Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 227/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 272/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 227/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 272/17 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji wydane w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przez skarżącego R. S. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypłacanego od 28 września 2005 r. do 31 maja 2015 r., w wysokości 40 013,60 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący pełni służbę w Policji od [...] maja 1994 r. i jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] października 1998 r. skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. Skarżący wspólnie z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w [...], w domu jednorodzinnym o powierzchni mieszkalnej 59,94 m2, którego właścicielami byli między innymi dziadkowie skarżącego.

Ustalono, że [...] listopada 2003 r. zmarła babka skarżącego, natomiast dziadek zmarł [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z postanowieniem sądu z [...] września 2004 r. [...], na podstawie testamentu notarialnego z [...] lutego 1999 r. skarżący nabył po dziadkach spadek w całości. W skład tego spadku wchodził udział 2/10 części w ww. domu. Ponadto skarżący wszedł w prawa dziadków do zasiedzenia w 3/10 części opisanej nieruchomości, co potwierdziło postanowienie sądu z [...] lipca 2012 r., [...] o nabyciu przez dziadków skarżącego ww. udziału przez zasiedzenie z dniem [...] lipca 1987 r. Pozostałe 5/10 części nieruchomości skarżący wraz z żoną nabyli [...] marca 2015 r. na podstawie umowy sprzedaży.

W dniu [...] września 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] lipca 2016 r. wydana została decyzja o cofnięciu ww. prawa (po odebraniu oświadczenia mieszkaniowego o zmianie warunków mieszkaniowych począwszy od [...] marca 2015 r.), a następnie decyzją z [...] października 2016 r. organ I instancji orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, organ I instancji prawidłowo zinterpretował § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2013 r poz.1130 ze zm.), uznając że skarżący nabywając spadek wstąpił w prawa dziadków i tym samym z dniem [...] grudnia 2003 r. uzyskał 5/10 części domu, tj. 29,97 m2 powierzchni mieszkalnej - co zaspokoiło 2 normy zaludnienia, o których mowa w § 6 pkt 4 ww. rozporządzenia. Ponadto uzyskana część domu zaspokajała również 4 normy zaludnienia przysługujące policjantowi. Organ podkreślił, że skarżący nabył pozostałe 5/10 udziału w nieruchomości od osób, które zameldowane były pod innym adresem. Oznaczało to, że skarżący faktycznie miał do dyspozycji cały dom w [...], a skoro tak, to powinien był zawiadomić organ o zmianie stanu faktycznego znacznie wcześniej niż w 2015 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 922 Kodeksu cywilnego całość praw i obowiązków majątkowych zmarłego przechodzi z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Tym samym chybiony był argument skarżącego, że dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o zasiedzeniu 3/10 nieruchomości można było mówić o nabyciu 5/10 domu, a sama utrata prawa do równoważnika za brak lokalu nastąpiła dopiero z chwilą zakupu pozostałych 5/10 części, tj. [...] marca 2015 r. Organ zaznaczył, że decyzja o zwrocie równoważnika nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, a jedynie ma na celu wyegzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia, stąd też zarzuty dotyczące prawa do swobodnego dysponowania nabytą nieruchomością, skarżący winien był podnieść w odwołaniu od decyzji cofającej uprawnienia do równoważnika. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika miała bowiem charakter deklaratoryjny, a organ badał jedynie czy wystąpiły przesłanki do zwrotu świadczenia.

Zdaniem organu odwoławczego również zasadnie organ I instancji zażądał zwrotu świadczenia za 10 lat wstecz - od [...] września 2005 r., tj. dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika – wskazując na brzmienie art. 118 Kodeksu cywilnego i informując jednocześnie skarżącego, że art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.) nie ma zastosowania w sprawie.

Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji nie przytoczył sposobu obliczenia kwoty podlegającej zwrotowi, jednakże błąd ten nie powodował, że decyzja nie była merytorycznie zasadna i nie był to błąd na tyle istotny by wyeliminować decyzję z obrotu prawnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że organy błędnie zinterpretowały i zastosowały w sprawie §6 pkt 4 i §7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Nie można bowiem było wymagać od skarżącego, aby w 2003 r. (tj. [...] grudnia 2003 r.) zgodnie z §5 powołanego rozporządzenia miał obowiązek poinformować o przekroczeniu norm mieszkaniowych tj. o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na ustanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zasadniczo rację miały przy tym organy, że postanowienie o zasiedzeniu 3/10 udziału przez dziadków skarżącego potwierdzało ze skutkiem wstecznym prawa skarżącego do odziedziczonego domu w 5/10 z dniem nabycia spadku.

WSA w Krakowie zaznaczył, że podziela i uznaje za własny, pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2016 r., III SA/Kr 1470/15 (powołującego w sposób bardzo szeroki orzecznictwo sądów administracyjnych), że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Podkreślić bowiem trzeba, że posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący miał obowiązek powiadomić o zmianie warunków mieszkaniowych skutkujących utratą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli doszłoby do nabycia przez niego praw do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w wielkości odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia przewidzianym w rozporządzeniu wykonawczym regulującym zasady przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Skoro skarżący zamieszkiwał z żoną i dwójką dzieci to uprawniony był do lokalu spełniającego cztery normy zaludnienia.

WSA w Krakowie wskazał na nietypowość stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. W znakomitej bowiem większości przypadków data nabycia praw do lokalu mieszkalnego jest tożsama z datą powzięcia wiedzy o tym fakcie – policjant zgodnie z §5 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest przy tym obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość.

W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skarżący powinien złożyć takie zawiadomienie już w grudniu 2003 r. z uwagi na fakt, że nabyty w spadku udział w domu jednorodzinnym przekraczał dwie normy zaludnienia, a to z powodu deklaratoryjnego skutku późniejszego stwierdzenia zasiedzenia dodatkowych udziałów w odziedziczonym domu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że trudno było wymagać, aby skarżący już w 2003 r. zawiadamiał o skutkach zasiedzenia (a więc miał taką wiedzę) skoro sam wniosek o stwierdzenie zasiedzenia złożył [...] czerwca 2011 r. Postępowanie w przedmiocie zasiedzenia w przeciwieństwie do postępowania spadkowego (opartego o proste zasady ustawowe lub dokument testamentu) wymaga przedstawienia dowodów na posiadanie samoistne. Wynik takiego postępowania nigdy więc nie jest pewny. Niezależnie od powyższego Sąd ponownie zauważa, że skoro skarżący uprawniony był otrzymania lokalu spełniającego cztery normy zaludnienia (czteroosobowa rodzina) to nie tracił prawa do równoważnika pieniężnego, nawet gdyby przyjąć, że w grudniu 2003 r. nabył udziały w domu jednorodzinnym odpowiadające dwóm normom zaludnienia.

Powyższy pogląd WSA w Krakowie wynika z systemowej wykładni § 6 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis ten formalnie stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się m.in., jeżeli policjant uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia. Niemniej jednak zgodnie z powszechnie aprobowaną wykładnią systemową tego przepisu, skoro zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego jeżeli posiadany przez niego lokal nie spełnia norm zaludnienia to tym samym, jeżeli zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji (czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane) ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie bowiem zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych. Nie są również zasadne twierdzenia organów, że skarżący uzyskał prawa do przysługujących mu czterech norm zaludnienia przed zawarciem umowy sprzedaży skoro sprzedający (M. i J. K.) nie byli zameldowani w sprzedawanym skarżącemu domu. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny nie przysługuje jeśli policjant jest właścicielem lub współwłaścicielem domu jednorodzinnego, z zastrzeżeniem pozostałych przepisów o normach zaludnienia (na co Sąd powyżej wskazywał). Z umowy sprzedaży z [...] marca 2015 r. wynika w sposób oczywisty, że przed jej zawarciem skarżący był jedynie współwłaścicielem budynku jednorodzinnego w 5/10 części. Nie miał więc prawa do pozostałych 5/10, a dopuszczenie do ich posiadania nastąpiło dopiero z dniem zawarcia umowy - jak wynika z §4 umowy sprzedaży. Z ustaleń organów wynikało, że 5/10 zajmowanego domu jednorodzinnego odpowiadało 29,97m2 powierzchni, a więc posiadany udział nie spełniał czterech norm zaludnienia.

Na marginesie sprawy WSA w Krakowie zauwazył, że regułą jest, że sprzedający nieruchomość (nawet jeżeli w niej poprzednio faktycznie zamieszkiwali) w dacie zawarcia umowy mają inne miejsce zameldowania i faktycznego zamieszkania ponieważ kupujący obawiają się późniejszych problemów z wymeldowaniem i wyprowadzką dotychczasowych właścicieli. Zasadniczo więc adres meldunkowy sprzedających nieruchomość w dacie jej sprzedaży nie może być a priori interpretowany jako potwierdzający wydanie sprzedawanej nieruchomości przed momentem jej sprzedaży.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z §7 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3 (tj. oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia), mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Termin złożenia takiego oświadczenia §5 rozporządzenia określa jako "niezwłoczny", co oznacza, że funkcjonariusz powinien bez zbędnej zwłoki powiadomić o zmianie warunków mieszkaniowych. Sąd podkreślił przy tym, że w istocie nieprecyzyjne przepisy ustawy o Policji powodują, że w sprawach dotyczących nabycia, utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego zwrotu zapadają różne wyroki sądów administracyjnych. Obydwie strony spory powoływały zresztą korzystne dla siebie orzeczenia, co tylko dowodzi, że od lat ustawodawca nie doprowadził do zgodności ustawy o Policji z wzorcami konstytucyjnymi wymagającymi precyzyjnej legislacji i zgodności z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa tj. zasad mających swoje źródło w art. 2 Konstytucji.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma większego znaczenia fakt, że decyzja nr [...] z [...] lipca 2016 r. cofająca prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie została zaskarżona. Jest to bowiem decyzja konstytutywna, co oznacza, że nie wywoływała ona skutków wstecz i nie mogła mieć znaczenia dla oceny, czy pobierany przed jej wydaniem i doręczeniem, równoważnik pieniężny, powinien być zwrócony czy też nie. Za konstytutywnym charakterem tej decyzji przemawia fakt, że stanowi ona wyłącznie podstawę do zaprzestania wypłaty świadczenia, a więc w sposób istotny zmienia dotychczasowy stosunek administracyjnoprawny regulowany poprzednią decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., I OSK 520/07). Skoro w dacie decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego ([...] lipca 2016 r.) skarżący bezspornie posiadał prawo do lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia (z akt wynika, że skarżący początkowo ustnie poinformował o tym fakcie najpóźniej [...] maja 2015 r. – k. 32 akt mieszkaniowych) to bezcelowym było zaskarżanie decyzji stanowiącej podstawę wstrzymania wypłaty tego świadczenia.

Odnosząc się do kwestii związanych z przedawnieniem WSA w Krakowie stwierdził, że z powodu braku precyzji ustawodawcy w przypadku przyznania, wypłaty, a także zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, orzecznictwo nie jest jednolite i w niektórych wyrokach uzależnia okres wypłaty lub zwrotu świadczenia od 3-letniego terminu przedawnienia z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Niemniej jednak Sąd uznał, że ww. termin przedawnienia nie znajduje zastosowania w ogóle w sprawach o przyznanie, cofnięcie uprawnienia lub zwrot równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tych też powodów niezasadne były twierdzenia skarżącego o zastosowaniu w jego sprawie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd ma przy tym świadomość, że w orzecznictwie wyrażane są poglądy przeciwne (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2017 r., II SA/Wa 1260/16 i powołane tam orzecznictwo). Na zastosowaną w sprawie wykładnię o braku przedawnienia wskazuje zamieszczenie ww. art. 107 w rozdziale 9 ustawy o Policji, a zatytułowanego: Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów. Znajdujący się również w rozdziale 9 ustawy art. 108 wymienia poszczególne rodzaje świadczeń pieniężnych i nie ma tam równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tego typu świadczenie zostało bowiem wymienione w art. 92 znajdującym się w rozdziale 8 ustawy o Policji. Tylko w przypadku gdyby art. 107 ustawy o Policji został zawarty w przepisach ogólnych ustawy o Policji to odnosiłby się do przedawnienia wszystkich typów roszczeń pomiędzy funkcjonariuszami policji, a organami. Trzeba też zauważyć, że ze względu na specyfikę konieczności zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego koniecznym byłoby wyraźne ustalenie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie oraz terminu przedawnienia należności podlegającej zwrotowi, która staje się wymagalna dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o zwrocie (takie zresztą było stanowisko organu). Z ustawy o Policji nie wynika, aby decyzja o zwrocie równoważnika przerywała termin przedawnienia tzn. aby termin ten liczył się na nowo. Skoro więc decyzja organu I instancji określała termin przedawnienia na okres 10 lat (na ogólnych zasadach cywilnych, co z kolei może budzić wątpliwości z uwagi na administracyjnoprawny charakter świadczenia, którego obowiązek zwrotu nałożono w drodze decyzji) począwszy od [...] września 2005 r., to uznać należało, że już w momencie wydania decyzji tj. [...] października 2016 r., przedawnione były należności za okres od [...] października 2005 r. do [...] października 2006 r. Ustawa o Policji nie zawiera jakichkolwiek przepisów dotyczących przerwy lub zawieszenia terminu przedawnienia, co oznacza, że jeżeli organ II instancji przyjął 10-letni termin przedawnienia powinien zaskarżoną decyzję uchylić w całości i orzec o zwrocie jedynie nieprzedawnionej części świadczenia pieniężnego.

W dniu 30 października 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił on WSA w Krakowie:

1. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy

- naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity - Dz.U. z 2013r poz.1170) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie , że skarżącemu R. S. na dzień 6 grudnia 2003.r_ nie przysługiwały cztery normy zaludnienia podczas gdy udział w zajmowanym lokalu mieszkalnym w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną wynosił 29,97 m2 i tym samym odpowiadał czterem normom zaludnienia wynoszącym od 28 do 40 m2,określonym w § 3 w/w rozporządzenia,

- naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( tekst jednolity - Dz.U. z 2013r poz.1130) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd , że skarżący nie mógł zawiadomić organu o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy udział w zajmowanym lokalu mieszkalnym wynosił cztery normy zaludnienia , więc odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia przynajmniej od daty wystąpienia z wnioskiem o zasiedzenie udziału w wysokości 3/10 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 3,

2/. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania w postaci art.141§ 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przesłanki zwięzłego przedstawienia stanu sprawy błędnego stanu faktycznego polegającego na ustaleniu, że skarżącemu R. S. na dzień 6 grudnia 2003r nie przysługiwały cztery normy zaludnienia podczas gdy udział w zajmowanym lokalu mieszkalnym w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną wynosił 29,97 m2 i tym samym odpowiadał czterem normom zaludnienia wynoszącym od 28 do 40 m2,określonym w §3 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania w postaci art.l45§ 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji braku naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i tym samym niezastosowanie art.151 P.p.s.a.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego w postaci §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przepis ten brzmi : Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zatem posiadany przez R. S. udział w wysokości 5/10 własności przy ul. [...] 3 w [...] wynosił 29,97 m2 powierzchni mieszkalnej i odpowiadał przysługującym mu czterem normom zaludnienia ( 4 x 7-10m2=28-40 m2) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował tego przepisu bezpodstawnie twierdząc , że posiadany udział w nieruchomości nie zapewniał przysługujących stronie czterech norm zaludnienia. W konsekwencji chybione są argumenty na temat przysługiwania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i powoływanie się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2016r sygn.III SA/Kr 1470/15. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe są też argumenty odnoszące się -do daty nabycia pozostałego udziału również wynoszącego 5/10 własności nieruchomości w dniu [...] marca 2015r - skoro już wcześniej funkcjonariusz miał zapewnione przysługujące mu normy zaludnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie zastosował też przepis §5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( tekst jednolity - Dz.U. z 2013r poz.1130). Na podstawie tego przepisu zainteresowany ma obowiązek zawiadomić organ Policji o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd uznał, że nie można wymagać od Policjanta aby już w 2003r zawiadamiał organ o zmianie sytuacji mieszkaniowej. Tym niemniej można wymagać aby stosowne oświadczenie mieszkaniowe złożył w dacie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia udziału we własności nieruchomości - skoro wówczas uznał , że zachodzą przesłanki zasiedzenia na jego rzecz. Na pewno nie kłóci się to z deklaratoryjnym charakterem postanowienia o zasiedzeniu.

Nadto jak wskazał skarżący kasacyjnie zgodnie z art. 141§4 uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd jako podstawa orzekania. W przedmiotowej sprawie jako element istotny stanu faktycznego WSA w Krakowie przyjął założenie , że R. S. jeszcze w 2003r nie był uprawniony do czterech norm zaludnienia wynoszących łącznie w jego przypadku 28-40m2 , podczas gdy w rzeczywistości przysługujący mu wówczas udział 5/10 własności nieruchomości odpowiadał powierzchni mieszkalnej wynoszącej 29,97 m2 , więc mieścił się w granicach norm. Powyższe uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy bowiem na nim Sąd opierał przyjęte założenie , że skoro R. S. nie posiadał powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia , to posiadał prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe naruszenia prawa materialnego mają ścisły związek z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art.l45§l pkt 1 lit.a P.p.s.a. Gdyby nie naruszenia prawa materialnego oraz istotnego naruszenia przepisu postępowania sądowoadministracyjnego nie doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art.151 P.p.s.a. dotyczący oddalenia skargi.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego poprzez uznanie, że R. S. nabywając po zmarłych w listopadzie i grudniu 2003 r. dziadkach spadek- co potwierdziło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2004 r., sygn. akt [...] 2/10 części nieruchomości obejmującej dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej 59,94 m², jednocześnie nie nabył 3/10 udziały ww. domu które jego dziadkowie nabyli w drodze zasiedzenia z dniem [...] lipca 1987 r. w drodze zasiedzenia- co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...]. Tak więc funkcjonariusz w dniu [...] grudnia 2003 r. (data śmieci drugie z dziadków) był właścicielem domu w wielkości odpowiadającej norm zaludnienia przypadającym dla niego i jego rodziny. Tymczasem WSA w Krakowie uznał bowiem, że dopiero z chwilą, gdy ww. postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stało się prawomocne, a następnie policjant odkupił pozostałe 5/10 domu jednorodzinego – wówczas dopiero po stronie policjanta powstał obowiązek określony w § 5 przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013r poz.1130, dalej rozporządzenie).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Podnieść należy, że WSA w Krakowie słusznie uznał, że brak było podstaw do zastosowania wobec R. S. obowiązku zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] września 2003 r. Wskazać bowiem należy, ze fakt zasiedzenia wymaga jego niebudzącego wątpliwości potwierdzenia. W doktrynie zauważa się, że "postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia jest dowodem własności oznaczającym , że nabywcą jest osoba w nim wymieniona" (S. Rudnicki, Nabycie przez zasiedzenie, Warszawa 2007 r., s. 135, podobnie: E. Janeczko, Zasiedzenie, Zielona Góra 2003, s. 273). Prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu zasiedzenia jest podstawą wpisu osoby, która dokonała zasiedzenia jako właściciela do księgi wieczystej, do tego czasu nie ma ona pewności co do swoich uprawnień. Dopiero przeprowadzone postępowanie w sprawie dokonania zasiedzenia pozwala na ustalenia, czy istotnie podmiot, który wystąpił o zasiedzenie nabywa do niej własność (por. E.T. Szuber-Bednarz, Zasiedzenie wybrane zagadnienia, Warszawa 2015, s. 158). W takie sytuacji należy uznać, że funkcjonariusz nabywając spadek po dziadkach a wraz z nim prawo do zasiedzonej części nieruchomości, mógł nie mieć świadomości co do przejętego prawa, o czym świadczy fakt, że wystąpił z wnioskiem o zasiedzenie dopiero siedem lat po nabyciu spadku - w roku 2011. Nie mógł on być również pewien co do wyniku postępowania. Dlatego też nie można zgodzić się z skarżącym kasacyjnie, że już z chwilą nabycia spadku R. S. był zobowiązany postępowania zgodnie z dyspozycją § 5 rozporządzenia poprzez zawiadomienie organów policji o tym, że spełnia on podstawy do cofnięcia mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Do chwili bowiem uprawomocnienia się ww. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2004 r., nie był on pewien co do swoich praw dotyczących pozostałych 3/10 domu jednorodzinnego. Do tego czasu był on jedynie właścicielem jednie 2/10 domu jednorodzinnego, co stanowiło 10, 99 m² powierzchni mieszkalnej, a więc nie wątpliwie nie odpowiadało przysługującym mu normom zaludnienia. Jednak z chwilą, gdy R. S. w sposób niewątpliwy nabył prawo do 3/10 domu, co nastąpiło z chwila, gdy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt [...] stało się prawomocne powierzchnia mieszkalna połowy domu wyniosła 29, 97 m², a więc odpowiadała przysługującym mu norom zaludnienia. W takiej sytuacji funkcjonariusz powinien zastosować się do dyspozycji § 5 rozporządzenia i poinformować organy policji o zaistnieniu przesłanki do cofnięcia mu prawo do pobierania równoważnika. Jeżeli tego nie uczynił od tej chwili, a nie jak przyjął sąd i instancji od chwili, gdy nabył w drodze umowy z dnia [...] marca 2015 r. pozostałą część domu , organy mogły zażądać od funkcjonariusza zwrotu niezależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Podnieść zatem należy, że w zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii terminu od jakiego organy policji mogą zażądać od funkcjonariusza zwrotu świadczenia - stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekającego w sprawie, Natomiast organy są związane wykładnią przepisów prawa administracyjnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji - uchylenie decyzji wydanych w sprawie - było prawidłowe.

Tak więc zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada więc prawu.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.