Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego ( dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dn. 31 marca 2021r. nr SPN-V.7536.10.2021.AG2 na podstawie której, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późń. zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późń. zm., dalej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania spółki L. sp. z o.o., od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 455/BM/WWO/DO/2020 z dnia 10 grudnia 2020 roku (BMWWO- DO.6853.47.2019.ASE(JZA) orzekającej:

o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw. Nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji) przez udzielenie zezwolenia M. w W. S.A. (dalej M.) z siedzibą w W. ([...]) przy Placu [...], wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS; [...], na założenie i przeprowadzenie przewodów wodociągowych DN 250/200 mm o długości 1,52 m oraz DN 250/200 mm o długości 8,67 m, zgodnie z ustaleniami miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości 1,5 m od osi przewodu. W strefie bezpieczeństwa nie można równolegle wybudować innej infrastruktury podziemnej, można natomiast wybudować skrzyżowania z inną infrastrukturą. Istnieje również możliwość wybudowania drogi i chodników, z wyjątkiem budowy krawężników bezpośrednio nad przewodem wodociągowym. Jednocześnie w strefie bezpieczeństwa nie wolno:

- wykonywać nasadzeń roślinności wysokiej (drzew i krzewów),

- sytuować obiektów małej architektury, np. słupów reklamowych na stałe związanych z gruntem,

- budować słupów linii napowietrznych zarówno elektroenergetycznych jak i telefonicznych – orzekł o utrzymaniu w mocy w całości zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 maja 2019 roku, uzupełnionym pismem z dnia 2 lipca 2020 roku spółka M. w W. S.A. (dalej M.) z wystąpiła w trybie art. 124 u.g.n. o ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, w rejonie ulic [...] i [...], polegającej na przyłączeniu do istniejącej magistrali nowoprojektowanego przewodu wodociągowego DN250/200 mm długości 1,52 m (włączenie "A") oraz przewodu wodociągowego DN 250/200 mm o długości 8,67 (włączenie "B") w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Zgodnie z treścią wypisu z ewidencji gruntów z dnia 25 kwietnia 2019 roku oraz treścią księgi wieczystej KW Nr [...] nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] jest własnością Skarbu Państwa, a jej użytkownikami wieczystymi są: spółka C. Sp. z o.o. co do udziału 2021/10000, spółka L. Sp. z o.o., co do udziału 1348/10000 oraz spółka G. Sp. z o.o., co do udziału 6628/10000.

Do powyższego wniosku pełnomocnik inwestora załączył dokumenty potwierdzające fakt przeprowadzonych z użytkownikami wieczystymi nieruchomości rokowań w przedmiocie jej udostępnienia:

- kopię pism wysłanych do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości z dnia 8 stycznia 2018 roku w przedmiocie wyrażenia zgody na udostępnienie części nieruchomości i umożliwienie włączenia projektowanego przewodu wodociągowego do istniejącej magistrali w ramach realizacji przez M. jego zadań statutowych wraz z kopiami dowodów doręczenia,

- kopię pism wysłanych do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości z dnia 4 stycznia 2018 roku zawierających ponowne wystąpienie inwestora w przedmiocie wyrażenia zgody na udostępnienie części nieruchomości i umożliwienie włączenia projektowanego przewodu wodociągowego do istniejącej magistrali w ramach realizacji przez M. jego zadań statutowych, wraz z kopiami dowodów doręczenia,

- kopię zaświadczenia z dnia 13 maja 2019 roku, wydanego przez Prezydenta m. st. Warszawy Urząd Dzielnicy [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] ([...]) stwierdzającego, że przyłączenie do istniejących magistrali nowoprojektowanych przewodów wodociągowych w ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania rejonu [...] ( Uchwała Nr [...] Rady Miasta st. Warszawy z dn. [...] czerwca 2011r.). Z treści zaświadczenia wynika, że powyższa nieruchomość oznaczona jest na rysunku planu symbolem [...] i jest sklasyfikowana jako droga lokalna. Zgodnie z treścią § 13 ust. 3 powyższego planu w zakresie obsługi wodociągowej ustala się pełną obsługę projektowanego programu w miejską sieć wodociągową przez zaopatrzenie poprzez powyższą sieć ze źródeł zasilania jakimi są magistrale wodociągowe znajdujące się min. na ulicy [...] (obecnie [...]),

- wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z dnia 14 lipca 2017 roku oraz odbitkę z zasadniczej mapy miasta z wrysowaną i opisaną trasą przebiegu planowanej inwestycji, z zaznaczeniem strefy bezpieczeństwa przewodu/urządzenia.

Organ I instancji pismami z dnia 10 marca 2020 roku oraz 7 kwietnia 2020 roku powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnicy spółki L. Sp. z o.o., pismem z dnia 2 lipca 2020 roku przedstawili swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie wnosząc o wydanie decyzji odmawiającej ograniczenia prawa własności nieruchomości. Pełnomocnicy zwrócili uwagę na fakt, że bezpośrednim beneficjentem realizowanej inwestycji będzie spółka A. Sp. z o.o., realizująca na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] budowę osiedla mieszkaniowego, które zasilane w wodę będzie w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji. W złożonym piśmie podkreślono, że w stosunku do powyższej inwestycji sąd uchylił decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę a właściwe organy nadzoru budowlanego wydały decyzje o wstrzymaniu a następnie zaniechaniu dalszych prac budowlanych. Ponadto zwrócono uwagę, że wnioskowana inwestycja nie realizuje celu publicznego przywołując w tej materii treść art. 6 u.g.n., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 roku (II OSK 648/09) oraz wskazując na zapisy art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1437 ze zm.), a także zarzucając inwestycji brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nieobjęcie rokowaniami wszystkich istotnych i wymaganych elementów tego rodzaju rokowań. W przedmiotowym piśmie pełnomocnicy spółki szczegółowo uzasadnili swoje stanowisko, która to argumentacja została przez organ I instancji obszernie przywołana w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Decyzją nr 455/BM/WWO/DO/2020 z dnia 10 grudnia 2020 roku ([...]) Prezydent m. st. Warszawy orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw. Nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji) przez udzielenie zezwolenia M. w W. S.A. (dalej M.), na założenie i przeprowadzenie przewodów wodociągowych DN 250/200 mm o długości 1,52 m oraz DN 250/200 mm o długości 8,67 m, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości 1,5 m od osi przewodu.

Od przedmiotowej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie pismem z dnia 30 grudnia 2020 roku wnieśli pełnomocnicy spółki L. Sp. z o.o. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej.

Skarżący w obszernym odwołaniu postawili zaskarżonemu rozstrzygnięciu szereg zarzutów, które podsumowali w trzech grupach tematycznych:

- naruszenia art. 124. ust. 1 oraz art. 112 ust. 1 w związku z art. 6 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przy braku spełnienia przez nią przesłanki celu publicznego,

- naruszenia art. 124 ust. 1 oraz art. 112 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym ani nie została przewidziana, ani też nie został w nim określony precyzyjny jej przebieg przez teren konkretnych nieruchomości wraz z zaznaczeniem granic terenu jaki ma być przez nie zajęty,

- naruszenia art. 124 ust. 3 w związku z art. 115 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji pomimo niedopełnienia przez wnioskodawcę wymogów przewidzianych w treści art. 115 ust. 2 u.g.n.

W treści uzasadnienia powyższe zarzuty zostały rozbudowane o wskazanie, że realizowana inwestycja w istocie służyć będzie przyłączeniu wewnętrznej instalacji projektowanych na działkach [...] oraz [...], na których budowane jest przez spółkę A. Sp. z o.o., osiedle mieszkaniowe z jednoczesnym szczegółowym wykazaniem faktu, że uprawnione organy nadzoru budowlanego na chwilę obecną całkowicie wstrzymały realizację powyższej inwestycji.

Ponadto podniesiono zarzut braku wykazania w sposób przekonujący przez organ I instancji uzasadnienia zajętego stanowiska w przedmiocie ustaleń, co do inwestycji celu publicznego oraz przeprowadzonych rokowań. Skarżący wskazali także, że w treści uzasadnienia dotyczącego powyższych kwestii przytoczone przez organ orzecznictwo nie dotyczyło specyfiki przyłącza sieci wodociągowej lecz różnych przyłączy innego rodzaju, które nie mogą - w ocenie skarżącego - stanowić punktu odniesienia do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Orzekając, po rozpoznaniu wniesionego odwołania, o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji I instancji, Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji następującą argumentację:

Przede wszystkim wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( dalej jako: "u.g.n."), stosownie do którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kontekście powyższego uregulowania, Wojewoda podniósł, że dla rozstrzygnięcia sprawy do rozważenia i poddania ocenie pozostawały następujące kwestie:

- czy planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego.

- czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

- czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego.

- czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Wojewoda oceniając, czy planowana inwestycja jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, zamierzoną inwestycję będącą przedmiotem postępowania w sprawie poddał ocenie z uwzględnieniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Dokonując kwalifikacji zamierzonej inwestycji Wojewoda wskazał, że podziela pogląd organu I instancji sprowadzający się do stwierdzenia, że realizowane prace stanowią w swojej istocie rozbudowę sieci wodociągowej, co należy do zadań statutowych M. i służyć będzie ogółowi mieszkańców gminy.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przesłanek dotyczących - jak w przedmiotowej sprawie ustawowego wymogu zachowania zgodności ograniczenia, wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym w pierwszej kolejności, w ocenie Wojewody, należy wskazać, że odnosi się to do określenia w tym dokumencie planistycznym charakteru celu, dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego.

Tym samym zgodność ograniczenia z planem miejscowym należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w dokumencie, którego zakres i treść normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293). Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b powyżej cytowanej ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności zaś od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności przez pryzmat istniejących ustaleń tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b w/cyt. ustawy. Mając powyższe na względzie i odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym

Planem. Z treści Wypisu i Wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania rejonu [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 roku) wynika bowiem jednoznacznie, że przewiduje on lokalizowanie infrastruktury technicznej w terenie ulic (§ [...] MPZP) oraz ustala jako zasadę modernizacji rozbudowy i budowy infrastruktury w zakresie obsługi wodociągowej między innymi przebudowę i rozbudowę sieci wodociągowej w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych ulic (§ [...] MPZP). Jednocześnie w §[...] MPZP, który dotyczy terenu [...], którego obsługę w wodę ma zapewnić wnioskowana inwestycja wnioskodawcy, także wprost wskazano, że zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną odbywać się będą na zasadach określonych w § [...] MPZP.

Tym samym założenie i przeprowadzenie przewodów wodociągowych, o które występuje wnioskodawca, prowadzących do istniejącej magistrali wodociągowej zlokalizowanej w liniach rozgraniczających istniejącej drogi ulicy [...] jest w pełni zgodne z założeniami MPZP.

Powyższe w pełni potwierdza zaświadczenie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 13 maja 2019 roku (sprostowane pismem z dnia 4 czerwca 2019 roku) stwierdzające, że przyłączenie do istniejącej magistrali nowoprojektowanych przewodów wodociągowych w ul. [...] stanowiącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu.

W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju "uszczegółowienie" w postaci zaświadczenia wydanego przez uprawniony do tego celu organ administracji w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przywołanym powyżej orzecznictwie i jest zgodne z treścią obowiązujących przepisów prawa.

Dokonując oceny spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, o których mowa w

art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda stwierdza, że należy zauważyć, że przepis ten nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor inwestycji celu publicznego.

Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organy administracji prowadzące postępowanie o ograniczenie prawa własności nieruchomości mają obowiązek ustalenia jedynie samego faktu istnienia rokowań, nie badają zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły.

Odnosząc niniejsze do przedmiotowej sprawy, Wojewoda wskazał, że nie znajduje podstaw do uznania, ze rokowania się nie odbyły lub ich forma była nieprawidłowa. Brak porozumienia stron oraz ich odrębne stanowiska w kwestii dotyczącej zajęcia nieruchomości nie stanowią przedmiotu badania organu. Organ ma za zadanie stwierdzić tylko, że rokowania miały miejsce, co w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości.

Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że inwestor zaproponował współwłaścicielom zarówno warunki udostępnienia nieruchomości na czas budowy sieci wodociągowej, jak i ustanowienia służebności na przedmiotowej działce. Pisma inwestora z dnia 8 stycznia 2018 roku, ponowione pismami z dnia 4 marca 2019 roku wraz z dowodami doręczenia potwierdzają dopełnienie wymogu zainicjowania rokowań przez wnioskodawcę, a fakt braku odpowiedzi na powyższe pisma nie ma znaczenia z punktu widzenia skuteczności dokonanej czynności.

Wskazać także należy, że podniesiony przez skarżącego zarzut, dotyczący szczegółowych wymogów jakim winny odpowiadać prowadzone negocjacje, w tym w szczególności w zakresie wymagań przewidzianych w treści art. 115 ust. 2 u.g.n. są o tyle bezzasadne, że w doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się tezę, że przepisy art. 124 ust. 1-3 u.g.n. stanowią lex specialis względem regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji, rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1, do którego odsyła z kolei art. 115 ust. 2 u.g.n ( vide wyrok NSA z dn. 27 września 2017r. sygn.. akt I OSK 3024/15).

Analizując ostatnią ze wskazanych kwestii, czy wniosek w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. został złożony przez uprawniony podmiot Wojewoda podniósł, że spółka M. S.A. z siedzibą w W. (KRS nr [...]) jako inwestor założenia i przeprowadzenia przewodów wodociągowych jest traktowana, jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrywania w wodę. Powyższe jednoznacznie potwierdza złożenie wniosku przez uprawniony do tego podmiot w rozumieniu art. 124 u.g.n.

Reasumując, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji rozstrzygając wniosek prawidłowo przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego i w związku z tym orzekł o utrzymaniu w całości decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn.10 maja 2021r. wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej jako: "skarżąca" , "L.") reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1

pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 8 u.g.n. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta,

mimo że została ona wydana przez pracownika, który - wraz ze wszystkimi

pracownikami Prezydenta m.st. Warszawy - podlegał wyłączeniu, jako pozostający ze stroną postępowania M. - [...] spółką W. - w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki,

co w konsekwencji doprowadziło do zaistnienia podstawy wznowienia postępowania

przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a,

2/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust.

1 i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.

z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 pkt 6

i art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze

zm., dalej "z.z.w.z.o.ś.") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wydaniu decyzji, mimo że inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, a to z tego względu, że polega na budowie przyłącza wodociągowego, w dodatku do pojedynczej nieruchomości należącej do prywatnego inwestora, a budowę przyłącza, zgodnie ze wskazanymi przepisami, zapewnia na własny koszt podmiot przyłączany i nie ma ono znaczenia lokalnego (gminnego) ani ponadlokalnego;

3/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1 oraz 112 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, mimo że Inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym na jej terenie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], który w szczególności wprost jej nie przewiduje, ani też nie określa w sposób precyzyjny jej przebiegu, tj. nie są w nim wskazane nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granice terenu, jaki może być pod nią zajęty, a jest to niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.,

4/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 115

ust. 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji

mimo nieprzeprowadzenia przez Inwestora M. rokowań z użytkownikami wieczystymi nieruchomości, w zakresie wymaganym przez ustawodawcę, a także

mimo niewyznaczenia dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy z Inwestorem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1/ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2/ zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego, według norm przepisanych,

3/ wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu i instancji na podstawie art. 9 zd. drugie u.g.n.

Uzasadniając wskazane zarzuty autor skargi w odniesieniu do zarzutu z pkt.1 skargi wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W tym kontekście autor skargi podniósł, że zgodnie z art.124 ust.8 u.g.n. w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 124 ust. 8 u.g.n. nie przewiduje wprost wyłączenia prezydenta miasta sprawującego funkcję starosty w przypadku, gdy stroną postępowania nie jest gmina lub powiat, lecz spółka handlowa będąca przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 Z.Z.W.Z.O.Ś., przy pomocy którego gmina wykonuje zadanie własne zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę jako zadanie o charakterze użyteczności publicznej (art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej "u.g.k."). Mimo to należy przyjąć, że w takiej sytuacji również prezydent miasta, jak też jego pracownicy, powinni ulec wyłączeniu na podstawie ogólnego przepisu art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Dokładnie te same względy bowiem przemawiają za koniecznością wyłączenia tych pracowników zarówno w przypadku, gdy stroną postępowania jest sama gmina lub powiat, jak też jednoosobowa spółka gminy lub powiatu realizująca zadania własne danej jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadniając zarzut z pkt.2 skargi skarżąca wskazała, że ograniczenie praw do nieruchomości przewidziane w art. 124 ust. 1 u.g.n. może nastąpić wyłącznie na cel publiczny, a nie sposób uznać, by inwestycja miała taki charakter. Nie ma ona bowiem znaczenia ani lokalnego (gminnego), ani ponadlokalnego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Po pierwsze, ma ona charakter przyłącza wodociągowego zgodnie z art. 2 pkt 6 z.z.w.z.o.ś. {vide uchwała 7 sędziów SN z 22 czerwca 2017 r. w sprawie III SZP 2/16), a na podstawie art. 15 ust. 2 tej ustawy budowę przyłączy zapewnia na własny koszt podmiot przyłączany. Po drugie inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci jednej nieruchomości, na której zlokalizowana ma zostać inwestycja prywatnego inwestora A. Sp. z o.o.

Uzasadniając zarzut z pkt.3 skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie inwestycja nie jest zgodna z MPZP, jak tego wymaga art. 124 ust. 1 zd. drugie u.g.n. w przedstawionym wyżej rozumieniu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach zaświadczenia oraz treści MPZP, plan ten przyjmuje ogólną zasadę lokalizowania infrastruktury technicznej w terenach ulic (§ 13.2 pkt 1) oraz przebudowy i rozbudowy

sieci wodociągowej w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych ulic (§13.3 pkt 1 lit. e). Wskazanych postanowień MPZP nie sposób uznać za precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji jako celu publicznego. Są to jedynie ogólne przepisy MPZP, które dopuszczają lokalizację infrastruktury wodociągowej w liniach rozgraniczających ulic. Jednak to nie wystarcza do wydania decyzji ograniczającej prawa do działki [...], zajętej pod jedną z nich - ul. [...]. Przebieg inwestycji nie jest w tych przepisach bowiem w ogóle określony.

Wreszcie uzasadniając zarzut z pkt.4 skargi skarżąca wskazała m.in. że skarżąca spółka L. w odwołaniu podniosła zarzut nieobjęcia rokowaniami wszystkich elementów, wymaganych przez przepisy u.g.n., a w szczególności dotyczących warunków pozostawienia inwestycji na nieruchomości po jej wybudowaniu oraz dostępu do nieruchomości w celu konserwacji i napraw inwestycji, w tym wysokości wynagrodzenia za ograniczenie praw użytkowników wieczystych w tym zakresie. Złożenie przy tym propozycji ustanowienia służebności przesyłu (zresztą bez podania kwoty pieniężnej wynagrodzenia za dostęp do nieruchomości w celu konserwacji i napraw) nie może być uznane za spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań. Skarżąca podkreśliła, że działania wnioskodawcy ograniczyły się do wysłania dwóch pism do użytkowników wieczystych nieruchomości, zatem nie sposób uznać, by doszło do rokowań w powyższym rozumieniu. Organ odwoławczy również przeszedł nad tym do porządku dziennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), dalej zwanej "ustawą" lub "u.g.n.")

W myśl powołanego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie organy uznały, że wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie zostały spełnione. Organy wskazały, że planowana inwestycja polegająca na wykonaniu inwestycji liniowej na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ulic [...] i [...] polegającej na przyłączeniu do istniejącej magistrali nowoprojektowanego przewodu wodociągowego DN 250/200mm o dł. 1,52m (włączenie "A") oraz przewodu wodociągowego DN 250/200mm o dł. 8,67 m (włączenie "B") w oparciu o ustalenia MPZP rejonu [...] w W. mieści się w definicji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt.2 u.g.n. Ponadto, przed wszczęciem postępowania przeprowadzono i zakończono ( z wynikiem negatywnym) rokowania z wynikiem negatywnym z użytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości o dobrowolne udostępnienie nieruchomości.

Z treści skargi wynika, że powyższe ustalenia organów są kwestionowane przez skarżącą L. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na naruszeniach prawa materialnego polegających na błędnym przyjęciu, że zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego, na uznaniu, że powyższa inwestycja jest zgodna z obowiązującym na jej terenie MPZP, oraz, że przed jej wydaniem zostały przeprowadzone przez inwestora rokowania z użytkownikami wieczystymi nieruchomości w zakresie wymaganym przez przepisy u.g.n.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać trzeba, że jak wynika z zebranej dokumentacji budowa przewodów wodociągowych w ramach inwestycji M. służy zaopatrzeniu w wodę wieloobiektowego kompleksu budynków wielorodzinnych wraz z usługami, jak i przyszłych odbiorców, którzy będą się do tej sieci włączać. Realizacja inwestycji M. ma zatem służyć nie tylko kilku tysiącom przyszłych mieszkańców tego kompleksu oraz korzystającym z tych obiektów usługodawcom i ich klientom, ale również innym docelowym odbiorcom. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że realizacja zadań w zakresie zaopatrzenia w wodę nie może być uzależniana od konkretnej liczby odbiorców na danym terenie, ponadto zebrana dokumentacja przeczy twierdzeniom skarżącej L., że inwestycja M. ma na celu zaspokojenie partykularnym interesom prywatnym, a celem zamierzonej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb członków wspólnoty samorządowej W. i kwalifikacja zamierzonej inwestycji budowy przewodów wodociągowych stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Sąd zgadza się z poglądem organów wyrażonym w niniejszej sprawie, że zamierzona inwestycja liniowa stanowi w swojej istocie rozbudowę sieci wodociągowej, co należy do zadań statutowych M. i służyć będzie ogółowi mieszkańców gminy, co uzasadnia przyjęcie dla przedmiotowej inwestycji kwalifikację jej, jako inwestycji celu publicznego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także poglądy zawarte w treściach przytoczonych przez Wojewodę orzeczeń sądowych na poparcie tezy o uznaniu zamierzonej w sprawie inwestycji liniowej budowy przyłącza wodociągowego jako inwestycji celu publicznego, jednocześnie w związku z wielokrotnie w niniejszej sprawie dokonywaną analizą tej kwestii, nie uznaje za celowe przypominanie ww. orzecznictwa. Mając na uwadze powyższe poglądy Sąd nie podzielił zasadności zarzutów skarżącej w tym przedmiocie.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące niezgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym na jej terenie MPZP Rejonu [...] w W. to również ten zarzut jest w ocenie Sądu niezasadny.

Jak to już wskazano wyżej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, z treści Wypisu i Wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania rejonu [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 roku) wynika bowiem jednoznacznie, że przewiduje on lokalizowanie infrastruktury technicznej w terenie ulic (§[...] MPZP) oraz ustala jako zasadę modernizacji rozbudowy i budowy infrastruktury w zakresie obsługi wodociągowej między innymi przebudowę i rozbudowę sieci wodociągowej w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych ulic (§[...] MPZP). Jednocześnie w §[...] MPZP, który dotyczy terenu [...], którego obsługę w wodę ma zapewnić wnioskowana inwestycja wnioskodawcy, także wprost wskazano, że zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną odbywać się będą na zasadach określonych w § [...]. W aktach znajduje się także ww. zaświadczenie Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] z dn. 13 maja 2019 r. stwierdzające, że przyłączenie do magistrali wodociągowej nowoprojektowanych przewodów w ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] jest zgodne z ustaleniami obowiązującego MPZP. Powyższe w ocenie Sądu stanowi podstawę dowodową do przyjęcia stanowiska o zgodności z założeniami MPZP inwestycji rozbudowy wodociągu zlokalizowanej w liniach rozgraniczających istniejącej ulicy [...].

Natomiast odnosząc się do argumentów zawartych w tezach uzasadnienia skargi o braku zgodności zamierzonej inwestycji z konkretnymi zapisami MPZP, Sąd pragnie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ustawy przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 920/21, Lex nr 3318513). W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje bowiem wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości powinna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, Lex nr 2331111). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie trafnie wskazuje się również, że dopuszczalne jest wydawanie decyzji określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów planu wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu. Podkreśla się jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (por. G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13, Lex nr 1591039 oraz 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17, Lex nr 2474243).

W ocenie Sądu przytoczonych wyżej zapisów MPZP Rejonu [...] nie sposób interpretować inaczej jak dopuszczalność realizacji sieci wodociągowych w liniach rozgraniczających ulic, w tym m.in. na działce nr [...] zajętej pod ulice [...]. W ocenie Sądu zatem zarówno lokalizacja urządzeń wodociągowych, jak i potencjalny przebieg, zostały określone w MPZP ( z uwzględnieniem dozwolonej w orzecznictwie swobody organu w jego kształtowaniu). Poza tym, co nie jest w sprawie kwestionowane, sam wniosek M. dotyczy przyłączenia do istniejącej magistrali wodociągowej, której przebieg jest zlokalizowany w liniach rozgraniczających istniejącej ul. [...], a zatem jest w pełni zgodny z MPZP.

Wreszcie jako niezasadny został potraktowany przez Sąd zarzut naruszenia prawa materialnego art. 124 ust.3 w zw. z art. 115 ust.2 u.g.n. przez nieprzeprowadzenie przez inwestora M. rokowań z użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a także niewyznaczenia 2-miesięcznego terminu na zawarcie umowy z inwestorem.

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że w aktach sprawy znajdują się pisemne wystąpienia inwestora M. do skarżącej L. oraz pozostałych użytkowników wieczystych nieruchomości z pismami z dn. 8 stycznia 2018 r. i z dn. 4 marca 2019 r. o wyrażenie zgody na udostępnienie części działki nr [...] i umożliwienie włączenia projektowanego przewodu wodociągowego do istniejącej magistrali. Powyższe nie spotkało się z jakąkolwiek reakcja adresatów.

W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo organy uznały, że M. przystąpiło do rokowań ze użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które jednak uległy zakończeniu z uwagi na brak reakcji drugiej strony. W tej sytuacji prawidłowym jest pogląd organów, że brak jest podstaw do uznania, że rokowania się nie odbyły lub ich forma była nieprawidłowa. Brak porozumienia stron oraz ich odrębne stanowiska w kwestii dotyczącej zajęcia nieruchomości nie stanowią przedmiotu badania organu. Organ ma za zadanie stwierdzić tylko, że rokowania miały miejsce, co w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu niewyznaczenia przez M. 2-miesięcznego terminu do zawarcia umowy, o którym mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n., należy zauważyć, że przepis ten nie znajduje zastosowania do rokowań o których mowa w art. 124 ust.3 u.g.n. ( por. wyrok NSA z dn. 27 września 2017r. I OSK 3024/15), a zatem M. nie miał obowiązku wyznaczania terminu do zawarcia umowy na podstawie ww. przepisu.

Wreszcie brak podstaw do uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 24 &1 pkt. 1 kpa z powodu wydania decyzji przez organ I instancji (pracownika) podlegającego wyłączeniu, co w konsekwencji według pełnomocnika skarżącej doprowadziło do zaistnienia podstawy wznowienia postepowania przewidzianej w art. 145&1 pkt. 3 kpa. Działka nr [...] ul. [...], na której ma być zlokalizowany przewód wodociągowy będący przedmiotem inwestycji celu publicznego, stanowi własność Skarbu Państwa. Stąd też oczywiste jest, że nie zachodzi przypadek wyłączenia pracownika, ani też organu w świetle art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu, pełniącego funkcje starosty, jedynie w sprawach, w których stroną jest gmina lub powiat. Nie ma zatem zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa. Zatem organ I instancji nie podlegał wyłączeniu niniejszej sprawie, gdyż gmina jako właściciel działki nie była stroną tego postępowania.

Podsumowując, w ocenie Sądu, planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co czyniło zasadnym wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej L.

Sąd stwierdza w zakresie kontroli dokonanej z urzędu, że w sprawie nie doszło również do innych naruszeń prawa niż wskazanych w skardze. Z akt sprawy wynika, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, a dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej jak w sentencji wyroku.