Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 148711 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 773/10 w sprawie ze skargi W. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz W. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł oraz na rzecz G. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 773/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi W. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz K., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], ustalił opłatę w wysokości 902.555,60 zł. do wspólnego uiszczenia, po 1/2 części, przez byłych współwłaścicieli nieruchomości: W. S. oraz G. S., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta K. oraz zbyciem nieruchomości gruntowej - działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] - położonej w K. przy ul. D. nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 4,0557 ha. Burmistrz powołał się na przepisy art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1, 3, 4, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż ustalenie opłaty nastąpiło w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]) i wzrostem z tego tytułu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz dokonaniem jej zbycia przez G. S. oraz W. S., w dniu [...] marca 2007 r., na podstawie aktu notarialnego Rep. [...]. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym wynosi: 7421931 zł – 2909153 zł = 4512778 zł. Kwota 7421931 zł to wartość dla funkcji: mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi – symbol planu 1 MN/MW (po zmianie planu). Kwota 2909153 zł to wartość dla funkcji: mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy (przed zmianą planu). Wysokość opłaty na rzecz miasta z tytułu wzrostu wartości wynosi więc 4512778 zł x 20 % = 902 555,60 zł.

W. S. oraz G. S. złożyli odrębne, ale jednobrzmiące odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 9 lutego 2010 r., który stwierdził, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Odwołujący się podnieśli, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K., z dnia 28 lutego 1992 r., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lutego 1992 r., Nr [...], działki ewidencyjne [...] i [...] znajdowały się na obszarze mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy – we fragmencie oznaczonym na rysunku symbolem B 71 MN. Zgodnie zaś z obowiązującym planem miejscowym dla części miasta Konstantynowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 r., Nr [...], dla działek o nr [...] i [...] ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i/lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające – nieuciążliwe usługi towarzyszące – teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1 MN/MW. Zdaniem odwołujących się, Gmina nie zmieniła więc faktycznego przeznaczenia przedmiotowego terenu.

W pismach uzupełniających odwołanie skarżący nadto wskazali, że na podstawie planu z dnia 28 lutego 1992 r., w dniu [...] lipca 1998 r., została wydana przez Burmistrza Miasta K. decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą techniczną i społeczną, obejmującej budowę 49 domów mieszkalnych o wysokości 3 i 1/4 kondygnacji, tworzących zespoły zwartej zabudowy w ilości 12 sztuk budynków oraz 2 domów mieszkalnych wolnostojących o planowanej wysokości - 2 kondygnacje naziemne; planowana ilości mieszkań 248, w parterach budynków garaże w ilości 102 szt, w budynkach o numerach [...],[...] i [...] usługi nieuciążliwe, o wielkości powierzchni ok. 150,00 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium przypomniało, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przed Kolegium, które decyzją z dnia [...] maja 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylało w całości wcześniejsze decyzje Burmistrza i przekazywało sprawę ustalenia opłaty planistycznej do ponownego rozpoznania temu organowi, udzielając jednocześnie wskazówek, co do dalszego toku postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że kwestię sporną w sprawie stanowi okoliczność, czy w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 r. ([...]), w stosunku do poprzednio obowiązującego, nastąpiła zmiana przeznaczenia omawianego terenu, a tym samym, czy zasadne jest naliczenie opłaty planistycznej z tego tytułu. Organ odwoławczy wywiódł, iż skoro teren w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo rodzinne (tj. jak należy się domyślać dla jednej rodziny), a po uchwaleniu nowego planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub wielorodzinną, to jednoznacznie widać, iż nastąpiła zmiana jego przeznaczenia na cel korzystniejszy inwestycyjnie od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania zgodnie z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie większy i szerszy, co powoduje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu, uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej. Kolegium oceniło, że przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone tak samo jak w starym, co w konsekwencji oznacza, że powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie. Będzie więc miał zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało natomiast, iż należy zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na istniejące wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowego terenu przed uchwaleniem "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109), Kolegium uznało, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej przyjąć należy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, lecz powołał się na ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, iż wartość gruntu przed uchwaleniem planu dla funkcji: mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy wynosiła 2.909.153 zł., zaś rzeczoznawca majątkowy przyjął, że przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, bowiem nie była zagospodarowana, nie była użytkowana rolniczo, a jej otoczenie stanowiła w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, jedynie tereny od strony północnej i w części od strony zachodniej nie były zabudowane. Stąd rzeczoznawca wysnuł wniosek, iż przed 9 kwietnia 2006 r. potencjalny inwestor mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyby o to wystąpił. Według organu odwoławczego, "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości", przyjąć należy zgodnie z jego potocznym rozumieniem. W praktyce o faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości rozstrzygać będą, zdaniem Kolegium, dane zawarte w ewidencji (katastrze) gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Kolegium zaznaczyło, że w okresie tzw. luki planistycznej, tj. przed datą 9 kwietnia 2006 r., dla analizowanego terenu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wydana, działka nie była zagospodarowana i zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczona była jako rola. Organ podkreślił, iż powołana przez skarżących decyzja nr [...], z dnia [...] lipca 1998 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 49 domów mieszkalnych nie wywołała skutku w postaci zmiany przeznaczenia terenu, bowiem wygasła w związku z brakiem wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę w terminie jednego roku od dnia od daty uzyskania decyzji. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi, celem wyjaśnienia w sposób jednoznaczny przeznaczenia i wartości nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu. Organ winien także uzupełnić materiał dowodowy o archiwalne, tj. sprzed 9 kwietnia 2006r., wypisy z ewidencji gruntów potwierdzające fakt, iż przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka stanowiła rolę.

W. S. oraz G. S. złożyli odrębne, jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, i w oparciu o stan faktyczny ustalony w sprawie, istniały przesłanki do uchylenia decyzji Burmistrza K. w całości i umorzenia postępowania w sprawie;

2. przy założeniu, że art. 138 § 2 K.p.a. został prawidłowo zastosowany, naruszenie tego przepisu poprzez błędne ukierunkowanie dalszego postępowania przed organem I instancji, nakazujące ustalić faktyczny sposób wykorzystywania działek nr [...] i [...] przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mają rozstrzygać dane zawarte w ewidencji (katastrze) gruntów i budynków, co jest sprzeczne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3. art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego poprzez nakazanie przy ustalaniu wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić dane zawarte w ewidencji (katastrze)gruntów i budynków oraz poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 pomimo, że przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone tak samo jak w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 7, 77, oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez niepoparte dowodami, bezpodstawne uznanie, że pod użytym w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla spornych działek pojęciem "budownictwo rodzinne" należy rozumieć tylko i wyłącznie budownictwo jednorodzinne i w konsekwencji przyjęcie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5. art. 36 ust 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone tak samo, jak w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że Gminie K. nie przysługuje prawo żądania opłaty z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawy ze skarg G. S. i W. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna. Stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego dopuszczalne jest w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu prawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd wywodził, że powody dla, których została uchylona decyzja pierwszoinstancyjną, to wątpliwości wyrażone przez organ odwoławczy, czy w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do poprzednio obowiązującego nastąpiła zmiana przeznaczenia omawianego terenu, a tym samym czy zasadne jest naliczenie opłaty planistycznej z tego tytułu.

Sąd dostrzegł jednak dalej wypowiedź Kolegium, według której nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na cel korzystniejszy inwestycyjnie od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania zgodnie z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest większy i szerszy, co powoduje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu, uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej. Nadto Sąd przytoczył stanowisko Kolegium, w myśl którego, skoro przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone tak samo jak w starym, to w konsekwencji oznacza, że powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosić się będzie do innej sytuacji, niż wynikającej ze stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie, zatem przepis art. 37 ust. 1 ustawy będzie miał zastosowanie. Sąd pierwszej instancji zauważył jeszcze tę ocenę Kolegium, zgodnie z którą, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej przyjąć należy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wykazał w motywach swego rozstrzygnięcia różnic w zapisach poprzednio obowiązującego jak i obecnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem wyceny. Zapisy obu planów nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków zaprezentowanych przez Kolegium. Zdaniem Sądu, budowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej na "domysłach" organu budzi bardzo poważne wątpliwości co trafności podjętego rozstrzygnięcia i techniki sporządzania uzasadnień. Zapis w starym planie "mieszkalnictwo rodzinne" nie upoważnia do twierdzeń, czy domysłów, że możliwa jest tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Według Sądu pierwszej instancji, w pojęciu tym mieści się zarówno budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jak i wielorodzinne, bo ono może przybierać właśnie takie dwie formy. Ograniczenie byłoby wtedy, gdyby zapis zawierał stwierdzenie "jednorodzinne". W obu planach w istocie była przewidziana była zabudowa towarzysząca i nieuciążliwe usługi. Sąd argumentował dalej, że w kontekście powyższych twierdzeń nieuzasadnione metodologicznie są twierdzenia Kolegium o zupełnym braku podstaw o powoływania się przez skarżących na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 49 domów mieszkalnych, jest, według Sądu, dowodem na możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej. Posiłkując się również definicjami na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, można, zdaniem Sądu, wywnioskować, że w istocie w starym i nowym planie przeznaczenie określono tak samo: zabudowa mieszkaniowa. Powołując się zaś na definicję z powołanego rozporządzenia, przez zabudowę mieszkaniową rozumieć należy zabudowę jednorodzinną bądź wielorodzinną. W ocenie Sądu, przy tak ustalonym stanie faktycznym i braku przekonywujących argumentów, nie było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał pełne podstawy do orzekania merytorycznego przez Kolegium i to przy rozważeniu uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Sąd dodał jeszcze, że nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania, z uwagi na konieczność przeanalizowania kompletnych zapisów planów miejscowych, odnoszących się do spornej nieruchomości, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. i uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 r., gdyż w aktach znajduje się jedynie po jednej kartce w kserokopii owych planów, organ odwoławczy, podejmując ponowne rozstrzygnięcie, uzasadni je stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 K.p.a. i przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Sąd podał jako podstawę wyroku przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zarzuciło:

Ppkt 1. Naruszenie prawa materialnego

lit. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również wykroczono poza zakres właściwości sądów administracyjnych, gdyż rozstrzygnięto sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania administracyjnego za organ odwoławczy,

lit. b) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone tak samo jak w poprzednio obowiązującym i w konsekwencji przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., ma zastosowanie, co winno skutkować umorzeniem postępowania,

lit. c) § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie tym samym, że pod pojęciem "budownictwa mieszkaniowego" zawartego w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lutego 1992 r. ([...]) należy rozumieć zarówno budownictwo jednorodzinne jak i wielorodzinne, podczas gdy z części graficznej planu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość leży w jednostce planistycznej B 71 MN, co oznacza zgodnie z jej legendą, iż przeznaczona jest ona li tylko pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nadto poprzez uznanie, że zapisy powołanego rozporządzenia, które obowiązuje od dnia 16 grudnia 2002 r. mają zastosowanie do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 28 lutego 1992 r.

Ppkt 2. Naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

lit. a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wewnętrznie sprzeczne wnioski, sprowadzające się do tego, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz do orzekania merytorycznego w sprawie, podczas gdy jednocześnie Sąd wskazuje na konieczność przeanalizowania zapisów planów spornej nieruchomości,

lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy z uwagi na wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu, braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (wpisy z ewidencji gruntów) oraz zastrzeżenia co do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego opłata planistyczna została ustalona, zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w znacznej części,

lit. c) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 15 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez wyrażenie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania sprowadzające się do tego, że "nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz do orzekania merytorycznego w sprawie i to przy rozważeniu uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, których wykonanie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, która rozumiana jest jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji, co nie miałoby miejsca,

lit. d) – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

III. Wskazując na powyższe wniosło o:

ppkt 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku wniosło o:

ppkt 2. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli W. S. i G. S.. Wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości W ocenie skarżących, wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują w żadnym zakresie na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

W niniejszej sprawie, niezależnie jednak od tego, czy zarzuty sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej są zasadne, zastosować należało tę dyspozycję art. 184 P.p.s.a., która nakazuje oddalenie skargi kasacyjnej, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to polegało na przedwczesnym zastosowaniu decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W myśl tego przepisu, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Od razu powiedzieć trzeba, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wyjaśnione zostało przeznaczenie terenu obejmującego działki nr [...] i [...] w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia 28 lutego 1992 r., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]. Dołączony do skargi kasacyjnej załącznik graficzny do tego planu w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, iż teren ten nie był przeznaczony do zabudowy wielorodzinnej. W takiej sytuacji nie było podstaw do wykładni zapisów planu przy pomocy norm systemowych, w tym przypadku przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, zwłaszcza wykładanie w sposób ahistoryczny, a więc przy pomocy norm, które zostały wprowadzone do systemu prawa wiele lat po uchwaleniu planu miejscowego. Komentując zabiegi interpretacyjne Sądu nie sposób nie zauważyć, że takiej wagi dokument powinien być przez organy administracyjne dołączony do akt administracyjnych najpóźniej przed podjęciem decyzji ostatecznej, a nie dopiero na etapie kasacji wyroku. Dalsza analiza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak abstrahować od istnienia dokumentu rozstrzygającego jednoznacznie spór o przeznaczenie terenu według planu z 1992 r. Powtórzyć zatem trzeba, że wykluczenie przez Kolegium zabudowy wielorodzinnej było prawidłowe. Dodać należy, że o przeznaczeniu terenu nie świadczy przywoływana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia [...] lipca 1998 r. Badanie zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) opiera się na porównaniu dwóch aktów prawa miejscowego, a nie porównaniu planu miejscowego i decyzji wydanej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie obowiązującego wówczas planu. Wiążąca jest treść zapisów planu, jako normy generalnej i abstrakcyjnej, a nie aktu stosowania prawa. Odnotować przy tym można, że wskazywana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła i nie została wykorzystana w procesie inwestycyjnym. Przeznaczenie terenu w obu konfrontowanych planach było zatem w trakcie postępowania odwoławczego ustalone i nie wymagało dalszego postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, była także ustalona wartość nieruchomości. Zauważyć trzeba, że wartość nieruchomości z okresu poprzedzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta K., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 r., Nr [...], została przez organ pierwszej instancji ustalona na podstawie operatu szacunkowego, w którym faktyczne wykorzystywanie określono jako przeznaczenie pod zabudowę. Zapisy operatu i materiał fotograficzny wskazują na brak oznak wykorzystania rolniczego oraz położenie w obszarze rozwijającego się budownictwa mieszkaniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy, że teren jest faktycznie wykorzystywany rolniczo. Tym bardziej bezpodstawne, z punktu widzenia art. 138 § 2 K.p.a., było stanowisko Kolegium o potrzebie "potwierdzenia" zapisów archiwalnych z ewidencji gruntów o rolniczym przeznaczeniu gruntów, gdy treść tych zapisów nie była kwestionowana, a organ odwoławczy na przeznaczeniu ewidencyjnym spornych działek oparł stanowisko o błędnym przyjęciu przeznaczenia terenu przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przed dalszymi uwagami należy jeszcze przedstawić systemowy kontekst funkcjonowania i rozumienia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia tego przepisu, po wyroku TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, OTK-A 2010/2/9), nie może być oderwana od konstytucyjności przesłanki faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Według Trybunału, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem sprawy konstytucyjnej była jedynie sytuacja, w której przeznaczenie nieruchomości w planach było jednakowe. Wówczas nieuchwalenie przez gminę nowego planu skutkujące, w myśl art. 37 ust. 1 in fine, wzięciem do porównania wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania, naruszało normy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał zakwestionował więc przepis, na podstawie którego władza samorządowa mogła nakładać na obywatela opłatę planistyczną, mimo, że sama zaniechała uchwalenia planu miejscowego, a bez tego zaniechania nie doszłoby do spełnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości. Podobnie należy ocenić sytuację, w której na skutek zaniechania gminy obywatel miałby ponosić zdecydowanie wyższą opłatę planistyczną, niż wówczas, gdyby nowy plan zastąpił bezpośrednio plan poprzedni. Na marginesie odnotować można, że problem ten został zauważony przez ustawodawcę. Ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) dodano przepis art. 87 ust. 3a stanowiący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Podkreślić należy, że dodanie przepisu art. 87 ust. 3a nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i nie ma wpływu na ocenę materialnej podstawy rozstrzygania sprawy.

Całokształt okoliczności towarzyszących ustalaniu, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji badania nowego planu i planu, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., wskazuje jednak, że uwzględnianie faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, gdy w poprzednio obowiązującym planie teren był przeznaczony pod zabudowę, powinno następować ze świadomością, iż jest to alternatywa z reguły pogarszająca sytuację strony. Zdawać sobie trzeba sprawę z kontrowersji związanych z możliwością stosowania art. 139 K.p.a. wobec decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 526-527; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 161/99, OSNP 2001/3/60; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79; Jan Zimmermann, glosa do wyrok u NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el., 2012, teza 4 do art. 139). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można wprost odnosić zakazu reformationis in peius do decyzji kasacyjnych z art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja taka nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Warto jednak zauważyć, że sprawie renty planistycznej, do ustalania wartości nieruchomości, z mocy art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanie, na mocy art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, skutkuje wykonaniem kolejnego operatu szacunkowego, uwzględniającego wskazane okoliczności. Taki operat, sporządzony w oparciu o art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest dowodem podlegającym ocenie organu w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). W niniejszej sprawie, po decyzji kasacyjnej Kolegium, operat uwzględniałby rolniczy sposób wykorzystywania terenu. Nie obrony byłaby wówczas teza, że samo wskazanie przez organ odwoławczy jako okoliczności, którą należy wziąć pod uwagę, rolniczego sposobu wykorzystania terenu, nie wpływałoby na przebieg postępowania dowodowego, którego efektem jest załatwienie sprawy. W związku z tym, gdy zachodzi wątpliwość, czy w rezultacie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie dojdzie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, do zwiększenia rozmiaru obowiązku nakładanego na odwołującego się, pamiętając, że zakaz z art. 139 K.p.a. nie dotyczy wprost decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a., należy szczególnie wnikliwie rozważyć, czy zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Nie ma sporu co do tego, że decyzja reformatoryjna organu odwoławczego nie może naruszać zakazu reformationis in peius sformułowanego w art. 139 K.p.a. Jeśli więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wątpliwości, że ustalając wzrost wartości nie można posłużyć się przeznaczeniem nieruchomości w poprzednim planie, ale należy wziąć pod uwagę rolniczy sposób wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, to powinno rozstrzygnąć odwołanie w ramach decyzji reformatoryjnej. W takiej sytuacji, wydanie decyzji kasacyjnej opartej o art. 138 § 2 K.p.a., zamiast decyzji rermatoryjnej, może bowiem stanowić próbę obejścia zakazu reformationis in peius. W okolicznościach niniejszej sprawy, uzyskanie dodatkowej wypowiedzi rzeczoznawcy, co do tego, czy przyjęcie rolniczego wykorzystywania terenu spowoduje wzrost wartości nieruchomości w stosunku do wzrostu przedstawionego w operacie, było możliwe w ramach art. 136 K.p.a. Uzyskanie opinii uzupełniającej wskazującej na pogorszenie sytuacji strony wykluczałoby zaistnienie przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Bez podjęcia takiej próby uzupełnienia dowodu, przyjęcie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, było naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Nadto skonstatować warto, iż Kolegium zakwestionowało dowód z operatu szacunkowego, w zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, odpowiadającego przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., bez jakichkolwiek podstaw w zebranym dotychczas materiale dowodowym. Ustalenie o rolniczym wykorzystywaniu terenu nie wynikało z okoliczności rozpatrywanej sprawy, ale z teoretycznego założenia, że teren, który utracił przeznaczenie budowlane, z uwagi na utratę mocy przez dotychczasowy plan, musi być traktowany jako teren rolniczy, gdyż taki jest zapis w ewidencji gruntów, nie wynika z przepisu art. 37 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dowód z zapisów ewidencji gruntów powinien być traktowany jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Dowód taki nie może być uznany za przesądzający w sytuacji, gdy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości został przez rzeczoznawcę majątkowego jednoznacznie określony.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., było uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.