Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 166/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1, art. 159
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 w zw. z art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4f i 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) – dalej w skrócie jako "ustawa", oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Starosta - w punkcie pierwszym - ustalił odszkodowanie na rzecz M. K. w wysokości 412.839 zł za prawo własności działek o numerach: [..] o pow. 0,1235 ha, [..] o pow. 0,0160 ha, [..] o pow. 0,0349 ha, [..] o pow. 0,0404 ha, [..] o pow. 0,0318 ha oraz [..] o pow. 0,0033 ha, położonych w obrębie C., które na podstawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15 października 2014 r., nr [..] przeszły na własność Gminy pod drogę; w punkcie drugim - ustalił odszkodowanie dla A. w wysokości 3.879 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na nieograniczonej w czasie służebności przesyłu oraz - w punkcie trzecim - zobowiązał do wypłaty ww. odszkodowań Burmistrza Gminy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ww. działki w całości przeszły na własność Gminy i przeznaczone zostały pod inwestycję w zakresie budowy drogi gminnej - ul. S. w miejscowości C.

Organ wyjaśnił, że ustalenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych działek dokonał na podstawie operatu szacunkowego nr [..] z dnia 11 marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 maja 2015 r., a także zweryfikowanego operatu szacunkowego nr [..] zatytułowanego "Weryfikacja nr 2", który został sporządzony dodatkowo w oparciu o nieuwzględnione wcześniej w procesie wyceny transakcje kupna - sprzedaży działek komunikacyjnych, pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych – członków B. (dotyczy ośmiu transakcji kupna - sprzedaży gruntów komunikacyjnych z marca 2014 r. w obrębie ewidencyjnym R., gmina Ż.), a które w istotnym stopniu rzutują na ostateczny wynik wyceny.

W ocenie organu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy w ww. weryfikacji operatu szacunkowego uwzględnił elementy określone w art. 154 u.g.n., mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację. Organ pierwszej instancji przyjął ten opis jako zgodny ze stanem faktycznym, określonym na podstawie dokonanej w dniu 16 lutego 2015 r. wizji lokalnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego M. S.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zweryfikowany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami, dając podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności przedmiotowych działek. Określona wartość jest wartością rynkową według stanu nieruchomości na dzień 15 października 2015 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. 11 marca 2015 r. Zatem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., określający wartość nieruchomości, został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Gminy wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji oparcie decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem skarżącego rzeczoznawca majątkowy błędnie zakreślił obszar rynku lokalnego, albowiem nie powinien uwzględniać nieruchomości położonej w G. Uwzględnienie tej nieruchomości w zestawieniu transakcji porównawczych doprowadziło do uzyskania zawyżonej wartości wycenianej nieruchomości.

Skarżący zarzucił nadto, że ten sam rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym sporządzonym dla tych samych celów dla nieruchomości położonej w Ż. w dniu 23 marca 2015 roku, ustalił cenę za 1 m2 działki drogowej na poziomie 75,49 zł, przyjmując do porównania transakcje odnotowane na rynku lokalnym. Zakładając nawet istnienie pewnych odmienności w cechach nieruchomości położonych w Ż. i w C., podlegających skorygowaniu, różnica w cenie 1 m2 działki drogowej na rynku lokalnym na poziomie 200% budzi wątpliwości.

Skarżący zarzucił również, że wbrew przyjętym założeniom w operacie szacunkowym, biegły nie odrzucił transakcji dotyczącej nieruchomości położnej w G., której cena przekraczała wysokość ceny przejętej do założenia. Skutkowało to powstaniem różnicy w wartości szacowanego prawa własności w wysokości 22.940,12 zł.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustalił odszkodowanie w kwocie 413.040,30 zł za przedmiotowe działki na rzecz M. K., w tym: kwotę 393.187 zł za prawo własności nieruchomości oraz kwotę 19.853,30 zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy, natomiast w pozostałym zakresie (punkty drugi i trzeci) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny dróg dojazdowych, wycena nieruchomości przeprowadzona została w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W sporządzonym operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu obejmującego gminy Ż. i S., a także peryferyjne dzielnice G. i G. graniczące z gminą Ż., które miały miejsce do dwóch lat poprzedzających wycenę, wyjaśniając, że przyjęcie dwuletniego okresu badania cen wymaga przeanalizowania trendu zmian cen transakcyjnych nieruchomości w czasie. Zdaniem organu odwoławczego w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianych działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównania.

Z uwagi na błąd rachunkowy w obliczeniach biegłego, organ odwoławczy był zobligowany do zmiany decyzji organu pierwszej instancji, poprzez uwzględnienie właściwej kwoty, tj. 397.066 zł, pomniejszonej o wartość służebności przesyłu, co dało wynik 393.187 zł i stanowi kwotę należną byłej właścicielce za utratę prawa własności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że jako rynek lokalny traktuje się obszar gminy i powiatu. Dodał, że § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut błędnego przyjęcia do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości położnej w G., przytaczając w tym zakresie treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 18 września 2015 r., a w szczególności tych, w których biegły wyjaśnił, że część rynku lokalnego gminy Ż., obejmującego obręb C. łącznie z miejscowościami R., B., B., i T. – jest wyraźnie odrębnym obszarem, różniącym się poziomem cen transakcyjnych od pozostałej części gminy, oraz że poziom cen transakcyjnych w peryferyjnych dzielnicach G. i G. nie rośnie "skokowo" lecz zwiększa się w miarę oddalania się od granicy gminy Ż. w kierunku T.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro autor wyceny znalazł transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne do rynku gminy Ż., gminy S. oraz na terenie peryferyjnych dzielnic G. i G., graniczących z gminą Ż., to organ administracji nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować. Organ prowadzący postępowanie nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania – sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach obowiązującego prawa, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Organ nie ocenia zatem, czy wybrane nieruchomości porównawcze są najbardziej podobne. Zdaniem organu, pisma wyjaśniające biegłego z 18 września i 17 listopada 2015 r. są spójne, logiczne oraz wyczerpujące i potwierdzają, że operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r. jest zgodny z przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na założeniu, że nieruchomości położone na terenie wiejskim są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie miasta, podczas gdy przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niebędących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu,

- art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie w podejściu porównawczym wybrał do porównania nieruchomości położone poza terenem gminy, na której leży wyceniana nieruchomość, a więc niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości nie będących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu,

- art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodu - opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. S. w postaci operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r. i przyznanie mu wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wskazanych przez skarżących poważnych jego uchybień, co w konsekwencji powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dowodu prywatnego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ma potwierdzenia w faktach informacja zawarta w operacie szacunkowym na temat rynku nieruchomości drogowych na terenie rynku lokalnego obejmującego gminę Ż., w szczególności jeśli chodzi o średnią z transakcji wynoszącą 172,38 zł/m2. Podano, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do końca 2015 r. Gmina Ż. nabyła z przeznaczeniem na cel publiczny tj. pod drogi gminne, nieruchomości położone w P., O., C., T., L., S., Ż. średnia nieruchomości drogowych (po odrzuceniu ceny skrajnej) nabywanych przez Gminę wynosi 20,62 zł/m2. W miejscowości C. Gmina Ż. nabyła dwie nieruchomości za ceny jednostkowe 30,03 zł/m2 i 25,00 zł/m2. W analizowanym okresie, na terenie Gminy Ż. nie miały miejsca nabycia przez powiat pod drogi powiatowe ani przez Skarb Państwa pod drogi krajowe.

Gmina Ż. podniosła, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego M. S., co udowodnił inny rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z dnia 8 lutego 2016 r., na terenie gminy Ż. (z wyłączeniem miasta Ż.), istnieje rynek nieruchomości drogowych. W okresie od 1 stycznia 2013 r. do 25 sierpnia 2015 r. odnotowano 34 transakcje nieruchomościami drogowymi, gdzie ceny transakcyjne kształtują się na poziomie od 0,03 do 244,74 zł/m2. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w ww. operacie szacunkowym, po odrzuceniu cen skrajnych, ceny najbardziej prawdopodobne mieszczą się w przedziale od 10 do 70 zł/m2, ceny średnie to 20 - 30 zł/m2. Na terenie miejscowości C. odnotowano w latach 2013 - 2015 sześć transakcji nieruchomościami drogowymi, gdzie ceny kształtowały się na poziomie od 17,50 do 244,42 zł/m2. Po odrzuceniu ceny skrajnej średnia cena wynosiła 22,24 zł/m2.

Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 8 lutego 2016 r. przyjął do obliczeń 15 transakcji, w których cena kształtowała się w przedziale 15 - 47,70 zł/m2, oraz wskazał, iż wartość rynkowa 1 m2 wynosi 37,89 zł/m2.

Zdaniem skarżącej, istniejąca rozbieżność pomiędzy operatem szacunkowym sporządzonym w sprawie, a operatem opisanym w skardze, wynika także z faktu, że biegły analizował rynek kupna - sprzedaży nieruchomości komunikacyjnych (w tym nieruchomości nabywanych pod linie kolejowe), a nie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, do których bezpośrednio odsyła przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżąca dodała, że wyjaśnienia biegłego (złożone w piśmie z dnia 18 września 2015 r.) na temat części rynku lokalnego gminy Ż., obejmującego miejscowości: C., R., B., B. i T., w zakresie uzyskiwanych tam cen transakcyjnych, nie dotyczyły cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Skarżąca podniosła nadto, że szacowane działki położone są w C., a zatem miejscowości o charakterze wiejskim. Ze względu na odmienny charakter zabudowy G. i C. oraz G. i K. (zabudowa miejska) transakcje z tych dzielnic nie posiadają cech podobieństwa do nieruchomości szacowanych.

W skardze wskazano również, że zwrócono się do autora załączonego do skargi operatu szacunkowego z dnia 8 lutego 2016 r. o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia w operacie transakcji wskazanych w pozycjach 8 - 12 tabeli zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że nieruchomości te zostały zbyte przez Województwo na rzecz C., nie są to nieruchomości podobne do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny, oraz że w przypadku zbycia tych nieruchomości wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje dotyczące obrotu ww. działkami nie mogą stanowić nieruchomości porównawczych. Wszystkie wymienione działki w dniu ich nabycia nie posiadały przeznaczenia pod drogi oraz nie zostały nabyte pod drogi publiczne ani pod drogi wewnętrzne. Stosownie do postanowień decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 działki o numerach: [..]-[..] zostały przeznaczone głównie pod infrastrukturę kolejową a działki o numerach: [..]-[..] są niezbędne dla usunięcia kolizji z istniejącą infrastrukturą. Są to zatem ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych, a nie drogowych. Ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych należy stosować w przypadku określania wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe, zgodnie z § 37 rozporządzenia. Natomiast w przypadku określania wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Skarżąca wyjaśniła, że sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy - w zakresie objętym niniejszym postępowaniem - nie mógł zostać sporządzony w toku postępowania administracyjnego z uwagi na krótkie terminy składania wniosków i uwag do materiału dowodowego oraz zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z ww. operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do ustalenia prawidłowości wyceny, która była podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda wyjaśnił również, że w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody wyceny był uprawniony jedynie do stwierdzenia, czy znajdują one odzwierciedlenie w przepisach prawa, co uczynił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przekonanie strony skarżącej o zawyżeniu wartości nieruchomości ma charakter subiektywny, a zatem nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania M. K. wniosła o jej oddalenie. Uczestniczka oświadczyła, że podziela w całości stanowisko Wojewody zajęte w sprawie. Stwierdziła także, że w jej ocenie nieruchomości przeznaczone pod infrastrukturę kolejową oraz nieruchomości przeznaczone pod drogi stanowią nieruchomości podobne, ponieważ ich przeznaczeniem jest szeroko pojęty transport i komunikacja.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie zaś z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) – dalej w skrócie jako "ustawa", organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy.

Podkreślić należy, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy przy tym podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc kluczowym dowodem w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może - zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii - przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa w szczególności obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629), czego w tej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Powyższe oznacza, że organ – kierując się wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego, bądź z przepisami wykonawczymi, ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości należy ustalić, jakie przeznaczenie miała nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (bez uwzględniania postanowień tej decyzji). W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić przy tym trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – okoliczność bezsporna), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji dotyczący nieruchomości drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy, jak również organ pierwszej instancji, jako podstawę ustaleń faktycznych przyjęły operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r. określony przez rzeczoznawcę jako "Weryfikacja nr 2" i oznaczony numerem [..]. Z treści tego operatu wynika, że biegły przy jego sporządzaniu zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej.

W świetle powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3).

Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje wskazywane już wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa w § 1 rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę korygowania ceny średniej, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z co najmniej kilkunastoma nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, Baza Orzeczeń Lex nr 566804).

Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1339595).

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2013/06, Baza Orzeczeń Lex nr 401667), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym (ewentualnie w dalszych wyjaśnieniach), gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji uniemożliwiałby dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, Baza Orzeczeń LEX nr 461659).

W świetle powyższych rozważań kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Drugim równie istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie oceny prawidłowości postępowania organów obu instancji w zakresie pełnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy operatem szacunkowym nr [..] pierwotnie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (w którym wartość nieruchomości określono na 217.300 zł), a jego korektą zatytułowaną "Operat szacunkowy nr [..] – Weryfikacja nr 2" (w której wartość nieruchomości określono na 397.059 zł) przyjętą za podstawę wydania zaskarżonych decyzji.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie w świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenie, że dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości należało przyjąć do porównania nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki o numerach: [..] o pow. 0,1235 ha, [..] o pow. 0,0160 ha, [..] o pow. 0,0349 ha, [..] o pow. 0,0404 ha, [..] o pow. 0,0318 ha oraz [..] o pow. 0,0033 ha, położona w obrębie C., przed wydaniem decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15 października 2014 r., nr [..], objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi C. - między projektowaną obwodnicą C., ul. O. i ul. G., gmina Ż., uchwalonym uchwałą nr XLV/750/2006 Rady Miejskiej z dnia 20 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 100, poz. 2051). Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego nieruchomość ta przeznaczona została pod tereny dróg dojazdowych. Co do zasady zatem rzeczoznawca majątkowy, a w konsekwencji także każdy z organów, winni zastosować w niniejszej sprawie przepis art. 154 u.g.n., przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu takim samym jak przeznaczenie ww. nieruchomości ustalone zgodnie z obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. nieruchomości drogowe.

W ocenie Sądu sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r., zarówno w jego pierwotnej wersji, jak i po jego weryfikacji, nie zawierał prawidłowego opisu wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na podnoszone przez stronę skarżącą zastrzeżenia, co do włączenia do zbioru nieruchomości podobnych sześciu działek położonych w R. o przeznaczeniu kolejowym, które włączono do wyceny dopiero na etapie weryfikacji operatu szacunkowego. Na skutek włączenia tych działek do wyceny doszło do prawie dwukrotnego zwiększenia wartości nieruchomości wycenianej, co w ocenie Sądu powinno wzbudzić wątpliwości organów obu instancji, które winny być wyjaśnione w toku postępowania. Dodać należy, że w obu wersjach operatu szacunkowego brak jest szczegółowego opisu przeznaczenia nieruchomości zawartych w zbiorze nieruchomości przyjętych przez biegłego jako podobne. Jedynie wskazano, że odnotowano określoną liczbę transakcji kupna-sprzedaży działek komunikacyjnych. Opis nieruchomości podobnych powinien tymczasem zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., tak aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną. W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych

w § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi.

W ocenie Sądu powyższa kwestia została prawidłowo wskazana przez stronę skarżącą jako podstawa zarzutu nieprawidłowości operatu szacunkowego. Sąd – oceniając w tym zakresie załączone do skargi pismo rzeczoznawcy majątkowego A. U. z dnia 12 lutego 2016 r. – podzielił argumentację skarżącej, że pismo to potwierdza, iż ww. sześć działek położonych w R. nie mogły zostać uwzględnione w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Zostały one bowiem objęte transakcją zbycia na rzecz C. pod tereny kolejowe. Tego rodzaju transakcje nie są tożsame z transakcjami nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny drogowe. Sama zaś okoliczność, że nieruchomości kolejowe są także nieruchomościami komunikacyjnymi nie uzasadnia uwzględnienia ich przy wycenie nieruchomości drogowej. Jak nadto wynika ze wskazanego powyżej pisma, transakcje ww. sześcioma nieruchomościami przebiegały w szczególnych warunkach, które nie spełniały wymogów określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Rozbieżności pomiędzy obiema wersjami operatu szacunkowego nie znajdują uzasadnienia również z innej przyczyny. Włączenie do procesu wyceny ww. działek zbytych pod tereny kolejowe dopiero na etapie weryfikacji operatu budzi wątpliwości w związku z okolicznością, że transakcje tymi nieruchomościami miały miejsce w lutym 2014 r., a więc w okresie poprzedzającym sporządzenie pierwotnej wersji operatu szacunkowego. Nie zostało w sposób prawidłowy wyjaśnione, z jakich przyczyn biegły w dniu 11 marca 2015 r. nie posiadał wiedzy na temat ww. transakcji. Lakoniczne stwierdzenie biegłego zawarte w punkcie 3. pisma z dnia 17 listopada 2015 r., w którym wyjaśnił on, że nieruchomości tych nie uwzględnił w operacie szacunkowym nr [..] z przyczyn niezależnych od sporządzającego wycenę, nie jest wystarczające dla usunięcia powstałych wątpliwości. Przeciwnie, w ocenie Sądu tego rodzaju wyjaśnienia biegłego powinny być podstawą do przeprowadzenia dalszych wyjaśnień przez organ, w szczególności wobec okoliczności, że cena uzyskana przy zbyciu ww. nieruchomości (od 166,75 zł/m2 do 186,70 zł/m2) przekraczała znacznie ustaloną w pierwotnym operacie szacunkowym wartość nieruchomości wycenianej (86,96 zł/m2).

Sąd stwierdził nadto, że ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż na terenie C. nie występuje wystarczająca ilość transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod drogi, mogło co do zasady uzasadniać sięgnięcie także do takich transakcji występujących na terenie innych miejscowości, wchodzących wraz z C. w skład gminy Ż., ewentualnie powiatu k. Wyjaśnić bowiem należy, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, których analiza prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przy czym w niniejszej sprawie, z uwagi na szczególne położenie C., zasadnym było – zdaniem Sądu, sięgnięcie przez rzeczoznawcę majątkowego również do transakcji nieruchomościami położonymi w gminach z innych powiatów niż k. C. położne jest bowiem na obrzeżu gminy Ż. jak i powiatu k., granicząc jednocześnie z peryferyjnymi dzielnicami G. i G. Z tych względów jako prawidłowe Sąd ocenił przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami położonymi analogicznie względem granic G., lecz na terenie innego powiatu i gminy, tj. gminy S. w powiecie w. Wyjaśnienia natomiast wymagała rozbieżność pomiędzy pierwotną wersją operatu szacunkowego, w której do analizy włączono nadto tego rodzaju transakcje nieruchomościami położonymi w gminach W., K., L., P., R.), a jego zweryfikowaną wersją, w której do próbki reprezentacyjnej włączono trzy transakcje nieruchomościami na terenie peryferyjnych dzielnic G. (D. i C.). Biegły nie wyjaśnił z jakich względów przy weryfikacji operatu szacunkowego uznał, że transakcje uwzględnione pierwotnie w wycenie (dotyczące nieruchomości położonych na terenach zbliżonych swym charakterem do terenów obrębu C.) powinny być w części zastąpione transakcjami nieruchomościami na terenie G. i C. Dodać należy, że wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że cena 1 m2 ww. nieruchomości przekracza znacznie ustaloną w pierwotnej wersji cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej.

Stwierdzone powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie powodują, że nie mógł on stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, albowiem jego wartości dowodowej nie można było w sposób prawidłowy ocenić, a w części została ona skutecznie podważona w skardze. Rozbieżności istniejące w obu wersjach operatu szacunkowego powinny być szczegółowo wyjaśnione, szczególnie wobec okoliczności, że sporządzenie operatu pierwotnie miało miejsce w marcu 2015 r., zaś jego weryfikacja dokonana została w maju 2015 r. (pismo przewodnie, przy którym przedłożono zweryfikowany operat datowane jest na 30 maja 2015 roku). Niewielka różnica w czasie sporządzenia ww. opinii nie dawała podstaw do odrzucenia pierwotnej wersji operatu, jako nieprzydatnego do określenia wartości nieruchomości, oraz poddawała w wątpliwość prawidłowość i zasadność dokonanej weryfikacji. Wątpliwym jest bowiem, aby w przeciągu kilku miesięcy doszło do tak dużej zmiany cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a w szczególności dotyczy to nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod inwestycje drogowe, tym bardziej że w każdej z wersji operatu przyjęto to samo podejście i tę samą metodę wyceny, różnią się one natomiast przyjętym do badania rynkiem. Zmiany przyjętych założeń w tym zakresie biegły jednak nie wyjaśnił, a niewątpliwe powinien był to uczynić, szczególnie wobec znacznej różnicy w wynikach wyceny. Różnicy tej nie można traktować jako marginalnej, czy też jako błędu statystycznego, albowiem wynosi ona 179.759 zł. Organy obu instancji zaniechały zatem pełnej oceny obu sporządzonych wersji operatu szacunkowego z uwzględnieniem występujących w nich rozbieżności w zakresie przyjętych końcowych wniosków dotyczących wartości przedmiotowej nieruchomości.

Decyzja wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły bowiem wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiły wymogom z art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów. Ponadto z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organy nie zawarły w decyzjach prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu. Dodać jedynie należy, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ będzie obowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w jego obu wersjach z jednoczesnym odniesieniem jego treści i wniosków do operatu szacunkowego załączonego do skargi, sporządzonego na zlecenie Gminy Ż. Co do zasady wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania powinna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu. Jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii prywatnej - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, która zawiera wnioski co do wartości nieruchomości znacznie różniące się od tych z operatu, może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Organ winien się szczegółowo odnieść do dostrzeżonych rozbieżności, w tym zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego do sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o wyjaśnienie różnicy w wartościach nieruchomości przyjętych w opinii i operacie.

Należy wyjaśnić, że o uchyleniu wydanych decyzji przesądziły stwierdzone powyżej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wobec złożenia przez rzeczoznawcę w toku sprawy w zasadzie dwóch różnych wycen (operat nr [..] i operat nr [..] – Weryfikacja nr 2) tej samej nieruchomości organy powinny były szczegółowo wyjaśnić przyczyny, dla których pewnych transakcji sprzedaży istotnie wpływających na wynik wyceny rzeczoznawca nie ujął w pierwotnej wersji operatu, a ujął je dopiero niejako "przy okazji" ustosunkowywania się do zarzutów uczestniczki zawartych w piśmie z 18 maja 2015 r. (k. 17 akt administracyjnych organu I instancji). Wyjaśnienie rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 30 maja 2015 r. (k. 21 akt administracyjnych organu I instancji), że zostały one pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych – członków B. nie były wystarczające dla oparcia rozstrzygnięcia na zweryfikowanej wersji operatu, lecz powinny były skłonić organy do większej wnikliwości w zakresie ustalenia z jakiej bazy transakcji w istocie korzystał rzeczoznawca, w jaki sposób opracowywanej i przez kogo tworzonej, a w szczególności do wyjaśnienia, jak to się stało, że rzeczoznawca w odstępstwie kilku miesięcy dysponuje odmienną bazą transakcji sprzedaży pochodzących wedle jego zapewnień z tego samego okresu. Już ta okoliczność sama w sobie podważała prawidłowość wyceny.

Należy dodać, że na wynik sprawy sądowoadministracyjnej nie miała wpływu opinia prywatna innego rzeczoznawcy załączona do skargi. Jako dowód z opinii biegłego nie mogła być uwzględniona na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też Sąd – postanowieniem z dnia 5 października 2016 roku - oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii. Przepis ten natomiast obligował Sąd do uwzględnienia pisma rzeczoznawcy A. U. z dnia 12 lutego 2016 r. co do charakteru sprzedaży działek o numerach: [..]-[..], uznanych przez rzeczoznawcę za transakcje podobne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.