Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3718/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 176, art. 175, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 24 ust. 2 akapit 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 528/15 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 528/15, oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na lata 2011 i 2012.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2010 r., przyznał B. K. płatność rolnośrodowiskową na 2010 rok do zatwierdzonego areału upraw 11 ha w wariantach:

- 2. 2 na powierzchni 2 ha w wysokości 1.680,00 zł,

- 2.10 na powierzchni 9 ha w wysokości 16.200,00 zł,

na łączną kwotę 17.880,00 zł, która została przekazana na konto producentki w dniu [..] stycznia 2011r.

W decyzji tej wskazano, że wnioskodawczyni rozpoczęła w dniu [...] marca 2010 r., 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Następnie, na skutek wniosku kontynuacyjnego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznana została B. K. płatność rolnośrodowiskowa za 2011 rok, do zatwierdzonego areału upraw 11 ha w wariancie 2.10 na łączną kwotę 19.800,00 zł, która została przekazana na konto producentki w dniu 10 kwietnia 2012 r.

W dniu [...] maja 2012 r. B. K. złożyła kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, do sadu prowadzonego na areale 10,90 ha w wariancie 2.10 na tych samych działkach ewidencyjnych.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznano rolniczce płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok do zatwierdzonego areału upraw 10,90 ha w wariancie 2.10 na łączną kwotę 19.620,00 zł, która została przekazana producentce w dniu [...] lutego 2013 r.

Kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, w którym zadeklarowano uprawę jabłoni domowej w wariancie 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania" na powierzchni 10,90 ha rolniczka złożyła [...] kwietnia 2013 r.

W dniu 20 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola przez Jednostkę Certyfikującą w zakresie prowadzenia ekologicznej produkcji roślinnej. Podczas kontroli stwierdzono naruszenia: niezachowania minimalnej obsady drzew na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] oraz wskazano na postępowanie co do uzupełnienia obsady do przynajmniej minimalnej, wymaganej – w terminie do dnia [...] listopada 2013 r.

W dniu [...] października 2013 r. w wykazie producentów którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 otrzymanym z Jednostki Certyfikującej, w kolumnie uwagi dla B. K. wpisano "w. 2.9 - P 0.70 ha".

W dniu [...] listopada 2013 r. producentka potwierdziła, że uzupełniła brakującą obsadę drzew owocowych.

Pismem z [...] stycznia 2014 r., Jednostka Certyfikująca poinformowała ARiMR, że uległ zmianie stan faktyczny w gospodarstwie B. K., gdyż zostały wymienione drzewka owocowe połamane, uszkodzone lub zgryzione przez zwierzęta leśne.

Dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu, wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania producentce płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok, ze względu na niedotrzymanie minimalnej obsady sadu, stwierdzonej przez inspektora Jednostki Certyfikującej.

W tym samym dniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 i 2012 z uwagi na niedotrzymanie w 2013 roku, wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Producentka odwołała się od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w M., w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał nową decyzję odmawiając przyznania producentce płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

W tym samym dniu Kierownik BP ARiMR w M. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu producentce, kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 39.420,00 zł.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że strona podjęła 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu [...] marca 2010 r., które dotyczyło uprawy drzew owocowych (jabłoni domowej) w wariancie "uprawy sadownicze i jagodowe" na powierzchni 11 ha na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] obręb K., gmina W.. Powołując treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że w kolejnym roku 2013 kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, przeprowadzona przez inspektora Jednostki Certyfikującej kontrola w gospodarstwie Producentki (w dniu [...] sierpnia 2013 r.) wykazała, że producentka nie dotrzymała wymogu podjętego zobowiązania polegającego na utrzymaniu minimalnej obsady upraw sadowniczych na całej powierzchni, tj. 125 sztuk na 1 ha dla jabłoni domowej (załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] lutego 2009 r.).

Na podstawie przeprowadzonego postępowania, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa, organ odwoławczy wskazał, iż B. K. zobowiązana jest do zwrotu:

- za rok 2011 całej płatności uzyskanej do wariantu 2.10 w wysokości 19.800,00 zł,

- za rok 2012 całej płatności uzyskanej do wariantu 2.10 w wysokości 19.620,00 zł.

Powyższe, jak wskazał organ, w obu przypadkach wynika ze względu na niespełnienie w 2013 roku wymogu dotyczącego utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych na działkach rolnych objętych zobowiązaniem, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] lutego 2009 r.

Łączną kwotę do zwrotu ustalono zatem na 39.420,00 zł.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie producentka otrzymała płatności nienależne czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla tych płatności w przepisach krajowych. Nadto wyjaśnił, że niniejsze postępowanie nie ma na celu weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok, poprzedzających postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu.

Zatem ewentualne zarzuty odnoszące się do decyzji wydanych w sprawie przyznania płatności, a także do sposobu oceny dowodów przez organ, podnoszone w ramach obecnego postępowania, nie mieszczą się w zakresie tego postępowania, a tym samym nie mają wpływu na wynik przedmiotowego postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik BP ARiMR prawidłowo zbadał również, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 dla wniosków złożonych w 2011 roku i w kolejnych latach.

W sprawie zbadano również, czy są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz czy w sprawie nie wystąpiły: siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności zapisane w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które zwolniłyby producentkę z obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy finansowej w programie rolnośrodowiskowym.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz.1747, z późn. zm.), strona może zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o odroczenie terminu spłaty całości lub części należności, rozłożenie płatności całości lub części na raty lub ich umorzenie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, producentka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że przedmiotem badania jest decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Biorąc pod uwagę charakter podniesionych zarzutów Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Na tym etapie Sąd nie może zatem, jak wskazał uczynić przedmiotem swoich rozważań postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. W konsekwencji, jak przyjął, Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi kwestionujących wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w 2013 roku.

W związku z tym, iż wyniki przeprowadzonej w 2013 roku kontroli wykazały nieprawidłowości wynikające z niespełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., organy zasadnie wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011 – 2012.

Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu I instancji uzasadniały też zastosowanie przez organy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Powyższy przepis, zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, ma zastosowanie do spraw od roku 2011, tj. od dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki niespełniania warunków przyjętego zobowiązania i wykluczeniem przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej (Dz. U. Nr 73, poz. 657).

W przedmiotowym postępowaniu, w ocenie Sądu I instancji, organ był zobowiązany do ustalenia, czy producentka pobrała nienależne lub nadmierne płatności w ramach realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012. Obowiązek ten dotyczył również ustalenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że producentka otrzymała płatności nienależne, czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla tych płatności w przepisach krajowych.

Sąd zauważył również, że rolnicy, którzy podjęli się prowadzenia działalności rolniczej w 5 letnim programie rolnośrodowiskowym zobowiązani są do utrzymywania upraw zgodnie z wymogami i warunkami dotyczącymi danego pakietu i wariantu przez cały czas aż do końca 5 letniego zobowiązania. Zobowiązani są tym samym do bieżącego usuwania wszelkich nieprawidłowości i dokonywania czynności naprawczych, o czym powinni na bieżąco informować ARiMR.

Ponadto, na co Sąd zwrócił uwagę, ustalając kwotę do zwrotu organ prawidłowo zbadał, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 dla wniosków złożonych w 2011 roku i w kolejnych latach.

Zgodnie z tym przepisem, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności występuje wtedy, jeśli decyzja o odzyskaniu kwoty nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na zastosowanie tego przepisu. Płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011-2012 zostały prawidłowo wypłacone na wniosek strony. Płatności te nie wynikały z błędu organu.

Wskazano, że dopiero w 2013 roku wyszło na jaw, że strona nie dotrzymała wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych w zgłoszonym do Programu Rolnośrodowiskowego sadzie.

Prawidłowo również, zdaniem Sądu I instancji organy zbadały czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173).

Zasadnie również, według Sądu organ zbadał i to czy w sprawie nie wystąpiły siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności zapisane w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które zwolniłyby producentkę z obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy finansowej w programie rolnośrodowiskowym.

Jak podkreślił Sąd I instancji producentka nie złożyła żadnej informacji do Kierownika BP ARiMR w M., aby w jej gospodarstwie wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności.

Tym samym uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. K., skarżąc w całości wydane orzeczenie wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

1. niezastosowanie art, 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 roku o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975) i pominięcie okoliczności umieszczenia Skarżącej w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 w sytuacji, gdy wykaz ten dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego treści jest odmienna z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Sądu I instancji;

2. niezastosowanie § 43 ust. 1 oraz § 45 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UEL z 2009, Nr 30, poz. 16 ze zmianami) w sytuacji, gdy skarżąca zrealizowała program naprawczy według warunków określonych przez jednostkę certyfikującą;

3. niezastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) numer 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L. z 2009 r., Nr 316 poz. 65 ze zmianami) i pominięcie możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji w sytuacji gdy Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności zgodnie ze stanem faktycznym, a ujawnione później nieprawidłowości nie wynikają z jej winy lub zaniedbań;

4. niezastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającej szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25 z 28.01.2011, str. 8) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja o odzyskaniu płatności została przekazana po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności albowiem płatność za 2011 rok została dokonana w dniu [...] kwietnia 2012 r., a za 2012 rok w dniu [...] lutego 2013 r., gdy decyzja o zwrocie płatności wydana została w I instancji w dniu [...] stycznia 2015 r. a więc po upływie roku;

5. niezastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającej szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25 z 28.01.2011, str. 8) i przyjęcie, że skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego;

6. niezastosowanie miarkowania kary w przypadku braku szkody — tj. nie uwzględnienie przez Sąd, iż stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły jedynie krótkiego okresu w trakcie trwania zobowiązania, natomiast decyzją organu pozbawiono skarżącą całości płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającej szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przewiduje możliwość żądania zwrotu części udzielonej pomocy;

7. zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skarga kasacyjna B. K. oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego pkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej. Wskazany natomiast w pkt 7 zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie nie powiązany został z żadnym innym przepisem procesowym.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 151 p.p.s.a jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11).

Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Odniesienie natomiast zarzutu naruszenia tego przepisu postępowania sądowadministracyjnego do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń norm prawa materialnego wskazuje w istocie na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a

Formując jednakże zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię - w świetle poglądów orzecznictwa i judykatury - polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy.

Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011r., II FSK 335/10, niepubl., także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).

Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie Sądowi I instancji błędu w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezastosowanie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 roku o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. 2009, Nr 116, poz. 975), § 43 ust 1 oraz § 45 pkt 7 a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zdaniem skarżącej błędnie też nie zastosowano art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, gdyż pominięto możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji w sytuacji gdy, jak dowodzi skarżąca, złożyła wniosek o przyznanie płatności zgodnie ze stanem faktycznym, a ujawnione później nieprawidłowości nie wynikają z jej winy lub zaniedbań.

Nieprawidłowo też, jej zdaniem nie zastosowano w sprawie regulacji wynikającej z art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (EU) Nr 65/11 bowiem w sprawie doszło do przedawnienia żądania zwrotu należności. W konsekwencji błędnie, jak zarzuca przyjęto, że skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Skarżąca zarzuciła też niezastosowanie możliwości miarkowania kwoty należnej do zwrotu.

Powyższe zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie okazały się zasadne.

Zauważyć należy, że ze skutecznie niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że B. K. podejmując w 2010roku 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, w wariancie 2.10 "uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania", nie dotrzymała w 2013 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na brak minimalnej obsady drzew.

Prowadzone w sprawie postępowanie w przedmiocie wniosku o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 zakończone zostało decyzją Kierownika BP ARiMR M. z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie przyznania B. K. tej płatności (utrzymaną w mocy ostateczną decyzją organu II instancji z dnia [...] marca 2015 r.).

Zatem ustalenie braku dotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 uzasadniało tym samym słuszne stanowisko organów o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych uprzednio płatności (za lata 2011-2012).

W tym ostatnim postępowaniu zadaniem organów było ustalenie czy pobrane nienależnie za lata 2011-2012 kwoty podlegają zwrotowi, czy też obowiązek ich zwrotu, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa - krajowych jak i unijnych - nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 65/2011), tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1, kierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a) ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym, odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skoro w sprawie rolniczki w przedmiocie wniosku o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 ustalone zostało, iż producentka nie spełnia warunków do przyznania tej pomocy z uwagi na niezrealizowanie wymogu dla podjętego zobowiązania, powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc za te lata i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja odmowie przyznania płatności na rok 2013.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi.

Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji - w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r., mające wobec skarżącej z racji wariantu podjętego zobowiązania i brzmienia § 50 tego aktu zastosowanie co do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Postępowanie o przyznanie płatności jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu co następuje w postępowaniu, o przyznanie płatności. Gdy tylko organ zastosuje sankcję w postaci pomniejszenia lub odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej zobowiązany jest wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. W sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno pomniejszenia jak i zwrotu zobowiązany jest wymierzyć kolejną sankcję wynikającą z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie niedotrzymania realizacji warunków przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012 decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi, a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli złożonego o płatność na rok 2013 wniosku - nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2010 roku zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji. W przypadku stwierdzenia niespełnienia w roku 2013 któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem badania przez Sąd I instancji legalności decyzji organów ARiMR była decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, stanowiąca konsekwencję stwierdzonych uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego we wniosku o przyznanie pomocy na rok 2013. Tym samym w sprawie brak jest, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, podstaw do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej kwestionujących wyniki kontroli w gospodarstwie rolniczki w 2013 roku, w oparciu o które organy Agencji odmówiły skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Z tego też względu jako chybiony uznać należy zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej niezastosowania art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 roku o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. 2009, Nr 116, poz. 975) i pominięcie okoliczności umieszczenia skarżącej w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013.

Niezasadność tego zarzutu wynika z kilku powodów.

Po pierwsze zarzut ten zmierza do zakwestionowania ustaleń co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącej w roku 2013, co jak wyżej wskazano nie stanowi przedmiotu ustaleń w sprawie o zwrot płatności.

Niezależnie od powyższego wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego jako zmierzający do podważenia ustaleń w niezakwestionowanym skutecznie (wobec braku zarzutów naruszenia prawa procesowego) stanie faktycznym, nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto na marginesie i dla porządku wskazać też wypada, że fakt, iż gospodarstwo skarżącej zostało uznane przez Jednostkę Certyfikującą za spełniające wymogi gospodarstwa ekologicznego i skarżąca przedstawiona została do wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 dla przedmiotowego wariantu 2.10 na wskazanej powierzchni nie uzasadnia uznania, że w ten sposób spełnione zostały przez producentkę wymogi dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu podjętego zobowiązania w pakiecie 2. rolnictwa ekologicznego wariantu 2.10. na rok 2013. Podkreślić należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych.

Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego. Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie płatności w ramach PROW na lata 2007- 2013, w tym programów rolnośrodowiskowych i weryfikowania prowadzonej przez beneficjentów pomocy działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie udzielania pomocy finansowej w zakresie wspierania obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych. W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne, lub środki do produkcji ekologicznej. Z przepisów tych, w szczególności z art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, wynika w sposób oczywisty, że jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrolę podmiotów tylko i wyłącznie w ramach systemu kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia 834/2007, czyli w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego. Wynika to także z art. 2 pkt 5 powyższej ustawy, który wymienia rozporządzenie nr 834/2007 i przepisy UE wydane w trybie tego rozporządzenia, oraz przepisy ustawy i wykonawcze do ustawy, jako "przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego". Odnosząc się zatem do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieuwzględnienia dowodu umieszczenia skarżącej w wykazie przekazanym przez jednostkę certyfikującą jako producenta, który spełnił określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu za ten rok, a który to wykaz zgodnie art. 17 ust 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów kpa dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, przyjąć należy, że z zestawienia treści art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z 2009 r. o rolnictwie ekologicznym z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że wykaz sporządzany przez jednostkę certyfikującą stanowi dowód tylko i wyłącznie tego, że wymienieni w nim producenci spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej.

Z powyższych powodów zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za chybiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się również zarzut naruszenia § 43 ust. 1 oraz § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013 w związku z art. 24 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Uzasadniając go skarżąca wywodzi, że skoro uzupełniła obsadę drzew zgodnie z zaleceniami Jednostki certyfikującej, a zatem zrealizowała działania naprawcze nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec niej sankcji w postaci żądania zwrotu płatności.

Stanowisko to nie jest zasadne, gdyż regulacja § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w sprawie, odnosi się działań naprawczych, o których mowa w art. art. 24 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 73/2009, zatem odnoszących się do usuwania niezgodności. Nieutrzymanie minimalnej obsady drzew w podjętym zobowiązaniu nie należy do niezgodności w zakresie podstawowych wymagań. Tego rodzaju uchybienie należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Z tego też względu wskazany w skardze kasacyjnej przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie narusza również § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 r. Określona tym przepisem kategoria siły wyższej, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany tj. uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo stosowania zabezpieczeń, mające wpływ na realizację zobowiązania, nie zostało przez skarżącą wykazane. Brak zarzutów naruszenia przepisów procesowych uzasadnia przyjęcie, że ustalony stan faktyczny w sprawie jest prawidłowy. Skoro z dokonanych i niepodważonych skutecznie ustaleń wynika, ze skarżąca nie zgłosiła przypadku siły wyższej, ani innej nadzwyczajnej okoliczności regulacja określona tą normą nie mogła mieć wobec niej zastosowania.

Również chybiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut niezastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 poprzez pominięcie możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności zgodnie ze stanem faktycznym, a ujawnione później nieprawidłowości nie wynikają z jej winy lub zaniedbań.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE ) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011

Motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stąd zarzut niezastosowania w sprawie normy wynikającej z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł zostać uwzględniony.

Wyrok Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie narusza też prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust 3 Rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/11 Zasadność tego zarzutu, a tym samym brak uwzględnienia przedawnienia żądania zwrotu pobranych płatności, skarżąca upatruje w tym, iż decyzja o odzyskaniu płatności została przekazana po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności albowiem płatność za 2011 r. została dokonana w dniu [...] kwietnia 2012 r. a za 2012 rok w dniu [...] lutego 2013 r., gdy decyzja o zwrocie płatności wydana została w pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc po upływie roku. Skarżąca nie zauważa jednak, że zgodnie z art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11 termin 12 miesięcy na przekazanie decyzji od płatności ma znaczenie w sytuacji gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika - w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności.

W sprawie, jak zasadnie organy uznały i prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na zastosowanie tego przepisu gdyż przyznane za lata 2011 i 2012 płatności rolnośrodowiskowe nie zostały dokonane na skutej pomyłki organu.

Zatem przepis art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65 z oczywistych względów nie miał w sprawie zastosowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza też prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/11.

Przewidziana art. 18 ust 2 tego aktu możliwość odebrania części pomocy w sytuacji, gdyby niektóre z warunków jej udzielenia nie zostały spełnione, uzasadnia, wbrew zarzutom skargi, stanowisko organów. Jak już wyżej wskazano norma ta, w istocie kompetencyjna, daje możliwości zawarcia w regulacjach krajowych określenia sankcji (pomniejszeń) za niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania w zależności od rozmiaru zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym służyć miały niespełnione kryteria, zasięg zaś niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz w rozporządzeniu nr 1122/2009, w świetle których państwa ustanawiają obniżki i wykluczenia - nie stoją na przeszkodzie wykluczeniu z pomocy działki rolnej, na której nie jest realizowane podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co znalazło swój wyraz w przepisach krajowych, zgodnie z którymi w przypadku braku utrzymania minimalnej obsady drzew wyłączona jest w całości pomoc finansowa w danym roku, należna do działki rolnej dotkniętej tą nieprawidłowością. Utrzymanie minimalnej obsady drzew jest bowiem jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.9 i 2.10.

Jak już wyżej wskazano obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. W tej sytuacji skoro skarżąca nie spełniła warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, otrzymane przez nią uprzednio płatności na rok 2011 i 2012. stały się nienależnie pobrane. Nie wystąpiły też żadne okoliczności zwalniające producentkę od obowiązku ich zwrotu. Podniesione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty i argumenty skarżącej na ich uzasadnienie nie podważają z przyczyn wyżej wskazanych legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 1800 zł, wobec biorącego udział w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, nie występującego przed pierwszą instancją, rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i ust 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).