Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 859/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14, art. 9 ust. 4, art. 16 ust. 1, art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg J. B. i K. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmina [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady [...] Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], gmina [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 07 marca 2012 r., poz. 177) dalej jako "plan miejscowy".

Powyższa uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) Rada [...] Gminy S. postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...] i [...], gmina [...].

O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogłoszono publicznie poprzez obwieszczenie (obwieszczenie z dnia [...] stycznia 2010 r. – obwieszenie wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2012 r.), oraz poprzez informację w lokalnej prasie. W ogłoszeniu podano miejsce i termin składania wniosków do planu miejscowego, jednakże w zakreślonym terminie (do dnia [...] stycznia 2010 r.) do organu nie wpłynął żaden wniosek w sprawie.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz S. poinformował organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego o przystąpieniu do jego sporządzenia. W odpowiedzi Urząd [...] Gminy S. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wojewódzki Sztab Wojskowy w Poznaniu pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., spółkę A S.A. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Zarząd Dróg Powiatowych pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Park Narodowy pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu pismem z dnia [...] lutego 2010 r., spółkę B S.A. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. oraz Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożyły uwagi do projektowanego planu miejscowego.

Pismami z dnia [...] lutego 2010 r. oraz [...] lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustosunkowali się do zapytania w sprawie uzgodnienia i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego. Po sporządzeniu raportu oddziaływania Burmistrz zwrócił się do powyższych organów o zaopiniowanie projektu planu miejscowego. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (pismami z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r.) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismami z dnia [...] maja 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r.) zaopiniowały pozytywnie przedłożony projekt.

Projekt planu miejscowego został następnie zaopiniowany i uzgodniony, zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z A S.A. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Urzędem [...] Gminy pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu – Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., B S.A. pismem z dnia 21 czerwca 2010 r., Wojewodą Wielkopolskim Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wielkopolskim Parkiem Narodowym pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wielkopolskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Okręgowym Urzędem Górniczym w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w P. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Zarządem Dróg Powiatowych pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Szefem Wojewódzkim Sztabu Wojskowego w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Starostwem Powiatowym pismem z dnia [...] lipca 2010 r., Zarządem Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia [...] lipca 2010 r. oraz Starostą [...] pismem z dnia [...] lipca 2010 r.

Obwieszczeniem z dnia [...] października 2010 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] października 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. ogłoszono o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, miejscu i terminie składania uwag oraz o dyskusji publicznej nad przyjętym projektem, która miała mieć miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz o planowanej dyskusji poinformowano również ogłoszeniem w lokalnej prasie.

Dnia [...] grudnia 2010 r. zorganizowano publiczną dyskusję nad projektem planu. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zastrzeżenia do projektu planu wniósł K. B. zwracając się do organu o zmianę granic planowanej otuliny Wielkopolskiego Parku Narodowego, przebiegającej koło należącej do niego nieruchomości. Rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Gminy S. odrzucił powyższą uwagę.

W dniu [...] marca 2011 r. Rada [...] Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], gmina [...].

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rada [...] Gminy S. z dnia [...] marca 201 r. Nr [...]. Zdaniem organu nadzorczego w zaskarżonej uchwale wadliwie określono granice obszaru Natura 2000, o których mowa w § 7 pkt. 3 i 4 zakwestionowanej uchwały, a więc "[...]" PL[...] i "[...]" PL[...], co z kolei spowodowało brak możliwości jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem. Zakwestionowano również wprowadzony do planu miejscowego zakaz zabudowy, który w ocenie Wojewody, nie był spójny z pozostałymi zapisami planu dopuszczającego możliwość lokalizowania przedsięwzięć infrastrukturalnych, w tym obiektów o wysokości ponad 50 m. n.p.m., realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania terenów objętych planem oraz realizacji ścieżek pieszo – rowerowych i obiektów małej architektury. Organ nadzorczy podniósł również, że obowiązujące dla Gminy S. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady [...] Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie przewiduje terenów wyłączonych spod zabudowy.

Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń w [...], [...] i [...], poinformowano zainteresowanych o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, miejscu i terminie składania wniosków oraz o dyskusji publicznej nad przyjętym projektem, która została zaplanowana na dzień [...] sierpnia 2011 r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz o planowanej dyskusji poinformowano również ogłoszeniem w lokalnej prasie.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. odbyła się w siedzibie Urzędu Gminy publiczna dyskusja nad projektem planu.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. mieszkańcy [...] zwrócili się o przeprowadzenie ponownej dyskusji podnosząc, że informacja o dyskusji z dnia [...] sierpnia 2011 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] sierpnia 2011 r., co uniemożliwiło im wzięcie w niej udziału.

W dniu [...] września 2011 r. do Burmistrza wpłynęło pismo J. B., w którym zgłosił on uwagi do projektu planu miejscowego podnosząc, że stara się on o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla siedliska: budynku mieszkalnego [...] wraz budynkiem [...] na działce nr [...] położonej w [...]. W jego ocenie plan powinien dopuścić możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. W piśmie zakwestionowano również prawidłowość zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi do planu wnieśli również mieszkańcy i właściciele obszarów objętych planem (pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r.) zgadzając się z planowanym ograniczeniem zabudowy i wskazując, że przysłuży się on ochronie przyrody.

Obwieszczeniem z dnia [...] września 2011 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] września 2011 r. do [...] listopada 2011 r. oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń w [...], [...] i [...], poinformowano zainteresowanych o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, terminie i miejscu składania uwag oraz o dyskusji publicznej nad przyjętym projektem, która miała mieć miejsce w dniu [...] października 2011 r. O wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz o planowanej dyskusji poinformowano również ogłoszeniem w lokalnej prasie. W dniu [...] października 2011 r. przeprowadzono publiczną dyskusję, podczas której J. B. podtrzymał swoje zastrzeżenia. Uwagi, co do planowanego wprowadzenia zakazu zabudowy podniósł również K. B., wnosząc je następnie na piśmie.

W ramach wyznaczonego terminu do składania uwag do planu do organu wpłynęły pisma mieszkańców gminy wyrażające aprobatę dla przedłożonego projektu (pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., października 2011 r., [...] października 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] listopada 2011 r.). Aprobatę dla planu wyrazili też pracownicy Katedry [...] oraz Katedry [...] Uczelni C (pismo z dnia [...] października 2011 r. oraz [...] października 2011 r.), [...] Towarzystwa D (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.) oraz Wielkopolskiego Parku Narodowego (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.), podnosząc, że przyjęcie planu przyczyni się do polepszenia zasad ochrony unikatowego środowiska naturalnego na terenie objętym planem miejscowym. Swoje negatywne uwagi do planu wniósł natomiast J. S. nie zgadzając się z planowanym dopuszczeniem inwestycji polegającej na budowie [...] (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.) oraz J. B. (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.), który zwrócił się do organu o dopuszczenie, na działce nr [...] w [...] zabudowy [...]. Uwagi powyższe nie zostały jednakże uwzględnione.

W dniu [...] marca 2012 r. Rada [...] Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], gmina [...].

Pismami z dnia [...] lipca 2012 r. J. B. – właściciel działki nr [...] w [...], objętej planem miejscowym oraz K. B. – właściciel działki nr [...] położonej w [...], objętej planem miejscowym, reprezentowani przez radcę prawnego P. F. wezwali Radę [...] Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem powyższego planu miejscowego.

W obu pismach zaskarżonemu planowi miejscowemu zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy sprzecznego z zasadą proporcjonalności; naruszenia art. 9 ust. 4, art. 17 pkt. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie planu miejscowego niezgodnego z studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy; naruszenie art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku uwzględnienia w planie miejscowym, że w stosunku do działki nr [...] w [...] wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez nieczytelne wyznaczenie granic obszaru objętego planem; naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykorzystanie mapy niewłaściwej dla opracowania plany oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wadliwym określeniu w planie, że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi. Uzasadniając powyższe zarzuty podano, że uchwalając przedmiotowy plan Rada [...] Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz postępowała wbrew zapisom obowiązującego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt jest wiążący przy sporządzaniu planu. W studium brak jest bowiem informacji o wyłączeniu jakichkolwiek gruntów spod zabudowy. Zdaniem skarżących przed wprowadzeniem zakazu zabudowy niezbędne byłoby przeprowadzenie prac w zakresie zmiany zapisów studium. Podniesiono również, że organ prowadząc prace planistyczne powinien uwzględnić fakt, że ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r., dopuszczono możliwość zabudowy działki nr [...] w [...]. Dodatkowo J. B. podniósł że od 2008 r. stara się bezskutecznie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla swojej nieruchomości oznaczonej numerem [...], natomiast K. B. wyjaśnił, że od 2010 r. stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] położonej w [...]. Zaskarżony plan miejscowy uniemożliwi im realizację planowanych przedsięwzięć.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przewodniczący Rady [...] S. poinformował pełnomocnika J. B. oraz K. B., że w związku z przerwą urlopową Rady [...], ich wniosek o usunięcie naruszenia prawa zostanie rozpoznany w drugiej połowie września.

Wniesionymi w dniu 07 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargami J. B. oraz K. B. reprezentowani przez radcę prawnego P. F. zaskarżyli uchwałę Rady [...] Gminy S. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], gmina S.. Sprawa ze skargi J. B. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Po 859/12, natomiast sprawa ze skargi K. B. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 860/12.

W uzasadnieniu skarg podtrzymano zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargi Gmina S. wniosła o ich oddalenie argumentując, że zaskarżona uchwała uwzględnia potrzebę ochrony cennych zasobów krajobrazowych oraz fauny i flory na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Jak wyjaśniono prawo własność może być ograniczone w drodze planu miejscowego. Skarżący nabywając nieruchomości musieli liczyć się z faktem, że tereny kupowane są przeznaczone pod użytki rolne. Ten sposób zagospodarowania został uwzględniony w zakwestionowanym planie miejscowym. Podkreślono przy tym, że zapisy planu uwzględniając potrzeby całego społeczeństwa takie jak prawo do zachowania i korzystania z dóbr przyrody, krajobrazu, ukształtowania terenu, wymagają zachowania przedmiotowych terenów jako terenów niezainwestowanych. Zabudowanie nieruchomości skarżących mogłoby prowadzić do utraty powyższych walorów. Wskazano również, że zaskarżona uchwała nie powoduje umniejszenia uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu większym niż wynikało to z dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz podniesiono, że obowiązujące przepisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy wskazują, że tereny objęte zakwestionowanym planem znajdują się w strefie szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Parkiem Narodowym, które wymagają ochrony przed erozją. Dodatkowo na terenie objętym planem znajduje się pomnik przyrody – [...], a częściowo są one zlokalizowane w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Stąd, w ocenie organu, treść planu pokrywa się z zapisami studium. Wyjaśniono również, że działka nr [...], w [...], na którą powołują się skarżący, znajduje się w innym terenie, niż teren objęty planem miejscowym. Nie zgodzono się również z zarzutami dotyczącymi warunków formalnych planu miejscowego, które miały zostać naruszone w zaskarżonej uchwale.

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg J. B. i K. B. do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia i orzekł o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. II SA/Po 859/12.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość uchwały Rady [...] Gminy S. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], gmina [...].

Materialnoprawną podstawą wniesionej skargi był przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Co niezwykle istotne, o interesie prawnym może być mowa, jeżeli w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją jednostki, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) interes prawny lub uprawnienie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 07 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W przedmiotowej sprawie skargi zostały wniesione przez J. B. oraz K. B. właścicieli odpowiednio działki nr [...] w [...] oraz działki nr [...] położonej w [...]. Obydwie powyższe nieruchomości są objęte zaskarżonym planem miejscowym, co przesądza o interesie prawnym skarżących do wniesienia skargi. Sąd wskazuje również, że obie skargi zostały wniesione z dochowaniem terminu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z całokształtu skargi i jej zarzutów wynika, że niewątpliwie asumptem do jej złożenia przez M. B. i H. M. było wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowy rozwiązania planistycznego polegające na zakazie zabudowy (§ 28 planu miejscowego). Plan wprowadził wyjątki od powyższej zasady dopuszczając możliwość realizowania inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego (§ 13 planu miejscowego) oraz wykonywania remontów, bieżącej konserwacji oraz realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych dla ich prawidłowego funkcjonowania, a znajdujących się na terenie oznaczonym w planie symbolami [...], [...], [...] (§ 29 planu miejscowego).

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To uprawnienie gminy, doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne, nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. Brak stosownego uzasadnienia może wskazywać na dowolność i arbitralności przyjętego rozwiązania planistycznego, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy też przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy uchwalonym planie.

W przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobnie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), przewiduje, ograniczenie prawa własności może mieć miejsce jedynie z uwagi na treść przepisów szczególnych. Niewątpliwie do przepisów tych zaliczyć należy między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kontroli sądowej podlega właśnie owa zasadność i prawidłowość ograniczenia wykonywania prawa własności.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały u podstaw wprowadzonego zakazu zabudowy, spoczywała troska o zachowanie szczególnego charakteru naturalnego terenu objętego planem. W szczególności odwołano się do jego wybitnych walorów krajobrazowych i przyrodniczych podnosząc, że wprowadzenie zakazu zabudowy przyczyni się do ich skutecznej ochrony, w tym ochrony obszarów objętych ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego uchwałą Rady [...] Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Rada Gminy podniosła, że tereny objęte planem stanowią tereny cenne przyrodniczo i krajobrazowa, które określono w studium jako "strefa szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym" oraz "obszary o zróżnicowanej rzeźbie terenu wskazane do systemowej ochrony przed erozją". Wyznaczone tereny zlokalizowane są bowiem częściowo w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz w granicach dwóch obszarów Natura 2000: "[...]" PL[...] oraz "[...]" PL[...]. W ocenie autorów uzasadnienia uchwały dopuszczenie nowej zabudowy mogłoby spowodować nieodwracalne, negatywne skutku oraz zakłócić dalsze prawidłowe funkcjonowanie cennych ekosystemów. Jak wyjaśniono na planszy kierunków obszar planu stanowią grunty rolne, które nie zostały uwidocznione jako tereny pod zabudowę. To, co zostało wprowadzone w studium, jako zabudowa siedliskowa lub mieszkaniowa obejmuje tereny z już istniejącą zabudową. Natomiast plan miejscowy ma, w założeniu ograniczyć dalszą zabudowę. W ocenie Gminy plan realizuje zarówno zasadę ładu przestrzennego, jak i zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo, odniesiono się do zapisów studium określonych w rozdziale 1.1. Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego (wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne, lokalizacja zabudowy uzupełniającej oraz przeciwdziałaniu nadmiernemu rozproszeniu zabudowy) oraz w rozdziale 1.3. Kierunku w zakresie gospodarki przestrzennej (przeciwdziałanie realizacji zabudowy rozproszonej na działkach rolnych) wywodząc, że wprowadzony zakaz jest zgodny z zapisami studium.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt: II OSK 1904/10, LEX 746845; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt; II OSK 359/07, LEX 341275). Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 powyższej ustawy, przy czym ta zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub też wyłączone z zabudowy, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub też z niej wyłączone. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, LEX 1134725, jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy nieruchomości, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Wynika to z faktu, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W konsekwencji inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Jak wskazuje analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w uchwale nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy. W części C studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego), a w szczególności w rozdziale 1.3. (Kierunki w zakresie gospodarki przestrzennej) brak jest powyższego zakazu. Również w rozdziale 1.1. (Kierunki w zakresie ochrony środowiska) brak jest przepisu wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem. Za takowy nie może być bowiem uznane wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych. Co więcej, również część graficzna studium nie wskazuje, aby teren objęty planem stanowił teren, na którym przewidziany jest zakaz zabudowy. Sąd podkreśla, że zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi być rozumiana wprost i nie może być dorozumiana na podstawie analizy różnych zapisów studium odnoszących się do konieczności ochrony walorów przyrodniczych.

O ile za dopuszczalną, w świetle przysługującego gminie władztwa planistycznego, uznać należy możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy z uwagi na szczególne dobro, jakim jest ochrona środowiska, to jednak zakaz powyższy, jako najdalej idąca ingerencja gminy w prawo własności, musi stanowić konsekwencję jednolitej polityki przestrzennej jednostki samorządu. Stąd, w ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu zabudowy nie może opierać się jedynie na przewidzianej w studium konieczności zapewnieniu ochrony przyrody, jeżeli zapisy studium wskazują jedynie na konieczność ograniczenia realizacji zabudowy rozproszonej na działkach rolnych. Wyjaśnienia wymaga, że ograniczenie możliwości realizacji zabudowy nie jest tożsame z zakazem jakiejkolwiek zabudowy, w szczególności, że ten ostatni zapis wyklucza możliwość realizacji nowej zabudowy w tym na działkach już zabudowanych, co nieuchronnie prowadzi do ograniczenia już prowadzonej działalności rolniczej. Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, że wprowadzenie zakazu zabudowy, uzasadnionego z punktu widzenia ochrony szczególnego i unikatowego środowiska naturalnego, nie pozostaje jednak w zgodności z obowiązującą w gminie polityką przestrzenną. Sąd raz jeszcze podkreśla, że ograniczenie zabudowy musi wynikać wprost z przepisów studium, i nie może być dorozumiane na podstawie ogólnego kierunku rozwoju gminy, jakim ma być ochrona terenów zielonych.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że zapis § 28 planu miejscowego jest nieważny. Brak jest bowiem zgodności pomiędzy wprowadzonym zakazem zabudowy, a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podniesiony zasadnie przez wnoszących skargę zarzut sprzeczności wprowadzonego zakazu zabudowy z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwił sądowi wypowiedzenie się, co do możliwości wprowadzenia powyższego zakazu, a więc co do ewentualnego naruszenia zasad konstytucyjnej zasady ochrony własności. Rozpoznanie powyższego zarzutu byłoby bowiem przedwczesne, skoro, jak powyżej wskazano, całokształt rozwiązań planistycznych w gminie nie pozwala na przyjęcie, aby istotnie na jej terenie istniało ograniczenie zabudowy.

Za nietrafne uznać natomiast należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wadliwym określeniu w planie, że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga, że zapisem powyższym posłużono się jedynie w § 22 ust. 2 planu miejscowego, wskazując, że od linii rozgraniczających z [...] ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Uchwała odsyła więc w powyższym zakresie bezpośrednio do § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 75, poz. 690 ze zm.). Przepis powyższy ma charakter powszechnie obowiązujący – rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzanie innej linii zabudowy, stąd odwołanie się do niego w treści planu miejscowego nie może być postrzegane jako naruszenie prawa.

Podobnie za wadliwy uznać należało zarzut wykorzystania niewłaściwej mapy. Art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W przedmiotowej sprawie do planu miejscowego załączono mapy zarówno w skali 1:1000 (załącznik nr 1.4), jak i 1:5000 (załączniki nr 1.1., 1.2. i 1.3), które w ocenie Sądu wypełniają dyspozycje powołanego powyżej przepisu.

Sąd podkreśla, że skarżący nie mogli również skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku uwzględnienia w planie miejscowym, że w stosunku do działki nr [...] w [...] wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji, w której decyzja powyższa dotyczy działki nie objętej planem, nie ma wpływu na ocenę uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale wadliwe przyjęto fakt istnienia zgodności pomiędzy wprowadzonym zakazem zabudowy, a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.