Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2094/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, 10 i 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...] "), działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej także: "u.d.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...] ) w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 2.720,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej - ulicy P. w [...] , bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego 2 sztuk plakatów reklamowych o treści: "Dzieci tak szybko rosną ... Potrzebowałam pieniędzy na cieplejsze ubrania..." Pożyczka [...] nawet 25 000 zł. szybko bezpiecznie uczciwie [...] [...] A na co ty potrzebujesz pieniędzy? [...] Twoje pieniądze pożyczka do 25 000 zł. szybko bezpiecznie uczciwie [...] zadzwoń lub wyślij sms * Koszt połączenia zgodny z taryfą operatora", o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (0,210m x 0,297m) w okresie od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 8 lipca 2014 r., tj. za 34 dni.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kontrola reklam w pasie drogowym ulicy P. w [...] przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miasta [...] w dniu 5 czerwca 2014 r. wykazała, że plakaty reklamowe (2 sztuki) o wskazanej powyżej treści, umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znajdują się w pasie drogowym w/w ulicy (notatka służbowa z dnia 5 czerwca 2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną - w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] , działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zawiadomił skarżącą spółkę, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy P. w [...] przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego plakatów reklamowych o wskazanej powyżej treści bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jednocześnie, powołując się na przepis art. 79 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji zawiadomił stronę skarżącą, że zostanie przeprowadzony w terenie dowód z oględzin wskazanych powyżej plakatów reklamowych - na okoliczność potwierdzenia ich obecności w omawianym pasie drogowym ulicy P. . Ponadto, organ pierwszej instancji wezwał skarżącą spółkę do złożenia wyjaśnień, a także pouczył o prawie do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 k.p.a.).

Kolejne kontrole przeprowadzone przez pracowników zarządcy drogi w pasie drogowym ulicy P. w [...] w dniach: 9, 12 i 17 czerwca 2014 r. wykazały, że plakaty reklamowe (2 sztuki) o wskazanej powyżej treści, umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, nadal znajdują się w pasie drogowym wskazanej powyżej ulicy (vide: notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną - w aktach administracyjnych).

W dniu 24 czerwca 2014 r. został przeprowadzony w terenie dowód z oględzin pasa drogowego ulicy P. w [...] , w toku których stwierdzono, że na słupach oświetlenia ulicznego znajdują się 2 sztuki plakatów reklamowych o wskazanej powyżej treści, o wymiarach każdej sztuki formatu A-4. Podczas oględzin wykonano dokumentację plakatów reklamowych. Strona skarżąca nie uczestniczyła w oględzinach (vide: protokół oględzin i ekspertyz z dnia 24 czerwca 2014 r. - w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] , jako zarządca drogi, wezwał stronę skarżącą do wskazania osoby odpowiedzialnej za realizację kolportażu, rozmieszczania plakatów reklamowych, określenia kto, kiedy i na czyje zlecenie oraz w jakiej ilości umieścił plakaty reklamowe o w/w treści na słupach oświetlenia ulicznego, zlokalizowanych w [...] przy ulicy P. oraz określenia wymiarów plakatów reklamowych o w/w treści.

Kolejne kontrole pasa drogowego ulicy P. w [...] przeprowadzone przez pracowników zarządcy drogi w dniach: 30 czerwca 2014 r. oraz 3 i 8 lipca 2014 r. wykazały, że omawiane plakaty reklamowe (2 sztuki) nadal znajdują się w pasie drogowym w/w ulicy (vide: notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną - w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. strona skarżąca poinformowała organ pierwszej instancji, że nie zlecała żadnemu zewnętrznemu podmiotowi realizacji naklejania ulotek w [...] w 2014 r. Skarżąca spółka wskazała jednocześnie, że nie ustaliła, czy takich działań mógł dokonać doradca finansowy współpracujący ze spółką. Strona wyjaśniła ponadto, że ulotki mogły zostać naklejone przez konkurencję działającą na terenie miasta, celem stworzenia negatywnego wizerunku marki. Skarżąca spółka podkreśliła również, iż materiały stanowiące załącznik do pisma organu z dnia 5 czerwca 2014 r. nie są używane przez spółkę od marca 2014 r.

W dniu 17 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejną kontrolę pasa drogowego ulicy P. w [...] . Przedmiotowa kontrola wykazała, że sporne plakaty reklamowe (2 sztuki) o ustalonej powyżej treści zostały usunięte z pasa drogowego ulicy P. (vide: notatka służbowa z dnia 17 lipca 2014 r. - w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji pouczył stronę skarżącą o prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

W dniu 25 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, nie wnosząc żadnych uwag (vide: protokół z dnia 25 sierpnia 2014 r. - w aktach administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 2.720,00 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy P. w [...] przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego 2 sztuk plakatów reklamowych o wskazanej powyżej treści o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m) w okresie od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 8 lipca 2014 r., tj. za 34 dni.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję nr [...] , na mocy której uchyliło sporną decyzję z dnia [...] września 2014 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 11 lutego 2015 r. pouczył stronę skarżącą o treści przepisów art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a.

Pomimo pouczenia, strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. organ I instancji wezwał stronę skarżącą do wyjaśnienia, czy zgłasza wnioski dowodowe.

Strona skarżąca nie zgłosiła wniosków dowodowych.

Pismem z dnia 12 marca 2015 r. organ pierwszej instancji pouczył skarżącą spółkę o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz ponownie wezwał stronę skarżącą do zgłoszenia wniosków dowodowych.

Pomimo powyższego pouczenia, strona skarżąca nie zgłosiła jakichkolwiek wniosków dowodowych.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta [...] - działając na podstawie przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 10 u.d.p., a także art. 104 k.p.a. oraz uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 100, poz. 2457 ze zm.) - decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 2.720 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy P. w [...] przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego 2 sztuk plakatów reklamowych o ww. treści o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m) w okresie od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 8 lipca 2014 r., tj. za 34 dni.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wstępie, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zaliczył w poczet materiału dowodowego wszystkie ustalenia dokonane w trakcie dotychczasowego postępowania prowadzonego i zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku plakaty reklamowe o treści ustalonej w toku dotychczasowego postępowania umieszczone zostały na słupach oświetlenia ulicznego, znajdujących się w pasie drogowym ulicy P. w [...] (droga kategorii krajowej - działka nr [...] obręb 12 w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] ). Organ zauważył, że słupy oświetlenia ulicznego, na których umieszczone zostały przedmiotowe plakaty reklamowe zlokalizowane są w pasie drogowym w/w ulicy, co potwierdzają załączone do akt sprawy dokumenty geodezyjne, wchodzące w skład materiału dowodowego w postaci mapy zasadniczej w skali 1:500, określającej m.in. linie graniczne pasa drogowego w/w ulicy i lokalizację słupów.

Organ pierwszej instancji uznał, że fakt umieszczenia przedmiotowych plakatów reklamowych w pasie drogowym ulicy P. (droga kategorii krajowej) w [...] , potwierdzają kontrole przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniach 5, 9, 12, 17 i 30 czerwca 2014 r., a także 3 i 8 lipca 2014 r., jak również oględziny przeprowadzone w terenie w dniu 24 czerwca 2014 r.

Prezydent Miasta [...] wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, zdaniem organu, w niniejszej sprawie strona skarżąca powinna uzyskać zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklam, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, bez względu na sposób jej eksponowania.

Prezydent Miasta [...] stwierdził, że plakaty reklamowe znajdowały się na słupach oświetlenia ulicznego, które usytuowane są w pasie drogowym drogi publicznej, tj. w pasie drogowym ulicy P. (droga kategorii krajowej) w [...] (działka [...] obręb 12). W ocenie organu pierwszej instancji, plakaty reklamowe umieszczone zostały w ten sposób, że naruszały przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdowały się w pasie drogowym, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Organ wskazał, że strona skarżąca nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie.

Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezydent Miasta [...] wskazał, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę, niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana. Według organu, jeśli reklama jest przymocowana do słupa energetycznego (słupa oświetlenia ulicznego) - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt SA/Sz 82/08). Tym samym, zdaniem organu, spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Prezydent Miasta [...] stwierdził, że w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, zarządca drogi obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Według organu pierwszej instancji, związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Zdaniem Prezydenta, dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08; podobnie: wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08).

Prezydent Miasta [...] podkreślił, że cechą administracyjnej kary pieniężnej jest to, iż jest ona nakładana na sprawcę przekroczenia z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10).

Prezydent Miasta [...] wyraźnie wskazał, że w toku postępowania nie ustalono podmiotu innego, niż skarżąca spółka C. sp. z o.o. z siedzibą w B., który fizycznie umieścił przedmiotowe plakaty reklamowe w pasie drogowym ulicy P. (droga kategorii krajowej) w [...] . Organ pierwszej instancji zauważył, że również strona skarżąca nie wyjaśniła, kto umieścił reklamy na słupach oświetlenia ulicznego zlokalizowanych w [...] , przy w/w ulicy, a także nie zgłosiła jakichkolwiek wniosków dowodowych w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji uznał, iż właścicielem spornych plakatów reklamowych i tym samym stroną niniejszego postępowania jest skarżąca spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w B., której nazwa i adres strony internetowej widniały na przedmiotowych plakatach reklamowych.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, Prezydent Miasta [...] uznał, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi - jest właściciel danej reklamy, albowiem podmiot ten jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem organu, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10; podobnie: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1066/10, czy też wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10).

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie udzieliła wyjaśnienia w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni przedmiotowych plakatów reklamowych. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, zaszły podstawy do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, organ wskazał, iż za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego spornych plakatów reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego, przyjmując do wyliczeń okres zajęcia pasa drogowego zgodnie z kontrolami przeprowadzonymi w dniach: 5, 9, 12, 17, 30 czerwca 2014 r., a także 3 i 8 lipca 2014 r. oraz oględzinami przeprowadzonymi w dniu 24 czerwca 2014 r., które potwierdzają fakt umieszczenia przedmiotowych plakatów reklamowych w pasie drogowym ulicy P. (droga kategorii krajowej) w [...] (działka [...] obręb 12). Organ wskazał jednocześnie, że powierzchnię plakatów reklamowych ustalił zgodnie z pomiarem dokonanym podczas oględzin w dniu 24 czerwca 2014 r., tj. powierzchnia każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,197 m), przyjętą do wyliczeń wynoszącą 1,0 m2 - zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych oraz stawkę opłaty zgodnie z uchwałą Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] , która za umieszczenie w pasie drogowym reklam - wszystkie pozostałe (za 1 m2 pow. reklamy x 1 dzień) dla drogi kategorii krajowej wynoszącą 4,0 zł (wg załącznika nr 1, Ip. 3 akapit 6, rubryka 3-dot. dróg kat. krajowej). W świetle powyższego, organ wskazał, że kara pieniężna za dwie sztuki reklam o treści, jak w decyzji, została obliczona w następujący sposób: w ul. P. (droga kategorii krajowej) w okresie od dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 8 lipca 2014 r., tj. za 34 dni: 2 sztuki x 1m2 x 10 x 4,0 zł x 34 dni = 2.720,00 złotych.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] , zarzucając organowi pierwszej instancji:

1) błąd w ustaleniach faktycznych - poprzez przyjęcie, że rozmieszczenie plakatów na słupach oświetlenia ulicznego ulicy P. w [...] nastąpiło przez skarżącą spółkę, podczas gdy materiał dowodowy nie potwierdza tej tezy;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez skierowanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wobec skarżącej spółki, podczas gdy brak podstaw do przyjęcia, że to skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za rozmieszczenie plakatów na słupach oświetlenia ulicznego ulicy P. ;

3) naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.) - poprzez nie wyjaśnienie sprawy w sposób wystarczający, w tym nieprzesłuchanie przedstawiciela skarżącej, zwłaszcza dyrektora regionalnego w okręgu P. – D. R.

W ocenie skarżącej spółki, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż za umieszczenie plakatów reklamowych na wskazanych słupach oświetleniowych odpowiedzialna jest strona skarżąca, albowiem nie zlecała ona podmiotowi zewnętrznemu rozmieszczania plakatów na wskazanej ulicy. Zdaniem strony skarżącej, organ nie przedstawił żadnych dowodów na to, iż plakaty reklamowe zostały rozmieszczone przez spółkę, a nie przez inny podmiot, zwłaszcza konkurencyjny. Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że organ nie przeprowadził wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka D. R., pomimo, że strona wnioskowała o to w swoim poprzednim odwołaniu. Zdaniem skarżącej organ w sposób błędny dokonał oceny materiału dowodowego. Strona skarżąca wskazała na duże prawdopodobieństwo, iż to podmiot konkurencyjny rozmieścił ulotki w tej lokalizacji, aby w negatywnym świetle przedstawić spółkę. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, a mianowicie, że inna osoba, niż właściciel reklamy, dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie konkretnej reklamy. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, z którego w sposób bezsporny wynikałyby okoliczności sprawy. Strona skarżąca uznała również, iż nałożona kara jest rażąco wygórowana i została ustalona przez organ w sposób dowolny.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w [...] - działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] stwierdziło, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił skarżącą spółkę, jako stronę niniejszego postępowania, albowiem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10). Powołując się na orzecznictwo NSA, organ odwoławczy wskazał, że przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy, albowiem jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10, czy też wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10). SKO w [...] stwierdziło, że kara pieniężna jest nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, bez względu na jego winę, czy też świadomość bezprawności. Zdaniem SKO w [...] , w sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, albowiem poza jego zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, nie ma też możliwości miarkowania nałożonej kary (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08).

SKO w [...] stwierdziło, że z informacji widniejącej na reklamie (nazwa skarżącej spółki i adres jej strony internetowej) oraz w oparciu o informację wynikającą z KRS ustalono, iż właścicielem reklamy jest skarżąca spółka [...]sp. z o. o. z siedzibą w B. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w oparciu o KRS ustalono, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie m.in. udzielania kredytów i pożyczek, której to działalności dotyczyła przedmiotowa reklama, a zatem jako właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia, ponosi za to odpowiedzialność.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na podstawie treści wpisu w KRS ustalono również siedzibę i adres podmiotu, na który to adres wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., które strona skarżąca odebrała w dniu 9 czerwca 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że w toku postępowania strona skarżąca była prawidłowo zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i podejmowanych w jego ramach czynnościach.

SKO w [...] podkreśliło, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca spółka nie zakwestionowała faktu bycia stroną niniejszego postępowania. Zdaniem organu, pomimo prawidłowego zawiadomienia - strona skarżąca nie skorzystała też z możliwości wzięcia udziału w oględzinach pasa drogowego. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że mimo dwukrotnego zawiadomienia przez organ pierwszej instancji o możliwości złożenia wniosków dowodowych, w tym wniosku o przesłuchanie określonej osoby w charakterze świadka (vide: pisma organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego i 12 marca 2015 r.), strona skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych, ani też nie wniosła o przesłuchanie żadnej osoby w charakterze świadka, w tym D.R.

Mając na względzie powyższe, SKO w [...] uznało, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie spornego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2015 r., nie dopuszczając się naruszeń przepisów postępowania, określonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, została również zachowana wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.

SKO w [...] nie zgodziło się również z zawartym w odwołaniu zarzutem nałożenia kary rażąco wygórowanej, ustalonej przez organ w sposób dowolny. Zdaniem organu odwoławczego, kara nie została nałożona w sposób dowolny, lecz na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy (według SKO w [...] zarówno okres zajęcia pasa, jak i powierzchnia plakatów reklamowych ustalona została na podstawie przeprowadzonych kontroli i oględzin), z uwzględnieniem treści art. 40 ust. 6, ust. 10 i ust. 12 u.d.p. oraz w oparciu o Uchwałę Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (zmienioną późniejszymi uchwałami Rady Miasta [...] ).

Zdaniem SKO w [...] , wbrew zarzutom odwołania, z materiału dowodowego sprawy wynika, że to skarżąca spółka była właścicielem plakatów reklamowych oraz podmiotem odpowiedzialnym za ich rozmieszczenie na ul. P. - a zatem, jako właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, ponosi ona za to odpowiedzialność. W ocenie organu odwoławczego, prowadzone postępowanie i zebrane w jego ramach dowody (oględziny, mapa geodezyjna, pomiary, dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe) wykazały, że reklamy umieszczone były w pasie drogowym ul. P. bez zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zaszły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia 13 lipca 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, strona zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny i w konsekwencji przyjęcie, że strona skarżąca jest odpowiedzialna za rozmieszczenie 2 sztuk plakatów reklamowych w omawianej lokalizacji i ww. treści o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 w okresie do dnia 5 czerwca 2014 r. do dnia 8 lipca 2014 r., tj. za 34 dni;

2) błąd w ustaleniach faktycznych - poprzez przyjęcie, że rozmieszczenie dwóch wskazanych plakatów reklamowych w tej lokalizacji nastąpiło przez skarżącą spółkę, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żadnym stopniu nie potwierdza w/w stanowiska;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewłaściwie sporządzenie uzasadnienie decyzji i niewskazanie w niej dowodów, na których organ się oparł, dowodów oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak weryfikacji swojego stanowiska, niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez nieprzesłuchanie przedstawiciela skarżącej spółki - dyrektora regionalnego w okręgu P.- świadka D.R., o którego przesłuchanie wnosiła strona skarżąca, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że sporne plakaty reklamowe zostały rozwieszone przez skarżącą spółkę;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 u.t.d. - poprzez wymierzenie skarżącej spółce kary za rozmieszczenie plakatów reklamowych we wskazanej lokalizacji bez pozwolenia w zbyt wysokim stopniu;

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił przede wszystkim, jaki stan faktyczny uznaje za udowodnione, na podstawie jakich dowodów przyjął ustalony stan faktyczny, jak również, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. W ocenie strony skarżącej, gdyby organ dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, nie przyjąłby, że skarżąca spółka jest odpowiedzialna za rozmieszczenie spornych plakatów reklamowych, ponieważ za przyjęciem takiego stanowiska nie przemawiały żadne dowody. W tej sytuacji, strona uznała, że stanowisko organu w tym zakresie jest całkowicie bezpodstawne i dowolne. Według strony skarżącej brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu w sprawie, na podstawie którego można by było przyjąć, iż rozmieszczenie spornych plakatów doszło z inicjatywy skarżącej spółki.

Strona skarżąca stwierdziła, iż organ dokonał wadliwych ustaleń jedynie na podstawie treści spornych plakatów. Według skarżącej spółki, takie stanowisko organu jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, albowiem sam fakt, iż plakaty reklamowe zachęcały do skorzystania z usług skarżącej nie jest przecież równoznaczne z tym, iż to skarżąca je tam umieściła, a nie inny podmiot. Strona skarżąca zauważyła, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała, że prawdopodobnie do rozmieszczenia plakatów reklamowych doszło ze strony podmiotu prowadzącego konkurencyjną działalność. Na dowód powyższego skarżąca wskazała, iż miało miejsce inne postępowanie, w którym również doszło do podobnego naruszenia, lecz ostatecznie to nie spółka była odpowiedzialna za rozmieszczenie plakatów. Zdaniem strony skarżącej, organ nie przyznał jednak racji spółce pomimo, iż jej wyjaśnienia były spójne, logiczne i zasługiwały na wiarę.

Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że organ, pomimo wniosków strony skarżącej, nie przesłuchał przedstawiciela skarżącej spółki - dyrektora regionalnego w okręgu P.- świadka D. R., w konsekwencji czego przyjął w sposób wadliwy, iż plakaty reklamowe zostały rozwieszone przez skarżącą spółkę. W ocenie strony skarżącej, zeznania tego świadka miałyby fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy z uwagi na to, iż świadek ten zeznałby, jak wygląda procedura rozmieszczania plakatów, czy jest w ogóle zgoda spółki na rozmieszczanie plakatów bez uzyskania wcześniejszej zgody właściciela, czy też zarządcy drogi. W konsekwencji, skarżąca spółka zarzuciła, że przejęte przez organ założenie, iż to skarżąca spółka rozmieściła plakaty - jest sprzeczne z zasadami logiki. Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż wspomniany wyżej świadek wskazałby również, że spółka dla celów reklamowych korzysta z prasy oraz że spółka określa dozwolone miejsca reklamowe i uiszcza z tego tytułu odpowiednie opłaty, co odpowiada rzeczywistości i jest zgodne z polityką skarżącej spółki.

Strona skarżąca, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk555/12, zauważyła, iż w tożsamej sprawie Sąd w pełni podzielił zarzut skarżącej dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań pracowników skarżącej i stwierdził w konsekwencji, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący (...) dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego (...) a w konsekwencji za przedwczesne należało uznać nałożenie na niego sankcji w postaci kary pieniężnej (...)".

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż organ nie zbadał kwestii zasadniczej dla niniejszej sprawy, tj. z jakiego okresu czasu pochodzą plakaty reklamowe, które zostały umieszczone na ul. P. w [...] . Zdaniem strony skarżącej, sam fakt, iż w wyniku przeprowadzonych kontroli ujawniono, że w [...] znajdują się określone plakaty reklamowe, które zachęcają do skorzystania z usług skarżącej, nie jest równoznaczny z tym, iż umieściła je tam właśnie strona skarżąca, a nie inny podmiot. Strona skarżąca uznała, że w sprawie brak było dowodów wskazujących na to, iż to skarżąca spółka jest odpowiedzialna za rozmieszczenie owych plakatów.

W związku z powyższym, strona skarżąca zarzuciła, iż organ nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób odpowiedni, tj. wszechstronny, w konsekwencji czego dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, organ dokonał również ustaleń faktycznych w sposób całkowicie błędny przyjmując, iż to skarżąca spółka jest odpowiedzialna za umieszczenie plakatów reklamowych. Wskazane uchybienia organu miały, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na wydaną decyzję, albowiem gdyby organ w sposób wnikliwy ocenił całokształt materiału dowodowego, uznałby, że brak podstaw, aby skarżącą spółkę obarczać winą za umieszczenie plakatów. W konsekwencji, nie utrzymałby zaskarżonej decyzji w mocy, ale zmieniłby decyzję na jej korzyść.

Niezależnie od powyższych zarzutów, strona skarżąca uznała, iż nie można również pominąć, że wymierzona skarżącej spółce kara jest stanowczo zbyt wygórowana. W ocenie strony skarżącej, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak winy skarżącej w rozmieszczeniu plakatów reklamowych oraz długość okresu czasu, w którym plakaty reklamowe były umiejscowione na ul. P. w [...] , uznać należy, iż kara nałożona przez organ jest rażąco zbyt wysoka. Strona uznała, że z całą pewnością na wymiar kary winna mieć również wpływ okoliczność, iż od momentu ujawnienia spornych plakatów reklamowych i zawiadomienia o tym fakcie stronę skarżącą, plakaty zostały usunięte niezwłocznie, chociaż nie zostały tam rozmieszczone przez skarżącą spółkę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Zdaniem Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r., jednoznacznie ustalił, że strona skarżąca dopuściła się spornego zajęcia pasa drogowego we wskazany w tej decyzji administracyjnej sposób.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2.720 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie narusza przepisów prawa.

Sąd uznał, że rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. wymierzającej skarżącej spółce karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania odwoławczego wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym, uznać należy, iż SKO w [...] , rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuściło się jakiegokolwiek naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W konsekwencji, Sąd uznał, że w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował odpowiednie normy prawa materialnego wyrażone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym w szczególności przepisach art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy.

Przechodząc do oceny merytorycznej, należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Należy zauważyć, że w przepisie art. 39 ust. 1 u.d.p. została sformułowana zasada ochrony pasa drogowego. Przepis ten stanowi bowiem, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się. Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zdaniem Sądu, z treści powyższego przepisu wynika, że zezwolenie to dotyczy również zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy - ustawodawca bowiem wyodrębnił w pkt 3 cytowanego przepisu zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zezwolenia na umieszczanie reklam.

Wskazać należy, że pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. i oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się szerokim pojęciem reklamy. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym podkreśla się, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, słupa oświetlenia ulicznego, rynny budynku, czy też znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 740/08; podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08).

Sankcje za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 40 ust. 1 i 2 określa przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowiąc, iż za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (przy wydaniu zezwolenia).

Wskazać należy, że w świetle art. 40 ust. 6 cyt. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli za zajęcie pasa drogowego m.in. w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym, zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p., zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Ponieważ ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, oznacza to, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną, ma więc tu miejsce pełne związanie administracji. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest więc wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada więc przyczyny, dla której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również nie ma on możliwości miarkowania kary pieniężnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08).

Mając na względzie powyższe, należy jednocześnie wyraźnie podkreślić, że SKO w [...] , wydając sporną decyzję administracyjną o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej, związane było rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ odwoławczy zobowiązany był m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 117), wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika jednoznacznie, iż to organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii, kto i w jakim zakresie zajął teren znajdujący się w granicach pasa drogowego, w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa, jest kwestią pierwszorzędną dla dalszych ustaleń w zakresie prawidłowości nałożenia kary pieniężnej.

Otóż, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest właściciel danego obiektu. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10, czy też wyrok z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12, LEX nr 1321627).

Niemniej, zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (vide: R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2012 i cyt. tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, LEX nr 511394, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, LEX nr 674120).

W tej sytuacji, należy uznać, że legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, LEX nr 1138650, a także wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 138/11, LEX nr 1218995).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że uważna analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy uprawniała organ do przyjęcia, że właścicielem reklamy jest skarżąca spółka. Powyższe wynika bezpośrednio z treści reklam, w których wskazano nie tylko nawę skarżącej spółki, ale także jej dane kontaktowe.

Wprawdzie, skarżąca spółka podniosła zarzut, że to nie ona umieściła te reklamy w pasie drogowym, wskazując jednocześnie, że mógł to uczynić inny podmiot, jednakże jedynie hipotetycznie wskazała, że umieszczenie tych reklam mogło nastąpić w ramach niezdrowej konkurencji w celu naruszenia dobrego imienia spółki.

W ocenie Sądu, ze zdjęć załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowe reklamy wprost dotyczyły skarżącej. W tej sytuacji, organy obu instancji prawidłowo oceniły stan faktyczny i na jego podstawie przyjęły, że właścicielem tych reklam jest skarżąca. SKO w [...] prawidłowo oceniło, że z informacji widniejącej na reklamie (nazwa spółki i adres strony internetowej) oraz w oparciu o informacje wynikające z wpisu w KRS, że właścicielem reklamy jest skarżąca spółka, która - jak wynika z KRS - prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie m.in. udzielania kredytów i pożyczek, której to działalności dotyczyła sporna reklama.

Zdaniem Sądu, istotne w sprawie jest to, iż strona skarżąca, pomimo prawidłowego zawiadomienia - nie skorzystała z możliwości wzięcia udziału w oględzinach, a także mimo dwukrotnego zawiadomienia przez organ pierwszej instancji o możliwości złożenia przed wydaniem decyzji stosownych wniosków dowodowych, w tym wniosku o przesłuchanie określonej osoby w charakterze świadka, nie zainicjowała wniosku o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów.

Zdaniem Sądu, uznać należy w tej sytuacji, że twierdzenie strony skarżącej, jakoby to nie skarżąca spółka umieściła sporne reklamy w pasie drogowym, nie zostało potwierdzone żadnym dowodem. Skarżąca ograniczyła się do wyrażenia jedynie lakonicznego w swej treści przypuszczenia, że wspomniane reklamy mógł umieścić w pasie drogowym ul. P. w [...] inny konkurencyjny podmiot.

W tej sytuacji, należało zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę zgromadzonych dowodów świadczących o fakcie zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, że zasada ta nie oznacza jednak, iż organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m. in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w literaturze, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że strona skarżąca niezasadnie zarzuciła, że organ odwoławczy, wbrew ustawowym obowiązkom wynikającym m.in. z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - nie przeprowadził stosownych ustaleń i nie wyjaśnił, dlaczego - zdaniem SKO w [...] - przywołane przez stronę skarżącą okoliczności nie mają znaczenia prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokładnie ustalił stan faktyczny, a także przeprowadził pełną analizę stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

Dokonując powyższej oceny legalności spornej decyzji, Sąd miał na względzie, że swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji, przeprowadzoną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z naruszeniem jakichkolwiek reguł swobodnej oceny dowodów, czy też noszącą cechę dowolności, albowiem przy tak dokładnie ocenionej przez organ odwoławczy dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób zakwestionować ustaleń organu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie spornej decyzji administracyjnej wydanej przez SKO w [...] w dniu [...] maja 2015 r. spełnia wszelkie wymogi stawiane przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawiera pełne wyjaśnienie istotnych okoliczności, które winny być bezwzględnie brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W konsekwencji, uznać należy, że SKO w [...] podjęło wszelkie czynności w sposób zgodny z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Odnośnie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby nałożona na nią kara pieniężna była zbyt wysoka kara pieniężna.

W ocenie Sądu, sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej był precyzyjnie przedstawiony. Sąd uznał, że kara nie została ustalona w sposób dowolny, lecz na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy (okres zajęcia pasa i powierzchnia plakatów reklamowych ustalona na podstawie przeprowadzonych kontroli i oględzin), z uwzględnieniem treści art. 40 ust. 6, ust. 10 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz w oparciu o uchwałę Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (zmienionej późniejszymi uchwałami Rady Miasta [...] ).

Reasumując, Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżąca spółka dokonała bezprawnego zajęcia pasa drogowego we wskazanej w decyzji lokalizacji. W ocenie Sądu, zarówno czas (okres), jak i powierzchnia zajęcia pasa drogowego, również zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.