Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 647/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta odmówił A. wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży typu BOT E3, o wysokości całkowitej 52,45 m n.p.t., wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym, w miejscowości S., ul. S., działki o numerach: [...]-[...], obręb S. nr [...], gmina P.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany był niekompletny. Dlatego, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w terminie do dnia 9 czerwca 2015 roku. Nieprawidłowości dotyczyły następujących kwestii:

1. projekt budowlany należało, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, uzupełnić o oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych,

2. projekt budowlany należało, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo budowlane, uzupełnić o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej,

3. w projekcie budowlanym należało wykazać zgodność inwestycji z §§ 17, 18, 21 ust. 2, 30, 43 ust. 6 i 7 oraz 71 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr [...] – dalej jako "plan",

a. dla wykazania zgodności z § 17 planu należało w projekcie wrysować wymaganą zapisami planu linię zabudowy oraz wykazać zachowanie wymaganej odległości projektowanego obiektu od ulicy P. oznaczonej jako KD,

b. należało wykazać zgodność inwestycji z § 18 pkt 1, 2, 3 i 5 planu, dotyczącym zasad kształtowania architektury; zgodnie z zapisami planu wszystkie opracowania projektowe muszą obejmować przedmiot inwestycji, łącznie z analizą otoczenia, w tym otoczenia przyrodniczego; podstawą określenia charakteru architektury i inspiracją projektową winny być zachowane obiekty architektury regionalnej; dla obiektów i ich zespołów pełniących funkcje użyteczności publicznej należy zapewnić opracowania projektowe gwarantujące dobry poziom dzieł architektonicznych, opracowywane wyłącznie przez członków Izby Architektów; w obszarze planu obowiązuje zakaz realizacji obiektów dysharmonizujących krajobraz oraz obiektów o architekturze nieuwzględniającej ustaleń § 18 pkt 2 planu,

c. należało wykazać zgodność inwestycji z § 21 ust. 2 planu, zgodnie z którym gabaryty masztów radiowych i telefonii komórkowej należy dostosować do ograniczonych wysokości wynikających z bezpieczeństwa lotów, zgodnie z § 30 planu; zgodnie z § 30 ust. 5 planu na kierunkach wzlotów i lądowań zabrania się lokalizacji masztów telefonii komórkowej,

d. należało wykazać zgodność inwestycji z § 43 ust. 6 planu, zgodnie z którym maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki [...], Obszarem Chronionego Krajobrazu [..], wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii; w projekcie budowlanym należało wskazać czy inwestycję zaprojektowano poza terenami wszelkich rodzajów zabudowy mieszkaniowej; należało wskazać odległość projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej od najbliżej zlokalizowanego istniejącego budynku mieszkalnego; należało wskazać odległość w jakiej zaprojektowano maszt telefonii komórkowej od terenu przeznaczonego w planie pod funkcję MU i MJ oraz odległość projektowanego masztu telefonii komórkowej od: granic strefy ochrony konserwatorskiej, drogi wojewódzkiej, drogi powiatowej i dróg lokalnych; w projekcie budowlanym należało odnieść się do zgodności lokalizacji inwestycji z § 43 ust. 6 planu; odległości należało wskazać w metrach, wskazując domiary na aktualnej mapie,

e. należało odnieść się co do spełnienia wskazanego w § 43 ust. 7 planu obowiązku, zgodnie z którym ustala się obowiązek komasacji anten telefonii komórkowej różnych operatorów z maksymalnym wykorzystaniem istniejących masztów o tej funkcji,

f. należało wykazać zgodność projektu budowlanego z § 71 ust. 7 planu, zgodnie z którym w obrębie terenów UPM zieleń należy kształtować w pierwszej kolejności jako izolację od dróg, sąsiadów i od części mieszkalnej;

4. projekt budowlany należało opracować zgodnie z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego"; w części opisowej projektu zagospodarowania terenu brakowało zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu (m. in. powierzchni dróg, powierzchni zieleni); w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brakowało: wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaju i zasięgu uciążliwości, zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania, układu komunikacji wewnętrznej przedstawionego w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej - określającego układ dróg wewnętrznych i dojazdów, ukształtowania zieleni z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej,

5. należało wyjaśnić jakie obiekty lub roboty budowlane zaprojektowano na działkach o numerach: [...] i [...]; jako przedmiot wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego wskazano działki o numerach: [...]-[...], podczas gdy w projekcie nie wskazano, jakie roboty budowlane mają być prowadzone na działkach nr [...] i nr [...]; należało w projekcie budowlanym wykazać jakie roboty budowlane zaprojektowano na poszczególnych działkach; zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego na stronie tytułowej projektu budowlanego należało zamieścić nazwę, adres obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany.

Organ pierwszej instancji wskazał także, iż w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. K. S. oświadczyła, że "nie zgadza się na posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] oraz nr [...]" oraz że "pozwolenie na budowę powinno być wydane na działkę [...], która jest własnością firmy B.". K. S. poinformowała, że "umowa dzierżawy została podpisana z firmą B., która ma jedynie siedzibę w S. ul. S., natomiast jest właścicielem działki [...] przy ulicy P., co zostało zaznaczone na mapie do celów informacyjnych załącznik do umowy dzierżawy i co ma potwierdzenie w ewidencji gruntów. Firma B. nie jest dzierżawcą ani najemcą działek [...] oraz [...]".

Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że - pomimo złożonych przez inwestora wyjaśnień i uzupełnień, nie usunięto części wskazanych w ww. postanowieniu nieprawidłowości. Inwestor ustosunkował się do wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, jednak zgromadzone w sprawie dowody i materiały oraz zgłoszone żądania nie pozwalają na wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności, w ocenie organu pierwszej instancji inwestor nie wykonał obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane. W omawianej inwestycji dostęp do drogi publicznej miałby, zgodnie ze wskazaniem inwestora, odbywać się poprzez istniejące legalne zjazdy z wykorzystaniem istniejących ciągów komunikacyjnych w obrębie działek o numerach: [...]-[...], podczas gdy na części rysunkowej projektu zagospodarowania projektant nie wskazał zjazdów i ciągów komunikacyjnych, o których mowa w wyjaśnieniu inwestora. Istotnym dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie dostępu do drogi publicznej, jest także wniosek strony postępowania K. S., w którym strona wnosi o wyłączenie działek nr [...] i nr [...] z projektu. Organ wyjaśnił, że na działkach nr [...] i nr [...] na projekcie zagospodarowania oznaczono graficznie (strzałkami) dojazd, natomiast nie wskazano miejsca włączenia do drogi publicznej, przy czym inwestor wyjaśnia, że na działkach nr [...] i nr [...] nie są planowane żadne roboty budowlane, jednocześnie oznaczając graficznie strzałkami dojazd przez te działki i wskazując je zarówno w projekcie budowlanym, jak i wniosku o pozwolenie na budowę. Organ dodał, że inwestycja została zaplanowana na terenie niezwiązanym dotąd z działalnością inwestora. Stanowi zatem nową inwestycję, dla której inwestor nie uzgodnił z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej. Projektowana na działce nr [...] stacja bazowa graniczy bezpośrednio z ulicą P. (działka nr [...]), stanowiącą własność Gminy (oznaczoną w ewidencji gruntów jako rodzaj użytku - dr), natomiast brak jest istniejącego zjazdu z tej działki na teren projektowanej stacji bazowej. Ponadto – stwierdził organ - z mapy do celów projektowych wynika, że teren działki nr [...] jest ogrodzony od strony ul. P. (działka nr [...]). Organ wyjaśnił, że pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć również na uwadze art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie organu o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością drogową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. W przypadku pośredniego dostępu do drogi publicznej konieczna jest również zgoda jej zarządcy, tyle że nie wyrażona w formie decyzji administracyjnej.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie udokumentowano bezpośredniego dostępu do drogi publicznej a jedynie wskazano, że dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] ma odbywać się poprzez działki o numerach [...] i [...]. Dla projektowanej inwestycji nie udokumentowano przy tym odpowiedniej służebności drogowej a działki nr [...] i nr [...] nie są drogą wewnętrzną. Zgodnie z ewidencją gruntów i mapą do celów projektowych działka nr [..] stanowi rodzaj użytku Bp a działka nr [...] rodzaj użytku Bi. Wobec powyższego – w ocenie organu - nie można stwierdzić aby teren, na którym zaprojektowano stację bazową, tj. działka nr [...], posiadał dostęp do drogi publicznej.

Organ wyjaśnił, że w przypadku zamiaru inwestycyjnego, wymagającego dostępu do drogi publicznej, publicznoprawnym wyrazem wskazanego wyżej obowiązku jest przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane, który uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego od spełnienia wymagania polegającego na dołączeniu do tego projektu przez inwestora oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie takie, podobnie jak oświadczenia dostarczycieli wody, ciepła itp. ujęte w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo budowlane, dają pewność, że zrealizowana inwestycja będzie mogła funkcjonować zgodnie z wymaganiami technicznymi przewidzianymi w przepisach szczegółowych. Niespełnienie natomiast powyższych wymagań może stanowić podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. Wobec powyższego obowiązkiem inwestora jest przedstawienie stosownego oświadczenia zarządcy drogi, z którego to obowiązku inwestora się nie wywiązał.

Organ uznał także, iż inwestor nie wykonał obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Inwestor dostarczył warunki przyłączenia nr [...] do sieci elektroenergetycznej wydane dla innego obiektu aniżeli obiekt projektowany. Jako przyłączany obiekt w warunkach przyłączenia wskazano obiekt techniczny przy ul. S. w S., podczas gdy stację bazową telefonii komórkowej zaprojektowano przy

ul. P. w S. Ponadto warunków technicznych nie wpięto do projektu budowlanego. Akta sprawy uzupełniono także o niepodpisaną umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej.

Organ stwierdził również, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotową stację bazową zaprojektowano bez zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy pasa drogowego ul. P. (działka nr [...]), o której mowa w § 17 ust. 2 pkt 7 planu. Ulica P. (działka nr [...]) w planie oznaczona jest jako KD

- drogi dojazdowe. Inwestor dostarczył poprawiony, niewpięty do projektu budowlanego, projekt zagospodarowania terenu, na którym wrysowano nieprzekraczalną linię zabudowy, jednak w ocenie organu linię zabudowy wrysowano bliżej aniżeli 4 m od granicy pasa drogowego. W projekcie zagospodarowania terenu, wpiętym do projektu budowlanego, nie wrysowano nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w drugim (niewpiętym do projektu) wrysowano linię zabudowy bez wskazania domiaru do granicy pasa drogowego, jednak bliżej niż 4 m od granicy pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami graniczącymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle powyższej definicji legalnej oraz na podstawie zgromadzonych materiałów, po uwzględnieniu wyjaśnień inwestora, w ocenie organu, nie zachowano wymaganej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W ocenie organu inwestor nie wykazał także zgodności inwestycji z § 43 ust. 6 planu, a jedynie stwierdził, że ten zapis planu jest nieracjonalny i niezgodny z zapisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.) oraz że ogranicza prawo własności. Organ uznał, że zapisy § 43 ust. 6 planu nie wprowadzają zakazu budowy masztu telefonii komórkowej a jedynie zobowiązują inwestorów do spełnienia określonych wymogów związanych z lokalizacją obiektu. Stwierdził, że projektowany maszt telefonii komórkowej znajduje się w odległości mniejszej niż 200 m od granic strefy ochrony konserwatorskiej oraz w odległości mniejszej niż 200 m od drogi wojewódzkiej ul. S. Powyższe odległości potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy wydruki z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organ. Strefa ochrony konserwatorskiej wyznaczona w planie jest zlokalizowana na zachód od projektowanej stacji bazowej i obejmuje działkę nr [...], która jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż 200 m od projektowanej stacji bazowej. Drogę wojewódzką stanowi natomiast ul. S. (działka nr [...]). Po wyznaczeniu odległości 200 m od granic strefy ochrony konserwatorskiej oraz pasa 200 m od drogi wojewódzkiej organ ustalił, że teren inwestycji znajduje się w miejscu, w którym - zgodnie z § 43 ust. 6 planu - nie można lokalizować masztów telefonii komórkowej. Organ zaznaczył przy tym, że § 43 ust. 6 planu stanowi o tym, że lokalizacja masztów telefonii komórkowej jest możliwa na obszarze obowiązywania przedmiotowego planu jednak pod pewnymi warunkami, których w przedmiotowej sprawie nie spełniono.

W odniesieniu do nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego organ wskazał, że pomimo dostarczenia przez inwestora uzupełnienia projektu jest on niezgodny z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził bowiem, że jako załączniki do pisma uzupełniającego inwestor dołączył: 4 sztuki strony nr 26 projektu budowlanego, 4 sztuki strony nr 27 projektu budowlanego, 1 sztukę odpisu protokołu z narady koordynacyjnej, 1 sztukę pisma C. z 20 listopada 2014 r. z załącznikami do pisma, tj. warunkami przyłączenia nr [...] i propozycją umowy o przyłączenie (umowa bez danych i niepodpisana). Przedstawione uzupełnienie składało się z piętnastu luźnych kartek. W ocenie organu rozwiązania pozwalającego na pozostawienie pojedynczych stron poza projektem budowlanym nie można uznać za zgodne z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu.

Organ stwierdził nadto, że inwestor niewłaściwie wskazał adres przedmiotowej inwestycji, gdyż ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż właściwy adres inwestycji to S., ul. P., działka nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr [...]. Przedmiotowa uchwała zawiera bowiem wprost postanowienia dotyczące możliwości wybudowania infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanej na wieży wolnostojącej. Wskazują na to expressis verbis postanowienia § 21 ust. 2 planu odnoszące się do gabarytów masztów radiowych i telefonii komórkowej, które w myśl powyższych zapisów należy dostosować do ograniczonych wysokości wynikających z bezpieczeństwa lotów, oraz § 30 ust 4 i 5, a także § 43 planu. Ponadto ograniczenie dotyczące tej kwestii byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w której to art. 46 ust. 1 określono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja (jak w niniejszym przypadku) jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem skarżącej, zakazy i ograniczenia ustanowione w § 43 ust. 6 planu dotyczące lokalizacji masztów telefonii komórkowej m.in. w strefie ochrony konserwatorskiej i minimum 200 m od jej granic oraz w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, są niezrozumiałe i zmierzają wyłącznie do blokowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym stanowią naruszenie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalone w planie miejscowym zapisy fizycznie uniemożliwiają zlokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnej.

Powołując się na poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że z treści art. 46 ust. 1 ww. ustawy wynika wyraźnie i bezsprzecznie sformułowany przez ustawodawcę wobec prawodawcy lokalnego nakaz/obowiązek nieustanawiania zakazów w planie miejscowym lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ - dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji celu publicznego (jaką jest budowa wskazanej wieży telekomunikacyjnej) z ustaleniami obowiązującego planu na przedmiotowym terenie, powinien zatem uwzględnić przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja art. 46 ust 1 i 2 wskazanej ustawy zawiera bowiem swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu.

W ocenie skarżącej wykonała ona obowiązek przedstawienia warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Planowa inwestycja jako całość obejmuje działki o numerach: [...]-[...], leżące między innymi przy ul. S. Fakt, że planowana wieża wybudowana będzie na działce nr [...], nie oznacza, że postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ma być ograniczone wyłączenie do tej działki. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej obszar wszystkich wskazanych działek tj. [...]-[...]. Organ bezzasadnie ograniczył się wyłączenie do działki nr [...] uznając tym samym, że planowana inwestycja znajduje się przy ul. P. Przedstawione przez stronę warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej przy ul. S. odnoszą się do obiektu objętego tym postępowaniem i są prawidłowe.

Skarżąca uznała także, iż organ nie miał podstaw aby żądać od niej przedstawienia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Zgodnie bowiem z komentarzem do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo Budowlane takie oświadczenie nie jest potrzebne, gdy nieruchomość inwestora ma istniejący zjazd na drogę publiczną zrealizowany zgodnie z prawem (Artur Kosicki, Prawo Budowlane. Komentarz, Lex 2014). W przypadku zamierzonej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest zapewniony, istnieją już legalne zjazdy na teren przedsiębiorstwa, na którym realizowana jest inwestycja. Fakt, że dojazd odbywać będzie się przez działki o numerach [...] i [...] jest bez znaczenia. Złożony wniosek dotyczy wszystkich wymienionych działek i stanowi całość jako planowana inwestycja. Ponadto strona dostarczyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące również działki nr [...] i nr [...]. Zatem stwierdzić należy, że wymóg został spełniony, ponieważ wskazane rozwiązanie wyczerpuje przesłanki z definicji dostępu do drogi publicznej z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca stwierdziła również, że w jej ocenie w zgodzie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy budowlanego na stronie tytułowej projektu budowlanego została wskazana ul. S. jako adres inwestycji. Odnosząc się natomiast do naruszenia § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, skarżąca wyjaśniła, że wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę złożony został projekt budowlany spełniający wymagania ww. przepisu, tzn. w czytelnej technice graficznej oraz oprawiony w okładkę formatu A4 w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. W wyniku zobowiązania inwestora do usunięcia braków, złożone zostały dodatkowe dokumenty odnoszące się do zastrzeżeń organu. Wymóg sporządzenia projektu w sposób uniemożliwiający dekompletacje ma przede wszystkim na celu gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji. Dokumenty wniesione dodatkowo stanowiły wyjaśnienie wątpliwości organu, jednocześnie ich forma nie narusza pewności obrotu prawnego, bowiem właściwy projekt spełniał wymagania. Ponadto uzupełnienie zostało dokonane w sposób akceptowany dotychczas przez organ w innych sprawach.

Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że w przedłożonym projekcie planowana wieża została umiejscowiona w wymaganej odległości 4 m i jest to fakt łatwy do zweryfikowania, w związku z czym trudno wskazać na jakiej podstawie organ stwierdził, że w jego ocenie jest to odległość mniejsza niż 4 metry.

Decyzją z dnia 14 września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w postanowieniu Starosty znajdują się uzasadnione żądania, wynikające wprost z obowiązujących przepisów prawa. Niektóre z nich inwestor wypełnił w całości, natomiast niespełnienie chociażby jednego z nich musiało skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że wobec lokalizacji przedsięwzięcia na działce nr [...], dla której prawem własności legitymuje się B. z siedzibą przy ul. S. w S., właściwym adresem dla przedmiotowej inwestycji jest adres działki nr [...] tj. ul. P. w S. Zatem słusznie organ pierwszej instancji wezwał inwestora do wymiany strony tytułowej i wskazania poprawnego adresu inwestycji zgodnego z wykazanym w rejestrze gruntów, jak również przedłożenia stosownego oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia przedmiotowej działki z drogą publiczną.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że objęcie przez inwestora wnioskiem o pozwolenie na budowę działek o numerach [...] i [...], na których nie będą wykonywane żadne roboty budowlane, w kontekście wniesionego przez stronę postępowania - właściciela tych działek, tj. K. S. - sprzeciwu do dysponowania nimi na cele budowlane, jest niczym nieuzasadnione. Fakt możliwości przejazdu przez te działki do działki objętej inwestycją nie stanowi natomiast o tym, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa. Działki nr [...] i nr [...] nie są bowiem obciążone służebnością gruntową na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...].

Organ odwoławczy nie zgodził się także ze skarżącą, że przedłożone warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r. dla obiektu technicznego położonego przy ul. S. w S. - działki nr [...]-[...], dotyczą przedmiotowej inwestycji. Warunki te dotyczą bowiem bliżej nieokreślonego obiektu technicznego, dla którego w granicy z działką nr [...] należy wykonać złącze kablowo-pomiarowe.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor w projekcie zagospodarowania przestrzennego nie wykazał zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności § 43 ust. 6 planu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem teren oznaczony w planie symbolem UPM przeznaczony pod zabudowę usługowo-produkcyjną i składową z mieszkaniem dla właściciela, spełnia wymogi dla lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Niemniej jednak z ustaleń planu wynikają inne ograniczenia dla lokalizacji masztów antenowych telefonii komórkowej. Obiekty te mają być lokalizowane poza terenem wszelkiej zabudowy mieszkaniowej, jak również poza strefami chronionymi i minimum w odległości 200 m od ich granic. W bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren objęty ochroną konserwatorską. Dla tych terenów miejscowy plan ustala strefę ochronną minimum 200 m. Wobec powyższego – zdaniem organu odwoławczego

- przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego, a co za tym idzie - nie spełnia wymogu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że z treści § 43 ust. 6 planu wynikają niekorzystne dla inwestora rozwiązania wykluczające lokalizowanie na określonych obszarach masztów wolnostojących. Przepis ten wyraźnie dopuszcza realizowanie innego typu urządzeń telekomunikacyjnych, co oznacza że Rada Gminy nie wprowadziła w planie zakazu budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, co byłoby niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Celem przepisów tej ustawy jest wspieranie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej rozumianej szeroko. Tej infrastruktury nie można sprowadzać tylko do stacji bazowych telefonii komórkowej i stwierdzać, że zakaz ich lokalizowania na jednym z obszarów gminy objętym planem stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 ww. ustawy. Jego treść nie pozwala wyprowadzić normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Innymi słowy, ustawowy zakaz stanowienia zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie dotyczy ściśle określonego urządzenia umożliwiającego łączność ale dotyczy wprowadzania zakazów lokalizacji na terenie gminy wszystkich tego rodzaju urządzeń, tak aby można było na jej terenie tworzyć infrastrukturę telekomunikacyjną. Przepis ten nie może być rozumiany w sposób jaki prezentuje inwestor, gdyż oznaczałoby to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Z tych przyczyn organ uznał, że inwestor - na podstawie art. 46 ust. 1 ww. ustawy - nie może żądać aby cały obszar objęty planem był otwarty na jego inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalanie tych planów należy do zadań organów gmin. Organy tej jednostki mogą w sposób władczy, oczywiście przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu (władztwo planistyczne gminy). Ich władztwo zostało przytoczoną regulacją art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy zostałby naruszony, jeżeli przedmiotowy plan pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem, co - jak wykazano powyżej, w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Istnieją bowiem na terenie objętym planem obszary, na których inwestor bez żadnych przeszkód może zrealizować zaplanowane przedsięwzięcie.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przedłożone projekty budowlane wykonane zostały w formacie A-4 i oprawione w okładkę oraz wsunięte w listwę grzbietową. Ten sposób oprawy nie spełnia wymogu prawnego. Wysunięcie się projektu z listwy grzbietowej powoduje bowiem jego rozsypanie się na poszczególne strony, a brak opatrzenia każdej karty projektu kolejną numeracją stron powoduje brak możliwości skompletowania projektu w sposób sporządzony przez jego autora. Fakt dostarczenia do organu architektoniczno-budowlanego luźnych stron opisu projektu budowlanego i rysunków nie stanowi zatem, że wykazane w postanowieniu braki w dokumentacji projektowej zostały usunięte. To na inwestorze i autorze projektu spoczywa obowiązek wykonania dokumentacji zgodnie z przepisem. Za kompletność dokumentacji projektowej i tożsamość wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego odpowiada inwestor. Pracownicy organu architektoniczno-budowlanego nie są uprawnieni do dokonywania zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym. Przedłożony przez inwestora w przedmiotowej sprawie projekt budowlany, dający możliwość jego dekompletacji, nie daje gwarancji pewności obrotu prawnego i wiarygodności tego dokumentu. Ponadto nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Również przedłożone uzupełnienie nie wypełnia nałożonego obowiązku. Projekt zagospodarowania terenu został uzupełniony przez projektanta o nieprzekraczalne linie zabudowy, jednakże naniesione linie nie odpowiadają warunkom określonym w planie - w tym przypadku nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być naniesiona w odległości 4 m od granicy działki pasa drogowego - ul. P. oraz 5 m od granicy terenów zielonych - działka nr [...]. Przy czym linie te nie mają znaczenia dla lokalizowanej wieży kratowej - rozumianej jako obiekt budowlany infrastruktury technicznej. Lokalizacja tego obiektu w odniesieniu do pasa drogowego ul. P. winna bowiem spełniać wymogi określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. w odległości 6m od krawędzi jezdni. W § 75 pkt 2 ppkt 7 planu wskazano dla drogi dojazdowej szerokość pasa ulicy - 10 m. W tym przypadku lokalizacja projektowanego masztu antenowego od granicy z działką drogową ul. P. winna się zawierać w odległości około 3,75 m do 4 m od tej granicy.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor w projekcie zagospodarowania terenu nie wykazał także odległości projektowanej stacji bazowej od granicy terenów, dla których plan ustala strefę ochronną na 200 m. Tym samym inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to stanowi - zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 43 ust. 6 oraz § 71 planu poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy planu uniemożliwiają realizację inwestycji,

– art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymagane prawem obowiązki, a organ odmawiając wydania decyzji "powołał się bezpodstawnie w szczególności w zakresie warunków przyłączeniowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, oraz sporządzenie projektu budowlanego".

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodała, że to nie skarżąca domaga się lokalizacji swoich stacji na całym obszarze planu, ale przepisy powszechnie obowiązującego prawa, wyrażone w art. 46 ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nakładają na organy administracji obowiązek usunięcia ograniczeń zawartych w miejscowych planach. Skarżąca stwierdziła, że niewątpliwie zapisy miejscowych planów są przejawem władztwa planistycznego gminy. Jednakże władztwo planistyczne jest przejawem ograniczenia prawa własności, które należy do podstawowych zasad sytemu prawa. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza strefą ochrony konserwatorskiej, jednak jest w obszarze 200 m od tej strefy, który to obszar wyznacza już tylko sam plan. Skarżąca wskazała na zawarty w § 43 ust. 6 planu zakaz, zgodnie z którym "maszty telefonii komórkowej mogą być lokalizowane minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii" i stwierdziła, że inny element infrastruktury technicznej (np. lampa) byłby możliwy do zlokalizowania w odległości, jaką określają przepisy dla wszystkich budowli i budynków, jednak mniejszej niż 200 m, zatem wyróżnienie przez organy gminy w tak szczególny sposób stacji bazowych telefonii komórkowej jest niezrozumiałe. Skarżąca podkreśliła, że telefonia mobilna ułatwia poruszanie się po drogach, dostarczając dodatkowych usług kierowcom. Można by zrozumieć, że przewidując możliwość rozbudowy dróg, organy w miejscowym planie nałożyłyby dodatkowy obowiązek uzgadniania lokalizacji inwestycji w pobliżu dróg z zarządcą dróg, jak to ma miejsce w zakresie wysokości zabudowy i uzgodnienia przewidzianych dla lotnictwa (§ 30 planu). Jednak w tym przypadku organ samowolnie ustalił 200 m, które nie wynika z żadnych przepisów. Podobnie ma się to do strefy ochrony konserwatorskiej, bo przedmiotowa inwestycja nie jest lokalizowana w tej strefie.

Skarżąca dodała, że do wniosku załączyła warunki przyłączenia nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r., które odnoszą się do obiektu technicznego. Stację bazową można nazwać obiektem infrastruktury, obiektem budowlanym, obiektem technicznym. Zdaniem skarżącej, organ nie podał, jaki przepis został naruszony poprzez wskazanie w warunkach przyłączeniowych określenia obiektu jako obiektu technicznego. Jak wyjaśniła skarżąca, zakład energetyczny nie miał wątpliwości i w nawiązaniu do warunków przyłączeniowych zawarł umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej (w dniu 13 maja 2015 r. - § 1 ust. 1 pkt 6).

Skarżąca stwierdziła ponadto, że w przedłożonym projekcie planowana wieża została umiejscowiona w wymaganej odległości 4 m od ulicy, zgodnie z rysunkiem. Przepis § 17 ust. 2 pkt 7 planu wskazuje, że dla ulic KD nieprzekraczalna linia zabudowy prowadzi 4 m od granicy pasa drogowego. Natomiast zgodnie z § 75 ust. 3 planu szerokość pasa drogowego odczytuje się z rysunku. Z załączonej do skargi mapy z ewidencji gruntów, z wrysowaną wieżą, jednoznacznie wynika, że inwestycja nie przekracza nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ przytoczył jedynie przepisy planu, wskazując na powinność ich zachowania, nie wskazał natomiast faktycznego ich naruszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 14 września 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o przepisy art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdowały stosowne przepisy ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Postępowanie zostało bowiem wszczęte w dniu 17 kwietnia 2015 r. na wniosek skarżącego inwestora. Natomiast opisana powyżej ustawa zmieniająca ustawę – Prawo budowlane weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa sprawa nie zakończyła się decyzją ostateczną do dnia 28 czerwca 2015 r., gdyż decyzja organu pierwszej instancji z dnia 25 czerwca 2015 r. została zaskarżona do organu drugiej instancji, który wydał decyzję w sprawie w dniu 14 września 2015 r. Przepisy ustawy - Prawo budowlane, w dalszej części uzasadnienia, przytaczane są zatem w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie, na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych.

Z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego; w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy - Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak stanowi natomiast art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

Elementy projektu budowlanego zostały określone w art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb:

a) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,

b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Przepisy art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowią, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa

w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z ustępu 3. ww. artykułu wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przedstawionych powyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane wynikają zasady i sposób rozpatrywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jedną z najistotniejszych reguł tego postępowania jest reguła wydawania pozwolenia na budowę podmiotowi, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane i złożył w tym zakresie oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Dodać w tym miejscu należy, że organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę jest związany jego zakresem i treścią. To inwestor, składając wniosek, decyduje o rodzaju, rozmiarze i charakterze planowanej inwestycji, przedstawiając niezbędne rozwiązania projektowe. Oznacza to, że organ administracji orzekając merytorycznie może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem, albo też - rozpatrując negatywnie złożony wniosek - odmówić wydania pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika też, że jeżeli inwestor planuje zrealizować inwestycję na terenie określonej nieruchomości, to powinien dysponować tą całą nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że wniosek skarżącego inwestora dotyczył inwestycji zaplanowanej na działkach o numerach: [...]-[..]., obręb [...], w S. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno działka nr [...], na której miała zostać zlokalizowana przedmiotowa stacja bazowa, jak i działki nr [...] oraz nr [...] – także objęte wnioskiem, posiadają odrębnie założone księgi wieczyste (działka nr [...] – księgę wieczystą nr [...], działka nr [...] księgę wieczystą nr [...], a działka nr [...] - księgę wieczystą nr [...]), stanowią zatem odrębne nieruchomości.

Należy także dodać, że działka nr [...] ma wpisany w księdze wieczystej adres: S., P., a działka nr [...] adres: S., S. Co do działki nr [...] - oznaczono jedynie, że znajduje się w S.

Z ksiąg wieczystych ww. działek wynika nadto, że wszystkie trzy działki stanowią własność Gminy. Działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym B., zaś działki nr [...] i nr [...] w użytkowaniu wieczystym K. S. Potwierdza to treść znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji aktualnego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 18 maja 2015 r.

W niniejszej sprawie do akt administracyjnych (przy piśmie z dnia 6 maja 2015 roku) inwestor załączył oświadczenie o dysponowaniu na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w S., przy ul. S. – działki nr [..]-[...], w którym wskazał, że jego prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, łączącego go z B. Inwestor wskazał też, że podstawę tego stosunku zobowiązaniowego stanowi umowa najmu z dnia 8 września 2014 r. oraz oświadczenie w przedmiocie udzielenia zgody właściciela nieruchomości na zawarcie umowy najmu, podpisane przez użytkowania wieczystego nieruchomości A. S. z dnia 2 września 2014 r., w którym wskazano, że ww. nieruchomość została wynajęta 31 października 2013 roku firmie B. Inwestor dodał, że w związku ze zbyciem rzeczy najętej w czasie trwania najmu tj. przejściem użytkowania wieczystego na K. S. (umowa darowizny z dnia 21 stycznia 2015 roku) na podstawie art. 678 § 1 Kodeksu cywilnego K. S. wstąpiła w stosunek najmu w miejsce zbywcy A. S.

Należy w tym miejscu podkreślić, na co wskazywały organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, że w toku przedmiotowego postępowania użytkowniczka wieczysta działek nr [...] i nr [...] – K. S. złożyła oświadczenie z dnia 20 maja 2015 r., w którym stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i nr [...] oraz wnosi o wyłączenie tych działek z toczącego się postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Stanowisko to strona podtrzymała w piśmie złożonym w dniu 17 czerwca 2015 roku.

W piśmie z dnia 20 maja 2015 r. K. S. stwierdziła także, że pozwolenie na budowę powinno być wydane jedynie dla działki nr [...], która jest własnością firmy B. (w rzeczywistości jest w użytkowaniu wieczystym tej Spółki – przypisem Sądu). K. S. wyjaśniła bowiem, że umowa dzierżawy została podpisana z firmą B., która ma jedynie siedzibę w S., przy ul. S., natomiast jest właścicielem tylko działki nr [...] przy ulicy P., co zostało zaznaczone na mapie do celów informacyjnych, stanowiącej załącznik do umowy dzierżawy, i co ma potwierdzenie w ewidencji gruntów. Dodała, że B. nie ani jest dzierżawcą, ani najemcą działek nr [...] oraz nr [...].

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca rozumie tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonych nieruchomościach (obejmując je wnioskiem o pozwolenie na budowę), powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 ustawy – Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a w rzeczywistości nie dysponuje prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, Lex nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, Lex nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia. Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jak to już wyjaśniono powyżej, stwarza bowiem jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, Lex nr 619927).

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że zakresem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor objął trzy nieruchomości, tj. działki o numerach [...]-[..]., z których dwie - działka nr [...] i działka nr [...] - są w użytkowaniu wieczystym K. S. Organy obu instancji - weryfikując uprawnienie inwestora do dysponowania tymi dwoma działkami na cele budowlane, a także jego uprawnienie do korzystania z tych działek jako drogi dojazdu z drogi publicznej do działki nr [...] (o czy w dalszej części uzasadnienia), zasadnie wskazały, że prawo takie mu nie przysługuje, ponieważ wyraźnie objęciu tych działek przedmiotową inwestycją sprzeciwia się K. S, która jest użytkownikiem wieczystym tych działek, wpisanym w księgach wieczystych dla nich prowadzonych.

Należy w tym miejscu dodać, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia czy ww. działki zostały skutecznie, czy też nie oddane w najem inwestorowi przez B, która – co jest w sprawie bezsporne i potwierdzone treścią ksiąg wieczystych tych działek - nie jest ani ich właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Ta kwestia stanowi bowiem problem cywilnoprawny i pozostaje poza właściwością organów administracji, które nie są uprawnione do rozstrzygania tego typu sporów cywilnoprawnych.

Zaprojektowanie inwestycji na nieruchomości stanowiącej własność lub będącej w użytkowaniu wieczystym osób trzecich bez uzyskania ich zgody stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób realizacji inwestycji, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane choćby częściowo na cudzej nieruchomości. Organ, aprobujący taki projekt budowlany, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków dla ich zachowania. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna.

W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej działki o numerach [...] i [...] postąpił w zgodzie z przepisami art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wobec bowiem braku zgody użytkowniczki wieczystej działek o numerach [...] i [...] na realizację na tych działkach inwestycji objętej wnioskiem, skarżący inwestor nie posiada prawa do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Z tych względów nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę obejmującego ww. działki, skoro nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku, polegającej na wyłączeniu tych działek z zakresu wniosku. Udzieleniu pozwolenia na budowę w takiej sytuacji sprzeciwia się bowiem treść art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W tym miejscu należy także zauważyć, że inwestor – w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego – wyjaśnił, że na działkach nr [..] i [...] nie planuje wykonywania robót budowlanych, lecz po działkach tych będzie odbywał się dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej.

W związku z takimi twierdzeniami inwestora wyjaśnić należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika niezbicie, że ww. działki nie stanowią działek drogowych. Jak to prawidłowo ustaliły organy, zgodnie z ewidencją gruntów i mapą do celów projektowych, działka nr [...] stanowi rodzaj użytku Bp a działka nr [...] rodzaj użytku Bi. Inwestor do wniosku nie załączył nadto oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki nr [...], do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z drogą publiczną. Jednocześnie inwestor nie wykazał, że po ww. działkach może odbywać się dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej. Stanowiło to brak merytoryczny wniosku o pozwolenie na budowę podlegający uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, który jednak uzupełniony nie został.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z cytowanym wyżej

art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Jest to o tyle zrozumiałe, że trudno wyobrazić sobie właściwy sposób użytkowania obiektu budowlanego – bez względu na jego charakter – bez istnienia szlaków komunikacyjnych umożliwiających swobodny dostęp do nieruchomości nie tylko pieszym, ale również pojazdom mechanicznym. W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1880/10 (LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 453).

Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają definicji ustawowej odnoszącej się do pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Z uwagi na konieczność zapewnienia spójności aktów prawnych regulujących cały proces inwestycyjny w budownictwie, przy udzielaniu pozwolenia na budowę należy się kierować definicją tego pojęcia zawartą w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, iż w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Dodatkowo pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1146/93 (Wokanda 1994 r., nr 9, poz. 36). Aby więc uznać, że znajdująca się w pobliżu działki inwestora droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych, należy wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie.

Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się również pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podobnie jak przez organy orzekające w sprawie wydania warunków zabudowy, oceniany również przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z powyższego wynika, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności (użytkowania wieczystego) konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Podkreślić należy, że ustawodawca - wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną rozróżnić należy dwie sytuacje. Po pierwsze - sytuację, gdy objęta wnioskiem nieruchomość nie leży przy drodze wewnętrznej, lecz droga taka stanowi jeden z późniejszych etapów dojazdu do drogi publicznej. Przypadek taki nie różni się w istocie od przejazdu przez cudzą nieruchomość o innym charakterze niż drogowy. Właściciel tej nieruchomości zapewnienia wtedy po swojej drodze dojazd do nieruchomości inwestora poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez taką drogę. Rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony. Służebność drogowa jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Służebność gruntowa pełni funkcję zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, a ponadto skuteczna jest erga omnes. Służebność gruntowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej.

Druga z omawianych sytuacji zachodzi gdy inwestor posiada nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej. Wiąże się ona często z zachodzącą w ramach procesu inwestycyjnego w budownictwie koniecznością dokonania podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielania działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z regulacjami dotyczącymi dostępu nieruchomości (działki) do drogi publicznej zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie – Prawo budowlane, tworząc z nimi spójną całość. Mówiąc na gruncie tych ustaw o dostępie do drogi publicznej rozróżnia się zasadniczo:

a) dostęp bezpośredni – gdy nieruchomość przylega do działki drogowej - drogi publicznej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej,

b) dostęp pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Podobnie przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez: 1) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, 2) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej.

Z art. 99 u.g.n. wynika przy tym jednoznacznie, że w razie konieczności ustanowienia służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że najpóźniej przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebność taka zostanie ustanowiona. Ta regulacja również potwierdza, że najpóźniej w dacie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor musi legitymować się tytułem do korzystania z cudzej nieruchomości jako dojazdu do drogi publicznej na podstawie już ustanowionej odpowiedniej służebności.

Powyższe regulacje pozwalają stwierdzić, że inwestor - posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej - co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.

W niniejszej sprawie inwestor konsekwentnie twierdził, że dostęp nieruchomości, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa stacja bazowa, tj. działki nr [...], do drogi publicznej – ul. S. zostanie zapewniony poprzez działki nr [...] i [..]. Jednocześnie inwestor odstąpił od zaprojektowania dostępu bezpośredniego do drogi publicznej poprzez zorganizowanie zjazdu na działkę nr [..] z działki drogowej nr [..] (ul. P.). Organy ustaliły przy tym (vide szczegółowe wywody organu I instancji zawarte na stronie 4. decyzji), że działka nr [...] nie posiada istniejącego zjazdu na ul. P., jest nadto od strony ul. P. ogrodzona, więc faktycznego zjazdu na tę ulicę z tej działki również nie ma.

W świetle powyższych rozważań i ustaleń stwierdzić należy, że inwestor nie wykazał, że działka objęta inwestycją (nr [...]), na której mają zostać wykonane roboty budowlane, posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, zarówno bezpośredni, jak też pośredni. Działki nr [...] i nr [...] (które nie są działkami drogowymi), przez które inwestor zaplanował dojazd do ww. działki, nie stanowią ani własności, ani współwłasności inwestora, ponadto na działkach tych nie ustanowiono służebności drogowej zapewniającej dojazd do działki nr [...]. Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich czy też będące w użytkowaniu wieczystym osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Organ winien bowiem rozważyć w każdej sprawie, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ustawy – Prawo budowlane ochronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji nie jest zapewniony, gdyż inwestor zaprojektował dojazd do działki objętej inwestycję poprzez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich i pozostające w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, które nie wyrażają zgody na korzystanie z nieruchomości przez inwestora, a inwestor – do czasu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - nie uzyskał tytułu do korzystania z tych nieruchomości poprzez ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki objętej inwestycją odpowiedniej służebności drogowej. Co za tym idzie, stanowisko inwestora, zgodnie z którym w przypadku projektowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez wskazane przez niego działki, jest błędne. Nieruchomość, do której inwestor ma tytuł do dysponowania nią na cele budowlane, tj. działka [...], nie ma istniejącego zjazdu na drogę publiczną, zrealizowanego zgodnie z prawem. Zresztą inwestor sam na taką okoliczność się nie powoływał, wywodząc – w ocenie Sądu błędnie, że może korzystać z działek nr [...] i [...] aby poprzez nie dojeżdżać do drogi publicznej z działki nr [...].

Z tych przyczyn Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej Spółki, że organ nie miał podstaw aby żądać od niej przedstawienia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Skarżąca powołała się na komentarz do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo Budowlane, zgodnie z którym takie oświadczenie nie jest potrzebne, gdy nieruchomość inwestora ma istniejący zjazd na drogę publiczną zrealizowany zgodnie z prawem. W przypadku jednak zamierzonej inwestycji skarżąca nie wykazała aby dostęp do drogi publicznej został zapewniony w ten sposób. Brak wykazanego dostępu do drogi publicznej działki objętej inwestycją również uzasadniał odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy dodać, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu zawierający m.in. układ komunikacyjny. Wynika z tego, że rozwiązania komunikacyjne powinny być dokładnie w projekcie uwidocznione. W szczególności powinny być ukazane ewentualne istniejące elementy układu komunikacyjnego, gdy zaś rozwiązania komunikacyjne są objęte projektowaniem, to ich planowany przebieg powinien zostać opisany i ukazany (dokładnie wyrysowany) w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu lub działki. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in.: istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian (pkt 2), układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych (pkt 3), powierzchnie dróg (pkt 4). Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in.: usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, a ponadto układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.

Powyższych warunków przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia. Po pierwsze - inwestor nie wykazał, że istnieje urządzony dojazd do działki nr [...] poprzez działki nr [...] oraz nr [...] (niebędące działkami drogowymi), ponieważ nie przedstawił istniejących na tych działkach rozwiązań komunikacyjnych, które taki dostęp by zapewniały, a powinny być dokładnie w projekcie uwidocznione, a po drugie, jeżeli przyjąć, że jest to dojazd planowany, to nie może on być uwidoczniony w projekcie zagospodarowania terenu w jego orientacyjnym przebiegu za pomocą ciągu strzałek, jak ma to miejsce w projekcie przedmiotowej inwestycji. Należy przypomnieć, że w omawianej sprawie dostęp do drogi publicznej z inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] miałby, zgodnie ze wskazaniem inwestora, odbywać się poprzez istniejący legalnie zjazd z ul. S. i dalej poprzez istniejące ciągi komunikacyjne na działkach nr [...] i nr [...], podczas gdy na części rysunkowej projektu zagospodarowania projektant nie wskazał ani istniejącego zjazdu z ul. S., ani ciągów komunikacyjnych, o których mowa w wyjaśnieniu inwestora. Na działkach nr [...] i nr [...] na projekcie zagospodarowania oznaczono jedynie graficznie (strzałkami) dojazd do działki nr [...], natomiast nie wskazano wyraźnie ani miejsca włączenia do drogi publicznej, ani konkretnego przebiegu ciągów komunikacyjnych (także na działce nr [...]), a inwestor wyjaśniał tylko, że na działkach nr [...]

i nr [...] nie są planowane żadne roboty budowlane, jednocześnie oznaczając graficznie strzałkami dojazd przez te działki i wskazując je zarówno w projekcie budowlanym, jak i wniosku o pozwolenie na budowę jako teren objęty wnioskiem.

Zasadnie także organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że inwestor nieprawidłowo określił adres przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić m.in. adres obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestor jako adres inwestycji wskazał ul. S. w S. Jednak adres ten odpowiada nieruchomości sąsiedniej, na której inwestycja nie może zostać zaprojektowana, albowiem inwestor nie dysponuje nią na cele budowlane. Natomiast działka nr [...], na której w rzeczywistości miałaby stanąć projektowana stacja bazowa, posiada adres przy ul. P. w S. (taki adres tej nieruchomości widnieje w księdze wieczystej) i to ten adres jest prawidłowym adresem inwestycji, która jest zaplanowana na tej działce. Inwestor nie uzupełnił tego braku w projekcie budowlanym. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wykazując zapewnienie dostaw energii inwestor przedstawił warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydane dla obiektu technicznego przy ul. S., podczas gdy powinny one być wydane dla stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. P., na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Zasadnie zatem organy uznały, że inwestor nie wykonał obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Inwestor dostarczył bowiem warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydane dla innego obiektu aniżeli obiekt projektowany. Jako przyłączany obiekt w warunkach przyłączenia wskazano obiekt techniczny przy ul. S. w S., podczas gdy stację bazową telefonii komórkowej zaprojektowano w istocie przy ul. P. w S. Ponadto warunków technicznych – jak słusznie zauważył organ I instancji - nie wpięto do projektu budowlanego.

W ocenie Sądu sposób uzupełnienia dokumentacji, przyjęty przez inwestora, nie spełnia wymogów stawianych dokumentacji projektowej w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Przedłożenie dodatkowych dokumentów mających być uzupełnieniem projektu budowlanego powinno polegać na złożeniu projektu budowlanego w całości wraz z dokumentami stanowiącymi jego uzupełnienie. Przedłożenie luźnych kartek, bez włączenia ich do projektu budowlanego, w sposób oczywisty nie spełnia wymogu ww. przepisu, albowiem umożliwia dekompletację projektu. Projekt budowlany w takim kształcie nie może być podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę. Należy dodać, że także przedłożony pierwotnie projekt tych wymogów nie spełniał, został bowiem wykonany w ten sposób, że poszczególne jego karty oraz okładka zostały wsunięte w listwę grzbietową, która w każdej chwili umożliwia jego dekompletację. Ten sposób oprawy nie spełnia zatem wymogu przewidzianego ww. przepisem.

Odnośnie stanowiska organów co do niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd zważył, co następuje:

Z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 43 ust. 6 uchwały Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. - część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., nr 88, poz. 1814) – dalej w skrócie określanej jako "plan", maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki R., Obszarem Chronionego Krajobrazu [..]., wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii.

W skardze skarżąca przyznała, że planowana inwestycja powyższych wymogów nie spełnia, położona jest bowiem w odległości mniejszej niż 200 m od granicy strefy ochrony konserwatorskiej (działka nr [...]), na co wskazały organy obu instancji. Ponadto organ I instancji wskazał, że znajduje się ona także w odległości mniejszej niż 200 m od drogi wojewódzkiej (ul. S. – działka nr [...]). Jest zatem sprzeczna z ww. zapisami planu.

Powoływanie się przez skarżącą na naruszenie przez organy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie mogło uzasadniać twierdzenia o zgodności inwestycji z zapisami planu.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1); jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Definicję pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu infrastruktura telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oznacza między innymi instalację radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne (...) jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Przepis art. 46 ust. 1 ww. ustawy w zakresie definicji łączności publicznej odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n., przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne). Wskazać należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywoływanym przez skarżącą wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II SA/Gd 818/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym tego samego typu inwestycji i tego samego planu, Sąd wyjaśnił, że "planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji orzekające w (...) sprawie powinny uwzględnić (...) przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Obowiązujący na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę plan miejscowy został wprawdzie uchwalony wcześniej niż ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ale z przepisu art. 75 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy." Z tych przyczyn Sąd uznał w tym wyroku, że " (...) stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Ocena zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu." Na poparcie swoich rozważań Sąd powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 196696) wyjaśnił, że: ,,Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności."

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie wynikający z powyższych wywodów obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Przedstawione powyżej stanowisko dotyczy bowiem sytuacji, w której organ musi dokonać wykładni zapisów planu, które nie dotyczą bezpośrednio stacji bazowych telefonii komórkowych, i dokonując tej wykładni uwzględnić treść ww. przepisów. Organ nie może natomiast nie stosować przepisów planu jasnych i czytelnych, niewymagających jakiejkolwiek interpretacji. Jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Zobowiązuje go do tego przepis art. 6 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązujący plan wprowadza jasne i precyzyjne zapisy, które nadają się do stosowania wprost, bez konieczności dokonywania procesu wykładni i odkodowania treści zawartej w nich normy prawnej. Zastosowanie normy dopuszczającej lokalizowanie masztów telefonii komórkowej m.in. poza pasem 200 m od granicy stref ochrony konserwatorskiej oraz poza pasem 200 m od dróg wojewódzkich, wymaga jedynie dokonania ustaleń faktycznych, co do usytuowania inwestycji względem ww. stref i dróg. Jednocześnie należy wskazać, że przepis § 43 ust. 6 planu nie wprowadza zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem, a nadto nie dotyczy wszystkich rodzajów inwestycji z zakresu łączności publicznej, lecz jedynie masztów telefonii komórkowej. Nie można zatem twierdzić, że plan obowiązujący dla przedmiotowego terenu uniemożliwia lokalizację tych inwestycji.

Należy dodać, że - jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; c) parków kulturowych. W myśl zaś art. 19 ust. 4 ww. ustawy w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wynika z powyższego, że co do zasady dopuszczalne jest wprowadzanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości związanych z ochroną konserwatorską. Natomiast to czy ograniczenia te (podobnie jak ograniczenia związane z lokalizacją masztów w określonej odległości od dróg wojewódzkich) zostały w tym planie wprowadzone prawidłowo, czy też nie, nie mogło podlegać ani ocenie organów, ani też ocenie Sądu w tej sprawie, której przedmiot stanowiło pozwolenie na budowę.

Należy również wyjaśnić, że jeżeli skarżąca twierdzi, że zapisy planu, uniemożliwiające jej realizację projektowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem, są nieracjonalne, czy też naruszają inne normy, jest uprawniona – jako przedsiębiorca telekomunikacyjny - zaskarżyć uchwałę w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, do czego prawo daje jej art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że niewykonanie przez skarżącego inwestora obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, którym zobowiązano inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sprawie – jak wykazano powyżej, taka zgodność nie ma miejsca. Zaskarżona decyzja - utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla skarżącej jest zatem zgodna z prawem.

Odnośnie kwestii zgodności planowanej inwestycji z § 17 planu należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stanął na stanowisku, że nieprzekraczalne linie zabudowy ustalone w planie od granicy pasa drogowego oraz terenów zielonych nie mają znaczenia dla lokalizowanej wieży kratowej - rozumianej jako obiekt budowlany infrastruktury technicznej. Lokalizacja tego obiektu w odniesieniu do pasa drogowego ul. P. winna natomiast – według organu odwoławczego - spełniać wymogi określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. obiekt winien zostać zlokalizowany w odległości 6m od krawędzi jezdni. Organ odwoławczy stwierdził też, że w tym przypadku lokalizacja projektowanego masztu antenowego od granicy z działką drogową ul. P. winna się zawierać w odległości około 3,75 m do 4 m od tej granicy, jednak nie wyjaśnił, czy warunek ten został, czy też nie, według organu spełniony. W ocenie Sądu brak ten stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., który nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była uzasadniona z innych, wyżej szczegółowo opisanych, względów.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.