Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1942/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 145 par. 1 pkt 2, 141 par. 4, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 7a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. i S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1713/13 w sprawie ze skargi M.Ł. i S.Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1713/13 oddalił skargę M. Ł. i S. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W wyniku przeprowadzonego na wniosek W. K. postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazał S. i M. Ł., jako inwestorom a zarazem właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu powstałego w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny wykazały, iż na działce nr [...], której właścicielami są M. i S. Ł., znajduje się taras o wysokości 73 cm i szerokości 347 cm. Państwo Ł. zakupili wymienioną nieruchomość w 2007 r., a była właścicielka nieruchomości M. B. oświadczyła, że do tego czasu tarasu nie było. Ustalono także, na podstawie informacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w B., iż z projektu nadbudowy I piętra domu dla S. i M. R. wynika, iż przy elewacji tylnej budynku nie było tarasu, a w miejscu gdzie obecnie są drzwi balkonowe było okno. W oparciu o zebrany materiał organ uznał, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów doprowadziły do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras. Uczestnik postępowania W. K. oświadczył, iż taras został rozbudowany w kierunku jego posesji. Inwestorzy podkreślili, że nie posiadają tarasu, lecz teren utwardzony, a na wykonanie takich prac posiadają zgłoszenie. Organ uznając, że nielegalna rozbudowa budynku mogła nastąpić na przełomie lat 2007-2009, zastosował art. 48 ust.1 Prawa budowlanego i wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wstrzymując prowadzone roboty budowlane i zobowiązując inwestorów do przedłożenia wskazanych ściśle wymienionych dokumentów. W dniu [...] kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania W. K. zgłosił do organu prowadzenie prac budowlanych przy rozbudowie tarasu, pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Fakt ten potwierdzono poprzez porównanie dokumentacji złożonej w dniu [...] czerwca 2012 r. i dokumentacji z dnia [...] maja 2013 r.. Zgodnie z art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku stwierdzenia wykonywana robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powiatowy Inspektor podkreślił, iż z treści tego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego nie ma w takiej sytuacji swobody i w przypadku potwierdzenia wykonywania robót budowlanych zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Sytuacja taka eliminuje możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej. Organ podkreślił, iż wymieniony powyżej przepis ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy jednoznacznie zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu, co oznacza, że organ nie ma innej możliwości działania niż nakazanej przepisami prawa. Na gruncie niniejszej sprawy organ właściwie ocenił zaistniały stan faktyczny i podjął działania zmierzające do osiągnięcie stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone w drodze odwołania przez inwestorów S. i M. Ł., reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 § 1 k.p.a poprzez odmowę sporządzenia protokołu z czynności zawiadomienia przez W. K. o rzekomym dalszym rozbudowywaniu tarasu, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez dowolne przyjęcie, iż odwołujący pomimo wstrzymania robót budowlanych prowadzą nadal rozbudowę tarasu, oraz naruszenia art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane poprzez przyjęcie, iż odwołujący pomimo wstrzymania prowadzili rozbudowę tarasu. W konsekwencji pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu podniosła, iż w zaskarżonej decyzji organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, dokonując ustaleń faktycznych w sposób dowolny, w oparciu o domniemania wynikające z hipotez budowanych na użytek postępowania wszczętego z inicjatywny osoby niechętnej odwołującym. Fakt prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem nie został potwierdzony stosownymi oględzinami, nie został na tę okoliczność sporządzony stosowny protokół, czym naruszono art. 67 § k.p.a. Organ dołączył jedynie do akt sprawy notatkę służbową potwierdzającą sam fakt przeprowadzenia takiej rozmowy telefonicznej. W załączeniu złożono oświadczenia osób uczestniczących w prowadzeniu robót budowlanych na nieruchomości odwołujących. Zwrócono uwagę na pozostawanie w głębokim konflikcie z W. K., co wyjaśnia składanie oświadczeń niezgodnych z prawdą. Przywołując art. 7 i art. 77 k.p.a podniesiono brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie odwołujących brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki.

Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ odwoławczy odwołując się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji potwierdził, że podstawą ustalenia faktu prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem, była rozmowa telefoniczna w W. K., ale także złożona w sprawie dokumentacja. W ocenie organu odwoławczego przedłożone zdjęcia nie wskazują w sposób jednoznaczny, iż wznowiono roboty budowlane. Dowodem na potwierdzenie powyższego może być jedynie pismo W. K. z dnia [...] maja 2013 r. oraz notatka sporządzona na okoliczność przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. Stanowić one powinny impuls do działania organu powiatowego, a mianowicie przeprowadzenia dowodu z oględzin, w celu ustalenia zakresu wykonanych, po dniu [...] marca 2013 r., robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 50a Prawa budowlanego – nakazowi rozbiórki może podlegać jedynie ta część obiektu, jaka została wzniesiona w wyniku robót budowlanych wykonanych pod wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu, czyli w tym przypadku postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Zasadnie zatem pełnomocnik skarżących podniosła, że organ powiatowy nie udowodnił w należyty sposób wykonywania robót budowlanych przez odwołujących się. Stąd też zasadnie uznano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego przedmiotowe roboty mogą być potraktowane jako przebudowa, a w związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien objąć odrębnym postępowaniem roboty polegające na przebudowie przedmiotowego budynku. W stosunku do przedmiotu kontrolowanego postępowania organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, iż sporny obiekt stanowi taras, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdzą inwestorzy – utwardzenie terenu. Stanowisko takie wynika z przedłożonej w sprawie dokumentacji fotograficznej dołączonej przez organ. W kwestii daty budowy, za wiarygodne uznano oświadczenie b. właścicielki nieruchomości, iż do czasu sprzedaży tj. dnia [...] października 2007 r. tarasu nie było. Potwierdzają to także zdjęcia lotniczezłożone przez W. K.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, M. Ł. i S. Ł. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik zaskarżając rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w części – tj. w zakresie uzasadnienia co do stwierdzeń, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie, a nadto, że "sporny obiekt stanowi taras, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdzą inwestorzy – utwardzenie terenu, co ma potwierdzać dokumentacja fotograficzna dokonana przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] stycznia 2012 r.". Pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dowolne przyjęcie, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie oraz przyjęcie, że sporny obiekt stanowi taras, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę oraz naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że inwestorzy wykonali roboty polegające na przebudowie. W uzasadnieniu powtórzono co do zasady argumenty przedstawione w odwołaniu oraz rozwinięto argumentację postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykonanie otworu w ścianie nośnej wymaga pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania W. K. Zwrócił uwagę na zbudowanie w sposób samowolny tarasu w latach 2009/2010 w odległości 75 cm od granicy z jego działką, czyli niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Zakwestionował dotychczas prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, wskazując na jego liczne uchybienia i braki. Podniósł, iż złożone w sprawie oświadczenia świadków nie są prawdziwe, czego dowodzą przedłożone przez niego mapy i zdjęcia. Dodał, iż dla zalegalizowania tego tarasu niezbędne są dokumenty, których inwestorzy nie przedłożyli dotąd w postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. uczestnik postępowania W. K. wnosząc o oddalenie skargi, uznał decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach za zgodną prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Sąd wskazał, że nie można nie podzielić jego twierdzeń, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, wobec faktu, że wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazująca skarżącym – inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu powstałego w wyniku rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wydana została bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jedynie na skutek telefonicznej interwencji uczestnika postępowania W. K. Podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja ta wydana została w oparciu o art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodać przy tym trzeba, że rozbiórka dotyczy części obiektu wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie legalności tarasu usytuowanego w [...] na działce nr [...] przy ulicy [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów S. i M. Ł. obowiązek przedłożenia wymienionych dokładnie dokumentów, w tym: czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowywanej części budynku – tarasu, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin ich przedłożenia w organie do dnia [...] maja 2013 r. W związku z uzyskaną telefonicznie informacją organ nie przeprowadził właściwego postępowania dla zweryfikowania otrzymanych danych, opierając się jedynie na notatce służbowej potwierdzającej fakt rozmowy telefonicznej oraz materiałach przedłożonych przez inwestorów w związku z wydanym postanowieniem. Nie przeprowadził więc oględzin przedmiotowego tarasu dla potwierdzenia otrzymanej informacji i nie ustalił zakresu przeprowadzonych po wydaniu wymienionego postanowienia robót budowlanych, a zatem naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 czy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Notatka sporządzona z rozmowy telefonicznej czy późniejsze pismo W. K. winny być impulsem dla organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż fakt wykonywania robót budowlanych winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na przypuszczeniach, domysłach czy prawdopodobieństwie. Sąd podzielił też dotychczasowe stanowisko organów w sprawie, że przedmiotem postępowania jest budowa tarasu, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania są bowiem zdaniem sądu twierdzenia strony skarżącej, iż wykonali oni jedynie utwardzenie terenu, na które wymagane jest jedynie, dokonane przez nich, zgłoszenie. Fakt wykonania tarasu potwierdza zarówno dokumentacja zdjęciowa wykonana przez organ pierwszej instancji, jak również złożone w trakcie oświadczenia m.in. byłej właścicielki budynku, iż do [...] października 2007 r. czyli do daty sprzedaży budynku tarasu nie było, a także zdjęcia lotnicze przedłożone przez uczestnika postępowania. Niezbędne zatem w takim stanie jest przeprowadzenie postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji wykonywanego tarasu. Sąd wskazał też, że nie przeprowadzono postępowania w kierunku ewentualnej przebudowy przedmiotowego budynku. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem, że "przy elewacji tylnej nie było tarasu, w miejscu gdzie obecnie są drzwi balkonowe było okno". Poprawnie zatem organ wskazał, iż wykonane roboty na podstawie art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane winny być zakwalifikowane jako przebudowa i objęte odrębnym postępowaniem.

Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez:

- naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący wykonał roboty polegające na przebudowie,

2) przepisów postępowania poprzez:

* naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez dowolne przyjęcie, że odrębnym postępowaniem powinny być objęto rzekome roboty polegające na przebudowie,

* naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez dowolne przyjęcie, że sporny obiekt stanowi taras, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdzą skarżący - utwardzenie terenu, co ma potwierdzać dokumentacja fotograficzna dokonana przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] stycznia 2012 r., skoro prace były wykonane na podstawie zgłoszenia co do którego nie złożono sprzeciwu.

Wnieśli o uchylenie wyroku w części – w zakresie uzasadnienia co do stwierdzeń, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie, a nadto ze "sporny obiekt stanowi taras, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdza inwestorzy – utwardzenie terenu, co ma potwierdzać dokumentacja fotograficzna dokonana przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] stycznia 2012 r." i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] stycznia 2014 r. adresowanym do WSA w Gliwicach, odniósł się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z [...] lipca 2014 r. skarżący złożyli oświadczenie, że nie posiadają żadnych znajomości z Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, że sporny obiekt stanowi taras, a nie utwardzenie terenu jest oczywiście bezzasadny. Prawidłowo bowiem organy ustaliły i przyjęły, że sporny obiekt stanowi taras, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli. Należy podkreślić, że w świetle zebranych przez organ materiałów dowodowych powyższe ustalenia faktyczne, iż sporny obiekt stanowi taras są jednoznaczne i oczywiste. Zawarte zaś w skardze kasacyjnej twierdzenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z tarasem, a tylko z utwardzonym terenem, pozostają w jednoznacznej i oczywistej sprzeczności z zebranym materiałem. Stąd też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego jako bezprzedmiotowy nie mógł być uwzględniony.

Drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania oparty jest o te same wskazane wyżej przepisy, a polega na dowolnym przyjęciu, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie. Zarzut ten pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj.art.3 ust.7a ustawy Prawo budowlane, polegającym na przyjęciu, że skarżący wykonał roboty polegające na przebudowie. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć treść art.3 ust.7a ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie przebudowy. Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji, stanowią, stosownie do art. 3 pkt 7a, przebudowę. Definicja przebudowy została dodana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, LEX nr 597639, NSA, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego, wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. (Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.3 ustawy - Prawo budowlane ). Organ II instancyjny w uzasadnieniu decyzji nawiązując do poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie z których wynika, że przy elewacji tylnej budynku nie było tarasu, a w miejscu gdzie obecnie są drzwi balkonowe było okno, stwierdził, że powyższe roboty można zakwalifikować jako przebudowę. W związku z powyższym organ powiatowy powinien objąć odrębnym postepowaniem roboty polegające na przebudowie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ten pogląd. O ile można zgodzić się z poglądem, że samo wykonanie w miejsce okna drzwi balkonowych stanowi przebudowę, które wymagało pozwolenia na budowę, to jednak w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że podjęte roboty budowlane dotyczyły budowy tarasu i drzwi balkonowych w miejsce istniejącego okna. Stąd też wykonane roboty budowlane należy traktować to jako jedno przedsięwzięcie, a nie dwa odrębne. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym stwierdzono, że wykonane roboty winny być zakwalifikowane jako przebudowa objęte odrębnym postępowaniem są zasadne. Jednak okoliczność ta nie mogła spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, albowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego fragmentu uzasadnienia odpowiada prawu, a Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł o oddaleniu skargi.

Zgodnie bowiem z art.184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.