Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 199/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 42, 43, 44 par 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 18, art 27 par 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art 134 par 1, art 141 par 4, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1025/10 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1025/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nakazał S. B. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie o wymiarach 12,50m x 9,70 m. i wysokości 3,70 m. na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "[...]" w Warszawie.

Na skutek niewykonania powyższej decyzji przez skarżącą konieczne stało się wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w związku z czym w dniu [...] maja 2008 r. został wystawiony tytuł wykonawczy o Nr [...]. Przedmiotowy tytuł wykonawczy był dwukrotnie awizowany, wobec czego organ przyjął, że został doręczony w dniu [...] czerwca 2008 r.

S. B. złożyła zarzuty do postępowania egzekucyjnego w placówce pocztowej w dniu 22 lutego 2010 r., w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że S. B., jako strona zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym, mogła skorzystać z przysługującego jej prawa do wglądu do akt sprawy prowadzonej przez PINB dla m.st. Warszawy. Ponadto odpis tytułu wykonawczego Nr [...] był jej doręczany wraz z postanowieniami wydawanymi przez organ I instancji w toku postępowania, co wynika z zapisów na zwrotnych potwierdzeniach odbioru.

Na powyższe postanowienie S. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi S. B. podniosła, że nie złożyła zarzutów do postępowania egzekucyjnego w terminie z przyczyn od niej niezależnych i przez nią niezawinionych. Wskazała, że od kilku lat opiekuje się ona swoją 77 letnia matką, co wymagało wyjazdów na dłuższe okresy czasu poza Warszawę. We wskazanym okresie dodatkowo opiekowała się swoim bratem, który mieszkał w tym samym domu, co matka skarżącej. Zwróciła uwagę, że gdy otrzymała odpis tytułu wykonawczego w czasie przeglądania akt złożyła zarzuty wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje 7-dniowy termin zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła zarzuty po upływie ustawowego terminu. Jak bowiem wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2008 r. przesyłka zawierająca przedmiotowy tytuł wykonawczy była dwukrotnie awizowana i ostatecznie doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. w dniu 6 czerwca 2008 r. W konsekwencji termin do wniesienia zarzutów upłynął w dniu 13 czerwca 2008 r. Tymczasem skarżąca złożyła pismo zawierające zarzuty w polskiej placówce pocztowej w dniu 22 lutego 20010.

Sąd zwrócił uwagę, że tytuł wykonawczy został skierowany na właściwy adres strony. Adres ten S. B. konsekwentnie wskazywała, jako właściwy do doręczeń, jak również odbierała adresowaną na ten adres korespondencję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że S. B., jako strona postępowania, miała obowiązek informować organ o zmianie adresu do doręczeń w celu właściwego i bezzwłocznego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 41 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Natomiast w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (41 § 1 k.p.a.). Skoro nie poinformowała organu o zmianie miejsca pobytu to musiała się liczyć, jako strona postępowania, z możliwością doręczenia jej przesyłek na dotychczasowy adres wskazany organowi, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że w stosunku do skarżącej organ wielokrotnie kierował pisma związane z niewykonywaniem decyzji nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku.

Jako prawidłowe doręczenie nie może zostać uznane także uzyskanie odpisu tytułu wykonawczego z akt sprawy przez S. B., ponieważ prawo strony do sporządzania notatek, kopii i odpisów z akt sprawy, o którym mowa w art. 73 § 1 kpa nie może być utożsamiane z prawidłowym i skutecznym doręczeniem pisma organu, o którym mowa w przepisach rozdziału 8 k.p.a..

Odnosząc się do twierdzeń skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowią one w istocie argumentację na poparcie tezy o braku zawinienia w uchybieniu terminu do złożenia zarzutów przez stronę postępowania. Tego rodzaju argumentacja może stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast nie wskazuje na wadliwość postanowienia, w którym organ stwierdza jedynie niedopuszczalność zarzutów ze względu na uchybienie terminu ustawowego. Rozstrzygając o niedopuszczalności organ bada jedynie czy pismo organu zostało doręczone skutecznie, zestawia datę tego doręczenia z datą złożenia środka przez stronę i stwierdza, czy z tego zestawienia wynika zachowanie przez stronę terminu. Od spełnienia zaś tego warunku zależy, czy środek może być skutecznie przez organ rozpatrzony, czy też należy stwierdzić jego niedopuszczalność. W niniejszym przypadku bez wątpienia S. B. złożyła zarzuty po upływie ustawowego terminu, który upłynął w dniu 13 czerwca 2008 r., czyli 7 dnia licząc od daty skutecznego (zastępczego) doręczenia jej tytułu wykonawczego na wskazany adres do doręczeń. W rezultacie organ nie mógł rozpoznać merytorycznie tych zarzutów i zobowiązany był do stwierdzenia ich niedopuszczalności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. B., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 1 oraz § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skutecznie doręczył skarżącej trybie art.. 44 k.p.a. tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. [...] Nr [...], a zatem, że termin do wniesienia przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 44 k.p.a. upłynął w dniu 22 lutego 2010 r., podczas, gdy organ administracji nie wykazał niemożności doręczenia skarżącej decyzji w trybie art. 42 k.p.a. lub art. 43 k.p.a., w szczególności art. 42 § 3 k.p.a., czyli w miejscu faktycznego przebywania skarżącej i oparcie się jedynie przez organ na doręczeniu zastępczym (art. 44 k.p.a.), podczas, gdy art. 44 § 1 k.p.a. stanowi, że doręczyć pismo można w ten sposób dopiero "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztą, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 w związku z art. 44 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trybu doręczenia określonego w art. 44 § 1 k.p.a. i wyprowadzenie z tego trybu skutków prawnych określonych w art. 44 § 4 k.p.a. przy jednoczesnym nie pozostawieniu zawiadomienia o pozostawieniu tego pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (art. 44 § 2 k.p.a.), ponieważ skarżąca żadnego zawiadomienia ani awizo nie odebrała, zaś organ nie powołał przeciwdowodu na tę okoliczność;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 26 § 5 punkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 151 z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.e.a." w związku z art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż: "S. B., jako strona postępowania, miała obowiązek informować organ o zmianie adresu do doręczeń w celu właściwego i bezzwłocznego prowadzenia postępowania" oraz, że "w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny", podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 41 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie egzekucyjne w dacie doręczenia skarżącej tego tytułu nie było w toku, bowiem zgodnie z art. 26 § 5 punkt 1) u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zaś art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, jednocześnie zaś wskazanie przez skarżącą w innym postępowaniu swojego adresu zamieszkania nie może być równoznaczne ze wskazaniem adresu w postępowaniu egzekucyjnym, zatem organ administracji nie był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie rygoru określonego w art. 41 § 2 k.p.a.;

4. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji i nie rozstrzygnięcie, czy domniemanie doręczenia zastępczego tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. [...] Nr [...], określone w art. 44 § 4 k.p.a., zostało obalone w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a zatem, czy skarżąca wniosła zarzuty do postępowania administracyjnego w terminie, jak również poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że: ,,S. B. jako strona postępowania, miała obowiązek informować organ o zmianie adresu do doręczeń w celu właściwego i bezzwłocznego prowadzenia postępowania" i jednoczesne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że: ,,(...) jedynie prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego może skutecznie zainicjować procedurę egzekucyjną", co oznacza, że przed faktycznym doręczeniem skarżącej tytułu wykonawczego nie toczyło się żadne postępowanie egzekucyjne, w toku którego skarżąca miałaby obowiązek informować organ administracji o zmianie adresu;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie zbadanie istoty sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności oświadczenia skarżącej o przebywaniu poza miejscem zamieszkania przez dłuższe okresy czasu w 2008 i 2009 r. w celu sprawowania osobistej opieki nad chorą matką i chorym bratem, wskazującego na fakt, że skarżąca nie mogła odebrać w miejscu zamieszkania kierowanej do niej korespondencji;

b) błędną ocenę stanu faktycznego i błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "S. B., jako strona postępowania, miała obowiązek informować organ o zmianie adresu do doręczeń w celu właściwego i bezzwłocznego prowadzenia postępowania", podczas, gdy w przedmiotowej sprawie dopiero z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego można było mówić o postępowaniu, zatem przed doręczeniem skarżącej tytułu wykonawczego nie toczyło się postępowanie egzekucyjne "w toku którego" skarżąca miałaby obowiązek informowania o zmianie miejsca zamieszkania;

c) przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, czyli doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a., podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie odebrała w tym trybie zaadresowanego do niej tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. [...] Nr [...], a zatem obalono domniemanie wynikające z art. 44 § 4 k.p.a., co oznacza, że termin do wniesienia przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 44 k.p.a. upłynął w dniu 22 lutego 2010 r. a nie w dniu 13 czerwca 2008 r., jak stwierdził organ administracji;

d) przyjęcie przez Sąd I instancji, że najistotniejsze w niniejszej sprawie było ustalenie prawidłowego adresu strony, mimo ustalenia jednocześnie, że skarżąca nie przebywała pod tym adresem w tym czasie, co oznacza obalenie domniemania doręczenia w tym trybie mimo nadania korespondencji przez organ administracji na prawidłowy adres skarżącej (wyrok NSA z 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95);

e) przyjęcie, że w sprawie jest bezsporne, że skarżąca "sama przyznaje w treści skargi - złożyła zarzuty po upływie ustawowego terminu", mimo, że skarżąca kwestionuje tę okoliczność, okoliczności tej nie przyznała w skardze, a zatem nie jest to okoliczność bezsporna;

6. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne i nie odpowiadające wymogom ustawy sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, tj. m.in. nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie, w szczególności:

- poprzez ogólnikowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że: "Należy zaznaczyć, że jedynie prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego może skutecznie zainicjować procedurę egzekucyjną" przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, że "S. B., jako strona postępowania, miała obowiązek informować organ o zmianie adresu do doręczeń w celu właściwego i bezzwłocznego prowadzenia postępowania", podczas, gdy przed doręczeniem S. B. tytułu wykonawczego to postępowanie egzekucyjne nie toczyło się,

- jak również poprzez nie wskazanie okoliczności, na podstawie których Sąd I instancji stwierdził, że domniemanie doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego w trybie art. 44 k.p.a. nie zostało obalone, mimo, że skarżąca przedstawiła dowody na obalenie tego domniemania;

- oraz przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i błędne zastosowanie przepisów prawa, w szczególności art. 41 k.p.a. który nie może mieć zastosowania do sytuacji przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

Jak wynika z analizy akt sprawy granice przedmiotowej sprawy określało postanowienie, mocą którego stwierdzono niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów, w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut zastosowania przez organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu egzekucyjnym, trybu doręczenia określonego przepisach k.p.a.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje 7-dniowy termin zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że niektóre z postanowień procedury administracyjnej znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być zatem stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2101/10, LEX nr 1138073).

Postanowienia u.p.e.a. nie zawierają samodzielnych – szczególnych, regulacji dotyczących kwestii doręczeń, a zatem będą tu miały zastosowanie wprost przepisy k.p.a. Stanowią one, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1). Mogą być również doręczone w lokalu administracji publicznej (art. 42 § 2). W przypadku niemożności doręczenia pisma w wyżej wymieniony sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pisma doręcza się za potwierdzeniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W tym ostatnim przypadku o doręczeniu innym osobom przesyłki zawiadamia się adresata (art. 43 k.p.a.).

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.) a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odebrania w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w urzędzie pocztowym umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata lub innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. W przypadku nie podjęcia przesyłki w terminie 7 dni, wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni, od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).

Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wynika, że przesyłka zawierająca przedmiotowy tytuł wykonawczy była dwukrotnie awizowana i ostatecznie doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 § 3 k.p.a., w dniu 6 czerwca 2008 r. Tytuł wykonawczy został skierowany pod adres, który skarżąca konsekwentnie wskazywała, jako właściwy do doręczeń. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze do sądu skarżąca nie kwestionowała prawidłowości adresu, na który został skierowany tytuł wykonawczy. Daje to podstawę do stwierdzenia, że wykonano wszystkie czynności wskazane w powołanej ustawie, a to po myśli art. 44 § 4 k.p.a. dawało możliwość uznania, że dokonano doręczenia, i że miało to miejsce z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Skoro tzw. fikcja doręczenia nastąpiła w dniu 6 czerwca 2008 r. to termin ustawowy 7 dniowy upłynął w dniu 13 czerwca 2008 r.

Natomiast fakt złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego w placówce pocztowej w dniu 22 lutego 2010 r. nie przywraca terminu, albowiem nie jest to czynność ekskulpująca uchybienie terminu. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumenty skarżącej wskazujące na konieczność opieki nad chorą matką i związane z tym stałe przebywanie poza Warszawą, stanowią w istocie argumentację na poparcie tezy o braku zawinienia w uchybieniu terminu do złożenia zarzutów przez stronę postępowania. Tego rodzaju argumentacja może stanowić podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast nie wskazuje na wadliwość postanowienia, w którym organ stwierdza jedynie niedopuszczalność zarzutów ze względu na uchybienie terminu ustawowego. Rozstrzygając o niedopuszczalności zgłoszenia zarzutów organ bada jedynie czy pismo organu zostało doręczone skutecznie, zestawia datę tego doręczenia z datą złożenia środka przez stronę i stwierdza, czy z tego zestawienia wynika zachowanie przez stronę terminu.

Zatem mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania i rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W związku z tym uznać należy, że w sprawie nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, jest sformułowane w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jego treści, organ wyjaśnił motywy, którymi się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie, obiektywnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.