Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 918/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 55 par. 1, 54 par. 2, art. 184, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 10/14 wymierzające Gminie Ł. grzywnę w sprawie z wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. o ukaranie grzywną Rady Miejskiej Ł. z powodu niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 10/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Gminie Ł. grzywnę w wysokości 5000 złotych za nieprzekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 30 sierpnia 2013 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 grudnia 2011 r. nr XIX/103/2011.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że w dniu 2 września 2013 r. wpłynęła do Rady Miejskiej w Ł. skarga z dnia 30 sierpnia 2013 r. wniesiona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 grudnia 2011 r. nr XIX/103/2011 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł.

Przy piśmie z dnia 3 września 2013 r. Rada, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej P.p.s.a., przekazała powyższą skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ale nie udzieliła odpowiedzi na nią i nie nadesłała akt administracyjnych sprawy.

Wobec powyższego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 września 2013 r. Rada wezwana została do udzielenia odpowiedzi na przekazaną do Sądu skargę z dnia 30 sierpnia 2013 r. i nadesłania akt sprawy.

Przewodniczący Wydziału w dniu 24 stycznia 2014 r. ponownie wezwał Radę do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy. Rada również i to wezwanie pozostawiła bez odpowiedzi.

W dniu 24 lutego 2014 r. wpłynął bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o wymierzenie Radzie Miejskiej w Ł. grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu akt administracyjnych sprawy wraz z odpowiedzią na powyższą skargę.

Zarządzeniem z dnia 26 lutego 2014 r. Przewodniczący Wydziału doręczył Radzie oryginał powyższego wniosku i wezwał do złożenia odpowiedzi na wniosek.

W piśmie z dnia 5 marca 2014 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. poinformował, że Rada na sesji w dniu [...] marca 2014 r. podejmie uchwałę w sprawie wniosku [...] sp. z o.o.

Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na wniosek, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. wezwał Burmistrza Miasta Ł. reprezentującego Radę Miejską w Ł. do wykonania zarządzenia z dnia 26 lutego 2014 r. poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 i zwrócenie oryginału tego wniosku.

W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady nadesłał przy piśmie z dnia 24 marca 2014 r. (nadanym w dniu 25 marca 2014 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego) uchwałę z dnia 20 marca 2014 r. nr LX/338/2014, w której skargę [...] sp. z o.o. na uchwałę z dnia 22 grudnia 2011 r. nr XIX/103/2011 uznano za zasadną.

Wobec niewykonania zarządzenia z dnia 26 lutego 2014 r., ponowionego następnie w dniu 12 marca 2014 r., Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 28 marca 2014 r. ponownie wezwał Burmistrza Miasta Ł. do wykonania zarządzenia z dnia 12 marca 2014 r.

W dniu 7 kwietnia 2014 r. wpłynęła do akt sądowych niniejszej sprawy odpowiedź na wniosek (nadana w dniu 3 kwietnia 2014 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego), udzielona przez Burmistrza Ł., do której załączony został oryginał przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Ł. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, przyznając, że organ przesłał do Sądu skargę, nie przesłał jednak odpowiedzi i akt sprawy administracyjnej. Jak wyjaśnił, taki stan rzeczy wynikał z faktu, że członkowie Rady z jednej strony przychylali się do uwzględnienia skargi, ale z drugiej strony mieli na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Powyższe wątpliwości spowodowały, że Rada Miejska dopiero w dniu 20 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr LX/338/2014, w której uznała skargę za zasadną. Uznać zatem należy, że w najbliższym czasie zaskarżona uchwała zostanie zmieniona w trybie jaki jest przewidziany dla procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. z uwzględnieniem uwag skarżącej. Jednocześnie Burmistrz wniósł o zawieszenie postępowania wszczętego skargą z dnia 30 sierpnia 2013 r. do czasu zakończenia procedury uchwalania zmian do powyższego studium.

Nadto w odpowiedzi na wniosek Burmistrz Ł. podniósł, że nie jest on przedstawicielem Rady Miejskiej w Ł. i nie został przez Radę upoważniony do występowania w przedmiotowej sprawie w jej imieniu.

W dniu 8 kwietnia 2014 r. wpłynęły do akt niniejszej sprawy dokumenty dotyczące uchwały Rady z dnia 22 grudnia 2011 r. nr XIX/103/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wniosek o wymierzenie grzywny za zasadny wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miejskiej w Ł. skargę, która wpłynęła do Rady w dniu 2 września 2013 r., ta zaś przy piśmie z dnia 3 września 2013 r. przekazała ją Sądowi, ale nie udzieliła odpowiedzi na skargę i nie nadesłała akt administracyjnych sprawy, co organ sam potwierdził w odpowiedzi na wniosek. Okoliczność ta zatem, w ocenie Sądu I instancji nie budzi żadnych wątpliwości. Organ ten zobligowany był bowiem do zachowania trzydziestodniowego terminu, wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy, na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, który upłynął organowi w dniu 2 października 2013 r. Nie podlega dyskusji, zdaniem Sądu I instancji fakt, że w ustawowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Ponadto, organ nie zareagował w żaden sposób na wezwania Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 września 2013 r. i z dnia 24 stycznia 2014 r. – które doręczone zostały organowi odpowiednio w dniach 16 września 2013 r. i 30 stycznia 2014 r. – do udzielenia odpowiedzi na skargę z dnia 30 sierpnia 2013 r. i nadesłania akt sprawy. Powyższy obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy ostatecznie został przez organ spełniony w dniu 8 kwietnia 2014 r. – a zatem po sześciu miesiącach po upływie ustawowego terminu – jednakże organ uczynił zadość obowiązkowi dopiero na skutek trzeciego wezwania organu do nadesłania odpowiedzi na wniosek w niniejszej sprawie, Sąd I instancji podkreślił bowiem, że również w tej sprawie organ uporczywie uchylał się od udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i zwrócenia Sądowi oryginału przedmiotowego wniosku.

Mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło bez wątpienia do rażącego naruszenia przez organ obowiązku określonego w przepisie art. 54 § 2 powołanej ustawy. Sąd I instancji zaznaczył, że wskazane przez organ w odpowiedzi na wniosek przyczyny uchybienia terminu w postaci stanowisk członków Rady Miejskiej w Ł., którzy z jednej strony przychylali się do uwzględnienia skargi, z drugiej zaś strony mieli na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie usprawiedliwiają rażącego opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, gdyż organ ten zobowiązany jest tak zorganizować pracę, aby tego rodzaju sytuacjom zapobiegać. Sąd I instancji podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przerwa w sesjach Rady Miejskiej w Ł. w jakikolwiek sposób uniemożliwiała terminowe przekazanie do Sądu odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a Rada Miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu Burmistrz jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Stąd też uchybienie terminu na przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę było, w ocenie Sądu I instancji niewątpliwe i zawinione. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 omawianej ustawy organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 powołanej ustawy okolicznościami własnego nieprawidłowego działania.

W ocenie Sądu I instancji wysokość wymierzonej grzywny jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Sąd I instancji wskazał, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 powołanej ustawy, który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy wynosi 36.500,60 zł.

Sąd I instancji wskazał, że określając w niniejszej sprawie wysokość grzywny, wziął pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, jak dużo organ uchybił terminowi nadesłania kompletnych dokumentów, w tym ocenił przyczyny jakie spowodowały opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi i akt, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Uwzględnia także podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Wymierzając grzywnę w wysokości 5.000,-zł Sąd I instancji wskazał także, iż wziął pod uwagę także i to, że skarga, której dotyczy wniosek, została przekazana do Sądu po kolejnych wezwaniach Przewodniczącego Wydziału i dopiero do doręczeniu organowi wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 5.000,-zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji taki wymiar grzywny uwzględnia fakt, że przesłanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny i było połączone z wyjaśnieniem przyczyn niedochowania terminu. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił także, iż wprawdzie organ wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przesłania odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, ale uczynił to dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny, jak również udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny dopiero na trzecie wezwanie Przewodniczącego Wydziału. Ustalając wysokość grzywny, Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy niniejszej, grzywną adekwatną do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy jest kwota 5.000,- zł. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu I instancji spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił również przyczyny, dla których adresatem postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy Sąd I instancji uczynił Gminę Ł., a nie Radę Miejską Ł. Sąd I instancji podał, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (LEX nr 1225396), gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 powołanej ustawy, osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 omawianej ustawy stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 powołanej ustawy, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Skoro, zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie rada gminy, jest adresatem rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13, LEX nr 1406755; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska Burmistrza Ł., że nie jest on przedstawicielem Rady Miejskiej w Ł. i nie został przez Radę upoważniony do występowania w przedmiotowej sprawie w jej imieniu, Sąd I instancji ponownie powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich – wójtowi – jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco–kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt; 2) to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3) skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych – przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa właśnie "stanowi inaczej" i podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na "zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Ze sposobu zorganizowania nadzoru nad działalnością gminną, oddzielnego dla aktów rady gminy i aktów wójta jako przedmiotu kontroli legalności oraz z wymogu podejmowania przez radę uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru (w przypadku wójta podejmowanie odrębnego aktu będącego wyrazem woli zaskarżenia aktu nadzoru jest zbędne), także nie da się wywieść umocowania dla przewodniczącego rady do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym. Przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby zatem praktycznie pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Reprezentowanie rady przez jej przewodniczącego czyniłoby z niego quasi-pełnomocnika tylko na gruncie konkretnej sprawy, bez ustawowego umocowania do takiego działania w postępowaniu sądowym. Za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt, przemawia wiele argumentów. Pierwszy i najważniejszy to regulacja zawarta w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że reprezentowanie gminy przez wójta, korzystającego z umocowania ustawowego, w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy, nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O takiej sytuacji nie może być mowy w sytuacji, gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym zatem także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 32 tej ustawy nie wymaga w zasadzie wykładni, nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. Wypada w tym miejscu powtórzyć, tym razem w postaci łacińskiej paremii, to o czym była już mowa wcześniej: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Zatem zgodnie art. 31 powyższej ustawy organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej – wykładni, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt (burmistrz, prezydent miasta) organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi. Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy. Reasumując, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Ł. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż w związku z fakultatywnym charakterem ukarania grzywną, sąd rozpatrując wniosek o jej wymierzenie winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przyczyny niedopełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Okoliczność ta w niniejszej sprawie ma niebagatelne znaczenie dla odpowiedzialności Rady. Przekroczenie ustawowego terminu udzielenia odpowiedzi na skargę było bowiem powiązane z sesyjnym charakterem prac organu, do którego skarga [...] Sp. z o.o. była adresowana. Wskazano, że zwołanie sesji zgodnie z wymogami prawa wymaga bowiem zachowania określonych procedur. Skarga dotyczyła zagadnień stricte urbanistycznych, związanych z etapami tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Fakt ten powodował konieczność konsultacji z osobami odpowiedzialnymi merytorycznie za powyższe zadania. Powyższy zbieg zdarzeń nie pozostawał bez wpływu na długość rozpatrywania argumentów przedstawionych w złożonej skardze. Nie bez wpływu na okoliczności związane z ukaraniem grzywna powinien pozostawać także fakt, iż Rada Miejska w Ł. w konsekwencji rozpatrzenia złożonej skargi uznała jej słuszność oraz w trybie samokontroli zobowiązano się do zmiany zaskarżonej Uchwały. Wskazano, że organ nie podziela ponadto argumentacji zawartej w postanowieniu dotyczącej braku zdolności sądowej rady gminy w niniejszym postępowaniu. W wyniku takiej oceny to Gmina Ł. została ukarana karą grzywny. Z treści uzasadnienia wynika, iż "Przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby zatem praktycznie pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy". Z taką argumentacją nie sposób, w ocenie żalącego się zgodzić. Stosownie do art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do zadań wójta. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 w/w ustawy o samorządzie gminnym, a poprzez odesłanie również z art. 101a w/w ustawy, do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym, co do zasady właściwy jest "wójt (burmistrz, prezydent)" jako podmiot reprezentujący gminę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 294/08), potwierdzono, iż w myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz, a ta reprezentacja obejmuje także reprezentowanie gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Burmistrz Ł. posiadał zatem legitymację do reprezentowania organu gminy, to jest Rady Miejskiej w Ł. jako podmiotu posiadającego zdolność sądową w niniejszym postępowaniu.

Odpowiedź na zażalenie wniosła skarżąca i wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ w postępowaniu o ukaraniu grzywną na gruncie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie może się skutecznie usprawiedliwiać jakimikolwiek okolicznościami polegającymi na sposobie organizacji organu, jego brakach kadrowych i tym podobnych okolicznościach. Grzywna w kwocie 5000 zł nie jest surową karą. Przy miarkowaniu grzywny żalący został potraktowany stosunkowo łagodnie, pomimo bulwersujących okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. Organ ten natomiast przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09).

Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Gminy Miasta Ł. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga została przez skarżącego wniesiona do organu w dniu 2 września 2013 r., następnie organ ten pismem z dnia 3 września 2013 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę lecz bez odpowiedzi na skargę i bez akt sprawy. Dopiero w dniu 24 marca 2014 r., po wcześniejszym wezwaniu przez Sąd pierwszej instancji do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., Rada Miasta Ł. nadesłała uchwałę z dnia 20 marca 2014 r., w której skargę na uchwałę z dnia 22 grudnia 2011 r. uznano za zasadną oraz po kolejnym wezwaniu Sądu I instancji w dniu 7 kwietnia 2014 r. odpowiedź na wniosek o ukaranie grzywną, natomiast w dniu 8 kwietnia 2014 r. wpłynęły do akt sprawy dokumenty dotyczące uchwały Rady z dnia 22 grudnia 2011 r. Wszystkie te czynności nastąpiły z uchybieniem terminu ustanowionego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z aktualnym orzecznictwem dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu.

W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącej spółki o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania.

Ustosunkowując się do argumentacji przytoczonej w zażaleniu podkreślić wypada, że zarzuty Gminy wskazujące na to, że stroną niniejszego postępowania winien być organ, a nie Gmina oraz iż brak jest podstaw do ukarania Gminy grzywną nie zasługują na uwzględnienie. Zaś polemika Gminy w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku.

Sąd I instancji powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 wskazał, że gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Wskazano, ponadto, że podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje burmistrz bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy burmistrz. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą przecież do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada burmistrz i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym.

Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to zasadnie Sąd I instancji uczynił gminę adresatem rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie.

Podsumowując, wskazać trzeba, że nie jest właściwe stanowisko zawarte w zażaleniu, że sesyjny charakter prac organu, zwołanie sesji z zachowaniem określonych procedur, konieczność konsultacji z osobami merytorycznie odpowiedzialnymi za zadania stricte urbanistyczne, związane z etapami tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mógł mieć wpływ na terminowe przekazanie odpowiedzi na skargę i akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a rada miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu I instancji burmistrz jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu skargi wraz z aktami sprawy. Stąd też uchybienie terminu na przekazanie skargi było niewątpliwe i zawinione.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.