Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1734/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi Komendanta Straży Miejskiej m. [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu, na jaki została wydana; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt.1 nie podlega wykonaniu w części dotyczącej terminu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Komendanta Straży Miejskiej m. [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2004r. (data wpływu [...] marca 2004r.) Komendant Straży Miejskiej Miasta [...] zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.- Prawo o ruchu drogowym o wydanie zezwolenia na używanie należącego do niej pojazdu [...] nr rej. [...], jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił na uprzywilejowanie w ruchu drogowym w/w pojazdu, będącego w dyspozycji Straży Miejskiej w [...] w terminie do dnia [...] maja 2004r., w przypadkach, gdy będzie on używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że:

W dniu [...] marca 2004r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło 69 wniosków o wydanie zezwoleń na używanie pojazdów Straży Miejskiej w [...]. W ich uzasadnieniu Komendant Straży Miejskiej m. [...] podniósł, iż pojazdy użytkowane są przez strażników patroli Oddziału Patrolowo-Interwencyjnego, wykonującego zadania określone w art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), polegające na ujmowaniu osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego i niezwłocznego doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji. We wniosku znajduje się twierdzenie, że charakter interwencji podejmowanych przez wyspecjalizowane patrole OPI często wymaga szybkiego działania, zwłaszcza przy interwencjach, gdzie zagrożone jest zdrowie i życie ludzkie oraz że używanie pojazdu uprzywilejowanego pozwoli na szybką reakcję i działanie w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia.

Pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym są przede wszystkim wykorzystywane przez wspólne patrole Policji i Straży Miejskiej, do realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego.

W sytuacji obrad [...] w [...], ze względu na udział w ewentualnych protestach bardzo dużej ilości osób oraz wiążącego się z tym realnego zagrożenia ich zdrowia, zasadnym jest wydanie przedmiotowego zezwolenia.

Natomiast wobec istniejących wątpliwości, czy rzeczywiście podczas bieżącej pracy Straży Miejskiej w [...] pojazdy wykorzystywane są stale i bezpośrednio w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia oraz związanej z tym możliwości wydania długoterminowego zezwolenia na uprzywilejowanie tych pojazdów w ruchu drogowym, należało orzec jak w sentencji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Straż Miejska miasta [...]. W uzasadnieniu podała między innymi, że:

organ decyzyjny słusznie uznał, iż pojazd ten jest używany przez strażników patroli Oddziału Patrolowo - Interwencyjnego, do zadań określonych w art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o strażach gminnych, głównie wykonywanych w ramach wspólnych patroli z Policją, a zatem w sytuacji, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. -Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm.).

Organ decyzyjny zezwalając na uprzywilejowanie w ruchu drogowym przedmiotowego pojazdu Straży Miejskiej m. [...] do dnia [...] maja 2004r., błędnie natomiast przyjął, że tylko w tym okresie pojazd ten będzie używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Art. 53 ust. l a prawa o ruchu drogowym uprawnia bowiem jedynie do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, gdy ustaną okoliczności uzasadniające wykorzystanie pojazdu jako uprzywilejowanego. Organ decyzyjny nie jest zatem uprawniony do ustalania okresu, w którym pojazd będzie używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Wyznaczenie okresu, w którym przedmiotowy pojazd będzie używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego nie uzasadnia też wzrost realnego zagrożenia zdrowia ludzi w czasie [...] w [...] w dniach [...] -[...] kwietnia 2004r. Okoliczność ta nie wpływa bowiem na zmianę obowiązków i uprawnień Straży Miejskiej m. [...] określonych w obowiązujących przepisach prawnych.

Przedmiotowy pojazd jest i będzie wykorzystywany przez strażników miejskich także po zakończeniu [...], do działań i interwencji w sytuacjach, w których zagrożone jest zdrowie lub życie ludzkie, a zatem w okolicznościach, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym.

Nie są też uprawnione zastrzeżenia organu decyzyjnego, dotyczące "stałego i bezpośredniego wykorzystywania pojazdu Straży Miejskiej m. [...] w akcjach związanych z ratowaniem życia", tym bardziej, że wątpliwości takie nie były przeszkodą do wydania zezwoleń innym strażom gminnym, działającym na podstawie tej samej ustawy o strażach gminnych i wykonującym te same ustawowe zadania.

Zezwolenie na okres do [...] maja 2004r. jest ponadto nieuzasadnione ze względów ekonomicznych. Prawidłowe wykorzystanie pojazdu do celów określonych w zezwoleniu wymaga bowiem jego dostosowania zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Konieczne jest też (art. 122 ust. 2 i 124 ust. 2 prawa o ruchu drogowym) sfinansowanie kosztów kontrolnych badań lekarskich i psychologicznych strażników miejskich wyznaczonych do kierowania pojazdem uprzywilejowanym. Wydatkowanie środków finansowych, pochodzących z budżetu miasta [...], wobec krótkotrwałego i, zdaniem skarżącego, bezpodstawnego wyznaczenia okresu ważności zezwolenia jest niecelowe, w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolił na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, będącego w dyspozycji Straży Miejskiej w [...] przedmiotowego pojazdu samochodowego w terminie do [...] lipca 2006r. w przypadkach, gdy będzie on używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu organ podał, że:

Ograniczenie okresu wydanego zezwolenia wynika z faktu, iż zachodzi potrzeba sprawdzenia, po upływie określonego terminu, czy pojazd nadal spełnia warunki prawne, które zdecydowały o jego uprzywilejowaniu w ruchu, tzn. czy wciąż jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Straży Miejskiej miasta [...] zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu na jaki zezwolenie zostało udzielone.

W uzasadnieniu podał między innymi, że

Decyzja ta jest dotknięta wadą skutkującą nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt. 2. k.p.a. Wprawdzie organ decyzyjny słusznie stwierdził, iż pojazd jest i będzie wykorzystywany do realizacji ustawowych zadań Straży Miejskiej, w związku z ratowaniem życia i zdrowia, ale bezprawnie określił termin obowiązywania zezwolenia.

Art. 53 ust. 1 pkt. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) nie zawiera podstawy prawnej do określenia terminu ważności zezwolenia. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia została więc wydana bez podstawy prawnej, a to zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza że jest ona w tej właśnie części nieważna.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym organ decyzyjny, w ramach swobody uznaniowej może jedynie zezwolić lub odmówić zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, jeżeli stwierdzi brak spełnienia ustawowych warunków uzasadniających przyznanie tego atrybutu. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości ustalania dodatkowych warunków korzystania z zezwolenia takich jak okres jego ważności (np. w okresie 1 roku, czy też w terminie do wyznaczonej daty), miejsca jego obowiązywania (np. tylko w dzielnicy [...] czy [...]), pory dnia, w której pojazd uprzywilejowany może być użyty (np. tylko w godzinach 22.00 - 06.00), czy też w określone dni tygodnia (np. tylko we wtorki). Takie obwarowanie zezwolenia dodatkowym warunkiem jest nie tylko bezprawne, ale przekracza również granice swobody decyzyjnej organu udzielającego zezwolenia.

Nieuzasadniona jest również argumentacja organu, że wydanie zezwolenia jedynie na czas określony z uwagi na konieczność sprawdzenia, czy po upływie określonego terminu pojazd nadal spełnia warunki prawne, które zdecydowały o jego uprzywilejowaniu w ruchu. Na podstawie art. 53 ust 1 a ustawy Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw wewnętrznych stwierdza bowiem wygaśnięcie zezwolenia, jeżeli ustaną okoliczności uzasadniające wykorzystanie pojazdu jako uprzywilejowanego. Z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy wyłącznie ważnego zezwolenia w trakcie jego obowiązywania, a nie zezwolenia, które wygasło na skutek upływu wyznaczonego terminu jego obowiązywania.

Wyznaczenie okresu, na jaki wydano zezwolenie wykracza również poza zakres wniosku, z którym wystąpiła Straż Miejska m. [...]. Orzeczenie merytoryczne wykraczające poza zakres wskazany we wniosku, a za takie trzeba uznać rozstrzygnięcie dotyczące terminowości zezwolenia, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością z mocy prawa.

Bezprawność działania i przekroczenie przez organ decyzyjny granic swobody uznaniowej narusza w sposób oczywisty słuszny interes skarżącego oraz interes społeczny. Z punktu widzenia Straży Miejskiej, będącej jednostką budżetową związaną reżimem ustanowionym przez ustawę z dnia 26 listopada 1998r. - o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), istotna jest również sprawa nakładów poczynionych na dostosowanie pojazdów uprzywilejowanych do służby. Poniesienie znacznych kosztów ze środków publicznych w sytuacji krótkotrwałego zezwolenia na uprzywilejowanie nie jest uzasadnione i może być uznane za naruszenie podstawowej zasady wydatkowania środków publicznych, określonej w art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.

Za naruszenie prawa i słusznego interesu społecznego należy także uznać odstąpienie od uzasadnienia części decyzji na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odstąpienie od uzasadnienia nie dotyczy decyzji wydanych na skutek odwołania. Organ administracji miał więc obowiązek uzasadnić swoje stanowisko w całości, a dokonując tego jedynie w części dotyczącej ograniczenia okresu, na który zostało wydane zezwolenie nie dopełnił obowiązku nałożonego powoływanym powyżej przepisem prawnym. Tym samym uniemożliwia kontrolę celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych na wymagane prawem wyposażenie pojazdu uprzywilejowanego oraz badania lekarskie i psychologiczne strażników wyznaczonych do jego używania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] jest dotknięta wadą skutkującą nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Skarżona decyzja wydana została na podstawie art. 53 ust. l pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do jego treści pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przepis ten zezwala na wydanie zezwolenia jedynie w sytuacji, gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Nie zawiera natomiast zakazu wprowadzenia przez organ uprawniony do wydania zezwolenia dodatkowych warunków -elementów zezwolenia. Z tego względu możliwe jest wydanie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w określonym czasie. Tak sformułowane zezwolenie nie przekracza ani granic uznania administracyjnego, ani nie jest wydane bez podstawy prawnej.

Organ administracji wydając decyzję uznaniową jest zobowiązany do respektowania konstytucyjnej zasady równości. Jednym z aspektów tej zasady jest fakt ograniczenia organu administracji wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych. Organ administracji rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych nie może rozstrzygać jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych. W orzecznictwie wskazuje się, aby organ administracji przyjął obiektywne kryteria oceny spraw danego rodzaju i przestrzegał ich w każdym przypadku. Podkreślić należy, że wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzje w podobnych sprawach określały termin ważności zezwolenia.

Ponadto przewidziane w art. 53 ust 1 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 12 w/w ustawy, gdy ustaną okoliczności uzasadniające wykorzystanie pojazdu jako uprzywilejowanego, stanowi samodzielną, odrębną od wskazania w zezwoleniu terminu, podstawę kontroli wydanego zezwolenia pod kontem używania pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

Nie uznał za trafne twierdzenia Strony, iż poniesienie znacznych kosztów ze środków publicznych, w sytuacji krótkotrwałego zezwolenia na uprzywilejowanie nie jest uzasadnione i może być uznane za naruszenie podstawowej zasady wydatkowania środków publicznych. Istnieje bowiem możliwość ubiegania się o przedłużenie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym przed upływem terminu wyznaczonego w sentencji decyzji. A zatem nie ma konieczności demontażu oznakowania pojazdu uprzywilejowanego.

Nie zgodził się z zarzutem dotyczącym naruszenia prawa i słusznego interesu społecznego poprzez odstąpienie od uzasadnienia części decyzji na podstawie art. 107 § 4 k.p.a.

Należy zauważyć, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydana została decyzja, która zezwala na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Wprowadza ona jedynie ograniczenie terminu tego zezwolenia i w tej części skarżona decyzja zawiera uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr. 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. l34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia.

Zaskarżona część decyzji oceniana w niniejszej sprawie została wydana w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003r. Nr 58 poz. 515 z póź. zm.), zgodnie z dyspozycją powyższego artykułu pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki nie wymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W ocenie składu orzekającego przy zastosowaniu zarówno wykładni językowej, jak i celowościowej powyższego przepisu należy dojść do wniosku, że przepis ten stanowi jedynie podstawę do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym, nie można natomiast wywieść, że przepis ten pozwala na ograniczenie w czasie powyższego zezwolenia. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym nie ma, w ocenie Sądu, charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przesłanek ustawowych należy udzielić zezwolenia. Natomiast w wypadku ustania okoliczności uzasadniających wykorzystanie pojazdu jako uprzywilejowanego na podstawie art. 53 ust. 1a ustawy prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw wewnętrznych stwierdza wygaśnięcie zezwolenia.

W tego rodzaju sprawach, w ocenie Sądu, nie ma zatem miejsca na uznanie administracyjne wyrażające się w przekonaniu organu, iż posiada w oparciu o przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 prawa o ruchu drogowym prawo do określania terminu ważności zezwolenia. W ocenie Sądu termin ważności zezwolenia został określony w decyzji bez podstawy prawnej, gdyż brak jest przepisu pozwalającego na jego określenie, a wiec naruszony został art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak już wyżej wykazano Sąd nie podzielił argumentacji organu – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo o ruchu drogowym jest przepisem, do którego ma zastosowanie uznanie administracyjne w ramach, którego można określić termin obowiązywania zezwolenia.

Ponadto należy zauważyć, że w ustawie prawo o ruchu drogowym ustawodawca posługuje się w licznych przepisach określeniem "termin" w celu ustalenia jakiegoś okresu, tak więc trudno uznać, że w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawodawca chciał, aby zezwolenie było czasowe, czemu przeczy również treść art. 53 ust. 1a ustawy prawo o ruchu drogowym. Na zakończenie należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy uznanie administracyjne obejmuje swoim zakresem, zarówno możliwość wyboru następstw prawnych, jak i sferę elastycznej oceny dokonywanej przy interpretacji tak zwanych pojęć niedookreślonych.

Coraz częściej jednak spotkać można poglądy, w myśl których uznanie administracyjne utożsamiane jest tylko z pierwszą z wymienionych sytuacji. Takie zasługujące na aprobatę ujęcie uznania administracyjnego wiąże się zatem jedynie z ostatnim etapem stosowania prawa, mianowicie z ustaleniem konsekwencji prawnych wówczas, gdy norma prawna nie determinuje ich jednoznacznie, pozostawiając organowi możliwość wyboru pomiędzy przynajmniej dwoma wchodzącymi w rachubę rozwiązaniami.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.