Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 739/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 4, art. 25a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Y. na decyzję Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i l.p. 2.1. załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Y., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej podniesiono, że A. Y. w dniu 5 lutego 2011 r., kierując autobusem marki Mercedes nr rej. [...], zgłosił się do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski na drogowym przejściu granicznym [...] przedstawiając zezwolenie nr [...] na wahadłowy międzynarodowy przewóz osób, którego data ważności upłynęła w dniu 31 stycznia 2011 r. Mając na uwadze, że mimo wezwania skarżący nie okazał ważnego na dzień kontroli zezwolenia na międzynarodowy przewóz osób, Komendant Placówki Straży Granicznej [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na A. Y. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia w wysokości 6.000 zł.

Organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym międzynarodowy transport drogowy obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 1 u.t.d.).

Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743) w art. 3 stanowi, że wykonywanie przez przewoźników jednej z Umawiających się Stron przewozów regularnych między ich terytoriami wymaga uzyskania zezwolenia drugiej Strony. Rygorowi temu poddano również przewozy wahadłowe. W art. 4 Umowy postanowiono, że przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że: a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży, b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. W konsekwencji w przypadkach innych, niż wymienione w art. 4 Umowy, wykonywanie okazjonalnych przewozów osób pomiędzy terytoriami Umawiających się Stron wymaga zezwolenia.

Organ podkreślił, że aby przewóz okazjonalny odpowiadał warunkom określonym art. 4 lit.a umowy, pojazd powinien przewozić tę samą grupę podróżnych na całej trasie (kraj rejestracji pojazdu - terytorium drugiej umawiającej się strony - kraj rejestracji pojazdu) bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży. W przypadku przewoźnika z Białorusi przewóz podróżnych winien więc rozpoczynać się na terytorium Białorusi i kończyć na terytorium Białorusi (tzw. przewóz przy drzwiach zamkniętych).

Natomiast wypełnienie przepisu art. 4 lit. b Umowy następuje niejako w dwóch etapach i ma miejsce wtedy, gdy:

- rozpoczęcie przejazdu nastąpi z podróżnymi w kraju zarejestrowania pojazdu, a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego – powrotny przejazd pojazdu do kraju jego zarejestrowania odbędzie się bez podróżnych – i na odwrót czyli:

- rozpoczęcie przejazdu pojazdu nastąpi z kraju rejestracji bez podróżnych w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się Strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a przejazd pojazdu do kraju jego rejestracji odbędzie się z tą grupą podróżnych.

W ustalonym bezspornie stanie faktycznym przewoźnik wykonywał w dniu 5 lutego 2011 r. międzynarodowy transport drogowy. W związku ze zgłoszeniem indywidualnym na przewóz osób, A. Y. wykonywał przewóz okazjonalny rozpoczynający się w B. na terytorium Białorusi, jadąc bez pasażerów do W. z zamiarem odebrania oczekujących tam 8 obywateli USA i przewozu ich do B.

W dniu kontroli przewoźnik nie posiadał ważnego zezwolenia na wykonywanie okazjonalnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono natomiast, że przewoźnik wcześniej nie zawiózł przedmiotowej grupy osób do W., a zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 4 Umowy z dnia 20 maja 1992 r. W tym stanie rzeczy przewoźnik przekraczając granicę powinien posiadać zezwolenie na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym i okazać to zezwolenie na żądanie uprawnionego do kontroli organu zgodnie z normą art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy o transporcie drogowym, na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską nie stanowią inaczej, przedsiębiorca zagraniczny uprawniony do wykonywania transportu drogowego na podstawie prawa właściwego dla kraju jego siedziby może go wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych w art. 4 w zakresie przewozów okazjonalnych określiła wyłącznie warunki zwalniające z wymogu uzyskiwania zezwolenia, natomiast nie określiła zasad wykonywania okazjonalnego przewozu osób pomiędzy terytoriami Umawiających się Stron w przypadkach wymagających uzyskiwania zezwolenia właściwych władz Umawiających się Stron. W związku z tym w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym, a to stosownie do art. 2 u.t.d. oraz art. 13 ust. 2 Umowy, stanowiącego, że zagadnienia nieuregulowane w Umowie bądź w innych konwencjach międzynarodowych, których stronami są Umawiające się Strony, będą załatwiane zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym każdej Umawiającej się Strony. W myśl zaś art. 25a ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowych przewozów okazjonalnych między terytorium Polski a Białorusi przez przewoźnika z Białorusi wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu drogowego.

Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, iż uniemożliwienie przewoźnikowi kontynuowania dalszej jazdy do W. po odprawie granicznej sprawiło, że nie miało miejsca wykonywanie międzynarodowego przewozu osób. Organ wskazał w pierwszym rzędzie, że uniemożliwienie przewoźnikowi kontynuowania przewozu było zgodne z normą art. 93 ust 2 u.t.d. Jednocześnie, kontrola w dniu 5 lutego 2011 r. miała miejsce podczas wykonywania przez przewoźnika międzynarodowego transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący znajdował się bowiem w trakcie pokonywania trasy między B. na Białorusi, a W. i przekraczając granicę państwową wjechał na teren drogowego przejścia granicznego [...], a więc znajdował się na terytorium Polski. Przebywając na terytorium Polski, stosownie do postanowień Umowy oraz art. 2 u.t.d. zobowiązany był legitymować się stosownym zezwoleniem na wykonywanie okazjonalnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym.

W przypadku wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a więc także w przypadku nieprzedstawienia do kontroli zezwolenia w sytuacji, gdy jest ono wymagane, na wykonującego przewóz nakładana jest kara pieniężna (art. 92 ust. 1 u.t.d.). Zgodnie z pkt 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia wynosi 6.000 zł. Ponadto w myśl art. 93 ust. 2 u.t.d. w przypadku, gdy podczas kontroli granicznej na kontrolowanego zostanie nałożona kara pieniężna, o której mowa w ust. 1, przeprowadzający kontrolę uprawnieni są do uniemożliwienia kontrolowanemu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący A. Y. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] i zwrot skarżącemu kwoty 6.000 zł, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. art. 4 i art. 13 § 2 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś sporządzonej w Mińsku w dniu 20 maja 1992 r. (M.P. 2001, Nr 46, poz. 743) o międzynarodowych przewozach drogowych w związku z art. 2 i art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i z naruszeniem przepisów materialnych;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., polegającym na nieprzestrzeganiu praworządności, braku pogłębiania zaufania do organów administracji przez dowolne wydanie decyzji, rozstrzygnięcie sprawy wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu oraz oparcie podstawy prawnej decyzji na nieistniejącym brzmieniu przepisu.

W ocenie strony skarżącej Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w sposób nieuprawniony rozszerzył brzmienie art. 4 lit. b Umowy z dnia 20 maja 1992 r., łącząc je z brzmieniem art. 18 ust. 3 u.t.d. Tymczasem Umowa reguluje w sposób pełny zagadnienie zwolnień z wymogu uzyskiwania zezwoleń stosownych organów na przewozy inne niż regularne i przepisy ustawy o transporcie drogowym nie znajdują wówczas zastosowania. Skarżący miał zamiar jechać pustym pojazdem do W., dopiero stamtąd zabrać grupę 8 osób i przewieźć je do B. na Białorusi. W tych okolicznościach spełnione były wymogi przewidziane w art. 4 lit. b Umowy, skutkujące brakiem obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że dokonana przez skarżącego interpretacja art. 4 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych jest nieprawidłowa. Skarżący pomija tę część art. 4 lit b Umowy, w której wskazano, że przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że: przewóz polega na tym, iż (najpierw) "przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku", (po czym) "w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym" (a dopiero potem) "i na odwrót". Ustawodawca określił więc niejako kolejność postępowania przewoźnika warunkującą dokonywanie przewozów okazjonalnych bez uzyskiwania zezwolenia: przewóz rozpoczyna się od przejazdu z podróżnymi w jednym kierunku, po czym w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym, następnie zaś przejazd autobusu następuje w stanie próżnym w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu z podróżnymi.

Organ zauważył, że co do zasady na przewozy podróżnych wymagane jest zezwolenie, poza tymi przewozami, o których mowa w art. 4 Umowy. Z kolei posłużenie się w art. 4 Umowy słowami "pod warunkiem, że" wskazuje, iż oprócz przypadków określonych tym przepisem jako wyjątek, wykonywanie przewozu nieregularnego podróżnych pomiędzy terytoriami Umawiających się Stron wymaga uzyskania zezwolenia. Przyjęcie interpretacji odmiennej od zastosowanej przez organ prowadziłoby do uznania, że zezwolenie nie jest wymagane we wszystkich przypadkach wykonywania przewozów okazjonalnych. W takiej zaś sytuacji Umowa nie określałaby warunków zwolnienia, ale przewidywałaby, że wykonywanie nieregularnych przewozów podróżnych między terytoriami umawiających się stron nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia. Potwierdzeniem prawidłowej wykładni przez organ postanowień Umowy jest treść Protokołu posiedzenia polsko – białoruskiej Komisji Mieszanej do spraw międzynarodowych przewozów drogowych, jakie odbyło się w dniach 5-6 października 2009 r., w którym to Protokole podano ilość zezwoleń na nieregularne przewozy osób, jakie zostaną wymienione pomiędzy stronami Umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego Sąd zważył, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

W myśl tego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem norma art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, prowadzonego w celu dokonania ustaleń w zakresie tych wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje ustaleń organu co do okoliczności faktycznych sprawy, przyznając w skardze, że ustalenia te są bezsporne. Nie wskazuje również, by organ pominął jakiekolwiek okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Także w ocenie Sądu organ administracji dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniając materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji proceduralnego przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje podstaw. Natomiast ocena prawidłowości subsumpcji właściwie ustalonego i przyznawanego przez skarżącego stanu faktycznego sprawy do norm prawa materialnego stanowi zagadnienie zastosowania przepisów prawa materialnego w powiązaniu z kwestią ich właściwej wykładni, co będzie przedmiotem dalszych rozważań Sądu w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z treści zarzutu z punktu 3 skargi oraz jej uzasadnienia, także naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.) skarżący wywodzi wyłącznie z błędnej w jego ocenie wykładni przez organ przepisów prawa materialnego, co stanowi istotę zarzutu z punktu 1 skargi. W analogiczny sposób skarżący uzasadnia sformułowany w punkcie 2 skargi zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – jako skutek utrzymania w mocy naruszającej prawo decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego nie zasługuje jednakże na podzielenie

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wymienione w tym przepisie dokumenty, do których przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu wahadłowego lub okazjonalnego zalicza się odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy (ust. 1 pkt 2 lit b art. 87 u.t.d.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 25a ustawy o transporcie drogowym stanowiącym, iż wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może być udzielone na okres nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (ust. 1 i 2). Wysokość kontyngentu zezwoleń, o których mowa w ust. 1 i w art. 25 ust. 1, ustala, w drodze porozumienia z odpowiednimi władzami innych państw, minister właściwy do spraw transportu. Blankiety zezwoleń na wykonywanie przewozów wahadłowych lub zezwoleń na wykonywanie przewozów okazjonalnych, których posiadanie jest wymagane od zagranicznego przewoźnika, wytwarza i przekazuje za granicę, w imieniu ministra właściwego do spraw transportu, Główny Inspektor Transportu Drogowego. Blankiety zezwoleń, o których mowa w art. 25 ust. 1, przyjmuje z zagranicy Główny Inspektor Transportu Drogowego (ust. 3-5).

Stosownie do art. 92 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych wymienionych przepisów, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Brak zezwolenia wymaganego przepisem art. 87 ust. 1 u.t.d. skutkuje nałożeniem na wykonującego przewóz drogowy kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł, a to na podstawie art. 92 ust. 1 w związku z lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Jak wynika z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy pojazdem samochodowym, przy czym jazda pojazdem między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Mając to na względzie, nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach sprawy w dniu 5 lutego 2011 r. skarżący A. Y. wykonywał międzynarodowy transport drogowy. Zasadnie też organy administracji przyjęły, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, zdefiniowany w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Należało również podzielić stojące u podstaw zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie przez skarżącego międzynarodowego przewozu okazjonalnego w ustalonych w sprawie okolicznościach faktycznych wymagało uzyskania i posiadania przy sobie przez wykonującego przejazd oraz okazania na żądanie organu kontrolującego stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 25a u.t.d., gdyż obowiązek uzyskania zezwolenia w występującym w sprawie przypadku nie został wyłączony postanowieniami Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku w dniu 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743).

W umowie tej postanowiono w pierwszym rzędzie, że regularne przewozy podróżnych, jak również przewozy wahadłowe między terytoriami obu Umawiających się Stron oraz w tranzycie przez ich terytoria mogą być wykonywane po uprzednim uzyskaniu zezwolenia (art. 3 Umowy).

Z kolei w art. 4 Umowy przewidziano, że przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że:

a) pojazd przewozi tę samą grupę podróżnych na całej trasie bez wymiany lub pozostawienia podróżnych w trakcie podróży,

b) przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót.

Trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w świetle przywołanego przepisu Umowy przewozy okazjonalne mogą odbywać się bez zezwolenia jedynie w okolicznościach określonych w art. 4 Umowy. Wskazuje na to jednoznacznie zamieszczenie w części wstępnej tego przepisu – jeszcze przed treścią punktów a) i b) – sformułowania "pod warunkiem, że".

Takie umiejscowienie w przepisie wskazanego ostatnio sformułowania oznacza zarazem, wbrew stanowisku skarżącego, że dla skorzystania ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na przejazd okazjonalny w okolicznościach niniejszej sprawy norma punktu b) art. 4 Umowy musiała zostać wypełniona w całości. Przejazd musiał odbywać się w sposób ściśle opisany w punkcie b) art. 4 Umowy, wedle którego przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. Użyty w tym przepisie zwrot "i na odwrót" jest prawidłowo odczytywany przez organ, jako wskazujący na niejako dwa etapy, w jakich dopiero następuje wypełnienie normy art. 4 lit. b Umowy. Mianowicie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przewóz rozpoczyna się od przejazdu z podróżnymi w jednym kierunku, a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego powrotny przejazd pojazdu odbędzie się bez podróżnych (w stanie próżnym) – i na odwrót czyli – rozpoczęcie przejazdu pojazdu nastąpi bez podróżnych (w stanie próżnym) w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się Strony, na które przewoźnik uprzednio zawiózł tę grupę podróżnych, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi.

Trzeba zwłaszcza zauważyć, że w końcowej części przepisu art. 4 lit. b Umowy zastosowano spójnik "i" ("i na odwrót"), co oznacza koniunkcję, a zatem wymóg wystąpienia sytuacji opisanych w obu częściach przepisu połączonych tym spójnikiem. Nie posłużono się natomiast w tym zakresie spójnikiem "lub", który wskazywałby na możliwość stosowania przepisu alternatywnie w obu sytuacjach.

Przedstawiona analiza normy prawnej art. 4 Umowy z dnia 20 maja 1992 r. prowadzi do wniosku o bezzasadności postawionego w skardze zarzutu błędnej wykładni tego przepisu przez organ. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy, a wcześniej organ pierwszej instancji, rozszerzyły brzmienie art. 4 lit. b Umowy o treść zawartą w art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Jak wskazano jednak wcześniej, przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji warunki zwalniające z obowiązku uzyskiwania zezwolenia na międzynarodowy przewóz okazjonalny między terytoriami Polski i Białorusi wynikają z samej normy art. 4 Umowy. Organ w tym zakresie – co do warunków zwolnienia – nie stosował przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak wywodzi to skarżący w uzasadnieniu skargi. Natomiast podobieństwo regulacji art. 4 Umowy do rozwiązania ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jedynie potwierdza prawidłowość dokonanej przez organ wykładni.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 Umowy z dnia 20 maja 1992 r. wskazać należy, że wbrew treści zarzutu organ nie dokonywał wykładni tego przepisu, a jedynie odwołał się do jego treści, według której zagadnienia nieuregulowane w umowie bądź w innych konwencjach międzynarodowych, których stronami są Umawiające się Strony, będą załatwiane zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym każdej z Umawiających się Stron. Organ prawidłowo ustalił, że okoliczności, w jakich wykonywany był przewóz w dniu 5 lutego 2011 r., nie odpowiadały normie art. 4 Umowy z dnia 20 maja 1992 r., gdyż skarżący jechał z Białorusi do W. próżnym pojazdem po pasażerów, których miał przewieźć do B. na Białorusi, ale których nie zawoził wcześniej do Warszawy. W tym stanie rzeczy art. 13 ust. 2 Umowy w związku z art. 2 ustawy o transporcie drogowym uzasadniały zastosowanie ogólnego przepisu art. 25a ostatnio wymienionej ustawy przewidującego, iż wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego osób na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, a także dalszych przepisów ustawy odnoszących się do zagadnień związanych z sytuacją, gdy przewóz okazjonalny wymaga zezwolenia.

W konsekwencji i na podstawie przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 2.1 załącznika do tej ustawy zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego A. Y. kary w kwocie 6.000 zł za wykonywanie przewozu bez zezwolenia, o czym w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.