Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 863/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 Ź 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Politechniki [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 790/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Rozwoju oraz Politechniki [...] na rzecz M. K. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 790/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylono zaskarżoną decyzję, zasadzając od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w przytoczonym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Politechnikę [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, stanowiącego działkę ewid. nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], położoną w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

M. K. (dalej "skarżący"), w dniu [...] września 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], zarzucając organowi brak uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem [...] listopada 1990 r., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. ze względu na rażące naruszenie art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym. Nieruchomość w dniu 1 września 2005 r. nie pozostawała bowiem w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...].

Wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Politechnikę [...] doszło do wydania decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Decyzją tą, Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten zawiera przesłanki wymagane do nabycia własności nieruchomości - właścicielem gruntu musi być Skarb Państwa, a jego użytkownikiem wieczystym - uczelnia wyższa, przy czym obie przesłanki musza być spełnione kumulatywnie. Nabycie nieruchomości w omówionym trybie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, a decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Zdaniem Ministra przesłanki te istniały w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę [...], gdyż sporna działka nr [...] stanowiła w dniu [...] września 2005 r., własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...].

Minister, przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że stanowiącą w przeszłości własność skarżącego nieruchomość nabył Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1976 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Natomiast w księdze wieczystej nr [...], która była prowadzona dla m.in. działki ewidencyjnej nr [...], jako podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa wskazano decyzję wywłaszczeniową Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1975 r., nr [...]. W dniu [...] stycznia 1978 r., nieruchomość została przekazana Politechnice [...] w użytkowanie, a w następstwie tego doszło do nabycia przez Politechnikę [...], ex lege, na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, prawa użytkowania wieczystego i wpisu tego prawa do ksiąg wieczystych.

W związku z faktem, iż dniu wydania przez Wojewodę [...] kontrolowanej nadzorczo decyzji, w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako użytkownik wieczysty była wpisana Politechnika [...], organ wojewódzki, opierając się w chwili orzekania na treści aktualnych dokumentów, nie naruszył w sposób rażący wskazanego art. 256 ustawy. Co prawda, Sąd Okręgowy w [...], Wydział III Cywilny w wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] ustalił, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem [...] września 1990 r., na podstawie ww. art. 182, prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu, zaś Sąd Apelacyjny w [...], VI Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Politechniki [...] od ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...], jednak ten prawomocny wyrok zapadł dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Minister zauważył, że także wpis w dziale III tej księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającym z wyroku o ustalenie w sprawie sygn. akt [...], nastąpił dopiero w czerwcu 2014 r. Skarb Państwa w sprawie tej reprezentowany był przez Prezydenta [...], co potwierdza, że Wojewoda [...] nie mógł wiedzieć o toczącym się postępowaniu sądowym.

Wskazane powyżej okoliczności nie powodują, zdaniem Ministra, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz stanowić mogą podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, przez uznanie, że nie narusza rażąco prawa decyzja stwierdzająca "przekształcenie" się we własność nieistniejącego prawa użytkowania wieczystego oraz pośrednio art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przez odesłanie podmiotu, któremu nie służy status strony, na drogę wznowienia postępowania w którym zapadła wadliwa decyzja. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Odpowiadając na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. ) – dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do piśmiennictwa prawniczego, przeprowadził wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał m.in., że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Przyjmując jako niesporne, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 K.p.a., za istotę sporu Sąd uznał ocenę, czy decyzja ta obarczona jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Wadą tę, w postaci rażącego naruszenia prawa, skarżący upatruje w wadliwym ustaleniu, że Politechnice [...] w dniu [...] września 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę nr [...].

Sąd I instancji przypomniał brzmienie regulacji, o której mowa w art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U Nr 164 poz. 1365 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu, z dniem 1 września 2005r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym jest normą szczególną, zamieszczoną jako przepis przejściowy w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. Szczególny charakter tej normy należy odnosić przede wszystkim do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących sposoby nabycia własności nieruchomości, gdyż ustanawia ona odrębny od systemowych uregulowań Kodeksu cywilnego mechanizm "uwłaszczenia" uczelni z mocy samego prawa, o ile w dacie wejścia w życie ustawy spełniona była przesłanka pozostawania danej nieruchomości gruntowej w użytkowaniu wieczystym uczelni.

Sąd stwierdził, że do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w § 2 omawianego przepisu, może dojść jedynie wówczas, gdy z materiału dokumentacyjnego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu w dniu [...] września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni. Z tego tytułu kluczowe znaczenie miał, zdaniem Sądu, fakt wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...]. Ww. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd Okręgowy w [...] ustalił, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem [...] listopada 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 27 listopada 1990 r. o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...].

Sąd I instancji odwołał się do art. 365 § 1 K.p.c. oraz jego interpretacji zawartej w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Wskazał, że zgodnie z zawartym w przepisie tym wskazaniem, prawomocny wyrok wiąże co do tego co w nim ustalono. Organ obowiązany jest zatem uznać kwestie, które były przedmiotem oceny sądu jako ukształtowane tak, jak to zostało wyrażone w sądowym rozstrzygnięciu.

W opinii Sądu, treść przywołanych wyroków oznacza tym samym, że również w dacie 1 września 2005 r. Politechnice [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do działek oznaczonych nr [...] i [...]. W konsekwencji, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 o szkolnictwie wyższym, który w sposób nie budzący wątpliwości odnosił się do gruntów Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Tym samym spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że jego stanowisko pozostaje w zbieżności z dotychczasowo prezentowanym w judykaturze poglądem, zgodnie z którym musi występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu i przywołał sygnatury akt spraw.

Odnosząc się do argumentu Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie wpisu w księdze wieczystej nr [...] - jako użytkownika wieczystego - Politechniki [...], Sąd wskazał, że kontroli w trybie nadzorczym podlegała decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] września 2012 r. w aspekcie zgodności z przepisami prawa materialnego. Zatem argumenty Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odnoszące się do braku wadliwości postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę - nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu.

Jako niezasadne Sąd I instancji uznał także stanowisko organu, że w sprawie właściwym byłby ewentualnie tryb wznowieniowy z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący już podejmował próby wzruszenia na tej podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. ale postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmówiono wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Wojewody.

Pozostałe argumenty przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dotyczące szeroko pojętego interesu społecznego oraz umieszczenia na spornej nieruchomości obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej, Sąd uznał za bez znaczenia w świetle "negatywnych przesłanek" w postępowaniu nieważnościowym.

Wskazania co do dalszego postępowania sprowadził Sąd do ponownego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru w jej całokształcie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Od wyroku Sądu I instancji złożone zostały dwie skargi kasacyjne – Ministra Infrastruktury i Budownictwa i Politechniki [...].

Profesjonalny pełnomocnik, działający w imieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 790/17, w całości. W takim też zakresie wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie skorzystał wyłącznie z jednej z podstawy kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zaistniała w sprawie wadliwość stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż wydanie przez Sąd Apelacyjny w [...] prawomocnego wyroku z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] oddalającego apelację Politechniki [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] stanowi nową okoliczność która nie była znana organowi.

Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do treści art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, dokonując jego interpretacji w sposób tożsamy co w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Powtórzono również ten fragment uzasadnienia ww. decyzji, który dotyczył treści wyroków sądów powszechnych podkreślając, że prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego zapadł dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. W chwili jej wydawania brak było zatem dokumentów świadczących o tym, że działka nr [...] (mylnie opisana jako [...]) nie znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno z treści księgi wieczystej [...] jak i sporządzonego przez Prezydenta [...] wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2012 r., wprost wynikało, że działka nr [...] (mylnie opisana jako [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...]. Wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym wynikającym z wyroku o ustalenie w sprawie sygn. akt [...] ujawniony w dziale III księgi wieczystej nr [...], która aktualnie jest prowadzona dla spornej nieruchomości, nastąpił dopiero w czerwcu 2014 r.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, organ wojewódzki opierając się w chwili orzekania na treści aktualnych dokumentów, nie mógł naruszyć w sposób rażący art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Powtórzono również argument zawarty ww. uzasadnieniu decyzji, że Skarb Państwa był reprezentowany zarówno przed Sądem Okręgowym w [...] jak i przed Sądem Apelacyjnym w [...] przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nie wynika, aby Prezydent [...], przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia, poinformował w jakikolwiek sposób Wojewodę [...] o postępowaniu toczącym się przed Sądem Okręgowym w [...] zakończonym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r.

Powołując się na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu i judykaturze, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, która sprowadza się do założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowne zamiennie.

Odnosząc się natomiast do postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Wojewody, autor skargi kasacyjnej podniósł, że brak możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie stanowi samoistnej okoliczności do stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji gdy nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., zostało zaskarżone przez skarżącego do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jego prawidłowość nie podlegała zatem kontroli organu wyższego stopnia ani sądu administracyjnego. Wynik tego postępowania pozostaje jednak bez wpływu na to, że wydanie wspomnianych wyżej wyroków sądów powszechnych stanowi w istocie przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, to doszedłby do wniosku, że wydanie przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] oraz przez Sąd Apelacyjny w [...] wyroku z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] stanowiło przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na to że treść ww. orzeczeń nie była znana organowi wojewódzkiemu przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie narusza prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a skarga powinna zostać oddalona. Brak takiego rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wskazał nadto, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., dotyczącej terenu, na którym zrealizowano budowę [...] ([...]), jednego z najnowocześniejszych ośrodków badawczych nanotechnologii i zawansowanych materiałów w Europie. W przyszłości w laboratorium mają być prowadzone badania z zakresu nowoczesnych materiałów i technologii, których wyniki będą wykorzystywane między innymi w przemyśle samochodowym, lotniczym, medycynie i teleinformatyce. Według informacji zawartej w piśmie Politechniki [...] z dnia [...] września 2015 r. koszt realizacji całości przedsięwzięcia ma wynieść 372 616 200,00 zł.

Politechnika [...], działająca przez uprawnionego pełnomocnika, również zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 790/17 w całości wnosząc o jego uchylenie w takim też zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podnosząc, że uchybienie to miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, wskazano:

1. art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, a tym samym poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2014 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie - w oparciu o akta postępowania - kontroli działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa pod kątem zgodności z prawem wydanej przez ten organ decyzji w aspekcie ustalenia, czy organ administracyjny nie naruszył prawa oraz czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne;

2. art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przy wydawaniu Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Politechnikę [...] prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], zaistniała przesłanka rażącego naruszenia, jak również poprzez pominięcie i zignorowanie okoliczności, że w okolicznościach dotyczących uwłaszczenia działki nr [...], w odniesieniu do tego gruntu zaistniały nieodwracalne skutki prawne, które to uznanie oraz które to pominięcie skutkowały - w konsekwencji - nieuzasadnionym wyeliminowaniem powołanej decyzji nr [...] z obrotu prawnego;

3. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a., poprzez niedokonanie wnikliwej kontroli i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

W ramach zarzutu uchybienia przepisom prawa materialnego wskazano jako naruszony art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego niezastosowanie polegające na zignorowaniu skutków prawnych wynikających z wejścia w życie tego przepisu z dniem [...] września 2005 roku, obejmujących legalne i w pełni uzasadnione – (w okolicznościach sprawy odnoszące się do działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...]) przekształcenie ex lege prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] miałaby być wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż:

w dniu wydania decyzji tj. w dniu [...] września 2012 r. - w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] jako użytkownik wieczysty dziatki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], pozostawała wpisana Politechnika [...];

wyrok Sądu Okręgowego w [...], wydany w sprawie sygn. akt: [...], stwierdzający, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem [...] września 1990 r., z mocy prawa, użytkowania wieczystego do gruntu działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] na podstawie art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, stał się prawomocny [...] maja 2013 r., a zatem po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2012 r.;

ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z treścią wyroku wydanego w sprawie sygn. akt [...], zostało wpisane w czerwcu 2014 r. - a zatem także po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] września 2012 r.;

grunt objęty nieistniejącą już działką oznaczoną ewidencyjnie nr [...], obecnie wchodzi w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], do której - stosownie do wpisu istniejącego w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] - prawo własności przysługuje Politechnice [...];

skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, które toczyło się przez Wojewodą [...] i które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej o nr [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Politechniki, przywołane wyroki sądu powszechnego można ewentualnie potraktować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a zatem jako okoliczności, o których jest mowa w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiące podstawę do żądania wznowienia postępowania Nie jest dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przestanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca kasacyjnie Politechnika stwierdziła, że nie można przesądzać skutków uruchomienia takiego postępowania, jeśli zaniechano skorzystania ze środków odwoławczych od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., którym odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2012 r

W ocenie Politechniki [...], przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nie wystąpiła przesłanka "rażącego naruszenie prawa", w szczególności decyzja ta decyzja nie wywołała żadnych skutków nie dających się pogodzić z wymogami praworządności.

Skarżąca kasacyjnie uznała nadto, że Sąd I instancji pominął kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, jakie w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., a także i wcześniej, bo już w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej ([...] września 2012 r.) zaistniały w odniesieniu do gruntu działki nr [...].

Pominął także, że nie każda decyzja administracyjna może podlegać stwierdzeniu nieważności, z uwagi na fakt zaistnienia okoliczności, określanych mianem negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Zasadą jest bowiem, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, istotny jest stan faktyczny i prawny w chwili wydania decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie, w zakresie objętym pośrednio zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 roku, powinno mieć utrwalone orzecznictwo w przedmiocie nieodwracalności skutków prawnych, w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na treść uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 roku (lII AZP 4/92 OSN CAP 1992 r., Nr 12, poz. 211), dotyczącej możliwości stwierdzenia odwracalności skutków prawnych wynikających z decyzji administracyjnej, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, która stanowi, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny".

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że decyzja Wojewody z [...] września 2012 r. rodzi nieodwracalne skutki prawne z uwagi na okoliczność, że osoba trzecia, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych natomiast Sąd I instancji zignorował zasadę, wynikającą z powołanej wyżej uchwały, co jest istotnym uchybieniem wpływającym na treść zaskarżonego wyroku i co także stanowi naruszenie, o których jest mowa w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia przez jej autora. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - sąd I instancji uchybił, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Przymus ten wynika z założenia, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, gdyż kasacja pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd odwoławczy nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku mogła być zatem dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w obu przedstawionych skargach kasacyjnych.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury i Budownictwa skorzystał z jednej wyłącznie podstawy kasacyjnej wskazując na uchybienie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji niewłaściwie zaaprobował stwierdzenie w niekwestionowanym stanie faktycznym zaistnienia przesłanki nieważnościowej (rażącego naruszenia prawa), podczas gdy dostrzeżona wadliwość stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Powołując się na daty, w jakich nastąpiły kolejne, istotne dla sprawy zdarzenia, skarżący kasacyjnie wywiódł, że w dniu podejmowania decyzji objętej trybem nadzorczym organ nie mógł mieć świadomości co do braku po stronie Politechniki [...] przesłanki (w postaci prawa do jej użytkowania wieczystego) wymaganej do nabycia ex lege prawa własności działki nr [...]. Wręcz przeciwnie, treść księgi wieczystej usprawiedliwiała w pełni osąd odmienny. Figurujący tam wpis świadczył bowiem, że Politechnika [...] jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a jej właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan wiedzy organu nie pozwala na uznanie, że działał z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika ze stanowiska skarżącego kasacyjnie, nie kwestionował on natomiast faktu, że w dniu [...] września 2005 r., a więc w dniu wydawania decyzji Wojewody [...] w przedmiocie nabycia własności działki nr [...], Politechnika [...] nie miała przymiotu użytkownika wieczystego.

Przechodząc do oceny trafności stanowiska Ministra Infrastruktury i Budownictwa przypomnieć należy, że po pierwsze - z dniem [...] września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Po drugie - zgodnie z treścią art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością.

W ustawie o szkolnictwie wyższym z 1990 r., poza art. 182 ust. 1, stanowiącym podstawę nabycia ex lege prawa użytkowania przez uczelnię publiczną, brak regulacji, która upoważniałby organ administracji do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 publ. OSNP 2000, nr 8 poz. 294). Wpis do księgi wieczystej nie jest także warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej na podstawie art. 182 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a zatem wpis ten ma wyłącznie charakter deklaratoryjny (vide uchwała SN z 18 sierpnia 1992 r. sygn. akt III CZP 100/92, wyrok SN z 25 lipca 2013 r. sygn. akt II CSK 451/12 publ. OSNC 2014/4/46, czy wyroki NSA z 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99 i z 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1217/05, CBOSA).

Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 256 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r., nabycie prawa własności przez uczelnie publiczne będące użytkownikami wieczystymi gruntów Skarbu Państwa, jakie następuje ipso iure z dniem wejścia w życie ustawy, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Decyzja ta nie jest zatem źródłem nabycia przez uczelnię publiczną prawa własności nieruchomości, bez względu na przypisywane jej w judykaturze elementu decyzji konstytucyjnej, gdyż w istocie tylko potwierdza fakt nabycia prawa i umożliwia uczelni publicznej skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Także i w tym przypadku wpis do księgi wieczystej prawa nabytego z mocy prawa ma wyłącznie charakter deklaratoryjny.

Reasumując, należy stwierdzić, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 256 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, przy braku spełnienia się obligatoryjnej przesłanki wymaganej do nabycia prawa własności jaką jest prawo do użytkowania wieczystego po stronie uczelni publicznej, byłaby to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Stanowiłaby oczywiste zaprzeczenie treści art. 256 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż bezwzględną przesłanką nabycia ex lege prawa własności na tej podstawie prawnej jest uprzednie posiadanie prawa użytkowania wieczystego przez podmiot nabywający prawo własności. Wada rażącego naruszenia prawa istnieje od samego początku wydania decyzji i ma miejsce w jej treści.

Podkreślić należy, że sytuacja taka nie jest zależna od stanu wiedzy organu wydającego decyzję czy jego dobrej lub złej wiary. Nieistniejące prawo użytkowania wieczystego po stronie uczelni nie może w sposób oczywisty stanowić podstawy przekształcania w jakiekolwiek inne uprawnienie.

Przechodząc do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącej się do skutków wpisu do księgi wieczystej obowiązującego w czasie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji objętej trybem nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że księgi wieczyste rejestrują jedynie określone stany prawne, a rejestracja ta stwarza domniemanie, że to co zapisane w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistością. Jednak domniemanie to nie pociąga za sobą zmiany rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości jeśli w istocie jest on inny niż wynika z treści księgi wieczystej.

Zgodnie z art. 5 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 - dalej "u.k.w.h."), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni zatem osoby trzecie przed skutkami nabycia prawa od podmiotu nieuprawnionego. Znaczenie jej ujawnia się wówczas, gdy nieruchomość stała się przedmiotem rozporządzenia przez osobę ujawnioną w dziale II księgi wieczystej. Instytucja ta stanowi wyjątek od zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw niż posiada, a w konsekwencji jej zastosowania wygasa prawo osoby będącej rzeczywistym właścicielem nieruchomości, nie wpisanej do księgi wieczystej, oraz następuje nabycie prawa od osoby nieuprawnionej, ale wpisanej do tej księgi.

Mimo odmiennych zapatrywań prezentowanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, można uznać za utrwalony pogląd, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych może chronić nabywcę użytkowania wieczystego na podstawie czynności prawnej także w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej. Ten stan rzeczy nie dotyczy jednak nabycia wieczystego użytkowania przez pierwszego użytkownika ex lege, lecz wyłącznie sytuacji, w której osoba trzecia nabyła prawo wieczystego użytkowania w drodze czynności prawnej, a sporne jest jedynie to, czy czynność ta była skuteczna wobec odpadnięcia tytułu prawnego.

W przypadku uczelni publicznej, jak zauważa się wcześniej, przesłankami nabycia prawa własności było pozostawanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym tej uczelni w dniu wejścia w życie ustawy. Do powstania prawa nie było konieczne ani zawarcie umowy, ani wydanie decyzji administracyjnej, ani też wpis w księdze wieczystej tego prawa nie miał charakteru konstytutywnego, gdyż prawo to uczelnia nabywała ipso iure (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1994 r., III CZP 102/94, publ. OSP 1995, nr 3, poz. 63).

Brzmienie art. 5 u.k.w.h. jest jasne i precyzyjne, a więc - poza wykładnią gramatyczną - nie ma potrzeby stosowania pozostałych rodzajów wykładni. Bezspornie zatem odnosi się do sytuacji nabycia własność lub innego prawa rzeczowego przez czynność prawną z osobą uprawnioną. Nie obejmuje zatem nabycia własność lub innego prawa rzeczowego z mocy prawa. Jak zauważa się w orzecznictwie Sądu Najwyższego -"przeciwko wykładni rozszerzającej przemawia również wyjątkowość instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wynikająca zarówno z wyłączenia - w razie jej skutecznego zastosowania - zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw, niż sam posiada, jak i z wagi skutków, które wywiera w sferze prawnej rzeczywistego właściciela nieruchomości i osoby trzeciej. Zasada nemo plus iuris in alium transfere potest, quam ipse habet obowiązuje jedynie przy nabyciu pochodnym, czyli przejściu prawa z jednego podmiotu na drugi i tylko w tym wypadku może zostać wyłączona przez działanie rękojmi; jeżeli nabycie następuje z mocy prawa, nie dochodzi do jego przeniesienia i zasada ta nie ma zastosowania. Nabycie prawa ex lege nie może być zatem chronione regułą wiarygodności ksiąg wieczystych" (por. np. uchwała SN z dnia 30 maja 1994 r., III CZP 72/94, publ. OSNCP 1994, nr 12, poz. 235 oraz wyrok SN z dnia 25 lipca 2013 r. II CSK 451/12, publ. LEX i cytowane tam orzecznictwo, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, publ. CBOSA).

Prawo własności jest prawem gwarantowanym i chronionym konstytucyjnie, a zatem wszystkie normy prawne, które to prawo ograniczają lub wyłączają muszą być interpretowane ściśle. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalone stanowisko doktryny oraz judykatury co do tego, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego i nie chroni nabycia od nieuprawnionego w wyniku innych zdarzeń, niż czynność prawna. Pogląd taki został wyrażony w odniesieniu do nabycia hipoteki przymusowej, do nabycia nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego, przez zasiedzenie lub przemilczenie oraz w postępowaniu administracyjnym odnośnie do wykładni pojęcia nieodwracalności skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, jak też nabycia prawa własności przez uczelnię publiczną na mocy art. 182 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym (por. powyżej przywoływane wyroki ).

W konsekwencji, jeżeli ochronie na podstawie art. 5 u.k.w.h. podlega wyłącznie nabycie prawa przez czynność prawną, której konstytutywnym elementem jest złożenie oświadczenia woli, rozumianego jako uzewnętrznienie przejawu woli wywołania określonych skutków prawnych, fakt pozostawania działki nr [...] w użytkowaniu Politechniki [...] w chwili wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym i ujawnienia prawa wieczystego użytkowania w księdze wieczystej nie stanowią - ze względu na nabycie prawa w drodze innego zdarzenia prawnego, niż czynność prawna - wystarczającej podstawy do przyjęcia, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni go jako nabywcę użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 u.s.w. także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej.

Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie Ministra potwierdzenie, w drodze decyzji, nabycia prawa własności przez Politechnikę [...] do działki nr [...], która nie pozostawała w użytkowaniu wieczystym tej uczelni, stanowi rażące naruszenie art. 256 ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej. Wpis ten nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu prawnego.

Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów, w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej, była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej. Wpis ten nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu prawnego.

Oceniając słuszność stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie sugerowanego trybu w celu usunięcia wadliwości decyzji Wojewodów [...] zauważyć trzeba, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. "nowe okoliczności faktyczne", mogą mieć wpływ na zmianę treści decyzji wyłącznie wtedy, gdy istniały w czasie wydawania tego aktu. Powołując się na nowe okoliczności faktyczne w postaci prawomocnego wyroku sądu powszechnego i wpisu ostrzeżenia do księgi wieczystej umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie, że zdarzenia te miały miejsce dopiero z chwilą wydania wyroku, czy dokonania wpisu, odpowiednio w 2013 r. i 2014 r, a więc zdecydowanie później niż data wydania decyzji Wojewody [...]. Zdarzenia te nie stanowią zatem przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nadto, sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą (taką jaka została wydana przez Wojewodę [...]) od samego początku (ex tunc), a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc" (por. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10 i z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 825/10, CBOSA). Decyzja zawierająca wadę kwalifikowaną, w postaci rażącego naruszenie prawa nie może pozostawać w obrocie prawnym i konieczne jest zastosowanie tego skutku ex tunc, doprowadzając do takiego stanu prawnego, jakby decyzja ta nigdy nie została wydana.

Argumentacja zawarta w końcowej fazie uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie skonkretyzowana w postaci zarzutu w treści jej petitum, a dotycząca zamierzeń Politechniki [...] co do działki nr [...], nie może stanowić o konieczności sanowania stanu prawnego dotkniętego wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości i fakt, że od 1991 r. podejmował on zasadne kroki zmierzające do odzyskania swojej własności.

Stwierdzając, że przedstawiony w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r Prawo o szkolnictwie wyższym przez ich niewłaściwe zastosowanie nie był trafny, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny skuteczności drugiej ze złożonych skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Politechnikę [...], mimo że sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie spełniała wymagań, o których Naczelny Sąd Administracyjny wspomniał na wstępie swoich rozważań.

Odwołano się w niej do obu podstawy kasacyjnych, o których mowa w art. 174 P.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych wskazano na naruszone przepisy ustrojowe (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) łącząc je z przepisem o charakterze wynikowym, za jaki uznaje się w judykaturze art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Kształt w jakim zarzut ten został przedstawiony powoduje, że nie można potraktować go jako skuteczny.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej "p.u.s.a."). Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wywodził, że Sąd I instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Nie doszło także do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Naruszenie przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie .

Po drugie, zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazuje, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16 publ. CBOSA i przywołane w nim wyroki NSA) przepis art. 3 P.p.s.a. w swojej całości w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. Określa bowiem wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd ten uchylił się od obowiązku wykonania kontroli.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. ewentualnie mógłby osiągnąć skutek w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (nota bene bez wskazania, którego przypadku oznaczonego literowo w tym przepisie dotyczy zarzut), powołany w związku z art. 3 P.p.s.a nie mógł stanowić efektywnego zarzutu, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, umożliwiający sądowi uchylenie kontrolowanej decyzji w przypadku stwierdzenia właściwych ku temu podstaw, co mało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jego naruszenie wystąpi wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją.

Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom prawnym.

Zaznaczyć trzeba dodatkowo, że art. 3 § 2 składa się 9 odrębnych normatywnie jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z nich dotknięty jest błędem Sądu I instancji.

Przechodząc do drugiego z zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przesłanki nieważnościowe zawarte w art. 156 K.p.a. mają co do zasady wymiar materialnoprawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 156 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter materialnoprawny i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Zatem kwestionowanie prawidłowości zbadania przesłanek nieważności, o których stanowi powołany przepis, powinno być oparte na treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zmierzać do wskazania w skardze kasacyjnej wzorca materialnoprawnego, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, który został pominięty przez sąd I instancji wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podczas kontroli "wyniku" i przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym wobec ostatecznej decyzji pierwotnej.

Po wtóre, skarżąca kasacyjnie Politechnika [...] wskazała, jako naruszony, art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten jednak nie był stosowany ani przez organ ani Sąd I instancji. Nie został natomiast przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. uchyla się z pod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W kolejnym zarzucie procesowym wskazano jako naruszone przepisy procedury administracyjnej, jednak zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji. Dla dochowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne byłoby zatem określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie prawa (wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Z. Kmieciak, glosa do wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, PiP z 2006 r., z. 9, str. 127).

Także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego został skonstruowany w sposób nie odpowiadający podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Nie odpowiada tak określonej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym "poprzez jego niezastosowanie polegające na zignorowaniu skutków prawnych wynikających z wejścia w życie tego przepisu" (...).

Zasadniczo zatem i ten zarzut uchyla się spod kontroli w postępowaniu odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione w uchwale 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. I OPS 4/05, publ. CBOSA), mając w szczególności na uwadze, że formalistyczne potraktowanie braku spełnienia wymagań wyznaczonych dla skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego może ograniczyć konstytucyjnie zagwarantowane stronie prawo do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej

odniósł się do uzasadnienia skargi kasacyjne i zamieszczonej tam argumentacji. Na tej podstawie uznał, że wolą skarżącej kasacyjnie było zakwestionować przyjęte jako słuszne przez Sąd I instancji, stanowisko organu co do rażącego naruszenia art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w sytuacji, gdy w dniu wydawania na podstawie tego przepisu decyzji, stan faktyczny ustalony przez organ wskazywał na spełnienie się obu wymaganych obligatoryjnie przesłanek. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach sprawy, właściwym powinien być tryb wznowienia postepowania, jako że ujawniły się nowe okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia ta została już poddana rozważaniom w ramach oceny skuteczności skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa i nie jest konieczne ich powtórne przeprowadzanie.

Odrębnym natomiast zarzutem, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Politechniki [...] jest niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w sytuacji faktycznej sprawy, art. 156 § 2 K.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w czasie wydawania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. zaistniały w odniesieniu do działki [...] nieodwracalne skutki prawne. Nie przedstawiła jednak żadnego dalszego wywodu, który miałby tę kwestię uzasadniać. Powołała się jedynie na stanowisko przedstawione w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92 publ. OSN CAP 1992 r. Nr 12 poz. 211) i uznała, że pominięcie w rozważaniach Sądu I instancji tej kwestii, stanowi naruszenie przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie sprecyzowała jednak w żadnym zakresie, na jakich przesłankach faktycznych czy prawnych opiera swoje twierdzenie, co do ewentualnego wpływu braku takich rozważań Sądu I instancji na wydany w sprawie wyrok.

W pierwszej kolejności konieczne jest zauważyć, że w orzecznictwie sądowym (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 - ONSA 2000/3/93) prezentowany jest pogląd, że nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), będące negatywną przesłanką wyłączającą zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady, że decyzja obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Po drugie, pod względem odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej można przedstawić dwie kategorie aktów administracyjnych.

Pierwsza, to akty powodujące pośrednie skutki cywilnoprawne, a więc między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają przykładowo decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracji do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracji obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszelkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego przy zachowaniu odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków.

Nieodwracalny skutek wywołany przez decyzję to zatem taki, gdy ani przepisy prawa materialnego ani procesowego, stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji lub gdy skutek prawny decyzji może być odwrócony tylko przez sąd powszechny. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a.

W przeciwieństwie do tego, skutki następujące na podstawie wydanych decyzji administracyjnych, mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w procedurze administracyjnej.

Po trzecie i najważniejsze w niniejszej sprawie, kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja odnosi się do decyzji potwierdzającej nabycie przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości, a akt ten nie był podstawą jakichkolwiek innych przekształceń w zakresie tego prawa. Wywód skarżącej kasacyjnie można zatem potraktować jako wyłącznie teoretyczny.

Dodatkowo można jeszcze przywołać pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I OSK 629/12 (CBOSA) wydanym w sprawie toczącej się w przedmiocie ze skargi Politechniki [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku tym przesądzono, że z uwagi na konstytucyjną ochronę praw właścicielskich prawo byłego właściciela nieruchomości warszawskiej ma pierwszeństwo przed prawem uczelni do powstania użytkowania wieczystego. Sprawa ta pod względem prawnym, może zostać potraktowana jako tożsama ze sprawą stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy brak rozważań Sądu I instancji co do przesłanek zawartych w art. 156 § 2 K.p.a nie może być oceniony jako istotne uchybienie procesowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając na względzie przedstawione rozważania, w świetle których zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się nieskuteczne, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego był art. 204 pkt 2 P.p.s.a.