Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 594/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 art. 24 ust. 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1 i 3, art. 73 ust. 4, art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 264/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 20 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. (sygn. akt V SAAA/a 264/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia 20 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku przyznał skarżącemu płatności na 2007 r. w łącznej wysokości 33.006,69 zł.

W dniu 7 lutego 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku została przekazana pisemna informacja dotycząca użytkowania działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007; w szczególności uznał, iż ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznane organowi. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r., organ I instancji uchylił w całości swoją decyzję z 6 marca 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 z sankcjami. Po wniesieniu odwołania, powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora MOR ARiMR z 8 lutego 2013 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 858/13). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt II GSK 2491/13).

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku, decyzją z 2 września 2014 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazując, że jest to kwota płatności uzyskanych na podstawie decyzji z 6 marca 2008 r. w łącznej wysokości 33. 006,69 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 20 października 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz dokonał analizy przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał, że wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne za rok 2007 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.

Dyrektor MOR ARiMR uznał, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004).

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli judykacyjnej w sprawie była decyzja dyrektora MOR ARiMR z dnia 20 października 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 września 2014 r., ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2007 r.

W ocenie Sądu I instancji płatność przyznana decyzją organu z 6 marca 2008 r. była rezultatem wniesionego w dniu 15 maja 2007 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, którym organ dał wiarę. WSA stwierdził, że wypłacone w dniu 26 marca 2008 r., na podstawie powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wynikały z pomyłki ARiMR bowiem organ przyznając ww. płatność nie posiadał wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2007 r., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora MOR ARiMR z 8 lutego 2013 r. W szczególności organ nie posiadał wiadomości wskazujących, że użytkownikiem działek objętych wnioskiem o płatności za 2007 r. nie był skarżący.

Ponadto WSA stwierdził, że skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to organ II instancji prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek do

zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2007 r. organ był w posiadaniu informacji, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2007.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Płatność uznana za nienależnie pobraną nastąpiła w dniu 26 marca 2008 r., natomiast zawiadomienie o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2007 r. z 30 kwietnia 2014 r. skarżący otrzymał w maju 2014 r. co potwierdza treść pisma skarżącego stanowiąca odpowiedź na powyższą informację. Zatem okres pomiędzy datą płatności a datą pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności za 2007 r. nie był dłuższy niż 10 lat. WSA stwierdził, że w sprawie nie można było uznać, iż skarżący działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004), co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie.

WSA nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uznając, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wyczerpujące uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja przedstawiona przez organ jest spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Organ wydający zaskarżoną decyzję działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa procesowego w zakresie zasad postępowania mające wpływ na treść wyroku tj.:

a) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie

rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego tj. czteroletniego okresu uprawniającego do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;

b) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy;

c) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności;

d) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 24 ust. 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności;

2) Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

b) art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez brak

uwzględnienia faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika;

c) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez brak

zastosowania przez WSA czteroletniego okresu przedawnienia którego podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary

lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego

postępowania dowodowego - dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń;

d) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez WSA kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych - w trakcie tego postępowania prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym - w tym składaniu wniosków dowodowych;

3) naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów.

Ponadto skarżący wniósł o:

Zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93 - 118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust, 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:

a) Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrotu nienależnie pobranych dopłat - niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?

b) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłanki dobrej wiary po stronie rolnika w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?

c) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania też czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie wydana dnia 20 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obu podstawach unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, a orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, dokonał prawidłowej kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło - zdaniem skarżącego kasacyjnie - do dokonania wadliwej kontroli judykacyjnej przez WSA wskazuje, że zarzuty te są bezzasadne.

Skarżący kasacyjnie w pkt 1 a-c petitum skargi kasacyjnej zarzuca brak dokonania oceny przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji publicznej naczelnych zasad procedury administracyjnej (wskazując art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 a petitum. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest jednym z elementów formalnych skargi kasacyjnej (por. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Tym samym brak jest podstaw do oceny tego zarzutu.

Dokonując analizy zarzutów wskazanych w pkt 1 b - c petitum skargi kasacyjnej należy wskazać na braki w zakresie zarówno prawidłowości określenia tych zarzutów jak również ich uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji brak dokonania oceny działalności organów administracji publicznej z perspektywy naczelnych zasad postępowania administracyjnego, unormowanych w przepisach art. 8 i art. 10 k.p.a. (bez podania konkretnych jednostek redakcyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że art. 8 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne tj. art. 8 § 1 k.p.a. (normujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej) i art. 8 § 2 k.p.a. (regulujący powinność stosowania utrwalonych praktyk orzeczniczych). Natomiast art. 10 k.p.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne (10 § 1 - 3 k.p.a.). Skarga kasacyjna zarzutów nie zawiera uzasadnienia żadnego z powyższych zarzutów. Tak więc i w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1 b - c petitum skargi kasacyjnej brak jest podstaw do ich oceny.

Skarżący w pkt 1 d petitum skargi kasacyjnej zarzuca brak oceny przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 24 ust. 5, 6 i 7 k.p.a. w zakresie braku wyłączenia od rozpoznania sprawy "osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności". Jednakże w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu przede wszystkim poprzez wskazanie pracowników organu, w stosunku do których istniała - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przesłanka do wyłączenia od rozpoznawania sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazał jedynie, że przy wydawaniu decyzji uczestniczyły te same osoby. Podkreślić także należy, że autor skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazał błędnie jednostki redakcyjne k.p.a., których brak w ustawie.

Niezasadny okazał się także zarzut wskazany w pkt 2 a) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie poprzez ten zarzut o charakterze materialnoprawnym podważa ustalenia faktyczne organu dokonane w toku postępowania administracyjnego. Zarzut dotyczący materiału dowodowego, jako elementu postępowania administracyjnego, może być podnoszony wyłącznie w zakresie zarzutu procesowego, unormowanego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się także zarzut wskazany w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej.

WSA dokonał analizy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. WSA prawidłowo wskazał, że organ II instancji słusznie uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2007 r. organ był w posiadaniu informacji, że wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2007. Pomocne w tym zakresie są rozważania dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach z dnia 11 marca 2020 r. (I GSK 1704/19; I GSK 1705/19) wskazał, że przepisy rozporządzenia nr 796/2004 (jak i przepisy rozporządzenia 65/2011), nie definiują pojęcia "pomyłki organu". Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest ustalany w procesie stosowania prawa. Pod pojęciem "pomyłka organu" w aspekcie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć m in. sytuację, gdy organ przyznał płatność wskutek błędnego działania systemu informatycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12); gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II GSK 870/14), jak i wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015r., II GSK 584/14), choćby wadliwa informacja na temat rozpoczęcia biegu terminu okresu zobowiązania (wyrok NSA z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia akapitu drugiego ust. 4 art. 73 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 wskazuje, iż w sytuacji błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej (o którym to zwolnieniu mowa w akapicie pierwszym ust. 4) zachodzi jedynie wówczas, gdy pomiędzy płatnością a doręczeniem decyzji o zwrocie upłynęło ponad 12 miesięcy. Zatem jeżeli upłynęło w takich okolicznościach 12 miesięcy (co bezsprzecznie nastąpiło w sprawie niniejszej) możliwe jest zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Zatem brak powiadomienia zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności oznacza wyłącznie dopuszczalność stosowania wskazanego wyżej art. 73 ust. 4 rozporządzenia, nie zaś bezwzględne odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2020 r., I GSK 1653, CBOiS).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzut naruszenia wskazanego w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej przepisu art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez Sąd pierwszej instancji za nieuzasadniony.

Niezasadny okazał się także zarzut wskazany w pkt 2 c) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wykazywał, że organ powinien zastosować w niniejszej sprawie czteroletni okres przedawnienia, a to z powodu działania rolnika w dobrej wierze.

Art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, a dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny będąc przeświadczony, że to prawo istnieje, choćby przeświadczenie to było błędne, jeżeli tylko błąd w tym zakresie należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwiony. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwioną. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r" I GSK 1657/18, CBOiS)

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można było uznać, że skarżący działał w dobrej wierze skoro podjął się realizacji zobowiązania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na znanych mu zasadach. Skarżący kasacyjnie miał więc świadomość skutków braku realizacji zobowiązania. Powyższe świadczy o tym, że skarżący świadomie nie podejmował czynności w celu realizacji zobowiązania. Okoliczności te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd ten wskazał, że art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie WSA, w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wszczętym na wniosek strony nie ma bowiem jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że strona poinformowała organ, że nie prowadzi działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku. WSA prawidłowo uznał, że skarżący nie może uzasadniać swojej dobrej wiary, w rozumieniu art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004, brakiem aż do 2012 r. wiedzy o jakichkolwiek przesłankach ujemnych w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich. Każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Wnioskujący o pomoc ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący na formularzu wniosku podpisał oświadczenie, że zasady te zna (sekcja VIII Oświadczenia i zobowiązania). Należy wskazać, że także ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2007 r., która to sprawa była przedmiotem kontroli judykacyjnej dokonywanej zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wpływają w niniejszej sprawie na ocenę dobrej wiary i świadczą o braku dobrej wiary strony skarżącej kasacyjnie. Bezsporne jest, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 1 sierpnia 2012 r., którą uchylił decyzję własną z dnia 6 marca 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora MOR ARiMR z dnia 8 lutego 2013 r. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 858/13) oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 2491/13) oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji. Zatem decyzja ta jest ostateczna i wywołuje skutek prawny w postaci stwierdzenia, że skarżącemu płatność za 2007 r. nie przysługiwała. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 18 września 2013 r. Sąd ten (oceniając zasadność złożonych na etapie postępowania sądowego wniosków dowodowych w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.) wskazał, że wnioskowane w tej sprawie dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości albowiem takich wątpliwości nie było albowiem: "Skarżący przyznał..., że nieruchomości objętych wnioskiem o płatności do gruntów rolnych nie uprawiał." Powyższe stwierdzenie wraz ze złożonym oświadczeniem przy składaniu wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok jednoznacznie świadczą o braku dobrej wiary skarżącego. Tym samym organ administracji publicznej prawidłowo wskazał (a WSA słusznie zaaprobował), że brak jest możliwości zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia.

Niezasadny okazał się także zarzut wskazany w pkt 2 d) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ. Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 6 EKPCz, który to przepis wskazuje prawo do rzetelnego procesu sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podobnie jak i w przypadku powyżej opisanych zarzutów o charakterze procesowym także i art. 6 EKPCz zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, który miał naruszyć Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie ma obowiązek wskazać, który konkretnie przepis prawa został naruszony. Art. 6 ust. 1 EKPCz stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Art. 6 ust. 2 EKPCz stanowi, że każdego oskarżonego o popełnienie czynu zagrożonego karą uważa się za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą. Art. 6 ust. 3 EKPCz wskazuje, że każdy oskarżony o popełnienie czynu zagrożonego karą ma co najmniej prawo do:

a) niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia;

b) posiadania odpowiedniego czasu i możliwości do przygotowania obrony;

c) bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie kosztów obrony - do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości;

d) przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia;

e) korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie.

Omawiany zarzut został, z powodów wyżej przedstawionych, w sposób nieprawidłowy sformułowany. Dlatego też brak jest podstaw normatywnych do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zarzutu wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, zarzucającego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa unijnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie skonkretyzował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego zarzutu jak również nie podał podstawy prawnej tj. konkretnego przepisu prawa unijnego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Z powodu powyższych uchybień formalnych obejmujących ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie poddaje się ocenie.

Dokonując oceny zasadności wniosku autora skargi kasacyjnej o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE należy wskazać, że z treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że TSUE dokonuje wykładni przepisów unijnych, wiążącej sąd krajowy w sprawie, w związku z którą wniósł pytanie prejudycjalne. Sąd krajowy z kolei dokonuje wykładni prawa krajowego, a następnie w drodze subsumcji stosuje prawo unijne do określonego stanu faktycznego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku strony skarżącej kasacyjnie. Pytania wskazane w skardze kasacyjnej nie dotyczą bowiem wykładni przepisów prawa unijnego, a obejmują wyłącznie kwestie procesowe, związane z ustaleniem okoliczności faktycznych, a dotyczących postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i w sposób uzasadniony zaakceptował zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

-----------------------

Sygn. akt I GSK 594/18

24