Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 465/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 627/10 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.Ł. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Łomży, na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP nr 76, poz. 708), przyznał J.Ł. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Łomży, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91 ustawy o Policji oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji o przyznaniu J.Ł. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Na skutek wniosku J. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności, a Komendant Główny Policji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Wa 1139/09 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja z 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Komendant Wojewódzki Policji decyzją stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Decyzją Komendanta Miejskiej Policji w Łodzi, wydaną na podstawie art. 6a ust. 1 i art. 91 ustawy o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), orzeczono o cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006 r. J.Ł. uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na skutek uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., brak jest przepisu, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować emerytów i rencistów w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Podano przy tym, że podstawy takiej nie stanowią zarówno przepisy ustawy o Policji, bowiem z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 wynika, że prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje policjantowi a nie emerytowi policyjnemu, jak i przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), która w art. 29 i 30 przyznaje emerytom i rencistom policyjnym jedynie prawo do przydziału i zajmowania lokalu mieszkalnego oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W związku z uchyleniem § 8 organ przyjął, że przejście na emeryturę lub rentę jest przesłanką pozwalającą na cofnięcie uprawnienia do przyznanego równoważnika zgodnie z § 6 rozporządzenia, z dniem uchylenia § 8.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, w wyniku rozpatrzenia odwołania J. Ł. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. odniósł się jedynie do naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. W wyroku tym nie podejmowano oceny § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., gdyż decyzje dotyczące wygaśnięcia uprawnienia do równoważnika były wydane w oparciu o treść 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z 28 grudnia 2005 r. Regulacja zawarta § 6 rozporządzenia dotyczy nabytych uprawnień, gdyż nie jest możliwe cofnięcie tych, które dopiero miałyby być przyznane w przyszłości. Przepis ten wprost przewiduje możliwość cofnięcia wcześniej przyznanych uprawnień, a zależy to od zaprzestania spełniania warunków wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia. J.Ł. jest emerytem policyjnym, a w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia przestał funkcjonować przepis, który przewidywał równoważnik emerytom. Dlatego tez zasadnie w sprawie uznano, że od 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu równoważnika. Organ podał, że co prawda kwestionowana decyzja nie posiada daty, niemniej jednak to uchybienie formalne nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie, jak i też nie wywołało negatywnych skutków w odniesieniu do uprawnień zainteresowanego.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożył J. Ł. i wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji, decyzji I - instancyjnej oraz o uznanie decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za ostateczną i pozostającą w obiegu prawnym. W uzasadnieniu skargi przytoczono fragmenty treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. i stwierdzono, że wynika z niego, iż nadane skarżącemu uprawnienie do równoważnika kwalifikowane jest w kategorii praw słusznie nabytych na przyszłość, podlegających szczególnej ochronie. Zdaniem skarżącego § 1 ust. 1 rozporządzenia nie określa kategorii podmiotów uprawnionych do równoważnika a jedynie wymienia enumeratywnie kategorie lokali mieszkalnych, które zajmowane przez policjantów dają im uprawnienia do korzystania z równoważnika. Prawo do tego równoważnika dla policjanta wynika wprost z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego nieuprawnione jest również stwierdzenie, że nie jest policjantem. Zmiana statusu z policjanta w służbie czynnej na status policjanta w stanie spoczynku nie upoważnia nikogo do odebrania skarżącemu prawa do posługiwania się terminem "emerytowany policjant". Ingerencja organów w prawa nabyte skarżącego stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. W skardze również zarzucono naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji bez daty, art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. i [...] maja 2010 r., art. 73 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2010 r. skarżącemu terminu 7 dni na wgląd do dokumentów sprawy, podczas, gdy przysługuje mu prawo przeglądania sprawy w każdym stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie nie dotyczy tej samej kwestii co decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., bowiem zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie cofnięcia J. Ł. od dnia 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w oparciu o treść § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczyła rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie wygaszenia decyzji przyznającej równoważnik. Ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Wa 1139/09 dotyczyła decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wygaszenia decyzji przyznającej równoważnik. Począwszy od daty wydania decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika za remont lokalu tj. od [...] stycznia 1998 r. były to przepisy: § 12 ust. 1 zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 r. (obowiązującego do 23 grudnia 1999 r.), § 11 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 r. (obowiązującego w okresie od 24 grudnia 1999 r. do 19 lipca 2002 r.). i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., który to przepis obowiązywał od 20 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2005 r. W żadnym z wyżej wymienionych okresów uprawnienie emerytów policyjnych i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie wynikało z przepisu rangi ustawy.

W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego i cofnęły z tą datą uprawnienie do jego przyznawania. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa § 1 pkt 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do norm zaludnienia. W świetle powyższego wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do przyznanego równoważnika od daty wejścia w życie przepisów uniemożliwiających przyznanie tego świadczenia emerytom policyjnym nie narusza zasady praw nabytych, albowiem norma przepisu wykonawczego wykraczająca poza upoważnienie ustawowe nie mogła stanowić ważnej podstawy do nabycia tego uprawnienia.

Odnośnie naruszeń prawa procesowego podać należy, że istotnie decyzja organu I instancji nie została opatrzona datą wydania, niemniej jednak w realiach przedmiotowej sprawy naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. Informację tę należy uznać za wiarygodną, albowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że została odebrana przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2010 r. Faktyczny brak wskazania daty nie miał wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie jak i też nie wywołał negatywnych skutków w odniesieniu do uprawnień zainteresowanego, który skutecznie wywiódł odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustosunkowania się przez organy do pism skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. i [...] maja 2010 r. podnieść należy, że są one bezpodstawne. Decyzja o cofnięciu uprawnienia do świadczenia stanowi odpowiedź na kwestie podnoszone w tym pismach.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika J. Ł. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a."), a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez skarżony organ co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

2. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci:

a) błędnej wykładni przepisów art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), polegającą na przyjęciu, iż uchylenie § 8 w/w rozporządzenia stanowi podstawę do każdorazowego wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu bez względu na istnienie decyzji ostatecznej.

b) niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w sytuacji, gdy uprawnienie skarżącego do równoważnika zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1998 r., a rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie eliminuje tej decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. roku. W takiej sytuacji po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego w Łomży pozostawała do rozstrzygnięcia kwestia wniosku o wypłatę równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2010. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do równoważnika obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej oraz sprawdzenia, jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku. Nie można przy tym wydać decyzji odmownej, ponieważ z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi (miejscy) nie mogą już, orzekać co do istoty sprawy (w tym także odmownie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku tą kwestią w ogóle się nie zajął, skupiając się wyłącznie na decyzji wydanej przez Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Tymczasem nie można było pominąć tych kwestii.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazuje, że podstawę wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łomży z dnia [...] czerwca 1998 r., która została wydana w czasie, gdy była podstawa faktyczna i prawna do jej wydania w oparciu o § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej przewidującej taki skutek albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są zasadne, w związku z czym skarga nie może być uwzględniona.

Przesądzają o tym względy merytoryczne wiążące się z podstawowym dla podniesionej argumentacji zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wskazanych w podstawie zarzutu przepisów rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - jednego z dnia 28 grudnia 2005 r. i drugiego – z dnia 28 czerwca 2002 r. Wprawdzie podniesiony zarzut błędnej wykładni nie doczekał się rozwinięcia argumentacyjnego co do kontekstu, w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje błędny charakter wykładni oraz co do wykładni, jaka byłaby w jego ocenie wykładnią prawidłową, niemniej treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej jest podważenie uzyskanego przez Sąd I instancji i organy administracji wyniku wykładni, przede wszystkim przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246, dalej: "rozporządzenie z 2005 r."), uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, dalej: "rozporządzenie z 2002 r.") w kontekście skutku, jakie zawarte w rozporządzeniu z 2005 r. uchylenie wywarło na cofnięcie uprawnienia emerytowi policyjnemu.

Podstawą kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku na gruncie powyższego zarzutu jest przyjęcie założenia, że uprawnienia emeryta policyjnego miały charakter pochodny w stosunku do uprawnień funkcjonariusza policyjnego. Wynika to po pierwsze, z braku podstaw do odmiennego ujęcia uprawnień emeryta w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (...), co poddał trafnie analizie Sąd I instancji, wskazując, że ani treść art. 29 ust. 1 ani treść art. 30 tej ustawy nie kreują takiego odrębnego uprawnienia. Wynika to ponadto po drugie, z treści art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, na gruncie którego to policjantowi przysługuje równoważnik za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem m.in. liczby członków rodziny.

Uprawnienie skarżącego jako policjanta do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, płynące z decyzji z 1998 r. wydanej na podstawie ustawy rozporządzenia z 2002 r., w momencie uzyskania przez niego statusu emeryta, staje się uprawnieniem pochodnym w stosunku do uprawnienia funkcjonariusza. Istotnym zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r., na mocy rozporządzenia z MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed dniem 1 stycznia 2006 r. w sytuacji, gdy w tej dacie uprawniony jest już emerytem.

W postępowaniu wcześniejszym stwierdzona została nieważność decyzji administracyjnej, na mocy której organ administracji stwierdził wygaśnięcie uprawnienia. Stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, dokonanej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., miało miejsce w związku z orzeczeniem WSA w Warszawie (z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Wa 1139/09) i wskazywało na rażące naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku takiego rozstrzygnięcia organ powołał się na § 6 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., na mocy którego decyzję m.in. o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli m.in. policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto zatem, że jeśli podmiot uprawniony utracił status policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś z utratą tego statusu fakt uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem.

Stanowisku temu nie można odmówić trafności. Przyjęcie pochodnego charakteru uprawnienia emeryta powoduje, że z chwilą odpadnięcia tej przesłanki, należy określić skutki uchylenia przepisu, stanowiącego podstawę przyznania uprawnienia. Skutkiem tym jest zniesienie od dnia 1 stycznia 2006 r. materialnoprawnych skutków decyzji przyznającej uprawnienie emerytowi, a w konsekwencji brak istnienia z tą datą przedmiotu, określonego wydaną przed dniem 1 stycznia 2006 r. decyzją przyznającą uprawnienie emerytowi. Decyzja ta wywoływała skutki w okresie do dnia [...] grudnia 2005 r. i w dalszym ciągu potencjalnie może wpływać na określenie sytuacji prawnej adresata w odniesieniu do faktów zachodzących do tej daty, niemniej nie może już wywoływać skutków w zakresie trwania uprawnienia i w konsekwencji wypłacania równoważnika po tej dacie, z którą odpadła podstawa do przyznania uprawnień emerytowi policyjnemu.

W tym kontekście należy rozumieć nie tylko relacje między § 6, § 1 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia z 2002 r., ale także § 9 ust. 1 pkt 1 tego aktu, który został uchylony rozporządzeniem z 2005 r., w stosunku do którego uchylenie to nie może oznaczać braku podstawy do wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia, lecz co najwyżej odjęcie normy kompetencyjnej dla wskazanych tam podmiotów, podejmujących zresztą decyzje nie tylko w zakresie cofania, ale także przyznawania, odmowy przyznania czy zwrotu równoważnika. Nie zmienia to zatem zasadniczej reguły, płynącej z łącznego ustalenia treści § 6 i § 8 rozporządzenia, jako podstawy do cofnięcia uprawnienia dla podmiotu uprawnionego, tracącego status osoby uprawnionej z dniem uchylenia przepisu (§ 8 rozporządzenia), stanowiącego podstawę dla przyznania równoważnika za remont. W konsekwencji należy przyjąć, iż jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, iż § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia emerytowi, którego uprawnienia są pochodne, a podstawa rozciągnięcia reguły na emeryta odpadła, bowiem został uchylony przepis ją kreujący.

W związku z powyższym, zarzutowi skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie powyższych przepisów, nie można przypisać statusu zasadności.

Nie można także przyjąć, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii uprawnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nie powoduje, także z powodów wskazanych powyżej, braku możliwości cofnięcia jej skutków od dnia, w którym odpadła podstawa do przyznawania uprawnienia i co za tym idzie przestał istnieć materialny substrat decyzji przyznającej uprawnienie. W związku z tym decyzja ta nie jest decyzją, która na gruncie wskazanego przepisu mogłaby być potraktowana jako decyzja rozstrzygającą sprawę także w stosunku do okresu od dnia 1 stycznia 2006 r.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu faktu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez organ. Należy wskazać, iż nie jest on poprawnie sformułowany. Po pierwsze dlatego, że jako zarzut sformułowany na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien posiadać odrębną argumentację co do istotnego możliwego wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia sądowego, czego nie da się stwierdzić w przypadku uzasadnienia niniejszej skargi. Po drugie natomiast, ponieważ oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wiąże się z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Przepis ten bowiem zobowiązuje sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji.

W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie skutecznej argumentacji. W szczególności nie spełnia tego wymogu odwołanie się do braków w zakresie ustaleń faktycznych, co zresztą nie znalazło rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym nie wskazano tych faktów, które należałoby wziąć pod uwagę w toku kontroli sądowej, ograniczając się do powtórzenia zarzutu.

Nie spełnia tego wymogu powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4) na treść wniosku, który dotyczył wypłaty równoważnika. Z racji tego, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja o cofnięciu uprawnienia na skutek postępowania wszczętego z urzędu, a jest to przedmiot zasadniczo różny od kwestii wypłaty równoważnika, które ma miejsce w drodze czynności materialno-technicznej i nie jest dokonywane na gruncie przepisów, które stanowiły podstawę zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, nie byłoby zasadnym oczekiwanie, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przez ten Sąd mogłoby objąć tak szeroko zakreślone granice rozstrzygnięcia, że ignorowałoby fakt, że są to dwie różne sprawy administracyjne, co tym samym wykracza poza wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a. granice danej (a więc jednej) sprawy.

Na gruncie przedstawionej wyżej argumentacji, Sądowi I instancji, dokonującemu poprawnej wykładni przepisów ustawy o Policji i powoływanych wyżej rozporządzeń, nie można skutecznie zarzucić wydania wyroku z naruszeniem prawa. W konsekwencji tego stwierdzenia, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.