Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 55/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. , art. 19 ust. 2 i 5, art. 20 pkt 1- 8, art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia WSA (del.) Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lipca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Gliwice reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach w przedmiocie wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki z drogi wojewódzkiej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 lipca 2022r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gliwice reprezentowanym przez Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach (dalej: "Prezydent") w sprawie wniosku datowanego na dzień 14 czerwca 2021r. M. S.i B. S. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego do działki nr (...) obręb (..) (..) w G. z drogi wojewódzkiej nr (...) (ul. ...) na jej odcinku w obszarze skrzyżowania autostrady A4 z drogą wojewódzką nr (...) - węzeł drogowy oraz wskazanie Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu wskazał, że M.S.wnioskiem z 5 lipca 2021r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach o wskazanie warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr (...) z drogi wojewódzkiej nr (...) - ul. (...) lub warunków dla przebudowy istniejącego zjazdu do działki nr 600 dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku, usługowego projektowanego na działce nr (...) obręb (...) (...), gm. G. Pismem z 30 czerwca 2021r. Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach.

Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach wskazał, że nie jest właściwy w sprawie ww. wniosku i wskazał jako właściwy organ - GDDKiA Oddział w Katowicach. Jako uzasadnienie powyższego podał: że "zgodnie z wnioskiem zjazd ma odbywać się do drogi publicznej ul. (...) - dz. nr (...) (obręb ew. ...). Ww. działka jest zarządzana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec powyższego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest GDDKiA."

Z uwagi na to, iż działka nr (...) przylega faktycznie do drogi wojewódzkiej nr 408 GDDKiA wystąpiła do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego celem wskazania Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z 26 listopada 2021r., sygn. akt II GW 79/21 NSA w Warszawie oddalił wniosek GDDKiA. Wskazał, że główną przesłanką oddalenia wniosku przez NSA był brak wyjaśnienia żądania wnioskodawcy, a mianowicie czy domaga się on wskazania warunków dla możliwość realizacji zjazdu do działki nr (...) z drogi wojewódzkiej nr (...) (ul. ...), czy warunków dla przebudowy istniejącego zjazdu z DW408 do działki nr (...) dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr (..) obręb (...) (...), gm. G..

Mając na uwadze powyższe, GDDKiA wezwała wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu żądania.

Wnioskodawca wskazał, że przedmiotem żądania jest uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego bezpośrednio do działki nr (...) obręb (...) w G. z drogi wojewódzkiej nr (..) (ul.....

W ocenie GDDKiA stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach nie znajduje uzasadnienia, a sporną kwestię budzi fakt, że przedmiotowy zjazd byłby zjazdem z drogi wojewódzkiej, jednak znajdowałby się na odcinku istniejącego dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo na skrzyżowaniu (...) z ul. (...) oraz łącznicą węzła w ciągu autostrady A4. Wskazał, że GDDKiA zarządza autostradą (A4) przebiegającą m.in. w granicach administracyjnych Gliwic, przy czym podkreślił, że objęty spornym wnioskiem teren działki nr (..) nie przylega do autostrady A4, lecz przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr (...) (urządzonego m.in. na działkach nr (...) i (...). Dodatkowo wskazał, że łącznicą węzła prowadzona jest kontynuacja (...). Podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Z powyższych przepisów zatem wynika, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Zarządcą DW(..) jest Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach, przy pomocy którego Prezydent Gliwic w granicach administracyjnych Gliwic wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad A1 i A4), wojewódzkich i powiatowych, oraz wykonuje inne zadania określone w statucie, nie zaś GDDKiA. Podniósł też, że w stanie faktycznym sprawy nieuzasadnionym jest odwoływanie się przez Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach do własności działki, albowiem czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona. Wskazując na powyższe wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu podniósł, że budowa zjazdu oraz włączenie do ruchu drogowego miałoby się odbywać do drogi wojewódzkiej nr (...), ul. (...) - działka nr (...) (obręb ew. ...). Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w rejonie skrzyżowania łącznicy autostrady A4 oraz zgodnie z księgą wieczystą numer (...) znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Stwierdził, że w art. 19 ust. 1-2 u.d.p. ustawodawca uregulował zagadnienia związane z zarządem dróg publicznych wskazując, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz kto jest zarządcą drogi w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Stosownie zaś do dyspozycji art. 19 ust. 5. u.d.p. zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miast na prawach powiatu jest prezydent miasta. Podkreślił, że w niniejszej sprawie oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie wyżej przywołanych przepisów wydaje się być nieprawidłowe, bowiem spór ten dotyczy drogi znajdującej się na obszarze miasta na prawach powiatu przy łącznicy (skrzyżowaniu) drogi wojewódzkiej nr (...) z autostradą A4. Zauważył, że zgodnie z informacjami ujawnionymi w księdze wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gliwicach VIII Wydział Ksiąg Wieczystych przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa oraz znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a jako sposób jej wykorzystania wskazano kategorię DR - drogi. Dalej wskazał, że działka nr (...) stanowi niejako wlot skrzyżowania w rejonie łącznicy autostrady A4 z drogą wojewódzką nr (...) (ul. ...), a jej stan prawny wynika z przebudowy fragmentu przedmiotowej drogi wojewódzkiej w ramach budowy autostrady A4. Mając zatem na względzie, iż odcinek drogi wojewódzkiej nr (...), ul. (...) - działka nr (...) (obręb ew. ), zlokalizowany w rejonie skrzyżowania łącznicy autostrady A4 należy sklasyfikować jako drogę krajową - A4, bowiem to właśnie drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. W konsekwencji zarządcą tej drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, co znajduje swe odniesienie w art. 19 ust 5 u.d.p. Wskazał, że teren działki nr 47 faktycznie przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 408, natomiast ten odcinek drogi w odległości około 40m do 80m współtworzy skrzyżowanie wraz z drogą autostrady A4. Podkreślił, iż wnioskowany zjazd znajdowałby się w rejonie bezpośredniego oddziaływania na łącznicę dróg, bowiem na całej wysokości działki nr (...) wyznaczono pas do relacji lewoskrętnej w kierunku autostrady A4.

W załączeniu dla celów poglądowych przedłożył roboczy wydruk z miejskiego systemu informacji przestrzennej oraz opracowanie struktury własnościowej poszczególnych nieruchomości w rejonie skrzyżowania autostrady A4 z ul. (...). Załączył również kopie dokumentów z akt niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Prezydentem Miasta Gliwice reprezentowanym przez Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego, bowiem obydwa organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku M. S. o wskazanie warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr (...) z drogi wojewódzkiej nr (...) - ul. (...). Zgodnie z treścią wniosku zjazd ma odbywać się do drogi publicznej ul. (..) - dz. nr (...) (obręb ew....).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą co do zasady powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010r., II OW 35/10).

Zauważyć też należy, że stosownie do art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przy czym należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania.

W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest kolejnym wnioskiem jak obecnie wskazano w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego do działki nr (...) obręb (...) w G.z drogi wojewódzkiej nr (...) (ul. ...) na jej odcinku w obszarze skrzyżowania autostrady A4 z drogą wojewódzką nr (...) - węzeł drogowy.

Jak wynika z akt stan faktyczny sprawy nie zmienił się, sprecyzowano jedynie treść wniosku.

W sprawie jednakże pozostaje spór między organami odnośnie do ustaleń dotyczących realizacji zjazdu do działki nr (..) z drogi wojewódzkiej nr (..) - ul. (..).

GDDKiA wskazała, że zarządza autostradą (A4) przebiegającą m.in. w granicach administracyjnych Gliwic, przy czym objęty wnioskiem teren działki nr (...) nie przylega do ww. drogi. Teren ten przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr (...) (urządzonego m.in. na działkach nr (...)(...)).

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z 26 września 2014r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie w rozpoznawanej sprawie jaki status ma droga, z której planowany jest zjazd do działki, stanowi niezbędny element stanu faktycznego wymagany przed przystąpieniem do oceny kto jest zarządcą tej drogi i który z organów jest właściwy do jej rozpoznania. Takie ustalenie stanu faktycznego należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny.

Na potwierdzenie wskazanych przez organy okoliczności brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że droga której dotyczy planowany zjazd jest drogą krajową, czy gminną której zarządcą jest ZDM, przy pomocy którego Prezydent Gliwic w granicach administracyjnych Gliwic wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych, oraz wykonuje inne zadania określone w statucie.

Jak o tym była mowa powyżej, o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przesądza kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Przedłożony w niniejszej sprawie Sądowi materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację twierdzeń organów dotyczących stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd do wzajemnie sprzecznych twierdzeń organów, albowiem przedłożone materiały nie zawierają niezbędnych danych.

W niniejszej sprawie, między organami istnieje rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, a mianowicie tego, że objęty spornym wnioskiem teren działki nr (...) nie przylega do autostrady A4, lecz przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr (...) (urządzonego m.in. na działkach nr (...) i (...). Natomiast w aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla dz. nr (...), roboczy wydruk z miejskiego systemu informacji przestrzennej oraz opracowanie własnościowe poszczególnych nieruchomości w rejonie skrzyżowania łącznicy autostrady A4 z ul. Daszyńskiego, jak również decyzje dot. wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA jedynie nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...)oraz działek nr (...), (...) (...), (...), (...) i (...) (decyzje Prezydenta Miasta Gliwice z 4 grudnia 2015r., nr GN 74/2015 i nr GN 73/2015).

Wobec tego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero bezsporne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na prawidłowe ustalenie zarządcy drogi właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Jednak wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać ponownego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego do działki nr (...) obręb (...) w Gliwicach z drogi wojewódzkiej nr (...) (ul.) i tym samym wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji inwestycji w pasie drogowym z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych, które jednoznacznie powinny zostać przedstawione przez organy pozostające w sporze. W sprawie bowiem konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Braki w tym zakresie powodują, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny.

Podkreślić też należy, że w uzasadnieniu postanowienia z 26 listopada 2021r., (sygn. akt II GW 79/21) jednoznacznie wskazano, że przedstawienie sporu do rozstrzygnięcia musi obejmować sprawę, której przedmiot jest jasny, a stan faktyczny niesporny. Jeżeli bowiem stan faktyczny nie jest jednoznaczny, a to z uwagi na braki jego ustaleń lub ocen, a także rozbieżności tychże ocen, to tym samym nie jest możliwie jednoznaczne ustalenie i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a.