Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 529/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Stanisław Gronowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 912/10 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 912/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty po 1 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie wykreślenia K. F. z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. oraz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. wykreślającej K. F. z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R.; po 2. oddalił skargę w pozostałej części; po 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wykreślenia K. F. z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. cofnął uprawnienie wydane diagnoście Krzysztofowi Fajkowi oraz wykreślił go z ewidencji diagnostów prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. Decyzja ta została wydana w wyniku analizy treści orzeczenia Sądu Rejonowego w R. oraz utrzymującego go w mocy wyroku Sądu Okręgowego w R., którym K. F. został skazany za dwukrotne poświadczenie nieprawdy o spełnieniu warunków technicznych przez pojazdy i dokonanie wpisu o przeprowadzeniu takiego badania technicznego, gdy w rzeczywistości badania takiego nie dokonał. Organ I instancji uznał, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej: u.p.r.d.) do cofnięcia skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez ten organ dotknięta jest wadą nieważności. W tym samym zakresie nieważna jest również decyzja organu odwoławczego utrzymująca decyzję organu I instancji w tym zakresie.

Sąd wyjaśnił, że w stanowiącym podstawę prawną wydania decyzji art. 84 ust. 3, ani w innych ustępach tego artykułu nie ma mowy o wykreśleniu z ewidencji diagnostów. Organ orzekający w tym przedmiocie nie podał też innej podstawy prawnej do wydania decyzji w tym zakresie. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta R. w zakresie wykreślenia skarżącego z ewidencji diagnostów prowadzonej przez ten organ i decyzja SKO w zakresie utrzymania w mocy tej części decyzji organu I instancji w tym zakresie zostały wydane bez podstawy prawnej i dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji w zakresie wyżej wskazanym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ponadto Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo dokonało ustaleń faktycznych w sprawie, dopuszczając jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Wyrok II K 799/05 Sądu Rejonowego w R. spowodował ujawnienie określonego naruszenia prawa oraz był podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu. Dla oceny możliwości zastosowania sankcji określonej w przepisie art. 84 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym, sposób ujawnienia naruszenia prawa nie ma podstawowego znaczenia.

W ocenie Sądu organ podjął wszelkie niezbędne kroki do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wyjaśnił okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta co do zasady powinien ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty. Są to dwie niezależne od siebie i nie konkurujące ze sobą sankcje.

Jako podstawę orzeczenia Sąd wskazał art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną K. F. zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do przeprowadzania badań technicznych pojazdów. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części na mocy art. 176 p.p.s.a. oraz przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 84 ust. 3 u.p.r.d. w postaci naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, mającą wpływ na treść orzeczenia, polegające na przyjęciu, iż wydany wyrok o sygnaturze akt II K 799/05 Sądu Rejonowego w R. z dnia 2 lutego 2009 r. w którym skarżącego uznano winnym popełnienia zarzucanego mu czynu zabronionego stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień na podstawie art. 84 ust. 3 u.p.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę skargi kasacyjnej kasator wskazał nieistniejącą jednostkę redakcyjną p.p.s.a. – art. 174 ust. 1 zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 84 ust. 3 u.p.r.d. przez błędną wykładnię mającą wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, że prawomocny wyrok skazujący stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty.

Podnosząc w skardze kasacyjnej w ramach niewskazanej wprost podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni prawa kasator posłużył się pojęciem "polegające na przyjęciu". Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu w jej podstawie postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się podstawy skargi kasacyjnej w sytuacji kiedy kasator jej nie przytacza poprzez wyraźne wskazanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lub też art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powołując się na nieistniejącą jednostkę redakcyjną – art. 174 ust. 1 p.p.s.a.

Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 84 ust. 3 u.p.r.d. w uzasadnieniu zaprezentował jaka winna być wykładnia prawidłowa przepisu prawa materialnego zastosowanego w sprawie przez organy administracji publicznej. Należy jednak podkreślić, że kasator nie zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowania niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej art. 84 ust. 3 u.p.r.d. tj. nie oparł skargi kasacyjnej na drugiej postaci naruszenia prawa materialnego wskazanej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. chociaż z opisu zarzutu wynika, że w istocie chodzi o zastosowanie art. 84 ust. 3 u.p.r.d. do stanu faktycznego sprawy ustalonego, między innymi na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym.

Skoro kasator na wstępie skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a następnie opisując błędną wykładnię prawa w istocie zarzucił Sądowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający "na przyjęciu", że prawomocny wyrok skazujący stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty, to wskazywałoby na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tej podstawy kasacyjnej kasator jednak nie przytoczył, jak również zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy nie wskazał jakie przepisy k.p.a. zostały naruszone, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 u.p.r.d. Przepis ten (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) stanowi, że starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wykładnia art. 84 ust. 3 u.p.r.d. wywoływała wątpliwości, które ostatecznie zostały wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. o sygn. akt II GPS 2/11 (opubl. ONSAiWSA 2012, z. 3, poz. 37). Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej uchwale stanowisko, że: "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 u.p.r.d. sformułowania: "w wyniku przeprowadzonej kontroli", stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 u.p.r.d. stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta stosownie do treści art. 84 ust. 2 u.p.r.d. wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w art. 84 ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wobec tego, w ocenie NSA brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 u.p.r.d., a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. NSA wyraźnie zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej NSA w uchwale dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 u.p.r.d. zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli", wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2040/11) wyraził pogląd, że przepis prawa stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie określonych uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Niezależnie bowiem od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Nadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może".

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.