Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 534/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...]., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111), zwanej dalej: "u.ś.r." odmówił H. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...].09.2020 r., wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej H. Z. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. J.. Wyjaśniono, że rodzice M. J. nie żyją, jej mąż L. J., nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, jednak jak wynika z zaświadczenia dołączonego do akt sprawy wydanego przez lekarza medycyny, specjalistę chorób wewnętrznych, z powodów zdrowotnych nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad małżonką.

Ustalono, że M. J. posiada orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Nr akt [...] z dnia [...].05.2020r., o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia [...].10.2019 r. Podano, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca sprawuję opiekę nad niepełnosprawną matką, oraz ojcem, który wymaga również pomocy innej osoby. Z ww. wynika też, że skarżąca nie zamieszkuje z rodzicami, więc opieka nie jest całodobowa ale jak wynika z przeprowadzonego wywiadu jest należycie sprawowana. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że skarżąca posiada prawo do emerytury rolniczej, oraz zgodnie z decyzją o waloryzacji przyznanej emerytury z 2020r., wynika, iż od marca 2020r., miesięczna wysokość emerytury do wypłaty wynosi [...] zł.

Podniesiono, że brak jest podstaw do przyznania dochodzonego świadczenia ponieważ stopień niepełnosprawności M. J. powstał po ukończeniu 25 roku życia, zachodzą więc negatywne przesłanki z art. art. 17 ust. ust. 1 b u.ś.r. Fakt natomiast posiadania przez matkę skarżącej prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę do udzielenia świadczenia z art. 17 ust. 5 u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i przyznanie prawa do dochodzonego świadczenia.

Powyższej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2/ błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury rolniczej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2021 r., nr SKO – 82-897/20, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwaną: "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji poczyniono tożsame ustalenia faktyczne, jak organ I instancji, przy czym ustalono odmiennie, że mąż matki skarżącej, L. J. również jest zaliczony do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca opiekę nad obojgiem rodziców sprawuje w zależności od potrzeb 3-4 godziny, cztery razy w tygodniu, wykonując prace domowe i pielęgnacyjne. Obowiązek ten strona dzieli z siostrą, S. M. (vide: oświadczenie skarżącej z [...] października 2020 r.).

Wskazano, że w toku postępowania odwoławczego przedłożono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. J., wydane w dniu [...] listopada 2020 r. (znak: [...]), co oznacza odpadnięcie negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, opisanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niemniej nie zmieniło to wyniku sprawy.

Stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprowadza negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do odstąpienia od wykładni literalnej w/w przepisu, albowiem może to mieć miejsce wyłącznie i wyjątkowo wówczas, gdy językowe rozumienie danego przepisu prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych lub niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, co w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi.

W ocenie organu odwoławczego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem (przeciwko prawu). Wskazano, że świadczenia emerytalne i rentowe, będące częścią zabezpieczenia społecznego, mają pierwszeństwo przed świadczeniami o czysto pomocowym charakterze.

Stwierdzono, że skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w zakresie uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. By przyznać świadczenie, zakres, częstotliwość i natężenie tejże opieki muszą być na tyle duże, by wyłączać aktywność zawodową. Wskazano, że skarżąca oświadczyła, że opiekę sprawuje trzy-cztery godziny dziennie, cztery razy w tygodniu. Rodzicami opiekuje się również Jej siostra. Oceniono, że jest to normalna opieka nad schorowanymi rodzicami, wynikająca z obowiązku moralnego i prawnego, świadczona przez córkę, która jest na emeryturze. Skonkludowano, że opieka świadczona w takim wymiarze nie powinna wiązać się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] października 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie H. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Wywodzono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Argumentowano, że tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Przytoczona wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt IOSK 1546/19, w którym wskazał że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadne stanowisko organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury czy renty. Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

Okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie wyłączała zatem możliwości przyznania świadczenia. Co do zasady, osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem z istoty swej możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.

Mimo, że organy w zaskarżonych decyzjach dokonały błędnej interpretacji przepisów prawa w powyższym zakresie, skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem wskazano na brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Z przywołanych na wstępie unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).

Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa.

Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).

Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Sądu taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z oświadczenia skarżącej z dnia 9 października 2020 r., wynika, że sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców w zależności od potrzeb najczęściej cztery razy w tygodniu po 3 lub cztery godziny. W sprawowanej opiece otrzymuje też pomoc od siostry S. M.. Trzeba też dodać, że jedynym powodem niemożności zapewnienia opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami przez pozostałe trzy siostry skarżącej jest ich praca zawodowa, a nie inne okoliczności, które w ogóle wyłączałyby te osoby z jakiejkolwiek formy pomocy rodzicom.

W ocenie Sądu w żadnym przypadku nie można uznać, aby przyjazdy do osoby niepełnosprawnej najczęściej 4 razy w tygodniu, po 3 lub 4 godziny, mogły całkowicie pozbawić skarżącą możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, zwłaszcza, środowisku wiejskim, jako byłej rolniczki, gdzie czas pracy zależy od jej organizacji i jej ilości, a nie sztywno określonych norm i to w sytuacji, kiedy skarżąca posiada cztery siostry, co biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego nie może świadczyć o braku możliwości doraźnej ich pomocy w sprawowaniu opieki.

W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawa odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.