Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1623/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1623/17

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z s. w [...], na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] o odmowie podjęcia postępowania - zawieszonego z urzędu ostatecznym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdów tymczasowych i tymczasowych poszerzeń dróg) oraz placów serwisowo-montażowych (w tym chodników), sieci energetycznej oraz telekomunikacyjnej na terenie gminy [...] w miejscowościach: [...], [...], [...], [...]; gminy [...] w miejscowości [...]; gminy [...] w miejscowości [...]; w pow. [...], wojew. [...] - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ podał, że [...] sp. z o.o. wniosła zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdów tymczasowych i tymczasowych poszerzeń dróg) oraz placów serwisowo-montażowych (w tym chodników), sieci energetycznej oraz telekomunikacyjnej.

Inwestor zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu pomimo "iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Wojewoda przypomniał, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych.

Zdaniem Starosty, rozpatrzenie wniosku inwestora uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego polegającego na ocenie zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałami Rady Gminy [...]: Nr [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...] z dnia [...].05.2014 r. Nr [...] z dnia [...].05.2014, których nieważność w całości lub w części stwierdził nieprawomocnymi wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: z dnia 3.06.2016 (sygn. akt IV SA/Wa 1846/14), z dnia 30.06.2016 (sygn. akt IV SA/Wa/2062/14) oraz z dnia 19.10.2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa/2411/14)

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu nie może być pominięty w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Wyrok stwierdzający nieważność uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc).

Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność następnie stwierdzono, byłaby wydana bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, rozstrzygać bowiem będzie kwestię, czy w ogóle plan miejscowy obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę.

W dniu 3 marca 2017 r. Inwestor – [...] sp. z o.o. z s. w [...], wystąpił do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., odmówił podjęcia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zagadnienie wstępne, stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie tego postępowania.

W ocenie Wojewody [...] takie rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe.

Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmuje postępowanie administracyjne z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji była konieczność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego, polegającego na ocenie zgodności projektu budowlanego Farmy Wiatrowej (etap II) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienie wstępne dotychczas nie zostało rozstrzygnięte. Nie ustąpiły przyczyny zawieszenia z urzędu postępowania.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska [...] sp. z o.o., że przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istnieje. Jego zdaniem rozstrzygnięcie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie, pozwolenia na budowę, okaże się czy w ogóle miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje na terenie dotyczącym pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadnione jest tylko wtedy, gdy zaistnieje (i trwa) przeszkoda jego kontynuowania.

Jednocześnie organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.

Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił podstawę zawieszenia postępowania przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r., zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Organy uznały, że załatwienie sprawy z wniosku [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap II) w zakresie budowy 10 elektrowni wiatrowych, zależy od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to jest rozpoznania skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zagadnienie wstępne polega na ocenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałami Rady Gminy [...]: Nr [...] z dnia [...].06.2014 r., Nr [...] z dnia [...].05.2014 r. Nr [...] z dnia [...].05.2014, których nieważność w całości lub w części stwierdził nieprawomocnymi wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: z dnia 3.06.2016 (sygn. akt IV SA/Wa 1846/14), z dnia 30.06.2016 (sygn. akt IV SA/Wa 2062/14) oraz z dnia 19.10.2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2411/14), zaskarżonymi potem do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W świetle orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Podkreślić trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W tej sprawie organy orzekające błędnie przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.

Postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące oceny ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powoływane w postanowieniu organu I instancji wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie spowodowały wstrzymania wykonania ww. uchwał w sprawie planu miejscowego, a wobec tego - nie uniemożliwiły rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (nie było wobec tego potrzeby oczekiwania na ich uprawomocnienie się).

Sąd dostrzega, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę.

Jednak toczące się postępowania sądowoadministracyjne dotyczące ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

W konsekwencji plan miejscowy, pomimo wyroków Sądu I instancji stwierdzających nieważność zaskarżonej uchwały pozostawał w mocy i podlegał stosowaniu, tj. mógł stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem, tak długo, jak nie doszło do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność planu miejscowego, należało przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązywał.

Tym samym nie można było stwierdzić, że wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd uznał, iż rację ma skarżący inwestor, podnosząc wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 2 k.p.a w zw. z 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem nie istniała podstawa zawieszenia postępowania, to należało podjąć wadliwie zawieszone postępowanie.

Orzekając ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu przedstawioną w niniejszej sprawie.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.