Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 169/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 roku sygn. akt II SA/Wa 735/17 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 735/17 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. Na mocy tych decyzji odmówiono stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci nazwisk osób pracujących w zespołach, których nazwy i liderzy wymienione są na stronie internetowej:https://men.gov.pl/reforma-prawo-oswiatowe/podstawaprogramowa-reforma-prawo-oswiatowe/prowadzacy-prace-zespolow-podstaw-rogramowych.html.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 47 i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że w sytuacji kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, a więc prawem do prywatności należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, podczas gdy w sytuacji zaistnienia takiej kolizji ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności osób fizycznych;

- błędną wykładnię zawartego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" polegającą na uznaniu, że o posiadaniu przymiotu "osoby pełniącej funkcje publiczne" przesądza otrzymywanie za swoje działania rekompensaty finansowej czy wynagrodzenia ze środków publicznych, podczas gdy kryterium wyznaczającym zakres tych pojęć jest posiadanie kompetencji decyzyjnych przy realizowaniu w ramach instytucji publicznej zadań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że osoby pracujące w zespołach przygotowujących określone części materiałów mających stanowić założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego miały wpływ na kształtowanie sprawy publicznej, a tym samym są osobami pełniącymi funkcje publiczne w sytuacji, gdy osoby te nie dysponowały kompetencjami decyzyjnymi w zakresie treści aktu normatywnego określającego podstawy programowe kształcenia ogólnego, a tym samym nie miały bezpośredniego wpływu na kształtowanie sprawy publicznej i nie zachodziła wskazana w tym przepisie przesłanka ograniczająca ochronę prawa do prywatności tych osób.

Ponadto podniesiono zarzut mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na uchyleniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. oraz decyzji ją poprzedzającej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania nazwisk osób, które pracowały w zespołach nad materiałami do założeń podstawy programowej kształcenia ogólnego w sytuacji, gdy prawo do informacji publicznej w tym zakresie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tych osób, a zatem decyzje te nie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy Konstytucji RP nie dają dostatecznych podstaw do uznania prawa do informacji publicznej jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych, w tym prawa do prywatności. Wynika to w ocenie Ministra Edukacji Narodowej wprost z brzmienia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a także ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował rozstrzyganie kolizji między dwoma kolizyjnymi wartościami w sytuacji, gdy sfera prywatności osób fizycznych i sfera publiczna wzajemnie się przenikają. Konstrukcja normy prawnej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie daje podstaw do stwierdzenia prymatu prawa do informacji publicznej nad prawem do ochrony danych osobowych ani też do rozszerzającej wykładni normy prawnej dotyczącej wyłączenia ochrony prywatności osób fizycznych

Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji bardzo szeroko zinterpretował zawarte w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. pojęcie "związku z pełnioną funkcją publiczną", pomijając kluczowe dla wytyczenia granic zakresowych tego pojęcia kryteria decyzyjności i bezpośredniości wpływania na sytuację prawną innych osób. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które są związane formalnymi więzami z instytucją publiczną i mają bezpośredni wpływ na kształtowanie realizacji zadań publicznych przez posiadanie kompetencji decyzyjnych. Zaznaczono, że nie chodzi tutaj o każdy nawet minimalny wpływ na kształtowanie sprawy publicznej. Podkreślono, że czynności wykonywane przez członków zespołów pracujących nad założeniami do podstaw programowych kształcenia ogólnego miały charakter konsultacyjny, ekspercki i pomocniczy. Przygotowane przez nich materiały mogły, ale nie musiały być wykorzystane w procesie legislacyjnym aktu normatywnego. Osoby te nie wpływały więc bezpośrednio na kształtowanie spraw publicznych. Wszelkie kompetencje decyzyjne co do treści projektu aktu normatywnego określającego podstawy programowe kształcenia ogólnego pozostały przy Ministrze Edukacji Narodowej. W ocenie autorki skargi kasacyjnej przyjęcie w ślad za Sądem I instancji, że uzasadnione jest traktowanie jako osoby pełniącej funkcje publiczne każdej osoby mającej nawet minimalny wpływ na kształtowanie sprawy publicznej, musiałoby prowadzić do zakwestionowania ochrony prywatności niemal każdego pracownika urzędu obsługującego organ, zatrudnionego na stanowisku merytorycznym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji co do tego, że każda osoba otrzymująca za swoje działanie rekompensatę finansową czy wynagrodzenie ze środków publicznych jawi się jako osoba pełniąca funkcję publiczną. Oznaczałoby to bowiem konieczność uznania za osoby pełniące funkcje publiczne nawet pracowników zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra na stanowiskach technicznych i obsługowych.

Podkreślono również, że ujawnienie imion i nazwisk osób pracujących nad fragmentami założeń do podstawy programowej może powodować, że osoby te w istocie będą poddawane ocenie społecznej poprzez treści zawarte w dokumencie, na którego ostateczny kształt nie miały wpływu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna, ogólnie rzecz ujmując zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że osoby pracujące w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a w rezultacie, prawo do informacji dotyczącej nazwisk tych osób nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne i należy w całości podzielić argumentację tego Sądu przemawiającą za tym stanowiskiem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołując się natomiast do przywołanego przez Sąd I instancji jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), wskazać należy, że Trybunał wskazał w nim, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, bowiem przemawia za tym, zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zauważa, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Należy przyjąć, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Obowiązek udostępnienia informacji o nazwiskach osób będących w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego może być także wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, CBOSA). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną. Niewątpliwie informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną (co zostało omówione powyżej), niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu tylko do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, CBOSA). W niniejszej sprawie takich składników wynagrodzenia osoby będące w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego nie otrzymują. Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez tą osobę powierzonych jej obowiązków. Wykonywanie obowiązków stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy tu zwrócić uwagę na trafny pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/ 14, w którym stwierdził, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Jest to zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne.

Warto zaznaczyć, że zasada jawności relewantnych danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego – jest podkreślana w obecnie jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 2317/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 2153/14; wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14).

Ważne jest tu spostrzeżenie, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie nie została podważona, o czym była mowa powyżej (analiza wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Trybunału Konstytucyjnego) a ze zdania drugiego ust. 2 art. 5 wynika wyjątek od prymatu prawa do prywatności w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej.

Na marginesie dodać wypada, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie Ministra, zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie podał, że ustawodawca przyjął zasadę prymatu ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jedynie jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z przedstawionych wyżej powodów wyjątek ten nie koliduje z regulacjami Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu nazwiska osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14).

Mając na względzie powyższe wywody, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że osoby wchodzące w skład "zespołów" tworzyły założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego dzieci. Niewątpliwie miały zatem wpływ na decyzje o charakterze ogólnospołecznym i to o charakterze szczególnie istotnym. Jak to bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji nie trzeba bowiem nikogo przekonywać o tym, że to, w jaki sposób ukształtuje się i wychowa dzieci, będzie miało niebagatelny wpływ na przyszłość kraju i narodu. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ sam przyznał, że osoby będące obiektem zainteresowania wnioskodawcy, sporządziły część założeń podstawy programowej (str.4 decyzji II instancji). To świadczy o tym, że osoby których dotyczy wniosek Fundacji, miały (choćby minimalny) wpływ na kształtowanie sprawy publicznej jaką jest przygotowywanie założeń do podstawy programowej. Co najmniej w pewnym stopniu osoby te wpłynęły na kształt przyjętej podstawy programowej a więc na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Tym samym, w ocenie NSA zasadnym jest traktowanie tych osób, jako pełniących funkcje publiczne. Sam zaś fakt podlegania opracowanych przez te osoby założeń programowych konsultacjom i uzgodnieniom, nie zmienia tego, że praca omawianych osób dotyczyła jak też wpływała na kształtowanie spraw publicznych. Ponadto z osobami, których dotyczył wniosek Fundacji, Ministerstwo Edukacji Narodowej zawarło umowy cywilno-prawne, na podstawie których osobom tym wypłacano wynagrodzenie. Zatem i z tego względu osoby te, jako otrzymujące za swoje działania rekompensatę finansową (wynagrodzenie) ze środków publicznych, również jawią się jako osoby pełniące funkcje publiczne.

W tych warunkach Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że niniejszej sprawie przy kolizji w prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego osoby, które wyraziły zgodę na udział w pracach "zespołów" i zawierając umowę cywilnoprawną z Ministrem Edukacji Narodowej nie mogą oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, zachowają prawo do prywatności.

Jak to słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji dane osobowe osób, z którymi Minister zawarł umowy, umożliwiają bowiem ocenę tego, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180).

W rezultacie, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie zastosował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że brak jest podstaw do ograniczenia Fundacji dostępu do informacji publicznej w postaci nazwisk osób pracujących w zespołach przygotowujących części materiałów stanowiące założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego, ze względu na prywatność tych osób. Dlatego Sąd ten trafnie przyjął, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone decyzje Ministra Edukacji Narodowej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.