Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 205/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2492/17 w sprawie ze skargi J. S. i P. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2492/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60 m x 5,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50 m x 4,05 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy zrelacjonował postępowanie przed organem I instancji, tj. wskazał, że w piśmie z dnia 9 maja 2016 r. PINB w P. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy działki nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J..

W dniu 23 czerwca 2016 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J. znajduje się drewniany budynek letniskowy o wym. 8,60 m x 5,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50 m x 4,05 m. Budynek wyposażono w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Jak ustalił organ budynek zrealizowano samowolnie w 2005 r.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. S. i P. S. w oparciu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60 m x 5,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50 m x 4,05 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J..

Rozpoznając odwołanie wniesione przez J. S. i P. S. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność wzniesienia przez inwestorów drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60 m x 5,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50 m x 4,05 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. J..

Organ II instancji wskazał przy tym, że bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować ww. obiekt. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednakże nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony prawidłowo stwierdzono, że budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. MWINB wskazał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie wobec tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. jako podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo,

b. ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych".

Jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB w P. nakazał rozbiórkę, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 ww. rozporządzenia kategorii ZL. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz odpis księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m.

Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania ww. obiektu budowlanego. Bez wątpienia także lokalizacja ww. obiektu niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi może stwarzać niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Ponadto lokalizacja budynku letniskowego narusza § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia dotyczący odległości budynków względem granicy działki sąsiedniej nr [...]. Przedmiotowy budynek zlokalizowano w odległości 2,40 m od granicy tej działki.

W ocenie MWINB prawidłowo organ powiatowy wywiódł, iż skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie leśnym niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło kolejną przesłankę uniemożliwiającą organowi stopnia powiatowego wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Dokonując oceny tak zarysowanej kwestii spornej MWINB stwierdził, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB w P. przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem MWINB w niniejszej sprawie bezcelowym byłoby w świetle przedstawionych wyżej naruszeń żądanie od właściciela nieruchomości przedstawienia dokumentacji o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. albowiem ten etap postępowania nie mógł zostać przeprowadzony przez organ powiatowy wobec niezgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto takie żądanie doprowadziłoby do zbędnego w ocenie MWINB obciążenia finansowego strony skarżącej.

Zasadnie zatem, w ocenie MWINB, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Dokonując oceny tak zarysowanej kwestii spornej MWINB stwierdził, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB w P. przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, argumenty przedstawione przez strony skarżące w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ podkreślił, iż opisane wyżej naruszenia obowiązujących przepisów wykluczały możliwość prowadzenia przez PINB w P. postępowania zmierzającego do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ zwrócił uwagę skarżącym, iż w jego ocenie fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ wskazał także, iż ewentualna zmiana charakteru działki na której znajduje się ww. obiektu z leśnego na rolny pozostaje bez wpływu na konieczność wydania nakazu rozbiórki budynku letniskowego, albowiem nawet gdyby działka [...] uzyskałaby status działki rolnej budowa na niej obiektu o wskazanym charakterze byłaby niemożliwa.

W ocenie Mazowieckiego WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] wnieśli J. S. i P. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz że brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej postępowaniem a także, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunki zabudowy,

2) art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. § 12 ust. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przyjęcie, iż przedmiotowe przepisy będą miały zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, co w konsekwencji będzie skutkować niemożnością doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie .

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2492/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że poza sporem jest, iż skarżący, będący przedmiotem postępowania budynek letniskowy o wymiarach 8,6 x 5,5 m, wraz z zadaszonym tarasem 2,5 x 4,5 m, wznieśli w K. na działce nr [...] o charakterze leśnym, w 2005 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak również bez dokonywania innych czynności formalno-prawnych z tą inwestycją związanych, w tym bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a następnie warunków zabudowy. Z tej przyczyny materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, stanowił art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z jego treścią, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo,

2. bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W okolicznościach faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, istotnym było, że realizując inwestycję na obszarze leśnym skarżący wybudowali budynek letniskowy, przeznaczony na pobyt ludzi , to zaś oznacza, że naruszyli uregulowania § 271 ust. 8, art. 271ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszące się szczegółowo do posadowienia obiektu mieszkalnego od granicy lasu. Z uwagi na lokalizację budynku w lesie, w oczywisty sposób odległości wskazane w ww. przepisach nie są zatem w niniejszym przypadku respektowane a omawiane naruszenie nie może być usunięte.

Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie przeprowadza postępowanie legalizacyjne do końca.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 prawa budowlanego, przepisy tej ustawy przewidują możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, jednakże wyłącznie w sytuacji spełnienia określonych tymi przepisami prawa warunków. Takim warunkiem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu na którym znajduje się sporna działka nr ew. [...] nie obowiązuje obecnie żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że Inwestorzy dokonali zabudowy działki leśnej z naruszeniem uregulowań ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ zaniechali uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co z kolei jest warunkiem późniejszego uzyskania, na podstawie art.61 ust.1 tej ustawy, decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważył, że organy orzekające w sprawie uznały, iż celowym jest, w analizowanych okolicznościach, odstąpienie od poprzedzenia nakazu rozbiórki zobowiązaniem skarżących do przedstawienia dokumentów, o których mowa w treści art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Trafnie oceniły bowiem, że naruszenia, których dopuścili się Inwestorzy w niniejszym postępowaniu wykluczają skuteczną legalizację. Analiza powyższego w kontekście regulacji zawartej w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bezzasadna wobec faktu, że wymieniony przepis odnosi się do kwestii odległości posadowienia budynku, jednakże wyłącznie na działkach o charakterze budowlanym.

Także zarzut naruszenia przez organ II instancji art.15 K.p.a., zdaniem Sądu, nie jest uzasadniony. Z analizy akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy nie uzasadniał przeprowadzania ponownych oględzin przez organ odwoławczy, ani także czynienia przez ten organ ustaleń, co do kwestii aktualnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani przeprowadzenie ponownych oględzin ani także następcze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć bowiem wpływu na prawidłowość dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie uznały, że w sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie spornego obiektu budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli J. S. i P. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 § 2 PPSA oraz art. 3 § 2 PPSA oraz art. 141 § 4 PPSA polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. Dz.U. 2015, poz. 199 ze zm.), w szczególności w zakresie nie odniesienia się do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem przeprowadzenia legalizacji, w sytuacji gdy zgoda o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym zawarta była w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, podczas gdy skarga bezsprzecznie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż ani organy ani WSA w Warszawie nie uwzględniły treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planowaniu przestrzennym, całkowicie pomijając treść tego przepisu, wnioski i uprawnienia wynikające z tego przepisu;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być w dalszym ciągu niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły zdecydować o rozstrzygnięciu na korzyść skarżących; Sąd nie dostrzegł, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie uzyskał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. ("MPZP") oraz nie zbadał okoliczności, iż przy sporządzaniu tego planu była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia nieruchomości w K. z terenów leśnych na nieleśne;

3. art. 145 § i pkt 1 lit. a PPSA poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w procesie wydawania decyzji prawa materialnego art. 28, art, 29, art. 48 i art. 49 Prawa Budowlanego oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planowaniu przestrzennym,

4. art. 133 § 1 PPSA, 134 § 1 PPSA, 141 § 4 PPSA w zw. z art. 151 PPSA, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 1, art. 8, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów K.p.a., co podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz ujemnie wpływa na ich świadomość i kulturę prawną, w szczególności poprzez:

a. dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, który nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zwrócił uwagi na możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego (ewentualnie w art. 50-51 Prawa Budowlanego), w szczególności na zwrócił uwagi na możliwość uzyskania przez skarżących ewentualnego odstępstwa w trybie art. 9 Prawa Budowlanego;

b. wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd poprzez stwierdzenie, iż na nieruchomości skarżących nie można było wznosić budynków podczas gdy organ nie zebrał, a Sąd całkowicie pominął treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o Planowaniu przestrzennym i treść MPZP, zgodnie z którym nieruchomość skarżących była przeznaczona pod zabudowę letniskową i takie przeznaczenie miała w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz w aktualnym studium zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] stycznia 2018 roku w sprawie Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. ("Studium"), a zgoda na zmianę przeznaczenia nieruchomości uzyskana była przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz, 139, z późn. zm.), czego w ogóle nie zbadał organ, a Sąd nie zwrócił uwagi na te istotne braki w wydanym wyroku,

c. niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku przejawiające się m.in. w braku należytego wyjaśnienia skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając że budynek oraz taras znajdują się na terenie lasu, podczas gdy fakt, iż budynek został posadowiony na gruncie oznaczonym jako Ls V nie stanowi automatycznie, iż mamy do czynienia z lasem, o którym mowa w ustawie o lasach oraz w § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422, obowiązującego na dzień wydawania Decyzji) ("Rozporządzenie"), a nadto bez uwzględnienia możliwości uzyskania odstępstwa na zasadzie art. art. 9 ust. 1-4 Prawa Budowlanego, co uzasadniałoby możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

5. art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego;

6. art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętej przez organ niemożliwości przeprowadzenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w Prawie Budowlanym poprzez błędne przyjęcie, iż (i) grunt leśny stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach oraz w rozumieniu § 271 ust. 8 Rozporządzenia, (ii) niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a na przedmiotowym terenie obowiązywał MPZP przy sporządzeniu którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości, czego w ogóle Sąd nie wziął pod uwagę przy wydawaniu Wyroku i nie zawarł w uzasadnieniu żadnej analizy w tym zakresie;

7. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. Dz.U. 2015, poz. 199 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy teren objętych postępowaniem był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w maksymalnej wysokości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, w ocenie skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S. i P. S. ma usprawiedliwione podstawy.

Organ administracji wydał nakaz rozbiórki należącego do skarżących kasacyjnie obiektu budowlanego uznając, że nie istnieje możliwość jego legalizacji, gdyż został on zbudowany z naruszeniem warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 t.j.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy usytuowanie budynku jest sprzeczne z wymogami wynikającymi z § 271 ust. 2 i ust. 8 ww. rozporządzenia. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w świetle treści tych przepisów minimalna odległość pomiędzy należącym do skarżących kasacyjnie budynkiem a granicą lasu powinna wynosić zatem 12 m. Tymczasem jak ustalił organ administracji w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz odpis księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m. Mając na uwadze tę okoliczność organ nadzoru budowlanego odstąpił od nakładania na skarżących kasacyjnie obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego oraz zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ nadzoru uznał za niecelowe nakładanie na skarżących kasacyjnie tych obowiązków, gdyż zlokalizowanie budynku z naruszeniem § 271 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uniemożliwia legalizację tego budynku niezależnie od tego, czy byłby on zgodny z miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Słusznie jednak skarżący kasacyjnie zwracają uwagę na okoliczność, że w takim przypadku mogliby oni starać się o uzyskanie zgody na odstępstwo od ww. przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanki uzyskania takiej zgody wskazane zostały w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Możliwość wystąpienia z takim wnioskiem w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane była akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3068/17, wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 542/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wprawdzie na mocy art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) odstępstw, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a tej ustawy jednakże postępowanie administracyjne dotyczące budynku należącego do skarżących kasacyjnie zostało wszczęte z urzędu 9 maja 2016 r. Ww. ustawa weszła natomiast w życie w dniu 19 września 2020 r.

Na przeszkodzie złożeniu takiego wniosku nie stoi też art. 29 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Z przepisu tego wynika, że do wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ustawy zmienianej w art. 1, to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten dotyczy tylko wniosków składanych do organów administracji architektoniczno-budowlanej podczas gdy w postępowaniu legalizacyjnym wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych składany jest do organów nadzoru budowlanego.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku postępowania legalizacyjnego skarżący kasacyjnie powinni zostać poinformowani przez organ administracji o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wprawdzie nie ma przepisu nakazującego organom nadzoru budowlanego informowania strony postępowania o takiej możliwości jednakże wymóg udzielenia takiej informacji wywieść należy z zawartej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z zawartej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Dopiero gdyby skarżący kasacyjnie nie wystąpili z takim wnioskiem w rozsądnym terminie bądź też ich wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do wydania nakazu rozbiórki budynku z powodu niemożności jego legalizacji za uwagi na fakt, iż jego usytuowanie narusza przepisy techniczno-budowlane.

Odnośnie do wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że grunt, na którym posadowiony został budynek nie jest lasem, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, stwierdzić należy, że pogląd ten jest bezpodstawny. Sam fakt, że na terenie leśnym posadowiony został samowolnie zrealizowany budynek rekreacyjny nie świadczy o tym, że działka leśna utraciła status działki leśnej i stała się działką rekreacyjną. Żaden przepis prawa z faktem budowy takiego budynku na działce leśnej nie wiąże skutku w postaci zmiany przeznaczenia takiej działki. Dla określenia statusu działki nie ma również znaczenia okoliczność, że w pobliżu nieruchomości skarżących kasacyjnie są inne nieruchomości, na których usytuowanych jest kilkadziesiąt domków letniskowych.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że ocena ich zasadności jest zbędna. Zarzuty te mogą mieć ewentualnie znaczenie w przypadku uzyskania przez skarżących kasacyjnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, które organ nadzoru budowlanego wskazał jako przeszkodę uniemożliwiającą legalizację należącego do skarżących kasacyjnie budynku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 206 P.p.s.a oraz art. 207 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wprawdzie organ administracji powinien poinformować skarżących kasacyjnie o możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jednakże to wyłącznie od inicjatywy skarżących kasacyjnie zależy, czy wniosek taki zostanie złożony. Jeśli skarżący kasacyjnie wykazaliby się większą starannością w związku postępowaniem administracyjnym dotyczącym ich obiektu budowlanego to mogliby bez trudu samodzielnie uzyskać informację o możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i wniosek taki mógłby zostać złożony już na etapie postępowania administracyjnego i uzyskaliby stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. W konsekwencji nie powstałaby konieczność powtarzania tego postępowania w celu umożliwienia skarżącym kasacyjnie złożenia ww. wniosku.