Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 277/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych podpisanym w dniu 15 października 1971 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że do Ministra Finansów wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa o wszczęcie postępowania w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że własność 1/4 nieruchomości, na podstawie postanowienia Sądu [...] w K. z dnia 15 lipca 1949 r. sygn. akt [...] objął A.S. (w księdze wieczystej został ujawniony w dniu 18 listopada 1994 r.), który urodził się dnia 21 października 1911 r. w Krakowie, a zmarł 17 marca 2010 r. w T. W międzyczasie, tj. w 2002 r., został uznany za zmarłego, jednak to postanowienie zostało w 2006 r. uchylone. Na podstawie testamentu sporządzonego przez A.S. ustalono, że zmarły II wojnę światową przeżył na ziemiach polskich, natomiast w 1947 r. wyjechał wraz z rodziną do Szwajcarii. Następnie w 1950 r. wyjechał do Kanady, gdzie dostał "pozwolenie na pobyt legalny" i zamieszkał tam na stałe. W okresie pobytu w Kanadzie zaczął używać imion R. A. Przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i była objęta polskimi przepisami dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (t.j. z 1950 r. Dz. U. Nr36, poz. 343).

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość była objęta skutkami powołanego Układu. Brak jest bowiem dowodów wskazujących na to, że nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób (wynikający z Układu) przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem zawarcia Układu. Brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji stwierdzającej przejście praw do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 80, art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy i niewydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

Rozpatrując złożony wniosek, Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta na rzecz Skarbu Państwa w sposób przewidziany w Układzie, pomimo bezspornych ustaleń, że za nieruchomość nie przyznano odszkodowania, a także, że nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Zdaniem organu osią sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmienne rozumienie przez organ i odwołującego doniosłości prawnej braku przyznania odszkodowania w sprawie oraz znaczenia roli zagranicznej komisji odszkodowawczej w tym zakresie. Minister podtrzymał stanowisko, że brak jest dowodów, że przedmiotowa nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób (wynikający z Układu) przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie Układu. Minister przywołał treść art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Minister uznał, że ratio legis tej ustawy stanowiło w istocie stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem tej ustawy było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania.

Minister przywołał treść art. I pkt 1, art. IV, art. V i art. VII Układu zawartego między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącego uregulowania spraw finansowych, podpisanego w dniu 15 października 1971 r.

W ocenie organu dowodem, że nastąpiła "nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie mienia" w rozumieniu art. I pkt 1 powołanego Układu, która skutkuje objęciem ww. nieruchomości Układem, mogłoby być przede wszystkim przyznanie stosownego odszkodowania przez kanadyjski organ odszkodowawczy. W niniejszej sprawie okoliczność taka (przyznanie odszkodowania), jak ustalił Minister, nie miała jak jednak miejsca. A.S. nie występował z roszczeniem o odszkodowanie za utratę 1/4 prawa własności przedmiotowej nieruchomości do władz Kanady. W oparciu o dokumentację odszkodowawczą przekazaną przez Rząd Kanadyjski nie został zatem ustalony ani tytuł prawny przejścia prawa własności tej nieruchomości, ani sam fakt jej utraty. Objęcie natomiast zarządem państwowym oraz tzw. publiczną gospodarką lokalami, jeżeli nawet odnosiło się potencjalnie do udziału A.S., to jednak pozostawało bez skutku w postaci przejęcia własności jego udziału w nieruchomości. Czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw odnoszących się do mienia w związku z publiczną gospodarką lokalami niewątpliwie nastąpiło, jednak bez skutku w postaci przejęcia własności nieruchomości.

Zdaniem organu, w przypadku braku dowodu przyznania odszkodowania za utratę nieruchomości przez zagraniczną komisję odszkodowawczą działanie organu wino być w najwyższym stopniu wyważone, mając na względzie choćby art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wydając decyzję w trybie art. 2 ustawy z 1968 r. po wielu latach od wejścia w życie układów indemnizacyjnych, organ powinien działać ostrożnie, mając na względzie także Europejską Konwencję Praw Człowieka. Szczególnie jest to wskazane i uzasadnione w przypadkach skomplikowanych, w których brak jest jednoznaczności we wskazaniu prawa polskiego, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie lub gdy miało miejsce faktyczne przejęcie mienia. W tego rodzaju przypadkach decyzja stwierdzająca przejście nieruchomości na Skarb Państwa, pomimo tego że odnosi się do konkretnego momentu w przeszłości, może naruszyć powołaną konwencję, jeśli zostanie użyta do wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej z naruszeniem praw osób trzecich.

Powołując się na dotychczasowe dominujące orzecznictwo sądowe, Minister wyjaśnił, że nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń zagranicznej komisji odszkodowawczej i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami takiego organu. Decydujące znaczenie ma tu bowiem okoliczność, czy to państwo obce uznało osobę występującą w trybie układu indemnizacyjnego z roszczeniem za swojego obywatela oraz czy przyznało jej z tego tytułu odszkodowanie. Skoro zatem w sprawie nie przyznano odszkodowania, a czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw do nieruchomości nastąpiło w związku z tzw. publiczną gospodarką lokalami, zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że nastąpiło przejście praw na rzecz Skarbu Państwa, w rozumieniu powołanego Układu. Organ wyjaśnił, że co prawda Minister Finansów wydawał w przeszłości decyzje o stwierdzeniu przejścia nieruchomości (lub udziału w prawie własności) na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy dana nieruchomość objęta była jedynie przepisami o publicznej gospodarce lokalowej, ale miało to miejsce tylko wówczas, gdy za utratę nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie na podstawie któregoś z układów indemnizacyjnych.

Odnośnie zaś spełnienia przesłanki obywatelstwa kanadyjskiego organ uznał, że nie jest możliwe jej ustalenie z uwagi na brak znajomości daty szeroko rozumianej nacjonalizacji nieruchomości. Odnosząc się do zarzucanych naruszeń procedury administracyjnej, organ wskazał, że nie są one uprawnione. Poza literalnym ich sformułowaniem przez odwołującego, nie znajdują one odzwierciedlenia w konkretnych czynnościach procesowych, tzn. działaniach, zaniechaniach czy zaniedbaniach, których miałby dopuścić się organ. Zarzut w tym zakresie może zaś odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, w jaki konkretny sposób nastąpiło sprzeniewierzenie się ogólnej regule postępowania administracyjnego i jaki to oznaczone działanie czy zaniechanie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenił wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ uwzględnił treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu tylko fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Ministra także zarzut naruszenia 104 § 2 związku art. 105 § 1 kpa poprzez nietrafne zakwalifikowanie sprawy jako bezprzedmiotowej również jest nieuprawniony. Wykładnia przepisów ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że deklaratywna decyzja Ministra może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, czyli w trybie art. 105 §1 kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1968 r. jest bowiem ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia przysługujące uprzednim właścicielom wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych. Jeśli więc takiego "stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa" organ nie stwierdzi, nie ma też sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, wobec czego prowadzone uprzednio postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jeżeli bowiem nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, tj. stan przejścia nieruchomości lub prawa na Skarb Państwa, wydanie decyzji odmownej merytorycznie jest prawnie niedopuszczalne, a koniecznym staje się umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jurysdykcja administracyjna jest wyznaczona zasięgiem spraw, w których organom administrującym powierzono władczą konkretyzację praw i obowiązków jednostek. Władza orzekania przysługuje organom administracji publicznej jedynie w ściśle określonych wypadkach. W ocenie organu, decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie wskazuje. Wykładnia językowa przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. bezsprzecznie dowodzi, zdaniem Ministra, że możliwość wydania decyzji odmownej nie została w tym przepisie przewidziana ani wprost, ani w sposób dorozumiany. Przepis nie zawiera także alternatywnej - do pozytywnej decyzji – formy załatwienia sprawy, ani nie wskazuje przesłanek załatwienia sprawy w sposób odmienny niż "stwierdzenie przejścia". Przepis posługuje się sformułowaniem "na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście", a nie np. decyzji w sprawie przejścia czy decyzji w przedmiocie przejścia, etc. To bowiem przepis prawa materialnego konstytuuje sprawę administracyjną. Kompetencja organu do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. jest aktualna o tyle, w ocenie organu orzekającego, o ile posiada on podstawę do wydania orzeczenia, a ta z kolei jest związana ściśle z aktualnością podstaw do stwierdzenia przejścia nieruchomości (prawa) na rzecz Skarbu Państwa. Umorzenie postępowania jest następstwem braku kompetencji organu do zakończenia postępowania decyzją merytoryczną, zważywszy, że dyspozycja normy prawnej wynikająca z przepisów ustawy z 1968 r. nie daje kompetencji do wydania decyzji negatywnej, tj. do odmowy stwierdzenia przejścia prawa do nieruchomości na rzecz Państwa. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków. W takiej sytuacji organ administracji ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I - postępowania, czyli:

- art. 104 § 1 (zapewne, jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi, w związku z art. 105 § 1 kpa) poprzez umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej, podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażające się w niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy skutkujące niepełnym materiałem dowodowym,

- art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób budzący nieufność jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego,

II - prawa materialnego, czyli art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. I układu pomiędzy rządem Kanady i rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Kanady poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Oznacza to, że umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawarte w okresie powojennym z rządami innych państw przez Rząd Polski, były podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatele tego państwa wystąpili o przyznanie odszkodowania na podstawie odpowiedniego układu i takie odszkodowanie zostało przyznane. Przepis art. 2 ustawy z 1968 r. przewiduje wydawanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy.

Przedmiotem niniejszej skargi była decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2020 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w K., przy ulicy [...].

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną przez właściwy organ administracji, jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, decyzyjnej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków.

W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z art. 2 tej ustawy wynika natomiast, że wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

Jak już było wyjaśniane powyżej, o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję, lub gdyby nie było przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała.

Jak wynika z akt sprawy, istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra. Istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Istnieje także Prezydent, który był w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Brak jest również podstaw przedmiotowych do umorzenia niniejszego postępowania. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Istnieją także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Ministra, zgodnie z którym ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. stanowi podstawę dla organów jedynie do wydania decyzji pozytywnych, czyli decyzji stwierdzających przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy powołanej ustawy nie zawierają takiej normy prawnej.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zawarte po zakończeniu II Wojny Światowej umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których była mowa powyżej, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych. W kwestii tzw. układów indemnizacyjnych wielokrotnie już wypowiadały się sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98, 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 367/05, 29 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07, 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1445/09, 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 475/11, 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1132/08, 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 769/11, 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1448/12, 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2160/14, a także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt SK 31/99). Nie znajdując potrzeby powtarzania szerokiej argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych orzeczeń, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że Układ z dnia 15 października 1971 r. zawarty pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczący uregulowania spraw finansowych, był jednym z 12 układów indemnizacyjnych, podpisanych przez Polskę po II wojnie światowej w celu zaspokojenia roszczeń obywateli tych państw za prawa, majątki i interesy dotknięte przez powojenne działania władz polskich. Układy te ani nie zostały ratyfikowane, ani nie zostały opublikowane, w związku z czym nie stały się składnikiem formalnie obowiązującego systemu źródeł prawa, wywołującym skutki prawne bezpośrednio, przez samo swoje obowiązywanie. Z tego właśnie powodu powstała konieczność uregulowania tych kwestii w polskim porządku prawnym. W tym celu uchwalona została ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, której zadaniem, jak to wyjaśniono w wyroku składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 2/98 (publ. ONSA 1999, nr 4, poz. 110), nie było w istocie uregulowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo w kontekście skutków, jakie wywołane zostały przez tzw. układy indemnizacyjne w zakresie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Układ z dnia 15 października 1971 r. zawarty pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczący uregulowania spraw finansowych odpowiada przesłankom o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jego przedmiotem, co wynika z art. I i II układu, było ostateczne załatwienie pretensji, tzw. "roszczeń kanadyjskich", kanadyjskich osób prawnych oraz osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń, dotyczących przejęcia ma rzecz Państwa ich mienia znajdującego się na terenie Polski, poczynionych przez Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W tym celu, co wynika z treści Układu, Rząd Polski miał wypłacić Rządowi Kanadyjskiemu określoną w art. I kwotę 1.225.000 dolarów kanadyjskich, jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich, powstałych przed dniem wejścia w życie Układu. Całkowita zapłata powołanej kwoty powodowała zwolnienie Rządu Polskiego oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań objętych niniejszym Układem (art. IV Układu). Podkreślić należy, że rozdział wpłaconej przez stronę polską kwoty należał do wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego (art. V Układu).

Podkreślić przy tym należy, że decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego ma wyłącznie charakter procesowy i stanowi powagę rzeczy osądzonej jedynie w ramach określonych uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy. W razie zmiany tych uwarunkowań, zawsze możliwe będzie ponowne procedowanie w tym samym przedmiocie. Natomiast wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (pozytywnej lub negatywnej) kończy postępowanie w danej sprawie. Decyzja taka może być wzruszona jedynie w ramach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych. Istnieje zatem zasadnicza różnica, czy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa zostanie wydana decyzja merytoryczna, czy też decyzja procesowa umarzająca wszczęte postępowanie administracyjne.

Podsumowując, Sąd orzekający uznał, że Minister wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 kpa, które to naruszenie ma niewątpliwie wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Wydanie bowiem decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej), a nie decyzji procesowej (umarzającej postępowanie), uregulowałoby ostatecznie kwestie związane ze stwierdzeniem przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Za uzasadniony zatem należy uznać zawarty w skardze zarzut, że Minister nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że Minister niezasadnie zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zakończył ją procesowo poprzez umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego, co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, organ weźmie pod uwagę wiążącą go ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zgodnie z którymi organ winien ponownie rozpatrzyć złożony wniosek, a po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończyć go poprzez wydanie merytorycznej decyzji rozstrzygającej zasadność złożonego wniosku.

Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko tutejszego Sądu zawarte we wcześniejszych orzeczeniach, np. w wyroku z dnia: 6 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1031/18, 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 861/18, 5 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/18, 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/18, 5 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/18, 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/20, a także w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 170/20 oraz zawartą w tych orzeczeniach argumentację.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że wbrew stanowisku organu Sądowi znane są z urzędu wydawane jeszcze niedawno przez właściwy organ (Ministra Rozwoju i Finansów) decyzje o odmowie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości. Taka sytuacja miała np. miejsce w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 374/18, w której Sąd oddalił skargi (m.in. Prokuratora Prokuratury Regionalnej) dotyczące decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 2017 r. w przedmiocie "odmowy stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości", która to decyzja wydana została także w związku z Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Kanady, dotyczącym uregulowania spraw finansowych zawartym 15 października 1971 r. oraz w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1256/17, w której Sąd oddalił skargę Prezydenta dotyczącą decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 2017 r. w przedmiocie "odmowy stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości".

W tej sytuacji, w ocenie Sądu przedwczesne byłoby na tym etapie postępowania ustosunkowywanie się do pozostałych, merytorycznych zarzutów zawartych w złożonej skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.