Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 266/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały poza częścią obejmującą § 2 co do słów "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego"; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt 1 wyroku do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

1. Rada Gminy G. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ") podjęła [...] sierpnia 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina G. Jako podstawę prawną uchwały wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U.

z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o."). W § 1 uchwały wskazano, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, określonej

w odrębnych przepisach, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin. W § 2 ustalono, że opłacie podlegają usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. W zapisie tym w punktach od 1 do 7 określono przykładowe usługi świadczone przez przedszkola wykraczające poza podstawę programową. W § 3 ustalono opłatę w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalanego zgodnie z odrębnymi przepisami, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu poza czas przekraczający realizację podstaw programowych, o których mowa w § 1 (ust. 1). Określono, że wysokość miesięcznej opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustala się jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 3 ust. 1, deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu w danym miesiącu (ust. 2). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (ust. 3). Z § 4 stwierdzono, że opłata, o której mowa w § 3, nie obejmuje kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych, w szczególności nauki języków obcych

i rytmiki. W § 5 uchwały określono, że opłatę wnosi się miesięcznie do dnia 10 danego miesiąca oraz że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym

po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. W § 6 stwierdzono, że zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń, o których mowa w § 2 i zasady wnoszenia opłat za te świadczenia oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka

w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. W § 7 stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy – Komisarz Rządowy w G.

z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie odpłatności za korzystanie z publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę G. W § 8 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi, a w § 9 uchwalono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.

2.1. Na powyższą uchwałę skargę złożył Prokurator Rejonowy w K., (dalej: "skarżący lub "Prokurator"). Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, autor skargi postawił zarzuty naruszenia:

1) art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty

i art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające

na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 5 ust. 1 uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz wskazaniu w § 3 ust. 3 zasad zaokrąglania opłat, co wskazuje na niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka;

2) art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.)

w związku z art. 88 Konstytucji, poprzez niezachowanie 14-dniowego okresu vacatio legis i przyznaniu uchwale z [...] sierpnia 2011 r. mocy obowiązującej z dniem 1 września 2011 r., co skutkowało obowiązywaniem aktu jeszcze przed jego promulgacją w dzienniku urzędowym, która nastąpiła 3 września 2011 r.;

3) art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego postawą podjęcia uchwały, wyrażające się w niesprecyzowaniu, jaka jest wysokość opłaty

w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.

2.2. Uzasadniając skargę jej autor rozwijając każdy z postawionych zarzutów między innymi wskazał, że w systemie prawa, w szczególności w ustawie oświatowej nie ma normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencje do określania terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz zasad ich zaokrąglania. Działanie takie stanowiłoby bowiem niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy pomiędzy rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka a dyrektorem przedszkola, co stanowi naruszenie zasady swobody umów wyrażonej w art. 3531 k.c. Także przyznane Radzie Gminy kompetencje,

o których mowa w § 2 i § 3 ust. 1 uchwały, są w ocenie autora skargi wadliwie realizowane, gdyż brak jest konkretyzacji rodzaju świadczeń, za które pobiera się opłatę. Nie wskazano nadto wysokości należności za każde z wymienionych w uchwale świadczeń. Zdaniem skarżącego, ustalenie jednej ryczałtowej sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z u.s.o. Taki wymóg wynika zaś z faktu, że opłata ta jest daniną publiczną. Jest pobierana w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Powyższe nakłada zatem na organ obowiązek sprecyzowania za jakie świadczenia pobierana jest opłata.

Za sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, przepisami Konstytucji RP oraz u.o.a.n. skarżący uznał nadto przyznanie zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, co stanowi o naruszeniu art. 88 Konstytucji RP oraz powołanej ustawy. Z treści art. 5 u.o.a.n. wynika, że przepisy art. 4 tej ustawy nie wyłączają możliwości nadania wstecznej mocy obowiązującej, ale w sytuacji, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przywołał przy tym pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., sygn. akt K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186). W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nie tylko nie zachowano 14 – dniowego terminu ogłoszenia aktu do przyznania mu mocy obowiązującej, lecz wprowadzono wsteczną moc obowiązującą (datę obowiązywania aktu określono na 1 września 2011 r., zaś promulgacja nastąpiła dopiero dwa dni później). Zdaniem skarżącego, wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie.

3. Organ wystąpił o oddalenie skargi. Wskazał, że przepisy uchwały w zakresie terminu wnoszenia opłat i zasad ich zaokrąglania mają jedynie charakter porządkujący, który ułatwia rozliczenie stron. Nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej wynikało z konieczności stworzenia edukacji przedszkolnej dla jak największej liczby dzieci oraz przyjęcia w niej korzystniejszych dla mieszkańców gminy uregulowań niż

w poprzednio obowiązującej uchwale. Wyjaśnił nadto, że w aktualnym stanie prawnym, przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, mają być realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Zatem brak jest konieczności po stronie organu konkretyzowania w uchwale świadczeń podlegających opłacie lub określania jej wysokości w odniesieniu do poszczególnych rodzajów świadczeń. Opłaty wnoszone przez rodziców w stosunku do rzeczywistych kosztów utrzymania przedszkoli mają zaś jedynie charakter symboliczny.

4. Wyrokiem z 8 lipca 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 351/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, w części dotyczącej zawartego w § 2 wyrażenia "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". Oddalił zaś skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 wyroku). Zdaniem Sądu, z uwagi na treść art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały brak było podstaw do określenia wysokości opłaty w powiązaniu z "podstawą programową wychowania przedszkolnego". Obowiązkiem rad gmin było ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Świadczenia wchodzące w zakres tej podstawy były bowiem z mocy ustawy bezpłatne. Ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r., Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca") nadano bowiem nowe brzmienie treści art. 6 ust. 1 u.s.o. Przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy upoważnił organ prowadzący do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r. (I OSK 1581/12), w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustalanie opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie było już powiązane z realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, lecz jedynie z czasem przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, ustalonym przez organ prowadzący w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Dokonana zmiana spowodowała również, że realizacja programu z zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego mogła odbywać się w czasie tzw. "płatnym" w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących uregulowań, które gwarantowały bezpłatne nauczanie w zakresie co najmniej podstawy programowej. Z tej przyczyny zaskarżona uchwała w części obejmującej wyrażenie zawarte w § 2 uchwały "wykraczające poza podstawę programową" została wydana z naruszeniem prawa, w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności, gdyż ww. zapis odwoływał się do nieaktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o.

Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd uznał, że w konsekwencji zmiany treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadzonej ustawą zmieniającą nie zachodziła, wbrew twierdzeniom Prokuratora, konieczność sprecyzowania w zaskarżonej uchwale wysokości opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, ani też szczegółowego wymienienia świadczeń, za które ustalana jest opłata. Przyjęcie w § 3 zaskarżonej uchwały jednej opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie określonej procentowo w stosunku do minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę nie narusza bowiem konstrukcji i celu przepisu kompetencyjnego. Powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem miesięcznym pozwala w sposób przejrzysty i prosty ustalić wysokość opłaty, co jest korzystne zarówno dla rodziców, jak i dla gminy. Postanowienia uchwały dotyczące zaokrąglania opłaty "do pełnych złotych" i terminu jej wnoszenia pełnią funkcje jedynie informacyjną, porządkującą oraz ułatwiającą stronom wzajemne rozliczenia. Zapisy te określają techniczny sposób obliczenia opłaty i są elementem ustalenia jej wysokości, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Stąd umieszczenie w uchwale zapisu o terminie płatności opłaty nie sprzeciwia się zasadzie swobody umów. Gminom zaś ułatwia przewidywanie przychodów, z których zabezpieczane są środki na dotacje dla przedszkoli. Odnosząc się do zapisu § 9 uchwały, Sąd wyjaśnił, że określony w nim termin obowiązywania uchwały nie został przez ustawodawcę wyraźnie zakazany. Nadanie zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej nie oznacza zaś, że została naruszona zasada demokratycznego państwa prawa, gdyż zawarte w uchwale unormowania polepszają sytuację prawną jej adresatów. Zawarta w uchwale nowa regulacja w zakresie sposobu naliczania opłat za przedszkola pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat. Natomiast pozostawiając dziecko na dalsze godziny w placówce, rodzice (opiekunowie prawni) płacą tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu uchwała przewiduje proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Zdaniem Sądu, dotychczasowe przepisy były mniej korzystne dla rodziców (opiekunów prawnych), gdyż takich sytuacji nie obejmowały, tj. rodzice ponosili opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. W przypadku zaś nieobecności dziecka ww. opłata nie mogła być proporcjonalnie zmniejszana.

5. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy

w R. Wnosząc o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania postawił zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz § 115 w zw. z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przyjęciu, że Rada Gminy w § 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej, określonej w odrębnych przepisach" nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy wskazane przepisy upoważniły jedynie prawodawcę miejscowego do określania wysokości opłaty za świadczenia przedszkola ponad ustalony czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie krótszy niż 5 godzin, przy czym pojęcie "podstawy programowej" w zakresie upoważnienia do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli stało się pojęciem prawnie irrelewantnym;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i § 115 w zw. z § 143 w/w załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto art. 3531 k.c. polegające na przyjęciu,

że wprowadzenie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały zaliczania podlegającego zwrotowi świadczenia na poczet opłat należnych w kolejnym miesiącu i określenie w § 6 uchwały, że zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń i zasady wnoszenia opłat za te świadczenia i deklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie naruszają zasady swobody umów, pomimo że przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i § 115 w zw. z § 143 w/w rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto art. 3531 kc polegającą na przyjęciu, że określenie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli, a nadto określenie w § 3 ust. 3 uchwały zasad zaokrąglania opłat mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy i nie narusza zasady swobody umów, pomimo że wskazane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

- art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na niezasadnym przyjęciu, że nadaniu uchwale mocy wstecznej w § 9 nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa.

6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt

I OSK 2297/13) uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 (oddalenie skargi) i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA za zasadny w szczególności uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2

oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wywiódł, że nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej winno być traktowane wyjątkowo i przy spełnieniu warunku, że temu rozwiązaniu nie sprzeciwiają się zasady demokratycznego państwa prawnego. NSA nie podzielił zatem stanowiska zaprezentowanego przez WSA, że nadanie zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej było dopuszczalne i uprawnione. Zdaniem NSA, odwołanie się do słusznego poglądu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 26/99 i porównywanie sytuacji prawnej adresatów zaskarżonej uchwały z sytuacją prawną adresatów poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli nie było celowe, gdyż poprzednia uchwała utraciła moc nie w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały, ale na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Z treści tego przepisu zdaniem NSA wynika, że zaskarżona uchwała nie zastępowała uregulowań uchwały Rady Gminy, tj. Komisarza Rządowego w G. z [...] listopada 2001 r. nr [...], lecz wprowadzała na nowo obowiązek poniesienia opłaty

za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w Gminie G. Czyli poprzednia uchwała przestała obowiązywać z mocy prawa, nie zaś w wyniku uchylenia jej zaskarżoną uchwałą. Za zbędny NSA uznał przy tym § 7 zaskarżonej uchwały wobec treści art. 2 ustawy zmieniającej. Stąd stanowisko WSA o polepszeniu sytuacji prawnej obywateli wskutek wejścia w życie z mocą wsteczną uchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznał za nietrafne. Zaskarżona uchwała (akt prawa miejscowego), wprowadziła odpłatność za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne z mocą wsteczną od dnia 1 września 2011 r. kiedy uprzednio obowiązująca w tej materii uchwała nie mogła być już stosowana. Niezależnie zatem od "symbolicznej", jak twierdzi Rada, wysokości opłaty w stosunku do rzeczywistych kosztów utrzymania przedszkoli, jej uchwalenie nie może być uznane za dopuszczalne z mocą wsteczną. NSA zauważył również, że po zmianie przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 u.s.o., uchwały wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywały ważność jeszcze przez rok. Był to zatem wystarczający okres dla rad gmin na uchwalenie nowych aktów dostosowanych do zmienionych przepisów. W ocenie NSA, podejmując zaskarżoną uchwałę dopiero

w dniu [...] sierpnia 2011 r. i nadając jej moc obowiązującą od dnia 1 września 2011 r. bez zachowania wymaganego vacatio legis, a także dopuszczając możliwość jej wejścia w życie przed opublikowaniem, Rada usiłowała konwalidować swoje zaniechanie. Czyli w istocie zapis § 9 nie miał na celu polepszenia sytuacji prawnej rodziców dzieci korzystających z publicznych przedszkoli, lecz możliwość uzyskania opłat za świadczenia przedszkoli od 1 września 2011 r. Takie działanie Rady NSA uznał za sprzeczne z dyspozycją art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była więc realizacja zasady, że w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne. Czyli dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Wszelkie dopuszczone prawnie odstępstwa od powyższej zasady muszą być traktowane wyjątkowo.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA zauważył,

że mimo że zostały one sformułowane odrębnie w kilku punktach, to wszystkie dotyczą co do zasady jednego problemu prawnego, tj. przekroczenia przez Radę Gminy granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie odnośnie zapisu § 2. Zdaniem NSA, w § 1 uchwały Rada także odwołała się do podstawy programowej wskazując, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej określonej w odrębnych przepisach są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin. Ocena tego zapisu w kontekście obowiązującego wówczas brzmienia art. 6 ust. 1 u.s.o. nie została dokonana, co wskazuje na sprzeczność stanowiska WSA. NSA wyjaśnił również, że o ile nie budzą jego wątpliwości co do zgodności z normą kompetencyjną zapisy zaskarżonej uchwały, które uzależniają wysokość stawki od minimalnego miesięcznego wynagrodzenia, nakazują zaokrąglanie opłaty w górę, przewidują obniżanie opłaty z tytułu nieobecności dziecka, czy ustalają termin jej wnoszenia, gdyż uregulowania te mieszczą się w pojęciu "ustalenia wysokości opłaty" użytym w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, o tyle zastrzeżenia wywołuje postanowienie stwierdzające, że zasady wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi. Z § 6 można wyprowadzić wniosek, że zawarcie takich umów jest obowiązkowe na zasadach określonych w uchwale. Tymczasem ustawa o systemie oświaty w zakresie możliwości korzystania z przedszkoli publicznych nie przewiduje takiej możliwości. Z ustawy tej wynika, że korzystanie z tych placówek odbywa się

na zasadach przewidzianych w ustawie oraz statucie zatwierdzanym przez organ prowadzący. Z kolei wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola (ponad czas bezpłatnej nauki, wychowania i opieki) określa uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Zatem wzajemne świadczenia stron w tym przypadku określają w/w akty. W istocie brak jest materii, która mogłaby podlegać uzgodnieniom stron, gdyż wzajemne uprawnienia i obowiązki określone są w przepisach prawa i statucie publicznej placówki. Szczegółowy sposób sprawowania opieki nad dziećmi, szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki, organizację zajęć dodatkowych, zasady rekrutacji, warunki pobytu dziecka w przedszkolu, a nawet bardziej szczegółowe kwestie związane np. z przyprowadzaniem i odbieraniem dziecka z przedszkola określa statut (por. art. 60 ust. 1 i 2 oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz. U. Nr 61, poz. 624). W tych okolicznościach zawieranie umów cywilnoprawnych z rodzicami dzieci korzystających z placówek publicznych wydaje się dyskusyjne i pozbawione realnego znaczenia prawnego. Nakładając obowiązek ich zawarcia, gdyż tak należy rozumieć zdaniem NSA zapis § 6, Rada przekroczyła swoje kompetencje określone w art. 14 ust. 5 u.s.o. powodując

w konsekwencji naruszenie tego przepisu, jak również pozostałych przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. Wątpliwości NSA co do zgodności z prawem wzbudził nadto przyjęty w uchwale sposób wyliczenia należnej opłaty za czas spędzony ponad przyjęte przez Radę w § 1 godziny bezpłatnej edukacji, wychowania i opieki. Mechanizm wyliczenia opłaty winien być jasny i czytelny. W szczególności zaś winien umożliwiać jej prawidłowe wyliczenie w oparciu o rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad tzw. bezpłatny limit godzin. W uchwale przyjęto zaś, że podstawą wyliczenia opłaty będzie deklarowana przez rodziców (w umowie cywilnoprawnej) liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas 5 godzin dziennie pomnożona przez stawkę godzinową oraz liczbę dni pobytu dziecka w danym miesiącu. Tak wyliczona opłata byłaby w kolejnym miesiącu pomniejszana w przypadku nieobecności dziecka. Przyjęty w uchwale sposób obliczenia opłaty i jej odpowiedniego pomniejszania nie budzi wątpliwości jedynie przy założeniu, że dziecko każdego dnia spędza

w przedszkolu taką ilość godzin, jaką deklarują rodzice, co w wielu przypadkach nie jest możliwe. Ponadto dzienny czas pracy publicznego przedszkola i jego organizację określa statut, a dziecko ma prawo przebywać w przedszkolu w godzinach jego pracy. Powinnością Rady było zatem takie ustalenie opłaty, aby jej wysokość była obliczana nie w oparciu o deklarowany, lecz rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał WSA do uwzględnienia powyższych rozważań, dokonania oceny charakteru stwierdzonych naruszeń prawa pod względem ich istotności oraz rozważenia możliwość zastosowania art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w odniesieniu do tej części zaskarżonej uchwały, która narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

7.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak

i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń. Konieczne zatem jest sięgnięcie

do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

7.2. Dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały istotny jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 u.s.o. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ww. ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 u.s.o.

i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego

do ustalenia opłat, określonego w art. 14 ust. 5 u.s.o.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu

o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o., miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały zatem za zadanie ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy ww. ustawy nowelizującej u.s.o. przedszkole publiczne zostało zdefiniowane jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone

w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin

do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2010 r., celem nowelizacji u.s.o. było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka

w przedszkolu. Taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku

do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1

do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.

w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o.

w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.s.o.

8. Podkreślenia wymaga, że w wyniku uchylenia wyrokiem NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. (I OSK 2297/13) wyroku Sądu I instancji z 8 lipca 2013 r. (VIII SA/Wa 351/13) w części oddalającej skargę, ponownej kontroli WSA w Warszawie poddana została większość zapisów uchwały Rady Gminy G. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina G.

W świetle art. 190 u.p.p.s.a, Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku NSA. Stan faktyczny oraz prawny rozpoznawanej sprawy nie uległ bowiem zmianie. Skoro NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego uchwale nadano wsteczną moc obowiązującą, nadto uchwała została dotknięta innymi uchybieniami (§ 1, § 6, § 7 i § 9), na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, to należało uznać, że zaskarżona uchwała powinna zostać w całości wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Obowiązkiem Sądu I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę było zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały poza częścią obejmującą § 2 co do słów "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego", gdyż w tej części uchwała została już prawomocnie wyeliminowania z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Warszawie z 8 lipca 2013 r. (VIII SA/Wa 351/13). Zaskarżona uchwała wprowadza w sposób naruszający porządek prawny obowiązek ponoszenia przez rodziców lub opiekunów prawnych dzieci opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola. Z cytowanego wyżej wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie wynika wprost, że wprowadzenie nawet symbolicznych opłat nie może być uznane za dopuszczalne z mocą wsteczną, wbrew art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Za wyeliminowaniem w całości zaskarżonego aktu przemawiają także pozostałe uchybienia Rady Gminy G. popełnione przy jego uchwalaniu, dostrzeżone przez NSA, dotyczące nakładania na dyrektora przedszkola oraz rodziców obowiązku zawierania umów cywilnoprawnych (§ 6) z przekroczeniem kompetencji przewidzianych w art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, czy też niewystarczająco jasny i czytelny sposób wyliczania należnej opłaty (§ 1).

9. W świetle powyższych rozważań należało uwzględnić wniosek autora skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

10. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały poza częścią obejmującą § 2 co do słów "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.