Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2282/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4, art. 101 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 17 pkt 4, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 10, par. 12 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 218/13 w sprawie ze skargi B.G. i A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/47/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od B.G. i A.G. na rzecz Gminy Miasta Chmielnik kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B.G. i A.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 31 maja 2011 r., numer IX/47/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 31 maja 2011 r. nr IX/47/2011 Rada Miejska w Chmielniku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru określonego jako "Regionalny Port Lotniczy Kielce – część wschodnia", obowiązujący na obszarze gminy Chmielnik w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 11 sierpnia 2011 r. Nr 196, poz. 2320). Akt ten został ponownie uchwalony po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 249/10, którym stwierdzono nieważność poprzednio podjętej uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXVIII/278/09 z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy Kielce – część wschodnia" na obszarze gminy Chmielnik w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 12 listopada 2009 r. Nr 472, poz. 3429).

Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. B.G. i A.G. wezwali Radę Miejską w Chmielniku do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, wymienionymi w art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947), art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Przedmiotowe wezwanie zostało odebrane przez Radę Miejską w Chmielniku w dniu 9 stycznia 2012 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ ten nie ustosunkował się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli B.G. i A.G., zarzucając Radzie naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i nieujawnienie w planie udokumentowanych złóż kopalin wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik; poprzez dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu, poprzez nieuwzględnienie szczegółowych parametrów określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność ustaleń planu z ustaleniami studium z pominięciem uchwalonego w uchwale Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 18 września 2009 r. nr XXIX/284/2009. aneksu do zmiany nr 2 Studium uchwalonego w uchwale Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009 r. nr XXVIII/277/2009, a także poprzez wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko co najmniej w zakresie wpływu na środowisko eksploatacji złoża wapieni triasowych, co w istotny sposób mogło wpłynąć na ustalenia w planie ze względu na potencjalnie znaczące oddziaływanie eksploatacji złoża metodą odkrywkową na obszary chronione oraz generowane immisje na tereny sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chmielniku wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że została ona wysłana w dniu 9 marca r., a 60-dniowy termin do jej wniesienia upływał w dniu 5 marca 2012 r., gdyż w dniu 4 stycznia 2012 r. wniesione zostało wezwanie do usunięcia naruszenie prawa. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że nieujawnione złoże "Piotrkowice I" jest obszarem o zasobach szacunkowych nieujętych w Bilansie Zasobów Kopalin i Wód Podziemnych w Polsce publikowanym przez Ministerstwo Środowiska. Podkreślił, że przy uchwalaniu planu uwzględniono faktyczny, wielofunkcyjny mieszany sposób obecnego użytkowania terenów oraz wyraźne tendencje długotrwałego procesu zmian, z uwagi zaś na specyfikę tych mieszanych struktur oraz – przewagę ilościową siedlisk związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Dopuszczalny poziom hałasu dla tych terenów ustalony został logicznie – jak dla zabudowy zagrodowej. Wyjaśnił, że w granicach planu nie przewiduje się procedury scalenia i podziału nieruchomości przewidzianej przepisami odrębnymi. Ponadto stwierdził, że w planie ustalono obligatoryjnie nieprzekraczalne – maksymalne wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych zgodnie z katalogiem znajdującym się w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i podkreślił, że ustalenia § 30 ust. 2 pkt 8 lit. g/ planu dotyczące wydobycie złoża metodą odkrywkową ma wprawdzie charakter trwale zmieniające ukształtowanie terenu, jednakże stanowi wstępną fazę budowy lotniska. Zdaniem organu nie doszło także do naruszeń żadnych przepisów proceduralnych w toku podejmowania planu. Zmiana nr 2 studium została uchwalona uchwałą nr XXVIII/277/09 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009 r., której integralną część stanowią załączniki, w tym załącznik nr 1 stanowiący Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Chmielnik – Zmiana nr 2 – Aneks "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (w zakresie objętym Zmianą nr 2)".

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 251/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. W wyroku wskazano, że w wyroku z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 249/10, stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009r. nr XXVIII/278/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonano analizy zarówno treści poprzedniego planu, jak i jego części graficznej, i nie odnotowano naruszenia art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie tej nie stwierdzono także istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, ustalając, że w zgodzie z prawem właściwe organy dokonały wszystkich czynności, o jakich mowa w art. 14, art. 17 i art. 20 cytowanej ustawy.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2466/12 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B.G. i A.G., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku właściwie nie zawiera rozważań Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz postępowania, w ramach którego uchwała ta została podjęta. Sąd nie dokonał własnych ocen, ani nie odniósł się do zarzutów skargi. Odnosząc się do uzasadnienia poprzedniego wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 249/10 wskazano, że powodem stwierdzenia nieważności wcześniejszej uchwały nie były uchybienia w procedurze planistycznej – co nie oznacza jednak, iż Sąd mógł bezkrytycznie przejść nad oceną powyższej procedury w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 251/12.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga został wniesiona w terminie, gdyż początek biegu 60-dniowego terminu do jej złożenia zaczyna się liczyć od dnia następnego po doręczaniu organowi wezwania do usunięcia naruszenie prawa. W niniejszej sprawie wezwanie to zostało doręczone Radzie w dniu 9 stycznia 2012 r., a więc termin do wniesienia skargi upływał w dniu 9 marca 2012 r. Sąd podkreślił także, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego wykonującym ustawę i może ingerować w prawo własności. Samo więc naruszenie prawa własności skarżących, naruszenie ich interesu prawnego nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że złoża kopalin "Piotrkowice I" i "Tarnoskała" nie zostały ujawnione w planie, gdyż są to złoża nieudokumentowane i nieperspektywiczne. Nie można więc zgodzić się, że nastąpiło naruszenie art. 48 i art. 95 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), gdyż zgodnie z tymi przepisem w planie oraz w studium uwzględnia się udokumentowane złoża kopalin. Sąd uznał, że brak udokumentowania tych złóż powoduje, że w sprawie nie nastąpiło także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu dokonania wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu Sąd wyjaśnił, że ustalone w planie przeznaczenie dla terenów o symbolu MM odpowiada stanowi rzeczywistemu. Sąd podzielił stanowisko organu o niemożności i niecelowości fizycznego rozdzielnia przestrzeni siedlisk o funkcji jednorodzinnej od siedlisk o funkcji zagrodowej, co uzasadnia wprowadzenie do planu kategorii funkcji "zabudowy mieszanej". Sąd podkreślił także, że w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ planu precyzyjnie ustalono minimalne powierzchnie działek w zależności od konkretnych funkcji i typów zabudowy. Sąd wskazał również, że wszystkie grunty rolne, jak i leśne chronione na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78), przeznaczone w planie na cele nierolne i nieleśne uzyskały stosowne zgody. Ponadto Sąd podkreślił, że do zaskarżonego planu nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten wzeszedł w życie z dniem 21 października 2010 r. i zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania o planów, do których sporządzenia przystąpiono przed wejściem w życie ustawy. Odnosząc się zaś do pozostałych kwestii związanych ze scalaniem gruntów Sąd zauważył, że na większości terenów objętych planem nie ma zapotrzebowania na scalanie i podział nieruchomości. Zdaniem Sądu organ właściwie ustalił maksymalne wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych. Organ nie miał obowiązku ustalania szerokości elewacji frontowych i górnej krawędzi elewacji frontowych, gdyż nie są to parametry, które muszą obligatoryjnie zostać określone w planie zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przepisach tych nie przewidziano wymogu ustalenia jednej tylko konkretnej formy dachu. Odnosząc się do kwestii tymczasowego zagospodarowania urządzenia i użytkowania terenu dla kopalni odkrywkowej Sąd wyjaśnił, że wydobycie złoża metodą odkrywkową a wprawdzie charakter trwale zmieniające ukształtowanie terenu, ale jest wstępną fazą budowy lotniska – makroniwelacją położonej na jego terenie Góry Kamiennej. Ponadto do tego obszaru zostały szczegółowo określone wymagania dotyczące w szczególności ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Sąd nie dopatrzył się także żadnych naruszeń procesowych, które miały wystąpić w toku podejmowania zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.G. i A.G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności podnoszonych w skardze. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1b i art. 112 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz art. 64 w zw. z art. 31 w zw. z art. 21 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez nadużycie przez gminę władztwa planistycznego,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 33 tej ustawy oraz z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieustalenie dla większości terenów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz z § 4 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i z art.113–115 Prawa o ochronie środowiska, a także z art. 93 ust. 2a u.g.n. poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym jest dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 35 tej ustawy oraz z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że tymczasowe zagospodarowanie i użytkowanie terenu w rozumieniu tych przepisów może być "przeznaczeniem przejściowym",

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 17 pkt 4 tej ustawy oraz z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz z art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 112 i art. 114 Prawa o ochronie środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe przyjęcie, że prognoza oddziaływania na środowisko spełnia wymagania zawarte w powołanych przepisach,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 17 pkt 4 tej ustawy, z § 4 pkt 3 w zw. z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 51 i art. 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa o ochronie środowiska, art. 6 ust. 1 pkt 5 i 10, art. 33, art. 34 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie ograniczeń wynikających z ustanowionych obszarów Natura 2000,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 17 pkt 4 tej ustawy w zw. § 4 pkt 3 w zw. z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 51 i art. 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa o ochronie środowiska, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 2 i ust. 5, art. 24 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, § 4 pkt 4 i 5 rozporządzenia nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, art. 6 pkt 8 u.g.n., art. 222 Prawa genologicznego i górniczego poprzez nieuwzględnienie ograniczeń wynikających z ustanowionego Chmielecko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu,

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 25 ust. 1, art. 24 tej ustawy, art. 51 i art. 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zachowanie procedury i trybu sporządzania zaskarżonego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Prawną podstawą do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stwierdzenie, że uchwała lub zarządzenie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa skutkuje stwierdzeniem ich nieważności (art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skargową powiązał z indywidualnym interesem prawnym skarżącego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały (p. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., II OSK 1387/09, Legalis). Każda z osób wnoszących skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy musi powoływać się na swój zindywidualizowany interes prawny, gdyż tylko naruszenie takiego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały (zarządzenia), może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skarżący legitymujący się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes lub uprawnienie. Skarżący jest obowiązany wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny a związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. Z. Niewiadomski w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, s. 809, wydanie Becka z 2001 r. i powołane tam orzecznictwo NSA).

Powiązanie skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. z indywidualnym interesem skarżącego ma te następstwa, iż obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego – p. powołany wyżej Komentarz na s. 808). Skarga indywidualnej osoby wniesiona na podstawie powołanego wyżej przepisu może być więc uwzględniona, gdy zostanie wykazane, że z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego tej osoby wiąże się naruszenie konkretnych norm prawa materialnego. Jednocześnie skarżący nie może żądać uwzględnienia jego skargi na tej podstawie, że uchwała naruszyła przepisy prawa materialnego, które nie miały żadnego związku z jego, indywidualną sytuacją prawną. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru tzw. actio popularis i do jej wniesienia nie uprawnia sama sprzeczności uchwały z obowiązującym prawem. Należy Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99 (LEX nr 48223) trafnie stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym; w sprawach mających charakter publiczny mogą bowiem działać określone organy państwowe czy społeczne a obywatelowi przysługuje prawo wystąpienia do tych organów (na przykład prokuratury) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania.

Konsekwencją powiązania skargi z naruszeniem indywidualnego interesu jest to, że mimo zasady, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.), to mimo oddalenia skargi indywidualnej możliwe jest ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi na tę samą uchwałę, gdy zarzuty tej innej skargi dotyczą indywidualnych uprawnień innego adresata (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07).

Rozpoznawana obecnie skarga B.G. i A.G. zawiera znaczną część zarzutów nie powiązanych z naruszeniem ich interesów prawnych czy uprawnień. Skarżący są właścicielami kilku nieruchomości położonych na terenie objętym kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a naruszenie swego interesu prawnego wiążą z konkretnym przeznaczeniem tych nieruchomości w tym planie, niezgodnym z ich dotychczasowym przeznaczeniem albo z zamierzonym przez nich sposobem ich użytkowania. Zarzuty skargi i skargi kasacyjnej dotyczą natomiast, w części, zapisów planu miejscowego określających przeznaczenie innych nieruchomości, nienależących do skarżących. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że takie postanowienia planu w jakikolwiek sposób mogą naruszać ich prawne interesy. W tej sytuacji brak powiązania zarzutu naruszenia prawa materialnego z interesem prawnym skarżących nie pozwalał na uwzględnienie tych zarzutów. Nawet bowiem stwierdzenie naruszenia prawa nie pozwalało na uwzględnienie skargi w tej części, w której ustalenia planu nie naruszały interesu prawnego skarżących.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż małżonkowie G. są właścicielami działek oznaczonych numerem 1 na terenie wsi Piotrkowice i numerami 2 i 3 na terenie wsi Grabowiec. Działki te są położone na obszarze objętym planem miejscowym i zostały przeznaczone w tym planie pod tereny rolnicze (symbol R), tereny trwałych użytków zielonych, tereny rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (ULC), tereny usług związanych z obsługą transportu (UKS), teren lotniska (KL) oraz dróg publicznych zbiorczych (KDZ). Tymczasem już pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wielkości działek i charakteru zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MM, na którym nie znajduje się żadna z nieruchomości skarżących. Zarzut ten w żaden sposób nie łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżących. Tak samo należy ocenić zarzuty określone w skardze kasacyjnej numerami 2b, c, d, f, g, h. Dotyczą one terenów określonych w kwestionowanym planie jako tereny budowlane i nawet wadliwe ustalenia dotyczące tych terenów nie mogłyby naruszyć uzasadnionych interesów prawnych lub uprawnień skarżących. Brak zaś związku tych zarzutów z naruszeniem interesu prawnego skarżących nie dawał postaw do uwzględnienia skargi.

Odnośnie do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2f, to jest naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. i w zw. z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie wadliwej prognozy oddziaływania na środowisko należy stwierdzić, że wymienione przepisy nakładają na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu tego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W sprawie jest bezsporne, że dokumenty takie zostały sporządzone. Należy też uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że nie można podzielić stanowiska skarżących, iż prognoza ta została sporządzona w sposób oczywiście wadliwy i nie spełnia ona jakichkolwiek standardów przewidzianych dla tego rodzaju dokumentów, czy też nie mogła stanowić podstawy ustaleń planistycznych. Zawarte w prognozie informacje są bowiem dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu, jakim jest plan miejscowy. Plan ten jest jedynie początkowym ogniwem procesu inwestycyjnego, zaś szczegółowa problematyka oddziaływania na środowisko zostanie rozważona w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w takich dokumentach, jak raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Stwierdzenia te dotyczą również zarzutów oznaczanych nr 2g, h, które też w żadnym stopniu nie wiążą się z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Podstawowe znaczenie w skardze kasacyjnej ma zarzut naruszenia zaskarżonym planem "władztwa planistycznego" przysługującego gminie, będącego skutkiem naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p. oraz art. 64 w zw. z art. 31, art. 21 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez przeznaczenie części nieruchomości skarżących objętych decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na teren rolny. Skarżący podnieśli, że usytuowanie ich legalnie wzniesionego domu jednorodzinnego na osi podejścia do lądowania planowanego lotniska uniemożliwia korzystanie z tej części nieruchomości w sposób przewidziany w pozwoleniu na budowę. Przyszła eksploatacja lotniska i związany z tym hałas oraz niebezpieczeństwo dla mieszkańców spowodowały przeznaczenie terenu nieruchomości skarżących na cele rolne. Skarżący podnieśli, iż organy nie rozważały oddziaływania inwestycji lotniskowej na teren objęty prawomocnym pozwoleniem na budowę i nie uwzględniły faktu uzyskania tego pozwolenia w procesie uchwalania planu miejscowego. Z góry też przyjęto, iż inne warianty usytuowania lotniska są mniej korzystne i nie mogą być przyjęte. Powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji zakazują dowolnej ingerencji przy uchwalaniu planów miejscowych w prawo własności a wszelkie ograniczenia tego prawa powinny znaleźć uzasadnienie w dokumentacji planistycznej.

Zarzuty naruszenia podanych wyżej przepisów Konstytucji RP oraz wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za nieuzasadnione. Do obowiązków gmin należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to szczególnie istotne przy rozmieszczaniu inwestycji celu publicznego, które ma miejsce w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina w ten sposób realizuje przysługujące jej tzw. "władztwo planistyczne", polegające na możliwości przeznaczania terenu pod określone funkcje. Gmina jest przy tym ograniczona obowiązującym prawem a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności. Realizacja zadań ogólnospołecznych niejednokrotnie wymaga jednak ograniczenia prawa własności jednostek, gdyż danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności poprzez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są, w istocie, w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Ważne jest też, aby w procesie tworzenia miejscowego planu doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego wymagającego ograniczenia.

Rada Gminy w Chmielniku wyważyła te interesy i uznała, że pierwszeństwo powinien mieć interes ogólnospołeczny wymagający w przyszłości realizacji lotniska, stanowiącego istotny element regionalnej infrastruktury komunikacyjnej. Organ rozważał też inną lokalizację tej inwestycji uznając jednocześnie, że lokalizacja sporna jest najbardziej korzystna z przyczyn wskazanych na stronie 34 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Uzasadniało to ograniczenie prawa własności skarżących, w szczególności w sytuacji gdy wprawdzie wybudowali oni swój dom na podstawie pozwolenia na budowę, leczy w dacie jego realizacji wiedzieli o konflikcie usytuowania tego obiektu z planem przyszłej budowy lotniska. Należy przy tym zauważyć, iż przeznaczenie terenu, na którym skarżący wybudowali swój dom, zarówno w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i w kwestionowanym miejscowym planie jest jednakowe – jest to teren przeznaczony na użytkowanie rolne. W końcu należy też wskazać, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości względnie jej części. Przedstawione przez Radę Gminy Chmielnik argumenty wskazują więc, iż organ ten nie przekroczył dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, przysługującego mu zgodnie z obowiązującymi przepisami, określając przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżących.

Zaskarżony wyrok nie naruszył też przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz w zw. z art. 174 p.p.s.a. a także art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 35 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, iż na terenie, na którym w przyszłości zostanie wybudowane lotnisko w ramach tymczasowego zagospodarowania będzie eksploatowana kopalnia odkrywkowa "Kamienna Góra – Obice". Na terenie, na którym zgodnie z planem miejscowym po 1 stycznia 2031 r. ma być budowane lotnisko znajduje się obecnie wzgórze wapienne nadające się do eksploatacji metodą odkrywkową. Usunięcie tego wzgórza i zniwelowanie terenu jest wstępnym warunkiem budowy lotniska. Dlatego plan miejscowy przewidział na tym terenie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania tego terenu na cele kopalniane do końca 2030 r. Nie zmienia to jednak faktu, że definitywnym przeznaczeniem tego terenu jest budowa lotniska. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż "tymczasowe zagospodarowanie" terenu trwale zmieni jego przeznaczenie nie świadczy o wadliwym zastosowaniu podanych wyżej przepisów. Kopalniana eksploatacja wzgórza znajdującego się na terenie przyszłego lotniska ma służyć, przede wszystkim, przygotowaniu tego terenu do jego wykorzystania w sposób docelowy określony w planie miejscowym.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 24 u.p.z.p. i art. 51 i 52 ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na skutek nieprzekazania organom uzgadniającym i opiniującym rzetelnej i kompletnej prognozy oddziaływania na środowisko. Wymienione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagały w zakresie swojej właściwości rzeczowej opiniowania lub uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organy wskazane w art. 11 pkt 6 i art. 17 pkt 6 ustawy. Warunek ten w sprawie został spełniony a uzgodnienia i opinie nie zostały zaskarżone w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów nie wynika też, że istniał obowiązek przedstawienia organom uzgadniającym i opiniującym całości posiadanej przez radę gminy dokumentacji, w tym raportu oddziaływania na środowisko.

Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, to podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.