Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 209/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 965/11 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. , sygn. akt IV SA/Wa 965/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, z jednoczesnym zażaleniem na postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w pkt. 1 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w pkt. 2 na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. oraz art. 63 ust. 2 ustawy utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 2 grudnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przełożeniu magistrali sieci ciepłowniczej "Ł" od komory Ł-3 przy ul. [...] do komory Ł-13 przy ul. [...] na trasę przebiegającą w pasie drogowym projektowanej ul. [...], wskazując przy tym numery ewidencyjne działek objęte projektowanym przedsięwzięciem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy, rozpoznając ponownie sprawę w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010r. nr [...] uchylającą wydane wcześniej w sprawie orzeczenia, orzekł o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy, podtrzymując argumentację zawartą w ww. postanowieniu, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez P. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że o ile w przypadku planowanej inwestycji w ogóle można mówić o jakimkolwiek oddziaływaniu inwestycji na środowisko, to oddziaływanie to nie jest na tyle istotne, by konieczne stało się przeprowadzenie szczegółowej oceny jej oddziaływania na środowisko. Planowane przedsięwzięcie nie będzie polegać na budowie całkowicie nowej magistrali, nie istniejącej dotąd w tym rejonie, lecz jedynie na przełożeniu istniejącej już magistrali w miejsce, w którym nie będzie ona kolidować z planowanymi w przyszłości innymi inwestycjami budowlanymi. Przy okazji takiej zmiany lokalizacji nastąpi modernizacja magistrali, polegająca m.in. na zainstalowaniu nowoczesnego systemu alarmowego minimalizującego ryzyko związane z eksploatacją magistrali oraz na zastąpieniu materiałów, z których jest wykonana obecnie funkcjonująca magistrala nowymi materiałami , bardziej trwałymi i przyjaźniejszymi dla środowiska, wykonanymi według obecnie obowiązujących norm.

Organ odwoławczy podniósł, że stanowisko organu I instancji przedstawione w zaskarżonych orzeczeniach zbieżne jest ze stanowiskami zaprezentowanymi w toku postępowania przez oba organy opiniujące, wyspecjalizowane w kwestiach szeroko pojmowanej ochrony środowiska, tj. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił ponadto, że z akt sprawy wynika, iż liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, w związku z czym zastosowanie w tej sprawie art. 49 k.p.a. było w pełni zasadne. Wyjaśnił, że uchybienie polegające na wymienieniu w zaskarżonych orzeczeniach jedynie dwóch z ponad 40 stron niniejszego postępowania nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia kwestionowanych orzeczeń. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującego się, jakoby organ I instancji zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zresztą odwołujący nie wskazał, jakie jeszcze konkretnie dowody miałyby być, w jego przekonaniu przeprowadzone, zebrane i rozpatrzone. Organ wskazał ponadto, że z faktu, iż niektóre z działek, na których ma zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie, "znajdują się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego ul. [...]" (o ile faktycznie sytuacja taka zachodzi), nie da się wywieźć, że przedsięwzięcie to "pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]". Z charakteru planowanego przedsięwzięcia, stanowiącego jeden z elementów infrastruktury m.in. osiedli mieszkaniowych wynika, że mogą one być realizowane również poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego, zwłaszcza jeśli się zważy, że ma ono zostać umieszczone pod powierzchnią ziemi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. C. zarzucił organowi: a) naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przez błędną ich wykładnię i nienależyte zastosowanie; b) naruszenie art. 74 ust. 3 ustawy przez błędne zastosowanie tej normy a także art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 80 k.p.a. wskutek zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenia ogólnych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wskutek czego naruszone zostały istotne uprawnienia odwołującego się do należytego rozpatrzenia sprawy, a wynik postępowania uległ deformacji; c) naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wskutek śmierci strony w jego toku, organ nie miał orientacji, co do spadkobierców zmarłego i tym samym nie miał orientacji, czy ich udział w postępowaniu jest należycie zagwarantowany. Skarżący podniósł, że przyjęte przez organ odwoławczy założenie, iż planowana inwestycja nie oddziaływuje w jakikolwiek sposób na środowisko lub że oddziaływanie to nie jest na tyle istotne, by konieczne stało się przeprowadzenie szczegółowej analizy jej oddziaływania na środowisko, pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) kwalifikującym przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W ocenie skarżącego planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom organu, stanowi zupełnie nową magistralę. Ustawodawca nie ogranicza rozwiązań, o jakich mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko do takich tylko przedsięwzięć, które ze względu na swój charakter i istotę w ogóle nie występowały, lecz do wszelkich przedsięwzięć o określonych cechach. To zaś, że przedsięwzięcie realizowane współcześnie będzie budowane przy wykorzystaniu współcześnie stosowanych materiałów i zabezpieczeń, nie oznacza istnienia podstaw do zwolnienie od obowiązku uzyskania oceny oddziaływania na środowisko. Realizacja każdego z przedsięwzięć kwalifikowanych, jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko winna podlegać analizie na podstawie całokształtu niezbędnego i prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, a nie na podstawie przyjętego a priori założenia, że nowe będzie lepsze, a tym samym, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny, która w warunkach wskazywanych przez odwołującego, choćby ze względu na podlegające szczególnej ochronie sąsiedztwo przyrodnicze, winna być koniecznie przeprowadzona. W skardze wskazano również, że szczególny tryb doręczania pism przewidziany w art. 74 ust. 3 ustawy przewidujący zastosowanie w tym zakresie art. 49 k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo tego, iż skarżący w toku postępowania zawiadamiał organ prowadzący postępowanie o śmierci G. G., informacja ta nie wywołała odpowiedniej reakcji organów obu instancji w postaci zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy, jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem orzeczenia zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 15 października 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, uwzględniając rodzaj, charakter oraz usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podtrzymał opinię wyrażoną w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Analogiczne stanowisko zajął w piśmie z dnia 27 października 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie.

Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. orzekł o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konsekwencją wydania tego postanowienia, opartego o przepis art. 63 § 2 ustawy było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 71 ustawy). Rozpatrując sprawę organ odwoławczy, podobnie jak uprzednio organ I instancji, dysponował z jednej strony przedłożoną wraz z wnioskiem kartą informacyjną przedsięwzięcia, przygotowaną przez projektantów legitymujących się stosownymi uprawnieniami, z drugiej – twierdzeniami skarżącego, że inwestycja będzie negatywnie wpływać na środowisko. Zajmując określone w decyzji stanowisko prawne organ, wbrew temu co podnosi skarżący, nie kwestionował tego, że planowana inwestycja stanowi nową inwestycję i zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując jej analizy pod względem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko słusznie natomiast zwrócił uwagę, że inwestycja ta, polegająca na przełożeniu istniejącej już na tym terenie magistrali w inne miejsce, nie będzie realizowana w miejscu, które dotychczas było wykorzystywane w inny sposób. Przy okazji natomiast zmiany lokalizacji magistrali nastąpi jej modernizacja.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wątpienia inwestycja ta przyczyni się do poprawy warunków na obszarze, na którym funkcjonuje obecnie magistrala dotychczasowa, mniej bezpieczna dla środowiska od magistrali planowanej. Przytaczając ustalenia poczynione przez organ I instancji, Sąd I instancji wskazał w ślad za Kolegium, że jedynymi czynnikami mogącymi oddziaływać na stan środowiska w przypadku przedmiotowej inwestycji w fazie realizacji będzie emisja hałasu i emisje substancji pyłowych i gazowych do powietrza wynikające z pracy sprzętu budowlanego i środków transportu, jednakże biorąc pod uwagę zakres planowanych działań oraz to, że zasięg oddziaływania będzie ograniczony do najbliższego otoczenia miejsca jego realizacji, krótkotrwały i przemijający, można stwierdzić, że na etapie realizacji przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko. Planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska również na etapie jego eksploatacji. Nie będzie powodować wzrostu emisji hałasu na przedmiotowym terenie ani nie przyczyni się do pogorszenia klimatu akustycznego w środowisku oraz nie spowoduje emisji substancji do powietrza. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia nie będzie również emisji do środowiska ścieków ani odpadów.

W ocenie Sądu, organ postanawiając o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonał stosownej oceny przedsięwzięcia kierując się kryteriami wskazanymi w art. 63 ust. 1 ustawy. W treści zaskarżonej decyzji organ wskazał na ustalenia dotyczące rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, przyjętych rozwiązań technologicznych, jego rodzaju i usytuowania oraz skali możliwego oddziaływania. Odniósł się również do możliwości kumulowania się oddziaływań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że złożona przez inwestora karta informacyjna została opracowana przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko i zawiera wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku niniejszego postępowania nie został opracowany – w szczególności na zlecenie strony skarżącej – dokument odmiennie określający zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to za wiążący uznać należ, zdaniem Sądu ten dokument, który na potrzeby sprawy administracyjnej został opracowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie. Zarówno w skardze, jak również w odwołaniu skarżący kwestionując ustalenia w zakresie oddziaływania na środowisko, nie przedstawił jakiejkolwiek merytorycznie istotnej, popartej wiedzą fachową z zakresu ochrony środowiska, argumentacji mogącej potwierdzać zasadność stawianych zarzutów. Nie wskazał również, jakich czynności dowodowych zmierzających do ustalenia wskazanych przez niego zagrożeń dla środowiska płynących z zamierzonej inwestycji Kolegium miałoby dokonać przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I wskazał, że co prawda organy obu instancji nie podjęły w sprawie właściwych działań służących prawidłowemu prowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, to jednak uchybienie to nie może stanowić postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może bowiem uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazana przesłanka wznowieniowa może bowiem stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C. domagając się jego zmiany i uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2011 r., względnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przez jego błędne zastosowanie tj. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy na skutek śmierci strony w toku postępowania organ nie miał orientacji, co do osób spadkobierców i nie wiedział czy ich udział w postępowaniu został należycie zagwarantowany. W związku z tym zgłoszono również zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegający na pozbawieniu niektórych stron możliwości obrony ich praw. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez błędne zastosowanie tej normy oraz naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. na skutek zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaaprobował bezkrytyczne podejście organów do wniosku inwestora i złożonej przez niego karty informacyjnej. Okoliczność, że karta informacyjna sporządzona jest przez osoby mające stosowne uprawnienia nie zwalnia bowiem organów od zbadania zasadności twierdzeń inwestora i nie uprawnia do przerzucenia na stronę kwestionującą te twierdzenia obowiązku złożenia odpowiednich ekspertyz. Zdaniem skarżącego ocena organu eliminująca potrzebę przeprowadzenia szczegółowej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko opiera się jedynie na przypuszczeniu, a nie na materiale dowodowym. Z kolei zasady doświadczenia życiowego, na które powołuje się organ wskazują na wielkie zagrożenie dla istot żywych w razie kontaktu z gorącą wodą. Zakres przestrzenny wynikającego stąd ryzyka winien być więc przedmiotem badania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Magistrala ciepłownicza z samej istoty stwarza zagrożenie. Przepisy o ochronie środowiska zamieszczone w ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawie Prawo wodne oraz ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawierają zakazy dotyczące wprowadzania do środowiska (do wód, ziemi) wód, które ze względu na to, że stanowią nośnik szkodliwych emisji, w tym temperatury. Skarżący przywołał poz. nr 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych jako przepis przewidujący karę za przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika zanieczyszczeń odnoszącego się do temperatury.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skoro zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest dopuszczalne kwestionowanie tego charakteru inwestycji. Potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna wynikać z analizy jego cech, które prawodawca do stwarzających zagrożenie już zaliczył. Podniesiono, że Sąd nie odniósł się do zaskarżonego wraz z decyzją postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, choć Kolegium przedstawiając ogólnikowe argumenty zaaprobowało to wadliwe rozstrzygnięcie.

Autor skargi kasacyjnej, poza podkreśleniem, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie polega na mechanicznym przeniesieniu istniejącej magistrali w inne miejsce lecz na budowie nowej w innym, znajdującym się w pobliżu miejscu, wskazał, że ustawodawca nie ogranicza regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. wyłącznie do inwestycji, które w ogóle nie występowały, lecz do wszelkich przedsięwzięć o określonych cechach. Samo założenie, że nowe przedsięwzięcie będzie lepsze i bardziej bezpieczne od dotychczasowego nie zwalnia z obowiązku uzyskania oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem skarżącego kwestionowany wyrok powinien być uchylony również z tego powodu, że Sąd miał świadomość, że w postępowaniu na skutek śmierci jednej ze stron nie brali udziału jej następcy prawni. W zaskarżonej decyzji nadal wymieniona jest jako strona nieżyjąca już G. G. Szczególny tryb doręczania pisma przewidziany w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przewidujący zastosowanie art. 49 k.p.a. nie zwalniał organu od obowiązku zawieszenia postępowania podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie sądowo-administracyjne, w którym następcom prawnym zmarłej strony nie zagwarantowano udziału należy uznać za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że w toku postępowania każda ze stron może podnosić wszelkie zarzuty dotyczące wadliwości postępowania i oceniać swój interes prawny również przez pryzmat stanowiska formułowanego przez inne strony. Ma też prawo oczekiwać stabilności decyzji wydanej w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, gdyby jej argumenty nie zyskały uznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Merytoryczne odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego możliwe jest więc dopiero po ustaleniu, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tak więc konieczne jest wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy.

W pierwszej kolejności, rozpoznania wymaga sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowego oparty na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji upatruje w tym, że organ administracyjny nie ustalił, w związku z tym i nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu administracyjnym spadkobierców jednej ze stron. W konsekwencji nie brali oni udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Jak przyjęto to w orzecznictwie NSA, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. Skarżący tego prawa nie został pozbawiony. Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Podkreślić trzeba okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji, konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw" (por. wyrok NSA z dnia 16.06.2012r. w sprawie sygn..akt II OSK 1683/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń - http.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na jeszcze inną kwestię wynikającą ze stanu faktycznego tej sprawy.

Jest oczywistym, że obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie stron danego postępowania, a następnie zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu ustalić kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (art.61 § 4 kpa.). Kwestię pozbawienia strony możności obrony jej praw poprzez brak uczestnictwa w rozpoznawanej sprawie, należy jednak oceniać przez pryzmat szczególnego trybu, w jakim były w niniejszej sprawie zawiadamiane strony w postępowaniu administracyjnym. Organ zastosował tu tryb przewidziany w art. 49 kpa. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa") stanowiącego, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Artykuł 49 kpa. stanowi : strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Regulacja art. 49 kpa. ma na celu zapewnienie szybkiego skutku doręczenia i jest prawnie skuteczna w stosunku do wszystkich stron postępowania. Obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 kpa., ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym to do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie, należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26.01.2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 51/08 publ. w internetowej bazie orzeczeń http.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest zatem podstaw do uznania, że z tego powodu w sprawie doszło nieważności postępowania na podstawie art.183 par.2 pkt 5 p.p.s.a. Wobec tego nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i oparciu się przy rozstrzygnięciu sprawy na karcie informacyjnej przedsięwzięcia złożonej przez inwestora. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, następnie zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, nie było podstaw do odstąpienia od przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. W uzasadnieniu tego zarzutu wnoszący kasację nie wskazał jednak żadnego dowodu mogącego nie tyle nawet potwierdzić, co uprawdopodobnić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Natomiast twierdzenie skarżącego o negatywnym wpływie tej inwestycji na środowisko z uwagi na możliwość wystąpienia awarii i "wielkie niebezpieczeństwo dla istot żywych" potraktowanych gorącą wodą zostało rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten m.in. wyjaśnił, że nawet gdyby taka awaria wystąpiła, to nie skutkuje ona niekontrolowanym rozlaniem wody po znacznej powierzchni i pod powierzchnią ziemi. Ponadto przy zmianie lokalizacji magistrali nastąpi jej modernizacja polegająca na zastosowaniu nowych, bardziej trwałych materiałów, także przyjaźniejszych dla środowiska. Zostanie także zamontowany nowoczesny system alarmowy minimalizujący ryzyko związane z eksploatacją magistrali. Stanowisko organu jest przekonywujące, zatem obawy skarżącego o stan środowiska przy eksploatacji planowanej inwestycji nie są uzasadnione. Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszone w skardze kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione.

Nie są także uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy przez błędną ich wykładnię i nienależyte zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zebrany w sprawie przez organy administracyjne materiał dawał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji jest trafna.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował mające w sprawie zastosowanie przepisy wyżej powoływanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie polegające na przełożeniu magistrali sieci ciepłowniczej należą do tych, które mogą wymagać sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) - sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych i przyłączy do budynków.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani organy orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionował charakteru planowanej inwestycji. Podkreślić jednak należy, że zaliczenie przedsięwzięcia do mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. O tym czy taka potrzeba istnieje, decyduje organ administracji na podstawie całokształtu okoliczności związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Z przepisu art.63 ust.1 ustawy wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania szczegółowo wymienione pkt.1-3 tego przepisu . W myśl natomiast ust.2 tego przepisu postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przepis art. 84 ust. 1 ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z art.84 ust.1 ustawy nie wynika czym powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie była ona poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Należy się w tej materii odnieść do postanowienia wydanego w trybie art.63 ust.1 ustawy o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, które zostało wydane w niniejszej sprawie i które w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu wymaganych dyspozycją art. 64 ust. 1 ustawy opinii i uzgodnień, tj. opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wyrażonej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., Prezydent m. st. Warszawy wydał w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy, w którym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Treść tego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 63 ust. 1 ustawy, ponieważ określa rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, przyjęte rozwiązania technologiczne, jego usytuowanie, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, z uwzględnieniem możliwości kumulowania się oddziaływań. Podkreślono w nim, że planowane przedsięwzięcie nie zmienia charakteru funkcji i przeznaczenia terenu, nie wystąpi kumulowanie się jego oddziaływań z innymi oddziaływaniami przedsięwzięć na tym terenie, planowane przedsięwzięcie nie jest tym, które mogłoby by być potencjalnym źródłem poważnej awarii. Tylko w fazie realizacji planowanej inwestycji czynnikami mogącymi wpływać na środowisko będzie emisja hałasu oraz substancji pyłowych i gazowych do powietrza wynikające z pracy sprzętu budowlanego i środków transportu na środowisko. Jednak zakres planowanych robót będzie miał charakter lokalny, krótkotrwały i przemijający. Natomiast na etapie eksploatacji przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko.

Merytoryczna treść tego postanowienia nie nasuwa wątpliwości, co do tego, że organ w sposób pełny rozważył wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wysnuł prawidłowy wniosek rozstrzygając o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie to zostało wydane po uwzględnieniu opinii wyspecjalizowanych w zakresie ochrony, a także higieny środowiska organów tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, które to organy nie widziały potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej magistrali ciepłowniczej.

W następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2010 r., Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zachowując tryb określony w art. 84 ustawy, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, czyniąc charakterystykę przedsięwzięcia załącznikiem do tej decyzji. Organ spełnił również wymogi wynikające z treści art. 85 ustawy. Uzasadnienie decyzji zawiera rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, a także rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do powyższych uwarunkowań. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie nie zmienia charakteru funkcji i przeznaczenia terenu, nie jest powiązane z innymi przedsięwzięciami, nie wystąpi kumulowanie się jego oddziaływań z oddziaływaniami innych przedsięwzięć na tym terenie. Organ wskazał ponadto, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przyniesie korzyści dla środowiska w postaci zmniejszenia strat ciepła i emisji ciepła do gruntu ze względu na zastosowanie w budowanej magistrali technologii preizolowanej i systemu alarmowego typu Brandes, sygnalizującego nawet niewielkie zawilgocenie sieci (z dokładnością do 1 m).

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podnoszących oparcie się organu przy wydawaniu orzeczeń tylko na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia podkreślić należy, że organy podejmując końcowe rozstrzygnięcie, nie opierały się tylko na karcie informacyjnej, choć niewątpliwie mogła ona stanowić i stanowiła podstawę do oceny w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko, ponieważ została opracowana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko i zawierała wszystkie niezbędne informacje, ale także przedstawiły własne rozważania, co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, które zasługują na akceptację.

Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem., co w konsekwencji spowodować musiało oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie również zauważył, że skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji mogącej potwierdzać zasadność stawianych zarzutów. Prawdą jest, że to w pierwszej kolejności na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący dowodów, a następnie dokonanie ich oceny i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, ale w okolicznościach tej sprawy nie można zarzucić organom, że naruszyły ten obowiązek, w szczególności że skarżący nie powołał żadnych istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy ani przed organami, ani przed sądem pierwszej instancji, ani też w treści skargi kasacyjnej.

W sprawie nie doszło wobec tego do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej wyżej zacytowanych przepisów art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust.1), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko( ust.2 pkt.2), ponieważ w rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na podstawie art.84 ust.1 ustawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest (w tej sprawie) wójt, burmistrz, prezydent miasta. Decyzję tę wydał organ właściwy tj. Prezydent miasta st. Warszawa.

Odnoszenie się do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie kwestii uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. nr 129, poz. 1108 ze zm.) jest bezprzedmiotowe wobec utraty mocy obowiązującej przez ten akt prawny z dniem 18 sierpnia 2006 r.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.