Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1290/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2006 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ł. w rejonie ul. O. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (dwustronnego). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Powołując się na statystyki policji, organ zaznaczył, iż w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 1127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Organ wskazał też na przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym. Organ podał, że zebrał następujący materiał dowodowy: wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez B. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowaną przez I.; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy i charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku.

Organ podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań I.) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi łącznie od 54 do 79,2 m. Organ powołał się również na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04.

W konkluzji uznał, iż dowody wskazują, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. Ł., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Dlatego też, w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył także, iż na ul. Ł. natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2240 pojazdów na godzinę i na tej ulicy ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu kołowego poprzez ustalenie limitu dopuszczalnej prędkości na 70 km/h. Dodatkowo wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ust. 1 u.d.p.

W konsekwencji organ uznał, że funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Jednocześnie ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, co powoduje, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wyrażona w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zdaniem organu naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z przepisów tych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, a organ nie uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie: art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie; art. 39 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p.; art. 10 kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; art. 7, 77 i 81 kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła się wypowiedzieć przez wydaniem decyzji; art. 79 kpa poprzez niezastosowanie; art. 84 kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie kpa; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wskazała, że: - organ błędnie stosuje art. 39 ust. 3 u.d.p. zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy. Art. 39 ust. 3 ww. ustawy mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, zaś art. 38 ust. 1 o istniejących, a więc o obiektach, które zostały wcześniej zlokalizowane; - organ błędnie twierdzi, że nośnik reklamowy narusza postanowienia art. 43 ust. 1 u.d.p., chociaż nośnik ten ([...] m2) stoi tam od 1999 r. a ZDM wyraził zgodę na odstępstwo wydając w międzyczasie kilka decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego; - zdaniem skarżącej każda decyzja administracyjna wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, co wynika z art. 7 i 77 kpa. Z art. 81 kpa dopuszcza uznanie za udowodnioną okoliczność, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zaś przed wydaniem decyzji ZDM winien wezwać stronę do zajęcia stanowiska co do całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 kpa). W ocenie skarżącej ZDM tylko formalnie wypełnił te wymogi, ponieważ co prawda w aktach sprawy znajduje się wezwanie do zapoznania się z aktami, ale brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżącą do zapoznania się z aktami. Poza tym w międzyczasie dołączono do akt nowe dowody (opinię opracowaną przez I., wyniki badań B.); - ponadto, zdaniem skarżącej ZDM powołuje się na statystyki, jednakże nie podaje źródła, co uniemożliwia weryfikację prawdziwości tych informacji, a nie można ich uznać za fakty powszechnie znane w trybie art. 77 § 4 kpa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, iż od dnia [...] grudnia 2006 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy, następnie zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, dlatego też w ocenie skarżącej należy uznać, że organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., gdyż zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 u.d.p., który dotyczy obiektów i urządzeń już istniejących. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu, bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.d.p. Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Naruszenie art. 43 udp. skarżąca uzasadniła podając, że regulacja zawarta w art. 43 ust. 2 u.d.p. wprowadzona została we wrześniu 2005 r., gdy skarżąca miała pozwolenie na zajęcie pasa drogowego. Wynika z tego zdaniem skarżącej, że skoro otrzymała ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to tym samym otrzymała również w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.d.p. zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze ogólnodostępnej w odległości mniejszej niż 10 m.

Odnośnie naruszenia art. 10 kpa skarżąca podała, że organ winien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a niezawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów jest istotne, gdyż do akt sprawy dołączono dowody, na które powołuje się ZDM, w szczególności opinię L. K. Odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 81 kpa skarżąca podała, że organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego i oparł się na dowodach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. Skarżąca powołała się na nieścisłości w opinii L. K. i oparcie tej opinii na informacjach i badaniach, których nie da się zweryfikować. Skarżąca podniosła też jednostronność i wątpliwości co do poprawności merytorycznej tejże opinii oraz jej błędne wnioski. Odnośnie naruszenia art. 79 kpa skarżąca podała, że nie została powiadomiona o fakcie uzyskania przez ZDM opinii L. K., zaś odnośnie naruszenia art. 107 § 3 kpa, że uzasadnienie zawiera ogólnikowe stwierdzenia, zacytowane za opinią L. K., które nie muszą koniecznie dotyczyć bezpieczeństwa na drodze. Zdaniem skarżącej organ wbrew przepisom art. 9 i 11 kpa nie wyjaśnił okoliczności sprawy w sposób przekonujący.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz art. 39 ust. 3 u.d.p., a także na uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sprawa o sygn. akt OPK 2/00. Organ wskazał, że argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego nośnika na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać uwzględniony, sytuacja na drogach jest zmienna w czasie, a natężenie ruchu drogowego ciągle wzrasta. Organ podał, że skład orzekający zna reklamy wysoce rozkojarzające wszystkich uczestników ruchu drogowego. Organ odwołał się również na opinię I., a także nie podzielił zarzutu skarżącej, iż należało ją powiadomić o wpłynięciu do akt tego dowodu, gdyż opinia jest z grudnia 2006 r., a pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ zauważył, że znajdujące się w aktach dowody były wiarygodne oraz że konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych w pasie drogowym współgrają z polityką miasta, zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Organ zważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego umocowanie pełnomocnika skarżącej do złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, jednak skoro w odwołaniu skarżąca potwierdza żądanie, to brak jest w ocenie organu podstaw do jego kwestionowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; art. 7, 77 k.p.a. przez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe; art. 81 kpa poprzez niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podała, że organ nie odniósł się in concreto do zarzutów, zawartych w odwołaniu oraz podtrzymała wcześniejsze zawarte w odwołaniu twierdzenia co do tego, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem skarżącej wskazane przez organ orzeczenie NSA z 2 lutego 2005 r. nie może mieć decydującego znaczenia. Skarżąca powołała się z kolei na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odnośnie naruszenia art. 7 i 77 kpa skarżąca podała, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego, a uzasadnienie decyzji zostało przekopiowane z innej decyzji, przykładowo w ocenie skarżącej w aktach sprawy znajduje się opinia I., ale oryginał tej opinii nie został podpisany. Skarżąca zgłosiła też uwagi do wyników tejże opinii, a także powołała się na badania przeprowadzone za granicą. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania skarżąca zaprezentowała orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazała, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe.

Odnośnie naruszenia art. 107 § 3 kpa skarżąca podała, że przytoczenie art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. nie jest wystarczające, a organ w jej ocenie tylko pobieżnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem skarżącej gdy chodzi o przedłużenie zezwolenia na funkcjonujący nośnik reklamowy, zastosowanie mają przesłanki z art. 38 ust. 1 u.d.p. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało według skarżącej wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, utrzymując, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Pas drogowy - zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi, mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m. in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania, określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m. in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już, na wskazaną lokalizację, wcześniejszą decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, o podanych w decyzji danych, która wygasała w dniu [...] grudnia 2006 r., a więc w dniu poprzedzającym pierwszy dzień wskazany we wniosku z dnia [...] października 2006 r. o wydanie zezwolenia. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe - miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym, będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni [...] m2 umieszczona w newralgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie, zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. i mimo, że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu reklamowego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, s. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzaniu i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 u.d.p. przez niezastosowanie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej, jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i uzyskiwaniu zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nie można w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 u.d.p. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p. uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

W niniejszej sprawie nie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie został dostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez uwzględnienie warunków drogowych istniejących we wskazanej lokalizacji, a także usytuowanie reklamy. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odnosząc się do zarzutu powoływania się przez organ na dokumenty, które nie mają waloru dowodów, wskazać trzeba, iż zarządca drogi ma obowiązek monitorować drogi i może w tym celu korzystać z opinii, analiz przez siebie zleconych, jak również materiałów opracowanych przez inne podmioty, dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Dokumenty te mają służyć wywiązywaniu się zarządcy drogi z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być one kontestowane przez skarżącą w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach), itp." W konsekwencji trafnie stwierdzono więc, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzone było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, być może nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

Organ - w ocenie Sądu - prawidłowo wykazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto - co również istotne - znajduje się zbyt blisko krawędzi jezdni. Odległość ta wynosi [...] m, podczas gdy ustawa o drogach publicznych, w przypadku dróg wojewódzkich, określa minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 8 m. Okoliczność, że dotychczas organy administracji nie przestrzegały zasady określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie świadczy, że sytuacja nie może ulec zmianie i to w kierunku respektowania obowiązujących przepisów.

Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. Ł. w rej. ul. O. Ciężar dowodu wykazania uzasadnionego przypadku spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża dowiedzenie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez jakiegokolwiek uzasadnienia jest niewystarczające dla jego udzielenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych wcześniej przepisów prawa.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału, który trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Jak wskazano powyżej stanowią one dla zarządcy drogi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń niezwiązanych z celami, jakim pas drogowy służy. Wbrew zarzutom skargi jak wynika z odpowiedzi na reklamację przesyłki poleconej nr [...], skarżąca otrzymała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz z prawa tego nie skorzystała.

Dokonana przez oba organy ocena zebranego materiału dowodowego, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom skargi - organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć zindywidualizowanymi przesłankami.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.