Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 229/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skarg J. W., J. P., T. K. reprezentowanego przez opiekuna E. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargi


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. działający przez profesjonalnego pełnomocnika: J. W., J. P. i T. K. działający jako opiekun prawny E. P. (zwani dalej: skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych położonych w budynkach znajdujących się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Obszar Staromiejski w P." oraz lokali mieszkalnych położonych w budynku objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] - [...] W." w P. (zwanego dalej: Zarządzenie). Zaskarżonemu Zarządzeniu zarzucono obrazę prawa materialnego, a w szczególności: art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pozbawienie skarżących przysługującego im z mocy tych przepisów pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowych lokali mieszkalnych położonych w P. Stary R. [...] lokal nr: [...], [...] i [...]; art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez podjęcie decyzji przez Prezydenta w sprawie, co do której wyłącznie właściwa była Rada Miasta P.; art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wyłączeniu zajmowanych przez skarżących lokali od sprzedaży w trakcie trwania procedury sprzedaży, przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji, w sytuacji w której skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy wskazując, iż skarżący są wieloletnimi najemcami stanowiących własność Miasta P. lokali mieszkalnych położonych w P. przy ul. [...] m. [...],[...] i [...]. Wskazano, że na podstawie ówcześnie obowiązujących Uchwał Rady Miasta P., skarżącym przysługiwało uprawnienie do wykupu przedmiotowych lokali mieszkalnych na zasadach określonych w art. 34-36 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym zostali poinformowani, i z którego to prawa postanowili skorzystać. W roku [...] złożyli w tej mierze stosowne wnioski.

Wskazano następnie, że przedmiotowe lokale znajdują się w budynku, położonym na nieruchomości, która stanowiła własność H. i M. R.. W związku ze zgłoszeniem się spadkobierców M. R. postępowanie w sprawie sprzedaży mieszkania na rzecz skarżących zostało zawieszone. Z uwagi na fakt, że przedstawiony w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku testament okazał się sfałszowany w sprawie wszczęte i prowadzone było postępowanie karne, które zakończyło się wyrokami skazującymi dla osób w nim oskarżonych. Zdaniem skarżących na tym etapie sprawy winno nastąpić wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i ustalenie w toku tego postępowania, iż własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na M. P..

Kolejno wskazano, że z uwagi na przedłużającą się procedurę wykupu mieszkań skarżący J. W. zwrócił się do Prezydenta z prośbą o wyjaśnienie. W odpowiedzi Urząd Miasta P. odpowiedział pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym poinformował skarżącego, iż w grudniu 2013 r. zostało prawomocnie zakończone postępowanie karne w sprawie sfałszowania testamentu po zmarłej M. R. oraz oświadczył, że w "najbliższym czasie" zostanie skierowany wniosek o podjęcie postępowania cywilnego, które zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy karnej.

Dalej wywodzono, że z uwagi na brak jakichkolwiek dalszych informacji skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, pismem z dnia [...] września 2014 r. zwrócili się o ponowne wyjaśnienie stanu sprawy, a w szczególności wskazanie jakie czynności zostały podjęte przez Prezydenta. W odpowiedzi - pismem z dnia [...] października 2014 r., organ podał sygnaturę postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. R. oraz wskazał, że wniosek o jego podjęcie zostanie skierowany na przełomie października i listopada 2014 r. Skarżący podkreślili, że przez okres niemal 10 miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do podjęcia zawieszonego postępowania.

Wobec bierności organu skarżący J. W., jako reprezentant pozostałych skarżących, zwrócił się do Sądu Rejonowego P. - S[...]e M. (pismem z dnia [...] stycznia 2015 r.) o przy przyznanie mu statusu uczestnika postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. R. prowadzonym pod sygn. akt: [...] [...], składając jednocześnie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

W ocenie skarżących już w grudniu 2013 r. - w wyniku prawomocnego zakończenia postępowania karnego - ustała przyczyna, dla której wstrzymano postępowania dotyczące sprzedaży przedmiotowych lokali komunalnych, albowiem jak się okazało - wnioski o zwrot nieruchomości nie pochodziły od osób uprawnionych lecz od osób fałszywie się za takich podających. Z uwagi na powyższe postępowania w sprawie sprzedaży przedmiotowych lokali winny zostać wznowione, co jednakże nie nastąpiło. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. [...] sp. z o.o. doręczył skarżącym informacje o tym, że na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. przedmiotowe lokale zostały wyłączone ze sprzedaży.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ odpowiedział pismem z dnia [...] lutego 2016 r., w którym wskazał, że z uwagi na konieczność przedstawienia zebranego materiału zastępcy Prezydenta ostateczna odpowiedź na wezwanie zostanie sporządzona do końca lutego 2016 r.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi pełnomocnik skarżących wywodził, że skarga jest dopuszczalna i została złożona w terminie.

Kolejno wskazał, że w dacie składania przez skarżących wniosków o sprzedaż zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych (rok 2008 r.) obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., która nie wprowadzała żadnych obostrzeń w odniesieniu do sprzedawanych lokali, wskazując na znaczną ilość - 1700 lokali rocznie przeznaczonych do sprzedaży. Zasady sprzedaży w tamtym okresie były określone obowiązującą uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Przepisy te szczegółowo określały bonifikaty należne najemcom lokali komunalnych, nie przewidując przy tym jakichkolwiek ograniczeń czy możliwości wyłączenia określonej kategorii lokali od sprzedaży na rzecz najemców. Procedura postępowania w przedmiocie sprzedaży mieszkań określona była z kolei w zarządzeniu Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z §3 tego zarządzenia procedurę sprzedaży mieszkań komunalnych rozpoczynało złożenie przez uprawnionego najemcę stosownego wniosku w [...]. [...] (zwany dalej: ZKZL) informował wnioskodawców o zasadach sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych a następnie dokonuje wstępnej oceny wniosku pod względem formalnym. Jednym z elementów wstępnego badania było ustalenie czy przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, w których lokale przeznaczone są do sprzedaży. Po pozytywnej weryfikacji ZKZL miał zwrócić się do lokatora zainteresowanego nabyciem o potwierdzenie tego faktu a po otrzymaniu żądanego potwierdzenia przekazać wniosek do Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] celem dalszego procedowania albo poinformować wnioskodawcę o niemożności sprzedaży lokalu, jeżeli nie spełniał on wymogów określonych w tym zarządzeniu. Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] przygotowywał sprzedaż od strony technicznej - między innymi zlecał wycenę lokalu a następnie zwracał się do Prezydenta o wydanie zarządzenia o sprzedaży lokalu, a następnie już po wydaniu tego zarządzenia - publikował wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży. Pełnomocnik skonstatował, że w takim stanie prawnym skarżący złożyli swoje wnioski o wykup zajmowanych przez siebie lokali komunalnych. W momencie składania wniosków nie istniały zatem jakiekolwiek przeszkody faktyczne i prawne do przeprowadzenia procesu sprzedaży mieszkań. W szczególności budynek, w którym znajdują się mieszkania skarżących nie był wyłączony ze sprzedaży. Pełnomocnik podkreślił, że w momencie złożenia przez skarżących wniosków nie obowiązywały przepisy, które umożliwiałyby Prezydentowi na wyłączenie określonych kategorii mieszkań ze sprzedaży. Możliwość taka została przewidziana dopiero w §1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2009 r. gdzie w ust. 2 pkt. 5 wskazano, że ze względu na szczególne okoliczności Prezydent Miasta może postanowić o wyłączeniu ze sprzedaży określonych mieszkań należących do zasobu gminy. Wcześniejsza uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2000 r dotycząca tych kwestii, nie przewidywała takiej możliwości ograniczając się do określenia szczegółowego zasad dotyczących ustalania wysokości bonifikaty. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, skarżący zostali pozbawieni prawa nabycia przedmiotowych mieszkań w drodze przepisów uchwalonych dopiero po złożeniu przez nich wniosków o dokonanie wykupu mieszkań. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, do postępowań w ich sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w momencie złożenia wniosku, które nie przewidywały wyłączenia należących do nich lokali od sprzedaży.

Pełnomocnik argumentował, że na podstawie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący nabyli uprawnienie do nabycia przedmiotowych lokali. Lokale te były przeznaczone do sprzedaży, o czym skarżący zostali poinformowani przed złożeniem wniosków. Nie istniały jakiekolwiek przepisy, które umożliwiałyby ich sprzedaż. Jedyną okolicznością, która ze względów formalnych uniemożliwiała prowadzenie procedury było wzmiankowane zgłoszenie roszczeń przez rzekomych spadkobierców poprzedniej właścicielki, jednakże kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu karnym już wiele lat wcześniej. Pomimo tego organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do podjęcia procedury sprzedaży, pomimo braku jakichkolwiek dalszych przeszkód.

Zdaniem pełnomocnika organ celowo opóźniał wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, co zmusiło skarżących do aktywnego udziału w tym postępowaniu. W jego ocenie skarżący w zakreślonym terminie złożyli stosowne wnioski o sprzedaż mieszkań, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i w związku z czym uzyskali ekspektatywę nabycia prawa odrębnej własności przedmiotowych lokali. Taka ekspektatywa również podlega ochronie i nie może być dowolnie naruszana przez organy administracji, co w konsekwencji miało miejsce w niniejszym przypadku. Podkreślono także, że skarżącym nie zostało nigdy wprost zakomunikowane, że ich wnioski o zawarcie umowy sprzedaży zostały odrzucone. Samo postępowanie było przy tym prowadzone w sposób opieszały - organ nie podejmował działań, do których był zobowiązany, a skarżący nie zostali oficjalnie zawiadomieni o zakończenia postępowania dotyczącego złożonych wniosków o sprzedaż mieszkań. W ocenie skarżących, zaskarżone Zarządzenie narusza ich interesy prawne płynące z normy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na tym, że z chwilą przeznaczenia zajmowanego przez nich lokali do sprzedaży uzyskali oni prawo pierwszeństwa w jego nabyciu. Ani unormowanie art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani inne unormowanie tej ustawy, nie przewidują możliwości wyłączenia ze sprzedaży lokali, które już zostały do niej przeznaczone. Z tego względu, zdaniem skarżących, zaskarżone Zarządzenie zostało w tym zakresie podjęte bez podstawy prawnej.

Ponadto, w ocenie skarżących Organ nie dochował również trybu określonego w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również art. 18 ust. 2 pkt.9 poprzez podjęcie przez Prezydenta [...] decyzji w sprawie należącej do wyłącznej właściwości Rady Miasta.

Zaskarżone Zarządzenie, zdaniem skarżących, narusza ponadto również normę art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, gdyż inne lokale w tym samym budynku zostały sprzedane na rzecz ich najemców, a ponadto narusza również zasadę ochrony praw słusznie nabytych, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa. Skarżący zostali, w ich mniemaniu, niejako ukarani za przeciągnięcie procedury sprzedaży mieszkań wynikające z popełnienia przestępstwa przez osoby podające się za spadkobierców poprzednich właścicieli. Spowodowało to przedłużenie postępowania w przedmiocie sprzedaży mieszkań na okres 7 lat. W tym samym czasie wiele osób nabyło od Miasta P. lokale mieszkalne położone w bezpośrednim sąsiedztwie mieszkań zajmowanych przez skarżących. Odmówienie tego prawa skarżącym w ich ocenie narusza zasady sprawiedliwości, która winna leżeć u podstaw demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę, do której organ załączył odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesiono o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Powodu do odrzucenia skargi organ upatrywał w tym, iż pismem z dnia [...] maja 2015 r. [...] Sp. z o.o. doręczył skarżącym informacje o tym, że na mocy (zaskarżonego) zarządzenia przedmiotowe lokale zostały wyłączone ze sprzedaży, natomiast dopiero [...] grudnia 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu w myśl art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa - skierowanym do organu w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o naruszeniu. Zdaniem organu termin ten został przekroczony, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, na które wskazują skarżący, ani nie narusza ich interesu prawnego, w szczególności nie pozbawia ich prawa pierwszeństwa w zakupie lokali mieszkalnych. Wydanie zaskarżonego zarządzenia jest wyrazem gospodarowania mieniem komunalnym przez jej organ wykonawczy (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej: Usg) i zostało wydane wobec sytuacji braku uregulowania stanu prawnego nieruchomości przy Starym R. [...], gdzie zamieszkują skarżący. Organ wskazał, że wg jego wiedzy: lokale położne są w budynku posadowionym na 2 różnych działkach zapisanych w różnych księgach wieczystych i stanowiących własność różnych osób (w KW [...] jako właściciel wpisane jest M. P., w księdze wieczystej KW nr [...] wpisane są H. i M. R.); nie ma też jeszcze ostatecznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R.. Podstawą zaskarżonego Zarządzenia jest art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Usg. Wskazano także, że jest to zarządzenie wykonujące 2 wskazane w jego podstawie prawnej uchwały Rady Miasta P., które jako akty prawa miejscowego zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (uchwała Nr LXIII/985/VI/2014 w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r. poz. 1615 ze zm. oraz uchwała Nr LXI/842/V/2009 w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr 203, poz. 3493). Podkreślono, że z § 5 ust. 3 w zw. z § 16 uchwały z 2014 r. i w związku z ww. przepisami Ugn wynika, że Prezydent może zdecydować o wydzieleniu z mieszkaniowego zasobu Miasta P. zasobu niepodlegającego sprzedaży. Z kolei z § 1 ust. 2 pkt 5 uchwały z 2009 r. wynika, że wyłącza się ze sprzedaży lokale ze względu na szczególne okoliczności. Prezydent skorzystał z tych uprawnień w związku z nieustalonym stanem prawnym przedmiotowych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi - naruszenia przepisów ustawowych wskazanych w skardze, organ wskazał, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: Ugn) wynika, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Nie oznacza to, według organu, że najemca może żądać od gminy zbycia mu danej nieruchomości, a gmina musi to żądanie spełnić w każdym czasie. Powyższy przepis znaczy, że dopiero jeśli gmina będzie rzeczywiście zamierzała zbyć daną nieruchomość, to musi o tym zawiadomić najemcę, aby ten - wg swojej woli - mógł skorzystać z prawa pierwszeństwa (por. art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ podkreślił, że rozwiązanie to koresponduje z rozwiązaniami Kodeksu cywilnego (art. 596 - 602). Dodatkowo podniesiono, że z art. 35 ust. 1 Ugn wynika, że Prezydent sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Po ogłoszeniu takiego wykazu powiadamia się o zamiarze zbycia najemców, którzy mogą skorzystać z przysługującego im pierwszeństwa. W przypadku nieruchomości zamieszkałej przez skarżących wykaz ów nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości. W konsekwencji nie ziściło się również uprawnienie najemców do pierwszeństwa w zakupie. Prawo pierwszeństwa przysługuje im z mocy ustawy, lecz jego ziszczenie się jest możliwe dopiero po spełnieniu ww. wymagań Ugn. Wobec powyższego, według organu, Zarządzenie nie narusza przepisów Ugn. Zdaniem organu nie został również naruszony art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a Usg. Według organu, na mocy tego przepisu Rada Miasta ma uprawnienie do ustalania zasadniczych reguł gospodarowania nieruchomościami gminnymi, lecz nie ma uprawnienia do skonkretyzowanych czynności skierowanych do konkretnych nieruchomości. To jest kompetencja organu wykonawczego gminy, jakim jest w niniejszej sprawie Prezydent, który gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 Ugn).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżących wywodzono, że to, iż Prezydent zdecydował w zaskarżonym zarządzeniu o wyłączeniu określonych lokali ze sprzedaży w żaden sposób nic pozbawia nikogo ustawowego prawa pierwszeństwa do nabycia tych lokali. Wyłączenie ze sprzedaży nie oznacza, że nigdy nie będzie ona miała miejsca. W przyszłości bowiem możliwa jest zmiana zaskarżonego Zarządzenia lub jego uchylenie, jeśli zmieni się stan prawny lub faktyczny. Podkreślono także, że nawet gdyby zaskarżonego Zarządzenia nie było, to prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom nie ziściłoby się bez woli Miasta P. co do sprzedaży przedmiotowych lokali mieszkalnych w trybie opisanym w art. 34 i n. Ugn. W świetle powyższego, według organu, nie doszło także do naruszenia art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP.

Do odpowiedzi na skargę organ dołączył pismo z dnia [...] marca 2016 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazał, że do dnia [...] grudnia 2008 r. w [...] zostały złożone 4 wnioski o wykup lokali w budynku przy ul. [...]. Budynek ten nie jest ani nie był wcześniej przygotowywany do sprzedaży, a w przedmiotowym budynku nie była prowadzona sprzedaż lokali mieszkalnych. Podniesiono, ponad twierdzenia podniesione w odpowiedzi na skargę, że w dniu [...] stycznia 2016 r. odbyła się kolejna rozprawa w sprawie spadkobrania po M. R., na której sąd wyznaczył kolejny termin rozprawy z urzędu, gdyż jedna z osób złożyła zażalenie na oddalenie jej wniosku o uczestnictwo w postępowaniu. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że przedmiotowa nieruchomość ma nadal nieuregulowany stan prawny. Organ argumentował również, zgodnie z art. art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., zwanej dalej: Ugn) pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego przysługuje najemcy tego lokalu, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z kolei na podstawie art. 35 ust. 1 ww. ustawy - Prezydent sporządza l podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (w tym wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz ich najemców).

Po ogłoszeniu takiego wykazu, osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym im pierwszeństwie (art. 34 ust. 4 ww. ustawy). Podkreślono, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] nigdy nie został sporządzony i podany do publiczne] wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani tym bardziej nigdy nie została złożona najemcom tych lokali oferta ich sprzedaży przez M. P.. Organ stwierdził, że skoro nie został ogłoszony wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców w budynku przy ul. [...], to osobom tym nie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tych lokali. Złożenie przez najemcę wniosku o sprzedaż wynajmowanego lokalu mieszkalnego nie powoduje powstania po jego stronie roszczenia o sprzedaż tego lokalu. Końcowo wskazano, że zgodnie § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014 - 2018: M. P. wydziela z mieszkaniowego zasobu Miasta P. zasób niepodlegający sprzedaży. Stosownie do tego przepisu uchwały Prezydent, w ocenie organu, miał prawo wyłączyć ze sprzedaży budynek przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ. Argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718, zwanej dalej – Ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Tymczasem skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Usg), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zestawienie dat dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że termin do wniesienia skargi został zachowany, na co wskazuje słusznie pełnomocnik strony skarżącej w skardze. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowienie z dnia 09 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2140/12 (Lex nr 1318864) z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia w terminie sześćdziesięciu dni od jego wniesienia (tj. do dnia [...] lutego 2016 r. - data prezentaty na wezwaniu: [...] grudnia 2015 r., odpowiedź na wezwanie: pismo z dnia [...] marca 2016 r.), i w konsekwencji strona skarżąca wniosła skargę [...] lutego 2016 r., a zatem w ustawowym terminie.

Nie budzi również wątpliwości, w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50), że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 maja 2004 r. (sygn. akt I SA 2184/03, LEX nr 148881).

Jak z kolei wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku (w wyroku z dnia z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 491/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ogólną normą kompetencyjną uprawniającą organ zarządzający gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do gospodarowania mieniem komunalnym jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 Usg Uszczegółowieniem tej regulacji w stosunku do nieruchomości pozostających w zasobach gminnych jest przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zasady obowiązujące przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami poprzez dokonywanie czynności sprzedaży w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 34, 35 Ugn oraz w niniejszej sprawie z § 5 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2014 – 2018. Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał skargę na Zarządzenie Prezydenta w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych za dopuszczalną.

Jak wskazano na wstępie - zgodnie z art. 101 ust. 1 Usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego też, rozpoznawanie skargi wnoszonej na jego podstawie kieruje się pewnymi odmiennymi zasadami.

Po pierwsze, akt zaskarżany w tym trybie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie Prezydenta jest takim aktem. Po drugie, skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w wymaganym prawem terminie, pod warunkiem, że wcześniej w sprawie nie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe warunki formalne zostały również spełnione w niniejszej sprawie.

Po wtóre, interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednak do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wystarcza posiadanie interesu prawnego, lecz musi być on naruszony, co powinien wykazać skarżący.

Przepis art. 101 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na zarządzenie, którego wyeliminowanie z obrotu prawnego stwarza dla skarżącego tylko potencjalną możliwość wykupu od gminy lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą. Skarga przewidziana tym przepisem nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) (podobnie wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: sygn. akt II GSK 134/10, LEX 74086; sygn. akt II OSK 1429/10 LEX 746533 ).

Podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i jednocześnie naruszenie przez nim interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Zatem uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżanym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 01 lutego 2012 r.sygna II SA/Sz 1127/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1150/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Subiektywne przekonanie obywatela jako członka wspólnoty gminnej o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem wydanego przez organ wykonawczy gminy zarządzenia, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (podobnie wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114).

Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi.

Skargę do sądu administracyjnego może więc wnieść, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu powiatu. Strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny).

W ocenie sądu skarżący nie mają własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu Zarządzenia Prezydenta. Interes skarżących polegający na zamiarze wykupu lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy M. P. przeznaczy zajmowany przez skarżącego lokal do sprzedaży jest interesem faktycznym.

Zauważyć bowiem należy, że na gminie nie ciąży obowiązek sprzedaży lokalu na rzecz najemcy w sytuacji, gdy najemca wystąpi z wnioskiem o sprzedaż, chyba że lokal znajdzie się w wykazie lokali o przeznaczonych do sprzedaży a najemca spełnia kryteria w pierwszeństwie nabycia lokalu ( art. 34 i art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela ( podobnie: wyrok NSA z dnia 15.10.2002, sygn. akt I SA 632/02).

W związku z powyższym nie można uznać, aby zaskarżone przez skarżących Zarządzenie Prezydenta dotyczyło ich indywidualnie, a tym samym, aby mieli oni interes prawny w jego zaskarżeniu. Żaden przepis prawa nie gwarantuje bowiem sprzedaży lokalu gminnego na rzecz najemcy, o ile właściciel tego lokalu (Miasto) nie przeznaczy go do sprzedaży. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] nie został sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, ani nie została złożona najemcom lokali oferta ich sprzedaży przez M. P.. Nie można, w świetle powyższych wywodów, mówić również o ekspektatywie po stronie skarżących.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1150/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo, (które obecnie odnieść można do treści art. 34 ust. 1 pkt 3 Ugn) polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Przepis ten - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) - opierał się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, stała się w tych zasobach zbędna i została przeznaczona do sprzedaży, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel, a przy korzystaniu z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie mógł być stosowany przetargowy tryb zbycia. Były właściciel nieruchomości, który chciał zrealizować swoje uprawnienia, miał zatem prawo nabyć nieruchomość w drodze bezprzetargowej za ustalona cenę. Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (tzn. Skarb Państwa lub gmina) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (obecnie art. 34 ust.1 pkt 2 Ugn) umowa sprzedaży nieruchomości zawarta z osobą trzecią z naruszeniem pierwszeństwa była dotknięta sankcją nieważności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmowano natomiast, że z zagwarantowanego pierwszeństwa w kupnie nieruchomości nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, nawet jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 180/00 niepubl.). Podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (art. 34 ust. 1 Ugn), nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości ani po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ani po pisemnym ich zawiadomieniu o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, jak również po przeznaczeniu określonych nieruchomości do sprzedaży (uchwała rady gminy), ani tym bardziej przed podjęciem takiej uchwały. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości lokalowych przyznane przez ustawę (art. 34 ust. 1 Ugn) lub na jej podstawie (art. 34 ust. 6 Ugn) jest więc korzystną sytuacją prawną określonych podmiotów, nie ukształtowaną w postaci prawa podmiotowego lub jednego z elementów jego treści (por. M. Nazar - Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, publ. Rejent 1998/12/122). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka (Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis wydanie II ss. 740) "w art. 34 ust. 1 użyto sformułowania "w przypadku zbywania nieruchomości". Tylko w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 przysługuje zatem pierwszeństwo w nabyciu.

Przedstawione wyżej stanowisko sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Stwierdzić należy, że uprawnienie najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego aktualizuje się dopiero w przypadku przeznaczenia nieruchomości przez jej właściciela do zbycia, czego wyrazem jest sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 Ugn Skarżący legitymują się zatem wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może zaś poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tej normy prawnej nie jest wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada. Wyłączenie ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, który zajmuje, nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego lecz naruszenie jego interesu faktycznego. Co więcej sporządzenie wykazu lokali przeznaczonych w przyszłości do najmu, a tym samym niedostępnych dla osób ubiegających się o jej nabycie, dzieje się w granicach przysługującego organom gminy uprawnień, a więc jest obiektywnie zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 156824 wyroku z dnia 19 października 2007 r. sygn. I OSK 1338/07).

W tym stanie rzeczy, sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.