Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2330/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 636  Kultura i sztuka, w tym sprawy działalności  kultury i twórczości, biblioteki, ochrona zabytków i muzea, sprawy związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona dóbr kultury
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150
law: Obwieszczenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia  jednolitego tekstu ustawy o ochronie dóbr kultury.
article: art. 105
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 20
journal: Dz.U. 1994 nr 16 poz. 55
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. o zasadach i trybie udzielania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach oraz prac archeologicznych i wykopaliskowych, warunkach ich prowadzenia i kwalifikacjach osób, które mają prawo prowadzenia tej działalności.
Teza: 1. Zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ jakakolwiek zmiana delegacji ustawowej dokonana ustawą kompetencyjną rodziła obowiązek wydania nowych przepisów wykonawczych /przepis nie różnicował tego obowiązku w zależności od zakresu zmiany delegacji ustawowej/. Jako ostateczną datę obowiązywania dotychczasowych przepisów wykonawczych określono w sposób kategoryczny i jednoznaczny dzień 30 września 1999 r.

2. Żądanie wydania zaświadczenia wiązało się z faktem, iż w czasie jego składania stan prawny wymagał urzędowego poświadczenia wskazanych kwalifikacji w formie zaświadczenia, o czym stanowi par. 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. w sprawie zasad i trybu udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, archeologicznych i wykopaliskowych oraz warunków ich prowadzenia /Dz.U. nr 16 poz. 55/. Rezygnacja w obecnym stanie prawnym z zaświadczeń przewidzianych w par. 20 ww. rozporządzenia oznacza jedynie to, że kwalifikacje osób, które zamierzają się podjąć realizacji konkretnych prac czy robót, zostaną sprawdzone każdorazowo przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem zezwolenia przewidzianego w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/.

3. W dziale VII Kpa nie ma co prawda odesłania do pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych, w tym co do postępowania przed organem II instancji, ale z zasad wykładni systemowej wywieść należy, iż organ II instancji winien orzekać w formie postanowienia a nie decyzji.

TEZY

1. Zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ jakakolwiek zmiana delegacji ustawowej dokonana ustawą kompetencyjną rodziła obowiązek wydania nowych przepisów wykonawczych /przepis nie różnicował tego obowiązku w zależności od zakresu zmiany delegacji ustawowej/. Jako ostateczną datę obowiązywania dotychczasowych przepisów wykonawczych określono w sposób kategoryczny i jednoznaczny dzień 30 września 1999 r.

2. Żądanie wydania zaświadczenia wiązało się z faktem, iż w czasie jego składania stan prawny wymagał urzędowego poświadczenia wskazanych kwalifikacji w formie zaświadczenia, o czym stanowi par. 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. w sprawie zasad i trybu udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, archeologicznych i wykopaliskowych oraz warunków ich prowadzenia /Dz.U. nr 16 poz. 55/. Rezygnacja w obecnym stanie prawnym z zaświadczeń przewidzianych w par. 20 ww. rozporządzenia oznacza jedynie to, że kwalifikacje osób, które zamierzają się podjąć realizacji konkretnych prac czy robót, zostaną sprawdzone każdorazowo przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem zezwolenia przewidzianego w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/.

3. W dziale VII Kpa nie ma co prawda odesłania do pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych, w tym co do postępowania przed organem II instancji, ale z zasad wykładni systemowej wywieść należy, iż organ II instancji winien orzekać w formie postanowienia a nie decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marcina N. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 5 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o posiadaniu kwalifikacji zawodowej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 5 kwietnia 2000 r. Generalny Konserwator Zabytków, w wyniku rozpatrzenia "odwołania" Marcina N. "od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia 29 grudnia 1998 r. błędnie nazwanej postanowieniem" odmawiającej wyżej wymienionemu wydanie zaświadczenia o posiadaniu kwalifikacji w zakresie projektowania y kierowania i nadzorowania prac budowlanych w obiektach zabytkowych - powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 7a ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /t.j. Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/, nazywanej dalej ustawą o ochronie dóbr kultury oraz art. art. 17 pkt 1, art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i "umorzył postępowanie w sprawie ze względu na brak podstaw prawnych".

Organ II instancji podniósł, iż wobec utraty mocy z dniem 1 października 1999 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. o zasadach i trybie udzielania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach oraz zezwoleń na prowadzenie prac archeologicznych wykopaliskowych, warunkach ich prowadzenia i kwalifikacjach osób, które mają prawo prowadzenia tej działalności /Dz.U. nr 16 poz. 55/, nazywanego dalej rozporządzeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r., które utraciło moc obowiązującą zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, nazywanej dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r., nie istnieje już podstawa prawna do wydawania przedmiotowych zaświadczeń przez organy służby konserwatorskiej.

W konsekwencji postępowanie w tym zakresie należało umorzyć.

W złożonej skardze Marcin N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy "do ponownego rozpatrzenia".

Skarżący zarzucił przewlekłość postępowania przed organem II instancji, a także "nadinterpretację" przez ten organ art. 105 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Według wywodów skarżącego ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, nazywana dalej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r., zmieniła jedynie "nazewnictwo organów kompetentnych do wydawania decyzji /art. 15a i art. 6 ww. ustawy/, a nie uchyliła ich w całości".

W odpowiedzi na skargę Generalny Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem rozstrzygnięcie Generalnego Konserwatora Zabytków nie zawiera uchybień tego rodzaju, które miałyby wpływ na wynik sprawy i nakazywałyby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Przede wszystkim nie można w ocenie Sądu podzielić zarzutu skargi kwestionującego brak obowiązywania w czasie orzekania organu II instancji rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r.

Organ II instancji orzeka ponownie w sprawie - której zakres wyznacza rozstrzygnięcie organu I instancji - uwzględniając jednak stan istniejący w chwili wydawania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, a w szczególności obowiązujący wówczas stan prawny /por. wyroki NSA z dnia: 21 grudnia 1987 r. IV SA 907/87 - GAP 1998 nr 12, str. 4 poz. 2; 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; 8 lutego 1994 r. SA/Wr 1891/93 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 64/.

Nie ulega wątpliwości, iż w czasie orzekania organu I instancji powołane rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. przewidywało w par. 20, iż przedmiotowe kwalifikacje "stwierdza w formie zaświadczenia konserwator właściwy dla miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wydanie takiego zaświadczenia".

Organ I instancji dokonał merytorycznej oceny warunków niezbędnych do wydania tego zaświadczenia i powołując się na art. 219 Kpa oraz par. 17 i par. 18 oraz par. 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. odmówił wydania zaświadczenia o jakie wystąpił skarżący.

W czasie orzekania organu II instancji stan prawny uległ, wbrew stanowisku skarżącego, zmianie.

Zgodnie z art. 105 wcześniej już powoływanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. "do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienionych ustawą kompetencyjną, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 1999 r. zachowują, moc dotychczasowe akty wykonawcze, o ile nie są sprzeczne z ustawami".

W rozumieniu cytowanego przepisu "ustawą kompetencyjną" nazywano ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. /por. art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r./.

Według analizowanego przepisu, jakakolwiek zmiana delegacji ustawowej dokonana ustawa, kompetencyjną rodziła obowiązek wydania nowych przepisów wykonawczych /przepis nie różnicował tego obowiązku w zależności od zakresu zmiany delegacji ustawowej/.

Jako ostateczną datę obowiązywania dotychczasowych przepisów wykonawczych określono w sposób kategoryczny i jednoznaczny dzień 30 września 1999 r.

Ustawa kompetencyjna /tzn. ustawa z dnia 24 lipca 1998 r./ dokonała w art. 18 pkt 15b zmiany delegacji do wydania przepisów wykonawczych /rozporządzenia/ zawartej w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

Skoro zatem właśnie na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury wydane zostało rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r., a delegacja ustawowa do wydania tych przepisów wykonawczych uległa zmianie w ustawie kompetencyjnej, to wskazane wyżej dotychczasowe rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 października 1999 r.

Słusznie zatem organ II instancji zauważył, iż w czasie jego orzekania nie było już podstaw prawnych do orzekania merytorycznego w sprawie wydania zaświadczenia, o jakie wystąpił skarżący i co do którego tylko orzekał organ I instancji.

W sytuacji zaś utraty podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania sprawy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa - obligująca do wydania rozstrzygnięcia o jedynie formalnym charakterze, to znaczy umarzającego postępowanie /por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 1995 r. SA/Ł 2424/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 2; 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 16 i wiele innych/.

Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ II instancji uprawnia natomiast do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 par. 1 pkt 2 /in fine/ Kpa /por. wyroki NSA z dnia: 5 stycznia 1982 r. II SA 919/81 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 5; 11 czerwca 1981 r. 1301/81 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 60/.

Zakwestionowane skarga, rozstrzygnięcie Generalnego Konserwatora Zabytków należy postrzegać jako mieszczące się w granicach powołanego przepisu. Organ II instancji wyraźnie odwołał się do podstawy prawnej wskazanej w art. 138 par. 1 pkt 2 i podał w uzasadnieniu fakty umożliwiające jej zastosowanie.

Na wynik sprawy nie może zaś wpływać nieprecyzyjne /w stosunku do brzmienia art. 138 par. 1 pkt 2 in fine/ sformułowanie sentencji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Podobnie zakwalifikować należy wadliwą, bo pozostającą w oczywistej sprzeczności z art. 219 Kpa wypowiedz organu II instancji kwalifikującą rozstrzygnięcie organu I instancji jako decyzję, a złożony od niego środek zaskarżenia jako odwołanie.

W dziale VII Kpa nie ma co prawda odesłania do pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych, w tym co do postępowania przed organem II instancji, ale z zasad wykładni systemowej wywieść należy, iż organ II instancji winien orzekać w formie postanowienia a nie decyzji /por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, W-wa 1998 r., str. 905/.

Wydanie jednak przez organ II instancji decyzji zamiast postanowienia /z pominięciem powołania obok art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa także art. 144 Kpa/ nie wpływało jednak również na wynik sprawy i nie mogło stanowić o potrzebie wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Uchybienia popełnione przez Generalnego Konserwatora Zabytków miały wyłącznie proceduralny charakter i nie mogły zmienić istoty trafnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie /i doprowadzić do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącego/.

Żądanie wydania zaświadczenia, zgłoszone przez skarżącego wiązało się z faktem, iż w czasie jego składania stan prawny wymagał urzędowego poświadczenia wskazanych kwalifikacji w formie zaświadczenia /o czym stanowił powołany już par. 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. jako szczególny przypadek sytuacji uregulowanej w art. 217 par. 2 pkt 1 Kpa/.

W czasie rozstrzygania przez organ II instancji wymóg taki jednak już nie istniał i stąd wszczęte w tej kwestii postępowanie - jako bezprzedmiotowe - należało umorzyć, o czym słusznie orzekł Generalny Konserwator Zabytków.

Na marginesie należy zauważyć, iż rezygnacja z wydawania zaświadczeń jako obligatoryjnej formy potwierdzania kwalifikacji o jakich mowa w sprawie, znalazła odzwierciedlenie następnie w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 października 2000 r. w sprawie zasad i trybu udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, archeologicznych i wykopaliskowych oraz warunków ich prowadzenia i kwalifikacji osób uprawnionych do wykonywania tych prac /Dz.U. nr 93 poz. 1033/ co nie było w świetle uzasadnienia projektu tego rozporządzenia wynikiem przeoczenia, ale efektem celowego działania ustawodawcy.

W ocenie Sądu rezygnacja z wymogu uzyskiwania zaświadczeń co do przedmiotowych kwalifikacji nie oznacza oczywiście, iż wykonywanie robót przy obiektach zabytkowych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury pozostaje w jakimkolwiek zakresie poza reglamentacją organów administracji publicznej.

Reglamentacja ta wynika z konieczności uzyskania zezwolenia o jakim mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy na prowadzenie wszelkich prac i robót przy zabytkach /a także prac archeologicznych i wykopaliskowych/.

Przed wydaniem tego zezwolenia wojewódzki konserwator zabytków winien zaś zbadać sprawę nie tylko od strony przedmiotowej /dopuszczalności konkretnych prac czy robót/, ale także podmiotowej /tj. kwalifikacji osób mających je prowadzić/.

Rezygnacja z zaświadczeń przewidzianych w par. 20 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. oznacza jedynie to, że kwalifikacje osób, które zamierzają, się podjąć realizacji konkretnych prac czy robót, zostaną sprawdzone każdorazowo przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem zezwolenia.

Żądanie skarżącego w niniejszej sprawie nie dotyczyło kwestii wydania tego rodzaju zezwolenia, a jedynie wydania zaświadczenia, którego stan prawny w czasie orzekania organu II instancji już nie wymagał - co uczyniło to żądanie bezprzedmiotowym i uzasadniało podjęcie zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia Generalnego Konserwatora Zabytków.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.