Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1024/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – A.C. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, szczelnym zbiornikiem wybieralnym oraz wjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. ", na podstawie:

- art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, 199 tj.);

- § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, szczelnym zbiornikiem wybieralnym oraz wjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie i uzgodnienia wymagane przez art. 53 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. Ustalono, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący domagając się jej uchylenia w części poprzez wykreślenie w całości punktu II 4.f znajdującego się w załączniku nr 1 do decyzji i zmianę zawartych również w załączniku nr 1 parametrów takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy na maksymalne parametry występujące w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu zakwestionowano pogląd organu II instancji, iż działki, które nie znajdują się w całości w obszarze analizowanym (w szczególności, jeżeli poza tym obszarem znajduje się zabudowa kubaturowa) nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podniesiono, że pogląd taki jest poglądem wadliwym gdyż niepoparty żadnym przepisem prawa. Zwrócono uwagę, że przepisy rozporządzenia nie określają sztywno wielkości obszaru analizowanego, wskazując jedynie jego minimalną, dopuszczalna wielkość. Analiza urbanistyczno-architektoniczna służy ustaleniu czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza zastanego w danym obszarze układu architektonicznego oraz wyznaczeniu parametrów nowej zabudowy. Jeżeli zatem bierze się pod uwagę zabudowę znajdującą poza granicami obszaru analizowanego (wyznaczonymi w zasadzie według własnego uznania) ale z działek które w tym obszarze się znajdują, w żaden sposób obowiązujących przepisów nie narusza. Sąd nie podzielił także poglądu organu, iż dostęp do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji jest częścią infrastruktury technicznej. Podniesiono, że ustawodawca wyraźnie odróżnia dostęp do drogi publicznej od uzbrojenia terenu - gdyż pojęcia te zamieszcza odrębnie w różnych punktach ust 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębnie też pojęcia te definiuje w art. 2 pkt 13 i 14. Zwrócono uwagę, że teren zamierzonej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej jak wynika to zresztą z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 grudnia 2013 r.

Sąd wskazał również, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w zasadzie jest związany wnioskiem inwestora co do parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Organ nie może wydać decyzji na inną inwestycję niż ta która była zawnioskowana. Jeżeli zatem na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej organ ustali, że brak możliwości ustalenia warunków zabudowy o parametrach zbliżonych do zawnioskowanych (średnie wielkości parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym znacznie się różnią od zawnioskowanych, a analiza wyklucza możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 5 ust 2, § 6 ust 3 i § 7 ust 3 rozporządzenia), a jednocześnie inwestor nie wyrazi zgody na zmianę wniosku, zdaniem sądu organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zawnioskowanego przedsięwzięcia.

W następstwie powyższego wyroku, skarżący pismem z dnia 3 kwietnia 2015r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty przez Kolegium poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora z uwzględnieniem powyższego wyroku Sądu. W uzupełnieniu wniesiono o niewyznaczanie linii zabudowy, obniżenie granicy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 8 – 23 %, obniżenie wartości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 3 – 7 m lub określenie tylko górnej wysokości do 7m, określenie kąta nachylenia połaci dachowych od 25° - 45°, a także wyrażono zgodę na skorygowanie wysokości maksymalnej do 10 m.

Kolegium podniosło, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania określone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14 wiążą w niniejszej sprawie, co wynika z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ wskazał, iż poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą" i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 w/w ustawy - Prezydenta Miasta K.

Organ odwoławczy wskazał, iż dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez Ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ powołał przepis § 3 ww. rozporządzenia.

Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., winny być przestrzegane i zrealizowane.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru.

Organ podkreślił, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Kolegium odwoławcze nie kwestionuje jego zakresu, jak również faktu uwzględnienia w ramach analizy architektoniczne - urbanistycznej działek nr [...] ,[...] usytuowanych na obrzeżach obszaru analizowanego.

W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] .

Z przeprowadzonej analizy architektoniczne - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczne - Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy w odległości 9,5m od granicy z działką drogową [...] , czego Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje.

Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu sformułowanego w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r., w którym skarżący domaga się niewyznaczenia linii zabudowy. Nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w relacji z drogą, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji jest właśnie zasadą w procesie wyznaczenia linii zabudowy. Niewyznaczanie jej stanowi natomiast zastrzeżony jedynie dla szczególnych przypadków (np. zabudowa w głębi, na tyłach zabudowy istniejącej) wyjątek od tej reguły, który w niniejszym przypadku nie może znaleźć zastosowania. Organ I instancji słusznie nawiązał w tym względzie do zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] .

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w przedziale od 16-23 %, gdzie górna granica tego wskaźnika oznacza średnią w obszarze. We wniosku z dnia 9 września 2013 r. wnioskowano o powierzchnię zabudowy wynoszącą 19%. Rozwiązanie zastosowane przez organ I instancji jest zgodne z regulacją § 5 rozporządzenia wykonawczego i nie naruszy ładu przestrzennego. Również szerokość elewacji frontowej wyznaczono według średniej wynoszącej 15 m z tolerancją 20% (wnioskowano we wniosku z dnia 9 września 2013 r. o szerokość wynoszącą 18 m). Tutaj zatem również brak jest istotnej rozbieżności z treścią wniosku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 4 do 6 m, z kolei wysokość głównej kalenicy od 8 - 10 m. Organ nawiązał w ten sposób do parametrów obiektów występujących na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] .

Zdaniem organu ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Wnioskodawca wprawdzie określił we wniosku górne granice powyższych parametrów na 8 i 11 m, a następnie w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r. wniesiono o ich określenie w przedziale od 3 - do 7 m, godząc się na określenie maksymalnego wskaźnika wysokości budynku na 10 m.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że ustalone parametry wysokościowe budynku nawiązują do wskazanej wyżej zabudowy w obszarze analizowanym (działki nr [...] ,[...] ,[...] ), dotyczy to również wskaźników minimalnych. Brak jest zatem podstaw w świetle analizy architektoniczne - urbanistycznej do ustalenia dolnej granicy powyższego wskaźnika na 3 m. Kolegium Odwoławcze nie znajduje również podstaw do kwestionowania parametru geometrii dachu ustalonego w przedziale od 20 - 40 %, ponieważ nawiązuje on do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym.

Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną ul. [...] stanowiącą własność Gminy Miejskiej K. , a zatem inwestycja niewątpliwie realizuje wymóg, w którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zdaniem organu, sporządzona w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. W ocenie organu zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Organ zauważył, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Jednocześnie podkreślił, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona.

Organ podkreślił, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14 nie przesądzał o tym, że należy ustalić warunki zabudowy dokładnie według parametrów określonych we wniosku (a także w odwołaniu, czy też w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r.) Sąd wyraził pogląd, że jeżeli na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej organ ustali, że brak możliwości ustalenia warunków zabudowy o parametrach zbliżonych do zawnioskowanych (średnie wielkości parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym znacznie się różnią od zawnioskowanych, a analiza wyklucza możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 5 ust 2, § 6 ust 3 i § 7 ust 3 rozporządzenia), a jednocześnie inwestor nie wyrazi zgody na zmianę wniosku, organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zawnioskowanego przedsięwzięcia. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość wyznaczenia parametrów urbanistycznych według wartości zbliżonych do wnioskowanych, które wynikają przede wszystkim ze średnich wartości w obszarze analizowanym, a w szczególności na działkach sąsiednich.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący A.C. , zarzucając jej naruszenie :

art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14;

art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie dostarczonego przez strony materiału dowodowego i zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł, o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i nałożenie na SKO obowiązku zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II 1306/14 oraz rozpatrzenie uwag inwestora w zakresie parametrów planowanej z uwzględnieniem dostarczonego materiału dowodowego lub stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez SKO w związku z decyzją, która została niezgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II 1306/14 , unieważnienie decyzji i przyznanie odszkodowania.

Skarżący zarzucił, iż SKO kompletnie zignorowało materiał dowodowy, przedłożony przez inwestora wraz z pismem procesowym z dnia 3 kwietnia 2015 r., który pojawił się w toku postępowania administracyjnego w postaci prawomocnych warunków zabudowy wydanych dla działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, z których wynika, że przy prawie identycznym obszarze analizowanym, można zrobić inaczej analizę architektoniczno-urbanistyczną i wydać warunki zabudowy diametralnie inne, dające znacznie większe możliwości zabudowy inwestorowi. Organ administracji prowadzący postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla danego zamierzenia powinien mieć na względzie, zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14, iż postępowanie to jest etapem inwestycji służącej pełnej realizacji konstytucyjnego prawa własności i nie powinien w nadmierny i nieuzasadniony obiektywnymi okolicznościami prawa tego ograniczać.

Skarżący podkreślił, iż SKO zamiast wziąć pod uwagę opinię sądu w tym zakresie i argumenty inwestora dotyczące wydanych parametrów zabudowy dla przedmiotowej działki, poparte materiałem dowodowym dostarczony przez inwestora, udowadnia, że przeprowadzona analiza architektoniczno - urbanistyczną została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inwestor nie kwestionował, że można było w ten sposób przeprowadzić analizę, ale stwierdził jednocześnie, że można ją przeprowadzić w sposób umożliwiający w pełni realizację zamierzenia inwestycyjnego przez skarżącego. Wg skarżącego analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna zbadać wszelkie możliwe sposoby wydania inwestorowi parametrów, o które wnioskuje.

SKO ponownie rozpatrując sprawę nie wzięła pod uwagę ani argumentów strony dotyczących absurdalnie wydanych parametrów zabudowy (np. wymuszanie na inwestorze zabudowy domu piętrowego o powierzchni zabudowy co najmniej 192 m2, pomimo, że skarżący nie zamierza aktualnie realizować tak dużej inwestycji), ani warunków zabudowy wydanych na sąsiednie działki, które udowadniały, że analizę urbanistyczna można wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w taki sposób, aby nie ograniczać prawa własności inwestora. Ponadto skarżący podniósł, że w obszarze analizowanych dominują domy małe i średniej wielkości z racji tego, ze powstają na działkach średnio połowę mniejszych. Dlatego ustalenie warunku minimalnej powierzchni zabudowy takiego samego dla działek małych (6 lub 7 arowych) i dla działki znacznie większej (12 arów) jest nieporozumieniem nie służy w żaden sposób utrzymaniu ładu architektonicznego. Również inne uwagi inwestora dotyczące parametrów zabudowy zawarte w piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2015 r. tj. linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kąta nachylenia dachu, zasługują na uwzględnienie zwłaszcza w kontekście dostarczonych materiałów dowodowych oraz w związku z upływem czasu (od złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy upłynęły prawie 2 lata) i pojawieniem się w obszarze analizowanym nowej zabudowy, nie wziętej wcześniej pod uwagę, a mającej zdaniem inwestora korzystny wpływ na wydawane dla jego inwestycji warunki zabudowy.

Zdaniem skarżącego organ nie jest bezwzględnie związany wnioskami analizy urbanistycznej, lecz powinien tą analizę ocenić krytycznie, jak każdy inny dowód w sprawie i skonfrontować z resztą materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za uzasadnione.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, szczelnym zbiornikiem wybieralnym oraz wjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K ".

Techniczne rozwiązania odnoszące się do projektowanej inwestycji rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409) i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.

W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien jedynie w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że przedmiotowe postępowanie toczyło się ponownie po uchyleniu decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. znak [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy rozpoznając po raz kolejny sprawę, nie zastosował się do wszystkich wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14.

Sąd w powyższym wyroku wskazał, iż błędny jest pogląd, iż działki, które nie znajdują się w całości w obszarze analizowanym (w szczególności, jeżeli poza tym obszarem znajduje się zabudowa kubaturowa) nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Sąd nie podzielił także poglądu, iż dostęp do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji jest częścią infrastruktury technicznej.

Sąd podkreślił, iż jeżeli na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej organ ustali, że brak możliwości ustalenia warunków zabudowy o parametrach zbliżonych do zawnioskowanych (średnie wielkości parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym znacznie się różnią od zawnioskowanych, a analiza wyklucza możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 5 ust 2, § 6 ust 3 i § 7 ust 3 rozporządzenia) a jednocześnie inwestor nie wyrazi zgody na zmianę wniosku, to organ powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zawnioskowanego przedsięwzięcia. Organ zobowiązany był w szczególności uwzględnić dostępności działki na której inwestycja ma być realizowana do drogi publicznej.

Sąd w niniejszym składzie wskazuje, iż ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. - następuje na wniosek inwestora i wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora, lecz nie jest to związanie bezwzględne. Za dopuszczalne uznać należy ustalenie parametrów nowej zabudowy w stopniu niewielkim od wnioskowanych przez inwestora, jeśli znajduje to pełne uzasadnienie w analizie urbanistyczno – architektonicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 272/2008, publ. Lexis.pl nr 2263711) uznano, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ". Przy czym stanowisko wnioskodawcy musi być wyrażone w sposób jednoznaczny.

Wskazać należy, iż w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o nie ustalanie linii zabudowy, obniżenie granicy wskaźnika wielkości zabudowy powierzchni na poziomie 8 – 23 % umożliwiającym budowę zarówno małego jak i większego domu jednorodzinnego lub wyznaczenie tylko górnej granicy powierzchni zabudowy, oraz obniżenie krawędzi elewacji frontowej okapu lub gzymsu do przedziału od 3 do 7 m, określenie tylko górnej granicy wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 7 m lub nie określanie go, określenie kąta nachylenia połaci dachowych od 25 - 45 stopni adekwatnie do kształtowania się tego parametru na obszarze analizowanym. Jednocześnie inwestor wyraził zgodę na skorygowanie wysokości maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m.

Z akt sprawy wynika, że organ miał na uwadze powyższe żądania i zawarł w skarżonej decyzji niezbędną argumentację uzasadniającą przyjęte parametry nowej zabudowy, które Sąd w składzie orzekającym podziela, poza przyjęciem wskaźników minimalnych. Zauważyć nalży, że dopuszczalne jest ustalanie wskaźników zabudowy w wartościach minimalnych i maksymalnych, ale w żaden sposób organ administracji architektoczno – budowlanej nie narusza przepisów , a wręcz pozostaje z nimi w literalnej zgodzie, jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczy w konkretnych wartościach. Jedynym bowiem wskaźnikiem, co do którego ustawodawca nakazał stosowanie tzw. widełek (tolerancja 20%), jest szerokość elewacji frontowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/12). W decyzji organu I instancji wskaźnik ten został ustalony zgodnie z tym wskazaniem tj. z tolerancją do 20%.

Odnosząc się do kwestionowanej w skardze linii zabudowy należy zauważyć, że z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyraźnie wynika, iż w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą nowej, a taki parametr był możliwy do ustalenia, wobec istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowanej nieruchomości (dz. [...] ). Wypada jednak zaznaczyć, że zgodnie z poglądami judykatury ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 II OSK 406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 LEX nr 746463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07 LEX nr 488289, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 LEX nr 447867).

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w maksymalnej wartości do 23 %, gdzie górna granica tego wskaźnika oznacza średnią w obszarze. We wniosku z dnia 9 września 2013 r. wnioskowano o powierzchnię zabudowy wynoszącą 19%. Tym bardziej dziwi zarzut skargi sformułowany jako "wymuszenie na inwestorze zabudowy domu piętrowego o powierzchni zabudowy co najmniej 192 m², pomimo , że inwestor nie zamierza aktualnie realizować tak dużej inwestycji", skoro we wniosku skarżący wskazywał na maksymalną powierzchnię zabudowy 230 m², zaś wnioskowana ilość kondygnacji to 2,5. Powyższe wskazuje na wyraźną sprzeczność rysującą się w stanowisku skarżącego. Również szerokość elewacji frontowej wyznaczono według średniej wynoszącej 15 m z tolerancją 20% (wnioskowano we wniosku z dnia 9 września 2013 r. o szerokość wynoszącą 18 m). Tutaj zatem również brak jest istotnej rozbieżności z treścią wniosku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono do 6 m, z kolei wysokość głównej kalenicy do 10 m. Organ nawiązał w ten sposób do parametrów obiektów występujących na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , a zatem znajduje powyższe pełne uzasadnienie w analizie urbanistyczno - architektonicznej i nie jest także w ocenie Sądu istotnym odstępstwem od stanowiska skarżącego w wyrażonego w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r.

Zauważyć nadto należy, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/14 nie rozważył wszechstronnie kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, zwłaszcza w kontekście treści punktu II 4 f warunków zabudowy stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a należy zauważyć, że bez znaczenia dla oceny legalności skarżonej decyzji pozostaje fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innych nieruchomość położonych w sąsiedztwie nieruchomości inwestora.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Dostrzeżone uchybienia zdeterminowały w świetle art. 153 p.p.s.a uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.