Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2255/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 oraz art. 77, art. 93 Konstytucji
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 482/21 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2021 r., II SA/Gl 482/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie

!. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikające z wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd I instancji nie dokonał oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu odmowy wszczęcia postępowania (napisane implicite) w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez biegłego, tym samym uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem dla skarżącej istotne było wszczęcie postępowania, które miało na celu ustalenie kwoty za wywłaszczoną już nieruchomość, a organ odmówił wszczęcia postępowania przyjmując, iż ziściła się przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania, powołując się na decyzję Prezydenta Miasta D. oraz na fakt, iż ustalenie odszkodowania za składnik budowlany usunięty z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem nie może być rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej i z uwagi na fakt, iż naruszenie posiadania nieruchomości należy do stosunków cywilnoprawnych, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co należy zinterpretować na korzyść skarżącej, bowiem intencją skarżącej było wydanie decyzji o wysokości odszkodowania przez biegłego, co organ powinien zweryfikować poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalić po wszczęciu o zasadności wniosku skarżącej, a co zostało pominięte przez Sąd I instancji, a także art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez nie odniesienie się do ostatecznej decyzji Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., która jest prawomocna i orzeka o ponownym ustaleniu odszkodowania przez biegłego z udziałem stron, oraz o jego waloryzacji "zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r." (Wyrok WSA w Krakowie z dn. 2015-09-10, sygn. akt II SA/Kr 694/15)";

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 86 w zw. z art. 89, art. 136 i art. 76 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, nienależytym uzasadnieniu wyroku, oddaleniu skargi, oraz nieuchyleniu postanowienia organu, pomimo że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych w postaci powołania biegłego celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak również przesłuchanie skarżącej i ustalenie intencji jej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie odnosząc się jednocześnie w ogóle do prawomocnego postanowienia Sądu Wojewódzkiego (cywilnego) odrzucającego pozew współwłaściciela spornej nieruchomości, a brata skarżącej, jako niedopuszczalnego z powodu uznania wyłącznie drogi administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, przy jednoczesnym uznaniu przez ten Sąd, iż droga cywilna jest niedopuszczalna, jednocześnie niewłaściwie wyjaśniając tą kwestię w uzasadnieniu wyroku skarżącej, przyjmując arbitralnie ustalenia organu, który nie przeprowadził w ogóle postępowania administracyjnego;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 S 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracji, braku właściwego uzasadnienia wyroku, pomimo iż postanowienia te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, naruszając tym samym podstawowe zasady zawarte w k.p.a., a nadto nie wyjaśniono skarżącej istotnych okoliczności, co skutkowało nie rozważeniem przedmiotowej sprawy w sposób wszechstronny przez Sąd I instancji, w tym nie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku podstawowej kwestii odmowy ustalenia właściwej kwoty do wypłaty odszkodowania, przy jednoczesnej wiedzy organu i Sądu, iż sąd powszechny wydał już postanowienie odrzucające pozew jako niedopuszczalny, ze względu na wyłączną drogę administracyjną;

d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt I lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wykonywaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, braku właściwego uzasadnienia wyroku, pomimo iż postanowienia te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, gdzie nie uwzględniono w wystarczającym stopniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, wyjaśnień strony podniesionych w jej pismach i przedstawionych przez nią dowodów, nie uzasadniając przekonywająco w tym zakresie swojego stanowiska co do dowodów, z których wynika explicite, że skarżącą ma zamkniętą drogę cywilnoprawną do odzyskania odszkodowania za wyrugowanie jej z własności, i to ze względu na formalne przesłanki (res iudicata), jak i procesowych, chociażby ze względu na zarzut przedawniania, który zostałby podniesiony przez Ministra (Skarb Państwa) w przypadku skutecznie złożonego pozwu cywilnego, co zostało przedstawione według wyżej wskazanych dowodów;

e) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest słuszna, a jedyną drogą jest droga postępowania cywilnego: "należne odszkodowanie obejmuje tylko składnik gruntowy. W związku z wyburzeniem budynku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, wobec naruszenia posiadania nieruchomości, dochodzenie roszczeń należy do stosunków cywilnoprawnych i może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym." (str. 7 – 8 uzasadnienia wyroku), kiedy to nie zostało uwzględnione w żadnym stopniu, że skarżąca ma zamkniętą drogę cywilną (prawomocne postanowienie o odrzuceniu pozwu w sprawie brata S. K. – sprawa również zawisła przed NSA), tym samym skarżącej pozostaje tylko droga administracyjnoprawna, dzięki której może uzyskać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość;

f) art. 365 § 1 k.p.c. przez jego pominięcie w zakresie uznania, iż wydano już prawomocne postanowienie Sądu Wojewódzkiego (cywilnego) odrzucające pozew współwłaściciela spornej nieruchomości (a brata skarżącej), jako niedopuszczalnego z powodu uznania wyłącznie drogi administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, gdzie przepis expressis verbis stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej.

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 21 ust. 2 oraz art. 77 Konstytucji RP przez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, który expressis verbis stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, kiedy Sąd ma dane, iż wywłaszczenie zostało już dokonane na podstawie prawomocnej decyzji, a cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany na rzecz inwestora (H. K., której organem założycielskim i zarazem właścicielem był Skarb Państwa w poprzednim ustroju), przy czym nadal nie wypłacono skarżącej odszkodowania za składnik budowlany znajdujący się na nieruchomości, tym samym zasadne jest wszczęcie postępowania celem jej wykonania, a zarazem ustalenia prawidłowej kwoty odszkodowania obejmującej wszystkie składniki, w tym budowlane;

b) art. 93 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, kiedy Sąd uznał § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, jedną z podstaw prawnych, aby orzec o prawach i obowiązkach obywateli, w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania oraz jego wysokości, kiedy m.in. zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, a ponadto zarządzenia te mogą być tylko wydawane na podstawie ustawy oraz nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, tym samym nie powinny obowiązywać skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Istota problemu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o możliwość ustalenia na rzecz skarżącej w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za naniesienia znajdujące się na nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...].

Rekapitulując stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie należy wskazać, iż decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta D., powołując się na art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2000.46.543 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] na kwotę 19.899 zł, a także zobowiązał Skarb Państwa do zapłaty odszkodowania po 6.633 zł na rzecz każdego z trojga dawnych współwłaścicieli, tj. skarżącej K. K. oraz K. L. i S. K. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wskazał, że na podstawie oświadczeń osób wywłaszczonych oraz zgromadzonych dokumentów ustalono, iż nieruchomość przed wywłaszczeniem stanowiła teren niezabudowany, bowiem istniejący na nieruchomości dom mieszkalny został wyburzony około lutego 1979 r. Wyjaśniono w związku z tym, że odszkodowanie nie mogło obejmować składnika budowlanego, gdyż został on usunięty z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. W ocenie organu doszło do naruszenia posiadania dawnych współwłaścicieli, jednakże związanych z tym roszczeń można dochodzić na drodze cywilnej. Z motywów powyższej decyzji wynika także, iż roszczenie S. K. zostało uwzględnione przed Sądem Wojewódzkim w K. w sprawie o sygn.. akt [...]. Natomiast pozwy pozostałych współwłaścicieli, w tym skarżącej K. K., zostały oddalone przez Sąd Wojewódzki w K. w sprawach o sygn.. akt [...] i [...]. Na skutek odwołania dawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości od ww. decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r., Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację w zakresie braku możliwości ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania za dom mieszkalny, który został wyburzony około lutego 1979 r. W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję Wojewody Ś. dawni właściciele wskazywali, że w wyniku rażącego naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy ponieśli szkodę, bowiem nie mogli korzystać z bezprawnie zajętej w 1979 r. nieruchomości., wobec czego domagali się wyrównania całej szkody, a nie tylko tej jej części, która dotyczyła gruntu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. wyraźnie wskazywali, iż nie zgadzają się z odmową wypłacenia odszkodowania za składnik budowlany, nienaliczeniem odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania oraz brakiem odszkodowania z tytułu utraconego zysku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygając powyższą sprawę wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r., II SA/Ka 79/03 wskazał, że na gruncie art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji Sąd ten uznał, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że odszkodowanie należało ustalić tylko za składnik gruntowy, bowiem w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ([...] lutego 1980 r.) była ona niezabudowana, co skarżący potwierdzili na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 1979 r. Sąd wskazał, że w protokole z tej rozprawy, podpisanym przez skarżących, zapisano m.in. "budynek został wyburzony w styczniu 1979 r. i właściciele stwierdzają, że nikt z nich nie wyrażał pisemnej zgody na wyburzenie, jednakże po otrzymaniu mieszkań spółdzielczych właściciele budynek ten opuścili w grudniu 1978 r." W takiej sytuacji Sąd uznał, iż nie można było ustalić odszkodowania za składnik budowlany nieruchomości, gdyż w momencie wydania decyzji o wywłaszczeniu fizycznie on już nie istniał. Sąd jednocześnie potwierdził, że skoro bezprawnie została naruszona własność dawnych właścicieli, to mogą oni dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej, o czym zostali powiadomieni w motywach wydanych decyzji. Skargę kasacyjną od tegoż powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła m.in. skarżąca K. K., domagając się jego uchylenia w części dotyczącej m.in. nienaliczenia odszkodowania za składnik budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., I OSK 606/05 oddalił powyższą skargę kasacyjną, a w zakresie nieustalenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za składnik budowlany wskazał, iż postawiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. nie jest zasadny, bowiem autor skargi kasacyjnej uzasadnienie naruszenia tego przepisu oparł na twierdzeniu, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż składnik budowlany nieruchomości w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu nie istniał. W skardze kasacyjnej zarzucono zatem w istocie błąd w ustaleniach faktycznych, a jednocześnie w kasacji nie powołano przepisu postępowania, który powodowałby to błędne ustalenie. Z tegoż względu skarga kasacyjna okazała się niezasadna w powyższym zakresie.

Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] została rozstrzygnięta decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym jako ostateczna i prawomocna. Wskutek ponownego domagania się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w części obejmującej naniesienia na gruncie, w niniejszej sprawie zachodzi res iudicata, której konstrukcję prawną tworzą art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża (wzruszalny) zakaz ingerencji polegającej na uchyleniu, zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji, niezależnie od rodzaju aktu stosowania prawa, w drodze którego ona się realizuje, oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierający sankcję stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, która stanowi ingerencję w stabilność sytuacji prawnej jednostki, niezależnie od rodzaju ingerencji, chyba że dopuszcza ją przepis prawa (vide: K.Łuczak, Konstrukcja rei iudicatae decyzji administracyjnej (w Kodeksie postępowania administracyjnego), Kw.Pr.Pub. 2012/4, s. 93–109). Powyższe wyraża zasadę, iż ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Skoro ww. decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r., rozstrzygająca o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], pozostaje w obrocie prawnym, nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1518/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutów kasacyjnych wypada skonstatować ich niezasadność.

Nie można w szczególności potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Skonstatowanie w okolicznościach sprawy res iudicata, stanowiącej przeszkodę prawną dla możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia odszkodowania wskazuje wyraźnie na podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia. Brak możliwości wszczęcia, a w konsekwencji prowadzenia postępowania administracyjnego uniemożliwiał dokonanie w motywach zaskarżonego wyroku rozważań kwestii właściwych dla toczącego się już postępowania, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 ab initio k.p.a.). Brak nawiązania w motywach wyroku do tych elementów postępowania administracyjnego jest następstwem charakteru prawnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., które nie dopuszcza do prowadzenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a zatem brak tego rodzaju elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r., rozstrzygającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, indyferentną prawnie czyni argumentację skargi kasacyjnej nawiązującą do wyników innych postępowań, w tym przed sądem powszechnym, w których nie zostało zaspokojone roszczenie o odszkodowanie za zburzenie domu mieszkalnego znajdującego się na wywłaszczonym gruncie. Nawet zatem uznając hipotetycznie, iż żądanie odszkodowawcze w powyższym zakresie stanowi indywidualną sprawę administracyjną należącą do właściwości organów administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a nie sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., to rozstrzygniecie tej sprawy już nastąpiło ww. decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r., a organy odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania w tym zakresie. Tak długo jak decyzja ta znajdować się będzie w obrocie prawnym, stanowić będzie "inną uzasadnioną przyczynę", uniemożliwiającą na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Powyższa przeszkoda dla wszczęcia postępowania administracyjnego nie doznaje przełamania wskutek odrzucenia przez sąd powszechny pozwu brata skarżącej o zasądzenie odszkodowania. Niezależnie od tego, iż w tym zakresie brak jest podmiotowej tożsamości sprawy, skoro to nie pozew skarżącej został odrzucony, to dodatkowo wypada zauważyć, iż związanie prawomocnym orzeczeniem sądu na gruncie art. 365 § 1 k.p.c. nie oznacza możliwości przełamania występującej w postępowaniu administracyjnym res iudicata.

W tych okolicznościach nie można także potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające doprowadziło bowiem do niekwestionowanej konstatacji, tyczącej wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym ww. decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r. Powyższe ustalenie aktualnie nieistotnymi czyni kwestie odrzucenia pozwu brata skarżącej o zasądzenie odszkodowania, ewentualne przedawnienie roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy też oczekiwanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wartości zburzonych naniesień budowlanych. Brak uwzględnienia powyższych kwestii nie stanowi w badanym postępowaniu o naruszeniu ww. przepisów. W konsekwencji nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, odnosząc się wyłącznie do kwestii mających związek z odmową wszczęcia postępowania, o której stanowi art. 61a § 1 k.p.a., nie naruszało art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadne są także zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Problemem prawnym badanej sprawy nie pozostaje bowiem zagadnienie z zakresu prawa materialnego lecz kwestią dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która już raz w tym postępowaniu została rozstrzygnięta. Jak już była o tym mowa, z okoliczności sprawy, które legły u podstaw ww. decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2002 r., a które nadal pozostają niepodważone, wynika wyraźnie, iż przedmiotowa nieruchomość przed wywłaszczeniem stanowiła teren niezabudowany, bowiem istniejący na nieruchomości dom mieszkalny został wyburzony wskutek działań inwestora na początku 1979 r., zaś decyzja wywłaszczeniowa organu I instancji wydana została w dniu [...] lutego 1980 r. Okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają zatem dokonania w tym zakresie wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jako działania zgodnego z prawem, podjętego dla realizacji celu publicznego, lecz rodzaj deliktu w zakresie prawa własności, rodzącego po stronie sprawcy stosowną odpowiedzialność, w tym cywilnoprawną odpowiedzialność odszkodowawczą. Dodatkowo należy dostrzec, iż przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jakkolwiek gwarantuje każdemu prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz prawo do drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, a jednocześnie środki ochrony konstytucyjnych tych praw, to nie określa sposobu dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na gruncie powyższej regulacji odszkodowania należy dochodzić na drodze sądowej (vide: P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uwagi do art. 77). Brak jest zatem podstaw do uznania, iż powyższe normy konstytucyjne mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Podobnie wypada ocenić zarzut naruszenia art. 93 Konstytucji RP wskutek jego niezastosowania. Przepis ten statuuje źródła prawa wewnętrznie obowiązujące i nie sposób odnaleźć powodów, dla których miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. Ponadto nie jest oparty na prawdzie argument kasacji jakoby Sąd I instancji w § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, uznał jedną z podstaw prawnych orzeczenia o prawach i obowiązkach obywateli. Motywy zaskarżonego wyroku pozbawione są tego rodzaju argumentacji.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.