Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 865/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 2 ust 3b
journal: Dz.U. 2007 nr 139 poz 979
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez  wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności
article: art 7 ust 2 i ust 3 pkt 4, art 18 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art 27 ust 2 lit a) i b), art 29 ust 1 lit c), art 24 ust 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art 11 ust 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 256/09 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności do upraw roślin energetycznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 256/09, po rozpoznaniu skargi D. W., uchylił decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności do upraw roślin energetycznych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

D. W. [...] maja 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Sz. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. Do wniosku dołączono między innymi umowę kontraktacyjną z zatwierdzoną jednostką skupującą A. K. P. Sp. z o.o. Umową tą zakontraktowano rzepak ozimy wytwarzany na powierzchni 200,57 ha. D. W. zgłosił we wniosku o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych powierzchnię 199, 20 ha.

A. K. P. Sp. z o.o. [...] września 2007 r. złożyła informacje o ilościach roślin energetycznych (surowców) odebranych od wnioskodawców dotyczących dostaw realizowanych w ramach płatności do upraw roślin energetycznych przyznanych za rok 2007 w okresie od dnia 15 marca do 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. D. W. dostarczył [...] kg rzepaku ozimego (waga standardowa dostarczonych roślin [...] kg). Deklaracja o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego, zgodnie, z którą D. W. z powierzchni 199,20 ha zebrał 5947,11 dt rzepaku, została złożona do Biura Powiatowego Agencji w dniu [...] września 2007 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. decyzją z [...] maja 2008 r., przyznał D. W. jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

D. W. wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując ją w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że producentowi przyznano jednolitą płatność obszarową w całości uwzględniając jego żądanie. Płatność uzupełniająca do powierzchni grupy upraw podstawowych została przyznana do powierzchni 357,08 ha ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Wnioskodawcy odmówiono przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożono na niego sankcję z powodu różnic w powierzchni zadeklarowanej do płatności i stwierdzonej w czasie kontroli administracyjnej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. z 2007 r. nr 139, poz. 979; dalej: rozporządzenie MRiRW z 23 lipca 2007 r.), wnioskodawcy deklarują właściwym organom łączną ilość zbieranych surowców w rozbiciu na gatunki oraz potwierdzają dostarczone ilości surowców i strony, do których skierowano takie dostawy. Przyjmowanie składanych przez wnioskodawców informacji, deklaracji i powiadomień składanych na formularzach opracowanych i udostępnianych przez ARiMR.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. podniósł, że w § 2 pkt 3 b rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. został zakreślony termin na złożenie deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych. Według organu jest to termin materialny, nie podlegający przywróceniu. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, wobec czego stosunek materialnoprawny nie może zostać nawiązany. W rozpatrywanej sprawie do odwołania zostały dołączone kopie faktur VAT zgodnie, z którymi, A. K. P. Sp z o.o. nabyła od D. W. rzepak. Faktura nie jest jednakże dokumentem potwierdzającym dostarczenie roślin energetycznych do podmiotu skupującego. Rozporządzenie MRiRW z 23 lipca 2007 r. wskazuje, że dowodem takim jest deklaracja o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego. Zdaniem organu, D. W. nie dopełnił, wynikającego z § 4 pkt 2 rozporządzeniem MRiRW z 23 lipca 2007 r., obowiązku złożenia w terminie do 15 września deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych, co było warunkiem koniecznym, otrzymania płatności do upraw roślin energetycznych. Rozporządzenie to weszło w życie 2 sierpnia 2007 r., zaś D. W. dostarczył rośliny do podmiotu skupującego w okresie od 15 marca do 15 sierpnia 2007 r. Po zakończeniu dostaw miał więc co najmniej miesiąc na złożenie w Biurze Powiatowym ARiMR w Sz. deklaracji o ilości dostarczonych roślin energetycznych. W związku z tym, że D. W. nie złożył w terminie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych, dotyczącej ilości zebranego rzepaku ozimego z powierzchni 199,20 ha zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności należało uznać, że powierzchnia stwierdzona rzepaku ozimego wynosi 0,00 ha. Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE, L z 2004 r., Nr 141, str. 18;dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

W skardze na powyższą decyzję D. W. wniósł o jej uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę podniósł, że w sprawie do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, należy stosować ustawę z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) oraz wydane na podstawie art. 17 ust. 4 pkt 3 tej ustawy rozporządzenie MRiRW z 23 lipca 2007 r. które weszło w życie z dniem 2 sierpnia 2007r. (§ 10), czyli po złożeniu wniosku przez D. W. co miało miejsce [...] maja 2007 r. W dniu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie dopłat i poświadczenia podpisem, że zna zasady ich przyznawania, wbrew stanowisku organu oświadczenie to nie objęło zasad określonych w rozporządzeniu MRIRW z 23 lipca 2007 r. z uwagi na to, że jeszcze w tej dacie ono nie obowiązywało.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiWR z 23 lipca 2007 r. wprowadzono regulację, zgodnie z którą deklarację o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, składa się w terminie do dnia 15 września roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia tego roku. D. W. dołączył do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich umowy kontraktacyjne rzepaku ozimego, dostarczył zakontraktowany rzepak do zatwierdzonego podmiotu skupującego oraz złożył 21 września 2007 roku deklarację o ilości zebranych i dostarczonych plonów. Żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004), czy ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ani rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. nie przewidywały utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminowi do złożenia deklaracji w terminie określonym rozporządzeniem krajowym. Terminy do złożenia stosownych deklaracji przez wnioskodawcę, zostały, jak wynika to z upoważnienia ustawowego (a mającego potwierdzenie w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004), ustalone dla przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania.

W ocenie WSA, deklaracja to zestawienie ilości zebranych i dostarczonych roślin. Nawet jeśli przyjąć, że jej złożenie jest warunkiem uzyskania płatności, której wypłata nigdy nie następuje z urzędu ale na wniosek, to z istoty deklaracji wynika, iż nie może ona podlegać innemu reżimowi prawnemu niż stan faktyczny, który opisuje. Innymi słowy - deklaracja stanowi opis zdarzeń, które zaistniały w określonym przedziale czasowym, ocenianym z punktu widzenia przepisów w sprawie płatności w tym przedziale czasowym obowiązujących, a który w efekcie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku wypłaty płatności lub zrealizowania przez wnioskodawcę swego uprawnienia do uzyskania od organu płatności. Zarówno istnienie tego obowiązku, jak i powstanie uprawnienia ocenia się w oparciu o stan prawny istniejący w przedziale czasowym, z którym są związane. Wobec powyższego uchybienie terminowi do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych i dostarczonych do pierwszej jednostki przetwórczej czy podmiotu skupującego, nie rodzi skutku utraty prawa do płatności (nie jest terminem prawa materialnego) i nie jest czynnością procesową (uchybienie nie rodzi skutków procesowych).

W konkluzji Sąd stwierdził, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji § 2 ust. 3b rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem przepis ten nie może stanowić podstawy do pozbawienia strony płatności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd interpretację wskazanego przepisu rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r.;

b) art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004;

c) art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004;

d) art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach);

e) art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy o płatnościach - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że żaden z przepisów powołanych aktów prawnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. WSA błędnie uznał, że terminy przewidziane do złożenia deklaracji zostały ustanowione w celu przeprowadzania kontroli danych zawartych we wnioskach, co stanowiło zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu P. i Miasta Sz. z [...] maja 2008 r. w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji;

2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł między innymi, że z literalnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wynika, że warunkiem wypłacenia kwoty pomocy (wypłacenia płatności do roślin energetycznych) jest przedłożenie właściwemu organowi i podpisanego przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę oświadczenia (deklaracji), zawierającego informacje o dacie dostawy oraz ich wielkości.

Skarżący organ zauważył, że termin do złożenia deklaracji został tak określony, aby organ mógł zweryfikować spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania płatności do roślin energetycznych jeszcze przed upływem terminu ich wypłat.

W ocenie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz., Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że terminy do złożenia deklaracji zostały ustanowione w celu przeprowadzania kontroli danych zawartych we wnioskach i kontroli ich przetwarzania. Gdyby ustawodawca uznał zaproponowaną przez WSA interpretację nie przewidziałby w art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych i dostarczonych do podmiotu skupującego jako warunku do wypłacenia kwoty pomocy, tylko uregulowałby w odrębnym przepisie obowiązek złożenia deklaracji w celu przeprowadzenia kontroli, danych zawartych we wniosku zakreślając odpowiedni do tego termin.

Skarżący nie podzielił poglądu WSA co do charakteru terminu zastrzeżonego w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. Złożenie deklaracji nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie jest też czynnością procesową dokonywaną w ramach toczącego się już postępowania. Natomiast jej złożenie po terminie przewidzianym w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 lipca 2007 r. ma istotny wpływ na sytuację materialnoprawną producenta rolnego, gdyż złożenie deklaracji po terminie skutkuje zmniejszeniem płatności i wykluczeniem z płatności do upraw roślin przeznaczonych na cele energetyczne. W związku z tym niezłożenie deklaracji w terminie wpływa na sytuację producenta rolnego w postępowaniu administracyjnym. Z tej przyczyny należało przyjąć, że termin do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych jest terminem prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Problematyka skutków niezłożenia w terminie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w następujących wyrokach: z 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 12209, z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 561/09 i 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 628/09 (Baza orzeczeń NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmował, że niezłożenie w terminie wspomnianej deklaracji nie może stanowić podstawy odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielając stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach, uznał za celowe odwołanie się do podanej w nich argumentacji.

Mając na uwadze zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że istota problemu sprowadza się do kwestii oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za błędny pogląd organu, że § 2 ust. 3b rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. może stanowić podstawę pozbawienia strony płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenia na nią sankcji. Z tego względu jako podstawowa podlega rozważeniu kwestia charakteru oświadczenia o dostawie i wielkości dostawy produktu energetycznego oraz znaczenia jakie dla otrzymania wypłaty kwoty pomocy ma niedochowanie przewidzianego w § 2 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. terminu złożenia tego oświadczenia (deklaracji).

Zasady przyznawania dopłat do upraw roślin energetycznych zostały uregulowane przede wszystkim w przepisach rozdziału 8 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, oraz w ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Dla rozstrzygnięcia postawionego na wstępie rozważań zagadnienia istotne znaczenie mają także rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004.

Analiza poszczególnych przepisów wskazanych aktów, a w szczególności art. 27 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, prowadzi do wniosku, że złożenie przez wnioskującego o dopłaty rolnika właściwemu organowi deklaracji dostawy roślin energetycznych jest warunkiem uzyskania dopłaty, a wywody Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom i argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, nie są z tym twierdzeniem sprzeczne.

Należy zauważyć, że ustanowienie obowiązku zadeklarowania daty i wielkości dostawy, jako jednego z warunków przyznania płatności, jest wynikiem przyjętego przez europejskiego normodawcę założenia, zgodnie z którym pomoc finansowa do roślin energetycznych jest uwarunkowana ich przeznaczeniem do wykorzystania w produkcji produktów energetycznych (art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004). Pozostałe przepisy wspólnotowe (art. 25 ust. 1 - 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 90 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) prowadzą do wniosku, że płatność do upraw roślin energetycznych ma na celu realne wykorzystanie prowadzonych upraw energetycznych i przysługuje nie z samego faktu ich uprawy, lecz z tytułu zawartej z określonym odbiorcą umowy dostawy tych roślin (wyjątek dotyczy pierwszego zbioru upraw innych niż uprawy jednoroczne), prowadzącej do przetworzenia określonego surowca na produkt energetyczny (por. pkt 19 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004). Konsekwencją przyjętego założenia jest dokonywanie wypłaty kwoty pomocy po zrealizowaniu celu, jakim jest wykorzystanie energetycznego surowca rolnego tzn. po złożeniu kopii umowy (art. 29 ust. 1 pkt a) w związku z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ) oraz dowodu wykonania tej umowy w postaci oświadczenia o zrealizowanej dostawie (art. 29 ust. 1 pkt c) powołanego rozporządzenia).

Tak ukształtowanym w prawie wspólnotowym obowiązkom wnioskodawcy ubiegającego się o dopłaty do roślin energetycznych odpowiadają zasady przyznawania płatności przyjęte w prawie krajowym. Ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowiony został obowiązek zadeklarowania, w formie pisemnego oświadczenia, organowi decydującemu o dopłacie, danych co do wielkości dostawy danego gatunku rośliny energetycznej i daty dostawy. Jak stanowi obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach, wnioskodawcy przysługuje płatność obszarowa do upraw roślin energetycznych na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli między innymi są spełnione warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Dotyczy to także wymogu zawarcia umowy dostawy z zatwierdzonym przez właściwy organ podmiotem skupującym lub jednostką przetwórczą, a także zrealizowania tej umowy poprzez dostawę zebranych roślin energetycznych zatwierdzonemu podmiotowi.

W związku z tym stwierdzić należy, że w kwestii dotyczącej obowiązku zawarcia umowy z odbiorcą produktów energetycznych oraz złożenia właściwemu organowi kopii umowy dostawy i deklaracji co do czasu i wielkości dostaw, zarówno regulacje wspólnotowe, jak też regulacja krajowa wykazują pełną zgodność, przesądzając, iż wykonanie tych czynności prowadzi do wypłaty kwoty pomocy. Rozważając charakter oświadczenia co do terminu i wielkości dostawy roślin energetycznych, przyjąć należy, że złożenie tego oświadczenia jest wynikającym ze wskazanych regulacji warunkiem wypłaty kwoty pomocy. Zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie Sądu, że oświadczenie stanowi zestawienie ilości zebranych i dostarczonych roślin, nie stoi w sprzeczności z oceną, że niezłożenie deklaracji uniemożliwi przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że powołane wyżej unormowania przewidują termin złożenia właściwemu organowi oświadczenia, którego niedotrzymanie stanowiłoby podstawę odmowy płatności do roślin energetycznych oraz upoważniałoby organ do nałożenia sankcji. Okoliczność, że unormowania wspólnotowe i krajowe nadają oświadczeniu o wielkości i terminie dostawy roślin energetycznych wymiar warunku wypłaty kwoty pomocy nie oznacza, iż warunek ten musi zostać spełniony w określonym czasie, pod rygorem utraty prawa do dopłaty i nałożenia sankcji na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Takie twierdzenie nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach wspólnotowych, ani w ustawie o płatnościach w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), czy też w brzmieniu z daty wydawania zaskarżonej decyzji.

Terminem, z którym przepisy wspólnotowe wiążą utratę prawa podmiotowego jest, wskazany w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, 15 maja jako ostateczny termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 2 i 3, wskazując okres od 15 marca do 15 maja jako właściwy do złożenia wniosku o dopłaty, jednoznacznie stwierdza, że termin ten nie podlega przywróceniu. Złożony wniosek, w przypadku gdy dotyczy pomocy do roślin energetycznych, z uwagi na cel udzielania pomocy finansowej do upraw roślin energetycznych o czym była wyżej mowa, musi zostać zaopatrzony dodatkowo w kopię umowy zawartej z odbiorcą lub przetwórcą tych roślin (art. 25 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1793/2004 oraz art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ). Zastrzeżony dla złożenia tego wniosku termin, należy również odnosić do wspomnianej umowy dostawy. Jednoznacznemu uregulowaniu kwestii terminu co do złożenia zarówno wniosku o dopłatę jak i umowy zawartej z odbiorcą roślin energetycznych, nie towarzyszy w prawie wspólnotowym podobne uregulowanie, odnoszące się do terminu złożenia właściwemu organowi, wymaganego art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, oświadczenia o terminie i wielkości dostawy zrealizowanej na podstawie umowy. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 nie tylko same nie określają terminu złożenia deklaracji, ale nie przewidują też możliwości ustalenia przez państwo członkowskie terminu złożenia określonego typu deklaracji. Źródła ustanowienia wiążącego wnioskodawców terminu złożenia deklaracji o dostawie nie można znaleźć również w innych przepisach wspólnotowych regulujących omawianą problematykę.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko skarżącego organu, iż złożenie deklaracji po terminie określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r., skutkuje na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zmniejszeniem płatności i wykluczeniem z płatności do upraw roślin energetycznych, nie zostało poparte żadną argumentacją i już z tej przyczyny nie zasługuje na aprobatę. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 29 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, wypłata kwoty pomocy do roślin energetycznych następuje po spełnieniu trzech warunków m.in. po złożeniu właściwemu organowi oświadczenia przewidzianego w art. 27 ust. 2, co dokonuje się bez uszczerbku dla sankcji przewidzianych w art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zastrzeżenie to należy rozumieć w sposób jaki wprost wynika z jego treści co prowadzi do wniosku, że niezależnie od spełnienia warunków, o których była już mowa, sankcja określona w art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 znajduje zastosowanie, w razie ewentualnego przekroczenia zadeklarowanego obszaru do dopłat upraw roślin energetycznych w stosunku do rzeczywistego o 30% lub 50% lub w przypadku stwierdzenia, że wnioskujący o dopłatę do upraw roślin energetycznych rolnik nie dostarczył wymaganej ilości danego surowca w stosunku do ilości zadeklarowanej.

Wskazany przez skarżący organ jako naruszony art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o płatnościach stanowi, że płatność do upraw roślin energetycznych przysługuje, jeżeli spełnione są warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Należy jednak zauważyć, że powołany przepis nie stwarza podstaw do pozbawienia wnioskodawcy płatności z powodu złożenia deklaracji po terminie ustalonym przez państwo członkowskie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, zakontraktowane rośliny zostały dostarczone, a deklaracja, choć po terminie, jednak została złożona. Natomiast pogląd organu, że z uwagi na przekroczenie terminu złożenia oświadczenia o wykonanej dostawie produktów energetycznych, obszar stwierdzony upraw nie jest zgodny z obszarem deklarowanym i wynosi 0,00 ha, jest w świetle ustalonych faktów i obowiązujących przepisów chybiony.

Według skarżącego organu, skutek w postaci odmowy przyznania płatności do upraw energetycznych wynika z § 2 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, a Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone stanowisko jest nietrafne. Należy zauważyć, że rozporządzenie MRiRW z 23 lipca 2007 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy o płatnościach. Zgodnie z treścią upoważnienia, miało ono określać terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania tych roślin. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa do sprecyzowania tylko tych terminów, w jakich rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 przewidziało określanie terminów przez państwa członkowskie. Przypomnieć należy, że w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 nie przewidziano określania przez państwa członkowskie terminów składania omawianych deklaracji. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, uwzględniając treść upoważnienia ustawowego, słusznie uznał, że przyjęte w rozporządzeniu MRiRW z 23 lipca 2007 r. terminy składania deklaracji w postaci oświadczeń, miały na celu umożliwienie przeprowadzania kontroli zarówno danych zawartych we wnioskach, jak i przetwarzania roślin energetycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko, że krajowe przepisy wykonawcze, nie mogą przewidywać skutków niedochowania terminu wykonania czynności dokumentującej wykonanie umowy kontraktacyjnej dołączonej do wniosku o dopłatę, w sytuacji, gdy ani sam termin wykonania czynności, ani konsekwencje w postaci pozbawienia dopłat nie zostały określone przepisami wspólnotowymi czy przepisami krajowymi o randze ustawowej.

Rozważając kwestię charakteru terminu przyjętego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 23 lipca 2007 r. stwierdzić należy, że nie jest on terminem materialnoprawnym. Trudno jest również przyjąć, że ma on charakter terminu procesowego, podlegającego ewentualnemu przywróceniu. Przyjęta w powołanym przepisie rozporządzenia konstrukcja normatywna pozwala skojarzyć charakter terminu do złożenia deklaracji z terminem przyjętym w § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). Również w tym przepisie sformułowano dyspozycję, lecz nie określono sankcji; ustanowionemu obowiązkowi przekazania gospodarstwa oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia o spełnianiu warunków do renty nie towarzyszył żaden przepis, który uniemożliwiałby przyznanie świadczenia w razie wykonania wskazanych obowiązków po upływie wskazanych 6 miesięcy (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 6/09 ). Ponieważ negatywnych skutków złożenia deklaracji po terminie w postaci utraty prawa do dopłaty nie można domniemywać, a brak jest podstaw żeby wskazany rozporządzeniem MRiRW z 23 lipca 2007 r. termin określić jako wywołujący skutki procesowe, należy przyjąć jego postulatywny i porządkowy charakter.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.