Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1186/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekł w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym wraz z wjazdem na działce o nr [...] i części działki [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Od powyższej decyzji odwołała się D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., która podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Wskazując, iż o odmowie wydania wnioskowanych warunków zadecydowały dwie wartości, a mianowicie wysokość i wskaźnik zabudowy. Proponowane przez inwestora wartości: wskaźnik zabudowy 0,65 i wysokość 26 m zostały uznane przez organ I instancji jako niedopuszczalne, dlatego też odwołujący podnosi, że poczynione przez organ ustalenia są wynikiem zastosowania całkowicie dowolnego i nie przewidzianego w przepisach prawa sposobu wyliczenia ww. wartości. Zdaniem strony skarżącej w nieuprawniony sposób zostały zastosowane § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 zw. w dalszej części "rozporządzeniem").

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o z siedzibą w W. orzekło o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji załączył do akt sprawy prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną w formie opisowej i graficznej. Elementami, które przesądziły o odmowie ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji jest brak kontynuacji parametrów cech w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu, jakie charakteryzują budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie. Planowany przez inwestora wskaźnik zabudowy powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wynosi 0,65, a więc jest dużo wyższy niż ustalony w analizie - max 0,37. Organ wskazał, że w granicach analizy znajdują się budynki jednorodzinne i zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z otaczającymi ich terenami, które pierwotnie zostały zaprojektowane jako spójna funkcjonalna całość. W późniejszym czasie wiele działek ewidencyjnych zostało wydzielonych po obrysie budynków w celu przekazania ich w użytkowanie wieczyste wspólnotom mieszkaniowym w związku z tym ich wskaźnik wynosi 100% zabudowy działki. Organ podniósł, że działki otaczające te budynki stanowią podwórza z zagospodarowaniem w postaci garaży, dojść, dojazdów, dróg pożarowych itp., jednakże wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0. Organ wskazał, że właściwym było przy obliczaniu wskaźnika powierzchni połączenie powierzchni tych działek / zabudowy z podwórzami/. Organ zastosował § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia i uzyskał średni wskaźnik - 0,26. Ponadto wskazano, że najniższe wskaźniki występują na obszarach na których zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna, dlatego organ skorzystał z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia i wyznaczył inny wskaźnik - 0,37, uwzględniający wartość najwyższego z wyliczonych wskaźników dla poszczególnych obszarów na którym zlokalizowana jest tylko zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Organ podniósł, że pomimo wyznaczenia innego wskaźnika, to i tak wskaźnik ten jest znacznie niższy niż wskaźnik wnioskowany przez inwestora. W ocenie Kolegium z § 5 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego §5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium podzieliło poglądy organu I instancji, zgodnie z którymi - kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, w tym harmonijnego ukształtowania zabudowy sąsiadującej, w niniejszej sprawie można było wyznaczyć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla terenu inwestycji biorąc pod uwagę jedynie te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które wydzielone zostały po liniach rozgraniczających ulic bądź dróg wewnętrznych tj. 18 obszarów. 2 analizy cech i funkcji zabudowy, w szczególności z jej części graficznej, wynika bowiem, że na obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki jednorodzinne, jak i wielorodzinne, przy czy planowana inwestycja powinna stanowić uzupełnienie pasa zabudowy przy ul. [...] tworząc z nią harmonijną całość.

Organ wskazał również, że inwestor wysokość planowanego budynku określił na 26 m tj. 7 kondygnacji. Budynki, które znajdują się w sąsiedztwie i dostępne są od tej samej drodze publicznej co wnioskowana inwestycja mają górną krawędź elewacji frontowych na wys. średnio ok. 14,70 m. Jedynym budynkiem, który odbiega wysokością od opisanych budynków jest budynek mieszkalny jednorodzinny, położony przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 10 m od attyki, jednakże budynek ten objęty jest ochroną konserwatora zabytków i w związku z tym nie podlega przekształceniom. Organ I instancji stosując przepis § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia (przy zwróceniu uwagi na wysokość budynków położonych północnej stronie ul. [...], których wysokość jest wyrównana z wyjątkiem jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego) zdaniem Kolegium prawidłowo ustalił wysokość dla planowanej inwestycji. Przy ustalaniu ww. wysokości organ wziął pod uwagę również lukarny zrealizowane w związku z adaptacją poddaszy na cele mieszkalne w budynkach przy ul. [...] oraz [...] i [...] i w związku tym dla projektowanego budynku dopuszczono piątą kondygnację wycofaną znacznie od lica ściany frontowej. Mając powyższe na uwadze, wskazano, że wnioskowany budynek o wysokości 26 m o 7 kondygnacjach stanowiłby nieuzasadnioną dominatę w wyrównanej pierzei budynków, których górne krawędzie elewacji frontowych kształtują się na wysokości ok. 14,70 m, zaś wysokość dachów w najwyższych punktach wynosi ok. 17 m.

Organ wskazał, także, iż odwołując przedstawił swoją analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wniósł o przyjęcie jej do ustalenia warunków wnioskowanych warunków zabudowy. Ustawa nie przewiduje jednak wymogu sporządzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez profesjonalistę, czyli osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. To organ administracji załatwiający sprawę powierza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy takiej osobie (art. 60 ust. 4 ustawy), a w praktyce również sporządzenie wspomnianej analizy i to organ na podstawie sporządzonej analizy ustala czy zachodzą przesłanki ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił i wskazał, że przyjęcie zaproponowanego przez wnioskodawcę wskaźnika i wysokości zabudowy jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- § 5 i §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588),

- art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie stanowionej tym przepisem zasady równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż organ pierwszej instancji, wyliczył dla obszaru analizowanego średni wskaźnik zabudowy rzędu 0,26. W związku z tym uznał, iż wskaźnik wnioskowany przez inwestora 0,65 jest niedopuszczalny. Jednakże wyliczenie takie zostało dokonane w wyniku błędnego - całkowicie dowolnego - zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent W. połączył bowiem znajdujące się w obszarze analizowanym działki zabudowane w 100%, z działkami dla których wskaźnik zabudowy wynosi 0%. Dalej organ ten wydzielił 18 obszarów, dla których wyliczył średni wskaźnik zabudowy we wskazanej wyżej wysokości. Powyższe oznacza, iż średni wskaźnik zabudowy został wyliczony nie jako średnia wszystkich działek gruntu znajdujących się w obszarze analizowanym, lecz jako średnia dla wydzielonych przez organ - całkowicie dowolnie i na podstawie subiektywnych kryteriów - obszarów. Praktyk takich nie przewiduje jednak § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten nie daje żadnych prawnych podstaw do wyliczania średniego wskaźnika zabudowy, w oparciu o "obszary" lub "tereny", wydzielane subiektywnie przez organ prowadzący postępowanie. Tego rodzaju praktyki prowadzą bowiem do zniekształcenia otrzymywanych wyników. Nie ma żądnego prawnego kryterium, na podstawie których "obszary" takie lub "tereny" organ będzie wydzielał. W związku z tym, wydzielenie takie zawsze będzie nosiło znamiona subiektywizmu. W konsekwencji - w zależności od tego, jakie "obszary" wydzieli organ w analizowanym terenie, dla których następnie będzie liczył średni wskaźnik, wartość ta każdorazowo będzie inna. Zawsze będzie można uzyskać wskaźnik inny, wydzielając w obszarze analizowanym inne "obszary" lub "tereny" na podstawie innego kryterium. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż jedynym prawidłowym sposobem zastosowania §5 ust. 1 ww. rozporządzenia jest wyliczenie wskaźnika średniej zabudowy dla wszystkich znajdujących się w obszarze analizowanym działek gruntu, uwzględnianych pojedynczo - samodzielnie. Tym bardziej, iż w analizowanej sprawie warunki zabudowy mają zostać ustalone wyłącznie dla jednej działki gruntu - tj. działki nr [...]. Na działce nr [...] planowana jest bowiem wyłącznie budowa zjazdów z drogi publicznej. Pomijając zatem wszystkie wyżej postawione argumenty można zdaniem skarżącej spółki dodatkowo postawić pytanie, dlaczego wskaźnik zabudowy dla jednej działki, ma być ustalany na podstawie średniej uzyskanej nie z pojedynczych działek, lecz z obszarów, grupujących kilka działek gruntu? Za dopuszczalne można ewentualnie uznać również wyliczanie średniego wskaźnika dla znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomości w sensie cywilistycznym. Nieruchomości te stanowią bowiem pewną funkcjonalną całość. W obydwu wyżej opisanych wypadkach obliczania średniego wskaźnika zabudowy, wyeliminowana jest wszelka dowolność, a co za tym idzie możliwość uzyskiwania różnych wartości przedmiotowego wskaźnika, w zależności od przyjętych podstaw jego obliczenia.

Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji całkowicie dowolnie zastosował również §5 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia. Teza taka znajduje pełne uzasadnienie w fakcie, iż w ramach analizowanego obszaru znajduje się szereg działek gruntu, w których wskaźnik zabudowy odpowiada lub przekracza wartość wnioskowaną przez inwestora (tj. 0,65). W obszarze analizowanym znajdują się m.in. działki gruntu zabudowane w 100%. Okoliczność ta jednak została pominięta przy ustalenia dopuszczalnego wskaźnika, innego niż średni na podstawie ww. przepisu.

Skarżący podniósł także iż dla jednaj z sąsiadujących działek z terenem inwestycji D. Sp. z o.o. działek gruntu - tj. dla działki nr [...], wydana została ostateczna już decyzja (decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.). ustalająca warunki zabudowy m.in. dla budynku o 9 kondygnacjach i ze wskaźnikiem zabudowy 0,7 (a zatem przewyższającym wskaźnik wnioskowany przez D. Sp. z o.o.). Dla inwestycji tej wydano już pozwolenie na budowę. Proces budowlany także już się rozpoczął. Okoliczność ta powinna również zostać uwzględniona przy ustalaniu analizowanego wskaźnika na gruncie §5 ust. 2 rozporządzenia. Także została jednak pominięta.

Przechodząc do drugiego z parametrów inwestycji,- tj. wnioskowanej wysokości budynku (26 m.), skarżący wskazał, iż również w tym zakresie wnioski organu pierwszej instancji (jak również SKO) wynikają z błędnego zastosowania właściwego przepisu - tj. §7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten niewątpliwie - jak wynika z jego gramatycznej wykładni -nakazuje ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki " jako przedłużenie dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Brzmienie powołanej normy prawnej jest zatem jednoznaczne, co do kryterium oceny i ustalania tego parametru. Jako punkt odniesienia dla ustalanej wysokości wskazuje działki sąsiednie. Nie wspomina natomiast o działkach "sąsiadujących bezpośrednio", lub "działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej", lub jakichkolwiek innych. W obszarze analizowanym, znajdują się budynki o bardzo różnej wysokości. Załącznik graficzny do decyzji pierwszej instancji wskazuje na posadowienie na tym terenie całego szeregu budynków wysokościowych - wyższych od planowanego obiektu D. Sp. z o.o. Najwyższe sięgają nawet wysokości 45 m. Mimo takiego brzmienia przepisu, organ pierwszej instancji przy ustalaniu przedmiotowego parametru wysokości wziął pod uwagę wyłącznie budynki tworzące północną pierzeję ul. [...]. Wszelkie inne budynki na innych działkach "sąsiednich"- w szczególności te najwyższe - zostały przy analizie po prostu pominięte.

Powołany wyżej przepis rozporządzenia nie przewiduje jednak praktyki ustalania parametru wysokości w oparciu o tylko niektóre działki sąsiednie, wybrane przez organ orzekający wg własnego - subiektywnego przekonania o ładzie przestrzennym, walorach architektonicznych, estetycznych lub innych. Dyspozycja tej normy prawnej jest jednoznaczna. Niewątpliwie też została przez organ pierwszej instancji naruszona w analizowanym zakresie. Naruszenie to powieliło SKO w W.

Skarżąca podnosi, iż odrębną w tym przypadku kwestią jest niezastosowanie §7 ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż wynikającej z ust. 1, jeżeli możliwość taka wynika z przeprowadzonej analizy. W niniejszej sprawie zastosowanie ww. przepisu znajduje pełne uzasadnienie. Wynika to choćby z wspomnianego już faktu, iż w obszarze analizowanym znajduje się szereg budynków o wysokości i liczbie kondygnacji, przewyższających takie parametry, wnioskowane przez D. Sp. z o.o. (26 m. i VII kondygnacji).

Jednocześnie skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie odniósł się merytorycznie do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Organ ten w ocenie skarżącej nie rozstrzygnął o zarzutach odwołania, lecz ograniczył się do przytaczania twierdzeń organu pierwszej instancji uznając je za prawidłowe. Powyżej opisane okoliczności wskazują, iż SKO w W., rozpoznając merytorycznie sprawę, ponownie dopuściło się naruszenia przepisów § 4 i § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a tym samym także art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeprowadzając postępowanie odwoławcze, SKO uchybiło także przepisom postępowania (k.p.a.), w szczególności nakładającym obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przy pomocy wszystkich dostępnych środków

dowodowych. Organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpatrzeć i ocenić merytorycznie sprawę.

W toku postępowania odwoławczego, inwestor przedstawił dodatkowy dowód w sprawie, w postaci "Analizy funkcji i zagospodarowania trenu, dotyczącej budowy budynku biurowo -usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym - na terenie działki nr ew. nr [...] i części działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w rejonie [...] w [...]. " sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kompetencję i wiedzę specjalistyczną. Obejmuje on badanie i ocenę wszystkich parametrów planowanej zabudowy (wg parametrów wniosku D. Sp. z o.o.) z punktu widzenia wymogów stanowionych w tym zakresie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten wskazuje na dopuszczalność z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ww. rozporządzenia, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji D. Sp. z o.o. zgodnie ze złożonym przez tę spółkę wnioskiem. SKO w W. nie odniosło się merytorycznie do ww. dokumentu. Z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, iż w ogóle nie został on wzięty pod uwagę jako dowód przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie powołując się na decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., ustalającej dla sąsiedniej działki nr [...] warunki zabudowy, m.in. dla budynku o 9 kondygnacjach i ze wskaźnikiem zabudowy 0,7. skarżący wskazał, iż poprzez odmowę ustalenia na rzecz D. Sp. z o.o. warunków zabudowy, naruszony został również art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części "p.p.s.a") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011r, jak również

utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, mającym wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. na mocy której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym wraz z wjazdem na działce o nr [...] części działki [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 499).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej spółce ustalenia warunków zabudowy z dwóch powodów: braku możliwości ustalenia wnioskowanej przez inwestora intensywności wykorzystania terenu jakie charakteryzują budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie oraz kontynuacji parametrów cech w tym gabarytów.

Odnosząc się do pierwszego z parametrów tj. wskaźnika zabudowy powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że z § 5 rozporządzenia jednoznacznie

wynika, że cyt. "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach". Na podstawie tak dokonanej interpretacji powyższego przepisu organy wydzieliły po liniach rozgraniczających ulic bądź dróg wewnętrznych 18 obszarów na które składały się działki zabudowane oraz działki na których znajdują się podwórza, garaże, dojścia dojazdy itp. do działek zabudowanych, i dla tych obszarów określiły wskaźnik zabudowy.

Zgodnie z § 5 pkt 1 wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z brzmienia tegoż przepisu nie wynika aby organ mógł dokonać wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy, w oparciu subiektywnie przez siebie wydzielone "obszary" lub "tereny". Przepis ten mówiąc o powierzchni działki albo terenu odnosi się wprost do działki/terenu na którym planowana ma być nowa zabudowa, dla której wskaźnik powierzchni wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Skoro tak, to takie działanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, tego rodzaju praktyki prowadzą do zniekształcenia otrzymywanych wyników. Wydzielenie takie zawsze będzie nosiło znamiona subiektywizmu. W konsekwencji - w zależności od tego, jakie "obszary" wydzieli organ w analizowanym obszarze, dla których następnie będzie liczył średni wskaźnik, wartość ta każdorazowo będzie inna. Zawsze będzie można uzyskać wskaźnik inny, wydzielając w obszarze analizowanym inne "obszary" lub "tereny" na podstawie innego kryterium.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż jedynym prawidłowym sposobem zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia jest wyliczenie indywidualnie wskaźnika średniej zabudowy dla wszystkich znajdujących się w obszarze analizowanym działek gruntu. I dopiero w oparciu o tak obliczone wskaźniki określić średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Dodatkowo podnieść należy, iż wykładnia ta jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w który ustawodawca posługuje się pojęciem działki sąsiedniej, a nie obszaru, czy też terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją. Zgodnie bowiem z tym przepisem dopuszcza się wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów tj. niewłaściwego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, należy wskazać, iż zgodnie z § 7 pkt. 1 rozporządzenia wysokość, tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pod pojęciem działki sąsiedniej można zaś rozumieć działkę graniczącą bezpośrednio z inwestycją (znaczenie wąskie) lub znajdującą się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie) od planowanej inwestycji. To organ zatem winien rozważyć jaką odległość można przyjąć poruszając się w ramach obszaru analizowanego, aby gwarantując zachowanie ładu przestrzennego ocenić właściwie powyższy wskaźnik. Automatyzm jaki przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy w ocenie Sądu jest niedopuszczalny. Przy zastosowaniu tak jak to uczyniły organy wąskiego znaczenia działki sąsiedniej nie uzasadniono w sposób przekonywujący dlaczego niedopuszczana jest wnioskowana przez inwestora wysokość 26 m i 7 kondygnacji, w sytuacji gdy z analizy wynika, iż w objętym nią obszarze znajdują się budynki o wnioskowanej wysokości lub większe, a w bezpośrednim sąsiedztwie od strony północnej na działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki o wysokości VII pięter. Zdaniem Sądu organy zbyt lakonicznie wywiodły więc, iż dopuszczenie takiej zabudowy stanowić będzie dominatę w pierzei ul. [...], nie uwzględniając wszystkich cech zabudowy znajdującej się nawet w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją, co stanowi naruszenie art, 7, 77§1,107§ 3 k.p.a.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut strony skarżącej wskazujący, iż organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonego przez nią dowodu w postaci "Analizy funkcji i zagospodarowania trenu, dotyczącej budowy budynku biurowo - usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym - na terenie działki nr ew. nr [...] i części działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w rejonie [...] w W., Dzielnicy [...]". Zgodnie z art. 7 i 77§ 1 k.p.a organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W sytuacji zatem gdy na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca przedkłada dowody mające uzasadniać jej żądanie organ winien dopuści je- zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a oraz dokładnie i rzetelnie się do nich odnieść zgodnie z w/w zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało jednak oceny dokumentu przedłożonego przez stronę skarżącą wobec czego naruszyło powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nieuzasadniony w ocenie Sądu jest zaś zarzut strony skarżącej w zakresie nieuwzględnienia przez orzekające w sprawie organy okoliczności, iż dla sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...] wydana została przez Prezydenta W. decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., ustalająca warunki zabudowy, m.in. dla budynku o 9 kondygnacjach i ze wskaźnikiem zabudowy 0,7. Okoliczność wydania powyższej decyzji nie może mieć jednak wpływu na ustalenie warunków zabudowy z wniosku skarżącego, bowiem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o właściwie wykonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem aby zasady zabudowy danej działki znajdującej się w terenie objętym analizą mogły być uwzględnione przez organ, działka ta musi być już faktycznie zabudowana. Okoliczność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej działki nie może mieć wpływu na wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wobec wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010r. z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. § 5 pkt 1 i 7pkt 1 rozporządzenia oraz art 7, 77 §1 i 107§ 3 k.p.a w stopniu mającym wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy zasadnym było uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 §1 pkrt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie skarżącej spółce kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 i 205 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę orzekające w niej organy zobowiązane są do uwzględnienia wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku, a zatem właściwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odniesienia się do dowodu przedłożonego przez stronę skarżącą w postaci "Analizy funkcji i zagospodarowania trenu, dotyczącej budowy budynku biurowo -usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym – na terenie działki nr ew. nr [...] i części działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w rejonie [...] w W., Dzielnicy [...]".