Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2207/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust 2 pr bud
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) oraz na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami wniesionymi od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. S. (dalej także jako: inwestor) pozwolenia na budowę szkoły podstawowej z zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, przy ul. [ w [, na terenie dz. ew. nr [...] i [...] z ob. [...] w Dzielnicy [...] (kategoria obiektu budowlanego - IX).

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosły do Wojewody [...] z zachowaniem ustawowego terminu następujące podmioty: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: skarżący), użytkownicy wieczyści działek o nr ew. [...] i [...] leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych.

Na skutek wniesionych odwołań Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnoszące odwołanie spółki nie są stroną postępowania w sprawie wydanego inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny wyznaczający krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołany przepis, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Po dokonaniu analizy projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że działki wnoszących odwołanie spółek nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na którą wydano pozwolenie na budowę. Wszystkie budynki objęte decyzją z dnia [...] maja 2017 r. zaprojektowane zostały w odległości powyżej 4,0 m od granicy działek sąsiednich. Wysokość projektowanych budynków nie spowoduje utrudnienia dostępu światła do pomieszczeń innych budynków, co wynika z analizy nasłonecznienia, przesłaniania i oddziaływania (str. 15 projektu budowlanego). Wojewoda uznał, że spełnione zostały warunki wynikające z § 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ ustalił ponadto, że miejsca postojowe zaprojektowane zostały w odległości powyżej 6,0 m od granicy działki, a zatem zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Miejsca do gromadzenia odpadów zaprojektowane zostały zaś zgodnie z ustaleniami § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projekt budowlany zawiera również analizę dotyczącą spełnienia warunków ochrony pożarowej (strona 9 projektu budowlanego). Analiza projektu budowlanego wykazała ponadto, że wskutek zrealizowania inwestycji nie dojdzie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiednich działek.

W tych warunkach, zdaniem organu, projektant prawidłowo ocenił, że obszar oddziaływania projektowanych budynków nie wykracza poza teren działki inwestora. Sporne przedsięwzięcie nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania sąsiednich działek. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 12 (dotyczącego odległości budynków od granicy działki budowlanej), § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 23 (dotyczącego odległości zadaszonych osłon lub pomieszczeń z pojemnikami na odpadki stałe od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi), §5 7 (dotyczącego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (dotyczącego m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich oraz możliwości zabudowy działek sąsiednich. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest jedynie inwestor.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wniosły [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2207/17) oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (sprawa VII SA/WA 2208/17), reprezentowane przez tego samego pełnomocnika procesowego. – radcę prawnego. Obie skargi kierują wobec zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nieruchomości spółek skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a tym samym, iż podmiotom tym nie przysługuje status strony prowadzonego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów,

- art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, między innymi poprzez uznanie, że skarżąca spółki nie posiadają legitymacji do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze jego strony, gdy równocześnie właściciel nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, został jako właściciel działki sąsiedniej uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym inwestycji prowadzonej na wniosek skarżących,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów skarżących,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego.

Skargi zawierają żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając zasadność objęcia należących do skarżących działek ewidencyjnych numer [...] i [...] (objętych wspólnymi planami inwestycyjnymi) obszarem oddziaływania inwestycji pełnomocnik skarżących spółek wskazał, że planowany na działce inwestora o numerze ewidencyjnym [...] budynek A projektowany jest w odległości około 4 metrów od granicy z działkami skarżących. Realizacja przedmiotowego budynku w projektowanej odległości spowoduje, że znacznie ograniczona zostanie możliwość realizacji na działkach numer [...] i [...] zabudowy o wysokości dopuszczonej obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I, działki numer [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 12df U/U-A. Na omawianym terenie dopuszczona została realizacja nowej zabudowy o wysokości minimalnej 16 m i maksymalnej 32 m. Realizacja budynku szkoły w odległości minimalnej od granicy działki sąsiedniej, jaką dopuszczają obowiązujące przepisy spowoduje, że projektując obiekt budowlany na działkach numer [...] i [...] w wysokości dopuszczonej przez plan miejscowy niezbędne będzie - ze względu na wymogi wynikające z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - znaczne oddalenie projektowanej zabudowy od granicy z działką numer [...]. W związku z tym skarżące spółki wywiodły, że budowa budynku szkoły zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym wiązać się będzie dla nich z istotnym ograniczeniem możliwości korzystania ze znacznej części ich nieruchomości.

Skarżący wyjaśnili, że na posiadanych nieruchomościach planują zrealizować inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym i budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną, oświetleniem zewnętrznym budynku i terenu, ogrodzeniem oraz rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W tej sprawie prowadzone jest obecnie przez Prezydenta [...] postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją może mieć wpływ na kształt inwestycji planowanej przez skarżące spółki, wobec czego powinny one zostać uznane za stronę niniejszego postępowania ze względu na treść art. 5 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do załączonego przez inwestora do akt niniejszej sprawy opracowania pn.: "Analiza nasłonecznienia i przesłaniania" nr 2 PST-PZT-02 skarżący zauważyli, że w zakresie przesłaniania wykazano w nim jedynie, iż projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 13 rozporządzenia w zakresie projektowanego budynku szkoły. Tymczasem w celu wykazania, że projektowany obiekt budowlany nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, opracowanie to powinno zawierać nie tylko graficzne przedstawienie zakresu przesłaniania budynków szkolnych, ale również kwestię przesłaniania w zakresie potencjalnych budynków, jakie zgodnie z planem miejscowym mogą być zrealizowane na działkach numer [...] i [...]. Z opracowania wykonanego w ten sposób wynikałoby zaś, że ze względu na konieczność spełnienia wymogów wynikających z treści § 13 rozporządzenia, zabudowa planowana przez skarżące spółki musi zostać znacznie odsunięta od budynku projektowanej szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączył obie ww. sprawy do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. VII SA/Wa 2207/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wykazała mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego ustalenia, wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy związanego z posiadaniem przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] interesu prawnego legitymującego te podmioty do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę szkoły podstawowej z zagospodarowaniem terenu, elementami małej architektury oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, przy ul. [...] w [...], na terenie dz. ew. nr [...] i [...] z ob. [...] w Dzielnicy [...], w tym w szczególności uprawniającego do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. udzielającej pozwolenia na realizacje przedmiotowej inwestycji.

Podstawy prawne ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy zidentyfikował prawidłowo jako wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wobec regulacji art. 28 k.p.a. stanowi lex specialis. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości znajdującej w obszarze oddziaływania obiektu. Prawidłowe stosowanie tego przepisu łączy się z wymogiem uwzględnienia treści art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, definiującym pojęcie "obszar oddziaływania", jako regulacji stanowiącej urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, wadliwe postrzeganie przez Wojewodę sposobu ustalenia obszaru oddziaływania na potrzeby identyfikacji stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę doprowadziło ten organ do przyjęcia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowych wniosków odnoszących się do kwestii posiadania przez skarżące spółki interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym.

Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i weszła w życie 11 lipca 2003 r. Art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy stanowił, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) definicja ta została doprecyzowana i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu aktualnie ma zatem szerszy zakres niż tylko ograniczenie zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze powinno być zindywidualizowane, co oznacza konieczność wzięcia pod uwagę konkretnych cech obiektu budowlanego, jego funkcji, formy, konstrukcji, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Podkreślić trzeba, że element potencjalności nie odnosi się do istnienia interesu prawnego, ale do naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., II OSK 1952/13).

Z tych względów przyjmuje się, że stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego. Innymi słowy, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 945/16; z dnia 15 lipca 2016r., II OSK 2759/14; z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15; z dnia 27 listopada 2015 r., II OSK 778/14). W takich warunkach procesowych (istnienie przepisu prawa wiążącego sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora) właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3041/15).

Wobec powyższego w świetle ugruntowanego orzecznictwa niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie od naruszenia interesu prawnego osób trzecich. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/15; z 5 października 2013 r., II OSK 1133/12).

Stanowisko powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, co w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia, jako nieprawidłowego, stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, łączącego wywodzony w tej decyzji brak legitymacji skarżących do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego z dokonaną przez wojewodę oceną zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego na wniosek inwestora z przepisami prawa budowlanego.

Przekładając powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący trafnie podnoszą, że organ odwoławczy niewłaściwie ocenił istnienie interesu prawnego skarżących w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przyjąć należy, że dla przyjęcia, iż dana inwestycja oddziałuje na inną nieruchomość w zakresie jej zagospodarowania niezbędne jest wskazanie przepisów prawa, które takie ograniczenia będą zawierały.

Występująca w niniejszej sprawie sporna kwestia zacieniania i przesłaniania przez zamierzoną zabudowę, co do której zostało wydane pozwolenia na budowę, hipotetycznej zabudowy planowanej przez właściciela (użytkownika wieczystego) działki sąsiedniej, rozważana jako argument przemawiający za posiadaniem przez właściciela działki sąsiedniej interesu prawnego w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiła już przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, rozstrzygając, czy planowana inwestycja powinna uwzględnić zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje wyłącznie ogólny zamiar właściciela, na tak postawione pytanie odpowiedział twierdząco uznając, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie oznacza to jednak, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie do nieistniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie nie istnieje.

Pomimo braku możliwości zastosowania § 13 rozporządzenia w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w odniesieniu do niezabudowanej działki sąsiedniej, w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że okoliczność ta nie ma jednak wpływu na możliwość dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". To z kolei, jak wskazano w omawianym wyroku, wymaga zbadania sprawy w jej całokształcie i wyważenia konkretnych grup interesów, tj. inwestora i właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Przy kwestii spornej jaką jest zacienianie sąsiedniej niezabudowanej działki niewątpliwie bez zebrania konkretnych dowodów i odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego samo oparcie się na obowiązujących przepisach jest niewystarczające, tym bardziej jeżeli przepisy, na których oparł swoją ocenę organ architektoniczno-budowlany mogą być zastosowane w odniesieniu do istniejącej zabudowy. Konkludując Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uzasadniający jego udział w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Zauważyć również należy, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że regulacja § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być odpowiednio stosowana, z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach dopiero planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia, nie wyłączając przypadków dotyczących budynku niższego niż 35 m (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15). Taką tezę Sąd uzasadnił obowiązkiem organów administracji orzekających w sprawach budowlanych stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad Prawa budowlanego, m.in. z art. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych. W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (A. Plucińska – Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Inwestor, który zabudowuje pierwszy swoją działkę, nie może mieć większych uprawnień aniżeli ci, którzy uczynią to później na działkach sąsiednich (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 101, 103). Poszanowanie interesów osób trzecich, którego wymaga art. 5 Prawa budowlanego, polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. W tym zakresie należy dokonywać wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (tamże, s. 118 i powołane tam orzeczenia sądowe). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że jeśli uwzględni się cel regulacji przyjętej w § 13 rozporządzenia, zwłaszcza w kontekście podstawowych zasad, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego to przepis ten należy odczytywać przede wszystkim w kontekście ochrony praw podmiotowych właścicieli przyległych nieruchomości. Zastosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej § 13 rozporządzenia prowadzi do uprzywilejowania tego z właścicieli, który pierwszy uzyska uprawnienie do rozpoczęcia budowy. Pozostaje to w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji oraz z zasadą równej dla wszystkich ochrony własności wynikającej z art. 64 Konstytucji (zob. T. Bąkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, OSP2011/1/8).

Nie rozstrzygając istniejących w orzecznictwie sporów odnośnie do tego, czy § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może stanowić samoistne źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej do działki inwestycyjnej z uwagi na plany inwestycje tego podmiotu, na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istnienia interesu prawnego skarżących w tej sprawie, jako użytkowników wieczystych działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, poszukiwać należało w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jak się bowiem jednolicie przyjmuje, właściciel czy użytkownik wieczysty działki sąsiedniej ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz przyszłej możliwości zabudowy działek (wyroki NSA z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 23 lipca 2015 r. II OSK 3090/13). Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjnych przepisami, w tym, techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12).

Konkludując, w świetle powyższych wywodów należało stwierdzić, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające odwołującym się przymiotu strony w postępowaniu wywołanym wniesionym przez te podmioty odwołaniem od decyzji o pozwoleniu na budowę jest nieprawidłowe, gdyż ten aspekt sprawy, jaki wynika ze wskazanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych nie został przez organ odwoławczy należcie oceniony.

Skarżący niebezpodstawnie twierdzą, że realizacja budynku szkoły w odległości minimalnej od granicy działki sąsiedniej, jakie dopuszczają obowiązujące przepisy może spowodować, że projektując obiekt budowlany na działkach numer [...] i [...] w wysokości dopuszczonej przez plan miejscowy (tj. o wysokości minimalnej 16 m i maksymalnej 32 m), niezbędne będzie oddalenie projektowanej zabudowy od granicy z działką inwestora (działka numer [...]) ze względu na wymogi wynikające z § 13 rozporządzenia. W oparciu o tę argumentację skarżący trafnie zatem, w ocenie Sądu, wywiedli, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, od której skarżący wnieśli odwołanie, może wiązać się dla skarżących z ograniczeniem możliwości korzystania z części ich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to, w ocenie Sądu, wystarczającą podstawę do uznania, że skarżący posiadają wywodzony z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydanego T.S. pozwolenia na budowę, wymagający ochrony w postępowaniu odwoławczym.

Odrębnym zagadnieniem jest to, czy zarzuty wysuwane przez skarżących w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże sprawdzenie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydent Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. powinno być dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego z udziałem skarżących, którzy mogą w postępowaniu tym mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane.

W związku powyższym zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z przyczyn podmiotowych (stwierdzenie braku interesu prawnego wnoszących odwołanie) podlegała uchyleniu. Pominięcie skarżących w sprawie pozwolenia na budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości narusza przepisy służące ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy będzie miał na względzie ocenę zawartą w niniejszym wyroku w aspekcie przysługiwania skarżącym przymiotu stron postępowania odwoławczego.

Stanowisko skarżących, że analiza nasłonecznia i przesłaniania opracowana dla potrzeb projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, od której skarżący wnieśli odwołanie powinna zawierać analizę przesłaniania potencjalnych budynków, jakie zgodnie z planem miejscowym mogą być realizowane na działkach sąsiednich oraz inne kwestie podnoszone przez skarżących w skardze, a dotyczące meritum sprawy, nie podlegały ocenie Sądu z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, który wymagał ograniczenia rozważań Sądu wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Merytoryczne zarzuty skierowanie w rozpoznawanych skargach przeciwko zaskarżonej decyzji, dotyczące braków i nieprawidłowości projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu I instancji w niniejszym postępowaniu nie podlegały ocenie, jako wykraczające poza granice tej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyrażony w tym przepisie obowiązujący sąd administracyjny nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Kontrolowane postępowanie w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest w płaszczyźnie przedmiotowej postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko aprobujące potrzebę opracowania dokumentacji projektowej obejmującej analizę w zakresie nasłonecznienia w stosunku do obiektów mogących powstać w przyszłości na działkach sąsiednich w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości było wyrażane incydentalnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12) i obarczone było jednocześnie zastrzeżeniem, że uwzględnieniu powinny podlegać plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości sąsiednich które "zostaną we właściwy sposób sprecyzowane".

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.