Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 91/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] nr [...]. .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy, działając na podstawie art. 138 § 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 268a k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 30 czerwca 2005 r. A. D. został zwolniony ze służby w Policji. Funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 42 dni w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. A. D. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w W. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 42 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniósł o spowodowanie ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika i wypłatę świadczenia naliczonego od daty wymagalności z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 21 grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, dalsze czynności w przedmiotowym zakresie realizowane będą po ustaleniu jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie później niż do dnia 31 marca 2019 r. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 14 stycznia 2019 r.

Kolejnym pismem z dnia 11 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. powiadomił A. D. o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania oraz zaznaczył, że niezwłocznie po wejściu w życie odpowiedniej regulacji prawnej wniosek strony zostanie rozpatrzony. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 28 marca 2019 r.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował stronę, że wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został przekazany do organu właściwego do jego rozpoznania, tj. Komendanta Powiatowego Policji w W. Jednocześnie wskazano, że w MSWiA został przygotowany projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych realizujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który w dniu 24 lipca 2020 r. został uchwalony przez Sejm. W związku z powyższym niezwłocznie po wejściu życie cyt. ustawy właściwy do załatwienia sprawy organ rozpozna wniosek wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 13 sierpnia 2020 r.

Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w W. odmówił wypłaty A. D. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie odroczył w czasie utraty przez art. 115a ustawy o Policji mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co w konsekwencji oznacza, że skutkiem wyroku jest automatyczna utrata przez przepis cechy konstytucyjności we wskazanym zakresie. Wypłata zatem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w przypadku funkcjonariusza, który odszedł ze służby w Policji w dniu 30 czerwca 2005 r. została dokonana na podstawie obowiązujących na dzień wypłaty przepisów prawa. Na dzień złożenia przez stronę wniosku tj. 26 listopada 2018 r. organ nie mógł dokonać przeliczenia i wypłaty żądanego ekwiwalentu.

W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy art. 115a otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy wskazał, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W związku z powyższym, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2005 r. organ jest związany treścią art. 9 ust. 1 cyt. powyżej ustawy.

Od powyższej decyzji A. D. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się szeroko do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego skarżący podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych w związku z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony wartości konstytucyjnych.

Zdaniem skarżącego norma zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Odwołując się szeroko do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego skarżący podkreślił, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją RP mają co do zasady skutek wsteczny (ex tunc), co oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie. W zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi skutek retroaktywny wpływając na ocenę stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Cyt. powyżej ustawa pozbawiła natomiast skarżącego możliwości dochodzenia należnego świadczenia w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. i w tym dniu wszedł w życie. Przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie mógł być od dnia 6 listopada 2018 r. stosowany.

W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Odwołując się do treści art. 1 pkt 16 oraz art. 9 ust. 1 cyt. ustawy Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym - do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jednocześnie podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną art. 6 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji jako organ administracji publicznej może działać jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w przypadku skarżącego zostało zatem dokonane w ramach obowiązujących na dzień wypłaty, tj. dzień zwolnienia ze służby w 2005 r. przepisów prawa i brak jest w chwili obecnej podstaw do ponownego przeliczenia i wyrównania wypłaty świadczenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności prawidłowego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z wnioskiem z dnia 26 listopada 2018 r. z uwzględnieniem ustawowych odsetek od daty wymagalności świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część określającą sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja przyznająca policjantowi uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia ze służby. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. jednak nie zastosował. Nie ma zatem, zdaniem skarżącego żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnieniu ze służby, o ile zwolnienie nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny Policji art. 115a ustawy o Policji, tj. po dniu 19 października 2001 r.

Zdaniem skarżącego organ winien był dokonać wyliczenia i wypłacić część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. zostały wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany w urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie, wynikająca z treści podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy?

Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w W. do dnia 30 czerwca 2005 r. W chwili zwolnienia ze służby skarżący na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 42 dni w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu.

Jak stanowił art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz art. 2018 r. poz. 106,138,416,650, 730, 1039,1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego, wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Od 19 października 2001 r. nastąpiła też zmiana brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych" Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Trybunał podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji. Jeżeli doszło do sytuacji, że funkcjonariusz nie zdołał faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy, wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.

Jak wyjaśnił Trybunał, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Wyrok TK został opublikowany w Dz. U z 2018 r., pod poz. 2102 z dnia 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji. Wprawdzie akt normatywny uznany przez TK za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość ,to jednocześnie skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją nie może być podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa. Jak stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81) wskazał, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał, że ta regulacja stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 i z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym ten cel ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji oznacza to, że pojęcie "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41, z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51 i z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96).

W tym miejscu wskazać należy, że na tle przepisów cyt. ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia następuje natomiast w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19).

W sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Jak już wskazano powyżej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ma charakter zakresowy, co oznacza, że po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji.

W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r.". Zgodnie z art. 1 pkt 16 cyt. ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zróżnicował w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6 listopada 2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6 listopada 2018 r., gdyż odnosi się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

W rozpoznawanej sprawie na takim właśnie stanowisku stanęły organy obu instancji. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stwierdziły, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

W odpowiedzi na skargę podkreślono, że decyzje organów obu instancji oparte zostały na obowiązujących w dniu ich wydania przepisach ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a skarżący – funkcjonariusz w stanie spoczynku, zwolniony ze służby w dniu 30 czerwca 2005 r. nie został objęty dyspozycją art. 9 ww. ustawy, który wskazuje do jakich spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zastosowanie znajdzie art. 115a w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Dlatego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, brak jest podstaw prawnych do uczynienia zadość żądaniu skarżącego.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów obu instancji jest błędne. Przyjęta przez nie literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie uwzględnia bowiem skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Jak wynika z treści wyroku TK, jego skutkiem była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w takim zakresie w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 części za dzień niewykorzystanego urlopu, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie został w ustawie z 14 sierpnia 2020 r. zastąpiony nowym ułamkiem. Ułamek 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za dzień niewykorzystanego urlopu dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Ponieważ art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy (o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej i pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Za takim rozwiązaniem przemawia także fakt, że zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – do zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., do "zasad wynikających z przepisów ustawy" (o Policji), a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, to oznacza, że przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a o Policji przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Takie stanowisko wyrażone zostało także m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1401/20.

W wyroku WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21 Sąd stwierdził : "1. Jeżeli Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków ( np. czasowych).

2. Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji. Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem.

3. Przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

4. Oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy."

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3087/21 dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu nie podzielił stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego /.../. Podkreślił też, że "nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Zaznaczył, że "sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego" (orzeczenia dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Zaprezentowane stanowiska sądów administracyjnych Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela.

W związku z tym, w ocenie Sądu, należy wyliczyć należną byłemu funkcjonariuszowi kwotę ekwiwalentu i ustalić różnicę między kwotą należną a już wypłaconą, a sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku TK cytowanego powyżej. Trybunał jednoznacznie stwierdził bowiem, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Obliczając wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Należy podkreślić, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", Zakamycze 2004, s. 157). Stwierdzenie niekonstytucyjności powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz 16, wyrok SN z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, Lex nr 2539181)" (B. Naleziński [w:] P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 190 Konstytucji RP, stan prawny na dzień 20 września 2019 r.). Obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał. Uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09 i z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

Sąd podzielił zatem argumentację skarżącego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę zawartą art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawioną powyżej wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą realizacją tego prawa dokonanie obliczenia i wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu udzielenia odpowiedzi przez TK, bądź wystąpienia z tożsamym pytaniem prawnym.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania oceny konstytucyjności przez sąd administracyjny przepisu zmienionego ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zdaniem Sądu zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu cyt. ustawy, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Całokształt poczynionych powyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP okazały się zasadne. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Przepis art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...].

W sprawie należy jeszcze odnieść się do żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu. Wskazać w związku z tym należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek jest dopuszczalna tam, gdzie przepis pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

Zaznaczyć także należy, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. III SA/Kr 614/20 ( dostępny na stronie www.nsa.gov.pl ), który odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81) stwierdził, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godziłyby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem strona skarżąca nie mogła wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop . Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę brakującej części należnego mu ekwiwalentu. Trudno uznać aby przedawniało się roszczenie, które jeszcze nie powstało. Termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 7/15 rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

d.j.