nowej zabudowy, a także zasady i tryb przeprowadzenia wymienionej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), zawierające wskazania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. (ust.2 tego przepisu).

Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy wypada stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, chociaż rozpatrywały ją dwukrotnie, nie zadbały o właściwe skompletowanie materiału dowodowego, a przeprowadzona analiza nie odpowiada opisanym wymogom. W przypadku organu odwoławczego można dodatkowo powiedzieć o dużej niekonsekwencji działania.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć (na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów), iż złożony przez inwestorów wniosek, nie spełnia ustawowych wymagań. Ani wniosek z dnia [...]r., ani jego uzupełniona wersja z dnia [...] r. nie wypełniają wymagań określonych w art. 52 ust. 2 ustawy, a dokładniej wymagań określonych w pkt 1 tego przepisu. Mianowicie wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać, zgodnie z przywołanym powyżej przepisem, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przestawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000. Takiego załącznika przy przedmiotowym wniosku nie stwierdzono.

Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy powyższy brak wpłynął na braki i wady zaskarżonej decyzji. Przyznać jednak trzeba, że analizowana decyzja nie posiada przewidzianych § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. załączników, a mianowicie analizy tekstowej i graficznej. Wprawdzie kontrolowana decyzja zawiera załącznik nazwany – "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym" (określony jako załącznik nr 4), ale nie odpowiada on wymogom przewidzianym w przepisie. W ocenie Sądu ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji, działkach, które dostępne są z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwia podejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwi organowi orzekającemu dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją, stwierdzając, iż w sprawie spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Dodał, że wyniki przeprowadzonej analizy zawarte zostały w załącznikach do decyzji, a organ odwoławczy uznał, że prowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wykazała, że planowana inwestycja odpowiada wymaganiom dotyczącym nowej zabudowy określonym w rozporządzeniu. Tymczasem nie wskazano w analizie tekstowej, jakie konkretnie budynki i obiekty mieszczące się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i jakie konkretnie działki, brane były pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy. Nie wskazano w niej także w jaki sposób doszło do wyliczenia i określenia w przedmiotowej decyzji wymaganych wskaźników, tzn. wskaźnika zabudowy – w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu. Trudno zatem w tych okolicznościach uznać, by załącznik ten odpowiadał wymogom i dokumentował wnikliwie i rzetelnie przeprowadzoną analizę cech zabudowy. Można w zasadzie stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja takiego załącznika nie posiada.

Brak jest także w aktach sprawy załącznika w postaci analizy graficznej. Organ odwoławczy stwierdził, co prawda, że załącznikiem tym jest dołączona do decyzji mapa w skali 1:2000, którą organ pierwszej instancji omyłkowo określił jako w skali jako 1:1000, ale podkreślenia wymaga fakt, iż załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy powinien spełniać wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu. Zgodnie z ust. 3 § 9 rozporządzenia cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz cześć graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na mapie w skali 1:500, 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych 1:2000. W kontrolowanej sprawie załącznik ten stanowi mapa w skali 1:2000, a planowany obiekt budowlany nie jest inwestycją liniową. Trudno zatem uznać, by przedmiotowy załącznik odpowiadał wskazanym powyżej wymogom i tym samym podzielić opinię organu odwoławczego. Dodatkowo trzeba stwierdzić, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło na mapie w skali 1:10.000, co dodatkowo powoduje małą czytelność analizowanego terenu. Nie wynika z niego absolutnie jaka zabudowa i na których działkach sąsiednich została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Te okoliczności powodują, że parametry i wskaźniki ustalone w decyzji organu pierwszej instancji nie poddają się weryfikacji, a zarzuty skargi dotyczące wadliwych ustaleń w zakresie cech istniejącej zabudowy nie mogą być odparte. W tym miejscu warto przypomnieć, iż z powodu braku załącznika graficznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło do ponownego rozpoznania decyzję organu pierwszej instancji wydaną w pierwszym postępowaniu. Niestety w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji nie usunął wskazanego braku, rozpatrzył sprawę i wydał nową, kontrolowaną w obecnym postępowaniu, decyzję, również nie dołączając wymaganego załącznika graficznego, a mimo to organ odwoławczy, pomimo, iż wcześniej uznał to za brak dyskwalifikujący decyzję, w obecnie kontrolowanym postępowaniu, identyczny załącznik uznał za prawidłowy. Wyniki analizy, stanowiące podstawę do ustalenia warunków zabudowy winny być zindywidualizowane poprzez konkretne oznaczenie, są one bowiem zasadniczym i wyłącznym materiałem służącym wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Część graficzna analizy winna precyzyjnie ilustrować, które działki zawarte są w obszarze analizowanym, zaś część opisowa analizy podawać parametry zabudowy istniejące na tych działkach i sposób wyliczenia wskaźników. Wobec braku tego materiału wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na marginesie już tylko wypada zauważyć, iż załącznik nr 2 – określony jako załącznik graficzny do decyzji nie posiada pieczątek o przyjęciu do zasobu kartograficznego i geodezyjnego.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona w sprawie analiza, nie mogąc być uznana za prawidłową, doprowadziła do określenia w przedmiotowej decyzji wskaźników nowej zabudowy, których nie można uznać za zgodne z przywołaną na wstępie regulacją zamieszczoną w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia nie pozwalają bowiem na określanie wskazanych i wymaganych w decyzji wskaźników w sposób przedziałowy i nieprecyzyjny, wręcz przeciwnie zobowiązują do dokładnego i jednoznacznego ich określenia. Jedynie bowiem w przypadku szerokości elewacji przepis § 6 rozporządzenia dopuszcza 20% tolerancję. Wszystkie zaś wielkości powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie brakuje. Wskaźniki nowej, planowanej zabudowy określone zostały z formułką "do ..." – np. szerokość elewacji frontowej – "do [...] m", wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – "do [...]%", podczas, gdy w dołączonej jako załącznik nr 4 analizie średni wskaźnik dla budynków usługowych określono na [...]%. W podobny sposób wyznaczony został wskaźnik odnoszący się do geometrii dachu – "o kącie nachylenia połaci dachowych do [...]%. Wskaźnik dotyczący wysokości górnej elewacji frontowej, zgodnie z przywołanym w decyzji § 7 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – tymczasem w decyzji określono ją na [...] m, bez wyjaśnienia na jakiej podstawie właśnie taką wysokość przyjęto. W uzasadnieniu jedynie wskazano, że "w sylwecie pojawi się budynek magazynowy usytuowany na działce nr "13" o wysokości ok. [...] m", bez wyraźnego zlokalizowania tej działki i tego właśnie budynku względem planowanych do zabudowy działek i projektowanego obiektu. Zgodnie z przepisami organ powinien przeprowadzić szczegółową analizę sąsiedniej zabudowy pod kątem wymaganych współczynników, czyli współczynnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wielkości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu, czego niestety nie uczynił, a przynajmniej brak jest dowodu na takie działanie organu. Wskazanie wymienionych parametrów projektowanej inwestycji nie zostało skonfrontowane z żadnym konkretnym przykładem.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu wyznaczenia w sprawie zbyt dużego obszaru analizowanego, należy stwierdzić, iż przepisy rozporządzenia nie zawierają ograniczenia dotyczącego wielkości tego obszaru. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z zapisem ust. 2 § 3 rozporządzenia granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli, jak już wspominano, mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] m. W omawianej sprawie wyznaczony w załączniku nr 1, czy załączniku nr 3 obszar analizowany (abstrahując, iż są to mapy w skali 1:10.000) jest znacznie większy. Trzeba podzielić stanowisko organów, iż przepisy nie zabraniają wyznaczenia większego obszaru analizowanego, określając jedynie jego minimalną wielkość, tym niemniej należy zauważyć, że wyznaczenie obszaru analizowanego w proponowanej wielkości powinno być przynajmniej przez organ uzasadnione. Niestety w tym zakresie organ nie zajął stanowiska, przyjmując tylko argumentację, iż nie jest to zabronione.

Z kolei w zakresie zarzutu podnoszonego przez Z. J. w skardze, a Spółkę "A" w odrębnym piśmie procesowym, a dotyczącym braku w kontrolowanym postępowaniu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko, to zarzut ten nie może być uzasadniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem odrębna decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r., w której ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "C" w T. Tym samym wypełniony został obowiązek przewidziany art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie do uwzględnienia pozostaje także zarzut skargi Z. D. dotyczący naruszenia §18 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie dotyczący wyznaczenia miejsc parkingowych. Kwestia zastosowania przywołanych przepisów, a także dogłębna i wyczerpująca analiza w tym zakresie będzie niewątpliwie przedmiotem rozważań organu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe uwagi i argumenty, nie kwestionując ogólnie faktu, iż nie istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, to jednak uznając przynajmniej część zgłoszonych zarzutów za uzasadnione, nie sposób nie uwzględnić wniesionych w sprawie skarg. Brak jednoznacznych ocen, wyczerpującej i dokładnej analizy, wskazania konkretnych działek i obiektów przesądzających o fakcie "dobrego sąsiedztwa" i pozwalających na wyznaczenie wymaganych wskaźników nowej zabudowy sprawia, że zaskarżone decyzje nie mogły się ostać.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia a w pierwszej kolejności wezwie inwestora do uzupełnia złożonego wniosku w myśl art. 52 ustawy. Dopiero po ustaleniu powyższego przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1, a szczególności pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.