Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1276/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu W. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1416/13 w sprawie ze skargi Z. W. w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 1416/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zarządu Województwa Małopolskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Zielonki, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) – dalej k.p.a., art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) ustalił na rzecz E. K. warunki zabudowy działek nr [...] w Z. (w części działek znajdujących się poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania) dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa miejsc parkingowych z dojazdem, stanowiskiem do ręcznego mycia samochodów wraz z infrastrukturą techniczną tj. przyłączami i instalacjami: wod. – kan., elektryczną, gazową i teletechniczną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w dniu [...] maja 2013 roku Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Zarządu Województwa Małopolskiego – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., które doręczone zostało w dniu 8 kwietnia 2013 r., Wójt Gminy Zielonki przesłał projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem E. K. i wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia [...] maja organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu, lecz dokonał tego po upływie terminu 2 tygodni określonego w art. 54 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. Tym samym należało uznać, że uzgodnienie zostało dokonane. Dalej SKO w Krakowie podniosło, iż utrwalony pogląd tak orzecznictwa, jak i doktryny, wyklucza możliwość występowania w jednej sprawie w charakterze organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. i strony. Wobec przyjęcia, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie współdziałał w niniejszej sprawie w trybie art. 106 k.p.a., w ocenie organu odwoławczego nie posiada on legitymacji do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji.

W skardze od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze podniesiono zarzut obrazy przepisów procedury administracyjnej mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Zarządowi Województwa Małopolskiego nie przysługuje status strony, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanki braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa Małopolskiego – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie.

Strona skarżąca podniosła, iż nie występuje w przedmiotowej sprawie w podwójnej roli – organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. oraz strony postępowania administracyjnego, bowiem zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Zielonki wykraczały poza zakres uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zarzut ten dotyczył kwestii rezerwy komunikacyjnej, a tym samym kwestii ujętej w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., podczas gdy uzgodnienie na podstawie pkt 9 dotyczy wyłącznie sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji opisanej w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarządca drogi zaś nie może się wypowiadać w kwestiach przekraczających zakres tego uzgodnienia. Dlatego też skarżący nie mógł mieć wpływu na treść decyzji wójta Gminy Zielonki w zakresie opisanym w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. A tym samym brak jest podstaw do odmówienia mu statusu strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wskazało, iż skarżący nie był pozbawiony ochrony prawnej, gdyż konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu, gdyby wydane zostało w ustawowym terminie, byłaby decyzja odmowna ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść przepisu art. 134 k.p.a. i wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Postępowanie odwoławcze jest zawsze postępowaniem skargowym, organ odwoławczy nie ma kompetencji do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Odwołanie, aby skutkować kontrolą instancyjną zaskarżonej decyzji, musi zostać wniesione przez osobę uprawnioną. Taką osobą uprawnioną jest strona postępowania, a więc podmiot zdefiniowany w art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie ma w niniejszej sprawie legitymacji do wniesienia odwołania, gdyż nie jest stroną postępowania i niedopuszczalne jest łączenie w jednej sprawie administracyjnej funkcji organu współdziałającego w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a. i strony postępowania. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Nie dotyczy to postępowania sądowego, gdyż w nim organ, który wydał zaskarżoną decyzję staje się stroną postępowania sądowego. Skoro więc Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie był organem współdziałającym przy wydaniu decyzji Wójta Gminy Zielonki w rozumieniu art. 106 k.p.a., to nie może przysługiwać mu status strony w tym samym postępowaniu. Sąd zaznaczył, że skarżący przyznaje, że uczestniczył w uzgodnieniach przed wydaniem kwestionowanej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., lecz w jego ocenie okoliczność ta nie pozbawia go statusu strony postępowania, gdyż zarzuty odwołania dotyczyły kwestii określonych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., a więc nie wchodziły w zakres uzgodnień. Sąd nie zgodził się z takim stanowiskiem, albowiem zakres uzgodnień współuczestnika w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a., pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy organ dokonujący takiego współdziałania może występować w charakterze strony. Brak jest przepisów proceduralnych, które dopuszczałyby taką możliwość.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Małopolskiego – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, reprezentowany przez r.pr. A. O. – P., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarządowi Województwa Małopolskiego nie przysługuje status strony z uwagi na brak interesu prawnego;

II. naruszenie przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 127 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie przeanalizowanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanki braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa Małopolskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie, Wójt Gminy Zielonki, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], zwrócił się do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy teren będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy stanowi obszar przyległy do pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Zielonki nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. brak jest informacji wskazującej na przeprowadzenie analizy w powyższym zakresie. W ocenie skarżącego, Zarząd Województwa Małopolskiego - Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, nie występuje w niniejszej sprawie jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. i jednocześnie strona postępowania, albowiem twierdzenia i argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy nie mieściły się w zakresie uzgodnienia, o jakim mowa art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczym i jedynym zarzutem odwołania zarządcy drogi od przedmiotowej decyzji było niewystarczające przeanalizowanie przez organ I instancji kwestii rezerwy komunikacyjnej, przewidzianej dla przedmiotowego obszaru w związku z planowaną budową obwodnicy miejscowości Zielonki. Zakres przedmiotowy odwołania dotyczył zatem art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a tj. zadania samorządowego jakim jest budowa obwodnicy m. Zielonki zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego z 2003 r. (tom III - tabela nr 51 - pozostałe proponowane obwodnice i łącznice - pozycja nr 7).

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że uzgodnienie, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wyłącznie sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji opisanej w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Analiza zakresu przedmiotowego uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, iż zarządca drogi nie może, w postanowieniu wydanym w toku postępowania uzgodnieniowego, wypowiadać się odnośnie kwestii dotyczących innych zagadnień niż obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym również kolizji z zadaniami samorządowymi, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a w./w. ustawy.

A zatem, w niniejszej sprawie zarządca drogi mógł brać udział w procesie decyzyjnym jako organ, od stanowiska którego mogła zależeć treść zaskarżonej decyzji, ale tylko w odniesieniu do przedmiotu uzgodnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 9 tj. obsługi komunikacyjnej. Odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy dotyczyło natomiast kwestii rezerwy komunikacyjnej w zw. z planowaną budową obwodnicy m. Zielonki, która to inwestycja jest zadaniem samorządowym uwzględnionym w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. Zarządca drogi, w świetle obowiązujących przepisów, nie mógł mieć natomiast żadnego wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy w kontekście art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia kwestii różnej podstawy prawnej uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanej przez zarządcę drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9) oraz marszałka województwa (art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a). W uzasadnieniu wyroku sformułowano a priori tezę, że zakres dokonywanych uzgodnień (współdziałania w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a.) pozostaje bez znaczenia dla oceny czy organ dokonujący uzgodnienia może występować w charakterze strony. WSA nie przeprowadził analizy tego zagadnienia. Ponadto nie przeanalizowano w sposób wyczerpujący przesłanki interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., chociaż jest to kluczowy przepis dla oceny, czy Zarządowi Województwa Małopolskiego przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw, by odmówić skarżącemu statusu strony postępowania skoro jest inwestorem budowy obwodnicy m. Zielonki i ma interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek, przez które ma przebiegać planowana obwodnica. W przedmiotowej sprawie skutki decyzji Wójta Gminy Zielonki nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] w Zielonkach wpływają na sytuację prawną nie tylko właściciela działek, ale także zarządcy drogi - inwestora budowy obwodnicy Zielonek. Konsekwencje wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczą zatem zarówno interesu faktycznego istniejącego po stronie skarżącego jak i jego interesu prawnego, albowiem przedmiotowa decyzja rodzi konkretne skutki o charakterze prawnym wynikające z przepisów prawa administracyjnego oraz cywilnego w zakresie ustalenia wysokości należnego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości. Za uwzględnieniem stanowiska skarżącego przemawia także okoliczność, że żadna z pozostałych stron postępowania nie złożyła odwołania od decyzji Wójta Gminy Zielonki. W tej sytuacji, uznanie braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa Małopolskiego, spowoduje, że zamknięta zostanie droga do skontrolowania prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez sąd administracyjny. Wąska interpretacja pojęcia interesu prawnego zastosowana w niniejszej sprawie przez Kolegium, a następnie Sąd może prowadzić zatem do pozbawienia ochrony prawnej podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. i Zakład Wykonawstwa Sieci Elektrycznych Kraków S. A. z siedzibą w Krakowie, reprezentowani przez r.pr. S. G., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnicy postępowania podkreślili, że zasadniczy spór sprowadza się do kwestii przysługiwania organowi współdziałającemu przy wydawaniu przedmiotowej decyzji statusu strony w tymże postępowaniu, a co za tym idzie przysługiwania mu prawa do wniesienia odwołania od tejże decyzji. W ocenie uczestników postępowania stanowisko orzecznictwa w tego typu sprawach jest ugruntowane i jednolicie wskazuje się, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ współuczestniczący przy wydawaniu decyzji jednocześnie występuje w tej samej sprawie w charakterze strony. Zdaniem uczestników nie można również mówić o naruszeniu przez Kolegium art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., którego to Wojewódzki Sąd Administracyjny miał się nie dopatrzeć, skoro bowiem nie ma wątpliwości, że organ współdziałający przy wydawaniu decyzji nie może być równocześnie w tym samym postępowaniu stroną, to nie może też wnosić odwołania i kwestia ta została bardzo dokładnie wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a., tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 28 k.p.a., a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Prawidłowo też ocenił zastosowanie art. 28 k.p.a. przez organ administracji publicznej. Należy zauważyć, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Postanowienie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 198 roku, sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej.

Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji ( art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela ugruntowany w judykaturze i doktrynie pogląd, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on – jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) – stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie występował w charakterze strony, ale organu współdziałającego. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie. Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie posiada kompetencje do uzgadniania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. – w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] maja 2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podnosi kwestie objęte przepisami art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a) u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Zielonki doręczył Zarządowi Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie ( organowi uzgadniającemu ) w dniu 8 kwietnia 2013r. projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie wydał postanowienie ( z dnia [...] maja 2013r.) po upływie terminu ustanowionego w art. 54 ust. 5 u.p.z.p. ( terminu 2 tygodni liczonego od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie).

Wskazać należy, iż z mocy art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a) w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu: z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 53 ust. 4 pkt 10); wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 53 ust. 4 pkt 10a).

W rozważanej sprawie Marszałek Województwa Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a) u.p.z.p., uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przesłany przez Wójta Gminy Zielonki. W uzasadnieniu tego postanowienia Marszałek Województwa Małopolskiego stwierdził, że planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Małopolskiego, przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. – plan ten w terenie objętym wnioskiem przewiduje realizację obwodnicy Zielonek w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

A zatem, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał stosownych uzgodnień z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jak i w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a) u.p.z.p.

Przypomnieć należy, iż sfera uzgodnienia administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej. Organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo.

W tej sytuacji Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie dla wykazania posiadania interesu prawnego we wniesieniu odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy Zielonki nie może skutecznie powoływać się na przepisy art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a) u.p.z.p. i budowę wskazanej wyżej obwodnicy. Podkreślić należy, iż nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt I OSK 521/05 – CBOSA). W niniejszej sprawie Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie mógł "bronić" swoich interesów odmawiając postanowieniem, wydanym w terminie zakreślonym przez w art. 54 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, że Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, będąc organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy Zielonki w rozumieniu art. 106 k.p.a., nie jest stroną tego postępowania i nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie od decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy przysługiwało stronom odwołanie, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., lecz Zarząd Województwa Małopolskiego – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie – jak już wyżej wskazano - nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2p.p.sa.), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd ocenił także stanowisko strony skarżącej, przy czym podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04 - LEX 173345; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, wskazuje, że sprawa została szczegółowo przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji i Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.