Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 525/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 oraz ust. 3.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Nieruchomości na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz Towarzystwa Nieruchomości kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 sierpnia 2010r. T. N. spółka z o.o w W. złożyło wniosek o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków usługowo - mieszkalnych etap I, obejmujący dwa budynki "A" i "B" na działkach nr 18/3, 19/3, 20 i 27/1 przy ulicy P. w L. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta L. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o rozwiązanie projektowe uwzględniające ograniczenie gabarytów zabudowy (obniżenie najwyższego obiektu co najmniej o dwie kondygnacje) w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej z wyznaczonych punktów widokowych DW, tj. z okolic skrzyżowania Al. M. S. i Al. K. – D. oraz okolic skrzyżowania Al. S. i C. – D. zgodnie z § 65 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część III. Zdaniem organu naniesienie projektowanego zespołu budynków na zdjęcie W13 oraz zdjęcie W12 analizy widokowej miało wykazać, że planowana zabudowa będzie eksponowana jako subdominanta w panoramie i w znaczny sposób naruszy objęte ochroną dalekie widoki zabytkowej sylwety historycznego zespołu miejskiego z głównych traktów komunikacyjnych. Stanowisko organu w przedmiotowej kwestii zostało oparte na ekspertyzie rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie ochrony krajobrazu kulturowego prof. A. B., wykonanej na zlecenie Prezydenta Miasta na temat spełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stref widokowych. Ponadto zobowiązano inwestora do złożenia: 1) analizy widokowej sporządzonej dla dwóch etapów inwestycji; 2) projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla całego zamierzenia budowlanego; 3) stosownie do potrzeb "oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków również dla obiektów II etapu oraz o warunkach przyłączenia tych obiektów do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych" ; 4) rozwiązania projektowego pasa zieleni izolacyjnej, wymaganego w związku z odstępstwem od przepisów § 19 ust. 2 pkt.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającym na budowie budynku garażowego na 350 miejsc postojowych w odległości 5,51 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną {postanowienie z dnia 28 listopada 2008r. ) oraz drogi wewnętrznej spełniającą wymagania Wydziału Dróg i Mostów UM ( decyzja Nr 13/08 z dnia. 14 lutego 2008 ) ; 5) prawidłowo wyliczonego, zgodnie ze wszystkimi rysunkami i zestawieniami, bilansu terenu jednoznacznie odzwierciedlającego, że projektowane powierzchnie użytkowe usługowe i mieszkaniowe rozpatrywane zarówno dla całego zamierzenia budowlanego, jak też dla I-ego etapu są zgodne z ustaleniami § 29 ust.2 pkt.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - część III zatwierdzonego w dniu [...] uchwałą nr [...] Rady Miasta. Ponieważ inwestor nie usunął powyższych braków w wyznaczonym 3 miesięcznym terminie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Również w jego ocenie inwestor był zobowiązany do uzgodnienia zjazdu z działki, na której miała być realizowana inwestycja z zarządcą drogi, uzyskania oświadczeń o zapewnieniu dostaw mediów także dla II etapu inwestycji oraz sporządzenia planu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120. poz. 1133 ze zm.). Powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, część III, według których działki inwestora znajdują się na obszarze, oznaczonym w Planie symbolem UC Tereny Koncentracji funkcji usługowej, a ponadto w strefach polityki przestrzennej: Strefie Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji - SRiKl, Strefie Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego - DW 1 - 9, Strefie Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia - ET 1, Strefie Ochrony Krajobrazu Otwartego Daleką Ekspozycją Zewnętrzną - EZ, Strefie Miejskiej - Y2 i Strefie Koncentracji Usług i Funkcji -Y2E uznał, że również analiza widokowa powinna być wykonana dla całego zamierzenia z uwzględnieniem budynku "C", a nie tylko dla budynków realizowanych w I etapie. Podkreślono przy tym, że stosownie do ekspertyzy zamówionej przez organ I instancji w strefach DW7a, DW7b wymagane wrażenie neutralności widokowej jest możliwe do uzyskania - w istniejącym stanie zainwestowania otoczenia tego terenu - po obniżeniu najwyższego projektowanego obiektu o dwie kondygnacje. Według Wojewody inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu dopuszczającego łączenie funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową pod warunkiem, że wielkość programu mieszkaniowego dla nowo realizowanych inwestycji nie będzie przekraczała 30% powierzchni użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i jeżeli nie będzie stała w sprzeczności z zapisami dotyczącymi ustaleń dla stref polityki przestrzennej. Dla zachowania powyższego warunku wystarczy, że inwestor wykaże możliwość jego spełnienia odnosząc go tylko do własnego terenu. Jednak proporcje o których mowa wyżej mają być, zgodnie z ustaleniami § 29 ust. 2 pkt 2. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachowane dla każdego etapu realizacji budowy, a nie dla całego zamierzenia, jak przyjęto w projekcie budowlanym. Ponadto potwierdzono konieczność zaprojektowania pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy budynkiem "B" ( garażem na 350 samochodów ), a sąsiednią działką nr 27/2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez :

1) uznanie, że unormowany w § 29 ust. 2 pkt 2 części III, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego w dniu [...] r., uchwałą nr [...] Rady Miasta, warunek dopuszczający możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową tj. dopuszczenie możliwość realizacji nowych bądź pozostawienia mieszkań na wyższych kondygnacjach w terenach przekształconych, gdy wielkość programu mieszkaniowego dla nowo zrealizowanych inwestycji nie przekracza 30 % pow. użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z zapisem ustaleń dla stref polityki przestrzennej, musi być spełniony dla każdej z poszczególnych działek znajdującej się w granicach terenu koncentracji funkcji usługowych UC osobno, a nie (jak wynika z literalnego brzmienia przepisu) dla całego terenu oznaczonego w planie zagospodarowania jako teren koncentracji funkcji usługowych UC łącznie;

2) uznanie, że w przypadku etapowanego zamierzenia budowlanego inwestor musi wykazać, że warunek, iż wielkość programu mieszkaniowego nie przekracza 30 % pow. użytkowej docelowego zagospodarowania dla terenu UC został spełniony dla każdego z etapów osobno, w sytuacji gdy art. 33 prawa budowlanego formułuje zasadę jedności zamierzenia budowlanego i stanowi, że przy realizacji projektu wieloobiektowego projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być przedstawiony dla całości inwestycji, a zatem fakt czy w/w warunek został spełniony powinien być oceniany wyłącznie w odniesieniu do całości zamierzenia budowlanego, a nie jego części składowych, które podlegają ocenie jedynie co do tego czy mogą samodzielnie funkcjonować pod względem technicznym.

3) wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie § 65 ust 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część III w zw. z art. 11 kpa poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej o nowe rozwiązania projektowe uwzględniające obniżenie najwyższego obiektu o co najmniej dwie kondygnacje w celu zapewnienia wymaganej neutralności widokowej przy jednoczesnym niedostatecznym wyjaśnieniu i niewykazaniu, które ustalenia zawarte w § od 62 do 69 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. sprzeciwiają się - zgodnie ze znajdująca się w aktach sprawy analizą widokową — realizacji planowanej zabudowy zgodnie z dotychczasowym rozwiązaniem projektowym przedstawionym przez inwestora.

- art. 8 kpa w związku z art. 11 kpa przez poprzez interpretowanie niejasnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść inwestora oraz brak konsekwentnego i jednoznacznego stanowiska organu odnośnie warunków realizacji planowanej inwestycji, w szczególności nie rozważenie jakie konsekwencje dla całej inwestycji wywoła sugerowane obniżenie najwyższego punktu obiektu o co najmniej dwie kondygnacje w zakresie spełnienia warunków dopuszczających możliwość łączenia funkcji usługowej z funkcją mieszkaniową oraz nie wzięcia pod uwagę konieczności poniesienia przez inwestora bardzo dużych kosztów w celu zmiany projektu bez żadnej deklaracji ze strony organu, że taka zmiana jest pozytywnym warunkiem wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Również odwołując się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki na których miała być realizowana inwestycja, Sąd uznał, że inwestor nie wykazał neutralności widokowej projektowanej zabudowy, zwłaszcza, jeśli chodzi o 13 kondygnacyjny budynek "A", co w konsekwencji uzasadniało wezwanie go do zmiany projektu budowlanego, skutkującej zapewnieniem wymaganej neutralności widokowej. Sąd podkreślił przy tym, że twierdzenia organu dotyczące konieczności obniżenia najwyższego projektowanego budynku o dwie kondygnacje należy traktować jedynie jako niewiążącą sugestię. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż przedłożona przez inwestora kolejna analiza widokowa wraz z dokonanymi zmianami projektowymi uzasadniać będzie dokonanie zmiany wysokości budynku o inną wartość. Jednocześnie w ocenie sądu jako zasadne należało ocenić żądanie sporządzenia i przedstawienia analizy widokowej dla całego zamierzenia inwestycyjnego tj. dla dwóch etapów inwestycji. Analiza widokowa obejmująca jedynie I etap inwestycji dotyczący realizacji 13- kondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego "A", oraz realizację 3-kondygnacyjnego budynku "B", nie odnosząc się do zaprojektowanego podwyższenia o 4 - kondygnacje budynku "B" oraz budowy 9-kondygnacyjnego budynku usługowego "C", planowanych do zrealizowania w II etapie, jest niewystarczająca. W przekonaniu sądu również projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować cale zamierzenie budowlane, a tym samym inwestor obowiązany był do przedłożenia oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych nie tylko odnośnie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę budynków, lecz również obiektów przewidzianych do wykonania w II etapie. W ocenie Sądu uzasadnione było również zobligowanie inwestora do uwzględnienia w dokumentacji projektowej warunku zawartego w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...], wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, polegające na zmniejszeniu obowiązującej odległości pomiędzy zaprojektowanym otwartym garażem wielopoziomowym, a granicą działki w postaci wykonania pasa zieleni izolacyjnej. Odnosząc się do nałożonego na inwestora obowiązku przedstawienia bilansu powierzchni mieszkaniowej w stosunku do powierzchni użytkowej, która według § 29 ust. 2 pkt 2 planu nie może przekraczać 30% pow. użytkowej docelowego programu zagospodarowania dla terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i powstałego sporu, czy warunek ten ma odnosić się do całości zamierzenia budowlanego, czy do każdego etapu inwestycji z osobna sąd stwierdził, że nie może zająć stanowiska, ponieważ stanowiska takiego w kontrolowanej decyzji nie wyraził organ architektoniczno-budowlany. Kontroli Sądu może zostać poddana jedynie dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa, a także ich zastosowanie. Sąd nie może za organ dokonywać niezbędnych ustaleń, ani wykładni przepisów prawa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2013r. ( II OSK 2286/11 ) powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ sprawdza również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust.1 pkt 2 ), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 ( ust.1 pkt 3 ); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ( ust.1 pkt 4 ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który przewiduje, w razie stwierdzenia naruszeń określonych w ust. 1, nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, stanowi podstawę prawną do żądania uzupełnienia wniosku w sytuacji jego materialnoprawnych braków, natomiast w sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa.. Jednak przepis art. 35 ust.3 prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej do żądania od inwestora przedłożenia innego projektu budowlanego, czy też żądania wprowadzenia do przedłożonego projektu takich zmian projektowych, które powodują, że w rzeczywistości mamy do czynienia z innym już projektem budowlanym. W rozpoznawanej sprawie żądanie od inwestora przedłożenia projektu budowlanego, który uwzględniałby obniżenie najwyższego obiektu co najmniej o dwie kondygnacje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie art. 35 ust.3 prawa budowlanego. Odnośnie przedstawianej przez inwestora i organy interpretacji § 29 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można jednoznacznie ustalić, jakie jest stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni tego zapisu planu, a tym samym przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niepełna, niejednoznaczna, a przez to nieprawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż analiza widokowa powinna być sporządzona i przedstawiona dla całego zamierzenia inwestycyjnego tj. dla dwóch etapów inwestycji. Znajdująca się w aktach sprawy analiza widokowa obejmuje bowiem jedynie I etap inwestycji dotyczący realizacji 13 kondygnacyjnego budynku "A" oraz realizację 3 kondygnacyjnego budynku "B", nie odnosząc się do zaprojektowanego podwyższenia o 4 kondygnacje budynku "B" oraz 9 kondygnacyjnego budynku "C".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przekonanie inwestora o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody jest uzasadnione. Rzeczywiście, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), jeśli właściwy organ w trakcie sprawdzania rozwiązań projektowych dostrzeże braki w wymogach o których mowa w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wykorzystując powołany przepis organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest żądania wprowadzenia do przedłożonego projektu takich zmian projektowych, które powodują, że w rzeczywistości mamy do czynienia z innym już projektem budowlanym. Stąd też zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...] żądanie ograniczenia gabarytów zabudowy (obniżenie najwyższego obiektu co najmniej o dwie kondygnacje) uznał za naruszające treść wspomnianego przepisu, a stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) ocena ta dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wiążąca. Warto ponadto zauważyć, że zgoda na stanowisko prezentowane przez organy prowadziłaby do narzucenia inwestorowi, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 35 ust.1, zakresu inwestycji, co stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy, według którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że tylko inwestor jest uprawniony do wprowadzenia zmian w swoim zamierzeniu budowlanym, a zakres ingerencji organów architektoniczno - budowlanych w rozwiązania projektowe zawiera się wyłącznie w przepisie art. 35 ust.1 powołanej ustawy.

W kontekście wskazanego uchybienia należy zwrócić uwagę na powierzchowną i nierzetelną ocenę przedłożonych ekspertyz widokowych z 2008r. i 27 maja 2010r., sporządzonych na podstawie § 67 ust.1 pkt.10 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Część III zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r" ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2006 r., Nr 2, poz. 17. Nie ulega wątpliwości, że chociaż opisane są jako dotyczące zespołu budynków usługowo – mieszkalnych, obejmują jedynie budynki "A" i "B" I Etapu, przy czym ekspertyza zamówiona przez Prezydenta Miasta L. omawia zabudowę na działce nr 4/3 w ogóle nie wskazaną we wniosku o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że przeprowadzona w takim zakresie analiza widokowa jest niewystarczająca i powinna zostać sporządzona dla całego zamierzenia budowlanego. Ponieważ w praktyce oznacza to uwzględnienie budowy kolejnego 9 piętrowego budynku i nadbudowę o 4 piętra budynku z miejscami garażowymi ( oznaczonego jako "B" ) oczywiste jest, że samo rozszerzenie zakresu oceny widokowej pozostaje bez wpływu na już dokonaną ocenę I etapu inwestycji pod kątem zachowania stref widokowych opisanych przez plan. Nakłada to na organy obowiązek rzetelnego ustosunkowania się również do już złożonych ocen, których wnioski stanowią podstawę odmiennych stanowisk inwestora i organu. Z ich porównania wynika, że spornym jest spełnienie wymagań budowy budynku "A" w kontekście zapisów planu dotyczących strefy DW7a – DW7b – ochrony dalekich widoków sylwety miasta historycznego. Według oceny rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wrażenie neutralności widokowej można osiągnąć przez jego obniżenie o dwie kondygnacje. Z kolei w ekspertyzie inwestora wskazuje się, że podstawą działań dotyczących kompozycji krajobrazu miejskiego w tym rejonie powinna być interakcja budynków DSK, PSK i Komendy Policji jako istotnych elementów panoramy Starego Miasta. Podaje się, że wobec braku realnej możliwości korekty gabarytów i skali istniejących obiektów jedynym dającym się uzasadnić działaniem jest rekompozycja zastanego układu. Nie wiadomo, co to sformułowanie oznacza i nie odniósł się do niego również Wojewoda, podzielając bezkrytycznie jedynie ekspertyzę zamówioną przez Prezydenta. Co istotne jednak, w ekspertyzie inwestora podano, że zrealizowanie budynków o wysokości IV kondygnacji, dla których nie trzeba będzie sporządzać ekspertyzy widokowej, wzdłuż ulicy S. po stronie wschodniej zasłoni panoramę Starego Miasta i części Śródmieścia, a projektowany obiekt znajdzie się w przesłoniętym polu zarówno w osi poziomej jak i pionowej ( poza otwarciem widokowym ulicy ). Do tej części zdaje się nawiązywać również ekspertyza rzeczoznawcy Ministra, w której wskazuje się, że pełna realizacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie - poza terenami "A" i "B" - w istotny sposób zmieni obecne relacje widokowe. Również i ta uwaga powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach dotyczących zachowania neutralności widokowej planowanej zabudowy. Nie byłoby bowiem uzasadnione posługiwanie się argumentem niezgodności inwestycji z ustaleniami planu w sytuacji, gdy realizacja dalszej zabudowy na określonym obszarze pozwalałaby na jej akceptację. Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do wniosku, że dopiero realizacja sąsiedniej zabudowy pozwoliłaby na realizację zamierzeń skarżącej, przy niezmienionych przecież zapisach planu, na co trudno znaleźć wytłumaczenie. Trudno w tym świetle odeprzeć zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7 i 11 kpa, które szczegółowo zostały wyłuszczone w powołanym już wyroku NSA z dnia 27 marca 2013r.

Nie ma również uzasadnionych podstaw przekonanie organów dotyczące interpretacji § 29 ust.2 pkt.2 planu, sprowadzające się do wykazania, że warunek zachowania 30% powierzchni mieszkalnej powinien zostać zachowany już przy realizacji I etapu budowy. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 33 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jedynie na wniosek inwestora w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej, niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim jednak przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Do tego rozwiązania nawiązywał również § 8 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy sporządzenia projektu budowlanego ( Dz. U Nr 120, poz. 1133 ) obowiązującego w dacie złożenia wniosku, nakazujący, aby część opisowa przedmiotu inwestycji w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej, niż jeden obiekt budowlany określała zakres całego zamierzenia oraz kolejność realizacji obiektów. Jest to jasne, skoro w ten tylko sposób organ może zorientować się, jaki jest rzeczywiście zakres planowanej inwestycji i mieszczący się w nim przedmiot wniosku Obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia prowadzi natomiast do wniosku, że nawet przy budowie prowadzonej etapami nadal jest to jedna inwestycja i do niej, a nie do jej poszczególnych etapów należy odnosić ustalenia planu. Nie ma przy tym żadnej podstawy do żądania, tak jak przyjął Wojewoda, przedstawienia w świetle § 29 ust.2 pkt.2 planu bilansu projektowanych powierzchni użytkowych i mieszkalnych zarówno dla całego zamierzenia, jak i dla jego poszczególnych etapów. Odmienny pogląd, forsowany przez organy, mógłby mieć uzasadnienie, gdyby przyjąć, że za każdym rozpoczęciem kolejnego etapu budowy inwestor zobowiązany byłby, zgodnie z art. 33 ust.1 do przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, podlegającego ocenie pod kątem spełnienia wymogów planu, a który według art. 34 ust.4 ustawy miałby znaleźć zatwierdzenie w kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego w ramach spraw dotyczących jego poszczególnych etapów. Zwraca się uwagę, że nie stanowi on części projektu budowlanego dotyczącego konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego, a ponadto przepisy prawa budowlanego nie przewidują odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu, który jest częścią projektu budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia II OSK 998/11 i powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1529/09, LEX nr 746613, II OSK 1529/09). Nie można zgodzić się też z tezą organu, że jego ocena opiera się na wątpliwości co do realizacji kolejnych etapów budowy. Nie jest to okoliczność mogąca przemawiać za odmiennym stanowiskiem, skoro opiera się na przypuszczeniach i domysłach. Można oczywiście zastanawiać się, czy tak sformułowany projekt budowlany nie stanowi obejścia przepisów planu miejscowego, skoro nie wskazano daty rozpoczęcia kolejnych etapów budowy, a jednym z nich jest nadbudowa budynku parkingowego o powierzchni przyjętej do bilansu miejsc parkingowych większej, niż w I etapie. Trafnie wskazał Wojewoda, że dopuszczenie w art. 33 ust.1 ustawy prawo budowlane etapowania inwestycji pod warunkiem, że każdy kolejny obiekt może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, wskazuje, że wzięto pod uwagę brak obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę kolejnego obiektu budowlanego. Podzielając powyższą uwagę, nie sposób jednak nie wskazać, że przepisy prawa budowlanego, wspomnianego rozporządzenia, czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają zapisów zakazujących rozwiązań polegających na budowie etapowej, o ile tylko zostaną spełnione wymagania określone w art. 33 ust.1, lub też wprowadzających szczególne rozwiązania w przypadku rezygnacji z pozostałej części budowy. Art. 37 ust.1 ustawy stanowi jednak, że w sytuacji, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy, niż lata, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Nie ma natomiast żadnych regulacji, pozwalających nałożyć na inwestora obowiązek realizacji wszystkich elementów inwestycji, opisanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, jako jedno zamierzenie budowlane. Powołany przepis § 8 ust.2 pkt.1 rozporządzenia stanowi jedynie o obowiązku podania kolejności realizowania poszczególnych obiektów.

Nie było również uzasadnionych podstaw do żądania od skarżącej przedstawienia w trybie art. 34 ust.3 pkt.3 ustawy oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektów do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych również w odniesieniu do II etapu budowy. Z treści powołanego już przepisu art. 33 ust.1 jasno wynika, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej, niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zapis ten prowadzi zatem do wniosku, że organ architektoniczno – budowlany może żądać złożenia wspomnianych oświadczeń przy każdym wniosku o pozwolenie na budowę kolejnego etapu budowy. Sformułowanie "mogących samodzielnie funkcjonować" jest wystarczające, aby stwierdzić, że warunek określony w art. 34 ust. 3 pkt.3 ustawy jest spełniony także w razie złożenia oświadczeń o dostawie mediów i warunkach ich podłączenia dotyczących obiektów objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Przekonanie to wzmacnia zawarta w powołanym przepisie klauzula, według której oświadczeń żąda się stosownie do potrzeb. Jeśli zatem określona sieć jeszcze nie istnieje, nie ma też potrzeby ich przedstawiania. Bez wątpienia natomiast stosownie do art. 34 ust. 3 pkt. 1 w związku z art. 33 ust.1 ustawy i § 8 ust. 3 pkt.6 i 7 wspomnianego rozporządzenia układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, powinna zawierać część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, który ma obejmować cale zamierzenie budowlane.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).