Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 207/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. D. i Z. D. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 207/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi K. D. i Z. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], nakazującej wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pozostałych akt administracyjnych sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej: u.P.w.), Wójt Gminy [...] nakazał K. i Z. D. wykonanie na działkach nr 52 i 53 urządzenia zapobiegającego szkodom w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w km 37km + 310 drogi wojewódzkiej H.-C. - na długości 120 mb - do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr 52 i 54 w miejscowości P., jak określono na załączniku graficznym nr 1 i 2 określającym profil rowu. Podane w decyzji parametry rowu obejmowały szerokość dna (0,4 m), nachylenie skarp (1:1) oraz ubezpieczenie dna i skarp darniną o szerokości 0,5 m, a powyżej obsiew mieszanką traw. Wskazano też, że w hektometrze 0+95 do 1+20 w miejsce darniny należy ułożyć korytko z rur PCV 1/2 średnicy 400 mm.

Organ wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 29 u.P.w., a w oparciu o sporządzoną opinię rzeczoznawcy wybrany sposób zapobieżenia szkodom jest najskuteczniejszy i najprostszy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi nakazania przywrócenia stanu poprzedniego z powodu braku dostatecznych dowodów na ustalenie wszystkich parametrów rowu pozwalających na odtworzenie stanu pierwotnego.

Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem

z dnia 25 stycznia 2012 r. II SA/Rz 1100/11 oddalił złożoną od tej decyzji przez K. i Z. D. skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1103/12 oddalił wniesioną przez nich od wyroku WSA skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. K. i Z. D. zwrócili się

o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta wskazując na art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. z uwagi na okoliczność, że nie była wykonalna w dniu jej wydania,

a niewykonalność ta ma charakter trwały. Podali, że w celu zastosowania się do treści rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2011 r. wystąpili do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: ZDW) o wyrażenie zgody na przeprowadzenie stosownych prac. Podmiot ten nie wyraził zgody na wykonanie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [....] H. – W. – C. km 37 + 310 (działka nr 69) robót o których mowa w decyzji Wójta, jak też na odprowadzenie do rowu przydrożnego wód z nakazanego do wykonania tym rozstrzygnięciem rowu na działkach nr 52 i 53 w miejscowości P. Wnioskodawcy wskazali na art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.), zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Zwrócili ponadto uwagę, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r., zaś skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji oddalił WSA w Rzeszowie. Powołali się także na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 października 2013 r. w którym wskazano, że zgłoszony w skardze zarzut niewykonalności decyzji stanowi przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie może odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu zwyczajnym, w którym został zgłoszony (dotyczącym wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując na uprzednią jej kontrolę dokonaną prawomocnym wyrokiem WSA i NSA, którym okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności były znane. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] września 2015 r. Nr [...]. WSA w Rzeszowie, na skutek skargi K. i Z. D., wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Rz 1619/15 uchylił zaskarżone postanowienie SKO z [...] września 2015 r. wskazując, że nie zaistniały żadne przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (w wyroku WSA z dnia 25 stycznia 2012 r. brak było jakiegokolwiek odniesienia do kwestii podniesionych we wniosku stron o stwierdzenie nieważności, a NSA oddalając wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną odesłał strony wprost na drogę postępowania nadzwyczajnego).

W następstwie powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek K. i Z. D. postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca

2011 r., po czym decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] - wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazało, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia jej dotknięcia jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

W ocenie organu, w przedmiotowej decyzji nie wystąpiła wada jaką jest niewykonalność decyzji, istniejąca w dniu jej wydania i mająca charakter trwały. Nie zachodzą też pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. i Z. D. (działający przez pełnomocnika - radcę prawnego) zwrócili się o uchylenie w całości decyzji

z dnia [...] października 2016 r. i wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej;

- art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] pomimo istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, iż Wójt Gminy [...] wydając kwestionowaną decyzję nie naruszył rażąco przepisów prawa tj. art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez orzeczenie o wejściu w teren pasa drogowego oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez nakazanie odprowadzenia wód na grunty sąsiednie.

Podkreślili, że decyzja Wójta Gminy [...] jest niewykonalna pod względem prawnym i faktycznym, istnieją bowiem przepisy prawne, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w jej wykonaniu. Podali, że organy administracji publicznej nakładając określone obowiązki na strony postępowania powinny dokładnie sprawdzać, czy obowiązek można wykonać z technicznego i technologicznego punktu widzenia, czy obowiązek został sformułowany w sposób precyzyjny, niebudzący żadnych wątpliwości oraz czy nie istnieją żadne inne przeszkody związane z wykonaniem decyzji. W przypadku, gdy któraś z tych przesłanek nie zostanie spełniona, decyzja administracyjna powinna zostać uznana za nieważną.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO – w oparciu o art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. - utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2016 r., podzielając w całości pogląd co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie Kolegium nie zachodzą kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., w szczególności tego rodzaju, by decyzja Wójta była niewykonalna w dniu jej wydania oraz by jej niewykonalność miała charakter trwały.

SKO podało, że zarzuty K. i Z. D. zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tożsame w większości z zarzutami zawartymi we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2011 r., nie są trafie i nie zasługują na uwzględnienie. Powołując się na orzecznictwo sądowe podało, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych i oznacza trwałą niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. W drugim, istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę

w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, co oznacza niemożność zastosowania się do niej z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający

w sprzeczności z wydaną decyzją.

SKO podało, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o niewykonalności decyzji i to istniejącej w chwili jej wydania (wg strony wnioskującej, brak możliwości wykonania decyzji wynika z braku zgody zarządcy drogi). O odmowie udzielenia zgody ZDW w [...] poinformował w skierowanym do UG w [....] piśmie

z dnia [...] marca 2014 r. Nastąpiło to już po wydaniu kwestionowanej decyzji

z [...] czerwca 2011 r. W ocenie Kolegium tego rodzaju niewykonalność trudno uznać za przeszkodę o charakterze nieusuwalnym, a dodatkowo nie istniała ona w chwili wydania decyzji. W tej sytuacji rozważyć można ewentualnie zasadność podnoszenia tego zarzutu w oparciu o art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599

ze zm.), ale nastąpić to może dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Powyższy przepis nie warunkuje bowiem skuteczności zarzutu niewykonalności od faktu jej istnienia w dacie wydania decyzji.

Kolegium jako nietrafny oceniło zarzut, że Wójt Gminy [...] orzekając o nakazaniu odprowadzenia wody do rowu przydrożnego dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zdaniem wnioskodawców, decyzja Wójta jest sprzeczna z art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p., zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego;

w szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. W ocenie Kolegium ww. przepis może być interpretowany w ten sposób, że odprowadzanie wody i ścieków do rowów przydrożnych nie jest zabronione w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy mogłoby to powodować wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Dodatkowo SKO poddało w wątpliwość zaliczenie rowka nakazanego do wykonania do kategorii urządzeń melioracyjnych o których mowa w w/w przepisie. Podało, że nie można stwierdzić, aby ewentualne naruszenie prawa miało status naruszenia rażącego, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Końcowo SKO wskazując na wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2012 r.

(II SA/Rz 1100/11) oddalający skargę i wyrok NSA z 15 października 2013 r. (II OSK 1103/12) oddalający skargę kasacyjną podało, że okoliczności dotyczące ustalenia stanu faktycznego na gruntach objętych kwestionowaną decyzją i okoliczności prawne były znane ww. Sądom. WSA zapoznał się z całością dokumentacji prowadzonego w sprawie postępowania i uznał podjęte rozstrzygnięcie za prawidłowe. Nie dopatrzył się w postępowaniu wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem decyzji w obrotu prawnego, a NSA podzielił to stanowisko uznając, że sąd pierwszej instancji wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zatem sądy administracyjne obydwu instancji nie dopatrzyły się naruszeń prawa skutkujących nieważnością decyzji, co obowiązane były zbadać z urzędu. Natomiast wnioskodawcy nie wskazali żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. reprezentujący K. i Z. D. pełnomocnik (radca prawny) zawnioskował o uchylenie jej

i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. i art. 107

§ 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do naruszenie prawdy obiektywnej;

2. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., pomimo istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie,

3. art 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie, że Wójt wydając decyzję nie naruszył rażąco przepisów, tj. art. 39 u.d.p. przez orzeczenie o wejściu w teren pasa drogowego oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 77 u.P.w. przez nakazanie odprowadzenia wód na grunty sąsiednie oraz nakazanie wybudowania rowu melioracyjnego,

4. art. 39 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3 u.d.p. przez orzeczenie w zakresie uprawnień zarządcy drogi i nakazanie podjęcia w pasie drogowym czynności powodujących zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości, bądź zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. nakazanie odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich do rowu przydrożnego,

5. art. 29 ust. 3, art. 77 u.P.w. w zw. z art. art. 39 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez naruszenie przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy we wskazanym zakresie kontroli zaskarżoną decyzję SKO wraz

z poprzedzającą ją decyzją tego organu Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje SKO dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

Przedmiotem postępowania SKO przeprowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności była wydana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.P.w. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazująca K. i Z. D. wykonanie na działkach nr 52 i 53 położonych w miejscowości P. rowu o określonych parametrach, odprowadzającego wodę m.in. z położonej wyżej działki nr 54 stanowiącej własność Z. Ł., z wylotem do przydrożnego rowu w pasie drogi wojewódzkiej H. – C. Wykonanie tego rowu – z przyczyn wskazanych w tej decyzji – nie wpisywało się w przywrócenie stanu poprzedniego, lecz miało stanowić wykonanie nowego urządzenia zapobiegającego szkodom, jako najskuteczniejszego i najprostszego rozwiązania wskazanego na podstawie sporządzonej w sprawie opinii rzeczoznawcy. W postępowaniu tym - co nie budzi wątpliwości - nie brał udziału ZDW w [...], który na etapie próby podjęcia przez K. i Z. D. działań mających na celu wywiązanie się z nałożonego na nich obowiązku, nie wyraził zgody na wykonanie w pasie drogowym (działka nr 69) robót o których mowa w decyzji Wójta, jak też na odprowadzenie do przydrożnego rowu wód z rowu nakazanego do wykonania (kwestia braku udziału ZDW w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu dot. stwierdzenia jej nieważności; w tym zakresie wypowiedział się już NSA w w/w wyroku z dnia 15 października 2013 r. II OSK 1103/12, wskazując, że może to stanowić podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jedynym uprawnionym do podniesienia związanego z tym zarzutu jest podmiot uznający, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu).

W rozpoznawanej sprawie SKO orzekało w trybie przepisów K.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających

z art. 156 § 1 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. II GSK 2222/14).

W tym miejscu odniesienia wymaga zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie SKO, że na gruncie objętym decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., okoliczności dotyczące ustalenia stanu faktycznego i okoliczności prawnych sprawy były znane WSA

w Rzeszowie i NSA przy wydawaniu w/w wyroków II SA/Rz 1100/11 i II OSK 1103/12, które to Sądy nie dopatrzyły się wad, które powinny z tego powodu skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

WSA podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. II OSK 2572/14, że wynikająca z unormowania art. 170 P.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli bowiem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Nie zawsze jednak wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie.

Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy w podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r. powołali się na art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., wywodząc z faktu braku zgody ZDW na wykonanie prac mających na celu odprowadzenie wód do rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr [...] H. – W. – C. w km 37+310 (działka nr 69), że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Zarzut ten podtrzymali we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, został on także podniesiony we wniesionej do Sądu i podlegającej obecnie rozpoznaniu skardze.

W ocenie Sądu zarzut dotyczący niewykonalności z opisanych względów decyzji

w przedmiocie nakazu wykonania przez K. i Z. D. urządzenia zapobiegającego szkodom jest całkowicie chybiony i rację należy przyznać stanowisku SKO, które nie uwzględniło go, odmawiając stwierdzenia z tego powodu jej nieważności.

W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzja jest bowiem wadliwa tylko wtedy, jeśli była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji ani czasowa niewykonalność decyzji, nie czyni takiej decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi

i finansowymi, trudnościami technicznymi ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji lub innych podmiotów do jej wykonania, a istnienie przeszkód stojących ku temu na przeszkodzie powinno być udowodnione z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. II OSK 2651/14, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne

z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku

z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód

o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156

§ 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. wyrok NSA z dnia

30 czerwca 2016 r. II OSK 2651/14).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że przy niewątpliwie nie zachodzących przeszkodach natury technicznej w wykonaniu nakazanego urządzenia, trudno za taką przesądzającą o niewykonalności przeszkodę w znaczeniu prawnym uznać wspomniany brak zgody ZDW, która to okoliczność nie występowała w dacie wydania decyzji Wójta i pojawiła się dopiero na etapie podjęcia przez zobowiązanych działań zmierzających do wywiązania się

z nałożonego na nich obowiązku. W sytuacji gdy wykonanie urządzenia – w całości lub tak jak w niniejszej sprawie w części - uzależnione od wyrażenia zgody przez inny podmiot, nie zachodzi również podstawa do uznania z tego powodu trwałej niewykonalności decyzji, oznaczającej całkowitą i bezwzględną nieusuwalność przeszkody do jej wykonania, istniejącej od daty wydania decyzji.

Podkreślenia wymaga, że na powyższe przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zwrócono uwagę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta oraz wnoszonych później środkach odwoławczych i środkach zaskarżenia, niemniej jednak oparto się w nich na ich błędnej interpretacji, wywodząc z następczego braku zgody ZDW na przyłączenie odpływu do przydrożnego rowu trwały brak wykonalności decyzji już od samego początku jej obowiązywania.

Mimo że z uwagi na charakter zaistniałej przeszkody uniemożliwiającej wywiązanie się przez K. i Z. D. z nałożonego obowiązku, kwalifikacja decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r. jako trwale niewykonalnej mogła "na pierwszy rzut" wydawać się jako jedyna adekwatna i możliwa do zastosowania, zdaniem Sądu nie wykluczało to jednak oceny tej decyzji pod względem pozostałych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności, wśród których szczególną uwagę należało poświęcić wskazanemu w pkt 2 jej ewentualnemu wydaniu

z rażącym naruszeniem prawa (w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decydują o tym łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno - gospodarcze wywołane decyzją).

Jak już wskazano powyżej, warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest spełnienie przez nią co najmniej jednego z kryteriów wyszczególnionych w pkt 1-7, co nie wyklucza, że zaistniała w konkretnej sprawie sytuacja nie może się kwalifikować pod więcej niż jeden z ustawowo przewidzianych przypadków nieważności, wiążąc się tym samym dla orzekających w sprawie organów

z obowiązkiem wszechstronnej oceny ważności decyzji.

Dało temu częściowo wyraz SKO w wydanej w I instancji decyzji z dnia

[...] października 2016 r. stwierdzając, że z oczywistych względów wykluczyć należy wystąpienie w decyzji z [...] czerwca 2011 r. wad określonych w pkt 1-4 (do pkt 2 odniesiony został zapis "Nie można też uznać, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydana ona bowiem została na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy Prawo wodne.").

Także zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. wykluczono wystąpienie wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że Wójt orzekając o nakazaniu odprowadzenia wody do przydrożnego rowu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie dość wnikliwie rozpatrzył jednak tę kwestię

w kontekście przywołanego art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p., zabraniającego dokonywania

w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym przez odprowadzenie wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.

Przede wszystkim należy wskazać, iż wyrażone w niej stanowisko Kolegium co do możliwej interpretacji tego przepisu (tj. że odprowadzanie wody i ścieków do rowów przydrożnych nie jest zabronione w każdym przypadku, a tylko wtedy gdy mogłoby powodować wskazane w tym przepisie skutki) nie zostało w żaden sposób rozwinięte i uzasadnione. Bez wątpienia można stwierdzić, że dyspozycją tego przepisu nie byłby objęty naturalny spływ wód opadowych z terenu działek sąsiadujących z rowem przydrożnym (wynikający z naturalnego ukształtowania terenu) oraz że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.d.p., możliwe jest pozostawienie

w dotychczasowym stanie istniejących już w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Przez pryzmat tego przepisu należałoby więc postrzegać funkcjonowanie już istniejących na działkach nr 52 i 51/1 wodnic o wylotach do przydrożnego rowu na działce nr 69, wykazanych przez biegłego mgr inż. W. S. na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sporządzonej w sprawie opinii hydrotechnicznej, które z pewnością nie należą do urządzeń związanych

z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Ponieważ już jednak przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń,

o których mowa w ust. 1 tego artykułu, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (ust. 2 i 3 tego artykułu), brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wykonanie całkowicie nowych urządzeń tego typu (a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie) uprawnia do całkowitego pominięcia stanowiska zarządcy drogi i to bez względu na to, czy urządzenie należy do kategorii urządzeń melioracyjnych o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. (w tym zakresie wyrażone przez SKO w zaskarżonej decyzji "wątpliwości" co do zaliczenia nakazanego do wykonania rowka do kategorii urządzeń melioracyjnych również nie znalazły żadnego uzasadnienia).

Literalna wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. na której opiera się SKO, wywodząc pośrednio "samoistną" dopuszczalność wykonania przez K.

i Z. D. nakazanego urządzenia odprowadzającego wodę z jego niezaliczenia do kategorii urządzeń melioracyjnych, pomija główną funkcję tego przepisu jak i ratio legis art. 38 ust. 2, jaką jest ochrona drogi i jej urządzeń postrzegana przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niemożliwe w tej sytuacji jest całkowite zignorowanie stanowiska ZDW, jak zdaje się sugerować SKO, który odmawiając wyrażenia zgody na wykonanie przewidzianych decyzją Wójta z [...] czerwca 2011 r. prac mających na celu odprowadzenie wód z gruntów prywatnych wskazał, że brak wykonania dodatkowych zabezpieczeń w pasie drogowym może spowodować wypłukanie korpusu drogowego i perspektywicznie zagrozić bezpieczeństwu odbywającego się po niej ruchu

Kolegium okoliczności z tym związanych - orzekając w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta – całościowo nie rozważyło. Jednocześnie uchyliło się od zajęcia stanowiska, czy wobec wynikającego dla zobowiązanych

z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazu jednoznacznego zachowania

(tj. wykonania konkretnego urządzenia), który nie został uzależniony od dokonania innych czynności (uzyskania zgody innego podmiotu, pozwolenia wodnoprawnego itp.), możliwe jest bezwarunkowe wywiązanie się przez nich z nałożonego obowiązku, tj. z pominięciem stanowiska ZDW odmawiającego wyrażenia zgody oraz czy i ewentualnie jaki wpływ ma to na jej ważność, które to kwestie mają kluczowe znaczenie w sprawie.

Niezależnie od wymogu uzyskania tej zgody postrzeganej wyłącznie przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu drogowego, dotyczy to także niewątpliwej konieczności samego wejścia i ingerencji w celu wykonania nakazanego urządzenia w teren działki sąsiedniej (nr 69), stanowiącej własność i administrowanej przez inne podmioty, a także poprzez potencjalnie niekorzystne oddziaływanie związane

z odprowadzeniem na jej teren wody, możliwe kolejne naruszenie stojącego

u podstaw decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r. art. 29 ust. 1 u.P.w. (jego pkt 2 zakazuje odprowadzania wód na grunty sąsiednie).

Uznając, że kwestie te dotychczas nie zostały wzięte pod uwagę a tym samym ich wpływ na ważność decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r. nie został przez SKO należycie oceniony, Sąd z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - uchylił obydwie decyzje tego organu (zaskarżoną z dnia [...] grudnia 2016 r. i wcześniejszą z dnia [...] października 2016 r.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wytyczne wynikające wprost

z poczynionych wyżej przez Sąd uwag związanych z potrzebą ponownego rozważenia, czy w sprawie wykonania decyzji wymagane jest uwzględnienie stanowiska zarządcy drogi i uzyskanie jego zgody na wejście w teren działki nr 69, czy też okoliczności te pozostają bez wpływu na ważność decyzji Wójta z dnia

[...] czerwca 2011 r. i wywiązanie się z wynikającego z niej obowiązku.

O należnych skarżącym kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.