Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 974/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r.; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust.1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. Ł. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000 złotych za brak zezwolenia na przewozy regularne specjalne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 14 września 2006 r. w miejscowości W. (parking przy szkole podstawowej i gimnazjum) poddano kontroli autobus marki S. o nr rej. [...] kierowany przez pana G. . a użytkowany przez przedsiębiorcę W.Ł.., zwanego dalej skarżącym, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." – [...] W protokole kontroli inspektor ustalił, że prowadzony był przewóz regularny specjalny dzieci na trasie G. – W. na zajęcie lekcyjne, zaś kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych polegających na dowozie dzieci do Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w W. codziennie na zajęcia i odwozie po zajęciach od dnia 4 września 2006 r. Stwierdzono zatem naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.1. Kierowca G. K. podpisał protokół bez zastrzeżeń.

W toku postępowania przesłuchano skarżącego jako stronę. Skarżący potwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. zawarł umowę z Gminą W. na przewóz dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w W..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zawarta umowa z dnia 31 sierpnia 2006 r. potwierdza wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia bowiem umowa ta precyzuje warunki przewozowe poprzez określenie w rozkładzie jazdy godzin przywozu i odwozu dzieci ze szkół. Ponadto zgodnie z § 3 umowy rozkład jazdy został ustalony w oparciu o uzgodnienia z dyrektorami szkół.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że brak zezwolenia spowodowany był stanowiskiem organu wydającego tj. Wójta Gminy W. o braku potrzeby posiadaniu takiego zezwolenia. Zwrócił uwagę, że z dowozu do jednej ze szkół korzystają uczniowie innej szkoły dojeżdżający na konkursy przedmiotowe lub zawody sportowe na terenie Gminy W. a także rodzice uczniów. Zdarzenie takie miało również miejsce w dniu przeprowadzonej kontroli, kiedy to dowożeni byli uczniowie ze Szkoły Podstawowej w R. na zawody sportowe do W.. Ustosunkowując się do regularności dowozów skarżący stwierdził, że ustalone godziny dowozów i odwozów uczniów ulegają zmianom w ciągu roku z powodów rekolekcji, wycieczek, uroczystości szkolnych, wyjazdów na zawody sportowe do kina lub teatru. Skarżący zwrócił również uwagę, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w transporcie krajowym drogowym zgodnie z art. 22 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dołączyć należy między innymi:

- proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy,

- schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami,

- potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków innych, niż przekazane marszałkom właściwych województw schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną trasą przewozu.

W rozpatrywanej sprawie Urząd Gminy nie określił sztywno linii komunikacyjnej a jedynie trasy, które są zmienne stosownie do potrzeb szkół. Sytuacja taka powoduje, że skarżący musi być "pod telefonem", w każdej chwili gotowy do wykonywania usługi. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji błędnie podano, że "w treści samej umowy umieszczony został także szczegółowy przebieg tras przewozów uczniów z podaniem ich długości". Natomiast w umowie są zapisy, z których miejscowości mają być zabierane dzieci. Trasy przejazdu i ich długości lecz bez miejsc przystanku określa inny dokument. Żaden dokument nie precyzuje miejsc zbiórki dzieci bowiem pozostawione jest to do uzgodnienia z rodzicami w miarę w istniejących potrzeb.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem zezwolenia. Potwierdza to protokół kontroli z dnia 14 września 2006 r., do którego kierowca, Pan G.K. nie wniósł żadnych uwag, umowa nr 1 dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W., zawarta dnia [...] sierpnia 2006 r., rozkład przywozu i odwozu uczniów ZPO W., protokół przesłuchania, w którym strona oświadcza, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach, które są wskazane w umowie. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest zatem regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (protokół kontroli, ww. umowa z dnia [...] sierpnia 2006r.) wynika, iż strona dokonywała przewozu właśnie określonej grupy osób (uczniowie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum), a sam przewóz wykonywany był w oparciu o ustalone z dyrektorami szkół godziny przywozu i odwozu dzieci zawarte w rozkładach jazdy (§ 3 umowy), co dowodzi, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Zrozumiałe jest, iż w takiej sytuacji godziny przywozu i odwozu dzieci są uzależnione od organizacji zajęć szkolnych. Okoliczności te są bez znaczenia dla stwierdzenia regularności przewozów. Przewozy te mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych (po zakończeniu zajęć szkolnych) i dotyczą tylko określonej grupy - dzieci, czasem z ich opiekunami. Stanowisko organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1473/06.

W skardze do Sądu skarżący w całości podtrzymał swoje argumenty opisane w odwołaniu. Wskazał, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest krzywdzące i nie uwzględnia specyfiki świadczonych usług przewozowych. Zdaniem skarżącego nie można wymagać posiadania zezwolenia od każdego z przewoźników dowożących i odwożących dzieci ze szkół, gdyż w każdej sprawie istnieją inne uwarunkowania dotyczące świadczonych usług. Różne gminy stosują różne rozwiązania dotyczące dowozu dzieci do szkół i część z nich ma charakter przewozów regularnych specjalnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie skarżący, jako przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym powstał katalog definicji określeń w niej używanych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy, w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny to w myśl art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W sprawie niniejszej organ przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, co wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Ustaleń takich organ dokonał w oparciu o protokół kontroli z dnia 14 września 2006 r., umowę nr 1 dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W., zawartą [...] sierpnia 2006 r., rozkład przywozu i odwozu uczniów ZPO W., protokół przesłuchania, w którym strona oświadcza, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach wskazanych w umowie.

Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który podnosił, iż charakter wykonywanych przez niego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ nie spełnia warunków z art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Nie uwzględniono też interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz pismach dyrektorów szkół wyjaśniających specyfikę przewozów objętych umową. Z wyjaśnień tych wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, rekolekcji, itd. Przy przewozie dzieci nie był stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych, występuje wiele sytuacji okazjonalnych (wyjazdy na zawody sportowe, wycieczki szkolne) zaś dzieci wysiadają na parkingu szkolnym. Dlatego też władze gminy uznały, iż licencja posiadana przez skarżącego jest wystarczającym uprawnieniem umożliwiającym podpisanie umowy. Organ pominął także treść pisma Ministerstwa Transportu z dnia 30 czerwca 2006 r. nr TD I mg-022/79/06. Z pisma tego wynika, iż "w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, w których przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, odbywają się na podstawie umowy a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo umownie i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa taki przewóz można zakwalifikować jako okazjonalny."

Należy zwrócić uwagę, że w protokole kontroli z dnia 14 września 2006 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń organu identyfikujących dokonywany wówczas przewóz z ustalonym i podpisanym przez strony rozkładem jazdy. Przede wszystkim z protokołu nie wynika czy kontrolowany w dniu 14 września 2006 r. przewóz odbywał się zgodnie z podpisanym przez strony w umowie rozkładem, czy też odbywał się poza tym rozkładem. W rozkładzie jazdy określono godziny przyjazdu dwóch autobusów na wskazane siedem przystanków (I-III i I-IV) lecz organ nie wskazał, który przewóz oznaczony w tym rozkładzie został skontrolowany. W protokole kontroli nadmieniono tylko, iż przewóz był wykonywany na trasie G.-W.. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie konkretnego kursu autobusu przewidzianego w uzgodnionym rozkładzie jazdy, na podstawie którego organ stwierdza, iż przedsiębiorca wykonuje w danym dniu przewóz regularny specjalny. Nie można bowiem zapominać, iż według definicji zamieszczonej w ustawie o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny powinien posiadać także cechy przewozu regularnego z zastrzeżeniem, że przewóz specjalny ma ograniczony zakres podmiotowy (konkretna grupa osób - tu uczniowie) oraz nie jest publiczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, badając treść i cel umowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie można z góry wykluczyć, iż umowa dotyczyła także przewozów okazjonalnych. Świadczy o tym chociażby fakt, że rozliczeń dokonywano w oparciu o cenę za 1 kilometr, zatem brak było cennika. Ponadto pominięto w całości pisemne wyjaśnienia dyrektorów szkół, które zostały załączone do odwołania skarżącego. Z wyjaśnień tych wynika, iż istnieją sytuacje, w których dokonywane są zmiany godzin i tras w zależności od potrzeb danej szkoły. Organ nie ustosunkował się do tych wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie dokonał analizy zawartej umowy mimo, iż w § 4 tej umowy nr 1 przewidziano, iż zmiana przebiegu tras wymaga uzgodnienia ze zleceniodawcą.

Jednocześnie bezsporna w rozpoznawanej sprawie była okoliczność, że kontrola odbywała się na parkingu szkolnym o godz. 818 w miejscowości W. lecz nie wiadomo czy miejsce to miało status przystanku w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Poruszana kwestia ma istotne znaczenie w sprawie bowiem pozwala na odróżnienie przewozu regularnego specjalnego od przewozu okazjonalnego. Ponadto nie można zapominać o tym, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 a ustawy o transporcie drogowym przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.2)), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika aby organ dokonał identyfikacji kursu kontrolowanego autobusu poprzez odniesienie go do konkretnego kursu (przywozu lub odwozu) określonego w uzgodnionym rozkładzie jazdy i poprzestał na przyjęciu założenia, że skoro autobus zatrzymał się na terenie szkoły, zatem z pewnością był wykonywany przewóz regularny specjalny. Niewątpliwie w rozkładzie jazdy określono godziny przyjazdu dwóch autobusów na wskazane siedem przystanków (I-III i I-IV) lecz organ nie wskazał, który przewóz oznaczony w tym rozkładzie został skontrolowany. W protokole kontroli nadmieniono tylko, iż przewóz był wykonywany na trasie G.-W.. W rozkładzie jazdy nie ma przystanku G.. Jedynie w § 1 umowy wymieniono G. jako miejscowość, z której będą zabierani uczniowie.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym: "przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego".

Rozważając, jak należy zakwalifikować przewóz, który jest przedmiotem sprawy niniejszej, wobec przytoczonego wyżej brzmienia przepisów ustawy o transporcie drogowym uznać należy, że każdorazowo dowożenie do szkoły grup uczniów wsiadających do autobusu o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie, a następnie odwożenie uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach może posiadać wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, (Lex nr 206581) oraz w powoływanym przez organ wyroku tegoż Sądu z dnia 16 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1473/06.

Jednakże, w ocenie Sądu, nie oznacza to, iż każdy przewóz grupy uczniów będzie miał charakter przewozu regularnego specjalnego. Nie można wykluczyć sytuacji, w której przewóz uczniów może być zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny, nie przewidziany w rozkładzie jazdy. Dlatego też organ dążąc do ustalenia rodzaju kontrolowanego przewozu powinien zbadać czy przewóz ten odbywa się zgodnie z rozkładem jazdy uzgodnionym przez strony w umowie czy też odbywa się poza tym rozkładem. Ponadto, oprócz ustaleń kontroli drogowej, trzeba dokonać analizy treści umowy stron. Jedynie zbieżność tych ustaleń faktycznych z definicją przewozu regularnego specjalnego może prowadzić do wniosku, iż w danym dniu był wykonywany taki przewóz bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera nie dające się usunąć braki świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do uznania spornego przewozu za regularny specjalny czyli zgodności z ustalonym rozkładem jazdy w świetle umowy z dnia 31 sierpnia 2006 r. nie została należycie zbadana.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku z uwzględnieniem zarzutów i wyjaśnień strony skarżącej oraz złożonych przez nią dokumentów.

Wskazane wyżej okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

O kosztach orzeczono na mocy art. 209 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.