Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1363/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a. ") art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293 ze zm., (dalej: "u.p.z.p.") po rozpatrzeniu zażalenia S. J. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] lutego 2021r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu służącego obsłudze przystani kajakowej (sanitariaty) na działce o nr ewid. [...], obręb. [...], gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 14 stycznia 2021r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt"), zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z [...] lutego 2021r., znak: [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśniono, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz zawarty w § 3 pkt 7 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr 66, poz. 1459, dalej: "Uchwała") stanowiący, iż na omawianym obszarze zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. RDOŚ przeanalizował także odstępstwa od niniejszego zakazu zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1-3, jednak nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Na skutek zażalenia S. J. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] kwietnia 2021r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2021r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał art. 60 ust. 1

i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p i wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce o nr. ewid. [...], obręb [...], gmina [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...]. Wyjaśnił, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających te inne obszary. Następnie w przypadku braku naruszenia ww. zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania pozwala uniknąć przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy inwestycja na danym terenie z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 t.j. z dnia 2021.06.21, dalej: "u.o.p."), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 Uchwały.

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że rozstrzygnięcie przyjęte przez RDOŚ jest prawidłowe. Stwierdził, że słusznie organ I instancji wskazał, że planowana do realizacji inwestycja znajduje się w pasie szerokości 100 m od rzeki [...]. Fakt ten potwierdzają mapy dołączone do projektu decyzji, ortofotomapy i mapy sytuacyjno - wysokościowe dostępne na stronach www.geoportal.gov.pl oraz https://[...].e- mapa.net/. Tym samym w ocenie organu odwoławczego ustalenia zawarte w rzeczonym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są sprzeczne z zakazem określonym w § 3 pkt 7 lit. a ww. Uchwały, mówiącym, iż na terenie [...] Parku Krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z uwagi na wyżej poczynione ustalenia, zdaniem organu II instancji należało rozważyć, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu.

Odnosząc się do odstępstwa zawartego w samym zakazie stanowiącego, iż nie dotyczy on obiektów służących turystyce wodnej, organ II instancji na wstępie rozważań w tym zakresie zgodził się ze Skarżącym, że Uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie wyjaśnia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Organ posługując się wykładnią słownikową ocenił, że do obiektów służących turystyce wodnej zaliczyć należy takie obiekty jak: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę, i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie.

Te bowiem obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu turystyki wodnej." Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że w ramach "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu nie mieszczą się obiekty związane z obsługą przystani kajakowej (sanitariaty). Obiekt ten należy zgodnie z ww. załącznikiem do innych budowli (tj. kategorii VIII). Dalej, organ zauważył, że pojęcie "obiektu służącego turystyce wodnej" wykładać należy z uwzględnieniem celu jakiemu służy przepis wymieniony w § 3 pkt 7 lit. a Uchwały. Celem tym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, czyli części obszaru [...] Parku Krajobrazowego chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

W konsekwencji powyższego tę część niniejszego przepisu zawartego w Uchwale, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, zdaniem organu odwoławczego należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady.

Zdaniem organu należy uznać za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, z transportem wodnym. Zlokalizowanie natomiast obiektu realizującego funkcję sanitariatu poza strefą 100 m od rzeki w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Sanitariaty nie mogą być uznane za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej. Planowany obiekt można zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną, niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej.

Organ wskazał również, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, nie będą miały zastosowania odstępstwa przewidziane w § 4 Uchwały.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, służy turystyce wodnej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z powyżej przekazanymi informacjami przedmiotowa inwestycja budowa sanitariatu nie jest obiektem turystyki wodnej. Podkreślił, że tego typu inwestycja nie jest niezbędna do uprawiania turystyki wodnej i nie musi być lokowana w powyższym pasie. Obiekt usługowy służący obsłudze ruchu turystycznego, nie tracąc swojej funkcji i przeznaczenia, może być z powodzeniem zlokalizowany poza pasem 100 m od rzeki [...].

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego wskazującego na występowanie zabudowy na działkach nr [...] oraz [...] [...] GDOŚ wyjaśnił, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zabudowania na jakie powołano się w zażaleniu nie podlegają analizie w przedmiotowym postępowaniu.

Na koniec GDOŚ zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeanalizował odstępstwa zawartego w § 4 ust. 1 pkt 4. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik niniejszego postępowania. Podkreślił, że ze względu na niezgodność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami dotyczącymi [...] Parku Krajobrazowego, a także biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania administracyjnego odstąpiono od badania zgodności rzeczonego projektu z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000 Natura 2000 [...].

Mając powyższe na uwadze GDOŚ uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji należy utrzymać w mocy, gdyż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji

o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 lit. a Uchwały i nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł S. J. wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania

w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a przy zastosowaniu art. 144 k.p.a poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie,

-art. 7, art. 7a, art. 8 art. 10 k.p.a poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, iż § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego rażąco narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do uchwały pojęć rozszerzających uprawnienia organu administracji do ograniczenia prawa własności, a nie znanych ustawie,

- art. 7 i 10 k.p.a poprzez niedopełnienie obowiązku w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej i słusznego interesu społecznego i interesu strony, rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść obywatela oraz podważanie zasady zaufania do władzy publicznej oraz niedopełnienie obowiązku w zakresie czynnego udziału stron w postępowaniu,

- art. 80 k.p.a poprzez zastosowanie dowolnej wykładni przepisów prawa i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji gdy z przepisu prawa materialnego nie wynika by dla ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy niezbędne było istnienie zabudowanych nieruchomości przylegających bezpośrednio do nieruchomości skarżącego, a także bezpodstawne przyjęcie, iż projektowane sanitariaty nie służą turystyce wodnej, a tym samym nie rozpoznanie sprawy co do jej istoty.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego

w postaci:

- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu § 4 ust. 1 w zw. z § 3 pkt. 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011r.

w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obiektu służącego obsłudze turystyki wodnej tj. przystani kajakowej poprzez budowę sanitariatów na działce [...] w [...],

- § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegającym na przyjęciu, iż nie istnieją przyległe działki pozwalające na określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód z § 3 pkt. 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011

w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez nieuzasadnione i dowolne przyjęcie, iż budowa sanitariatów przy przystani kajakowej nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. Podniósł, że organ II instancji całkowicie pominął warunki rozwoju cywilizacyjnego jak i ochrony przyrody wymagające stosowania rozwiązań technicznych zarówno chroniących środowisko przyrodnicze jak i poprawiające jakość uprawiania turystyki wodnej. Za niesłuszne zdaniem skarżącego należy uznać stwierdzenie organu II instancji, iż sanitariaty mogą być wybudowane w odległości 100 m od linii brzegowej. Stwierdzenie to zdaniem skarżącego całkowicie pomija realia funkcjonowania takich obiektów jak i kwestie własności nieruchomości. Podał, że nie dysponuje takim terenem, zaś działalność związana z turystyką kajakową na przedmiotowej działce prowadzi od lat. Skarżący podkreślił, że turyści także chcą i powinni mieć dostęp do sanitariatów w takim miejscu, by nie szukać toalet na lądzie w znacznej odległości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględniene, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w rozpoznawanej sprawie, wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków realizacji planowanej inwestycji z organem ochrony środowiska.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie, wynikała z faktu, że teren inwestycji planowanej na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 66, poz.1459 ze zm.) oraz obszaru Natura 2000 [...].

W niniejszej sprawie organ trafnie przyjął, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających te inne obszary. W przypadku bowiem niezgodności zamierzenia z zakazami zawartymi w aktach prawa miejscowego, nie będzie możliwe zrealizowanie na danym terenie planowanej inwestycji, a zatem zbędne już będzie przeprowadzanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym także wskazanych w skardze: art. 7, art., 7a, art. 8, art. 10 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 3 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest, że planowana inwestycja, położona jest w strefie stumetrowej od brzegów rzeki [...].

Obejmuje ona budynek usługowy, służący obsłudze przystani kajakowej, którego powierzchnia, zgodnie z warunkami decyzji może osiągnąć ok. 350 m2. Budynek ten ma pełnić funkcję sanitariatów.

W myśl § 3 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Z kolei § 4 pkt 1 Uchwały, na który powołuje się Skarżący, określa odstępstwa od zakazu ustanowionego w § 3 pkt 7 wskazując, że zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis powyższy należy interpretować kumulatywnie, a wiec jako jedną przesłankę wyłączającą zakaz zabudowy.

Zdaniem Sądu powyższe odstępstwo nie będzie miało zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z obowiązującym studium, a także przekazanym projektem decyzji, obszar na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja, znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi jednakże sąsiednie działki nie są zabudowane w sposób umożliwiający wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów rzeki [...].

Inne odstępstwa wymienione w Uchwale, również nie będą miały w ocenie Sądu zastosowania do planowanej inwestycji.

Ze względu na jej charakter, nie będzie miało zastosowania odstępstwo wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały dotyczące istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Przedmiotowa inwestycja, nie dotyczy bowiem uzupełnienia istniejącego siedliska rolniczego o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolniczego.

Nie znajdzie także zastosowania w rozpoznawanej sprawie odstępstwo zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały, które stanowi, że wspomniany zakaz, nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód. Planowana inwestycja, nie dotyczy bowiem modernizacji istniejącego zainwestowania, a budowy nowego obiektu.

Nie ma także zastosowania odstępstwo wymienione w § 4 ust. 1 pkt 4 dotyczące budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego. Zgodnie z § 2 pkt 1 - 8 Uchwały wśród celów [...] Parku Krajobrazowego wymienia się: zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w szczególności rynien jeziornych, dolin rzecznych oraz niecek wytopiskowych, ochronę struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawa stanu czystości wód powierzchniowych, zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych, utrzymanie ciągłości przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja, aktywną ochronę półnaturalnych fitocenoz nieleśnych, ochronę różnorodności fauny, w tym renaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie, ochronę tożsamości kulturowej Ziemi Zaborskiej, a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej oraz ochronę i rewaloryzację zespołów krajobrazu otwartego, w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych. Biorąc pod uwagę treść powyższej regulacji, oczywistym jest, że sporna inwestycja w postaci budynku sanitariatów służącego obsłudze przystani kajakowej, nie realizuje celów [...] Parku Krajobrazowego.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 7 lit a ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

- z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

Ograniczenie zabudowy, wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a dotyczące obszaru parku krajobrazowego ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego z uwagi na fakt, że tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie czy planowane zamierzenie dotyczy budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a więc obiektów, które nie będą w sposób znaczący ingerowały w przestrzeń chronionego obszaru, położonego w pasie 100 m od brzegu akwenu natomiast w sytuacji ustalenia budowy innych obiektów - czy znajduje zastosowanie odstąpienie od ww zakazu.

Planowana inwestycja nie może być zdaniem Sądu zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki wodnej lub rybackiej. Przez obiekty służące gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Oczywistym jest zatem i tego Skarżący nie kwestionuje, że budowa obiektu sanitariatów służącego obsłudze przystani kajakowej, nie stanowi obiektu służącego gospodarce wodnej lub rybackiej.

Ponadto, co również nie jest sporne, planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 u.o.p.

Istota rozpoznawanej sprawy, sprowadza się zatem do wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", który jest wyłączony z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Skarżący stoi na stanowisku, że planowana inwestycja, stanowi obiekt służący turystyce wodnej, z czym zdaniem Sądu, nie można się zgodzić i należy podzielić w tym zakresie stanowisko organów.

Wskazać należy, że Uchwała w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie wyjaśnia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Sformułowania tego nie definiuje także u.o.p., na podstawie której podjęta została niniejsza Uchwała. Tylko Ogólną interpretację tego terminu zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), która w załączniku za obiekty sportu i rekreacji uznaje stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V), a za obiekty związane z transportem wodnym uznaje natomiast: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI).

Podsumować zatem należy, że brak jest aktu normatywnego zawierającego legalną definicję pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej".

Celowe zatem jest sięgnięcie tak jak to uczynił organ do wykładni językowej. Zgodnie z definicją słownikową przez pojęcie "turystyka" rozumieć należy wszelkie formy zmiany miejsca pobytu, jeśli nie są związane z pracą zawodową lub zmianą miejsca zamieszkania, tak w kraju, jak i za granicą, a więc te służące celom poznawczym, wypoczynkowym lub rekreacyjnym. Przez turystykę wodną rozumieć zatem należy realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Zatem do obiektów służących turystyce wodnej zaliczyć należy takie obiekty jak: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę, i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie. Te bowiem obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu turystyki wodnej." A zatem z językowej wykładni tego pojęcia, wynika również bezpośredniość powiązania danego obiektu z korzystaniem ze sprzętu pływającego. Bez znaczenia jest zatem brak wskazania tej "bezpośredniości" w art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a u.o.p. oraz w § 3 pkt 7, które posługują się pojęciem "obiektu służącego turystyce wodnej", nie "obiektu bezpośrednio służącego" turystyce wodnej.

Powyższe rozumienie tego pojęcia, potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 lipca 2016 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 2581/14, LEX nr 2118239 wskazał, że odstępstwo od zakazu zabudowy strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły, co oznacza, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi.

Pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej nie może być zatem poddane w rozpoznawanej sprawie wykładni rozszerzającej i nie może być w ocenie Sądu uznany za "obiekt służący turystce wodnej" i umożliwiający odstępstwo od ww. zakazu obiekt sanitariatu związany z obsługą przystani kajakowej.

Przy interpretacji tego pojęcia, zwrócić także należy uwagę na cel przepisów które się nim posługują. Celem tym jest mianowicie ochrona zasobów przyrody na terenie Parku Krajobrazowego, który jest jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.). W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, aby mógł być uznany za park krajobrazowy. Znalazły się wśród nich wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Z powyższego zestawienia wynika, że obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone natomiast zakazy mają na celu ochronę ww. walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska, przy czym podkreślenia wymaga, że jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, że wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle.

W rozpoznawanej sprawie, regulacja u.o.p. i zapisy Uchwały, mają na celu wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, czyli części obszaru [...] Parku Krajobrazowego chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W konsekwencji powyższego tę część niniejszego przepisu zawartego w Uchwale, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować jak już wspomniano w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej.

W przeciwnym wypadku, doszłoby bowiem, jak słusznie wskazał organ, do stworzenia precedensu, prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. Mogłoby to w konsekwencji doprowadzić do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z jego walorów w sposób niczym niezakłócony.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić zdaniem Sądu należy, że planowaną inwestycję, ocenić należy jako służącą tylko pośrednio turystyce wodnej.

Zlokalizowanie obiektu sanitariatu poza strefą 100 m od rzeki w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Sanitariaty nie mogą być zatem uznane za obiekt niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej.

Istotne jest także, na co zwrócił słusznie uwagę organ, że im większa strefa nadbrzeża jest wolna od obiektów budowlanych trwale związanych z podłożem, tym bezpieczniejsze są warunki do uprawiania rekreacji i turystyki nie tylko w szerokim tego słowa znaczeniu, ale i turystyki wodnej. Taki stan rzeczy stwarza bowiem łatwiejszy dostęp służb ochrony, ratowniczych w razie sytuacji wymagających ich działania.

Końcowo stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu zaś, w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.