Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 476/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

M. M. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że [...] września 1978 r. wystąpił do Milicji Obywatelskiej w [...] skąd skierowano go do Szkoły Oficerskiej w [...]. Po ukończeniu powyższej szkoły, powołano go do służby w Kontrwywiadzie, w której pozostał do czasu "demokratycznych przemian". Zaznaczył także, że we wskazanym czasie ukończył Akademię Spraw Wewnętrznych w [...]. Podkreślił, że po utworzeniu Urzędu Ochrony Państwa został pozytywnie zweryfikowany i mianowano go na kierownicze stanowisko w " [...]", następnie w nowo utworzonej jednostce ds. zwalczania przestępczości gospodarczej. Zaznaczył, że z uwagi na zły stan zdrowia został zmuszony w 1998 r. do odejścia ze służby. Podał, że w 2002 r. ponownie został przyjęty do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w której realizował czynności służbowe do czasu zwolnienia ze służby w 2005 r. Wyjaśnił, że Regionalna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] orzekła wobec niego trwałą niezdolność do służby przyznając III grupę inwalidzką. Wnioskodawca podniósł także, że przez całe swoje życie zawodowe pracował uczciwie i rzetelnie, był pozytywnie oceniany, awansowany oraz został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Biurze Administracyjno-Gospodarczym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] [...] kwietnia 2002 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 października 1979 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 10 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 22 dni (od [...] września 1978 r. do [...] października 1998 r. oraz od [...] lipca 2002 r. do [...] kwietnia 2005 r.).

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby M. M. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] listopada 2018 r. poinformował, że w trakcie służby w tej formacji wnioskodawca miał podwyższany dodatek służbowy, wyróżniano go nagrodami pieniężnymi, awansowano w stopniu służbowym, a także był pozytywnie opiniowany. Ponadto został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi oraz Brązowym Medalem "Za Zasługi Dla Obronności Kraju". Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków M. M. w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznych podano, że z opisanego przebiegu służby, ustalonego na podstawie akt osobowych oraz innej dokumentacji archiwalnej, może wynikać, że uchylał się od wykonywania zdań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Po dokonaniu analizy archiwalnych akt osobowych Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformował również, że M. M. w 2004 r. był zawieszony w czynnościach służbowych na 3 miesiące oraz prowadzone było wobec niego postępowanie dyscyplinarne, które zostało umorzone z uwagi na zwolnienie funkcjonariusza z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto wskazano, że w 2004 r. wnioskodawca był podejrzany o popełnienie przestępstw z art. 263 § 2 K.k., lecz postępowanie przygotowawcze zostało umorzone w 2005 r. z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. W dyspozycji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajdują się również materiały potwierdzające, że po zwolnieniu ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prowadzone było postępowanie egzekucyjne celem zwrotu nienależnie przyznanej pomocy finansowej. W zgromadzonych materiałach brak jest zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza.

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych minister podniósł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałe pełnienie służby, o której mowa w art. 13b ustawy. Całkowity okres pełnionej przez M. M.służby wynosi 22 lata, 9 miesięcy i 22 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 10 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 47% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 10-letni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Powyższe potwierdza również analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, że zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że uznanie służby M. M. za rzetelną jest wątpliwe w świetle informacji przekazanych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego co do trzymiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, podejrzenia o popełnienie przestępstw z art. 263 § 2 K.k. oraz prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba wnioskodawcy była pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Zaznaczył, że świadczenie emerytalne wypłacane M. M. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.)

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu argumenty strony dotyczące skutecznej realizacji powierzonych zadań w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, odznaczenia za całokształt pracy Złotem Krzyżem Zasługi, a ponadto sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Państwa i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia wobec wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawcę w piśmie z [...] czerwca 2018 r. kwestii w zakresie niezgodności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności organ stwierdził, że nie jest właściwy do ustalania wysokości świadczenia emerytalnego, zaś prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stąd też zarzut niezgodności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie może być rozpatrzony przez organ, gdyż tylko właściwe Trybunały są do tego uprawnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r. [...] uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (wyczerpująco tę kwestię wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że uprawnienie z art. 8a ustawy emerytalnej dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, ze w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek, w istocie stwierdził iż dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku wszystkie wskazane elementy muszą wystąpić kumulatywnie. Tym samym organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela także zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynoszącą 47% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednakże przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w sposób wyczerpujący.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestię tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Organ tych kwestii nie wyjaśnił. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] października 1979 r. do [...] lipca 1990 r. Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nadto dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ocena rzetelności służby M. M. po 12 września 1989 r. została przeprowadzona, bez uwzględnia szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Mianowicie z faktu wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, czy podejrzenia o popełnienie przestępstw z art. 263 § 2 K.k. oraz prowadzonego wobec niego po zwolnieniu ze służby postępowania egzekucyjnego, organ wywiódł brak podstaw do zakwalifikowania pełnionej przez niego służby jako rzetelnej. Stwierdził bowiem, że z uwagi na wskazane okoliczności służba skarżącego po 1989 r. nie może być zakwalifikowana do służby pełnionej w sposób rzetelny. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone z uwagi na zwolnienie funkcjonariusza ze służby w ABW, a postępowanie przygotowawcze umorzono w 2005 r. z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. Organ nie wyjaśnił, czy postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia czynu zabronionego z art. 263 § 2 K.k. (posiadania bez zezwolenia broni palnej lub amunicji) miało związek z pełnioną służbą, czy rzutowało na prawidłowe wykonywanie zadań służbowych. Trzeba też dostrzec, że organ prokuratorski w znamionach czynu skarżącego dopatrzył się jego znikomej społecznej szkodliwości. Gdyby nawet przyjąć, iż wskazane okoliczności obciążają skarżącego nie tylko jako obywatela, ale i funkcjonariusza służby publicznej, to należało je zestawić z innymi okolicznościami przemawiającymi na korzyść wnioskodawcy. Organ nie odniósł się w żaden sposób do tego, że orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] przyznano skarżącemu III grupę inwalidzką, w związku z trwałą niezdolnością do służby, a inwalidztwo pozdawało w związku ze służbą. Oznacza to, iż pełniona służba miała wymierny wpływ na zdrowie skarżącego. Organ pominą także zgłaszane przez stronę i udokumentowane osiągnięcia w służbie, w tym wielokrotne nagradzanie, wyróżnianie i awansowanie, zwieńczone otrzymaniem odznaczenia "Złoty Krzyż Zasługi". Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż według ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach, Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Może być nadany także za ofiarną działalność publiczną i ofiarne niesienie pomocy oraz działalność charytatywną. Nie czyniąc rozważań w tym przedmiocie Minister naraził się na słuszny zarzut wydania rozstrzygnięcia dowolnego, albowiem w swej ocenie skupił się jedynie na incydentalnych okolicznościach przemawiających na niekorzyść strony, całkowicie pomijając długotrwały i efektywny przebieg służby, odejście z niej ze względu na stan zdrowia oraz uhonorowanie zasług skarżącego przyznaniem wysokiego rangą odznaczenia państwowego.

Wyjaśnienia także wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Mając powyższe na uwagę nie sposób zaakceptować poglądu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozstrzygnięcie respektujące dyrektywy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 K.p.a. Dokonanie wybiórczej oceny materiału aktowego sprawy naraża organ na słuszny zarzut arbitralności i wydanie decyzji wykraczającej poza ramy uznania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. M., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, także jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.