Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1358/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 6, par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego pawilonu handlowego na pawilon handlowy spożywczo-przemysłowy na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w P., działka nr [...], [...], arkusz [...], obręb J., wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu K. C., S. C., M. J., O. J., D. J., M. J.-P., R. J., M. J., S. J., M. P., E. P. i E. Ż. jak stron postępowania, oraz odmówił uchylenia wymienione decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił B. B., E. B., K. B. i Z. M.-S. uchylenia wspomnianej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniami z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowiono na wnioski z dnia [...] lutego 2010 r. i [...] lutego 2010 r. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Niemniej w wyniku wniesienia odwołania pierwsza z tych decyzji została uchylona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie wznowionego postępowania Prezydent Miasta P. ponownie przeanalizował materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, poddając wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Organ I instancji stwierdził, że krąg osób legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obejmuje podmioty, dla których projektowane przedsięwzięcie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu budowlanego należy bowiem rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane. W związku z tym właścicielom nieruchomości przy ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.), ul O. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.) przysługuje przymiot strony. Jednocześnie projekt zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym wskazuje, że budynek przeznaczony do przebudowy jest oddalony o 3 m od granic działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb J. W ramach inwestycji w elewacji północno-zachodniej zostanie usunięty istniejący otwór okienny, a nowy otwór okienny zostanie wypełniony pustakami szklanymi, przez co ściana ta traktowana jest jako ściana pełna. Z uwagi na charakter planowanych robót budowlanych nie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Nie uchybiono również § 13, § 57 i § 60 powołanego rozporządzenia, dotyczącym zapewnienia naturalnego oświetlenia, ani § 19 tego rozporządzenie, regulującemu usytuowanie miejsc parkingowych, jak i odrębnym przepisom ochrony środowiska. Realizacja inwestycji nie spowoduje także zmiany wysokości, powierzchni zabudowy budynku i jego formy architektonicznej, inwestycja nie jest także zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. może naruszać interes prawny właścicieli działek nr [...], [...], [...]/ [...], [...], [...] i [...] tylko w kwestii możliwości ewentualnej ich zabudowy w odległości 4 m od granicy terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał ponadto, że właścicielom nieruchomości przy ul. S. [...] (działka nr [...],. Arkusz [...], obręb J.), ul. Ś. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb J., w P. nie przysługuje przymiot strony. Omawiana inwestycja oddalona jest od działki nr [...] o ok. 13 m, a dodatkowo obie nieruchomości oddziela pas drogowy ul. S. Rozważana inwestycja oddalona jest z kolei od działki nr [...] o ok. 10,89 m. Tym samym wskazane działki nie znajdują się obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja nadmiernie uwzględnia interes inwestora, pomijając interes właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto organ I instancji nie uzyskał ekspertyzy właściwego organu administracji publicznej co do stopnia natężenia hałasu. W pozostałym zakresie odwołujący się zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja nie powinna znajdować się w otoczeniu domków jednorodzinnych, a ich właścicielom powinno być wypłacone odszkodowanie.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. R. J. również odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez odmowę uznania konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ I instancji wybiórczo i lakonicznie ustosunkował się do przedstawionych przez niego wywodów o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem pozwolenia na budowę. Pominięto również szereg innych dowodów, jakie zostały zawnioskowane w piśmie z dnia [...] lipca. 2013 r. Brak jest również ustosunkowania się organu I instancji do wniosku o skonfrontowanie oświadczenia projektanta o braku zmian w formie architektonicznej ze znanym organowi stanem faktycznym. Prezydent Miasta P. powołuje się jedynie ogólnikowo na brak zmiany wysokości budynku i jego formy architektonicznej oraz na nieistniejący projekt zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...] października, znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił ponadto, że w odniesieniu do decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia, zakończone negatywną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], [...], co do której prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2379/11, II SA/Wa 2380/11, oddalono skargi. Organ II instancji podzielił przy tym weryfikację kręgu osób legitymujących się przymiotem strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2010 r. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone są bowiem w odległości 3,0 m od granicy terenu inwestycji. Wojewoda Wielkopolski wskazał zarazem, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak [...], zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującą adaptację pawilonu handlowego do potrzeb handlowych na działce położonej przy ul. S. [...] w P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że omawiana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 1994 r., a decyzją z dnia [...] maja 1989 r., znak [...], zatwierdzono plan realizacyjny dla działki przy ul. S. [...] pod budowę pawilonu. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. została przeniesiona na J. S. i A. D.-S. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. prowadzi do wniosku, że przebudowa istniejącego pawilonu handlowego na pawilon handlowy spożywczo-przemysłowy nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ani sposobu użytkowania obiektu, co potwierdza załączona do projektu ekspertyza z dnia [...] lipca 2009 r. Z oświadczenia projektanta wynika ponadto, że forma architektoniczna obiektu, kubatura i zagospodarowanie terenu nie ulegają zmianie. Potwierdzeniem tego są załączone rysunki inwentaryzacyjne obiektu przed przebudową oraz rysunki z projektowaną przebudową. Wymiary zewnętrzne obiektu nie uległy zmianie, podobnie jak poziom gzymsu i poziom terenu. Rysunki elewacyji świadczą jedynie o zmianie kolorystyki i zmianie rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych. Dlatego też należy uznać, że inwestor zwolniony był na mocy art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda Wielkopolski zauważył ponadto, że przywoływanie definicji wysokości budynku w związku ze zmianą usytuowania otworów drzwiowych względem poziomu terenu nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy i nie może stanowić o zmianie rzeczywistych gabarytów zewnętrznych obiektu. Zarzuty odnoszące się do wybudowania i użytkowania obiektu w sposób niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r., jak również nieprawidłowości w realizacji kwestionowanego obecnie pozwolenia na budowę oraz przywoływanie nieskonsumowanej decyzji o warunkach zabudowy, nie mają wpływu na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. W ramach postępowania o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany bada jedynie obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji na podstawie załączonego do wniosku projektu budowlanego. Kwestia realizacji robót budowlanych w sposób odbiegający od projektu budowlanego i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i poszanowaniem interesu osób trzecich należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Ponadto organ II instancji wskazał, że kwestia uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, związana z hałasem i wzmożonym ruchem pojazdów, była już poruszona w decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., która zezwoliła na adaptację pawilonu dla potrzeb handlowych i w której powinna była zostać uregulowana kwestia miejsc postojowych. Nie można zatem zakładać, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. o przebudowie istniejącego pawilonu handlowego na spożywczo-przemysłowy spowodowało powyższe utrudnienia, które z pewnością już istniały, ponieważ wynikają z funkcji obiektu. Załączony projekt zagospodarowania terenu, obejmujący działki nr [...] i [...], nie przewiduje miejsc postojowych, wobec czego faktyczne wykorzystanie terenu wokół tego obiektu budowlanego dla celów postojowych może być oceniane tylko przez organy nadzoru budowlanego lub zarządcę drogi w ramach ustalania organizacji ruchu. Co więcej, z oświadczenia projektanta wynika, że inwestor poprzez dzierżawę terenu zatoki parkingowej zapewnił dla klientów obiektu miejsca parkingowe (9 sztuk), na części działki nr [...]. Tym samym należy uznać, że kwestionowana decyzja nie naruszała prawa, a zatem nie było także podstaw do jej uchylenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. R. J. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności ograniczenia badania ważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. jedynie w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, gdy tymczasem należało również sięgnąć do przepisów, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy – Prawo budowlane, oraz do art. 5 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, (2) art. 15 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania wszystkich zagadnień prawnych, (3) art. 107 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń faktycznych i zarzutów prawnych dotyczących nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., zawartych w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r., oraz (4) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, chociaż za wyeliminowanej kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego przemawiał interes społeczny.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy administracji publicznej pominęły w toku postępowania szereg zgłaszanych przez niego dowodów i okoliczności. W szczególności nie uwzględniono faktu, że doszło do zmiany wysokości budynku, inwestor nie dostarczył prawidłowego projektu zagospodarowania terenu, ani nie skonfrontowano oświadczenia projektanta o braku zmiany formy architektonicznej obiektu, jego kubatury i zagospodarowania terenu ze znanym organom stanem faktycznym. Skarżący zakwestionował przy tym, by omawiany obiekt budowalny został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. i nie był zgodnie z tym rozstrzygnięciem użytkowany. Ponadto skarżący podkreślił, że niezbędne w niniejszej sprawie było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Pominięto również tę okoliczność, że przez ostatnie 10 lat omawiany obiekt budowlany pełnił funkcję handlowo-usługową i użytkowany był tylko w niewielkiej części jako biuro i magazyn hurtowni bielizny należącej do inwestora, a w znacznej części pełnił funkcje kulturalno-oświatowe (pomieszczenia były wynajmowane dla szkoły tańca i szkoły języków obcych). Nie można zatem uznać, że był to taki sam sposób użytkowania jak dyskont spożywczy sieci "Biedronka" po jego przebudowie. Potwierdzając, że inwestor nie przewidział miejsc parkingowych na swojej działce, organ II instancji niesłusznie powołuje się na decyzję z dnia [...] kwietnia 1995 r. Takie stanowisko ignoruje bowiem zmianę stanu prawnego po 1995 r., a zwłaszcza obowiązujący w momencie wydawania spornej decyzji normatyw parkingowy dla Studium Miasta P., według którego inwestor musiał zapewnić dla tego rodzaju obiektu 45 miejsc parkingowych w obrębie swojej działki. Wymóg ten nie został zachowany. Organy administracji publicznej, rozpatrując niniejszą sprawę, powinny nadto wziąć pod uwagę przewidywany okres użytkowanie obiektu budowlanego, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto skarżący wskazał, że w ramach rozważanej inwestycji doszło do zmiany powierzchni zabudowy budynku i jego formy architektonicznej, jednak największe zmiany zajść miały w zakresie sposobu użytkowania budynku i zagospodarowania terenu. Obiekt przeznaczony był bowiem w chwili jego wznoszenia jako miejsce świadczenia usług na rzecz miejscowej ludności (nigdy nie był obiektem handlu detalicznego), przy czym w późniejszym okresie jego przeznaczenia zostało zmienione na budynek o charakterze biurowym i miejsce świadczenia usług kulturalno-oświatowych. Tym samym przebudowa prowadząca do przekształcenia pawilonu handlowego na pawilon handlowy spożywczo-przemysłowej znacznie wykracza poza zakres udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1995 r. Co więcej, w zakresie zmiany powierzchni użytkowej obiektu doszło do jej zmniejszenia z 1128,1 m2 do 937 m2 przy jednoczesnym większym wykorzystaniu terenów okolicznych, w tym nienależących do właścicieli nieruchomości, na której przeprowadzono inwestycję. Zmianie uległ również sposób użytkowania obiektu i związane z tym warunki pracy osób w nim zatrudnionych. Poprzez zredukowanie liczby okien doszło do zmiany sposobu doświetlenia pomieszczeń, zmiany bezpieczeństwa pożarowego i zmiany realizacji obowiązujących norm w zakresie ochrony środowiska, co wiąże się ze wzmożonym hałasem generowanym przez agregaty ciepłownicze i chłodnicze oraz wentylację, umieszczone na dachu i na ścianach budynku. Ustalenia organów administracji publicznej są zatem niepełne i odbiegają od rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego. Zmiana formy architektonicznej powinna być z kolei rozumiana jako przeobrażenie układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, a jej skutkiem było negatywne dostosowanie się budynku do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Zakres wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie wzmożony został także poprzez zmianę sposobu usytuowania wejść i okien do budynku, który został przebudowany. W chwili obecnej ruch pieszych i ruch samochodowego koncentruje się wokół obiektu w ten sposób, że powoduje zagrożenie dla innych użytkowników ruchu drogowego na terenie osiedla. Tym samym organy administracji publicznej nieprawidłowo przyjęły, że nie doszło do naruszenia przepisów określających lokalne wytyczne w zakresie powiązania obiektów handlowych z miejscami parkingowymi. Zgodnie bowiem z normatywem parkingowym Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., przy nowych i rozbudowywanych obiektach przyjmuje się potrzebę zorganizowania związanych z obsługa tych miejsc do parkowania samochodów osobowych w ilości conajmniej 45 przy obiektach handlowych o powierzchni użytkowej powyżej 1000 m2, znajdujących się poza Śródmieściem. Miejsca postojowe położone na działkach przyległych nie mogą być zatem bilansowane jako ewentualne miejsca parkingowe dla klientów dyskontu z racji ich odmiennego przeznaczenia. Skarżący zaznaczył poza tym, że niezbędne było uzyskanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja z dnia [...] kwietnia 1995 r. jako nieskonsumowana nie wystarczała do wydania pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], Prezydenta Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego pawilonu handlowego na pawilon handlowy spożywczo-przemysłowy na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w P., działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb Ju. (k. 22-23 t. I akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z adnotacji umieszczonej na tejże decyzji wynika, że stała się ona ostateczna w dniu [...] lutego 2010 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których wzruszenie może nastąpić tylko w jednym z trybów szczególnych.

Jak wynika przy tym z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. R. J. wraz z innymi osobami wniósł o wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., wskazując w szczególności, iż wbrew art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) nie brał udziału w postępowaniu. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy przy tym od razu podkreśli, że zarówno Prezydent Miasta P. w decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 487a-489a akt adm. organu I instancji), jak i Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] października 2013 r., znak [...] (k. 149-152 akt adm. organu II instancji) nie kwestionowali na etapie postępowania wznowieniowego, że skarżącemu powinien przysługiwać status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Uchybienie w tym zakresie nie było negowane przez organy administracji publicznej.

Kontrowersje, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, związane są natomiast z kwestią odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co istocie sprawy. Niemniej nie zawsze stwierdzenie wystąpienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania będzie prowadziło do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak wynika bowiem w szczególności z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadają w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku w myśl art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tym samym kluczowe znaczenie w kontekście rozpatrywanej sprawy miało ustalenia, czy w wyniku wznowienia omawianego postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Skarżący wskazywał, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor zaś taką decyzją nie dysponował. Zarzut ten jest jednak nietrafny. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) zamiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Należy przy tym zaznaczyć, że tę ogólną regułę modyfikuje art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, w świetle którego wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane: (1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo (2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że roboty budowlane objęte kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stanowią przebudowę, a więc w myśl art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że punktem wyjścia do kwalifikacji danych robót budowlanych jest zakres prac przewidzianych w projekcie budowlanym.

W tej mierze projekt budowlany, zatwierdzony przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wskazuje, że planowane zmiany ograniczają się do usunięcia nagromadzonych materiałów i sprzętu, zlikwidowania stalowej konstrukcji wejścia, zlikwidowania schodów zewnętrznych na elewacji południowo-zachodniej, zlikwidowania wewnętrznych instalacji (elektrycznych, c.o., wodnokanalizacyjnych), zlikwidowania istniejących urządzeń sanitarnych, usunięcia stolarki okiennej i drzwiowej według rysunku wyburzeń i rzutu budowlanego, przebicia nowych otworów okiennych i drzwiowych, demontażu istniejącego świetlenia i sufitów podwieszonych, usunięcia ścian działowych według rynku wyburzeń, zlikwidowania warstw posadzkowych i podbetonu oraz wykonanie wykopów w celu wykonania fundamentów pod ściany murowane (k. 46-48 projektu budowlanego). Przewidziano ponadto także wykonanie szeregu prac remontowo-budowlanych, polegających w szczególności na wykonaniu ławy fundamentowej pod ściany murowane, wykonaniu nowych ścian działowych, osadzeniu nadproża, zamontowaniu nowej stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu nowych schodów i posadzek oraz zamontowaniu na elewacji, nad wejściem głównym i do komory dostaw, daszku o konstrukcji stalowej, wypełnionej blachą trapezową.

Nie ulega wątpliwości, że przedstawiony zakres robót mieści się w pojęciu przebudowy. Ze względu na charakter opisanych robót budowlanych należy również podzielić stanowisko organów administracji publicznej, że planowana inwestycja nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Wskazane roboty budowlane mają bowiem zamknąć się wyłącznie w istniejącej już bryle obiektu, a inwestor nie przewiduje w tej mierze żadnych zmian. Trzeba jednocześnie w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że punktem wyjścia do dokonywania powyższej oceny jest projekt budowlany przedłożony przez inwestora. To właśnie ten dokument podlega ocenie w ramach postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W toku niniejszego postępowania organy administracji publicznej nie mogą zatem badać, czy inwestor faktycznie wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem i uzyskanym pozwoleniem na budowę. Zagadnienie to może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania naprawczego przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Jeśli zatem projekt budowlany nie przewidywał zmiany zagospodarowania terenu, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, to organy administracji publicznej zobowiązane były co do zasady uznać ten fakt.

Ponadto rozważana inwestycja nie doprowadziła również do zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Jak wynika z materiału zebranego w aktach sprawy, przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę – adaptację pawilonu handlowego do potrzeb handlowych (k. 56a akt adm. organu I instancji). W uzasadnieniu powyższej decyzji wyraźnie wskazano zarazem, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 1994 r. Tym samym powyższa decyzja wyznaczyła również sposób użytkowania poruszanego obiektu budowlanego, wskazując, iż ma on być wykorzystywany do celów handlowych. Ten sposób użytkowania został w istocie zachowany w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w świetle której po przebudowie analizowany obiekt budowlany ma być wykorzystywany również jako pawilon handlowy spożywczo-przemysłowy. Z tej perspektywy bez znaczenia pozostają natomiast zarzuty skarżącego, który wskazywał, iż w przeszłości obiekt ten był użytkowany w inny sposób, w szczególności głównie jako budynek usługowy. Realizacja tego typu funkcji nie pokrywała się jednak z dopuszczonym sposobem użytkowania omawianego obiektu budowlanego, określonym wiążąco w decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., i nie z tego względu nie może być brana pod uwagę.

Dotychczasowych konkluzji nie zmienia fakt, że dla terenu przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania omawianego obiektu budowlanego na funkcję sportowo-rekreacyjną (k. 59-64 akt adm. organu I instancji). Trzeba bowiem zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy określa w istocie w sposób urzędowy dopuszczalną, potencjalną zabudowę, jaka może być zrealizowana na danej nieruchomości. Nie modyfikuje ona zatem funkcji występującej na obszarze, którego dotyczy, lecz jedynie otwiera drogę do takiej modyfikacji, która następuje w szczególności poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę lub pozwolenia na zmiane sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym nie można też uznać, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. doszło do zmiany sposobu użytkowania, określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że opisana inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.). Tym samym należy uznać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 50 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy – wbrew twierdzeniom skarżącego – było w rozpatrywanej sprawie zbędne.

Pozostała argumentacje zawarta w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. 4-7 akt sądowych) również okazała się nietrafna. Skarżący, powołując się na § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), wywodził bowiem, że omawiana inwestycja spowoduje zmianę wysokości budynku. Argument ten okazał się jednak nietrafny. Zgodnie z powołanym przepisem, wysokość budynku, służąca do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych pond tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonej punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Trzeba przy tym zauważyć, że planowane roboty budowlane obejmują w świetle projektu budowlanego załączonego do akt administracyjnych m.in. zlikwidowanie stalowej konstrukcji wejścia i zlikwidowanie schodów zewnętrznych na elewacji południowo-zachodniej. Tym samym prace te mogą potencjalnie wpłynąć na wyliczenia dokonane w oparciu o § 6 cytowanego rozporządzenia. Należy jednak podkreślić, że powołany przepis określa jedynie sposób wyliczenia wysokości, która będzie stanowiła punkt wyjścia dla przyjęcia dalszych parametrów, opisanych w tym rozporządzeniu. Przepis ten nie formułuje natomiast ogólnej definicji legalnej wysokości obiektu budowlanego, ani nawet nie można przyjąć takiej jego wykładni, gdyż przepisy rangi ustawowej nie powinny być interpretowane poprzez pryzmat przepisów rangi podustawowej. W konsekwencji nie można na podstawie § 6 wymienionego rozporządzenia utrzymywać, że planowana inwestycja spowoduje zmianę wysokości istniejącego obiektu budowlanego, gdy w rzeczywistości wszystkie roboty budowlane zamkną się w bryle tego budynku, a zmienia się tylko lokalizacja wejścia do budynku.

Ponadto skarżący wywodził, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nie określono ilości miejsc postojowych. W tej mierze powoływał się on w skardze na normatyw parkingowy Miejskiej Pracownik Urbanistycznej w P., ustalający 45 miejsc parkingowych dla nowych i rozbudowywanych obiektów handlowych o powierzchni handlowej powyżej 1.000 m2. Argument ten jednak także okazał się nietrafny. Przede wszystkim należy zauważyć, że akt w postaci wspomnianego normatywu nie zawiera norm prawnych powszechnie obowiązujących (wiążących). Do tych ostatnich art. 87 Konstytucji RP zalicza bowiem jedynie norm prawne zawarte w Konstytucji, ustawach ratyfikowanych umowach międzynarodowych, rozporządzeniach oraz aktach prawa miejscowego. Wymieniony normatyw nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi jedynie akt o charakterze wewnętrznym i wiąże co do zasady tylko ten organ, który go wydał; nie może on natomiast stanowić podstawy do władczego kształtowania treści decyzji administracyjnej. Ponadto jedynie marginesowo należy jeszcze dodać, że zgodnie z projektem budowlanym, załączonym do akt administracyjnych, powierzchnia zabudowy rozważanego obiektu budowlanego po jego przebudowie wyniesie 912,25 m2 (k. 42 projektu budowlanego), a planowane roboty budowlane stanowią przebudowę, a nie budowę nowego obiektu budowlanego lub jego rozbudowę. Tym samym wymieniony normatyw pozostaje całkowicie poza zakresem niniejszej sprawy.

Uzupełniająco należy jeszcze wskazać, że kwestia liczby miejsc postojowych została poruszona również w § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Trzeba jednak zauważyć, że prawodawca posługuje się w treści przytoczonego przepisu wyrazem "zagospodarowując", a zatem § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia dotyczy przypadków, gdy w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu. Jak wskazano już wcześniej, przypadek ten nie dotyczy natomiast omawianej inwestycji. Tym samym kwestia miejsc postojowych powinna była być uregulowana w decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., kiedy to doszło do zmiany zagospodarowania terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlanych. Zagadnienie to nie musiało być natomiast poruszone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Podsumowując, w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Żaden bowiem z argumentów podnoszonych przez skarżącego nie okazał się trafny. Brak było bowiem podstaw do żądania przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jak również do określania liczby miejsc postojowych, a nadto wysokość planowanego obiektu budowlanego nie uległa zmianie. W konsekwencji organy administracji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 ust. 2 kpa, zaś zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r. odpowiadaja prawu.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych powodów do uchylenie zaskarżonych decyzji. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.