Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 52, 67, 68
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/17 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1563/17 oddalił skargę Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja "[...]" z siedzibą w S. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające kodeksowym wymogom, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia, jaka forma usług opiekuńczych była prowadzona przez Fundację w budynku przy ul. [...] w Z. i czy był to rodzinny dom pomocy, uregulowany w art. 52 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.",

– art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym samym nie wyjaśniono, jaka forma usług opiekuńczych była prowadzona przez Fundację w budynku przy ul. [...] w Z. i czy był to rodzinny dom pomocy, uregulowanego w art. 52 u.p.s.;

2) obrazę prawa materialnego, a to art. 130 ust. 2 oraz art. 52 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do uprzednio poczynionych wadliwych ustaleń faktycznych, polegających na błędnym uznaniu, że w budynku położonym w Z. przy ul. [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy w budynku położonym w Z. przy ul. [...] Fundacja prowadzi tzw. rodzinny dom pomocy, na podstawie art. 52 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (Dz. U. poz. 719), do którego prowadzenia nie jest wymagane zezwolenie wojewody.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie wymaga jednak przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z uzyskaniem informacji o możliwości prowadzenia przez Fundację "[...]" z siedzibą w S. w miejscowości Z., przy ul. [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, funkcjonującej pod nazwą "[...]", w wyniku czego Wojewoda [...] zarządził przeprowadzenie kontroli doraźnej placówki. Kontrola została przeprowadzona [...] stycznia 2017 r. i w jej efekcie stwierdzono, że w placówce przybywa 5 osób w podeszłym wieku, z których część miała problemy z poruszaniem się (2 osoby leżące, jedna na wózku inwalidzkim). Pokoje, w których przebywały ww. osoby, wyposażone były w łóżka dla osób niepełnosprawnych, a łazienki przystosowano do potrzeb takich osób. Kontakt był możliwy z dwoma pensjonariuszkami w wieku 86 lat i 92 lata, które potwierdziły, że ze względu na stan zdrowia wymagają całodobowej opieki. Z pozostałymi mieszkańcami brak było możliwości nawiązania logicznego kontaktu. Ustalono także, że mieszkańcy placówki mają zapewniony kontakt z lekarzem i pielęgniarką. Podstawą ich pobytu były umowy podpisane z członkami ich rodzin. Wiceprezes Fundacji R. P. oświadczył, że nie jest to całodobowa placówka dla osób niepełnosprawnych, ale Rodzinny Dom Pomocy oraz Przedszkole dla Seniorów, która to działalność prowadzona jest na zasadach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wojewoda [...] w piśmie z [...] lutego 2017 r. poinformował Fundację "[...]" o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na podmiot prowadzący placówkę kary pieniężnej.

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Fundację karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł za prowadzenia bez zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej w Z., przy ul. [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Organy ustaliły, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia tego rodzaju placówek, stosownie do art. 67 ust. 1 u.p.s., wymaga zezwolenia wojewody, którego właściciel placówki nie posiada. W ocenie organu stan zdrowia osób tam przebywających, tj. osób w podeszłym wieku, niepełnosprawnych, poruszających się na wózku inwalidzkim, w tym osoby leżącej, wymagających podawania leków i pomocy przy spożywaniu posiłków oraz myciu, wskazuje, że wymagają one całodobowej opieki. Działalność Fundacji nie może być zaś traktowana jako rodzinny dom pomocy, o którym mowa w art. 52 u.p.s. (niewymagający zezwolenia), ponieważ Fundacja nie zawarła z Gminą na jej prowadzenie stosownej umowy.

Fundacja "[...]" z siedzibą w S. wniosła na powyższą decyzję z [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. Sąd uznał, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione w sprawie prawidłowo i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena nie wykracza poza uregulowaną w art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny. Tak poczynione ustalenia wskazują na zaistnienie przesłanek określonych w art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Sąd wskazał przy tym, że strona skarżąca nie zaprzecza prawidłowości ustaleń, poczynionych w zakresie liczby podopiecznych przebywających w placówce, ich stanu zdrowia, a także świadczonej im przez osoby zatrudnione przez Fundację pomocy oraz opieki. Kwestionuje poczynione na ich bazie oceny organów i wyprowadzone z nich wnioski co do zaistnienia hipotezy z art. 130 ust. 2 u.p.s.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne, co wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W kwestii naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazać należy, że w art. 1 tej ustawy nie wyodrębniono mniejszych jednostek redakcyjnych ujętych w § 1 i § 2. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga więc, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Odnośnie do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Strona skarżąc kasacyjnie tym zarzutem usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono mianowicie taki argument, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował brak wszechstronnego wyjaśnienia jaka forma usług opiekuńczych była prowadzona przez Fundację w budynku przy ul. [...] w Z. i czy był to dom pomocy, uregulowany w art. 52 u.p.s. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko strony skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Kolejny zarzut postawiony w oparciu o podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą "[...]" w Z., przy ul. [...], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyroki NSA z: 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13, 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.), a także obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd Wojewódzki powinien był zatem uwzględnić z urzędu. Innymi słowy uchybienie temu przepisowi polega na tym, że Sąd poprzestał na rozważeniu zarzutów, podczas gdy powinien przeprowadzić kontrolę w pełnym zakresie. Takiego naruszenia nie można jednak w niniejszej sprawie zarzucić Sądowi I instancji. Sąd ten przeprowadził bowiem kontrolę zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, a także odniósł się do zarzutów skargi. Argumentacja powołana na poparcie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania dotyczy natomiast wadliwego zaaprobowania przez Sąd I instancji braku zebrania przez organy administracyjne całego materiału dowodowego i tym samym niewyjaśnienia jaka forma usług opiekuńczych była prowadzona przez Fundację w budynku przy ul. [...] w Z. i czy był to rodzinny dom pomocy, o którym mowa w art. 52 u.p.s. Dotyczy ona więc w zasadzie kwestii tożsamej co podnoszona w uzasadnieniu do zarzutu poprzedniego, mianowicie prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie zaś stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji co do ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Ponadto nawet gdyby istniała możliwość zrekonstruowania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. Nie jest wystarczające powołanie się na nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadom prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania, a więc stwierdzenie, że nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia istoty sprawy. Strona skarżąca utrzymuje, że nie miała obowiązku uzyskiwania na prowadzoną działalność zezwolenia wojewody z uwagi na to, że usługi opiekuńcze świadczy w formule, o której stanowi art. 52 u.p.s., tj. rodzinnego domu pomocy, a nie placówki całodobowej opieki w rozumieniu art. 67 powołanej ustawy. Przy czym strona skarżąca nie kwestionuje ustalonych okoliczności że w Z., przy ul. [...], w ramach własnej działalności gospodarczej, Fundacja "[...]" prowadziła działalność polegającą na świadczeniu usług opiekuńczych i bytowych osobom w podeszłym wieku. Powyższe potwierdza przeprowadzona [...] stycznia 2017 r. kontrola doraźna placówki, której protokół znajduje się w aktach sprawy. W placówce przebywało wówczas 5 osób w podeszłym wieku, którym była świadczona pomoc w zakresie czynności życiowych, sanitarnych czy higienicznych. Sąd I instancji przyjął ustalenia organu administracyjnego, że stan zdrowia tych osób, jak też złożone przez dwoje z nich zeznania, świadczą, że opieka miała wymiar całodobowy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując te ustalenia i nie zgadzając się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd, jednocześnie nie przedstawiła żadnych innych dowodów oprócz gołosłownych twierdzeń. W szczególności nie podała jakich niezbędnych czynności nie podjął Sąd I instancji celem wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), w czym upatruje niekompletności materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także na jakiej podstawie twierdzi, że w sprawie nie oceniono czy działalność skarżącego miała charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku dokonano trafnej oceny prawnej, że przyjęty przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, który jest wewnętrznie spójny. Nie ma w nim dowodów, które wzajemnie by sobie zaprzeczały. Materiał ten został rozpatrzony przez organy we wzajemnej łączności, przy uwzględnieniu przy tym tzw. doświadczenia życiowego. Prawidłowo też Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja "rodzinnego domu pomocy", zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.s. stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego, a te z kolei są jednym z rodzajów świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.). Dla prowadzenia takiej działalności, a więc świadczenia wymienionych usług w formie rodzinnego domu pomocy, osoba fizyczna (względnie – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organizacja pożytku publicznego) musi, stosownie do art. 52 ust. 3 ustawy w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy, zawrzeć w tym przedmiocie stosowną umowę z gminą. Ta umowa, a nie jednostronne oświadczenie woli podmiotu prowadzącego lub zamierzającego prowadzić placówkę, jest aktem kreującym tę instytucję pomocy społecznej. W umowie są kształtowane istotne warunki, na jakich nastąpi prowadzenie rodzinnego domu pomocy, w tym odnoszące się do wysokości miesięcznych wydatków z tym związanych. Te z kolei będą podstawą wymiaru odpłatności za pobyt osób umieszczonych w rodzinnym domu pomocy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Strona skarżąca kasacyjnie żadnych ze wskazanych okoliczności nie podała. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że zakres realizowanych w budynku przy ul. [...] w Z. usług na rzecz osób tam przebywających, w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, obejmował pełne spektrum usług, określonych w art. 68 ust. 1 u.p.s., i że prawidłowa była konstatacja organów, że istotą tej działalności jest prowadzenie całodobowej placówki opiekuńczej, o której mowa w art. 67 ust. 1 ww. ustawy. Do tego zaś wymagane jest zezwolenie wojewody, którego Fundacja nie posiada.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 130 ust. 2 u.p.s. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej jego wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzących do uznania, że w budynku położonym w Z. przy ul. [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy w budynku położonym w Z. przy ul. [...] Fundacja prowadzi tzw. rodzinny dom pomocy, na podstawie art. 52 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy, do którego prowadzenia nie jest wymagane zezwolenie wojewody. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują zatem, że kwestią wątpliwą w uznaniu strony skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących zapewniania przez Fundację całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanego przepisu i wykluczenia Fundacji spod uregulowanego w u.p.s. obowiązku uzyskania zezwolenia wojewody na działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym ustaleniu, że istotą działalności Fundacji jest prowadzenie całodobowej placówki opiekuńczej, o której mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ nie podjął koniecznej aktywności prowadzącej do wyjaśnienia w jakiej formie są świadczone usługi opiekuńcze przez Fundację. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a.