Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 118/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190 i art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejajwnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 522/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz M. J. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 522/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ, Dyrektor) z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że 15 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska do pow. 9,55 ha. Następnie 30 marca 2015 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), która wykazała nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanej do płatności. W przypadku działki ewidencyjnej nr 568 powierzchnia deklarowana wynosiła 9,55 ha, a powierzchnia PEG zmierzona wyniosła 7,50 ha.

Wyniki powołanej kontroli zostały uwzględnione przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie, który decyzją z [...] maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 27,3333%. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z [...] lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, producent rolny nadesłał pismo, w którym wyjaśnił, że wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha. Do pisma tego dołączył kopię mapy ewidencyjnej, oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów powierzchni.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową (27,3333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

Organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy w całości podzielając ustalenia organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR wyjaśnił w szczególności, że zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do płatności a obszarem stwierdzonym jest większa niż 20%, wówczas dla danej grupy upraw nie przyznaje się płatności. W rozpoznawanej sprawie różnica ta wyniosła 27,3333%, co zostało ustalone podczas weryfikacji terenowej działek skarżącego dokonanej 31 marca 2015 r. Organ powołał się w tym zakresie także na wyniki kontroli działki w oparciu o ortofotomapę z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., V SA/Wa 646/16 uwzględnił skargę skarżącego i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z [...] stycznia 2016 r., wskazując, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska skarżącego i organu co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW na rok 2014.

W ocenie Sądu, niedopuszczalny prawnie jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego należy uznać za dowolne. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu.

Sąd wskazał, że organ przeprowadził weryfikację terenową działki zadeklarowanej do płatności, jednak weryfikacja ta - co potwierdza raport z 31 marca 2015 r. – została przeprowadzona w sposób wadliwy.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego jakoby kontrolerzy w sposób błędny określili granice obszaru B od strony wschodniej - z uwagi na nieznajomość terenu, złe warunki pogodowe, co również skutkowało zaniżeniem dokonanego pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też należytego odniesienia się organu do twierdzeń skarżącego o nieuprawnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego do płatności ONW obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z realizowanego programu RŚ 4.1.

Zdaniem Sądu, organ pominął też kwestię, że wizytacja w terenie z 31 marca 2015 r. została przeprowadzona po około ośmiu miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia działki, tj. od 31 lipca 2014 r. Konsekwencjami przeprowadzenia weryfikacji powierzchni działki w tak odległym terminie obciążono skarżącego.

Sąd wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z 31 marca 2015 r.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Zdaniem sądu kasacyjnego, w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (brak powołania konkretnych przepisów procedury administracyjnej) i nie uzasadnił, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Sąd nie wykazał też, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Sąd nie skonfrontował również podniesionych przez siebie okoliczności, mających świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z przepisami materialnymi i proceduralnymi obowiązującymi w zakresie płatności ONW. Sąd nie wyjaśnił także w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału jest nieprawidłowa, czy z powodu niepełnego materiału dowodowego, czy raczej błędnej jego oceny. Niezrozumiała jest również wypowiedź Sądu, zwłaszcza w kontekście zasad regulujących postępowanie dowodowe przyznawania płatności, że skarżący kasacyjnie wykazywał aktywność w ustaleniu powierzchni PEG i jaki ma to związek z raportem z 31 marca 2015 r. i pozostałymi ustaleniami organu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można też wywnioskować, w jakim stanie prawnym i faktycznym są prowadzone rozważania, co do poprawności sporządzonego raportu z 31 marca 2015 r. i powołanego w związku z tym art. 34 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1122/2009).

NSA wskazał, że z powyższych względów rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać dokonane w sprawie ustalenia uwzględniając przy tym specyfikę przyznawania płatności rolnych. Z obowiązujących w tym zakresie unormowań wynika bowiem, że ciężar udowodnienia spoczywa na stronie postępowania.

Ponadto sąd kasacyjny zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru (7,50 ha) z pozostałymi dowodami w sprawie, w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę (9,55 ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie (8,27 ha). Sąd powinien mieć na uwadze również i to, że organ dokonał pomiaru powierzchni PEG po weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej przedmiotowej działki. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS. Nadto, Sąd powinien ocenić fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ. Sąd powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy (27,333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć. Powinien również w swoich rozważaniach uwzględnić i to, że powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność ONW, powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić. W tym kontekście Sąd powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozpoznania tej sprawy ma fakt, że strona sukcesywnie powiększa powierzchnię działki na cele rolne. Zasadą jest, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) muszą być w terminie zadeklarowane przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS (por. art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009).

NSA, za zasadny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Wobec powyższego NSA uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 522/20, oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR w Warszawie z [...] stycznia 2016 r.

Sąd zauważył, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2014, według art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji przez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11, LEX nr 1148355; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy narusza wskazany wyżej art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że organ dokonał błędnej oceny przeprowadzonej przez organy kontroli wniosku.

Sąd podzielił stanowisko organu administracji, iż zadaniem organu wydającego decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie jest ocena, czy producent rolny ubiegający się o płatności ONW spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. W tym celu organ powinien ustalić stan faktyczny jaki zaistniał w danej sprawie, następnie dokonać subsumpcji określonej normy prawnej i wydać rozstrzygnięcie.

W rozpatrywanej sprawie w związku z wnioskiem Strony w zakresie ustalonej powierzchni PEG, zadeklarowana powierzchnia poddana została weryfikacji w terenie powierzchni PEG. W rezultacie weryfikacji terenowej powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła:

– ONW strefa górska – 7,50 ha (deklaracja skarżącego 9,55 ha), tym samym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i ustaloną na podstawie protokołu z kontroli na miejscu wyniosła 27,3333%. Konsekwencją stwierdzonych w przedmiotowej sprawie zawyżeń było ustalenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami.

Na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Uwzględniając powyższe płatność ONW została zasadnie odmówiona.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi Sąd zauważył, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009.

Prawidłowo organ zauważył, iż weryfikacja powierzchni PEG w terenie nie odbywa się w ramach przepisów o kontroli na miejscu, a jest rozszerzeniem kontroli administracyjnej (pozwala bowiem na prawidłowe zinterpretowanie ortofotomapy) w ramach której wyznacza się powierzchnię PEG. Weryfikacja terenowa, a zatem stwierdzenie pewnego stanu na miejscu pozwala bowiem na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym systemie informacji geograficznej i ostatecznie skutkuje ustaleniem powierzchni PEG na działce referencyjnej deklarowanej do płatności. W takiej sytuacji istotnie organ administracji nie jest zobowiązany, jak to ma miejsce w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu, do przesyłania skarżącemu wyników takiej weryfikacji, bowiem jej wyniki nie służą ustaleniu, jak to ma miejsce w przypadku kontroli na miejscu powierzchni działki rolnej. Ustalenie powierzchni PEG jest obowiązkiem Agencji. Ma ona bowiem obowiązek przekazać informację o tej powierzchni PEG beneficjentowi (art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009).

Sąd zauważył, że zgodnie z treścią art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Ponadto w myśl art. 28 kontrola administracyjna przeprowadzana jest w systemie informatycznym ARiMR, a jej zadaniem jest zgodnie z art 28 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wykrycie nieprawidłowości, w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Zgodnie z przywołanym przepisem kontrole administracyjne m.in.: zgodności między uprawnieniami do płatności, a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

W ramach wyznaczania powierzchni PEG nie dokonuje się ustalenia powierzchni działki rolnej spełniającej warunki do przyznania płatności ale ustala się maksymalną powierzchnią działki rolnej którą rolnik mógł zgłosić w danym roku. Różnica jest taka w pomiarach, że np. przy wyznaczaniu powierzchni PEG obcina się jedynie powierzchnie wskazujące na trwale i jednoznaczne wykluczenia dla danego roku gdyż ustala się maksymalny możliwy do zgłoszenia obszar przez rolnika. W związku z powyższym np. obszar nieskoszony jest wliczony do tak wyznaczonej powierzchni PEG, chyba że występują na nim zakrzaczenia czy zakrzaczenia.

Wyniki weryfikacji terenowej stanowią materiał dowodowy służący jedynie do określenia sposobu zagospodarowania gruntów zgłoszonych do płatności. Raport nie określa powierzchni działek rolnych jak ma to miejsce w przypadku kontroli na miejscu. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzony podczas weryfikacji terenowej (fotografie z terenu oraz szkice ze wskazaniem miejsc i kierunków wykonania zdjęć) Kierownik Biura ARiMR określił sposób zagospodarowania gruntów rolnych i na tej podstawie na obrazie ortofotomapy w ramach kontroli administracyjnej dokonał pomiaru powierzchni, które faktycznie kwalifikują się do objęcia wnioskowanym rodzajem pomocy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2014 r., V SA/Wa 771/14).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że powierzchnia PEG stanowi taki sposób zagospodarowania terenu, który umożliwia prowadzenie działalności rolniczej, tzn. nie występują na nim powierzchnie stale wyłączone (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Weryfikacja terenowa dostarcza informacji o sposobie zagospodarowania gruntu, na co dowodem jest, m.in. dokumentacja fotograficzna, co pozwala na właściwą interpretację obrazu ortofotomapy znajdującego się w systemie informacji geograficznej.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody, oczka wodne o łącznej powierzchni do 100 m2 oraz rowy o szerokości do 2 m, zatem wszelkie obszary, których nie obejmuje powyższa definicja uznaje się za niekwalifikujące się do objęcia systemem jednolitej płatności obszarowej. Maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.).

Powierzchnię PEG co do zasady wyznacza się w ramach kontroli administracyjnej na podstawie ortofotomapy. Tylko w sytuacjach dotyczących wątpliwości co do tak wyznaczonej powierzchni dokonuje się jej weryfikacji w terenie (np. gdy rolnik twierdzi, że w danym roku dokonał zmian na gruncie, dokonał przywrócenia kultury rolnej i ustalenia w tej mierze organu są nieaktualne). Taka weryfikacja w terenie nie jest jednak typową kontrolą na miejscu.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Sąd przywołał art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych. Ten system bowiem umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Oznacza to, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II GSK 1069/08).

Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek (art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009). Słusznie też wywiódł organ, że definicje użytków, w tym użytków rolnych, określone przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie pokrywają się z powierzchnią, do której może być przyznana określona płatność. Jest to najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni działek rolnych oraz interpretacji w zakresie gospodarowania i użytkowania gruntów.

Wszystkie pomiary dokonuje się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym), wobec czego zastrzeżenia skarżącego nie mogą mieć wpływu na dokonane obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Przekazane przez skarżącego fotografie wykonane w dniu 24 października 2015 roku, nie mogą zostać uznane za wiarygodne w kontekście kampanii na rok 2014. Jak słusznie wskazał Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR najnowsza ortofotomapa (data wykonania zdjęcia: 2015-08-08) dostępna w systemie informatycznym ZSZiK na kampanię roku 2015, potwierdza zwiększenie obszaru użytkowanego rolniczo na działce ewidencyjnej nr 568 (powierzchnia PEG ustalona na tej podstawie wynosi 10,89 ha), fakt ten jednak pozostaje bez wpływu na stan sprawy na rok 2014.

Dodać też należy, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, ma charakter obligatoryjny, niemniej jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Jak słusznie stwierdził organ, skarżący wbrew zasadom wynikającym z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji.

Należy podkreślić, że ustalenia poczynione przez organy, udokumentowane raportem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone, a wnioski z nich płynące są logiczne i spójne. Strona podnosiła nieaktualność załącznika graficznego przekazywanego przez ARiMR, na których oznaczane były granice upraw. Przedmiotowe zdjęcie zilustrowane na załączniku graficznym, przekazanym rolnikowi wykonane zostało w dniu 11 maja 2012 r.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż skoro na załączniku graficznym Strona dokonała negacji stanu faktycznego i zakreśliła większy areał wraz z adnotacją: "zakrzaczenia usunięte działka użytkowana rolniczo", tym samym zadaniem organu ARiMR była weryfikacji terenowa stanu jaki istniał na gruncie w roku 2014. Skarżący, nie przedstawił wiarygodnych dowodów które przeczyłyby zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w sprawie i które potwierdzałyby uprawnienia do płatności.

Sąd podzielił utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi zmierzające do uznania, że oparcie się przez organ na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w terenie dokonanej bez jego udziału pozbawiło skarżącego możliwości złożenia odpowiednich wyjaśnień, co do sposobu prowadzenia nieruchomości i prac wykonywanych w celu jego utrzymania.

Do wskazanych wyżej wywodów prawnych dotyczących charakteru ortofotomapy i jej znaczenia dla rozpoznawanej sprawy dodać należy, że – wbrew zarzutom skargi - przeprowadzona przez pracowników organu weryfikacja terenowa stanowi uzupełnienie kontroli administracyjnej i polega na zinterpretowaniu obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym wyżej systemie informacji w celu wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tzw. PEG). Obowiązkiem ARiMR jest jedynie przekazanie rolnikowi informacji o PEG, jaki został ustalony w wyniku ww. czynności kontrolnych, który to obowiązek organ I instancji wypełnił przesyłając skarżącemu stosowną informację.

Niezasadnie jest zarzut naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli 31 marca 2015 r. na działce skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z 31 marca 2015 r. Przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje bowiem kwestie dotyczące przeprowadzania kontroli na miejscu i został on w tej sekcji umieszczony. Kontrole zaś na miejscu ustalają w danym roku konkretny obszar działki rolnej kwalifikujący się do płatności, a nie maksymalny obszar PEG który ARiMR ma obowiązek ustalić jak ma to miejsce w przypadku wyznaczania powierzchni PEG (Rozdział II, sekcja Il-kontrole na miejscu). Jak wykazano zaś powyżej ustalanie powierzchni PEG odbywa się w ramach kontroli administracyjnej i jest uszczegółowieniem ortofotomapy (Rozdział II, sekcja I-kontrole administracyjne). Dla wyznaczania powierzchni PEG nie stosuje się tolerancji pomiaru, gdyż powyższego dokonuje się z ortofotomapy znajdującej się w systemie informatycznym dla której nie istnieją przepisy nakazujące ustalanie tolerancji pomiaru. Wyznaczona zaś w czasie weryfikacji w terenie powierzchnia PEG jest następnie weryfikowana z dostępną w systemie ortofotomapą, na którą nanoszone są wykluczenie ustalone w czasie weryfikacji w terenie i na tej podstawie wyznacza się ostatecznie powierzchnię PEG. Reasumując, bezprzedmiotowe są rozważania skargi dotyczące doliczenia strefy buforowej.

Nie ma racji – w ocenie Sądu - skarżący twierdząc, że przeprowadzenie weryfikacji w terenie bez jego udziału doprowadziło do błędnego i nierzetelnego obliczenia powierzchni gruntów uprawnionych do płatności ONW. Organ administracji w swoich obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie stwierdził, że raport wraz ze szkicami i zdjęciami fotograficznymi obrazuje w sposób pełny rzeczywisty stan zadeklarowanej do płatności spornej działki. Z tych dokumentów wynika, jakie części i z jakich przyczyn ww. działki nie kwalifikują się do przyznania płatności. Skarżący, pomimo wniesionych zastrzeżeń do ustaleń organu odnośnie PEG, skutecznie nie podważył tych ustaleń.

Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, iż rolnik powinien zgłosić powierzchnię działki rolnej użytkowaną rolniczo w momencie składania wniosku, a nie przywracaną do użytkowania w ciągu całego roku w którym składany jest wniosek.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. albowiem skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organy wskazanym obowiązków to brak jest uzasadnionych podstaw, aby przyjąć naruszenie przez ARiMR tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik skarżącego, który – zaskarżając orzeczenie w całości – na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wsparcia wprowadzenia rozwoju procedur obszarów kontroli wiejskich oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 65/2011) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odmowa skarżącemu przyznania w niniejszej sprawie płatności ONW było uzasadniona, mimo że prawidłowa ocena zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego prowadzi do oczywistego wniosku, że różnica między obszarem zadeklarowanym przez skarżącego we wniosku o płatność, a obszarem referencyjnym podlegającym płatności ONW wynosiła mniej niż 20%;

2. art. 28 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność, a działkami referencyjnymi należy przeprowadzać w systemie LPIS, podczas gdy przepisy te nie przewidują nakazu dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki za pomocą tego systemu. Z treści art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że wykrywanie nieprawidłowości w toku kontroli administracyjnych za pomocą narzędzi informatycznych stanowi jedynie przykład sposobu dokonywania kontroli – ze względu na użycie sformułowania "w szczególności" – natomiast ust. 2 przytoczonego przepisu potwierdza, że wykazanie nieprawidłowości może powodować konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu, które to ustalenie skutkowało pominięciem pomiarów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nieprawidłową kwalifikacją czynności dokonanych przez przedstawicieli organu w toku kontroli terenowej na działce skarżącego w dacie 3 marca 2015 r.;

3. art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247 /2006, (WE) nr 378/2H7 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L Nr 30, s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) przez jego niezastosowanie przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organ i sporządzonego na tej podstawie raportu, co doprowadziło do uznania, że kontrola organu została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do uznania, że organ prawidłowo odmówił przyznania płatności ONW skarżącemu;

4. art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli 30 marca 2015 r. na działce skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z 31 marca 2015 r., co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do uznania, że odmowa przyznania płatności ONW skarżącemu przez organ była uzasadniona.

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. przez niedokonanie w niniejszej sprawie przez Sąd skonfrontowania wyników przeprowadzonych przez organ w terenie pomiarów działki skarżącego zgłoszonych do płatności ONW (7,50 ha) z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania administracyjnego, w tym powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez skarżącego (9,55 ha) oraz wskazaną w złożonym w toku postępowania piśmie wyjaśniającym (8,27 ha), pomimo wyraźnego wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 6 grudnia 2019 r. w sprawie pod sygn. I GSK 1509/19, czym związany był Sąd w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ wywiązał się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówił wiarygodności / uznania dowodom przedłożonym przez skarżącego (pismo, w którym skarżący wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha, do którego dołączył kopię mapy ewidencyjnej oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów, przy czym należy wskazać, że w toku rozprawy poprzedzającej publikację zaskarżonego wyroku skarżący wyjaśnił, że uzyskany wynik 8,27 ha wynikał z nieuwzględnienia przez niego stref buforowych, które powinny być zgodnie z obowiązującymi przepisami, co do zasady uwzględnione), podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji organu oraz zaskarżonego wyroku to nie wynika, a kwestię skonfrontowania tych wyników, w wyroku z 6 grudnia 2019 r., I GSK 1509/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ zapewnił skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ podejmował czynności w sposób uniemożliwiający osobisty udział skarżącego w czynnościach kontroli terenowej z 30 marca 2015 r.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ prawidłowo określił sposób zagospodarowania działki skarżącego i na tej podstawie, w ramach kontroli administracyjnej, dokonał w sposób prawidłowy na obrazie ortofotomapy pomiaru powierzchni, które faktycznie kwalifikowały się do objęcia wnioskowanym rodzajem pomocy ONW, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że w toku postępowania administracyjnego organ nie przeprowadził wyczerpującej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominął dokumenty i wyniki pomiarów przedstawionych przez skarżącego, a także nie zweryfikował metody dokonywania pomiarów proponowanych przez skarżącego w kontekście jej prawidłowości i relacji do metody wykorzystanej w toku kontroli administracyjnej, oraz nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka D. T., a ponadto przyjął domniemanie protokołu z kontroli z 31 marca 2015 r., który był nieprawidłowy (sama kontrola terenowa została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy) bez jego szczegółowej analizy i weryfikacji materiałów źródłowych, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej w toku postępowania administracyjnego decyzji organu I instancji w mocy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił materiału dowodowego, który mógłby podważyć ustalenia organu i przeczyłby materiałom zgromadzonym przez sam organ, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że stosowne informacje i dokumenty zostały organowi przez skarżącego dostarczone, jednakże w terminach, które były warunkowane terminami czynności podjętych przez samy organ, co nie może z kolei wpływać ujemnie na interesy skarżącego. Ponadto, stanowisko-skarżącego znajduje potwierdzenie w obrazie ortofomapy wykonanej w 2015 r., w krótkim czasie po przeprowadzeniu kontroli z 30 marca 2015 r.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całość i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

b) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał jej oddalenia, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny – w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien mieć świadomość, że działa w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2019 r., sygn. akr I GSK 1509/18, którym uchylono wyrok Sądu I instancji.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej prawie przez Sąd wyższej instancji. Oznacza to, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., II SA/Wr 598/17, LEX nr 2403827). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ stan faktyczny jest prawidłowy (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., I FSK 2019/17, LEX nr 2494616). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II FSK 2370/18, LEX nr 2571956). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej (art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a.) wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (zob. wyrok NSA z 3 października 2018 r., I FSK 1321/18, LEX nr 2596825).

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Ponadto, jak wskazano powyżej, na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje – jak wyżej zaznaczono – w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd drugiej instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

Jednocześnie zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 tej ustawy, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przechodząc – w powyższym kontekście – do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie opartym na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, iż są one zasadne; podnosi się bowiem kwestię zaniechania dokonania konfrontacji wyników przeprowadzonych przez organ w terenie pomiarów działki skarżącego zgłoszonej do płatności z pozostałymi dowodami, w tym z powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą (9,55 ha) oraz wskazaną w złożonym w toku postępowania piśmie wyjaśniającym (8,27 ha) – patrz pkt 1, 2, 4 i 5 sentencji skargi kasacyjnej, pozostałe zaś stanowią pochodną tego zaniechania. Uwaga ta dotyczy pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jak też zarzutów o charakterze materialnym.

Jak już wyżej to zaznaczono obowiązek podporzadkowania się ocenie prawnej (art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a.) może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w sprawie nie miało miejsca.

Tymczasem Sąd – wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, że "wszystkie pomiary dokonuje się w tzw. rzucie ortogonalnym, wobec czego zastrzeżenia skarżącego nie mogą mieć wpływu na dokonanie obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru", a "Przekazane przez skarżącego fotografie wykonane w dniu 24 października 2015 r., nie mogą zostać uznane za wiarygodne w kontekście kampanii na rok 2014".

W następnym jednak akapicie Sąd wskazuje, że obowiązująca procedura "nie wyłącza, ani nie wyklucza wykorzystania innych środków dowodowych", co oznacza, że Sąd I instancji w swych poglądach nie jest jednoznaczny i dopuszcza inicjatywę dowodową strony skarżącej.

Nie ulega też wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/18, a następnie sporządzając uzasadnienie, wskazał na potrzebę oceny dowodów przedłożonych przez stronę, zwłaszcza argumentacji zawartej w piśmie z 26 października 2015 r. Gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji za prawidłową, to uznać należałoby, iż wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był zbędny, gdyż nie istniała potrzeba oceny argumentacji strony zawartej w przedmiotowym piśmie, a takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i wyrokiem NSA z 3 października 2018 r., sygn. akt I FSK 1321/18.

Naczelny Sąd Administracyjny – także w tym składzie – dostrzega potrzebę gruntownej analizy zarówno treści pisma skarżącego z 26 października 2015 r. jak też załączników, w tym treści zawartej na płycie CD i rzeczowej ich oceny w kontekście ustaleń poczynionych w zaskarżonych decyzjach. Rzecz jasna – w przypadku konieczności sporządzenia uzasadnienia – musi ono odpowiadać treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny – w obecnym składzie – dostrzega także potrzebę oceny, podnoszonej w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut 3 skargi kasacyjnej), kwestii uniemożliwienia skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, udziału w kontroli terenowej w dniu 30 marca 2015 r., a także wpływu tego zdarzenia na treść ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające w sprawie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie trafności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).