Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1036/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w O. W. (dalej również jako: Prokurator) wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Sośnie z dnia 9 listopada 2017 r. nr XLVI/250/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośnie (dalej również jako: Uchwała).

Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego:

- art.4 ust.2 pkt 2 ust. 1c i 1d, 2, 3, 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez określenie w §1 pkt 1b,1c oraz w pkt 2-7 załącznika do uchwały wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art.4 ust.2 pkt 1b ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 ust. 2 nakazu niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów wskazanych w § 2 i § 3 regulaminu;

- art.4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w §4 ust. 1 terminu uprzątnięcia błota, śniegu i lodu przez właścicieli nieruchomości oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art.5 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie, że obowiązek powyższy dotyczy właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników;

- art.4 ust.2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 5 ust.2 pkt 3 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych".

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 oraz § 5 ust.2 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sośnie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą z dnia 9 listopada 2017 r. nr XLVI/250/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośnie Rada przyjęła regulamin, który stanowi załącznik do tej uchwały. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art.4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Podkreślono, że organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem ,do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art.4 ust.2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono (wyrok NSA z 8.11.1012r,sygn. akt II OSK 2012/12). Prokurator wskazał, że przepis art.4 ust 2 ustawy o utrzymaniu w czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Regulamin utrzymania porządku i czystości w Gminie Sośnie stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z zakorzenionymi poglądami orzecznictwa i doktryny, akty prawa miejscowego muszą zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podobnie ,akty te nie mogą powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych ( G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych). Podkreślono, że takie powtórzenia traktowane są jako rażące naruszenie prawa.

W następnej kolejności wskazano, że § 1 pkt 1b, 1c oraz w pkt 2-7 załącznika do uchwały wymagania w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości określono poprzez powtórzenie zapisów ustawy, a konkretnie art. 4 ust.2 pkt 1c i 1d, 2, 3 5-8. Takie działanie, jak podkreślono, stanowi rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale niezależnie od wskazanego już uchybienia dopuszczono się także innych naruszeń prawa materialnego.

W § 3 ust.2 załącznika do uchwały, Rada Gminy Sośnie wprowadziła obowiązek niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów wskazanych w § 2 i § 3 regulaminu. Tymczasem, jak wskazano, przepis art.4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają prowadzić zbiórkę odpadów. Podkreślono, że częstotliwość wykonywania tego obowiązku nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w powyższym przepisie. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek gromadzenia czy zbierania odpadów, natomiast nie może określić częstotliwości takiego działania.

Prokurator wskazał, że powyższe uwagi odnoszą się również do § 4 ust. 1 regulaminu. Ustawodawca również w tym zakresie nie przewidział upoważnienia do wskazania czasokresu wykonywania czynności związanych z usuwaniem błota, śniegu czy lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego.(wyrok WSA w Poznaniu ,sygn. akt IV SA/Po 8/19, wyrok WSA w Bydgoszczy , sygn. akt II SA/Bd 877/18).

Podniesiono także, że w sposób nieuprawniony Rada Gminy wkroczyła w materię uregulowaną w art.5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, bowiem obowiązek usunięcia błota, śniegu i lodu rozszerzyła w § 4 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników. Tymczasem ustawa, w art.4 ust 2 pkt 1c nakłada określone obowiązki jedynie na właścicieli części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tym samym, jak stwierdzono w skardze, Rada dopuściła się powtórzenia ustawowego art.5 ust. 1 pkt 4.

Kolejna wskazana w skardze nieprawidłowość dotyczyła § 5 ust.2 pkt 3 regulaminu. Wskazano, że Rada Gminy posługuje się w nim nieostrym pojęciem "drobne naprawy". Takie sformułowanie przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Podkreślono, że posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. W ocenie Prokuratora, poza delegacją ustawową jest w ogóle różnicowanie rodzajów napraw, które mogą być wykonywane poza warsztatami naprawczymi, bowiem art.4 ust. 1d ustawy nie stanowi podstawy do wprowadzenia takiego zróżnicowania.

Wskazując powyższe naruszenia prawa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sośnie w odniesieniu do §1 pkt. 1b i 1c, § 1 pkt.2-7, § 3 ust.2 , § 4 ust.1 oraz § 5 ust.2 pkt 3.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sośnie wniósł o:

1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwaną ppsa);

2) odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania;

3) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że na sesji w dniu 21 listopada 2019 r. Rada Gminy Sośnie podjęła uchwałę Nr 96/XI//2019 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/250/2017 Rady Gminy Sośnie z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośnie.

Podniesiono, że Prokurator Okręgowy w O. W. pismem z dnia [...] października 2019 r. zaskarżył przedmiotową uchwałę w części i wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 ust. 1c i 1d, 2, 3, 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010, 2020) oraz § 118 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283).

Wskazano też, że w ocenie Prokuratora istotne naruszenie prawa dotyczy również:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010, 2020) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia,

- art. 4 ust. 2 pkt 2 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010, 2020) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy,

- art. 4 ust. 2 pkt ld ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010, 2020) oraz §6 w zw. z §143 Rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej zakazu.

W ocenie Organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Jednakże Organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ - jak przyznał - skargę uznaje za słuszną.

W związku z powyższym Organ zadeklarował, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia w części zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę zmieniającą w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami prokuratora.

Podkreślono, że podjęcie wyżej wskazanych czynności celem wyeliminowania stwierdzonych błędów nastąpi na Sesji Rady Gminy Sośnie w dniu 21 listopada 2019 roku

Jednocześnie Organ zobowiązał się do przesłania nowej uchwały niezwłocznie po jej podjęciu.

W dniu 21 listopada 2019 r. Rada Gminy Sośnie podjęła uchwałę nr XI/95/2019 w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/250/2017 Rady Gminy Sośnie z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośnie (k. 27 akt sąd.). W § 1 pkt 1 tej uchwały uchylono §1 pkt. 1b i 1c, § 1 pkt.2-7, § 3 ust.2 , § 4 ust.1 oraz § 5 ust.2 pkt 3 Uchwały.

Na wezwanie Sądu o wyjaśnienie losów opisanej w odpowiedzi na skargę uchwały z dnia 21 listopada 2019 r., pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. (k. 47 akt sąd.) Wójt Gminy Sośnie poinformował, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2019 r. nr KN-I.4131.1.500.2019.16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Sośnie z dnia 21 listopada 2019 r. nr XI/95/2019. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2019 r. , poz. 10773 (k. 62 akt sąd.). Wyjaśniono, że mając na uwadze powyższe, na sesji w dniu 20 grudnia 2019 r. Rada Gminy Sośnie podjęła nową uchwałę zmieniającą nr XII/107/2019 w sprawie zmiany uchwały z dnia 9 listopada 2017 r. nr XLVI/250/2017 (k. 75 akt sąd.). W § 1 pkt 1 tej uchwały uchylono §1 pkt. 1b i 1c, § 1 pkt.2-7, § 3 ust.2 , § 4 ust.1 oraz § 5 ust.2 pkt 3 Uchwały.

Na wezwanie Sądu o wyjaśnienie losów uchwały z dnia 20 grudnia 2019 r., pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wójt Gminy Sośnie wyjaśnił, że Gmina Sośnie nie wniosła skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, a podjęta na sesji w dniu 20 grudnia 2019 r. uchwała Rady Gminy Sośnie nr XII/107/2019 zmieniająca Uchwałę została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 2020, poz. 256.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, jak to już wyżej wskazano, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Sośnie z dnia 9 listopada 2017 r. nr XLVI/250/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośnie, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2017, poz. 7366 - dalej również jako: Uchwała i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (zob. § 4 Uchwały). Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Gminy Sośnie z dnia 20 grudnia 2019 r. nr XII/107/2019 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r., poz. 256). Wskazana nowelizacja – polegała na uchyleniu §1 pkt. 1b i 1c, § 1 pkt.2-7, § 3 ust.2 , § 4 ust.1 oraz § 5 ust.2 pkt 3 Uchwały, a więc w zakresie tożsamym z zakresem wskazanego w skardze Prokuratora żądania stwierdzenia nieważności.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.").

Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W okolicznościach badanej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że w dniu wyrokowania - w zaskarżonym zakresie - Uchwała już nie obowiązywała. Sądowi wiadomym jest bowiem z urzędu, że §1 pkt. 1b i 1c, § 1 pkt.2-7, § 3 ust.2 , § 4 ust.1 oraz § 5 ust.2 pkt 3 Uchwały zostały uchylone uchwałą Rady Gminy Sośnie z dnia 20 grudnia 2019 r. nr XII/107/2019 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r., poz. 256).

Zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia zaskarżonej Uchwały) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki (które, jak wiadomo, nie mogą być interpretowane rozszerzająco: exceptiones non sunt extendendae). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku - jeżeli - zaskarżona uchwala - może być zastosowana - do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jednoznaczne w tej sprawie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Rozpoznając zatem niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę zasadność stwierdzenia nieważności uchwały - w części - już uchylonej. W świetle powyższego, przede wszystkim uwzględnienia wymagało rozróżnienie skutków jakie wywołuje stwierdzenie nieważności, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków jakie wywołało już uchylenie Uchwały – w zaskarżonej przez Prokuratora. Niewątpliwie, bowiem stwierdzenie nieważności Uchwały – w części wskazanej przez Prokuratora - wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione gdy jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. Uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, Lex nr 25333). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (por. wyrok TK z 11.04.1994 r., sygn. K 10/93, Lex nr 25111).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadnie Prokurator zarzucił wadliwość §1 pkt 1b,1c oraz w pkt 2-7 załącznika do Uchwały, wskazując, że doszło do naruszenia art.4 ust.2 pkt 2 ust. 1c i 1d, 2, 3, 5, 6, 7 i 8 u.c.p.g. oraz § 118 i § 143 ZTP poprzez określenie w §1 pkt 1b,1c oraz w pkt 2-7 załącznika do Uchwały wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy. Zgodzić należy się, że §1 pkt 1b,1c oraz w pkt 2-7 załącznika do Uchwały stanowi powtórzenie przepisów ustawy. Należy jednak zauważyć, że Uchwała została podjęta 09 listopada 2017 r. i ten stan prawny należy uwzględniać kontrolując legalność zaskarżonej Uchwały. Tymczasem, składający skargę Prokurator odwołuje się do brzmienia art. 4 u.c.p.g. już po tej dacie, bowiem w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały nie istniał art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d, a więc Rada Gminy Sośnie podejmując zaskarżoną Uchwałę nie mogła powtórzyć tego przepisu. Nie zmienia to jednak faktu, że przyjmując uchwalone brzmienie § 1 pkt 1 lit. b) i c) załącznika do Uchwały, powtórzono art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i c oraz pkt. 2, 3, 5, 6, 7 i 8 u.c.p.g. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania Uchwały.

Zasadnie również w skardze wskazano na wadliwość § 3 ust. 2 Regulaminu. Należy jednak wskazać, że w skardze wskazano na naruszenie art.4 ust.2 pkt 1b u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia. Tymczasem, w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały art.4 ust.2 pkt 1b u.c.p.g. stanowił, delegację do określenia w Regulaminie wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowany przepis Regulaminu stanowił natomiast, że "odpady, o których mowa w § 2 (niesegregowane – uw. Sądu) i § 3 ust. 1 (papier, szkło, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe, metale, odpady ulegające biodegradacji, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe – uw. Sądu) właściciele nieruchomości obowiązani są zbierać i gromadzić niezwłocznie w chwili ich powstania (§ 3 ust. 2 Regulaminu). Należy zatem wskazać, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały delegacja do określenia w Regulaminie wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania odpadów wynikała wyłącznie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. (a nie jak ma to miejsce od 2019 r. w z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g.). Jakkolwiek, w złożonej skardze, zarzucono wadliwość § 3 ust. 2 Regulaminu, z uwagi na naruszenie art.4 ust.2 pkt 1b u.c.p.g., to należy wskazać, że zasadnie wskazano na naruszenie prawa materialnego z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów, z tym, że naruszono art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.- w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały. W świetle reguł wykładni językowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.-, zasadny jest wniosek, że obowiązek gromadzenia odpadów, o których mowa w powołanym przepisie jest stały i należy go realizować ilekroć zajdą okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę obowiązku "niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów" wprowadza poczucie występowania odmiennego momentu, w którym przedmiotowy obowiązek należy spełnić. Wprowadzenie w § 3 ust. 2 Regulaminu słowa "niezwłocznie" było w ocenie Sądu zbędne, gdyż mogło to powodować rozbieżności w ocenie wystąpienia momentu, od którego należy zbierać i gromadzić odpady komunalne. Z tego względu, Sąd uznał wskazany zarzut za uzasadniony.

W dalszej kolejno wskazano w skardze na naruszenie art.4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 4 ust. 1 terminu uprzątnięcia błota, śniegu i lodu przez właścicieli nieruchomości oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art.5 ust.1 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie, że obowiązek powyższy dotyczy właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy wskazać, że - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały - przepis te stanowił, delegację do określenia w Regulaminie wymagań obejmujących określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (lit. a), liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (lit. b). Delegacja ustawowa określenia w Regulaminie wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu i lodu przez właścicieli nieruchomości wynikała wówczas z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały) i zgodzić należy się z Prokuratorem, że przepis ten nie dawał podstaw do określenie terminu uprzątnięcia błotu, śniegu lodu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały stanowił, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei Rada w § 4 ust. 1 Regulaminu ustanowiła: "Właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Sąd w składzie orzekającym podziela zdanie tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 12 marca 2020 r. sygn. IV SA/Po 1032/19 w odniesieniu do wprowadzenia w kwestionowanym przepisie załącznika uchwały słowa "niezwłocznie". "Niezgodne z prawem jest rozwiązanie, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały). Poza stanowiskiem tut. Sądu, należy mieć na względzie także wyartykułowany już pogląd, że wykładnia językowa oraz funkcjonalna nakazuje realizowanie obowiązku uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, ilekroć będą one zalegać na terenach położonych przy nieruchomościach.

Jednocześnie rację ma Prokurator, że omawianym przepisem Regulaminu zaingerowano w regulację ustawową wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Powołany przepis stanowi: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały wprowadzał obowiązek uprzątania błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wprowadzenie obowiązku usuwania tych zanieczyszczeń w odniesieniu do chodników jest powtórzeniem i nieuprawnioną modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy zgodzić się z zarzutem Skarżącego co do sposobu usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń. Przepis będący podstawą prawną w zakresie unormowania postępowania w przedmiocie usuwania zanieczyszczeń nie przewiduje sposobów w jaki ten obowiązek ma być spełniony. Uregulowanie w treści uchwały sposobów usunięcia zanieczyszczeń jest, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącym rozwiązaniem, szczególnie, że ustawodawca nie określił w delegacji ustawowej, że Rada ma o tym przesądzić.

Zasadnie też wskazano na wadliwość § 5 ust.2 pkt 3 Regulaminu, poprzez wprowadzenie zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych". Należy jednak zauważyć, że Prokurator zarzucił organowi naruszenie "art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454)", podczas gdy przepis art. 4 ust.2 pkt 1d został dodany do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na mocy art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dniem 6 września 2019 r. Rada Gminy Sośnie nie mogła więc naruszyć tego przepisu Uchwałą podjętą dnia 09 listopada 2017 r. W dacie podejmowania Uchwały delegacja ustawowa do określenia w Regulaminie wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi znajdowała się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu posługiwał się niewymiernym prawnie pojęciem "drobnych napraw". Zaskarżona Uchwała jako akt prawa miejscowego winna być tymczasem sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to właśnie z przytoczonej zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w/w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia). Zakwestionowana regulacja ograniczała również zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań, stanowiąc w nieuzasadniony sposób o zakresie napraw obejmującym wyłącznie "drobne naprawy" samochodów.

Stwierdziwszy zatem słuszność podniesionych w skardze zarzutów należało rozważyć, czy uchylone już przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Na to pytanie należało – w części obejmującej § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu odpowiedzieć twierdząco. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle analizy poglądów judykatury utrata mocy obowiązującej uchylonego przepisu nie następuje, gdy nadal jest on stosowany. W szczególności chodzi o takie sytuacje gdy uchylony przepis np. nadal daje podstawę do egzekwowania należności, czy też nakłada obowiązek uiszczenia określonych opłat (por. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. II OSK 1776/06, postanowienie NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 1765/10). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że przepisy § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu mogą znajdować zastosowanie, pomimo wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, że przepisy te nakładały obowiązek utrzymania czystości i porządku. Na podstawie art. 117 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019, poz. 821 – dalej jako: K.W.) kto, mając obowiązek utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości, nie wykonuje swoich obowiązków lub nie stosuje się do wskazań i nakazów wydanych przez właściwe organy w celu zabezpieczenia należytego stanu sanitarnego i zwalczania chorób zakaźnych, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Mając natomiast na uwadze charakter tych naruszeń, oraz fakt, że powołane przepisy sprowadzają się w zasadniczej mierze do nałożenia nie znajdujących oparcia ustawowego obowiązków "niezwłocznego zbierana i gromadzenia odpadów"; "niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń", dokonywania "wyłącznie drobnych napraw", należało stwierdzić, że zarówno konsekwencje wykonania tych obowiązków, jak i uchybienia określonym tymi przepisami obowiązkom mogłyby uzasadniać stosowanie zapisów zaskarżonej Uchwały, w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, np. w celu egzekucji kar za brak realizacji bezpodstawnie nałożonych obowiązków wynikających z Regulaminu. Z tego też powodu zasadne stało się uwzględnienie skargi w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że pomimo ich uchylenia, przepisy zaskarżonej § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nadal - mogą być stosowane w sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności – o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt. 1 sentencji wyroku.

Analogicznych wniosków, w ocenie Sądu nie można jednak wywieść w odniesieniu do uchylonych uchwałą z 20 grudnia 2019 r. nr XII/107/2019 przepisów: § 1 pkt 1b i 1c oraz pkt 2-7 Regulaminu. Przepisy te – jak prawidłowo wskazuje Prokurator – stanowiły powtórzenie przepisów rangi ustawowej. Już po złożeniu skargi przez Prokuratora, uchylono § 1 pkt 1b i 1c oraz pkt 2-7 Regulaminu. Wskazane przepisy Regulaminu nie kreowały więc obowiązków, które i tak nie znajdowałyby uzasadnienia ustawowego. Uchylenie § 1 pkt 1b i 1c oraz pkt 2-7 Regulaminu spowodowało wyeliminowanie ryzyka jakie niosło ze sobą powtórzenie w akcie prawa miejscowego definicji ustawowych. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że w zakresie obejmującym § 1 pkt 1b i 1c oraz pkt 2-7 Regulaminu skargę należało oddalić, co uczyniono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt. 2 sentencji wyroku.