Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 798/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje adwokat K. M.-D. od Skarbu Państwa- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wynagrodzenie, z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w kwocie brutto 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lipca 2008 r. J. S. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat ZUS [...] wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które na dzień 25 listopada 2009 r. wynosiły łącznie 692.337,19 zł obejmując okres od marca 1999 r. do lutego 2004 r.

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. S. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz umorzył postępowanie co do wniosku odnoszącego się do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne finansowanych przez ubezpieczonych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podał, że na płatniku spoczywa obowiązek terminowego regulowania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności, albowiem wobec prowadzenia skutecznej egzekucji administracyjnej nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności składek o jakim mowa w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74; dalej: "u.s.u.s."). Nie zachodzą też przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej jako "rozporządzenie MGPiPS"). Skarżący pomimo przewlekłej choroby oraz konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny nie jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należnych składek, gdyż uzyskuje stałe świadczenie emerytalne, którego część pokrywa istniejące zaległości, a przy tym zagwarantowana przez ustawodawcę kwota wolna od potrąceń umożliwia mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Prezes ZUS zauważył, że w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek, nie znajduje zastosowania art. 28 i 29 u.s.u.s., jak również w tym zakresie nie stosuje się przepisów rozporządzenia. Brak jest więc możliwości umorzenia zaległych składek w tej części.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. wskazał, że sytuacja nieopłacania składek, nie była zawinionym działaniem, lecz wynikiem załamania się koniunktury na rynku, zaleganiem z płatnościami przez kontrahentów i pogarszającym się stanem zdrowia. Dodał przy tym, że jedyny jego majątek stanowi w chwili obecnej nieruchomość, w której zamieszkuje, a która została obciążona hipoteką na rzecz wierzycieli. Wskazał też, że wraz z małżonką utrzymują się jedynie z emerytury, której część została zajęta przez komornika i z której potrącane są należności ZUS. Podkreślił również, że potrącane należności nie pokrywają istniejącego zadłużenia, a jedynie koszty egzekucyjne oraz odsetki. Skarżący zaznaczył także, że z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia, które pozwoliłoby mu na pokrycie należności ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 209/10, oddalił skargę J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że podziela stanowisko organu co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i braku prawnej możliwości umorzenia należności. Sytuacja skarżącego – zobowiązanego do zapłaty zaległych składek nie jest łatwa, jednakże skarżący uzyskuje świadczenie emerytalne, które może stanowić źródło zaspokojenia powstałych zaległości. Dodatkowo dysponuje nieruchomością, która może zostać zbyta, a uzyskane ze sprzedaży środki mogą zostać przeznaczone na pokrycie choćby części należności ZUS. Ponadto jak ustalił organ zobowiązanemu przysługuje wierzytelność z tytułu sprzedaży nieruchomości, której wysokość przekracza łączną kwotę zaległości. Tym samym nadal istnieją potencjalne możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo ocenił, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Unormowanie zawarte w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania.

Sąd podzielił również stanowisko co do umorzenia postępowania w części odnoszącej się do wniosku strony o umorzenie zaległych składek finansowanych przez ubezpieczonych. W odniesieniu do tej części składek z ubezpieczenia społecznego, które finansowane są przez samych ubezpieczonych nie będących płatnikami, nie istnieją prawne możliwości ich umorzenia. Stosownie do art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s.

W konsekwencji wyłączone jest również stosowanie do tej części zaległych składek przepisów § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji sytuacja finansowa skarżącego została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a z uwagi na brak przesłanek z art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia organ nie mógł umorzyć zaległości.

J. S. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w części dotyczącej kwoty 24.099,16 zł. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Kasator zarzucił naruszenie:

– art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne należnych od skarżącego określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, czego konsekwencją jest niemożność dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację dotyczącą tych zarzutów oraz wskazał, że Sąd szeroko wyjaśnił w uzasadnieniu, że część zaległych należności nie mogła zostać umorzona z powodu braku zaistnienia po stronie skarżącego stanu całkowitej nieściągalności oraz braku dopuszczalności umorzenia składek finansowych przez pracowników. Natomiast wyjaśnienie powodów, dla których uznał brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżącego ograniczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia, że organ działając w ramach uznania administracyjnego mógł (ale nie musiał) umorzyć zaległe składki. Zdaniem skarżącego ważnym jest aby zakres kontroli sądu administracyjnego zmierzał do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2164/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję organu odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez skarżącego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji rozpoznając skargę w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) w części dotyczącej odmowy umorzenia należności składek na ubezpieczenia społeczne przez skarżącego z przyczyn określonych w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W tym zakresie Sąd I instancji ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a możliwość to nie obowiązek umorzenia zaległości i dlatego to w gestii uznania ZUS pozostaje czy przy zaistniałym stanie faktycznym uzna za zasadne umorzenie należnych świadczeń. Organ zaś w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłatę zobowiązań.

Zdaniem Sądu II instancji powyższe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie pozwala na ocenę, iż wyrok w części zaskarżonej został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. W istocie rzeczy Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 p.p.s.a.) uznając, że w świetle powołanych przepisów Prezes ZUS ma możliwość a nie obowiązek umorzenia zaległości.

Sąd II instancji podkreślił, że decyzja uznaniowa nie oznacza decyzji dowolnej. Ustawodawca zaś w art. 28 ust. 3a omawianej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia określa przesłanki pozwalające na podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek oraz zakreśla granice uznania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, mimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z art. 28 ust. 3b ustawy wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Ważny interes zobowiązanego precyzuje § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Interes zobowiązanego w umorzeniu należności z tytułu składek determinuje jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna. Jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, żądanie umorzenia składek jest uzasadnione. Decyzja Zakładu jest w takim przypadku decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony Zakład musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie mógł więc ograniczyć się do stwierdzenia, że "(...) jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącego jest taka, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań (...)", lecz wnikliwie ocenić, czy organ podejmując decyzję nie przekroczył granic uznania oraz kierował się zindywidualizowanymi przesłankami dotyczącymi sytuacji materialno-rodzinnej skarżącego o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia.

W świetle tego przepisu chodzi zaś o to, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby jego oraz rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiej oceny zaś niezbędna jest szczegółowa analiza sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny (dochodów i wydatków), stanu zdrowia i wieku w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania z tego tytułu dochodów i wyciągnięcie wniosków, czy spłacenie przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłoby jego oraz rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych.

Ponadto NSA podkreślił, że Sąd I instancji w wyroku a także w jego uzasadnieniu jako organ II instancji wskazał na Prezesa ZUS, gdy w istocie decyzję tę wydał ZUS, nie zaś Prezes Zakładu. Sprawa o umorzenie składek, rozpatrywana ponownie, po decyzji wydanej przez Zakład rozpatrywana jest nadal przez Zakład a nie Prezesa ZUS.

Prezes ZUS wydaje bowiem decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie jako organ administracji publicznej, lecz jako reprezentant organu ZUS.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez zobowiązanego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję organu odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez skarżącego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r. wskazał, że decyzja uznaniowa o umorzeniu należności z tytułu składek nie oznacza decyzji dowolnej. Sąd zaś powinien wnikliwie ocenić, czy organ podejmując decyzję nie przekroczył granic uznania oraz kierował się zindywidualizowanymi przesłankami dotyczącymi sytuacji materialno-rodzinnej skarżącego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ZUS w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w tym zakresie, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W niniejszej sprawie ocena sprowadza się do tego – mając na względzie przedstawioną przez NSA wykładnię przepisów prawa materialnego – czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy ustalił okoliczności związane z istnieniem przesłanek umorzenia należności. W szczególności, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, czy spłacenie przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie pozbawiłoby go oraz jego rodziny niezbędnych środków finansowych.

W okolicznościach badanej sprawy mamy do czynienia z decyzją wydaną w oparciu o art. 28 u.s.u.s. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, a w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowano zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano dodatkową możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, mimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Ważny interes zobowiązanego precyzuje § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Należy podkreślić, że decyzja Zakładu jest w takim przypadku decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony Zakład musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Tak więc, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu MGPiPS, organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie dłużnika nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, w zakres którego nie może wkraczać również sąd administracyjny, rozpoznający skargę na akt lub czynność, wydany lub podjęty w jego zakresie. Nie oznacza to jednak dowolności w postępowaniu administracyjnym i w procesie decyzyjnym.

Uznaniowy charakter decyzji jaką jest decyzja zaskarżona do Sądu, nie zwalnia organu od przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Natomiast Sąd badający zaskarżoną decyzję bada czy nie nosi ona cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. Nr 267; dalej jako "k.p.a.") stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy przesłanek o jakich mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym miejscu przywołać należy wyrok WSA w Białymstoku o sygn. I SA/Bk 124/10, w którym Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, "dotyczą możliwości wyboru przez organ określonego kierunku rozstrzygnięcia jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania" (opubl. Lex nr 673077). Skład orzekający w sprawie powyższy w pogląd w pełni akceptuje i przyjmuje jako swój.

W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie odniósł się do argumentu strony jakoby ze sprzedaży nieruchomości położonej w [...] nie otrzymała od nabywcy części ceny w wysokości 818.283,17 zł, która miała być przeznaczona także na pokrycie zadłużenia z tytułu składek.

Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku o umorzenie i o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w skardze do Sądu powoływał się na brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ze względu na trudną sytuację finansową (po opłaceniu opłat stałych i leków nie ma środków potrzebnych do egzystencji) i swój zły stan zdrowia [...]. Skarżący podkreślał, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Ponadto ma na utrzymaniu żonę.

Na marginesie należy zaznaczyć, że z samej decyzji ZUS z dnia [...] wynika, że wydatki skarżącego z tytułu opłat stałych, bez uwzględnienia kosztów żywności, przekraczają kwotę przekazywanej mu do wypłaty emerytury.

Załączona przez skarżącego dokumentacja istotnie wskazuje, że może on otrzymywać świadczenie pieniężne w wysokości pozbawiającej go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W świetle powyższego organ zobowiązany był do zbadania, czy zobowiązany pozostawał w sytuacji, o której m.in. mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS. Konieczne było ustalenie – poprzez przeprowadzenie wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest poważną chorobą. Organ odpowiadał za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń.

Tymczasem organ uzasadniając swoje stanowisko w decyzji z dnia [...] odniósł się do sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego bardzo ogólnie, wskazując jedynie, że J. S. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz, że posiada inne zaległości i zobowiązania finansowe. Jednakże posiada on majątek w postaci nieruchomości, których wartość przewyższa kwotę zadłużenia względem ZUS. Organ rozpoznając sprawę ponownie podtrzymał jedynie argumentację zawartą w tej decyzji. Stwierdził poza tym, że przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, bowiem w ramach prowadzonej egzekucji ze świadczenia emerytalnego zobowiązanego, ustawodawca zagwarantował kwotę wolną od potrąceń, wypłacaną do rąk zobowiązanego, w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto nie stwierdzono, że na skutek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiony jest on możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności, bowiem uzyskiwane, stałe świadczenie emerytalne, którego część potrącana jest właśnie z tytułu zaległości składkowych, umożliwia płacenie należności.

Organ nie ocenił także i nie wykazał, czy dłużnik miał realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, przy uwzględnieniu ponoszonych wydatków. Nie wystarczyło wskazać, że zobowiązany ma stałe dochody w postaci świadczenia emerytalnego. Organ powinien wyjaśnić, jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany (osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji) ma realizować swoje zobowiązanie. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwalałoby stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. Konieczne było skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia.

Brak takich ustaleń powoduje, że decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, do czego zobowiązany był na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, wskazanych w przepisach prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), jej ocena wymyka się spod kontroli dokonywanej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, która jak wskazano na wstępie, w przypadku decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny prawidłowości zgromadzonego, przez organ administracji, materiału dowodowego oraz wniosków wyciągniętych z jego oceny.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi wobec tego zestawić ponoszone przez skarżącego wydatki i wszystkie uzyskiwane dochody i na tym tle wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjmuje tezę o realnej możliwości spłaty istniejącego zadłużenia bez pozbawiania skarżącego oraz jego rodziny niezbędnych środków życiowych.

Ponadto, organ podejmując decyzję uznaniową musi brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze wyrok z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 181/10, w którym NSA stwierdził, że "w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym", należy pamiętać, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Jednak decyzja taka winna zostać poprzedzona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności przez ZUS ustaleniami w przedmiocie sytuacji majątkowej dłużnika. Organ winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Po 33/12).

Ponadto organ rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wspomniana zasada zobowiązuje do dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do wydanego po raz pierwszy przez organ orzeczenia. Tymczasem treść uzasadnienia obu wydanych decyzji wskazuje, że organ ponownie rozpoznając sprawę dokonał jedynie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do pierwotnego rozstrzygnięcia i świadczy o naruszeniu art. 15 k.p.a.

Tym samym nie dokonano ustalenia istnienia przesłanek istotnych z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści – postępowanie dowodowe nie dało podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powyższe rozważania – winien dokonać rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu wnikliwego i rzetelnego postępowania dowodowego, ustalając w szczególności czy istnieją wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS przesłanki umorzenia należności. Organ ponadto dokona analizy finansów zobowiązanego, ustalając czy w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 250 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu Sąd orzekł na mocy § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).