Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2014/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania praw strony; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących M. G. i M. G. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. i M. G., reprezentowani przez adwokata A. R., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie nr [...] Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006r. umarzające postępowanie odwoławcze.

Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący M. i M. G. pismem z dnia [...] listopada 2005r. wnieśli o włączenie ich do postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego, wszczętego na wniosek M. D. Obszar poszukiwań objęty wnioskowaną koncesją dotyczyć miał działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości K., a będącej własnością M. D. Wniosek pp. G. ponowiony został pismem z dnia [...] grudnia 2005r. W uzasadnieniu żądania skarżący podali, iż prowadzone z wniosku M. D. postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, bowiem skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z miejscem planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca ma zamiar przeznaczyć swój grunt na działalność wydobywania kopalin – żwirownię, a taka działalność wydobywania kopalin ze złóż, objęta unormowaniem ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze, bezpośrednio godzi w interes skarżących. Nadto, teren objęty wnioskiem o udzielenie koncesji leży w otulinie P. Parku Krajobrazowego i efekty wydobywania kruszywa w bliskim sąsiedztwie Parku mogą stanowić zagrożenie zewnętrzne dla chronionego obszaru, a także zachwianie systemu ochrony zasobów wodnych tego Parku.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...], dyrektor departamentu środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] odmówił skarżącym prawa strony w przedmiotowym postępowaniu koncesyjnym. W uzasadnieniu podał, iż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. D. i dotyczy działki nr [...] w miejscowości K. należącej do wnioskującego, zaś skarżący są właścicielami działki nr [...] w tej miejscowości. Działka skarżących nie posiada wspólnej granicy z działką nr [...]- jej narożnik oddalony jest o ok. 16 metrów od narożnika działki wnioskodawcy, a pp. G. nie przedstawili żadnych dowodów na istnienie zagrożeń lub uciążliwości związanych z projektowanymi pracami geologicznymi.

W złożonym do Ministra Środowiska zażaleniu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. i domagali się ponownego rozpoznania sprawy. Powoływali się na stanowisko NSA dotyczące postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym wskazano że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (uchwała NSA z dnia 25 września 1995r. VI SA13/95) Oznacza to, iż ochrona ta występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę ale również na etapie wstępnego procesu inwestycyjnego. Sprawa, której dotyczy wniosek skarżących jest analogiczna, bowiem skarżący domagają się włączenia ich do postępowania poprzedzającego ewentualną działalność wydobywczą.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, iż brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia o nieuznaniu określonej osoby za stronę postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny. O występowaniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do odrębnego orzekania, czy dana osoba jest czy nie jest stroną wszczętego postępowania. Wprawdzie organ powinien badać, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymowanego, lecz wyraz tego badania organ powinien dać dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. Minister stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, iż ocena przymiotu strony nie powinna być formułowana na gruncie postępowania wpadkowego, lecz w ramach postępowania głównego. W podsumowaniu rozważań organ ocenił, że w świetle art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie służy tylko wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi, a w przedmiotowej sprawie brak było przepisu dopuszczającego zażalenie, więc należało uznać że jest ono niedopuszczalne i postępowanie zażaleniowe umorzyć.

Z wydanym przez Ministra Środowiska postanowieniem nie zgodzili się pp. G. i skierowali skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu zażaleniowym. Skarżący powtórzyli zaprezentowaną w postępowaniu administracyjnym argumentację uzasadniającą ich interes prawny w postępowaniu koncesyjnym, a nadto stwierdzili, że organ nie uwzględnił stanowiska doktryny, która opowiada się za obiektywnym ujęciem strony postępowania administracyjnego, co nakłada na organ obowiązek uprzedniego zbadania kogo będzie to postępowanie dotyczyło. Rozstrzygnięcie kwestii interesu prawnego w postępowaniu kończącym sprawę może spowodować nieodwracalne następstwa dla skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) pod względem zgodności z prawem, należy stwierdzić że narusza ono prawo.

W poddanym kontroli sądowej rozstrzygnięciu Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, iż brak jest podstaw do odrębnego orzekania w przedmiocie uznania określonej osoby za stronę postępowania, jednakże ze stwierdzenia tego wyprowadził fałszywy wniosek o niedopuszczalności zażalenia i konieczności umorzenia postępowania zażaleniowego. Tym samym pozostawił wadliwe postanowienie w mocy.

Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jest ze względu na źródło regulacji instytucją prawa procesowego, jednak ma charakter materialny, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego mające swą podstawę ustawową w prawie procesowym, znajduje ją przede wszystkim w prawie materialnym kreującym prawo lub obowiązek określonych podmiotów i dającym zatem podstawę do wydania decyzji (por. J. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, KPA - komentarz 6 wyd. Wyd. C.H. Beck str. 221). Jak wynika z cyt. przepisu postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu bądź na żądanie strony, przy czym sposoby te wyłączają się. W obu tych przypadkach organ zobowiązany będzie do zbadania jakie przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie, a w konsekwencji zobowiązany będzie do zbadania czy w danej sprawie jest właściwy. Wszczynając postępowanie z urzędu organ zobowiązany będzie ponadto do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, zaś prowadząc postępowanie na wniosek organ również będzie miał na uwadze przymiot strony, choćby ze względu na art. 105 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ, prowadząc postępowanie administracyjne, może stwierdzać w drodze postanowienia czy dany podmiot jest czy też nie jest stroną postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że na wniosek zainteresowanej osoby, zostało wszczęte postępowanie o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopalin, do którego to postępowania chcieli dołączyć na prawach strony skarżący M. i M. G. Organ I instancji rozpatrzył wniosek merytorycznie i odmówił skarżącym przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, zaś organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe jako niedopuszczalne. W obu przypadkach działanie organów jest wadliwe.

Jak już wyżej zostało powiedziane, brak jest podstaw do odrębnego orzekania czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, a wynikający z przepisów prawa materialnego status strony może znaleźć swój wyraz jedynie w orzeczeniu albo rozstrzygającym sprawę albo w inny sposób ją kończącym. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie NSA; w wyroku z dnia 30 czerwca 1986r. NSA stwierdził, iż przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną, a ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (sygn. akt III SA 97/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 46). W orzeczeniu niepublikowanym z dnia 20 grudnia 1995r. NSA uznał, iż ocena przymiotu strony nie powinna mieć miejsca w postępowaniu wpadkowym, gdyż przymiot strony ocenia się na podstawie przepisów prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie i w orzeczeniu kończącym (sygn. akt V SA 378/95).

W rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do wydawania postanowienia w przedmiocie odmowy uznania określonej osoby za stronę postępowania, jednak zamiast uchylić takie rozstrzygnięcie i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., odmówił skarżącym prawa do złożenia zażalenia na wydane postanowienie i umorzył postępowanie odwoławcze, pozostawiając wadliwe postanowienie w mocy. Ponieważ wydane zostało postanowienie, to pomimo tego iż naruszało ono prawo, skarżący do których zostało ono zaadresowane mogli złożyć, zgodnie zresztą z pouczeniem, środek odwoławczy. Pozbawienie ich tej możliwości w postępowaniu odwoławczym było chybione, dlatego w tej części zarzuty skargi należy uznać za zasadne. W efekcie zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – p.p.s.a. Sąd, na podstawie powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. uchylił również jako niezgodne z prawem postanowienie z dnia [...] maja 2006r. wydane z upoważnienia Marszałka Województwa [...]. Wszelkie argumenty skarżących dotyczące ich prawa do brania udziału w postępowaniu koncesyjnym zgłoszone organowi, jak też zaprezentowane w skardze do Sądu, winny znaleźć wyraz w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie o udzielenie koncesji.