Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1573/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
article: art 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1108/17 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu, wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1108/17, oddalił skargę K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej Usg), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w [...] – K. G., w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f Usg działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że K. G. został radnym Rady Gminy w [...] VII kadencji na lata 2014 – 2018, zaś w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że prowadzi on działalność rolniczą, tj. posiada wraz ze swoją żoną gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Jeszcze przed rozpoczęciem kadencji Rady, tj. w dniu 28 marca 2013 r., K. G. zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiących mienie komunalne o pow. [...] ha. Wojewoda przywołał, iż Rada Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmówiła wygaszenia mandatu radnemu K.G. Wojewoda na podstawie art. 88 Usg wezwał Przewodniczącego Rady Gminy w [...] o przesłanie protokołu z sesji z dnia 28 lutego 2017 r. w zakresie przebiegu debaty dotyczącej uchwały w sprawie odmowy wygaszenia mandatu oraz o udzielenie wyczerpujących informacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez K. G. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Przewodniczący Rady Gminy w [...] wskazał, iż K. G. prowadzi działalność rolniczą, zaś w dniu 28 marca 2013 r. zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiących mienie komunalne o pow. [...] ha. Następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. K. G. wystąpił o rozwiązanie powyższej umowy dzierżawy, w tym samym dniu przedmiotowa umowa została rozwiązana za porozumieniem stron.

W wyroku wskazano dalej, że pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Gminy w [...] na podstawie art. 98a ust. 1 Usg do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. G. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Rada Gminy w [...] ponownie odmówiła wygaszenia mandatu radnemu K. G.

Uzasadniając w tych okolicznościach swe rozstrzygnięcie zastępcze Wojewoda stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 Usg, eksponując iż przepis ten ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Skutkiem naruszenia wskazanego w nim zakazu jest przewidziane w przepisie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm., uKw) wygaśnięcie mandatu radnego. Organ wojewódzki podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż K. G. prowadził działalność gospodarczą wspólnie ze swoją małżonką z wykorzystaniem dzierżawionego mienia gminnego. Bezsporne jest również, iż w ustawowym terminie K. G. nie zaprzestał prowadzenia tej działalności (nie rozwiązał zawartej umowy dzierżawy). Rozwiązanie umowy dzierżawy obejmującej grunt gminny nastąpiło dopiero na skutek złożenia przez osobę fizyczną skargi w tym przedmiocie. Rada Gminy nie podjęła też uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W opinii organu nadzoru brzmienie przepisu art. 383 § 1 pkt 5 uKw jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, tym odrębnym zaś przepisem jest art. 24f ust. 1 Usg. Brak wypowiedzenia omawianej umowy w wymaganym terminie powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Powyższe przepisy nie pozostawiają luzu decyzyjnego ani radzie, która w przypadku ziszczenia się przesłanki winna podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu, ani też organowi nadzoru, który w przypadku braku podjęcia stosownej uchwały przez radę podejmuje czynności nadzorcze. Bez znaczenia dla okoliczności przedmiotowej sprawy jest twierdzenie radnego, jakoby nie uzyskiwał z tytułu wydzierżawiania przedmiotowego gruntu żadnego dochodu z uwagi na sklasyfikowanie wydzierżawianych gruntów. Bez znaczenia jest również złożone przez radnego oświadczenie jakoby działalność rolniczą z wykorzystaniem dzierżawionego gruntu prowadził w sposób niezarobkowy czy oświadczenie, iż nie wiedział on, że dzierżawiąc grunty mienia komunalnego narusza zakaz ustawowy. Powyższe kwestie z punktu widzenia niniejszej sprawy w ocenie Wojewody [...] są całkowicie irrelewantne. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie.

K. G. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze wskazując, że prowadzi razem z żoną gospodarstwo rolne i w okresie od dnia 28 marca 2013 r. do dnia 20 stycznia 2017 r. dzierżawił od Gminy [...] grunty o pow. [...] h. Skarżący zaprzeczył jednak faktowi prowadzenia na tych gruntach działalności gospodarczej, co jest niezbędnym warunkiem naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 24f Usg. Podkreślił, że nie uzyskiwał z dzierżawionego gruntu żadnego dochodu i korzystał z niego w sposób niezarobkowy, a w toku postępowania Wojewoda nie wykazał, aby na dzierżawionym gruncie była prowadzona działalność gospodarcza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

Zdaniem sądu wojewódzkiego trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu, że skarżący radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ulegało w ocenie sądu a quo wątpliwości, że skarżący został radnym Rady Gminy w [...] VII kadencji na lata 2014 – 2018, równocześnie prowadził on działalność rolniczą. Przed rozpoczęciem kadencji Rady tj. w dniu 28 marca 2013 r. K. G. zawarł umowę dzierżawy gruntów stanowiących mienie komunalne o pow. [...] ha, a następnie wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. wystąpił o rozwiązanie powyższej umowy dzierżawy, co w tym samym dniu doprowadziło do rozwiązania umowy. Okoliczności powyższe nie zostały podważone przez skarżącego i wskazują, że pomimo upływu terminu o jakim mowa w art. 24f ust. 1a Usg prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, sąd pierwszej instancji wywodził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 Usg. W każdym przypadku, w którym radny posiadający gospodarstwo rolne wykorzystuje grunty stanowiące mienie gminy, narusza on ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Bez znaczenia pozostają przy tym takie okoliczności, jak podnoszona przez skarżącego klasa gruntów, czy też nieuzyskiwanie z dzierżawionego gruntu dochodu. Celem art. 24f ust. 1 Usg jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Skoro zatem skarżący prowadził gospodarstwo rolne, a jednocześnie dzierżawił od gminy, w której uzyskał mandat, odpłatnie grunty rolne, to uznać należy, iż te dzierżawione grunty były przez niego wykorzystywane w prowadzonej działalności gospodarczej i to niezależnie od tego w jaki konkretnie sposób grunty komunalne wykorzystywał i czy z tych konkretnie gruntów uzyskiwał dochody. Dzierżawa gruntów rolnych pozostawała bowiem w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego, jaką było prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego.

Podsumowując swe wywody sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że stwierdzone naruszenie zakazu, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie obligowało Radę Gminy w [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, a wobec jej braku i po wyczerpaniu trybu o jakim mowa w art. 98a ust. 1 Usg, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 tej samej ustawy, do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu skarżącego.

Skargą kasacyjną K. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 ustawy Usg przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 24f ust. 1 Usg. Skarżący na dzierżawionej działce nie prowadził bowiem działalności gospodarczej ani rolniczej. Obowiązkiem organu nadzoru było natomiast udowodnienie, że skarżący działalność spełniającą warunki ww. przepisu prowadził. Przy czym za działalność gospodarczą przepisy prawa uznają zawsze działalność zarobkową, której celem jest uzyskiwanie dochodu. Zdaniem skarżącego, skoro dzierżawiona od Gminy [...] działka nie była elementem składowym gospodarstwa rolnego, to "nie można mówić o działalności gospodarczej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowiska zaprezentowane w zarządzeniu zastępczym oraz odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazano, że z umowy dzierżawy, którą zawarł K. G. jasno wynikało, że jej przedmiotem były grunty rolne, skoro umową tą wydzierżawiający zobowiązał się do utrzymywania gruntu w odpowiedniej kulturze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 Ppsa zd. 2.).

A. WSA w Poznaniu oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 Usg. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).

B. Okoliczności faktyczne, które mają istotne znaczenie dla oceny trafności jedynego zarzutu skargi kasacyjnej są bezsporne. K. G. prowadząc wspólnie z żoną gospodarstwo rolne wydzierżawił grunt sklasyfikowany jako rolny, stanowiący mienie komunalne Gminy [...] zanim uzyskał w 2014 r. mandat radnego w tej Gminie. Po uzyskaniu mandatu umowy dzierżawy nie rozwiązał, doszło do tego dopiero w dniu 20 stycznia 2017 r.

W myśl przepisu art. 24f ust. 1 Usg: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Podkreślić przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 Usg nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego. Zgodnie z art. 2 obowiązującej w chwili orzekania przez sąd wojewódzki ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Taką działalnością jest m. in. działalność rolnicza, sprowadzająca się do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

C. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiwsa 2007, nr 3, poz. 62) uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 Usg. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Inaczej natomiast należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. W realiach niniejszej sprawy uznać wypadnie, że skarżący korzystał z rolnych nieruchomości gminnych nie na warunkach powszechnej dostępności, ale na podstawie umowy dzierżawy dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej. W/w uchwała będzie zatem miała w pełni zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Trafnie WSA w Poznaniu uznał, że wydzierżawienie gruntu komunalnego pozostawało w związku funkcjonalnym z prowadzonym przez K. G. wspólnie z żoną gospodarstwem rolnym.

D. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 uKw wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", zaś z art. 383 § 2 cyt. ustawy wynika, że wygaśnięcie mandatu z takiej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei z art. 383 § 5 uKw wynika, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś przepis art. 383 § 6 cyt. ustawy statuuje, że "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu".

E. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do analizy reżimu normatywnego zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy trafnie zauważa się, że "wykorzystanie mienia" komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10). Przepis art. 24f ust. 1 Usg nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Omawiany przepis nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., II OSK 159/10, CBOSA). W ocenie Sądu należy zatem przyjąć, że wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2120/17, CBOSA). W tych okolicznościach bez znaczenia pozostają argumenty skarżącego kasacyjnie, iż z dzierżawy gruntu komunalnego nie uzyskiwał dochodu.

F. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 Usg, przepis ten stanowi podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności ich wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 Usg nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 Usg opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07, LEX nr 341083).

G. Konkludując, skoro istniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu K. G., a nie uczyniła tego Rada Gminy w [...], Wojewoda [...] był uprawniony do podjęcia zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Oddalając zaś skargę na to zarządzenie WSA w Poznaniu nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego – art. 24 f ust. 1 Usg. Skoro zatem skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.