Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Uznano obowiązek organu do dokonania zwrotu
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na czynność Starosty Prudnickiego z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) uznaje obowiązek Starosty Prudnickiego do dokonania na rzecz D. D. zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Citroen Berlingo nr rej. [...], 3) zasądza od Starosty Prudnickiego na rzecz skarżącej D. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2016 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej), D.D., reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. A. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Prudnickiego z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], polegającą na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty jaką uiściła w kwocie 500 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki Citroen Berlingo o numerze rejestracyjnym [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 13 kwietnia 2016 r., D. D. zwróciła się do Starosty Prudnickiego o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu - seria numer [...] dla samochodu marki Citroen Berlingo o nr rej. [...] i stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części tej opłaty oraz zwrot nadpłaconej kwoty 425 zł. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 18 kwietnia 2016 r. co wynika z daty prezentaty. Uzasadniając żądanie wskazała, że decyzją z dnia 24 października 2005 r., nr [...], Starosta Prudnicki orzekł o rejestracji nabytego z terenu Unii Europejskiej pojazdu marki Citroen Berlingo i wydał m.in. tablice rejestracyjne numer [...] oraz kartę pojazdu seria numer [...]. W dniu 23 października 2005 r. wnioskodawczyni wpłaciła organowi kwotę 672,50 zł, z czego 500 zł za wydanie karty pojazdu. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, którym orzeczono, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137 poz. 1310), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), a także powołała się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07). Do wniosku skarżąca dołączyła kserokopię pokwitowania wpłaty kwoty 672,50 zł, dokonanej w dniu 23 października 2005 r. tytułem rejestracji pojazdu.

Pismem z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], Starosta Prudnicki, powołując się na przepis art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego, odmówił D. D. uwzględnienia roszczenia w związku z jego przedawnieniem. Pismo to zostało doręczone w dniu 23 maja 2016 r., co wynika z adnotacji na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki.

W piśmie z dnia 23 maja 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 czerwca 2016 r., na co wskazuje data prezentaty, D. D. wezwała Starostę Prudnickiego do usunięcia naruszenia prawa ze względów przytoczonych we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016 r. i jednocześnie wezwała organ do stwierdzenia jej uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

We wniesionej skardze D. D. domagała się:

- uchylenia zaskarżonego aktu Starosty Prudnickiego z dnia 17 maja 2016 r.;

- stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, która stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i spowodowała nieuznanie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu;

- stwierdzenia obowiązku organu dokonania zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki Citroen Berlingo nr rej. [...];

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca dowodziła, odwołując się do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stwierdziła też, że zachowała tryb oraz termin do złożenia skargi. Podkreśliła, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., została przez nią uiszczona w dniu 24 października 2005 r. Natomiast legalność podstaw prawnych do pobrania spornej opłaty zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis tego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżąca wywodziła, że w sytuacji, gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Ponadto brak tytułu prawnego do poboru opłaty za okres po wejściu Polski do Unii Europejskiej wynika ze sprzeczności przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z prawem wspólnotowym, gdyż naruszały one art. 28 i art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W sprawie tej wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, uznając, że artykuł 90 ust. 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą trzeba zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie prawne zawiera interpretację prawa wspólnotowego, każdy sąd krajowy orzekający na podstawie analogicznego zagadnienia, które legło u podstaw wydania orzeczenia Trybunału, musi orzec zgodnie z tą wykładnią. Końcowo skarżąca odniosła się też do kwestii ewentualnego przedawnienia roszczenia i w tym zakresie stwierdziła, że dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Te akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Starosta Prudnicki wniósł o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywodził, że pobranie opłaty nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r., zatem kwota 500 zł była opłata pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa, stąd organ nie miał podstawa do zwrotu części opłaty ani też do swobodnego określenia jej wysokości, zatem jego działanie nie było nielegalne. Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego nie może stanowić podstawy do zwrotu pobranej należności. Organ akcentował, że tak długo jak przepis obowiązuje, organ ma obowiązek jego stosowania. Ponadto stwierdził, że odnośnie do żądania zwrotu części opłaty, czyli niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych i przepisy wprowadzające tę ustawę, a także przepisy Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest przedawnienie należności z tytułu opłaty za kartę pojazdu, będącą niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem organu, w sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kontynuacją sprawy opłaty pobranej (błędnie organ wskazał rok 2004 - dop. Sądu), lecz z nową sprawą dotyczącą zwrotu części tej opłaty, wszczętą wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2016 r., którą na mocy przepisów obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku należy rozstrzygać stosując nowe uregulowania. Organ przypomniał też, że poprzednio brak było regulacji dotyczących zwrotu opłaty i przedawnienia, zatem stanowisko skarżącej o zastosowaniu przepisów dotychczasowych nie zasługuje na akceptację. Dalej organ wskazał, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi 5 lat. Skoro nowe przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., to wniosek datowany na dzień 18 kwietnia 2016 r. został złożony po upływie terminu przedawnienia, który należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, jaki go wprowadza. Tak więc prawo żądania zwrotu nadpłaconej opłaty wygasło tym samym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie upłynął również termin przedawnienia w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, wynoszący 10 lat liczony od dnia uiszczenia opłaty. Poza tym stanowisko skarżącej w przedmiocie nieprzedawnienia się roszczenia stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i stawia organ w niepewnej sytuacji.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi oraz zwrot na rzecz organu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego. Zaakcentował fakt przedawnienia roszczenia i podniósł, że przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania, ponieważ sprawa związana z rejestracją została zakończona w 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).

Na zasadzie art. 146 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Starosty Prudnickiego - przedstawiona w piśmie z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] - polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką D. D. uiściła za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, samochodu marki Citroen Berlingo. Poza sporem jest, że opłata ta została uiszczona przez skarżącą w wysokości 500 zł i że jej kwota ustalona została na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu również rozporządzeniem, a pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] na mocy decyzji z dnia 24 października 2005 r., w której potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności i aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu. W tym zakresie odnotować trzeba, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępnej, jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażony został pogląd, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto zauważenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Odnotować też trzeba, że pobranie opłaty, której zwrotu w części domaga się skarżąca, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z obowiązującego w dniu rejestracji art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm. [obecnie Dz. U z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.]), zwanej dalej także ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Natomiast sprawa dotycząca zarejestrowania samochodu Citroen Berlingo nr rej. [...] została zakończona prawomocną decyzją z dnia 24 października 2005 r.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, wyraźnego zaznaczenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, zgodnie z którym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w dacie wydania aktu - Dz. U. Nr 157, poz. 1240) nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241) zawarto normę intertemporalną, po myśli której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., II SA/Go 913/11; WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., I SA/Po 777/11; WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., I SA/Bd 828/11). Starosta Prudnicki prawidłowo zatem zastosował tryb rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, kierując do skarżącej pismo, będące wyrazem zaskarżonej czynności organu.

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 53 § 2 P.p.s.a., we wskazanym powyżej przypadku skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, skarżąca spełniła powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż po otrzymaniu w dniu 23 maja 2016 r. pisma Starosty o odmowie zwrotu części żądanej opłaty, pismem z dnia 23 maja 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 czerwca 2016 r., wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, wobec braku odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, skarżąca wniosła skargę, za pośrednictwem organu w dniu 28 lipca 2016 r., czyli w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Oceniając natomiast zasadność żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jej zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, odnotować trzeba, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącej. Wysokość komentowanej opłaty wynikała z przywołanego wcześniej rozporządzenia z 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącą przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla przedmiotowego samochodu. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie o sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wskazana niezgodność przepisu rozporządzenia z 2003 r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy. Według tych regulacji, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornego przepisu z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata ta stanowi dokument identyfikujący pojazd i nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku, w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia ww. przepisu. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem tego stanowiska jest uznanie, że komentowana regulacja jest niezgodna z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana z naruszeniem prawa.

Kontynuując rozważania wskazać trzeba, że zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei, przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 3/00; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09). Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że organ był zobowiązany do stosowania rozporządzenia z 2003 r., które obowiązywało w dniu pobierania od skarżącej opłaty, gdyż przepis ten od samego początku jego obowiązywania naruszał w sposób istotny normy konstytucyjne oraz wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd paragrafu 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08), wedle której w przypadku gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Podnieść ponadto należy, że prawidłowość stanowiska co do konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. dodatkowo potwierdza postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, opubl. LEX nr 354541), stwierdzające niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym. W orzeczeniu tym uznano, że art. 90 akapit pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Stwierdzenie przez Trybunał wskazywanej sprzeczności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) ma istotne znaczenie zważywszy, że postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Wedle wskazanego wyżej art. 90 TWE żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni powyższego przepisu została przesądzona przez Trybunał. Skoro sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Trybunału, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony - także z tego powodu - do odmowy zastosowania tego przepisu.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań nie sposób zgodzić się z prezentowanym w niniejszej sprawie stanowiskiem organu, że skarżąca nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Uznając skargę za zasadną powtórzyć przyjdzie, że odmawiając skarżącej uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconych opłat, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość opłaty za kartę pojazdu, organ administracji działał bezprawnie. Odnotować przy tym trzeba, że stanowisko i ocena prawna prezentowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie są konsekwentne i zbieżne z poglądami wypracowanymi dotychczas na tle zwrotu opłaty za kartę pojazdu w licznych sprawach rozpoznawanych przez tut. Sąd, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r.: I OSK 2203/12, I OSK 2201/12, I OSK 2195/12, I OSK 2194/12 oraz z 19 grudnia 2012 r.: I OSK 2190/12, I OSK 2188/12, I OSK 2184/12, I OSK 2115/12).

W tym miejscu wyjaśnić również należy, że nie mają znaczenia podnoszone przez organ argumenty dotyczące ewentualnego przedawnienia roszczenia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Ugruntowane orzecznictwo dopuszcza bowiem alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, opubl. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2225/14), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem kontroli sądowej stał się akt administracyjny rozstrzygający w sprawie zwrotu części opłaty stanowiącej nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12, publik. OSCN 2013/1/5), to wyklucza się stosowanie w sprawie przepisów K.c.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 146 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast wniosek organu o zwrot kosztów postępowania, ponieważ przepis art. 200 P.p.s.a. przewiduje w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji jedynie możliwość zasądzenia kosztów - w razie uwzględnienia skargi - na rzecz skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.