Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2079/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 147 par. 1 art. 141  par. 4 art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1 art. 17 pkt 7,12,13,14 art, 9 ust, 4 art, 20 ust, 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Jordanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 223/16 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia [..] nr [..] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 223/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność w całości uchwały Nr [..] Rady Gminy Jordanów z dnia [..] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Toporzysko.

We wniesionej na powyższą uchwałę skardze Wojewoda zarzucił istotne naruszenia prawa, w tym w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 12, 13 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł

o stwierdzenie jej nieważności. W obszernym uzasadnieniu organ nadzoru szczegółowo opisał dostrzeżone naruszenia prawa zarówno w zakresie zasad jak

i trybu sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za wzorzec kontroli treść art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm.), przytaczanej w dalszym ciągu jako ustawa, który stanowił, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub w części. Sąd podkreślił, że jakkolwiek z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U.

z 2015 r., poz.1777), przepis art. 28 ust. 1 ustawy uzyskał nowe brzmienie, zgodnie

z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy, jednakże wobec braku przepisów intertemporalnych w tym zakresie, oceny zaskarżonej uchwały Sąd dokonał na podstawie art. 28 ustawy w brzmieniu z daty jej uchwalenia. Tak więc uznał, że dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wystarczające było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bez wymogu istotności tego naruszenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się

z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przechodząc do szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały Sąd uznał trafność argumentacji skargi w zakresie naruszenia art. 17 pkt 3 ustawy

i przypomniał, że obszar objęty planem w całości położony jest w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jest to miejscowość

o charakterze górskim położona pomiędzy pasmem Babiej Góry i pasmem Podhalańskim Beskidu Żywieckiego. Lasy stanowią 36 % powierzchni sołectwa, grunty orne 49,9 %. Podczas procedury planistycznej, przed jego pierwszym wyłożeniem, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgłaszał uwagi dotyczące eliminacji naruszeń zakazów obowiązujących na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i ostatecznie po ich uwzględnieniu, uzgodnił projekt planu stwierdzając, że jest on zgodny z ustaleniami dotyczącymi ochrony ekosystemów wodnych, leśnych i nieleśnych obowiązujących na tym obszarze chronionym.

Podczas przeprowadzonej procedury planistycznej, w okresie wyznaczonym na składanie uwag, do projektu planu po pierwszym wyłożeniu wpłynęły 234 uwagi. Uwzględnionych zostało w całości 25 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę, a 18 uwag zostało uwzględnionych częściowo. Po wprowadzeniu zmian wynikających z rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu, Wójt Gminy ponownie wyłożył projekt do publicznego wglądu. Do projektu planu wpłynęły skutecznie 152 uwagi, spośród których Wójt Gminy uwzględnił

w całości 21 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę,

a 8 uwzględnił częściowo. Po wprowadzeniu kolejnych zmian projekt został wyłożony po raz trzeci do publicznego wglądu i do projektu wpłynęły następne 73 uwagi, w tym 13 uwag dotyczących zmiany przeznaczenia terenów pod zabudowę zostało uwzględnionych w całości, zaś 7 uwag uwzględniono częściowo. Po wprowadzeniu zmian, projekt planu wyłożono po raz czwarty i wówczas wpłynęło 6 uwag, z czego tylko 1 została częściowo uwzględniona w zakresie zmiany przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe oznacza wbrew stanowisku organu, że liczba uwag uwzględnionych w zakresie zmiany przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe na skutek czterokrotnego publicznego wyłożenia projektu nie była jednostkowa, dotyczyła w sumie aż 93 uwag, przy czym część uwag uwzględnionych dotyczyła niekoniecznie tylko jednej działki ewidencyjnej.

Ponadto słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że wbrew procedurze określonej w art. 17 ustawy (zgodnie z którą Wójt gminy może wprowadzić zmiany do sporządzonego projektu planu w następujących przypadkach: uwzględnienia uzgodnień i opinii właściwych organów, uwzględnienia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, na skutek decyzji rady gminy

o uwzględnieniu uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a nie uwzględnionych przez wójta gminy oraz tzw. autopoprawek radnych), w przedmiotowej sprawie żadna z ww. ustawowo przyczyn nie miała miejsca

w kolejnych kilkudziesięciu przypadkach, w których jak wynika z rysunku planu wprowadzono także zmiany w przeznaczeniu zagospodarowania. Z odpowiedzi na skargę wynika, że powyższe zmiany były następstwem rozpoznania uwag

i uzgodnień z właściwymi organami, jednak z przedłożonych akt planistycznych nie wynika w żaden sposób, by po wprowadzonych zmianach, w następstwie kolejnych wyłożeń, nastąpił i w tym przypadku etap ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, a tym bardziej by wprowadzone zmiany były następstwem przeprowadzonych uzgodnień. W aktach planistycznych zalega jedynie postanowienie z dnia 30 października 2014 r., którym Zarząd Powiatu Suskiego uzgodnił projekt planu zmieniony w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych na skutek jego publicznego wyłożenia. Tymczasem były cztery wyłożenia projektu

w datach: 11 lutego do 5 marca 2013 r., 11 czerwca do 7 lipca 2014 r., 29 września do 19 października 2014 r. oraz od 16 grudnia 2014 r. do 16 stycznia 2015 r.

Powyższe przesądza o słuszności zarzutu naruszenia procedury planistycznej albowiem tak duża liczba zmian wprowadzonych do projektu w zakresie przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe, pierwotnie uzgodnionego

z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, wbrew stanowisku Wójta, szczególnie z uwagi na charakter terenów objętych planem i poszerzenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, wymagała wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zmienionego projektu planu. Trudno przyjąć, iż liczba zmian była znikoma i przez to bez znaczenia. Sąd podzielił tym samym stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wedle którego wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie procedury uzgodnień, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które

z mocy art. 28 ust. 1 ustawy, skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd doszedł do przekonania, że ponawianie procedury planistycznej w sprawie poddanej sądowej kontroli w zakresie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska było konieczne, a niedopełnienie wyżej opisanego obowiązku stanowi istotne naruszenia trybu sporządzenia planu.

Nie mniejsze znaczenie dla oceny legalności podjętej uchwały ma zarzut dotyczący prawidłowości ustalenia w planie przeznaczenia uzupełniającego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej oznaczonych symbolami od 1MN,U do 25.MN,U. Zgodnie z § 22 uchwały, dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami MN,U wskazano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: lokale usługowe lokalizowane w budynkach mieszkaniowych, obiekty produkcyjne.

Sąd przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy oraz wypracowane na ich gruncie orzecznictwo sądów administracyjnych i przyznał rację Wojewodzie, że tak ogólnikowo sformułowane przeznaczenie uzupełniające dla terenów mieszkaniowych jak pod "obiekty produkcyjne" będzie w przyszłości źródłem licznych konfliktów społecznych związanych przede wszystkim z różnym sposobem

i intensywnością użytkowania takich terenów. Nie bez znaczenia jest również, że tak określone przeznaczenie budzić będzie wątpliwości interpretacyjne postanowień planu dla adresatów tych zapisów, przy braku zdefiniowania w planie, jakie działy produkcji mogą wystąpić w tej przestrzeni, by zachowana została korelacja z funkcją podstawową tych terenów czyli funkcją mieszkaniową. To niewątpliwie powoduje uzasadnioną obawę braku przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń

w przyszłości. Wszak chodzi tu o "obiekty produkcyjne" nie zaś, co w sposób sprzeczny z treścią przytoczonego zapisu planu sugeruje organ w odpowiedzi na skargę, o funkcje uzupełniającą w postaci "lokali usługowych lokalizowanych

w budynkach mieszkaniowych i produkcji".

Podobnie Sąd ocenił kolejny zarzut skargi, dotyczący braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że w rysunku studium występują tereny nieoznaczone kolorem. Są one białymi plamami, a ich przeznaczenie nie jest wyjaśnione ani w legendzie do rysunku, ani także w tekście studium. Tymczasem tereny te zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – 9.MN, 25.MN i 26.MN. Trudno zatem, jak słusznie podkreśla organ nadzorczy, stwierdzić zgodność pomiędzy tymi aktami zważywszy, że tereny bez określenia ich przeznaczenia w studium położone są w granicach strefy A przyrodniczo - leśnej obejmującej tereny lasów (oznaczone ZL) i tereny przewidziane do wprowadzenia upraw leśnych (oznaczone ZAL).

Sąd powołał treść art. 9 ust. 4 ustawy oraz orzecznictwo sądowe wyjaśniające stopień związania planów ustaleniami studium i podkreślił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przy braku w istocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla określonych terenów, nie sposób stwierdzić zgodności postanowień planu w tej części ze studium. Organ w odpowiedzi na skargę nie próbuje nawet wskazać, jakie to założenia studium miałyby uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w planie co do przeznaczenia tych konkretnych terenów i jakie racjonalne względy przemawiały za tym właśnie rozwiązaniem.

Sąd podzielił także kolejny zarzut skargi albowiem istotnie z analizy dokumentacji prac planistycznych wynika niespójność informacji zawartych

w wykazach uwag wniesionych do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu z ustaleniami rysunku uchwalonego planu miejscowego, ponadto wójt nie rozpatrzył wszystkich uwag złożonych do projektu planu oraz nie przedstawił Radzie Gminy nieuwzględnionych uwag celem rozstrzygnięcia z powodu niewłaściwego ich oznaczenia, a także wielokrotnie zmieniał swoje wcześniejsze negatywne rozstrzygnięcia w zakresie złożonych uwag. Organ w odpowiedzi na skargę w zasadzie tych ustaleń nie kwestionuje, wskazując jedynie na ich bagatelne znaczenie dla kwestii ważności całej zaskarżonej uchwały.

Trafnie również strona skarżąca zwraca uwagę na bezprzedmiotowość zapisu § 11 przedmiotowej uchwały w jej pkt 16 odsyłającym do przepisów odrębnych

w zakresie uwzględnienia nakazu zagospodarowania w granicach złoża piaskowca magurskiego Toporzysko Działy, albowiem to jedynie przepisy uchwalonego planu regulują powyższą kwestię i w tym względzie nie obowiązują żadne inne odrębne przepisy zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Rację ma również organ nadzorczy, że wprawdzie rysunek planu został sporządzony we właściwej skali, jednak zastosowane podkłady mapowe są miejscami nieczytelne, z uwagi jak się wydaje na naniesione punkty graniczne, przez co numery działek bywają przesunięte albo nie posiadają numerów ewidencyjnych, na co organ planistyczny winien zwrócić uwagę przygotowując przedmiotową uchwałę.

Mając na uwadze powyższe, a także pogląd wyrażony przez NSA w sprawie

o sygn. II OSK 1287/11, iż: "(...) redakcja art. 28 ust. 1 ustawy posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości.

W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.(...)", Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na rodzaj dostrzeżonych uchybień, a także znaczny zakres zaskarżonego planu, którego one dotyczą, ustalenia planistyczne, które pozostałyby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały

w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. Zgodnie

z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, jeżeli uchybienia

w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą znacznej części jednostek planistycznych, a stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu, konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu, tak w części tekstowej, jak i graficznej. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Gmina Jordanów wniosła o uchylenie wyroku z 29 kwietnia 2016 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym przedstawieniu wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do rozpatrzenia przedstawionego przez niego stanowiska i argumentów,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały

w całości, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd naruszenia zasad i trybu sporządzania planu nie miały charakteru istotnego w rozumieniu art. 28 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w całości,

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta naruszeniami, o których mowa w art. 28 ustawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 1 ustawy poprzez:

1. dokonanie oceny zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 w brzmieniu sprzed daty orzekania, a w konsekwencji uznanie, iż dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczające było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bez wymogu istotności tego naruszenia,

2. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, podczas gdy ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego,

2) art. 9 ust. 4 ustawy - to jest nieprawidłowe uznanie, iż pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądów dopuszczalnym pozostaje uszczegółowienie postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

3) art. 17 ust. 13 ustawy poprzez nieprawidłowe uznanie, iż doszło do naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie, w jakim wójt wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia, dlaczego do oceny uchwały powziętej w dniu 24 lutego 2015 r. zastosował art. 28 ust. 1 ustawy

w brzmieniu już nieobowiązującym na datę orzekania, ograniczając się do stwierdzenia, że brak jest przepisów intertemporalnych, a zatem ocena uchwały zostanie przeprowadzona na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. W ocenie skarżącego kasacyjnie tego rodzaju lakoniczne uzasadnienie nie spełnia przesłanek

z art. 141 § 4 p.p.s.a

Zarzucił, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad i trybu sporządzania planu nie miały charakteru istotnego w rozumieniu art. 28 ustawy,

a ponadto Sąd nie wskazał w jaki sposób stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części miałoby prowadzić do dezintegracji planu, powołując się w tym zakresie wyłącznie na własne przekonanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy autor skargi kasacyjnej podniósł, że zastosowanie tego przepisu przez WSA w Krakowie

w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 r., pozostaje w sprzeczności z zasadą kontroli przez sądy administracyjne zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego

z ustawami, która powinna się opierać na obowiązujących przepisach prawa. Skoro intencją ustawodawcy było zaostrzenie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego, zaś brak jest przepisów intertemporalnych, do badania zaskarżonej uchwały zastosowanie winno znaleźć nowe prawo.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikowałoby zaskarżoną uchwałę do stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem w zakwestionowanej uchwale, jak wskazał Sąd I instancji, mamy do czynienia z naruszeniem zasad, bez wskazania, iż jest to naruszenie istotne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy skarżący kasacyjnie zauważył, że w analizowanym stanie faktycznym brak jest sprzeczności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, polegającej na odmiennym przeznaczeniu terenów. Istotnym bowiem pozostaje,

iż w treści studium brak jest ustaleń w przedmiocie przeznaczenia kwestionowanego obszaru, co za tym idzie nie sposób mówić o dokonaniu przez organ zmiany przeznaczenia terenu, który w istocie takiego przeznaczenia nie posiadał. Rada Gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonała autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego planu, przeprowadzając jego uszczegółowienie, co w świetle orzecznictwa sądów pozostaje dopuszczalne.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy autor skargi kasacyjnej podniósł, że konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie nie oznacza każdorazowej konieczności realizacji poszczególnych etapów procedury sporządzania projektu. Przy przyjęciu tego rodzaju interpretacji każda zmiana projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas, gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona. W stanie faktycznym sprawy brak było czynnika niezbędności, generującego obowiązek organu w zakresie ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy. Zmiany dokonane

w projekcie nie wywierały istotnego wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, nie miały charakteru ogólnego, jak również nie pozostawały objęte konfliktem interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, a co za tym idzie mogły one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, aczkolwiek jeden

z jej zarzutów okazał się trafny, pozostając jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zastosowaniu tego przepisu przez Sąd I instancji w brzmieniu nieobowiązującym już w dacie orzekania.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy znowelizowany został z dniem 18 listopada 2015 roku na podstawie ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, a zmiana polegała na tym, że o stwierdzeniu nieważności uchwały w przedmiocie studium

i planu miejscowego decyduje od tej daty już nie tylko sam fakt naruszenia zasad sporządzania planu, ale naruszenie to musi być istotne, czyli mieć charakter kwalifikowany. Nie ulega także wątpliwości, że ustawa o rewitalizacji nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie omawianej regulacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w sprawie, tj. gdy zmiana art. 28 ust. 1 ustawy nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność z prawem poddanych im pod osąd aktów wedle prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 ustawy nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.). Tym samym, adresatami normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy są te dwa ostatnie podmioty,

w tym sąd administracyjny. Skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to – z racjonalnego punktu widzenia – trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy

o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. Nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 ustawy możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami.

Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie

o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie

w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca

w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed 18 listopada 2015 r. nie można również wywieźć z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które – jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Trafność argumentacji podniesionej w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej nie może jednak skutkować jej uwzględnieniem, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji stwierdził bowiem nieważność uchwały objętej skargą nie tylko z uwagi na naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego (i w tym zakresie z uwagi na wadliwą wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy rzeczywiście nie oceniał, czy naruszenia te miały charakter kwalifikowany), ale także z powodu istotnych naruszeń trybu jego sporządzania.

Do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku w tym zakresie zmierza zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy w tej części, w której podważa przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego miały charakter istotny. Oba zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag,

o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Jak podkreślił już Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla ewentualnej konieczności ponowienia uzgodnień, o jakich mowa w art. 17 pkt 7 ustawy, decydujące znaczenie mają charakter i rozmiar dokonywanych zmian.

W sytuacji zatem, gdy będą one miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie uzgodnień uznać należy za niezbędne (por. wyrok NSA z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podczas czterokrotnego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, organ planistyczny wprowadził do tego projektu zmiany uwzględniające w sumie 93 uwagi. Dotyczyły one przede wszystkim zmiany przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a tym samym znacznego rozszerzenia tego rodzaju obszarów na rysunku planu, gdyż uwzględnione uwagi obejmowały często nie jedną ale kilka działek ewidencyjnych. Ustalonych przez Sąd I instancji okoliczności dotyczących ilości uwzględnionych uwag i charakteru zmian, jakie na ich podstawie zostały do projektu planu wprowadzone, polegających na poszerzeniu terenów mieszkaniowych, autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, stwierdzając jedynie, że nie były one tego rodzaju, żeby powodować konieczność ponowienia uzgodnień

z właściwymi organami.

Biorąc jednak pod uwagę, że kontrolowany w sprawie plan miejscowy obejmował obszar jednego tylko sołectwa, położonego w całości na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który pokryty jest głównie lasami (36%) oraz gruntami ornymi (49,9%), trudno skutecznie bronić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że wprowadzone na skutek uwzględnienia tak licznych uwag zmiany zwiększające znacząco obszar terenów mieszkaniowych w stosunku do pierwotnego projektu planu, nie miały charakteru ogólnego lecz jednostkowy i nie było konieczności ponowienia uzgodnień. Potrzebę taką dostrzegł zresztą sam organ planistyczny, skoro po pierwszym wyłożeniu projektu planu zwrócił się do Zarządu Powiatu Suskiego o ponowne uzgodnienie. Był to jedyny organ, który wyraził swoje stanowisko w przedmiocie uzgodnienia zmian dokonanych po pierwszym wyłożeniu projektu planu, gdyż wszystkie pozostałe organy uzgadniające zostały w tej procedurze pominięte, zwłaszcza Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który wprawdzie uzgodnił wcześniej projekt postanowieniem z 31 grudnia 2012 r., jednak miało to miejsce jeszcze przed pierwszym jego wyłożeniem i po zgłoszeniu uwag w zakresie ochrony środowiska. Po kolejnych trzech wyłożeniach projektu do publicznego wglądu, mimo uwzględnienia następnych kilkudziesięciu uwag, projekt nie został już przedstawiony jakiemukolwiek organowi uzgadniającemu. Argumentacja skargi kasacyjnej, że przy przyjęciu interpretacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku "każda zmiana projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wzglądu", jest w stanie sprawy co najmniej niezrozumiała, skoro organ cztery razy wykładał projekt planu do publicznego wglądu, co już samo w sobie świadczy o tym, że za każdym razem wprowadzane były istotne zmiany. Poza tym, chodzi w tym przypadku o 93 uwzględnione uwagi, a nie o jedną.

Rację ma także Sąd I instancji przyjmując, że omawiane naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy mają charakter istotny, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaprezentowany w tym zakresie pogląd został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poparty argumentacją, której trafności skarga kasacyjna nie zdołała podważyć. Poza zarzutem naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, skierowanym głównie na wadliwą wykładnię ostatniego z wymienionych przepisów powodującą przyjęcie, że samo naruszenie zasad planistycznych powoduje nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych argumentów kwestionujących stanowisko Sądu, że stwierdzone w zaskarżonym wyroku naruszenia trybu sporządzania planu miały charakter istotny.

Nie jest także trafny zarzut, że Sąd Wojewódzki w sposób nieuprawniony przyjął, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć całej uchwały, a nie jej części i nie wskazał, w jaki sposób częściowe wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego miałoby prowadzić do dezintegracji planu. Sąd I instancji uzasadnił zajęte w tym zakresie stanowisko rodzajem i skalą dostrzeżonych uchybień, a także znacznym zakresem jednostek planistycznych, których naruszenia dotyczą. Pogląd ten należy podzielić mając na względzie podnoszoną już wcześniej okoliczność, że stwierdzone w zaskarżonym wyroku istotne naruszenia trybu sporządzania planu dotyczyły wielu działek ewidencyjnych i znacznego poszerzenia terenów mieszkaniowych na obszarze jednego sołectwa, objętego parkiem krajobrazowym. Także w zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera żadnej przekonującej argumentacji poza polemiką ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji.

Należy także podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd podzielił argumentację skargi w zakresie naruszenia w toku procedury planistycznej

innych przepisów, zawartych w art. 17 ustawy, a mianowicie ujętych w pkt 12 i 14,

a to:

- wprowadzenie do projektu planu zmian, które nie wynikały ani z uzgodnień

i opinii właściwych organów, ani też z uwzględnienia przez Wójta czy Radę Gminy uwag, a co za tym idzie brak ponowienia także w tym zakresie uzgodnień, o jakich mowa w art. 17 pkt 7 ustawy,

- niespójność informacji zawartych w wykazach uwag wniesionych do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu z ustaleniami rysunku uchwalonego planu miejscowego,

- brak rozpatrzenia przez wójta wszystkich uwag złożonych do projektu planu oraz nieprzedstawienie Radzie Gminy nieuwzględnionych uwag celem rozstrzygnięcia z powodu niewłaściwego ich oznaczenia.

Dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny tych naruszeń skarga kasacyjna nie zakwestionowała, co oznacza, że znalazły się one poza kontrolą instancyjną. Odnosząc się do ostatniego omawianego zarzutu nie sposób jednak nie zauważyć, że określając skalę i rodzaj dostrzeżonych uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości, Sąd I instancji brał pod uwagę także te naruszenia procedury planistycznej, które nie były przedmiotem skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie,

a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera,

a zaprezentowane w nim stanowisko co do motywów stwierdzenia nieważności uchwały objętej skargą umożliwia kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. jej autor upatruje

w zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego do uchwały podjętej 24 maja 2015 r. zastosowany został przepis art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu nieobowiązującym na dzień orzekania. Istotnie, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie zostało poprzedzone szerszą argumentacją, jednak okoliczność ta pozostała bez wpływu na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały nastąpiło także wobec przyjęcia, że doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego, a w tej części przepis art. 28 ust. 1 nie został zmieniony ustawą

o rewitalizacji.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy, który autor skargi kasacyjnej opisał jako "nieprawidłowe uznanie, iż pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądów dopuszczalnym pozostaje uszczegółowienie postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Powołany wyżej przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ani treść omawianego zarzutu ani też argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje na to, w jaki sposób Sąd I instancji kontrolując objętą skargą uchwałę, miałby zacytowany art. 9 ust. 4 ustawy naruszyć. Autor skargi kasacyjnej zmierza natomiast do wykazania wadliwości rozumowania Sądu, który przyjął brak zgodności miejscowego planu ze studium z uwagi na fakt, że w studium występują tereny nieoznaczone kolorem, które nie zostały opisane ani w legendzie do rysunku, ani

w tekście studium, co tym samym uniemożliwia stwierdzenie zgodności postanowień planu w tej części ze studium. Opisane w skardze kasacyjnej naruszenie przyporządkowane art. 9 ust. 4 ustawy, odpowiada tymczasem dyspozycji art. 20 ust. 1, wedle którego (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia objętej skargą uchwały) plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał art. 9 ust. 4 ustawy, jednak w stanie sprawy stwierdzony brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, których - jak uznał Sąd I instancji - dla pewnych obszarów objętych planem nie było, należało powiązać także z naruszeniem art. 20 ust. 1, a zarzutu w zakresie naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera.

Niezależnie od tego podkreślić należy, że z natury rzeczy ustalenia studium, jako aktu określającego kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, mają charakter bardziej ogólny niż postanowienia planu miejscowego. Nie ulega także wątpliwości, że stopień związania planu ustaleniami studium wynikający z zasady ustanowionej w art. 9 ust. 4 ustawy, zależy przede wszystkim od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu

i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Ogólne kierunki polityki przestrzennej gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego określone

w studium mogą być wprawdzie rozwijane i doprecyzowywane w planie miejscowym, jednak stanowić będą zawsze nieprzekraczalne ramy dla planu. Innymi słowy rzecz ujmując, związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji bądź wykluczenia kierunków i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego przewidzianych w studium.

Powołując się na niesporną okoliczność braku ustaleń studium co do przeznaczenia kwestionowanych obszarów, przewidzianych w planie pod tereny mieszkaniowe, autor skargi kasacyjnej dochodzi do wniosku, że "nie sposób mówić o dokonaniu przez organy zmiany przeznaczenia terenu, który w istocie takiego przeznaczenia nie posiadał." Prezentując takie stanowisko, skarżący kasacyjnie nie zauważa jednak tego, że – jak podkreślił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - poza brakiem szczegółowych ustaleń w studium odnośnie obszarów oznaczonych w planie symbolami 9.MN, 25.MN i 26.MN (nieoznaczonych kolorem ani nieopisanych w legendzie do rysunku studium, a także w części tekstowej), tereny te położone są w granicach wyznaczonej w studium strefy A przyrodniczo-leśnej, obejmującej tereny lasów (ZL) oraz tereny przewidziane do wprowadzenia upraw leśnych (ZAL). W tej sytuacji nie wymaga szerszych wywodów słuszność twierdzenia, że przeznaczenie w miejscowym planie części tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową, przy tak określonym kierunku jego zagospodarowania w studium, nie może stanowić uszczegółowienia, doprecyzowania bądź też autointerpretacji przez organ planistyczny ustaleń studium, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej.

Nie można także za zasadny uznać zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy opisanego w pkt II ppkt 1)-1 petitum skargi kasacyjnej jako "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium

i istotnego trybu jego sporządzania, podczas gdy ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego". Zarzut ten nie został w żaden sposób rozwinięty

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (jedynie powtórzony na str. 8), dlatego trudno szerzej się do niego odnieść. Wskazać jedynie należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie był plan miejscowy, a nie studium, a Sąd I instancji nie oceniał ani zasad ani trybu sporządzania studium.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany

z art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż w okolicznościach sprawy Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do oddalenia skargi.

Uznając zatem, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia

(w zakresie zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu nieobowiązującym

w dacie orzekania) odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.