Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 465/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66, art. 3 pkt 9, art. 51 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 136, par. 3 pkt 12, par. 220 ust. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. Ś. – reprezentowaną przez adwokata A. B., była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 lipca 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 19 maja 2016 r., nr [...], nakazującą M. i J. Ś., jako inwestorom robót budowlanych przeprowadzonych w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, usytuowanym przy ul. [...] w [...], odłączenie od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania zlokalizowanego na parterze budynku (korytarz) oraz zamurowanie otworu wlotowego do przewodu kominowego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 26 września 2013 r., uzupełnionym na wezwanie organu, R. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z wnioskiem o zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych w jednorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] przez M. i J. Ś., polegających na remoncie łazienki i wymianie centralnego ogrzewania (c.o.)

W dniu 13 grudnia 2013 r. przeprowadzono kontrolę w przedmiotowym budynku.

Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji centralnego ogrzewania z montażem pieca centralnego ogrzewania na paliwo stałe oraz montażem zasobnika ciepłej wody w budynku przy ul. [...] w [...] oraz wyznaczonym na dzień 18 lutego 2014 r. terminie oględzin

W dniu 18 lutego 2014 r. przeprowadzono oględziny.

Następnie, decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nałożył na M. i J. Ś., jako inwestorów wykonanych robót budowlanych obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, przez odłączenie od przewodu kominowego kotła centralnego ogrzewania zlokalizowanego na parterze budynku oraz zamurowania otworu wlotowego do przewodu kominowego i przywrócenia ogrzewania pomieszczeń piętra budynku zgodnie z decyzją tego organu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o nr [...] (ogrzewanie pomieszczeń parteru – piece akumulacyjne elektryczne).

Powyższa decyzja została jednak uchylona w trybie odwoławczym, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, na mocy decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 września 2015 r., nr [...], który wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. stwierdził, że w ponownym postępowaniu konieczne jest ustalenie i dokonanie oceny całości stanu faktycznego, a w szczególności tego, czy nakazy określone decyzją ostateczną z dnia 13 kwietnia 2012 r. zostały wykonane. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że taka sytuacja miała miejsce organ winien rozważyć, czy w sprawie zachodzi przypadek nowej samowoli budowlanej, czy też M. i J. Ś. wykonali inne roboty budowlane bez pozwolenia lub zgłoszenia. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł, że organ pierwszej instancji jednoznacznie nie wykazał, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone w wyniku wykonania samowolnych robót budowlanych, a tym bardziej, że nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczył, że uzasadnienie decyzji nie potwierdza, aby organ pierwszej instancji rozważał spełnienie wymagań, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącym warunków technicznych, w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 493/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r., nr [...].

W ponownym postępowaniu, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 27 kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu rozpoznał sprawę w przedmiocie przebudowy i rozbudowy instalacji centralnego ogrzewania oraz rozbudowy instalacji elektrycznej w związku ze zrealizowaną inwestycją i decyzją z dnia 19 maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał M. i J. Ś., jako inwestorom przeprowadzonych robót budowlanych, odłączyć od przewodu kominowego kocioł centralnego ogrzewania zlokalizowany na parterze budynku (korytarz) oraz zamurować otwór wlotowy do przewodu kominowego. Przedstawiając dokonane w sprawie ustalenia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia 13 grudnia 2013 r. stwierdzono, iż w budynku mieszkalnym zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na montażu kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe i wymiennika ciepłej wody użytkowej oraz rozbudowie instalacji elektrycznej, których inwestorem są M. i J. Ś. Inwestorzy nie przedłożyli żadnej dokumentacji potwierdzającej legalności prowadzonych robót budowlanych. Ustalono też, że piec c.o. [...] na opał stały został podłączony w miejscu starego pieca usytuowanego w korytarzu w części parterowej budynku. Wymiana pieca nastąpiła w dniu 13 września 2013 r. (potwierdzenie: faktury związane z zakupem kotła - z dnia 27 czerwca 2013 r., armatury, zasobnika - z dnia 5 czerwca 2013 r., a także montażem centralnego ogrzewania - z dnia 1 października 2013r.). Kubatura pomieszczenia, w którym zamontowano nowe urządzenie grzewcze to 19,37 m3. W pomieszczeniu tym brak jest wentylacji nawiewnej. Posiada ono jedynie wentylację wywiewną - kratka o wymiarach 14 x 14 cm osadzona w ścianie nad piecem. Piec zasila pomieszczenia na piętrze budynku (użytkowane przez M. i J. Ś.) oraz łazienkę na parterze. Zasobnik ciepłej wody w łazience zapewnia ciepłą wodą również tym pomieszczeniom. Stary piec, jak ustalono, służył ogrzewaniu całego budynku, a także zapewniał ciepłą wodę w całym budynku do roku 2011. Obecnie parter budynku ogrzewany jest elektrycznie (piecami akumulacyjnymi). Do pieca, zasobnika i urządzeń wspomagających (np. pompka) doprowadzona została instalacja elektryczna. Pomieszczenia na piętrze budynku, do momentu wykonania inwestycji w roku 2013 były ogrzewane za pomocą pieca na paliwo stałe umiejscowionego na korytarzu. W dniu kontroli stwierdzono, iż piec ten został od przewodu kominowego odłączony. Wskazując na przedłożoną opinię kominiarską z dnia 17 grudnia 2013 r. organ wskazał, że wynika z niej, iż kocioł c.o. na opał stały z wentylatorem nadmuchowym podłączony został do indywidualnego przewodu kominowego o wymiarach 14/14cm. Drożność przewodu, do którego podłączono piec, jest prawidłowa. Wentylację wywiewną podłączono do drożnego indywidualnego przewodu wentylacyjnego, jednak w celu osiągnięcia prawidłowego funkcjonowania urządzenia grzewczego należy: wykonać wentylację nawiewną poprzez montaż kratki wentylacyjnej o przekroju 196 cm2 netto. Dalej organ wskazał, że budynek objęty kontrolą był przedmiotem licznych prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych i po zakończeniu jednego z nich (dotyczącego utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku) - decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ustalony został ład techniczny z uwagi na fakt, iż pomieszczenia na piętrze budynku ogrzewane były piecem na paliwo stałe, pomieszczenia na parterze piecami elektrycznymi akumulacyjnymi, a instalacja centralnego ogrzewania była odcięta i nie była eksploatowana. Mocą tej decyzji nakazano M. Ś. i I. G., jako ówczesnym właścicielom przedmiotowego obiektu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przez odłączenie od przewodu dymowego pieca centralnego ogrzewania zlokalizowanego na parterze budynku oraz zamurowanie otworu wlotowego do przewodu. W dniu 18 lutego 2014 r., jak wyjaśnił organ przeprowadzono w rozpoznawanej sprawie kolejne oględziny, podczas których ustalono m.in., że w korytarzu budynku, w miejscu po demontażu starego pieca c.o. zamontowany został kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe o mocy 25 kW. Część kotła zamontowana jest w korytarzu na parterze budynku (strona z paleniskiem), część wbudowana jest przez ściankę z płyt kartonowo-gipsowych do pomieszczenia znajdującego się obok, w którym usytuowane są wloty do przewodów kominowych (przed zamontowaniem kotła c.o. dokonano rozbiórki ścianki murowanej z cegły oddzielającej oba pomieszczenia). W pomieszczeniu (korytarzu) zamontowana jest kratka wentylacji wywiewnej połączona rurą spiro przez nieogrzane pomieszczenie do przewodu wentylacyjnego komina. Rura jest nieocieplona, nieobudowana i niestabilna. W pomieszczeniu brak jest wentylacji nawiewnej zapewniającej prawidłowe spalanie, brak gniazdka z oddzielnym obwodem, a instalacja włączona jest poprzez przedłużacz z pomieszczenia łazienki w przybliżeniu do rury zapiecowej kotła centralnego ogrzewania. Zamontowany kocioł c.o. obsługuje dwa układy pompowe. Jednocześnie, w pomieszczeniu wspólnej łazienki zamontowany został wymiennik ciepłej wody użytkowej SB 250 z zabezpieczeniem reduktorem ciśnienia (nieokreślonych parametrów). Wymiennik ten jest również przystosowany do podłączenia instalacji solarnej. Ustalono, że w ramach robót przeprowadzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym wykonano instalację centralnego ogrzewania wraz z montażem grzejnika w łazience na parterze budynku, instalację centralnego ogrzewania na piętrze budynku oraz na strychu z zabezpieczeniem - naczynie wyrównawcze. Ponadto wykonano podłączenie instalacji ciepłej wody użytkowej w obrębie łazienki na parterze z wpięciem do instalacji istniejącej w pomieszczeniach na piętrze budynku (zlewozmywak oraz umywalka w wc) i instalację elektryczną doprowadzoną do zamontowanego kotła centralnego ogrzewania oraz do wymiennika ciepłej wody użytkowej. Pomieszczenia na parterze budynku (oprócz łazienki) nie są włączone do instalacji centralnego ogrzewania. Pomieszczenia te ogrzewane są nadal energią elektryczną (piece akumulacyjne). Ponowne oględziny, w dniu 27 kwietnia 2016 r., wykazały z kolei, że stan aktualny nie uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego opisanego w protokole wcześniejszych oględzin. W międzyczasie dokonano jedynie rozbudowy obwodu gniazdkowego w zejściu do piwnicy (obwód do zasilania pieca) i nad piecem zamontowano lampę oświetleniową z włącznikiem zamontowanym w zejściu do piwnicy. Dokonując oceny na podstawie przedstawionych ustaleń organ wskazał na regulacje z art. 3 pkt 7 oraz pkt 7a Prawa budowlanego i powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że pojęcie przebudowy obiektu budowlanego nie jest tożsame z pojęciem przebudowy instalacji wewnętrznych, którym Prawo budowlane się nie posługuje. Rozbudowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego stanowi jego przebudowę tylko wówczas, gdy w wyniku takich prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu. Tylko też takie roboty podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Stosownie do tego stwierdził, że do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu dochodzi, jeśli - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w następstwie robót budowlanych doprowadzono dopływ ciepłej wody do ogrzewania na piętrze budynku (wraz z jej rozprowadzeniem do poszczególnych punktów), a także ciepłej wody do pomieszczenia wc na piętrze. Na tej podstawie uznał, że roboty objęte postępowaniem, polegające na wymianie pieca, jego zabezpieczeniu, a także rozprowadzeniu instalacji na piętrze muszą być zakwalifikowane jako przebudowa instalacji c.o. Wykonana przebudowa stanowi roboty, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały one wymienione wprost w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane wyłączających konieczność uzyskania takiego pozwolenia. Stosując regulacje § 3 pkt 12 i § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem organ uznał, że korytarz, na którym zainstalowany został kocioł c.o. nie jest wydzielonym pomieszczeniem technicznym, w którym piec na paliwo stałe mógłby zostać umiejscowiony. Wskazał, że zgodnie z zapisami normy PN-B/02411:1987, które przywołuje rozporządzenie, pomieszczenie w którym zamontowano kocioł nie może być przeznaczone na pobyt czasowy, ani stały dla ludzi. Musi to być oddzielne pomieszczenie techniczne o wysokości nie mniejszej niż 2,2 m w nowych budynkach. W przypadku budynków istniejących dopuszczalna wysokość to minimum 1,9 m. Drzwi wejściowe powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia i muszą być wykonane z materiałów niepalnych. Paliwo powinno być składowane w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, gdzie znajduje się kocioł, jednak nie bliżej niż 400 mm od kotła. Podłoga w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł powinna być wykonana z materiałów niepalnych. W przypadku podłogi z materiałów palnych, powinna być ona obita blachą stalową grubości co najmniej 0,7 mm, na odległość minimum 0,5 m od krawędzi kotła. Wentylacja nawiewna kotłowni na paliwo stałe o zainstalowanej mocy cieplnej do 25 kW powinna być z kolei zrealizowana jako otwór niezamykany o powierzchni co najmniej 200 cm2. Zgodnie z § 136 ust. 11 rozporządzenia w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być ponadto zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni. W przypadku wentylacji wywiewnej - pomieszczenie z kotłem do 25 kW powinno mieć kanał wywiewny o przekroju nie mniejszym niż 14x14 cm. W przypadku badanych robót wymóg ten w ocenie organu nie został również spełniony. Odnosząc się do dokumentacji techniczno-rozruchowej kotła organ zauważył, że nie zrealizowano także wymogów co do ustawienia kotła, gdyż piec został ustawiony w niewielkiej odległości od ściany (około 20 cm), a sam kocioł (tył) został umiejscowiony (na skutek wyburzenia fragmentu ściany zejścia do piwnicy) w pomieszczeniu stanowiącym zejście do piwnicy. Z treści § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia organ wywiódł przez analogię, że pomieszczenie z kotłem na palio stałe o mocy 25 kW wymaga kubatury pomieszczenia na poziomie 100 m³ , którego to wymogu nie spełnia pomieszczenie, w którym zamontowano kocioł, gdyż ma kubaturę niespełna 20 m3. Na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że ideą postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zakres ewentualnych robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest dowolny. Winien on ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych w warunkach samowoli i nie może obejmować dodatkowych robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli budowlanej zamierzenia inwestycyjnego, a wymagających także pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Stosownie też do tego uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego, spełniającego wymagania rozporządzenia nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych, nie mogłyby zatem zostać uznane za roboty naprawcze, a stanowiłyby działania polegające na wykonaniu robót mających na celu wykonanie odrębnego od już wykonanego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych przyczyn jedynie zasadne pozostawało orzeczenie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez odłączenie pieca od przewodu kominowego. Dalej organ przedstawił swoje stanowisko w kwestii braku podstaw do rozważania w rozpoznawanej sprawie możliwości dopuszczenia odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, na zasadzie art. 9 Prawa budowlanego wskazując, że przepis ten nie znajduje zastosowania przy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wskazał również, że niecelowe w jego ocenie było ustalanie w sprawie okoliczności dotyczącej odłączenia (lub też nie) od przewodu kominowego pieca c.o. na parterze, gdyż poprzedni piec został zdemontowany (co musiało wiązać się z jego fizycznym odłączeniem od przewodu kominowego), a następnie do tego samego przewodu kominowego został podłączony piec c.o. będący elementem składowym inwestycji objętej postępowaniem. Skoro natomiast przeprowadzone postępowanie wykazało, iż brak jest podstaw do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w rat. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to brak jest również podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (poprzednio piec zainstalowany był również w pomieszczeniu korytarza), albowiem w zasadzie skutkowałoby to utrzymaniem stanu niezgodnego z przepisami. Dodatkowo organ zaznaczył, że konflikt rodzinny nie jest okolicznością istotną dla sprawy, a po realizacji nakazu z decyzji współwłaściciele budynku będą mieli prawną możliwość wykonania w budynku robót budowlanych (w oparciu o zatwierdzony decyzją projekt budowlany), które zapewnią ogrzewanie piętra budynku, a tym samym umożliwią jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.

M. i J. Ś. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucili w nim organowi nadinterpretację przepisów i stronniczość. Podnieśli, że zarówno instalacja elektryczna (tj. przedłużenie przewodu o około 2 m), jak i przywrócenie c.o do funkcjonowania w 2013 r. - po zniszczeniu go w 2011 r. przez R. S., wykonane zostało przez profesjonalne firmy. Opisali konflikt jaki na przestrzeni lat mają z R. S. i wskazywali na okoliczności związane z odcięciem ich od c.o. w 2011 r. , w wyniku działań R. S. W nawiązaniu do prowadzonego w związku z tym postępowania dostrzegli, że w decyzji organu powiatowego z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...], nie było mowy o potrzebie sytuowania pieca w wydzielonym pomieszczeniu technicznym o odpowiedniej kubaturze. Ponadto pracownikowi powiatowego inspektoratu M. W. zarzucili niewłaściwe zachowanie podczas czynności wyjaśniających i stronniczość, wskazując na znajomość pracowników z R. S. Poddali też w wątpliwość bezstronność M. C. – pełniącego funkcję organu wskazując, że niespodziewanie pojawił się on na rozprawie przeciwko R. S., która odbyła się przed Sądem Rejonowym w [...] dnia 23 maja 2016 r.

Odwołanie od decyzji wniósł również adwokat A. B. - jako pełnomocnik M. Ś., który w jej imieniu zakwestionował ocenę organu co do braku możliwości naprawienia stwierdzonych wadliwości i wskazał na istnienie wątpliwości co do bezstronności pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, jak i samego Powiatowego Inspektora.

W dniu 13 lipca 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności dostrzegł nieprawidłowość doręczeń dokonywanych w sprawie stwierdzając, że pisma w postępowaniu nieprawidłowo były kierowane do adwokata A. B., który w rzeczywistości nie był umocowany do reprezentowania M. Ś., gdyż pełnomocnictwo złożone do akt wraz z odwołaniem nie obejmowało swym zakresem postępowania przed organem pierwszej instancji. Było to pełnomocnictwo szczególne złożone w związku z wcześniejszym odwołaniem z dnia 31 marca 2014 r. Uwzględniając przepisy art. 10 § 1, art. 33 § 2 i § 3, art. 40 § 1 i § 2 K.p.a. organ odwoławczy uznał jednak, że mimo oczywistego naruszenia przepisów, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu. Wskazał, że strona nie poniosła szkody, ponieważ brała czynny udział w całym postępowaniu i była reprezentowana przez podmiot, który ostatecznie pełnomocnikiem w sprawie został, a który wcześniej czynnie w nim uczestniczył, sam określając się pełnomocnikiem tej strony i tak też traktowała go M. Ś. nie kwestionując jego działania w sprawie i nie podnosząc w odwołaniu zarzutu braku umocowania. Także sam adwokat nie informował organu, że korespondencja w tej sprawie kierowana jest do niewłaściwej osoby, a następnie złożył odwołanie i na wezwanie organu odwoławczego przesłał wymagane pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed organem odwoławczym. Dokonując oceny merytorycznej organ odwoławczy ustalił kwalifikację prawną wykonanych prac przyjmując, że wykonane roboty, polegające na montażu pieca centralnego ogrzewania oraz doprowadzeniu ciepłej wody do piętra budynku stanowią przebudowę obiektu i nie kwalifikują się do żadnej z kategorii wyłączeń o których mowa w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego. Uznał też, że skoro zostały wykonane samowolnie, zastosowanie w sprawie znalazły przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Następnie, wskazując na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że wykonane prace naruszają § 136 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia. Dostrzegł, że zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia pod pojęciem pomieszczenia technicznego należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Do urządzeń tych z pewnością należy zaliczyć kotły i urządzenia z nimi związane. Pojęcie natomiast "wydzielonego" pomieszczenia technicznego jest w doktrynie Prawa budowlanego definiowane jako pomieszczenie wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, w taki sposób, aby została zagwarantowana izolacja tego pomieszczenia od pozostałych części budynku, służące wyłącznie celom obsługi technicznej obiektu. Stosownie do tego organ odwoławczy wskazał, że pomieszczenie, w którym zamontowano sporny kocioł nie stanowi samodzielnego pomieszczenia technicznego, gdyż znajduje się na parterze w centralnej części budynku, skąd przechodzi się na pierwsze piętro budynku i do pozostałych pomieszczeń znajdujących się na parterze. Jest to po prostu korytarz i w związku z tym nie są spełnione wymogi z § 136 ust. 2 rozporządzenia. Zwracając uwagę na to, że w ramach procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zakres ewentualnych robót legalizacyjnych powinien ściśle dotyczyć zakresu robót wykonanych w warunkach samowoli uznał, że ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego, spełniającego wymagania warunków technicznych stanowiłyby działania polegające m.in. na wykonaniu odrębnego zamierzenia inwestycyjnego. Zakres prac niezbędnych do legalizacji przedmiotowych robót w istocie stanowiłby realizację nowej inwestycji polegającej na wydzieleniu pomieszczenia technicznego spełniającego wymagania przepisów techniczno-budowlanych. W związku z tym prawnie niemożliwe jest zalegalizowanie spornej inwestycji. Odnosząc się do oceny organu pierwszej instancji dotyczącej naruszenia § 136 ust. 11 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że w korytarzu, w którym zamontowano sporny kocioł rzeczywiście w ogóle nie ma wentylacji nawiewnej, o której mowa w § 136 ust. 11 rozporządzenia. Co do Polskiej Normy PN-B- 02411:1987, której naruszenie stwierdził organ pierwszej instancji, dostrzegł, że została ona wycofana przez Polski Komitet Normalizacyjny dnia 22 maja 2014 r., w związku z czym nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy pod kątem badania możliwości legalizacji inwestycji. Jednocześnie też wskazał, że w aktach brak jest choćby kserokopii wybranych stron dokumentacji techniczno-rozruchowej pieca na podstawie której ustalono niezgodność montażu pieca z tą dokumentacją. Jak uznał kwestie te miały jedynak jedynie charakter "pomocniczy" i nie mogą mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Najistotniejsza jest bowiem niezgodność spornej inwestycji z warunkami technicznymi, a w szczególności z § 136 ust. 2 rozporządzenia, co stanowi bezwzględną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego stronniczości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim i pracowników inspektoratu, organ odwoławczy uznał z kolei, że w trakcie postępowania, w tym także postępowania odwoławczego, strona nie skorzystała z uprawnienia złożenia odpowiednich wniosków o wyłączenie pracownika. Argumentował, że wobec utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy, jako prawidłowej, zgodnej z Prawem budowlanym i zasadami postępowania administracyjnego, kwestia wyłączenia pracownika i organu z urzędu traci natomiast znaczenie, albowiem sprawa nie jest przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i organ ten nie będzie dłużej prowadził postępowania w sprawie. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał także argumenty odwołujących co do decyzji z dnia 13 kwietnia 2012 r., nr [...] wskazując, że ewentualne braki innej decyzji ostatecznej nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wskazał również, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło jedynie inwestycji wykonanej w 2013 r. Końcowo zauważył też organ odwoławczy, że po wykonaniu nałożonych obowiązków inwestorzy mogą wystąpić o odpowiednie pozwolenie budowlane i zrealizować inwestycję służącą ogrzaniu pomieszczeń w budynku, jednak w taki sposób, aby inwestycja spełniała wymagania obowiązujących przepisów prawa.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. Ś. - reprezentowana przez adwokata A. B. - sformułowała, względem zaskarżonej decyzji, zarzuty:

- naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie;

- naruszenia § 136 ust. 2 i ust. 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że wadliwości nie można konwalidować i należy zastosować nakaz rozbiórki;

- zastosowania niedopuszczalnej wykładni celowościowo - funkcjonalnej § 136 ust. 2 i ust. 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.;

- naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. polegającego na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, co wynikało z braku należytego umocowania jej pełnomocnika.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jej zmianę, przez uchylenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty wywodziła, że organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, dostrzeżony przez organ odwoławczy fakt braku należytego umocowania pełnomocnika strony stanowi ewidentne naruszenie procedury i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wykładnia dokonana na podstawie § 136 ust. 2 i ust. 11 rozporządzenia jest pozbawiona ugruntowania jurydycznego, nie znajduje oparcia w zasadach wiedzy, stoi w sprzeczności z regułami logiki formalnej, nie znajduje potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego i świadczy o tendencyjnym oraz stronniczym prowadzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny motywów swojego rozumowania oraz przesłanek, z powodu których doszedł do przeświadczenia, iż nieprawidłowości nie można zalegalizować, co stoi w jawnej sprzeczności z przepisami prawa budowlanego i procedury administracyjnej. Skarżąca wskazał również, że decyzja wydana przez osoby, co do których istniała podstawa do ich wyłączenia z udziału w postępowaniu siłą rzeczy nie może być zgodna z przepisami procedury administracyjnej, a uznanie przez organ odwoławczy za prawdziwe ustaleń faktycznych organu powiatowego i nie podjęcie we własnym zakresie żadnych ustaleń faktycznych stoi w sprzeczności z procedurą administracyjną.

Odpowiadając na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżąca nie podała na czym w jej ocenie polegać miało naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. wobec czego nie może odnieść się do tego zarzutu. Pozostałe zarzuty uznać należy natomiast za bezpodstawne. Stwierdził, że uchylenie decyzji z powodu dostrzeżonego błędu w doręczeniach byłoby nieuzasadnione, a zarzuty stawiane obecnie przez pełnomocnika strony w tym zakresie wskazują, że swój błąd oraz błąd organu pierwszej instancji stara się on wykorzystać, aby doprowadzić do uchylenia prawidłowej decyzji. Nie wyjaśnia on również na czym polega błąd w wykładni przepisów rozporządzenia. W odniesieniu do dalszych zarzutów organ wskazał, że wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji kwestię braku możliwości zalegalizowania samowoli, a to że doszedł do takich samych wniosków jak organ pierwszej instancji nie stanowi o braku samodzielności. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko co do braku celowości wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji, z uwagi na to, że postępowanie przed tym organem zakończało się.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 465/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 1 grudnia 2016 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Do kwestionowanych zarzutów dodał kolejny tj. naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. na okoliczność niewykonania zaleceń zawartych w decyzji OWINB z dnia 22 września 2015 r., przez co doszło do wybiórczego ustalenia okoliczności, które nie odzwierciedlają zasad z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego. Przedłożył też wniosek dowodowy w postaci wezwań na Komendę Policji z dnia 27 listopada 2016 r. J. i M. Ś. i wniósł o zasądzenie kosztów. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w tej sprawie nie ma miejsca. Uczestnik postępowania J. Ś. przychylił się do skargi wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje utratę warunków do funkcjonowania w mieszkaniu. Oświadczył, że w miejsce starego pieca w 2013 r. zamontowany został nowy piec i to on sam zlecał demontaż starego pieca. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej odpowiedział, że kwestionuje ustalenia stanu faktycznego w kwestii montażu nowego pieca, a uczestnik postępowania oświadczył, że w miejsce uszkodzonego starego pieca został podłączony nowo zakupiony przez niego piec.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że z jednej strony Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąc. Z drugiej natomiast, dokonując kontroli legalności, sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło oceny legalności robót wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w 2013 r. Postępowanie to wszczęte zostało po dokonaniu, dnia 13 grudnia 2013 r., kontroli w przedmiotowym budynku, która wykazała i co do tego nie ma sporu, że we wrześniu 2013 r. M. Ś. i J. Ś. wykonali roboty polegające na montażu nowego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe, wymiennika ciepłej wody użytkowej oraz rozbudowę instalacji centralnego ogrzewania i elektrycznej. Ustalono wówczas, że kocioł c.o. podłączony został do indywidualnego przewodu kominowego w miejscu starego pieca usytuowanego w korytarzu w części parterowej budynku. Zamontowano go w pomieszczeniu o kubaturze 19,37 m3,w którym istnieje wentylacja wywiewna, ale brak jest instalacji nawiewnej. Stwierdzono też, że piec zasila pomieszczenia na piętrze budynku użytkowane przez inwestorów oraz łazienkę na parterze, a zasobnik ciepłej wody w łazience zapewnia ciepłą wodę tym pomieszczeniom. Stary piec, służył z kolei do ogrzewania całego budynku, a także zapewniał ciepłą wodę w całym budynku do 2011 r. Obecnie parter budynku ogrzewany jest elektrycznie (piecami akumulacyjnymi). Pomieszczenia na piętrze budynku, do momentu wykonania inwestycji w 2013 r. były z kolei ogrzewane za pomocą pieca na paliwo stale umiejscowionego na korytarzu. W dniu kontroli ustalono, że piec ten został od przewodu kominowego odłączony. Do zwolnionego w ten sposób przewodu podłączono z kolei nowy piec na parterze budynku.

Przeprowadzone w ramach wszczętego postępowania wyjaśniającego oględziny, z dnia 18 lutego 2014 r., wykazały natomiast dodatkowo m.in., że część podłączonego kotła centralnego ogrzewania na paliwo stałe, o mocy 25 kW, wbudowana jest przez ściankę z płyt kartonowo-gipsowych do pomieszczenia znajdującego się obok, w którym usytuowane są wloty do przewodów kominowych (przed zamontowaniem kotła c.o. dokonano rozbiórki ścianki murowanej z cegły oddzielającej oba pomieszczenia). W pomieszczeniu, będącym korytarzem, zamontowana jest kratka wentylacji wywiewnej połączona nieocieploną, nieobudowaną i niestabilną rurą spiro przez nieogrzane pomieszczenie do przewodu wentylacyjnego komina. Ustalono, że w ramach przeprowadzonych robót wykonano instalację centralnego ogrzewania wraz z montażem grzejnika w łazience na parterze budynku, instalację centralnego ogrzewania na piętrze budynku oraz na strychu z zabezpieczeniem (naczynie wyrównawcze), a także wykonano podłączenie instalacji ciepłej wody użytkowej w obrębie łazienki na parterze z wpięciem do instalacji istniejącej w pomieszczeniach na piętrze budynku (zlewozmywak oraz umywalka w wc). W budynku wykonano również instalację elektryczną doprowadzoną do zamontowanego kotła centralnego ogrzewania oraz do wymiennika ciepłej wody użytkowej.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w kontrolowanej sprawie, co wynika z zakresu dokonanych ustaleń, niewątpliwie były zatem roboty związane z instalacją centralnego ogrzewania, które wykonane zostały w 2013 r. przez M. i J. Ś. Stosownie też do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, związanych z wcześniejszym montażem i demontażem pieca w 2011 r. przez R. S., zauważyć trzeba, że o ile funkcjonująca już wcześniej w budynku instalacja centralnego ogrzewania oraz podłączony w uprzednich lata piec – jak ustaliły organy, były przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, to prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczyło oceny legalności istniejącej wcześniej instalacji i montażu pieca dokonanego przez R. S. Organy prawidłowo zatem wydając w sprawie decyzje nie dokonywały oceny w tym zakresie. Przedmiotem kontroli legalności w badanej sprawie, co należy jeszcze raz podkreślić, były jedynie roboty wykonane w 2013 r. Dlatego, dla oceny legalności w tym zakresie nie miały żadnego znaczenia ustalenia i oceny dotyczące wcześniejszego montażu pieca w 2011 r., w miejsce którego, po jego demontażu, podłączono nowy piec w 2013 r. Bez wpływu na ocenę dopuszczalności wykonanych robót przez skarżącą i jej męża pozostaje także decyzja jaka została wydana w dniu 13 kwietnia 2012 r. nakazująca M. Ś. i I. G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez odłączenie od przewodu dymnego pieca centralnego ogrzewania zlokalizowanego na parterze budynku oraz zamurowanie otworu wlotowego do przewodu, a także kwestie związane z jej wykonaniem. Dostrzec trzeba, że ocena ta dotyczyła stanu faktycznego istniejącego przed wykonaniem robót w 2013 r. Ponadto, wskazana decyzja wydana została w sprawie oceny stanu technicznego budynku, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w jej brzmieniu na dzień wydania tej decyzji (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.). Art. 66 Prawa budowlanego związany jest z unormowaniami art. 61 Prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu obowiązków wskazanych w art. 61 Prawa budowlanego oraz innych wynikających z regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu, a nie do oceny legalności wykonanych robot budowlanych. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć tym samym jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i polega na wykonaniu robót budowlanych mających jedynie charakter naprawczy. Jest to tryb odrębny od przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a różnica polega na tym, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. W rezultacie też przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do likwidacji samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 120/15 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego, a nawet jej ewentualna wadliwość, nie ma też znaczenia dla nałożenia obowiązków w trybie legalizacji samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe uznać trzeba, że w niniejszej sprawie prawidłowo organy dokonały oceny legalności robót wykonanych w 2013 r., w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Niewątpliwie bowiem, inwestorzy nie posiadali na ich wykonanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zgodzić się należy również z dokonaną przez organy oceną charakteru tych robót. Zasadnie bowiem organy uznały je za przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, która to, stosownie do art. 29 Prawa budowlanego, nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie została objęta, na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi.

W kwestii dokonanej kwalifikacji prawnej spornych robót zaznaczyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie należało dokonać jej z uwzględnieniem stanu prawnego jaki obowiązywał przed zmianą regulacji art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 200), gdyż sporne roboty budowlane wykonano w 2013 r. i w tym też roku wszczęto postępowanie w badanej sprawie, a zgodnie z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe. Uwzględniając zatem powyższe zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 7a Praw budowlanego (także w jego brzmieniu na dzień wykonania spornych robót budowlanych) przebudowa oznacza roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Instalacja centralnego ogrzewania jest niewątpliwie urządzeniem technicznym związanym z budynkiem mieszkalnym, zapewniającym możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodzić się też należy z poglądem organów, że przebudowę stanowi także przebudowa wewnętrznych instalacji obiektu budowlanego, jeśli w wyniku wykonanych prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu. Do zmiany tych parametrów niewątpliwie doszło w wyniku wykonania spornych robót związanych z montażem pieca, w tym instalacji pieca do przewodu kominowego oraz doprowadzeniu ciepłej wody do ogrzewania na piętrze budynku wraz z jego rozprowadzeniem do poszczególnych punktów. Spowodowało to bowiem zmianę w zakresie korzystania z instalacji centralnego ogrzewania, a więc układu funkcjonalnego w budynku mieszkalnym związanego z jego parametrami technicznymi.

Przebudowa obiektu budowlanego, w tym w zakresie instalacji centralnego ogrzewania nie została wymieniona przepisach art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego – w ich brzmieniu stosowanym w niniejszej sprawie, jako objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym należało uznać, że wykonane w 2013 r. przez M. i J. Ś. prace stanowiły roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak oznacza z kolei, że inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej.

Zaistniała w sprawie samowola wymagała zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, który to znajduje zastosowanie do legalizacji robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzenia strony skarżącej, że prowadząc postępowanie w tym trybie organy nadzoru budowlanego powinny zawsze, w pierwszej kolejności dążyć do legalizacji samowoli budowlanej wyjaśnić należy, że celem wskazanego postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W przypadku ustalenia natomiast, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz zaniechana dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało uznać za prawidłowe stanowisko organów w kwestii przyjęcia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organy słusznie wywiodły, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przyłączeniu pieca do przewodu kominowego i wobec tego należało nałożyć na inwestorów nakaz odłączenia kotła centralnego ogrzewania od przewodu kominowego oraz zamurowania otworów wlotowych do przewodu kominowego. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego wynika bowiem, że pomieszczenie, w którym zlokalizowany został kocioł c.o. nie odpowiada warunkom technicznym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Charakter stwierdzonych nieprawidłowości uniemożliwiał z kolei legalizację działań inwestorów przez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak wynika z bezspornych ustaleń faktycznych, kocioł przeznaczony do ogrzewania piętra budynku oraz jednego pomieszczenia na parterze, o mocy 25 kW, został zamontowany w korytarzu na parterze budynku, z którego jest dostęp do pozostałych pomieszczeń parteru oraz do pierwszego piętra budynku. Organy prawidłowo zatem uznały, że nie został spełniony wymóg co do usytuowania kotła wynikający z § 136 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją, kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Z powołanego przepisu wyraźnie wynika zatem w jakim miejscu w budynku może być lokalizowany kocioł na paliwo stałe o mocy do 25 kW. Przepis ten jednoznacznie określa, że powinno to być pomieszczenie techniczne, a dokładnie wydzielone pomieszczenie techniczne. W myśl § 3 pkt 12 rozporządzenia pomieszczeniem technicznym jest pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Przez wydzielone pomieszczenie techniczne, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, należy zatem rozumieć pomieszczenie wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, w taki sposób, aby został zagwarantowana izolacja tego pomieszczenia od pozostałych części budynku, służące wyłącznie celom obsługi technicznej obiektu. Takie rozumienie tego pojęcia wynika bezpośrednio ze znaczenia pojęcia "wydzielone", które oznacza oddzielenie czegoś od większej całości. Korytarz, który umożliwia dostęp do innych pomieszczeń budynku i na inne jego kondygnacje z całą pewności nie jest "wydzielonym poszczeniem technicznym". Dlatego, nie można było uznać, że usytuowanie kotła w niniejszej sprawie jest prawidłowe. W ocenie Sądu, zgodzić się przy tym trzeba z oceną organu pierwszej instancji, że pomieszczenie w którym usytuowany został kocioł nie spełniało także wymogów kubaturowych, w zakresie których należało odwołać się do regulacji § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW mogą być instalowane w budynkach, o których mowa w § 132 ust. 3, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, w pomieszczeniach niebędących pomieszczeniami mieszkalnymi o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kotła, lecz nie mniej niż 30 m3. Jak prawidłowo wywiódł organ, przepis ten odnosi się co prawda do kotłów o mocy do 10 kW instalowanych w pomieszczeniach usytuowanych na poziomie ogrzewanych pomieszczeń, niemniej jednak wskazuje on na główne intencje autora przepisów techniczno-budowlanych w zakresie minimalnej kubatury pomieszczenia gwarantującej bezpieczne użytkowanie urządzenia grzewczego. Przez analogię można zatem uznać, że przedmiotowe pomieszczenie, w którym znajduje się obecnie kocioł, o kubaturze niespełna 20 m3,, nie mogłoby spełniać nawet warunków do usytuowania w tym miejscu (przy spełnieniu pozostałych wymogów) kotła o mocy do 10 kW. Dostrzec należy również, iż stosownie do § 220 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia ściany wewnętrzne i stropy wydzielające kotłownie, składy paliwa stałego, żużlownie i magazyny oleju opałowego, a także zamknięcia otworów w tych elementach, powinny mieć klasę odporności ogniowej nie mniejszą niż określona w tabeli, a korytarz budynku nie spełnia tych wymogów.

W świetle dokonanych ustaleń faktycznych dotyczących pomieszczenia, w którym usytuowany został kocioł, rozważając możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem stwierdzonych nieprawidłowości prawidłowo tym samym uznano, że nie mogą być one usunięte w postępowaniu naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W celu legalizacji, jak słusznie wskazano, niezbędne byłoby bowiem wykonanie robót budowlanych związanych z wydzieleniem odrębnego pomieszczenia technicznego. Inwestycja ta nie dotyczyłaby jednak bezpośrednio zakresu już wykonanych robót i nie mogłaby być uznana za działania naprawcze. W konsekwencji, prawidłowo uznano, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagało odłączenia kotła od przewodu kominowego i zamurowania otworu wlotowego do tego przewodu. Zgodzić się trzeba z tym, że w ramach procedury naprawczej regulowanej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zakres ewentualnych robót, wykonanie których organ może nałożyć na tej podstawie, nie jest dowolny. Powinien on ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych w warunkach samowoli i nie może obejmować robót mających na celu dokończenie samowoli budowlanej wymagających także pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W ramach procedury naprawczej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zauważyć należy nadto, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w ramach samowoli budowlanej naruszała także warunki techniczne wynikające z § 136 ust. 11 rozporządzenia, zgodnie z którym pomieszczenie z zainstalowanym kotłem na paliwo stałe powinno mieć zapewnione m.in. także wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni, którego jak ustalono w niniejszej sprawie nie było. Wadliwość stwierdzono w tym zakresie nie mogła mieć jednak decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż już samo stwierdzenie niezgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi w § 136 ust. 2 rozporządzenia, stanowiło bezwzględną przesłankę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdzona przez organ pierwszej instancji niezgodność co do usytuowania pieca z dokumentacją techniczno-rozruchową oraz stwierdzone naruszenie Polskiej Normy dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe nie mogła mieć natomiast żadnego znaczenia dla oceny legalności spornych robót. Dokumentacja techniczno-rozruchowa pieca nie jest aktem prawnym i nie można uznać za prawidłową oceny legalności robót dokonanej na jej podstawie, tak samo jak na podstawie Polskiej Normy, skoro jak dostrzegł organ odwoławczy została ona wycofana. Stwierdzone naruszenie warunków technicznych wynikających z § 136 ust. 2 rozporządzenia powodowało bowiem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dla oceny w tym zakresie bez znaczenia pozostaje również podnoszony przez skarżącą fakt, że przedmiotowe roboty wykonane zostały przez "fachowców", gdyż nie świadczy to o legalności robót budowlanych, które powinny odpowiadać warunkom wynikającym z przepisów prawa.

W takim stanie sprawy, skoro nie było możliwe zastosowania do wykonanych robot środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalających na doprowadzanie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie można też zarzucić organom, że wbrew przepisom prawa nie podjęły działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że przedmiotem postępowania nie był wcześniejszy, tj. istniejący przed wykonaniem robót w 2013 r., stan budynku, który to nie mógł mieć wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Podkreślić też trzeba, że dla dokonanej oceny w zakresie braku możliwości zalegalizowania spornych robót związanych z podłączeniem pieca do przewodu kominowego, nie mogło mieć znaczenia także postępowanie jakie toczyło się przed sądem powszechnym, w sprawie egzekucyjnej z wniosku skarżącej, przeciwko C. S. o egzekucję obowiązku nałożonego przez Sąd, w którym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...], na podstawie art. 1049 § 1 K.c. wezwał dłużniczkę C. S. do wykonania w terminie dwóch miesięcy obowiązku wynikającego z postanowienia tego Sądu z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] wydanego w sprawie zabezpieczenia roszczenia, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, poprzez podłączenie instalacji c.o. i instalacji doprowadzającej wodę - zasilającej łazienkę mieszczącą się na parterze budynku oraz pomieszczenia zajmowane przez M. Ś., do pieca c.o. Zauważyć trzeba, że egzekwowanie wykonania obowiązków wynikających z orzeczeń sądów powszechnych następuje w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazane postanowienie niewątpliwie wydane zostało w postępowaniu cywilnym. Będący podstawą prawną jego wydania przepis art. 1049 § 1 K.p.c. stanowi, że jeżeli w samym tytule egzekucyjnym nie postanowiono, że w razie niewykonania przez dłużnika w wyznaczonym terminie czynności, którą może wykonać także inna osoba, wierzyciel będzie umocowany do wykonania tej czynności na koszt dłużnika - sąd, w którego okręgu czynność ma być wykonana, na wniosek wierzyciela wezwie dłużnika do jej wykonania w wyznaczonym terminie, a po bezskutecznym upływie terminu udzieli wierzycielowi umocowania do wykonania czynności na koszt dłużnika. Na żądanie wierzyciela sąd przyzna mu sumę potrzebną do wykonania czynności. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie. W odniesieniu do instalacji centralnego ogrzewania w budynku, w którym wykonano sporne roboty budowlane, dostrzec trzeba, że wskazane powyżej postanowienie Sądu Rejonowego w [...], wydane na podstawie art. 1049 § 1 K.p.c., zostało zmienione w postępowaniu zażaleniowym przez Sąd Okręgowy w [...], który postanowieniem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt [...], oddalił wniosek skarżącej o egzekucję obowiązku uznając, że skoro C. S. przeniosła swój udział w nieruchomości na I. G., a wierzyciel nie deponuje tytułem wykonawczym zaopatrzonym w klauzulę wykonalności przeciwko I. G. to nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w oparciu o tytuł wykonawczy niekierowany przeciwko aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Tym samym, skoro Sąd odwoławczy oddalił wniosek skarżącej złożony w trybie egzekucyjnym, nie można byłoby uznać, że skarżąca była uprawniona do wykonania zastępczego obowiązku, stosownie do art. 1049 § 1 K.p.c. Wprawdzie następnie, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt [...], nadano klauzulę wykonalności postanowieniu określającemu obowiązek udostępnienia instalacji centralnego ogrzewania, przeciwko I. G. będącej następca prawnym C. S., niemniej jednak zauważyć należy, że inwestorzy spornych robót budowlanych, a w szczególności skarżąca, nie przedłożyli w niniejszej sprawie żadnych dokumentów z postępowania w sprawie egzekucji obowiązku dotyczącego udostępnienia instalacji centralnego ogrzewania, prowadzonej przeciwko I. G. W szczególności nie wykazali, że wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o egzekucję, jak również, aby zostało wydane przez ten sąd stosowne orzeczenie w trybie art. 1049 § 1 K.p.c., przeciwko I. G. Nie przedłożyli także umocowania wydanego przez Sąd na podstawie art. 1049 § 1 K.p.c., z którego mogłoby wynikać, że wykonane w 2013 r. sporne prace stanowią wykonanie zastępcze obowiązku w zakresie instalacji centralnego ogrzewania. Z powołanego przepisu art. 1049 § 1 K.p.c. wynika natomiast, że po upływie terminu do wykonania wezwania dokonanego w trybie tej regulacji sąd udzieli wierzycielowi umocowania do wykonania czynności na koszt dłużnika. Uwzględniając zatem także załączone do akt orzeczenia sądów powszechnym brak jest podstaw do uznania, że sporne roboty wykonane w 2013 r. mogłyby stanowić wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z orzeczenia sądowego. Podkreślić także trzeba, że nawet w sytuacji gdy roboty budowlane realizowane są w celu wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z orzeczenia sądu, to nie zwalnia to inwestora z obowiązków, jakie w związku z realizacją tych robót budowlanych wynikają dla niego z przepisów prawa budowlanego. W świetle zasady praworządności nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której sam fakt umocowania do wykonania zastępczego obowiązku, na podstawie art. 1049 § 1 K.p.c., może prowadzić do podejmowania działań niezgodnych z prawem i skutkować legalnością samowoli budowlanej w tym zrealizowanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Podkreślić przyjdzie, że choć organy wydając decyzję w niniejszej sprawie nie rozważały powyższych okoliczności dotyczących postępowania egzekucyjnego, Sąd dostrzegł potrzebę odniesienia się do wskazanej kwestii dla wykazania, że w niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dotyczącego sporu w zakresie użytkowania budynku mieszkalnego, nie było żadnych okoliczności wymagających wyjaśnienia, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie argumentu skarżącej, że zaskarżona decyzja rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej oraz jej rodzenie znacznej szkody stwierdzić natomiast trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaznaczył, iż nie ma przeszkód, aby inwestorzy po wykonaniu nałożonych decyzją obowiązków i uzyskaniu odpowiedniego pozwolenia na budowę, zrealizowali inwestycję służącą ich potrzebie związanej z ogrzaniem użytkowanych przez nich pomieszczeń, spełniającą wymagania obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu, rozpoznając sprawę organy dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zauważyć przyjdzie, że w sprawie nie istniał spór co do okoliczności faktycznych związanych z robotami budowlanymi objętymi postępowaniem, a jedynie co do oceny tych robót. Nie można też podzielić zarzutu skargi dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Uprawnienie organu odwoławczego w zakresie ustalania okoliczności faktycznych wynikają bezpośrednio z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym może on przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akta II GSK 2180/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z wykonanymi w 2013 r. samowolnie robotami budowlanymi, pozwalające dokonać oceny co do ich legalności, a także ewentualnej możliwości jej legalizacji. Ustalono przede wszystkim kto i kiedy je wykonał, na czym polegały i jaki był ich zakres oraz, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Ustaleń tych, co istotne skarżąca, a także uczestnik postępowania (inwestor - małżonek skarżącej) nie negują - nie kwestionowały w skuteczny sposób. Nie przedłożyły bowiem żadnych dowodów poddających w wątpliwość ustalone okoliczności a wręcz zostały one potwierdzone w oświadczeniu złożonym na rozprawie przez inwestora. Z tego też względu brak było podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i za prawidłową uznać należało ocenę organu odwoławczego dokonaną na podstawie bezspornych ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji. Nie można organowi odwoławczemu zarzucić również naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w tym z uwagi na nieuwzględnienie wskazań wynikających z wcześniej decyzji tego organu wydanej w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy wskazał podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił swoje stanowisko. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji podzielił zasadnicze motywy rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ oraz ich podstawę faktyczną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a uzasadnienie faktyczne i prawne wykazuje zasadność i legalność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Co do zarzuty skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w związku z tym, że doręczenia w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji (tj. prowadzonym po uchyleniu wcześniejszej decyzji w trybie odwoławczym) dokonywane były nieprawidłowo, tj. do rąk pełnomocnika skarżącej, który nie posiadał upoważnienia do reprezentowania jej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, Sąd uznał, że choć naruszenie w tym zakresie jest bezsporne, to jednak nie mogło mieć ono wpływu na wynik sprawy. Słusznie też w ocenie Sądu, przyjął organ odwoławczy, że nie było konieczne uchylanie decyzji organu pierwszej instancji tylko z powodu tego naruszenia. Zauważyć przyjdzie, że skarżącej doręczono osobiście zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, a podstawą istotnych ustaleń faktycznych dotyczących spornych robót były przede wszystkim dowody zgromadzone we wcześniejszym postępowaniu wyjaśniającym, w tym przede wszystkim podczas kontroli przeprowadzonej dnia 13 grudnia 2013 r., podczas której skarżącą na podstawie upoważnienia reprezentował J. Ś. i oględzin z dnia 18 lutego 2014 r., w których skarżąca osobiście brała udział. W ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji przeprowadzono jedynie dowód z oględzin w dniu 27 kwietnia 2016 r. (zawiadomieni o oględzinach doręczono pełnomocnikowi skarżącej), który nie ujawnił jednak żadnych nowych okoliczności, a jedynie potwierdził, że aktualny stan faktyczny co do istotnych okoliczności nie uległ zmianie w stosunku do tego, jaki opisano w protokole z dnia 18 lutego 2014 r. Ponadto, skarżąca osobiście wniosła w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, że znana jej była treść tej decyzji. Co więcej, jak prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu przed tym organem (a aktualnie także w postępowaniu sądowym) w żaden sposób nie zakwestionował swojego udziału jako pełnomocnik skarżącej w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, o czym świadczy chociażby to, że w imieniu skarżącej wniósł także odwołanie. Jednocześnie też, do odwołania tego nie załączył pełnomocnictwa, które zostało przedłożone dopiero na wezwanie organu odwoławczego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., na skutek dokonania nieprawidłowych doręczeń korespondencji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, pełnomocnik skarżącej podniósł natomiast dopiero w skardze, a więc po ocenienie tego naruszenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie wskazał jednak w żaden sposób, że w ocenie strony skarżącej naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, w tym ustalenie stanu faktycznego i uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych dotyczących istotnych okoliczności faktycznych. Dlatego, mając na uwadze to, że skarżąca skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia i sprawa została ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takiego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podstawy do uwzględnienia skargi nie mogły stanowić również twierdzenia strony skarżącej o stronniczości organów i pracowników organu pierwszej instancji prowadzących postępowanie, wywodzonej z faktu znajomości pracownika powiatowego inspektoratu z jedną ze stron postępowania. Jeśli bowiem w toku postępowania nie zostanie złożony formalny wniosek o wyłączenie pracowników, biorących udział w postępowaniu, których bezstronność skarżący kwestionuje lub o wyłączenie organu, a z ustalonych okoliczności faktycznych nie wynika, aby istniały jakiekolwiek okoliczności mogące uzasadniać wyłączenie, to nie można uznać, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone w sposób nieprawidłowy i naruszający zasady postępowania administracyjnego z uwagi na stronniczość prowadzących je osób. W niniejszej sprawie zauważyć przyjdzie, że w toku prowadzonego postępowania zarówno strona skarżąca, jak i pozostałe strony nie składały wniosków o wyłączenie. Jedyny jaki został złożony - wniosek o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji M. W., skarżąca złożyła przed wszczęciem postępowania w sprawie i został on rozpoznany, w wyniku czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. odmówił wyłączenia tego pracownika od udziału w sprawie. Jednocześnie jednak pracownik ten, po wszczęciu postępowania, nie brał już udziału w dalszych czynnościach wyjaśniających podejmowanych w sprawie, w tym w oględzinach przeprowadzonych dnia 18 lutego 2014 r. Postępowanie było prowadzone w całości przez inspektora M. C., który następnie też, jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, wydawał w sprawie decyzje w pierwszej instancji. Nie można zatem uznać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji obarczone było wadliwością o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania, z powodu wydania decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu lub inną wadliwością związaną z podejmowaniem przez niego czynności wyjaśniających.

W kwestii wyłączenia od rozpoznania sprawy ww. inspektora zauważyć natomiast trzeba, że skoro pełni on funkcję organu brak było podstaw prawnych do stosowania wobec niego regulacji art. 24 K.p.a., w tym także rozważania wyłączenia go od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., tj. z uwagi na uprawdopodobnione istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. W świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu, a przepisy art. 24 K.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję organu monokratycznego. Jak wyjaśnił NSA we wskazanej uchwale, przyjęte w K.p.a. rozwiązania w zakresie wyłączenia wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne jest zatem wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można natomiast stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje bowiem konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Stosownie też do tego należy przyjąć, że piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję podlega natomiast wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Tym samym należy uznać, że art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu (raczej - urzędu organu). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można jedynie stosować wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyroki NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2401/11z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12 i z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 374/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1049/15, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 297/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 74/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając przedstawiony pogląd orzecznictwa podkreślić trzeba, że skoro przesłanka wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. nie mogła podlegać badaniu w odniesieniu do ww. inspektora piastującego funkcję organu pierwszej instancji, to brak rozważenia tej przesłanki przez organ odwoławczy, nawet przy braku akceptacji Sądu dla wyrażonego w tym zakresie poglądu tego organu, nie był wadliwością mogącą skutkować uwzględnieniem skargi. W tym kontekście należy też przyjąć, że podniesiona w odwołaniu oraz w skardze, okoliczność stawienia się ww. jako świadka na rozprawę przed Sądem Rejonowym w [...], w sprawie przeciwko R. S. oraz podnoszona stronniczość M. W., który nie jest stroną w niniejszej sprawie, nie mogły uzasadniać wyłączenia organu pierwszej instancji od rozpoznania sprawy, gdyż nie wyczerpują przesłanek z art. 25 § 1 K.p.a. Skoro natomiast nie zostały ujawnione inne okoliczności wyczerpujące te przesłanki to brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniała wadliwość postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a tym samym, że doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jak podkreślił NSA we wskazanej uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. Instytucja wyłączenia jest przy tym tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji dokonanej i przedstawionej oceny, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Sąd zaakceptował merytoryczną argumentację organu odwoławczego i uznał ją za wystarczającą do podjęcia zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków. Sąd nie stwierdził też, aby zaistniałe naruszenia w zakresie procedury administracyjnej były tego rodzaju, że uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedłożone przez pełnomocnika skarżącej podczas rozprawy wezwania - dotyczące J. Ś. i M. Ś., do stawiennictwa w dniu 7 grudnia 2016 r. w Komisariacie Policji w charakterze podejrzanego w sprawie z art. 90 Prawa budowlanego, nie mają związku z ocena legalności zaskarżonej decyzji i nie uzasadniały przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., uzupełniającego dowodu z tych dokumentów.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione powyżej ustalenia i dokonaną ocenę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.