Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2087/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2018 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem

1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej

w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka

nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. Zarząd Powiatu w [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 1, 3 oraz 3a ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 972 ze zm.; dalej jako ustawa), decyzji stwierdzającej nabycie, z mocy prawa przez Powiat [...], własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], zajętej według stanu na 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył M. M..

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia

[...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przy czym ww. przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] na podstawie mapy z projektem podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...], dzieli się na działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz na działkę [...] o pow. [...] ha.

Ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był J. P., który następnie sprzedał nieruchomość w dniu [...] kwietnia 1999 r., Rep. A nr [...] A. D..

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], w chwili obecnej działka stanowi własność M. M. - na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2007 r., Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia własności z dnia [...] września 2007 r., Rep. A nr [...].

Zatem, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa nieruchomość w dniu

31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Minister dodał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia

11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich

w województwach: (...) krakowskim (...), (Dz. U. Nr 35, poz. 179 z późn.zm.) droga relacji [...], oznaczona nr [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W związku z tym, że przedmiotowa droga nie figuruje w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071) – na postawie

art. 103 ust. 3 ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Organ zauważył, iż z mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. R., wynika, że działka oznaczona nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę.

Podkreślił, że właściwym (choć nie jedynym) dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. ww. ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada

2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz

z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień

31 grudnia 1998 r. (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12

i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12). Dokument taki stanowi jeden

z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość

w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

W ocenie Ministra, nie ma zatem wątpliwości, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła fragment pasa drogowego i była w całości zajęta była pod drogę publiczną.

Analizując zaś spełnienie kolejnej przesłanki z art. 73 ust. 1 ww. ustawy - władania publicznoprawnego nieruchomością - Minister zauważył, iż organ wojewódzki zebrał obszerną dokumentację dotyczącą wykonywania na drodze wojewódzkiej nr [...] (obecnie droga powiatowa [...]) przed dniem 1 stycznia 1999 r., prac drogowych, które potwierdzają władztwo publiczne:

- wykaz stanu drogi wojewódzkiej [...], z którego wynika jakie liniowe roboty nawierzchniowe były wykonywane na drodze w okresie od 1989 do 1998 roku;

- korekta planu budżetowego w sprawie planowania remontów kapitalnych dróg wojewódzkich na 1997 r., z której wynika, że w 1997 r. na kapitalny remont nawierzchni na drogę [...] została przeznaczona kwota w wysokości [...] tys. zł.;

- wykaz obiektów drogowych i mostowych niezbędnych do realizacji w 1997 r.,

a zniszczonych na skutek powodzi w 1997 r., z którego wynika, że na odbudowę nawierzchni i rowów przedmiotowej drogi przeznaczono [...] tys. zł;

- zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od dnia 1 stycznia 1997 r. do 30 grudnia 1997 r., w którym wskazano remont kapitalny przedmiotowej drogi;

- protokół nr [...] odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji drogi nr [...]

w gminie [...] z dnia [...] listopada 1998 r., w którym wskazano m.in. środki finansowe, jakie przeznaczono na drogę, rodzaj i zakres robót;

- zestawienie najpilniejszych potrzeb w zakresie likwidacji szkód powodziowych na drogach i mostach wojewódzkich w 1997 r. i wykonanie ich do dnia 30 września 1997 r., gdzie droga [...] została wymieniona w kategorii dróg w pierwszej kolejności do realizacji;

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] września 1998 r. do Wojewody [...] w sprawie przydzielenia z rezerwy budżetowej na 1998 r. środków finansowych m.in. na drogi i rowy odwadniające na terenie gminy [...], w tym również na drogę [...], gdzie wskazano na konieczność natychmiastowej naprawy jezdni i pobocza;

- pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich znak [...] z dnia [...] września 1998 r. w sprawie przyznania dodatkowych środków finansowych na remont dróg i odtworzenie rowów wraz z m.in. kopia kosztorysu na wykonanie remontu drogi wojewódzkiej nr [...];

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zatwierdzenia "Zbiorczego zestawienia planu robót WDDM na 1998 r.- korekta" wraz z kopią korekty zestawienia planu robót Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na 1998 r., z której wynika, że na drodze nr [...] zaplanowano kapitalny remont nawierzchni;

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie zatwierdzenia harmonogramu odbudowy zamiejskich dróg wojewódzkich w latach 1997-1999 wraz

z kopią harmonogramu, z której wynika, że na drodze nr [...] zaplanowano odbudowę nawierzchni i rowów.

Minister stwierdził przy tym, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów k.c.), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, iż nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

Następnie - odnosząc się do zarzutu strony w kwestii władania publicznego - wskazał, że władztwo dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, iż istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze stwierdził, że działka nr [...] była we władaniu Powiatu [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Podsumowując Minister podniósł, że ustalenia dokonane przez organ wojewódzki w zakresie występowania wszystkich trzech wymaganych przesłanek

z art. 73 ustawy - w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji - są prawidłowe.

W toku postępowania materiał dowodowy został obszernie zebrany oraz wszechstronnie oceniony, jest spójny i opiera się na wiarygodnych dokumentach. Bezspornie wynika z niego, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji [...], a zarządca drogi wykonywał w stosunku do tej nieruchomości władztwo publiczne polegające na bieżącym utrzymaniu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo ruchu kołowego oraz pieszego.

Na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy polegające na uznaniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej niezgodnej z :

- danymi zawartymi w mapie zasadniczej,

- wypisami z ewidencji gruntów,

- wykazem stanu drogi nr [...],

- decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.,

że zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. zajęcie działki nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą [...], na drogę publiczną [...] ([...]) i władanie tą nieruchomością przez Powiat [...] w dniu [...].12.1998 r.;

2) rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego określonych przepisami : art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art.77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) niepodjęcie przez organ czynności mających na celu zebranie całego materiału dowodowego dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło do dopuszczenia jako podstawowy dowód zajęcia nieruchomości wadliwej mapy podziału nieruchomości sporządzonej dnia [...] sierpnia 2016 r., bowiem jednoznacznie sprzecznej z mapą zasadniczą znajdującą w zasobach geodezyjnych i kartograficznych Powiatu [...],

b) brak wszechstronnego zbadania dowodów zebranych w sprawie w tym: wypisów z ewidencji gruntów potwierdzających niezmienione oznaczenie działki nr [...] jako rolnej, kopii mapy zasadniczej z projektem podziału działki nr [...], treści oświadczeń zawartych w aktach notarialnych, decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wydzielającej z działki nr [...] część przeznaczoną na rozbudowę drogi, co skutkowało nieuzasadnionym pominięciem zawartych w nich informacji i oświadczeń istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii zajęcia nieruchomości na drogę publiczną oraz sposobu korzystania z nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.,

c) nierozpatrzenie żadnego z dowodów złożonych przez skarżącego oraz nieuwzględnienie jego wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla sprawy,

3) przekroczenie określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie dokumentów dotyczących remontu nawierzchni asfaltowej pasa drogowego drogi [...] oraz przyległych rowów znajdujących się w koronie drogi publicznej jako dowodu wykonywania władztwa nad działką nr [...], która nie była objęta koroną tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., a nadto nie była i jest wyposażona w urządzenia drogowe objęte pracami remontowymi,

4) wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, dla których dowodom mającym znaczenie w sprawie organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności: zawartym w aktach notarialnych informacjom o przeznaczeniu i wykorzystaniu nieruchomości, dokumentom urzędowym takim jak: decyzja Wójta Gminy [...] o zgodzie na wycinkę drzew, wypisy

z ewidencji gruntów, decyzja Starosty [...] o rozbudowie istniejącej drogi nr [...].

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. skarżący oświadczył, że czerwona linia na mapie z projektem podziału nieruchomości przebiega po grani wąwozu widocznego na zdjęciach, w odległości około 10 m od granicy chodnika. Jednocześnie pełnomocnik strony okazał dokumentację geodezyjną z podziału działki nr [...], w tym m.in. protokół z przyjęcia granic nieruchomości, którą skopiował z akt sprawy, a której nie ma w aktach przekazanych do Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.,) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia

[...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia

[...] sierpnia 2018 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa

z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa".

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Poza sporem pozostaje, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z której wydzielono sporną działkę nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. P.. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobie fizycznej, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza,że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy.

Bezsporne w sprawie jest również to, iż na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy droga relacji [...] (obecnie nr [...]) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Natomiast kwestią sporną jest, czy działka nr [...] była w dniu 31 grudnia

1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią.

Przy czym wskazać należy, że z uwagi na to, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy orzekające w sprawie zobowiązane były w sposób niezwykle precyzyjny wykazać spełnienie przesłanek w nim określonych.

Wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś - zgodnie z tym przepisem - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi

z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Jako dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. R. - z której wynika, że działka oznaczona nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę. Zauważył również, iż dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W wyroku NSA z 26 czerwca 2014 r., I OSK 2911/12 przyjęto, że: "zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, aniżeli dokumenty geodezyjne" (LEX nr 2005795).

W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę organ oparł wyłącznie na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem Sądu, konfrontacja powołanej mapy sytuacyjnej z pozostałymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.

Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy (k.109-112 akt administracyjnych) wynika, że bezpośrednio przy krawędzi istniejącej drogi (za krawężnikami) znajdowała się stosunkowo ostro wnosząca się skarpa porośnięta dziką roślinnością, w tym licznymi drzewami. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej kopii decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], zezwalającej skarżącemu na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...] w miejscowości [...] (k.36 akt administracyjnych) wynika, że na działce tej rosły wymienione drzewa:

1) grab o obwodzie 71 cm (na wysokiej skarpie);

2) akacja dwupienna o obwodach 97 cm i 73 cm (na skarpie);

3) głóg o obwodzie 60 cm (na wysokiej skarpie);

4) olcha o obwodzie 50 cm (na wysokiej skarpie);

5) wierzba o obwodzie 160 cm (na wysokiej skarpie);

6) wierzba o obwodzie 210 cm (na wysokiej skarpie);

7) grab dwupienny o obwodach 50 cm i 45 cm (na wysokiej skarpie);

8) grab o obwodzie 35 cm (na wysokiej skarpie);

9) głóg o obwodzie 150 cm (na wysokiej skarpie);

10) wierzba o obwodzie 310 cm (na wysokiej skarpie).

Zasady doświadczenia życiowego pozwalają na podstawie obwodu pni wymienionych drzew wyciągnąć wniosek - pomimo wydania tej decyzji w roku 2007 - że drzewa te rosły na spornej działce w dniu 31 grudnia 1998 r. - co raczej trudno byłoby pogodzić możliwością korzystania z pasa drogi.

W tej sytuacji nie można uznać, iż fakt zajętości nieruchomości pod drogę jest niewątpliwy. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie akcentuje się, iż zajęcie nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. musi być udowodnione w sposób niebudzący wątpliwości.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia Sądu budzi powołana przez Ministra mapa z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wykonana w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez geodetę M. R. obrazująca granice podziału nieruchomości ustalone według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. (k.6 akt administracyjnych). Z mapy tej co prawda wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] ha - jednakże mapa ta nie obrazuje, nie precyzuje wymiarów spornej działki nr [...] wskazujących jaka jest jej długość i szerokość.

Tymczasem ustalenie wymiarów działki ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżący na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. oświadczył, że czerwona linia na mapie z projektem podziału nieruchomości przebiega po grani wąwozu widocznego na zdjęciach, w odległości około 10 m od granicy chodnika. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy pism Zarządu Dróg Powiatu [...] z [...] marca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. (k.64 i k. 65 akt administracyjnych) wynika, że w sąsiedztwie działki nr [...] Zarząd Dróg włada pasem drogowym o szerokości tylko około 2 m mierzonych od krawędzi istniejących aktualnie korytek muldowych.

W tej sytuacji konieczne jest jednoznaczne określenie wymiarów spornej działki nr [...] - co umożliwi precyzyjne ustalenia, jaka część działki nr [...] przed podziałem, na dzień 31 grudnia 1998 r. mogła być zajęta pod pas drogi, mając na względzie szczególne położenie tej działki w terenie, tj. w wąwozie otaczającym drogę z obu stron skarpami porośniętymi roślinnością, w tym drzewami.

Za przedwczesne uznać również należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy dotycząca władania gruntem przez Powiat [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodzić należy się z Ministrem, iż organ wojewódzki zebrał obszerną dokumentację dotyczącą wykonywania na drodze wojewódzkiej nr [...] (droga powiatowa [...]) przed dniem 1 stycznia 1999 r. prac drogowych, które potwierdzają władztwo publiczne.

Jako dowód władania nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał:

- wykaz stanu drogi wojewódzkiej [...], z którego wynika jakie liniowe roboty nawierzchniowe były wykonywane na drodze w okresie od 1989 do 1998 roku;

- korekta planu budżetowego w sprawie planowania remontów kapitalnych dróg wojewódzkich na 1997 r., z której wynika, że w 1997 r. na kapitalny remont nawierzchni na drogę [...] została przeznaczona kwota w wysokości [...] tys. zł.;

- wykaz obiektów drogowych i mostowych niezbędnych do realizacji w 1997 r.,

a zniszczonych na skutek powodzi w 1997 r., z którego wynika, że na odbudowę nawierzchni i rowów przedmiotowej drogi przeznaczono [...] tys. zł;

- zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od dnia 1 stycznia 1997 r. do 30 grudnia 1997 r., w którym wskazano remont kapitalny przedmiotowej drogi;

- protokół nr [...] odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji drogi nr [...]

w gminie [...] z dnia [...] listopada 1998 r., w którym wskazano m.in. środki finansowe, jakie przeznaczono na drogę, rodzaj i zakres robót;

- zestawienie najpilniejszych potrzeb w zakresie likwidacji szkód powodziowych na drogach i mostach wojewódzkich w 1997 r. i wykonanie ich do dnia 30 września 1997 r., gdzie droga [...] została wymieniona w kategorii dróg w pierwszej kolejności do realizacji;

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] września 1998 r. do Wojewody [...] w sprawie przydzielenia z rezerwy budżetowej na 1998 r. środków finansowych m.in. na drogi i rowy odwadniające na terenie gminy [...], w tym również na drogę [...], gdzie wskazano na konieczność natychmiastowej naprawy jezdni i pobocza;

- pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich znak [...] z dnia

[...] września 1998 r. w sprawie przyznania dodatkowych środków finansowych na remont dróg i odtworzenie rowów wraz z m.in. kopia kosztorysu na wykonanie remontu drogi wojewódzkiej nr [...];

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zatwierdzenia "Zbiorczego zestawienia planu robót WDDM na 1998 r.- korekta" wraz z kopią korekty zestawienia planu robót Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na 1998 r., z której wynika, że na drodze nr [...] zaplanowano kapitalny remont nawierzchni;

- pismo Wydziału Komunikacji i Infrastruktury Technicznej Urzędu Wojewódzkiego

w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie zatwierdzenia harmonogramu odbudowy zamiejskich dróg wojewódzkich w latach 1997-1999 wraz

z kopią harmonogramu, z której wynika, że na drodze nr [...] zaplanowano odbudowę nawierzchni i rowów.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, z dokumentacji tej nie wynika w sposób jednoznaczny, że nad sporną działką sprawowane było władztwo publicznoprawne. Wynika z niej co prawda, iż przed 31 grudnia 1998 r. na drodze nr [...] prowadzone były prace drogowe, jednak nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że prace drogowe obejmowały również przedmiotową działkę nr [...].

Biorąc pod uwagę szczególne położenie spornej działki na ostro wnoszącej się skarpie, powstaje wątpliwość, czy prace drogowe mogły być i były prowadzone na tej działce.

Zastrzeżenia Sądu budzi również brak jednoznacznego oznaczenia miejsca położenia spornej nieruchomości, w szczególności na mapie zawierającej takie oznaczenie, w kontekście prowadzonych prac remontowych prowadzonych na drodze powiatowej nr [...] ([...]) relacji [...].

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że praca remontowe na tej drodze prowadzone były odcinkowo, tj.:

- z harmonogramu odbudowy szkód na drogach wojewódzkich zamiejskich w latach 1997-1999 (poz. 17) wynika, że odbudowa dotyczyła nawierzchni i rowów na drodze

Nr [...] od km [...] do[...] (k.73 verte akt administracyjnych);

- z zestawienia remontów kapitalnych dróg wojewódzkich w 1998 r. – korekta (poz. 31) wynika, że remont polegający na kapitalnym remoncie nawierzchni dotyczy drogi

Nr [...] – zakres rzeczowy 2,4 km, jak również z zestawienia remontów kapitalnych dróg i mostów wynika, że remont dotyczy tego odcinka drogi

o długości 2,4 km (k.79 i k.77 verte akt administracyjnych);

- z kosztorysu na wykonanie remontu drogi wojewódzkiej nr [...] wynika, że remont dotyczył odcinka tej drogi od km [...] km do km [...], tj. 0,5 km (k.83 akt administracyjnych);

- z zestawienia najpilniejszych potrzeb w zakresie likwidacji szkód powodziowych na drogach i mostach wojewódzkich w 1997 r. i wykonanie do 30.IX.1997 r. (poz. 18) wynika, że roboty polegające na odbudowie nawierzchni i rowów dotyczyły drogi

Nr [...] (k.87 verte akt administracyjnych);

- z protokołu nr [...] odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji drogi nr [...] w gminie [...] z dnia [...] listopada 1998 r. wynika, że roboty dotyczyły odcinka od km [...] do km [...] i od km [...] do km [...] (k.90 verte akt administracyjnych);

- z wykazu obiektów drogowych i mostowych niezbędnych do realizacji w 1997 r.,

a które zostały zniszczone w wyniku powodzi w lipca 1997 r. wynika, że roboty polegające na odbudowie nawierzchni i rowów dotyczyły drogi Nr [...] (k.92 akt administracyjnych);

- z planu kapitalnych remontów dróg wojewódzkich na rok 1997 wynika, że remont dotyczył relacji [...] nr drogi [...] na odcinku 1,2 km. Podobnie

z uzasadnienia planu remontów kapitalnych wynika, ze remont dotyczy odcinka drogi [...] Nr [...] (k.95 i k.97 verte akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, na podstawie tych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić, czy w zasięgu prac remontowych prowadzonych na ww. odcinkach drogi powiatowej nr [...] ([...]) relacji [...] znajdowała się sporna działka [...]. Brak jest bowiem mapy z zaznaczonym położeniem przedmiotowej działki w ciągu drogi powiatowej nr [...] - z której ewidentnie wynikałoby, że działka ta znajduje się w tych odcinkach drogi, które były remontowane.

W tej sytuacji nie można w sposób niebudzący wątpliwości jednoznacznie stwierdzić, iż sprawowane było władztwo publiczne na spornej działce.

Zauważyć należy również, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. (k.64 i k. 65 akt administracyjnych), z którego wynika, iż w sąsiedztwie działki nr [...] położonej w [...] Zarząd Dróg włada pasem drogowym o szerokości ok. 2 m mierzonej od krawędzi istniejących aktualnie korytek muldowych, a władanie pasem drogowym polegało na: 1) bieżącym wycinaniu zakrzaczeń, zarośli i gałęzi ograniczających skrajnię drogi, 2) sezonowym zbieraniu śmieci i zanieczyszczeń, 3) bieżącej konserwacji istniejącego pobocza pełniącego funkcję ciągu pieszego.

Z pisma tego nie wynika jednak jakiego okresu czasowego ono dotyczy, nie wynika również od kiedy tego rodzaju władztwo było sprawowane i czy było ono sprawowane również na dzień 31 grudnia 1998 r.

Nie sposób nie zauważyć również, że w aktach sprawy brak jest metryki drogi publicznej obrazującej m.in.: jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę.

W konsekwencji Sąd uznał, że przedwcześnie przyjęto, iż zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Powiat [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

W okolicznościach sprawy należało stwierdzić zatem, że zarówno podjęta przez organ I instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności spornej działki, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i dokona ponownej oceny zebranego materiału dowodowy, w razie potrzeby pozyska dodatkowe dowody – w tym metrykę drogi powiatowej [...] ([...]), oraz ustali jednoznaczne wymiary spornej działki i jej położenie w kontekście prowadzonych w latach 1997-1998 prac remontowych drogi powiatowej nr [...] ([...]) relacji [...]. Ponadto przeprowadzi dowód z oględzin spornej nieruchomości - w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka znajdowała się w granicach ww. drogi powiatowej, ewentualnie jej pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuści wszystko, co może się przyczynić do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy .

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy i spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ustawy - organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz

art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa).