Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1709/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2007 nr 120 poz 826
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 996/13 w sprawie ze skarg S. M. i P. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 996/13 oddalił skargi S. M. i P. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie wskazał, że:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta Koszaliński, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Farma wiatrowa [...] - elektrownie wiatrowe, linie kablowe elektroenergetyczne 15 kV i teletechniczne drogi", na terenie działek nr [...] obręb S. oraz na terenie działek nr [...] obręb [...].

Odrębnymi pismami z dnia 20 maja 2013 r. o tożsamej treści, odwołanie od powyższej decyzji wniosło jedenastu właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obrębie S. i S., w tym S. M. i P. S. Odwołujący się przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie przepisów, w szczególności: art. 10 § 1 w związku z art. 73 i art. 74 § 2 K.p.a., art. 28 i art. 29 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., art. 106 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami S. M., P. S. oraz pozostałych odwołujących się od decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że projektowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działkach w obrębie S.: nr [...] (trzy elektrownie W4, W5 i W6), nr [...] (infrastruktura techniczna) oraz w obrębie S. na działce nr [...] (elektrownia W1) i na działce nr [...] (elektrownia wiatrowa W2), nr [...] (infrastruktura techniczna). Działki, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych znajdują się terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., oznaczonych symbolami R/EW (działka nr [...]) oraz 14 R/EW (dz. nr [...]). Dla przedmiotowego terenu obowiązuje zakaz zabudowy innej, niż związanej z lokalizacją elektrowni wiatrowych. Infrastruktura projektowanej farmy wiatrowej zlokalizowana jest na terenach w znacznej części objętych w ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W pozostałej części inwestycja jest zgodna też z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1996 r. (część działki nr [...] obręb S. i część działki nr [...], obręb S.

Organ powołał ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, wskazującej konieczność uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania pozwolenia na budowę, aby przy lokalizacji turbiny zachować odległość nie mniejszą niż 100 m od skraju lasu, alei przydrożnej doliny R. oraz odległość minimum 400 m od zabudowań mieszkalnych, aby nie spowodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku. Nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, natomiast z ostrożności nakazano decyzją środowiskową przeprowadzenie kontrolnych poziomów hałasu, na terenach objętych ochroną akustyczną po uruchomieniu inwestycji. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, lokalizacja farmy nie ma wpływu na poziom hałasu na wysokości najbliższej istniejącej zabudowy oraz terenów planowanych pod taką zabudowę. Projektowane elektrownie nie emitują elektromagnetycznego promieniowania jonizującego, nie są źródłem emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych. Na obszarze inwestycji nie stwierdzono występowania dzikich zwierząt objętych ochrona gatunkową. Planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska, nie będzie wywierać negatywnego wpływu na środowisko.

W aktach sprawy znajduje się mapa poglądowa, na której oznaczono strefy odległości turbin wiatrowych, zakreślone dla odległości 400 m i 100 m od każdej z projektowanych turbin. Dodatkowo inwestor przedłożył analizy akustyczne dla projektu realizacji I-go etapu budowy farmy wiatrowej [...] – dla pięciu turbin oraz projektu uwzględniającego kumulację oddziaływania akustycznego kolejnych trzech elektrowni wiatrowych, przewidzianych do realizacji przez innego inwestora na działce nr [...] obręb S. Budynki, jak również najbliższe przewidziane pod zabudowę tereny znajdujące się w sąsiedztwie planowanego zespołu elektrowni wiatrowych, znajdują się poza obszarem oddziaływania akustycznego, dla którego normy zostały przewidziane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2007 r. w sprawie poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Do opracowań dołączono mapy obrazujące dwie krzywe poziomów hałasu (najbardziej niekorzystne) w postaci izofony: 45 dB poziom hałasu dla pory nocnej, dla terenu zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej z dopuszczeniem usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej – równoważny poziom dźwięku A, odniesiony do jednej najbardziej niekorzystnej godziny w nocy; w postaci izofony 40 dB dla pory nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wg takiego samego kryterium godzinowego, jak wyżej. Uzyskany rozkład hałasu od pracujących turbin w obu przypadkach potwierdził, że zarówno na terenach zabudowy zagrodowej i usługowej, jak również mieszkaniowej jednorodzinnej spełnione będą dopuszczalne normy wskazane ww. rozporządzeniem.

Organ przedstawił szczegółową analizę, pod kątem oddziaływania akustycznego biorąc pod uwagę, że działki odwołujących się zlokalizowane najbliżej odległości od projektowanych turbin, w tym należące do S. M. (właściciel działki nr [...], odległość od najbliżej turbiny W4 wynosi około 440 m, działki nr [...] – odległość 410 m, a dla działki nr [...] – 800 m), jak również do P. S. (współwłaściciel działki nr [...], odległość od najbliższej z projektowanych turbin W5 wynosi 340 m, dla działki nr [...] – około 410 m, działka nr [...] położona w dalszej odległości). W świetle ustaleń organu, działki nr [...] (współwłasność P. S.); działki nr [...] (własność S. M.) oraz nr [...] (współwłasność G. B.) znajdują się w zasięgu izofony 40 dB i poza zasięgiem izofony 45 dB. Pozostałe działki odwołujących zlokalizowane są poza terenem oddziaływania akustycznego turbin. Jak zauważył organ odwoławczy, wszystkie ww. działki są terenami rolniczymi, dla których w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, nie określono wartości dopuszczalnych immisji hałasu. Skoro na działkach tych nie znajduje się, jak również nie jest dopuszczona ustaleniami planu miejscowego zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi, to - zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego - realizacja turbin wiatrowych nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania tych działek. Nie występują ponadto inne, wynikające z przepisów prawa, ograniczenia możliwości zagospodarowana żadnej z działek stanowiących własność lub współwłasność odwołujących się, których źródłem mogłyby być projektowane turbiny.

S. M. oraz P. S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wnosząc o jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

Skarga S. M. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 996/13, zaś skarga P. S. pod sygn. II SA/Sz 998/13.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili wydanie jej przez organ z naruszeniem: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., w związku z art. 3 pkt 20 i art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zarzucili Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, że dokonał wadliwej wykładni art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ograniczenie możliwego oddziaływania elektrowni wiatrowych wyłącznie do kwestii hałasu, podczas gdy są to obiekty budowlane, oddziałujące na otoczenie na wiele sposobów, co zostało pominięte przez organ. Podstawową kwestią sporną było ustalenie w toku postępowania, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy badając legalność i poprawność decyzji organu pierwszej instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy obu instancji nie mogły dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu planowanych elektrowni z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności warunkami technicznymi jak dla obiektów budowlanych (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), lecz jak dla budowli (art. 3 pkt 3 ustawy). Organy nie mogły stwierdzić zgodności decyzji z prawem z uwagi na brak normatywnego miernika oceny w tym względzie. Brak warunków technicznych (norm technicznych dla budowli) uniemożliwia też prawidłowe ustalenie strefy oddziaływania planowanego obiektu, a w konsekwencji, rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania. Badanie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej, poza kwestią zasięgu hałasu powinno dotyczyć ustalania zasięgu możliwych negatywnych oddziaływań np. urwania się śmigieł, pożaru turbiny, migotania cienia, przewrócenia się obiektu, czy rozrzucania kawałków lodu. Dotyczy to zwłaszcza kilku obiektów stawianych w bezpośrednim sąsiedztwie, z uwagi na zachodzącą kumulację oddziaływań. Powyższa kwestia powinna być przedmiotem rzetelnej i wyczerpującej analizy, nie tylko na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ale przede wszystkim postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie konieczne staje się wskazanie przez inwestora modelu turbiny i jej mocy znamionowej oraz dokładnej lokalizacji miejsca posadowienia obiektu, co umożliwia precyzyjne ustalenie strefy oddziaływania obiektu oraz warunków jakie powinien on spełniać. Nadto skarżący zarzucili, że przedłożone przez inwestora analizy akustyczne zostały wykonane niepoprawnie metodologicznie, według normy ISO. Ustalenie sposobu oddziaływania elektrowni wiatrowej na otoczenie, wymagało sprawdzenia, czy urządzenie spełniało wymagania z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, warunki higieniczne i ochrony środowiska, poszanowanie interesów osób trzecich).

W odpowiedzi na skargi S. M. i P. S., Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r., Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi S. M. (sygn. akt II SA/Sz 996/13) z sprawą ze skargi P. S. (sygn. akt II SA/Sz 998/13), do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygania i prowadzić sprawę pod sygn. akt. II SA/Sz 996/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargi za niezasadne wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi podstawę prawną do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i jest regulacją szczególną, o węższym zakresie w stosunku do art. 28 K.p.a., zawierającego "ogólną" definicję strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne i przepisów wykonawczych do ustaw.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu Prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Kluczową zdaniem Sądu I instancji kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy, było ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy sporny obiekt budowlany (farma wiatrowa) będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, a więc konieczne było wskazanie konkretnych norm prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń organu, do S. M. należą działki położone w odległości od najbliższej turbiny W4 odpowiednio około 440 m, 410 m, oraz - 800 m. Do P. S., na zasadzie współwłasności, należą działki: położona w odległości 340 m od granicy działki do najbliższej z projektowanych turbin W5, położona w odległości ok. 410 m od najbliższej z projektowanych turbin oraz położona w dalszej odległości. Działki znajdują się w zasięgu izofony 40 dB i poza zasięgiem izofony 45 dB, zaś pozostałe działki skarżących zlokalizowane są poza terenem oddziaływania akustycznego turbin, co wynika z analizy akustycznej projektu realizacji budowy farmy wiatrowej [...] – pięć turbin wiatrowych.

Przedmiotowe działki objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]sierpnia 2011 r. Zgodnie z planem, działki P. S. zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem "2R" o przeznaczeniu rolniczym, na którym dopuszcza się obiekty i sieci infrastruktury technicznej nie związane z terenami rolniczymi, oraz na którym obowiązuje zakaz zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi. Działki należące do S. M. zlokalizowane są na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem " 6R" i "9R" z określonym przeznaczeniem – tereny rolnicze z zakazem zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi. Działka nr [...] to teren wód powierzchniowych. Działka nr [...] stanowi teren upraw rolnych w części z zabudową mieszkaniową i rolniczą.

Sąd I instancji zaznaczył, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w obowiązującym prawie brak jest regulacji dotyczących odległości lokalizacji wież elektrowni wiatrowych w stosunku do innych obiektów budowlanych, w tym do obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Sąd I instancji podał, że w tym zakresie, ze względu na specyfikę urządzeń elektrowni wiatrowych, decydujące znaczenie, dla wyznaczenia obszaru oddziaływania takich obiektów na tereny sąsiednie, ma czynnik hałasu emitowanego przez pracujące turbiny wiatrowe.

Sąd I instancji wskazał, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem, ochroną akustyczną zostały objęte między innymi tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, mieszkaniowo - usługową oraz zabudowę zagrodową. Tereny rolne nie są objęte prawną ochroną przed hałasem. Tak więc, w stosunku do tych działek skarżących, które mają przeznaczenie rolnicze i obowiązuje na tych terenach zakaz wszelkiej zabudowy, a zatem normy poziomu hałasu, nie mają w ocenie Sądu I instancji zastosowania. Z kolei działka nr [...], która jest częściowo zabudowana, jako oddalona o 800 m od turbiny W 4, pozostaje w ocenie Sądu I instancji poza zasięgiem izofon 45 i 40 dB; jej położenie w stosunku do projektowanych turbin wiatrowych spełnia warunek minimalnej odległości 400 m dla nieruchomości zabudowanych, zawarty w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest związany ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, więc nie może badać i oceniać kwestii orzeczonych tą decyzją. Rozstrzygnięcie w kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach prawa, pozostaje w ocenie Sądu I instancji w kompetencji organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zarzuty skarżących w powyższym zakresie nie podlegają ponownej weryfikacji organu budowlanego orzekającego w sprawie o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów strony odnośnie wadliwie przyjętych metod i norm pomiarów hałasu, Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju argumenty mogłyby być podnoszone skutecznie ewentualnie na etapie postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że w tej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na zmianę rozmiaru inwestycji, albowiem istotne jest to, że zmniejszono liczbę wiatraków z 6 na 5, a zatem ustalenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach pozostają jak najbardziej aktualne dla planowanej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał, że tak samo zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów po wydaniu ww. decyzji nie ma wpływu na określenie obszaru oddziaływania spornej farmy wiatrowej na potrzeby ustalenia legitymacji procesowej skarżących.

Nie mógł być również skutecznie zdaniem Sądu I instancji podnoszony, na tym etapie postępowania, zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca merytorycznie wniosek inwestora o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie rozstrzygnął, że nieruchomości skarżących pozostają poza obszarem oddziaływania akustycznego przedmiotowych elektrowni wiatrowych, a tym samym, wobec braku innych szczególnych regulacji prawnych dotyczących elektrowni wiatrowych, tereny te pozostają poza strefą oddziaływania spornego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący również nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu, poza własnymi stwierdzeniami, że inwestycja ta będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości.

Niezasadny w ocenie Sądu I instancji jest również zarzut dotyczący wydawania pozwolenia na budowę w warunkach braku przepisów ustalających warunki techniczne dla tego rodzaju budowli.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę jak i sądy administracyjne badające legalność tych rozstrzygnięć wiążą wyłącznie te akty prawne, które stanowią konstytucyjne źródła prawa, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skoro ustawodawca nie przewidział dla farm wiatrowych odrębnych regulacji odnoszących się do warunków technicznych jakie winny spełniać i z tego powodu w obowiązującym prawodawstwie taki akt nie funkcjonuje, to zarzut braku legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych ze względu na brak wskazanych i jednocześnie pożądanych przez skarżących uregulowań prawnych jest zdaniem Sądu I instancji nieuzasadniony.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wykazał i uzasadnił brak obiektywnych przesłanek do uznania odwołujących się za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Farma wiatrowa [...] - elektrownie wiatrowe, linie kablowe elektroenergetyczne 15 kV i teletechniczne drogi". Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała również, że organ prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że powyższa ocena, stosownie do której odwołujący się nie mają statusu strony w niniejszym postępowaniu, skutkowała umorzeniem postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł S. M. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) w związku z przepisem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) i art. 5 ust. 1 pkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz 1409) oraz art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w rozstrzygnięciu, iż nieruchomości Skarżącego S. M. nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanego obiektu budowlanego (farmy wiatrowej), gdyż planowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, skutkiem czego odmówił Skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pomimo, że przepis art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego stwarza każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości materialnoprawną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje i zakłóca korzystanie z niej bez względu na sposób jej użytkowania.

Powołując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie, tj. wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) i art. 5 ust. 1 pkt 9) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego przez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu, iż nieruchomości Skarżącego nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanej farmy wiatrowej, gdyż planowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości, skutkiem czego odmówił Skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wszczętego z wniosku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., pomimo, że przepis art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego stwarza każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości materialnoprawną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje i zakłóca korzystanie z niej bez względu na sposób jej użytkowania i charakter nieruchomości.

Podano, że z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie badania legalności postanowienia o umorzeniu postępowania wydanego przez organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie podstawową kwestią sporną w toku postępowania była sprawa ustalenia czy Skarżącemu S. M. i P. S. przysługiwał status strony postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Koszalińskiego a zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestora (spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.). Wskazano, że pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 KPA i analogicznie w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oznacza interes oparty na prawie lub też chroniony przez prawo. Zaznaczono, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "interesu prawnego" jest nieprawidłowa, gdyż koncentruje się wokół kwestii związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu (argument z przepisu art. 3 pkt 20) Prawa budowlanego), pomijając przy tym istotę uprawnień właścicielskich objętych roszczeniami negatoryjnymi wynikającymi z przepisu art. 144 i art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego, a przysługujących każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości sąsiadującej. Zaznaczono, że ustalenie obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego wiąże się przede wszystkim z ustaleniem sposobu jego oddziaływania na otoczenie - argument z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1) -10) Prawa budowlanego. Tego rodzaju urządzenie jak elektrownia wiatrowa powinno bowiem spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego. Podano, że nie można też nie zauważyć, iż prawo polskie nie różnicuje zakresu ochrony własności w zależności od typu własności (własność prywatna czy publiczna), rodzaju gruntu (grunt rolny czy zabudowany). Kategorie roszczeń wynikających zarówno z art. 140 KC, jak i art. 144 KC dotyczą wszelkiej własności nieruchomości, grunt orny nie może być traktowany w sposób dyskryminacyjny, w sposób pozbawiający właściciela jakichkolwiek praw i ochrony. Okoliczność, że tereny rolne i leśne nie są objęte ochroną akustyczną na gruncie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie może oznaczać zgody na dowolną ingerencję ze strony osób trzecich w obszar takich nieruchomości, gdyż świadczy to raczej o wadliwym wykonaniu delegacji ustawowej z art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, niż braku materialnej ochrony terenów rolnych i leśnych przed nadmiernym hałasem - por. przepisy art. 112 - 120a oraz art. 136a - 144 Prawa ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu obrazy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego oraz art. 144 i 222 § 2 kc. Skarżący kasacyjnie zarzuca "błędne przyjęcie przez WSA w Szczecinie w rozstrzygnięciu, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, gdyż planowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowania jego nieruchomości, skutkiem czego odmówił skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pomimo, że przepis art. 144 i 222 § 2 kc stwarza każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości materialnoprawną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje i zakłóca korzystanie z niej bez względu na sposób użytkowania".

Skarżący kasacyjnie upatruje wady w wykładni powyższych przepisów przede wszystkim w tym, iż Sąd Wojewódzki zaakceptował słuszność badania przez organ czy skarżącemu przysługiwał w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny jedynie w aspekcie ochrony przed hałasem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ powinien przeprowadzić analizę prawa materialnego, składającego się na całość ochrony prawnej własności, a nie tylko jej wycinek, tj. ochronę akustyczną przed hałasem wywoływanym przez pracujące elektrownie wiatrowe. Wadliwa jest także zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena ustalenia obszaru oddziaływania obiektu.

Wskazać w tym miejscu należy, że to ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określają wielkość obszaru, na terenie którego możliwe jest oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia ochrony środowiska. To organ wydający wspomnianą decyzję określa czynniki, które powodują oddziaływanie obiektów. Z niezakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń wynika, że znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania ma wyłącznie czynnik hałasu, emitowanego przez turbiny wiatrowe. Dotycząca przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nakreśliła z tego powodu minimalną odległość od turbin wiatrowych dla nieruchomości zabudowanych, stanowiącą wielkość 400 m. Częściowo zabudowana działka skarżącego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jako oddalona o 800 m od turbiny W4, pozostaje poza zasięgiem izofon 45 i 40 dB. A zatem jej położenie w stosunku do projektowanych turbin wiatrowych spełnia warunek minimalnej odległości. Normy poziomu hałasu nie mają zastosowania do niezabudowanych działek o przeznaczeniu rolniczym. Organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest związany ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Dotyczy to także ustaleń odnoszących się do zakresu oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji słusznym było przyjęcie, przez kontrolowany sąd, że to ustalenia dotyczące zasięgu możliwego oddziaływania hałasu determinują wymagany przepisem art. 28 ust.2 prawa budowlanego obszar oddziaływania inwestycji, a przez to posiadanie przymiotu strony.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także, że w postępowaniu administracyjnym nie poczyniono żadnych badań na temat oddziaływania infradźwięków, ewentualnych szkód, jakie mogą wywołać spadające z wiatraków kawałki lodu w porze zimowej, zagrożenia urwaniem się śmigieł, wywołaniem pożaru, przewróceniem się obiektu, , które zakłócają spokój w nocy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ochrony przed oddziaływaniem elektrowni w zakresie wskaźników hałasu można dochodzić wyłącznie w odniesieniu do tych, o których stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Regulacje tam zawarte zdeterminowały treść powoływanej w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe wskazywane w skardze kasacyjnej zagrożenia nie mogły stanowić również o przymiocie strony, warunkującym udział w tym postępowaniu. W istocie bowiem ustawodawca w odniesieniu do tych zagrożeń nie zawarł żadnych regulacji prawnych, które pozwalałyby poszukiwać ochrony w postępowaniu administracyjnym. Roszczenie z tytułu ewentualnych szkód wywołanych opadaniem lodu, urwaniem się śmigła, pożarem, przewróceniem się obiektu może być dochodzone wyłącznie przed sądem cywilnym. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobligowany do samodzielnych poszukiwań, w jaki sposób ograniczony zostanie sposób zagospodarowania terenu należącego do S. M. wskutek zjawiska migotania cienia słońca, księżyca, migotania w nocy czerwonych świateł zainstalowanych na elektrowni. Z tego też powodu kontrola zarzutu w tym względzie wymyka się zbadaniu. Podkreślenia wymaga, że postanowienia cytowanego wyżej rozporządzenia stanowią o ochronie akustycznej wyłącznie w odniesieniu do wskazanych w nim terenów, co czyniło koniecznym uwzględnienie tylko tych ograniczeń w postępowaniu, a w konsekwencji odniesienie tylko do nich rozważań dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji, posiadania przymiotu strony, na co prawidłowo zwrócił uwagę sąd I instancji. Skoro rozporządzenie obejmuje ochroną tereny pod zabudowę, nie sposób było przyjąć w odniesieniu do terenu rolnego, który z uwagi na sposób zagospodarowania takiej ochrony nie potrzebował, iż skarżący kasacyjnie spełniał w odniesieniu do tego terenu przymiot strony, tj podmiotu mogącego poszukiwać ochrony w postępowaniu administracyjnym.

Bez znaczenia pozostaje podniesiony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzut, że należąca do skarżącego kasacyjnie działka o nr [...] określona przez Sąd I instancji jako działka o charakterze rolnym, za taką już nie może być w tej chwili uznana, ponieważ uzyskano w roku 2011 w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy pozwolenie na budowę. Okoliczność ta stanowiła w istocie nowy argument, skarga kasacyjna nie zawierała bowiem takiego zarzutu. Powołany na wstępie art. 183 §1 p.p.s.a. w zdaniu drugim stanowi, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, ale tych które zostały sformułowane wcześniej w skardze kasacyjnej. Nie można powoływać nowych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 7.6.2004 r., FSK 131/04, CBOSA).

W tej sytuacji nie było błędem umorzenie postępowania odwoławczego, działki skarżącego kasacyjnie nie pozostawały w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 28 ust.2 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.