Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1322/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku E. W.(dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 1984 r. zatwierdził plan realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ogrodzeniem oraz udzielił T. i H. C.(dalej łącznie: "oryginalni inwestorzy") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...](aktualnie działka o nr ewid. [...]).

Wskazane pozwolenie na budowę nie doprowadziło do pełnej realizacji inwestycji, gdyż w dniu [...] marca 1985 r. Prezydenta Miasta [...] działając z urzędu na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. uchylił ww. pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1984 r.

W dniu 12 kwietnia 1985 r. oryginalny inwestor złożył wniosek o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. uchylającą przyznane wcześniej pozwolenie na budowę.

Wkrótce też pismem z 8 maja 1985 r. Urząd Miejski w [...]złożył wniosek o wstrzymanie robót budowlanych na działce położonej przy ul. [...]z uwagi na fakt, że inwestorzy przestali być użytkownikami wieczystymi nieruchomości inwestycyjnej i składając wniosek o pozwolenie na budowę wprowadzili organ architektoniczno-budowlany w błąd. Już bowiem w dniu [...] kwietnia 1984 r. Urząd Miejski w [...]podjął decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego dotyczącej działki położonej przy ul. [...]róg ul. [...]. Przyczyną rozwiązania umowy zawartej w 1978 r. było niezrealizowanie warunku zastrzeżonego w umowie obejmującego rozpoczęcie robót budowlanych w ciągu dwóch lat od daty zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego.

W przedstawionym stanie rzeczy, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku oryginalnego inwestora z 12 kwietnia 1985 r., decyzją z [...] czerwca 1985 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. uchylającą pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1984 r.

Organ odwoławczy potwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę doszło do wprowadzenia w błąd organu architektoniczno-budowlanego przez wnioskodawcę – oryginalnego inwestora. Polegało ono na tym, że oryginalni inwestorzy złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, mimo że takie prawo im nie przysługiwało. Oryginalni inwestorzy wskazali bowiem, że na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1978 r., Rep. A nr [...], stali się użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Nie wskazali jednak, że z uwagi na niespełnienie warunku umownego, tj. nierozpoczęcie budowy w ciągu dwóch lat od dnia zawarcia aktu notarialnego, decyzją nr [...]Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. (a więc sprzed daty wydania ww. pozwolenia na budowę) umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...]została rozwiązana.

3. Pismem z 20 marca 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. Wskazanym decyzjom skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa polegało na zastosowaniu art. 154 § 1 k.p.a. Na podstawie takiego przepisu określoną decyzję administracyjną można zmienić lub uchylić, jeśli (między innymi) na mocy takiej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej wzruszeniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem, poprzedni właściciele nieruchomości, tj. oryginalni inwestorzy, nabyli prawo do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r.

GINB działając jako organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten może mieć jednak zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego. Zdaniem GINB decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie należy do decyzji uznaniowych, tylko do decyzji związanych. W ocenie GINB, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1984 r. nie zalicza się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc nie mogła być uchylona w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji doszło więc do naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., jednak nie w stopniu rażącym. Organ nadzoru budowlanego uznał dodatkowo, że brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. Na datę udzielenia pozwolenia na budowę ówcześni inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane tylko osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa regulacja miała charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalne było udzielenie pozwolenia na budowę zanim inwestor nie wykazał przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia.

Dodatkowo, stosownie do treści § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w przepisach odrębnych.

GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1984 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, choć dokonano tego w niewłaściwym trybie. Zdaniem organu, powyższej oceny nie zmieniła okoliczność, że skarżąca jest aktualnie właścicielką nieruchomości inwestycyjnej.

5. Pismem z 2 października 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Okoliczność czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest decyzją swobodną czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. Prezydent Miasta [...] tego nie uczynił, a zatem wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne.

6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy.

GINB działając jako organ drugiej instancji wydal powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył zasadnicze argumenty przedstawione w decyzji z [...] września 2018 r.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z [...] grudnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2018 r. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska i oceny przedstawionej w rozstrzygnięciu wydanym w pierwszej instancji, bez odniesienia się do dalszych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, mimo że organ architektoniczno-budowlany wadliwie zastosował tryb z art. 154 § 1 k.p.a. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę;

art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. ze względu na upływ czasu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), podczas gdy treść tego wyroku przede wszystkim skierowana jest do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto, w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności;

art. 6 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, podczas gdy kryterium skutków gospodarczych nie może być uznawane jako wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego naruszenia prawa.

8. Odpowiadając w dniu 29 stycznia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 236/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego nie zbadał interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie nieważnościowe i nie ocenił tego interesu, wydając zarówno decyzję w dniu [...] września 2018 r., jak i rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie Sąd zaznaczył, że aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 694/17, zawierające następujące tezy: (1) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane co do zgodności z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa; (2) zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP; (3) uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Ponadto Sąd podkreślił, że z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Sąd wskazał też, że podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a.

10. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z 26 maja 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 3273/19, uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

NSA wyjaśnił, że sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zarzucił organowi administracji niewyjaśnienie kwestii legitymacji skarżącej do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca wskazała bowiem, że jest właścicielką nieruchomości, na której zrealizowana była inwestycja.

Sąd odwoławczy stwierdził również, że sąd wojewódzki nie ocenił w całokształcie trafności argumentacji organu, co w okolicznościach sprawy ma kluczowe znaczenie. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że dla zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. niezbędnym warunkiem jest stwierdzenie w pierwszej kolejności, czy gdyby nie okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu lub nieodwracalne skutki prawne) istniałyby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. musi być więc poprzedzone stwierdzeniem, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W przeciwnym razie, bez względu na upływ czasu, organ ma obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Takiej oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w szczególności pkt. 2, sąd wojewódzki nie przeprowadził.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie skargę sąd wojewódzki oceni, czy decyzja z [...] czerwca 1985 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim, czy racje społeczno-gospodarcze, niezależnie od upływu ponad 30 lat od daty wydania decyzji, są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przy ocenie powyższego należy wziąć pod uwagę okoliczności podnoszone przez organ administracji, co do tego, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ponad wszelką wątpliwość była rozstrzygnięciem wadliwym i musiałaby ulec uchyleniu (stwierdzeniu nieważności), lecz w innych nadzwyczajnych trybach. Nie przysądzając zatem o trafności rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie, rzeczą sądu pierwszej instancji będzie ocena prawidłowości przyjętego przezeń stanowiska, co do tego, że decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Dopiero w przypadku uznania, że skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają na pozostawienie decyzji w obrocie prawnym, sąd ten oceni skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i możliwość zastosowania w niniejszej sprawie wykładni art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzeczeniu NSA z 20 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 694/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

11. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

12. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie miał wątpliwości, że z mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3273/19. Było to bowiem orzeczenie wydane w sprawie rozpatrywanej też obecnie, a jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem uchylił wcześniejszy wyrok sądu administracyjnego i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W przekonaniu Sądu w obecnym składzie związanie oceną prawną obejmuje również wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17. Orzeczenie to zostało wydane w sprawie nie związanej z decyzją Prezydenta Miasta [...], ale w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3273/19 wskazano drugie z orzeczeń jako zawierające zasady orzekania w sprawach w przedmiocie nieważności decyzji, jeśli od wydania kwestionowanej decyzji miał miejsce znaczny upływ czasu.

Uwzględniając zarówno okoliczności rozpatrywanej sprawy, jak i wytyczne NSA, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygając niniejszą sprawę ma obowiązek odpowiedzieć na dwa kluczowe pytania:

czy w przypadku decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...] z 1985 r. można było stwierdzić wystąpienie przesłanek rażącego naruszenia prawa, a także

czy upływ czasu od wydania kwestionowanych decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...] oraz okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. interpretowanego przy tym w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702, dalej: "wyrok TK").

13. Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę przyjął następujące stanowisko.

Przede wszystkim Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] uchylające pozwolenie na budowę mogło i powinno być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący podstawą wydanej decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę wyraźnie obejmował warunek, który nie był spełniony w rozpatrywanej sprawie. Art. 154 § 1 k.p.a. odnosi się bowiem do decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, tj. upoważnienia lub uprawnienia do działania w określony sposób. Prezydent Miasta [...] ten warunek w sposób oczywisty zignorował stosując przepis do decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli decyzję na mocy której strona (inwestor) nabył prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych.

Zgodnie z przyjętym od lat stanowiskiem sądów administracyjnych, a także nauki prawa administracyjnego nieważność może być stwierdzona jednak tylko w przypadku, gdy łącznie wystąpiły trzy przesłanki: (1) imperatywny charakter przepisu prawa, który został naruszony, (2) językowa jasność przepisu i brak wątpliwości co do sposobu jego wykładni i stosowania, a także (3) niemożność zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych decyzji w świetle zasady praworządności. Dodajmy, że zasada praworządności była rozpoznawana w Polsce od 1956 r., do ustawy zasadniczej została wprowadzona nowelą z 29 grudnia 1989 r., a dziś w postaci zasady demokratycznego państwa prawnego obowiązuje z mocy art. 2 Konstytucji R.P. z 2 kwietnia 1997 r.

Przedstawionego złożonego rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli tak określonych kryteriów rażącego naruszenia prawa, nikt w rozpatrywanej sprawie nie podważa. Strony różnią się wszak opiniami na temat właściwego sposobu zastosowania wskazanego przepisu w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy pozwolenia na budowę wydanego [...] czerwca 1984 r.

Zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i skarżąca, która wcześniej złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...] z 1985 r. zgodnie stwierdzają, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1985 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. miało miejsce z naruszeniem prawa, gdyż warunki zastosowania tego przepisu nie znajdowały potwierdzenia w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazany organ administracji wskazywał przy tym, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych art. 154 § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania do decyzji udzielającej pozwolenia na budową, gdyż odnosi się tylko do decyzji uznaniowych, a decyzja budowlana ma charakter decyzji związanej. Skarżąca podnosi natomiast zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w kwestionowanych decyzjach z 1985 r. ustawowego warunku, wprost wysłowionego w przepisie, nakazującego stosowanie powoływanego przepisu do decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa.

Warto przy tym zauważyć, że stanowisko GINB jest w pewnym zakresie niekonsekwentne. Z jednej strony organ stwierdza, że doszło do naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., ale z drugiej akcentując zróżnicowanie typów decyzji kwestionuje możność uznania tego naruszenia za rażące, gdyż posługuje się argumentem wyrafinowanej wykładni systemowej i funkcjonalnej (zinterpretowany charakter decyzji). Tym samym wyklucza zastosowanie kryterium oczywistości brzmienia naruszonego przepisu. Skoro art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko do niektórych rodzajów decyzji, co wynika z wykładni przepisu, a nie jego brzmienia, to nie można stwierdzić, że naruszenie było rażące, gdyż znaczenie przepisu nie jest oczywiste.

Faktu prawnego naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 154 § 1 k.p.a., nie kwestionują jednak ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 lipca 2019 r., ani Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r.

Wobec powyższego, dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] uchylającego wcześniejsze pozwolenie na budowę. Mówiąc o skutkach społeczno-gospodarczych należy wszakże mieć na względzie dwojakiego rodzaju okoliczności: zarówno wąsko rozumiane konsekwencje uchylenia pozwolenia na budowę dla strony, czyli oryginalnych inwestorów, jak i szeroko rozumiane skutki pozostania w obrocie prawnym decyzji organu architektoniczno-budowlanego opartej na ewidentnie błędnej podstawie prawnej. W drugim przypadku skutki społeczno-gospodarcze (nie tylko ekonomiczne!) są to zastępstwa wydania wadliwej decyzji dla strony postępowania (inwestorów), jak i dla sąsiadów nieruchomości inwestycyjnej, następców prawnych inwestorów, w tym skarżącej, a także wszystkich, którzy wydane decyzje Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] traktowali jako precedensowe, to znaczy wyrażające oficjalny sposób stosowania prawa przez konstytucyjne organy państwa.

Gdyby przyjąć wąskie rozumienie "zgodności skutków społeczno-ekonomicznych decyzji z zasadą praworządności" można było twierdzić, że naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...] nie było rażące, bowiem skutki prawne i społeczne były zgodne z potocznym poczuciem sprawiedliwości. Nie powinno się przecież akceptować sytuacji, w której ktoś występuje o pozwolenie na budowę wiedząc, że wcześniej utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka opinia wydawać się może intuicyjna i zdroworozsądkowa. Nie wiemy co prawda, czy decyzja Urzędu Miejskiego w [...]z [...] kwietnia 1984 r. była ostateczna w chwili wydawania pozwolenia na budowę, ani nawet, czy została skutecznie doręczona oryginalnym inwestorom, ale potoczne rozumienie słuszności przemawiać może za zasadnością uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podobnie, z rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w co najmniej pośredni sposób można wywieść opinię, że wadliwość decyzji opartej na art. 154 § 1 k.p.a. nie jest w gruncie rzeczy rażąca, gdyż wynik postępowania byłby identyczny gdyby organ prowadził postępowanie zgodnie z prawem. Gdyby przecież Prezydent Miasta [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. również usunąłby z obrotu prawnego bezprawnie uzyskana pozwolenie na budowę. Zdaniem GINB – mówiąc potocznie – wyszłoby więc na to samo.

Takiej interpretacji przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności wąskiego rozumienia skutków prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnym składzie nie zaakceptował. Z punktu widzenia wartości jaką jest praworządność nie można pogodzić się z opinią, że nie ma znaczenia jak organ administracji publicznej stosuje prawo, byle rezultat był słuszny. Na tym właśnie polega istota praworządności, że to "prawo ma rządzić, a nie ludzie" i ich subiektywne opinie o słuszności i sprawiedliwości (rule of law, not of people). Ze względu na zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, praktyka dowolnego korzystania z przewidzianych przez prawo trybów postępowania nie powinna mieć miejsca. Każdy bowiem z rodzajów postępowania, w tym zwłaszcza nadzwyczajnych trybów postępowania, powinien znajdować zastosowanie w tych warunkach, jakie są wyraźnie przewidziane w przepisach prawa. Nie w odmiennych. Warunki takie, czy to w przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia decyzji ostatecznej zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. przesądzają przecież o prawach obywatelskich, w szczególności o prawie do dobrej administracji i prawie do skarżenia rozstrzygnięć administracji, a dalej prawie do sądu. Z punktu widzenia porządku prawnego są to uprawnienia o charakterze fundamentalnym.

Wskazana różnica między trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w Dziale II Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 154 – 163a k.p.a.) miała istotne znaczenie dla stron sprawy w przedmiocie udzielenia, a potem uchylenia pozwolenia na budowę. Organ sięgnął po najprostszą dla niego i najtrudniejszą dla inwestorów procedurę. Zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a. ten sam organ, który był właściwy dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił decyzję wydaną na rzecz oryginalnych inwestorów [...] czerwca 1984 r. Prezydent Miasta [...] uznał, że skoro wcześniej rozwiązał umowę o ustanowienie użytkowania wieczystego, to może w następnym kroku uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie miało widocznie dla organu znaczenia, jaki powinien być krąg stron postępowania, a także jakie powinny być ustawowe przesłanki uchylenia decyzji budowlanej. Wystarczyło przekonanie, że organ działa w bliżej nie określonym inT. społecznym.

Przestawiona wyżej dowolność i arbitralność działania organu administracji, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie może być zatem uznana za zasługującą na akceptację. Działania administracji trzeba bowiem oceniać w szerokim kontekście standardów przyjmowanych w demokratycznych państwach. Na tym polega szerokie rozumienie praworządności jako zasadniczy warunek wydania określonej decyzji, a później kryterium oceny jej ważności. Ocena określonej decyzji bowiem oparta na szerokim rozumieniu kryteriów jej zgodności z prawem i szerokim rozumieniu skutków społeczno-gospodarczych. W ten sposób trzeba ujmować skutki – jak wspomniano - dla oryginalnych inwestorów bądź dla nabywców nieruchomości i innych możliwych uczestników postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale także co istotne, dla obywateli obserwujących praktykę stosowania prawa oraz działania organów administracji publicznej, w tym również praktykę prezydentów miast oraz przedstawicieli administracji rządowej – wojewodów.

Działanie, jakie miało miejsce w 1985 r. w przypadku pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...]w [...], stanowi przykład działania niezgodnego z zasadą praworządności. Jednym bowiem ze standardów państwa prawnego jest prowadzenie postępowań w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Nie na darmo w połowie lat 1980-ych do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wpisano zasadą umacniania zaufania publicznego. Wcześniej bowiem art. 8 k.p.a. zobowiązywał organy administracji do zapewnienia stronom dostępu do akt i do wypowiedzenia się w sprawie. Uznano, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w klimacie wzajemnego zaufania. Obywatel nie może mieć obaw, że manipuluje się nim albo jego sprawą, bądź podejmuje się jakieś czynności w sposób go zaskakujący lub ignorujący jego interesy, rozpoczęte inwestycje, poniesione koszty itp. (porównaj: Janusz Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989 r., 64-65). Zasada zaufania obywatela do władzy publicznej musi więc być uwzględniona przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych określonej decyzji, w rozpatrywanym przypadku, decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment budynku szeregowego).

Ogólne zasady prawa muszą być brane pod uwagę przy ocenie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy – uchylenia pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1984 r. Prezydent jako organ architektoniczno-budowlany uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, nie biorąc pod uwagę kosztów poniesionych przez oryginalnych inwestorów, stopnia zaawansowania prac budowlanych zrealizowanych w ciągu kilku (dziewięciu) miesięcy od daty uzyskania pozwolenia na budowę (patrz: k. 34 akt admin.). Z perspektywy historii Polski nie ma przy tym wątpliwości, że organy administracji w okresie tzw. stanu wojennego (1981-1983) i bezpośrednio po nim, miały często lekceważący stosunek do praw obywateli, do ich potrzeb i podejmowanych starań, tak jak w rozpatrywanej sprawie do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wykonując wytyczne i ocenę stanu prawnego rozpatrywanej sprawy – do czego Sąd został zobowiązany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3273/19 – Sąd Wojewódzki w Warszawie uznał, że ów historyczny kontekst powinien również być wzięty pod uwagę przy ocenie, czy naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu decyzji z [...] marca 1985 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...], miało charakter rażący, czy nie.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd rozpatrujący sprawę ze skargi obecnej właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w [...]uznał z pełnym przekonaniem, że w przypadku decyzji Wojewody [...] i Prezydenta Miasta [...] z 1985 r. należy uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie tylko bowiem kwestionowane przez skarżącą decyzje obu organów były oczywiście niezgodne z jasnym brzmieniem art. 154 § 1 k.p.a., ale także skutki prawne i społeczno-gospodarcze wskazanych decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy nie mogą być uznane za spełniające wymogi demokratycznego państwa prawnego. Zasady praworządności nie można redukować do formalnego legalizmu i z tego względu ocena kwestionowanych rozstrzygnięć wypadła jednoznacznie negatywnie.

14. Drugim zagadnieniem, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę miał obowiązek rozstrzygnąć, była kwestia długiego okresu czasu (33 lata), jaki minął od daty wydania decyzji wskazanych we wniosku o stwierdzenie ich nieważności do chwili złożenia twego wniosku.

W tym zakresie Sąd miał przy tym obowiązek uwzględnić treść art. 156 § 2 k.p.a. przy czym przepis ten powinien być interpretowany w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrok TK ma w rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie, gdyż Trybunał Konstytucyjny uznał w nim art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim badany przepis nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkiem uznania art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest obowiązek zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Mimo wydania wyroku już ponad pięć lat temu sposób stosowania art. 156 § 2 k.p.a. wciąż budzi wątpliwości. Zarówno organy administracji, jak i sądy nie są bezpośrednimi adresatami wyroku Trybunału. Jednocześnie ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia i nie dokonał nowelizacji wskazanego przepisu. Tym samym utrzymany został niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, polegający przede wszystkim na braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym w praktyce stosowania prawa powstają wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na art. 8 Konstytucji RP uznający Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto na zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), uznaje się że co do zasady działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, istotnym punktem odniesienia może jednak być wykładnia przepisów Konstytucji RO oraz spornego art. 156 § 2 k.p.a. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 694/17. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd sformułował trzy kluczowe tezy określające właściwe zasady stosowania art. 156 § 2 k.p.a.:

1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa;

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP; oraz

3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezwykle wyważone. Opowiada się za możliwością stosowania art. 156 § 2 k.p.a. również do spraw, w których przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł wszak, że nie powinno się w takich przypadkach dopuszczać żadnego automatyzmu. W takim kontekście, w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał jednak, że bardzo długi okres, jaki upłynął od wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę nie powinien stanowić bariery dla stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną przez ten organ w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji.

O rozstrzygnięciu Sądu zadecydowały następujące względy. Po pierwsze, przedstawiona wykładnia prokonstytucyjna art. 156 § 2 k.p.a. ma na celu ochronę pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. W rozpatrywanej sprawie ustalono jednak, że ani Prezydent Miasta [...], ani organ drugiej instancji nie kierowali się zasadą zaufania do państwa, a przeciwnie, wydając decyzje niezgodnie ze standardami praworządności, zasadę tę zignorowali i w efekcie pogwałcili. Tym samym przedmiot ochrony wcale nie jest oczywisty. Stwierdzenie nieważności decyzji z 1985 r. nie godzi bowiem w rozstrzygnięcia chroniące prawa obywatela, lecz w arbitralne, rażąco niezgodne z prawem i niepraworządne rozstrzygnięcia organów administracji wydane w czasach, gdy szacunek do praworządności budził co najmniej wątpliwości a niekiedy otwarte społeczne protesty i sprzeciwy.

W takich okolicznościach zaufanie obywatela do władzy publicznej, chronione zarówno przez art. 8 § 1 k.p.a., ale też uważane za istotną wartość i nieodłączny składnik praktyki demokratycznego państwa prawa, może być osiągnięte właśnie przez usunięcie z obrotu prawnego rażąco naruszających prawo decyzji z 1985 r., a nie przez zachowanie ich mocy.

Sąd zdaje sobie sprawę, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw, aby mówić o konieczności obrony praw słusznie nabytych przez obywatela, gdyż oryginalni inwestorzy również naruszyli prawo zatajając lub ignorując wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Sąd nie badał przy tym, czy wygaśnięcie tego prawa rzeczowego dokonało się zgodnie z prawem, chociaż z zachowanych dokumentów nie wynika to jednoznacznie (brak potwierdzenia doręczenia decyzji, brak stwierdzenie ostateczności decyzji, brak informacji o wykreśleniu prawa z księgi wieczystej itp.).

Po drugie, przedstawiona interpretacja dopuszczająca a nawet nakazująca stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w przypadkach decyzji wydanych przed ponad 10 laty, dotyczy, jak Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdziły, ma zastosowanie do decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela określonego prawa lub ekspektatywy prawa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie kwestionowane decyzje z 1985 r. nie powodowały nabycie prawa przez oryginalnych inwestorów, lecz prowadziły do utraty prawa do prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenie na budowę. To bardzo istotna okoliczność. Pozwala ona bowiem twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie ratio decidendi zarówno wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało zastosowania. Gdyby oba judykaty traktować jako sądowe precedensy będące źródłem normatywnej podstawy rozstrzygnięcia, trzeba byłoby posłużyć się, lub choćby można było powołać się na instytucję rozróżnienia stanów faktycznych sprawy rozstrzygniętej i sprawy rozstrzyganej (distinguishing – porównaj: Precedens w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska-Simon i M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 252-254).

Po trzecie, zarówno treść kwestionowanych decyzji z 1985 r., jak i analiza kontekstu historycznego ich wydania, czyli skutków społeczno-gospodarczych obu decyzji, pozwalają traktować stwierdzenie ich nieważności jako pewien akt sprawiedliwości społecznej. W wielu krajach, które przeszły przez czasy rządów autorytarnych lub choćby doświadczenia głębokiej niesprawiedliwości społecznej, od Republiki Południowej Afryki, przez kraje postkomunistyczne po Australię (wobec Aborygenów), dopuszcza się różne rozwiązania eliminujące dawne akty stosowania prawa, które ani standardów praworządności, ani wymogów sprawiedliwości nie spełniały. Takie działanie prawa zwykle nie jest proste, przykład reprywatyzacji w Polsce byłby najlepszym tego przykładem. Nie można jednak takich rozstrzygnięć sądowych uznać za niezgodne z wartościami konstytucyjnymi demokratycznego państwa.

15. Po zbadaniu okoliczności rozpatrywanej sprawy w kontekście wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał ważenia racji przedstawionych w sprawie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, czyli jak w pkt II wyroku.