Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 81/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów

SENTENCJA

Dnia 19 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2011 roku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów postanawia: na podstawie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odroczyć rozprawę i przedstawić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia w składzie siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskiem z dnia 26 maja 2011r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] kwietnia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Dębska Wola, Kawczyn, Chmielowice i Zbrza, w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku i pismem z dnia 9 maja 2011r. nr SKO.GN.1497/206/2011, na podstawie art.65 § 1 kpa, przekazało przedmiotowy wniosek według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia kiedy ta decyzja została wydana, czy też to jaki organ obecnie jest organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawie. Kolegium wskazało, że w sprawie w której decyzja została wydana przez wojewodę organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i podniósł, że dla określenia jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r., nr [...], podstawowe znaczenie na treść przepisu art.157 § 1 kpa zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Dalej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na art.19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W sytuacji gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003r. II SA 1484/03 wskazał, że przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art.157 § 1 kpa. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Dokonując ustaleń organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r. , nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podaje, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz.13). Zgodnie z art.7 ust.1 ww.ustawy w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie ( Dz.U. Nr 17, poz.94) od dnia 1 czerwca 1975r. przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Powołana ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.u. z 2003r. Nr 178, poz.1749 z późn.zm.) . Zgodnie z obowiązującym art.3 ust.1 tej ustawy w zw. z art.3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej ( Dz.U. Nr 92, poz.753, z póź.zm. ) starosta jako organ I instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jako zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.17 pkt 1 kpa, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. A zatem, organem wyższego stopnia dla starosty, niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach pismem z dnia 5 sierpnia 2011r. wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że pogląd zaprezentowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zasługuje na akceptację. Skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, jak też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji, w sprawach w których została wydana decyzja przez wojewodę. Art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982r.o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art.17 pkt 1 kpa nie stanowi szczególnej regulacji w stosunku do przepisu art.17 pkt 2 kpa, co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody nie może być samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten określa bowiem jedynie, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tj. w analizowanym przypadku – starosty. Ponadto nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że przepis ten zmienia regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 kpa, według której organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Reguły tej nie zmienia fakt, że kwestionowana decyzja została wydana przez wojewodę jako organ pierwszej instancji. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zwraca uwagę, że do chwili zmiany powołanego wyżej art.3 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, organem wyższego stopnia nad starostą będącym organem pierwszej instancji, orzekającym w przedmiocie scalenia był wojewoda. Zgodnie z orzecznictwem, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodę orzekającym jako organ pierwszej instancji w przedmiocie scalenia gruntów był właściwy minister a nie wojewoda jako organ wyższego stopnia do którego służyło odwołanie od decyzji wydanych przez starostę jako organ I instancji ( tak w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 8 czerwca 2004r. sygn.akt OW 41/04 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007r. sygn.akt IV SA/Wa 2175/06 ). Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z którym Minister kieruje m.in. działem administracji rządowej jakim jest rozwój wsi. Z kolei zgodnie z art.23 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej rozwój wsi obejmuje sprawy związane ze scalaniem i wymianą gruntów. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Dębska Wola, Kawczyn, Chmielowice i Zbrza, w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art.4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Rozpoznając niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art.187 ppsa przedstawić do rozstrzygnięcia w składzie siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art.157 § 1 kpa właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art.17 kpa w związku z art.20 kpa, czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach.

Możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w art.187 ppsa uzależniona jest od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, jak również wówczas gdy w danej kwestii prawnej pojawia się rozbieżność w orzecznictwie sądowym. W niniejszej sprawie przed wskazaniem występującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które uzasadnia przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, koniecznym jest rozważenie kwestii podstawowej jaką jest sama możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w art.187 ppsa w przypadku rozstrzygania sporów kompetencyjnych.

Mianowicie przepis art.187 § 1 ppsa stanowi, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wykładnia literalna powyższego przepisu wskazuje, że wdrożenie procedury dotyczącej przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów może mieć miejsce przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Taka możliwość istnieje również przy rozpoznawaniu zażalenia, albowiem na podstawie art.197 § 2 ppsa, do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Zarówno przepis art.187 jak i przepis art.197 zamieszone są w dziale IV ppsa zatytułowanym środki odwoławcze, co może sugerować, że możliwość przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów powiązana jest z orzekaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji. Natomiast w przypadku rozstrzygania sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art.15 § 1 ppsa określa właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny:

1) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy;

2) podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3) podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej ;

4) rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 ;

5) rozstrzyga inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw.

Zgodnie z § 2 Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art.4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art.4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 15 § 1 ppsa należy zwrócić uwagę na brzmienie pkt 3, który określa właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej. Z przepisu tego wynika ogólna zasada, że uchwała zawierająca rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości może być podjęta w każdej konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej. A zatem ustawowymi przesłankami które muszą być spełnione, aby podjęcie takiej uchwały było możliwe jest: zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i konkretna sprawa sądowoadministarcyjna. Tej drugiej przesłanki ustawodawca już dodatkowo nie ogranicza, ani poprzez wskazanie, określonych rodzajów konkretnych spraw sądowoadministarcyjnych, ani poprzez wskazanie rodzaju i treści rozstrzygnięć jakie może podjąć Naczelny Sąd Administracyjny, ani poprzez wskazanie przepisów które mają zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( a zatem, czy są to przepisy dotyczące postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czy też stosowane odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ta zasada zawarta w art. 15 § 1 pkt 3 ppsa nie została również ograniczona poprzez odesłanie do stosowania innych przepisów ustawy ( tak jak ma to miejsce w art.15 § 1 pkt 1 ppsa ). Można zatem sformułować wstępną tezę, że ogólna zasada określająca możliwość podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej została określona w art.15 § 1 pkt 3 ppsa, a następnie w dziale IV dotyczącym środków odwoławczych została powtórzona w art.187 ppsa w zw. z art.197 § 2 ppsa. O ile możemy przyjąć, że art.15 § 1 pkt 3 ppsa określa ustawowe materialnoprawne przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość podjęcia tzw. uchwały konkretnej, to przepis ten nie określa w jakim składzie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć taką uchwałę, co do tej kwestii to należy wskazać na dział VI ppsa dotyczący uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 264 § 1 ppsa określa w jakim składzie podejmowane są uchwały przewidziane w art.15 § 1 pkt 2 i 3 ( a więc zarówno uchwały konkretne jak i abstrakcyjne ), zaś przepis art.267 ppsa określa w jakiej formie i kiedy Naczelny Sąd Administracyjny może odmówić podjęcia uchwały zarówno w konkretnej sprawie jak i uchwały o charakterze abstrakcyjnym. Za potwierdzeniem tej tezy przemawia również art.285 l ppsa, który stanowi, że w przypadkach nieuregulowanych przepisami niniejszego działu do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Nadto za przyjęciem tezy, że ogólna zasada określająca możliwość podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej została sformułowana w art.15 § 1 pkt 3 ppsa , a więc w Dziale I zawierającym przepisy wstępne przemawia następująca okoliczność. Przepis art.4 ppsa ( obok art.3 ppsa) określa zakres właściwości sądów administracyjnych, zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast przywoływany już art.15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi, że do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzyganie sporów o których mowa w art.4 , z kolei zgodnie z art. 15 § 2 ppsa do rozstrzygania sporów o których mowa w art.4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie właściwego organu. Tym samym cała regulacja prawna dotycząca tej kategorii spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego jaką są spory o właściwość i spory kompetencyjne zamieszona została w Dziale I zawierającym przepisy wstępne, w takiej sytuacji tym bardziej brak racjonalnych powodów, które uzasadniałyby wyłączenie do tej kategorii spraw stosowania art.15 § 1 pkt 3 ppsa., czyli możliwości podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości.

Dopuszczając możliwość sformułowania pytania prawnego w przypadku rozstrzygania sporu kompetencyjnego, jeżeli powstaną zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości, należy nadto zwrócić uwagę na tryb w jakim następuje przekazaniem sprawy do organu właściwego. Zgodnie z art.65 § 1 kpa Jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono był niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazywał go do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następowało w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie. Natomiast wojewódzkie sądy administracyjne były właściwe do orzekania w sprawie skarg na postanowienie o przekazaniu, a po wniesieniu skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli w tym przypadku wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, możliwość przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów była oczywista i nie wywoływała żadnych wątpliwości. Oczywiście w przypadku rozpoznawania sprawy ze skargi na postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego nie mieliśmy do czynienia z klasycznym sporem kompetencyjnym. Należy jednak podkreślić, że w takim przypadku jeżeli sąd administracyjny wydał prawomocny wyrok w sprawie ze skargi na postanowienie o przekazaniu podania, to związanie orzeczeniem sądu w tym zakresie powodowało niedopuszczalność powstania w tej samej sprawie sporu kompetencyjnego. Rozstrzygając bowiem sprawę ze skargi na postanowienie o przekazaniu sprawy, sąd administracyjny orzekł już o właściwości lub braku właściwości organu administracji w konkretnej sprawie. Tym samym to czy dojdzie do sporu kompetencyjnego w dużej mierze uzależnione było od zachowania strony, która wnosząc zażalenie na postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego, a następnie skargę do sądu administracyjnego mogła spowodować rozpoznanie sprawy w tym przedmiocie przez sąd. Dopiero, gdy organ kwestionował swoją właściwość w rozpoznaniu przekazanego mu podania, a strona nie wniosła zażalenia, to z uwagi, że organ nie miał legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu, mógł wystąpić z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Z dniem 11 kwietnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. nowelizująca przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz.18, która między innymi zmieniła przepis art. 65 § 1 kpa . Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie je przekazuje do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zmiana formy prawnej w jakiej aktualnie następuje przekazanie podania do organu właściwego, z postanowienia na zawiadomienie spowodowała brak podstawy prawnej do orzekania w tej kwestii przez sąd administracyjny. Tym samym w aktualnym stanie prawnym, strona nie ma prawnej możliwości, aby zakwestionować prawidłowość przekazania podania do organu właściwego, dopiero po rozstrzygnięciu sprawy przez ten organ, w ramach przysługujących środków odwoławczych będzie mogła podnosić wątpliwości co do organu rozstrzygającego sprawę. Jeżeli zaś organ, któremu podanie zostało przekazane kwestionuje zasadność tego przekazania może, tak jak dotychczas, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego w wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu projektu nowelizującego art.65 kpa wskazywano, że obowiązujący tryb przekazywania podania w formie postanowienia powoduje przedłużanie się postępowania administracyjnego, a nadto powoduje pewien dualizm w zakresie środków prawnych służących wzruszeniu wadliwego postanowienia, zażalenie - dla stron postępowania – i wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ( lub sporu o właściwość ) w stosunku do organów administracji publicznej. Jednak skutkiem wskazanej wyżej nowelizacji art.65 kpa może być wzrost liczby sporów kompetencyjnych ( sporów o właściwość ), albowiem wyłączona została dotychczasowa prawna możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o przekazaniu podaniu jak również wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc eliminowania w tym trybie wątpliwości co do zakresów działania organów administracji, w tym również eliminowania sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.

W takich okolicznościach tym bardziej zasadne jest przyjęcie poglądu, że w przypadku rozstrzygania sporów kompetencyjnych, jeżeli powstaną zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości możliwe jest przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie siedmiu sędziów.

Taki pogląd zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OW 5/11 dotyczącej sporu kompetencyjnego, w której postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011r. przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu następujące zagadnienie prawne " Czy organem, o którym mowa w art.157 § 1 kpa, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wydanej [...] styczniu 1985r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy samorządowe kolegium odwoławcze, które zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. z 2003r. Nr 178, poz.1749 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 1 kpa ( od 1 sierpnia 2009) jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty". Natomiast postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011r. w sprawie o sygn.akt II OW 5/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z dnia 19 kwietnia 2011r., stąd też w sprawie nie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że po wejściu w życie w dniu 1 sierpnia 2009r., ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej ( Dz.U. Nr 92, poz.753, z póź.zm. ), która zmieniła art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, w wyniku której starosta jako organ I instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jako zadania z zakresu administracji rządowej, zaś organem II instancyjnym jest samorządowe kolegium odwoławcze, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło szereg wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych powstałych na tle ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia.

Z rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjnych spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych wynika , że spory te przede wszystkim powstają między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowymi kolegiami odwoławczymi i mają charakter sporów negatywnych. Równocześnie należy stwierdzić, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych nie jest jednolite. W orzecznictwie zarysowały się dwie grupy poglądów skutkiem czego jest istniejąca rozbieżność w rozstrzyganiu wniosków o spory kompetencyjne, która powoduje, że w niektórych sprawach wskazywany jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, a w innych sprawach wskazywane jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przykładowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy został wskazany w następujących sprawach. W postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn. akt II OW 47/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie właściwego organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 25 sierpnia 1992r. orzekającej o częściowej zmianie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 28 grudnia 1991r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy ( do postanowienia zostało zgłoszone zdanie odrębne). Podobnie w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn.akt II OW 36/11 rozstrzygając spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1979r. zatwierdzającej projekt scalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku ( do postanowienia zostało zgłoszone zdanie odrębne ).

Również w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn.akt II OW 5/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wskazanie właściwego organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 stycznia 1985r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kieleckiego z sierpnia 1983r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy ( do postanowienia zostało zgłoszone zdanie odrębne). To w tej sprawie przed wydaniem postanowienia z dnia 11 sierpnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011r. przedstawił składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wcześniej zostało już przedstawione .Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011r. w sprawie o sygn.akt II OW 5/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z dnia 19 kwietnia 2011r., a powołanym wyżej postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011r. wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Z kolei w innych sprawach rozpoznając wnioski o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego miedzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowym kolegiami odwoławczymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe. Przykładowo w postanowieniu z dnia 18 marca 2011r. sygn.akt II OW 102/10 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2006r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 15 października 1982r. zatwierdzającej projekt scalenia wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

W postanowieniu z dnia 22 lipca 2011r. sygn.akt II OW 17/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 16 września 1980r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jako organ właściwy o rozpatrzenia wniosku. Podobnie w postanowieniu z dnia 21 września 2011r. sygn.akt II OW 83/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 września 1982r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Natomiast w postanowieniu z dnia 15 lipca 2011r. sygn.akt II OW 29/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Pińczowskim a Wojewodą Świętokrzyskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie zmiany decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 31 grudnia 1980r zatwierdzającej projekt scalenia, wskazał Starostę Pińczowskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Z kolei w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn.akt II OW 51/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku a Wojewodą Podlaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 1 grudnia 1978r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Do postanowienia zostało zgłoszone zdanie odrębne w którym wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

W postanowieniu z dnia 13 października 2011r. sygn.akt II OW 32/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 2 lipca 1996r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Krakowskiego z dnia 23 maja 1995r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 28 grudnia 1991r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

W wskazanych wyżej sprawach w których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia przedstawiono następującą argumentację:

Zgodnie z art.157 § 1 kpa - w brzmieniu obowiązującym - właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art.17 kpa. Podkreślono, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w I instancji, a jaki w II instancji, w danej kategorii spraw. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi bowiem o ustalenie, który organ jest obecnie organem właściwym w określonej kategorii spraw bądź organem wyższego stopnia w tych sprawach, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, tj. decyzji wydanej w określonej sprawie przez konkretny organ.

A zatem przepis art.157§ 1 kpa ustanawia dwie reguły:

Po pierwsze – co do zasady – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Po drugie, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa.

Jeżeli zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowana jest decyzja wojewody, to zgodnie z art.17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Istotne w związku z tym staje się wyłącznie to, który minister zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to jaki organ w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego jest organem wyższego stopnia w sprawach scalenia i wymiany gruntów. Jeżeli więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister. Nie ma prawnego znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę.

Z dniem 1 sierpnia 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz.U. Nr 92, poz.753 ). Z mocy art.3 tej ustawy przepis art.3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. z 2003r. Nr 178, poz.1749 ze zm.) otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust.5-7 oraz art.4 ust.2 ". Zgodnie zaś z art.17 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast art.27 powołanej ustawy stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego kompetencje. Wskazano, że powyższe przepisy nie zmieniają właściwości organów w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarówno z ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. Nr 64, poz.592 ze zm.) , ani żadnej innej ustawy, nie wynika że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, jest samorządowe kolegium odwoławcze będące w rozumieniu kpa organem wyższego stopnia w stosunku do starosty.

Reguły ustanowionej w art.157 § 1 kpa w związku z art.17 pkt 2 kpa nie może zmieniać okoliczność, że kwestionowaną decyzje wydał wojewoda jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej, urząd określonego wojewody został zniesiony.

Podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nowa sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art.150 kpa, w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art.154 § 1 i art.161 § 1 i 2 kpa, zaś w przypadku stwierdzania nieważności decyzji jest art.157 § 1 kpa. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie zwykłego postępowania. Dopiero wówczas – gdy z uwagi na zmiany organizacji organów administracji – reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000r. sygn.akt OPS 7/00, z uzasadnienia której wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art.17 kpa. Kierując się powyższą uchwałą uznano, że wywiedziona z art.20 kpa reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art.157 § 1 w związku z art.17 kpa są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Podkreślono, iż dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art.157 § 1 i art.17 kpa, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. Przedstawione zostały ustalenia mające na celu wskazanie w zakresie działania którego ministra pozostają aktualnie sprawy z zakresu scalania i wymiany gruntów. Wskazano na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 1999r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( Dz.U. Nr 91, poz..1016) wydane na podstawie art.39 ust.1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów ( Dz.U. Nr 106, poz.492 ). Natomiast Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 listopada 1999r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( Dz.U. Nr 91, poz.1034 ) określił, że Minister ten kierować będzie m.in. działem administracji rządowej rozwój wsi. W ustawie z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( tj. Dz.U. z 2007r., Nr 65, poz. 437 ze zm.) określono zaś, że dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów ( art.23 ust.1 pkt 3). Dział rozwój wsi pozostaje we właściwości Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi także obecnie, co wynika z obowiązującego rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( Dz.U. Nr 216, poz.1599 ). W tym stanie prawnym zasadne jest przyjęcie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez wojewodów w przedmiocie zatwierdzenia projektów scalenia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z kolei wskazanych wyżej sprawach w których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny wskazał samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia przedstawiono następującą argumentację:

Przede wszystkim podniesiono, że podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach sporów kompetencyjnych wyłącznie o wykładnię art.17 i art.157 § 1 kpa jest niewystarczające, gdyż nie bierze się całkowicie pod uwagę zmiany przepisów prawa materialnego ( art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów ), co spowodowało spory kompetencyjne pomiędzy organami. Podkreślono, że przepisy art.17 i art.157 § 1 kpa stanowią pewne zasady, reguły co do określania właściwego organu pod względem instancyjnym ( właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, której organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu ( art.19, 20 kpa ). W postanowieniu NSA z dnia 10 marca 2005r. , OW 70/04 stwierdzono, że unormowanie zawarte w art.17 pkt 1 kpa należy interpretować w związku z treścią art.20 kpa, w którym określone zostały reguły ustalania właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej . Z art.20 kpa wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art.17 pkt 1 kpa. Właściwość rzeczową i miejscową organy powinny przestrzegać z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego tzn. w postępowaniu zwyczajnym jak i nadzwyczajnym. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi bowiem podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. jednak na skutek zmian w przepisach prawa materialnego zmianie może ulegać właściwość rzeczowa, a co za tym idzie właściwość instancyjna wynikająca z art.17 i art.157 p 1 kpa. Postępowania nadzwyczajne są postępowaniami odrębnymi ( w znaczeniu procesowym) od postępowania zwyczajnego, jednak w znaczeniu materialnym dotyczą tego samego przedmiotu, co szczególnie widoczne jest na tle rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art.151 § 1 pkt 2, art.154 i art.155 kpa..

Podkreślono, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia określonej sprawy, którą najczęściej jest: wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego ( art.61 § 1 kpa), rozpatrzenie środka odwoławczego ( art.127, art.141 kpa), wznowienie postępowania na żądanie strony ( art.147 kpa), rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej ( art.154, 155 kpa), wszczęcie na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( art.157 § 2 kpa). Metoda wskazania organu właściwego we wszystkich tych sprawach, a więc rozstrzygnięcia sporu, powinna być jedna, wynikająca z tych samych założeń. Wskazanie organu właściwego do załatwienia każdej z ww. spraw oznacza, że organ ten posiada w danej sprawie kompetencje w dacie, kiedy strona złożyła określone żądanie. Tzn. że jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do podjęcia określonego działania w przewidzianej w prawie formie i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na sądzie rozstrzygającym spór kompetencyjny ciąży obowiązek ustalenia na podstawie przepisów prawa ( materialnego, ustrojowego i postępowania ) obowiązujących w danym momencie, który organ jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie w danej sprawie. Zwrócono uwagę, że niekiedy przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego stopnia, nie ma więc wtedy potrzeby korzystać z przepisów art.17, art.157 § 1 kpa.

Natomiast, jeżeli przepisy prawa materialnego wskazują jedynie organ pierwszej instancji ( tak jak w art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2009r.) należy wówczas w celu ustalenia organu wyższego stopnia przejść do art.17 kpa, ewentualnie do art.157 § 1 kpa. Taka zasada powinna mieć miejsce przy rozpoznawaniu każdego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, niezależnie od tego czy chodzi o wskazanie organu właściwego w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym. Nie istotne jest również, czy dany organ jeszcze istnieje, czy też nie, albowiem istotne jest to, który organ obecnie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia danej sprawy w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, po ustaleniu tego organ, nie będzie już problemem ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art.17, czy też 157 § 1 kpa. Istota tego poglądu oparta jest o założenie, że ustalenie właściwości instancyjnej nie może mieć miejsca bez ustalenia właściwości rzeczowej tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego. Nie można więc art.157 § 1 kpa rozumieć w oderwaniu od innych przepisów całego systemu prawa administracyjnego.

Do dnia 1 sierpnia 2009r., kiedy weszła w życie ustawa zmieniająca, zgodnie z art.3 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, organem pierwszej instancji w sprawach scalania i wymiany gruntów był starosta realizujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda i ta część przepisu na mocy art.3 ustawy zmieniającej z dniem 1 sierpnia 2009r. została skreślona. Wobec tego organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalić w oparciu o art.17 pkt 1 kpa, zgodnie z którym takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do tego należy również odpowiednio rozumieć właściwość wynikającą z art.157 § 1 kpa nie tylko w sprawach, w których postępowania zwyczajne zakończyły się wydaniem decyzji po dniu 1 sierpnia 2009r., ale i w sprawach zakończonych wydaniem decyzji przed tą datą. Nie można bowiem aktualnie prowadzić postępowań w trybie nieważnościowym według dwóch reżimów prawnych. W stosunku do decyzji wydanych przed 1 sierpnia 2009r. przez wojewodę, przyjmując, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w stosunku do decyzji wydanych po tej dacie organem właściwym będzie samorządowe kolegium odwoławcze.

Wskazano również, że ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009r., jest kolejnym krokiem w procesie decentralizacji zadań publicznych, wyrazem tego jest, że zadania z zakresu scalania i wymiany gruntów przekazane zostały jako kompetencje organom samorządu terytorialnego.

Nawiązując z kolei do poglądu, iż właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do stwierdzania nieważności decyzji Wojewody wydanej przed dniem 1 sierpnia 2009r. wywodzi się z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( Dz.U. z 2007r., Nr 65, poz.437 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( Dz.U. Nr 216, poz.1599) zauważono, że nie są to przepisy określające kompetencje Ministra, co wynika z art.36 ww. ustawy. Kierowanie przez ministra określonym działem administracji rządowej, nie stanowi przyznania mu kompetencjo do orzekania w sprawach objętych tym działem. Nie można utożsamiać zakresu działania organu i zadań z pojęciem kompetencji. Wszystkie zadania należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego, na szczeblu centralnym należą do zadań ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej lub centralnych organów administracji państwowej, gdyż organy samorządowe nie mają na tym szczeblu swojej reprezentacji.

W konkluzji wskazano, że nie można rozstrzygać sporów kompetencyjnych nie uwzględniając tego, że od 1990r. istnieją dwa piony organów administracji publicznej: organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. Ustawowe przekazanie zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego, musi się wiązać nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu zwyczajnym ale również i w postępowaniach nadzwyczajnych, według aktualnie obowiązujących przepisów, niezależnie od tego przez jaki organ była wydana decyzja następnie kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym.

Przedstawione orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozstrzygania sporów kompetencyjnych powstałych pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowymi kolegiami odwoławczymi w sprawach wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt scalenia, powstałych w związku z znowelizowaną z dniem 1 sierpnia 2009r. ustawą z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje, że w orzecznictwie wystąpiły zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości. Wątpliwości te mają charakter obiektywny , a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. Wyjaśnienie ich nastręcza znacznych trudności głównie z powodu różnego rozumienia przepisów prawnych, również stosowana wykładania nie prowadzi do jednolitego stanowiska, a wręcz odwrotnie prowadzi do rozbieżnych wyników. Pojawienie się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak istotnych rozbieżności potwierdza tym samym, że w sprawach dotyczących rozstrzygania sporów kompetencyjnych wystąpiło zagadnienie prawnego budzące poważne wątpliwości, a wątpliwości te dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu.

Wątpliwości te powstały w związku z rozpoznawaną sprawą, w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskiem z dnia 26 maja 2011r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marzeny Skorzeckiej z dnia 26 kwietnia 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] stycznia 1979r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Dębska Wola, Kawczyn, Chmielowice i Zbrza, w części dotyczącej działek nr [...] i [...].

Podkreślić należy, że instytucja rozstrzygania zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, służy między innymi ujednolicaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w wypadkach, gdy składy zwykłe podejmują odmienne rozstrzygnięcia w analogicznych stanach faktycznych i w oparciu o ten sam stan prawny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008r. sygn.akt II GSK 457/08 "Jednolitość orzecznictwa – dając stan stabilności, pewności i bezpieczeństwa prawnego – służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygnięcie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwoływanie się przez sądy administracyjne do uchwał NSA – podejmowanie i moc wiążąca których znajduje oparcie w ustawie – nie tylko nie uchybia prawu ale ze wszech miar zasługuje na aprobatę ".

W takich okolicznościach mając na uwadze spełnienie niezbędnych przesłanek do skorzystania z procedury przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości jak również charakter i przyczyny powstania przedstawionych wątpliwości, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było sformułowanie zagadnienia prawnego jak w sentencji postanowienia.