Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 118/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 263 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Teza: Kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do tak udostępnianej lub przekształconej informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, budzą istotne wątpliwości.

Przyjęcie stanowiska, że aktem kreującym zobowiązanie o charakterze finansowym jest powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznaczałoby, że ten właśnie akt będzie stanowił podstawę wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Może to budzić wątpliwości, albowiem co do zasady art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa.

To czy wysokość opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) należy ustalać w drodze powiadomienia z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też na podstawie odrębnie wydawanego postanowienia opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest zagadnieniem co do swej istoty odrębnym od tego, czy powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

TEZY

Kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do tak udostępnianej lub przekształconej informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, budzą istotne wątpliwości.

Przyjęcie stanowiska, że aktem kreującym zobowiązanie o charakterze finansowym jest powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznaczałoby, że ten właśnie akt będzie stanowił podstawę wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Może to budzić wątpliwości, albowiem co do zasady art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa.

To czy wysokość opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) należy ustalać w drodze powiadomienia z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też na podstawie odrębnie wydawanego postanowienia opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest zagadnieniem co do swej istoty odrębnym od tego, czy powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie: WSA Jacek Czaja, WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: organ" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia S. S. na postanowienia Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej w wysokości [...] zł brutto uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Wójt Gminy T., na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 263 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalił koszty postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2019 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. "kopii (np. skanów) wszystkich projektów o dofinansowania, których wytworzenie (opracowanie) zwydatkował Wójt Gminy T. w latach 2015 -2019 " w wysokości [...] zł brutto, zobowiązał do uiszczenia kosztów S. S. i ustalił termin uiszczenia kosztów na dzień [...] r.

W treści wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawca wystąpił o udostępnienie dokumentów w formie ich kserokopii (skanów) w ilości około 1000 stron akt. Organ wystąpił do strony o ich sprecyzowanie bowiem koszt ich opracowania będzie wynosił [...] zł brutto oraz czy zgadza się na ich pokrycie. Strona podtrzymała wniosek w całości. Organ stwierdził, że opłata za dostęp do informacji publicznej ma charakter uznaniowy, lecz w jego ocenie ilość przygotowania żądanej informacji, brak możliwości technicznych i personalnych, uniemożliwia przygotowanie ich we własnym zakresie. Organ zwrócił się do podmiotu prowadzącego takie świadczenia który określił koszt takiej usługi na kwotę [...]zł brutto, co odpowiada poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

W wyniku zażalenia wniesionego przez S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak stwierdziło Kolegium organ odwoławczy w części potwierdza zarzuty strony. Jednak w części nie znajdują one uzasadnienia. Nie można się zgodzić, iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż nie jest w stanie przygotować żądany przez wnioskodawcę materiał oraz ustalił bezpodstawnie o pokryciu dodatkowych kosztów na ich przygotowanie. W kwestii skorygowania ewentualnej ilości dokumentów oraz ich zeskanowania przez podmiot zewnętrzny, organ I instancji zwrócił się do strony o wypowiedzenie się. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, wnioskodawca nie przedstawił innej propozycji w tym zakresie lecz podtrzymał żądanie wniosku.

Kolegium wskazało, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Jednakże, gdy podmiot obowiązany do jej udzielenia ma ponosić dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, podmiot udostępniający informację publiczną może pobrać od wnioskodawcy kwotę pokrywającą ww. koszt. Organ powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty, co również uczynił Wójt Gminy T.. Możliwość pobrania od wnioskodawcy dodatkowej opłaty powstaje, gdy informacja udzielona jest na wniosek.

Poddając pod ocenę wydane postanowienie organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Wydając je organ I instancji oparł się jedynie na wskazaniu, że przygotowanie żądanej informacji wymagało zatrudnienia podmiotu zewnętrznego który za wykonaną pracę przedłożył fakturę w wysokości [...] zł brutto. Stwierdzenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu postanowienia wskazują, że wysokość opłaty za udostępnienie żądanej informacji we wniosku, odpowiada poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji, bowiem organ zwrócił się do podmiotu świadczącego usługi (skany dokumentów) i z tego tytułu poniósł koszty w wysokości [...] zł brutto - faktura. Wskazał, iż zwrócił się do kilku podmiotów w celu oszacowania kosztów jak i wyboru najkorzystniejszej (najtańszej) oferty ww. usługi. W aktach sprawy brak takich dokumentów i informacji, w tym wykazania ewentualnych podmiotów które wykonałyby ww. usługę bez podatku VAT (umowa o dzieło, zlecenia). W zawartej zaś fakturze dołączonej do akt sprawy, brak jest informacji jak ww. usługa została wyceniona przez organ ją świadczący. Faktura ta winna być oceniona także przez organ I instancji, a nie przyjęta automatycznie do realizacji. Organ odwoławczy w przedmiotowym rozstrzygnięciu nie znajduje także odniesienia się organu I instancji do tego, czy w przedmiotowym wniosku strony znajdują się żądane informacje które mogły być udostępnione na BIP lub w formie zawiadomień w miejscach ogólnie dostępnych, a także przez zainstalowanie w ww. miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją. Organ I instancji nie wykazał więc, czy wszystkie żądane informacje (dokumenty) należało skanować, czy udostępnić w inny sposób, a tym samym czy ustalony koszt udostępnienia informacji zawarty w postanowieniu został określony prawidłowo.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że u podstaw uchylenia postanowienia leży potrzeba ponownego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i uszczególnienia stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu (art. 107 § 3 k.p.a.).

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. zostało zaskarżone przez S. S. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący").

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie w jakim w przepisach tych ustanowiono, że wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej wymaga pisemnego powiadomienia, a odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz obok decyzji organ może wydać postanowienie o kosztach postępowania, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że powiadomienie o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej wydawane jest na podstawie art. 264 k.p.a., co doprowadziło do wydania przez organy I i II instancji postanowień bez podstawy prawnej, tj. dotkniętych wadą nieważności.

Wskazując na takie zarzuty wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. oraz postanowienia Wójta Gminy T. z [...] października 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi nie można także uznać, by wydano je w warunkach nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Koszty te związane były z koniecznością przekształcenia udostępnianej informacji w formę wskazaną we wniosku, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p.").

Kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do tak udostępnianej lub przekształconej informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, budzą istotne wątpliwości.

We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie jest samoistnym źródłem obowiązku poniesienia kosztów dodatkowych związanych z przetworzeniem informacji publicznej, ma ono wyłącznie charakter informacyjny, natomiast ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Podkreślano, że realizacja tego uprawnienia organu nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 k.p.a. (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 481/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1086/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Odmienne stanowisko w tym przedmiocie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12, w którym wskazano, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.

Począwszy od tego orzeczenia takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, za wyjątkiem - co oczywiste - przywołanego pierwotnie obowiązku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to z uwagi na zmianę stanu prawnego w tym zakresie.

Takie właśnie stanowisko wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, postanowieniu 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15 i wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 530/183.

W szczególności w tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu lub czynności stwierdzających obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalających jej wysokość, które kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić chociażby pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jest to zatem - zależnie od charakteru działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu do informacji publicznej - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze, że pomimo istotnych w tym zakresie wątpliwości takie stanowisko jest już od wielu lat prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uwzględniając rolę, jaką w systemie sądownictwa administracyjnego zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej kwestii podzielić należy oceny wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ślad za tym Sądem należy zatem przyjąć, że ustalenie wysokości opłaty (kosztów) związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powiadomienia (informacji) o wysokości opłaty, stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty za przekształcenie informacji publicznej oraz ustalającej jej wysokość, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, i która ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej oraz kreują dla strony postępowania zobowiązanie o charakterze finansowym.

Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że organ pierwszej instancji nie powinien ustalać wysokości kosztów postępowania związanych z przekształceniem żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a.

W realiach sprawy tego rodzaju konstatacja nie uzasadnia jednak uchylenia postanowienia organu odwoławczego.

Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego pozostaje rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji.

Pomimo błędnego uzasadnienia orzeczenie Kolegium należy uznać za prawidłowe, albowiem uchyliło ono, a więc wyeliminowało z obrotu prawnego, wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji o ustaleniu kosztów postępowania.

Wprawdzie w orzeczeniu Kolegium wskazało, że uchyla postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz zawarło wskazania co do dalszego postępowania jednakże okoliczności te nie mają istotnego znaczenia. W sytuacji bowiem, gdy wskutek wniesionej skargi w sprawie orzekał sąd administracyjny, organów obu instancji nie będą wiązać wskazania i oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.).

W konsekwencji też organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie będzie prowadził dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia kosztów postępowania związanych z przekształceniem żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych, lecz umorzy w tym zakresie postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Jak wskazano bowiem już wyżej ustalenie wysokości opłaty (kosztów) związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powiadomienia (informacji) o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie powiadomienia takiego dokonano pismem z dnia [...] września 2019 r., które jako akt z zakresu administracji publicznej wykreowało dla wnioskodawcy zobowiązanie o charakterze finansowym.

Z tych też względów brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do którego odwołuje się skarżący, swoją hipotezą obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" dotyczy sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2174/18).

Wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia o ustaleniu wysokości kosztów postępowania nie można kwalifikować jako rozstrzygnięcia wydanego bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem nie można uznać, że zostało one oparte na istniejących przepisach prawnych. Przeciwnie zostało ono wydane na podstawie przepisów prawnych, które uprawniają co do zasady organ administracji do ustalenia wysokości różnego rodzaju kosztów związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Ogólnie rzecz ujmując przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Do ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego istnieje wyraźna podstawa prawna, jednakże w niniejszej sprawie te istniejące i obowiązujące przepisy prawa zostały niewłaściwie zastosowane.

Wadliwości, których dopuścił się organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia należałoby kwalifikować zatem jako naruszenie innych przepisów, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia tylko wtedy, gdyby miały charakter rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Co więcej należy w ogólności stwierdzić, że przypisanie decyzji czy postanowieniu wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący.

Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem wydanym na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Tak więc nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące.

Jeżeli przepis prawa nie jest jednoznaczny lub chociażby dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Z taką zaś sytuacją dotyczącą stosowanie regulacji niejednoznacznych i budzących poważne wątpliwości interpretacyjne mamy do czynienia w sprawie.

Jak wskazano już wyżej kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) oraz oceną charakteru aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do tak udostępnianej lub przekształconej informacji publicznej, czy też ściślej rzecz biorąc oceną charakteru prawnego powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą nadal budzić istotne wątpliwości.

Sąd orzekający w sprawie opowiedział za ocenami wyrażanymi w przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istnieją jednak także - jak się wydaje - równie uzasadnione argumenty, które uzasadniałyby stanowisko odmienne, tj. przyjęcie, że powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie jest samoistnym źródłem obowiązku poniesienia kosztów dodatkowych związanych z przetworzeniem informacji publicznej, a koszty te, już po ich rzeczywistym wydatkowaniu, należy ustalić odrębnym postanowieniem wydawanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze z treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. można by wywieść, że ma ono wyłącznie charakter informacyjny, a nie definitywny, co wynika już choćby z możliwości zmiany przez wnioskodawcę sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też wycofania wniosku w ogóle, jeśli nie będzie on akceptował wysokości kosztów z tym związanych. Tak również traktuje tą informację sam ustawodawca, określając ją wprost mianem powiadomienia.

Po drugie wprawdzie w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca użył zwrotu "opłata" to jednak z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wprost, że sformułowanie to dotyczy w istocie kosztów związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Należność ta ma więc raczej charakter zbliżony nie do opłaty, lecz wydatków stanowiących element kosztów postępowania.

Po trzecie można by wywieść, że na etapie powiadamiania wnioskodawcy o wysokości opłaty w ogóle nie jest możliwe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów udzielenia informacji przekształconej, albowiem w czasie w tym nie wiadomym jest czy i w jakiej wysokości koszty takie faktycznie powstaną. Koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku powstaną dopiero z chwilą udostepnienia informacji publicznej. Wtedy też dopiero powstanie obowiązek poniesienia kosztów i uprawnienie organu do ich pobrania.

Po czwarte na zagadnienie to należy spojrzeć przede wszystkim przez pryzmat możności wyegzekwowania tak ustalonej opłaty (kosztów) w postępowaniu egzekucyjnym. Przyjęcie stanowiska, że aktem kreującym zobowiązanie o charakterze finansowym jest powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznaczałoby, że ten właśnie akt będzie stanowił podstawę wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Może to budzić wątpliwości albowiem co do zasady art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa.

W zakończeniu tej części rozważań należy też zauważyć, że to czy wysokość opłaty (kosztów) związanych ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) należy ustalać w drodze powiadomienia z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też na podstawie odrębnie wydawanego postanowienia opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest zagadnieniem co do swej istoty odrębnym od tego, czy powiadomienie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższego wynika niewątpliwie, że przedmiotowe zagadnienie nie przedstawia się jednoznacznie. Przeciwnie, jak zostało to wykazane, obowiązujące w tej kwestii przepisy nie są jednoznaczne i uzasadniają rożną ich interpretację.

Z tych też względów, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie podzielił wykładni przepisów dokonanej w sprawie przez organy, to jednak wiążące się z tym naruszenie przepisów proceduralnych nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, co uniemożliwiało stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

Z tych względów i na podstawie przywoływanych wyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.