Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1710/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skarg T.B. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. nr [...] działając na postawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. Sp.z.o.o. w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, naziemnymi miejscami postojowymi, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...] oraz budowa infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w tym zjazdu) na terenie części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 marca 2013 r. A. Sp.z.o.o. w K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W dniu 21 lutego 2014 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku w zakresie parametru wysokości zabudowy. Organ stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Ponadto spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na uwagi organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W toku postępowania zostały przez wnioskodawcę skorygowane i doprecyzowane podstawowe parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego Organ uznał, że wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T.B. domagając się jej uchylenia. Podniósł, że działka nr [...] nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków dla nowej zabudowy. Rodzaj inwestycji tj. budowa budynku mieszkalnego z funkcjami usługowymi, nie leży ponadto w interesie właścicieli sąsiednich działek, z racji jej uciążliwości i innych niebezpieczeństw oraz utrudnionej komunikacji samochodowej i parkowania samochodów. Zabudowa ta ogranicza możliwości zabudowy sąsiednich działek w przyszłości. Wyznaczona linia zabudowy winna być kontynuacją dotychczasowej zabudowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] . Na działkach tych występuje ponadto starsza zabudowa podmiejska i koliduje z nową, proponowaną zabudową. Do tej starszej zabudowy powinno się nawiązywać ustalając parametry nowej zabudowy. Odwołujący zakwestionował też sposób wyznaczenia obszaru analizy i uwzględnienie w analizie działek o nr [...] ,[...] , a w związku z tym sposób wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Jednocześnie wskazał, że kwestia zabudowy działki nr [...] była już kilkakrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , jak i przez Wojewódzki Sąd w Krakowie, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z innymi toczącymi się postępowaniami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu. Identyczne treściowo odwołania złożyła L.S. i W.S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla realizacji celów tego postępowania, oraz w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizator wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ww. warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na podstawie sporządzonej analizy sporządza się projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też, analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym. Stanowi bowiem ona następnie podstawę do sporządzenia projektu samej decyzji. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. W dokumencie sporządzonym w dniu 30 stycznia 2014 r. (uzupełnionym aneksem z dnia 16 kwietnia 2014 r.) analizatorka przybliżyła sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, oraz szeroko przestawiła uzasadnienie poszerzenia tego obszaru ponad ustawowe, minimalne granice. Przede wszystkim uwzględniła specyficzne położenie terenu inwestycji względem ul. [...] tj. przyleganie jego krótszym bokiem (frontem) do pasa drogowego. Taka konfiguracja, przy zastosowaniu ustawowego minimum, prowadziłaby do wyznaczenia obszaru analizy o niewielkich rozmiarach, obejmującego jedynie część istotnych uwarunkowań przestrzennych, które winny być brane pod uwagę podczas badania dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji na objętym wnioskiem terenie. Zabieg poszerzenia obszaru analizy, służyć miał więc objęciu analizą nie tylko lokalnego kontekstu zabudowy, (obejmującego głównie działki niezainwestowane docelowo oraz działki zabudowane wysokimi budynkami) lecz także szerszego kontekstu przestrzennego, zapewniającego przebadanie większej ilości zabudowy, istniejącej wzdłuż ul.[...] . W ocenie organu II instancji powiększenie promienia obszaru analizy (tj. o 73 m ponad minimum) pozwoliło na objęcie analizą wszystkich budynków mających znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji i uniknięcie wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia. Wśród działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. [...] które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienione zostały: działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Działki te spełniają wymogi z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Autorka analizy zbadała też funkcję i rodzaj istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, wykazując, że planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowo wielorodzinnej z usługami w parterze stanowi kontynuację istniejącej już takiej funkcji w badanym obszarze, m.in. na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Opisując cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym zwrócono szczególną uwagę na skrajne zróżnicowanie formy architektonicznej i gabarytów występujących budynków. W wynikach analizy podkreślono, że występujące duże zróżnicowanie w gabarytach zabudowy jest wynikiem kształtowania się ładu architektonicznego tej części miasta w różnych okresach historycznych. Zaobserwowano, że dawna drobna i rozproszona niska zabudowa podmiejska o funkcji usługowo-gospodarczej i mieszkaniowej, zrealizowana i dominująca w latach 20 ubiegłego wieku, sukcesywnie ustępowała, powstałej w II połowie XX wieku wielkogabarytowej zabudowie blokowej wielorodzinnej, oraz kształtującej się w ostatnich latach nowoczesnej zabudowie wielorodzinnej, z usługami w parterze. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie dostatecznie rozważono kwestię dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy występującej na działce nr [...]. Zamieszczone w wynikach analizy uzasadnienie w tym przedmiocie odwołuje się do uwarunkowań ukształtowanego obecnie ładu przestrzennego. Nie budzą też zastrzeżeń szczegółowe ustalenia dotyczące: linii zabudowy, wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachów. Wielkości występujących parametrów, obok ich skonkretyzowania w części opisowej, zobrazowane zostały także na załączniku graficznym. SKO w K. stwierdziło również, że w sprawie właściwie przeprowadzono postępowanie dowodowe. Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą żadnych zastrzeżeń. Warunki te znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. W przedmiocie kwestionowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem SKO w K. wskazało, że ustalenie w decyzji tego parametru na poziomie od 29 % do 34 %, znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy. Dopuszczona w § 5 ust. 2 rozporządzenia, rezygnacja z ustalenia tego wskaźnika na podstawie średniej wartości parametru, osiągającej w sprawie poziom 42 %, podyktowana została uwarunkowaniami ładu przestrzennego. Uwzględniono w tym zakresie wyniki analizy, z których wynika, że średnia wartość tego parametru zawyżona została przez wskaźniki działek o niewielkiej powierzchni, zabudowanych budynkami usytuowanymi w zabudowie zwartej oraz wskaźniki działek, na których, obok zabudowy mieszkaniowej występuje zabudowa gospodarcza o nietrwałej architekturze. Ze względu na odmienne od takiej zabudowy cechy terenu inwestycji (jego znaczną powierzchnię), jak również cechy planowanej inwestycji, obniżono wartość tego parametru dla nowej zabudowy do poziomu nawiązującego do wskaźników powierzchni zabudowy, zaobserwowanych na działkach posiadających zbliżone do projektowanego cechy zagospodarowania. Za miarodajną w tym zakresie uznano, nie tylko kwestionowaną działkę nr [...] (dostępną od strony ul. [...] ), lecz także działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] położone po przeciwległej strome terenu inwestycji, przy ul. [...] a więc posiadające status działek sąsiednich z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i znajdujące się w bliskim kontekście przestrzennym. W sprawie nie budzą wątpliwości ujęte w decyzji warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Warunki te ustalono z uwzględnieniem pozytywnej opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 grudnia 2013 r. W przedmiotowej sprawie organ ten przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz parametrów drogi publicznej ul. [...] , pozytywnie zaopiniował zaprojektowane zamierzenie, wyznaczając przy tym dodatkowe warunki, jakie musi spełnić wnioskodawca, aby obsługa komunikacyjna przebiegała prawidłowo. W szczególności wskazał na konieczność przebudowy przez inwestora ul. [...] zgodnie z zaopiniowaną wcześniej koncepcją. Podkreślenia wymaga, że w związku z realizacją w ramach inwestycji nowego zjazdu z ulicy [...], postawiono wymóg likwidacji istniejącego zjazdu jedynie na działkę nr [...] tj. nieruchomość objętą wnioskiem. Również warunek funkcjonowania zjazdu wyłącznie na relacje prawoskrętne dotyczy jedynie przedmiotu inwestycji. Ustalone w tejże opinii i transponowane do decyzji warunki nie przewidują natomiast konieczności likwidacji lewoskrętu dla wjazdu na położoną przy tej samej ulicy, a nieobjętą terenem inwestycji działkę nr [...].

Reasumując organ odwoławczy podniósł, że brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów podniesionych w odwołaniach. Kolegium stwierdziło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odnośnie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jednocześnie w kwestii niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium, wyjaśniło, że dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, badana będzie zgodność planowanego zamierzenia z tymi przepisami.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T.B. , domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wskazał, że treść analizy jaki i załączniki do decyzji wskazują, że obiektem do którego wielokroć odnosi się analiza jest budynek Urzędu Marszałkowskiego zlokalizowany na działce nr [...], a nadto budynki usytuowane na działkach nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] ,[...] ,[...] . Skarżący wskazał również, że szerokość działki nr [...] wynosi 32mx3 = 96 m, szerokość na wynika z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, mapa jest wykonana w skali 1:1000. Natomiast w załączniku nr [...] do decyzji przyjmuje się szerokość działki – jej frontu do ul. [...] na 34 m, a następnie ustaloną w ten sposób wielkość wynoszącą 102 m jeszcze się powiększa o 73 m, co jest całkowicie bezzasadne i zmierza jedynie do zafałszowania analizy obszaru celem wykazania, że zasadna jest wysokość i wielkość planowanego obiektu. Błędnie ustalono również obowiązującą linię zabudowy.

Skarżący podniósł również, że ten sam inwestor wiele razy występował już o decyzję ustalającą warunki zabudowy, co ostatecznie zakończyło się wyrokiem NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3007/12.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę wniosła również E.I. , która domagała się jej oddalenia.

Na decyzję SKO w K. skargę wniósł również W.S., , który domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego, a to wskutek uwzględnienia w przedmiotowym obszarze jedynie części niektórych nieruchomości (np. części działki nr [...] ) i pozostawienie pozostałej części nieruchomości poza obszarem analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy przeprowadzonej na przedmiotowym obszarze i nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, ze planowana zabudowa jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, ze wystarczającym dla załatwienia sprawy jest opinia ZIKIT wydana jedynie w oparciu o przedłożony temu organowi wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że normy prawne dopuszczają wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez określenia konkretnej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu autor skargi rozwinął argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. skarżący podniósł dodatkowe argumenty mające świadczyć o nieprawidłowości decyzji SKO w K. . Zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 w związku z § 7 ust. 4 i ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie parametrów planowanej inwestycji w zasadzie wyłączenie w oparciu o cechy jednego obiektu istniejącego na działce [...] obr. [...] z pominięciem cech i parametrów innych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w szczególności cech obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy poprzez niewłaściwe uznanie, że przedłożone przez inwestora pismo MPEC z dnia 6 lutego 2013 r. jest wystarczające i odpowiednie dla wykazania zapewnienia przez inwestora wystarczającego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, naziemnymi miejscami postojowymi, garażem podziemnym. Zdaniem skarżących decyzja jest wadliwa z uwagi na błędnie ustalony obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej, nieprawidłową opinię ZIKiT odnoszącą się do wniosku o wydanie decyzji a nie projektu decyzji oraz brak określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych. Zarzuty te są bezzasadne.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Reguły o których mowa w tych orzeczeniach mają walor ogólniejszy, odnoszący się nie tylko do uwzględniania w analizie danych działek jako sąsiednich, ale także do wyznaczenia obszaru analizowanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowa analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu tego, że objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, iż w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Podobnie orzekł także zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07 wskazując, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, która organ a właściwie działający na jego zlecenie urbanista może wyznaczyć dowolnie, ale też brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż muszą zaistnieć jakieś nadzwyczajne okoliczności by obszar ten wyznaczać nie w minimalnym rozmiarze a warunki zabudowy ustalać w nawiązaniu jedynie do najbliższej zabudowy. Jak najbardziej dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jeżeli pozwoli to na realizację prawa do zabudowy a jednocześnie nie kłuci się z zastanym na danym obszarze układem urbanistycznym. Wyznaczenie tego obszaru musi być jednak przekonywująco uzasadnione. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. II OSK 1153/08 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na obszarze większym niż jego minimalna, dopuszczana prawem powierzchnia. Nie można jednak zarzucić urbaniście dowolności przy wyznaczaniu tego obszaru. Argumentacja zajętego w tej kwestii stanowiska znajduje w treści samej analizy, która wyjaśnia, iż jakie przesłanki warunkują zasadność powiększenia tego obszaru ponad wymagane minimum a wynikają z kształtu działki objętej wnioskiem, zasadności zbadania w szerszym kontekście zabudowy wzdłuż ul. [...] i objęcia analizą budynków o wydłużonych rzutach stanowiących dla planowanej inwestycji kontekst przestrzenny.

Także parametry nowej zabudowy ustalone na podstawie analizy oraz jej aneksu zdaniem sądu w pełni odpowiadają wymogom ustawowym. W szczególności linia zabudowy została ustalona jako kontynuacja linii zabudowy na działce sąsiedniej bardziej oddalonej od ulicy w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - to jest w literalnej zgodzie z § 4 ust 3 rozporządzenia. Zarzuty skargi są zatem całkowicie nieuzasadnione. Także inne parametry nowej zabudowy zostały przez organ wyznaczone prawidłowo. Urbanista szczegółowo w analizie wyjaśnia dlaczego wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej zostały ustalone w oparciu o przepisy § 5 ust 2 i § 6 ust 2 rozporządzenia tj. nie jako średnie arytmetyczne z obszaru analizowanego ale wyznaczone w inny sposób. Pierwszy z tych parametrów (wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki) nawiązuje do działek zagospodarowanych z zbliżony sposób do zagospodarowania planowanego a odstąpienie od wyznaczenia go jako wartości średniej, uzasadnione jest tym, że liczna zabudowa zwarta i o nietrwałej architekturze na niewielkich działkach w obszarze analizowanym zawyża ten wskaźnik (średni). Z kolei szerokość elewacji frontowej nawiązuje do średniej wartości obliczonej dla budynków zlokalizowanych przy ul.[...] wobec zawyżenie tego parametru obliczanego jako średnia z całego obszaru analizowanego przez skrajnie wysokie wartości tego parametru budynków zlokalizowanych przy ul. [...] Urbanista w aneksie do analizy w sposób logiczny uzasadnia także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do wysokości budynków zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie inwestycji przy ul. [...] tj. na podstawie § 7 ust 4 a odstąpienie od ustalenia tego parametru w oparciu o § 7 ust 3 tj. na podstawie średniej z obszaru analizowanego uzasadnia zaniżeniem tego parametru (średniej arytmetycznej) poprzez fakt występowania w obszarze analizowanym dużej ilości drobnogabarytowych obiektów o małej powierzchni zabudowy.

Zdaniem sądu tak sporządzona analiza dała organowi pełną podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sytuacji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) zlokalizowania w danym obszarze obiektów o bardzo zróżnicowanej wielkości, wyliczenie średniej arytmetycznej występujących parametrów zabudowy i na tej podstawie ustalenie parametrów dla inwestycji projektowanej, zdaniem sądu nie służy zachowaniu ładu architektonicznego, gdyż wartości średnie mogą okazać się różne tak w stosunku do budynków o dużych gabarytach jak i obiektów małych i w tym znaczeniu być elementem obcym w przestrzeni architektonicznej. W tej sytuacji urbanista powinien nawiązywać do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu zabudowy projektowanej czy też ulicy przy której zabudowa ma być realizowana i tak ustalać parametry zabudowy projektowanej by nie burzyły ładu architektonicznego w danym terenie. Analiza sporządzona w przedmiotowym postępowaniu warunek ten spełnia.

Odnośnie zarzutu braku określenia ilości miejsc parkingowych w skarżonej decyzji, w ocenie sądu jest on bezpodstawny. Decyzja organu I instancji w załączniku Nr 1 pkt 4d odnośnie miejsc parkingowych wskazuje, iż inwestor winien poza pasami drogowymi dróg publicznych zapewnić miejsce postojowe w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania. Kwestia czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać ilość miejsc postojowych dla planowanego zamierzenia w orzecznictwie jest przedmiotem kontrowersji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11 w którym wskazano, iż przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (LEX nr 1367321). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10 wskazując w uzasadnieniu, iż "... nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu’ (LEX nr 1420305). Podobne stanowiska wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. II OSK 2640/12 (LEX nr 1497941) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. II SA/Łd 1185/13 (LEX nr 1429760), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. II SA/Go 369/14 (LEX nr 1490567) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. IV SA/Wa 1640/13 (LEX nr 1576852). Podzielając stanowisko zaprezentowane w w/w orzeczeniach wskazać ponadto należy, iż zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust 6 oraz 7 ustawy, który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Taki jest też zakres regulacji wydanego w oparciu o w/w delegację rozporządzenia tj. reguluje ono sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania ilości miejsc postojowych była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana.

Przepis zamieszczony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 6, który stanowi, iż ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, wydaje się być wydany bez umocowania ustawowego gdyż rozporządzenie wydano na podstawie art. 67 ust 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1. W przepisie tym brak zatem delegacji dla ministra by w wydanym rozporządzeniu zamieścił także regulacje dotyczącą nowego (nie objętego dyspozycja art. 61 ust 7 ustawy) parametru zabudowy. Delegacja a ta, jak mowa o tym wyżej, zamieszczona jest wyłącznie w przepisie art. 61 ust 6 oraz 7 ustawy i obejmuje jedynie kompetencję do ustalenia wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. To samo zastrzeżenie można sformułować w stosunku do przepisu § 18 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, którzy upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można, zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Bezzasadny jest także zarzut, że opinia ZIKiT powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Warunek jaki został sformułowany przez skarżącego nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku by (między innymi) teren działki na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne miał dostęp do drogi publicznej. Powszechnie przyjmuje się, iż to inwestor wraz z wnioskiem o wydanie nie decyzji ustalającej warunki zabudowy przedkłada dokument potwierdzający ten dostęp (opinia ZIKiT). Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż to projekt decyzji podlegał ocenie ZIKiT w kontekście dostępności do drogi. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z przepisów ustawy. Sąd nie dopatrzył się także żadnych nieprawidłowości w piśmie MPEC o zapewnieniu możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej. Dostawca energii nie musi wskazywać konkretnych parametrów koniecznych dla planowanej inwestycji ani też warunków jakie musi spełnić wnioskodawca. Wystarczy że zapewni, iż dostawa energii jest możliwa, by uznać, że uzbrojenie terenu dla planowanej inwestycji w tym zakresie jest wystarczające.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji