Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1038/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art, 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 6, par. 5, par. 9,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządnego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. "A" Sp. z o.o. wystąpiło do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną" przy ulicy [..] w K. (działki nr 1 , nr 2 i nr 3 ).

Organ - Prezydent Miasta K. przeprowadził wymagane postępowanie, i po zebraniu wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w K. przy ulicy [...] na wymienionych działkach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 oraz art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1945) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym, tj. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy terenu ok.0,45, powierzchnię sprzedaży dla części handlowej - do 700m², szerokość elewacji frontowej - ok 73m (nie więcej niż 73m), wysokość górnej krawędzi elewacji - dla części budynku od strony frontowej - od 13,5m do 16,5m, a dla części budynku w głębi działki - ok. 32,5m oraz geometrię dachu - dach płaski. Wskazano zakres rzeczowy inwestycji - budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową obejmującą usługi handlu, biurowe, gastronomiczne oraz garażem podziemnym i miejscami parkingowymi na terenie o łącznej ilości ok. 117 miejsc postojowych, ale nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. Dalej w decyzji zawarto też ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także ustalenia dotyczące warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, ochrony interesów osób trzecich i warunki w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania dokonano wszystkich wymaganych i koniecznych uzgodnień, a po wyjaśnieniu wątpliwości w zakresie kolizji wnioskowanego budynku z istniejącymi antenami nadawczymi telefonii komórkowej i ustaleniu braku takiej kolizji oraz nie stwierdzeniu występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, a także wyjaśnieniu zastrzeżeń, co do ilości miejsc postojowych ustalono, że wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt od 1 do 5 ustawy. Wyjaśniono, że w toku postępowania "B" zapoznała się z aktami sprawy zgłaszając swoje uwagi w zakresie kolizji z antenami nadawczymi telefonii komórkowej oraz ilości miejsc postojowych, które zostały wyjaśnione. Wobec spełniania przesłanek, brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "B" Sp. z o.o., właściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Podkreśliła, iż jej zastrzeżenia dotyczą ilości miejsc postojowych. W jej ocenie przyjęcie 1 miejsca parkingowego na mieszkanie jest obecnie niewystarczające. Wobec wybudowania nowego osiedla "[...]" bez zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych, jego mieszkańcy notorycznie parkują na miejscach parkingowych przeznaczonych dla budynku przy ulicy [...]. Wobec umiejscowienia inwestycji na terenie obecnie wykorzystywanym do parkowania (obecnie ok. 68 miejsc) zaplanowanie w to miejsce ok. 100 miejsc parkingowych dla nowego budynku jest oczywiście dalece niewystarczające.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach , zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium odwołując się do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać przy spełnieniu warunków określnych w tym przepisie w pkt 1 do 5, a gdy po przygotowanej w sprawie analizie organ pierwszej instancji rozstrzygnie, że powyższe warunki zostały spełnione ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy dodał, że spełnienie pierwszego z wymienionych warunków - tj. co najmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu odbywa się z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego § 3 organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. W przypadku analizowanym szerokość frontu działek wynosi ok. 128m, co w konsekwencji określiło granice obszaru analizowanego w odległości 384m od granic terenu objętego wnioskiem. Na działkach znajdujących w się granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz garaże. Zatem spełniony został warunek kontynuacji funkcji. W konsekwencji, w ocenie organu, można było ustalić warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji - jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Kolegium dalej wyjaśniło, że pierwotny wniosek inwestora dotyczył budynku o powierzchni zabudowy 2700m² (długości - szerokości elewacji frontowej 89m i wysokości 32,5m). Jednak z przygotowanej analizy wynikało, że budynek o takich gabarytach nie nawiązuje do budynków istniejących. Stąd Prezydent Miasta wezwał inwestora do dokonania korekty wniosku. Po dokonaniu analizy zmienionego wniosku architekt stwierdziła, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem wynosi ok. 4638m², a powierzchnia planowanej zabudowy wynosi (po korektach) 2110m², czyli stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,45, przy średniej dla tego obszaru 0,24. Odwołując się do § 5 ust. 1 rozporządzenia według którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustala się na podstawie średniego takiego wskaźnika dla obszaru analizowanego Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe. Jednak na podstawie ust. 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium uznało za celowe wydzielenie z obszaru analizowanego kwartału ograniczonego ulicami [...], [...], [...] oraz śladem byłej kolei pisakowej i odniesienie się, w przypadku odstępstw do średniej wartości, głównie do tego kwartału. W tym kwartale znajduje się budynek wielorodzinny zajmujący 46% działki (budynek przy ulicy [...]) i do tego budynku możliwe jest nawiązanie przedmiotowego wskaźnika.

Szerokość elewacji frontowej w przypadku projektowanego budynku to 73m. co do zasady szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 30m, w wymienionym kwartale 50m. Zgodnie jednak z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Elewacje budynków poddanych analizie mieszczą się w przedziale od 10 do 121m, a dla oznaczonego kwartału od 14 do 73m. W bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 73m. Zatem planowany budynek nie będzie godził w ład przestrzenny.

Także wysokość elewacji frontowej planowanego budynku nawiązuje do gabarytu budynków istniejących. W najbliższej okolicy ([...] czy [...]) mają wysokość 34m.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów zawierających mechanizmu określenia niezbędnej ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Następuje to dopiero na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Z przepisów art. 54 pkt 2 lit.c w związku z art. 64 ust. 1 omawianej ustawy i § 2 pkt 6 rozporządzenia wynika, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, zarzut ustalenia błędnego (zbyt niskiego) wskaźnika ilości miejsc parkingowych nie może być rozpatrywany w kategorii naruszenia prawa. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że w decyzji określono minimalną ilość miejsc parkingowych, co oznacza, że wydając pozwolenie na budowę Prezydent Miasta K. może przewidzieć konieczność zapewnienia większej ich ilości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła "B" Sp. z o.o. w K. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 2 pkt 6 bliżej nieokreślonego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z przepisami art. 54 pkt 2 lit.c i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie nieprawidłowego (zbyt niskiego) wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywany w kategoriach naruszenia prawa;

- § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie musi określać liczby miejsc parkingowych w obrębie planowanej inwestycji:

- § 4 pkt 9 ppkt.c rozporządzenia z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 64 cytowanej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi określać ilości miejsc parkingowych;

- art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu i niewyjaśnieniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy w zakresie wskaźnika miejsc parkingowych oraz nie uzasadnieniu dlaczego przyjęto właśnie taki wskaźnik miejsc parkingowych do ilości lokali mieszkalnych;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku ostatecznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w zakresie dotyczącym odwołania. Uwzględniając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swe stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. W jej ocenie decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną ilość miejsc parkingowych, co wynika m.in. z przepisu art. 54 pkt.c i pkt.d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w części VI pkt 1 decyzji zawarto określenie miejsc parkingowych nie mniej niż jedno na lokal mieszkalny ale brak jakiegokolwiek wskaźnika odnośnie lokali użytkowych, podczas gdy inwestycja zawierać ma także część usługową. W ocenie strony skarżącej kwestia ilości miejsc parkingowych należy do zakresu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania te powinny uwzględniać stopień rozwoju technologicznego i poziom zamożności osób zamieszkujących dany obszar, a także rozwój motoryzacji indywidualnej. Zdaniem skarżącego w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej obiektu, przy uwzględnieniu interesów osób trzecich, w tym korzystających z dotychczas istniejących budynków, wskaźnik ilości miejsc postojowych do ilości lokali mieszkalnych powinien wynosić co najmniej dwa do jednego. Zatem ustalenie zbyt niskiego wskaźnika ilości miejsc parkingowych winno być rozpatrywane w kategoriach naruszenia prawa. Na marginesie skarżąca dodała, że na mocy uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] w K. ustalono wskaźnik ilości miejsc parkingowych dla jednego mieszkania od 1,2 oraz 1,4 na każde 100m² powierzchni użytkowej. Jest to wskaźnik niski, ale i tak wyższy od zaproponowanego w przedmiotowej decyzji. Wskazując na przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury skarżąca podniosła braki w tym zakresie w przedmiotowej decyzji. Z kolei odwołując się do § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziła, iż decyzja o warunkach zabudowy, która w przypadku braku planu miejscowego jest niejako jego substytutem i powinna zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji (w szczególności w zakresie ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań, albo ilości zatrudnionych, albo powierzchni obiektów usługowych czy produkcyjnych).

Wobec wskazanych braków decyzji skarżąca Spółka podkreśliła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia czym organy kierowały się określając wskaźnik miejsc parkingowych na tak niskim poziomie. Podkreśliła, że organy nie przeprowadziły w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu decyzji tylko lakonicznie odniosły się do tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 54 pkt 2 lit.c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy czy § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, a także § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bezpodstawne. Kolegium podkreśliło, że w kwestionowanej decyzji organ wskazał minimalną liczbę miejsc parkingowych, a w pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta K. może tę liczbę zwiększyć.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Zaakcentował wynikającą z przepisów potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Obowiązek rozstrzygania tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów. Ilość tych miejsc nie może być ustalana dowolnie Zwrócił też uwagę na zależność funkcjonalną organu pierwszej instancji z inwestorem i organami uzgadniającymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, uznać należy, że zasadny okazał się pierwszy z nich, a mianowicie naruszenie art. 54 pkt 2 lit.c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyznać trzeba, że wymieniony powyżej przepis art. 54 pkt 2 lit.c nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych. Nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien precyzyjnie określić ilość miejsc parkingowych dla nowej inwestycji. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę. Jednak uwzględniając realia współczesnego funkcjonowania związanego z rozwojem z komunikacji samochodowej, a także fakt, że na etapie sporządzenia projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego, jak w niniejszym przypadku), to przyjąć trzeba, że taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilość rozstrzygać. Należy zgodzić się, że zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc parkingowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków) według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ administracji powinien w decyzji o warunkach zabudowy określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się w nim, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/12, z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 346/14 czy z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2012/16.). W stosunku do całkowicie nowych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy określenie wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych poczynić należy z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz specyfiki terenu przewidzianego do zabudowy. Wymagana ilość miejsc postojowych zależeć więc będzie m.in. od ilości samochodów podmiotów przebywających w nim stale lub okresowo tj. mieszkańców obiektu czy użytkowników części handlowej, biurowej czy gastronomicznej. Zatem ilość planowanych miejsc postojowych powinna być determinowana cechami planowanego budynku, czyli m.in. liczbą lokali mieszkalnych lub ich powierzchnią czy powierzchnią planowanych usług – biurowych, gastronomicznych czy powierzchnią handlową.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy rozpoznawanej należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy tylko częściowo wywiązały się z obowiązku określenia wskaźników miejsc postojowych w zaskarżonej decyzji. W pkt I.9 decyzji organ pierwszej instancji określając zakres rzeczowy inwestycji scharakteryzował ją jako budowa budynku mieszkalnego z częścią usługową obejmującą usługi handlu, biurowe, gastronomiczne oraz garażem podziemnym i miejscami parkingowymi na terenie oraz ustalił łączną ilość 117 miejsc postojowych, ale nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. Mając jednak na uwadze, że w budynku planowanych jest ok. 110 lokali mieszkalnych – to przyjęta minimalna ilość miejsc postojowych nie uwzględnia części usługowej projektowanego budynku. W projektowanym budynku zaplanowano przecież część biurową, gastronomiczną i handlową. Przyjmując, jak wskazał organ w decyzji, przynajmniej 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny, trudno uznać by 7 pozostałych miejsc mogło być wystarczające dla planowanej części usługowej obiektu. Nie wskazano w decyzji powierzchni części usługowej, ograniczając się jedynie do części handlowej o powierzchni 700m². Trudno zatem przyjąć by dla tej części użytkowej – biurowej i gastronomicznej - organ w decyzji określił jakikolwiek wskaźnik planowanych miejsc postojowych. Pamiętać przy tym należy, że na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, kiedy organ zobowiązany będzie do dokładnego ustalenia liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych dokładnie ustalić liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, będzie on związany (przy braku planu miejscowego) postanowieniami przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego należy uznać, że zasadny jest także kolejny zarzut skargi, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym zakresie.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi, a mianowicie naruszenia § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 4 pkt 9 ppkt c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym przypadku, jak wskazano już powyżej dokładne ustalenie liczby, lokalizacji i sposobu urządzenia miejsc postojowych będzie miało miejsce na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Wówczas dopiero przepisy przywołanego rozporządzenia będą podstawą do działania organu, a także przepisy § 19 rozporządzenia w zakresie spełnienia określonych tam wymagań. W zakresie drugiego przywołanego rozporządzenia dotyczy ono miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określając wymagania co do zakresu projektu tego planu, a zatem nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy, która choć w przypadku braku miejscowego jest jego zastąpieniem, to jednak co winno być w niej zawarte decydują odrębne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwzględniając przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy prawa, które w sprawie powinny mieć zastosowanie niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Tak więc z art. 134 § 1 cytowanej ustawy wynika dla sądu administracyjnego obowiązek przeprowadzenia pełnej, niezależnej od przywołanych w skardze zarzutów kontroli aktu administracyjnego. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji sąd z urzędu dostrzegł jej wady w zakresie określenia parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy.

Przypomnieć należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie art. 61 ust. 1 do 5 warunków, a ustalenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy, określenie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym postępowaniu następuje po przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy. Dla tego celu zgodnie z zapisem § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznacza się obszar analizowany. Obszar taki w niniejszej sprawie został określony, przeprowadzono też analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jako załącznik dołączona została do przedmiotowej decyzji. Podkreślić jednak trzeba, że kwestionowana decyzja ustalając wymagane parametry, ustaliła je w zdecydowanie największych możliwych wielkościach, w zdecydowanej większości powyżej średniej wartości tych parametrów w obszarze analizowanym. Według § 5 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji powinien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z zestawienia i analizy obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy w tym terenie to 0,23. W załączniku nr 2 do decyzji wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej przyjęto ten wskaźnik w wielkości ok. 0,45, odwołując się do ust. 2 cytowanego § 5 rozporządzenia. Przyjęty wskaźnika jest dwukrotnie większy niż średni wskaźnik w terenie analizowanym. Także wskaźnik szerokości elewacji frontowej w załączniku do decyzji określony został ok. 73m ( nie więcej niż 73m) – czyli z odwołaniem się do § 6 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy z przywołanego już powyżej zestawienia i analizy obiektów znajdujących w obszarze analizowanym wynika, że średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej w tym obszarze wyniki 50m. Z przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika jednak zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie ich wartości w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 – "odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać- tj. powinno być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno- architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględniania wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym kontekście – jako co do zasady- nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji przez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".

Z jednolitego w tym względzie orzecznictwa wynika, że odstępstwo od reguły – wielkości średniej w obszarze analizowanym – jest więc możliwe, ale zawsze powinno być szczegółowo uzasadnione, chodzi bowiem o zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego determinującego zachowanie wymogu "dobrego sąsiedztwa". Powinno zawsze wynikać z przekonujących przesłanek zawartych w przygotowanej w sprawie analizie urbanistyczno- architektonicznej, pozwalającej na przyjęcie, że w wyniku zrealizowania inwestycji w oparciu o to odstępstwo zachowany zostanie istniejący na tym terenie ład przestrzenny. Odstępstwo i jego skala nie może być uzasadnione potrzebą dopasowania parametrów inwestycji do zamiarów inwestora i polegać na takiej interpretacji informacji o zabudowie i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, aby dopasowanie było możliwe. W analizowanej sprawie takie się być zdaje stanowisko orzekających w sprawie organów, o czym świadczy swoistego rodzaju dopasowanie drugiego ze złożonych przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Prezentowane powyżej stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych- zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 czy z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08, Lex nr 525854 czy wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/17, w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 993/14 Lex nr 1649950, w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 407/12 czy w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 12/19 Lex nr 2679157.

W kontrolowanej sprawie w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora żadne okoliczności uzasadniające odstąpienie od treści § 5 ust. 1 czy § 6 ust. 1 nie zostały podane. Nie zostały też takie powody wskazane przez sporządzającą opinię "wyniki analizy architektoniczno- urbanistycznej" architekt. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji uzasadniając odstępstwo organ odwołał się do faktu istnienia w obszarze analizowanym budynku o szerokości elewacji 73m, czy budynku wielorodzinnego zajmującego 46% działki. Kolegium dostrzegając podstawową zasadę ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy określoną w § 5 ust. 1 stwierdziło jedynie, iż nie jest możliwe jej zastosowanie w sprawie, nie wyjaśniając jednak dlaczego, natomiast uznało, że wskazane budynki dały możliwość odstąpienia od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, także jednak nie wyjaśniając dlaczego. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu bowiem treść regulacji określonej przywoływanym powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., która formułuje zasady ustalania wskaźników nowej zabudowy. Autor analizy sporządzanej w sprawie ma obowiązek wyjaśnić – w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny- dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej a nie innej wielkości. (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1392/17).

Przygotowane w sprawie materiały do analizy wskazują średnie wskaźniki istniejącej zabudowy, a przyjęte w decyzji odbiegają od ustalonej w wyniku tej analizy średniej wielkości. Przyjęcie takich wskaźników nie zostało w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadnione.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wobec braku przekonującego uzasadniania – tj naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2325)

O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowej 17zł orzeczono na podstawie art. 200 205 i 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265)

Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia.