Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 289/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.9b ust.1 w zw. z art 9 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 155 poz 1288
law: Rozporzadzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od  nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego  zakładu kształcenia nauczycieli.
article: art.106  3, art.174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 15, 11
journal: Dz.U. 2004 nr 260 poz 2593
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ I SPORTU1) z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu  zawodowego przez nauczycieli

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1198/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1198/09 oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pomorski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9d ust. 1, art. 9b ust. 4 pkt 3 i art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.- dalej w skrócie Karta Nauczyciela), odmówił nadania M. S. stopnia nauczyciela dyplomowanego. Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że dniu złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, tj. w dniu 23 października 2008 r., M. S. zatrudniona była w Szkole Podstawowej Nr [...] w G. na stanowisku nauczyciela- bibliotekarza. Nie posiada jednak kwalifikacji do zajmowania takiego stanowiska, przewidzianych w § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.– dalej powoływanego jako rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r.). Wymieniona legitymuje się jedynie dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku filologia polska, wydanym w dniu [...] lipca 2000 r. przez Uniwersytet Gdański. Nie ukończyła natomiast studiów podyplomowych lub kursu kwalifikacyjnego z zakresu bibliotekoznawstwa, ani też pomaturalnego studium bibliotekarskiego. M. S. posiada zatem kwalifikacje do nauczania języka polskiego we wszystkich typach szkół, ale nie do zajmowania stanowiska nauczyciela-bibliotekarza. Skoro nie spełnia wymogów do zajmowania stanowiska nauczyciela-bibliotekarza, to decyzja organu I instancji o odmowie nadania jej stopnia nauczyciela dyplomowanego prawa nie narusza. Oceny tej nie zmienia dołączone do wniosku zaświadczenie Uniwersytetu Gdańskiego o "posiadaniu kwalifikacji do wykonywania zawodu bibliotekarza", gdyż takie zaświadczenie nie jest dokumentem, który mógłby potwierdzić jej kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela-bibliotekarza, w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...],zarzucając. że zawarte tam ustalenia są absurdalne. Kurator oświaty, dokonując analizy formalnej jej wniosku, w trybie przewidzianym w § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r., uznał, że posiada ona wymagane kwalifikacje, a następnie po uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej ten sam organ ustalił, że wymogów kwalifikacyjnych nie spełnia i odmówił nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Ponadto w obydwu decyzjach nie uwzględniono pisma z dnia 1 września 2006 r., z którego jednoznacznie wynika, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w G., na podstawie wpisów do indeksu oraz dokumentu wydanego dnia 3 września 2001 r. przez Uniwersytet Gdański, ustalił zbieżność ukończonych przez skarżącą studiów magisterskich na kierunku nauczycielskim filologia polska do zajmowanego stanowiska nauczyciela bibliotekarza. Całkowicie nietrafne było również powoływanie się przez organ II instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., który został wydany w zupełnie innych okolicznościach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że sam fakt przeprowadzenia analizy formalnej i skierowania wniosku do oceny przez komisję kwalifikacyjną nie oznacza uznania, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela. Stwierdził również, że uznanie przez dyrektora szkoły ukończonego przez nauczyciela kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu, nie przesądza o posiadaniu przez niego kwalifikacji niezbędnych do nadania stopnia awansu zawodowego. Akt pracodawcy nie ma bowiem charakteru decyzyjnego i nie wywołuje skutków prawnych w sferze awansu zawodowego nauczyciela. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 389/04 dyrektor szkoły nie jest organem uprawnionym do wyrażania w tej kwestii wiążących opinii. W związku z powyższym Minister Edukacji Narodowej domagał się oddalenia skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), skargę M. S. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych opisanych w art. 9 pkt 1 i ust. 1-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz w przypadku nauczyciela mianowanego – uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie. W świetle art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Karty Nauczyciela, stanowisko nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 1a, może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje, natomiast właściwy minister, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli, wskazując w szczególności poziom wykształcenia i jego zakres w odniesieniu do poszczególnych typów szkół i placówek, warunki uzyskiwania kwalifikacji do nauczania języków obcych, także poprzez egzaminy znajomości języka i wykaz tych egzaminów oraz może określić szkoły i wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, uwzględniając w szczególności potrzeby kształcenia zawodowego.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu w rozporządzeniu z dnia 10 września 2002 r. w § 15 określił, że kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela- bibliotekarza, z wyjątkiem bibliotek pedagogicznych, posiada osoba, która: 1) ukończyła wymagane do danego typu szkoły odpowiednie studia magisterskie lub wyższe zawodowe w zakresie bibliotekoznawstwa i posiada przygotowanie pedagogiczne lub 2) ma kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym typie szkoły lub rodzaju placówki, a ponadto ukończyła studia podyplomowe lub kurs kwalifikacyjny z zakresu bibliotekoznawstwa albo legitymuje się dyplomem ukończenia pomaturalnego studium bibliotekarskiego.

Skarżąca w chwili składania wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, legitymowała się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku filologia polska- specjalność nauczycielska oraz zaświadczeniem Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 3 września 2001 r. stwierdzającym, że posiada kwalifikacji na wykonywanie zawodu bibliotekarza, czego dowodem miał być wpis małej specjalizacji "Nauka o książce" w wysokości 180 godzin.

Zdaniem WSA w Warszawie organy trafnie uznały, że skarżąca nie spełniała niezbędnych wymagań kwalifikacyjnych, gdyż nie ukończyła studiów magisterskich lub wyższych zawodowych w zakresie bibliotekoznawstwa, a mając kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej, nie ukończyła studiów podyplomowych lub kursu kwalifikacyjnego z zakresu bibliotekoznawstwa, ani też pomaturalnego studium bibliotekarskiego.

M. S. niezasadnie powołuje się na wspomniane zaświadczenie Uniwersytetu Gdańskiego, gdyż co najwyżej można by je rozpatrywać w kontekście ewentualnej równorzędności zdobytych w trakcie studiów kwalifikacji z ukończeniem kursu kwalifikacyjnego z zakresu bibliotekoznawstwa. Jednakże rozporządzenie z dnia 10 września 2002 r. w § 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że ilekroć jest mowa o kursie kwalifikacyjnym, to należy przez to rozumieć kurs kwalifikacyjny prowadzony przez placówkę doskonalenia nauczycieli, zakład kształcenia nauczycieli lub inną jednostkę, zgodnie z przepisami w sprawie rodzajów, zasad tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz zasad działania placówek doskonalenia nauczycieli. Natomiast rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie rodzajów, zasad tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz zasad działania placówek doskonalenia nauczycieli (Dz.U. Nr 14,poz.133 ze zm.) nie przewidywało możliwości prowadzenia tego typu działalności przez uczelnie wyższe.

Chybione są ponadto argumenty skarżącej, jakoby już na etapie formalnego badania wniosku o podjęcie postępowania w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego organ nadzoru pedagogicznego (w świetle art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest nim właściwy miejscowo kurator oświaty) stwierdził, że spełnia ona wymagania kwalifikacyjne. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.) dyrektor szkoły lub właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego przeprowadza analizę formalną wniosku o podjęcie postępowania i dokumentacji, o której mowa w § 9 (ust.1); jeżeli wniosek o podjęcie postępowania lub dokumentacja, nie spełniają wymogów formalnych organ nadający stopień awansu zawodowego lub dyrektor szkoły wskazuje szczegółowo stwierdzone braki i zakreśla termin do ich uzupełnienia (ust.2). Zatem dopiero po sprawdzeniu, że braki formalne nie występują albo zostały uzupełnione następuje podjęcie postępowania w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Wtedy dopiero organ bada, czy nauczyciel spełnia wymogi określone w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, w tym wymagania kwalifikacyjne. Natomiast komisja kwalifikacyjna, przeprowadza postępowanie, którego istotą jest jedynie analiza dorobku zawodowego nauczyciela ubiegającego się o nadanie stopnia awansu zawodowego (zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania awansu zawodowego przez nauczycieli).

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G., stwierdzającego zbieżność ukończonych przez skarżącą studiów z rodzajem prowadzonych zajęć, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że opinia wyrażona w tym piśmie nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Ustawa Karta Nauczyciela, ani rozporządzenie z dnia 10 września 2002 r. formułując wymagania na stanowisku nauczyciela – bibliotekarza, nie posługuje się pojęciem zbieżności posiadanego wykształcenia z rodzajem zajęć prowadzonych na zajmowanym stanowisku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powołany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 9b ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela poprzez błędną ich wykładnię przy ustaleniu, że skarżąca nie posiadała wymaganych kwalifikacji na zajmowanym stanowisku nauczyciela bibliotekarza w bibliotece szkolnej,

- § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. przez błędną jego wykładnię wskutek ustalenia, że przewidziana w tym przepisie możliwość uznania ukończonego przez nauczyciela kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć nie ma zastosowania do nauczyciela bibliotekarza,

- § 11 ust. 1 – 3 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli przez błędną ich wykładnię w wyniku ustalenia, że organ nadzoru pedagogicznego właściwy do nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego może dwukrotnie dokonywać analizy posiadanych przez nauczyciela kwalifikacji zawodowych, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, tj. najpierw przy dokonywaniu analizy formalnej wniosku, w trybie § 11 ust. 1 i 2, a następnie ponownej oceny posiadania tych kwalifikacji po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela przez komisję kwalifikacyjną i uzyskaniu akceptacji tej komisji, potwierdzonej wydanym zaświadczeniem.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. przez:

- niedopuszczenie jako dowodów w sprawie zgłoszonych przez skarżącą pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G. z dnia 1 września 2006 r. o ustaleniu "zbliżoności" ukończonych przez skarżącą studiów z rodzajem prowadzonych przez nią zajęć oraz zaświadczenia Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 3 września 2001 r. potwierdzającego kwalifikacje skarżącej do zajmowanego stanowiska nauczyciela bibliotekarza,

- przeniesienie rozwiązań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. I OSK 541/06 do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, do której wyrok ten nie ma zastosowania.

Wskazując na powyższe podstawy, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzji Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że nie można zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji interpretacją § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r. Przewidywał on bowiem możliwość ustalenia "zbliżoności" ukończonego przez nauczyciela kierunku studiów z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. (Dz.U Nr 122, poz. 1290) nie budzi wątpliwości, że uprawnionym do dokonywania takich ustaleń był dyrektor szkoły. W przedmiotowej sprawie zdaniem autora skargi kasacyjnej mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż dyrektor SP nr [...] w G. pismem z dnia 1 września 2006 r. potwierdził "zbliżoność" ukończonych przez skarżącą studiów na kierunku filologia polska, na którym były prowadzone zajęcia tzw. małej specjalizacji o nazwie "Nauka o książce", z rodzajem prowadzonych przez nią zajęć w bibliotece szkolnej. Mimo to Sąd I instancji nie wziął tego pod uwagę, twierdząc, że opinia ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż Karta Nauczyciela i rozporządzenie z dnia 10 września 2002 r. odmiennie niż w przypadku innych stanowisk, w sprawie stanowiska bibliotekarza nie posługują się pojęciem zbliżoności posiadanego wykształcenia z rodzajem prowadzonych zajęć. Zwrócić należy uwagę na różnicę terminologiczną pomiędzy używanym w przytoczonych przepisach określeniem "zbliżoność", a użytym w zaskarżonym wyroku pojęciem "zbieżności". Samo brzmienie § 1 pkt 4 rozporządzenia oraz wykładnia językowa wyraźnie wskazują, że chodzi tu o "zbliżoność" ukończonego kierunku studiów z nauczanym przedmiotem bądź prowadzonymi zajęciami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić z interpretacją § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Zauważyć należy, że organ nadzoru pedagogicznego przeprowadza analizę formalną wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, a na pierwszym miejscu sprawdza posiadane kwalifikacje zawodowe. Jeżeli organ nadzoru nie stwierdzi braków formalnych lub nieprawidłowości, kieruje wniosek do rozpatrzenia przez komisję kwalifikacyjną, a nauczyciel jest powiadamiany o miejscu i terminie przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej. Brak jest jakiegokolwiek przepisu i nie ma żadnej podstawy do ponownej oceny posiadanych przez nauczyciela kwalifikacji zawodowych, to jest już po przeprowadzeniu analizy dorobku zawodowego przez komisję kwalifikacyjną i uzyskaniu przez nauczyciela akceptacji tej komisji potwierdzonej wydanym przez nią zaświadczeniem, jak tego dokonał wobec skarżącej po raz drugi organ nadzoru pedagogicznego.

Skarżący stwierdził, że nietrafne było posłużenie się przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 541/09, gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego i wyjaśniał inne zagadnienie prawne niż to występujące niniejszej sprawie. Zagadnienia prawne w tej sprawie dotyczyły szczególnie kwestii ustalenia, czy można było negować oraz pominąć ustalenia dyrektora szkoły o zbliżoności ukończonych studiów z rodzajem prowadzonych zajęć oraz czy dopuszczalna była dwukrotna analiza kwalifikacji zawodowych nauczyciela przez ten sam organ nadzoru pedagogicznego.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Minister Edukacji Narodowej, domagając się jej oddalenia i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił jedynie, że rozporządzenie z dnia 10 września 2002 r. w zakresie wymagań na stanowisku nauczyciela bibliotekarza nie posługuje się pojęciem zbliżoności posiadanego wykształcenia z rodzajem zajęć prowadzonych na zajmowanym stanowisku, tak jak to ma miejsce w przypadku innych stanowisk. Poza tym w dniu złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego, tj. w dniu 23 października 2008 r., skarżąca nie spełniała jednego z warunków określonych w art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, a mianowicie nie posiadała kwalifikacji zawodowych, o których mowa w art. 9 ust. 1, ustawy co uzasadniało wydanie decyzji odmownej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd II Instancji związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Nie może przekroczyć określonych w niej podstaw kasacyjnych. Zobowiązany jest natomiast ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na przesłankach naruszenia prawa materialnego (pkt.1) oraz złamania przepisów postępowania (pkt.2). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołuje się na obie wskazane podstawy zaskarżenia. W tej sytuacji niezrozumiałe jest zawarte w niej żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji. Zgodnie z art.188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe jedynie wówczas, gdy zostały naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego. Złamanie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ogóle wyklucza taką możliwość. Przy zarzucie naruszenia (wyłącznie lub także) przepisów postępowania, w myśl art.185 § 1 P.p.s.a., uprawniony jest jedynie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nie domaganie się -tak jak w niniejszej sprawie- uchylenia wyroku i rozpoznania skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności za chybione uznać należy te odnoszące się do przepisów postępowania. W tym zakresie wytknięto złamanie art.106 § 3 i § 5 P.p.s.a., które miało polegać przede wszystkim na niedopuszczeniu przez Sąd I Instancji zgłoszonych przez skarżąca dowodów w postaci pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G. z dnia 1 września 2006 r. oraz zaświadczenia Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 3 września 2001r.Takie zarzuty i ich uzasadnienie może wskazywać na nieznajomość przez kasatora treści powołanych przepisów oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zauważyć zatem należy, że przepisy te regulują tylko postępowanie dowodowe przez sądem administracyjnym, nadając mu wyłącznie charakter uzupełniający. Wynika to wprost z art.106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Oznacza to, że niedopuszczalne jest dokonywanie w tym trybie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd może czynić ustalenia tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego doń działania organu administracji publicznej. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Może przy tym mieć miejsce wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy kluczowe elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione i są sporne. Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca w toku postępowania sądowego nie składała żadnego wniosku o dopuszczenie dowodu z omawianych dokumentów. Zresztą nawet gdyby takie żądanie zgłosiła przed Sądem I instancji, to i tak byłoby one bezprzedmiotowe, gdyż wskazywane pisma zostały zaliczone w poczet materiału dowodowego już w postępowaniu administracyjnym. Spór zatem mógłby dotyczyć wartości dowodowej tych dokumentów, a nie ich dopuszczenia jako dowodów w sprawie. Odmienna ocena powoływanych przez stronę pism w żaden więc sposób nie może być rozważana w kategoriach naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten nie służy bowiem zwalczaniu kwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych.

Skoro Sąd I instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, to tym samym w żaden sposób nie mógł również naruszyć dyspozycji art.106 § 5 P.p.s.a. Unormowanie przewidziane w tym przepisie dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wyłącznie do postępowania dowodowego z art.106 § 3 P.p.s.a., a nie do oceny materiału dowodowego. Próba zwalczania takiej oceny przez zarzut złamania art.106 § 5 P.p.s.a. jest zatem całkowicie nieskuteczna.

Chybione są również zastrzeżenia kasatora w kwestii bezpodstawnego, jego zdaniem, powołania się przez organy i Sąd I instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007r sygn. akt I OSK 541/06. Podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji bezspornie stanowiły przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie ten wyrok. Orzeczenia sądowe nie mają przymiotu legalnej wykładni prawa, ale nie oznacza to, że dorobek myśli prawniczej w nich zawarty nie może być wykorzystywanych w innych sprawach. Każda sprawa niewątpliwie wymaga rozstrzygnięcia na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, co jednak nie może być utożsamiane z zakazem powoływania się na treść uzasadnień orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny czy inne sądy w podobnych sprawach. Jest to praktyka dość często stosowana w judykaturze. Taki proces przyczynia się zresztą do zwiększenia jednolitości w stosowaniu prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Powoływanie się dodatkowo na poglądy wyrażone w innych sprawach czy piśmiennictwie w żaden zatem sposób nie może być rozważane w kategoriach uchybień, o jakich mowa w art. 174 P.p.s.a.

Zamierzonego przez stronę skarżącą skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w pierwszej kolejności wytknięto błędną wykładnię art. 9b ust.1 w zw. z art.9 ust.1 pkt.1 Karty Nauczyciela, która miała polegać na ustaleniu, że skarżąca nie posiada wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela –bibliotekarza. Formułując i uzasadniając taki zarzut kasator zdaje się nie dostrzegać, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie różne postaci złamania norm materialnoprawnych. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej jego wykładni. Ma to ten skutek, że to skarżący ma określić kwestionowaną formę złamania prawa przez sąd. Ponadto, jeżeli pragnie on zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu wiedzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko wyraźnie wskazać każdą z tych form, ale przytoczyć także uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdej z nich. Pomiędzy błędną wykładnią, a niewłaściwym zastosowaniem zachodzi zasadnicza różnica. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie na zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może zaś polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stan faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Błąd wykładni zachodzi zatem wówczas, jeżeli sam jego dobór do ustalonego stanu faktycznego jest trafny, a jedynie z określonego brzmienia przepisu sąd wyprowadza mylne wnioski co do jego znaczenia (por. m.in. wyrok SN z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 424/97, OSNC 1998 nr 9, poz. 136), podczas gdy błąd zastosowania prawa materialnego oznacza błędną subsumcję.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie ma żadnego wywodu prawnego na temat błędnej wykładni powołanych przepisów ze stanowiskiem, jak normy te należy interpretować oraz dlaczego dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia jest błędna. Brak takiej argumentacji jurydycznej dyskwalifikuje zarzut błędnej wykładni art. 9b ust.1 w zw. z art.9 ust.1 pkt.1 Karty Nauczyciela. Niezależnie od tego zauważyć należy, że strona w żaden sposób nie neguje stanowiska Sądu I instancji, a poprzednio organów administracji, że stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która ma do tego stosowne kwalifikacje oraz iż warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego i uzyskanie- po odbyciu rozmowy- akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Do tego zaś sprowadza się znaczenie wskazanych norm. Oznacza to, że mimo postawionego zarzutu błędnej wykładni skarżąca w istocie interpretacji omawianych przepisów wcale nie kwestionuje. W skardze wytyka natomiast Sądowi I instancji błędne ustalenie, iż M. S. nie posiada wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela- bibliotekarza. Takie twierdzenia mogą wskazywać, że kastorowi w istocie chodziło o niewłaściwe zastosowanie przepisów, ewentualnie także podważenie stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej nie wyartykułowano jednak wytyku niewłaściwego zastosowania art. 9b ust.1 w zw. z art.9 ust.1 pkt.1 Karty Nauczyciela, jak też nie zarzucono naruszenia takich przepisów postępowania, które pozwoliłyby skutecznie podważyć przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne. Ma to istotne znaczenie, gdyż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie. Jeszcze raz przypomnieć należy, że błędna wykładnia, najogólniej rzecz ujmując, polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro WSA w Warszawie nie interpretował powyższego przepisu, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tej normy prawnej.

Dodać ponadto należy, że w niniejszej sprawie spór w istocie nie dotyczył w ogóle § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. Przepis ten, zawarty w tzw. słowniczku, stanowi bowiem, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa "o kierunku (specjalności) studiów zbliżonym do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć - należy przez to rozumieć kierunek (specjalność) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć; ustalenia, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć dokonuje kurator oświaty". Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/04 (Dz.U.04.122.1290) przepis ten z dniem 31 maja 2004 r., w zakresie, w jakim powierzał kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, został uznany za niezgodny z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U.03.118.1112) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że obecnie zawiera on wyłącznie definicję kierunku (specjalności) studiów zbliżonego do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Nie określa on natomiast podmiotu uprawnionego do dokonywania takiej oceny, ani tego w jakiej formie i trybie przedmiotowe ustalenia mają być dokonywane, ani też w przypadku, jakich stanowisk zajmowanych przez nauczycieli można mówić o kierunku (specjalności) studiów zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć. Zagadnienia te regulują bowiem przepisy ustawy Karta Nauczyciela oraz następne przepisy rozporządzenia. Karta nauczyciela określa przy tym przesłanki nadawania kolejnych stopni awansu zawodowego i ogólne wymogi kwalifikacyjne. Natomiast szczegółowe kwalifikacje niezbędne do zajmowania przez nauczycieli poszczególnych stanowisk określa rozporządzenie wykonawcze Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r, które takie regulacje dotyczące nauczyciela-bibliotekarza zawiera w § 15. Ten właśnie przepis był przede wszystkim interpretowany w zaskarżonym wyroku i na podstawie zawartego w nim unormowania przyjęto, że M. S. nie posiada kwalifikacji niezbędnych do zajmowania stanowiska nauczyciela- bibliotekarza. Strona skarżąca, nie zgadzając się z takim stanowiskiem, mogła wytknąć Sądowi I instancji naruszenie § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r, gdyż wykładnia tego przepisu i subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę tej normy prawnej miały w sprawie decydujące znaczenie. W skardze kasacyjnej takiego zarzutu jednak nie sformułowano i w ogóle nie ustosunkowano się do treści powołanej normy. Powyższe kwestie muszą zatem pozostać poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonych działań organów administracji publicznej. Kierunek czynności kontrolnych, jakie może on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy. Może on więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie kasator wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucił. Nie jest natomiast władny analizować, czy Sąd I instancji nie naruszył innych norm prawnych. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków ani konkretyzowanie oraz uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że przesłanki warunkujące nadanie nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego muszą być spełnione łącznie. W przypadku niespełnienia wymagań przewidzianych w art.9 b ust.1 Karty Nauczyciela właściwy organ, zgodnie z art. 9b ust.6, odmawia wydania certyfikatu w drodze decyzji administracyjnej. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca nie dopuszcza w tym zakresie żadnych odstępstw. Kwestie związane z osiąganiem przez nauczyciela kolejnego szczebla w karierze zawodowej nie zostały pozostawione uznaniu organu, a decyzje kończące przedmiotowe postępowanie mają charakter związany. W tej sytuacji i skoro jednym z bezwzględnych wymogów nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest wykazanie się przez nauczyciela odpowiednimi kwalifikacjami, to niedopuszczalne jest wydanie certyfikatu osobie, która nie legitymuje się odpowiednim wykształceniem i przygotowaniem pedagogicznym. Można zatem zastanawiać się nie czy w ogóle nauczyciel ma spełniać wymagania kwalifikacyjne, lecz jedynie, w jakiej dacie warunek ten ma być spełniony. Początkowo prezentowano stanowisko, iż warunek ten musi zachodzić już w dacie ubiegania się o staż, ale ostatecznie w orzecznictwie przeważył bardziej liberalny pogląd, że decydujące znaczenie powinna mieć data złożenia wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz.U. Nr 260, poz.2593 ze m.) organ właściwy w sprawie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego przeprowadza analizę formalną wniosku nauczyciela i dołączonej do niego dokumentacji, następnie powołuje komisję kwalifikacyjną i zawiadamia nauczyciela o terminie rozmowy kwalifikacyjnej. Analiza formalna wniosku nie musi wcale ograniczać się do braków formalnych. Jeżeli bowiem ocena kwalifikacji nauczyciela należy wyłącznie do organu decyzyjnego i ma być ona dokonana najpóźniej na dzień złożenia wniosku o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego, to nie powinno budzić wątpliwości, iż organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy nauczyciel spełnia takie wymogi. Gdy wynik takich ustaleń jest bezspornie negatywny, to niecelowe jest powoływanie komisji kwalifikacyjnej, gdyż jej zadaniem jest wyłącznie ocena dorobku zawodowego nauczyciela a nie jego kwalifikacji. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom kasatora, że jeżeli organ nie zakwestionuje kwalifikacji nauczyciela na wstępnym etapie postępowania, to po uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej i przeprowadzonej przez nią rozmowie zobowiązany jest on nadać nauczycielowi wnioskowany certyfikat. Nieposiadanie przez nauczyciela niezbędnych kwalifikacji wyklucza w ogóle możliwość osiągnięcia przez nauczyciela kolejnego szczebla w karierze zawodowej. Niespełnienie zatem tej przesłanki determinuje zatem treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania okoliczność ta zostanie ustalona. Dlatego nawet popełnione wcześniej uchybienia proceduralne, nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów uznać należy, ze zarzuty naruszenia § 11 ust. 1 – 3 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.