Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 611/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.59 i art.61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 611/14

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją nr [...] wydaną w dniu [...].03.2013r. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267, zwanego dalej k.p.a.), po uzgodnieniu stosownie do art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i po rozpatrzeniu wniosku inwestorów K. i L. W. z dnia 01.02.2013 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji: budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ewid.: [...], obręb: N., w miejscowości N., przy ul. T. ustalił następujące warunki zabudowy terenu:

1. Rodzaj zabudowy (inwestycji): budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dopuszczeniem lokalizacji w granicy z działką nr [...],

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy: 3,0 m od granicy z drogą,

b) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy: 30% powierzchni terenu objętego wnioskiem;

c) minimalna powierzchnia terenu czynnego biologicznie: 25% powierzchni terenu objętego wnioskiem;

d) szerokość elewacji frontowej: 8 m z tolerancją do 20%,

e) ilość kondygnacji naziemnych: 1-2 w tym poddasze;

f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyk, spodu gzymsów lub okapów głównego dachu: 3,5-4,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem;

g) maksymalna wysokość kalenicy: 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem,

h) geometria dachów: dach skośny o nachyleniu 20-60°, dwu lub wielospadowy z główną kalenicą usytuowaną dowolnie względem ulicy, z wszystkimi głównymi połaciami o jednakowym nachyleniu, pokrycie - dachówka lub dachówkopodobne;

i) ogrodzenia: w granicach działki, zabrania się budowy od strony ulicy ogrodzeń pełnych oraz z płyt betonowych, maksymalna wysokość ogrodzenia od strony ulicy: 1,5 m;

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji m.in. wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem) wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy stanowiącej część graficzną analizy. Stosownie do zapisów § 3 wskazanego na wstępie rozporządzenia granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości 60 m tj. w odległości nie mniejszej niż 50 metrów.

Burmistrz podkreślił, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, iż wszystkie warunki, o których mowa w powołanej ustawie, są spełnione.

Mianowicie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren ma dostęp do drogi publicznej. Obszar analizowany, a więc w najbliższym sąsiedztwie terenu działek objętych wnioskiem, stanowi m.in. obszar zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej. W związku z powyższym planowana budowa stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej i występującej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Spełniony jest więc podstawowy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, między innymi w zakresie kontynuacji funkcji.

Ponadto intensywność zabudowy planowanej na działce objętej wnioskiem stanowić będzie kontynuację tego parametru zawartego na działkach sąsiednich. Wskaźnik maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy wyznaczony został ściśle według parametrów intensywności wynikających z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Także pozostałe wskaźniki ustalone w przedmiotowej decyzji ściśle korespondują z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co potwierdzone zostało w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która przedstawia szczegółową charakterystykę wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analiza materiałów pozostających w dyspozycji organu I instancji pozwala stwierdzić, iż spełnione są także pozostałe warunki art. 61 ust. 1, u.p.z.p.

Wskazano również, że w przedmiotowym postępowaniu ustalona została jedynie dopuszczalność budowy w granicy z działką sąsiednią, a nie szczegółowa lokalizacja budynku, która zostanie określona na etapie pozwolenia na budowę. Podano też, iż projekt niniejszej decyzji został uzgodniony przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. - postanowieniem z dnia [...].04.2013r., a niniejsza decyzja nie budzi zastrzeżeń Burmistrza Miasta i Gminy B. - jako zarządcy drogi gminnej - w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł F.W. wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności w/w decyzji, zgodnie z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., ze względu na rażące naruszenie prawa, które miało miejsce przy wydawaniu przedmiotowej decyzji;

ewentualnie o:

2. uchylenie w całości w/w decyzji zgodnie z art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, z powodów wskazanych w uzasadnieniu odwołania;

ewentualnie o:

3. uchylenie w całości w/w decyzji zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z przyczyn opisanych w uzasadnieniu odwołania.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że w przedmiotowej decyzji dopuszczono na działce nr [...], obręb N., budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z możliwością lokalizacji tego budynku w granicy działki nr [...]. Organ nie wskazał jednocześnie odległości możliwej (dopuszczalnej) zabudowy na działce nr [...] od działki nr [...], której właścicielem jest odwołujący. Wprawdzie określenie tego elementu możliwego usytuowania ewentualnego budynku na działce nr [...], nie jest obowiązkowe, jednak wydaje się, że w stanie faktycznym, który występuje w niniejszej sprawie (bardzo mała powierzchnia działki nr [...], istniejąca ława fundamentowa w granicy działki odwołującego), może mieć on w przyszłości wyjątkowo istotne znaczenie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, określenie dopuszczalnej odległości ewentualnego budynku na działce nr [...], zgodnie zobowiązującymi przepisami (w szczególności z zachowaniem odległości 3 albo 4 metrów od granicy działki, która wynika z §12 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), pozwoliłoby na zapewnienie właściwej ochrony praw odwołującego, jako właściciela działki nr 565.

Ponadto zarzucono wadliwość oznaczeń zamieszczonych na mapie stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Mimo, iż z treści samej decyzji nie wynika, jaka powinna być odległość od ewentualnej zabudowy na działce nr [...] od granicy z działką nr [...], to na wspomnianej mapie oznaczono "odległości wg prawa budowlanego", nie wskazując jednocześnie jednoznacznie, o jakich odległościach mowa. Ponadto, wspomniana mapa nie odpowiada treści decyzji w zakresie oznaczenia obszaru przeznaczone pod zabudowę. Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 2013 roku wynika, że maksymalna łączna powierzchnia zabudowy na działce nr [...] wynosić ma 30%. Obszar oznaczony na mapie jako obszar przeznaczony pod zabudowę z pewnością stanowi więcej niż 30% całek powierzchni działki. Biorąc pod uwagę fakt, iż załącznik jest integralną częścią decyzji administracyjnej, wydaje się, że naruszono w tym przypadku zasadę formułowania rozstrzygnięć decyzji administracyjnych w sposób szczegółowy, z dbałością o ich jasność i precyzję (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005), co ocenić można jako naruszenie art. 107 §1 k.p.a.

W ocenie odwołującego przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, ze względu na dopuszczenie zabudowy na granicy działki nr [...], narusza także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie budzi bowiem wątpliwości, że na działkach poddanych analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2013 roku nie ma budynków, które byłyby usytuowane na granicy dwóch działek. W tym zakresie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy B. jest niewłaściwe. Dopuszczenie możliwości wzniesienia w przyszłości budynku na granicy działek nr [...] i [...] w żaden sposób nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Dalej odwołujący zarzucił, że przeprowadzona analiza nie spełnia wymogów wskazanych we właściwych przepisach. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona dnia [...] kwietnia 2013 roku przez mgr inż. architekta J.R. nie jest wystarczająco szczegółowa - nie zawiera dokładnego określenia parametrów, które organ musi wziąć pod uwagę, ustalając wymagania dotyczące możliwej zabudowy na działce nr [...] i nie wskazuje na jakiej podstawie zostały one oznaczone.

Rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 i 4 wskazanego wyżej rozporządzenia jest oznaczenie dopuszczalnej frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy jako 3 metrów liczonych od granicy z drogą. Z przeprowadzonej analizy zabudowy wynika jednoznacznie, że przeważająca odległość linii zabudowy od granicy z ulicą to "ok. 6 metrów". Taka istniejąca linia zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie jest więc prawidłowe stanowisko organu, który uzasadnia takie rozstrzygnięcie faktem "ścisłego korespondowania wskaźników określonych w decyzji z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym". Organ zezwolił bowiem na to, by ewentualny budynek zlokalizowany na działce nr [...] znajdował się w odległości dwukrotnie mniejszej od drogi, niż inne budynki znajdujące się w analizowanym obszarze. W szczególności podkreślić należy, że z przeprowadzonej analizy istniejącej zabudowy nie wynika dopuszczalność odmiennego wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...]. W odniesieniu do analizowanego elementu rozstrzygnięcia organu, najistotniejsze jest jednak to, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił, dlaczego dopuszcza istnienie na działce nr [...] linii zabudowy w odległości zaledwie 3 metrów od drogi, podczas gdy na innych działkach znajdujących się w analizowanym obszarze, odległość ta to ok. 6 metrów.

Naruszono także § 5 wspomnianego wcześniej rozporządzenia wyznaczając 30% maksymalną łączną powierzchnię zabudowy na działce nr [...]. Z treści analizy cech zabudowy terenu wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek to ok. 18%. Jest to wielkość średnia, ponieważ działki znajdujące się w analizowanym obszarze zabudowane są w 6,7-35,2%. Wydaje się więc, że skoro istotny dla sprawy i rozstrzygnięcia jest średni procent zabudowy występujący na analizowanym obszarze (zgodnie z §5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia), to rozstrzygnięcie organu powinno przewidywać maksymalną łączną powierzchnię zabudowy działki nr [...] w wysokości około 18%.

Ponadto do zaskarżanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 roku załączona została (Załącznik nr 2) kopia mapy zasadniczej, na którą naniesiono obszar analizowany dla celów sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z pieczątki znajdującej się na wskazanej mapie wynika wprost, że mapa ta jest nieaktualizowana. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ, wydając przedmiotową decyzję, posłużył się analizą sporządzoną na podstawie nieaktualnej mapy, która może nie odzwierciedlać aktualnego stanu faktycznego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].12.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślono, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 647; ze zm: zwaną dalej "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Wskazano, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że zabudowa zlokalizowana przy ul. T. usytuowana jest 3,5-4,5 m od linii rozgraniczającej teren drogi, zatem zasadnie organ I instancji kierując się zasada wyrażoną w § 4 ust. 4 rozporządzenia, wskazał lokalizację budynku w odległości 3 m od ul. T. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się działka, na której usytuowany jest budynek w odległości 3,5 m od linii rozgraniczającej teren działki.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 18 %, a kształtuje się od 6,7 % - dz. nr 564 do 35,2 % - dz. nr 569. Planowana inwestycja w zakresie powierzchni zabudowy przekracza średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, jednakże nie przekracza wskaźnika maksymalnego. Organ I instancji prawidłowo zatem w ocenie organu odwoławczego zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr 683 w parametrze (30%) większym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 8m, zatem mając na uwadze ww. przepis rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji wskazując wartość 8m z tolerancją 20%.

Organ I instancji wskazał, że zabudowa w obszarze analizowanym posiada bardzo zróżnicowane wysokości, bowiem linia gzymsów przebiega od wysokości 3 m do maksymalnie 9 m. Kolegium przyjęło, że organ prawidłowo wskazał, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy występującej w obszarze analizowanym i ustalił ten parametr na poziomie: wysokość gzymsu do 3,5 m - 4,0 m, wysokość w kalenicy do 7,0 m. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie określił geometrię dachu zgodnie z żądaniem inwestora.

W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p zostały spełnione, należało stwierdzić, iż Burmistrz Miasta i Gminy B. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Kolegium wyjaśniło, iż analiza urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej prawie została wykonana prawidłowo, w sposób szczegółowy opisuje każdą działkę znajdującą się w obszarze przyjętym do analizy.

Odnosząc się do zarzutu, że "mapa zasadnicza była nieaktualizowana", Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z klauzuli zawartej na mapie została ona wydana w dniu 10.09.2012 r. przez organ do tego upoważniony, o którym mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł F.W. zarzucając naruszenie:

1) norm prawa materialnego, zawartych w:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej nazywanym rozporządzeniem), przez jego błędne zastosowanie, polegające na określeniu w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy jako "nieprzekraczalnej", nie zaś jako obowiązującej w rozumieniu §4 ust. 1 rozporządzenia;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, przez jego błędne zastosowanie, polegające na ustaleniu dla działki maksymalnej powierzchni zabudowy w wysokości 30%. gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że średnio dla analizowanego terenu wskaźnik ten wynosi ok. 18%, zaś brak jest uzasadnienia w analizie i samej decyzji dla przyjęcia innego wskaźnika;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia, przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu we wynikach analizy, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsów, attyk i spodu okapów wynosi ok. 3.0-9.0 m., gdy z samej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, by występowała aż takie rozpiętości we wysokościach górnej krawędzi elewacji frontowej;

2) norm prawa procesowego, zawartych w:

a) art. 8 k.p.a. i w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie polegające na tym, iż organ odwoławczy, tak samo jak organ I instancji, nie uzasadnił w treści decyzji:

* na jakiej podstawie przyjął dopuszczalność lokalizacji zabudowy w granicy z działką nr [...];

* dlaczego przy linii zabudowy został zastosowany §4 ust. 4 rozporządzenia;

* na jakiej podstawie zostały ustalona dopuszczalna wysokość kalenic;

* dlaczego dla działki dopuszczalna jest zabudowa 1-2 kondygnacyjna;

b) art. 138 § 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zarówno decyzja organu I instancji, jaki i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są wadliwe.

W związku z tym skarżący wniósł o:

i) uchylenie zaskarżonej decyzji, w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.;

uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] maja 2013 r.

zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Samorządowe Kolegium. Odwoławcze nie dostrzegło zarzucanych błędów materialnoprawnych, polegających na wadliwym ustaleniu warunków zabudowy dotyczących linii zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, dopuszczalności posadowienia zabudowy dwukondygnacyjnej oraz dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji. Skarżący zaznaczył, że źródłem w/w naruszeń jest mała szczegółowość samej analizy.

Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy, tak samo zresztą jak organ i instancji, nie uzasadnił w całości swojego rozstrzygnięcia, ani też nie znajdowało ono uzasadnienia w sporządzonej dla celów postępowania administracyjnego analizie.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, że organ odwoławczy błędnie uznał, że właściwe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury zostały zastosowane w sposób prawidłowy, powielając te naruszenia w swoim rozstrzygnięciu.

Przede wszystkim skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie uznał za prawidłowe użycie w treści decyzji określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" przy określaniu przebiegu tejże linii. Zgodnie z §4 rozporządzenia zasadą wyznaczania linii zabudowy jest przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Określenie linii zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od określonego przebiegu. Intencją prawodawcy jest bowiem to, by nowa linia zabudowy była kontynuacją poprzedniej, tak, by zachowany był ład architektoniczny w obszarze, na którym ma być posadowiona zabudowa. Posłużenie się zatem zwrotem "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest błędne - oznacza bowiem za dopuszczalne dokonywania odstępstw od ustalonej przez organ linii zabudowy, co stoi w sprzeczności z przytoczonym przepisem.

Zarzucono też, że organ odwoławczy próbował uzasadnić przyjęcie odległości 3 m poprzez zastosowanie §4 ust. 4 rozporządzenia. Jednakże organ nie wskazał którą z działek sąsiednich brał pod uwagę przy stwierdzaniu niemożności kontynuowania dotychczasowej linii zabudowy - co czyni rozstrzygnięcia organu I i II instancji trudnymi do weryfikacji. Należy zresztą wskazać, że § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza ustanowienie linii nowej zabudowy w sposób odmienny niż w ustępach poprzedzających, nie mniej jednak linia musi być zawsze linią obowiązującą, nie zaś nieprzekraczalną.

Ponadto organ odwoławczy błędnie uznał, że w niniejszym przypadku prawidłowo został zastosowany § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik określony w §5 ust. 1 rozporządzenia został ustalony w wysokości 18% - taka jest bowiem średnia z obszaru analizowanego. Organ I instancji przyjął jednak dla planowanego zamierzenia budowlanego inny parametr - 30%, nie uzasadniając tego wyboru w jakikolwiek sposób. Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał jedynie, że z analizy miałoby wynikać, że taka wielkość powierzchni nowej zabudowy nie przekracza wskaźnika maksymalnego. Skarżący wskazuje, że takie zastosowanie §5 ust. 2 rozporządzenia nosi znamiona dowolności. Prawodawca uznał, że przy wyznaczaniu tego wskaźnika należy przyjmować wartość średnią z obszaru analizowanego. Odstępstwa są dopuszczalne zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednakże muszą "być podyktowane uzasadnioną koniecznością i korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej ". Organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił prawidłowości zastosowania §5 ust. 2 rozporządzenia. Także w znajdującej się w aktach sprawy analizie nie sposób znaleźć uzasadnienie dla przyjęcia właśnie takie wskaźnika. Stąd też w tym przypadku doszło do wadliwego zastosowania przedmiotowego przepisu.

Skarżący dalej podniósł, w nawiązaniu do zarzutu określonego w pkt 1) lit. c petitum, iż organ błędnie zastosował § 7 ust. 1 rozporządzenia, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsów, attyk i spodu okapów. Organ odwoławczy powołał się bowiem na dane, które nie występują w analizie - w tym zakresie rozstrzygnięcie organu nosi znamiona dowolności.

W tym zatem zakresie w ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z właściwymi przepisami prawa materialnego, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławczego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, również wadliwie zastosowało przedmiotowe normy.

Skarżący ponadto podniósł, że niezależnie od wskazanych na wstępie zarzutów naruszenia prawa materialnego, organ odwoławczy również dopuścił się dwóch poważnych uchybień proceduralnych.

Po pierwsze bowiem organ w ogóle nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do tych rozstrzygnięć:

* dopuszczalności lokalizacji zabudowy w granicy z działką nr [...];

* zastosowania §4 ust. 4 rozporządzenia przy określaniu linii zabudowy;

* dopuszczalnej wysokości kalenic;

* dopuszczalności posadowienia zabudowy 1-2 kondygnacyjnej.

Skarżący zarzucił, że w wykonanej dla celów postępowania administracyjnego analizie nie zostały w ogóle opisane ww. wskaźniki, brak również takich określeń w tzw. wynikach analizy. W szczególności ani z przedmiotowej analizy, ani też z uzasadnień obu decyzji nie sposób przyjąć, na podstawie czego organ uznał dopuszczalność lokalizacji zabudowy w granicy z działką nr [...], czy posadowienia budynku wielokondygnacyjnego - te warunki zabudowy w ogóle nie były przedmiotem analizy. W decyzji odwoławczej organ jedynie w odniesieniu do wysokości kalenic stwierdził, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy i znajdują odzwierciedlenie w wykonanej analizie.

W przypadku dopuszczalności wykonania zabudowy w granicach działki organ odwoławczy wskazał jedynie, iż te będą poddane szczegółowemu badaniu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jednakże organ orzekł o samej możliwości posadowieniu zabudowy. Nigdzie jednak organ nie uzasadnił, dlaczego tak orzekł oraz jakie przesłanki stały za przyjęciem takiego rozwiązania przez organ I instancji. W tym zakresie wydane orzeczenie zawiera niepełne uzasadnienie, co nie tylko stanowi naruszenie ar. 107 § 1 i 3 k.p.a. (stosowanego odpowiednio w postępowaniu odwoławczym), lecz również zasady pogłębiania zaufania do obywateli - uniemożliwia bowiem kontrolę zgodności z prawem wydanej decyzji.

Skarżący na końcu podniósł, w podsumowaniu dotychczasowych zarzutów, że organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku bowiem konieczne jest bowiem przeprowadzenie przez organ ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i dopiero na podstawie takiego dokumentu będzie możliwe wydanie przez organ zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Większość bowiem zarzucanych w niniejszej skardze zarzutów ma swoje źródło w tym, iż wykonana przez organ analiza jest bardzo lakoniczna, a przez co rozstrzygnięcia organów są dowolne i naruszają z właściwe przepisy prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tego aspektu sprawy - wobec czego należy uznać utrzymanie przez niego zaskarżonej decyzji za naruszenie przepisów procedury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzająca ją decyzja burmistrza Miasta i Gminy B. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb N[...], w miejscowości N[...] przy ul T., z dopuszczeniem lokalizacji w granicy z działką nr [...].

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

Oceniając sporządzoną analizę należy odwołać się do treści poszczególnych przepisów rozporządzenia regulującego poszczególne parametry nowej zabudowy. Zgodnie z §4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§4 ust. 4 rozporządzenia). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz nie zezwala na całkowite odstąpienie od wyznaczania takiej linii, w przypadku nowopowstających obiektów. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powiązał zasadę dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia w oparciu o nią parametrów nowej zabudowy – w tym linii zabudowy – z dostępem działek sąsiednich do drogi publicznej. Tej części przepisu nie można analizować w oderwaniu od dalszej jego części, dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Linia zabudowy winna być zatem wyznaczana od tej strony, z której nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Tam też znajdować się będzie front działki. Skoro ustawodawca nie wymaga, aby nieruchomość przylegała do drogi publicznej bezpośrednio, a dostęp do drogi publicznej może być zapewniony np. przez drogę wewnętrzną czy nawet służebność, to wyznaczania linii zabudowy nie można rozumieć li tylko jako taką konieczność z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku do pasa drogowego. Wyznaczenie takiej linii ma bowiem również znaczenie urbanistyczne, tj. jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście za całkowicie dowolne uznać należy określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 3m, w sytuacji gdy nie wskazano linii zabudowy na działkach sąsiednich a w analizie określa się przeważającą odległość linii zabudowy z ulicą na 6 m.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza zawiera co prawda średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego (18 %), nie wskazuje jednak powierzchni zabudowy dla poszczególnych nieruchomości z obszaru analizowanego, co uniemożliwia poddanie kontroli wyliczenia średniego wskaźnika z obszaru analizowanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ w decyzji dopuścił łączną powierzchnię zabudowy na 30% powierzchni terenu objętego wnioskiem nie uzasadniając w żaden sposobu takiego określenia tego wskaźnika.

Dalej należy wskazać, iż ani z decyzji, ani ze sporządzonej analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono wysokość zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyk, spodu gzymsów lub okapów głównego dachu od ok. 3 – 9 m (bez wskazania danych dla poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym), nie określając ilości kondygnacji dla poszczególnych nieruchomości. Z decyzji o warunkach zabudowy gdzie określono wysokość 1-2 kondygnacji w tym poddasze oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyk, spodu gzymsów lub okapów głównego dachu 3,5 – 4m nie wynika więc na podstawie dokładnie której normy cytowanego wyżej § 7 rozporządzenia została ustalona wysokość budynku. Z analizy ani z decyzji nie wynika również, czy ustalona wysokość stanowi przedłużenie tych krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza nie przedstawia również ilości kondygnacji budynków w obszarze analizowanym. Wobec powyższego ustalenie wysokości budynku w jego części na poziomie II kondygnacji oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest całkowicie dowolne i nie znajduje potwierdzenia w analizie.

Ponadto wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy przewidziano usytuowanie budynku przy granicy działki. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy na granicy działki nie jest postrzegana jednolicie. Według jednego poglądu organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu na granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno - budowlanego, a § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, Lex nr 1121197, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 630/12, Lex nr 1241641). Z kolei według drugiego stanowiska organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 262/11 por. https://cbois.nsa.gov.pl).

Analizując powyższe zagadnienie, akceptując pogląd, iż w decyzji w sprawie warunków zabudowy - przy spełnieniu określonych warunków - możliwym jest orzekanie o usytuowaniu budynku w granicy, należy wskazać, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku na granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od granicy. Przepis ten skierowany jest do organu wydającego pozwolenie na budowę i ma na celu uwzględnienie usytuowania budynku w stosunku do granicy nieruchomości wynikającego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie w granicach wynikających z tego unormowania.

Tym niemniej ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu i to wówczas gdy nie wynika ono z unormowań § 12 rozporządzenia. Powyższe musi jednak znaleźć odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie, czego nie dostrzegł organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Stwierdzając więc, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej analizy obszaru pod kątem możliwości budowy w granicy z sąsiednią działką uznać należy, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została wadliwie.

Dalej należy wskazać, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). W analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy na podstawie wizji lokalnej wskazano, iż w obszarze analizowanym występują dachy skośne i dachy płaskie. Analiza nie prezentuje tym samym pozostałych wymaganych w treści §8 rozporządzenia danych określających geometrię dachów w obszarze analizowanym tj. kąta nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Powyższe oznacza, iż za w pełni dowolne uznać należy określenie w decyzji wysokości kalenicy 7m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, geometrii dachu jako skośny o nachyleniu 20 – 60°, dwu lub wielospadowy z główną kalenicą usytuowaną dowolnie względem ulicy, z wszystkimi głównymi połaciami o jednakowym nachyleniu z pokryciem dachówką lub dachówkopodobnym.

Uwzględniając stwierdzone powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie zawiera również żadnych konkretnych danych orientacyjnych w terenie, na podstawie których organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż uzasadnione było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wobec tego sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy, we wskazanym zakresie. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz Sąd. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Kolejnym uchybieniem dostrzeganym w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. jest brak rozstrzygnięcia w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów. W tym zakresie konieczne jest nawiązanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., o czym mowa pod kątem ochrony własności także w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. , czy art. 5 ust. Praw budowlanego, zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art.7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, nie można odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych wymogu tego w żadnym razie nie spełnia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ sporządzi nową analizę, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy.