Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2680/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7, art 13 § 1 i 2, art 75 § 1, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art 135, art 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 555/20 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.-B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] lutego 2020 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] lutego 2020 r. nr [..] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [..] grudnia 2019 r., znak [..] 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.-B. kwotę 1257 (słownie: jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Gl 555/20 oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w B.-B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] lutego 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Bielska-Białej, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [..] grudnia 2019 r., znak[..]:

1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w B.-B. przy ul. [..], oznaczonej jako działka [..] obręb [..], poprzez udzielenie zezwolenia operatorowi [..] S.A. z siedzibą w W.e, Oddział w [..], na założenie i przeprowadzenie w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji celu publicznego gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji W.-Ż. na długości 15,9 m wraz ze strefą kontrolowaną szerokości 6 m (pokrywającą się z pasem eksploatacyjnym gazociągu) i powierzchnią zajętości terenu 101 m2, wraz z prawem wstępu w celu wykonania prac budowlanych w pasie montażowym o pow. 249 m2, związanych z budową i posadowieniem gazociągu DN300 MOP 6,3 Mpa relacji W.-Ż., w tym prawem do dokonania wycinki istniejącego na jego obszarze drzewostanu - w przypadku wystąpienia zakrzewień i zadrzewień w trakcie wykonywanych robot, zgodnie z mapą projektową stanowiącą załącznik do decyzji;

2) zobowiązał operatora [..] S.A. z siedzibą w W. do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w punkcie 1 decyzji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości j.w. przysługuje prawo do odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac opisanych w punkcie 1 decyzji, ustalone na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) zobowiązał każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępnienia ww. działki, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii na terenie gazociągu i wskazał, że obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 124 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu podano m.in., że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po przebudowie gazociągu szerokość pasa technicznego wolnego od zabudowy będzie zmniejszona z 30 m do 6 m. Inwestor dążył do uzyskania zgody od właściciela na udostępnienie terenu pod inwestycję, jednakże pomimo zaproponowanych rozwiązań prawnych, jak też finansowych, nie doszło do porozumienia, o czym świadczy załączona do wniosku korespondencja z prowadzonych rokowań.

Po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.-B. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] lutego 2020 r., nr [..] utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni podejmowała próby uzyskania zgody właścicielki na dobrowolne udostępnienie nieruchomości, jednak (jak wynika z załączonej do wniosku korespondencji) zakończyły się one niepowodzeniem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [..] Sp. z o.o. w B.-B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd stwierdził, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1.

Podkreślając, że wynikające z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość, Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań i wystarczą "dokumenty" wskazujące, ze ten etap został zrealizowany.

Zdaniem Sądu spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznają je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości.

Jak następnie wywiódł Sąd I instancji, nawet z uzasadnienia skargi wynika, że inwestor nie zgodził się na propozycję skarżącej Spółki, by zmienić przebieg inwestycji. Oznacza to, że do porozumienia nie doszło. W ocenie Sądu skarga potwierdza, że rokowania nie okazały się skuteczne. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się zatem do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości niezakończonymi powodzeniem. Zdaniem Sądu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posadowienie sieci na przedmiotowym terenie jest dopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.-B. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzania rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [..] grudnia 2019 r., zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie uznano, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy wnioskodawca nie prowadził rokowań, a jedynie zakomunikował Spółce warunki, na jakich ma nastąpić ograniczenie Spółki w jej prawie własności i po otrzymaniu odmownej odpowiedzi Spółki zaniechał podjęcia fazy rokowań, jak również nie dołączył protokołu z rokowań ani żadnych innych dokumentów dowodzących przeprowadzenia rokowań;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia wyczerpującego wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności istotnych dla dokonania jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej i bezzasadne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że nie jest możliwe przeprowadzenie linii rurociągu po zmienionej trasie wg wniosku skarżącej (bez przeprowadzenia żadnej analizy możliwości przeprowadzenia alternatywnego przebiegu rurociągu i uzasadnienia tego stanowiska);

- art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do zaniechania przez organ mediacyjnego i polubownego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącej strony, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca nie sprzeciwiała się budowie rurociągu po ich nieruchomości, a kwestionowała jedynie linie przebiegu rurociągu jako zbyto uciążliwą, wskazując równocześnie organowi alternatywne rozwiązanie, którego organ w ogóle nie uwzględnił;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 124 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego dokonano błędnej wykładni tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że organy administracji przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie są obowiązane do wydania tej decyzji przy uwzględnieniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, podczas gdy normy wynikające z tychże przepisów nakazują dokonywanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób aby nie doprowadziło ono do naruszenia istoty prawa własności, co wymaga przeprowadzenia wskazanej analizy uciążliwości i możliwości zbadania alternatywnego - postulowanego przez Spółkę przebiegu rurociągu, zwłaszcza w sytuacji kwestionowania przez skarżącą linii przebiegu rurociągu;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie przyznano prymat interesu publicznego nad interesem strony skarżącej poprzez całkowite pominięcie interesu strony skarżącej przy ustalonym przebiegu rurociągu i uznanie (bez żadnej argumentacji), że spełnienie wniosku skarżącej o przesunięcie przebiegu rurociągu jest niemożliwe;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez utrzymanie w całości w mocy wadliwej decyzji Wojewody Śląskiego pomimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ leżących u podstaw wydania tej decyzji. Zwłaszcza, że organ podzielił argumentację skarżącej, że nie było zasadne orzekanie o treści zawartej w punkcie 2 i 3 decyzji organu I instancji, podczas gdy rozstrzygnięcia w tym zakresie winny zostać uchylone i umorzone ponieważ nie było podstawy prawnej do wydawania takich rozstrzygnięć w przedmiotowej decyzji;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy poprzez utrzymanie w całości w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała pomimo naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ leżących u podstaw wydania tej decyzji;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie w uzasadnieniu wyjaśnienia na jakim konkretnie wystarczającym materiale dowodowym organ wydał przedmiotową decyzję, w sytuacji w której organ nie dokonał żadnej analizy innego proponowanego przebiegu linii gazociągu, ani analizy uciążliwości, a Sąd meriti zaniechał właściwego wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia o właściwie prowadzonym postępowaniu dowodowym przez organ.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne utożsamienie samego złożenia propozycji przez organ z przeprowadzeniem rokowań, które w rzeczywistości nigdy się nie odbyły, jak również wysnucie błędnych wniosków, że brak wymogu prowadzenia kontroli trybu prowadzania rokowań sprawia, że weryfikacji nie podlega też sam fakt przeprowadzenia rokowań - co jest konstatacją błędną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie uzasadniono powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, możliwe jest przejście do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) – dalej: u.g.n., w zakresie rozumienia ustawowej przesłanki rokowań.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni tego przepisu w wadliwym utożsamieniu przez Sąd I instancji samego złożenia propozycji przez organ z przeprowadzeniem rokowań oraz w błędnej konstatacji, że brak wymogu prowadzenia kontroli trybu prowadzania rokowań sprawia, że weryfikacji nie podlega też sam fakt przeprowadzenia rokowań.

Zarzut ten należy uznać za skuteczny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rokowania, zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. są skierowane na uzyskanie zgody na wykonanie prac określonych w ust. 1 tego przepisu. W związku z tym rokowania muszą zakładać podjęcie próby doprowadzenia do rozwiązania satysfakcjonującego właściciela nieruchomości. Z definicji słownikowej pojęcia rokowań wynika, że są to rozmowy mające na celu rozwiązanie sporu. Pojęciem bliskoznacznym jest pojęcie negocjacji. Negocjacje to wspólne wyjaśnienie, przedstawienie poglądów, rokowania, pertraktacje (zob. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980). Rokowania to zatem prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron. Tymczasem jak wynika z rozważań Sądu I instancji, Sąd ten uznał, że "spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Stanowisko Sądu I instancji jest w znacznym zakresie błędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt: I OSK 2866/17 trafnie podkreślił, że "zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której (...) strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia" (analogiczne stanowisko w wyrokach NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 1439/19; z dnia 24 sierpnia 2020 r., I OSK 534/20).

Z powyższych przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. polegającej na utożsamieniu przez Sąd I instancji samego złożenia propozycji przez organ z przeprowadzeniem rokowań, okazał się skuteczny.

Należy podkreślić, że chociaż bezsporne jest, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie ogólne warunki negocjacji, to jednak elementu tego nie można pominąć w ocenie, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też działania podejmowane w sprawie miały charakter rokowań pozornych. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że rokowań nie stanowi pierwotna, jedyna i nienegocjowana oferta złożona przez inwestora. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona nie zerwała rozmów, a kwestionowała jedynie przebieg inwestycji, a Sąd I instancji błędnie łączy sam proces (treść) rokowań (który podlegać weryfikacji nie może) z samym faktem zaistnienia tych rokowań, które zgodnie z art. 124 u.g.n. muszą podlegać weryfikacji. W tym kontekście strona skarżąca kasacyjnie słusznie wskazała, że organ nie podjął żadnych działań celem ugodowego załatwienia sprawy, tj. nie zweryfikował w żaden sposób wniosku o przeprojektowanie trasy rurociągu zamiast tego arbitralnie stwierdził, że nie jest to możliwe i zakończył rozmowy. Faktycznie we wniosku inwestora wskazano bowiem, że wnioskodawca "dwukrotnie podejmował z właścicielem rozmowy w kwestii akceptacji przebiegu projektowanej sieci przesyłowej wraz ze złożeniem oferty finansowej. (...) Kolejne wysuwane przez właściciela żądania dot. zmiany trasy przebiegu (po kilku latach prowadzonych rokowań) nie mogły zostać zaakceptowane z uwagi na brak możliwości czynienia dalszych ustępstw – trasa jest zaprojektowana w sposób najbardziej optymalny; dla takiego przebiegu zostały ustanowione służebności przesyłu na działkach sąsiadujących. Ponadto planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP (...)". Wprawdzie ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, a zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 357/11, LEX nr 1136695; z dnia 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15, LEX nr 2100561; z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16, LEX nr 2247949), to jednak konieczne jest wykazanie, że nie było szans na zawarcie porozumienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

Niewątpliwie też należy zgodzić się z wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Ustawa nie tylko nie definiuje rokowań, ale i nie precyzuje ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne). Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest więc obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji uwidaczniającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że kompetencja organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Skoro jednak tak, to ingerencja ta musi być oparta o skrupulatną ocenę okoliczności sprawy. Podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wniosek inwestora, którego niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Zgodzić się należy, że przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. Rolą organu, która determinuje podjęcie decyzji, jest zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami.

W poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie organy w uzasadnieniach wydanych decyzji stwierdziły jedynie, że: "Inwestor poinformował, że dążył do uzyskania zgody od właściciela na udostępnienie terenu pod inwestycję, jednakże pomimo zaproponowanych rozwiązań prawnych jak też finansowych, nie doszło do porozumienia z właścicielem, o czym świadczy dołączona do wniosku korespondencja z rokowań" (stanowisko organu I instancji) oraz "nie ulega również wątpliwości, że wnioskodawczyni podejmowała próby uzyskania zgody właścicielki na dobrowolne udostępnienie nieruchomości oraz że (jak wynika z załączonej do wniosku korespondencji) zakończyły się one niepowodzeniem (żądania spółki [..] dotyczące zmiany trasy gazociągu inwestor uznał za niemożliwe do spełnienia, zaś pismo inwestora z dnia 3 września 2019 r. wzywające Spółkę do ostatecznego zajęcia stanowiska w kwestii udostępnienia nieruchomości w terminie do 15 września 2019 r. pozostawione zostało przez adresatkę bez odpowiedzi)" – stanowisko organu II instancji.

Nie sposób zatem zgodzić się z konstatacją Sądu, że "Najistotniejsze dla sprawy argumenty organ przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji, które pozwalało na zrekonstruowanie toku jego rozumowania". Lakoniczne uzasadnienia decyzji, na podstawie których dochodzi do ograniczenia prawa własności zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, który przyjął, że inwestor nie zgodził się na propozycję Spółki, by zmienić przebieg inwestycji, co oznacza, że do porozumienia nie doszło, a "nawet z uzasadnienia skargi wynika, że inwestor nie zgodził się na propozycję skarżącej Spółki (..) Skarga więc jedynie potwierdza, iż rokowania nie okazały się skuteczne, skoro żąda się przeniesienia inwestycji w inne miejsce". W wydanych decyzjach oraz następnie w rozstrzygnięciu Sądu zabrakło oceny, na podstawie zgromadzonego i właściwie ocenionego materiału dowodowego, czy prowadzone rokowania nie były pozorne oraz czy materiał dowodowy potwierdził ich rzeczywiste przeprowadzenie. W tym zakresie Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "decyzję oparto na zgromadzonym materiale dowodowym wystarczającym do jej wydania". Zgodzić się także należy ze skarżącą kasacyjnie i powołanymi w skardze kasacyjnej orzeczeniami, w których podkreślono wagę skrupulatnego uzasadnienia decyzji ograniczającej prawo własności. Decyzje takie nie mogą bowiem pozostawiać wątpliwości co do konieczności ograniczenia prawa własności. W tym kontekście szczególnie istotne jest wyważenie interesów indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienie, z jakich względów należało uznać interes publiczny za nadrzędny.

Wskazane wyżej uchybienia będące konsekwencją błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. czynią zasadnymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrujące się na wykazywaniu błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ uchybił podstawowym obowiązkom proceduralnym wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 13 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia i oceny materiału dowodowego, a także w zakresie zamieszczenia w punkcie 2 i 3 decyzji pierwszoinstancyjnej zobowiązań, które z ich istoty nie miały wyłącznie informacyjnego charakteru, doprowadzając do naruszenia uprawnień Spółki wynikających z prawa własności nieruchomości naruszając tym samym jednocześnie art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zasadność powyższych zarzutów uzasadniała uwzględnienie skargi kasacyjnej mimo niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej, czego konsekwencją mogła być jego merytoryczna ocena.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma w przeważającym zakresie usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] lutego 2020 r. nr [..] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [..] grudnia 2019 r., znak [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Decyzje te zostały bowiem wydane w wyniku błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. i z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 13 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. z wyżej wskazanych względów, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść tych decyzji, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.