Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2704/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 97 par 1 pkt 4 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.M. i G.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku numer [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia T.M. i G.M. (dalej "skarżących") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha, zapisanej w księdze wieczystej "KW karta [...]", stanowiącej własność J.K. do czasu ustalenia spadkobierców po J.K. oraz zobowiązujące skarżących do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, względnie notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J.K., utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...] (dalej "decyzją wywłaszczeniową") Naczelnik Gminy w [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha, zapisanej w księdze wieczystej "KW karta [...]", stanowiącej własność J.K.

2. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

3. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r.

4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców po J.K. oraz zobowiązał skarżących do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, względnie notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J.K.

5. Pismem z dnia 10 września 2014 r. skarżący wnieśli do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając temu organowi wadliwe przyjęcie, że stronami wszczętego postępowania nadzorczego są spadkobiercy J.K. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

- kwestionowana przez nich decyzja wywłaszczeniowa z 1984 r., dotycząca działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha, została istotnie skierowana do J.K., niemniej osoba ta nigdy nie była właścicielem wywłaszczonej działki,

- będąca przedmiotem wywłaszczenia działka nr [...], została wyodrębniona w konsekwencji szeregu podziałów geodezyjnych, mających miejsce pomiędzy rokiem 1962 r. a dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej, dotyczących pierwotnie działki nr [...], a następnie działek wyodrębnionych z tejże działki,

- ostatecznie działka nr [...] została wadliwie wydzielona z działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] (z wpisem własności na rzecz poprzedników prawnych skarżących, a obecnie skarżących), a nie jak przedstawiono w wykazie zmian gruntowych, z działki nr [...],

- działką nr [...] przez cały czas władała A.M., która przekazała ją w spadku synowi J.M., który następnie zbył tę działkę w latach 90 – tych ub. wieku.

III. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister rozpoznał zażalenie skarżących na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2014 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie spadkobierców po zmarłym J.K., tj. osobie, do której skierowano decyzję wywłaszczeniową Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r., jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r. w rozumieniu art.97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa sądowego stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ich następcy prawni oraz inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w sprawie.

2. Nałożenie na skarżących obowiązku podjęcia we właściwym trybie prawnym czynności, mających na celu ustalenie spadkobierców po zmarłym J.K., znajduje swoją podstawę w art.100 § 1 k.p.a. Posiadanie przez skarżących interesu prawnego do dokonania takich czynności nie budzi zastrzeżeń.

IV. Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., podtrzymując stanowisko zajmowane w sprawie w postępowaniu administracyjnym.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 2 września 2015 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Wskazanym wyżej postanowieniem Minister podzielił stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie w I instancji Wojewody, że:

1) w sprawie tej wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., uniemożlwiające rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,05 ha, zapisanej w księdze wieczystej "KW karta [...]", stanowiącej własność J.K., które to zagadnienie polega na konieczności ustalenia we właściwym trybie prawnym (tj. przez sąd powszechny w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie przez notariusza w stosownym akcie poświadczenia dziedziczenia) spadkobierców J.K., do której to osoby decyzja wywłaszczeniowa została skierowana

2) obowiązek podjęcia stosownych działań prawnych, mających na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, spoczywa na skarżących.

Stanowisko to Sąd w całości podziela, co oznacza brak możliwości uwzględnienia zarzutów skargi.

2. Postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżących jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., do którego mają jednakże zastosowanie inne przepisy k.p.a., w tym w szczególności art.10 k.p.a., nakazujący organowi administracji zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Zagadnienie kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej było wielokrotnie komentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie prawniczym, skutkując wypracowaniem utrwalonego stanowiska, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak legitymuje się interesem prawnym, którego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 535/14, publ. LEX, podkreślono przy tym, że; "Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zasadniczo główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni.".

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, nie może ulegać wątpliwości, że nieustalonym dotąd ewentualnym następcom prawnym zmarłego J.K., tj. osoby do której została skierowana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1984 r., przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarzuty skarżących, że wbrew ustaleniom decyzji wywłaszczeniowej J.K. nigdy nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, a zatem ani on ani jego następcy prawni (z racji tego, że J.K. nie żył już w dacie wywłaszczenia) nie mogli być stronami postępowania wywłaszczeniowego (a konsekwencji również postępowania nadzorczego), nie mogą być brane pod uwagę na etapie ustalania kręgu stron postępowania nadzorczego, albowiem wiązałoby się to z niedopuszczalną oceną na tymże, wstępnym etapie sprawy, samej prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej (w kontekście oznaczenia właściciela wywłaszczonej nieruchomości). Zauważyć na marginesie należy, że trudność w ustaleniu stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości została odnotowana już w samej treści decyzji wywłaszczeniowej, gdzie stwierdzono, że; "W związku z zagmatwaną sprawą zapisu – wykup działki przez wnioskodawcę w drodze cywilno – prawnej jest niemożliwy". Weryfikacja twierdzeń skarżących co do nieprzysługiwania w dacie wywłaszczenia, własności wywłaszczonej działki J.K. i jego następcom prawnym będzie zatem mogła nastąpić dopiero w merytorycznym stadium sprawy. Do tego czasu następcy prawni J.K. mają w sprawie co najmniej interes formalny, wynikający ze skierowania decyzji wywłaszczeniowej do ich poprzednika prawnego. Interes ten uprawnia te osoby do uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym i w szczególności wywodzenia, że wbrew ocenie skarżących prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości w dacie tego wywłaszczenia im przysługiwały (po zmarłym J.K.). W świetle tych wszystkich okoliczności argumentacja zażalenia i skargi, podważająca interes prawny następców prawnych J.K. w niniejszej sprawie, nie może być zaaprobowana.

3. Wskazać w tym miejscu należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne.

Z przywołanego wcześniej art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej "zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania" prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie, ustalenie spadkobierców adresata decyzji wywłaszczeniowej stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie.

Tym samym konieczność ustalenia wskazanego wyżej następstwa prawnego obligowała organ administracji do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd uznał także, że prawidłowo organ zastosował art. 100 § 1 k.p.a., ponieważ to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku, bowiem tylko one mają interes prawny do wystąpienia z takim żądaniem (art. 1025 § 1 k.p.c).

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji