Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 409/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 99 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1997 nr 129 poz 844
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 712/07 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1/ uchyla zaskarżony wyrok, a także decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z [...] marca 2007r. nr [...], 2/ zasądza na rzecz P. C. od Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9.01.2009 r. sygn. akt II SA/Sz 712/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...].05.2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozdzielnego składowania butli z gazem płynnym i butli opróżnionych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżącego obowiązku zapewnienia rozdzielnego składowania butli przenośnych z gazem płynnym i butli opróżnionych w wyznaczonych i oznakowanych miejscach, stanowiły przepisy: § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzeniu gazów płynnych (Dz. U. Nr 75 poz. 846 ze zm.). Zgodnie z § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 26 września 1997 r. sposób składowania i stosowania materiałów niebezpiecznych powinien zapewniać: rozmieszczenie materiałów w sposób umożliwiający prowadzenie kontroli składowania i składowanych materiałów. Z kolei, stosownie zaś do § 11 ust. 2 rozporządzenia z 6 września 1997r. - w magazynach i składowiskach butli z gazem płynnym znajdujących się na placach, należy zapewnić dostęp do butli umożliwiający prowadzenie akcji ratowniczej.

Powołane przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę nakazu służą realizacji dwóch celów a mianowicie możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych, a także i co najważniejsze mają na względzie zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ocena zgodności z prawem nałożonego na skarżącego obowiązku dokonywana zatem być musi w kontekście celu któremu nakaz ma służyć.

Sąd podkreślił, że spór nie dotyczy miejsca składowania butli w sensie topograficznym, lecz samego sposobu ich składowania. Organ nie nałożył bowiem na stronę obowiązku składowania butli pełnych i pustych w określonych magazynach lub w określonych kontenerach usytuowanych w jakiś konkretny sposób. Swoboda wyboru przez skarżącego tego miejsca nie została zakwestionowana tzn. organ nie powiedział, że wspomniane butle nie mogą być składowane w kontenerach ażurowych, ani też nie powiedział, że owe butle mają być składane w magazynie rozumianym jako pomieszczenie zamknięte lub częściowo zamknięte.

Zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek takiego składania butli, aby butle napełniane gazem i butle puste nie było pomieszane. Ponadto z nakazu wynika, że rozdzieleniu tych butli powinno towarzyszyć odpowiednie oznakowanie miejsc wyznaczonych dla butli pełnych i pustych. W ocenie Sądu, taki nakaz ma swoje logiczne uzasadnienie w ratio legis przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. Nie wszystkie bowiem reguły bezpieczeństwa można i potrzeba ujmować w formie przepisów prawnych, niektóre z nich wynikają z doświadczenia życiowego i logiki. Oczywiste jest, że zwrot normatywny "należy zapewnić dostęp do butli umożliwiający prowadzenie akcji ratowniczej" użyty w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 września 1997 r. zawiera w sobie powinność przestrzegania wszystkich niezbędnych reguł umożliwiających prowadzenie akcji ratowniczej. Składowanie razem butli pełnych i pustych zarówno w magazynie, jak i składowisku (w tym w kontenerach) bez ich oddzielenia od siebie utrudnia prowadzenie akcji ratowniczej, bowiem powoduje stratę czasu na ich zidentyfikowanie i szybkie usunięcie tych, butli które stanowią zagrożenie wybuchem w przypadku pożaru i innych nagłych nieprzewidzianych zdarzeń mogących do takiego wybuchu doprowadzić. Nie jest trudno sobie wyobrazić, że możliwość ustalenia w oparciu o odpowiednie oznakowanie, w którym miejscu są butle napełnione gazem a gdzie są butle puste, umożliwia prowadzenie akcji ratowniczej. Nie ma zatem racji skarżący, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją nie znajduje umocowania prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył P. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) przepisu § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazuje on oddzielne składowanie butli napełnionych gazem płynnym i butli opróżnionych w kontenerach ażurowych na stacjach paliw;

2) przepisu § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 września 1999 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazuje on oddzielne składowanie butli napełnionych gazem płynnym i butli opróżnionych w kontenerach ażurowych na stacjach paliw.

W uzasadnieniu podniesiono, że:

Ad 1) W toku uzasadnienia wyroku Sąd odnosi się jedynie do drugiego z przepisów, a mianowicie do § 11 ust. 2 rozporządzenia z 6 września 1997 r. Sąd nie dokonuje natomiast wykładni przepisu § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 26 września 1997 r. i nie wyjaśnia, z jakich przyczyn przepis ten miałby nakładać na adresata obowiązek rozdzielnego składowania butli napełnionych i opróżnionych. Zgodnie z § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 26 września 1997 r. materiały niebezpieczne powinny być rozmieszczone w sposób umożliwiający prowadzenie kontroli składowania i składowanych materiałów. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawiera w sobie normę nakazującą rozdzielne składowanie butli napełnionych i opróżnionych. Łączne składowanie butli pełnych i pustych nie utrudnia w najmniejszym stopniu kontroli składowania oraz kontroli składowanych materiałów. W jednym kontenerze ażurowym znajduje się około 40 butli. Dostęp do butli jest bardzo łatwy. W każdym momencie można policzyć butle i sprawdzić, które z nich są pełne, które opróżnione. Z punktu widzenia omawianego przepisu nie ma zatem żadnych podstaw do tego, aby uznać, że niezbędne jest osobne składowanie butli pełnych i opróżnionych. Sąd I instancji nie wyjaśnia, jakie reguły wykładni zastosowane przy interpretacji przepisu § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z, 26 września 1997 r. miałyby prowadzić do wniosku, że nakazuje on rozdzielne składowanie butli pełnych i opróżnionych. Przedmiotowy przepis nie odnosi się do kwestii łącznego bądź rozdzielnego składowania butli pełnych i opróżnionych, a odwołanie się do ratio legis tego przepisu nie może prowadzić do wniosków, które byłyby rażąco sprzeczne z jego wykładnią językową.

Ad 2) Przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia z 6 września 1997 r. nakazuje zapewnienie dostępu do butli umożliwiającego prowadzenie akcji ratowniczej. Przepis ten dotyczy wyłącznie magazynów i składowisk butli z gazem płynnym znajdujących się na placach. Uszło uwagi Sądu I instancji (pomimo jednoznacznego stanowiska Skarżącego w tej kwestii wyrażonego w skardze), że przepis ten nie ma zastosowania do butli składowanych w kontenerach ażurowych na terenie stacji paliw. Kwestie dotyczące składowania butli na placach reguluje przepis § 80 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. nr 243, poz. 2063, dalej rozporządzenie z 21 listopada 2005 r.), który dotyczy tylko baz gazu płynnego. Kontener ażurowy znajdujący się na stacji benzynowej nie jest ani składowiskiem butli, ani tym bardziej magazynem znajdującym się na placu. Pojęcie "plac", ma na gruncie przepisów dotyczących magazynowania i składowania butli z gazem ściśle określone znaczenie i oznacza wydzielone miejsce na składowanie butli w bazie gazu płynnego. Teren na stacji paliw, na którym stoi kontener ażurowy z budami, nie jest zatem placem w rozumieniu przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia z 6 września 1997 r. Przepis ten nie może być materialnoprawną podstawą decyzji, skoro hipotezą tego przepisu nie są objęte przypadki składowanie butli poza placami znajdującymi się w bazach gazu płynnego.

Nawet gdyby uznać, że przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z 6 września 1997 r. znajduje zastosowanie do butli składowanych na terenie stacji paliw, to i tak nie można zasadnie twierdzić, że przepis ten wprowadza obowiązek osobnego przechowywania butli pełnych i opróżnionych. Przepis ten nakazuje jedynie "zapewnić dostęp do butli umożliwiający prowadzenia akcji ratowniczej". Nie powinno być wątpliwości, że chodzi o takie usytuowanie magazynów i składowisk na placu, aby możliwy był dojazd do nich odpowiednim samochodem ratowniczym bądź dojście przez ratowników z odpowiednim sprzętem. Wyprowadzanie z brzmienia tego przepisu wniosków o konieczności osobnego składowania butli pełnych i pustych jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Łączne składowanie butli pełnych i pustych nie utrudnia przecież dostępu do tych butli.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, zgodnie z którym rano legis § 11 ust. 1 rozporządzenia z 6 września 1997 r. jest zapewnienie "przestrzegania wszystkich niezbędnych reguł umożliwiających prowadzenie akcji ratowniczej". Celem wskazanego przepisu jest bez wątpienia zapewnienie sprawnego przeprowadzenia akcji ratowniczej. Nie sposób jednak przyjąć, że z tego przepisu wynika obowiązek przestrzegania reguł, które nie zostały w tym przepisie wskazane. Brzmienie językowe przepisu jest jednoznaczne. Nie można poprzez odwołanie się do reguł wykładni funkcjonalnej rozszerzać zakresu normowania zupełnie abstrahując od wykładni językowej. Uszło uwadze Sądu, że oddzielne składowanie butli napełnionych i opróżnionych mogłoby nie tylko nie ułatwić akcji ratowniczej, ale przeciwnie uczynić ją bardziej niebezpieczną. W warunkach, jakimi dysponuje stacja paliw nigdy nie można z całą pewnością stwierdzić czy butle zdawane przez klienta jako opróżnione są faktycznie opróżnione całkowicie z gazu płynnego. Zdawane butle zawierają zazwyczaj resztki, a czasami nawet kilka kilogramów gazu płynnego. W związku z tym w przypadku pożaru lub innych nieprzewidzianych zdarzeń butle napełnione i "opróżnione" stwarzają takie samo zagrożenie, ponieważ w butlach opróżnionych znajduje się faza gazowa stwarzająca zagrożenie wybuchowe. Rozdzielne składowanie butli napełnionych i"opróżnionych" oraz opisywanie w ten sposób kontenerów mogłoby prowadzić w razie akcji ratowniczej do błędnego rozeznania zagrożeń przez ratowników poprzez stworzenie przeświadczenia, że butle opróżnione są bezpieczne i nie stwarzają żadnego zagrożenia. W czasie prowadzenia akcji ratowniczej na stacji paliw wszystkie butle zawierające gaz propan butan muszą być traktowane jednakowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podzielił przy tym ocenę prawna zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodając jednocześnie, że wbrew twierdzeniu skarżącego przepis § 80 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i staje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie nie ma zastosowania w sprawie. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Zatem nie mają one zastosowania do obiektów już wybudowanych albo użytkowanych, które nie są przebudowywane, w tym do obiektu będącego przedmiotem decyzji Okręgowego Inspektora Pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom, niemniej są to uchybienia, które nie uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania materialne (konstrukcyjne), którymi są: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Co prawda, skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, zawiera wszystkie te elementy, niemniej jednak zarzut naruszenia § 11 ust. 2 rozporządzenia z 6 września 1997 r. - jedyny, który ma usprawiedliwione podstawy - nie został jasno postawiony (wyartykułowany). Daje się on wyprowadzić dopiero z treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Został on na szczęście, na tyle wyraźnie sprecyzowany, że pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na określenie granic rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Natomiast - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - zamieszczenie zarzutu będącego podstawą kasacyjną dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowi wprawdzie uchybienie zasadom wynikającym z art. 176 p.p.s.a., ale nie uniemożliwia rozpoznania tego zarzutu, jeżeli został on sprecyzowany w stopniu umożliwiającym sądowi administracyjnemu wyznaczenie granic skargi kasacyjnej.

Trafnie natomiast wywiedziono, że zarówno przepis § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jak i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzeniu nie mają zastosowania w niniejsze sprawie, ponieważ kwestia składowania butli na stacjach paliw reguluje § 80 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przytoczony przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do § 99 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. i dlatego wyłącza jego zastosowanie w niniejszej sprawie na zasadzie lex specialis derogat legi generali. Z kolei, § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 6 września 1999 r. reguluje sposób przechowywania butli z gazem płynnym w magazynach i składowiskach znajdujących się na placach. Wynika to wprost z § 11 ust. 1 tego rozporządzenia. Skoro regulacja prawna zamieszczona w § 80 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. odnosi się do składowania butli z gazem płynnym na utwardzonych placach otwartych znajdujących się w obrębie stacji paliw, to oczywistym jest, że w tym zakresie § 11 ust. 2 rozporządzenia z 6 września 1999 r. nie ma zastosowania. Także więc w tym wypadku mamy do czynienia z relacją jaka zachodzi pomiędzy przepisem szczególnym a przepisem ogólnym.

Twierdzenie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie, że przepisy rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów, a zatem nie mają one zastosowania do obiektów już wybudowanych albo użytkowanych, które nie są przebudowywane, w tym do obiektu będącego przedmiotem decyzji Okręgowego Inspektora Pracy nie wytrzymuje krytyki. Już na wstępie powstaje pytanie, po co ustawodawca wprowadza inne wymagania dla składowania butli z gazem płynnym na etapie budowy, kiedy tego składowania praktycznie nie ma, a inne na etapie eksploatacji stacji paliw? Brak sensownej odpowiedzi na tak postawione pytanie.

Natomiast da się racjonalnie wytłumaczyć, dlaczego § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że jego przepisy stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Po pierwsze dlatego, że wniosek taki nie wynika wprost z tytułu analizowanego rozporządzenia. Po drugie zaś, prawodawcy chodziło o to, ażeby już na etapie wydawania pozwolenia na budowę właściwy organ administracji publicznej mógł skontrolować, czy inwestor dopełnił warunków, wymaganych do składowania butli z gazem płynnym w obiektach objętych zakresem przedmiotowym tego rozporządzenia.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.