Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 572/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 3, 5 i 6, ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2050/08 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2050/08, oddalił skargę J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Sąd przedstawiając stan faktyczny sprawy stwierdził, że pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. J. N. zwrócił się do ZUS Oddział w S. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zachodzące w kraju zmiany gospodarcze spowodowały spadek dochodów (w latach 2001 i 2002 osiągał niskie dochody, a w latach 2003 i 2004 nie osiągał praktycznie żadnych dochodów) i doprowadziły do likwidacji jego firmy. Sytuacja ta spowodowała, że nie był w stanie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne bez własnej winy. Wnioskujący podkreślił, że jego żona ma orzeczony I stopień niepełnosprawności, otrzymuje zasiłek w wysokości 244 zł miesięcznie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, zaś on ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z całkowitym zakazem wykonywania pracy, bez prawa do renty i otrzymuje zasiłek w wysokości 418 zł. Do wniosku załączył też decyzję Prezydenta Miasta S. przyznającą jego żonie zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości 144 zł. Wnioskujący podkreślił, że nie mógł skorzystać z pomocy przewidzianej w ustawie o restrukturyzacji. Wniósł o umorzenie zaległych składek, gdyż jego zdaniem przemawia za tym jego obecna dramatyczna sytuacja finansowa i życiowa oraz ważny interes, jako osoby zobowiązanej do ich płacenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej u.s.u.s.) i mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., odmówił wnioskującemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Mając na uwadze stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności organ stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności. Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. została utrzymana w mocy powyższa decyzja, gdyż wnioskujący nie podał żadnych nowych okoliczności nieznanych organowi. ZUS wyjaśnił, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składki, ponieważ wnioskujący wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości, na której Zakład uzyskał w dniu [...] grudnia 2004 r. wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej, a ponadto oboje pobierają świadczenia umożliwiające zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt 1653/07, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego orzeczenia tego sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. korygując swoje rozstrzygnięcie uznał, że z decyzji organów obu instancji wynika, iż dokonały one jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy, powołując się na uznaniowy charakter decyzji i wynikające z niego umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem gdy ustawodawca przewiduje możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych wypadkach", organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Zdaniem Sądu, podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużnika, w szczególności w świetle jego wieku oraz choroby powodującej zakaz wykonywania pracy. Są to okoliczności, które powinny być nie tylko wyjaśnione, ale i wszechstronnie i wnikliwie rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust 3a ustawy i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ orzekający odmawiając umorzenia należności winien wskazać, jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i braku majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego.

Wskutek ponownego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. została utrzymana w mocy decyzja ZUS z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Organ ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 czerwca 2000 r. do 31 sierpnia 2004 r. w zakresie handlu artykułami przemysłowymi i ogólnobudowlanymi. Działalność została wykreślona z ewidencji podmiotów działalności gospodarczej w dniu [...] grudnia 2004 r. W czasie prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązany nie zgłaszał do ubezpieczeń pracowników. Na koncie figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres od 10/2000 r. do 11/2000 r. oraz od 02/2001 r. do 08/2004 r. w kwocie 26.132,26 zł (plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie), koszty upomnienia w łącznej kwocie 174,80 zł oraz koszty egzekucyjne w kwocie 885,50 zł. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż dłużnik pobiera od [...] grudnia 2006 r. świadczenia emerytalne w kwocie 869,21 zł netto. Obecnie nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Z żoną zobowiązany pozostaje w separacji. Wraz z żoną jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni 110,48 m2 mieszczącego się w S., przy ul. P. [...]. Zakład dokonał wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej na ww. nieruchomości w dniu [...] grudnia 2004 r.

Organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności mają charakter uznaniowy, podejmując je Zakład musi mieć na względzie stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zakład jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa. W związku z tym ZUS, dysponując pieniędzmi z budżetu państwa, winien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniać ważny interes zobowiązanego. Środki uzyskane przez Zakład z tytułu opłaconych składek przeznaczane są bowiem w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent i emerytur. Umorzenie zaległości z ww. tytułu powinno więc być traktowane jako wyjątkowe na gruncie obowiązujących przepisów.

Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowej, o których mowa w art. 28 ustawy. Nie zachodzi ich całkowita nieściągalność, ponieważ Zakład może egzekwować należność bądź w drodze egzekucji z nieruchomości dłużnika, tj. mieszkania, bądź ze świadczenia emerytalnego. Brak jest również podstaw do ustalenia, iż zachodzi przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej. Organ wyraził pogląd, iż dochód uzyskiwany w gospodarstwie domowym dłużnika stanowi podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych, nawet w przypadku ewentualnego dochodzenia należności ponad kwotę wolną od potrąceń. W ocenie organu, skarżący nie udokumentował, że cierpi na przewlekła chorobę i ponosi z tego powodu wydatki. Umorzenia należności nie uzasadnia także – zdaniem ZUS – posiadane zadłużenie wobec S. w wys. 70 tys. zł, gdyż należności Zakładu z tytułu składek jako należności publicznoprawne mają charakter uprzywilejowany, podlegając przy tym co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami, w tym cywilnoprawnymi z tytułu zaciągniętych kredytów lub pożyczek. Egzekucja należności przez wierzyciela cywilnego nie może uzasadniać umorzenia należności publicznoprawnych, jakimi są składki na ubezpieczenia społeczne. Ponadto wierzycielem egzekwującym jest wierzyciel prywatny, a nie ZUS, który dokonał jedynie zabezpieczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Oddalając tym razem skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała, zdaniem Sądu, miejsce w niniejszej sprawie – nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające wskazały, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne, a nadto jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zadłużenie zostało zabezpieczone przez wpis hipoteki kaucyjnej. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

Sąd stwierdził następnie, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia mamy jednak do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie mógł uwzględnić zarzutu, iż wadliwie oceniona została przez organy sytuacja wnioskodawcy. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Sąd wyjaśnił również, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Sąd wywiódł także, że mieszkanie o powierzchni 110 m2 wykracza poza potrzeby konieczne, minimalne, a tylko takie mogą być chronione przed egzekucją zadłużenia wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu mieszkanie o takiej powierzchni stanowi znaczną wartość materialną, która może pozwolić zarówno na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, jak też spłatę zadłużenia wobec ZUS. Sąd zauważył, że to nie ZUS wszczął egzekucję z mieszkania, ale inny wierzyciel (lub wierzyciele, gdyż z odpisu z księgi wieczystej wynika, że ostrzeżenie o egzekucji zostało wpisane na wnioski z trzech spraw). ZUS jedynie wpisał hipotekę kaucyjną w wys. 33.847,38 zł. Dlatego też nie sposób jest mówić o zaistnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności albo że działania ZUS godzą w podstawy egzystencji skarżącego.

W ocenie Sądu brak jest także przesłanki umorzenia wymienionej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W sytuacji materialnej wnioskodawcy zaszły zmiany na korzyść w stosunku do stanu, który istniał w chwili wydania decyzji uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r. Wtedy skarżący nie miał praktycznie żadnych źródeł utrzymania, korzystał z pomocy społecznej. Obecnie ma emeryturę w wysokości, którą sam określa jako wystarczającą na utrzymanie i nie korzysta już z pomocy społecznej. Sąd podziela też pogląd organu rentowego, że skarżący nie udowodnił, iż ponosi dodatkowe wydatki związane ze stanem zdrowia. Złożył jedynie oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania oraz kopię wyroku orzekającego separację. Stanu tego nie zmieniło przedstawienie przy okazji składania skargi do sądu administracyjnego jednej faktury VAT na zakup leków oraz zaświadczenia lekarskiego o konieczności przyjmowania leków, ponieważ Sąd rozstrzyga sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Jednocześnie jednak Sąd zaznaczył, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

W skardze kasacyjnej J. N. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconego zastępstwa adwokackiego z urzędu według norm przepisanych. Orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności:

1) art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu wskazanego przepisu i że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie

a) nie uzasadnia zastosowania art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek wobec zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

b) nie uzasadnia zastosowania art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek wobec stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

c) nie uzasadnia zastosowania art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek wobec oczywistości faktu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niemu zostało umorzone przez naczelnika urzędu skarbowego, skarżący nie posiada majątku, z którego może być prowadzona egzekucja i w konsekwencji nie uzyska się z egzekucji kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

2) art. 28 ust. 1, ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez uznanie, że przywołane przepisy dopuszczają dowolność w ramach tzw. uznania administracyjnego w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i w konsekwencji uznanie decyzji za zasadną, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z sytuacji materialnej skarżącego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie należności.

Zdaniem skarżącego ustalenia faktyczne sprawy – iż zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej w 2003 r., wyrejestrowanie nastąpiło we wrześniu 2004 r. i nie posiada on majątku, z którego można egzekwować należności składkowe – uzasadniają przyjęcie, że zachodzi całkowita nieściągalność należności składkowych. Za majątek takowy nie można uznać mieszkania w starej kamienicy, będącego współwłasnością skarżącego i jego żony, z którą pozostaje w separacji, zamieszkiwanego przez niego, żonę i teściową w podeszłym wieku, wymagającą stałej opieki. Kwota, jaką można by uzyskać ze sprzedaży mieszkania, ze względu na stan techniczny budynku, nie byłaby wysoka i nawet jeśli pokryłaby zobowiązania skarżącego – pozostałby on bez dachu nad głową, gdyż zostałby pozbawiony środków również na sam wynajem nowego lokum. Wobec skarżącego orzeczono bowiem I stopień niepełnosprawności z zakazem wykonywania pracy, a zatem jego jedynym dochodem jest świadczenie emerytalne, z którego musi pokrywać koszty zakupu niezbędnych leków, wyżywienia itp. Złą sytuację skarżącego potwierdza wydanie decyzji przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego w S. o umorzeniu egzekucji z ruchomości i rachunku bankowego. Spełniona jest więc przesłanka zastosowania art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 5 ustawy, gdzie mowa jest o stwierdzeniu przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Skarżący podkreślił także, że z analizy art. 28 ust. 3 wynika, iż sformułowanie "brak majątku" nie oznacza braku jakiegokolwiek majątku, lecz brak majątku "z którego można egzekwować należność" (pkt 3) albo "z którego można prowadzić egzekucję" (pkt 5). W pewnych sytuacjach ustawodawca dopuszcza więc istnienie całkowitej nieściągalności należności składkowych przy jednoczesnym istnieniu majątku po stronie zobowiązanego, przy czym z majątku tego należności "nie można egzekwować" lub "nie można prowadzić egzekucji". Chodzi o przeszkody natury prawnej (ustawa wyłącza spod egzekucji pewne osobiste przedmioty) lub faktycznej. Nie jest przecież pożądana sytuacja, w której w wyniku wywiązania się ze zobowiązań składkowych wobec ZUS jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie zmuszony sięgnąć do pomocy społecznej państwa (przed uzyskaniem świadczenia emerytalnego skarżący korzystał ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie).

Odnosząc się do zakwestionowanych uregulowań rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. skarżący stwierdził, że organy i Sąd przekroczyły zasady tzw. uznania administracyjnego przy ocenie uzasadnionego przypadku pozwalającego na umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd przeszedł do porządku dziennego nad lakonicznym uzasadnieniem organu, sprowadzającym się do wskazania, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległe składki oraz że interes strony stoi w sprzeczności z interesem publicznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Zdaniem skarżącego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez osobę pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i tym samym znaczeniu przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z regulacji tej wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa i rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 489-490).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, uwzględnił skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i 6, ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez błędną ich wykładnię. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. NSA podkreślił, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Zdaniem NSA ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w powołanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji gdy przewidziana w powołanym przepisie całkowita nieściągalność nie zachodzi. WSA podkreślił, że o ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobody oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. W ocenie NSA, w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie organ orzekający stwierdził, iż istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych w postaci nieruchomości, tj. mieszkania zajmowanego przez skarżącego i jego rodzinę. Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego. W tym przypadku ogólnie powołano się na uznaniowy charakter decyzji i konieczność oceny ważnego interesu zobowiązanego w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. NSA podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach", organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie dostrzegł zaistniałych nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę w wyniku wydania przez Sąd drugiej instancji orzeczenia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt V SA 1653/07, uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując szczegółowo wytyczne zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że okoliczności dotyczące ustalenia wysokości dochodów i wydatków dłużnika, w szczególności w świetle jego wieku oraz choroby, powinny być wyjaśnione, a także wszechstronnie i wnikliwie rozważone. Jest to niezbędne do oceny, czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego.

Podkreślić należy, że od tego wyroku Sądu I instancji nie została wniesiona skargi kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 190 zd. 1 p.p.s.a. co do tego, że Sąd ten nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć także wypada, iż z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę miał przede wszystkim na względzie to, że w sprawie tej rozstrzygał uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając powyższe na względzie oraz z uwagi na treść art. 190 i art. 153 p.p.s.a., zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. w zakresie sformułowanym w pkt 1 lit. a) i c) petitum skargi kasacyjnej

Zauważyć należy, że tego rodzaju zarzut został podniesiony w uprzednio złożonej w tej sprawie skardze kasacyjnej. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06) w takim zakresie tego zarzutu nie uwzględnił, gdyż nie uznał, że powoływane przez skarżącego okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. NSA nie uznał też, że Sąd I instancji wadliwie rozumiał treść norm zawartych w tych przepisach co do "braku majątku" czy też tego, że "oczywistym jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne", w sytuacji bezprawnego stwierdzenia, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania własnościowego o pow. 110 m2 i przy uwzględnieniu wysokości należności, których wniosek o umorzenie dotyczył.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że w przypadku uznaniowego charakteru decyzji administracyjnych opartych też o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uzasadnienie winno uwzględniać treść art. 11 k.p.a. i spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W takim też zakresie Sąd I instancji poczynił wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dokonując zaś kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie uznał, że w tym zakresie nie narusza ona obowiązującego prawa. Omawiane zarzuty w istocie rzeczy zostały oparte na wykładni prawa sprzecznej z poglądem wyrażonym już w tej sprawie przez NSA.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. sformułowany w punkcie 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Aczkolwiek w poprzednio złożonej skardze kasacyjnej jej autor tego rodzaju zarzutu nie sformułował, to stwierdzić należy, że akta sprawy wskazują, iż podnoszone na uzasadnienie tego zarzutu okoliczności nie są nowe. Z akt sprawy wynika, że okoliczności związane z umorzeniem egzekucji administracyjnej odnosiły się wyłącznie do majątku ruchomego i rachunków bankowych. To zaś w świetle brzmienia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie oznacza, że spełniona została przesłanka określona w tym przepisie, tj. braku majątku, przez co należy rozumieć brak jakiegokolwiek majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania własnościowego.

Z akt nie wynika też, aby właściwy organ egzekucyjny stwierdził, iż nie można z tego rodzaju majątku prowadzić egzekucji.

Za chybiony należy uznać zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. dotyczącego zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W zarzucie tym skarżący podniósł, iż Sąd uznał, że powołane wyżej przepisy dopuszczają dowolność w ramach tzw. uznania administracyjnego, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z sytuacji materialnej skarżącego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie należności.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 rozporządzenia opierają się na uznaniu administracyjnym. Jednocześnie jednak Sąd podkreślił, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, jak też przesłanek przewidzianych w prawie materialnym.

Sąd I instancji wprost stwierdził, iż brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwił umorzenie należności. Wobec takiego stanowiska Sądu I instancji nie można przyjąć, jakoby uznał, że przywołane przepisy dopuszczają dowolność.

Omawiany zarzut jest o tyle chybiony, że przy jego formułowaniu skarżący nie przywołał jako naruszony art. 190 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji nie uwzględnił wykładni prawa dokonanej w zakresie przepisów zakwestionowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. II GSK 345/06. Podkreślić zaś wypada, że właśnie w przywołanym ostatnio wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni zakwestionowanych przepisów, mając na względzie charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść motywów zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie uwzględnił wykładni prawa ww. regulacji zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2007 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołując się do sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej zarzuca, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż stan zdrowia skarżącego wymaga stałej opieki lekarskiej, znacznych wydatków na leki, wyżywienie i inne potrzeby, wobec czego nie jest on w stanie utrzymać się z emerytury. Ponadto zarzuca, że Sąd nie uwzględnił, iż zła sytuacja skarżącego wynika z faktu, że w okresie poprzedzającym uzyskanie świadczeń emerytalnych korzystał on ze świadczeń pomocy społecznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej wszystkie te okoliczności nie zostały w sposób należyty uwzględnione, rozważone i ocenione w ramach uznania administracyjnego. Takie uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor nie tyle kwestionuje błędną wykładnię mających w sprawie zastosowanie regulacji prawnych, ale zmierza do kwestionowania niepodważonej przez Sąd I instancji oceny dowodów i zaakceptowanych ustaleń co do tego, jakie okoliczności wynikają z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, zaświadczeń oraz wyjaśnień dotyczących aktualnej sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej.

Tego rodzaju argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do oceny, jakie okoliczności wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosi się do sfery ustaleń faktycznych. Podważanie zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego podlega kontroli sądu II instancji w ramach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że zarzutami naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie można skutecznie zakwestionować zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji publicznej. Przy braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju argumentacja nie może zatem spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jeśli nawet przyjąć, że wbrew treści petitum skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, to zarzut taki jest nieskuteczny, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mowa jest częściowo o innym stanie faktycznym niż ustalony w sprawie i do takiego odmiennego stanu faktycznego odnosi się stwierdzenie co do błędu w subsumpcji. Zauważyć wypada, że z motywów zaskarżonego wyroku odmiennie przedstawia się sytuacja zdrowotna, a w konsekwencji także finansowa skarżącego. Te okoliczności zaś mają zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania kwestionowanych przepisów prawa materialnego.

Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o żądaniu pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu w zakresie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na treść art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Oznacza to, że w tym zakresie w oparciu o wskazany przepis zostanie podjęte odrębne rozstrzygnięcie.