Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 788/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.25 cust. 2 art. 89 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del.WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent D.C. po rozpoznaniu w dniu14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1417/12 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy zwrócił się do Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w Warszawie o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J.K. – radnym dzielnicy [...]. Jako przyczynę rozwiązania umowy o pracę wskazano brak sumienności, nieterminowe załatwianie spraw należących do jego obowiązków, niską efektywność pracy, potwierdzoną przez zewnętrzny audyt. Dyrektor Zakładu wskazał też, że wielokrotne uwagi przełożonych kierowane do J. K. nie przyniosły rezultatu oraz, że w dniu [...] stycznia 2012 r. nałożono mu karę nagany za naruszenie obowiązków.

Uchwałą nr 234/XXI/2012 z dnia [...] marca 2012 r. Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, dalej Uchwała) na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.K.

W uzasadnieniu Uchwały Rada przytoczyła treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wraz z orzecznictwem i wskazała, że radny w dniu [...] lutego 2012 r. złożył wyjaśnienia i wynika z nich, że decyzja o wypowiedzeniu umowy o pracę nie ma związku z wykonywaniem przez radnego mandatu radnego. Nadto radny wyjaśnił, że administruje największa powierzchnią lokali podległą pracodawcy, co potwierdza zewnętrzny audyt i że we wszystkich sprawach wykonywał czynności zgodnie z procedurą przyjęta w Zakładzie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa – naruszenia interesu prawnego i uprawnienia pracodawcy, wyrażonego w uchwale Rady z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, uzasadnienie uchwały Rady cechuje dowolność, albowiem bezpodstawnie daje wiarę wyłącznie wyjaśnieniom radnego. Nadto wskazano, że nie uwzględniono faktu, iż radny posiada prawo do świadczenia emerytalnego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] marca 2012 r.

Uchwała z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy do tutejszego Sądu.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 1a i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie 30-dniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie i podjęcie uchwały odmawiającej wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 107 § 1, art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały w oparciu o nieobiektywne, nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, jedynie na podstawie wyjaśnień radnego. Przywołując orzecznictwo, strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie uchwały Rady nie jest jasne, a przesłanki odmowy nie zostały wyartykułowane. Nie wskazano też motywów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła, że przepis ten nie ma zastosowania do art. 25 ust. 2 omawianej ustawy, albowiem ten ostatni nie wskazuje terminu, w którym Rada ma wyrazić swoje stanowisko. Nadto Rada wskazała, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków, ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazała, że decyzja Rady w tym zakresie jest uznaniowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż analogiczne rozwiązania przewiduje art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak więc, w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa, nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu.

Uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o jej odmowie, podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych gminie, jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Z przywołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy.

Podejmując uchwałę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych, wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poza tym, uchwała rady gminy musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika.

Zdaniem Sądu, zasadnie strona skarżąca podniosła, że nieznane są powody, dla których rada gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu, co uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Treść tej uchwały nie podaje przyczyn niewyrażenia zgody, a uzasadnienie sprowadza się w istocie do przytoczenia wniosku pracodawcy wraz z uzasadnieniem oraz powołania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powołano się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1124/05, że nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Nadto, w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 194/06, NSA stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie.

Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała, odmawiająca takiej zgody, stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (tak: Dral A. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7). Sąd I instancji przychylił się do powyższego stanowiska, nie podzielając jednocześnie poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 17 września 2007 r. oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt III PK 36/07.

Niezależnie od tego, Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, iż zaskarżona Uchwała została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie terminu 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie. Pismo do Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J. K., wpłynęło w dniu [...] lutego 2012 r., zaś stosowną uchwałę Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy podjęła w dniu 15 maja (prawidłowa data podjęcia Uchwały to: [...].03.2012 r.), a zatem po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji powołał się na wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1970/11, w którym NSA stwierdził, że termin z przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego, a jego wpływ wywiera skutek, o jakim stanowi art. 89 ust. 2 ustawy. A zatem termin z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest terminem instrukcyjnym, a jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego. Zaprezentowany pogląd NSA koresponduje z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I PK 25/09, Lex nr 523554. W uzasadnieniu tegoż wyroku SN podkreślił, że brak stanowiska rady gminy w ustawowym terminie (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza wyrażenie zgody - zatem rozwiązanie stosunku pracy w tym zakresie nie było niezgodne z prawem. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził wcześniej w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100 z aprobującą glosą A. Rzeteckiej-Gil; zob. również jej glosa do wyroku z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK 152/07, M. P. Pr. 2008/5/255).

Podzielając zaprezentowany powyżej pogląd SN, Sąd I instancji dodał, że w rozpoznawanej sprawie odmienna wykładnia powodowałaby niczym nieuzasadnioną nadmierną ochronę stosunku pracy radnego J.K., który posiada już uprawnienia emerytalne i który, jak wykazuje pracodawca, nie wywiązuje się z podstawowych obowiązków pracowniczych. Dlatego też zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej J. K., działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 - t.j.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie sposób zarzucić Radzie Dzielnicy arbitralności przy wydawaniu Uchwały. Uchwała z dnia [...] marca 2012 r. zawiera bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia tego wynika, iż w świetle wyjaśnień radnego J. K., zarzuty pracodawcy wobec niego okazują się bezpodstawne. Stąd też odmowna decyzja Rady Dzielnicy wyrażona w zaskarżonej uchwale. Nie sposób też zarzucić działalności Rady Dzielnicy tak rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu uchwały, które mogło by skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Tak drastyczny skutek mógłby nastąpić np. w sytuacji, gdyby uchwała w ogóle nie zawierała motywów, którymi kierowali się radni, albo gdyby uzasadnienie było na tyle lapidarne, iż w ogóle nie można byłoby się domyślić podstaw wydania uchwały. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z takim sposobem uzasadnienia.

Pismo pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zostało przedłożone radnym. Skoro wydali decyzję odmowną, oznacza to, iż nie przekonały ich argumenty pracodawcy. Rada Dzielnicy, działając w ramach uznania administracyjnego, oraz w ramach ochrony stosunku pracy radnego, nie naruszyła więc prawa w tym zakresie na tyle, że należało stwierdzić nieważność podjętej przez nią uchwały.

Odnosząc się z kolei do kwestii przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 2 u.s.g., autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jest to sprawa sporna zarówno w doktrynie, jak w orzecznictwie. Jednakże najnowsze orzecznictwo wydaje się skłaniać ku koncepcji, zgodnie z którą ustawodawca zakazuje domniemywać zgody rady w razie uchybienia ww. terminowi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. ma charakter ius cogens. Następnie wskazano, że Sąd I instancji, dokonując wykładni przepisu art. 89 ust. 2 u.s.g. dokonuje pewnej generalizacji, abstrahując od faktów leżących u podstaw wyrokowania. Otóż zaskarżana Uchwała Rady Dzielnicy nie dotyczy działalności z zakresu administracji publicznej sensu stricte, lecz dotyczy sfery prawa pracy. W prawie pracy zasadą jest, że jeżeli ustawodawca zastrzega sobie skutek w postaci domniemania zgody w wypadku milczenia organu uprawnionego, robi to w sposób wyraźny (art. 38 par. 5 Kodeksu pracy). W przedmiotowej sytuacji brak takiego zastrzeżenia. Wobec tego budzi poważne zastrzeżenia taka wykładnia art. 25 ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - t.j.), zgodnie z którą radny jest stawiany w gorszej sytuacji aniżeli zwykły pracownik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wnioski, podkreślono zaakcentowanie przez Sąd I instancji, że Uchwała nie ma merytorycznego uzasadnienia. Wskazano także na konsekwencje przyjęcia, iż art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie miałby zastosowania do spraw rozwiązania z radnym stosunku pracy; pracodawca nie posiada instrumentu prawnego zmierzającego do wyegzekwowania od organu wyrażenia stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie.

Odnosząc się do sformułowania powyższego zarzutu, wskazać należy na jego wadliwość polegającą na tym, że wymienione przepisy w niniejszej sprawie nie połączono z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organy nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznania wskazanego zarzutu.

Wracając do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, należy przypomnieć, że to "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego, zaś przez błędne zastosowanie rozumieć należy błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz-orzecznictwo, wyd. 1, 2013 r., zwłaszcza s. 165-167). Z uwagi na fakt, że skarżący kasacyjnie kładzie nacisk na wadę polegającą na błędnej wykładni i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnia wyłącznie to naruszenie prawa, wobec tego i orzekający NSA skupi się na ocenie trafności tego zarzutu.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, najistotniejsze są wyjaśniania skarżącego kasacyjnie dotyczące rozumienia treści normatywnej art. 25 ust. 2 u.s.g., bowiem to ten przepis stanowi podstawę zaskarżonej Uchwały. W tym też zakresie, tj. interpretacji art. 25 ust. 2 u.s.g., zdaniem orzekającego NSA, przyznać należy rację Sądowi I instancji.

W myśl art. 25 ust. 2 u.s.g.: ,,rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zamiar rozwiązania stosunku pracy z radnym Józefem Karczmarkiem nie wiąże się ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu."

Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że art. 25 ust. 2 u.s.g nie określa szczególnych standardów dotyczących uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiocie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nie znaczy to jednak, że uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie podlega żadnym wymogom. Z pewnością nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie, z którego wynika – jak pisze skarżący kasacyjnie "iż w świetle wyjaśnień radnego J. K., zarzuty pracodawcy wobec niego okazują się bezpodstawne". Nie sposób też zgodzić się z kolejnym wnioskiem skargi kasacyjnej: "Skoro wydali (chodzi o radnych) decyzję odmowną, oznacza to, iż nie przekonały ich argumenty pracodawcy." Rzecz jednak w tym, że z Uchwały nie wynika, dlaczego wskazane przez pracodawcę argumenty nie przekonały Rady. Poniżej NSA zaprezentuje poglądy orzecznictwa, z którymi się zgadza i które dotyczą stosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 25 u.s.g., mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, Wokanda 2006, Nr 11, s. 37). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań, rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Treść uzasadnienia sprowadza się do przedstawienia przyczyn zamiaru zwolnienia J. K. zawartych w piśmie Zakładu oraz do przytoczenia stanowiska J. K. w odniesieniu do wskazanych w w/w piśmie, faktów. Brakuje jednak argumentów przemawiających za uwzględnieniem stanowiska radnego, które jest odmienne od stanowiska Zakładu, we wszystkich podniesionych w piśmie Zakładu kwestiach. Zdaniem orzekającego NSA, przyjęta przez Radę Gminy ocena argumentów pracodawcy i radnego winna być dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdować poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Wówczas, ocena taka (a w konsekwencji także podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u. s g.

Należy zgodzić się poglądem, iż stanowi naruszenie prawa podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji RP, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Zatem, motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały (por. wyrok NSA z 03.04.2012 r., sygn. akt II OSK 336/12, cbois).

Odnosząc się zaś do stwierdzenia skargi kasacyjnej, że zaskarżona Uchwała wydana została w ramach uznania administracyjnego oraz w ramach ochrony stosunku pracy radnego, należy wskazać, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Podzielić trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 363/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (tak: Dral A. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, P i Z S 1992 r., z.7).

Powyższe uwagi orzekającego NSA wykazują, iż Sąd I instancji właściwie zinterpretował, będący podstawą podjęcia zaskarżonej Uchwały, art. 25 ust. 2 zd u.s.g., uznając, że wymaga on uzasadnienia uchwały, wyjaśniającego motywy, jakimi kierowała się Rada Dzielnicy [...] M.ST. Warszawy, a nie tylko wskazującego na argumenty pracodawcy i radnego.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na nieprawidłową interpretację 89 ust. 1 i 2 u.s.g. dokonaną przez Sąd I instancji, orzekający NSA uznaje go za trafny. Nie wpływa to jednak na ocenę prawidłowości sentencji zaskarżonego wyroku, a jedynie na ocenę uzasadnienia w/w wyroku, które w tym zakresie jest błędne.

Należy zgodzić się wyłącznie z tym poglądem Sądu I instancji, że termin z przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego, a jego wpływ wywiera skutek, o jakim stanowi art. 89 ust. 2 ustawy. A zatem, jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego. Równocześnie NSA nie zgadza się z tym poglądem Sądu I instancji, w myśl którego w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 u.s.g. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis ten nie należy ani do zakresu, ani do materii prawa pracy, nadto, dotyczy on rozstrzygnięć organów gminy. Wskazuje na to krąg adresatów normy zawartej w tym przepisie, oraz - co wiąże się z tym wiąże - usytuowanie tego przepisu w u.s.g. Przepis powyższy zamieszczony jest w ustawie w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy". Zaś artykuł ten wyraźnie wskazuje, iż zobowiązanym na jego podstawie jest organ gminy, który ma podjąć "rozstrzygnięcie", którego ważność prawo uzależnia od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. W doktrynie przyjmuje się, że chodzi o organy administracji, a przez pojęcie "rozstrzygnięcia organu gminy" należy rozumieć normatywny, generalny lub indywidualny akt (z wyłączenie decyzji administracyjnych) akt organu, podlegający na mocy odrębnych przepisów, zatwierdzenia, uzgodnieniu lub zaopiniowaniu (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. 3, 2007 r., s. 643-644). Wobec tego nie ma podstaw żeby przyjąć, aby w sprawach z zakresu prawa pracy miał zastosowanie art. 89 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 02.04.2008 r., sygn. akt II OSK 16/08, cbois).

W kontekście powyższych wywodów warto zwrócić też uwagę na charakter prawny art. 25 ust. 2 u.s.g. Ma on, podobnie jak większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania, lub obejścia obarczone są wadą prawną. Należy zwrócić uwagę na następujące sformułowanie powołanego przepisu: "(...) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem." Dokonując wykładni literalnej brzmienia tego przepisu w aspekcie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż "uprzedni" to tyle co "taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś, wcześniejszy, poprzedni" (tak Słownik Języka Polskiego, tom III, wyd. Warszawa 1981, s. 612). W ocenie NSA nie powinno budzić wątpliwości, iż wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Zgoda, o której mowa, nie może być przy tym domniemywana w sytuacji, gdy rada gminy - pomimo wniesionego przez pracodawcę wniosku - zachowuje milczenie. Również z tego względu, jako chybiony należy traktować pogląd przyjęty przez Sąd I instancji, stosownie do którego, w tego rodzaju sprawach może znaleźć zastosowanie przepis art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z 02.04.2008 r., sygn. akt II OSK 16/08, cbois).

Mając na uwadze, że nie potwierdził się zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. w odniesieniu do wymogów uzasadnienia zaskarżonej Uchwały Rady, orzekający NSA, uznając za wystarczającą przesłankę stwierdzenia nieważności Uchwały właśnie brak prawidłowego jej uzasadnienia, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1). Ponieważ NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji dotyczącego interpretacji art. 89 u.s.g., wobec tego, powyższe orzeczenie zapadło na podstawie art. 184 in fine. Ze względu na charakter sprawy związany z ochroną stosunku pracy, NSA na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.