Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2523/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1522/15 w sprawie ze skargi E.L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, zmiany uchwały w sprawie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu oraz niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokali zamiennych i odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy na rzecz E.L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1522/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, zmiany uchwały w sprawie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu oraz nie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokali zamiennych i odmowy umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy podjął w dniu [...] czerwca 2015 r. uchwałę nr [...], mocą której, na podstawie m.in. § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.", uchylił uchwałę nr 6728/2014 Zarządu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 10 września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej nr 7 na rok 2014 osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (§ 1), dokonał zmiany uchwały nr 7052/2014 Zarządu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy osób umieszczonych na liście nr 59-L w ten sposób, że wykreślił pozycję 2 w załączniku do ww. uchwały (§ 2), nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokali zamiennych i rozstrzygnął o niezakalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy E. L. i I. L. (§ 3), wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Południe Urzędu m.st. Warszawy (§ 4), określił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5).

W uzasadnieniu ww. uchwały organ wskazał, iż E. L. oraz jej córka - I. L., zamieszkujące w lokalu nr 11 przy ul. I., wystąpiły w dniu 1 września 2014 r. z wnioskami o zawarcie umowy najmu dwóch lokali komunalnych z uwagi na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014 nakazującą Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Warszawie przy ul. I. oraz zakazującą użytkowania lokali mieszkalnych w tym budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe złożył do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. nr 1463/14 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Organ podał, że lokal mieszkalny nr 11 przy ul. I. składa się z 1 pokoju, kuchni i wc o powierzchni użytkowej 27,20 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 15,60 m2, wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną.

Zarząd Dzielnicy Praga-Południe uchwałą nr 6728/2014 z dnia 10 września 2014 r. zatwierdził listę dodatkową nr 7 osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, na której umieszczono E. L..

W dniu 7 października 2014 r. zaproponowano E. L. wynajęcie lokalu nr 20 przy ul. Lubinieckiej 13 składającego się z 1 pokoju, kuchni i łazienki o powierzchni użytkowej 32,05 m², w tym powierzchni mieszkalnej 18,32 m², wyposażonego w instalację wodno-kanalizacyjną, gazową i elektryczną, na co zainteresowana wyraziła zgodę.

W dniu 5 listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe podjął uchwałę nr 7052/2014 w sprawie skierowania E. L. do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy osób umieszczonych na liście nr 59-L. Wymieniona została umieszczona na tej liście pod pozycją 2.

Na podstawie ww. uchwały, w dniu 7 listopada 2014 r. zostało wydane na rzecz E. L. skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu nr 20 przy ul. Lubinieckiej 13 - nr rejestru skierowań 463 (lokal zamienny na okres 1 roku - za lokal aktualnie zajmowany). Skarżąca złożyła jednak oświadczenie, że rezygnuje z zawarcia umowy najmu ww. lokalu z uwagi na fakt, że lokal jest za mały dla niej i jej córki.

W dniu 21 listopada 2014 r. zaproponowano skarżącej wynajęcie lokalu nr 4 przy ul. Grochowskiej 354 składającego się z 2 pokoi, kuchni i łazienki o powierzchni użytkowej 26,52 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 17,69 m², wyposażonego w instalację wodno-kanalizacyjną, centralne ogrzE.nie, instalację gazową i elektryczną. E. L. odmówiła przyjęcia ww. lokalu ze względu na jego położenie oraz niedostosowaną dla dwóch osób strukturę lokalu.

W toku postępowania ustalono, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami nie złożył pozwu do sądu powszechnego o przymusowe opróżnienie lokalu nr 11 przy ul. I., bowiem na skutek skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2014 r. nr 1463/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/14 uchylił zaskarżone postanowienie z 23 lipca 2014 r., nr 1463/14 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Mając zatem na względzie, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. odwołania nadal się toczy, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014 PINB nie jest ostateczna (prawomocna) i nie podlega wykonaniu, organ stwierdził brak podstaw do zawarcia umowy najmu lokali zamiennych na rzecz lokatorów zamieszkujących w budynku przy ul. I., co skutkowało podjęciem przedmiotowej uchwały (z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]).

Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. E. L. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale.

Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014 PINB jest nadal obowiązująca. Brak jest zatem podstaw do skreślenia jej z listy osób oczekujących na najem lokalu zamiennego.

Podniosła również, iż pierwotnie wyraziła zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. Lubinieckiej, poniE.ż pozostawała w przekonaniu, że jest to lokal przydzielony wyłącznie dla niej. Odmówiła natomiast jego przyjęcia, gdy dowiedziała się, że jest to lokal przeznaczony do zamieszkania przez nią oraz jej córkę, bowiem powierzchnia lokalu jest zbyt mała dla dwóch osób.

Z kolei drugi z zaproponowanych lokali, położony przy ul. Grochowskiej 354 m. 4, nie uwzględnia wymogów określnych w § 27 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że realizacja listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu polega na złożeniu wnioskodawcy kolejno dwóch propozycji najmu lokalu odpowiedniego dla struktury rodziny wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego specyficznych, uzasadnionych potrzeb, w szczególności takich jak inwalidztwo lub podeszły wiek. Przedmiotowy lokal ma powierzchnię mniejszą od dotychczas zajmowanego. Skarżącej przysługuje dodatkowa powierzchnia mieszkalna ze względu na II grupę inwalidzką. Schorzenia i podeszły wiek uniemożliwiają skarżącej chodzenie po wysokich schodach.

Skarżąca wskazała, że w dniu 21 maja 2015 r. do Zarządu Dzielnicy przekazane zostały nowe wnioski o najem lokalu złożone przez nią oraz jej córkę, podkreśliła, iż oczekuje przydzielenia lokalu dwupokojowego dla niej i dla córki, bądź dwóch oddzielnych lokali.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. E. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

W motywach skargi podniosła argumenty analogiczne do tych, przedstawionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że wbrew twierdzeniom organu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IN/OT/209/2014 pozostaje w obrocie prawnym, a to oznacza, że po stronie organu istnieje obowiązek zapewnienia jej lokalu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Wskazano, iż w dniu 2 września 2014 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy wniosek o przyznanie jej lokalu zamiennego z tytułu decyzji PINB i jednocześnie o zamianę lokalu, określając, że chodzi jej o dwa lokale - dla niej oraz dla córki. W tym samym dniu córka skarżącej - I. L. złożyła wniosek o przyznanie jej lokalu zamiennego z tytułu decyzji PINB.

Wyjaśniono, że uchwałą nr 6728/2014 z dnia 10 września 2014 r. wpisano skarżącą - jako najemcę - na listę dodatkową osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. Lubinieckiej 13, a następnie wydano na jej nazwisko skierowanie do zawarcia umowy najmu, wskazując, że do wspólnego zamieszkania uprawniona jest również jej córka I..

Podano, że pismem z dnia 10 października 2014 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z oświadczeniem, że przyjmuje wskazany jej lokal, jednocześnie pytając o sprawę wniosku córki. W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, iż prawo do lokalu zamiennego przysługuje tylko najemcy, a osoby z nim zamieszkujące będą dopisane do umowy najmu.

Wskazano, że pismem z dnia 13 listopada 2014 r. skarżąca odwołała swoje oświadczenie woli o przyjęciu lokalu nr 20 przy ul. Lubinieckiej 13, wskazując, iż nie chce tam mieszkać razem z córką.

Wyjaśniono, że w dniu 5 listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe podjął uchwałę nr 7051/2014 oddalającą wniosek I. L. o przyznanie jej lokalu zamiennego, a następnie uchwałą nr 71/2015 z dnia 21 stycznia 2015 r. oddalił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazano, że w dniu 13 stycznia 2015 r. skarżąca i I. L. zwróciły się do Dyrektora Biura Polityki Mieszkaniowej Urzędu Miasta o "udzielenie pomocy w zawarciu umowy najmu lokalu" składając jednocześnie nowe wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu. Dyrektor BPL pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. skierował sprawę do Burmistrza Dzielnicy, celem "ponownej analizy sprawy".

Wyjaśniono, że organ ponownie zaproponował skarżącej najem lokalu nr 20 przy ul. Lubinieckiej 13, lecz nie podjęła ona żadnych działań celem sfinalizowania sprawy.

Wskazano, że w tym okresie organ powziął informację, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014 nie jest prawomocna i nie podlega wykonaniu, co potwierdza to skierowane do skarżącej pismo PINB z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: PINB.IVOT.0133.15.2015.JD. Powyższe oznacza, że skarżąca utraciła prawo do ubiegania się o lokal zamienny, bowiem przysługuje ono tylko najemcom lokali obciążonych prawomocną decyzją PINB, nakazującą ich opróżnienie.

W związku z powyższym, Zarząd Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wyraził zgody na zawarcie ze skarżącą i jej córką – I. L. umowy najmu lokalu zamiennego mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy. Jednocześnie uchylił uchwałę nr 6728/2014 z 10 września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej na 2014 r. kierującą skarżącą do zawarcia umowy najmu zamiennego i zmienił uchwałę nr 7052/2014 w sprawie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), zwaną dalej: "p.p.s.a.".

Sąd stwierdził, że skarżąca, przed wniesieniem skargi, wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zatem skarga, wobec spełnienia ww. wymogu o charakterze formalnym, jest dopuszczalna, jednak merytorycznie nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Sąd I instancji przytoczył przepis z art. 10 ust 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), który dotyczy obowiązków lokatora i właściciela lokalu, w sytuacji wystąpienia konieczności naprawy lokalu, a ponadto wskazał, że z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LN/lll/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), wynika, że do osób, którym Miasto na mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne, nie stosuje się postanowień § 4 uchwały, określającego kryteria (metrażowe i dochodowe) do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 66 ust. 2 w zw. z art. 61, art. 62 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Warszawie przy ul. I. w terminie 1 roku od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna oraz zakazał użytkowania lokali mieszkalnych w tym budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. nr 1463/14, powołując w podstawie prawnej art. 134 w zw. z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga- Południe m.st. Warszawy odwołania od powyższej decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy, uznając, że ww. decyzja z dnia 8 kwietnia 2014 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, podjął działania w celu zapewnienia lokalu zamiennego skarżącej.

Dlatego też w dniu 10 września 2014 r. Zarząd Dzielnicy podjął uchwałę nr 6728/2014, mocą której zatwierdził listę dodatkową na rok 2014 osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, na której umieścił skarżącą. W uzasadnieniu tej uchwały organ podał, iż Miasto jest zobowiązane zapewnić ww. lokal zamienny, bowiem jest ona najemcą lokalu w budynku wyłączonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości.

Następnie, jak stwierdził Sąd I instancji, uchwałą z dnia 5 listopada 2014 r. nr 7052/2014 Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy skierował osoby umieszczone na liście nr 59-L do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu. E. L. została skierowana do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego przy ul. Lubinieckiej 13 m. 20.

Wobec nieprzyjęcia ww. lokalu przez skarżącą organ, mając na względzie treść § 27 ust. 1 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zaproponował skarżącej lokal nr 4 przy ul. Grochowskiej 354. Skarżąca odmówiła przyjęcia ww. lokalu.

Sąd I instancji wskazał, że w toku powyższych działań Zarząd Dzielnicy uzyskał informację, iż na skutek skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2014 r. nr 1463/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2003/14) uchylił ww. postanowienie. Wyrok ten stał się prawomocny, co oznacza, że po stronie organu odwoławczego istnieje obowiązek rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr IVOT/209/2014. Decyzja ta nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i nie posiada waloru prawomocności.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, powyższe potwierdził organ nadzoru budowlanego informując skarżącą w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. znak: PINB.IVOT.0133.15.2015.JD, że ww. decyzja z dnia 8 kwietnia 2014 r. jest nieprawomocna i do czasu rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji nie podlega wykonaniu.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych okoliczności, Zarząd Dzielnicy prawidłowo uznał, iż w sytuacji, gdy ww. decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji - nakazująca Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. I. - nie jest ostateczna i prawomocna, skarżąca nie posiada uprawnienia do otrzymania lokalu zamiennego z mieszkaniowego zasobu. Działania organu zmierzające do zapewnienia skarżącej lokalu zamiennego były zatem przedwczesne.

W konsekwencji, zdaniem tego Sądu, organ prawidłowo podjął zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekającą o uchyleniu uchwały nr 6728/2014 z dnia 10 września 2014 r., zmianie uchwały nr 7052/14 z dnia 5 listopada 2014 r. poprzez wykreślenie pozycji 2 w załączniku do tej uchwały (Lista nr 59-L - zatwierdzenie skierowań) oraz nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokali zamiennych przez skarżącą i Ijej córkę, I. L., albowiem nie posiadały one, w dacie wydania ww. uchwały, prawa do otrzymania lokalu zamiennego z tytułu prawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Sąd I instancji dodał, że lokal zamienny ma zapewnić swego rodzaju "odtworzenie" sytuacji mieszkaniowej lokatorów w porównaniu z dotychczasowym lokalem, który zajmowali oraz wskazał, że podziela pogląd prezentowany dotychczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, przy konieczności dostarczenia lokalu zamiennego w ramach realizacji obowiązku ustawowego, nie rozstrzyga się o poprawie warunków mieszkaniowych wnioskodawcy w szczególności poprzez zamianę lokalu na dwa odrębne lokale - w rozpatrywanej sprawie dla skarżącej oraz jej córki I. L.. Odbyłoby się to bowiem z naruszeniem ogólnych zasad zamiany lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu miasta, przewidzianych w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2010/11, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1713/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji przytoczył definicję lokalu zamiennego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów i o zmianie Kodeksu cywilnego, stwierdzając, że nie ma takiej możliwości, aby w ramach realizacji ustawowego obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego - w związku z nakazem usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego w budynku - dokonane zostało w istocie rozkwaterowanie (rozgęszczenie) osób zajmujących jeden lokal mieszkalny poprzez przydzielenie odrębnych lokali zamiennych. Tego natomiast, jak wynika z akt sprawy, oczekiwała skarżąca oraz jej córka.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Praga - Południe nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie narusza prawa. Wobec braku ostatecznej (prawomocnej) decyzji organu nadzoru budowlanego w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego w budynku przy ul. I., po stronie organu brak było przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o najem lokalu zamiennego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się sie jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. z dnia 9 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), zwaną dalej: "Prawem budowlanym", przez pominięcie treści przepisu i przyjęcie, że zakaz użytkowania lokali jest uchylony i ustał obowiązek organu do dostarczenia lokalu zamiennego

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 106 art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a., przez poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji, który powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji, w konsekwencji oddalenie skargi strony skarżącej;

3) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez ustalenie przez Sąd I instancji, że uchwała organu nie naruszają prawa;

4) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa przez niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 8 kwietnia 2014r zawierała w swojej treści zakaz użytkowania lokali w budynku nr 135 przy ul. Szaserów w Warszawie, a stosownie do treści art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę prawną jej wydania, decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Wywodzono, że oznacza to, iż pomimo tego, że ww. decyzja nie stała się prawomocna, zawarty w niej zakaz użytkowania lokali mieszkalnych obowiązuje, skoro decyzja nie została uchylona.

Argumentowano, że wobec powyższego brak było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Podniesiono, że Zarząd Dzielnicy jest obowiązany dostarczyć lokal zamienny osobom zajmującym lokale mieszkalne objęte zakazem użytkowania. Zwrócono uwagę na fakt, że mając na uwadze zakaz użytkowania lokali, Zarząd Dzielnicy wykwaterował do innych lokali mieszkańców trzech lokali w budynku przy ul. I..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę niE.żność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących niE.żnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

Dla prawidłowej oceny jednak zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wpływa bowiem na właściwą ocenę podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt mający charakter administracyjnoprawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to bowiem stwierdza, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach gminy. A zatem akt ten rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Sąd I instancji słusznie uznał, że wobec okoliczności, iż skarżąca, przed wniesieniem skargi, wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., jej skarga, wobec spełnienia ww. wymogu o charakterze formalnym, jest dopuszczalna, jednak ocena tego Sądu, że skarga jest merytorycznie niezasadna była wadliwa. Zaskarżona uchwała oparła się na konkluzji, że skarżąca nie należy do grona osób, którym miasto z mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne, a więc, że nie zachodzi przypadek określony w przepisie art. 10 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wskazujący na to, że skarżąca z uwagi na konieczność naprawy dotychczas zajmowanego lokalu winna dotychczasowy swój lokal opróżnić i posiada uprawnienia do otrzymania lokalu zamiennego z mieszkaniowego zasobu miasta. Powyższa konkluzja organu została z kolei oparta na fakcie, iż powoływana przez skarżącą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2014 r., nakazująca Miastu Stołecznemu Warszawa usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku w Warszawie przy ul. I. oraz zakazująca użytkowania lokali mieszkalnych w tym budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nie jest już obowiązująca, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2003/14, uchylił zaskarżone postanowienie z 23 lipca 2014 r., nr 1463/14 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W ocenie organu, którego stanowisko zaaprobował też Sąd I instancji, wskazany wyrok oznaczał, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca nie obowiązuje, poniE.ż nie jest ostateczna (prawomocna) i nie podlega wykonaniu, skoro nie zaszły przesłanki do zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia.

Jak słusznie jednak zwraca się uwagę w zarzucie naruszenia przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2014 r., pomimo jej nieostateczności i braku nadania jej klauzuli natychmiastowej wykonalności, podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Jak stanowi bowiem tenże przepis, decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Wskazane wyżej okoliczności (stwierdzenie, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku), wystąpiły, co wynika z podstawy prawnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2014 r., jak i jej uzasadnienia, w którym zresztą stwierdzono, że decyzja jest natychmiast wykonalna. W tych warunkach oczywistym jest, że argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie odpowiada istniejącemu stanowi prawnemu w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, że od momentu wydania ww. decyzji, zawarty w niej zakaz użytkowania lokalu przez skarżącą, cały czas obowiązuje, co z kolei sprawia, że przysługuje jej na mocy ustawy (art. 10 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), uprawnienie do otrzymania lokalu zamiennego z mieszkaniowego zasobu miasta. Dlatego zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, okazał się w pełni zasadny.

W konsekwencji powyższych rozważań, należało dojść też do wniosku, że zasadnym jest również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a., z uwagi na brak wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji.

Nie były oparte na usprawiedliwionej podstawie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Formułując zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., nie wskazano, jakich dowodów Sąd I instancji nie przeprowadził i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Formułując z kolei zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., nie podano pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, składającego się z dwóch paragrafów, a ponadto nie wskazano, na czym naruszenie tego artykułu polegało. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.

Nie można wreszcie odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz wskazanego samodzielnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Samodzielne powołanie, jako podstawa skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit. c, p.p.s.a. nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania i nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej powinny być równolegle przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie regulujące wyłącznie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia).

Co się tyczy natomiast zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., to należy zauważyć, że powiązanie wytyku naruszenia obu ww. przepisów, nie zmienia sytuacji w zakresie możności merytorycznego rozpoznania zasadności naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten bowiem został powiązany z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., wyrażającym obowiązek sądu administracyjnego dokonania kontrolę działalności administracji publicznej i zastosowania środków określonych w ustawie.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykonał obowiązek kontroli działalności administracji publicznej, wynikający z powołanego wyżej przepisu, poprzez dokonanie oceny legalności wydanej uchwały, przy zastosowaniu środków określonych w przepisach p.p.s.a. Rezultat przeprowadzonej oceny Sąd sformułował w zaskarżonym orzeczeniu. Okoliczność, że wyniku sądowej kontroli nie zaaprobował autor skargi kasacyjnej nie może stanowić wystarczającej podstawy do wysunięcia zarzutu naruszenia ww. normy.

Z powyższych względów, wobec częściowej zasadności skargi kasacyjnej, zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że kontrola zaskarżonej uchwały winna uwzględnić właściwą, przedstawiona wyżej wykładnię przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 p.p.s.a.