Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 737/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. -


UZASADNIENIE

II SA/Łd 737/04

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.), Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania na żądanie I. R., w sprawach ustalenia od L. R. dwukrotnej należności, za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w Ł. przy ul. A, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zakończonego decyzjami ostatecznymi z dnia [...] Nr [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w wyniku prowadzonego z urzędu postępowania, w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenia z produkcji rolnej gruntów położonych w Ł. przy ul. A ( przy rzece B), w dniu [...] zostały wydane przez Prezydenta Miasta Ł. trzy decyzje administracyjne Nr [...], [...] i [...], które stały się ostateczne dnia [...].Wyłączone grunty stanowiły w obrębie [...]część działek nr 749, 750/2 i 816/1, będących własnością L.R. oraz część działek nr 747, 748 i 751, nie należących do L.R..

Na mocy w/w decyzji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obciążono L.R., jako sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy, opłatami karnymi. Organ wskazał, że pogląd, zgodnie z którym faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia, został już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA II SA 767/98 z dnia 11 września 1998 r.).

W dniu [...] I. R.- żona L.R., złożyła do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienionymi na wstępie ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] W uzasadnieniu swojego wniosku I.R. podała, że jako strona postępowania traktowany był jedynie jej mąż - L. R.. Tymczasem ona pozostaje z mężem w małżeńskiej wspólności majątkowej, płatności ustalone w decyzjach obciążają ich majątek wspólny, toteż jako strona mająca interes prawny, także powinna uczestniczyć w postępowaniu.

Ustosunkowując się do wymienionych zarzutów organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie między innymi, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną natomiast w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2001 r. (I SA 2312/99) , gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności".

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, zarówno swoich jak i nie swoich, dokonał L.R., toteż dla niego, jako sprawcy wyłączenia, powstały określone obowiązki (opłaty) wynikające z prawa materialnego - art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i to on został potraktowany jako strona postępowania. I.R. jako, że nie była sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie została uznana przez organ prowadzący postępowanie za stronę tego postępowania. Nie wynikają wobec niej z konkretnego przepisu prawa materialnego obowiązki ani uprawnienia.

Prezydent Miasta Ł. wskazał nadto, że w wyroku z dnia 27 września 1999 r. (IV SA 1285/98) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji".

W odwołaniu od powyższej decyzji I.R. wniosła o jej uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że jest to decyzja sprzeczna z prawem. Istnieje bowiem szereg przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie których w tym stanie faktycznym i w odniesieniu do niej jako małżonki L.R. powstały obowiązki wynikające z przepisu prawa materialnego i tym samym istnieje możliwość podjęcia przeciwko niej czynności w tej sprawie. Prawo materialne powszechnie obowiązujące to przecież nie tylko dana ustawa. Takiej normy nie zawiera sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale takie normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawierają przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu cywilnego.

Odwołująca się podkreśliła, że na podstawie art. 31 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, miedzy nią, a jej mężem - L.R. - istnieje z mocy ustawy wspólność majątkowa. Co więcej, jak stanowi art. 41 §1 cytowanej ustawy, zaspokojenia z majątku wspólnego może żądać także wierzyciel, którego dłużnikiem jest tylko jeden z małżonków.

Zatem, nawet jeśli ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi tylko o sprawcy, to i tak nie jest prawdą, że tylko wobec L.R. powstały określone obowiązki (opłaty) wynikające z prawa materialnego. Na mocy art. 41 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, za wszystkie zobowiązania małżonka I.R. odpowiada solidarnie, wobec czego czynności egzekucyjne będą prowadzone także przeciwko niej i z jej majątku. Zdaniem odwołującej się, przywoływane w uzasadnieniu decyzji warunki istnienia interesu prawnego są zatem spełnione.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako sprawę zasadniczą organ odwoławczy wskazał jednoznaczne rozróżnienie faz postępowania wznowieniowego. Każdy bowiem etap tego postępowania cechują odrębności - inny przedmiot i zakres badania. Pierwszy etap - wstępny, który rozpoczyna wniosek strony zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i który kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § l k.p.a.) albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Na etapie wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia, organ winien ograniczyć się do badania formalnych podstaw wznowienia, tj. czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin, czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia. Drugi etap, po wydaniu, postanowienia o wznowieniu, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § l pkt 1 k.p.a. albo decyzji z art. 151 § l pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Jak już wskazano powyżej, we wstępnej fazie postępowania organ bada czy osobie wnoszącej podanie przysługuje przymiot strony. A zatem generalnie rzecz ujmując, brak takiego przymiotu winien być podstawą wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie I.R. składająca wniosek o wznowienie powstępowania twierdzi, że została skrzywdzona decyzjami w sprawach ustalenia dwukrotnej należności za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w Ł. przy ul. A niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest żoną osoby, która właśnie tymi decyzjami uznana została za sprawcę przedmiotowego wyłączenia. Z treści tego pisma, a także z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]

Przepis art. 28. ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) jednoznacznie wskazuje na podmiot, który jest stroną w postępowaniu w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy. Podmiotem tym jest sprawca, nie zaś właściciel gruntu. I.R. nie twierdzi, że jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Swój przymiot strony w tym postępowaniu wyprowadza z faktu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem L.R. . W ocenie Kolegium odwołująca ma jedynie interes faktyczny w sprawie, nie posiada jednak interesu prawnego, a tym samym zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.R. wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]

W uzasadnieniu skargi I.R. podniosła, że art. 28 k.p.a. nie ogranicza pojęcia strony, jakby to wynikało z uzasadnienia decyzji, tylko do osób, które są wyraźnie wymienione w przepisie, na podstawie którego wydawana jest decyzja. Czym innym jest sprawca wyłączenia (podmiot zobowiązany z tytułu ewentualnego naruszenia prawa), a czym innym strona postępowania. Postępowanie toczy się przeciwko osobie naruszającej prawo, ale organ zobowiązany jest do ustalenia nie tylko tej osoby, lecz również kręgu osób posiadających swój interes prawny lub obowiązek w toczącym się postępowaniu i uznania ich za strony. Na potwierdzenie swoich twierdzeń I.R. powołała się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreśliła, że jej interes prawny wynika z prawa własności. Jako współwłaścicielka powinna była brać udział w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, kto ostatecznie i czy w ogóle zostanie uznany za sprawcę wyłączenia. Na etapie wszczęcia postępowania w ogóle nie wiadomo, czy doszło do jakiegokolwiek wyłączenia z produkcji rolnej.

Skarżąca uważa nadto, że jej interes prawny wynika także z przepisu art. 41 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania drugiego małżonka. Nie jest to jedynie interes faktyczny, gdyż w w/w decyzjach organ orzekł także o prawach i obowiązkach skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty tożsame z argumentami uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić.

W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem.

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą wznowienia postępowania na żądanie I.R., w sprawach ustalenia od L.R. dwukrotnej należności za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w Ł. przy ul. A, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zakończonego decyzjami ostatecznymi z dnia [...] Nr [...], [...] i [...].

Jak słusznie zaznaczył to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pierwszy, wstępny etap postępowania wznowieniowego, który rozpoczyna wniosek strony zgłoszony właściwemu organowi o wznowienie postępowania, kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § l k.p.a.), albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Na tym etapie wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia, organ ogranicza się do badania formalnych podstaw wznowienia, tj. czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin, czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać w przypadku, gdy:

- wniosek wznowienie postępowania złożył podmiot, który nie jest strona,

- wniosek został złożony przez stronę, ale po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a.,

- wniosek złożyła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych i działa bez przedstawiciela ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1998r. IV SAB 77/98 Lex nr 43765). Spełnienie choćby jednej ze wskazanych wyżej przesłanek uzasadnia decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

Kluczowym zagadnieniem jest więc ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podzielić przy tym należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, ze interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r. II SA 789/84 nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 nie publ., wyrok NSA z dnia 8 września 1989r. II SA 437/89 nie publ., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92 nie publ.). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w pełni podziela zacytowany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99, że po to by mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialno-prawny to znaczy, że musi wynikać z prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Słusznie organ upatruje tak określonej normy prawnej w przepisie art. 28. ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) jednoznacznie wskazującym na podmiot, który jest stroną w postępowaniu w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy. Podmiotem tym jest sprawca wyłączenia, nie zaś właściciel gruntu. Wobec właściciela gruntu, o ile nie był on sprawcą wyłączenia wskazany przepis nie wywołuje żadnych konsekwencji. Nie daje on również w takim przypadku organowi uprawnień do nakładania na właściciela jakichkolwiek obowiązków, nie daje także właścicielowi uprawnienia do żądania dokonania czynności przez organ.

W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżąca I.R. nie była sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i że sprawcą tym był mąż skarżącej. Skarżąca wywodzi swój interes prawny a tym samym uprawnienie do żądania wznowienia postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z tytułu wspólności majątkowej małżeńskiej i odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania współmałżonka. Rozważając argumentację przedstawioną przez skarżącą podzielić należy ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniach organów obu instancji, iż skarżąca posiada w istocie interes faktyczny, wywiedziony z przepisów prawa rodzinnego, nie zaś interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w postępowaniu, którego wznowienia domaga się skarżąca, a w szczególności w decyzjach kończących to postępowanie, organ nie orzekał o prawach i obowiązkach skarżącej.

Z powyższych względów, nie podzielając zarzutów skargi i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winien jej uchyleniem należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.