Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1032/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 28 marca 2012 r. nr XIX/123/12 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2012 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. MR


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2012 r. Rada Miejska w Łęczycy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203, Nr 214, poz. 1806, z 2005 r. Nr 172 poz. 1441, Nr 175 poz.1457; z 2006 r. Nr 17 poz. 128, Nr 181 poz.1337; z 2007 r. Nr 48 poz. 327,Nr 138 poz. 974. Nr 173 poz. 1218, z 2008 r. Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458, z 2009 r. Nr 52, poz.420, Nr 157, poz. 1241, z 2010 r. Nr 28, poz. 142 i poz. 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675, Nr 117, poz.579, Nr 134, poz. 777, Nr 21 , poz. 113, Nr 217, poz.1281, Nr 149, poz. 887), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106 poz. 1002), z 2004 r. Nr 69, poz. 625, Nr 92, poz.880, Nr 96, poz. 959, z 2005 r. Nr 33, poz. 289, Nr 175, poz.1462, z 2006 r. Nr 249, poz. 1830, z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 18, poz. 97, Nr 79, poz. 668, Nr 92, poz. 753, z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 79, poz. 668, z 2011 r. Nr 230, poz. 1373), powoływanej dalej jako: "u.o.z." podjęła uchwałę nr XIX/123/12 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2012 rok, powoływaną dalej jako: "Program".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Łęczycy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając istotne naruszenie przepisów:

1. art. 42 u.s.g. i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.a.n." w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uchwała Rady Miasta w Łęczycy dotycząca programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami;

3. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zgodnie z § 3 Uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Łęczycy. Nie została zatem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W ocenie Prokuratora, uchwała dotycząca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i wobec tego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie odpowiedniego vacatio legis. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe uchwały. W takiej sytuacji uchwały w całości są nieważne.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, Prokurator stwierdził, że z brzmienia art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych uchwały. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Z § 6 Programu wynika, iż w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami program ma charakter ogólnikowy i nie realizuje celów określonych w u.o.z.

Z kolei w odniesieniu do ostatniego z zarzutów, strona skarżąca wskazała, że użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w Programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W § 14 Programu wskazano w sposób ogólny kwotę przeznaczoną na realizację programu. W tej sytuacji nie wiadomo czy i jakie kwoty przeznaczone zostały na realizację § 6 Programu.

Prokurator dodał jednocześnie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę, w związku z czym popiera skargę mimo braku obowiązywania uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łęczycy wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, organ stwierdził, że zarzut niepublikowania uchwały z dnia 28 marca 2012 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niezasadny, albowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie traktowania Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego uległo zmianie dopiero na przestrzeni lat, podobnie jak stanowisko organu nadzoru Wojewody Łódzkiego, natomiast w dacie wydawania Programu ugruntowane było stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego.

Odnosząc się do dwóch kolejnych zarzutów, organ stwierdził, że są niezasadne, albowiem wykładnia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. na przestrzeni lat stała się przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądowych, w wyniku których obecnie obowiązuje spójna wykładnia ww. przepisu, którą organy stanowiące winny obecnie uwzględniać w procesie stanowienia prawa. Wobec powyższego nie można zaburzać utrwalonej interpretacji przepisów w danym przedziale czasowym i zaburzać pewności prawa oraz odnosić obecnej wykładni do stanów prawnych z 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym występował Prokurator Rejonowy w Łęczycy w treści wniesionej skargi. Rada Miejska w Łęczycy po zapoznaniu się z zarzutami i wnioskami skargi, w przewidzianym prawem terminie nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty uznać należy za zasadne.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 28 marca 2012 r., nr XIX/123/12 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na rok 2012 r. Program został uchwalony w postaci załącznika do zaskarżonej uchwały.

Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Ponadto jak wynika z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)- dalej: u.s.g. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż w dacie uchwalenia kwestionowanej skargą uchwały brak było jednoznacznych przepisów obowiązującego prawa uznających uchwały podejmowane w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, a co za tym idzie podlegające obligatoryjnemu ogłoszeniu we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym, Sąd stwierdza, iż zarzut skargi, co do naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przepis § 6 programu nie konkretyzuje w istocie zadania, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Z treści ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjących w stanie wolnym na terenie gminy została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Stąd należy wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w uchwytny, całościowy, jasny i czytelny sposób, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie w ocenie Sądu należy uznać chociażby brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. W programie nie podano przy tym konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Przepisy § 6 nie realizują obowiązku ustawowego w zakresie objęcia wolno żyjących kotów opieką. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy.

Sąd za w pełni zasadny uznał także zarzut skargi, co do zaniechania konkretnego przypisania kwot środków finansowych zabezpieczonych na realizację poszczególnych zadań programu, pomimo wskazania błędnie oznaczenia naruszonej jednostki redakcyjnej ustawy (art. 11a ust. 7 pkt 2 zamiast art. 11a ust. 5). Przy czym, co istotne zasadność powyższego zarzutu odnieść należy nie tylko do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii dokarmiania wolno żyjących kotów, lecz do wszystkich obligatoryjnych zadań ujętych w przedmiotowym programie. Jak wynika bowiem z § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały "Finansowanie Programu" na realizację programu na rok 2012 w budżecie Miasta Łęczyca przeznaczono kwotę 136.119 zł., w tym dla Jednostki Budżetowej Zieleń Miejska w Łęczycy 131.619 zł i Urzędu Miejskiego w Łęczycy 4.500 zł. W zakresie dotyczącym zwierzą gospodarskich koszty transportu do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt (§ 14 ust. 2 załącznika do uchwały).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Owe dookreślenie podejmowanych działań, czynności w zestawieniu z środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację zadań pozwala bowiem na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu, a nadto czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu kwestionowany skargą § 14 załącznika do uchwały powyższych wymogów nie spełnia. Z przywołanej wyżej treści spornego przepisu wynika bowiem, iż poza wskazaniem ogólnej kwoty przeznaczonej na realizację programu, brak jest jakiegokolwiek przyporządkowania konkretnych środków finansowych do poszczególnych zadań programu. Taki sposób rozdysponowania środków przeznaczonych na realizację programu w ocenie Sądu nie gwarantuje możliwości jego faktycznej, prawidłowej realizacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

MR