Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3001/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 127,  art. 139,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. S., od punktu 2 decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym

Organ podał, że z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się zespół parkowo- dworski, pochodzący z majątku "[...]", stanowiącego dawniej własność H. S., nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret), wystąpiła M. S. Organ podał następnie, że interes prawny w sprawie wnioskodawczyni udokumentowała, przedstawiając postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2002r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że jest jedynym następcą prawnym H. S. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015r w pkt 1 stwierdził, że zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego pn. [...], gm. [...], powiat wolsztyński, oznaczony geodezyjnie jako obręb [...], gm. [...], stanowiący część działki ewid. nr [...] (granice zespołu oznaczone zostały kolorem czerwonym na mapie ewidencyjnej, załączonej do decyzji), nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu a w pkt 2 stwierdził, że w pozostałym zakresie działka ewid. nr [...] podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu. Organ podniósł, że od pkt 1 decyzji organu stopnia wojewódzkiego odwołał się aktualny właściciel nieruchomości. Na mocy decyzji z [...] kwietnia 2016r. (znak: [...]) Minister umorzył postępowanie z odwołania tego podmiotu, zauważając, że nie jest on stroną w sprawie. W ocenie organu, błędne uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji, nie może skutkować nabyciem przez niego interesu prawnego do złożenia środka zaskarżenia od wydanej decyzji. M. S. wniosła zaś odwołanie od punktu 2 decyzji Wojewody [...], podnosząc, że w tym zakresie działka nr [...] również stanowi teren parku dworskiego wraz ze stawem, co przesądza o walorze estetycznym i krajobrazowym tej części nieruchomości.

Rozpatrując niniejszą sprawę Minister w pierwszej kolejności odniósł się do zakresu prowadzonego postępowania odwoławczego wskazując, że nie jest związany podstawami odwołania, co oznacza, że powinien rozpatrzyć sprawę nawet w punktach nieobjętych odwołaniem, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna (vide wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2019r., sygn. akt II SA/Po 728/19). Zdaniem organu bezpodstawne jest ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, w sytuacji gdy zobligowany jest on do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.09.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/17; wyrok NSA z 8.01.2019r., sygn. akt II OSK 446/18). Organ wskazał, że brak związania granicami odwołania wniesionego przez M. S. spowodował, że przedmiotem postępowania odwoławczego objęto decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ odwołał się do stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z 9 kwietnia 2019r. (sygn. akt I SA/Wa 531/19), że gdy dochodzi do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, rozstrzygnięcie musi dotyczyć całej decyzji, a nie tylko części. Organ wskazał, że po analizie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r. doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 Kpa). Organ podał, że może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide wyrok NSA z 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Przy czym kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kpa (vide wyrok NSA z 15.12.2016r., sygn. akt II OSK 1427/16). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano, że brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z punktu widzenia specyfiki tej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania ma prawo do uczestniczenia w obydwu jego instancjach. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oznacza skonkretyzowanie normy prawa materialnego z uwzględnieniem interesów wszystkich jego stron (art. 7 Kpa). Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 Kpa oraz art. 81 Kpa oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wyrok z 1.07.2014r., sygn. akt II OSK 219/13). Organ mając to na uwadze wskazał, że interes prawny w sprawie ustalenia, czy nieruchomość (albo jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu mają: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa (vide wyroki WSA w Warszawie z 5.03.2014r., sygn. akt I SA/Wa 1766/13; z 28.02.2014r., sygn. akt I SA/Wa 1588/13 oraz I SA/Wa 1527/13). Organ podniósł następnie, że wynik postępowania toczącego się w trybie § 5 rozporządzenia może wpływać na sytuację Skarbu Państwa. W przypadku rozstrzygnięcia stwierdzającego niepodpadanie majątku (jego części) pod działanie przepisów dekretu Skarb Państwa może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą. Dlatego ma on interes prawny w sprawie z wniosku byłego właściciela nieruchomości ziemskiej albo jego następców prawnych o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia. Z tego powodu, zdaniem organu, w postępowaniu wszczętym na wniosek M. S. winien brać udział Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Organ wskazał, że z przepisu art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147), wynika, że reprezentantem Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ wskazał następnie, że Wojewoda [...] nie zapewnił Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez właściwego starostę, udziału w postępowaniu, czym naruszył przepisy postępowania, w tym art. 10 § 1 kpa. Minister odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku (vide wyrok z 3.09.2014r., II SA/Gd 353/14), gdzie wskazano, że "strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. Minister wskazał, że uchylając wadliwą decyzję Wojewody [...]

i orzekając co do istoty, organ odwoławczy pozbawiłby w tej sytuacji Skarb Państwa prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Podał, że mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) oraz że zakres uchybień nie może zostać zweryfikowany w trybie art. 136 Kpa, organ zobligowany jest uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 30 grudnia 20I5r. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister zaznaczył, że rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, w tym decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa, nie są co do zasady decyzjami orzekającymi na niekorzyść (vide wyrok WSA w Poznaniu z 19.05.2021r., sygn. akt 111 SA/Po 646/20; wyrok NSA z 13.06.2019r., sygn. akt II GSK 844/17; wyrok WSA w Warszawie z 9.04.2019r., sygn. akt I SA/Wa 531/19). Zdaniem Ministra przedmiotowa decyzja nie narusza zatem wobec M. S. zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa). Minister wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji ustali aktualny stan prawny nieruchomości objętych przedmiotem postępowania. Stwierdzając, że wśród aktualnych właścicieli nieruchomości znajdują się jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz podmioty, których tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości nie jest chroniony normą art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ poinformuje je jako strony o toczącym się postępowaniu. Obligatoryjną stroną w sprawie, wszczętej w trybie § 5 rozporządzenia, jest zawsze Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 Kpa, organ zagwarantuje możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom w sprawie i skieruje do nich zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zdaniem organu zasadne wydaje się potwierdzenie w postępowaniu dowodowym, np. przy pomocy materiałów z Archiwum Akt Nowych w [...], że podstawą prawną nacjonalizacji majątku H. S. był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Na tę literę redakcyjną przepisu wskazuje tylko jeden dokument w aktach sprawy, tj. wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946r. (L.dz. R.Pr.in/6/20/1946, nr 51), gdzie w jednej linii umieszczono również inne litery z art. 2 ust. 1 dekretu, dokonując ich przekreślenia. Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych zwraca uwagę na konieczność jednoznacznego ustalenia, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2018r., sygn. akt 1 SA/Wa 263/18; wyrok NSA z 18.09.2019r., sygn. akt I OSK 2775/17; wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2019r., sygn. akt I SA/Wa 268/19; wyrok NSA z 24.01.2020r., sygn. akt I OSK 1761/19). Minister podał, że mając na uwadze przedmiot wniosku, tj. nieruchomość oznaczoną w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...], organ określi możliwie najdokładniej granice parku w dacie bliskiej wejściu w życie dekretu. Pomocne okazać się mogą np. zdjęcia lotnicze z lat 1930-1950, które można pozyskać z Wojskowego Biura Historycznego w [...]. Na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r. organ stopnia wojewódzkiego oznaczył południową granicę parku na linii szosy (do [...]), przy czym dowód w postaci "Ewidencji parku dworskiego w [...]", przesłany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...], wskazuje, że granica zadrzewienia ulegała na przestrzeni lat przesunięciu. Pierwotnie drzewa w parku dworskim sięgały tylko do cieku wodnego (vide str. 9 dokumentu). Organ w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnił, na podstawie jakiego dowodu przyjął, że w dacie kluczowej dla sprawy park w Sokołowicach sięgał na południu aż do wspomnianej drogi. Minister zlecił organowi stopnia wojewódzkiego ponowną ocenę, przy dokonaniu w razie potrzeby dodatkowych ustaleń, jaki charakter miał budynek dworu w [...], będąc w rękach jego ostatniego właściciela. Ze stanowiącej część akt sprawy Karty ewidencyjnej dworu z 1993r. wynika bowiem, że "dolna kondygnacja mieściła pomieszczenia mieszkalne, górna - częściowo mieszkalne, częściowo gospodarcze, magazynowe", natomiast dobudówka z 1857r. "stanowiła dodatkową powierzchnię mieszkalną (w 1-szej kondygnacji) i gospodarczą". Minister podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził, że "dwór był domem mieszkalnym i pełnił jedynie funkcje mieszkalne i reprezentacyjne". Tymczasem, zdaniem Ministra, w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ nie wskazał dowodu, który skłonił go do zajęcia takiego stanowiska. Nie wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej karcie ewidencyjnej w tym zakresie.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła M. S. (skarżąca) wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej pkt 1 decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania to jest:

- art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 111 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji w zakresie punktu 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i uchylenie jej także w tym zakresie w sytuacji gdy złożone odwołanie przez M. S. nie dotyczyło pkt 1 tej decyzji;

- art. 7, 77 § 1 kpa, nie wskazując wobec treści art. 139 kpa co stanowiło podstawę do przyjęcia, że decyzja organu I instancji była nie tylko niezgodna z prawem lecz także zawierała wadę w rozumieniu art. 156 kpa i orzecznictwie opartym na wykładni tego przepisu;

- art. 139 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji II instancyjnej z powodu naruszenia przez organ I instancji art. 10 i uznanie, że pomimo zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej, decyzja I instancyjna rażąco narusza prawo umożliwiając, pomimo treści art. 139 kpa, jej uchylenie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r, w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.), w której uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. gdyż niewłaściwie uznał, że jest uprawniony do uchylenia decyzji w całości w sytuacji gdy został zaskarżony wyłącznie jej punkt 1 oraz, że Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę przysługuje przymiot strony.

W niniejszej sprawie zagadnieniem, które wymagało wyjaśnienia w pierwszej kolejności była kwestia posiadania przez Skarb Państwa przymiotu strony w sprawie podpadania nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się zespół parkowo- dworski, pochodzący z majątku "[...]", stanowiącego dawniej własność H. S., nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w sytuacji gdy Skarbowi Państwa nie przysługuje obecnie żaden tytuł prawny do tej nieruchomości. Właścicielem tej nieruchomości jest [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], która własność tej nieruchomości nabyła na podstawie umowy sprzedaży ustanowienia hipotek i służebności z [...] sierpnia 2013 r (kw nr [...]).

W tych warunkach kwestią kluczową była ocena, czy utrata przez Skarb Państwa (reprezentowanego przez Agencje Nieruchomości Rolnych) tytułu prawnego do gruntu, wyłącza go z kręgu stron postępowania prowadzonego aktualnie w sprawie dotyczącej podlegania tej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Uwzględnić zatem należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu orzecznictwo i doktryna przyjmują, że "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). To zaś, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Interes prawny należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie rozważeniu w tym kontekście mogły podlegać normy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe - przechodziła z mocy prawa z dniem [...] września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.), określony został tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Poprzedni właściciel mógł zatem ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest zatem, że przejęty na rzecz Skarbu Państwa majątek ziemski został objęty postępowaniem, o którym mowa w § 5 ww. rozporządzenia. Skoro zatem przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania była kontrola prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, w stosunku do której prawo rzeczowe posiadają obecnie osoby trzecie, to oczywistym jest, że Skarb Państwa nie posiada interesu w tej sprawie. Byli kolejni właściciele nieruchomości od jej przejęcia, nie są uprawnieni do występowania w takim postępowaniu. W orzecznictwie uguntowany jest także pogląd, że uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony nie można wywieść z normy art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Należy jednak zauważyć, że normatywnie dopuszczona możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wywołane wydaniem decyzji nie jest źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ten ma być bowiem indywidualny, konkretny i aktualny. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może przesądzać jedynie możliwość wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi, których zasadność będzie dopiero badana. W orzecznictwie przezentowany jest również pogląd, że interes prawny w sprawie ustalenia czy nieruchomość (jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN mają jedynie: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.k.w.h. Zważyć przy tym należy, że wydana w powyższym trybie decyzja administracyjna wprawdzie wywoła skutek prawnorzeczowy względem Skarbu Państwa, gdyż jej konsekwencją będzie stwierdzenie bezprawności przejęcia przez państwo nieruchomości lub jej części na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednakże nie prowadzi automatycznie do restytucji utraconej własności i nie stanowi tytułu do przyznania Skarbowi Państwa przymiotu strony. Z kolei chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w efekcie tej decyzji nie zostaną wzruszone, ani w jakikolwiek sposób ograniczone.

W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że Skarb Państwa posiada interes prawny do występowania w niniejszej sprawie co prowadzi do uznania naruszenia przez organ art. 138 § 2 kpa.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 127 kpa, ale nie § 3 lecz § 1, jednakże nie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia przez organ II drugiej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w całości. Innymi słowy przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji w ramach stawianych jej zarzutów, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej od początku do końca. Zasada powyższa podlega jednak ograniczeniom wynikającym z zaskarżenia jedynie części decyzji administracyjnej. Istotnie, owa zaskarżona część orzeczenia podlega w całości ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji (zarówno gdy chodzi o stan faktyczny sprawy jak i o jej stan prawny) ale działania organu administracji mogą dotyczyć tylko tej zaskarżonej części decyzji administracyjnej, w pozostałym zaś zakresie staje się ona ostateczna. Innymi słowy, (w uproszczeniu), zasada dwuinstancyjności postępowania nie jest stosowana automatycznie w każdym postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia - a jedynie w postępowaniu, w którym jedna ze stron "zaczepiła" decyzję organu I instancji i tylko w zakresie tegoż "zaczepienia". Brak odwołania od decyzji I instancji powoduje, że drugoinstancyjny etap postępowania administracyjnego nie zostaje w ogóle przeprowadzony, a decyzja staje się ostateczna z upływem określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu wyznaczonego na skuteczne złożenie odwołania. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania, na co zasadnie zwrócono uwagę w sprzeciwie, powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Sama zaś dopuszczalność zaskarżenia decyzji (w którymkolwiek z trybów administracyjnych) oraz wzruszenia decyzji administracyjnej jedynie w części - w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - nie budzi żadnych wątpliwości. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia w zakresie których strona miała prawo odwołać się zarówno co do całości, jak i co do części. Skarżąca wniosła odwołanie od części tej decyzji gdyż tylko w tym zakresie decyzja ta była dla niej niekorzystna, Wbrew stanowisku organów zaskarżenie wyłącznie pkt 2 decyzji nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją gdyż obie części decyzji organów mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie.

Organ natomiast rozstrzygając poza zakres objęty przedmiotem odwołania naruszył art. 139 kpa, który formułuje zasadę zakazu reformationis in peius należącą do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Wyraża się ona przyjęciem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygniecie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia Odstępując od zakazu reformationis in peius (oczywiście wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 k.p.a.) organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu. W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, nie było podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu w szczególności z tej przyczyny, że Skarb Państwa, któremu nie przysługuje status strony nie brał udziału w postepowaniu, gdyż decyzja organu I instancji, wbrew stanowisku Ministra, nie narusza prawa w tym zakresie. Organ II instancji nie był przede wszystkim uprawniony do wykraczania poza zakres zaskarżenia, jak wskazano wyżej, nawet z tej przyczyny, że zdaniem organu Skarb Państwa posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Na marginesie Sąd zwraca przy tym uwagę, że Minister nie dostrzegł, co wynika z akt, że postępowanie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa, toczy się już przed sądem powszechnym do którego akta niniejszej sprawy były wypożyczane (sygn. akt XVIII C1183/16). Sąd podkreśla, że ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie odwołującej się gwarancji procesowych, dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ I instancji. Powodowałoby to bowiem zniechęcanie strony do korzystania z prawa do wnoszenia odwołania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1827/20). Nawet więc jeżeli organ I instancji orzekając w sprawie dopuścił się naruszenia prawa, które nie ma jednak charakteru rażącego ani też decyzja przez ten organ wydana nie narusza rażąco interesu społecznego, to w takim wypadku organ odwoławczy nie może rozstrzygać na niekorzyść odwołującej się strony i naprawiać w ten sposób zaistniałej sytuacji i uchybień niekwalifikowanych, jeżeli jedynym odwołującym się jest osoba do której skierowana jest decyzja pierwszoinstancyjna. A tak uczynił Minister kwestionując merytorycznie decyzję organu I instancji w zakresie niezaskarżonym wskazując jednocześnie Wojewodzie Wielkopolskiemu szczegółowe wytyczne do ponownego rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy orzeka nie z własnej inicjatywy (z urzędu) a wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia, w związku z czym zobowiązany jest do przestrzegania zakazu reformationis in peius. Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją organu I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i w istocie korygowania błędnego, jednakże nie rażąco, rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2299/14 błędy w wykładni prawa nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem rażące naruszenie prawa, to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni.

Na marginesie Sąd zwraca także uwagę że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji orzeczenie o sygn. akt I SA/Wa 531/19 wydane w sprawie dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego i stanowi wyrwany z kontekstu fragment uzasadnienia.

Z uwagi zatem na powyższe stwierdzone wady decyzji organu II instancji, który nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a Sąd na podstawie art. 151 a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Organ II instancji będzie obowiązany do rozpoznania przedmiotowej sprawy wyłącznie w zakresie odwołania i dokonania jego merytorycznej oceny.