Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 973/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 14 stycznia 2007 r. J. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) grudnia 2006 r. nr (...) , utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) kwietnia 2005 r., w oparciu o przepis art. 115 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), orzekł o odpowiedzialności J. M. za zobowiązania zlikwidowanej spółki cywilnej - Firma Transportowa F. F. Z., M.J., z tytułu nieopłaconych składek i odsetek za zwłokę w łącznej kwocie (...) zł.

Od tej decyzji J. M. pismem z (...) czerwca 2005 r. odwołał do Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O., wnosząc o zmianę tej decyzji oraz o umorzenie w całości należności z tytułu zaległych składek, a w razie nieprzychylenia się do tego wniosku, o odroczenie terminu płatności.

W uzasadnieniu ww. pisma przyznał istnienie zobowiązania w kwocie ustalonej przez Zakład. Jednocześnie podniósł, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego oraz jego rodziny, a nadto pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podał, że nie posiada własnego mieszkania, mieszka u córki, która samotnie wychowuje dziecko. Wskazał też, że nie posiada żadnego majątku ani oszczędności, a jedynym jego dochodem jest zasiłek przedemerytalny jaki uzyskuje w kwocie (...)zł netto miesięcznie. Wyjaśnił również, iż do powstania zaległości przyczyniła się niewypłacalność G. Fabryki Mebli S.A. w upadłości w G., tj. kontrahent spółki F.

Wyrokiem z (...) maja 2006 r. Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. w pkt 1 oddalił odwołanie J. M. na decyzję Zakładu z (...) kwietnia 2005 r., a w pkt 2 wniosek o umorzenie należności zawarty w odwołaniu przekazał organowi rentowemu do merytorycznego rozpoznania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, prowadząc postępowanie z wniosku strony o umorzenie jej zadłużenia, pismem z (...) lipca 2006 r. wezwał J. M. do złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, w tym dotyczących jego sytuacji majątkowej poprzez złożenie wykazu posiadanych nieruchomości oraz ruchomości, a także dokumentów potwierdzających okoliczności wpływające na trudną sytuację materialną jego rodziny oraz dotyczących jego sytuacji zdrowotnej.

W odpowiedzi, w piśmie z (...) lipca 2006 r. wnioskodawca oświadczył, że nie posiada żadnego majątku, oraz że pozostaje z żoną w "separacji nieformalnej", przy czym jak podał, nadal z żoną zamieszkuje. Z uwagi na niskie dochody ze świadczenia przedemerytalnego dokłada się do miesięcznych opłat w kwocie (...) zł. Do akt sprawy złożył m.in. decyzję Zakładu z (...) marca 2006 r. o waloryzacji emerytury A. M., z której wynika, iż osoba ta uzyskuje świadczenie emerytalne w kwocie (...) zł netto, a także dokumenty dotyczące miesięcznych wydatków ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego.

W toku postępowania organ administracyjny uzupełnił materiał dowodowy o informacje dotyczące majątku strony udzielone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Starostwo Powiatowe w N. Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami - Oddział Ewidencji Gruntów. Z uzyskanych danych wynika, iż J.M. nie posiada zarejestrowanych pojazdów oraz nie figuruje w operacie ewidencji gruntów na terenie powiatu N.

Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z (...) października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę, w łącznej kwocie (...) zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu, po przytoczeniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (na podstawie których należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności), stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu zaległych składek, albowiem Zakład nie wdrożył postępowania egzekucyjnego wobec płatnika oraz osoby zobowiązanej. Następnie organ przywołał przepis at. 28 ust. 3a ww. ustawy, umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w przypadku trudnej sytuacji finansowej dłużnika. W tym zakresie Zakład stwierdził, iż sytuacja materialna J. M. jest niewątpliwie trudna, niemniej jednak nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie należności z tytułu składek. Organ zwrócił uwagę na wysokość dochodu J. M. i jego żony, pozostawanie wnioskodawcy ze swoją małżonką w "separacji nieformalnej", ponoszenie wydatków na utrzymanie domu w kwocie (...) zł miesięcznie, oraz brak majątku. Dalej wyjaśnił, iż nieuczciwość kontrahenta nie może stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie zadłużenia. Zasadniczą zaś przesłanką uzasadniającą odmowę umorzenia należności z tytułu składek jest -zdaniem organu w niniejszej sprawie- brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległych należności. Pobierany przez stronę zasiłek emerytalny podlega -jak zauważył organ- egzekucji. Na koniec Zakład wskazał na przepis art. 30 ustawy systemowej, w myśl którego umorzeniu nie podlegają należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. nie zgodził się z organem, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Powołując się zaś na przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podniósł nieuwzględnienie przez organ jego szczególnej sytuacji, polegającej na utracie płynności finansowej przez jego kontrahenta, a w konsekwencji również przez jego firmę.

Decyzją z (...) grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku w sprawie podstaw pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności. Do chwili obecnej Zakład nie miał możliwości wdrożenia egzekucji z majątku wnioskodawca, natomiast z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca pobiera zasiłek przedemerytalny w kwocie (...) zł brutto podlegający egzekucji. Mając na uwadze możliwości płatnicze wnioskodawcy Prezes ZUS stwierdził, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest na tyle trudna aby stanowiła uzasadnienie dla umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy systemowej. J. M. posiada stałe źródło dochodu, niskie koszty utrzymania i nie ma na utrzymaniu rodziny. Na koniec organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji oraz wyjaśnił, iż utrata płynności finansowej przez kontrahenta spółki prowadzonej przez dłużnika nie mogła mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ZUS z (...) grudnia 2006 r. J. M. wniósł o jej uchylenie i umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie (...) zł, podnosząc naruszenie:

-art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że wobec skarżącego, który zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej nie zachodzi całkowita nieściągalność oraz przez nierozważenie możliwości częściowego umorzenia zaległości skarżącego;

-art. 9 k.p.a., tj. zasady informowania stron, polegające na niepoinformowaniu skarżącego o pozostałej do zapłaty kwocie zobowiązań wobec ZUS po dokonaniu przez niego zapłaty na rzecz ZUS kwoty (...) zł co skutkowało tym, że przez okres od dokonania zapłaty do dnia wydania decyzji o odpowiedzialności skarżącego zadłużenie ulegało zwiększeniu;

-art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli, poprzez niepoinformowanie skarżącego o pozostałej do zapłaty kwocie i wszczęciu postępowania o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania spółki F. po upływie 4 lat od daty zakończenia przez nią działalności, czym Zakład pośrednio przyczynił się do wzrostu wysokości zobowiązania skarżącego wobec ZUS;

-art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie;

-art. 80 k.p.a. w szczególności przez błędne ustalenia faktyczne w sprawie oraz nadawanie dowodom i oświadczeniom skarżącego treści, które z nich nie wynikają.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza jednoznacznie, że wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada majątku, a jedyne jego źródło dochodu stanowi zasiłek przedemerytalny. Za chybione uznał stanowisko organu, iż nie miał on możliwości wdrożenia egzekucji z majątku wnioskodawcy. Nie można bowiem uznać, iż podjęta przez skarżącego obrona pozbawiła organ skutecznego kierowania egzekucji do jego majątku osobistego. Następnie skarżący zwrócił uwagę, iż organ wydając decyzję nie uwzględnił szczególnej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. nie uwzględnił, że prowadzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza była ściśle związana z bytem G. Fabryki Mebli S.A. w G.. Skarżący podniósł też, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił pozytywnej postawy skarżącego, który w obliczu nagłej i niezawinionej utraty płynności finansowej dążył do uregulowania wszystkich zobowiązań spółki F., w tym zobowiązań wobec ZUS. Na koniec skarżący zauważył, iż w zaskarżonej decyzji organ rentowy w zasadzie powtórzył uzasadnienie poprzedniej decyzji, co świadczy o tym, że nie badał on okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż na podstawie jego oświadczenia organ przyjął, że koszty jego utrzymania są niskie, albowiem na utrzymanie mieszkania przeznacza on kwotę (...) zł na miesiąc, w ogóle nie uwzględniając, że jest to tylko kwota na opłaty i nie obejmuje kwoty wyżywienia i zakupu środków czystości. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił też możliwości częściowego umorzenia należności, np. w wysokości odsetek od zaległości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie, mając na uwadze wniosek skarżącego -zawarty w treści skargi- o umorzenie należności z tytułu składek, wskazać trzeba iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie jego zadłużenia nie mógł być -z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe- przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl).

Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS zważyć przede wszystkim należy, iż skarżący inicjując postępowanie wniósł o umorzenie swojego zadłużenia wynikającego z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) kwietnia 2005 r. orzekającej o odpowiedzialności J. M. za zobowiązania zlikwidowanej spółki cywilnej -Firma Transportowa F. F.Z., M.J. z tytułu nieopłaconych składek i odsetek. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Zgodnie z ust. 2 wymienionego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

W sytuacji uznania przez organ rentowy, iż brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., sprawę należy zbadać w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym to ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże -co należy podkreślić- wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.).

Przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

W tym miejscu trzeba też zaznaczyć, iż zgodnie z art. 30 omawianej ustawy systemowej, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

Z powyżej przytoczonych przepisów -w sposób nie budzący wątpliwości- wynika, iż do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych konieczne jest -na wstępie- określenie rodzaju zaległych składek. Wyszczególnienie zadłużenia z podziałem na składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz za pracowników jest istotne z uwagi na treść ww. normy prawa materialnego. Z przywołanej regulacji prawnej bezspornie bowiem wynika, iż inne przesłanki umorzenia mają zastosowanie do składek pracowniczych a inne w przypadku składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, o czym organ orzekając winien pamiętać, strona zaś ma prawo być poinformowana w jakiej wysokości jej zadłużenie na tej podstawie może być umorzone. Natomiast -co równie istotne- przepis art. 30 u.s.u.s. wyklucza możliwość umorzenia składek pracowniczych w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dlatego dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej duże znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie rodzaju składek. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze finansowane przez płatnika, składki pracownicze finansowane przez samych ubezpieczonych, czy też (w części lub w całości) składki dotyczące konta osobistego płatnika, pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy materialno-prawnej w sprawie, a tym samym zakreślenie granic postępowania dowodowego. Z decyzji organu rentowego winno zaś wynikać w jakiej części zadłużenie wnioskodawcy w oparciu o art. 28 u.s.u.s może być umorzone (albowiem przepis art. 30 u.s.u.s. nie wyłączył zastosowania tej ulgi do zadłużonych należności), a jeśli tak, to w oparciu o które przesłanki materialno-prawne.

Z zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) zupełnie nie wynika jakiego rodzaju należności z tytułu zaległych składek decyzja ta dotyczy. W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie organ rentowy nie przeprowadził koniecznych -jak wykazano- ustaleń w przedmiocie określenia rodzaju zaległych składek.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy można jedynie przyjąć, iż wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych obejmował (przynajmniej częściowo) zadłużenie z tytułu składek pracowniczych w części finansowanej przez ubezpieczonych, albowiem nie zostały one opłacone (k. 68 akt adm.). W uzasadnieniu decyzji Zakładu z (...) października 2006 r. organ powołał przepis art. 30 u.s.u.s., co mogłoby sugerować, że do części zadłużenia ulga w postaci umorzenia nie może mieć zastosowania. Przy czym organ powodu powołania ww. przepisu nie wyjaśnił. Nie wskazał, czy przepis ten w sprawie znajduje zastosowanie, a jeśli tak, to do jakiej części zadłużenia się odnosi. W zaskarżonej decyzji kwestia ta nie została uzupełniona, co więcej - Prezes ZUS w ogóle art. 30 u.s.u.s. tak w sentencji jak i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie powołał.

Zauważyć też trzeba, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ przyjął, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnoszący się jedynie do składek osobistych płatnika. Jeśli wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia dotyczy takiego rodzaju składek, winno to został wskazane w decyzji, łącznie z kwotą zadłużenia powstałą z tego tytułu. Strona ma prawo wiedzieć, w jakiej części jej zadłużenie w oparciu o przesłanki wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, związane z sytuacją materialną i rodzinną płatnika mogą być przez organ rentowy umorzone.

Z uwagi na brak ustaleń w powyżej przedstawionym zakresie, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji Prezesa ZUS nie sposób bowiem ocenić, czy przepisy prawa materialnego zostały w prawidłowy sposób w sprawie zastosowane.

Nadto, zastrzeżenia Sądu dotyczą również zastosowania w sprawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., z uwagi na treść uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji w tym zakresie, a przede wszystkim przedstawioną w nim argumentację.

Skarżący wnosząc o umorzenie swojego zadłużenia, swoją prośbę uzasadnił trudną sytuację materialną i rodzinną, wskazując głównie na brak majątku i niski dochód uzyskiwany z zasiłku przedemerytalnego. W tej sytuacji szczególne znaczenie w sprawie miał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w wymienianym już powyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak trzeba, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze -z uwagi na treść wniosku wszczynającego to postępowanie- przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający w sprawie miał obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji.

Oceniając sprawę w omawianym zakresie Prezes ZUS w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, iż dokonał analizy możliwości płatniczych wnioskodawcy, przy czym -zdaniem Sądu- analizy tej nie przedstawił. Wskazał, że zobowiązany pobiera zasiłek przedemerytalny w kwocie (...) zł brutto, mieszka z żoną, z którą jak twierdzi jest w "separacji nieformalnej". Pani A. M. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości (...) zł netto. Państwo M. nie prowadzą wspólnie gospodarstwa domowego. Płatnik nie posiada nieruchomości czy ruchomości, które mogłyby stanowić zabezpieczenie istniejącego długu, ale -jak zauważył organ- posiada stałe źródło dochodu. Prezes ZUS uznał, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie jest na tyle trudna, aby stanowiła uzasadnienie dla umorzenia należności. J. M. posiada stałe źródło dochodu, niskie koszty utrzymania i nie ma na utrzymaniu rodziny.

W ocenie Sądu przytoczona argumentacja, polegająca -właściwie- na opisaniu okoliczności wynikających z akt sprawy, a nie na ich ocenie, nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia. Wskazanie na stałe źródło dochodu wnioskodawcy, niskie koszty utrzymania oraz brak osób na utrzymaniu, może świadczyć jedynie o powierzchowniej analizie sprawy, a tym samym podjęciu skarżonej decyzji z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie.

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą.

W szczególności organ nie ustalił w postępowaniu dowodowym, czy rzeczywiście J. M. wraz z małżonką pozostają w separacji, tj. czy oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie są wiarygodne. Sąd w tym miejscu zauważa, iż w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek z (...) lipca 2006 r., w części "uwagi i spostrzeżenia inspektora badającego stan majątku" znajduje się zapis: "Pan J. M. zamieszkuje z żoną (wspólne mieszkanie) jednak małżonkowie pozostają w separacji nieformalnej. Ww. prosi o dyskrecję względem żony". Natomiast w dniu (...) października 2006 r. skarżący do akt sprawy oświadczył, iż nie jest z małżonką w separacji, co zaś mogłoby oznaczać, iż zainteresowany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną (k. (...) akt adm. - protokół). Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie są istotne, albowiem zupełnie inaczej mogą kształtować się wówczas możliwości płatnicze skarżącego. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby organ okoliczności te w toku postępowania w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnił i poddał ocenie. Nie wskazał też, czy uznał je za wiarygodne, a w konsekwencji nie podał jaką kwotę dochodu i wydatków niezbędnych na utrzymanie domu przyjął badając i oceniając sprawę skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Kwestia ta -zdaniem Sądu- wymaga dodatkowego zbadania i należytego przeanalizowania, po uprzednim -jeśli organ uzna to za konieczne- uzupełnieniu materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji winno jasno wynikać, czy strona prowadzi sama gospodarstwo domowe, czy też wręcz przeciwnie. Wprawdzie Prezes ZUS podał, iż skarżący nie ma rodziny na utrzymaniu, jednak z tego zwięzłego stwierdzenia nie wynika, czy oświadczenie wnioskodawcy dotyczące pozostawania wraz z małżonką w "separacji nieformalnej" uznał za wiarygodne oraz czy swoje stwierdzenie oparł na ustaleniach poczynionych z uwzględnieniem definicji rodziny zawartej w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Dalej, dostrzec należy, iż Prezes ZUS wydając skarżoną decyzję nie uwzględnił tych dowodów zgromadzonych w sprawie, które dotyczą wydatków miesięcznych na utrzymanie gospodarstwa domowego wnioskodawcy i jego małżonki (k. (...) akt adm.). Nie dokonał ich oceny i nie określił ich znaczenia w sprawie w kontekście oświadczenia skarżącego, iż ponosi on koszty utrzymania jedynie w kwocie (...) zł miesięcznie, z uwagi na niskie świadczenie przedemerytalne.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż wydatki, które strona wskazywała w postępowaniu administracyjnym, nie są wyłącznymi, podstawowymi kosztami wiążącymi się z jej utrzymaniem. Oczywistym bowiem jest, że strona musi ponosić także koszty wyżywienia i ubrania. Kwota (...) zł przeznaczana -zgodnie z oświadczeniem strony- na utrzymanie domu, wydatków tych nie obejmuje.

Niewyjaśnienie powyższego w efekcie spowodowało, iż w sprawie organ nie ustalił możliwości finansowych skarżącego (ewentualnie i jego rodziny). Ustalenia te są zaś niezbędne w świetle brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. do dokonania oceny, czy wnioskodawca jest w stanie spłacić wobec ZUS powstałe zadłużenie, czy też spowoduje to pozbawienie go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z wymienionych powodów nie można przyjąć, iż ocena sprawy w kontekście przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (po uprzednim -jak już to zostało zaznaczone- ustaleniu przez organ, iż przepis ten znajduje tu zastosowanie, z uwagi na rodzaj zaległych składek) została dokonana przez organ rentowy w sposób prawidłowy i niemający cech dowolności.

Z uwagi na dostrzeżone wady w przeprowadzonym przez organ rentowy postępowaniu dowodowym, Sąd uwzględnił podniesione przez skarżącego zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie będąc zaś związany zarzutami skargi uznał, iż skarżona decyzja narusza w szczególności -z powyżej przedstawionych powodów- art. 107 § 3 k.p.a., a w zw. z tym również art. 11 k.p.a.

Nadto, niezależnie od powyższego, Sąd dostrzegł naruszenie przez Prezesa ZUS art. 7 k.p.a., z którego m.in. wynika obowiązek organu administracyjnego uwzględniania przy wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Prezes ZUS w niniejszej sprawie wskazał na uznaniowy charakter swojego orzeczenia i zaznaczył, że przy rozpatrywaniu wniosku zobowiązany jest mieć względzie interes społeczny i słuszny obywateli, jednakże rozważań w tym zakresie w sprawie nie przeprowadził. W wyroku z 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 301/06, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż obowiązkiem organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego (co zachodzi wówczas gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy), jest zarówno podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zatem, sprawa również i w tym względzie wymaga uzupełnienia.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wyjaśnia, iż nie podzielił stanowiska skarżącego dotyczącego nie uwzględnienia -przy rozpatrywaniu wniosku w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s.- szczególnej sytuacji skarżącego, związanej z utratą płynności finansowej przez kontrahenta spółki F.. Wymieniony przepis, uszczegółowiony ww. rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., odnosi się wyraźnie do sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy będącego osobą fizyczną. W świetle brzmienia tego przepisu nieuczciwość czy też niewypłacalność kontrahenta spółki cywilnej, nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie należności z tytułu składek, na co zasadnie zwrócił uwagę Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnia również, iż sprawa mogła być oceniona tylko w zakresie rozpatrywanego przez organy administracyjne wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami, a więc ustalenia, czy organ rentowy miał podstawy do wydania decyzji negatywnej w tym względzie i prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie tego rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 28 u.s.u.s. Kwestie związane z powstaniem zadłużenia z uwagi na działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i podniesione w związku z tym zarzuty naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., nie mogły mieć więc żadnego wpływu na ocenę przez Sąd zaskarżonego orzeczenia Prezesa ZUS. Na marginesie tylko Sąd zaznacza, iż we wniosku z (...) czerwca 2005 r. strona przyznała istnienie zobowiązania w kwocie ustalonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z odpowiedzi na skargę Prezesa ZUS wynika zaś, iż po dokonaniu w dniu (...) października 2000 r. wpłaty w kwocie (...) zł, skarżący w dniu (...) grudnia 2000 r. otrzymał zaświadczenie o stanie zaległości.

Ze względu na to, iż skarżona decyzja została uchylona z przyczyn proceduralnych, rozstrzyganie zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego, dotyczących art. 28 ust. 1 u.s.u.s., nie znajduje uzasadnienia.

Konkludując, Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Podstawy faktyczne winny zaś zostać przez organ uaktualnione.

Wreszcie, Sąd zaznacza, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.