Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 117/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a,  art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 139
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] Starosta D., działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 1, 1a, 2 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) – dalej: ″ustawa″, odmówił P. L. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntu, w stosunku do nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczonej geodezyjnie w obrębie [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozpatrując wniosek P. L. z [...], wydano już uprzednio postanowienie odmowne, ustalając, że objęty wnioskiem grunt, oznaczony ewidencyjnie: Bi (inne tereny zabudowane), zabudowany jest budynkiem niemieszkalnym o powierzchni zabudowy [...], w którym nie zostały wyodrębnione żadne lokale mieszkalne. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez Wojewodę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ wyjaśnił, że mając na względzie dowody przedłożone przez wnioskodawcę oraz treść postanowienia Wojewody, podtrzymać należało dotychczasowe stanowisko o braku spełnienia przesłanek przekształcenia określonych w ustawie. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ uznał, że nawet przyjmując, że w ujęciu funkcjonalnym doszło do połączenia dwóch budynków znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...], to pod względem ewidencyjnym oraz prawnym są to nadal odrębne nieruchomości zabudowane odrębnymi budynkami. Organ powołał się przy tym na wydaną w dniu [...] przez Wójta Gminy Ł. decyzję, którą orzeczono o podziale działki nr [...] położonej w [...] obręb [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...] i tym samym przeprowadzenie ewidencyjnego podziału budynku. Następnie decyzją z [...] Wojewoda W. stwierdził nabycie z dniem [...] z mocy prawa przez Z. E. W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] oznaczonego geodezyjnie w obrębie [...] jako działki nr [...] oraz [...], a także "nabycie własności budynków określonych jako: budynek murowany, w którym mieszczą się biura P. E. (działka nr [...]) oraz mieszkania (działka nr [...]). Na podstawie aktów notarialnych z [...] doszło do wyodrębnienia i sprzedaży dwóch lokali mieszkalnych położonych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Z kolei decyzją z [...] dokonano z urzędu zmiany użytku na działce nr [...] z dotychczasowego Ba-RIIIa na Ba (tereny przemysłowe). W roku [...] dla działki nr [...] założona została nowa księga wieczysta, tym samym ostatecznie doszło do podziału budynku, bowiem doszło również do jego podziału prawnego. Powołując się na zgromadzone dokumenty organ I instancji zwrócił uwagę na to, że budynek zlokalizowany na działce nr [...], nigdy nie stanowił budynku mieszkalnego. W dostępnych materiałach nie odnaleziono również dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego budynku czy też gruntu, która potwierdzałaby jej mieszkaniowe wykorzystanie. Organ uznał przy tym, że sam fakt przeznaczenia części budynku na cele mieszkalne nie stanowi o tym, że cały budynek zmienił swoją funkcję. Opinii skarżącego, że sporny budynek jest wykorzystywany na cele mieszkalne, przeczy treść decyzji z [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, która obejmowała przebudowę części budynku znajdującego się na działce nr [...] - na budynek usług medycznych. Budynek położony na działce nr [...] w całości jest wykorzystywany (zgodnie z rzutami) na gabinety zabiegowe i inne pomieszczenia gospodarcze. Na tej podstawie organ stwierdził, że sporny budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ani budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w rozumieniu przepisów ustawy o przekształceniu. Oceniając sposób organizacji komunikacji w budynku położonym na działce nr [...], która odbywa się przez klatkę schodową zlokalizowaną na nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej na działce nr [...], organ I instancji stwierdził, że kwestia ta nie wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla działki nr [...]. Jednocześnie organ zaznaczył brak potrzeby ustalania powierzchni użytkowej budynku zlokalizowanego na działce nr [...], ponieważ jest to budynek usługowy, który nie spełnia ustawowych przesłanek do przekształcenia.

W zażaleniu na to postanowienie P. L. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że na nieruchomości oznaczonej jako działka [...], znajduje się budynek mieszkalny, który jest obecnie zamieszkiwany. Budynek mieszkalny położony jest na dwóch działkach nr: [...] oraz nr [...]. W tym budynku zamieszkuje ze stałym meldunkiem lekarz wraz z rodziną. Lekarz ten pracuje w przychodni. Do mieszkania prowadzi wejście przez klatkę schodową znajdującą się w tej części budynku, która przeznaczona jest na przychodnię. Nie ma innej możliwości dostania się do mieszkania. Autor zażalenia wskazał przy tym, że w przypadku działki nr [...] otrzymał zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkalne w prawo własności gruntu. Starosta wydając takie zaświadczenie słusznie zakwalifikował znajdujący się na nim budynek, jako budynek, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W niniejszej zaś sprawie, ten sam budynek mieszkalny, dla tego samego organu, nie jest już budynkiem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W przekonaniu wnoszącego zażalenie, utrzymanie w mocy zaskarżanego postanowienia doprowadziłoby do pozostawienia w obiegu prawnym orzeczeń o sprzecznych kwalifikacjach prawnych tego samego budynku. Skoro budynek stanowi całość, dlatego trudno przyjąć, by jedna jego połowa leżała na gruncie stanowiącym własność, druga zaś połowa na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie. Składający zażalenie nie zgodził się przy tym z argumentacją organu jakoby w sprawie występowały dwie odrębne nieruchomości, a tym samym dwa odrębne budynki. Wskazał, że okoliczność prowadzenia dla danej nieruchomości dwóch księgi wieczyste w żaden sposób nie oznacza, że posadowiony na obu nieruchomościach jeden budynek staje się dwoma budynkami. Budynek jest jeden i stanowi wyodrębnioną całość.

Wojewoda D., postanowieniem z [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił materialnoprawne postawy orzekania w niniejszej sprawie oraz zapadłe na jego postawie wybrane orzecznictwo sądowe. Na tej podstawie stwierdził, że aby wydać wnioskowane zaświadczenie musiałoby wynikać ze zgromadzonych materiałów, że w dniu [...] nieruchomość w granicach działki nr [...] była zabudowana na jeden z poniższych sposobów:

-tylko i wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy);

-tylko i wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy);

-budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich budynkami gospodarczymi, garażami innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z pkt 3 ustawy);

-budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne) wraz z umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (art. 1 ust. 2 pkt 2 w związku z pkt 3 ustawy);

-dowolną kombinacją ww. budynków (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, ewentualnie w związku z pkt 3 ustawy);

-dowolną kombinacją ww. budynków, a także innymi - niespełniającymi warunków określonych w art. 1 ust. 2 - budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, o ile łączna ich powierzchnia użytkowa nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (dowolne przepisy art. 1 ust. 2 w związku z art. 1a ustawy).

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wywiedziony w orzecznictwie sądowym wyjątek dotyczący nieruchomości niezabudowanych, wyodrębnionych geodezyjnie i wieczystoksięgowo, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z sąsiednich nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo (wyrok NSA sygn. akt I OSK 200/21). Organ odwoławczy zaznaczył również, że dokonując oceny spełnienia przesłanek wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy uwzględnia się jedynie te zabudowania, które faktycznie znajdowały się na obszarze nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpatrywanego wniosku, tudzież powierzchnię użytkową, tylko tych zabudowań. W niniejszym przypadku uwzględniono zatem jedynie zabudowania znajdujące się w granicach działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że z całokształtu zebranego w sprawie materiału wynika, że nie została spełniona żadna z ustawowych przesłanek wydania wnioskowanego zaświadczenia. W szczególności w oparciu o zbiory danych dostępne Staroście, powszechnie dostępne dane z treści ksiąg wieczystych, a także subsydiarnie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, Wojewoda ustalił, że według stanu na dzień [...] - działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiła odrębną nieruchomość od działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Wobec powyższego ocenie w tej dacie podlega tylko i wyłącznie stan, a konkretnie charakter i sposób użytkowania znajdujących się w jej granicach budynków tudzież ich części. Po drugie, z wykonanych według stanu na dzień [...] wypisów z rejestru gruntów, wypisów z kartotek budynków, a także z wyrysów z mapy ewidencyjnej wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], posiada powierzchnię [...] i jest sklasyfikowana jako "inne tereny zabudowane", z budynkiem zakwalifikowanym do kategorii "inne budynki niemieszkalne", w którym nie ujawniono żadnego samodzielnego lokalu. Z kolei stanowiąca odrębną nieruchomość sąsiednią - działka nr [...], posiada powierzchnię [...] i jest sklasyfikowana jako "tereny mieszkaniowe", z budynkiem zakwalifikowanym do kategorii "budynki mieszkalne" - o powierzchni użytkowej lokali odrębnych [...] oraz powierzchni użytkowej pomieszczeń przynależnych [...] - w którym ujawniono dwa samodzielne lokale. Po trzecie, z kopii mapy zasadniczej wykonanej w dniu [...] (w skali 1:500 - z dokładnym wyróżnieniem obrysów budynków), wynika, że granica między opisanymi wyżej budynkami nie przebiega po granicy między działkami, lecz przez teren działki nr [...], w ten sposób, że na jej obszarze znajduje fragment budynku mieszkalnego przypisanego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków do działki nr [...]. Po czwarte, w dniu [...] P. L. uzyskał od Starosty D. pozwolenie budowlane obejmujące "przebudowę części budynku na budynek usług medycznych (...), usytuowany w [...] przy [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb [...] (decyzja nr [...]). Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że: przed przystąpieniem do przebudowy działka nr [...] był zabudowana budynkiem "w którym znajdowały się pomieszczenia techniczne", który nie był eksploatowany od około 10 lat; powierzchnia użytkowa podlegającego przebudowie parteru wynosi [...]; budynek niewielkim fragmentem jednej ściany zewnętrznej przylega do budynku mieszkalnego; klatka schodowa - zlokalizowana przy granicy z działką nr [...] i ww. budynkiem mieszkalnym - stanowi nie objętą opracowaniem część budynku, która na rysunkach projektu budowlanego opisana jest jako "część nieużytkowana". Po piąte, z oświadczeń użytkownika wieczystego, a także przesłanej przez niego dokumentacji fotograficznej oraz kserokopii rysunków: "Przebudowa na 1 i 2 piętrze w budynku 4-kontyg. oraz wykonanie otworu drzwiowego" wynika, że: wejście do lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze budynku w granicach działki nr [...], następuje z klatki schodowej znajdującej się w budynku w granicach działki nr [...]; z kolei wejście do lokalu na pierwszym piętrze budynku w granicach działki nr [...], znajduje w granicach działki nr [...] wraz z fragmentem tego lokalu mieszkalnego.

Na podstawie przedstawionych okoliczności organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że w granicach działek nr [...] i [...] w miarodajnej dacie znajdował się jeden budynek mieszkalny. Z jednej strony bowiem, w dniu [...] w znaczeniu prawnym powyższe działki stanowiły dwie odrębne nieruchomości. Z drugiej strony w wymiarze faktycznym w granicach działki nr [...] znajdowały się: w całości opisany powyżej budynek techniczno-usługowy, o powierzchni użytkowej samego parteru [...]; a także - zajmujące niewielką część obszaru działki nr [...] - klatka schodowa oraz fragment lokalu stanowiące część dwulokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który w większości znajduje się w graniach działki nr [...], z łączną powierzchnią użytkową [...] (obejmującą lokale odrębne i pomieszczenia przynależne). Oznacza to, że zabudowa w granicach działki nr [...] ma charakter mieszany. W ocenie Wojewody, budynek techniczny, który w części przebudowano na budynek usługowy, nie jest niezbędny do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego. W tych kategoriach można jedynie rozpatrywać część budynku mieszkaniowego znajdującą się granicach działki nr [...]. Przekroczenie granic nieruchomości przez budynek mieszkalny - w przypadku niespełniania przez pozostałą zabudowę przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 lub art. 1a ustawy - nie może jednak determinować losów całej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2021 r., sygn. akt II SA/Kr 467/21).

W ocenie Wojewody, pomimo braku dokładnych danych dotyczących całkowitej powierzchni użytkowej budynku techniczno-usługowego, samo tylko porównanie powierzchni użytkowej jego parteru, o funkcji usługowej, z całkowitą powierzchnią użytkową zabudowy mieszkalnej - w tym poza granicami nieruchomości - jednoznacznie wskazuje, że powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy, dalece przekracza 30%. Tym bardziej zatem, do zastosowania art. 1a ustawy nie uprawnia relacja takich powierzchni w granicach samej tylko działki nr [...]. Ponadto przyjmując, że część budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdująca się w granicach działki nr [...], jest niezbędna do prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego części tego budynku znajdującej się w granicach sąsiedniej działki nr [...], to fakt ten nie może uzasadniać zastosowania przepisów ustawy względem całej działki nr [...]. A contario wyklucza to treść art. 2 ust. 1 ustawy. Użytkownik wieczysty takiej nieruchomości może bowiem złożyć wniosek o jej podział w trybie art. 95 pkt 4a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), który niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszcza podział nieruchomości w celu realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wówczas - po wyłączeniu z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, na której znajdowałby się budynek techniczno-usługowy (zob. art. 2 ust. 1a ustawy) - działka na której pozostałby jedynie fragment budynku mieszkalnego - w odrębnym postępowaniu - mogłaby być oceniana przez pryzmat przepisów art. 1 ust. 2, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Nadto powołując się na wynikające z art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Wojewoda zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do wskazywanego przez wnioskodawcę "połączenia" budynków, to w takiej sytuacji nie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Budynek taki, posiadający dwa lokale mieszkalne i jeden usługowy, nie byłby również budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Byłby to natomiast budynek o funkcji mieszanej, mieszkalno-techniczno-usługowej, który nie mieściłby się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. L., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkalne w prawo własności gruntu w stosunku do nieruchomości położonej w Gminie [...] oznaczonej geodezyjnie w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...]. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy - Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi nieruchomościami, a tym samym z dwoma odrębnymi budynkami. Dla uzasadnienia zarzuty skargi jej autor powtórzył argumentację przedstawioną już w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody D., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty D. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w gminie Ł., oznaczanej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1390 - dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy - z dniem 01.01.2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Takie zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu.

Należy również podkreślić, że z opisanym zaświadczeniem łączą się doniosłe skutki prawne, stanowiące podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego również względu postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych.

Przyjdzie dalej zauważyć, że już z tytułu cytowanej ustawy wynika, że regulacja ustawowa dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Ustawodawca odwołuje się do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. W tym kontekście należy interpretować przepisy ustawy. Są to zatem przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych. Nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawodawca przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe rozumie nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Na podstawie art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z ujętej zatem w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak wskazuje się przy tym w piśmiennictwie - okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 r.).

W rozpoznawanej sprawie właściwy organ administracji odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ w następstwie analizy posiadanych danych stwierdził, że nie została spełniona jakakolwiek z przedstawionych ustawowych przesłanek wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Sąd podziela takie stanowisko. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] nie stanowi nieruchomości, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i z tej samej przyczyny nie można uznać także, aby była objęta treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przede wszystkim takie stwierdzenie było podyktowane ustaleniami wynikającymi z analizy danych zawartych w odpowiednich rejestrach. Zauważając, że ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem, tym niemniej w ocenie Sądu, dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków (tak m.in. M. Gdesz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r., ST 2019/1-2/5-15). Zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia).

Wobec tego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z wypisów z rejestru gruntów, wypisów z kartotek budynków, a także z wyrysów z mapy ewidencyjnej wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], o powierzchni [...], została sklasyfikowana jako "inne tereny zabudowane" (Bi), z budynkiem zakwalifikowanym do kategorii "inne budynki niemieszkalne", w którym nie ujawniono żadnego samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Przyjdzie dalej zauważyć, że na dzień 01.01.2019 r. dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nie wynika, że ma ona charakter mieszkalny. Odrębna księga wieczysta nr [...] prowadzona jest dla nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Ponadto skoro ustawa o przekształceniu nie definiuje pojęcia nieruchomości, to należy zastosować do tej definicji przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 zd. 1 o księgach wieczystych i hipotece - dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na podstawie ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego (zob. uchwała z 21.03.2013 r., sygn. akt III CZP 8/13 i powołane tam orzeczenia), stwierdzić należy, że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c.

Wbrew zatem zarzutom skargi prawidłowo w sprawie przyjęto, że w ujęciu prawnym i ewidencyjnym mamy do czynienia z dwoma odrębnymi zabudowanymi nieruchomościami. Podkreślić w tym miejscu należy, a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu, że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto przyjdzie zauważyć, że w realiach kontrolowanej sprawy orzekające organy nie ograniczyły się tylko do analizy danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach ale posłużyły się również innymi dowodami do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy na działkach nr [...] i [...], aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. W sprawie podano zatem analizie pochodzący z [...] projekt budowlany przebudowy istniejącego na działce [...] budynku na budynek usługowy, który został zatwierdzony decyzją Starosty D. z [...], nr [...]. Z ustaleń faktycznych poczynionych na jego postawie wynika, że w granicach działki nr [...] znajduje się w całości budynek techniczno-usługowy (przed przebudową obejmującą parter budynku znajdowały się tam pomieszczania techniczne eksploatowane przez firmę T.). Przebudowany parter budynku (o powierzchni [...]) jest wykorzystywany do prowadzenia działalności w zakresie opieki medycznej podstawowej i specjalistycznej. W opisie obiektów sąsiadujących wskazuje się w projekcie, że budynek niewielkim fragmentem jednej ściany zewnętrznej przylega do budynku mieszkalnego.

Uwypuklony w sprawie przez skarżącego problem wiąże się z faktem, że na działce nr [...], poza opisanym budynkiem usługowym, znajduje się klatka schodowa oraz fragment lokalu stanowiącego część dwulokalowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który w większości znajduje się w graniach działki nr [...], z łączną powierzchnią użytkową [...] (obejmującą lokale odrębne i pomieszczenia przynależne). Z tego faktu skarżący wywodzi twierdzenie, że mamy do czynienia nie tylko z jedną nieruchomością, która składa się z dwóch działek geodezyjnych, ale także z jednym budynkiem, o charakterze mieszkalno-usługowym. Autor skargi podkreślił przy tym, że w takim budynku zamieszkuje ze stałym meldunkiem lekarz wraz z rodziną. Lekarz pracuje w przychodni. Do mieszkania prowadzi wejście przez klatkę schodową znajdującą się w tej części budynku, która przeznaczona jest na przychodnię. Nie ma innej możliwości dostania się do mieszkania.

Odnosząc się do tego zapatrywania raz jeszcze należy wskazać, że w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z przedstawionych powodów Wojewoda prawidłowo przyjął, że istnienie na działce nr [...] klatki schodowej oraz fragment lokalu mieszkalnego, nie powoduje, że nieruchomość zabudowana w granicach działki nr [...] ma znamiona "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe". Ponadto w świetle analizowanej regulacji prawnej nie może uzasadniać zastosowania przepisów ustawy względem całej działki nr [...], podkreślana przez skarżącego okoliczność, że część budynku znajdująca się w granicach działki nr [...] jest niezbędna do prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego na działce [...]. Powyższa okoliczność może mieć znaczenie, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, dla zastosowania regulacji opisanej w art. 2 ustawy.

Sąd podziela również motywy leżące u podstaw przyjęcia przez organ, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością, o której mowa w art. 1a ustawy. Zakładając nawet, że mamy do czynienia z jednym budynkiem, to już z samego porównania powierzchni użytkowej parteru budynku znajdującego się na działce nr [...] o funkcji usługowej, z całkowitą powierzchnią użytkową zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] – wynika, że powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy, dalece przekracza 30%. Oczywistym jest zatem również to, że do zastosowania art. 1a ustawy nie uprawnia relacja takich powierzchni w granicach samej tylko działki nr 20/2.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, argumentacja skargi nawiązująca do tego, że w świetle dokumentacji geodezyjnej niewielka część budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], wykracza poza granice tej działki i znajduje się na objętej wnioskiem działce nr [...], nie powoduje jeszcze uznania, że działka nr [...] jest również zabudowana budynkiem mieszkalnym, czy też stwierdzenia, jak oczekuje tego skarżący, że ten budynek determinuje przeznaczenie działki nr [...].

Odnosząc się z kolei do przywoływanej przez organ regulacji przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane należy wskazać, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To organ administracji architektoniczno-budowlanej zatem, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy.