Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 145/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1 pkt 5a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Firmy "A" na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]. nr [...] Rada Gminy G. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...]. zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] i uchwałą Nr [...] z dnia [...].

Skargę na wspomnianą uchwałę złożyła S. H. J. S. Komandytowo – Akcyjna w J.. W jej uzasadnieniu podano, że Spółka na podstawie umowy z dnia [...] roku jest dzierżawcą do dnia [...] działek o numerach ewidencyjnych 199, 207/1 i 209 z obrębu 20 (położonych w miejscowości S.. Jej celem było umożliwienie budowy przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości gorzelni wraz z biogazownią. Tymczasem uchwała uniemożliwia realizację tego celu. Wprawdzie dzierżawione działki przeznaczono w planie na zabudowę produkcyjną, składy, magazyny i usługi ( § 17 pkt 1), co zasadniczo jest zgodne z jej planami inwestycyjnymi, jednakże w powołanym zapisie brakuje wyraźnego wskazania dopuszczalności budowy na tym terenie biogazowni, co powoduje całkowite uniemożliwienie uzyskania współfinansowania planowanej inwestycji ze środków Unii Europejskiej oraz uniemożliwia przyłączenie biogazowni do sieci elektroenergetycznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 8dą ustawy z dnia [...] r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) warunkiem przyłączenia biogazowni do sieci energetycznej jest wyraźne wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy takiej inwestycji (np. w taki sposób, jak to uczyniono w § 42 pkt 1) skarżonej Uchwały). Według skarżącej wskazane niedopatrzenie pociąga za sobą niebagatelne konsekwencje dla skarżącej, dla uzyskania bowiem niezbędnych do realizacji planowanej inwestycji środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, koniecznym jest, aby nadwyżka energii elektrycznej produkowana przez biogazownię była odprowadzana do sieci energetycznej. Zdaniem skarżącej brak wyraźnego wskazania dopuszczalności budowy biogazowni na dzierżawionych działkach jest niezrozumiałe i godzi nie tylko w jej interes prawny i faktyczny, ale również w interes społeczny, gdyż miała zapewnić miejsca pracy dla mieszkańców gminy G. i nie jest sprzeczna, tak co do zasady, jak i co do szczegółów, z postanowieniami § 17 przedmiotowej Uchwały. W sprawie chodzi zatem o dodanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednego słowa - "biogazownia". W ocenie skarżącej to uzupełnienie nie stoi w sprzeczności z ideą przeznaczenia przedmiotowego terenu w planie i przyczyni się do wzrostu poziomu zatrudniania w gminie G.. Skarżąca zaznaczyła, że już pismem z dnia [...] roku współwłaściciel przedmiotowych działek gruntu, a zarazem komplementariusz skarżącej spółki H. J. zwrócił się do gminy G. z wnioskiem o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie wnioskiem z dnia [...] roku Skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej położonej na wzmiankowanych działkach. Decyzją z dnia [...]. postępowanie w tej sprawie umorzono, gdyż nie wymagało wydania decyzji środowiskowej. Ma to świadczyć o pełnej wiedzy gminy o planach inwestycyjnych skarżącej, a zatem treść wniosku z dnia [...] roku o zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winna być intepretowana z łącznym uwzględnieniem informacji wynikających z postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej oraz z uwzględnieniem ówczesnej treści Prawa energetycznego. Wspomniany przepis prawa energetycznego został dodany dopiero dnia [...] roku, a zatem na etapie składania wniosku o zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie było potrzeby zastrzegania, aby w planie tym w sposób wyraźny wskazywano dopuszczalność budowy biogazowni. Potrzeba ta wynikła dopiero w trakcie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie została zauważona, zarówno przez skarżącą , jak i przez właścicieli gruntu oraz gminę.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała na naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nie podjęcie uchwały stwierdzającej brak naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nawet jeśli Rada Gminy G. podjęła przedmiotową uchwałę, to jej nie przedłożenie wojewodzie jest oczywistym naruszeniem normy art. 20 ust. 2 ustawy.

Skarżąca zwróciła również uwagę na brak prognozy oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, które to dokumenty są wymagane przez art. 17 pkt 4 i 5 wspomnianej ustawy. Wprawdzie w aktach procedury planistycznej znajdują się wydruki pod tytułem "Prognoza skutków finansowych. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy G." oraz "Prognoza oddziaływania na środowisko zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G.", jednak na żadnym z tych wydruków nie znajduje się jakikolwiek podpis, a zatem nie mogą zostać uznane za dokumenty, o których mowa w powołanych przepisach. Nawet jeśli Gmina G. posiada przedmiotowe wydruki w wersji podpisanej, to ich nieprzedłożenie wojewodzie jest oczywistym naruszeniem normy art. 20 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się z kolei do formalnych aspektów dopuszczalności niniejszej skargi skarżąca podała, że pismem z dnia [...] roku wezwała Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, zaś wskutek przedmiotowego wezwania otrzymała dnia [...] roku uchwałę Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie odmowy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż dopełniła wszelkich warunków formalnych niezbędnych dla dopuszczalności wniesienia skargi.

Odpowiadając na skargę Przewodnicząca Rady Gminy G. wyjaśniła, że zmiana planu dokonana zaskarżoną uchwałą została podjęta zgodnie z wnioskiem H. J., współwłaściciela działek nr [...] i 209, z dnia [...]., w którym wnosił o objęcie ich działalnością produkcyjną, składów i usług komercyjnych oraz o pozostawienie w gestii Konserwatora Zabytków tylko budynku gorzelni i magazynu spirytusu, a nie całości terenu. Nie można zatem przyjąć, że interes prawny spółki został w tych okolicznościach naruszony, jest to bowiem podmiot odrębny, mimo, że składający wniosek jest komplementariuszem w spółce. Pozbawione podstaw jest w tych okolicznościach twierdzenie, że kształt zaskarżonej uchwały jest wynikiem pomyłki. Wniosek został prawidłowo zrozumiany i zastosowany. H. J. miał pełną możliwość na etapie prowadzenia procedury planistycznej zapoznania się z treścią zmiany w planie i mógł zgłaszać uwagi, żadnych uwag jednak nie zgłaszał do treści zmian w planie. Także spółka nie zgłaszała żadnych uwag, pomimo tego, że jak sama dowodzi miała skonkretyzowane zamierzenia inwestycyjne określone już przed przeprowadzeniem tej procedury planistycznej. Za pozbawiony podstaw uznano również zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w związku z art.20 ust. 2 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący nie sporządzenia prognozy oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i nie przedłożenia ich Wojewodzie L.. Prognozy zostały bowiem sporządzone i przedłożone Wojewodzie. Ponadto z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby dokumenty te musiały być podpisane.

W ocenie Rady nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 20 ust.1 i 2 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nie podjęciu przez Radę Gminy uchwały w przedmiocie stwierdzenia, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nie przedłożenia tej uchwały Wojewodzie. Zgodność dokonanej zmiany planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znalazła bowiem odzwierciedlenie w treści podjętej uchwały. Nie ma natomiast obowiązku rozstrzyganie tej kwestii w odrębnej uchwale. Ponadto istnieje pełna zgodność dokonanych zmian w planie ze studium, czego zresztą w skardze nie kwestionowano. Na ważność i prawidłowość podjętej uchwały nie wpływa natomiast umieszczenie jej na stronie internetowej Gminy później, niż jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. Podkreślono ponadto, że zaskarżona uchwała został przedstawiona Wojewodzie L., który uznał, że uchwała podjęta została zgodnie z prawem i dokonał jej publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie, co do zasady tylko ten, kto nie tylko wykaże się własnym interesem prawnym, ale skutecznie powoła się na jego naruszenie przez zaskarżoną uchwałę. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podmiot składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień Istnienie interesu prawnego musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W świetle powyższych uwag w motywach skargi trudno dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego samej spółki. Wniosku powyższego nie sposób wyprowadzić z przysługującemu skarżącej tytułu dzierżawcy działek nr [...] i 209. Bez wątpienia interes prawny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych jego ustaleniami. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrony własnego interesu prawnego w trybie wspomnianego przepisu może domagać się właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale nie jego dzierżawca. Wpływ ustaleń planu na prawo własności jest bowiem oczywisty. Wprost wynika to z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Z kolei interes dzierżawcy jest jedynie interesem faktycznym, rozumianym jako stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. nie ma wprost prawa do gruntu, ale posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym ( ekonomicznym )( tak w wyrokach NSA z dnia [...]. I OSK 2189/13, [...]. II OSK 738/12 i podane tam orzecznictwo, wyrok z dnia [...]. II OSK 1529/07, [...]. II OSK 312/08 oraz z dnia [...] r. II OSK 75/05 wszystkie opubl. w CBOSA, także wyrok NSA z dnia [...] r. I SA 317/01 LEX Nr 159223).

Nawet przyjmując zapatrywanie wywiedzione w podanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]. ( II OSK 522/10 ), według którego możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest w okolicznościach sprawy do odmiennego stanowiska. W sprawie jest oczywiste, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była poprzedzona wnioskiem właściciela przedmiotowych działek H. J. z [...]., w którym wnosił o objęcie ich działalnością produkcyjną, składów i usług komercyjnych. Taki też zapis zawiera § 5 uchwały ( w skardze błędnie podano § 17 ), wskazując jako podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu 1 P/U zabudowę produkcyjną, składy, magazyny i usługi. Wcześniej umową z dnia [...]. wraz z D. J. wydzierżawił je skarżącej spółce, w której jest komplementariuszem. Według § 2 tej umowy dzierżawca ma prawo do dokonywania inwestycji budowlanych. Nie wskazano w niej jednak konkretnych przedsięwzięć, co prowadzi do wniosku o możliwości realizacji wszystkich dopuszczonych przez plan. W żadnym razie nie można stwierdzić, aby plan ograniczał możliwości inwestycyjne spółki. Trudno w tej sytuacji dopatrzeć się naruszenia jej interesu prawnego tylko w tym, że nie wskazano w nim jednej, szczególnej inwestycji.

Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało odrzucić.