Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3225/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, decyzje I i II instancji oraz stwierdzono nieważność decyzji organu
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Sądu Najwyższego i Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 589/15 w sprawie ze skarg Sądu Najwyższego i Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014r. nr [...]; 2) stwierdza nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013r. nr [...]; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Sądu Najwyższego kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) odrzuca skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 589/15 oddalił skargi Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent m.st. Warszawy, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję ustalającą ceny sześciu nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie Sądu Najwyższego oraz opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu przedmiotowych nieruchomości, tj.:

- nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 8 101 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 10917/2101612 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, odpowiadającemu lokalowi mieszkalnemu nr [...] oraz lokalowi niemieszkalnemu (garażowi wielostanowiskowemu i komórce lokatorskiej) w budynku przy ul. [...] (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 7 381 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 43/73810 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 1 561 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 9/15610 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości ([...] zł);

- nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], o powierzchni 11 158 m2, nr [...] o powierzchni 5 459 m2, nr [...] o powierzchni 12 177 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 209/287940 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 2050 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 14/20500 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 3660 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 32/36600 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł).

Jednocześnie w decyzji tej organ I instancji ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu wymienionych nieruchomości w wysokości 0,3 % ceny udziału w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości, czyli kwotę [...] zł. Nadto Prezydent m.st. Warszawy w pkt 8 przedmiotowej decyzji ustalił, że opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu przez cały okres jego sprawowania należy uiszczać w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok, zaś w pkt 9 decyzji ustalił, że opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu za rok 2011, 2012 i 2013 uiścić należy najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia.

Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. Sąd złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r.

Strona zarzuciła organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania do prawa trwałego zarządu, jaki jest sprawowany przez państwowe jednostki organizacyjne wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności zaś, gdy źródłem takiego prawa nie jest decyzja administracyjna.

Po rozpatrzeniu wniosku Sądu Najwyższego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej naliczenia w pkt 9 tej decyzji opłaty z tytułu trwałego zarządu za rok 2011 i 2012.

Odnosząc się do treści wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe – w rozumieniu art. 60 ust. 1a tej ustawy – wymienionych w ustawie enumeratywnie jednostek i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie opłaty zostały ustalone w związku z nabyciem przez Sąd Najwyższy lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie pracowników, który nie stanowi nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe w rozumieniu powołanych przepisów. Równocześnie organ wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu powstaje dopiero od następnego roku kalendarzowego po roku, w którym nastąpiło nabycie z mocy prawa trwałego zarządu. Jednakże w rozpatrywanej sprawie decyzja po raz pierwszy ustalająca opłaty z tytułu zarządu została wydana w dniu [...] października 2013 r. a nie w 2011 r. Decyzja z 2013 r. ma charakter konstytutywny, dlatego też ustalenie opłat wstecznie za 2011 i 2012 rok zostało dokonane bez podstawy prawnej i decyzja w tym zakresie podlega z tego powodu stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Sąd Najwyższy wniósł odwołanie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Sądu Najwyższego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pobiera się opłat za trwały zarząd nieruchomościami przeznaczonymi na zaspokajanie potrzeb statutowych m.in. Sądu Najwyższego oraz że do trwałego zarządu nieruchomościami wymienionymi w art. 60 i art. 60a tej ustawy nie mają zastosowania art. 82 i art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art.11 ust. 1 powołanej ustawy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami co do zasady jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale z art. 60 ust. 1 ustawy wynika wyjątek od tej zasady, który mówi, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. Sądu Najwyższego gospodaruje minister właściwy dla spraw Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy uznał, że kluczowe dla ustalenia organu właściwego do gospodarowania nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania oraz kwestii zwolnienia od opłat z tytułu trwałego zarządu jest poczynienie ustaleń faktycznych, czy nieruchomości te były przeznaczone na potrzeby statutowe Sądu Najwyższego. Dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii umożliwi ustalenie, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. dotknięta była wadą powodującą jej nieważność.

Minister podkreślił, że jakkolwiek Sąd Najwyższy – Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odwołaniu wskazał, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów, to skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziego Sądu Najwyższego zamieszkałego poza Warszawą. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że organ wojewódzki nie podjął próby wyjaśnienia powyższej kwestii, w szczególności nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego. Jednocześnie Minister wskazał, że w przypadku ustalenia, że lokal mieszkalny nr [...] i udział w lokalu niemieszkalnym, czyli garażu wielostanowiskowym przy ul. [...] w Warszawie przeznaczone są na potrzeby statutowe Sądu Najwyższego, konieczne jest ustalenie, czy nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr: [...] są niezbędne do prawidłowego korzystania z tych lokali zgodnie z ich przeznaczeniem, co organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę i wyjaśnić. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...] stanowią drogi dojazdowe do działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy lokal mieszkalny, zaś nieruchomości oznaczona jako działki nr: [...] sąsiadują z działką nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że organ I instancji nie zbadał, które z nieruchomości objętych decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. są konieczne do prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] i garażu wielostanowiskowego przy ul. [...] zgodnie z ich przeznaczeniem.

W konsekwencji Minister stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Sąd Najwyższy – Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (uzupełnioną pismami procesowymi z dnia 12 czerwca oraz 14 lipca 2015 r.) oraz Prezydent m.st. Warszawa jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi Sądu Najwyższego.

Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujących sprawy związane z trwałym zarządem, Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kluczową a zarazem sporną kwestią wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy zakup przez Sąd Najwyższy określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z przynależnymi mu lokalami niemieszkalnymi (garażem i komórką lokatorską) dokonany został na cele statutowe Sądu Najwyższego (w rozumieniu art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wówczas uzyskany trwały zarząd winien być nieodpłatny a w sprawie tej ewentualnie mógłby wypowiadać się jedynie Minister Skarbu Państwa, czy też sporny zakup dokonany został na cele niestatutowe, a wówczas miałyby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 11 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organem uprawnionym do ewentualnego ustalenia opłaty rocznej za powstały z mocy prawa trwały zarząd byłby starosta (w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Rozstrzygnięcie tej kwestii Sąd uznał za kluczowe dla ustalenia zarówno organu właściwego do gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami, jak możliwości ustalenia opłat za sprawowany trwały zarząd (czyli istnienia podstawy prawnej do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej) oraz możliwości dokonania przez organ nadzoru oceny prawidłowości lub wadliwości (w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a) decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] października 2013 r.

Rozpatrując tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 499) sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w Warszawie. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może wyrazić zgodę na zamieszkanie przez sędziego w innej miejscowości (§ 1). Sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie oraz zwrot kosztów przejazdu i dodatek z tytułu rozłąki z rodziną na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości i warunków wypłacania świadczeń urzędnikom państwowym przeniesionym do pracy w innej miejscowości (§ 2). W tej sytuacji Sąd podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15 (a także zaprezentowany w skardze), zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że zakup przez Sąd Najwyższy lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie sędziego Sądu Najwyższego, któremu przysługuje takowe zakwaterowanie na podstawie art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc sędziego, który uzyskał zgodę na zamieszkiwanie poza siedzibą sądu (a zatem nie każdemu sędziemu lub pracownikowi Sądu Najwyższego), stanowi realizację celu statutowego, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zaznaczył, że powołany art. 60 ust. 1a zawiera jedynie próbę ustawowego sformułowania definicji pojęcia "cele statutowe" i trudno uznać, aby taka definicja jednoznacznie to pojęcie precyzowała, w szczególności w sytuacji, w której, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, Sąd Najwyższy nie działa na podstawie statutu. Nie można zatem, zdaniem Sądu, w prosty sposób odnieść do niego ogólnej definicji pojęcia "cele statutowe" zawartej w powołanym przepisie. Sąd wskazał, że znany jest mu pogląd, iż w takim przypadku analogiczne znaczenie ma regulamin Sądu Najwyższego, przyjęty uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego. Jednak w przypadku realizacji celu, który wynika wprost z zapisów ustawy o Sądzie Najwyższym (art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym), z poglądem tym nie można się zgodzić. Brak statutu oraz odpowiednich regulacji w regulaminie nie uchyla bowiem obowiązków ciążących na Sądzie Najwyższym, wynikających bezpośrednio z ustawy.

Następnie Sąd podniósł, że z analizy akt sprawy wynika bezspornie, iż

w podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii celu zakupu przedmiotowych nieruchomości (czyli ustalenia, czy był to cel statutowy czy inny)

w aktach sprawy nie ma żadnych materiałów. W aktach sprawy znajdują się jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie aktu notarialnego z dnia

[...] lipca 2010 r. (rep. A [...]) oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2010 r. (rep. A [...]), dotyczące zakupu poszczególnych składników majątkowych związanych z mieszkaniem nr [...] oraz 6 operatów szacunkowych zawierających wycenę tych składników. Z treści tych dokumentów nie wynika jednak, ani w jakim celu Sąd Najwyższy nabył lokal mieszkalny i związane z nim udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, ani w jakim celu nieruchomości te są przez Sąd Najwyższy wykorzystywane (na cele statutowe, czy niestatutowe).

Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska zaprezentowanego w skardze, że okoliczność, iż przedmiotowy zakup został dokonany na cel statutowy to fakt powszechnie znany oraz że zasady tworzenia i zatwierdzania budżetu Sądu Najwyższego nie dają możliwości wydatkowania środków na inne cele niż statutowe i dlatego nie było i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Wobec całkowitego zaniechania przez Wojewodę Mazowieckiego wyjaśnienia podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii celu (statutowy bądź niestatutowy) zakupu przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Najwyższy, Sąd pierwszej instancji, podzielił w rozpatrywanej sprawie stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., Sąd wskazał, że Minister zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej, skoro organ nadzoru I instancji całkowicie pominął fakt, iż w aktach sprawy poza aktami notarialnym i operatami szacunkowymi rzeczoznawcy majątkowego nie ma żadnych innych dokumentów. Brak jest zatem podstawowych dokumentów istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w realiach rozpatrywanej sprawy prowadzenie przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie było możliwe, gdyż postępowanie to z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń co do braku odpowiednich działań Wojewody nie miałyby charakteru postępowania dodatkowego, lecz zasadniczego postępowania dowodowego. Takie działanie organu II instancji stałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 k.p.a.

Sąd podkreślił przy tym, że to do organu rozpatrującego ponownie sprawę należy wybór środków dowodowych, które powinny usunąć wszelkie wątpliwości co do statutowego charakteru celu nabycia konkretnej nieruchomości. Strona skarżąca w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie miała również możliwość przedstawienia w tej kwestii organowi takich dokumentów, które uzna za właściwe i wystarczające do udokumentowania statutowego charakteru celu nabycia nieruchomości (w tym np. złożenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. odpowiedniego oświadczenia). Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ nadzoru uzna tę kluczową dla rozpatrzenia sprawy kwestię za udowodnioną lub odmówi uznania jej za udowodnioną. Dopiero w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną organ nadzoru ponownie dokona oceny zasadności wniosku skarżącego, mając na uwadze przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do skargi złożonej przez Prezydenta m.st. Warszawy, Sąd stwierdził, że zaszła potrzeba zbadania, czy Prezydent m.st. Warszawy działający jako organ I instancji (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej) posiada własny, indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi. W tym zakresie Sąd wskazał, że niewątpliwie w postępowaniu zwykłym Prezydent m.st. Warszawy nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel przedmiotowych nieruchomości, czyli Skarb Państwa reprezentowany przez Sąd Najwyższy, który stał się także stroną postępowania nadzorczego. Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu, skarga Prezydenta m.st. Warszawy, działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna (złożona przez podmiot nieuprawniony), albowiem została złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu zwykłym jako organ I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwe organy nadzoru w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. Na poparcie powyższej tezy, Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jak też na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, w którym orzeczono, że art. 50 § 1 p.p.s.a. interpretowany w ten sposób, że odmawia on wnoszenia jednostce samorządu terytorialnego (czyli także Prezydentowi m.st. Warszawa wykonującemu zadania starosty) prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, gdy rozpatrywał sprawę i wydał decyzję w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 165 Konstytucji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Sąd Najwyższy (w części oddalającej skargę Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego) oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

W skardze kasacyjnej złożonej przez Sąd Najwyższy - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kwestionowanej części zaskarżonego wyroku zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w następstwie wadliwego zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z oddaleniem skargi Sądu Najwyższego (uznaniem, że nie zasługuje ona na uwzględnienie) przy braku odniesienia się do części zarzutów tej skargi, w tym do zarzutu:

a) braku istnienia przepisu prawa materialnego upoważniającego którykolwiek z organów administracji publicznej do wydania decyzji tego rodzaju, co będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w stosunku do Sądu Najwyższego jako podmiotu wykonującego do określonej nieruchomości (zespołu składników majątkowych) prawo zarządu powstałe z mocy samego prawą,

b) wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie, w tym podającej w wątpliwość niesporne, a zarazem prawidłowe, ustalenia faktyczne zarówno Prezydenta m. st. Warszawy jak i Wojewody Mazowieckiego co do tego, że zakup przez Sąd Najwyższy określonego zespołu, powiązanych ze sobą, składników majątkowych przy ul. [...] w Warszawie mógł - i miał - służyć wyłącznie realizacji tych obowiązków Sądu Najwyższego, które wynikają z art. 47 ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r., poz. 499, ze zm.)

2. art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku ustalenia, że okoliczność, iż Sąd Najwyższy, jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, w całości finansowana z budżetu Państwa - w założeniu - nie mogła kupić, a tym samym, i nie kupiła, innego lokalu mieszkalnego z powiązanymi z nim składnikami majątkowymi przy ul. [...] w Warszawie dla realizacji innych zadań niż wynikające z treści art. 47 ustawy o SN, nie jest ani faktem powszechnie znanym w rozumieniu powołanych unormowań proceduralnych, ani faktem który mógł być i był znany zarówno Prezydentowi m.st. Warszawy jak i Wojewodzie Mazowieckiemu z urzędu - z konsekwencjami wynikającymi z art. 77 § 4 k.p.a. - w sytuacji, gdy każdy tych organów jednoznacznie formułował twierdzenie, że zakup określonego zespołu składników majątkowych przez SN przy ul. [...] w Warszawie miał (mógł) służyć realizacji przez Sąd Najwyższy wyłącznie obowiązków określonych w art. 47 ustawy Sądzie Najwyższym, jednakże, zdaniem tych organów administracji, wykonywanie, obowiązków tego rodzaju nie stanowi realizacji celów statutowych Sądu Najwyższego w rozumieniu art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza w sytuacji, gdy wątpliwości tego rodzaju nie miał orzekający poza rozprawą WSA w Warszawie przy wydaniu wyroku z dnia 24 marca 2015 r,. sygn. akt I SA/Wa 69/15, stwierdzającego nieważność określonych decyzji administracyjnych Prezydenta m.st. Warszawy oraz Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie opłat z tytułu sprawowania przez Sąd Najwyższy, powstałego z mocy prawa, zarządu nieruchomością stanowiącą lokal mieszkalny wraz powiązanymi z nią składnikami majątkowymi - wobec oczywistego, a zarazem nie wymagającego jakiegokolwiek odrębnego dowodu dla wydającego ów wyrok Sądu Administracyjnego ustalenia, że:

• zakup przez Sąd Najwyższy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności danego lokalu mieszkalnego wraz z powiązanymi z nim prawami majątkowymi, mógł nastąpić jedynie z przeznaczeniem na realizację prawa do zakwaterowania w Warszawie gwarantowanego treścią art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym każdemu sędziemu Sądu Najwyższego, który uzyskał zgodę na zamieszkiwanie poza Warszawą,

a jednocześnie, że

• wykonywanie przez Sąd Najwyższy prawa zarządu do takiego zespołu składników majątkowych stanowi zarazem realizację celu statutowego, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 i art. 171 p.p.s.a. w następstwie braku właściwego zastosowania tych unormowań w stopniu rzutującym na wynik sprawy ze względu:

a) na brak poczynienia ustalenia, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jakie pozostawały w dyspozycji organu odwoławczego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było oświadczenia Sądu Najwyższego (przedstawiciela tego Sądu), jakie mogło być uznane za porównywalne do dopuszczonego treścią art. 75 § 2 k.p.a., a mianowicie, że wszystkie składniki majątkowe, jakie weszły do Zasobu Nieruchomości Skarbu Państwa z mocy określonej umowy prawa cywilnego (źródła prawa zarządu dla Sądu Najwyższego do danego lokalu mieszkalnego oraz praw z nim związanych) - w całości - zostały nabyte w celu realizacji przez Sąd Najwyższy jego obowiązków wynikających z art. 47 ustawy o SN

w zakresie zapewnienia określonej w tym przepisie grupie, aktualnych lub przyszłych, sędziów SN realizacji prawa do bezpłatnego zakwaterowania w Warszawie,

b) na brak zakwestionowania lub podania w wątpliwość prawdziwości powyższego oświadczenia - zapewnienia ze strony przedstawiciela Sądu Najwyższego, a zatem wobec milczącego uznania, że jest zgodne z prawdą,

c) na brak wskazania na dokument lub rodzaj dokumentu, który Sąd uznawał:

• za niezbędny dla ustalenia, że za zakup określonego zespołu składników majątkowych przez Sąd Najwyższy na rzecz Skarbu Państwa przy ul. [...] w Warszawie miał lub służyć realizacji przez Sąd Najwyższy obowiązków wynikających z art. 47 § 1 i § 2 ustawy o SN, a zarazem za wykluczającą właściwość Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji będącej w przedmiocie opłat z tytułu sprawowania przez Sąd Najwyższy prawa zarządu do danego zespołu składników majątkowych, a zarazem, brak którego to dokumentu w aktach sprawy za usprawiedliwiający zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie wobec zawarcia we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdzenia, że dowodu z dokumentu wskazującego na powyższą okoliczność w istocie być nie musi, o ile organ administracji kontynuujący sprawę uzna za celowe ograniczenie się do odebrania od Sądu Najwyższego zapewnienia dopuszczonego treścią art. 75 § 2 k.p.a. (a zatem wobec przyznania, że takowe zapewnienie mogło być także odebrane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, o ile rzeczywiście kierowałby się zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego),

d) na poczynienie wzajemnie wykluczających się ustaleń, a mianowicie, że WSA w Warszawie, w składzie, który wydał kwestionowaną część wyroku, jest co prawda związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r,, sygn. akt I SA/Wa 69/15, ale obojętne prawnie są już okoliczności jego wydania, w tym zwłaszcza poczynione z urzędu (bez odrębnego dowodu), a zatem oczywiste dla Sądu Administracyjnego wydającego ów wyrok, ustalenie, że zakup przez Sąd Najwyższy na rzecz Skarbu Państwa jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego na terenie Warszawy (a zatem i konkretnego, wskazywanego wprost w danej sprawie) mógł, a zarazem miał służyć, wyłącznie realizacji przez Sąd Najwyższy obowiązków wynikających z art. 47 ustawy o SN, które powinny być uznawane za należące do grupy statutowych zadań Sądu Najwyższego w znaczeniu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a u.g.n.,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub/i lit. c) p.p.s.a. lub/i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., samodzielnie lub łącznie z art. 135 p.p.s.a., w następstwie odmowy zastosowania choćby jednego z tych unormowań w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w powiązaniu ze wskazywanymi przez Sąd Najwyższy - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego jako naruszone przez organ odwoławczy przepisami prawa materialnego (tu: art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 1 k.p.a. wobec braku ich zastosowania przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego w stosunku do określonej decyzji Prezydenta m.st Warszawy w połączeniu z uchyleniem określonej decyzji Wojewody Mazowieckiego) i procesowego, przy dowolnym ustaleniu, że po stronie organu odwoławczego nie doszło do ich naruszenia, a - w szczególności - nie doszło do wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz wydania decyzji wbrew treści art. 12 § 1, art. 77 § 4, oraz art. 139 k.p.a.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2015 r. w części oddalającej skargę Sądu Najwyższego i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania w uchylonej części,

2. przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych sprawy, w której doszło do wydania przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15, w celu ustalenia porównywalności stanu akt administracyjnych oraz stanów faktycznych, na tle których doszło do wydania tego wyroku oraz wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną, a zwłaszcza w celu wyjaśnienia, czy w aktach administracyjnych sprawy zakończonej tym wyrokiem znajdował się odrębny dowód, który mógłby pozwolić sądowi administracyjnemu na łączne ustalenie, że:

a) zakup przez Sąd Najwyższy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności do danego lokalu mieszkalnego wraz z powiązanymi z nim prawami majątkowymi, mógł nastąpić jedynie z przeznaczeniem na realizację prawa do zakwaterowania w Warszawie gwarantowanego treścią art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym każdemu sędziemu Sądu Najwyższego, który uzyskał zgodę na zamieszkiwanie poza Warszawą, a jednocześnie, że;

b) wykonywanie przez Sąd Najwyższy prawa zarządu do takiego zespołu składników majątkowych stanowi zarazem realizację celu statutowego, o jakim mowa w art. 60 ust 1 i art. 60 ust. 1a u.g.n. przez zażądanie udostępnienia przez Prezydenta m. st. Warszawy na adres: Urząd m.st. Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami, PI. Starynkiewicza 7/9, 02-015 Warszawa, akt administracyjnych sprawy, w której doszło do wydania przez ten organ decyzji z dnia [...] października 2013 r. ustalającej ceny nieruchomości oraz opłaty z tytułu trwałego zarządu Sądu Najwyższego w stosunku do udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z prawem własności nieruchomości lokalowej oznaczonej nr [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...] w Warszawie,

3. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju kosztów postępowania związanych z wniesieniem i rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując końcowo, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dla jednego składu orzekającego WSA w Warszawie pewne ustalenia faktyczne są oczywiste i - jako takie - nie wymagające przeprowadzenia dowodu dla ich poczynienia, a dla innego składu orzekającego wydającego wyrok na tle w pełni porównywalnego stanu faktycznego te same odpowiednie, a zarazem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, wcale nie są oczywiste, a powinny być poprzedzone przeprowadzeniem dowodu z dokumentu (tu: z bliżej nieokreślonego dokumentu) lub, co najmniej, przyjęciem zapewnienia dopuszczonego treścią art. 75 § 2 k.p.a., a co więcej, ustalenia tego rodzaju nie mogą być uznane jako dotyczące "faktów powszechnie znanych" w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a. lub/i art. 106 § 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie, w składzie który wydał kwestionowaną część wyroku z dnia 28 lipca 2015 r., w istocie zdystansował się od rozumowania, któremu dano wyraz w wyroku Sądu z dnia 24 marca 2015 r., uznając je za nieuprawnione bez bliższego uzasadnienia. Sąd I instancji nie powinien był również jednocześnie stwierdzić, że istniała konieczność wyjaśnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności przez przeprowadzenie dowodu z dokumentu, którego nie ma w aktach sprawy, nie określając przy tym, o jaki dokument może tu chodzić, a zarazem, we wskazaniach co dalszego postępowania, dopuszczać ewentualność, że takiego dokumentu w istocie być nie musi, o ile pojawi się zapewnienie dopuszczone treścią art. 75 § 2 k.p.a., a organ administracji uzna je za wystarczające.

Skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Prezydent m. st. Warszawy zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5, 8 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

2. prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9,11,12, 23 ust. 1 pkt 5, 8 i ust. 3, 82, i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, że Skarb Państwa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawianie Skarbu Państwa ochrony prawnej;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z automatycznym pozbawieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interesu prawnego Prezydenta m. st. Warszawy – starosty wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej tylko z tego powodu, że organ ten ma kompetencje do orzekania w sprawie administracyjnej o ustalenie opłaty z tytułu trwałego zarządu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sam fakt wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez Prezydenta m. st. Warszawy - starostę wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, bez możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wadliwej decyzji organu II drugiej instancji w postępowaniu nadzorczym, nie zapewnia należytej obrony interesów Skarbu Państwa. Decyzja organu odwoławczego (także uchylająca decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zawiera wytyczne do ponownego rozpoznania sprawy ) kształtuje prawa i obowiązki Prezydenta m. st. Warszawy – starosty wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, pozbawiając go, wbrew kompetencjom przyznanym mu w przepisach art. 82 - 89 u.g.n., możliwości ustalenia i wyegzekwowania rocznych opłat z tytułu trwałego zarządu.

Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro Prezydent m. st. Warszawy (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ) obowiązany jest na podstawie przepisów prawa ( art. 4 pkt 9, 11,12, 23 ust. 1 pkt 5, 8 i ust. 3, 82 - 89 u.g.n.) do administracyjnego ustalenia i poboru opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się w zasobie Skarbu Państwa nie przeznaczonych na potrzeby statutowe jednostek wyszczególnionych w art. 60 u.g.n.

(a tak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest w niniejszej sprawie) to nie może być pozbawiony prawa uczestniczenia w sprawie sporu o tę część dochodów Skarbu Państwa i powiatu (zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 3 u.g.n.: od wpływów osiąganych z opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości).

Sąd Najwyższy w odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy wniósł o:

1. wezwanie Ministra Finansów, na adres: Ministerstwo Finansów, ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa, stosownie do treści art. 17a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1224 ze zm.), do potwierdzenia czynności Prezydenta m.st. Warszawy polegającej na wniesieniu w dniu 25 września 2015 r. w imieniu Skarbu Państwa skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2015 r., I SA/Wa 589/15 oraz - w wypadku braku potwierdzenia tej czynności przez Ministra Finansów - o umorzenie postępowania wywołanego tą skargą kasacyjną jako bezprzedmiotowego albo - w każdym innym przypadku,

2. oddalenie tej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Sądu Najwyższego zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 28 lipca 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15 zgodnie z którym zakup przez Sąd Najwyższy lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie sędziego Sądu Najwyższego stanowi realizację celu statutowego, o jakim mowa w art.60 ust.1 i art.60 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że w aktach sprawy brak materiałów i dokumentów, z których wynikać by mogło, w jakim celu Sąd Najwyższy nabył lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i związane z nim udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, a tym samym nie wyjaśniono, czy zakup lokalu wraz ze związanymi z tym lokalem prawami został dokonany na cele statutowe w rozumieniu art.60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wymaga przypomnienia, że trwały zarząd, jako prawna forma władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej wprowadzony został ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 1 stycznia 1998 r. dotychczasowy zarząd z mocy art.199 ust.2 wskazanej ustawy przekształcił się w trwały zarząd. Określenie "prawna forma władania" oznacza możliwość korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania przez jednostkę organizacyjną z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania tej jednostki, a także do innych przewidzianych w art.43 ust.2 przykładowo wyliczonych sposobów i możliwości korzystania z nieruchomości. Na podstawie art.17 ust. 3 omawianej ustawy państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą z mocy prawa uzyskać trwały zarząd na nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także na prawie użytkowania wieczystego nabytego na rzecz tych podmiotów. W art.60 i art. 60 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził regulacje dotyczące gospodarowania nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby organów centralnych. Od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostkom wymienionym w art.60 ustawodawca przewidział kompetencje właściwego ministra do gospodarowania tymi nieruchomościami najpierw Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, następnie ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a w końcu Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, a to na mocy ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 220, poz. 1412). W wymienionej noweli ustawodawca dokonał także istotnej zmiany art.60 w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, jednocześnie dodając art.60 a. W początkowym okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie potrzeb statutowych nie było zdefiniowane w tej ustawie. Pojęcie to jest dość zrozumiałe i w ocenie Składu Orzekającego nie wymagało ustawowego definiowania. Nastąpiło to jednak mocą ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 128). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika jedynie, że "dodanie nowego ust.1 a art.60 ma na celu doprecyzowanie pojęcia " potrzeby statutowe", występującego w tym przepisie. Ze względu na fakt, że pojęcie to pojawia się jedynie w art.60 ust.1, nie wydaje się zasadne umieszczenie go w tzw. słowniczku, w art.4 ustawy".

Stosownie do art.60 ust.1a.: "Przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1." Z tak sformułowanej definicji ustawowej wynika: po pierwsze - związanie pojęcia potrzeby statutowej z realizacją zadań i celów statutowych, po drugie - zadań realizowanych przez wymienione przykładowo izby, wydziały i oddziały jednostki organizacyjnej, a tym samym przez jednostkę organizacyjną, po trzecie - zadania i cele są wyszczególnione w statutach lub regulaminach jednostki organizacyjnej. Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu, aby uznać nieruchomość za przeznaczoną na potrzeby statutowe powinna ona służyć realizacji zadań i celów przewidzianych w statucie lub regulaminie jednostki organizacyjnej. Chodzi zatem o akt prawny określający strukturę organizacyjną, organy i zadania jednostki organizacyjnej.

Podstawowym aktem prawnym określającym strukturę organizacyjną Sądu Najwyższego i jego zadania jest ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym ( Dz.U. tj. 2016, poz. 1254). Zgodnie z art.1 wymienionej ustawy Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej, powołanym do: 1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez: a) zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji oraz innych środków odwoławczych, b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne, c) rozstrzyganie innych spraw określonych w ustawach; 2) rozpoznawania protestów wyborczych oraz stwierdzania ważności wyborów do Sejmu i Senatu oraz wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a także ważności referendum ogólnokrajowego i referendum konstytucyjnego; 2a) rozpoznawania protestów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego; 3) opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe; 4) wykonywania innych czynności określonych w ustawach. Art. 2 stanowi, że Sąd Najwyższy ma siedzibę w Warszawie. Stosownie zaś do art. 3 § 1 Sąd Najwyższy dzieli się na Izby: Cywilną; Karną; Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych i Wojskową. Zgodnie z art. 11 § 1 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego kieruje pracami i reprezentuje Sąd Najwyższy oraz wykonuje czynności określone ustawą, regulaminem i innymi aktami normatywnymi. W Sądzie Najwyższym działa Kancelaria Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, która wykonuje zadania związane z pełnieniem przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego czynności w zakresie funkcjonowania Sądu Najwyższego, w szczególności w zakresie spraw finansowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych( art.67 §1 ).

W myśl art. 47 § 1 ustawy sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w Warszawie. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może wyrazić zgodę na zamieszkanie przez sędziego w innej miejscowości. Według § 2 wskazanego przepisu sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie oraz zwrot kosztów przejazdu i dodatek z tytułu rozłąki z rodziną na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości i warunków wypłacania świadczeń urzędnikom państwowym przeniesionym do pracy w innej miejscowości. Z przepisu tego – przepisu rangi ustawowej - wynika zatem nałożony na Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego obowiązek zapewnienia warunków lokalowych dla sędziów mieszkających poza siedzibą tego Sądu. Nałożony przez ustawodawcę na Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego obowiązek tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądu oznacza obowiązek stworzenia warunków do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sprawnego orzekania przez sędziów tego sądu. Sąd Najwyższy, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny, jest jedynym w kraju sądem kasacyjnym, w skład którego wchodzą sędziowie z terytorium całego kraju. Konieczność zapewnienia sędziom pochodzącym z innej miejscowości bezpłatnego zakwaterowania w miejscu siedziby Sądu Najwyższego jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego sądu i jego organizacją, tak samo jak konieczność zapewnienia sal rozpraw i pomieszczeń biurowych. Z regulacji przewidzianych w ustawie o Sądzie Najwyższym wynika również, że Sąd Najwyższy jest jednostką budżetową. Projekt dochodów i wydatków Sądu Najwyższego, w brzmieniu uchwalonym przez Kolegium Sądu Najwyższego, minister właściwy do spraw finansów publicznych włącza do projektu budżetu państwa. W zakresie wykonywania budżetu Sądu Najwyższego Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego przysługują uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych ( art.6 §1 i §2 ustawy o Sądzie Najwyższym). Zatem każda wydatkowana kwota ze środków budżetowych musi wiązać się z działalnością statutową i tylko na taką może być przeznaczona. Z przewidzianych w ustawie o Sądzie Najwyższym uregulowań wynika, że zakup lokalu mieszkalnego mógł być dokonany przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wyłącznie na cele i zadania statutowe w rozumieniu art.60 ust.1 i ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takim zadaniem i celem statutowym jest przewidziany w art.47 ustawy o Sądzie Najwyższym obowiązek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zapewnienia sędziom orzekającym w Sądzie Najwyższym mieszkania w Warszawie. Ustawa o Sądzie Najwyższym nie przewiduje, takiej możliwości, aby Pierwszy Prezes tego Sądu miał wynikające z ustawy uprawnienie do zakupu lokalu mieszkalnego na inny cel aniżeli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów. Nie mógł zatem Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dokonać tego zakupu na cele komercyjne, lecz wyłącznie na takie cele, które przewiduje ustawa o Sądzie Najwyższym. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie zachodziła potrzeba żądania od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego składania w tym przedmiocie dodatkowych oświadczeń lub dowodów na okoliczności wynikające wprost z ustawy o Sądzie Najwyższym. Stanowisko Sądu I instancji jest niezasadne także w świetle ustalonego w sprawie materiału dowodowego i braku jakichkolwiek dowodów na tezę przeciwną, jak również w świetle oświadczenia pełnomocnika Sądu Najwyższego wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że oddalił skargę błędnie uznając istnienie potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i tym samym pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok przystąpił do rozpoznania skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju i uznając tę skargę za uzasadnioną uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.60 ust.1 i art.60 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyraził stanowisko, iż konieczne jest ustalenie, czy nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr [...] są niezbędne do prawidłowego korzystania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego "z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomości oznaczone jako drogi dojazdowe a także działki nr [...], które sąsiadują z działką [...] ( na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się lokal Sądu Najwyższego) były konieczne do prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego – garażu wielostanowiskowego przy ul. [...] w Warszawie, kwestia ta wymaga bezspornego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu". Stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób jednoznaczny i bezsporny, bowiem wynika on z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (akty notarialne, odpisy z księgi wieczystej, operaty szacunkowe). Sąd Najwyższy aktami notarialnymi z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. nabył odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w budynku posadowionym na działce nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu i częściach wspólnych budynku a także udział we własności stanowiącego odrębną nieruchomość Nr [...] lokalu garażowego wraz z komórkami lokatorskimi (z prawem do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego Nr [...]) oraz udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości w postaci działek nr ewid. [...], stanowiących drogi wewnętrzne – dojazdowe, a także udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości w postaci działek nr ewid. [...], stanowiących tereny zielone, zieleń parkową i izolacyjną.

Jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczą oczywistą, że celem czynności prawnej skarżącego kasacyjnie w postaci nabycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (obręb [...]), stanowiących m.in. drogi dojazdowe i tereny zielone było zapewnienie najpełniejszej możliwości korzystania z praw wynikających z przysługującego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem przy ul. [...], a przez to i z właścicielskich praw do lokalu Nr [...] w tymże budynku. Wniosek taki, jako wynik logicznego rozumowania opartego na analizie ustalonego stanu faktycznego, nie został przez strony postępowania obalony; w szczególności brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów lub twierdzeń wskazujących na to, że cel nabycia ww. nieruchomości przez Skarb Państwa - Sąd Najwyższy był inny – komercyjny lub niekomercyjny, lecz niezwiązany z wykonywaniem uprawnień właścicielskich w zakresie lokalu lub uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie prawa związanego z własnością lokalu.

Zapewnienie właścicielowi lokalu dostępu do drogi publicznej – ul. [...] - oraz w celu zapewnienia spokojnego i niezakłóconego posiadania nieruchomości wspólnej i odrębnej własności lokalu jest, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, działaniem prawnym wprost zmierzającym do polepszenia warunków mieszkaniowych sędziów lub sędziego Sądu Najwyższego, jako sposobu realizacji jednego z celów statutowych.

Skoro, jak wyżej wywiedziono, nie zachodziła potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zaś nabycie lokalu mieszkalnego wraz z prawami z tym lokalem związanymi nastąpiło na cele i zadania statutowe, to tym samym wypełniona jest dyspozycja art.60 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję Wojewody i orzec w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić kontrolowaną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym celu dysponuje on także uprawnieniem z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego. Pominięcie tej regulacji sprowadza się do orzekania przez organ II instancji w sposób kasacyjny, a nie merytoryczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wadliwie zaniechał oceny już zebranego w sprawie materiału, nie podejmując próby samodzielnej weryfikacji danych i nie dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, tym samym wadliwie też sformułowano zalecenie dla organu I instancji.

Mając na względzie zasadność skargi wniesionej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Wojewody Mazowieckiego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a. uznając skargę kasacyjną i skargę do Sądu pierwszej instancji za uzasadnione uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. Ponadto dokonując z mocy art.135 p.p.s.a. kontroli kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. stwierdził jej nieważność, a to jako wydanej przez organ niewłaściwy, co wypełnia dyspozycję przepisu art.156 §1 pkt 1 k.p.a. i wydanej w warunkach art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z poczynionych wyżej rozważań przedmiotowa nieruchomość lokalowa objęta jest zakresem art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc trwały zarząd sprawowany przez Sąd Najwyższy wykonywany jest bezpłatnie, a gospodaruje nim minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, zatem Prezydent m.st. Warszawy jako wykonujący zadania starosty, nie był uprawniony do wydania decyzji w odniesieniu do tej nieruchomości w oparciu o art. 82, art. 83 i art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a), a także dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 i art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym ( art.156 §1 pkt 2 k.p.a.).

Natomiast skarga kasacyjna Prezydenta m.st. Warszawy jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony.

Stosownie do art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( publik. ONSA 2003/4/115) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Również w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. tj. z 2015 r., poz. 1445)".

. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przytoczonych uchwałach i przedstawioną na ich poparcie szeroką argumentację zawartą w uzasadnieniu wskazanych uchwał.

Na gruncie niniejszej sprawy także aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Miasto Stołeczne Warszawa tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. Organem, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym był Prezydent Miasta st. Warszawy, działający jako starosta, realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem Prezydent m.st. Warszawy nie jest stroną postępowania nadzorczego, decyzja przez ten organ wydana była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a., art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art.135 p.p.s.a. i art.156 §1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.