Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 138/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu), spółka pod firmą: [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy I. o wydanie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [...], obręb M., gmina I.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] Wójt Gminy I. odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p." Organ stwierdził, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną. W wyniku analizy urbanistycznej terenu, stwierdzono, że nie istnieje w obszarze analizowanym zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia.

[...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 6 i 8 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a."

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował przepisy u.p.z.p. uznając, że planowana inwestycja nie podlega wyłączeniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto Spółka wskazała, że Wójt Gminy I. w dniu [...] kwietnia 2021 r., ustalił dla tej samej działki nr [...] warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 3MW, stosując wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czym naruszył zasadę zaufania określoną w art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, że na terenie lokalizacji planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i wskazał, że brak spełnienia choćby jednego z warunków określonych w powyższym przepisie uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy dodał, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Organ II instancji wyjaśnił, że planowana przez Spółkę inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w powołanym art. 2 pkt 13 i przytoczył treść wskazanego przepisu. Stwierdził, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ przytoczył treść powyższych przepisów. Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Kolegium wyjaśniło, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873) z dniem 30 października 2021 r. Niemniej zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej "Do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym." Stąd stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (w dotychczasowym brzmieniu), "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie." Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja istotnie przekracza 1000 kW (3MW = 3000 kW).

Organ odwoławczy powołał się na art. 15 ust. 3a u.p.z.p. stwierdzając, że ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z powyższego wynika, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Na poparcie stanowiska Kolegium powołało wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 794/16), w którym Sąd podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Zdaniem organu odwoławczego, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. W ww. wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem), zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17). Kolegium odwołało się również do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, w którym przytoczono uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656). Rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Kolegium dodało, że część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło, że stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię: odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Kolegium podzieliło także oceny prawne wyrażone w tym ostatnim z powołanych wyroków, że - oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych i wiązanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Zdaniem organu odwoławczego, regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Zdaniem Kolegium, lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Kolegium, w oparciu o ustalenia organu I instancji stwierdziło, że na terenie objętym analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy występuje jedynie zabudowa inna niemieszkalna (stacja ujęcia i uzdatniania wody w T). W obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa potwierdzająca kontynuację funkcji oraz umożliwiająca ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Część działki nr [...] stanowi grunty orne -Rlllb (powierzchnia [...] ha), podlegające ochronie. Organ odwoławczy powołał się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) i podał , że Spółka wskazała teren przeznaczony pod inwestycje jako cześć działki, z pominięciem obszaru sklasyfikowanego jako Rlllb. Zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę.

W ocenie Kolegium, analiza przepisów art. 61 ust. 1 posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" może być część działki. Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana. W ocenie Kolegium, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar , wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Zdaniem organu odwoławczego przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 4 u.p.z.p. należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego."

Skarżąca - [...] Sp. z o.o. w B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] .12.2021 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] .10.2021 r. znak [...] . W skardze zarzucono naruszenie:

a) art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] .10.2021 r. znak [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 3, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r., pełnomocnik nie zgodził się z organem II instancji, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o energii przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Zdaniem pełnomocnika, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosków, że przepis ten, w zakresie w jakim odnosi się do instalacji OZE, dotyczy każdej farmy fotowoltaicznej, bez względu na jej moc. Stanowisko pełnomocnik poparł wykładnią literalną. Wykluczył sięgnięcie do wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej przy ustalaniu sposobu rozumienia instalacji OZE w art. 61 ust. 3. Dopuścił ich zastosowanie jedynie dla potwierdzenia wyników wykładni językowej. Pełnomocnik uważa, że niedopuszczalne jest ograniczenie prawa własności dokonywane przez organy i sądy w drodze wykładni art. 61 ust. 3 ustawy oraz, że art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych. Niewyznaczenie w studium, a następnie w planie miejscowym obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a nie oznacza, że na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych - stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem SKO, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.

Zdaniem autora skargi, nie może być tak, że z jednej strony każda farma fotowoltaiczna będzie uznawana za urządzenie techniczne (co wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jednocześnie tylko instalacje OZE o mocy wskazanej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. będą uznawane za instalacje OZE w rozumieniu art. 61 ust. 3 tej ustawy. Utrzymanie wewnętrznej spójności art. 61 ust. 3 wymaga ujednolicenia sposobu rozumienia instalacji OZE - zarówno w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii, jak i w kontekście zaliczenia ich do urządzeń technicznych.

Strona skarżąca nie zgodziła się z zaliczeniem farmy fotowoltaicznej do zabudowy przemysłowej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Nawet gdyby przyjąć, że farmy fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń technicznych bądź instalacji OZE, to nie jest to jeszcze równoznaczne z tym, że farma fotowoltaiczna jest zabudową przemysłową. Z kolei ustalenie, że farma fotowoltaiczna jest zabudową przemysłową, nie wyklucza możliwości zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy.

W ocenie strony skarżącej, przedstawiona w skardze wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powoduje, że bez znaczenia pozostają warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma znaczenia to, czy na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca ustalić kontynuację funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącego, nie do utrzymania jest dalej funkcjonujący w orzecznictwie nurt (za którym opowiada się SKO uznając ten nurt za aktualny) o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Nowsze orzecznictwo, w tym NSA w szeregu ostatnich orzeczeń, opowiada się za dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Pełnomocnik wskazał, że ustawą z 17.09.2021 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) wprowadzony został art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, zgodnie z którym - w zw. z art. 64 ust. 1 - wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Tą samą nowelizacją dodany został również art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który nie pozostawia już żadnych wątpliwości co do tego, że terenem w rozumieniu ww. ustawy jest również część działki. Zgodnie z obowiązującymi w chwili złożenia wniosku przepisami, jak i w zgodzie z obecnie obowiązującym art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, wniosek złożony w niniejszej sprawie zawierał określone i zaznaczone graficznie granice terenu objętego wnioskiem, z pominięciem obszaru sklasyfikowanego jako Rlllb. Ani organ I instancji ani SKO nie uznały przy tym, że wniosek dotknięty jest brakami formalnymi w tym zakresie, które wymagałyby uzupełnienia.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 3 MW.

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - powoływanej dalej jak jako "u.p.z.p."

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3MW na terenie, na którym obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy I. (Uchwała Rady Gminy I. z [...] maja 2016 r. Nr [...] nr [...] z [...] grudnia 2015 r.) – dalej jako: "Studium", nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Z kolei Wójt Gminy I. stwierdził, że nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie. W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610)- dalej jako: "o.z.e."

W ocenie Sądu, inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e.

Sądowi znane są dwie przeciwstawne linie orzecznicze w przedmiocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, oparte na zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Pierwsza linia orzecznicza związana jest ze stanowiskiem, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22). Powyższy pogląd reprezentowany przez stronę skarżącą, oparty na wykładni językowej, pozostaje w opozycji do stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji.

Druga linia orzecznicza związana jest ze stanowiskiem, że przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Zwolennicy powyższego poglądu odwołują do się treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., uważając, że wyznaczenie na obszarze gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł powiązane jest ściśle i ma istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przy zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium.

W przypadku braku odpowiedniej regulacji w studium o rozmieszczeniu na danym terenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie dopuszcza się dwie możliwości. Jeden z poglądów oparty został na stanowisku, że nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r. II SA/Gd 629/21). Z kolei drugi z poglądów dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym badaniu zasad dobrego sąsiedztwa (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę uwzględnił bezsporne okoliczności stanu fatycznego:

- wniosek dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a więc przedsięwzięcia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e.,

- dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- na obszarze gminy w studium nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd nie uważa za prawidłowe oparcie się wyłącznie na wykładni językowej przy zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Opowiada się w przedmiotowej sprawie za zastosowaniem wykładni systemowej i funkcjonalnej i poparciu ich wykładnią celowościową. Za prawidłowe Sąd uznaje odwołanie się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wyznaczenie na obszarze gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł powiązane jest ściśle i ma istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przy zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium.

W przypadku braku odpowiedniej regulacji w studium o rozmieszczeniu na danym terenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle.

Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że ustawodawcy chodziło wyłącznie przy zastosowaniu ograniczenia o instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z definicją ustawową wyrażoną w powyższym przepisie instalacja odnawialnego źródła energii, to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

-a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Powyższa definicja legalna odnawialnego źródła energii nie budzi wątpliwości. Przepis nie wprowadza żadnych kryteriów dotyczących mocy odnawialnych źródeł energii, ale już definicje, wyrażone art. 2 pkt 18 i pkt 19 , wprowadzają podział odnawialnych źródeł energii uzależniony od parametrów technicznych, w tym ich mocy.

Zgodnie z art. 2 pkt 18 o.z.e. (przepis zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 września 2021r. - Dz.U.2021.1873, zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r.) przez małą instalację należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 50 kW i nie większej niż 1 MW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu większej niż 150 kW i mniejszej niż 3 MW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest większa niż 50 kW i nie większa niż 1 MW. Po myśli art. 2 pkt 19 o.z.e. przez mikroinstalację należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (pkt 19). Wobec powyższego, mimo że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do ogólnej definicji art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, to nie można przy definiowaniu pojęcia odnawialnego źródła energii spocząć na przepisie ogólnym, bez zastosowania wprowadzonych przez ustawodawcę pojęć szczegółowych – małej instalacji i mikroinstalacji. Z powyższego względu nieprawidłowe jest oparcie się przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. na wykładni językowej i ograniczenie się do ogólnej definicji odnawialnego źródła energii wyrażonej w art. 2 pkt 13 o.z.e.

Skład Sądu nie podziela zatem stanowiska strony skarżącej o zastosowaniu językowego pojęcia tekstu. Literalne znaczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, bezpośrednio art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 3 jest niejednoznaczny przy definicjach szczególnych wyrażonych w art. 2 pkt 18 i pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Należy zauważyć, że pojęcie małej instalacji zostało poddane zabiegom legislacyjnym. Art. 2 pkt 18 o.z.e. zmieniony został przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 września 2021r. -Dz.U.2021.1873, zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r.). Kolejna zmiana powyższego przepisu miała miejsce poprzez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1873) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r. W ustawie zmieniającej art. 2 pkt 18 o.z.e., ustawie z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021, poz.1873), w art. 5 pkt 2 wprowadzono nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2a. Przepis ten otrzymał brzmienie: "2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922); 2) urządzeń innych niż wolnostojące."

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk projektu nr 1129), odzwierciedla cel, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu nowelizacji przepisów poświęconej odnawialnym źródłom energii. Zmiany zaproponowane w projekcie ustawy miały na celu ograniczenie obowiązków koncesyjnych dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji. Podano, że nastąpi to przez podniesienie górnego progu łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej lub mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu dla instalacji odnawialnego źródła energii, dalej "OZE", określonej w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610), zwanej dalej "ustawą", jako mała instalacja.

Celem ustawodawcy w zakresie odnawialnych źródeł energii było określenie parametrów małych instalacji, aby doprowadzić do szerszego dostępu fotowoltaiki na istniejących obiektach budowlanych. W projekcie odniesiono się do art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie".

Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. W projekcie podkreślono, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Celem przedmiotowej interwencji regulacyjnej było, zgodnie z uzasadnieniem projektu: "(...) podniesienie granicy 100 kW, zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do 500 kW dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V i VI, VIz i nieużytkach, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r. poz. 2052);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Propozycja wyłącza ww. ograniczenie dla urządzeń innych niż wolnostojące, do których zaliczają się między innymi najpopularniejsze urządzenia nadachowe, ale również droższe i bardziej zaawansowane technologicznie urządzenia fotowoltaiczne zintegrowane z budynkiem (BIPV). Konsekwentnie do zaproponowanych zmian, celem uniknięcia niejasności interpretacyjnych, wprowadzono w art. 2 pkt 20a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję "urządzeń innych niż wolnostojące", określając, że są to urządzenia techniczne zamontowane na budynku (art. 5 pkt 1 ustawy zmieniającej)".

W związku z powyższymi zmianami w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dopuszczono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, z tym że rozmieszczenie to związano ustaleniem w studium. Wyłączono z powyższego wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz urządzeń innych niż wolnostojące.

W ocenie Sądu, wykładnia językowa nie daje zatem jednoznacznych i przesądzających rezultatów w zakresie interpretacji pojęcia odnawialnych źródeł energii, użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z tego względu zachodzi konieczność odwołania się do wykładni systemowej, a także celowościowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę również jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Wykładnia systemowa wyprowadzona z norm zawartych w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w związku z art. 2 punkty 13, 18 ustawy o.z.e. prowadzi do wniosku, że pojęcie odnawialnych źródeł energii użyte w art. 61 ust. 3 należy utożsamiać z instalacjami o małej mocy, wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy , zainstalowanej nie większej niż 500 kW, a na gruntach rolnych, stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, nie większej niż 1000 kW .

Planowana przez spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 3 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną przekracza moc 1000kW. Brak rozmieszczenia inwestycji o tej mocy w studium wyklucza pozytywne rozparzenie wniosku przy braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, parametry kW instalacji mają kluczowe znaczenie, ponieważ analiza celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu mocy instalacji i jej zwiększeniu, prowadzi do wniosku, że brak jest racjonalnych argumentów dla przyjęcia, że w sytuacji przewidzianej w ust. 2 pkt 13 chodziło o wprowadzenie na szeroka skalę odnawialnych źródeł energii o dużej mocy na poziomie przedsiębiorstwa, czyli farm fotowoltaicznych. Sąd uważa, że również wykładnia celowościowa w rozpoznawanej sprawie ma pierwszeństwo przed wykładnią językową. Stanowisko to zapewni ład przestrzenny.

Dla uchwycenia istoty problemu niniejszej sprawy ważna okazuje się również wykładnia systemowa, która powoduje, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okazuje się wątpliwy w konfrontacji z innymi przepisami lub celami regulacji. Aby ustalić ten sens można odwołać się do kontekstu językowego, systemowego i funkcjonalnego interpretowanego przepisu zgodnie z przyjętymi w judykaturze dyrektywami wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10 i z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11, postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2005/5/37; oraz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i nast.; L. Morawski. Zasady wykładni prawa. Toruń 2006, s. 87 i nast.).

Wniosku o zgodności wykładni językowej z pozostałymi, wymienionymi powyżej wykładniami nie można wyprowadzić przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ale powiązany jest również z przepisami, art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Rozmieszczenie instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Sąd w oparciu o powyższe przepisy wywodzi, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojącymi urządzeniami fotowoltaicznymi o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach, niezależnie od tego, czy obszar ten objęty będzie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i , czy w związku z tym wydawana będzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obu przypadkach, tj. w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku gdy w związku z jego brakiem wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, zasadnicze znaczenie ma wynikająca z władztwa planistycznego wola gminy znajdująca wyraz w postanowieniach studium.

Sąd stoi na stanowisku, że rezultat wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien jednak przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

Odnośnie zwolnienia z zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., Skład Sądu podziela stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, wskazując, że zwolnienie to nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. Instalacje fotowoltaiczne natomiast ulokowane na terenie upraw rolnych z reguły będą wprowadzać nowy sposób zagospodarowania terenu. Tym bardziej zatem, w ocenie Sądu, ze względu na wpływ tych urządzeń na zmianę dotychczasowej funkcji terenu, stosowanie tego wyjątku nie może być oderwane od zasad kształtowania ładu przestrzennego w gminie, jedną z których jest pozostawienie gminie decyzji co do obszarów, na których przewiduje rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż przewidziana w ustawie.

Obowiązek wyznaczenia przez gminę w studium obszarów, na których przewidywane jest rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wynika z faktu, że uchwalenie przez gminę studium jest obligatoryjne, natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne. Z tym zatem faktem, tj. obligatoryjnością wyznaczenia takich obszarów przez gminę, wiązać należy obowiązek wskazania ich w studium, a nie z wewnętrznym (niewiążącym przy wydawaniu decyzji) charakterem studium. Mimo zatem, że studium ma charakter wewnętrzny, skierowany do gminy, należy przyjąć, że ze względu na istotne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie, wola gminy dotycząca wyznaczenia obszarów, na których takie inwestycje mogą być rozmieszczane, wyrażona w studium, ma charakter wiążący niezależnie od tego, czy gmina zdecyduje się na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy nie. Brak regulacji w studium skutkuje niemożliwością uwzględnienie inwestycji w planie miejscowym i tym bardziej w decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenie to nie będzie dotyczyło małych instalacji. Trudno zgodzić się z wykładnią, która by decyzyjną rolę gminy w tym zakresie relatywizowała przyznając jej decydujące znaczenie w przypadku realizowania inwestycji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający postanowienia studium i pozbawiając ją jakiegokolwiek znaczenia w przypadku realizowania inwestycji w drodze decyzji. Gdyby taka była wola ustawodawcy, wprowadziłby obowiązek wyznaczenia takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednak przewidział ten obowiązek dla postanowień w studium, uznać należy, że są one wiążące niezależnie od tego, czy warunki zabudowy będą ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy w decyzji.

Odpowiadając na zarzut, że wobec instalacji fotowoltaicznej niewłaściwe jest uznanie, że musi ona spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w tym względzie, co zostało wykazane powyżej.

Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że brak rozmieszczenia instalacji objętej wnioskiem w studium skutkuje tym, że rozważania na temat stanowiska dotyczącego spełnienia zasad dobrego sąsiedztwa są zbędne.

Podobnie bez wpływu na rozstrzygniecie pozostaje kwestia dotycząca lokalizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej, skoro z powodu braku rozmieszczenia inwestycji w Studium należało odmówić udzielenia warunków zabudowy.

Strona skarżąca nie zgodziła się z zaliczeniem farmy fotowoltaicznej do zabudowy przemysłowej na podstawie art. § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839). Przywołany przepis stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczana jest zabudowa przemysłowa, w tym zabudowana systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W ocenie Sądu, obiekty fotowoltaiczne będą stanowiły zabudowę przemysłową po spełnieniu przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 54 ww. rozporządzenia. Decydować będą w tej kwestii parametry powierzchni zabudowy. Powyższe tym bardziej przekonuje, że mała instalacja (art. 2 pkt 18 o.z.e.), czy mikroinstalacja (art. 2 pkt 19 o.z.e.) wpisują się w pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią odnawialne źródła energii wymienione w art. 2 pkt 13 o.z.e. Innymi słowy ustawodawcy chodziło o zapewnienie infrastruktury technicznej, stanowiącej również odnawialne źródła energii, jako zaopatrzenie w energię słoneczną obiektów budowlanych jak np.: domy jednorodzinne, bloki, zakłady pracy, gospodarstwa rolne. Wówczas dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie bada się zasad dobrego sąsiedztwa, bo nie ma takiej potrzeby. Instalacje te stanowią uzupełnienie infrastruktury technicznej istniejących obiektów, tak jak kanalizacja, gaz, energia. W tych przypadkach art. 61 ust. 3 wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 i 2. Nie bada się wówczas "zasad dobrego sąsiedztwa" dla samych instalacji odnawialnych źródeł energii, ponieważ jest to instalacja towarzysząca obiektom głównym, np. blok, dom jednorodzinny, zabudowa zagrodowa. Natomiast nowe, wolnostojące farmy fotowoltaiczne, o mocy jak w rozpoznawanej sprawie - 3MW, są samodzielnymi obiektami budowlanymi, których lokalizacja powinna zostać wskazana w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.