Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1711/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1738/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. o nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z [...] lipca 2015 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Komisję Rewizyjną Rady Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w piśmie z [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie akta sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (zwanej dalej Komisją).

Postępowaniem objęte zostały czynności szacowania nieruchomości wykonane w związku z opracowaniem operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącego określenia wartości rynkowej niesamodzielnego lokalu nr [...], o pow. 24,84 m2 , położonego w budynku wielorodzinnym w Warszawie przy ulicy [...], dzielnica Śródmieście, dla potrzeb "sprzedaży nieruchomości i ustalenia pierwszej opłaty".

Zarzuty stawiane rzeczoznawcy majątkowemu dotyczyły:

- zmiana statusu lokalu (samodzielności lokalu) bezpośrednio przed zleceniem wyceny, przez co lokal został wyceniony znacznie niżej, niż kształtują się ceny lokali o metrażu zbliżonym do metrażu lokalu nr [...]. Wartość rynkową tego lokalu wyceniono na kwotę zbliżoną do wartości strychu przeznaczonego do zagospodarowania;

- zastosowanie niewłaściwej metodologii wyceny, która tendencyjnie zakłada, że samodzielność wycenianego lokalu nr [...] uwarunkowana jest wyłącznie połączeniem tego lokalu z lokalem nr [...] w jeden większy samodzielny lokal mieszkalny;

- określenie wartości przypadającego na wyceniany lokal nr [...] udziału we współwłasności w części ułamkowej prawa własności gruntu nieruchomości wspólnej na zbyt wysokim poziomie, tj. na około 1/3 wartości rynkowej prawa własności lokalu z prawami towarzyszącymi. Tak wysoka wartość przypadającego na lokal mieszkalny udziału w gruncie jest charakterystyczna dla relacji wartości gruntu do wartości nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi;

- pominięcie w wycenie korytarza o powierzchni 2,88 m2 jako elementu nie posiadającego cech cenotwórczych;

- wycena lokalu mieszkalnego nr [...], która ma charakter pomocniczy dla oszacowania wartości rynkowej przedmiotu wyceny, bez dokonania oględzin tegoż lokalu i przyjęcie tendencyjnego założenia, że stan techniczny lokalu nr [...] jest taki jak stan lokalu nr [...];

- przyjęcie wielkości całkowitej powierzchni użytkowej budynku zawierającego wyceniany lokal na poziomie 1419,11 m2, podczas gdy wielkość tej powierzchni ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości wspólnej wynosi 1619,55 m2, a z ksiąg wieczystych i mieszkalnych już wyodrębnionych w tym budynku wynika, że powierzchnia użytkowa budynku to 1420,27 m2;

- bezpodstawne założenie dotyczące przyłączenia korytarza o powierzchni 2,88 m2 należącego do nieruchomości wspólnej do powierzchni połączonych lokali nr [...] i [...], gdyż będzie to wymagało zmiany zapisów w księgach wieczystych lokali mieszkalnych dotyczących wyodrębnionych;

- określenie wartości lokalu nr [...] o powierzchni użytkowej 24,84 m2 na podstawie cen jednostki porównawczej lokali mieszkalnych o powierzchniach od 55,2 m2 do 111,99 m2 i zaniżenie w ten sposób wyniku wyceny, gdyż ceny jednostki porównawcze i większych lokali są niższe aniżeli ceny lokali o powierzchniach zbliżonych do 30 m2;

- dokonanie ocen cech lokali porównawczych, a także lokalu nr [...], takich jak "standard wykończenia lokalu" i "funkcjonalność lokalu" bez możliwości oględzin tych lokali lub posiadania wiarygodnych źródeł wiedzy o tychże cechach;

- błędne zastosowanie współczynnika korygującego (eksperckiego) obniżającego wartość wycenianego lokalu nr [...] z tytułu rzekomego nieuregulowanego stanu prawnego tego lokalu (powołanie się na brak księgi wieczystej dla połączonych lokali nr [...] i [...]). Stan prawny lokalu nr [...] jest uregulowany, gdyż jego właścicielem jest Miasto Stołeczne Warszawa.

Organ I instancji (Minister Infrastruktury i Budownictwa) decyzją z [...] grudnia 2015 r., orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżąca, wykonując czynności szacowania zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb "sprzedaży nieruchomości i ustalenia pierwszej opłaty", nie wypełniła obowiązków o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego błędy i uchybienia, zdaniem organu są bezsporne i czynią sporządzony przez nią operat szacunkowy dokumentem pozbawionym wiarygodności.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ zwrócił się do Komisji o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Komisja stwierdziła, że skarżąca naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdziła, że część zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu znalazła potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z powyższym uznała, że adekwatną karą będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Komisja wnioskowała o nałożenie na rzeczoznawcę majątkowego kary mniej dolegliwej niż kara dyscyplinarna orzeczona w decyzji organu I instancji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r.

Zdaniem organu, popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego błędy i uchybienia potwierdzają, że przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2014 r. skarżąca nie przestrzegała zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, zwłaszcza w zakresie wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego szczególnej staranności oraz bezstronności. Organ podkreślił, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich rzeczywistości, poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie niezbędne informacje umożliwiające jego weryfikację i nie pozostawiające wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, bowiem jest odzwierciedleniem tego, jakie czynności szacowania rzeczoznawca majątkowy wykonał. W ocenie organu, sporządzony przez skarżącą operat szacunkowy tych wymogów nie spełnia.

Dalej organ wskazał, że na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej wpływ miało rażące naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Jego zdaniem nieprawidłowo przedstawiono stan nieruchomości w skutek niedokonania oględzin lokalu nr [...] na szczególną dezaprobatę zasługuje wykazany brak bezstronności rzeczoznawcy majątkowego przy wycenie nieruchomości. Zdaniem organu zastosowanie w wycenie współczynnika korygującego uwzględniającego koszty uregulowania stanu prawnego nieruchomości świadczy o próbie wpłynięcia na ustalenie niższej ceny sprzedaży lokalu na korzyść nabywcy.

Zdaniem organu opisane w decyzji postępowanie skarżącej jest naganne i podważa zaufanie do wykonanych przez nią czynności zawodowych jako eksperta na rynku nieruchomości. W ocenie organu jako osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać ich wiarygodność.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ jedynie stwierdził, że uchybienia i błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są rażące, jednakże nie odniósł się do winy rzeczoznawcy. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że tylko kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych przewinień. Nie wykazał natomiast, czy orzeczenie zarówno łagodniejszej, jak i bardziej dotkliwej kary spełni cel, jaki kara dyscyplinarna powinna osiągnąć. Zdaniem Sądu z powyższych wywodów wynika, że organ formalnie wskazując na rażące postępowanie w istocie w ogóle nie poświęcił uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym temu, czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię.

Ponadto uzasadniając wybór - przy wymienionej w ustawie gradacji kar od najłagodniejszej (upomnienie), do najcięższej (pozbawienie rzeczoznawcy uprawnień zawodowych) - kary, znajdującej się w środku tego katalogu, uzasadniał to rażącym postępowaniem i próbą wpłynięcia na ustalenie niższej ceny sprzedaży lokalu na korzyść nabywcy.

W ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi dowody z dokumentów w postaci protokołu z inspekcji nieruchomości lokalowej z dnia [...] czerwca 2014 r.; protokołu z inspekcji nieruchomości lokalowej z dnia [...] czerwca 2014 r.; protokołu z inspekcji nieruchomości lokalowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz przesłucha A. J. na okoliczność potwierdzenia, iż udostępnianie rzeczoznawcy majątkowemu nieruchomości stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy - Dzielnica Śródmieście nie przez osobę reprezentującą właściciela i jednocześnie zamawiającego wycenę, a przez osoby trzecie, np. najemców stanowi powszechną praktykę i jaki to ewentualnie miało wpływ na wycenę nieruchomości. Ponadto uzasadni wybór kary - przy wymienionej w ustawie gradacji kar.

Na zakończenie Sąd nadmienił, że skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych mając na względzie cały zgromadzony materiał dowodowy z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów.

Minister Infrastruktury i Budownictwa złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi A.K. jako bezzasadnej, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami {Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., dalej: "ugn"), prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania przy kontroli zaskarżonej decyzji, polegającą na wywiedzeniu, że na rodzaj i wymiar kary dyscyplinarnej orzekanej przez organ wobec rzeczoznawcy majątkowego ma wpływ wina tego rzeczoznawcy, i jej stopień, stwierdzona przy wykonywaniu przez niego czynności zawodowych;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt. i i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm., dalej: "pusa"), czego konsekwencją jest także niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się:

a) w niewłaściwym ustaleniu granic sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji, czego wynikiem było zastosowanie do kontroli zaskarżonej decyzji przepisów nieobowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66 oraz z 2013 r. poz. 23, dalej: "rozporządzeńie'08").

Zaskarżoną decyzję wydano [...] czerwca 2016 r., w oparciu o protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, do której organ skierował sprawę dnia [...] lipca 2015 r. Zatem, w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyjaśniającego i w dacie orzekania przez organ obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. poz. 266, ze zm., dalej: "rozporządzenie 14"). Sąd I instancji powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem z zastosowaniem przepisów rozporządzenia 14, a nie z zastosowaniem rozporządzenia 08. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów nieobowiązującego rozporządzenia świadczy o niewłaściwym ustaleniu granic sprawy sądowoadministracyjnej i przeprowadzeniu kontroli działalności organu administracji publicznej z rażącym naruszeniem art. 1 § 1 i 2 pusa przy zastosowaniu do tej kontroli przepisów prawa nieobowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji;

b) w dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji z zastosowaniem dokumentów złożonych przez skarżącą dopiero przy skardze na decyzję i postawienie w oparciu o to organowi zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd pominął, że skarżąca nie złożyła tych dokumentów w toku postępowania wyjaśniającego, czym uniemożliwiła organowi przeprowadzenie dowodu z nich. Nie było winą organu to, że dokumenty te, będące w posiadaniu skarżącej, nie były znane organowi w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd naruszył wymienione przepisy postępowania i zamiast skontrolować, czy decyzja została wydana prawidłowo w oparciu o zebranym w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, dopuścił do tego, że organ ma w ponownym postępowaniu orzekać na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym,

c) w brakach uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd nie wskazał żadnego przepisu rozporządzenia 08, czy rozporządzenia 14, ja kogokolwiek przepisu ugn, ani przepisu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: "kpa"), którego naruszenie przez organ, i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej, Sąd stwierdził. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tym samym nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a.. W tym zakresie, orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tego wynika zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem przepis ten stanowi dla sądu administracyjnego podstawę uwzględnienia skargi na decyzję tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik spraw,

d) w zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, niezgodnych z przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności rzeczoznawców majątkowych, polegających na wskazaniu konieczności przesłuchania świadka – A. J., co stało się powodem naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.. Żaden przepis ugn, ani rozporządzeń 08, czy rozporządzenia'14, nie daje podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Prawidłowe zastosowanie przepisów § 12, § 13 i § 15 ust. 1 pkt 5-8 rozporządzenia'14 oraz art. 195 ust. 1-2 ugn doprowadziłoby Sąd do uznania, że postępowanie to odbywa się wyłącznie z udziałem obwinionego i jego obrońcy, a dodatkowe postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 195 ust. 4 ugn, odbywa się na zasadzie uzyskiwania informacji w drodze pisemnej. Zatem wskazania co do dalszego postępowania, udzielone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którymi organ jest związany, zmuszają organ i Komisję Odpowiedzialności Zawodowej do naruszenia przepisów postępowania;

e) w niewłaściwej wykładni, prowadzącej do niezastosowania, art. 195a ust. 1 ugn w zw. z § 15 ust. 1 pkt 5-8 i § 16 ust. 2 rozporządzenia'14, i stwierdzenie, że wina rzeczoznawcy majątkowego jest jednym z czynników, na podstawie którego organ orzeka o karze dyscyplinarnej. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ orzeka o karze dyscyplinarnej na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, w toku którego nie jest badana przesłanka winy rzeczoznawcy majątkowego. W postępowaniu wyjaśniającym ma dojść do oceny zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu oraz innych okoliczności sprawy wraz ze wskazaniem, które zarzuty zostały udokumentowane, a które zostały odrzucone, oraz ze wskazaniem, jakie przepisy prawne zostały naruszone przez rzeczoznawcę majątkowego. Oceny tej Komisja Odpowiedzialności Zawodowej dokonuje przez pryzmat kryteriów, jakimi kierować ma się rzeczoznawca zawodowy przy wykonywaniu czynności zawodowych, określonych w art. 175 ust. 1 ugn, to jest kryterium zgodności z prawem, ze standardami zawodowymi, z zasadami etyki, zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności i zachowania bezstronności. Tymczasem, Sąd zarzuca organowi, bez wskazania przepisu prawa, który organ miałby naruszyć, że orzeczona zaskarżoną decyzją kara dyscyplinarna nie znajduje odniesienia do stopnia winy skarżącej;

f) zupełne pominięcie zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ustaleń - faktycznych w zakresie stwierdzonych błędów w wykonywaniu czynności zawodowych przez A. K., ciężaru i stopnia naruszonych przez nią przepisów o wycenie nieruchomości, niedochowania szczególnej staranności wymaganej dla zawodowego charakteru tych czynności, a także niezachowania przez nią bezstronności przy wycenie. Sąd nie dostrzegł także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się wyjaśnienie, dlaczego organ zastosował taki rodzaj i wymiar kary wobec skarżącej. Gdyby Sąd rzetelnie zapoznał się z uzasadnieniem decyzji i aktami administracyjnymi, to nie popełniłby błędu w ustaleniach faktycznych, których dokonał z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a..

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem stały się przyczyną niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienia skargi na jego podstawie, mimo że skarga nie była zasadna i Sąd powinien ją oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., którego przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie zastosował.

Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną organu wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi usterkami, które jednakowoż nie stanowią przeszkody w jej rozpoznaniu, ponieważ - jak wskazano w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. - przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję o nałożeniu na rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W kontrolowanym wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zarzuty WSA dotyczyły: zaniechania pełnego uzasadnienia w zakresie przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy (mimo wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kary zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy), braku pogłębionej analizy przesłanek opisanych w art. 175 ust. 1 u.g.n. w tym stopnia staranności przy wykonywaniu powierzonych czynności, a także braku oceny postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zebranych przez KOZ w trakcie postępowania wyjaśniającego. Prowadząc takie postępowanie organ stosuje się do przepisów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również regulacji wynikających z art. 194-195a u.g.n.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w sytuacji, w której ustalono, iż doszło do niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13). Jak się wskazuje w orzecznictwie ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08), który dotyczy odpowiedzialności pośredników w obrocie nieruchomościami, ale analogicznie uregulowanej jak odpowiedzialność rzeczoznawców). W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego.

Tak więc trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie zabrakło pogłębionej analizy tych wszystkich czynników. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia powodów wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Organ opisał naruszenia, jakich dopuściła się skarżąca, lecz nie ocenił ich rozmiaru i wagi. Nie jest jasne jaki, zdaniem Ministra, jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy stwierdzone przez organ naruszenie przepisów prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa czy też okoliczności sprawy wskazywałyby, iż stopień naruszenia przepisów prawa nie nosi cech rażącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy organ wymierzając karę brał pod uwagę postawę osobistą skarżącej, w tym dotychczasowy sposób wykonywania zawodu, w tym czy wobec skarżącej po raz pierwszy prowadzono postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, czy też już wcześniej nałożono na skarżącą karę dyscyplinarną.

W tym stanie rzeczy zdaniem NSA nie jest trafne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż w toku postępowania o zastosowanie kary dyscyplinarnej organ nie może oceniać postawy osoby, wobec której toczy się takie postępowanie, a więc tym samym brać pod uwagę stopień zawinienia.

Zauważyć bowiem należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco - dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc zindywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa.

Jak już wspomniano ocena stopnia staranności z jaką działał rzeczoznawca majątkowy oznacza, że orzeczenie o karze uwzględnia element zawinienia. W tym zakresie konieczna jest ocena działań lub zaniechań rzeczoznawcy majątkowego z punktu widzenia obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla ich zawodowego charakteru.

Przedstawiona argumentacja jest o tyle istotna jeśli zważyć, że orzeczona przez organ kara dyscyplinarna była o wiele wyższa od tej, jaka była wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (opisane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej) okazały się bezzasadne.

W ocenie NSA również nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania opisane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia w przedstawionym zakresie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Skład orzekający przychyla się do utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis ten - stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Naruszenie wskazanego przepisu mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby sąd uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że strona - w jakimkolwiek zakresie - nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza natomiast naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. II GSK 943/16).

Z kolei wskazywany przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wyznacza ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem te zawarte są w ustawie - p.p.s.a. Jako przepis ustrojowy a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mógłby on stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem, bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego Sąd I instancji nie uczynił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wykazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej").

W sprawie nie zaistniały sytuacje uzasadniające zarzut naruszenia wyżej wskazanego przepisu prawa.

Natomiast biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r.).

W tym stanie rzeczy stanowisko strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za niezasadne i nieskuteczne. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy zaś podnieść, że skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony uznać należy wniosek - formułowany na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku - że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 ; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.