Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 555/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 oraz art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 w zw z art. 102 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 111, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1 oraz art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miedziana Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 527/13 w sprawie ze skargi B. G., J. G., G. B., M. G.-G., M. G. i J. C. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXIV/179/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze – część II na terenie gminy Miedziana Góra oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 527/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skarg B. G., J. G., G. B., M. G. – G., M. G. i J. C. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXIV/179/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze - część II na terenie gminy Miedziana Góra, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt II. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; w pkt III. zasądził od Rady Gminy Miedziana Góra na rzecz G. B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt IV. zasądził od Rady Gminy Miedziana Góra na rzecz M. G. – G. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak to ustalił sąd I instancji uchwałą z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXIV/179/13 Rada Gminy Miedziana Góra uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze – część II na terenie gminy Miedziana Góra ("Plan"). W § 2 pkt 20 uchwały zawarto definicję "obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego" wskazując, że należy przez to rozumieć usługi o charakterze produkcyjnym, wytwórczym oraz naprawczym i konserwacyjnym. W załączniku nr 2 do tej uchwały zawarto natomiast rozstrzygnięcie w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Planu, w którym wskazano, że w wymaganym terminie wpłynęło 17 takich uwag, których Rada Gminy postanowiła nie uwzględnić.

W dniu 25 marca 2013 r. B. G. i J. G., M. G. – G. i M. G., G. B. i J. C. − właściciele działek objętych uchwalonym Planem wezwali Radę Gminy Miedziana Góra do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Na powyższą uchwałę B. G. i J. G., M. G. – G. i M. G., G. B. i J. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi. Zarzucili w nich naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7, art. 6 ust. 2, art. 19, art. 17 pkt 1, 9, 11 oraz z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej Upzp), a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uchwalenie Planu z naruszeniem procedury planistycznej, tj. bez rozpatrzenia indywidualnie zgłoszonych przez nich uwag i zarzutów do projektu Planu przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz poprzez wprowadzenie zmian do Planu polegających na dopisaniu nowego pkt 20 w § 2, którego nie było w projekcie Planu wyłożonym do publicznej dyskusji. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że brak uprzedniego wyłożenia dokonanej w Planie zmiany uniemożliwił skarżącym zapoznanie się z zagospodarowaniem terenu "pod to zadanie" oraz złożenie ewentualnych uwag, zwłaszcza że teren nie jest oznaczony na części graficznej planu. Rada Gminy uchwaliła Plan bez indywidualnego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, który zdaniem skarżących w zakresie usytuowania dróg powiatowych i serwisowych oraz budowy ronda narusza wymagania ochrony środowiska. Dodatkowo M. G. – G. i M.G. wskazali, że uchwalając Plan nie liczono się ze skutkami ograniczenia własności ich nieruchomości o około 900 m², jak i skutkami ekonomicznymi dla ich rodziny. Na działce mają usytuowany dom zamieszkały przez całą rodzinę. J. C. wskazywała, że część działki dzierżawi na potrzeby komisu samochodowego, po uchwaleniu Planu nie będzie to możliwe.

Zdaniem skarżących, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg), wystąpienie ze skargami jest uzasadnione, ponieważ został naruszony ich interes prawny przez nie rozpatrzenie uwag dotyczących naruszenia ich prawa własności. Za źródło jego nie należy uznawać obaw związanych z przyszłą budową dróg, spotęgowanego ruchu samochodów, ingerencji w stan środowiska.

W odpowiedziach na skargi wskazano, że z ich treści nie wynika w czym skarżący upatrują naruszenie własnego interesu prawnego. Ponadto Rada Gminy wskazała, że zmiana zagospodarowania nieruchomości skarżących dotyczy części nieruchomości przeznaczonych pod układ komunikacyjny, związany z rozbudową drogi krajowej nr 74 i zajęciem m. in. około 8 mb działek B.G. i J. G.j, 20 mb działek Marii G.-G. i M. G., 8 mb działek J. C. oraz przeznaczonych na poszerzenie drogi krajowej nr 74 o około 2 m (działka skarżącej G. B.). Przeznaczenie pozostałych części nieruchomości nie zmienia się. Nieruchomości skarżących jeszcze przed uchwaleniem planu znajdowały się w strefie oddziaływania istniejącej drogi, budowa z kolei dróg serwisowych wzdłuż drogi krajowej ma poprawić stan bezpieczeństwa. Obok ustaleń mieszkaniowego przeznaczenia części nieruchomości Plan przewiduje także wykorzystanie części z nieruchomości skarżących na cele usługowe. Planowana droga do Maciejówki nie ingeruje w nieruchomości skarżących.

Organ podniósł ponadto, że przepisy odrębne regulujące zasady ochrony środowiska i przyrody, jakie obowiązują na terenie Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie wprowadzają zakazów co do lokalizacji inwestycji określonych w zaskarżonym Planie, w aspekcie sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko oraz uzyskanego uzgodnienia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Za rozwiązaniami planistycznymi przemawia ponadto interes publiczny.

Zdaniem Rady Gminy rozpatrzenie uwag złożonych do projektu planu nastąpiło w zgodzie z art. 20 ust. 1 Upzp, na dopuszczalność rozpatrywania wszystkich uwag jednocześnie wskazują przykłady z orzecznictwa sądowego (powołano się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 817/11), zaś lakoniczna forma uchwały w tym względzie nie świadczy o zignorowaniu indywidualnego charakteru rozpatrzenia uwag. Umieszczenie w uchwale § 2 pkt 20 miało na celu uzupełnienie słowniczka wyrażeń używanych w Planie. Obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego nie opisano na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, jako że jest to dopuszczalna forma zagospodarowania terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolem "U" (tereny usług). Część działek skarżących położona jest w konturach oznaczonych w Planie symbolami MNU2 i MNU6, w których brak jest wzmianki o dopuszczeniu obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego, co powoduje, że dodany przepis do Planu nie mógł naruszać interesu prawnego skarżących.

Na rozprawie przed sądem I instancji w dniu 12 listopada 2013 r. WSA w Kielcach połączył sprawy o sygn. akt II SA/Ke 527/13, II SA/Ke 528/13, II SA/Ke 529/13, II SA/Ke 530/13 w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 527/13. Skarżąca G. B. dodatkowo wniosła o dopuszczenie dowodu z kserokopii rysunku technicznego otrzymanego w trakcie zapoznawania się z wyłożonym projektem Planu na okoliczność niezgodności między wyłożonym projektem, a uchwalonym. Ponadto jako załącznik do protokołu złożyła pismo: "Różnice pomiędzy wersją pierwszą projektu wyłożonego do publicznej dyskusji, a wersją drugą przegłosowaną przez radnych". Sąd I instancji postanowił dopuścić dowód z przedłożonego rysunku technicznego.

W motywach wyroku uwzględniającego skargi WSA w Kielcach stwierdził, że poddany kontroli proces planistyczny narusza zasady sporządzania planu oraz w sposób istotny tryb jego sporządzania. Za niesporne uznano spełnienie przez skarżących warunków formalnych do wniesienia skarg oraz to, że mieli oni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zrekapitulowano następnie ujęty przepisami Upzp tryb czynności planistycznych prowadzących do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu I instancji dokonana zmiana projektu uchwały na etapie jej uchwalania, uwzględniając omówione w uzasadnieniu wyroku prawne możliwości dokonywania zmian, narusza zasadę praworządności i jest zaprzeczeniem jawności procesu uchwałodawczego, dającej gwarancję udziału społeczności lokalnej we współdecydowaniu w uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia przepisów art. 19 i art. 17 Upzp, a także art. 7 Konstytucji RP sąd I instancji uznał więc za uzasadniony. Dodanie w § 2 Planu pkt 20 odnośnie zdefiniowania obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego nie ma charakteru zmiany porządkowej, jest to de facto rozszerzenie definicji usług, zawartej w § 2 pkt 19 Planu. Wprowadzenie do niego definicji obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego powoduje, że możliwa jest realizacja takich obiektów na terenach oznaczonych konturami MNU2 i MNU6, gdzie położone są nieruchomości skarżących. Nie jest tak, że definicja ta odnosi się wyłącznie do terenów usług – U.

Co się tyczy rozbieżności między projektem Planu, a samym Planem w aspekcie wniosku skarżącej – G. B., to różnica ta dotyczy wyłącznie kwestii poprzedniej oraz zmiany ujętej w pkt 21 załącznika protokołu rozprawy. Zmiana ta dotyczy treści § 20 ust. 2 pkt 6 lit. b Planu w zakresie rozszerzenia możliwości zastosowania 6 m linii zabudowy od projektowanych dróg powiatowych i gminnych.

Dalej sąd wojewódzki stwierdził, że samego formalnego przegłosowania uchwały zawartej w załączniku nr 2 do Planu nie można uznać za merytoryczne rozpatrzenie przez Radę Gminy uwag do projektu Planu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 Upzp i stanowi to – w jego ocenie − przejaw naruszenia tego przepisu. Odwołując się do szeregu przywoływanych orzeczeń sądowoadministracyjnych eksponowano, że za spełnienie wymogu rozpatrzenia uwag nie można uznać sytuacji, gdy nie wykazano motywów nieuwzględnienia uwag, ograniczając się do lakonicznej wzmianki o sposobie ich rozpoznania. Z materiału dokumentującego proces planistyczny nie wynika, że Rada zapoznała się ze złożonymi uwagami, a następnie podjęła merytoryczne rozstrzygnięcie. Z protokołu sesji Rady Gminy Miedziana Góra wynika jedynie, że przed uchwaleniem Planu przegłosowano treść załącznika nr 2, z którego wynika, iż do projektu zgłoszono 17 uwag, których postanowiono nie uwzględnić. Przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Krakowie zapadł w stanie, w którym załącznik do planu miejscowego obejmował szczegółowo opisane uwagi do projektu planu, zatem argumentacja w tym względzie Rady Gminy jest chybiona.

Stwierdzone naruszenia procedury planistycznej, w ocenie WSA w Kielcach czyniły przedwczesnym odnoszenie się przez sąd I instancji do pozostałych zawartych w skargach zarzutów, tj. dotyczących m.in. naruszenia prawa własności i wymagań w zakresie ochrony środowiska.

Skargą kasacyjną Gminy Miedziana Góra zaskarżono ww. wyrok w całości, a jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) i zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, w tym art. 111, 134 § 1, 141 § 4, 147 § 1 Ppsa, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania;

2. przepisów prawa materialnego, w tym art. 101 Usg oraz art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 17 Upzp.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wadliwie sąd wojewódzki dokonać miał połączenia spraw skarżących, winien podjąć odrębne rozstrzygnięcia co do każdej ze spraw, w których wniesiono skargi, nie wykazując "tożsamości podmiotowej i przedmiotowej". W sprawie brak było analizy legitymacji poszczególnych skarżących, nie ustalono rzeczywistego wpływu Planu na ich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca się, że WSA w Kielcach powołując się na naruszenie przez organ art. 28 ust. 1 Upzp nie skonkretyzował przesłanki tego przepisu, na podstawie której wydał rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia wyroku – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – nie wynika czy sąd I instancji dopatrzył się naruszenia zasad czy też naruszenia trybu uchwalenia planu. WSA w Kielcach obie te przesłanki wymienia łącznie bez ich prawnego zróżnicowania, tymczasem ww. przepis wyodrębnia te dwie przesłanki i różnicuje ich stosowanie.

Nie zostało wykazane ponadto naruszenia interesu prawnego skarżących, co mogło legitymować do wniesienia skarg, sam fakt powołania się przez skarżących co do przysługiwania im prawa własności do niewielkiego obszaru objętego ustaleniami Planu nie był wystarczający. Dominujący obszar w Planie to teren przeznaczony pod budowę obiektu handlowego, sąd wojewódzki stwierdzając nieważność całej uchwały nie wskazał wpływu dostrzeżonych przezeń uchybień na pozostałe ustalenia planistyczne.

Nie jest trafne stanowisko WSA w Kielcach jakoby dodanie w § 2 pkt 20 uchwały naruszać miało prawo, dodanie takiej definicji "obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego" ma charakter superfluum, duplikuje już istniejącą definicję usług. Brak było zatem potrzeby ponowienia wyłożenia projektu planu.

Co się tyczy potrzeby indywidualnego charakteru rozpatrzenia uwag do projektu planu, to ustawa nie reguluje formy rozpatrzenia tych uwag. Posłużenie się wykładnią celowościową przez sąd I instancji nie jest prawidłowe, a istotą jest ustalenie, czy faktycznie organ znał uwagi i je rozpatrzył.

W odpowiedzi G. B. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie uczestniczki WSA w Kielcach zauważył istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Kostomłoty Pierwsze − część II na terenie gminy Miedziana Góra w zakresie nie rozpatrzenia jej oraz innych skarżących uwag wniesionych do wyłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Miedziana Góra.

W odpowiedziach zaś M. G.-G., J. C. oraz B. G. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, ponieważ jest ona niezasadna. Wniesiono również o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania sądowego, podnosząc że WSA w Kielcach prawidłowo ustalił, iż w sposób istotny naruszono tryb postępowania przy rozpatrzeniu uwag skarżących, ograniczając się do uchwalenia załącznika nr 2 do uchwały planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 111, art. 141 § 4, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 Ppsa. Gdy idzie o przepis art. 147 § 1 Ppsa, to określa on jedynie formę wyrokowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy sąd ten uwzględnia skargę m. in. na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Jego naruszenie może nastąpić zatem wówczas, gdyby sąd wojewódzki uchybił normie tam zawartej np. uchylił uchwałę wskutek uwzględnienia skargi, nie zaś stwierdził jej nieważność. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie.

B. Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa, z którego wynika, że obok przytoczenia podstaw kasacyjnych należy je uzasadnić, skarżąca kasacyjnie Gmina w istocie nie wykazała. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 Ppsa jako podstawę zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Zauważyć jednak wypada, że chodzi tu o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niesporne jest, że pisemne uzasadnienie do wyroku sporządza się po jego wydaniu (ogłoszeniu), zatem wynik sprawy w postaci wyroku jest już znany. Z tych względów naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa wyjątkowo może stanowić o trafności tak ukształtowanego przepisem art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutu kasacyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, nr 3, poz. 39) wskazano, że przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W motywach powyższej uchwały wskazano, że przez pojęcie stanu sprawy, wymaganego do ujawnienia w uzasadnieniu wyroku, rozumieć należy stan faktyczny sprawy przyjętej przez sąd. Kwestionowany wyrok zawiera wszystkie wymagane dyspozycją art. 141 § 4 Ppsa elementy, z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia cyt. przepisu nie mógł zostać uwzględniony.

C. Zarzut naruszenia art. 111 Ppsa został sformułowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że cyt. art. 111 Ppsa dzieli się na dwa paragrafy. W judykaturze wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, której jednostki systematycznej przepisu, który miał być naruszony, zarzut dotyczy. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Sąd ten nie powinien domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamanie jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić sądowi I instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka, jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14, LEX nr 1651515, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282, z dnia 21 listopada 2014 r., II FSK 2602/14, LEX nr 1591782, z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 843/14, LEX nr 1572673).

D. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cyt. przepis określa granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej poprzez wyznaczenie jej przedmiotu – w kontrolowanej sprawie była nią uchwała Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 22 lutego 2013 r., Nr XXIV/179/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze – część II. WSA w Kielcach nie naruszył granic sprawy, skoro wniesione skargi (w komparycji zaskarżonego wyroku oczywiście omyłkowo użyto formę liczby pojedynczej) odnosiły się do tej samej uchwały.

E. Nie naruszył WSA w Kielcach przepisów art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a Usg. Przepisy te stanowią odpowiednio, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego", oraz że "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Niesporne jest, że skarżący wyczerpali tryb wezwania Rady Gminy Miedziana Góra do usunięcia naruszenia prawa, a skoro wezwanie to okazało bezskuteczne, wnieśli skargi do sądu wojewódzkiego. Trafnie sąd I instancji wskazał, że byli oni legitymowani do zaskarżenia Planu, skoro są właścicielami nieruchomości objętymi jego ustaleniami, z których wynika m. in. to, że część z tych nieruchomości została przeznaczona na poszerzenie drogi publicznej. Nie jest trafna argumentacja skargi kasacyjnej, wedle której wyłącznie naruszenie istoty prawa własności nieruchomości objętej ustaleniami miejscowego planu mogłoby legitymować do wniesienia skargi ich właścicieli, ani to, że skarżący dysponują tytułem własności wyłącznie do "niewielkiego obszaru" objętego planem. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 102a Usg.

F. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach uwzględniając skargi doszedł do przekonania, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia Planu oraz zasad jego sporządzenia z dwóch przyczyn, pierwszą z nich było dokonania zmiany treści Planu poprzez dokonanie w uchwale planistycznej po uprzednim wyłożeniu projektu, dodanie przez Radę Gminy Miedziana Góra w § 2 Planu pkt 20, bez ponowienia czynności ujętych dyspozycją art. 17 Upzp. W konsekwencji sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 Upzp jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Dodany w § 2 pkt 20 uchwały definiuje "obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego", w przekonaniu WSA w Kielcach lokalizacja tego rodzaju obiektów jest możliwa we wszystkich obszarach funkcjonalnych Planu przeznaczonych pod usługi, a zatem także w konturach MNU2 i MNU6, na obszarze których nieruchomości posiadają skarżący.

Zgodnie z art. 19 "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian" (ust. 1), "Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą" (ust. 2). W literaturze wskazuje się, że zakres zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na podjęcie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17 Upzp. Zmiany projektu polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu różniącego się mogą wymagać powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami. Zmiany naniesione do pierwotnej wersji projektu mogą też prowadzić do powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 372/08, LEX nr 509704). Wskazuje się ponadto, przy rozważaniu ewentualnej potrzeby ponowienia czynności planistycznych na charakter i rozmiar dokonanych zmian, uwzględniając np. konflikt interesów różnych grup właścicieli działek (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, LEX nr 1234142). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08 (LEX nr 470949) stwierdzono, że w treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazując ponowienie uzgodnień lub czynności, ustawodawca zawarł zwrot "w zakresie niezbędnym", przy ocenie niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe uwagi ogólniejszej natury wypadnie uznać zarzut naruszenia przepisów art. 19 ust. 1 oraz art. 17 Upzp za uzasadniony, aczkolwiek nie z tych względów, które zostały w skardze kasacyjnej wywiedzione. Umknęło uwadze orzekającego sądu to, że dodanie przez Radę Gminy Miedziana Góra do tekstu zaskarżonej uchwały treści pkt 20 w § 2 Planu musi być odczytywane w kontekście całości tak rozumianego przepisu definicyjnego. § 2 uchwały rozpoczyna się wszak od zwrotu – "Ilekroć w uchwale jest mowa o: ...". Dodanie zatem pkt 20 w cyt. przepisie zwrotu o treści − "obiektach wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego – należy przez to rozumieć usługi o charakterze produkcyjnym, wytwórczym oraz naprawczym i konserwacyjnym", miałoby znaczenie, gdyby w uchwale w jej ustaleniach materialnych terminem "obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego" się posłużono. Tak jednak nie jest. Poza przepisem § 2 pkt 20 Plan w żadnym miejscu nie posługuje się określeniem "obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego". Innymi słowy dodanie przez Radę Gminy Miedziana Góra powyższego oznaczenia definicyjnego było zabiegiem niecelowym i zbędnym, skoro w Planie takim określeniem w ustaleniach poszczególnych konturów planistycznych nie posłużono się w ogóle. Z tej tylko przyczyny wypadnie uznać, że skoro taki zabieg nie miał żadnego znaczenia z punktu widzenia skorygowania przeznaczenia terenu objętego ustaleniami planistycznymi w wersji sprzed wyłożenia projektu Planu, to brak ponowienia oznaczonych czynności planistycznych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowił istotnego naruszenia trybu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 Upzp. Wypada przy tym wytknąć sądowi a quo, że uznając w tym aspekcie naruszenie art. 17 Upzp (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie dostrzeżono, że cyt. przepis określa sekwencję oznaczonych czynności planistycznych, począwszy od ogłoszenia przez wójta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Art. 17 Upzp składa się z kilkunastu punktów, w wyroku uznano naruszenie całego tego przepisu, nie wskazując wszak precyzyjnie na czym miałoby polegać naruszenie wszystkich jego jednostek redakcyjnych.

G. Drugą przyczyną uwzględnienia skarg przez WSA w Kielcach było uznanie, że Rada Gminy Miedziana Góra w istocie nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, dowodem na wypełnienie tego rodzaju obowiązku przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest lakoniczny w swej treści załącznik nr 2 do uchwały planistycznej. Brak było, w ocenie sądu I instancji, w aktach sprawy dowodów na to, aby chociażby w trakcie sesji, podczas której uchwalano Plan odnoszono się merytorycznie do uwag wnoszonych przez wnioskujących. Swoje stanowisko sąd wojewódzki wspierał tezami zaczerpniętymi z orzeczeń sądowych. Skarżąca kasacyjnie Gmina wywodzi, że przepisy Upzp nie regulują formy rozpatrzenia uwag do projektu planu, nadto wykładnia celowościowa art. 20 ust. 1 Upzp nie może prowadzić do wniosku, że rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag rada gminy ma podejmować odrębne uchwały. Istota sprawy, jak to wywiedziono w skardze kasacyjnej, sprowadza się w tym względzie do ustalenia, czy organ faktycznie znał treść wniesionych uwag i je rozpatrzył.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w aspekcie braku rozpatrzenia o sposobie rozstrzygnięcia wniesionych uwag do projektu planu dokonana przez sąd wojewódzki jest prawidłowa, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nieuzasadniony. Zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 Upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Sąd w tym składzie przyłącza się do tych wywodów prezentowanych w judykaturze jak i w piśmiennictwie, w których nakaz rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag kojarzony jest z merytoryczną oceną ich zasadności (por. np. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). W kontekście całego uregulowania art. 20 ust. 1 Upzp przyjąć należy, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualny. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 Upzp (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13, z 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11, publik. CBOSA, www.nsa.gov.pl). Trafnie WSA w Kielcach stwierdził, że samego formalnego przegłosowania uchwały zawartej w załączniku nr 2 do Planu nie można uznać za merytoryczne rozpatrzenie przez Radę uwag do projektu planu. Z treści tego załącznika wynika tylko tyle, że uwag wpłynęło 17, a Rada postanowiła ich nie uwzględnić. Z protokołu sesji Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 22 lutego 2013 r. nie wynika, aby organ stanowiący zapoznał się z treścią indywidualnie wniesionych uwag, a następnie je rozpatrzył. Ograniczono się do stwierdzenia, że z uwagami tymi zapoznali się członkowie jednej z komisji Rady, wnioskując o ich oddalenie. Zasadnie przeto uznać należy, że Rada Gminy przegłosowała załącznik nr 2 do Planu nie znając w istocie wniesionych uwag do projektu tego planu. Takiego działania nie sposób zaaprobować jako wywiązania się z ustawowego obowiązku, mającego swe źródło w art. 20 ust. 1 Upzp.

Stanowisko Gminy wyrażane w skardze kasacyjnej co do konieczności indywidualizowania pozycji prawnej osób wnoszących uwagi, a następnie skargi na uchwałę planistyczną jest przy tym niekonsekwentne. O ile w skardze kasacyjnej Gmina domaga się, aby uznać, że wyrokujący sąd wojewódzki wadliwie połączył skargi do wspólnego rozpatrzenia, nie uwzględniając "odrębności spraw połączonych", o tyle gdy chodzi o rozpatrywanie uwag na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, za poprawne uznaje zbiorcze rozpatrzenie wszystkich wniesionych uwag ograniczające się do ich nieuwzględnienia, bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska, nadto bez jakiegokolwiek dowodu, że Rada miała świadomość nad jakimi uwagami do projektu planu debatuje. W tym aspekcie podzielić wypadnie wyłącznie tę część argumentacji skargi kasacyjnej, w której wskazano, że istota zagadnienia sprowadza się w tym względzie do ustalenia, czy organ faktycznie znał treść wniesionych uwag i je rozpatrzył. Rozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu powinno polegać na głosowaniu nad każdą uwagą indywidualnie i fakt takiego indywidualnego rozpatrzenia powinien zostać udokumentowany przez Radę. Sposób, w jaki Rada Gminy Miedziana Góra rozpatrzyła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Kielcach, za nieprawidłowy.

I. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (por. pkt F uzasadnienia niniejszego wyroku) odpowiadał prawu, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Wnioski J. C. oraz B. G. zawarte w odpowiedziach na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie podlegały uwzględnieniu, jako że odpowiedzi te nie zostały sporządzone przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego lub adwokata) – por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38.