Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 52/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 169/17 w sprawie ze skargi R.F. na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. F. na rzecz Głównego Inspektora Pracy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 169/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. F. ma bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Głównego Inspektora Pracy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, zaś w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący był uczestnikiem 71 aplikacji inspektorskiej zakończonej egzaminem państwowym, uprawniającym do wykonywania czynności kontrolnych, którego to egzaminu nie zdał.

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie do wglądu protokołu z oceny jego prac egzaminacyjnych i wskazanie błędów popełnionych w egzaminie pisemnym, zaś Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] przekazał powyższy wniosek Głównemu Inspektorowi Pracy do rozpatrzenia według właściwości.

Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora Pracy pismem z dnia [.] lutego 2017 r. nr [..] odpowiedział skarżącemu, że odpowiedzi w poruszanych przez skarżącego kwestiach zostały mu już udzielone. Mianowicie w piśmie z dnia [..] września 2016 r. nr [..] poinformowano, że zasady przeprowadzania egzaminu państwowego uprawniającego do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych określa załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzania tych egzaminów. Zgodnie z § 8 załącznika, egzamin przeprowadza się w dwóch częściach, tj. pisemnej i ustnej. Po pierwszej części egzaminu (pisemnej) wystawia się dwie oceny, odrębnie z zakresu prawnej ochrony pracy i z zakresu technicznego bezpieczeństwa pracy. Kandydat, który uzyskał jedną ocenę niedostateczną ma prawo przystąpić do jednego egzaminu poprawkowego. Natomiast kandydat, który uzyskał dwie oceny niedostateczne, tak jak skarżący, (lub nie zdał egzaminu poprawkowego), nie zostaje dopuszczony do drugiej części egzaminu. W powyższym piśmie wskazano również, że przepisy zarządzenia nie przewidują możliwości weryfikacji ocen wystawionych przez zespół egzaminacyjny i nie przyznają też kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, zatem z powyższych względów informacja nie może zostać udzielona. Z kolei w piśmie z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..] skarżący został poinformowany, że w ocenie powołanego przez Głównego Inspektora Pracy zespołu, który zbadał zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu szkolenia praktycznego w ramach 71 aplikacji inspektorskiej, szkolenie to odbyło się zgodnie z ramowym programem szkolenia praktycznego, określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia nr 50/09 Głównego Inspektora Pracy z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie określenia zakresu i trybu przeprowadzania aplikacji inspektorskiej w Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżący uczestniczył w porównywalnej do pozostałych aplikantów liczbie kontroli, prowadzonych przez swojego opiekuna starszego inspektora pracy – specjalistę M. P., jak również przez innych inspektorów pracy z Oddziału w P. Ponadto formalne wyznaczenie opiekuna szkolenia praktycznego skarżącego nastąpiło zgodnie z zarządzeniem nr 50/09 Głównego inspektora Pracy, po zdaniu przez skarżącego egzaminu wewnętrznego poprawkowego. Natomiast w piśmie z dnia [..] grudnia 2016 r. nr [..], Zastępca Głównego inspektora Pracy poinformował skarżącego, że brak jest podstaw do ponownego jej rozpatrywania.

Następnie Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora Pracy pismem z dnia [..] lutego 2017 r. odpowiedział skarżącemu na jego pismo z dnia 4 stycznia 2017 r., że już w piśmie z dnia [..] września 2016 r. poinformowano, iż "przepisy Zarządzenia Nr 31/08 Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 września 2008 r. w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów państwowych uprawniających do wykonywania lub nadzorowania czynności kontrolnych oraz określenia zakresu i trybu przeprowadzania tych egzaminów nie przyznają kandydatowi prawa wglądu w prace egzaminacyjne, wobec czego nie jest możliwe uwzględnienie Pana prośby".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu wniósł R. F.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei żądana przez skarżącego we wniosku informacja stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Protokoły z oceny pracy egzaminacyjnej ze wskazanymi niezgodnościami popełnionymi w trakcie egzaminu pisemnego, istnieją realnie i służą prawidłowemu zweryfikowaniu predyspozycji osób biorących udział w egzaminach do zajmowania konkretnych stanowisk w Państwowej Inspekcji Pracy, a stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e", będąc rodzajem informacji dotyczącej organizacji, trybu działania, sposobu prowadzenia i załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Skarżący żądał udostępnienia dokumentów dotyczących przeprowadzonych już postępowań egzaminacyjnych. Domagał się więc konkretnych dokumentów i to w takim kształcie, w jakim użyto ich w tych postępowaniach. W istocie zatem dotyczą one sfery faktów. Z chwilą zakończenia postępowania egzaminacyjnego, ich protokoły stają się informacją publiczną i jako takie mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną natomiast rzeczą jest, czy prawo dostępu do nich nie ulega odpowiedniemu ograniczeniu, na co oczywiście przedmiotowa regulacja zezwala. Natomiast ewentualne istnienie zakazu ujawniania osobom trzecim treści żądanych przez skarżącego dokumentów, wynikające z powołanego w opisie stanu faktycznego zarządzenia i na co powoływał się organ w pismach skierowanych do skarżącego, ewentualnie może wskazywać na możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. Sąd jednak nie może wskazywać na rodzaj tajemnicy, który mógłby w tej sprawie mieć zastosowanie, albowiem w sposób nieuprawniony decydowałby za organ. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, przy czym jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Nie może być jednak tak, że organ wydając decyzję, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (przepis ten jest podstawą prawną decyzji odmownej), z jednej strony twierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (vide: odpowiedź na skargę), a z drugiej, powołując się na art. 5 ust. 1 tej ustawy, odmawia ich udostępnienia. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia wskazuje na wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji administracyjnej.

Natomiast gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w terminie wskazanym już wyżej; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie stwierdził, że nie posiada żądanej informacji publicznej i tym samym nie zanegował faktu jej posiadania. Z drugiej zaś strony, nie udostępniono żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia 17 września 2016 r. i nie udostępniono jej także do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ nie udzielił także skarżącemu informacji na piśmie, że nie posiada żądanych danych.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ podjął działania w sprawie i prowadził ze skarżącym korespondencję przedstawiając swoje stanowisko. Powyższe zatem działania w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, bowiem mamy tu do czynienia z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Główny Inspektor Pracy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) Art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi, tj. zakwalifikowanie skargi przez Sąd jako skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, gdy w istocie wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej i został przez organ rozpoznany stosownie do jego zakresu, a tym samym niewłaściwe przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- nieuprawnione przyjęcie, że Główny Inspektor Pracy pozostawał w bezczynności i zobowiązanie organu w pkt I zaskarżonego wyroku do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku R.F., w wyniku bezpodstawnego uznania, że informacja, której domaga się wnioskodawca stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w formie aktu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 w/w ustawy, co stanowiło konsekwencję bezpodstawnego uznania, że pisemne prace sporządzone przez skarżącego w trakcie egzaminu kończącego aplikację inspektorską oraz ocena tych prac stanowią informację publiczną i mieszczą się w zakresie sprawy publicznej,

- nieuprawnione stwierdzenie w pkt II. wyroku, że bezczynność Głównego Inspektora Pracy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem informacja objęta żądaniem nie stanowi informacji publicznej, a zatem uzasadnione było udzielenie odpowiedzi w formie zwykłego pisma (vide pisma dyrektora Gabinetu Głównego Inspektora Pracy z dnia [..] września 2016 r. i [..] lutego 2017 r. oraz pismo zastępcy Głównego Inspektora Pracy z dnia [..] grudnia 2016 r.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, tj:

- w uzasadnieniu brak logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, że skarżący domagał się "protokołów", które z "chwilą zakończenia postępowania egzaminacyjnego (...) stają się informacją publiczną", prowadzącej do wniosku, że dokumentacja dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby, tj. pisemne prace sporządzone przez skarżącego i ich ocena stanowią informację publiczną, gdy w rzeczywistości stanowią ocenę wiedzy kandydata z określonej dziedziny (prawa pracy i technicznego bezpieczeństwa pracy), dokonaną przez członków komisji egzaminacyjnej i dotyczące w istocie jego prywatnej sfery, jest to zatem informacja "ad personam" a nie informacja publiczna,

- uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymogów o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem

3) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądania informacja stanowi informację publiczną, gdy w rzeczywistości jest informacją "ad personam", a nie informacją publiczną i bezpodstawne zobowiązanie organu do "rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni", a w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że:

- pisemne sprawdziany sporządzone przez uczestnika aplikacji inspektorskiej oraz oceny tych sprawdzianów określające aplikantów z imienia i nazwiska oraz stanowiące wytwór pracy osoby fizycznej, wskazujący na poziom wiedzy konkretnego aplikanta i zawierający informacje o jego kompetencjach i zakresie wiedzy nabytej w toku aplikacji, stanowią sprawę publiczną i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna,

- dokumenty objęte wnioskiem winny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź odmowa udostępnienia takich informacji winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy dokumenty te nie stanowią informacji publicznej.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta została w niniejszej sprawie na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż uchybienia te, jeśli mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania prowadzą do błędnych ustaleń faktycznych. Ocena zaś zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W niniejszej sprawie zarzuty te muszą być rozpoznane jednak w drugim rzędzie, gdyż istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do wstępnej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, następnie niewłaściwego ich zastosowania i przyjęcia, że żądana przez R. F. informacja stanowi informację publiczną, co następnie doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu stwierdzić można bowiem tylko w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Tym samym warunkiem stwierdzenia bezczynności jest uprzednie uznanie informacji objętej wnioskiem za informację publiczną.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Oznacza to, iż jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie "działalności" użyte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP odnieść należy do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, co uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiem mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Przyjęte w Konstytucji znaczenie tego pojęcia musi stać się punktem do wykładni przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018, 1330), zwanej dalej u.d.i.p., w której zostało zdefiniowane pojęcie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W definicji tej ustawodawca zwykły posłużył się pojęciem nieostrym - sprawy publicznej. Jego znaczenie powinno być ustalone w oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji, z czego wniosek, że sprawą publiczną będzie przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie każda informacja znajdująca się posiadaniu organu władzy publicznej będzie mogła zostać uznana za informację publiczną. Po pierwsze, będzie musiała ona dotyczyć sfery publicznej, a nie prywatnej. Konstytucja w art. 61 ust. 3 traktuje prawo do informacji publicznej jako prawo podrzędne w stosunku do innych praw i wolności konstytucyjne, ale także praw i wolności ustanowionych ustawami zwykłymi. Ochronie prawnej podlega m.in. sfera życia prywatnego jednostki (m.in. art. 47 Konstytucji). Jeśli informacja znajdująca się w posiadaniu organu będzie dotyczyła wyłącznie tej sfery życia osoby prywatnej, to nie będzie mogła zostać uznana za informację publiczną i udostępniona w trybie u.d.i.p. Po drugie, ustawodawca łączy pojęcie informacji publicznej z aktywnością organów władzy publicznej (organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Oznacza to, że na zasadach określonych w u.d.i.p. mogą zostać udostępnione te informacje, które będą przejawem aktywności organu. Zauważyć także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowią również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do niniejszej sprawy wskazać należy, iż R. F. w piśmie z dnia 17 grudnia 2016 r. zażądał od organu wglądu w swoje prace egzaminacyjne. Tak sformułowane żądanie odnosi się do sfery prywatnej osoby fizycznej. Udział w egzaminie jest zawsze prywatną decyzją zdającego, gdyż jest to działanie osoby prywatnej nakierowane na zdanie egzaminu inspektorskiego i uzyskanie ewentualnie w przyszłości uprawnień i funkcji inspektora w Państwowej Inspekcji Pracy. Taki sam charakter należy przypisać pracy egzaminacyjnej zdającego. Obrazuje ona stan wiedzy i umiejętności zdającego i nie odnosi się w żaden sposób do spraw dotyczących danej wspólnoty publicznoprawnej, tj. do spraw publicznych. Praca egzaminacyjna jest ponadto owocem działania zdającego i dotyczy wyłącznie stanu wiedzy i umiejętności skarżącego. Prace egzaminacyjną R. F. uznać należy również za dokument prywatny, gdyż obrazuje ona zakres jego wiedzy prawniczej i technicznej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce. Informacja publiczna jest z kolei efektem aktywności organu władzy publicznej lub odnosi się do niej. W związku z tym należy uznać, iż żądanie R. F. sformułowane w piśmie z 17 grudnia 2016 r. nie dotyczyło informacji publicznej. Podobne poglądy zostały utrwalone już w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 23.11.2018 r., sygn. akt I OSK 244/17, wyrok z 26.01.2018 r., sygn.. akt I OSK 438/16).

Zasadne okazały się tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z w/w względów. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt.1 u.d.i.p. nie został wyjaśniony, stąd też nie sposób odnieść się do niego i z tej przyczyny nie może zostać uwzględniony. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest również niezasadny. W sprawie poza sporem było, iż Główny Inspektor Pracy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto należy zauważyć, że ustęp pierwszy art. 4 posiada pięć punktów, a skarżący kasatoryjnie nie sprecyzował, o który punkt chodzi. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś wyręczanie w tym zakresie skarżącego kasacyjnie. Nie sposób odnieść się z tych samych względów również do naruszenia przepisu art. 6 u.d.i.p. Artykuł 6 u.d.i.p. posiada dwa ustępy, zaś ustęp pierwszy pięć punktów, a każdy z nich po kilka liter, w których doszło do przykładowego wyliczenia rodzajów informacji publicznej. Jest to jednak bez znaczenia, gdyż w sprawie uznano, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej.

W konsekwencji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. może okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku uznania, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną. Cechy tej nie można przypisać informacjom, których zażądał R.F. Nie pozwala to uznać, aby organ administracyjny pozostawał w bezczynności. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zakres postępowania o bezczynność wytyczony został w piśmie z 17 grudnia 2016 r., w którym skarżący sformułował żądanie w stosunku do organu. W piśmie tym domagał się wglądu w swoje prace egzaminacyjne. W toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący w piśmie z 11 kwietnia 2017 r. rozszerzył swoje żądanie o prawo wglądu w sporządzone oceny pracy przez komisję egzaminacyjną. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż trudno tu mówić o jakiejkolwiek bezczynności. Nie sposób również wywieść z analizy pisma skarżącego z dnia 17 grudnia 2016 r., które skierował do organu, aby zażądał on w nim udostępnienia do wglądu protokołu z ocen jego prac egzaminacyjnych i wskazanie niezgodności popełnionych w egzaminie pisemnym, na co wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższym należało uznać, iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Pozbawiony jest z kolei podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, zaś przeprowadzony przez sąd I instancji wywód pozwala na pełne zrozumienie procesu myślowego sądu, który doprowadził go do wydania zaskarżonego wyroku. Błędna natomiast wykładnia przepisów prawa materialnego, a następnie błędne uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności, nie oznaczają, iż doszło do naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy prawem przewidziane, zaś błędność rozstrzygnięcia nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.