Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 365/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...]), obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m2 i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m2 oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m2 i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m2.

W obszernym odwołaniu od tej decyzji A. S. (zwany dalej skarżącym) wniósł o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB"), na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz.1409, z późn. zm.) i art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WINB opisał dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących kwestii legalności robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego (na podstawie ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w B. z dnia [...] maja 1955r. [...] o pozwoleniu na budowę) usytuowanego na działce nr [...] przy granicy z sąsiednią nieruchomością, samowolnie użytkowanego jako budynek mieszkalny, a następnie samowolnej jego rozbudowie, toczących się, co najmniej od 1969 r. W wyniku tych postępowań, w szczególności:

- decyzją z [...] listopada 2010r. ([...]) PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki części podstawowej obiektu (wybudowanej legalnie w 1955 r.), a WINB utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. ([...]),

- decyzją z [...] listopada 2010r. ([...]) PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki części dobudowanej w 1969r., która został utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2012r. ([...]).

Orzeczenia te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który prawomocnymi wyrokami z 15 czerwca 2011r. sygn. II SA/Bd 245/11 oraz z 5 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Bd 252/12 oddalił skargi skarżącego. Wyrokiem z 9 października 2014r. sygn. II OSK 705/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA z 5.11.2012 r.

Wobec prawomocnego stwierdzenia braku podstaw do rozbiórki spornego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego kontynuowały postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne (dot. części wybudowanej na podstawie decyzji z 1955r.) oraz w zakresie zakończenia legalizacji części budynku samowolnie dobudowanej w 1969r.

Organ wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy samowolnej rozbudowy ww. budynku o część parterową (konstrukcji murowanej) o wymiarach w rzucie poziomym: 5,75 x 4,60 m i wysokości pomieszczeń ca 2,67 m, która jest podpiwniczona, oraz drewnianej werandy o wymiarach zewnętrznych 2,90 x 1,95 m (wewnętrzna pow. użytkowa 4,9 m2). Przy czym, w części parterowej znajduje się pokój o pow. użyt. 14,2 m2, pomieszczenie gospodarcze (pralnia) o pow. użyt. 7,7 m2. Natomiast w piwnicy znajduje się kotłownia na paliwo stałe (7,95 m2), pomieszczenie na skład opału (5,68 m2) i pomieszczenie gospodarcze (7,69 m2).

WINB podał, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny rzeczonej rozbudowy w dniu [...].08.2015 r. i w dniu [...].09.2015 r., które potwierdziły sposób użytkowania części nadziemnej jako pokój i pralnię, drewnianą werandę jako wejście do budynku, a część podpiwniczona jako kotłownia, skład opału i pomieszczenie gospodarcze. Przy czym, nie stwierdzono, by rozbudowany budynek mógł stwarzać jakiekolwiek zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi przebywających w nim, jak i osób znajdujących się na terenie działki, na której jest on posadowiony (działki nr [...]). Ponadto, H. G. (żona inwestora i współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...]) przedłożyła protokół z dnia [...].07.2015 r., z okresowej 1-rocznej kontroli obiektu polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej elementów obiektu budowlanego i instalacji, urządzeń służących ochronie środowiska.

Do akt niniejszej sprawy dołączona została również "Inwentaryzacja obiektu budowlanego przeznaczonego na cele mieszkalne", zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...], przy granicy z posesją nr [...] (działką nr [...]) - wykonana w 2001 r. Dokumentacja ta obejmowała inwentaryzację budowlaną obiektu, instalacji elektrycznej, sanitarnej, wraz z uzgodnieniem z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pozytywną opinią Miejskiego Inspektora Sanitarnego.

Następnie PINB zawiadomieniem z dnia [...].09.2015 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się w tej sprawie. Skarżący przeglądał dokumenty w dniu [...].10.2015 r. Natomiast swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawiał we wcześniejszych pismach kierowanych do organu I instancji, w tym (m.in.) z dn. [...].08.2015 r., z dn. [...].09.2015 r. i z dnia [...].10.2015 r., w których podkreśla przede wszystkim fakt, że inwestor wykonanej rozbudowy jest tylko mniejszościowym współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], a pozwolenie na użytkowanie dobudowanej w 1969 r. części budynku na cele mieszkalne będzie działało na szkodę majątkową jego i F. S.. Nadto do ww. pisma strona załączyła kopię protokołu z dnia [...].08.2010 r. sporządzonego przez przedstawicieli ENEA Operator Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji B., z kontroli sprawdzenia prawidłowości eksploatacji i działania układów pomiarowo-rozliczeniowych oraz rozliczeń zużycia energii elektrycznej w budynku mieszkalnym frontowym znajdującym się na posesji przy ul. [...] (od strony granicy z ulicą S.). Z ustaleń zawartych w ww. protokole wynika, iż istnieje nieprawidłowe rozdzielenie WLZ (wewnętrzne linie zasilające) w zabezpieczeniu głównym na strychu budynku; brak możliwości oplombowania puszek WLZ.

WINB dodał, że prócz ww. wyroków sądów administracyjnych, zapadłych w sprawie samowolnej rozbudowy istniejącego legalnie budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, również wcześniejsze wyroki potwierdzały fakt, iż w stosunku do tej rozbudowy było wszczęte postępowanie naprawcze, w tym decyzją z dnia [...].08.1969 r. znak: [...] w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, które jednak nie zostało zakończone (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/07, wyrok NSA z dn. 05.03.2009 r., sygn. akt II OSK 621/08). Z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu wyroków wynika, że przedmiotowa sprawa winna być zakończona w oparciu o przepisy ustawy dotychczasowej, tj. z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, z uwagi na przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego WINB wyjaśnił, że strona po raz kolejny podniosła sprawę współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w B. określonej w częściach ułamkowych, w tym spadkobierców po inwestorze W. G., posiadających po 1/32 udziałów (czyli łącznie 1/8), a skarżący posiada 6/8. Strona odwołująca się wywodzi, iż spadkobiercy inwestora nie posiadają stosownego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, tj. - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Wskazuje też naruszenie § 58 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który dot. wniosku o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części); przy czym, jeżeli wniosek składa użytkownik, to winien dołączyć zgodę właściciela lub zarządcy na ową zmianę.

W ocenie WINB niniejsza sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę, ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz dotyczy pozwolenia na użytkowanie części dobudowanej samowolnie (w 1969 r.) do istniejącego wcześniej leganie budynku. Zatem przywołane przez skarżącego przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Rzeczona sprawa rozstrzygana jest na podstawie art. 42 ust.3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane oraz § 59 ww. rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, z których wynika, że to przede wszystkim inwestor występuje o pozwolenie na użytkowanie wraz z dokumentami dotyczącymi wykonania robót budowlanych zarówno tych zamierzonych jak i nakazanych. Natomiast skarżący nie był inwestorem ww. rozbudowy, co wynika z akt sprawy, nie jest też następcą prawnym inwestora, nie ponosił żadnych nakładów finansowych na ową budowę. Nadto, w wyrokach zapadłych wcześniej w sprawie przedmiotowego budynku, sądy wypowiedziały się już w temacie prawa własności inwestora do tej budowy, co zostało ustalone i zaakceptowane (m.in.) w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt II SA/ Bd 245/11 i z dnia 05.11.2012 r. sygn. akt II SA/Bd 252/12 oraz wyroku NSA z dnia 09.10.2014 r., sygn. akt II OSK 705/13.

Zdaniem WINB niezasadne jest powoływanie się strony skarżącej na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 oraz uchwałę z dnia 16.12.2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, które nie mają odniesienia do rozpatrywanej sprawy, bowiem dotyczą one wybranych przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2, które nie mają zastosowania w rzeczonej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego podważania wiarygodności protokołów sprawdzenia instalacji elektrycznej znajdującej się w badanym obiekcie, WINB zauważył, że owe zarzuty nie zostały poparte stosownymi wiarygodnymi ekspertyzami. Natomiast w aktach organu I instancji znajduje się kopia "Opinii" z dnia [...].04.2012 r. - biegłego sądowego z dziedziny badań elektrotechnicznych i pożarowych przy Sądzie Okręgowym w B. dotycząca instalacji elektrycznej znajdującej się w budynku gospodarczym w B. przy ul. [...] w zakresie jej zgodności z przepisami oraz bezpieczeństwa dla ludzi.

WINB stwierdził, że sposób użytkowania spornej dobudowy jako część mieszkalno-gospodarcza, jest zgodny z pozostałą częścią budynku (tzw. pierwotną) - użytkowaną jako mieszkalny od kilkudziesięciu lat, co wynika z akt sprawy. Nadto, decyzją z dnia [...].12.2015 r., znak: [...] - organ I instancji zakończył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części podstawowej budynku gospodarczego (pobudowanego legalnie) na cele mieszkalne. Przedmiotowa budowa nie narusza też przepisów ostatniego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Czyżkówko", zatwierdzonego Uchwałą Nr X/69/90 MRN w Bydgoszczy z dnia 14.02.1990 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 19, poz.215 z dnia 19.06.1990 r.), który obejmował posesję przy ul. [...] nr [...]; teren ten oznaczony jest symbolem 29 MN, co oznacza - teren zabudowy jednorodzinnej.

Ponadto, jak zauważył WINB skarżący w swym odwołaniu od ww. decyzji jednocześnie wniósł "odwołanie" od postanowienia PINB dla M. B. z dnia [...].08.2001 r., Nr [...], dot. nałożenia na H. G. obowiązku wykonania określonych czynności w zw. z samowolną rozbudową istniejącego budynku gospodarczego (w latach 1955-71r.) i zaadaptowaniem go na cele mieszkalne, zlokalizowanego przy ul. [...] w B.. Owe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, na które nie służyło zażalenie. Przy czym, postępowanie to zakończyło się (zgodnie z ówczesną właściwością) decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...].03.2002 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku na cele mieszkalne, które jednak Wojewoda [...] uchylił - decyzją z dnia [...].07.2002 r., znak: [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 06.03.2003 r., sygn. akt SA/Bd 499/03 - uchylił ww. decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż sprawę zmiany sposobu użytkowania należy prowadzić w oparciu o art.71 ust.3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, wcześniej wykluczając ewentualną rozbiórkę tego budynku lub jego części. Wskazane zalecenia zostały wykonane przez nadzór budowlany, co wynika z analizy całości akt sprawy, w tym z ww. decyzji PINB dla M. B. z dnia [...].11.2010 r., znak: [...], z dnia [...].11.2010 r., znak: [...] oraz z dn. [...].12.2015 r., znak: [...]. Wobec powyższego w ocenie WINB brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania obecnie zażalenia na ww. postanowienie z dn. [...].08.2001 r., Nr [...], które zostało już wchłonięte przez ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2002 r. oraz ocenione wyrokiem NSA OZ w Bydgoszczy z dnia 06.03.2003 r., sygn. akt SA/Bd 499/03.

Ponadto WINB nie dopatrzył się naruszenia procedury administracyjnej w postępowaniu organu I instancji, która miałaby wpływ na wynik sprawy, co skarżący również podnosi w odwołaniu.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przedstawiając własną ocenę i obszernie argumentowane zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego dotyczących postępowań związanych z budową budynku gospodarczego – pralni wybudowanego bez pozwolenia na budowę w 1969 r. i bez zgody współwłaścicieli, w szczególności naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 103 ust. 2, art. 42 ust. 3 Pb z 1974 r. poprzez przyjęcie, że można wydać pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego nielegalnego bez pozwolenia na budowę z samowolną zmianą sposobu użytkowania, którego budowa o charakterze ciągłym została zakończona w 2008 r., można uznać za legalny bez wcześniejszego zakończenia wszystkich postępowań samowoli budowlanych prowadzonych przez PINB dla M. B. związanych z tym nielegalnym budynkiem gospodarczym dobudowanym do budynku gospodarczego do części z 1955 r. przy jednoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy UM WAB w B. i bez zgody współwłaścicieli przedmiotowego budynku i błędną interpretacją art. 153 ppsa do przedmiotowego postępowania administracyjnego i nie odniesienie się organu do powołanego orzecznictwa wyroków NSA i WSA jako uzasadnienia odwołania od decyzji [...] z dnia [...].10.2015 r. skarżącego,

- wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 557/15 z dnia 2016-02-02, wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 557/15 dotyczącego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie w 2008 r. przez inwestora H. G. i nałożenia grzywny na PINB za nie wykonanie wyroku WSA o sygnaturze akt II SAB/Bd 284/14, wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SAB/Bd 53/15 z dnia 2015-04-11, wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/108/02 z dnia [...]-03-2005 r.,

- art. 42 ust.3 Pb z 1974 r. w związku z naruszeniem art. 61, art.62 ust. 1 pkt 2 i art.70 ust. 1 i ust. 2 poprzez nieustosunkowanie się i pominięcie istotnego dowodu w sprawie zaprzeczającego, że możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, w tym w charakterze mieszkalnym, przy nielegalnej i wadliwej instalacji elektrycznej przedmiotowego budynku - "Protokołu z kontroli okresowej stanu technicznego instalacji elektrycznych budynku gospodarczego przy ul. [...] na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 70 ust. 1, ust. 2 Prawa budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r.,

- uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w budynku gospodarczego W. z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt: II OPS 2/10,

- przepisów o planowaniu przestrzennym, w których obowiązuje zasada jednego budynku mieszkalnego na nieruchomości zabudowy jednorodzinnej, jaką stanowi nieruchomość przy ul. [...], co nie pozwala organowi na stwarzanie drugiego budynku mieszkalnego z budynku gospodarczego, który jest obiektem przynależnym do budynku mieszkalnego i pełni na jego rzecz właśnie funkcją gospodarczą służebną dla mieszkańców domu mieszkalnego,

- przepisów prawa postępowania w wyniku naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 § 1 ,75, 80,10 Kpa, art. 104 Kpa, art.107 § 3 Kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie, która nigdy nie była wszczęta tj. dotycząca samowolnej zmiany funkcji, sposobu użytkowania budynku gospodarczego części z 1969 r. przy jednocześnie prowadzonej i nie zakończonej decyzją ostateczną sprawy samowolnej dobudowy budynku gospodarczego do części z 1969 r. i bez decyzji przyjęcia go w użytkowanie - [...] ( [...]).

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z obowiązkiem zebrania dodatkowego, brakującego materiału dowodowego w istotnej części i dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz stwierdzenie nieważności postanowienie PINB z 8 dnia sierpnia 2001r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 12 września 2016r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismami z dnia 9 stycznia 2017 r. i 27 lutego 2017 r. skarżący uzupełnił skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jednocześnie wskazując na nowe okoliczności w sprawie toczących się postępowań administracyjnych odnośnie budynku gospodarczego przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Nawiązując do powyższego w niniejszej sprawie sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...]), obejmującej pokój i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia oraz werandy i piwnicy.

Podstawę materialnoprawną decyzji PINB stanowił przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 2589/10, pojęcie owej ,,zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97, LEX nr 43300 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. IV SA 1149/97, LEX nr 47807). Skarżący zarzuca brak po stronie inwestora oraz jego następców prawnych prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy skarżący, który wraz z F. S. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w B. w 6/8 części, (nie wyrażali i nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania tego budynku), zaś następcy prawni inwestora W. G. posiadają po 1/32 części (łącznie 1/8).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiot postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję, stanowi samowolna zmiana sposobu użytkowania, budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].05.1955r. na nieruchomości przy ul. [...] w B. (dz. nr [...]) – na budynek mieszkalny. Zresztą postępowania administracyjne dotyczące niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa zarówno samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku gospodarczego, jak również jego samowolnej rozbudowy w 1969r. i dalszego użytkowania jako budynku o funkcji mieszkalnej oraz żądania rozbiórki toczyły się przed organami administracji publicznej od 1969r.

Skład orzekający podziela w tej kwestii stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, w którym stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do badania posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do chwili wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 dopuszczalność badania w trybie postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji nie była jednolicie postrzegana i sądy administracyjne zajmowały odmienne stanowiska, w tym także i takie, które uznał za prawidłowe organ odwoławczy. Jednakże po podjęciu ww. uchwały w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się zasadniczo jednolita linia orzecznicza (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2016r. sygn. II OSK 222/16, z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13, z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12, z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 887/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11). Stanowisko zawarte w tych wyrokach sprowadza się do stwierdzenia, że potwierdzona w sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, że skoro w przypadku legalnego wykonywania robót budowlanych inwestor ma obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dysponowaniu daną nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien tą wątpliwość wyjaśnić, to nie można traktować inaczej inwestora, który samowolnie wykonał określone roboty budowlane (czy zmienił istotnie sposób użytkowania obiektu budowlanego). Byłoby to przy tym traktowanie korzystniejsze inwestora wykonującego roboty budowlane nielegalnie niż wykonującego takie roboty legalnie. Tym samym należy wyraźnie stwierdzić, że inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w przypadku prowadzenia postępowania opartego o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do nieruchomości przysługującego innym osobom (osobom trzecim). Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Ta jedna z podstawowych zasad Prawa budowlanego dotyczy także postępowań naprawczych i legalizacyjnych.

Należy zwrócić uwagę również na to, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. To inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie), lub właściciel (współwłaściciel) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast pojawiłby się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest jednak każdorazowe rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo, bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 320/14).

Jeżeli w danej sprawie takiego sporu nie ma, wówczas to organy nadzoru budowlanego powinny przed rozstrzygnięciem sprawy ustalić, czy inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający do wykonywania danych robót budowlanych. W razie stwierdzenia braku posiadania takiego tytułu, legalizacja robót wykonanych w warunkach art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest niedopuszczalna. Ustalenie, że inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane (w niniejszej sprawie organy uchylają się od ustalenia tej kwestii) powoduje, że organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. uzasadnienie ww. uchwały).

Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy jednoznacznie także wynika, iż już w 1969r., czyli gdy W. G. samowolnie rozbudował sporny budynek w celu powiększenia go i użytkowania w funkcji mieszkalnej zaistniał na tym tle spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, którzy nie wyrażali zgody na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego budynku gospodarczego na mieszkalny. Organ winien te okoliczności rozważyć. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ów spór trwa nadal i od wielu lat skarżący i F. S., którzy wspólnie posiadają 5/8 części udziałów we współwłasności tej nieruchomości, byli i są przeciwni zarówno rozbudowie pierwotnego budynku, jak również zmianie jego sposobu użytkowania na mieszkalny.

Wobec powyższego tak jak to zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, organ z uwzględnieniem przepisów działu IV Kodeksu cywilnego, w szczególności rozkładu udziałów we współwłasności winien wezwać współwłaścicieli do wykazania i ocenić czy w niniejszej sprawie, inwestor, a obecnie współwłaściciele, którzy domagają się zalegalizowania użytkowania budynku na cele mieszkalne, posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody skarżącego i F. S. oraz czy możliwe jest rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w tym zakresie. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego następcy prawni inwestora posiadają bowiem łącznie zaledwie 1/8 część udziałów w nieruchomości wspólnej. Nie wynika z akt sprawy, aby przykładowo nastąpił podział nieruchomości ozn. nr 90/1, w taki sposób, który skutkowałby wyodrębnieniem części nieruchomości na której posadowiony jest sporny budynek lub aby ten budynek stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności.

Powyżej przytoczone rozważania są aktualne na obecnym etapie postępowania budowlanego. Jak widać pozostają do rozwiązania wciąż te same problemy, chociaż proces budowlany jak można to określić znalazł się w końcowej fazie tj. pozwolenia na użytkowanie części budynku i nie można podzielić argumentacji WINB, że sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę, ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz dotyczy pozwolenia na użytkowanie części dobudowanej samowolnie (w 1969 r.) do istniejącego wcześniej leganie budynku.

Inną kwestią poczynioną przez organy administracji budowlanej jest podział postępowania. Jak wynika z decyzji organu I instancji zawiadomieniem z dnia [...].07.2015 r. znak: [...] PINB poinformował strony toczącego się postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. [...] oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, że w/w postępowanie administracyjne prowadzone dotychczas pod sygnaturą [...] zostaje podzielone na dwa odrębne postępowania:

Postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. [...] znak: [...],

Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny znak: [...].

Powyższy podział jak wskazał tut. Sąd w swym wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 95/15 ma charakter pozorny. Sąd wskazał, że szczegółowa analiza dokumentów i treści wydawanych w sprawie dalej rozstrzygnięć, wskazuje, iż PINB wobec wniesienia skargi starał się doprowadzić do wydania decyzji, która prowadziłaby do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem użytkowania w charakterze mieszkalnym pierwotnej części budynku gospodarczego (wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z 1955r.). Nie rozważył przy tym czy jest obecnie możliwe i zgodne ze stanem faktycznym oraz przepisami prawa, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem samowolnej rozbudowy, odrębne orzekanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania poszczególnych części budynku gospodarczego skoro wszakże ostatecznie od 1970 r. cały ten budynek gospodarczy jest użytkowany jako jeden mieszkalny.

Należy podkreślić, że wbrew sugestii PINB, , w dwóch prawomocnych wyrokach z 2003r. oraz 2005r. sądy administracyjne wypowiadały się już, co do podstaw orzekania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co do każdej z dwóch części budynku - zastosowanie winny mięć przepisy art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 i 51 Prawa Budowlanego (przed nowelizacją z 2004r.). Powyższe stwierdzenie nie stanowi podstawy do oceny prawidłowości poszczególnych orzeczeń organu, jednakże w ocenie Sądu pośrednio wpływa na kwestie oceny przewlekłości postępowania, z uwagi chociażby na niezrozumiałe kilkukrotne nacechowane znaczną dowolnością dzielenie i łączenie postępowań, sprowadzając się do czynności technicznych. W ocenie Sądu, zwłaszcza zdaje się tylko pozorny podział sprawy dla uniknięcia zarzutu przewlekłości przez nadanie sprawie nowego numeru, nie wpływa na zmianę przedmiotową sprawy. Wobec powyższego w zakresie określonej przez Sąd jako przedmiot sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, nawet wydanie w dniu [...] września 2015r. decyzji w zakresie określonym przez organ od czerwca 2015r. nowym znakiem [...], nie stanowiło rozstrzygnięcia o całości sprawy administracyjnej.

Dopiero w toku postępowania sądowego PINB wydał decyzję z [...] października 2015r. [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego.

Istotne jest, że postępowanie stanowiące zasadniczy wątek sprawy, czyli dokonana w latach 70-tych XX wieku bez zgłoszenia właściwemu organowi samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (wybudowanego na podstawie decyzji właściwego organu z 1955r. a następnie samowolnie rozbudowanego w 1969r.) na funkcję mieszkalną prowadzone było w oparciu o przepisy art. 71 ust. 3 z odpowiednim zastosowaniem art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004r.

Skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 95/15, że bez wpływu pozostaje zmiana oznaczenia sprawy dokonywana kilkukrotnie przez właściwe organy administracji (tu [...], [...], [...]). Istotna jest bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej, w której zapadły uprzednio wyroki NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z 26 marca 2003r. oraz wyrok WSA w Gdańsku z 8 marca 2005r. sygn. II SA/Gd 108/02, które aczkolwiek zapadły w odrębnych sprawach, jednakże wynikające z nich związanie, na mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże w sprawie organy nadzoru budowlanego oraz każdy sąd, o ile nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawa, któryby to związanie wyłączyła.

Z powyższych powodów zważyć zatem należało, co zdają się bagatelizować organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, iż w istocie postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w B. (w zakresie części wybudowanej na podstawie pozwolenia z 1955 r.) PINB prowadził od lipca 2003r. [...] (w ramach sprawy określonej bardzo nieprecyzyjnie "nieprawidłowości związane z realizacją budynku") – czyli kilkanaście lat. W drugim z ww. wyroków z 8 marca 2005r. Sąd przesądził także właściwość i konieczność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego we właściwym trybie postępowania po pierwsze, co do legalizacji samowolnej rozbudowy, a następnie jej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na funkcje mieszkalną.

Poza tym WINB zauważył, że przedmiotowa budowa nie narusza też przepisów ostatniego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Czyżkówko", zatwierdzonego Uchwałą Nr X/69/90 MRN w Bydgoszczy z dnia 14.02.1990 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 19, poz.215 z dnia 19.06.1990 r.), który obejmował posesję przy ul. [...] nr [...]; teren ten oznaczony jest symbolem 29 MN, co oznacza - teren zabudowy jednorodzinnej. Należy zauważyć, że plan z 1990 r. stracił swą ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm).

Obecnie zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) przez zabudowę jednorodzinną - należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Kluczowe znaczenie, zatem ma ustalenie, czy na danej nieruchomości może znajdować się jeden budynek jednorodzinny czy też zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Jednakże podkreślenia jeszcze raz wymaga okoliczność i co zostało już stwierdzone w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 95/15, że organy nie rozważyły czy jest obecnie możliwe i zgodne ze stanem faktycznym oraz przepisami prawa, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem samowolnej rozbudowy, odrębne orzekanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania poszczególnych części budynku gospodarczego, skoro wszakże ostatecznie od 1970 r. cały ten budynek gospodarczy jest użytkowany jako jeden mieszkalny. W decyzji organu I instancji wymieniono następujące pomieszczenia: pokój, pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane jako pralnia oraz weranda czy piwnica. Trudno uznać, aby piwnica, weranda, czy pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane jako pralnia służyło celom mieszkalnym. Z wymienionych części jedynie pokój może służyć celom mieszkalnym. I w tym zakresie organy powinny ustalić czy ta część dobudowanego budynku spełnia funkcje mieszkalne. Dopiero ustaliwszy, iż je spełnia organ powinien kontynuować postępowanie w zakresie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Niezależnie od tych dywagacji należy zauważyć, że budynek a właściwie jego część, będący przedmiotem prowadzonej sprawy, stanowi część budynku gospodarczego i dlatego, jak wyżej zauważono, powinien być rozpoznawany jako jeden budynek mieszkalny tym bardziej, że obie części budynku są ze sobą funkcjonalnie związane np. istniejącymi wewnątrz budynku instalacjami energetycznymi, wodociągowymi, co zresztą zostało przyznane w trakcie rozprawy.

Tymczasem wcześniej pobudowany budynek jest nadal traktowany jako budynek gospodarczy ( patrz- wyrok tut. Sądu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 uchylający decyzję WINB z dnia [...] października 2015r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2015r. [...]), a nie mieszkalny, a zatem podjęcie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym części budynku pobudowanego w warunkach samowoli budowlanej, aczkolwiek dobudowanego do budynku wybudowanego w oparciu o posiadane pozwolenie budowlane, ale mającego status budynku gospodarczego należałoby uznać w warunkach niniejszej sprawy, pomijając nawet dotychczasowe rozważania, za co najmniej przedwczesne.

W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Organy obu instancji zaniechały, bowiem prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 K.p.a.) w tym zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na przedmiotowe cele budowlane inwestora, a obecnie współwłaścicieli. Organy poprzestały głównie na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniu przepisów. Tymczasem z treści decyzji nie wynika nawet np. kto wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie dobudowanej części budynku.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zastosować się do ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Organ winien mieć również na uwadze rozstrzygnięcie Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, ponieważ jak to wyżej zostało wskazane, sprawy te są ze sobą nierozerwalnie związane, pomimo podziału postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku.