Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2410/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 858/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 858/14 oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez P. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oraz nabycie przez P. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie przez P. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] o pow. 4784 m2, nr [...] o pow. 1838 m2 oraz nr [...] o pow. 2155 m2 oraz nabycia przez P. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie.

Prezydent [...] we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji powyżej opisanej decyzji Wojewody [...], podnosząc, że nieprawidłowe było stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego ułamkowej, niewyodrębnionej fizycznie części gruntu.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły P. [...] S.A. z siedzibą w W., podnosząc, że organ nadzoru naprzemiennie posługiwał się pojęciem "zarządu" i pojęciem "prawa użytkowania wieczystego". Odwołujący wskazał także, iż prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej, a ewentualne uchybienie w zakresie potwierdzenia przekształcenia udziału w prawie zarządu w prawo użytkowania wieczystego, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. ma ustalenie, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowych przesłanek uwłaszczenia P.

Organ administracji wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] o pow. 8777 m2 oraz mapy sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w zasobie w dniu [...] kwietnia 1994 r. za nr [...] wynika, że obecna działka nr [...] obejmowała uwłaszczone działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z treści powyższej księgi wynika również, że właścicielem uwłaszczonych działek był Skarb Państwa.

Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. przekazał Centralnej Dyrekcji [...] w W. w zarząd grunt położony między innymi przy ul. [...], oznaczony jako działki nr [...] , nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] w ten sposób, że Centralnej Dyrekcji [...] w W. przekazano udział 82/100, natomiast Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] przekazano udział 18/100 w prawie zarządu ww. gruntu. Z mapy sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w zasobie w dniu [...] kwietnia 1994 r. wynika, że działki nr [...] , nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają uwłaszczonym działkom nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Uwłaszczeniu w trybie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegają nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub gminy i pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych. Powstające w wyniku uwłaszczenia prawo użytkowania wieczystego nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego.

Organ administracji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93 (OSNC 1994/2/27), z której wynika, że prawo zarządu obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu. Minister stwierdził, że współzarząd nieruchomością przekształca się w prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy można określić do jakiej konkretnie części i jakiemu podmiotowi przysługiwał.

W ocenie organu administracji, skoro nie było możliwe przekształcenie nieokreślonego i niewydzielonego fizycznie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, to organ wojewódzki nieprawidłowo potwierdził uwłaszczenie P. na udziale w opisanej powyżej nieruchomości. W konsekwencji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji, zdaniem Ministra trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Udział w prawie użytkowania wieczystego P. nie był przedmiotem obrotu, toteż w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

Organ administracji wskazał, że orzecznictwo sądowe odnośnie braku możliwości potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu na ułamkowej (niewydzielonej) części nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego jest jednolite. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej wskazano, iż sąd wieczystoksięgowy jest związany decyzją administracyjną, a zatem nie miał możliwości skutecznego podważenia możliwości wpisu prawa współużytkowania wieczystego wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S. A. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w odniesieniu do wskazanej nieruchomości została wydana decyzja nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie inwestycji wspólnej, w której w pkt. 2 orzeczono, iż podział kosztów inwestycji wspólnej będzie proporcjonalny do zajmowanych powierzchni użytkowanych w budynku przy ul. [...]. Powyższa decyzja wynikała z orzeczenia zawartego w decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie zmiany przeznaczenia budynku zaplecza techniczno-produkcyjnego Miejskiego Biura Projektów przy ul. [...], gdzie w pkt 2 dokonano fizycznego podziału pomieszczeń w budynku przy ul. [...]. Wykonanie decyzji zostało powierzone Przewodniczącemu Wojewódzkiej Komisji Planowania i poszczególnym dyrektorom jednostek organizacyjnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r. dokonano fizycznego podziału, ile m2 powierzchni użytkowej zajmuje dana jednostka, co zostało również określone w udziale procentowym. Po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. orzekającej o przekazaniu w zarząd nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] dla Centralnej Dyrekcji [...], mając za podstawę decyzję nr [...] UM [...] - Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r., dokonano zmiany decyzji nr [...] poprzez przekazanie CD [...] w 82/100, a Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] w 18/100, części nieruchomości zabudowanej opisanej w decyzji nr [...].

Tym samym - zdaniem skarżącej spółki - został spełniony warunek opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., iż "...Zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłącznie prawo zarządu na wydzielonej "fizycznie" nieruchomości", a organ administracji rozpoznający sprawę nie dokonał oceny i wpływu decyzji nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. i wprowadzenia tych ustaleń do treści decyzji z dnia [...] maja 1989 r. o zmianie decyzji nr [...].

W skardze podniesiono również, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. i skutków prawnych z niej wynikających, prawa te zostały wpisane do księgi wieczystej, a sąd wieczystoksięgowy, rozpoznając wniosek o wpis tego prawa do księgi wieczystej, nie miał wątpliwości, co do zgodności z prawem decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i art. 236 § 1 kc powołał się na ukształtowane orzecznictwo sądowe, podkreślając, że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., III CZP 81/93 wskazał, że: prawo zarządu obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie powołanego art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu.

Stosownie do art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich. Przepis ten dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a także związku międzygminnego, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto obejmuje grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie państwowych osób prawnych. Unormowanie przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy odnoszące się do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, pozostaje w związku z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy. Związek ten wynika z podporządkowania własności budynku i innych urządzeń zasadzie superficies solo cedit i przepisom art. 46 i 48 kc.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarząd, o którym mowa w art. 2 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 29 września 1990 r., stanowił jedną z licznych instytucji prawnych powołanych do życia od dnia 1 sierpnia 1985 r. w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. W myśl art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 33 i nast. tej ustawy w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240).

Oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym były grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych tych jednostek. W związku z tym wniosek i decyzja ostateczna o oddaniu nieruchomości w zarząd powinny zawierać m.in. takie elementy, jak: położenie i powierzchnia nieruchomości (z dołączeniem mapy sytuacyjnej), udokumentowana zgodność zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cel, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd oraz sposób korzystania z nieruchomości. Podobne wymagania zawierają przepisy późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311). Potwierdzają one, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. U podstaw takiego uregulowania legły potrzeby obrotu gospodarczego i postępującej urbanizacji wymagającej terenów (gruntów) dla zlokalizowania przemysłu, budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury technicznej jednostek osiedleńczych. Dlatego też przekształcenie zarządu z mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania, może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ukształtowanym i jednolitym, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poglądzie wyrażanym w piśmiennictwie, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. W świetle obowiązujących przepisów prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz.

W ocenie Sądu I instancji wywody zawarte w uzasadnieniu do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., w nawiązaniu do rozstrzyganej sprawy, sprowadzają się do konkluzji, że na podstawie art. 1 i 2 ustawy, w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczeniowej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczeniowej. Na potwierdzenie powyższej tezy Sąd przywołał również wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, w którym wskazano, że: "... współzarząd (niepodzielny na całości nieruchomości) nie przekształca się odpowiednio w prawo do użytkowania wieczystego gruntu i współwłasność znajdujących się na nim budynków. Zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłączne prawo zarządu na "wydzielonej" (fizycznie) części nieruchomości. Tylko wtedy można było bowiem mówić o ustanowionym na jej rzecz zarządzie w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, iż decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. dokonano fizycznego podziału, określając ile metrów kwadratowych zajmuje dana jednostka, co zostało również określone w udziale procentowym. Natomiast po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. orzekającej o przekazaniu w zarząd nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] dla Centralnej Dyrekcji [...], decyzją z dnia [...] maja 1989 r. dokonano zmiany decyzji nr [...] poprzez przekazanie CD [...] w 82/100, części nieruchomości zabudowanej opisanej w decyzji nr [...] (bezsporne). Powyższy stan prawny obowiązywał w dacie 5 grudnia 1990 r. i konsekwencją tego było wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. określającą nabycie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych.

Decyzja ta była sprzeczna z dyspozycją art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r. z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów nie możliwe było przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. rażąco naruszył również dyspozycję art. 232 kc poprzez stwierdzenie nabycia w drodze decyzji uwłaszczeniowej użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu będącego własnością Skarbu Państwa na rzecz P.. Brak było bowiem możliwość potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności gruntu, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 kc oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe), a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 748/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 262/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 262/05).

Odnosząc się do argumentacji wyrażonej w skardze, nawiązującej do ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze", a wpis skarżącego jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpił natomiast na podstawie właśnie takiego nieodpłatnego rozporządzenia.

Podsumowując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2013 r., zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

Decyzja z dnia [...] lipca 1995 r. rażąco naruszała prawo stwierdzając nabycie prawa rzeczowego, w sytuacji gdy nie było podstaw prawnych do takiego orzeczenia. Należało zatem przywrócić stan prawny zgodnie z treścią prawa materialnego regulującego wskazane wyżej kwestie. Pozostawienie w obrocie ww. decyzji sankcjonowałoby bowiem stan prawny rażąco naruszający prawo. Sąd podkreślił jednocześnie, że kwestia nakładów poniesionych, przez skarżącą spółkę jest natomiast odrębnym zagadnieniem. Ponadto organ administracji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występują tzw. nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że właścicielem nieruchomości był cały czas Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym w części 82/100 są P. [...] S.A. w W. Udział w prawie wieczystym P. [...] S.A. nie był natomiast przedmiotem obrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego, P. [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:

1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez ich niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art.145 § 1 pkt.1 lit c) ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

art. 16 kpa statuującym zasadę trwałości decyzji ostatecznej,

- art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, skutkujące wadliwym ustaleniem, iż brak jest dowodu na określenie, do jakiej konkretnie "fizyczne" wydzielonej części nieruchomości i jakiemu podmiotowi przysługiwał zarząd, w sytuacji istnienia decyzji o przekazaniu nieruchomości w określonych, fizycznie wydzielonych częściach nieruchomości zabudowanej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego powołał się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 1993 r. sygn. akt III CZP 171/92, w której Sąd Najwyższy stwierdził: "...Wprawdzie żadna z ustaw regulujących nabycie użytkowania wieczystego i własności budynków nie wyłącza możliwości nabycia tych praw przez współzarządców gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, ale trzeba mieć na uwadze to, że nie określają one w ogóle pojęcia zarządu. W tej sytuacji przyjąć trzeba (tak jak przyjął to już Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 czerwca 1991 r.), że dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych, należy sięgnąć do przepisów art. 4, 8 i 38 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. Otóż, w świetle tych unormowań mogły być oddawane w zarząd jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub nie zabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo. statutowych. Przy udostępnianiu takiej jednostce uprawnień do korzystania z gruntu i budynków w ułamkowej, nie wydzielonej, części nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu powołanych przepisów, a więc i ze skutkami określonymi w art. 2 omawianej ustawy...".

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w odniesieniu do wskazanej nieruchomości została wydana decyzja nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie inwestycji wspólnej, w której w pkt 2 orzeczono, iż podział kosztów inwestycji wspólnej będzie proporcjonalny do zajmowanych powierzchni użytkowanych w budynku przy ul. [...]. Powyższa decyzja wynikała z orzeczenia zawartego w decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie zmiany przeznaczenia budynku zaplecza techniczno-produkcyjnego Miejskiego Biura Projektów przy ul. [...], gdzie w pkt 2 dokonano fizycznego podziału pomieszczeń w budynku przy ul. [...]. Wykonanie decyzji zostało powierzone Przewodniczącemu Wojewódzkiej Komisji Planowania i poszczególnym dyrektorom jednostek organizacyjnych. Tak ustalony podział fizyczny został skonkretyzowany w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r.

Tym samym został spełniony warunek opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., iż zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłącznie prawo zarządu na wydzielonej "fizycznie" nieruchomości.

Zdaniem skarżącej spółki, Sąd rozpoznający sprawę wskazał w uzasadnieniu wyroku na treść decyzji nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982, jednakże nie dokonał oceny wpływu treści tej decyzji na stan sprawy - zmiany te zostały wprowadzone do treści decyzji z dnia [...] maja 1989 r. o zmianie decyzji nr [...]. Stąd, w ocenie skarżącej, niezasadne jest uznanie, iż "...nie było możliwe przekształcenie nieokreślonego i niewydzielonego fizycznie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego...".

Powyższe wskazuje, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa ponieważ oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ administracji powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi poprzedzać ustalenie, iż decyzja ta rażąco narusza prawo albo została wydana bez podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stanowisko prezentowane przez Sąd jest skrajnie rygorystyczne. Uwzględniając bowiem treść decyzji uwłaszczeniowej, nie ma wątpliwości, że na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. P. [...] S.A. posiada prawo użytkowania wieczystego nie do udziału w nieruchomości, tylko udział w użytkowaniu wieczystym wynoszący 82/100. Podobnie w przypadku własności budynków, Skarżąca nie posiada prawa własności 82/100 części budynków, tylko udział w ich współwłasności wynoszący 82/100. Współwłaścicielem budynków w pozostałej części tj. 18/100 jest Skarb Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. [...] S.A. z siedzibą w W. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie decyzji, mimo że Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz organ I instancji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, co miało przejawiać się przede wszystkim w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące wadliwym ustaleniem, iż brak jest dowodu na określenie, do jakiej konkretnie "fizycznie" wydzielonej części nieruchomości i jakiemu podmiotowi przysługiwał zarząd, w sytuacji istnienia decyzji o przekazaniu nieruchomości w określonych, fizycznie wydzielonych częściach nieruchomości zabudowanej, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji, czym naruszono art. 16 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Tak sformułowane zarzuty procesowe nie są zasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie odpowiadało standardom rzetelnej procedury administracyjnej. W sprawie nie doszło do złamania kwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie upatruje w ocenie, decyzji nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie inwestycji wspólnej, w której w pkt 2 orzeczono, iż podział kosztów inwestycji wspólnej będzie proporcjonalny do zajmowanych powierzchni użytkowanych w budynku przy ul. [...], tymczasem Minister Infrastruktury i Rozwoju wydając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał jednoznaczną podstawę do sformułowania oceny prawnej skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest tym samym chybiony. Jeżeli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia powyższego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), poprzez błędne jego zastosowanie.

Stosownie do art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich. Przepis ten dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a także związku międzygminnego, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto obejmuje grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie państwowych osób prawnych. Unormowanie przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy odnoszące się do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, pozostaje w związku z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy.

Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. przekazał Centralnej Dyrekcji [...] w zarząd grunt położony między innymi przy ul. [...], oznaczony jako działki nr [...] , nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została zmieniona, w trybie art. 155 kpa decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] w ten sposób, że Centralnej Dyrekcji [...] przekazano udział 82/100, natomiast Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] przekazano udział 18/100 w prawie zarządu ww. gruntu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, czy również mógł być przekształcony współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu.

Sąd I instancji poparł rozstrzygnięcie poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93 (OSNC 1994/2/27), z którego wynika, że prawo zarządu obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu.

Za słuszną należy uznać argumentację Sądu I instancji, że współzarząd (niepodzielny na całości nieruchomości) nie przekształca się odpowiednio w prawo do użytkowania wieczystego gruntu i współwłasność znajdujących się na nim budynków. Zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłączne prawo zarządu na "wydzielonej" (fizycznie) części nieruchomości. Tylko wtedy można było bowiem mówić o ustanowionym na jej rzecz zarządzie w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07)

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się szczegółowo i przyznał, iż decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. dokonano fizycznego podziału, określając ile metrów kwadratowych zajmuje dana jednostka, co zostało również określone w udziale procentowym. Jednakże decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, jakich oczekuje skarżąca kasacyjnie ponieważ jak słusznie wskazał Sąd I instancji, po jej wydaniu wydawane były w stosunku do przedmiotowej nieruchomości kolejne decyzje. Ponadto po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. orzekającej o przekazaniu w zarząd nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] dla Centralnej Dyrekcji [...], decyzją z dnia [...] maja 1989 r. wydaną w trybie art. 155 kpa dokonano zmiany decyzji nr [...] poprzez przekazanie CD [...] w 82/100, części nieruchomości zabudowanej opisanej w decyzji nr [...].

Powyższy stan prawny obowiązywał w dacie 5 grudnia 1990 r., a z tą datą określoną w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca wiązał skutki dające podstawę do stwierdzenia nabycie prawa użytkowania wieczystego. Wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. określające nabycie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych było sprzeczne z dyspozycją art. 2 ust. 1 powyższej ustawy ponieważ nie było możliwe przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.