Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 330/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

II OSK 330/06 POSTANOWIENIE Dnia 5 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Józefów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/05 o odrzuceniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr KOA/573/Ar/05 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt IV S.A./Wa 1722/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gminy Miasta Józefów na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr KOA/573/Ar/05 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości .

Jak wskazano w motywach powyższego orzeczenia decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. nr KOA/573/Ar/05 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 9 lutego 2005 r. nr KOA/2628/Ar/04 i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie z dnia 19 sierpnia 2004 r. nr KOA/l772/Ar/04, uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta Józefowa nr 11/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r., ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne w tej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podało, że decyzją z dnia 20 kwietnia 2004 r. Burmistrz Miasta Józefowa ustalił opłatę w wysokości 11 637 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania J. D. - zobligowanej do zapłaty ustalonej opłaty -Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 sierpnia 2004 r. uchyliło w całości decyzje pierwszoinstancyjną i umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 29 grudnia 2004 r. Kolegium powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia 19 sierpnia 2004 r.

Następnie decyzją z dnia 9 lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia 19 sierpnia 2005 r., uznając iż błędnie ustalono w niej datę wejścia w życie uchwały nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa w sprawie zmiany planu zagospodarowania m. Józefowa. Zdaniem Kolegium, skoro wspomniana uchwała została przygotowana i uchwalona w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to ma do niej zastosowanie art. 28 tej ustawy.

J. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją z 9 lutego 2005 r. , zaś po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium doszło do wniosku, że uchwała Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego m. Józefowa. weszła wżycie nie wcześniej niż w dniu 14 sierpnia 2003 r. Zatem uznano, że stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w decyzji z dnia 19 sierpnia 2004 r., prowadzące do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Józefowa o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, było prawidłowe.

Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. złożyła Gmina Miasta Józefowa reprezentowana przez Burmistrza Miasta Józefowa. Gmina zakwestionowała ustaloną przez Kolegium datę wejścia w życie uchwały nr 69/IV/03 wywodząc, że datą tą jest 30 lipca 2003 r. Zdaniem Gminy, zaskarżona decyzja SKO z dnia 29 czerwca 2005 r. narusza prawo i pozbawia Gminę Miasta Józefowa możliwości uzyskania dochodu budżetowego gminy, wbrew dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło ojej odrzucenie. SKO podniosło, że Burmistrz Miasta Józefowa byłby uprawniony do wniesienia skargi, jedynie wtedy gdyby posiadał interes prawny, ewentualnie - gdyby takie uprawnienie przyznawał mu odrębny przepis rangi ustawowej. W niniejszej sprawie nie zachodzi zaś żadna z wymienionych okoliczności i skarga winna być odrzucona jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał , że skargę Gminy Miasta Józefowa należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustrawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako prawnie niedopuszczalną. Zgodnie z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a", warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest co do zasady posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w sprawie (w niniejszych rozważaniach można pominąć fakt, iż § 1 i 2 wspomnianego artykułu wymienia także kilka takich podmiotów, które mogą wnieść skargę nie mając w tym własnego interesu, albowiem żadnym z tych podmiotów nie jest skarżący Gmina Miasta Józefowa). Wprawdzie kwestia, czy skarżący ma interes prawny w sprawie podlega ocenie przez sąd administracyjny, niemniej prowadzenie takich rozważań w mniejszym postępowaniu było bezprzedmiotowe. Co do zasady bowiem wniesienie przez Gminę Miasta Józefowa skargi na zaskarżoną decyzję należy uznać za prawnie niedopuszczanie. Abstrahując zatem od tego, czy skarżąca Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, niedopuszczalnym jest aby w tej samej sprawie (w szerokim rozumieniu - tj. w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym) organ wykonawczy Gminy Miasta Józefowa występował w różnych rolach procesowych: raz jako organ administracji załatwiający sprawę administracyjną (w dniu 20 kwietnia 2004 r. Burmistrz Miasta Józefowa wydał decyzję administracyjną o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości), a następnie jako strona postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym lub strona postępowania sądowoadministracyjnego.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna -stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego - w przypadku gdy interes taki rzeczywiści posiada - korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to może on "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Pogląd powyższy reprezentuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00, publ. w ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, publ. w ONSA 2003/4/115, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04, nie publikowany).

Ponadto słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej.

Konkludując Sąd I instancji wskazał , że w przedmiotowej sprawie żaden przepis prawa nie daje podstaw Gminie Miasta Józefów do kwestionowania rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta Józefowa, zaskarżają je w całości Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), art. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz w zw. żart. 165 , art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że zgodnie z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny wywodzony jest natomiast z uprawnienia lub obowiązku prawnie określonego.

W przedmiotowej sprawie, interes prawny Gminy Miasta Józefów jak wskazano wywodzony jest z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), stanowiącego, że opłata planistyczna stanowi dochód własny gminy. Gmina zaś posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika, iż opłata planistyczna stanowi dochód gminy, jako osoby prawnej.

W zaskarżonym postanowieniu z dnia 7 grudnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Miasta Józefów z innej przyczyny, niż wskazana w art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał bowiem, że rozważania na temat interesu prawnego Gminy Miasta Józefów w przedmiotowej sprawie są bezprzedmiotowe, czym nie podważył interesu prawnego Gminy, lecz zaniechał jego rozważania w kontekście powołanego art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odrzucając zaś skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie wskazał podstawy prawnej definiującej tę inną przyczynę, a powołał się jedynie na to, iż w sprawie, w której orzekał organ gminy, gmina ta pozbawiona jest możliwości dochodzenia swojego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.

Pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń w dopuszczalności składania skargi do sądu administracyjnego przez podmiot mający w tym interes prawny.

Zważywszy na treść art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd w drodze interpretacji art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozbawił Gminę Miasta Józefów sądowej ochrony samodzielności, która to samodzielność zasadza się m.in. na możliwości pozyskiwania pochodów własnych w sposób i w trybie ustawowo określonym, do których zalicza się m.in. opłatę planistyczną.

W zaskarżonym postanowieniu z dnia 7 grudnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż w przypadku, gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to może on bronić interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powyższy pogląd pozostaje w sprzeczności z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 w zw. z art. 1 la ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Podmiotem mającym interes prawny w pobraniu ustawowo przyznanego dochodu własnego w postaci opłaty planistycznej jest Gmina Miasta Józefów. Natomiast burmistrz, jako organ wydający stosowną decyzję o jej ustaleniu, jest organem wykonawczym Gminy, reprezentując ją na zewnątrz. Ustawowe uprawnienie burmistrza do wydawania decyzji administracyjnej nie może i niweczyć konstytucyjnego i ustawowego uprawnienia tego organu do reprezentowania Gminy, jako osoby prawnej.

Także Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność pozbawiania gminy konstytucyjnego prawa do sądowej ochrony tylko dlatego, iż w sprawie orzekał w I instancji organ gminy (np. postanowienie SN z dnia 9.11.2001 r. sygn. akt III RN 189/01, postanowienie SN z dnia 3.06.2002 r. sygn. akt III RN 24/02, postanowienie SN z dnia 3.10.2002 r. sygn. akt III RN 72/01).

Zaznaczono również , że na uwagę zasługuje fakt, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości przysługiwanie gminie przymiotu strony w postępowaniach o podział nieruchomości, w wyniku których na rzecz gminy przechodzi na własność z mocy prawa działka gruntu wydzielona pod drogę publiczną gminną. W takich sprawach Sąd nie odmawiał gminie prawa dopuszczalności złożenia skargi na decyzję organu II instancji, mimo, iż podział nieruchomości jest ustawowo określonym zadaniem Jasnym gminy, rozstrzyganym w I instancji przez organ wykonawczy gminy, tj. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a więc tak samo, jak w przypadku opłaty planistycznej.

Wbrew temu, co stwierdził Sąd w zaskarżonym postanowionemu z dnia 7 grudnia 2005 r., iż żaden przepis prawa nie daje podstaw Gminie Miasta Józefów do kwestionowania rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, należy stwierdzić, iż żaden przepis prawa nie daje podstaw Sądowi do wyłączenia stosowania art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo 1 postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec Gminy Miasta Józefów.

Wskazane zaś w uzasadnieniu postanowienia orzeczenia NSA nie odzwierciedlają -jednolitego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro przed Trybunałem konstytucyjnym oczekuje na rozpatrzenie pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt P 14/05 o treści: "Czy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumiany w sposób wyłączający możliwość wniesienia skargi przez gminę w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności w sytuacji, gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w pierwszej instancji jest zgodny z art. 2, art. . 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 165 Konstytucji RP zauważono ,iż wprawdzie pytanie to dotyczy sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trawo własności, ale odnosi się do tego samego wątku prawnego, o dopuszczalności złożenia skargi sądu administracyjnego przez gminę w sprawie, w której organ wykonawczy tej gminy wydał decyzję w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy Miasta Józefów oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa procesowego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji ( porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) .

W skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Przepis ten konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy . Natomiast norma ta stanowi , iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy , kto ma w tym interes prawny , prokurator , Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób , jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym .

Treść tego przepisu odnieść należy do sytuacji , która zaistniała w rozpoznawanej sprawie sprowadzającej się do kwestii czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi na decyzje wydaną w trybie nadzwyczajnym jeżeli w postępowaniu zwyczajnym Burmistrz Miasta Józefów wydawał decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej . Niewątpliwie bogate orzecznictwo administracyjne przywołane w motywach skargi kasacyjnej upoważnia do stwierdzenia, że ta kwestia budziła liczne wątpliwości zarówno w orzecznictwie NSA jak i Sądu Najwyższego . Jednakże spór ten należy uznać za rozstrzygnięty uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ( opublikowanej w ONSA z 2003 r. Nr4 , poz. 115 ) gdzie stwierdzono , ze rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego . Może być ona – jako osoba – stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego , korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania .Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa .Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie . Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej , niezależnie od tego czy nastąpi8ło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia , wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego . W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony , nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego .

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd zaprezentowany w motywach w/w uchwały mającej walor wykładni ustalającej rzeczywisty sens normatywny przepisy prawnego , przyjąć należy , iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek .

Stąd też należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji powołującym się również na wskazaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego , że niedopuszczalne jest aby w tej samej sprawie ( w szerokim rozumieniu – tj. administracyjnym postępowaniu zwykłym , w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wobec decyzji wydanej przez organ gminy w postępowaniu zwykłym) organ wykonawczy Gminy Miasta Józefów występował w różnych rolach procesowych raz jako organ załatwiający sprawę w I instancji a następnie jako strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji .

Wobec powyższych wywodów nie można uznać , że Gmina Miasta Józefów była legitymowana do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przyczynę niedopuszczalności z innych przyczyn o , której mowa w art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wskazywany interes prawny wywodzony z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) który stanowi , że opłata planistyczna stanowi dochód gminy nie jest normą prawa pozwalająca w opisywanych okolicznościach uznać dopuszczalność kwestionowania w drodze skargi do sądu administracyjnego decyzji skoro organ reprezentujący gminę w ramach postępowania administracyjnego podejmował rozstrzygnięcie w sprawie . Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. Akt II OSK 607/05 niepublikowany .

Jak wyżej wykazano źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego . Zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm. ) tzw normy ustrojowe w tym wskazany w skardze kasacyjnej art. 2 tej ustawy stanowiący , że gmina posiada osobowość prawna lub tzw normy zadaniowe mówiące o zaspakajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty nie legitymują do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję , jeżeli w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym organ wnoszący skargę wydawał decyzje w I instancji .

Nie można również w tym kontekście przyjmować , naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej .

Zauważyć w tym miejscu należy , iż samoistne stosowanie norm konstytucji oznacza , że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego . Przy takim ujęciu bezpośredniego stosowania Konstytucji podkreślić należy , iż Sąd I instancji nie stosował w/w przepisów ustawy zasadniczej . Natomiast formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę konstytucji ( technika wykładni ustaw zgodzie z konstytucją ) . Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego , ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania . W takim ujęciu stosowania przez Sądy administracyjne ustawy zasadniczej nie można w okolicznościach tej sprawy uznać , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył podniesione w skardze kasacyjnej przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oceniając dopuszczalność skargi Gminy Miasta Józefów w przedmiotowej sprawie .

Jednocześnie zauważyć należy , iż wskazywane w skardze kasacyjnej pytanie prawne skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Konstytucyjnego jak słusznie podniesiono w tej skardze dotyczy innego przedmiotu i nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla przedmiotowej sprawy , pozwalając tym samym na zajęcie stanowiska merytorycznego .

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 oraz 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm. ) oddalił wniesioną skargę kasacyjną.