Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 460/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 600/06 w sprawie ze skargi L. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. i M. K. solidarnie kwotę 470 ( czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 600/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miejskiej G. pozwolenia na budowę Pasażu [...] w G. pomiędzy ul. [...] a [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej G. pozwolenia na budowę Pasażu [...] (ciąg pieszy, tereny zielone, oświetlenie, odwodnienie, elementy małej architektury) w G. pomiędzy ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z projektem budowlanym; wskazując w uzasadnieniu, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmieścia miasta G., uchwała nr [...] z dnia [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. i M. G., L. i M. K., B. i R. B. oraz S. S.. Odwołujący podobnie jak wcześniej, podnosili sprawę dojazdu od strony zaplecza do budynku przy ul. [...] nr [...], który istniał w ty miejscu od czasu zbudowania budynku a teraz ma być zlikwidowany w związku z budową Pasażu [...] - ciągu pieszego. Proponowany w decyzji dojazd wzdłuż ściany wschodniej budynku jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan w tym miejscu przewiduje wypełnienie luk między budynkami, a nie drogę. Budowa drogi dojazdowej pomiędzy budynkami nr [...] i [...] położonymi przy ul. [...] nie jest też możliwe ze względów technicznych. W planie zagospodarowania przestrzennego dojazd do budynku przy ul. [...] od zaplecza został przewidziany od ul. [...]. W budynku przy ul. [...] jest 6 lokali. Wejście i dojazd z towarem do 3 lokali na piętrze znajduje się z tyłu budynku. Lokale te spełniają funkcje usługowo-handlowe i niezbędna jest możliwość dojazdu dla samochodów ciężarowych od strony zaplecza, z wjazdem od ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołań D. i M. G., L. i M. K. oraz B. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ podkreślił, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze między ulicami: [...], [...], przedłużeniem [...], Placem [...] i [...] przewidział "Pasaż [...]" - ciągi piesze, a sygnalizowane w odwołaniu uniemożliwienie korzystania z dojazdu do budynku [...] nr [...] od strony działki przeznaczonej pod budowę pasażu, nie stanowi żadnego argumentu merytorycznego przeciwko inwestycji.

Skargę do sądu administracyjnego wnieśli L. i M. K. pismem z dnia 19 lipca 2006 r. podnosząc sprawę dojazdu od strony zaplecza do budynku przy ul. [...], co zostanie uniemożliwione w związku z wydanym pozwoleniem na budowę Pasażu [...]. Zdaniem skarżących został naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. stwierdził, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest elementem podmiotowego prawa własności i podlega ochronie należnej temu prawu i to głownie prawo własności wyznacza granice postępowania administracyjnego dotyczącego procesu inwestycyjno-budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz złożenia przez inwestora wniosku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Faktem jest, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, a z akt wynika, że projekt spełnia wymogi techniczne i zawiera niezbędne uzgodnienia, a inwestor złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym brak jest przesłanek do odmowy wydania pozwolenia na budowę inwestycji, skoro inwestor dopełnił wymogi określone w powyższym przepisie. Zarzut naruszenia uzasadnionego interesu skarżących nie mógł być uwzględniony, skoro w niniejszej sprawie sytuacja taka nie następuje. Ochrona interesów osób trzecich nie może bowiem polegać na uzależnieniu możliwości i sposobu zagospodarowania działki przez uprawnioną osobę od woli sąsiada, domagającego się utrzymania stanu faktycznego (korzystania z działki jako dojazdu do własnej posesji) wbrew prawu miejscowemu, który przewiduje dla terenu przeznaczonego pod budowę odmienną funkcję. Prawo przejazdu skarżących przez sąsiednią działkę nie zostało nigdy prawnie uregulowane, podstaw takich nie daje także plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że teren inwestycji przeznaczony jest na ciągi piesze. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę nie dysponują uprawnieniem do rozstrzygania sposobów rozwiązania komunikacji dla sąsiednich działek, a działania skarżących są spóźnione, bowiem to na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dysponowali możliwością zgłaszania zastrzeżeń, co do przeznaczenia sąsiedniej działki. W aktualnym stanie sprawy nie można domagać się przejazdu przez teren przeznaczony pod ciągi piesze.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem kwestia dojazdu do działki skarżących, nie była przedmiotem postępowania w tej sprawie i organy nie miały w ogóle obowiązku ustalać sposobu dojazdu do zaplecza nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu nie zostały też naruszone w trakcie postępowania administracyjnego przepisu postępowania, wobec czego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej L. i M. K. od powyższego wyroku zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

a) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż:

w przedmiotowej sprawie nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

usytuowanie obiektu budowlanego powodujące niemożność dojazdu do posesji skarżących nie pozbawia ich praw,

brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, jakim jest zapewnienie dojazdu do jego posesji spełniającego warunki techniczne,

brak uznania obowiązku organu do wskazania dojazdu do nieruchomości skarżących spełniającego warunki techniczne,

b) art. 34 ust. 3 pkt 3 lit b Prawa budowlanego poprzez brak uwzględnienia konieczności uzgodnienia, przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, wjazdu z właściwą służbą drogową,

c) brak uwzględnienia przepisów dotyczących warunków technicznych, jakie powinny spełniać budowle (pasaż) a także drogi dojazdowe do posesji;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie a w szczególności:

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak równego traktowania stron,

art. 144 k.c. poprzez nieuwzględnienie zakłóceń, jakie w wyniku wydania decyzji pozwolenia na budowę wystąpiły w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację treści postanowień przepisów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmieście miasta G. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta w G. nr [...] z dnia [...] oraz niewłaściwe zastosowanie postanowień wymienionego wyżej planu w szczególności poprzez:

a) nieuwzględnienie treści obowiązującego planu, zgodnie z którym zabudowa terenu oznaczonego symbolem 28US+MU dla obu działek (nr [...] i [...]) położonych na tym terenie powinna być realizowana jednocześnie,

b) uznanie za prawidłowe usytuowanie na terenie przeznaczonym zgodnie z planem pod "wypełnienie luk miedzy budynkami" drogi dojazdowej do posesji, co skutkuje faktyczną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, zmiana planu ustanowienia drogi we wskazanym przez Miasto miejscu powinna nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego usytuowanie dojazdu do posesji od strony ul. [...] poprzez uznanie decyzji Wojewody za prawidłową. Zgodnie z planem dla całego terenu oznaczonego symbolem 28US+MU "Dojazd do posesji możliwy od strony ul. [...]" - ten warunek spełnia tylko istniejący zjazd między budynkami [...] nr [...] - nr [...];

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności:

a) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających na okoliczność braku technicznej możliwości zapewnienia nieruchomości skarżących dojazdu do ich posesji umożliwiającego jej obsługę,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wszystkich okoliczności, jakie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę oraz niewskazanie okoliczności, którym Sąd nie dał wiary wraz z wyjaśnieniem przyczyn takiego stanowiska,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy,

d) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, w związku z nieważnością decyzji organu z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

e) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa w szczególności art. 107 § 1 k.p.a.,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie może ma on zastosowanie.

Z powyższych przyczyn wniesiono w skardze kasacyjnej o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym, jeżeli wystąpią, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 21 lutego 2007 r. stanowiącym odpowiedź Gminy Miejskiej G. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. O oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wniósł także Wojewoda [...] w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r.

W pismach z dnia 2 i 3 kwietnia 2008 r. skarżący podnieśli kolejne argumenty uzasadniające ich skargę kasacyjną, podnosząc, że projektowany pasaż powinien być pieszo-jezdny, a nie wyłącznie pieszy. Skarżący podnieśli, że pozbawienie ich drogi dojazdowej uniemożliwia im prowadzenie działalności gospodarczej, uniemożliwia wywóz śmieci oraz jest niedopuszczalne ze względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wraz z pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. M. i L. K. przesłali do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo Komendy Powiatowej Policji w G., stanowiące relację z wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie posesji przy ul. [...] [...] w G.. Jak ustalono w trakcie wizji lokalnej w wyniku wybudowania Pasażu [...] - brak dojazdu do nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w G., co uniemożliwia wywóz pojemników na nieczystości i dojazd służb miejskich oraz zaopatrzenia. Poza tym w piśmie tym wyrażono opinię na temat proponowanej w decyzji o pozwoleniu na budowę budowy drogi dojazdowej pomiędzy budynkami [...] [...]-[...], co zdaniem organów Policji "stworzyłoby dodatkowy punkt kolizji w ruchu drogowym na ul. [...] (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone należy uznać za uzasadnione.

Zgodnie z art. 15 § 3 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenie, skarga) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zamieszczonych w skardze kasacyjnej, nie można odmówić im pewnych uzasadnionych racji. Bezspornym jest, że skarżący M. K. i L. K. w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mieli w rozpoznawanej sprawie przymiot strony, bowiem jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] nieruchomość, na której jest usytuowany budynek położony przy ul. [...] [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (Pasażu [...]). Tym samym nie ma wątpliwości, że w stosunku do skarżących powinien mieć zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że uzasadnione interesy osób trzecich, a w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, podlegają szczególnej ochronie prawnej w procesie stosowania przepisów Prawa budowlanego.

Kwestia dostępu do drogi publicznej podnoszona od lat przez skarżących i innych uczestników postępowania administracyjnego, nie została w zaskarżonym wyroku wyjaśniona. Bezspornym jest, że dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] w postaci dojazdu do zaplecza budynku przy ul. [...] [...] w G. wcześniej istniał. Wydanie pozwolenia na budowę Pasażu [...] przekreśliło tę możliwość, o czym świadczą chociażby pisma przesłane do NSA w tym pismo Komendy Powiatowej Policji w G.. Wskazywana przez organy możliwość wybudowania drogi dojazdowej do ul. [...] pomiędzy budynkami nr [...] i [...] budzi też poważne wątpliwości w świetle zapisów planu miejscowego i ze względów technicznych. Tymczasem Sąd w tym zakresie nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, bowiem przyjął za właściwe i wiarygodne ustalenia stanu faktycznego sprawy i zaaprobował w całej rozciągłości podjęte przez organy orzekające w sprawie rozstrzygnięcia.

Tymczasem nie można orzec, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego, jeżeli nie wyjaśniono jednoznacznie zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] dla potrzeb wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może rodzić wątpliwości w stosunku do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (Pasaż [...]), tym bardziej że jest to zamierzenie budowlane, którego inwestorem jest Gmina Miejska G..

Faktem jest, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z jednej strony przewidziano budowę Pasażu [...] ale również zapewniono, że dojazd do budynku nr [...] przy ul. [...] (od zaplecza) będzie możliwy od strony ul. [...]. Jeżeli nie ma być ten dojazd udostępniony przez nowo zbudowany ciąg pieszy, to należy wskazać inną realną możliwość urządzenia takiej drogi dojazdowej dla mieszkańców budynku nr [...]. Wskazywanie takiej możliwości wykonania drogi dojazdowej pomiędzy budynkami nr [...] i [...], jest wątpliwe chociażby z tego względu, iż w planie przewidziano w tym miejscu możliwość "wypełnienia luki między budynkami", na co słusznie zwracają uwagę skarżący.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien w takiej sytuacji przeprowadzić analizę i poddać kontroli ustalenia organów w zakresie postanowień obowiązującego planu miejscowego, a także sprawdzić wydane decyzje pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Zakładając, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają wewnętrznych sprzeczności, wykładnia jego przepisów, nie powinna prowadzić do naruszenia interesów prawnych skarżących, a przynajmniej do tego nie może prowadzić prawidłowo wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro jak się stwierdza, że inwestycja jest zgodna z planem.

Odnosząc się do konkretnych stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku należy zauważyć, iż prawa zabudowy wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, nie należy tak rozumieć, że przepis ten ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy i że w takim razie, można lekceważyć uzasadnione interesy prawne innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Ochrona prawa własności, do której również odwołują się skarżący, zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 ust. 1, art. 64),w Kodeksie cywilnym (art. 144), a także w Prawie budowlanym odnosi się w równym stopniu do wszystkich podmiotów i chcąc korzystać z tego prawa, nie można naruszać praw innych. Inwestor chcąc realizować swe prawo wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, musi mieć na uwadze analogiczne prawa innych. Prawidłowo wydane pozwolenie na budowę, nie może ograniczać praw innych podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a do takich zaliczają się skarżący. W świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonych akt, niczym nieuzasadniony jest pogląd Sądu, że skarżący mają w sprawie jedynie interes faktyczny, gdyż to podważa ich status strony w sprawie, czego nigdy nie kwestionowały organy prowadzące postępowanie. Argument podnoszony w uzasadnieniu wyroku, stanowiący powtórzenie poglądów organów, "iż prawo przejazdu skarżących przez sąsiednią działkę nie zostało nigdy prawnie uregulowane" jest niezrozumiały jeśli się zważy, że budynek nr [...] przy ul. [...] stoi od kilkudziesięciu lat w tym samym miejscu i nic nie wskazuje na to, że jest samowolą budowlaną, i miał przez ten czas zapewniony dostęp do drogi publicznej przez teren obecnie zajęty przez ciąg pieszy Pasażu [...]. Teren ten, jak wynika z akt, wcześniej również należał do gminy i to do gminy, jako zadanie własne, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należą sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Czyżby więc w tej sytuacji, użytkownicy budynku nr [...] położonego przy ul. [...], mający wejścia od zaplecza tego budynku, mieli wcześniej dostęp do drogi publicznej przez grunt należący do gminy, uregulować na drodze cywilnoprawnej, uzyskując stosowną służebność przejazdu? Myli się Sąd pisząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działania skarżących są spóźnione, bowiem powinno wcześniej na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszać ewentualne protesty. Jak wynika z akt sprawy, takie protesty były zgłaszane od lat, świadczy o tym korespondencja prowadzona z Urzędem Gminy przez skarżących i innych mieszkańców w tej sprawie.

Jakkolwiek kwestia dojazdu do działki skarżących, nie była przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę "Pasażu [...]", co podkreśla się w uzasadnieniu wyroku, to jednak wydając pozwolenie na budowę, nie można było nie brać pod uwagę interesów prawnych innych stron postępowania i tego, czy nowa inwestycja gminna nie pozbawi innych dostępu do drogi publicznej, co może naruszać § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W całej tej sprawie zapomniano o jednym, iż gmina jest szczególnym inwestorem, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego, ciążą na gminie jako wspólnocie samorządowej określone zadania i obowiązki wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i z Konstytucji RP.

Z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zawartych w skardze kasacyjnej, należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 148 § 4 p.p.s.a., do takich wniosków prowadzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które faktyczne jest streszczeniem fragmentów komentarza mającym uzasadnić prawidłowość zaskarżonych decyzji.

Sąd I instancji zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., dokonując kontroli zaskarżonego aktu, powinien przy wydaniu wyroku opierać się na aktach sprawy, a nie wyłącznie na samoocenie własnych działań, dokonanej przez organy w uzasadnieniach decyzji. Tym samym Sąd powinien na podstawie akt sprawy, dokonać oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy i czy prawidłowo do tak ustalonego tanu faktycznego sprawy, zostały zastosowane przepisy prawa.

Obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku stanowią omówienie poszczególnych przepisów Prawa budowlanego, zaś w jednym bądź dwóch zdaniach na końcu ocenia się zasadność zarzutów skargi, nie opierając tej oceny na żadnych konkretnych dowodach z akt sprawy. Takie ogólne i abstrakcyjne omawianie poszczególnych przepisów, jest dobre jako komentarz, ale nie do uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu podjętego w konkretnej sprawie. Poza tym Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i nie powinien ograniczać się tylko do odpowiedzi na zarzuty skargi. Poza tym, uzasadnienie wyroku powinno spełniać wymogi określone w § 4 art. 141 p.p.s.a., co wymaga szeregu wyjaśnień w poszczególnych kwestiach, w których Sąd dokonał oceny.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien sprawdzić prawidłowość wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej przez organy w oparciu o całość planu (część tekstowa i graficzna) a nie tylko jego fragmenty.

Uszło też uwadze Sądu, co powinien wziąć pod uwagę z urzędu, że zaskarżana decyzja z dnia [...]. nie obejmuje rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w części dotyczącej odwołań wniesionych przez R. K. i S. S..

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.