Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 109/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art 147 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.  art 91 ust 1 i 4, art 93 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art 15 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
article: art. 15 ust 2 pkt 6, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2008 r., nr XIX/116/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującej części: – § 7 ust. 2 pkt 3 w zakresie zwrotu: "np. domy drewniane [...]", – § 24 ust. 5 lit. a w zakresie zwrotu: "domy drewniane [...]", – § 9 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 4, § 21 ust. 5 lit. a, § 22 ust. 5 lit. a, § 23 ust. 5 lit. d, § 24 ust. 5 lit. b, § 25 ust. 5 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 27 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 27 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 29 ust. 5 pkt 1-3, § 30 ust. 3 pkt 2, § 30 ust. 4 pkt 2, § 31 ust. 4 lit. a, § 31 ust. 4 lit. c, § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 32 ust. 3 pkt 2 lit. e, § 32 ust. 5 lit. a; – § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 21 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotów: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej", – § 21 ust. 5 lit. c tiret pierwsze oraz § 25 ust. 5 pkt 3 tiret pierwsze w zakresie zwrotów: "powinna być nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy", – § 25 ust. 5 pkt 2 w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej", – § 32 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej", – § 21 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 22 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 25 ust. 5 pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d, § 27 ust. 5 pkt 1 lit. d w zakresie zwrotu: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", – § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 – dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, – § 32 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej", – § 37 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu: "pod zabudowę mieszkaniową", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako – u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2008r. Nr XIX/116/08w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...]. Zarzucając zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2, art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz. U. z 2020r., poz. 1913 z późń. zm.) a także art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w następującym zakresie:

-§ 9 ust. 2 pkt 2,

- § 17 ust. 4,

- § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku zabudowy sąsiedniej",

- § 21 ust. 5 lit. a,

- § 21 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, w. przypadku zabudowy sąsiedniej",

- § 21 ust. 5 lit. c tiret pierwsze w zakresie zwrotu: " powinna być nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy",

- § 21 ust. 5 lit. d tiret czwarte w zakresie słów: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

- § 22 ust. 5. lit. a,

- § 22 ust. 5 lit. d tiret czwarte w zakresie słów: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

- § 23 ust. 5 lit. d,

- § 24 ust. 5 lit. a,

- § 24 ust. 5 lit. b,

- § 25 ust. 5 pkt 1,

- § 25 ust. 5 pkt 2 w zakresie słów: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej - § 25 ust. 5 pkt 3 tiret pierwsze w zakresie słów: "powinna być nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy",

- § 25 ust. 5 pkt 4 w zakresie słów: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

- § 26 ust. pkt 1lit. a,

- § 26 ust. 5 pkt 1,

- § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d w zakresie słów: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

- § 27 ust. 3pkt 3 lit. a,

- § 27 ust. 5 pkt 1 lit. a,

- § 27 ust. 5 pkt 1 lit. d w zakresie słów: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

- § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 o treści: " Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: ustala się 1) gabaryty zabudowy - indywidualne rozwiązania, dostosowanie proporcji do charakteru funkcji, 2) geometria dachu: kształtować w dostosowaniu do charakteru funkcji i do cech otaczającego zainwestowania",

-§29 ust. 5 pkt 1,

- § 29 ust, 5 pkt 2,

- § 29 ust. 5 pkt 3 ,

- § 30 ust. 3 pkt 2,

- § 30 ust. 4 pkt 2,

- § 31 ust. 4 lit. a,

- § 31 ust. 4 lit, c,

- § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a,

- § 32 ust. 3 pkt 2 lit. e,

- § 32 ust. 5 lit. a,

- § 32 ust. 5 lit. b w zakresie słów: "nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej

funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej",

- § 37 ust. 2 w zakresie słów: " pod zabudowę mieszkaniową".

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że uprawnienia nadzorcze wojewody wynikają z rozdziału 10 u.s.g. zatytułowanym: Nadzór nad działalnością gminną. Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 ww. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wojewoda w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem ww. uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącego uchwała we wskazanym na wstępie zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały wskazany został katalog obowiązków wobec osób, które w trakcie prowadzenia robót budowlanych i ziemnych odkryły przedmiot, co do którego istniej przypuszczenie, iż jest on zabytkiem. Z kolei w § 17 ust. 4 uchwały określono, jakie czynności wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem autora skargi powyższe kwestie wykraczają poza zakres spraw regulowanych w planie miejscowym na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a ponadto zostały już uregulowane odpowiednio w art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytkowi opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 710z późn. zm.).

Następnie, w ocenie skarżącego, za niezgodne z prawem uznać należy zapisy w § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 21 ust. 5 lit. a i b, § 21 ust. 5 lit. c tiret pierwsze, § 21 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 22 ust. 5 lit. a, § 22 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 23 ust. 5 lit. d (błędne oznaczenie jednostek redakcyjnych), § 24 ust. 5 lit. b, § 25 ust. 5 pkt 1, § 25 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 tiret pierwsze oraz pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 1 lit, a i lit. d,)§ 27 ust. 5 pkt 1 lit. a i lit. d, § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 (błędne oznaczenie jednostek redakcyjnych, § 29 ust. 5 pkt 1-3, § 30 ust. 4 pkt 2, § 31 ust. 4 lit. a i c , § 32 ust. 5 lit. a, § 32 ust. 5 lit. b. Na mocy powyższych regulacji Rada Miejska nie określiła wprost w planie miejscowym wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy geometrii dachów, ale odwołała się do sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach bądź też nakazała dostosować do charakteru funkcji i do cech otaczającego zainwestowania. Podobnie za niedopuszczalne należy uznać zapisy dotyczące ustalenia gabarytów zabudowy (wyważone, proste bryły, dostosowanie proporcji wraz z kształtem dachu każdorazowo do istniejącego otoczenia w celu harmonijnego wkomponowania w sąsiednią zabudowę i zieleń).

W myśl 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linię zabudowy i gabaryty obiektów.

Z powyższego przepisu wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest sformułowanie jednoznacznych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, poprzez określenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów.

Wojewoda podkreślił, że parametry i wskaźniki zabudowy muszą zostać określone w planie nie tylko, jak wyżej wskazano, w sposób jednoznaczny, ale powinny się odnosić jedynie do zabudowy na danej jednostce, której dotyczą zapisy (analogicznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Go 218/15).

Ponadto zdaniem organu nadzoru zakwestionować należało zapisy § 26 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 27 ust. 3 pkt 3 lit. a (błędne oznaczenie jednostek redakcyjnych), § 30 ust. 3 pkt 2, § 32 ust. pkt 1 lit. a, na mocy których postanowiono, iż nakazuje się dostosowanie charakteru skali usługowej działalności gospodarczej do wielkości działki budowlanej gwarantującej właściwą obsługę w zakresie dojazdów, miejsc parkingowych, placów manewrowych składowania odpadów. Zdaniem Wojewody powyższe zapisy są zbył ogólne i nie stanowią ustaleń planu. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie.

Następnie za niezgodnie z prawem uznać należy również zapisy § 32 ust. 3 pkt lit. e, na mocy których przewidziano całkowitą zmianę przeznaczenia terenu z podstawowej funkcji (produkcyjnej) na inne funkcje usługowe, stanowiące dla tego terenu jedynie przeznaczenie dopuszczalne. Z kolei § 37 ust. 2 należało zakwestionować zapis o ustaleniu przeznaczenia podstawowego: pod zabudowę mieszkaniową dla terenu rolniczego. Ustalenie takiego przeznaczenia nie jest możliwe bez wcześniejszego uzyskania zgody na odrolnienie tego terenu.

Dalej skarżący zauważył, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadzono zapis o dopuszczeniu na terenie objętym planem stosowania technologii innowacyjnych np. domy drewniane [...]. Natomiast § 24 ust. 5 lit. a uchwały Rada postanowiła, iż dla terenu MN4 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) ustala się stosowanie technologii innowacyjnej "domy drewniane [...]". Tym samym ww. zapisem dla terenu MN4 Rada narzuciła w akcie prawa miejscowego konieczność stosowania wyłącznie technologii innowacyjnej "domy drewniane [...]".

W ocenie skarżącego regulacje przyjęte w § 24 ust. 5 lit. a uchwały istotnie naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2, art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez nieuprawnione ograniczenie konkurencji i dostępu do rynku dla przedsiębiorców innych aniżeli wskazany w uchwale podmiot: "domy drewniane [...]". W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei zgodnie z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Czynem nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest m.in. utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy (art. 15 ust.l pkt 5 ustawy). Czyn, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, może polegać w szczególności na: 1) ograniczeniu w istotny sposób lub wyłączeniu możliwości dokonywania przez klienta zakupu u innego przedsiębiorcy, 2) tworzeniu sytuacji powodujących pośrednio lub bezpośrednio narzucenie klientom przez podmioty trzecie konieczności dokonania zakupu u danego przedsiębiorcy lub u przedsiębiorcy, z którym dany przedsiębiorca pozostaje w związku gospodarczym (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż kwestionowanym zapisem § 24 ust. 5 lit. a Rada Miejska wykroczyła poza zakres kompetencji wynikających z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także naruszyła wskazane wyżej przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie autora skargi wszystkie wskazane w skardze naruszenia prawa stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co uzasadnia uwzględnienie skargi i konieczność wyeliminowania tych zapisów z zaskarżonej uchwały.

Ponadto organ nadzoru wskazał na rozbieżności pomiędzy tekstem uchwały przesłanym do organu nadzoru, a testem opublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mianowicie w przesłanej z dokumentacją planistyczną uchwale, w § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b określono: "ustala się, że dla zabudowy odbudowanej szerokość elewacji frontowej - dopuszcza się stosowanie szerokości elewacji frontowej od 10,Om do 130.0m" (taki sam przedział w metrach widnieje w tekście uchwały opublikowanej w BIP Miasta). Tymczasem w Dzienniku Urzędowym Województwa (Dz. Urz. Woj. Nr 86, poz. 1338) § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b brzmi: "szerokość elewacji frontowej - dopuszcza się stosowanie szerokości elewacji frontowej od l0.0m do 13.0m".

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał również na inne naruszenia prawa niebędące jednak istotnymi naruszeniami. Mianowicie niezrozumiała jest treść § 32 ust. 4 pkt 1 lit. d tiret drugie (realizacja parkingów w innych poziomach niż na terenie w przypadku gdy ilość wymaganych dla obsługi funkcji miejsc parkingowych przekracza 60 stanowisk). Ponadto w § 48 ust. 2 uchwały dla terenu infrastruktury technicznej - telekomunikacji w zakresie sieci telekomunikacyjnej ustalono błędnie jako podstawowe przeznaczenie terenu: wszelkie urządzenia towarzyszące sieci gazowej wysokiego ciśnienia. Ponadto występują liczne nieprawidłowości w zakresie oznaczania jednostek redakcyjnych, a mianowicie: § 19 występuje dwukrotnie ust. 1, w § 28 występuje dwukrotnie ust. 3, § 46 rozpoczyna się od ust. 1, a następnie jest ustęp 5, natomiast w § 48, w miejscu gdzie powinien być ustęp 3, występuje ustęp 4.

W odpowiedzi na skargę uznając za zasadne argumenty zawarte w skardze Burmistrz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w następującej części:

a) § 9 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 4, § 21 ust. 5 lit. a, § 22 ust. 5 lit. a, § 23 ust. 5 lit. d, § 24 ust. 5 lit. a, § 24 ust. 5 lit. b, § 25 ust. 5 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 27 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 27 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 29 ust. 5 pkt 1, § 29 ust. 5 pkt 2, § 29 ust. 5 pkt 3, § 30 ust. 3 pkt 2, § 30 ust. 4 pkt 2, § 31 ust. 4 lit. a, § 31 ust. 4 lit. c, § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 32 ust. 3 pkt 2 lit. e, § 32 ust. 5 lit. a;

b) zwrotu w § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 21 ust. 5 lit. b: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej",

c) zwrotu w § 21 ust. 5 lit. c tiret pierwsze, § 25 ust. 5 pkt 3 tiret pierwsze:" powinna być nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy",

d) zwrotu w § 32 ust. 5 lit. b: "nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej",

e) słów w § 21 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 22 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 25 ust. 5 pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d , § 27 ust. 5 pkt 1 lit d : ,jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich",

f) § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 - powtarzające się treści:

"Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: ustala się

1) gabaryty zabudowy - indywidualne rozwiązania, dostosowanie proporcji do charakteru funkcji;

2) geometria dachu: kształtować w dostosowaniu do charakteru funkcji i do cech otaczającego zainwestowania."

g) § 32 ust. 5 lit. b w zakresie słów: "nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej".

h) W § 37 ust 2 w zakresie słów: "pod zabudowę mieszkaniową".

Ponadto organ wniósł o wykreślenie § 7 ust. 2 pkt 3.

W ocenie Burmistrza, biorąc pod uwagę obowiązujące prawodawstwo oraz stanowisko Wojewody, należy stwierdzić, że ww. ustalenia mogą powodować niejednoznaczną interpretację a zatem stanowią naruszenie zasad sporządzania dokumentu prawa miejscowego. Zdaniem organu istotnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów w § 24 ust 5 lit. a o treści: "stosowanie technologii innowacyjnej "domy drewniane K." oraz w § 7 ust. 2 pkt 3 o treści: "dopuszcza się stosowanie technologii innowacyjnych np. domy drewniane [...];" dotyczących stosowania określonej technologii co stanowi naruszenie właściwości organu i zasad sporządzania dokumentu prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę regulacje, które na etapie indywidualnych rozstrzygnięć mogą budzić wątpliwości interpretacyjne organ wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych części uchwały nr XIX/116/08 Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2008 r.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach sprawowanego z mocy art. 85 u.s.g. nadzoru nad działalnością gminną organ nadzoru - m.in. wojewoda (art. 86 u.s.g.) - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g posiada kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Po upływie tego terminu - w myśl art. 93 ust. 1 usg - organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, może jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego. Z art. 94 ust. 1 usg wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym w art. 92 ust. 1 usg terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, przedmiotem skargi jest bowiem uchwała będąca aktem prawa miejscowego.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - jak to wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. - polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przypadku organów gminy należy stosować przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści - przywoływanych już - przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie każde uchybienie przy uchwalaniu planu miejscowego musi skutkować jego unieważnieniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 117/05, LEX nr 296073).

O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13. Oceny, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z przytoczonego powyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2008r. Nr XIX/116/08w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...]. Zarzuty skargi - w przeważającym zakresie - okazały się zasadne. Przystępując do analizy kwestionowanych skargą przepisów zaskarżonej uchwały należy poczynić uwagę o ogólnym charakterze i zauważyć, że niezgodność z prawem omawianych przepisów uchwały polega na naruszeniu przepisów prawa materialnego, przy czym stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Z naruszeniem przepisów ustawy z dnia o ochronie zabytków podjęte zostały przepisy § 9 ust. 2 i art. § 17 ust. 4 badanej uchwały. Wskazane regulacje dotyczą obowiązków odkrywcy zabytku (§ 9 ust. 2) oraz obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (§ 17 ust. 4). Zauważyć należy że w art. 32 w.w. ustawy ustawodawca określił obowiązki odkrywcy zabytku, natomiast w art. 36 tej ustawy wskazał czynności i działania, które wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku. Wobec uregulowania wskazanej materii w akcie rangi ustawowej, podjęcie regulacji w tym przedmiocie w planie miejscowym jest nie tylko zbędne, ale stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Zgodnie z § 4, § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (D U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale wydanej przez prawodawcę lokalnego zakazuje się powtórzeń przepisów ustawy oraz innych aktów normatywnych. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie niniejszym podziela, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu.

Z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1999 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podjęte zostały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 24 ust. 5 lit. a badanej uchwały. We wskazanych przepisach organ stanowiący Gminy wskazał domy drewniane K. jako dopuszczalną technologię innowacyjną. Rację ma skarżący twierdząc, że postanowienia uchwały o takiej treści stanowią czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 5 w.w. ustawy. Zgodnie z treścią wskazanego tu przepisu czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy. Analizując zakres zaskarżenia Sąd stwierdził, że istotnie narusza przytoczony powyżej przepis ustawy ta część kwestionowanych przepisów uchwały, która wskazuje wprost na domy drewniane firmy K. (jako dopuszczalną technikę innowacyjną), w pozostałym zakresie omawiane regulacje nie wyczerpują znamion czynu nieuczciwej konkurencji, ustawa nie wprowadza bowiem zakazu stosowania technologii innowacyjnej. Stąd też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały w zakresie zwrotów: "np. domy drewniane [...]" i "domy drewniane [...]", w pozostałym zakresie skarga została oddalona.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W myśl wskazanego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok sygn. akt II SA/Op 216/21). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że nie zawsze gabaryty obiektów powinny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone koniecznie przez podanie wymiarów zewnętrznych ścian obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12). W badanej sprawie ustalając wskaźniki dla zabudowy nowej i odbudowywanej organ stanowiący odwołał się do zabudowy sąsiedniej, poprzez użycie sformułowań nieostrych, wieloznacznych oraz ocennych ( przykładowo - § 19 ust. 3 pkt 1a- cyt.: "szerokość elewacji frontowej - nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej - dopuszcza się stosowanie szerokości elewacji frontowej od 12,0 do 20, 0 m , § 23 ust. 4 pkt 2d cyt: "gabaryty zabudowy - wyważone, proste bryły, dostosowanie proporcji wraz z kształtem dachu każdorazowo do istniejącego otoczenia w celu harmonijnego wkomponowania w sąsiednią zabudowę i zieleń"). Przepisy o takiej treści powodują, że ustalenia planu nie są jednoznaczne oraz zrozumiałe na tle wszystkich stanów faktycznych, co w przypadku stosowania ich w indywidulanych sprawach może skutkować brakiem zachowania ładu przestrzennego. Trzeba też mieć na uwadze, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, wobec czego jej postanowienia powinny być na tyle konkretne i jednoznaczne, aby możliwe było ich bezpośrednie stosowanie. Powyższych wymogów zaskarżona uchwała w omawianej części nie spełnia. Wobec powyższego uzasadnione jest stanowisko, że w omawianym zakresie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 5 i § 7 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" warunku jednoznacznego, zwięzłego i precyzyjnego określenia w planie miejscowym parametrów zabudowy. Powyższy zarzut dotyczy następujących przepisów: § 22 ust. 5 lit. a, § 23 ust. 5 lit. d, § 24 ust. 5 lit. b, § 25 ust. 5 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 27 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 27 ust. 5 pkt 1lit. a, § 29 ust. 5 pkt 1-3, § 30 ust. 3 pkt 2, § 30 ust. 4 pkt 2, § 31 ust. 4 lit. a, § 31 ust. 4 lit. c, § 32 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 32 ust. 3 pkt 2 lit. e, § 32 ust. 5 lit. a, § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 21 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotów: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej", § 21 ust. 5 lit. c oraz § 25 ust. 5 pkt 3 tiret pierwsze w zakresie zwrotów: " powinna być nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy", § 25 ust. 5 pkt 2 w zakresie zwrotu: "nie większa niż sąsiednich budynków, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku zabudowy sąsiedniej", § 32 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotu: "nie większa nić sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej", § 21 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 22 ust. 5 lit. d tiret czwarte, § 25 ust. 5 pkt 4, § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d, § 27 ust. 5 pkt 1 lit. d w zakresie zwrotu: "jeśli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 dotyczących parametrów i wskaźników zabudowy, § 32 ust. 5 lit. b w zakresie zwrotu:" nie większa niż sąsiednich budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na przyległych działkach, a w przypadku braku takiej zabudowy sąsiedniej", § 37 ust. 2 w zakresie zwrotu: "pod zabudowę mieszkaniową".

W pozostałym części skarga została oddalona. Rozstrzygniecie w tym zakresie dotyczy - jak wyżej podniesiono - regulacji zawartej w § 7 ust. 2 pkt 3 oraz § 24 ust. 5 lit. a, nadto - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały. Ostatni z wymienionych przepisów dotyczy parametrów i wskaźników zabudowy w zakresie geometrii dachu. Zgodnie z jego treścią w zakresie geometrii dachu dopuszcza się stosowanie dachów płaskich, jeżeli wynika to z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu przyjęty w przytoczonym przepisie sposób określenia geometrii dachu jest na tyle precyzyjny, że pozwala na jego zastosowanie w stanach faktycznych indywidulanych spraw, z zachowaniem reguł ładu przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Wobec powyższego w tym zakresie jako chybiony Sąd ocenił zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nie był również zasadny zarzut nieważności § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały. Błędne ogłoszenie tekstu uchwały w części dotyczącej § 26 ust. 5 pkt 1 lit. (szerokość elewacji frontowej) podlega sprostowaniu w drodze obwieszczenia, w trybie powołanego powyżej załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie natomiast poprzez stwierdzenie nieważności przepisu uchwały. W myśl § 111 tego aktu sprostowanie błędu może dotyczyć tylko tekstu aktu normatywnego ogłoszonego w dzienniku urzędowym. Zasady wyrażone w § 111 ZTP stosuje się do wszystkich rodzajów aktów prawnych ogłaszanych w dziennikach urzędowych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14