Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6 art. 7 art. 11 art. 28 art. 61 a  par. 1 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia I. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...]września 2020 r. – utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że [...] sierpnia 2020 r. do PINB wpłynął wniosek I. O. o m.in. "wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów i wykorzystywania niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem dotyczącego obiektów zlokalizowanych na terenie działek nr ew. [...] i [...]we wsi W. gmina B. pod adresem W.[...]". Wezwaniem z [...]sierpnia 2020 r. PINB zobowiązał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. 31 sierpnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo I. O., w którym wywodzi ona swój interes prawny z faktu graniczenia jej działki z przedmiotową nieruchomością, na której prowadzona jest działalność "warsztat napraw Tirów".

Po przeprowadzeniu wstępnych czynności wyjaśniających postanowieniem Nr [...]z [...]września 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zmiany sposobu użytkowania nieruchomości (w tym obiektów budowlanych co podnoszone jest we wcześniejszych pismach) na terenie działek nr ew. [...] we wsi W. gm. B.", wskazując, że w przedmiotowej sprawie brak jest legitymacji prawnej wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania podjęcia czynności przez organ w w/w sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła I. O.

[...]WINB wyjaśnił zasady postepowania odwoławczego i stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania z wniosku I. O. jest zasadna. Dotyczył on wszczęcia postępowania w sprawie "samowolnej umiany sposobu użytkowania obiektów i wykorzystywania niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem dotyczącego obiektów zlokalizowanych na terenie działek nr ew. [...] we wsi W.gmina B. pod adresem W. [...]".

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia PINB stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki -wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. PINB po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie istnienia po jej stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości sąsiedniej (w tym obiektów budowlanych) i tym samym uznał, że I. O. nie przysługuje przymiot strony w sprawie objętej jej wnioskiem. [...]WINB podzielił to stanowisko PINB.

[...]WINB przedstawił rozważania na temat orzecznictwa, określającego, czym jest interes prawny i jego źródła, stwierdzając, że aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

[...]WINB stwierdził też, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie, jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem.

Z ustaleń PINB wynika, że działka I. O. sąsiaduje z działką pod adresem W. [...]. Z tego faktu skarżąca wywodzi swój interes prawny. W ocenie [...]WINB sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki, na której mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania obiektów nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest by nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektów zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ujawnione w sprawie okoliczności nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej, jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Fakt "wykorzystywania niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem obiektów" nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Za takie ograniczenia nie można przyjąć prowadzenia warsztatu napraw aut czy parkowania samochodów typu Tir.

Dlatego, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek I. O. z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 k.p.a.

Argumenty podnoszone w zażaleniu pozostawały bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o "uchylenie ww. postanowienia w całości i zobowiązanie organu do rozpatrzenia merytorycznego mojego zażalenia z dnia [...].09.2020 oraz spowodowanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości zlokalizowanej we wsi W. [...], oraz znajdujących się tam obiektów" a "jeśli to konieczne - o uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji - Postanowienia nr [...]z dnia [...].09.2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]". Skarżąca wniosła też o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, na wskazane okoliczności i przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

"1. wadliwe zastosowanie art. 28 k.p.a. oraz 61 a k.p.a." gdyż posiadam interes prawny, poparty szeregiem przepisów prawa materialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów i wykorzystania niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i żądania usunięcia wskazanych tam nieprawidłowości, które stanowią źródło immisji oddziałujących na moją działkę i uniemożliwiają mi korzystanie z własnego podwórka, ale także dają się odczuć w budynku mieszkalnym - zarówno w ciągu dnia, jak i w godzinach nocnych, a jednocześnie stanowią bezsprzecznie zagrożenie dla środowiska. Jeżeli organ nie potrafi - a w mojej opinii raczej nie ma takiej woli z przyczyn przedstawionych dalej w treści pisma - zidentyfikować przepisu materialnego na podstawie przekazanych mu informacji, ale też ignoruje przepisy wskazywane przeze mnie, to nie powinien bez zapoznania się ze sprawą orzekać, że taki przepis nie istnieje,

2. rażące naruszenie przepisów prawa w zakresie przeprowadzonego postępowania z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 §1 k.p.a. 80 k.p.a. polecającego na nie skorygowaniu wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji poprzez nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, który w mojej ocenie, jako skarżącej wymaga uzupełnienia o dokumenty i ustalenia taktyczne wskazane poniżej oraz naruszenie art. 138 k.p.a.

- niedokonanie rozpoznania merytorycznego sprawy, a w szczególności

- niewyjaśnienie ani nie zbadanie wpływu immisji dotykających moją działkę, których źródłem są działania podejmowane na działce sąsiedniej w konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania,

- niezbadanie uciążliwości powodowanej na skarżonej działce i jej negatywnego wpływu na środowisko,

- nie odniesienie się do kwestii powiązań osobistych pracownika organu pierwszej instancji z właścicielem skarżonej nieruchomości (moim sąsiadem) - w mojej ocenie ma to kluczowe znaczenie dla oceny okoliczności sprawy wadliwości postępowania w zakresie przekazanych WINB,

- nie odniesienie się do zarzutu nieprzestrzegania przez organ pierwszej instancji przepisów prawa związanych z przekazywaniem danych osobowych i informacji o prowadzonym postępowaniu osobom nieupoważnionym - w tym przepisów R.ODO,

- niedokonanie oceny okoliczności faktycznych, tudzież dokonanie niewłaściwej oceny, ani też uwzględnieniu w tej ocenie dokumentacji fotograficznej, wypisu z ewidencji kartograficznej wskazującej na przeznaczenie skarżonej nieruchomości, a także charakteru okolicznych terenów i zabudowań - przekazanych przeze mnie organowi pierwszej instancji,

- przeinaczeniu podnoszonych przeze mnie wniosków i argumentów i manipulowanie nimi, o czym świadczy chociażby fakt, że [...]W1NB upiera się, że wywodzę swój interes prawny z faktu posiadania prawa własności do nieruchomości sąsiedniej do skarżonej, podczas gdy wielokrotnie wskazywałam, że kluczowe są tu immisje i oddziaływanie prowadzonej tam w sposób nielegalny działalności - umożliwionej poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania i będącej skutkiem zaniechania działań przez nadzór budowlany. Urząd [...]WINB w uzasadnieniu wskazał także, że twierdzę, że ww. immisje stanowią ograniczenia dla zagospodarowania przeze mnie mojej nieruchomości. W żadnym ze swoich pism tak nie twierdzę i nie mam pojęcia skąd Pani Naczelnik Wydziału Orzeczniczo-Prawnego wysnuła taki wniosek. Zapewne nie dokonała właściwej oceny okoliczności, bo nie chce mi się wierzyć by osoba na takim stanowisku, a zatem posiadająca szeroką wiedzę i kompetencje, uznawała za tożsame pojęcia gospodarowania nieruchomością i korzystania z niej, które są mi uniemożliwiane przez wskazane immisje i na które wskazuję ja, z pojęciem zagospodarowania nieruchomości, na które P. Naczelnik się powołuje w uzasadnieniu, twierdząc, że żadne immisje mi tegoż zagospodarowania prawa nie ograniczają. Owszem, zagospodarowania nie ograniczają, ale korzystanie z tego "zagospodarowania" już tak.

3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. - nieuwzględnienie przekazanej organowi pierwszej instancji dokumentacji fotograficznej wskazującej na istnienie parkingu oraz wiaty a w istocie rzeczywistej funkcji terenu skarżonej nieruchomości oraz wiaty garażowej, co miałoby istotny wpływ na określenie obszaru immisji rozciągającego się na moją nieruchomość i istotny wpływ na wynik postępowania,

4. obrazę innych przepisów prawa oraz zasad współżycia społecznego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy - a w szczególności art. I i 2, 64 Konstytucji RP, naruszenie wskazanych poniżej w treści niniejszej Skargi przepisów Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ale także innych ustaw z zakresie ochrony środowiska, Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, Jakie spełnić należy przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego,

5. obrazę zasad postępowania administracyjnego w tym w szczególności - zasady prawdy obiektywnej fart. 7 k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji (art. 7b k.p.a.) - nie podejmując działań zmierzających dla wyjaśnienia stanu faktycznego ani prawnego sprawy".

Skarżąca wyjaśniła, że [...]kwietnia 2020 r. zwróciła się do PINB z prośbą o pomoc w sprawie nieprawidłowości, jakie mają miejsce na sąsiednich działkach i ich uciążliwości. PINB w odpowiedzi nie tylko nie wszczął postępowania, ale nie odniósł się do podnoszonych kwestii. Odpowiedzi zaś udzielił z przekroczeniem obowiązującego terminu tj. [...]czerwca 2020 r.

W kolejnym piśmie - wiadomości e-mail z [...]czerwca 2020 r. - skarżąca zwróciła się do PINB o odniesienie się do podnoszonych kwestii. Odpowiedź otrzymała [...]czerwca 2020 r. Wcześniej natomiast otrzymała od sąsiada SMS, że jej skarga do PINB została uznana za bezzasadną. Sąsiad zatem nie tylko otrzymał informację o tym, że złożyła skargę do PINB, ale także, jaką dostanie odpowiedź.

Wobec niepodjęcia przez PINB działań zmierzających do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, [...] sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów i wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem, załączając stosowne dowody.

W odpowiedzi PINB znalazło się jedynie żądanie przedstawienia interesu prawnego, w sytuacji, gdy interes taki skarżąca wskazała, odwołując się do art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i 144 k.c. i wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 1999 r.

Na niemal każdym etapie postępowania skarżąca podnosiła, że wskutek niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania nieruchomości W. [...], dochodzi do immisji, która jest konsekwencją naruszeń przez sąsiada szeregu przepisów prawa, a w szczególności dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania nieruchomości i obiektów na niej zlokalizowanych - w domu mieszkalnym, w garażu, budynkach gospodarczych, które powinny być przeznaczone zgodnie z ich przeznaczeniem na działalność rolniczą, a przede wszystkim na znajdujących się na skarżonej nieruchomości terenach zewnętrznych - prowadzona jest baza transportowa - warsztat i parking dla pojazdów - głównie typu TIR wraz z naczepami, co skutkuje immisjami na jej grunt, a korzystanie z własnego podwórka stało się z uwagi na te immisje uciążliwe, a wręcz niemożliwe z uwagi na hałas i smród spalin.

PINB zamiast wszcząć postępowanie i dokonać analizy stanu faktycznego, nie podjął działań, ignorując udokumentowane fotograficznie nieprawidłowości, domagając się wykazania interesu prawnego i nie wskazując, jakich dokumentów oczekuje, ani też, dlaczego neguje wskazywany interes prawny. To organ, negując wskazane immisje, powinien sam obiektywnie przeprowadzić stosowne działania oraz określić ich zakres i obszar oddziaływania.

Nie odnosząc się konkretnie do podnoszonej przez skarżącą argumentacji zarówno organ pierwszej, jaki i drugiej instancji wskazuje na ogólne definicje prawne i ogólne, wymijające sformułowania nie odnosząc się do rzeczywistej sytuacji a wręcz ją przeinacza.

Skarżąca stwierdziła, że wskazywała PINB na wynikające z przepisów prawa materialnego okoliczności, wskazujące na potrzebę ochrony prawnej kwestie, które mają miejsce w zaistniałej sytuacji - ochrony przed immisjami, zagrożeniem dla środowiska, naruszeniami i ochroną prawa własności i dóbr osobistych, naruszeniami przepisów prawa przez sąsiada i uchybieniami przepisom Prawa budowlanego i rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie powoływała się jednakże w większości na konkretne przepisy, gdyż stan prawny i faktyczny powinien określić i ocenić organ administracji.

Swój interes prawny skarżąca wywodzi z art. 140 oraz art. 144 i 222 k.c. - sposób wykorzystywania sąsiedniej nieruchomości powoduje dla jej nieruchomości zakłócenia będące skutkiem immisji pochodzących z nieruchomościW.7. Wykorzystywanie tej nieruchomości w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem skutkuje tymi immisjami i immisje te wprowadzają ograniczenia w gospodarowaniu jej własnością i korzystaniem z niej i naruszają jej dobra osobiste. Notoryczny hałas, spawanie, cięcie metali i szlifowanie, pneumatyczne odkręcanie kół, rzucanie kluczy, krzyki, i przekleństwa towarzyszące naprawie i konserwacji samochodów, które odbywają się na sąsiedniej działce w warsztacie "pod chmurką" niespełniającym z pewnością żadnych wymogów dla tego typu obiektu, smród spalin, emisja drgań pochodząca z przejeżdżających i parkujących pod jej oknami TIR-ów są zakłóceniami ponad przeciętną miarę i uniemożliwiają korzystanie z jej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Obie nieruchomości zlokalizowane są na terenach rolnych. Nie ma tu przemysłu ani działalności uznawanej za uciążliwą, przeciwnie zlokalizowane są uprawy doświadczalne.

Interes prawny wywodzi skarżąca także z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prawa do powszechnego korzystania ze środowiska w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Emisja spalin TIR-ów, które naprawiane godzinami stoją z włączonym silnikiem z pewnością stwarzają zagrożenie dla środowiska, mycie tychże Tir-ów, naczep i innych pojazdów, a także ich konserwacja, na powierzchni nieutwardzonej, tankowanie przez samochód typu beczkowóz, składowanie beczek z olejami, czy też innymi substancjami ropopochodnymi z pewnością przenikają do gleby a tym samym także stwarzają zagrożenie dla środowiska, a także zagrożenie pożarowe. Ponadto wspomniane działania szkodzące środowisku to także sposób utylizowania odpadów, który polega na przykład na przerzucaniu ich przez ogrodzenie na jej posesję. Działalność ta, która prowadzona jest na obszarze terenów rolnych, nie powinna mieć charakteru mogącej oddziaływać negatywnie na środowisko naturalne i przyrodę.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99 osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Nie ulega wątpliwości, iż naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania. Na przykład hałas i wibracje oraz emitowane zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno- gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Interes prawny po stronie skarżącej wynika też z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP w związku z naruszeniem ww. immisjami prawa własności z art. 1 i 2 Konstytucji RP i niestosowaniem się do przyjętego prawa i zasad obowiązujących w demokratycznym państwie urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Działania podjęte na sąsiedniej działce - a w szczególności samowolna zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości i prowadzenie działalności gospodarczej bez stworzenia ku temu odpowiednich warunków, ani też uzyskania odpowiednich zezwoleń - nie są zgodne z przepisami obowiązującego prawa.

Również z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika interes prawny skarżącej. Przepis ten wyraźnie podkreśla konieczność poszanowania przy projektowaniu i wznoszeniu obiektów budowlanych interesów osób trzecich. Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Uwzględnienie tych interesów oznacza konieczność odwołania się nie tylko do norm publicznoprawnych, ale również prywatnoprawnych, bowiem także one wyznaczać mogą granice dla zamierzonego przez inwestora sposobu zagospodarowania nieruchomości norm hałasu określonych w rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

[...]WINB powołując się na art. 61 k.p.a. twierdzi, że organ przed wydaniem odmowy wszczęcia postępowania ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, czego nie dokonał albo też dokonał nierzetelnie i bez zachowania obiektywizmu. To właśnie organ podszedł do sprawy subiektywnie, nie uwzględniając przesłanej wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania dokumentacji stanowisko skarżącej.

Jak wynika z orzecznictwa, kwestie natężenia hałasu i ewentualnych uciążliwych immisji wymagają pogłębienia w złożonej przez inwestora dokumentacji przedsięwzięcia i rzetelnego sprawdzenia przez organy merytoryczne i fachowe wydające decyzje w obu instancjach. Dopiero wtedy organ może się pewnie wypowiedzieć czy nieruchomość skarżącego należy do miejsc znajdujących się w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (mieszkalnym) po dokładnym przytoczeniu ich wymogów.

[...]WINB, który mimo, iż sam wskazuje w treści postanowienia Nr [...]na własne kompetencje w zakresie usunięcia wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, nie tylko sam ich nie wykorzystał, a przeinaczył wiele faktów, wskazując np., że skarżąca wywodzi swoje prawo do złożenia wniosku z faktu własności nieruchomości sąsiedniej do skarżonej, albo też, że twierdzi, że ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki wynikają z prowadzonej przez sąsiada działalności warsztatu, czy parkowania samochodów typu TIR.

Skarżąca zaś nie wywodzi interesu prawnego z faktu własności działki sąsiedniej, nie twierdzi, że prowadzenie przez sąsiada warsztatu niespełniającego zapewne wymogów prawnych w tym zakresie, powoduje ograniczenia dla zagospodarowania jej działki. Swoją legitymację wywodzi z faktu, że jest współwłaścicielem działki dotkniętej immisjami, będącymi skutkiem szeregu naruszeń prawa, jakie mają miejsce na sąsiedniej nieruchomości, będących wprost efektem samowolnej zmiany sposobu użytkowania i ściśle się z nią wiążą. Ponadto, skarżąca nie twierdzi, że ograniczone jest jej prawo do zagospodarowania działki, ale że uniemożliwione jest swobodne z niej korzystanie.

Sam warsztat - baza transportowa i inna działalność zgodnie z załączonym wypisem z CEIDG prowadzona przez sąsiada jest warsztatem szerokim zakresem działalności w zakresie konserwacji, napraw i bazy transportowej prowadzonej w prowizorycznych warunkach, a TIR-y są naprawiane, konserwowane, myte, tankowane na świeżym powietrzu. Dokonując rzetelnej analizy organ zapewne by dostrzegł, że warsztat w istocie nie jest warsztatem i takowe przeznaczenie nie wynika z żadnej dokumentacji, ale terenem utwardzonym zlokalizowanym pomiędzy garażem sąsiada w budynku mieszkalnym, a jego budynkiem gospodarczym, który jak wynika z ewidencji powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinien służyć działalności rolniczej, a służy, jako miejsce do przechowywania narzędzi pracy warsztatu.

Skarżąca wyjaśniła, że chodzi jej o konkretnie o parkowanie w miejscu, w którym pojazdy oddziałują i generują immisje na jej nieruchomość. Zapewne w celu uniknięcia konieczności zastosowania obowiązujących przepisów prawa, na posesji sąsiada nie są wyznaczone miejsca postojowe ani parking. W istocie samochody - typu TIR parkują na terenie utwardzonym, zlokalizowanym bezpośrednio przy ogrodzeniu oddzielającym nasze nieruchomości, 5m od jej okien - budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, podczas gdy legalność stanowisk postojowych od okien w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m dla samochodów osobowych, a dla samochodów innych niż samochody osobowe 10 m.

Parkujące bez zachowania określonych normami odległości pojazdy ograniczają dostęp dc naturalnego światła, a nawet stwarzają zagrożenie dla mienia i życia. W dokumentacji fotograficznej załączyła zdjęcie ogrodzenia, które zostało uszkodzone - wypchnięte na jej posesję wskutek uderzenia przez pojazd znajdujący się na terenie utwardzonym przylegającym do ogrodzenia i pełniącym funkcję niezgodnego z przepisami parkingu.

Również wiata, w opinii PINB, mimo, że faktycznie pełni funkcję wiaty garażowej i z takim właśnie zamiarem była przez sąsiada stawiana, nie jest tego typu obiektem, bo sąsiad na czas zapowiedzianej kontroli doraźnej, samochodu pod nią nie zaparkował a inspektor nie uwzględnił przekazanej mu dokumentacji fotograficznej.

Również twierdzenie przez inspektora nadzoru, że zastrzeżenia co do immisji są oparte na subiektywnych odczuciach mija się ze stanem faktycznym. Z § 11 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że do uciążliwości dla budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zalicza się m.in. hałas i drgania, zanieczyszczenie powietrza, czy gruntu. Nie jest więc zrozumiałe, że znajdująca się za ogrodzeniem nieruchomość, ani budynek mieszkalny, przed którym w odległości 5 metrów od okien parkują TIR-y nie znajduje się w obszarze immisji hałasu, drgań i spalin pochodzących z sąsiedniej nieruchomości. Normy hałasu przekracza także z pewnością prowadzenie prac konserwacji i napraw samochodów - w tym typu TIR, szlifowanie, piłowanie, cięcie, walenie i łomot albo też odkręcanie kół, które to odbywa się na zewnątrz budynków sąsiada. Stosowane do tych czynności urządzenia pneumatyczne wytwarzają hałas na poziomie 100/110 dB. Praca silnika TIR-a, która przy naprawach trwa nie raz po kilka godzin, zanieczyszcza powietrze, a mycie pojazdów na nieszczelnej nawierzchni, ich naprawa i przedostawanie się do gruntu substancji ropopochodnych powoduje zagrożenia dla środowiska.

Jak wynika z § 21 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nawet stanowiska przeznaczone do mycia i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. Analogicznie zapewne, przynajmniej takim warunkom powinno odpowiadać miejsce, w którym samochody myje i konserwuje sąsiad.

W odniesieniu do wiaty garażowej skarżąca stwierdziła, że podlega ona reglamentacji prawa budowlanego. Wzniesiona konstrukcja w istocie jest garażem albo też zadaszonym stanowiskiem postojowym, gdyż taką funkcję pełni a tym samym narusza odległości od działki sąsiedniej.

Skarżąca zaś nie wywodzi swojego interesu prawnego z faktu zainteresowania postępowaniami, których stroną jest sąsiad, ale chce, aby działania osób trzecich i ich dążenia nie odbywały się jej kosztem, a w szczególności kosztem zdrowia, naruszając nie tylko dobra osobiste, ale przy tym przepisy prawa i normy współżycia społecznego, zatruwając przy tym środowisko, co obecnie ma miejsce.

Ponadto, zdaniem skarżącej, znaczenie dla sposobu prowadzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia miał fakt, że pracownik prowadzący w PINB sprawę jest powiązany z osobą sąsiada.

Skarżąca stwierdziła też, że "gdy Sąd jednak nie uzna mojej skargi za uzasadnioną i nie uzna mojej legitymacji do wnioskowania o wszczęcie postępowania i istnienia interesu prawnego, wnoszę o zobowiązanie by organ nadzoru budowlanego - do czego jak wynika z Postanowienia Nr [...] przychyla się także [...]WINB - wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i rzetelnie, bez mojego udziału, jako strony - wyjaśnił całą sprawę, gdyż znajduje się to w jego kompetencjach i nie powinien on przyzwalać na łamanie prawa".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była – co do zasady – słuszna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zastosowanie przez organ administracji publicznej art. 61a § 1 k.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie prawnej są ograniczone do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, CBOSA, komentarz do art. 61a k.p.a. teza 4 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2021), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, CBOSA).

Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest więc m.in. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jak podkreśla się w literaturze (por. teza 2 komentarza do art. 61a k.p.a. w: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021 i powołane tam orzecznictwo) odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. Natomiast w wypadku powzięcia przez organ administracji publicznej wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.pa. (tak też W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/4, s. 9).

Powyższe uszło uwadze zarówno PINB, jak i organu odwoławczego. W niniejszej sprawie – wbrew stanowisku organu I instancji, zaakceptowanemu przez [...]WINB – kwestia braku przymiotu strony skarżącej nie była oczywista, a więc nie było podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Po pierwsze, z twierdzeń skarżącej podnoszonych zarówno we wniosku o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do ustalenia, czy jej sąsiad zmienił sposób użytkowania obiektów budowlanych na przylegającej do nieruchomości skarżącej działce (art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.), jak formułowanych później, wynikało, że zmiana dotyczyć mogła podjęcia w tych obiektach budowlanych działalności zmieniającej dotychczasowe warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń związanych z prowadzeniem napraw samochodów ciężarowych, ich parkowaniem na terenie nieruchomości i ewentualnym mycie tych pojazdów.

W takim wypadku obowiązkiem PINB było wszczęcie postępowania w celu ustalenia, czy rzeczywiście zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, czy była legalna oraz, czy skutki takiej zmiany naruszają prawo skarżącej w sposób uzasadniający powstanie po jej stronie przymiotu strony. Wbrew twierdzeniom organu naruszenie prawa własności skarżącej przez negatywne oddziaływanie sąsiada (art. 140 w zw. z art. 144 k.c.) nie musi podlegać ochronie wyłącznie na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Ustawodawca, przewidując w art. 71 ust. 2 Pr. bud. wymóg zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części miał na uwadze nie tylko kwestie formalnoprawne, ale konieczność uwzględnienia, że taka zmiana może mieć negatywne konsekwencje dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących lub znajdujących się w obszarze oddziaływania owego nowego sposobu użytkowania.

Dlatego też w ww. art. 71 ust. 2 pkt. 1-6 i ust. 2a Pr. bud. ustanowił wymóg sporządzenia opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; załączenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 Pr. bud. - ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy. Jeżeli zaś zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegałaby na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, do zgłoszenia, powinna zostać dołączona ekspertyza rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W oparciu o tak zgromadzone dowody, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby wnieść sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogłaby spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 71 ust. 5 Pr. bud.). W ten sposób interes prawny skarżącej objęty byłby kontrolą organu administracji publicznej – bez potrzeby uciekania się do postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Po drugie, jeśli – co powyżej ocenił prawnie tut. Sąd – brak przymiotu strony skarżącej nie był oczywisty, to obowiązkiem PINB (a w razie uchybienia temu obowiązkowi przez organ I instancji, obowiązkiem [...]WINB w ramach postępowania drugoinstancyjnego) było wszczęcie postępowania administracyjnego i takie ustalenie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które pozwalałoby ocenić podmiotową i przedmiotową przedmiotowość postępowania o zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tym celu organ powinien ustalić pierwotny sposób użytkowania obiektów na sąsiadującej ze skarżącą działce, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy ma ona charakter rolny. Organ powinien nie tylko przeprowadzić oględziny nieruchomości zabudowanej, ale również pozyskać stosowne informacje z publicznych rejestrów, z których wynikałoby zarówno, jakie jest przeznaczenie gruntu i budynków, oraz czy właściciel działki sąsiedniej rozpoczął na tej działce (i w obiektach budowlanych) działalność gospodarczą niezwiązaną z produkcja rolną, zgłaszając taki fakt właściwemu organowi.

Powyższe ustalenia przedmiotowości postępowania byłyby niewątpliwie pomocne w dokonaniu przez organ oceny, czy skarżąca może być podmiotem inicjującym postępowanie. Z tych ustaleń bowiem wynikałoby, czy immisje na grunt skarżącej są wynikiem zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce sąsiedniej (samowolnej lub zgłoszonej właściwemu organowi).

W wypadku ustalenia przez organ braku przedmiotowej lub podmiotowej przedmiotowości postępowania administracyjnego w zakresie potencjalnej zmiany sposobu użytkowania właściwym do zastosowania byłby jednak art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 61a § 1 k.p.a.

Dlatego też, w prawnej ocenie tut. Sądu, organa obu instancji naruszyły w sprawie niniejszej art. 6, 7, 61a § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto, w związku z błędnym zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. organa pozbawiły się możliwości wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jego poprawnych przesłanek (naruszając tym samym art. 11 k.p.a.), a w konsekwencji uzasadnienie postanowienia nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 1 k.p.a.

[...]WINB, powielając błędy organu I instancji naruszył więc także przyjęty za podstawę postanowienia drugoinstancyjnego art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawna tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) zobowiązany będzie wszcząć postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia użytkowania działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącej. Po ustaleniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych (lub ich braku) organ albo przeprowadzi postępowanie w trybie art. 71a Pr. bud., wydając w tym celu stosowne i określone w ww. przepisie rozstrzygnięcia, albo decyzją umorzy postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu będzie takie sporządzenie uzasadnienia, które uwzględnia dyspozycję art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art., 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.