Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 507/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Nr XXIII/86/16 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów p o s t a n a w i a : na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu podjęła w dniu z dnia 22 marca 2016 r. uchwałę Nr XXIII/86/16 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów najmu/dzierżawy na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów. Na mocy tej uchwały Rada wyraziła zgodę na zawarcie z tymi samymi stronami kolejnych umów najmu/dzierżawy pomieszczeń oraz powierzchni użytkowej usytuowanej w budynku [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako istotnie naruszającej prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru podał, że zawartą w formie aktu notarialnego z umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę zbył na rzecz Powiatu nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone. Kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy.

Zdaniem Wojewody, nieruchomość będąca przedmiotem badanej uchwały nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Rada Powiatu nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, w tym w szczególności wyrażenia zgody na jej kolejny najem. Powiat nie legitymuje się innym uprawnieniem do rozporządzenia nieruchomością w sposób przewidziany w uchwale.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat, działając przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego R.Z.-B. (działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu uchwałą Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając obrazę prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc poprzez brak uprzedniego obalenia w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne, a także art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 § 1 i 3 kpc przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art. 76 i następne) ustawy o samorządzie powiatowym czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] lutego 2013 r., chociaż wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży może być zgodnie z art. 1 i art. 2 kpc wyłącznie sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wniósł również o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie ppsa), albowiem Sąd Rejonowy ustalił niezgodność wpisu Powiatu jako właściciela nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym oraz zabezpieczył powództwo przez zakaz sprzedaży spornej nieruchomości.

Podniósł także zarzut nienależytego umocowania pełnomocnika strony skarżącej, albowiem pełnomocnictwo nie zostało udzielone przez organ uprawniony do reprezentowania Powiatu. Wskazał przy tym, iż w głosowaniu nad uchwałą Zarządu Powiatu Nr [...] brali udział członkowie Zarządu Powiatu powołani w skład tego organu uchwałami Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu w tym składzie od dnia [...] kwietnia 2016 r. nie mógł podejmować uchwał w sprawach właściwych dla tego organu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], doręczonym Radzie Powiatu dnia [...] kwietnia 2016 r., Wojewoda stwierdził bowiem nieważność szeregu uchwał Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 r., m.in. uchwały w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty, Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty, w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty, Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty. Pozostałe uchwały, których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r., dotyczyły wyboru oraz stwierdzenia wyboru Wicestarosty oraz pozostałych członków Zarządu Powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należało zawiesić.

Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814, dalej w skrócie usp) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 usp).

Uprawnienie do wniesienia skargi w imieniu powiatu (który w myśl art. 2 ust. 2 usp ma osobowość prawną) przysługuje staroście. Wynika to z przepisu art. 34 ust. 1 usp, w myśl którego starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym stwierdza się, iż to starosta w imieniu powiatu, jako jego reprezentant, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru (lub zarządu gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały zarządu) wnosi skargę w imieniu powiatu. Żaden przepis powołanej ustawy nie przyznaje zarządowi powiatu prawa do reprezentowania powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w sprawach przypisanych do kompetencji starosty i przejmowania kompetencji rady powiatu (postanowienie NSA z 16 stycznia 2007 r., II OSK 1972/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko co do kompetencji starosty w zakresie reprezentacji powiatu w postępowaniu sądowym wyraził również NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12. W konsekwencji, skoro skargę na akt nadzoru wojewody może wnieść powiat reprezentowany przez starostę, a nie zarząd powiatu, to również staroście, a nie zarządowi przysługuje kompetencja do ustanowienia pełnomocnika procesowego do działania w imieniu powiatu w postępowaniu sądowym (podobnie wypowiedział się WSA w Gliwicach w postanowieniu z 27 czerwca 2006 r., III SA/Gl 265/06).

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga obarczona jest brakiem formalnym w postaci nieprawidłowego umocowania wnoszącego skargę radcy prawnego R.Z.-B. do działania w imieniu Powiatu. Pełnomocnik ten działa bowiem w sprawie w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu uchwałą Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], mocą której Zarząd udzielił pełnomocnictwa wskazanemu wyżej radcy prawnemu. Nadto uchwałą Nr XXIV/106/16 Rada Powiatu postanowiła o wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], czyniąc zadość wymogowi z art. 85 ust. 3 usp.

W sytuacji zatem, gdy do wniesienia w imieniu Powiatu skargi na omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a także do udzielenia pełnomocnictwa w tym zakresie uprawniony jest w świetle art. 34 ust. 1 usp wyłącznie Starosta, opisany wyżej brak formalny skargi winien zostać uzupełniony przed kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzorczego. Aktualnie jednak brak jest możliwości wezwania Starosty do uzupełnienia wskazanego braku formalnego.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę wiadomym jest bowiem z urzędu, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność szeregu uchwał Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 r., m.in. uchwały w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty, Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenia odwołania Starosty, w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty, Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty. Pozostałe uchwały, których nieważność stwierdził Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016r., dotyczyły wyboru oraz stwierdzenia wyboru Wicestarosty oraz pozostałych członków Zarządu Powiatu.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęły dwie skargi: Rady Powiatu (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 503/16) oraz Zarządu Powiatu (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 504/16). Pierwsza z tych skarg postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r. – na dzień dzisiejszy nieprawomocnym – została odrzucona. Natomiast w drugiej ze spraw zarządzeniem z dnia 17 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do sprecyzowania, jaki podmiot występuje w tej sprawie jako strona skarżąca – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że jako strona skarżąca występuje Zarząd Powiatu. Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej dnia 1 lipca 2016 r., termin do wykonania wezwania upłynął z dniem 8 lipca 2016 r.

Dodatkowo w tutejszym Sądzie zarejestrowano szereg spraw ze skarg Powiatu na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Sprawy te zarejestrowano m.in. pod sygn. akt II SA/Go 299/16, II SA/Go 328/16, II SA/Go 379/16, II SA/Go 380/16, II SA/Go 380/16, II SA/Go 421/16, II SA/Go 455/16, II SA/Go 456/16, II SA/Go 502/16, II SA/Go 536/16, II SA/Go 537/16, II SA/Go 570/16. Na dzień dzisiejszy sprawy te nie zostały jeszcze rozpoznane, natomiast w części z tych spraw postępowanie sądowe zostało zawieszone.

W sprawie II SA/Go 504/16 przedmiotem oceny Sądu (w razie rozpoznania jej co do istoty) będzie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającego nieważność szeregu uchwał w przedmiocie odwołania Starosty i członków Zarządu Powiatu oraz powołania nowych osób na te stanowiska. W sprawie tej zarysował się nadto spór co do tego, czy do reprezentacji Powiatu w okresie od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do czasu prawomocnego rozpoznania skargi na ten akt uprawniony jest poprzedni, czy też nowo wybrany Starosta.

Wprawdzie w myśl art. 80 ust. 1 usp stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Go 504/16 istnieje stan niepewności prawnej co tego, który ze starostów (poprzedni P.Ł. czy też nowo wybrany M.J.) jest obecnie uprawniony do reprezentowania Powiatu w niniejszym postępowaniu oraz do udzielenia pełnomocnictwa w tym zakresie. Stan ten dodatkowo pogłębia fakt, iż wprawdzie literalna treść art. 80 ust. 1 wskazuje, jakoby w niniejszej sprawie uprawnienie to przysługiwało poprzednio urzędującemu Staroście P.Ł., jednakże należy również mieć na względzie pogląd wyrażony przez NSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 marca 1999 r., II SA/Łd 2532/98 (a powtórzony przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Sz 155/11), w myśl którego stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze zarządu powiatu nie pozbawia tego organu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie (tzn. skargi w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Go 504/16). W rozpatrywanej sprawie doszłoby zatem do paradoksalnej sytuacji, w której podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowiłaby uchwała podjęta na podstawie art. 85 ust. 3 usp przez nowo wybrany Zarząd Powiatu, natomiast do udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu Powiatu w postępowaniu sądowym wezwany zostałby poprzednio urzędujący Starosta. Dodatkowo mogłoby dojść do sytuacji, że w niektórych z szeregu równolegle prowadzonych spraw ze skarg Powiatu na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody stronę skarżącą reprezentowałby poprzednio urzędujący Starosta, natomiast w innych sprawach (jak np. w sprawie II SA/Go 504/16) kompetencję tę realizowałby – zgodnie z przytoczonym wyżej poglądem judykatury – Starosta nowo wybrany.

Celem uniknięcia tego rodzaju sytuacji konieczne zatem jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 504/16. Wynik tej sprawy będzie miał bowiem istotne znaczenie dla oceny, która z osób wybranych na stanowisko Starosty jest uprawniona do reprezentacji Powiatu w rozumieniu art. 34 ust. 1 usp. Ta zaś okoliczność będzie istotna w zakresie oceny prawidłowego umocowania do reprezentacji strony skarżącej w niniejszej sprawie oraz wezwania do prawidłowego uzupełnienia istniejącego w niniejszej sprawie braku formalnego skargi.

Zatem pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt II SA/Go 504/16 istnieje związek tego rodzaju, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. W myśl tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa orzeczono jak na wstępie.