Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 656/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41  ust. 6a; art. 46 ust. 1 pkt 3; art. 17; art. 18 ust.3,5 i 6;
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 7; art. 77 par. 1; art. 80; art. 6; art. 9;art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parachomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r., znak: [...] wydane przez Wójta Gminy L. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku M. K. (dalej jako: "skarżący") o zmianę zezwolenia z dnia [...] r., znak: [...] na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego - "[...] - część NE" w polu A o powierzchni [...] ha, obręb [...] - W. R. K., gm. L., działka o nr ewid.[...]

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Postanowieniem z dnia [...] r., Marszałek Województwa L., wznowił z urzędu postępowanie - w sprawie zezwolenia na przetwarzania odpadów polegającego na wypełnieniu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego — wyrobiska po zakończonej eksploatacji części złoża kruszywa naturalnego (piasku) "[...]" w obrębie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] - [...], Gmina L. - zakończone decyzją z dnia [...] r. ([...]) o zmianie decyzji z dnia [...] r. Wznowienia dokonano na podstawie ustalenia, że decyzja z dnia [...] r., została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - Wójta Gminy L..

W toku wznowionego postępowania, Marszałek Województwa L. na podstawie art. 41 ust. 6 i 6a ustawy o odpadach, wystąpił do Wójta Gminy L. o zaopiniowanie wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnieniu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska "[...]" w polu A o powierzchni [...] ha, obręb [...] - W. R. K., gm. L., działka o nr ewid.[...], pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy L. negatywnie zaopiniował wniosek, wskazując na niezgodność zamierzonego sposobu rekultywacji terenu wyrobiska z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

M. K. nie zgadzając się z przyjętym przez organ stanowiskiem wniósł na postanowienie organu I instancji zażalenie. Skarżący podniósł, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji postanowień planu i pozostałych przepisów odnoszących się do stanu faktycznego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, wyjaśniło, że działka, której dotyczy przedmiotowe przedsięwzięcie - polegające na przetwarzaniu odpadów - znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego symbolem [...] z przeznaczeniem pod tereny powierzchniowej eksploatacji. Na obszarze tym, zgodnie z § 5 pkt 5 planu, w zakresie określenia zasad ochrony i kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obowiązuje zakaz składowania odpadów w wyrobisku, z wyjątkiem naturalnych mas ziemnych będących nadkładem, po zakończeniu wydobycia kruszywa masy te powinny być wykorzystane do rekultywacji terenu poeksploatacyjnego. Mając na uwadze, że plan nie różnicuje przy tym rodzajów i kategorii odpadów, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy zakaz obejmuje wszystkie kategorie i rodzaje odpadów z wyjątkiem wskazanej wyraźnie w planie.

Wniosek skarżącego obejmuje odpady o kodach 01 04 12 - odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11; 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 - gruz ceglany, 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż 17 05 03; 19 12 09 - minerały pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych. Organ stwierdził, że przy zagospodarowaniu wyrobiska można byłoby skorzystać z odpadów w postaci mas ziemnych tj. o kodzie 17 05 04, jednak jedynie w wypadku, gdyby stanowiły one nakład pochodzący z wydobycia kruszywa, czego jednak nie można stwierdzić po analizie treści wniosku skarżącego. Z akt sprawy wynika, że odpady mają trwale wypełnić teren wyrobiska i służyć jego leśnej rekultywacji.

Organ II instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualnie wyklucza zagospodarowanie terenu wyrobiska odpadami (bez względu na sposób tego zagospodarowania), które zostały objęte wnioskiem skarżącego. Jego postanowienia wiążą organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a. i mają moc powszechnie obowiązującą. Brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczał pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącego.

Ponadto, organ podniósł, że w analogicznej sprawie, dotyczącej obszaru regulowanego przez ten sam akt prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 października 2020 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 361/19, oddalił skargę i podzielił stanowisko Kolegium.

W ocenie organu, argumentacja podniesiona w zażaleniu jest bezzasadna, a wydane przez organ I instancji postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygniecie skarżący wskazał na naruszenie:

I. § 5 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (dalej: "MPZP"), poprzez błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż wnioskowane przez skarżącego przetwarzanie odpadów mieści się w pojęciu składowania odpadów, o którym stanowi ww. zapis, co doprowadziło do wadliwego uznania, że wnioskowany przez skarżącego sposób przetwarzania odpadów jest sprzeczny z MPZP, a w konsekwencji do negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącego;

II. art. 107 § 1 pkt 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej "KPA"), poprzez:

a) brak jakiegokolwiek odniesienia się organu do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zażaleniu z dnia 11 lipca 2020 r.;

b) brak sporządzenia własnego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia oraz skopiowanie w to miejsce wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. II SA/Lu 361/19.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że § 5 pkt 5 MPZP należy interpretować z uwzględnieniem definicji zawartych w ustawie o odpadach. W ocenie skarżącego, należy przy tym wykluczyć możliwość dokonania wykładni pojęcia "składowanie odpadów" użytego w § 5 pkt 5 MPZP w oderwaniu od ustawy o odpadach, w szczególności w sytuacji, gdy wyniki takiej wykładni prowadzą do ustalenia innego znaczenia tego pojęcia niż przewiduje to ustawa o odpadach. Wynika to z faktu, iż akt prawny niższego rzędu (uchwała Rady Gminy dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie może wprowadzać nowych definicji pojęć zdefiniowanych już w akcie prawnym wyższego rzędu, czyli ustawie. Wskazany zakaz ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy definicja określonego pojęcia sformułowana w akcie prawnym niższego rzędu jest jednoznacznie sprzeczna z definicją tego samego pojęcia zawartą w ustawie.

Na poparcie powyższego stanowiska, skarżący wskazał na wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 846/19 oraz NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, w których Sądy stwierdziły, że akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Wyjątkiem są sytuacje, kiedy dopuszczalne jest tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych.

Mając powyższe na uwadze, skarżący podkreślił, że akceptacja stanowiska przedstawionego przez organy obu instancji prowadzi do wniosku, że MPZP został sporządzony w sposób sprzeczny z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), ponieważ MPZP nie mógł skutecznie wprowadzić alternatywnej definicji pojęcia "składowanie odpadów" niż wynika to z ustawy o odpadach.

Ponadto, skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ słusznie wskazał, iż na gruncie ustawy o odpadach, składowanie odpadów jest czymś innymi niż przetwarzanie (odzysk) odpadów, a pogląd ten potwierdził Sąd w wyroku z dnia 30 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 361/19.

W ocenie skarżącego, wykładnia analizowanego § 5 pkt 5 MPZP prowadzi do wniosku, iż sformułowany w nim zakaz "składowania odpadów" nie obejmuje "przetwarzania odpadów" wnioskowanego przez skarżącego. Z tego też względu złożony przez niego wniosek, wbrew stanowisku organów obu instancji, jest zgodny z MPZP.

Dodatkowo, skarżący zaakcentował, że za przedstawioną interpretacją przemawia także fakt, że § 5 pkt 5 MPZP ustanawiając analizowany zakaz stanowi daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości. Wszelkie zakazy — jako wyjątki od zasady nienaruszalności prawa własności - powinny przy tym być zawsze interpretowane wąsko. Wszystkie wątpliwości związane z ich wykładnią powinny być rozstrzygane na korzyść podmiotu, którego prawo własności zostało ograniczone poprzez nałożenie danego zakazu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - zwanej "ustawą o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Lublin, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że na mocy zarządzenia nr 23 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2020 r., odpowiednie zastosowanie ma zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w trybie przywołanego na wstępie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy o covid.

Skarga wniesiona w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowego i zgodnego z prawem postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu postanowienia, a także prawidłowo przeprowadzonego postępowania poprzedzającego jego wydanie.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W sprawie nie zaistniały także okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 9 i 10 k.p.a.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przypisania organowi naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości i zasadności wydania postanowienia negatywnie opiniującego wniosek skarżącego dotyczący zmiany decyzji z dnia [...] r., znak: [...], na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnianiu terenu niekorzystanie przekształconego – wyrobiska po zakończonej eksploatacji części złoża piasku.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 - dalej: "ustawa o odpadach"), zgodnie z którym prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Z kolei przepis art. 41 ust. 6 ustawy wskazuje, że organem właściwym miejscowo jest w niniejszej sprawie Marszałek Województwa L.. Stosownie do art. 41 ust. 6a ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia lub jego zmiany organ opiniujący dokonuje oceny złożonego wniosku w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, w tym z prawem miejscowym. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi bowiem, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy również etapu postępowania w przedmiocie wydania opinii na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r., skarżący wystąpił o zmianę pkt I decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego - wyrobiska po zakończonej eksploatacji części złoża piasku. Jako rodzaj odpadów przewidzianych do przetworzenia skarżący wskazał: odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11; odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; gruz ceglany; gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych.

W celu prawidłowej oceny wniosku należy – stosownie do wskazanych powyżej regulacji prawnych - dokonać właściwej wykładni postanowień § 5 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., co też organ uczynił. Powołany § 5 zawiera ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym w punkcie 5: "zakaz składowania odpadów w wyrobisku, z wyjątkiem naturalnych mas ziemnych będących nadkładem, po zakończeniu wydobycia kruszywa masy te powinny być wykorzystane do rekultywacji terenu poeksploatacyjnego".

Dokonując interpretacji wskazanego zapisu planistycznego, Sąd nie może nie odnieść się do ocen i ustaleń dokonanych już wcześniej w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 361/19, w którym tutejszy Sąd stwierdził, że: "na gruncie ustawy o odpadach składowanie odpadów jest czymś innym niż przetwarzanie (odzysk) odpadów (..). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "składowania" odpadów, zawarł natomiast legalną definicję odzysku odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, pod pojęciem odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce".

Zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie, o którym mowa we wniosku z dnia 14 listopada 2019 r., niewątpliwie mieści się w działaniach zdefiniowanych w powyższym przepisie. Proces odzysku polega bowiem w analizowanym przypadku na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanego wyrobiska) odpadami, w niniejszej sprawie - opisanymi we wniosku skarżącego.

Z analizy przepisów regulujących hierarchię sposobów postępowania z odpadami wynika, że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 ustaw o odpadach). Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub na poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych – na poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Z kolei składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych (art. 18 ust. 3, 5 i 6 ustawy o odpadach).

Z przytoczonych regulacji wynika, że w świetle ustawy o odpadach składowanie odpadów stanowi formę unieszkodliwiania odpadów. Z kolei zamierzone przez skarżącego przedsięwzięcie w świetle przepisów tej ustawy (co trzeba podkreślić) jest innym procesem – odzyskiem odpadów.

W konsekwencji, konkluzję wynikającą z powołanego wyroku, że użyte przez prawodawcę miejscowego w § 5 pkt 5 planu miejscowego sformułowanie "składowanie odpadów" jest niejednoznaczne i może być interpretowane w różny sposób, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę – w ustalonym stanie faktycznym - przyjmuje także jako własną. Nie sposób bowiem nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych przez prawodawcę miejscowego w akcie prawnym, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni. Nie ma zatem podstaw, aby zakładać, że pojęcie "składowania" odpadów użyte w planie miejscowym ma takie samo znacznie jak na gruncie ustawy o odpadach.

Należy także zwrócić uwagę na całość brzmienia analizowanego § 5 pkt 5 planu miejscowego. Regulacja ta nie tylko zawiera zakaz składowania odpadów, ale wprowadza wyjątek od tego zakazu: dopuszczalne jest składowanie naturalnych mas ziemnych stanowiących nadkład usuwany w procesie wydobywania kopaliny. Masy te mają być wykorzystane właśnie w procesie rekultywacji wyrobiska.

Konstatując, w ocenie Sądu powyższa regulacja wyraża całościowo jedyny dopuszczalny sposób zagospodarowania wyrobisk – w procesach ich rekultywacji można wykorzystać wyłącznie naturalne masy ziemne stanowiące nadkład usuwany w procesie wydobywania kopaliny.

Skoro zatem, według postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne, aby na terenie objętym wnioskiem skarżącego wykorzystywać w procesie rekultywacji, jakikolwiek inne odpady niż masy ziemne stanowiące nadkład w procesie usuwania kopaliny, to oczywistym jest, że nie jest również dopuszczalne wykorzystanie odpadów wskazanych we wniosku skarżącego. Tym samym, zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku skarżącego jako sprzeczne z zapisami planistycznymi nie może uzyskać pozytywnej opinii organu.

Dokonując analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia i wywody Sądu zaprezentowane w wyroku sygn. akt II SA/Lu 361/19 zasługują na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, także w składzie rozpoznającym obecną sprawę, w całości podziela oceny wyrażone już wcześniej w wyroku wydanym w sprawie wyroku sygn. akt II SA/Lu 361/19. Tym samym stanowisko organów administracji, które również opierało się na wspomnianych ustaleniach również należy uznać za prawidłowe. Dokonując bowiem interpretacji powołanych przepisów ustawy o odpadach oraz wskazanych zapisów planistycznych i w konsekwencji dochodząc do tych samych stwierdzeń, które zostały już w sposób uporządkowany przedstawione, nie sposób nie odnieść się do nich. Tym bardziej w sytuacji, gdy Sąd wyraża aprobatę dla utrwalonego stanowiska, które ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy (wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 361/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 32/20; CBOSA).

Tym samym pozbawiony racji jest zarzut skarżącego, że organ nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, a jedynie powielił argumentację wyrażoną w powołanym wyżej wyroku. Skoro ustalenia dokonane w niniejszej sprawie oparte na wykładni przepisów, tożsamej jak w powołanym wyroku były analogiczne, jak w sprawach już rozstrzygniętych przez Sąd, to zasadnym, a co więcej nawet oczywistym jest poparcie stanowiska zajętego przez organ, argumentacją użytą już wcześniej przez orzekający a analogicznej sprawie sąd administracyjny.

Ponadto niezasadny jest także zarzut skarżącego, jakoby akceptacja stanowiska przedstawionego przez organy prowadziła do uznania, że MPZP został sporządzony w sposób sprzeczny z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 maja 2002 r., poprzez wprowadzenie alternatywnej definicji pojęcia "składowanie odpadów" niż wynika to z ustawy o odpadach.

Sąd po dokonaniu analizy spornego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r., doszedł do przekonania - podobnie jak wyżej - że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych przez prawodawcę miejscowego w akcie prawnym, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 361/19, CBOSA). W ocenie składu rozpatrującego niniejszą sprawę, powyższy zarzut jest pozbawiony racji, z tego względu, że – jak zauważył również sam skarżący – pojęcie "składowania odpadów" nie występuje w ustawie o odpadach.

Nie ma zatem podstaw, aby zakładać, że interpretacja pojęcia "składowania odpadów" użyta w planie miejscowym jest w jakimkolwiek stopniu dokonaniem alternatywnej definicji niż wynikająca z ustawy o odpadach, z uwagi na brak takiej definicji we wspomnianej ustawie. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. jest więc bezzasadny.

Niezależnie od powyższego, zarzut ten i tak nie odniósłby skutku, w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem o niezgodności zapisów planistycznych z aktami wyższego rzędu, a w konsekwencji o ewentualnym stwierdzeniu nieważności planu Sąd nie może orzekać w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice danej sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczają z kolei granice sprawy administracyjnej, a to oznacza, że Sąd nie może rozstrzygać co do innego aktu lub czynności, niż wskazany w skardze. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Końcowo, Sąd wskazuje jedynie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy bez znaczenia pozostaje, że w dniu [...] r., została wydana decyzja o rekultywacji, zmieniona następnie decyzją z dnia [...] r., o której zmianę wnioskował skarżący składając wniosek o zaopiniowanie z dnia [...] listopada 2019 r. Skoro ustalono, że obowiązujący plan nie dopuszcza takiego sposobu zagospodarowania wyrobiska, jak przyjął skarżący w złożonym wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, to nie można uznać, że dopuszcza go wydana na rzecz skarżącego decyzja o rekultywacji. Przepis rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że w pierwszej kolejności określony sposób przetwarzania odpadów musi być wskazany w planie miejscowym, względnie studium, przy czym, chodzi nie tyle o brak sprzeczności z planem (studium), ale o wyraźną regulację w tych aktach. Uwzględniając wykładnię systemową i treść przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba przyjąć, że dopiero gdy plan miejscowy lub studium nie rozstrzygają o kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, o jego dopuszczalności rozstrzyga decyzja o warunkach zabudowy, ewentualnie decyzja o rekultywacji. Nie można przyjąć, że decyzja o rekultywacji może być sprzeczna z prawem miejscowym.

W konsekwencji uznać należy, że skoro rekultywacja z zastosowaniem określonych odpadów jest uwarunkowana pozytywnym rozstrzygnięciem w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, to rekultywacja z wykorzystaniem wskazanych w niej odpadów może odbywać się jedynie po uzyskaniu stosownego zezwolenia organu ochrony środowiska w zakresie przetwarzania odpadów.

Jednak, z uwagi na takie, a nie inne brzmienie § 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było podstaw do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy L. z [...]

Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów, orzeczono jak w sentencji.