Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3364/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski ( spr.) Sędziowie : NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 listopada 2002r Nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 10 złotych( dziesięć).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r znak. [...] orzekającej o odmowie nadania klauzuli prawomocności aktowi własności ziemi, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego napisano, że wnioskiem z dnia [...] .05.2002 r K. D. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o nadanie "klauzuli prawomocności" Aktowi Własności Ziemi Nr [...] wydanemu dnia [...] .12.1979 r przez Naczelnika Gminy [...], dla potrzeb starań o założenie księgi wieczystej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r Starosta Powiatu [...] z powołaniem na przepisy art. 104 i 107 § 1 kpa odmówił nadania prawomocności aktowi własności ziemi. Organ przyjął, że wydany za Nr [...]dnia [...] .12.1979 r akt własności ziemi nie zawiera elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną, albowiem podpis nie zawiera podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tej decyzji a nadto, że nie został doręczony stronie w sposób przewidziany ustawowo, gdyż w dokumentacji brak potwierdzenia doręczenia.

W odwołaniu skarżący podtrzymał żądanie, podnosząc że złożenie wniosku do organów administracji, poprzedzone było powództwem do Sądu Powszechnego p-ko Staroście o nadanie klauzuli prawomocności, a wniosek sąd odrzucił wskazując tryb przepisów postępowania administracyjnego, jako właściwy do nadania "klauzuli prawomocności".

Podejmując z powołaniem na przepis art.138 § 1 pkt. 2 kpa decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie przed organem I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stanęło na stanowisku, że przepisy k.p.a. "nie przewidują instytucji prawomocności" decyzji, bezpodstawne jest zatem orzekanie o prawomocności w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Rozstrzygająca sprawę o nadanie klauzuli prawomocności decyzja, wydana została bez podstawy prawnej co uzasadniało umorzenie postępowania. Na marginesie tego rozstrzygnięcia wskazano, że kodeks postępowania administracyjnego posługuje się jedynie pojęciem decyzji ostatecznej, tj. wydanej w II instancji lub w I instancji, od której nie wniesiono w terminie odwołania, a dla strony skutki prawne decyzji powstają w chwili jej ostateczności.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K. D.. W skardze zarzucono naruszenie prawa. Nie wskazując naruszonego przepisu, i opisując przyczyny, dla których wystąpił z wnioskiem skarżący podniósł, iż nie posiadał dokumentu aktu własności ziemi, a gdy się o niego zwrócił, okazało się, że nie ma nadanej "klauzuli prawomocności". Podniósł skarżący, iż nie może ponosić konsekwencji tego, że akt podpisał Naczelnik Gminy bez oznaczenia swego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że nadanie klauzuli prawomocności nie jest sprawą administracyjną rozstrzygającą w oparciu o przepis art. 104 kpa, co uzasadniało zaskarżoną decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta stosownie do przepisu 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrole pod względem zgodności z prawem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wykonana na podstawie kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną.

Stanowisko organu odwoławczego, który nie przydał doniosłości prawnej okolicznościom, które Starosta [...], uznał za decydujące o odmowie przyznania aktowi własności ziemi z dnia [...] .12.1979 Nr [...] przymiotu decyzji administracyjnej jest prawidłowe. Z treści tego dokumentu wynika, iż wydany został i podpisany przez Naczelnika Gminy [...] a więc przez organ właściwy do wydania takiego aktu mającego charakter decyzji stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm. ) - zwanej dalej ustawą z 1971 r o uregulowaniu własności gosp. rolnych.

Przewidziane art. 107 § 1 kpa składniki decyzji zawierają m.in. wymóg oznaczenia organu administracji publicznej, który wydał decyzję, oraz "podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". Pod decyzją złożony być może zatem podpis osoby piastującej funkcję organu administracji lub osoby działającej z upoważnienia tego organu, opartego bądź to na przepisach odrębnych, bądź na podstawie art. 268 a kpa od czasu obowiązywania tego przepisu. Przewidziany art. 107 § 1 kpa wymóg wskazania imienia i nazwiska i stanowiska służbowego w podpisie decyzji, dotyczy sytuacji, gdy decyzję tę wydaje osoba upoważniona przez osobę piastującą funkcję organu ( Por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA - Komentarz Wyd.3, Wyd. C.H. Beck 2000, str. 447). Z tego względu wydanie i podpisanie decyzji przez Naczelnika Gminy nie wymagało, opatrzenia podpisu składnikami decyzji wymaganymi wówczas dopiero, gdy decyzje wydaje uprawniony pracownik. Starosta [...] nie podjął natomiast ustalenia obalającego domniemanie faktyczne, że wymieniony w nagłówku decyzji Naczelnik Gminy nie podpisał aktu własności ziemi osobiście jako osoba piastująca funkcje tego organu, który wydał akt Nr. [...] . Istniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Jednakże zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie przed organem I instancji, zapadła z naruszeniem przewidzianej art. 9 kpa zasady, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązane są do czuwania by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem "prawomocności" decyzji administracyjnej i poczynając od jego brzmienia z daty uchwalenia tej ustawy (Dz. U. z 1960 r Nr 30, poz. 168) posługiwał się terminem decyzji ostatecznej, jako takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (ówczesny art. 12 kpa, obecnie art. 16 kpa).

Natomiast przepis art. 269 kpa (odpowiednikiem, którego w pierwotnym brzmieniu kpa był przepis art. 190) stanowi, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba ze z przepisów tych wynika, że dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.

Również powołana ustawa z 26.10.1971 r o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stanowiła w przepisie art. 12 ust. 4, że od decyzji (organu do spraw rolnych) przysługuje odwołanie do wojewódzkiej komisji odwoławczej do spraw uwłaszczenia, której decyzja jest ostateczna. Przepis art. 11 przewidywał, że do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa... i komisje do spraw uwłaszczenia zastosowanie mają przepisy kpa. Powyższe odesłanie oznacza, iż decyzja (akt własności ziemi), podlegała doręczeniu stronom na piśmie, wraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania (art. 107 § 1, 109 § 1 kpa). Przymiotu ostateczności nabierała zatem decyzja - akt własności ziemi - albo z chwilą upływu terminu wniesienia odwołania od tej decyzji, albo z datą wydania decyzji w II instancji przez wojewódzką komisję odwoławczą.

Zgodnie z art. 15 tej ustawy ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów.

Powyższa ustawa została uchylona art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu wartości gospodarek rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 z późn. zm.). Stwierdzenie nabycia przez samoistnego posiadacza, własności nieruchomości, co do której przed wejściem w życie nie zapadła ostateczna decyzja stwierdzająca to nabycie w trybie ustawy z 1971 r, może nastąpić wyłącznie w trybie postępowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych tą ustawą.

Zgodnie jednak z art. 10 tej ustawy, dokonane do dnia jej wejścia w życie stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez terenowy organ administracji państwowej, stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy z 26 października 1971 o uregulowaniu własności gospodarek rolnych.

W świetle powyższego, rację ma organ odwoławczy, że przedmiotem zainicjowanego przez skarżącego wnioskiem z 12.05.02 postępowania, nie mogło być "nadanie klauzuli prawomocności" aktowi ziemi, gdyż przepisy kpa nie przewidują postępowania o takim przedmiocie, jednakże przy prawidłowym pouczeniu opartym na art. 9 kpa, skarżący mógłby zmodyfikować wniosek w kierunku żądania stwierdzenia, że akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] .12.1979 Naczelnika Gminy [...] jest ostateczny. Brak takiego pouczenia, mógł mieć zatem wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący powziął informację, jak prawidłowo powinien określić przedmiot wniosku. Dopiero wówczas, gdyby mimo prawidłowego pouczenia, strona obstawała przy żądaniu wszczęcia postępowania, którego nie może zakończyć w formie rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami kpa, postępowanie powinno być umorzone z powodu bezprzedmiotowości.

Żądanie opatrzenia decyzji "klauzulą ostateczności", czy żądanie "stwierdzenia ostateczności" określonej decyzji, skierowane do organu administracji publicznej stanowi żądanie wydania na podstawie art. 217 § 1 kpa zaświadczenia co do określonego stanu prawnego, polegającego na urzędowym potwierdzeniu, że od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Przepis art. 217 § kpa stanowiąc, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zarazem w § 2 określa dwie sytuacje, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie - tj. urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Pierwszą z nich reguluje art. 217 § 2 pkt 1, w myśl którego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a wedle pkt 2 wówczas, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jednakże stosownie do przepisu art. 218 § 1 kpa w wypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Powyższa regulacja oznacza, że w wypadku, gdy wydania zaświadczenia nie wymaga przepis prawa, lecz jego wydanie następuje na żądanie, wydanie zaświadczenia warunkowane jest kumulatywnym wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze, żądający zaświadczenia musi wykazać swój interes prawny w urzędowym uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści potwierdzającego fakty lub stan prawny, a po drugie organ, do którego wystąpiono o zaświadczenie musi prowadzić ewidencję, rejestry lub być posiadaczem innych danych, na podstawie których ma nastąpić potwierdzenie stanu prawnego lub faktów. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia.

Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 kpa, mimo umieszenia przepisów dotyczących wydania zaświadczeń w dziale VII kpa, a ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na to, iż dotyczy organów administracji publicznej, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA - komentarz, Beck 2000, wyd. 3 str.734).

Nie zmienia tego charakteru postępowania o wydanie zaświadczenia treść przepisu art. 218 § 2 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25.10.2000 r VSA760/60 niepubl. Lex Nr 50109, z dnia 3.01.2001 r I SA 208/01 - niepubl. Lex nr 54737) aprobowanym w piśmiennictwie (por. komentarz do KPA j.w. str. 737), postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do zastąpienia danych wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów czy znajdujących się w posiadaniu organów danych objętych innymi nośnikami (np. zbiorami dokumentów), wynikami tego postępowania wyjaśniającego, które pełni tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia opartego na ustawowo określonych podstawach.

Brak interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści, lub nie możność potwierdzenia żądanych faktów lub stanu prawnego, na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, mimo ewentualnego postępowania wyjaśniającego, stanowi przewidzianą art. 219 kpa podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, w formie postanowienia organu.

Wniosek o nadanie "klauzuli prawomocności" aktowi własności ziemi skierowano do Starosty [...]. Sprawy o uregulowanie własności gospodarstw rolnych z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym, a stały się sprawami cywilnymi. Z tych przyczyn przepisy ustawy z dnia 17 maja 1990 o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) celowo nie zajmowały się w ogóle kwestią organów właściwych do załatwienia spraw "stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza". Zwrócił mu na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.10.1979 IISA/467/92 [O NSA 1993/3/68].

Naczelnik Gminy był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego (stosownie do przepisów art. 37 ust 1 w zw. z art. 8 pkt 9 lit "a" pkt 4-7 i lit "b" ustawy z dnia 28 maja 1975 r o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych - Dz. U. Nr 16, poz. 91 z późn. zm.) i w takim charakterze wydał akty własności ziemi na podstawie przepisu art. 12 ustawy z 1971 r. Od 1990 r określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej stopnia podstawowego przeszły stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32, poz. 176) na kierowników urzędów rejonowych. Z dniem 1 stycznia 1998 r tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), do właściwości starosty przeszły jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej zadania z zakresu administracji rządowej oraz zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych.

Zarazem starosta stosownie do przepisu art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) jest organem prowadzącym ewidencje gruntów i budynków. Część opisowa ewidencji gruntów obejmuje m.in. rejestry i dokumenty uzasadniające wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust.1).

Z akt sprawy wynika, że pod poz. 105 (k.7 akt) rejestru gruntów figurują działki ewid. wymienione w akcie własności ziemi Nr [...]wskazanym wypisie rejestru gruntów jako podstawa wpisu skarżącego jako właściciela tych działek.

W wypadku zatem zmodyfikowania przez skarżącego, odpowiednio pouczonego w trybie art. 9 kpa, wniosku w kierunku wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi, winien przeprowadzić Starosta stosowne postępowanie wyjaśniające (art. 219 § 2 kpa), dla ustalenia czy z prowadzonej przez ten organ ewidencji, nie wynika, że podstawę wpisu do ewidencji stanowił akt własności ziemi mający cechę ostateczności.

Brak w aktach postępowania uwłaszczeniowego potwierdzenia doręczenia skarżącemu aktu własności ziemi wraz z pouczeniem o dopuszczalności i sposobie wniesienia odwołania, nie wyłącza ustalenia, iż akt ten został doręczony, a odwołania nie wniesiono. Czyniąc ustalenia powinien mieć organ na uwadze, iż wpis aktu własności ziemi w ewidencje gruntów, jako podstawę wykazania w ewidencji gruntów skarżącego jako właściciela działek objętych tym aktem, stwarza domniemanie faktyczne, że podstawę wpisu stanowiła decyzja- akt mający cechy ostateczności.

Stosownie bowiem do przepisów § 67 pkt 1 w zw. z § 64 ust. 2 załącznika do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98), wydanego na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), podstawę wprowadzenia w ewidencji zmian stanowiły ostateczne decyzje administracyjne. Od czasu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z art. 23 ustawy, "prawomocne" - ostateczne decyzje stanowią podstawę wprowadzenia zmian.

Ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, że prowadzone przez Starostę rejestry i inne posiadane dane nie dają podstawy do potwierdzenia ostateczności aktu własności ziemi N. [...] , stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia postanowieniem opartym na podstawie art. 219 kpa. Postanowienie takie podlega kontroli instancyjnej uruchamianej zażaleniem do organu wyższego stopnia.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "l" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto się na przepisie art. 200 powołanej ustawy.