Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 621/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i S. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany dalej w skrócie: "PINB") na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j Dz.U. z 2013r., poz. 1490 ze zm.) nakazał A. R. i T. R.,będących właścicielami działki nr ewid. gruntu [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], wykonanie poniższych robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia ww. działki od strony działki nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem:

1. dokonać całkowitej rozbiórki sześciu przęseł ogrodzenia od strony północnej usytuowanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23R,

2. wypionować wszystkie słupki ogrodzeniowe odchylone od pionu o więcej niż 2cm wraz z istniejącymi fundamentami, po uprzednim usunięciu gruntu wokół fundamentów po 15cm z każdej strony stabilizując je z minimalnym przechyłem w kierunku odwrotnym do istniejącego wychylenia, a tym samym przeciwnym do przeważającego kierunku parcia wiatru,

3. nałożyć zbrojenie w formie koszyczka na istniejące stopy fundamentowe naprawianego ogrodzenia – wg zamieszczonego w decyzji rysunku, stanowiącego element graficzny ekspertyzy technicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2015r. kontroli legalności ogrodzenia działki nr ewid. gruntów [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], będącej własnością A. i T. R. inspektorzy PINB stwierdzili, że inwestorzy zrealizowali na przełomie listopada i grudnia 2014r. ogrodzenie działki od strony wschodniej w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], będącej własnością S. i i K. K.. Ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w G. z dnia [...] 2014r. (znak: [...]) wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Dalej PINB podał, że ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób odbiegający od zgłoszenia, w którym podano, że wysokość ogrodzenia ma wynosić 250 cm, a długość 60m. Faktycznie w części północnej ogrodzenie przekracza 250 cm, a jego długość wynosi 72,1m. Ponadto organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. (uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] 2006r., Nr [...]). Ogrodzenie jest zrealizowane w części na terenie oznaczonym w planie 23R, a w części na 26MN. Ogrodzenie organ zakwalifikował jako urządzenie budowlane, gdyż działka związana z ogrodzeniem jest działką zabudowaną. Stosownie do zapisu planu na terenie 23R możliwa jest jedynie lokalizacja dróg wewnętrznych, sieci i urządzeń uzbrojenia technicznego. W związku tym, w ocenie organu, część ogrodzenia zrealizowanego niezgodnie ze zgłoszeniem i na terenie oznaczonym 23R, na długości 12,1m (co odpowiada sześciu przęsłom), narusza zapisy planu miejscowego. Ponadto wskazano, że wychylenie ogrodzenia w części północnej od pionu o 10cm budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Z tych względów zobowiązano inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z przedłożonej ekspertyzy, wykonanej przez techn. bud. M. U., wynika konieczność wykonania robót budowlanych celem usunięcia wychylenia z uwagi na możliwość pogłębiania wychylenia pod wpływem czynników zewnętrznych (wiatr), a także z uwagi na naruszoną już strukturę gruntu w obrębie fundamentów.

Po rozpoznaniu odwołań złożonych przez A. i T. R. oraz K. i S. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WWINB") decyzją z dnia [...] 2016r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] 2015r. w części w jakiej wskazano termin wykonania obowiązku i wskazał, iż nakazane czynności należy wykonać w terminie do 30 czerwca 2016r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji uznał, że obowiązki nałożone przez PINB są prawidłowe w świetle brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jednakże ze względu na upływ terminu wskazanego inwestorom na wykonanie obowiązków, WWINB zmienił zaskarżoną decyzję w tym zakresie i wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2016r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargi na ww. decyzję wnieśli A. R. i T. R. oraz S. K. i K. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 298/16, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB w G. z dnia [...] 2015r. nr [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe ogrodzenie, funkcjonalnie związane z użytkowaniem nieruchomości inwestorów, służące do odgrodzenia znajdującego się tam budynku, stanowi urządzenie budowlane. Skoro ogrodzenie zostało wybudowane oddzielnie, wymagało zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego. Jest to bowiem inny niż określony w art. 48 i 49 przypadek. Ogrodzenie nie zostało wzniesione bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, nie stanowiło obiektu budowlanego wybudowanego bez zgłoszenia. Prawidłowo również organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ogrodzenie zostało wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego nie było podstaw do wstrzymywania prowadzenia robót.

Sąd podzielił ustalenia organów, że 6 przęseł do rozbiórki znajdujących się na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23R, było wykonanych niezgodnie z tym planem, który stanowi akt prawa miejscowego. Nakazanie rozbiórki 6 przęseł (rozstaw słupków 206 cm) doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego, a także do zgodnej ze zgłoszeniem długości ogrodzenia.

Odnosząc się do pozostałych robót naprawczych, nałożonych decyzją organu I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, Sąd stwierdził, iż organy nie podały w sposób jasny, czy obowiązek tych robót wynika z faktu, że ogrodzenie wykonane było niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego), czy też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Sąd zauważył, że po analizie przedłożonej ekspertyzy organy nie wskazały, czy uznały, że konieczne jest jedynie usunięcie naruszeń w zakresie stanu technicznego części ogrodzenia, czy też usunięcie potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia jakie sposób wykonania całego ogrodzenia i jego wychylenie ze sobą niesie. Sąd wytknął przy tym, iż z ekspertyzy wynika, że przy końcu ogrodzenia, tam gdzie teren jest najniższy, część przęseł jest odchylona od pionu, w granicach od 4 – 10 c, w kierunku sąsiedniej działki i ten fragment ogrodzenia wymaga przeprowadzenia robót naprawczych. W decyzji nakazano zaś wypionować wszystkie słupki odchylone od pionu o co najmniej 2 cm wraz z fundamentami.

Sąd stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć dalszego wychylania ogrodzenia (wykonanego z elementów żelbetowych), tym bardziej, że jak wskazano w ekspertyzie należy sprawdzić słupki, czy nie nastąpiło ich uszkodzenie (pęknięcie) w płaszczyźnie przy wierzchu fundamentu. Do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b wystarczy uznanie, że sposób wykonania może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organy dokładnie nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Nie odniosły się do zarzutów Skarżących małż. Kląskała w zakresie pojawienia się takich nieprawidłowości stwarzających potencjalne zagrożenie w całym ogrodzeniu. Nie wyjaśniły również podnoszonej przez Skarżących małż. Radczyk kwestii obowiązku wypionowania wszystkich słupków ogrodzeniowych odchylonych od pionu o więcej niż 2 cm. W decyzji organu I instancji nakazano wypionowanie wszystkich słupków odchylonych od pionu o więcej niż 2 cm, nie wskazując, które to mają być słupki i na podstawie jakich dowodów ustalono odchylenie w takiej wartości. Nie wynikało to bowiem z protokołu kontroli, notatki ani ekspertyzy. W ekspertyzie wskazano, że odchylenie w granicach od 4 – 10 cm ma miejsce przy końcu ogrodzenia, tam gdzie teren jest najniższy, również bez wskazania ile takich słupków jest. Trudno w świetle zebranych dowodów ustalić, czy nałożony obowiązek dotyczy całego ogrodzenia, gdyż wszystkie słupki są wychylone, o co najmniej 2 cm, czy dotyczy części ogrodzenia, a jeżeli tak to, jakiej. Trudno ustalić czy sposób wykonania mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa dotyczy całego ogrodzenia, czy też jego części, a jeżeli tak to jakiej.

Sąd stwierdził, że organy nakładając obowiązki wykonania określonych robót winny dokonać to precyzyjnie, tak by nie było wątpliwości, czego dokładnie one dotyczą. W niniejszej sprawie kwestia ta nie została w sposób należyty wyjaśniona. Nadto organy nie wyjaśniły, czy wskazana w ekspertyzie konieczność zwiększenia fundamentów słupków i wielkości ich powierzchni bocznych styku z gruntem ze wskazaniem, że góra betonu ma być na poziomie nie niższym niż 5 – 6 cm od istniejącego terenu, dotyczyć ma tylko słupków odchylonych od pionu o 4 -10 cm, powyżej 2 cm, czy też wszystkich. Skoro, jak wynikało z ekspertyzy, wszystkie słupki są osadzone w stopkach betonowych o wymiarze 40x40 cm i zagłębionych około 90 cm poniżej istniejącego terenu, nie ustalono, czy konieczność zabetonowania na poziomie co najmniej 5 – 6 cm od istniejącego poziomu terenu dotyczy całego ogrodzenia, a jeżeli nie, to z jakich przyczyn, czy też tylko jego części. Nie wyjaśniono, czy i w jakich słupkach fundamenty są wykonane w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Nie wyjaśniono również, czy nałożenie zbrojenia w formie koszyczka winno dotyczyć tylko słupków odchylonych, czy też całego ogrodzenia. Nie wyjaśniono też, czy brak dodatkowego zbrojenia betonu na całym ogrodzeniu, nie będzie mógł spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, czy i z jakich przyczyn organy nałożyły obowiązek wykonania robót w odniesieniu do słupków odchylonych od pionu o co najmniej 2cm.

W ocenie Sądu brak dokonania ww. ustaleń i rozwiania wątpliwości co do stanu ogrodzenia pod kątem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, wskazuje na naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w G. decyzją z [...] 2017 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z 28 listopada 2017 r., nakazał A. i T. R. wykonanie niżej wskazanych robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia ww. działki od strony działki nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem:

1. wypionować cztery skrajne słupki ogrodzeniowe od strony północnej odchylone od pionu o więcej niż 2 cm wraz z istniejącymi fundamentami, po uprzednim usunięciu gruntu wokół fundamentów po 15 cm z każdej strony stabilizując je z minimalnym (do 1,5 cm) przechyłem w kierunku odwrotnym do istniejącego wychylenia, a tym samym przeciwnym do przeważającego kierunku parcia wiatru,

2. nałożyć zbrojenie w formie koszyczka na istniejące stopy fundamentowe naprawianego ogrodzenia — według zamieszczonego w sentencji decyzji rysunku, stanowiącego element graficzny ekspertyzy technicznej, przy czym powyższe wzmocnienie fundamentów wykonać dla ośmiu skrajnych słupków ogrodzeniowych od strony północnej.

Stwierdzono ponadto, iż wymienione w punktach 1-2 czynności i roboty budowlane należy wykonać w sposób określony w części opisowej ekspertyzy technicznej dot. wniosków końcowych, stanowiących załącznik nr 1 przedmiotowej decyzji. Stwierdzono też, że powyższe czynności należy wykonać do dnia 30 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż z przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy technicznej przegotowanej przez M. U. wynika konieczność wykonania robót budowlanych celem usunięcia wychylenia od pionu słupków ogrodzenia oraz większego ustabilizowania fundamentowania słupków. Pomiary odchylenia dokonane w dniu 23 sierpnia 2017 r. wskazują, że uległo ono w ciągu dwóch lat zmniejszeniu (maksymalne odchylenie od pionu wynosiło 4 cm), co może wskazywać na pewną niestabilność osadzenia słupków i potwierdza nabyte wcześniej wątpliwości odnośnie stanu technicznego ogrodzenia. Organ wskazał, iż przepisy nie precyzują dopuszczalnych odchyleń od pionu słupków ogrodzeniowych, jednakże można się posiłkować normami przywołanymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny dokonali, odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), m.in. PN-90-B-03200 "Konstrukcje stalowe. Obliczenia statyczne i projektowanie" oraz PN-B-03264-2002 "Konstrukcje betonowe, żelbetowe i sprężone. Obliczenia statyczne i projektowanie", przy czym należy zwrócić uwagę, że normy te obecnie są wycofane, a samo korzystanie z norm nie jest obowiązkowe. Z norm powyższych można uznać za niedopuszczalne przemieszczenia przekraczające 1/150 co dla wysokości słupka wynoszącego 260 cm daje graniczną wartość wychylenia na poziomie 1,7 cm. Wielkość ta w przypadku części przedmiotowego ogrodzenia jest przekroczona. Zdaniem organu powiatowego, co znajduje również potwierdzenie w przedłożonej ekspertyzie, wpływ na nadmierne odchylenie od pionu ogrodzenia ma niewystarczająca wielkość fundamentów w części ogrodzenia o największej wysokości.

Podsumowując wykonane pomiary terenowe PINB stwierdził, że w części ogrodzenie zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia polegające na jeszcze większym wychyleniu słupków pod wpływem naporu silnego wiatru. Zdaniem organu zasadne jest nakazanie wykonania robót naprawczych z uwagi na możliwość pogłębiania się wychylenia pod wpływem działania czynników zewnętrznych (wiatr) a także z uwagi na naruszoną już strukturę gruntu w obrębie fundamentów. Wykonanie robót o których mowa w sentencji niniejszej decyzji ustabilizuje konstrukcję ogrodzenia po jej wyprostowaniu. Organ uznał, że wystarczające będzie wykonanie robót tylko na wskazanych słupkach w związku z faktem, iż w pozostałej, nieco niższej części ogrodzenia, nie stwierdzono odchyleń od pionu. Wpływ na taką decyzje ma również fakt, że w pozostałej części ogrodzenie ma nieco niższą wysokość, co znajduje bezpośrednie przełożenie na mniejsze siły oddziaływujące na fundamenty. Organ uznał, że rozszerzenie robót na cztery dodatkowe słupki, które nic wykazują istotnych odchyleń (poza czterema, które wykazują odchylenia istotne), zapewni bezpieczeństwo i ustabilizuje ogrodzenie jako całości urządzenia. Zgodnie z doświadczeniem zawodowym, jak również posiadanymi uprawnieniami budowlanymi pracowników organu nadzoru budowlanego stwierdzono, że wykonanie ogrodzenia o wysokości nieznacznie większej, nie powoduje dodatkowego zwiększenia występującego zagrożenia bezpieczeństwa.

Stwierdzono nadto, iż zwiększona długość ogrodzenia w chwili orzekania nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Jak ustalono bowiem w toku niniejszego postępowania, w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 09 grudnia 2016 r. opublikowano Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy [...] w K., w którym m.in. zwiększono zasięg terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną (2MN) na terenie działek objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, tj. działek nr [...] Analiza stanu faktycznego i zapisów w ww. planu miejscowego wykazała, że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania w całości znajduje się obecnie na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną (2MN), tym samym w chwili obecnej istnienie przedmiotowego ogrodzenia nie narusza zapisów ww. planu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. i T. R. oraz K. i S. K..

A. i T. R. zakwestionowali czynności kontrolne przeprowadzone przy przedmiotowym ogrodzeniu (w tym dokonanie odkrywek fundamentowych) w dniach 18 i 20 października 2017r., które odbyły się bez ich wiedzy i udziału. Zakwestionowano też prawidłowość pomiarów wychylenia słupków ogrodzenia oraz ustaleń dotyczących konstrukcji i wykonania przedmiotowego ogrodzenia. Zdaniem inwestorów konieczne jest dokonanie obliczeń statycznych, które dałyby jednoznaczną odpowiedź, czy jest podstawa ingerencji w konstrukcję, czy będzie to jedynie zniszczenie, a następnie naprawienie stabilnej konstrukcji.

K. i S. K. podnieśli, iż pomiary stopy fundamentowej słupków zostały wykonane nieprawidłowo - są one znacznie mniejsze niż to ustalił organ. Ponadto fundamenty te na całej długości ogrodzenia są lejkowate. Ogrodzenie jest słabo osadzone i zagraża zdrowi i życiu jego rodziny.

WWINB decyzją z [...] 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części w jakiej wskazano termin wykonania obowiązku i określił, iż nakazane czynności należy wykonać w terminie do dnia 30 września 2018r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wykonanie przedmiotowego ogrodzenia zostało poprzedzone zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w G. w dniu 20 września 2015r. (znak: [...]), które dotyczyło budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 220 cm, konkretnie o wysokości 250 cm. Z załączonej do tego dokumentu mapy wynika, iż długość planowanego ogrodzenia będzie wynosić 60m, licząc od granicy południowej działki nr [...]. Jednakże pomiary dokonane przez organ powiatowy wykazały, iż ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób odbiegający od dokonanego zgłoszenia. Mianowicie w części północnej wysokość ogrodzenia przekracza 250 cm, a łączna długość ogrodzenia wynosi 35x2,06m=72,1 m, co oznacza przekroczenie wskazanych w zgłoszeniu 60m.

Dalej organ II instancji wskazał, że dnia 24 grudnia 2016r. weszła w życie Uchwała nr XXVI/222/2016 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 listopada 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ul. [...] (Dz. Urz. [...]). W planie tym zwiększono zasięg terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną (2MN) na teren działek objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym, tj. [...] i [...]. Analiza stanu faktycznego i zapisów w ww. planie miejscowym wykazała, iż ogrodzenie będące przedmiotem postępowania w całości znajduje się obecnie na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, tj. 2MN, tym samym obecnie istnienie przedmiotowego ogrodzenia nie narusza zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie ma podstaw do jego rozebrania.

WWINB podzielił ustalenia organu I instancji, że stwierdzone wychylenie od pionu ogrodzenia mogło być wynikiem błędu wykonawczego, które jednak może skutkować w przyszłości dalszym przechylaniem urządzenia i powstaniem stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Nadto wzmocnienie fundamentów w celu zapewnienia bezpieczeństwa ma być też wykonane na 8 skrajnych słupkach od strony północnej. Wskazane obowiązki odnoszą się do usunięcia naruszeń w zakresie stanu technicznego części ogrodzenia oraz usunięcia potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wynikające ze sposobu wykonania ogrodzenia i jego wychylenia. WWINB zgodził się, iż wykonanie wskazanych robót budowlanych ustabilizuje konstrukcję przedmiotowego urządzenia budowlanego, po jego wyprostowaniu. Wykonanie robót we wskazanych słupkach będzie wystarczające, bowiem w pozostałej części ogrodzenia (nieco niższej) nie stwierdzono odchyleń od pionu.

Zdaniem organu odwoławczego zmiana wychylenia ogrodzenia (10 i 4 cm w przeszłości, a obecnie 2 cm) może wskazywać na niestabilność osadzenia słupków i potwierdza wątpliwości organu powiatowego. Organ odwoławczy odniósł się także do wątpliwości dotyczących wykonanych pomiarów, wskazując na sprzęt pomiarowy jaki został użyty przez pracowników organu I instancji podczas czynności kontrolnych.

Podsumowując WWINB uznał obowiązki nałożone przez PINB w G. jako prawidłowe w świetle brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże ze względu na upływ terminu wskazany inwestorom na wykonanie obowiązków, tj. do dnia 30 kwietnia 2018r., zmieniono zaskarżoną decyzję w tym zakresie i wyznaczono nowy termin do dnia 30 września 2018r.

K. K. i S. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, niewyczerpujący i wybiórczy, prowadzący do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie oceny faktów związanych z wykonaniem ogrodzenia, a polegających na uznaniu, iż ogrodzenie w znacznej części wykonane jest prawidłowo w sytuacji, w której w całości jest ono wykonane nieprawidłowo i stanowi w związku z tym zagrożenie dla zdrowia i życia.

Zdaniem skarżących słupy na których oparto płyty ogrodzenia nie zostały wbudowane na odpowiednie głębokości, były częściowo przycięte w celu ułatwienia ich montażu, fundamenty wykonane przy ich zakotwiczeniu także nie spełniają minimalnych nałożonych na ich wykonanie wymogów (zbyt płytkie i zbyt wąskie). Całe ogrodzenie zostało błędnie wykonane, choć wychyliło się jedynie w tych częściach, w których dochodzi do silniejszych wiatrów działających na ogrodzenie. Dotychczasowy brak wychylenia się ogrodzenia w pozostałej jego części nie oznacza, iż nie istnieje ryzyko jego przewrócenia. Po obu stronach tego ogrodzenia przebywają dzieci i w ocenie skarżących pozostawianie ogrodzenia w takim stanie obciążone jest dużym ryzykiem.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2018 r. ustanowiony do sprawy w ramach przyznanego skarżącym prawa pomocy pełnomocnik podtrzymał skargę i jej zarzuty. Zdaniem skarżących ogrodzenie powinno podlegać wzmocnieniu na całej jego długości. Ogrodzenie od strony nieruchomości skarżących ma wysokość miejscami 260 cm i skarżący żyją w poczuciu niebezpieczeństwa do tego stopnia, ze że ostrzegają swoje dzieci, aby nie zbliżały się do ogrodzenia. Zadaniem pełnomocnika organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja WWINB z dnia [...] 2018 r., nr [...], która została wydana po rozpoznaniu odwołań A. R. i T. R. oraz S. K. i K. K. od decyzji PINB w G. z [...] 2017 r., nr [...], nakazującej A. R. i T. R. wykonanie określonych w tej decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych (posadowienia ogrodzenia) do stanu zgodnego z prawem.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego, jak też orzekający aktualnie Sąd, są zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wydanym wcześniej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 298/16. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasada ta traci moc jedynie w razie zmiany prawa, zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, Lex Polonica). Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275).

Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

W rozpoznanej sprawie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 września 2016 r. przesądził, iż przedmiotowe ogrodzenie jest funkcjonalnie związane z użytkowaniem nieruchomości inwestorów, służy do odgrodzenia znajdującego się tam budynku, przez co należy je zakwalifikować jako urządzenie budowlane. Tym samym skoro zostało wybudowane oddzielnie, to wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Nadal wiążąca jest także ocena dokonana w ww. wyroku, iż w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem ogrodzenie to zostało co prawda wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego 21 września 2014 r., niemniej parametry zrealizowanego urządzenia są inne, niż parametry wskazane w zgłoszeniu.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od wyżej wskazanej oceny prawnej, za wyjątkiem kwestii zgodności ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. . Po wydaniu ww. wyroku z 20 września 2016 r. doszło bowiem do zmiany przepisów prawa miejscowego i w świetle postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ul. [...] w K. (Dz.Urz. [...] aktualnie całe ogrodzenie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Stąd też, z uwagi na zmianę stanu prawnego, ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego nie były już związane oceną zawartą ww. wyroku w zakresie zgodności 6 przęseł ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W powołanym wyroku z 21 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy dokładnie nie wyjaśniły stanu faktycznego spraw i zbyt mało precyzyjnie określiły zakres nakazanych robót budowlanych, zobowiązując organy nadzoru do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie uchybień. W wyroku tym Sąd zauważył też, iż organy nie podały w sposób jasny, czy obowiązek tych robót wynika z faktu, że ogrodzenie wykonane było niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), czy też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy sprecyzowały sposób i zakres nakazanych robót przy części ogrodzenia. Wyjaśniono też, iż prace te mają na celu usunąć zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił jednak zarzut skarżących, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania przez S. i K. K. w zakresie nieprawidłowości w sposobie osadzeniu słupów ogrodzenia, które to nieprawidłowości stwarzają potencjalne zagrożenie w całym ogrodzeniu.

Z akt sprawy wynika, iż dopiero w trakcie kontroli w dniach 18 października 2017 r. i 20 października 2017r. dokonano oględzin sposobu osadzenia czterech wybranych słupów w gruncie. Protokoły zawierają opis sposobu osadzenia tych czterech słupów, który różni się od opisu posadzenia słupów przedmiotowego ogrodzenia, zawartego w ekspertyzie technicznej z 13 listopada 2015 r. Żaden z odkrytych i opisanych w ww. protokołach słupów nie był osadzony na głębokości 90 cm. Ustalona w październiku 2017 r. wysokości obetonowania czterech odkrytych słupów wynosili od ok. 40 cm do 75 cm i jest niższa niż wskazana na rysunkach ww. ekspertyzy technicznej. Z protokołu z dnia 18 października 2017 r. wynika też, iż słupy oznaczone nr [...] nie są obetonowane w całości – są widoczne od strony działki nr [...]. Mimośrodkowe osadzenie słupa nr [...] w stopie fundamentowej potwierdzono także w protokole z 20 października 2017 r. Powyższe rodzi wątpliwości zarówno w odniesieniu co do wiarygodności dowodu jakim jest ekspertyza techniczna z dnia 13 listopada 2015 r., jak też co do twierdzeń organu I instancji o braku konieczności wzmocnienia fundamentu pozostałej części przedmiotowego ogrodzenia – jego prawidłowym wykonaniu. Zauważać przy tym należy, iż w aktach sprawy brak jest szkiców sytuacyjnych, które jak wynika z treści protokołów z 18 października 2017r i 20 października 2017 r. zostały sporządzone, i które wskazują lokalizację, w ciągu ogrodzenia, słupów, których to fundamenty zostały odsłonięte. Również nieopisane fotografie wykonane w toku czynności kontrolnych i umieszczone na załączanej do akt sprawy płycie CD nie pozwalają na ustalenie lokalizacji odsłoniętych fundamentów.

Niemniej z przyjętej numeracji tych słupów należy domniemywać, iż słupy nr [...] i nr [...] nie zostały objęte nakazem przeprowadzenia wykonania zbrojenia w formie koszyczka na istniejące stopy fundamentowej, który to obowiązek dotyczy ośmiu skrajnych słupków ogrodzeniowych od strony północnej.

W ocenie Sądu organy nadzoru nie wyjaśniły dostatecznie, czy ustalona w czterech przypadkach niższa stopa obetonowania, niż to wskazano w ekspertyzie technicznej z 13 listopada 2015 r. i nie zawsze wyśrodkowane osadzenie słupa w stopie betonowej, nie ma istotnego znaczenia dla oceny braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Podkreślić należy, iż z akt sprawy wynika, że dokonano oględzin jedynie czterech podstaw fundamentowych słupów, których przedmiotowe ogrodzenie posiada kilkadziesiąt, a mimo to wszystkie one zostały wykonane inaczej, niż to przyjęto w ekspertyzie technicznej na którą powołują się organy. Zdaniem Sądu powyższe budzi wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia pod kątem jego bezpieczeństwa dla ludzi. Jak słusznie zauważyli skarżący, dotychczasowy brak odchylenia od pionu części ogrodzenia nie musi oznaczać, iż zostało ono osadzone w gruncie stabilnie. W realiach rozpatrywanej sprawy zrealizowane zostało ogrodzenie o wysokości 250 cm i wyższej, podczas gdy przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymóg zgłoszenia ustanawia dla budowy ogrodzenia przekraczającego 220 cm wysokości. Przedmiotowe ogrodzenie z płyt betonowych jest przy tym zamontowane na podwyższeniu terenu od strony działki inwestorów (nr [...]). Na dokumnetacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD (k. 41 akt organu II instancji) widoczne są prześwity pomiędzy podłożem a płytami ogrodzenia. Widoczna jest również niestaranność robót budowlanych. Uwzględnić również należy różnice w wysokości poziomu działek nr [...] W opinii Sądu wskazane uwarunkowania nakazywały szczególną staranność w ocenie stanu technicznego orgodzenia – w szczególności w aspekcie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na działce skarżących (nr [...]). Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska organów, że ewentualna odkrywka fundamentow wszystkich przęseł może doprowadzić do destabilizacji całego ogrodzenia i dlatego dokonano odkrywki wyłącznie tych przęseł, co do których stwierdzono odchylenia od pionu. Rzeczą dokonujących kontroli jest bowiem takie wykonanie koniecznych odkrywek, aby nie doszło do takiej destabilizacji. Celem nadrzędnym jest bowiem jednoznaczne przesądzenie, czy stan techniczny całego ogrodzenia zapewnia dochowanie wymogów bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak zauważył Sąd w powoływanym wcześniej wyroku z 21 września 2018 r., brak dokonania ustaleń i rozwiania wątpliwości co do stanu ogrodzenia pod kątem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, wskazuje na naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, co miało niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego oraz przedstawienia w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalenia organów niespełniające tych wymogów są dowolne i nie korzystają z ochrony zagwarantowanej w przewidzianej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie organy rozpoznając sprawę po wyroku z 21 września 2016 r. ponownie nie ustrzegły się od naruszenia ww. przepisów, pozostawiając bez należytego wyjaśnienia istotne wątpliwości dotyczące ustalenia czy przedmiotowego ogrodzenie wykonano bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną deczyję oraz poprzedzajacą ją decyzję PINB w G. z dnia [...] 2017 r., nr [...]

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z argumentacji przyjętej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.