Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1513/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 3 par. 3, art. 4, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 3, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2013 r.; sygn. akt VI SA/Wa 750/13 w sprawie ze skargi A.Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej w W. negatywnej oceny działalności notariusza postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r., odrzucił skargę A.Z.-N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej w W. negatywnej oceny działalności notariusza.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Na polecenie Prezesa Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]), została przeprowadzona wizytacja działalności skarżącej. Dnia [...] lutego 2012 r. z wizytacji sporządzono protokół.

Uchwałą z dnia [...] października 2012 r. Rada Izby Notarialnej na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158, dalej p.n.) oraz w oparciu o § 23 i § 24 swojej uchwały z [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]) w sprawie Regulaminu Wizytacji podjęła uchwałę, w której negatywnie oceniła działalność skarżącej jako notariusza i wydała jej drugą ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 p.n. Nadto Rada Izby Notarialnej wydała powizytacyjne zarządzenie, zobowiązując w nim skarżącą do usunięcia wskazanych uchybień i usterek.

Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej w W. i wydanie pozytywnej (dodatniej) oceny jej pracy jako notariusza.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) Krajowa Rada Notarialna stwierdziła niemożność rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej negatywnej oceny działalności notariusza. W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna przywołała treść art. 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.), który definiuje czym jest sprawa administracyjna.

Organ wyjaśnił ponadto, że zaskarżona uchwała zawiera negatywną ocenę, istniejącego stanu faktycznego, ustalonego w toku wizytacji u skarżącej. Rozstrzygnięcie to, w ocenie Krajowej Rady Notarialnej, nie nosi znamion decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącej. W konsekwencji, w ocenie Krajowej Rady Notarialnej, od uchwały Rady Izby Notarialnej nie przysługiwało skarżącej odwołanie. Krajowa Rada Notarialna wskazała, że uchwała, w której wyrażono negatywną ocenę pracy notariusza stanowi jedynie dowód (o którym mowa w art. 16 § 3 p.n.) w ewentualnym postępowaniu w sprawie odwołania tego notariusza. Postępowanie w przedmiocie jego odwołania wszczyna natomiast Minister Sprawiedliwości wówczas, gdy notariusz uzyska w wyniku kolejnych wizytacji ujemne oceny swojej pracy. Organ wskazał, że dopiero w wyniku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza, zostanie wydana stosowna decyzja administracyjna, która będzie podlegała zaskarżeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższe rozstrzygnięcie Krajowej Rady Notarialnej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych "decyzji" lub alternatywnie uchylenia zaskarżonych "decyzji" oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej uchwała w przedmiocie negatywnej oceny działalności notariusza bezpośrednio zmienia sytuację prawną ocenianego i dlatego skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że uchwała ta jest jedynie dowodem w ewentualnej sprawie odwołania notariusza przez Ministra. Podniosła, że za taki dowód można uznać opinię wizytatora, zawartą w protokole wizytacyjnym, zaś orzeczenie Rady Izby Notarialnej, zawierające ujemną ocenę, jest już oświadczeniem woli tego organu, będącym podstawą do pozbawienia skarżącej prawa wykonywania zawodu notariusza.

Odnosząc się do stanowiska Rady Izby Notarialnej w W. w kwestii tego czym jest sprawa administracyjna, skarżąca uznała, że art. 1 k.p.a. należy interpretować w sposób rozszerzający, a nie zawężający. Mając to na uwadze stwierdziła, że użyte w art. 44 § 3 p.n. sformułowanie, że "Rada izby notarialnej ocenia" należy traktować jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji administracyjnej z wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. Jednocześnie skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 454/08, wskazując, że jedyną przesłanką z art. 16 § 3 p.n., przemawiającą za skreśleniem z listy notariuszy, jest uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji.

Skarżąca podała również, że przesądzający w kwestii rozstrzygnięcia czy przedmiotowa ocena jest aktem administracyjnym jest fakt, że Minister w ramach ewentualnego postępowania w sprawie odwołania notariusza jest związany taką oceną, co powoduje, że ocena ta wywołuje skutki w sferze prawa i faktu. Skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji Minister nie ma możliwości ani merytorycznego sprawdzenia rzetelności wizytacji, ani zmiany tej oceny.

Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Rada Notarialna odmawiając uchwale Rady Izby Notarialnej w W. znamion aktu administracyjnego, miała na celu pozbawienie jej prawa do ochrony prawnej wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że Minister "może" lecz nie musi odwołać notariusza (art. 16 § 3 p.n.), gdyż jest to pozostawione w sferze jego uznania administracyjnego. Jednocześnie podkreśliła, że w żadnym wypadku Minister nie jest związany ocenami wizytacji, dokonanymi przez Radę Izby Notarialnej.

Organ uznał ponadto, że powołanie się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008 r. było selektywne. Jego zdaniem z uzasadnienia tego orzeczenia jednoznacznie wynika, iż Minister dokonuje samodzielnej oceny wyników wizytacji i wiarygodności całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy czym w żaden sposób nie jest związany ustaleniami wizytatorów, czy też treścią uchwał w zakresie ocen powizytacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r., odrzucił skargę. Wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu, jako niedotycząca aktów objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a).

Natomiast, przywołując treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przypomniał, że sąd orzekający odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej, jak wskazał Sąd I instancji, strona uczyniła przedmiotem kontroli sądowej akt nienależący do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd zaznaczył, że w myśl art. 44 § 1 i 2 p.n. nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m. in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 3 lata. Z wizytacji tej sporządza się protokół, a rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w ciągu 2 miesięcy od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień (art. 44 § 3 p.n.). Sąd wskazał ponadto, że z przepisu art. 16 § 3 p.n. wynika, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku.

Sąd wskazał ponadto, że czym innym jest wydanie powizytacyjnej oceny przez Radę Izby Notarialnej, o której mowa w art. 44 § 3 p.n., a czym innym wydanie przez Radę Izby Notarialnej opinii, o której mowa w art. 16 § 3 p.n. Ocena wydawana jest bowiem po wizytacji i w chwili jej wydania nie toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza. Uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji może stanowić ewentualną podstawę odwołania notariusza przez Ministra. Natomiast opinia wydawana jest już na wniosek Ministra, zgłoszony do Rady Izby Notarialnej w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza. W ocenie Sądu w przypadku opinii występuje sytuacja, o której mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez organ w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie).

Sąd zauważył, że ocena wydana po wizytacji niewątpliwie może być jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra, jednak zdaniem Sądu nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego skarżąca. Ocena taka- jak wskazał Sąd- nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której Rada Izby Notarialnej w W. wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga, w ocenie Sądu, władczo o prawach lub obowiązkach skarżącej. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd zaznaczył, że samo wszczęcie takiego postępowania, w sytuacji posiadania przez skarżąca dwóch ujemnych ocen wydanych w kolejnych wizytacjach nie uprawnia jeszcze Ministra do odwołania jej ze stanowiska, gdyż dla skuteczności odwołania notariusza Minister zobowiązany jest zasięgnąć opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na jego wniosek, w terminie miesiąca od daty wpływu takiego wniosku. Oceny powizytacyjne są więc, w ocenie Sądu, obok protokołów z wizytacji, jednymi z dowodów w sprawie, które Minister swobodnie ocenia i w żadnym razie nie jest nimi związany. Zdaniem Sądu związanie następuje dopiero ww. opinią, wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał ponadto, że omawiane oceny podlegają badaniu przez organ, który może im dać wiarę lub odmówić tej wiarygodności i nie wziąć ich pod uwagę. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Minister ostatecznie wydaje decyzję administracyjną, która będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, a tym samym i owe oceny - jako dowody w sprawie, zostaną ostatecznie przez sąd zbadane i ocenione. Fakt ten nie powoduje jednak, w ocenie Sądu, że sama ocena (choć wyrażona przez Radę Izby Notarialnej w formie uchwały), podlega zaskarżeniu w drodze odwołania.

Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zostało przez A.Z.-N. zaskarżone skargą kasacyjną, której autorka zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. nieuwzględnienie, że wydanie przez notariuszy w stosunku do notariusza konkurencyjnego rozstrzygnięcia na podstawie dowolnych, nieokreślonych przesłanek, które nie mają nic wspólnego z odpowiedzialnością za delikt dyscyplinarny, a będącego samodzielną podstawą pozbawienia jego prawa wykonywania zawodu, jest sprzeczne art. 17 ust. 1, art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 76 Konstytucji i jest sprzeczne z art. 81 i 82 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 § 3 w zw. art. 16 § 3 p.n. w zw. z art. 1 ust. 1 k.p.a., polegające na nie przyjęciu, iż w toku wydawania uchwał Rady Izby Notarialnej i Krajowej Rady Notarialnej zaszło naruszenie powyższej normy, czyli nie przyjęcie, że wydanie uchwałą Rady Izby Notarialnej ujemnej oceny w wyniku wizytacji jest aktem administracyjnym, wywołującym tak daleko idące skutki prawne, że notariusz podlega odwołaniu ze stanowiska i to na dodatek jedyną podstawą jego odwołania jest właśnie sam fakt wydania takich opinii.

W związku z wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Izby Notarialnej w W., skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego:

"Czy art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie, w zakresie jakim nadaje kilku notariuszom (większość w Radzie Izby Notarialnej) uprawnienie do wydania samoistnej podstawy (uchwały o ujemnej ocenie w wyniku wizytacji) pozbawienia prawa do wykonywania zawodu, konkurencyjnego dla nich innego notariusza, a przez to kwalifikowanie tegoż notariusza, jako podlegającego odwołaniu ze stanowiska z przyczyn innych niż delikt dyscyplinarny, nieokreślonych, dowolnych przesłanek, jest niezgodny z art. 17 ust. 1, art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 76 Konstytucji i jest niezgodny z art. 81 i 82 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską?"

W oparciu powyższe zarzuty i wnioski A.Z.-N. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ujemnej oceny w rozumieniu art. 16 § 3 p.n. w wyniku wizytacji lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zakresem niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym objęte jest ustalenie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie odrzucił skargę A.Z.-N., jako niedopuszczalną. W zakresie niniejszego postępowania nie mieści się natomiast rozstrzyganie kwestii merytorycznych, związanych ze sprawą, a zatem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie ujemnej oceny w wyniku wizytacji nie jest aktem administracyjnym.

W ocenie Sądu kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie odrzucił skargę A.Z.-N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej w W. negatywnej oceny działalności notariusza.

Skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna ze względu na to, że nie dotyczyła aktów objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi uzależniona jest od tego czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, określonej w treści art. 3 § 2, art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z powyższymi przepisami do właściwości sądów administracyjnych należą sprawy ze skarg na:

• decyzje administracyjne;

• postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

• postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

• inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

• pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

• akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

• akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

• bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzuca skargę.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej w W. negatywnej oceny działalności notariusza. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uchwała ta, jak również poprzedzająca jej wydanie uchwała Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] października 2012 r., w której negatywnie oceniona została działalność skarżącej jako notariusza i wydano jej druga ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 Prawa o notariacie, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała zawiera negatywną ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie to nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącej. Dopiero po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, Minister może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji (art. 16 § 3 p.n.) i dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego, noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 p.n.). Zatem dopiero na takie rozstrzygnięcie, jako kształtujące w sposób władczy sytuację skarżącej, mogłoby zostać wniesione zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że ocena wydana po wizytacji może być jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra, jednak sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącej, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 p.n. organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią, wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

Ponadto wskazać należy, że użyte w treści wspomnianego przepisu ustawy Prawo o notariacie sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają o sytuacji skarżącej i nie kształtują w sposób władczy jej praw czy obowiązków.

Podkreślić również należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualne odwołanie notariusza.

Natomiast w związku z zawartym w treści skargi kasacyjnej wnioskiem o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, dotyczącego zgodności art. 16 § 3 p.n. z treścią art. 17 ust. 1, art. 22, art. 65 ust. 1 i art. 76 Konstytucji oraz art. 81 i 82 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, należy podkreślić, że o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności danego przepisu decyduje sąd, gdy uzna, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Podkreślić należy, że jeżeli sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji RP, to ma obowiązek ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Sąd nie jest natomiast zobligowany do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawnego, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Przepis art. 3 ustawy z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie ustanawia obowiązku sądu do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi, a jedynie umożliwia mu jego przedstawienie. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09). Jedynie od oceny sądu orzekającego zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2491/11). Wynika to z faktu, że badanie zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.