Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 31/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 883
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 915/17 w sprawie ze skargi M. D. i Z. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. (nr [...]); 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. D. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz Z. D. i M. D. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 915/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę M. D. i Z. D. (dalej zwanych "Skarżącymi") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "GINB") z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany "Dolnośląskim WINB") przeprowadził w Markecie [...] (prowadzonym przez Spółkę A) kontrolę wyrobów budowlanych, w tym trzech modeli grzejników łazienkowych wyprodukowanych przez Skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą jako spółka cywilna [...]. Podczas kontroli pobrano próbki kontrolowanych wyrobów budowlanych i zlecono ich badanie akredytowanemu laboratorium. Wynik badań nie potwierdził deklarowanej przez producenta (czyli Skarżących) mocy cieplnej grzejników.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Dolnośląski WINB ustalił opłatę stanowiącą równowartość kosztów transportu i przeprowadzenia wspomnianych badań (18 630,24 zł) i zobowiązał Skarżących do jej uiszczenia. Jednakże na skutek zażalenia Skarżących postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. GINB uchylił postanowienie Dolnośląskiego WINB i umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów wspomnianych badań, ponieważ stwierdził naruszenie właściwości miejscowej do rozpoznania tej sprawy.

W konsekwencji we wrześniu 2015 r. Dolnośląski WINB przekazał sprawę organowi właściwemu miejscowo - Małopolskiemu WINB.

We wrześniu i październiku 2015 r. Małopolski WINB przeprowadził kontrolę wspomnianych wyrobów budowlanych Skarżących. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że nieprawidłowości ustalone poprzednio przez akredytowane laboratorium zostały przez producenta usunięte.

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Małopolski WINB ustalił opłatę w kwocie 18 630,24 zł stanowiącą równowartość kosztów badań wspomnianych wyrobów budowlanych (przeprowadzonych na zlecenie Dolnośląskiego WINB) i obciążył tymi kosztami Skarżących jako producenta.

Skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie, jednak GINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a WSA oddalił skargę na wydane w tym zakresie postanowienie GINB.

Niezależnie od tego, Skarżący w październiku 2016 r. złożyli do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r. Zdaniem Skarżących, postanowienie to jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa").

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r. Uznał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ badane postanowienie Małopolskiego WINB zostało wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 26 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 883 ze zm.). GINB uznał też, że nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż badane postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, skoro wydał je Małopolski WINB, który jest właściwy ze względu na siedzibę Skarżących, stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz. U. Nr 23, poz. 122). GINB nie podzielił też stanowiska Skarżących odnośnie do wystąpienia przesłanki wydania postanowienia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), bowiem wprawdzie Dolnośląski WINB wydał postanowienie z [...] czerwca 2015 r. określające opłatę stanowiącą równowartość kosztów badań wyrobów budowlanych, jednakże rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem GINB z [...] sierpnia 2015 r.

Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali m.in., że Małopolski WINB nie zlecił żadnych badań, w oparciu o które ustalono jakiekolwiek nieprawidłowości, a zatem nie poniósł żadnych kosztów, których zwrotu mógłby teraz żądać od Skarżących.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] stycznia 2017 r. Ponownie wskazał, że postanowienie Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r. zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jego nieważność z mocy prawa.

Skarżący złożyli do WSA skargę na postanowienie GINB. Zarzucili naruszenie art. 156 § 1 kpa oraz art. 25 i art. 26 ustawy o wyrobach budowlanych. Stwierdzili w szczególności, że w ich przypadku właściwym organem do zlecenia badań był Małopolski WINB, który jednak badań takich nie zlecił, gdyż w toku przeprowadzonej u Skarżących kontroli nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W związku z tym postanowienie Małopolskiego WINB zostało wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

WSA oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że postanowienie Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r. ustalało opłatę stanowiącą równowartość kosztów badań przeprowadzonych na zlecenie Dolnośląskiego WINB dotyczących wyrobów budowlanych i obciążało nią Skarżących jako producentów. Podstawą prawną tego postanowienia był art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych.

Zdaniem WSA, w tej sprawie nie można mówić o braku postawy prawnej do obciążenia Skarżących kosztami badań. Przeprowadzona u sprzedawcy kontrola wyrobów budowlanych produkowanych przez Skarżących wykazała bowiem nieprawidłowości - badania nie potwierdziły deklarowanej przez producenta mocy cieplnej grzejników. WSA uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że Małopolski WINB nie poniósł kosztów badań, zaś koszty te zostały poniesione przez Dolnośląskiego WINB, skoro art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie uzależnia nałożenia opłaty od tego, który organ przeprowadził kontrolę.

WSA nie uwzględnił też zarzutów Skarżących, które wskazywały, że sprawa kosztów badań została wcześniej rozstrzygnięta przez inny organ. WSA wyjaśnił, że uchylenie postanowienia Dolnośląskiego WINB przez GINB i umorzenie postępowania oznaczało, że kwestia kosztów badań nie została w ogóle rozstrzygnięta.

WSA zauważył też, że stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mogłoby nastąpić w sytuacji kwalifikowanego naruszenia przepisów. WSA zaznaczył przy tym, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Zdaniem WSA, GINB prawidłowo uznał, że taka kwalifikowana wadliwość w tej sprawie nie wystąpiła.

Skarżący Z. D. złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, polegające na naruszeniu:

a) art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 kpa w zw. z art. 26 ustawy o wyrobach budowlanych przez dokonanie błędnej wykładni i oceny przepisów przez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów pomimo tego, że wbrew treści art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych właściwy organ nie zlecił badania pobranych próbek wyrobu budowlanego i ten sam właściwy organ nie ustalił opłaty, co daje podstawy do przyjęcia, że istniały przesłanki do stwierdzenia przez GINB nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) przez niezastosowanie tego przepisu, co skutkować powinno przyjęciem, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli (Dolnośląski WINB) z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym (w tym prowadzonym przez Małopolski WINB), podatkowym, karnym lub karnym-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, a co za tym idzie Małopolski WINB nie miał podstawy faktycznej i prawnej do ustalenia opłaty na podstawie dowodów (faktur) zgromadzonych w toku ostatecznie umorzonego postępowania prowadzonego przez Dolnośląski WINB, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności postanowienia Małopolskiego WINB.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego (adwokat) podtrzymał w całości stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że organem właściwym do zlecenia przeprowadzenia badań i nałożenia opłaty w związku z przeprowadzonymi badaniami powinien być ten sam organ. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 3716/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna została złożona od wyroku WSA, w którym ten Sąd nie uwzględnił argumentacji Skarżących, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności. Podstawą faktyczną stanowiska Skarżących była okoliczność, że to nie Małopolski WINB, będący organem właściwym ze względu na siedzibę przedsiębiorcy, zlecił pobranie próbek wyrobów budowlanych do badań, które wykazały nieprawidłowości. Małopolski WINB przeprowadził kontrolę działalności Skarżących pod sygn. [...], w toku której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości i nie poniesiono żadnych kosztów badań. WSA nie podzielił tej argumentacji, stwierdzając że art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie uzależnia nałożenia opłaty od tego, który organ przeprowadził kontrolę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, podzielając zarazem i przyjmując za swoje stanowisko zajęte wcześniej w wyroku z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 3716/17).

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, art. 19 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek kontrolowania (i przestrzegania) swej właściwości z urzędu.

Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zignorowanie przepisów o właściwości rodzi skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ustawodawca zdecydował, że orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (tak w wyroku Naczlnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r. O sygn. akt II OSK 898/12, LEX nr 1398207 i powołanych tam wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1477/00, LEX nr 81665 oraz w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).

Według stanu faktycznego przyjętego przez WSA i nie kwestionowanego w sprawie: na przełomie kwietnia i maja 2015 r. Dolnośląski WINB przeprowadził w Markecie [...] (prowadzonym przez Spółkę A) kontrolę wyrobów budowlanych, w tym m. in. grzejników łazienkowych wyprodukowanych przez [...] (Skarżących). W toku kontroli organ zabezpieczył przed dalszym przekazywaniem partię kontrolowanych wyrobów budowlanych i pobrał do badań próbki przedmiotowych wyrobów oraz zlecił ich badanie akredytowanemu laboratorium. Wynik tych badań nie potwierdził deklarowanej przez producenta – Skarżących mocy cieplnej grzejników. Z kolei Małopolski WINB, we wrześniu i październiku 2015 r. przeprowadził kontrolę ww. wyrobów budowlanych u producenta – Skarżących. W wyniku kontroli stwierdzono, że nieprawidłowości ustalone uprzednio przez akredytowane laboratorium zostały przez producenta usunięte. Wobec tego Małopolski WINB postanowieniem z [...] listopada 2015 r. ustalił opłatę w kwocie 18 630,24 zł, stanowiącą równowartość kosztów badań wyrobów budowlanych przeprowadzonych na zlecenie Dolnośląskiego WINB i obciążył tymi kosztami Skarżących jako producenta.

Stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych (stanowiącego podstawę prawną postanowienia z 4 listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia i obciążenia kosztami badań Skarżących, co do którego Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności), jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria, o których mowa w ust. 1 oraz koszty transportu i przechowywania próbki. Z kolei w ustępie 4 tegoż artykułu wskazano, że opłatę, o której mowa w ust. 3, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W rozdziale 3 ustawy uregulowano organy właściwe w zakresie kontroli i postępowania administracyjnego w sprawie wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym oraz obowiązki tych organów. Z art. 11 ustawy wynika m.in., że organami właściwymi w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, w zakresie uregulowanym w niniejszej ustawie są: wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei w art. 13 uregulowano obowiązki wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (m.in. prowadzenie kontroli planowych i doraźnych, prowadzenie postępowań administracyjnych w pierwszej instancji, udział w kontrolach prowadzonych przez Głównego Inspektora Budowlanego – na jego wezwanie, zlecanie badań pobranych w toku kontroli próbek wyrobów budowlanych). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy przez kontrolowanego należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.), u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu

Z uregulowań tych w żaden sposób nie wynika więc, aby właściwym organem do ustalenia kosztów przeprowadzonych badań, dotyczących badania wyrobu budowlanego zakwestionowanego w trakcie kontroli sprzedawcy, wszczętej i prowadzonej przez Dolnośląskiego WINB, a badania zostały wykonane na zlecenie tego organu (jemu też wykonawca badań wystawił stosowną fakturę) miał być Małopolski WINB. Co prawda, jak wynika z postanowienia, o którego nieważność Skarżący wnieśli, Dolnośląski WINB pismem z [...] września 2015 r. (znak [...]) poinformował Małopolskiego WINB o wynikach kontroli u sprzedawcy i rezultatach badań zakwestionowanych wyrobów w rezultacie czego Małopolski WINB we wrześniu i październiku 2015 r. przeprowadził kontrolę u Skarżących, jednak nie czyni to tego organu "organem właściwym" na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych do ustalenia kosztów badania wykonanego w toku kontroli prowadzonej przez inny organ, podczas której kontrolowanym był inny podmiot. Argumentację tę wzmacnia dodatkowo treść § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz. U. Nr 23, poz. 122), które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r., ale obowiązywało w czasie prowadzenia przez oba organy kontroli oraz wydania kwestionowanego w postępowaniu postanowienia z [...] listopada 2015 r. i stanowiło wprost o obowiązku organu prowadzącego kontrolę - obciążenia kontrolowanego opłatą za koszty badania pobranych próbek wyrobu budowlanego. Zgodnie bowiem z tą regulacją – wysokość opłaty, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy "właściwy organ prowadzący kontrolę" ustala z uwzględnieniem: rzeczywistego kosztu badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium; rzeczywistego kosztu transportu próbki; rzeczywistego kosztu przechowywania próbki.

Nie można zatem zgodzić się z WSA, że art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych nie uzależnia nałożenia opłaty od tego, który organ przeprowadził kontrolę. Jak wcześniej wspomniano w ust. 1, przepis ten wskazuje na zlecenie przez właściwy organ badania pobranych próbek, w ust. 2 mowa jest o dołączeniu sprawozdania z przeprowadzonych badań do protokołu kontroli (trudno byłoby wykazać i przyjąć, że mógłby to być protokół innej kontroli, niż ta, w toku której zakwestionowano i przebadano wyroby budowlane), a w ust. 3 wskazuje się z kolei, że "jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań". WSA nie przedstawił żadnej argumentacji przemawiającej za takim rozumieniem tego przepisu, z którego miałoby wynikać, że koszty mógłby ustalić nie organ przeprowadzający daną kontrolę (w toku której zakwestionowano wyroby), a inny organ podczas innej kontroli, nawet będącej konsekwencją tej wcześniejszej.

Z tych wszystkich względów uznać należało, że Małopolski WINB nie był właściwy do wydania postanowienia w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań, zakwestionowanych w toku kontroli wyrobów budowlanych w postaci grzejników łazienkowych, przeprowadzonej na przełomie kwietnia i maja 2015 r. przez Dolnośląskiego WINB u sprzedawcy (Market [...] prowadzony przez Spółkę A).

Wobec tego uznać należy, że postanowienie Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r. zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, czego nie stwierdził właściwy organ w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a błędnie to zaakceptował WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutów skargi kasacyjnej, w których jest mowa o spełnianiu przez zaskarżone postanowienie również przesłanki nieważności z punktu 2 i 3 artykułu 156 kpa (częściowo zarzut z pkt b/ oraz c/ petitum skargi kasacyjnej).

Nie można uznać, że dla postanowienia o obciążeniu strony kosztami wykonanych badań brak jest w ogóle podstawy prawnej, gdyż taka podstawa istnieje – co do zasady - i została zawarta w ww. art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i judykaturze, "(...) rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działalnia, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne." (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod. red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 6, str. 725, Nb 32). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie.

Nie ma również racji Skarżący, który twierdzi, że sprawę kosztów badań już wcześniej rozstrzygnięto postanowieniem Dolnośląskiego WINB sygn. [...], zatem ponowne postanowienie w tym przedmiocie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a dowody przeprowadzone w toku kontroli przed Dolnośląskim WINB nie mogą być wykorzystane w żadnym postępowaniu administracyjnym. Słusznie WSA uznał, że postanowienie Dolnośląskiego WINB w przedmiocie kosztów badań zostało wyeliminowane z obrotu prawnego - uchylone postanowieniem GINB z [...] listopada 2015 r., a następnie sprawę w tym przedmiocie przekazano Małopolskiemu WINB, co oznacza, że kwestia kosztów badań nie została jeszcze w ogóle rozstrzygnięta. Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie kwestionuje tego stanowiska. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna to środek odwoławczy, który jest skierowany przeciwko orzeczeniu wydanemu przez sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę zgodności z prawem tych orzeczeń w granicach zarzutów skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania). Skuteczne podniesienie zarzutów kasacyjnych wymaga więc m.in. takiego ich sformułowania, aby możliwe było podważenie oceny przeprowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny. Wobec braku w skardze kasacyjnej argumentów przeciwko stanowisku WSA, zarzuty w tym zakresie należało uznać za bezskuteczne.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też sformułowany pod adresem WSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym czy przepis art. 141 § 4 ppsa może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu, decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Tego rodzaju zarzuty nie zostały sformułowane. Kontrolowany wyrok zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że możliwa jest jego kontrola instancyjna, a Skarżący skutecznie wdał się w spór. Skarżący podnosząc w skardze kasacyjnej, że WSA nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 25 i niezbyt szczegółowo odniósł do art. 26 ustawy o wyrobach budowlanych nie wyjaśnił jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut wydania postanowienia w przedmiocie kosztów badań z naruszeniem przepisów o właściwości, a z czym nie zgadzał się WSA, wyrok oddalający skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia podlegał uchyleniu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły nadto podstawy do zastosowania art. 188 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skład orzekający podziela pogląd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając charakter postępowania kasacyjnego - może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VII; WKP 2018). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę Skarżących, uznając że jest ona zasadna, co skutkowało uchyleniem - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa - postanowień wydanych w tej sprawie przez GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z [...] listopada 2015 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GINB na rzecz Skarżącego Z. D. 680 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego za sporządzenie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sytuacji gdy pełnomocnik ten nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (480 zł). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od GINB solidarnie na rzecz obu Skarżących zwrot kosztów postępowania przed WSA w postaci równowartości wpisu sądowego od skargi (200 zł).