Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1445/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/16, oddalił skargę [...] S.A. na uchwałę Rady m.st. Warszawy, z dnia 18 grudnia 2008 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] S.A., zwane dalej "Spółką" - użytkownik wieczysty działek nr A oraz B oraz właściciel położonych na terenie tych działek zabudowań, położonych w Warszawie, przy ul. Sz. [...] , wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1445/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwic Północnych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 8, poz. 192), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr A oraz B, położonych w Warszawie, przy ul. Sz. [...] .

Spółka zażądała stwierdzenia nieważności Planu w zakresie, w jakim dotyczy on wskazanych nieruchomości. Zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego - art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - polegające na:

- ustaleniu jego treści w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 w dniu 10 października 2006 r., zwanego dalej "Studium", wbrew dyspozycji wynikającej z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przekroczeniu władztwa planistycznego, uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 i 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej: "K.c.", oraz art. 31 ust. 1, art. 32 i 64 Konstytucji RP, które polegało ono na ustaleniu:

- przeznaczenia podstawowego nieruchomości Spółki, jako terenu usług oświaty, zgodnie z § 4 ust. 8 Planu oraz ustaleniu przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości jako terenu usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji oraz mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych inne niż wymienione powyżej oraz zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka Planu E1. 3U-0 - § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 Planu),

- wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0,

- linii zabudowy nieruchomości Spółki od strony działki ew. nr 8/43 w ten sposób, że została nadmiernie i bezpodstawnie odsunięta od nieruchomości sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Argumentowała, że nieruchomość Spółki znajduje się w terenie oznaczonym symbolem E1.3 U-O - teren usług oświaty; przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. Sz. uwzględnia pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie, w skład którego wchodził zespół szkól oraz zespół sportowo - rekreacyjny Hali Mery; ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze uzasadnione było zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych, jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym.

Plan jest niezgodny ze Studium tak, jeśli chodzi o przeznaczenie terenu - ponieważ teren obejmujący dużą jednostkę urbanistyczną przewiduje przewagę MW ale wyraźnie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego - jak również, gdy chodzi o wskaźniki, w tym intensywność zabudowy; wyraźnie bowiem zostało wskazane w Studium, że wskaźniki te są uśrednione ("wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów); z tego też powodu dla różnych terenów w Planie zastosowano różne wskaźniki intensywności,

Intensywność zabudowy została dostosowana do przeznaczenia terenu; dla terenów usług oświaty jest uzasadnione uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni i urządzeń sportowych lub rekreacyjnych; dlatego intensywność zabudowy dla terenów E1. U-O i E1. U-O została ustalona identycznie - na poziomie 1,0; uwzględnia to również, przewidzianą dla tych terenów, powierzchnię biologicznie czynną (minimum 50%); w orzecznictwie wskazuje się, że nie można Studium odczytywać w ten sposób, że na każdej z działek powinno być zrealizowane mieszkalnictwo wielorodzinne; powyższe oznacza jedynie, że przeznaczenie przewidziane w Studium powinno się bilansować w granicach terenu oznaczonego jako M1.20; na jednych zatem działkach może istnieć wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, na innych usługi, tyle tylko, że na terenie w miejscowym planie odpowiadającym temu wyznaczonym w Studium, winien być zachowany wskazany w Studium stosunek zabudowy mieszkaniowej do usług.

Organ wywodził dalej, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych; w obszarach zabudowy wielorodzinnej, konieczne jest sytuowanie inwestycji celu publicznego, związanych z obsługą mieszkańców, w szczególności terenów usług oświaty; zgodnie z ustaleniami Studium konieczne jest wyznaczanie terenów usług publicznych w bliskim sąsiedztwie planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej; w Planie, przewidziano znaczący przyrost terenów pod zabudowę mieszkaniową i znaczący przyrost liczby mieszkańców.

Linie zostały określone z uwzględnieniem funkcji terenu; dla terenów usług oświaty jest uzasadnione uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni, urządzeń sportowych lub rekreacyjnych, parkingów podobnych form urządzenia terenu. Z tego powodu linie zabudowy dla terenu E1. U-O zostały odsunięte od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie E2. U-O. Zabudowa o funkcjach oświaty, zgodnie z przepisami odrębnymi, wymaga również większego nasłonecznienia.

Postanowienia Planu w żadnym punkcie nie wprowadzają zakazu zabudowy. Jedynie funkcja terenu jest niezgodna z oczekiwaniem skarżącego. W niniejszej sprawie w istocie chodzi o interes ekonomiczny, a nie prawny, skoro kwestionowane jest przeznaczenie terenu na usługi oświaty w miejsce postulowanego mieszkalnictwa wielorodzinnego. Teren Spółki może być niemal w połowie wykorzystany na cele pozaoświatowe; świadczy to o wyważeniu przez organ stopnia uwzględnienia interesu publicznego i prywatnego.

W trakcie pierwszej rozprawy przed WSA w Warszawie pełnomocnik Spółki wywodził, że nie ma potrzeby rezerwowania dodatkowych terenów na obszarze osiedla dla usług oświatowych. W pobliżu znajduje się bowiem wiele obiektów, służących temu celowi. Potwierdził, że nie zgłaszano uwag do projektu planu w procedurze planistycznej. Wskazał jednak, że – jego zdaniem - plan miejscowy nie może abstrahować od dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Pełnomocnicy Rady wskazywali na zwiększające się potrzeby oświatowe w rozrastającej się dzielnicy. Przywoływali rozdział 12 Studium, zatytułowany "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej", gdzie dla funkcji mieszkaniowej M1, M2 i M3 ustalono priorytet usytuowania funkcji mieszkaniowych i niezbędnych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych. Wywodzili, że przeanalizowano teren wykraczający poza granice projektu Planu i wynikało stąd, że - dla rosnących obszarów mieszkaniowych - konieczne jest zarezerwowanie terenów pod oświatę. Ustalono, że w Planie konieczne jest zagwarantowanie terenów na potrzeby szkolnictwa.

Pełnomocnik Spółki podnosił, że w dacie uchwalenia Planu nie był ustalony rzeczywisty stan faktyczny zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik Rady potwierdził, że organ nie był świadomy zmiany celu użytkowania obiektu budowlanego na działce Spółki. Sposób przeznaczenia gruntu jest ustalany na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i budynków na dzień przystąpienia do sporządzenia planu nie zaś na dzień jego uchwalania.

Na żądanie Sądu Spółka przedłożyła szereg dokumentów, potwierdzających uzyskanie stosownych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu, znajdującego się na terenie jej nieruchomości. Pochodziły one z 1999 r.

W dodatkowym piśmie pełnomocnik Rady wskazał, że sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony treścią, pozostającej w obrocie, umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest ona ujawniona w stosownej księdze wieczystej.

W trakcie drugiej rozprawy przed WSA w Warszawie pełnomocnik Spółki podniósł, że - wobec sposobu przeznaczenia terenu w Planie - nie będzie możliwe faktycznie dalsze korzystanie z powierzchni biurowych. Nawet bowiem dobudowanie windy dla niepełnosprawnych wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a - wobec sprzeczności z Planem - nie byłoby to obecnie dopuszczalne.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr, w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia.

W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości (generalnie cele oświatowe) oraz ograniczenia dalszej możliwości zabudowy działki Spółki - wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, określenie wskaźników oraz linii zabudowy wyłączających możliwość zabudowy na otwartych fragmentach nieruchomości.

Nieruchomość Spółki jest bowiem położona w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych i w tym zakresie nadal wykorzystywanych. Jednocześnie na bezpośrednio przyległych terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jest on także przewidywany w ramach Planu oraz planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny). W takiej sytuacji uzasadnione było przeznaczenie nieruchomości Spółki dla celów oświatowych, zwłaszcza gdy cel ten kiedyś pełniła (internat szkolny).

Według Sądu, dla oceny legalności działania Rady nie może mieć kluczowego znaczenia to, że zmiany sposoby wykorzystania nieruchomości (na cele biurowe) dokonano legalizując te działania, w myśl przepisów prawa budowlanego lecz okoliczności tej nie był świadomy organ planistyczny. Za istotne Sąd uznał, że stosowne informacje w tym zakresie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków dopiero w końcowej fazie procedury planistycznej (styczeń 2008 roku).

Reasumując Sąd stwierdził, że zamknięcie możliwości wykorzystania nieruchomości w celu zakładany przez właściciela, nawet zgodnie z ostatnim jej przeznaczeniem, nie może być rozumiane automatycznie, jako nadużycie władztwa planistycznego. Sąd odnotował, że prawodawca przewidział możliwość skompensowania ewentualnych szkód stąd wynikających (tak artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd za bezzasadne uznał zarzuty, jakoby nadużyciem władztwa planistycznego, co do zasady proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela, było ustanowienie ograniczeń w postaci stosownego wskaźnika i linii zabudowy. W ocenie Sądu, Rada trafnie wywiodła, że docelowe podstawowe przeznaczenie nieruchomości - na cele związane z funkcjami oświatowymi - uzasadniało generalnie przyjęcie wskaźników zabudowy, gwarantujących jej ograniczoną intensywność (w tym pozostawienie terenów otwartych).

Nie naruszono także, jak stwierdził Sąd, zasady równości, określając odmienne zasady zagospodarowania na terenach, gdzie także uprzednio były realizowane cele oświatowe, lecz doszło już do zabudowy obiektami mieszkalnymi. Odmienne ustalenie reguł zagospodarowania na poszczególnych terenach, wcześniej służących celom oświatowym, było uprawnione.

Również za bezzasadne Sąd uznał zarzuty jakoby postanowienia Planu były sprzeczne z ustaleniami Studium. Zakreślając, jako funkcje podstawowe, zabudowę mieszkaniową, Studium dopuszczało umiejscowienie na danych terenach także obszarów infrastruktury służącej realizacji szeregu celów publicznych, pozostających w związku z głównym przeznaczeniem - a więc także oświatowych.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag, dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Zwolnił tym samym organ od potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie samego uchwalenia Planu (np. w uzasadnieniu do uchwały o Planie czy zestawieniu nieuwzględnionych uwag bądź choćby w takcie protokołowanych obrad sesji gdy przyjmowano Plan). W przypadku niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, często nie będzie możliwe.

Sąd podniósł, że powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami - nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. W danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca.

W rezultacie nie zachodzą Nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień Planu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g." poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi ws. stwierdzenia nieważności uchwały Rady m. st Warszawy (zwanej dalej również: "Organem") nr XLVI/1445/2008 z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwie Północnych (zwanej dalej: "Uchwałą ws. MPZP" albo"MPZP" albo "Planem"), pomimo że została ona sporządzona .z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały ws. MPZP, Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), tj. zasad wynikających z:

a) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie treści Planu w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXI1/2746/2006 w dniu 10 października 2006 roku (zwanego dalej: "Studium");

b) art. 3 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w zw. z art. 31 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu przeznaczenia podstawowego nieruchomości Skarżącego jako teren usług oświaty zgodnie z § 4 ust 8 Planu oraz ustaleniu przeznaczenia dopuszczalnego ww. nieruchomości jako teren usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji oraz mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych inne niż wymienione powyżej oraz zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka Planu El. 3U-0, § 21 ust 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust 8 Planu);

c) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art 140 K.c. w zw. z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w zw. z art. 31 ust 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0 oraz ustaleniu linii zabudowy

nieruchomości Skarżącego od strony działki nr 8/43 w ten sposób, że została nadmiernie i bezpodstawnie odsunięta od nieruchomości sąsiedniej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenie nieważności na podstawie art. 28 u.p.z.p. zaskarżonej Uchwały ws. MPZP w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego stanowiącej działki ewidencyjne nr A oraz B, położonej w Warszawie, dzielnica Ochota, przy ul. Sz. [...] , obręb [...] , dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie (VI Wydział Ksiąg Wieczystych) księga wieczysta nr [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] na okoliczność braku prowadzenia ewidencji budynków przed styczniem 2007 roku, a tym samym braku wpisania do ewidencji budynku i jego charakteru znajdującego się na nieruchomości Skarżącego;

Nadto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. uzupełniły uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego jako pkt II.b) oraz wniosły o dopuszczenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

1) Analizy stanu istniejącego - raport o problemach występujących na terenie opracowania sporządzanej na potrzeby zaskarżonego MPZP w styczniu 2006 r. wykonanej na zlecenie Biura Naczelnego Architekta Miasta, a w szczególności planszy nr 8, na okoliczność przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, wiedzy organu co do biurowego przeznaczenia nieruchomości Skarżącego;

2) pisma Dyrektora Biura Edukacji Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...] października 2017 r. na okoliczność przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel publiczny tj, cel oświatowy bez zamiaru realizacji go;

3) pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy Ochota m. st. Warszawy z dnia [...] października 2017 r. na okoliczność przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel publiczny tj. cel oświatowy bez zamiaru realizacji go;

4) prognoza skutków finansowych uchwalenia spornego MPZP z 2006 r. (wraz z pismem przewodnim) na okoliczność przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cel publiczny tj. cel oświatowy bez zamiaru realizacji go, braku uwzględnienia w ww. prognozie kosztów ew. wywłaszczenia skarżącego z nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miasta Stołecznego Warszawy wskazała, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz piśmie uzupełniającym nie znajdują oparcia w przepisach prawa ani nie znajdują potwierdzenia w przebiegu postępowania i aktach sprawy. samym wszelkie zarzuty są niezasadne, a skarga kasacyjna powinna zostać oddalona w całości. Jednocześnie Rada wniosła o oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z wnioskowanych przez Spółkę dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut kasacji sformułowany został jako procesowy. Z uwagi jednak na to, ze sprowadza się do naruszenia art. 151 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez oddalenie skargi, mimo że zdaniem skarżącej uchwała została sporządzona z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprecyzowane w opisie naruszenia zagadnienia mają charakter zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutu procesowego bezzasadnego oddalenia skargi jest uzależniona od skuteczności zarzutów materialnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006, w dniu 10 października 2006 r.

Analizę prawną w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium.

Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia związania wynikającego z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością.

Skład orzekający w pełni opowiada się za poglądem, według którego, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).

Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

Nieruchomość przy ul. Sz. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w Studium oznaczonym symbolem M1.20 Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura i tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego.

Trafne jest w tej sytuacji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem M1.20 na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie oznacza, iż nie jest jednoznaczne przeznaczenie każdej działki na takie przeznaczenie.

Przedwczesna była natomiast ocena Sądu pierwszej instancji, według której, przeznaczenie w planie działek nr A i nr B na cele oświatowe jako podstawowe nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Analizę w tym zakresie rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerny wywód wskazujący na brak podstaw do stawiania zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zwrócił uwagę na to, że nie jest przesądzające unormowania art. 1 ust. 2 pkt 7, ale zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną dóbr wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy. Przeznaczenie terenów będących w użytkowaniu wieczystym Spółki, niezależnie od pierwotnej funkcji, która też nie jest bez znaczenia, zostało ustalone w kontekście przeznaczenia także innych terenów na tamtym obszarze. Odnosząc się do okoliczności sprawy, Sąd trafnie odnotował, że nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych. Na bezpośrednio przylegających terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego, który jest przewidywany w Planie oraz w planach miejscowych obejmujących sąsiednie tereny. Przeznaczenie części terenów na funkcje oświatowe, zwłaszcza terenów, które taką funkcję już pełniły, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Rozwiązanie to ma na celu zaspokojenie potrzeb z zakresu infrastruktury społecznej dla terenów objętych budownictwem wielorodzinnym.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak uwag skarżącej Spółki w trakcie procedury planistycznej może mieć wpływ na ocenę korzystania przez Gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. Od razu jednak należy stwierdzić, że z przepisów ustawy, w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1, nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Następnie wskazać trzeba, że skutki niezłożenia uwag powinny być indywidualnie oceniane w okolicznościach konkretnej sprawy.

Jest niewątpliwe, że przyjmując przeznaczenie spornej nieruchomości, Gmina błędnie oceniała istniejący na niej stan zagospodarowania. Nie uwzględniono tego, że zabudowania z których korzysta Spółka są przezeń od wielu lat użytkowane jako biurowe. Błędne ustalenie w tym zakresie nie było jedynie efektem braku uwag ze strony Spółki. Jak wynika z Analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie procedury planistycznej, na potrzeby planu, Gmina dysponowała materiałem dokumentacyjnym, przedstawiającym rzeczywiste zagospodarowanie działek, tzn. wskazującym, że na nieruchomości znajdują się zabudowania biurowe. Na stronie 6 dokumentu przygotowanego na potrzeby procedury planistycznej obejmującej zaskarżony Plan, "Analiza stanu istniejącego – raport o problemach występujących na terenie opracowania", ze stycznia 2006 r., na mapie obrazującej stan zagospodarowania wprost określono, że zabudowania na spornej nieruchomości stanowią biura. Analiza była, co wynika z jej treści, efektem badań dokumentacyjnych oraz terenowych i powinna, co do zasady, odzwierciedlać stan na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z uwagi na datę, którą dokument został opatrzony, tj. styczeń 2006 r., jest oczywiste, że Analiza przedstawiała stan zagospodarowania obszaru objętego projektem planu w sposób zgodny z powołanym przepisem, a zatem stan zagospodarowania spornej nieruchomości nie został w Analizie wykazany jako zmieniony w trakcie procedury planistycznej.

Dodać można, że zagospodarowanie obiektu było rezultatem wielu legalnych procedur prowadzonych przed organami administracji publicznej, w tym także organami Gminy (pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, ujawnienie funkcji biurowej budynku w ewidencji budynków z dniem 2 stycznia 2007 r.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 czerwca 1999 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania dla Przedsiębiorstwa Robót Kolejowych S.A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, tj. modernizację i adaptację istniejącego budynku Internatu Technikum Kolejowego na siedzibę Dyrekcji Generalnej PKP z częścią hotelową, funkcjonuje w obrocie prawnym. Obowiązuje zatem domniemanie, że nie naruszała norm obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnotować można, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna m.in. z zapisem miejscowego ogólnego planu ogólnego zagospodarowania m.st. Warszawy. Stan zagospodarowania nieruchomości był więc rezultatem nie tylko korzystania przez Spółkę z uprawnień właścicielskich, ale także zgodności tych działań inwestorskich z normami lokalizacyjnymi.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, w ślad za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12).

Skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został w błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że został należycie wyważony interes społeczny oraz interes indywidualny. Stanowisko Sądu polegające na przyjęciu, że rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości nie był Gminie znany wyłącznie z uwagi na brak aktywności Spółki w procedurze planistycznej, skutkowało pominięciem znaczenia stanu zastanego dla oceny, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spółka, legalizując sposób użytkowania zabudowań, otrzymała uprawnienie do użytkowania zabudowań jako pomieszczenia biurowe (z towarzyszącą funkcją hotelową). Z mocy § 15 ust.1 Planu, może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym do czasu jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Nie można jednak twierdzić, że plan nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania przez Spółkę z nieruchomości. Unormowanie § 15 ust. 1 ma charakter tymczasowy. Natomiast unormowania § 4 ust. 8 pkt 1-3 w związku z § 2 pkt 7 i 8 Planu wprowadzają ograniczenia dla sposobu korzystania odpowiadającego jedynie przeznaczeniu dopuszczalnemu. Pogarsza to sytuację prawną Spółki, jako właściciela zabudowań i użytkownika wieczystego działek nr A i B, położonych w Warszawie, przy ul. Sz., w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie zaskarżonego planu.

Nie rozstrzygając na etapie kontroli sądowej działań planistycznych, zagadnień związanych z ewentualnymi zamierzeniami inwestycyjnymi Spółki, do których właściwe są organy administracji architektoniczno-budowlanej, można odnotować jeszcze, że intensywność zabudowy oraz linia zabudowy zostały w Planie dostosowane zostały do nowego, a nie zastanego przeznaczenia terenu. Przyjęty wskaźnik zabudowy, będący rezultatem uwzględnienia towarzyszącej zabudowie oświatowej zieleni i urządzeń sportowych, niewątpliwie stanowi ograniczenie uprawnień właścicielskich. Dotyczy to także odsunięcia linii zabudowy dla terenu A1.3 U-O od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie A2.6 MW. Regulacje te są konsekwencją przeznaczenia podstawowego terenu oraz przyjęcia, że przeznaczenie biurowe jest przeznaczeniem jedynie dopuszczalnym. To, czy w odniesieniu do unormowań w zakresie intensywności zabudowy i linii zabudowy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, zależy od tego, czy ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenu zostaną uznane, po uwzględnieniu w rozważaniach dotychczasowego zagospodarowania, za zgodne z prawem.

To, czy opisane uchybienie rzeczywiście skutkuje oceną o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego, powinno być rozważone przez Sąd pierwszej instancji. Mimo regulacji art. 188 P.p.s.a., w odniesieniu do sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, co do zasady należy umożliwić orzekanie co do istotnych zagadnień prawnych, w tym przypadku co do zgodności z prawem korzystania przez Gminę z władztwa planistycznego, w obu instancjach sądowych, po wyczerpującym ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych, które mają wpływ na ważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 P.p.s.a.