Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spraw.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 12.04.2019 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zmianami) oraz 108 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zmianami) stwierdził niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 30.03.2016 r., znak: [...], tj. sporządzenia i przedstawienia w PINB projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, dotyczącego nadbudowy strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z dnia 28.09.1990 r., znak: [...], w terminie 31.07.2016 r. i nakazał R. K. tj. inwestorowi robót budowlanych związanych z nadbudową strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, tj. z dachem dwuspadowym na budynku frontowym i dachem jednospadowym w oficynie ww. budynku, zgodnie z dokumentacją techniczną budynku z 1930 roku, pozyskanej z Archiwum Państwowego UMK, poprzez:

1. Rozbiórkę nabudowanej części poddasza w budynku frontowym wraz ze zmienioną konstrukcją więźby dachowej i połaci dachowej;

1. Rozbiórkę drewnianej konstrukcji klatki schodowej z IV piętra na poddasze wraz z rozbiórką drewnianego obicia ścian biegu schodowego do wysokości 1,50 m;

2. Wykonanie metalowej balustrady zabezpieczającej bieg schodowy na spoczniku IV piętra i spocznik na poddaszu o wysokości min. 1,10 m, z wypełnieniem pionowymi elementami w odstępach co 12 cm.

Z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia i niebezpieczeństwa dla mienia decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie robót budowlanych określonych w pkt 2 i pkt 3 decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził pierwotnie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. na cele mieszkalne, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (poprzedni znak: [...] i [...] W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14.06.2011 r. stwierdzono, że w zakresie poddasza realizowane są roboty budowlane związane z nadbudową ścian zewnętrznych strychu, w wyniku których zostały wyodrębnione dwa lokale mieszkalne o nr [...] i nr [...]. Ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] wszystkie roboty budowlane zostały zakończone. W części poddasza w obrębie lokalu nr [...] roboty budowlane nie zostały zakończone. W czasie wykonywania robót budowlanych dokonano naruszenia konstrukcji więźby dachowej, poprzez usunięcie niektórych jej elementów konstrukcyjnych i zastąpiono innymi zmieniając kąt nachylenia połaci dachowej.

W dniu oględzin inwestor legitymował się decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28.09.1990 r., znak: [...], którą udzielono zezwolenia na budowę: "lokalu mieszkalnego w przestrzeni strychowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce położonej w K. przy ul. [...], nr ewid. gruntów- dz. nr [...] obr. [...]

W wykonaniu wezwania organu, w dniu 15.04.2014 r. R. K. złożył opinię techniczną "Ocena stanu technicznego konstrukcji dachu: budynek mieszkalny wielorodzinny K. ul. [...]" z 2014 r. W ww. opinii technicznej, rzeczoznawca budowlany dokonał oceny elementów konstrukcji istniejącego dachu, stwierdzając cyt.: "(...) Namurnicy na ścianie zewnętrznej (pokój nr [...]) od ulicy [...] nie ma - brak. Krokwie tak w części "okapowej" jak i "kalenicowej" nie wykazują ubytków mechanicznych ani wpływu czynników biologicznych - zdjęcia nr [...]. Oparcie tych krokwi na płatwi górnej w części okapowej niewłaściwe. Brak właściwego połączenia z płatwiami części górnej "kalenicowej". Również zamocowanie tych krokwi do płatwi niewłaściwe. Płatew widoczna w pomieszczeniu nr [...] pozbawiona drugiego podparcia - brak słupka z zastrzałem. Ta końcówka płatwi została "wypuszczona" obudowana (...). Płatew widoczna w pomieszczeniu nr 1 - p. pokój zdjęcia nr 7-12 w czasie eksploatacji uległa biologicznemu zniszczeniu - zastąpiono ją kształtownikiem stalowym - ceownikiem 140. W tej części konstrukcji dachu połączenia poszczególnych elementów niewłaściwe - brak wrębów, siodełek i zamków ciesielskich. Brak usztywnień krokwi, nie wykonano w górnej płaszczyźnie jętek - zdjęcia nr 1 i 2 oraz kleszczy w płaszczyźnie płatwi górnych - zdjęcie nr 3 i 4. Belki "wymieniowe" niewłaściwie zlokalizowane i wykonane (...)". Autor przedmiotowej ekspertyzy stwierdził jednak pomimo wykazanych nieprawidłowości, że cyt: "Stan techniczny - materiałowy poszczególnych elementów konstrukcyjnych (dostępnych) dachu jest w stopniu zadowalającym. Brak ubytków, ugięć, uszkodzeń, pęknięć, rozwarstwień w strukturze materiałowej - drewnie. (...) Liczne: usterki, wady i uszkodzenia nie wywołały stanu zagrożenia dla życia i zdrowia osób korzystających z pomieszczeń mieszkalnych tego budynku(...)". Jednocześnie w celu poprawienia stanu technicznego omawianej konstrukcji więźby dachowej, rzeczoznawca budowlany wskazał w ww. opinii technicznej konieczne do wykonania roboty budowlane, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W dniu 25.02.2016 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że w obrębie strychu budynku przy ul. [...] w K., inwestor dokonał nadbudowy budynku poprzez wykonanie ścianek kolankowych z oknami na całej długości ścian zewnętrznych (zarówno od strony frontowej jak też od strony podwórka) omawianego budynku. Ponadto inwestor przebudował więźbę dachową, w wyniku czego zmianie uległy spadki połaci dachowej (dokonano ingerencji w elementy konstrukcji więźby dachowej, tj. krokwi). W wyniku tak wykonanej więźby dachowej w miejsce dachu dwuspadowego powstał dach o przełamanych połaciach dachowych. Ponadto wewnątrz budynku na przedłużeniu biegów schodowych istniejącej klatki schodowej od IV piętra na kondygnację poddasza wykonano nowe schody o konstrukcji drewnianej (do poziomu IV piętra wykonana jest klatka schodowa żelbetowa). Wzdłuż drewnianego biegu schodowego ściany klatki schodowej obłożono drewnianą boazerią do wysokości 1,50 m. W nadbudowanej części poddasza wydzielone są dwa lokale mieszkalne o nr [...], przy czym lokal nr [...] jest w stanie wykończonym (wyposażony w instalacje: wod. - kan., gazową i elektryczną). Natomiast drugi wydzielony lokal mieszkalny nr [...] znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Roboty budowlane nie są zakończone. Inwestor - R. K. oświadczył, że roboty budowlane związane z nadbudową poddasza na cele mieszkalne zostały wykonane w latach od 1990 do 1992 r. Od tego czasu nie były wykonywane żadne roboty budowlane. W trakcie oględzin potwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych, ustalony w protokole z oględzin z dnia 14.06.2011 r.

W odpowiedzi na pismo organu, Archiwum Urzędu Miasta K. przekazało informację, że nie posiada przedmiotowej dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej przedmiotowej inwestycji, z uwagi na nie przekazanie jej do zasobów archiwalnych.

W odniesieniu do udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 28.09.1990 r., znak: [...], które obejmowało wykonanie lokalu mieszkalnego w przestrzeni strychowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, inwestor dokonał zmian w zakresie zwiększenia kubatury obiektu budowlanego, co oznacza, że inwestor realizuje inwestycję w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. W takim przypadku, zakres ww. robót narusza zapis art. 36a ust. 5 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane. Zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach wypełnia dyspozycję przepisów art. 50-51 ww. ustawy Prawo budowlane, które zobowiązują inwestora do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem.

W związku z powyższym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy Prawo budowlane, PINB w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 30.03.2016 r., znak: [...], nałożył na inwestora R. K. a zarazem właściciela strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego dla nadbudowy ww. obiektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.09.1990 r., znak: [...], w terminie do dnia 31.07.2016 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 21.04.2016 r.

W dniu 04.11.2016 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dla zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa strychu na cele mieszkalne mieszkanie nr [...]" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., opracowanego w październiku 2016 r.

Po analizie przedłożonej przez inwestora dokumentacji PINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny posiada braki i nieścisłości, które uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny i skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego w ww. zakresie. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia 22.11.2016 r., znak: [...], nałożył na inwestora R. K. obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, dla ww. inwestycji w terminie do 31.03.2017 r. Ponadto, w ww. postanowieniu wskazano, że projekt budowlany zamienny należy sporządzić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25.04.2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462).

W dniu 30.03.2017 r. inwestor złożył ponownie 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego wraz z 4 egzemplarzami wymaganych aneksów, który w dalszym ciągu nie spełniał wymogów zawartych w ww. postanowieniu nr [...] z dnia 22.11.2016 r., tj.: opracowanie nie zostało uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków, nie przedstawiono w ww. projekcie rozwiązania technicznego dotyczącego wyposażenia budowlano - instalacyjnego, zapewniającego użytkowanie lokali mieszkalnych zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, wentylacji grawitacyjnej, elektrycznej, gazowej, piorunochronnej, sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, nie uzgodniono rozwiązań projektowych z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, w szczególności w zakresie klatki schodowej i lokali mieszkalnych na poddaszu budynku, nie uzupełniono w całości poprawek wskazanych w pkt 7 ww. postanowienia.

Na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 15.01.2018 r. znak: [...], zmienił termin wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z nr [...] z dnia 22.11.2016 r., znak: [...], i wyznaczył nowy termin przedłożenia uzupełnień i poprawek do ww. projektu budowlanego zamiennego do dnia 30.03.2018 r.

Inwestor - R. K. nie przedłożył dodatkowych uzupełnień do przedłożonego w dniu 30.03.2017 r. projektu budowlanego zamiennego, jak również nie przedłożył uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K..

Wobec powyższego, organ uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest niekompletny i niezgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto, tytuł projektu zamiennego dotyczy przebudowy budynku, natomiast faktycznie inwestor dokonał nadbudowy budynku mieszkalnego

W dniu 15.05.2018 r. organ wydał decyzję nr [...], znak: [...], w której odmówił R. K. jako inwestorowi zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji.

W dniu 18.10.2019 r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów z wyjaśnieniem, że do końca listopada 2018 r. zostanie przedłożona dokumentacja dotycząca przedmiotowej nadbudowy budynku przy ul. [...] w K.. Dodatkowo w dniu 07.12.2018 r. wpłynęło pismo B. Ś., który w imieniu inwestora złożył opracowanie pn.: "Projekt budowlany - zamienny - wytyczne - dla "Nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o lokale mieszkalne w przestrzeni strychowej wraz z instalacjami elektrycznymi, wod-kan, gazowymi" z listopada 2018 r. oraz złożył wyjaśnienia, że "w trakcie prowadzenia prac projektowych zostały ujawnione niezgodności całego budynku z aktualnymi przepisami. Znaczna ich część jest niemożliwa do usunięcia i wymaga uzyskania odpowiednich odstępstw co znacząco wydłuża czas opracowania kompletnego projektu."

Inwestor do dnia wydania decyzji nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej nadbudowy, który mógłby być podstawą do dalszych działań organu nadzoru budowlanego. Organ podkreślił, że postępowanie naprawcze trwa od 2010 roku i inwestor nie czyni żadnych starań w celu przedłożenia prawidłowego dowodu o znaczeniu materialnym w tej sprawie.

Organ nadmienił ponadto, że wpłynęło również pismo z dnia 13.04.2018 r. Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w K., w którym przekazano wniosek współwłaściciela budynku przy ul. [...] w K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakresie konstrukcji drewnianych schodów prowadzących z IV piętra do nadbudowy, wskazując na ich nieprawidłowe wykonanie i brak spełnienia norm i przepisów przeciwpożarowych.

Z dokonanych ustaleń w trakcie czynności kontrolnych w dniu 22.11.2018 r. wynika, że konstrukcja klatki schodowej wraz ze spocznikiem pośrednim, biegnąca z VI piętra na poddasze (stanowiące nadbudowę), wykonana jest jako ażurowa i składa się ze spocznika pośredniego wykonanego z bali drewnianych o przekroju 15x15 cm zamocowanych w ścianach bocznych klatki schodowej, drewnianych belek policzkowych biegu schodowego 15x8 cm, ze stopniami drewnianymi i balustrady drewnianej o wysokości 0,90 m. Balustrada schodów nie posiada prawidłowego zamocowania na górnym spoczniku na poddaszu oraz posiada nieprawidłowe odległości pomiędzy tralkami balustrady. Ponadto, ściany boczne ww. biegu schodowego inwestor obłożył drewnianymi deskami boazeryjnymi do wysokości 1,50 m. W ocenie organu nadzoru budowlanego takie wykonanie biegu schodowego od IV piętra na poddasze (V piętro) stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa życia zdrowia i bezpieczeństwa mienia poprzez zagrożenie pożarowe. Powyższe uzasadniało nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności co do części decyzji.

R. K. złożył odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i wyznaczenia nowego terminu przedłożenia poprawionej dokumentacji. Odwołujący zaznaczył w dniu 07.12.2018 r. do organu wpłynęło pismo B. Ś., który w imieniu inwestora złożył opracowanie "Projekt budowlany - zamienny –wytyczne (...)" wraz z wyjaśnieniem, które nosiło znamiona prośby o przedłużenie terminu wykonania dokumentacji. Pismo to informowało organ o trwających pracach projektowych, podczas których zostały ujawnione niezgodności budynku z aktualnymi przepisami i koniecznością uzyskania dodatkowych uzgodnień i/lub odstępstw, co znacząco wydłuża czas opracowania kompletnego projektu. Do ww. pisma organ nie odniósł się w żadnej formie. Odwołujący oświadczył, że przez cały okres trwania postępowania czynił starania w celu przedłożenia prawidłowej dokumentacji w tej sprawie, jednakże w związku z wieloletnim postępowaniem prace nad opracowaniem poprawnego projektu zamiennego z uzgodnieniami jest utrudnione przez zmieniające się przepisy, o czym organ został poinformowany pismem z dnia 07.12.2018 r. Obecnie prace projektowe są bardzo zaawansowane. Ponadto inwestor oświadczył, że jest świadom stanu technicznego drewnianej konstrukcji klatki schodowej z IV piętra na poddasze. W związku z powyższym został opracowany projekt nowej konstrukcji ww. klatki schodowej (w załączeniu), który w zamyśle miał stanowić część projektu zamiennego, oczywiście po otrzymaniu wszystkich uzgodnień.

W piśmie z dnia 25.11.2020 r. R. K. (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł pismo zatytułowane uzupełnienie odwołania, w którym zawarto wniosek o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., celem ustalenia, że ocena pozwolenia na budowę z udzielonym w dniu 28.09.1990 r. pozwoleniem na budowę jest niemożliwa i stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru w K. decyzją z dnia 20.01.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13.02.2020 r. - ustawy o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) - tj. przed dniem 19.09.2020 r., a zatem zgodnie z przepisem przejściowym zamieszczonym w art. 25 ww. ustawy w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, jednak przesłanki kwalifikacji dokonania istotnych odstępstw, należy badać w oparciu o odpowiednie przepisy w brzmieniu obecnie obowiązującym - tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Zaskarżona decyzja PINB zapadła w następstwie ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Na obecnym etapie sprawy nie podlega ocenie zakres istotnych odstępstw, lecz wykonanie ostatecznej decyzji z dnia 30.03.2016 r. Nr [...], znak: [...]

Organ II instancji przybliżył regulacje zamieszczone w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie wskazał, rolą organu I instancji, po wydaniu decyzji nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego z dnia 30.03.2016 r. było sprawdzenie, w jaki sposób zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek. O sposobie wykonania nałożonego obowiązku rozstrzygały faktyczne działania podjęte przez zobowiązanego, jak i zaniechania wykonania przez niego określonych czynności, zmierzających do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Z przedłożonych przez organ I instancji akt postępowania wynika, że zobowiązany R. K. nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego, zgodnego z wymogami określonymi w przepisach prawa.

W dniu 4.11.2016 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dla zadania inwestycyjnego pn. przebudowa strychu na cele mieszkalne - mieszkanie nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., opracowanego w październiku 2016 r. przez inż. L. P.. Jednakże po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt zawiera braki i nieścisłości i postanowieniem z dnia 22.11.2016 r. wezwał inwestor do jego uzupełnia, wykazując w 11 punktach kwestie wymagające poprawienia bądź uzupełnienia. Wprawdzie inwestor złożył w dniu 30.03.2017 r. na dziennik podawczy PINB w K. ponownie 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, jednakże projekt budowlany nadal nie spełniał wymogów zawartych w postanowieniu z dnia 22.11.2016 r. Pomimo wyznaczenia dodatkowych terminów przez PINB w K. na przedłożenie uzupełnionej dokumentacji (ostatni postanowieniem

z dnia 15.01.2018 r.), inwestor nie przedłożył dodatkowych uzupełnień do przedłożonego w dniu 30.03.2017 r. projektu budowlanego zamiennego, jak również nie przedłożył uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K.. Dlatego prawidłowo organ I instancji ustalił, że projekt budowlany zamienny dla inwestycji pn. "Przebudowa strychu na cele mieszkalne - mieszkanie nr [...]" z października 2016 r. i aneks do ww. projektu budowlanego z sierpnia 2017 r., jest niekompletny i niezgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Ponadto w dniu 16.10.2018 r. i w dniu 7.12.2018 r. wpłynęły opisane w decyzji organu I instancji pisma pełnomocników inwestora, jednak w przeciągu kolejnych 3 miesięcy inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, potwierdzających zamiar sporządzenia przez niego zgodnego z przepisami projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym, prawidłowo PINB w K. skarżoną decyzją wskazał, że inwestor nie zrealizował obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia 30.03.2016 r. i zasadnie organ I instancji nałożył na niego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy podkreślił, że skoro inwestor od 1990 r. realizuje roboty budowlane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a od marca 2016 r. nie jest w stanie przedłożyć projektu budowlanego zamiennego, to takie działanie świadczy o celowym działaniu skierowanym na wydłużenie postępowania administracyjnego. Pozorowanie działań nie może stanowić przyzwolenia do nieprzestrzegania przez uczestników procesu budowlanego przepisów ustawy Prawo budowlane.

Ponadto w odpowiedzi na pismo z dnia 25.11.2020 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania żądanie uzupełnienia akt sprawy w trybie art. 136 k.p.a. o przedłożenie części graficznej pozwolenia na budowę jest niecelowe, bowiem w tym postępowaniu nie podlega ocenie zakres odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto PINB pozyskał dokumentację techniczną z Archiwum Państwowego UMK z 1930 r. tym samym ustalając stan poprzedni obiektu. Skarżący do pisma nie przedłożył kompletnego projektu zamiennego oraz dowodów na istnienie legalnego stanu poprzedniego z lat 60-tych XX wieku na poparcie swojego stanowiska.

Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. K., zarzucając decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na:

- brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności sprawy,

- brak podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

- brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnych założeń przez organ I instancji i uznaniu, że inwestor zobowiązany jest do dokonania rozbiórki;

2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia PINB mimo iż postępowanie w tej sprawie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;

3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to niezastosowanie art, 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w związku z art. 28 ust. 1 lit. a) ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13.02.2020 r. i uznanie, że przy aktualnej treści przepisu w dalszym ciągu inwestor zobowiązany jest do rozbiórki mimo, iż obecnie obowiązujący przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie uznaje za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę zmian w zakresie dotyczącym kubatury obiektu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że organ II instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie nowelizującej Prawo budowlane, w efekcie czego egzekwowane od niego są obowiązki które zgodnie z aktualnym stanem prawnym skarżącego nie obciążają i nie mogą być ani nakładane, ani egzekwowane.

Organ I instancji w decyzji stwierdził - omawiając treść wcześniejszej decyzji - że "w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor dokonał zmian w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu, tj. kubatury"- odwołując się do przepisu art. 36a ust. 5 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym to przepisem (w brzmieniu wówczas obowiązującym w dacie wydawania decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego): "5. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy (...) 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji". Już wówczas organ I instancji orzekający w przedmiocie konsekwencji niezłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego, wydając decyzję nie uwzględnił nowego brzmienia przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Względem stanu prawnego z roku 2016 wprowadzona została zmiana polegająca na dodaniu ust. 5a. Zgodnie zatem z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, na inwestora nie mogły zostać nałożone obowiązki w zakresie złożenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zmiana w przedmiocie realizowanej inwestycji, która w roku 2016 wymagała zmiany pozwolenia na budowę - w roku 2019 zmiany pozwolenia na budowę już nie wymagała. Oznacza to, że okoliczności stwierdzone przez organ administracyjny w roku 2016, w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie mogły już być podstawą do zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zaistniałe zmiany nie były istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków pozwolenia na budowę. Co więcej, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji ustawa Prawo budowlane została ponownie znowelizowana i ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

z dnia 13.02.2020 r. (Dz.U. z 2020 r, poz. 471) zmieniona została treść art. 36a ust. 5. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał na wprowadzoną zmianę oraz omówił treść przepisów przejściowych (art. 28) w myśl których w niniejszej sprawie - wszczętej i niezakończonej - należy stosować przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnym.

Niesłuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, iż mimo to decyzja organu I instancji winna zostać utrzymana w mocy, ponieważ organ nie bada przesłanek kwalifikacji istotnych odstępstw, lecz wyłącznie wykonanie decyzji z dnia 30.03.2016 r. Stanowisko takie narusza przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13.02.2020 r., gdyż prowadzi do nakazania inwestorowi rozbiórki z powodu odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, które to odstąpienie obecnie nie może prowadzić do nakazania rozbiórki. Oznacza to nałożenie na inwestora obowiązku, który nie wynika z aktualnie obowiązującego prawa, co stanowi rażące naruszenie prawa. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, na inwestora nie może zostać nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane - w przypadku stwierdzenia odstąpienia od warunków, które organ ustalił w niniejszej sprawie w roku 2016. Zmiana kubatury obiektu budowlanego nie stanowi bowiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W opisanej sytuacji organ II instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Ponadto organ II instancji w prowadzonym postępowaniu pominął całkowicie wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika strony, mimo iż wnioski te posiadały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszając przez to przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Niezrozumiały jest przy tym zarzut organu II instancji, jakoby inwestor podejmował "celowe działania skierowane na wydłużenie postępowania administracyjnego" w toku postępowania przed organem I instancji - skoro rozpoznanie odwołania w tej sprawie zajęło bez trzech miesięcy - dwa lata, a w toku postępowania odwoławczego organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13.02.2020 r. - ustawa o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 z poźn. zm.). Zgodnie z regulacją zamieszczoną w art. 25 w sprawie zakończonej skarżoną decyzją zastosowanie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji. Nadto przepisy ustawy nowelizującej odnoszące się do przesłanki kwalifikacji dokonania istotnych odstępstw w oparciu o przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie będą miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 30.03.2016 r., nr [...], znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20.03.2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10.06.2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy, na wstępie przybliżyć należy przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wypada przy tym zaznaczyć, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. z dnia 20.01.2021 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki z dnia 12.04.2019 r. którą stwierdzono niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 30.03.2016 r., znak: [...] tj. sporządzenia i przedstawienia w PINB projektu budowlanego zamiennego dotyczącego nadbudowy strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z dnia 28.09.1990 r., znak: [...] oraz nakazano doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone.

W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych - wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Poddana kontroli decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.01.2021 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. U podstaw wydanego rozstrzygnięcia legło ustalenie organów administracji publicznej, że przedłożony w wykonaniu obowiązku nałożonego w decyzji z dnia 30.03.2016 r., znak: [...] projekt budowlany zamienny jest niekompletny, a zatem nie może zostać zatwierdzony.

W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze, a sprowadzających się do twierdzenia, że brak było podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego, albowiem stwierdzone odstępstwa nie miały charakteru istotnego (a to w związku z nowelizacjami art. 36a ustawy Prawo budowlane jakie miały miejsce po wydaniu decyzji z dnia 30.03.2016 r.) należy wyjaśnić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 przedmiotem oceny jest czy inwestor przedłożył prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny. Zakwestionowanie i ewentualne wyeliminowanie decyzji wydanej na wcześniejszym etapie postępowania byłoby możliwe na podstawie art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem zastosowania regulacji ww. przepisu jest jednak uprzednie stwierdzenie wadliwości zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 czy art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane umożliwia sięgnięcie do regulacji z art. 135 p.p.s.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.04.2010 r., sygn. akt II OSK 699/09. Sąd ten wskazał, że jakkolwiek decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wydana została w granicach rozpatrywanej sprawy (skarga dotyczyła decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) to jednak powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w sprawie uwzględnienia skargi czy w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Determinuje to kolejność dokonywanej oceny, bowiem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Najpierw sąd administracyjny stwierdza podstawy do uwzględnienia skargi, czyli określone istotne wady decyzji zaskarżonej (art. 145 p.p.s.a.). Wówczas dopiero uzyskuje możność wymaganego w art. 135 p.p.s.a. sprawdzenia z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy. Niezbędność ta zachodzi, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wcześniejszą decyzją, która wchodziła w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a treścią tej ostatniej, gdy również ta podstawowa decyzja obarczona jest istotną wadą prawną (glosa E. Łętowskiej w OSP 2003/7-8/93 pkt 5)".

Odwrotna kolejność, a zatem sytuacja w której Sąd dokonuje najpierw kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym, a dopiero na skutek stwierdzenia jej wadliwości uchyla również decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia jest niedopuszczalna. Zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28.09.1990 r., znak: [...]) zostało przesądzone ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 30.03.2016 r., znak: ROiK [...] i na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny stwierdzonych odstępstw w kontekście regulacji z art. 36a ustawy Prawo budowlane. Powyższej konstatacji nie zmienia późniejsze znowelizowanie treści art. 36a ustawy Prawo budowlane, albowiem okoliczność ta nie rodzi po stronie organów obowiązku (ani uprawnienia) weryfikacji wydanego uprzednio rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że inwestor nie wykonał obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, czemu w sposób wyczerpujący dano wyraz w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy I i II instancji. Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwala na ustalenie następujących okoliczności faktycznych.

Decyzja PINB z dnia 30.03.2016 r. zakreślała inwestorowi ostateczny termin na wykonanie nałożonego obowiązku do 31.07.2016 r. W wykonaniu decyzji, w dniu 04.11.2016 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego zatytułowanego "Przebudowa strychu na cele mieszkalne - mieszkanie nr [...]", opracowanego w październiku 2016 r. Z uwagi na stwierdzone braki i wady tego projektu postanowieniem z dnia 22.11.2016 r. Nr [...] organ I instancji wezwał inwestora do ich usunięcia w terminie 31.03.2017 r. Uchybienia projektu zamiennego zostały szczegółowo wymienione w sentencji postanowienia w 11 punktach. Na uwagę zasługuje przede wszystkim zasygnalizowana kwestia potrzeby uzyskania uzgodnień projektowych z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych oraz z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K., żądanie przedstawienia rozwiązań technicznych dotyczących wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniającego użytkowanie lokali mieszkalnych zgodnie z przeznaczeniem, a także żądanie uzupełnienia rysunków rzutów i przekrojów. Poprawiony projekt budowlany został złożony w dniu 30.03.2017 r. Jednak wobec dalszych zastrzeżeń co do kompletności i prawidłowości przedłożonej dokumentacji projektowej we wskazanym wyżej zakresie w dniu 31.05.2021 r. organ przychylił się do wniosku inwestora i ją wypożyczył celem naniesienia niezbędnych poprawek i uzupełnień. W dniu 28.08.2017 r. inwestor dostarczył aneks do projektu budowlanego zamiennego. Na dzień 14.12.2017 r. organ wyznaczył termin oględzin, a w dniu 6.12.2017 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu przedłożenia kompletnego projektu budowlanego dla wykonanej nadbudowy w terminie do 30.03.2018 r. z uwagi na konieczność dokonania uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków (punkt 11 postanowienia z dnia 22.11.2016 r.) oraz dalszych uzupełnień projektu. Postanowieniem z dnia 15.01.2018 r. organ, w uwzględnieniu powyższego wniosku, zmienił postanowienie z dnia 22.11.2016 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30.03.2018 r. Inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył jednak brakujących dokumentów, co oznacza, że projekt budowlany zamienny dla inwestycji pn. "Przebudowa strychu na cele mieszkalne - mieszkanie nr [...]" z października 2016 r. i aneks do ww. projektu budowlanego sierpnia 2017 r., stanowiący projekt zamienny dla przebudowy strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. był w dalszym ciągu niekompletny i niezgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25.04.2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). Powyższe stało się podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 15.05.2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, jednak wypada wskazać, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie nakładają na organ obowiązku ani uprawnienia wydania decyzji tej treści. Fakt, że decyzja taka została wydana nie ma jednak wpływu na ocenę dalszego postępowania organu w sprawie, w szczególności wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, będącej przedmiotem skargi.

W toku dalszego postępowania w sprawie w dniu 16.10.2018 r. i 18.10.2018 r. inwestor reprezentowany przez pełnomocników ponownie zwrócił się o "przywrócenie terminu realizacji zobowiązań" oraz przedłużenie terminu do uzupełnienia projektu budowlanego do dnia 30.11.2018 r. Natomiast w dniu 7.12.2018 r. pełnomocnik inwestora wskazując, że przekłada projekt budowlany zamienny "Nadbudowa strychu na cele mieszkalne kamienicy przy ul. [...] w K.. Działka nr [...] obr[...]" złożył następujące wyjaśnienia: "w trakcie prowadzonych prac projektowych ujawnione zostały niezgodności całego budynku z aktualnymi przepisami. Znaczna ich część jest niemożliwa do usunięcia i wymaga uzyskania odpowiednich odstępstw co znacząco wydłuży czas opracowania kompletnego projektu" i dalej: "z uwagi na zaistniałą konieczność opracowania ekspertyzy technicznej oraz wystąpienia o odstępstwo od przepisów pożarowych projekt nie jest kompletny w uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. (...) Do momentu uzyskania ostatecznego stanowiska Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej (...) zostaje wstrzymana procedura uzgodnienia u konserwatora zabytków (....). Projekt zostanie uzupełniony niezwłocznie po otrzymaniu niezbędnych odstępstw i uzgodnień." Przedłożony wraz z ww. pismem dokument określono jako: "projekt budowlany – zamienny – wytyczne". Na stronie 4 ww. projektu w punkcie 7 zatytułowanym "Wytyczne ochrony przeciwpożarowymi" (pisownia oryginalna) wskazano na szereg niezgodności z przepisami prawa oraz podniesiono, że zlecono wykonanie ekspertyzy pożarowej. Z kolei w punkcie 9 zatytułowanym: "Wytyczne dla dalszego postępowania w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z obowiązującymi przepisami" podano, że konieczne jest wykonanie ekspertyzy budowlanej, uzyskanie odstępstwa od przepisów przeciwpożarowych oraz uzgodnienie dokumentacji projektowej z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K..

Do dnia 12.04.2019 r. tj. wydania decyzji przez organ I instancji inwestor nie podejmował żadnych prób uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

W świetle przedstawionego przebiegu postępowania należy stwierdzić, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego obydwu instancji stwierdziły, że projekt budowlany zamienny posiada braki i nieścisłości, które uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny i skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego. Nie ulega wątpliwości, że organ wykazał się w niniejszym postępowaniu dużą elastycznością i wyrozumiałością w stosunku do inwestora wielokrotnie przychylając się do prośby o przedłużenie terminu (co znajdowało wyraz w niewydawaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie). Inwestor miał więc wystarczająco dużo czasu na wykonanie nałożonego obowiązku. Nie może być również wątpliwości, że przedłożony pierwotnie projekt budowlany, mimo jego uzupełniania kolejnymi opracowaniami nie może stanowić podstawy do zalegalizowania inwestycji. Skarżący musi mieć tego świadomość skoro w grudniu 2018 roku przedłożył dokument w którym wprost wskazano na potrzebę uzyskania odstępstwa od przepisów przeciwpożarowych, uzyskanie uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz wykonanie ekspertyzy budowlanej.

Brak uzupełnienia przez inwestora przedłożonego projektu budowlanego obligował organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w parciu o art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane który w odniesieniu do projektu zamiennego znajduje odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9.02.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 776/17, por. też wyrok z dnia 11.09.2019 r. sygn. akt IV SA/Po 142/19). Niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane rozumiane jest przy tym szeroko, jako stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji a więc nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji budowlanej, ale również sytuację w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.04.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2881/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28.08.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 668/18). Skoro postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w celu oceny dopuszczalności zalegalizowania istotnych odstępstw jakich dopuścił się inwestor realizując inwestycję w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, to oczywistym jest, że przedłożony do akceptacji projekt budowlany zamienny musi odpowiadać przepisom prawa. Ustalenie, że przedłożona dokumentacja projektowa jest niekompletna i obarczona wadami powoduje niemożność zastosowania art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i obliguje organ do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.