Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1039/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 art. 28, art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 251, art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] określił P. K. kwotę dotacji podlegającej do zwrotu do budżetu Gminy C. w wysokości 5.791,45 zł jako części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Gmina C. zawarła w dniu [...] maja 2018 r. z P. K. umowę Nr [...] na udzielenie P. K., w 2018 r., pomocy finansowej w formie dotacji celowej, w wysokości 50.000,00 zł na realizację zadania pn. "Przebudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.".

W dniu [...] grudnia 2018 r. został sporządzony aneks nr [...] do ww. umowy, na podstawie którego Gmina C. zobowiązała się do przekazania w 2018 r. dotacji w wysokości 13.222,50 zł oraz w 2019 r. dotacji w wysokości 44.167,00 zł. Łączna kwota dotacji dla P. K. na realizację tego zadania miała wynieść 57.389,50 zł, nie więcej jednak niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania. Zdaniem organu zawarcie rzeczonej umowy przez Gminę C. nastąpiło z uwzględnieniem kontekstu sytuacyjnego określonego przez P. K. odnośnie do możliwości realizacji tego przedsięwzięcia, w latach 2018-2019.

W dniu [...] listopada 2018 r. Gmina C. przekazała dotację P. K. w wysokości 13.222,50 zł, a kolejną transzę dotacji w dniu [...] grudnia 2019 r. w wysokości 39.667,50 zł. Podkreślono, iż przy składaniu oświadczeń woli nie budził wątpliwości zgodny zamiar stron umowy sprowadzający się do tego, że Gmina C. sfinansuje ze środków własnych nie więcej niż 50% wydatków poniesionych przez Powiat na opracowanie dokumentacji projektowej.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Starosta [...] złożył rozliczenie dotacji przekazanej przez Gminę w 2019 r. na realizację zadania pn. "Przebudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.", czyli na kwotę 39.667,50 zł. Do rozliczenia dotacji zostały przekazane kserokopie następujących dokumentów: faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wystawiona przez [...] R. B. i A. B. w K., wystawiona za roboty polegające na wykonaniu nakładki o długości 180 mb., wartość faktury 79.335,00 zł; kserokopia protokołu zdawczo-odbiorczego - końcowego do etapu II z dnia [...] grudnia 2019 r.; potwierdzenie przelewu kwoty 67.752,09 zł na rzecz wykonawcy; potwierdzenie przelewu na kwotę 11.582,91 zł na rzecz Zarządu Dróg P. K. jako potrącona kara umowna z faktury nr [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że po otrzymaniu rozliczenia Gmina wystosowała do Starostwa Powiatowego w K. pismo z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym to zawnioskowała o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 5.791,45 zł w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Do dnia wydania niniejszej decyzji ([...] marca 2020 r.) pismo pozostało bez odpowiedzi i Starostwo nie dokonało zwrotu dotacji.

Wskazano, że ze złożonego rozliczenia wynika, iż Starostwo Powiatowe zrealizowało cel na który dotacja została udzielona, jednak kwota jaka została zapłacona wykonawcy za realizację zadania została pomniejszona o naliczone kary, które wynikały ze zwłoki w wykonaniu przedmiotu umowy. Wartość naliczonych kar wyniosła 11.582,91 zł. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym - końcowym dla etapu II z dnia [...] grudnia 2019 r. w pkt 3 ww. protokołu stwierdzono, iż uznaje się wartość wykonanych robót w kwocie: 79.335,00 zł, a w dalszej części protokołu (pkt 5) zawarto zapis: wartość robót po pomniejszemu o karę umowną wynosi 67.752,09 zł (79.335,00 zł – 11.582,91 zł).

Podkreślono, że Gmina udzielając P. K. pomocy finansowej, przeznaczyła ją na realizację konkretnego zadania, a udział finansowy Gminy wynosi nie więcej niż 50% kosztów jego realizacji. Zgodnie z protokołem odbioru robót, wartość robót wyniosła 67.752,09 zł, z czego 50% stanowi kwotę 33.876,05 zł, w związku z powyższym kwota dotacji podlegającej zwrotowi do Gminy C. wynosi 5.791,45 zł.

Zdaniem organu I instancji ustalony limit kwoty dotacji do 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania mierzony jest poniesionymi przez P. K. wydatkami (zapłata za dokumentację projektową przebudowy drogi powiatowej nr [...]). Pomniejszenie wynagrodzenia o karę umowną wydatek ten zmniejsza, co zresztą zostało uwzględnione w protokole odbioru robót. Potrącenie kary umownej z przysługującej wykonawcy należności z tytułu wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy skutkowało zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację przedmiotowego zadania.

W dalszej części uzasadnienia powołano treść art. 44 ust. 3, art. 126, art. 251 ust. 4 , art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem organu I instancji skoro P. K. dokonał wydatku budżetowego tytułem zapłaty za wykonaną dokumentację projektową w wysokości 67.752,09 zł, a Gmina C. na mocy ww. umowy zobowiązała się partycypować na poziomie nie więcej niż 50 % wydatków poniesionych przez Powiat na opracowanie dokumentacji technicznej, to rozliczenie przekazanej dotacji winno zostać odniesione do rzeczywistej kwoty wydatku poniesionego przez Powiat z ww. tytułu. Uznać zatem należy, że, zgodnie z zawartą umową, Gmina C. zobowiązana była udzielić P. K. pomocy finansowej w formie dotacji celowej w kwocie 33.876,05 zł, a Powiat otrzymał od Gminy dotację celową w kwocie 39.667,50 zł, tj. wyższej o 5.791,45 zł.

W odwołaniu P. K. zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania jako Starostwo Powiatowe w K. i oznaczenie Starostwa Powiatowego w K. jako adresata decyzji oraz posługiwanie się w treści decyzji naprzemiennie określeniem "Starostwo Powiatowe" oraz P. K., a w konsekwencji tego skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu niebędącego stroną postępowania, podczas gdy stroną umowy nr [...] z dnia[...] maja 2018 r. był P. K.;

- art. 251 ust. 4 w zw. z art 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona, a w konsekwencji tego uznanie, że kwota dotacji w wysokości 5.791,45 zł podlega zwrotowi jako część kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W konsekwencji odwołujący wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, lub stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że żądanie zwrotu części kwoty dotacji skierowano do Starostwa Powiatowego w K., które zostało wskazane jako adresat decyzji. Tymczasem niewątpliwą okolicznością w sprawie jest to, że stroną umowy zawartej w dniu [...] maja 2018 r. (nr [...]) z Gminą C. był P. K.. Co znamienne, określanie Starostwa Powiatowego w K., jako podmiotu ustalonego w decyzji obowiązku, występuje w treści decyzji kilkukrotnie - "Starostwo nie dokonało zwrotu dotacji", "Starostwo Powiatowe zrealizowało cel, na który dotacja została udzielona". Starostwo Powiatowe w K. jest przy tym wymieniane w treści decyzji na przemian z P. K.. Podkreślono, że wadliwie uznano Starostwo Powiatowe w K. za stronę postępowania, a w konsekwencji wadliwie zastosowano art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia strony postępowania.

Niezależnie od uchybień proceduralnych - zdaniem strony, ww. rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 251 ust. 4 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a to poprzez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona. W konsekwencji błędnego założenia, uznano, że kwota dotacji w wysokości 5.791.45 zł podlega zwrotowi jako część kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zwrócono uwagę, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. została wydana przy całkowitym braku zauważenia konsekwencji odrębności stosunku prawnego łączącego P. K. z Gminą C. od stosunku prawnego łączącego P. K. z wykonawcą zadania. Dla rozliczenia umowy o udzielenie dotacji bez znaczenia powinny pozostać kwestie związane z wzajemnym rozliczeniem P. K. z wykonawcą, jeżeli P. K. w terminie określonym umową o udzielenie dotacji przedstawił do rozliczenia roboty związane z realizacją zadania.

Zdaniem strony brak honorowania rozdzielności stosunku prawnego pomiędzy udzielającym dotacji a P. K. od stosunku prawnego istniejącego pomiędzy P. K. a wykonawcą jest, w świetle przywołanego orzecznictwa, działaniem wadliwym, zaś samo żądanie zwrotu kwoty określonej w decyzji jako kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest nieuprawnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczyło treść art. 252 ust. 1, ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych i wskazało, że Gmina C. zawarła w dniu [...] maja 2018 r. z P. K. umowę Nr [...] na udzielenie P. K., w 2018 r., pomocy finansowej w formie dotacji celowej, w wysokości 50.000,00 zł na realizację zadania pn. "Przebudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] K w miejscowości R.". W dniu [...] grudnia 2018 r. został sporządzony aneks nr [...] do ww. umowy, na podstawie którego Gmina C. zobowiązała się do przekazania w 2018 r. dotacji w wysokości 13.222,50 zł oraz w 2019 r. dotacji w wysokości 44.167,00 zł. Łączna kwota dotacji dla P. K. na realizację tego zadania miała wynieść 57.389,50 zł, nie więcej jednak niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie wadliwego uznania Starostwa Powiatowego w K. za stronę postępowania, a w konsekwencji wadliwe go zastosowania art 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia strony postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że w wyrzeczeniu decyzji organ I instancji określił P. K. kwotę dotacji podlegającej do zwrotu.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe oznaczenie jako strony postępowania i adresata decyzji Starostwa Powiatowego w K., SKO w K. wskazało, że słusznie odwołujący zwraca uwagę na dowolne i nieprawidłowe użycie przez organ I instancji - jako synonimów - nazw: "Starostwo Powiatowe w K." i P. K.. Organ II instancji podzielił uwagę odwołującego, że nazwy te mają zgoła odmienne desygnaty i nie powinno się ich absolutnie utożsamiać. "Starostwo Powiatowe w K." jest bowiem nazwą aparatu pomocniczego, przydzielonego organom powiatu do pomocy w wykonywaniu ich funkcji, natomiast P. K. jest oznaczeniem jednostki samorządu terytorialnego. Wymaga jednak zdaniem organu II instancji podkreślenia, że nie ma racji odwołujący, gdy twierdzi, że Starostwo Powiatowe w K. jest "odrębnym podmiotem względem P. K.. Starostwo Powiatowe w K. nie jest bowiem w ogóle podmiotem prawa administracyjnego (nie ma podmiotowości administracyjnoprawnej), a pozostaje jedynie aparatem pomocniczym, a zatem urzędem ("biurem"), na który składa się przede wszystkim zorganizowany zespół osób przydany organowi administracyjnemu (lub organom administracyjnym) do pomocy w wykonywaniu jego funkcji, zadań i kompetencji, a także - poza pracownikami - zespół środków rzeczowych, jak budynek, sprzęt biurowy itd. W tym znaczeniu mówi się np. o ministerstwie, rektoracie, urzędzie wojewódzkim, inspektoracie, komendzie, kuratorium, stacji sanitarno-epidemiologicznej itp.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w języku potocznym czasem mylnie używana jest nazwa urzędu na oznaczenie organu (np. zamiast powiedzieć "wojewoda wydał decyzje", niektórzy mówią, iż "urząd wojewódzki wydał decyzję"), albo na oznaczenie jednostki samorządu terytorialnego ("właścicielem nieruchomości jest Gmina") niesłusznie używa się nazwy urzędu ("właścicielem nieruchomości jest Urząd Gminy"). Wymaga podkreślenia, że podobne dowolne i mylne, zamienne posługiwanie się nazwą urzędu i nazwą jednostki samorządu terytorialnego miało także miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie jednak SKO w K. na tle całokształtu treści decyzji nie sposób stwierdzić, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie albo że w decyzji w ogóle nie oznaczono strony (adresata decyzji), albowiem w świetle jej treści nie ulega najmniejszej wątpliwości, że stroną postępowania, adresatem decyzji był P. K., a oznaczenie "Starostwo Powiatowe w K." było lapsusem językowym organu i niesłusznie użyte zostało jako synonim.

W ocenie organu odwoławczego nie można zatem w omawianym kontekście mówić o kwalifikowanej wadliwości decyzji, a przedmiotowa wada jawi się jako nieistotna (nie mająca wpływu na obowiązywanie decyzji), albowiem jest oczywiste, że decyzji nie skierowano do "Starostwa Powiatowego w K.", ale do P. K., zaś sam odwołujący zauważa, że Starostwo Powiatowe w K. jest wymieniane w treści decyzji na przemian z P. K..

Nadto, organ II instancji podzielił stanowisko strony o dopuszczalności potrącenia jako formy wykorzystania dotacji celowych. Stosownie do art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dotacja z budżetu samorządu terytorialnego zostaje wykorzystana w szczególności przez zapłatę, co oznacza, że zapłata za zrealizowanie zadania jest jednym ze sposobów wykorzystania dotacji. Jak wskazał WSA w W. w wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1265/17 "Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Ministra Rozwoju i Finansów, zgodnie z którym kary umowne uzyskane w związku z umowami obejmującymi realizację zadań finansowanych za dochód własny takiej jednostki. W sprawie w ogóle nie wystąpił dochód lecz zmniejszenie wydatku na realizację zadania. Tym samym zasadnie w niniejszej sprawie określono skarżącej kwotę podlegającą do zwrotu do budżetu państwa, z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Skoro faktyczna wartość wydatków na wykonanie zadania uległa zmniejszeniu, to rozliczenie następuje na podstawie wydatków faktycznie poniesionych, natomiast kwota dotacji ulega automatycznemu zmniejszeniu z zachowaniem poziomu współfinansowania środkami dotacji".

Biorąc pod uwagę powyższe zgodzić należy się ze stanowiskiem organu I instancji, że rzeczywista, faktyczna wartość dotowanych robót wyniosła 67.752,09 zł. W wyniku potrącenia kary umownej - zdaniem SKO w K. – w sprawie wystąpiło zmniejszenie wydatku na realizację dotowanego zadania.

SKO w K. nie podzieliło stanowiska odwołującego, że dla rozliczenia umowy o udzielenie dotacji bez znaczenia powinny pozostać kwestie związane z wzajemnym rozliczeniem P. K. z wykonawcą - jeżeli P. K. w terminie określonym umową o udzielenie dotacji przedstawił do rozliczenia roboty związane z realizacją zadania.

Zdaniem organu odwoławczego skoro faktyczna wartość wydatków na zadanie uległa zmniejszeniu, to rozliczenie dotacji następuje na podstawie wydatków faktycznie poniesionych. Zawarcie w umowie zapisu o karze umownej i następnie wyegzekwowanie powyższego zapisu doprowadza do sytuacji, w której możliwe jest zrealizowanie określonego zadania za kwotę niższą niż pierwotnie przewidywana.

Tym samym w ocenie organu II instancji, zasadnie określono P. K. kwotę podlegającą do zwrotu w wysokości 50% wyegzekwowanej kwoty kary umownej. Kwota 5.791,45 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości - kwota dotacji w niniejszej sprawie została przekazana P. K. w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania. Dotacja nadmiernie pobrana odnosi się do pewnej nadwyżki, ponad kwotę niezbędną do dofinansowania lub finansowania dotowanego zadania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, P. K. zarzucił naruszenie:

- art 107 § 1 pkt 3 w zw. z art 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny nieprawidłowego oznaczenia przez organ I instancji strony postępowania jako Starostwo Powiatowe w K. za lapsus językowy, zamiast wskazania za prawidłowe oznaczenie jako adresata decyzji P. K., a w konsekwencji dopuszczenie do skierowania decyzji administracyjnej do podmiotu niebędącego stroną postępowania, podczas gdy stroną umowy nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. był P. K.;

- art 251 ust 4 w zw. z art 252 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona, a w konsekwencji tego uznanie, że kwota dotacji w wysokości 5.791,45 zł podlega zwrotowi jako część kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;

- art 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2020 r., o określeniu kwoty dotacji podlegającej do zwrotu przez P. K. do budżetu Gminy C. w wysokości 5.791,45 zł jako część kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] stycznia 2020 r., zamiast uchylenia ww. decyzji w całości i umorzenia postępowania przed organem I instancji w całości lub stwierdzenia nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona skarżąca wniosła wobec powyższego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie, o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem strony skarżącej nieprawidłowe było zrównywanie Starostwa Powiatowego w K. z P. K. i odnoszenie się do podejmowanych przez P. K. działań jako działań Starostwa Powiatowego w K. oraz dowolne przypisywanie jednemu z nich konsekwencji działań drugiego. Brak rozróżnienia w tej kwestii doprowadził do skutku w postaci nieprawidłowego nałożenia obowiązku na Starostwo Powiatowe w K., które zostało wskazane jako adresat decyzji. Tym samym w decyzji organu I instancji wadliwie uznano Starostwo Powiatowe w K. za stronę postępowania, a w konsekwencji wadliwie zastosowano art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia strony postępowania.

Podkreślono, że dotacje państwowe mogą być wykorzystane jedynie poprzez zapłatę, a samorządowe przez zapłatę, jak i w inny sposób, niż zapłata, co wynika chociażby z samego brzmienia przepisu.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja, tak jak decyzja organu I instancji, została wydana przy całkowitym braku zauważenia konsekwencji odrębności stosunku prawnego łączącego P. K. z Gminą C. od stosunku prawnego łączącego P. K. z wykonawcą zadania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrola sądowa zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.

Sądowej kontroli została poddana decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. określającą kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy C. w wysokości 5.791,45 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, także w kontekście zarzutów skargi, przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 44 ust. 3, art. 126, art. 251 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., powoływanej dalej jako "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.").

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozliczenie dotacji wynikającej z umowy jaką zawarła Gmina C. w dniu [...] maja 2018 r. zmienionej aneksem z dnia nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. z P. K. (stroną skarżącą) na współfinansowanie zadania pn. "Przebudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.".

Łączna kwota dotacji dla strony skarżącej na realizację powyższego zadania za 2018r. i 2019r. miała wynosić 57.389,50 zł (w 2018 r. została przekazana dotacja w wysokości 13.222,50 zł, w 2019 r. została przekazana kolejna transza dotacja w wysokości 39.667,50 zł), nie więcej jednak niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania, zgodnie z wolą i zamiarem stron umowy.

Strona skarżąca przedłożyła rozliczenie dotacji przekazanej przez Gminę C. na kwotę 39.667,50 zł na 2019 r. Do rozliczenia dotacji zostały przekazane kserokopie następujących dokumentów: faktura VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wystawiona przez [...] R. B. i A. B. w K., wystawiona za roboty polegające na wykonaniu nakładki o długości 180 mb., wartość faktury 79.335,00 zł; kserokopia protokołu zdawczo-odbiorczego - końcowego do etapu II z dnia [...] grudnia 2019 r.; potwierdzenie przelewu kwoty 67.752,09 zł na rzecz wykonawcy; potwierdzenie przelewu na kwotę 11.582,91 zł na rzecz Zarządu Dróg P. K. jako potrącona kara umowna z faktury nr [...].

Gmina C. zakwestionowała powyższe rozliczenie (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r.), domagając się zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 5.791.45 zł. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że strona skarżąca zrealizowała cel, na który dotacja została udzielona, za mniejszą kwotę niż ustalono na podstawie umowy, ponieważ kwota zapłacona wykonawcy za realizacja zadania została pomniejszona o naliczone kary umowne, które wynikały ze zwłoki w wykonaniu przedmiotowej inwestycji. Skoro wartość wykonanych robot wyniosła 67.752,09 zł, z czego 50% stanowi kwotę 33.876,05 zł, to do zwrotu podlega kwotą 5.791,45 zł, ponieważ Gmina C. wpłaciła na rzecz strony skarżącej kwotę 39.667,50 zł.

Natomiast zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane m. in. z naruszeniem art. 251 ust. 4 u.f.p. przez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona oraz z całkowitym pominięciem konsekwencji odrębności stosunku prawnego łączącego stronę skarżącą z Gminą C. od stosunku prawnego łączącego stronę skarżącą z wykonawcą inwestycji.

W ocenie Sądu przedstawione przez Gminę C. w wydanej decyzji stanowisko o konieczności zwrotu kwoty 5.791,45 zł, jako nadebranej dotacji jest uzasadnione.

Stosownie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Definicję wykorzystania dotacji zawarto w art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Na gruncie analizowanej sprawy żadne przepisy odrębne nie znajdą zastosowania. W niniejszej sprawie skonkretyzowanie celu nastąpiło w umowie zawartej pomiędzy stroną skarżącą, a Gminą [...]. Wspomniana umowa zawiera m.in. szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jej wykorzystania oraz sposób partycypowania stron umowy w kosztach zadania (inwestycji).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że po otrzymaniu rozliczenia Gmina wystosowała do Starostwa Powiatowego w K. pismo z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym to zawnioskowała o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 5.791,45 zł w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Do dnia wydania niniejszej decyzji ([...] marca 2020 r.) pismo pozostało bez odpowiedzi i Starostwo nie dokonało zwrotu dotacji.

W ocenie Sądu argumenty strony skarżącej w żaden sposób nie podważają ustaleń dokonanych przez organy orzekające w sprawie i ich oceny zawartej w zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać oczywistych faktów, że faktyczna wartość wykonanych robót, dotowanych przez Gminę C. wyniosła 67.752,09 zł. Natomiast zgodnie z umową z dnia [...] maja 2018 r., zmienionej aneksem z dnia [...] grudnia 2018 r. całkowita kwota dotacji dla strony skarżącej miała wynieść 57.389,50 zł nie więcej jednak niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania.

Nie budzi zatem wątpliwości, że, na mocy tejże umowy Gmina C. zobowiązania się do partycypowania w finansowaniu inwestycji maksymalnie do poziomu 50% wydatków poniesionych przez stronę skarżącą na opracowanie dokumentacji technicznej. Strona skarżąca poniosła rzeczywiste wydatki na poziomie 67.752,09 zł (wartość brutto wynikająca z faktury 79.335,00 zł pomniejszona o kwotę 11. 582,91 zł z tytułu kar umownych). Z dokumentów dołączonych do rozliczenia dotacji wynika, że strona skarżąca przekazała na rzecz wykonawcy kwotę 67.752,09 zł (potwierdzenie przelewu). Zatem powyższa kwota była rzeczywistą ceną za wykonane usługi przez wykonawcę i ta kwota powinna zostać przyjęta do wzajemnych rozliczeń pomiędzy stroną skarżącą a Gminą C. Powyższe wprost wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego - końcowego dla etapu II z dnia [...] grudnia 2019 r. w pkt 3 ww. protokołu stwierdzono, iż uznaje się wartość wykonanych robót w kwocie: 79.335,00 zł, a w dalszej części protokołu (pkt 5) zawarto zapis: wartość robót po pomniejszemu o karę umowną wynosi 67.752,09 zł (79.335,00 zł minus 11.582,91 zł).

W ocenie Sądu za całkowicie chybiony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący rozróżnienia dwóch stosunków prawych występujących w omawianej sytuacji.

Podstawą bowiem do rozważań czy nastąpiło nadebranie dotacji w kwocie 5.791,45 zł jest proste i oczywiste zestawienie trzech elementów: (1) 50% udział Gminy C. w finansowaniu inwestycji, (2) wysokość uiszczonej kwoty przez stronę skarżącą wykonawcy tj. 67.752,09 zł, (3) wysokość kwoty przekazanej przez Gminę [...] na rzecz strony skarżącej tj. 39.667,50 zł.

Tym samym w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, zasadnie określono stronie skarżącej kwotę podlegającą do zwrotu w wysokości 50% wyegzekwowanej kwoty kary umownej. Kwota 5.791,45 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, ponieważ kwota dotacji w niniejszej sprawie została przekazana stronie skarżącej w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania.

W konsekwencji Sąd uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 251 ust. 4 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. za nieuzasadniony

W skardze zostały także sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji przez organ I instancji oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Według strony skarżącej w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. organ I instancji nieprawidłowo określił stronę postępowania i adresata decyzji wskazują na Starostwo Powiatowe w K., gdy tymczasem adresatem decyzji powinien być P. K..

Niewątpliwie rację należy przyznać stronie skarżącej, że organ I instancji jako adresata decyzji wskazał Starostwo Powiatowe w K., a w treści uzasadnienia posługiwał się zamiennie pojęciami "Starostwo Powiatowe w K." i P. K..

Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie jest na tyle istotne, aby powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a tym bardziej stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2020 r.

Przede wszystkim należy odrzucić jako nieuzasadnioną argumentację strony skarżącej, że mające miejsce w tym przypadku nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznanej sprawie nie może być wątpliwości, że organ I instancji rozstrzygnął decyzją o prawach (obowiązkach) właściwej strony postępowania.

Świadczy o tym chociażby treść sentencji decyzji i jej zapis o treści (...) "określam kwotę dotacji podlegającej do zwrotu przez P. K. do budżetu Gminy C. w wysokości 5.791,45 zł (słownie: pięć tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt jeden złotych 45/100) jako części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] stycznia 2020 r."

Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodziłaby z pewnością w sytuacji, gdyby zamiast określenia praw właściwego podmiotu (a więc tego, którego stosunek administracyjny dotyczy bezpośrednio), organ administracji w decyzji określił prawa lub obowiązki podmiotu innego. Tak właśnie należy rozumieć użyte w przepisie pojęcie "skierowanie decyzji" jako określenie praw lub obowiązków określonego podmiotu.

Odnosząc się zatem do zarzutu nieważności postępowania, z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to Sąd nie dostrzega podstaw do jego uwzględnienia. Kwestionowana decyzja organu I instancji została skierowane do właściwego podmiotu, tj. do P. K.. Posługiwanie się w uzasadnieniu zamiennie nazwą P. K. i Starostwo Powiatowe w K. pozostaje bez wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania. Jakkolwiek należy uznać to za nieprawidłowość, to jednakże nie rodziła ona wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego do zwrotu nadebranej dotacji. Stąd też nie zaistniała w sprawie sytuacja skierowania decyzji do podmiotu w ogóle niebędącego stroną w sprawie. W konsekwencji, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 355/18).

Choć z art. 107 § 1 k.p.a. wynika wymóg oznaczenia strony w decyzji, to w wielu przypadkach w istocie treść rozstrzygnięcia wskazuje do kogo decyzja ta jest skierowana, a więc czyje uprawnienia lub obowiązki kształtuje. Taka sytuacja miała miejsce także w niniejszej sprawie

W sprawie nie wystąpiły więc także przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy miał obowiązek dokonać ponownej merytorycznej oceny zasadności obciążenia strony skarżącej zwrotem nadebranej dotacji. W sytuacji, gdy oceniał, że decyzja organu I instancji nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z akt sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę to brak jest podstaw do stosowania sankcji w postaci nieważności postępowania (por. wyrok WSA z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt I SA/Po 337/20).

Sąd w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tym do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony, jednakże nie ma uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. został spełniony.

Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnych uchybień proceduralnych, czy naruszeń prawa materialnego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji wyroku.

.