Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3 i9 7, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 7, aqrt. 17 pkt 6 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 125
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. a,c,e
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. Jawna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1019/17 w sprawie ze skargi R. Sp. Jawna w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1019/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. Sp. Jawna w J. (skarżąca) na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073), dalej "u.p.z.p." w zw. z 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji błędne uznanie, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, które nie jest aktem elastycznym i którego zapisy należy wprost przenieść do planu, podczas gdy studium jest aktem kierunkowym o dużym stopniu ogólności, a zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe

zastosowanie, a to:

2. art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 20001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), dalej "u.o.ś." i art. 126 § 1 u.o.ś. w zw. z 72 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.o.ś. w zw. art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 981), dalej "u.p.g.g.", poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieokreśleniu w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w Jednostce "A" [...] - Etap I sposobów zagospodarowania udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]", które podlegają ochronie na podstawie u.o.ś. i u.p.g.g., podczas gdy u.p.z.p. jako element obowiązkowy treści miejscowego planu przewiduje określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, oraz sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów,

3. art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z 140 k.c. oraz w zw. z 22 oraz 64 ust. 3 Konstytucji poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącej polegające na niewprowadzeniu do Planu zapisów umożliwiających prowadzenie eksploatacji udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]", co ogranicza istotę jej prawa własności i wynikające z niej uprawnienia właścicielskie, gdyż nieruchomość nie może być wykorzystywana zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, jak również poprzez pominięcie wymagań ochrony środowiska oraz ekonomicznych aspektów uwzględnienia uwagi, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ jakiejkolwiek innej wartości konstytucyjnej, którą uniemożliwienie eksploatacji miałoby chronić, podczas gdy jedynym zgodnym ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, jak również uwzględniającym interes indywidualny i publiczny, sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżącej jest eksploatacja piasku,

4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przez Radę Gminy [...] polegające na:

a) niestwierdzeniu przez Radę Gminy [...] zgodności Planu ze Studium, podczas gdy u.p.z.p. jako obligatoryjny element trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jego uchwaleniem, przewiduje dokonanie przez radę gminy oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium,

b) na nierozpatrzeniu merytorycznym uwag zgłoszonych do projektu M.p.z.p. wyłożonego do publicznego wglądu w marcu 2017 r., a poprzestanie wyłącznie na ich kolejnym, formalnym przegłosowaniu z podaniem jedynie numeru uwagi, bez jakiegokolwiek przedstawienia chociażby zarysu ich treści glosującym, podczas gdy rada gminy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana jest do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag,

5. art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z 51 ust. 2 pkt. 2 lit. a, c, e ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania miejscowego planu polegające na uchwaleniu M.p.z.p. w oparciu o Prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jednostce "A" [...] (zwana dalej "Prognozą"), która nie obejmuje złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]", a w konsekwencji nie przedstawia aktualnego stanu środowiska, podczas gdy jednym z obligatoryjnych elementów składających się na treść Prognozy jest określenie, analiza i ocena istniejącego stanu środowiska,

co w konsekwencji, doprowadziło do

naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, a to:

6. art. 151 w zw. z 3 § 1 p.p.s.a., oraz 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Gliwicach, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości, w zakresie w jakim w części tekstowej § 7 nie określono sposobów zagospodarowania chronionych złóż kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]" i nie ustalono możliwości ich eksploatacji oraz w zakresie w jakim w części tekstowej § 27 i graficznej nie przewidziano dla terenów o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "R" możliwości powierzchniowej eksploatacji piasków posadzkowych, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., które błędnie nie został przez WSA zastosowany, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściła się Rada Gminy [...] przy wydawaniu M.p.z.p.,

7. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] w zaskarżonej części tekstowej miejscowego planu, pomimo zachodzących ku temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p,, a to naruszenia przez organ gminy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w zw. art. z 1 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p., także art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.;

8. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie, że skarżąca nie skonkretyzowała planowanej działalności w zakresie eksploatacji złoża piasku, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przed uchwaleniem Planu przedłożyła do Rady Gminy szereg dokumentów obrazujących rodzaj i skalę zamierzonej inwestycji,

b) brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA, podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny,

a przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu procedury planistycznej,

i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w u.p.z.p., z pewnością nie przyjąłby ustaleń Rady Gminy [...] za kompletne i własne, co przełożyłoby się na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jak domagała się tego skarżąca.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości, w zakresie w jakim w części tekstowej § 7 nie określono sposobów zagospodarowania chronionych złóż kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]" i nie ustalono możliwości ich eksploatacji oraz w zakresie w jakim w części tekstowej § 27 i graficznej nie przewidziano dla terenów o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "R" możliwości powierzchniowej eksploatacji piasków posadzkowych, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, zaś w przypadku uznania, że orzeczenie reformatoryjne nie może być wydane uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za zasadnością podniesionych zarzutów. Zaakcentowała jednocześnie, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że eksploatacja kopalin na działce skarżącej, wymaga uprzedniej zmiany Studium należy uznać za przedwczesne, bowiem nienaruszanie ustaleń studium nie stanowi prostego przeniesienia (przepisania) zapisów studium do miejscowego planu. Ponadto ustalenia Studium w zakresie kierunków zagospodarowania terenu nie wykluczają możliwości wprowadzenia w Planie rozwiązań umożliwiających eksploatację kopaliny (tereny oznaczone literą "R", na których dopuszczono m.in. powierzchniowe obiekty i infrastrukturę związaną z eksploatacją metanu czy miejsca poszukiwań złóż surowców energetycznych). W jej ocenie należ mieć również na uwadze, kierunki rozwoju Gminy, które przyjęto w Studium.

Dalej Spółka wskazała, że Gmina nie określiła sposobu zagospodarowania terenów złóż piasków posadzkowych w ogóle, co jednocześnie oznacza, iż nie przyjęła żadnej polityki ich racjonalnego wykorzystania, jak również nie wprowadziła żadnych środków ochrony złoża. Jednocześnie wyjaśniła, że jeżeli na danym terenie występują udokumentowane złoża kopalin, to konieczne jest zabezpieczenie możliwości ich eksploatacji, co wynika z przepisów stanowiących podstawę ochrony środowiska, które nie mogą być pomijane w procesie planowania przestrzennego. Wskazując natomiast na treść art. 95 ust. 2 u.p.g.g. zwróciła uwagę, że skoro ustawodawca widzi obligatoryjną konieczność uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występowania na danym terenie złóż kopalin, to czyni to w celu zagwarantowania umożliwienia ich eksploatacji. W ocenie Spółki nie można też zaakceptować poglądu, że dopiero uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny wyznaczającej granice terenu górniczego kreuje obowiązek gminy objęcia zapisami planu miejscowego terenu górniczego, zwłaszcza, że uzyskanie koncesji nie byłoby możliwe co do terenu przeznaczonego w planie na cele uniemożliwiające eksploatację kopaliny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, gdyby organ planistyczny dołożył starań do wyważenia interesów społecznego i indywidualnego, to mając na uwadze m.in. wynikającą z art. 1 u.p.z.p. zasadę uwzględnienia walorów ekonomicznych nieruchomości, umożliwiłby eksploatację złoża naturalnego piasków posadzkowych "[...]".

Podniosła, że w trakcie sesji [...] czerwca 2017 r. Rada Gminy w ogóle nie podjęła tematu zgodności Planu ze Studium, gdyż w istocie obrady ograniczono do ustalenia, iż nie odbędzie się dyskusja, a następnie przegłosowano uwagi do Planu, po czym podjęto uchwalę w sprawie przyjęcia Planu.

Ponadto zwróciła uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd I instancji oceniając naruszenie art. 20 § 1 u.p.z.p. błędnie zinterpretował zarzut skarżącej zawarty w skardze, bowiem skarżąca nie neguje, czy stwierdzenie przez radę zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium następuje w odrębnej uchwale, czy części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, zarzut skarżącej nie koncentruje na papierowej wersji uchwały nr [...], która w swej treści zawiera stwierdzenie, iż projekt nie narusza ustaleń Studium. Jednakże, powyższe twierdzenie nie zostało wyartykułowane w toku obrad Rady Gminy [...] z [...] czerwca.2017 r. W jej ocenie takie działanie pozostaje w sprzeczności do art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Spółki Rada Gminy nie rozpoznała merytorycznie żadnej ze zgłoszonych uwag, bowiem w ciągu zaledwie kilkunastu minut, radni posługując się jedynie numerami uwag (nawet nie tytułami), szybko przebrnęli przez ponad 100 uwag zgłoszonych do projektu Planu, zaś żadnej z uwagi nie odczytano i nie omówiono. Taki tryb rozpatrzenia uwag narusza tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazał, iż przedstawiona do publicznego wglądu w marcu 2017 r. "Prognoza oddziaływania na środowisko" nie obejmowała złoża kruszywa naturalnego piasków posadzkowych "[...]". Tym samym Plan został uchwalony w oparciu o "Prognozę oddziaływania na środowisko", która nie określa, nie ocenia i nie analizuje stanu środowiska uwzględniającego złoże piasków posadzkowych "[...]", co skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że plan stanowi uszczegółowienie zapisów studium, które nie jest aktem elastycznym i którego zapisy należy wprost przenieść do planu, podczas gdy studium jest aktem kierunkowym o dużym stopniu ogólności a zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zapatrywania skarżącej Spółki i stwierdził, że studium jest aktem elastycznym, które stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na uwzględnienie maksymalnych warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji miejscowych. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjął się pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Jednak wszystko zależy od stopnia skonkretyzowania danego ustalenia zawartego w studium, a więc od okoliczności konkretnej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie powołując się właśnie na konkretne okoliczności sprawy wskazała na postanowienia rozdziału II.1. studium (s. 53), że "Dopuszcza się w planach miejscowych uściślenie granic miejscowych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania, stosownie do rozpoznanych na etapie sporządzania planu miejscowego walorów przyrodniczych, predyspozycji funkcjonalno-użytkowych, względów bezpieczeństwa i ochrony środowiska a także aktualnego stanu podziałów własnościowych, w tym wynikających ze skali planu miejscowego oraz potrzeb realizacji inwestycji publicznych". Jednakże zauważyć należy, że postanowienie to nie zobowiązuje Rady Gminy do zmiany przeznaczenia terenu w planie miejscowym odmiennie aniżeli określono to w kierunkach zagospodarowania przestrzennego studium, a jedynie dopuszcza taką możliwość. Przy czym możliwość ta nie dotyczy przeznaczenia terenu odmiennie niż określono to w studium, lecz jedynie pozwala na uściślenia granic terenów o różnych kierunkach zagospodarowania. A więc w sytuacji, kiedy np. tereny rolne i tereny zieleni zgodnie z kierunkami określonymi w studium sąsiadują ze sobą, to po spełnieniu warunków wymienionych w zacytowanym wyżej postanowieniu istnieje możliwość uściślenia granic tych terenów. Postanowienie to nie dopuszcza więc samo w sobie możliwości zmiany zagospodarowania terenu w planie miejscowym odmiennie niż wynika, to ze studium. Nie kwestionowanym zaś jest, że w studium kierunek zagospodarowania nieruchomości skarżących (działki nr [...]) został określony jako tereny rolnicze. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że zapis w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego o rolniczym przeznaczeniu terenu mimo istnienia na nim złoża surowców, uznać należy za zgodny z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium, co oznacza spełnienie warunku określonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe przemawia za niezasadnością zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 125 p.o.ś. i art. 126 § 1 p.o.ś. w zw. z art. 95 ust. 1 u.p.g.g.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. w palnie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do u.p.g.g i p.o.ś.

Art. 95 ust. 1 u.p.g.g. stanowi, że "Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa". Powołany przepis nakazuje jedynie ujawnienie w planie miejscowym udokumentowanego złoża kopalin.

W rozpoznawanej sprawie ujawnienie złoża "[...]" nastąpiło w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy postąpiła zgodnie z powołanym przepisem, co przyznała sama skarżąca kasacyjnie.

Z powyższego wynika, że ujawnienie takich złóż kopalin, jak w niniejszej sprawie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powstają ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu lub jego zmianie nie oznacza jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopalin pozostawione jest uznaniu rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie wymóg z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. został zrealizowany, bowiem złoża kopalin występujące na działce skarżącej kasacyjnie zostały ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tereny te podlegają zatem ochronie. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu działki skarżącej Spółki, na których znajduje się udokumentowane złoże surowców mineralnych, ustalono jako przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze. Takie przeznaczenie spornych terenów w planie nie uniemożliwia zatem eksploatacji złóż kopalin w przyszłości. Nie stoi temu bowiem na przeszkodzie rolnicze wykorzystanie nieruchomości, w tym także możliwość zabudowy, która została na tym terenie ograniczona jedynie do budowy obiektów służących produkcji rolniczej i budowli przeciwpowodziowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3079/12).

Z treścią art. 95 ust. 1 u.p.g.g. korelują postanowienia zawarte w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez między innymi: ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Powyższy przepis koncentruje się także na kwestii racjonalnej gospodarki zasobami środowiska i w celu ich ochrony, i nakazuje uwzględnić obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nie stanowi on jednak podstawy, tak daleko ograniczającej władztwo planistyczne gminy, z której wynikałby obowiązek gminy uwzględnienie w planie miejscowym natychmiastowej eksploatacji złoża.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 125 p.o.ś. i art. 126 § 1 p.o.ś. Norma pierwszego z powołanych przepisów dotyczy ochrony kopalin i stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Taka treść tej normy nie stanowi o konieczności eksploatacji złoża zaraz po fakcie jego udokumentowania. Z dyspozycji powyższego przepisu nie wynika obowiązek dostosowania planu na potrzeby natychmiastowej eksploatacji złóż po ich udokumentowaniu.

Art. 126 § 1 u.p.g.g. wskazuje w jaki sposób ma być prowadzona eksploatacja złoża kopalin. Wytyczne te powinny być uwzględnione przede wszystkim przy opracowywaniu na podstawie art. 55 ust. 1 p.g.g. projektu zagospodarowania złoża (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, LEX komentarz do art. 126 p.o.ś.). Przepis ten nie jest więc skierowany do ustawodawcy lokalnego jakim jest rada gminy.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3, 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 22 oraz 64 Konstytucji poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącej polegające na niewprowadzeniu do planu postanowień umożliwiających prowadzenie eksploatacji udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego pisków posadzkowych "[...]".

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne). W świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że postanowienia planu determinują sytuację właściciela nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania i w ten sposób, pośrednio wpływają także na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości. Jeżeli wprowadzone postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w powołanym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP, w tym przepisów Konstytucji przywołanych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 902/11).

Stwierdzić należy, że gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze. Jednak również prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, musi bowiem uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy (art. 21, art. 64 Konstytucji RP).

Ocenie podlega, czy naruszenie prawa własności skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieść przy tym należy, że wymieniony przepis przyznaje gminom szerokie uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy. Wprawdzie w myśl wskazanego w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi dla jego inwestycyjnego zagospodarowania winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Zwrócić też należy uwagę, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1) (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt 2013/10).

W ocenie Naczelnego Sądu, Rada Gminy w [...] nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając nieruchomości skarżącego, na których znajduje się złoże surowców mineralnych na użytkowanie rolnicze. Takie przeznaczenie terenu nie uniemożliwia przeznaczenia go w przyszłości na wydobycie kopalin. Przy czym podkreślić należy, że jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2015 r., nieruchomość oznaczona jako nr ew. [...] została zakupiona i weszła w skład gospodarstwa rolnego. Skarżąca kasacyjnie może więc korzystać z tej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem – jako tereny rolne.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegający na nierozpatrzeniu merytorycznym uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzestaniu wyłącznie na ich kolejnym, formalnym przegłosowaniu z podaniem jedynie numeru uwagi, bez jakiegokolwiek przedstawienia zarysu ich treści głosującym, podczas gdy rada gminy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w toku procedury planistycznej zostały zgłoszone liczne uwagi. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Radę Gminy [...], co wynika nie tylko z protokołu z sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., ale także z załącznika nr 2 do uchwały. Uwagi każdego podmiotu zostały opisane w załączniku nr 2 do Uchwały, podano informacje o ich uwzględnieniu lub braku uwzględnienia, a następnie podano uzasadnienie dla takiego rozstrzygnięcia. W protokole sesji Rady Gminy ograniczono się jedynie do skrótowego podania treści uwagi z podaniem jej numeru. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że taki syntetyczny opis uwag w protokole sesji nie stanowi podstawy do uznania, że uwagi nie zostały rozpatrzone. Przeczy temu także treść załącznika nr 2 do Uchwały, z którego wynika, że nad każdą uwagą Rada Gminy procedowała indywidualnie.

Podobnie należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie przez Radę Gminy [...] zgodności planu ze studium. Skarżąca kasacyjnie podobnie, jak w przypadku procedury dotyczącej uwag, wywodzi, że nie wynika to z protokołu sesji Rady Gminy. Tymczasem w protokole tym znajduje się zapis, że przystąpiono do głosowania Uchwały nr [...]. W uchwale tej zawarto zaś stwierdzenie, że projekt miejscowego planu przestrzennego nie narusza ustaleń studium. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś okoliczności, że uchwała dotycząca stwierdzenia projektu planu miejscowego ze studium, może być podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. a, c, e u.i.o.ś. poprzez istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu planu miejscowego w oparciu o Prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jednostce "A" [...], która nie obejmuje złoża kruszywa naturalnego "[...]", a w konsekwencji nie przedstawia aktualnego stanu środowiska, podczas gdy jednym z obligatoryjnych elementów składających się na treść prognozy jest określenie, analiza i ocena istniejącego stanu środowiska.

Zauważyć należy, że powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie dotyczy obowiązku sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Obowiązek ten statuuje art. 17 ust. 4 u.p.z.p. Na ten ostatni z przepisów skarżąca kasacyjnie prawidłowo powołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Celem prognozy oddziaływania na środowisko w procedurze planistycznej jest dostarczenie radzie gminy kompleksowej wiedzy na temat stanu faktycznego, to jest informacji o występujących na danym terenie, objętym zasięgiem opracowywanego dokumentu, składnikach środowiska oraz potencjalnych skutków jakie ich realizacja mogłaby wywołać. Zawartość powyższego dokumentu ma więc służyć ochronie środowiska przyrodniczego.

Choć w prognozie nie ujęto złoża pisaków posadzkowych "[...]", to stany faktyczny dotyczący tego złoża został w planie uwzględniony, co zapewnia jego ochronę. W takiej sytuacji nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przy czym podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). Fakt nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza per se, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1694/15, LEX nr 2309030).

Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do dokumentacji przedstawionej przez Spółkę, dotyczącej realizacji zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestie dotyczące prowadzenia robót geologicznych, czy też koncesji na eksploatacje tych złóż nie miały bowiem znaczenia przy uchwalaniu powyższego planu miejscowego, gdyż procedura planistyczna nie została wszczęta w oparciu o art. 104 ust. 2 u.p.g.g.

W konsekwencji powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.