Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1269/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1 i 2, art. 102 pkt 4, art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 696
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej także: "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 87 ust. 2 , art. 94a ust. 1, art. 102 pkt 4, art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej także: "Prawo farmaceutyczne"), art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2011 r. nr.122, poz. 696; dalej także: "ustawa o refundacji") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a."), Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę L. Sp.j. z siedzibą w S. (dalej także: "Skarżąca", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia znak: [...], udzielonego w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] na rzecz L. Spółka jawna z siedzibą w S. Nr KRS [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w L. przy ul. K. [...], polegającej na zmianie nazwy ww. apteki na "F."

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. do wpłynął do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] wniosek spółki L. Spółka jawna z siedzibą w S. o zmianę zezwolenia znak: [...], udzielonego w dniu [...] sierpnia 2007 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] na rzecz L. Spółka jawna z siedzibą: [...] S., ul. W. [...], Nr KRS [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] L., ul. K. [...], gmina L. Skarżąca wniosła o zmianę nazwy apteki ogólnodostępnej położonej w [...] L., ul. K. [...] na nazwę "F.". Rozpoznając powyższy wniosek organ I instancji podniósł, iż we wniosku złożonym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] w dniu [...] lipca 2007 roku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej skarżąca nie wnioskowała o nadanie nazwy aptece i z tego względu aptece ogólnodostępnej położonej: [...] L., ul. K. [...], gmina L. nie została nadana żadna nazwa. Z tego względu w ocenie organu I instancji strona winna wnosić o nadanie nazwy aptece, a nie o zmianę nazwy dotychczasowej, bowiem jej nie posiadała. Wskazano jednocześnie, iż wnioskowana nazwa apteki zawiera zwrot "Ceny hurtowe". Powołując się na przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne (art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 87 ust. 2) organ

I instancji wskazał, iż apteka nie może prowadzić obrotu hurtowego produktami leczniczymi, a co za tym idzie stosować cen hurtowych na oferowane do sprzedaży produkty lecznicze. Apteka może zaś prowadzić wyłącznie detaliczną sprzedaż produktów leczniczych na rzecz ludności oraz podmiotów wskazanych w art. 96 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, nie ma natomiast możliwości zaopatrywania w produkty lecznicze hurtowni lub innych aptek. Organ I instancji wskazując na treść art.

2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U.

z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), w świetle którego działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, poddał

w wątpliwość, aby przedsiębiorca w sposób ciągły stosował do sprzedaży produktów detalicznych ceny identyczne z tymi, za które dokonał zakupu w hurtowni farmaceutycznej, gdyż w takiej sytuacji jego działalność nastawiona byłaby wyłącznie na generowanie strat zamiast osiągania zysku. Wskazano jednocześnie, iż stosowanie cen hurtowych przez aptekę ogólnodostępną narusza przepisy ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696

z późn. zm.), o urzędowej marży hurtowej i detalicznej (art. 7, art. 8 ww. ustawy)

i sankcje wynikające z niestosowania się do obowiązków, wynikających z tych przepisów (art. 50 ust. 1 ww. ustawy). Z tych względów w ocenie organu I instancji użycie w nazwie apteki słów "Ceny hurtowe" w zakresie cen produktów leczniczych refundowanych narusza ww. przepisy. Organ ten podniósł także, iż posługiwanie się nazwą zawierającą słowa "Ceny Hurtowe" wprowadzałoby w błąd pacjentów, którzy byliby przekonani, że mogą w aptece zaopatrywać się w produkty lecznicze w takich cenach, jak w hurtowni farmaceutycznej.

Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Farmaceutycznego w [...] decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 99 ust. 2 oraz 108 ust. 4 pkt 4 lit. a ustawy Prawo farmaceutyczne

w związku z art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 87 ust. 2 oraz 96 ust. 1 tej ustawy, art.

2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), art. 7, art. 8 oraz art. 50. ust. 1 ustawy o refundacji oraz art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki L. Spółka jawna z siedzibą w S. o zmianę zezwolenia znak: [...], udzielonego w dniu [...] sierpnia 2007 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] na rzecz L. Spółka jawna z siedzibą: [...] S., ul. W. [...], Nr KRS [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w [...] L., ul. K. [...], gmina L. - odmówił zmiany zezwolenia znak: [...], udzielonego w dniu [...] sierpnia 2007 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] na rzecz L. Spółka jawna z siedzibą: [...] S., ul. W. [...], Nr KRS [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej: [...] L., ul. K. [...], gmina L., polegającej na zmianie nazwy apteki ogólnodostępnej położonej w [...] L., ul. K. [...] na nazwę "[...] Ceny Hurtowe".

Odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Farmaceutycznego złożyła L. Sp.j. w S.

Spółka zaskarżyła decyzję w całości zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego:

- art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie w nazwie apteki ogólnodostępnej określenia "ceny hurtowe" powoduje zmianę charakteru prowadzonej działalności gospodarczej z wykonywania handlu detalicznego na hurtowy,

- art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną jego interpretację, polegającą na uznaniu, że ustawodawca ograniczył swobodę wybierania nazewnictwa aptek ogólnodostępnych;

- art. 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji poprzez błędne przyjęcie, że nazwa apteki ogólnodostępnej implikuje stosowanie marż wbrew wspomnianemu przepisowi;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 i 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezidentyfikowaniu rzeczywistej woli wnioskodawców i uznanie, że wniosek

o zmianę nazwy apteki ogólnodostępnej nie może doprowadzić do nadania nazwy apteki ogólnodostępnej,

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie materiału dowodowego, na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny oraz błędne ustalenie stanu faktycznego.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji

w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jej wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż organ I instancji niezasadnie przyjął, że nazwa apteki ogólnodostępnej bezpośrednio wpływa na charakter prowadzonej w niej działalności. Wskazała także, iż pojęcie obrotu hurtowego produktami leczniczymi zostało zdefiniowane w art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, a wśród cech wyróżniających podmiot prowadzący obrót hurtowy nie znajduje się nazwa - co pozostaje zgodne z zasadą swobody wyboru firmy

w ramach działalności gospodarczej - a także sposób kształtowania cen dla klientów. Podkreśliła, iż zmiana nazwy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez dodanie sformułowania "ceny hurtowe", wbrew stanowisku organu I instancji, nie spowoduje zmiany charakteru działalności apteki ogólnodostępnej na działalność hurtowni farmaceutycznej. W odniesieniu do zmiany nazwy apteki na "[...] Ceny Hurtowe" Spółka podkreśliła, że treść art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego definiuje nazwę apteki: "Nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych (...)". Oznacza to, iż ustawodawca w zakresie nazewnictwa apteki nie wprowadził żadnych ograniczeń i nie uregulował zasad dotyczących nazewnictwa aptek. Oznacza to jednocześnie, że prawodawca nie zabronił stosowania w nazewnictwie aptek innych wyrazów obok słowa "apteka", dowolnie dobranych przez wnioskodawców. Nazwa "[...] Ceny Hurtowe" nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie cen produktów leczniczych refundowanych oraz zasad obrotu hurtowego i detalicznego,

a dodatkowo nie narusza interesu pacjentów apteki i nie wprowadza mylnego przekonania, że mogą oni zaopatrywać się w produkty lecznicze w identycznych cenach, jak w hurtowni farmaceutycznej. Spółka dodała także, iż decyzja organu

I instancji stanowi naruszenie zasady jednolitości orzeczniczej oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. o sygn. II OSK 2539/12. Powołując się na zarejestrowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nazwy apteki "[...] za grosze" oraz wypowiedź Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], z której wynika, iż zmiana nazwy apteki na: "[...] Niskich Cen, [...] Tanich Leków czy Leki za grosze" nie narusza prawa i nie można jej uznać za wprowadzającą klientów w błąd, wskazała, iż spotkała się z nieuzasadnionym ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazaną na wstępie i zaskarżoną

w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania L. Sp.j. w S. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2013 r.

Organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania w sprawie, po czym wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji co do faktu, że wnioskowana nazwa apteki "[...] Ceny Hurtowe" jest niezgodna z przepisami regulującymi prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zawartymi w ustawie Prawo farmaceutyczne. Wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne apteki ogólnodostępne są przeznaczone do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły,

o których mowa w art. 86 ust. 8 ww. ustawy, zaś zgodnie z art. 72 ust. 1 obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Wskazując na art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne organ odwoławczy podniósł, iż obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w tej ustawie, tym samym nie jest możliwe, aby apteka ogólnodostępna prowadziła jednocześnie obrót hurtowy produktami leczniczymi. Przywołano również art. 2 pkt 4 ustawy o refundacji, zgodnie z którym cena detaliczna oznacza - urzędową cenę zbytu leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego powiększoną o urzędową marżę hurtową i urzędową marżę detaliczną oraz należny podatek od towarów i usług, natomiast cena hurtowa - urzędową cenę zbytu leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego powiększoną

o urzędową marżę hurtową oraz należny podatek od towarów i usług (art. 2 pkt. 5). Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1. Organ odwoławczy w oparciu

o powyższe wskazał, iż potwierdza to tezę, że nie jest możliwe prowadzenie sprzedaży hurtowej (po cenach hurtowych) produktów leczniczych w aptece ogólnodostępnej, gdyż byłoby to naruszeniem powyższych przepisów, podczas gdy oznaczenie apteki nazwą "Ceny hurtowe" wskazuje na dokonywanie w niej sprzedaży produktów leczniczych po cenach hurtowych, co w świetle wyżej przytoczonych przepisów jest niemożliwe.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącej naruszenia zasady jednolitości orzeczniczej z przykładami decyzji w zakresie nazw nadanych aptekom, wydanych przez innych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych organ odwoławczy podniósł, iż decyzja wiąże organ, który ją wydał, natomiast inny organ nie jest związany treścią decyzji wydanych przez inne organy. Dodatkowo, każde postępowanie podlega indywidualnemu rozpatrzeniu i wymaga zbadania wszystkich okoliczności sprawy, dlatego też nie zawsze jest możliwe wydanie takiego samego rozstrzygnięcia w odniesieniu do podobnych zakresów postępowań w szczególności ze względu na zmianę stanu prawnego przepisów regulujących dane zagadnienie.

Odnosząc się do zarzutu nie ustalenia przez organ I instancji faktycznych intencji strony i nie umożliwienie jej dookreślenia treści złożonego wniosku Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że w jego ocenie treść wniosku była zrozumiała

i jednoznaczna, gdyż strona wskazała, że wnioskuje o dokonanie zmiany nazwy apteki poprzez wpisanie w zezwoleniu nazwy "[...] Ceny Hurtowe", zaś bez znaczenia dla wyniku sprawy są rozważania czy wniosek dotyczył zmiany czy nadania nazwy apteki, gdyż końcowym efektem miała być nazwa, którą przedsiębiorca chciał oznaczyć aptekę. Z treści decyzji wynika, że organ I instancji odczytał wniosek strony zgodnie z jej intencjami, wyjaśniając, że apteka nie może posługiwać się nazwą, która służy do oznaczenia prowadzenia działalności

w przedmiocie prowadzenia obrotu hurtowego. Zauważono jednocześnie, iż decyzja organu I instancji nie sugeruje, że strona zamierza podjąć działalność w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej.

Oceniając zarzut nie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie stanu faktycznego organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w sprawie dotyczyło rozpatrzenia wniosku strony o zmianę nazwy apteki wskazanej w zezwoleniu i nie wymagało przeprowadzenia dowodów ale jedynie rozpatrzenia wniosku strony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Dodał także, iż na etapie postępowania odwoławczego skarżąca także nie składała wniosków dowodowych. Tym samym zarzut braku zebrania materiału dowodowego został uznany za niezasadny.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, iż nie kwestionując prawa podmiotów gospodarczych do prowadzenia działalności w oparciu o zasadę swobody działań funkcjonowanie apteki, która jest placówką ochrony zdrowia publicznego podlega szczególnemu nadzorowi oraz poddana jest licznym restrykcyjnym wymogom prawnym związanym z prowadzeniem działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi, czego podmiot gospodarczy podejmujący decyzję o podjęciu tego rodzaju działalności jest świadom. Podmiot gospodarczy prowadzący aptekę korzysta ze swobody działalności gospodarczej, jednakże

w zakresie w jakim nie narusza ustawowych zapisów regulujących prowadzenie działalności reglamentowanej, którą jest prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podlega ono bowiem regulacjom ustawy Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Nazwa apteki jest elementem zezwolenia na jej prowadzenie (art. 102 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne) i Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny jest organem uprawnionym do badania również tego elementu zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nazwa apteki nie może być sprzeczna z przedmiotem jej działalności, którym jest obrót detaliczny produktami leczniczymi. Tym samym nie możliwe, aby nazwa apteki ogólnodostępnej wskazywała, iż w aptece prowadzony jest jednocześnie obrót hurtowy.

Za zasadne organ odwoławczy uznał stwierdzenie, iż nadanie aptece nazwy zawierającej słowa "Ceny hurtowe" może mieć na celu obejście przepisów wprowadzających zakaz reklamy aptek. Wskazując na art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne organ odwoławczy podniósł, iż zabroniona jest reklama aptek

i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja

o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Posługiwanie się nazwą zawierającą słowa "Ceny hurtowe" może sugerować, że apteka ta oferuje produkty po niższych cenach niż inne apteki, działające na lokalnym rynku i może stanowić zachętę do korzystania z tej właśnie apteki. Konsekwencją powyższego może być nakazanie w drodze decyzji przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego zaprzestanie jej prowadzenia i nałożenie kary pieniężnej.

Pismem z dnia 7 marca 2014 r. L. Sp.j. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Spółka zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając jej niezgodność z prawem

w postaci:

1. naruszenia prawa materialnego:

- art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie w nazwie apteki ogólnodostępnej określenia "ceny hurtowe" powoduje zmianę charakteru prowadzonej działalności gospodarczej z wykonywania handlu detalicznego na hurtowy;

- art. 68 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że prowadzenie w aptece działalności polegającej na sprzedaży detalicznej leków wyłącza możliwość stosowania

w aptece cen hurtowych na produkty lecznicze dostępne bez recepty oraz uniemożliwia nadanie aptece nazwy "[...] Ceny Hurtowe";

- art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że ustawodawca ograniczył swobodę wybierania nazewnictwa aptek ogólnodostępnych;

- art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że nadanie aptece nazwy "[...] Ceny Hurtowe" stanowić będzie niedozwoloną reklamę apteki;

- art. 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji poprzez błędne przyjęcie, że zmiana nazwy apteki ogólnodostępnej wiąże się ze stosowaniem marży innej niż określona w przepisie;

2. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezidentyfikowaniu rzeczywistej woli skarżącej i uznanie, że zmiana nazwy apteki oznacza zmianę wysokości naliczanej marży;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady jednolitości orzeczniczej, co stanowi podważenie zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie materiału dowodowego, na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny oraz błędne ustalenie stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe uchybienia, mające wpływ na podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż organ I instancji

w nieuzasadniony sposób przyjął, że nazwa apteki ogólnodostępnej bezpośrednio wpływa na charakter prowadzonej w niej działalności, argumentując, iż nie może zmienić nazwy na "[...] Ceny Hurtowe", gdyż Skarżąca nie posiada zezwolenia na prowadzenie hurtowej sprzedaży leków. Wskazała jednocześnie, iż

o charakterze działalności decyduje zezwolenie uzyskane przed jej podjęciem, a nie nazwa apteki. Wskazała, że nie istnieje zależność, na którą powoływały się organy

w postępowaniu administracyjnym, zakończonym skarżoną decyzją, która sprawiałaby, iż ceny hurtowe są oferowane wyłącznie przez hurtownie. Dodała, iż pojęcie obrotu hurtowego produktami leczniczymi zostało zdefiniowane w art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, a wśród cech wyróżniających podmiot prowadzący obrót hurtowy nie znajduje się nazwa - co pozostaje zgodne z zasadą swobody wyboru firmy w ramach działalności gospodarczej - a także sposób kształtowania cen dla klientów. Podkreśliła, iż zmiana nazwy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez dodanie sformułowania "ceny hurtowe", nie spowoduje zmiany charakteru działalności apteki ogólnodostępnej na działalność hurtowni farmaceutycznej - co było zresztą podkreślone - w odwołaniu od decyzji organu

I instancji.

Wskazała jednocześnie, że organ bezpodstawnie utożsamia sprzedaż po cenach hurtowych ze sprzedażą hurtową. Sprzedażą hurtową jest bowiem sprzedaż na etapie pośrednictwa pomiędzy wytwórcami produktów leczniczych, a aptekami ogólnodostępnymi. Takiej działalności, stosownie do art. 68 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, Skarżąca prowadzić nie może. Brak możliwości prowadzenia przez Spółkę działalności w zakresie hurtowej sprzedaży leków nie obejmuje stosowania cen hurtowych w rozumieniu potocznym, jako cen pozbawionych marży dystrybutora detalicznego lub z marżą znacząco obniżoną. Stwierdziła jednocześnie, że sprzedaż leków po cenach hurtowych na rzecz klientów indywidualnych - którą to działalność prowadzi skarżąca - nie stanowi sprzedaży hurtowej w rozumieniu art. 72 ust. 3 Prawa farmaceutycznego, a więc nie może stanowić naruszenia art. 68 tej ustawy. Tym bardziej nie może być sprzeczne ze wspomnianym przepisem opatrzenie apteki ogólnodostępnej nazwą sugerującą stosowanie cen hurtowych

w odniesieniu do produktów, przy których skarżąca ma możliwość samodzielnego ustalenia marży.

Spółka podniosła, iż art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne nie może być podstawą dla odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej

w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, albowiem Skarżąca ma pełną swobodę

w tym zakresie, o ile nazwa nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, co w ocenie Skarżącej zostało wykazane.

Wskazała także, iż mając na uwadze fakt, że cena większości leków oferowanych przez Skarżącą jest taka sama we wszystkich aptekach (z uwagi na regulacje dotyczące urzędowej marży, czy też stałej ceny leków refundowanych), nadanie aptece nazwy "[...] Ceny Hurtowe" ma na celu jedynie unifikację nazw wszystkich aptek, które prowadzone są przez Skarżącą w różnych lokalizacjach - przy czym, co zostało podkreślone, pozostałe apteki prowadzone przez Skarżącą lub jej wspólników - również pod nazwą "[...] Ceny Hurtowe", prowadzone są w oparciu o zezwolenie wydane przez organy nadzoru farmaceutycznego, które nie kwestionują możliwości posługiwania się nazwą "[...] Ceny Hurtowe", jako sprzeczną z art. 94a Prawa farmaceutycznego. Za warte podkreślenia Skarżąca uznała to, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, dokonana w formie decyzji administracyjnej, nie wpływa na zmianę bezwzględnie obowiązującej regulacji ustawowej, co oznacza, że Skarżąca nie będzie uprawniona do stosowania innych cen za produkty lecznicze refundowane w ramach obrotu detalicznego. Zmiana nazwy apteki także nie wyłączy Skarżącej spod regulacji art. 7 ustawy o refundacji

- ceny hurtowe, o których mowa w nazwie apteki dotyczyć bowiem mogą wyłącznie tych produktów sprzedawanych w aptece, co do których Skarżąca ma pełną swobodę kształtowania polityki cenowej. Produkty te stanowią istotną część obrotów generowanych w aptece, oraz na skutek obowiązywania marż urzędowych - generują istotną część zysków apteki. Dodała także, iż konkurencja pomiędzy aptekami prowadzona jest wyłącznie na polu ceny pozostałego asortymentu i w tym kontekście Skarżąca ma pełne prawo wykorzystania w nazwie apteki frazy "ceny hurtowe", zaś pozbawienie jej tej możliwości, stanowi istotne pogorszenie możliwości konkurowania na rynku - do czego brak jest wyraźnej podstawy prawnej, a która to okoliczność winna mieć szczególnie doniosłe znaczenie dla Głównego Inspektora Farmaceutycznego z uwagi na treść art. 6 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia zostały rozwinięte zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady jednolitości orzeczniczej Skarżąca wskazała, iż bez znaczenia jest czy zmienność poglądu dotyczy tego samego organu, czy dwóch organów o zasięgu wojewódzkim, gdyż decyzje są wydawane w oparciu o te same przepisy, jednolite dla całego obszaru Rzeczpospolitej. Zupełnie odmienne ich stosowanie, uzależnione od województwa jest sprzeczne z dążeniem do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, uznając decyzję za odpowiadającą prawu, a złożoną skargę za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonywana według tych kryteriów kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w ocenie Sądu nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, w szczególności w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r., zaskarżonej w niniejszej sprawie, jest odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, polegającej na zmianie nazwy tej apteki na nazwę "[...] Ceny Hurtowe". Wobec tego, iż podmiotem, którego nazwy dotyczy zaskarżona decyzja jest apteka, należy mieć na uwadze okoliczność, iż

w odniesieniu do tych podmiotów zastosowanie mają szczególne regulacje zawarte w ustawie Prawo farmaceutyczne. Ustawa te wprowadza szczególny reżim prawny dotyczący prowadzenia tego rodzaju działalności i ogranicza swobodę działania przedsiębiorcy prowadzącego ten szczególny rodzaj działalności gospodarczej. Jak wynika z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2, nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych obejmujących wymienione w art. 86 ust. 2 pkt 1 - 4 działania. Ustawa Prawo farmaceutyczne w art. 102 pkt 4 zawiera także regulację, z której wynika, iż zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę, o ile taka jest nadana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nazwa apteki jest elementem zezwolenia i wchodząc w jego skład nie może pozostawać w sprzeczności z samym zezwoleniem jak i regulacjami dotyczącymi prowadzenia apteki, wynikającymi z ustawy Prawo farmaceutyczne. Umieszczenie regulacji o nazwie apteki w art. 102, w sposób wskazujący na to, iż stanowi ona część zezwolenia, bez jednoczesnego literalnego ograniczenia swobody w wyborze nazwy uzasadnia stwierdzenie, iż przedsiębiorca ma swobodę w wyborze nazwy apteki, z ograniczeniami płynącymi z regulacji wynikających z przepisów reglamentujących prowadzenie tego rodzaju działalności. Nie ulega wątpliwości, iż

o charakterze działalności decyduje zezwolenie. Zaproponowana przez Spółkę nazwa "[...] Ceny Hurtowe", przez użycie w jej treści określenia "...Ceny Hurtowe" uczyniła zasadnym zawarcie w treści zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji rozważań dotyczących obrotu hurtowego, ceny hurtowej, obrotu detalicznego i ceny detalicznej. Z treści decyzji nie wynika jednak, aby organy dopatrywały się, iż zmiana nazwy spowoduje zmianę charakteru działalności prowadzonej w aptece, czy tez taką zmianę wymusi. Jak wynika

z wyprowadzonych ze wspomnianych rozważań wniosków, miały one na celu wykazanie, iż w aptekach ogólnodostępnych prowadzony jest obrót detaliczny i nie jest możliwe prowadzenie sprzedaży hurtowej, zaś zaproponowana przez Spółkę nazwa wskazywałaby na dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych po cenach hurtowych i wprowadzałaby jej klientów w błąd. Zauważyć wypada, iż skarżąca podlega regulacji z art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o refundacji w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, które obligują aptekę ogólnodostępną do stosowania urzędowej marży detalicznej. Tym samym zaproponowana nazwa wprowadzałaby klientów apteki w błąd, co do sposobu ustalania ceny co najmniej co do części sprzedawanych w aptece produktów. Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje fakt, podnoszony przez Spółkę, iż apteka prowadzi sprzedaż także produktów, co do których Spółka ma pełną swobodę kształtowania polityki cenowej, a także, że produkty te stanowią istotną część obrotów generowanych w aptece i stanowią istotną część jej zysków. Z uwagi na to, iż nazwa apteka, jak wynika z art. 86 ust.

2 ustawy Prawo farmaceutyczne, zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia określonych w tym przepisie usług farmaceutycznych, w tym tych, co do których jest zobowiązana do stosowania urzędowej marży detalicznej, okoliczność, iż co do części produktów, jakie są w aptece sprzedawane, podmiot ma swobodę kształtowania ceny nie może stanowić o dopuszczalności ustalenia nazwy wskazującej na sprzedaż po cenach hurtowych asortymentu będącego w dyspozycji apteki, to jest także tej części, co do której takiej możliwości prawnej podmiot prowadzący aptekę nie posiada. Obowiązek stosowania urzędowej marży detalicznej, o którym mowa wyżej jest jednym z przejawów szczególnej regulacji prawnej dotyczącej aptek.

Z tych względów w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanych w skardze naruszeń art. 72 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, jak i art. 7 ustawy o refundacji.

W ocenie Sądu organy nie dopuściły się także naruszenia art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z art. 94a ust. 1 tej ustawy zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie stanowi reklamy jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Pojmowanie reklamy w obszerny sposób zostało przedstawione w wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 2 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II CSK 289/07 (LEX 341805).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Najwyższy wskazał między innymi, iż "(...) reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Powszechnie przyjmuje się, że reklamą są wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów ocennych ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna. (...); (...) Przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez podmioty, do których jest kierowany. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje. Nie są natomiast reklamą m.in. listy cenowe, które zawierają jedynie informację o cenach towarów lub usług i są publikowane wyłącznie po to, by podać do publicznej wiadomości ceny określonych produktów. (...)". Zaprezentowany powyżej pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Wnioskowane zawarcie w nazwie apteki określenia "... Ceny Hurtowe" w jego świetle mogłoby prowadzić do reklamy apteki. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przeciętny odbiorca, klient o podstawowym rozeznaniu rynku w zakresie zaspokajania potrzeb, choćby tylko bieżącej egzystencji, posiada rozeznanie co do tego, iż istnieje pojęcie sprzedaży hurtowej i sprzedaży detalicznej oraz, że ceny

w sprzedaży hurtowej są niższe. Nie ma przy tym znaczenia czy odbiorca ten posiada wiedzę co do prawnych definicji tych pojęć, dopuszczalności stosowania przez przedsiębiorcę określonego rodzaju cen do określonych produktów, czy też uzależnienia prawnych możliwości prowadzenia określonego rodzaju działalności. Wystarczająca jest wiedza i przekonanie, że ceny hurtowe są niższe. Dopuszczalność prawna ich stosowania przez przedsiębiorcę stanowi wiedzę, której przeciętny odbiorca może, i wydaje się, że zwykle nie będzie posiadać. Tym samym zawarcie w nazwie apteki określenia, które sugeruje sprzedaż asortymentu po cenach hurtowych, to jest niższych niż ceny detaliczne, będzie stanowić zachętę do dokonania zakupów. Użycie w tym celu nie budzącego wątpliwości komunikatu

o stosowaniu cen niższych niż detaliczne nie może być rozumiane inaczej jak wynikające z intencji do zachęcenia potencjalnego klienta do dokonania zakupów. Nie jest przy tym istotne czy stosowane ceny to faktycznie ceny hurtowe

i korzystniejsze od cen detalicznych, istotne bowiem jest samo zachęcenie do zakupów i intencja zwiększenia tym samym sprzedaży. W tych okolicznościach

w ocenie Sądu trafny jest zawarty w zaskarżonej decyzji pogląd o możliwości obejścia przepisu wprowadzającego zakaz reklamy aptek przez nadanie jej nazwy zawierającej słowa "...Ceny Hurtowe".

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszeń wskazywanych w skardze przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skargi organ prawidłowo odczytał rzeczywistą wolę Spółki i rozpoznał zgłoszone żądanie. Prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Jak już wskazano wyżej z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, której rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił nie wynika, aby organy orzekały

w przekonaniu, że wraz ze zmianą nazwy nastąpi zmiana działalności prowadzonej przez Skarżącą. Ocena i wnioskowania organów doprowadziły do wniosku, iż nazwa apteki nie może być sprzeczna z przedmiotem jej działalności, co oznacza, iż organy prawidłowo odczytały treść wniosku i intencję Skarżącej, dotyczącą jedynie nazwy apteki, a przedmiotu jej działalności. Stwierdzenia zaskarżonej decyzji dotyczące obrotu hurtowego, dotyczą jedynie wykazania wprowadzenia sprzeczności pomiędzy nazwą apteki, a jej działalnością, nie stanowią ustaleń czy sugestii co do zmiany przez Skarżącą sposobu prowadzenia działalności, czy też prowadzenia tej działalności niezgodnie z przepisami.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca naruszenie art. 8 k.p.a. upatruje w wydaniu w tym samym stanie prawnym rozstrzygnięcia odmiennego niż wydawane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Wojewódzkiego, który kilkakrotnie zmieniał zezwolenia, nadając aptekom Skarżącej nazwy "[...] Ceny Hurtowe". Za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać stanowisko, iż zmiana poglądów prawnych zawieranych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej może być uznana za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a. Stanowisko takie znajdujemy

z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2539/10 (LEX Nr 1145614), jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 584/12 (LEX Nr 1271116), na które powołuje się także Skarżąca (odpowiednio)

w odwołaniu i w skardze. Poglądy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Naruszenie zasady zaufania z art. 8 k.p.a. może mieć miejsce w przypadku wyrażania przez ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów prawnych bez przekonującego uzasadnienia zmiany tego stanowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy tożsamości organów. Skarżąca nie wskazuje bowiem, aby organ I instancji czy organ odwoławczy rozstrzygały w tym samym stanie prawnym i faktycznym odmiennie niż to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wynikający z art. 115 ustawy Prawo farmaceutyczne obowiązek sprawowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nadzoru nie obliguje tego organu do akceptowania rozstrzygnięć organów stopnia wojewódzkiego w ramach kontroli instancyjnej.

Z tych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu,

a skarga wobec braku podstaw do jej uwzględnienia podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.