Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1182/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 372/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 372/15 w sprawie ze skargi T. G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent [...] [...] marca 2014 r. wszczął postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup karty telefonicznej w maju 2014 r., w kwocie [...] złotych.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na wnioskowaną przez stronę potrzebę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, ustalono, że skarżąca mieszka w dwupokojowym lokalu, wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Dzielnicy [...]. Mieszka z pełnoletnim synem, z którym jak wskazała, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Organowi nie udało się ustalić, czy skarżąca może uzyskiwać pomoc od pełnoletniego syna. W dalszej kolejności ustalono, że dochód skarżacej wynosi [...] zł (od 1 marca 2014 r., renta wynosi [...] zł) i przekracza wysokość, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej "u.o.p.s.", kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wnioskowanej pomocy, tj. kwotę 542 zł.

Mając na uwadze fakt przekroczenia kryterium dochodowego, organ I instancji rozważył, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 u.o.p.s. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zaszedł szczególny przypadek dający podstawę do przyznania zasiłku celowego, a wnioskowana przez skarżącą pomoc nie może być uznana za pomoc mającą na celu zaspokojenie bieżącej, ale przyszłej potrzeby, w związku z czym organ orzekł o odmowie przyznania zasiłku.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując na trudną sytuację zdrowotną i finansową, w której się znalazła, zarzucając jednocześnie organowi niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent [...] dokonując ustaleń faktycznych nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Odnosząc się do art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. organ podkreślił, że skarżąca przekracza dochód określony w ww. przepisie, co oznacza, że organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku w ramach zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.o.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.o.p.s., co oznacza, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania pomocy społecznej nie narusza prawa i mieści się granicach uznania administracyjnego.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na "okoliczności życiowe, bytowe, zdrowotne i finansowe" w jakich się znalazła. Ponadto wskazała, że przyznana jej renta nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać trudnym okolicznościom życiowym. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi [...] zł (od 1 marca 2014 r. renta wynosi [...] zł). Kwota ta niewątpliwie przekracza wysokość kryterium dochodowego przewidzianego w powołanym wyżej art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s., które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wyniosło 542 zł. Słusznie zatem, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uznały, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 39 u.o.p.s.

Odnosząc się do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego Sąd podkreślił, że art. 41 u.o.p.s., wymaga dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Sądu brak było podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Kwestia ponoszenia wydatków związanych z zakupem karty telefonicznej, należy do typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] kwietnia 2014 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd wskazała, że nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak skarżąca, nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości, w celu stałego podwyższania swoich miesięcznych dochodów.

W ocenie Sądu należy również wskazać na brak współdziałania przez skarżącą z organami pomocowymi. Sąd podkreślił, że przepis art. 4 u.o.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej, w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest nieokazanie pracownikowi OPS-u przez skarżącą drugiego (większego) pokoju celem oceny jego zawartości i wyposażenia. Z wywiadu środowiskowego wynika zresztą, że od dnia przeprowadzenia pierwszego wywiadu środowiskowego w lokalu, tj. od [...] stycznia 2014 r. skarżąca uniemożliwiła pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania. Dodatkowo, skarżąca uniemożliwiła organom pomocowym przeprowadzenie wywiadu z pełnoletnim synem, który w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą przebywał w sąsiednim pokoju. Organ nie mógł zatem ustalić, czy skarżąca ma możliwość uzyskania pomocy od syna, czyli osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, czy też nie. Powyższe oznacza, że skarżąca poprzez własne działanie ograniczyła organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej, czym naruszyła art. 4 u.o.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na:

- naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.o.p.s., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy naruszyły w zaskarżonej decyzji wymienione przepisy;

- naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i oddalenie w konsekwencji skargi skarżącej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego stosowanie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez:

- błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.o.p.s. wykluczającą zdaniem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego przyznanie skarżącej wnioskowanej formy pomocy społecznej, gdyż doprowadziłoby to do uczynienia pomocy społecznej źródła utrzymania;

- błędną wykładnię art. 41 u.o.p.s., skutkującą zaakceptowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego, tj. decyzji dowolnej a nie swobodnej;

- niezastosowanie art. 3 ust. 3 u.o.p.s., wskazującego na kryteria jakie musi wykonywać organ administracji wykonując ustawę o pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd rozpoznając sprawę nie uwzględnił art. 41 u.o.p.s., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek specjalny – zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreśliła, że pobiera rentę, a z uwagi na swoją dysfunkcję społeczną i psychiczną, ma problemy ze składaniem oświadczeń woli. Zdaniem skarżącej organ w takiej sytuacji winien dokładnie zbadać prawdziwość twierdzeń skarżącej co do sytuacji materialnej i bytowej. Organ ograniczył się jednak tylko do uznania oświadczeń składanych przez skarżącą za prawdziwe, nie przeprowadzając dodatkowych dowodów na ich potwierdzenie. Wprawdzie skarżąca złożyła oświadczenie, że jej syn mieszka razem z nią i obydwoje prowadzą osobne gospodarstwa domowe, ale nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z synem. Organ w takim przypadku winien dokonać weryfikacji oświadczeń składanych przez skarżącą i przesłuchać w charakterze świadka syna skarżącej na okoliczność czy skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca podkreśliła, że organ jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, a norma wyrażona w art. 2 ust. 1 u.o.p.s. nie jest ograniczona do jednorazowej czy sporadycznej pomocy, a winna być wykonywana tak dalece jak będzie to uzasadnione przezwyciężeniem trudnej sytuacji życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez sąd I instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na niewłaściwą konstrukcję zarzutów podniesionych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej z jednoczesnym podkreśleniem, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

Po pierwsze zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie określają, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 2 ust. 1 i art. 41 u.o.p.s. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniają, w jaki sposób podniesione w nich naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. nie wiążąc ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez Sąd I instancji. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem prawnym bezpośrednio służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m. in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organ administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Nadto w odniesieniu do wskazanego jako naruszony art. 77 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie określono paragrafu, którego zarzut dotyczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został natomiast pogląd, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa, którego zarzut naruszenia został podniesiony w skardze kasacyjnej posiada rozbudowana strukturę, to autor skargi kasacyjnej powinien dokładnie wskazać, o jaką jednostkę redakcyjną przepisu (paragraf, ustęp, punkt,) mu chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżąca zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie niepodobna bowiem postawić orzekającym organom wytyku, by zapadłe decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd uchybień tych nie dostrzegł i skargę oddalił. W sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącej. Organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły trafne ustalenia faktyczne. Stopień określenia stanu faktycznego jest zgodny z zasadą prawdy materialnej i pozwala na zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego.

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w zakresie wskazywanych uchybień natury proceduralnej sprowadza się do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana, tak jak i znana jest im nieporadność skarżącej – przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 u.o.p.s. Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym bezkrytycznie ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenia skarżącej dotkniętej dysfunkcją społeczną i psychiczną, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem, którego nie przesłuchano w charakterze świadka.

Przegląd dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 1 kwietnia 2014 r. wykazuje, że skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania, uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. Zauważyć dodatkowo można, że stawiając zarzut niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skarżąca kascyjnie nie twierdzi kategorycznie, że prowadzi gospodarstwo domowe razem z synem, który z nią mieszka. W istocie więc nie kwestionuje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którą to okoliczność uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji. Nie można przy tym przyjąć, że na etapie składania skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie miała świadomości, co do skutków składanych oświadczeń.

W tym stanie rzeczy brak podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s. Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 u.o.p.s. okazał się zatem nieuzasadniony, a w konsekwencji brak również podstaw do uwzględnienia w realiach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

W kontekście przywołanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowo – procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I GSK 748/11), o ile zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11).

Uchybienia, których w ocenie strony skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o pomocy społecznej i omówione powyżej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich zasadności, wobec czego zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Z przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej wynika reguła indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega z kolei na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s., skoro zostało przekroczone kryterium dochodowe i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 u.o.p.s. Zgodnie z tym przepisem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowo również zastosowano ten przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w normatywnej konstrukcji zasiłku, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 u.o.p.s., posłużył się dwiema kategoriami tzw. luzu decyzyjnego. Kompetencja do przyznania tego zasiłku jest bowiem kompetencją uznaniową ("może być przyznany specjalny zasiłek celowy"), a jedna z materialnoprawnych przesłanek jego przyznania określona została przy pomocy pojęć nieostrych ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Takie uwarunkowania specjalnego zasiłku celowego, który dodatkowo przedstawia się jako świadczenie o charakterze wyjątkowym, bo skierowanym do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, tj. osób lub rodzin, których dochody przekraczają kryterium dochodowe - determinują szczególny obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej osób, które ubiegają się o to świadczenie. Z art. 4 u.o.p.s. wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w zakresie świadczeń z pomocy społecznej udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się oświadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika, nie tylko uzasadnia, lecz wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Wprawdzie trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p.s. pomoc społeczna jest instytucja polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zapomina jednak o art. 3 ust. 1 u.o.p.s. , stanowiącym, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej.

Skarżąca tego ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej nie realizuje skoro sprzeciwia się przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z jej synem, nie wyraża zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, a tym samym uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania względem niej świadczenia przysługującego w wyjątkowych sytuacjach, tj. specjalnego zasiłku celowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Stąd też przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane spłata zadłużenia, zapłacenie rachunku za gaz, prąd, zakup biletów komunikacji miejskiej (por. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07, z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 155/07; wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2012 r., III SA/Kr 401/11, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Lex 2014 , s. 2012 -213, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s.188 ).

Przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest tożsama z wykładnią przyjętą przez Sąd pierwszej instancji. W kontekście tego trafnie Sąd ten ocenił również, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od pewnego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.o.p.s.

Ponadto podkreślenia wymaga, że specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego na kolejne pojawiające się przewidywalne bądź nawet oczywiste potrzeby, związane z normalnym, bieżącym korzystaniem z lokalu mieszkalnego, jak uregulowanie opłat za gaz, energię, czynsz, a do tego w istocie dąży skarżąca. Temu służy specjalny zasiłek okresowy, określony w art. 41 ust. 1 pkt 2 u.o.p.s., który jest przyznawany w sytuacji, gdy wyjątkowo niekorzystne konsekwencje rozciągnięte są w czasie, przy czym w tym przypadku musi również zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek" (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, op.cit. s. 190 ). Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zarzuciła naruszenia art. 41 pkt 2 u.o.p.s. Ponadto świadczenie z tego przepisu podlega częściowemu albo całkowitemu zwrotowi, a skarżąca niewątpliwie domagała się przyznania świadczenia bezzwrotnego. W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie realizując obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej nie wykazała, że koszty zakupu karty telefonicznej, związane są z jej aktualnie nagłą i nadzwyczajną sytuacją.

Skoro trafnie wykluczono w realiach niniejszej sprawy materialną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy nie miały podstaw do działania w ramach uznania administracyjnego, które jest realizowane dopiero wtedy, gdy w sprawie spełnione są faktyczne i materialnoprawne przesłanki uzyskania świadczenia. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę w dokonywaniu wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania, znajdują się m.in. kryteria wskazane w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.o.p.s. W rozpoznawanej sprawie nie mogło jednakże dojść do naruszenia powyższych przepisów, jak i do przekroczenia granic uznania, bowiem treść rozstrzygnięcia zdeterminowały wcześniejsze ustalenia dotyczące braku wystąpienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kwestia uznaniowości i rozważania przekroczenia jej granic aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który jest warunkiem sine qua non przyznania świadczeń specjalnych z art. 41 u.o.p.s. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, że przypadek taki nie zaistniał.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie