Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 592/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części, uchylono decyzję I i II instancji w pozostałych częściach
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 2 pkt 3, art. 40f
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję [...][...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność punkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., 2. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], Starosta W. na podstawie art. 7d pkt 1 i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz załącznika nr 1 tabela III lp. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004, Nr 37 poz. 333) ustalił opłaty za całość informacji i materiałów udostępnionych jednostce wykonawstwa geodezyjnego "D." Biuro Nieruchomości i Geodezji D. D. z siedzibą w P., niezbędną do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych polegających, stosowanie do treści złożonych [...] września 2010r. zgłoszeń, na wykonaniu modernizacji ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji użytkowników gruntów oraz uzupełnienia danych ewidencyjnych dotyczących budynków i lokali wraz ze zmianą nośnika mapy ewidencyjnej z analogowego na numerach i utworzeniem obiektów budynkowych na mapie numerycznej w wysokości: dla gminy K. – 10.183,28zł – operat pomiarowy [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2010r., dla gminy C. – 8.881,40zł – [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2011r., dla gminy C.– 5.559,08zł – [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2011 r., dla gminy B. – 8.528,00zł – [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2011r.; łącznie 33.451,76 zł oraz zobowiązał stronę do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia na wskazany w rachunek bankowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem uprzednie decyzje z dnia [...] maja 2014r. oraz [...] lipca 2014r. były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (odpowiednio z dnia [...] czerwca 2014r. [...] oraz z [...] sierpnia 2014r. znak [...]), które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prace geodezyjne, których dotyczy przedmiotowa decyzja zostały zgłoszone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] września 2010r. pod numerami [...],[...],[...],[...], a polegały na zmianie nośnika mapy ewidencyjnej i mapy glebowej z analogowego na numeryczną oraz na uzupełnieniu części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonej już w formie numerycznej w oprogramowaniu EGB V Win o dane dotyczące budynków i lokali. Ponadto nowo utworzona w postaci numerycznej mapa ewidencyjna miała zostać uzupełniona o nowo pomierzone budynki i zaktualizowana o zmienione użytki. W wyniku wykonanych prac powstały operaty opisowo - kartograficzne, które zostały po kontroli oraz wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego dla gminy K. 14 grudnia 2010r. a dla pozostałych gmin B., C., C. [...] września 2011r. Publikacja informacji Starosty W. o tym, że projekty operatów modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla gmin B., K., C. i C. stały się w ostatnim dniu ich wyłożenia operatami, miała miejsce w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego nr 251 z dnia 16 listopada 2011r. W ocenie organu wykonawca prac nie dopełnił formalności wynikających z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nakłada przekazanie wraz ze złożonym operatem informacji o materiałach przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności informacji o ilości jednostek, według których zostanie ustalona opłata określona w rozporządzeniu z 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do naliczenia opłat przyjęto, więc liczbę kartotek budynków ujawnionych w ewidencji po modernizacji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą". W tym przypadku byłoby to całkowite zwolnienie z opłaty zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 3. Przepisów wyżej powołanych nie można jednak zastosować w stosunku do prac już zakończonych (przyjętych do zasobu przed 12 lipca 2014r.), ponieważ wspomniany wyżej art. 12 mówi wyraźnie o pracach niezakończonych i związanych z koniecznością poniesienia opłaty. Dlatego też w przypadkach opłat za wskazane prace przyjęte do zasobu 14 grudnia 2010r. oraz 15 września 2011r. organ uznał, że mają zastosowanie przepisy obowiązującego w dniu ich zakończenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Organ wskazał sposób wyliczenia opłaty na podstawie wskazanych w rozporządzeniu stawek oraz przeliczników. Sposób naliczenia opłat za całość informacji i materiałów udostępnionych do wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków został przedstawiony w tabelach odpowiednio dla każdej z prac zleconych umowami nr [...],[...],[...],[...]. Opłata łączna wynosi 33.451,76zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. D. zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego: art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące zwolnienie z opłat oraz art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez jego niezastosowanie, mimo, że w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące zastosowanie do przedmiotowej sprawy dyspozycji ww. przepisu,

- przepisów postepowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezapewnienie czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu w tym brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego z uwagi na nieudostępnienie materiałów stanowiących materiał dowodowy w sprawie oraz poprzez orzekanie przez organ I instancji bez podstawy prawnej tj. na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, który został uchylony ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 897), które weszła w życie 12 lipca 2014 r. co wiąże się z nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odwołujący się wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w uwagi na fakt wydania decyzji bez podstawy prawnej i w rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości.

Decyzją z [...] kwietnia 2015r. znak [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o zasadach prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi ustawa z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn.zm.). Przepisem szczególnym jest rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183). Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny są to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy organy prowadzące pzgik udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Z analizy akt wynika, że firma "D." Biuro Nieruchomości i Geodezji D. D. wykonywała prace geodezyjne dotyczące: modernizacji ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji użytków gruntowych oraz uzupełnienia danych ewidencyjnych dotyczących budynków i lokali dla części gminy C. (umowa [...] z dnia [...].09.2010 r.), C. (umowa [...] z dnia [...].09.2010 r.), dla gminy B. (umowa [...] z dnia 15.09.2010 r.) i dla gminy K. (umowa [...] z dnia 15.09.2010 r.) zmiany nośnika istniejącej analogowej mapy ewidencyjnej na mapę numeryczną dla całego obszaru objętego modernizacją oraz uzupełnienie powstałej mapy wektorowej o dane powstałe w wyniku modernizacji; wpasowania istniejących analogowych map sytuacyjno-wysokościowych prowadzonych w układzie państwowych współrzędnych 1965 do postaci hybrydowej mapy numerycznej sytuacyjno-wysokościowej w układzie PUWG 2000 wraz z aktualizacją jej treści ewidencyjnej na podstawie pomiarów wykonanych w trakcie modernizacji; przeprowadzenia wektoryzacji map w zakresie treści map glebowo-rolniczych dla poszczególnych obrębów będących przedmiotem opracowania. Z protokołów końcowych odbioru prac z dnia [...] maja 2011r. dotyczących gmin B., C. i C. wynika, że wykonawca prac przedstawił operaty techniczne po poprawkach do odbioru w dniu [...] lipca 2011r. a w dniu [...] września 2011 r. inspektor nadzoru działający w ramach umowy zawartej z Starostą W. dokonał końcowej kontroli technicznej i uznał, że ww. prace nadają się do przyjęcia do zasobu jako operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Natomiast praca geodezyjna dotycząca gminy K. została odebrana przez Komisję na podstawie protokołu końcowej kontroli technicznej dokonanej przez inspektora nadzoru z dnia [...] grudnia 2010 r., który uznał ww. praca nadają się do przyjęcia do pzgik jako operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Komisja odbioru postanowiła tę prace odebrać i przyjąć bez uwag. Organ podał, że zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 - obowiązującym do 11.07.2014 r.) pozytywny wynik kontroli był podstawą włączenia dokumentacji do zasobu. Zakończono także procedurę dotycząca modernizacji ewidencji i budynków o której mowa w art. 24a ust. 8 ustawy u.P.g.k. poprzez zamieszczenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr 251 z dnia 16 listopada 2011 r. informacji Starosty W. o tym, że projekty operatów modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla gmin B., K., C. i C. stały się operatami ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że prace geodezyjne dotyczące ww. tematów zostały zakończone w momencie przeprowadzenia kontroli przez inspektora nadzoru z wynikiem pozytywnym oraz końcowym odbiorem prac przez zleceniodawcę. Ponadto dokumentacja dotycząca ww. prac została włączona do pzgik przed ogłoszeniem informacji o operatach ewidencji gruntów i budynków w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ wyjaśnił, że procedurę i wysokość naliczania opłat prac przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed 11 lipca 2014 r. określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Rozporządzenie to w § 1 określało m.in. wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które były określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Postanowienia dodatkowe załącznika nr 1 w pkt 9.1. do ww. rozporządzenia stanowiły, że wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Natomiast pkt. 9.6. tych postanowień mówił, że wysokość opłaty ustala się według stawek obowiązujących w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu, z tym że wysokość opłat określonych w tabeli III lp. 5, 8, 10 i tabeli VI lp. 8 ustala się według stawek obowiązujących w dniu udostępnienia materiałów. Pobranie opłaty następowało odpowiednio w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu albo udostępnienia materiałów. Zatem kwestia dotycząca pobrania opłaty nie powodowała wstrzymania zakończenia pracy, gdyż w przeciwnym przypadku zleceniodawca mógłby zastosować kary umowne, co nie było i nie jest w interesie przedsiębiorcy i społecznym. Organ stwierdził, że podobne rozwiązania zostały wprowadzone ustawą z dnia z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której ustawodawca w art. 40f ust. 2 wskazał, iż wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. W powyższym kontekście fundamentalne znaczenia ma zagadnienie rozróżnienia realizacji pracy geodezyjnej od pobrania opłat z tytułu prowadzenia pzgik oraz udostępniania materiałów zasobu. Organ odwoławczy wskazał, że istotą wykonywania prac geodezyjnych jest opracowanie dokumentacji dla zamawiającego lub wykonanie określonych czynności, w których konieczny jest udział geodety oraz aktualizacja stosownych baz danych pzgik. W tym zakresie ustawodawca określił odrębną procedurę związaną ze zgłoszeniem prac geodezyjnych we właściwym organie i ich przekazaniem do pzgik. Przedmiotowe zagadnienie regulował i aktualnie reguluje art. 12 u.P.g.k. Przed nowelizacją z dnia 12.07.2014 r. jego rozwinięciem było rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac, które określało czynności związane z udostępnieniem materiałów do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz włączeniem dokumentacji opracowanej przez wykonawcę pracy geodezyjnej do pzgik. Aktualnie zasadniczo jest to uregulowane w art. 12 ustawy. Jak wskazano wcześniej, przed nowelizacją u.P.g.k. generalną zasadą było, że opłaty związane z udostępnieniem informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych pobierało się po zakończeniu pracy, w momencie włączenia dokumentacji do zasobu. Natomiast wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem pzgik przed 12 lica 2014 r. regulowało rozporządzenie w sprawie opłat, które zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b u.P.g.k. Obecnie kwestie te zostały zapisane w u.P.g.k. (art. 40d). Przepisy stanowią, że opłata jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Natomiast wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. Wobec powyższego czym innym jest pobranie opłaty, a czym innym wykonywanie prac geodezyjnych. Aby była podstawa do naliczenia opłaty lub aktualnie jej nienaliczenia niezbędne jest zgłoszenie wykonania pracy geodezyjnej Przepis przejściowy wyrażony w art. 12 ustawy nowelizującej realizuje zasady pobierania opłat w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych związanych z koniecznością poniesienia opłaty. W przypadku prac geodezyjnych opłatę za udostępnienia materiałów pobierało się uprzednio dopiero po włączeniu operatu technicznego do pzgik, a nie jak teraz przed udostępnieniem tych materiałów do wykonania pracy geodezyjnej, gdyż ustawodawca wyszedł naprzeciw konsekwencjom zmian w przypadku gdyby nowe opłaty były wyższe od tych określonych w rozporządzeniu w sprawie opłat. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za sprawę należy rozumieć pracę geodezyjną, gdyż naliczenie opłaty wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem prac geodezyjnych zgłoszonych we właściwym organie służby geodezyjnej i kartograficznej. Sprawy dotyczące wykonywania prace geodezyjnych kończą się w momencie włączenia ich do pzgik. W niniejszej sprawie prace zostały zakończone w momencie sporządzenia protokołów odbioru tj. w dniu [...].12.2010 r. i [...].09.2011 r. i zostały naliczone opłaty z tym związane. Naliczenie opłaty zdaniem organu jest kwestią techniczną związaną z wykonywaną pracą geodezyjną. Tym samym, jeżeli praca i naliczanie opłaty byłyby traktowane jako jedna sprawa, to można stwierdzić, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie powinna być odebrana i powinny być naliczone przedsiębiorcy stosowne kary umowne wynikające z zawartej umowy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40f u.P.g.k. w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W myśl art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, natomiast w art. 6a cyt. ustawy starosta został wskazany jako organ tej administracji, a zatem K-PWINGiK jest organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania. Zarzuty odwołania organ uznał za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. D. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości jako obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych świadków oraz z opinii biegłego J. H. z dnia [...]5 marca 2014r., sporządzonej na potrzeby procesu toczącego się przed Sądem Okręgowym we W. Skarżący zarzucił decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 40a ust. 2 pkt 3 u.P.g.k. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy zostały spełnione przesłanki warunkujące zwolnienie z opłaty za udostępnienie materiałów zasobu przez właściwy organ administracji,

- art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;

naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przejawiające się nieuwzględnieniem zgłoszonego materiału dowodowego, w z zw. z tym niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił zmian stanu prawnego i faktycznego w sprawie, gdyż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w czasie gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy stanowi decyzję wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie zaszła znacząca zmiana stanu prawnego poprzez wejście w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która zawiera szczegółowe uregulowanie związane z naliczaniem opłat dla spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014r. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił zawartego w art. 40a ust. 2 odstępstwa do zasady odpłatności udostępniania danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wprowadzoną przez ustawę zmieniająca. Przedmiotowa sprawa była już kilkukrotnie poddawana ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2014r. wskazało, że jest niewątpliwie sprawą wszczętą i niezakończoną przed 12 lipca 2014r. i konieczne jest zastosowanie przepisów ustawy zmieniającej. Skarżący podkreślił, że dla sprawy najistotniejszą kwestią jest ustalenie czy zlecone prace zakończono przed dniem 12 lipca 2014r. gdyż to ustalenie wpływa na zastosowanie przepisów związanych z naliczaniem opłat i może oznaczać całkowite z nich zwolnienie. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń dotyczących zakończenia prac, w jego ocenie pozytywny wynik kontroli będący podstawą włączenia dokumentacji do zasobu nie determinuje faktu włączenia przedmiotowych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co utrzymuje organ. Podstawę włączenia dokumentacji do zasobu stanowiłby wniosek o włączeniu zbioru do danych a ten nie został nigdy złożony ani przez Starostwo ani przez skarżącego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie do doszło do zakończenia sprawy gdyż nie włączono przedmiotowych prac do zasobu i nie naliczono opłaty. Prace mogą być włączone jeżeli uprawniony podmiot złoży właściwy wniosek, natomiast fakt sporządzenia protokołów odbioru stanowiących załączniki do wniosku nie przesądza o zakończeniu sprawy. Czym innym jest wykonanie prac geodezyjnych i kartograficznych na podstawie umowy cywilnej, a czym innym postępowanie administracyjne o włączenie zbioru danych do zasobu. Skarżący ponadto podał, że organ nie dostrzegł, że zgłoszenie pracy geodezyjnej we wszystkich przypadkach zawiera założenie ewidencji budynków i lokali, gdyż zgłoszenie musi określać cel pracy oraz jej zakres rzeczony oraz terytorialny, ponadto zgłoszenia musza być dokonane na odpowiednich drukach zgodnych z ustalonym wzorem. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że dokonany odbiór prac potwierdzony protokołami odbioru przez obie strony umowy cywilnej nie stanowił podstawy prawnej automatycznego włączenia wykonanych opracowań do pgik, a był jedynie potwierdzeniem wykonania umowy. Decyzja o dalszym zadysponowaniu przygotowanym materiałem należała do skarżącego jako wykonawcy, i nikt nie może dysponować prawami autorskimi wykonawcy.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647). Sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W zakresie tak określonej kognicji skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015r., na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 z późn.zm., dalej jako "ustawa") oraz 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję z 12 listopada 2014r. nr 1/2014, którą Starosta Włocławski:

1. ustalił dla D. D. opłatę za całość informacji i materiałów, udostępnionych jednostce wykonawstwa geodezyjnego, niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych polegających, stosownie do treści zgłoszeń z dnia 15 września 2010r., na wykonaniu modernizacji ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji użytków gruntowych oraz uzupełnienia danych ewidencyjnych dotyczących budynków i lokali wraz ze zmianą nośnika mapy ewidencyjnej z analogowego na numeryczny i utworzeniem obiektów budynkowych na mapie numerycznej dla czterech gmin, w łącznej wysokości 33 451,76 zł,

2. zobowiązał stronę decyzji do uiszczenia powyższej opłaty w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, na wskazany rachunek bankowy.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] września 2010r. Powiat W. zawarł z D. D., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą D. Biuro Nieruchomości i Geodezji D. D. z siedzibą w P., umowy (nr [...],[...],[...] i [...]) na wykonanie prac polegających na modernizacji ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji użytków gruntowych oraz uzupełnienia danych ewidencyjnych dotyczących budynków i lokali dla wskazanych obrębów geodezyjnych gmin, zmianie nośnika istniejącej analogowej mapy ewidencyjnej na mapę numeryczną oraz uzupełnieniu powstałej mapy wektorowej o dane powstałe w wyniku modernizacji, wpasowaniu istniejących analogowych map sytuacyjno-wysokościowych (...) do postaci hybrydowej mapy numerycznej sytuacyjno-wysokościowej w układzie PUWO 2000 wraz z aktualizacją jej treści ewidencyjnej na podstawie pomiarów wykonanych w trakcie modernizacji, przeprowadzeniu wektoryzacji map w zakresie treści map glebowo-rolniczych dla poszczególnych obrębów. Termin wykonania umówionych prac, w którym wykonawca zobowiązany został do dostarczenia przedmiotu umowy do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. określono do dnia [...] grudnia 2010r. pod rygorem zapłaty kar umownych. Za wykonanie prac objętych umowami strony uzgodniły wynagrodzenie (w łącznej wysokości brutto 570 960,00 zł).

W dniu [...] września 2010r. D. D., jako uprawniony geodeta, dokonał w Starostwie Powiatowym we W. zgłoszenia powyższych prac geodezyjnych (zgłoszenia [...],[...],[...]), wskazując między innymi prognozowane ilości jednostek, według określonych zasad obowiązujących przy naliczaniu opłaty.

W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że prace geodezyjne zostały wykonane, zamawiający dokonał ich końcowego odbioru wraz z późniejszymi poprawkami najpóźniej w lipcu 2011r. Niesporna również pozostaje okoliczność, iż Starosta W., jako dysponent powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalił dla D. D. we władczej administracyjnej formie opłatę za całość informacji i materiałów udostępnionych mu celem wykonania przedmiotowych prac geodezyjnych po raz pierwszy dopiero decyzją z [...] maja 2014r.

Mając na uwadze istotę sporu pomiędzy skarżącym i organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w pierwszej kolejności należy poczynić rozważania ogólne, w szczególności w zakresie istotnych zmian stanu prawnego wprowadzonych z dniem 12 lipca 2014r. ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 897, dalej jako "ustawa nowelizująca").

W uprzednio obowiązującym stanie prawnym, co do zasady podobnie jak obecnie, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych we wskazanych bazach danych standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego było odpłatne, z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków (art. 40 ust. 3c P.g.k.). Zwolnienia w tym zakresie określał między innymi ust. 3d art. 40.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). Załącznik nr 1 do tego rozporządzenia określał wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ujęciu tabelarycznym dla różnych rodzajów opracowań. Zawierał on także postanowienia dodatkowe regulujące zasady obliczania i regulowania opłat określonych jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego (pkt 9.1). Wysokość opłaty ustalana była na zasadzie samoobliczania, według stawek obowiązujących w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu, a wysokość opłat określoną w tabeli III lp. 5, 8, 10 i tabeli VI lp. 8 według stawek obowiązujących w dniu udostępnienia materiałów. Pobranie opłaty następowało odpowiednio w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu albo udostępnienia materiałów (pkt 9.6). Czyli już po wykonaniu zgłoszonych prac.

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, przed wskazaną nowelizacją nie określała wprost formy działania organu w przypadku sporu co do wysokości przedmiotowych odpłat stanowiących wszakże przymusową daninę publiczną. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym art. 8 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009r.- Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) utworzono Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jako fundusz celowy w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, którego dochodami były między innymi wpływy z przedmiotowych opłat. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmowano, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzygał starosta w drodze decyzji administracyjnej (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 1/14 opubl. ONSAiWSA 2015/1/5).

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. K 30/12 Trybunał Konstytucyjny, na wniosek RPO, orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Sentencja wyroku została ogłoszona w Dz.U. poz. 805 z 11 lipca 2013r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kategorie opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego, zróżnicowanie opłat, ich wysokość oraz sposób obliczania, jak również terminy wymagalności zostały uregulowane w rozporządzeniu z 2004 r. Akt ten określił również sposób obliczania opłaty w stypizowanych normatywnie i złożonych stanach faktycznych (np. jednoczesnej inwentaryzacji wielu budynków i przyłączy, inwentaryzacji cieków wodnych, uzgadniania sieci uzbrojenia terenu wraz z przyłączami), które nadto w zależności od okoliczności konkretnego stanu faktycznego mogą zostać powiększone o określoną w rozporządzeniu sumę pieniężną. Na ostateczną wysokość opłaty danego rodzaju składa się zatem kwota stała oraz kwota dodatkowa ustalana przez organ administracji publicznej a casu ad casum. Zdaniem Trybunału szczegółowa regulacja oraz uzależnienie wysokości opłaty w konkretnym stanie faktycznym od stałej sumy pieniężnej powiązanej z obiektywnymi czynnikami (np. liczbą działek, jednostką powierzchni, arkuszem mapy, liczbą przyłączy lub punktów osnowy) oraz z normatywnie określonymi przelicznikami gwarantują stabilność i przewidywalność ciężaru finansowego jaki nakładany jest na jednostkę korzystającą z danych lub informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a także wielość możliwych stanów faktycznych i ich zmienność oraz złożoność opracowań geodezyjnych pragmatycznie uzasadniają uregulowanie problematyki opłat w rozporządzeniu. Nie oceniając konstytucyjności rozporządzenia z 2004 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania akt ten został wydany w braku szczegółowych wytycznych ustawowych i wkroczył w materię zastrzeżoną dla ustawy.

TK stwierdził, że upoważniając organ władzy wykonawczej do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania prawa geodezyjnego, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności za dostęp do zbiorów danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prawodawca nie określił ani wysokości opłat wprost, ani nie wskazał minimalnych i maksymalnych stawek. Prawodawca nie wyznaczył także przedmiotowych kryteriów, które ograniczałyby właściwego ministra w kształtowaniu wysokości opłat. Nakaz uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia "potrzeb różnych podmiotów" oraz "konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" nie stanowią precyzyjnych ustawowych kryteriów pozwalających określić wysokości opłat. Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b in fine prawa geodezyjnego nakazuje jedynie zróżnicować stawki opłat w zależności od kategorii podmiotu oraz w taki sposób aby zapewniły utrzymanie własności Skarbu Państwa.

Zdaniem TK zważywszy, że prawo geodezyjne wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez prawodawcę od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat), na podstawie zakwestionowanego przepisu nie można jednoznacznie ustalić jakie potrzeby, jakich podmiotów należy wziąć pod rozwagę przy określaniu wysokości przedmiotowo istotnych opłat. Uwzględniając z kolei, że przepisy prawa geodezyjnego nie odnoszą się precyzyjnie do zasad finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności nie wskazują jaki jest udział - wnoszonych za korzystanie z jego zasobów - opłat w jego utrzymaniu i aktualizacji, na podstawie zaskarżonego przepisu nie można stwierdzić jakiej wysokości powinny być omawiane opłaty.

Trybunał wskazał, że normy konstytucyjne nie wymagają w każdym wypadku kwotowego określenia opłat w ustawie. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, mogą bowiem zawierać dostatecznie precyzyjne i obiektywne kryteria przedmiotowe lub wzory obliczeń, czy też widełki które będą pozwalały na określenie wysokości konkretnej opłaty, Trybunał stwierdził, że ani art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b prawa geodezyjnego, ani żaden przepis tej ustawy takich granic jednak nie formułują.

Zgodnie zatem z powyższym wyrokiem z dniem 12 lipca 2014r. tracił moc przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a wraz z nim wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Tego samego dnia weszły w życie przepisy wskazanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazać należy, iż z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że potrzeba nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika właśnie z powyższego wyroku TK. W miejsce zakwestionowanego przez Trybunał przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, projektodawca wprowadził nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawarte w art. 1 pkt 28 i 29, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie przepisów art. 40b-40i ustawy. Jako zasadę przyjęto, że udostępnianie materiałów zasobu jest odpłatne, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust. 2 oraz art. 40b ust. 2. W szczególności w art. 40a ust. 2 pkt 3 określono, że w przypadku prac geodezyjnych oraz prac kartograficznych wykonywanych wyłącznie w celu realizacji określonych w ustawie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, organ zamawiający udostępni wykonawcy prac geodezyjnych nieodpłatnie wszystkie niezbędne dane oraz materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.

Znowelizowany ustawowy system obliczania i poboru opłaty za udostępnianie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przewiduje pobór tej opłaty po dokonaniu zgłoszenia prac i, odmiennie niż poprzednio, przed udostępnieniem materiałów lub wykonaniem czynności (art. 12, art. 40d znowelizowanej ustawy). Uchylony został również dotychczasowy art. 40 ust. 3c (art. 1 pkt 27 lit. b ustawy nowelizującej). Zgodnie z art. 40d ust. 1-3 ustawy, opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Przy czym wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, określonym w art. 40e ustawy, który zawiera między innymi nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy, wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących i kwotę opłaty.

W myśl art. 40f ust. 1 ustawy, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.

Zgodnie z art. 12 ustawy nowelizującej z 5 czerwca 2014r., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą.

Zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, czyli działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego obowiązujących przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 584/13, LEX nr 1362408, WSA w Poznaniu stwierdził, że: "1. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji, jak również w art. 6 K.p.a., zasady praworządności. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. [...] 3. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, które jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy".

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Starosta W. w decyzji z [...] listopada 2014r. wskazał wadliwie jej podstawę prawną, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333), co stanowiło naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. Przepisy te bowiem zostały derogowane z porządku prawnego z dniem 12 lipca 2014r. Co do zasady jednak, wbrew zarzutom skargi, z tego powodu nie można uznać, iż decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą, jako wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można bowiem pominąć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, wobec sporu dotyczącego zakresu udostępnionych materiałów oraz wysokości należnej opłaty, istniała co do zasady, podstawa prawna do wydania przez starostę (jako właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej) decyzji administracyjnej w sprawie wysokości opłaty należnej za udostępnienie materiałów z zasobu. Wynikała ona z normy art. 40f ust. 1 w zw. z art. 40d ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z art. 12 ustawy nowelizującej.

Wskazać należy, że organ odwoławczy tej wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie konwalidował we właściwy sposób, do czego było uprawniony i zobligowany na podstawie art. 138 K.p.a., a nadto sam w zaskarżonej decyzji uchylił się od obowiązku wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, której nie stanowi wyłącznie powyższy przepis, lecz przede wszystkim właściwe przepisy prawa materialnego. To uchybienie jednak nie stanowiło samodzielnej podstawy do uchylenia skarżonej decyzji prze sąd, albowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał właściwe obowiązujące przepisy prawa.

Tym samy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią mocy decyzja organu pierwszej instancji w zakresie punktu 1 nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Taką natomiast kwalifikowaną wadę decyzji Starosty W., Sąd stwierdził z urzędu co do rozstrzygnięcia dodatkowego zawartego w jej punkcie 2, czyli zobowiązania strony decyzji do uiszczenia ustalonej opłaty w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia na wskazany rachunek bankowy. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały bowiem i nie przewidują kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o terminie i sposobie uiszczenia ustalonej opłaty (należności publicznoprawnej). Nadto podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), stronie w terminie 14 dni przysługuje prawo wniesienia odwołania (art. 127 § 1 i 129 § 2 K.p.a.), decyzja organu pierwszej instancji co do zasady nie ulega wykonaniu, a wniesienia odwołania wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 K.p.a.). W tej zatem części decyzja starosty dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. co, na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 6, 15 K.p.a.) należy ocenić zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą wadą nieważności.

Przechodząc do zasadniczej istoty sporu w pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, iż zasadniczo błędne jest stanowisko skarżącego, co do charakteru i istoty przedmiotowej opłaty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skarżący bowiem w toku postępowania, w szczególności na rozprawie w dniu [...] października 2015r. niezasadnie utożsamia obowiązek uiszczenia spornej opłaty z wykonaniem przez niego, na podstawie umów cywilnoprawnych, na rzecz starostwa – organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny umówionych prac geodezyjnych, w celu realizacji określonych w ustawie zadań tych organów. Sporne opłaty niewątpliwie bowiem nie stanowią opłat ustalonych za wykonanie umówionych prac geodezyjnych. Przeciwnie, to skarżący za wykonanie tychże prac uzyskał zgodnie z umową stosowne wynagrodzenie.

Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie rozróżnienia sprawy wykonania prac geodezyjnych przez skarżącego zgodnie z zawartymi umowami od sprawy związanej z obowiązkiem uiszczenia opłaty związanej z udostępnieniem skarżącemu materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niezasadne jest jednak stanowisko organów, iż za sprawę, stanowiącą przedmiot orzekania organów i kontroli sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należy uznać wykonanie przez skarżącego prac geodezyjnych, mimo, że z udostępnieniem w tym celu materiałów z zasobu wiąże się bezpośrednio sporna opłata publicznoprawna.

Przedmiotowa opłata, co wymaga podkreślenia, jest opłatą za udostępnienie skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą, materiałów i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2010 i 2011r. prowadzonego przez starostwo, które były niezbędne i wykorzystane do wykonania przez skarżącego umówionych prac - czyli zarobkowego prowadzenia działalności zawodowej. Niesporna pozostaje okoliczność udostępnienia materiałów przed przystąpieniem do prac, jak również to, że w obowiązującym w tym czasie stanie prawnym skarżący zobowiązany był ponieść stosowną opłatę, którą organ winien pobrać najpóźniej w dniu przyjęcia wykonanych już prac do zasobu. Ewentualny spór co do zakresu udostępnionych materiałów informacji, czy też wynikającej z tego wysokości opłaty, nie powinien stanowić przeszkody w ustaleniu opłaty.

Zgodzić należy się również z organami Służby Geodezyjno-Kartograficznej, że materiały zostały przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a ewentualna wadliwość tej czynności materialno-technicznej nie podlega ocenie sądu w niniejszym postępowaniu. Obecne stanowisko skarżącego budzi wątpliwości, i zmierza wyłącznie do polemiki celem uwolnienia się od obowiązku poniesienia opłaty, który wszakże powstał co do zasady z mocy prawa. Skarżący wszakże przyznaje, że zakończył umówione czynności i prace geodezyjne najpóźniej w 2011r. i stosownie do zapisów umowy przekazał opracowaną dokumentację geodezyjną zamawiającemu.

Wobec zakresu kognicji sądu administracyjnego, bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również to, z jakich przyczyn organ właściwy przyjął do zasobu umówione prace (materiały) bez uprzedniego naliczenia i pobrania obligatoryjnej opłaty (na podstawie art. 40c ust. 3 ustawy oraz rozporządzenia), i pozostawał przez kilka lat bezczynny w dochodzeniu tej należności publicznoprawnej. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, co pozostaje okolicznością niesporną, dopiero decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] znak [...] Starosta W. ustalił przedmiotową opłatę na podstawie przepisów art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz załącznika do tabeli ww. rozporządzenia pierwotnie w wysokości 18747,26 zł.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zasadny jest zarzut skargi naruszenia prawa materialnego tj. art. 40a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. Przedmiotowa indywidualna sprawa administracyjna związana jest bowiem z koniecznością poniesienia opłaty stanowiącej istotę sporu, została wszczęta przed dniem 12 lipca 2014r., czyli wejściem w życie ustawy nowelizującej z 5 czerwca 2014r. i z pewnością nie została przed tym dniem zakończona. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy pierwotna decyzja Starosty W. o ustaleniu przedmiotowej opłaty z [...] maja 2014r. została uchylona decyzją kasacyjną SKO we W. z [...] czerwca 2014r. ([...]), kolejna decyzja starosty z [...] lipca 2014r. została uchylona decyzją kasacyjną SKO we W. z [...] sierpnia 2014r. (znak [...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta W. wydał kolejną decyzję o nr [...] znak [...] z 12 listopada 2014r., która wobec zmiany właściwości została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2015r. Dopiero ta decyzja organu drugiej instancji zakończyła zatem sprawę administracyjną.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 12 ustawy nowelizującej z 5 czerwca 2014r., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą.

Mając na uwadze opisaną wyżej istotną zmianę stanu prawnego wynikającą, co szczególnie istotne ze wskazanej nowelizacji, stanowiącej w omawianym zakresie przede wszystkim dostosowanie porządku prawnego do treści i skutków wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt K 30/12, zważyć przyjdzie, że wprowadzone w ustawie nowelizującej z dniem 12 lipca 2014r. ustawowe zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za udostępnienie materiałów zasobu muszą znaleźć zastosowanie w sprawie administracyjnej związanej z koniecznością poniesienia takiej opłaty, która to sprawa pozostawała w toku w dacie tejże zmiany prawa. Wykładnia systemowa i celowościowa normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy nowelizującej, w ocenie Sądu, w świetle uzasadnienia wyroku TK oraz uzasadnienia ustawy nowelizującej prowadzić musi do przyjęcia prymatu zasady stosowania prawa nowego, co wyprzedzić w okolicznościach sprawy musi niezrealizowany wcześniej we właściwym trybie obowiązek skarżącego poniesienia należnej opłaty za udostępnione mu materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wskazać przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny. określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż dzień ogłoszenia wyroku (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji), uznał za niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślając, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości wskazał, że przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Sąd zważył, że w sytuacji jednakże gdy TK stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia, czego konsekwencją jest derogowanie z porządku prawnego tego aktu, to w demokratycznym państwie prawnym nie można treści art. 12 ustawy z 5 czerwca 2015r. odczytywać inaczej niż obowiązek zastosowania prawa względniejszego wynikającego z regulacji ustawowych dotyczących nałożonych na obywateli obowiązków publicznoprawnych i ich wysokości.

Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż nawet przyjmując, że treść normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy nowelizującej, należałoby interpretować w ten sposób, że zwolnienie przedmiotowe od obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, wprowadzone w art. 40a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ma zastosowanie wyłącznie dla stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zweryfikowania prawidłowości ustalenia wysokości opłaty, ani treść uzasadnień decyzji organów administracji nie pozwala na ich zweryfikowanie, chociażby co do ilości poszczególnych budynków. Brak jakichkolwiek materiałów, na podstawie organ dokonał ustaleń, a organ odwoławczy całkowicie zaniechał obowiązku samodzielnego określenia i zweryfikowania wysokości opłaty. Wymaga podkreślenia, że w toku postępowania w sprawie wysokość ustalonej w pierwotnej decyzji opłaty radykalnie wzrosła. Decyzje te właściwie uchylają się zatem od możliwości sądowej kontroli ich legalności w tym zakresie. To również skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, także w tej sytuacji zgodnie z dyspozycją cytowanego art. 12, organy winny dokonać ustalenia wysokości opłaty wynikającej z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w dotychczasowym brzmieniu (czyli z uwzględnieniem rozporządzenia) oraz wysokości opłaty wynikającej ze znowelizowanych przepisów (załącznika do ustawy) i w przypadku różnicy pobrać opłatę niższą.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec tego przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków jest niedopuszczalne. Z kolei dokument prywatny – opinia biegłego sądowego z 5 marca 2014r. sporządzona na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, rozważając konkretny zakres przedmiotowych prac geodezyjnych wykonanych przez skarżącego (w latach 2010-2011) i udostępnionych dla ich wykonania materiałów i informacji z zasobu, za które ustalono sporną opłatę, w kontekście znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym art. 40a ust. 2 pkt 3, w z art. 12 ustawy z 5 czerwca 2014r. oraz przedmiotu i treści zawartych umów. O ile postępowanie w sprawie przedmiotowej opłaty stało się bezprzedmiotowe, w całości lub części, organ winien je umorzyć stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W myśl art. 199, art. 200 i art. 210 § 1 P.p.s.a., wobec braku wniosku strony skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, o przyznanie należnych kosztów, nie orzeczono w tym zakresie.