Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 412/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant : Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr

[...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

Wskazano, iż w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182 ze zm.) – dalej ustawa; w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta [...] wykorzystała, przyznane jej mocą art. 50 ust. 6 ustawy, upoważnienie do określenia w drodze uchwały rady gminy szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania.

Mocą § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada Miasta [...] postanowiła, że opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnika odpłatności określonego w procentach w załączniku nr 1 i 2 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca.

Analiza przepisu ustawy będącego podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały w sposób nie budzący wątpliwości upoważnia radę jako organ właściwy do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r. IV SA/Wr 600/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r. – sygn. akt IV SA/Wr 27/05). Tymczasem Rada Miasta [...] w § 4 ust. 4 uchwały postanowiła jedynie o sposobie wyliczania opłaty za przedmiotowe usługi, przy jednoczesnym braku wskazania bądź to kosztu, jednostkowego za 1 godzinę tych usług bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie "wysokości opłaty za 1 godziną usługi (np. stanowiącej określony procent najniższej emerytury określanej na podstawie przepisów odrębnych). Trzeba mieć bowiem na względzie, że to z uchwały organu stanowiącego gminy osoby zainteresowane powinny czerpać wiedzę o koszcie przyznawanej przez gminę pomocy. Natomiast uregulowanie zawarte przez Radę Miasta [...] w § 4 ust. 4 uchwały uniemożliwia ustalenia jednostkowego kosztu usługi opiekuńczej lub specjalistycznej usługi opiekuńczej.

Słusznym jest wskazanie na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 285/12), w którym stwierdzono, że ,,(...) Z tych samych powodów, przychylić należy się do poglądu organu nadzoru, że z treści delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu wymienionych usług. Skoro zaś Rada Gminy nie wypełnia w spornej uchwale zakresu upoważnienia ustawowego akt ten nie może stanowić podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej we wskazanej powyżej formie".

Skoro zatem ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że uchwała podjęta na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy ma określać szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania, należy uznać, że każde z tych zagadnień, a więc jednostkowy koszt usługi, jest istotnym elementem aktu wydanego w wykonaniu przyznanego Radzie upoważnienia ustawowego. W tym kontekście, w ocenie organu nadzoru Rada nie wypełniła w sposób prawidłowy i kompleksowy przekazanego upoważnienia ustawowego. Jeżeli zaś organ stanowiący nie realizuje obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 50 ust. 6 ustawy poprzez niepełną realizację upoważnienia ustawowego.

Nadto w § 6 uchwały Rada postanowiła, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba korzystająca z usług opiekuńczych może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony (...) W dalszej części przepisu wskazano na okoliczności uzasadniające zwolnienie z ponoszenia odpłatności.

W opinii organu nadzoru Rada stanowiąc o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi. Wynika to bowiem z kategorycznego brzmienia przepisu ustawy ("Rada określa...") zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, a jednocześnie określającego zakres przedmiotowy podjętej na jego podstawie uchwały, tj. art. 50 ust. 6 ustawy. W ocenie organu nadzoru katalog aspektów podlegających regulacji w przedmiotowej uchwale jest katalogiem zamkniętym. Rada obowiązana jest zatem uregulować przekazaną jej materię w sposób kompleksowy, bacząc jednocześnie aby nie przekroczyć udzielonego jej upoważnienia i działać w jego granicach. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., (sygn. akt IV SA/Wr 637/04). Odnośnie § 6 we fragmencie "na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego" uchwały, wskazać należy, że Rada przedmiotową regulacją przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego. Albowiem zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Kwestionowana uchwała powinna zatem ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z powyższego tytułu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy nie tylko określił w sposób szczegółowy warunki zwalniania od opłat, ale jednocześnie wskazał, na czyj wniosek takowe zwolnienie może być przyznane. W ocenie organu nadzoru, Rada stanowiąc w tym aspekcie uregulowała kwestie dotyczące już samego trybu, w jakim następuje zwolnienie od omawianych opłat, do czego nie była uprawniona. Rada, jak już o tym wspomniano powyżej, realizując upoważnienie ustawowe musi w każdym przypadku mieć na względzie zakres przekazanego upoważnienia oraz ściśle uwzględniać jego wytyczne.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu wyrażającą zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej w ich działalności prawodawczej. Zatem wszelkie działania organów władzy publicznej powinny być oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W państwie demokratycznym w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zatem realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miejska [...] wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50.6. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), w szczególności poprzez niewłaściwe twierdzenie przez organ, iż art. 50.6. u.p.s. wskazuje, między innymi, na obowiązek wskazania w uchwale kosztu jednostkowego za 1 godzinę usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, podczas gdy powyższy przepis określa jedynie obowiązek określenia w uchwale szczegółowych warunków odpłatności za powyższej usługi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50.6. u.p.s., w szczególności przez niewłaściwe wskazanie przez organ, iż Rada Miasta, stanowiąc w uchwale o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi, podczas gdy takie wskazanie mieści się w zakresie dyspozycji art. 50.6 u.p.s., tj. w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

W uzasadnieniu wskazano, że norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 u.p.s. powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., IV SA/Wr 637/04).

W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą (Ibidem).

Z przepisu art. 50.6. u.p.s. wynika więc upoważnienie Rady do określenia "szczegółowych warunków odpłatności", nie zaś ceny 1 godziny usług opiekuńczych.

Potwierdzenie tego znajduje odzwierciedlenie w judykaturze, gdyż, zgodnie z jej utrwalonym poglądem, Rada Miasta powinna ustalić przesłanki kształtujące odpłatność za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a przyznane jej ustawą kompetencje przekazać, odsyłając w tym zakresie do postanowień umowy, której treść, w tym także cenę za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, ma ustalić ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 851/11).

Niezasadne jest również stanowisko Wojewody [...], wskazujące, że Rada Miasta, określając w uchwale o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi.

Zdaniem strony skarżącej takie wskazanie mieści się w zakresie dyspozycji art. 50.6 u.p.s., tj. w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

Zgodnie bowiem z art. 50.6. u.p.s., Rada gminy określa, w drodze uchwały, między innymi, szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

Z powyższego przepisu więc wynika konieczność ustalenia zarówno warunków materialnych zwolnienia, a więc przyczyn, które by uzasadniały takie zwolnienie, jak i warunków formalnych, w zakresie procedury.

Kwestionowana przez Wojewodę [...] część §6 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]. w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, we fragmencie "na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego" stanowi zadość dyspozycji art. 50.6. u.p.s., w zakresie w jakim określa warunki zwolnienia od opłat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w kontekście wymogu ustalenia w ramach uchwały w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych szczegółowych warunków odpłatności za opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, wskazano na możliwość przekazania przysługującej Radzie Miasta powyższej kompetencji innemu organowi (ośrodek pomocy społecznej). Ponadto wskazano, że z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika upoważnienie do określenia przez Radę szczegółowych warunków odpłatności, nie zaś ceny 1 godziny usług opiekuńczych. Na poparcie przyjętego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 851/11).

Jednak analiza powyższego wyroku Sądu nie daje podstaw do uznania przyjętego przez stronę skarżącą twierdzenia. W przywołanej sprawie sądowej przedmiotem zaskarżenia był zapis uchwały podjętej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił, że cena za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych będzie wynikała z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji określonego zadania. Tym samym, w powyższej sprawie, uchwała przekazywała kompetencję rady gminy w zakresie szczegółowych warunków odpłatności innemu podmiotowi. W postępowaniu, którego stroną był Wojewoda [...] wskazano na potrzebę uregulowania w uchwale w sposób kompleksowy wszystkich elementów wskazanych w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, nie pomijając żadnego z nich. Ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, z uwagi na to, że determinuje wysokość odpłatności za usługi będące przedmiotem uchwały, uznano za niewątpliwie jej niezbędny, immanentny element. Należy w pełni zgodzić się z tak przyjętą interpretacją przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.

Kontynuując, zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] rozpoznając sprawę, przychylił się z przyjętego stanowiska przez organ nadzoru stwierdzając – "Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi Wojewoda [...], że cena za usługi opiekuńcze jest elementem odpłatności za te usługi. Z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa". Konsekwencją powyższego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 851/11 było stwierdzenie przez Sąd nieważności przytoczonego zapisu uchwały jako niewypełniającego w pełni normy kompetencyjnej, a tym samym istotnie naruszającego art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części wynikało bezpośrednio z wniosku złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody [...], co jednak nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Zatem, mając na uwadze powyższe oraz uzasadnienie złożonej skargi, nie sposób uznać za słuszne twierdzenie strony skarżącej jakoby z treści art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynikało upoważnienie do uregulowania szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze", lecz nie do określenia ceny za 1 godzinę tych usług.

Ponadto w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie uprawnienia Rady Miasta do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi, organ nadzoru w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze tylko wtedy, gdy jest ono niezgodne z prawem.

Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej: ustawa o samorządzie - "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)."

Powołana ustawa o samorządzie wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozstrzygnięcie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne do dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy.

Powołana ustawa o samorządzie nie określa rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W dniu [...]r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W § 1 postanowiono, że uchwała określa:

1. warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

2. szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, o których mowa w pkt 1 oraz tryb ich pobierania, zaś w §2 wskazano, iż usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], zwany dalej "Ośrodkiem" przyznaje się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Z kolei w § 3 podano, że ilość przyznanych godzin usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ich zakres winny odpowiadać ustalonym w trakcie wywiadu środowiskowego potrzebom osoby wymagającej pomocy z uwzględnieniem jej stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej oraz możliwości finansowych Ośrodka.

Według §4.1 usługi opiekuńcze mogą być świadczone nieodpłatnie, odpłatnie lub częściowo odpłatnie.

2. Osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność w zależności od posiadanych dochodów i sytuacji rodzinnej przy uwzględnieniu kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

3. Ustala się tabelę odpłatności za usługi opiekuńcze stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały oraz tabelę odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały.

4. Opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnika odpłatności określonego w procentach w załączniku nr 1 i 2 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca.

W myśl §5 uchwały opłata za usługi opiekuńcze jest wnoszona przez osobę korzystającą z tej formy pomocy lub jej opiekuna bezpośrednio podmiotowi realizującemu usługi opiekuńcze na zlecenie Ośrodka, który wstępnie dokonuje jednorazowej wpłaty do kasy Ośrodka w terminie do 5-go dnia następnego miesiąca.

W § 6 postanowiono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba korzystająca z usług opiekuńczych może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia płatności na czas określony, ze względu na:

1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów usług opiekuńczych, np. z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych,

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej,

3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych,

4) długotrwałą chorobę,

5) wielodzietność,

6) zdarzenie losowe o ile jest to związane z dodatkowymi wydatkami finansowymi, obciążającymi znacznie dochody świadczeniobiorcy.

Zgodnie z §7 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...], a w § 8 postanowiono, że traci moc uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W świetle § 9 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia do dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] TK/EN.

Podstawę materialnoprawną przytoczonej uchwały stanowi art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.) – dalej "ustawa" – w brzmieniu: "Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionuje treść omówionej uchwały dopatrując się jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, które wcześniej przytoczono. Akt nadzoru podważył dwa postanowienia tej uchwały, z których pierwsze odnosi się do opłaty za usługi opiekuńcze drugi do płatności za te usługi. Argumentacja przytoczona w tym względzie przez Wojewodę [...] jest przy tym zasadna. Należy bowiem podzielić stanowisko, że §4 ust. 4 uchwały bezzasadnie pomija sposób ustalania i wysokość kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Z treści przepisu § 4 ust. 4 wynika jedynie, że opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godz. usługi i wskaźnika odpłatności określonego procentowo.

Tymczasem tak jak wynika, z przytoczonego przez organ nadzoru orzecznictwa sądowoadministracyjnego pominięto bądź to koszt jednostkowy za godzinę tych usług, bądź jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za godzinę usługi – przykładowo Wojewoda w tym miejscu podaje określony procent najniższej emerytury. Nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że w tego rodzaju akcie prawnym należałoby koszt usługi dokładnie sprecyzować, unikając tym samym ewentualnych dowolności przy określaniu opłaty o jakiej mowa w § 4 ust. 4.

Podobnie treść §6 uchwały usunęła zasadne zastrzeżenia organu nadzoru przez to, że w upoważnieniu ustawowym brak możliwości wprowadzenia do uchwały regulującej opłaty za usługi opiekuńcze ulg w tym zakresie. W tym przepisie uchwały został wprowadzony element upoważnienia do wnioskowania o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty za usługi opiekuńcze. Jednakże jeśli się uwzględni wyraźne brzmienie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy to widać z niego, ze wśród warunków, i to szczegółowych przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze trudno byłoby zamieścić wskazanie osób uprawnionych do wnioskowania do tego rodzaju ulg. Rację zatem ma organ nadzoru kiedy przyjmuje, że tego rodzaju akt prawny w swej treści powinien ograniczyć się do wskazania przesłanek zwolnienia od opłat za usługi; przesłanki zaś to nie sposób ewentualnego domagania się zastosowania ulgi.

Nie nasuwa również wątpliwości Sądu skasowanie przez Wojewodę [...] całej uchwały omówionej na wstępie. Z jednej bowiem strony wyeliminowane postanowienia uchwały bezsprzecznie należą do istotnych składników tego aktu prawnego z drugiej natomiast podjęcie uchwały z naruszeniem upoważnienia ustawowego powinno doprowadzić do wyeliminowania uchwały w całości, a nie jedynie w części §§ 4ust. 4 i 6.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 153, poz. 1270 ze zm.).