Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 750/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. G. (zwana dalej: "Skarżąca") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), w podstawie prawnej podając art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca, reprezentowana przez r. pr. B. S., wnioskiem z [...] marca 2017r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a u.z.e.f.

W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że w okresie swojej pracy w Biurze [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych realizowała zadania związane z informatyzacją zbiorów [....] w wyniku przestępstwa, w tym utraconych pojazdów oraz Kartoteki Osób Poszukiwanych. Za wzorową pracę była wielokrotnie wyróżniana i nagradzana oraz awansowana w stopniach i na stanowiskach. Skarżącą w uznaniu jej zasług skierowano na studia zaoczne na [...]. Skarżąca ukończyła ponadto w 1995r. studium [...] w Wyższej Szkole Policji w [...] i została mianowana w 2003r., na stanowisko [...] Komendy Głównej Policji. Charakter zadań realizowanych przez Skarżącą nie uległ merytorycznej zmianie od [...] sierpnia 1990r., choć go poszerzono, a służba była kontynuowana w nowo powstałym Wydziale [...] Komendy Głównej Policji. W związku z tym wniosła o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c u.z.e.f.

Minister podał, że na podstawie art. 8a u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie.

Skarżącą zwolniono ze służby w Policji [...] stycznia 2006r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c u.z.e.f.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] lipca 1981r. do [...] lipca 1990r., czyli 9 lat i [..] dni. Całkowity okres służby Skarżącej wynosi 24 lata, [...] miesięcy i [...] dni.

Minister stwierdził, że skoro Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 9 lat i [...] dni, co stanowi około 37% ogółu Jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W zaistniałej sytuacji nie może zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a u.z.e.f., gdyż znaczna część okresu służby Skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa.

Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. i odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą".

Minister stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania wobec Skarżącej art. 8 ust. u.z.e.f. Na poparcie tego stanowiska Minister przywołał w szczególności prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym podzielono wykładnię Ministra definicji pojęcia "krótkotrwała służba" i uznano, że gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Sąd wskazał, że za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Sąd wskazał ponadto, że; "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Minister przytoczył też prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18, w których oddalono skargi, ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego i brak istnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8 a u.z.e.f. Minister zwrócił uwagę, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. akt l OSK 2125/19 stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28/o (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Zdaniem NSA nie da się obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa – zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym.

2. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:

a) art. 8a u.z.e.f. - przez jego nieprawidłowe zastosowanie;

b) art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu stwierdziła, że Minister nie uzasadnił zaskarżonej decyzji, gdyż nie uwzględnił orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroków z: 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19; 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19, w których wskazano, że ocena służby byłego funkcjonariusza nie może być ograniczona do zbadania jedynie warunku krótkotrwałości. Zdaniem Skarżącej Ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, określających treść normy materialnoprawnej, podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ocena tych okoliczności jest istotnym elementem obalenia domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawiać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do funkcjonariusza unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Brak więc spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punkach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą" przed 31 lipca 1990r., bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków" po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą charakteryzująca się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczająca się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zdaniem Skarżącej Minister, badając sprawę nie dokonał oceny jej służby w sposób wskazany w ww. wyrokach NSA. Nieostrość kryteriów zawartych w art. 8 a u.z.e.f., prowadząca do uznaniowości decyzji administracyjnej, powinna skutkować szczególną dbałością organu o zapewnienie realizacji gwarancji ustawowych, takich jak zasada in dubio pro libertate (art. 7a k.p.a.), działania zgodnie ze słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Zasad tych nie zrealizowano, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie oddaje ani stanu faktycznego ani oceny prawnej. Postępowanie administracyjne w sprawie naruszyło zasadę in dubio pro reo (art. 81a k.p.a.). Decyzja uznaniowa, wymaga szczególnej konieczności uzasadnienia jej w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że organ podjął rozstrzygnięcie na podstawie obiektywnie istniejących i potwierdzonych powodów.

3, Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd podnosi również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, przede wszystkim z powodu wskazanych w skardze naruszeń prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziły do naruszenia przez Ministra przepisu prawa materialnego - art. 8a u.z.e.f.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych przez Ministra, jak również wynikających z wniosku Skarżącej o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. organ administracyjny nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a u.z.e.f. Minister, biorąc pod uwagę pewną grupę orzeczeń sądowych, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pominął poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego począwszy od grudnia 2019r., które wskazują na ewaluację stanowiska w zakresie wykładni art. 8a u.z.e.f., który posługuje się pojęciami nieostrymi. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Skarżącej wyrażone w skardze, że Minister z nieznanych przyczyn zdaje się nie zauważać m.in. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19; 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępne na www.nsa.gov.pl). W szczególności z ww. orzeczenia o sygn. akt I OSK 1895/19 wynika, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 u.z.e.f. dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

Warto też zwrócić uwagę na inny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2020r. sygn. akt I OSK 636/20 (dostępny na www.nsa.gov.pl). Z orzeczenia tego wynika, że definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi, z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Zdaniem NSA nie można uznać za wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c u.z.e.f. nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz koniecznym jest również ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy, odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Zasadnym jest zatem odnieść się do wykładni celowościowej przepisów ww. ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c u.z.e.f. określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne relewantne cechy.

Sąd poglądy te podziela i stwierdza, że jakkolwiek należało się zgodzić z Ministrem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym i biorąc pod uwagę wykładnię językową można ją utożsamiać z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, tym niemniej przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie było wystarczające do wydania decyzji odmownej wobec Skarżącej. Zdaniem Sądu Minister był zobowiązany w świetle treści art. 8a u.z.e.f. ocenić okres służby Skarżącej "na rzecz państwa totalitarnego" w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Minister, wydając zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2020r. odstąpił bowiem od oceny, jakiego rodzaju czynności realizowała Skarżąca w okresie od [...] lipca 1981r. do [...] lipca 1990r. i czy były to zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podkreślała natomiast, że zarówno w ramach służby "na rzecz totalitarnego państwa", jak również od 1 sierpnia 1990r., w tym w nowo powstałym Wydziale [...] Komendy Głównej Policji, realizowała zadania związane z informatyzacją zbiorów [...] w wyniku przestępstwa, w tym utraconych pojazdów oraz Kartoteki Osób Poszukiwanych. Skarżąca podnosiła również, że zakres powierzonych jej zadań nie uległ merytorycznej zmianie, choć go poszerzono w toku całej służby. W kontekście tych okoliczności należało również przeanalizować znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i zastanowić się czy w związku z tym w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wyłączenie stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a u.z.e.f.

W tym aspekcie zaskarżona decyzja jest ułomna proceduralnie, co powoduje również naruszenie art. 8a u.z.e.f. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warto wyjaśnić, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej. Minister, wydając zaskarżoną decyzję był zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd natomiast, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się ponadto uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09, 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister może więc skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Sąd podziela bowiem stanowisko prezentowane w ww. orzeczeniach NSA, a w szczególności w ww. wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19, że art. 8a u.z.e.f. w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pogląd ten jest ugruntowany i dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por wyroki o sygn. akt: I OSK 2114/19, I OSK 2476/19, I OSK 2786/19, III OSK 1577/21, III OSK 1895/21 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego w powołanych przez Ministra wyrokach, których skład rozpoznający sprawę nie podziela.

Sąd w związku z tym stwierdza, że Minister, przyjmując, że przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. (krótkotrwałość i rzetelność służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni ww. przepisu materialnego. Doprowadziło to, oprócz wadliwości wyżej opisanej przez Sąd, także do pominięcia przez Ministra okoliczności sprawy dotyczących "rzetelności" pełnionej przez Skarżącą służby po 31 lipca 1990r., także w kontekście wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca już we wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. podkreślała, że za wzorową pracę była wielokrotnie wyróżniana i nagradzana oraz awansowana w stopniach i na stanowiskach. Skarżącą w uznaniu jej zasług skierowano na studia zaoczne na Uniwersytecie [...] Skarżąca ukończyła ponadto w 1995r. studium w Wyższej Szkole Policji w [...]. W związku z tym stwierdzić należy, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. W rozpoznawanej sprawie należy wziąć pod rozwagę charakter zadań, które wykonywała Skarżąca.

4. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie zobowiązany do przeanalizowania pominiętych kwestii – istotnych z punktu widzenia art. 8a u.z.e.f. Minister weźmie więc pod rozwagę stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu oraz dokona zindywidualizowanych ocen stanu faktycznego, z uwzględnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i obowiązujących przepisów prawa, tak aby możliwe było wydanie prawidłowej decyzji uznaniowej. Minister ustali przede wszystkim czy Skarżąca realizowała jakiekolwiek zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej - na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej oraz oceni rzetelność pełnionych przez Skarżącą obowiązków w toku pełnionej służby, oraz w tym kontekście oceni czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby Skarżącej w zestawieniu z zadaniami faktycznie wykonywanymi i czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd o kosztach postępowania postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), Skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego (punkt drugi sentencji).