Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1477/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. po rozpatrzeniu odwołań S. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzje Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2008 r. określających opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S." w I i II kwartale 2005 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa decyzjami

nr [...] oraz nr [...] określił opłatę eksploatacyjną dla S. Sp. z o.o. (dalej także Spółka, skarżąca) za wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S." w I i II kwartale 2005 r. w wysokości odpowiednio 16 221,00 zł, 149 346,00 zł.

W wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań Minister Środowiska decyzjami uchylił w całości decyzje z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia przedmiotowych decyzji było uchybienie art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne

i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) – daje jako Pgig.

polegające na dokonaniu własnych ustaleń w celu określenia ilości faktycznie wydobytej kopaliny, a także brak podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zapłatę należnej opłaty eksploatacyjnej.

Marszałek Województwa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał decyzje z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] oraz nr [...], w których określił opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę ze złoża "S." w I kwartale 2005 r. w wysokości 16 228, 00 zł oraz w II kwartale 2005 r. w wysokości

149 333,00 zł.

W złożonych pismami z [...] lutego 2008 r. odwołaniach Spółka wskazała, że nie podziela twierdzeń organu koncesyjnego, co do niezgodności nadesłanej przez nią informacji dotyczącej kopaliny wydobytej w II kwartale 2005 r. z przedmiotowego złoża z pozostałymi informacjami dotyczącymi wydobycia z tego złoża w 2005 r.,

a ustaleniami zawartymi w operacie ewidencyjnym zmian jego zasobów za 2005 r. Podniosła także, że nie można przyjmować do obliczeń ilości całego wydobytego

w tym okresie urobku, ponieważ znaczna jego część po oddzieleniu od kopaliny użytecznej wraca z powrotem do złoża (wyrobiska poeksploatacyjnego) – odsiew piasku i jego zwałowanie odbywa się na bieżąco tuż za koparką. Urobek zawiera, jak podała Spółka, obok kopaliny użytecznej (żwiru) utwory (tu: piasek) zubożające ją

z punktu widzenia technologii i ekonomiki przeróbki kopaliny, a znajdujące się

w granicach eksploatowanego złoża. Spółka podniosła fakt, że bezpośrednio po wydobyciu urobek trafia na węzeł separacji piasku, skąd piasek odprowadzany jest rurociągiem z powrotem do wyrobiska. Nie ma możliwości 100 % oddzielenia piasku na separatorze, stąd jego część wraz z żwirem trafia do zakładu przeróbczego, gdzie następuje kolejny jego odsiew i skąd transportowany jest hydraulicznie do wyrobiska poeksploatacyjnego. W efekcie powstaje w wyrobisku poeksploatacyjnym rozległy stożek akumulacyjny ze zrzucanych tu upłynnionych piasków – antropogeniczne złoże piasku. Dlatego też, zdaniem Spółki, naliczanie opłaty eksploatacyjnej za pozostawioną w złożu (wyrobisku), naruszoną, ale de facto nie wydobytą część nieużytecznego urobku przeczy zdrowemu rozsądkowi w stosowaniu prawa.

Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołań Spółki decyzjami nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzje Marszałka Województwa

z dnia [...] stycznia 2008 r.

Odnosząc się do argumentu Spółki dotyczącego sposobu naliczania opłaty eksploatacyjnej organ stwierdził, że zgodnie z art. 84 ust. 1 Pgig., przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża, uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Opłatę tę wnosi się za kopalinę udokumentowaną w dokumentacji geologicznej złoża, wykazaną w projekcie zagospodarowania złoża, jako przewidzianą do wydobycia i określoną w decyzji koncesyjnej. Przyjęta przez organ administracji dokumentacja geologiczna złoża określa rodzaj kopaliny w złożu i jest podstawą udzielenia koncesji, stanowiąc co jest kopaliną podlegającą opłacie. Złoże "S." zostało udokumentowane jako złoże kruszywa naturalnego, którego kopalinę stanowi piasek ze żwirem, żwir z piaskiem i żwir. Skoro do złoża zaliczono przewarstwienia piasku, to zgodnie z dokumentacją geologiczną stanowi on kopalinę podlegającą opłacie eksploatacyjnej. Organ II instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że stan faktyczny nie daje podstaw do uznania stanowiska Spółki za uzasadnione.

Na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. S. Sp. z o.o. pismami z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyły skargi

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie

w całości zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska, poprzedzających ich decyzji Marszałka Województwa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargach Spółka zarzuciła zaskarżonym decyzjom naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni, czego konsekwencją jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 pkt 1, art. 84 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze,

- przepisów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, przez niepodjęcie działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarg Spółka kwestionowała przyjętą z operatu ewidencyjnego zasobów złoża wielkość wydobycia kopaliny, która jest podstawą do określenia opłaty eksploatacyjnej, twierdząc, że piasek wydobyty ze złoża "S." jest odpadem, a nie kopaliną. Skarżący uważa, że opłata eksploatacyjna winna być naliczana tylko za ubytek takiej kopaliny ze złoża, która jest następnie wykorzystana przez przedsiębiorcę do swojej działalności gospodarczej, tzn. do produkcji kruszyw uszlachetnionych dla potrzeb budownictwa. Spółka zarzuciła również zaskarżonej decyzji wadliwe uzasadnienie nie poparte, jej zdaniem, żadnymi przepisami prawa oraz nie chroniące interesów strony.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skargi S. Sp. z o.o., nie zasługują na uwzględnienie i podlegają oddaleniu, albowiem zaskarżone decyzje Ministra Środowiska nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą Spółkę dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację

i zastosowanie przepisów Prawa geologicznego i górniczego należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

Minister Środowiska, ustalając opłatę eksploatacyjną dla skarżącej z tytułu wydobycia kopaliny ze złoża, przyjął, iż jest nią kruszywo naturalne, czyli piaski, piaski ze żwirem i żwiry. Taki rodzaj kopaliny wynika z udzielonej przedsiębiorcy koncesji oraz dokumentacji geologicznej. Należy tu podkreślić, że organ koncesyjny nie może wydać koncesji na kopalinę inną niż ta udokumentowana w złożu.

W ustawie Pgig. nie ma sprecyzowanej definicji terminu "kopalina", natomiast znaczenie tego terminu można wyprowadzić z definicji złoża zawartej w art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 1 "złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą". Przy określaniu opłaty eksploatacyjnej nie można więc wybiórczo traktować udokumentowanej kopaliny, z uwagi na to, że w chwili obecnej przedsiębiorca nie osiąga z jej sprzedaży zysku. Z punku widzenia przepisów Prawa geologicznego i górniczego na występowanie złoża określonej kopaliny wskazuje przede wszystkim treść dokumentacji geologicznej złoża. Dokumentację geologiczną złoża kopaliny "S" sporządzono na podstawie obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1778). Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny określa m. in. rodzaj, ilość i jakość rozpoznanych kopalin. Rodzaj i jakość kopaliny określa się na podstawie wyników badań mineralogicznych, petrograficznych, fizycznych, chemicznych i technologicznych pobranych próbek, w zakresie uwzględniającym potrzeby użytkowania kopaliny. W dodatku nr 4 w kategorii C1+B do dokumentacji geologicznej złoża "S.", w tabeli pt: "Zestawienie zasobów geologicznych złoża "S." obszar S. B obliczonych według stanu na dzień 31 grudnia 1999 r." jednoznacznie określono rodzaj kopaliny jako kruszywo naturalne i jakość kopaliny jako piasek ze żwirem, a zatem kopalinę użyteczną w tym złożu stanowi kruszywo naturalne: piaski, piaski ze żwirem i żwiry. Nie można zatem, w ocenie Sądu, zgodzić się z zarzutem skarżącej, że ogólne pojęcie i określenie "kruszywo naturalne" przyjęte w naukach przyrodniczych to nie to samo, co piaski i żwiry. Sama skarżąca we wniosku o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego z przedmiotowego złoża obszar S. - B

z grudnia 2002 r. określiła kopalinę w tym złożu jako "piasek ze żwirem, żwir

z piaskiem i żwir". Określenie kruszywo naturalne jest pojęciem szerokim, mieszczącym w sobie wszystkie frakcje piasków i żwirów. Załącznik do cyt. wyżej ustawy określający dolne i górne granice stawek opłat eksploatacyjnych, jak również rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, nie ustalają zamkniętego katalogu kopalin podlegających opłacie eksploatacyjnej, pokazują jedynie stawki ustalone dla poszczególnych grup kopalin. W przyrodzie występuje wiele odmian i rodzajów piasków i żwirów, ogólnie nazywanych kruszywem naturalnym. Dlatego dla całej tej grupy dla potrzeb ustalania opłat eksploatacyjnych określono jedną stawkę w poz. 28 "piaski i żwiry". Błędnego postępowania w sprawie ustalenia opłat eksploatacyjnych skarżąca Spółka nie powinna usprawiedliwiać, niedoskonałościami ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz działaniami organu koncesyjnego. Zdaniem Sądu zarzuty te są chybione

i w oparciu o przytoczone wyżej wyjaśnienia, należy uznać, że nie istniały przesłanki do zwolnienia Spółki z obowiązku uiszczania opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie ze złoża poza żwirem również piasku, stanowiącego zgodnie z dokumentacją geologiczną kopalinę w tym złożu.

Na uwagę zasługuje fakt, iż na podstawie dokumentacji geologicznej złoża przedsiębiorca ubiegający się o koncesję na wydobywanie kopaliny, sporządza projekt zagospodarowania złoża, który stanowi integralną część wniosku koncesyjnego. S. Sp. z o.o. posiadały "Projekt zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "S. obszar S. B" wykonany w lipcu 2002 r. na zlecenie Spółki. Projekt ten uwzględniał optymalny wariant wykorzystania zasobów złoża, z uwzględnieniem geologicznych warunków jego występowania, wymagań w zakresie ochrony środowiska, technicznych możliwości oraz ekonomicznych uwarunkowań wydobywania kopaliny. Projekt zagospodarowania złoża "S." mówi również

o przewidywanych stratach w zasobach przemysłowych. Nie należy mylić pojęcia strat eksploatacyjnych ze stratami przeróbczymi (Pzz str. 15). Straty eksploatacyjne są to straty powstałe podczas procesów wydobywania kopaliny ze złoża na skutek zastosowania określonego systemu eksploatacji. Straty te nie są ujmowane do wyliczenia ilości wydobytej kopaliny w celu ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Straty przeróbcze natomiast są to straty powstałe w wyniku procesu technologicznego przeróbki kopaliny i ich wielkość nie ma nic wspólnego z wydobyciem kopaliny ze złoża. Proces technologiczny przeróbki kopaliny, jak również sposób jej wykorzystania stanowią indywidualną sprawę przedsiębiorcy i nie mają wpływu na obowiązek uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Efektem działalności Zakładu Górniczego S. są wprawdzie kruszywa uszlachetnione (żwiry jedno

i wielofrakcyjne), lecz nie można się zgodzić ze skarżącą, iż piasek, sprzedawany przecież przez przedsiębiorcę w zależności od popytu, stanowi nieużyteczną część urobku, jest odpadem i w związku z tym nie powinien być obciążany opłatą eksploatacyjną.

Bliższej analizy wymaga przepis art. 84 Pgig., mający zastosowanie przy naliczaniu opłat eksploatacyjnych. Stanowi on jednoznacznie, że przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę, bez względu na to, czy zostanie ona wykorzystana i w jaki sposób to nastąpi. Opłatę eksploatacyjną uiszcza się za kopalinę udokumentowaną w dokumentacji geologicznej złoża, wykazaną w projekcie zagospodarowania złoża jako przewidzianą do wydobycia i określoną w decyzji koncesyjnej. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem skarżącej, iż kopalina wykazana w koncesji z dnia

5 sierpnia 2003 r. - kruszywo naturalne, nie jest jednoznaczna z rodzajem kopaliny - piaski i żwiry, który występuje w Prawie geologicznym i górniczym. Jak już wcześniej wyjaśniono rozporządzenie w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, jak

i załącznik do ustawy nie tworzą katalogu kopalin, lecz wskazują stawki opłat dla poszczególnych grup kopalin. W rozpatrywanej sprawie, dla kopaliny udokumentowanej w złożu "S.", tj. piasków, piasków ze żwirem

i żwirów, stanowiących kruszywo naturalne należy przyjąć stawkę z poz. 28 wspólnej dla wszystkich piasków i żwirów. Piaski i żwiry występują jako kopalina ujęta we wszystkich dokumentach, na które powołuje się skarżąca w swojej skardze,

a mianowicie w dodatku nr 4 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "S.", wniosku koncesyjnym przedsiębiorcy oraz

w projekcie zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "S.".

Błędne jest również, w ocenie Sądu, rozumienie przez skarżącą Spółki rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz. 979). Strona uważa, że oparcie ustaleń służących wydaniu decyzji w trybie art. 84 ust. 10 Prawa geologicznego i górniczego wyłącznie na podstawie "Operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża" jest niewłaściwe, gdyż do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej, zdaniem skarżącej, należy przyjmować tylko ilość kopaliny przynoszącą korzyść gospodarczą. Organ nie podzielając tego stanowiska, zgodnie z przepisem art. 72 ust. 5a Pgig., zweryfikował wielkość wydobycia kopaliny wykazywaną przez Spółkę w kwartalnych informacjach

i porównał ją z rzeczywistym rocznym wydobyciem przedstawionym w operacie ewidencyjnym. Wstępnie wykazane rozbieżności stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie określenia należnej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą ze złoża kopalinę. Postępowanie dowiodło, iż za 1 105 647,00 ton kruszywa naturalnego opłata nie została wniesiona. Wszystkie zatem argumenty strony skarżącej odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie określenia ilości wydobytej kopaliny okazały się nieuzasadnione. Przedsiębiorca

w nieprawidłowy sposób posłużył się zarówno przepisami Prawa geologicznego

i górniczego, jak również niewłaściwie zrozumiał regulacje zawarte w dokumentach niezbędnych do prowadzenia działalności wydobywczej.

Sąd nie podziela także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego podnoszonych przez Spółkę w skargach. Organ bowiem w ramach toczącego się postępowania administracyjnego przedstawił wszystkie przesłanki jakimi się kierował przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ, czego dowodem są zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, prawidłowo wskazał podstawy faktyczne

i prawne rozstrzygnięcia. Bezpodstawny jest także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 107 Kpa., gdyż Minister Środowiska w swojej decyzji zawarł wszystkie elementy wskazane w treści tego artykułu, wraz

z uzasadnieniem faktycznym i prawnym podjętego rozstrzygnięcia.

Odnośnie do zarzutu niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie

z mocy art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa należy stwierdzić, że Prawo geologiczne i górnicze w art. 87 przewiduje stosowanie do opłat przepisów Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych,

lecz tylko tych, które są zawarte w dziale III Ordynacji podatkowej. Przywołane przez skarżącą przepisy art. 122 i art. 187 § 1 znajdują się w dziale IV Ordynacji podatkowej, który nie ma zastosowania do opłat eksploatacyjnych. Przepisy tego działu dotyczą postępowania podatkowego, natomiast w przypadku opłat eksploatacyjnych przepisy proceduralne wynikają z Kpa. Postępowanie w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej jest postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego i na zasadach określonych w Kpa. Postępowania na podstawie Ordynacji podatkowej toczą się w innych sprawach i przed innymi organami, niż te dotyczące określenia opłat eksploatacyjnych. W sprawach wynikających z Ordynacji podatkowej organami właściwymi w sprawie są wierzyciele posiadający, zgodnie z art. 87 Prawa geologicznego i górniczego, uprawnienia organów podatkowych. Zarówno Minister Środowiska, jak również inne organy koncesyjne utracili uprawnienia organu podatkowego w stosunku do opłat eksploatacyjnych z dniem 1 stycznia 2002 r. Istotne w przedmiotowej sprawie jest, że postępowanie w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej jest postępowaniem zupełnie odrębnym i prowadzonym w innym trybie niż postępowanie prowadzone na podstawie Ordynacji podatkowej. Z uwagi na to nie należy łączyć ze sobą tych postępowań, co próbował uczynić skarżący. Sąd zauważył, iż w przedmiotowej sprawie Minister Środowiska jako organ II instancji określając opłatę eksploatacyjną działał w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd

z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargi należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.