Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 990/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ar. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 us. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.S. jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S. pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości T.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta [...] wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem przedłożył dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2017r, poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."/, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, sporządzony przez osoby posiadające "właściwe" uprawnienia i aktualne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b., a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta [...] zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania J. i W.P. wnieśli zastrzeżenia do planowanej inwestycji podnosząc, że zamiarem inwestora jest budowa dwóch silosów przejazdowych na kiszonkę, a nie na paszę, co jest sprzeczne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Zastrzeżeń powyższych organ nie uwzględnił, bowiem jak stwierdził "planowane roboty, na które inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy między innymi na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę są równoznaczne z budową dwóch silosów na kiszonkę". Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał definicję "paszy" i "kiszonki" zamieszczoną w encyklopedii internetowej "Wikipedia". Reasumując organ stwierdził, że nie znalazł podstawy prawnej do uznania zastrzeżeń J. i W.P., zaś przedłożony przez inwestora projekt budowlany, sporządzony przez uprawnionych projektantów jest kompletny, został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 33 ust. 2 P.b. niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od ww. decyzji odwołali się J. i W.P. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając, że przedmiotem decyzji są dwa silosy przejazdowe na paszę w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany dotyczy budowy dwóch silosów przejazdowych na kiszonkę wraz z urządzeniami technicznymi, tj. instalacją odpływową /przykanalik odprowadzający odcieki z kiszonki połączony rurą PCV 160 z dwoma studzienkami gromadzącymi odcieki z kiszonki/, a zatem jest sprzeczny z wydaną przez Wójta Gminy [...], decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017r. nr [...], która też obejmuje dwa silosy przejazdowe na paszę, a którą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany. Odwołujący zarzucili błędne przyjęcie, że kiszonka stanowi rodzaj paszy, podczas gdy brak jest podstaw do zrównania tych pojęć. Ustawodawca w § 8 i § 8a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie dokonał wyraźnego rozróżnienia między silosami na zboże i pasze, a silosami na kiszonkę, wprowadzając szereg dodatkowych wymagań w zakresie budowy silosów na kiszonki, czego brak w odniesieniu do budowy silosów na paszę m. in. konieczność projektowania nieprzepuszczalnego dna i ścian silosów na kiszonkę. Zarzucili niezbadanie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami w/w rozporządzenia w szczególności w zakresie zachowania odległości projektowanych budowli rolniczych wraz z urządzeniami technicznymi m. in. dwóch studzienek na soki kiszonkowe od granic działek sąsiednich, a w szczególności od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach oraz budynkach. Podnieśli, że występuje niezgodność pomiędzy opisem technicznym do projektu budowlanego, a rysunkiem technicznym /w części opisowej projektu przewidziano "dwie studzienki na odcieki z kiszonki wykonane z elementów fabrykowanych o średnicy 120" oraz "podłączenie przykanalika odprowadzającego odcieki z kiszonki z rury PCV160 do studzienki zasadniczej poprzez studzienkę umożliwiającą czasowe gromadzenie się odcieków, uniemożliwiającą osadzanie się części stałych", zaś w części rysunkowej projektu zaznaczono jedynie silosy przejazdowe na kiszonki z pominięciem usytuowania w/w urządzeń technicznych. Zarzucili niedokonanie przez Starostę [...] oceny, czy właściciele sąsiednich niezabudowanych nieruchomości będą mogli zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję tj. czy wybudowanie silosów na kiszonkę w odległości 5 m od granicy działki odwołujących uczyni niemożliwą budowę na ich działce budynku mieszkalnego, na który uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem odwołujących warunki zapewnienia właściwych odległości pomiędzy inwestycjami winny być rozpatrywane łącznie tj. z uwzględnieniem uzyskanych przez nich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie odwołujących Organ I instancji w sposób niewłaściwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżanej decyzji.

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz. U. z 2017r, poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."/, art. 35 ust. 3 P.b. po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości T. gmina [...].

Zdaniem Organu odwoławczego Starosta [...] nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera sprzeczne informacje w zakresie odprowadzenia odcieków z projektowanych silosów, bowiem na stronie 28 projektu budowlanego /rys. nr 3 "rzut przyziemia"/ zaznaczono dwie studzienki do czasowego gromadzenia odcieków, podczas gdy na projekcie zagospodarowania terenu /rys. nr 1, str. 29 projektu budowlanego/ studzienki te nie zostały zaznaczone. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany sporządzony został z naruszeniem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. z 2012r, poz. 462 ze zm/, zgodnie z którym projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. W omawianym przypadku warunek dotyczący oprawienia projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację nie został zachowany. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotem opracowania jest budowa dwóch silosów przejazdowych na paszę o pojemności użytkowej do 950m3 /str. 3 i 4 projektu budowlanego pkt 1.2 i pkt 2/. Przy czym jak wynika z treści projektu, pasza w silosach będzie magazynowana i zakiszana /str. 3 projektu budowlanego pkt 1.3/. W trakcie procesu zakiszania paszy powstaną soki kiszonkowe, które odprowadzane będą do studzienki zasadniczej poprzez studzienkę umożliwiającą czasowe gromadzenie się odcieków, uniemożliwiającą osadzanie się części stałych /str. 6 projektu budowlanego pkt 4.3/. Uznać zatem należy, że w projektowanych silosach będzie dochodziło do zakiszania paszy, w związku z czym winny one spełniać wymagania, o których mowa w § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie z dnia 7 października 1997r. /Dz.U. z 2014r, poz. 81/, zgodnie z którym odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej: 1/ 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach; 2/ 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych; 3/ 8 m od budynków magazynowych pasz i ziarna; 4/ 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 5/ 15 m od składu węgla i koksu; 6/ 5 m od granicy działki sąsiedniej.

Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,0 m od granicy z działką sąsiednią nr 391 znajdującą się od strony wschodniej oraz 11,0 m od granicy z działką sąsiednią nr 389 znajdującą się od strony zachodniej. Takie usytuowanie jest zgodne z w/w § 8a ust.1 pkt 6 cyt. wyżej rozporządzenia, niemniej jednak należy zaznaczyć, że poza sprawdzeniem zgodności usytuowania obiektu z wymaganiami w/w § 8a ust.1 pkt 6, organ obowiązany był zbadać, czy realizacja inwestycji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 P.b., w tym prawa do zabudowy, zgodnie z przepisami, własnej nieruchomości, zagwarantowanego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że sam organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdza, że planowana inwestycja "oddziałuje na działki sąsiednie nr 391, 389, gdyż obszar oddziaływania wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości".

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. W związku z powyższym należy ocenić, czy istnieje możliwość zaprojektowania na działce nr 391 i 389 budynku z oknem lub drzwiami w odległości 4 m od granicy działki nr 390, z uwzględnieniem wymogów zawartych w § 8a ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia, dotyczącego zachowania minimalnej odległości 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych drzwiowych w tych pomieszczeniach. Słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w z dnia 22 października 2009r, sygn. akt. II SA/Rz 351/09. Dokonana w tym zakresie analiza pozwala tut. organowi na stwierdzenie, że obecna lokalizacja silosów w odległości 5,0 m od granicy z działką nr 391 i 11,0 m od granicy z działką nr 389 uniemożliwia lokalizację na w/w nieruchomościach budynku mieszkalnego z oknami lub drzwiami w sposób, o którym mowa w cyt. wyżej § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, bowiem w przypadku lokalizacji zabudowy na działce nr 391 odległość ta wyniesie 9,0 m, zaś w przypadku lokalizacji zabudowy na działce nr 389 odległość ta wyniesie 15,0 m i w każdym przypadku jest mniejsza od wymaganej odległości 25,0 m.

Art. 4 P.b. gwarantuje każdemu prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej zgodnie z obowiązującymi przepisami, pod warunkiem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc każdy właściciel nieruchomości, w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudnić właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. Powyższe stanowisko zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006r, sygn. akt II OSK 634/05. J. i W.P. do odwołania załączyli m. in. kserokopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2006r, znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n "Budowa budynku mieszkalnego - jednorodzinnego z garażem oraz budynku gospodarczego na terenie działki nr 391 w T.".

Art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie w pełni wywiązał się z w/w obowiązku, bowiem poza stwierdzeniem, że "...sprawdzono czy zostaną naruszone normy prawa materialnego tj. przepisy techniczno- budowlane, w tym Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. np. zacienianie działek sąsiednich, odległości elementów zagospodarowania od granic sąsiednich nieruchomości i obiektów na działkach sąsiednich itd..." organ nie wskazał żadnego konkretnego przepisu z jakimi w/w inwestycja jest zgodna /przywołując konkretny przepis prawa/ i w jakim zakresie. Należy wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Organ I instancji naruszył ponadto zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wydane bowiem w toku postępowania postanowienie z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...] zobowiązujące wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej przy wniosku dokumentacji zostało doręczone jedynie inwestorowi i nie otrzymała go żadna inna strona tego postępowania. Wprawdzie pismem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz o możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń, niemniej jednak czynny udział stron w prowadzonym postępowaniu polega m. in. na tym, że wszystkie strony otrzymują postanowienia zapadające w trakcie prowadzonego postępowania, a ponadto mogą w odniesieniu do skompletowanego przez organ materiału dowodowego złożyć swoje uwagi i zastrzeżenia. Reasumując, zdaniem tut. organu nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskowanej inwestycji.

M.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata w skardze na opisaną na wstępie zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji:

1) art. 34 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 35 ust 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z zaskarżoną normą, gdyż zawiera sprzeczne informacje w zakresie odprowadzania odcieków z projektowanych silosów, bowiem w projekcie zaznaczono 2 studzienki do czasowego gromadzenia odcieków, a na projekcie zagospodarowania terenu studzienki te nie zostały zaznaczone , podczas gdy nie jest to rażące uchybienie, które w jakikolwiek sposób rodzi niezgodność zatwierdzonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno - budowlanymi czy innymi aktami prawa miejscowego, czy też powoduje niekompletność projektu. Ponadto Organ II instancji zupełnie pomija fakt, iż odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa ponosi przede wszystkim projektant, a nie Inwestor, a organ architektoniczno - budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi lub z innymi przepisami prawa;

2) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 P.b., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak oprawienia projektu stanowi istotną wadę, gdyż umożliwia jego dekompletację, podczas gdy przedłożony projekt, wbrew twierdzeniom Organu II instancji został oprawiony i w żaden sposób nie odbiega od norm wskazanych w powyższym rozporządzeniu. Ponadto nie ma możliwości zdekompletowania projektu, gdyż posiada on ponumerowane karty;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust 1 P.b. w zw. z § 8 w żw. z § 8a w zw. z § 35 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Organ I instancji miał obowiązek poczynić ustalenia czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy Organ nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 P.b. Ponadto Organ bada czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a nie w zakresie hipotetycznych przyszłych inwestycji;

4) § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w zw. z § 8 w zw. z § 8a w zw. z § 3,5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazana w projekcie lokalizacja silosów uniemożliwia właścicielom nieruchomości sąsiednich (działek nr ewid. 391, 389) lokalizację budynku mieszkalnego, podczas gdy § 13 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy w chwili wydawania decyzji. Ponadto przepis ten umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który nie istnieje;

5) § 12,13,19, 23, 36,40, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie nawet, gdy na sąsiedniej nieruchomości nie ma żadnego obiektu, podczas gdy może być stosowany wyłącznie w sytuacji kiedy nieruchomości sąsiednie są już zabudowane, gdyż: nie ma możliwości hipotetycznego ustalanie czy ktokolwiek i w jakim miejscu zabuduje swoją nieruchomość. Poza tym organ zupełnie pomija kwestię, iż nieruchomość nr 391 w części sąsiadującej z inwestycją skarżącego, na wysokości gdzie ma być realizowana inwestycja opisana w projekcie, jest zalesiona. Gdyby więc właściciel nieruchomości sąsiedniej, Pan W. P. miał zamiar budować dom jednorodzinny to nie zalesiał by tej części działki. Ponadto przedłożona przez w/w decyzja o warunkach zabudowy niezrealizowana od 2006r., z uwagi na jej wydanie przed zalesieniem nie powinna stanowić przesłanek warunkujących uchylenie decyzji Organu I instancji;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:

1) art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę na działce nr ewid. 390 w miejscowości T., podczas gdy Organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i udzielił pozwolenia na w/w inwestycję opierając się na prawidłowo sporządzonym projekcie budowlanym, który zawiera niezbędne opinie i uzgodnienia oraz pozwolenia. Ponadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami prawa budowlanego oraz przepisami techniczno - budowlanymi;

2) art 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż decyzja Organu I instancji nie wskazał żadnego konkretnego przepisu, z jakim w/w inwestycja jest zgodna i w jakim zakresie, podczas gdy z dokładnej analizy treści decyzji Starosty [...], jej sentencji oraz treści uzasadnienia wprost wynikają dokładne przepisy prawa, na których opierał! się organ wydając rozstrzygnięcie. A zatem decyzja Organu I instancji zawiera, zgodnie z normą 107 kpa, wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, na których oparł się organ I instancji, natomiast twierdzenia Organu II instancji stanowią jedynie polemikę podjętą na potrzeby zaskarżenia decyzji;

3) art. 10 § 1 i 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności na skutek nie doręczenia pozostałym stronom postanowienia z dnia 8 stycznia 2018r., wzywającego Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do wniosku dokumentacji, podczas gdy jest to kwestia wpadkowa, dotycząca jedynie inwestora i w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki pozostałych stron postępowania, a zarzut naruszenia normy z art. 10 kpa może postawić strona, jeżeli wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu wezwanie dotyczyło wyłącznie Inwestora i wyłącznie on ponosiłby negatywne konsekwencje gdyby się do niego nie zastosował;

4) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 i art 7 kpa poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i prowadzenie postępowania w interesie tylko jednego podmiotu, a przez to naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieuwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

5) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokładnego wskazania przepisów prawa, które w ocenie Organu II instancji warunkują, że nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zawnioskowanej przez Inwestora inwestycji, a jedynie lakoniczne powołanie ogólnikowych norm proceduralnych i kwestii technicznych projekty, nie natomiast merytorycznych, które miałyby istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia;

6) art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Organu I instancji podlega uchyleniu na skutek naruszenie w/w normy, w szczególności poprzez nie wzięcia pod uwagę przyszłych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy żadna ze stron postępowania na dzień wydawania decyzji nie prowadziła na swoich nieruchomościach inwestycji, a hipotetyczne dywagacje, że być może ktoś kiedyś coś wybuduje, zdają się nie mieć nic wspólnego z powagą organów publicznych. Ponadto istotne jest, że organ ma obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę wydania decyzji i opierając się na tym stanie faktycznym i prawnym wydać rozstrzygnięcie w sprawię;

7) art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy Organ II instancji stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z art. 34 i 35 Prawa budowlanego, gdyż zawiera sprzeczne informacje w zakresie odprowadzania odcieków z projektowanych silosów, bowiem w projekcie zaznaczono 2 studzienki do czasowego gromadzenia odcieków, a na projekcie zagospodarowania terenu studzienki te nie zostały zaznaczone, podczas gdy Organ II instancji pomimo dostrzeżenia ww. braku nie wzywał Inwestora do jego uzupełnienia;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:

1) decyzja Organu I instancji narusza przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, podczas gdy odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa ponosi przede wszystkim projektant, a nie Inwestor. Ponadto Organ bada czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a nie w zakresie hipotetycznych przyszłych inwestycji Dodatkowo Organ II instancji nie wspomniał o tym, że na działka nr 391 jest zalesiona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez utrzymanie decyzji Organu I instancji; ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji; oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, jakkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonana pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem "wniosku pozwolenie na budowę" złożonego przez M.S. w dniu [...] grudnia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w [...] była budowa dwóch silosów przejazdowych na paszę na terenie działki nr ewid. 390 w miejscowości T., gmina [...] (karta 1 akt administracyjnych sprawy). Brak jest w nim mowy o silosach na kiszonkę. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę posługuje się w tytule także pojęciami silosów przejazdowych na paszę. Jednakże w "opisie technicznym do projektu budowlanego dwóch silosów przejazdowych na paszę" w pkt 1.3 określającym dane ogólne, program funkcjonalny pojawia się druga, obok magazynowania paszy, ich funkcja "zakiszanie pasz w warunkach beztlenowych". W pkt 4 projektu budowlanego wskazano, że w projekcie przewdziano 2 studzienki na odcieki z kiszonek wykonane z elementów prefabrykowanych, w pkt 4.3 przewidziano podłączenie przykanalika odprowadzającego odcieki z kiszonki z rury PCV 160 do studzienki zasadniczej poprzez studzienkę umożlwiającą czasowe gromadzenia się odcieków, uniemożliwiającą osadzanie się części stałych, a w pkt 4.4 wskazano, że na ścianie płyty dennej i krąg górny należy zastosować izolacje odporne na działanie odcieków z kiszonki. W pkt 5 wskazano, że projektowane silosy przejazdowe na paszę zaopatrzone będą w instalację odpływową: przykanalik odprowadzający odcieki do studzienki kanalizacyjnej. Brak jest w części opisowej projektu budowlanego określenia "silos na kiszonkę", jednakże w części zawierającej opis techniczny, co wykazano powyżej, osoba sporządzająca projekt konsekwentnie odwołuje się nie tylko do funkcji magazynowania pasz, jaką przedmiotowe silosy mają spełniać, ale także do funkcji "zakiszania pasz w warunkach beztlenowych". Z kolei w uwagach końcowych wskazano, że budowę dwóch silosów przejazdowych na paszę (bez wskazania na ich funkcję zakiszania pasz w warunkach beztlenowych) można rozpocząć po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę. Zarówno w części określającej warunki ochrony przeciwpożarowej, w opinii określającej warunki gruntowo – wodne w miejscu posadowienia projektowanych obiektów budowlanych, w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia czy też w informacji obszarze oddziaływania obiektu mowa jest także wyłącznie o silosach przejazdowych na paszę.

Rozróżnienie silosów na paszę od silosów na kiszonkę odgrywa kluczową rolę dla ustalenia jaką odległość winien zachować inwestor po pierwsze od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, od innych budynków, z wyłączeniem budynków inwentarskich i gospodarczych; od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; od składu węgla i koksu; od granicy działki sąsiedniej oraz po drugie od przede wszystkim wzajemnej odległości silosów na kiszonkę od budynków magazynowych pasz i ziarna. Rozróżnienie to określono w § 8 i § 8a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U.2018. 81). Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia odległość silosów na zboże i pasze o pojemności do 100 ton powinna wynosić co najmniej: 1) 8 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 2) 8 m od innych budynków, z wyłączeniem budynków inwentarskich i gospodarczych; 3) 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 4) 15 m od składu węgla i koksu; 5) 4 m od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie natomiast z § 8a ust. 1 odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej: 1) 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach; 2) 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych; 3) 8 m od budynków magazynowych pasz i ziarna; 4) 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego; 5) 15 m od składu węgla i koksu; 6) 5 m od granicy działki sąsiedniej.

Wskazane wyżej rozbieżności w samym projekcie budowlanym należałoby w istocie zakwalifikować jako sprzeczność opisu technicznego projektu budowlanego z tytułem sugerującym inną niż jego rzeczywista zawartość. Sprzeczność ta nie została przez Organ II instancji wyjaśniona. Organ II instancji arbitralnie przyjął, że projekt budowlany obejmuje budowę silosów na kiszonkę, a nie silosów na paszę ani nie wzywając do usunięcia tych rozbieżności przez inwestora, co dałoby mu możliwość ich usunięcia ani nie wypowiadając się w kwestii niepodjęcia takich działań przez Organ I instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy takie ustalenia były niezbędnym etapem postępowania wyjaśniającego, zważywszy również na fakt, że w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mowa jest wyłącznie o silosach przejazdowych na paszę i brak jest jakiejkolwiek wzmianki o silosach do zakiszania pasz w warunkach beztlenowych.

Obowiązek dokonania takich wyjaśnień wynikał z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202, dalej "P.b.") stanowiącego, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Z art. 35 ust. 3 P.b. wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto, ani Organ odwoławczy ani Organ I instancji nie wyjaśnił, co oznacza pojęcie silosu przejazdowego i jak się ma ta definicja do definicji legalnej silosu stosowanej przez organ w przytoczonym wyżej Rozporządzeniu. Krótko mówiąc Organy zobligowane były wyjaśnić czy pojęcie silosu w rozumieniu tego Rozporządzenia obejmuje swoim znaczeniem także silos przejazdowy.

Obowiązek Organu odwoławczego polegający na poczynieniu wskazanych wyżej ustaleń wynikał z treści art. 7 k.p.a. nakładającego na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dopełnieniem wyrażonej we wskazanym wyżej przepisie zasady prawdy obiektywnej, wyznaczającej kierunek działania organom administracji rozpatrującym sprawę jest art. 77 § 1. k.p.a., nakładający na nie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., z którego wynika obowiązek uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona. Wszelkie działania podjęte przez organy w granicach danej sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji , stanowiącym swego rodzaju "sprawozdanie" organu z działań podjętych w ramach postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, podlegającego następnie ocenie przez pryzmat przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w danej sprawie . Podnieść należy w tym miejscu, że 107 § 1 k.p.a. wymienia obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej, która, obok oznaczenia organu administracji publicznej, daty, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach odwoławczych, podpisu i uzasadnienia prawnego powinna zawierać uzasadnienie faktyczne zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.)

W ocenie Sądu Organ wymienione wyżej przepisy naruszył, co z uwagi na pozbawienie inwestora możliwości usunięcia powstałych rozbieżności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejne naruszenie, jakiego dopatrzył się Sąd rozpatrujący skargę to błędna podstawa prawna zaskarżonej decyzji pozostająca w sprzeczności z treścią decyzji. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ powołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. podczas, gdy treść decyzji sprowadzająca się do uchylenia decyzji Organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze przytoczone wyżej naruszenia Sąd zobligowany był do uchylenia zaskoczonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla Organu odwoławczego wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.