Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 991/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skarg V.J., C.J. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących V.J. i C.J. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na robotach budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza sportowego o charakterze socjalnym na budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym wraz z salą wiejską na działce nr [...],

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: S.S., działając z pełnomocnictwa Wójta Gminy, zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na robotach budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza sportowego o charakterze socjalnym na budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym wraz z salą wiejską.

W dniu [...] lutego 2015 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy, którą to w następstwie wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] sierpnia 2015r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, którą to również decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości i ponownie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. W wydanej po raz trzeci przez organ I instancji decyzji Wójt Gminy ustalił na działce nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na robotach budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza sportowego o charakterze socjalnym na budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym wraz z salą wiejską określając i wskazując co następuje:

1. Rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

1) ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) realizacja inwestycji w gabarytach istniejącego budynku,

b) obiekt objęty ustaleniami decyzji należy realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, w tym warunkami techniczno-budowlanymi;

2) ochrona środowiska i zdrowia ludzi:

a) inwestycję, przy zachowaniu przepisów odrębnych, w tym również Polskich Norm, należy projektować w sposób niepogarszający standardów użytkowania i zamieszkiwania na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów, na które wpływa w sposób bezpośredni i pośredni,

b) projekt budowlany należy dostosować do wymogów dotyczących pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi oraz pomieszczeń higieniczno-sanitarnych,

c) zapewnić rozwiązania uwzględniające bezpieczeństwo użytkowania;

3) ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4) obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

a) zapotrzebowanie w energię elektryczną - bez zmian, z istniejącego przyłącza,

b) zapotrzebowanie na wodę - bez zmian, z istniejącego przyłącza,

c) sposób odprowadzenia ścieków - bez zmian, z istniejącego przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej,

d) odprowadzenie wód opadowych - bez zmian do gruntu na własną działkę, bez spływu na tereny sąsiednie,

e) sposób gospodarowania odpadami — zgodnie z przepisami odrębnymi,

f) dostęp do drogi publicznej - do drogi gminnej nr [...] - ul. [...] na działce nr ew. [...] - istniejący zjazd;

5) wymagania dotyczące interesów osób trzecich:

a) właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swojego prawa powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

b) przedmiotowa inwestycja powinna spełniać warunki, wynikające z art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz zapewnić ochronę przed pozbawieniem osób trzecich: dostępu do drogi, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

3. Linia rozgraniczająca teren inwestycji oraz budynek przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania oznaczone zostały na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

4. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji.

Zdaniem organu I instancji ponownie ustalenie warunków dla inwestycji objętej procedurą legalizacji poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.).

Organ wskazał, że przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem). Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji. Udowodniły one, że dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wskazanej ustawy.

Organ I instancji wskazał, że w zakresie planowanej inwestycji nie zmienią się następujące parametry zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej do okapu oraz geometria dachu. Organ odstąpił od ich analizy, uznając ją w tym zakresie za bezprzedmiotową. Działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkiem zaplecza sportowego o charakterze socjalnym oraz placem zabaw. Ponieważ budynek ten wykorzystywany był jako sala wiejska, po wnioskach mieszkańców inspektorzy nadzoru budowlanego w dniu [...] września 2014 r. przeprowadzili oględziny w tym obiekcie, stwierdzając, że sala przystrojona jest dekoracją i ustawieniem stołów mogącym wskazywać, że organizowane są tam imprezy okolicznościowe. Obecny w trakcie oględzin pracownik Urzędu Gminy oświadczył, że nie prowadzi się w sali już imprez okolicznościowych, a dekoracja pozostała po jednej z nich, ale w najbliższym czasie zostanie usunięta, a przeznaczenie budynku przywrócone do pierwotnego stanu.

W dniu [...] września 2014 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kolejne oględziny w przedmiotowym obiekcie, stwierdzając, że sala została przywrócona do stanu pierwotnego i przeznaczenia. Organ nadzoru budowlanego poinformował właściciela budynku, że budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym jest przeznaczony na potrzeby Piłkarskiego Klubu Sportowego i zaplecze to nie jest przewidziane na organizowanie spotkań okolicznościowych. Na podstawie oględzin organ nadzoru nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Organ I instancji stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy w trybie ustawy dokonać zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Front działki [...] wynosi ok. 16 m (3 x 16 = 48 m). Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z rozporządzeniem, bowiem dopuszcza ono poszerzenie obszaru ponad minimalną trzykrotną szerokość frontu działki.

Obszar analizowany rozciągnięto w promieniu 280 m na północ od działki objętej wnioskiem, z uwagi na fakt, iż w tym kierunku występuje zabudowa, do której można porównać planowaną inwestycję pod kątem kontynuacji funkcji. Nie było konieczności tak szeroko rozszerzać obszaru analizowanego na południe, bowiem od tej strony występuje tylko teren leśny. Na południe promień obszaru analizowanego wynosi 175 m. Z uwagi planowane zamierzenie inwestycyjne odstąpiono od analizy formy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Analizę przeprowadzono pod kątem kontynuacji funkcji.

W ocenie organu I instancji obiekt ten stanowi budynek usługowy, a planowana inwestycja ma na celu poszerzenie zakresu prowadzonych w nim usług. Rozszerzenie tych usług będzie skutkować użytkowaniem obiektu zgodnie z prawem. A to konieczne jest po przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego kontrolach w obiekcie.

W zakresie planowanej inwestycji nie zmienią się: nieprzekraczalna linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej do okapu, geometria dachu. Odstąpiono zatem od ich analizy. W zakresie projektowanej funkcji, uznano, że jest zgodna z występującą w obszarze analizowanym, bowiem na dz. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa (usługi asenizacyjne), a działki te posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej nr [...] (ul. [...] na dz. nr ew. [...]), co objęta wnioskiem działka [...]. Sam budynek objęty zmianą sposobu użytkowania pełni już funkcję usługową, stanowi bowiem zaplecze sportowe dla klubu sportowego.

Organ uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie na pogorszenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W granicach obszaru analizowanego przewagę stanowi funkcja mieszkaniowa. Warunek kontynuacji funkcji zostaje spełniony w pojęciu ogólnym, tj. funkcji usługowej, której nie należy szczególnie poszukiwać w obszarze analizowanym i od jego istnienia uzależniać lokalizację nowej funkcji, gdyż jej oddziaływanie wykracza znacznie poza granice działek sąsiednich. Salę wiejską zalicza się do obiektów infrastruktury społecznej, której rodzaj i zakres nie został prawnie określony i skatalogowany, a wynika on z naturalnych potrzeb lokalnej społeczności. Obiekty takie, jako uzupełnienie funkcji podstawowej terenu, nie można brać pod uwagę i planować jedynie w miastach, a wykluczać na obszarach wiejskich, ograniczając się wyłącznie do lokalizowania usług i obiektów zaspakajających podstawowe potrzeby społeczności wiejskiej.

Organ uznał, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, bowiem funkcja usługowa sali wiejskiej nie jest w sprzeczności z sąsiednią zabudową oraz spełnia warunek kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zasadzie jej uzupełnienia i wzbogacenia. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Teren objęty wnioskiem jest własnością wnioskodawcy. Dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka ma dostęp do drogi gminnej nr [...]. Inwestycja wpisuje się w poiitykuję przestrzenna Gminy określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, bowiem stanowi tereny usług z dopuszczeniem funkcji produkcyjnej. Samo Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko dokumentem kształtującym politykę przestrzenną gminy, tak więc ustalenia te nie mogą być podstawą do wydania, ani do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, to w tym przypadku pominięcie jego zapisów byłoby niezasadne.

Organ I instancji wskazał, że analizę przeprowadzono w promieniu 280 m na północ od terenu objętego wnioskiem. Front działki [...] wynosi ok. 16 m (3 x 16 = 48m). Obszar analizowany jest zgodny z rozporządzeniem. Z uwagi na fakt, że inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania budynku zaplecza sportowego o charakterze socjalnym na budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym wraz z salą wiejską, odstąpiono od analizy formy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Analizę przeprowadzono pod kątem kontynuacji funkcji. Obszar analizowany został wyznaczony w formie owalu, a nie koła, z uwagi na specyfikę położenia działki objętej wnioskiem.

Działka objęta wnioskiem znajduje się w miejscowości [...] na terenie zurbanizowanym, wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej - MN, zabudowy mieszkaniowo-usługowej - MN AJ (usługi asenizacyjne, usługi kominiarskie) oraz zabudowy usługowej - UC (zakład wielobranżowy [...], produkcja bram, krat i ogrodzeń), usług sportu i rekreacji - US, terenów zieleni niskiej - ZN, terenów leśnych - Ls oraz terenów komunikacji: publicznej - KD1, KD2, KD3, KD4, KDD oraz dróg wewnętrznych - KDW. Na dz. nr ew. [...] znajduje się trafostacja - E. W obszarze analizowanym, a więc również w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, znajdują się: od północy budynki mieszkalne wraz z zabudowaniami gospodarczymi, budynki mieszkaniowo-usługowe, budynek usługowy, komunikacja, tereny zieleni niskiej oraz teren istniejącej trafostacji, od wschodu tereny usług sportu i rekreacji, od południa tereny usług sportu i rekreacji i las, od zachodu budynki mieszkalne i komunikacja.

Działka objęta wnioskiem jest zabudowana budynkiem zaplecza sportowego o charakterze socjalnym. Obiekt ten stanowi budynek usługowy, a planowana inwestycji ma na celu poszerzenie zakresu prowadzonych w nim usług. Rozszerzenie tych usług będzie skutkować użytkowaniem obiektu zgodnie z prawem.

W zakresie planowanej inwestycji nie zmienią się następujące parametry zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej do okapu, geometria dachu. Odstąpiono zatem od ich analizy. W zakresie projektowanej funkcji uznano, że jest zgodna z występującą w obszarze analizowanym, bowiem na dz. nr ew. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa (usługi asenizacyjne), a działki te posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej nr [...] (ul. [...] - na dz. nr ew. [...]), co objęta wnioskiem działka nr ew. [...]. Budynek objęty zmianą sposobu użytkowania pełni już funkcję usługową - stanowi bowiem zaplecze sportowe dla klubu sportowego tam działającego. Aby możliwe było poszerzenie zakresu usług prowadzonych w przedmiotowym budynku, należy dokonać zmiany jego sposobu użytkowania. Wyczerpuje to w pełni wymogi art. 61 ust. ł ustawy. Inwestycja objęta wnioskiem nie wpłynie na pogorszenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Teren ma istniejący dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [...] na działce nr ew. [...]. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: zaopatrzenie w energię elektryczną - bez zmian, z istniejącego przyłącza, zaopatrzenie w wodę - bez zmian, z istniejącego przyłącza, odprowadzenie ścieków komunalnych - bez zmian, do istniejącego zbiornika bezodpływowego (szambo), odprowadzenie wód opadowych - do gruntu na własną działkę, bez spływu na tereny sąsiednie, gospodarowania odpadami - zgodnie z przepisami odrębnymi.

Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z dnia 31 grudnia 2014 r., przedmiotowa działka oznaczona jest jako Bi, co oznacza tereny zabudowy inne oraz RVIz, co oznacza grunty orne (ich jednak nie dotyczy planowana inwestycja).

3. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli V. i C.J. oraz odrębnie A.K.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji, że w analizie nie stwierdzono sprzeczności z istniejącą zabudową, czego nie można przyjąć biorąc od uwagę, iż obiekt wykorzystywany był głównie w celu organizacji imprez okolicznościowych w godzinach objętych ciszą nocną, co jest udokumentowane wielokrotnymi interwencjami policji i nałożenia kar na użytkowników obiektu. W centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej nie widnieje żadna firma świadcząca usługi asenizacyjne na działkach nr [...]. Działki te wykorzystywane są jako zabudowa mieszkaniowa. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia zwiększenia uciążliwości związanej z użytkowaniem placu i parkingu.

W odwołaniu A.K. podkreślono, że wydając decyzję nie uwzględniono sprzeciwu mieszkańców - stron postępowania, jak i mieszkańców sąsiadujących ze sporną inwestycją. Nie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa, z której wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z funkcjami już istniejących obiektów. Nie sporządzono wnikliwej analizy jednego z budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją.

4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest określenie, czy możliwa jest realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przytoczyło treść przepisów art. 53 ust. 3, 59 ust. 1, 61 ust. 1 oraz 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie Kolegium przedstawiło opis lokalizacji przedmiotowej działki i opis analizowanego obszaru zawarty w decyzji organu I instancji wskazując, że podziela ocenę organu I instancji, iż projektowana funkcja jest zgodna z występującą w obszarze analizowanym, bowiem na działkach [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa (usługi asenizacyjne), a działki te posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej, co objęta wnioskiem.

Zdaniem Kolegium budynek objęty zmianą sposobu użytkowania pełni już funkcję usługową, stanowiąc zaplecze dla klubu sportowego. Prawidłowo organ uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie na pogorszenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W granicach obszaru analizowanego zdecydowaną przewagę stanowi funkcja mieszkaniowa. Jednak spełniony zostanie szeroko pojęty warunek kontynuacji funkcji. Salę wiejską należy zaliczyć do obiektów infrastruktury społecznej, który stanowił będzie uzupełnienie funkcji podstawowej terenu.

Podkreślano, że w skład terenów mieszkaniowych, znajdujących się na osiedlach, a w szczególności we wsiach, czy np. sołectwach miasta [...], nie wchodzą tylko budynki mieszkalne. W skład takich obszarów wchodzą też budynki gospodarcze, małe sklepy, place zabaw, przystanki autobusowe oraz sale i świetlice wiejskie, w których organizowane są różne imprezy, jak zebrania wiejskie czy spotkania okolicznościowe. Obiekty takie tworzą funkcjonalną całość.

Zdaniem Kolegium kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa, a w rozpatrywanej sprawie tylko poszerzenie funkcji istniejącego budynku usługowego, jest dopuszczalne, gdyż można ją pogodzić tzn. nie jest ona sprzeczna z funkcją mieszkaniową i usługową istniejącą na analizowanym obszarze.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia - granice wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Uzasadnione było poszerzenie obszaru analizowanego na północ od działki objętej wnioskiem z tej przyczyny, że występuje tam zabudowa, do której można porównać planowaną inwestycję pod kątem kontynuacji funkcji. Od strony południowej występuje tylko teren leśny.

Podkreślono, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołujących, jeśli chodzi o interwencje Policji które miały miejsce w czasie, kiedy obiekt wykorzystywany był niezgodnie z przeznaczeniem. Obecnie na nieruchomości nie jest prowadzona działalność niezgodna z prawem, a od ewentualnej późniejszej możliwości naruszenia ciszy nocnej nie można uzależniać ustalenia warunków zabudowy, gdyż takie ograniczenia nie wynikają z przepisów ustawy.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy - część tekstowa i część graficzna, należy uznać że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami, a odwołania są nieuzasadnione.

5. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych V. i C.J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 290) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji dla inwestycji, którą wnioskodawca "dopiero zamierza zrealizować’' (przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania) podczas, gdy do zmiany sposobu użytkowania faktycznie już doszło (bez wymaganego przepisami zgłoszenia art. 71 Prawa budowlanego), a zatem w takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana jedynie na potrzeby wszczętego postępowania legalizacyjnego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że w odniesieniu do przedmiotowej w sprawie inwestycji (zmiana sposobu użytkowania) w pełnym zakresie została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa tj. w odniesieniu do przesłanki kontynuacji funkcji, w sytuacji gdy odbywające się już od kilku lat w nieprzeznaczonym do tego celu zapleczu budynku sportowego za przyzwoleniem Wójta Gminy imprezy okolicznościowe (wesela, chrzciny, komunie itp.) trwające do późnych godzin nocnych, których kontynuację zamierza organ prowadzić w tzw. "sali wiejskiej" , w żadnym razie nie da się pogodzić z podstawową funkcją jaka występuje w obszarze analizowanym, a mianowicie funkcją mieszkaniową oraz z rodzajem i charakterem działalności usługowej jaka występuje w tym obszarze;

- art. 53 ust. 3 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak przeprowadzenia ponownej prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji - w szczególności w odniesieniu do okoliczności faktycznej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zaplecza sportowego na sale, w której organizowano imprezy okolicznościowe tj. chrzciny, 18-tki, wesela itp.;

- art. 61 ustawy w zw. z § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) oraz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy za prawidłowe ustaleń organu I instancji dotyczących spełnienia przez przedmiotową w sprawie inwestycję wymogów zawartych w art 61 ust. 1 ustawy w sytuacji, w sytuacji, gdy obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, wbrew treści w/w przepisów, a nadto nie na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ustawy, lecz jej kserokopii;

2) rażące naruszenie przepisów proceduralnych:

- art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca ł960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej k.p.a.) polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym m.in. okoliczności faktycznej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej w sprawie sali zaplecza sportowego, jak również całkowite pominięcie dokonania oceny zastosowania się organu 1 instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do wskazań zawartych w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2016 r., [...], które to wskazania organ I instancji winien był uwzględnić ponownie wydając decyzję;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie zawarcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, polegające na tym, że organ nie ustosunkował się do zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, tak aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności w odniesieniu do okoliczności faktycznej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej w sprawie sali zaplecza sportowego i wykorzystywania jej w celu organizowania imprez okolicznościowych oraz wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie legalizacyjnym,

- naruszenie zasad ogólnych k.p.a., w tym: art. 6, art. 7, art. 8, a w szczególności art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podkreślili, że sprawa nie dotyczy nowej planowanej do realizacji inwestycji tj. jak wskazał w osnowie rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy przez zaskarżona decyzję Kolegium Wójt Gminy cyt.: "ustalenia na działce nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na robotach budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza sportowego o charakterze socjalnym na budynek zaplecza sportowego o charakterze socjalnym wraz z salą wiejską, lecz wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania w ramach procesu legalizacyjnego zważywszy, że do faktycznej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego w sprawie zaplecza sportowego już doszło, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zdaniem skarżących skoro doszło już do wykorzystywania budynku zaplecza sportowego niezgodnie z jego przeznaczeniem, do ewentualnego wydania warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie może dojść już jedynie w ramach procesu legalizacyjnego. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję całkowicie zignorował tę okoliczność, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Okoliczność ta w ogóle nie była przedmiotem badania Kolegium, a nadto organ odwoławczy nie zapoznał się z treścią poprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie własnej decyzji kasacyjnej tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy nie mógł w sposób rzetelny dokonać ponownej merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowości ustaleń zawartych w treści decyzji organu I instancji, czym naruszył w sposób rażący obowiązujące przepisy proceduralne oraz zasady ogólne postępowania, w tym m.in. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Tymczasem zdaniem skarżących obszar analizowany po raz koleiny (por. wskazania Kolegium zawarte w poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2016 r.) wyznaczony został w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami - nie jako okrąg obejmujący trzykrotność frontu działki, lecz jako swoista elipsa. Stąd odległości tej elipsy od granic działki inwestycyjnej są różne, z różnych stron, a sama działka nie znajduje się w "centrum" tego obszaru.

Nadto, obszar analizowany nie został wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na jej kserokopii pozbawionej czerwonych pieczęci organu ewidencyjnego. Powyższa uwaga dotyczy również linii rozgraniczających teren inwestycji, które również zostały wyznaczone na kserokopii, a nie właściwej kopii mapy.

Odnosząc się do oceny funkcji w opinii skarżących trudno porównywać uciążliwości usług asenizacyjnych służących m.in. okolicznym mieszkańcom, a nadto z reguły świadczonym poza tym terenem i co najważniejsze w ciągu dnia - z weekendowymi, często trwającymi do późnych godzin nocnych imprezami okolicznościowymi, które odbywały się już w budynku zaplecza sportowego i które zapewne odbywać się będą (bo w tym celu wnioskodawca chce dokonać zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu) w "sali wiejskiej". Dotychczasowy sposób niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zaplecza sportowego do organizowania imprez okolicznościowych w porze wieczorno-nocnej, z głośną muzyką – wiązał się z hałasem w porze ciszy nocnej, zakłócaniem spokoju okolicznych mieszkańców, co potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w tym m.in. pismo Wójta Gminy z dnia [...].07.2014 r. zawierające w swej treści informację o planowanym sposobie wykorzystywania sali wiejskiej w celach komercyjnych.

Zdaniem skarżących ocena materiału dowodowego dokonana w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest dowolna i została dokonana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art 77 § 1 i art 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja nie spełnia również, stanowiskiem skarżących, wymogów z art 107 § 3 k.p.a., w tym w szczególności w odniesieniu do jej prawidłowego uzasadnienia faktycznego.

6. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł również A.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucił organom orzekającym w sprawie nieuzasadnione powiększenie obszaru analizowanego, co może świadczyć o tendencyjnym poszukiwaniu w otoczeniu funkcji usługowej celem uzasadnienia kontynuacji tej funkcji, podczas gdy jego zdaniem na terenie obszaru analizowanego funkcja taka faktycznie nie istnieje. Jeśli chodzi bowiem o usługi asenizacyjne oraz kominiarskie, to w obszarze analizowanym znajdują się jedynie siedziby przedsiębiorców prowadzących tę działalność i nie wiąże się to z żadnymi dolegliwościami dla właścicieli działek sąsiednich. Zarzucił również organom błędną interpretację pojęcia "działka sąsiednia". Zdaniem skarżącego na skutek zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku istotnie wzrośnie stopień intensywności użytkowania tego obiektu, głównie poprzez organizację imprez okolicznościowych na 100 i więcej osób, czemu towarzyszyć będzie głośna, całonocna muzyka oraz szereg innych uciążliwości, co odczują szczególnie dotkliwie właściciele najbliżej położonych nieruchomości, w tym w/w skarżący i jego rodzina. Ponadto skarżący podała w wątpliwość, czy działka, na której znajduje się znajduje się przedmiotowy obiekt, posiada wystarczające uzbrojenie terenu.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (u.p.z.p.) w przypadku braku planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwany "zasadą dobrego sąsiedztwa".

8. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Całkowicie odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego.

Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu (wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10 oraz z dnia 20 października 2010 r.., II OSK 1643/09, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Badaniu podlega w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Zatem, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 304/15).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie § 2 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu".

Mając wskazane regulacje na względzie, zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

9. Pojęcie "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) występuje w dwóch przepisach ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), ale nie jest tam zdefiniowane. Wskazuje się, że koreluje ono z przepisami prawa budowlanego np. art. 71 ust. 1 pkt 2, w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w przywołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego warunki (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 910/10).

Zatem ogół warunków charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego, a także odpowiednio przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu. Z tych względów przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego sposób użytkowania obiektu.

Z tego też względu podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 908/13), że nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym.

Jak trafnie podkreśla się w tym wyroku poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z 29.12.2009 r., II OSK 1/09 oraz z 03.03.2008 r., II OSK 134/07; wyroki WSA: z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13 oraz z 17.11.2011 r., II SA/Bd 1001/11).

10. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sposób wyznaczenia tego obszaru budzi zastrzeżenia, gdyż nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu normującym sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Zastrzeżenia te zgłaszał w decyzjach kasacyjnych organ II instancji, który - jak trafnie podkreślają skarżący – w trzeciej wydanej i tym razem pozytywnej decyzji – pominął wcześniej wyrażoną własną ocenę prawną, mimo tego, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy.

Dostrzec należy, że "spłaszczenie" okręgu może być usprawiedliwione tym ,że w jego obszarze znalazłyby się tereny zielone i lasy, jednakże zastrzeżenia budzi samo wyznaczenie obszaru poprzez przekroczenie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Takie rozwiązanie daje asumpt do twierdzenia, iż zabieg ten służył "poszukiwaniu" funkcji korelujących z projektowaną zmianą.

Najistotniejsze stwierdzone przez sąd uchybienie dotyczy jednak tego, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie pojmowanej i rozumianej "funkcji usługowej" obiektu jako sali wiejskiej i nie skonkretyzowały go oraz nie przeanalizowały w odniesieniu do bardziej szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej występujących w obszarze analizowanym. Organy nie ustaliły też ostatecznie czy do projektowanej zmiany funkcji nie doszło już wcześniej.

Nadto organ II instancji orzekł niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w poprzednich własnych decyzjach. W poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Kolegium zawarło bowiem stwierdzenie, że z analizy urbanistycznej nie wynika czy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania funkcji istniejącego obiektu stanowi kontynuację takiej funkcji nawiązanie do takiej funkcji w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że sala wiejska rozumiana jako obiekt, w którym mają być organizowane imprezy okolicznościowe, czyli obiekt o charakterze usługowym nie jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej.

Podkreślono również, że jeżeli doszło już faktycznie do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na "komercyjną" , czemu towarzyszyły już liczne zakłócenia i naruszenia spokoju i bezpieczeństwa, organ I instancji nie może uznać, bez przeprowadzenia wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, że taka zmiana sposobu użytkowania obiektu ma charakter uzupełniający wobec przeważającej, podstawowej funkcji terenu sąsiedniego, czyli funkcji mieszkalnej. W ocenie Sądu te uwagi pozostają nadal w pełni aktualne natomiast ostatnia decyzja Kolegium jest nieuzasadnionym ustępstwem wobec stanowiska forsowanego przez organ I instancji, który nie zrealizował wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzjach kasacyjnych.

Zasadniczy problem sprawy zasadza się bowiem na tym, że wskazywana przez wnioskodawcę i zarazem organ I instancji funkcja obiektu – sala wiejska jest pojęciem na tyle ogólnym, że wymaga ono dookreślenia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Dookreślenie to nie może jednak polegać na zabiegach słownikowych i pomijaniu tła sprawy, lecz powinno odnosić się do realnego lub faktycznie już funkcjonującego przeznaczenia obiektu. W ten sposób stanie się jasne czy obiekt ten po zmianie warunków zabudowy służyć będzie funkcjom nie kolidującym z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym, czy też działalności komercyjnej z jej uciążliwościami, które nie dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Funkcja polegająca na wykorzystywaniu obiektu do różnego rodzaju imprez okolicznościowych, o ile rzeczywiście ma być realizowana nie kontynuuje tych rodzajów funkcji usługowej, które w obszarze analizowanym współistnieją z mieszkalnictwem. Nie ma ona również związku z wykazywanymi funkcjami usługowymi: sportowymi, kominiarskimi, asenizacyjnymi lub produkcją bram. Wykorzystywanie sali do imprez okolicznościowych niesie bowiem ze sobą stworzenie funkcji mocno uciążliwej, generującej zwiększony poziom hałasu i ruchu w strefie zabudowy mieszkaniowej, w szczególności w porze nocnej – co w sposób istotny zmienia standardy przestrzenne oraz korzystanie z sąsiednich nieruchomości i zasadniczo odbiega od odziaływania innych usług.

Zagrożenie takie ujawnia materiał dowodowy, analizowany w poprzednich decyzjach, który w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej został pominięty. Zawracają na to uwagę skarżący wykazując, że to także dokumenty podchodzące od wnioskodawcy świadczą o wykorzystywaniu obiektu do organizowania różnych imprez trwających w porze nocnej i będących źródłem hałasu. Na praktyczne występowanie istotnych uciążliwości w związku z bieżącym wskazują, zgromadzone w aktach sprawy, uwagi zgłaszane przez pozostałe strony postępowania (mieszkańców, pisma organów w tym samego wnioskodawcy, wzmianki o interwencjach Policji, wyrokach dotyczących zakłócania ciszy nocnej.

Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej. Wskazana działalność (usługi asenizacyjne, kominiarskie, produkcja bram) ze swej istoty cechuje się tym, że zasadniczo nie wywiera uciążliwego wpływu na sąsiednie nieruchomości, szczególnie w porze nocnej. Tym samym istniejąca w obszarze analizowanym działalność usługowa daje się pogodzić (uzupełnia się) z dominującą w tym obszarze funkcją mieszkaniową i harmonijnie współtworzy zastany w nim ład przestrzenny.

11. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podzielić spostrzeżenie skarżących, o czym byłą wyżej mowa, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż stan sprawy nie został wyjaśniony w sposób pozwalający na dokonanie finalnej kwalifikacji prawnej. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być uznane za zasadne tylko pod tym warunkiem, że nowa funkcja obiektu okaże się zasadniczo inna niż ta, na którą wskazuje jego dotychczasowe, kontrowersyjne wykorzystanie. To zaś, co wyżej podkreślano wymaga jednoznacznego ustalenia i odniesienia się do tych okoliczności, które w dwu ostatnich decyzjach zostały pominięte. Tym samym można mówić również o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż kwestie te, w tym także przyczyny zmiany stanowiska organu II instancji nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Mając wszystko to na uwadze skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2016r. Dotychczasowy przebieg postępowania i sposób realizacji decyzji kasacyjnych przez organ I instancji przemawiały za zastosowaniem środka określonego w art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy, w szczególności Wójt Gminy będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego, w odniesieniu do każdego ze skarżących (dwu odrębnie wniesionych i połączonych skarg), orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.