Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 586/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1797/17 w sprawie ze skargi D. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. D. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/17 oddalił skargę D. D. a (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że [...] lutego 2017 r. z Prokuratury Rejonowej w [...] wpłynęły akta postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...] w sprawie doprowadzenia A. W. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem o wartości [...] zł, przez wyzyskanie niezdolności do należytego pojmowania działania, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. z poleceniem przeprowadzenia śledztwa. Z zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa złożonego w imieniu A. W. wynika, że na jego szkodę działania podejmować mieli przedstawiciele "[...] " Sp. z o.o. w [...], w imieniu której miał działać J. Z. oraz skarżący.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Jednocześnie, pismem z 6 czerwca 2017 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego z uwagi na ważny interes służby.

Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] , pismem z [...] czerwca 2018 r., poinformował, że Zarząd wyraża zgodę na przedmiotowe zwolnienie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...] z [...] czerwca 2017 r., na mocy którego zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że skarżący zatracił poczucie absolutnego charakteru norm moralnych, co jest sprzeczne z interesem formacji, w której służy, a zabiegającej o prestiż w społeczeństwie. Samo podejrzenie, że brał on udział w działalności firmy balansującej na granicy prawa, której nie sposób uznać za uczciwą, dyskwalifikuje go jako funkcjonariusza, który ma stać na straży prawa, a w szczególności inicjować i organizować działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, a także ścigać sprawców takich czynów. Podejrzenie uczestnictwa w działalności o znamionach oszustwa sprawia, iż nie tylko traci on przymioty niezbędne do wykonywania zawodu, lecz także naraża na uszczerbek autorytet całej formacji.

[...] czerwca 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęły następujące wnioski i żądania skarżącego:

- wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] za sygn. akt [...];

- wniosek o wyłączenie ze sprawy osoby prowadzącej postępowanie;

- wniosek o przesłuchanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...];

- wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków M. S., J. Z. i M. S. na okoliczność bezzasadności twierdzeń zamieszczonych w toczącym się postępowaniu dotyczącym jego rzekomego udziału w sprawie oraz dowodu z dokumentów, tj. oryginałów zeznań M. S., A. W., zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa złożonego przez A. W. oraz innych dokumentów mogących stanowić dowód w sprawie, odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego spółki [...] sp. z o.o. na okoliczność kiedy był wspólnikiem tej spółki;

- pismo, w którym skarżący oświadczył, że całkowicie bezpodstawne i bezzasadne są stwierdzenia dotyczące jego udziału w przedmiotowych czynach, oświadczenia stanowiące podstawę niniejszego postępowania, twierdzenia M. S. są nieprawdziwe, gdyż nie oszukał i nie wykorzystał czy też nie dopuścił się innych czynów prawem zabronionych wobec M. S., jak i innych osób, a także, że nie był udziałowcem spółki w czasie, kiedy M. S. był prezesem spółki.

21 czerwca 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania wobec złożonego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez M. S. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...] wskutek złożonego przez niego zawiadomienia o popełnieniu przez M. S. przestępstw stypizowanych w przepisach art. 212 i art. 233 § 1 oraz art. 234 k.k., a także przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia, które załączył.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował skarżącego, że powyższe wnioski zostaną bez rozpoznania ze względu na wydanie [...] czerwca 2017 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...] o zwolnieniu go ze służby w Policji, a tym samym zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

10 lipca 2017 r., skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi postępowanie przygotowawcze w związku z zawiadomieniem pełnomocnika A. W. z [...] stycznia 2017 r. o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na wprowadzeniu w okresie od [...] września 2013 r. do [...] marca 2015 r. w [...] w błąd A. W., w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez działających wspólnie i w porozumieniu M. S. i J. Z, przez powołanie na funkcję prezesa zarządu spółki "[...]" sp. z o.o. w [...] (obecnie firma działa pod nazwą "[...]"), co skutkowało odpowiedzialnością za długi spółki majątkiem osobistym pokrzywdzonego, a następnie przez oświadczenie o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c. w związku z przystąpieniem do długu spółki "[...]" sp. z o.o. do kwoty [...] zł wobec wierzyciela spółki [...] sp. z o.o. w K., a także przez zawarcie [...] marca 2015 r. umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], w celu zwolnienia z części długu wobec [...] sp. z o.o., czym działano na szkodę A. W., który niekorzystnie rozporządził własnym mieniem na skutek wyzyskania błędu lub braku zdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania, przyjmując na siebie zobowiązania spółki "[...]" sp. z o.o. oraz przenosząc prawo własności lokalu mieszkalnego na rzecz [...] sp. z o.o. w K., czym działano na szkodę A. W. w kwocie szkody nie mniejszej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Z uzasadnienia zawiadomienia wynika, że sierż. szt. J. Z. (określany jako prezes spółki "[...]" sp. z o.o.) jest wskazywany jako osoba, która wysunęła wobec A. W. propozycję objęcia funkcji prezesa tejże spółki, a także jako osoba, która przekazywała A. W. wsparcie finansowe za podjęcie się formalnego realizowania czynności prezesa spółki.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta ma znaczenie o tyle, że M. S., przesłuchany [...] marca 2016 r. w Komendzie Miejskiej Policji w [...] do sprawy o sygn. akt [...] zeznał m.in.: "Ja byłem prezesem spółki [...] sp. z o.o. w [...]. Prezesem tej firmy byłem od połowy stycznia 2013 roku do lipca 2013 roku kiedy to złożyłem rezygnację. (...) Prezesem tej spółki zostałem w ten sposób, że znajomy mnie o to poprosił (...). On poprosił mnie o to mówiąc, że później znajdą sobie prezesa. (...) Ja miałem być tylko takim prezesem na papierze (...). Mówili, że nic się nie dzieje i że nic nie będzie, czyli że nie będzie żadnych konsekwencji z tego tytułu, gdy ja będę prezesem. Zawierzyłem im. J. Z. nie znałem wcześniej, tak jak i jego ojca E. Z. i D. D. (...) Jakieś dwa miesiące po tym jak zostałem tym prezesem dowiedziałem się, że J. Z. i D. D. są policjantami. (...) Natomiast ponoszę konsekwencje tego, że byłem tym prezesem "na papierze", bo Hurtownia [...] z [...] założyła sprawę w Sądzie Gospodarczym w [...] odnośnie braku zapłaty za towar na kwotę ponad [...] zł. Zeznawałem tam w sądzie, że ja byłem tylko takim "prezesem na papierze", ale musze spłacać to zadłużenie i komornik co miesiąc zabiera z moich poborów po około [...] zł miesięcznie. Zostałem wykorzystany, oszukany i czuję się pokrzywdzony przez udziałowców tej spółki, tj. J. Z. i D. D. i innych udziałowców, gdyż to udziałowcy wiedzą jaki jest stan spółki i wszelkie wpływy. Ja nie miałem dostępu do żadnych kont bankowych, a oni zapewniali, że kondycja spółki jest dobra. (...) Czuję się wręcz wykorzystany w tym wypadku przez wyżej wymienionych, którzy w podobny sposób wykorzystali również Pana A. W. i on również został "prezesem na papierze". On tym prezesem był zaraz po mnie w tej firmie [...] sp. z o.o., która później została przekształcona na firmę "[...]" w [...]".

Kolejnym aspektem sprawy są publikowane w Internecie (na portalu [...].pl) opinie m.in. o "[...]" sp. z o.o. jako o podmiocie niezawierającym umów z zatrudnianym personelem i niewypłacającym wynagrodzeń w terminie. Nie budzi zaś wątpliwości, że skarżący był w latach 2012-2013 udziałowcem tego podmiotu, następnie zaś udziałowcem "[...]", na co wskazywał m.in. w swoich oświadczeniach majątkowych.

Organ wskazał też na notatkę służbową policjanta Zespołu Skarg i Wniosków Dyscyplinarnych oraz BHP Komendy Miejskiej Policji w [...] z [...] września 2011 r. w której podano, że [...] września 2011 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] zgłosiła się A. K., oświadczając, że powadzi firmę "[...]", a w ramach prowadzonej działalności opracowała biznesplan dla firmy "[...]". Zamówienie na sporządzenie biznesplanu złożył pełnomocnik tej firmy - skarżący. W marcu 2011 r. A. K. przekazała do Polskiej Fundacji Przedsiębiorczości biznesplan wraz z wnioskiem w imieniu firmy "[...]" o uzyskanie środków pożyczkowych z Regionalnego Funduszu Pożyczkowego "[...]" Oddział w [...]. Wnioskodawcami byli M. Z. i P. H., a poręczycielami pożyczki skarżący i J. Z. A. K. z tytułu wynagrodzenia za świadczenie usług pośrednictwa finansowego wystawiła zleceniodawcom rachunek nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. na kwotę brutto [...] zł, rachunek ten jednak został jej zwrócony bez uiszczenia należności. Mimo wysłania przez nią wezwania do zapłaty z [...] maja 2011 r. należność nie została w dalszym ciągu uregulowana.

Komendant Główny Policji stanął na stanowisku, że skoro służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do wykonywania obowiązków służbowych. Zdaniem organu odwoławczego, każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z powyższego sprawę, albowiem składa ślubowanie, podczas którego zobowiązuje się m.in. do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Organ odwoławczy wskazał, że nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz konieczność budowania związanego z działalnością Policji zaufania społecznego. W ocenie organu odwoławczego, nałożenie owych obowiązków służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerowanie w sferę wolności i praw obywatelskich. Dlatego też funkcjonariusz Policji powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien on unikać wszelkich sytuacji w służbie i poza służbą, które godziłyby w dobre imię Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie chciał dopuścił do sytuacji, w której opinia społeczna utwierdziłaby się w przekonaniu, że osoba będąca policjantem może być wskazywana jako wykorzystująca i oszukująca. Zdaniem organu odwoławczego, brak reakcji przełożonych policjanta w tej sytuacji pozbawiłby Policję, jako formację, wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynął demoralizująco na innych policjantów. W ocenie Komendanta, zachowanie, którego dopuścił się skarżący, skutkuje negatywnym odbiorem społecznym, co sprawia, iż niewątpliwie utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji, jako formacji służącej społeczeństwu. Ponadto pozostawienie skarżącego w służbie mogłoby wpłynąć demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także nie pozostawać bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych przez jednostkę organizacyjną, w której pełnił dotychczas służbę.

Organ odwoławczy za niesłuszny uznał zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec odmówienia przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], M. S., J. Z. i M. S., bowiem organ pierwszej instancji odmówił jedynie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania M. S. i przekonująco to uzasadnił. Wniosek o przesłuchanie pozostałych wymienionych osób wpłynął do organu prowadzącego postępowanie już po wydaniu przez niego decyzji, a zatem nie mógł zostać uwzględniony, o czym skarżący został poinformowany. Niezależnie od tego Komendant wskazał, że w aktach postępowania znajduje się protokół przesłuchania M. S., zaś ponowne jego przesłuchiwanie jest niecelowe. Podobnie sprawa ma się z przesłuchaniem J. Z., osoby również wskazywanej jako powiązana z działalnością spółki [...] i innych. Za niezrozumiałe natomiast organ uznał przesłuchiwanie piastuna organu na okoliczność sposobu prowadzenia niniejszego postępowania.

Zdaniem organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, który wpłynął już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, że przedmiot sprawy karnej nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji a wynikiem sprawy karnej, w tym zainicjowanej przez niego. Jednocześnie przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na żądanie strony, zatem nie posiada ona uprawnienia do skutecznego wnoszenia o zawieszenie postępowania administracyjnego w myśl art. 98 § 1 k.p.a.

Za niezasadny nadto organ uznał zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie wobec niewystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z zasadą domniemania niewinności, zauważył, iż art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego.

Konkludując podał, że nie jest celem postępowania ustalanie sposobu wpływania udziałowców na zarząd kierujący daną spółką, lecz ustalenie czy udział skarżącego w opisywanych sprawach wpłynął na jego nieposzlakowaną opinię.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy, wydając sporne rozkazy personalne, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób prawidłowy wyjaśniły, dlaczego zachodzi przesłanka do zwolnienia skarżącego z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W konsekwencji Sąd uznał, że organy Policji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Sąd podał, że rolą organu Policji - wydającego rozstrzygnięcie w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - jest jednoznaczne wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota spornego rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie naruszałoby jej ważny interes. Zwrócił nadto uwagę, że skoro decyzja administracyjna podejmowana na omawianej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, to oznacza to, że sądowoadministracyjna kontrola takiego rozstrzygnięcia jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest on natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy.

Sąd podał, że z ustaleń faktycznych sprawy, prawidłowo ustalonych przez organy Policji, wyłania się obraz skarżącego, działającego na szkodę osób trzecich, doprowadzając do niekorzystnego rozporządzania mieniem o wartości [...] zł. Zdaniem Sądu, taka postawa skarżącego, jednoznacznie wskazuje na zasadność rozstrzygnięć organów Policji. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż zachowanie skarżącego, który brał udział w działalności firmy balansującej na granicy prawa i niewywiązującej się ze swoich zobowiązań wobec pracowników i kontrahentów, której nie sposób uznać za uczciwą, stanowi podstawę do przyjęcia, że został niewątpliwie naruszony ważny interes służby.

Należy stwierdzić, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, szczegółowo wykazały, z jakich dokładnie przyczyn nie jest możliwe dalsze jego pozostawienie w służbie. Organy te trafnie przede wszystkim zwróciły uwagę na specyficzny status Policji, podkreślając, że jest ona formacją, która ma służyć społeczeństwu, i która przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rodzaj i zakres zadań powierzonych tej formacji wymaga, aby służbę w niej pełnili wyłącznie funkcjonariusze o nieposzlakowanej opinii, wolni od jakichkolwiek podejrzeń o łamanie prawa. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. W ocenie Sądu, każdy, kto decyduje się na podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę, tym bardziej, że wstępując do tej służby, składa ślubowanie, w którym zobowiązuje się m.in. strzec godności i dobrego imienia służby. W tej sytuacji, oczywistym jest, że przełożeni nie mogą tolerować w szeregach Policji policjantów, których postawa mogłaby podważyć autorytet organów państwa i macierzystej formacji, a także narazić Policję na utratę zaufania do jej funkcjonariuszy.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny z [...] sierpnia 2017 r., nie uchybił normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, przez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne rozkazu personalnego, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Komendant Główny Policji nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego - w świetle ww. przepisu - interes indywidualny skarżącego nie jest na tyle znaczący, aby dać podstawę do ograniczenia wskazanego przez ten organ ważnego interesu społecznego.

Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylnie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez oddalenie złożonej skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ujawnionych w sprawie wątpliwości, a co za tym idzie brak zgromadzenia przez organ administracyjny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, tj. nieuwzględnienie dowodu z zeznań świadków J. C., M. S., J. Z. i M. S. oraz dowodu z dokumentów: oryginałów zeznań M. S., A. W., zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa złożonego przez A. W., odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego [...] sp. z o.o., co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania z zachowaniem bezstronności i obiektywizmu oraz brakiem wszechstronnego rozpoznania sprawy i w rezultacie przekroczenia granic uznania administracyjnego,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie złożonej przez stronę skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a co za tym idzie nie powinna ona się ostać w porządku prawnym,

art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie złożonej skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji mimo nieprawidłowego zaniechania zastosowania przez organ administracyjny art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. i braku zawieszenia toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania, mimo złożonego przeciwko M. S. zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa, które to postępowanie ma istotne znaczenie dla toczącego się postępowania przeciwko skarżącemu i uzasadniało obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie wydalenia skarżącego ze służby,

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne wielokrotne wskazywanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jakoby wyrok ten dotyczył "skarżącego K.G.", podczas gdy skarżącym w niniejszej sprawie jest D. D.. Uzasadnienie wyroku budzi zatem wątpliwości co do prawidłowości ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz czy uzasadnienie to dotyczy rzeczywiście skarżącego oraz jego sytuacji faktycznej,

przy czym tak wskazane naruszenia przepisów postępowania z uwagi na ich ciężar gatunkowy miały istotny wpływ na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie i winny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególne przesłanki, tj. ważny interes służby, które przemawiają za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do uznania, iż ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przedmiotowej normie prawnej uzasadniając konieczność zwolnienia skarżącego ze służby, jako że w niniejszej sprawie organ administracji w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazał jakoby dalsza służba skarżącego naruszać będzie jej dobro, a zawieszenie w czynnościach służbowych nie ochroni tego dobra w sposób dostateczny, a co więcej z uwagi na bezzasadne uznanie, iż skarżący brał udział w działaniu mającym na celu rozporządzenie przez osobę trzecią mieniem o wartości [...] zł, podczas gdy w sprawie nie poczyniono takich ustaleń, a w okresie kiedy rzekomo [...] Spółka sp. z o.o. doprowadziła do powyższego skarżący nie posiadał żadnych powiązań ze spółką, a tym samym nie doszło do naruszenia nieposzlakowanej opinii skarżącego,

art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie i nie zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych, a co za tym idzie zwolnienie skarżącego ze służby, podczas gdy wobec niego powinna być zastosowana co najwyżej instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt [...] ,

art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 k.p.k., przez naruszenie zasady domniemania niewinności oraz oddalenie skargi na rozkaz personalny utrzymujący w mocy decyzję o wydaleniu skarżącego ze służby, podczas gdy przedmioty rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów prawa oraz w oparciu wyłącznie o podejrzenie prowadzenia przez skarżącego działań niezgodnych z prawem, a w sprawie nie wydano prawomocnego orzeczenia stwierdzającego popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celów wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie. W ocenie organu podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, bowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a Komendant Główny Policji wydając rozkaz personalny z [...] sierpnia 2017 r. nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia, determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznać należy, że nie mógł on stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem wszystkie powyższe elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Wprawdzie, jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, w jego treści znajdują się uchybienia, które nie powinny mieć miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji mylnie wskazał m.in. imię i nazwisko skarżącego, jednakże całokształt wskazywanych okoliczności sprawy, pozwala na przyjęcie, że stanowiło to jedynie omyłkę, która pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala bowiem na przyjęcie, że powoływane w nim zdarzenia odnosiły się do osoby skarżącego, jak również na dokonanie oceny podstawy do zwolnienia go ze służby. Tym samym powyższy zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skutku takiego nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takie przepisy w powiązaniu z omawianymi przepisami nie zostały przywołane. Dlatego też powyższy zarzut nie mógł zostać rozpoznany.

Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowym zastosowaniu przez organ przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że niezrozumiałe jest, dlaczego skarżący kasacyjnie łączy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z oddaleniem skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. Podobnie czyni też w kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Ta niedokładność nie wpływa jednak na możliwość rozpoznania tych zarzutów.

W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, w wyniku czego nie dokonują oceny całokształtu materiału dowodowego.

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie może być uznana za niezgodną z prawem.

Mając na uwadze zastosowaną w niniejszej sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie zgromadzony, a następnie została dokonana jego ocena. Okolicznością, która skłoniła organy Policji do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, było ustalenie, iż skarżący był związany z [...] sp. z o.o. (obecnie spółka działa pod nazwą "[...]"), co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że działa ona na granicy prawa, jak również, iż nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wobec pracowników i kontrahentów. Spółka ta jest też negatywnie odbierana w opinii społecznej, co wynika m.in. z niepochlebnych komentarzy na portalu internetowym [...] .pl. W niniejszej sprawie organy dostatecznie wykazały, że skarżący miał powiązania z przedmiotową spółką. Fakt, iż w przeszłości skarżący był wspólnikiem ww. spółki i posiadał w niej udziały, świadczy bowiem o tym, że niewątpliwie był z nią związany. W kwestii natomiast łączenia go z działalnością osób reprezentujących [...] sp. z o.o., które doprowadziły osobę trzecią do niekorzystnego rozporządzenia własnym mieniem, zauważyć należy, że organy zgromadziły materiał dowodowy, z którego wynika, że skarżący był wspólnikiem do [...] listopada 2015 r. w [...] sp. z o.o., która tworzyła konsorcjum z [...] sp. z o.o.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż naruszenie ww. przepisów wynika z nieuwzględnienie dowodu z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego [...] sp. z o.o. Zwrócić należy uwagę, że Komendant Główny Policji dołączył do akt postępowania przedstawiony przez skarżącego pełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego ww. spółki i dokonał jego oceny. W wydanym przez siebie rozkazie personalnym wyjaśnił, że nie może mieć on kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem nie jest istotne, czy skarżący był wspólnikiem ww. spółki, w czasie w którym M. S. był jej prezesem. Zasadniczy wpływ miała bowiem okoliczność, iż [...] maja 2017 r. skarżący został wykreślony z KRS, zaś M. S. został w tym samym czasie wpisany jako prezes spółki.

Skarżący błędnie także wywodzi naruszenie w niniejszej sprawie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na pominięcie zeznań świadków J. C., M. S., J. Z. i M. S. oraz dowodu z dokumentów: oryginałów zeznań M. S., A. W., zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa złożonego przez A. W.

Podnieść należy, że organ pierwszej instancji odmówił jedynie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania M. S. Odnośnie zaś przesłuchania pozostałych wymienionych osób zauważyć należy, że w aktach postępowania znajduje się protokół przesłuchania M. S., oraz J. Z., tym samym niecelowym by było ponowne ich przesłuchanie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organy nie były zobowiązane do zebrania materiału, z którego wynikałoby, czy skarżący uczestniczył w popełnieniu przestępstwa czy też nie. Takie bowiem ustalenia – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – wymykają się spod kognicji organu. Przedmiotem postępowanie było ustalenie, czy zachowanie skarżącego oraz zdarzenia, z którymi był on powiązany wpływają na ważny interes służby oraz w jaki stopniu mu zagrażają. Tym samym dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia zeznania ww. osób, które były związane z działalnością ww. spółki. Odnosząc się natomiast do wniosku o przesłuchanie J. C. zgodzić należy się z Komendantem Głównym Policji, iż niezrozumiałe jest jakie mogłoby mieć ono znaczenie w niniejszej sprawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie wskazał takiego związku.

W konsekwencji uznać należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby przy wydawaniu decyzji organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.

Stosownie do treści art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie wskazuje się, że zależność, o której mowa w powyższym przepisie wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., I OSK 1304/17). W niniejszej sprawie okoliczność prowadzenia przeciwko M. S. postępowania karnego (zainicjonowanego przez skarżącego) nie może być uznane za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania przywołanego przez skarżącego kasacyjnie. Nie ma bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy ww. postępowaniami. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego w oparciu o ww. normę prawną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie mają również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zdefiniowano określenia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., II SA 426/99). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (por. wyrok NSA z 16 marca 1995 r., II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (por. wyroki NSA z: 3 września 1993 r., II SA 1645/93; 3 kwietnia 2000 r., II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Wedle art. 1 ust. 1 ww. ustawy Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Skarżący jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o to, że jest powiązany ze spółką nierzetelną, której działalność budzi poważne wątpliwości co do przestrzegania prawa. Sąd oraz organy Policji, dokonując zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie miały obowiązku dokonywać oceny czy w sprawie zostało udowodnione, że podejmował czy też mógł on podejmować działania w imieniu przedmiotowej spółki, które byłyby sprzeczne z prawem. Funkcjonariusz aby móc bowiem skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Podejrzenie skarżącego o związek ze spółką balansującą na granicy prawa może zaś nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji (tak jak w niniejszej sprawie). Zatem samo już podejrzenie o możliwości uczestniczenia skarżącego w działalności spółki, której aktywność budzi spore zastrzeżenia (także w oczach opinii społecznej, co wynika z komentarzy umieszczonych na portalu internetowym [...].pl, zawierających również bezpośrednie odniesienie się do osoby skarżącego), świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Zwrócić należy uwagę, że charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej zostały dostrzeżone przez organizację związkową, która z istoty swych statutowych celów działania broni interesów funkcjonariuszy Policji, lecz w tym przypadku nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był policjantem. Okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji nie można bowiem skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy.

W niniejszej sprawie nie jest także uprawione powołanie się na zasadę domniemania niewinności zawartą w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k.

Art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Stosownie zaś do treści art. 5 § 1 k.p.k. oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego (§ 2).

Zasada wyrażona w art. 42 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k. znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego. Tym samym nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem było ustalenie zasadności zwolnienia funkcjonariusza Policji z uwagi na ważny interes służby. Celem przedmiotowego postępowania nie było zbadanie, czy skarżący dopuścił się czynów zabronionych, ale czy jego zachowanie – w opinii społecznej – pozwala na jego pozostanie w służbie. Organ dokonywał oceny zachowania skarżącego pod kątem tego, czy w dalszym ciągu posiada on przymiot nieposzlakowanej opinii.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Wedle art. 39 ust. 1 ustawy o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.

Podstawą do wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza na podstawie art. 39 ustawy o Policji jest wszczęcie postępowania karnego wobec funkcjonariusza. Skoro w niniejszej sprawie podstawą zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie było wszczęcie postępowania karnego wobec skarżącego, a utrata przez niego nieposzlakowanej opinii, która uniemożliwia mu dalsze wykonywanie obowiązków służbowych, organy nie miały podstaw do zastosowania ww. przepisu. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że został on naruszony.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).