Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1282/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 6, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 352/12 w sprawie ze skargi T. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 352/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (w skrócie: SKO, Kolegium) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Starosta W. pismem z dnia 16 września 2009 r. wystąpił do działającego w imieniu Prezydenta Miasta W. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. o uzgodnienie wydania zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr 33 W. – D. – W.

Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] nie uzgodnił wnioskodawcy wydania zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. III SA/Wr 699/09 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2011r., sygn. II GSK 722/10 uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd kasacyjny sformułował tezę, że art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") pozwala na wydanie odmownego rozstrzygnięcia, ale jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem jednak sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Nie można natomiast odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, "zagrożone" (potencjalnie) linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. III SA/Wr 504/11 uchylił postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd I instancji zalecił, by rozpoznając ponownie sprawę organ miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewniać mieszkańcom odpowiedni poziom usług, za odpowiednio niską cenę.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Na wezwanie organu I instancji Starosta W. pismem z dnia 26 marca 2012 r. oświadczył, że skarżący nie zmienił żądania wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. nie uzgodnił stronie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W.-D.-W. (linia komunikacyjna nr 33).

W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił m.in. wydanie postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), gdyż w dniu 3 i 6 marca zostało złożone zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. – B. R. na szkodę przedsiębiorstwa transportowego skarżącego. Zawiadomienie to dotyczyło zgłoszenia popełnienia przestępstwa o nieprawidłowościach przy prowadzeniu postępowania przetargowego na usługi przewozu dzieci niepełnosprawnych.

Zaskarżonym postanowieniem SKO w W., działając zgodnie z art. 22a ust.1 pkt 2a u.t.d. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że na przedmiotowej linii regularnej ma być wykonanych w dni robocze 17 półkursów z W. oraz 17 półkursów z D., w soboty po 13 półkursów zaś w niedziele i święta po 10 półkursów z 12 przystankami na terenie W. w każdym kierunku. Ponadto zaproponowana linia pokrywa się z liniami: "O", "4", "5" i "20". Ustalono, że przewozy na tych liniach komunikacyjnych wykonywane są przez Miejski Zakład Usług Komunalnych sp. z o.o. w W. (w skrócie: MZUK), a na linii komunikacyjnej nr 5 przewozy wykonuje, oprócz MZUK, również Przedsiębiorstwo Wielobranżowe S. Z. S. Linia nr 33 pokrywa się w swoim przebiegu także z istniejącą linią komunikacyjną nr 120. Opierając się na zebranym materiale dowodowym organ uznał, że uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na przedmiotowej linii komunikacyjnej stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych miejskich. Organ uznał, że wydanie skarżącemu zezwolenia może spowodować m.in. zagrożenie ekonomiczne dla istniejącego systemu transportu zbiorowego w gminie, zwiększenie natężenia ruchu na głównym ciągu komunikacyjnym W. i S. – Z., pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i obniżenie jakości usług świadczonych dla pasażerów przez operatora i przewoźników.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu Kolegium zauważyło, że sam fakt złożenia takiego zawiadomienia do Prokuratury o popełnieniu przestępstwa nie tworzy żadnego stosunku prawnego. Dopiero wszczęcie przeciwko tej osobie dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego powoduje skutek w postaci wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy na podstawie

art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., jeżeli te postępowania zostały wszczęte z powodu tej sprawy. W niniejszej sprawie natomiast wnioskodawca wskazał, że postępowanie, co do którego zostało złożone zawiadomienie dotyczy postępowania przetargowego prowadzonego w celu wyłonienia wykonawcy usługi przewozu dzieci niepełnosprawnych jak też nie twierdził, że stan sprawy, w której zostało złożone owo zawiadomienie wskazuje na prowadzenie postępowania karnego przeciwko tej osobie.

Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu, w ponownym postępowaniu organy zastosowały się do zaprezentowanych zaleceń i wskazanej oceny prawnej, w zakresie wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. oraz ustalenia okoliczności faktycznych objętych hipotezą tej normy prawnej dla wykazania istnienia przesłanek umożliwiających odmowę uzgodnienia. W szczególności wykazały, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, przy czym linie te, jak ustalono, nie są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Te ustalenia faktyczne zostały dokonane i szczegółowo odzwierciedlone w uzasadnieniu orzeczenia organu pierwszej instancji, uznane następnie za prawidłowe przez orzekające w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Badając sprawę w kontekście potencjalnego "zagrożenia" dla już istniejących linii organy dodatkowo uwzględniły fakt, że skarżący również posiada już zezwolenie na organizowanie przewozów osób na tej samej trasie (linii) z tym, że nie zakwalifikowały wniosku jako w zakresie zmiany udzielonego zezwolenia (np. co do częstotliwości przejazdów, ilości przystanków) albowiem na wezwanie organu, czy w tej sytuacji modyfikuje treść żądania - skarżący nie udzielił odpowiedzi. Organ pierwszej instancji uznał zatem zasadnie, że jest związany treścią żądania. Słusznie przyjęto, że w istocie projektowana przez skarżącego linia pozamiejska w obrębie miasta uległaby przekształceniu w miejską.

Organy dokonały w odniesieniu do wszystkich przewoźników na liniach komunikacyjnych pokrywających się z projektowaną przez skarżącego, wyczerpującej analizy liczby kursów (częstotliwości), z zestawieniem poszczególnych przystanków wykorzystywanych przez przewoźników operujących na przedmiotowej trasie, porównano czas odjazdów, wykorzystano ustalenia poczynione w zaktualizowanym badaniu potoków, przeprowadzonym w listopadzie 2011 r. i na tej podstawie wyprowadzono niewadliwie konkluzję o zagrożeniu dla już istniejących linii komunikacyjnych miejskich – o złożonym charakterze, to jest finansowym, organizacyjnym, związanym z bezpieczeństwem w ruchu drogowym oraz z zagrożeniem jakości usług świadczonych dla pasażerów. Stwierdzono przy tym, że wniosek nie pozostaje w zgodzie z aktualnie obowiązującą organizacją ruchu na terenie miasta.

Sąd nie stwierdził by w postępowaniu organów doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3, czy też innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co do zarzutu skargi pominięcia przesłanki uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawartych w treści art. 7 k.p.a., zaznaczył, że organy ustalając zagrożenia dla już działających linii komunikacyjnych rozważyły sprawę i w tym kontekście. Wyczerpująco bowiem zbadano i uzasadniono dlaczego i jakiego rodzaju konkretnie interesy przemawiają przeciwko uznaniu wniosku skarżącego za zasadny. Organy także przeanalizowały potrzeby mieszkańców w zakresie transportu zbiorowego i organizacji komunikacji zbiorowej. Wbrew twierdzeniom skargi, odmowa uzgodnienia nie została oparta na dowolnej ocenie przesłanek materialnoprawnych zapisanych w hipotezie art. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. oraz procesowych, wynikających z konieczności zastosowania reguł z art. 7 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu nie uchybiono też wymogowi przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zauważył WSA, że w myśl art. 89 § 2 k.p.a. obowiązek wyznaczania rozprawy dotyczy tylko tych postępowań, w których występuje wielość stron. Tymczasem przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się z udziałem tylko jednej strony – wnioskodawcy.

Zarzut rozpoznania sprawy przez Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji, który powinien być wyłączony od orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., w ocenie WSA, nie znajduje oparcia w prawie ani w stanie faktycznym sprawy. Czynność złożenia przez stronę postępowania administracyjnego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez pracownika organu administracji publicznej nie powoduje nawiązania stosunku prawnego, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.. Między stroną postępowania a pracownikiem, nie dochodzi bowiem z tą chwilą do powstania uregulowanej normami prawnymi więzi pomiędzy nimi - w zakresie wzajemnych praw lub obowiązków. Dopiero wszczęcie przeciwko pracownikowi organu administracji publicznej postępowania karnego wywołuje procesowy skutek prawny wyłączenia tego pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, z powodu której postępowanie karne zostało wszczęte, co następuje na odrębnej podstawie prawnej z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne zastosowanie tego przepisu jako podstawy do odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na przewozy na tej linii wg zaproponowanego we wniosku rozkładu jazdy.

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przyjęcie nieprawdziwych ustaleń, że:

- skarżący dążył do utworzenia projektowanej linii regularnej, co w żaden sposób nie wynika z akt sprawy, gdyż skarżący wnioskował jedynie o umożliwienie mu zatrzymywania się na tych samych przystankach, już istniejącej linii regularnej, na których zatrzymują się inni przewoźnicy,

- sprzeczne z faktami ustalenie, że Z. J. realizuje przewozy na linii nr 33,

- sprzeczne z faktami ustalenia, że w W. prywatni przewoźnicy realizują przewozy regularne na linii "0", "4", "20",

- sprzeczne z faktami ustalenia, że MZUK realizuje przewozy regularne osób w W.

Skarżący zarzucił ponadto, że postępowanie prowadził i decyzję wydał Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji – B. R., który powinien być wyłączony od orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna T. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej, należy przypomnieć podstawowe zasady dotyczące zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle zarzut naruszenia prawa materialnego może podnosić jego błędną wykładnię i wówczas powinien wykazać błędy wykładni dokonane przez sąd administracyjny oraz wskazać, w jaki sposób powinna zostać dokonana prawidłowa wykładnia lub jego niewłaściwe zastosowanie i wówczas ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego

(por. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1897/12, Lex nr 1447194, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, Lex nr 1447212 i z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1881/12, Lex nr 11457701).

Należy też dodać, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji

(por. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Ponadto skarżący, formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 722/10 (uchylił wyrok WSA z w sprawie III SA/Wr 699/09 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania) i następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie III SA/Wr 504/11 (uchylił postanowienie SKO).

W sytuacji uchylenia wyroku sądu I instancji przez sąd kasacyjny, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie wykładnia prawa rozumieć należy wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż ta - wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu kasacyjnego stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji: gdy doszło do zmiany stanu faktycznego. Jeżeli rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 294/05, opubl. Lex nr 294/05, z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06), ewentualnie gdy nastąpi utrata mocy wiążącej wyrażonej w wyroku NSA wskutek podjęcia - po wydaniu wyroku przez ten Sąd a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 880/11, Lex nr 1415237).

Ponadto w sytuacji uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten służy realizacji funkcji prewencyjnej sądowej kontroli działania organów administracji publicznej. Celem działania sądów administracyjnych jest bowiem nie tylko usuwanie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, ale także zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007r., sygn. akt II FSK 209/07, opubl. Lex nr 317585). Uchylając decyzję lub postanowienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania sąd obowiązany jest wskazać, w jaki sposób przepisy te zostały przez organy administracji naruszone, jaki przepis winien być zastosowany czy jak winien być zinterpretowany (por. T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis 2005, s.473). Ocena ta, jak i wskazania co do dalszego postępowania mają zapewnić prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją odpowiadającą prawu. Oceną tą, jeśli wyrażona została w prawomocnym wyroku, związany jest również każdy sąd orzekający w tej sprawie, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, opubl. OSP z 2008 r., nr 11, poz. 119, z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, Lex nr 187499, wyrok NSA w sprawie II FSK 880/11). Wyrażenie odmiennej oceny prawnej skutkowałoby bowiem podważaniem mocy wiążącej prawomocnego wyroku wydanego w tej sprawie zagwarantowanej przez art. 170 p.p.s.a. Odstąpienie od wiążącej oceny prawnej dopuszczalne jest jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, Lex nr 323365).

Do zmiany stanu prawnego nie doszło. Zatem wykładnia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 722/10 i powtórzona przez WSA w sprawie III SA/Wr 504/11 jest nadal wiążąca. Stwierdzono w tych orzeczeniach, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, "zagrożone" (potencjalnie) linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Ponadto przy interpretacji "zagrożenia dla już istniejących linii regularnych" należy uwzględnić, że ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Ochrona konkurencji jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy na rynku transportowym działają podmioty gospodarcze, powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi (jak w niniejszej sprawie - MPK). Nie budzi wątpliwości, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty mieszkaniowej także w zakresie transportu drogowego. Zadania te muszą być realizowane przede wszystkim w interesie mieszkańców. Nie muszą być jednak wykonywane bezpośrednio przez gminę lub przez podmioty gospodarcze z nią powiązane. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewniać mieszkańcom odpowiedni poziom usług, za odpowiednio niską cenę.

Kierując się tą oceną prawną, Sąd I instancji w wyroku III SA/Wr 504/11 zawarł dla organu wskazania co do dalszego postępowania.

Skarżący nie zakwestionował wyroku w sprawie III SA/Wr 504/11. Jak podniesiono jest on wiążący.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazał, dlaczego wykładnia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. miałaby być błędna i jaka interpretacja winna być uwzględniona.

Dlatego zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

W takiej sytuacji interpretacja art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., dokonana przez Sądy obu instancji, miała wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej.

Ponadto w orzeczeniu w sprawie III SA/Wr 504/11 Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania – także dowodowego, które z mocy art. 153 p.p.s.a. wiązały organ rozstrzygający sprawę, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku III SA/Wr 352/12.

T. S. zaś formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie odwołał się w ogóle do art. 153 p.p.s.a. Powołał jedynie podstawę - art. 176 pkt 2 p.p.s.a. i przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 k.p.a., które miały być naruszone (i to raczej przez organ, gdyż sąd administracyjny działa na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarżący nie powiązał naruszenia przepisów k.p.a. z odpowiednimi uregulowaniami p.p.s.a.), nie wykazał, aby ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż taką powinność formułuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie w zakresie naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że stanowi ona jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który szczegółowo wyjaśnił, dlaczego akceptuje ustalenia organów. Skarżący kasacyjnie nie podał powodów, dla których ustalenia organów co do liczby przewoźników realizujących przewozy regularne na liniach: 0, 4, 20 oraz 33 są nieprawdziwe, zwłaszcza że nie kwestionował tej okoliczności w skardze do WSA. Kasator nie wykazał również przyczyn kwestionowania ustaleń odnośnie przystanków na terenie W., na których może zatrzymywać się ten przedsiębiorca wykonując przewozy na linii nr 33, że pozostaje w gorszej sytuacji aniżeli inni przewoźnicy, nie wspominając o jego zastrzeżeniach, że dążył do utworzenia projektowanej linii regularnej.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozpatrywana sprawa dotyczy wniosku przedsiębiorcy do Starosty W. z 2009 r. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr 33 (trasa W. – D.-W.). W chwili wydawania postanowienia przez SKO w W., tj. w dniu 21 maja 2012 r. skarżący wykonywał już przewozy osób na tej linii i z korespondencji strony z organem I instancji po wyrokach NSA w sprawie II GSK 722/10 i WSA w sprawie III SA/Wr 504/11 wynikało, że wnioskodawcy przede wszystkim zależało na zwiększeniu liczby przystanków na terenie W., na których mógłby się zatrzymywać wykonując przewozy na linii regularnej nr 33 (w stosunku do tych, na które pozwala mu późniejsze zezwolenie). Ustalenia organów i ocena WSA skupiły się więc na zbadaniu przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. co do wykonywania przewozu osób na linii nr 33 na terenie W.

Właśnie w tym spornym zakresie kasator nie wykazał, aby Sąd I instancji, zaakceptował błędne ustalenia organów i na czym polegało to uchybienie, gdyż skarżący skupił się tylko na negowaniu poszczególnych ustaleń organów.

Z powyższych przyczyn nie podlegały uwzględnieniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Podobnie, nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż skarżący nie tylko, że nie wyjaśnił w której podstawie kasacyjnej umieszcza ten zarzut, jak i nie wykazał, aby wystąpiły przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki) skutkujące wyłączeniem pracownika organu od udziału w sprawie. Zarzut ten był postawiony także w skardze do WSA, który wyczerpująco odniósł się do niego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiano, że wydającemu w I instancji postanowienie Dyrektorowi ZDKiUM – B. R. postawiono zarzuty w postępowaniu karnym. Jednakże okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na prawidłowość argumentacji Sądu I instancji, albowiem, gdyby zarzut był powiązany z zawiadomieniem złożonym do organów ścigania przez skarżącego i dotyczącym rozpatrywanej sprawy, to podlegałaby ta okoliczność ocenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne). Skarżący jedynie stwierdził, że zostały postawione zarzuty, nie przedstawiając innych przesłanek, jak z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., a tym bardziej z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.