Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2157/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej K. H. kwotę 8736 (osiem tysięcy siedemset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej: Minister/organ), po rozpatrzeniu odwołania K. H. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej jako: "Wojewoda") decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] (dalej jako: "zrid") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - węzeł . (z węzłem)". Decyzja objęła m.in. nieruchomości położone w gminie K., obrębie [...]., oznaczone jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2017 r.

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r. ustalił na rzecz K. H. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości, które powiększył o [...]% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2019 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), powoływanej dalej jako: "specustawa", tj. o kwotę [...] zł, oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty skarżącej ustalonego w łącznej kwocie [...] odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowią operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. z [...] października 2018 r. dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], których wartość wycenił na kwotę [...] zł oraz z [...] sierpnia 2018 r. dla działki nr [...], której wartość oszacował na kwotę [...] zł. Stwierdził, że zawiadomienie o wydaniu zrid doręczone zostało skarżącej w dniu [...] marca 2017 r., natomiast jej oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości wpłynęło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] marca 2017 r. W związku z tym, w ocenie organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki dotyczące powiększenia kwoty odszkodowania o

5 % wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie K. H. wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) powoływana dalej "ugn", a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania.

W szczegółowej analizie operatu Minister podał, że rzeczoznawca wskazał, iż działka nr [...] położona jest na terenie płaskim, niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością trawiastą, w części porośniętą drzewostanem, natomiast w jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolnicze. Działka posiada dostęp do infrastruktury technicznej bowiem w pewnej odległości w ul. [...] znajduje się sieć wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna oraz gazowa. Dostęp do drogi również odbywa się poprzez ww. ulicę. Na działce znajdują się nasadzenia w postaci: [...] brzóz (w stopniu zadrzewienia [...]), [...] wierzb (w stopniu zadrzewienia [...]), [...] olsz (w stopniu zadrzewienia [...]), w wieku ok. [...] lat, klasy bonitacji [...], powierzchni [...] ha, brak jest jednak obiektów posadowionych na działce. Natomiast w operacie sporządzonym dla działek nr [...], [...], [...], [...] wskazano z kolei, iż położone są one na terenie płaskim, niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością trawiastą. Na wszystkich działkach znajdują się rowy melioracyjne, na działkach nr [...] oraz nr [...] znajdują się częściowo łąki okresowo podmokłe, na działce nr [...] częściowo pastwiska oraz nieużytki okresowo podmokłe, na działce nr [...] częściowo łąki, nieużytki okresowo podmokłe. Przez działkę [...] przebiega strefa wyłączona z zabudowy od gazociągu w/c, z kolei przez działki nr [...] oraz nr [...] przebiega gazociąg w/c wraz ze strefą wyłączoną z zabudowy. W przypadku wszystkich działek dostęp do infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz gazowej jest w pewnej odległości w ul. [...]. Wszystkie działki znajdują się w sąsiedztwie terenów niezabudowanych, natomiast dostęp do drogi przed podziałem zapewniony był poprzez drogę wewnętrzną dz.ew. nr [...] do ul. [...]. Biegły wskazał, iż na każdej z działek brak jest obiektów posadowionych na działce oraz nasadzeń.

Minister podkreślił, że w związku z faktem, iż działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z [...] września 2010 r. Nr [...]) częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone są na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz w związku z tym, iż nieruchomości rolne oraz nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych, autor operatu prawidłowo do porównań, zgodnie z zasadą korzyści, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu drogowym - w przypadku działki nr [...] - wydzielone z nieruchomości rolnych, natomiast w przypadku działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] - wydzielone z nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Wskazał, że w operacie dotyczącym działki nr [...] biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę dróg publicznych wydzielone z terenów rolnych oraz rozwojowych dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej z obszaru województwa [...] (z powodu niewystarczającej liczby transakcji do wyceny na terenie lokalnym), w okresie od listopada 2016 r. Do wyceny zastosował tzw. "zasadę korzyści", gdyż ceny nieruchomości nabywanych na cele drogowe są wyższe od cen działek przeznaczonych na cele rolne. Do określenia jej wartości zastosował podejście kosztowe, oddzielnie wyceniając grunt (tu podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej), a oddzielnie jej części składowe. Jednocześnie wskazał, że wzrost cen przyjęto na poziomie 0% w skali roku. W ten sposób uzyskał zbiór [...] nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Biegły ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja ogólna (waga [...]%), lokalizacja szczegółowa (waga [...]%), sąsiedztwo ([...]%), dostęp do infrastruktury (waga 10%), oraz utrudnienia i ograniczenia (waga [...]%). W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych biegły oszacował wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł ([...] zł/m2). Natomiast wartość drzewostanu oszacował na kwotę [...] zł wykorzystując wzór: Wd = Ws x Z x P x C, gdzie Ws to wskaźnik wartości 1 ha drzewostanu na pniu wyrażony w m3 So tartacznej II klasy jakości, zależny od gatunku bonitacji, wieku i wieku rębności drzewostanu - określony na podstawie tabel przeliczników wartości drzewostanów na 1 ha ("Wycena nieruchomości leśnych" wydanie VIII, Andrzej Nowak, Olsztyn 2016 r.), Z to wskaźnik zadrzewienia, P to powierzchnia drzewostanu wyrażona w ha - przyjętej na podstawie udostępnionej przez GDDKiA, natomiast C to cena netto 1 m3 przelicznika.

W operacie szacunkowym dotyczącym działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod budowę dróg publicznych, wydzielonych z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z obszaru powiatu [...], [...], [...], [...], [...] oraz S. (analizę ograniczył do miejscowości [...]) w okresie od grudnia 2016 r., z której wynikło, że ceny nieruchomości drogowych są wyższe od cen transakcyjnych działek przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem zastosował tzw. "zasadę korzyści". Natomiast wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jednocześnie wskazał, że wzrost cen przyjęto na poziomie 0% w skali roku. W ten sposób uzyskał zbiór [...] nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, z których do bezpośrednich porównań przyjął ze zbioru trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech oraz wag w odniesieniu do przedmiotu wyceny. Biegły ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja ogólna (waga [...]%), sąsiedztwo ([...]%), dostęp do infrastruktury (waga [...]%), oraz utrudnienia i ograniczenia (waga [...]%). Jednocześnie wskazał, że ze względu na fakt, iż nieruchomość wyceniana posiada utrudnienia i ograniczenia (przebieg gazociągu) większe od nieruchomości przyjętych do porównania, zastosowano zasadę ekstrapolacji. W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych rzeczoznawca oszacował wartość gruntu działek [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] na kwotę [...] zł ([...] zł/m2).

Minister odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę transakcji wskazanych przez skarżącą w piśmie z [...] listopada 2018 r. oraz do nieprawidłowo zbadanego przez niego rynku nieruchomości rolnych, wskazał, że zbiór nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, który został wzięty do analizy w operacie szacunkowym dla działki nr [...] nie stanowił podstawy jej wyceny. Podniósł, że były one wykorzystane jedynie na potrzeby przeanalizowania czy w sprawie zachodzi tzw. "zasada korzyści" i nie ma znaczenia dla wyceny przedmiotowej działki. Podkreślił, że przyjęty przez biegłego zbiór transakcji gruntów rolnych nie może zostać uznany za nieprawidłowy tylko z tego powodu, że skarżąca widziałaby w tym zbiorze inne, wytypowane przez siebie transakcje. Zarówno operat z [...] sierpnia 2018 r., jak również pismo z [...] maja 2019 r. zawierały wyraźne wskazanie biegłego na kryteria którymi kierował się przy wyborze do analizy nieruchomości o charakterze rolnym (wykorzystał nieruchomości kupowane na cele upraw polowych, położone na obszarze gminy K., jak również sąsiedniej gminy [...]., w okresie [...] lat wstecz od daty wyceny). Zaznaczył także, że w ww. piśmie, stanowiącym odpowiedź na zarzuty skarżącej biegły wskazał, iż do analizy wykorzystał nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich dostępnych na badanym rynku oraz że ceny transakcyjne pozyskiwane są na podstawie badania aktów notarialnych, ponieważ nie wszystkie rejestry cen zawierają informacje podane w akcie notarialnym niezbędne do wyceny, np. czy podana cena jest ceną brutto czy netto, opisy nieruchomości, szczególne warunki transakcji itp. Zatem transakcje, na które się powoływała, pochodzące z rejestru cen i wartości nie mogą, bez analizy aktów notarialnych, zostać wykorzystane dla potrzeb wyceny. Ponadto w piśmie z [...] października 2018 r. i z [...] maja 2019 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że jedna ze wskazanych przez skarżącą transakcji została zawarta tuż przed sporządzeniem operatu, wobec czego nie znajdowała się ona w zasobie Starostwa Powiatowego i nie mogła zostać uwzględniona w szacunku. Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżąca nie wykazała, iż uwzględnienie ich w zbiorze przyjętym przez biegłego mogłoby zmienić wynik badania czy w sprawie zachodzi zasada korzyści. Zatem w jego ocenie w sprawie nie został popełniony błąd.

Odpierając zarzut wadliwie określonych wag i cech nieruchomości porównawczych, Minister wskazał, że przyjęte w sprawie operaty zawierały opis transakcji przyjętych do analizy rynku. A dodatkowo w piśmie z [...] października 2018 r. biegły wskazał, iż podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza również iż zakres występowania konkretnych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagi cech rynkowych nieruchomości, a jak wynika ze sporządzonych operatów szacunkowych pośród cech i wag uwzględniono zarówno lokalizację ogólną, szczegółową, sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury oraz utrudnienia i ograniczenia.

Organ podniósł także, że rozszerzenie zakresu czasowego od czasu wykonania wyceny było możliwe, gdyż rzeczoznawca nie odnalazł wystarczającej liczby transakcji porównawczych w okresie badanym.

Zarzut dotyczący potencjału wynikającego z lokalizacji działek na obrzeżach miasta K. i nad rzeką [...], w ocenie Ministra nie zasługuje na uznanie, gdyż brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w wyższej niż wskazana przez biegłą w operacie szacunkowym kwocie w oparciu wyłącznie o subiektywne odczucia co do tej kwestii skarżącej dotyczące potencjału działki wynikającego z jej położenia.

Organ odrzucając przedstawione przez skarżącą operaty sporządzone przez B. K., dokonał w treści uzasadnienia szczegółowej ich analizy, na podstawie której doszedł do wniosku, że nie mogą one stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdyż biegła w obydwu wycenach do porównań przyjęła nieruchomości niepodobne do wycenianej. W operacie dotyczącym działki nr [...] były to nieruchomości o różnym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, działki położone na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wokół których jest zabudowa mieszkaniowa lub tereny rozwojowe dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, transakcje działkami położonymi na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, sąsiedztwo ich stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie wykorzystywana na cele upraw polowych. A w przypadku operatu dla działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] biegła do porównań wzięła transakcję niepodobną do nieruchomości wycenianej poprzez wzgląd na sąsiedztwo (charakter działki z której ją wydzielono), nadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są to tereny w części zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części tereny zabudowy usługowej oraz obiektów i urządzeń obsługi turystyki i wypoczynku. Wskazał także, że w obydwu ww. operatach znaczna część nieruchomości porównawczych jest starsza niż dwa lata, w zbiorach tych znajdują się nawet transakcje z 2012 r.

Minister nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, wskazując, że postępowanie prowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju względem rzeczoznawcy majątkowego D. J. nie ma żadnego znaczenia w kontekście ustalenia wysokości odszkodowania na potrzeby przedmiotowego postępowania. Jednocześnie podniósł, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest bowiem obowiązany we własnym zakresie do dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego, a ewentualne nałożenie na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej nie pozbawia automatycznie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego waloru opinii o wartości nieruchomości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze K. H. zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania w wyższej kwocie, tj. [...] zł za przedmiotowe nieruchomości powiększonego o kwotę [...] zł, tj. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzji zarzuciła:

obrazę prawa materialnego art. 4 pkt. 16 i art. 153 ust. 1 ugn, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że operaty rzeczoznawcy majątkowego D. J., spełniają wymogi zawarte w tych normach w sytuacji, gdy dobrał on do wyceny nieruchomości niepodobne, a pominął nieruchomości podobne, wskazywane w piśmie z [...] listopada 2018 r., co miało podstawowe znaczenie dla ostatecznej wyceny i spowodowało jej zaniżenie. Zdaniem skarżącej Wojewoda ich nie zbadał, a Minister pominął okoliczność, że rzeczoznawca sporządzając drugi operat miał wystarczająco dużo czasu, aby uwzględnić wskazywane w piśmie transakcje, które niewątpliwie były transakcjami podobnymi;

obrazę prawa procesowego:

- art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności przez niezrealizowanie wniosku skarżącej z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego D. J., dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz jego uwag do operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. oraz dokumentów z rejestru cen i wartości nieruchomości, a także mapki cen gruntów rolnych dla obszaru miasta K. i U.;

- art. 7 i 9 kpa przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do należytego i wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, a w szczególności przez zaniechanie zwrócenia się do skarżącej bądź do rzeczoznawcy majątkowego B. K. w celu ustosunkowania się do zarzutów stawianych jej operatom, które zostały wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie dowodów oferowanych przez stronę, nadto dokonania ocen w oparciu o jedynie część materiału dowodowego. Minister dysponował operatami majątkowymi dwóch biegłych rzeczoznawców (D. J. i B. K.), które w znacznej części są rozbieżne i wykluczają się. Zatem powinien był dążyć do ich wyjaśnienia, czego zaniechał. Jednym z możliwych sposobów było powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego, z czego nie skorzystał.;

- art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 98 § 1 kpa przez odstąpienie przez organ administracji zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (tj. Komisję Odpowiedzialności Zawodowej odnośnie operatu rzeczoznawcy majątkowego D. J.), a nadto o zawieszenie wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiły się temu inne strony oraz w sposób oczywisty nie zagrażało to interesowi społecznemu. W przypadku stwierdzenia przez Komisję naruszenia art. 175 ust. 1-3 ugn operat nie mógłby stanowić pełnowartościowego dowodu w sprawie. Jest ona organem wyspecjalizowanym, który dokonuje oceny merytorycznej opinii, a więc istnieje zależność między tym rozstrzygnięciem a wydaniem decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na poparcie których K. H. przedstawiła obszerny i bardzo szczegółowy opis analizy operatu szacunkowego D. J. uwypuklając błędy mające jej zdaniem wpływ na końcową ocenę jego mocy dowodowej, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotowe nieruchomości, powiększone o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości z zachowaniem terminu określonego w art. 18 ust 1e specustawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisma rzeczoznawcy majątkowego B. K. z [...] sierpnia 2019 r. na okoliczności dotyczące bezzasadności zarzutów sformułowanych przez Ministra wobec jej operatów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji wymienionym przepisom prawa uchybiły wydając zaskarżone decyzje.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego wprawdzie dokonały organy, jednakże wyprowadzone z niej wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie są błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycje drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie – jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15). W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] (a nie [...] jak wskazał biegły a organy tego nie dostrzegły) leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z [...] września 2010 r. Nr [...] - częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone były na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej. Biegły nie ustalił, co zaznaczono wyżej, na jakim obszarze leżała wydzielona działka [...] (czy tylko na terenie rolnym czy także częściowo na obszarze przeznaczonym po drogę publiczną). Przeznaczenie nieruchomości jest natomiast jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływał się do unormowania art. 134 ust 4 ugn tj. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegły wskazał, że w związku z tym, iż nieruchomości rolne oraz nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych to zgodnie z zasadą korzyści, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o [...]%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez Wojewodę [...] z [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe nieruchomości tj. działka nr [...] ( a nie [...] jak przyjął biegły, który powinien ustalić przeznaczenie właśnie tej działki) leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego częściowo jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a częściowo jako tereny rolnicze, natomiast działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone były na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. a nie ust. 4 § 36 ani oba te przepisy łącznie, jak uczynił biegły. Inaczej mówiąc w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie specustawy drogowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 ugn. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie były przeznaczone nieruchomości zajęte przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż [...] %, a więc na zasadach § 36 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. I właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać a nie w celu zastosowania zasady korzyści (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Przepis § 36 ust 4 mógłby bowiem stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, tylko w sytuacji gdyby przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej były przeznaczone pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie takie przeznaczenie miała częściowo działka [...], natomiast rzeczoznawca (jak już wskazano co jednak należy podkreślić) nie ustalił czy tożsame przeznaczenie było także działki [...]) lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Błędnie zatem organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust 3 i ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, ani łącznie § 36 ust 3 i ust 4, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych powinna być natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele – jak w niniejszej sprawie (rolne, mieszkaniowe). Wynik tej analizy powinien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przedmiotowych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu dokona oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.