Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 808/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 133, art. 134 § 1, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 223 poz 2221
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego.
article: § 2 ust. 1 pkt 12, § 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 7 ust. 2 pkt 2, 3, art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a,  art. 24c
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 86 ust. 1 lit. a) i c)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. P. "R. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 430/11 w sprawie ze skargi R. S. P. "R. w M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], oraz decyzję ją poprzedzającą Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz R. S. P. "R. w M. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "R." w M. na decyzję Dyrektora [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok , oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w H. w sprawie przyznania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjne "R." w M. (dalej: Spółdzielnia), przyznał stronie uzupełniającą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości z nałożeniem sankcji z tytułu stwierdzonego zawyżenia powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, z powodu niedostarczenia do Agencji Rynku Rolnego deklaracji dostaw zielonki przeznaczonej do produkcji suszu paszowego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor [...] ARiMR w L. , po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania płatności uzupełniających do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz reguluje między innymi rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłat płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 5 wymienionego rozporządzenia płatności uzupełniające do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy przysługuje do powierzchni upraw, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 328/2005 z dnia 7 marca 2005 r.

Organ II instancji zauważył ponad to, że umowy i deklaracje dostaw wskazane w § 5 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oprócz elementów wymienionych w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 powinny spełniać również pozostałe wymogi określone w Rozdziale 3. "Umowy i deklaracje dostaw", tj. zawarte w art. 16 i 17 tego aktu.

W przypadku braku umów lub deklaracji dostaw na listach indykatywnych podlegających przekazaniu Prezesowi Agencji Rynku Rolnego, umowy lub deklaracje dostaw nie spełniają wszystkich wymogów określonych w Rozdziale 3. rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 i w związku z tym nie są umowami lub deklaracjami, na podstawie których można przyznać płatności o której mowa w § 5 rozporządzenia z 9 marca 2009 r.

Pełnomocnik Spółdzielni w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości zarzucając naruszenie § 5 rozporządzenia z 9 marca 2009 r., poprzez przyjęcie, iż w ramach wniosku o przyznanie płatności, Spółdzielnia objęta była obowiązkiem przewidzianym w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 328/2005.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalają skargę stwierdził, że istotą problemu w niniejszej sprawie jest ustalenie warunków, jakie musi spełnić wnioskodawca ubiegający się o przyznanie płatności uzupełniających do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, o której mowa w § 2 ust.1 pkt 12 rozporządzenia z 9 marca 2009 r., bowiem zdaniem strony skarżącej obowiązek wynikający z art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 ciąży na podmiocie, który ubiega się o dopłaty do suszu, a nie wówczas, gdy podmiot ubiega się o dopłaty do upraw przeznaczonych na susz. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż płatność wynikającą z § 2 ust.1 pkt 12 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. stanowi pomoc z tytułu przetwórstwa produktów sektora suszu paszowego przyznawana przedsiębiorcom zajmującym się przetwórstwem produktów tego sektora. Sąd I instancji podkreślił również, że w wyżej wymienionym rozporządzeniu brak jest regulacji dotyczących "dopłaty do suszu", z którymi zdaniem strony skarżącej wiąże się obowiązek wynikający z art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. Przepisy tego rozporządzenia określają również wymogi formalne umów i deklaracji dostaw produktów na podstawie, których przyznawana jest pomoc w postaci dopłat. Nie regulują one jednak procedury sporządzania przez przedsiębiorstwa, umów i deklaracja dostaw oraz trybu ich przekazywania właściwym władzom.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 382/2005, jak zauważył Sąd I instancji, jest jednak aktem bezpośrednio stosowanym w każdym państwie członkowskim i wywiera skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek bez potrzeby jego implementowania. Zgodnie z art. 17 powyższego rozporządzenia, przedsiębiorstwa przetwórcze i nabywcy pasz przeznaczonych do suszenia i/lub rozdrabniania, zobowiązane zostały do przekazywania Prezesowi Agencji Rynku Rolnego, najpóźniej do 15 dni każdego miesiąca, list indykatywnych umów zawartych w poprzednim miesiącu, a w przypadku przedsiębiorstw które przetworzyły swoje zbiory – deklaracje dostaw sporządzonych w poprzednim miesiącu.

Sąd I instancji, stwierdził, że nie można się zgodzić z zarzutem strony skarżącej dotyczącym braku obowiązku przekazywania danych, wynikającym z art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. Według Sądu, obowiązkiem przekazywania danych obarczona jest również Spółdzielnia, która jak wynika z wniosku o przyznanie płatności na 2010 r., oprócz upraw na gruntach ornych zdeklarowała także działki rolne do uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni upraw traw przeznaczonych na susz paszowy. W ocenie Sądu, istotną okolicznością jest również to, iż Spółdzielnia do wniosku dołączyła oświadczenia, z których wynika, że trawy na trwałych użytkach zielonych, uprawiane na działkach rolnych wymienionych w tym oświadczeniach, zostaną przeznaczone na susz paszowy, zgodnie z umowami lub deklaracjami dostaw.

Sąd I instancji za bezsporne uznał iż, Spółdzielnia nie przekazał Prezesowi Agencji Rynku Rolnego list indykatywnych umów zawartych a w przypadku przetwarzania własnych zbiorów – deklaracji dostaw, co zdaniem Sądu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. było jednym z warunków przyznania Spółdzielni płatności uzupełniających do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych.

Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "R." wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na skarżone rozstrzygnięcie tj. naruszenia:

a. art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie wbrew faktom wynikającym ze zgromadzonych w sprawie dowodów, iż Spółdzielnia, ubiegając się o dopłaty do produkcji traw przeznaczonych na susz o których mowa w § 2 ust. 1 pkt rozporządzenia z 9 marca 2009 r., winna była spełnić wymogi formalne przewidziane dla uzyskania dopłat do produkcji suszu;

b. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, czyli nie ustalenie na jakiej podstawie prawnej i przy spełnieniu jakich wymogów formalnych przysługuje dopłata do produkcji traw przeznaczonych na susz a na jakiej podstawie prawnej i przy spełnieniu jakich wymogów formalnych, służą dopłaty do produkcji suszu

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a. § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 w związku z art. 14 i art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r., poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że Spółdzielnia ubiegając się o przyznanie płatności do produkcji traw przeznaczonych na susz paszowy, objęta była obowiązkiem przewidzianym dla producentów suszu paszowego, ubiegających się o dopłaty z tego tytułu, o których mowa w art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005

b. art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005, poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że spełnienie przewidzianego tym przepisem obowiązku przez producenta suszu paszowego, jest przesłanką nabycia prawa do dopłat, do produkcji traw przeznaczonych na susz przez producenta traw a nie prawa do dopłat do suszu, przez producenta suszu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia wskazała, że przepisy powoływanych aktów prawnych przewidują inne wymogi formalne do uzyskania dopłat do produkcji traw, a inne wymogi do uzyskania dopłat do produkcji suszu. Strona skarżąca wskazała również, że art. 14, art. 15 i art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) razem tworzą normę prawną mającą na celu zagwarantowanie prawidłowości przyznawania dopłat do suszu, brak jest jednak podstaw prawnych stosowania tej samej normy do dopłat, do upraw traw przeznaczonych na susz, bowiem te dopłaty regulują różne przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec wyroku Sądu I instancji, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w związku z art. 14 i art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. oraz art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005, a ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kontroli zgodności z prawem decyzji Dyrektora [...] ARiMR w L. wydanej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. i sformułowanej w jej rezultacie oceny, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Przy tym istota tego sporu prawnego – jak wynika ze sposobu skonstruowania oraz uzasadniania zarzutów kasacyjnych – dotyczy zagadnienia przesłanek uzyskania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, o której to płatności mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tej mierze, Sąd I instancji za zgodne z prawem uznał bowiem stanowisko organu administracji publicznej, że za warunek przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy uznać należało również obowiązek przekazania danych, a mianowicie obowiązek przekazania list indykatywnych umów i deklaracji dostaw, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. Podważając z kolei zasadność tego stanowiska i upatrując jego wadliwości w błędnej wykładni, a w konsekwencji w niewłaściwym zastosowaniu, przepisów § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. oraz art. 14, art. 15 i art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że wymienione przepisy prawa nie dają żadnych podstaw, aby przyjąć, że: 1) na ich gruncie ustanowiony został obowiązek przekazania list indykatywnych umów i deklaracji dostaw stanowiący warunek (przesłankę) przyznania płatności do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, a w konsekwencji, że 2) adresatem wymienionego obowiązku była i jest RSP "R.", albowiem obowiązek ten i ustanowiona nim przesłanka dedykowane są do "dopłat dla producentów suszu paszowego", a nie do "dopłat dla producentów traw przeznaczonych na susz paszowy" (por. s 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Co przy tym istotne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, strona skarżąca kasacyjnie stanowczo podnosiła również, że w roku 2010 nie występowała o przyznanie pomocy z tytułu produkcji suszu paszowego, lecz o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni upraw trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, którą to okoliczność Sąd I instancji pominął kontrolując legalność ostatecznej decyzji Dyrektora [...] ARiMR w L.

Wobec wskazanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, a także komplementarnego charakteru stawianych w skardze kasacyjne zarzutów, zarzuty te można rozpoznać łącznie.

Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo zdefiniował istotę spornego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia wskazując, że stanowią je warunki przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych do na susz paszowy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r., to jednak wynika z niego równocześnie, że istoty tego zagadnienia nie rozpoznał w prawidłowy sposób przyjmując tok narracji narzucony przez organ administracji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Świadczy o tym eksponowanie - w ślad za organem administracji, który w tej mierze akcentował znaczenie treści pisemnych wyjaśnień strony skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. złożonych w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] marca 2011 r. oraz dołączonych do akt administracyjnych sprawy deklaracji dostaw, a także okoliczności, że RSP "R." jest zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym – znaczenia oświadczeń strony, że trawy na trwałych użytkach zielonych, uprawiane na wymienionych w tych oświadczeniach działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku, zostaną przeznaczone na susz paszowy zgodnie z umowami lub deklaracjami dostaw. Sposób (jednostronnej) prezentacji wszystkich tych okoliczności doprowadził w konsekwencji do tego, że Sąd I instancji uznał je za prawnie relewantne z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oceny o prawidłowości stanowiska organu administracji, że przesłanką przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych do na susz paszowy jest również realizacji obowiązku określonego w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. I to jednocześnie w sytuacji, gdy podważając zasadność argumentacji strony o braku podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie przywołanego przepisu prawa unijnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że spółdzielnia "[...] jak wynika z wniosku o przyznanie płatności na 2010 r., oprócz gruntów ornych zadeklarowała także działki rolne do uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni upraw traw przeznaczonych na susz paszowy."

W kontekście przedstawionych uwag podkreślić należy, że z treści wniosku RSP "R." o przyznanie płatności na rok 2010 r. bezspornie wynikało, że w zainicjowanym nim postępowaniu spółdzielnia ubiegała się również o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej, tj. płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy – płatności przyznawane są na wniosek rolnika w drodze decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zobowiązującego do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, przy uwzględnieniu wykazu systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założeń Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorąc pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw, jak również delegacji zawartej w art. 24c przywołanej ustawy i zawartego w nim upoważnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności obszarowych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którego § 2 ust. 1 pkt 12 określił, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw objęte są, uprawiane w plonie głównym, trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy.

Szczegółowe warunki przyznawania tej płatności uzupełniającej określone zostały natomiast w § 5 przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego. Z przepisów art. 14 i art. 15 rozporządzenia unijnego wynika, że odpowiednio określają one konieczne elementy treści umów, o których mowa w art. 86 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w sprawie wspólnej organizacji rynków rolnych oraz przepisów szczegółowych dotyczących niektórych produktów rolnych (art. 14), a w odniesieniu do przedsiębiorstwa przetwarzającego własną produkcję lub grupy producentów przetwarzającej produkcję swych członków, konieczne elementy treści deklaracji dostaw (art. 15), a ponadto, że przedmiotem określonych nimi umów oraz deklaracji dostaw mają być pochodzące z określonej powierzchni upraw roślin pasze przeznaczone do przetworzenia. Wobec tego więc, że na gruncie § 5 rozporządzenia krajowego mowa jest o tym, że płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 przysługuje do "powierzchni uprawy", należy przyjąć, że poprzez zabieg odesłania do wymienionych przepisów rozporządzenia unijnego prawodawca krajowy posiłkując się ich treścią zmierzał do określenia i zdefiniowania powierzchni upraw roślin, jako powierzchni kwalifikującej się do omawianej płatności uzupełniającej. Z normatywnej treści przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. nie wynika więc - zwłaszcza wobec przedmiotowo ograniczonego zakresu odesłania do przepisów prawa unijnego - aby prawodawca ustanowił na jego gruncie inne jeszcze, niż wyraźnie w nim wymienione i określone, materialnoprawne przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostałoby przyznanie płatności uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12. Gdyby miało być inaczej, treść przepisów regulujących omawianą płatność i warunki jej przyznania byłaby, ponad wszelką wątpliwość, zdecydowanie inna.

Stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem administracji i wbrew jednoznacznej i wyraźnej treści przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. przyjął – w rezultacie jego rozszerzającej wykładni – że, warunkiem przyznania omawianej płatności uzupełniającej jest również realizacja dyspozycji przepisu art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005, uznać należy więc za nieprawidłowe.

Stanowisko Sądu I instancji oparte na rozszerzającej - a więc wadliwej - wykładni przepisu § 5 krajowego rozporządzenia z 2009 r., nie uwzględnia w sposób prawidłowy wskazanego powyżej celu i charakteru zawartego w nim odesłania do art. 14 i art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. I tak, w kontekście powyżej przedstawionych uwag podkreślić należy - wbrew sugestii zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że art. 14 przywołanego rozporządzenia unijnego nie odsyła do art. 86 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w jego całości, lecz do art. 86 ust. 1 lit. a) i c), stanowiąc w ust. 1, że chodzi o "każdą umowę", o której mowa w tych przepisach rozporządzenia Rady. W świetle dotychczas przedstawionych argumentów ma to istotne znaczenie i potwierdza wskazany powyżej cel i charakter odesłania, którym posłużył się prawodawca krajowy w § 5 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. W tej mierze wyjaśnić należy również, że art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 zawarty w Podsekcji I "Susz paszowy", Sekcji I "Pomoc z tytułu przetwórstwa", Rozdziału IV "Systemu pomocy" przywołanego rozporządzenia unijnego, zawiera enumeratywne wyliczenie trzech kategorii podmiotów (przedsiębiorstw) kwalifikujących się do pomocy z tytułu przetwórstwa produktów sektora suszu paszowego, a przedsiębiorstwa te prawodawca unijny zdefiniował między innymi poprzez operowanie dokonaną formą czasownikową, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest pozbawione znaczenia, zwłaszcza, gdy podkreślić, że w art. 86 ust. 1 lit. b) przywołanego rozporządzenia mowa jest "o przedsiębiorstwach, które przetworzyły swoje zbiory". Ponadto, jak wynika z ust. 2 art. 86 tego rozporządzenia, pomoc z tytułu przetwórstwa produktów sektora suszu paszowego wypłacana jest w odniesieniu do suszu paszowego, który opuścił przedsiębiorstwo przetwórcze i spełnia warunki określone tym przepisem. W analizowanym zakresie nie można również pominąć zawartej w art. 2 pkt 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2004 definicji "przedsiębiorstwa przetwórczego", którym w rozumieniu tego przepisu, jest przedsiębiorstwo przetwarzające susz paszowy, określone w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003, odpowiednio zatwierdzone przez państwo członkowskie, w którym przedsiębiorstwo posiada swoją siedzibę. W świetle tego odesłania oznacza to, że na gruncie wymienionej regulacji chodzi o przedsiębiorstwo przetwórcze, które złożyło wniosek o udzielenie pomocy w odniesieniu do produktów wymienionych w art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 i jest uprawnione do zaliczki w określonej w wysokości, o ile wniosło stosowne zabezpieczenie.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji unijnej, w pełni zasadnie uznać należało - wbrew stanowisku Sądu I instancji – że, w postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2010, w tym o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni upraw traw przeznaczonych na susz paszowy, strona skarżąca kasacyjnie nie była adresatem obowiązku ustanowionego w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2004, którego realizacja miała warunkować przyznanie tejże płatności uzupełniającej. Jego adresatem było bowiem przedsiębiorstwo przetwórcze w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. W tej mierze, zwrócić należy uwagę i na to, że wymieniony przepis rozporządzenia unijnego ustanawiając określony nim obowiązek przekazywania listy indykatywnej umów i deklaracji dostaw, określa również w akapicie drugim – co umknęło uwadze Sądu I instancji - konieczne elementy, które lista ta musi zawierać, w tym między innymi "numer pojedynczego wniosku o pomoc" (art. 17 lit. c). Z przepisu tego, w tym rzecz jasna z przywołanych powyżej przepisów art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, art. art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w związku z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2004 wynika, że określona tymi przepisami pomoc udzielana jest wymienionym w nich przedsiębiorstwom, na ich wniosek. W prawie krajowym, zasadę tę, tj. zasadę wnioskowości, potwierdza przepis art. 35 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, z którego wynika, że w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej Prezes Agencji Rynku Rolnego wydaje decyzje w sprawach przyznania pomocy, o której mowa w art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, a wniosek o przyznanie pomocy składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję. W wykonaniu upoważnienia zawartego w ust. 6 art. 35 przywołanej ustawy, a mianowicie obowiązku określenia wzoru wniosku o przyznanie pomocy, z uwzględnieniem treści art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 (na marginesie podkreślić należy, że z ust. 2 art. 19 tego rozporządzenia wynika, co koresponduje z powyżej przywołanymi przepisami unijnymi, że pomoc, która ma zostać przyznana przedsiębiorstwu przetwórczemu, dotyczy wyłącznie suszu paszowego poddanego suszeniu i/lub rozdrobnieniu w przedsiębiorstwie, po odjęciu ciężaru wszystkich dodatków), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie pomocy z tytułu produkcji suszu paszowego. Uwzględniając powyższe, w tym treść szczegółowych danych podlegających, zgodnie z wzorem, wykazaniu we wniosku pomocowym - tj. zgodnie z jego tytułem, we wniosku "O przyznanie pomocy z tytułu produkcji suszu paszowego za miesiąc ........., roku gospodarczego ...... ." - zwłaszcza zaś uwzględniając to, że zgodnie z wzorem wniosku, omawianemu wnioskowi o przyznanie pomocy nadawany jest "Kancelaryjny numer wpływu nadawany w Agencji Rynku Rolnego", brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć - jak uczynił to Sąd I instancji - że w postępowaniu o przyznanie płatności na rok 2010, w tym o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni upraw traw przeznaczonych na susz paszowy, strona skarżąca kasacyjnie, nie dość, że w ogóle była adresatem obowiązku ustanowionego w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2004, to również, że obowiązkowi temu mogła efektywnie uczynić zadość, a to z tego mianowicie powodu, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż w 2010 r. nie występowała ona z wnioskiem o przyznanie pomocy z tytułu produkcji suszu paszowego, to tym samym, z oczywistych względów, nie mogła legitymować się (ujawnić; przedstawić) numerem pojedynczego wniosku o pomoc.

Już tylko na marginesie przedstawionego wywodu oraz formułowanych w nim ocen podkreślić należy, że stanowisko organu administracji odwołujące się do argumentu z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno – którego nota bene Sąd I instancji nie podważył – jest chybione również z tego powodu, że nie uwzględnia ono tej okoliczności, iż przywołany przepis, jest przepisem kompetencyjnym, nie zaś przepisem prawa materialnego ustanawiającym przesłanki przyznania uprawnienia, tj. przyznania płatności uzupełniającej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r.

Uznając w związku z powyższym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mają usprawiedliwione podstawy, za niezasadne uznać należało stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W odniesieniu do art. 133 § 1 p.p.s.a., naruszenie którego zarzuca autor skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny I instancji orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., sytuacja polegająca na oparciu się przez sąd administracyjny I instancji tylko na części akt sprawy, albo sytuacja polegająca na przyjęciu przez ten sąd określonych okoliczności na skutek niedokładnej (wadliwej) lektury akt sprawy (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Z kolei, przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny I instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10).

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej z perspektywy powyżej przedstawionych argumentów nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek spośród wymienionych powyżej sytuacji, albo sytuacja im podobna, która mogłaby być w pełni zasadnie kwalifikowana, jako naruszenie wymienionych przepisów p.p.s.a.

W związku z powyższym, należało przyjąć, że organy administracji publicznej, a w ślad za nimi również Sąd I instancji, dokonały błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w związku z art. 14 i art. 15 oraz art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r., poprzez uznanie, iż warunkiem przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy jest obowiązek przekazania danych, a mianowicie obowiązek przekazania list indykatywnych umów i deklaracji dostaw, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005.

Nie stwierdzając w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., postanowił rozpoznać skargę RSP "R." na decyzję Dyrektora [...] ARiMR w L.

W świetle wszystkich przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że skarga ta jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji bowiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie spełniała warunki przyznania płatności uzupełniającej, określone w § 5 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., a zwłaszcza zaś, gdy w 2010 r. nie występowała ona z wnioskiem o przyznanie pomocy z tytułu produkcji suszu paszowego, to tym samym, z oczywistych względów, nie mogła być uznana za adresata obowiązku określonego w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005, realizacja którego warunkować miała przyznanie jej wskazanej płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy.

Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika [...] ARiMR w H., jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należało więc uchylić.

Uwzględniając przedstawione argumenty oraz ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ administracji rozważy ponownie rozpatrując sprawę, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rzeczywiście zaistniały przesłanki do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z uwzględnieniem pierwotnie zastosowanych w rozpoznawanej sprawie pomniejszeń.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.