Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 644/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 997/11 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnemu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Rady Miejskiej w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 997/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnemu.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 20 maja 2011 r. Zakład [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej [...]) zwrócił się do Rady Miejskiej w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnemu T. T. Formułując swoje żądanie wnioskodawca powołał się na art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej "u.s.g."). W ocenie wnioskodawcy przyczyny wypowiedzenia warunków umowy o pracę z radnym nie były związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wśród tych przyczyn podano kwestie organizacyjne (zmiana struktury organizacyjnej spółki i związana z tym likwidacja stanowiska zajmowanego przez radnego), niewłaściwe wykonywanie obowiązków pracowniczych przez radnego (brak należytej koordynacji i nadzoru nad realizacją polityki zatrudnienia spółki przez doprowadzenie do przerostu zatrudnienia oraz aprobowanie naruszeń wewnętrznych zasad działania spółki, brak koordynacji strategii działania spółki w zakresie części opłat za ścieki, wdrożenia poboru opłat dodatkowych, brak analizy i monitoringu w obszarach istotnych dla finansów spółki, a także brak współpracy z Urzędem Miasta w zakresie ustalenia i wprowadzenia opłat dodatkowych oraz wyłączenia opłat za ścieki).

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska w Ł., na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnemu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskodawca zwrócił się o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające, a radny T. T. ustosunkował się do argumentów wskazanych w piśmie pracodawcy. Wskazano nadto, iż wniosek był przedmiotem dyskusji Konwentu Rady Miejskiej, podczas którego jednomyślnie zarekomendowano przygotowanie i przedstawienie Radzie Miejskiej przedmiotowego projektu uchwały oraz, że Rada Miejska po zapoznaniu się z przytoczonymi przez obie strony argumentami postanowiła nie wyrazić zgody na wypowiedzenie radnemu warunków umowy o pracę.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Rada Miejska w Ł. dokonała zmiany uchwały nr [...] w zakresie jej uzasadnienia. Pierwotne uzasadnienie zastąpiono uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały. Rada nie ingerowała natomiast w treść merytorycznego rozstrzygnięcia (stanowiska) z dnia [...] czerwca 2011 roku.

W zmienionym uzasadnieniu Rada przyjęła, że wypowiedzenie umowy o pracę z radnym miało związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Podniesiono, że T. T. doprowadził swoimi działaniami do odwołania poprzedniego Prezydenta Miasta Ł., co spowodowało automatyczną utratę pracy przez obecnego Prezesa Zakładu [...], który pozostawał wówczas Wiceprezydentem Miasta. Rada uznała, że przyczyny wskazane przez Zakład [...], jako podstawa do zmiany T. T. warunków pracy i płacy, nie miały miejsca w rzeczywistości, a w powiązaniu z propozycją nowego stanowiska, które nie odpowiadało wykształceniu i doświadczeniu zawodowemu radnego, wypowiedzenie miało związek z pełnieniem przez tego radnego mandatu.

W postępowaniu nadzorczym Wojewoda Ł. nie dostrzegł potrzeby stwierdzenia nieważności powyższych uchwał. Zdaniem organu nadzoru po uzupełnieniu uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011 r., uchwała ta w jego ocenie zgodna jest z prawem. Jednocześnie wskazał na prawo Zakładu [...] do wniesienia skargi na obie uchwały do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 20 lipca 2011 r., spółka [...] wystąpiła do Rady Miejskiej, w trybie art. 101 u.s.g., z wezwaniem do usunięcia naruszeń spowodowanych wydaniem obu zaskarżonych uchwał. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne.

W skardze do sądu Zakład [...] zakwestionował zarówno uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie odmówienia wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym, jak i zmieniającą ją uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności obu uchwał. Zaskarżonym aktom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące, wyrażoną w obu skarżonych uchwałach, odmową udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jak również brakiem właściwego, wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa, uzasadnienia merytorycznego Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r.;

2. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie obu zaskarżonych uchwał, pozostających ze sobą w realnym związku, w sprzeczności z ogólnymi dyrektywami wydawania aktów przez organ gminy, polegające na:

– wydaniu Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. bez jednoznacznej podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, jak również

– oddzielnym głosowaniu przez Radę Miejską w Ł. nad treścią merytorycznego rozstrzygnięcia uchwały ([...] czerwca 2011 r.) oraz uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia ([...] lipca 2011 r.);

3. art. 89 ust. 1a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji – dokonanie autoweryfikacji stanowiska przedstawionego w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. na mocy Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., wydanej już po upływie terminu wskazanego w przywołanej podstawie zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że uchwała podjęta w trybie art. 25 u.s.g., w której organ samorządu terytorialnego odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.

Uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu uzasadnienie stanowiące integralną część uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wypełniało tak postawionych wymogów. Nie zawiera ono nie tylko żadnej merytorycznej argumentacji przemawiającej za odmową wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnego, ale nawet podstawowej deklaracji, co do tego czy Rada uznała, że zachodzi obligatoryjna przyczyna odmowy wyrażenia takiej zgody.

Zmiana uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczyła wyłącznie treści uzasadnienia stanowiącego element uchwały, stanowiła w przeważającej mierze potwierdzenie argumentów przytaczanych już wcześniej na sesji Rady w dniu [...] czerwca 2011 r. i nie miała żadnego wpływu na treść stanowiska zajętego przez Radę Miejską. Zmienione uzasadnienie w sposób czytelny, jednoznaczny ujawniło zarówno wolę, jak i motywy, którymi kierowała się Rada. Spełniało zatem wymogi formalne stawiane przez art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymóg uzasadnienia uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie przesądza jeszcze formy, w jakiej organ gminy winien ujawnić swoje motywacje. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, jedynie, że rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Uchwała może, więc być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygniecie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Może być też taka sytuacja, iż uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest też, że motywy, dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że argumenty przemawiające zdaniem Rady za odmową wyrażenia zgody pojawiły się już wcześniej, w czasie dyskusji na sesji Rady, podczas której podjęto uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

Sąd zwrócił uwagę, że przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Na mocy powołanego przepisu zostało bowiem przyznane radzie gminy suwerenne prawo odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Ł., jako główną przyczynę odmowy udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego podała personalne zaszłości pomiędzy radnym, a prezesem spółki, której radny ten pozostawał pracownikiem. Poza sporem jest bowiem, że radny był jednym z inicjatorów przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania poprzedniego Prezydenta Miasta Ł., za którego kadencji prezes spółki pełnił funkcję Wiceprezydenta. Odwołanie prezydenta miasta spowodowało w konsekwencji odwołanie prezesa spółki z zajmowanego wówczas stanowiska. Co oczywiste, nie ma całkowitej pewności, że okoliczności te miały decydujące znaczenie dla decyzji skarżącej spółki o zmianie warunków pracy radnego, jednak wspomniane wyżej zasady logiki i doświadczenia życiowego – co słusznie zauważyła Rada Miejska – podpowiadają, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo istnienia takiej zależności. Sąd uznał, że okoliczności, w jakich wypowiedziano radnemu jego dotychczasową umowę o pracę można powiązać z uprzednimi działaniami tego radnego podjętymi w ramach sprawowanego mandatu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miejska nie dopuściła się także naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. a art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepisy te regulują kwestie związane z uchwalaniem aktów prawa miejscowego. Tymczasem zaskarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego, ale aktami o charakterze indywidualno-konkretnym. Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 25 ust. 2 u.s.g., jest bowiem z zasady skierowane do podmiotu, który nie sprawuje władzy publicznej, a zamierza jedynie realizować uprawnienia pracodawcy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia:

- art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uchwała nr [...] Rady

Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. w sposób prawidłowy konwalidowała

uchybienia powodujące nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z

dnia [...] czerwca 2011 r. w postaci braku merytorycznego uzasadnienia, podczas gdy

należało uznać, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. z uwagi na to, że

wprowadza "nowelizację dorozumianą" stanowi nową uchwałę i w związku z

brakiem rozstrzygnięcia merytorycznego narusza przepisy prawa i w związku z tym

obie uchwały są nieważne;

- art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe

zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka odmowy

udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Miejskiej w

Ł. w postaci związku wypowiedzenia z wykonywaniem mandatu radnego, podczas gdy ani takiej relacji ani innej podstawy do podjęcia uchwały nie wykazano.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o rozpoznanie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r., jako pozbawiona wymaganego przez prawo uzasadnienia, była nieważna, a ten stan rzeczy wymagał nie konwalidacji, lecz ewentualnego podjęcia całościowej, nowej uchwały. Stosując konsekwentnie zasady dotyczące uchwał, należy uznać, że w dniu [...] czerwca 2011 r. nie podjęto uchwały wymaganej przez art. 25 ust. u.s.g. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął także, że Rada Miejska w sposób skuteczny dokonała nowelizacji uchwały z dnia [...] czerwca 2011 uchwalając akt z dnia [...] lipca 2011 r. Przy ocenie legalności tego zabiegu legislacyjnego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na formę i konstrukcję uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. Jej treść ogranicza się jedynie do zmiany uzasadnienia do uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., nie modyfikując przy tym w żadnym stopniu i nie odnosząc się w żadnym punkcie do treści merytorycznej uchwały. Zastosowany zabieg legislacyjny polegał w istocie na zamianie załącznika 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. na załącznik nr 1 uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. Nie towarzyszyło temu ani podtrzymanie stanowiska merytorycznego, ani wskazanie przyczyn zmiany, ani też przedstawienie różnic między wersją pierwotną a "nowelizacją".

W ocenie kasatora nie istniała przesłanka obligatoryjna, wskazana w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś nie występuje przesłanka obligatoryjnej odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy, Rada Gminy zobowiązana była w sposób rzetelny i wszechstronny zbadać wszelkie okoliczności faktyczne towarzyszące wypowiedzeniu radnemu warunków pracy. Następnie, należało w sposób szczegółowy i zupełny wyjaśnić w uzasadnieniu do uchwały powody, dla których pewne fakty uznano za relewantne i wystarczające, jako podstawa do odmowy, a innym okolicznościom faktycznym takiego przymiotu odmówiła.

Skoro nie zachodziła przesłanka obligatoryjna dla podjęcia uchwały negatywnej, wskazanej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym to Rada Gminy miała obowiązek ocenić zasadność swojej decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli wskazać na te racjonalne przesłanki, które uzasadniają odmowę zgody na planowane działania pracodawcy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej ustawa o samorządzie gminnym).

Nadrzędnym celem regulacji art. 25 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego, nawet jeśliby to miało się odbyć kosztem interesów, czy uprawnień pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/2008, Lex nr 653690).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie, dotyczącym regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchwała podjęta w trybie art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Na obowiązek ten, wyprowadzany z wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, Wokanda 2006, Nr 11, s. 37). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, "Wspólnota" 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.

Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady nie określa żadnych warunków ani kryteriów jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o odmowie wyrażenia zgody (wyrażeniu zgody) na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy radnego. Wyjątkową sytuację określa zdanie 2 art. 25 ust. 2 regulujące przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania (zmiany) stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Takie uregulowanie oznacza, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej jednej sytuacji – gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Teza ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ani doktrynie (por. wyrok SN z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07, LEX nr 375679; A. Jochymczyk, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 469). Przepisu art. 25 ust. 2 nie można zatem interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na mocy powołanego przepisu zostało bowiem przyznane radzie gminy (poza wspominanym wyjątkiem przewidzianym w zd. 2) dyskrecjonalne prawo odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym.

Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że Rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka, będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada w uzasadnieniu do uchwały (przyjętym później, ale konwalidującym uchybienie jego braku przy pierwotnej uchwale) – wskazała na przesłanki odmowy rozwiązania stosunku pracy z radnym i odniosła się do stanu faktycznego opisanego we wniosku.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nie stanowią bowiem ogólnych dyrektyw wydawania aktów prawnych przez gminę, lecz regulują kwestie związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego. Nie mogły więc stanowić podstawy do podejmowania uchwał nr [...] i [...], albowiem są to uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym, niebędące aktami prawa miejscowego. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Rada Miejska nie mogła zatem naruszyć ww. unormowań ponieważ w ogóle ich nie stosowała i nie była zobligowana do stosowania.

Uzasadnienie uchwały nr [...], w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] nie stanowi elementu "dodatkowego", a zgodnie z wolą Rady Miejskiej w Ł., stanowi integralną część uchwały, podlegającą takim samym rygorom nowelizacji, jak pozostałe jej elementy. Uchwały nr [...] nie sposób uznać za "nową uchwałę", jak chciałby skarżący, albowiem nie zmienia ona zasadniczo treści uchwały pierwotnej, a jedynie polega na uzupełnieniu uzasadnienia odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Rada w uchwale nr [...] wskazała, jakie motywy skłoniły ją do znowelizowania uchwały nr [...]. Rada, podejmując uchwałę nr [...], w żaden sposób nie ingerowała w treść rozstrzygnięcia wyrażonego w uchwale nr [...], uzupełniła ją jedynie argumentacyjnie. Niezasadny jest więc zarzut skargi, że przy przyjmowaniu nowelizacji "nie towarzyszyło ani podtrzymanie stanowiska merytorycznego, ani wskazanie przyczyn zmiany". Nowelizacja polega bowiem na wskazaniu zmian, ich zakresu, treści i przyczyn, a nie "podtrzymywaniu" zakresu merytorycznego. Rada nie zastąpiła bowiem teksu uchwały nowym, ujednoliconym tekstem. Nie zastąpiła również takim tekstem załącznika - byłoby to bowiem możliwe jedynie wówczas, gdyby załącznik miał charakter normatywny i składał się z przepisów.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że "niedopuszczalne jest, w sprawach jednostkowych, wymagających uzasadnienia podjętej decyzji, odrębne głosowanie nad rozstrzygnięciem merytorycznym i odrębnie nad samym uzasadnieniem". Nie prowadzi to bowiem do wątpliwości, kiedy rozstrzygnięcie zostało podjęte, co wynika z daty pierwotnej uchwały. W omawianym przypadku jednoznacznie wskazuje na to treść uzasadnienia uchwały nr [...] oraz treść protokołów z sesji Rady. Jeszcze raz podkreślić należy, że uzasadnienie uchwały służyć ma tylko temu, by poznać motywy jej podjęcia i umożliwić ich ocenę w ewentualnym procesie kontroli legalności uchwały, a w przypadku skarżonych uchwał, ten wymóg został spełniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.