Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1459/97
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1998-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 91
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

2. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy.

Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

TEZY

1. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy.

Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

2. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy.

Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie zasad wyceny mienia komunalnego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę wykonywania administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Nie może jej oprzeć na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Decyzja administracyjna, uchwała organu gminy lub akt nadzoru są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, Ich uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cyt. ustawy/.

Art. 38 ust. 1 cyt. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, na który powołuje się w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, zawarty jest w rozdziale 5 tej ustawy, dotyczącym ustalania cen nieruchomości w związku z ich sprzedażą, opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu nieruchomością oraz innych opłat /por. E, Drozd, Z, Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 14/. O wycenie nieruchomości stanowi także w par. 3 i par. 4 zarządzenie wykonawcze do tej ustawy Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości nieruchomości /M.P. nr 13 poz. 163/.

Tymczasem sporna uchwała nr (...) Rady Gminy i Miasta Ż. z 30 czerwca 1997 r. w rzeczywistości dotyczy oszacowania wartości całego mienia gminy dla własnych celów ewidencyjnych, co wynika nie tylko z treści skargi, ale także z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Zasady wyceny mienia komunalnego". W załączniku tym w pkt. 21 zapisano bowiem wyraźnie, że proces szacunkowy traktuje się jako ciągły i będzie ulegał zmianom. Zawarte w załączniku zasady szacunku mienia komunalnego nie stanowią podstawy do wyceny mienia przeznaczonego do sprzedaży - pkt 22 załącznika. Niezależnie od tego, zawarte tam zasady odwołują się także do wartości gruntów i budynków w operatach szacunkowych sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców /pkt. 1,8,9,12,15/. W pkt. 1 załącznika mówi się także o wycenie metodą porównawczą, jeżeli wymaga tego cytowane już zarządzenie wykonawcze z dnia 1 marca 1995 r.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewody zajętego w badanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała rady "rażąco naruszyła prawo" zawarte w art. 38 cyt. ustawy i par. 4 cyt. zarządzenia wykonawczego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa /wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 nr 4 poz. 2/. Z tezą tego wyroku należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy:

Do nich należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał /por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96 - nie publikowany/.

Takich wad Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie dostrzegł, Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Organy gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad zarządu mieniem gminy Chodzi tu o przedsięwzięcia w ramach majątku gminy jako osoby prawnej, akty kierownictwa wewnętrznego, wiążące jedynie w obrębie układu organizacyjnego gminy jako osoby prawnej.

Skoro materia uregulowana w uchwale Rady Gminy i Miasta Ż. z 30 czerwca 1997 r. nie jest całościowo uregulowana ustawowo w zakresie wyceny /szacunku/ mienia komunalnego, to tym bardziej sporna uchwała zasługuje na ochronę prawną /por. uwagi i orzecznictwo SN i NSA zawarte w pracy: A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa. o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, str. 233/.

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie Sądowej. Nadzór nad działalnością komunalna sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z tym, co powiedziano wyżej, skargę Rady Gminy i Miasta Ż. należało uznać za trafną i w konsekwencji, na podstawie przepisów art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchylić skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.