Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 964/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2; art. 32 ust. 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
article: art. 68 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 1; art. 134; art. 153; art. 142 ust. 5 pkt 1;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73; art. 107 par 3; art. 8; art. 10; art. 7; art. 77; art. 10;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] grudnia 2011 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert, poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne; w zakresie: świadczenia udzielana przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, o kodzie postępowania numer [...]. Wartość zamówienia określono na 2.746.095,50 złotych.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło dwóch świadczeniodawców, tj. skarżąca oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą M. (dalej jako uczestnik). W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa wezwała obu oferentów do uzupełnienia braków formalnych ofert, co ostatecznie oferenci wykonali w terminie. Wobec tego Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania obie oferty, jako spełniająca wymogi formalnoprawne.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta obaj oferenci otrzymali tą samą liczbę punktów 64. Wobec tego Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła z oferentami negocjacje w celu ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Z rankingu końcowego wynika, że obie oferty otrzymały także tą samą liczbę punktów – 64, w tym za: kryterium ceny – 10 pkt.; za ciągłość - 10 pkt.; jakość – 44 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania z 14 grudnia 2011 r., komisja konkursowa do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ostatecznie ofertę uczestnika uznając, że zaproponował on korzystniejszą cenę za udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niż skarżąca.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca w terminie złożyła odwołanie, czym wszczęła postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2; art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach oraz wniosła o przedstawienie dokumentacji konkurenta oraz o przedstawienie informacji dotyczącej punktacji przyznanej oferentom na podstawie rankingu otwarcia i zamknięcia, w tym cen przedstawionych w ofercie oraz ustalonych w wyniku negocjacji, w obu przypadkach.

Dyrektor NFZ oddalając odwołanie uznał, że skarżąca nie wykazała w odwołaniu jakie jej dobro – interes prawny, został naruszony przez rozstrzygnięcie i wybranie innej oferty niż zgłoszona przez nią. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki były jawne i znane oferentom. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz przepisy prawa i zarządzenia Prezesa NFZ oceniła świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które także były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ podał, że Komisja konkursowa ostatecznego wyboru oferty uczestnika dokonała, kierując się bilansem ceny w stosunku do wartości zamówienia. I tak cena uczestnika to 2.014.000,00 złotych, a skarżącej 2.184.704,00 złotych, w tym cenę dobokaretki dla zespołu P skarżąca podała 2.269,00 złotych, a uczestnik 2.000,00 złotych, a dla zespołu S odpowiednio 3.096,00 złotych i 3.000,00 złotych.

Od powyższej decyzji skarżąca - w terminie, złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, w którym wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora NFZ oraz ponowiła wniosek o udostępnienie jej dokumentów postępowania, tj. wszystkich dokumentów przygotowanych przez Komisję konkursową, a także oferty złożonej przez uczestnika, w celu ich weryfikacji pod względem formalnoprawnym, przebiegu postępowania oraz prawidłowości dokonanego wyboru, a tym samym prawidłowości decyzji pierwszej instancji. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 134 ust. 1 i 2; art. 140 ust. 2 pkt 1; art. 146 ust. 1; art. 147; art. 148 pkt 1 i 2; art. 149 ust. 1 pkt 4 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a także prawa procesowego – art. 7-10 § 1; art. 15; art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 1 1 i 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że Dyrektor NFZ wydał decyzję, naruszając w toku postępowania jej prawo do zapoznania się z pełną dokumentacją dotyczącą przedmiotowego postępowania konkursowego.

Po wniesieniu odwołania Prezes NFZ - pismem z 1 lutego 2012 r., poinformował skarżącą o przysługującym jej prawie, wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. oraz o możliwości zapoznania się w siedzibie Centrali NFZ z dokumentacją postępowania.

Skarżąca w potwierdzeniu odbioru powyższego pisma poinformowała, że nie zamierza skorzystać z przysługującego jej prawa zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezes NFZ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla Komisji konkursowej, ale zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania, dokonane przez Komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Prezes NFZ podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców; niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania; przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny prawidłowości postępowania konkursowego organ stwierdził, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Organ odwoławczy przeanalizował dokumentację zgromadzoną podczas postępowania konkursowego i uznał, że Dyrektor NFZ zasadnie oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W ocenie Prezesa NFZ Komisja konkursowa właściwie wybrała ofertę uczestnika, gdyż była ona korzystniejsza – dawała korzystniejszy bilans ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odpierając zaś zarzut skarżącej odnoszący się do nie ujawnienia jej informacji dotyczącej szczegółowej oceny oferty uczestnika, Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ nie udostępnia odwołującym się dokumentacji ofertowej konkurencji, gdyż zawiera ona informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. W ocenie Prezesa NFZ organy NFZ nie są uprawnione do udostępniania ww. danych. Powołując się m.in. na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej ustawa o konkurencji podał, że czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Jednocześnie organ odwołał się do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa o dostępie – tj. art. 5 ust. 1 i 2, który mówi o możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub na tajemnice przedsiębiorstwa. Prezes NFZ wyjaśnił także, czym jest "przedsiębiorstwo" w rozumieniu prawa (wskazał na art. 551 k.c.) i za takie uznał uczestnika. Mając powyższe wywody na uwadze Prezes NFZ ostatecznie stwierdził, że ewentualne ujawnienie skarżącej żądanych przez nią danych oferty uczestnika, należałoby uznać za czynność wypełniającą znamiona nieuczciwej konkurencji, ponieważ dane te mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa uczestnika. Nadto - w ocenie organu, ujawnienie oferty uczestnika naruszyłoby dobra osobiste jego pracowników, których dane w ofercie się znajdują. Reasumując tą kwestię Prezes NFZ uznał, że udostępnienie skarżącej oferty uczestnika wywołałoby sytuację, w której weszłaby ona w posiadanie pełnej informacji o konkurencie, przy czym konkurent takiej możliwości byłby pozbawiony, a to naruszyłoby zasadę równego traktowania stron w postępowaniu konkursowym, a także administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ, zarzuciła naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie postawiła nowy zarzut, że Prezes NFZ nie wyjaśnił dlaczego oferta uczestnika otrzymała dodatkowe punkty za certyfikat jakości ISO, podczas gdy certyfikat ten nie obejmował wszystkich jednostek – zespołów ratownictwa medycznego. Podała, że w dniu składania ofert to ona posiadała taki certyfikat na wszystkie jednostki – zespoły ratownictwa medycznego. Rozwijając ten wątek wywiodła, że użyte w pkt 6.2. załącznika nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 12/2011/DSM pojęcie "jednostki", nie oznacza świadczeniobiorcy, ale zespół ratownictwa medycznego. Takie rozumienie zdaniem wnoszącej skargę wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006r. o państwowym ratownictwie medycznym (Dz. U. z 2006 r., nr 191, poz. 1410 ze zm.), dalej jako ustawa o ratownictwie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca została poinformowana o prawie wypowiedzi, co do zebranych w sprawie dowodów, jednakże oświadczyła, że z prawa tego nie zamierza skorzystać. Odnośnie zarzutu dotyczącego certyfikatów ISO wskazał, że w niniejszym postępowaniu konkursowym nie miało zastosowania zarządzenie Prezesa NFZ nr 12/2011/DSM, ale nr 71/2011/DSM. Raz jeszcze organ przypomniał, że skarżąca złożyła oświadczenie, że zapoznała się m.in. przepisami zarządzeń obowiązujących w niniejszym postępowaniu, bez zgłoszenia jakichkolwiek uwag, tym samym przyjęła je do stosowania. Prezes NFZ wyjaśniając pojęcie "jednostki" odwołał się do art. 3 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o ratownictwie; § 2 ust. 1 pkt 10 zarządzenia nr 71/2011/DSM; § 13 ust. 1 pkt 5 lit. c zarządzenia nr 46/2011/DSM, a także do ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r., nr 112, poz. 654), dalej ustawa o działalności. Organ mając powyższe przepisy na uwadze podał, że pojęcie "jednostki" należy odnieść do podmiotu leczniczego – świadczeniodawcy, a nie do zespołu ratownictwa medycznego jak twierdzi skarżąca. Zatem organ uznał zarzut skarżącej, jakoby uczestnik nie posiadał certyfikatu ISO za nietrafny.

W dniu rozprawy skarżąca złożyła do akt sprawy oświadczenie, w którym podtrzymała zarzut, że w sposób nieuzasadniony uczestnikowi przyznano dodatkowe punkty za posiadanie certyfikatu ISO, w sytuacji gdy nie przedstawił on takiego certyfikatu na wszystkie jednostki - zespoły ratownictwa medycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie oferta skarżącej oraz oferta uczestnika otrzymały równorzędną ilość punktów (64 pkt). Kryterium różnicującym je był bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryterium to miało charakter decydujący – skarżąca podczas negocjacji zgłosiła bowiem wyższą cenę za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niż uczestnik, wobec czego to oferta uczestnika została wybrana, jako dająca korzystniejszy bilans ceny. Skarżąca w sprawie postawiła dwa podstawowe zarzuty, obok zarzutów naruszenia prawa procesowego. Po pierwsze, że nie zostały jej udostępnione wszystkie dowody zgromadzone w sprawie – tj. organ odmówił jej wglądu do oferty uczestnika. Po drugie, że organy błędnie zinterpretowały pojęcie "jednostki", którym posługuje się art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o ratownictwie oraz pkt 6.2. załącznika nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 12/2011/DSM. W ocenie skarżącej pod tym pojęciem należy rozumieć pojedynczy zespół ratownictwa medycznego, a zdaniem organu podmiot leczniczy – świadczeniodawcę. Rozbieżności w rozumieniu owego pojęcia spowodowały, że skarżąca uznała, iż uczestnik nie powinien otrzymać dodatkowych punktów za posiadanie certyfikaty IOS, gdyż w dniu składania oferty certyfikat ten nie obejmował wszystkich zespołów ratownictwa medycznego uczestnika.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Fundusz) określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie jak najbardziej będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1083/11).

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od 21 grudnia 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po 21 grudnia 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. Wobec tego - na tym etapie postępowania, osąd, co do rozbieżności dotyczących pojęcia "jednostki" Sąd pozostawia bez rozpoznania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważa jednocześnie, że uczestnikiem postępowania administracyjnego, prowadzonego po wniesieniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, jest zarówno podmiot, który złożył odwołanie, jak również oferenci, którzy zostali wytypowani do zawarcia umów o świadczenie opieki zdrowotnej, a odwołania nie wnieśli z przyczyn oczywistych. Wobec tego argumentacja organu, że tylko odwołujący się ma możliwość wglądu do oferty innych uczestników konkursu jest nietrafny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II GZ 111/11 "przyjąć należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego oraz postępowania sądowoadministracyjnego." (...) "dla oceny uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie.’

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.