Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 978/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Zygmunt Zgierski /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3299/01 w sprawie ze skargi H. W.-M. i Z. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych urządzeń wodnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W.-M. i Z. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2001 roku w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych urządzeń wodnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2001 roku nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Z. M. i H. W.-M. odrębnymi wnioskami doprowadzili do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania na stawie młyńskim w [...] urządzeń wodnych bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie wykonanych urządzeń wodnych związanych ze stawem rybnym na działce nr [...] w [...] z powodu jego bezprzedmiotowości.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przeprowadzonych oględzin wynika, że staw młyński stanowiący przedmiot dzierżawy [A] Spółki z o.o. w [...] w 1990 roku został przebudowany. Podzielono go na 8 części, które zagospodarowano pod hodowlę ryb. Nadto wykonano urządzenia stawowe w postaci rowów nawadniających i odwadniających oraz 8 mnichów. Wykonano również płuczkę do ryb i przeprowadzono remont jazu.

Z akt sprawy wynika, że [B] w [...] (poprzednik prawny [A] Spółki z o.o. w [...]) posiadał pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia [...] marca 1960 roku na obiekty hydrowęzła [...] (wpis do księgi wodnej znak: [...] z dnia [...] marca 1960 roku). [B] w [...] i Z. M. – właściciel młyna wodnego w [...] w dniu 26 czerwca 1990 roku zawarli ugodę w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na uaktualnienie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 1960 roku. Strony ustaliły m.in., że [B] w [...] wybuduje na stawie młyńskim magazyny karpiowe wraz z urządzeniami. W ocenie organu powyższe okoliczności wskazały, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód było równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń (art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo wodne z 1974 r.). Do chwili wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych było pozwolenie wodnoprawne. Wobec tego, że pozwolenie na budowę nie było wymagane, a brak jest znamion samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. M., wskazując, że ugoda dotyczyła wyłącznie korzystania z wody, a nie uprawniała w żadnym razie do przebudowy stawu młyńskiego. Zarówno ugoda, jak i projekt przebudowy stawu młyńskiego wymagały akceptacji skarżącego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, albowiem młyn wodny w [...] wraz z urządzeniami wodnymi, tj. groblami i stawami objęty został ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1985 roku. Odwołujący się wskazał, iż nowopowstająca budowla nie może zagrażać lub szkodzić innemu obiektowi, a zwłaszcza obiektowi zabytkowemu, a w przypadku stawów rybnych tak się właśnie dzieje, gdyż różne elementy stawów, tj. np. ujęcie wody na turbinę, brak odstojaka oraz ujęcie wody na płuczkę, zostały wykonane "niezgodnie ze sztuką budownictwa wodnego". Podsumowując, Z. M. wniósł o odtworzenie stawu młyńskiego zgodnie z dokumentacją – operatem z 1949 roku.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. staw wodny wraz z urządzeniami jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w świetle znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Według organu odwoławczego, wobec niezaistnienia faktu samowoli budowlanej, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Skargę na wskazaną wyżej decyzję wnieśli Z. M. i H. W.-M. W ocenie skarżących organy obu instancji błędnie uznały postępowanie w sprawie samowoli budowlanej za bezprzedmiotowe, albowiem nadal w niniejszej sprawie istnieje kwestia prawna wymagająca rozstrzygnięcia. Nadto, skarżący zarzucili, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego i przez Starostę [...] i Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w drugiej instancji. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej dotyczącej stawu młyńskiego w węźle wodnym [...] na rzece [...].

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożona została umowa sprzedaży z dnia 28 grudnia 2004 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, mocą której na własność [A] Spółka z o.o. w [...] przeszły nieruchomości obejmujące stawy rybne w [...], dotychczas stanowiące przedmiot dzierżawy.

Uwzględniając skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2001 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż bezsporną w sprawie okolicznością jest to, że przebudowa stawu młyńskiego znajdującego się na działce nr [...] w [...] na staw rybny miała miejsce w 1990 r. Wobec powyższego w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., obowiązujących w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, w niniejszej sprawie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), albowiem budowa stawu rybnego zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Według tychże przepisów należy ocenić również, czy do wybudowania stawu rybnego jako urządzenia wodnego w ogóle można zastosować przepisy z zakresu Prawa budowlanego, czy kwestie te związane z wybudowaniem stawu rybnego są wyłącznie regulowane przez przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz.230 ze zm. – dalej jako: Prawo wodne).

Wychodząc z tych przesłanek Sąd I instancji stwierdził, iż w pierwszej kolejności należy ustalić, czy staw rybny stanowi obiekt budowlany. W tym względzie wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Wyliczenie rodzajów obiektów budowlanych zawarte we wskazanym przepisie jest wyliczeniem wyłącznie przykładowym i w ocenie Sądu zasadnym jest zaliczenie stawu rybnego jako zbiornika (wodnego) do katalogu obiektów budowlanych. Według art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. stawy rybne zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W przypadku, kiedy przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym (Prawo wodne i Prawo budowlane) i w wyniku zastosowania jednych bądź drugich przepisów prawnych można osiągnąć taki sam bądź podobny skutek prawny, organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, które przepisy winny mieć zastosowanie, jeśli to wprost nie wynika z samych przepisów, kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Stosownie do art. 1 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., normującego działalność obejmującą sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określającego zasady działania organów administracji państwowej w tych dziedzinach, do stawów rybnych mają zastosowanie przepisy tego prawa z uwzględnieniem przepisów działu IV "Budownictwo wodne" Prawa wodnego z 1974 r. Łączne stosowanie Prawa budowlanego i Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oznacza w tej sytuacji, że o ile nie ma szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia będzie wymagało pozwolenia na budowę (albo zezwolenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił zaś, że roboty budowlane (czyli m.in. roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części), z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) nie wskazywały, ażeby wykonanie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże § 44 ust. 1 pkt 4 lit. c tego rozporządzenia stanowił, iż wykonanie innych inwestycji budowlanych, (poza wymienionymi w § 44 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia) w obiektach zabytkowych w ich otoczeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje zaś, iż budynek młyna wodnego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. został wpisany do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] i od tej chwili objęty jest ochroną prawną na mocy przepisów o ochronie dóbr kultury (obecnie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Sąd I instancji podkreślił przy tym, iż nie ma wątpliwości, że młyn jest powiązany przestrzenno-funkcjonalnie z urządzeniami wodnymi, takimi jak groble i stawy.

Z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1998r. wynika, że wyrażenie "młyn" użyte w wyżej wymienionej decyzji o wpisaniu go do rejestru zabytków powinno być rozumiane jako "MŁYN WODNY - funkcjonujący w układzie hydrologicznym, tj. ze stawem młyńskim i kanałem doprowadzalnikiem". Bez wątpienia zatem staw rybny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania znajduje się w najbliższym sąsiedztwie (otoczeniu) budynku młyna wodnego. Zakres wykonywanych prac stanowił bez wątpliwości gruntowną przebudowę stawu młyńskiego, a to wymagało według § 44 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa wodnego niewątpliwie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania urządzeń wodnych, nie stojąc jednak na przeszkodzie zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego.

Ta okoliczność przesądza o tym, że organy administracji obu instancji błędnie stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, w której należało wydać rozstrzygnięcie merytoryczne bądź uwzględniające wniosek skarżących i nakazujące rozbiórkę wykonanych urządzeń wodnych, bądź odmowę orzeczenia rozbiórki.

Odnosząc się zaś do zarzutu niewłaściwości organów orzekających w sprawie, Sąd I instancji uznał go za nietrafny. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, zamiar wykonania lub remontu stawu rybnego stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowej w rozumieniu art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. podlegał zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Organami właściwymi do orzekania w sprawach samowoli budowlanej polegającej chociażby na braku wymaganego zgłoszenia są organy nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego:

1.przez błędną jego wykładnię – w szczególności art. 2 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że stawy rybne są obiektami budowlanymi i należy stosować do nich przepisy ustawy Prawo budowlane – a także

2.przez przyjęcie, że obiektem zabytkowym prócz młyna są stawy rybne oraz twierdzenie, że również stawy podlegają ochronie prawnej na mocy przepisów o ochronie dóbr kultury oraz

3.przez przyjęcie, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] mimo istotnych wad – brak doręczenia stronom postanowienia – ma moc wiążącą, mimo że strony nie mogły skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie.

Skarżący zarzucił dalej, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich materiałów dowodowych, a w szczególności do pism Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Toruniu [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz [...] października 2002 r., w których organ szczegółowo wyjaśnił, jaki obiekt jest wpisem do rejestru zabytków;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.

Powołując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi bądź o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd, rozpatrując zagadnienie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Prawa budowlanego, nie wziął pod uwagę całości uregulowania, a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., w myśl którego to przepisu wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stanowi roboty budowlane inne niż budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1. Natomiast Prawo budowlane z 24 października 1974 r. nie regulowało w ogóle kwestii melioracji wodnych szczegółowych, jakim są stawy rybne, a ich wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę. Zarzucono dalej, iż Sąd błędnie przyjął, że pojęcie "stawu rybnego" jest tożsame z pojęciem "zbiornika wodnego". Pojęcie "zbiornik wodny" nie było i nie jest definiowane i używane w aktach normatywnych regulujących problematykę budownictwa. Naturalne i sztuczne zbiorniki wodne nie były traktowane w Prawie budowlanym jako wyodrębnione obiekty budowlane. Również w Prawie wodnym zbiorników tych nie zaliczono do urządzeń wodnych. Ze względu na swoje wielostronne funkcje użytkowe i przestrzenny zasięg stanowią one urządzenia infrastruktury ekonomicznej, których nie można utożsamiać z obiektami budowlanymi. Częściami składowymi zbiorników wodnych może być szereg obiektów hydrotechnicznych (określonych obecnie w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich użytkowanie - Dz. U. z 1997 r. Nr 21, poz. 111). Stawy rybne zaliczane są i były do melioracji wodnych szczegółowych.

Zatem nietrafne jest przyjęcia przez Sąd, iż do stawów rybnych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, ponieważ nie są to obiekty budowlane.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1985 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał Młyn w [...] do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewódzki Oddział Powiatowej Służby Ochrony Zabytków w [...] wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji poprzez dookreślenie wyrażenia "MŁYN". Pojęcie to powinno być rozumiane jako "MŁYN WODNY - funkcjonujący w układzie hydrologicznym, tj. stawem młyńskim i kanałem doprowadzalnikiem". Postanowienie to w istocie nie jest wyjaśnieniem wątpliwości, ale zmianą decyzji, a mianowicie przedmiotu, który podlega ochronie konserwatorskiej. Postanowienie dotknięte jest wadą nieważności. Powołanie się przez Sąd w orzeczeniu na powyższe postanowienie obciążone ciężką wadą, nie może stanowić poparcia tezy, że ochroną objęto, prócz budynku młyna, także inne urządzenia czy budowle.

Zdaniem skarżącego należy także zwrócić uwagę na fakt, iż postanowienie nie zostało doręczone stronom postępowania, co uchybia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności artykułom 7, 8, 9 i 10 oraz 28, przez co organ uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, a w szczególności wniesienie odwołania. Do powyższych okoliczności Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu, a także z urzędu nie podniósł przesłanki nieważności postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący podniósł, iż Sąd nie odniósł się do wszystkich materiałów dowodowych, a w szczególności pism z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz [...] października 2002 r., w których Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w Toruniu [...] jednoznacznie określa, że wpisem objęty jest jedynie budynek młyna po murach obwodowych. Historyczne rozplanowanie systemu urządzeń wodnych związanych z młynem, stawów i jazów zostało obecnie nieodwracalnie zatarte. Pierwotny staw młyński funkcję stawu rybackiego zaczął pełnić po roku 1945, pierwszej przebudowy (jazów) dokonano w 1963 r., a w 1972 r. dokonano podziału wewnętrznego stawu na 2 części i wydzielenia rzeki [...] po obrzeżach. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że obecnie istniejące stawy stanowią dobro kultury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M. wniósł o jej oddalenie oraz odtworzenie stawu młyńskiego zgodnie z dokumentacją z 1949 roku na podstawie art. 50 ust. 2 Prawa wodnego z 1974 r. W uzasadnieniu podniósł, iż Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w rażący sposób naruszył art. 81 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisy zawarte w rozdziale 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez ich pominięcie.

Ponadto Z. M. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z pominiętych przez Sąd I instancji dokumentów załączonych do pism przewodnich kierowanych do Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz opinii technicznej dotyczącej stawu młyńskiego w węźle wodnym [...] na rzece [...] z września 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd i instancji przepisy prawa materialnego.

Analiza konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Tymczasem, przedstawiona w rozpoznawanej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji, a ogranicza się do twierdzenia, iż Sąd nie odniósł się do wszystkich materiałów dowodowych, a także naruszył przepisy postępowania przyjmując, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. W uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego, jej autor wskazuje co prawda także na naruszenie przepisów art. 7, art. 10 i art. 28 Kpa, jednakże zarzut uchybienia tym przepisom jest skierowany przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej, nie zaś Sądu I instancji.

Wobec faktu zatem, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezskuteczny, za miarodajny dla Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 2 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego z 1974 roku, należy stwierdzić, iż zarzut ten nie może być przedmiotem szczegółowej analizy Sądu II instancji z uwagi na fakt, że ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane nie zawiera drugiej ze wskazanych jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie zajmuje się konkretyzowaniem zarzutów i ustalaniem rzeczywistej woli skarżącego, gdyż obowiązek precyzyjnego wskazania przepisów i aktów prawnych leży w gestii wnoszącego skargę kasacyjną, a zatem nie był uprawniony do wyjaśniania intencji autora skargi. W konsekwencji nie sposób uznać, że Sąd I instancji mógł dopuścić się naruszenia tej normy w drodze jej błędnej wykładni.

Abstrahując od powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, iż staw rybny jako zbiornik wodny mieści się w katalogu obiektów budowlanych, będąc jednocześnie urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a zatem podlega zarówno przepisom Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego. Co prawda zgodnie z art. 53 ust. 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń, jednakże w przypadku urządzenia, o którym mowa m. in. w treści art. 82 Prawa wodnego, noszącego jednocześnie cechy obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, nie sposób uznać, iż wymóg posiadania pozwolenia na budowę nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.