Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 341/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.l 18 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 18a ust. 2, art. 23 ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 60, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego i skargi J. F. na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 29 maja 2015 r., Nr VIII/44/2015 w przedmiocie statutu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 55 ust. 5, § 70 ust. 2 i § 76 ust. 1 załącznika do tej uchwały, 2) oddala skargę J. F. w pozostałej części, 3) zasądza od Gminy Skoroszyce na rzecz skarżącego J. F. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 29 maja 2015 r. Rada Gminy Skoroszyce, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.- dalej zwana "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym"), podjęła uchwałę Nr VIII/44/2015 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Skoroszyce (dalej zwanego w skrócie "Statutem"). W § 1 uchwały postanowiono o uchwaleniu Statutu stanowiącego załącznik do uchwały, a w § 2 zdecydowano, że traci moc poprzednia uchwała w przedmiocie uchwalenia Statutu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3) i postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4). Z kolei, zgodnie z § 51 ust. 1 Statutu, Rada powołuje 3 osobową Komisję Rewizyjną z jej Przewodniczącym w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów. Po myśli § 55 ust. 1 i 4 Statutu, Komisja Rewizyjna przeprowadza kontrole poprzez zespoły kontrolne, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy przedmiot kontroli bądź ujawniony podczas kontroli stan faktyczny lub prawny wymagają szczególnych merytorycznych kwalifikacji, Przewodniczący Rady na wniosek Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej może powołać eksperta bądź biegłego (osobę fizyczną lub prawną). Natomiast wedle zapisu ust. 5 § 55 Statutu, w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w ust. 4 Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia umowy cywilnoprawnej w imieniu Gminy. Jednocześnie, w § 70 postanowiono, że także Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania (ust. 1), a w przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków budżetu Gminy, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy. Ponadto, w Rozdziale dotyczącym zasad działania klubu radnych zawarto w § 76 ust. 1 Statutu zapis, że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych.

Wskazane wyżej przepisy załącznika do przedmiotowej uchwały (Statutu) zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (§ 55 ust. 5 i § 70 ust. 2 u.s.g.) oraz J. F. (§ 51 ust. 1 i § 76 ust. 1 u.s.g.). Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarządził połączenie sprawy za skargi J. F. (sprawa o sygn. akt II SA/Op 370/15) ze sprawą ze skargi Wojewody Opolskiego (sprawa o sygn. akt II SA/Op 341/15) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie zarządził dalsze prowadzenie spraw pod sygn. akt II SA/Op 341/15.

W skardze z dnia 23 lipca 2015 r. Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do ww. uchwały Rady Gminy Skoroszyce w części obejmującej § 55 ust. 5 i § 70 ust. 2 - z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że na mocy art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 i art. 23 u.s.g., zakres przedmiotowy regulacji statutowej obejmuje zagadnienia ustrojowe gminy, a więc sprawy związane z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Przepisy te wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści statutu. Natomiast zakwestionowane przepisy wykraczają poza zakres spraw mogących podlegać regulacji w statucie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (ust. 2 pkt 1 art. 60 u.s.g.), a także dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 3 art. 60 u.s.g.). Natomiast kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu. Z powyższego wynika, że rada nie jest upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących dokonania określonego wydatku z budżetu gminy, ponieważ jest to wyłączna kompetencja wójta. Stąd, wprowadzenie w Statucie zapisu umożliwiającego podjęcie przez Radę uchwały w tym przedmiocie uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. Poza tym Rada nie była władna do wydawania wójtowi wiążących poleceń do dokonania konkretnych czynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w całości, ponieważ zaskarżone przez Wojewodę przepisy Statutu istotnie naruszają prawo.

Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że kwestionowana uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł również J. F. (radny Gminy), powołując się na art. 101 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości zrzeszania się w formie klubów radnych wchodzących w skład Rady Gminy oraz naruszenie art. 21 ust. 1 u.s.g., polegające na pogwałceniu zasady równości "wśród radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy, ustalając inną liczbę składu komisji rewizyjnej w stosunku do innych komisji stałych". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada liczy 15 radnych, zatem wprowadzenie w § 76 ust. 1 Statutu minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. 5 radnych, godzi w konstytucyjne prawo zrzeszania się i w istotny sposób ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Powołał się na orzecznictwo sądowe, wedle którego określenie zasad działania klubów nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Dalej, wywodził, że ustalenie wskazanego progu liczbowego na bardzo wysokim poziomie, bo stanowiącym 1/3 składu Rady, w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów przez radnych. Zauważył też, że doszło do ograniczenia uprawnień radnych uczestniczenia w Komisji Rewizyjnej (art. 18a ust. 2 u.s.g.), ponieważ preferując duże kluby radnych, Rada może pozbawić członkostwa w tej Komisji przedstawicieli radnych o poglądach odmiennych od większościowej grupy. Ponadto J. F. zanegował przyjęty w § 51 ust. 1 Statutu 3-osobowy skład liczbowy Komisji Rewizyjnej. Odnotował, że pozostałe komisje przewidują 5-osobowy skład, więc i ta Komisja powinna liczyć 5 osób, w celu zapewnienia równości wszystkim radnym. W zakresie tego zarzutu powołał się na wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Wr 49/95. Następnie skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2015 r. złożył wezwanie do usunięcia przez Gminę naruszenia prawa poprzez uchylenie spornej uchwały. Podał, że dnia 29 czerwca 2015 r. Rada podjęła uchwałę, którą postanowiła o oddaleniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie odniosła się do podniesionych w wezwaniu zarzutów. Końcowo, skarżący podkreślił, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ pełni funkcję radnego, a Statut ogranicza jego ustawowe prawo do zrzeszania się, uniemożliwiając mu utworzenie klubu radnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skoroszyce wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, oraz domagał się zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przede wszystkim podniósł, że skarżący nie złożył skargi w wymaganym terminie trzydziestu dni, ponieważ uchwała z dnia 29 czerwca 2015 r. odmawiająca uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nigdy nie została skarżącemu doręczona. Skarga jest zatem przedwczesna. Kolejnym powodem do odrzucenia skargi jest odmienny zakres przedmiotowy skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa. J. F. żądał w wezwaniu dokonania tylko dwóch zmian w Statucie, tj. wprowadzenia 5-osobowego składu Komisji Rewizyjnej i 3-osobowego składu klubu radnych. Ponadto skarżący pozbawiony jest interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Skoro zarzuca, że doszło do ograniczenia prawa do zrzeszania się, to skarga winna zostać złożona przez co najmniej kilku radnych. Samodzielnie nie będzie bowiem mógł utworzyć klubu radnych. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego, Wójt wskazał, że rady gmin mogą ustalać próg liczbowy radnych tworzących kluby, jednak muszą uwzględniać realia oraz układ społeczno-polityczny, a ten - w małej wiejskiej Gminie Skoroszyce - odpowiada określonej w Statucie minimalnej liczbie radnych uprawnionych do utworzenia klubu. Poza tym skarżący nie uzasadnił, że liczba mniejsza niż pięć rzeczywiście umożliwiłaby mu realizowanie jego praw do zrzeszania się w klub. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący określenia 3-osobowego składu członków Komisji Rewizyjnej, ponieważ nie doszło do ograniczenia reguł reprezentacji radnych w Komisjach. Statut przewiduje kilka Komisji, więc radny jest uprawniony do uczestnictwa w jednej z nich. Obecnie skarżący jest członkiem Komisji Budżetu.

Na rozprawie J. F. podtrzymał wnioski i zarzuty skargi, akcentując, że skargę wniósł w wymaganym terminie. Wyjaśnił, że uchwała z dnia 29 czerwca 2015 r. oddalająca jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została mu formalnie doręczona, a z jej treścią zapoznał się w Internecie, lecz nie pamięta, w jakiej dacie. Podkreślił, że zakresy przedmiotowe skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa pokrywają się, bo w obu pismach wskazał, jakie przepisy Statutu kwestionuje. Tłumaczył, że Komisja Statutowa zaprojektowała, iż próg ilościowy dla klubów wynosi 3 osoby. Podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały wynika z ograniczenia jego praw do założenia klubu, zwłaszcza że są inni radni, którzy chcieliby należeć do klubu założonego przez niego. Uważa, że Statut powinien być na tyle "elastyczny", by także w przyszłości zapewniał możliwość reprezentacji przedstawicieli większej ilości klubów.

Pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi Wojewody Opolskiego, zaś w zakresie skargi radnego podtrzymał argumentację i wnioski wskazane w odpowiedzi na skargę. Akcentował, że J. F. nie wykazał, że byłby w stanie utworzyć klub radnych przy zachowaniu progu 3-osobowego. Natomiast sugerowane przez skarżącego obniżenie progu ilościowego wiązałoby się z możliwością istnienia 5 klubów i ze zwiększeniem kosztów ich obsługi. Podobnie, wzrosłyby koszty obsługi Komisji Rewizyjnej w sytuacji powiększenia jej składu.

Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że w Gminie funkcjonuje tylko jeden klub, założony miesiąc temu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dalszym ciągu zwanej w skrócie: "u.s.g." lub "ustawą o samorządzie gminnym"), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W myśl art. 40 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1), zaś na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Takim aktem jest wydawany na podstawie ustawy o samorządzie gminnym statut gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy).

Dodać należy, że co do zasady, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Wojewoda może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W badanej sprawie zaskarżona uchwała, która należy niewątpliwie do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do tut. Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę Wojewody Opolskiego uznać należało za skuteczną.

Podobnie, za skutecznie wniesioną Sąd uznał skargę radnego – J. F., ponieważ spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga J. F. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu 12 czerwca 2015 r. Wobec niedoręczenia skarżącemu odpowiedzi na to wezwanie, pomimo podjęcia przez Radę uchwały o jego "oddaleniu", skarżący wniósł skargę do Sądu pismem z dnia 17 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 lipca 2015 r. Wprawdzie w aktach brak jest dowodu na okoliczność sposobu i dnia złożenia skargi, jednak biorąc pod uwagę podane wyżej daty, nie może być wątpliwości, że przedmiotowa skarga została wniesiona w wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania z dnia 12 czerwca 2015 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd nie podzielił argumentacji organu dotyczącej odmiennego zakresu przedmiotowego skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W obu tych pismach skarżący domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr VIII/44/2015 Rady Gminy Skoroszyce z dnia 29 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Skoroszyce, zarzucając sprzeczność z prawem tych samych przepisów, tj. § 51 ust. 1 i § 76 ust. 1 Statutu.

Ponadto Sąd zobowiązany był zbadać, czy J. F. posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w świetle cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Podmiot powołujący się na takie naruszenie powinien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu w sprawie, ale również to, że zaskarżona uchwała zmienia jego sytuację prawną, wynikającą z konkretnej normy obowiązującego prawa. Na gruncie komentowanej regulacji trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA 346/93, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), że naruszenie interesu prawnego, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Zdaniem Sądu, J. F. posiada tak rozumianą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uzasadniając naruszenie posiadanego interesu prawnego podał, że jako radny reprezentuje mieszkańców Gminy, natomiast ograniczenie w Statucie możliwości zrzeszania się w formie klubów radnych, poprzez wprowadzenie minimalnej liczby 5 radnych mogących założyć taki klub, stanowi pogwałcenie zasady równości wśród radnych. Przed organem dowodził, że w chwili obecnej nie może założyć klubu, bo założenia statutowe, czyli wysoka liczba radnych określona w § 76 ust. 1, dyskryminuje ugrupowania mające małą reprezentację w radzie, pozostające w opozycji. Podnosząc okoliczność uniemożliwienia wykonywania wolnego mandatu w zakresie wypełniania obowiązków względem mieszkańców Gminy, powołał się na art. 23 u.s.g., stosownie do którego radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (ust. 1 zdanie pierwsze), a który to przepis przyznaje jednocześnie radnym uprawnienie do tworzenia klubów radnych, działających na zasadach określonych w statucie gminy (ust. 2). Wskazał też skarżący na art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu wolność zrzeszania się. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że wolność ta stanowi ważny element wolności politycznych, natomiast dążenie do realizacji różnorodnych celów i programów społecznych, politycznych, oświatowych, kulturalnych i innych społeczeństwa obywatelskiego wymaga wykorzystania w szerokim zakresie czynnika organizacji (tak: W. Skrzydło w komentarzu do art. 58 Konstytucji RP, dostępnym w Systemie Informacji Prawnej LEX). Również w ocenie Sądu, niektóre działania radnych mogą być wypełnione tylko w przypadku utworzenia i przystąpienia do klubu radnych (np. udział w komisji rewizyjnej - art. 18a u.s.g.), zatem ustalenie w realiach małej Gminy Skoroszyce, w której Rada składa się tylko z 15 radnych, zbyt wysokiego progu liczbowego, bo stanowiącego 1/3 składu Rady, od spełnienia którego zależy realizacja ustawowego uprawnienia do utworzenia klubu radnych, a w dalszej kolejności także możliwość uczestniczenia w jego pracach, świadczy o wprowadzeniu faktycznego ograniczenia dla radnego, który chce utworzyć taki klub w celu wykonywania zadań na rzecz społeczności lokalnej. Ponadto J. F. słusznie wskazywał, że preferowanie dużych klubów oznacza w praktyce pozbawienie członkostwa w komisji rewizyjnej przedstawicieli radnych o poglądach odmiennych od większościowej grupy. Zaznaczyć należy, co zresztą odnotował też skarżący, że określenie liczby członków wymaganej do utworzenia klubu radnych na określonym poziomie musi uwzględniać liczebność rady oraz istniejący w radzie gminy układ społeczno-polityczny, tak, by nie blokować radnym pozostającym w mniejszości możliwości realizacji swych praw, w tym prawa do zrzeszania się. Na akceptację zasługują te poglądy orzecznictwa, wedle których ustalanie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych na bardzo wysokim poziomie, a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą m.in. jako wolność zakładania klubów radnych (por. np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04, CBOSA). W konsekwencji, w niniejszej sprawie uznać trzeba, że wynikający z art. 23 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP interes prawny radnego J. F. został naruszony, co pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi również tego skarżącego.

Odnośnie skargi Wojewody Opolskiego, Sąd stwierdził, że jest ona zasadna. Także zdaniem Sądu, takie postanowienia Statutu jak zawarte w § 55 ust. 5 i w § 70 ust. 2 wykraczają poza zakres spraw regulowanych statutem gminy. Wedle tych przepisów, gdy zachodzi potrzeba skorzystania przez zespół kontrolny Komisji Rewizyjnej z usług eksperta bądź biegłego, a także gdy sama Komisja Rewizyjna stwierdzi potrzebę skorzystania z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia w imieniu Gminy umowy cywilnoprawnej z odpowiednimi osobami i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków budżetu Gminy.

Rację ma organ nadzoru i nie kwestionuje tego też skarżona Gmina, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a to m.in. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a i art. 51 ust. 3, zakres przedmiotowy statutu obejmuje głównie zagadnienia ustrojowe, a więc sprawy związane z ustrojem gminy, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Natomiast kompetencja rady gminy w zakresie gospodarki finansowej dotyczy uchwalania budżetu, co wynika z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie obejmuje natomiast dysponowania wydzielonymi w budżecie środkami, ponieważ budżet gminy wykonuje wójt, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zaznaczyć należy, że zakres spraw powierzonych radom gminy musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez rady uchwał w sprawach niezastrzeżonych do ich kompetencji. Tymczasem, kwestionowane postanowienia Statutu przyznają Radzie kompetencje do władczego rozstrzygania w formie uchwał o sprawach, w których nie jest ona władna decydować. Zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami o świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Wojewoda Opolski słusznie wywodził, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2005 r. (sygn. akt III SA/Wr 26/04, CBOSA), że oceniane postanowienia pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie precyzyjnie określono podmiot odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jego uprawnienia, a podmiotem tym jest wójt. Stosownie do ust. 2 pkt 1 i 3 tej regulacji, wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, a także dokonywania wydatków budżetowych. Z uwagi na wynikającą z art. 60 u.s.g. odpowiedzialność wójta za prawidłową realizację budżetu, za niedopuszczalne uznać należy wyposażenie (w statucie) rady gminy w kompetencje do wydawania wójtowi wiążących poleceń co do podejmowania określonych czynności, mających w efekcie wpływ na prawidłowe wydatkowanie środków finansowych.

W podsumowaniu powiedzianego dotychczas zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z przepisami ustrojowymi, organy gminy działają według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Rada nie jest natomiast uprawniona do podejmowania uchwał, o jakich mowa w § 55 ust. 5 i w § 70 ust. 2 Statutu. Przepisy te istotnie zatem naruszają prawo, ponieważ są niezgodne z regulacjami wyznaczającymi kompetencję do ich wydania, a ponadto pozostają w wyraźnej sprzeczności z art. 60 u.s.g. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Nr VIII/44/2015 Rady Gminy Skoroszyce z dnia 29 maja 2015 r. - w zakresie objętym skargą Wojewody Opolskiego.

Odnośnie skargi J. F., Sąd uznał, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, jednak wyraźnie swoje zarzuty skoncentrował na dwóch przepisach Statutu, tj. § 51 ust. 1 i § 76 ust. 1.

Badając legalność ostatnio wskazanego przepisu Statutu, przypomnienia wymaga, że Rada Gminy Skoroszyce wprowadziła w nim warunek, iż do utworzenia klubu konieczne jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.s.g., radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Unormowaniom statutowym pozostawiono więc kwestie związane z ustaleniem zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych, w tym kryteriów, według których radni mają się w te kluby organizować, minimalnych limitów osobowych uprawniających do utworzenia klubu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że wskazany wyżej przepis u.s.g. dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o takim właśnie charakterze. Natomiast, wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji RP i ustaw (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, CBOSA). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1619/13, CBOSA), przy ustalaniu komentowanych zasad "rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady." (por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 259/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/ Kr 349/04, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się również zgodnie, podzielając stanowisko NSA zaprezentowane w cyt. wyroku NSA o sygn. akt OSK 1616/04, że nie można tak interpretować wskazanego wcześniej przepisu art. 23 ust. 2 ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać. Zasygnalizowano powyżej, że w wyroku tym Sąd ocenił, iż próg ustanowiony na poziomie 1/3 składu rady w praktyce ogranicza wolność zrzeszania się, rozumianą także jako wolność zakładania klubów radnych.

Podzielając to stanowisko, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie Rady Gminy Skoroszyce wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład tej Rady. Wprowadzenie takiego rozwiązania, jak podkreślał J. F., powoduje brak możliwości założenia kluby radnych, bo założenia statutowe, czyli wysoka liczba radnych określona w § 76 ust. 1, dyskryminuje ugrupowania mające małą reprezentację w radzie, pozostające w opozycji. Trafnie również skarżący wskazał na związek pomiędzy przepisem dotyczącym liczebności klubów a prawem klubu delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, co oznacza, że członkami komisji obligatoryjnie muszą być przedstawiciele klubów radnych. W orzecznictwie dostrzega się, że wprawdzie w skład komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, niemniej jednak kluby mają niewątpliwie uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej (por. powołany wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 337/08). Siła oddziaływania klubów w radzie jest niewątpliwie większa niż radnych niezrzeszonych, a ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie, gdy zważyć np. na funkcje kontrolne komisji rewizyjnej w stosunku do wójta czy gminnych jednostek organizacyjnych. Zasadny jest zatem wniosek, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, wpływa również na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej tej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.

W konsekwencji powiedzianego dotąd należało uznać, że w obecnie omawianym zakresie zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny przepis art. 58 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.g.

Badając dalej zasadność skargi J. F., Sąd nie stwierdził, by Rada Gminy wadliwie określiła w § 51 ust. 1 skład liczbowy Komisji Rewizyjnej, przyjmując, że składa się ona z trzech osób. Odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny tych jednostek określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ja słusznie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, CBOSA), z przytoczonych przepisów Konstytucji RP oraz regulacji ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 3 ust. 1 ("O ustroju gminy stanowi jej statut"), art. 18 ust. 2 pkt 1 ("Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy"), art. 21 ust. 1 ("Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy") i art. 22 ust. 1 ("Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy"), wywodzi się zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak, by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. Sąd ten, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie, trafnie argumentował, że w układach samorządowych (zdecentralizowanych) statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego" w samorządzie; należy go traktować jako integralną część ustrojowego prawa samorządu. Statut może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a w szczególności w regule, że należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym).

W świetle tych wywodów, uznać należy kompetencję Rady Gminy Skoroszyce do swobodnego określenia organizacji i zasad działania Komisji Rewizyjnej, w tym ustalenia liczby jej członków, z tym wszakże zastrzeżeniem, że skład liczbowy tej szczególnej Komisji powinien gwarantować udział przedstawicielom wszystkich klubów, stosownie do wskazanego już wcześniej art. 18a ust. 2 u.s.g. Z akt sprawy oraz wyjaśnień stron wynika, że wymóg ten zostanie spełniony, ponieważ w Gminie został utworzony tylko jeden klub. Z uwagi na brak przepisów narzucających określoną liczbę członków Komisji Rewizyjnej, w szczególności taką samą jak w innych komisjach, czego domaga się skarżący, za niezasadny Sąd uznał argument dotyczący niezapewnienia radnym jednakowych warunków pracy w komisjach. Zgłaszając w tym kontekście zarzut dotyczący naruszenia zasady równości, skarżący nie wykazał, by ustalenie składu Komisji Rewizyjnej na poziomie trzech, a nie pięciu osób utrudniało wykonywanie zadań publicznych czy bezpośrednio prowadziło do naruszenia zasady reprezentacji radnych w komisjach. Dodać można, że na poparcie swego stanowiska J. F. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1995 r. o sygn. akt SA/Wr 49/95, lecz zawarte w nim poglądy zostały wyrażone w odmiennym stanie faktycznym, choć nie sposób też nie dostrzec, że właśnie w tym wyroku Sąd wskazał na utrwalony pogląd, wedle którego wieloosobowe składy organów kolegialnych nie sprzyjają realizacji sprawnego ich działania. Odnotował ponadto, że działalność takich organów wiąże się ze zwiększonymi wydatkami i nie odpowiada warunkom oszczędnego gospodarowania środkami finansowymi.

Z przedstawionych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że postanowienia § 51 ust. 1 Statutu ustalające trzyosobowy skład Komisji Rewizyjnej naruszają przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie opisane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 55 ust. 5, § 70 ust. 2 i § 76 ust. 1 załącznika do tej uchwały. Podniesione w skardze przez J. F. zarzuty w pozostałym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego Sąd częściowo skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Koszty postępowania w niniejszej sprawie wyniosły 300 zł. Na mocy art. 206 P.p.s.a., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części, ponieważ z dwóch zarzutów J. F. tylko jeden z nich okazał się zasadny, a to uzasadniało zasądzenie od Gminy Skoroszyce na rzecz skarżącego kwoty 150 zł.