Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 113 ust. 7 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19 w sprawie ze skargi R. C. i M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od R. C. i M. C. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. C. i M. C., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. R. C. i M. C. zwrócili się o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 2 w miejscowości Z. do nieruchomości, tj. działki o nr [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek usługowo-biurowo-magazynowo-garażowy).

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uwzględnił ww. wniosku i nie udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do przedmiotowej działki.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że droga krajowa nr 2, z którą miała być skomunikowana zjazdem publicznym omawiana nieruchomość, zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. nr 34 w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Powyższe przyporządkowanie oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane jest w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

W ocenie organu proponowana obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości z drogi krajowej byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami zawartymi w treści ww. rozporządzenia, gdzie w § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 podano, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych z drogi do obiektów i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających jego bezpieczeństwu.

Przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 2 z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że nie analizował innej możliwości zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej ponieważ działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr 2 za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. Przedmiotem prowadzonego postępowania było badanie możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Organ zobligowany był do zastosowania przepisu § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, który wskazuje, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis § 113 cytowanego rozporządzenia nie zawiera w ust. 7 enumeratywnego (wyczerpującego) wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe. Wśród tych przykładowych niewątpliwie znalazły się obiektywne miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany jest odmówić lokalizacji zjazdów publicznych, a jak wskazuje §113 ust. 7 pkt 1 jednym z tych miejsc jest obszar oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wystąpienie powyższej okoliczności skutkowało co do zasady automatycznie obowiązkiem wydania decyzji odmownej. Organ nie ma obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, a także występowanie dodatkowego pasa ruchu zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ stwierdził ponadto, że zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy, w tym m.in.: projekt organizacji ruchu, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. - średni dobowy ruch roczny (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. - SDRR - 6857 poj./dobę, informację o wypadkach (2010 r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011 r. - 1 osoba ranna; 2015 r. - 4 osoby ranne), zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl. Pozwoliło to w wystarczającym stopniu ustalić istniejący w sprawie stan faktyczny. Obecnie wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu stanowiłoby naruszenie ww. przepisu § 113 ust. 7, który w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach szczególnie niebezpiecznych.

Wskazano również, że omawiane przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), nie pozostawiają żadnych wątpliwości - w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd publiczny miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego; wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił przy tym, że jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Ta wiedza zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. C. i M. C., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

b) § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1 i 2, § 113 ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124);

c) art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zapadła ona po tym jak wcześniejsze orzeczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o nieudzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu, zostało uchylone wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17.

W ocenie Sądu organ nie tylko nie nawiązał do faktu wydania ww. wyroku ale wprost nie zastosował się do przedstawionych w jego uzasadnieniu wytycznych. Nadal orzekł bez powołania się na ocenę zindywidualizowanych okoliczności tej konkretnej sprawy. Samo wskazanie przepisów i kwitowanie stwierdzeniem, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny prowadziłaby do naruszenia stanu bezpieczeństwa na drodze jest, zdaniem Sądu, niewystraczające, zarówno w świetle obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli, o której mowa w art. 8 k.p.a.. Takie uzasadnienie decyzji nie poddaje się także sądowej weryfikacji.

Sąd podkreślił, że kluczowa w sprawie teza organu, że "przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 2 z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii" nie została poparta wyjaśnieniem z czego taka ocena wynika. Organ podjął wprawdzie próbę zdefiniowania pojęcia "obszar oddziaływania skrzyżowania", jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie. Nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania poprzez stwierdzenie że dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek lokalizacji rzeczonego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz występowania dodatkowego pasa ruchu pomimo, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na przebudowę zjazdów;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji na skutek stwierdzenia, że organ nie dokonał analizy jaki jest zasięg oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy z zaskarżonej decyzji oraz dowodu w postaci projektu organizacji ruchu wprost wynika, że rzeczony zjazd znajduje się w obszarze ograniczonym znakiem lokalizującym skrzyżowanie, co w efekcie skutkowało błędnym stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 k.p.a.;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu na skutek niezastosowania się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 pomimo, że w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania dowodowego stwierdzono w sposób jednoznaczny i niesporny, że rzeczony zjazd znajduje się w obszarze ograniczonym znakiem lokalizującym skrzyżowanie, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co w efekcie stanowi o wadliwym stwierdzeniu naruszenia przez organ art. 7, 77 I 107 k.p.a.;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu na skutek niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, podczas gdy zarówno skarżący jak i Sąd nie wykazali, uniemożliwienia jakiej czynności procesowej spowodowało to uchybienie, a także jaki wpływ miało to na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem art. 10 k.p.a.;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach, co skutkowało samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że organ nie odniósł definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie podczas gdy w aktach sprawy znajduje się projekt organizacji ruchu, potwierdzający że rzeczony zjazd znajduje się w obszarze ograniczonym znakiem lokalizującym skrzyżowanie, co w myśl przywołanej przez organ definicji potwierdza usytuowanie zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowania.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. C. i M. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraził zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym sprawy wywołanej skargą kasacyjną.

R. C. i M. C. również wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zaznaczyć, że przed wydaniem obecnie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19, w sprawie tej był wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17, którym uchylono decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu. Po tym wyroku została wydana decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, która obecnie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/19 została uchylona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez stwierdzenie, że dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek lokalizacji przedmiotowego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz występowania dodatkowego pasa ruchu.

Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania zarzucono Sądowi nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, między innymi poprzez stwierdzenie że: a) organ nie dokonał analizy jaki jest zasięg oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy z zaskarżonej decyzji i dowodu w postaci projektu organizacji ruchu wynika wprost, że przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze ograniczonym znakiem lokalizującym skrzyżowanie, b) organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17, c) organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie, podczas zarówno skarżący jak i sąd nie wykazali, uniemożliwienie jakiej czynności procesowej spowodowało to uchybienie, tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 10 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniono powyższe zarzuty, a także wskazano, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmienione zostało rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz.1643). Wskazano, że dopiero rozporządzeniem zmieniającym z dnia 1 sierpnia 2019 r. wprowadzono do rozporządzenia definicję "obszaru oddziaływania skrzyżowania". Wraz z tą definicją dodano również definicję "obszaru skrzyżowania" .

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że zgodnie z rozporządzeniem w aktualnym brzmieniu, przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania, a nie w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co potwierdza zasadność podjęcia przez organ decyzji odmownej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję, jako powód jej uchylenia przede wszystkim wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę na podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dotyczącą zmiany stanu prawnego, tj. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Mianowicie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniono powołane wyżej rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. Rozporządzeniem zmieniającym z dnia 1 sierpnia 2019 r. (które weszło w życie w dniu 13 września 2019 r.) w § 1 pkt 2 zmieniono § 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i po pkt 9 dodano pkt 9a i pkt 9b zawierające definicje "obszaru skrzyżowania" i "obszaru oddziaływania skrzyżowania". Zgodnie z § 3 pkt 9a przez obszar skrzyżowania - rozumie się wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 9b przez obszar oddziaływania skrzyżowania - rozumie się obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. W wyniku tej nowelizacji po raz pierwszy zostało zdefiniowane pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" i wprowadzono oraz zdefiniowano pojęcie "obszaru skrzyżowania". Rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. w § 1 pkt 31 zmieniono również § 78 i § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., które to przepisy regulują jakie warunki jakie powinien spełniać zjazd publiczny (§ 78) i zjazd indywidualny (§ 79).

Natomiast w § 3 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. określone zostały zasady intertemporalne, zgodnie z którymi, do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Z powyższych zasad wynika, że do inwestycji drogowych, dla której przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji stosuje się rozporządzenie z 2 marca 1999 r. w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem wskazanych przepisów, które stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Wśród wymienionych przepisów, które należy stosować w nowym brzmieniu nie wskazano § 3 pkt 9a, pkt 9b, czy też § 78 rozporządzenia, a to oznacza, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w dotychczasowym brzmieniu.

Mając jednak na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organ nie udzielając zezwolenia na przebudowę zjazdu wskazywał, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 2 z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii, a w obowiązującym wówczas stanie prawnym brak było definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, a pojęcie obszaru skrzyżowania nie występowało, można pośrednio odwołać się do treści wprowadzonych definicji. Mianowicie, jeżeli z okoliczności faktycznych w danej sprawie wynika, że spełnione są przesłanki wynikające z przyjętej w rozporządzeniu definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, to można również przyjąć, że mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania w rozumieniu z przed nowelizacji rozporządzenia, gdy pojęcie to nie było zdefiniowane w rozporządzeniu, natomiast w każdej sprawie podejmowana była próba jego dookreślenia, czy zdefiniowania. Jednym słowem, o ile wniosek o wydanie decyzji został złożony przed nowelizacją rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r., to zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w zakresie istotnym dla tej sprawy, zastosowanie będzie miało rozporządzenie w brzmieniu dotychczasowym, w tym konieczność definiowania pojęcia obszar oddziaływania skrzyżowania, natomiast okolicznością pomocną może być definicja przyjęta w rozporządzeniu w tym znaczeniu, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że definicja ta jest spełniona, to tym samym można przyjąć, że mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje stwierdził, że organ podjął próbę zdefiniowania pojęcia "obszar oddziaływania skrzyżowania" jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie, nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany, co oznacza, ze decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W tym kontekście zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, polegające na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji. Mianowicie Sąd I instancji, nie podjął i nie odniósł się do oceny dowodów powołanych w zaskarżonej decyzji i znajdujących się w aktach sprawy, w oparciu o które organ przyjął, że przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Organ wskazał, że obszarem oddziaływania skrzyżowania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania.

Z kolei zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podejmując kontroli ustaleń poczynionych przez organ, dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania stwierdził, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 w oderwaniu od wiążących wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przede wszystkim wskazał, że w aktach znajduje się: projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Drogowych, zdjęcia satelitarne, jednak dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w świetle art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Sąd podniósł również, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jak jest odległość planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr 2 z drogą powiatową nr [...] i drogą gminą, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych. Faktem jest, że tych ustaleń o których mowa w poprzednim zdaniu organ nie czynił, jednak okoliczność ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalniała Sądu I instancji z obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie poczynionych przez organ ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania i dowodów w oparciu o które te ustalenia poczyniono, a w konsekwencji zaistnienia przesłanki określonej w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Dopiero w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji można stwierdzić, czy ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe, czy też konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne. W takich okolicznościach przede wczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.