Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1159/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzenia wniosku M. M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Naczelnej Radzie Adwokackiej grzywnę 500 (pięćset złotych) zł; 4. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 (sto złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. (dalej jako skarżąca) wnioskiem z 1 kwietnia 2015 r. wystąpiła do Naczelnej Rady Adwokackiej o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. wskazanie, jakie diety otrzymali rocznie i miesięcznie członkowie Naczelnej Rady Adwokackiej oraz osoby wykonujące działania zlecone przez NRA z rozbiciem na lata i miesiące za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r.;

2. wskazanie, czy członkowie Naczelnej Rady Adwokackiej oraz osoby wykonujące działania zlecone przez NRA, oprócz diet stałych, otrzymywali diety zadaniowe a w przypadku odpowiedzi pozytywnej, wskazanie, kto je otrzymał i w jakiej wysokości za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r.;

3. wskazanie, jaka jest wysokość kosztów delegacji członków Naczelnej Rady Adwokackiej za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r. z rozbiciem na poszczególne delegacje, ze wskazaniem ich miejsc docelowych oraz czasu trwania;

4. wskazanie, czy Naczelna Rada Adwokacka zlecała delegacje innym osobom, to jest adwokatom lub pracownikom Biura NRA oraz wspólnikom i pracownikom podmiotu High Profile, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r., a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskazanie, kto otrzymał delegację od Rady, gdzie pojechał, na jaki okres oraz jaki był koszt poniesiony przez NRA w związku z tym wyjazdem;

5. przedstawienie informacji dotyczących pracy Komisji ds. Prac Parlamentarnych za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r., w tym sprawozdań, opinii, protokołów posiedzeń, opracowanych projektów, a w przypadku posiedzeń Komisji - przedstawienie listy obecności;

6. wskazanie, czy Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej ma fundusz reprezentacyjny, a jeśli tak, to na co i w jakiej wysokości był wydatkowany w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2015 r,

wnosząc o przesłanie wnioskowanych informacji na podany we wniosku adres emailowy.

W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek skarżąca 16 października wezwała Naczelną Radę Adwokacką do wykonania obowiązku odpowiedzi na wniosek z 1 kwietnia 2015 r. do 23 października 2015 r.

30 października 2015 r. skarżąca otrzymała emailowo informację o tym, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Następnie 19 listopada 2015 r. skarżąca otrzymała emaila z informacją, że dane dotyczące rozliczenia "Funduszu Prezesa NRA" za 2014 rok znajdują się wraz ze sprawozdaniami Komisji NRA na stronie www.adwokatura.pl oraz że rozliczenie Funduszu Prezesa NRA za rok 2015 zostanie umieszczone na stronie www.adwokatura.pl na początku 2016 roku.

14 grudnia 2015 r. do organu wpłynęła skarga M. M. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w której skarżąca zarzuciła organowi bezczynność oraz naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne stwierdzenie w piśmie informacyjnym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym wniosła o:

a. zobowiązanie Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpoznania jej wniosku z 1 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

b. stwierdzenie, że bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

c. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.;

d. zasądzenie od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że sposób potraktowania jej wniosku jest niezgodny z przepisami art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p, gdyż żądane przeze nią wiadomości wchodzą w zakresie pojęcia "informacja publiczna", zaś Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobligowanym do udzielenia takiej informacji.

Zwróciła uwagę, że w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że samorządy zawodowe, powołane w oparciu o art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wykonują zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest informacją publiczną.

Od każdego adwokata pobierana jest obligatoryjna składka na działanie Naczelnej Rady Adwokackiej, jest to świadczenie przymusowe, a kwoty uzyskiwane przez Radę z tego tytułu powinny być wydatkowane wyłącznie na zapewnienie funkcjonowania samorządu. W związku z powyższym jednostka, zwłaszcza członek samorządu, ma prawo być poinformowanym, jak te kwoty są wydatkowane.

Ponadto Naczelna Rada Adwokacka w ramach wykonywania swoich funkcji powołała szereg komisji, które mają wspierać Radę przy wykonywaniu jej zadań. Część prac, zwłaszcza przygotowawczych, które mają służyć wykonaniu przez Naczelną Radę Adwokacką jej ustawowych obowiązków, jest wykonywana (lub nie) na poziomie powołanych komisji, stąd wiadomości o funkcjonowaniu komisji są częścią informacji o tym, czy i w jakim zakresie, czy prawidłowo, samorząd wykonuje powierzone mu zadania, w tym te wynikające z obowiązków wobec własnych członków.

Stąd - zdaniem skarżącej - wiadomości o tym, jak Naczelna Rada Adwokacka wydaje przymusowo pobierane od adwokatów środki oraz w jaki sposób pracuje oraz czy i jak wykonuje powierzone obowiązki (w tym poprzez utworzone komisje), stanowi informację publiczną. A w związku z tym, jako że informacja ta nie została udzielona, organ pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do email z 19 listopada 2015 r., skarżąca wskazała, że nie stanowi on wykonania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, albowiem strona www.adwokatura.pl, do której nastąpiło odwołanie w tym email-u, jest stroną Adwokatury, na której znajdują się wszelkie możliwe informacje adwokackie (również o wydarzeniach sportowych, towarzyskich i kulturalnych). Co więcej, wskazana strona nie jest BIP. Organ odsyła więc skarżącą, żeby weszła na stronę internetową oraz pośród różnych zakładek, wpisów i zamieszczonych tam plików oraz dokumentów źródłowych szukała żądanej informacji, a tym samym samodzielnie, spośród licznych informacji wytworzyła sobie szukaną informację. Ponadto pod wskazanym adresem nie ma informacji, o których udostępnienie wniesiono. Zwróciła również uwagę, że jej wniosek w odniesieniu do roku 2015 w ogóle nie został rozpatrzony, a w odniesieniu do roku 2014 został przez organ potraktowany nieprawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi, albowiem żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w uzasadnieniu swojego stanowiska procesowego podkreślił, że zasadniczą dla postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest odpowiedź na pytanie, czy informacja, którą dysponuje Naczelna Rada Adwokacka jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP.

W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W określonym konstytucyjnie zakresie obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na organach samorządu zawodowego, jeżeli spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2, tzn. wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z tej definicji jednoznacznie i wprost wynika, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem wszakże, że spełniona jest chociaż jedna z przesłanek:

1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych!) lub

2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego).

Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił zadania samorządu adwokackiego (a więc nie zadania publiczne) w art. 3 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015r. poz. 615), z ogólnego katalogu zadań adwokatury (art. 1 ust. 1 Prawa o adwokaturze), w którym to katalogu mieszczą się zarówno zadania nie stanowiące zadań władzy publicznej (będące zadaniami samorządu zawodowego adwokatury - art. 3), jak i inne zadania - w tym stanowiące zadania władzy publicznej (np. inicjatywy ustawodawcze).

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż posiedzenia Komisji Parlamentarnej NRA mieszczą się w zakresie "działalności organów samorządu zawodowego", jakim jest samorząd adwokacki. By ustalić, czy protokół z takiego posiedzenia, opinia czy projekt jest informacją publiczną należy więc wyjaśnić czy działalność samorządu zawodowego w tym zakresie stanowi wykonywanie "zadania władzy publicznej'. Prowadzenie posiedzeń Komisji NRA stanowi jedynie realizację zadań własnych samorządu zawodowego - określonych w pkt 1 cytowanego przepisu - i nie stanowi "wykonywania zadań władzy publicznej". Dlatego też ta część działalności samorządu zawodowego nie stanowi informacji publicznej i nie jest objęta zasadami dostępu do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, zatem oczywiście nie stanowiącym mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa. Samorząd terytorialny jak i Skarb Państwa może finansować lub współfinansować działania samorządu adwokackiego (dotacje, subwencje, darowizny), lecz prowadzenie posiedzeń Prezydium NRA, musi być i jest finansowane z majątku samorządu. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa.

Naczelna Rada Adwokacka, w zakresie żądanych przez skarżącą informacji wymienionych w pkt 1 - 4 i 6 skargi nie pełni zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem informacje zawarte te nie podlegały udostępnieniu w tym trybie. Oznacza to, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Również informacja określona w pkt 5 wniosku nie stanowi informacji publicznej, jednakże na polecenie Prezesa NRA skarżącej została udzielona odpowiedź w tym zakresie e-mailem z 19 listopada 2015 r. Na wskazanej w nim stronie umieszczane są wszelkie komunikaty, sprawozdania, raporty etc. Tym samym, organ wskazując miejsce, gdzie znajdują się żądane przez skarżącą informacje, nie pozostawał w zwłoce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, oraz z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por.: wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność NRA w udostępnieniu skarżącej informacji określonych w jej wniosku z 1 kwietnia 2015 r.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącą informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy NRA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) – w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, lit. d i lit. f u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Na tym tle normatywnym, żądane przez skarżącą informacje, tak odnoszące się do diet stałych oraz zadaniowych, kosztów delegacji, funduszu reprezentacyjnego oraz dokumentacji związanej z pracami Komisji ds. Prac Parlamentarnych, należało uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe sprawują piecze nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W świetle przepisów ustawy Prawo o adwokaturze nie ulega wątpliwości, że adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2 ustawy), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 ustawy). W świetle art. 3 ust. 1 ww. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 5a)(1) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255); 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Organy adwokatury określa art. 9 ustawy, zgodnie z którym jednym z organów posiadającym osobowość prawną jest Naczelna Rada Adwokacka (art. 10 ustawy). Samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 Prawa o adwokaturze, a sposób w jaki te działania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14, CBOSA).

W świetle przepisów Prawa o adwokaturze wnioskowane informacje, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze i sposobach jego dysponowania, jak również o zasadach funkcjonowania poprzez m.in. powołanie Komisji ds. Prac Parlamentarnych, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowią informacje publiczną. Zarówno diety, jak i koszty delegacji, a także środki zgromadzone w ramach funduszu reprezentacyjnego pokrywane są z majątku Naczelnej Rady Adwokackiej, dla którego źródłem finansowania są środki pozyskiwane z poszczególnych izb adwokackich, a te z kolei finansowane są z obowiązkowych składek jej członków. Natomiast sposób organizacji działalności samorządu terytorialnego poprzez utworzenie komisji tematycznych wspierających Radę przy wykonywaniu jej ustawowych zadań, niewątpliwie informuje o zasadach funkcjonowania organu samorządu adwokackiego. Informacje te odnoszą się także do prac Komisji ds. Prac Parlamentarnych.

Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2).

Jak to już wyżej wskazano, Naczelna Rada Adwokacka jest organem adwokatury, a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należą sprawy szczegółowo określone w art. 58 ustawy.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że NRA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że organy adwokatury są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2016 r. I OSK 3132/15 , I OSK 2986/15, I OSK 3415/15, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15, CBOSA).

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10 lipca 2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Rozpoznając wniosek skarżącej organ może ewentualnie rozważyć, czy niektóre z żądanych informacji nie podlegają ograniczeniom, o których stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie, sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Zgodnie z ww. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 1 kwietnia 2015 r. wpłynął do NRA 7 kwietnia 2015 r. Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) upływał z 21 kwietnia 2015 r. Organ w terminie tym, jak i w terminie 2 miesięcy, do przedłożonego wniosku nie odniósł się, nie powiadomił też skarżącej o powodach opóźnienia. Odpowiedział dopiero po wezwaniu do wykonania obowiązku, które skarżąca 16 października 2015 r. pocztą elektroniczną wystosowała do Naczelnej Rady Adwokackiej. W piśmie z 30 października 2015 r. podał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Natomiast 19 listopada 2015 r. pocztą elektroniczna wysłano do skarżącej informację, iż dane na temat rozliczenia funduszu Prezesa NRA za 2014 r. znajdują się na stronie www.adwokatura.pl. Do dnia wniesienia skargi informacje żądane przez skarżącą nie zostały jej udostępnione. Za takie udostępnienie nie może zostać potraktowane podanie adresu strony internetowej, na której ma się znajdować część żądanych informacji. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Aby takie zwolnienie było dopuszczalne, informacje zawarte w BIP muszą odnosić się wprost i konkretnie do meritum żądania. W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały zrealizowane, już tylko z tej przyczyny, że wskazana skarżącej strona internetowa nie jest BIP. Wobec powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że Naczelna Rada Adwokacka pozostaje bezczynna w zakresie realizacji wniosku skarżącej z 1 kwietnia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Uwzględniając powyższą regulację prawną i ustalone okoliczności występujące w sprawie Sąd w pkt 1 wyroku zobowiązał Naczelną Rade Adwokacka do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 1 kwietnia 2015 r.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że miała ona charakter kwalifikowany. Niewątpliwie jako rażące naruszenie prawa należy ocenić znaczne, bo ponad 6 miesięczne, przekroczenie terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i brak w tym czasie jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącej. Organ swojej bezczynności w sprawie w żaden sposób nie wyjaśnił, tak skarżącej odpowiadając ostatecznie na jej wezwanie z 16 października 2015 r., jak w odpowiedzi na skargę kierowanej do Sądu. Nie wskazał na jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające realizacje wniosku skarżącej czy też skomplikowany charakter sprawy. Stanowi to bezspornie naruszenie zasady szybkości postępowania oraz obowiązku informowania strony o podejmowanych czynnościach. Bez wątpienia takie postępowanie NRA należy ocenić jako lekceważenie skarżącej, co zdecydowanie nie zasługuje na aprobatę. Nie można przy tym uznać, że trwająca tak długo bezczynność wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro taka ocena charakteru żądanych informacji została przeprowadzona dopiero w piśmie z 30 października 2015 r. Działanie organu w niniejszej sprawie, zwłaszcza uwzględniwszy jego usytuowanie w strukturach Państwa i nadrzędną pozycję w strukturze samorządu zawodowego, narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do jego organów.

Podkreślić przy tym należy, że bezczynność w działaniu organu musi wywołać określone skutki, które - w postaci wymierzenia grzywny - mają na celu zdyscyplinowanie w przyszłości tego organu do terminowego załatwiania kierowanych do niego spraw. Grzywna ta spełnia również funkcje represyjną. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego. Stosownie do Komunikatu Prezesa GUS z 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. Z 11 lutego 2016 r. poz. 145) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wynosiło 3899,78 zł. Jej wysokość zarówno miarkuje rozmiar uchybień organu, jak i uwzględnia rolę i znaczenie samorządu zawodowego, reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącej do Naczelnej Rady Adwokackiej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15).

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu.