Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 roku sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2020 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 maja 2022 r. spółka E. Sp. z o.o. zwróciła się do Wojewody za pośrednictwem portalu praca.gov.pl z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. S., obywatela [...], na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 16 maja 2022 r. strona za pośrednictwem operatora pocztowego przesłała do akt sprawy część załączników w oryginale.

W piśmie procesowym z 7 lipca 2022 r. (wpływ do organu 11 lipca 2022 r.) strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody zarzucając naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez: a) niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy administracyjnej skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej – zezwolenia na pracę, zgodnie z wnioskiem z 10 maja 2022 r., b) brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pracę, która nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego; 2) art. 36 § 1 w zw. art. 9 K.p.a., przez: a) niepoinformowanie o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 K.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu, oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej, b) brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; 3) art. 12 § 1 K.p.a., przez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, tj. udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, a na żadnym etapie postępowania nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał strony do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dokumentację; 4) art. 10 K.p.a., przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona nie wie na jakim etapie znajduje się sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, które jest warunkiem koniecznym rozpoczęcia pracy przez osobę, dla której wystąpiła o to zezwolenie; 5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., przez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; 6) art. 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a., przez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie.

W tym stanie rzeczy skarżąca spółka wniosła o: 1) orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 7 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."); 2) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie [...]zł – na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4) orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze [...] zł w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. – na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5) doręczanie – w oparciu o art. 46 § 2c P.p.s.a. – pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej na podany adres elektroniczny pełnomocnika; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność strony albo jej pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia jej złożenia organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną. Strona podniosła przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca nie należy do szczególnie skomplikowanych ani nie wymaga prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, wieloetapowego współdziałania organów. W tym stanie rzeczy oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy strona poczytuje, jako oczywiste lekceważenie jej praw. Organ przez niewłaściwą organizację urzędu wojewódzkiego przyczynia się także do naruszenia ogólnego interesu społecznego oraz w rzeczywistości ogranicza możliwość realizacji zasady czynnego udziału strony we wszczynanych postępowaniach. Organ nie udostępnia rzetelnego i efektywnego narzędzia, za pośrednictwem którego można by było szybko ustalić status sprawy, czy umówić się na dokonanie względu do jej akt.

Skarżąca wskazała także, że nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia pracy jej personelu na terytorium RP. Wniosek skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie [...]zł stanowi jedynie 0,7% kwoty, którą maksymalnie można orzec i należy to taktować wyłącznie w kategoriach symbolicznej rekompensaty niedogodności wynikających z wadliwie prowadzonego postępowania. Niedogodności te polegają na stanie niepewności i braku przewidywalności co do terminu początkowego, od którego będzie możliwe legalne powierzenie pracy cudzoziemcowi. Konsekwencje związane ze stwierdzeniem nielegalnego powierzenia pracy stanowi zagrożenie karami i znaczne ryzyko w ramach działalności gospodarczej, na które żaden racjonalny pracodawca nie może sobie pozwolić.

Dnia 14 lipca 2022 r. zostało wydane zezwolenie typu A nr [...], na podstawie którego cudzoziemiec może podąć zatrudnienie od 14 lipca 2022 r. do 12 czerwca 2025 r. na stanowisku pakowacz [...] na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy z określonym wynagrodzeniem brutto miesięcznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na czas trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków. W związku ze zmianą przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców zauważalny jest spadek liczny składanych wniosków, jednak z uwagi na ogromną liczbę złożonych wcześniej i dotąd nie rozpatrzonych wniosków organ nie ma jeszcze możliwości rozpatrywania wniosków w terminie. Dodatkowo sytuacja związana z COVID-19 w okresie bezpośrednio poprzedzającym rozpatrywanie wniosku również wpływa niekorzystnie na wykonywanie zadań. Pomimo to zauważalna jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji zatrudnienia cudzoziemców w Polsce, a dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w województwie wielkopolskim jest jedną z najwyższych w skali kraju.

W celu zapoznania z aktami sprawy można umówić się za pomocą formularza kontaktowego, bądź kontaktując się mailowo z Wydziałem. W okresie od marca do czerwca 2022 r. udzielanie kodów dostępu do spraw było nieco opóźnione, jednak spowodowane to było wybuchem konfliktu zbrojnego na Ukrainie – osoby udzielające odpowiedzi na maile oraz obsługujące infolinię kierowane były do obsługi punktów przyjmujących uchodźców na terytorium RP, a także do udzielania informacji obywatelom Ukrainy. Referenci prowadzący postępowania również byli angażowani do realizacji tych zadań. Po powrocie do standardowego funkcjonowania infolinii zaległe zapytania o udzielenie kodu dostępu realizowane były według daty wpływu, a sytuacja zaczęła powracać do normy pod koniec czerwca 2022 r.

W Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników, nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski. Organ wskazał także na występujące zmiany kadrowe. Przywołał przy tym poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na temat dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda podniósł natomiast m.in., że skarżąca nie wykazała i nie uzasadniła, czy doznała jakiegoś uszczerbku (krzywdy, straty) w związku z działaniem organu.

W piśmie procesowym z 15 sierpnia 2022 r. skarżąca podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze w szczególności w przedmiocie stwierdzenia, że w momencie wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w obiektywnej bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę podniosła dodatkowo, że przedstawiona w niej argumentacja jest niezmiennie powielana od lat i nie może stanowić uzasadnienia wyłączającego odpowiedzialność organu za realizację podstawowych obowiązków w postawi prowadzenia postępowania w sposób sprawny i rzetelny. Zakres dokumentów wymaganych do wydania zezwolenia na pracę typu A jest ograniczony, a procedura ma charakter sztampowy. Wojewoda powinien realizować czynności bez zbędnej zwłoki, w terminie krótszym niż 30 dni kalendarzowych. Bez znaczenia jest okoliczność dostarczenia dodatkowych dokumentów w terminie kilku dni od daty elektronicznego złożenia wniosku. Tak naprawdę nie można mówić o jakichkolwiek brakach formalnych, a Wojewoda w dacie złożenia skargi posiadał wszystkie wymagane dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia na pracę i pozostawał w zwłoce w rozstrzygnięciu sprawy.

Skarżąca nie podziela stanowiska organu na temat okoliczności, które miałyby wyłączać jego odpowiedzialność za obiektywny stan bezczynności: - sytuacja związana z epidemią COVID-19 nie jest już żadnym argumentem, ponieważ w maju 2022 r. minęły ponad dwa lata od wprowadzenia stanu epidemii, a obecnie restrykcje sanitarne są znikome; - sytuacja stale rosnącej liczby wniosków o udzielenie zezwoleń na pracę trwa od dobrych kilku lat i nie jest zjawiskiem, którym Wojewoda powinien być zaskoczony. Z przywołanych przez Wojewodę statystyk wynika, że w 2022 r. tendencja wzrostowa liczby wniosków będzie znacząco zahamowana, co wynika z procedur, które odciążyły urzędy wojewódzkie w przedmiocie realizacji odnośnych spraw; - skarżąca ma prawo oczekiwać od organu prawidłowego funkcjonowania urzędu wojewódzkiego, za pośrednictwem którego realizowane są zadania publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżąca uczyniła przedmiotem skargi bezczynność Wojewody zaistniała przesłanka do zastosowania tego przepisu. Jednocześnie sama skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Wojewoda w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W konsekwencji zaistniała także przesłanka z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Jak stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, wyrażonej w art. 10 P.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres sądowej kontroli sprowadza się wówczas do oceny, czy dana sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy ich wydanie nastąpiło w ustawowo przewidzianym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

Złożona do tut. Sądu skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, co wymagane jest – co do zasady – w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak przesłanki jej odrzucenia, bowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm., dalej: "u.p.z.") przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m tej ustawy, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca.

W dalszej kolejności zauważyć trzeba, że w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem przez Sąd sprawy – a już po wniesieniu skargi na bezczynność – wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i wydano skarżącej spółce zezwolenie na pracę, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania tego wniosku jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wydanie przez organ decyzji przed datą wyrokowania przez sąd w przedmiocie bezczynności w tych okolicznościach skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia to Sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Przechodząc zatem do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności Wojewody wskazać najpierw trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań tego organu należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak stanowi zaś art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, który to podmiot jest także jedyną stroną postępowania. Wskazać należy również na art. 88j ust. 1 u.p.z., w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać także należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Ostatnio podany obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.

W analizowanej obecnie sprawie wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę dla obywatela [...] złożony został do Wojewody 10 maja 2022 r. i to od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności celem jego załatwienia. Załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca od wpływu wniosku. Tymczasem wniosek ten został rozpoznany po upływie ponad 2 miesięcy od daty jego wpływu.

Wprawdzie wniosek skarżącej zawierał braki formalne, jednak zostały one uzupełnione samodzielnie przez skarżącą 16 maja 2022 r. Z akt sprawy wynika, że pierwsza czynność zmierzająca do załatwienia sprawy, jaka podjęta została przez Wojewodę, miała natomiast miejsce dopiero po 2 miesiącach od daty wpływu podania inicjującego postępowanie, przy czym w okresie pomiędzy wpływem tego wniosku, a podjęciem tej czynności organ nie poinformował skarżącej spółki o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ dopuścił się zatem w okresie pomiędzy 10 maja 2022 r. a 14 lipca 2022 r. (data wydania decyzji kończącej postępowanie) bezczynności w załatwieniu sprawy. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Sytuacja taka miała miejsce przez okres ponad 2 miesięcy, gdzie organ dysponując wnioskiem strony o wydanie określonej decyzji nie przeprowadził nawet badania jego formalnej poprawności i kompletności.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącej o kompletności złożonego wniosku, abstrahując nawet od niekonsekwencji tego twierdzenia wobec zachowania samej skarżącej, która podjęła działania zmierzające do uzupełnienia jego braków. Kwestia ta nie ma znaczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności, jednak ma znaczenie, choć jedynie marginalne, dla oceny, czy bezczynność ta miała charakter rażący, czy też nie. Warto jest zatem w tym miejscu o niej wspomnieć.

Zgodnie z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę obejmuje oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 tej ustawy (składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treść: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wzór rzeczonego oświadczenia stanowi załącznik nr 15 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r., poz. 2345). Co jednak najistotniejsze dla czynionych obecnie rozważań do oświadczenia tego nie odnoszą się postanowienia § 7 ust. 10 tego rozporządzenia, który upraszcza procedurę zezwalając na dołączenie do wniosku składanego w postaci elektronicznej określonych dokumentów w postaci kopii (skanów). To ostatnie oznacza, że znajdują w tym względzie zastosowanie regulacje ogólne zawarte w art. 76a K.p.a. Przewidują one, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, poświadczenia jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 2a).

W realiach niniejszej sprawy strona reprezentowana była przed Wojewodą przez radcę prawnego, który mógł poświadczyć za zgodność z oryginałem sporządzoną w formie elektronicznym kopię oświadczenia z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że wprawdzie kopia ta została podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika podpisem zaufanym, jednak brak jest na niej poświadczenia za zgodność z oryginałem spełniającego wymogi art. 6 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.). Ten ostatni przepis przewiduje, że radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie – również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu. W tym przypadku natomiast prócz podpisu radcy prawnego brak jest choćby treści samego oświadczenia, która wskazywałaby, że poprzez złożenie tego podpisu pełnomocnik ten chciał poświadczyć odpis rzeczonego dokumentu za zgodność z oryginałem.

Powyższe uwagi odnieść trzeba także do dokumentu pełnomocnictwa (por. art. 33 § 3 K.p.a.).

Ustosunkowując się w dalszej kolejności do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, znacznego obciążenia pracowników, dużej ilości spraw oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2556/20, z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności te musiały skutkować opóźnieniami w rozpoznaniu spraw. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian.

Przeprowadzając ocenę charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, wyroki WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19 oraz z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/19, CBOSA).

Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, ponadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd wziął bowiem pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Rację trzeba przyznać pełnomocnikowi skarżącej spółki, że dane przedstawione w tym względzie przez organ wskazują na spadek liczby wniosków w roku 2022 w porównaniu do lat poprzednich, jednak przekonująca jest argumentacja zarówno wskazująca na zaległości w rozpoznawaniu spraw, do których przyczyniła się nie tylko liczba wniosków w latach ubiegłych, lecz także istniejąca wówczas sytuacja epidemiczna, jak również problemy kadrowe z jakimi boryka się Wojewoda. W tym ostatnim kontekście nie powinno umykać uwadze, a pomija to w swoim stanowisku skarżąca, że z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie pracownicy oddelegowywani byli do zadań związanych z obsługą uchodźców. Sytuacja tak, jak podaje organ, zaczęła powracać do normy pod koniec czerwca, co znajduje odzwierciedlenie także w niniejszej sprawie, skoro pod koniec czerwca skarżąca otrzymała kod dostępu w związku ze złożonymi wnioskami, w tym wnioskiem, co do którego Wojewoda pozostawał bezczynny w tej sprawie. Zrozumiałe jest, że oczekiwanie przez przedsiębiorcę na załatwienie wniosku o zezwolenie na pracę cudzoziemca może powodować utrudnienia w prowadzonej działalności gospodarczej, jednak wskazane okoliczności z uwzględnieniem czasu trwania bezczynności nie pozwalają doszukiwać się złej woli po stronie Wojewody. Warte uwagi jest także i to, że wniosek skarżącej wymagał usunięcia braków formalnych, co skarżąca wprawdzie uczyniła samodzielnie, lecz co miało miejsce po tygodniu od złożenia wniosku do organu. Są to okoliczności, które nie chronią organu przed stwierdzeniem bezczynności, ale które mają wpływ na usprawiedliwienie zaistniałego stanu rzeczy.

W ocenie Sądu także oczekiwanie przez skarżącą spółkę zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł jest niezasadne. Przedmiotowy wniosek nie zawiera bowiem uzasadnienia, w którym strona skarżąca wskazałaby, w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek chociaż nie wynika z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, CBOSA). Skarżąca natomiast powołuje się na to, że wspomniana suma pieniężna miałaby mieć charakter symboliczny. Wartościami takimi nie operuje jednak art. 149 § 2 P.p.s.a. ani też nie służy takim celom.

Zauważyć w tym względzie należy, że rozstrzygnięcie co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków (art. 149 § 2 P.p.s.a.), powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie taką sytuację należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie jest celowe bowiem Wojewoda żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynność nie był długi, jak również nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Warte odnotowania jest także i to, że okoliczności na które powołuje się skarżąca, które miałyby podlegać kompensacji, są ogólne i w żadnym razie nie odnoszą do konkretnego przypadku, który był przedmiotem rozstrzygania przez Wojewodę. Skarżąca nie wykazała, aby niedogodności, na które się powołuje związane były bezpośrednio z brakiem możliwości legalnego podjęcia pracy przez I. S.. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części.

Podsumowując powyższe rozważania wskazać trzeba, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej należało umorzyć zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpoznany, o czym postanowiono w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w pkt II. i III. sentencji wyroku, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W pozostałym natomiast zakresie, w pkt IV. sentencji wyroku, Sąd skargę oddalił zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt. V sentencji wyroku na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w części dotyczącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa zauważyć trzeba, że skarżąca nie przedstawiła dowodu uiszczenia tej opłaty, stąd brak podstaw do uwzględnienia wniosku w tej części.