Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1802/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1,  art. 126,  art. 105,  art. 107 par. 2-5,  art. 109-113,  art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. H.-W. - [...] P. Z. C. w [...] Spółki Akcyjnej w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w imieniu [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] przez likwidatora M. H., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] w imieniu której wystąpił likwidator M. H. zwróciła się o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 Kpa lub wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], [...] ([...]) oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1957 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...], , ul. [...].

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], [...]. Minister Gospodarki wskazał, że interes prawny w przedmiotowej sprawie posiada właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, legitymujący się prawem własności do niego w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. Organ ustalił, że w dacie bezpośrednio poprzedzającej nacjonalizację ww. przedsiębiorstwo stanowiło własność osoby prawnej [...] (dowód: odpis poświadczony z rejestru handlowego dział B, Nr [...], wydany przez Sąd [...] aktualny na dzień [...] października 1948 r.). Tym samym wyłącznie ta spółka, reprezentowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez powołane do tego organy, legitymuje się interesem prawnym do żądania oceny legalności decyzji nacjonalizującej przedmiotowe przedsiębiorstwo. Biorąc pod uwagę fakt, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] kwietnia 1949 r. w imieniu spółki [...] w likwidacji wystąpił likwidator tej osoby prawnej, organ wskazał na konieczność oceny zakresu uprawnień likwidatora, pod kątem uprawnienia do występowania w imieniu spółki z ww. wnioskiem. Minister Gospodarki, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, stwierdził, że likwidator nie jest organem spółki akcyjnej, a odrębnym od spółki podmiotem prawa, który przejmuje obowiązki zarządu, ale tylko w zakresie likwidacji spółki, dlatego należy przyjąć, że działa on w imieniu spółki, a nie za spółkę. Ponadto Mi8nistewr uznał za prawnie nieskuteczne lub niedopuszczalne te czynności likwidatora spółki, które nie mają charakteru czynności likwidacyjnych, do których zalicza się wystąpienie likwidatora w imieniu spółki likwidowanej z wnioskiem nieważnościowym. Organ wskazał, że ww. uprawnienie nie zostało wykazane w Krajowym Rejestrze Sądowym, natomiast podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do KRS nie może powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów administracji, na dane, które nie zostały wpisane do KRS lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie uprawnień likwidatora, zgodnie z którym likwidator spółki akcyjnej nie jest uprawniony do wystąpienia w imieniu spółki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wydanej wobec majątku tej spółki. Spółka w likwidacji jest dalej osobą prawną, ale jej zdolność do czynności prawnych jest ograniczona celem likwidacji. Z chwilą otwarcia likwidacji zmienia się bowiem cel działania spółki. Od tego momentu nie chodzi już o kontynuowanie dotychczasowej działalności spółki, ale o jej całkowite zakończenie. Spółka nie powinna w tej sytuacji rozpoczynać nowych interesów, jeżeli nie jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji i wynika z rachunku ekonomicznego. Dlatego też ustanowieni likwidatorzy spółki nie mogą podejmować wszelkich czynności, jakie są możliwe w zwykłej spółce, ale muszą prowadzić działania zmierzające jedynie do osiągnięcia celu, w jakim zostali powołani, czyli likwidacji spółki poprzez zakończenie jej działalności i doprowadzenie do jej wykreślenia z rejestru. Wynika to bezpośrednio z art. 468 § 1 Ksh, który stanowi, że likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do ukończenia spraw w toku. NSA stwierdził, że wystąpienie likwidatora o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego skontrolowania prawidłowości podjęcia ostatecznej decyzji administracyjnej nie mieści się w ustawowej deﬁnicji czynności likwidacyjnych zawartej w art. 468 Ksh. W szczególności nie można ww. wystąpienia likwidatora zaliczyć do czynności zmierzających do ściągnięcia wierzytelności, ze względu na fakt pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji nacjonalizacyjnej, która korzysta z domniemania legalności. W ocenie NSA, likwidator nie może zastępować organów spółki i występować w jej imieniu w sprawach niezwiązanych z jej likwidacją, a zatem wchodzących poza zdefiniowanie w art. 468 Ksh czynności likwidacyjne sensu stricto (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1376/09).

W ocenie organu, wystąpienie przez likwidatora w imieniu spółki do Ministra Gospodarki z wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. stanowi rozpoczęcie nowych interesów w rozumieniu art. 468 § 1 Ksh.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 957/14 odrzucił skargę likwidatora ww. spółki, z dnia 11 lutego 2014 r. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., z uwagi na fakt nieuiszczenia wpisu sądowego, pomimo prawidłowego wezwania do tej czynności.

W dniu [...] października 2014 r. do Ministra Gospodarki wpłynął wniosek ww. spółki, reprezentowanej przez likwidatora M. H. z dnia [...] października 2014 r. o wydanie, w trybie art. 156 Kpa, decyzji stwierdzającej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa: orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1957 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...], ul. [...].

W dniu [...] listopada 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o możliwości wniesienia odrębnego podania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1957 r., nr [...] do Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że wniosek z dnia [...] października 2014 r. złożony przez [...] w likwidacji jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. złożonym przez ww. spółkę, rozpatrzonym uprzednio przez organ. Ponadto organ opierając się na stanowisku wyrażonym we wcześniejszych postanowieniach rozstrzygających przedmiotową sprawę podkreślił, że tylko spółka reprezentowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez powołane do tego organy, tj. przez zarząd, może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących mienie, które w dacie nacjonalizacji stanowiło własność należącego do niej przedsiębiorstwa. Minister powołał się również na aktualne orzecznictwo NSA potwierdzające, że likwidator nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania nadzorczego, gdyż nie jest to czynność likwidacyjna zmierzająca do powołania organów spółki, ani jej likwidacji, ani nie zmierza ona do ściągnięcia wierzytelności spółki (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 958/13).

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. likwidator spółki [...] S.A. w likwidacji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, argumentując, że ww. spółka posiada wierzytelność w stosunku do Skarbu Państwa, wynikającą z braku podstaw do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa, będącego własnością tej spółki, na własność Skarbu Państwa. Podważenie skuteczności aktu administracyjnego spowoduje, że nie wywoła on skutków cywilnoprawnych, a tym samym powstaną uprawnienia do zwrotu przejętego bezprawnie majątku bądź powstanie roszczenie odszkodowawcze. Oznacza to, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której zostały przejęte składniki majątku likwidowanej spółki mieszczą się w ramach kompetencji likwidatora spółki określonych w art. 468 Ksh jako dochodzenie wierzytelności. Wnioskodawca, powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz doktrynę z zakresu prawa handlowego powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku z dnia [...] października 2014 r.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną, Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek bądź interes prawny. Zdaniem Ministra, taki interes w przedmiotowej sprawie posiada właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa po udokumentowaniu prawa własności do tego mienia w dacie jego przejęcia na własność Państwa.

Jeżeli natomiast chodzi o "inne uzasadnione przyczyny", z uwagi na które postępowanie w niniejszej sprawie nie może być wszczęte Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa spółka, reprezentowana przez likwidatora M. H., złożyła wniosek z dnia [...] października 2014 r. o wydanie, w trybie art. 156 Kpa, decyzji stwierdzającej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...], o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...]. Nastąpiło to w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w sprawie z wniosku tej spółki w likwidacji z dnia [...] listopada 2012 r., załatwionej postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Zarówno cel funkcjonowania przedmiotowej spółki w likwidacji, a w związku z tym osoba występująca w imieniu tej spółki - likwidator, nie uległy zmianie. Również przepisy prawa administracyjnego oraz prawa handlowego, na których oparł się organ orzekając w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. pozostały niezmienione. Nie dokonano ponadto zmiany kierunku w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt. I OSK 958/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2613/14; odmienny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 318/14).

Organ podzielił stanowisko sądów administracyjnych, dotyczące kwestii ograniczonej zdolności do czynności prawnych spółki w likwidacji oraz braku skuteczności tych czynności likwidatora, które wykraczają poza ustalony cel i nie mają charakteru czynności likwidacyjnych. Minister wskazał, że likwidator nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania nadzorczego i że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie należy do materii czynności likwidacyjnych, co zostało przedstawione w zaskarżonych postanowieniach Ministra Gospodarki załatwiających sprawę z wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., a także w postanowieniu tego organu z dnia [...] lutego 2015 r.

W niniejszym przypadku nie zaistniała sytuacja, w której zmiana okoliczności sprawy lub przepisów prawa dotyczących sprawy, oznaczałaby usunięcie przeszkody do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania w trybie art. 156 Kpa decyzji stwierdzającej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...]. W związku z powyższym Minister uznał, że istnieje tożsamość sprawy w znaczeniu materialnym z wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. załatwionej ww. postanowieniami oraz sprawy z wniosku z dnia [...] października 2014 r. Jak wynika z szeroko opisanego stanu faktycznego i prawnego, na podstawie akt obu spraw, podmiot i przedmiot spraw są tożsame. Wskazuje na to ten sam podmiot, będący stroną ww. postanowień, tj. [...] S.A. w likwidacji, w reprezentowana przez likwidatora M. H., a także zakres interesów stanowiących treść żądania wnioskodawcy (stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego) oraz zakres sui generis obowiązków, polegających na uwzględnieniu przez podmiot prawnie wiążącego określenia treści postanowienia kończącego postępowanie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Minister podkreślił, że decyzja (odpowiednio postanowienie ostateczne) ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). W związku z powyższym rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z dnia [...] października 2014 r. oznaczałoby ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej już postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r., co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny z powagi rzeczy osądzonej korzystają też postanowienia, z tym że przedmiot rozstrzygnięcia będzie ograniczony do spraw procesowych (jak w niniejszej sprawie) lub porządkowych. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej innym postanowieniem jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnego postanowienia w ustalonym przez prawo trybie.

Wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już postanowieniem ostatecznym, na które przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza pierwotną bezprzedmiotowość postępowania w sprawie z wniosku ww. spółki z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], ul. [...], wskazaną w art. 61a § 1 Kpa jako "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.

Od postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] M. H. - likwidator [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 466 i art. 468 § 1 Ksh w związku z art. 28 i art. 61a Kpa poprzez uznanie, że likwidator nie posiada legitymacji prawnej do występowania do organów administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienia są błędne i naruszają nie tylko interes prawny skarżącej, ale również wskazane wyżej przepisy prawne. Przepis art. 469 § 1 Ksh określa, że w granicach swoich kompetencji, określonych w art. 468 Ksh Iikwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Tak więc granice kompetencji likwidatorów spółek akcyjnych określone są przepisem art. 468 Ksh, który stanowi, że Iikwidatorzy powinni zakończyć bieżące interesy spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek. We wniosku do Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzono, iż przedsiębiorstwo [...] stanowiące do czasu nacjonalizacji własność spółki akcyjnej nie spełniało norm nacjonalizacji określonych ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz. U. Nr 3 poz.17) przez co brak było podstaw do przejęcia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Tym samym [...] S.A. w likwidacji posiada wierzytelność w stosunku do Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, aby likwidator, jego zdaniem, majątek bezprawnie przejęty przez państwo mógł odzyskać, musi najpierw złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w wyniku której przeszedł on na własność Skarbu Państwa. Likwidator prowadząc proces likwidacyjny, w sytuacji gdy uzna, że jakaś część majątku likwidowanej spółki bezprawnie przeszła na własność innego podmiotu ma prawo, a nawet obowiązek podjąć działania prawne, które spowodują powrót tego składnika do majątku spółki. Tego typu działania mieszczą się w ramach procesu likwidacyjnego i należą do kompetencji likwidatora. Z tego też względu nie można podzielić stanowiska administracji publicznej, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której zostały przejęte składniki majątku Iikwidowanej spółki, nie mieści się w ramach kompetencji Iikwidatora spółki określonych w art. 468 Ksh jako dochodzenie wierzytelności. Dochodzenie wierzytelności winno być rozumiane szeroko, w tym jako uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, który był podstawą przejęcia składnika majątkowego spółki akcyjnej.

Likwidatorzy mają obowiązek wyegzekwowania od dłużników wszelkich wierzytelności, jakie przypadają spółce. W celu ściągnięcia wierzytelności likwidatorzy mogą podejmować wszelkie niezbędne czynności, prowadzić postępowania sądowe i egzekucyjne. Wejście spółki w fazę likwidacji nie powoduje utraty osobowości prawnej rozwiązywanej spółki akcyjnej. Organ wykonawczy, zarząd, zostaje zastąpiony przez likwidatorów, jednak sytuacja ich w stosunku do spółki jest analogiczna do stanowiska zarządu. Z faktu, że likwidator nie jest organem spółki akcyjnej; jest on podmiotem, który przejmuje obowiązki zarządu, ale tylko w zakresie likwidacji spółki, nie wynika, by reprezentując spółkę (art. 469 § 1 Ksh), likwidator nie mógł wytoczyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której - gdyby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji bądź stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem prawa - doszłoby do ściągnięcia wierzytelności. Takie działanie likwidatora mieści się w granicach jego kompetencji, określonych w art. 468 Ksh.

W niniejszej sprawie wnioskodawcą były [...] S.A. w likwidacji, posiadająca osobowość prawną i mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. [...] S.A. w likwidacji reprezentowane są w tym postępowaniu przez likwidatora bowiem wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem służy realizacji celu likwidacji, który obejmuje także ściągnięcie wierzytelności (art. 468 § 1 zd. 1 w zw. z art. 469 § 1 Ksh) wobec osoby trzeciej, którym w tym wypadku jest Skarb Państwa.

Zdaniem likwidatora [...] S.A. w likwidacji, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą również przesłanki powagi rzeczy osądzonej, na którą powołuje się organ administracji publicznej. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 Kpa powaga rzeczy osądzonej następuje w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W zaistniałej sytuacji nawet jeżeli przyjąć, że można powyższy przepis stosować odpowiednio do postanowień, to powinny być to postanowienia o charakterze materialnym, nie zaś jak to miało miejsce w zaistniałej sytuacji, postanowienia wydane na podstawcie art. 61a Kpa, który ma charakter procesowy. W rozpatrywanej sprawie organ nie przesądził w sposób merytoryczny o prawach i obowiązkach strony postępowania (nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), lecz z przyczyn formalnych odmówił wszczęcia postępowania. W powyższym zakresie nie został więc ukształtowany stosunek prawnomaterialny, który uzasadniałby powołanie się na przyczynę res iudicata, jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego ukształtowało stosunek materialnoprawny, co uzasadniało powołanie się na przesłankę res iudicata jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponowna ocena, czy złożony w imieniu strony wniosek skutecznie wszczął postępowanie nieważnościowe stanowiła zagadnienie merytoryczne, co oznacza, że organ orzekł merytorycznie, co do kwestii zastosowania art. 61a § 1 Kpa, stwierdzając wystąpienie pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. wniesienia żądania w sprawie załatwionej już ostatecznym postanowieniem, mającym przymiot powagi rzeczy osądzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy likwidator tej samej spółki może ponownie wystąpić z tym samym żądaniem (wnioskiem o stwierdzenie nieważności) tego samego orzeczenia nacjonalizacyjnego, w sytuacji gdy już wcześniej organ administracji orzekając ostatecznie w administracyjnym toku instancji w formie postanowienia, wydanego w trybie art. 61a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, uznając, że likwidator spółki nie ma legitymacji prawnej do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, ponieważ wykracza to poza jego ustawowo określone kompetencje.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zacząć od tego, że na mocy przepisu art. 126 Kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, co wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kpa. Wymieniony w stosowanym do postanowień przepisie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa zwrot "sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym" odnosi się do postanowień załatwiających sprawę, co do istoty ale też postanowień kończących postępowanie administracyjne w danej sprawie indywidualnej. Do tej ostatniej grupy postanowień niewątpliwie należą postanowienia wydawane na podstawie przepisu art. 61a § 1 Kpa, skoro ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego definitywnie kończy postępowanie wywołane wnioskiem nieważnościowym. Z uwagi na przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej, przy ponownym złożeniu przez ten sam podmiot, wniosku zawierającego to samo żądanie o zbadanie legalności tej samej decyzji, jest zobligowany do kontroli, czy ma do czynienia z tożsamością sprawy już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem ostatecznym. Gdy taka sytuacja wystąpi organ nie może po raz drugi prowadzić postępowania i orzekać w tej samej sprawie. Organ administracji publicznej, który wydał już w danej sprawie postanowienie kończące postępowanie administracyjne jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, co wynika z przepisu art. 110 w zw. z art. 126 Kpa.

Sąd stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez likwidatora M. H. złożyły ponowny wniosek (pismo z dnia [...] października 2014 r.) o wydanie, w trybie art. 156 Kpa, decyzji stwierdzającej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Nr [...], o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...]. Wcześniejszy wniosek tego samego likwidatora, zawierający to samo żądanie (pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) został załatwiony postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Powodem odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek likwidatora Spółki było to, że na gruncie przepisów art. 30 § 3 Kpa w zw. z art. 38 Kc oraz art. 466, art. 468 i art. 469 § 1 Ksh, nie jest on legitymowany do wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ tego rodzaju aktywność likwidatora wykracza poza tzw. czynności likwidacyjne, a likwidator nie może zastępować organów spółki i występować w jej imieniu w sprawach niezwiązanych z jej likwidacją.

Zgodzić należało się ze stanowiskiem Ministra Gospodarki zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie uległy zmianie w stosunku do tych, które były aktualne w dacie wydawania przez Ministra Gospodarki postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

W tej sytuacji Minister Gospodarki prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 Kpa i wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] odmawiające ponownego wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie, co słusznie zaakceptował organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Trafnie wskazał Minister Gospodarki w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny obligujące organ nadzoru do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 Kpa. W tożsamej sprawie wywołanej wcześniejszym wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. sprawa została już bowiem zakończona ostatecznym postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r. W tej sytuacji ponowne badanie powodów odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek likwidatora [...] S.A. z siedzibą w [...] było zbędne.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku możliwości powoływania się na stan tzw. powagi rzeczy osądzonej w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 Kpa jako aktu administracyjnego o charakterze formalnym (procesowym) Sąd zwraca uwagę, że - jak wynika z treści postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r. - powodem odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek likwidatora [...] S.A. z siedzibą w [...] był brak legitymacji prawnej likwidatora spółki do zainicjowania w imieniu spółki akcyjnej w likwidacji administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Zdaniem Sądu, przepisy regulujące zakres uprawnień likwidatora i jego status prawny mają charakter materialny. Powoływane w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. przepisy art. 28 Kpa, art. 38 Kc, art. 468 § 1 Ksh mają charakter prawnomaterialny. Wobec tego ostateczne postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiało wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodów mających źródło w przepisach prawa materialnego. W tej sytuacji Minister Gospodarki nie był uprawniony do ponownego badania i oceny legitymacji likwidatora [...] S.A. z siedzibą w [...] do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego w tożsamej sprawie, jeżeli chodzi o okoliczności podmiotowo-przedmiotowe. Przeszkoda do wszczęcia postępowania na wniosek likwidatora wskazanej wyżej Spółki, która objawiła się w 2013 r. miała charakter materialny, była to przeszkoda o charakterze uprzednim (występująca przed wnioskowaniem o wszczęcie postępowania nieważnościowego), która ma charakter trwały (istnieje w czasie, gdy Spółka znajduje się w stanie likwidacji).

Gdyby przyjąć za poprawny tok rozumowania skarżącego to należałoby uznać, że pomiot, któremu już raz odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego jako nieuprawnionemu, mógłby wielokrotnie składać wnioski o wszczęcie postępowania w tej samej sprawie, co skutkowałoby kolejnymi odmowami wszczęcia postępowania z powołaniem się na te same powody. W ocenie Sądu, sytuacja polegająca na wikłaniu organu przez stronę w wielokrotne procedowanie o to samo jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa). W takich przypadkach zastosowanie znajduje konstrukcja prawna określana jako tzw. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która nie pozwala organowi na wydanie kolejnego indywidualnego aktu administracyjnego, który dotyczyłby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym takim ostatecznym aktem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.