Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 260/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Namysłowa z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga M. K. (dalej również jako: "skarżący") wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako: "Kolegium") z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 293,70 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem działki a - będącej własnością W. S. i M. K., w związku z wybudowaniem drogi wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. Burmistrz Namysłowa wszczął z urzędu, wobec M. K. i W. S., postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów, jako działka nr a, w wyniku wybudowania drogi (ulicy [...]), łącznie z kanalizacją deszczową i oświetleniem. W zawiadomieniu poinformowano o wyznaczonym na dzień 19 lipca 2019 r. spotkaniu informacyjnym i wizji lokalnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego.

Doręczenia zawiadomienia dokonano obydwu stronom jedną przesyłką na adres ich zamieszkania.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 17 kwietnia 2008 r., Nr XVII/149/08 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 36, poz. 1295) Burmistrz Namysłowa ustalił M. K. i W. S. opłatę adiacencką w wysokości 293,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Gmina Namysłów zrealizowała zadanie polegające na budowie drogi wraz z oświetleniem i kanalizacją deszczową (protokół odbioru końcowego z dnia 28 listopada 2016 r.), stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z wybudowanej drogi łącznie z oświetleniem i stwarzając warunki do podłączenia do kanalizacji deszczowej dla nieruchomości nr a, stanowiącej własność stron. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wskazana inwestycja drogowa spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 979 zł, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na poziomie 30% wzrostu wartości, stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 17 kwietnia 2008 r., Nr XVII/149/08.

Decyzja przesłana została stronom jedną przesyłką.

Od powyższej decyzji strony wniosły odwołania, w których zakwestionowały sposób doręczenia korespondencji w toku postępowania, wskazując, że korespondencja kierowana była tylko w jednym egzemplarzu i doręczana była tylko jednemu z małżonków. Dodatkowo, pismo z dnia 30 października 2019 r. w sprawie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostało zaadresowane na kopercie tylko do W. S. Odwołujący podkreślili, że stroną postępowania nie jest małżeństwo, lecz każde z małżonków z osobna, co oznacza, że pisma doręczać należy każdemu z nich. Powołując się na orzecznictwo sądowe podnieśli, że w ich ocenie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie zostało skutecznie wszczęte i prowadzone było z uchybieniem przepisom k.p.a. Ponadto zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego wskazując, że nie mają pewności, czy rzeczoznawca majątkowy uwzględnił położenie ich nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej (ul. [...]), do której zgodnie z meldunkiem przypisana jest przedmiotowa działka. Tymczasem sąsiedztwo drogi wyższego rzędu wykonanej w najwyższym standardzie (jezdnia, chodniki, ścieżka rowerowa, oświetlenie, zatoczka autobusowa) jest czynnikiem determinującym wartość działki nr a, a wykonanie inwestycji w obrębie ul. [...] nie mogło wpłynąć na jej wartość.

Pismem z dnia 31 marca 2020 r. Kolegium wystąpiło do Burmistrza Namysłowa o przesłanie dowodów potwierdzających wskazane w wyjaśnieniach rzeczoznawcy usytuowanie zjazdów oraz o wyjaśnienie, jaki status ma droga zlokalizowana przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie uwzględniając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego wskazało na przedłużenie terminu rozpoznania sprawy do 30 kwietnia 2020 r.

Odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Namysłowa udzielił w piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwego doręczania korespondencji w toku postępowania Kolegium zgodziło się z twierdzeniem odwołujących, że stroną postępowania uruchomionego wobec małżonków nie jest małżeństwo jako takie, lecz każde z małżonków odrębnie, co ma swoje konsekwencje bowiem pisma doręcza się każdej stronie. Zespół orzekający podzielił jednak pogląd, zgodnie z którym doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia. Kolegium przyjęło, że doręczanie korespondencji w jednym egzemplarzu i w jednej kopercie adresowanej do obojga małżonków, stanowi pewnego rodzaju wadliwość procedowania. Wadliwość ta, rozpoznawana w kontekście zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zagwarantowanej w art. 10 k.p.a. nie wpłynęło jednak na tok postępowania i jego wynik. Burmistrz Namysłowa sprostał wymogom prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz zasadzie informowania i przekonywania stron co do zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż na bieżąco informował strony o podejmowanych czynnościach, wyjaśniał podstawy swojego działania, odpowiadał na pisma stron oraz uwzględniał ich uwagi dotyczące np. niemożności spotkania z rzeczoznawcą w wyznaczonym terminie. Ponadto, odwołujący pozostawali aktywni w trakcie postępowania, a odwołanie od decyzji Burmistrza Namysłowa wniesione zostało przez obojga małżonków z zachowaniem ustawowego terminu. Oboje małżonkowie mieli zatem pełną wiedzę zarówno co do uruchomienia procedury administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, podejmowanych przez organ w jej toku czynnościach oraz wydanej decyzji. W związku ze stosowanym sposobem doręczania przesyłek nie wystąpiły żadne skutki mające negatywny wpływ na uprawnienia małżonków jako stron postępowania. Sami odwołujący powołując się na nieprawidłowości w zakresie doręczeń nie wywiedli, by ich konsekwencją była niemożność uczestniczenia - jednego lub obojga małżonków - w postępowaniu, podjęcia określonych działań, skorzystania z praw procesowych, inicjatywy dowodowej itp. Co istotne, nie budzi również wątpliwości fakt zamieszkiwania małżonków pod jednym adresem, a strony w trakcie postępowania nie kwestionowały sposobu doręczania korespondencji, nie zgłaszały w tym zakresie żadnych uwag, nie sygnalizowały, by stanowił on dla nich jakiekolwiek utrudnienie czy dolegliwość. O ile zatem doszło do naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., to naruszenie to nie miał wpływu na skuteczność wszczęcia oraz tok postępowania i nie miało znaczenia dla końcowego wyniku sprawy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego, powołując przepisy art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 147 ust. 1 i art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej ustawą Kolegium wywodziło, że organ wykonawczy gminy posiada uprawnienie do fakultatywnego ustalenia opłaty adiacenckiej. Opłata ta może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a organ musi jedynie wykazać zaistnienie przesłanek wydania decyzji i wysokość opłaty. W rozpoznawanej sprawie uwzględniono, że budowa drogi - ulicy [...] w [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność odwołujących (działki nr a o pow. 0,0333 ha) zrealizowana została przez Gminę Namysłów w ramach projektu "Budowa dróg osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...]", a protokół odbioru końcowego wykonanych robót sporządzony został w dniu 28 listopada 2016 r. Spełniona została tym samym przesłanka wybudowania drogi z udziałem środków publicznych oraz stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przewidziana została w uchwale Nr XVII/149/08 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 17 kwietnia 2008 r. na poziomie 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość miała przed ich wybudowaniem. Wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty nastąpiło przed upływem 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z drogi, a na skutek wybudowania drogi nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości odwołujących, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zaznaczając, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że kompleks działek, wśród których znajduje się działka nr a, zlokalizowany jest pomiędzy dwoma działkami drogowymi - ul. [...] oraz nowo wybudowaną drogą osiedlową - ul. [...]. Wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości rozpatrywany jest natomiast nie tyle w kontekście samego położenia nieruchomości w bezpośredniej bliskości danej drogi, co w kontekście sposobności do jej użytkowania. W dodatkowych wyjaśnieniach do operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że położenie nieruchomości przy drodze krajowej nie oznacza możliwości zjazdu z tej drogi. Podniósł, że zjazd do działki nr a wyznaczony jest z drogi osiedlowej (ulica [...]), co stanowi element cenotwórczy, jeśli chodzi o wzrost wartości nieruchomości. Powoływane okoliczności znajdują potwierdzenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zgodnie z którym ulica [...] stanowi teren drogi klasy dojazdowej, a do nieruchomości stanowiącej własność odwołujących prowadzi zjazd z tej drogi oznaczony numerem Z14. Jednocześnie brak jest zjazdu z drogi krajowej numer [...] (ulicy [...]). Podnoszona w odwołaniu argumentacja nie skutkuje zakwestionowaniem mocy dowodowej operatu, który nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości dokonanej wyceny. Zaznaczając, że opłata adiacencka podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń, Kolegium uznało, że wobec faktu zlokalizowania zjazdu do nieruchomości odwołujących z drogi osiedlowej (a nie z drogi krajowej ul. [...]) strony nie tylko mają możliwość korzystania z przedmiotowej drogi dojazdowej, ale faktycznie z tej drogi korzystają (jako jedynej z wybudowanym zjazdem). Wystąpiły więc przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr a i zasadnym jest ustalenie opłaty w wysokości 293,70 zł według wyliczenia 979,00 zł (wzrost wartości rynkowej nieruchomości) x stawka opłaty 30% = 293,70 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Powołując się na rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium, w jak to określił w "bliźniaczej sprawie" zarzucił, że dokonując oceny Kolegium błędnie ustaliło stan faktyczny i naruszyło przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż nie uwzględniło, że:

- Burmistrz Namysłowa błędnie określił datę "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", nie stosując się w tym przypadku do zapisów ustawy z dnia 7 lipca

1994r. Prawo budowlane podczas, gdy w oparciu o tę datę powinna być prowadzona procedura wyceny wartości nieruchomości;

- Burmistrz Namysłowa nierzetelnie dokonał zgromadzenia materiału dowodowego określającego stan prawny działki w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

- sporządzony przez rzeczoznawcę operat nie spełniał wymagań ustawowych, a organ wydający decyzję nie dokonał jego oceny, co w konsekwencji skutkuje tym, że operat

zawiera uchybienia, a te mogą z kolei decydować o wartości nieruchomości;

- w rozstrzygnięciu decyzji Burmistrza Namysłowa zostały zawarte zapisy, które nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia i nie dotyczą istoty sprawy.

Podnosząc, że brak uwzględnienia tych zagadnień przy rozpatrzeniu odwołania powoduje wątpliwości co do rzetelności prowadzonej procedury odwoławczej skarżący podniósł, że próba przeniesienia przez Kolegium ciężaru prowadzonego postępowania na stronę, jest niedopuszczalna, a wobec braku skutecznego doręczenia pism dla każdej ze stron należy stwierdzić, że strona pozbawiona została udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw, co winno skutkować uchyleniem decyzji. Wskazał również na brak konsekwencji Kolegium w zakresie doręczeń pism o sygnaturze [...] podając, że decyzja z dnia 29 czerwca 2020 r. została skierowana do każdego z małżonków osobno, ale dostarczona tylko jednemu. Dodatkowo skarżący wyraził także wątpliwości co do tego, czy zawiadomienie Kolegium z dnia 31 marca 2020 r. mogło w okresie zawieszenia terminów administracyjnych i procesowych skutecznie określić nowy termin rozpoznania sprawy, czy brak nadania skarżącemu statusu strony w zawiadomieniu z dnia 31 marca 2020 r. czynił to zawiadomienie skutecznym oraz czy w związku z powyższym ustawowy termin wydania decyzji odwoławczej został dochowany.

W odpowiedzi na skargę, domagając się oddalenia skargi Kolegium wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. dowodu z:

- zawiadomienia z dnia 22 grudnia 2016 r. o zakończeniu budowy oświetlenia i kanalizacji deszczowej dróg osiedlowych osiedla przy ul. [...] w [...] (etap II) z prezentatą Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...],

- zawiadomienia z dnia 22 grudnia 2016 r. o zakończeniu budowy dróg osiedlowych ww. osiedla (etap III) z prezentatą Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...],

- pisma Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 29 stycznia 2020 r. skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji tego Urzędu zawierającego zapytanie o datę zgłoszenia inwestycji Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz pisma stanowiącego odpowiedź, z dnia 17 lutego 2020 r.,

- pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r. informującego Wydział Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami tego Urzędu o dacie zakończenia realizacji inwestycji.

Dowody te miałyby być przeprowadzone na okoliczność spełnienia przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci stworzenia warunków do korzystania z nowej drogi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wywodziło, że materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i rozpatrzony. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że budowa spornej drogi – ulicy [...], została zakończona 28 listopada 2016 r., wykonane roboty zostały odebrane, a projekt zrealizowany został w sposób zgodny z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 148b ust. 1 u.g.n. Daty protokolarnego odbioru robot (28 listopada 2016 r.), zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy (22 grudnia 2016 r.) oraz upływu terminu do wniesienia sprzeciwu (6 stycznia 2020 r.) nie są odległe, a tym samym brak jest podstaw do podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez rzeczoznawcę wyceny. Wskazując, że Gmina Namysłów stworzyła skarżącemu warunki do korzystania z wybudowanej drogi wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem Kolegium wyjaśniło, że zjazd do działki skarżącego wyznaczony jest z drogi zrealizowanej w ramach przedmiotowej inwestycji, wobec czego faktyczna dostępność korzystania z drogi przez skarżącego nie budzi wątpliwości. Operat szacunkowy wskazuje, że na skutek zrealizowania projektu nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącego, co stanowi przesłankę umożliwiającą ustalenie opłaty adiacenckiej. Podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii doręczania korespondencji stronom postępowania, w tym także co do zarzutu skargi dotyczącego postępowania odwoławczego, organ zaznaczył, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 10 lipca 2020 r.

Wskazując na regulacje art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło też, że nie doszło do naruszenia terminu rozpoznania sprawy, wywodząc na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r.), że bieg terminu postępowania odwoławczego uległ zawieszeniu do dnia 23 maja 2020 r. i w istocie termin wyznaczony pismem z dnia 31 marca 2020 r., do 30 kwietnia 2020 r., nie rozpoczął swojego biegu (podlegał zawieszeniu z mocy prawa). Zaczął biec dopiero od dnia 24 maja 2020 r. Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na zasadę informowania określoną w art. 9 k.p.a., strony zostały zawiadomione, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Skuteczność tego rodzaju czynności nie jest natomiast uzależniona od tego, czy pismo informujące skierowane będzie "do wiadomości" strony czy też wystosowane będzie do strony bezpośrednio jako adresata zawiadomienia o zmianie terminu załatwienia sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2020 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę i powołując się na okoliczności dotyczące doręczania stronom pism skarżący dodatkowo zarzucił, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone także z naruszeniem zasady ustalonej w art. 7a § 1 k.p.a. Wywodził, że wobec braku skutecznego doręczenia pism dla każdej ze stron należy stwierdzić, że strona została pozbawiona udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw, co już samo winno skutkować uchyleniem decyzji. Ponadto powołując się na art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 Prawa budowlanego skarżący podniósł, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi następuje wraz z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu związanego ze zgłoszeniem zakończenia robot budowlanych. W niniejszej sprawie nieprawidłowo stwierdzono zatem, że warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi zostały stworzone 28 listopada 2020 r., czyli w dniu sporządzenia protokołu odbioru. Właściwe ustalenie wskazanej daty jest natomiast istotne, ponieważ powinno się ją uwzględnić w procesie wyceny wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego w wyniku inwestycji gminnej w postaci wybudowania drogi łącznie z kanalizacją deszczową i oświetleniem.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Stosownie do art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ustawodawca przyjął, że właściciele nieruchomości - z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych na cele rolne i leśne - uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, tj. budowy drogi oraz urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych wybudowanych z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 146 ust. 1 ustawy stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Rację ma przy tym skarżący twierdząc, że opłata adiacencka może, ale nie musi zostać ustalona. Uwzględnić jednak należy, że decyzja o jej ustaleniu każdorazowo zależy wyłącznie od organu wykonawczego gminy, który musi jedynie wykazać, że w wyniku budowy infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub do korzystania z wybudowanej drogi i w wyniku tego nastąpił wzrost wartości nieruchomości oraz, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 145 ust. 2 ustawy. W przypadku wykazania że zaistniały ustawowe podstawy wydania decyzji organ nie ma obowiązku wyjaśniać innych motywów ustalenia opłaty, a to wobec ustalonego wprost w art. 144 ust. 1 ustawy obowiązku jej wnoszenia.

Na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie nie jest sporna okoliczność, że w ramach projektu "Budowa dróg osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...]", Gmina Namysłów zrealizowała inwestycję w postaci budowy drogi, tj. Uliccy [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, w tym załączonych do operatu rzeczoznawcy, a także z wyjaśnień rzeczoznawcy przedstawionych w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. wynika ponadto, że zjazd do działki skarżącego (nr a) wyznaczony jest z ul. [...], a nie ze znajdującej się obok nieruchomości drogi krajowej. W wydanych decyzjach organy ustaliły również, że protokół odbioru końcowego wykonanych robot sporządzony został w dniu 28 listopada 2016 r., co jak uznały potwierdza stworzenie warunków do korzystania z drogi. Na tej podstawie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, udowodnionego w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wysokość opłaty została wyliczona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w operacie rzeczoznawcy majątkowego według stawki 30 % określonej w obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Namysłowie.

W ocenie Sądu tak dokonane ustalenia oraz ocena nie były jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że organy nie dokonały właściwych ustaleń co do okoliczności stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tymczasem ustalenia w tym zakresie są istotne dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W niniejszej sprawie organy w zakresie wskazanej okoliczności uwzględniły przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie datę końcowego odbioru wykonanych robót potwierdzoną protokołem. W rezultacie nie przeprowadziły prawidłowego, samodzielnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istotnej przesłanki wydania decyzji.

Podzielając pogląd, ugruntowany przez ostatnie lata w orzecznictwie sądowym dostrzec trzeba, że przepisy ustawy nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W odniesieniu do wybudowania drogi tymi odrębnymi przepisami jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, lub stosownie do art. 54 ust. 2 przed upływem tego terminu nie wyda zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Oznacza to, że dopiero od upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu istnieje możliwość korzystania z drogi. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed upływem terminu do wniesieniu sprzeciwu w świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego byłoby nielegalne. Na tej podstawie przyjąć należy, że datą stworzenia warunków do korzystania z drogi, o którym mowa w art. 145 i art. 145b ustawy, będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, gdyż dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego z niej korzystania. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Za datę stworzenia warunków do korzystania z drogi należy uznać datę rozpoczęcia jej legalnego użytkowania ustalonego na podstawie procedur dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest bowiem nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione. Nie chodzi tu więc tylko o formalne dokonanie odbioru technicznego drogi lecz o faktyczne umożliwienie stronie korzystania z drogi. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ, że decydujące znaczenie ma data odbioru technicznego drogi oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 ustawy, co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać. Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 ustawy za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z tej drogi (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1845/16 i z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2223/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 423/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 850/19 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe za oczywiste uznać należy, że ustalenie, czy zostały spełnione warunki do korzystania z wybudowanej drogi musi poprzedzać wyjaśnienie, czy doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia jej do użytkowania i jednocześnie, czy strona ma możliwość korzystania z niej. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przyjmując ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego jako własne organy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz bez uzasadnienia swojego stanowiska, nieprawidłowo powiązały stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi z datą odbioru końcowego wykonanych robót budowlanych.

Wadliwości tej nie mogły przy tym konwalidować wyjaśnienia dotyczące dokonanej oceny przedstawione w odpowiedzi na skargę wraz z wnioskami dowodowymi. Wszelkie ustalenia faktyczne oraz wyczerpująca ocena, jako stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, powinny znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i powinny zostać przedstawione w wydawanej decyzji. Stąd też Sąd nie uwzględnił wniosku Kolegium o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów dotyczących procesu inwestycyjnego związanego z budową spornej drogi.

Zauważyć należy, że dowody te dotyczą istotnej dla ustalenia opłaty adiacenckiej okoliczności stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Postępowanie sądowoadministracyjne nie służy jednak wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. To organy prowadząc postępowanie zobowiązane są do przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności faktycznych przed podjęciem rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia takiego postępowania w niniejszej sprawie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością jego ponownego przeprowadzenia w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji stwierdzone naruszenie stanowi podstawę do uchylenia wydanych decyzji, a nie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Sąd.

Powyższe naruszenie nie było jednak jedynym jakie Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organy nie dokonały również prawidłowych, wyczerpujących ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, a tym samym co do prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy, wpływ na dokonanie takich ustaleń ma niewątpliwie prawidłowe ustalenie daty, z którą nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Dostrzec jednak również trzeba, że zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza.

Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Zauważyć przyjdzie, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do wskazanych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę. Stąd ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ zobowiązany jest zatem do jego oceny, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ocena zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać zatem oceniona przez organy, które zobowiązane są w tym zakresie przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem przepisów art. 149-159 ustawy, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy operat jest logiczny, kompletny i wiarygodny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

W kontrolowanej zdaniem Sąd organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. W konsekwencji tego decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej była przedwczesna i została podjęta z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Uwzględniając operat organ pierwszej instancji bez dokonania jakiejkolwiek jego oceny, ograniczył się wyłącznie do przyjęcia kwoty ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości skarżącego wskazując, że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została ustalona w operacie. Nie można zatem uznać, aby organ prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania, wskazał natomiast jedynie na dokonane przez rzeczoznawcę ustalenia w kwestii położenia nieruchomości przy drodze krajowej i wyznaczenia zjazdu do tej nieruchomości z wybudowanej drogi (ul. [...]). Uznając te okoliczności za element cenotwórczy w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości również nie dokonał jednak samodzielnej, prawidłowej oceny co do okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Organy nie ustaliły z jakich elementów składa się przedmiotowy operat, jaką metodę i podejście zastosował rzeczoznawca oraz czy uwzględnione przez rzeczoznawcę dane – w tym co do spełnienia warunku do korzystania z wybudowanej drogi, są prawidłowe. Sporny operat nie został oceniony zarówno pod względem formalnym, jak również organy nie zbadały prawidłowości dokonania ustaleń stanowiących podstawę wyceny nieruchomości. Treść kontrolowanych decyzji potwierdza, że organy obu instancji bez żadnej analizy danych zawartych w opercie, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. Nie wyjaśniły przy tym dlaczego metodologię wyceny przyjętą przez rzeczoznawcę uznać należy za prawidłową

Powyższe uprawnia stwierdzenie, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego oraz od oceny, czy doszło do prawidłowego określenia wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego doręczenia stronom korespondencji w toku postępowania administracyjnego Sąd podziela stanowisko skarżącego o nieprawidłowości dokonywania doręczeń przez organy w niniejszej sprawie. Słusznie skarżący podnosi, że w przypadku, gdy stronami postępowania są małżonkowie, adresowanie przesyłki do nich wspólnie, czy też do jednego z małżonków, w tym doręczanie korespondencji wyłącznie jednemu z nich, narusza zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z zasadami ustalonym w art. 40 § 1 - § 3 k.p.a. w takiej sytuacji wszelkie pisma kierowane w toku postępowania do stron powinny być doręczane osobno każdemu ze współmałżonków, chyba że jeden z nich jest pełnomocnikiem drugiego. Oceniając przy tym czynność dokonania w niniejszej sprawie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jako nieprawidłowe uznać należy adresowanie przesyłek z użyciem skrótów literowych imion stron. Organy powinny pamiętać, że osoba fizyczna będąca strona postępowania oznaczona jest z imienia i nazwiska, co implikuje konieczność posługiwania się tymi danymi osobowym także przy doręczaniu korespondencji.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dokonując w niniejszej sprawie doręczeń korespondencji skarżącemu i jego żonie jedną przesyłką, bądź tylko jednemu z nich, organy naruszyły regulacje art. 40 § 1 i § 3 k.p.a., a wydane w sprawie decyzje nie zostały prawidłowo doręczone, co skutkowało naruszeniem ustalonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Stosownie do stanowiska Kolegium wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wskazać należy, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków - do rąk jednego z nich, mogłoby zostać uznane za skuteczne również wobec drugiego małżonka tylko wówczas, jeśli nie zakwestionowałby on takiego sposobu doręczenia. Skoro jednak w niniejszej sprawie skarżący podniósł taki zarzut i okazał się on uzasadniony Sąd stwierdził wadliwość doręczeń dokonanych w toku postępowania administracyjnego tylko do rąk jednego z małżonków.

Zasadniczo zgodzić się można z Kolegium, że wskazana wadliwość rozpatrywana w kontekście zasady z art. 10 k.p.a. może mieć znaczenie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że doręczanie pism procesowych każdemu z małżonków odrębnie, wpłynęłoby na tok postępowania i jego wynik, a zwłaszcza skutkowało obiektywną niemożliwością dokonania przez stronę określonych czynności procesowych. Niemniej jednak zdaniem Sądu sam fakt aktywności stron w toku postępowania i braku negatywnych następstw dla realizacji przysługujących im uprawnień procesowych nie ma wpływu na obiektywne zaistnienie takiego naruszenia. O jego znaczeniu decyduje natomiast stan faktyczny sprawy. O ile zatem naruszenie to w niniejszej sprawie bezpośrednio i samodzielnie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, to z uwagi na zaistnienie wcześniej wskazanych naruszeń oceniając legalność działania organów należało je również uwzględnić.

Reasumując, sądowa kontrola potwierdziła trafność zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji z dokonaniem nieprawidłowych ustaleń i oceny na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 ust. 1 i ust. 3, art. 148b ust. 1 ustawy, co skutkowało także naruszeniem tych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – w pkt 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz M. K. kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł .

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa i dokonanie ustaleń co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz co do okoliczności związanych ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do przedstawionej oceny prawnej organy powinny także prawidłowo, zgodnie z wymogami k.p.a. dokonywać doręczeń korespondencji w toku postępowania.