Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1253/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007. w p. 1 dotyczącym końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określiło nowy dłuższy termin zezwolenia - do dnia 22 maja 2007r., a także uchyliło p. 2 decyzji dotyczący zakresu odmowy udzielenia zezwolenia i p.3 decyzji dotyczący rygoru natychmiastowej wykonalności oraz p.5 decyzji dotyczący wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 7 listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwanej C., o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rejonie ul. J. celem dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, poczynając od dnia 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Do wniosku dołączono szczegółowy plan sytuacyjny reklamy.

Po powzięciu wiadomości, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie ma pełnomocnictw do rozkładania na raty należności za zajęcie pasa drogowego pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. C. ograniczyła wniosek do okresu od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r.

Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana udp), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ([...]) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. W. w rej. ul. J. o powierzchni 10,50 m2 na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz na planowane podniesienie limitu prędkości na odcinku, którego dotyczy zezwolenie do 70 km/godz. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., których jednakże brak w aktach sprawy. Powołał się także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L. K., z której wynika, m.in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy powodując zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia [...] tj. do dnia 7 lutego 2007 r. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

W aktach znajduje się informacja Pogotowia Drogowego Zarządu Dróg Miejskich z dnia 11 lutego 2007 r., z której wynika, że reklama została usunięta.

C. wniosła odwołanie od decyzji I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. mgr inż. M. M., który nie posiadał ważnego umocowania, naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamy na ul. W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. W. w dniu 28 grudnia 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zatem M. M. wydał i podpisał decyzję nie będąc do tego upoważniony. Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 7 lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 7 lutego 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani ekspertyz dotyczących bezpieczeństwa ul. W. w rejonie ul. J., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego, brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Ogólnikowość i uśrednione wyniki badań powołanych w omawianej opinii przesądzają o jej braku wiarygodności jako dowodu w sprawie. Pozostałe treści opinii oraz innych dokumentów, dotyczą ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani konieczności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W kwestii naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa organ II instancji powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 22 maja 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 23 maja 2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 5623,20 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. To wnioskodawca powinien wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO powołało się także na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i zawarte w niej spostrzeżenia dotyczące fiksacji czyli zatrzymania wzroku kierowcy na reklamie powodujące rozproszenie uwagi. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które współgra z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu. SKO nie podzieliło też zarzutu, że mandat prezydencki H.W. wygasł.

Z uwagi na to, że decyzja I instancji udzielała zezwolenia do 7 lutego 2007 r., zaś odwołanie strony wpłynęło do SKO w marcu 2007 r. a rozpatrzone zostało w dniu 22 maja 2007 r. organ uznał, za uzasadnioną przedłużenie terminu zezwolenia do dnia 22 maja 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu pozwoli spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też w decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za dłuższy okres zajęcia pasa drogowego.

C. sp. z o. o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe oparcie decyzji I instancji na Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów niemającej mocy dowodowej, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamowego przy ul. W. w rejonie ul. J. powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez dyskryminację C. w stosunku do innych podmiotów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut, że organ odwoławczy wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, z którego wynika, że do dnia 22 maja 2007 r. przedmiotowy nośnik reklamowy nie stwarzał zagrożenia dla kierowców i organ zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt, a następnie stwierdził, że po tej dacie nośnik powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w powyższym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, gdyż organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które są zdaniem skarżącej całkowicie niewiarygodne. Skarżąca zarzuciła, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W ocenie skarżącej SKO w swojej decyzji nie odniosło się w ogóle do zgłoszonych przez nią zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Skoro zaś organy administracji twierdzą, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż urządzenia reklamowe należące do innych przedsiębiorców nadal funkcjonują w sąsiedztwie nośnika należącego do C.. Wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich nadal wyraża zgody na umieszczanie przez innych przedsiębiorców urządzeń reklamowych na słupach oświetleniowych w ruchliwych punktach W. i na umieszczenie przez nich ruchomych słupów reklamowych. SKO rozpatrując odwołanie nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania tego zarzutu strony dopuszczając się tym samym obrazy art. 6 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że demontaż urządzeń, na których eksponowane są materiały reklamowe na podstawie umów z kontrahentami pociąga za sobą znaczny koszt i straty, a także wywoła odpowiedzialność odszkodowawczą skarżącej z powodu niewywiązania się z umów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że kwestionowana opinia nie była dowodem decydującym, bowiem organ nie jest zobowiązany do ustalania, czy konkretna reklama powoduje zagrożenie ruchu. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek powodujący potrzebę umieszczenia reklamy w konkretnym miejscu. Tymczasem skarżąca, poza korzyścią majątkową, nie podała żadnej takiej okoliczności. Wydłużenie okresu zezwolenia miało na celu ochronę interesów strony. SKO zaprzeczyło, aby inne podmioty traktowane były lepiej i uzyskiwały zgody na umieszczanie reklam w pasie drogowym.

W toku postępowania sądowego skarżąca złożyła do akt zdjęcie ul. W. z reklamami innych firm w pasie drogowym, zdjęcia innych ulic z reklamami innych firm w pasie drogowym oraz opracowanie W. K. zawierające przegląd światowego dorobku badawczego na temat wpływu nośników outdoorowych na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem autora opracowania nie udało się dotychczas bezsprzecznie wykazać, że outdoor negatywnie wpływa na wypadkowość tzn. powoduje przyrost wypadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie, w którym przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie jej nieuzyskania umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres, przy czym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień postępowanie wszczyna się na wniosek /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 334/.

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz. U. Nr 140 z 2004 r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 udp wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zatem postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego. W ten sposób strona określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W sprawie niniejszej skarżąca najpierw wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., a następnie pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. /k. 4 akt administracyjnych/ z uwagi na wysokość opłat, ograniczyła swój wniosek do okresu od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r.

Organ II instancji wydając decyzję reformatoryjną wyszedł poza granice wniosku i wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 22 maja 2007 r., czyli poza okres objęty wnioskiem.

Wyjście poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii /okresie zajęcia pasa drogowego/ nieobjętej wnioskiem stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 61 k.p.a. w związku z art. 40 uzt.16 udp oraz w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. i powoduje, że decyzja dotknięta jest nieważnością. Stwierdzenie nieważności decyzji zwalnia Sąd od rozważenia zasadności zarzutów skargi, gdyż powoduje jej eliminację z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzeknie zgodnie z granicami wniosku biorąc pod uwagę, że wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego już upłynął, a jak wynika z akt, nośnik reklamy został usunięty z pasa drogowego 11 lutego 2007 r.

Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 p.2 kpa orzekł jak w sentencji.

O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził kwotę 225,00 zł z tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.