Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2499/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2 zd. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 185, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 596/13 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. D. na rzecz Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 596/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2012 r. nr [...].

Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] maja 2012 r. M. D. zwrócił się do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kserokopii (skanu) umów, ewentualnie także aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta zamówiła wykonanie następujących opinii i ekspertyz prawnych:

1) ekspertyzy naukowej (opinii) w zakresie: projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2) opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.;

3) opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

4) opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

Realizując wniosek Kancelaria Prezydenta RP przekazała skarżącemu żądane dokumenty wraz z rachunkami, informując ponadto, że do przedmiotowych umów nie zawierano aneksów.

Jednocześnie decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych wykonawców wymienionych we wniosku opinii i ekspertyz uzasadniona jest ze względu na ochronę prawa do prywatności, a w szczególności ochronę danych osobowych tych osób. Organ podniósł, że w zakresie żądania wnioskodawcy znalazły się dane osobowe autorów opinii i ekspertyz, w szczególności imiona i nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i NIP, numery kont bankowych. Osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Podniesiono, że autorom, na podstawie żądanych przez M. D. umów o dzieło Kancelaria Prezydenta RP nie powierzyła wykonania jakichkolwiek zadań publicznych. Zdaniem organu zarówno Konstytucja w art. 61 ust. 1, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej i jej art. 5 ust. 2 wiąże możliwość uzyskania informacji publicznej o osobach z wykonywaniem przez nie zadań władzy publicznej i pełnieniem funkcji publicznej. Tym samym udostępnienie powyższych danych stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło, zdaniem skarżącego, do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Szef Kancelarii Prezydenta RP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. D. Wyrokiem z 17 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 1296/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względów proceduralnych.

W wykonaniu wskazanego powyżej wyroku, Szef Kancelarii Prezydenta RP wydał wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

W jej uzasadnieniu organ podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, że dane osobowe w umowach i rachunkach autorów ekspertyz i opinii wymienionych we wniosku objęte są ochroną określoną w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności uwzględnienia przepisów dopuszczających przetwarzanie danych osobowych w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych organ wskazał, że objęcie zakresem żądanej informacji publicznej danych osobowych autorów nie jest jednoznaczne z zaistnieniem przesłanki legalizującej ich udostępnienie w trybie tego przepisu. Normy kolizyjne zastosowane w tym przypadku wskazują na pierwszeństwo ochrony danych osobowych autorów. Nadto organ podniósł, że pierwsza z przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. zbędność dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, została przez skarżącego wskazana niezasadnie. Rozpatrując żądanie wnioskodawcy Szef Kancelarii Prezydenta RP działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 gwarantuje ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznych.

Natomiast druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych, tj. niezbędność do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych) umożliwiałaby przetwarzanie żądanych danych poprzez ich udostępnienie wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazał, że udzielenie mu takiej informacji publicznej jest niezbędne z punktu widzenia wykonywanych przez niego zadań dla dobra publicznego.

Podsumowując organ uznał, że autorom opinii i ekspertyz, z uwagi na niepełnienie przez nich funkcji publicznej, przysługuje pełna ochrona prawa do prywatności.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wszystkie dane wykonawców umów o dzieło (w szczególności ich imiona i nazwiska) podlegają ochronie zawartej w ustawie o ochronie danych osobowych;

- naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i w efekcie - niezastosowanie ich;

- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że udostępnienie imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło naruszałoby prawo do prywatności tych osób.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie wszystkie kategorie danych wyszczególnionych w decyzji z [...] lutego 2013 r. stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem skarżącego takimi danymi nie są imiona i nazwiska wykonawców umów o dzieło, gdyż zarówno pracownicy, jak i osoby wykonujące umowy cywilnoprawne związane są formalnoprawną więzią z podmiotem publicznym, wykonują na jego rzecz określone zadanie i pobierają z tego tytułu wynagrodzenie z pieniędzy publicznych. Skarżący stwierdził, że bez podania imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło nie ma możliwości sprawdzenia czy podobne umowy nie były już wcześniej zawierane z tymi samymi osobami. Stwierdził również, że identyfikacja osób, które wykonują za środki publiczne określone zadania jest niezbędna dla istnienia konstytucyjnego prawa do informacji. Podkreślił, że chodzi o wskazanie danych osobowych osób, które podjęły się realizacji zadań mieszczących się pierwotnie w zakresie kompetencji Kancelarii Prezydenta RP.

Zdaniem skarżącego podanie niektórych danych osobowych (imion i nazwisk) w kontekście poświadczenia faktu, że osoby te podpisały umowy z Kancelarią Prezydenta RP, nie narusza prawa do prywatności tych osób, a więc nie ma potrzeby zastanawiania się nad ich związkiem z pełnieniem funkcji publicznych. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić podstawy do odmowy podania imion i nazwisk takich osób, bez względu na to czy pełnią one funkcję publiczną.

Ponadto skarżący stwierdził, że decyzja wydana w następstwie wyroku o sygn. akt: II SA/Wa 1296/12 prawie w całości jest kopią decyzji uchylonej, co zdaniem skarżącego, budzi wątpliwości, czy faktycznie doszło do kompleksowej oceny tej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny zasadności skargi M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Kancelaria Prezydenta RP jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Skarżący zwrócił się do Kancelarii Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kserokopii (skanu) umów, ewentualnie aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta RP zleciła wykonanie wskazanych we wniosku opinii i ekspertyz.

Organ przesłał skarżącemu wnioskowane dokumenty ze zanonimizowanymi danymi osobowymi osób, których dokumenty te dotyczyły. Jednocześnie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło, powołując się na ograniczenie związane z prywatnością tych osób. Do danych osobowych, których dotyczyła powyższa odmowa, organ zaliczył: imię i nazwisko, adres zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, serię i numer dowodu osobistego, imiona rodziców, miejsce i datę urodzenia oraz numer rachunku bankowego.

Wydając decyzję organ uznał, że dane osobowe, których udostępnienia odmówił, stanowią informację publiczną. Ocenę taką uznać należy za prawidłową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi skarżący, dotyczy sprawy publicznej, tj. danych osób, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowy o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osób, z którymi zostały zawarte wskazane we wniosku umowy o dzieło, albowiem co do pozostałych danych skarżący w istocie nie kwestionuje, że odmowa ich udostępnienia związana jest z prawem do prywatności tych osób.

Sąd podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd wyjaśnił, że przesłankę prywatności osoby fizycznej należy natomiast powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Zauważono, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r, I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).

Dalej podano, że ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Zaznaczenia jednakże wymaga, że na podmiocie zobowiązanym nie ciąży żaden obowiązek prawny uzyskania takiej zgody i jeśli jej nie ma, a nie występują inne przesłanki legalizacji udostępnienia danych, to winien odmówić udostępnienia tych danych ze względu na ich ochronę.

Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z punktem 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do punktu 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się" (por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz Ochrona danych osobowych. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 508). Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych, i przyjąć należy, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, które Sąd pierwszej instancji podzielił, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, publ. https://cbos.nsa.gov.pl ).

Dodatkowo wskazano, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego Sąd przyjął, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczono przy tym, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że problem relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych był analizowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12, lex nr 1286307). Sąd Najwyższy wskazał w nim, że "do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych." W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważał, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym, narusza jej prawo do prywatności. Sąd Najwyższy przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd pierwszej instancji zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do danych osobowych osób, które na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP sporządziły opinie bądź ekspertyzy odnoszące się do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, przy czym istota sporu sprowadza się do oceny, czy odmowa ta mogła dotyczyć imion i nazwisk tych osób.

Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że osoby te otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Wysokość tego wynagrodzenia została skarżącemu udostępniona. Podanie tego typu informacji, wbrew stanowisku organu, nie urzeczywistnia jednak w pełni kontroli społecznej nad ponoszonymi przez organ wydatkami. Skarżący otrzymał bowiem jedynie informację, jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie i na jaki cel została wydatkowana. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, ekspert, który przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej i nie ma przy tym znaczenia, czy dana osoba przyjmuje takie zlecenie incydentalnie, czy też zawiera umowy o dzieło w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi, lobbingowi.

Znaczenia wszelkiego rodzaju ekspertyz prawnych i opinii dla rozstrzygania dylematów władzy publicznej jest bardzo istotne. Istotna jest zatem także ocena kwalifikacji i dobór poszczególnych ekspertów. Wybór konkretnej osoby, mającej sporządzić ekspertyzę lub opinię na zlecenie podmiotu publicznego, odbywać się powinien z zachowaniem transparentności takiego wyboru. Opinia publiczna ma prawo bowiem wiedzieć, czyj osobisty pogląd prawny przesądził, przynajmniej na pewnym etapie, o kierunku działania władzy publicznej. Możliwość kontroli społecznej w tym obszarze sprzyja odpowiedzialności władzy w tych działaniach.

Sąd uznał, że dla powyższego stanowiska bez istotnego znaczenia pozostaje, czy opinie bądź ekspertyzy sporządzone przez takie osoby, zostaną uznane za informację publiczną, co zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, jest zależne od tego, czy dotyczą one czy też nie konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Gdyby bowiem uznać, że zależność taka występuje, to mogłoby dochodzić do takich sytuacji, że spór o zaliczenie do informacji publicznej przeniósłby się na płaszczyznę opinii i ekspertyz, odsuwając znacząco w czasie ewentualną możliwość uzyskania informacji o imieniu i nazwisku eksperta.

Istota systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej przy tego rodzaju żądaniach, jak w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do możliwości sprawdzenia przy pomocy jakich ekspertów dany organ władzy publicznej realizuje powierzone mu prerogatywy i odpowiedzi np. na pytanie, czy grono ekspertów jest stałe niezależnie od dziedziny, której ekspertyza dotyczy, czy też eksperci dobierani są zgodnie z obszarem ich zainteresowań naukowych bądź też według jeszcze innych kryteriów. Tylko sposobność poznania wszystkich ekspertów umożliwia taką kontrolę w jak najszerszym wymiarze.

W tym kontekście zwrócono uwagę, że efektem cytowanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego była decyzja władz m.st. Warszawy o stworzeniu rejestru umów cywilnych zawieranych przez osoby fizyczne i firmy z miastem, w którym zawarte zostaną dane osobowe kontrahentów urzędu.

Uznając, że w danych okolicznościach faktycznych ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, zasadnym jest zwrócenie uwagi na utrwalony w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996 r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003 r., I PK 590/02, publ OSNP 2004/20/351). Zgodnie z poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery zachowań i działań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Uwzględnienie powyższych stanowisk, a także wskazanych wcześniej celów przemawiających za dostępnością imion i nazwisk twórców opinii i ekspertyz, prowadzi do uznania, że stopień sensytywności tych danych pozwala, w okolicznościach sprawy, na ich ujawnienie, bez zagrożenia dla życia prywatnego, osobistego czy rodzinnego. Osoby, podejmujące się sporządzania opinii prawnych na potrzeby organów władzy publicznej, de facto włączają się w działalność publiczną, skoro ich poglądy mają stanowić bazę dla przyszłego procesu decyzyjnego tych organów. Decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, jak również z tym, że ich poglądy mogą budzić kontrowersje. I zasady te należy odnieść do wszystkich ekspertów współpracujących z organem. Nie jest bowiem możliwe wprowadzenie jakichkolwiek cezur różnicujących ekspertów z powodów wskazanych powyżej.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej w postaci imion i nazwisk autorów ekspertyz i opinii sporządzanych na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność tych osób. Ograniczenia te dotyczą natomiast innych danych osobowych tych podmiotów, takich jak: adres zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, seria i numer dowodu osobistego, imiona rodziców, miejsce i data urodzenia oraz numer rachunku bankowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 596/13 wywiodła Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowana przez radcę prawnego P. P.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie - z ostrożności procesowej - niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), odczytywanymi między innymi poprzez art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust 2 tej ostatniej ustawy wobec:

- przyjęcia, że zakres sprawy publicznej obejmuje dane osobowe osób fizycznych, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie (...), które to opinie wyznaczyły kierunek działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na pewnym etapie oraz przy pomocy, których Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zrealizował konstytucyjną prerogatywę, a osobisty pogląd prawny tych osób przesądził na pewnym etapie o kierunku działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji przyjęcia, że zakres sprawy obejmuje dane osobowe osób, które włączyły się w działalność publiczną i ich działania wiążą się ściśle z działalnością publiczną w znaczeniu "pełnienia funkcji publicznej", o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz

- przyjęcia, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a więc relacje miedzy prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych,

w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując błędnej, względnie dowolnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska, osób, które zawarły z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., podlegają udostępnieniu, ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, odczytywanymi między innymi poprzez art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust 2 tej ostatniej ustawy poprzez:

- uchylenie określonych w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji, w wyniku bezpodstawnego uznania, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska, osób, które zawarły ze skarżącym umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., podlegają udostępnieniu, co było konsekwencją bezpodstawnego uznania, że zakres sprawy publicznej obejmuje dane osobowe osób fizycznych, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie (...), które to opinie wyznaczyły kierunek działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na pewnym etapie oraz przy pomocy, których Prezydent RP zrealizował konstytucyjną prerogatywę, a osobisty pogląd prawny tych osób przesądził na pewnym etapie o kierunku działania Prezydenta RP oraz

- bezpodstawne przyjęcie, że zakres sprawy obejmuje dane osobowe osób, które włączyły się w działalność publiczną i ich działania wiążą się ściśle z działalnością publiczną w znaczeniu "pełnienia funkcji publicznej", o którym jest mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz

- bezpodstawne uznanie, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska, osób, które zawarły ze skarżącym umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 1 ust. 1 w związku z art. 3, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 2, pkt 4, pkt 5 pkt 6 oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie - z ostrożności procesowej - niewłaściwym zastosowaniu) art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, określanej dalej jako "EKPC") w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 zdanie 1, art. 5 ust. 2 zdanie 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez:

- przyjęcie, że udostępnienie danych osobowych autora opinii w postaci imienia i nazwiska nie narusza jego prawa do prywatności albowiem dane te wiążą się z jego działalnością publiczną i nie podlegają ochronie i w konsekwencji nakazanie udostępnienia jego danych osobowych oraz

- przyjęcie, że autorzy opinii poprzez sporządzanie opinii prawnych na potrzeby organów władzy publicznej de facto włączyli się w działalność publiczną co jest tożsame z uznaniem ich za osoby pełniące funkcje i tym samym nie stosuje się wobec nich pełnej ochrony ich prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dla osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych oraz

- przyjęcie, że autorzy opinii decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinni liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, jak również z tym, że ich poglądy mogą budzić kontrowersje i tym samym ich dane osobowe nie podlegają ochronie oraz

- przyjęcie, że ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, z uwagi na to, że podstawowe dane osobowe człowieka (imię i nazwisko) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym,

w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując błędnej, względnie dowolnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznał, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska, osób, które zawarły ze Skarżącym umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., podlegają udostępnieniu, ze względu na to, że nie podlegają ochronie wynikającej z prawa do prywatności;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości, podczas gdy z uzasadnienia skarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzja organu jest nieprawidłowa tylko w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk autorów opinii.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, alternatywnie z ostrożności procesowej, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (uzupełnionym pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r.) zaprezentowano następującą argumentację.

Odnośnie do zarzutu nr 1 i 2 wskazano, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych (str. 8 uzasadnienia). Ponadto, stwierdził, że relacje pomiędzy dostępem do informacji publicznej a ochroną danych osobowych trzeba oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (str. 8 uzasadnienia). Ta wykładnia zakłada, że Sąd ustalił jedynie czy udostępnienie danej informacji narusza prywatność osoby fizycznej w zakresie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, w tym w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy, a także w innych normach limitujących prawo do prywatności. Sąd, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego (zawarte w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12), przyjął bowiem, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności (str. 10 uzasadnienia). W efekcie przyjęcia ww. poglądu, Sąd doszedł do przekonania, że jeżeli dana informacja narusza prywatność osoby fizycznej to nie podlega ona udostępnieniu, natomiast, jeśli nie narusza prywatności, to automatycznie możliwe jest jej udostępnienie na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych, bez badania przesłanek udostępnienia wynikających z tej ustawy, gdyż ustawa nie znajduje tu zastosowania. Sąd stwierdził bowiem, że relacje miedzy prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych (str. 9 uzasadnienia).

Uzasadnienia do przyjęcia powyższej tezy Sąd upatrywał również w przepisach art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych dokonując ich błędnej wykładni. Polegała ona na uznaniu, że skoro w świetle art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych przepisami prawa, do których odnosi się ten przepis są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udostępnianie informacji publicznej jest - w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy - zadaniem publicznym, a ponadto prawo do informacji jest tego rodzaju określonym prawnie uprawnieniem, dla realizacji którego jest niezbędne udostępnienie danych osobowych (str. 9 uzasadnienia), to zawsze, co do zasady, dane osobowe znajdujące się w treści informacji publicznej podlegają udostępnieniu. Stanowisko Sądu sprowadza się do przyjęcia, że nie ma potrzeby dokonywania szczegółowej oceny możliwości udostępnienia danych osobowych zawartych w treści informacji publicznej na gruncie art. 24 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż sama ta ustawa nie ma, w odniesieniu do danych osobowych zawartych w dokumencie stanowiącym informację publiczną, szczególnego znaczenia. Zdaniem Sądu, jest tak z tej przyczyny, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych (tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4) pozwalają - co do zasady, z góry, automatycznie - na udostępnianie takich danych osobowych (str. 9 uzasadnienia), o ile nie jest naruszone prawo do prywatności.

Powyższa wykładnia zdaniem Kancelarii, prowadzi do wyeliminowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Stoi ona zatem w sprzeczności z poglądami utrwalonymi zarówno w doktrynie przedmiotu, jak i w orzecznictwie.

W doktrynie (m.in. T.R. Aleksandrowicz, "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej", Lexis Nexis, Warszawa 2008, str. 180, A. Mednis "Prawo do prywatności a interes publiczny", Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, str. 258) powszechnie wskazuje się, że jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tajemnica danych osobowych, a relacje pomiędzy ustawą o ochronie danych osobowych a ustawą o dostępie do informacji publicznej rozstrzyga się w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedstawiciele doktryny wskazują, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w szczególności ograniczeniom określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także ze wzglądu m.in. na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tajemnicą ustawowo chronioną jest m.in. tajemnica danych osobowych określona w art. 51 Konstytucji RP ("nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby") oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (...) Mimo niejasnego sformułowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać, że ujawnianie informacji o osobach pełniących funkcją publiczną jest możliwe tylko w zakresie, w jakim informacja ma związek z pełnioną funkcją, zaś ujawnianie informacji o innych osobach podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o ochronie danych osobowych oraz ograniczeniom ze względu na ochronę prywatności" (A. Mednis "Prawo do prywatności a interes publiczny", Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, str. 258).

W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. IV SA/Wr 210/13) uznał, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do konkluzji, że o ile funkcjonują odmienne regulacje udostępniania informacji publicznych, to właśnie one będą miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Taką szczególną regulacją jest bez wątpienia ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, która w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że dane osobowe zamieszczone w treści dokumentu będącego informacją publiczną objęte są ochroną ustawy o ochronie danych osobowych a ich przetwarzanie, w tym udostępnienie, może być dokonane, gdy spełnione są przesłanki z art. 23 ustawy. Takie stanowisko znajduje szerokie potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, m.in. w następujących wyrokach: wyrok WSA w Warszawie dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Wa 2016/05, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/01 194/12, wyrok WSA w Szczecinie z 25 kwietnia2012 r., sygn. II SAB/SZ 10/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia2013 r., sygn. II SA/Wa 240/2013.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. I OSK 2872/12) przyjął, co prawda, że wzajemna relacja ww. ustaw odbywa się na zasadzie równorzędności, a nie relacji lex specialis ustawy o ochronie danych osobowych do ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej nie zmieniło to oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącej się do konieczności badania możliwości udostępnienia informacji publicznej przez pryzmat uregulowań zawartych w ustawie o ochronie danych osobowych. Sąd ten mianowicie wyraził pogląd, że przy rozstrzyganiu o udostępnieniu określonej informacji publicznej należy mieć na uwadze to, że w myśl art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przepisy innych ustaw, w tym ustawy o ochronie danych osobowych zawierają unormowania ograniczające prawo do informacji publicznej. To nie oznacza, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo. W konsekwencji Sąd uznał obie ustawy za równorzędne akty prawne i sformułował tezę, że w każdej sprawie, nawet gdy w grę wchodzą - tak jak w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, który wydał cytowany wyrok - dane osobowe osób pełniących funkcję publiczną sędziego sądu, konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w świetle regulacji wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych. W konsekwencji, Naczelny Sad Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej.

Podsumowując strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji uznając, że dane osobowe osób fizycznych, z którymi Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zawarła umowy udostępnione na skutek realizacji wniosku uczestnika, nie są objęte tajemnicą ochrony danych osobowych wynikającą z art. 51 Konstytucji i 47 Konstytucji, a ujętą w treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewłaściwie zastosował art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei skutkowało brakiem dokonania przez Sąd oceny możliwości przetworzenia danych osobowych zawartych w umowach udostępnionych uczestnikowi, na gruncie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (w szczególności w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych) i uznaniem, że dane w postaci imienia i nazwiska zawarte w umowie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd naruszył wskazane w zarzutach skargi (w szczególności w zarzucie nr 1) przepisy.

Podniesiono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Przez dane osobowe rozumie się, w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Pojęcie "osoby możliwej do zidentyfikowania" określone w art. 6 ust. 2 ww. ustawy obejmuje osobę, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Podkreślono, że zgodnie z dominującym w piśmiennictwie prawniczym poglądem, użycie w art. 6 ust. 1 zwrotu "wszelkie informacje" służy podkreśleniu, że przepis dotyczy informacji odnoszących się do każdego aspektu osoby, jej stosunków osobistych i rzeczowych, jej życia zawodowego, prywatnego, wykształcenia, wiedzy czy cech charakteru. Tym niemniej, zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie (J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art.6 ustawy o ochronie danych osobowych. System informacji prawnej LEX) podanie imienia i nazwiska osoby, nie zawsze jest okolicznością pozwalającą stwierdzić, iż wymóg możliwości określenia tożsamości osoby jest spełniony. Dotyczy to zwłaszcza popularnych imion i nazwisk. Wówczas dopiero informacje dodatkowe, kontekstowe, mogą doprowadzić do sytuacji, w której ustalenie tożsamości staje się możliwe.

W niniejszej sprawie dane kontekstowe stanowiące informacje, że jest to prawnik, zajmujący się naukowo dziedziną ubezpieczeń społecznych oraz biorąc jednocześnie pod uwagę stosunkowo niewielką liczbę autorytetów naukowych w tym przedmiocie, spowodują pełną identyfikację autorów opinii. Uwzględniając powyższe - w ocenie skarżącego - nie ulega wątpliwości, że imiona i nazwiska autorów opinii - jako dane umożliwiające ustalenie ich tożsamości - stanowią dane osobowe, do których należy stosować rygor ustawy o ochronie danych osobowych.

Jako wzmocnienie powyższego stanowiska skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2013 r. (sygn. II SA/Wa 240/13), w którym wprost uznano, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności każdego człowieka) jest daną osobową podlegającą ochronie danych osobowych oraz stanowisko Generalnego Inspektora Danych Osobowych (wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]) stwierdzające, że imię i nazwisko danej osoby to podstawowy zestaw informacji, które - w myśl art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych - identyfikują tę osobę. Judykatura za dane osobowe uznała m.in. informację o numerze IP urządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10), informację o posiadaniu konta bankowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 653/10), czy też numer ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/G1 668/10).

Z powyższego wynika, że imiona i nazwiska autorów opinii stanowią ich dane osobowe podlegające przepisom ustawy o ochronie danych osobowych, zatem możliwość ich udostępnienia powinna być zbadana w oparciu o przepisy tej ustawy.

Podstawowe materialnoprawne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa przepis art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Analizując jego treść, należy mieć na względzie zarówno dobro w postaci prawa do informacji publicznej i jego realizację w postaci wykonania obowiązku informacyjnego ,jak i dobro w postaci autonomii informacyjnej każdego człowieka mającej swe źródło w godności ludzkiej oraz prawie do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Go 48/12), przywołując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące istoty autonomii informacyjnej każdego człowieka (wyrok TK z 12 listopada 2002 roku, sygn. akt SK 40/02), podkreślił, że cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę ich ujawnienia.

W niniejszej sprawie bezspornym i prawidłowo ustalonym przez Sąd faktem jest, że autorzy opinii nie wyrazili zgody na przetwarzanie ich danych osobowych, poza celem, dla którego te dane zostały zebrane, tj. do zawarcia, wykonania i rozliczenia umowy. Prawidłowo również uznał Sąd, że skarżący nie ma żadnego prawnego obowiązku uzyskania takiej zgody i jeśli jej nie ma, a nie występują inne przesłanki legalizacji udostępnienia danych, to winien odmówić udostępnienia tych danych ze względu na ich ochronę. Należy przy tym zauważyć, że Sąd wyraził to stanowisko powołując za podstawę art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przy jednoczesnym uznaniu, że przepisy tej ustawy nie mają w sprawie zastosowania gdyż relacje miedzy prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych.

Pomimo wyrażenia stanowiska wskazanego powyżej Sąd dokonał wykładni art 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie do wyżej wskazanych przepisów przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy) lub jest niezbędne do wykonania określonych prawem działań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy). Sąd uznał, że zacytowane przesłanki się zazębiają. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjąć należy, że odsyła również do ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...) Przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych, a udostępnianie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym. Dodatkowo wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego jest udostępnienie danych osobowych będzie prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (str. 9 uzasadnienia).

W ocenie skarżącego z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 440/10), zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie maj ą wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich przetwarzanie. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. II SA/Wa 2227/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że z uwagi na to, iż informacja publiczna zawierała dane osobowe, nie można było uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. (obecnie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszeństwo w ochronie posiadały dane osobowe skarżącego, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowiło przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Nie można, zdaniem Sądu, tracić z pola uwagi, iż odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej legalnie można byłoby uzyskać dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych.

Powyższe nie oznacza, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, że w ogóle nie jest możliwe udostępnienie danych osobowych stanowiących element informacji publicznej. Należy jednak zawsze badać czy w danych okolicznościach stanu faktycznego występują szczegółowe przesłanki uzasadniające przetworzenie danych osobowych, w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Taki pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. I OSK 2872/12. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej.

Z powołanych powyżej orzeczeń wynika, że celem uznania przetwarzania (tj. udostępnienia) danych osobowych za legalne z punktu widzenia art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych konieczne jest zbadanie czy w okolicznościach danej sprawy istnieje jeszcze inne dobro niż realizacja obowiązku informacyjnego, uzasadniające przetworzenie danych osobowych oraz czy przetworzenie (tj. udostępnienie) danych osobowych jest niezbędne dla ochrony tego dobra. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., (sygn. II SA/Wa 2227/05), Sąd za takie dobro publiczne uznał prawo do obrony dobrego imienia uczelni przed zarzutami stawianymi publicznie władzom uczelni przez osobę, której dane uczelnia następnie przetworzyła, co było niezbędne, aby te zarzuty odeprzeć. W związku z tym przetworzenie przez władze uczelni, w celu odparcia publicznych zarzutów stawianych uczelni, danych osobowych osoby występującej z tymi zarzutami, Sąd orzekający w ww. sprawie uznał za wypełniające przesłankę z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie Sąd nie dokonał oceny wystąpienia przesłanek przetworzenia danych osobowych w postaci imion i nazwisk autorów opinii w świetle art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przyjmując, że przepisy te automatycznie, z góry, z uwagi na istotę regulacji dozwalają na przetworzenie danej osobowej znajdującej się w treści dokumentu stanowiącego informację publiczną.

Sąd wskazał (w ramach badania prawa do prywatności) na pewne faktyczne okoliczności mogące stanowić podstawę zgodnego z prawem przetworzenia danych osobowych w postaci imion i nazwisk autorów opinii. Prawidłowa wykładania i zastosowanie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych prowadzi do konieczności przeanalizowania ww. okoliczności faktycznych w kontekście uregulowań wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych w szczególności z art. 23 ust. 1 tej ustawy.

W opinii strony skarżącej kasacyjnie u podstaw błędnego zdefiniowania i określenia celów, które zdaniem Sądu są, w niniejszej sprawie, przesłankami usprawiedliwiającymi udostępnienie informacji w postaci imienia i nazwiska osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznej znajduje się, błędne zdefiniowanie "sprawy publicznej" w przedmiotowej sprawie. Mianowicie Sąd uznał, że sprawę publiczną w rozumieniu art 61 ust.1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy stanowią dane osobowe osób fizycznych, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie, (...) które to opinie wyznaczyły kierunek działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na pewnym etapie oraz przy pomocy których Prezydent zrealizował konstytucyjną prerogatywę, a osobisty pogląd prawny tych przesądził na pewnym etapie o kierunku działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, (str. 7 oraz 11 uzasadnienia).

To ustalenie zostało poczynione w oderwaniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego. W niniejszej sprawie uczestnik złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii (skanu) umów, ewentualnie aneksów do tych umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów (wniosek z dnia [...] maja 2012 r. w aktach sprawy). Wniosek został umotywowany chęcią uzyskania informacji o majątku publicznym i gospodarce finansowej organów władzy publicznej. Uczestnik wskazał również na potrzebę uzyskania wymienionych we wniosku dokumentów. W związku z tym "sprawę publiczną" stanowią dane dotyczące majątku publicznego i wydatków publicznych, względnie treść dokumentu publicznego, a nie dane osobowe osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych.

Wskazano, że powyższe błędne stanowisko Sądu wynika z uprzedniego, błędnego założenia, że autorzy opinii, sporządzili opinie, które to opinie wyznaczyły kierunek działania Prezydenta RP na pewnym etapie oraz przy pomocy których Prezydent RP zrealizował konstytucyjną prerogatywę. Tym samym ich osobisty podgląd prawny przesądził, na pewnym etapie, o kierunku działania Prezydenta RP. Konsekwencją tego uznania było przyjęcie, że osoby te włączyły się w działalność publiczną i ich działania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (str. 12 uzasadnienia) i umieszczenie ich w kategorii osób pełniących funkcje publiczne w znaczeniu nadanym tej kategorii przez przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach istniejących w sprawie nie można tych ustaleń Sądu podzielić. Opinie sporządzone przez osoby, które zawarły z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy będące przedmiotem wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie stanowią - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2130/11 - informacji publicznej, ze względu na ich charakter, cel oraz termin wykonania. Opinie te nie stanowią zatem podstawy dla podjęcia decyzji czy też wyznaczenia kierunku realizacji prerogatywy przez Prezydenta RP. Odmiennie niż uznał Sąd w zaskarżonym wyroku, osobisty pogląd prawny ich autorów nie przesądził zatem o kierunku działania władzy publicznej, tj. realizacji powierzonych Prezydentowi RP prerogatyw.

W związku z tym nieuprawnione jest traktowanie ww. osób jak osób pełnionych funkcje publiczne, ponieważ nie znajduje to odbicia w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd, błędnie kwalifikując status autorów opinii, traktując ich jak osoby pełniące funkcje publiczne, w sposób nieuprawniony uznał, że niektóre dane osobowe autorów opinii, tak jak niektóre dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne podlegają, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zgodnemu z prawem przetworzeniu (tj. udostępnieniu). W istocie, w doktrynie i orzecznictwie uznaje się, dane osobowe osoby pełniącej funkcję publiczną, które to dane są tego rodzaju i wykazują taki związek z pełnioną funkcją publiczną, że ich udostępnienie jest niejako jednocześnie informacją o tej funkcji lub warunkach jej wykonywania, podlegają zgodnemu z prawem przetwarzaniu (tj. udostępnianiu) na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Taki pogląd strona skarżąca kasacyjnie popiera, wskazując jednocześnie, że tego rodzaju wykładnia art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych jest spójna z normą wynikającą z przepisu art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy - który ogranicza w tym względzie prywatność osoby fizycznej pełniącej funkcje publiczną.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła jednak, że ze względu na fakt, że autorzy opinii nie pełnią funkcji publicznej, ta przesłanka usprawiedliwiająca przetwarzanie danych osobowych nie ma w ich przypadku, w niniejszej sprawie, zastosowania.

Sąd wskazał w uzasadnieniu, że uczestnik, w oparciu o przekazane mu, zanonimizowane dokumenty, których udostępnienia zażądał, otrzymał informację o tym, jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie oraz na jaki cel została wydatkowana (str. 10 uzasadnienia). Skarżący wskazał, że oprócz ww. informacji, uczestnik, poprzez udostępnienie mu dokumentów wskazanych we wniosku otrzymał informację o tym, przez kogo, w jakim trybie, na jakich warunkach, zostały wydatkowe środki wraz z pełną informacją o wydatkach publicznych poniesionych na wynagrodzenie osób wykonujących na podstawie umowy, na rzecz Kancelarii Prezydenta RP, usługę polegającą na sporządzeniu opinii, z uwzględnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść wniosku oraz motywy wskazane w uzasadnieniu wniosku uczestnik otrzymał wszystkie niezbędne informacje o majątku publicznym i gospodarce finansowej organów władzy publicznej tj. w zakresie "sprawy publicznej". Poprzez zanonimizowanie danych osobowych autorów opinii nastąpiło to bez jednoczesnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności innych osób, tj. prawo do prywatności i prawo do autonomii informacyjnej oraz wynikającą z niego ochronę danych osobowych.

Sąd sformułował również lakoniczny, niewyjaśniony i nieuzasadniony bliżej pogląd, że udostępnienie danych osobowych autorów opinii jest konieczne z uwagi na potrzebę kontroli w mniejszej sprawie różnych nieprawidłowości takich jak: lobbing, nepotyzm. Przy czym Sąd nie wyjaśnił na czym ten lobbing - w przypadku osoby sporządzającej opinię nie będącą podstawą ani wytyczną do podjęcia decyzji w sprawie realizacji prerogatywy przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - miałby wyglądać. Nie wskazał również, na czym w jego opinii polega zagrożenie "nepotyzmem" (tj. zgodnie z definicją słownikową "zjawiskiem polegającym na faworyzowaniu krewnych i przyjaciół przy obsadzaniu wysokich stanowisk i rozdawaniu godności przez osoby wpływowe"), w przypadku osoby posiadającej naukową, ekspercką i specjalistyczną wiedzę w jednej z dziedzin prawa i wedle tego kryterium uznanej za zdolną do wykonania dzieła.

Tym samym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ww. wskazane przez Sąd przesłanki ze względu na swoją ogólnikowość, niedookreśloność oraz brak związku ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie nie mogą stanowić, w świetle art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych autorów opinii. Strona skarżąca stoi zatem na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały, wskazane w ustawie o ochronie danych osobowych, przesłanki legalizujące możliwość przetworzenia danych osobowych poprzez udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii.

W odniesieniu do zarzutu 3 wskazano, że udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii naruszałoby prawo do prywatności tych osób.

W celu dokonania analizy, jak szeroka jest w danym przypadku ochrona prawa do prywatności i tym samym ustalenie czy nie doszło do jego naruszenia niezbędne jest ustalenie dwóch podstawowych przesłanek, tj. faktu pełnienia bądź niepełnienia przez tę osobę funkcji publicznej oraz związek informacji, która ma zostać udostępniona z pełnieniem tejże funkcji (wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2012 r., II SA/Sz 536/12). Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził literalnie, że autorzy opinii pełnią funkcję publiczną, jednakże przyjął, że należy ich tak potraktować, tym samym faktycznie uznając spełnienie przez nich tej przesłanki. Sąd bowiem nie przeprowadził wprost procesu kwalifikacji autorów opinii jako osób pełniących funkcje publiczną i tym samym nie korzystających z pełnej ochrony ich prywatności w trybie art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a tylko skrótowo uznał, że sporządzanie opinii prawnych na potrzeby organów władzy publicznej jest de facto włączeniem się w działalność publiczną oraz że autorzy opinii decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, jak również z tym, że ich poglądy mogą budzić kontrowersje. Takie stanowisko Sądu należy potraktować jako uznanie autorów opinii za osoby pełniące funkcje publiczne w znaczeniu nadanym przez art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sam fakt sporządzenia opinii (nie stanowiącej podstawy do podjęcia decyzji, nie wyznaczającej kierunku realizacji prerogatywy przez Prezydenta RP) na potrzeby Kancelarii Prezydenta RP nie może być odczytywany jako faktyczne przystąpienie do pełnienia funkcji publicznej.

W zakresie analizy przesłanki "pełnienia funkcji publicznej" skarżący w pełni podtrzymuje argumentację wyrażoną w niniejszej sprawie, że autorzy opinii nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a w takim przypadku przysługuje im pełna ochrona prywatności. Ograniczenie prawa do prywatności bowiem - zarówno Konstytucja, jak i ustawa - dopuszczają jedynie ze względu na pełnienie funkcji publicznej (wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 września 2012 r, II SA/Sz 536/12, wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., II/SAB/Łd 49/13). Niewątpliwie sporządzenie przedmiotowych opinii w świetle okoliczności stanu faktycznego wskazanych powyżej nie jest pełnieniem funkcji publicznej. Autorzy opinii nie są związani formalną więzią z Kancelarią Prezydenta RP, nie realizują określonych zadań w urzędzie, nie wchodzą w skład struktury władz publicznych, ani nie piastują decyzyjnego stanowiska w strukturze instytucji publicznej ani nie współtworzą rozstrzygnięć w sprawach pozostających w zakresie kompetencji Prezydenta RP.

Skarżący zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. (sygn. akt: II SA/Wa 1177/08) stwierdził, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, już w samej ustawie o dostępnie do informacji publicznej wprowadzono istotne ograniczenia jej stosowania. Stwierdzenie zawarte w art. 1 ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej, oznacza, że ustępują one pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji. W art. 5 ust. 2 tej ustawy prawodawca wprost stwierdził, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W niniejszej sprawie ten drugi element nie występuje, albowiem personalia ujawnione w treści analizowanej uchwały Rady Miejskiej w P. - E. i Z. W., nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. W tej sytuacji prywatność osób fizycznych, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przez innym dobrem prawem chronionym - dostępnością do informacji o działalności władzy publicznej.

Wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku, sygn. akt K 17/05, oceniając konstytucyjność art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność z Konstytucją tego przepisu nie przyznał prawu do informacji publicznej prymatu nad wynikającym z art. 47 Konstytucji prawem do prywatności. Trybunał Konstytucyjny, formułując ogólną dyrektywę wykładni przepisów ustanawiających wyjątki od prawa do prywatności uznał, że nie można też tracić z pola widzenia faktu, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych (por. art. 233 ust. 1 Konstytucji). Jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie K 41/02, nawet stan wojenny i wyjątkowy "nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności". Z uwzględnieniem tych ogólnych wskazań, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy też oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności.

Rozpatrując pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że powinna ona, zdaniem Trybunału, być osobą, która związana jest formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Skarżący podkreślił, że stosowanie ww. kryteriów dla uznania danej osoby, jako pełniącej funkcję publiczną, ma znaczenie z punktu widzenia, zgodnego z Konstytucją, stosowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zaprezentowana w powołanym powyżej wyroku wykładnia terminu "osoby pełniącej funkcję publiczną" legła u podstaw uznania tego przepisu za zgodny z Konstytucją.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, autorzy opinii nie spełniają wymienionych przez Trybunał Konstytucyjny przesłanek do uznania ich za osoby pełniące funkcję publiczną, wobec czego dostęp do informacji, w tym danych osobowych, dotyczących tych osób podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności. Strona skarżąca podkreśla, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje również autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02, oraz z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01).

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał ponadto, że osoby podejmujące się sporządzania opinii prawnych na potrzeby organów władzy publicznej de facto włączają się w działalność publiczną, skoro ich poglądy mają stanowić bazę dla przyszłego procesu decyzyjnego tych organów. Przedstawiony fragment był, jak się wydaje, przyczynkiem do faktycznego uznania, iż tym samym autorzy opinii wykonują zadania publiczne i tym samym pełnią funkcję publiczną i w związku z tym ochrona ich prywatności podlega znacznemu ograniczeniu.

W ocenie skarżącego takie wnioskowanie jest błędne i nie ma żadnych podstaw faktycznych ani prawnych do budowy twierdzenia, jakoby autorzy opinii wykonywali zadania publiczne. Wśród ustaw przedkładanych Prezydentowi RP do podpisu znajdują się regulacje o wysokim stopniu skomplikowania oraz ważkości problemu i w sporadycznych przypadkach, dla poszerzenia wiedzy Prezydenta RP w danej dziedzinie, konieczne jest zasięgnięcie opinii ekspertów zewnętrznych, nie oznacza to jednak w żadnej mierze, że następuje przekazanie zadań Kancelarii Prezydenta RP na rzecz podmiotów zewnętrznych. Zamawiane incydentalnie ekspertyzy pełnią jedynie rolę uzupełniającą wobec świadczonej przez Kancelarię na bieżąco obsługi merytorycznej Prezydenta RP i nie stanowią wykonywania zadań publicznych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, sporządzenie opinii o charakterze poznawczym, nieograniczającej w żaden sposób swobody decyzji Prezydenta RP, nie może zostać uznane za pełnienie funkcji publicznej. W przedmiotowej sprawie, nie doszło także do powierzenia realizacji zadań Kancelarii Prezydenta RP innym podmiotom. Autorzy opinii nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, nie wykonują zadań publicznych, a zatem przysługuje im pełna ochrona prywatności.

Zadaniem władzy publicznej - w ocenie strony skarżącej - jest przede wszystkim przestrzeganie wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, sprowadzającej się w tym przypadku do ochrony jednego z praw osobistych i wolności, tj. ochrony prywatności osób fizycznych, niebędących funkcjonariuszami publicznymi, przed nadmierną ingerencją w te prawa i wolności. Należy mieć na uwadze, że to władza podejmuje decyzje i to władza winna ponosić ewentualne polityczne ich konsekwencje, a nie osoby, które nie biorą udziału w życiu politycznym i nie pełnią funkcji publicznych, a jedynie świadczą ściśle wyspecjalizowaną i incydentalną usługę na rzecz organu władzy publicznej.

Przyjmując w praktyce założenie, że samo podpisanie z jednostką reprezentującą Skarb Państwa umowy cywilnoprawnej powoduje automatyczną rezygnację z ochrony prawa do prywatności czy też jego ograniczenie, doprowadzić można do sytuacji, w której przedstawiciele środowiska naukowego, nie szukając zaangażowania w spory polityczne, nie będą podejmować się przygotowywania żadnych opinii, w tym o charakterze poznawczym, systemowym, dla jednostek Skarbu Państwa. W konsekwencji organy władzy publicznej, na których spoczywa najwyższa odpowiedzialność, zostaną pozbawione cennych, wysoce wyspecjalizowanych analiz, które w pewnych sytuacjach specyficznego problemu, pomagają zrozumieć istotę problemu i które to analizy mogą być zagwarantowane jedynie przez zewnętrznych ekspertów, należących zwykle do niewielkiej liczby specjalistów w danej dziedzinie.

W przedmiotowej sprawie celem opinii sporządzonych przez autorów opinii na zamówienie Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych, było przede wszystkim umożliwienie Prezydentowi RP poszerzenia wiedzy w tej dziedzinie. Dziedzinie, w której wspomniane osoby są autorytetami, a ich wiedza ekspercka jest cenna i niezbędna. Przywołano pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2130/11), zgodnie z którym ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa i konieczność posiadania odpowiedniego zasobu wiedzy do podejmowania decyzji wskazanych w art. 122 Konstytucji, Prezydent RP ma prawo do korzystania z opinii ekspertów. Podkreślono, że autorzy przedmiotowych opinii, dzieląc się z Prezydentem RP swoją wiedzą w dziedzinie, w której są specjalistami, nie decydują się w tym samym momencie na udział w debacie publicznej. Ich zamiarem nie jest zabranie głosu w dyskusji politycznej a jedynie nakreślenie i przedstawienie rozwiązań systemowych, według swej najlepszej wiedzy, rzetelnie i w sposób stricte merytoryczny.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał również, że ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, z uwagi na to, że podstawowe dane osobowe człowieka (imię i nazwisko) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Sąd w uzasadnieniu swego stanowiska przyjął, że udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii nie naruszy prywatności tychże osób ze względu na powszechne przyzwolenie na posługiwanie się tymi danymi i uznanie ich za tzw. dane powszechne, których ujawnienie nie spowoduje zagrożenie dla dóbr osobistych osób, których te dane dotyczą, powołując się w swym stanowisku min. na wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r. (sygn. I PK 590/02). W przywołanym wyroku SN przyjął wszakże, że nazwisko i imię jest z natury rzeczy skierowanym na zewnątrz znakiem rozpoznawczym osoby fizycznej i wymienienie go (ujawnienie) przez inny podmiot w celu identyfikacji danej osoby nie może być zasadniczo uznane za bezprawne, ale Sąd Najwyższy zaznaczył jednocześnie, że udostępnienie to nie może naruszać innego dobra danej osoby jak np. czci, godności lub prywatności tej osoby. Sąd Najwyższy nie uznał zatem istnienia absolutnego prawa do udostępnienia danych osobowych w postaci imienia i nazwiska osoby fizycznej, ale nakazał zbadać ich udostępnienie w kontekście istnienia adekwatnych celów udostępnienia czyli takich celów, które w danym stanie faktycznym byłyby na tyle istotne, iż usprawiedliwiałyby ingerencje w prywatność konkretnej osoby fizycznej.

Odnosząc się do przedstawionego powyżej stanowiska Sądu stwierdzono, że pozostaje ono w sprzeczności z utrwalonym stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2011 r. (sygn. I OSK 440/10) wskazano, że - w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dane osobowe takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Takie samo stanowisko, uznające imię i nazwisko osoby fizycznej za daną osobową podlegającą ochronie z punktu widzenia prawa do prywatności prezentuje WSA w Warszawie w wyroku z 29 kwietnia 2013 r. (II SA/Wa 240/13) oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z 13 czerwca 2013 r. (IV SA/Wr 210/13). Powyższe niezbicie dowodzi, że udostępnienie danych osobowych w postaci imienia i nazwiska musi być rozpatrywane w kontekście naruszenia prawa do prywatności, którego granice ochrony wyznacza z kolei kwalifikacja danej osoby pod kątem pełnienia przez nią funkcji publicznej.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stanął również na stanowisku, że ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie obejmuje działalności publicznej osoby fizycznej ani też sfery zachowań i działań, które ogólnie pojmowane są jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Przyjęcie za słuszny poglądu Sądu prowadziłoby, w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę temperaturę debaty publicznej nad tematem reformy emerytalnej, budzącym ogromne społeczne emocje, w sposób oczywisty do naruszenia prywatności autorów opinii. Osoby te, z niezaangażowanych politycznie ekspertów, poprzez ujawnienie ich personaliów, zostałyby przedstawione przez media jako osoby politycznie zaangażowane, co w sposób niewątpliwy mogłoby się odbić na ich obecnych i przyszłych relacjach naukowych, zawodowych oraz towarzyskich. Nie trudno sobie również wyobrazić, że autorzy opinii, po ich identyfikacji, zostaliby narażeni, bez swego przyzwolenia, na konfrontację z tą częścią opinii społecznej i klasy politycznej reprezentującą odmienne stanowisko w sprawie. Konfrontację, której źródłem było przedstawienie analizy o charakterze problemowo-systemowym, dla poszerzenia wiedzy Prezydenta RP, nie zaś decyzja o zajęciu stanowiska w debacie publicznej. Tym bardziej, że w momencie sporządzania tej opinii nie był znany kształt rozwiązań ustawowych stanowiących późniejszą podstawę dla debaty publicznej, odbywanej również poprzez media o zasięgu ogólnokrajowym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji nie można pozbawiać jednostki możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w prawie do prywatności i w wynikającej z tego prawa autonomii informacyjnej sprowadzającej się w niniejszym przypadku do możności samodzielnego zdecydowania o tym czy chce, czy też nie życzy sobie wzięcia osobiście udziału w budzącej skrajne emocje społecznej debacie politycznej.

Podsumowując wskazano, że Sąd pierwszej instancji w świetle powyższych okoliczności stanu faktycznego uznając, że imiona i nazwiska autorów opinii nie podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności tych osób - naruszył art. 47 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd naruszył również art. 8 EKPC statuujący prawo do prywatności każdego człowieka.

W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunał ten wielokrotnie opowiadał się za tym, że poszanowanie życia prywatnego, o którym mowa w art. 8 EKPC, obejmuje prawo do nawiązywania i rozwijania stosunków z innymi ludźmi. Nie ma powodów, aby poza pojęciem życia prywatnego sytuować działalność o charakterze zawodowym, biznesowym (por. Amann przeciwko Szwajcarii - orzeczenie z 16 lutego 2000 r., Wielka Izba, raport Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 20 maja 1998 r., skarga nr 27798/95). Tak szeroka interpretacja prawa do prywatności wyrażona przez ETPCz jest zarazem zgodna z konwencją 108 Rady Europy sporządzoną w Strasburgu dnia 28 stycznia 1981 r. o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25 uzupełnioną protokółem dodatkowym, sporządzonym w Strasburgu dnia 8 listopada 2001 r., Dz. U. z 2006 r. Nr 3, poz. 15).

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii byłoby automatycznie udostępnieniem informacji o ich dochodach wynikających z umowy, tj. informacja o konkretnej osobie, znanej z imienia i nazwiska, byłaby zestawiona z informacją o tym, w jakim terminie, w jaki wysokości, na podstawie jakiej umowy ta konkretna osoba otrzymała konkretny dochód. Przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że informacja ta dotyczyłaby osoby, która nie pełni funkcji publicznej, a więc korzysta z pełnej ochrony wynikającej z prawa do prywatności.

Tym samym udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii i z tej przyczyny stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w ich konstytucyjnie chronione prawa i wolności (tj. prawo do prywatności).

Zdaniem strony skarżącej nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem Sądu, że udostępnienie samej informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia, jakie otrzymali autorzy opinii, nie urzeczywistnia pełnej kontroli społecznej nad ponoszonymi przez organ wydatkami. Uczestnik, otrzymał bowiem informację w zakresie: jaka kwota środków publicznych, przez kogo, w jakim trybie, na jakich warunkach, w jakim czasie oraz na jaki cel została wydatkowana, w tym w szczególności informacje o wydatkach publicznych poniesionych na wynagrodzenie osób wykonujących na podstawie umowy na rzecz Kancelarii Prezydenta usługę polegającą na sporządzeniu opinii z uwzględnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia.

Strona skarżąca kasacyjnie podzieliła ogólną tezę sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji, że z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotny jest dostęp do jak najszerszego kręg informacji odnoszących się do majątku, który posiada lub którym gospodaruje organ. Przy czym wskazano, że Sąd nie zauważył, iż informacje te muszą odnosić się właśnie do majątku, a ich udostępnienie musi następować przy pełnym poszanowaniu innych wartości chronionych prawem, tj. w niniejszym przypadku - prawa do prywatności.

Podkreślono również, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że informacje o dochodach uzyskiwanych ze środków publicznych nawet w przypadku osób pełniących funkcje publiczne w pewnych sytuacjach uznawane są za informacje należące do sfery prywatności podlegającej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (I OSK 123/13), że ograniczenia w informowaniu o uzyskiwanych dochodach dotyczą wszystkich osób, nawet tych, które pełnią funkcje publiczne. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Wyłączenie to jest więc wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ścisłe. Takie rozumienie styku prawa do prywatności jest rezultatem tego, że obie wartości są chronione konstytucyjnie. Obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje wszak konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji) oraz autonomia informacyjna jednostki przewidziana w art. 51 ust. l i 2 Konstytucji. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu nr 4 dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości podniesiono, że zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2012r. o odmowie udostępnienia uczestnikowi informacji publicznej, obejmują swym zakresem dane osobowe wykonawców umów o dzieło wskazanych we wniosku uczestnika z dnia [...] maja 2012r., w postaci imienia i nazwiska, adresu zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, serii i nr dowodu osobistego, imion rodziców, miejsca i daty urodzenia oraz numeru rachunku bankowego. Sąd, uchylając ww. decyzję, przesądził o jej niewykonalności w całości, a zatem nie tylko w zakresie imienia i nazwiska autorów opinii, które to dane były faktycznie przedmiotem sporu, ale również w odniesieniu do pozostałych danych osobowych, których udostępnienia organ odmówił - również w ocenie Sądu (tak m.in. str. 12 uzasadnienia) - zasadnie, tj. adresu zamieszkania, nr PESEL, nr NIP, serii i nr dowodu osobistego, imion rodziców, miejsca i daty urodzenia oraz numeru rachunku bankowego.

Zauważono, że przedmiotowa decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) zawiera w sobie rozstrzygnięcia odnośnie do poszczególnych danych osobowych, których udostępnienia odmawia organ, a które to rozstrzygnięcia można wyodrębnić i wydzielić bez wzruszania pozostałej części decyzji, co zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. (I OSK 223/10) stanowi o możliwości uchylenia przez sąd decyzji w części, na podstawie art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniósł o jej oddalenie w całości.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, zwrócono uwagę na następujące kwestie.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej kwestionują nie tylko stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, ale pośrednio zmierzają również do zakwestionowania poglądu przyjętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 (który to pogląd zaaprobował WSA w Warszawie) oraz szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych poświęconych zagadnieniu prawa do prywatności, a w szczególności zasad ujawniania imion i nazwisk osób fizycznych. Sąd Najwyższy już dawno wykluczył jakoby podanie przez inny podmiot imienia i nazwiska osoby fizycznej w celu jej identyfikacji automatycznie oznaczało, że działanie takie jest bezprawne czy narusza godność lub prywatność tej osoby fizycznej (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r., I PK 590/02; wyrok Sądu Najwyższego z 8 lipca 2011 r., IV CSK 665/10, wyrok Sądu Najwyższego z 15 października 2009 r., I CSK 72/08).

Nie ulega wątpliwości, że chociaż Naczelny Sąd Administracyjny (jak i WSA w Warszawie) nie jest formalnie związany oceną prawną dokonaną przez Sąd Najwyższy, to jednak, jak słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 21 marca 2012 r., III PZP 2/12 - "zgodność orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest istotną wartością w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) oraz że stanowi element prawa do sądu (art 45 ust. 1 Konstytucji). (...) obywatele w ramach prawa do sądu mają prawo oczekiwać, że ich sprawy będą tak samo rozstrzygane w obu pionach sądownictwa. Wykładnia każdej ustawy musi być zgodna z Konstytucją, przy czym chodzi tu nie tylko o zgodność z tymi jej przepisami, które odnoszą się bezpośrednio do ustalenia właściwego rozumienia poszczególnych przepisów ustaw, ale także o przepisy ustrojowe. Uwzględnianie przez sądy jednego pionu sądownictwa poglądów wyrażonych w orzeczeniach wydanych w drugim pionie służy realizacji jednolitości orzecznictwa, wymaganej przez art 2 i art 45 ust. 1 Konstytucji". Należy przy tym zauważyć, że to właśnie sądy powszechne i Sąd Najwyższe były przez wiele lat właściwe w kwestii odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności (na podstawie nieobowiązującego już dziś art. 22 ustawy z 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej) oraz, że orzecznictwo Sądu Najwyższego, w tym wskazywany wyżej wyrok I CSK 190/12 jest aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest nie tylko kwestionowany w niniejszym postępowaniu wyrok WSA w Warszawie, ale też inne orzeczenia (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2013 r., II SAB/Kr 36/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2012 r., II SAB/Kr 164/13; wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2012 r., II SA/Wa 1532/12; wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2013 r., II SA/Kr 395/13; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13). Do wyroku I CSK 190/12 odniósł się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, jednak tylko ubocznie. NSA zauważył, że na rozstrzygnięcia SN - wyłączenie prawa do prywatności osób niepełniących funkcji publicznych podyktowane było rodzajem stosunku prawnego jaki łączył te osoby z jednostkami samorządu terytorialnego dysponującymi w wyniku zawieranych umów majątkiem publicznym.

M. D. podniósł, że analiza zarzutów zawartych w skardze prowadzi do wniosku, że Kancelaria Prezydenta RP nie ma jednolitej koncepcji co do tego jak traktować dane, w postaci imion i nazwisk, zawartych w umowach cywilnoprawnych. Z jednej strony skarżący kasacyjnie kwestionuje objęcie tych informacji kategorią sprawy publicznej, a zatem, jak się wydaje - kwestionuje w ogóle możliwość traktowania tych danych, jako informacji publicznej. Taki kierunek wykładni jest oczywiście w sprzeczności z wydanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi (a zatem stanowiskiem tego organu zajętego w toku postępowania), gdyż taka forma rozstrzygnięcia jest zastrzeżona wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej. Z drugiej jednak strony skarżący kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że nie zastosował przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i nie dokonał oceny "możliwości przetworzenia danych osobowych zawartych w umowach udostępnionych uczestnikowi" na gruncie tej ustawy. W tym przypadku, konieczność uwzględnienia przepisów ww. ustawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uprawniałoby do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zatem jak się wydaje organ zakłada jednak związek imion i nazwisk wykonawców o dzieło ze sprawą publiczną).

Odnosząc się do pierwszego poglądu zauważono, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało szeroką definicję informacji publicznej, uznając ją za każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej (zob. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., I OSK 513/13). Nie ulega wątpliwości, że informacją publiczną jest też informacja o majątku publicznym. Wskazuje to wprost ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z poglądami doktryny, które potwierdzają liczne orzeczenia sądowe informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w tym także umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty publiczne (zob. np. I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, komentarz do art. 6, LexPolonica). Z uwagi na to, że na podstawie umów cywilnoprawnych dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, to z punktu widzenia prawa do informacji ma szczególne znaczenie określenie imion i nazwisk osób - kontrahentów tych umów, którzy skorzystali z możliwości zawarcia takiej umowy i uzyskali wynagrodzenie z zasobów publicznych (zob. np. wskazywany wyżej wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12).

Odnosząc się do drugiego ze wskazanych zarzutów wskazano, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pominął przepisów ustawy o ochronie danych osobowych w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sąd ten upatruje relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z ustawą o ochroną danych osobowych w oparciu o prywatność wskazaną w art 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podzielił w tym względzie poglądy doktryny. WSA w Warszawie zwrócił również uwagę na przesłanki przetwarzania danych osobowych zawarte w art. 23 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych (niezbędność dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz niezbędność do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego), które się zazębiają i mogą być odniesione do obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Warto zauważyć, że powyższy pogląd był już wcześniej formułowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10) oraz w doktrynie (zob. np. A Knopkiewicz, O nadużyciu prawa do informacji publicznej, Państwo i Prawo nr 10/2004 r., Lex nr 44630, teza nr 1). Zarzut pominięcia przepisów o ustawy o ochronie danych osobowych jest zatem chybiony.

Dodano, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie jednoznacznie opowiedział się przeciwko stosowaniu ochrony wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych do imion i nazwisk pracowników państwowych (wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99, podzielany w najnowszym orzecznictwie - np. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 155/11). Podniesiono, że nie ma zatem przeszkód aby analogiczny pogląd można przyjąć w stosunku do imion i nazwisk - kontrahentów umów cywilnoprawnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wobec przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że zlecone opinie przesądziły, przynajmniej na pewnym etapie o kierunku działania władzy publicznej i podnoszonych wobec tego niespójności z rozstrzygnięciem NSA z 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11, zauważono, że takie stanowisko WSA w Warszawie ma potwierdzenie w treści zawartych na oficjalnej stronie Kancelarii Prezydenta RP oraz wypowiedziach Ministrów Kancelarii Prezydenta RP prezentowanym mediom. Stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku trudno uznać również za sprzeczne z wyrokiem NSA o sygn.: I OSK 2130/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca bowiem uwagę na kwestię "pewnego etapu" działania władzy publicznej i tym samym odsyła do poglądów zawartych w ww. wyroku NSA. Sąd tłumaczy także w uzasadnieniu wyroku kwestię wpływu tego orzeczenia NSA na toczące się postępowanie. Nie bez znaczenia dla tej oceny wydaje się również fakt, że inny jest przedmiot postępowania w niniejszym postępowaniu niż w wyroku I OSK 2130/11. Nie mamy przy tym do czynienia z "ciągiem dalszym" tej samej sprawy, ale zupełnie nową sprawą, dotyczącą innego zagadnienia. Rola wyroku NSA z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 dla niniejszego postępowania powinna być zatem rozpatrywana w oparciu o art: 170 i 171 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wynikające z tego przepisu związanie prawomocnym orzeczeniem sądowym ograniczone jest jedynie do sentencji wyroku i nie obejmuje jego motywów (wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., I FSK 413/12).

Dalej podniesiono, że problem wzajemnych relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o ochronie danych osobowych jest niejednolicie oceniany w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, na co słusznie zwraca uwagę Kancelaria Prezydenta RP. Koncepcja przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku ma jednak silne podstawy w wykładni celowościowej przepisów ww. ustaw, została przyjęta w doktrynie oraz wydaje się w pełni spójna ze stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy w wyroku I CSK 190/12. Nie powinno ulegać wątpliwości to, że podstawowym celem ustawy o ochronie danych osobowych jest właśnie ochrona prywatności (zob. M. Wujczyk, Cel i przedmiot regulacji ustawy o ochronie danych osobowych, [w:] Prawo pracownika do ochrony prywatności. WKP 2012 LEX nr 145083), a ochrona danych osobowych będzie stanowić tylko jeden z elementów szerszej całości, która będzie stanowić ocenę tego czy ujawnienie informacji publicznej nie stanowi "zbyt daleko idącej ingerencji w sferę prywatności" (P. Litwiński, Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Oficyna 2009 , LEX nr 99811). Sama ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera samoistnej podstawy ograniczenia prawa do informacji czy też wolności prasy. Określone w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych prawo każdego do ochrony dotyczących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do prywatności zawartego w art. 47 Konstytucji RP (tak: wyrok SN z 3 października 2002 r., III RN 89/02). Z tego względu ocena możliwości udostępnienia danych osobowych na skutek wniosku o udostępnienie informacji nie może abstrahować od oceny tego, czy oraz w jakim stopniu udostępnienie takich danych będzie naruszało prywatność osoby danej osoby fizycznej.

Nawet jednak przyjęcie, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zmienia faktu, że udostępnienie informacji publicznej w postaci imion i nazwisk wykonawców umów o dzieło w dalszym ciągu należałoby uznać za dopuszczalne ze względu na wskazywane wyżej przepisy - art. 23 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych (można także rozważać zastosowanie pkt 5). Wbrew stanowisku Kancelarii Prezydenta nie będzie to oczywiście oznaczać możliwości udostępnienia wszystkich danych osobowych, ale tylko tych których przekazanie jest niezbędne z punktu widzenia prawa do informacji oraz nie narusza prawa do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Pojęciem niezbędności posługują się wyżej wskazane przepisy o ochronie danych osobowych. Za takie dane należy uważać w niniejszej sprawie imiona i nazwiska wykonawców o dzieło.

Bez względu na ujęcie relacji obydwu ustaw, skutek będzie zatem taki sam i będzie oznaczał konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Potwierdza to zresztą wypowiedź Generalnego Inspektora Danych Osobowych, który opowiedział się za koniecznością ujawnienia imion i nazwisk wykonawców umów cywilnoprawnych, którzy otrzymują wynagrodzenie z pieniędzy publicznych. Oczywiście ujawnienie tych danych nie będzie dopuszczalne w każdym przypadku (dr W. wskazuje jako przykład dane osób chorych na stwardnienie rozsiane). W niniejszej sprawie trudno odnaleźć jakieś szczególne okoliczności przemawiające za odmową udostępnienia imion i nazwisk kontrahentów Kancelarii Prezydenta RP. Tym bardziej, że należy mieć przy tym na uwadze również konieczność równego traktowania kontrahentów tego typu umów zawieranych z organami władzy publicznej. Kancelaria Prezydenta RP w skardze kasacyjnej nie wykazała przy tym jaka jest szczególna cecha podmiotów - autorów sporządzonych opinii, która miałaby przesądzić o ich odmiennym traktowaniu.

Zarzuty wskazane w skardze, jakoby przedstawiciele środowiska naukowego przestali podejmować się przedstawiania swoich opinii organom władzy publicznej przed obawą o to, że ich imiona i nazwiska pozna opinia publiczna – uznano za nieusprawiedliwione, a ocena tych zarzutów wykracza poza kognicję sądownictwa administracyjnego (ograniczonej do kryterium legalności). Podejmując i ten wątek, zauważono, że w niniejszej sprawie - osoby - kontrahenci umów o dzieło, w ślad za poglądem Kancelarii Prezydenta zamieszczonym na stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, są autorytetami naukowymi z dziedziny prawa ubezpieczeń społecznych. Pozwala to na przyjęcie, że ich dane osobowe w postaci imienia i nazwiska są publicznie dostępne, czy to na stronach internetowych Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, czy to na stronach poszczególnych jednostek naukowych (uczelni wyższych, wydziałów prawa itp.). Niewykluczone, że osoby te pełnią funkcję publiczną wykładowcy akademickiego lub są zatrudnione w innych jednostkach organów władzy publicznej. Uznanie, że podanie imion i nazwisk takich osób w kontekście tego, że przekazały swoją opinię na temat społecznie istotny pobierając za to wynagrodzenie ze środków publiczny, stanowi naruszenie ich życia prywatnego - jawi się jako nieuzasadniona próba nadużywania prawa do prywatności. Tym bardziej, że przekazane przez te osoby poglądy (w formie opinii) stanowią w myśl wyroku I OSK 2130/11 dokumenty wewnętrzne i nie muszą być udostępnione opinii publicznej. Nie jest zatem znany kierunek rozstrzygnięć poszczególnych autorów, a ze stanowiska Kancelarii Prezydenta RP zawartego w aktach sprawy II SAB 187/11 (następnie jako NSA o sygn. I OSK 2130/11) wynika, że sporządzone opinie były rozbieżne i niekiedy sprzeczne. W takim wypadku odebranie możliwości identyfikacji tych osób, na poziomie imion i nazwisk jest nie tyle ograniczeniem prawa do informacji, ale jego faktycznym unicestwieniem. Za pieniądze publiczne powstały bowiem nieosiągalne dla obywateli - opinie (dokumenty wewnętrzne), sporządzone przez niezidentyfikowanych ekspertów, jednak w ślad za tą transakcją nastąpiło uszczuplenie majątkowe Skarbu Państwa.

Jako niezrozumiałe M. D. ocenił odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do kwestii pełnienia (lub nie) funkcji publicznej przez kontrahentów umów o dzieło i formułowanie przez to zarzutu kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że sąd "nie stwierdził literalnie, że autorzy opinii pełnią funkcję publiczną, jednakże przyjął, że należy ich tak potraktować (...)" (str. 17 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W dalszej części skarga kasacyjna zawiera dywagacje na temat tego czym jest pełnienie funkcji publicznej, co ma, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadniać wadę zaskarżonego wyroku.

Podniesiono, że autor skargi kasacyjnej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, że potraktowano kontrahentów umów o dzieło jako osoby pełniące funkcję publiczną - poczynił nadinterpretację. W żadnej części wydanego przez WSA orzeczenia nie można się doszukać kwalifikacji autorów wydanych opinii jako osób pełniących funkcje publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku mówi jedynie o "włączeniu się w działalność publiczną", co należy interpretować zgodnie z przytoczonymi przez ten sąd wcześniej orzeczeniami sądów powszechnych i Sądu Najwyższego oraz poglądami doktryny. Zgodnie z nimi ochroną prywatności nie są objęte te zachowania, które ogólnie pojmowane mogą być jako osobiste lub prywatne, ale wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Powiązanie z działalnością publiczną (o czym świadczą chociażby strony umowy cywilnoprawnej oraz przeznaczenie wydanych opinii) siłą rzeczy nie generuje nam automatycznego skutku w postaci wykonywania funkcji publicznej i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są nieadekwatne do treści zaskarżonego wyroku. Podobne stanowisko co do kwestii prywatności osób niepełniących funkcji publicznych zajął Sąd Najwyższy w wyroku I CSK 190/12 i na ten kontekst zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 620/12.

Skarżący kasacyjnie nieprawidłowo identyfikuje kontekst, w jakim padły w zaskarżonym wyroku pojęcia lobbing czy nepotyzm. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, konwencyjne czy też w końcu - ustawowe, ma na celu stworzenie warunków dla każdego, aby mógł pozyskać wiedzę na temat funkcjonowania interesującego go wycinka władzy publicznej. Prawo do informacji ma też funkcję kontrolą w stosunku do organów państwa. Liczenie się z obowiązkiem upublicznienia informacji, sprzyja właściwemu funkcjonowaniu całego aparatu państwa oraz sprawia, że funkcjonowanie to jest przejrzyste i weryfikowalne o udostępniane materiały. Szczególne znaczenie ma to przy gospodarowaniu środkami publicznymi. Przyjęcie możliwości ukrycia imion i nazwisk osób, którym powierzono poszczególne zadania, na podstawie umów cywilnoprawnych, w istocie wyklucza taką kontrolę. W sprawie, o którą toczy się spór nikt nie podważał tego, że autorzy przygotowanych opinii są uznanymi ekspertami z zakresu ubezpieczeń społecznych, nikt też nie zarzucał, że mamy do czynienia z lobbingiem czy nepotyzmem. Użycie tych słów nie należy zatem wiązać z oceną zjawiska w tej konkretnej sprawie, ale z faktem, że tej oceny - nie sposób przeprowadzić bez wiedzy o imionach i nazwiskach kontrahentów umów o dzieło. I to w takim samym stopniu dotyczy Kancelarii Prezydenta RP, poszczególnych ministerstw czy jednostek samorządu terytorialnego.

Podano, że czymś zupełnie naturalnym jest sięganie przez poszczególne podmioty władzy publicznej do wiedzy osób - specjalistów z danej dziedziny. Wydaje się jednak, że przekazanie opinii publicznej jedynie informacji, że był to uznany ekspert jest z punktu widzenia prawa do informacji publicznej - niewystarczające. W takiej sytuacji każdy podmiot władzy publicznej mógłby uzasadniać swoje dowolne działanie stanowiskiem "uznanych ekspertów", wiedząc, że i tak nikt nie będzie w stanie tego zweryfikować (ani tego stanowiska ani rangi eksperta). W efekcie mogłoby to prowadzić niekiedy do szukania nie tyle ekspertów mających obiektywnie ocenić dane zagadnienie, ale jedynie potwierdzić założony kierunek działania organu, stać się niejako podkładką pod zamierzony cel. O ile nikt nie kwestionuje prawa do wyboru eksperta przez poszczególne organy władzy publicznej, to jednak skoro taki wybór zostaje już dokonany i działaniem tym zostaje obciążony Skarb Państwa, fakt ten zostaje zakomunikowany opinii publicznej, to ujawnienie imienia i nazwiska tego eksperta wydaje się być rzeczą naturalną.

Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej zauważono, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie konstytucyjne prawo do prywatności czy ochrona autonomii informacyjnej jednostki - nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom, co zauważył sam Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 13 grudnia 2011 r., K 33/08. W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że "już z art 51 ust. 2 Konstytucji wynika, że władze publiczne mogą pozyskiwać i udostępniać informacje o obywatelach "niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Ponadto, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Trybunału, ingerencja w autonomię informacyjną przez pozyskiwanie informacji o obywatelach powinna odpowiadać warunkom określonym w art 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że ograniczenia autonomii informacyjnej i prywatności jednostek mogą następować przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (...). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne, jeżeli są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. (...) Jeśli natomiast chodzi o wartości, ze względu na które następuje pozyskiwanie informacji o jednostkach, to oprócz wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, mogą także wystąpić dalsze stosownie do art. 51 ust. 2 Konstytucji, jeśli uzna się je za niezbędne w demokratycznym państwie prawnym." Z drugiej strony nie należy zapominać o art. 61 Konstytucji statuującym konstytucyjne prawo do informacji. Ewentualny konflikt powyższych praw powinien być rozpoznawany na tle konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta będzie jednak wchodziła w grę tylko wtedy gdy uznamy, że podanie imion i nazwisk autorów opinii stanowi ograniczenie ich prawa do prywatności. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego zawartego w wyroku I CSK 190/12 - trudno byłoby bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej przez SN sytuacji stanowiłoby w ogóle ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust, 3 Konstytucji RP).

Z uwagi na podnoszony przez skarżącego kasacyjnie wątek "europejski" na tle rozpoznawanej sprawy i zarzuty związane z ewentualnym naruszeniem prawa do prywatności wykonawców umów o dzieło, wskazano, że prawo do prywatności, także na tle Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 9) - nie ma charakteru absolutnego. Tym nie mniej jednak aby mówić o prawie do prywatności trzeba dookreślić w danej sytuacji faktycznej zakres tego prawa, w tym w szczególności rozstrzygnąć czy udostępnienie imienia i nazwiska będzie w każdym przypadku naruszało prawo do prywatności (na co jak wskazano wyżej sądy powszechne odpowiedziały negatywnie). Nawet przyjmując (hipotetycznie), odpowiedź twierdzącą, trudno nie dostrzec, że na tle rozpatrywanej sprawy będziemy mówić o zderzeniu dwóch konwencyjnych praw - prawa do informacji wynikającego z wolności słowa (na gruncie art. 10 Konwencji, zob. w szczególności wyrok ETPCz z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie TASZ przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05) oraz właśnie prawa do prywatności. Dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie pozostawia wątpliwości, że zderzenie tych konwencyjnych praw nie może polegać na całkowitym wykluczeniu jednego z nich, kosztem drugiego. Konieczne jest bowiem przy tym wytyczenie zakresu treściowego tych praw oraz ważenie odpowiednich proporcji (zasada proporcjonalności).

Nawet jak przyjmiemy pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że prawo do prywatności uniemożliwia podanie personaliów autorów umów o dzieło, na autorytet których Prezydent RP oraz Kancelaria Prezydenta RP się wprost powołała w debacie publicznej (co wskazałem wyżej), i którzy to autorzy zostali opłaceni z pieniędzy publicznych, to będziemy musieli potraktować taką sytuację jako ingerencję w prawo do wolności słowa. Ingerencja ta, pomimo, że służyłaby uzasadnionemu celowi (ochrona prawa do prywatności) i można byłoby wskazać na jej podstawę prawną, to jednak nie mogłaby zostać uznana za proporcjonalną gdyż nie spełniałaby warunku konieczności w demokratycznym społeczeństwie (w zakresie imion i nazwisk). "Zderzenie" prawa do informacji (wywodzonego z wolności słowa) oraz właśnie prawa do prywatności i ochrony danych osobowych osób, które co prawda nie pełnią funkcji publicznych, jednak znajdują się w kręgu uzasadnionego zainteresowania opinii publicznej było zresztą badana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zob. np. wyrok ETPCz z 10 stycznia 2012 r. w sprawie Standard Yerlags GmbH przeciwko Austrii, skarga nr 34702/07) i orzecznictwo to nie pozwala na wysuwanie tak dalekich wniosków, jak to przedstawione jest w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości, zauważono, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny oraz sądów administracyjnych uchylenie decyzji w części jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że pozostała jej część musi się charakteryzować samodzielnością w obrocie prawnym (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 145, wyd. V, LexPolonica 2011). Możliwość uchylenia decyzji w części zastrzeżona jest dla aktów o złożonym charakterze, które pozwalają na wyodrębnienie co najmniej dwóch władczych rozstrzygnięć organu, co ma miejsce m.in. w sytuacji decyzji podatkowej określającej wysokość należnego podatku, jak i ustalającej sankcję administracyjną z tytułu jego zaniżenia (wyrok NSA z 9 czerwca 2007 r., II FSK 776/06). Sprawa rozstrzygana przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku miała natomiast charakter jednorodny (kontrola zastosowania przesłanek odmowy udostępnienia informacji), chociaż z natury rzeczy obejmowała pewne "kategorie" danych. Nie oznacza to jednak, że każda z "kategorii" informacji ma w jakimkolwiek znaczeniu samodzielny byt prawny. Nie zmienia tego również przytoczony w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10 (uzasadnienie skargi kasacyjnej s. 26), gdyż to orzeczenie dotyczy możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz konsekwencji stwierdzenia wadliwości uzasadnienia dla bytu samej decyzji. Nie jest to zatem orzeczenie adekwatne dla niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy i z tego powodu zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i podniesione "z ostrożności procesowej" jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej i opartego na jej podstawie wniosku, że:

- art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych,

- relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie prawne na potrzeby organów władzy publicznej, a w konsekwencji powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, a poglądy mogą budzić kontrowersje, a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy takich danych osobowych tych osób, jak ich imię i nazwisko ponieważ udostępnienie tych danych nie narusza ich prawa do prywatności,

- ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, z uwagi na to, że są to podstawowe dane osobowe, jak również ze względu na to, że imię i nazwisko człowieka są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym,

w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dane osobowe, w postaci imienia i nazwiska osób, które zawarły z Kancelarią Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy o dzieło objęte zakresem wniosku M. D. z dnia [...] maja 2012 r., podlegają udostępnieniu ze względu na to, że nie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych i z prawa do prywatności.

W niniejszej sprawie – w odniesieniu do wyżej wskazanych kwestii objętych zarzutami skargi kasacyjnej - w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie relacji, w jakiej pozostają wobec siebie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Unormowanie takie ustawodawca zamieścił w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Należy zatem przyjąć, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych.

W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uwagę należy dodatkowo zwrócić na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. W konsekwencji "informacje niejawne", "inne tajemnice ustawowo chronione", "prywatność osoby fizycznej" i "tajemnica przedsiębiorcy" nie powinny być traktowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako pojęcia pokrywające się lub zazębiające treściowo.

Kwestię ochrony informacji niejawnych reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Z art. 1 ust. 3 tej ustawy wynika, że jej przepisy "nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych, z zastrzeżeniem art. 5".

Z kolei pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i wyżej cytowane regulacje ustawy zasadniczej należy przyjąć, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą – w nawiązaniu do znaczenia tego słowa przyjmowanego w języku polskim – należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm (por.: B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999 r., s. 411). W przypadku tajemnicy ustawowo chronionej, zakaz ten musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji jak każdy zakaz winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Do pojęcia tajemnicy ustawodawca nawiązuje wprost w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Tak też uczynił w innych aktach prawnych stanowiąc m.in. o tajemnicy zawodowej, skarbowej, bankowej, lekarskiej, aptekarskiej, pielęgniarskiej, dziennikarskiej, adwokackiej, radcowskiej, sędziowskiej.

Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do kwalifikowania danych osobowych jako danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przede wszystkim wniosku takiego nie da się wyprowadzić z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby; władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Przepis ten jest na tyle ogólny, że trudno z niego wyprowadzać zakaz ujawniania konkretnych informacji, a zatem utożsamiać z podstawą do konstruowania pojęcia "tajemnicy ustawowo chronionej" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. jako wyjątku ograniczającego publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej. Konstruowanie tego rodzaju tajemnicy wymaga łącznego analizowania powyższego przepisu Konstytucji RP z odpowiednimi przepisami aktów rangi ustawowej regulujących określoną materię wyodrębnioną według kryterium przedmiotowego. W przypadku danych osobowych aktem takim jest ustawa o ochronie danych osobowych. Warto też zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa konstytucyjnego treść art. 51 Konstytucji RP łączy się bezpośrednio z prawem do prywatności określonym w art. 47 Konstytucji RP (zob. W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 51, LEX 2013), a zatem z kategorią, do której nawiązuje art. 5 ust. 2, a nie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o ochronie danych osobowych nie posługuje się w swoich przepisach konstrukcją tajemnicy ustawowo chronionej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wprawdzie ustawa o ochronie danych osobowych stanowi w art. 39 ust. 2, że osoby, które zostały upoważnione do przetwarzania danych, są obowiązane zachować w tajemnicy te dane osobowe oraz sposoby ich zabezpieczenia, jednakże na podstawie tej regulacji nie można konstruować generalnej tezy, że dane osobowe stanowią tajemnicę ustawowo chronioną na podstawie powyższej regulacji. Należy zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych adresowany jest do "osób, które zostały upoważnione do przetwarzania danych", przy czym kategoria "osób, które zostały upoważnione do przetwarzania danych" nie jest tożsama z pojęciem administratorów danych osobowych, którymi zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy są "organ, jednostka organizacyjna, podmiot lub osoba, o których mowa w art. 3, decydujące o celach i środkach przetwarzania danych osobowych", a według art. 3 ustawę stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Ustawę stosuje się również do: 1) podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, 2) osób fizycznych i osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych - które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albo w państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych znajduje się w rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym: "Zabezpieczenie danych osobowych". Z treści znajdujących się w tym rozdziale przepisów art. 36 ust. 1 i art. 37 wynika, że "administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem", a "do przetwarzania danych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie nadane przez administratora danych".

Z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek zachowania w tajemnicy danych osobowych ciążący na "osobach, które zostały upoważnione do przetwarzania danych" jest unormowaniem, które nie określa charakteru prawnego danych osobowych jako danych objętych tajemnicą ustawową, a ma walor regulacji dotyczącej sposobu zachowania się osób, które "technicznie" dokonują przetwarzania tych danych z upoważnienia administratora danych osobowych. Tajemnica ta nie została powiązana z wykonywaniem określonych zawodów, a upoważnienie do przetwarzania danych może zostać nadane nie tylko pracownikom administratora, ale także innym osobom podlegającym administratorowi. Nie można zatem kwalifikować jej jako tajemnicy zawodowej (por. G. Sibiga: Tajemnica osoby upoważnionej do przetwarzania danych osobowych, w: G. Szpor (red.): Ochrona danych osobowych. Skuteczność regulacji, Warszawa 2009, s. 238). Tajemnicę, o jakiej stanowi art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych kwalifikuje się jako swojego rodzaju tajemnicę pracowniczą, zakazującą udostępniania danych osobowych osobom nieupoważnionym, która nie ma waloru tajemnicy ustawowo chronionej stanowiącej przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej (zob. G. Sibiga: Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny z 2003 r., nr 11, s. 5).

Należy zatem przyjąć, że w ustawie o ochronie danych osobowych nie zakwalifikowano od strony przedmiotowej danych osobowych jako tajemnicy chronionej ustawowo w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy zastosowanie regulacji ustawy o ochronie danych osobowych do udostępniania informacji publicznej należało zatem rozważyć nie w nawiązaniu do treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w kontekście przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej wymienionej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym podstaw – jak to już wyżej zasygnalizowano - aby przyjmować jako założenie wyjściowe dla prowadzonej analizy, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych. Gdy przybiera charakter interesu prawnego dodatkowe i posiłkowe kryterium jego wyróżnienia stanowi charakter normy prawnej, z której wynika. Należy bowiem przyjąć, że interes prywatny związany z pojęciem prywatności czy dobra prywatnego w wyżej prezentowanym rozumieniu może najczęściej znajdować oparcie w normie prawnej tej gałęzi prawa, która reguluje właśnie materię prywatną, tj. w prawie prywatnym. Mając na uwadze charakter interesów prywatnych rozumianych jako interesy związane ze sferą osobistą "prywatną" określonego podmiotu, uzasadnienia dla ich ochrony w szeroko rozumianym prawie administracyjnym należy poszukiwać w konieczności powstrzymywania się państwa od ingerencji w sfery ściśle związane z podstawowymi prawami człowieka i obywatela. Skoro akceptacja tych sfer uzasadnia konstruowanie kategorii konstytucyjnych praw powiązanych z wolnością i godnością człowieka, to znaczy, że prywatne interesy prawne również stanowią element określania granic ingerencji w te prawa innych podmiotów, w tym i podmiotów reprezentujących określoną wspólnotę publicznoprawną. W ten sposób interesy prawne prywatne związane z relacjami pomiędzy równymi podmiotami nie są również obojętne z punktu widzenia ich ochrony w prawie publicznym. Znaczenia kategorii interesu prywatnego w prawie administracyjnym należy upatrywać nie tylko w jego ścisłym związku z konstrukcją sfer wolnych od ingerencji innych podmiotów. Przejawia się ono również w działaniach interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście klauzul generalnych określających sposób czynienia użytku z kompetencji podmiotów realizujących zadania publiczne w imieniu Państwa. Okoliczność "prywatnego zdeterminowania" interesów ma również istotne znaczenie w procesach argumentacyjnych, w tym także w zakresie realizowania konstytucyjnej zasady równości.

Dane osobowe mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności". W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. (...) Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Trzeba zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przez pryzmat pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze należy – gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej – określać na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można znaleźć żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że ustawodawca określając enumeratywnie w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjątki ograniczające publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej i wiążąc z tak określonymi poszczególnymi wyjątkami inne dodatkowe unormowania, wprowadził regulacje pokrywające się zakresowo i przyjął, że ochrona danych osobowych mieści się zarówno w zakresie pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych", jak i w zakresie "prywatności osoby fizycznej. Wnioskowi takiemu przeczą rezultaty wyżej przeprowadzonej wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 2, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dochodząc do wyżej wskazanej konkluzji Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował powyższe przepisy, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w powyższym zakresie prawa materialnego okazał się nieuzasadniony.

Kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie objętą zarzutami skargi kasacyjnej jest odpowiedź na pytanie, czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które z podmiotem władzy publicznej zawarły umowę o dzieło i ze środków publicznych otrzymały wynagrodzenie za sporządzone opinie prawne na potrzeby organów władzy publicznej, a w konsekwencji powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, a poglądy mogą budzić kontrowersje, a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy takich danych osobowych tych osób, jak ich imię i nazwisko ponieważ udostępnienie tych danych nie narusza ich prawa do prywatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę autorzy umów o dzieło podpisanych z Kancelarią Prezydenta RP nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy wykładni powyższych pojęć użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy posiłkować się treścią art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego, tj. treścią przepisów, które w polskim systemie prawa definiują pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne".

Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Umowy o dzieło zawierane przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP z ekspertami prezentującymi swoje opinie w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych nie czyniły z autorów tych opinii osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz i ponad wszelką wątpliwość nie przysługiwał im z tytułu przygotowania opinii jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej). Przygotowanie opinii eksperckiej stanowi pewien rodzaj usługi polegającej na zaprezentowaniu określonego poglądu na bazie posiadanej wiedzy, umiejętności czy autorytetu w celu umożliwienia podmiotowi korzystającemu z opinii uwzględnienia w swoim procesie decyzyjnym jak największego spektrum okoliczności i uwarunkowań związanych z określona tematyką – w tym przypadku z problematyką regulacji prawnej systemu ubezpieczeń społecznych. Kompetencja decyzyjna nie leży jednak po stronie autorów opinii. Tym bardziej samo zawarcie umowy o dzieło nie wyposaża tych osób w jakiekolwiek kompetencje decyzyjne. Nie można też przyjąć, że proces opiniowania ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną innych osób, skoro opinia z istoty swojej nie ma charakteru wiążącego podmiot decyzyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że opinie ekspertów są dokumentem wewnętrznym służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym i jako takie stanowią jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym Prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowana treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Podkreślano przy tym, że nawet w przypadku ekspertyz i opinii dotyczących konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny, Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, LEX nr 1126276).

Poprzez zawarcie umowy o dzieło w zakresie przygotowania opinii eksperckiej w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych związanych z systemem ubezpieczeń społecznych autorzy tych opinii nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że osoby będące autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło, tj. o wykonanie opinii prawnej dotyczącej ustawy o zmianie ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu emerytalnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP są z tego tytułu osobami, co do których nie istnieje ograniczenie w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię czy nazwisko ze względu na ich prywatność. Wskazywane przez Sąd pierwszej instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt sporządzenia opinii eksperckiej nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. W sytuacji, gdy statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji nie mają - z tytułu sporządzenia opinii - osoby będące autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło, tj. o wykonanie opinii prawnej dotyczącej ustawy o zmianie ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu emerytalnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP, bezprzedmiotowe były szczegółowe rozważania na temat zakresu i rozumienia pojęcia "prywatności osoby fizycznej" w odniesieniu do osób będących autorami opinii eksperckich, które zawarły z Kancelarią Prezydenta RP umowy o dzieło. Nie jest natomiast uzasadniony w powyższym zakresie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284) w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd tych przepisów nie stosował w procesie wykładni użytych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Następstwem nietrafnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej było niezasadne uchylenie decyzji Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych wykonawców umowy o dzieło, czym Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej. Zasadny okazał się zatem w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w związku z art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany z wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie są to jednak naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy treść zaskarżonego wyroku zdeterminowana była naruszeniem przez Sąd prawa materialnego. Z tego powodu również objęte zarzutem skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzja organu jest nieprawidłowa tylko w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk autorów opinii, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, a określa jedynie formę rozstrzygnięcia w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i nie kwestionowano poprawności formy decyzji administracyjnej jako właściwej formy odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 cyt. ustawy w konsekwencji uznania, że skarga M. D. na decyzję Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie była uzasadniona, skoro decyzja ta nie była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.