Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1351/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 pkt 1, 2, 3, 3a, art. 13 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 1, art. 60 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 78 poz 684
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
article: art. 106 ust. 2 pkt 2, art. 167 ust. 2, art. 184 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009roku na rozprawie sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta P. na 2008 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 1351/08

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 marca 2008 r., nr XXVI/311/08 w sprawie zmian w budżecie miasta Pabianice na 2008 r., Rada Miejska w Pabianicach zwiększyła wydatki budżetu miasta Pabianic na 2008 r. o kwotę 5.000.000 złotych z przeznaczeniem na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w Pabianicach, zgodnie z załącznikiem nr 2. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. (dalej: "SP ZOZ") w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem. W myśl przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), powoływanej dalej jako "u.p.p.r.p.z.o.z.", niemożliwe jest udzielenie temu podmiotowi pożyczki na sfinansowanie zadłużenia. Natomiast zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 4 wymienionej ustawy SP ZOZ może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Środki wskazane w uchwale, przeznaczone zostały na uregulowanie zobowiązań SP ZOZ z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy.

Uchwała RM została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł., która wniosła o stwierdzenie nieważności jej § 3 z powodu kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na zaplanowaniu w budżecie miasta Pabianice - mimo braku podstawy prawnej - wydatku w kwocie 5.000.000 zł., sklasyfikowanego w zaskarżonej uchwale w dziale 851 - ochrona zdrowia, rozdziale 85111 - szpitale ogólne, paragrafie 4900 - pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej, na pokrycie zobowiązań SP ZOZ w P., ciążących na nim wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 z późn. zm.), paragraf 4900 do którego sklasyfikowano przedmiotowy wydatek, obejmuje wydatki z tytułu przejęcia zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej na podstawie przepisów u.p.p.r.p.z.o.z. Ustawa ta nie daje gminie umocowania do przejęcia zobowiązań SP ZOZ, ciążących na nim wobec ZUS. Przejęcie zobowiązań przewiduje natomiast art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy, który jednak odnosi się wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych. Oznacza to, że w § 4900 Rada Miejska w Pabianicach mogłaby zaplanować wyłącznie taki wydatek.

Zdaniem skarżącej naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale nie sprowadza się jedynie do błędnej klasyfikacji budżetowej, co oznaczałoby nieistotne naruszenie prawa. Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie dopuszcza możliwości spłaty przez gminę zobowiązań SP ZOZ wobec ZUS, a zgodnie z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm), powoływanej dalej jako "u.f.p.", wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Pabianicach naruszyła zatem wymieniony przepis.

Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika wprost, że zaplanowany wydatek był przeznaczony na spłatę zobowiązań SP ZOZ wobec ZUS. Wynika to jednak z protokołu nr XXVI/08 z XXVI sesji Rady Miejskiej w Pabianicach, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę. W protokole tym zapisano: "Prezydent Miasta Z. D. przedstawił projekt uchwały w sprawie zmiany w budżecie miasta Pabianic na 2008 r. dot. kwoty 5.000.000 zł. (w załączeniu). Prezydent przypomniał, że Rada Miejska już wcześniej podjęła uchwałę, aby udzielić pożyczki szpitalowi. Teraz ma być 5 mln. zł. przeznaczone jako dotacja na spłatę zadłużenia wobec ZUS, co będzie częścią pokrycie strat SP ZOZ za 2007 r. To i tak jest niewystarczające, bo ZOZ ma na pewno większe straty niż te 5 min zł., dlatego bank A udzieli nam pomocy i spłaci zobowiązanie cywilno-prawne".

Skarżąca podniosła, że wprawdzie w wypowiedzi Prezydenta mowa jest o "dotacji'' na spłatę zadłużenia wobec ZUS, ale zapewne określenie to wynikło z przeoczenia. Treść podjętej uchwały, wraz z zastosowaną klasyfikacją (paragraf 4900), świadczy o potraktowaniu tego wydatku jako wydatku bieżącego jednostki budżetowej, a nie dotacji. Poza tym, udzielenie dotacji dla SP ZOZ na spłatę zadłużenia wobec ZUS także byłoby niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia; art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. 2007 r., Nr 14 poz. 89 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.z.o.z.", stanowi o celach, na jakie może być udzielona dotacja budżetowa samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej i spłaty zaległości wobec ZUS nie da się "wtłoczyć" w te cele.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - urzędowo poświadczonego odpisu lub wyciągu z protokołu nr XXVI/08 z XXVI sesji Rady Miejskiej w Pabianicach, która odbyła się w dniu 21 marca 2008 r. w Urzędzie Miejskim Pabianicach - na okoliczność, że wydatek zaplanowany w § 3 uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia był przeznaczony na spłatę zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej wobec ZUS. Przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i pozwoli na ustalenie, że wydatek został zaplanowany niezgodnie z prawem.

Skarżąca wyjaśniła, że skarga została skierowana do Sądu po upływie ustawowego terminu, w jakim RIO może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwał poddanych jej nadzorowi.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Pabianicach wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została oparta o art. 55 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 60 ust. 4 u.z.o.z. Pierwszy przepis stanowi, że zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje budżetowe na: cele szczególne określone w odrębnych przepisach. Natomiast zgodnie z drugim - organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c.

Organem, który utworzył przedmiotowy zakład jest Rada Miejska w Pabianicach. Rada Miejska powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2004 r. K. 31/2002 (OTK ZU 2004/9A poz. 91), mocą którego stwierdzono, że art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu TK wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego pełni rolę organu założycielskiego, ustala zasady zakupu przez SP ZOZ aparatury i sprzętu medycznego (art. 42 u.z.o.z.), powołuje kierownika zakładu (art. 44), kontroluje zbycie mienia zakładu (art. 53 ust. 2), może oddziaływać na gospodarką finansową zakładu (art. 60 ust. 3 i 4). Tym samym TK przesądził również o zasadzie, że organ założycielski na mocy art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. może oddziaływać na gospodarkę finansową zakładu. Takie same stanowisko zaprezentowane zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. II OSK 292/2006 (ONSAiWSA 2008/3, poz. 51) oraz II GSK 292/2006 (Lex Polonica nr 1780998). W obu tych wyrokach NSA stwierdził, że organ założycielski jest uprawniony do dokonania zmiany planu wydatków budżetowych, polegającej na zwiększeniu środków przeznaczonych na dotacje dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 55 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 u.z.o.z.

Rada Miejska w Pabianicach wyjaśniła, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały powołano błędną podstawę prawną jej podjęcia. Wskazana dotacja nie mogła zostać udzielona na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 4 u.p.p.r.p.z.o.z., gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Jednakże uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały, gdyż jest sporządzane przez pracowników Urzędu, dotyczy projektu uchwały i jako takie nie może decydować o podstawie prawnej uchwały.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 lutego 2009 r. pełnomocniczka skarżącej, z uwagi na upływ czasu, wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z porządku prawnego.

Zgodnie z art. 8 pkt 1, 2, 3 i 3a u.z.o.z. publiczny zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez: ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 36 u.z.o.z.). Wskazane zarządzenie lub uchwała określają nazwę, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, SP ZOZ w P., dla którego przeznaczona została sporna kwota 5.000.000 zł., utworzyła gmina, będąca jednostką samorządu terytorialnego, mocą uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach.

Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania możliwości wydatkowania przez gminę dotacji dla SP ZOZ na pokrycie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy.

W myśl art. 55 ust. 1 u.z.o.z. zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje budżetowe na:

1) realizację zadań w zakresie zapobiegania chorobom i urazom lub innych programów zdrowotnych oraz promocję zdrowia;

2) pokrycie kosztów kształcenia i podnoszenia kwalifikacji osób wykonujących zawody medyczne;

3) remonty, inwestycje, w tym zakup aparatury i sprzętu medycznego;

4) cele szczególne określone w odrębnych przepisach.

Zdaniem Rady Miejskiej w Pabianicach podstawą prawną do wydatkowania przedmiotowej kwoty jest art. 55 ust. 1 pkt 4 u.z.o.z., stanowiący o dotacjach na cele szczególne, określone w odrębnych przepisach. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, że pomoc finansowa dla SP ZOZ rzeczywiście stanowiła dotację. Pojęcie takie pojawia się wyłącznie w protokole z XXVI Sesji Rady Miejskiej w Pabianicach, z dnia 21 marca 2008 r. w wypowiedzi Prezydenta Miasta Z. D., który wydatek ten nazwał dotacją na spłatę zadłużenia wobec ZUS (k. 11 akt sądowych).

Gdyby jednak w niniejszej sprawie istotnie chodziło o dotację, należałoby ją zakwalifikować do dotacji podmiotowych, które w myśl art. 106 ust. 2 pkt 2 u.f.p. stanowią wydatki przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Wydatki bieżące obejmują różnego rodzaju koszty, do których zalicza się m. in. wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń (por. C. Kosikowski Finanse publiczne Komentarz, Warszawa 2007, s. 258). Dotyczyłoby to zatem również odprowadzanych do ZUS składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy (poza sporem jest, że przedmiotowa kwota przeznaczona została na pokrycie zobowiązania SP ZOZ z tego właśnie tytułu).

Art. 184 ust. 1 pkt 14 u.f.p. jako element uchwały budżetowej wymienia inne dotacje, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. W Komentarzu do art. 184 u.f.p. LEX 2008, L. Lipiec wskazuje, że obejmują one m.in. dotacje podmiotowe dla instytucji kultury, dotacje podmiotowe dla szkół i placówek niepublicznych, dotacje celowe dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i inne dotacje, określone w odrębnych przepisach. Problematyczne jest jednak czy takim odrębnym przepisem będzie art. 55 ust. 1 pkt 4 u.z.o.z., (jak to widzi Rada Miejska w Pabianicach) wskazujący na cele szczególne określone w kolejnych odrębnych przepisach.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie jest konieczne ostateczne rozstrzyganie czy gminie wolno udzielić dotacji podmiotowej na cel wskazany w uchwale, skoro zaskarżona uchwała nie posługuje się tym pojęciem (również w uzasadnieniu) i w sytuacji gdy czytelną podstawę prawną do wydatkowania spornej kwoty można odnaleźć zarówno w art. 167 ust. 2 u.f.p., jak i art. 60 ust. 4 u.z.o.z.

Zgodnie z tym pierwszym przepisem wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Wśród wydatków jednostek samorządu terytorialnego u.f.p. wymienia:

1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.

Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, finansowane ze środków ich budżetów, określone są przez samorządowe ustawy ustrojowe. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przykładowy katalog zadań własnych gminy zawiera art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm), powoływanej dalej jako "u.s.g.". Zgodnie z ust. 1 tego artykułu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m. in. ochrony zdrowia (pkt 5). W myśl art. 9 ust. 1. u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Ustawa dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy:

1) tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych,

2) powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a owym podmiotem będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi.

Ustawodawca nie narzuca ani nie preferuje żadnego z tych rozwiązań. Teoretycznie gmina może więc całość swoich zadań realizować za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych lub w całości zlecić je innym podmiotom. Z punktu widzenia prawa, z reguły nie ma wymogu, aby gmina realizowała swoje zadania tylko i wyłącznie przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych, i nie ma przeszkód prawnych po temu, by zadania gminy były realizowane również na podstawie umów prawa cywilnego przez podmioty dotowane z budżetu gminy. Wskazuje się, że dotacja (dofinansowanie) jest w tej sytuacji prawną formą realizacji zadania własnego gminy przy pomocy "innego" podmiotu (por. uchw. RIO w Opolu z 28 października 1998 r., 16/97/98).

W ocenie Sądu pomoc udzielona SP ZOZ pozostaje w związku z realizacją zadania własnego gminy w zakresie ochrony zdrowia, skoro jej nieudzielenie może skutkować likwidacją tego podmiotu, a w konsekwencji zaprzestaniem wykonywania usług medycznych w gminie.

Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w wyroku TK z dnia 12 października 2004 r. K. 31/02, powołanym w odpowiedzi na skargę, stwierdzającym, że art. 60 ust. 6 u.z.o.z., który stanowi, że podmioty decydujące o likwidacji podległych im samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej odpowiadają za zobowiązania zlikwidowanych zakładów - nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał m. in., że przez "przypadające samorządowi zadania" należy rozumieć część zadań publicznych o charakterze ogólnym, ustrojowym, jakie Konstytucja i ustawy przypisują władzom lokalnym. Są to zatem zadania - kompetencje, takie jak np. zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańcom danej społeczności lokalnej, wyrażające się m.in. w pełnieniu funkcji organizatorskich jako organów założycielskich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Natomiast obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego s.p.z.o.z. przez jego organ założycielski - zarówno państwowy, jak i samorządowy - jest jedynie następstwem prawnym przyjętego zadania, nie zaś samym zadaniem w rozumieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 60 ust.1 u.z.o.z. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. W myśl ust. 2, ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Na podstawie ust. 3, jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Zaś zgodnie z ust. 4, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c.

W wyroku z dnia 13 marca 2002 r., I SA/Lu 23/02 (OSP 2002, z. 4, poz. 113) NSA wskazał, że jeżeli SP ZOZ nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego, wówczas organ, który go utworzył, powinien wydać rozporządzenie lub podjąć uchwałę o zmianie formy jego gospodarki finansowej lub o jego likwidacji, zgodnie z art. 60 ust. 3 u.z.o.z.

Istnienie ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w P. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 23 lutego 2009 r. oraz załączonego do niego bilansu tego podmiotu.

Ujemny wynik finansowy SP ZOZ-u nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. W takim przypadku organ założycielski może w gruncie rzeczy podjąć jedynie rozporządzenie lub uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, przekształcając go w jednostkę budżetową albo zakład budżetowy. Inną możliwością jest podjęcie przez organ założycielski działań w celu zwiększenia przychodów zakładu przez różnego typu formy dofinansowania jego działalności, np. zakup programów zdrowotnych (por. J. Frąckowiak, Łączenie lub podział samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Rejent 2005, nr 9, s. 50, teza 4). W razie niepodjęcia przez organ założycielski jakichkolwiek czynności (co w praktyce zdarza się dość często) ujemny wynik finansowy zakładu będzie się zwiększał. W każdym ze wskazanych przypadków skutki ujemnego wyniku finansowego ZOZ-u poniesie jednak ostatecznie organ założycielski (art. 60 ust. 4).

Działania przewidziane w art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. organ założycielski powinien podjąć "bez zbędnej zwłoki". Wykonuje bowiem funkcje publiczne, a w ich katalogu mieści się także podejmowanie, bez zbędnej zwłoki, czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony organu założycielskiego może być ocenione jako bezprawne, a tym samym uzasadniać odpowiedzialność tego organu za wynikłe stąd szkody. W realiach gospodarczych (zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na miliardy złotych) i prawnych (posiadanie przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej osobowości prawnej, choć ograniczonej) zmiana formy działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jego likwidacja powinna mieć charakter wyjątkowy. W konsekwencji oznacza to, że w nader wyjątkowych wypadkach zaniechaniu przez organ założycielski działań przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. można przypisać cechę bezprawności (por. podobnie wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2005 r., II CK 600/04 (LEX nr 151658).

Reasumując należy stwierdzić, że wprawdzie art. 13 ust. 1 pkt. 4 u.p.p.r.p.z.o.z., wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie może stanowić jej podstawy prawnej, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, która nie została zawarta, jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia tej uchwały. Powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku do paragrafu 4900, co nawet w przypadku wystąpienia błędu - jak stwierdza sama skarżąca w skardze - oznaczałoby jedynie nieistotne naruszenie prawa.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.

M.Ko.