Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 559/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 223  ust. 3  pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu M. S. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował M. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. M. S. odwołała się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, w tym praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...] oraz [...], a także przepisu art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

2. przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu odwołania M. S. wskazała, że w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z powyższym spełniała warunki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem odwołującej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyte w tym przepisie, powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, tj. dowolny okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie ustawy.

Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. poinformował skarżącą, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym.

M. S. w piśmie z dnia 16 listopada 2010 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. oraz pismo Szefa Służby Celnej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zwróciła się o bezzwłoczne rozpoznanie jej odwołania.

Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował odwołującą, że rozpozna odwołanie od aktu mianowania w trybie administracyjnym w terminie do 31 stycznia 2011 r.

M. S. w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. wniosła o uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez dołączenie wydruku wywiadu udzielonego przez Szefa Służby Celnej Jacka Kapicę "Gazecie Prawnej", w którym jednoznacznie wskazał, iż nie zamierza kłócić się o to, czy termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" to jest dzień, rok, czy 10 lat przed zmianami i uzna, że dotyczy to każdej sytuacji sprzed wejścia w życie ustawy, a także notatki ze spotkania Szefa Służby Celnej z przedstawicielami związków zawodowych z dnia 16 listopada 2010 r., w której w pkt 1 odnosi się do charakteru prawnego mianowań na stopnie służbowe.

Szef Służby Celnej, rozpoznając odwołanie M. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu M. S. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w ust. 2 – 6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków.

Badając zasadność mianowania M. S. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że w przypadku skarżącej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w dacie tej M. S. zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało zaś zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez skarżącą stopień służbowy nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w B. było mianowanie skarżącej na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Organ podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych M. S. wynika bowiem, iż w okresie od 24 sierpnia 2009 r. do 30 września 2009 r. zajmowała stanowisko naczelnika wydziału. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia jednak od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku.

Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans.

Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ podkreślił jednocześnie, że przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczące interpretacji użytego w ustawie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wydane zostały w odniesieniu do spraw, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne niż w niniejszej sprawie, z tych względów brak jest uzasadnienia do przyjęcia analogicznej interpretacji tego określenia w odniesieniu do ustawy o Służbie Celnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego wydania aktu mianowania w formie pisma bez zachowania formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa, organ odwoławczy podniósł, iż o tym, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym w dniu 3 listopada 2010 r. Wcześniej natomiast ugruntowany był pogląd, że mianowanie na stopień służbowy, jako niemieszczące się w katalogu spraw objętych art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stanowiąc wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych względem przełożonych i będąc aktem z zakresu wewnętrznej sfery działań Służby Celnej. Wobec powyższego, wbrew zarzutom odwołania, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej formy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów art. 104 kpa.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzuciła organowi: rażące naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2

ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez spełnienia wymogów określonych w tym przepisie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji.

W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niewłaściwą interpretację art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej albo uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Celnej w B., albo uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie odwołującej na stopień oficerski w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję w przedmiocie jej mianowania, bez zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika natomiast wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dyspozycja tego przepisu została sformułowana w sposób dyskrecjonalny i nie dopuszcza możliwości pominięcia, przez organ określający stopnie służbowe, kryterium mianowania wskazanego w tym przepisie. W związku z powyższym, organy obu instancji miały obowiązek ustalić, czy funkcjonariusz celny przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a w razie pozytywnej odpowiedzi, dokonać mianowania funkcjonariusza na stopień w korpusie oficerów młodszych.

Skarżąca natomiast – co bezsprzecznie wynika z akt osobowych – w okresie:

▪ od dnia 22.10.2007 r. do dnia 22.04.2008 r. pełniła obowiązki Kierownika Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego w Urzędzie Celnym w B.;

▪ od dnia 14.04.2008 r. do dnia 31.12.2008 r. zajmowała stanowisko Kierownika Referatu;

▪ od dnia 24.02.2009 r. do dnia 23.08.2009 r. pełniła obowiązki Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej w B.;

▪ od dnia 24.08.2009 r. do dnia 30.09.2009 r. zajmowała stanowisko Naczelnika ww. Wydziału.

Fakt zajmowania powyższych stanowisk oraz wcześniejszego pełnienia obowiązków na tych stanowiskach związany był z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a zatem mianowanie skarżącego na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Zarówno Szef Służby Celnej, jak i Dyrektor Izby Celnej w B., odmawiając zastosowania w niniejszej sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w sposób rażący naruszyli zatem przepis prawa materialnego.

Uzasadniając swoją decyzję Szef Służby Celnej dokonał jednocześnie swojej interpretacji pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Skarżąca podniosła, że idąc tokiem interpretacji Szefa Służby Celnej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy zauważyć, że ma ona zastosowanie również do pozostałych przepisów przejściowych ustawy o Służbie Celnej, m. in. do art. 228 w brzmieniu: "Do kar dyscyplinarnych orzeczonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy o zatarciu kar zawarte w rozdziale 11 ustawy, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla ukaranego". W tej sytuacji, przepis ten dotyczyłby jedynie kar orzeczonych w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r., co oczywiście jest niespójne i nielogiczne.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do rozumienia przedmiotowego pojęcia. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przywołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, OSNC 1995/4/67, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX Nr 165717.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że Szef Służby Celnej utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B., niezawierającą elementów, wskazanych w art. 107 kpa, rażąco naruszył ten przepis. W konsekwencji, zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zawiera kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wydając decyzję w trybie art. 138 kpa, Szef Służby Celnej naruszył również i ten przepis. W myśl bowiem art. 138 § 1 pkt 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast Szef Służby Celnej powołując przedmiotową normę prawną w sentencji decyzji – utrzymał decyzję organu I instancji tylko w zakresie określenia korpusu.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r, sygn. akt II GSK 510/2009, skarżąca podkreśliła, że przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Nawet bowiem potoczne, powszechnie przyjęte znaczenie przyimka "przed" w nawiązaniu do określonego zdarzenia lub daty może być rozumiane jako wskazujące na czas bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie czy datę. Wykładnia językowa, na którą wskazuje skarżąca, nie jest zatem wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd też konieczne jest w tym przypadku oparcie się również na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy celnych, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1.

Przeciwny pogląd w rozumieniu spornego przepisu ustawy spowodowałby, że podobną wykładnię należałoby także zastosować do pozostałych jednostek redakcyjnych zawartych w art. 223, tj. ust. 2, ust. 4 i ust. 5, które również zawierają zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", a dotyczą funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w służbie stałej w stopniach innych niż wymienionych w ust. 3 przepisu. W kontekście powyższego należałoby przyjąć, iż również funkcjonariuszy celnych, którzy pełnili kiedykolwiek służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego, podkomisarza celnego, natomiast w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pełnili służbę w stopniu niższym, dyrektor izby celnej powinien mianować na odpowiedni stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Ponadto, gdyby założyć, że ustawodawca posługując się na gruncie art. 223 ustawy pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy" dążył do uregulowania stanu, który zaistniał kiedykolwiek w przeszłości, ale niekoniecznie trwał do chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, to niniejszy przepis byłby wewnętrznie sprzeczny i niewykonalny. Trzeba bowiem zauważyć, że za wyjątkiem ust. 3 pkt 2 ustawodawca uzależnia w art. 223 mianowanie do określonego korpusu od stopnia, w którym funkcjonariusz celny pełnił służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". W takim przypadku należałoby przyjąć, że funkcjonariusz celny pełniący służbę np. w stopniu komisarza celnego w chwili utraty mocy obowiązującej przez ustawę dotychczasową, zaś wcześniej w niższych stopniach służbowych, winien być mianowany do kilku różnych korpusów, o których mowa w tym przepisie. Art. 223 nie kreuje bowiem reguły, na mocy której funkcjonariusza celnego należy mianować do korpusu najwyższego, tj. oficerów starszych Służby Celnej.

Wobec powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej interpretacja art. 223 ustawy przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to, które zaprezentowała skarżąca. Tym samym zarzut polegający na niezastosowaniu przez organ przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy należy uznać za nieuzasadniony, tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa, organ ponownie podniósł, iż w chwili mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w oparciu o przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie był przesądzony jeszcze charakter prawny mianowania na stopień służbowy. O tym, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym w dniu 3 listopada 2010 r. Wobec powyższego, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej formy decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa, należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ podniósł, że zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje natomiast roszczenie. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącej tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2011 r. podtrzymała zarzuty skargi. Podkreśliła, że literalne brzmienie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie budzi, a bynajmniej nie powinno budzić wątpliwości.

Oczywistym jest, iż w przypadku stosowania tego przepisu zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy"' zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub " w dniu wejścia w życie ustawy".

Ponadto, absurdalnym jest, by racjonalny ustawodawca stosował w tej samej ustawie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" obok "w dniu wejścia w życie ustawy" do określenia tego samego stanu faktycznego.

Jeżeli bowiem ustawodawca chce, aby z mocy samej ustawy określone skutki prawne wynikały ze stanu faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy, wprost wskazuje na taką datę w ustawie. W przepisach przejściowych ustawy posługuje się, dla przykładu w art. 226, 227, 228, 230, 231, sformułowaniem "przed dniem wejścia w życie ustawy". Natomiast w art. 222, 232, 233, 234 ustawy użył sformułowania "w dniu wejścia w życie ustawy".

Tym samym wskazać należy, iż zwrotom "przed dniem wejścia w życie ustawy" i "w dniu wejścia w życie ustawy" nadaje odmienne znaczenie i rozgranicza czas obowiązywania ustawy do zdarzeń wskazanych w ww. artykułach. Skoro zatem ustawodawca w jednym akcie prawnym, w przepisach przejściowych, regulujących wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej, posłużył się dwoma odmiennymi pojęciami, należy przypisać im odmienne znaczenie.

Racjonalność ustawodawcy wymaga bowiem, by tym samym terminom nadawał to samo znaczenie. Powyższe implikuje, iż wykładnia językowa, na którą wskazuje skarżąca jest wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Prezentowane przez Szefa Służby Celnej rozumienie sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest natomiast wykładnią contra legem.

Gdyby zaś nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie należy odwołać się do reguł wykładni celowościowej, to w żadnej mierze nie jest uprawnione wyciąganie takich wniosków, jakie zostały zaprezentowane przez organ. Według bowiem takiej wykładni, funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku kierowniczym przez okres 5 lat i z ogromnym doświadczeniem, przeniesiony na stanowisko niekierownicze pół roku przed wejściem w życie ustawy, nie mógłby być mianowany do korpusu oficerów młodszych w odróżnieniu od funkcjonariusza, który na stanowisko kierownicze został mianowany po raz pierwszy miesiąc przed wejściem ustawy w życie bez większego doświadczenia w Służbie Celnej.

Tym samym, nawet przy zastosowaniu wykładni celowościowej art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, najbardziej racjonalne rozumienie tego przepisu nakazuje, aby brać pod uwagę wszelkie okresy służby w Służbie Cywilnej przed wejściem w życie ustawy, w których funkcjonariusz zajmował stanowisko kierownicze.

Skarżąca podkreśliła, iż w przedmiocie interpretacji przedmiotowego przepisu wypowiadały się także sądy powszechne, gdyż początkowo Szef Służby Celnej kierował funkcjonariuszy na drogę postępowania przed nimi, a one w kilku przypadkach rozpatrzyły merytorycznie pozwy, zawsze na korzyść funkcjonariuszy, potwierdzając prawidłowość takiej wykładni powyższego przepisu.

Wprawdzie powyższe wyroki zostały ostatecznie uchylone, jednakże wyłącznie z powodów proceduralnych, wynikających z uchwały Sądu Najwyższego sygn. akt II PZP 5/10, w której zakwestionowana została dopuszczalność drogi sądowej w sprawach dotyczących aktu mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy.

W ocenie skarżącej, nie sposób zgodzić się również z argumentacją Szefa Służby Celnej dotyczącą zarzutu naruszenia art. 138 § 1 kpa. Oczywistym jest bowiem, że decyzja Szefa Służby Celnej (akt mianowania) dotyczyła zarówno korpusu, jak i stopnia. Zaś katalog rozstrzygnięć zawarty w przedmiotowym artykule jest katalogiem zamkniętym i w żaden sposób nie upoważnia organu do wydania innego rozstrzygnięcia spoza tego katalogu.

Przyjęcie zaś jako jedynego słusznego poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego o braku roszczenia funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy na tle przepisów przejściowych do ustawy o Służby Celnej doprowadziłoby do sytuacji, w której art. 223 ust. 7 ww. ustawy stałby się zbędny. W praktyce zaś każdy funkcjonariusz celny, niezależnie od posiadanego stażu w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, mógłby zostać dowolnie mianowany na najniższy stopień w danym korpusie.

Obowiązkiem organu było zatem dokonanie wnikliwej analizy zarówno treści art. 138 kpa, jak i jednolitych poglądów judykatury potwierdzających zamknięty charakter możliwych rozstrzygnięć w każdej sprawie administracyjnej.

Obowiązkowi temu organ nie sprostał, zaś w obiegu prawnym funkcjonuje obecnie decyzja organu I instancji rozstrzygająca sprawę co do korpusu oraz stopnia służbowego w korpusie, a także decyzja organu odwoławczego odnosząca się wyłącznie do korpusu i pomijająca milczeniem pozostały, równie istotny aspekt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporzadkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.

W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór miedzy różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.

Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe".

W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2 – 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Taki sposób rozumienia tego zwrotu, wbrew zarzutom skarżącej, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których on został użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy.

Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na taki stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącą oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się podporzadkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 tej ustawy została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Szefa Służby Celnej art. 107 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez spełnienia wymogów określonych w tym przepisie, należy zwrócić uwagę, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby piastującej funkcję Dyrektora Izby Celnej w B., upoważnionej do jej wydania. Brak w niej natomiast: uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia.

Brakujące elementy nie przekreślają jednak bytu prawnego tej decyzji, a zatem Szef Służby Celnej był władny rozpoznać odwołanie od tej decyzji, a jej braki konwalidować w trybie instancyjnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w B., kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.