Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 945/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. - Firma Produkcyjno-Handlowa "[...]" [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 466/15 w sprawie ze skargi P. P. i J. P., A. D. i L. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. - Firma Produkcyjno-Handlowa "[...]" [...] solidarnie na rzecz P. P. i J. P., A. D. i L. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P. P. i J. P., A. D. i L. M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B., reprezentującemu Firmę Produkcyjno-Handlową "[...]" J. B., pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat.- XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], obręb [...] w W., przy ul. S.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. D. i L. M., J. P. i P. P. oraz Stowarzyszenia Z. [...] [...] z siedzibą w W. od ww. decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda przywołał brzmienie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 28 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że nabycie statusu strony oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. Granice tych praw i obowiązków określają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów, związanych z ustawą Prawo budowlane lub wydanych na jego podstawie.

W przedmiotowej sprawie odwołujący wyjaśnili, że zatwierdzone decyzją organu I instancji usytuowanie budynku spowoduje zacienianie działek, do których posiadają tytuł prawny i uniemożliwi w przyszłości rozbudowę istniejących na działkach budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek zaprojektowano w odległości 3 metrów od działki drogowej - ulicy S., natomiast po przeciwnej stronie działki drogowej znajdują się nieruchomości odwołujących. Odległość projektowanego budynku od budynków istniejących na działkach należących do A. D. i L. M. wynosi - 26 metrów a J. i P. P. - 24 metry, natomiast wysokość projektowanego budynku wynosi 10 metrów. Zatem, odległość budynku produkcyjnego od budynków istniejących na działkach skarżących jest ponad dwukrotnie większa niż jego wysokość i nie może być mowy o ewentualnym zacienianiu pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wskazanie to potwierdza również nieprzekraczalna linia zabudowy, ustanowiona na załączniku graficznym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. (Dz.Urz. Województwa [...] z 2014 r., poz. [...]). Oznacza to, że budynki mieszkalne (dopóki obowiązywać będzie ww. plan) nie będą mogły zostać rozbudowane w zbliżeniu do istniejącej ulicy S., zatem wzajemna odległość pomiędzy budynkami mieszkalnymi a budynkiem produkcyjnym nie może ulec pomniejszeniu, co wnoszący odwołanie sugerują.

Wojewoda, odnosząc się następnie do zarzutów, dotyczących ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zlokalizowania terenów przemysłowych w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne wyjaśnił, że władztwo planistyczne należy do zadań własnych gminy. To rada gminy określa zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast organ wydający pozwolenie na budowę jest związany rozstrzygnięciami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, natomiast według art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Organ II instancji podniósł nadto, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zaś, zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości, będące współwłasnością odwołujących w sposób, o którym mowa powyżej. Z załączonej do projektu budowlanego analizy akustycznej wynika natomiast, że tereny chronione akustycznie tj. tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się w odległości ok. 15 m od terenu inwestycji a wartość równoważnego poziomu hałasu akustycznego inwestycji nie będzie przekraczała poziomu dopuszczalnego. Inwestycja nie narusza przepisów, dotyczących ochrony środowiska, ponieważ jak wynika z wniosku inwestora i projektu budowlanego zamierzenie obejmuje budowę budynku hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni ok. 6750 m2 i nie będzie przekraczała 1 ha (a tylko taka zabudowa wymagałaby uznania jej za mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko).

Wojewoda analizując w następnej kolejności dopuszczalność odwołania i zasadność przyznania statusu strony Stowarzyszeniu Z. [...] [...] wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 3, wprowadzony do systemu prawa budowlanego przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), wyłączył na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie przepisu art. 31 k.p.a. Wskutek tego, organizacje społeczne zostały pozbawione uprawnień do uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). W takim przypadku stosuje się przepisy art. 44 ww. ustawy. Oznacza to, że o ile zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, o tyle ustawodawca dopuścił wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na prawach strony jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Przedmiotowe postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, zatem Stowarzyszeniu Z. [...] [...] nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Zdaniem organu, skoro odwołania wniesione zostały przez podmioty niebędące stronami postępowania, konieczne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższą decyzję P. P. i J. P. oraz A. D. i L. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na błędnej podstawie prawnej,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę rozpoznania merytorycznego odwołania i niewydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym bądź kasatoryjnym,

- art. 5, art. 20, art. 60, art. 64, art. 68 i art. 74 Konstytucji RP,

- art. 140 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks cywilny

- art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane,

poprzez ograniczenie obszaru oddziaływania do nieruchomości inwestora oraz poprzez przyjęcie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje ochronę przed pozbawieniem - a nie także przed ograniczeniem - możliwości korzystania z nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując jak w motywach kwestionowanej decyzji.

Przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. skarżący złożyli analizę akustyczną propagacji hałasu z hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową w W. przy ulicy S., natomiast kolejnym pismem z dnia 14 grudnia 2015 r., pełnomocnik skarżących uzupełniła skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez uwzględnienie przedstawionej przez inwestora niepełnej i sprzecznej wewnętrznie analizy akustycznej, co skutkowało przyjęciem przez organy, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i ograniczenie się przez organ jedynie do określenia, że obiekt budowlany spełnia wymagania techniczne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym analizy akustycznej inwestora należałoby przyjąć, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących.

W ocenie pełnomocnika skarżących, analiza akustyczna przedstawiona przez inwestora jest wadliwa i najprawdopodobniej niezgodna z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości i emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody . Świadczy o tym m.in. użycie do jej sporządzenia specjalistycznego programu komputerowego pozwalającego na ręczne manipulacje obliczeniami. Ponadto analiza zawiera cały szereg błędów metodologicznych, które całkowicie dezawuują jej wnioski. Niezależnie od tego, w ocenie pełnomocnika skarżących, skoro autor analizy przyznał, że błąd w obliczeniach szacowany jest na ok. +/- 3db, a na działkach skarżących hałas dochodzi do 46,5 dB, to po uwzględnieniu tego błędu hałas może dochodzić do 49,5 dB, a więc jedynie pół decybela poniżej granicy wyrażonej w rozporządzeniu. Pełnomocnik podkreśliła, że według złożonej przez skarżących analizy, sporządzonej w oparciu o dane zaczerpnięte z analizy inwestora, ich nieruchomości są narażone na przekroczenie norm hałasu, ustalonego dla zabudowy jednorodzinnej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i to zarówno w dzień jak i w nocy.

Pełnomocnik skarżących podniosła także, że w swoim odwołaniu do Wojewody [...] skarżący zaznaczyli, że, w ich ocenie, planowana inwestycja należy do inwestycji potencjalnie znacząco wpływających na środowisko i powinna ona uzyskać decyzję środowiskową. W przypadku takiej inwestycji obszar oddziaływania określony w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jest zaś szerszy. A więc skarżący uzyskaliby status strony również na podstawie "ustawy o ochronie środowiska". Skarżący wskazali, że faktycznie inwestycja obejmuje nie tylko nowo powstały obiekt budowlany ale jest przede wszystkim rozbudową istniejącego już zakładu i hali, które to mają stanowić gospodarczą całość. Między działkami oddzielającym halę już wybudowaną i halę, której dotyczy zaskarżone pozwolenie na budowę, zlikwidowano wszelkie ogrodzenia. Warto również wskazać, że przebudowa zjazdu na działkę [...], którego dotyczy zaskarżona decyzja odnosi do inwestycji zrealizowanej (jak się teraz okazuje w charakterze samowoli budowlanej) w 2010 r. na potrzeby istniejącej już hali dla C. E. "[...]" [...] sp. z o.o. sp.k. Pomimo tego, organ II instancji nie odniósł się do powyższych zarzutów wskazując jedynie, że projekt budowlany dostarczony przez inwestora jako obszar obiektu wskazuje powierzchnię poniżej 1 ha. Jednakże ani organ I instancji, ani organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Organy nawet nie wezwały inwestora do wyjaśnienia czy budowany zakład będzie połączony z istniejącym już zakładem i halą. Działanie takie w istocie prowadzi do usankcjonowania działań mogących zmierzać do obejścia prawa. Powyższe rozważania są przy tym konieczne do prawidłowego określenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym prawidłowego określenia stron wydawanej decyzji o pozwoleniu budowlanym. Zwłaszcza, że z akt administracyjnych wyraźnie wynikają powiązania osobowe – tj. Prezesem Zarządu Komplementariusza firmy C. E. "[...]" [...] sp. z o.o. sp.k. jest sam inwestor – J. B.. C. E. "[...]" oferuje do sprzedaży kable i przewody produkowane przez inwestora - Firmę Produkcyjno - Handlową "[...]" J. B., a na swojej stronie internetowej wskazuje: "Firma Produkcyjno Handlowa "[...]" J. B. to podmiot ściśle związany z firmą C. E. "[...]". W 2012 roku uruchomiono dział produkcji w firmie FPH "[...]" zajmujący się obróbką kabli i przewodów, montażem, lutowaniem złącz i gniazd przemysłowych w przewodach sterowniczych."

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

Sąd wojewódzki podkreślił, że powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowana do realizacji inwestycja, polegająca na budowie hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalną wraz z infrastrukturą oraz budową i przebudową zjazdów, położona jest po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działek skarżących. Odległość wzniesionych na działkach skarżących budynków mieszkalnych od projektowanej hali nie została zwymiarowana w projekcie zagospodarowania, jak wszakże wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są to odległości rzędu 24 – 26 metrów.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że projektowana inwestycja będzie źródłem emisji do środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Okoliczności tej nie kwestionuje sam inwestor, przedkładając stosowne opracowania w tym zakresie, mające jedynie wskazywać, iż nie będzie to emisja ponadnormatywna. Oparcie się na tejże konkluzji w powiązaniu z faktem, że projektowana inwestycja nie wpłynie ma możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących, stanowiły dla Wojewody podstawę do odmowy przyznania skarżącym statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie to pozbawiło zaś skarżących możliwości kwestionowania rozwiązań projektowych, w tym w szczególności tych, które wskazywać mają na brak oddziaływania projektowanej inwestycji na teren ich nieruchomości. Jak z powyższego wynika, podstawą konkluzji o braku interesu prawnego skarżących w kontrolowanym postępowaniu, było oparcie się na twierdzeniach inwestora, które strona skarżąca kwestionuje, a których nie może skutecznie zwalczać, bowiem nie jest stroną postępowania. Taki zaś sposób procedowania organu nie może znaleźć aprobaty. Zaakceptowanie bowiem skarżonego rozstrzygnięcia, pozbawiłoby skarżących możliwości obrony ich praw w postępowaniu, które potencjalnie może wpływać na sposób korzystania z należących doń nieruchomości. Weryfikacja zarzutów, odnoszących się do przedłożonej przez inwestora dokumentacji winna nastąpić w toku postępowania pozwoleniowego, co w oczywisty sposób wskazuje na legitymację strony skarżącej w tym postępowaniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że ich ocena na obecnym etapie postępowania sądowego jest przedwczesna. Zarówno bowiem kwestia prawidłowości sporządzonej analizy akustycznej, jak i podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, związane kumulacją oddziaływań w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, winny być przedmiotem uprzedniej analizy organów administracji w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieprzeprowadzenie zaś przez organy koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czyni niemożliwym ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów na etapie postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., wnosząc o jego uchylenie w całości, o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – odrzucenie skargi i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zaliczenia działki do obszaru oddziaływania obiektu wystarcza sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na nią inwestycji, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia "obszaru oddziaływania obiektu" prowadzi do uznania, że pojęcia tego nie można utożsamiać z każdym obszarem, na którym może powstać jakakolwiek możliwość negatywnego oddziaływania, czy też odczuwalne będą niekorzystne skutki realizacji określonej inwestycji, bowiem sama potencjalna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenu bez jednoczesnego odniesienia się do powszechnie obowiązujących się przepisów prawa materialnego, bez skonkretyzowania rodzaju ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy nie wystarcza do zaliczenia takiej działki w obręb oddziaływania obiektu,

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ochrona uzasadnionych interesów A. D., L. M., J. P. oraz P. P. na etapie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu i udzielenia pozwolenia na budowę następuje w takim zakresie, w jakim istnieje jakakolwiek możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomości, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu, wskazuje, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy - zwłaszcza techniczno-budowlane wprowadzają określone wymogi, którym planowana budowa powinna odpowiadać, a zatem skoro planowana inwestycja nie narusza tych przepisów i norm nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów ww. podmiotów,

3) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że A. D., L. M., J. P. oraz P. P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem posiadają oni tytuł prawny do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie potencjalnej szkodliwości oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ww. podmioty, choć są współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanej inwestycji, to automatycznie nie oznacza to posiadania przez nich statusu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie nie oznacza automatycznie nadania ww. podmiotom przymiotu strony postępowania, bowiem chodzi tu wyłącznie o oddziaływanie w zakresie określonym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że A. D., L. M., J. P. oraz P.P. posiadają interes prawny uprawniający ich do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w charakterze strony z uwagi na tytuł prawny do działek, na które może potencjalnie negatywnie wpływać planowana inwestycja, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, tj. interesu opartego na przepisach prawa, co oznacza, że interesu prawnego nie można upatrywać w jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji, bowiem tak opisany interes ww. podmiotów jest interesem faktycznym, a nie prawnym i nie wskazuje sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, a zatem należy uznać, że wobec braku istnienia interesu prawnego ww. podmiotom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. B. wskazał, że ponoszone przez odwołujących się uciążliwości nie mają doniosłości prawnej przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając zaskarżony wyrok, a co słusznie zauważyły organy administracji. W jego ocenie, nieprawidłowe jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że obszar oddziaływania obiektu, to obszar na którym występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Takie rozumienie obszaru oddziaływania obiektu odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działkach ww. podmiotów jak hałas, emisja spalin, czy wzmożony ruch pojazdów nie decydują o statusie strony postępowania współwłaścicieli działek na nie narażonych. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, iż przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, w których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ochrona uzasadnionych interesów współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie do naruszenia takich przepisów nie doszło, a zatem poza sferą interesu prawnego A. D., L. M., J. P. i P. P. leży oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Starosta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wyznaczył obszar oddziaływania obiektu w oparciu o prawidłowo ustalone normy prawa budowlanego i warunki techniczno-budowlane. Organ administracji dokonał analizy projektu budowlanego sporządzonego przez projektantów posiadających uprawnienia w odpowiednich branżach, stwierdzając, że zawiera on wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, projekt uzyskał uzgodnienia z Rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - bez uwag, uzyskał uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - bez zastrzeżeń. Następnie został zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami higieny i bezpieczeństwa - bez zastrzeżeń oraz wymaganiami ergonomii - bez zastrzeżeń. Projekt budowlany został również sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto ustalono, że przedmiotowy projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) i przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. W postępowaniu administracyjnym wykazano, że w związku z planowaną inwestycją nie występują również emisje drgań oraz promieniowanie jonizujące, pola elektromagnetyczne oraz nie występuje również emisja hałasu przekraczająca wartości normatywne, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Stwierdzono także, że projektowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Wynika to z faktu, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie hali magazynowej z częścią produkcyjną (konfekcjonowanie przewodów elektrycznych, prądowych oraz sterowniczych, montaż szaf zasilających i sterowniczych) z częścią socjalno - biurową). Nie kwalifikuje się również do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na łączną powierzchnię zabudowy, bowiem obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie przekraczają 10.000 m2, na obszarze nie objętym formami przyrody (§ 3 ust. 1 pkt 52 b ww. rozporządzenia). Podnoszone przez A. D., L. M., J. P. i P. P. kwestie środowiskowe i rzekome negatywne oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko mogłyby być rozpatrywane w oddzielnym postępowaniu środowiskowym przed organem właściwym w tego typu postępowaniu, a nie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonym przed organem uprawnionym do wydawania takich decyzji, jak to niezasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku.

J. B. wskazał, że nie ma racji Sąd wojewódzki, że "odległość wzniesionych na działkach skarżących budynków mieszkalnych nie została zwymiarowana w projekcie zagospodarowania, jak wszakże wskazano w uzasadnieniu decyzji są to odległości rzędu 24 - 26 metrów.", bowiem Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyraźnie wskazał, że "jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją budynek zaprojektowano w odległości 3 metrów od działki drogowej - ulicy S., natomiast po przeciwnej stronie działki drogowej znajdują się nieruchomości skarżących. Odległość projektowanego budynku od budynków istniejących na działkach należących do Państwa A. D. i L. M. wynosi 26 metrów, a Państwa J. i P. P. 24 metry natomiast wysokość projektowanego budynku wynosi 10 metrów ".

W toku postępowania przedstawiono także analizę akustyczną, z której wynika, że teren zabudowy mieszkaniowej znajduje się w odległości 15 metrów od terenu inwestycji, a wartość równoważnego poziomu hałasu akustycznego inwestycji nie będzie przekraczała poziomu dopuszczalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P., J. P., A. D. i L. M. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu m.in. wskazali, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z samej tylko okoliczności, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez odpowiednich projektantów i rzeczoznawców i zachowane zostały odpowiednie odległości oraz to, że inwestor złożył prywatną opinią napisaną na swoje zamówienie, z której to wynikać by miało jakoby przedmiotowa inwestycja nie naruszała poziomów hałasu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie wymagań zakresie prowadzenia pomiarów wielkości i emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody nie oznacza wcale, że nie przysługuje odwołującym się możliwość bycia stronom postępowania administracyjnego. Właściciele nieruchomości zamieszkujący bezpośrednio przy planowanej inwestycji w sferze chronionej akustycznie, która to strefa jest zagrożona (a w tym przypadku nawet naruszona) poprzez planowaną inwestycję, powinni mieć możliwość zweryfikowania twierdzeń inwestora i dołączonej do niego dokumentacji. Zwłaszcza, że na podstawie tej dokumentacji organ ustalił sobie obszar oddziaływania obiektu, a dokumentacja jest kwestionowana przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego, konkretnie przepisów: art.28 k.p.a. z zw. z art.28 ust.2 prawa budowlanego i art. 3 ust.20 oraz art. 5 ust.1 pkt.9 ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a istota sprawy sprowadza się de facto do ustalenia czy A. D., L. M., J. P. oraz P. P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat.- XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], obręb [...] w W., przy ul. S.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i weszła w życie 11 lipca 2003r. Art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy stanowił, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) definicja ta została doprecyzowana i art. 3 pkt.20 brzmi "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Tak więc ograniczenia zabudowy zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Aktualnie zatem pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż poprzednio same tylko ograniczenie zabudowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14, 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15). Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Dlatego też w sprawie niniejszej A. D., L. M., J. P. oraz P. P. mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane. Realizacja ich zarzutów m. inn. nadmiernej emisji hałasu z hali produkcyjnej może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.