Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1947/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 i 4, § 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1018/17 w sprawie ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim); 2. oddala dalej idącą skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/GL 1018/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi A. P. i M. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z [...] marca 2017 r., nr [...] (pkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza (dalej także jako Prezydent) ustalił opłatę w wysokości 2 397 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...], k.m. 5, obręb Z., przy ul. W., spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej, zobowiązując do jej zapłaty A. P. i M. P. (jako współwłaścicieli po ½ części) w kwotach po 1 198,50 zł – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 144-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), "u.g.n.", oraz uchwałę Nr XXVII/426/08 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 130 poz. 2524 z dnia 28 maja 2008 r.).

Po zacytowaniu treści powyższych przepisów organ pierwszej instancji podał, że Gmina Dąbrowa Górnicza zrealizowała przedmiotową inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę ze środków własnych i środków z Funduszu Spójności. Stworzenie warunków umożliwienia podłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej nastąpiło 27 grudnia 2014 r. (vide: zaświadczenie PINB z dnia 17 marca 2015 r.). Przywołana wyżej uchwała przewidywała stawkę procentową w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z obowiązującym planem miejscowym.

Na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D. S. z 12 maja 2016 r. Prezydent ustalił, że różnica wartości rynkowej 1m2 szacowanej nieruchomości gruntowej po budowie kanalizacji sanitarnej wyniosła 3,04 zł/m2 (92,58 zł – 89,54 zł). Zatem różnica wartości wyniosła 4 794 zł (145.999 zł – 141.205 zł).

Zdaniem organu operat ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), "rozporządzenie". Operat zawiera podstawy metodologiczne oraz opis sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Stąd też spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od decyzji A. P. i M. P. zakwestionowali obciążenie ich maksymalną stawką opłaty w wysokości 50%, bowiem obecnie obowiązuje stawka 3%. Wyjaśnili, że w styczniu 2016 r. zbyli przedmiotową nieruchomość, a inwestycja nie została dokończona. Nie zostali też poinformowani o możliwości rozłożenia opłaty na raty.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej także jako Kolegium) odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 145 u.g.n. do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem nowa stawka, wprowadzona uchwałą nr X/221/2015 z 9 września 2015 r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stworzenie warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej następuje zaś w dacie zgłoszenia użytkowania. Data ta wynika z zaświadczenia PINB z 17 marca 2015 r.

Zdaniem Kolegium ocena operatu szacunkowego nie może dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody szacowania i doborze nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Sporządzony operat szacunkowy nie zawiera błędów i w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że budowa kanalizacji sanitarnej wpłynęła na wzrost wartości przedmiotowej działki. Rzeczoznawca wziął do porównań 20 transakcji nieruchomościami o pow. od 716 m2 do 5176 m2, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę mieszkaniową z usługami. Charakteryzując cechy nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił wagę cechy "uzbrojenie" w zależności od ilości sieci. Strony, znając treść operatu, nie wystąpiły o rozłożenie opłaty na raty. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego A. P. i M. P. ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zasługuje ona uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej zawarte.

Zdaniem tego Sądu prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że w niniejszej sprawie stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w wyniku skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. Jak wynika z zaświadczenia PINB, zawiadomienia dokonano 5 grudnia 2014 r. Ustawowy 21 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął więc 27 grudnia 2014 r. Po tej dacie obiekt budowlany mógł być legalnie użytkowany. Istniała zatem możliwość realizacji przyłącza i korzystania z kanalizacji sanitarnej, gdyż wybudowano przykanalik do granicy nieruchomości. Zasadnie też stwierdziły organy administracji, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej miarodajna jest stawka obowiązująca w dacie stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości, tj. 27 grudnia 2014 r. Późniejsza zmiana wysokości stawki takiej opłaty jest bez znaczenia prawnego.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości operatu szacunkowego jako obligatoryjnego dowodu dla określenia wartości nieruchomości na użytek sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a oraz art. 149-157 u.g.n., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – w brzmieniu z daty orzekania przez organy administracji).

Z mocy art. 154 ust. 1 tej ustawy – wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (z wyjątkami określonymi w ust. 2 i 3 w przypadku braku planu), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Pojęcia "stan nieruchomości" oraz "nieruchomość podobna", zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie badają operatu szacunkowego poza formalną oceną jego kompletności, błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, bądź powoływania się przez rzeczoznawcę na nieobowiązujące przepisy prawa, jak to przyjęły organy obu instancji. Operat stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Ocena mocy dowodowej operatu nie może zatem wkraczać jedynie w kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z mocy art. 80 k.p.a. organy są zobowiązane do badania czy rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru prawidłowej metody i techniki szacowania, zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

W niniejszej sprawie wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Aktualność operatu szacunkowego z 12 maja 2016 r. rzeczoznawca potwierdził na dzień 11 maja 2017 r. (vide: k. 24 akt adm.). Do wyceny rzeczoznawca wybrał 20 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych poza centrum miasta (vide: tabela str. 12 operatu). Były to działki o powierzchni od 716 m2 do 5176 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę mieszkaniową z usługami, z dostępem do kanalizacji sanitarnej (działka o najwyższej cenie) lub bez dostępu do kanalizacji (działka o najniższej cenie). Określając wartość rynkową wycenionej działki, rzeczoznawca zastosował współczynniki korygujące – przed wybudowaniem kanalizacji 1,150, a po jej wybudowaniu – 1,189. Jako rodzaj cechy biegły przyjął: 1) położenie, atrakcyjność lokalizacji; 2) możliwości inwestycyjne; 3) uzbrojenie; 4) dostęp do drogi; 5) sąsiedztwo i otoczenie; 6) wielkość i kształt działki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca określił w oparciu o tą samą bazę 20 transakcji nieruchomości, z których część posiadała uzbrojenie w postaci kanalizacji, a część nie była wyposażona w takie uzbrojenie. Zdaniem tego Sądu wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość. Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości – w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Nadto, wbrew dyspozycji § 40 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględnił odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości. Skoro wyceniana działka ma pow. 1577 m2 i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała Nr XLVIII/905/05 z dnia 28 października 2005 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 139 poz. 3482 z dnia 30 listopada 2005 r.) położona jest na terenie o symbolu MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przyjęte do porównań transakcje nie mogły być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Zachodzą bowiem znaczne różnice w powierzchni działek. Jedynie 11 transakcji dotyczyło nieruchomości o przeznaczeniu MN. Pozostałe działki miały przeznaczenie MN/U (6 transakcji), bądź U/MN (3 transakcje). Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest decydujące z mocy art. 154 ust. 1 u.g.n. Jedynie w razie braku planu uwzględnia się zapisy studium (art. 154 ust. 2 u.g.n.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza wymogi prawa, co dyskwalifikuje wartość dowodową opinii na użytek wyliczenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n.

Zdaniem tego Sądu stwierdzenie naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozporządzenia, wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Rzeczoznawca podlega bowiem wyłączeniu z mocy art. 176 ustawy w zw. z art. 24 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14). Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (sporządzenie operatu spełniającego wymogi prawa) ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.). Jednocześnie z mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd ten orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Podniósł bowiem, że z uwagi na upływ 27 grudnia 2017 r. trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie jest już dopuszczalne wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n. – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Na mocy ustawy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), znowelizowano art. 145 ust. 2 ustawy, jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed dniem 23 sierpnia 2017 r. (wejście w życie zmiany) i do tej daty wydano decyzję ostateczną. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 poz. 121, ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez uznanie, że mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość, podczas gdy ww. przepisy nie zawierają takiego nakazu,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie mogą być uznane za nieruchomości podobne, podczas gdy spełniają one wymogi art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie przepisów prawa materialnego § 40 ust. 2 rozporządzenia, poprzez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił tego przepisu podczas, gdy w procesie szacowania wartości nieruchomości zostały uwzględnione odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości,

- naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na przyjęciu, że sporządzenie operatu szacunkowego z naruszeniem przepisów prawa skutkuje koniecznością wyłączenia tego rzeczoznawcy z mocy art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy brak jest uzasadnienia prawnego dla takiego stanowiska w ww. przepisach,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd błędy w operacie szacunkowym skutkują koniecznością wyłączenia tego rzeczoznawcy z mocy art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie organowi drugiej instancji postępowania w ramach art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym istnieje możliwość wydania decyzji reformacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. Zwróciło uwagę, że oceniając operat z 12 maja 2016 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na trzy istotne błędy dyskwalifikujące ten operat jako dowód w sprawie: po pierwsze "wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość". Następnie Sąd wskazał, że: "Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości — w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Interpretacja przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest w ocenie Kolegium nieprawidłowa.

Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. technikę szacowania nieruchomości wybiera rzeczoznawca majątkowy i jest to jego autonomiczna decyzja. Skoro w oparciu o dostępne dane rzeczoznawca majątkowy uznał, iż wpływ ilości sieci uzbrojenia na wartość nieruchomości jest taki, jak opisano w tabelach na stronach 13 i 14 operatu szacunkowego, to brak jest podstaw do kwestionowania tego działania. Dopiero w momencie naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego możliwe jest zakwestionowanie przyjętego sposobu wyceny. Nadto zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rzeczoznawca ma zbadać wpływ cech na wartość nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie uczynił, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jedyną różnicą w przedmiotowej sprawie jest sieć kanalizacji sanitarnej. Pozostałe cechy nie uległy zaś zmianie. Kolegium wskazało, że zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jedyną różnicą w przedmiotowej sprawie jest sieć kanalizacji sanitarnej. Pozostałe cechy nieruchomości nie uległy zmianie, dlatego możliwe jest dokonanie wyceny w oparciu o ten sam zbiór nieruchomości podobnych, przy jednoczesnym zastosowaniu współczynnika korygującego wartość nieruchomości z uwagi na istnienie tej sieci.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca ma dokonać wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi (z § 4 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia). Definicja nieruchomości podobnej zawarta jest w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Rzeczoznawca musi zatem skorygować ceny uzyskane za przyjęte do analizy nieruchomości, uwzględniając występujące między nimi różnice. Z powyższego wynika po pierwsze, że w sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych, a odmienności skorygował. Po drugie, rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, usługowo - mieszkaniowym i mieszkaniowo - usługowym, przy czym w ocenie Sądu pierwszej instancji te drugie i trzecie a priori nie mogą być uznane za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, czego Sąd nie uzasadnił. Sąd tym samym przesądził, że sam symbol planu wpływa na przeznaczenie nieruchomości i jest wyłącznym kryterium oceny podobieństwa nieruchomości.

Kolegium zwróciło uwagę na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XLVIII/905/05 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów "Ząbkowice- Zachód", zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na terenach o symbolu MN, a więc o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednakże zgodnie § 6 ust. 5 tejże uchwały dla terenów symbolu MN, dopuszcza się także lokalizację usług. Tym samym założenie będące podstawą przyjęcia przez Sąd złego doboru nieruchomości do porównań jest obarczone błędem. Ewentualne uznanie działek o symbolu MN/U lub U/MN byłoby możliwe dopiero po wykazaniu istotnych różnic, które jednocześnie nie zostały skorygowane przez rzeczoznawcą majątkowego w procesie szacowania wartości nieruchomości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "wbrew dyspozycji § 40 ust. 2 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględnił odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości". Sąd nie wskazał jednak, na czym owo naruszanie przepisu polegało. Przyjmując, że Sąd miał na myśli sieć kanalizacji sanitarnej, to w takim przypadku stwierdzenie Sądu stoi w opozycji do wskazania znajdującego się na stronie 7 operatu szacunkowego. Rzeczoznawca opisał, że sieć kanalizacji sanitarnej poprowadzona jest ulicą W., przy której położona jest bezpośrednio nieruchomość. Następnie zostało wskazane, że wybudowany został także przykanalik aż do granicy nieruchomości. Zatem rzeczoznawca majątkowy uwzględnił dyspozycję tego przepisu w odniesieniu do kanalizacji sanitarnej.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, że jest ono przedwczesne. Zdaniem organu po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji ustalającej opłatę adiacencką możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Celem instytucji opłaty adiacenckiej jest uczestnictwo właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 144 u.g.n. Termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), dalej u.g.n., oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie, a także § 40 ust. 2 rozporządzenia.

Wskazać należy, że zasady określania wartości nieruchomości uregulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dział IV rozdział 1 i przepisami wykonawczymi, tj. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przepisach tych w szczególności wskazane są sposoby określania wartości, podejść, metod i technik wyceny. Jakkolwiek wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), to jednak ma obowiązek przestrzegać reguł, które ww. przepisy określają. Reguły te w niniejszej sprawie nie zostały zachowane. W niniejszej sprawie biegły uznał, że właściwe będzie podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, która polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tej metodzie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, jak to już wyżej wskazano. Aktualność operatu szacunkowego z 12 maja 2016 r. rzeczoznawca potwierdził na dzień 11 maja 2017 r. Do wyceny rzeczoznawca wybrał 20 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych poza centrum miasta (vide: tabela str. 12 operatu). Były to działki o powierzchni od 716 m2 do 5176 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę mieszkaniową z usługami, z dostępem do kanalizacji sanitarnej (działka o najwyższej cenie) lub bez dostępu do kanalizacji (działka o najniższej cenie). Określając wartość rynkową wycenionej działki, rzeczoznawca zastosował współczynniki korygujące – przed wybudowaniem kanalizacji 1,150, a po jej wybudowaniu – 1,189. Jako rodzaj cechy biegły przyjął: 1) położenie, atrakcyjność lokalizacji; 2) możliwości inwestycyjne; 3) uzbrojenie; 4) dostęp do drogi; 5) sąsiedztwo i otoczenie; 6) wielkość i kształt działki. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca określił w oparciu o tą samą bazę 20 transakcji nieruchomości, z których część posiadała uzbrojenie w postaci kanalizacji, a część nie była wyposażona w takie uzbrojenie. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość. Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości – w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W niniejszej sprawie wyliczone przez biegłego wartości wynikają faktycznie przede wszystkim z przyjętych współczynników korygujących, a nie cen średnich za nieruchomości podobne. Wyłącznie współczynniki korygujące nie mogą zasadniczo służyć określeniu wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o tę samą bazę transakcji nieruchomości, zamiast określenia ceny średniej każdego ze zbiorów nieruchomości (nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość), następnie wyliczenie różnicy ceny w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Trafnie także zauważa Sąd pierwszej instancji, że wbrew dyspozycji § 40 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględnił odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości. Zgodnie z owym przepisem prawa, przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Trafnie także zauważa Sąd pierwszej instancji, że wyceniana działka ma pow. 1577 m2 i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała Nr XLVIII/905/05 z dnia 28 października 2005 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 139 poz. 3482 z dnia 30 listopada 2005 r.) położona jest na terenie o symbolu MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przyjęte do porównań transakcje nie mogły być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Zachodzą bowiem znaczne różnice w powierzchni działek. Ponadto jedynie 11 transakcji dotyczyło nieruchomości o przeznaczeniu MN, a pozostałe działki miały przeznaczenie MN/U (6 transakcji), bądź U/MN (3 transakcje). Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest decydujące z mocy art. 154 ust. 1 u.g.n. Jedynie w razie braku planu uwzględnia się zapisy studium (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Nie można w tej sytuacji twierdzić, jak to czyni strona skarżąca kasacyjnie, że przyjęte do porównań nieruchomości spełniają wymogi art. 4 pkt 16 u.g.n.

Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza wymogi prawa, co dyskwalifikuje jego wartość dowodową na użytek wyliczenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., a stwierdzenie naruszenia przez biegłego art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozporządzenia, wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. W powyższej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12 oraz z 21 października 2015 r., sygn. I OSK 2638/14, w których wskazał, że w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady operatu szacunkowego dochodzi do uchylenia decyzji wydanej w sprawie, a rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, wówczas biegły podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego (art. 176 u.g.n.). Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego. W takiej sytuacji biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania opinii, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z treścią art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Za nietrafny także w tej sytuacji uznać należało zarzut naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. Usunięcie wyżej wskazanych wad operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a., co trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji. Konieczny bowiem do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga sporządzenia operatu spełniającego wymogi prawa, a ramach art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n., uznać należy, żę zarzut ten jest zasadny. Zarzut ten dotyczy kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 27 grudnia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] marca 2017 r. i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z [...] sierpnia 1997 roku. Rozważyć zatem należało, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu pierwszej instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii.

Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest, jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku.

Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku stosuje się, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku).

Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.).

Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 145 i 146 ustawy z [...] sierpnia 1997 roku, jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych.

Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji, czy przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny.

Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu drugiej instancji, czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji.

Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 roku, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 roku zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, wydana została decyzja organu pierwszej instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku (pkt 1 wyroku NSA). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku (pkt 1 wyroku). Wobec zaś niezasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pkt 2 wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił dalej idącą skargę kasacyjną.