Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1801/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., Nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2010 r., nr 125, poz. 786 wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1) fragmentu części graficznej planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: MN43, MN44, MN45, MN46, MN47 – ze względu na sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

2) części tekstowej planu w zakresie § 11 ust. 2 pkt 1 lit.c, § 11 ust. 2 pkt 1 lit.d, § 35 ust. 3 pkt 4 – ze względu na brak przeprowadzenia pełnej procedury tworzenia planu, tj. ze względu na brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jak również ze względu na zawarte normy otwarte,

3) w zakresie części graficznej planu:

a. fragmentu terenu oznaczonego symbolem MNU6 w zakresie działek o nr 238/1, 238/2, 242, 243, 244, 241/5, 241/6, 240 i 237,

b. terenu oznaczonego symbolem MNU14,

c. terenu oznaczonego symbolem MNU15

- ze względu na brak przeprowadzenia pełnej procedury tworzenia planu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dotyczącą powyższych zarzutów. Do zarzutów tych i argumentacji odniósł się również organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie.

Stanowiska obydwu organów są następujące:

W zakresie sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa fragmentu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" oznaczonych na rysunku planu symbolami MN43, MN44, MN45, MN46, MN47 Wojewoda Małopolski wskazał, że według wyrysu ze Studium dla obszaru planu Kościelniki planszy K1. Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju – powyższe tereny oznaczone w planie symbolami MN43, MN44, MN45, MN46, MN47 położone są w terenach oznaczonych na rysunku Studium symbolem ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla tych terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego maista oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Tymczasem terenom otwartym wskazanym w Studium i objętych w Studium zakazem jakiejkolwiek zabudowy odpowiadają tereny oznaczone w planie symbolami MN43, MN44, MN45, MN46, MN47, dla których ustalono przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji nowej zabudowy do wysokości 12m. W ocenie strony skarżącej w sytuacji, kiedy projektowane w planie miejscowym przeznaczenie danego obszaru odbiega od ustaleń Studium, konieczne jest podjęcie działań zmierzających do zmiany Studium, a nie uchwalanie planu sprzecznego z postanowieniami Studium. Wojewoda Małopolski zauważył, że wprawdzie w rozdziale 5 Studium w części zatytułowanej "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" zawarto zapisy, zgodnie z którymi dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, to w ocenie strony skarżącej w powyższych zapisach Studium chodzi wyłącznie o korektę granic pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu, np. dostosowanie do granic działek, a nie o zmianę przeznaczenia części obszarów, jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonego planu. W konkluzji argumentacji dotyczącej pierwszego z zarzutów skargi stwierdzono, że wprowadzenie w ustaleniach planu przeznaczenia terenu kolidującego z ustaleniami Studium w postaci wprowadzenia w planie w danym obszarze funkcji nieprzewidzianej w Studium powoduje, że taki plan miejscowy jest sprzeczny ze Studium, a tym samym naruszony został art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do powyższego stanowiska Wojewody Małopolskiego organ planistyczny wskazał, że obowiązujące Studium gminne umożliwia w określonych warunkach korektę linii wyznaczonych w Studium, co czyni nieuzasadnionym zarzut niezgodności ustaleń planu z postanowieniami Studium. Organ planistyczny powołał się w tym zakresie na brzmienie punktu 1 w rozdziale 4.2 Studium, punktu 2 w rozdziale 4.5 Studium, oraz podpunktu zatytułowanego "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" w rozdziale 5.1, z których wynika dopuszczalność ostatecznego ustalenia w planie miejscowym granic pomiędzy terenami otwartymi a terenami do zabudowy i zainwestowania, gdyż granice tych terenów w Studium mają jedynie charakter orientacyjny. Dodatkowo podniesiono – powołując się na orzecznictwo sądowoadminsitracyjne – że charakter studium gminnego wyklucza stanowisko, według którego zgodność planu ze studium miałaby polegać na prostym odwzorowaniu studium w planie. W ocenie organu planistycznego konsekwencją dopuszczalności zmiany w planie linii rozgraniczających tereny jest również dopuszczalność zmiana funkcji terenu, jeżeli jest to uzasadnione merytorycznie i formalnie. Organ planistyczny dokonał analizy ustaleń terenów MN43, MN44, MN45, MN46, MN47 w kontekście ustaleń przewidzianych dla terenów sąsiednich wskazując, że dokonane w planie korekty granic terenów i ich funkcji były merytorycznie uzasadnione. Poza powołaniem się na argumentację odnoszącą się do zasad zrównoważonego rozwoju i poszanowania ładu przestrzennego, podniesiono zwłaszcza, że tereny MN43, MN44, MN45, MN46, MN47 są wyznaczone w bezpośrednim styku z terenami MN wg Studium i stanowią kontynuację terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonej w planie w obszarach MN wskazanych w Studium. Utrzymanie w planie struktury funkcjonalno-przestrzennej polega zarówno na praktycznie takim samym poziomie wielkości terenów do zabudowy i zainwestowania, jak i zgodności w rozmieszczeniu funkcji – w stosunku do ustaleń Studium.

W kwestii zarzutu braku przeprowadzenia pełnej procedury tworzenia planu, tj. braku dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz wprowadzenia do planu norm otwartych Wojewoda Małopolski podniósł, że jak wynika z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały na terenie objętym planem znajduje się wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-676 zespół pałacowo-parkowy w Kościelnikach (ul. B. Dybowskiego 2) obejmujący m.in. działkę nr 268. Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ nadzoru podniósł, że wprawdzie projekt przedmiotowego planu został uzgodniony z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w dniu 22 lipca 2008 r., jednak wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 6 kwietnia do 6 maja 2009 r. projekt planu zawierał zmienione zapisy odnoszące się do terenu ZPU zawarte w § 11 ust. 2 pkt 1 oraz w § 35, tj. w przepisach dotyczących terenu objętego zespołem pałacowo-parkowym w Kościelnikach.

Projekt planu przedłożony do uzgodnienia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w zakresie § 11 ust. 2 pkt 1 miał następującą treść:

"Dla obiektów i obszarów, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków) ustala się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) w zakresie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej dla zespołu pałacowo parkowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oznaczonego symbolem ZPU na rysunku planu; dla strefy obowiązuje:

a) nakaz zachowania pierwotnego charakteru XVIII – wiecznych budowli, t.j.:

- odzyskanie walorów przestrzennych i estetycznych założenia pałacowo-parkowego poprzez odtworzenie zanikłych, zniekształconych form (m.in. otworów elewacji, przekształconych wnętrz, itp.) oraz usunięcia wtórnych form,

- uczytelnienie założenia pałacowo-parkowego poprzez uporządkowanie i zagospodarowanie otoczenia z udziałem zieleni oraz odtworzenia założeń kompozycyjnych XVIII-wiecznego parku,

b) dopuszczenie adaptacji budowli pod warunkiem ścisłego podporządkowania przyszłej funkcji i zakresu działań adaptacyjno-rewaloryzacyjnych wartościom kulturowym i krajobrazowym obiektów; działania adaptacyjne nie mogą zacierać pierwotnego wyglądu i charakteru obiektów - możliwość adaptacji zespołu została określona zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w § 34

c) wszelka działalność na tym terenie powinna być prowadzona pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie".

Tymczasem w wersji projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i następnie uchwalonej § 11 ust. 2 pkt 1 ma inne brzmienie. Dodano bowiem nową treść punktu c), a zmienioną treść dotychczasowego punktu c) ujęto w punkcie d). Uchwalono zatem § 11 ust. 2 pkt 1 w następującym brzmieniu:

"Dla obiektów i obszarów, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków) ustala się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) w zakresie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej dla zespołu pałacowo parkowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oznaczonego symbolem ZPU na rysunku planu; dla strefy obowiązuje:

a) nakaz zachowania pierwotnego charakteru XVIII – wiecznych budowli, t.j.:

- odzyskanie walorów przestrzennych i estetycznych założenia pałacowo-parkowego poprzez odtworzenie zanikłych, zniekształconych form (m.in. otworów elewacji, przekształconych wnętrz, itp.) oraz usunięcia wtórnych form,

- uczytelnienie założenia pałacowo-parkowego poprzez uporządkowanie i zagospodarowanie otoczenia z udziałem zieleni oraz odtworzenia założeń kompozycyjnych XVIII-wiecznego parku,

b) dopuszczenie adaptacji budowli pod warunkiem ścisłego podporządkowania przyszłej funkcji i zakresu działań adaptacyjno-rewaloryzacyjnych wartościom kulturowym i krajobrazowym obiektów; działania adaptacyjne nie mogą zacierać pierwotnego wyglądu i charakteru obiektów - możliwość adaptacji zespołu została określona zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w § 34

c) dopuszczenie na warunkach uzgodnionych z służbami konserwatorskimi lokalizacji obiektu hotelowo turystycznego na działce nr 268, zgodnie z § 34

d) wszelka działalność na tym terenie powinna być prowadzona pod nadzorem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, zgodnie z porozumieniem pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Gminą Miejską Kraków zawartym w dniu 14.12.2004 r.".

Wojewoda Małopolski wskazał, że podobne zmiany miały miejsce w odniesieniu do § 35 uchwały, gdzie w wersji przedłożonej do uzgodnienia treść § 35 (wg numeracji w wersji przekazanej do uzgodnienia był to § 34) była następująca: "

"1. Wyznacza się TEREN ZESPOŁU PAŁACOWO-PARKOWEGO (ZPU).

2. Jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę zespołu pałacowo-parkowego z założeniem parkowym, dwiema oficynami i stawami.

3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji:

1) nie wyznaczonych na rysunku planu: dojazdów, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, itp.;

2) obiektów małej architektury w sąsiedztwie budynków zabytkowych, jak i służących organizacji imprez plenerowych

3) nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz ich przebudowy i adaptacji do nowych funkcji obiektów

4) sezonowych obiektów handlowych,

Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenów

1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy, z zastrzeżeniem ust.3 pkt 4 i 5,

2 (...)"

Wersja wyłożona do publicznego wglądu i następnie uchwalona zawiera nową treść w zakresie § 35 ust. 3 pkt 4, tj. obecnie jest następująca:

"1. Wyznacza się TEREN ZESPOŁU PAŁACOWO-PARKOWEGO (ZPU).

2. Jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę zespołu pałacowo-parkowego z założeniem parkowym, dwiema oficynami i stawami.

3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji:

1) nie wyznaczonych na rysunku planu: dojazdów, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, itp.;

2) obiektów małej architektury w sąsiedztwie budynków zabytkowych, jak i służących organizacji imprez plenerowych

3) nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz ich przebudowy i adaptacji do nowych funkcji obiektów

4) zabudowy o charakterze usługowym (hotelowo-turystycznym) na potrzeby obsługi zespołu pałacowego, na części działki nr 268, zlokalizowanej na wschód od linii wyznaczonej ul. Kuśnierską do naroża terenu oznaczonego MNU5. Zabudowa nie powinna przekraczać wysokości jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym oraz powinna nawiązywać do zabudowy folwarcznej. Inwestycje prowadzone na tej działce wymagają uzyskania wyprzedzających uzgodnień ze służbami konserwatorskimi,

5) sezonowych obiektów handlowych (...).

Organ nadzoru podniósł, że w konsekwencji dokonanej zmiany dopuszczono na terenie ZPU lokalizację zabudowy o charakterze usługowym hotelowo-turystycznym na części działki nr 268, którego to dopuszczenia nie uzgadniał wojewódzki konserwator zabytków. Zmianie uległ również organ odpowiedzialny za nadzór nad działalnością inwestycyjną na terenie ZPU, tj. w miejsce Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wersji wcześniejszej i uzgodnionej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalono Miejskiego Konserwatora Zabytków zgodnie z porozumieniem pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Gminą Miejską Kraków zawartym w dniu 14.12.2004 r. - w wersji wyłożonej do publicznego wglądu i uchwalonej.

W ocenie organu w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy nie powinny znajdować się zapisy odnoszące się do decyzji, porozumień lub innych aktów administracyjnych, gdyż w ten sposób następuje wprowadzenie do treści aktu prawa miejscowego norm informacyjnych nie mających charakteru norm prawnych. W niniejszej sprawie w chwili uchwalania planu porozumienie z dnia 14 grudnia 2004 r. już nie obowiązywało, niezależnie od tego, że w treści porozumienia wskazano, że jest ono zawarte na czas oznaczony z możliwością jego wypowiedzenia przez każdą ze stron. Kolejne porozumienie zawarte pomiędzy tymi samymi organami ochrony zabytków w dniu 11 maja 2010 r. nie jest treściowo tożsame z porozumieniem z dnia 14 grudnia 2004 r., co stanowi kolejny argument przemawiający za niedopuszczalnością wprowadzania do tekstów prawa miejscowego zapisów mających charakter wyłącznie informacyjny. Dodatkowo zakres porozumienia jest zawsze kształtowany przez jego strony niezależnie od postanowień w tym względzie planu miejscowego.

Wojewoda Małopolski wskazał także, że wprowadzanie do planu zapisów wskazujących, że każda działalność inwestorska na działce nr 268 powinna być prowadzona po uzyskaniu uzgodnień służb konserwatorskich ma charakter wprowadzania do planu miejscowego norm otwartych, blankietowych, odsyłających do procedur nie przewidzianych przepisami prawa, które to normy będą w praktyce miały zastosowanie dopiero po uchwaleniu planu, na etapie postępowań administracyjnych. Zaciemnia to treść planu, w którym powinny znajdować się wyłącznie normy materialno prawne. Wreszcie wprowadzanie dodatkowych kompetencji organów administracji w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż kwestie te zastrzeżone są wyłącznie do materii ustawowej. Stanowisko swoje w tym zakresie Wojewoda Małopolski poparł licznie przywoływanym orzecznictwem.

W konkluzji uzasadnienia drugiego z zarzutów skargi podniesiono, że zmiany w przepisach § 11 ust. 2 pkt 1 lit.c oraz § 35 ust. 3 pkt 4 uchwały wprowadzone do projektu po zakończeniu uzgodnień zostały wprowadzone z naruszeniem prawa polegającym na zaniechaniu ponowienia uzgodnień z właściwym organem. W niniejszej sprawie powinien być to organ ochrony zabytków, gdyż zmiana projektu planu dopuszczająca dodatkową zabudowę dotyczyła nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Brak ponownego uzgodnienia ma charakter istotnego naruszenia procedury, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W odniesieniu do powyższego stanowiska Wojewody Małopolskiego organ planistyczny wskazał, że wprawdzie podnoszone przez stronę skarżącą zmiany w zakresie dopuszczenia na terenie ZPU lokalizacji zabudowy o charakterze usługowym hotelowo-turystycznym na części działki nr 268, jak i w zakresie określenia organu odpowiedzialny za nadzór nad działalnością inwestycyjną na terenie ZPU (w miejsce Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wersji wcześniejszej i uzgodnionej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalono Miejskiego Konserwatora Zabytków) nastąpiły już po wydaniu w dniu 22 sierpnia 2008 r. uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, były jednak konsekwencją stanowiska zaprezentowanego w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 sierpnia 2008 r. (KD-01-1.4073-727/08), który na mocy obowiązującego porozumienia z dnia 14 grudnia 2004 r. był organem właściwym w zakresie ochrony konserwatorskiej Kościelnik. W tym stanie rzeczy okoliczność wygaśnięcia powyższego porozumienia w 2009 r. nie uzasadnia twierdzenia o niewłaściwym przeprowadzeniu procedury planistycznej w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Odnosząc się do zarzutu zamieszczania w planie miejscowym zapisów informacyjnych organ planistyczny podniósł, że zapis w przedmiotowym planie o właściwości rzeczowej i miejscowej Miejskiego a nie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków był uzasadniony z punktu widzenia właścicieli gruntów i inwestorów jako unormowanie szczególne – wynikające z porozumienia a nie ustaleń planu – w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Podniesiono też, że zaskarżony plan nie kreuje nowych kompetencji, a jedynie informuje użytkowników planu, że sytuacja prawna w zakresie inwestowania w obszarze planu podlegającym częściowo ochronie jest odmienna od powszechnej.

W kwestii trzeciego zarzutu skargi również dotyczącego braku przeprowadzenia pełnej procedury tworzenia planu Wojewoda Małopolski podniósł, że z treści załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 2184/2009 z dnia 6 października 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu wynika, że po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 10 sierpnia do 7 września 2009 r., uwzględnione zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi od nr 8 do nr 14 odnoszące się do włączenia części terenów rolnych do terenów przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę i zainwestowanie. W wyniku rozpatrzenia tych uwag zmianie uległ załącznik graficzny do planu, która to zmiana polegała na poszerzeniu terenu oznaczonego symbolem MNU6 o zakres wnioskowany w uwagach, tj. w zakresie działek o nr 238/1, 238/2, 242, 243, 244, 241/5, 241/6, 240 i 237. Dodatkowo organ planistyczny wprowadził do projektu planu również inne zmiany, które nie wynikały z rozpatrzenia uwag składanych do projektu planu. Zmiany te polegają na wprowadzeniu do projektu planu nowych terenów oznaczonych symbolami MNU14 i MNU15, które to tereny w projekcie uzgadnianym i wyłożonym do publicznego wglądu przeznaczone były pod tereny rolne oznaczone symbolem R14. Powyższe działania – zarówno będące wynikiem uwzględnienia uwag do planu, jak i mające charakter działań arbitralnych – powinny skutkować ponowieniem czynności planistycznych określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza organ winien był ponowić etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych zmian. W ocenie organu nadzoru zmiana przeznaczenia części terenu R14 na teren MNU14 i MNU15 jest istotną zmianą postanowień wyłożonego projektu. Nie ponowienie procedury planistycznej uniemożliwiło części adresatom przedmiotowego planu wypowiedzenie się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania z uprawnień przyznanych im ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego. Strona skarżąca powołała obszerne orzecznictwo wykazując konieczność szerszej niż literalna wykładni art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopełnienie wskazanych wyżej obowiązków i naruszenie art. 17 pkt 13 cytowanej ustawy powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W odniesieniu do powyższego stanowiska Wojewody Małopolskiego organ planistyczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że ewentualne ponowienie uzgodnień powinno być poprzedzone oceną wprowadzonych do projektu planu zmian przez organ sporządzający projekt planu. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że organ planistyczny był upoważniony do wprowadzania zmian do projektu planu niezależnie od aktywności uczestników procesu planistycznego, a zatem zarzut arbitralności działań organu planistycznego jest bezzasadny. Dokonane zmiany są zgodne ze Studium i nie naruszały w żaden sposób warunków uzgodnień, co z kolei oznacza, że nie można mówić o naruszeniu prawa przez organ planistyczny. Ze względu na to, że wprowadzone zmiany nie powodują naruszenia interesu prawnego właścicieli działek nie było również konieczności ponownego wykładania projektu planu do publicznego wglądu. W ocenie organu planistycznego wprowadzane zmiany ustalają taki sam rodzaj przeznaczenia terenów, wartość tych terenów wzrasta, nie doszło również do nieuzasadnionego prawnie zróżnicowania sytuacji planistycznej działek poszczególnych właścicieli, a obiektywnie zmiany te powodują korzystniejszą sytuację prawną i faktyczną dla właścicieli. Z tych powodów twierdzenia strony skarżącej, że poprzez brak kolejnego wyłożenia właściciele nie mogli zapoznać się z nowymi rozwiązaniami i skorzystać z uprawnień im przysługujących – są tezą "czysto hipotetyczną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1131/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 "w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" (...) W art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie była naruszona. (...) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami (...) W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a." Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1131/11 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie stwierdził: "Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego, jak to podkreśla się w tej skardze, zwłaszcza w zakresie nie wyjaśnienia kwestii zgodności zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego ze studium, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one całkowicie nieusprawiedliwione. Sąd I instancji obszernie bowiem, wychodząc poza zakres dotyczący tylko nieruchomości skarżącego Przedsiębiorstwa, poddał analizie i ocenił sprawę w obrębie omawianej problematyki w szczególności zasad sporządzania planu miejscowego, zbadania jego zgodności ze studium jak też stwierdzenia tej zgodności przez Miasto Kraków. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez Sąd I instancji w pełni podziela orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego."

Ze względu na prejudycjalny charakter wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone, a następnie podjęte po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, tj. po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1131/11 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Prejudycjalne znaczenie wyroku zapadłego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do postępowania w innej sprawie na tę samą uchwałę podkreśla NSA w najnowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OZ 1352/11).

Należy również dodać, że w dniu 21 stycznia 2011 r. WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1213/10 oddalił również inną skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1132/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. W sprawie tej również wyrażono stanowisko, że "uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" nie jest sprzeczna z prawem, a przy jej sporządzaniu nie naruszono zasad sporządzania planu ani w sposób istotny nie naruszono trybu jego sporządzania".

Zgodnie z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia. Ze względu na to, że ustawodawca w treści art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem orzeczeń prawomocnych (a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171), konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. Warto zauważyć, że w piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art.132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż w przypadkach, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis cytowanego unormowania polega na tym, że gwarantuje ono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.).

Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245).

Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Warto podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z regulacji, w myśl których każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy bądź powiatu (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w przypadku województwa aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (co nie jest ograniczone żadnym terminem) - zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Zwłaszcza uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przedmiotem licznych skarg składanych w różnych terminach.

Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, LEX nr 594362).

W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", a następnie oddalenie przez NSA wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1131/11 skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 wskazuje, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów i oddalając skargę stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji, gdy zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie koncentrują się na wykazywaniu istotnego naruszenia trybu postępowania, w tym na niezgodności pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu, a legitymacja organu nadzoru nie jest związana z kwestią naruszenia interesu prawnego, lecz z kompetencjami nadzorczymi wojewody i obiektywnym kryterium legalności. Jak wynika z uzasadnień sądów obydwu instancji sprawy zakończone prawomocnymi wyrokami w niniejszej sprawie nie były rozpatrywane wyłącznie w granicach indywidualnych interesów skarżących, a dokonano w nich obiektywnej kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.