Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 685/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 24
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 59 a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. F. i W. F. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia J. i W. F., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten wymierzył J. i W. F. karę w wysokości 4.000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy zlokalizowanego przy al. B. [...] we W. budynku mieszkalnego.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że w dniu 7 lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek J. i W. F. o wydanie pozwolenia na użytkowanie - przed wykonaniem wszystkich robót - inwestycji polegającej na remoncie zlokalizowanych przy al. B. [...] i [...] we W. wielorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z przebudową nieużytkowych poddaszy z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne, budowie wjazdu od strony ul. O. oraz wykonaniu balkonów i tarasów wraz ze zmianami w rozplanowaniu elementów zagospodarowania terenu, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. - w części obejmującej budynek mieszkalny nr [...].

Jak ustalił organ I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci przedłożonych przez stronę dokumentów oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r. obowiązkowej kontroli obiektu, inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym decyzjami Prezydenta W. projektem budowlanym. W szczególności stwierdzono: wykonanie piwnicy pod kuchnią i pokojem lokalu nr [...] (według projektu część niepodpiwniczona), wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami, 91 cm poniżej poziomi terenu (tworząc przestrzeń otwartą w celu doświetlenia piwnic), wykonanie antresoli na poddaszu (wykonano drewniano-stalowy strop), wykonanie stalowego stropu nad nowo powstałą częścią piwnicy, zmianę stężenia konstrukcji tarasów.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż inwestorzy wykonując roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, dopuścili się nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, o których mowa w art. 59a ust 2 pkt 2 lit. a i b Prawa budowanego, tj. charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, w konsekwencji czego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na Inwestorów karę w wysokości 4 000 zł. W następstwie zaś powyższego wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji w części obejmującej budynek mieszkalny nr [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Również decyzja organu powiatowego nr [...] z dnia [...] r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, została przez organ odwoławczy wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przystąpiwszy do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji zobowiązał inwestorów w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji o wskazane w postanowieniu dokumenty, w tym: zgodne ze stanem faktycznym oświadczenie kierownika budowy odnoszące się do wszystkich wprowadzonych zmian oraz kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. Po analizie przedłożonej przez stronę w dniu 8 grudnia 2011 r. dokumentacji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji ponownie wymierzył inwestorom karę z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji przedmiotowej inwestycji w tej samej, co uprzednio, wysokości 4.000 zł. W konsekwencji zaś, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wniesione przez inwestorów zażalenie spowodowało eliminację tego postanowienia z obrotu prawnego. W postanowieniu kasacyjnym nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji zakwestionował zasadność prowadzonego postępowania w odniesieniu do części inwestycji obejmującej remont i przebudowę budynku przy al. B. nr [...]. Inwestorzy oprotestowali również decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r., która w konsekwencji kasacji postanowienia nr [...] została wyeliminowana w drodze decyzji organu II instancji nr [...] z dnia [...] r. z obrotu prawnego.

Następnie w dniu [...] r. organ I instancji nałożył na inwestorów w drodze postanowienia nr [...] karę w wysokości 4.000 zł z tytułu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zlokalizowanego przy al. B. [...] we W. budynku mieszkalnego o tarasy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (kubatury) oraz wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że postanowienie to odpowiada prawu.

Przypomniano, że zasadnicza część przedmiotowej inwestycji dotyczyła remontu i przebudowy już funkcjonującego obiektu budowlanego, a zatem roboty nie stanowiące budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wymierzona wobec powyższego inwestorom w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r. kara z tytułu stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w części dotyczącej remontu i przebudowy była nieuprawniona. Tym niemniej nie można pominąć faktu, iż w wyniku zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowa inwestycja poza remontem i przebudową budynku mieszkalnego przy al. B. [...] we W. objęła swym zakresem także rozbudowę tego budynku o tarasy. Rozbudowa natomiast stanowi już budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podlegając tym samym regulacji przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, jak również obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a ust. 1 tej samej ustawy. W części zatem, w jakiej przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 28 lipca 2011 r. kontrola obowiązkowa objęła wzmiankowaną rozbudowę, podjęte w ramach przedmiotowego postępowania czynności organu uznać należy za prawidłowe.

Na podstawie dokonanych w toku kontroli ustaleń organ I instancji stwierdził że przedmiotowa rozbudowa zrealizowana została niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r projektem budowlanym w zakresie dotyczącym charakterystycznych parametrów technicznych oraz w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, które to uchybienie kwalifikuje się jako naruszenie sankcjonowane regulacją art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji wymierzono inwestorom, zgodnie z tym przepisem, karę w wysokości 4000 zł. Wyjaśniono, że wzmiankowana kara wymierzana jest wyłącznie z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli - w zakresie wynikającym z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, co też miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Organ I instancji uznał, że w przypadku rozbudowy budynku przy al. B. [...] o tarasy doszło do zwiększenia kubatury obiektu. Zmiana kubatury obiektu, stanowiąc nieprawidłowość, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2a Prawa budowlanego, wypełnia jednocześnie znamiona istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z art. 36a ust. 5 pkt 2 tej samej ustawy, na dokonanie którego, jak wprost nakazuje art. 36a ust.1 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Wyłącznie wówczas, gdy inwestor taką decyzje uzyska, dokonaną w toku realizacji inwestycji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowanego zmianę o charakterze istotnym można uznać za wprowadzoną legalnie. W niniejszym przypadku decyzją takową inwestor nie dysponuje - samowolny charakter stwierdzonej w toku obowiązkowej kontroli zmiany jest zatem oczywisty. Do wzmiankowanego zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku doszło, jak ustalił organ I instancji, w efekcie wykonania pod najniżej zlokalizowanym tarasem nieprzewidzianego w projekcie budowlanym podcienia - kubaturę podcieni bowiem, jak stanowi § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wlicza się do kubatury brutto budynku.

Następnie stwierdzono, że inwestorzy kwestionują dokonaną przez organ I instancji kwalifikację, twierdząc, że wykonali nie podcień, lecz dużych rozmiarów studzienki przy oknach piwnicznych, a te, zgodnie z przepisami rozporządzenia, kubatury brutto budynku nie zwiększają. Słuszność, w ocenie organu odwoławczego, ma strona skarżąca, twierdząc, że przyznanie spornej przestrzeni pod tarasem miana podcienia jest zdecydowanie wątpliwe. Podcień bowiem charakteryzuje m.in. to, że jest równy z licem budynku - nie zaś od niego odstaje, a wchodzi się do niego z poziomu terenu - nie zaś schodzi poniżej tego poziomu. Tym niemniej brak cech podcienia: po pierwsze - nie tworzy ze spornej przestrzeni studzienki okna piwnicznego, po drugie - nie odbiera tej przestrzeni cech przekrytej części zewnętrznej budynku, o której mowa w § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia. Jedyną funkcją studzienki okna piwnicznego jest doświetlenie piwnicy. Nadając natomiast przestrzeni pod przedmiotowym tarasem obecny kształt, stworzył inwestor dodatkowe możliwości jej wykorzystania, zapewniając przyszłemu nabywcy czy też najemcy nadprogramową przestrzeń użytkową, z możliwością wejścia do niej bezpośrednio przez drzwi balkonowe. I nie ma tu znaczenia przyświecająca inwestorowi przy wprowadzaniu przedmiotowej zmiany intencja, ani zamierzony sposób jej wykorzystania czy też takowego zamiaru brak. Dla dokonującego oceny sposobu realizacji inwestycji organu nadzoru budowlanego istotny jest wyłącznie fakt dokonania w jej toku zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i charakter tej zmiany. Fakt takowy w rozpatrywanym przypadku niespornie zaistniał, a jego charakter denotuje, w ocenie organu, pojęcie nieprawidłowości, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek bowiem, jak już podnoszono, należy odmówić wykonanej pod wzmiankowanym tarasem części obiektu miana podcienia, to jednak nie można zaprzeczyć, iż stanowi ona przekrytą część zewnętrzną budynku: jest częścią budynku - patrz: ławy fundamentowe, jest częścią zewnętrzną - wystaje poza obrys budynku, jest częścią przekrytą - przysłania ją płyta zlokalizowanego tuż nad nią tarasu. A jako przekryta część zewnętrzna budynku wlicza się w kubaturę brutto budynku, o czym wyraźnie stanowi wzmiankowany przepis § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć bowiem należy, że umieszczony w tym przepisie katalog przekrytych części zewnętrznych budynku, których kubaturę wlicza się do kubatury brutto budynku, jest jedynie katalogiem przykładowym, o czym wyraźnie świadczy zastosowany przez ustawodawcę zwrot "takich jak". A to oznacza, że niemożność zakwalifikowania danej części budynku do jednej z wymienionych w § 3 pkt 24 lit. a kategorii, nie przesądza o tym, że części tej do kubatury brutto budynku wliczać nie należy. Innymi słowy - fakt, iż określonej części budynku nie można zakwalifikować jako loggii, podcienia, ganku, krużganku, werandy, balkonu czy tarasu, nie oznacza, że nie jest to przekryta część zewnętrzna budynku, o której mowa w § 3 pkt 24 lit. a ww. rozporządzenia, a tym samym - że jej wykonanie nie spowodowało zwiększenia kubatury obiektu.

Dalej zaznaczono, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - punkt 8.2 protokołu z kontroli obowiązkowej nie potwierdza wcale, że w toku przedmiotowej inwestycji "wykonano zmianę polegającą na utworzeniu dwóch naświetli (czyli studzienek okien piwnicznych)". W punkcie tym odnotowano mianowicie, że "pod tarasem między ławami wykonano mury oporowe i podłoże betonowe poniżej poziomu terenu ok. 91 cm, tworząc przestrzeń otwartą w celu doświetlenia piwnic". Ze wzmianki tej nie wynika wcale, w ocenie organu, jak podnosi strona skarżąca, że organ I instancji uznał ww. przestrzeń otwartą za naświetle. Wskazano w niej jedynie, że przestrzeń ta zapewnia doświetlenie piwnic - czemu i na dzień dzisiejszy organ nie przeczy - co jednak z jej kwalifikacją jako naświetla równoznaczne nie jest. Z miejsca natomiast w protokole, w jakim ww. wzmianka została umieszczona, wynika jednoznacznie, że co do kwalifikacji omawianej zmiany jako powodującej zwiększenie kubatury budynku organ I instancji wątpliwości nie miał-w punkcie 8.2a odnotowywane są bowiem, jak wskazuje jego treść, uwagi odnośnie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego, w tym kubatury.

Kolejno organ podał, że w protokole z obowiązkowej kontroli odnotowano mianowicie, że w toku rozbudowy budynku mieszkalnego przy al. Boya-Żeleńskiego 53 we Wrocławiu o tarasy dokonano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stężenia pod tymi tarasami w polu środkowym, którą to zmianę zakwalifikował organ I instancji jako zmianę w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. Przede wszystkim wyjaśniono, że kara z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzana jest za nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 tej samej ustawy - bez znaczenia przy tym jest, czy nieprawidłowości te są efektem istotnego, czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku jednak nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor może przed karą takową się zabezpieczyć, dopełniając mianowicie obowiązku, o którym mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym, iż w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas realizacji robót, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu (lub zawiadomienia o zakończeniu robót) należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Przy czym w takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, tj. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Wówczas dokonana w toku realizacji inwestycji zmiana nie jest kwalifikowana jako nieprawidłowość skutkująca karą z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopełnienie obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami skutkuje - a contrario - uznaniem dokonanej zmiany za nieprawidłowość z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego i wymierzeniem z tytułu dopuszczenia się tej nieprawidłowości kary. Uzupełnienie przez inwestora przedłożonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacji o ww. rysunki, jeżeli dokonane zostało po przeprowadzeniu przez uprawniony organ obowiązkowej kontroli, nie czyni uprzedniego zaniedbania inwestora niebyłym. Stanowi jedynie wykonanie ciążącego na nim z mocy art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku, a któremu to obowiązkowi inwestor niezasadnie nie zadośćuczynił w stosownym czasie, narażając się tym samym na wzmiankowaną karę. Innymi słowy - wypełnienie post factum wynikającego z przepisów prawa obowiązku, którego we właściwym czasie zaniedbano, jakkolwiek faktycznie likwiduje zaistniałą w wyniku tego zaniedbania nieprawidłowość, nie zmienia jednak faktu, że do zaniedbania doszło, a zatem wymierzenie za nie kary niezasadnym nie jest.

Następnie organ wskazał, że inwestor podnosi, iż "zarzut nieprawidłowości w ramach elementów konstrukcyjnych nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości". W kwestii tej jednak słuszności stronie skarżącej przyznać, w ocenie organu, nie sposób. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia miała bowiem miejsce dokładnie taka sytuacja, jak opisano powyżej - w toku prowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r. obowiązkowej kontroli, porównując stan zastany inwestycji ze stanem projektowanym, organ I instancji stwierdził, że inwestor dokonał zmiany stężenia tarasów w polu środkowym, tj. zmiany o charakterze nieistotnym, nie załączając do wniosku o pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 lipca 2011 r. rysunków, na których zmiana ta byłaby naniesiona. Rysunki takowe wraz z "załącznikiem uzupełniającym do złożonego oświadczenia kierownika budowy", inwestor przedłożył w inspektoracie powiatowym dopiero w dniu 8 grudnia 2011 r. Przy czym istotnym jest, że w załączniku tym, z dnia 1 grudnia 2011 r., kierownik budowy zwiększenie liczby elementów stężenia o jeden potwierdził. Jednocześnie zaznaczono, iż w przypadku wzmiankowanej nieprawidłowości organ I instancji nie miał możliwości zastosowania przed podjęciem kontroli obowiązkowej dyspozycji art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego - niezgodność bowiem przedłożonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie rysunków ze stanem faktycznym możliwa była do stwierdzenia dopiero naocznie, podczas kontroli właśnie. Rację jedynie należy przyznać stronie w kwestii liczby belek po prawej i po lewej stronie pola środkowego tarasów. W ocenie tut. organu, do żadnej zmiany w tym zakresie faktycznie nie doszło - belki po prawej i lewej stronie pola środkowego oznaczono po prostu na rysunkach projektowych w sposób odmienny niż belki w polu środkowym: belki boczne naniesiono linią podwójną, belki w polu środkowym zaś pojedynczą, którą to odmienność oznaczenia uzasadniają różne parametry wzmiankowanych elementów, wyraźnie dostrzegalne chociażby na wykonanych w toku obowiązkowej kontroli fotografiach (belki boczne są zdecydowanie większe i masywniejsze).

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że kara została wymierzona stronie wyłącznie w związku z nieprawidłowością dotyczącą zmiany stężenia w polu środkowym, tylko bowiem zmiana dotycząca pola środkowego znalazła swoje odzwierciedlenie w protokole z kontroli obowiązkowej, a przypomniano, że wymierzenie kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, następuje wyłącznie za nieprawidłowości stwierdzone w toku obowiązkowej kontroli. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, iż zmiana stężenia w polu środkowym tarasów miała miejsce. Wobec wyżej wyspecyfikowanego podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, jakoby nieprawidłowości, za które wymierzona została jej kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie zostały udowodnione, jest, w ocenie organu, zarzutem chybionym.

W odniesieniu do wymiaru nałożonej kary organ stwierdził, iż analiza kwestionowanego rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego wskazuje na prawidłowość naliczonej kwoty - zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, budynki mieszkalne, poza jednorodzinnymi, przyporządkowano do kategorii XIII, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 4,0, zaś wartość współczynnika wielkości obiektu przy kubaturze mniejszej niż 2,500 m3 to 1,0 (dane z projektu budowlanego); stawkę opłaty przyjęto natomiast za art. 59f ust. 2 ustawy jako 500 zł. W konsekwencji, wysokość kary - obliczona według wskazanego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wzoru: stawka opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu (k) x współczynnik wielkości obiektu (w) - wynosi 2.000 zł. Ponieważ jednak w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwoma rodzajami nieprawidłowości, toteż stosownie do dyspozycji art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 karę oblicza się odrębnie za każda nieprawidłowość, a zatem kwota kary stanowi ostatecznie sumę tak obliczonych kar - całkowita wysokość kary wynosi 4.000 zł.

W nawiązaniu do dalszej argumentacji odwołania, podniesiono że, błędne jest przekonanie strony jakoby przepisy Prawa budowlanego z zakresu pozwolenia na użytkowanie zastosowane zostały przez organ stopnia powiatowego w niniejszym przypadku w sposób wadliwy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, że realizowana przy al. B. [...] we W. inwestycja w części obejmującej wykonanie tarasów, i tylko w tej części, kwalifikuje się jako budowa, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, do rodzaju inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w wyniku czego organ umorzył zainicjowane wnioskiem strony z dnia 5 lipca 2011 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie dotyczącym remontu i przebudowy obiektu, kontynuując je natomiast w części wzmiankowanej powyżej. Wobec powyższego podnoszona przez stronę okoliczność, iż "zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] wybudowanie balkonów i tarasów obłożone jest obowiązkiem zgłoszenia", pozostaje bez znaczenia, przepisy ustawy Prawo budowlane wymagają bowiem w takim przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Otóż objęta niniejszym postępowaniem część inwestycji prowadzonej przy al. B. [...] we W. polegała na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego o tarasy. Wielorodzinny budynek mieszkalny, jak wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane, zaszeregować należy do kategorii XIII. Budowa zaś obiektu budowlanego w postaci wielorodzinnego budynku mieszkalnego objęta jest, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowanego, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie z kolei do dyspozycji art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, należącego jednocześnie do kategorii XIII, wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowiące przedmiot niniejszego postępowania roboty budowlane, jak wskazano powyżej, polegały wprawdzie nie na budowie obiektu, lecz na jego rozbudowie, tym niemniej pamiętać trzeba, że rozbudowa stanowi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane budowę (art. 3 pkt 6), co ma ten skutek, że zastosowanie znajdują w jej przypadku wszelkie obostrzenia dotyczące budowy. Jednocześnie wyjaśniono, iż fakt zastosowania przy budowie ww. tarasów gotowych prefabrykowanych elementów nie zmienia prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

W kwestii zaś prawidłowości protokołu sporządzonego z przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r. obowiązkowej kontroli organ zauważył, że: po pierwsze, akta sprawy uzupełnione zostały o zaświadczenia potwierdzające upoważnienie A. T. i D. W. do prowadzenia z ramienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. czynności dowodowych na potrzeby zawisłych przed organem postępowań administracyjnych, w tym kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, po drugie, w kwestii samego faktu zaistnienia będących podstawą nałożenia kwestionowanej kary nieprawidłowości protokół ten pozostaje jednoznaczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli J. i W. F.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, albowiem narusza art. 59a Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 35 k.p.a. "przewlekając sprawę o rok". Zdaniem skarżących organy uchybiły art. 77 k.p.a., ponieważ nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Organ wojewódzki zaprzeczył w zaskarżonym postanowieniu swojemu poprzedniemu rozstrzygnięciu w sprawie, to jest postanowieniu nr [...]. Nadto uchybiono art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 38 k.p.a. poprzez tolerowanie błędów organu stopnia powiatowego oraz relatywizację stosowanego prawa.

W obszernej skardze wskazano przebieg kontaktów strony skarżącej z organami obu instancji. Podkreślono, że w trakcie obowiązkowej kontroli nie zostały stwierdzone żadne nieprawidłowości, a jedynie wpisano do protokołu niezgodności, a opisane w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowości odbiegają od tych wpisanych do protokołu.

Zdaniem skarżącego wykonanie dwóch studzienek okien piwnicznych nie zwiększa kubatury budynku, o czym stanowi § 3 pkt 24 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ma podstaw, by rozważać kwestię "podcienia", co oznacza, iż organy wadliwie obliczyły kubaturę budynku, a co za tym idzie nieprawidłowo wymierzyły karę. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do rozciągania stosowania § 3 pkt 24a rozporządzenia na przestrzeń pod balkonem lub tarasem. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów, nigdy nie potwierdził w pismach i oświadczeniach okoliczności, że zmiany wprowadzone w budynku zwiększają jego kubaturę.

Odnośnie do drugiej kwestii istotnej w sprawie skarżący stwierdził, że rzekoma zmiana stężenia tarasów w polu środkowym nie nosiła w protokole kontroli cechy nieprawidłowości. W ocenie skarżącego organ powiatowy rozpatrujący ponownie sprawę po rozstrzygnięciu kasacyjnym organu wojewódzkiego skupił się na wyszukiwaniu nieprawidłowości. Tymczasem na rysunku, z którego organy wywiodły wniosek o zmianie stężenia tarasów brak było jedynie pojedynczej kreski odwzorowującej element biegnący prostopadle do budynku, jednakże elementy skośne stężenia nie zostały zmienione, a zatem nie doszło w istocie do zmiany stężenia tarasu.

Jako trzeci zarzut w uzasadnieniu skargi wskazano sprzeczność z poprzednim postanowieniem DWINB nr [...], w którym organ odmówił uzupełnienia swego postanowienia nr [...] o stwierdzenie wad merytorycznych. Zdaniem skarżącego organ stopnia powiatowego uznał, iż skoro odmówiono uzupełnienia postanowienia, to jego ustalenia faktyczne były prawidłowe, co – zdaniem skarżącego – oczywiście nie miało miejsca.

Kolejno podkreślono, że organ stopnia powiatowego prowadził postępowanie przewlekle i niekompetentnie. Natomiast organ wojewódzki relatywizuje prawo, ponieważ zmienia treść swoich rozstrzygnięć i uzasadnień wydawanych w stosunku do skarżących, co stanowi obrazę art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem procesowym złożonym w ślad za skargą uzupełniono jej zarzuty, podając, że doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia, art. 15 k.p.a. i Konstytucji RP poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy tylko przez organ II instancji, do czego doszło na skutek dokonania własnych, nowych ustaleń przez organ odwoławczy, co zaś uchybia art. 10 k.p.a. Wskazano w piśmie, że organ nieprawidłowo prowadził metrykę sprawy, a radca prawny, który sporządził opinię w sprawie nie zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 21 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto złożył pismo procesowe, podsumowujące treść zarzutów i podkreślające, iż działania organów w jego sprawie były nieprawidłowe. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy opisane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący prowadzi wielowątkowy spór z organami nadzoru budowlanego. Jednakże rozpatrując niniejszą sprawę skład orzekający związany był granicami zaskarżenia i oceniał wyłącznie legalność kwestionowanego w skardze postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji odpowiadają omówionym wymogom ustanowionym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej powiedzieć należy, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były dwie kwestie: po pierwsze ustalenie, czy rozbudowa budynku przy al. B. [...] we W. o tarasy była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie, w jakim doszło do zmiany kubatury obiektu poprzez wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami fundamentowymi i utworzenie przestrzeni, której organy nie mogły zakwalifikować jako studzienki przy oknach piwnicznych oraz po drugie, czy doszło do zmiany stężenia konstrukcji tarasów (niezgodne z projektem budowlanym wykonanie robót). Zdania organów nadzoru budowlanego i inwestorów są w tej kwestii oczywiście odmienne. Trzeba jednakże stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w postaci wymierzenia inwestorom kary.

Zwrócić należy bowiem uwagę na okoliczność, że w myśl art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a)charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy.

W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie, organ stosownie do przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że dokonana rozbudowa obiektu w zakresie wykonania nazwanych przez niego, tzw. "studzienek okien piwnicznych" nie wpływa na wzrost kubatury budynku. Pamiętać bowiem należy, iż w myśl § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Zdaniem Sądu, do prawidłowego wniosku doszedł organ odwoławczy, że wyliczenie przekrytych części budynku zawarte w cytowanym przepisie jest przykładowe, o czym świadczy poprzedzający wyliczenie zwrot "takich jak". Wobec tego stwierdzić należy, iż słusznie organy obu instancji przyjęły, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania przekrytej części zewnętrznej budynku (na ławach fundamentowych, ograniczona murkiem oporowym, wystająca poza obrys budynku, przesłaniana przez płytę tarasu). Nie ma przy tym znaczenia, czy tę część budynku określi się mianem "naświetli", czy "podcieni", wystarczy, że spełnia ona warunki zaliczenia jej do kategorii przekrytej części zewnętrznej budynku. Zaakcentować przy tym należy, że wybudowana część budynku, nie może być uznana za studzienkę, ponieważ przekrywa ją na całej powierzchni płaszczyzna tarasu.

Odnośnie natomiast do kwestii zmiany stężenia tarasów, to należy zauważyć, że prawidłowo organ przyjął, iż wymierzenie spornej kary może nastąpić tylko w razie stwierdzenia nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli. Skoro zatem w toku kontroli ujawniono, że doszło do zmiany stężenia w polu środkowym tarasu, co wykazało niezgodność z projektem budowlanym, to nie można zanegować tego faktu i twierdzić, iż do zmiany tej nie doszło. Tym bardziej, że i kierownik budowy złożył oświadczenie (z dnia 1.12.2011 r.), iż "dodano jeden element stężenia płyty balkonu związany ze zmianą konstrukcji płyty balkonu z żelbetowej na drewnianą". W doręczonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r., z którego treści wynika, że "zmieniono stężenia pod tarasami, pole środkowe". Protokół ten bez zastrzeżeń podpisał sam inwestor W. F.. Z fotografii znajdującej się na k. 14 akt tomu I organu powiatowego wynika, że taras w części środkowej posadowiono na konstrukcji stalowej składającej się z trzech belek stalowych (dwie szersze po bokach, a węższa w środku) i dwóch wąskich belek ułożonych na krzyż przez węższą belkę środkową. Natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] (zał. nr 4z) wynika, iż przewidziano wsparcie tarasu w części środkowej na dwóch belkach biegnących prostopadle do ściany budynku i na dwóch krzyżujących się belkach po środku. Zestawienie tych dwóch okoliczności pokazuje, iż doszło w istocie do wykonania robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co zostało stwierdzone w protokole kontroli. W tym stanie rzeczy, zarzuty skarżącego i dalsze wyjaśnienia kierownika budowy, na które powoływał się skarżący nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Godzi się jeszcze odnieść do zarzutów skarżących. Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, a w większej swojej części nie mają faktycznego związku z istotą sprawy. Zarzucana przez skarżących relatywizacja prawa, czy też zmienianie treści rozstrzygnięć, których miały dokonywać organy obu instancji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Trzeba bowiem pamiętać, że sąd administracyjny może uchylić zaskarżone postanowienie tylko w razie stwierdzenia takich naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że skarżący nie mają zaufania do organów nadzoru budowlanego, czy też rozstrzygnięcia tych organów odbierają jako arbitralne jest dostrzegalna już z samej treści pism procesowych skarżących. Zdaniem Sądu, oczywiście, że długotrwałość omawianego postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, jednak kwestie te w istocie nie wpłynęły na wynik sprawy, który ostatecznie odpowiada prawu. Warto pamiętać, że przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.