Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 117/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 13,
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi P. K., J. W., S. B. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) łącznie 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lipca 2016 roku P.K., M. W. oraz S.B. (dalej także: strona skarżąca, skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w zakresie niezałatwienia ich wniosku z dnia 24 czerwca 2016 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zawartym w nim żądaniem, w trybie regulowanym ustawą z dnia z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 2058, z późn. zm., dalej także udip.), wnosząc zarazem o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej pełnej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt.

Jednocześnie wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa), i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi podali, że pismem w dnia 24 czerwca 2016 roku złożyli do Wójta Gminy M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnosząc w nim o udzielenie odpowiedzi na skonstruowane w nim pytania dotyczące organizacji i przebiegu festynu pod nazwą "[...]", organizowanego przez Urząd Gminy M. w dniu 11 listopada 2015 roku na terenie Parku Aktywnej Rekreacji w M. W ocenie skarżących w jego organizacji oraz przebiegu było wiele nieprawidłowości, co między innymi zostało stwierdzone na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy M. w dniach 27 i 29 kwietnia 2016 roku. Podnieśli, że protokół z tej komisji nie odzwierciedla jednak rzeczywistego przebiegu prac komisji, w związku z tym nie wszyscy jej członkowie podpisali protokół.

Zaakcentowali, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił pełnej żądanej informacji, czym naruszył 14–dniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: ustawa lub udip ) o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyli także, że udzielona odpowiedź w dniu 4 lipca 2016 roku została podpisana przez "J. M. bez jakiejkolwiek pieczątki, z której by wynikało, że posiada on upoważnienie wójta do udzielenia tej odpowiedzi". A nadto, że "organ podał informację niezgodną z prawdą".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w pismach kierowanych do strony skarżącej, oraz potwierdzając przebieg zdarzeń przedstawiony w skardze. Wskazał, że skarżący złożyli w dniu 24 zcerwca 2016 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagając się odpowiedzi na pytania opisane w punktach od 1– 6 wniosku poprzez:

1) udostępnienie do przeglądania i ewentualnie do kopiowania w? Urzędzie Gminy M. dokumentów w uzgodnionym terminie;

2) przesłania informacji pocztą na adresy wnioskodawców; udostępnienie informacji dla mieszkańców Gminy M. w biurze Rady Gmin} łącznie ze sprawozdaniem wraz z załącznikami.

Organ podkreślił, że udzielił skarżącym wnioskowanej informacji publicznej pismem z dnia 4 lipca 2016 roku, które zostało podpisane przez J.M. działającego w jego imieniu na podstawie upoważnienia z dnia 6 października 2014 roku Nr [...]. Jego zdaniem w piśmie tym zostały udzielone odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ze wskazaniem, że szczegółowe odpowiedzi na zadane pytanie dostępne są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy M. w postaci załącznika do zakładki Komisja Rewizyjna Rady Gminy M. pod adresem posiedzeń – podając: "www.mszana.finn.pl – zakładka Prawo – Protokoły Rady Gminy M.– Protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy kadencji 2014 - 2018 – Komisja Rewizyjna – protokół nr [...]".

W dalszej kolejności podał, że udostępnił do przeglądania wszystkie dokumenty w Urzędzie Gminy M. w dniu 8 lipca 2016 roku. Na wniosek skarżących, na co także zwrócił uwagę, termin ten został przesunięty na dzień 11 lipca 2016 roku. Z uprawnienia przeglądania wnioskowanych dokumentów – jak zaznaczył – skorzystali jedynie skarżący J.W.oraz S.B.

Do odpowiedzi na skargę organ dołączył, min.: wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 24 czerwca 2016 roku; pisma organu z dnia 4 lipca 2016 roku kierowane do skarżących wraz z dowodami doręczenia, upoważnienie z dnia 6 października 2014 roku, nr [...]; notatkę służbową z rozmowy przeprowadzonej z J.W., wydruk Strony internetowej www.[...].fmn.pl – zakładka Prawo – Protokoły Rady Gminy M. – Protokoły z posiedzeń komisji Rady Gminy kadencji 2014-2018 – Komisja Rewizyjna – Protokół nr [...], zawierający protokół nr [...] z 27 kwietnia i 29 kwietnia 2016 roku.

Wniesienie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 roku adresowanym do Wójta Gminy M. skarżący: J.W., P.K. i S.B. wnieśli o udostępnienie im informacji publicznej w formie odpowiedzi na zawarte w nim następujące pytania:

1) Kto był bezpośrednio odpowiedzialny za organizację i rozliczenie festynu pod nazwą [...] organizowanego przez UG M. w dniu 11 listopada 2015 roku na terenie Parku Aktywnej Rekreacji w M. oraz jego przebieg zgodny z podpisaną umową?;

2) Czy w czasie trwania festynu [...] na terenie Parku Aktywnej Rekreacji w M. było dopuszczalne prowadzenie sprzedaży alkoholu?,

a) Kto i na jakiej podstawie prowadził handel piwem w czasie trwania festynu (fakt ten potwierdzają uczestnicy festynu i został utrwalony na zdjęciu)?,

b) Czy handlujący piwem posiadał wymaganą koncesję na sprzedaż alkoholu (piwa) na terenie Parku Aktywnej Rekreacji w M. i czy prowadził handel w oparciu o kasę fiskalną?,

3) Czy była możliwość pobierania opłat za wydawane uczestnikom festynu potrawy i przekąski mając na uwadze, iż głównym filarem festynu [...] było m.in. promowanie włączenia społecznego i zmniejszenia ubóstwa. Kto i na czyje polecenie pobierał na stoiskach do nieopisanych słoików opłaty za wydawane uczestnikom festynu posiłki i na jaki cel zostały przeznaczone uzbierane pieniądze?,

4) W którym miejscu w czasie trwania festynu [...] prowadził zbiórkę pieniędzy Caritas?,

5) Z dokumentacji finansowo - rozliczeniowej festynu [...] wynika, iż zostało zakupione 163 kg golonki marynowanej przedniej oraz 10,8 kg golonki gotowanej stąd też pytanie: Kto w czasie trwania festynu prowadził wydawanie w/w produktów dla uczestników festynu? Z relacji mieszkańców, radnych i współorganizatorów wynika, że golonka w ogóle nie były wydawane w czasie trwania festynu, dlatego też zastanawiające jest to: na jaki inny cel zostały one przeznaczone?, jeżeli uznamy, że produkty te zostały zakupione i odebrane?,

6) Jakie towary i produkty oraz w jakiej ilości zostały zakupione z funduszy pozyskanych na organizację festynu [...], w jaki sposób zostały wykorzystane i kto był odpowiedzialny za właściwe ich rozdysponowanie i wykorzystanie?

Jednocześnie, poza odpowiedziami na zadane pytania, wnieśli o:

po pierwsze – udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w UG M. w uzgodnionym terminie,

po drugie – przesłanie informacji pocztą pod adresy wnioskodawców,

po trzecie – udostępnienie informacji dla mieszkańców Gminy M. w biurze Rady Gminy łącznie ze sprawozdaniem wraz z załącznikami (paragraf 2 pkt 5 i 6 umowy z dnia [...] roku).

Pismem z dnia 4 lipca 2016 roku, o tożsamym brzmieniu, skierowanym do każdego z osobna wnioskodawców upoważniony pracownik organu poinformował adresatów, że odpowiedzialnym za "realizację zadania był Wójt Gminy M.". Nadto wskazał, że odpowiedź na pytania zawarte we wniosku od pytania oznaczonego nr 2 do pytania oznaczonego nr 6 "została udzielona w piśmie sygnowanym przez Panią Skarbnik do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy M., opublikowanym w postaci załącznika do protokołu komisji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy M. WWW[...].finn.pl; zakładka Prawo – Protokoły Rady Gminy M. – Protokoły z posiedzenia komisji Rady Gminy kadencji 2014 - 2018 – Komisja Rewizyjna – Protokół Nr [...]". Jednocześnie autor odpowiedzi wskazał, że kserokopie faktur i rachunków oraz sprawozdanie z wykonania umowy wraz z załącznikami zostaną wnioskodawcom udzielone do wglądu po ich anonimizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mocą art. 119 pkt 4 oraz art. 120 Ppsa, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 roku o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 roku o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Tym samym – z uwagi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę – powtórzenia wymaga, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej w zakreślonych przez nią granicach, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacją tą jest przy tym każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i skarżących. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżących z dnia 24 czerwca 2016 roku – w którym domagali się odpowiedzi na skonstruowane w nim, a przytoczone powyżej, pytania.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatrują się bowiem bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu ich wniosku zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił im odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Tym samym spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy M., będąc organem władzy publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 udip, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawiera on jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego, dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżących we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 roku informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem, w tym de facto gospodarowaniem mieniem publicznym, są informacjami publicznymi, a zatem organ wykonawczy gminy był zobowiązany do ich udzielenia w terminie i kształcie wskazanym przez prawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak organ nie kwestionował także zakresu informacji publicznej żądanej przez stronę skarżącą.

Z kolei z uwagi na zakreślony w sprawie spór, co do sposobu i formy udostępnienia części żądanej informacji wskazać należy, że uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, realizujące określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje sposoby dostępu do informacji publicznej i określa z jednej strony – formy udostępniania tej informacji przez podmioty zobowiązane, a z drugiej zaś – sposoby jej pozyskiwania przez podmioty uprawnione. Poza ogłaszaniem informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) i udostępniania w sposób określony w art. 10 i 11 tej ustawy, tj. udostępniania na wniosek informacji publicznej nieudostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, a także poprzez wyłożenie bądź wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (pkt 2) – należy do nich również możliwość wstępu na posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz wgląd do dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Toteż nie powinno budzić wątpliwości, że zakres realizacji i sposób dostępu do informacji publicznych wynika z norm zawartych w przytoczonym powyżej art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także z dyspozycji jej art. 8 i art. 9, oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 10, poz. 68 ze zm.).

Jak wskazuje się w piśmiennictwie fachowym – udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu – tak: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 ustawy oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z regulacją art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bezpośrednio związana regulacja jego ust. 1 pkt 2 oraz jej rozszerzenie zawarte w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem przyjąć, iż zgodnie z brzmieniem art. 10 tej ustawy bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą Biuletynu należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego. W tej sytuacji, wówczas kiedy strona skarżąca nie znalazłaby żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej mogłaby domagać się ich udostępnienia w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli na wniosek – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Dopiero wtedy dopuszczalne byłoby też złożenie skargi do sądu na odmowę ich udostępnienia, czy też bezczynność organu.

Konstatując podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie opublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie – tak NSA w wyroku z dnia z dnia 23 września 2014 roku, sygn. akt I OSK 34/14.

Tymczasem, co istotne, skarżący konsekwentnie wskazują, że informacje żądane we wniosku nie znajdują się na stronie internetowej BIP, wskazanej przez organ, w linku umieszczonym w Biuletynie, a także, że organ nie udzielił im odpowiedzi na czytelnie i jasno sformułowane pytania. Tym samym kwestionują sposób załatwienia ich wniosku.

Na stronie BIP- u podanej w piśmie organu z dnia 4 lipca 2014 roku – co wymaga podkreślenia, znajduje się pismo z dnia 9 maja 2016 roku, adresowane do Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, będące de facto odpowiedzią na zapytanie dotyczące projektu "[...]", z którego – w zakresie objętym zapytaniem – wynika jedynie, że:

po pierwsze – projekt w 100% sfinansowany został z Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich 2014 - 2020 w kwocie 80.369,40 zł,

po drugie – A przygotowało dwie beczki piwa dla wykonawców oraz osób obsługujących imprezę, oraz że na terenie namiotu postawiono jeden rolbar, a "na zapytanie mieszkańców firma postanowiła sprzedać ½ beczki piwa".

Tym samym nie wiadomo czy podmiot sprzedający piwo posiadał zezwolenia – jak pytają wnioskodawcy – na sprzedaż alkoholu (piwa) na terenie Parku Aktywnej Rekreacji w M. i czy prowadził handel w oparciu o kasę fiskalną.

Brak jest także ustosunkowania się organu do kolejnych kwestii podnoszonych w objętym skargą wniosku, które w istocie sprowadzają się do skonkretyzowania wiedzy, w zakresie:

1) czy była możliwość pobierania opłat za wydawane uczestnikom festynu potrawy i przekąski (mając na uwadze, iż głównym filarem festynu [...] było m.in. promowanie włączenia społecznego i zmniejszenia ubóstwa), a także

2) kto i na czyje polecenie pobierał na stoiskach do nieopisanych słoików opłaty za wydawane uczestnikom festynu posiłki, i na jaki cel zostały przeznaczone uzbierane pieniądze,

3) czy była prowadzona, przez kogo i ewentualnie w jakim miejscu, w czasie trwania festynu [...], zbiórka pieniędzy na Caritas,

4) kto był dysponentem, w czasie trwania festynu [...], wskazanej we wniosku golonki (w różnych jej wariantach).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że organ w piśmie z dnia 4 lipca 2016 roku połowicznie ustosunkował się do pytania: "kto był bezpośrednio odpowiedzialny za organizację i rozliczenie festynu pod nazwą [...]", wszak podał, li tylko, że za "realizację zadania" odpowiedzialny był Wójt Gminy M. Organ nie wskazał czy był on odpowiedzialny "bezpośrednio" tak za organizację, jak i rozliczenie.

Tym samym dążąc do zapewnienia realizacji ustawowego celu dostępu obywatela do wiedzy o działaniach władzy publicznej i doprowadzenia do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania Sąd stwierdził bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 24 czerwca 2016 roku oraz zobowiązał organ do jego załatwienia, zgodnie z żądaniem zawartym w nim.

Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13).

Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 ustawy, który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni.

Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu ujawnione zostały w BIP-ie, co z kolei wyłączało – w jego ocenie – obowiązek odrębnego ustosunkowania się do treści podnoszonych we wniosku.

Tym samym powracając na grunt zawisłej sprawy wskazać należy, że adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w jego ocenie żądane dokumenty, są już udostępnione. Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku dalszych podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności.

Toteż Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie adresata żądania nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje że usprawiedliwił swoją zwłokę wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalano. Grzywna realizuje funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną, która na tym etapie nie zrealizowałby jej, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, pełni także funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie.

W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a Ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie miała charakteru rażącego. Zgodnie natomiast z art. 200 ustawy Ppsa, Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz każdego ze skarżących, kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi.