Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 433
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
article: arrt. 134, art. 135, 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i B. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M. B. i B. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położona w gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] została przeznaczona, decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], na realizację inwestycji pn.: "Odbudowa wałów przeciwpowodziowych nad rzeką [...] i [...] w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...] i [...]" podzadanie: odbudowa wału przeciwpowodziowego nad rzeką [...] w km [...]".

Przedmiotowa nieruchomość była własnością M. B. i B. B. po 1/2 części. W dacie, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji budowli przeciwpowodziowej stała się ostateczna na nieruchomości ustanowione były ograniczone prawa rzeczowe. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] w dziale [...] widniały wpisy o następujących hipotekach:

- hipoteka umowna zwykła na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w wysokości [...] zł;

- hipoteka umowna zwykła na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w wysokości [...] zł;

- hipoteka przymusowa zwykła na rzecz [...] SA Grupa [...] SA Oddział w [...] w wysokości [...] zł;

- hipoteka przymusowa zwykła na udziale J. K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] w wysokości [...] zł;

- hipoteka przymusowa na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł:

1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział w [...] w kwocie [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] położonej w gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji pn.: "Odbudowa wałów przeciwpowodziowych nad rzeką [...] i Kanałem [...], w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...] i [...]" podzadanie: odbudowa wału przeciwpowodziowego nad [...]w km [...]";

2. o odmowie powiększenia ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5%;

3. o zobowiązaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie- Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna;

Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli M. B. i B. B.. Zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 433 ze zm.), poprzez ustalenie odszkodowania według stanu nieruchomości niezgodnego z treścią przepisów ustawy, naruszenie art. 21 ust. 7 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, poprzez odmowę powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, naruszenie art. 134, 135 oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm.) - dalej "ugn", poprzez błędne posłużenie się w procesie wyceny metodą korygowania ceny średniej oraz niesporządzenie aktualnego operatu szacunkowego i błędy w operacie.

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2010 r. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, z wyłączeniem nieruchomości objętych prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, (art. 20 ust. 2 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Stosownie do art. 21 ust. 7 ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, odpowiednio, wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, o której mowa w art. 25, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, 3) w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Natomiast zgonie z art. 21 ust. 4 ustawy jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.

Na podstawie art. 21 ust 2 ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 9 pkt 5, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot odszkodowań, o których mowa w ust. 7 i 8 i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 249 § 1 k.c. jeżeli kilka ograniczonych praw rzeczowych obciąża tę samą rzecz, prawo powstałe później nie może być wykonywane z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej (pierwszeństwo).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 8 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] kwietnia 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. A. (nr uprawnień [...]).

Biegły ustalił, że działka nr [...] o pow. [...] ha, która powstała w wyniku podziału działki nr [...], jest niezbudowana, porośnięta roślinnością trawiastą, kształt działki jest nieregularny, bardzo wąski i wydłużony. Działka nr [...] o pow. [...] ha, została wydzielona z działki nr [...], jest niezabudowana, porośnięta roślinnością bagienną i wodną. Działka ta stanowi teren zalewowy pomiędzy rzeką [...] a wałem przeciwpowodziowym. Kształt działki jest nieregularny, wydłużony. Działka [...] o pow. [...] ha powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Jest niezbudowana, porośnięta roślinnością trawiastą oraz samosiewem drzew liściastych w złym stanie zdrowotnym. Kształt działki jest nieregularny, wydłużony.

Z opinii wynika, że na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na obszarze, który nie posiadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonej przez Radę Miejską [...] uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. teren działki nr [...] i [...] oznaczony jest jako wał przeciwpowodziowy na terenach nieużytków. Dla działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], opublikowanej w Dzienniki Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. 140 z [...] lutego 2003 r. Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako RP- tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Zgodnie z zaświadczeniem z [...] marca 2013 r., stanowiącym załącznik do operatu szacunkowego, działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była jako teren rolniczy użytkowany jako łąki kośne.

Na stronie 13 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że na terenie województwa [...] nie odnotowano transakcji popartych aktami notarialnymi dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe. W związku z powyższym nie jest możliwe ustalenie czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wycenianej nieruchomości, dlatego wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn.

Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych rolnych, niezbudowanych, na obszarze gminy [...] i gmin sąsiednich w okresie od 2016- 2018 r. Stwierdził, że ceny analizowanych transakcji kształtują się na poziomie od 0,71/m2 zł do 3,04 zł/m2. Rozrzut cen uzależniony jest przede wszystkim od lokalizacji, a także w dużym stopniu od jakości bonitacyjnej gleby, im wyższa jakość gruntów tym zwiększa się możliwość uzyskania plonów. Dodatkowo wpływ na cenę mają utrudnienia agrotechniczne (tj. ukształtowanie terenu, poziom wód gruntowych, kształt działki czy obecność urządzeń infrastruktury technicznej) oraz zróżnicowanie użytków i klas.

Do określenia wartości wycenianych działek gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenionej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 25%, jakość gleby - 25%, zróżnicowanie użytków i klas- 10%, utrudnienia techniczne- 20% oraz dojazd- 20%. Następnie określono cenę minimalną, maksymalną i średnią, a także ustalono skalę ocen dla każdej cechy, definiując jednocześnie każdą z nich.

Biorąc pod uwagę powyższe, wartość rynkową prawa własności gruntu oszacowano na kwotę [...] zł.

Minister dokonując analizy przedmiotowego operatu szacunkowego wskazał, że został on sporządzony poprawnie, że zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. W ocenie organu opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Zdaniem organu operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Minister wyjaśnił, że w związku z tym, iż kwota hipoteki przewyższyła kwotę odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, ustalone odszkodowanie w całości zostało przeznaczone na poczet wierzyciela hipotecznego, którego prawo powstało w pierwszej kolejności, tj. na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział w [...], jako następcy prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone prawidłowo. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Minister podkreślił, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Biegły na stronie 9 operatu wskazał podejście i metodę wyceny, które są zgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że cechy formalne dowodu jakim jest operat szacunkowy oraz przewidziany prawem szczególny, dodatkowy względem innych środków dowodowych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym tryb jego weryfikacji (art. 157 ugn) sprawiają, że do zakwestionowania wartości dowodowej operatu przez organ administracji publicznej może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że operat zawiera ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości, a także wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być zatem przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (wyroki NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, z 19 października 2016 r, sygn. akt I OSK 130/16).

Odnośnie odmowy powiększenia odszkodowania o 5% (art. 21 ust. 7 ustawy) Minister uznał, że strony nie spełniły przesłanek, od których organ uzależnia to prawo.

W ocenie Ministra niezasadny jest zarzut wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie nieaktualnego operatu. Operaty szacunkowe z [...] marca 2015 r. oraz [...] sierpnia 2015 r. sporządzone przez rzeczoznawcę P. A. utraciły swą aktualność. W związku z tym [...] listopada 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda [...] [...] grudnia 2017 r. powołał biegłego w celu wykonania nowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca P. A. sporządził [...] kwietnia 2018 r. operat szacunkowy, na podstawie którego Wojewoda [...] [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję odszkodowawczą. Wyjaśniając zaistniałe różnice w wycenach pomiędzy wcześniejszymi operatami, a operatem aktualnym Minister wskazał, że strona powinna mieć na względzie, że zgodnie ze specyfiką rynku ceny nieruchomości mogą być zmienne w czasie. Zatem wnosząc odwołanie od decyzji strony muszą liczyć się z tym, że w czasie niezbędnym do ponownego rozpoznania sprawy, mogą zajść zmiany cen na rynku nieruchomości, co będzie miało bezpośrednie przełożenie na wynik oszacowania wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia stronom operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2018 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że organ umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi w niniejszej sprawie dowodami. W szczególności świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie M. B. z [...] czerwca 2018 r., która stawiła się do organu, celem zapoznania z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Ponadto organ doręczył pełnomocnikowi stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi załączając do zawiadomienia wyciąg z operatu szacunkowego. Minister zaznaczył, że organ nie ma obowiązku doręczenia stronom operatu szacunkowego, a jedynie umożliwienie zapoznania się z jego treścią.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. złożyli M. i B. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r., poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie wysokości odszkodowania, według stanu nieruchomości niezgodnego z treścią tych przepisów.

II. obrazę przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, błędnej wysokości odszkodowania;

b) naruszenie art. 80 kpa, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego;

c) naruszenie art. 9 w zw. z art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, poprzez doręczenie skarżącym jedynie wyciągu z operatu szacunkowego, a nie jego pełnej treści;

d) naruszenie art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. zezwalającą na realizację inwestycji pn. "Odbudowa wałów przeciwpowodziowych nad rzeką [...] i [...] w celu zabezpieczenia przeciwpowodziowego terenów rolnych przyległych do [...] i [...]". Bezsporne jest także, że dotychczasowymi właścicielami byli skarżący, jak również, że nieruchomość była obciążona hipotekami, w tym hipoteką na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 2010 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Stosownie z kolei do art. 20 ust. 8 ustawy z 2010 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ugn, z zastrzeżeniem art. 21.

Prawidłowo organy wskazały, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania - według art. 134 ust. 1 ugn - stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 ugn). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, dowodową wartość złożonego operatu. Zbadać - czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżących przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. - i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania uwzględniły operat szacunkowy sporządzony [...] kwietnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. A.. Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

Biegły szczegółowo opisał sposób wydzielenia działek, ich zagospodarowanie, kształt, położenie, powierzchnie. Z opinii wynika, że na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji działki: nr [...] i nr [...] znajdowały się na obszarze, który nie posiadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działki te oznaczone były jako wał przeciwpowodziowy na terenach nieużytków. Dla działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] położona była na terenie rolniczym z zakazem zabudowy. Biegły wyjaśnił, że na terenie województwa [...] nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod wały przeciwpowodziowe, dlatego nie jest możliwe ustalenie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wycenianej nieruchomości. W tej sytuacji wycenę nieruchomości przeprowadził zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn.

Biegły dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych rolnych, niezbudowanych, na obszarze gminy [...] i gmin sąsiednich w latach 2016- 2018. Do analizy przyjął 18 nieruchomości. Stwierdził, że ceny analizowanych transakcji kształtują się na poziomie od 0,71/m2 zł do 3,04 zł/m2. Do określenia wartości wycenianych działek zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wyróżnił i wskazał cechy rynkowe nieruchomości i ich procentowe wagi mające wpływ na wartość wycenionej działki, tj. lokalizacja, jakość gleby, zróżnicowanie użytków i klas, utrudnienia techniczne oraz dojazd. Biorąc pod uwagę powyższe, wartość rynkową prawa własności gruntu oszacował na [...] zł.

Należy podzielić stanowisko organów, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanymi w decyzji przepisami ustawy z 8 lipca 2010 r. Wobec powyższego operat mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie. Organy dokonały jego prawidłowej oceny. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Wskazać należy, że kwestionując treść operatu szacunkowego skarżący muszą mieć na uwadze, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, natomiast organ prowadzący postępowanie lub sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Weryfikacja prawidłowości operatu ma przede wszystkim wymiar formalny i obejmuje, np. kontrolę czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10), natomiast wymiar treściowy operatu podlega kontroli tylko z punktu widzenia zachowania wyrażonych w przepisach prawa zasad sporządzania wyceny.

Słuszne jest stanowisko organów, że nie było podstaw do zwiększenia wysokości odszkodowania o 5 %. W aktach sprawy brak jest dowodów na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 21 ust 7 ustawy.

Trafnie wskazały organy, że kwota obciążenia nieruchomości hipoteką przewyższyła kwotę odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, wobec czego ustalone odszkodowanie w całości zostało przeznaczone na poczet wierzyciela hipotecznego, którego prawo powstało w pierwszej kolejności, tj. na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, jako następcy prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych - zgodnie z art. 20 ust 7 w zw. z art. 21 ust 4 ustawy.

Niezasadny jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Otóż operat, który był podstawą do orzekania w obydwu instancjach przez organy został sporządzony [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Z akt sprawy nie wynika, aby takie zmiany nastąpiły. Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji i datę sporządzenia operatu termin 12 miesięcy został zachowany, wobec czego nie doszło do naruszenia powyżej powołanego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi nie został naruszony art. 21 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. Jak wynika z treści decyzji oraz operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2018 r. (str. 2 i 7 operatu) wysokość odszkodowania została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, tj. [...] czerwca 2012 r. oraz według wartości z dnia ustalenia odszkodowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 i 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w sprawie wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Skarżący brali czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ umożliwił skarżącym zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami. Skarżąca [...] czerwca 2018 r. stawiła się do organu I instancji i zapoznała się z aktami, w tym z treścią operatu. Ponadto organ doręczył pełnomocnikowi skarżących zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, załączając do zawiadomienia wyciąg z operatu szacunkowego. Dodatkowo podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa mógłby być skuteczny jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, że uchybienie (które faktycznie wystąpiło, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa. Skarżący stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie podali w jaki sposób, w realiach niniejszej sprawy, przepis ten został naruszony.

Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania w uchylonych wcześniej w niniejszej sprawie decyzjach na rzecz innych wierzycieli niż Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wyjaśnić należy, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odszkodowanie zostało ustalone na rzecz [...]. Po wniesieniu odwołania przez Agencję Nieruchomości Rolnych organ ponownie zbadał księgę wieczystą i ustalił, że wpis hipoteki ustanowionej na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych nastąpił do księgi wieczystej wcześniej, niż wpis hipoteki ustanowionej na rzecz Banku. Z kolei Agencja Nieruchomości Rolnych została połączona z Agencją Rynku Rolnego i przekształcona w Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (art. 45 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa – Dz. U z 2017 r., poz. 624).

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Brak było więc podstaw do zastosowania przez Ministra przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.