Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 856/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4, pkt 6 lit. a, pkt 7, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 51 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Teza: Sporządzenie dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko i opinii, pod konkretny podmiot i konkretną inwestycję, narusza w sposób istotny zarówno tryb jak i zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).

TEZY

Sporządzenie dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko i opinii, pod konkretny podmiot i konkretną inwestycję, narusza w sposób istotny zarówno tryb jak i zasady sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W. oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi W., gmina G.

Organ nadzoru podał, że z zapisów § 5 uchwały wynika, iż na gruncie rolnym poza lokalizacją obiektów służących produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno -spożywczemu dopuszcza się także lokalizację zabudowy nierolniczej, tj. usługowej oraz przemysłowej, która w świetle obowiązujących przepisów prawa wymaga przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uchwale brak jest potwierdzenia przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem na cele nierolnicze. Organ nadzoru podkreślił, że grunt na którym planuje się budowę budynków, budowli i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej, w tym uznanej za dział specjalny, oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego", co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W pozostałych przypadkach tj. budowy budynków, budowli i urządzeń nie spełniających powyższego wymogu ich lokalizacja na gruntach rolnych jest prawnie niedopuszczalna.

Organ nadzoru stwierdził, że dopuszczenie do lokalizacji na obszarze planistycznym PUR (teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjno - usługową z zakresu rolnictwa specjalistycznego) zabudowy rolniczej i nierolniczej, byłoby możliwe wyłącznie poprzez wprowadzenie strefowania funkcjonalnego, tj. wydzielenie w obszarze planistycznym PUR - 2 stref funkcjonalnych, z zabudową rolniczą i nierolniczą oraz ich rozdzielenia linią rozgraniczającą. W ocenianej uchwale brak jest takiego rozwiązania, co istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ nadzoru podał, że z treści Prognozy oddziaływania na środowisko zawartej w przedłożonej dokumentacji planistycznej, wynika, iż celem opracowania planu jest umożliwienie realizacji na działce nr [...] specjalistycznego gospodarstwa rolnego związanego z intensywną hodowlą zwierząt powyżej 1000 jednostek przeliczeniowych DJP, a konkretnie fermy drobiu z infrastrukturą towarzyszącą, w ramach której przewiduje się m.in. budowę 6 kurników o pow. zabudowy 3533,31 m2 i 3373,2 m2 pow. hodowlanej każdego z kurników, 12 silosów na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy i 6 zbiorników wody do mycia kurników o pojemności 10 m3 każdy.

Organ nadzoru podniósł, że zarówno sama Prognoza jak też opinie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odnoszą się w sposób skonkretyzowany wyłącznie do lokalizacji tej inwestycji a nie do ogólnego katalogu inwestycji możliwych do lokalizacji na działce nr [...] w ramach przeznaczenia ustalonego w uchwalonym planie miejscowym, co zawiera zapis § 5 uchwały.

Zdaniem organ nadzoru nie istnieje wątpliwość, co było objęte rzeczywistą procedurą planistyczną, ponieważ kwestię tę rozstrzygnięto jednoznacznie w prognozie oddziaływania na środowisko, gdzie stwierdzono m.in., że "Celem opracowania planu jest umożliwienie realizacji na przedmiotowym terenie specjalistycznego gospodarstwa rolnego związanego z intensywną hodowlą zwierząt powyżej 1000 jednostek przeliczeniowych DJP". W dalszej części opisano szczegółowo planowaną inwestycję, tj. 6 kurników z inwestycjami towarzyszącymi. W ocenie organu nadzoru należy przez to rozumieć, że w taki skonkretyzowany sposób, dotyczący tylko fermy drobiu, odczytał projekt planu P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. opiniując negatywnie projekt planu miejscowego z uwagi na lokalizację 6 kurników z inwestycjami towarzyszącymi (opinia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., którego cała merytoryczna część opinii dotyczy wyłącznie oceny lokalizacji 6 kurników z inwestycjami towarzyszącymi.

Organ nadzoru podał, że w art. 51 ust. 2 tej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) określono tryb, zawartość i zasady sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń planu miejscowego, z których to treści można wysnuć fundamentalną zasadę, że prognozę należy sporządzać z uwzględnieniem istniejących informacji zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określać skutki dla środowiska przyrodniczego, które wynikają z projektowanego w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Z powyższego wynika jednoznacznie, że przedmiotem prognozy powinno być przeznaczenie ustalone w planie miejscowym, w ocenianym przypadku zaś prognoza odnosiła się wyłącznie do inwestycji, która znalazła się w dokumentacji przedłożonej do zaopiniowania natomiast nie była wymieniona wprost w tekście planu. Zapisy ocenianego planu dotyczą ogólnego katalogu dopuszczalnego przeznaczenia terenu, natomiast procedurą planistyczną na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego objęto tylko jedną inwestycję, niewymienioną w ustaleniach planu.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, że powyższe uchybienia i naruszenia prawa dotyczące zasad i trybu sporządzania planu miejscowego mają charakter naruszeń istotnych, stanowiąc tym samym przesłankę do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Gmina G. i zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji gdy nie ma sprzeczności aktu prawa miejscowego z planem;

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie że zachodzą przesłanki nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich wadliwe zastosowanie w sprawie skutkujące uznaniem, że plan nie zawiera części graficznej linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach zabudowy (o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania);

- art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że procedura planistyczna pozbawiona była ustaleń dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko;

- art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie przez uznanie, że grunt objęty planem, stanowiący VI klasę użytku rolnego, nie posiadał przeznaczenia w planie pod cele nierolnicze.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że sposób wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ nadzoru jest wadliwy i dokonany w oderwaniu od ukształtowanego orzecznictwa. Wskazano, że orzecznictwo reprezentuje jednolitą linię, zgodnie z którą dopuszczalne jest takie określenie w planie przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach. Zarzucono, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakiejkolwiek refleksji organu nadzoru nad możliwością określenia w planie terenów o funkcji mieszanej. Podano, że w sprawie niniejszej doszło do rozgraniczenia terenów o funkcji mieszanej występującej pod oznaczeniem PUR - terenu zabudowy produkcyjno - usługowej z zakresu rolnictwa specjalistycznego od terenów oznaczonych KD - tereny dróg publicznych, co już wyczerpuje, zdaniem strony skarżącej, obowiązek ustanowiony art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy. Organ nadzoru nie może żądać dodatkowego rozgraniczenia terenu o charakterze mieszanym PUR - terenu zabudowy produkcyjno - usługowej z zakresu rolnictwa specjalistycznego i innej działalności gospodarczej linią rozgraniczającą. Działalność gospodarcza rolnicza i nierolnicza wzajemnie się nie wykluczają. Granica między nimi jest płynna i trudna do uchwycenia.

Podniesiono, że hodowla jest działalnością ryzykowną. W przypadku choroby drobiu lub innych okoliczności uniemożliwiających prowadzenie hodowli pozostałyby budynki i cała infrastruktura techniczna, które wówczas należałoby wykorzystać na inną działalność. Właśnie dzięki sporządzeniu planu, będzie to możliwe. Wprowadzenie linii rozgraniczającej na terenie oznaczonym symbolem PUR uniemożliwiłoby elastyczne i adekwatne do potrzeb właściciela gruntu przyszłe wykorzystanie terenu.

Strona skarżąca nie zgodziła się z organem nadzoru, że doszło do naruszeń w zakresie trybu, zawartości oraz zasad sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, zdaniem strony skarżącej, zarzut ten jest niezrozumiały gdyż nie został w żaden sposób skonkretyzowany. Podano, że art. 51 ust 2 ustawy zawiera szereg jednostek redakcyjnych określających poszczególne wymogi prognozy. Organ nadzoru nie wskazał, o którą konkretnie jednostkę chodzi. Strona skarżąca podała, że prognoza oddziaływania na środowisko była przedmiotem uzgodnień z uprawnionymi organami. W prognozie została uwzględniona problematyka określona w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a-e oraz pkt 2 lit. a-e ustawy. Oba organy pozytywnie zaopiniowały projekt planu nie wnosząc również zastrzeżeń do przedłożonej prognozy - zawartości jej treści czy też sposobu przygotowania.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru w sposób niezrozumiały konstruuje zarzuty na tle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z pominięciem treści art. 7 ust. 1 tej ustawy jak również z pominięciem części opisowej uchwały. Wskazano, że grunty rolne klasy VI (a takie grunty stanowią tereny objęte planem) nie wymagają zgody odpowiednich organów na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie gruntu wynika z treści planu, co jest zgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Grunty objęte granicami planu są pochodzenia mineralnego, więc również zgodnie z powyższą ustawą nie wymagają decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej i uiszczenia stosownych opłat. Sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej badane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę i obowiązku naniesienia zmian klasyfikacji gruntowej w przypadku zmiany w użytkowaniu gruntów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku realizacji ustaleń planu na terenie oznaczonym symbolem PUR grunty rolne zabudowane powinny zostać oznaczone symbolem Br, grunty przemysłowe symbolem Ba a inne grunty zabudowane symbolem Bi.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru uznał ją za zasadną w części dotyczącej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostały zakresie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniósł, że w planie przyjęto rozwiązanie dopuszczenia funkcji rolniczych oraz nierolniczych na całym obszarze jednocześnie, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutu zbyt ogólnego wskazania naruszenia przepisów art. 51 ust. 2 ustawy organ nadzoru podał, że w rozstrzygnięciu nadzorczym powyższe naruszenie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione w nawiązaniu do treści dokumentów umieszczonych w dokumentacji planistycznej (opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B.). Podano, że w sprawie niniejszej głównymi celami planu miejscowego a tym samym podstawą merytoryczną opracowania prognozy oddziaływania na środowisko jest planowane w tym planie przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno - usługową z zakresu rolnictwa specjalistycznego, przyporządkowane do obszaru planistycznego PUR. W prognozie oddziaływania na środowisko (s. 8-9) tymczasem stwierdzono m.in., że: "Celem opracowania planu jest umożliwienie realizacji na przedmiotowym terenie specjalistycznego gospodarstwa rolnego związanego z intensywną hodowlą zwierząt powyżej 1000 jednostek przeliczeniowych DJP". Organ nadzoru podniósł, że w konsekwencji takiego zawężenia Prognozy do jednej skonkretyzowanej inwestycji uzyskane w toku prowadzonej procedury planistycznej opinie RDOŚ i PPWIS odnoszą się również w sposób skonkretyzowany wyłącznie do lokalizacji jednej inwestycji (fermy drobiu, ponadto niewymienionej wprost w uchwale) a nie do wymaganego na podstawie 51 ust. 2 pkt 1a ustawy, ogólnego katalogu inwestycji możliwych do lokalizacji na działce nr [...] w ramach przeznaczenia ustalonego w § 5 planu. W aspekcie prawnym stanowi to brak wymaganych opinii, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] lutego 2018 r., skarżąca Gmina zarzuciła, że organ nadzoru dopiero na etapie postępowania sądowego zarzucił naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym stanowisko to jest chybione. Strona skarżąca wywiodła, że sam fakt przeprowadzenia procedury uzyskania opinii o projekcie planu stanowi uczynienie zadość wymaganiom ustawowym. Tym bardziej, że wczytując się w treść opinii jednoznacznie należy uznać, że zawierają one odniesienie do projektu planu a nie inwestycji. Fakt poruszenia przez opiniujące organy wpływu na środowisko możliwej realizacji inwestycji w stosunku do której uzyskano decyzję środowiskową przesądza o wnikliwym zbadaniu sprawy i rozpoznaniu jej pod kątem najbardziej prawdopodobnego przeznaczania gruntu, zgodnego z założeniami projektu planu. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały nie rozważył czy w istocie jest to rażące naruszenie zasad sporządzania planu jak i ewentualnych skutków tego naruszenia.

Zdaniem Gminy również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bezzasadny. Z powyższych przepisów nie wynikają bowiem normy merytoryczne ustanawiające zakazy lub nakazy odnośnie dopuszczalnej treści planu miejscowego. Wynika z nich jedynie jakie kategorie gruntów uznaje się za grunty rolne na tle tej ustawy, co nie ma wpływu na dopuszczalną treść planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Skarga Gminy G. została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g.

W świetle powyższego przede wszystkim stwierdzić należy, że Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy w G., co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia jej nieważności – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Uchwała do organu nadzoru wpłynęła w dniu [...] sierpnia 2017 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] września 2017 r. Po drugie, Rada Gminy G. podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, tj. uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Dodać też należy, że skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu [...] września 2017 r. a skarga została złożona w dniu [...] października 2017 r.

Spełnienie powyższych przesłanek pozwoliło Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego. W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd obowiązany jest do oceny, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w przedmiotowej sprawie, kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny normą kompetencyjną umożliwiającą wyeliminowanie wojewodzie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, był nie art. 91 u.s.g., lecz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. dalej powoływana jako u.p.z.p.). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p przewidział odmienne, szczególne względem u.s.g. przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego (vide: wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2012 r., II SA/Ke 588/12, Lex nr 1240869; wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08, Lex nr 499859).

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej (vide: wyroki NSA: z 3 października 2017 r., II OSK 2050/16, Lex nr 2398124; z 13 czerwca 2017 r., II OSK 2215/15, Lex nr 2328676). Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia (vide: wyrok WSA w Opolu z 26 września 2017 r., II SA/Op 237/17, Lex nr 2387917).

Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które w konsekwencji prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2003/17, Lex nr 2387919). Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda, w jego uzasadnieniu musi zatem wykazać nie tylko sam fakt naruszenia prawa w kontekście treści planu, bądź procedury jego uchwalenia, ale także przedstawić przekonującą argumentację, uzasadniającą wniosek, że naruszenie to miało charakter istotny.

Organ nadzoru w sprawie niniejszej stwierdził, że w kwestionowanym planie brak jest potwierdzenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W planie przyjęto rozwiązanie dopuszczenia funkcji rolniczych oraz nierolniczych na całym obszarze jednocześnie, co zdaniem organu nadzoru stanowi istotne naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Nadto, zdaniem organu nadzoru, doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak rozdzielnia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu. Naruszono także art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa) a w konsekwencji art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. poprzez brak wymaganych opinii. Organ nadzoru podniósł, że prognoza oddziaływania na środowisko wraz z opiniami odnoszą się wyłącznie do lokalizacji konkretnej inwestycji a nie do ogólnego katalogu inwestycji możliwych do lokalizacji na działce nr [...] w ramach przeznaczenia ustalonego w § 5 planu. W ocenie organu nadzoru sporna uchwała została podjęta zarówno z istotnym naruszeniem zasad jak i z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wycofał się z zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru o istotnym naruszeniu art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez dopuszczenie funkcji rolniczych i nierolniczych na całym obszarze jednocześnie. Regulacja ta określa zakres przedmiotowy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definiując na jej potrzeby kategorie: gruntów rolnych - od strony pozytywnej w ust. 1, negatywnej w ust. 3 i gruntów leśnych - w ust. 2. Z pkt 3 i 4 ust. 1 ustawy wynika, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3); pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zgodzić się należy, ze skarżącą Gminą, że z regulacji tej nie wynikają żadne postanowienia dotyczące dopuszczalnej treści planu. Wynika z niej jedynie jakie kategorie gruntów uznaje się za grunty rolne. Stąd też stwierdzić należy, że naruszenie w tym zakresie zostało sformułowane przez organ nadzoru w sposób niezrozumiały.

Nadmienić należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagają grunty rolne stanowiących użytki rolne klas I-III. Wnioskując a contrario stwierdzić należy, że grunty rolne klasy VI (a takie grunty stanowią teren objęty planem) nie wymagają zgody ministra na ich przeznaczenie na cele nierolnicze.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej, na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy i art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym planu zagospodarowania przestrzennego), sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko musi spełniać wymagania wynikające z art. 51 ust. 2 ustawy, odnoszące się do rzetelnego ustalenia występującego stanu faktycznego, na który składają się:

- informacje o występujących na danym terenie, objętym zasięgiem opracowywanego dokumentu, składnikach środowiska;

- przedstawienie zakładanych skutków wykonania zamierzeń wynikających z realizacji opracowywanego dokumentu – zarówno w ujęciu lokalnym, jak i transgranicznym (vide: K. Gruszecki, Komentarz do art. 51, pub. Lex).

Obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wynika także z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), prognoza oddziaływania na środowisko jest częścią dokumentacji prac planistycznych. Jest to dokument informacyjny, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić (vide: wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 2261/97, Lex nr 43830). Podstawowym zatem celem prognozy jest wykazanie, jak dopuszczony przez plan miejscowy sposób zagospodarowania terenu przekształci środowisko. W wyroku z 17 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 1019/2011 (LexisNexis nr 5175057), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że chociaż prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru normatywnego, wobec czego nie jest wiążąca dla gminy, może jednak istotnie wpływać na kształt planu miejscowego. Na etapie prac nad projektem planu prognoza wskazuje na możliwe zagrożenia dla środowiska, których likwidacja lub zmniejszenie powinno być dokonane na późniejszych etapach procedury planistycznej. Organy gminy, przystępując do opracowania planu, mają niewątpliwy obowiązek uwzględnić te uwarunkowania.

Prognozę oddziaływania na środowisko sporządza się w procedurze przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu (vide: wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II OSK 430/12, CBOSA; wyroki: WSA we Wrocławiu z 27 maja 2010 r., II SA/Wr 128/2010, LexisNexis nr 2533060; i WSA w Gliwicach z 10 listopada 2010 r., II SA/Gl 663/2010, LexisNexis nr 2490720).

Prognoza oddziaływania na środowisko jest sporządzana przed skierowaniem projektu planu miejscowego do uzgodnień i opiniowania przez właściwe organy – art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 i 7 u.p.z.p.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej podać należy, że kwestionowany plan obejmuje obszar o powierzchni 11,45 ha, stanowiący między innymi działkę nr [...] w obrębie geod. W. - § 2 ust. 2 planu. Jak wynika z § 5 cały ten teren oznaczony jest symbolem PUR - teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjno - usługową z zakresu rolnictwa specjalistycznego. Zgodnie z § 5 ust. 1 planu, teren ten przeznacza się pod zabudowę produkcyjno – usługową z zakresu rolnictwa specjalistycznego, w tym związaną z hodowla, przetwórstwem rolno – spożywczym i inną działalnością gospodarczą, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jak wynika z ust. 2 i 3 planu, na terenie tym jako przeznaczenie podstawowe przewiduje się realizację obiektów budowlanych i urządzeń związanych z działalnością rolniczą, produkcyjną i usługową, takich jak budynki inwentarskie, hale przemysłowe, magazyny, składy, drogi wewnętrzne, place, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się funkcję mieszkaniową wyłącznie dla osób związanych z funkcjonowaniem, obsługą i dozorem zabudowy.

Przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Nie powinno budzić wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, a tym samym taki, który charakteryzuje się wymaganą dla tego rodzaju aktów ogólnością, pozbawiony cech aktu indywidualnego, powinien zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami zawierać regulacje odnoszące się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Adresatem planu miejscowego jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego.

Plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu w ten sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony do realizowania równie konkretnego zamierzenia tego podmiotu. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru, np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego (vide: A .Kosicki, Komentarz do art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pub. Lex).

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że postanowienia planu dotyczące przeznaczenia terenu nim objętego zostały sformułowane w sposób prawidłowy, albowiem odnoszą się do konkretnej nieruchomości i abstrakcyjnego adresata. Zostały sformułowane w taki sposób, że mogą dotyczyć każdej inwestycji z zakresu produkcji i usług. Niemniej jednak dokumentacja planistyczna w szczególności prognoza oddziaływania na środowisko i odpowiednie opinie zostały sporządzone pod kątem jednej, konkretnej inwestycji, której parametry wskazują, że może być ona zarezerwowana dla konkretnego adresata. I tak na s. 9 Prognozy oddziaływania na środowisko stwierdzono, że "celem opracowania planu jest umożliwienie realizacji na przedmiotowym terenie specjalistycznego gospodarstwa rolnego związanego z intensywną hodowlą zwierząt powyżej 1000 jednostek przeliczeniowych DJP (...)". Dalej na s. 16 Prognozy stwierdzono, że "Wpływ na środowisko inwestycji jaka może być zrealizowana na terenie objętym granicami planu został zbadany dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...). Na s. 20 Prognozy podano, że "O opracowanie planu i przeznaczenie terenu pod produkcję i usługi wnioskował właściciel działek, który na razie działce nr [...] zamierza wybudować fermę drobiu. (...)". Analiza poszczególnych elementów środowiska została dokonana w odniesieniu do planowanej fermy. Oceniono wpływ fermy na hałas, jakość powietrza, stan wód, oceniono oddziaływanie na ludzi, zwierzęta i rośliny. Na s. 39 Prognozy wymieniono w sposób szczegółowy elementy planowanej inwestycji: 6 kurników, waga najazdowa, skład opału, kotłowania z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, 12 sztuk silosów na paszę, 6 sztuk zbiorników wody z mycia kurników, 2 sztuk zbiorników na ścieki bytowe, zbiornik ppoż., mieszalnia pasz.

Tak sporządzona prognoza stanowiła podstawę wydania opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (opinia z dnia [...] kwietnia 2017 r.). W uzasadnieniu opinii podano, że "jak wynika z prognozy na terenie objętym projektem planu planuje się budowę fermy drobiu do hodowli brojlerów wraz z infrastrukturą techniczną". Także z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że celem opracowania planu jest umożliwienie realizacji specjalistycznego gospodarstwa rolnego polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Również przedmiotem opinii P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. było specjalistyczne gospodarstwo rolne polegające na budowie fermy drobiu (negatywna opinia z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Wreszcie z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wynika, że oceniano ją z punktu widzenia przeznaczenia terenu na potrzeby specjalistycznego gospodarstwa rolnego związanego z intensywną hodowlą zwierząt powyżej 1000 jednostek przeliczeniowych DJP.

Z powyższego wynika, że przedmiotem prognozy jak i opinii uczyniono inwestycję polegającą na budowie sześciu kurników do prowadzenia hodowli drobiu mięsnego. Inwestycja ta nie została wymieniona w projekcie planu.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że naruszono w sposób istotny tryb postępowania, albowiem uchwalono plan miejscowy bez prognozy oddziaływania na środowisko i opinii odnoszących się do projektowanego w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Stanowi to także istotne naruszenie zasad sporządzania planu, albowiem dokumentacja planistyczna została sporządzona pod ściśle określoną inwestycję, niejako wręcz na wniosek inwestora. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej wykorzystano władztwo planistyczne dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji i konkretnego inwestora. Odpowiednim trybem dla takiego zakresu ustalenia lokalizacji terenu jest decyzja o warunkach zabudowy a nie akt planu miejscowego.

Zasadność tego naruszenia uprawniała organ nadzoru do stwierdzenia nieważności spornego planu, albowiem ma ono charakter istotnego naruszenia trybu jak i zasad sporządzania planu.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).