Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Karnego w [...] – [...] na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania orzeczniczego w całości – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Karnego w [...] skierowaniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], posłał A. K. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu ustalenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Do skierowania zostały załączone kserokopie zwolnień lekarskich obejmujące następujące okresy:

– od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r.,

– od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r.,

– od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r.,

– od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r.,

– od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] września 2016 r.,

– od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r.,

– od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r.,

– od dnia [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r.,

Do skierowania została załączona również kserokopia zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., z którego wynika, że od dnia [...] grudnia 2016 r. A. K. przebywa w Ośrodku Rehabilitacji Dziennej. Do dokumentów nie zostało załączone zwolnienie lekarskie obejmujące okres po dniu [...] grudnia 2016 r.

W tej sytuacji [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, umorzyła postępowanie orzecznicze w całości. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny w całości – podała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby polega na sprawdzeniu prawidłowości ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim przez funkcjonariusza Służby Więziennej. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy, w przypadku ustalenia wcześniejszej daty ustania przyczyny będącej podstawą zwolnienia od zajęć służbowych niż orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, zaświadczenie to traci ważność za okres od tej daty, jednak nie wcześniej niż od dnia badania lekarskiego przeprowadzonej przez komisję lekarską. Zgodnie z powyższym, kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby powinna zostać przeprowadzona podczas trwania zwolnienia od zajęć służbowych. Mając na względzie powyższe, w ocenie komisji zachodzą podstawy do umorzenia niniejszego postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego, bowiem komisja nie może rozstrzygnąć w zakresie kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby z uwagi na fakt, że do skierowania nie zostały załączone aktualne (trwające) zwolnienia lekarskie.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2017 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w [...], Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podał, że wykładnia przepisu art. 13 ust. 4 ustawy nie uprawnia do stwierdzenia, że kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, powinna zostać przeprowadzona podczas trwania zwolnienia od zajęć służbowych, bowiem w przypadku, gdy zwolnienie lekarskie utraci ważność przed datą w nim wymienioną, wówczas komisja lekarska orzeka o zdolności funkcjonariusza do służby w myśl art. 13 ust. 6 ustawy. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 4 ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie to nie odbywa się na zasadach odpowiedniości, lecz wprost, czyli z poszanowaniem wszelkich reguł, prawideł i przepisów. Zatem to na komisji ciąży obowiązek dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i temu obowiązkowi [...] Rejonowa Komisja Lekarska nie podołała. Ze skierowania wynika, iż w pierwszej kolejności funkcjonariusz otrzymuje zaświadczenie o tym, że jest pacjentem Oddziału Rehabilitacji Dziennej w [...] (zaświadczenia z [...] marca 2016 r. i [...] grudnia 2016 r.), a dopiero potem na cały okres rehabilitacji jest wystawiane zwolnienie lekarskie (zwolnienie z dnia [...] marca 2016 r. obejmujące okres [...] marca – [...] marca 2016 r.). Komisja mając na względzie treść art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., a przede wszystkim art. 6 k.p.a. zobowiązującego organ do prowadzenia postępowania, a nie uchylania się od tego, winna była wystąpić do Zakładu Karnego w [...] o nadesłanie zwolnienia lekarskiego, lecz takie wezwanie o uzupełnienie materiału nigdy nie zostało doręczone Zakładowi. Ponadto zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji winno wskazywać jakie fakty i dowody organ uznał za udowodnione i wiarygodne. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Komisja prowadziła jakiekolwiek postępowanie dowodowe, w szczególności, aby wystąpiła do Oddziału Rehabilitacji Dziennej w [...] celem pozyskania dokumentacji i ustalenia, czy funkcjonariusz przebywa na zwolnieniu lekarskim oraz z jakiego powodu. Powyższe zaniechania doprowadziły zaś do bezzasadnego umorzenia postępowania, pomimo że zachodziły przesłanki (na pewno w dniu [...] lutego 2017 r.) do orzeczenia w zakresie żądanym w skierowaniu.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że literalne brzmienie przepisu art. 13 wyżej wymienionej ustawy ogranicza zakres kontroli do sprawdzenia prawidłowości ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim nie zakreślając ram czasowych jej przeprowadzenia, jednak na gruncie wykładni celowościowej przedmiotowego przepisu art. 13 ust. 4 i 5, bezzasadnym jest przeprowadzenie takiej kontroli po zakończeniu "ważności" zaświadczenia lekarskiego. Tym samym, wobec braku skutków prawnych, bezcelowym jest przeprowadzenie kontroli ex post. W przepisach art. 13 ustawy tj. 4 i 5, ustawodawca określił skutki odpowiednio: ustalenia w wyniku analizowanej kontroli wcześniejszej daty ustania przyczyny będącej podstawą zwolnienia od zajęć służbowych niż orzeczone w zaświadczeniu lekarskim oraz niepoddania się przez funkcjonariusza badaniom lekarskim lub uniemożliwienia ich przeprowadzenia, bądź też niedostarczenia wyników badań lekarskich mimo wezwania komisji lekarskiej. Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy w przypadku ustalenia wcześniejszej daty ustania przyczyny będącej podstawą zwolnienia od zajęć służbowych niż orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, zaświadczenie to traci ważność za okres od tej daty, jednak nie wcześniej niż od dnia badania lekarskiego przeprowadzonego przez komisję lekarską. Z kolei stosowanie do treści art. 13 ust. 5 ustawy, zaświadczenie lekarskie traci ważność od dnia następnego po terminie wskazanym w wezwaniu. Stąd też w świetle wyżej wymienionych przepisów ustawy możliwe skutki przeprowadzonej kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby sprowadzają się jedynie do utraty ważności zaświadczenia lekarskiego w określonym zakresie (tj. za okres, o którym mowa w art. 13 ust.4, bądź daty wskazanej w art. 13 ust. 5 ustawy). Ustawodawca nie przewidział natomiast w ustawie jakichkolwiek innych możliwych skutków analizowanej kontroli. Zauważono ponadto, że brzmienie przepisów art. 13 ustawy wskazuje, iż przedmiot kontroli obejmuje sprawdzenie prawidłowości ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych, nie odnoszą się do możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie tego czy w danym przypadku faktycznie istniała podstawa do orzeczenia czasowej niezdolności do służby z powodu choroby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Dyrektor Zakłady Karnego w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 – 6, art. 31 ust. 3, art. 37 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz art. 107 § 3, art. 35 w zw. z art. 6, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, sprawa orzekania o prawidłowości wystawienia przez lekarza zwolnienia lekarskiego z tytułu niezdolności do służby należy do kompetencji komisji lekarskich. W zakresie zaś nieuregulowanym ustawą działalność orzeczniczą komisji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola ta została uregulowana w rozdziale 4 działu 1 ustawy, w art. 13 i 14. Przedmiotem kontroli jest więc co do zasady zarówno fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego jak też długość trwania takiego zwolnienia. W obu przypadkach ustawodawca poddał kontroli specjalnie powołanych organów celowość i zasadność wystawienia zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu choroby. Wobec tego przedmiotem kontroli nie jest aktualny stan zdrowia funkcjonariusza, ale udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w miejscu i czasie udzielenia świadczenia medycznego i wystawienia zwolnienia, stan zdrowia pacjenta uzasadniał udzielenie zwolnienia lub udzielenia go w takim wymiarze. Powyższe w pełni koreluje z uprawnieniami przełożonego (organu) względem funkcjonariusza. Zgodnie bowiem z treścią art. 60f ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie funkcjonariusza, o którym mowa w art. 60d pkt 3, może podlegać kontroli. Jeżeli w wyniku kontroli komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, funkcjonariusz traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia. Przepis ten został zmodyfikowany przez art. 60g ust. 3 i 4, z których wynika, że w sytuacji, gdy uposażenie zostało już pobrane, dokonuje się potrąceń z uposażenia należnego za następny okres lub należności z innego tytułu. Przy czym uposażenie funkcjonariusza jest płatne z góry, w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca (art. 62). Jak wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich (...), kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby polega na sprawdzeniu prawidłowości ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Z kolei ust. 3 stanowi, iż komisja lekarska w toku kontroli może przeprowadzić badanie lekarskie funkcjonariusza w wyznaczonym miejscu lub w miejscu jego pobytu. Jak wskazano wyżej. w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. Badanie, o którym mowa wyżej ma na celu dostarczyć dowodów, na podstawie których będzie możliwym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wystawienia zwolnienia lekarskiego lub długości jego trwania. Posłużenie się przez racjonalnego ustawodawcę zwrotem czasownikowym (modalnym) "może" nie oznacza każdorazowej konieczności. Wybór takiego sposobu prowadzenia postępowania należy do komisji. Jednakże zarówno prowadzenia badań, jak i odstąpienie od tego muszą znaleźć swe uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym wcześniej. Na uwagę zasługuje art. 37 ust. 1 – 2 ustawy który przewiduje, że w toku kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, rejonowa komisja lekarska może żądać od wystawiającego zaświadczenie lekarskie udostępnienia dokumentacji medycznej dotyczącej osoby badanej, stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia lekarskiego, lub udzielenia wyjaśnień i informacji w sprawie. Osoba badana jest obowiązana udostępnić posiadaną dokumentację medyczną komisji lekarskiej. Zatem zestawienie art. 13 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy wskazuje niezbicie, iż komisja opiera się na informacjach przedstawionych przez kierującego, udostępnionej jej dokumentacji medycznej, a dopiero gdyby te dwa źródła wiedzy okazały się niewystarczające, na przeprowadzonych badaniach. Prowadzi to do wniosku o następczej kontroli, która nie jest ograniczona okresem trwania zwolnienia lekarskiego. Powyższe wynika także z treści art. 31 ust. 1 ustawy, który wskazuje iż komisja lekarska w toku przeprowadzania kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby wysyła do funkcjonariusza, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wezwanie, w którym określa termin badania przez komisję lekarską lub dostarczenia posiadanych wyników badania specjalistycznego lub badań dodatkowych. Wezwanie zawiera informację o skutku, o którym mowa w art. 13 ust. 5. Art. 31 obejmuje rodzaje badan lekarskich. Ustawa w art. 13 ust. 3 i 4 mówi o różnych sytuacjach: badaniu lekarskim funkcjonariusza i badaniach lekarskich przeprowadzonych przez komisję. Natomiast na tle w/w przepisów rysuje się wyraźny pogląd, iż komisja lekarska może i jest uprawniona do przeprowadzenia tzw. badania dokumentacji lekarskiej. Mimo nieprecyzyjności terminologii, w kontekście konsekwencji wynikających z ust. 5 art. 13 ustawy należy stwierdzić, iż na komisji ciąży obowiązek niezwłocznego wezwania funkcjonariusza na badanie przeprowadzone osobiście (np. gdy co prawda termin zwolnienia lekarskiego objętego skierowaniem wyekspirował, ale funkcjonariusz przebywa na kolejnym zwolnieniu) lub wezwania do przedłożenia dokumentacji medycznej będącej podstawą wystawienia kwestionowanego zwolnienia lekarskiego. Ogół zaś czynności podejmowanych przez komisję w tym zakresie należy i można określić mianem badań (lekarskich). Postulat racjonalnego ustawodawcy wymaga od organów stosujących prawo dokonywania wykładni aż do momentu osiągnięcia jednoznaczności interpretowanej normy prawnej. Postulat ten ma jeszcze jeden wymiar, bowiem nie jest możliwym wywiedzenie, iż prawodawca ustanowił przepis o charakterze martwym. Ustawodawca wyposażył organy określonych służb państwowych w pewne prerogatywy, dał im możliwość żądania zbadania czy zwolnienia lekarskie funkcjonariuszy służb mundurowych są zasadne. Ustawodawca nie określił jednakże czasu, w jakim komisje lekarskie miałyby orzekać w tym przedmiocie. Nie jest to przeoczenie, czy luka w prawie. Racjonalność prawodawcza wyklucza taką konstatację. Wiążąc powyższe z art. 37 ust. 1 i art. 13 ust. 3 i art. 31 ust. 3 ustawy należy dojść do przekonania, iż ustalanie ram czasowych, ograniczających się do okresu trwania zwolnienia lekarskiego, w których możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie kontroli zasadności wystawienia zwolnienia lekarskiego, jest całkowicie zbędne. Nie jest to żaden bowiem argument uniemożliwiający komisji zaniechanie wykonania swojego obowiązku. Istotne znaczenie ma w tym przypadku pojęcie "niezwłoczności działania" Jak wykazano wyżej, do działalności orzeczniczej komisji stosuje się przepisy k.p.a. Wprowadzają one postulat szybkości postępowania, bowiem art. 35 k.p.a. wyraźnie wskazuje na powinność załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Szybkość postępowania, to przede wszystkim szybkość reakcji organu uprawnionego do działania na zgłoszone mu żądanie. Jak wynika z przytoczonych już przepisów ustawy o komisjach lekarskich, komisja winna wezwać funkcjonariusza do przedstawienia dokumentacji medycznej lub na badania. Ustawa nie określa terminu w jakim komisja winna tego dokonać. Termin ten wynika z przepisów ogólnych k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Mieści się on także w wykonaniu art. 6 k.p.a., który nakazuje organom zachować zasadę praworządności, czyli zasadę poszanowania ogółu praw znajdujących swe zakorzenienie nie tylko w ustawach ale także Konstytucji. Niezwłoczność działania, działanie bez opieszałości, bez zbędnej zwłoki, to taki sposób procedowania w sprawie, który pozwala na urzeczywistnienie, urealnienie wykonania uprawnień ustawowych. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może działać w taki sposób, aby przyznane stronie prawo do żądania określonego zachowania nie mogło zostać zrealizowane tylko z uwagi na powolny sposób procedowania tego organu. A z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wolą ustawodawcy było ograniczenie temporalne badania do okresu obejmującego to zwolnienie. Takiego wniosku nie da się wywieść na podstawie przepisów prawa. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca widział taką potrzebę, to by w sposób wyraźny wyartykułował tą okoliczność. Organ wskazuje na bezzasadność orzekania o prawidłowości orzekania o niezdolności do służby po okresie ustania tej niezdolności. Podstawą prawną czyni jednocześnie art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże przepis ten odnosi się do bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie zaś jest bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przedmiotem postępowania było ustalenie czy w sposób zasadny lekarz wydał tzw. zwolnienie lekarskie, czyli ocena prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby. Ocena ta nie ma na celu ustalenia stanu zdrowia pacjenta z chwili jej dokonywania, lecz wydawania takiego orzeczenia. Innymi słowy komisja ma ocenić czy w danej dacie, kiedy to funkcjonariusz przyszedł do lekarza, zasadnym było z uwagi na jego stan zdrowia, ujawniony w dokumentacji medycznej, wydanie orzeczenia o czasowej niezdolności do służby w powodu choroby (tzw. L-4). Jeśli komisja orzeka w trakcie trwania takiego zwolnienia może również oceniać, czy z uwagi na stan zdrowia, zasadnym było udzielenie tak długiego zwolnienia. Zatem brak było przesłanek do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] wniosła o jej odrzucenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie od legitymowanego podmiotu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wystąpienia ze skargą jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast żaden przepis szczególny ustawy o Służbie Więziennej ani ustawy o komisjach lekarskich nie daje Dyrektorowi Zakładu Karnego uprawnienia do wniesienia skargi administracyjnej na decyzję CKL. W niniejszej sprawie wymaga rozważenia kwestia interesu prawnego w żądaniu Dyrektora Zakładu Karnego przeprowadzenia sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być przy tym rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z porządkiem prawnym. Wspomniany interes prawny musi być zatem interesem indywidualnym strony postępowania, innymi słowy, musi dotyczyć jej bezpośrednio (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 392/15). Natomiast co do merytorycznej części wskazano, że wykładnia funkcjonalna przepisów również wskazuje na bezzasadność przeprowadzania kontroli ustalenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, po zakończeniu okresu "ważności" zaświadczenia lekarskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie wskazać należy, że – wbrew stanowisku organu – skarga nie podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie, a ponadto według brzmienia art. 13 ust. 2 ustawy, kontrolę, o której mowa w ust. 1, komisja lekarska przeprowadza z urzędu albo na wniosek przełożonego funkcjonariusza właściwego w sprawach osobowych. Komisja lekarska informuje przełożonego funkcjonariusza o wyniku kontroli. Skoro zatem Dyrektor Zakładu Karnego w [...] skierował funkcjonariusza Służby Więziennej A. K. w dniu [...] grudnia 2016 r. [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu ustalenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby i miał prawo się od rozstrzygnięcia tej komisji odwołać, to działał jako uczestnik postępowania na prawach strony. Skora zaś tak, to był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Niezależnie od powyższego stwierdzić również należy, że stosownie do treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analizując powyższe stwierdzić należy, że prowadzenie każdego postępowanie administracyjnego służyć ma doprowadzeniu do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo (w odniesieniu do konkretnej osoby) i przedmiotowo (jak w rozpoznawanej sprawie na przykład, do wydania decyzji w celu ustalenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby), uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. W przypadku zaś gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 134). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast konsekwencją stwierdzenia bezprzedmiotowości, jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Analizując dalej niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 1ust. 1 pkt 11) cytowanej już wyżej ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ustawa określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariuszy służb, o których mowa w pkt 1. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 ustawy, kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby polega na sprawdzeniu prawidłowości ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim przez funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej.

Zatem skoro Dyrektor Zakładu Karnego w [...] wystąpił w skierowaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w celu "ustalenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby" funkcjonariusza A. K., to w myśl powyższych przepisów i jej nie budzącej żadnych wątpliwości wykładni literalnej, komisja może jedynie skontrolować – co należy zaakcentować – "okres zwolnienia" go od zajęć służbowych, a nie – jak błędnie podnosi skarżący w skardze – "(...) fakt wystawienia zwolnienia (...) Wobec tego przedmiotem kontroli nie jest aktualny stan zdrowia funkcjonariusza, ale udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w miejscu i czasie udzielania świadczenia medycznego i wystawiania zwolnienia lekarskiego stan zdrowia pacjenta uzasadniał udzielenie zwolnienia (...) Badanie, o którym mowa wyżej ma na celu dostarczyć dowodów, na podstawie których będzie możliwym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wystawienia zwolnienia lekarskiego (...) Ustawodawca wyposażył organy określonych służb państwowych w pewne prerogatywy, dał im możliwość żądania zbadania czy zwolnienie lekarskie funkcjonariuszy służb mundurowych są zasadne".

Reasumując, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że – w ocenie Sądu – racjonalny ustawodawca upoważnił komisję jedynie do kontroli ustalenia okresu zwolnienia od zajęć służbowych, a nie – jak błędnie podnosi skarżący – do faktu wystawienia zwolnienia, stanu zdrowia uzasadniającego wystawienie zwolnienie lub zasadności jego wystawienia. Stanowisko skarżącego prowadzi bowiem do wniosku, że w ten sposób próbuje się podważać w ogóle wystawienie zwolnienia przez lekarza, a nie jego czasokres.

Stwierdzić dalej należy, że na podstawie art. 13 ust. 3, w przypadku ustalenia wcześniejszej daty ustania przyczyny będącej podstawą zwolnienia od zajęć służbowych niż orzeczona w zaświadczeniu lekarskim zaświadczenie to traci ważność za okres od tej daty, jednak nie wcześniej niż od dnia badania lekarskiego przeprowadzonego przez komisję lekarską.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika ze skierowania i załączonego do niego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., funkcjonariusz A. K. przebywał od dnia [...] grudnia 2016 r. jako pacjent w Ośrodku Rehabilitacji Dziennej w [...] i w tym czasie organ nie dysponował zwolnieniem lekarskim. Wszak oczywistym jest i faktem notoryjnie znanym, że z chwila przyjęcia na hospitalizację, placówka lecznicza nie wystawia zwolnienia lekarskiego, a następuje to dopiero po zakończonym leczeniu. Na potwierdzenie powyższego można się posłużyć zaświadczeniem lekarskim np. z dnia [...] marca 2016 r. w którym stwierdza się, że "Pacjent przebywa na Oddziale Rehabilitacji Dziennej od [...].03.16 – nadal. Druk L4 otrzyma po skończonym leczeniu".

Zatem w myśl cytowanego już wyżej art. 13 ust. 3 ustawy, komisja lekarska nie miała żadnej możliwości ustalenie okresu zwolnienia skarżącego od zajęć służbowych, skoro placówka lecznicza go jeszcze nie wystawiła.

Co zaś się tyczy wcześniejszych zwolnień lekarskich, a podanych w skierowaniu, to rację należy przyznać organowi, że kontrola zwolnienia lekarskiego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy, może mieć jedynie miejsce w czasie trwania zwolnienia lekarskiego. Wszak wykładnia celowościowa tego przepisu, mimo nie zakreślenia w nim ram czasowych, czyni bezprzedmiotowym przeprowadzenie kontroli przez komisję, po zakończeniu "ważności" zwolnienia od zajęć służbowych, bowiem – hipotetycznie rzecz ujmując – przyczyna zwolnienia lekarskiego nie jest możliwa do ustalenia po fakcie, lecz w czasie jego trwania. Ponadto takie badanie byłoby nielogiczne, skoro zaświadczenie traci ważność "(...), jednak nie wcześniej niż od dnia badania lekarskiego przeprowadzonego przez komisję". Innym słowy, nawet gdyby skontrolowano po wydanym skierowaniu wcześniejsze zwolnienia, to nigdy nie utraciłyby one ważności i w konsekwencji nigdy nie zostałaby spełniona sankcja z przepisu art. 60d pkt 3 oraz 60g ust. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej.

Stąd też zasadnie organ uznał, że należało umorzyć postępowania, jako bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.