Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4739/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 14, art 21 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Zalewski, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P.K. (dalej: "Skarżący", "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] maja 2012 r. P.K. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. We wniosku deklarował pakiet rolnictwo ekologiczne oraz pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone o łącznej powierzchni 22,95 ha. W trakcie weryfikacji wniosku organ I instancji kilkakrotnie wzywał Skarżącego o uzupełnienie braków formalnych, które zgodnie z wezwaniami uzupełniał i ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2012 r. Pełnomocnik Strony złożył korektę wniosku wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych oraz oświadczeniem, z którego wynika, że podtrzymuje deklarację dotyczącą powierzchni 22,95 ha, tak jak we wnioskach z lat 2008-2012. Wyjaśnił, że powierzchnia ta jest całkowicie wykorzystywana w programie 2.3 i 3.1 i jest zgodna z planem działania rolnośrodowiskowego opracowanym przez doradcę. Jego zdaniem niezaliczenie powierzchni całkowitej wynikało ze złej interpretacji przez organ definicji trwałego użytku zielonego.

W dniu [...] listopada 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne. Kopię raportu z kontroli wysłano Stronie w dniu [...] stycznia 2013 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 10 451,15 zł z tytułu: wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności); wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.

W dniu [...] lutego 2013 r. (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.) Strona wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik Biura ARiMR wydał decyzję przed rozpatrzeniem zastrzeżeń do protokołu i tym samym ograniczył możliwość skutecznego rozpatrzenia zastrzeżeń do raportu i uwzględnienia ich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli zostały poddane analizie a raport został zmieniony. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy za przedwczesne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 2 221,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż podstawą przyznania pomniejszonej kwoty płatności rolnośrodowiskowej w przedmiotowej sprawie było wykluczenie z pomocy działek rolnych Nr A,D,G o łącznej powierzchni 8, 09 ha oraz zastosowanie kodów sankcjonujących spowodowane całorocznym wypasem danieli, w szczególności w stosunku do działek rolnych Nr B,C i E, przy czym kod sankcjonujący zastosowano także do działek A, D i G. Strona wniosła odwołanie.

Dyrektor Oddziału ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] dnia lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że z ustaleń wynika, iż działki rolne: A o powierzchni 4,08 ha, D - 0,97 ha oraz G - 3,04 ha, nie spełniają warunków definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r.), dalej: "rozporządzenie Nr 796/2004". W związku z powyższym ww. działki rolne o łącznej powierzchni 8,09 ha zostały wykluczone z płatności zarówno z pakietu Nr 2 (wariant 2.3), jak i z pakietu Nr 3 (wariant 3.1). Organ wyjaśnił, że działki rolne A, D, G w momencie rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. w dniu [...] marca 2008 r. były włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że powyższy przepis nieprzypadkowo akcentuje obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych, co oznacza, że chodzi o grunty, które przez okres pięciu lat lub dłużej, nie były włączane do płodozmianu w gospodarstwie, a więc o grunty, które przeznaczone były pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu.

Ponadto organ wyjaśnił, że Skarżący w zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych wskazał, że zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej. Dodatkowo Strona wyjaśniła, że daniele wypróżniają się wprost na powierzchnię, na której przebywają. Sześć działek rolnych tworzy trzy kompleksy, każdemu z kompleksów przypisano odpowiednią ilość zwierząt, jednak każdego dnia na tej samej działce obsada może zmieniać się kilkakrotnie, faktyczne policzenie ich jest niemożliwe, zwierzęta same sobie wybierają pastwisko, z którego w danej chwili korzystają.

Odnosząc się do sposobu hodowli danieli organ wskazał, że powyższe informacje zostały uwzględnione podczas ponownej weryfikacji raportu z czynności kontrolnych. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262 ze zm.), że Skarżący wypasając na pastwiskach daniele przez cały rok naruszył przepisy wskazujące daty, w których taki wypas jest dopuszczalny, co uzasadniało zastosowanie kodów nieprawidłowości E4 i L13 oraz przekroczył limit obsady zwierząt i obciążenia pastwiska, co uzasadniało zastosowanie kodu nieprawidłowości L14. Dlatego też zasadnie wykluczono z przyznanej płatności grunty o powierzchni 8,09 ha poprzez zmniejszenie w stosunku do tych gruntów 100 % przysługującej płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący w odwołaniu podał, iż nie jest prawdą, że daniele pasą się na pastwiskach przez cały czas. Zwierzęta w okresie jesienno - zimowym przebywają w swojej kwaterze zimowej na działce Nr [...] w kompleksie B i C, w tym okresie "odpoczywa" kwatera letnia. Poza pastwiskami daniele przebywają również w lesie, który nie jest zgłoszony do dopłat, lecz wchodzi w skład kompleksów. Organ uznał przedstawione wyjaśnienia za niewiarygodne, gdyż składane były w zależności od postanowień wykonawcy kontroli i organu I instancji. Kwestionowane kody pokontrolne zostały nałożone zgodnie z informacjami przekazanymi przez samego Pełnomocnika Strony.

W skardze na powyższą decyzję Strona wniosła o jej uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1) obrazę prawa procesowego – administracyjnego, w szczególności:

art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", przez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew wyraźnym i prawidłowo interpretowanym przepisom obowiązującego prawa wspólnotowego,

b) art. 107 § 3 K.p.a. przez zamieszczenie rażąco ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia jej podstawy prawnej faktycznej i zastosowania kodów sankcjonujących w protokole pokontrolnym,

c) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez rażąco pobieżną i arbitralną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz działanie wbrew nadrzędnej zasadzie praworządności,

2) obrazę przepisów prawa wspólnotowego - w szczególności art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 przez niezasadne przyjęcie, iż dyspozycja tego przepisu wymaga, by grunty zakwalifikowane jako "trwałe użytki zielone" były wyłączone z produkcji rolnej przez okres 5 lat lub więcej już w momencie składnia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej,

3) dowolne, błędne i bezpodstawne zastosowanie kodów sankcjonujących za organem I instancji, skutkujące znacznym obniżeniem dopłaty przyznanej Skarżącemu,

4) błędne i dowolne przyjęcie, iż wypas danieli w gospodarstwie Skarżącego prowadzony jest przez cały rok.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej.

Pismami procesowym z dnia [...] listopada 2013 r., [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. Skarżący poparł dotychczasowe argumenty oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. zauważył, że skoro program trwa już od 2008 r. to z uwagi na to można przyjąć, że działki wyłączone spod dopłat ze względu na niespełnianie przesłanek z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004 muszą być teraz zakwalifikowane do dopłat, nawet przyjmując, jego zdaniem błędne, rozumienie przepisu prezentowane przez organ. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych odpisów protokołów z kontroli na gruncie, na okoliczność nieprawidłowości w przeprowadzeniu tej czynności w gospodarstwie Skarżącego. Wskazał, że po wizycie w siedzibie WSA w Warszawie zauważył, iż w aktach sprawy nie znajdują się wszystkie egzemplarze i wersje tego dokumentu, który ewoluował na przestrzeni postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że tyle wersji protokołu z kontroli czyni ten dokument zupełnie nieczytelnym i niewiarygodnym. Gdyby rzeczywiście w gospodarstwie syna występowały wszystkie nieprawidłowości opisane w protokołach winny one zostać wpisane od razu na miejscu w gospodarstwie — nie później w biurze ARiMR. Zdaniem Skarżącego protokół jest zupełnie niemiarodajny i czynność ta powinna zostać powtórzona i przeprowadzona rzetelnie na gruncie w jego gospodarstwie. Co więcej protokół zawiera nieopisane przeróbki i skreślenia i były "uzgadniane" pomiędzy organem I i II instancji (co należy skreślić i jaką wstawić datę). Takie działanie nie ma nic wspólnego z ideą kontroli w gospodarstwie.

Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt 2423/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 6, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego jedno zdanie dotyczące wypasu danieli, cyt. "Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej", posłużyło do zastosowania kodów sankcjonujących, skoro Skarżący wskazuje, że zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i kwaterze zimowej, a w innej części zastrzeżeń wyjaśnia, że jego gospodarstwo rolne posiada trzy kompleksy składające się z działek rolnych A+G, B+C (kwatera zimowa) i D+ E. W decyzji organ odwoławczy w żaden sposób do powyższego się nie odniósł przyjmując za kontrolującymi ich wadliwe, a co najmniej przedwczesne ustalenia.

Wydając wyrok Sąd I instancji zobowiązał organ do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w sposób zapewniający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wyżej wymienionych nieprawidłowości i sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie art. 6 art. 7 art. 8 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy,

2) naruszeniu przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 i 80 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału w tym wyjaśnień wnioskodawcy,

- poprzez niepełną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji orzeczenie w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny - bez analizy pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne twierdzenie, jakoby organ I instancji naruszył przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ww. decyzja zawiera wszelkie składniki, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a.,

- art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wykazanie na czym polegać ma naruszenie przepisów naruszonych przez organ, zwłaszcza art. 107 § 3 art. 6 K.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.K. podniósł jej bezzasadność oraz wniósł o obciążenie Strony przeciwnej kosztami postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pismem z dnia [...] września 2015 r. Skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy.

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1812/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wskazując, iż sąd administracyjny I instancji wyraził błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p. p. s. a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p. p. s. a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1812/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2423/14.

Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1812/15, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowią m.in. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, program rolnośrodowiskowy mieści się w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznawana jest na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Na podstawie wskazanego wyżej art. 1 pkt 1 ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 określonym w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 1698/2005", w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których wyżej mowa lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie UE. W art. 36 powołanego rozporządzenia wskazano, że wsparcie dotyczy m.in. środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności rolnośrodowiskowe. W myśl art. 39 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie rolnośrodowiskowe na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. Zobowiązania podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 39 ust. 3).

Na mocy art. 21 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy).

Art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262 ze zm.) zastąpione następnie przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361), dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli, m.in. – realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów (...) na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Odnośnie zobowiązania rolnośrodowiskowego powołany akt wykonawczy stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1, że rolnik realizujący to zobowiązanie zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji Nr796/1004, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne (§ 4 ust. 1 pkt 2), Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone (§ 4 ust. 1 pkt 3). Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W § 9 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego.

W dniu [...] maja 2012 r. P.K. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. We wniosku deklarował pakiet rolnictwo ekologiczne oraz pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone o łącznej powierzchni 22,95 ha. Skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 2 221,50 zł. Podstawą przyznania pomniejszonej kwoty płatności rolnośrodowiskowej w przedmiotowej sprawie było wykluczenie z pomocy działek rolnych o łącznej powierzchni 8, 09 ha: A - o powierzchni 4,08 ha, D - 0,97 ha oraz G - 3,04 ha, ze względu na to, że nie spełniają warunków definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (wskazane działki rolne były w momencie rozpoczęcia 5 – letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. w dniu [...] marca 2008 r., włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego) oraz zastosowanie kodów sankcjonujących spowodowane całorocznym wypasem danieli, w szczególności w stosunku do działek rolnych Nr B,C i E, przy czym kod sankcjonujący zastosowano także do działek A, D i G.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowej wykładni art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, definiującego "trwałe użytki zielone". W myśl art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L. Nr 316, s. 65) rozporządzenie Nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast art. 86 ust. 2 powyższego rozporządzenia stanowi, iż odesłania do rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 traktuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku II. Zgodnie z tabelą korelacji art. 2 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004 winien być odczytywany jako art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 73/2009.

Art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 1120/2009, do którego odsyła rozporządzenie z 26 lutego 2009 r. stanowi, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I.

Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu, jest zatem użytek zielony wówczas, gdy przez określony przepisem czas, co najmniej pięciu lat, jest wyłączony z płodozmianu. Tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ten pogląd podziela, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji, tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu."

Na podstawie ewidencji wniosków o przyznanie płatności obszarowych organ stwierdził, że na działkach ewidencyjnych Nr [...], [...],[...],[...],[...] w roku gospodarczym 2006 uprawiane było zboże (owies), a na działce ewidencyjnej Nr [...] w roku gospodarczym 2005 uprawiana była mieszanka zbożowo – strączkowa na paszę. Wymienione działki były zatem włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego, co w odniesieniu do powołanych wyżej regulacji prawnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu w sprawie wykluczenia z pomocy działek rolnych Nr A,D,G (działki ewidencyjne Nr [...], [...], [...], [...], [...] i Nr [...]) o łącznej powierzchni 8,09 ha.

Podkreślić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12 wyraził pogląd, który tutejszy Sąd aprobuje, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji, tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu."

Mając powyższe na względzie bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisu art. 2 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004 (art. 2 lit. c) rozporządzenia Nr 1120/2009 r.. Ponadto bezzasadne są twierdzenia Skarżącego wskazujące na konieczność stosowania definicji trwałych użytków zielonych w wersji z termin "ziemia przeznaczona". Użyty termin wskazuje na pierwotną definicję trwałego użytku zielonego (w którym użyto słów "ziemia przeznaczona"), zamieszczoną w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 opublikowanym w Dzienniku Urzędowym UE w dniu 30 kwietnia 2004r. Jednakże definicja ta została zmieniona rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. zmieniającym i sprostowującym rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania (...) (Dz. Urz. UE L z 2005 r., Nr 42, s. 3), a więc przed złożeniem pierwszego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Co więcej w powołanym i omówionym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 133/12, Sąd szczegółowo przeanalizował definicję "trwałych użytków zielonych" począwszy od 2003 r. i w wyniku tej analizy ustalił treść normy prawnej zbieżną z prezentowaną zarówno przez organ, jak i Sąd.

Odnosząc się do kwestii zastosowania kodów sankcjonujących określonych w załączniku Nr 7 do powołanego rozporządzenia "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów", w wysokości 100 %, w związku z całorocznym wypasem danieli przez Skarżącego na działkach rolnych Nr B, C, E (działki D,G,A zostały wykluczone w związku z niespełnieniem warunku użytku zielonego) należy zauważyć, iż również w tym zakresie działanie organu miało oparcie w przepisach prawa. Zastosowanie kodów nieprawidłowości dla wariantu 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach: L13 – niewypasanie lub wypasanie w nieodpowiednim terminie, L14 – producent rolny przekroczył limit obsady zwierząt i obciążenia pastwiska (dotyczy użytkowania pastwiskowego lub kośno-pastwiskowego) oraz dla wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kodu E4 – brak koszenia lub wypasu, lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Organy poddały analizie wyjaśnienia Strony dotyczące sposobu zagospodarowania kompleksów pastwiskowych w ramach realizowanych pakietów, a w uzasadnieniach decyzji szczegółowo wykazały wyniki tej analizy. W załączniku Nr 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określono wymogi dla Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, m.in. wskazano, iż wypasanie można realizować wyłącznie w sezonie pastwiskowym trwającym od dnia [...] maja do dnia [...] października – na obszarach poniżej 300 m n.p.m. oraz od dnia [...] maja do dnia [...] października – na obszarach powyżej 300 m n.p.m., przy obsadzie zwierząt wynoszącej 0,5-1,0 DJP/ha i obciążeniu pastwiska wynoszącym nie więcej niż 5t/ha (10 DJP/ha), przy czym wypasanie na terenach zalewowych rozpoczyna się nie wcześniej niż w terminie 2 tygodni po ustąpieniu wód.

W odwołaniu od decyzji (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.) Pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że "...zwierzęta w okresie jesienno-zimowym przebywają w swojej kwaterze zimowej na działce nr [...] w kompleksie B i C, w tym czasie "odpoczywa" kwatera letnia. Jednakże te informacje stoją w sprzeczności z oświadczeniem Skarżącego P.K. W zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.) Skarżący stwierdził, że "...system utrzymania danieli jest bezściółkowy.

Zwierzęta przez cały rok przebywają na pastwiskach i w kwaterze zimowej." (...) zwierzęta wypróżniają się wprost na powierzchnię, na której przebywają w danym okresie".(...) "Zwierzęta mając swobodny dostęp do pastwiska w obrębie większego kompleksu np. D+E same sobie wybierają z której działki w danej chwili korzystają.". Zważywszy na to, że Pełnomocnik zakwestionował prawidłowość stwierdzeń Strony po otrzymaniu decyzji o pomniejszeniu żądanych płatności organ uznał za wiarygodne informacje udzielone przez Stronę. Odnosząc się do tych twierdzeń organ uznał, iż zwierzęta znajdują się na pastwiskach przez cały rok, a w tych okolicznościach produkcja azotu odbywa się w warunkach zbliżonych do chowu na płytkiej ściółce. Wymóg kontroli poziomu azotu wynika z treści załącznika Nr 2 do rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" ustanawiającego minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin. Ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych w trakcie kontroli, zważywszy na to, że zwierzęta przez cały rok znajdują się na pastwiskach, a co za tym idzie produkcja azotu w związku z realizowanym chowem odbywa się w warunkach zbliżonych do chowu na płytkiej ściółce, wykazują przekroczenie dopuszczalnego poziomu azotu pochodzącego z nawozów naturalnych.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela to stanowisko.

Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny porównanie regulacji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zasadami ogólnymi wymienionymi w K.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jest to regulacja odmienna od zawartej w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów.

Według art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Organ nie naruszył również przepisu art. 107 § 3 K. p. a, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w uzasadnieniu decyzji ostatecznej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. dokonał wyczerpującej oceny dowodowej wyjaśnień Strony.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy p. p .s .a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.