Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Irena Kamińska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Gminy Pątnów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1818/05 w sprawie ze skargi Gminy Pątnów na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 czerwca 2005 r. nr DKOS-1-KK-5010-89/05 w przedmiocie likwidacji szkół i placówek oświatowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1818/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Pątnów na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 czerwca 2005 r. nr DKOS-1-KK-5010-89/05 utrzymujące w mocy postanowienie Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 3 marca 2005 roku KO.X.0513p/5/05. Postanowieniem tym – na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 2, 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wyrażono negatywną opinię o likwidacji przez Radę Gminy Pątnów Publicznego Gimnazjum w Pątnowie, Publicznej Szkoły Podstawowej w Pątnowie, Publicznego Przedszkola w Pątnowie wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych i. Władysława Reymonta w Pątnowie, Publicznej Szkoły Podstawowej w Dzietrznikach, Publicznego Przedszkola w Dzietrznikach wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych im. Króla Władysława Jagiełły w Dzietrznikach, Publicznej Szkoły Podstawowej w Grębieniu, Publicznej Szkoły Podstawowej w Popowicach, Publicznego Przedszkola w Popowicach wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Popowicach, Publicznej Szkoły Podstawowej w Załęczu Wielkim i Publicznego Przedszkola w Załęczu Wielkim wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Załęczu Wielkim, Publicznej Szkoły Podstawowej w Załęczu Małym i Publicznego Przedszkola w Załęczu Małym wchodzących w skład Zespołu Szkół Samorządowych w Załęczu Małym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że ustawa nie określa, jakimi kryteriami powinien się kierować kurator oświaty opiniując zamiar likwidacji szkoły, a więc opinia taka jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak prawa organu do dowolnego decydowania o zamiarze likwidacji szkoły. Orzecznictwo sądowe, jako granicę uznania administracyjnego wskazało zasadę wyrażoną w art.7 kpa zobowiązującą organy administracji do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony" (SA 820/81 ONSA 1981/57). Odnosząc się do powyższego, Sąd I Instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Łódzkiego Kuratora Oświaty dnia 3 marca 2005 roku, mieści się w granicach wyznaczonych prawem. Organy w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień wskazały przyczyny, dla których zamierzona przez Gminę Pątnów likwidacja szkół i przedszkoli nie znajduje akceptacji organów odpowiedzialnych za realizację polityki oświatowej państwa.

Ponadto – w ocenie Sądu I instancji – art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej, jaką jest powołana przez Radę Gminy Pątnów fundacja oświatowa. Wprawdzie przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, w celu wykonywania zadań własnych, jednak możliwość taką należy rozważać w świetle zasad wynikających z uregulowań ustrojowych oraz ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, przede wszystkim mając na względzie charakter zadań powierzonych. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Gminy Pątnów, że sposób realizacji zadań gminy polegających na zakładaniu i prowadzeniu publicznych szkół podstawowych i przedszkoli jest pozostawiony samodzielnym decyzjom gmin w takim samym stopniu, jak zadania z zakresu gospodarczej działalności gminy. Wynika to z zasadniczej różnicy charakteru tych zadań.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w przedstawionych przez Gminę dokumentach brak wyników analizy ekonomicznej, które by potwierdzały jednoznacznie pozytywny rezultat przyjętego przez Radę Gminy Pątnów Programu Rozwoju Oświaty. Nie określono przewidywanych kosztów działania Fundacji Rozwoju Oświaty, ani nie wykazano, na ile poprawi się stan finansów oświatowych Gminy. Sąd podkreślił także, iż dla zagwarantowania niezakłóconego procesu edukacji nie jest obojętne to, że działalność gospodarcza, którą statut Fundacji przewiduje, niesie z sobą – ze swej istoty – ryzyko finansowe.

Sąd stwierdził zatem, że kurator oświaty nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a tym samym utrzymujące w mocy postanowienie kuratora orzeczenie organu II instancji również nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Pątnów, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę wyroku oraz o zmianę postanowień Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz Łódzkiego Kuratora Oświaty, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 5, art. 5a ust. 2 pkt 1 oraz art. 104 ust. 1 i 105 ustawy o systemie oświaty polegającą na uznaniu, że z powyższych przepisów wynika zakaz realizowania zadania własnego gminy wyłącznie poprzez zawarcie umowy z innym podmiotem utworzonym w tym celu przez gminę oraz uznaniu, że powierzenie wykonywania zadania własnego z zakresu edukacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że zapisu art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie można traktować jako określenia organizacyjnej formy realizowania zadania własnego gminy, a tym samym brak jest podstaw, aby zakazywać gminie prowadzenia szkół publicznych za pośrednictwem powołanej w tym celu fundacji. W dalszym ciągu, bowiem, będzie to realizowaniem zadań własnych gminy, która ma prawo samodzielnie określić sposób realizowania tych zadań, skoro żaden przepis prawa nie narzuca konkretnego sposobu wykonania tego zadania. Podobnie – zdaniem skarżącej Gminy – przepis art. 5a ust. 2 pkt 1 nie przesądza, że wskazane w nim zadanie oświatowe nie może być realizowane przez Gminę przy pomocy powołanej w tym celu fundacji i nie wyłącza zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazane wyżej uchybienia miały w ocenie skarżącej istotny wpływ na treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Pątnów (zwaną dalej skarżącą) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 roku, o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i dlatego podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /pkt 1/ lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2/. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej /art. 176 p.p.s.a./. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, na wstępie należy stwierdzić, że strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia Sądu na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny dla oceny zarzutów opierających się na błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, przyjął stan faktyczny, uznany za prawidłowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uznać bowiem w tej sytuacji należy, że stan faktyczny sprawy, na tle którego wyrokował Sąd I instancji jest bezsporny. Przy oparciu skargi kasacyjnej na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stan faktyczny winien być bowiem ustalony w sposób niewadliwy.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 maja 1998 roku K. 38/07 jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw i w ich ramach. Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego zakłada więc podporządkowanie ich działalności przepisom prawa. Ochrona tej wartości nie może bowiem wykluczać lub znosić w istotny sposób prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca może działać całkowicie dowolnie. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może być więc ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, zależy od oceny ustawodawcy (orzeczenie z 23 października 1996 roku, K. 1/96). Ocena czy dana regulacja spełnia warunek usprawiedliwionej ingerencji w sferę samodzielności gminy nie może być dokonana bez wykładni odwołującej się do celu i aksjologii ustawy wprowadzającej ograniczenia.

Podstawową instytucją publicznego porządku prawnego określającą granice samodzielności gminy jest także instytucja nadzoru nad działalnością samorządową, o której mowa w art. 171 Konstytucji. W przepisie tym sformułowano zasadę, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, określając również w sposób enumeratywny jakie organy w państwie są jednocześnie organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Są nimi: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe, Specyficzną, szczególną funkcję nadzorczą w stosunku do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pełni także Sejm.

Stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Szkoła, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Oczywistym jest, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Zgodnie z art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej kurator sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Ustawa precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli.

Kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie likwidacji szkoły wynika z faktu, iż pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy oświatowej), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 2002 roku K. 29/00 polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Oczywistym jest, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Natomiast o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego w postaci likwidacji szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były jedynie oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. ze wskazanego wyżej przepisu art. 59 ust. 1 ustawy oświatowej. Ponadto każdorazowa "negatywna opinia" kuratora musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach.

Deklarowana przez art. 16 ust. 2 Konstytucji zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych, w tym zadań własnych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, doznaje więc wprawdzie w treści art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ograniczenia, gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi, wskutek braku pozytywnej opinii kuratora, do udaremnienia zamiaru likwidacji gminnej szkoły samorządowej, ale mamy w tym przypadku do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym" w rozumieniu art. 89 i 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Łódzkiego Kuratora Oświaty mieści się w granicach wyznaczonych prawem. Organy w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień wskazały bowiem przyczyny, dla których zamierzona przez Gminę Pątnów likwidacja szkół i przedszkoli nie znajduje akceptacji organów odpowiedzialnych za realizację polityki oświatowej państwa.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż jednym z podstawowych problemów prawnych ma charakter zadań gminy w dziedzinie edukacji publicznej. Podejmując w ramach decentralizacji funkcji państwa decyzję o przekazaniu gminom zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych i przedszkoli z dniem 1 stycznia 1994 roku, ustawodawca określił jednocześnie charakter przekazanych przez państwo zadań jako obowiązkowe zadania własne gmin (art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy oświatowej). W związku z powyższym, przepis art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej mówiący, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do zadań własnych gmin należy rozumieć w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej.

Co prawda powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza, zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, w celu wykonywania zadań własnych, to jednak możliwość taką należy rozważać w świetle zasad wynikających z uregulowań ustrojowych oraz ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, mając przede wszystkim na względzie charakter powierzanych zajęć. Sąd I instancji właściwie ocenił, iż sposób realizacji zadań gminy polegających na zakładaniu i prowadzeniu publicznych szkół podstawowych i przedszkoli nie może być pozostawiony samodzielnym decyzjom gmin w takim samym stopniu, jak zadania z zakresu gospodarczej działalności gminy, w tym – jak przykładowo podała skarżąca – zapewnienia ludności transportu zbiorowego. Wynika to nie tylko z zasadniczej różnicy charakteru tych zadań, ale i – jak wskazano wyżej – celu jakiemu mają one służyć.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela też pogląd Sądu I instancji, że powołana Fundacja Rozwoju Oświaty, której statut przewiduje również prowadzenie działalności gospodarczej, niesie ze sobą ryzyko finansowe. Również ten argument, natury finansowej, zapewne został wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji odmownej, zarówno przez Łódzkiego Kuratora Oświaty, jak i Ministra Edukacji Narodowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wzmiankowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.