Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1483/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 137 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W., przy ulicy P. (dawna ul. P.) oznaczonej aktualnie, jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0220 ha, uregulowanej w KW nr [...] oraz zobowiązującą T. M. do zwrotu na rzecz Miasta W. kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu otrzymanemu z tytułu wywłaszczenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1973 r. Rep. Nr [...] Skarb Państwa nabył od T. M. i S. S. nieruchomość o powierzchni 838 m2, położoną w W. przy ulicy P., w ówczesnej [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej zwanej "ustawą z 1958 r."), z przeznaczeniem pod budowę [...] wraz ze stacjami trafo dla potrzeb [...], na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. nr [...]. W treści aktu zaznaczono, że ww. nieruchomość stanowi fragment gruntów tabelowych wsi M. - tabela likwidacyjna nr [...] i nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Przedmiotowy grunt został oznaczony na mapie sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych wpisanej do ewidencji w składnicy map i dokumentów geodezyjnych [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] dnia [...] września 1972 r. za nr [...].

Dopiero po nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa – [...] listopada 1975 r. Naczelnik [...] wydał akt własności ziemi Nr [...] rep. [...], zgodnie z którym T. M. nabyła z mocy prawa, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) własność gruntu o powierzchni 878 m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], z dniem [...] listopada 1971 r.

T. M. pismem z 14 czerwca 1995 r. wystąpiła z żądaniem zmiany treści aktu własności ziemi. Wskazała, że na podstawie ww. umowy sprzedaży Skarb Państwa nabył grunt o powierzchni 838 m2, przy czym za nabywaną nieruchomość nie zapłacono, bowiem suma wykazana w akcie notarialnym dotyczyła tylko odszkodowania za budynek mieszkalny. Pismem z 4 czerwca 1996 r. T. M. i S. S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. o pow. 305 m2 wywłaszczonej na podstawie decyzji lokalizacyjnej [...] z przeznaczeniem pod budowę [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że nieruchomość objęta wnioskiem do chwili wystąpienia o zwrot nie została zagospodarowana zgodnie z celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie.

W toku postępowania wyjaśniającego Starosta [...], opierając się na stanowisku Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] zawartym w piśmie z 4 stycznia 2013 r. oraz graficznym opracowaniu synchronizacyjnym z 22 listopada 2012 r. ustalił, że ww. umową z [...] lipca 1973 r. objęta była nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0838 ha. Następnie na skutek odnowienia ewidencji gruntów w 1978 r. grunt oznaczony wcześniej jako działka nr [...] stał się częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia [...] stycznia 1978 r. z działki nr [...], o pow. 0,0878 ha wydzielono działkę nr [...] (o pow. 0,0311 ha), a resztę powierzchni, tj. 0,0567 ha włączono do działki nr [...] z obrębu [...]. Po kolejnym odnowieniu ewidencji gruntów w 1994 r. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0305 ha, a część działki nr [...] odpowiadała części działki nr [...]. Natomiast z kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej z 31 maja 1995 r. przedstawiającego przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] według stanu z 1994 r., wynika, że pow. działki opisanej w AWZ Nr [...] wynosiła w rzeczywistości 0,0856 ha, a nie 0,0878 ha. Na skutek kolejnych zmian w ewidencji gruntów poczynionych po ujawnieniu opracowania z dnia 17 stycznia 2005 r. z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0085 ha oraz działkę ewidencyjną nr [...], o pow. 0,0220 ha.

Zgodnie opracowaniem geodezyjnym z dnia 22 listopada 2012 r., wykazującym synchronizację stanu archiwalnego wywłaszczonej nieruchomości oraz jej stanu obecnego, wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0838 ha stanowiła część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0878 ha wymienionej w akcie własności Ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] listopada 1975 r.

Z uwagi na powyższe organ I instancji przyjął, iż wniosek z 4 czerwca 1996 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. P. o pow. 305 m2 dotyczy w istocie gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Zawiadomieniem z 13 marca 2013 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością Prezydentowi [...] wniosek T. M. i S. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym gruntu oznaczonego aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. P. Organ wyjaśnił, że przekazanie wniosku nastąpiło w związku z ustaleniem, iż decyzją z [...] listopada 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji, polegającej na budowie Trasy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. M, W. i ul. P. w [...] do węzła z ul. M. w [...] w [...].

W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., w [...], przy ul. P. (dawna ul. P.) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0085 ha oraz umorzył postępowanie administracyjne względem S. S. ze względu na brak legitymacji do występowania z wnioskiem zwrotowym.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz S. S. nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. (dawna ul. P.), oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0220 ha, uregulowanej w KW nr [...], która stała się ostateczna [...] lipca 2013 r.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz T. M. nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. (dawna ul. P.) oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0220 ha, uregulowanej w KW nr [...] oraz zobowiązał T. M. do zwrotu na rzecz Miasta W. kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu otrzymanemu z tytułu wywłaszczenia.

Od powyższej decyzji Miasto [...] (dalej zwane "Skarżącą") wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz błędną ocenę czy dana okoliczność została udowodniona,

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej również jako "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę ew. nr [...], z obr. [...], położoną przy dawnej ul. P.

Skarżąca zarzuciła, iż niewłaściwie ustalono krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pominięcie S. S., który w toku prowadzonego postępowania uznawany był za stronę postępowania, został natomiast pominięty w zaskarżonej decyzji. Wskazała, że udział S. S. był niezbędny w tym postępowaniu chociażby ze względu na określoną w art. 140 ust. 1 u.g.n. konieczność zwrotu ustalonego odszkodowania.

Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia podnosząc, że organ I instancji nie ustalił kiedy nastąpiło wyburzenie budynków znajdujących się w chwili wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie.

W ocenie skarżącej zebrany materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie do zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem nie dokonano analizy załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie dokonał konkretyzacji ogólnie ustalonego celu wywłaszczenia (nie ustalił jakie obiekty planowano posadowić na przedmiotowym gruncie w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia), a także nie ustalił w jakich latach decyzja lokalizacyjna nr [...] została zrealizowana.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że cel publiczny, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, został określony precyzyjnie, jako budowa drogi publicznej – [...], wraz ze stacjami trafo dla jej potrzeb.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w zaskarżonej decyzji S. S., jako strony postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz S. S. nieruchomości położonej w W. przy ulicy P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0220 ha, która stała się ostateczna [...] lipca 2013 r. W tym samym dniu Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] orzekł również o zwrocie przedmiotowego gruntu na rzecz T. M. i zobowiązał ją do wpłaty na rzecz Miasta W. kwoty [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przy wywłaszczeniu.

W ocenie organu odwoławczego za ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie sądowoadmistracyjnym należy przyjąć stanowisko, zgodnie z którym za poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. uznać należy jedynie taką osobę, która wykaże, iż na dzień wywłaszczenia przysługiwało jej prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. Co do zasady taką osobą będzie osoba wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże w sytuacji, w której nieprawidłowo zostały ustalone podmioty, którym przysługiwała własność, roszczenie przysługuje także osobie, która stosownymi dokumentami jest w stanie wykazać prawo własności.

Zdaniem organu II instancji jedyną osobą, której w dacie zawarcia umowy ekspropriacyjnej przysługiwała własność była T. M., bowiem przysługujące jej uprawnienie zostało stwierdzone aktem własności ziemi nr [...] rep. [...]. T. M. oraz Miasto W. (tj. aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości) uznać należało za stronę postępowania z wyłączeniem innych osób, bowiem nie istnieje żadna norma prawa materialnego, z której wynikałaby interes prawny S. S. skutkujący koniecznością uznania za stronę niniejszej sprawy. W związku z tym stwierdził, iż S. S. występując z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie będąc osobą uprawnioną, zainicjował odrębną sprawę, którą Starosta [...] mógł zakończyć odrębną decyzją, nie podejmując nawet czynności zmierzających do ustalenia, czy nieruchomość położona w W. przy ul. P. stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania wszelkie pisma, jak również postanowienia oraz zawiadomienie z 28 maja 2013 r. o zakończeniu postępowania dowodowego kierowane były zarówno do T. M., jak i S. S. Uznał, że w takim sposobie procedowania nie sposób dopatrzeć się przyczyny dla wydania decyzji kasatoryjnej.

Przepis art. 62 k.p.a. nie dostarcza podstaw normatywnych do odstąpienia od zasady, że jedną sprawę załatwia się jedną decyzją. Wobec tego postępowanie, w obrębie którego rozpatruje się kilka spraw, musi się zakończyć wydaniem tylu decyzji, ile spraw podlegało rozpatrzeniu. Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu. W ocenie organu odwoławczego dopuszczalność wydania przez organ administracji dwóch odrębnych decyzji kończących postępowanie warunkowana powinna być przede wszystkim okolicznościami danej sprawy.

Organ odwoławczy, mając na uwadze brak legitymacji S. S. do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dobrowolne odstąpienie od ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości (oświadczenie S. S. z 26 kwietnia 2013 r.) oraz okoliczność, że zarówno T. M., jaki i S. S. nie kwestionują sposobu procedowania przez organ I instancji wnosząc odwołania lub domagając się kontroli wydanych przez Starostę [...] rozstrzygnięć w trybie wznowienia postępowania, nie znalazł podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprawidłowo określony krąg stron postępowania.

Odnosząc się do kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia podkreślił, iż cel publiczny uzasadniający odjęcie własności został precyzyjnie sformułowany w treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1973 r., jako budowa [...] wraz ze stacjami trafo dla potrzeb [...]. Podkreślił, że w treści decyzji zaznaczono, iż przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] sierpnia 1972 r. Powyższa informacja, jak również analiza załącznika graficznego sporządzonego do ww. decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], map dołączonych do sprawozdania technicznego z [...] listopada 2012 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego oraz innych fragmentów map, które zostały dołączone do akt niniejszej sprawy m.in. przez Urząd Gminy [...], jest - w ocenie organu odwoławczego - wystarczająca dla przyjęcia założenia, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość została objęta lokalizacją z [...] sierpnia 1972 r. Z uwagi na powyższe organ II instancji nie stwierdził konieczności wykonania opracowania przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego polegającego na naniesieniu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego zgodnemu z celem wywłaszczenia wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości przeczy aktualny sposób jej zagospodarowania ustalony podczas oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r. z udziałem geodety uprawnionego M. M. (nr uprawnień [...]). Z protokołu wynika, iż grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren ogrodzony, porośnięty trawą, który jest koszony i utrzymywany przez T. M.

Wykorzystywanie przedmiotowego gruntu jako przydomowego ogródka uprawdopodabnia dodatkowo korespondencja pomiędzy T. M., a Delegaturą Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] załączona do pisma Adw. M. T., działającej w imieniu T. M. z 10 maja 2014 r., dotycząca możliwości wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości na ww. cel oraz zapłaty za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości.

Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, iż grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] zaliczyć należy do tej części wywłaszczonej nieruchomości która pozostaje poza zainteresowaniem Zarządu Dróg Miejskich i nie została wykorzystana pod budowę [...]. Stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, zgodnie z którym wyraża on zgodę na zwrot nieruchomości położonej przy ul. P., w części która znajduje się poza linią rozgraniczającą [...] i nie została wykorzystana pod jej budowę zostało wyrażone zarówno w piśmie z 8 listopada 1996 r., jak również przez przedstawiciela ZDM podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] września 1997 r. Z kolei z treści pisma Biura Planowania Rozwoju W. z 8 października 1999 r. wynika, iż dla ul. P. na odcinku od posesji nr [...] do posesji nr [...] określona została północna linia rozgraniczająca, która została wykreślona na mapę kolorem czerwonym. Grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], który odpowiada północnej części dawnej działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się poza linia rozgraniczającą ul. P.

Odnosząc się do kwestii zabudowań znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia organ II instancji organ stwierdził, że znajdowały się one jedynie w południowej i środkowej części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1973 r. Uznał, że aktualnie część ta oznaczona jest w ewidencji gruntów, jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wystarczająco uprawdopodabnia analiza mapy [...] oraz zdjęć lotniczych z lat 1972-1987.

W ocenie organu odwoławczego część nieruchomości wywłaszczona na podstawie ww. umowy sprzedaży, oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], do dnia dzisiejszego włącznie, nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Samo wyburzenie budynków umiejscowionych na gruncie sąsiadującym z nieruchomością objętą roszczeniem zwrotowym, nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wobec braku jakichkolwiek widocznych przejawów jego realizacji. Wykorzystaniu przedmiotowego gruntu pod budowę [...] przeczy również stanowisko ZDM, przebieg linii rozgraniczających oraz okoliczność długoletniego wykorzystywania jej w charakterze przydomowego ogródka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; określanej dalej jako "k.p.a.") poprzez umożliwienie pełnomocnikowi Miasta W. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia;

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek nieprzeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości;

5) art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez nieodpowiednie zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy;

6) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie;

7) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w niniejszej sprawie zostały spełnione;

8) art. 136 ust. 4 u.g.n. w wyniku jego niezastosowania w stosunku do działki "dowłaszczonej", to jest działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];

9) art. 136 ust. 3 u.g.n. wskutek błędnego zastosowania wobec niewłaściwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości.

Na wstępie skarżąca zaznaczyła, iż w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jej wydania, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie podniosła, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez co naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżąca powołując się na treść wyroków WSA w Warszawie z 21 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1582/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., sygn. akt l OSK 850/13, odnoszących się do nieruchomości przejętych w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., stwierdziła, iż stanowisko w nich zawarte odnosi się również do niniejszej sprawy. Skoro bezspornym było, iż na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0838 ha został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa [...], to zachodziła konieczność ustalenia czy pozostała jej część, to jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0220 ha, przed dniem złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości (19 czerwca 1995 r.), wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej z zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, aby Wojewoda [...] analizował zebrany materiał dowodowy w tym zakresie, bowiem jedynym dowodem, mającym świadczyć o niezgodnym z celem wywłaszczenia wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości, są jej oględziny przeprowadzone [...] sierpnia 2011 r.

Odwołując się do orzecznictwa skarżąca wyraziła pogląd, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dokonana już po realizacji celu wywłaszczenia nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Z tego powodu bez znaczenia pozostają ustalenia dotyczące stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 sierpnia 2011 r., bez odniesienia do stanu zagospodarowania tej nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń kiedy zrealizowana została budowa [...], ani jakie przeznaczenie mógłby mieć w perspektywie sporny grunt. Nie badano także jak kształtowały się na przestrzeni lat, po wybudowaniu [...], granice pasa drogowego ul. P. (część [...]), a przy inwestycji drogowej jest to o tyle ważne, że choć pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to sam pas drogowy jest integralnie z drogą związany, a zieleń przydrożna jest również częścią pasa drogowego.

Powyższe braki doprowadziły - w ocenie skarżącej - do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, iż skoro na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, to zwracanie jej niewielkiej części w oderwaniu od realizacji celu głównego, stanowi zaprzeczenie celu jakiemu ma służyć instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.

Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca, jako dodatkowy argument wskazała, iż konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3, w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczeniowej, jeżeli zostały wydane po dniu wywłaszczenia. Wskazując na wyrok NSA z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09 podniosła, że dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. Tymczasem organ II instancji oparł się wyłącznie na ww. oględzinach przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r. oraz na "zgodzie" Zarządu Dróg Miejskich na zwrot przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, iż na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i orzekł o zwrocie tej działki, czym naruszył art. 137 ust. 2 u.g.n. Dokonując wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. skarżąca stwierdziła, że zwrot tej części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, możliwy jest tylko w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż cel wywłaszczenia na znacznej części został zrealizowany. Oznacza to, że nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, bowiem art. 137 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania do okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając trafność, a tym samym zgodność z prawem decyzji z [...] lutego 2015 r. wypada podzielić argumentację skarżącej przedstawioną odnośnie do przymiotu strony postępowania. Przymiot ten, zgodnie z art. 28 K.p.a. przysługuje podmiotowi, który wykaże swój interes prawny (nie interes faktyczny) w braniu udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązany do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. Słuszne jest zatem twierdzenie skarżącej, że przysługuje jej jako stronie postępowania zabezpieczona prawnie możliwość czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), co powinno było przejawić się m.in. w zawiadomieniu pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami.

Jeśli zaś chodzi o kwestie materialnoprawne, to istota sporu wiąże się z wykładnią art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do treści art. 137 cyt. ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z wykładni językowej powołanego przepisu wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a ponadto bezskutecznie upłynęły terminu, od których zależy taki zwrot.

Analiza treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że "sankcjonuje" on trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. Po pierwsze, wadliwość może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Po trzecie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (tak NSA w wyroku z 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 870/13, CBOSA).

Powołany przepis nie przewiduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślić należy, iż nie jest możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel (vide: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, LEX nr 291163 oraz Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej Lex Omega). Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, np. ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13, CBOSA).

Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika samodzielna norma nakładająca na ustawodawcę generalny obowiązek zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest dłużej wykorzystywana na inny cel niż cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.

Dodatkowo podnieść należy, iż niezależnie od powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wykładnia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09).

Podkreślić ponownie należy, że nie jest uprawnione twierdzenie o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie, czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, akceptowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1041-1042, nb 8).

Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy wskazać przyjdzie, że nie jest wystarczające do uznania, że istnieją przesłanki do dokonania zwrotu stwierdzenie, że zgodnemu z celem wywłaszczenia wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości przeczy aktualny sposób jej zagospodarowania ustalony podczas oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r. z udziałem geodety uprawnionego (karta 12 tomu 2 akt sprawy). Z protokołu wynika, iż grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren ogrodzony, porośnięty trawą, który jest koszony i utrzymywany przez T. M.

Z przywołanych wyżej względów irrelewantna w świetle powyższych ustaleń prawnych jest również powoływana przez organ okoliczność fakt, że z korespondencji pomiędzy T. M., a Delegaturą Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] załączona do pisma Adw. M. T., działającej w imieniu T. M. dotyczącej wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości i wykorzystywanie go jako przydomowego ogródka.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie do zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem organ nie dokonał konkretyzacji ogólnie ustalonego celu wywłaszczenia (nie ustalił jakie obiekty planowano posadowić na przedmiotowym gruncie w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia), a także nie ustalił w jakich latach decyzja lokalizacyjna nr [...] została zrealizowana, kiedy nastąpiło wyburzenie budynków znajdujących się w chwili wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie, na jaki cel, tj. czy można uznać tego typu działanie za realizację decyzji lokalizacyjnej nr [...].

W związku z powyższym za słuszną należy uznać argumentację skarżącej, że skoro bezspornym było, iż na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0838 ha został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa [...], to zachodziła konieczność ustalenia czy pozostała jej część, to jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0220 ha, przed dniem złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości (19 czerwca 1995 r.), wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia. Zasadne jest twierdzenie skarżącej, że nie mogą przesądzić o niezgodnym z celem wywłaszczenia wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości oględziny przeprowadzone [...] sierpnia 2011 r., a dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. Organ powinien ustalić kiedy zrealizowana została budowa [...], jakie przeznaczenie mógł mieć z punktu widzenia celu wywłaszczenia w perspektywie sporny grunt np. w kontekście granic pasa drogowego.

W konsekwencji dopiero dokładne ustalenie przez organ administracyjny celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie zbadanie czy wykorzystano ją na ten cel, biorąc pod uwagę powołane wyżej terminy, a nie stan obecny, umożliwi ocenę czy żądanie zwrotu nieruchomości w całości lub w części jest uzasadnione.

Nie wypełniając tego obowiązku organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a., czyniąc wniosek organu w sprawie podstaw do zwrotu przedwczesnymi, co powoduje, że wskazane uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do wskazań Sądu, dostrzegającego potrzebę oceny zbędności nieruchomości poprzez pryzmat przytoczonej wyżej interpretacji odnośnych przepisów.

Dodatkowo podkreślić należy, że w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości nieruchomości, zwrotowi podlegać będzie niewykorzystana na ten cel część na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r. (K 6/05) za niezgodne z Konstytucją uznał uzależnienie zwrotu części nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia od spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie m.in. od możliwości zagospodarowania tej części zgodnie z planem miejscowym lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w punkcie 2 sentencji Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.