Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 513/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi w sprawie zmiany pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W następstwie rozpatrzenia wniosku B. B., Starosta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę obiektu handlowego z funkcją mieszkalną wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i elektryczną, zewnętrzną instalacją elektryczną (WLZ), zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej do szczelnego zbiornika wybieralnego, terenem utwardzonym, parkingiem, na działce nr [...] oraz przyłączem wodociągowym do gminnej sieci wodociągowej, na działkach nr [...], przy ul. [...] w U. , obręb ewid. U. , Gmina U.. W przedmiotowej decyzji obszarem oddziaływania obiektu objęto działki nr [...] i [...].

Wnioskiem z dnia [...] r. B. B. wystąpiła do Starosty C. o zmianę ww. decyzji z dnia [...] r. poprzez m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektu z budynku handlowego z funkcją mieszkalną na budynek usługowy z przeznaczeniem na przedszkole.

Pismem z dnia [...] r. Gmina U., jako właściciel działki nr [...], stanowiącej drogę gminą oraz użytkownik wieczysty przeznaczonej pod zabudowę działki nr [...], zwróciła się do Starosty C. o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r., powołując się na oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego na działkę nr [...] na skutek wzmożenia ruchu drogowego na tej działce i zwiększenia zapotrzebowania działki inwestycyjnej na miejsca parkingowe, a także na oddziaływanie inwestycji na działkę nr [...] poprzez wykluczenie możliwości prowadzenia na tej działce działalności handlowej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych. Gmina U. wskazała także na bliską odległość inwestycji od funkcjonujących już na innych okolicznych działkach dwóch punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta C. odmówił dopuszczenia Gmina U. do udziału w charterze strony w postępowaniu w spawie zmiany decyzji z dnia [...] r. podkreślając, że działka nr [...] jest ulicą stanowiącą ogólnodostępną publiczną drogę gminną, że inwestor zwiększył w projekcie liczbę miejsc parkingowych w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją nr [...], a także że lokalizacja przedszkola na działce nr [...] nie wpłynie negatywnie na potencjalną możliwość lokalizacji usług umożliwiających sprzedaż napojów alkoholowych na działce nr [...], gdyż spełniony zostanie określony w uchwale Rady Gmina U. z dnia [...] r. nr [...] wymóg lokalizacji punktu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 50 m od placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. , zgodnie z wnioskiem B. B., w oparciu o art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej powoływanej też w skrócie: pb), zmienił decyzję własną z dnia [...] r. poprzez wprowadzenie do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., projektu budowlanego obejmującego swoim zakresem m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektu z budynku handlowego z funkcją mieszkalną na budynek usługowy z przeznaczeniem na przedszkole. Starosta C. wskazał w decyzji na zgodność zmierzenia z wymogami wynikających z przepisów art. 32-35 pb. Organ ograniczył w decyzji zasięg obszaru oddziaływania inwestycji w stosunku do pierwotnej decyzji, wskazując że w jego zasięgu znajdują się jedynie działki nr [...], i [...]. Odnosząc się do kwestii dopuszczenia Gmina U. do postępowania w charakterze strony Starosta wskazał, że zarówno argument uciążliwości pochodzącej od ruchu drogowego, jaki i odległości planowanego przedszkola od potencjalnego punktu sprzedaży napojów alkoholowych mogącego w przyszłości powstać na działce nr [...] nie statuują dla Gmina U. przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Decyzja zmieniająca z dnia [...] r. została doręczona m.in. Gmina U..

Od powyższej decyzji Gmina U. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty, zarzuciła organowi I instancji bezpodstawne nieprzyznanie statusu strony postępowania Gmina U., właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz podmiotom prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych w okolicy działki nr [...]. Zdaniem odwołującej organ I instancji naruszył podstawowe zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału w postępowaniu wszystkich jego stron.

Po rozpatrzeniu odwołania Gmina U., Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskazując w uzasadnieniu decyzji, że na obszarze planowanej inwestycji obwiązuje uchwała nr XXIV/191/12 Rady Gminy U. z dnia 10 września 2012 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy U. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz.U. Woj. Kuj-Pomo z 18 września 2012 r., poz. 1900), stanowiąca akt prawa miejscowego, Wojewoda podkreślił, że obowiązkiem organu I instancji, wynikającym z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, było zbadanie zgodność planowanej inwestycji z przepisami powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody sama deklaracja Starosty C. , iż odległość najbliższego sklepu od przedszkola wynosi obecnie ok. 52 m jest niewystarczająca do oceny zgodności projektu budowlanego z ww. aktem prawa miejscowego i świadczy, że organ I instancji nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi jednoznaczne wskazanie faktycznej odległości pomiędzy najbliższym punktem sprzedaży alkoholu a planowanym przedszkolem. Wojewoda zarzucił organowi I instancji brak rozważenia kręgu stron postępowania w kontekście regulacji zwartej w § 1 ww. uchwały, w szczególności w zakresie oceny, czy przepis ten nie czyni zasadnym poszerzenia kręgu stron postępowania o właścicieli punktów sprzedaży alkoholi położonych w pobliżu przedszkola oraz czy planowana lokalizacja przedszkola będzie zgodna z przepisami powyższej uchwały, skoro, jak wskazuje Gmina U., nie ma pewności co do zachowania wymaganej odległości określonej w przedmiotowej uchwale. Odnosząc się do zarzutu Gmina U., iż powinna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania przed Starostą C. Wojewoda wskazał na niekonsekwencję organu I instancji, który z jednej strony nie przyznał Gmina U. statusu strony w przedmiotowej sprawie, a z drugiej uczynił ją adresatem zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Dlatego też, jak stwierdził Wojewoda, organ I instancji powinien jeszcze raz rozważyć udział Gmina U. jako strony przedmiotowego postępowania, skoro został doręczony jej oryginał zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując Wojewoda wskazał, iż organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien właściwie ustalić zasięg obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i krąg stron postępowania oraz umożliwić stronom udział w postępowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę zapisy uchwały Rady Gmina U. nr XXIV/191/12 z dnia 10 września 2012 r. Uznając w świetle powyższego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu, i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał na zaistniałą w sprawie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na ww. decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła B. B., domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że decyzja Starosty C. z dnia [...] r. zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż planowana inwestycja tj. przedszkole niepubliczne, nie narusza zapisów uchwały nr XXIV/191/12 Rady Gmina U. z dnia 10 września 2012 r. Na dowód swoich twierdzeń skarżąca przedłożyła mapę podpisaną przez geodetę, z której wynika, że faktyczna odległość od przedszkola do najbliższego punktu sprzedaży napojów alkoholowych wynosi 51,5 m, co jest zgodne z zapisami powyższej uchwały.

W odpowiedzi na skargę B. B. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), uwzględnił w całości skargę B. B. na decyzję z dnia [...] r. oraz orzekł o utrzymaniu w mocy decyzjo organu I instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, albowiem B. B. załączyła do skargi dowód w postaci pomiaru geodezyjnego, z którego jednoznacznie wynika, że odległość od budynku przedszkola do sklepu z alkoholami wynosi 51,5 m. Pomiar ten odzwierciedlony na mapie inwentaryzacji powykonawczej, sporządzonej w skali 1:500 nie budzi żadnych wątpliwości, a wskazana w nim odległość została określona w sposób jednoznaczny i precyzyjny oraz potwierdzona przez uprawnioną do tego osobę. W konsekwencji, jak wskazał organ, zagadnienia o których mowa w decyzji Wojewody z dnia [...] r. tj. kwestie poszerzenia kręgu stron postępowania o właścicieli punktów sprzedaży alkoholi oraz zgodności planowanej lokalizacji przedszkola z uchwałą z dnia 10 września 2012 r., przestały być aktualne. Zdaniem organu skoro z dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, że określona w uchwale z dnia 10 września 2012 r. odległość 50 m zostanie zachowana, to tym samym nie ma już potrzeby, by zagadnienia uzależnione od zachowania tej odległości były przedmiotem ponownego postępowania organu I instancji. To natomiast oznacza, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Starosty C. z dnia [...] r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie istnieją już kwestie, które wymagałyby wyjaśnienia i miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego organ stwierdził, że w sprawie należało uznać w całości wniesioną skargę i uchylić decyzję własną z dnia [...] r. Organ wskazał przy tym, że jego działanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy i złożonego odwołania, wykazała, iż zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 35 § 1 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pb. W tym kontekście podkreślił w szczególności, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż określona w uchwale nr XXIV/191/12 odległość punktów sprzedaży alkoholi od przedszkola zostanie zachowana, i że tym samym projekt budowlany zamienny jest zgodny również z tą uchwałą. Z uwagi zatem na okoliczność, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] r., Wojewoda stwierdził, że w sprawie należało utrzymać w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] r.

Na powyższą decyzję autokontrolą Gmina U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie:

- art. 54 § 3 ppsa poprzez wadliwe określenie rozstrzygnięcia decyzji co doprowadziło w istocie do istnienia dwóch sprzecznych decyzji dotyczących tej samej sprawy;

- art. 28 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego Gmina U. do uczestniczenia w sprawie poprzez całkowicie pominiecie tego zarzutu i uchylenie własnej pierwotnej decyzji z dnia [...] r.;

- zasad legalizmu (art. 6 i 7 kpa) oraz dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) a także art. 10 kpa (brak udziału strony w postępowaniu) i art. 77 kpa poprzez ograniczenie przeprowadzenie dowodów prywatnych bez wyznaczania oględzin terenowych, a także art. 80 kpa poprzez wybiórcze korzystanie z materiału dowodowego

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co nstępuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 ppsa Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 54 § 3 ppsa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia [...] r., wydana w trybie autokontroli określonej w art. 54 § 3 ppsa. Stosownie do treści tego przepisu, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przytoczony przepis reguluje instytucję autokontroli, której istota wyraża się w stworzeniu organowi administracyjnemu możliwości ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem tego działania. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej poprzez uwzględnienie skargi. Organ administracyjny dokonuje autokontroli zaskarżonej decyzji (bezczynności, przewlekłości postępowania) po wniesieniu skargi do sądu. Działa on tym samym niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, co oznacza, że ocena zasadności skargi (zaskarżonej decyzji) powinna odbywać się według tych samych kryteriów co sąd administracyjny (a więc pod względem zgodności z prawem). Warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest jednak określony w art. 54 § 3 ppsa wymóg "uwzględnienia skargi w całości", co wymaga uznania za zasadne zarówno zawartych w skardze zarzutów i wniosków, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z skierowanej przez stronę skargi do sądu. Organ może zatem skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym w skardze przez stronę. Wolno mu zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w tym trybie nie ma więc możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Sama zatem okoliczność obiektywnego naruszenia prawa nie jest wystarczająca do zastosowania instytucji autokontroli, koniecznym jest bowiem wymóg uwzględnienia skargi we wskazanym rozumieniu, a więc skorygowania własnego działania w sposób pożądany przez stronę w skardze.

Konstruując w ramach instytucji autokontroli wymóg uwzględnienie skargi w całości, ustawodawca nie określił jednocześnie prawnych form w jakich ma nastąpić przewidziane w art. 54 § 3 ppsa uwzględnienie skargi. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie może jednak ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa powinna bezwzględnie rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz w sposób ostateczny o sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania. Należy zatem przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji (Tadeusz Woś, Komentarz Lex wyd. IV do art. 54 ppsa, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt III SA/Wa 2165/13). Sporna natomiast w doktrynie i orzecznictwie pozostaje kwestia czy decyzja wydana w ramach autokontroli może otwierać na nowo postępowanie administracyjne wskutek decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy również, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie, czy działanie organu (bezczynność, przewlekłość) miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Wojewody wydającego w trybie autokontroli decyzję z dnia [...] r. było wydanie negatywnego rozstrzygnięcia o losach zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. oraz dokonanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej na nowo konkretyzacji normy prawa administracyjnego. W kontrolowanej sprawie Wojewoda zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcie dotyczące tylko tej drugiej kwestii, całkowicie pomijając kwestię bytu w obrocie prawnym stanowiącej przedmiot autokontroli decyzji z dnia [...] r. Jak podkreślono to powyżej, decyzja organu administracyjnego nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że organ "uwzględnia skargę". Koniecznym elementem decyzji autokontrolnej jest orzeczenie o losie zaskarżonej decyzji (i ewentualnie decyzji organu I instancji). Choć w skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] r. B. B. wyraźnie i jednoocznie domagała się uchylenie w całości tej decyzji i orzeczenia o utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r., działający w trybie autokontroli Wojewoda całkowicie zignorował wniosek B. B. o uchylenie decyzji z dnia [...] r. i orzekł jedynie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Brak zapisu w sentencji decyzji autokontrolnej o bycie decyzji z dnia [...] r. skutkuje tym, że decyzja autokonrtolna obarczona jest istotną wadą, a sąd, rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do uchylenia takiej decyzji. W przeciwnym wypadku, jak słusznie podkreśliła to skarżąca Gmina U., w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie odmienne w treści decyzje Wojewody dotyczące decyzji Starosty C. z dnia [...] r., tj. decyzja Wojewody z dnia [...] r. uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, oraz decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny i stanowi o istotnej wadliwości decyzji autokontrolnej, wymagającej uchylenia przez Sąd wydanej w trybie autokontroli decyzji z dnia [...] r. z uwagi na istotne naruszenie przez Wojewodę art. 54 § 3 ppsa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja autokontrolna z dnia [...] r. zawierająca rozstrzygnięcie merytoryczne o istocie sprawy, narusza również prawo z tego powodu, iż została ona wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania Gmina U. od decyzji Starosty C. z dnia [...] r., pomimo iż postanowieniem z dnia [...]. Starosta C. odmówił dopuszczenia Gmina U. do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a stanowisko swoje w tym zakresie potrzymał w decyzji z dnia [...] r., natomiast Wojewoda w stanowiącej przedmiot autokontroli decyzji z dnia [...] r. wskazał na konieczność ponownego rozważenia przez organ I instancji udziału Gmina U. jako strony w postępowaniu, skoro z jednej strony organ nie przyznał jej statusu strony postępowania, a z drugiej doręczył jej decyzję z dnia [...] r. Wskazać należy, że w decyzji autokontrolnej Wojewoda w ogóle nie odniósł się już do kwestii udziału Gmina U. w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Niemniej podjął decyzją autokontrolą w konsekwencji wniesionego przez Gmina U. odwołania w sytuacji, gdy w sprawie organ I instancji nie przyznał Gminie statusu strony postępowania. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w decyzji autokontrolnej na skutek odwołania Gmina U., Wojewoda przyznał tym samym Gmina U. status strony postępowania, gdyż w przeciwnym razie nie mógłby rozpatrzyć merytorycznie odwołania podmiotu, które nie jest stroną postępowania (w takim wypadku wydaje się bowiem postanowienie o niedopuszczalności odwołania - art. 134 kpa, ewentualnie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego – art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Uznanie w takich okolicznościach Gmina U. za stronę postępowania, wymagało zdaniem Sądu wyjaśnienia i odniesienia się przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji autokontorlnej do kwestii statusu Gmina U. jako strony postępowania, skoro organ I instancji odmówił przyznania Gminie statusu strony postępowania, a Wojewoda wcześniej tj. w decyzji z dnia [...] r. wskazywał na konieczność rozważenia przez organ I instancji udziału Gmina U. jako strony przedmiotowego postępowania. Wojewoda w ogóle jednak nie odniósł się do tej kwestii w decyzji autokontrolnej, ustosunkowując się w niej wyłącznie do kwestii poszerzenia kręgu stron postępowania o właścicieli punktów sprzedaży alkoholi oraz zgodności planowanej lokalizacji przedszkola z uchwałą z dnia 10 września 2012 r. Wskazane zaniechanie w kontekście ww. okoliczności sprawy stanowi o wadliwości decyzji autokontrolnej, gdyż w sprawie nadal niejasnym i budzącym wątpliwości jest to, czy Gmina U. była uznana przez orzekające organy administracyjne za stroną w rozumieniu art. 28 kpa kontrolnego przez Sąd postępowania administracyjnego.

Wątpliwości Sądu budzi ponadto kwestia oparcia rozstrzygnięcia autokontrolnego na nowym środku dowodowym załączonym do skargi w sprawie, w której uczestniczą strony o sprzecznych interesach. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 938/06, w którym to sąd orzekający wyraził stanowisko, iż skoro żaden przepis nie ogranicza organu działającego w trybie autokontroli do podjęcia rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym i z obowiązujących przepisów nie wynika, żeby autokontrola decyzji nie była dopuszczalna, również w oparciu o nowe środki dowodowe załączone do skargi, to tym samym brak jest podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia, jako że nie wypływa ono wprost z ustawy. Niewątpliwie jedynym wprost wyrażonym ustawowym warunkiem zastosowania trybu określonego w art. 54 § 3 ppsa jest wymóg "uwzględnienia skargi w całości". Niemniej jednak bezkrytyczne zastosowanie zasady, że wszystko co nie zostało ograniczone wprost w ustawie jest dozwolone, bez względu na okoliczności sprawy, mogłoby w sprawie w której uczestniczą strony o sprzecznych interesach pozbawić jedną ze stron istotnych gwarancji procesowych przewidzianych w procedurze administracyjnej, chociażby tych określonych w art. 10 kpa. Wydanie bowiem rozstrzygnięcia autokontrolnego w oparciu o nowy, istotny w sprawie środek dowodowy dołączony do skargi, wiąże się z brakiem możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do tego nowego dowodu przez drugą stronę, zakwestionowania go czy zgłoszenia dowodu przeciwnego, co czyni sytuację tej strony gorszą niż ta, którą gwarantuje jej procedura administracyjna w zwykłym toku postępowania administracyjnego. Ochrona zatem gwarancji procesowych strony, zwłaszcza dotyczących postępowania dowodowego, jest w takim przypadku w sposób drastyczny ograniczona. Zaaprobowanie tego wiązałaby się z koniecznością akceptacji sytuacji, w której mamy do czynienia ze znacznym zróżnicowaniem i nierówną pozycją stron o sprzecznych interesach w jednym postępowaniu w zakresie gwarancji procesowych. Z powyższych względów Sąd uznał zatem, że nie można w sposób bezrefleksyjny i oderwany od okoliczności konkretnej sprawy przychylić się do stanowiska wyrażonego we ww. wyroku NSA z 22 czerwca 2007 r., zwłaszcza mając na uwadze generalny charakter postanowień przepisu art. 54 § 3 ppsa oraz uzupełniających charter dowodów, które mogą być zgodnie z art. 106 ust. 3 ppsa przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc w toku którego, niejako w zastępstwie sądu działa organ administracyjny w trybie autokontroli. W przedmiotowej sprawie Wojewoda oparł rozstrzygnięcie autokontrole na załączonym do skargi przez B. B. dowodzie w postaci pomiaru geodezyjnego. Dowód ten miał przesądzające i istotne znacznie w sprawie. Odnośnie tego dowodu druga strona o sprzecznym interesie tj. Gmina U. nie mogła się w ogóle wypowiedzieć. Zaistniała tym samym sytuacja, w której gwarancje procesowe Gmina U. zostały rażąco ograniczone. To natomiast stanowi o wadliwości decyzji autokontrolnej, uzasadniającej również z tej przyczyny jej uchylenie.

Uwzględniając zatem wszystkie wskazane powyżej uchybienia decyzji autokontrolnej z dnia [...] r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł o jej uchyleniu w związku z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 ppsa.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.