Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 178/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91, 92 i 236; art. 75; art 160
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1361
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.
article: art. 211; art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez syndyka masy upadłościowej [...] w upadłości likwidacyjnej w [...] (dalej: skarżący), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nr [...] z dnia [...] września 2011 roku wydaną po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] o dofinansowanie w ramach Projektu Operacyjnego Kapitał Ludzki - projektu pod nazwą "[...]," zobowiązującej Syndyka masy upadłości [...] w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] do zwrotu środków w wysokości 407.381,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków [...] do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr: [...] o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (zwana dalej PARP), przyznała [...] z siedzibą w [...], (dalej: spółka), dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej w kwocie nieprzekraczającej 574 497,70 zł na realizację projektu; pn. ,, [...]". W zamian Spółka zobowiązała się do realizacji ww. projektu w sposób szczegółowo opisany we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy.

Zaliczki zostały przekazane na wyodrębniony dla projektu rachunek bankowy [...] wskazany w umowie o dofinansowanie.

W dniach 8-9 marca 2010 r., tj. po określonym w umowie końcowym terminie realizacji projektu, w siedzibie Beneficjenta odbyła się zaplanowana kontrola wykonania projektu, dofinansowanego z dotacji rozwojowej.

Podczas kontroli stwierdzono liczne braki w dokumentacji zarówno finansowej, jak i merytorycznej projektu.

W trakcie kontroli stwierdzono, że większość dokumentacji finansowej nie była podpisana przez osobę upoważnioną na opisie dokumentów księgowych, co jest niezbędne w świetle obowiązujących zasad rachunkowości i było wymagane przez dawcę środków.

Ustalono, że spółka przedstawiła jedynie kopie dokumentacji związanej z oddelegowaniem pracowników do działań związanych z projektem, a nadto w dokumentacji tej brak było uregulowanej ewidencji czasu pracy wszystkich osób oddelegowanych. Spółka nie przedstawiła także kart czasu pracy trenerów prowadzących szkolenia w ramach projektu.

Z weryfikowanej dokumentacji dotyczącej uczestników szkoleń wynikało, iż nie wszyscy uczestnicy zgłoszeni na szkolenia podpisali zgody na przetwarzanie danych osobowych. Brak było także upoważnień dla osób przetwarzających dane osobowe - przedstawiono jedynie listę osób przetwarzających dane.

W projekcie stwierdzono również dokonywanie przez Spółkę licznych wypłat środków z rachunku utworzonego wyłącznie dla obsługi projektu na rachunek własny Spółki - wypłaty te nie były przy tym związane z realizacją projektu.

W toku kontroli ujawniono, że Spółka dokonywała płatności finansowanych ze środków projektu na cele inne niż związane z projektem, przedstawiała we wnioskach o płatność wydatki, które nie dotyczyły projektu, a w siedzibie Spółki stwierdzono brak części dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z projektem przy równoczesnym braku na rachunku bankowym projektu środków, przekazanych wcześniej przez PARP, w ramach dofinansowania z dotacji rozwojowej.

Oprócz tego kontrolujący stwierdzili, że Spółka w trakcie realizacji projektu nie przestrzegała kolejnych warunków umowy oraz warunków określonych w dokumentacji programowej PO KL, takich jak: obowiązku niezwłocznego poinformowania PARP o problemach w realizacji projektu (§ 16 ust. 2 pkt 1 umowy) oraz obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków Projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w Programie, tak aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z Projektem (§ 7 ust. 1 umowy).

W dniu 29 marca 2010 r. została wysłana do [...] informacja pokontrolna, z prośbą o akceptację i zwrot zaparafowanego protokołu (zgodnie z obowiązującą procedurą). Dokumentacja została odebrana przez pracownika Spółki, a mimo to Spółka nie zwróciła do PARP podpisanych i zaakceptowanych uwag zawartych w protokole pokontrolnym.

Podczas kontroli pełniąca funkcję prezesa Spółki E. B. poinformowała PARP, że Spółka znajduje się w upadłości układowej. Upadłość została ogłoszona postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Gospodarczy z dnia [...] września 2009 r.

W dniu 19 maja 2010r. PARP otrzymała od Spółki informację, iż Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zmienił rodzaj upadłości z układowej na likwidacyjną oraz wyznaczył syndyka masy upadłości w osobie H. K..

Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją z dnia 29.09.2011 r., zobowiązał skarżącego do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 407 381,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał nierozliczenie wypłaconych na rzecz spółki w trzech transzach środków dotacji rozwojowej z uwagi na rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pt.: "[...]". Rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu nastąpiło na podstawie pisma PARP z dnia 25.02.2011 r. na podstawie § 25 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. umowy z powodu nieprzestrzegania zapisów wynikających z umowy o dofinansowanie projektu oraz dokumentacji programowej poprzez dokonywanie płatności finansowanych ze środków projektu na cele inne niż związane z projektem, wykazywanie we wnioskach o płatność wydatków nie dotyczących projektu, brak części dokumentacji związanej z poniesionymi w ramach projektu wydatkami przy równoczesnym braku środków z dofinansowania na rachunku bankowym projektu.

Ponadto PARP podał powody uzasadniające rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu:

1. naruszenie § 4 umowy poprzez brak wkładu własnego stanowiącego wkład prywatny beneficjenta w wymaganej kwocie;

2. naruszenie § 7 ust. 1 umowy poprzez brak wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu umożliwiającej identyfikację poszczególnych operacji związanych z projektem;

3. naruszenie § 17 ust. 2 umowy poprzez brak archiwizacji dokumentacji projektu w sposób zapewniający dostępność, poufność i bezpieczeństwo;

4. naruszenie § 18 ust. 3 umowy poprzez niezapewnienie w trakcie kontroli prawa wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizacją projektu, w tym: dokumenty elektroniczne oraz dokumenty związane z częścią projektu realizowaną przez podwykonawców projektu w czasie okresu określonego umową;

5. naruszenie § 21 ust. 14 umowy poprzez brak zarchiwizowanej pełnej dokumentacji uczestników projektu oraz nie udostępnienie jej w trakcie czynności kontrolnych;

6. naruszenie § 16 ust. 2 pkt 1 umowy poprzez nie poinformowanie PARP w formie pisemnej o problemach przy realizacji projektu, w tym o wszczęciu postępowania upadłościowego a następnie przekształceniu postępowania układowego w postępowanie likwidacyjne.

Organ wskazał, że zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 i 4 umowy "Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) może rozwiązać niniejsza umowę w trybie natychmiastowym w przypadku, gdy beneficjent wykorzysta w całości bądź w części przekazane środki na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z umowa lub beneficjent nie rozpoczął realizacji Projektu w ciągu 3 miesięcy od ustalonej we wniosku o dofinansowanie początkowej daty okresu realizacji Projektu, zaprzestał realizacji Projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z niniejszą umową", zaistniała zatem okoliczność będąca podstawą do rozwiązania umowy, potem zaś po bezskutecznym wezwaniu do zwrotu całości dofinansowania przekazanego na realizację projektu, tj. kwoty 407 381,50 zł, organ I instancji ustalił do zwrotu całość środków dofinansowania przekazanych na realizację projektu.

W odwołaniu od decyzji skarżący syndyk zarzucił organowi I instancji wydanie jej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 28.02.2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm. – dalej jako p.u.n.). Wskazano, że wydana decyzja organu I instancji jest zgodnie z art. 156 KPA nieważna w związku z przepisami art. 91, 92 i 236 tych przepisów, w związku z czym wniósł o uchylenie decyzji w całości.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2011 roku.

W uzasadnieniu wskazano, że w realizowanym przez spółkę projekcie wystąpiły okoliczności uzasadniające rozwiązanie umowy w trybie natychmiastowym na podstawie § 25 ust. 1 pkt 1 i 4 umowy. Ponadto IZ PO KL zwróciło uwagę, iż organ I instancji był uprawniony do rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym również na podstawie § 25 ust. 1 pkt 3 umowy, zgodnie z którym rozwiązanie to może nastąpić w przypadku, gdy "Beneficjent zaprzestał prowadzenia działalności, został złożony wobec niego wniosek o ogłoszenie upadłości, zostało wszczęte postępowanie likwidacyjne lub znajduje się w trakcie postępowania naprawczego". Z kolei § 27 ust. 1 umowy stanowi, iż "w przypadku rozwiązania umowy w trybie § 25 ust. 1, Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całości otrzymanych transz wsparcia w terminie 30 dni od daty rozwiązania umowy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania wsparcia do dnia dokonania zwrotu na rachunek wskazany przez Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia)".

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skarżącego, zawartymi w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepisy z art. 91, 92 i 236 p.u.n. Zgodnie z art. 91 ust. 1 p.u.n. "zobowiązania pieniężne upadłego, których termin płatności świadczenia jeszcze nie nastąpił, stają się wymagalne z dniem ogłoszenia upadłości", z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, iż "zobowiązania majątkowe niepieniężne zmieniają się z dniem ogłoszenia upadłości na zobowiązania pieniężne i z tym dniem stają się płatne, chociażby termin ich wykonania jeszcze nie nastąpił".

Zdaniem Ministra przedmiotowa sprawa bez wątpienia dotyczy zobowiązania pieniężnego, jednakże zobowiązanie pieniężne, o którym mowa w art. 91 ust. 1 p.u.n., dotyczy zobowiązania już istniejącego, a którego termin płatności jeszcze nie zapadł. W przypadku zobowiązania określonego zaskarżoną decyzją nie istniało ono w dniu ogłoszenia upadłości, tj. 23.10.2009 r. Z zawartej umowy, na podstawie której oraz na realizację której przekazane zastały środki dofinansowania, nie wynikało zobowiązanie do zwrotu tych środków. Co więcej, z umowy wynikało zobowiązanie beneficjenta do jej prawidłowej realizacji, a udzielona dotacja miała charakter bezzwrotny. Dopiero wystąpienie okoliczności po stronie beneficjenta uzasadniających rozwiązanie umowy na podstawie § 25 skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu środków udzielonej dotacji. Umowa uległa zaś rozwiązaniu z chwilą doręczenia oświadczenia w tym zakresie, tj. w dniu 11.03.2011 r., co oznacza, że w tym dniu powstało zobowiązanie pieniężne do zwrotu środków dotacji przekazanych przez PARP w celu realizacji projektu. Sama decyzja zaś, jak zauważył Minister zgodnie zaznaczyli organ I instancji oraz skarżący, ma już charakter deklaratoryjny.

Organ odwoławczy jako całkowicie nietrafne uznał stanowisko skarżącego, iż "wskazane w zaskarżonej decyzji kwota 177 988,90 zł oraz kwota 99 067,80 zł wpłynęły na konto upadłej spółki przed datą wszczęcia postępowania upadłościowego z opcją układową tj. przed datą 24.09.2009 r. oraz kwota 130 324,80 zł z dnia 9.12.2009 r. czyli po publikacji ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym o wszczęciu postępowania upadłościowego z opcją układową, a zobowiązanie jest wymagalne z datą sprzed daty ogłoszenia upadłości, czyli z datą podpisania umowy". Minister podkreślił, iż zarówno podpisanie umowy, jak i przekazanie środków bezzwrotnej dotacji nie kreują zobowiązania do ich zwrotu, zobowiązują natomiast do prawidłowej realizacji projektu, tj. zgodnego z umową. Z kolei obowiązek naliczania odsetek w terminie od dnia przekazania środków dotacji, jak słusznie podkreślił organ I instancji w piśmie przekazującym sprawę, "wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych i ma znaczenie represyjne", a nie z faktu powstania zobowiązania właśnie tego dnia.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 236 ust. 1 p.u.n. "wierzyciel osobisty upadłego, który chce uczestniczyć w postępowaniu upadłościowym, jeżeli niezbędne jest ustalenie jego wierzytelności, powinien w terminie oznaczonym w postanowieniu o ogłoszeniu upadłości zgłosić sędziemu-komisarzowi swoją wierzytelność". W doktrynie zwraca się uwagę na to, iż "Wierzytelności podlegające zaspokojeniu w postępowaniu upadłościowym dzielą się na dwie grupy, które można określić jako:

wierzytelności upadłościowe, tzn. wierzytelności majątkowe powstałe w stosunku do upadłego przed ogłoszeniem upadłości;

wierzytelności w stosunku do masy, czyli wierzytelności majątkowe powstałe w zasadzie po ogłoszeniu upadłości, a wynikające z reguły z czynności syndyka lub zarządcy masy upadłości, w tym z czynności dokonywanych przez upadłego, jeżeli w postępowaniu z możliwością zawarcia układu powierzono mu sprawowanie zarządu masą; do wierzytelności w stosunku do masy upadłości zaliczyć należy także te, które wynikają ze stosunków obligacyjnych zawiązanych jeszcze przed ogłoszeniem upadłości, w które to stosunki po ogłoszeniu upadłości "wstąpił" syndyk (lub zarządca masy), np. należność z tytułu czynszu najmu za okres po ogłoszeniu upadłości" (cytat organu za: A. Jakubecki, Komentarz do art. 236 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, LEX).

W przedmiotowej sprawie, jak słusznie – zdaniem Ministra - stwierdził organ I instancji, ma miejsce dochodzenie w trybie administracyjnym tzw. wierzytelności w stosunku do masy, które "nie podlegają ustaleniu w trybie postępowania upadłościowego, tzn. nie są umieszczane na liście wierzytelności, nawet gdyby miały być zaspokojone w ramach planu podziału funduszów masy (...) Jeżeli jednak istnienie lub wysokość wierzytelności okaże się między stronami sporna, to zgodnie z dominującym poglądem jej dochodzenie odbywa się w trybie odpowiedniego powództwa" natomiast "w przypadku należności publicznoprawnych właściwa jest droga postępowania administracyjnego" (cytat organu za: A. Jakubecki, Komentarz do art. 236 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, LEX). Powyższe ustalenia dotyczą również – zdaniem organu - zakazu zaspokajania odsetek z masy upadłości, określonego w art. 92 p.u.n., który odnosi się do wierzytelności powstałych przed ogłoszeniem upadłości. Pogląd taki prezentowany jest też w doktrynie, która wskazuje, iż "zakaz zaspokajania odsetek nie odnosi się do wierzytelności powstałych po ogłoszeniu upadłości" (cytat organu za: A. Jakubecki, Komentarz do art. 92 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, LEX).

Minister odrzucił również zarzut naruszenia przez organ I Instancji art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. PARP jako strona umowy oraz Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) na podstawie § 3 ust. 2 pkt 6 Porozumienia w sprawie dofinansowania Działania 2.1 Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki oraz Działania 2.2 Wsparcie dla systemu adaptacyjności kadr w ramach PO KL z dnia 12.10.2007 r. pomiędzy PARP a Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej była upoważniona do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 211 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, zdaniem Ministra wbrew twierdzeniom skarżącego, kwota wierzytelności ustalona przez PARP nie była wymagalna przed datą ogłoszenia upadłości, natomiast podstawą prawną decyzji był art. 211 ustawy o finansach publicznych, który został przez organ I instancji przytoczony i wyjaśniony.

Na to rozstrzygnięcie skargę do tut. Sądu złożył syndyk, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego oraz decyzji Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, a w przypadku stwierdzenia braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego oraz decyzji Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości uchylenie tych decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieważna zważywszy na treść przepisu art. 156 k.p.a. w związku z przepisami art. 91, 92 i 236 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze.

Wskazano, że decyzja PARP, utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję, ma charakter deklaratywny - potwierdza jedynie istnienie pewnego określonego stosunku prawnego, gdyż prawa i obowiązki objęte tą decyzją wynikają wprost z przepisów ustawy. Stanowisko takie – zdaniem skarżącego - potwierdza ustalone orzecznictwo WSA w Warszawie, między innymi w sprawach sygn. akt: III SA/Wa 305/04 czy V SA/Wa 1748/07. Decyzja deklaratoryjna nie kreuje zobowiązania lecz jedynie je odzwierciedla, a zatem odczytuje treść obiektywnie istniejącego zobowiązania, które powstało z dniem przyznania środków finansowych i dokonania ich wypłaty, zobowiązania, którego niedokonanie spłaty umownie zostało zabezpieczone polisą ubezpieczeniową, a także zobowiązania powstałego z dniem podpisania umowy z datą 30 stycznia 2009 r., które przestaje być zobowiązaniem po uznaniu wszystkich kosztów zgodnie z procedurą ujętą w umowie.

Podkreślono, że niedokonanie przez PARP zgłoszenia swojego zobowiązania od upadłej [...] do listy wierzytelności zgodnie z art. 236 pkt. 4 Prawa upadłościowego i naprawczego, pomimo publikacji ogłoszenia o upadłości układowej w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr 208 (3311) w dniu 23.10.2009 r. poz. 13245 oraz publikacji ogłoszenia o zmianie opcji postępowania upadłościowego z układowego na likwidacyjne w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nr 116 (3474) w dniu. 17.06.2010 r. poz. 7690 i w dzienniku Rzeczpospolita w dniu 21.06.2010 r., oraz powiadomienia o postępowaniu upadłościowym likwidacyjnym w dniu 19 maja 2010 r., skutkuje nieuzasadnionym żądaniem przez PARP dokonania wypłaty z masy upadłości środków finansowych z naruszeniem praw innych wierzycieli.

Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 91, 92 oraz 236 i następnych Prawa upadłościowego i naprawczego w związku z niezgłoszeniem wierzytelności przez PARP na podstawie art. 236 Prawa upadłościowego i naprawczego w związku z art. 91 tegoż prawa z uwzględnieniem zapisów art. 92 pkt 1 jest niezbędne - zgodnie z tymi przepisami zobowiązania pieniężne upadłego, których termin płatności jeszcze nie nastąpił stają się wymagalne z dniem ogłoszenia upadłości, a od tegoż dnia odsetki nie mogą być zaspokojone. Natomiast w decyzji PARP, a także w utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra zupełnie pominięto te kwestie.

PARP – zdaniem syndyka - winien zgłosić swoje ewentualne roszczenia do masy upadłości z tego względu, że został powiadomiony o ogłoszeniu upadłości [...], a roszczenia objęte zaskarżoną decyzją dotyczą okresu sprzed daty ogłoszenia upadłości, co potwierdza sam PARP żądając odsetek od dnia 8 września 2009 roku, a przecież upadłość z opcją układową [...] ogłoszono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] do sygn. akt dnia 24 września 2009 roku.

Wobec powyższego dla skarżącego ewidentnym jest, że roszczenia PARP dotyczą okresu sprzed daty ogłoszenia upadłości i zgodnie z przepisem art. 236 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze jeżeli PARP chce uczestniczyć w postępowaniu upadłościowym [...] powinna zgłosić wierzytelność w trybie określonym przepisami Prawa upadłościowego i naprawczego. Podkreślono w skardze, że jest to jedyny, dopuszczalny przepisami prawa tryb dochodzenia roszczeń od upadłej spółki, nie jest bowiem dopuszczalne zastępowanie trybu dochodzenia roszczeń od upadłego w trybie wydawania decyzji administracyjnych pod pozorem jakoby wymagalność wierzytelności PARP powstała po ogłoszeniu upadłości [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zawarte wcześniej stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm., dalej u.f.publ.) i ustawy z dnia 28 lutego 2003r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 z p. zm., dalej p.u.n.) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają ustalenia faktyczne, dokonane przez organ I instancji zarówno podczas kontroli, jak i po wszczęciu postępowania w trybie ustawy o finansach publicznych, albowiem zarówno w odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezesa PARP, jak i w skardze na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego, syndyk masy upadłości [...] podnosił brak możności działania organów w sprawie zwrotu środków po ogłoszeniu upadłości spółki.

Tym samym Sąd był zobowiązany w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnąć, czy możliwym było prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu środków w trybie art. 211 u.f.publ. wobec osoby, której ogłoszono upadłość, w świetle obowiązujących przepisów Prawa upadłościowego i naprawczego.

Art. 211 ust. 1 u.f.publ. stanowi, że w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4 ustawy, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202 ustawy, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4.

Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zarówno decyzja Prezesa PARP, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego, mają charakter deklaratywny, potwierdzają bowiem jedynie istnienie pewnego określonego stosunku prawnego, gdyż prawa i obowiązki objęte tą decyzją wynikają wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych. Stanowisko takie, wyrażane wielokrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, między innymi we wskazanych przez skarżącego sprawach sygn. akt: III SA/Wa 305/04 czy V SA/Wa 1748/07, podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Decyzja deklaratoryjna, a z taką mamy do czynienia, wynika z faktu potwierdzenia istnienia zobowiązania wynikającego z obiektywnie istniejącego zobowiązania, które powstało z dniem przyznania środków finansowych i dokonania ich wypłaty, a także zobowiązania powstałego z dniem podpisania umowy z datą 30 stycznia 2009 r., które przestaje być zobowiązaniem po uznaniu wszystkich kosztów zgodnie z procedurą ujętą w umowie.

Jednakże z faktu, że decyzja podejmowana na podstawie art. 211 u.f.publ. jest decyzją deklaratoryjną, Sąd wywodzi, tak jak i organy orzekające w sprawie, iż postępowanie w niniejszej sprawie mogło być prowadzone wobec upadłego w świetle przepisów Prawa upadłościowego i naprawczego.

Sąd stwierdza, że w orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że możliwe jest, po ogłoszeniu upadłości, wszczęcie i prowadzenie postępowania podatkowego wobec syndyka, mającego na celu wydanie decyzji określającej zobowiązanie podatkowe powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości.

Ogłoszenie tzw. upadłości likwidacyjnej - obejmującej likwidację majątku upadłego, powoduje - zgodnie z art. 75 p.u.n. - że upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład masy upadłości. Skutek ten rozwija art. 144 ust. 1 p.u.n., stanowiąc, iż "jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu". Ustęp 2. cyt. przepisu określa, że "postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym". Oznacza to, że syndyk jest stroną postępowania w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego (stosownie do art. 160 ust. 1 p.u.n.), przy czym brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Skutki ogłoszenia upadłości dotyczą sfery jego zdolności do czynności prawnych. Przepisy prawa upadłościowego i naprawczego stanowiące o pozbawieniu upadłego prawa do rozporządzania majątkiem, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, które dotyczą strony postępowania w znaczeniu formalnym. Wyłączną zatem legitymację procesową w zakresie postępowań podatkowych dotyczących masy upadłości ma syndyk (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt I FSK 929/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I FSK 1033/08, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012r., stwierdzono, że kolejnym skutkiem ogłoszenia upadłości likwidacyjnej jest – co wynika z art. 236 p.u.n. - że wierzyciel osobisty upadłego, który chce uczestniczyć w postępowaniu upadłościowym, jeżeli niezbędne jest ustalenie jego wierzytelności, powinien w terminie oznaczonym w postanowieniu o ogłoszeniu upadłości zgłosić sędziemu-komisarzowi swoją wierzytelność. Na tle obowiązującego uprzednio art. 150 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm., dalej jako Prawo upadłościowe) Sąd Najwyższy w zachowującym aktualność na gruncie art. 236 p.u.n., orzeczeniu z dnia 28 października 1937 r. (sygn. I C 179/37, OSP 1938, nr 1, poz. 57) orzekł, że szczególne przepisy prawa upadłościowego przewidują odrębny tryb zaspokojenia wierzytelności z funduszów masy i w zasadzie nie przewidują możliwości ich zaspokojenia w trybie ogólnym postępowania sądowego.

Artykuł 145 p.u.n. stanowi, że "postępowanie sądowe lub administracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności".

Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 12 kwietnia 2012r., wynikający a contrario z art. 62 Prawa upadłościowego (będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 145 p.u.n. – przyp. NSA) zakaz wszczęcia po ogłoszeniu upadłości postępowania przeciwko syndykowi z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości nie dotyczy postępowania podatkowego wszczętego w celu udokumentowania decyzją podatkową wierzytelności upadłego z tytułu zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa przed ogłoszeniem upadłości. Decyzja taka bowiem nie konstytuuje nowej wierzytelności upadłego, lecz jedynie stanowi formalne potwierdzenie powstania tej wierzytelności podatkowej przed ogłoszeniem upadłości, umożliwiające organowi podatkowemu dokonanie jej zgłoszenia do masy upadłości sędziemu - komisarzowi. Prawo podatkowe należy do prawa publicznego, a metodą regulowania stosunków w tym zakresie jest metoda administracyjnoprawna. A zatem, gdy organ podatkowy nie przeprowadzi postępowania podatkowego w celu określenia wysokości zobowiązania podatkowego, powstałego przed ogłoszeniem upadłości podatnika, i nie wyda w tym przedmiocie decyzji wymiarowej stanowiącej dowód tego zobowiązania, nie będzie w zasadzie w stanie zgłosić sędziemu - komisarzowi tej wierzytelności w taki sposób, aby została ona uznana w postępowaniu upadłościowym (patrz: również wyrok NSA z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 659/97, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym – jak zauważył NSA w powołanym wyroku - wielkość zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa może zostać określona jedynie przez organ administracji, jakim jest organ skarbowy, w ramach postępowania podatkowego będącego postępowaniem administracyjnym, spełniającym dwie funkcje: ochronną i porządkującą, oraz funkcję instrumentalną (cyt. NSA za: B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 18 i nast.), a rozstrzygnięcie sędziego - komisarza w postępowaniu upadłościowym nie może zastąpić takiej decyzji.

A zatem – zdaniem NSA wyrażonym w cyt. wyroku z 12 kwietnia 2012r. - powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że o ile po ogłoszeniu upadłości dochodzenie wierzytelności może następować w trybie art. 236 P.u.n. i nast. , to jednak wobec brzmienia przepisów Ordynacji podatkowej (art. 21 § 3) należy stwierdzić, że zgłoszenie do masy upadłości wierzytelności z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych przed ogłoszeniem upadłości - w wysokości innej od wykazanej w deklaracji - wymaga stosownego ich udokumentowania decyzją podatkową, wydaną jednak po przeprowadzeniu postępowania podatkowego z udziałem reprezentanta podatnika (upadłego), jakim jest syndyk. W sytuacji bowiem, gdy organ podatkowy nie przeprowadzi postępowania podatkowego w celu określenia wysokości zobowiązania podatkowego, powstałego przed ogłoszeniem upadłości podatnika i nie wyda w tym przedmiocie decyzji wymiarowej stanowiącej dowód tego zobowiązania, nie będzie w zasadzie w stanie zgłosić sędziemu - komisarzowi tej wierzytelności w taki sposób, aby została ona uznana w postępowaniu upadłościowym. Trudno bowiem uznać, aby sędzia - komisarz, w ramach uproszczonego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia wierzytelności na liście, mógł odnośnie do wierzytelności wynikającej z zobowiązania podatkowego oprzeć się np. jedynie na oświadczeniu organu podatkowego, niepopartym żadnym dowodem w postaci dokumentu o charakterze decyzji administracyjnej (tak w cyt. wyroku NSA sygn. akt I SA/Wr 659/97).

NSA wskazał przy tym w cyt. wyroku, że postępowanie administracyjne zmierzające do określenia w formie decyzji prawidłowej wysokości zobowiązania podatkowego powstałego przed ogłoszeniem upadłości dotyczy masy upadłości, o której mowa w art. 144 ust. 1 p.u.n., gdyż w myśl art. 61 tej ustawy masa upadłości powstaje dopiero z dniem ogłoszenia upadłości.

Skład orzekający NSA w tej sprawie na potwierdzenie tej tezy wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany jest pogląd, iż postępowaniem dotyczącym masy upadłości jest postępowanie, którego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej (patrz: wyrok SN z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08, publ.: LEX nr 523687). Nie dotyczą masy upadłości postępowania w sprawach o roszczenia niemajątkowe (np. w sprawach o prawa stanu, ochronę dóbr osobistych), oraz o roszczenia majątkowe nie podlegające zaspokojeniu z masy ze względu na swój charakter (roszczenia o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), w sprawach dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości (art. 63-67 p.u.n.). Bez wątpienia zatem postępowanie wszczęte po ogłoszeniu upadłości w celu określenia w drodze decyzji wysokości zobowiązania podatkowego w wysokości innej niż zadeklarowana przez stronę mieści się w definicji postępowania dotyczącego masy upadłości, już tylko z tego względu, że może mieć wpływ na stan składników tę masę tworzących. Dodatkowo przemawia za tym również to, iż w art. 144 ust. 1 p.u.n. nie ma mowy o postępowaniu mającym za przedmiot masę upadłości – powstającą z dniem ogłoszenia upadłości, a jest mowa jedynie o "postępowaniu dotyczącym masy upadłości", które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumiane być powinno szerzej – jako postępowanie dotyczące składników wchodzących w skład masy upadłości (składników tę masę tworzących), które istnieją przed powstaniem masy upadłości.

Cytowany wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012r. odnosi się do postępowania podatkowego i zobowiązań podatkowych, jednakże – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – wskazywane rozważania Sądu odnośnie możliwości prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie zobowiązań podatkowych upadłego odnoszą się i do innych należności publicznoprawnych, które zostają określone w deklaratoryjnej decyzji organu administracji publicznej.

Należy przy tym ponadto wskazać na tezę, którą wywiódł WSA w Kielcach w wyroku z dnia 3 marca 2011r. (sygn. akt I SA/Ke 85/11, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że prawo upadłościowe jest aktem normatywnym szczególnym, co tworzy uprzywilejowanie w jego zastosowaniu. Status pierwszeństwa wynika jednak tylko z tych kwestii, które w ustawie są wyraźnie uregulowane, czyli art. 146 p.u.n., który odnosi się do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast żaden przepis p.u.n. nie zakazuje prowadzenia postępowania podatkowego po ogłoszeniu upadłości podatnika (patrz także: wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2011r. , sygn. akt I SA/Ke 87/11, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie prawa podatkowego sądy administracyjne wskazują ponadto na fakt, iż jeżeli zobowiązanie powstaje z mocy prawa bez względu na fakt złożenia (bądź nie) deklaracji, w sytuacji nie złożenia przez podatnika deklaracji bądź ustalenia przez organ wysokości zobowiązania podatkowego w innej niż deklarowana wysokości, organ wydaje decyzję określającą właściwą jego wysokość. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, przy czym nie można się jednak zgodzić z twierdzeniem, iż w związku z dyspozycją art. 91 ust. 1 p.u.n. obowiązek podatkowy skonkretyzować się może już wcześniej wskutek ogłoszenia upadłości. Cyt. przepis nie rozstrzyga bowiem o powstaniu samego zobowiązania, wskazuje zaś jedynie, iż istniejące w dniu ogłoszenia upadłości zobowiązania upadłego, w tym zobowiązania podatkowe, stają się z tym dniem wymagalne, lecz nie jest to jeszcze równoznaczne z ich konkretyzacją i nie mają skutku lex specialis (patrz: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt I SA/Bd 640/07, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekając w tej sprawie wskazał ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał swój pogląd, że prawo upadłościowe ma znaczenie w sferze podatkowej tylko w kwestii kolejności zaspokajania roszczeń (patrz: wyroki z 15 lipca 2005r., sygn. akt I FSK 5/05 i z dnia 25 lipca 2002r. sygn. akt III SA 84/01, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że przedmiotowa sprawa bez wątpienia dotyczy zobowiązania pieniężnego, przy czym zobowiązanie pieniężne, o którym mowa w art. 91 ust. 1 p.u.n., dotyczy zobowiązania już istniejącego, a którego termin płatności jeszcze nie zapadł.

W przypadku zobowiązania określonego decyzją będącą przedmiotem skargi nie istniało ono w dniu ogłoszenia upadłości, tj. w dniu 23.10.2009r. Z zawartej umowy nie wynikało bowiem zobowiązanie do zwrotu tych środków, a jedynie zobowiązanie beneficjenta do jej prawidłowej realizacji, a udzielona dotacja miała charakter bezzwrotny. Dopiero wystąpienie okoliczności po stronie beneficjenta uzasadniających rozwiązanie umowy na podstawie § 25 tej umowy skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu środków udzielonej dotacji. Ma rację przy tym organ, że umowa uległa rozwiązaniu z chwilą doręczenia oświadczenia w tym zakresie, tj. w dniu 14.03.2011r., co oznacza, że dopiero w tym dniu powstało zobowiązanie pieniężne skarżącego do zwrotu środków dotacji przekazanych przez PARP w celu realizacji projektu. Sama decyzja zaś, jak zgodnie zaznaczyły obydwa organy oraz skarżący, miała już tylko charakter deklaratoryjny.

Reasumując – Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza, że organy miały podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej - na mocy art. 211 ustawy o finansach publicznych - postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów Prawa upadłościowego i naprawczego.

Nie można zatem było zgodzić się z tezą wskazaną w skardze, że zaskarżona decyzja jest nieważna zważywszy na treść art. 156 k.p.a. w związku z przepisami art. 91, 92 i 236 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.