Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 929/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 3 pkt 12, art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b , art. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 16, art. 107 & 3, art. 136, art. 133 & 1; art. 31 ust. 3, art. 1, art. 5, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z [...] lutego 2017 znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, po rozpoznaniu zażalenia J. M. (dalej również: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni"), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Wojewódzki Konserwator") z [...] października 2016 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów do przechowywania zboża typu "[...]" o maksymalnej wysokości do 20 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - dla potrzeb istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr [...] AM-l obręb [...], gm. [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów do przechowywania zboża typu "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - dla potrzeb istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr [...] AM-l obręb [...], gm. [...]. W wyniku złożonego zażalenia Minister postanowieniem z [...] września 2016 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ wyższego stopnia wskazał na konieczność wyjaśnienia dwu istotnych dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji okoliczności stanu faktycznego, tj. czy nowe silosy zbożowe powinny swoją wysokością nawiązywać do pokrewnych im instalacji już istniejących o wysokości ok. 23 m, czy do zabudowy historycznej o całkowicie odmiennej genezie i formach architektonicznych, jak dawne zabudowania gospodarcze o wysokości nie przekraczającej 9 m. Ponadto wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia wpływu na krajobraz kulturowy wsi zlokalizowanych w jej sąsiedztwie farm wiatrowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Konserwator postanowieniem nr [...] z [...] października 2016 r. ponownie odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał między innymi, właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...], a także na terenie zachowanych reliktów pradziejowego i historycznego osadnictwa o metryce średniowiecznej (wieś - stanowisko archeologiczne), które znajdują się w wykazie zabytków Gminy [...], spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75 z 2010 r. poz. 474). Jednocześnie stanowisko archeologiczne ujęte jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stosownie do przepisu art. 8 ust 1 powyższej ustawy, do czasu złożenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. Wskazany obszar ruralistycznego układu wsi, w którym elementy dawnej struktury przestrzennej (w tym zabudowa) przetrwały w dobrym stanie, wraz z reliktami archeologicznymi w warstwie podziemnej (w formie nawarstwień kulturowych, wytworów kulturowych bądź ich śladów albo zabytków ruchomych, będących tym wytworem) stanowią zabytki w myśl art. 3 pkt 1, 4, 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2014r., poz. 1446; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"). Wojewódzki Konserwator podkreślił, że ochrona układu ruralistycznego ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania, kompozycji przestrzennej oraz skali i gabarytów budynków. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów obiektów, linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu i zespołu budowlanego wsi, w tym historycznie ukształtowanych dominant. Na tym obszarze, w opinii organu konserwatorskiego, należy dążyć do uporządkowania zagospodarowania terenu - wszelkie inwestycje winny być prowadzone przy założeniu harmonijnego współdziałania elementów kompozycji historycznej i współczesnej, m. in. w zakresie lokalizacji, skali obiektów oraz eliminowania dysharmonizującego zagospodarowania lub minimalizowania jego ingerencji w istniejący krajobraz wsi. Możliwe są zatem rozwiązania respektujące zachowanie wartości kulturowych obszaru. W związku z tym parametry techniczne dla inwestycji, w tym jej forma, winny być ustalane w zgodzie z zasadami ochrony zabytkowego terenu. Ochrona konserwatorska dla przedmiotowego obszaru znajduje uzasadnienie w historycznej metryce miejscowości, zachowanym, historycznym układzie przestrzennym, zawierającym mieszkalno-gospodarcze zespoły budowlane. Na obszarze wsi [...] zachował się prawie nie przekształcony układ przestrzenno-funkcjonalny. Wieś posiada owalnicowy układ - tworzy go zabudowa mieszkalno- gospodarcza skupiona wokół głównego duktu o przebiegu na linii północ-południe, jego rozwidlenia obejmującego obszerne wrzecionowate, zabudowane nawsie, w centrum miejscowości, ze średniowieczną bryłą kościoła p. w. [...] (wpisany do rejestru zabytków), stanowiącą dominantę przestrzenną, oraz powiązanej z nimi siatki dróg. Wieś [...], wzmiankowana w źródłach już w [...] (jako [...], 1250 [...], 1288 [...], 1352 [...]), rozwinęła się z pierwotnej owalnicy, której pozostałością jest owo czytelne nawsie. Ukształtowanie historycznej kompozycji przestrzennej wsi uzupełnia dotychczas rolniczo użytkowana, wolna od zabudowy strefa, stanowiąca zaplecza posesji. W miejscowości [...] typ morfologicznego układu świadczy o najstarszej metryce przyjętego schematu rozwiązania kompozycyjnego - genetycznie wywodzący się z okresu średniowiecza, obecny układ wsi został ukształtowany i utrwalony w XIX wieku. W tym modelu wsi najtrwalszym elementem jest siedlisko, otoczone ciągami komunikacyjnymi, wytyczonymi na granicach pól uprawnych, zamykających kompozycję tego obszaru - o regularnym kształcie prostokąta, razem z ogrodami przydomowymi tworzącego niwę siedliskową. Środkiem tego siedliska biegło nawsie, które rozdzielało dwa ciągi zagród. Dominuje tu zwarta obustronna zabudowa złożona w części z dużych obejść zagrodowych, o charakterze "[...]" oraz mniejszych, mieszkalno-gospodarskich, usytuowanych na wąskich działkach siedliskowych. Ich lokalizacja realizuje ogólną koncepcję układu przestrzennego wsi, przy zachowaniu pierwotnych podziałów funkcjonalnych. Ulokowane na terenie wsi zespoły zabudowy to głównie obiekty powstałe w końcu XIX w. i początku XX w. Zabudowa określająca sylwetę miejscowości składa się z budynków o prostych, zwartych bryłach, opartych na rzucie prostokąta, jedno lub dwukondygnacyjnych, z drugą kondygnacją ukrytą w dachu, ze stromymi symetrycznymi dachami dwuspadowymi i typowych dla regionu gabarytach tj. szczytowo ustawionej elewacji frontowej i wysokości całkowitej budynku w granicach 9 m, uzupełnione budynkami gospodarczymi o jednej, wysokiej kondygnacji (rzadziej dwóch), przykrytej symetrycznymi, stromymi dachami. Wieś zachowała w przewadze pierwotny charakter zabudowy oraz sposób zagospodarowania poszczególnych parceli, co potwierdza porównanie danych archiwalnych tj. [...] mapy topograficznej z aktualną mapą miejscowości [...]. W planowanej do zainwestowania, wschodniej części dawnej osady, historycznie wykształcony i utrwalony w XIX w. układ ruralistyczny pozostał nadal w dużej mierze niezakłócony - zatyla działek, zgodnie z regułami kompozycji przestrzennej stanowią dominująco obszar "zielony" (z przeznaczeniem na uprawy). Dodatkowo, właściwością tej strefy układu ruralistycznego (obszaru przylegającego bezpośrednio do zabudowy), w tym skrajnej wschodniej części przedmiotowej nieruchomości, jest także walor ekspozycyjny dla historycznego siedliska - stanowi on część większego terenu otwierającego widok na rysującą się sylwetę zabudowy wsi. Na tym obszarze zachowany jest pierwotny układ funkcjonalny dawnych parceli, skala i lokalizacja zabudowy. Elementy te wprost przesądzają o wartości zabytkowej omawianego układu ruralistycznego. Opisana kompozycja przestrzenna, cenna w skali lokalnej, została miejscowo naruszona w obszarze związanym z planowaną inwestycją. W środkowych partiach przedmiotowej i sąsiadującej nieruchomości (tj. dz. nr [...], [...]), ulokowanych w centralnej części miejscowości, po wschodniej stronie nawsia, wprowadzono współczesne kubaturowe zagospodarowanie, przeskalowane względem ustanowionej tradycją sylwety wysokościowej. Stanowi ono wyjątek na tle omawianego układu ruralistycznego. Powstały tu dysharmonizujące obiekty budowlane i urządzenia z nimi związane - m. in. silosy o wysokości ok. 23 m i niższe o wysokości ok. 12 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym kosze zasypowe, podajniki, suszarnia) oraz hala magazynowa - zblokowane prostopadle względem głównej osi kompozycyjnej historycznego układu przestrzennego. Budowa bazy suszarniczo - magazynowej w centrum zachowanego zabytkowego układu wsi w znaczący sposób naruszyła jego wartości, wprowadzając dysonans wysokościowy i formalny w jednorodnej zabudowie miejscowości. Ten wyraźny element wysokościowy w panoramie zabudowy wsi tworzy jedyny konflikt przestrzenny w obrębie układu ruralistycznego. W otaczającym terenie kubatura mieszkalno-gospodarczej zabudowy miejscowości (nawet dalej usytuowanej względem przedmiotowych działek) nie przekracza dwóch kondygnacji naziemnych i osiąga wysokość 6 - 9 m. Wprowadzenie w sąsiedztwie zespołu historycznych, tradycyjnych zabudowań gospodarczych - bez poszanowania zasad planowego i miarowego zagospodarowania przestrzeni - wielkogabarytowego ahistorycznego zespołu obiektów budowlanych spowodowało niekorzystne przekształcenie historycznego układu o zachowanych dotąd walorach przestrzennych i funkcjonalnych. Jednak wyraźnie podkreślić należy, iż jeden z wysokich obiektów (urządzenie budowlane w skrajnej wschodniej części baterii silosów) powstało w ramach samowoli budowlanej (pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu o wysokości 9 m – skarżąca wykonała obiekt ponad 20-metrowy), pozostałe silosy wniesiono w czasie, gdy organ konserwatorski pozbawiony był podstaw prawnych do zajmowania stanowiska w tejże sprawie. Żaden z obiektów nie powstał zatem za zgodą organu konserwatorskiego. W ocenie konserwatorskiej realizacje te, jako rozwiązanie przestrzenne nie znajdują uzasadnienia w historycznym zagospodarowaniu otoczenia, a tym samym nie powinny wyznaczać właściwego kierunku przekształcania tej części miejscowości. Jako takie, ze stanowiska konserwatorskiego, nie mogą stanowić punktu odniesienia i określać sposobu zagospodarowania ww. zabytku ruralistycznego. Stwierdzić należy, iż mimo wskazanych niekorzystnych zmian - z koniecznym zastrzeżeniem, że na ich zaistnienie miały wpływ przede wszystkim: stan prawny, w którym powstały oraz nieuprawnione działania inwestorskie skarżącej - historycznie wykształcony i utrwalony układ ruralistyczny nie utracił wartości zabytkowych, gdyż opisane wyżej elementy dawnej struktury przeważają i zachowały się w dobrym stanie, dając świadectwo o historycznym rozwoju miejscowości. Stwierdzone przekształcenia umniejszyły wprawdzie walory zabytkowe tej części układu ruralistycznego jednakże zasada utrzymania stosownych gabarytów zagospodarowania w obrębie wsi stanowi nadal dominującą cechę. W opinii organu konserwatorskiego zaistniałe niewłaściwe zagospodarowanie, łamiące tę regułę, nie powinno być utrwalane i powielane poprzez dalsze obniżanie wartości zabytkowych obszaru. Nowe inwestycje powinny stanowić harmonijne uzupełnienie omawianej przestrzeni, zmierzać do zachowania jej istotnych historycznych cech, w tym sposobu urządzenia działek, kształtowania gabarytów i skali zabudowy oraz kubaturowego zagospodarowania, bez pogarszania stanu istniejącego. W tym kontekście wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami ruralistycznymi, zespołami budowlanymi, obiektami techniki, parkami, pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa oraz reliktami działalności gospodarczej. Organ konserwatorski w przedmiotowej sprawie przeanalizował warunki i zasady zagospodarowania terenu ustanowione w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wziął pod uwagę ocenę stanu faktycznego zgodnie ze wskazaniami organu drugiej instancji i ocenił możliwy wpływ planowanej inwestycji - według ustaleń przyjętych w projekcie - na zachowane wartości zabytkowe układu ruralistycznego i zachowany zespół zabudowy wsi (w tym założenie sakralne), a także możliwy wpływ planowanej inwestycji na jego odnowę. Ocenie w przedmiotowej sprawie podlegała również kwestia czy relacja przestrzenna dotychczasowej zabudowy nie zostanie zakłócona przez skalę i gabaryty nowego zainwestowania kubaturowego. Przedmiotowe zamierzenie miałoby obejmować budowę na płycie fundamentowej czterech obiektów przeznaczonych do przechowywania zboża - silosów z prefabrykowanych elementów stalowych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, stanowiącymi wyposażenie silosu t.j. oczyszczalnię wstępną ziarna i kosz czyszczaka. Ich lokalizację przewidziano w głębi działki nr [...], na tyłach zabytkowych zagród, przy granicy z dz. nr [...] i [...] (droga dojazdowa do pól uprawnych), po wschodniej stronie hali magazynowej. Na załączniku graficznym nr 1 wyznaczono wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, obejmujące cały obszar ww. nieruchomości natomiast wskazanie usytuowania określono w punkcie 2a) projektu decyzji. W projekcie decyzji określono maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - 0,35, wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - minimalnie 0,25. Ponadto ustalono parametry zabudowy, dopuszczając obiekt o znacznych gabarytach i wysokościach: silosy wraz z elementami technologicznymi - maksymalnie 20 m. Nie sprecyzowano innych wartości dla planowanych urządzeń budowlanych. W punkcie 2c) projektu decyzji określono warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w których ustalono m.in.: planowane do realizacji silosy, niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa prowadzącego produkcję roślinną, stanowią elementy dysharmonizujące w historycznym krajobrazie wsi; w niewielkiej odległości od zabytkowego kościoła (znajdującego się w rejestrze zabytków) - stąd bezwzględnie wymaganie ograniczenia ich wysokości i dostosowanie jej do wysokości otaczającej zabudowy; maksymalna wysokość silosów wraz z elementami technologicznymi - do 20 m; planowaną inwestycję należy otoczyć szybko rosnącą zielenią wysoką i średnio wysoką. Ponadto uwzględniono wymóg uzgodnienia zamierzenia z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak wynika z sentencji oraz uzasadnienia decyzji przedłożony projekt decyzji stanowi zmianę decyzji nr [...], w odniesieniu do zakładanej uprzednio w punkcie 2a maksymalnej wysokości planowanych silosów wraz z elementami technologicznymi 9m, zastępując ją nowymi parametrami wysokościowymi - wysokość planowanych silosów wraz z elementami technologicznymi - maksymalnie 20 m. Po analizie zakresu planowanej inwestycji organ konserwatorski uznał, że jest ona sprzeczna z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stwierdzono, że umieszczone w tymże projekcie ustalenia nie gwarantują właściwej ochrony konserwatorskiej obszaru, który uznany został za zabytek, wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedstawionym projekcie decyzji nie zawarto odpowiednio określonych parametrów dla lokowania i kształtowania nowego zagospodarowania, a także nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, umożliwiającym skuteczna ochronę zabytku i zapobiegającym dewaluacji jego wartości. Projekt decyzji uwzględniając wskazanie jako przedmiotu ochrony historycznego układu ruralistycznego wsi nie ustanawia warunków dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, sformułowanych adekwatnie do przedmiotu tej ochrony. Zainwestowanie działki nr [...], w szczególności kubaturowe, wejdzie w relacje przestrzenno - formalne z historyczną zabudową miejscowości, stanowiąc element dopełniający zabytkową tkankę architektoniczną i układ ruralistyczny. Odnosząc się do wskazań organu drugiej instancji organ konserwatorski wyjaśnia istotne z punktu widzenia rozstrzygania o dopuszczalności inwestycji okoliczności stanu faktycznego. Jak wykazano bezpośrednie sąsiedztwo rejonu planowanej inwestycji stanowią zarówno istniejące już - opisane wyżej - silosy zbożowe o wysokości 23 m jak i zabudowa mieszkalno-gospodarcza nie przekraczająca wysokości 9 m. Bezspornym jest, że nowe obiekty charakterem będą pokrewne istniejącej już instalacji technicznej i tym samym równocześnie zdecydowanie odbiegają formalnie od charakteru dawnego zagospodarowania o podobnej funkcji gospodarczej (t.j. spichlerze, stodoły). Jednakże ponad wszelką wątpliwość wskazać należy, że nowe inwestycje nie powinny stanowić analogii dla realizacji, których szkodliwy dla zabytku wpływ wykazano. W tym świetle trudno szukać paralel do zbliżonych form, które w opinii organu konserwatorskiego są wyrazem błędnego przekształcania przestrzeni. Podobieństwo rozwiązań formalnych nie powinno stanowić usprawiedliwienia dla poszerzania wadliwych rozwiązań oraz sankcjonowania nieprawnie wprowadzonych. Kontekst powstania istniejących obiektów stanowi w tym przypadku istotną okoliczność rozstrzygającą. Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora, w obszarze o zachowanych wartościach kulturowych nowe zagospodarowanie terenu nie może dominować nad historycznym przede wszystkim wysokością i kubaturą. Z uwagi na dokonane przekształcenia, działania konserwatorskie w tym obszarze koncentrują się na minimalizacji błędnych rozwiązań poprzez zdecydowane ograniczenie gabarytów nowych elementów wysokościowych, których dysharmonizujący charakter jest niezaprzeczalny. Proponowane w projekcie rozwiązania formalne t.j. dopuszczone parametry techniczne dla kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze historycznego założenia wsi nie znajdują akceptacji organu konserwatorskiego odnośnie planowanej wysokości dla obiektów budowlanych (20 m). Z nakreślonej powyżej konserwatorskiej analizy stanu faktycznego, odnoszącej się do przeznaczenia i kompozycji przestrzennej wsi wynika, iż zabudowa o funkcji gospodarczej ma zdecydowanie mniejszą wysokość. Zdaniem organu konserwatorskiego to parametry tradycyjnego zagospodarowania kubaturowego powinny stanowić punkt odniesienia dla współczesnych realizacji uzupełniających, o zbliżonej funkcji. Warto w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie w przeszłości w krajobrazie wsi występowały obiekty, związane z aktualną technologią produkcji rolnej, które swoimi gabarytami wyraźnie wyróżniały się na tle okolicznej zabudowy, jak choćby wiatraki. Jednak ich sytuowanie miało zwykle miejsce w oddaleniu od zabudowań wiejskich. Dawne wiatraki (koźlaki, paltraki czy holendry) będące przez wiele lat nieodłącznym elementem krajobrazu wiejskiego lokalizowane były na miejscach zdystansowanych od wsi, zwanych wietrzowiskami (wg I. Niedźwiecka-Filipiak, w pracy "Wyróżniki krajobrazu i architektury wsi Polski południowo-zachodniej", 2009 r., s. 103). Analiza map archiwalnych dowodzi, że obiekt taki ulokowany był np. na południowy wschód od miejscowości [...]. Budowa czterech dodatkowych obiektów, o ustalonych w projekcie decyzji parametrach, spowodowałaby powiększenie stworzonej już bariery przestrzennej, stanowiącej skrajnie dysharmonizujący element w krajobrazie przestrzennym wsi, znacznie przekraczający dominujące w otoczeniu wartości, co podniesiono również w punkcie 2c) projektu decyzji. W tym kontekście zauważalna jest rozbieżność w ustaleniach warunków zabudowy - pomimo wyraźnego wykazania niewłaściwości istniejącego w tym obszarze zagospodarowania, równocześnie dopuszczono planowaną budowę, w formacie poszerzającym błędną przestrzennie realizację. Parametry dla planowanej inwestycji zostały zatem określone niejako wypadkowa analizy funkcji i cech zabudowy przedmiotowego terenu ale na podstawie wniosku inwestora. Nie odpowiadają one bowiem średnim wartościom cech zabudowy na obszarze analizowanym, odmienienie wyznaczając dopuszczalne warunki dla projektowanej budowy. Ponadto nie uwzględniają specyfiki zabytkowego terenu oraz charakteru analizowanej zabudowy. Tak uwarunkowana inwestycja stanowiłaby konkurencję nie tylko wobec zabudowy wsi ale przede wszystkim wyróżniającej się morfologicznie z tkanki ruralistycznej sylwetki zabytkowego kościoła oraz pogorszyłaby relacje przestrzenne w obrębie siedliska. Lokowanie na tym terenie urządzeń przewyższających gabarytami wysokość i bryły istniejącego, historycznego zagospodarowania - nie ma więc uzasadnienia konserwatorskiego. Dopuszczenie takiego rozwiązania oznaczałoby zgodę na dalsze zniekształcanie zasadniczych proporcji wysokościowych formujących sylwetę całego układu. Stałoby to w sprzeczności z konieczną ochroną wartości zabytkowych kompozycji przestrzennej i jej czytelnej, historycznej formuły. Wskazać należy, że stopień ingerencji planowanej inwestycji w układ ruralistyczny miejscowości, przewidywanym gabarytem, będzie destrukcyjny dla zachowanych wartości zabytkowych. Planowane obiekty stanowić więc będą dewaluację wartości terenu w części historycznego założenia, a proponowane w projekcie decyzji ustalenia negatywnie rzutują na zakres ochrony historycznego układu jako całości oraz możliwość jego odnowy. Tym samym zarówno przyjęte w projekcie decyzji parametry wprowadzające dopuszczenie zagospodarowania kubaturowymi obiektami budowlanymi (o wysokości do 20 m) w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i brak dodatkowych nakazów i ograniczeń w zabudowie, nie ustanawiają rzetelnej ochrony historycznej kompozycji przestrzennej tego fragmentu wsi. W tym świetle uznano, że cele ochrony zasadniczych wartości układu przestrzennego nie zostały spełnione. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zaleceniem organu wyższej instancji, organ konserwatorski odniósł się również do kwestii wpływu na krajobraz kulturowy wsi zlokalizowanych w jej sąsiedztwie farm wiatrowych. Obiekty elektrowni wiatrowej ulokowane są w oddaleniu od układu ruralistycznego [...], poza obszarem ujętym w wykazie zabytków, wobec którego organ ochrony zabytków ma prawo zajmować stanowisko. Podkreślić nadto należy, że ich lokalizacja wykracza również poza wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] granice strefy ochrony krajobrazu. Organ konserwatorski w ramach możliwych działań nie dopuścił do ulokowania obiektów wysokościowych w obrębie przewidzianych stref ochrony konserwatorskiej. Wskazać ponadto należy, że w tym zakresie kształtowanie przestrzeni należy do władztwa planistycznego danej gminy i stanowi kompetencje właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Założenie wyeliminowania wszelkich wertykalnych elementów widocznych w perspektywie miejscowości, ze względu na usytuowanie w krajobrazie nizinnym, wymagałoby objęcia ochroną terenu całej gminy a także obszarów z nią sąsiadujących. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest układ ruralistyczny, o jasno sprecyzowanych granicach. Pomimo niewątpliwego, negatywnego oddziaływania w krajobrazie, obiekty instalacji wiatrowych nie mają wpływu na samoistną wartość układu ruralistycznego jako zdefiniowanego przedmiotu ochrony, gwarantowanego ustawowo. Skoro został zdefiniowany przedmiot ochrony, w określonych ramach, wszelkie dyskusyjne elementy osadzone w przestrzeni poza nimi (dominanty, w tym linie energetyczne przesyłowe) nie naruszają wewnętrznych wartości chronionego obszaru. Zakłócone z dystansu relacje pomiędzy historyczną wsią a dalszym planem nie powinny stanowić usprawiedliwienia dla niewłaściwego przekształcania przestrzeni centrów dawnych wsi. Umożliwiłoby to niemal dowolne przeobrażanie struktur zabytkowych i zatracenie ich specyfiki. Należy podkreślić, że objęcie ochroną układu przestrzennego wsi [...] nie oznacza zakazu dokonywania na tym terenie jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy zabytku działań, które powodując pewne przekształcenia nie będą skutkowały uszczerbkiem dla chronionych, wyżej wykazanych i zdefiniowanych wartości zabytku. W tym przypadku organ konserwatorski nie neguje możliwości realizacji zamierzenia, t.j. zagospodarowania tej części działki, poprzez budowę czterech silosów. Wskazuje jednak na konieczność zmiany przyjętych rozwiązań w treści projektu decyzji dla zainwestowania - zdecydowanego ograniczenia przyjętych parametrów wysokościowych, zbliżonych do dominujących wartości, wykazanych w ww. analizie układu przestrzennego wsi oraz przyjętych w pierwotnym - aktualnie zmienianym projekcie decyzji. Możliwość odmiennego zainwestowania przedmiotowego terenu, stanowiącego pierwotnie zaplecze wolne od zabudowy, z uwagi na zaawansowany zakres funkcjonalnego przekształcenia tej części parceli (hala magazynowa), uznaje się w tym przypadku za dopuszczalną - jednakże wyłącznie przy spełnieniu warunku harmonijnego wkomponowania nowego zagospodarowania w historyczną tkankę przestrzenno - architektoniczną, t.j. przy uwzględnieniu zachowania wartości kulturowych historycznego obszaru oraz zakazu, wprowadzania kolizji w relacjach przestrzennych otoczenia. Stąd należy ustalić ograniczenie w zagospodarowaniu terenu pozwalające na zachowanie proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Uwarunkowania te winny znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie sprawy Wojewódzki Konserwator nadmienił, że proponowane zagospodarowanie działki jest sprzeczne z zakładanym urządzeniem przedmiotowego terenu, przewidzianym w rozwiązaniach uzgodnionego przez organ konserwatorski projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m. in. obręb [...]. Pomimo, że ustalenia w nich zawarte nie są przepisami prawa miejscowego, stanowią świadectwo konsekwentnej polityki przestrzennej wobec przedmiotowego obszaru. Dodatkowo wskazać należy, że w przedstawionym projekcie decyzji nie zawarto stosownych ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - nie wprowadzono precyzyjnych ustaleń w odniesieniu do formy ochrony zabytkowego terenu. W ocenie organu konserwatorskiego uwarunkowania winny zostać dookreślone w sposób umożliwiający zapewnienie jednoznacznej ochrony. Projekt decyzji nie uwzględnia wskazania jako przedmiotu ochrony obszaru zachowanych reliktów pradziejowego i historycznego osadnictwa (obszar przedmiotowej działki znajduje się w granicach tego układu przestrzennego wsi oraz na terenie ochrony reliktów archeologicznych - wieś średniowieczna - stanowisko archeologiczne), nie zawiera informacji, iż ujęte są one w wykazie zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 roku o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W tym zakresie niezbędne jest wprowadzenie w projekcie decyzji uzupełnienia, w sposób umożliwiający zapewnienie prawidłowej ochrony dla zachowanych reliktów archeologicznych, w szczególności o ustawowe obowiązki stron, wynikające z dyspozycji art. 31 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. Mając na uwadze powyższe organ konserwatorski uznał, że przedmiotowe zamierzenie w zakresie dopuszczalnej kubatury i wysokości obiektów na dz. nr [...] w obrębie [...] stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają min. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że nie należy wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, naruszyć jego wartości architektoniczne oraz utrwalać rozwiązania wtórne i dysharmonizujące w historycznych ośrodkach i zespołach zabudowy. Projekt nie spełnia wymogu utrzymania istotnych historycznych wyróżników zdefiniowanego układu ruralistycznego. Dodatkowo realizacja inwestycji spowodowałaby naruszenie przepisu art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organ ochrony zabytków, związany wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może wyrazić merytorycznej akceptacji dla zaproponowanych rozwiązań. Tym samym przedstawiona treść decyzji o warunkach zabudowy nie realizuje koniecznego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi - art. 61, ust. 1, pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Dlatego też należało odmówić jej uzgodnienia.

II.2. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora zażalenie wniosła J. M.

II.3. Minister wydając zaskarżone postanowienie podzielił ustalenia i oceny prawne sformułowane przez Wojewódzkiego Konserwatora. Minister przytoczył art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz wskazał, że działka nr [...] zlokalizowana jest m. in. na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i przewidzianego do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ ruralistyczny. Przepis art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem, na obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny wsi, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ ruralistyczny historycznego założenia. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Konserwator w swoim postanowieniu, rozplanowany zgodnie z mającymi średniowieczną metrykę zasadami kompozycyjnymi układ ruralistyczny miejscowości [...] tworzy zabudowa mieszkalna i gospodarcza zlokalizowana we frontowych, przyulicznych częściach podłużnych działek, które w przeważającej części pozostają niezabudowane. Działki wraz zabudową rozmieszczone są wzdłuż długiego na niemal całą miejscowość nawsia, które obiegają dwie, przecinające się w jego połowie drogi. Samo nawsie zostało na przestrzeni wieków zabudowane, a w jego centralnej części zachował się gotycki kościół p.w. Św. Marii Magdaleny. Liczne budynki historyczne na terenie zabytkowego układu ruralistycznego pochodzą z końca XIX i początku XX wieku. Są to budynki o zwartych bryłach, na rzucie prostokąta, nakryte wysokimi, symetrycznymi dachami dwuspadowymi krytymi dachówką. Zarówno zabudowa zabytkowa jak i współczesna zachowuje historycznie ustaloną wysokość, która w kalenicach budynków mieszkalnych i gospodarczych nie przekracza 9 metrów. Jedynie tradycyjnie okazalszy i wyeksponowany w układzie przestrzennym wsi budynek kościoła wznosi się na większą wysokość stanowiąc ideową i architektoniczną dominantę historycznego układu ruralistycznego. Słusznie zatem ocenił organ pierwszej instancji, że ochrona wartości zabytkowych układu ruralistycznego wsi [...] polega, między innymi, na zachowaniu historycznie wykształconych gabarytów obiektów, w tym zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę układu przestrzennego wsi z jej zabytkowymi dominantami. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 silosów typu "[...]" do przechowywania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. W projekcie tym, między innymi, ustalono: wysokość silosów wraz z elementami technologicznymi: maksymalnie 20 m. Zatem, uzgadniany projekt decyzji przewiduje realizację zabudowy gospodarczej o wysokości ponad dwukrotnie wyższej od zabudowy historycznej i współczesnej na terenie zabytkowego układu ruralistycznego wsi [...], co jest działaniem w sposób rażący godzącym w chronione wartości zabytkowe. Na obszarze historycznych układów ruralistycznych, w granicach jego zabudowy mieszkalnej i gospodarczej, obiektami wyróżniającymi się pod względem ogólnych gabarytów, w tym wysokości, były wyłącznie obiekty kultu religijnego lub okazale siedziby ziemiańskie. W przypadku zachowanych historycznych układów ruralistycznych, takich jak [...], ochrona ich wartości polega między innymi na zachowaniu tak ukształtowanego układu przestrzennego z jego historycznymi dominantami. Wprawdzie na działkach [...] i [...] zrealizowano już kilka silosów, których wysokość w sposób rażący narusza chronione wartości, jednak obiekty te powstały bez akceptacji organów ochrony zabytków. Stanowią one odstępstwo od ukształtowanego na przestrzeni wieków ładu przestrzennego i dlatego wadliwą byłaby realizacja kolejnych inwestycji w ten sam sposób naruszających chronione wartości. Przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowania działań mających na celu, między innymi: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na wskazane powyżej okoliczności. Odnosząc się jeszcze do treści zażalenia należy stwierdzić, że organ wyższego stopnia nie podziela ocen stanu faktycznego badanej sprawy sformułowanych przez skarżącą. Wojewódzki Konserwator odniósł się do wszystkich wskazanych przez Ministra okoliczności. Jego ocena skutków planowanej inwestycji jest trafna merytorycznie a zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Wypada też zauważyć, że organy ochrony zabytków są uprawnione do oceny przedłożonego projektu decyzji jedynie w granicach swoich ustawowych kompetencji. Dlatego kwestie praktyczne, ekonomiczne czy bytowe przedmiotowej inwestycji, jak też koncepcja rozwoju obszarów wiejskich UE nie podlegają ocenie tych organów. Należy jednocześnie zaznaczyć, że organy ochrony zabytków nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji planowanej przez stronę, pod warunkiem że realizacja zostanie dokonana z poszanowaniem chronionych wartości zabytkowych.

III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Ministra wniosła J. M. zarzucając naruszenie:

1). art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania jakichkolwiek ustaleń organu, co do istotnych dla sprawy okoliczności tj. czy nowe instalacje techniczne o określonej formie i przeznaczeniu powinny swoją wysokością nawiązywać do pokrewnych im instalacji już istniejących, czy do zabudowy historycznej;

2) art. 7,8,77 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania jakichkolwiek ustaleń organu, co do istotnych dla sprawy okoliczności tj. kwestii wpływu na krajobraz kulturowy wsi, zlokalizowanych w jej sąsiedztwie farm wiatrowych, jak również wieży telekomunikacyjnej;

3) art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów zażalenia skarżącej,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji albowiem organ zaniechał wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Minister w żaden sposób nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania w tej sprawie, a podjęte przez niego rozstrzygnięcie jak również sporządzone do rozstrzygnięcia uzasadnienie "w lwiej części stanowi kopię stanowiska organu pierwszej instancji i jako takie pozbawione jest ono własnym wniosków". Skarżąca zarzuciła, że organ I Instancji, stanowczo wykraczając poza własne kompetencje, wskazał, iż jeden z obiektów powstał w ramach samowoli budowlanej zapominając o tym, iż w tym zakresie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, którego wynik nie jest jeszcze znany nikomu i z tego powodu o samowoli budowlanej nie można mówić. Zważyć przy tym należy, iż nawet gdybyśmy mieli w tym wypadku do czynienia z takim obiektem organ winien mieć świadomość możliwości legalizacji takiego obiektu i zapewne świadomość taką ma jednakże żadną miarą nie jest w stanie pojąć, jaka jest funkcja i cel zabudowy stanowiącej element dużego i nowoczesnego gospodarstwa rolnego, które istnieje i nie jest w stanie się rozwinąć z uwagi na "subiektywną ocenę stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje jedna osoba niezdolna jak się wydaje do osiągnięcia konsensusu i pogodzenia wartości historycznych i architektonicznych z celem i rozwojem nowoczesnego rolnictwa w dzisiejszej Polsce". Ponownie trzeba zaznaczyć, że miałyby to być kolejne silosy przy istniejącej już baterii silosów i co niezwykle frapujące organ wyraża zgodę na silos o wysokości do 9 metrów natomiast kategorycznie odmawia posadowienia konstrukcji wyższej. Skarżąca podnosi ponownie, iż obecnie ponad wieś, w tym także ponad wieżę zabytkowego kościoła wybijają się elektrownie wiatrowe, które o dobre kilkadziesiąt metrów przewyższają wszystkie obiekty we wsi. A do tego raczy swym pięknem wieża telekomunikacyjna o gabarytach także znacząco przekraczających najwyższe elementy wsi. Zarówno organ I Instancji jak również organ II Instancji do chwili obecnej nie podjął żadnych czynności wyjaśniających i nie powołał jakichkolwiek dowodów wskazujących na prawdziwość stawianych tez choćby w zakresie położenia wieży telekomunikacyjnej i elektrowni wiatrowych. Nie wspominając już o fakcie, iż w rzeczonej miejscowości są budynki mieszkalne wysokością przekraczające 9 m (niektóre sięgające nawet 15 m). Kwestia ta również nie została przez organy zbadana. Zdaniem skarżącej organ II Instancji zupełnie zapomniał, iż uprzednio negował koncepcję lansowaną przez organ I Instancji sprowadzającej się pokrótce do tego, że 20 metrowe silosy (pomimo, że takie już istnieją) będą szkodziły architektonicznemu wizerunkowi zabytkowej wsi zaś nie będą jej szkodziły fermy wiatrowe, bo przecież one są poza zakresem kognicji organu podnosząc obecnie ponownie, że organ nie miał wpływu na powstanie tamtej zabudowy ale skoro na powstanie nowych silosów ma i mieszczą się one w obszarze chronionym to nie wyraża zgody. W zaskarżonym postanowieniu w chwili obecnej organ II Instancji w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakich pobudek i dlaczego nagle w pełni popiera stanowisko [...] Konserwatora Zabytków. Nie miały miejsca żadne nowe ustalenia, ani dalsze analizy — wszystkie przedstawione przez skarżącą argumenty i materiały zdają się nie być brane pod uwagę przez Urząd Konserwatorski. W obliczu powyższego niezrozumiałym dla skarżącej jest postępowanie organu II Instancji, gdzie w tej samej sprawie, w tak krótkim odstępie czasowym zajął tak odmienne stanowisko. Trudno dopatrywać się źródła tego dysonansu, gdyż nie pojawiły się żadne nowe okoliczności mogące wnosić zmiany do sprawy. Faktem jest, że mamy do czynienia z wizerunkiem nowoczesnej polskiej wsi. Organ zdaje się kompletnie nie dostrzegać potrzeby rozbudowy gospodarstwa rolnego w kontekście jego rozwoju i tym samym zaistniałych już przekształceń. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych dla twierdzenia, iż istnienie na wsi 7 silosów o wysokości 20 metrów jest rozwiązaniem błędnym zaś istnienie dalszych pięciu o wysokości 9 metrów już takim nie będzie, błędnym zaś będzie posadowienie kolejnych o wysokości 20 metrów. Nie pojmuje strona, dlaczego za właściwe rozwiązanie i celowe w kontekście dalszego rozwoju wsi nie może być uznane kontynuowanie tej konkretnej zabudowy w postaci silosów o tych samych parametrach (w tym wysokości). Zdecydowanie za celowe i właściwe ze względów estetycznych jest istnienie baterii silosów o tej samej wysokości niż istnienie kilku baterii o wysokości różnej. Również w tej materii organ II Instancji milczy. Dodać także trzeba, że dla rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostają kwestie istniejących ewentualnie projektów MPZP. Jak powszechnie wiadomo projekt MPZP nie jest źródłem prawa w Polsce, zatem poszukiwanie jakichkolwiek odniesień do tegoż jest okolicznością irrelewantną dla tego postępowania. Ponownie trzeba dodać, że żadne MPZP dla tegoż terenu nie istnieje. Analizując w/w rozważania przyjąć trzeba, iż planowaną inwestycją skarżąca nie naruszy układu ruralistycznego, o którym wspomina organ. Po pierwsze organ poza posłużeniem się szeregiem ustawowych pojęć organ praktycznie w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Z rysu historycznego wsi [...], który przedstawia organ wynika, iż w rzeczywistości skarżąca swoją inwestycją nie zaburzy układu, jakim charakteryzuje się ta wieś. Nie jest wiadomym także, dlaczego akurat ten typ morfologicznego układu świadczy o najstarszej metryce przyjętego schematu rozwiązania kompozycyjnego, a nie np. układ przestrzenny taki jak potocznie zwana "rzędówka" czy "łańcuchówka". Już tylko pod tym kątem zdaniem skarżącej planowana inwestycja nie naruszy zaprezentowanego przez organ układu. Faktem jest, że w żaden sposób nie zostanie zaburzony owalny charakter wsi, faktem jest również, iż zmianie nie ulegnie charakterystyczna nawieś, ani siedlisko otoczone ciągami komunikacyjnymi, wytyczonymi na granicach pól uprawnych. Nie zostanie również naruszona w żaden sposób zwarta obustronna zabudowa złożona w części z dużych obejść zagrodowych oraz mniejszych, mieszkalno - gospodarskich, usytuowanych w wąskich działkach siedliskowych. Te wszystkie cechy, które według organu wyodrębniają miejscowość [...] — (trudno, bowiem przyjąć, iż budynki powstałe w XIX i XX w. traktowane będą, jako zabytkowe) pozostaną bez zmian, albowiem planowana przez skarżącą inwestycja najzwyczajniej w świecie w ten układ w żaden sposób nie ingeruje. Cała miejscowość i jej unikalny charakter w dalszym ciągu pozostaną takie same. Organ II Instancji w żaden sposób nie wyjaśnia swojego stanowiska w tej materii, tylko skrupulatnie powtarza argumentację zaprezentowaną przez organ I Instancji. Jak już podniesiono realizacja inwestycji, o którą wnioskuje skarżąca opiera się na zasadzie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Na obszarze tym znajdują się bowiem obiekty o podobnej, a właściwie identycznej kubaturze i funkcji. Projektowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania tego terenu, a skarżąca zapewnia, iż weźmie pod uwagę wszelkie możliwe zalecenia dotyczące należytego zabezpieczenia walorów architektonicznych i krajobrazowych sąsiadującego z nim obszaru wpisanego do rejestru zabytków ze względu na fakt, iż rzeczona inwestycja ma olbrzymie znaczenie dla całego gospodarstwa rolnego i przede wszystkim kosztów jego funkcjonowania. W tym miejscu wnieść także należy, że aspektu konsekwencji ekonomicznych realizacji inwestycji nie można przemilczeć. Zaniechanie inwestycji w kształcie, w jakim zostały one zaplanowane godzi w interes gospodarstwa. Niemożność odpowiedniego przechowywania płodów rolnych wpływa na ich parametry i tym samym bezpośrednio na ceny. Na kondycję i obraz całej współczesnej wsi składają się takie właśnie pojedyncze gospodarstwa. Wiadomym jest, że dobrobyt napędza koniunkturę i nie można rozpatrywać sytuacji jednego lokalnego gospodarstwa bez umiejętności spojrzenia na te kwestie globalnie. Zważyć też należy, iż realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację rozbudowy profesjonalnego, nowoczesnego gospodarstwa rolnego. W istocie, więc z pewnością wpisuje się ona w charakter rozwijającej się polskiej wsi. W obrębie przedmiotowego gospodarstwa rolnego, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji posadowionych jest obecnie już 7 silosów do przechowywania zboża. Konieczność posadowienia dalszych wynika z powiększenia i rozwoju gospodarstwa rolnego skarżącej, a podyktowana jest potrzebą zapewnienia miejsca dla zmagazynowania plonów pochodzących z gospodarstwa rolnego skarżącej. Działalność prowadzona przez skarżącą jest źródłem utrzymania dla jej całej rodziny. Prowadzona, budowana i stale unowocześniana jest od wielu pokoleń i śmiało można pokusić się o stwierdzenie, że jest to dorobek jej całego życia. Bez możliwości dalszej rozbudowy rozwój gospodarstwa nie będzie możliwy, a wręcz przeciwnie wygeneruje niepotrzebne koszty związane z brakiem możliwości magazynowania plonów na terenie gospodarstwa. Nie można bez komentarza pozostawić faktu celowości przeprowadzanych inwestycji. Istotnym dla zrozumienia konieczności powstawania silosów jest ich podstawowe i jedyne przeznaczenie — przechowywanie zboża w optymalnych dla niego warunkach, zapewniających zachowanie jego parametrów jakościowych. Silosy zbożowe do minimum zmniejszają możliwości namnażania się w nim patogenów takich jak grzyby (tworzących m.in. tak niebezpieczne dla ludzkiego zdrowia mikotoksyny), szkodników: robaków (wołek zbożowy, trojszyk, rozkruszek, mol ziarniak ect.), roztoczy, gryzoni, ptaków oraz równie szkodliwej obecności zwierząt gospodarskich (np. kotów polujących na myszy). W gospodarstwie skarżącej obok istniejących już silosów, zbiory magazynuje się także w magazynach płaskich. Tam dostęp do zboża mogą mieć ptaki, czy gryzonie. W obliczu zagrożeń takich jak ptasia grypa, czy choroby przenoszone poprzez odchody zwierzęce nie można podważać zasadności realizacji inwestycji skarżącej. Odpowiednia pielęgnacja pożniwna ziarna zapewniona może być jedynie w silosie, który dzięki występującej infrastrukturze przystosowany jest do przewietrzania zgromadzonego w nim zboża. Zapewnia to możliwość kontrolowania temperatury oraz wilgotności w jego wnętrzu. Dzięki tym właśnie zabiegom możliwe jest zapobieganie namnażania się grzybów, drobnoustrojów, robactwa. Przechowywanie w magazynach typu wiata nie zapewnia utrzymania tych samych higienicznych i bezpiecznych warunków magazynowania. Oprócz kwestii uzyskania możliwie jak najkorzystniejszych parametrów kształtujących ceny zboża, to troska o jakość produktu, z którego uzyskiwana jest mąka, czy olej oraz pasze dla zwierząt są najmocniejszą przesłanką skarżącej do kontynuowania i jak najszybszego zakończenia powziętych inwestycji. Konstatując należy uznać, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej rozbudowy infrastruktury technicznej w gospodarstwie rolnym, a negatywna opinia na obecnym etapie rozwoju tego gospodarstwa godzi ewidentnie w interes skarżącej oraz interes społeczny, jakim jest dostarczenie zdrowego ziarna na lokalny rynek. Zaważa to wszak na zdrowiu nas wszystkich teraz oraz przyszłych pokoleń. Zdaniem skarżącej organ I Instancji zdaje się nie brać zupełnie tych faktów pod uwagę i za najwyższy interes społeczny uznaje jedynie zachowanie jednakowej kubatury- całej zabudowy wsi [...]. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, iż zaprezentowana inwestycja nie konkuruje w żaden sposób ze znajdującym się w tej miejscowości kościołem. Wieża kościoła wznosi się na wysokość 35 m, co oznacza, iż jest planowany projekt będzie od niej niższy, o co najmniej 10-12 m. Ponadto nie leży on w bezpośrednim sąsiedztwie świątyni, przez co w żaden sposób swoją obecnością nie będzie ingerował w to zabudowanie. Skarżącej trudno zgodzić się ze zdaniem organu I Instancji o jakiejkolwiek konkurencji czy wręcz dominacji jej inwestycji nad resztą zabudowań we wsi, gdzie obok wspomnianego najwyższego budynku kościoła, mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi 12-13 m, oraz tymi sięgającymi nawet 15 m. Nie ma tu więc mowy o kolosie wyłaniającym się ponad panoramę wsi, a jedynie o płynnym przejściu od zabudowań niższych po wyższe z dominującym swą wielkością, umiejscowionym w centralnej części wsi kościołem, w najwyższym jej punkcie. Jasnym jest, że wymiary zarówno wybudowanych, jak i planowanych silosów w gospodarstwie skarżącej wynikają z realnych jego potrzeb. Nie jest to decyzja dyktowana potrzebą chwili, lecz głęboko przemyślana i uzasadniona. Organ Konserwatorski upiera się przy swoim wcześniejszym stanowisku, że konieczne jest obniżenie wysokości inwestycji. Zmniejsza to jednak objętość silosu. Posadowienie niższych lecz szerszych obiektów (objętością spełniających zapotrzebowanie na powierzchnię magazynową), zabrałoby sporo placu roboczego z terenu gospodarstwa, co znacznie utrudniłoby prace na tym obszarze i wpłynęło chociażby na wzrost kolizyjności i spadek bezpieczeństwa. Taki "kompromis" mija się z celem inwestora - skarżącej. Organ konserwatorski zarzucał niejednokrotnie, że zabudowania na ogrodowych działkach skarżącej zaburzają kompozycję przestrzenną, rzekomo zachowanego i jedynego słusznego pierwotnego charakteru zabudowy ruralistycznej. Na całym terenie działek [...] i [...] uwagę przykuwa ilość zieleni, drzew i nasadzeń, nie straciły one swej funkcji przeznaczonej na uprawy, na tym terenie prowadzone są ogródki przydomowe. Również argument, że jedynie na terenie gospodarstwa skarżącej znajdują się współczesne kubaturowe, przeskalowane zabudowania stanowiące wyjątek na tle układu ruralistycznego nie jest słuszny. Można tu wymienić dwupiętrowy budynek szkoły podstawowej o wysokości 12 m, równie wysoki budynek plebanii, długi, znajdujący się w centrum wsi i bezpośrednim sąsiedztwie kościoła budynek świetlicy wiejskiej, 13-metrowe budynki mieszkalne również znajdujące się vis a vis kościoła, a także przemysłowe zabudowania po byłej piekarni. Czy nie mniej dysharmonizującym można uznać fakt, że na budynku kościoła znajduje się antena nadawcza, umożliwiająca mieszkańcom wsi korzystać z Internetu, zamontowane na budynkach mieszkalnych tuby i talerze telewizji satelitarnej? Układ urbanistyczny w obecnej formie nie jest wyraźnie czytelny jako historycznie ukształtowany do pewnego momentu układ ruralistyczny, wieś dynamicznie się zmienia i nie da się jednoznacznie wyznaczyć "epoki" której koniec może zostać uznany za wzorcowy architektonicznie, nieprzekraczalny dla dalszych zmian. Najbardziej jednak krzywdzącym jest niedostrzeżenie przez organ I Instancji charakteru zabudowy i zagospodarowania terenu Spółdzielni Rolniczej w [...], które swoim charakterem bliźniaczo przypominają zabudowania w gospodarstwie skarżącej, a zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie świątyni. Przytaczając powyższe, dłużej nie można już przywoływać argumentu o dysonansie przestrzennym wywoływanym rzekomo przez inwestycje skarżącej, gdyż jak wynika z przestawionych licznych przykładów, które można mnożyć, charakter tej wsi jest zróżnicowany, a zabudowa niejednorodna i nie ma mowy o konflikcie przestrzennym, z którymkolwiek elementów dotychczasowej formy urbanistycznej. To w jakim stanie i formie widzimy polskie wsie udało się osiągnąć w dobie bez urzędu konserwatorskiego. Możemy oglądać miejscowości z przejezdnymi drogami, brukowanymi chodnikami, dostępem do kanalizacji, do tej pory niczym nieskrępowaną możliwością rozwoju. Organ konserwatorski zarzuca również, że realizacje obiektów w gospodarstwie skarżącej nie mają uzasadnienia w historycznym zagospodarowaniu otoczenia. [...] to typowo rolnicza wieś, gdzie jeszcze do niedawna większość gospodarstw domowych utrzymywała się z roli. Płody rolne zwożone były do magazynów w gospodarstwach, a ich sprzedaż i wykorzystanie racjonowane było na przestrzeni całego następnego roku, co stanowiło źródło dochodów rodzin. Od tych niedalekich czasów system działania gospodarstw rolnych pozostał bez zmian — zboże się zbiera, magazynuje, a następnie zbywa w jak najkorzystniejszej cenie. Tak zapewniana jest ciągłość działalności i płynność finansowa gospodarstw. Jaki więc inny charakter historyczny powinien być brany pod uwagę w tym przypadku? Charakter zabudowy gospodarstwa jest usankcjonowany historycznie, dostosowany jedynie do współczesnych rozwiązań i potrzeb. Mowa tu o kontynuacji funkcji i przeznaczenia zabudowy w obliczu optymalizacji wykorzystania przestrzeni w gospodarstwie skarżącej. Nie ulega wątpliwości, iż bardzo ważnym aspektem weryfikacji stanu "zabytku" i jego roli, jest również zmiana koncepcji postrzegania tego typu obiektów z perspektywy współczesnych społeczeństw, nawet na gruncie prawa dotyczącego ochrony zabytków. Piśmiennictwo zauważa między innymi, iż zmieniła się koncepcja Unii Europejskiej i wielu środowisk dotyczących miejsca, roli i rozwoju społeczno-gospodarczego środowiska wsi — w kontekście idei zrównoważonego rozwoju i koncepcji rozwoju wielofunkcyjnego. Podejście to ma wymiar wieloaspektowy i interdyscyplinarny, w którym czynnik zabytku czy dziedzictwa kulturowego jest jednym z wielu czynników warunkujących funkcjonowanie obszarów wiejskich. Wydaje się, że całą złożoność tej problematyki obejmuje proces planowania i zarządzania przestrzennego realizowanego przez lokalne wspólnoty — z aktywną partycypacją społeczności, w ramach wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego (A. Kupidura, M. Łuczewski, P. Kupidura, Wartość krajobrazu. Rozwój przestrzeni obszarów wiejskich Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011). "Zdaniem wielu autorów społeczeństwo, łożące na realizację programów prokrajobrazowych, powinno współdecydować o kształcie krajobrazu jutra. Takie podejście jest zgodne z założeniami Europejskiej Konwencji Krajobrazowej." (A. Kupidura, M. Łuczewski, P. Kupidura, Wartość krajobrazu. Rozwój przestrzeni obszarów wiejskich Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011, s. 25). Logicznym wydaje się więc, iż o warunkach rozwoju społeczno gospodarczego w danej miejscowości czy na danym terenie nie powinien stanowić tylko organ, lecz również mieszkańcy, właściciele bądź użytkownicy. Zaś ostateczny kształt ewentualnych ograniczeń powinien być efektem wypracowanego kompromisu (P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A.Wąsowski, Ustawa o ochronie nabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010). W zaskarżonym postanowieniu czytamy: "Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.1999 r. (sygn. akt IV SA 1313/98), organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym". W świetle powyższego trudno zgodzić z tym, iż sprawa została rozpoznana przez organ na nowo. Nie jest wiadomym na jakiej podstawie organ II Instancji dokonał ustaleń, albowiem ich nie ma, a samo uzasadnienie jest w rzeczywistości kopią stanowiska organu I Instancji i sprowadza się do "suchego" cytowania poszczególnych przepisów związanych z zadaniami konserwatora zabytków. Organ II Instancji nie wyjaśnia również skąd ta nagła zmiana swojego stanowiska w kontekście uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Dalej podnieść trzeba, że uzasadnienie decyzji, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z poszanowaniem elementarnych reguł wynikających z k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, który mi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania umiejscowiona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę. Ustalenia organu II Instancji w niniejszym postępowaniu zostały w ocenie skarżącej bezrefleksyjnie powielone pomimo tego, iż skarżąca podnosiła szereg argumentów podważających argumentację organu pierwszej instancji, jak również wskazała, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało w ocenie pozwanej przeprowadzone w oparciu o materiał niekompletny. Kwestie te zostały całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również nie podjęto żadnych kroków w celu zgromadzenia tych materiałów i wyjaśnienia podniesionych wątpliwości. Bez zachowania tego elementu decyzji, strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze. Stanowi ono jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Pozwala, bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (Wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 488/08). Uzasadnienie decyzji pogłębia też zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Tylko decyzja zawierająca uzasadnienie skomponowane według zasad określonych w KPA będzie realizowała zasadę zaufania do organów podatkowych, którego istotą jest, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w procesie prowadzonym rzetelnie, a organy prowadzące ten proces są wolne od jakichkolwiek wpływów (Wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Skarżąca stoi na stanowisku, że organ II Instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Analiza treści zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ ten ograniczył się w istocie jedynie do lakonicznego opisania przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, którego treść pozwala przypuszczać, że doszło wprost do skopiowania tez uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz do oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, które przytoczył w ograniczonym zakresie, jako swe własne, zaniedbał natomiast w ogóle oceny zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu w żaden sposób nie wynika, czy było przeprowadzone przez organ II Instancji ponowne postępowanie wyjaśniające, czy ustalano stan faktyczny sprawy w kontekście złożonego odwołania i czy dokonano wykładni przepisów prawa, które winny mieć zastosowanie w sprawie. Doskonałym potwierdzeniem powyższego jest również fakt, iż organ II Instancji w całości "słowo w słowo" skopiował uzasadnienie do rzeczonego postanowienia i zastosował je w swoim postanowieniu nie zmieniając niczego.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Podstawą orzekania przez Ministra był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie nie było okolicznością sporną, że wieś [...], a zatem i objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy działka nr [...], zlokalizowana jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i przewidzianego do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Następnie należy przypomnieć, że w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Co istotne, ochrona ta winna być zapewniona bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego, w tym układu ruralistycznego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o ochronie zabytków). Należy przy tym podkreślić, że oceny, czy dane przedsięwzięcie objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, daje się pogodzić z zasadami ochrony zabytków określonymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, dokonuje wojewódzki konserwator zabytków. W orzecznictwie akcentuje się znaczenie okoliczności, że jest to organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1541/15, CBOSA). Mając na uwadze specjalistyczną wiedzę posiadaną przez ten organ, a także wysoce ocenny charakter przesłanek z art. 4 ustawy o ochronie zabytków, należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji prowadzona jest pod kątem legalności, a nie celowości. Sąd administracyjny nie przejmuje przy tym sprawy administracyjnej do rozpoznania, a ocenia jedynie, czy w sprawie nie doszło do istotnych naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). W przypadku postanowień uzgodnieniowych wydawanych przez wyspecjalizowane organy w rzeczonej kontroli sądowej chodzi przede wszystkim o zadbanie, czy organ wyspecjalizowany w sposób logiczny i przekonujący umotywował swoje stanowisko w świetle akt sprawy oraz relewantnych przepisów prawa materialnego.

IV.3.1. Mając na uwadze powyższe uwagi ogólne należy stwierdzić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że budowa czterech silosów o wysokości 20 m na działce skarżącej naruszy zasady ochrony zabytków określone m. in. w powołanym wyżej art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu, organy te w sposób wystarczający wykazały, że projektowana inwestycja polegająca na budowie czterech silosów o wysokości 20 m jest nie do pogodzenia z historycznym układem ruralistycznym wsi [...], gdzie charakter dominanty ma budynek kościoła, a przeważa zabudowa mieszkalno-zagrodowa nie przekraczająca swa wysokością 9 metrów. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne i oceny prawne sformułowane przez te organy, a przywołane w części historycznej niniejszego uzasadniania. Co charakterystyczne, nawet urbanista sporządzający przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, dostrzegł, że projektowane silosy "stanowią elementy dysharmonizujące w historycznym krajobrazie wsi; w niewielkiej odległości od zabytkowego kościoła (znajdującego się w rejestrze zabytków". Należy równocześnie podkreślić, że analiza urbanistyczna ma przede wszystkim na celu ocenę spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zaś ocena, czy planowana inwestycja narusza ustawę o ochronie zabytków, należy do kompetencji organów konserwatorskich.

IV.3.2. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podnieść, że w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. strona nie może podważać zasadności lub legalności objęcia danego przedmiotu ochroną przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia są w szczególności rozważania skarżącej co do tego, czy budynki powstałe w XIX i XX w. mogą być traktowane "jako zabytkowe". Organy w sposób przekonujący wyjaśniły zresztą, jakie elementy relewantnego układu ruralistycznego decydują o jego wartości historycznej i kulturowej. Do elementów tych należy m. in. układ historycznych zabudowań oraz ich gabaryty. Planowane silosy, zlokalizowane w centralnej części wsi, w sposób oczywisty zagrażają zachowaniu przedmiotowego układu ruralistycznego. Z uwagi na swoją wysokość i gabaryty oraz sposób wykonania nie korespondują one z dominującą historyczną zabudową wsi [...].

IV.3.3. Nietrafnie zarzuca skarżąca, że orzekające organy naruszyły przepisy o właściwości przyjmując, że jedne z istniejących silosów został zbudowany przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej. To nie organy konserwatorskie, a organy nadzoru budowalnego dokonały takiej oceny. W świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), organy konserwatorskie nie tylko nie mogły pominąć ustaleń organów nadzoru budowalnego sformułowanych w ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę, ale były związane oceną tych organów co popełnienia samowoli budowalnej (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1419/15, CBOSA). Złożenie przez skarżącą skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części silosu nie podważa per se mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej. Sądowi jest zresztą wiadome z urzędu, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2017 r. (II SA/Wr 576/16) oddalił skargę J. M. na wskazaną wyżej decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki części silosu. Z uzasadnienia tego wyroku WSA wynika zresztą, że nawet w dzienniku budowy (formalnie niezakończonej) dotyczącym budowy przedmiotowego silosu stwierdzono, że wybudowano go niezgodnie z pozwoleniem na budowę z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej wysokości 9 m. W tym aspekcie należy przypomnieć o powszechnie przyjętej zasadzie prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (Ex iniuria ius non oritur). W sprawie dotyczącej oceny zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z wymogami ochrony zabytków istnienie innych obiektów powodujących uszczerbek dla danego zabytku nie jest zresztą argumentem przesądzającym dla rozstrzygnięcia. Istotne jest natomiast to, czy planowana inwestycja może doprowadzić do powiększenia rzeczonego uszczerbku. W niniejszej sprawie takie ryzyko w sposób oczywisty zachodzi, albowiem doszłoby do dalszej degradacji historycznego układu ruralistycznego. Należy przy tym podkreślić, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której organy konserwatorskie zmieniłby w sposób nieuzasadniony okolicznościami sprawy utrwaloną praktykę wobec skarżącej. Wręcz przeciwnie, stanowisko organów jest tu konsekwentne, w tym Wojewódzki Konserwator w poprzednim postepowaniu w sprawie uzgodnienia poprzedniego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zgłosił sprzeciwu wobec wybudowania silosu o wysokości do 9 metrów.

IV.3.4. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarżąca z faktu istnienia obiektów powodujących uszczerbek dla wartości przedmiotowego układu ruralistycznego nie może wywodzić własnego prawa podmiotowego do podejmowania działań jeszcze zwiększających ten uszczerbek. Organy nie naruszając zasady przekonywania (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) wyjaśniły zresztą skarżącej dlaczego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje lokalizacja położonych poza przedmiotowym zabytkiem ferm wiatrowych. Organy naruszył natomiast tę zasadę procesową nie odnosząc się do nadmienionej w zażaleniu kwestii zlokalizowania wieży telekomunikacyjnej. Należy jednak podkreślić, że naruszenie zasady przekonywania może spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w przypadku wykazania przez stronę, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Chodzi tu o sytuację, w której, gdyby nie popełnione uchybienie proceduralne, wynik sprawy byłby z wyskokiem prawdopodobieństwem inny. Przypadek taki nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nawet gdy przyjąć, że na terenie zabytku znajduje się maszt telekomunikacyjny przewyższający dominantę w postaci wieży kościoła, to okoliczność ta nie zmienia trafnej oceny organów konserwatorskich, że dopuszczenie do budowy czterech dwudziestometrowych metalowych silosów w okolicy centrum wsi spowoduje uszczerbek dla wartości zabytku w postaci historycznego układu ruralistycznego wsi [...]. Podobnie zresztą przyjąć należy w odniesieniu do podniesionych w skardze zagadnień dotyczących zlokalizowania budynku szkoły publicznej lub zabudowań po państwowym gospodarstwie rolnym.

IV.3.5. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są rozważania skarżącej co do rzekomo nieprawidłowego wykonania przez Wojewódzkiego Konserwatora zaleceń zawartych w postanowieniu z [...] września 2016 r. Po pierwsze, sąd w niniejszym postępowaniu ocenia wskazane na wstępie postanowienia z [...] lutego 2017 r. i [...] października 2016 r., a nie prawidłowość kasatoryjnego postanowienia Ministra z [...] września 2016 r. Po drugie, w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje norma odpowiadającą art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy, zarzut sprzeczności z ocenami prawnymi lub zaleceniami organu II instancji sformułowanymi w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być samodzielną podstawą uchylenia zaskrzonej decyzji lub postanowienia.

IV.3.6. Bezzasadne są zarzuty skargi co do braku przyjęcia przez Ministra kompromisowego rozwiązania. Zarzuty skarżącej w tej kwestii dotyczą w istocie problematyki zastosowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W sprawie zachodzi niewątpliwie konflikt wartości chronionych konstytucyjne. Z jednej strony jest to zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP), z drugiej zaś zasada ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały wyważenia tych wartości, w szczególności dopuszczając co do zasady budowę silosów, przy czym nie wyższych niż 9 m (Ustalona przez organy i niepodważana skutecznie przez skarżącą przeciętna wysokość historycznej zabudowy wsi [...]). To zatem skarżąca nie godzi się kompromisowe rozwiązanie, dążąc do wybudowania silosów o wysokości 20 m.

IV.3.7. Bezzasadnie zarzuca skarżąca Wojewódzkiemu Konserwatorowi odwołanie się do projektu planu miejscowego. Otóż organ ten nie uczynił z tego projektu podstawy orzekania, ale wspominał tylko o tożsamym stanowisku wyrażonym w procesie uzgodnień tego projektu wskazując na własną konsekwencję w ocenie zagrożeń dla spowodowania uszczerbku dla wartości przedmiotowego zabytku.

IV.3.8. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące powielenia przez Ministra ustaleń i ocen Wojewódzkiego Konserwatora. Należy mieć na uwadze, że w ramach kontroli instancyjnej organ II instancji może, ale nie musi w każdym przypadku prowadzić postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Oparcie się przez organ odwoławczy na materiałach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, a także powielenie ocen prawnych sformułowanych przez ten organ, nie stanowi per se naruszenia prawa, a w każdym razie nie jest to naruszenie istotne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega co prawda tylko rozstrzygniecie organu drugiej instancji, ale sąd administracyjny orzeka nie tylko w oparciu o dane zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, ale wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 k.p.a.). Akta te obejmują zaś nie tylko zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji, ale i całokształt zebranego materiału (w niniejszej sprawie dotyczy to w szczególności materiału zdjęciowego i wykonanych analiz dotyczących wysokości historycznej zabudowy wsi [...]).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.