Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1  pkt. 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., znak [...], działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. nr 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. oraz odwołania S. B. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku usługowo – hotelowego i budowa garażu podziemnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K." – uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr [...] pkt [...], załącznik nr [...] pkt [...], załącznik nr [...] pkt 3 e, załącznik nr [...] pkt II.3, załącznik nr [...] pkt [...] w części dotyczącej wymaganej liczby miejsc postojowych (od słów "Zgodnie z art. 54 pkt 2c..." do słów "... usług handlu") i w tym zakresie orzekło merytorycznie co do warunków zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej geometrii dachu oraz w zakresie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymaganej liczby miejsc postojowych; w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 16 marca 2017 r. S. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku usługowo – hotelowego i budowa garażu podziemnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.".

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 2 października 2017 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku usługowo – hotelowego i budowa garażu podziemnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.". Decyzja zawiera załączniki: Nr [...] – warunki zabudowy; Nr [...] – część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Nr [...] – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr [...] – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. l u.p.z.p. oraz w związku z art. 106 k.p.a. projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przesłano do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Z uwagi na okoliczność, iż ww. organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, organ I instancji, działając w oparciu o art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, uznał uzgodnienia z ww. organami za dokonane. Uzyskano wymagane prawem opinie w szczególności opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska z dnia 25 kwietnia 2017 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 11 kwietnia 2017 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 14 kwietnia 2017 r. w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. A. U., posiadający stosowne uprawnienia.

Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B., a pismem z dnia 14 listopada 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K.. S. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 2) art. 7, 8, 10, 11 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; 3) art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; odwołujący się wniósł o uchylenie na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z pominięciem wymaganego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., gdzie stanowisko to zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2017 roku, znak: [...], i zostało doręczone stronie oraz błędne uznanie, że Konserwator nie zajął stanowiska w sprawie, a tym samym "milcząco" uzgodnił pozytywnie decyzję o warunkach zabudowy; 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w sprawie; 3) naruszenie art. 54 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny być w niej wskazane poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu; 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p. poprzez oparcie ustaleń co do możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię cieplną na informacji z Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 20 września 2013 roku, następnie uzupełnionej pismem z dnia 10 października 2013 roku, którą zarówno na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i na dzień wydania samej decyzji nie można uznać za informację aktualną z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy tymi zdarzeniami, co powinno skutkować wyjaśnieniem przez organ, czy okoliczności podane we wzmiankowanych dokumentach, mając na względzie upływ kilku lat pozostają aktualne i mogą stanowić podstawę dokonywanych w zaskarżonej decyzji ustaleń, co nie miało miejsca; 5) naruszenie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy za pomocą konkretnych i precyzyjnych wartości liczbowych, w jednostkach miary, a wyrażenie ich zamiast tego w sposób opisowy z odwołaniem do parametrów sąsiedniego budynku na działce nr [...] oraz poprzez brak określenia następujących parametrów: kąt nachylenia i kierunek głównej kalenicy dachu; 6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z §7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego roku poprzez brak wyjaśnienia w decyzji na jakich przesłankach opierał się organ odstępując na etapie określenia górnej krawędzi elewacji od zasady w § 7 ust. 1 rozporządzenia i stosując § 7 ust. 4 Rozporządzenia; 7) naruszenie art. 54 pkt 2) lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak ustalenia w odniesieniu do warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji wskaźnika miejsc postojowych dla planowanego zamierzenia; 8) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji i pominięcie sprzeczności planowej inwestycji z funkcjami budynków położonych w bliskości inwestycji w szczególności budynku przy ul. [...] oraz uznanie za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. działki nr [...], której dotyczy wniosek, a która znajduje się w obrębie terenu inwestycji; 9) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak podania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia w zakresie określenia granic obszaru analizowanego; 10) naruszenie § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym w analizie architektoniczno-urbanistycznej, gdzie zostało ono dokonane z pominięciem części działek znajdujących się w obszarze analizowanym bez wskazania uzasadnienia dla takiego zawężenia; 11) naruszenie art. 54 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przez czynnikami określonymi w §2 pkt 7) lit a) do c) Rozporządzenia. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Działając na skutek odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia z dnia 21 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, zarzuty sformułowane przez odwołujących się, uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym – i wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; następnie organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i uwarunkowania dowodowe postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ odwoławczy podał, że stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. A. U., datowanej na lipiec 2017 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną. Analiza została na wezwanie Kolegium w toku postępowania odwoławczego uzupełniona aneksem z dnia 8 stycznia 2018 r. o wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku oraz geometrii dachu, a następnie, po skierowaniu kolejnych wezwań, aneksem z dnia 13 kwietnia 2018 r. oraz aneksem z dnia 26 kwietnia 2018 r. o dalsze wyjaśnienia i sprecyzowanie ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Celem weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zbadało zatem wszystkie cztery dokumenty łącznie. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] obr. [...] j. ew. [...] przy [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. jego krawędzi przylegającej do [...]. Krawędź ta ma nieregularny przebieg, ale jak wynika z załącznika graficznego do decyzji jej długość wynosi ok. 55 m. Obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 165 m od granic terenu inwestycji, co wynika z załącznika nr [...] do decyzji oraz załącznika graficznego do analizy. Jego zakres jest zatem zgodny z § 3 Rozporządzenia, a sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń.

Organ odwoławczy argumentował dalej, że teren, na którym planowana jest inwestycja, położony jest w kwartale zwartej zabudowy miejskiej, o zdefiniowanym architektonicznie i urbanistycznie charakterze, wyposażonym w pełne uzbrojenie terenu i usługi nieuciążliwe. Zabudowa ma co do zasady charakter pierzejowy, przy czym pierzeje są regularne, o wyraźnie zarysowanej linii zabudowy tworzonej poprzez elewacje kamienic (z wyjątkiem północnej pierzei ul. [...] - dz. nr [...] oraz działek objętych wnioskiem). Przeważa zabudowa w granicach działek, tworząca kwartały zabudowy z wolnymi przestrzeniami przydomowych podwórek wewnątrz. Teren obszaru analizowanego jest częścią terenu wpisanego do rejestru zabytków i uznanego za pomnik historii. W kwartale, w którym znajduje się teren inwestycji, dominują budynki z końca XIX w. i początku XX w. Występuje też zabudowa współczesna. Elewacje komponowane są w rytmie elementów poziomych i pionowych, a wysokości budynków wahają się od 2 do 5 kondygnacji o różnych wysokościach. Udział powierzchni biologicznie czynnej jest niski. Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowe oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku o funkcji usługowej, w szczególności hotelowej, stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym, dostępna z [...], zabudowa usługowa. W analizie wskazano w tym kontekście działki nr [...] i [...], ale dotyczy to także budynków szpitala i pogotowia ratunkowego na działkach nr [...] i [...]. Jakkolwiek zatem co do zasady rację ma odwołująca się, że działka stanowiąca teren inwestycji (dz. nr [...]) nie może stanowić działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1, to jednak nie ma wątpliwości, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też dostrzeżone uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

W odniesieniu do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej t.j. dz. nr [...] obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym, w granicy z działką drogową nr [...] (ul[...]). W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że po zachodniej stronie [...], po której znajduje się teren inwestycji, występuje typowa dla ścisłego śródmieścia K. zwarta zabudowa pierzejowa o wyraźnie wykształconej jednorodnej linii zabudowy utworzonej przez elewacje kamienic frontowych usytuowanych w granicy z działką drogową. Zasada ta winna być kontynuowana. Stąd też wyznaczono linię zabudowy na podstawie ogólnej reguły wyznaczonej w Rozporządzeniu. Ustalenia te, w ocenie Kolegium, zostały w sposób prawidłowy i wystarczający uzasadnione.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji uwidocznionej na załączniku graficznym, został wyznaczony na poziomie 55% z dopuszczoną tolerancją wynoszącą +/- 1%. W analizie podano, iż średnia omawianego wskaźnika dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizow'anym wynosi ok. 65% i kształtuje się on w przedziale od 24% (dz. 32 obr. 52 Śródmieście) do 94% (dz. nr [...] obr. 52 Śródmieście). Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, pozwalające na realizację zabudowy generującej wskaźnik powierzchni zabudowy poniżej średniej z obszaru analizy, wyjaśniono, iż kierowano się w tym względzie treścią wniosku inwestora, która wyznacza kierunek prowadzonej analizy. W efekcie wykazano, że nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby dopuścić wnioskowane wartości wskaźnika. Pozwalają one na realizację zabudowy o powierzchni równej od ok. 888 m2 do ok. 921 m2, co jest zgodne z granulacją zabudowy w obszarze analizowanym. Ustalenie to nie narusza zatem ani struktury zabudowy w obszarze, ani też nie prowadzi do jej intensyfikacji, mając na względzie charakter istniejących budynków, zarówno pod względem ich funkcji, jak i gabarytów. Ze względu na powyższe na podstawie analizy możliwe jest wyznaczenie parametru o mniejszej niż średni wskaźnik wartości, zgodnie z wnioskiem, tj. na poziomie 54% - 56%. Przyjęte ustalenie uznać należy za prawidłowe w świetle przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej (od strony [...]) ustalono na 52,5 m jako równą szerokości frontu działki stanowiącej teren inwestycji z tolerancją do 1m z uwagi na konieczność zweryfikowania szerokości frontu działki precyzyjnym pomiarem geodezyjnym (załącznik nr 1, pkt II. 1 lit c). W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym dla przeważającej części budynków (kamienic) szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości frontu działki, na której budynek został usytuowany, przez co powstają regularne, zwarte pierzeje ulic, zgodnie z historycznymi uwarunkowaniami kształtowania przestrzeni urbanistycznej w tym obszarze miasta. Z tego względu uznano, iż zasada ta winna być kontynuowana również w przypadku inwestycji przedmiotowej. Jest to zasadne, zwłaszcza, że jak wynika z analizy, zabudowa działek przedmiotowych obecnie jest jedyną, która odbiega od zwartego pierzowego charakteru zabudowy po tej samej stronie [...]. Szerokość elewacji od strony drugiej drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji – ul. [...] – nie ulegnie zmianie. Nie jest to zresztą elewacja frontowa w analizowanym przypadku, nie ma zatem obowiązku czynienia ustaleń co do jej szerokości w ramach warunków zabudowy.

W decyzji organu I instancji ustalono, że wysokość planowanego budynku ma być równa "wysokości głównej bryły budynku dz. dz. nr [...] (budynek nr [...])". W wynikach analizy brak było przy tym danych co do wysokości tegoż budynku, jak również bliższego określenia co organ rozumie pod określeniem "główna bryła". Brak również było uzasadnienia dla przyjętych ustaleń. Zatem wobec stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są niekompletne i nieprecyzyjne, Kolegium wezwało autora analizy do ich doprecyzowania i uzupełnienia. I tak na podstawie przedłożonych wyjaśnień i danych Kolegium ustaliło, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowywanej części budynku (do okapu/gzymsu) wyznaczyć należy na poziomie 15,5 m jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...] obr. [...]. Dopuszczono przy tym tolerancję wynoszącą +/- 0,5 m uzasadnioną koniecznością dokonania precyzyjnego pomiaru geodezyjnego na etapie projektowania budynku. Wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Obecnie z analizy (uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego) wynika uzasadnienie dla zastosowania w omawianym zakresie odstępstwa od reguły ogólnej ustanowionej w Rozporządzeniu. Istniejąca zabudowa w ścisłej pierzei, zlokalizowana po wschodniej stronie [...] stanowi najbliższy kontekst dla planowanej nadbudowy. Stąd też dla planowanej inwestycji właściwe będzie wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wysokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w kwartale zabudowy po wschodniej stronie [...]. Ze względów przestrzennych wymaga również uwzględnienia, że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego już na działkach stanowiących teren inwestycji budynku. Zasadne jest zatem nawiązanie do jego wysokości, w przeciwnym razie powstałby uskok w ramach tego samego budynku, co nie jest właściwe ze względów przestrzennych i estetycznych. Zatem ze względu na uwarunkowania przestrzenne analizowanego obszaru (planowany obiekt będzie uzupełniał zwartą pierzeję), a także specyfikę inwestycji (rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku istniejącego) nawiązanie przy ustalaniu parametrów wysokościowych inwestycji do istniejącego już na terenie inwestycji budynku hotelowego jest uzasadnione. Kolegium nie dostrzegło zatem podstaw do kwestionowania obecnie przyjętych ustaleń.

W decyzji organu I instancji w załączniku nr [...] ustalono dla przedmiotowej inwestycji krycie dachem wielospadowym o wysokości głównej kalenicy równej wysokości głównej kalenicy budynku na dz. nr [...] (budynek nr [...]). W załączniku nr [...] (wyniki analizy) brak było natomiast w ogóle ustaleń co do geometrii dachu (punkt ten został pominięty) pomimo, iż przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna obejmowała ustalenia w tym względzie. Z uwagi na stwierdzoną niekompletność ustaleń, jeśli chodzi o poszczególne elementy składające się na geometrię dachu, a także na pominięcie wyników analizy w tym zakresie, Kolegium wezwało autora analizy do ich doprecyzowania i uzupełnienia. Kolegium uznało, iż pomimo braku wyników analizy co do tego parametru nie ma podstaw do przekazywania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia z tego powodu, a to ze względu na okoliczność, że sama analiza ustalenia takie zawiera, można je zatem uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego. W efekcie, po trzykrotnym uzupełnianiu analizy w powyższym zakresie, Kolegium ustaliło następujące warunki co do geometrii dachu planowanego obiektu: wysokość głównej kalenicy winna stanowić przedłużenie głównej kalenicy budynku na działce nr [...] obr. [...], tj. znajdować się na poziomie 17 m. Dopuścić należy tolerancję wynoszącą +/- 0,5 m, uzasadnioną koniecznością dokonania precyzyjnego pomiaru geodezyjnego na etapie projektowania budynku. Kierunek przebiegu głównej kalenicy ustalić należy jako równoległy do osi jezdni [...]. Kąt nachylenia połaci dachowych mieścić powinien się w przedziale 10° – 20°. Uzasadniając te ustalenia, Kolegium w nawiązaniu do analizy podkreśliło, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa dostępna z tej samej drogi publicznej posiada dachy dwu- i wielospadowe o kalenicach równoległych do osi ulicy i kącie nachylenia od ok. 15° do ok. 35° oraz dachy o kącie nachylenia do 15°. Kalenice dachów znajdują się na wysokościach od 15 m do 19,5 m, z jednostkowym przykładem kalenicy na wysokości 7 m, który nie powinien być kontynuowany. Poddasza użytkowe doświetlane są przez okna połaciowe i lukarny. Ponieważ ze względów przestrzennych przy kształtowaniu parametrów wysokościowych planowanej inwestycji należy mieć na uwadze przede wszystkim budynek już znajdujący się na terenie inwestycji (na dz. nr [...]), również wysokość kalenicy winna być równa wysokości kalenicy wskazanego budynku. Jak ustalono w oparciu o analizę, wysokość ta wynosi ok. 17 m, przy czym ustalenia te o tyle nie są precyzyjne, że nie opierają się na pomiarze geodezyjnym. Z tego względu w kształtowaniu tego parametru dopuszczono tolerancję wynoszącą 0,5 m (liczoną w górę i w dół), co nie zmienia ustalonego wymogu, iż kalenica główna planowanego budynku winna znajdować się na takiej samej wysokości jak kalenica ww. budynku przy [...]. Ze względu na przyjęte ustalenia co do wysokości przedmiotowego budynku do okapu i do kalenicy ustalono, że kąt nachylenia połaci dachowych przy przyjęciu ustalonych wysokości będzie się zawierał w przedziale od 10° do 20°, a zatem będzie się mieścił wśród wartości tego parametru występujących w obszarze analizowanym.

W podsumowaniu tej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza, po jej uzupełnieniu w żądanym przez Kolegium zakresie, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych. Ustalenia te nie korespondowały jednak z zakresem inwestycji. Inwestycja obejmuje bowiem budowę budynku usługowo-hotelowego, nie ma zatem podstaw, aby ustalać liczbę miejsc postojowych w przeliczeniu na jedno mieszkanie. Kolegium, działające jako organ odwoławczy, uchyliło zatem decyzję organu I instancji w tym względzie i działając w oparciu o uzupełnioną również w tym zakresie analizę oraz opierając się na wskazaniach Uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" określającej politykę przestrzenną Gminy w tym zakresie, ustaliło w sposób jednoznaczny i stanowczy wymaganą liczbę miejsc postojowych w stosunku do planowanej liczby pokoi hotelowych, a także w przeliczeniu na 100 zatrudnionych dla planowanych usług oraz 1000 m2 powierzchni sprzedażowej w przypadku wprowadzenia usług handlu. Organ I instancji, odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuścił realizację garażu podziemnego pod budynkiem. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji.

Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, organ odwoławczy przyznał rację odwołującej się, że organ I instancji błędnie ustalił, iż właściwy w tym zakresie organ – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków – dokonał w przedmiotowej sprawie milczącego uzgodnienia projektu decyzji. W aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 22 sierpnia 2017 r., znak [...], uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji i wskazujące warunki pod jakimi uzgodnienie to następuje. Uzgodnienie to zostało wydane w ciągu dwóch tygodni od daty doręczenia organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie (doręczenie nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2017 r.), nie było zatem podstaw do przyjęcia, że nastąpiło uzgodnienie milczące. Postanowienie to zostało wydane przy tym dwa miesiące przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiotowej sprawie, zatem powody, dla których organ I instancji nie wziął go pod uwagę oraz dlaczego dołączył je do akt sprawy już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie nie są znane, a pominięcie go stanowi istotne uchybienie. Niemniej jednak – w ocenie organu odwoławczego – okoliczność ta nie przesądzała o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący kwestii wpływu inwestycji na obiekty i tereny chronione ze względu na ich zabytkowy charakter jest bowiem kompletny, a kompetentny organ wypowiedział się w sposób wiążący i pełny co do warunków pod jakimi w świetle tych przepisów dopuszczenie przedmiotowej inwestycji jest możliwe. Kolegium uchyliło zatem kwestionowaną decyzję w części w jakiej dotyczy ona warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II.3 załącznika nr [...]) i w tym zakresie wprowadziło do decyzji warunki wynikające w powołanego wyżej postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. W szczególności ustalono, że teren inwestycji znajduje się w obszarze układu urbanistycznego W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 16 lutego 1984 r. oraz w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. Z okoliczności tej wynika, że projektowane elementy winny nawiązywać wyrazem i detalem do form tradycyjnych, być harmonijnie wkomponowane w strukturę układu urbanistycznego W., bez stosowania elementów zunifikowanych – co nie wyklucza wprowadzenia architektury współczesnej twórczo interpretującej formy reprezentatywne dla tej dzielnicy. Zgodnie ze stanowiskiem konserwatorskim przy pracach ziemnych winien być zapewniony nadzór archeologiczny z zastrzeżeniem, że w przypadku natrafienia na historyczne struktury Inwestor przeprowadzi badania ratownicze. Wszystkie urządzenia techniczne winny zostać zlokalizowane w bryle budynku, a przed przystąpieniem do robót budowlanych należy uzyskać wyprzedzające pozwolenie konserwatorskie na ich prowadzenie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej [...] oraz ul. [...] (poprzez przyległość), co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 11 kwietnia 2017 r. Istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualne oświadczenie [...] S.A. z dnia 20 września 2013 r. potwierdzające możliwość zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię cieplną, informacja techniczna potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną oraz informacja techniczna [...] S.A. z dnia 1 marca 2017 r. dotycząca zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzanie ścieków. Z dokumentów tych – w ocenie organu odwoławczego – wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11 kwietnia 2017 r. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi jest wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej [...] poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2018 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy rozbieżności pomiędzy projektami decyzji organu I instancji, a wydaną ostatecznie decyzją w zakresie załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K., stanowiącego jej integralną część tj. części wynikowej analizy architektoniczno-budowlanej, gdzie załącznik ten liczy w wydanej decyzji 4 strony, zaś w projektach 7 numerowanych stron i pominięte zostały w załączniku do decyzji strony 2, 4 i 6 tego dokumentu, a tym samym zawarte w nich ustalenia; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 14 listopada 2017 roku, w szczególności w zakresie zarzutów: a) oznaczonego w odwołaniu numerem 10, dotyczącego naruszenia § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; b) oznaczonego w odwołaniu numerem 11, dotyczącego naruszenie art. 54 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie organ odwoławczy w sposób lakoniczny ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w jego ocenie ogólne warunki dotyczące ochrony osób trzecich w postępowaniu na obecnym etapie procesu inwestycyjnego uznać należy za wystarczające, bez odniesienia się do zarzutów i argumentacji podniesionej w tym zakresie w odwołaniu; 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2) lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przez czynnikami określonymi w § 2 pkt 7) lit a) do c) tego Rozporządzenia; 4) naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a poprzez brak uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. w całości pomimo stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji i błędne przyjęcie, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy; 5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p. poprzez oparcie ustaleń co do możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię cieplną na informacji z Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 20 września 2013 roku, następnie uzupełnionej pismem z dnia 10 października 2013 roku, którą zarówno na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i na dzień wydania samej decyzji nie można uznać za informację aktualną z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy tymi zdarzeniami, co powinno skutkować wyjaśnieniem przez organ, czy okoliczności podane we wzmiankowanych dokumentach, mając na względzie upływ kilku lat pozostają aktualne i mogą stanowić podstawę dokonywanych w zaskarżonej decyzji ustaleń; 6) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a w zw. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 8 Rozporządzenia poprzez dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w przeprowadzonej analizie architektoniczno-budowlanej określenia parametru w postaci kąta nachylenia dachu i wysokości głównej kalenicy dachu; 7) naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez: a) dokonanie szeregu rozstrzygnięć merytorycznych dopiero przez organ odwoławczy na podstawie przeprowadzonego dopiero w toku postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w zakresie istotnych parametrów inwestycji w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, jak również warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które to rozstrzygnięcia nie zostały ujęte w decyzji organu I instancji, a po raz pierwszy zostały podjęte dopiero w decyzji wydanej przez organ odwoławczy, a tym samym strona została pozbawiona możliwości odwołana się od tych rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji; b) dokonywanie uzupełnienia przez organ odwoławczy analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji na drodze wielokrotnego wzywania do uzupełniania materiału dowodowego w sprawie połączonego ze wskazywaniem przez organ odwoławczy sposobu i kierunków tego uzupełnienia; c) przekroczenie granic wyznaczanych przez art. 136 k.p.a. poprzez wzywanie organu I instancji przez organ odwoławczy do ustosunkowania się do poszczególnych kwestii podniesionych w odwołaniu złożonym przez inwestora i prowadzenie polemiki z organem I instancji na temat zasadności zakresu parametrów planowanej inwestycji wymaganych do określenia w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił także decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, wadliwa była przede wszystkim decyzja organu I instancji; organ odwoławczy podjął daleko idące działania celem konwalidacji uchybień popełnionych w toku postępowania wyjaśniającego, mimo to jednak ostateczne rozstrzygnięcie nie jest do końca prawidłowe.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 165 m od granic terenu inwestycji, tj. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji – jego krawędzi przylegającej do [...]. Jak zauważył organ odwoławczy, krawędź ta ma nieregularny przebieg, ale z załącznika graficznego do decyzji wynika, że jej długość wynosi ok. 55 m. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intesywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to – jak podaje analizator – działki nr [...] oraz przedmiotowa dz. nr [...] obr. [...]. Organ odwoławczy zauważył, że działka stanowiąca teren inwestycji (dz. nr [...]) wprawdzie nie może stanowić działki sąsiedniej w rozumieniu odnośnych przepisów, ale mimo to nie ulega wątpliwości, że istnieją inne działki sąsiednie zabudowane, mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy; w tym kontekście wskazano działki nr [...] i [...]. W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania wstępnej niejako konkluzji, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalnie nie ulega też wątpliwości, że projektowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w terenie analizowanym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, zabudowa wielorodzinna, drogi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej.

Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów nowej zabudowy, należy stwierdzić, że zasadnicze wątpliwości budzi przede wszystkim wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, który został wyznaczony na poziomie 55% z dopuszczoną tolerancją wynoszącą +/- 1%. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w szczególności, że zostało ono podjęte w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia; przedmiotowy parametr jest niższy od wartości średniej; nie narusza ani struktury zabudowy w obszarze, ani też nie prowadzi do jej intensyfikacji. W ocenie Sądu, stanowiska organu odwoławczego w tej mierze tak naprawdę nie sposób poddać kontroli, albowiem średniej wartości odnośnego wskaźnika w obszarze analizowanym w istocie nie ustalono – trafnie zauważa strona skarżąca, że zastawienie działek, które w tym kontekście brano pod uwagę, ma charakter wybiórczy; nie znalazły się w nim wszystkie działki, pominięto w szczególności działki nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zdaje się prezentować pogląd, że owa średnia wartość nie miała znaczenia, bowiem nie stanowiła punktu odniesienia dla przyjętych ustaleń, a co najwyżej punkt wyjścia do dalszej analizy. Sąd tego poglądu nie podzielił.

Paragraf § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawia zasadę, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei w myśl ust. 2 tegoż paragrafu opuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. W ocenie Sądu, ustalenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym jest konieczne i warunkuje prawidłowość rozstrzygnięcia co do odnośnego parametru w decyzji o warunkach zabudowy – niezależnie od tego, czy jest on kształtowany zgodnie z zasadą (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), czy też na podstawie reguły wyjątkowej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wszak ustalenie to determinuje samo rozgraniczenie między zasadą a regułą wyjątkową; jeżeli go nie ma, to niepodobna uzasadnić stosowania tej drugiej. Brakuje też – nawiązując do stanowiska organu odwoławczego – nawet owego punktu wyjścia do dalszej analizy.

Następnie zauważyć trzeba, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zawiera załącznik obejmujący część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr [...], częściowo modyfikowany w postępowaniu odwoławczym), ale jest on niekompletny (zawiera tylko cztery strony, a ich numeracja wskazuje, że trzech stron – wedle numeracji co drugiej strony – brakuje). Zgodzić się zatem wypada za stroną skarżącą co do tego, że w ten sposób do obrotu prawnego wprowadzona została decyzja obarczona istotną wadą – niekompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy.

Wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie powołanych przepisów, a nadto art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Same przez się implikują one konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne względnie byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, poczyni ustalenia niezbędne do prawidłowego ukształtowania parametrów i innych warunków nowej zabudowy, jak również uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa procesowego oraz przepisów stanowiących podstawę prawną wydawanej decyzji, a nadto opatrzy decyzję wymaganymi prawem załącznikami, mającymi walor kompletności.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.