Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 123/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - punktu 1 podpunkt 1 rozdziału II, - paragrafu 32 rozdziału VIII; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. w dniu [...] kwietnia 2008 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B.

Jako podstawę prawną uchwalenia Regulaminu powołano art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 zezm.).

Uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B., w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.

Skarżący wniósł skargę pismem z dnia 23 grudnia 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w B. w dniu 27 grudnia 2011 r. po uprzednim, pisemnym, wezwaniu w dniu 21 listopada 2011 r. Rady Miejskiej w B. do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Miejska w B. pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. poinformowała skarżącego, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Skarżący zaskarżył Uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w części dotyczącej Rozdziału II pkt 1.1. oraz § 32 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w B. ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust 2 w/w ustawy i nałożenie w Regulaminie na właścicieli nieruchomości obowiązku "usuwania chwastów i dziko rosnących ziół oraz krzewów na terenie nieruchomości i niedopuszczenie do ich kwitnięcia i rozsiewania się".

Skarżący wskazał na naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w Regulaminie nieznanego ustawie katalogu wykroczeń, w tym wykroczenia polegającego na nieusuwaniu chwastów i dziko rosnących krzewów na terenie nieruchomości i dopuszczaniu do ich kwitnięcia i rozsiewania.

Skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, dlatego też organ uchwałodawczy gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jako akcie wyższego rzędu. Zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego musi się mieścić w granicach ustawowych upoważnień.

Przepisy regulaminu nie mogą wykraczać poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 w/w ustawy, muszą być zgodne z innymi przepisami i nie mogą powtarzać kwestii już uregulowanych w ustawie upoważniającej, bądź innych aktach normatywnych. Rada gminy nie ma kompetencji do swobodnego wyznaczania obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości.

Rada Miejska w B. nie posiadała również kompetencji do ustanowienia w § 32 Regulaminu odpowiedzialności karnej za naruszenie określonych w nim zasad utrzymania czystości i porządku. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego, znanych jako przepisy porządkowe, a w których to wyłącznie można stanowić przepisy karne. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest aktem wykonawczym prawa miejscowego. Sankcje karnoadministracyjne przewidziane w art. 10 ust. 2 w zw. z ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnoszą się tylko do katalogu obowiązków nałożonych na właścicieli, wynikających z art. 5 ust. 1 w/w ustawy. Penalizację określonych zachowań mogą regulować wyłącznie przepisy rzędu ustawowego, tymczasem przedmiotowym Regulaminem Rada Miejska w B. ustanowiła nieznany katalog wykroczeń.

Skarżący wskazał ponadto, że wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...] został uznany za winnego czynu z art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z pkt 1.1. Rozdziału II Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy B., stąd tez posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Rada Miejska w B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wbrew zarzutom skargi była uprawniona i miała podstawy do wprowadzenia kwestionowanych nakazów zawartych w punktach 1-3 rozdziału II Regulaminu oraz § 32 wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Celem regulacji w zakwestionowanej części Regulaminu było zabezpieczenie nieruchomości sąsiednich prze rozplenianiem chwastów i degradacją gleby. Uregulowania te nie stanowią ograniczenia uprawnień właściciela skoro zmierzają do ochrony środowiska w znaczeniu szerszym, odnoszącym się także do innych nieruchomości. W ocenie organu, również zarzut dotyczący § 32 Regulaminu nie jest zasadny. Przepis ten nie ma charakteru bezpośrednio tworzącego sankcje, a jedynie spełnia w Regulaminie funkcje informacyjną i ostrzegawczą w zakresie obowiązywania przepisów sanacyjnych w akcie wyższego rzędu, jakim jest ustawa o porządku i czystości w gminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Rady Miejskiej w B. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego pismem z dnia 15 listopada 2011 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w B. w dniu 21 listopada 2011 r. Rada Miejska w B. pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. ustosunkowała się do złożonego wezwania. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, jednakże w aktach nie ma dowodu poświadczającego datę tego doręczenia. Zatem skarżący zobowiązany byli do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 30 dni liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wniósł skargę pismem z dnia 23 grudnia 2011 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w B. w dniu 27 grudnia 2011 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenie w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony ustaleniami kwestionowanej uchwały oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miejskiej w B.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] B.). Nieruchomość ta znajduje się w obszarze objętym zakresem obowiązywania zaskarżonej uchwały. W Rozdziale il pkt 1.1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy B. będącego załącznikiem Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. postanowiono, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest usuwanie chwastów i dziko rosnących ziół oraz krzewów na terenie nieruchomości i nie dopuszczenie do ich kwitnięcia i rozsiewania się. Skarżący wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...] został uznany za winnego zarzucanego mu wykroczenia z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z pkt 1.1 Rozdziału II Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy B.

Nakładając na właścicieli nieruchomości określone obowiązki Rada Miasta w B. wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B. w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami Regulaminu znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia Regulaminu nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie Regulamin ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wyszczególnionych w punktach 1 - 8. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, Rada Miasta B. wyszła poza kompetencje przyznane jej przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazana regulacja zawiera zapisy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów

komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę

przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

Powyższe wskazuje, że przepis ten nie daje delegacji ustawowej, która uprawniałaby Radę Miasta B. do zamieszczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku zapisów nakładających na właściciela nieruchomości obowiązek usuwania chwastów i dziko rosnących ziół oraz krzewów na terenie nieruchomości i nie dopuszczenie do ich kwitnięcia i rozsiewania się.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w B., że upoważnienie to wynika z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zapis tego przepisu dotyczy wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, natomiast zapis pkt 1.1 Rozdziału II Regulaminu nie dotyczy odpadów, zatem nie jest to wymagane upoważnienia.

Dlatego też w ocenie Sądu zapis pkt 1.1 Rozdziału II Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy B., wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie miejskiej w regulaminie czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że Rada Miejsca w B. naruszyła swoją właściwość, a zapis pkt 1.1 Rozdziału II Regulaminu nie może pozostać w obrocie prawnym.

Zasadny jest również zarzut dotyczący § 32 Regulaminu, zgodnie z którym kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie, podlega karze grzywny w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest m.in. przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustawowym upoważnieniem dla gminy do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku są zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy tej ustawy nie dają upoważnienia gminie do zamieszczania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej za nie wykonanie obowiązków określonych w tymże regulaminie. Odpowiedzialność karna za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie wynika wprost z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Miejska w B. wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, Lex nr 597353). Nie znajduje również uzasadnienia w tym zakresie stanowisko Rady Miejskiej w B., zgodnie z którym przepis § 32 Regulaminu ma jedynie funkcję informacyjna i ostrzegawczą. Należy pamiętać, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do zamieszczania w regulaminie takiej informacji, czy też ostrzeżenia.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł ja w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.