Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2061/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 46/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Białystok-Północ w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 46/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Białystok-Północ w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...] Prezydent Miasta Białegostoku, na wniosek A.D., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...], położonych w B. dla inwestycji w postaci modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki, remoncie elewacji i wymianie pokrycia dachowego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wnieśli M.S. i A.K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu złożonego wniosku oraz działając z urzędu, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139), stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki (pkt 1) oraz w części uzasadnienia w brzmieniu "dlatego też inwestycja polegająca na dobudowie łazienki powinna być traktowana jako tymczasowa do chwili realizacji przedmiotowej inwestycji. Jego usunięcie winno być dokonane na swój własny koszt bez odszkodowania" (pkt 2).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż dostrzegło istotną różnicę pomiędzy wnioskiem inwestora, a rodzajem inwestycji określonej w decyzji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora obejmował rozbudowę i modernizację budynku jednorodzinnego w zakresie: dobudowa łazienki, remont elewacji i dachu, polegający na wymianie pokrycia dachowego. W żadnym jednak miejscu tegoż wniosku inwestor nie określił, że ma to być inwestycja tymczasowa, jak to ustalił organ w kwestionowanej decyzji w części dotyczącej dobudowy łazienki. Zdaniem Kolegium organ nie może "dookreślać" wniosku wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub niewyrażonym we wniosku. Powinien natomiast wcześniej poinformować inwestora, że na wnioskowanym terenie możliwa jest jedynie zabudowa tymczasowa i w zależności od jego stanowiska ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bądź odmówić ich ustalenia. Powyższe, zdaniem Kolegium, świadczy o tym, że działanie organu gminy było postępowaniem z urzędu, a nie na wniosek, co czyni je niedopuszczalnym w świetle art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), a tym samym wydana decyzja jako wykraczająca poza ramy wniosku inwestora, rażąco narusza prawo. Dotyczy to zarówno osnowy decyzji, jak i jej uzasadnienia w części dotyczącej potraktowania zamierzenia jako tymczasowego i skutków z tym związanych. Kolegium nie dopatrzyło się natomiast rażącego naruszenia prawa, ani też innych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w zakresie granic terenu objętego wnioskiem inwestora, które w treści decyzji zostały określone jako działka nr ewid. [...] oraz w zakresie ustalenia w decyzji okresu jej ważności do dnia 30 czerwca 1997 r. Data ważności decyzji została bowiem ustalona na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium nie mamy w sprawie do czynienia z nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to dlatego, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu 20 czerwca 1997 r. była ona wykonalna.

Nadto Kolegium wywiodło, że skoro w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej "dobudowy łazienki", nie miało charakteru tymczasowego, stąd uznać należało, że było sprzeczne z planem miejscowym, czemu dał wyraz organ gminy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Żaden z obowiązujących na tym terenie miejscowym planów szczegółowych (uchwała z dnia 14 grudnia 1992 r. Rady Miejskiej w Białymstoku nr XLIII/439/92, Dz.Urz. Woj. Białostockiego Nr 3, poz. 18; uchwała nr XXIII/148/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 9 czerwca 1988 r., Dz.Urz. Woj. Białostockiego Nr 11, poz. 109) oraz miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Białegostoku, (przyjęty uchwałą nr VII/31/94 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 7 listopada 1994r., Dz.Urz. Woj. Białostockiego Nr 42, poz. 118) nie zawierał warunków dotyczących możliwości realizacji inwestycji pozadrogowych na wnioskowanym terenie ani też zasad tymczasowego zagospodarowania terenu, w myśl art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W konsekwencji nie było podstaw do umieszczania w uzasadnieniu decyzji zapisu, że inwestycja powinna być usunięta na koszt inwestora bez odszkodowania, co kwestionują wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prokurator Rejonowy Białystok-Południe w Białymstoku zarzucając jej naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r.; art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Również i wnioskodawcy wnieśli o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu trafnie uznało Kolegium, iż wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Ich interes prawny wynikał z okoliczności, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą uzyskali w dniu [...] sierpnia 1998 r. (wcześniej nabyli od A.D. nieruchomość, dla której ustalono sporne warunki zabudowy), która z kolei stanowiła podstawę do zrealizowania inwestycji. Nie ulegało zatem wątpliwości Sądu, że interes prawny wnioskodawców wynika z nabytych uprawnień do zrealizowania obiektu budowlanego wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto z warunku w niej umieszczonego o obowiązku usunięcia inwestycji na własny koszt bez odszkodowania. Sąd zgodził się z organem, że wnioskodawcy posiadają prawo do żądania wzruszenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie było podstaw do zastosowania "art. 61 § 1 k.p.a." i odmowy wszczęcia postępowania. Nadto wskazano, że postępowanie to zostało wszczęte także z urzędu z inicjatywy Wojewody Podlaskiego.

Dalej Sąd podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnym w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonego materiału nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją została przejęta na rzecz gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej. W związku z tym fakt, iż wnioskodawcy nie byli już właścicielami tej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż skutki prawne tej decyzji były dla nich nadal wiążące i nie miały charakteru nieodwracalnego. Okoliczność, iż gmina stała się właścicielem nieruchomości samo przez się nie może być uznane za istnienie nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż warunki określone w decyzji bezpośrednio dotyczą wnioskodawców. Zarówno bowiem decyzja o warunkach zabudowy, jak i pozwolenie na budowę nie były przeniesione na rzecz innego podmiotu, a określony w nich warunek usunięcia (wykupienia) inwestycji bez odszkodowania obciążał wnioskodawców jako inwestorów. Usunięcie tego warunku związanego z realizacją tymczasowej inwestycji było możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. To z kolei oznacza, że wydanie tego rodzaju decyzji nie jest uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach nie było zatem podstaw do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest rozstrzygnięcie Kolegium co do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. w części wskazanej w osnowie kontrolowanej decyzji. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie wniosek inwestora obejmował rozbudowę i modernizację budynku jednorodzinnego w zakresie: dobudowa łazienki, remont elewacji i dachu, polegający na wymianie pokrycia dachowego. W żadnym jednak miejscu tegoż wniosku inwestor nie określił, że ma to być inwestycja tymczasowa, jak to ustalił organ w kwestionowanej decyzji w części dotyczącej dobudowy łazienki. Tymczasem, jak stanowił przepis art. 41 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca miał wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Organ nie mógł zatem "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub niewyrażonym we wniosku. W aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o zmianie zamiaru inwestycyjnego przez składającego wniosek i wskazania, że chodzi mu o zabudowę tymczasową. Takie dzianie organu gminy należało uznać za działanie z urzędu, co czyni je niedopuszczalnym. W konsekwencji wydana decyzja w części dotyczącej potraktowania zamierzenia jako tymczasowego rażąco narusza prawo. Sąd przyznał rację organowi, że skoro zapisy miejscowych planów obowiązujących na terenie objętym wnioskiem nie przewidywały zasad tymczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod realizację ulic w określonych liniach rozgraniczających (wg planów wnioskowany obszar działek nr [...] i [...] znajdował się w pasie przeznaczonym pod inwestycje drogowe), to tym samym nie było podstaw do wydawania decyzji o sposobie tymczasowego zagospodarowania tego terenu. Brzmienie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uprawniało organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku inwestycji tymczasowych, do wskazania jego treści jako warunku wynikającego z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej "dobudowy łazienki", jak wyżej ustalono, nie miało charakteru tymczasowego, stąd należy uznać, że było sprzeczne z planem miejscowym, czemu dał wyraz organ gminy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W konsekwencji nie było też podstaw do umieszczania w uzasadnieniu decyzji zapisu, że inwestycja powinna być usunięta na koszt inwestora bez odszkodowania. W ocenie Sądu powołane wyżej okoliczności w sposób bezsprzeczny potwierdzają, że decyzja z dnia [...] czerwca 1997 r. rażąco narusza prawo, a tym samym powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego w wyżej wskazanej części, o czym prawidłowo orzekło Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Białymstoku kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wzniesienie przedmiotowych obiektów było sprzeczne z ustaleniami planu, podczas gdy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oś. "Skorupy" przyjętego uchwałą nr XLIII/439/92 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 14 grudnia 1992 r. nie zawierały w swej treści zakazu wznoszenia na terenie nim objętym obiektów tymczasowych;

2/ art. 43 powyższej ustawy w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), polegające na pominięciu regulacji tam zawartej, obligującej właściwy organ do wydania decyzji pozytywnej, jeżeli inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor przedłożył wymaganą dokumentację w postaci opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz lit. b, c oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nadto inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy;

3/ art. 156 § 2 in fine k.p.a. polegające na błędnej ocenie, iż w sprawie niniejszej nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w następstwie umowy cywilno-prawnej pomiędzy gminą [...] – Prezydentem Miasta [...], a M.S. i A.K. przenoszącej prawo do przedmiotowej nieruchomości na gminę [...], a M.S. i A.K. nie stracili prawa do kształtowania własnymi działaniami sytuacji prawno-administracyjnej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych, a ich wniosek będący podstawą przedmiotowej decyzji należało traktować jako bezprzedmiotowy;

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Prokurator zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. M.S. i A.K. wnieśli o oddalenie wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 zawierający kwestie, które Naczelny Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a., w związku z tym przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia trybu w jakim została wydana decyzja jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja (tutaj: decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] czerwca 1997 r.) jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne inne wady badanej decyzji nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Innymi słowy przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (porównaj wyroki NSA: z 22.05.1987 r. IV SA 1062/86; opubl. ONSA 1987 r. nr 1, poz. 35 oraz z 28.05.1985 r. I SA 89/85, GAP z 1987, nr 23, poz. 43). Powyższe determinuje także kontrolę sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie tymczasowej łazienki oraz w części uzasadnienia w brzmieniu "dlatego też inwestycja polegająca na dobudowie łazienki powinna być traktowana jako tymczasowa do chwili realizacji przedmiotowej inwestycji. Jego usunięcie winno być dokonane na swój własny koszt bez odszkodowania.". W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało, iż w tym zakresie decyzja z dnia [...] czerwca 1997 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Rażąco bowiem został naruszony przez organ gminy przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten działając z urzędu zmienił wniosek inwestora ustalając warunki zabudowy m.in. dla tymczasowej łazienki, gdy tymczasem ani z wniosku inwestora, ani żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w żaden sposób nie wynika, by jego wolą było, by dobudowane pomieszczenie – łazienka miałoby mieć charakter tymczasowy. Wykroczenie poza te ramy uznano za rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo Sąd stwierdził, iż skoro zapisy miejscowych planów, obowiązujących na terenie objętym wnioskiem, nie przewidywały zasad tymczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod realizację ulic w określonych liniach rozgraniczeniowych, to tym samym nie było podstaw wydawania decyzji o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu. Podniósł także, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w części dotyczącej "dobudowy łazienki" nie miało charakteru tymczasowego, stąd uznano, że było sprzeczne z planem miejscowym, czemu dał wyraz organ gminy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że nie było podstaw do umieszczania w uzasadnieniu decyzji zapisu, że inwestycja winna być usunięta na koszt inwestora bez odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że podstawową przyczyną z powodu której Sąd pierwszej instancji uznał za trafne rozstrzygnięcie Kolegium było naruszenie w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ gminy art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przez ten Sąd normy art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzut naruszenia art. 43 tej ustawy w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz lit. b, c oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy w sposób sformułowany w punkcie 1 i 2 jej petitum nie mogły odnieść oczekiwanego przez Prokuratora rezultatu i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Bowiem brak zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z właściwym przepisem art. 156 k.p.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie czy prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. w podanej wyżej części, właśnie z powodu rażącego naruszenia przez organ normy art. 41 ust. 1.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż w sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i ten zarzut nie mógł zostać podzielony. Zajścia nieodwracalnych skutków prawnych skarżący kasacyjnie upatruje w zawarciu pomiędzy M.S. i A.K., a gminą [...] umowy przenoszącej prawo do przedmiotowej nieruchomości na gminę [...]. Tym samym, zdaniem Prokuratora, wyżej wskazani utracili swoje prawo do kształtowania sytuacji przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. w postaci wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie zaistniała. Za jej przyjęciem nie może przemawiać, jak wskazuje to skarga kasacyjna, przejście własności nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, na inny podmiot (tutaj: gminę). Okoliczność ta nie skutkuje powstaniem takiego stanu prawnego, który wykluczałby możliwość wyeliminowania części decyzji dotkniętej wadą nieważności. Okoliczność, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne nie może być rozumiana jako stosowana w taki sposób, że podważony zostanie cel, któremu instytucja stwierdzenia nieważności ma służyć. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji wobec zaistnienia przesłanki negatywnej oznacza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała (porównaj: wyrok NSA z 23.10.2012 r. II OSK 1143/11).

Odnosząc się zaś do wskazywanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/16 podnieść należy, iż w orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje on zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Jednakże Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji, ale i z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany wyrok nie ma zastosowania w tej sprawie przede wszystkim dlatego, że swym zakresem nie obejmuje przedmiotowej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. A tylko w odniesieniu do tego typu decyzji ("decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy") Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie zaś do art. 48 pkt 1 tej ustawy właściwy organ stwierdza wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. A zatem tego typu decyzja jest jedynie elementem służącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie ma charakteru ekspektatywy.

Podsumowując stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podniesionych podstaw kasacyjnych. Dlatego też wniesiona skarga kasacyjna została oddalona, na mocy art. 184 p.p.s.a.