Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1557/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 388
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich  na lata 2007-2013
article: art. 217 i 2189 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO"), na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt. 1, art. 138 § 1 pkt. 1, art. 144 w zw. z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu w dniu [...] maja 2019 r. zażalenia wniesionego przez I. sp. z o.o. sp. kom. (dalej: "Spółka"), reprezentowaną przez radcę prawnego K. M., na postanowienie działającego z upoważnienia Starosty M. Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...], odmawiające wydania żądanego zaświadczenia - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie

Uzasadniając decyzję, SKO wyjaśniło, że [...] października 2018 r. R. B. członek Zarządu Spółki wystąpił do Starosty M. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., przy ul. [...] w celu ewidencji lokali. Postanowieniem działającego z upoważnienia Starosty M. - Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa z dnia [...] października 2018 r. Nr [...], odmówiono mu wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ wniosek nie był zgodny z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę i prowadził do zwiększenia liczby lokali mieszkalnych w budynku, z pominięciem procedury budowlanej.

Na to postanowienie reprezentujący wnioskodawcę pełnomocnik złoży zażalenie. SKO omówiło jego treść i podnoszone w nim zarzuty, jak również omówiło treść pisma procesowego skarżącej z [...] grudnia 2018 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu dokonania analizy wniosku z obowiązującymi w tej sprawie przepisami, z uwzględnieniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...] Starosta M. po raz kolejny odmówił wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ zgodnie z projektem budowlanym budynek mieszkalny wielorodzinny miał składać się z 6 lokali mieszkalnych, zatem zgłoszony wniosek o samodzielność lokali nr [...] i nr [...] nie jest zgodny z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę i prowadzi do zwiększenia liczby lokali mieszkalnych w budynku z pominięciem procedury budowlanej.

Na to postanowienie pełnomocnik strony złożył zażalenie, którego treść SKO omówiło. Pismem z [...] stycznia 2019 r. strona uzupełniła zażalenie. W piśmie tym żalący zwrócił uwagę na szczególny charakter sprawy polegający na tym, że w trakcie budowy został uchylony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę. Zmiana ta nie powinna mieć wpływu na już rozpoczęte inwestycje, zgodnie z zasadą, że prawo nie działa wstecz. Zapisy planu jak i uzyskane pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie nie ograniczają ilości lokali do 6. Zdaniem żalącego inwestycja jest zgodna z nowymi przepisami ustawy o własność i lokali. Wystąpienie o zaświadczenie nie stoi w sprzeczności z żadnym z dokumentów powołanych w ustawie, ani też w sprzeczności z intencjami ustawodawcy. Inna ilość lokali niż w projekcie nie zmienia charakteru budynku i nie wykracza poza dozwoloną ilość wskazaną w planie zagospodarowania przestrzennego i jest zgodna z pozwoleniem na budowę. Wszelkie zmiany zostały wykonane w trakcie budowy i zostały wykazane w dokumentacji powykonawczej, co zostało potwierdzone w protokołach z kontroli PINB. Żalący podkreślił, że od momentu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie doszło do żadnej rozbudowy, przebudowy, czy jakichkolwiek prac budowlanych wymagających zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na ich wykonanie.

Poza tym w przedmiotowej sprawie organ nie ma ustanawiać odrębnej własności lokali, lecz wydać zaświadczenie o samodzielności lokali. Zdaniem żalącego odwoływanie się do obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodne z prawem. Poza tym Starosta w sprawie wniosku o wydanie zaświadczeń dotyczących innych lokali w tym samym budynku i w tym samym czasie i porządku prawnym wydał już zaświadczenia.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, SKO postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu wyjaśnienia, czy wobec wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc decyzji, którą organ nadzoru dokonał oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i pozwoleniem na budowę, objęte wnioskiem lokale spełniają kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Działający z upoważnienia Starosty M. Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa, [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") z [...] lutego 2019 r., z którego wynikało, że decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie wniosku inwestora, w którym jako ilość mieszkań wpisano liczbę 6. PINB dodatkowo powołał się na oświadczenie kierownika budowy, który stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku wykonana została zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zawarł odpis odstępstw od pozwolenia na budowę o charakterze nieistotnym, wśród których nie wymieniono zmiany liczby lokali mieszkalnych, ani zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Treść oświadczenia kierownika budowy została potwierdzona przez autora projektu budowlanego oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Ponadto PINB stwierdził, że w wyniku kontroli obowiązkowej ustalono, że budowa przedmiotowego budynku objętego złożonym wnioskiem inwestora o pozwolenie na użytkowanie (czyli dotyczącym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 6 lokalami mieszkalnymi) zrealizowana została bez istotnych odstępstw od warunków i ustaleń wynikających z pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z projektem budowlanym mieszkań winno być 6.

Na to postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik skarżącej. SKO omówiło treść zażalenia i stwierdziło, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów zażalenia, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie.

Zgodnie z dyspozycją art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt. 1 k.p.a.) lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy i powinno ono potwierdzać stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania.

W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu - organ powinien w trybie art. 219 k.p.a. odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeżeli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ danych.

R. B. - członek zarządu Spółki wystąpił do Starosty M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wybudowanym w miejscowości S., przy ul. [...], na działce nr geodezyjny [...], obręb [...], w celu ewidencji lokali.

Jak wynika z materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...], położonej w S., przy ul. [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] decyzję przeniesiono na Spółkę, jako nowego inwestora. Następnie decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została zmieniona decyzją Starosty M. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w związku z dołączeniem do akt rysunków zamiennych, które dotyczą zmiany projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. odstępstw istotnych w pierwotnie zatwierdzonym budynku mieszkalnym wielorodzinnym i doprojektowaniu drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzją PINB z [...] października 2018 r. nr [...] udzielono Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", wybudowanego na działce oznaczonej numerem ew. [...], obręb [...], położonej w S.

Zgodnie z art. 2 ust. la ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Na podstawie art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a - 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a ustawy.

W zaświadczeniu o samodzielności lokalu organ powinien więc przede wszystkim wykazać, że dany lokal mieszkalny spełnia wymagania co do wydzielenia trwałymi ścianami w obrębie budynku izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Istotnym jest więc aby lokal spełniał odpowiednie wymagania budowlano-techniczne i można było z niego korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. Ustalone muszą być także przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1a.

Dlatego przedmiotowy wniosek o zaświadczenie o samodzielności lokali powinien być w pierwszym rzędzie rozpatrzony pod kątem zgodności łącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Wprowadzenie do ustawy o własności lokali ust.1a do art. 2 nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala przesłanki w nim wymienione. Takiej oceny dokonuje bowiem organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego.

To organ wydający takie pozwolenie dokonuje oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor taką decyzję uzyskał. Tyle tylko, że jak wynika z pisma PINB z [...] lutego 2019 r. decyzja dotyczyła wniosku inwestora z [...] września 2018 r. z podaną liczbą sześciu mieszkań, a więc liczbą mieszkań wynikającą z rysunków zamiennych, w oparciu o które decyzją z [...] stycznia 2017 r. zmieniono decyzję Starosty M. z [...] października 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, zgodnie z załączoną dokumentacją, a więc dokumentacją przewidującą sześć lokali mieszkalnych.

Tak więc z decyzji PINB z [...] października 2018 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynika, że organ ten udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie sześciu, a nie ośmiu lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym "A", na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w S. Dlatego też organ nadzoru budowlanego nie dopatrzył się niezgodności w zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i pozwoleniem na budowę.

Wskazuje to, że wydzielenie dwóch dodatkowych lokali mieszkalnych nastąpiło już po wydaniu decyzji przez PINB. Ta informacja nie wynikała z materiału dowodowego, na podstawie którego wydano zarówno postanowienie SKO z [...] grudnia 2018 r. nr [...], jak i postanowienie z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Tym samym uznać należało, że jakkolwiek wniosek strony o wydanie zaświadczenia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, to nie jest zgodny z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wobec tego, zdaniem SKO, wobec niezgodności wniosku o wydanie zaświadczenia z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wyjaśnienie, czy objęte wnioskiem lokale spełniają kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i dlatego zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie wydania żądanego zaświadczenia.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: "(...) art. 2 ust. 1 a ustawy z dnia 24 czerwca 1995 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w rozumieniu powołanego przepisu nie jest możliwe wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w ilości większej niż określona w pozwoleniu na budowę oraz w pozwoleniu na użytkowanie, a w związku z tym naruszenie art. 217 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie zaświadczeń o samodzielności lokali pomimo istnienia podstaw do ich wydania".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty M. i zasądzenie kosztów. Uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżącej opisał stan faktyczny sprawy, postępowań przed organami i wydane przez nie rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że stanowisko organu II instancji jest nieprawidłowe.

Powołując się na stanowisko doktryny, pełnomocnik skarżącej stwierdził, ze nie powinno obecnie ulegać wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Jak wynika z poglądów doktryny, nie oznacza to, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi, ta bowiem należy do organów przewidzianych w Prawie budowlanym. Bada on jedynie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności. Tym samym nie traci znaczenia stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II CSK 719/16, zgodnie z którym w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu mieszkalnego orzecznictwo sadów administracyjnych nakazuje ostrożne sięganie do innych przepisów, niż ustawa o własności lokali i Kodeks cywilny, zwłaszcza zaś do kryteriów wynikających z prawa budowlanego.

Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie nakazał, aby pozwolenie na budowę określało na przyszłość maksymalną ilości lokali w budynku. O tym, ile lokali może maksymalnie znajdować się w budynku decyduje miejski plan zagospodarowania przestrzennego a nie pozwolenie na budowę. Co istotne, ustawodawca w art. 2 ust. 1 c. ustawy o własności lokali, dla budynków jednorodzinnych wskazuje maksymalną liczbę możliwych lokali, a przecież w pozwoleniach na budowę budynków jednorodzinnych również nie wskazuje się liczby lokali. Idąc tokiem rozumowania starosty żaden budynek jednorodzinny nie powinien uzyskać zgody na wyodrębnienie 2 lokali, jeśli nie stanowi o tym decyzja o pozwoleniu na budowę lub pozwolenie na użytkowanie, pomimo że ustawodawca przewiduje możliwość wyodrębnienia dwóch lokali. Taka interpretacja odwołująca się do ograniczenia liczby lokali do jej ilości określonej w pozwoleniu na budowę (a raczej w projekcie budowlanym) jest nieprawidłowa, albowiem to nie pozwolenie na budowę czy pozwolenie na użytkowania determinuje o maksymalnej liczbie lokali, które mogą zostać wyodrębnione w danym budynku. Gdyby tak było to ustawodawca w zakresie budynków wielorodzinnych napisałby wprost, że liczba wyodrębnionych lokali nie może być większa, niż ich liczba określona w pozwoleniu na budowę oraz w pozwoleniu na użytkowanie.

W przypadku budynków wielorodzinnych, o tym, ile może być lokali decyduje tylko i wyłącznie miejski plan zagospodarowania przestrzennego. Ani w pozwoleniu na budowę ani pozwoleniu na użytkowanie nie wskazano liczby lokali, a jedynie budynek wielorodzinny.

W zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę ustawodawca odsyła do zgodności z wymaganiami Prawa budowlanego (a nie do liczby lokali, tak jak to rozumie organ I instancji). Pełnomocnik przywołał pogląd literatury, zgodnie z którym należy odnieść się do przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, to jest do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. To z § 4 rozporządzenia wynika definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, które dzieli pomieszczenia na takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny i takie w których przebywanie tych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są między innymi przepisy zawarte w § 72 - 75 ww. rozporządzenia. Uprawnione jest zatem stanowisko, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 własności lokali może być lokal, w którym ludzie mogą przebywać dłużej, niż 4 godziny i który spełnia inne wymogi, określone np. w £ 72-75 ww. rozporządzenia. Ustawodawca wyraźnie powiązał zatem w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt łudzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno - funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu.

Tymczasem zarówno SKO, jak i organ I instancji, w swoich ustaleniach ograniczyły się wyłącznie do tego, że w projekcie było 6 lokali, co w ocenie organu I instancji uniemożliwia wydanie zaświadczenia. Organ II instancji podobnie jak i organ I instancji nie wskazał warunków technicznych, które zostałyby naruszone, gdyby było 8, a nie 6 lokali.

W uzasadnieniu postanowienia stanowczo SKO stwierdziło, że ustanowienie odrębnej własności lokali Nr [...] i [...] spowoduje naruszenie ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż prowadzi do zwiększenia liczby lokali mieszkalnych w budynku z pominięciem procedury budowlanej nie wskazując przy tym jakie konkretnie przepisy procedury budowlanej zostały naruszone lub będą przez wnioskodawcę naruszone w wyniku otrzymania zaświadczenia o samodzielności lokali. Ogólnikowe i lakoniczne odwołanie do procedury budowlanej nie może stanowić podstawy do nieuwzględnienia żądania wydania zaświadczenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącego postąpił on zgodnie z procedurą budowlaną, albowiem pozwolenie na budowę nie określa liczby lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, a ograniczenie wynika jedynie z obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza liczbę lokali w budynku do 8, wydzielenie dodatkowych dwóch lokali mieszkalnych spełnia jedynie możliwości jakie dają zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprowadzenie ust. 1a do art. 2 ustawy o własności lokali świadczy o tym, że ustawodawca podzielił stanowisko, że wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala zgodność budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę. Takiej oceny dokonuje organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie inwestor taką decyzję uzyskał. Z niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji wynika, że wszystkie lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie są położone w budynku wielorodzinnym objętym wnioskiem, a tym samym organ nadzoru budowlanego potwierdził legalność wybudowania budynku. Spełnienie warunków technicznych przez budynek oznacza, że może być on bezpiecznie użytkowany.

Okoliczność, że skarżący aktualnie wnosi o ustanowienie samodzielności dwóch lokali mieszkalnych wyodrębnionych z jednego większego nie ma wpływu na żadną procedurę budowlaną. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji dla możliwości oceny, czy objęty żądaniem lokal może być samodzielnym lokalem mieszkalnym nie ma znaczenia w jaki sposób pomieszczenie to zostało uprzednio nazwane tj. czy był pokojem czy też innym pomieszczeniem, ale czy spełnia przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Stosownie do powołanego przepisu prawa samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ w toku postępowania wyjaśniającego nie dokonał tych ustaleń związanych z oceną tych przesłanek.

Jak wynika z powyższego organ I instancji ponownie przeprowadzając swoje postępowanie wyjaśniające ograniczył się jedynie do ustalenia okoliczności, że w chwili zgłoszenia lokalu w budynku oznaczonych było 6 lokali. Organ II instancji przyjął te ustalenia jako swoje.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżącego, stanowienie odrębnej własności wnioskowanych przez Skarżącego lokali nie spowoduje naruszenie ustaleń uzyskanej przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest sprzeczne z przepisami prawa i nie prowadzi do pominięcia procedury budowlanej i nie narusza ustalenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Lokale, o których samodzielność skarżący wnosił, są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, ponieważ spełniają wszystkie warunki wyżej opisane, a wynikające z ustawy o własności lokali. Uzyskanie takiego statusu nie wymaga rozpoczęcia żadnych dodatkowych prac budowlanych wymagających wszczęcia jakiejkolwiek procedury budowlanej, a lokale, o których mowa mogą stanowić samodzielne nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoją argumentację i wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wydanie więc zaświadczenia wymaga wiedzy organu o stanie faktycznym i prawnym przedmiotu, objętego żądaniem strony.

A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić w ale wyłącznie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania jest jednak – z uwagi na charakter prawny zaświadczenia – bardzo ograniczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., "spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw" – por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (CBOSA).

Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 692-693).

Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, a także komentarz M. Jaśkowskiej do art. 219 k.p.a. - Lex).

W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez organ przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. niedopuszczalne jest dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. ww. wyrok NSA).

W tej więc sprawie ani organ I instancji, ani SKO nie mogły ustalać, czy wbrew treści zebranych dowodów (pismo PINB z [...] lutego 2019 r., z którego wynikało, że decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie wniosku inwestora, w którym ilość lokali określono, jako 6, projekt budowlany, z którego wynikało, że lokali ma być 6) legalnie powstałych lokali jest więcej, niż wynika z ww. dokumentów.

Zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty M. zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U.2018.1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, do art. 2 ustawy z czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496, dalej: "u.o.w.l.") wprowadzono nowy ust. 1a, w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy."

Powołana wyżej ustawa zmieniająca u.o.w.l. wprowadziła również zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego.

Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.o.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdzał starosta w formie zaświadczenia. Tym samym, do zmiany u.o.w.l., starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych).

Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast, obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 u.o.w.l. określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.o.w.l.

Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu – do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie.

Należy pamiętać, że organ nadzoru budowlanego zezwala w odrębnym postępowaniu administracyjnym na użytkowanie oznaczonego co do tożsamości we wniosku obiektu - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy. Sprawdza wówczas (art. 59a ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.) m.in. zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym. Jeżeli taka zgodność nie zostanie potwierdzona, wówczas organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze decyzji karę i odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 Pr. bud. (art. 59f ust. 6 Pr. bud.). W ten sposób to organ zezwalający na użytkowanie obiektu ustala stan faktyczny i prawny, niezbędny dla ustanowienia odrębnej własności lokalu – którego to stanu nie ustala organ wydający zaświadczenie o samodzielności – w sposób wiążący. W sprawie niniejszej PINB sprawdzał więc ww. warunki w odniesieniu do budynku, oznaczonego we wniosku (i w projekcie budowlanym), jako sześciolokalowego.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem niezbędnym wyłącznie dla ustanowienia odrębnej własności takiego lokalu (art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.o.w.l. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a.). Jest przejawem wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Obowiązkiem organu wydającego stosowne zaświadczenie – po zmianie u.o.w.l., dokonanej ustawą z 5 lipca 2018 r. – nie jest badanie legalności budowy lokali, co do których ma się wypowiedzieć w zaświadczeniu, ale obowiązek sprawdzenie, czy z wiedzy, z dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę wynika, że powstały one legalnie - w sposób potwierdzony wydaną w odpowiednim postępowaniu administracyjnym decyzją (o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o zezwoleniu na użytkowanie). Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.

Jeżeli więc starosta ustalił w oparciu o posiadane dowody, że inwestor w projekcie budowlanym budynku objętym wnioskiem ujął 6 lokali (a nie 8), to tym samym przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej taki właśnie projekt budowlany była budowa budynku, w którym miało być 6, a nie 8 lokali. Jeżeli ponadto z dowodów (w tym ww. pisma PINB) wynikało, że organ nadzoru budowlanego zezwolił na użytkowanie budynku. ale składającego się z 6 lokali (bo taki był wniosek skarżącego), to tym samym treść tego pozwolenia – z natury rzeczy – nie dotyczyła budynku z 8 lokalami.

Przy takich ustaleniach Starosta M. mógł wydać zaświadczenia w stosunku do 6 lokali (jak w projekcie budowlanym), gdyż w tym zakresie dysponował odpowiednimi dowodami, ale nie mógł stwierdzić samodzielności lokali, które powstały w sposób niewynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, i które nie były objęte decyzją organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Gdyby Starosta wydał takie zaświadczenie, naruszyłby bowiem art. 2 ust. 3 u.o.w.l.

Skoro PINB wydał pozwolenie na użytkowanie budynku zgodnie z wnioskiem, potwierdzającym, że budynek składa się z 6-ciu lokali, to zasadnym było stwierdzenie organów obu instancji, że do wydzielenia kolejnych dwóch lokali o Nr [...] i Nr [...] dojść musiało już po wydaniu pozwolenia na użytkowanie.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że po wybudowaniu budynku, po pozwoleniu na użytkowanie, inwestor może zmienić ilość lokali w budynku. Umknęło jednak uwadze skarżącego, że dokonanie zmian w dopuszczonym do użytkowania budynku, zawierającym – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – 6 lokali, polegających na wydzieleniu z istniejących lokali dodatkowych 2 lokali powoduje istotna zmianę stanu i faktycznego i prawnego. Takie bowiem działanie wymagało wykonania określonych robót budowlanych, nieujętych w pozwoleniu na budowę i nieobjętych projektem budowlanym (a więc w konsekwencji również nieobjętych postępowaniem o pozwolenie na użytkowanie). Tego typu roboty budowlane – zgodnie z art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "Pr. bud.") – są przebudową, gdyż w ich wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Jak już zostało wyjaśnione powyżej, kwestia legalności powstania dwóch dodatkowych lokali nie podlega badaniu przez organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Nie podlegało w szczególności w tym postępowaniu kognicji Starosty M. badanie, czy taka przebudowa wymagała pozwolenia na budowę, czy też nie (art. 29 ust. 2 pkt. 1aa Pr. bud.), czy wymagała stosownego zgłoszenia, a także czy stanowiła zmianę sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17 – CBOSA – odnośnie tego, że zmiana sposobu użytkowania budynku może być spowodowana przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku).

Skarżący nie przedstawił natomiast żadnego dowodu na okoliczność tego, że dwa lokale, nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym i nieobjęte przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynku były zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzją o pozwoleniu na budowę) lub były przedmiotem obowiązkowej kontroli PINB (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) lub powstały w wyniku skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Z dowodów zgromadzonych przez organ nie wynika zaś, że tak było.

Prowadzenie przez organ wydający zaświadczenie postępowania w zakresie 2 lokali Nr [...] i [...] (nieujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i nieobjętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oznaczonego budynku, składającego się z 6-ciu lokali) zmierzałoby więc de facto nie do wysnucia wniosków z posiadanej przez organ wiedzy, ale do ustalania nowego stanu faktycznego i prawnego – a to, jak już tut. Sąd wyjaśnił, jest niedopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali. Tym niemniej, należy zwrócić uwagę, że okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy mogą być ustalane również na podstawie dowodów, przedstawionych przez stronę (art. 78 § 1 k.p.a.). Skarżący, zwłaszcza reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, mógł więc przedstawić takie dowody, które w odniesieniu do lokali Nr [...] i [...] wykazywałyby przesłanki wydania zaświadczenia o samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 1a u.o.w.l., ale tego nie uczynił

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.