Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2847/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2847/14, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz adwokata tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił J. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w wysokości 500 zł na wykupienie leków i szczepionki oraz talonów do sklepu na zakup artykułów spożywczych i chemicznych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 11, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 48 ust. 4, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz uchwały nr XXVII/843/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi oraz zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowanej przez m.st. Warszawę w zakresie zadań własnych gminy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 253, poz. 6856 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że J. S. jest emerytem. Ma on ustalony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Zamieszkuje w 3 pokojowym mieszkaniu spółdzielczym, z którego orzeczono jego eksmisję na skutek zadłużenia czynszowego. Zatem mieszkanie zajmuje obecnie bez tytułu prawnego. Wnioskodawcy zaproponowano dwa lokale socjalne, ale żadnej z propozycji nie przyjął, mimo że stan ostatnio zaproponowanego lokalu był wręcz komfortowy, a jego utrzymanie byłoby znacznie tańsze od obecnie zajmowanego. We wspomnianym mieszkaniu spółdzielczym J. S. mieszka wraz z dorosłą córką, która - jak twierdzi - prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Córka ponosi część opłat za wspólnie zajmowane mieszkanie, a także pomaga wnioskodawcy. Z tytułu opieki nad ojcem pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 820 zł miesięcznie. Z poczynionych ustaleń wynika ponadto, że J.S. jest właścicielem zabudowanej budynkami gospodarczymi działki położonej w M. Z nieruchomości tych prowadzona jest egzekucja komornicza oraz rozpoczęta została licytacja. Dochód J. S. stanowi emerytura w wysokości 1181,62 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Wypłacana emerytura zmniejszona jest o kwotę 351,54 zł z powodu prowadzonej egzekucji komorniczej. Od dochodu wnioskodawcy odliczeniu podlegają płacone na rzecz syna alimenty w wysokości 100 zł miesięcznie, a zatem w marcu 2014 r. łączny dochód wnioskodawcy wyniósł 1234,62 zł. Uzyskiwany przez stronę dochód przekracza kwotę 542 zł, która osoby samotnie gospodarujące uprawnia do przyznania pomocy. Wskazany dochód nie uprawnia również do pomocy w formie bezpłatnych talonów do sklepu. Przekracza on również kryterium dochodowe, które zgodnie z uchwałą Nr LXXVI/1966/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 lutego 2014 r., uprawnia do przyznania pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania. W marcu 2014 r. J. S. otrzymał jednak ważne do dnia 30 czerwca 2014 r. skierowanie do magazynu po odbiór artykułów spożywczych, przemysłowych i środków czystości. Skoro dochód J. S. przekracza wspomniane kryteria dochodowe, to sytuacja wnioskodawcy mogła być rozpatrywana jedynie pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 41 u.p.s. Jednakże i ten przepis nie mógł mieć zastosowania, gdyż sytuacja J. S. nie może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, o której mowa powyższym przepisie. Sytuacja wnioskodawcy pozostaje od kilku lat niezmienna. Oprócz stałego miesięcznego dochodu (emerytura i zasiłek pielęgnacyjny) posiada on także majątek w M. W stosownym czasie wnioskodawca mógł zatem wykorzystać możliwości, jakie dawał mu ten majątek, bez domagania się stałej pomocy z OPS. Obecnie rzeczywisty dochód, którym dysponuje J. S. jest mniejszy, ale taka sytuacja wynikająca z potrąceń komorniczych z emerytury jest konsekwencją wcześniejszych świadomych działań wnioskodawcy. Należy również mieć na uwadze, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje bardzo ograniczonymi środkami i musi zabezpieczyć przede wszystkim potrzeby osób i rodzin, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Uzyskiwane środki nie są wystarczające dla zapewnienia pomocy wszystkim osobom potrzebującym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż łączny dochód J. S. przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie zasiłku celowego oraz pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca upoważnił organy pomocowe do przyznania pomocy jedynie w formie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. Taki specjalny zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. Zdaniem Kolegium taka sytuacja nie występuje w przypadku wnioskodawcy, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji.

J. S. powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze opisał swoją trudną sytuację życiową, finansową i zdrowotną. Ponadto zarzucił, że organy nie uwzględniły, że jest on osobą bardzo schorowaną, niepełnosprawną oraz ponosi wysokie wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem. Jego sytuacja powinna być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") oddalił skargę J. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu zasiłku celowego (art. 39 u.p.s.) oraz specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.) polega na tym, że organ pomocy społecznej dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi udzielić jej takiej pomocy.

W niniejszej sprawie skarżący bezspornie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (542 zł) oraz kryterium dochodowe wskazane w § 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie podwyższania kwot kryteriów dochodowych uprawniających do zasiłku celowego z pomocy społecznej w zakresie dożywiania (150 % kryterium dochodowego). Źródłem utrzymania skarżącego jest emerytura w wysokości 1181,62 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Zatem po odliczeniu płaconych na rzecz syna alimentów w wysokości 100 zł miesięcznie, łączny dochód wnioskodawcy wynosi 1234,62 zł. Tym samym brak było podstaw do przyznania zarówno zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., jak również bezpłatnych posiłków przyznawanych w ramach pomocy na dożywianie. W związku z tym organy słusznie rozważyły możliwość ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. W myśl tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wykładnia językowa art. 41 u.p.s oraz ratio legis przedmiotowego zasiłku wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód, a sytuacja życiowa, w której się znalazł wnioskodawca, a która to sytuacja wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że określone zdarzenia, aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych.

Zdaniem WSA w Warszawie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe), problemy zdrowotne i mieszkaniowe (eksmisja, zajęcie emerytury egzekucją komorniczą), wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego. Jednakże nie można tych okoliczności traktować jako szczególnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Bardzo wielu beneficjentów nie posiada żadnych dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków czy też żywności przez osobę posiadającą własne dochody, nie może być traktowane jako wywołana okolicznościami przewidzianymi w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada również majątek w M., którego wartość określono na kwotę 141.518,00 zł. Ponadto córka skarżącego, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, z tytułu opieki nad nim od lipca 2013 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne wraz z dodatkiem i - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - pomaga mu oraz partycypuje w opłatach za mieszkanie. Zatem już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że odmawiając skarżącemu pomocy finansowej, organ wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną skarżącego ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje.

Zdaniem Sądu I instancji organy pomocy społecznej wydały swe decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od których w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy we wnioskowanej. Ponadto w swych decyzjach wyczerpująco wykazały motywy podjętych rozstrzygnięć.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r., skargę kasacyjną złożył J. S., reprezentowany przez adwokata. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi J. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 41 u.p.s., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy w kontrolowanych postępowaniach w sposób dokładny zbadały sytuację skarżącego oraz przyznanie przez Sąd, że organy w sposób budzący zaufanie skarżącego prowadziły postępowanie przy uwzględnieniu zasady przekonywania;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że brak podania w treści decyzji podstawy prawnej wskazującej na wysokość kryterium dochodowego, od których uzależniona jest możliwość przyznania pomocy finansowej oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej uzasadniającej przyznawanie świadczeń przez organ w pierwszej kolejności osobom uprawnionym na podstawie art. 39 u.p.s. przed osobami uprawnionymi na podstawie treści art. 41 u.p.s. nie stanowi naruszenia zasady przekonywania i nie prowadzi do poderwania zaufania skarżącego do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi J. S., pomimo że SKO w [...] nie wskazało pełnej podstawy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie, tj. nie powołało się na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, chociaż rozporządzenie to określa kwotę stanowiącą kryterium dochodowe, od którego przekroczenia uzależniony jest brak możliwości ubiegania się o zasiłek celowy. Brak podania pełnej podstawy prawnej orzeczenia stanowi naruszenie zasady przekonywania oraz naruszenie zasady zobowiązującej organy do budzenia zaufania do władzy publicznej, a ponadto w praktyce znacznie ogranicza, a nawet uniemożliwia wskazanie dowodów, które prowadzą do dokładnego zbadania sytuacji osobistej skarżącego stanowiącej podstawę roszczenia wobec braku zrozumienia wzajemnych relacji treści przepisów stanowiących podstawę przyznawania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego.

WSA w Warszawie nie uwzględnił też uchybienia organu polegającego na braku wyjaśnienia przyczyn uzasadniających możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. osobom, których dochody przekraczają kryterium dochodowe, dopiero po zaspokojeniu potrzeb osób uprawnionych do tego zasiłku na podstawie treści art. 39 u.p.s. Niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji zwłaszcza u osoby schorowanej, nieposiadającej wiedzy prawnej a zarazem ubogiej może prowadzić do przyjęcia, że wydana decyzja została oparta na dowolnie ustalonych przez organ kryteriach, zwłaszcza wobec braku faktycznej możliwości dokonania przez skarżącego weryfikacji danych odnoszących się do sumy środków przeznaczonych na pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, którymi organ dysponuje oraz liczby osób ubiegających się o ich przyznanie, a także z uwagi na brak podania przez organy kryteriów, jakimi kierują się przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Brak możliwości zweryfikowania wysokości środków, którymi dysponują uprawnione organy, liczby osób objętych pomocą i sposobu dokonania oceny dotyczącej osób zakwalifikowanych do uzyskania pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. powinien uzasadniać dokładne zbadanie sytuacji skarżącego, zwłaszcza w zakresie możliwości pogłębienia się jego dolegliwości zdrowotnych w przypadku zmiany lokalu, w którym obecnie zamieszkuje, na lokal socjalny. Celem pomocy społecznej jest pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których osoba nie jest w stanie przezwyciężyć, wykorzystując własne środki, możliwości czy uprawnienia. Skarżący wnosząc o przyznanie pomocy celem zakupu medykamentów dąży do przezwyciężenia trudności wynikających ze złego stanu zdrowia w związku z niemożliwymi do przewidzenia, niezależnymi od woli skarżącego warunkami lokalowymi, w których się znajdzie, a które mogą przyczynić się do pogłębienia jego chorób. Pomimo, że organy obu instancji nie wyjaśniły całego stanu faktycznego sprawy, nie dokonały weryfikacji aktualnego w dacie wydania przez nie decyzji stanu zdrowia skarżącego, Sąd I instancji oddalił skargę J. S. W zaistniałym stanie faktycznym wydaje się uzasadniony wniosek, że brak dysponowania przez skarżącego środkami na zakup lekarstw i szczepionki wobec niedających się przewidzieć zmianom w życiu J. S. wynikającym m.in. z konieczności zmiany miejsca zamieszkania, może doprowadzić w konsekwencji do zgonu. Tym samym zagrożone jest podstawowe dobro, jakim dysponuje skarżący, co niewątpliwie zrównuje jego sytuację z sytuacją osób, które wymagają zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sformułowane w niej zarzuty są niezasadne, a ponadto zostały one częściowo błędnie skonstruowane. W skardze tej wytknięto między innymi naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże ani w podstawach kasacyjnych ani w ich uzasadnieniu nie wyjaśniono na czym miało polegać złamanie powyższych przepisów przez WSA w Warszawie. Nieprzytoczenie przez stronę skarżącą kasacyjnie jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, uniemożliwia ocenę kasacyjną zgłoszonych zarzutów. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej nieodzownym elementem są podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Zatem strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest nie tylko wskazać konkretne przepisy, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, ale także wyjaśnić na czym dokładnie miało polegać naruszenie każdej z kwestionowanych norm. Przy formułowaniu zarzutów dotyczących powołanych przepisów P.p.s.a. tych wymogów jednak nie dopełniono. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie domyślać się, jakie były jej intencje oraz dlaczego zdecydowała się ona na postawienie niczym nieuzasadnionych zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, że WSA w Warszawie niezasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 8 i art. 11 k.p.a. Przepisy te autor skargi kasacyjnej w drugim zarzucie powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, natomiast w trzecim wytyku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono przyczyn takich zabiegów konstrukcyjnych, a zatem nie wiadomo dlaczego skarżący kasacyjnie raz uznał art. 8 i art. 11 k.p.a. za przepisy materialne, łącząc je z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., po czym te same przepisy k.p.a. potraktował jako normy procesowe, łącząc je z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Powyższe zarzuty, niezależnie od zasygnalizowanych wad konstrukcyjnych, nie mogły być uwzględnione również z przyczyn merytorycznych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Skarga podlega zatem uwzględnieniu tylko wówczas, gdy organ złamał konkretne przepisy proceduralne i gdy uchybienia te mogły rzutować na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny.

W każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i do poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych, a ponadto do wyjaśnienia przyczyn podjętych rozstrzygnięć. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy dokonały ponadto wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w dostateczny sposób wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Fakt, że w uzasadnieniach decyzji organy nie powołały przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organy prawidłowo bowiem wskazały, jakie są kryteria dochodowe dla beneficjentów pomocy społecznej prowadzących samodzielne gospodarstwo domowe oraz szczegółowo wyjaśniły, jak i ustaliły wysokość dochodu osiąganego przez J. S., a ponadto dlaczego przyjęły, że jego miesięczny dochód znacznie przewyższa ustawowe kryteria dochodowe oraz dlaczego nie znalazły podstaw do uwzględnienia żądań zgłoszonych przez wnioskodawcę. Ocena takich ustaleń oraz dość wyczerpująca argumentacja organów dokonana przez Sąd I instancji nie może być zatem uznana za niegodną z prawem. WSA w Warszawie nie miał zatem podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w tym przepisie.

Zauważyć ponadto należy, że stosownie do art. 2 ust.1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast art. 3 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. Faktem powszechnie znanym jest znaczna, stale rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Szeroko i stale informują o tym środki masowego przekazu, w tym radio i telewizja. W orzecznictwie od lat przyjmuje się, że takie, powszechnie znane fakty nie wymagają dowodu. Dlatego zbędne jest powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej szczegółowych danych liczbowych oraz gromadzenie w aktach dokumentów precyzyjnie obrazujących stan finansowy każdego ośrodka pomocy społecznej i dokładną liczbę jego podopiecznych, dodatkowo z uwzględnieniem konkretnej liczby osób ubiegających się o poszczególne rodzaje zasiłków. Wojewódzkie sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonych aktów, nie mogą natomiast badać sposobu gospodarowania środkami finansowym, którymi dysponują ośrodki pomocy społeczne. Takich uprawnień nie posiadają również samorządowe kolegia odwoławcze, bowiem i one nie są organami kontrolującymi działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej. W związku z tym bezzasadne są zarzuty skarżącego kasacyjnie co do braku wszystkich danych pozwalających na weryfikację sposobu wydatkowania środków, którymi dysponuje organ I instancji. Takich szczegółowych informacji decyzje podjęte w sprawie J. S. nie musiały zawierać. W decyzjach tych wskazano natomiast, jakimi funduszami gospodarował OPS [...] w 2013 r. i 2014 r. i w związku z tym ilu osobom organ zmuszony był odmówić a ilu mógł przyznać zasiłki celowe oraz specjalne zasiłki celowe i w jakiej średniej wysokości.

Z uwagi na ograniczone fundusze oraz coraz większą liczbę osób wymagających wsparcia oczywistym jest, że organy pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb swych beneficjentów oraz udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez podopiecznych. Muszą one limitować rozmiar przyznawanych świadczeń oraz dokonywać gradacji zgłaszanych przez wnioskodawców potrzeb. Pomoc społeczna w pierwszej kolejności winna być - co do zasady - kierowana do osób, które nie dysponują żadnym dochodem lub dochody ich są niższe od kryterium ustawowego. SKO w [...] zasadnie więc zwróciło uwagę, że przy gospodarowaniu środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc społeczną nie może dochodzić do takich sytuacji, że osoby, które nie posiadają żadnych własnych dochodów, będą spotykać się z odmową przyznania niezbędnej pomocy przede wszystkim z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryteria dochodowe. Powyższe nie oznacza jednak, że specjalne zasiłki celowe mogą i są udzielane dopiero po uwzględnieniu wszystkich wniosków o przyznanie "zwykłego" zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Takiego stanowiska, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, nie prezentowały ani organy orzekające w niniejszej sprawie ani Sąd I instancji.

W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, a wcześniej w uzasadnieniach decyzji organów administracji, omówiono nie tylko ogólne zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej, zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, ale także przeanalizowano indywidualną sytuację J. S. i skonfrontowano ją z przesłankami warunkującymi dopuszczalność przyznania wnioskowanego przez skarżącego zasiłku. W sprawie ustalono, że J. S. zamieszkuje z dorosłą córką. Prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Córka z tytułu opieki nad ojcem otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny wraz z dodatkiem, opiekuje się ojcem i uczestniczy w kosztach wspólnie zajmowanego mieszkania. J. S. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Od kilku lat leczy się na nadciśnienie, serce, padaczkę pourazową i prostatę. W 2011 r. usunięto mu guza nerki. Utrzymuje się z emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Suma tych świadczeń, po odliczeniu alimentów, które skarżący płaci na rzecz swego syna, wskazuje, że miesięczny dochód strony wynosi 1216,48 zł. A zatem bezspornie przekracza kryteria dochodowe pozwalające na przyznanie zasiłku celowego oraz skorzystanie z bezpłatnej pomocy na dożywianie. J. S. z powodu zadłużenia czynszowego ma być eksmitowany z zajmowanego mieszkania do lokalu socjalnego. Dwukrotnie omówił przyjęcia zaproponowanego mu lokalu socjalnego, mimo że za taki lokal mógłby ponosić znacznie niższe opłaty niż obecnie. Skarżący jest właścicielem zabudowanej działki w M. W stosowym czasie nie wykorzystał jednak tego majątku do poprawy własnej sytuacji finansowej. Na skutek własnych działań doprowadził do znacznego zadłużenia z tytułu opłat za zajmowane mieszkanie, co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do orzeczenia jego eksmisji z tego mieszkania, ale też zajęcia komorniczego części otrzymywanej emerytury oraz do egzekucji komorniczej i licytacji prowadzonej w stosunku do nieruchomości w M.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza powyższych okoliczności oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie oraz organów administracji obu instancji, że w sprawie J. S. nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art.41 u.p.s., oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem skutecznie nie podważono ani wykładni powołanej normy materialnoprawnej ani prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot ten jest tzw. pojęciem niedookreślonym, o charakterze cennym. Należy jednak przyjąć, że o "szczególnie uzasadnionym przypadku" można mówić, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie zatem specjalnego zasiłku celowego wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (m. in. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).Specjalny zasiłek celowy winien być tym samym traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

Wskazywana przez J. S. sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego jest bardzo dobrze znana organowi pomocy społecznej. Jest ona niewątpliwie trudna, jednakże nie może być uznana za wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by bezpośrednio przed złożeniem obecnie analizowanego wniosku skarżącego wystąpiło jakieś nowe, nagłe zdarzenie, które należałoby ocenić jako szczególnie uzasadniony przypadek. Dodać również należy, że skarżący otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest świadczeniem przyznawanym ze względu na stan zdrowia, a zatem jego istotą jest zaspokojenie związanych z tym, zwiększonych potrzeb, w których zakresie niewątpliwie mieszczą się wydatki na zakup niezbędnych lekarstw. J. S. posiada własny, stały dochód, otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, wspiera go finansowo również zamieszkująca z nim córka. Ponadto od dawna korzysta z różnych form pomocy udzielanej mu przez właściwy ośrodek pomocy społecznej, a tym samym nie jest pozbawiony opieki i wsparcia ze strony Państwa.

Z powyższych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.