Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 418/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 11b ust. 1 i 2, art. 14, art. 18 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Bełżycach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 23 listopada 2007 r. nr NK.II.0911/387/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr XVII/118/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach w sprawie zmiany uchwały dotyczącej uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność Uchwały nr XVII/118/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr III/21/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce oraz w części stwierdzającej nieważność następujących przepisów Załącznika do Uchwały: § 1-4, § 6 ust. 1, § 7-12, § 14, §15 ust.1, § 16-24, § 25 ust. 1-5 i ust. 8, § 26 - 31, § 34 - 35, § 36 ust.1 – 5 i ust. 7- 8, § 37 – 58; II. oddala skargę w pozostałej części; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej zostało uchylone nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Rady Miejskiej w Bełżycach kwotę 600. –(sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XVII/118/2007 z dnia 17 października 2007 r. Rada Miejska w Bełżycach zmieniła uchwałę Nr III/21/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w Bełżycach poprzez dodanie załącznika nr 4 pod nazwą Regulamin Rady Miejskiej w Bełżycach.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 listopada 2007 r. nr NK.II.0911/387/07 wydanym w zastępstwie Wojewody Lubelskiego przez I Wicewojewodę Lubelskiego na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g., stwierdzono nieważność w/w uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że art. 3 ust. 1 ustawy u.s.g. stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Zgodnie z tym przepisem, w związku z art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy.

Takiego charakteru nie ma natomiast regulamin rady gminy, poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym mimo utrzymującej się praktyki jego ogłaszania jako załącznika do statutu. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady jako załącznika do statutu gminy celem podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Takie działanie stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą za niedopuszczalne uznaje się również powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie nie można poprzestać na wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, jedynie w części dotyczącej wymogu jej publikacji w dzienniku urzędowym. Przyjęcie takiej techniki prawotwórczej jaką zastosowano w uchwale, prowadziłoby do zmiany aktu prawa miejscowego przez akt kierownictwa wewnętrznego, co jest zakazane na mocy § 83 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miejska w Bełżycach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że Rada Miejska w Bełżycach może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą na podstawie upoważnienia zawartego w statucie w sytuacji, gdy nie ma podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie regulaminu rady gminy, a regulamin taki powinien stanowić materię statutową ze względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień;

2) art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 u.s.g. przez przyjęcie, że regulamin rady gminy ze względu na swój charakter nie może być uchwalony w formie załącznika do statutu;

3) art. 40 ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do nadania radzie miejskiej regulaminu w formie załącznika do statutu gminy stanowiącego akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera przepisów określających wewnętrzny ustrój gminy;

4) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem i przez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego oraz niewskazanie, jakie konkretnie postanowienia Regulaminu Rady Miejskiej w Bełżycach są sprzeczne z prawem.

Zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego zabrakło merytorycznej analizy przepisów Regulaminu. Nie zbadano jaki charakter mają zamieszczone w nim postanowienia, czy posiadają charakter ustrojowy, czy nie, a jeżeli nie, to czy wszystkie, czy tylko niektóre z nich oraz czy posiadając charakter ustrojowy, naruszają przepisy prawa. Organ nadzoru nie wykazał, że postanowienia zawarte w Regulaminie nie mają charakteru ustrojowego i nie mogą być uchwalone w formie załącznika do statutu gminy. Art. 22 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stanowi, że statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Regulamin, którego nieważność stwierdził wojewoda, określał właśnie tryb pracy rady miejskiej. Rada miejska jest organem gminy, a więc bez wątpienia postanowienia Regulaminu określające tryb pracy rady mają charakter ustrojowy, zgodnie z art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 u.s.g.. Nie ma zatem przeszkód, aby Regulamin rady gminy zawierający postanowienia o charakterze ustrojowym znalazł swoje miejsce w załączniku do statutu gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie wskazując, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania organów gminy, powinny być regulowane w akcie prawnym określonym przez ustawodawcę jako statut gminy, nie zaś regulamin rady. Zdaniem organu nadzoru w regulaminie nie może być zawarta materia statutowa ani nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy, jako załącznika do statutu gminy.

W niniejszej sprawie rada miejska nie uwzględniła reguł, które przesądzają o prawnej odrębności statutu gminy i regulaminu rady. Regulamin rady przyjęty przez Radę Miejską w Bełżycach, poza uregulowaniem kwestii porządkowych i kancelaryjnych, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, normujące tryb pracy organów gminy (tj. zawiera materię statutową) oraz przytacza przepisy zawarte w u.s.g.. Nastąpiło tu zatem niedopuszczalne pomieszanie materii.

Przykładowo organ nadzoru wskazał na treść § 5, § 6 ust. 2, § 13, § 15 ust. 2, § 32, § 33. Wyliczone regulacje powtarzają treść, odpowiednio: art. 20 ust. 3, art. 20 ust. 5, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 a, art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g..

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że przepisy § 25 ust. 6 i 7, § 29 ust. 10 i § 36 ust. 6 pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Zapis § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu narusza art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Oprócz powyższego, zapis § 29 ust. 10 regulaminu godzi w ustawowo określone kompetencje wójta jako organu wykonawczego gminy i zarazem kierownika urzędu gminy. W myśl art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Jako kierownik wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższego wynika, że to wójt jest odpowiedzialny za zadania wykonywane przez podległe mu jednostki i osoby. Zobowiązanie osób podległych służbowo wójtowi do dokonywania zmian w uchwałach, stanowi naruszenie kompetencji wójta.

W § 36 ust. 6 regulaminu rada postanowiła, że w przypadku równej liczby głosów, głosowanie powtarza się (do skutku). Powyższa regulacja narusza art. 14 u.s.g., który to przepis określa sposób podejmowania uchwał przez radę gminy.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. , sygn. III SA/Lu 47/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł m.in., że Wojewoda Lubelski wadliwie uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień przedmiotowej uchwały.

Umotywowanie aktu nadzoru sprowadziło się do ogólnikowych sformułowań. Nie jest rolą sądu zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu powyższego obowiązku.

Sąd uznał, że ani z przepisów konstytucyjnych ani z norm zawartych w u.s.g. nie wynika, aby regulamin rady gminy nie mógł być ustanowiony w formie załącznika do statutu gminy.

Akt zwany przez Wojewodę Lubelskiego regulaminem pracy rady gminy można zdefiniować jako akt poświęcony kwestiom wyłącznie porządkowym i kancelaryjnym. Wydawany jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Faktem jest, że przedmiotowa uchwała zawiera postanowienia o charakterze ustrojowym, których jest większość (§§ 2-7, 10-18, 21-24, 24 ust. 6-8, 27-32). Pozostałe postanowienia mają charakter porządkowy i kancelaryjny.

W ocenie sądu, zamieszczenie powyższej materii, nie pozbawia postanowień uchwały charakteru ustrojowego, a także nie nadaje postanowieniom o charakterze porządkowym i kancelaryjnym statutu materii ustrojowej. Kwestia umieszczenia postanowień dotyczących wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady gminy w załączniku do statutu gminy, a nie w samym statucie stanowi zagadnienie z zakresu redakcji tekstu statutu i kwestię techniczną.

Sąd powołując się na utrwalone orzecznictwo stwierdził, że statut gminy określa jej ustrój i właśnie ze względu na ten szczególny przedmiot, jest on jedynym aktem prawa miejscowego normującym organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy, a materia zawierana w regulaminach rady gminy nie może dotyczyć zagadnień natury ustrojowej, które zostały zastrzeżone do regulacji statutowych.

Sąd wywiódł wszakże, że fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w Bełżycach jako załącznika do Statutu Gminy Bełżyce, a więc jako integralnej części statutu, przy nadaniu tej problematyce technicznej nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w Bełżycach", nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną w sposób istotny z prawem.

Zamieszczenie postanowień o charakterze ustrojowym w regulaminie rady gminy, stanowiącym załącznik do statutu gminy nie sprowadzi charakteru ustrojowego takich postanowień do kategorii przepisów porządkowych i kancelaryjnych. I odwrotnie, zamieszczenie w nim przepisów porządkowych i kancelaryjnych nie podniesie owych przepisów do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Kierować się bowiem należy treścią regulacji, a nie jej nazwą "nagłówkową".

Jakkolwiek w myśl § 137 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to czasem sformułowanie stylistyczne i techniczne danego projektu aktu prawa miejscowego wymaga użycia powtórzeń, by styl ów był zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej, do których ów akt prawa miejscowego jest kierowany.

W ocenie sądu, organ stanowiący Gminy Bełżyce nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa, uchwalając jako załącznik do Statutu Gminy Bełżyce Regulamin Rady Miejskiej w Bełżycach. Dopuszczalna byłaby ocena owego zabiegu jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym, związanym z nadaniem integralnej części statutu gminy nazwy sugerującej, że zawarte w niej są wyłącznie postanowienia o tematyce kancelaryjnej i porządkowej, jednakże nie można przedmiotowej uchwały zakwalifikować jako sprzecznej w sposób istotny z prawem (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.) O treści normatywnej danego postanowienia decyduje treść owego przepisu, a nie fakt umieszczenia go w części głównej statutu lub w załączniku do statutu, przy czym zamieszczenie przepisów o charakterze porządkowym i kancelaryjnym w statucie gminy (lub w załączniku do niego) nie podnosi ich do rangi prawa ustrojowego.

Skoro Rada Miejska w Bełżycach dopuściła się jedynie nieistotnego naruszenia prawa, tj. nieodpowiedniego oznaczenia uchwały, nie może to w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stanowić o konieczności uznania przedmiotowej uchwały za istotnie naruszającą przepisy prawa i być podstawą orzeczenia o jej nieważności.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Lubelskiego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak wyraźnego wykazania w rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z określonymi przepisami prawa postanowień uchwały Nr XVIII/118/07 Rady Miejskiej w Bełżycach stanowi wadę istotną i oczywistą. Nie zwalniało to jednak sądu od oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził wojewoda, w sytuacji gdy – w odpowiedzi na skargę organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy naruszone przedmiotową uchwałą. Uchylenie się do zbadania zgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym narusza art. 134 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Ograniczenie zakresu kontroli sądowej spowodowało, że poza zakresem rozważań sądu I instancji znalazły się niektóre kwestie zgodności z prawem postanowień "Regulaminu..." w tym m.in. nakazu uzyskiwania, za pośrednictwem przewodniczącego, zgody rady na filmowanie obrad, naruszającego przepis art.61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 78,poz. 483 ze zm.) i art. 11b ust. 2 u.s.g., czy wprowadzenia zasady głosowania "do skutku", naruszającej przepis art. 14 u.s.g. W tym kontekście zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia, iż uchwała nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o jej nieważności są nieuzasadnione i naruszają przykładowo powołane przepisy.

Wyrażona w tym uzasadnieniu teza, iż naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne aby można było stwierdzić ich nieważność, nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień.

Czyni to zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 14, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) przez wykładnię uznającą, bez analizy określonych postanowień uchwały, za uzasadnione i wręcz konieczne powtarzanie w aktach prawa miejscowego postanowień ustawy i innych przepisów powszechnie obowiązujących.

Ponadto statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem u.s.g. nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy.

Takie stwierdzenie nie powoduje, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie uznane za naruszenie prawa, ale powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo i ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być uzasadnione ( nie można za takie uznać np. powtórzenia przepisu art. 25 ust. 1 i 2 , takich powtórzeń jest w uchwale wiele).

Sąd błędnie powołał się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jako podstawę uchwalania statutu i załącznika do niego; powołany przepis stanowi podstawę do uchwalania aktów dotyczących "organizacji urzędów i instytucji gminnych", a nie do uchwalania statutu gminy. Podstawę prawną uchwalania statutu stanowią przepisy art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22, prawo to w sposób ogólny potwierdza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. , a nie pkt 2 tegoż ust. 2 art. 40 u.s.g.

Zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że regulamin przyjęty uchwałą Nr XVIII/118/2007 w sprawie zmiany uchwały Nr III/21/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce, stanowi materię statutową. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie są niejasne.

Z rozważań sądu I instancji jednoznacznie wynika. że przedmiotowa uchwała zawiera - w przeważającej części - przepisy o charakterze ustrojowym, określające organizację wewnętrzną i tryb pracy rady gminy, ale także 'postanowienia o charakterze technicznym, porządkowym i kancelaryjnym. Wszelkie wywody o charakterze statutu gminy, charakterze załączników do statutu i materii ustrojowej mają sens wtedy, gdy akt zawiera określone jednorodne normy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje "materii pomieszanie" charakter prawny załącznika do statutu zawierającego postanowienia, które powinny znaleźć się w statucie, postanowienia powtarzające przepisy ustawowe i postanowienia o charakterze porządkowo-technicznym sprawia, że wbrew stanowisku sądu I instancji następuje, z jednej strony, podniesienie przepisów porządkowych do rangi przepisów statutowych a z drugiej , obniżenie rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w powołanym rozporządzeniu ustalającym zasady techniki prawodawczej. Czym innym jest różnicowanie charakteru prawnego i mocy poszczególnych części statutu gminy w zależności od tego czy mamy do czynienia z częścią główną, czy z załącznikami, a czym innym niedbała, nie spełniająca wymogów rozporządzenia, redakcja aktu prawnego. Przepisy ustrojowe zachowują charakter statutowy mimo zamieszczenia ich w załączniku, czym innym jest jednak zamieszczenie w załączniku obok przepisów należących do materii statutowej, przepisów ustawowych oraz przepisów o charakterze techniczno-porządkowym. Zamieszczanie powtórzeń przepisów ustawowych, zdaniem sądu I instancji, może służyć wygodzie mieszkańców ( z czym nie można się zgodzić), zamieszczanie w załączniku postanowień o bardzo różnym charakterze tej "wygodzie" i jasności regulacji prawnej nie służy.

Sąd zważył, co następuje:

Stosownie do art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oczywiste jest, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymogów wskazanych w art. 91 ust. 3 u.s.g. Organ nadzoru w uzasadnieniu tego aktu nie wykazał bowiem w sposób klarowny i jednoznaczny, jakie przepisy prawa naruszają postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach, nr XVIII/118/07 z dnia 17 października 2007 r. Skoro jednak w odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy wydaniu aktu nadzoru i podał, jakie – jego zdaniem przepisy zostały naruszone przedmiotową uchwałą, sąd I instancji obowiązany jest zbadać legalność zakwestionowanej uchwały w tym kontekście.

Obligatoryjne postanowienia statut gminy określają przepisy u.s.g. (zob. m.in. art. art. 3 ust. 1, 5 ust. 3, 11 ust. 3, 18a ust. 5, 22 ust. 1, 23 ust. 2, 37a, 51 ust. 3).

Najbardziej istotną materią podlegającą regulacji statutowej są kwestie zawarte w art. 3 ust. 1 i w art. 22 ust. 1 u.s.g. – tj. ustrój gminy, organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy. Takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. II SA 1525/00 – LEX nr 54148; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. II SA 3174/95 – ONSA 1997/2/64).

Wojewoda Lubelski, zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na sakrgę nie wskazał choćby jednego z postanowień regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, który regulowałby w ścisłym tego słowa znaczeniu kwestie porządkowe i kancelaryjne.

Sąd nie dopatrzył się istnienia w Regulaminie przepisów, które ze swej natury normują sprawy porządkowe i kancelaryjne. Przeciwnie – owe przepisy mają charakter ustrojowy (§ 1 – 2 zawierają postanowienia ogólne, § 3-26 dotyczą szczegółowych regulacji związanych z sesjami rady, ich przygotowania oraz sposobu obradowania, § 27-33 odnoszą się do podejmowanych uchwał, § 34-40, dotyczą trybu glosowania, § 41 – 49 zawierają postanowienia odnoszące się do komisji, § 50 – 54 regulują kwestie związane z prawami i obowiązkami radnych, § 55-56 normują zagadnienia związane z udzieleniem absolutorium burmistrzowi, § 57-58 zawierają postanowienia końcowe).

Nie jest zresztą rolą sądu zastępowanie organu nadzoru, który już w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinien precyzyjnie wskazać, jakie konkretnie postanowienia uchwały (zarządzenia) są wadliwe i czy naruszają one przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

W sytuacji, gdy organ nadzoru w całości stwierdził nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy, nie wskazując jakimi wadami prawnymi obarczony jest zakwestionowany akt – przyjęcie założenia, że sąd obowiązany jest zbadać każdą z osobna normę aktu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym pod względem jej zgodności z prawem, byłoby równoznaczne z przerzuceniem ciężaru dowodu na sąd, tak jak gdyby sąd był co najmniej pomocnikiem jednej ze stron postępowania. Sprawiałoby to, że sąd stałby się sui generis dodatkowym organem nadzoru nad działalnością gminną i uzyskałby nieprzynależne mu kompetencje.

Ma rację autor skargi, że Wojewoda Lubelski błędnie uznał, iż Rada Miejska w Bełżycach może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą, podczas gdy ów akt ze względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień (organizacja wewnętrzna i tryb pracy organu gminy) powinien stanowić materię statutowa. W ocenie sądu nie ma prawnych przeszkód do uchwalenia owego aktu jako złącznika do statutu, mimo że nosi on techniczną nazwę "Regulaminu".

Przyjęcie odmiennego założenia godziłoby w art. 7 Konstytucji, a nadto w przepisy art. art. 3 ust. 1, 22 ust. 1 i 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Wojewoda Lubelski jest niekonsekwentny w zakresie prezentowanego stanowiska, że akt zwany Regulaminem Rady Miejskiej w Bełżycach nie może stanowić załącznika do statutu. Przecież mimo technicznej nazwy Regulamin, normuje on kwestie ustrojowe.

Zauważyć należy, że Uchwała Nr III/21/2006 Rady Miejskiej w Bełżycach uchwalająca Statut Gminy Bełżyce była przedmiotem wcześniejszego badania przez organ nadzoru.

Wojewoda Lubelski uznał wówczas, że owa uchwała nie narusza prawa. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2007 r. Nr 59, poz. 1300 i stanowi źródło prawa miejscowego.

Zmiany statutu dokonano Uchwałą Nr XIX/136/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 28 listopada 2007 r. (Dz.Urz.Woj.Lub. z 2008 r. Nr 10, poz. 332).

Statut ów stanowi zwartą całość, lecz nie normuje wszystkich zagadnień ustrojowych dotyczących gminy.

Statut wprowadził 6 załączników, stanowiących jego integralną część (Zał. Nr 1 dotyczy mapy, Zał. Nr 2 dotyczy herbu, Zał. Nr 3 dotyczy zakładów budżetowych, Zał. Nr 4 dotyczy Regulaminu Rady Miejskiej w Bełżycach, Zał. Nr 5 dotyczy Regulaminu działania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, Zał. Nr 6 dotyczy Zasad numerowania, datowania i przechowywania zarządzeń Burmistrza). Zatem, dopiero statut wraz ze wszystkimi załącznikami reguluje kompleksowo zagadnienia ustrojowe gminy, tj. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

Pominięcie Załącznika Nr 4, do którego odsyłają przecież § 18 ust. 3, § 19 ust. 3, § 21 i § 24 ust. 5 statutu, których organ nadzoru nie zakwestionował w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. sprawiłoby, że ów akt byłby niekompletny, gdyż nie zawierałby regulacji określającej szczegółowo tryb działania rady miejskiej. Wojewoda Lubelski znał konstrukcję statutu i gdy przedstawiono mu pierwotną uchwałę wprowadzającą statut, nie uznał aby m.in. § 21 ("Szczegółowy tryb działania Rady Miejskiej i jej organów określa Regulamin Rady Miejskiej stanowiący załącznik nr 4 do Statutu"), był sprzeczny z prawem. Inna ocena Regulaminu zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym świadczy zatem o dowolnym, zmiennym i arbitralnym podejściu organ nadzoru do kwestii legalności tego aktu.

Stwierdzając w całości nieważność przedmiotowej uchwały, Wojewoda Lubelski wkroczył jednocześnie w sposób nieuprawniony w pierwotną uchwałę wprowadzającą Statut Gminy Bełżyce, post factum "burząc" konstrukcję statutu, podczas gdy nie uczynił tego w terminie ustawowym, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Trafnie zatem autor skargi podnosi, że brak było podstaw do stwierdzenia w całości nieważności przedmiotowej uchwały.

Rację ma natomiast organ nadzoru w zakresie twierdzenia, że niektóre postanowienia Regulaminu wprowadzonego zakwestionowaną uchwałą, naruszają przepisy prawa .

Niektóre z tych postanowień, stanowią powielenie unormowań zawartych w u.s.g., co jest niedopuszczalne z punktu widzenia § 118 , w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908)

I tak:

- § 5 powtarza treść art. 20 ust. 3 u.s.g..

- § 6 ust. 2 powtarza treść art. 20 ust. 5 u.s.g.,

- § 13 powtarza treść art. 19 ust. 2 u.s.g.,

- § 15 ust. 2 powtarza treść art. 20 ust. 1a u.s.g.,

- § 32 powtarza treść art. 90 ust. 1 u.s.g.,

- § 33 powtarza treść art. 90 ust. 2 u.s.g..

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08, którym związany jest skład orzekający – w ten sposób nastąpiło nieuprawnione obniżenie rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto, niektóre z postanowień Regulaminu, tj. § 25 ust. 6 i 7, i § 36 ust. 6 pozostają w sprzeczności z prawem.

Zgodnie z § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu – rada miejska wyraża zgodę na nagrywanie obrad przez przedstawicieli telewizji po uprzednim zgłoszeniu Przewodniczącemu Rady zamiaru nagrywania sesji, zaś filmowanie odbywa się wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych na sali obrad,.

Powyższe postanowienia naruszają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. W myśl w/w norm konstytucyjnych - obywatel ma prawo m.in. do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (...), zaś owo uprawnienie obejmuje wstęp na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego uprawnienia może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Omawiane zapisy regulaminowe godzą również w przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zgodnie z którym – posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.

Organy te są wręcz zobowiązane do zapewnienia lokalowych lub technicznych środków umożliwiających urzeczywistnienie zasady jawności działania władz publicznych (art. 18 ust. 3 ustawy). Ponadto analizowany § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu narusza przepisy art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g.

W § 29 ust. 10 Regulaminu postanowiono, że rada miejska odsyłając projekt uchwały wskazuje kto ma dokonać zmian i zaleca ich kierunek.

Wojewoda Lubelski zanegował tę regulację stwierdzając na wstępie, że prawodawca gminny w ramach przewidzianych w art. 14 u.s.g. może przyjąć uchwałę lub odrzucić jej projekt. Może też postanowić przesunięcie rozpatrzenia projektu na inny termin.

W ocenie organu nadzoru – zapis § 29 ust. 10 Regulaminu godzi w ustawowe kompetencje wójta jako organu wykonawczego gminy i zarazem kierownika urzędu gminy. W myśl art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższego wynika, że to wójt jest odpowiedzialny za zadania wykonywane przez podległe mu jednostki i osoby. Zobowiązanie osób podległych służbowo wójtowi do dokonywania zmian w uchwałach stanowi naruszenie kompetencji wójta. Zmiany w projekcie odesłanych do komisji mogą przygotować jedynie członkowie tej komisji .

Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem. Przepis art. 14 u.s.g. nie zawiera klasyfikacji uchwał, które może podejmować rada.

Nie sposób zatem przyjąć za organem nadzoru, że w świetle tego przepisu rada może jedynie przyjąć uchwałę, odrzucić projekt uchwały, ewentualnie zaś postanowić przesunięcie rozpatrzenia projektu na inny termin.

Skoro ustawodawca nie wymienił nawet przykładowo, jakiego rodzaju uchwały może podejmować rada gminy, to uznać należy, że uchwałą w rozumieniu art. 14 u.s.g. jest taka forma działania rady gminy, której rezultatem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania.

Nie ma zatem przeszkód, aby rada gminy podjęła uchwałę, o jakiej mowa w § 29 ust. 9 pkt 3 Regulaminu (odesłanie projektu do ponownego rozpatrzenia w komisjach).

Wojewoda dokonał nadinterpretacji zapisu zawartego w § 29 ust. 10 Regulaminu. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przepis ów należy interpretować łącznie z § 29 ust. 9 pkt 3 Regulaminu. Zatem pojęcie "wskazuje kto ma dokonać zmian" dotyczy konkretnej komisji, do której odesłano projekt do ponownego rozpatrzenia. Adresatem dyspozycji zawartej w § 29 ust. 10 Regulaminu nie jest zatem burmistrz lub podległy mu pracownik.

Trafnie natomiast Wojewoda Lubelski zakwestionował legalność § 36 ust. 6 Regulaminu. W myśl tego przepisu – w przypadku równej ilości głosów, głosowanie powtarza się (do skutku).

Postanowienie to narusza art. 14 u.s.g. , zgodnie z którym uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w glosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z ustawowej regulacji wynika zatem, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Nakaz głosowania "do skutku" oznacza zatem godzenie w prawo każdego z radnych do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowanej materii, a w konsekwencji zmusza radnych do zmiany ich świadomego stanowiska wyrażonego w pierwotnym glosowaniu. Taki sposób procedowania nie może się ostać.

Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. – organ nadzoru uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym orzeka o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski stwierdził w całości nieważność przedmiotowej uchwały.

W sytuacji, gdy organ nadzoru skutecznie wykazał sprzeczność prawem jedynie niektórych postanowień regulaminu uznać należy, że przekroczył swoje uprawnienia stwierdzając w całości nieważność przedmiotowej uchwały. Wadliwe powołanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały – art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zamiast art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., nie może dyskwalifikować tego aktu.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela skład orzekający, że mimo, iż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. II OSK 235/05 – LEX nr 196688; wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. II SA/ Ke 270/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych względów, w części uwzględniającej skargę, należało orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 148 p.p.s.a. W części oddalającej skargę zastosowanie miał art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji uzasadnia art. 152. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uznając, że nie zachodzą okoliczności do zasądzenia tylko części tych kosztów (art. 206 p.p.s.a.).

W myśl art. 206 p.p.s.a. – w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 200 p.p.s.a., jaką jest zwrot kosztów w pełnej wysokości niezbędnych do celowego dochodzenia praw, nawet w przypadku uwzględnienia skargi w części. Nieobligatoryjne zasądzenie jedynie części kosztów postępowania może nastąpić wyłącznie w uzasadnionych przypadkach.

Z tych przyczyn nie jest zasadne miarkowanie wysokości kosztów postępowania, wszak sąd uwzględnił skargę w przeważającej części (Załącznik do przedmiotowej uchwały zawiera 58 paragrafów, sąd zaś uznał, że organ nadzoru wykazał, iż jedynie 8 przepisów Regulaminu narusza prawo).

Niezbędne koszty postępowania poniesione przez stronę skarżącą w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a., to wynagrodzenie radcy prawnego (dwukrotnie występującego w I instancji i jeden raz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – ( tj. 240 zł + 240 zł + 120 zł) ustalone w oparciu o przepisy § 14 ust. 2 pkt 1c i § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).