Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K., prowadzącą działalność gospodarczą przy pomocy podmiotu leczniczego o nazwie N. zwaną dalej także "skarżącą" od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nieuwzględniającej odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze [...]. W ogłoszeniu ustalono termin składania ofert na dzień [...] września 2010 r., natomiast otwarcie ofert miało nastąpić w dniu [...] października 2010 r. Rozstrzygnięcie postępowania zapowiedziano na dzień [...] listopada 2010 r. Do przedmiotowego postępowania zostało złożonych 10 ofert.

W części jawnej konkursu komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Komisja konkursowa wezwała dziewięciu oferentów do uzupełnienia braków formalnych, wśród których znajdowała się skarżąca, która uzupełniła braki formalne w terminie przewidzianym przez komisję konkursową. Jednocześnie komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u jednego oferenta.

Następnie komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, w którym oferta skarżącej zajęła pierwszą pozycję z liczbą punktów 83,333 w tym za:

1) ofertę cenową – 30000 punktów

2) ciągłość – 10000 punktów

3) kompleksowość - 5000 punktów

4) jakość – 30000 punktów

5) dostępność – 8,333 punktów

W dniu [...], [...], [...] listopada skarżąca została zaproszona trzykrotnie na negocjacje w sprawie ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenie neurologii oraz wysokości ceny udzielania przedmiotowych świadczeń. W dniach [...] i [...] listopada 2010 r. odbyły się negocjacje zakończone podpisaniem przez skarżącą oraz członków komisji konkursowej stosownych protokołów z negocjacji, w których ustalono ilość udzielanych świadczeń oraz ich cenę jednostkową zaproponowaną przez komisję konkursową oraz przez skarżącą.

W dniu [...] listopada 2010 r. sporządzono protokół końcowy z negocjacji. Został on podpisany tylko przez członków komisji konkursowej, albowiem skarżąca była nieobecna.

Protokoły podpisane przez członków komisji i przez skarżącą zawierają rozbieżności w stanowiskach komisji i strony, dlatego też oferta skarżącej nie została wybrana. Z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynikało, że skarżąca zaproponowała cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 8 zł i ilość udzielanych świadczeń w wysokości 12000 zł. Natomiast komisja konkursowa zaproponowała stronie, że zakupi od niej 4638 świadczeń. Z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynikało, że komisja liczbę nabywanych świadczeń podwyższyła do 9138. Skarżącej nie było w trakcie tych negocjacji, a więc nie wypowiedziała się co do tej propozycji i nie podpisała protokołu. Z tego względu komisja uznała, że skoro nie doszło w wyniku negocjacji do uzgodnienia wspólnego stanowiska komisji i skarżącej, jej oferta została sklasyfikowana w rankingu końcowym na dziesiątej pozycji. W dniu [...] listopada 2010 r. w postępowaniu konkursowym wybrano oferty 8 podmiotów, które uzyskały w rankingu końcowym co najmniej 52,052 pkt, oferta skarżącej z ilością 83,333 punktów nie została wybrana z uwagi na rozbieżność stanowisk w protokole końcowym.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, który w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił odwołania strony uznając, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Następnie B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji jako niezgodnych z prawem. Uwzględniając skargę Sąd wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 729/12 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] grudnia 2010 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd wskazał, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, albowiem niejasne są okoliczności trzeciej tury negocjacji. Według organu skarżąca o nowej propozycji NFZ (zwiększonej prawie dwukrotnie do proponowanej) została powiadomiona telefonicznie lecz odmówiła przyjazdu do NFZ w celu podpisania protokołu rozbieżności, skarżąca stwierdziła natomiast, że nikt jej takiej propozycji nie składał.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów oceny.

Konsekwencją wyroku Sądu było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, którego zadaniem było rozpatrzenie odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...].

Organ I instancji poinformował skarżącą o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy, co strona uczyniła w dniu [...] grudnia 2012 r. i jednocześnie oświadczyła, że odmówiono jej prawa do wglądu do ofert pozostałych oferentów.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił skarżącej wglądu do ofert pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu nr [...].

Na skutek zażalenia strony od powyższego postanowienia organ I instancji uwzględnił je w całości. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie skarżącej, wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest uchybień, wykazywanych przez skarżącą.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podkreśliła, że Komisja narzuciła jej daleko gorsze warunki od tych, jakie w toku negocjacji zostały zaproponowane konkurentom. Zażądała bowiem radykalnego zmniejszenia ilości świadczeń w stosunku do liczby wskazanej w ofercie.

Pomimo, że skarżąca była gotowa ograniczyć zawartą w ofercie propozycję 18000 punktów rozliczeniowych aż do 12000 punktów rozliczeniowych, komisja od samego początku proponowała jej jedynie 4638 punktów rozliczeniowych przy niezmienionej w stosunku do oferty wartości jednego punktu rozliczeniowego 8 zł, co nie miało uzasadnienia ekonomicznego.

W ocenie strony Komisja znając jej stanowisko co do braku akceptacji niskiej propozycji punktów rozliczeniowych na poziomie 4638 sporządziła w dniu [...] listopada 2010 r. jednostronny protokół i w sposób całkowicie dowolny sformułowała propozycję 9168 punktów rozliczeniowych rzekomo odrzuconą przez skarżącą, nie uwzględniając faktu, iż jej oferta w rankingu początkowym uzyskała pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 83,333.

Skarżąca podała również, że ku jej najwyższemu zdziwieniu dyrektor oddziału niezależnie od rozstrzygnięcia konkursu zawarł dodatkową umowę na świadczenia w 2011 r. w [...] także z N. w [...] (6805 punktów rozliczeniowych w jednostkowej cenie 8 zł) a więc z podmiotem, który nie został wybrany w postępowaniu konkursowym i wskazany w rozstrzygnięciu. Strona poinformowała też, że mimo jej wystąpienia, nie podano jej na jakich zasadach i w jakiej relacji do pierwotnych ofert została podzielona liczba świadczeń pomiędzy konkurentów w toku negocjacji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał za niezasadne stwierdzenie strony, że podczas postępowania komisja konkursowa preferowała podmioty, które we wcześniejszych latach miały zawartą umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Organ wskazał, że takie kryterium nie zostało przewidziane w zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. i nie było brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu konkursu.

Zgodnie z powyższym zarządzeniem oferta mogła uzyskać:

- w kryterium jakości:

• za personel – maksymalnie 20 pkt,

• za sprzęt i aparaturę medyczną – maksymalnie 10 pkt,

• za zewnętrzną ocenę jakości – maksymalnie 5 pkt,

• za wyniki kontroli przeprowadzonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia – maksymalnie 0 punktów (minimalnie – 5 punktów),

- w kryterium kompleksowości:

• za możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniając wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne) – maksymalnie 5 pkt,

- w kryterium dostępności:

• harmonogram pracy (liczba godzin pracy poradni w tygodniu) – maksymalnie 5 pkt,

• za dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo – maksymalnie 5 pkt,

- w kryterium ciągłości:

• za zmniejszenie ryzyka przerwania ciągłości udzielania świadczeń – maksymalnie 10 pkt,

- w kryterium ceny – maksymalnie 30 punktów.

Powyższe oznacza, że w toku przedmiotowym każda z ofert mogła uzyskać maksymalnie 90 pkt.

Oferta skarżącej uzyskała tak jak w rankingu początkowym 83,333 punktów.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał też łączną liczbę punktów oceny jaką uzyskały podmioty, które zostały wybrane w przedmiotowym postępowaniu a także punktację ww. w poszczególnych kryteriach oceny.

Organ wskazał, że w dniach [...] i [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą spotkania negocjacyjne, które zostały udokumentowane podpisaniem protokołów z negocjacji. Z protokołu z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że skarżąca zaproponowała 16200,00 jednostek rozliczeniowych, a komisja konkursowa zaproponowała jej 4638,00 jednostek. Natomiast z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że strona zaproponowała 12000,00 jednostek rozliczeniowych, a komisja konkursowa zaproponowała stronie 4638,00 jednostek rozliczeniowych.

W dniu [...] listopada 2010 r. także sporządzono protokół końcowy z negocjacji, który podpisali członkowie komisji konkursowej, ale nie został podpisany przez skarżącą. Wynika z jego treści, że komisja konkursowa zaproponowała stronie zakupienie od niej 9138,00 świadczeń. Skarżąca nie przybyła na te negocjacje mimo jej zaproszenia przez komisję konkursową na tę czynność stosownym zaproszeniem z dnia [...] listopada 2010 r. znajdującym się w aktach sprawy, które świadczy o tym, iż była powiadomiona o ich terminie.

Oferta skarżącej nie mogła być więc wybrana, albowiem podpisane przez stronę oraz członków komisji konkursowej protokoły z negocjacji z dnia [...] i [...] listopada 2010 r. zawierają rozbieżności w propozycjach strony i komisji konkursowej.

Następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że komisja konkursowa proponując skarżącej niższą ilość jednostek rozliczeniowych kierowała się jednolitymi zasadami zastosowanymi względem wszystkich oferentów, które ustalono na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 25 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Wszystkim oferentom, biorącym udział w postępowaniu komisja konkursowa podczas negocjacji proponowała stosowną ilość jednostek rozliczeniowych w zależności od ich indywidualnego potencjału wskazanego w ofercie oraz analizy wykonanych świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, albowiem wszyscy oni uprzednio realizowali umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim Funduszu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii. Strona skarżąca w 2009 r. miała zawartą umowę na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania nr [...] o wartości 36720,00 złotych, którą nie zrealizowała w pełni, gdyż wykonała świadczenia opieki zdrowotnej na łączną kwotę 34144,50 zł. Zatem w ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadnione było podczas prowadzonych negocjacji ze skarżącą, podczas przedmiotowego postępowania zaproponowanie jej przez komisję konkursową niższej ilości jednostek rozliczeniowych, gdyż zaproponowanie jej ilości jednostek rozliczeniowych wynikających wprost z oferty mogłoby narazić Fundusz na sytuację, w której ze skarżącą zawarta zostałaby umowa dotycząca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, z której nie byłaby w stanie wywiązać się, gdyż nie miałaby możliwości zrealizowania tak dużej ilości jednostek rozliczeniowych wynikających z umowy zawartej z Funduszem, co spowodowałoby powstanie niedowykonań, a to niewątpliwie ograniczyłoby dostępność ludzi co do świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca poprzez stosowną klauzulę w protokole została poinformowana o fakcie, że podpisanie protokołu rozbieżności skutkuje niewybraniem jej oferty. Miała więc świadomość konsekwencji swoich działań.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego zawarł dodatkową umowę na świadczenia w 2011 r. w [...] także z N. w [...], a więc z podmiotem, który nie został wybrany w postępowaniu konkursowym i wskazany w rozstrzygnięciu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, że podczas postępowania konkursowego oferta N. Spółki Partnerskiej zajęła ostatnią pozycję i jak wynika z rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania nie została wybrana.

Analiza sprawy wykazała jednak, że ww. podmiot miał zawartą umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze [...] obowiązują od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Do zawarcia przedmiotowej umowy doszło w wyniku wyboru oferty ww. podmiotu podczas postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze [...]. To postępowanie było odmiennym postępowaniem od postępowania nr [...], którego prawidłowość kwestionuje skarżąca.

Analiza dokumentacji sprawy wskazuje, że w celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii na obszarze [...], wybrane zostały oferty podmiotów, z którymi podpisano protokoły końcowe z negocjacji nie zawierające stanowisk odrębnych. Oferta skarżącej nie została wybrana, gdyż podpisano z nią protokół końcowy z negocjacji zawierający stanowiska odrębne, co uniemożliwiało wybór jej oferty. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, że postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek niedokonania wyboru oferty skarżącej nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego tj. art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, § 1 zarządzenia numer 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej a także art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Według oceny skarżącej zarówno organ I jak i II instancji rozpatrując odwołania strony nie dokonali koniecznej merytorycznej a przede wszystkim pełnej kontroli przebiegu całego postępowania konkursowego. Ograniczyli się bowiem do wskazania (bez uzasadnienia, które podawałoby rzeczywiste i zasadnicze przyczyny takiego stanu rzeczy), że powodem niewybrania oferty konkursowej skarżącej było podpisanie przez skarżącą w dniu [...] i [...] listopada 2010 r. rozbieżnych protokołów z negocjacji oraz niezaakceptowania przez nią sformułowanej rzekomo przez komisję w protokole z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. propozycji co do ilości jednostek rozliczeniowych, a która to propozycja miałaby zostać dopasowana do potencjału skarżącej wskazanego w ofercie oraz wynikać z analizy wykonanych przez nią świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym. Zdaniem skarżącej powyższa argumentacja obu organów jest całkowicie bezzasadna, została oparta na nieprawdziwych lub niepełnych danych, a dodatkowo pomija fakt, że takie przesłanki – niezależnie od niedopuszczalności ich zastosowania (wykonalność w poprzednich okresach rozliczeniowych) albo merytorycznej wadliwości (ocena potencjału wykonawczego skarżącej) w żaden sposób nie zostały zweryfikowane w stosunku do pozostałych uczestników postępowania konkursowego.

Według skarżącej, zasadniczy przejaw naruszenia wyrażonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady równego traktowania widoczny jest w sposobie i zakresie prowadzenia postępowania konkursowego przez Komisję, w szczególności w ramach negocjacji. Wbrew twierdzeniu Prezesa NFZ Komisja narzuciła skarżącej daleko gorsze warunki od tych, jakie w toku negocjacji zostały zaproponowane konkurentom. Przede wszystkim Komisja nie uwzględniła faktu, że w rankingu otwarcia oferta skarżącej uzyskała pierwsze miejsce.

Pomimo, że skarżąca była gotowa ograniczyć zawartą w ofercie propozycję 18000 punktów rozliczeniowych aż do 12000 punktów rozliczeniowych (a więc o 1/3) Komisja od samego początku zaproponowała jej jedynie 4638 punktów rozliczeniowych, jednakże przy niezmienionej w stosunku do oferty wartości jednego punktu rozliczeniowego (8 zł). W toku postępowania konkursowego Dyrektor Narodowego Funduszu Zdrowia miał do rozdysponowania kwotę 528.237,00 zł co oznacza, że komisja zamierzała przyznać skarżącej liczbę punktów rozliczeniowych o wartości stanowiącej jedynie 7% ogólnej kwoty przeznaczonej na finansowanie świadczeń w okresie od 1 dnia stycznia do dnia 30 czerwca 2011 r.

Skarżącej nie została przedstawiona – jednoznacznie sformułowana na piśmie – propozycja 9.168 punktów rozliczeniowych. Wbrew twierdzeniom komisji skarżąca nigdy nie otrzymała zaproszenia na negocjacje w dniu [...] listopada 2010 r.

W świetle powyższych okoliczności podstawą naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jest fakt, że drastycznie i całkowicie bezpodstawnie zmniejszona liczba świadczeń, narzucona skarżącej przez komisję pozostawała w rażącej dyspozycji z jednej strony do stopnia spełnienia przez skarżącą kryteriów porównywania ofert, z drugiej natomiast do propozycji kierowanych do konkurentów. Powyższe działanie komisji doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych oferentów a w konsekwencji stanowiło przejaw złamania zasady uczciwej konkurencji.

Skarżąca podkreśliła, że z wyjątkiem jednego podmiotu komisja w toku negocjacji zaakceptowała zdecydowanie wyższe oferty konkurentów w zakresie jednostkowej wartości (ceny) punktu rozliczeniowego.

W przypadku połowy konkurentów komisja zaoferowała także zdecydowanie wyższą ilość świadczeń od tej, którą chciała narzucić skarżącej w protokole. Co więcej w przypadku zdecydowanej większości konkurentów propozycje redukcji zaoferowanej liczby punktów rozliczeniowych były wielokrotnie mniejsze niż w przypadku skarżącej. Powyższe tezy skarżąca zobrazowała podając dane liczbowe.

Zdaniem skarżącej, zestawiając dwa czynniki tj. wartość i ilość punktów rozliczeniowych nie można mieć wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym nie zachowano zasady równego traktowania, co przekłada się na wadliwość rozstrzygnięcia a następnie decyzji, wydanych w I i II instancji. Skarżąca złożyła bowiem najkorzystniejszą ofertę, a mimo to komisja chciała jej narzucić jedne z najgorszych warunków umowy, zarówno w wymiarze ilościowym, jak i procentowym.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył niewykazania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, że propozycja skarżącej dotycząca ilości jednostek rozliczeniowych była nieadekwatna do potencjału, zaprezentowanego w jej ofercie. Organ II instancji w tym zakresie nie przedstawił żadnych dowodów nie tylko w stosunku do skarżącej, ale także – w ujęciu porównawczym w stosunku do konkurentów. Poza tym w zakresie wpływu wcześniejszych wykonań skarżącej na wysokość punktów rozliczeniowych zaproponowanych jej przez Komisję, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia i Dyrektor [...] Oddziału zaprezentowali sprzeczną argumentację, która niezależnie od innych zastrzeżeń rzutowała na jej niewiarygodność i bezzasadność. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji podał, że skarżąca w 2009 roku miała zawartą umowę o wartości 36.720,00 złotych, której nie zrealizowała w pełni, gdyż wykonała świadczenie opieki zdrowotnej na łączną kwotę 34.144,50 zł. Dyrektor Oddziału uzasadnił natomiast zmniejszenie liczby punktów rozliczeniowych nadwykonaniem w 2010 r. w wysokości jedynie 108 punktów.

Skarżąca nigdy nie uzyskała informacji, na jakich zasadach i w jakiej relacji do pierwotnych ofert konkurentów została podzielona liczba świadczeń pomiędzy oferentów w toku negocjacji. Komisja sugerowała jedynie, że podział ten będzie zbliżony do podziału z poprzedniego roku. Powyższe kryterium kontynuacji nie jest prawnie dopuszczalnym kryterium wyboru ofert w ramach konkursu.

Według oceny skarżącej organy obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 1 Zarządzenia nr 73. W toku postępowania konkursowego komisja nie wybrała bowiem ofert, które w największym stopniu zapewniały zarówno ciągłość udzielania jak i kompleksowość i dostępność świadczeń oraz które przedstawiały najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Mając na uwadze wyniki części jawnej postępowania konkursowego zdaniem strony należy przyjąć, że skarżąca zagwarantowała wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej na najwyższym poziomie jakości, o czym świadczy uzyskanie przez nią maksymalnej ilości punktów. Oferowana przez nią cena jednostkowa za punkt rozliczeniowy (8,00 zł) była najkorzystniejsza co potwierdza analiza cen świadczeń zaproponowanych przez konkurentów (przedział cenowy za jeden punkt rozliczeniowy 8,40 zł – 9,00 zł, za wyjątkiem jednego podmiotu, który zaproponował cenę jednostkową na poziomie określonym przez skarżącą w ofercie). Tymczasem rozstrzygnięcie konkursu usankcjonowało sytuację, w której konkurenci dysponujący gorszym wyposażeniem, mniejszą ilością personelu, czy też oferujący wyższą cenę jednostkową mogli uzyskać wielokrotnie większą ilość świadczeń aniżeli skarżąca.

Zdaniem strony, Komisja naruszyła niewyartykułowaną co prawda wprost w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej ale niezbędną dla zagwarantowania prawidłowej realizacji zasady równego traktowania – zasadę przejrzystości postępowania.

Nie podała ona bowiem w rozstrzygnięciu, czym kierowała się przy przydzielaniu konkurentom określonych ilości punktów oraz jakie były wyniki oceny poszczególnych ofert pod kątem spełnienia kryteriów wskazanych w art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w Zarządzeniu nr 73. Jedynie częściowo wady te zostały naprawione w zaskarżonej decyzji, która jednak w odniesieniu do istoty zarzutów (przebieg negocjacji) nie zawiera żadnych wyjaśnień – wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu skarżącej od decyzji wydanej w I instancji oraz nakazowi wynikającemu z wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2012 r. Tym samym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się naruszenia przepisów art. 78, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli ze strony Sądu była decyzja nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nieuwzględniającą odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania, prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie neurologii i na obszarze miasta [...].

Powyższe decyzje zostały wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek uchylenia poprzednich rozstrzygnięć organów obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., wydanym w sprawie VI SA/Wa 729/12.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, albowiem niejasne są okoliczności trzeciej tury negocjacji, co do której organ wskazał, że skarżąca o nowej propozycji komisji (zwiększonej prawie dwukrotnie do proponowanej) została powiadomiona telefonicznie, lecz odmówiła przyjazdu do siedziby NFZ w celu podpisania protokołu rozbieżności, sama zaś skarżąca zaprzeczyła, aby komisja poinformowała ją o trzeciej turze negocjacji. Sąd zlecił przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów oceny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organy obu instancji nie wyjaśniły przebiegu postępowania konkursowego zgodnie z zaleceniami, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2012 r. i nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej, podnoszonych w składanych przez nią odwołaniach.

Co do wyjaśnienia przebiegu trzeciej tury negocjacji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia poprzestał na składanych uprzednio wyjaśnieniach, mimo, że skarżąca konsekwentnie zaprzeczała, aby była prawidłowo powiadomiona o negocjacjach w dniu [...] listopada 2010 r. zaś w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia jej zawiadomienia o tym terminie, w przeciwieństwie do dwóch poprzednich tur negocjacji w dniu [...] i [...] listopada 2010 r., w przypadku których skarżąca pokwitowała ich odbiór, składając podpis na zaproszeniach.

Organy obu instancji nie przeprowadziły też pełnej analizy porównawczej oferty skarżącej i ofert innych podmiotów, biorących udział w konkursie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do podania punktacji uzyskanej przez skarżącą i innych oferentów bez jakiegokolwiek skomentowania tych wyników.

Należy zgodzić się z zarzutami skarżącej, że organy obu instancji do końca nie wyjaśniły, dlaczego mimo uzyskania przez skarżącą pierwszego miejsca w rankingu otwarcia (83,333 punktów) zaproponowano jej stosunkowo niską liczbę punktów rozliczeniowych w porównaniu z innymi podmiotami biorącymi udział w konkursie.

Sąd stwierdza, że wyjaśnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w tym temacie są bardzo ogólnikowe i nieprzekonywujące. Organ podaje, że negocjacje w dniach [...] i [...] listopada 2010 r. nie doprowadziły do uzgodnienia stanowiska stron i to oznacza, że oferta skarżącej nie została wybrana. Opierając się na tych protokołach należy stwierdzić, że zaproponowano skarżącej zakupienie 4638 świadczeń i jak wyjaśnił dalej organ było to spowodowane tym, iż w poprzednim okresie skarżąca nie zrealizowała wszystkich zakontraktowanych świadczeń. Nadal pozostaje niezrozumiałe dla Sądu dlaczego w takim razie wyznaczono trzecią turę negocjacji, w której propozycję zakupienia świadczeń podniesiono do liczby 9138. Wszystkie te okoliczności powinny być dokładnie przedstawione skoro organy obu instancji ilość zaproponowanych do nabycia świadczeń odnoszą do potencjału skarżącej, który nie został przez nie wyjaśniony.

Zdaniem Sądu, zarzut niewystarczającego wykonania świadczeń przez skarżącą w latach poprzednich nie może być decydującym kryterium przesądzającym o ilości proponowanych jej do zakupu świadczeń w nowym konkursie, gdyż niewiadome jest jakim wtedy dysponowała potencjałem w porównaniu do obecnego.

Wszystkie te okoliczności nie zostały zbadane i przedstawione przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, co czyni zasadnym zarzut skarżącej naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 8, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie ustosunkował się do podniesionego w skardze naruszenia prawa materialnego uznając postawione w tym zakresie zarzuty za przedwczesne. Dopiero bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest orzekanie co do naruszeń prawa materialnego.

Ponownie orzekając w sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c), 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.