Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 587/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 964/10 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Świnoujście oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 964/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. D., zwanego dalej skarżącym, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Świnoujścia. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony przez skarżącego w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu w sprawie samowolnie wybudowanej altany. Altana ta, o pow. 40,12 m2 oraz wysokości 5,15 m, została wzniesiona na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" (działka nr 331, obr.10) przy ul. Krzywej w Świnoujściu. Rozważając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do przedłożenia m. in. przedmiotowego zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. Występując do Prezydenta Miasta Świnoujścia o wydanie zaświadczenia skarżący przedłożył szkic altany i podał, że zamierza ją ocieplić, co spowoduje zmniejszenie jej powierzchni użytkowej do mniej niż 25 m2. W związku z powyższym zawnioskował o wskazanie zgodności budowy z planem w sytuacji, gdy jej powierzchnia po obrysie ścian wewnątrz będzie mniejsza niż 25 m2.

Prezydent Miasta Świnoujścia postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wyjaśnił, że teren ogrodów działkowych objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia - Jednostka obszarowa III, przyjętego uchwałą Nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 40 z dnia 7 czerwca 2004 r., poz. 765). Teren ogrodów działkowych znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem RD.III.B.34. Zgodnie z § 141 ust. 8 planu, zabudowa na terenie ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. Stosownie do § 141 ust. 7 planu, zabudowa winna być zgodna z wymogami regulaminu pracowniczych ogrodów działkowych. Regulamin Pracowniczego Ogrodu Działkowego uchwalony w dniu 7 kwietnia 2004 r. przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców, dopuszcza powierzchnię altan do 25 m2, określając ją jako powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych. Ponadto ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ogranicza powierzchnię altan do 25 m2. Powierzchnia zabudowy stanowi pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnych budynku, a w przypadku posadowienia na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach (§ 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2[...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Organ I instancji stwierdził, że wybudowana samowolnie altana o powierzchni 40,12 m2 jest wobec powyższego niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z załączonym do wniosku szkicem, wymiary altany wynoszą 5,90 m x 6,80 m, zaś wysokość 5,15 m. Powierzchnia zabudowy altany jest wobec tego niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby odczytać postanowienia planu, należy zapoznać się z jego rysunkiem, treścią ustaleń ogólnych obowiązujących na całym terenie oraz z ustaleniami szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnej jednostki. Postanowienia ogólne wprowadzają zasady kształtowania zabudowy w ten sposób, że przewidują zachowanie zespołu ogrodów działkowych i stopniowe przekształcanie ich w zabudowę letniskową i tereny rekreacyjne (§ 11 pkt 3). Ustalenia szczegółowe dopuszczają na terenie ogrodów lokalizację altan i małych, parterowych domków letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2, nie służących stałemu zamieszkaniu (§ 141 ust. 2 pkt 1). Sposób zagospodarowania terenu ogrodów i sposób użytkowania powinien spełniać wymogi regulaminu ogrodów działkowych, zapewniać, oprócz realizacji ogrodów indywidualnych, możliwość spacerów i odpoczynku w miejscach ogólnodostępnych (§ 141 ust. 7). Zabudowa na terenie ogrodów powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. Nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 6,5 m. (§ 141 ust. 8). Kolegium uznało, że postanowienia przepisu § 141 ust. 7 planu mają charakter postulujący, a nie regulujący sposób zagospodarowania. Natomiast zgodnie z przepisem § 141 ust. 8 planu, dopuszczalna powierzchnia zabudowy na terenie ogrodów wynosi 25 m2. Kolegium oceniło, że organ I instancji trafnie uznał za powierzchnię zabudowy powierzchnię konturu budynku wyznaczonego przez zewnętrzne jego ściany. Taki sposób oznaczania powierzchni zabudowy jest stosowany przez organy budowlane dla celów projektowych, a następnie po zrealizowaniu inwestycji, dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Natomiast powierzchnia wskazywana przez skarżącego nie jest powierzchnią zabudowy, lecz powierzchnią użytkową altany.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 11, 124 § 2 k.p.a. oraz § 141 ust. 7 i 8 uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004r., nr XXII/180/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia – jednostka obszarowa III poprzez przyjęcie, że § 141 ust. 7 planu ma jedynie charakter postulatywny, a dopuszczalna powierzchnia zabudowy została ustalona w § 141 ust. 8. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy składaniu odpowiednich projektów altany do organu zarządzającego ogrodami działkowymi przed wzniesieniem altany, nie zostały one uznane za naruszające regulamin i prawo. Zdaniem skarżącego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie zostało wskazane, jakiej powierzchni dotyczyć ma zabudowa. Nie można domniemywać, że powierzchnia wskazana w § 148 ust. 8 planu jest powierzchnią zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych. W przedmiotowym akcie użyto sformułowania "powierzchnia" nie precyzując, czy jest to powierzchnia użytkowa - wewnętrzna, czy powierzchnia zabudowy mierzona po obrysie ścian na zewnątrz. Dlatego też, w ocenie skarżącego nie można interpretować prawa na niekorzyść obywatela, a takim bez wątpienia jest uznanie, że "powierzchnia" wskazana w planie to "powierzchnia zabudowy" definiowana w odrębnych przepisach. W przedmiotowym przypadku uznać należy, że powierzchnia, o której mowa w planie jest powierzchnią użytkową mierzoną po obrysie ścian od wewnątrz. Niesłusznie zatem organy odwołały się do definicji powierzchni zawartych w odrębnych przepisach. Wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana przede wszystkim w oparciu o brzmienie tego aktu, a w ocenie przedmiotowego przypadku, również w kontekście zgody na posadowienie altany udzielonej przez organ zarządzający ogrodami. Skarżący wskazał, że przepis § 148 ust. 7 planu wskazuje na sposób zagospodarowania, którego nie można utożsamiać z możliwym sposobem zabudowy na terenie ogrodów, który został wskazany w § 148 ust. 8 planu. Dlatego organy nieprawidłowo zinterpretowały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym naruszając wskazane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 964/10 WSA w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wśród przepisów wymagających urzędowego potwierdzenia stanu prawnego znajduje się art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakładający na inwestora m.in. obowiązek uzyskania od właściwego organu zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły brak zgodności wybudowanej altany z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy planu przytoczone przez organy, w tym § 141 ust. 8 wyraźnie wskazują dopuszczalną powierzchnię zabudowy jako nie przekraczającą 25 m2. Słusznie organy uznały, że chodzi tu o powierzchnię zabudowy. Natomiast zarzut skarżącego o niewłaściwej interpretacji definicji powierzchni zabudowy w odniesieniu do wybudowanej przez niego altany jest bezzasadny. Sposób mierzenia powierzchni altany wskazany jest w § 107 pkt 4 Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego z dnia 7 kwietnia 2004 r. Nadto, ponieważ uzyskanie żądanego zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, którego procedura odbywa się na podstawie przepisów materialnych prawa budowlanego, organ właściwy do wydania przedmiotowego zaświadczenia nie mógł dokonywać interpretacji zapisów planu w oderwaniu od użytego w tych przepisach pojęcia powierzchni zabudowy. Natomiast akceptacja projektu altany przez zarząd Rodzinnych Ogrodów Działkowych nie ma znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania zaświadczenia jest wobec tego zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie wyroku z naruszeniem:

- prawa materialnego - § 141 ust. 8 (oznaczonego w skardze kasacyjnej jako § 141 ust. 1 pkt 8) uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004r., nr XXII/180/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że powierzchnia o jakiej mowa w planie jest powierzchnią zabudowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec oddalenia skargi, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego;

- przepisów art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady "in dubio pro libertate" i zasady racjonalnego ustawodawcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęto sprzeczność altany z przepisami planu miejscowego. Tymczasem przepis § 141 ust. 8 planu, który limituje powierzchnię, nie daje jednoznacznie podstaw do przyjęcia, że chodzi o powierzchnię zabudowy. Nie można domniemywać, że powierzchnia wskazana w § 141 ust. 8 planu jest powierzchnią zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych. W planie użyto sformułowania "powierzchnia", nie precyzując czy chodzi o powierzchnię użytkową – wewnętrzną, czy powierzchnię zabudowy mierzoną po obrysie ścian zewnętrznych. Wobec tej niejasności nie można interpretować prawa na niekorzyść obywatela, a do tego prowadzi przyjęcie, że chodzi o powierzchnię zabudowy definiowaną w odrębnych przepisach. Należy uznać, że w planie jest mowa o powierzchni użytkowej. Za wadliwe uznano odwołanie się Sądu I instancji do definicji powierzchni zawartych w przepisach odrębnych. Interpretacja planu winna odbyć się przede wszystkim w oparciu o brzmienie tego aktu, również z uwzględnieniem faktu uzyskania przez skarżącego zgody na posadowienia altany od organu zarządzającego ogrodami. Uznać należy, że przepis § 141 ust. 7 planu wskazuje na sposób zagospodarowania, którego nie można utożsamiać z możliwymi sposobami zabudowy, wskazanymi w § 141 ust. 8. Nadto interpretacja winna uwzględniać zasady ustrojowe z art. 2 Konstytucji, w tym racjonalnego ustawodawcy i nakaz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz, a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim. W sytuacji wątpliwości co do definicji powierzchni należy przyjąć, że definicja winna być względniejsza dla obywatela, a zatem dotyczyć powierzchni użytkowej altany. Zarzucono, że Sąd I instancji wadliwe zinterpretował przepisy planu miejscowego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wyroku z obrazą przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 138 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy z nich dotyczył naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie skarżącego wadliwość interpretacji przyjętej przez Sąd I instancji jest skutkiem zarówno uwzględnienia kontekstu systemowego, jak i pominięciem kwalifikowanych jako domniemania interpretacyjne reguł racjonalności prawodawcy i nakazu "in dubio pro libertate". Trzeba zwrócić uwagę, że interpretacja tekstu prawnego jest czynnością o charakterze złożonym, polega na zebraniu i przedstawieniu argumentów przemawiających za określonym znaczeniem, przy czym dobór dyrektyw interpretacyjnych, kolejność ich zastosowania, przyjęte domniemania interpretacyjne są określane przez przyjęty w danej kulturze prawnej, akceptowany model, który może być zróżnicowany w zależności od rodzaju interpretowanego przepisu. Zatem może zasługiwać na uznanie zarzut wadliwej interpretacji wówczas, gdy stawiający go wykaże, że w procesie wykładni doszło do naruszenia któregoś z uznanych elementów modelu wykładni, a naruszenie to skutkuje rozumieniem odmiennym, niż uzyskane w wyniku posłużenia się uznawanymi argumentami i regułami interpretacyjnymi. W niniejszej sprawie skutku takiego nie można stwierdzić, nie wykazała go również w skardze kasacyjnej strona skarżąca.

Przedmiotem kontrowersji jest interpretacja przepisów planu miejscowego, dotycząca limitowania powierzchni altan i domów letnich wznoszonych na terenie ogrodów działkowych. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że znaczenie dla sprawy ma przepis § 141 ust. 8 uchwały nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia – jednostka obszarowa III. Przepis § 141 ust. 7 planu, wbrew twierdzeniom skargi, nie ma znaczenia ani dla interpretacji przepisu regulującego dopuszczalną powierzchnię, ani dla oceny dopuszczalności wydania żądanego zaświadczenia. Stanowiąc, że sposób zagospodarowania ogrodów i sposób użytkowania powinien spełniać wymogi regulaminu ogrodów i zapewniać, obok realizacji indywidualnych ogrodów, możliwość spacerowania i odpoczynku w miejscach ogólnodostępnych, przepis ten nie zmienia ani nie wyłącza samodzielnie uregulowanej w planie kwestii powierzchni altan i domów letnich. Teza, że organ zarządzający ogrodami wyraził zgodę na określone zagospodarowanie ogrodu skarżącego nie może modyfikować reguły dotyczącej powierzchni altan i domów letnich, zawartej w powszechni obowiązującym przepisie prawa miejscowego, jakim jest plan. Interpretacja przepisu § 141 ust. 8 planu jest możliwa do przeprowadzenia niezależnie od postanowień przepisu 141 ust. 7, wobec czego nie narusza nakazu zachowania systemowej spójności w ramach danego aktu prawnego.

Można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skargi, że interpretacja postanowień planu miejscowego winna być dokonana w pierwszej kolejności w oparciu o brzmienie tego aktu. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, brzmienie to nie prowadzi jednak do wniosku o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych. Przepis § 141 ust. 8 planu stanowi, że "zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2". Limit powierzchni, co wyraźnie wskazuje brzmienie przepisu, dotyczy zabudowy, która winna mieć przy tym określony charakter. Twierdzenie, że istnieje wątpliwość, czy prawodawcy lokalnemu chodziło o powierzchnię użytkową obiektów czy powierzchnię zabudowy na działce w pierwszej kolejności napotyka zatem na argument związany z brzmieniem przepisu, w którym prawodawca rozstrzygnął o charakterze i powierzchni zabudowy, natomiast milczeniem pominął kwestię parametrów użytkowych i technicznych tej zabudowy. Taki zakres regulacji jest jednak zrozumiały, jeśli weźmie się pod uwagę, w jakim akcie normatywnym przepis został zamieszczony. Plany miejscowe, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), służą ustaleniu przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Mając na uwadze także przepis art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, regulujący obligatoryjną treść planu miejscowego można w konsekwencji przyjąć, że plan miejscowy nie jest aktem regulującym kwestie techniczno-budowane i parametry użytkowe obiektów budowlanych, ale zasady zagospodarowania przestrzeni. Brak zatem podstaw do stawiania tezy, że określając w planie miejscowym limit powierzchni, prawodawca nie odnosił go do powierzchni związanej z zagospodarowaniem terenu (czyli zajętej pod zabudowę), ale do parametrów użytkowych, których przepisy ze sfery planowania i zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą. Odwołanie się do argumentu systemowego, związanego z przedmiotem regulacji, potwierdza zatem wnioski przyjęte w oparciu o brzmienie przepisu.

Nie jest także zasadny zarzut, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony odwołał się do przepisów odrębnych. Po pierwsze, nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi, że Sąd dokonał interpretacji § 141 ust. 8 planu, utożsamiając występujące w nim pojęcie "powierzchni" z użytym w art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego pojęciem "powierzchni zabudowy". Nie potwierdza tego uzasadnienie wyroku, w którym takiego utożsamienia brak. Natomiast powołanie się na argumenty natury systemowej jest nie tylko dopuszczalne w procesie interpretacji, ale wręcz zalecane i konieczne. Stanowi to przejaw realizacji postulatu wykładni kompleksowej, w której posłużenie się różnymi argumentami interpretacyjnymi służy weryfikacji ostatecznie przyjętego rozumienia, przy czym poszczególne argumenty mogą zarówno wzmacniać i potwierdzać określone rozumienie, jak i prowadzić do jego osłabienia, wykazując istnienie rozbieżności w wykładni. Odwołując się do względów systemowych, Sąd I instancji wskazał, że skoro ustalanie zgodności budowy z planem miejscowym ma prowadzić do zalegalizowania obiektu na podstawie przepisów prawa budowlanego, to dopuszczalne jest odwołanie się do przepisów tego prawa w celu ustalenia, jak prawodawca reguluje sposób określania powierzchni zabudowy. Takie odwołanie się do przepisów, które niewątpliwie pozostają w przedmiotowym i funkcjonalnym związku z postępowaniem, w którym stwierdza się zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalne. Konsekwencją tezy o racjonalności prawodawcy jest bowiem założenie, że posługuje się on spójną terminologią, regulując instytucje pozostające ze sobą w związku. Argumentacja przedstawiona przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji w nawiązaniu do przepisów odrębnych, ale związanych z procesami inwestycyjnymi, potwierdza rozumienie możliwe do uzyskania z preferowanym przez stronę skarżącą powołaniem się na brzmienie przepisu planu miejscowego. Z tego względu nie można uznać, że przy interpretacji § 141 ust. 8 planu ma miejsce wątpliwość co do jego znaczenia, którą uzasadniają współzastosowane, konkurencyjne reguły wykładni. Nie ma wobec tego także powodu dla odwoływania się do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść praw i wolności. Pomijając kwestię, czy analizowany przepis istotnie dotyczy sfery praw i wolności, domniemania "in dubio pro libertete" nie stosuje się w sytuacji braku dostatecznie wykazanego stanu wątpliwości co do znaczenia przepisu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo w sprawie przyjęto, iż będący podstawą do stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym przepis planu miejscowego wprowadza limit powierzchni zabudowy rozumianej jako powierzchnia zajęta na gruncie przez obiekt budowlany, a nie jako powierzchnia użytkowa tego obiektu. Obiekt wzniesiony na terenie ogrodu działkowego przez skarżącego limit ten przekracza. W takiej sytuacji oddalenie skargi przez Sąd I instancji na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym było prawidłowe.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy te stanowią podstawę do wydania przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżony akt w sytuacji stwierdzenia jego wydania z określonym naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Skoro Sąd prawidłowo nie stwierdził wydania kontrolowanego postanowienia z naruszeniem prawa, to nie miał podstaw do stosowania powołanych przepisów i nie mógł ich naruszyć.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.