Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 434/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 roku sprawy ze skargi I. S.G. i Z. G. na uchwałę Rady miasta W. z dnia ... r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek od numeru ... do numeru ..., położonych po wschodniej stronie ulicy ..., pomiędzy ulicami ... i ... w zakresie ustalenia kategorii wysokości zabudowy 20 metrów nad poziomem terenu; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r, podpisanym m.in., przez I.S.G, mieszkańcy S. wystąpili z wnioskiem o zmianę zapisu w projektowanym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu W., dopuszczającego lokalizację wysokiej (do wysokości 30 m) zabudowy wielorodzinnej w obrębie osiedla domków jednorodzinnych, w pasie działek po wschodniej stronie ulicy ... w kierunku południowym począwszy od ul. ... - ul. ... (działka nr ... obręb ...), aż do ul ... poprzez ograniczenie wysokości zabudowy na w/w terenie do 12 m oraz zachowanie intensywności zabudowy nie przekraczającej 1,5 (stan istniejący na obszarze całego osiedla willowego S...).

Następnie, pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. I. S. G. i Z. G., wystąpili do Przewodniczącego Rady W., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z wnioskiem o uchylenie uchwały Nr ... Rady miasta W. z dnia ... r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy ustalenia przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ulicy ..., pomiędzy ul. ... i ul. ..., oraz ustalenie przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ulicy ..., pomiędzy ul. ... i ul. ... jako M 2.12 W uzasadnieniu powołanego wniosku stwierdzono, że tryb prac nad projektem studium, jak również tryb w jakim nastąpiło jego uchwalenie, w zakresie dotyczącym ustalenia przeznaczenia pasa działek wzdłuż: wschodniej strony ulicy ..., pomiędzy ul. ... i ul. ..., stanowiły rażące naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent W. nie odniósł się do części uwag wniesionych przez mieszkańców osiedla S. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r., ponieważ w zarządzeniu nr ... Prezydent uwzględnił przedmiotowy postulat wyłącznie w odniesieniu do działki nr ewidencyjny ..., na której znajduje się budynek nr ..., nie odnosząc się natomiast do pozostałej części wniosku, jako do pozostałych działek nim objętych, co narusza art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile Prezydent nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich uwag, o tyle jednak ma obowiązek odnieść się do każdej z

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

nich, a nie tylko do ich części, pozostawiając pozostałą część bez rozpoznania. Na niedopuszczalność takiego działania wskazuje wyraźnie art. 12 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający na Prezydenta obowiązek przedstawienia, wraz z projektem studium, listy nieuwzględnionych uwag. Sformułowany w art. 11 pkt 12 powołanej ustawy obowiązek Prezydenta należy postrzegać przy tym jako bardzo istotny element gwarancyjny w stosunku do procedury rozpatrywania uwag wnoszonych w trybie art. 11 pkt 11. Poprzez przekazanie radzie gminy przez Prezydenta listy nieuwzględnionych uwag radni mają możliwość zapoznania się ze sposobem rozstrzygnięcia przez Prezydenta wniesionych uwag (wraz z uzasadnieniem w przypadku ich nieuwzględnienia), mogą się do nich ustosunkować, jak również mogą wnosić o ich uwzględnienie w treści studium pomimo negatywnego stanowiska Prezydenta.

Drugą przyczyną wadliwości trybu uchwalenia Studium w zakresie dotyczącym ustalenia przeznaczenia działek wzdłuż wschodniej strony ulicy ..., pomiędzy al. ... i ul. ..., jest wniesienie na posiedzeniu Rady W. w dniu 10 października 2006 r. autopoprawki do projektu Studium przez Zastępcę Dyrektora w Biurze Naczelnego Architekta Miasta, która to autopoprawka dotyczyła zmiany przeznaczenia przedmiotowego pasa działek i, w niezmienionej postaci, znalazła się w Studium uchwalonym przez Radę W. w dniu ... r. Zdaniem skarżących, wnoszenie autopoprawek w procedurze rozpatrywania przez radę gminy projektu uchwały w sprawie Studium podlega ograniczeniom pod względem czasowym, szczególnie, gdyby miały wprowadzać do treści Studium zmiany o charakterze merytorycznym. Wniesienie autopoprawki w tym samym dniu, w którym uchwalane jest Studium, jak w niniejszej sprawie, powoduje, że wprowadzone zmiany nie mogą stać się przedmiotem wszechstronnej analizy w płaszczyźnie ich treści, zasadności oraz wywoływanych przez nie skutków. W postępowaniu uchwałodawczym w ramach rady gminy cele te realizują właściwe komisje rady, rozpatrujące wniesiony projekt, natomiast autopoprawka wniesiona przez Zastępcę Dyrektora w Biurze Naczelnego Architekta Miasta nie została skierowana do komisji. Ponadto, autopoprawka zgłoszona została w formie ustnej bez jakiegokolwiek uzasadnienia, skutkiem czego radni nie mieli możliwości zapoznania się na piśmie z treścią wprowadzanych zmian, jak i z ich uzasadnieniem, zostali też pozbawieni możliwości rozważenia zasadności wprowadzenia tych zmian.

Autopoprawki nie mogą również wprowadzać do projektu studium zmian w zakresie, w jakim uprzednio zostały wniesione do projektu uwagi w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli uwagi te zostały

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

następnie uwzględnione przez Prezydenta. Wprowadzenie autopoprawek w dniu uchwalenia Studium (a nawet na etapie rozpatrywania projektu w komisjach) powodować bowiem będzie, że pominięty zostanie obligatoryjny etap procedury w sprawie przygotowania i uchwalenia studium, jakim jest przedstawienie opinii i wniesienie uwag, o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie autopoprawka dotyczyła spraw, co do których na etapie przygotowania projektu Studium przez Prezydenta wniesione zostały, w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwagi przez zainteresowane podmioty i w części uwagi te zostały uwzględnione. Wniesienie autopoprawki w tym zakresie doprowadziło więc nie tylko do zdezawuowania całego wcześniejszego postępowania, ale równocześnie spowodowało unicestwienie wcześniejszego rozstrzygnięcia Prezydenta, uwzględniającego wniesione poprawki. Jako w pełni niedopuszczalne należy uznać zatem wnoszenie w procedurze uchwalania studium autopoprawek, które prowadzą do zmian treści projektu niezgodnych z uwzględnionymi uwagami. Wniosek przeciwny powodowałby bezcelowość działania polegającego na "uwzględnianiu" uwag przez Prezydenta, a stąd pozostaje on niezgodny z treścią art. 11 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odrębną przyczyną uchylenia uchwały w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego we wskazanym powyżej zakresie jest brak uwzględnienia wymagań związanych z ochroną przyrody oraz nieuwzględnienie interesów mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych S.. Wśród drzew znajdujących się na działkach objętych wnioskiem jest drzewo mające status pomnika przyrody (dąb szypułkowy, działka nr ewidencyjny ...), wiele z tych drzew to okazy kilkudziesięcioletnie, o wysokości dochodzącej do 20 m, zróżnicowane gatunkowo. W promieniu jednego kilometra od wymienionych działek brak jest podobnego skupiska drzew, stanowiącego zwarty obszar zieleni miejskiej, dlatego celem wystąpienia z uwagami do Prezydenta w tym względzie było zachowanie, w możliwie nienaruszonym stanie, istniejącej na tych działkach cennej zieleni. Obszar ten wymaga ochrony, a dopuszczona na nich zabudowa nie może być kształtowana w sposób dowolny. Na całym obszarze osiedla S. dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 12 m, przedmiotowy pas działek miałby natomiast stanowić wyjątek, dopuszczający budowę budynków wielokondygnacyjnych na osiedlu domków jednorodzinnych. Dopuszczenie na przedmiotowych działkach 20-metrowej zabudowy wielorodzinnej z usługami i handlem, wielokondygnacyjnymi garażami podziemnymi, zakłada likwidację istniejącego na nich drzewostanu. Nawet w przypadku, gdy planowana na tych

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

działkach zabudowa uwzględniałaby fakt, że znajduje się na nich drzewo-pomnik przyrody z 15 metrową strefą ochroną, to budowa wielokondygnacyjnych garaży podziemnych, usytuowanie garaży naziemnych i intensywna eksploatacja tego terenu prowadziłaby do zniszczenia tych drzew w perspektywie najwyżej kilkunastu miesięcy. Tymczasem, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające m.in. z dotychczasowego przeznaczenia terenu, wymogów ochrony ładu przestrzennego, wymogów ochrony przyrody oraz warunków i jakości życia mieszkańców. Dopuszczenie na przedmiotowym obszarze wysokiej, wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej nie spełnia żadnego z wymienionych warunków i w rezultacie prowadzić będzie do degradacji osiedla domków jednorodzinnych S..

Z akt nie wynika, aby na omawiany wniosek z dnia 15 grudnia 2006 r. Rada W. udzieliła odpowiedzi. Natomiast, w piśmie z dnia 18 stycznia 2007 r., złożonym w Biurze Rady W. w dniu 31 stycznia 2007 r., I. S.G. i Z. G., złożyli w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę Nr ... Rady miasta W. z dnia ... r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy ustalenia przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ulicy ..., pomiędzy al. ... i ul. ..., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny procedowania wobec uwag zgłoszonych przez skarżących do projektu Studium, oraz opisano postępowanie związane z uchwaleniem tego projektu wraz z autopoprawką zgłoszoną w dniu podjęcia uchwały przez Radę W., tj. w dniu ... r., wskazując również na argumentację identyczną z zawartą w opisanym wyżej wniosku skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r., która ma uzasadniać żądanie skargi. Skarżący określili swój interes prawny w przedmiotowej sprawie poprzez wskazanie, iż zamieszkują na posesji przylegającej do pasa działek, których dotyczył wniosek mieszkańców osiedla S., dlatego rozstrzygnięcia przyjęte w Studium, we wskazanym w skardze zakresie, bezpośrednio na nich oddziałują.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady W. wniósł o jej odrzucenie ze względu na przedwczesne jej złożenie, jako przed upływem 60 dni od dnia wezwania Rady przez skarżących w piśmie z dnia 15 grudnia 2006 r. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, i skutkiem tego nie oczekiwania przez skarżących na zajęcie w tym względzie stanowiska przez Radę W.,

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

mającą na to 60 dni od dnia wezwania zawartego w piśmie skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r.

Pełnomocnik Rady W. wskazał również na niedopuszczalność złożonej skargi ze względów merytorycznych stwierdzając m.in., że rada gminy jest najważniejszym organem samorządu terytorialnego na obszarze gminy, i jako organ stanowiący prawo o kompetencji generalnej, może wprowadzać do przedłożonych projektów uchwał zmiany, wpływając bezpośrednio na ostateczny kształt uchwalanego dokumentu, natomiast Prezydent miasta jest organem wykonawczym i do jego kompetencji należy przygotowanie projektów uchwał rady i określenie sposobu ich wykonywania.

Studium jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzanym dla jej całego obszaru i zawiera wytyczne do planowania miejscowego, w tym zasady kształtowania wysokości zabudowy na obszarze miasta. Na rysunku Studium teren W. został podzielony na obszary o różnych kategoriach wysokości zabudowy brutto, które zostały uśrednione dla poszczególnych rodzajów zabudowy (m.in. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej) i mają charakter orientacyjny. Studium zakłada, że wysokości zabudowy będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. Plany wskażą także miejsca lokalizacji dominant wysokościowych.

Biuro Naczelnego Architekta Miasta przygotowując projekt Studium dla W. spełniło wszystkie wymogi proceduralne określone w ustawie. Jednym z elementów tej procedury jest zbieranie uwag do projektu studium i ich rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zostały zawarte w Zarządzeniu Prezydenta W. Nr ... z dnia ... r. Ostatnim etapem prac należącym do Prezydenta W. związanym ze sporządzeniem projektu studium było przekazanie projektu tego dokumentu Radzie W. do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Po tym fakcie, dalsze prace nad projektem Studium toczyły się w Radzie. W trakcie prac Rady W. nad projektem Studium na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego w dniu 28 września 2006 r. Przewodniczący tej komisji zgłosił wniosek o przeanalizowanie zmiany Studium w zakresie skorygowania wysokości pierzei przy ul. ... na odcinku od ulicy ... do ul. ... tzn. zmiany kategorii wysokości zabudowy z 12 m n.p.t. do 20 m. Wniosek ten został zaakceptowany przez pozostałych członków komisji,

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

co zobowiązywało BNAM do analizy i przygotowania stosownej dokumentacji. Materiał ten został przekazany radnym w trakcie Sesji w dniu 10 października 2006 r. i przyjęty jako ustalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwałą Rady W. Nr ... z dnia ... r. Tym samym, Rada W. dokonała korekty rozstrzygnięć uwag uwzględnionych w Zarządzeniu Prezydenta W. Nr .... Uzasadnieniem dokonanej zmiany był fakt, że teren przy ul. ... jest położony w sąsiedztwie planowanego centrum dzielnicy, a ulica ... stanowi główny element układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Dla tych elementów struktury funkcjonalno przestrzennej Studium przewiduje zabudowę wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) o zwartej strukturze urbanistycznej i śródmiejskim charakterze z wytworzeniem pasaży usługowych wzdłuż ciągów ulicznych i placów. Zabudowa ta powinna być spójna kompozycyjnie i podkreślać charakter miejsca. Ponadto, kategoria wysokości dla przedmiotowego terenu, po zmianie jest analogiczna do kategorii ustalonej dla pierzei po drugiej stronie ulicy .... Ustalenie jednolitych kategorii zabudowy po obu stronach ulicy ... pozwala na harmonijne ukształtowanie pierzei w miejscu ważnym dla wizerunku miasta.

Studium nie przesądza dopuszczalnej wysokości na terenie danej działki, a jedynie określa kategorię zabudowy dla wydzielonego obszaru funkcjonalnego. Kategorie wysokości zostały uśrednione dla różnych rodzajów zabudowy i mają charakter orientacyjny. W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej typu M1 (tj. w przeważającym stopniu wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowych) przyjęto następujące kategorie wysokości zabudowy brutto:

* powyżej 30 m nad poziom terenu,

* 30 m nad poziom terenu,

* 20 m nad poziom terenu.

Natomiast w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej typu M2 (tj. w przeważającym stopniu "jednorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowych) przyjęto kategorię wysokości 12 m nad poziom terenu. Zakładając wzdłuż ulicy ... zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach budynków, słuszne było oznaczenie tego terenu w Studium symbolem M1.20. Tym bardziej, że zakłada ono uszczegółowianie wysokości zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej i zagospodarowanie terenów otaczających. Oznacza to w konsekwencji, że mpzp dopuszczalna na terenie danej działki wysokość może zostać zwiększona (lub zmniejszona) w odniesieniu do ustaleń

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

Studium. W projekcie Studium z etapu wyłożenia tego dokumentu do publicznego wglądu (marzec/kwiecień 2006 r.) dla pierzei przy ul. ... na odcinku od ulicy ... do ul. ..., ustalono kategorię wysokości zabudowy 30 m n.p.t. Obecna zatem kategoria wysokości stanowi kompromis między przyjętymi zasadami kształtowania struktury przestrzennej W., których głównym celem jest zapewnienie trwałego ładu przestrzennego, a oczekiwaniami mieszkańców rejonu ul. ....

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części zgłoszonych w niej zarzutów, w pozostałej zaś części, dotyczącej zarzutu skarżących o nieuwzględnieniu w Studium wymagań z zakresu ochrony przyrody wobec skupiska drzew, a w szczególności wobec dębu szypułkowego, znajdującego się na działce nr ew. ..., Sąd skargi nieuwzględnił z racji braku przysługiwania skarżącym w tym zakresie interesu prawnego.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaś skargi jest uchwała Nr ... Rady miasta W. z dnia ... r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

W pierwszej zatem kolejności należy rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady W. do usunięcia naruszenia przedmiotową uchwałą.

Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotową uchwałą Rady W. z dnia ... r. jest pismo skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r., złożone w tym samym dniu w Biurze Rady W.. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

organu na skargę, skarżący dochowali również terminu na jej złożenie, określonego w art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a wynoszącego 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia, gdy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. Skoro bowiem skarga złożona została w dniu 31 stycznia 2007 r., to w dniu tym nie upłynął jeszcze wskazany wyżej termin 60 dni od dnia wezwania Rady W. do usunięcia naruszenia przedmiotową uchwałą. Należy przy tym podkreślić, iż dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy nie jest uwarunkowana uprzednim udzieleniem odpowiedzi przez tę radę na wezwanie do usunięcia naruszenia, lecz jedynie od złożenia takiego wezwania, co w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione. Stosowanie powołanego art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej przez skład siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60).

Spełnienia pozostałych kryteriów dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. należy upatrywać w charakterze prawnym tej uchwały i sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżących.

Mianowicie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.

O ile jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, skutkiem czego nie może być podstawą m.in. rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego, to jednak jego charakter, jako aktu mającego określać jedynie cele polityki przestrzennej gminy, nie jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pełni zachowany. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, iż mając na uwadze, że studium jest źródłem, o ustawowym umocowaniu, wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone, jako składowe studium. W takim przypadku, osoby mające interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego będą musiały w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium, oczywiście w takim zakresie, w jakim ustalenia planu będą miały charakter wynikowy wobec ustaleń studium. Patrząc więc z perspektywy obowiązywania planu miejscowego, te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, skoro wiążący charakter ustaleń studium wobec ustaleń planu miejscowego posiada ustawowe umocowanie. Nie można więc oceniać legalności ustaleń planu miejscowego tylko w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

również w kontekście obowiązywania studium w takim zakresie, w jakim jego ustalenia determinują plan miejscowy.

Przedstawiony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nakazuje uznać je za akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia innych osób. Nakazuje to również rozważać posiadanie interesu prawnego przez skarżących już na etapie uchwalenia studium.

Z akt wynika, iż skarżący byli uprzednio użytkownikami wieczystymi działki o nr administracyjnym ... (nr ewidencyjny ...), jako przylegającej jednym z odcinków swojej granicy do kompleksu czterech działek, będących przedmiotem skarżonych ustaleń w Studium. Obecnie, jak podali na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r., są właścicielami tej działki z mocy decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2003 r., lecz własność nie została jeszcze ujawniona w księdze wieczystej. Skoro więc skarżący kwestionują ustalenia studium dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy tych działek, która to wysokość może skutkować stosownymi uciążliwościami wobec działki skarżących (np. znaczne utrudnienie nasłonecznienia jako dopływu dziennego światła), to ustalenia studium w tym zakresie dotyczą interesu prawnego także skarżących. Z naruszeniem natomiast tego interesu prawnego możemy mieć do czynienia wtedy, gdy kwestionowane ustalenia studium naruszają prawo materialne lub zostały wprowadzone do studium z istotnym naruszeniem procedury jego opracowywania lub uchwalania, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, ustalenia studium dotyczące wskaźnika dopuszczalnej wysokości zabudowy 20 m nad poziomem terenu na działkach od nr ... do nr ... położonych po wschodniej stronie ulicy ... pomiędzy al. ... i ul. ..., kwestionowane w skardze, naruszają zasady sporządzania studium, jak również w istotny sposób naruszono tryb sporządzania studium przy ich wprowadzeniu do studium, co w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy skutkuje uznaniem studium w tej części za nieważne.

Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił natomiast Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), którego §6 pkt 2 stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Tymczasem, w Części II Studium o tytule Kierunki zagospodarowania Przestrzennego poz. XIII Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy lit. A pkt 2 Wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy brutto ustalono, że: "Wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Przyjęto [określone w studium] cztery kategorie wysokości zabudowy, w tym 20 m nad poziomem terenu. Zasięgi terenów o różnych kategoriach wysokości zabudowy wskazano na Rysunku Studium Nr 14. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej."

Na Rysunku Studium Nr 14 zawartym w załączniku Nr 2 do uchwały Nr ... Rady miasta W. z dnia ... r, obszar czterech działek wskazanych w skardze, oznaczony został symbolem M1.20 jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o kategorii 20 m wysokości zabudowy nad poziomem terenu.

Przyjmując za tekstową częścią Studium, iż wskaźnik ten ma charakter orientacyjny i uśredniony, to nie odpowiada on wymogowi stosowanego standardu zapisywania ustaleń części tekstowej projektu studium, określonego w §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady sporządzania studium. W żaden bowiem sposób nie określa on, ani minimalnych, ani też maksymalnych parametrów wysokości zabudowy. Wyznacznikiem zaś jego konkretyzacji w planie miejscowym mają być dopiero analizy urbanistyczne wykonywane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Taki sposób zapisu ustaleń Studium, w odniesieniu do działek objętych skargą, w ocenie Sądu, jako nieodpowiadający wymogom określonym w §6 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., nie realizuje również ustawowej jego funkcji, określonej w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro nie wyznacza brzegowych wartości co do wysokości zabudowy, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium.

Istotne naruszenie trybu sporządzenia Studium w rozpatrywanej sprawie, przejawia się natomiast w sposobie objęcia przedmiotowych działek gruntu omawianą wyżej kategorią wysokości zabudowy o symbolu M1.20. na Rysunku Studium Nr 14.

Tryb sporządzania studium określony bowiem został w art. 11 i w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy określają przy tym nie tylko rodzaje i zakres dokonywanych czynności, ale również kolejność ich podejmowania, która nie wynika oczywiście tylko z systematyki legislacyjnej budowy tych przepisów, ale także z logiki ułożenia w nich poszczególnych czynności w takiej właśnie chronologii. Na omawiany tryb postępowania składa się m.in. możliwość wnoszenia do projektu studium uwag (art. 11 pkt 11 ustawy) przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które to uwagi są następnie rozważane przez organ opracowujący ten projekt, i w przypadku ich nieuwzględnienia, przedstawiane są radzie gminy, która rozstrzyga o sposobie ich rozpatrzenia (art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 ustawy). Każda więc wniesiona uwaga do projektu studium powinna być przedmiotem oceny przez organ opracowujący projekt studium (tj. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), który zobowiązany jest ustosunkować się do niej, i wszystkie te uwagi, które nie zostaną przez ten organ uwzględnione, powinny być przedłożone radzie gminy, do ostatecznego ich rozstrzygnięcia. Z faktu złożenia uwagi do projektu studium nie wynika oczywiście jakikolwiek interes prawny dla wnoszącego uwagę. Wniesienie uwagi skutkuje jednak obowiązkiem wskazanych wyżej organów do ustosunkowania się wobec niej, jako

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

wyraz realizacji ustawowego uspołecznienia tworzenia studium, tj. z udziałem społeczności, dla której projektowane studium ma stanowić dokument programujący rozwój przestrzenny obszaru gminy.

A akt sprawy wynika, iż skarżąca I. S.G. zgłosiła swoją uwagę do projektu studium, zawartą w piśmie z dnia 20 kwietnia 2006 r. (wpływ do organu w dniu 25 kwietnia 2006 r.) wobec czterech działek, od nr ... do nr ..., położonych po wschodniej stronie ulicy ... pomiędzy al. ... i ul. .... W Załączniku do Zarządzenia nr ... z dnia ... r. Prezydent W. wskazał jednak, pod poz. 335 (nr uwagi 309), na uwzględnienie uwagi jedynie wobec działki ew. nr ... z obr. ... (która według akt sprawy odpowiada działce nr ...). Uwzględnienie omawianej uwagi polegało na zmianie przeznaczenia wskazanej działki z obszaru oznaczonego symbolem M1.30 na symbol M2.12, co w istocie oznaczało objęcie jej kategorią wysokości zabudowy 12 m nad poziomem terenu, jako terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie wynika z akt sprawy, aby Prezydent W. ustosunkował się do zgłoszonej przez skarżącą uwagi wobec pozostałych trzech działek. Nie wynika również z Załącznika nr 3 do uchwały Rady miasta W. z dnia ... r. w sprawie studium, aby ta część uwagi skarżącej była przedmiotem rozstrzygnięcia Rady W.. Należy zatem przyjąć, iż powołane organy nie ustosunkowały się do tej części uwagi skarżącej, co nie odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 11 pkt 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozpatrywanej sprawie jest również zmiana wskaźnika wysokości zabudowy na przedmiotowych czterech działkach ze wskaźnika o symbolu M2.12 wobec działki nr ..., jako wynik uwzględnienia m.in. uwagi skarżącej I. S.G. przez Prezydenta W. oraz o symbolu M1.30 wobec pozostałych trzech działek objętych skargą, na symbol M1.20.

Z akt wynika bowiem, że na posiedzeniu Rady W. w dniu 10 października 2006 r., Zastępca Dyrektora w Biurze Naczelnego Architekta Miasta J. L. zgłosiła dwie autopoprawki, jedna z nich dotyczyła ulicy ... pomiędzy al. ... i ul. ..., i polegała na wyznaczeniu pasa pod zabudowę wielorodzinną, w kategorii do wysokości 20 metrów. W aktach znajduje się upoważnienie z dnia 21 lutego 2006 r. dla J. L. do zgłaszania autopoprawek w imieniu Prezydenta W.. Osoba ta była więc należycie umocowana do zgłaszania autopoprawek.

W ocenie Sądu, Rada W., nie mogła jednak podjąć uchwały w sprawie studium, z uwzględnieniem omawianej autopoprawki mającej merytoryczny

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

charakter, jako zgłoszonej w imieniu organu sporządzającego projekt studium, bez powtórzenia czynności jego wyłożenia do publicznego wglądu, chociażby w części objętej autopoprawką.

Według protokołu z posiedzenia Komisji Ładu Przestrzennego w dniu 28 września 2006 r., Przewodniczący Komisji zwrócił się z wnioskiem o przeanalizowanie przez Biuro Naczelnego Architekta możliwości skorygowania wysokości pierzei ulicy ... do wysokości 20 m (M1.20). Wskazano przy tym, iż będzie to omówione na następnym posiedzeniu Komisji, ponieważ Biuro Naczelnego Architekta musi to przeanalizować. Z przedłożonego przez pełnomocnika Rady W. protokołu kolejnego posiedzenia Komisji Ładu Przestrzennego w dniu 5 października 2006 r. nie wynika, aby sprawa omawianego wskaźnika wysokości zabudowy na przedmiotowych działkach była przedmiotem prac Komisji, mimo, iż w tym dniu prezentowane były zmiany wobec innych ustaleń projektu studium, które poddano następnie głosowaniu. Wskazano wprawdzie, iż są też autopoprawki do projektu studium o charakterze technicznym, opisane w drugiej części zał. 1 (do protokołu), lecz i one nie dotyczą omawianego wskaźnika wysokości zabudowy na przedmiotowych działkach.

Powyższe uzasadnia przyjęcie zgłoszonej na posiedzeniu Rady W. autopoprawki wobec pierzei ul. ..., za nie poddaną pracom Komisji Ładu Przestrzennego, i jako nie poddaną odrębnemu głosowaniu w dniu 10 października 2006 r. przez Radę W., należy ją uznać za wprowadzoną z inicjatywy Prezydenta W.. Taki tryb postępowania z omawianą autopoprawką nie jest jednak zgodny z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Logika ułożenia przez ustawodawcę poszczególnych czynności organu sporządzającego studium w chronologii określonej w powołanym art. 11 ustawy, nakazuje wykluczyć dopuszczalność zgłaszania przez organ, sporządzający projekt studium, autopoprawek merytorycznych po przedłożeniu projektu studium radzie gminy, bez uprzedniego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium w części objętej autopoprawkami. Dopuszczenie takiej możliwości podważałoby bowiem ratio legis procedury wynikającej z wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, i następnie rozważania zgłoszonych uwag przez organ wykładający projekt studium oraz przez radę gminy, jeżeli projektowane ustalenia studium miałyby podlegać swobodnej korekcie organu sporządzającego projekt studium, mimo zgłoszenia uwag do pierwotnego projektu i nawet ich uwzględnienia w jakiejkolwiek części.

Nie można natomiast wykluczyć dokonywania stosownych zmian w projekcie studium przez radę gminy, bez uprzedniego wykładania go do publicznego wglądu, przed uchwaleniem studium. Wynika to bowiem z faktu, iż zgodnie z art. 19 ust. 1

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Cytowany przepis dotyczy obowiązku ponawiania stosownych czynności związanych z opracowaniem projektu planu miejscowego, gdy rada gminy uzna za konieczne wprowadzenie zmian do przedłożonego jej projektu planu miejscowego. Brak tak wyraźnej dyspozycji ustawodawcy do sytuacji wprowadzania zmian przez radę gminy do projektu studium, daje podstawę do uznania (a contrario), że rada gminy nie musi ponawiać czynności proceduralnych wobec projektu studium, gdy wprowadza do niego zmiany z własnej inicjatywy, a więc gdy wprowadzana zmiana jest przynajmniej odrębnie głosowana przez radę gminy.

W żaden jednak sposób nie można omawianego art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosić do uprawnień organu sporządzającego projekt studium, którego rolą jest przedłożenie projektu w wersji poddanej procedurze określonej w art. 11 ustawy, po wyczerpaniu której, inicjatywa w określeniu ostatecznego kształtu ustaleń studium, bez konieczności ponawiania procedury z art. 11, przysługuje już tylko radzie gminy.

W rozpatrywanej sprawie, przedłożona dokumentacja procedury opracowania i uchwalenia Studium, nie wskazuje na wprowadzenie zmiany - wobec czterech działek objętych skargą - z inicjatywy organów Rady W. lub samej Rady. Skoro zaś dotyczy to okoliczności wpływającej na interes prawny skarżących, to naruszenie trybu opracowania studium w sposób wyżej wskazany w tym zakresie, narusza także interes prawny skarżących.

Mając na uwadze, że ustalenia studium przedstawiane są w części tekstowej i graficznej, wzajemnie uzupełniających się (art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w odpowiednim zakresie obu tych części.

W pozostałej części zarzutów skargi, tj. zarzutu wobec nieuwzględnienia w projekcie studium wymagań ochrony przyrody względem szczególnie dębu szypułkowego posadowionego na działce nr ew. ..., skarżący nie wykazali przysługiwania interesu prawnego. Interes prawny skarżących nie wynika bowiem z faktu chęci dbałości przez skarżących o najbliższe otoczenie przyrodnicze, a w żaden sposób kształt ustaleń studium w tym zakresie, nie wpływa na wykonywanie przez skarżących uprawnień wobec własnej nieruchomości, jak również nie ogranicza

Sygn. akt IV SA/Wa 434/07

ustawowych możliwości realizacji tej ochrony poprzez szczegółowe ustalenia w planie miejscowym.

W związku z powyższym, działając w części uwzględniającej skargę na podstawie art. 147 §1 oraz w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.

Skutkiem niniejszego orzeczenia, jako wydanego w granicach sprawy wyznaczonej naruszeniem interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest konieczność uzupełnienia ustaleń studium - w części tekstowej i graficznej - wobec czterech działek gruntu wskazanych w skardze (od nr ... do nr ... położonych po wschodniej stronie ul. ... pomiędzy al. ... i ul. ...), w zakresie wskaźnika wysokości zabudowy, poprzez sformułowanie jego treści w sposób uwzględniający wymagania określone w §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprowadzenie tego ustalenia do Studium powinno być poddane procedurze określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie tych czynności, które są niezbędne do przyjęcia tego ustalenia przez Radę W.