Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2855/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 12, art. 33 § 2, art. 53 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 16, art. 107 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H.G., D. sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1008/16 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od H.G. i D. sp. j. z siedzibą w B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/16, oddalił skargę H.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktyczny i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Miejski Konserwator Zabytków w G., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., H.G., M. i T.C., J. i K.S. oraz R. i E.L., zezwolił na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i przyłącza wodociągowego, instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej n,n. 0,4 kV i linii oświetleniowej z słupami oświetleniowymi oraz przyłącza elektrycznego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb G., położonych przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w G.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Miejski Konserwator Zabytków w G. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w treści pozwolenia konserwatorskiego Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 2014 r. w ten sposób, że w treści decyzji zamiast podanych numerów działek: "[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb G." wpisał numery działek "[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb G.".

Decyzją z [...] września 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 2014 r. Zdaniem organu nadzoru kontrolowane pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak w nim informacji o terminie jego ważności oraz zakresie i sposobie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Wymogi te wynikają z przepisów § 21 ust. 1 pkt 5 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987 ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie").

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli P. S.A., E. i R.L., T. i M.C., K. i J.S. oraz H.G.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. Według organu nadzoru, rozstrzygnięcie organu ochrony konserwatorskiej wydawane, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, winno spełniać wymogi procesowe, określone w art. 107 § 1 k.p.a., ale także zawierać elementy wskazane w § 21 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. Nr 150, poz. 1579 ze zm.). Zatem powinno ono określać zakres planowanych prac, jak i wskazywać termin ważności. W decyzji z [...] lutego 2014 r. nie został określony termin ważności, jak również zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co było obligatoryjnym elementem decyzji, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 3 i 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia. Określenie tych elementów w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., jest działaniem nieuprawnionym. Postanowienie to, winno służyć wyjaśnieniu niejasności i zawiłości decyzji, nie zaś konwalidowaniu wad istniejącego w obrocie rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.G. wniosła o uchylenie w/w decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 77 § 1, w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do twierdzeń organu co do wadliwości kontrolowanego pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podzielił stanowisko, iż decyzja z [...] lutego 2014 r. zapadła z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Minister Kultury z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987), bowiem w treści samego rozstrzygnięcia brak wskazania zakresu i sposobu prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytków. Wady tej nie można jednak ocenić jako rażącej, ponieważ w pouczeniu zawartym w kontrolowanej decyzji organ odwołał się do załącznika jakim jest dokumentacja projektowa, zawierająca w swej istocie zakres i sposób prowadzenia robót, których dotyczyło samo pozwolenie konserwatorskie. Mając na uwadze treść art. 16 k.p.a. oraz cel jakiemu służy eliminacja z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, Sąd uznał, iż nadinterpretacją organu jest stwierdzenie, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd I instancji za trafne uznał jednak stanowisko organu orzekającego, iż niemożliwym do zaakceptowania z punku widzenia państwa prawa i obowiązującego porządku prawnego jest wydanie decyzji organu I instancji z [...] lutego 2014 r., bez określenia terminu ważności tego pozwolenia, a więc z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Jeśli na mocy art. 107 § 2 k.p.a. w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą. Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji. W sprawie niniejszej przepis prawa materialnego jakim jest § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nakłada na organ udzielający pozwolenia konserwatorskiego obowiązek zamieszczenia w decyzji klauzuli terminu ważności tego pozwolenia. Brak określenia terminu ważności pozwolenia powoduje, iż uprawnienie adresata decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, czasowe, staje się bezterminowe i wymyka się kontroli organów konserwatorskich co do realizacji robót budowlanych wykonywanych w otoczeniu zabytku. Sąd zgodził się z organem, że tej ciężkiej wadliwości decyzji nie konwaliduje postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r., w którym ważność pozwolenia konserwatorskiego powiązano z terminami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przywołane powyżej postanowienie zostało wydane, na postawie art. 113 § 2 k.p.a. Dokonując w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż postanowienie z [...] września 2015 r. stanowi niedopuszczalne w tym trybie uzupełnienie decyzji z [...] lutego 2014 r. o jej obligatoryjny element. Z tych względów wydane przez Miejskiego Konserwatora zabytków w G. postanowienie z [...] września 2015 r. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej przez niego w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, że postanowienie tego samego organu z [...] marca 2015 r. w przedmiocie sprostowania decyzji z [...] lutego 2014 r. w zakresie rozszerzenia terenu inwestycji i wpisanie działek ewidencyjnych, które nie zostały ujęte w pozwoleniu, jak również we wniosku inwestora, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ex tunc w trybie stwierdzenia nieważności jako rażąco naruszające art. 113 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie w tej sprawie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało zaakceptowane przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 981/16 oddalił skargę H.G.

Sąd I instancji odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgłoszonego przez dopuszczonego do udziału w sprawie uczestnika postępowania D. sp. jawna, poprzez niedopuszczenie bez jej winy spółki do udziału w postępowaniu nadzorczym, stwierdził, iż aktem notarialnym z [...] lipca 2015 r. spółka nabyła udziały w nieruchomościach stanowiących działki nr ew. [...] i [...], objętych inwestycją oraz treścią decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 2014 r. Wobec tego winna brać udział w niniejszym postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Innymi słowy podniesiony zarzut niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przysługuje skutecznie jedynie stronie skarżącej. Pozostali uczestnicy postępowania realizacji swojego uprawnienia winni upatrywać w zainicjowaniu postępowania wznowieniowego przed organami administracji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Sądu I instancji zostały wywiedzione przez D. Sp.j. z siedzibą w B. oraz H.G.

D. spółka jawna z siedzibą w B. reprezentowana przez radcę prawnego w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach powołania się przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, na naruszenie przez organ przepisów postępowania dające podstawę do jego wznowienia;

- art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego pierwszego, jawiące się odebraniem uczestnikowi postępowania uprawnień strony;

- art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a., poprzez wywiedzenie konkluzji zaprzeczających ich treści (przy pominięciu ich normotwórczych treści);

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku konkluzji zrelatywizowanych do konkretnych norm prawnych (stanowiących wzorzec sądowej kontroli) w przedmiocie odebrania stronie prawa do sformułowania naruszenia wobec niej przepisów postępowania administracyjnego dającego podstawę jego wznowienia.

H.G. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w zestawieniu z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach nadużycia przez organ administracji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rzeczywistej treści pozostającego w aktach sprawy postanowienia wyjaśniającego treść decyzji, której nieważność została stwierdzona i przypisanie mu innej treści w akcie tym niezamieszczonej,

a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

- § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a., poprzez nadanie klauzuli dodatkowej decyzji administracyjnej charakteru i mocy prawnej rozstrzygnięcia tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył do akt sądowych pismo procesowe z 30 maja 2019 r. zawierające nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych obu wywiedzionych skarg kasacyjnych. Wnosił przy tym i wywodził jak w skargach kasacyjnych. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne podległy oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez D. Sp. j., stwierdzić trzeba, że co do zasady trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wobec powołania się przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym na naruszenie przez organ przepisów postępowania dające podstawę do jego wznowienia, który autor skargi kasacyjnej powiązał w uzasadnieniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc niezapewnienie stronie bez jej winy udziału w postępowaniu administracyjnym) należy rozpatrywać łącznie z art. 147 k.p.a., w świetle którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z możliwości uruchomienia postępowania wznowieniowego, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania w skardze wniesionej do sądu. Oznacza to, że Sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. innemu podmiotowi, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, 9 stycznia 2019 r. II OSK 1127/17, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 9 czerwca 2011 r. II OSK 990/10, 14 grudnia 2011 r. II OSK 1886/10, 18 maja 2010 r. II OSK 796/09, 21 października 2009 r. II OSK 1628/08 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie pominięta w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym Spółka D. nie wniosła skargi do Sądu I instancji na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2016r. Dopiero w toku postępowania sądowego na skutek uwzględnienia jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., domagając się z tego powodu uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wbrew temu co wywiódł Sąd I instancji w motywach wyroku, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści art. 12 p.p.s.a. ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to także uczestnika postępowania. Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji nie naruszył jednak powyższych norm w stopniu rzutującym na wynik sprawy, ponieważ zaskarżony wyrok z merytorycznego punktu widzenia jest prawidłowy, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań. W następstwie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] lutego 2014 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, postępowanie administracyjne będzie mogło być ponownie przeprowadzone z udziałem wszystkich stron i zakończone rozstrzygnięciem odpowiadającym prawu.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść pozostałe zarzuty natury procesowej. Otóż skarżąca kasacyjnie Spółka na etapie postępowania sądowego miała zapewnioną możliwość obrony swoich praw. Jej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został uwzględniony przez Sąd I instancji w dniu 17 marca 2017 r. Wraz z odpisem postanowienia w tym przedmiocie, uczestnikowi doręczono kserokopię skargi i odpowiedzi na skargę. Przesłano jej także zawiadomienie o terminie rozprawy, którą na wniosek Spółki odroczono. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka miała więc zapewnioną możliwość przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, co uczyniła składając pismo z [...] maja 2017 r., którego odpis doręczono stronom postępowania. Zawiadomiono ją także o kolejnym terminie rozprawy, jednakże nie skorzystała z prawnej możliwości wzięcia w niej udziału. Nadto, na wniosek Spółki sporządzono uzasadnienie wyroku i doręczono wraz z odpisem wyroku. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. Nieuprawnione w tym stanie rzeczy jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić z urzędu. W rezultacie powyższych rozważań niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolowany wyrok posiada wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna. W treści uzasadnienia Sąd I instancji ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi, w tym zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie, o czym była wyżej mowa, stanowisko przezeń zajęte w tej kwestii nie zasługiwało na aprobatę, nie mniej jednak brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując w następnej kolejności do oceny zarzutów wywiedzionych w skardze kasacyjnej H.G., stwierdzić trzeba, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zestawieniu z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi H.G. kontrolował legalność decyzji wydanej w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W tej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego trafnie wywiódł, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie określa ona terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, co jest elementem obligatoryjnym decyzji zezwalającej na wykonywanie robót budowalnych w otoczeniu zabytku w świetle brzmienia § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praworządności. W rozpatrywanej sprawie, miało miejsce naruszenie § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, które było niewątpliwe i oczywiste, a tym samym rażące. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie można zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa i obowiązującego porządku prawnego wydania decyzji z [...] lutego 2014 r. bez określenia terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Zamieszczenie w decyzji elementu jakim jest termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata. W przeciwnym wypadku, adresat decyzji, mógłby wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanych do tego organów roboty budowlane w otoczeniu zabytku. Organ nadzoru miał więc podstawy do unieważnienia decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Tym samym Sąd I instancji trafnie uznał, że poddana kontroli legalności decyzja odpowiada prawu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2014 r., organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne od nowa z udziałem wszystkich jego stron, w tym pominiętej w postępowaniu nadzwyczajnym Spółki D. Zatem, Sąd I instancji wydając wyrok oddalający skargę, działał w zgodzie z art. 151 p.p.s.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi pominął rzeczywistą treść pozostającego w aktach sprawy postanowienia wyjaśniającego treść decyzji, co do której stwierdzono jej nieważność. Fakt, że Sąd wyraził na temat postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. inne zapatrywanie aniżeli prezentuje skarżąca kasacyjnie, uznając zresztą prawidłowo, że stanowi ono niedopuszczalne uzupełnienie decyzji z 11 lutego 2014 r. o jej obligatoryjny element nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy wyda orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, co w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uczynił.

Nietrafny jest wreszcie zarzut błędnej wykładni § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (...) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania § 20 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia, co do którego autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował bliżej daty jego wydania ani też miejsca opublikowania, lecz § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. 2011 r., nr 165, poz. 987). Wykładnia tego przepisu zaprezentowana przez Sąd I instancji jest niewątpliwie prawidłowa. Sąd prawidłowo wywiódł, że brak określenia terminu ważności pozwolenia powoduje, że uprawnienie adresata decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy czasowe, stanie się bezterminowe, a organy nadzoru konserwatorskiego zostaną pozbawione możliwości jakiejkolwiek kontroli robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W świetle § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia termin ważności pozwolenia jest elementem obligatoryjnym decyzji wydawanej, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.