Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 158/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B., E.K., G.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3297/17 w sprawie ze skargi M.B., E.K., G.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii solidarnie na rzecz M.B., E.K., G.C. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3297/17 oddalił skargę M.B., E.K., G.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r., znak: [..] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r., znak: [..].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 1961 r., znak: [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. – nieruchomości położonej w G. przy ul. [..], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [..] o pow. [..] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., t. [..], karta [..] stanowiącej własność J.B .

Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. M.B., E.K. i G.C. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia (formalnie określając pismo wnioskiem o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa).

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [..] października 2017 r., znak: [..] (NK: [..]) stwierdził, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70) postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j.: Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), albowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 11 lipca 1957 r.

Zdaniem organu orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wskazał, że dekret z 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).

Wskazano, że z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wydało opinię z dnia [..] maja 1957 r., w której wskazano, iż m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [..] z dnia [..] kwietnia 1957 r. oraz zezwolenie Ministra Oświaty z dnia [..] maja 1957 r. nr [..] na zgłoszenie ww. wniosku. W oparciu zaś o ww. opinię oraz pozostałe dokumenty Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [..] czerwca 1957 r. nr [..]. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Wskazano, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych wyciągu z księgi wieczystej C. wykaz [..] z dnia [..] lipca 1957 r. wynika, że właścicielem tabularnym przedmiotowej nieruchomości był J.B..

Inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. - skierował wezwanie z dnia [..] czerwca 1957 r. nr [..] do M.B. - spadkobierczyni nieżyjącego już wówczas właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez M.B. (posługującą się również imieniem "B."). Minister zauważył, że brak było możliwości zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości na Skarb Państwa, gdyż:

1) z akt archiwalnych nie wynika, aby M.B. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości,

2) brak było wówczas orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J.B. (gdyż zostało ono wydane dopiero w 1990 r.), a tym samym spadkobiercy nie legitymowali się dowodem na nabycie spadku po J.B..

Wobec powyższego jedyną możliwością nabycia ww. nieruchomości, niezbędnej pod budowę szkoły podstawowej było wywłaszczenie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 Dekretu z 1949 r.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,

3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,

5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

W przedmiotowej sprawie inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. do wniosku o wywłaszczenie z dnia [..] lipca 1957 r. nr [..] załączył zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, odpis dowodu wezwania właściciela, plan sytuacyjny, odpisy z ksiąg wieczystych. Nie budzi zatem wątpliwości, iż nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 Dekretu z 1949 r.

Stosownie do art. 18 ust. 1 Dekretu z 1949 r., prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Wskazano, że z zachowanych akt archiwalnych wynika, że pismem z lipca 1957 r. (dzień nieczytelny) nr [..] organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zawiadomieniem z dnia [..] września 1957 r., organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Dekretu z 1949 r., po przeprowadzeniu rozprawy, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 Dekretu z 1949 r.): 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Podniesiono, że przedmiotowe orzeczenie z dnia [..] sierpnia 1961 r. nr [..] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Orzeczenie zapadło po przeprowadzeniu w dniu [..] października 1959 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z udziałem M.B.(posługującej się również imieniem B.) - żony zmarłego J.B. (właściciela tabularnego), a zarazem jego spadkobiercy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do zmarłego J.B., Minister stwierdził, że w sentencji orzeczenia wymieniono J.B. jako właściciela tabularnego nieruchomości, gdyż w księdze wieczystej nie ujawniono wówczas jego spadkobierców (orzeczenie o nabyciu spadku zapadło dopiero w 1990 r.). Orzeczenie doręczono jednak żyjącej wówczas żonie zmarłego .J.B. – M.B. (posługującej się również imieniem "B."), która była zarazem jednym z jego spadkobierców. M.B. zmarła w dniu [..] października 1961 r., a więc już po wydaniu przedmiotowego orzeczenia. Tym samym nie można uznać, aby przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej. Ewentualne zaś pominięcie niektórych spadkobierców J.B. (których organ nie mógł znać, skoro brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku) może stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu), nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto, M. vel B.B. była zawiadamiana o poszczególnych etapach postępowania. W rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej udział wziął również syn zmarłego J.B. – H.B.. Tym samym należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B., E.K. oraz G.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której to skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości pomimo tego, że orzeczenie to skierowano do zmarłego w dniu [..] listopada 1954 r. J.B., co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że J.B. nie żył ani w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ani w chwili złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Fakt, że zmarły J.B. był nadal wpisany do księgi wieczystej nie może prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej było dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że

tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd wyraził pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne, dlatego brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tym samym tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie Sąd wyjaśnił, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić zaś do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. Za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej. Sąd podkreślił także, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

Przyznając, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ([..] lipca 1957 r.) oraz wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([..] sierpnia 1961 r.) J.B., ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie żył (z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [..] maja 1990 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że zmarł on [..] listopada 1954 r., a spadek po nim nabyli żona M.B. oraz dzieci H.L.B., I.G.C., J.R.B.) oraz zwracając uwagę na zarzuty skargi oparte o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd stwierdził, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej może być, w realiach danej sprawy, traktowane jako rażące naruszenie prawa. Przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną dotyczy bowiem sytuacji, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku.

Zdaniem Sądu, prowadzona w postępowaniu nadzwyczajnym ocena skutków wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie może być przeprowadzona m. in. w oderwaniu od: 1) rodzaju sprawy administracyjnej, w jakiej wydano kwestionowaną decyzję; 2) rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa); 3) realiów konkretnej sprawy, w tym występowania w postępowaniu następców prawnych zmarłego.

Poczynienie szerszych analiz niż tylko ustalenie, że w chwili orzekania osoba wskazana jako strona nie żyła, jest uzasadnione już tym, że w art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazano wprost jako przesłanki stwierdzenia nieważności śmierci strony (czy szerzej: braku zdolności prawnej strony). Odwołać się należy do ogólnych rozważań o wyjątkowości instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz związku tej instytucji z zagadnieniami natury prawnomaterialnej (kwalifikowane wady procesowe, w tym pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, usuwane są bowiem w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przechodząc do kwestii charakteru sprawy administracyjnej (w aspekcie oceny skutków śmierci strony) Sąd stwierdził, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego. Wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa (m. in. art. 30 § 1 k.p.a.). Równocześnie należy zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W takim sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) nie żył, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Istotę rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie Dekretu z 1949 r. oddaje art. 39 ust. 1 Dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie Dekretu z 1949 r. świadczy również art. 23 ust. 2 tego aktu prawnego, gdzie nie wskazano jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenia przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). Sąd zwrócił uwagę, że na rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej wskazują również współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń. Przepisy art. 113 ust. 5-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121) przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Na gruncie Dekretu z 1949 r., wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza per se, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności J.B., ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielu nieruchomości według stanu księgi wieczystej (czyli tzw. właścicielu tabularnym). Konkluzję tę potwierdza analiza zachowanych akt wywłaszczeniowych. Z akt tych wynika, że organ miał wiedzę o śmierci właściciela ujawnionego w księdze wieczystej (zob. m. in. protokół z rozprawy z [..] października 1959 r., w której uczestniczyła żona J.B. oraz jego syn H.B. w charakterze "spadkobierców po J.B."). Postępowanie spadkowe po J.B. zostało przeprowadzone natomiast dopiero w 1990 r., a zatem organ wywłaszczeniowy nie mógł wskazać w osnowie decyzji aktualnego właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W świetle przepisów art. 39 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 13 ust. 3 pkt 5 Dekretu z 1949 r. nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności wniosku, że Dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego (ustawa o gospodarce nieruchomościami, specustawy - drogowa, kolejowa). Przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby Dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej. Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe (wykładnia systemowa zewnętrzna). W realiach niniejszej sprawy spadkobiercy właściciela tabularnego zaniechali przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (uczynili to dopiero w 1990 r.), podobnie jak nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze). W takim przypadku to spadkobiercy J.B., zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co więcej, przyjęcie, że zaniechanie przez spadkobierców J.B. przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało, jak twierdzą skarżący, dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby również w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Otóż, gdyby podzielić pogląd skarżących, to w lepszej sytuacji z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia byłby właściciel, który wbrew nakazowi płynącemu z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych zaniechał ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, niż właściciel, który działał zgodnie z tym obowiązkiem prawnym. Tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Niezależnie od poczynionych wyżej ustaleń co do rzeczowego charakteru decyzji wywłaszczeniowej oraz uwarunkowań systemowych Dekretu z 1949 r., Sąd wskazał, że trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa również z tego powodu, że w postępowaniu brała udział m.in. żona skarżącego M.(B.) B., która była jednym ze spadkobierców J.B. (doręczono jej też orzeczenie wywłaszczeniowe). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. Jednak raz jeszcze zaznaczyć należy, że udział w postępowaniu wszystkich stron to zagadnienie, które ma charakter procesowy i ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być sanowane w ramach instytucji wznowienia postępowania.

Sąd nie stwierdził także innych uchybień, które mógłby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra. Wywłaszczenia dokonano niewątpliwe na cel publiczny (tj. budowę szkoły), a zachowane akta archiwalne nie dają podstaw do przyjęcia, aby w ramach procedury wywłaszczeniowej dopuszczono się tego rodzaju uchybień, że gdyby ich nie popełniono, do wywłaszczenia by nie doszło. W szczególności zachowało się zezwolenie Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [..] czerwca 1957 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości, uprzednie zezwolenie Ministra Oświaty z [..] maja 1957 r. na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [..] maja 1957 r. o niezbędności nabycia z uwagi na brak odpowiednich terenów pod budowę budynku szkolnego należących do Skarbu Państwa (na brak tej opinii powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności). Do M.(B.) B. wystosowano również w dniu [..] czerwca 1957 r. wezwanie do dobrowolnego nabycia nieruchomości w trybie art. 7 Dekretu z 1949 r. (w brzmieniu po nowelizacji). Uzupełniająco należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy, w świetle nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po J.B. oraz treści powołanego wyżej art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe, kierowanie tego wezwania było w istocie bezprzedmiotowe. Brak było bowiem podmiotów legitymujących się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem podmiotów mogących wykazać się przed notariuszem (zob. art. 46 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe) tytułem prawnym do nieruchomości wynikającym ze spadkobrania po J.B., który to z kolei warunkował zawarcie umowy przeniesienia własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.B., E.K. oraz G.C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r., ewentualnie na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r. w sytuacji, gdy:

- orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem adresat tego orzeczenia, J.B., zarówno w momencie jego wydania, jak również złożenia wniosku wywłaszczeniowego, nie żył,

- wobec czego, orzeczenie dotknięte jest sankcją nieważności, co wynika z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., natomiast

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie nie zastosował przywołanych przepisów oraz oddalił wniesioną przez skarżących skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r.,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w treści orzeczenia wyraźnie wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu prawa własności J.B. – z mocą wsteczną, czyli od dnia [..] lipca 1957 r. (dnia złożenia wniosku wywłaszczeniowego). Decyzja została zatem skierowana wyłącznie do osoby, która nie żyła już w momencie złożenia wniosku. Postępowanie wywłaszczeniowe było więc od samego początku prowadzone wobec osoby zmarłej. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z uznaniem, że wadliwość decyzji mogła być sanowana przez jej doręczenie B.(M.) B.. Podkreślili, że doręczenie orzeczenia nastąpiło jako pełnomocnikowi J.B., a więc nie uczestniczyła ona jako strona, czyli spadkobierczyni, lecz jako rzekomy pełnomocnik właściciela, przy czym istotne jest, że ewentualny stosunek pełnomocnictwa wygasa z chwila śmierci mocodawcy.

W ocenie skarżących kasacyjnie postępowanie mające na celu określenie statusu prawnego rzeczy, o którym wspomniał Sąd w wyroku nie zmienia faktu, że postępowanie takie toczy się z udziałem stron, a rozstrzygnięcie dotyczy prawa własności konkretnej osoby. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że organ wydając orzeczenie o odjęciu prawa własności J.B. miał świadomość, że osoba ta nie żyje, lecz mimo to nie dokonał zmiany oznaczenia stron postępowania, co stanowi rażące zaniedbanie. Orzeczenie miało bowiem charakter konstytutywny, a zostało skierowane do osoby, która zmarła w dniu [..] listopada 1954 r. Skoro zaś przepisy Dekretu z 1949 r. nie regulowały sytuacji wywłaszczenia nieruchomości, której właściciel jest nieżyjący, to organ nie miał prawa wydać orzeczenia w kształcie, w jakim to orzeczenie funkcjonuje w obrocie prawnym. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje okoliczność braku przeprowadzenia postępowania spadkowego i ujawnienia stanu właścicielskiego w księdze wieczystej, skoro organ o nieaktualnym stanie prawnym wiedział i nie podjął żadnych kroków zmierzających do usunięcia takiej wadliwości.

W piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Prezydent Miasta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że Sąd właściwie ocenił, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r. nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, a tym samym, że decyzja Ministra z dnia [..] października 2017 r. jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że spadkobiercy H.B. z mocy prawa stali się zatem właścicielami wywłaszczonej następnie parceli nr [..] z chwilą śmierci spadkodawcy. Przepis art. 26 ust. 1 dekretu z 1949 r. zapewniał możliwość zgłoszenia się w toku postępowania osoby będącej właścicielem nieruchomości, a nieujawnionej w księdze wieczystej. Z tej możliwości jednak spadkobiercy nie skorzystali. Brak udziału stron może być zaś podnoszony w postępowaniu wznowieniowym.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta G. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta G. w uzupełnieniu stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości zgodził się z oceną wyrażoną przez Sąd I instancji, że skutek prawny orzeczenia następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania, a następcy prawni zmarłego właściciela byli uprawnieni i jednocześnie zobowiązani do wystąpienia o ustalenie praw do spadku. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości i brak ustalonych spadkobierców nie stały na przeszkodzie przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, jak i orzeczeniu o wywłaszczeniu. Na poparcie tego stanowiska wskazano także na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2321/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r. nr [..] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w wyniku skierowania tego orzeczenia do indywidualnie oznaczonego adresata, który nie żył ani w momencie wydania orzeczenia, ani w dacie złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W ten sposób – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym wskazano "na błędne niezastosowanie tych przepisów".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że w istocie takiego właśnie uchybienia upatruje w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie. Powołując bowiem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie odwołuje się do rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" analizowanego przez Sąd I instancji na tle decyzji o charakterze osobistym i decyzji o charakterze rzeczowym i podkreśla, że każde postępowanie administracyjne prowadzi się z udziałem strony i każda decyzja administracyjna jest skierowana do konkretnej osoby, a co za tym idzie skierowanie decyzji do osoby, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania, a do której następnie skierowano decyzję kończącą sprawę, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest prawidłowe.

Sąd I instancji prezentując szerokie rozważania odwołujące się do zasady trwałości decyzji administracyjnej i charakteru podstaw normatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanął na stanowisku, że skutki wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej powinny być badane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w kontekście przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu, a nie w kontekście art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podzielając tym samym pogląd, że "wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej może być, w realiach danej sprawy, traktowane jako rażące naruszenie prawa. Przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną dotyczy bowiem sytuacji, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku". Powyższe stanowisko Sądu I instancji i jego argumentacja są prawidłowe.

Konieczność rozstrzygania w realiach konkretnej sprawy, czy wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, związana jest z obowiązkiem ustalania na podstawie całej treści badanego aktu administracyjnego, czy akt ten w istocie określa wyłącznie sytuację prawną osoby nieżyjącej, bo tylko wtedy w całości byłby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreślić przy tym należy, że przesądzająca w tym zakresie jest wyłącznie analiza treści aktu, a nie wnioski oparte na podstawach pozaprawnych związanych z takimi okolicznościami jak dawność wydania aktu, czy aktualna w określonym czasie praktyka formułowania treści aktu bądź wnioski oparte na ocenach zdarzeń, które wystąpiły po wydaniu aktu bądź wreszcie na podstawach prawnych nie mających wpływu na kształtowanie treści decyzji administracyjnych lub mających znaczenie procesowe, a nie materialnoprawne. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje się na "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa", a nie na rażące naruszenie prawa na skutek wydania decyzji. Kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się nawet, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49), a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą "konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19). Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08).

W dalszej kolejności Sąd I instancji stanął na stanowisku, zgodnie z którym w sytuacji, gdy charakter sprawy administracyjnej sprawia, że poprzez jej rozstrzygnięcie dochodzi do ukształtowania osobistej sytuacji podmiotu administrowanego, to nie budzi wątpliwości, że w takim przypadku nie jest możliwe określenie sytuacji prawnoadministracyjnej osoby, która nie ma zdolności prawnej, a zatem wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa. Z kolei w sprawach administracyjnych, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy, śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W takich sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) nie żył, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Te spostrzeżenia doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, że określenie w decyzji administracyjnej jako jej adresata osoby, która zarówno w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i w chwili wydania decyzji administracyjnej nie żyła, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeśli decyzja jest tzw. aktem rzeczowym, tj. określającym status prawny rzeczy.

Konkluzja powyższa jako wynik wykładni przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieprawidłowa. Każdy akt administracyjny, w tym również akt rzeczowy – abstrahując od ustaleń, czy w istocie decyzja wywłaszczeniowa ma charakter aktu rzeczowego (kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej), jako akt konkretyzujący sytuację prawną indywidualnego podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji wymaga jego skierowania do podmiotu mającego zdolność do bycia stroną postępowania, a zatem – w przypadku osób fizycznych – do osoby żyjącej. Szerokie i trafne rozważania Sądu I instancji wykazujące prawną dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie mogą prowadzić do wniosku, że decyzja może być skierowana do osoby nieżyjącej. Trafnie podkreśla się w doktrynie prawa, że "Obiektywna niemożliwość ustalenia oznaczonego podmiotu (podmiotów), którego interesu prawnego bezpośrednio dotyczyć ma konsekwencja prawna wyklucza możliwość wydania aktu administracyjnego. Z drugiej strony możliwość taka nie wystarcza jako podstawa do wydania aktu. Z przepisów prawa jednoznacznie wynikać musi bowiem kompetencja do konkretyzowania konsekwencji prawnych dla obiektywnie istniejącego, dającego się indywidualnie wskazać (zindywidualizować) podmiotu (podmiotów) (...)" (zob. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 512). Należy też mieć na uwadze, że "dla każdej normy prawa materialnego, która ma być zastosowana drogą jurysdykcji administracyjnej, samo to prawo wyznacza krąg potencjalnych możliwych adresatów. (...) W każdej dziedzinie i w końcu w każdej sprawie administracyjnej prawo materialne wyznacza krąg tych adresatów, czyniąc to za pomocą określenia zespołów stanów faktycznych czy prawnych, których zaistnienie wobec jakiegoś podmiotu daje temu podmiotowi możliwość czy prawo stania się tym adresatem" (zob. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 64-69). Jeśli zatem normy zawarte w przepisach prawnych przewidywałaby dopuszczalność wywłaszczenia osoby, która widnieje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, niezależnie od rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, a zatem z przepisów tych wynikałoby, że decyzja wywłaszczeniowa jest decyzją odbierającą prawo własności osoby widniejącej w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, niezależnie od rzeczywistego stanu prawnego, to należałoby przyjąć, że określenie adresata decyzji wywłaszczeniowej poprzez wskazanie osoby widniejącej w księdze wieczystej nie byłoby działaniem niezgodnym z prawem jedynie wówczas, gdyby z treści decyzji wynikało wprost i w sposób niebudzący wątpliwości takie właśnie określenie adresata decyzji, tj. jako osoby wykazanej w księdze wieczystej. Z treści decyzji administracyjnej musiałoby wynikać ponad wszelką wątpliwość, że kształtowała ona sytuację prawną osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako pewnego rodzaju znajdującej podstawy normatywne fikcji prawnej w zakresie adresata aktu, a nie osoby, którą organ uznał jako aktualnego w chwili wszczęcia postępowania i w chwili wydania aktu właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Dopuszczalność wskazania jako adresata decyzji osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako pewnego rodzaju fikcji prawnej w zakresie adresata aktu, należałoby traktować jako sytuację wyjątkową, znajdującą umocowanie normatywne w określonych jedynie rodzajach spraw, co z kolei obligowałoby organy do szczególnej staranności w formułowaniu rozstrzygnięć decyzji administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Brak jednak jakiegokolwiek uzasadnienia, aby z podstaw tego rodzaju kreujących sytuację wyjątkową, wywodzić dyrektywę interpretacyjną decyzji administracyjnych jako dokumentów urzędowych i przy jej pomocy akceptować jako legalne takie decyzje, z których treści nie wynika, że ich adresat został określony w oparciu o normatywne podstawy dopuszczające możliwość oznaczania w decyzji jako jej adresata osoby mogącej już nie być właścicielem nieruchomości, a nawet mogącej już nie żyć.

Podkreślić należy, że o ile skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego - w sytuacji istnienia ku temu podstaw prawnych - mógłby w rozmaitych sytuacjach następować niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania, a także w różnym czasie przewidzianym normami obowiązującego prawa (ex nunc bądź ex tunc), to nie uzasadnia to określania w decyzji jako jej adresata osoby, co do której organ ma wiedzę, że jest osobą nieżyjącą i to w sposób wskazujący, że to właśnie ta osoba, a nie podmiot ujawniony w księdze wieczystej bądź innym dokumencie, jest osobą wywłaszczaną. Potencjalna dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, po którym równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego, nie jest usprawiedliwieniem dla ignorowania zasad wynikających ze specyfiki bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego, w tym zasady aktualności i konstruowania rozstrzygnięcia świadomie wskazującego, że jego adresatem jest osoba nieżyjąca, mimo że w realiach danej sprawy znany jest organowi fakt śmierci osoby traktowanej jako adresat decyzji.

Innymi słowy, o ile można zaakceptować ogólne twierdzenie Sądu I instancji, że na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza automatycznie, że decyzja wywłaszczeniowa musi być kwalifikowana jako obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to brak podstaw, aby twierdzić, że dla zaakceptowania decyzji jako nieobarczonej wadą skutkującą jej nieważnością wystarczające jest wskazanie w osnowie decyzji wywłaszczeniowej przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a kwestia poprawności sprecyzowania jej adresata ma znaczenie drugorzędne. Należy przypomnieć, że oznaczenie w decyzji jej adresata jest jednym z tzw. elementów konstytutywnych tego administracyjnego aktu indywidualnego. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji może prowadzić do nieznajdującego podstaw stanowiska, że w istocie nie jest istotny w tego rodzaju decyzjach sposób określenia jej adresata, jeśli mimo jednoznacznego wskazania określonej osoby jako podmiotu, któremu odebrano prawo własności, da się ustalić wyłącznie na podstawie akt sprawy, że osoba w niej określona jest osobą ujawnioną w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Z powyższych powodów również w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie ma podstaw do odstępowania od ugruntowanego stanowiska, że jeśli z decyzji administracyjnej wynika, że została ona skierowana do osoby, która nie żyła już w momencie wszczęcia postępowania, w którym wydano tę decyzję, to jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, o ile dopuszczalność wyjątkowego posłużenia się fikcją prawną w zakresie oznaczenia podmiotu wywłaszczanego nie wynika wprost z treści decyzji, ani też decyzja ta nie jest jednocześnie skierowana do osób, które były stronami postępowania zakończonego jej wydaniem.

Prawna potencjalna i wyjątkowa dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości osoby ujawnionej w księdze wieczystej bądź innym dokumencie jako właściciel, nie uzasadnia wniosku o dopuszczalności określania w treści decyzji jako jej adresata osoby, co do której wiadomo w chwili orzekania, że jest osobą nieżyjącą.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, co nie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r. nr [..]. Dokonana przez Sąd I instancji ocena tego orzeczenia pozwala jednak na ustalenie, że Sąd ten akceptuje taką wykładnię "rażącego naruszenia prawa", w której z zakresu tego pojęcia wyklucza świadome wszczynanie przez organ postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby nieżyjącej, tj. osoby, co do której organ ma wiedzę, że jest osobą nieżyjącą, a następnie czynienie takiej osoby wyłącznym adresatem decyzji (z treści orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1961 r. wynika, że wyłącznym jego adresatem jest J.B., a B.B. traktowana była przez organ jako pełnomocnik J.B., a nie odrębny adresat decyzji) bez jednoznacznego wskazania w treści decyzji podstaw prawnych uzasadniających określanie adresata decyzji w sposób odbiegający od ogólnych reguł postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi adresatem decyzji jest strona postępowania, w którym decyzja ta została wydana, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku decyzja ta dotyczy, a zatem nie może być to osoba nieżyjąca.

Należy także podkreślić, że również przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie dawały odstaw do przyjęcia, że w decyzji wywłaszczeniowej dopuszczalne było wskazywanie jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości osoby nieżyjącej albo że wskazanie takiej osoby nie było istotną wadą decyzji. Z art. 8 ust. 1 dekretu wynika, że zasadą było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem właściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Przepis ten stanowił, że "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. (...)". Uproszczony tryb wzywania wynikający z art. 8 ust. 3 dekretu, tj. w drodze obwieszczeń publicznych, dotyczył przypadków, "gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również przypadków, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane". Tryb ten zatem nie dawał podstaw do prowadzenia postępowania wobec osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą, bowiem kwestia miejsca zamieszkania z istoty swojej może dotyczyć wyłącznie osób żyjących. Również regulacja art. 17 ust. 2 dekretu dotycząca wniosku wywłaszczeniowego obligowała do wskazania w nim właściciela nieruchomości wraz z jego miejscem zamieszkania, jeżeli było ono znane (art. 17 ust. 2 pkt 3 dekretu) i dołączenia dowodu wezwania właściciela (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Obowiązek wskazania właściciela wraz z jego miejscem zamieszkania również zatem potwierdza wniosek, że nie obejmował on swym zakresem osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą. Obowiązku określenia w orzeczeniu jego adresata jako podmiotu, zdolnego do tego, aby kształtować jego prawa i obowiązki nie eliminował również art. 21 ust. 2 dekretu, wskazując jedynie, jakie "w szczególności" elementy powinny znaleźć się w tym orzeczeniu. Nie był to zatem zamknięty katalog elementów orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia.

Unormowania dekretu z 1949 r. przewidywały dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie był prowadzony zbiór dokumentów, a także eksponowały znaczenie poświadczonego odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającego prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpisu dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości, poświadczonego przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu (art. 17 ust. 3 pkt 4 dekretu). Z unormowań tych jednak, również w ich zestawieniu z powoływanymi przez Sąd I instancji regulacjami dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319), dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 320) oraz dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328), nie wynika wniosek o dopuszczalności kierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby, co do której organ miał wiedzę, że jest osobą nieżyjącą. W kontekście odwoływania się przez Sąd I instancji do aktualnych unormowań zawartych w art. 113 ust. 5-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) – dalej: u.g.n., które nawet w realiach demokratycznego państwa prawnego przyjmują szerokie rozumienie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obejmujące zarówno nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do nich prawa rzeczowe, jak i sytuacje, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, i z których to regulacji wynika, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości, należy zwrócić uwagę na treść art. 116 ust. 1 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym "We wniosku o wywłaszczenie należy określić właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w razie braku danych umożliwiających określenie tych osób - władającego nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości". W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia tego przepisu zgodna z treścią i ratio art. 114 u.g.n. nie może uzasadniać wniosku, zgodnie z którym dopuszczalne jest pominięcie we wniosku o wywłaszczenie właściciela czy użytkownika wieczystego, jeżeli jego osobę można ustalić (zob. T. Woś: Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 224). Wskazuje się przy tym, że "należy odróżnić nieuregulowany stan prawny od "nieaktualnego" stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Z tym drugim mamy do czynienia wtedy, gdy można ustalić, komu przysługują prawa do nieruchomości, a jedynie prawa te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej lub nie wynikają ze zbioru dokumentów" (zob. E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 113, LEX/el. 2020, teza 5).

Skoro w realiach niniejszej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione, zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględniając powyższą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oceni, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, czy w realiach tej sprawy istnieją podstawy do odmowy wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1961 r., znak: [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G..

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.