Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 402/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f)
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 994/07 w sprawie ze skargi G. P. – F. H. – U. "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnego krajowego drogowego przewozu osób 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 27 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Ol 994/07 uwzględnił skargę G. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. H.-U. "[...]" i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a także uchylił postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...], zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

I

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2006 r. G. P. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O. – P. – S.

Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; dalej zwanej utd) wystąpił do starostów właściwych ze względu na przebieg linii komunikacyjnej o uzgodnienie przedmiotowego zezwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Starosta O. uzgodnił udzielenie zezwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta O. uzgodnił udzielenie zezwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Starosta S. odmówił uzgodnienia udzielenia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że na linii O. – S. i w relacji powrotnej funkcjonuje 36 kursów, linię obsługuje 14 różnych przewoźników, więc uzgodnienie proponowanych kursów spowodowałoby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Lokalna firma B. wychodzi naprzeciw potrzebom społecznym i realizuje wiele nierentownych połączeń, dopuszczenie do drastycznej obniżki dochodów spowoduje, że firma ta zlikwiduje nierentowne, a potrzebne mieszkańcom połączenia.

G. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty S., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdziło, że zażalenie przedsiębiorcy zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Po rozpatrzeniu wniosku G. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Starosty S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Marszałek Województwa [...] odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wnioskowanej linii komunikacyjnej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że udzielenie zezwolenia było niemożliwe z uwagi na odmowę jego uzgodnienia przez Starostę S., które to uzgodnienie ma charakter współdecydowania.

Organ powołał się także na ustalenia wynikające z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu i stwierdził, że projektowane kursy w znacznej części są zbliżone lub zbieżne z istniejącymi na tej linii kursami wykonywanymi przez innych przewoźników. Połączenia na tej trasie wykonywane przez PKS O. są nierentowne, a uruchomienie dodatkowych przewozów pogłębiłoby niekorzystną sytuację dotychczasowych przewoźników, stanowiąc zagrożenie dla ich funkcjonowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa. Podał, że brak było podstaw do orzeczenia odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że podstawą odmowy wydania zezwolenia było stwierdzenie, iż uruchomienie nowych kursów pogłębiłoby niekorzystną sytuację innych przewoźników i stanowiłoby zagrożenie dla ich funkcjonowania. Ocena ta wynikała z ustaleń poczynionych w toku postępowania związanego z opracowaniem analizy sytuacji rynkowej z dnia [...] lutego 2007 r., w tym z informacji od przewoźników realizujących przewozy na wnioskowanej trasie. Ustalenia te wskazywały, że średnie zapełnienie w kursach firm świadczących usługi w godzinach najbliższych propozycjom strony, tj. PKS O. i B. K. PKS, nie przekracza 50% pojemności pojazdów, a przewozy wykonywane przez PKS O. są nierentowne.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że udzielenie zezwolenia w przedmiotowej sprawie wymagało uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania, zatem wydanie zezwolenia nie było możliwe w przypadku, gdy organ współdecydujący – Starosta S. odmówił uzgodnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniósł na tę decyzję G. P. Podniósł, że organy nie dokonały wnikliwej analizy jego wniosków dowodowych, nie przeprowadzono ponownego badania potoku podróżnych z udziałem strony, decyzja nie była należycie uzasadniona, a stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niepoinformowanie jej o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie złożenia w porę wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje obu organów orzekających w sprawie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z [...] stycznia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zakres jego kontroli wyznaczony jest przez art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), zatem Sąd stosuje przewidziane prawem środki we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Takie uregulowanie obliguje Sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji. Sąd objął zatem kontrolą decyzje organów obu instancji oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r. uznając, że orzeczenia te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą prawną odmowy uzgodnienia wymaganego art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) utd mogą być wyłącznie te same przesłanki co przesłanki odmowy wydania zezwolenia wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 utd. Organ uzgadniający ma obowiązek wykazać, że projektowana linia stanowi zagrożenie dla istniejących, zaś samo pojęcie "zagrożenia" nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane. Swoboda jego interpretacji nie oznacza jednak dowolności. Odmowa uzgodnienia z powodu zagrożenia powinna być precyzyjnie uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Starosta S. nie wskazał, z uwagi na jaki przepis prawa odmówił uzgodnienia, a także nie przedstawił w sposób niebudzący wątpliwości przesłanek uzasadniających istnienie zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, bowiem samo podanie, iż na linii funkcjonuje już 36 kursów realizowanych przez 14 przewoźników nie stanowi o zaistnieniu wskazanej przesłanki. W ocenie Sądu postanowienie Starosty S. nie zostało poprzedzone stosownym postępowaniem dowodowym, zatem nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa i dlatego Sąd je uchylił powołując się na art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwany k.p.a.) oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd.

Badając zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że ich podstawę stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) utd oraz 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), ust. 3, 5, 6, i 7 utd. Odmowa udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a) utd ma charakter fakultatywny, a decyzja ma charakter uznaniowy, Sąd może zatem kontrolować jedynie, czy organy rozważyły wszystkie przesłanki ustawowe i czy postępowanie wyjaśniające było właściwe.

Sąd wskazał, że organ oparł się całkowicie na postanowieniu Starosty S. o odmowie uzgodnienia, które było podjęte wadliwie, co sprawia, że jego znaczenie upada.

Organ oparł się także na analizie sytuacji rynkowej, która w ocenie Sądu nie była wnikliwie przeprowadzona, a wnioski wyprowadzone niewłaściwie. Sąd wskazał, że samo dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową zezwolenia. Organy powinny badać przyczyny niskiej rentowności dotychczasowych przewoźników i badać potrzeby społeczne, co do komunikacji.

Uzasadnienie decyzji nie było wnikliwe, a organy wybiórczo potraktowały zgromadzone dowody.

Niepowiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przez organ II instancji pozbawiło stronę czynnego udziału w postępowaniu, gdyż uniemożliwiło złożenie w porę wniosku dowodowego, stanowiło zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd uznał, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i dlatego Sąd je uchylił powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Kasator zaskarżył wyrok w całości żądając jego uchylenia i oddalenia skargi, bądź przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kasator zarzucił:

1. naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 22a ust. 1 pkt 2 utd przez błędną wykładnię

oraz naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrokowanie w części dotyczącej postanowienia Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r. bez akt sprawy,

3. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do postanowienia Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r.

4. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 k.p.a.), jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu 1. skargi kasacyjnej organ stwierdził, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż adresatem art. 22a ust. 1 pkt 2 utd jest nie tylko organ zezwalający, ale również organ uzgadniający. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że uzgodnienie winno obejmować swym zakresem całość postępowania zastrzeżonego dla organu zezwalającego, w tym również obligowałoby do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zdaniem SKO, sam proces uzgodnień ma służyć ocenie, czy projektowana linia spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Przyjęcie, że starosta jest w tego rodzaju sprawie organem jedynie opiniującym uniemożliwiałoby skuteczną realizację polityki przewozowej na terenie powiatu. Błędna wykładnia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) utd i art. 22a ust. 1 pkt 2 utd była w ocenie kasatora głównym motywem uchylenia decyzji SKO i postanowienia Starosty S.

W uzasadnieniu zarzutu 2. kasator wskazał, że Sąd ocenił prawidłowość postępowania prowadzonego przez Starostę S. opierając się o akta sprawy zgromadzone przez Marszałka Województwa [....] i SKO, tymczasem postępowanie prowadzone przez Starostę S. było autonomiczne i jego zakończenie nastąpiło na podstawie samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zarzuty naruszenia, przez organ dokonujący uzgodnienia, art. 7 i art. 77 k.p.a. są dowolne.

W uzasadnieniu zarzutu 3. kasator podniósł, że Sąd I instancji niezasadnie zastosował wobec postanowienia Starosty S. art. 134 p.p.s.a. Organ wskazał, że na wniosek strony toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia jego nieważności, a strona nie wniosła skargi na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności sąd administracyjny może badać legalność takiego orzeczenia tylko, gdy stwierdzi istnienie podstaw do wzruszenia tej decyzji w jednym z trybów wskazanych w art. 156 k.p.a. W tym przypadku strona nie wyczerpała możliwości prawnych poddania postanowienia kontroli sądowej.

W uzasadnieniu zarzutu 4. kasator podał, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy w dniu 11 lipca 2007 r., zaś 17 lipca 2007 r. został pisemnie poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. SKO nie gromadziło nowych dowodów, o których należałoby zawiadomić stronę, wobec tego, kierując się zasadą szybkości postępowania, podjęte zostało rozstrzygnięcie, które doręczono pełnomocnikowi strony. Pełnomocnik strony mógł już w odwołaniu ocenić decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie i zgłosić zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P., prowadzący działalność gospodarczą jako F. H. – U. "[...]", wniósł o odrzucenie tej skargi jako niespełniającej wymogów formalnych, bądź jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Podniósł, że mimo ustawowego obowiązku, zarzuty kasacji sformułowane są nieprecyzyjnie i nie wskazują, na czym polega niewłaściwa wykładnia wskazanego przepisu prawa.

Zdaniem G. P., Sąd nie dokonywał żadnej wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 utd i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) utd, ponieważ treść tych przepisów jest precyzyjna i nie wymaga wykładni. Sąd nie dokonywał zatem wykładni, a jedynie wskazał, że Starosta S. niedostatecznie wywiązał się z obowiązku i niedostatecznie wykazał, że udzielenie zezwolenia będzie stanowiło zagrożenie dla istniejących już na tej samej linii przewozów. Starosta S. oparł swoje rozstrzygnięcie na przesłance niewymienionej w zamkniętym katalogu przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 utd.

Opinia Starosty ma postać współdecydowania i trafnie Sąd uznał, że decyzja w sprawie głównej ma postać decyzji związanej rozstrzygnięciem incydentalnym. Odmowa udzielenia zezwolenia, oparta na wadliwym postanowieniu o odmowie uzgodnienia, była wadliwa.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 p.p.s.a., to zarzuty te nie spełniają warunków formalnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem strona nie wskazuje, że rzekome naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Bezprawne działanie SKO pozbawiło skarżącego możliwości złożenia dodatkowych wniosków dowodowych, zatem zasadnie Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Skarżący nie zaskarżył do sądu orzeczenia SKO o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty S., bowiem złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została sformułowana nieprecyzyjnie i przy zarzucie nr 1. brak jest wskazania, że chodzi o naruszenie prawa materialnego, jednak przepisy, powołane jako naruszone, są przepisami prawa materialnego, a kasator wyjaśnił, że zarzuca ich błędną wykładnię przez Sąd. NSA uznał, że tak sformułowany zarzut spełnia wymagania ustawowe, bowiem nie ma wątpliwości, o które przepisy chodzi kasatorowi oraz które poglądy Sądu, dotyczące wykładni tych przepisów, kasator kwestionuje.

W zarzutach nr 2, 3 i 4 kasator zarzuca także naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Również te zarzuty nie są sformułowane w sposób precyzyjny, jednak są na tyle jasne, że mogą zostać rozpoznane przez NSA, bowiem nie ma wątpliwości, co do wskazania naruszonych przepisów postępowania oraz treści stawianych zarzutów.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

NSA rozpoczyna ocenę zarzutów kasacyjnych od zarzutu nr 3, którego zasadność przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Omawiany zarzut dotyczy naruszenia art. 134 p.p.s.a. i objęcia kontrolą oraz uchylenia prawomocnego postanowienia Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r., wydanego w trybie uzgodnienia.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oba przepisy muszą być wykładane łącznie, bowiem prawidłowe określenie "granic sprawy", o których mowa w art. 134 p.p.s.a., pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i właściwe rozumienie "przewidzianych ustawą środków", które może stosować Sąd we wszystkich postępowaniach, które obejmuje swoją kontrolą.

Powołane przepisy nakładają na sąd obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia całej sprawy administracyjnej i orzeczenia o losach wszystkich aktów w zakresie danej sprawy administracyjnej, które sąd uznaje za wadliwe. Jednak zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki, zatem działa w granicach ustawy p.p.s.a. i mając na względzie treść k.p.a., a ustawy te nie upoważniają sądu do przeprowadzania dodatkowej kontroli wszystkich aktów administracyjnych związanych z rozpoznawaną sprawą, które z woli strony nie były kontrolowane w stosownym czasie i w stosownej formie w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Art. 135 p.p.s.a. ma służyć całościowemu rozpoznaniu sprawy, bez zbędnego mnożenia procedur koniecznych do jej zakończenia. Przepis ten nie służy ustanowieniu dla stron dodatkowej możliwości kontrolowania aktów, których strony nie poddały przewidzianej prawem kontroli instancyjnej i sądowej lub kontroli nadzwyczajnej w stosownym czasie. Art. 135 p.p.s.a. nie daje zatem stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie akcesoryjne i nie wniosła skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, jeszcze jednej dodatkowej szansy skontrolowania niekorzystnego dla niej postanowienia przy okazji rozpoznania w trybie zwykłym sprawy głównej. Nie jest zatem dopuszczalne przy okazji rozpoznawania sprawy głównej objęcie kontrolą postanowienia akcesoryjnego, którego strona skutecznie nie zakwestionowała we właściwym czasie i we właściwej formie.

Jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że art. 135 uprawnia sąd rozpoznający skargę na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (lub odmowę wznowienia postępowania), do badania sprawy "w głąb" i do orzekania o decyzjach, których wniosek o unieważnienie dotyczy. Jest to jednak sytuacja, w której aktywność sądu nie zastępuje aktywności strony, do której zawsze musi należeć decyzja, czy w ogóle zaskarżać akt do sądu i w jakim zakresie. Gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (wznowienie postępowania) wyraża wolę wzruszenia konkretnego aktu i tak zakreśla granice sprawy administracyjnej, zatem wszelkie działania sądu idące w tym kierunku są działaniami w granicach danej sprawy administracyjnej.

Odmienna jest sytuacja, gdy chodzi o postępowania akcesoryjne prowadzone w trybie art. 106 k.p.a., które choć powiązane ze sprawą główną, są samodzielne. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne może także być wzruszone w wyniku wniosku o stwierdzenie jego nieważności, przy czym wydane rozstrzygnięcie administracyjne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień nie objętych skargą strony. Takie działanie nie jest działaniem w granicach danej sprawy. Nie jest zatem możliwe skontrolowanie przez sąd postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, bowiem objęte nim rozstrzygnięcie jest poza granicami rozpatrywanej sprawy administracyjnej, chociaż pozostaje z nią w związku.

Kwestia objęcia kontrolą sądową orzeczeń wydanych w postępowaniach akcesoryjnych była już przedmiotem rozważań NSA, który w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06 (Lex nr 340121), wyjaśnił, że postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. W powołanym wyroku NSA wyjaśnił, że skoro orzeczenie uzgadniające podlega samodzielnemu instancyjnemu zaskarżeniu, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być od niego wniesiona skarga do sądu administracyjnego, nie jest aktem podjętym w granicach danej sprawy. NSA w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą pogląd ten w pełni podziela.

Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 69/05 (Lex 194983), w którym wyjaśnił, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Weryfikacja tych postanowień jest możliwa wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej i reasumując wywody powyższe uznać należy, że akcesoryjne postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2007 r. wydane w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) utd pozostawało poza granicami sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób i akt ten nie mógł być objęty kontrolą sądową w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez błędne objęcie zakresem kontroli także postanowienia Starosty S. jest zatem usprawiedliwiony.

Gdy chodzi o zarzut nr 2. skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że istotnie Sąd kontrolował postanowienie Starosty S. nie dysponując aktami sprawy "uzgodnieniowej" skompletowanymi przez Starostę. W okolicznościach sprawy niniejszej jest to dodatkowy argument przemawiający za stanowiskiem, że postanowienie akcesoryjne nie podlega kontroli w sprawie głównej, także dlatego, że Sąd nie dysponuje aktami sprawy akcesoryjnej, która jest oddzielną sprawą, rozpatrywaną przez inny organ na podstawie odrębnego postępowania i odrębnych akt administracyjnych. Omawiany zarzut, co do zasady słuszny, został niejako pochłonięty przez wyżej omówiony zarzut nr 3, który jest dalej idący i wyklucza w ogóle możliwość kontrolowania przez Sąd badający decyzję w sprawie głównej także postanowienia akcesoryjnego.

Z powołanych wyżej względów NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej nr 2 i 3 za uzasadnione, co wobec oparcia całej konstrukcji wyroku na wadliwości postanowienia akcesoryjnego, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Czyni to zbędnym rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji rozstrzygnie sprawę dotyczącą odmowy wydania zezwolenia w granicach wyznaczonych przez prawidłowo rozumiany art. 134 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę Sąd weźmie pod uwagę wynikającą z art. 22 Konstytucji RP zasadę wolności działalności gospodarczej, która to wolność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje także art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zmianami) stanowiąc, że podejmowanie /.../ działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem.

Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis utd ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. Zatem ustalenie zagrożenia wymaga precyzyjnej analizy sytuacji. Same ogólnikowe stwierdzenia nie wystarczają dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd, jako podstawy odmowy wydania zezwolenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oceni, czy analiza wykonana na zlecenie organu odpowiada wymogom art. 22a ust. 5 utd i czy pozwala ona na podjęcie zgodnej z prawem decyzji o odmowie wydania zezwolenia.

Mając na względzie sformułowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd i wynikający z niego uznaniowy charakter decyzji, oraz treść art. 22a ust. 3 i ust. 5 utd, który obliguje organ podejmujący decyzję do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, przy podejmowaniu decyzji o zezwoleniach na trasach o długości do 100 km, Sąd rozważy, czy można przyjąć, że odmowa dokonania uzgodnienia przez jeden z organów uzgadniających obliguje organ wydający decyzję uznaniową do odmowy wydania zezwolenia, niezależnie od treści wykonanej analizy. Sąd będzie miał na względzie, że utd nie czyni wyjątków od obowiązku przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej, przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia na trasach do 100 km, zaś bezwzględne związanie organu wydającego decyzję postanowieniem o odmowie uzgodnienia, czyniłoby taką analizę całkowicie zbędną. Sąd weźmie też pod uwagę, że ustawa nie nakłada na organ uzgadniający obowiązku przeprowadzania analizy sytuacji rynkowej, zatem dokonane uzgodnienie z istoty rzeczy nie musi opierać się na danych, jakie zawiera analiza przeprowadzona przez organ decyzyjny.

Zważywszy powyższe NSA, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania.

NSA działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w powołanym przepisie prawa, bowiem uchylenie wyroku nie zostało spowodowane treścią żądań skarżącego, ani też jego wadliwym postępowaniem, zatem nie powinien być obciążony w sposób wyłączny kosztami postępowania kasacyjnego.