Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 529/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 12 ust. 1, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ośrodka Ruchu Drogowego na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Ośrodka Ruchu Drogowego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na punkt 1 zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [..].

Zarządzeniem tym, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec skarżącego:

1. podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego;

2. złożyć do Marszałka Województwa korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 r.,

wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń na dzień 31 sierpnia 2018 r.

Uzasadniając wydane zarządzenie organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 kwietnia do 15 czerwca 2018 r. w A. stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W dniu 1 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolne pomiary emisji hałasu do środowiska, powodowanego działalnością Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy. Pomiary wykonano podczas treningów do zawodów "[..]" i wykazały one przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w dwóch punktach pomiarowych przy ul. B., a przekroczenie maksymalne wynosiło 3,7 dB.

Ponadto organ wskazał, że w ramach działalności Ośrodka powstaje odpad pyłu gumowego o kodzie 16 01 03 (zużyte opony), a wytworzenie i zagospodarowanie tego odpadu nie zostało uwzględnione w przekazanym Marszałkowie Województwa zbiorczym zestawieniu informacji o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 r.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia powyższego zarządzenia pokontrolnego w punkcie 1, wskazując, że nałożenie na niego obowiązku podjęcia działań technicznych i/lub organizacyjnych, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego, nie znajduje podstaw merytorycznych ani prawnych, gdyż Ośrodek nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu.

Skarżący wyjaśnił, że Ośrodek prowadzi działalność szkoleniowo – egzaminacyjną z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego i nie wszystkie wydarzenia prowadzone w Ośrodku generują hałas powodujący uciążliwości. Pomiary wykonane przez organ w dniach 7 kwietnia 2018 r. i 1 czerwca 2018 r. dotyczyły imprez realizowanych okazjonalnie przez Ośrodek i zaliczających się do najgłośniejszych. W czasie pierwszego pomiaru kontrolujący nie byli w stanie odróżnić hałasu z instalacji od tła akustycznego. W czasie drugiego pomiaru dopatrzono się przekroczeń.

W ocenie skarżącego pomiar dokonany w czerwcu 2018 r. wykonany został w sposób naruszający metodykę jego prowadzenia (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody); odnosząc się do nieadekwatnych norm dopuszczalnego poziomu hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku); ponadto sformułowane zostało z pominięciem lub niewłaściwym zastosowaniem art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 i art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Skarżący zarzucił, że podczas kontroli jako dopuszczalny poziom hałasu należało przyjąć hałas ustalony dla terenów mieszkaniowo – usługowych, zagrodowych czy wielorodzinnych, a nie jak przyjęto dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto w raporcie z badań z dnia 4 czerwca 2018 r. wskazano, że nie zastosowano się do metodyki wykonywania pomiarów w środowisku, a dane przedstawione przez organ wskazują, że sporny hałas, ze względu na czas jego wystąpienia, nie mógł prowadzić do powstania przekroczenia.

Podobnie wątpliwości co do poprawności budzi pomiar tła akustycznego, z uwagi na zbyt krótki czas badania i nieuwzględnienie hałasu kolejowego. Co więcej, nie wiadomo dlaczego, jak wskazał skarżący, pomiar wykonano na wysokości 4 m n.p.t.

Mając powyższe na uwadze skarżący zarzucił, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił przy tym, że nie miał podstaw do zastosowania art. 114 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż w praktyce przepis ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy dany teren jest sklasyfikowany na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony pod działalność produkcyjną, składowania i magazynowania, przy czym zachowana została na nim zabudowa podlegająca ochronie akustycznej, która znajdowała się na tym terenie przed uchwaleniem planu miejscowego. Teren, na którym odbywały się pomiary hałasu, nie jest zaś objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w takim wypadku normy akustyczne określa się na podstawie faktycznego zagospodarowania tego i sąsiednich terenów, przy czym, jeżeli teren ten może być zaliczony do kilku rodzajów terenów chronionych akustycznie, uznaje się, zgodnie z art. 115 i art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, że normy akustyczne obowiązują jak dla przeważającego terenu.

Organ wyjaśnił również, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy klasyfikacji terenów na podstawie oceny faktycznego zagospodarowania tego i sąsiednich terenów jest wójt, burmistrz, prezydent miasta i dokonana przez nich klasyfikacja ma charakter wiążący. Na marginesie organ wyjaśnił jednak, że dokonana za pierwszym razem przez wójta klasyfikacja terenów sąsiadujących z "[..]" jako terenów mieszkaniowo – usługowych wzbudziła jego wątpliwości, przez co wójt dokonał korekty tej klasyfikacji, zaliczając te tereny do terenów przemysłowo – usługowych. Samo jednak sąsiedztwo funkcji usługowej nie może stanowić o zaliczeniu terenu do funkcji mieszkaniowo – usługowej, zamiast do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dokonanej przez Wójta Gminy klasyfikacji terenów widocznym jest występowanie jednolitych kompleksów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a rozszerzenie tego terenu, tak aby znalazła się w nim funkcja usługowa, byłoby nieuzasadnione.

Organ podkreślił przy tym, że gdyby Wójt Gminy rozszerzył analizowany obszaru poprzez dokonanie łącznej oceny terenów, które zostały zaliczone do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów przemysłowo-usługowych, nie doprowadziłoby to w żaden sposób do zmiany lokalizacji punktu pomiarowego. Tereny wokół kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie podlegają bowiem ochronie akustycznej. Tym samym łączne rozpatrywanie tych terenów stanowiłoby sztuczne zwiększenie udziału zabudowy na rozpatrywanym obszarze zabudowy innej niż mieszkaniowa jednorodzinna.

Następnie organ wyjaśnił, że niewątpliwie pomiary hałasu z dnia 1 czerwca 2018 r., które wykazały przekroczenie poziomu dopuszczalnego, nie były związane z typową działalnością Ośrodka, lecz odbywały się podczas treningów do mającego mieć miejsce w następnych dniach wydarzenia motoryzacyjnego - zawodów "[..]". Jednakże, jak wskazał, normy akustyczne powinny być dotrzymywane również podczas działalności okresowej, charakteryzującej się wzmożoną emisją hałasu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wyjaśnił, że w protokole z badań podano kanał, na którym były wykonywane pomiary w danym punkcie pomiarowym. Protokół z pomiarów hałasu z dnia 1 czerwca 2018 r. posiada dwa załączniki. Załącznikiem nr 2 są obliczenia do protokołu, w których wskazano, że kanał nr 1 dotyczy punktu pomiarowego P1, a kanał nr 4 - punktu P2. Organ wyjaśnił także, że kalibrator emituje wzorcowy sygnał dźwiękowy o poziomie 93,9 dB. Miernik poziomu dźwięku jest kalibrowany przed pomiarem, a po pomiarze sprawdza się, czy odczyt sygnału uległ zmianie. W przyjętym przez organ budżecie niepewności przyjmuje się dopuszczalne odstępstwo w wysokości 0,3 dB. Niepewność pomiaru jest kalkulowana z przyjęciem tej wartości. Wynik pomiaru może być więc uznany za wiarygodny jedynie w wypadku, gdy jest podawany wraz z obliczoną niepewnością a dopuszczalną wielkość niepewności reguluje metodyka referencyjna. Przy badaniach hałas, które wykazały przekroczenia, niepewność pomiarowa wynosiła 1,2 dB w punkcie P1 i 1,3 dB w punkcie P2, spełniała więc wymogi metodyki referencyjnej, tym samym wynik pomiarów jest wiarygodny. Organ wyjaśnił również, że pomiary hałasu zostały przeprowadzone metodą próbkowania, zgodnie z częścią E II metodyki referencyjnej. Metodyka ta polega na rejestracji emitowanego przez podmiot hałasu z poszczególnych źródeł hałasu w czasie odniesienia, który jest na tyle długi, że uwzględnia występującą w czasie zmienność poziomu hałasu. W przypadku pomiarów hałasu z [..], czas pojedynczego pomiaru wynosił 10 minut. Jest to czas wyjątkowo długi, gdyż znaczny rozmiar toru, po którym poruszają się samochody powoduje, że odległość źródła hałasu (poruszającego się samochodu) od punktu pomiarowego jest zmienna. Zgodnie z metodyką referencyjną, pomiary uznaje się za prawidłowe, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli różnica między najwyższą a najniższą wartością zmierzonego poziomu hałasu próbki w danym przedziale czasu w przypadku 4 pomiarów jest mniejsza bądź równa 1,5 dB. Organ zauważył ponadto, że w protokole z pomiarów przyjęto czas obserwacji równy 4 godzinom i 30 minutom w 8 – godzinnym czasie odniesienia, co odpowiada pracy w godzinach 14:30 do 19:00. W protokole pomiarów wyraźnie rozróżniono przy tym, całkowity czas trwania treningów tzn. dostępność toru dla zawodników chętnych do jego wykorzystywania od czasu, w którym generowany jest hałas.

Organ wskazał także, że faktem jest, że punkt pomiarowy zlokalizowany jest blisko linii kolejowej i dróg publicznych, będącymi źródłem zakłóceń akustycznych, i wyjaśnił, że elementem metody próbkowania jest jednak wykonywanie przerw w pomiarach, które służą eliminacji przypadkowych zakłóceń. Pomiar nie był wykonywany gdy występowały zakłócenia, takie jak przejazdy pociągów a obecność przedstawiciela Ośrodka podczas pomiarów służyła m.in. zapewnieniu kontrolowanego o profesjonalnym wykonaniu pomiarów. Dokonywanie pomiarów podczas przejazdów pociągów byłoby czynnością, budzącą uzasadnione wątpliwości nawet u osoby nieposiadającej specjalistycznej wiedzy z zakresu prowadzenia pomiarów hałasu. Bezspornym jest, że pojedynczy pomiar tła akustycznego, trwał 60 sekund. Dłuższy czas trwania pomiaru nie był celowy, gdyż próbki tej długości wykazywały wymaganą zgodność, a z racji tego, że podczas pomiarów hałasu z Ośrodka nie uwzględnia się przypadkowych zakłóceń, nie uwzględnia się ich również podczas pomiarów tła akustycznego. Metodyka referencyjna w części dotyczącej pomiarów tła akustycznego przy metodzie próbkowania (część E.II.2.4) nie wymaga, by czas próbki elementarnej przy pomiarze tła był identyczny z czasem przy pomiarze hałasu ze źródła hałasu, lecz wymaga, by punkt pomiarowy był zlokalizowanie w możliwie tym samym miejscu, lecz po wyłączeniu źródeł hałasu, będących przedmiotem oceny, w tym samym dniu, o tej samej porze doby (pora dzienna) i w podobnych warunkach meteorologicznych.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że pomiary przeprowadzono zarówno przy elewacji budynku, w świetle okna zamkniętego, jak i na granicy posesji, na wysokości 4 m n.p.t., co wynika wprost ze wskazań metodyki prowadzenia pomiarów na terenach zabudowanych (część B.1 metodyki referencyjnej).

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i stanowisko zajęte w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 9 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczyła jedynie punktu 1 zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego, a punkt 2 tego zarządzenia nie był kwestionowany i został wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie, zgodnie z żądaniem skargi, poddany został punkt 1 zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [..].

Kontrolowane zarządzenie pokontrolne wydane zostało na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) - zwanej dalej u.i.o.ś.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit a i b u.i.o.ś. do zadań Inspekcji m.in. należy: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Zadania kontrolne inspekcji w tym zakresie realizowane są zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale 3 u.i.o.ś. zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska".

Przepis art. 11 u.i.o.ś. stanowi, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Natomiast, przepis art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. przewiduje dla osoby, która:

1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień;

2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem,

3) korzystając z danych z Ekoinfonetu lub je przetwarzając nie podaje w wytwarzanych informacjach, że dane te pochodzą z Ekoinfonetu,

sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

W orzecznictwie sądowadministracyjnym ustalono, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarządzenie pokontrolne jest zatem odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska i, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie wskazuje się także, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowego zarządzenia na wstępie wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom.

Zauważyć ponadto należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego.

Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 428/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dlatego też, przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego.

W ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne nie spełnia wszystkich powyższych wymogów.

Niewątpliwie kontrolowane zarządzenie wydane zostało na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2018 r. na terenie Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy. Zauważyć należy, że skarżący w skardze wniósł wiele zastrzeżeń do procedury przeprowadzenia tej kontroli, które jednak z uwagi na niewniesienie przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu z przeprowadzonej kontroli na podstawie art. 11 ust. 2 u.i.o.ś., nie mogły podważyć jej poprawności.

Kontrolowane zarządzenie pokontrolne nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano skarżącemu obowiązek "podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego".

Organ sformułował wobec skarżącego powyższy obowiązek w uzasadnieniu wskazując, że kontrolny pomiar emisji hałasu do środowiska powodowany działalnością Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy przeprowadzony w dniu 1 czerwca 2018 r. podczas treningu do zawodów "[..]" wykazał przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w dwóch punktach pomiarowych przy ul. B., a przekroczenie maksymalne wynosiło 3,7 dB, tym samym, jak wskazano, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska.

Sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w takim kształcie nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano skarżącemu naruszenie, a zobowiązany podmiot nie może domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Niewątpliwie z protokołu kontroli wynika, że chodzi tu o naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Jednakże zauważyć należy, że to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego ale zarządzenie pokontrolne. Niewątpliwie, na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołów kontroli. Podkreślić należy, że z treści zarządzenia pokontrolnego nie wynika, na podstawie jakich dokumentów ustalono, które ewentualnie normy skarżący przekracza czy narusza.

Zarządzenie pokontrolne nie wskazuje przy tym przepisu prawa uprawniającego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na skarżącego, któremu przypisano naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu, obowiązku podjęcia działań technicznych i/lub organizacyjnych, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego. Niewątpliwie, granicę dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego wyznacza przepis art. 12 u.i.o.ś., ale prawnych podstaw nakładanych obowiązków w jego treści należy poszukiwać w przepisach szczególnych, którymi są w szczególności przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 428/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania tego kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne nie zawiera. Sąd również nie odnalazł w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska takiej kompetencji.

Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Ponadto, przepis art. 237 tej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z kolei, przepis art. 362 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Przywołane regulacje uprawniają organ ochrony środowiska, w razie stwierdzonych naruszeń, do wydania decyzji administracyjnych, a tym samym ewentualnego zastosowania dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną. Ponadto, jak wskazano w doktrynie, jeżeli do organu ochrony środowiska spływają skargi od osób fizycznych na działalność zakładów w zakresie hałasu, to organ ten w pierwszej kolejności powinien wykorzystać własne uprawnienia i zobligowany jest do podjęcia działań m.in. z art. 115a lub z art. 237 w zw. z art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska (zob. M.W. Gall, Czy prowadząc kompleksową kontrolę zakładu WIOŚ nie powinien chociaż od czasu do czasu przeprowadzać pomiarów hałasu?, publ. QA 1099132).

Ponadto, sformułowanie kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego poprzez wskazanie: "podjąć działania techniczne i/lub organizacyjne, celem zmniejszenia poziomu emisji hałasu do środowiska do poziomu dopuszczalnego" jest nieprecyzyjne, a z jego treści nie jest możliwe odczytanie na czym miałoby polegać usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Takie sformułowanie powoduje, że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków.

Jeszcze raz podkreślić należy, że niewątpliwie na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj.: wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 980/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnianie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił kontrolowane zarządzenie pokontrolne.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.