Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 674/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 217 par. 1  i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga ( spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 kwietnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji z dnia 27 kwietnia 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2015 r., którym organ odmówił L. M. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Rozstrzygnięcie powyższe organ podjął w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 18 czerwca 2014 r. L. M. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie w oparciu o przepis art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. zaświadczenia o okresach, za które przysługuje podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe według art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, powołując jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] 2014r. odmówił L. M. wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia okresów służby od 1991 do 2014r. pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Od tego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w konsekwencji którego Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] 2014 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że organ I instancji jest obowiązany w postępowaniu wyjaśniającym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się, organ ma obowiązek wskazania w uzasadnieniu tegoż postanowienia między innymi faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Komendant Powiatowy Policji po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego i ponownej analizie całości dokumentacji, powołując się na przepis art. 219 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] 2015r. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (Dz.U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonano ponownie analizy dokumentów znajdujących się w Wydziale Prewencji i Ruchu Drogowego i stwierdzono brak stosownych dokumentów do wydania zaświadczenia o zadanej treści. Wskazano, że L. M. został przyjęty do służby w Policji 1 września 1991 roku i skierowany na przeszkolenie podstawowe, które ukończył w dniu 2 kwietnia 1992 roku. Następnie w okresie od dnia 6 października 1992 roku do dnia 20 kwietnia 1993 roku odbywał przeszkolenie podoficerskie w Centrum Szkolenia Policji. Ponadto w okresie od 23 października do 18 grudnia 1998 roku odbył przeszkolenie na kursie technik interwencji.

Ze służby w Policji rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2014 roku został zwolniony z dniem 4 lutego 2014 roku na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku (Dz.U. z 2011 roku Nr 287, poz. 1687 ze zmianami).

Z zakresów obowiązków L. M. - policjanta pionu ruchu drogowego KPP, z którymi zapoznał się w dniu 1 września 1996 roku, w czerwcu 1999 roku, 26 marca 2001 roku i 25 czerwca 2003 roku wynika, że wymieniony wykonywał zadania polegające głównie na utrzymaniu płynności i sprawności ruchu na drogach publicznych oraz egzekwowaniu przez użytkowników dróg przepisów prawa drogowego. Natomiast z zakresu obowiązków, z którym wymieniony zapoznał się w 25 sierpnia 2005 roku wynika, iż do jego zadań należało inspirowanie i prowadzenie działań zmierzających do podniesienia poziomu świadomości społecznej na temat przepisów ruchu drogowego oraz zagrożeń z niego wynikających, prowadzenie stosownej ewidencji związanej z prowadzonymi przez Zespół Ruchu Drogowego postępowaniami w sprawach o wykroczenia, realizacja czynności związanych z wykroczeniami zarejestrowanymi przy użyciu fotorejestratora, wykonywanie czynności procesowych dla potrzeb prowadzonych przez zespół postępowań oraz zleconych przez inne jednostki lub komórki organizacyjne Komendy Powiatowej Policji. Ponadto miał prowadzić stosowną dokumentację związaną z realizacją zadań w zakresie kontroli transportu drogowego, prowadził długofalowe działania i kampanie profilaktyczno — propagandowe na rzecz bezpieczeństwa drogowego, tj. "Bezpieczne wakacje", "Zimowisko", "Bezpieczna droga do szkoły", "Tydzień bezpieczeństwa pieszych", program poprawy bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego i inne. Organizował również i przeprowadzał spotkania środowiskowe oraz organizował imprezy masowe mające na celu propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, sprawował merytoryczny nadzór nad prawidłowym wykonywaniem przez Strażników Szkolnych ich obowiązków związanych z zapewnieniem dzieciom bezpieczeństwa na drodze, współpracował z placówkami oświatowymi w tym zakresie, a także realizował na szczeblu powiatowym eliminacje do "Turnieju Wiedzy o Bezpieczeństwie w Ruchu Drogowym szkół podstawowych", "Turnieju Motoryzacyjnym", konkursie "Policjant Ruchu Drogowego". Natomiast z zakresu czynności, z którym st. asp. w stanie spoczynku L. M. zapoznał się w dniu 11 września 2006 roku, a także z karty opisu stanowiska pracy, z którą zapoznał się w dniu 16 kwietnia 2007 wynika, że prowadził postępowania wyjaśniające w sprawach o wykroczenia, postępowania mandatowe w stosunku do sprawców wykroczeń, pełnił funkcję oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia w pierwszej i drugiej instancji oraz udzielał pomocy policjantom innych jednostek w tym zakresie.

Z opinii służbowych od 9 listopada 1992 roku do 7 stycznia 2005 roku wynika, iż skarżący w Komendzie Powiatowej Policji pełnił funkcję kontrolera ruchu drogowego. Natomiast z opinii służbowej z 15 czerwca 2009 roku wynika, że L. M. wykonywał czynności w Zespole do spraw Wykroczeń Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP i była to praca biurowa. Poddano analizie książki przebiegu służby dyżurnego obejmujące lata 1994 - 2005 i sporządzono wykazy interwencji oraz obsługi zdarzeń, w których wymieniony brał udział. Analizując zebrane dane stwierdzono, że tylko kilka zdarzeń, w których wymieniony uczestniczył można uznać za sytuacje zagrażające życiu i zdrowiu: w 1994 roku - 1, w 1995 roku - 1, w 1996 roku - O, w 1997 roku - 1, w 1998 roku - O, w 1999 roku - 1, w 2000 roku - O, w 2001 roku - 1, w 2004 roku - 1, w 2005 roku - 1.

W kontekście powyższego stwierdzono, że okoliczności, na które powoływał się wymieniony w toku postępowania stanowią normalne następstwo pełnionej służby w Policji i nie mają charakteru wyjątkowego. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. W związku z powyższym stwierdzono, że brak jest podstaw do zakwalifikowania służby pełnionej przez st.asp. w stanie spoczynku L. M. w okresie od 1 września 1991 roku do dnia 4 lutego 2014 roku do pozostałych sytuacji wymienionych w § 4 cyt. rozporządzenia. W sprawie nie ma dokumentów, czy też danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.

Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, do Komendy Wojewódzkiej Policji. L. M. zarzucił, iż wydając przedmiotowe zaświadczenie powołano się na brak dokumentacji i hasłowo potraktowano informacje z istniejących dokumentów. Zgodził się z argumentem, iż w istotę służby w Policji włączone jest potencjalne niebezpieczeństwo, ale wskazał, że ustawodawca nie wprowadzałby podziału funkcjonariuszy na dwie kategorie, tj. pełniących służbę w "zwykłych warunkach" oraz w "warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". Nie zgodził się też ze stwierdzeniem organu I instancji, iż niezbędnym warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w postaci działania osoby, która swoim zachowaniem stwarzała (bezpośrednie) zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Dodał, że - jego zdaniem - w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza. Dlatego należało zbadać tylko czy funkcjonariusz pełnił służbę na takim stanowisku, z którym związane było to szczególne zagrożenie życia albo zdrowia oraz czy dana czynność lub interwencja podejmowana była w sytuacji, w której istniało potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższe L. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z 27 kwietnia 2015r., Nr [...] po rozpoznaniu odwołania L. M. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2015r.

Organ odwoławczy wskazał na brak stosownych dokumentów do wydania zaświadczenia żądanej treści. W tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 roku (sygn. akt II SA/Łd 1119/96), w którym stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, oraz stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 603/12 art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", przez które należy rozumieć zagrożenie o charakterze wyjątkowym w stosunku do tego jakie normalnie wynikają z faktu, że ktoś pełni służbę w Policji. Organ stwierdził, że z opinii służbowych L. M. wynika, iż najpierw policjant w Komendzie Powiatowej Policji pełnił funkcję kontrolera ruchu drogowego później wykonywał czynności w Zespole do spraw Wykroczeń Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP i była to praca biurowa.

W Komendzie Powiatowej Policji poddano analizie książki przebiegu służby dyżurnego obejmujące lata 1994 - 2005 i sporządzono wykazy interwencji oraz obsługi zdarzeń, w których L. M. brał udział. Analizując zebrane dane stwierdzono, że tylko kilka zdarzeń, w których L. M. uczestniczył można uznać za sytuacje zagrażające życiu i zdrowiu : w 1994 roku - 1, w 1995 roku - 1, w 1996 roku - O, w 1997 roku - 1, w 1998 roku - O, w 1999 roku - 1, w 2000 roku - 0, w 2001 roku - 1, w 2004 roku - 1, w 2005 roku - 1.

W kontekście powyższego stwierdzono, że okoliczności, na które powoływał się L. M. w toku postępowania stanowią normalne następstwo pełnionej służby w Policji i nie mają charakteru wyjątkowego. O spełnieniu, bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Nie zgodzono się ze skarżącym, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. W związku z powyższym stwierdzono, że brak jest podstaw do zakwalifikowania służby pełnionej przez L. M. w okresie od 1 września 1991 roku do 4 lutego 2014 roku do sytuacji wymienionych w § 4 cyt. rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, choć może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych.

Na to postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L. M. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszenie obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej, ustalenia okoliczności mających znaczenie oraz oparcia się na dowodach.

Skarżący wskazał, że organ oparł się jedynie na hasłowych informacjach zamieszczonymi w Książkach Przebiegu Służby Dyżurnego, na podstawie których trudno jest określić wystąpienie przesłanek do wydania stosownego zaświadczenia. Brak było jakiejkolwiek informacji na temat dokumentacji z działań nieetatowego pododdziału prewencji Policji - NPP, w którym skarżący pełnił służbę i który podejmował interwencje w czasie zabezpieczeń imprez masowych podwyższonego ryzyka, przejazdów i przemarszów uczestników imprez masowych w celu ochrony osób, mienia lub też przywrócenia porządku publicznego gdzie istniało zagrożenie życia i zdrowia. Stwierdził, że jako szeregowy funkcjonariusz policji wykonywał polecenia, rozkazy dowódców czy też przełożonych wyższego lub niższego stopnia nie mając jakiegokolwiek wpływu na miejsce i treść dokonywanych przez nich zapisów dokumentujących pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i które to miejsca nie zostały wskazane w orzeczeniu.

Według skarżącego nie można się zgodzić z tezą, iż niezbędnym warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w postaci działania osoby która swoim zachowaniem stwarzała (bezpośrednie) zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza gdyż zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, podstawę do podwyższenia emerytury stanowi pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu bez konieczności wykazywania bezpośredniego zagrożenia gdyż właśnie to wprowadzone zakwestionowanym przepisem rozporządzenia kryterium "bezpośredniości" pozostawało w kolizji z hipotetycznym zagrożeniem życia lub zdrowia o którym mowa w ustawie. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Według skarżącego wadliwość przepisów doprowadziła do utraty danych niezbędnych dla wydania zaświadczenia, zatem w chwili obecnej organ winien odnieść się do innej wiedzy a w szczególności faktycznych warunków służby i zagrożeń stanowiskowych dla zdrowia i życia występujących w sposób stały czy też okresowy w czasie wykonywania obowiązków służbowych. To zaś oznacza badanie tylko tego, czy funkcjonariusz pełnił służbę na takim stanowisku, z którym związane było to szczególne zagrożenie życia albo zdrowia oraz czy dana czynność lub interwencja była podejmowana w sytuacji, w której istniało potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia.

Odmowa wydania zaświadczenia, zdaniem skarżącego nie może opierać się na tym, że nie ma dokumentacji, która została wybrakowana. Zniszczenie dokumentacji niweczy prawa nabyte z winy organu i tym samym powoduje szkody i krzywdę skarżącemu, gdyż organy nie prowadziły właściwej dokumentacji służbowej lub w niewłaściwy sposób przetwarzały dane.

Skarżący podniósł, że w okresie od 1 września 1991 r do 30 sierpnia 2005r pełnił służbę w Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego KPP gdzie w czasie codziennej służby patrolowej, pełnionej w systemie trzy zmianowym, czy to pieszej czy zmotoryzowanej jednym z podstawowych zadań było reagowanie na wszelkie zakłócenia ładu i porządku w miejscach publicznych, ujawnianie i zatrzymywanie na gorącym uczynku sprawców przestępstw i wykroczeń, podejmowanie działań ratowniczych niejednokrotnie w sytuacjach traumatycznych a także realizacja bieżących poleceń dyżurnego KPP polegających najczęściej na podejmowaniu zleconych interwencji domowych czy też w miejscach publicznych. Z uwagi na braki kadrowe oraz ilość interwencji często służba była pełniona w patrolach mieszanych z policjantami Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego, ale pełniących służbę w Plutonie Patrolowo Interwencyjnym lub Referacie Dzielnicowych a także ze Strażnikami Miejskimi.

Wykonywanie tych obowiązków było w ciągłym napięciu nerwowym, stresie, w ciągłej gotowości do działania, w nienormowanym czasie służby, w pełnej dyspozycyjności, niejednokrotnie w nadgodzinach.

W konkluzji skargi L. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego przez nie w mocy poprzedzającego je postanowienia Komendanta Powiatowego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowienia), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647.) w związku z art. 3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji - nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w w/w art. 145 § 1 p.p.s.a. co powoduje, że skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 kwietnia 2015r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2015r., odmawiające wydania skarżącemu L. M. zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Istotne jest przy tym, że poddane kontroli Sądu opisane wyżej postanowienie, wydane zostało w oparciu o przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art.217 – 220 k.p.a.), regulującego postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, czyli, gdy przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1) lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku skarżącego - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie jednak takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP 2004/10, str. 63).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie stanu, faktu bądź uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej.

Istotne jest w sprawie, że żądanie skarżącego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, pozostaje w ścisłym związku z przepisami ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013r., poz.667) oraz z przepisami rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734).

Niesporne jest w sprawie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zaś zostało w § 14 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r., zgodnie z którym, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...).

Zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, cyt. wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że owo zaświadczenie wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że przepis ten w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, , czego nie rozumie skarżący, uniemożliwiając m. innymi stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, w niniejszej sprawie organy odmawiając wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia, zasadnie powołały się na postanowienia rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), gdzie § 4 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych 1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; 2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a/ w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) - po dniu 1 września 1998r."

Organy rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane zatem były dokonać ustaleń, czy skarżący - na zasadach określonych w cyt. wyżej § 4 rozporządzenia wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Zgodzić się należy z organami, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia. Pogląd ten, jak trafnie zauważa organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Należy podkreślić, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, obowiązana jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia".

Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały trafnej oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego, a co wprost wynika z obu postanowień. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że organ I instancji zweryfikował posiadaną dokumentacji, pod katem ustalenia, czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, czego dowodem jest określenie jednostkowych zdarzeń z służby skarżącego w latach 1994 - 2005 w oparciu o wykazy interwencji oraz obsługi zdarzeń, w których brał udział. Stwierdzono jedynie kilka zdarzeń, w których skarżący uczestniczył i można uznać je za sytuacje zagrażające życiu i zdrowiu (1994 roku - 1, w 1995 roku - 1, w 1997 roku - 1, w 1999 roku - 1, w 2001 roku - 1, w 2004 roku - 1, w 2005 roku – 1).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające dokonując wnikliwej analizy (oceny) dokumentacji związanej z pełnieniem służby przez skarżącego w określonych pionach i na wskazanych stanowiskach.

Wbrew zarzutom skarżącego, przeprowadzone przez organy przedmiotowe postępowanie nie potwierdziło, istnienia wskazanych przez wnioskodawcę okresów służby, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust.2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W szczególności nie znalazło potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że w którymkolwiek roku swojej służby wnioskodawca podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo dokonały wykładni postanowień cyt. wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził, bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji.

Niesporne jest w sprawie, że skarżący w okresie służby brał udział w różnego rodzaju interwencjach, podejmując czynności służbowe. Jednakże nie sposób zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez funkcjonariusza służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. Poza tym podnieść należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu, tym niemniej brak takich dokumentów, które z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy uległy już wybrakowaniu, sprawia, że nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w tych dokumentach zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwoliłyby organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organy wnikliwie i z należytą starannością, skoro zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku, analizując między innymi dane z akt osobowych skarżącego, jak i zasoby archiwalne. Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych szczegółowo opisanych w wydanych postanowieniach dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a określonych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, to zasadnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł, zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.