Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28  art. 31  ust. 1  pkt 1,  ust. 5,  art. 32  ust. 1,  art. 33  ust. 1 i 4,  art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1090/09 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu I, III i IV i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od B. H. na rzecz skarżącej J. D. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1090/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w punkcie II. oddalił skargę w części dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę, w punkcie III. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu, w punkcie IV. zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 387 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.,

nr [...], Starosta S. działając na podstawie art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1, ust. 5, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. Nr 138, poz. 1554 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenie na budowę i rozbiórkę. Pozwolenie na rozbiórkę obejmowało dwa budynki zlokalizowane na działkach nr [...] i [...], a budowa budynek usługowy – punkt gastronomiczny, wewnętrzne instalacje sanitarne, elektryczne i instalacje odgromową na działkach

nr [...],[...] z przewieszeniem (łącznik) nad działką nr [...] obręb ewidencyjny nr [...] miasta D.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. H. – właściciel nieruchomości sąsiedniej nr [...].

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia akt sprawy o wniosek o rozbiórkę dwóch budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], co nastąpiło w dniu [...] marca 2009 r. oraz uzupełnił akta sprawy o:

- pismo Burmistrza Miasta D. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], potwierdzające zgodność projektowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- decyzję Urzędu Morskiego w S. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zwalniającą z zakazu zabudowy działek nr [...] i [...] obr. w D.,

- oświadczenie projektantów z dnia [...] marca 2009 r. o nie pozbawieniu dostępu do mediów obiektów sąsiadujących z obiektem projektowanym.

Organ II instancji stwierdził zgodność wniosku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienie wymogów ustawy Prawo budowlane.

Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wystąpił B. H. zarzucając decyzjom organów I i II instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Szczegółowo przedstawiając zarzuty skarżący podniósł, że:

1. naruszono art. 89 k.p.a., nie wyznaczono bowiem rozprawy administracyjnej celem przesłuchania wszystkich osób sporządzających projekty, opinie oraz oświadczenia stanowiące podstawę do wydania decyzji, co do których sformułował zarzuty w swoich pismach na okoliczność ustalenia ich zasadności. Wobec kwestionowanych przez niego ustaleń i sposobu przedstawienia elementów budynku konieczne było również przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji. Takie działanie naruszało również przepisy art. 7, 8 i 9 k.p.a.

2. W ocenie skarżącego organ naruszył też art. 9 k.p.a. albowiem nie poinformował odwołującego o złożeniu do akt sprawy przez inwestora oświadczenia projektanta stwierdzającego, że projektowane przyłącze nie spowoduje odcięcia dostaw mediów do sąsiednich budynków. Z treścią tego oświadczenia nie zgadza się, albowiem osoba ta nie przeprowadziła żadnych badań w tym zakresie, w szczególności nie dokonała odkopu instalacji wodnokanalizacyjnej, aby ten fakt stwierdzić, a skoro część budynku będąca jego własnością ma wspólną instalację wodno kanalizacyjną z częścią wnioskodawcy, to nie ma możliwości aby w czasie prac nie pozbawiono go tych mediów.

3. Podniesiono, iż inwestor nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nad którą będzie wykonane przewieszenie tj. działki nr [...] oraz [...],[...],[...] albowiem takiego prawa nie posiada. Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie jakiejkolwiek części budynku w przestrzeni powietrznej nad nieruchomością stanowi jej zajęcie. W przypadku zaś zajęcia pasa drogowego, tytułem prawnym jest zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, którego inwestor nie posiada.

4. Jak wskazał skarżący, organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności formułowanych przez odwołującego zarzutów i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Sam fakt złożenia przez inwestora dokumentów, które swoją nazwą odpowiadają wymaganym przez przepisy nie zwalnia organu od sprawdzenia ich prawidłowości w zakresie objętym zarzutami odwołującego jako strony. W takim przypadku organ powinien choćby zobowiązać inwestora do ustosunkowania się do tych zarzutów i wyznaczyć rozprawę administracyjną w tym celu, czego jednak nie uczynił.

5. Podniesiono również, że organ nie wyjaśnił podniesionej kwestii wątpliwości co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w kwestii niezgodnego z przepisami zaprojektowania antresoli jako oddzielnej kondygnacji.

6. Wskazano, iż inwestor nie przedłożył opinii wymaganej zgodnie z przepisami art. 213 § 1 Kodeksu pracy, nie przedłożył również uzgodnień wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz przez przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 ust. 2 ).

8. Ekspertyza obejmująca stan obiektów istniejących na działkach sąsiednich tj. działce [...] oraz projekt rozbiórki budynku zostały wykonane bez zbadania części budynku należącego do B. H. i istniejących na jego części elementów nośnych oraz konstrukcyjnych, które mogą zostać naruszone przy rozbiórce. W wyniku zaś wybudowania nowego budynku przydatność do użytkowania budynku w części należącej do B. H. zostanie ograniczona, bowiem w projekcie nie uwzględniono, że instalacje wodne i kanalizacyjną są wspólne dla inwestora oraz skarżącego. W ekspertyzie nie odniesiono się do kwestii związanej z faktem, że w wyniku rozbiórki części budynku należącej do wnioskodawcy budynek w części należącej do B. H. utraci oparcie poprzeczne na fundamentach, na których stała część budynku należąca do wnioskodawcy. W ekspertyzie brak jest jakichkolwiek opisów istniejących fundamentów oraz wyliczeń potwierdzających brak negatywnego wpływu rozbiórki na konstrukcję nośną budynku.

9. Wskazano, że projekt rozbiórki jest zbyt ogólnikowy i nie zawiera żadnego badania ani opisu konstrukcji nośnych oraz ich mocowania, ani fundamentów w części budynku należącej do B. H.

10. Projekt budowlany nie zawiera rozwiązań dotyczących połączenia z budyniem B. H. ani przeniesienia na jego fundamenty obciążeń statycznych wywoływanych tym budynkiem, a koniecznych w związku z pozbawieniem fundamentów jako konstrukcji nośnej budynku B. H. W tym stanie rzeczy część należąca do B. H. utraci częściowo oparcie i zmieni swoją pracę statyczną co grozi zawaleniem, a wnioskodawca w projekcie nie zaplanował połączenia swojej płyty fundamentowej z fundamentami B. H. ani innej formy przeniesienia wywoływanych przez nią obciążeń.

11. Zauważono, że budynek posiada ciężki strop żelbetowy, a nie jak twierdzi autor projektu rozbiórki "lekki strop drewniany". Powyższe można stwierdzić podczas wizji lokalnej.

12. Podkreślono, że inwestor nie dysponuje projektem rozbiórki kostki brukowej, jaką jest wyłożony plac przed całym budynkiem. Nie ma także projektu zabezpieczenia w czasie robót kostki brukowej na działce nr [...] B. H. Prace ciężkiego sprzętu podczas wykopu pod fundamenty (o głębokości co najmniej 130 cm) na granicy dwóch stycznych ze sobą działek spowodują obsypanie się twardego podłoża pod kostką brukowana dz. [...] oraz zarwanie się jej.

13. Budynek jest jednolitą bryłą posadowioną na ławach fundamentowych, które przenoszą obciążenia całej konstrukcji, ale nie w jednakowym stopniu. Strop w części budynku B. H. jest niższy o 50 cm od stropu, który ma ulec rozbiórce. Parter budynku w części należącej do p. D. jest o tyle samo wyższy a piętro w części poprzecznej budynku niesymetrycznie podwyższone. Zarówno projektant rozbiórki pan E. T. oraz pan K. K. nie zauważyli tego faktu i nie ujęli tego w opisie budynku podlegającego częściowej rozbiórce.

14. Ławy fundamentowe zostały tak zaprojektowane, że przenoszą niejednakowe obciążenia całej bryły jaką jest budynek. Projekt rozbiórki przewiduje, że ławy fundamentowe mają być ucięte 12 cm od ściany działowej. Wpłynie to negatywnie na ich obciążenie i w dłuższym czasie doprowadzi do przechylenia części budynku B. H. i katastrofy budowlanej - projektant nie dokonał w tym zakresie żadnych obliczeń sił nacisku całej konstrukcji budynku na ławy fundamentowe w różnych punktach.

15. Autor projektu rozbiórki nie dokonał wizji lokalnej nieruchomości B. H. i nie zna jej stanu technicznego. Nie zmierzył długości podciągu, na którym jest oparty jego strop i nie wyliczył obciążeń jakie przenosi. Nie opisał w swoim projekcie (ekspertyzie), że podciąg ten jest oparty na jego ścianie nośnej oraz na ścianie nośnej, która ma być zburzona w trakcie rozbiórki. Projektant twierdzi, że po zburzeniu ściany nośnej oraz ucięciu podciągu przy ścianie działowej jego pozostała część zostanie oparta na filarku ceglanym 12x50 cm zakotwionym do ściany działowej, jednak nie wie, czy ten filarek wytrzyma obciążenie podciągu, na którym spoczywa żelbetowy strop jego nieruchomości - nie dokonał w tym celu żadnych obliczeń sił nacisku, przenoszonych obciążeń i wytrzymałości stosowanych materiałów.

16. Obecnie ściana działowa nieruchomości jest oparta na posadzce, pod którą znajduje się twarde podłoże z ubitego żwiru. Projektant chce zabezpieczyć tę ścianę i zakotwić do niej 3 filarki ceglane 12x50 cm oparte na żelbetowej wylewanej belce podwalinowej o grubości 120 cm i szerokości 25 cm. Żeby tego dokonać musi usunąć od strony inwestora posadzkę i dokonać wykopu o głębokości co najmniej 130 cm (120 cm belka +10 cm chudy beton) pod ścianą działową lub na jej styku. Spowoduje to naruszenie stabilności i obsypanie podłoża pod ścianą działową oraz zawalenie się jej już podczas wykopu. Projektant nie przewidział w tym względzie żadnych zabezpieczeń oraz nie dokonał żadnych obliczeń obciążeń i sił nacisku ściany działowej na istniejącą posadzkę.

17. Projekt budowlany nowoprojektowanego budynku nie uwzględnia wyżej opisanej belki podwalinowej. Nie ma jej wrysowanej na rysunkach przedstawiających rzut fundamentów. Z rzutu fundamentów nowoprojektowanego budynku wynika, że zostaną wylane na belce podwalinowej. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, ponieważ belka podwalinowa została opracowana jako element wzmacniający tylko i wyłącznie dla ściany działowej oraz jako element podparcia uciętego na granicy ściany działowej podciągu i nie mogą na nią działać żadne inne siły nacisku, zwłaszcza tak potężne jakie będzie przenosił nowoprojektowany 3 kondygnacyjny budynek. Projekt nie uwzględnia filarków ceglanych, które mają wzmocnić ścianę działową (opisanych w pkt. 5). Nie ma ich wrysowanych w rzucie ścian parteru.

18. Skarżący podniósł, że z projektu mającego powstać budynku wynika, iż zarówno fundamenty, jak i ściana nośna tego budynku na granicy z działką [...] B. H., będą oparte na belce podwalinowej, która miała wzmocnić ścianę działową. Gdyby było inaczej, zarówno fundament oraz ściany nośne nowoprojektowanego budynku powinny być odsunięte od ściany działowej o szerokość belki podwalinowej tj. minimum 25 cm.

19. Jak zauważył skarżący w "Ekspertyzie technicznej obiektu stwierdzającej jej stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego budową i eksploatacją w sąsiedztwie nowoprojektowanego obiektu" skupiono się przede wszystkim na opisie oddziaływania dwóch już istniejących budynków. Mowa jest w niej o "dwóch sąsiadujących ze sobą obiektach tworzących w przyszłości zabudowę bliźniaczą". Tymczasem nie jest wiadomym, na jakiej podstawie ekspert twierdzi, że będzie to zabudowa bliźniacza, choć B. H. jako właściciel działki przyległej nie zamierza budować na swojej działce budynku bliźniaczego. Ekspertyza ta jest w swoim założeniu błędna. Celem opracowania jest: "analiza stanu konstrukcji oraz bezpieczeństwo jej użytkowania w trakcie budowy..."

W podstawie opracowania wskazano:

- "wizję lokalną", choć nigdy takiej nie dokonano na nieruchomości B. H.,

- "badania geologiczne gruntu", choć nie przeprowadzono takich badań - nie ma ich w dokumentacji - nie wiadomo jaki grunt jest pod projektowanym budynkiem i jak będzie się zachowywał tak potężny (3 kondygnacyjny) budynek po wybudowaniu.

Nie przeprowadzono też ekspertyzy, której celem jest "analiza stanu konstrukcji oraz bezpieczeństwo jej użytkowania w trakcie rozbiórki". Na ten temat w swoim opracowaniu pani ekspert pisze: "opis budynku oraz metodologię jego zabezpieczenia przed rozbiórką części przylegającej zawarto w odrębnym opracowaniu pt.: "Rozbiórka części budynku mieszkalnego"... sporządzonym przez tech. bud. E. T. oraz mgr inż. K. K.".

20. Jak stwierdził skarżący, w czasie demontażu elementów nośnych budynku mogą nastąpić zdarzenia nieprzewidywalne. Sami autorzy projektu obawiają się komplikacji w trakcie rozbiórki budynku, ponieważ piszą w "Uwagach końcowych", że:

- demontaż musi być wykonany w czasie najmniejszego ruchu (wolny dzień od pracy) komunikacyjnego na placu manewrowym,

- demontaż musi być wykonany w czasie najmniejszego obciążenia budynku, w czasie bezśnieżnej i mało wietrznej pogody.

21. W części budynku należącej do B. H. jest prowadzona działalność gospodarcza: "Salon gier komputerowych", w którym cały czas przebywają ludzie, w większości dzieci. Budynek zaś stanowi jednolity obiekt rozdzielony tylko ścianą działową. Jakiekolwiek prace rozbiórkowe części nośnych tego obiektu nie mogą być prowadzone w trakcie przebywania w nim ludzi, ponieważ będzie to stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia.

22. Projekty przyłączy nadal przewidują odcięcie części budynku B. H. od obecnie istniejących przyłączy i nie przewidują ich doprowadzenia i połączenia z instalacjami znajdującymi się na jego części budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi skierowanych przeciwko projektowi budowlanemu, Sąd wyjaśnił, że w przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił zakres kontroli tego projektu, wykluczając możliwość ingerencji w jego zawartość merytoryczną. Podkreślono, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, ze zm.), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mimo zarzutów skarżącego w odniesieniu do przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania projektantów na okoliczność zasadności podniesionych zarzutów. Tym samym organ nie naruszył przepisu art. 86 k.p.a.

Podobnie – w ocenie Sądu - przedstawia się sprawa ekspertyz stanu obiektów istniejących na działkach sąsiednich oraz projektów rozbiórki budynków przedłożonych przez inwestora. Odpowiedzialność za ich treść ponoszą osoby je sporządzające. Za gołosłowne Sąd uznał zarzuty skarżącego odnoszące się do ekspertyz oraz projektów rozbiórki, jako pochodzące od osoby nie posiadającej uprawnień budowlanych, nie poparto je bowiem żadnymi dowodami.

Również za gołosłowny Sąd uznał zarzut odcięcia skarżącemu w wyniku rozbiórki dostępu do mediów. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że budynek skarżącego stanowi samodzielny lokal wyposażony w odrębne instalacje. Natomiast skarżący nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego jego twierdzenia.

Zdaniem Sądu, chybiony jest również zarzut skargi, że planowana inwestycja sprzeczna jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości planowanych kondygnacji. Kwestie tę organ wyjaśnił wskazując, że miejscowy plan przewiduje trzy kondygnacje i czwartą w poddaszu i tak też zaprojektowane zostały planowane do wybudowania budynki.

Za bezpodstawne Sąd uznał również zarzuty, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie został uzgodniony pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony przeciwpożarowej oraz przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odpowiednie adnotacje stwierdzające zgodność projektu z wymienionymi przepisami znajdują się na arkuszu projektu budowlano-wykonawczego zawierającego rzut parteru.

W ocenie Sądu trafnie skarżący podniósł, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy inwestor swoje oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oparł o pismo Zastępcy Burmistrza Miasta D. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w którym zawarto zgodę na połączenie łącznikiem budynków zlokalizowanych na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...]miasta D. Jednak z rzeczonego pisma nie wynika dla inwestora żaden tytuł prawny do działki nr [...]. Pomijając fakt, że treść pisma zredagowano w taki sposób jakby inwestycja obejmować miała tylko łącznik w celu połączenia już istniejących budynków, co nie koresponduje z zakresem planowanej inwestycji, to nie można również przyjąć, że w wyniku jednostronnej zgody powstał stosunek zobowiązaniowy uprawniający inwestora do wykonania robót budowlanych. Zdaniem Sądu, aby można było przyjąć, że taki stosunek powstał musiałaby zostać zawarta umowa między stronami i to przynajmniej w zwykłej formie pisemnej.

Powyższe rozważania obejmują sytuację, gdy stanowiąca własność Gminy D. działka nr [...] nie jest drogą publiczną. Jednak ta okoliczność nie jest jednoznaczna w sprawie, bowiem ww. piśmie Zastępca Burmistrza podaje, że działka przeznaczona jest na ciąg pieszy, natomiast na znajdujących się w aktach sprawy mapach geodezyjnych nie oznaczono działki jako drogi publicznej. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, gdyż gdyby działka nr [...] stanowiła drogę publiczną, to wówczas rację miałby skarżący, że prawo do dysponowania taką nieruchomością na cele budowlane winno wynikać z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wydanej przez właściwego zarządcę drogi.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że bezkrytycznie przyjmując oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy architektoniczno-budowlane naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W rezultacie udzielając pozwolenia na budowę osobie, która nie złożyła oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającego z właściwego dokumentu, naruszyły również przepis art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...],[...],[...], Sąd wskazał, że sprawa ta powinna być wyjaśniona przez organy. Wprawdzie w decyzji nie wymieniono tych działek jako trenu inwestycji, jednak w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] października 2008 r. inwestor wymienia działki nr [...] i [...]. Z załącznika do projektu zagospodarowania terenu wynika, że na wymienionych działkach projektuje się kanalizację deszczową. Wobec takich rozbieżności w materiale dowodowym sprawy organy powinny szczegółowo wyjaśnić tą kwestię i przedstawić dokonane ustalenia w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd wskazał, że wyżej wskazane wady oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczą części decyzji zezwalającej na rozbiórkę dwóch budynków, bowiem mające ulec rozbiórce budynki posadowione są na działkach nr [...] i [...], co do których inwestor legitymuje się prawem własności. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych wyrysy i wypisy z rejestru gruntów. Inwestor złożył również sporządzone przez osoby uprawnione projekty rozbiórki oddzielnie dla każdego z budynków oraz dwie ekspertyzy techniczne obiektu stwierdzające jego stan bezpieczeństwa i przydatność do użytkowania przy uwzględnieniu oddziaływania wywołanego rozbiórką budynku sąsiedniego i budową nowego obiektu w sąsiedztwie dotyczące budynków przylegających do budynków mających ulec rozbiórce. W takiej sytuacji – w ocenie Sądu - organy prawidłowo udzieliły inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę i dlatego oddalił skargę na decyzję w tej części – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. D., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w części, w zakresie punktu I, III i IV, podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pisemna zgoda właściciela na dysponowanie przez inwestora nieruchomością tego właściciela na cele budowlane, wyrażona na wniosek inwestora, w związku z realizacją projektu budowlanego, który w części ma dotyczyć tej nieruchomości, nie mieści się co do formy i treści w zakresie sformułowania "stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych";

2) art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że:

- organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ma obowiązek weryfikować oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy właściciel tej nieruchomości wyraża pisemną zgodę na dysponowanie nią przez inwestora na cele budowlane w zgodzie z projektem budowlanym,

- weryfikacja ma objąć nieruchomości, których nie dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jeśli inwestor złożył w tym zakresie oświadczenie o prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a wskutek tego częściowe uwzględnienie skargi B. H., w wyniku błędnego przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie przez organy administracyjne przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

- niewskazania przez organy administracyjne, czy działka nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. jest, czy też nie jest drogą publiczną, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że nie jest ona drogą publiczną, ale ma być ciągiem pieszym;

- nieprzeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania dowodowego w kwestii tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] (sąsiednich wobec działek objętych pozwoleniem na budowę i rozbiórkę) w kontekście złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, podczas gdy okoliczność ta nie ma znaczenia z punktu widzenia pozwolenia na budowę, dotyczącego działek nr [...],[...] oraz [...] z obrębu ewid. nr [...] miasta D., objętych projektem budowlanym;

- nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego co do weryfikacji oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr [...], położonej w obrębie ewid. nr [...] miasta D., objętej projektem budowlanym – w sytuacji, gdy właściciel tej nieruchomości, na wniosek inwestora, wyraża pisemną zgodę na dysponowanie nią przez inwestora na cele budowlane w zgodzie z projektem budowlanym, a organy administracyjne nie są upoważnione do kwestionowania tak zaistniałego zobowiązaniowego stosunku cywilnoprawnego, jeśli nie został on zakwestionowany przez właściwy podmiot (np. sąd cywilny) i wynika z niego uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych, przewidzianych w projekcie budowlanym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od B. H. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. H. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , wyznaczonych wskazanymi w niej zarzutami. Zarzuty te są zasadne a tym samym skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd iż pisemna zgoda gminy, wyrażona w piśmie Zastępcy Burmistrza z dnia [...] grudnia 2008 r. w odpowiedzi na wniosek skarżącej, na inwestycję w wyniku której dojdzie do przewieszenia nad działką nr [...], stanowiącą własność Gminy D., mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( w dacie wydawania zaskarżonego wyroku Dz.U. Nr 89,poz.414 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do robót budowlanych. Zastąpienie obowiązku składania m.in. wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych-oświadczeniem ,stanowi istotne ułatwienie proceduralne. Co do zasady, organ administracji nie ma kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia, jedynie gdy nabierze wątpliwości w tym względzie może zwrócić się do organów ścigania aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest zatem skuteczne, o ile z materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. Skarżąca złożyła oświadczenie i wskazane pismo ze zgodą na wykorzystanie w określony sposób nieruchomości gminnej ozn. nr działki [...]. Pismo to stanowi w istocie oświadczenie woli uprawnionego podmiotu prawa – w tym przypadku gminy – którego przedmiotem jest zgoda na realizowanie inwestycji z wykorzystaniem określonej nieruchomości gminnej i określenie warunków na jakich udziela tej zgody. Rodzi zatem stosunek zobowiązaniowy. .Z przyznanym inwestorowi – w formie zgody – przez uprawniony organ uprawnieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji w przedstawionej formie powiązany został obowiązek spełnienia przez inwestora określonych warunków na jakich zgoda zostaje udzielona. Nie ma także w warunkach niniejszej sprawy potrzeby badania czy działka nr [...] jest drogą publiczną Kwestia ta jest wyjaśniona we wspomnianym piśmie( zawarta jest w nim, ponawiana, informacja, że przedmiotowa część działki nr [...] jest przeznaczona na ciąg pieszy a ciąg pieszy to nie to samo co droga publiczna) i rozważania dotyczące tego czy wskazana działka stanowi drogę publiczną czy nie są w tym przypadku zbędne. Nie ma też potrzeby wyjaśniania na tym etapie kwestii dysponowania działkami nr [...] i [...], sąsiednimi w stosunku do działek objętych pozwoleniem na budowę i rozbiórkę i gdy projekt obejmuje działki nr [...],[...] i [...]. Okoliczność że planuje się ich wykorzystanie w związku z budową przyłączy może być badana na etapie ich budowy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.