Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 153/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 14 ust. 3, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17 pkt 6 c, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 1-10 i ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Biskupiec oraz D. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 678/16 w sprawie ze skargi D. K. i T. K. na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 4 listopada 2011 r. nr XI/84/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 678/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi D. K. i T. K. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Biskupiec z dnia 4 listopada 2011 r. nr XI/84/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Rada Gminy Biskupiec uchwałą z dnia 4 listopada 2011 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym [...].

W skardze, na ww. uchwałę, D. K. i T. K. podnieśli, że nieruchomość będąca ich własnością jest położona na terenie objętym ustaleniami powołanego wyżej planu miejscowego. Zarzucili, że plan ten nie uwzględnia wymagań: ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, a także walorów krajobrazowych i wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Akt ten ponadto, w ocenie Skarżących, uchwalony został pomimo sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonym uchwałą nr III/44/2001 Rady Gminy Biskupiec z dnia 17 maja 2001 r., zmienionego uchwałą tego organu nr XX/177/08 z dnia 6 listopada 2008 r., które nie zawiera wymaganych regulacji dotyczących m.in. urządzeń elektrowni wiatrowych. Skarżący zaznaczyli, że w Studium nie określono w szczególności stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Skarżący zarzucili też, że organ gminy nie przeanalizował zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Stwierdzili, że w miejscowym planie nie zawarto wszystkich obowiązkowych składników planu, wymaganych przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślili, że Rada Gminy nie określała granic terenów pod budowę urządzeń elektrowni wiatrowych oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, a także nie określiła granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Skarżący podnieśli również, że rysunek kwestionowanego planu miejscowego został sporządzony w niewłaściwej skali i bez wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biskupiec wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a zatem korzysta z domniemania poprawności. Organ wywiódł ponadto, że skoro Uchwała podjęta została przed 4 laty, to nie można stwierdzić jej nieważności, stosownie do art. 101 ust. 4 u.s.g.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, lecz nie z uwagi na zarzuty podniesione w skardze. Wyjaśniając wymogi formalne skutecznego wniesienia skargi powołał art. 101 ust. 1 u.s.g., po czym zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne, iż skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, wobec czego uchwała ta odnosi się do ich sytuacji prawnej. Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnił też, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ponadto zaznaczył, że rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zalicza się do nich, wskazane w pkt 6 ust. 2 art. 15 u.p.z.p., zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w uzasadnieniu błędnie wskazano nazwę i numer publikatora, powinno być: "w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. 2003.164.1587"), zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Podobnie, w § 7 pkt 8 rozporządzenia wskazano, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność. Jeżeli więc w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym należy do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy wskazanego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnego prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. Organ stanowiący gminy nie może jednakże zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiłby istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tylko w przypadku gdyby z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynikało, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć.

Sąd stwierdził, że stosownie do § 3 tekst planu miejscowego zawiera ustalenia dotyczące całego opracowania, w tym m.in. przepisy dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowani terenu, w tym linii zabudowy. Na mocy zaś § 4 ust. 1 tego aktu, rysunek planu miejscowego obowiązuje w zakresie: ustalonych graficznie linii granic obszaru objętego planem (lit. a), ustalonych graficznie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, funkcjach lub zasadach zagospodarowania (lit. b), ustalonych symbolami literowymi przeznaczeń podstawowych terenów (lit. c), ustalonych graficznie nieprzekraczalnych linii zabudowy (lit. d) oraz stref ochronnych obiektów archeologicznych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (lit. e). W § 5 lit. k) zaskarżonego planu miejscowego zdefiniowano zaś, że przez "nieprzekraczalną linię zabudowy" należy rozumieć linię, której nie może przekroczyć żaden element elektrowni wiatrowej. W § 22 planu zapisano natomiast, że dla terenów wyznaczonych w planie ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu. Tymczasem zaś, na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, nie wyznaczono żadnych linii zabudowy, pomimo że w legendzie części graficznej planu wskazano, jaką linią powinna być zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. W kontrolowanej sprawie treść zaskarżonego planu miejscowego pozostaje więc w ewidentnej sprzeczności z rysunkiem planu, na którym – wbrew jasnej treści § 22 uchwały – nie ustalono nieprzekraczalnych linii zabudowy. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wprawdzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, w zaskarżonym planie miejscowym brak będzie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Tym samym, niezbędne było stwierdzenie nieważności całego aktu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia wymagań: ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, a także walorów krajobrazowych i wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kwestie oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dopuszczenie lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenach przeznaczonych pod zagospodarowanie rolnicze, nie zmienia charakteru danych gruntów jako rolniczych. W przedmiotowej sprawie wskazano w § 7 uchwały, że wyznacza się ustalone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 1R/EW-1, 3R/EW z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze oraz pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Zbędne więc było stosowanie procedury zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, Sąd nie mógł oceniać prawidłowości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec, gdyż akt ten nie był zaskarżony, a jego ocena w niniejszym postępowaniu naruszyłaby art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p., Sąd Wojewódzki wskazał, że z przepisu tego wynika, że stosowanie skali 1:2000 uzależnione jest od oceny organu, czy zachodzi sytuacja przewidziana w przepisach o planowaniu przestrzennym. Skoro przedmiotowy plan obejmował znaczny obszar, na którym ponadto nie ustalano zróżnicowanego przeznaczenia, to dopuszczalne było sporządzenie rysunku planu na mapie o wskazanej wyżej skali.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli D. K. i T. K. oraz Gmina Biskupiec, zaskarżając wyrok w całości.

D. K. i T. K. w skardze kasacyjnej zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.) – przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w tym przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, a nadto przez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia odnośnie nieuwzględnionych zarzutów -- a tym samym stanowi naruszenie uniemożliwiające w istocie kontrolę instancyjną orzeczenia oraz stanowi o naruszeniu prawa skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji);

2. naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. – przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, w tym błędną ocenę zarzutów (ich treści/znaczenia) a w związku z tym przez nierozpoznanie istoty zarzutów – a tym samym stanowi o naruszeniu prawa skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji), w tym także jako naruszenie prowadzące do braku określenia podstaw/przyczyn orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały w szerszym zakresie;

3. naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.:

a) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6c u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1-10 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 (w tym pkt 1, 2, 5) i ust. 3 u.o.g.r.l. – przez błędną akceptację przez sąd błędnego ustalenia stanu faktycznego przez skarżony organ oraz przez akceptację przez sąd błędnego przyjęcia przez skarżony organ dopuszczalności w okolicznościach skarżonej uchwały o planie ulokowania inwestycji elektrowni wiatrowych bez uprzedniego w tym zakresie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a tym samym przez błędne ustalenie stanu faktycznego także przez sąd I instancji prowadzące do błędnej oceny stanu faktycznego;

b) w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez błędną akceptację przez sąd błędnego ustalenia stanu faktycznego przez skarżony organ oraz przez akceptację przez sąd błędnego przyjęcia przez skarżony organ dopuszczalności w okolicznościach skarżonej uchwały zastosowania normy prawnej pozwalającej na sporządzenie planu w skali 1:2000 (zamiast w skali 1:1000), a tym samym przez błędne ustalenie stanu faktycznego także przez sąd I instancji prowadzące do błędnej oceny stanu faktycznego;

4. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6c u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1-10 i ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 (w tym pkt 1, 2, 5) i ust. 3 u.o.g.r.l. (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.) – przez błędne zastosowanie;

b) art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie;

5. naruszenie przepisów postępowania – art. 147 §1 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.) – przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o jedno istotne naruszenie przepisów prawa, a z pominięciem innych istotnych naruszeń prawa wskazanych zarzutami skargi – a tym samym stanowi naruszenie prawa skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji), w tym jako naruszenie prowadzące do braku określenia podstaw/przyczyn orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały w szerszym zakresie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Gminy Biskupiec zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.) poprzez orzeczenie poza granicą interesu prawnego skarżących i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Biskupiec z dnia 4 listopada 2011 r. w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały wpływ na interes prawny skarżącego, a także nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżących przez brak wyznaczenia linii zabudowy na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Biskupiec z dnia 4 listopada 2011 r., w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż nie narusza ona w sposób istotny zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 133 § 1 w związku z art. 134 .§ 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która doprowadziła do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, i przyjęcie, iż cześć graficzna jest uszczegółowieniem części tekstowej planu oraz rozbieżności między częścią tekstową i graficzną planu, podczas gdy taka rozbieżność nie występuje, a brak naniesienia na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy nie jest istotnym uchybieniem zasad sporządzania planu;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

4. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że brak na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, wyznaczonych linii zabudowy narusza interes prawny skarżącego;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w brzmieniu obowiązującym po 11 czerwca 2012 r., i braku wykazania przez Sąd pierwszej instancji przesłanek stwierdzenia nieważności, a polegających na wykazaniu istotności naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy na rysunku planu;

6. § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne zastosowanie § 7 powyższego rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie ma takiej jednostki redakcyjnej (pkt 8) oraz nie ma zastosowania do stanu prawnego, którego kontrolę przeprowadzał Sąd pierwszej instancji;

7. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy jest istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, podczas gdy wyznaczenie linii zabudowy w przedmiotowym pianie – na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nie miało charakteru bezwzględnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte okazały się całkowicie trafne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej Gminy Biskupiec, w której zasadnie zarzucono naruszenie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Sąd Wojewódzki poza granicami interesu prawnego skarżących i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bez ustalenia wpływu ustalonej wadliwości planu miejscowego na prawa skarżących w zakresie korzystania i zagospodarowania nieruchomości będącej ich własnością.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej stała się uchwała Rady Gminy Biskupiec w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym [...], z przeznaczeniem pod elektrownie wiatrowe, część "C". Z uzasadnienia wyroku wynika, że jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały było ustalenie przez Sąd Wojewódzki sprzeczności pomiędzy tekstem a rysunkiem planu, polegającej na tym, że wbrew treści § 22 Uchwały w załączniku graficznym nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Przedstawiając rozważania prawne Sąd Wojewódzki zaznaczył, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. ma obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Wychodząc z takiego założenia wskazał, że w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, lecz "nie z uwagi na zarzuty podniesione w skardze".

Zgodzić się należało z zarzutami Gminy, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał istoty sprawy, a stwierdzonej wadliwości rysunku planu nie powiązał w żaden sposób z interesem prawnym skarżących, chronionym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zauważyć należy, że niewłaściwie dokonana kontrola przedmiotowej uchwały ma związek z wadliwą interpretacją art. 134 p.p.s.a., dokonaną przez Sąd Wojewódzki bez uwzględnienia szczególnej regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tymczasem w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej zróżnicowaniem aktów zaskarżanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz aktów indywidualnych skarżonych na odmiennych podstawach.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki potraktował skargę jako przyczynek do zbadania z urzędu całości zaskarżonej Uchwały, nie odnosząc się jednak należycie do zasadniczych zarzutów podniesionych przez skarżących, wskazujących na to, że korzystanie z ich nieruchomości dozna szeregu utrudnień i ograniczeń związanych z wyznaczonymi w planie terenami przeznaczonymi pod elektrownie wiatrowe. W efekcie mimo uwzględnienia skargi, strony nie uzyskały wiążącego stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do rozwiązań przyjętych w zaskarżonej Uchwale w zakresie odnoszącym się konkretnie do interesu prawnego skarżących.

Wobec powyższego należy zaznaczyć, że w orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 140).

Wskazuje się również, że plan miejscowy jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek (zob. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 50). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego przez jeden podmiot nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały przez inny podmiot. W takiej sytuacji sąd administracyjny może rozpoznać kolejną skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w przypadku planu miejscowego adresowanego do większej liczby właścicieli nieruchomości, sąd administracyjny nie jest w stanie orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, z 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, nie stosując wskazanych reguł, przeprowadził w sposób wadliwy kontrolę zaskarżonego aktu. Przede wszystkim Sąd nie dokonał podstawowych ustaleń związanych z naruszeniem interesu prawnego skarżących, przyjmując tylko w sposób ogólnikowy, że są oni właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Tymczasem weryfikacja legitymacji skarżących, a następnie merytoryczne rozpoznanie skargi wymagało ustalenia, w jakiej konkretnie części planu umiejscowiona jest nieruchomość skarżących, jakie jest przeznaczenie terenu obejmującego działki skarżących i jaka jest lokalizacja oraz charakter konkretnych jednostek planistycznych położonych w sąsiedztwie ich nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe. Wprawdzie okoliczności przytoczone w skardze wskazują, że kwestionowane ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., to jednak powinny być one zweryfikowane. Sąd Wojewódzki jednak nie dokonał żadnych ustaleń co do położenia nieruchomości skarżących (w tym działki nr [...]), co było konieczne chociażby dlatego, że według treści skargi jest ona położona "w obrębie i miejscowości [...]", a według § 1 pkt d Uchwały z opracowania planu został wyłączony teren miejscowości [...].

Sąd Wojewódzki nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny dopuszczalności i zasadności skargi w kontekście zarzutów postawionych w skardze, zwłaszcza tych, które dotyczą ograniczeń mających – zdaniem skarżących – związek z lokalizacją terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Zbadanie wpływu przyjętych rozwiązań planistycznych na dalsze wykorzystanie nieruchomości stanowiącej własność skarżących wymagało sprecyzowania wzajemnego usytuowania poszczególnych działek znajdujących się na terenach o przeznaczeniu: (MR) zabudowa zagrodowa, (R) tereny rolnicze, (R/EW) tereny rolnicze oraz pod lokalizacje elektrowni wiatrowych.

Brak analizy stanu faktycznego wynikającego z dokumentacji planistycznej uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie skargi w zakresie istotnych zarzutów dotyczących wyznaczonych w planie terenów o symbolu R/EW, a zwłaszcza rozlokowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, czy parku elektrowni wiatrowych, a co za tym idzie wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Następstwem tego było ogólnikowe odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów zawartych w skardze.

Z tych względów zasadny okazał się nie tylko wymieniony na wstępie zarzut kasacyjny Gminy, ale też zawarty w skardze kasacyjnej skarżących zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z jednej strony Sąd Wojewódzki dokonał szerokiej oceny w przedmiocie ustaleń planu dotyczących "nieprzekraczalnej linii zabudowy", a jednocześnie stwierdzonej w tym zakresie wadliwości planu nie powiązał z interesem skarżących. Z drugiej zaś strony w sposób wybiórczy i ogólnikowy odniósł się do zarzutów skargi, przy czym nie rozpoznał tych kwestii, które były istotne dla ochrony prawa własności nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

Ponadto braki uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego sprawy sprawiły, że wyrok nie mógł być poddany pełnej kontroli merytorycznej.

Częściowo zasadny okazał się zarzut kasacyjny Gminy co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Dodać przy tym należy, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak też autor skargi kasacyjnej przytoczyli błędną nazwę ww. rozporządzenia, podając tytuł rozporządzenia publikowany pod poz. 1588. Zaistniały błąd nie miał wpływu merytorycznego na rozpoznanie sprawy, gdyż Sąd Wojewódzki odniósł swoje rozważania do prawidłowej treści wymienionych przepisów.

Mianowicie ocena Sądu co do wadliwości rysunku planu oparta została na art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), które to przepisy stanowią o wymogu określenia w planie miejscowym, a konkretnie jego części graficznej, linii zabudowy. Sąd Wojewódzki z analizy treści Uchwały wywiódł, że rysunek planu nie określa nieprzekraczalnych linii zabudowy, co jest niezgodne z częścią tekstową planu. Nie negując tego wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, zgodzić się należało z twierdzeniami Gminy, że samo stwierdzenie tego naruszenia było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o nieważności całego planu.

Po pierwsze, Sąd Wojewódzki powinien ocenić kwestię braku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w kontekście całej regulacji dotyczącej wyznaczonych w planie terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej Gminy, w piśmiennictwie wskazano, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 154). Również w orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym unormowanie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie oznacza, że w każdym planie, niezależnie od tego co on reguluje, muszą się znaleźć wszystkie ustalenia wymienione w tym przepisie (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12).

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił omawianego zagadnienia w stopniu wystarczającym do podjęcia końcowej oceny. Trzeba jednak dostrzec, że stało się tak z powodu braku przedstawienia stanowiska Rady Gminy co do spornych postanowień zawartych w planie. Rzeczą jednak Sądu było wezwanie organu o uzupełnienie odpowiedzi na skargę bądź zażądanie w trybie art. 103 § 3 p.p.s.a. uzupełnienia dokumentacji planistycznej w zakresie koniecznym do oceny legalności uchwały.

Skoro organ nie przedstawił w toku postępowania sądowego żadnych okoliczności faktycznych i analizy prawnej uzasadniającej treść poszczególnych rozwiązań w planie, to nietrafnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wyznaczenia w planie linii zabudowy.

Niewątpliwie uwarunkowania w tym zakresie powinny być przez Sąd Wojewódzki zbadane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy czym wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być wyjaśnione w drodze czynności procesowych przewidzianych w art. 91 § 3 p.p.s.a. Specyfika postępowań prowadzonych w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza brak uzasadnień do uchwał podejmowanych w tym przedmiocie, wymaga od sądu administracyjnego większej aktywności w wykorzystaniu środków procesowych z art. 91 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Brak takich działań w niniejszej sprawie skutkował podjęciem rozstrzygnięcia bez uzyskania podstawowych informacji co do uwarunkowań faktycznych i prawnych determinujących zakwestionowane ustalenia planistyczne przyjęte w zaskarżonej Uchwale.

Przy ponownym rozpoznawaniu rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem dokonanie ustaleń w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia skargi. Na płaszczyźnie merytorycznej podstawową kwestią wymagającą oceny będzie sposób określenia w tekście i rysunku planu terenów przeznaczonych jako rolnicze oraz pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Weryfikacji będzie więc wymagało to, czy ustalenia planu pozwalają na jednoznaczne określenie zasięgu terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe jak też identyfikację lokalizacji i liczby poszczególnych elektrowni wiatrowych. W tym zakresie Sąd Wojewódzki powinien się skupić w pierwszej kolejności na sprawdzeniu zaznaczonych na rysunku planu linii rozgraniczających poszczególne tereny oraz pozostałych oznaczeniach służących konkretyzacji wskaźników mających kształtować zagospodarowanie terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe. Dopiero te ustalenia będą punktem wyjścia do oceny wpływu postanowień planu związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych na tereny sąsiednie, w tym ewentualnie nieruchomość skarżących.

Odnotować w tym miejscu należy, że w orzecznictwie różnie formułowane są wymogi co do oznaczania terenów rolnych i terenów przewidzianych pod energetykę wiatrową w razie zastosowania w planie miejscowym przeznaczenia mieszanego dla wyodrębnionych jednostek obszarowych. Jednak jednolite jest stanowisko, zgodnie z którym do terenów wydzielonych w planach miejscowych pod elektrownie wiatrowe mają zastosowanie regulacje dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyroki NSA z dnia: 26.06.2014 r. II OSK 197/13; 18.07.2016 r. II OSK 179/15; 17.03.2015 r. II OSK 2647/14; 01.10.2015 r. II OSK 626/14; 31.01.2017 r. II OSK 320/16; 10.10.2018 r. II OSK 2484/16; 24.10.2018 r. II OSK 1436/17).

Wobec powyższego w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki błędnie założył, że nie zachodziła potrzeba sprawdzenia zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p.).

Z uwagi na brak szczegółowej analizy prawnej i ustaleń faktycznych nie poddawały się kontroli merytorycznej konkluzje Sądu Wojewódzkiego w zakresie: ochrony zdrowia, ochrony środowiska, ochrony własności, ochrony walorów krajobrazowych, a więc tych wszystkich wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p. i przepisach odrębnych. Ponadto Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwej oceny w zakresie zgodności przedmiotowego planu z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przedmiocie zastosowanej skali planu. Argumentacja Sądu dotycząca tych zagadnień nie odnosi się szczegółowo do stanu konkretnej sprawy.

Z tych względów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne skarżących wskazujące na niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi bądź ogólnikową ich ocenę, a w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku oraz naruszenie prawa skarżących do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym, co stanowi naruszenie przepisów wymienionych w punkcie pierwszym, drugim i piątym skargi kasacyjnej. Z przyczyn wyżej omówionych nie podlegały weryfikacji zarzuty z punktu trzeciego i czwartego petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Uwzględniając wynik postępowania kasacyjnego i zasadnicze przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.