Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 557/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku K. K. o wydanie decyzji nakazującej E. i K. K., właścicielom nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], położonych w miejscowości W. N., obręb geodezyjny Ł., wstrzymania użytkowania terenu polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamieni albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu, sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed organami obu instancji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przed którym sprawa znalazła się trzykrotnie.

Wójt, ponownie badając sprawę, uwzględnił wskazania WSA w Bydgoszczy zawarte w wyrokach wydanych w sprawach II SA/Bd 366/13 i II SA/Bd 1191/14 i zwrócił się do E. i K. K. o złożenie oświadczenia, od kiedy K. K. rozpoczął działalność gospodarczą na działce [...]. Z wyjaśnień K. K. wynika, że działalność gospodarczą na działce nr [...] rozpoczął zaraz po jej nabyciu w 2002 r. Odnośnie rozbieżności w zeznaniach, K. K. wskazał, że w dniu [...] maja 2009 r. zgłosił w Urzędzie Miasta zmianę w ewidencji działalności gospodarczej polegającą na jej rozszerzeniu o dodatkowe miejsce wykonywania działalności gospodarczej na działce nr [...]. Działalność usługowa prowadzona na przedmiotowej działce polega na montażu kominków, parapetów i schodów. Na okoliczność prowadzenia działalności usługowej polegającej na dostarczaniu i montażu elementów granitowych, cięciu granitu K. K. przedstawił faktury VAT. Oświadczył także, że nie doszło do rozszerzenia prowadzonej działalności i że nigdy na nieruchomości nie prowadził działalności produkcyjnej.

Jak wskazał organ I instancji, o usługowym charakterze działalności przesądzają postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające wydania opinii w sprawie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności w zakresie formatowania i obróbki płyt marmurowych, przewidzianego do realizacji na działce o nr [...] oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który stwierdził, że dla powyższego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z dalszych wyjaśnień K. K. wynika, że fakt późniejszego zgłoszenia zmiany w ewidencji mógł spowodować rozbieżności co do oceny daty rozpoczęcia działalności. Jednak zeznania sąsiadów, sołtysa, pracowników zakładu betoniarskiego jak i kontrahentów potwierdzają wskazaną datę faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, co nastąpiło przed dokonaniem formalnej zmiany w ewidencji działalności gospodarczej, bo od razu po jej nabyciu, jeszcze w 2002 r. Zdaniem przedsiębiorcy zagospodarowanie terenu nie uległo zmianie.

Na podstawie zebranych dowodów organ I instancji ustalił, że do zmiany zagospodarowania terenu na przedmiotowej nieruchomości doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 11 lipca 2003 r.

Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dowodu z zeznań świadków (właścicieli sąsiednich nieruchomości, sąsiadów bliższych i dalszych, sołtysa, pracowników betoniarni), dowodu z przesłuchania kontrahentów, dowodu z przesłuchania stron oraz dokumentacji zebranej w aktach wcześniejszych postępowań administracyjnych uznał, że na przedmiotowej działce nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

Organ wskazał, że zarówno prowadzenie działalności gospodarczej w wybudowanym później budynku gospodarczym, jak i budowa tego budynku na nieruchomości nie podlega dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ stwierdził ponadto, że można w tym wypadku mówić o zmianie zagospodarowania terenu, działki oznaczonej nr [...], polegającej na rozpoczęciu korzystania z niej na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym na prace związane w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamieni, przy czym kluczowe znaczenie ma, kiedy doszło do tej zmiany zagospodarowania i czy miało to miejsce przed czy po 11 lipca 2003 r. Za kluczowy dowód w tym zakresie organ uznał zeznania W. R., który stwierdził, że działalność prowadzona jest na nieruchomości od 2002 r. Inni świadkowie, pracownicy sąsiadującej bezpośrednio betoniarni stwierdzili, że mógł być to rok 2002-2003. Kontrahenci wskazani przez K. K. potwierdzili fakt prowadzenia współpracy w okresie, kiedy przedsiębiorca zakupił nieruchomość. Przesłuchiwani, M. i K. K. również nie wskazali dokładnej daty rozpoczęcia działalności. K. K. stwierdził, że działalność prowadzona była na pewno przed czerwcem 2005 r. E. i K. K. potwierdzili fakt prowadzenia działalności zaraz po zakupie nieruchomości w roku 2002, przy czym nie potwierdzili tego faktu zeznaniami zatrudnionych wówczas pracowników, ani innymi dowodami w postaci dokumentów.

Organ, w związku z powyższym, stwierdził, że zebrane dowody w postaci zeznań przede wszystkim sołtysa S. R., wskazujących 2002 jako rok rozpoczęcia prowadzenie działalności gospodarczej, a ponadto zeznań kontrahentów i pracowników betoniarni, wobec braku dowodów przeciwnych potwierdzają, że rozpoczęcie działalności gospodarczej polegającej na przyjmowaniu i składowaniu na nieruchomości płyt marmurowych i granitowych, następnie wykonywanie cięcia, pasowania elementów pod kątem świadczonych usług kamieniarskich, budowlanych i glazurniczych u klientów nastąpiło w 2002 r. zaraz po nabyciu aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2002 r. Wobec powyższego, organ uznał, że właściciela działki oznaczonej nr [...] nie można zobowiązać do wstrzymania użytkowania terenu, albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W związku z tym, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

W odwołaniu niesionym od powyższej decyzji K. K. zarzucił organowi pierwszej instancji, że wykonał jedynie niektóre z zaleceń nałożonych przez SKO, inne natomiast wykonane zostały w sposób, który niczego nie wyjaśnia. Odwołujący się szczegółowo odniósł się do zeznań poszczególnych świadków.

Odwołujący się podniósł, że podstawowym dokumentem potwierdzającym rozpoczęcie działalności zakładu kamieniarskiego w W. N. powinno być zgłoszenie o rozszerzeniu działalności gospodarczej na teren działki. W sytuacji gdy zgłoszenia działalności zakładu dokonano dopiero w maju 2009 r., wszystkie zeznania świadków, potwierdzające wykonywanie działalności przed tą datą, są – zdaniem odwołującego się – jedynie poświadczeniem łamania prawa przez właściciela zakładu.

Odwołujący się stwierdził, że żaden z przesłuchiwanych świadków nie potwierdził wiarygodnie daty rozpoczęcia działalności zakładu w W. N. przed 11.07.2003 r. W aktach sprawy nie ma ponadto żadnego dokumentu potwierdzającego rozpoczęcie działalności zakładu przed 11.07.2003 r., natomiast pierwszym i jedynym dokumentem poświadczającym zgłoszenie rozszerzenia działalności na teren W. N. jest wpis do rejestru ewidencji działalności gospodarczej, dokonany [...].05.2009 r. w Urzędzie Miejskim.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania jest zasadna, ale z innych względów, niż podano to w jej uzasadnieniu.

Organ odwoławczy wskazał, że teren działek nr [...] i [...] był i jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pierwotnie plan został uchwalony uchwałą nr XIII/13/34/79 Gminnej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 28 grudnia 1979 r. (Dz. Urz. Woj. .R.N. w Bydgoszczy Nr 1, poz. 5 z 1980 r.) i następnie zmieniony uchwałą nr XLV/183/98 Rady Gminy we Włocławku z dnia 24 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Włocł. Nr 9, poz. 42 z 1998 r.). Plan w tej postaci obowiązywał do czasu jego uchylenia uchwałą Nr X/l00/03 Rady Gminy Włocławek z dnia 11 grudnia 2003 r. wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym W. P., w miejscowości P. w Gminie. Zgodnie z planem obowiązującym od 1998 r. teren działki nr [...] został przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi.

Zeznający w sprawie K. K. stwierdził, że po zakupie w 2002 r. działek nr [...],[...] w W. N. planował wybudowanie budynku mieszkalnego, ale nigdy nie zrealizował tego zamierzenia, natomiast od chwili zakupu w 2002 r. rozpoczął na działce nr [...] prowadzenie działalności gospodarczej w postaci przycinania kamieni marmurowych, płyt kamiennych na zlecenie klientów albo w celu przycięcia elementów kominków, parapetów, itp., które potem montuje u klientów. K. K. zeznał, że na terenie W. N. działalność była i jest prowadzona sporadycznie, w zależności od potrzeb i raczej w sezonach ciepłych. Potwierdzeniem tej okoliczności są złożone do akt rachunki za niewielkie zużycie energii elektrycznej. Działalność była prowadzona pod gołym niebem oraz pod namiotem ogrodowym i w innych prowizorycznych pomieszczeniach. Po uzyskaniu zatwierdzeniu projektu budowlanego w marcu 2003 r. K. K. planował wybudowanie budynku mieszkalnego, ale ograniczył się jedynie do budowy budynku gospodarczego.

W niniejszej sprawie ustalenia wymagało, czy działalność prowadzona na terenie działki [...] została rozpoczęta na tej nieruchomości przed 11 lipca 2003 r. Jak stwierdziło SKO, mimo że z wpisów do ewidencji działalności gospodarczej oraz informacji o płaconych podatkach wynika, iż prowadzenie działalności w W. N. zostało zgłoszone przez K. K. dopiero w 2009 r., organ uznał, że działalność ta była prowadzona na przedmiotowej nieruchomości długo przed tą datą. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazał, iż zaobserwował, że działalność K. K. była prowadzona przed 2009 r., natomiast zgłoszenie działalności na tym terenie do ewidencji działalności gospodarczej było jedynie próbą zalegalizowania działalności po kontroli PINB przeprowadzonej na jego wniosek. W piśmie z [...] października 2013 r. skarżący powołał się także na zeznania innego świadka, który podał, że działalność na terenie przedmiotowej działki w 2006 r. była prowadzona w blaszanym kontenerze. K. K. zeznał natomiast, że działalność prowadził na terenie działki nr [...] zaraz po jej zakupieniu, czyli jeszcze w 2002 r., co potwierdziła jego żona. Zdaniem Kolegium zatem z całą pewnością działalność gospodarcza na terenie działki nr [...] w W. N. była prowadzona przed 2009 r. (i w 2006 r.), co potwierdził sam skarżący, a ustalenia wymagało, czy działalność na tym terenie została rozpoczęta jeszcze przed 11 lipca 2003 r. Organ wskazał, że niektórzy świadkowie zostali przesłuchani kilkakrotnie, bowiem ich pierwotne zeznania były zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne w zakresie daty rozpoczęcia działalności na terenie W. N. Stwierdził również, że ustalenie, iż do zmiany doszło przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 cyt. ustawy. Przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r. nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem wskazanego przepisu u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, niepolegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie pozwala stwierdzić, że na działce nr [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na prowadzeniu na jej terenie działalności gospodarczej w postaci cięcia i szlifowania płyt marmurowych i granitowych na wolnym powietrzu i w prowizorycznych obiektach. Organ stwierdził również, że zmiana ta nie dawała możliwości zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działalność gospodarcza została rozpoczęta na terenie działki nr [...] w krótkim okresie czasu po jej zakupienia przez K. K., tj. w 2002 r., czyli z pewnością przed datą 11 lipca 2003 r. oraz, że po tej dacie nie doszło do zwiększenia jej rozmiarów w sposób pozwalający na zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 cyt. ustawy. Okoliczność ta została potwierdzona przez zeznających w sprawie świadków. W związku z powyższym, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze do WSA K. K. podniósł, że organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń SKO i WSA, ponadto w uzasadnieniu Wójt pominął niektóre ustalenia, inne uwzględnił, pomimo ich niesprawdzenia. Nie dał wiary skarżący twierdzeniom K. K., że działalność na przedmiotowej nieruchomości rozpoczął zaraz po jej nabyciu, ponieważ nie przedstawił podstawy rozpoczęcia działalności. Skarżący podniósł, że przedsiębiorca winien był zgłosić zamiar prowadzenia działalności do organu rejestrującego. W decyzji organu I instancji nie podano, jak i od kiedy został określony przedmiot działalności prowadzonej w W. N. Żaden ze świadków, jak wskazał skarżący, nie zna daty zakupu działki, ani daty rozpoczęcia działalności, żaden też nie potwierdził, że jest to działalność usługowa i nieuciążliwa, niemal wszyscy twierdzili bowiem, że działalność polega na produkcji i może być uciążliwa dla bezpośredniego sąsiada. Przedsiębiorca nie był w stanie przestawić żadnego dokumentu potwierdzającego prowadzenie działalności na przedmiotowej działce przed 11 lipca 2003 r. Skarżący wskazał ponadto, że przedsiębiorca podatki od prowadzonej działalności płacić zaczął dopiero w 2009 r.

Skarżący podkreślił, że SKO wskazując, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, utrzymało w mocy decyzję, z której wynika, że nie doszło do takiej zmiany.

Za zmanipulowany skarżący uznał zawarty w treści decyzji organu II instancji przebieg działalności prowadzonej przez K. K., rozpoczętej w 1991 r., bowiem SKO nie opatrzyło tej informacji żadnym komentarzem, pominęło ponadto niektóre ustalenia. Według zmiany ewidencji działalności gospodarczej z 2005 r. przedmiotem działalności "P.-P." jest: [...] – Produkcja pozostałych wyrobów z mineralnych surowców niemetalicznych, gdzie indziej niesklasyfikowana, [...] – Cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia ozdobnego i kamienia dla budownictwa. Adres wykonywanej działalności: W., ul. J. Zmianę zgłoszono [...].12.2004 r. i od tego dnia obowiązywała. W dniu [...].05.2009 r. w Referacie Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta zgłoszono, że miejscem lokalizacji jest działka [...] w W. N. Rozszerzono również wówczas przedmiot działalności. Zatem, jak wskazał skarżący, datą od której przedsiębiorca zgłosił rozpoczęcie działalności polegającej na produkcji pozostałych wyrobów z mineralnych surowców niemetalicznych oraz cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamienia ozdobnego i kamienia dla budownictwa, jest [...] grudzień 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 178, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało oddalić, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego o nakazanie E. i K. K. wstrzymania użytkowania terenu, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamieni albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], położonych w miejscowości W. N., obręb geodezyjny Ł.

Wskazać należy, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który w wyrokach z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Bd 366/13, i z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Bd 1191/14, dwukrotnie uchylał decyzje organów obu instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ, jak i sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, byli związani oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanych w wyżej wskazanych sprawach. W wyroku z dnia 12.06.2013 r., II SA/Bd 366/13, Sąd zobligował organy administracji do ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], położonych w miejscowości W. N., obręb geodezyjny Ł., czy też do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a jeżeli tak, to czy miało to miejsce po wejściu w życie regulacji ustawowych wprowadzających możliwość nałożenia określonych obowiązków na strony. W przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości winna była nastąpić od dnia 11 lipca 2003 r., który to akt prawny wprowadził przepisem art. 59 ust. 3 możliwość nałożenia przewidzianych w nim obowiązków. Punktem wyjścia do dokonania oceny co do przeprowadzonych zmian na omawianej nieruchomości winno być ustalenie, czy stanowią one zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości, czy też zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto, Sąd wskazał, że kolejnym punktem wyjścia dla oceny prowadzonej przez K. K. działalności gospodarczej pod kątem kontroli legalności zagospodarowania terenu było dokonanie przez organy ustalenia, czy działalność ta mieści się pod pojęciem, świadczenia usług, a dopiero po przesądzeniu tej okoliczności, możliwym byłoby dokonywanie ustaleń w zakresie określenia, czy usługi te charakteryzują się cechą "nieuciążliwości dla środowiska przyrodniczego i ludzi". Organ zatem, prowadząc postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., winien był ustalić, czy w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz czy zmiana ta nastąpiła przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2a). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3)

Zwrócić uwagę należy na to, że przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz. Wynika z tego, że stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wymaga zbadania, czy zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce po momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza natomiast stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Taki pogląd w sposób oczywisty wynika z ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 12.06.2013 r., II SA/Bd 366/13 i Sąd rozpatrując niniejszą sprawę jest, z przyczyn wskazanych wcześniej, nim związany.

W sprawie niniejszej organ II instancji stwierdził, że na działce nr [...] nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci cięcia i szlifowania płyt marmurowych i granitowych na wolnym powietrzu i w prowizorycznych obiektach. Nie odniósł się natomiast organ do charakteru tej zmiany w kontekście jej zgodności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Nr XIII/34/79 Gminnej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 28 grudnia 1979 r. – Dz. Urz. Woj. R.N. w Bydgoszczy Nr 1, poz. 5 z 1980 r., następnie zmienionego uchwałą nr XLV/183/98 Rady Gminy we Włocławku z dnia 24 kwietnia 1998 r. – Dz. Urz. Woj. Włocł. Nr 9, poz. 42 z 1998 r., plan ten obowiązywał do czasu jego uchylenie uchwałą Nr X/100/03 Rady Gminy Włocławek z dnia 11 grudnia 2003 r.). Przepis § 8 ust. 5 planu obowiązującego do 2003 r. stanowił, że analizowany teren objęty jest symbolem; "M/U" – teren budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. Zadaniem organu w tym zakresie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy działalność prowadzona przez K. K. miała charakter działalności produkcyjnej czy usługowej, w dalszej kolejności (gdyby organ stwierdził, że nie była to działalność produkcyjna) ustalenia wymagało, czy usługi te charakteryzują się cechą "nieuciążliwości dla środowiska przyrodniczego i ludzi". Jak wspomniano, organ II instancji nie dokonał takich ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę obiektywne przesłanki (a więc np. niezależne od nazwy działalności gospodarczej prowadzonej przez uczestnika) zebrany materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że prowadził on działalność produkcyjną. Wynika to z prostej analizy charakteru tej działalności. Skoro polegała ona na wytwarzaniu z surowca (kamienia) konkretnych produktów (parapety, obudowy kominka itp.), to nie sposób nie stwierdzić, że produkował on ww. towary. Działalność ta nie miała nic wspólnego z usługami. Nie ulega zatem wątpliwości to, że działalność ta była sprzeczna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchybienie powyższe (brak ustalenia, czy działalność prowadzona przez K. K. miała charakter działalności produkcyjnej czy usługowej) nie miało jednak wspływu na wynik sprawy. Kluczową bowiem w przedmiotowym postępowaniu kwestią okazała się okoliczność, kiedy nastąpiła przedmiotowa zmiana zagospodarowania terenu, tj. czy przed 11 lipca 2003 r., czy też po tej dacie. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd podzielił dokonane przez organy ustalenia, że zmiana ta nastąpiła przed tą datą.

Niespornym jest to, że K. K. nabył nieruchomość, składającą się z dwóch działek, w 2002 r., co potwierdza akt notarialny Rep. [...] z [...] czerwca 2002 r. Jak ustalił organ, nieruchomość zaczęła być użytkowana na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej bezpośrednio po jej nabyciu w 2002 r. Przedsiębiorstwo K. K. prowadzone jest od 1991 r., w dniu [...] maja 2009 r. zgłoszono zmianę we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, dodając nowy adres działalności – W. N. - działka nr [...]. Natomiast rozszerzenie profilu działalności na działalność w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamienia ozdobnego i kamieni dla budownictwa nastąpiła [...] grudnia 2004 r. Również wskazać należy, że uczestnicy postępowania od [...] stycznia 2009 r. są płatnikami podatku od nieruchomości w związku z prowadzoną na nieruchomości nr [...] działalnością. Zdaniem skarżącego są to dowody na to, że uczestnik rozpoczął działalność gospodarczą na nieruchomości po 2003 r. Jak wskazał skarżący, działalność w zakresie prowadzenie zakładu kamieniarskiego na nieruchomości nie została przed tym rokiem zgłoszona we właściwej ewidencji. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, działalność rozpoczęta została najwcześniej w 2004 r., w tym bowiem roku uczestnik zgłosił zmianę do ewidencji działalności gospodarczej, zmieniając przedmiot prowadzonej działalności. Zmiana adresu na miejscowość W. N. nastąpiła, co już wskazano, dopiero w 2009 r.

Oceniając ustalenia organu, w odniesieniu do argumentów przedstawionych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, Sąd przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez organ w zaskarżonej decyzji, że uczestnik rozpoczął działalność na przedmiotowej nieruchomości przed 11 lipca 2003 r., co wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W bezpośrednim bądź bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność K. K. znajdują się działki należące do A. G., K. i M. K., D. i A. W. oraz S. i P. S. W aktach administracyjnych znajdują się protokoły przesłuchania tych świadków. Świadek D. W. zeznała, że uczestnik postępowania zaczął prowadzić działalność na przedmiotowej nieruchomości "kilka miesięcy po zamieszkaniu w 2002 roku [...] widziała kamienie, które były poddawane obróbce". Świadek A. W., zeznał, że "zaobserwował niedługo po przeprowadzce, że działka została ogrodzona a następnie ze dwa trzy miesiące potem widział jak na tej działce wykonywana są prace w postacie cięcia, szlifowania kamienia." Świadek P. S., zamieszkujący w bliskiej odległości od przedmiotowej nieruchomości od marca 2006 r., zeznał, że "działalność była już prowadzona w okresie kiedy zamieszkał na działce", podobnie zeznała S. S. A. G. zeznał, że "pod koniec 2002 roku firma przez niego prowadzona [...] wykonywała ogrodzenie działki Pana K. W terminie około dwóch trzech tygodni po tym fakcie Pan K. rozpoczął prowadzenie działalności [...] działalność Pana K. polegała na przycinaniu płyt, szlifowaniu, obrabianiu". Świadek M. K. zeznała, że uczestnik postępowania "na swojej nieruchomości tnie i szlifuje kamień [....] nie pamiętam od kiedy ta działalność jest prowadzona na nieruchomości sąsiedniej, w każdym razie, kiedy się wprowadzaliśmy [2005 r.], działalność była już prowadzona." Skarżący zeznał, że "Pan K. już w 2005 r. tę działalność tam prowadził". Uczestnik K. K. zeznał, że na działce wykonuje "czynności związane z formatowaniem płyt granitowych i marmurowych, cięcie gazobetonu, cięcie płyt z piaskowca, polerowanie wyżej wymienionych [...] Wszystkie te czynności były wykonywane od początku prowadzenia działalności tj. od 2002 r.". Uczestniczka E. K. zeznała, że "działalność prowadzona przez męża polega na cięciu płyt granitowych, wykonywaniu elementów do kominków, parapetów, blatów itp. Prawdopodobnie na ten cel nieruchomość jest wykorzystywana od 2002 roku, od jesieni."

Skarżący twierdzi, że brak jest dowodów w postaci dokumentów, faktur, wpisów, potwierdzających rozpoczęcie przez uczestnika działalności na przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że sam skarżący, mimo iż twierdzi, że uczestnik rozpoczął działalność w miejscowości W. N. w 2009 r. (co ma wynikać z faktu wpisania takiej informacji w rejestrze) podaje, że uczestnik prowadził działalność na nieruchomości już w 2005 r. Stwierdzić należy, że samo dokonanie wpisu w ewidencji gospodarczej dotyczącego zmiany profilu prowadzonej działalności nie przesądza o faktycznej dacie rozpoczęcia takiej działalności. Faktyczne wykonywanie działalności na spornej nieruchomości potwierdzone zostało przez świadków (A. G. oraz małżonków W.), którzy zamieszkiwali w sąsiedztwie wcześniej niż skarżący. Rozpoczęcie działalności tuż po zakupie nieruchomości przez uczestnika potwierdzili ponadto pracownicy pobliskiego Zakładu Betoniarsko-Budowlanego – świadkowie S. S. i M. R. Również świadek W. R., sołtys sołectwa W., potwierdził, że działalność na przedmiotowej nieruchomości na pewno prowadzona jest od 2002 r., przy czym okoliczność tą pamięta z tego powodu, że w 2003 r. zwolniono go "z pracy z lasów" i wówczas, tj. gdy tam pracował, to przejeżdżał obok przedmiotowej nieruchomości i widział, że jest tam już w 2002 r. prowadzona działalność.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy, w oparciu o zgromadzone dowody (w szczególności zeznania świadków), ustaliły w sposób jednoznaczny, że rozpoczęcie działalności na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed lipcem 2003 r. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tezę skarżącego, że działalność ta rozpoczęła się po ww. dacie. Dowodem takim nie jest w szczególności oświadczenie uczestnika z [...] maja 2014 r., że działalność gospodarczą rozpoczął w miejscowości W. N. [...] maja 2009 r. Omówione bowiem wcześniej dowody przeczą temu stwierdzeniu (jak wskazano, sam skarżący twierdził, że działalność ta była prowadzona w 2005 r.).

W ocenie Sądu organy prawidłowo zebrały, a następnie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również prawidłowo oceniły w niniejszej sprawie zasadność umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę nastąpienie zmiany zagospodarowania terenu na spornej nieruchomości, w kontekście daty wystąpienia tej zmiany, stwierdzić należy, że zasadnie organy uznały, iż była ona wcześniejsza od daty wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W przeciwnym razie nastąpiłoby bowiem złamanie zasady lex retro non agit.

Wobec ustalenia, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania, brak było podstaw do rozpatrywania innych zarzutów skargi, ponieważ postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 9.12.2015 r., II OSK 929/14, LEX nr 1989283, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a, podlegała oddaleniu.