Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1471/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., K. C., Z. C., M. C., Z. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 367/21 w sprawie ze skargi J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/15 1. prostuje z urzędu punkt 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 367/21, w ten sposób, że zamiast słów "osób wymienionych w punkcie 3" wpisuje "osób wymienionych w punkcie 2"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 367/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/15 orzekł w punkcie pierwszym o oddaleniu skargi A. C., A. C. Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. W punkcie drugim orzekł w sprawie skargi J. C., K. C., Z. C., M. C. i Z. C. o wymierzeniu Prezydentowi grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. W punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym orzekł o oddaleniu skargi osób wymienionych w pkt 3 w pozostałej części. Natomiast w punkcie piątym zasądził od Prezydenta na rzecz J. C., K. C., Z. C., M. C. i Z. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. C., Mary C., A. C. i M. P.– wszyscy reprezentowani przez adwokata R. P., pismem z 25 stycznia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta wyroku tego Sądu z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/15, zobowiązującego Prezydenta do rozpoznania wniosku Z. C., Z. C., M. C., K. C., J. C. i J. C. z 25 stycznia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi 15 stycznia 2016 r.

W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wnoszonymi w tym przedmiocie skargami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z: 23 stycznia 2018 r. I SA/Wa 1257/17, 21 lutego 2019 r. I SA/Wa 1515/18 oraz 29 października 2019 r. I SA/Wa 1929/19 wymierzył Prezydentowi grzywny w wymiarach odp. 2000, 4000 i 5000 złotych, stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w ostatnich dwóch wyrokach orzekł także o przyznaniu wnoszącym wówczas skargi od organu sum pieniężnych w kwotach wynoszących odpowiednie po 500 złotych (w wyroku z 21 lutego 2019 r.) i 1000 złotych (w wyroku z 29 października 2019 r.).

Wobec dalszego niepodejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P., pismem z 14 października 2020 r. wezwali ponownie Prezydenta do wykonania prawomocnego wyroku z 26 sierpnia 2015 r., a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi z tego tytułu stosownej grzywny, zważywszy, że ww. wyrok stwierdzał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wobec zignorowania przez organ administracji kolejnego wyroku tutejszego Sądu; przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; a także zasądzenie od Prezydenta na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wnioskowali przy tym o zmianę dotychczasowej pobłażliwej, w ich ocenie, linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec Prezydenta, poprzez uwzględnienie w procesie orzekania zdecydowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyrokach z 11 maja 2018 r. I OSK 2230/17 oraz 30 listopada 2020 r. I OSK 1585/20, w których stwierdzono, odnosząc się do niewykonywania wyroków WSA w Warszawie przez Prezydenta, że zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". Uzasadniając zasadność przyznania sumy pieniężnej, Skarżący wskazywali na naruszenia ich dóbr osobistych, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, poszanowania dziedzictwa rodzinnego, oraz do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem czego jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowaniem tych środków, np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału; notoryczne poczucie bezsilności i krzywdy związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji, związany z tym wpływ na sferę zdrowia pokrzywdzonych, poprzez rozdrażnienie i stres.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że po ostatnim wydanym w sprawie wyroku z 29 października 2019 r. przez znaczną część czasu nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi i podejmował działania w celu ich uzyskania. W tym kontekście przywoływał wystąpienia do Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości dla [...] z 27 stycznia 2020 r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z 18 maja 2020 r., a także Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 5 lutego 2021 r. Zwracał również uwagę, że z posiadanych przez niego dokumentów nie wynika by A. C. i A. C. były stronami postępowania, a mimo to ich pełnomocnik także w ich imieniu wniósł skargę. W aktach brak jest również dokumentów z postępowania spadkowego przeprowadzonego w Polsce lub zatwierdzonego przez polski sąd powszechny świadczącego, że Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. są stronami tego postępowania, jako następcy prawni J. C., który jak wynika z akt sprawy zmarł w 2018 r. Ze względu na jego śmierć postępowanie w zakresie wniosku złożonego w jego imieniu zostało przez Prezydenta z urzędu zawieszone postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Następnie, pismem z 6 lipca 2021 r., Prezydent poinformował Sąd o wydaniu w sprawie w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji nr [...], którą rozpoznano wniosek w zakresie żądania zgłoszonego przez Z. C., Z. C., M. C., K. C oraz J. C. Przy piśmie z 6 sierpnia 2021 r. organ przesłał z kolei postanowienie z [...] lipca 2021 r. nr [...], którym odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Informował przy tym, że o śmierci J. C. pełnomocnik skarżących nie informował organu, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Wiedzę o jego zgonie powziął natomiast z urzędu.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 367/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie pierwszym o oddaleniu skargi A. C., A. C. Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. W punkcie drugim orzekł w sprawie skargi J. C., K. C. Z. C., M. C. i Z. C. o wymierzeniu Prezydentowi grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. W punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym orzekł o oddaleniu skargi osób wymienionych w pkt 3 w pozostałej części. Natomiast w punkcie piątym zasądził od Prezydenta na rzecz J. C., K. C., Z. C., M. C. i Z. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał na wstępie, że wśród grupy Skarżących nie wszystkie osoby były uprawnione do wniesienia skargi. Obowiązkiem zaś sądu administracyjnego przed przystąpieniem do merytorycznej oceny jej zasadności jest ocena legitymacji podmiotów ją wnoszących. O tym kto może wnieść skargę o wymierzenie organowi grzywny w związku z niewykonywaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania rozstrzyga art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowiąc, że legitymacja ta przysługuje stronie. Sąd I instancji wskazał, że ponieważ przepis ów wskazuje na "stronę", uprawnionym do wniesienia skargi będzie także uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a., a to wobec treści art. 12 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Zważywszy zaś na fakt, że takim uczestnikiem jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 ust. 1 p.p.s.a.), przyjąć należy, że uprawnionymi do wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. poza skarżącymi pierwotnie bezczynność organu, będą także osoby, które uczestniczą w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostawał (pozostaje) w zwłoce, a więc takie, które mają w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymi zaś, w ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie są J. C., K. C., Z. C., M. C. oraz Z. C., a także dotychczas nieustaleni spadkobiercy J. C. Sąd I instancji zaznaczył, że przynależny im status stron postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), wynika z następstwa prawnego po nieżyjącej Z. C. - nabywczyni praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) do nieruchomości przy ul. [...] w [...]

Sąd I instancji wskazał ponadto, że stronami postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. IV SAB/Wa 134/15 nie byli natomiast A. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. Brak także dowodu potwierdzającego by byli oni następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie. Sąd I instancji zaznaczył, że w przypadku pierwszych dwóch osób, sam ich pełnomocnik w piśmie z 19 lutego 2021 r. przyznał także, że wskazał je jako strony pomyłkowo. Legitymację pozostałych wykazuje z kolei przedkładając do akt sądowych uwierzytelniony odpis zarejestrowanego w Sądzie Okręgowym [...] w [...], testamentu J. C. (strony postępowania sądowego zakończonego ww. wyrokiem) w którego treści wymienione one zostały jako uprawnione do dziedziczenia. Zdaniem Sądu I instancji, dokument ten jest niewystarczający do potwierdzenia przynależnych im praw do spadku. Jego treść wskazuje bowiem wyłącznie na zarejestrowanie przez właściwy ku temu sąd [...] testamentu zgodnie z prawem obowiązującym na terenie stanu [...]. Nie przedłożono natomiast do akt orzeczenia sądu polskiego uznającego skuteczność na obszarze Polski orzeczenia państwa obcego (art. 1148 k.p.c.) stwierdzającego, że Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. nabyli na podstawie ww. testamentu spadek po J. C. Można jedynie domniemywać, że postępowanie w tym przedmiocie zostało przed polskim sądem zainicjowane, na co wskazuje treść pisma pełnomocnika skarżących skierowanego do organu 19 lutego 2021 r. W tym stanie rzeczy ww., w ocenie Sądu I instancji, nie mogli być obecnie traktowani na gruncie prawa polskiego jako jego spadkobiercy, a co za tym idzie jako osoby legitymowane do wnoszenia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zatem wniesiona w ich imieniu skarga z przyczyn formalnoprawnych podlega oddaleniu.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zatem skarga J. C., K. C., Z. C., M. C. oraz Z. C.

W efekcie zaś jej rozpoznania Sąd I instancji uznał, że w zakresie w jakim zarzucono w niej Prezydentowi bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu jest ona zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. W sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. IV SAB/Wa 134/15 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 25 stycznia 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] ul. [...] w terminie trzech miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te natomiast wpłynęły do organu 15 stycznia 2016 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 15 kwietnia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia obecnej skargi, mimo uprzedniego wezwania przez strony do wykonania wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi z tytułu zaistniałej zwłoki trzykrotnie grzywny oraz dwukrotnego nałożenia obowiązku wypłaty skarżącym sum pieniężnych (odpowiednio wyrokami z 23 stycznia 2018 r., 21 lutego 2009 r i 29 października 2010 r.), organ w zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Oznacza to, że pozostawał przy jego wykonywaniu w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Taką jej ocenę uzasadnia to, że już w uprzednio wydanych orzeczeniach zwłokę w wykonaniu wyroku w ten sposób prawomocnie oceniono, a od tego czasu uległa ona jedynie zwiększeniu. Wprawdzie już po wniesieniu skargi Prezydent podjął w sprawie decyzję częściową (w zakresie żądania zgłoszonego przez Z. C., Z. C., M. C., K. C. oraz J. C.) a także zawiesił postępowanie co do żądania zgłoszonego w imieniu J. C. (vide decyzja nr [...] z [...] lipca 2021 r. oraz postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2021 r.), jednakże okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie uwalnia go od zarzutu bezczynności, a Sądu z obowiązku ustalenie konsekwencji prawnych tego stanu rzeczy. Jak bowiem stanowi art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Stąd żądanie wymierzenia Prezydentowi kolejnej grzywny z tytułu opieszałości w wykonaniu prawomocnego wyroku, jest zasadne. Mając jednak na względzie fakt wydania po wniesieniu skargi decyzji częściowej oraz aktu wstrzymującego bieg terminów w części, która ową decyzja nie została rozpoznana, jak również uwzględniając, że już w dacie uprzednio wydanych w sprawie dwóch wyroków istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania - wynikające ze śmierci J. C. (strony postępowania), przy jednoczesnym braku przeprowadzenia po nim stosowanego postępowania spadkowego – Sąd ograniczył jej wymiar do kwoty wynoszącej 2000 złotych. Ustalając ją na tym poziomie Sąd wziął także pod uwagę okres jaki upłynął od zwrotu akt wraz z odpisem ostatniego wydanego w sprawie wyroku do wniesienia niniejszej skargi (11 miesięcy), jak też to, że przez znaczny czas procedowania sprawy - na co zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę - Prezydent nie dysponował kompletnymi aktami (w związku z odrębnymi postępowaniami prowadzonymi przez inne organy), w szczególności oryginałami akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...] - umożliwiającymi w sposób odpowiedzialny zakończenia postępowania. Wprawdzie w takiej sytuacji procedowanie jej mogło być co zasady kontynuowane przy wykorzystaniu akt zastępczych (uwierzytelnionych odpisów). Niemniej ze względu na skomplikowany charakter tego typu spraw i ich historyczny kontekst, celowym jest dysponowanie przez organ dokumentami oryginalnymi. Tylko bowiem taka forma dokumentów (zwłaszcza wytworzonych kilkadziesiąt lat wcześniej) sprzyjała rzetelnemu formułowaniu ocen co do ich wiarygodności (formalnej i materialnej), a co za tym idzie przydatności w sprawie. Działania zaś w celu ich pozyskania organ podejmował, o czym, zdaniem Sądu I instancji, świadczą jego wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 18 maja 2020 r., Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości dla Dzielnicy [...] z 27 stycznia 2020 r., czy Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 5 lutego 2021 r. Sąd zaznaczył również, że wziął pod uwagę, że nie sprzyjała szybkiemu rozpoznaniu sprawy postawa reprezentującego strony pełnomocnika, który nie tylko nie poinformował organu o zgonie jednego z inicjatorów postępowania tj. J. C. (zmarłego 12 lutego 2018 r.) niezwłocznie po tym fakcie (uczynił to dopiero 11 lutego 2020 r.), choć prowadził w tym czasie w imieniu owej nieżyjącej strony z organem korespondencję, a pół roku po jego śmierci wniósł także w jego imieniu skargę w przedmiocie niewykonania wyroku (rozpoznaną prawomocnym wyrokiem z 21 lutego 2019 r. I SA/Wa 1515/18). Co istotne także, w ocenie Sądu I instancji, do chwili obecnej do akt nie dołączył adekwatnych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wyżej wymienionym. Konsekwencją takiej postawy było z kolei nie tylko przedłużenie postępowania, ale również przyjęta przez organ formuła rozpoznania wniosku odszkodowawczego odrębnymi aktami, której poprawności obecnie Sąd nie ocenia, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy wywołanej skargą wniesioną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Godzi się natomiast zauważyć, że praktyczna realizacja ustalonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania wymaga lojalnego współdziałania z organem stron tego postępowania. Wprawdzie w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże nie oznacza to, że oczekując na jej załatwienie strona może zachowywać się biernie. Wskazuje na to choćby nadto przyjęta w art. 7 k.p.a. reguła zakładająca, że przy dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie, organ podejmuje wszelkie czynności z urzędu lub na wniosek strony. Podobnie konkluzje można wyprowadzić także z ustalonej w art. 35 § 5 k.p.a. zasady niewliczania do terminów załatwienia sprawy okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Przez które z kolei rozumieć należy przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania, jak choćby oczekiwanie na przedłożenie przez stronę pozostającego w jej dyspozycji istotnego dowodu. Jeśli zatem takiej współpracy po stronie jednostki żądającej działania organu brak, musi się ona liczyć (w zależności od okoliczności konkretnej sprawy) z załatwieniem jej żądania w sposób negatywny, bądź wydłużonym okresem procedowania sprawy. Skoro zaś w niniejszej sprawie takiej lojalnej współpracy z organem przez reprezentującego skarżących pełnomocnika zabrakło, wyższy niż orzeczony wymiar grzywny byłby w ocenie Sądu sankcją nadmiernie represyjną do stopnia zawinienia organu w naruszeniu prawa stron do rozpoznania ich sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącym na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sum pieniężnych. Podzielając co do zasady argumentację zawartą w przywoływanych w skardze wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, jak również wyrażony w uprzednio wydanych wyrokach pogląd, że ten środek prawny nie ma charakteru stricte odszkodowawczego, ale stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, Sąd stoi na stanowisku, że przy rozważaniu zasadności jego zastosowanie nie może abstrahować od tego na ile stan zwłoki w wykonaniu wyroku wynika wyłącznie z celowej obstrukcji organu, a na ile jego źródłem jest także postawa stron, za którą nie sposób karać finansowo owego organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 4 wyroku, a na podstawie 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 2 i 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w części, tj. odnośnie pkt 1 wyroku, w którym Sąd oddalił skargę A. C., A. C., Ł. C., A. C., Mary C., A. C. i M. P.; odnośnie pkt 2 wyroku, w którym Sąd nie wymierzył Prezydentowi grzywny ponad tą orzeczoną wysokości 2.000 zł oraz odnośnie pkt 4 wyroku w którym Sąd oddalił skargę w pozostałej części.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili

1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi A. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. w oparciu o przyjęcie, że w niniejszej sprawie ww. osoby nie mogły być traktowane na gruncie prawa polskiego jako osoby legitymowane do wnoszenia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 2.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 września 2021 r., wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku;

3) ewentualnie, w przypadku uznania ww. naruszenia za naruszenie prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 2.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2021 r., wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., przez nieprzyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i oddalenie w tym zakresie skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez uwzględnienie w całości skargi Ł. C., A. C, M. C., A. C. i M. P.; co do pkt 2 przez wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 4 przez zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie wnieśli o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wnieśli o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie wyrok WSA w Warszawie zaskarżono części, tj. odnośnie jego punktu 1, w którym Sąd I instancji oddalił skargę A. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji nie byli oni stronami postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. IV SABM/a 134/15. Brak także dowodu potwierdzającego by byli oni następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie. Także uwierzytelniony odpis zarejestrowanego w Sądzie Okręgowym [...] w [...], testamentu J. C. jest niewystarczający do potwierdzenia przynależnych praw do spadku osobom w nim wskazanym. Nie przedłożono natomiast do akt orzeczenia sądu polskiego uznającego skuteczność na obszarze Polski orzeczenia państwa obcego (art. 1148 k.p.c.) stwierdzającego, że Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. nabyli na podstawie ww. testamentu spadek po J. C. Zatem zasadne było oddalenie skargi w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie wyrok WSA w Warszawie zaskarżono także w części, tj. odnośnie jego punktu 2, w którym Sąd I instancji wymierzył grzywnę Prezydentowi w wysokości 2000 złotych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto zaskarżony został punkt 4 ww. wyroku, w którym WSA oddalił skargę w pozostałej części. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę (na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność) sąd może przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 134/15. Organ winien bowiem załatwić sprawę w terminie trzech miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te natomiast wpłynęły do organu 15 stycznia 2016 r. Ten stan potwierdziły kolejne prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 stycznia 2018 r. I SA/Wa 1257/17, z dnia 21 lutego 2019 r. I SA/Wa 1515/18 oraz z dnia 29 października 2019 r. I SA/Wa 1929/19.

Skarga na niewykonanie wyroku sądu, aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. W tym celu ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Duża ilość spraw związanych z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy, waga tych spraw, stopień ich skomplikowania to problemy, które istnieją od wielu, kilkudziesięciu nawet lat. Faktem notoryjnym jest, że przed Prezydentem toczy się wiele postępowań odszkodowawczych, które wymagają znacznych nakładów finansowych. Okoliczność ta nie usprawiedliwia organu, lecz rzutuje na dobór przez sąd instrumentów dyscyplinujących organ. W odczuciu Skarżących ich charakter może być niewystarczający. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kolejnych orzeczeniach sądy stosowały coraz bardziej dotkliwe środki: wyrokiem I SA/Wa 1257/17 wymierzono grzywnę w wysokości 2000 zł; wyrokiem I SA/Wa 1515/18 wymierzono grzywnę w wysokości 4000 zł oraz wyrokiem I SA/Wa 1929/19 wymierzono grzywnę w wysokości 5000 zł. Można zauważyć, że sądy wojewódzkie w kolejnych wyrokach stopniowo zwiększały wysokość grzywny nakładanej na Prezydenta. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji także wymierzył grzywnę orzekając ją w kwocie 2000 zł. WSA zastosował właściwe restrykcyjne środki analogiczne jak poprzednich sprawach, prawidłowo ustalając wymiar grzywny. W przedmiotowej sprawie Sad I instancji wziął pod uwagę zaistnienie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania, takich jak chociażby brak przeprowadzenia stosowanego postępowania spadkowego po J. C. a także nie dysponowanie przez Prezydenta kompletnymi aktami (w związku z odrębnymi postępowaniami prowadzonymi przez inne organy), w szczególności oryginałami akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwota zastosowanych przez Sąd I instancji środków jest w dostatecznym stopniu dolegliwa dla organu i winna skutecznie skłonić Prezydenta do zakończenia stanu bezczynności, co zresztą następczo potwierdza fakt wydania przez organ decyzji z [...] lipca 2021 r. nr [...] kończącej w pierwszej instancji postępowanie z wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W tych okolicznościach faktycznych nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 7 p.p.s.a. i że nie przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej niweczy skuteczność tego środka jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, a także nie spełnia funkcji kompensacyjnej. Należy bowiem podkreślić, że art. 154 p.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 154 § 4 i § 5 p.p.s.a).

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Z mocy art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.