Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 610/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 199, art. 201
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 5 ust. 1 oraz art.11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l."), Starosta P. odmówił E. Spółce z o. o. z siedzibą w S. (dalej: "strona", "wnioskodawczyni", "skarżąca") wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących użytki orne klasy lIla o powierzchni [...] ha z działki nr [...] o całkowitej powierzchni wynoszącej [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym R. w gminie K..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że podaniem z dnia 4 września 2020 r. (data wpływu do organu) D. S. reprezentujący Biuro Projektów I. S.C. z siedzibą w S., działający z upoważnienia strony wystąpił do Starosty [...] o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych z działek [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym gruntów R. , w gminie K., w związku z realizacją inwestycji pn. "Budowa dwóch portierni na działkach nr [...] i [...] obręb R. wraz z drogą dojazdową i uzbrojeniem podziemnym".

W oparciu o dane wskazane w ewidencji gruntów i budynków Starosta stwierdził, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość gruntowa stanowi działkę nr [...] położoną w obrębie R., w gminie K.. Grunty na działce stanowią użytki orne klasy lIla i II o powierzchniach wynoszących odpowiednio [...] ha oraz [...] ha, a także grunty oznaczone symbolem "dr" - drogi o powierzchni [...] ha.

Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym R. , gmina K. (Dz. Urz. Woj. Z. poz. [...]) grunt rolny z działki nr [...] w R. został przeznaczony na cele inne niż związane z produkcją rolniczą, co zdaniem organu oznacza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Z kolei powołując się na dokumentację gleboznawczą klasyfikacji gruntów, będącą w posiadaniu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w P. ustalono, że grunty na przedmiotowej działce mają gleby pochodzenia mineralnego.

W oparciu o informację zawartą w rejestrze gruntów i budynków Starosta [...] ustalił, iż właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R. są:

- E. Spółka z o.o. z siedzibą w S., z udziałem [...],

- P. Spółka z o.o. z siedzibą w miejscowości W. z udziałem [...],

- B. Spółka z o.o. z siedzibą w S., z udziałem [...],

- A. Spółka Cywilna G. P. M. S. [...] z siedzibą w M. , z udziałem wynoszącym [...].

Do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie załączono m. in. pisemną zgodę na przeprowadzenie przedmiotowego postępowania udzieloną przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] listopada 2018 r oraz A. S.C. G. P. , M. S. z siedzibą w M. z dnia [...] października 2018 r. Nie dołączono natomiast zgody P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W.

W toku postępowania pismem z dnia 10 września 2020 r. Starosta wezwał przedstawiciela wnioskodawczyni do uzupełnienia wniosku o zgodę współwłaściciela - P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 16 września 2020 r. przedstawiciel strony wskazał, że uzyskanie zgody jednego ze współwłaścicieli działki - P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest wymagane przez przepisy prawa, tym samym brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia takiej zgody w ramach niniejszego postępowania. Skoro teren przedmiotowej działki stanowi działkę drogową, zatem wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nie wiąże się ze zmianą jej przeznaczenia, ponieważ będzie ona nadal wykorzystywana na cele drogowe. Czynność polegająca m. in. na budowie drogi dojazdowej jest czynnością zwykłego zarządu w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i jako taka nie wymaga jednomyślnej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a jedynie zgody większości, którą to strona uzyskała i przedłożyła do wniosku. Wedle strony łączna suma udziałów współwłaścicieli wyrażających zgodę na trwałe wyłączenie fragmentu działki nr [...] w R. wynosząca [...] części nieruchomości wspólnej, jest wystarczająca, aby Starosta mógł pominąć w przedmiotowym postępowaniu interes prawny jednego ze współwłaścicieli z udziałem wynoszącym [...] i udzielić zezwolenia w przedmiotowej sprawie. Wyrażenie takiej zgody przez wskazanego współwłaściciela jest zbędne, gdyż czynność nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu.

Organ zwrócił uwagę, że w zawiadomieniu z dnia 12 października 2020 r. o wszczęciu niniejszego postępowania poinformował strony, że dokumentacja nie zawiera pisemnej zgody jednego ze współwłaścicieli - P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych z działki [...] w R. . Poinformował również, że dla tutejszego organu istotne jest ustalenie, czy spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W. , jako współwłaściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w R. , wyraża zgodę na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przedmiotowej działki, a ewentualną pisemną zgodę wyrażoną przez Spółkę w przedmiotowej sprawie, należało wnieść do akt sprawy w terminie czternastu dni od dnia otrzymania zawiadomienia, pod rygorem niewydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie. Wskazana korespondencja została skutecznie doręczona P. Sp. z o.o. w dniu 19 października 2020 r., jednak Spółka w zakreślonym terminie nie złożyła pisemnej zgody w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Starosty, trwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowiących fragment działki nr [...] w R. przekracza czynności zwykłego zarządu, a zatem w celu uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie wymagana jest pisemna zgodna wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tym samym brak pisemnej zgody jednego ze współwłaścicieli tj. P. Spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości W. stanowi podstawę do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. Spółka z o.o. z siedzibą w S. złożyła od niej odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zezwolenie na trwałe wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie rzeczywistego charakteru działki nr [...], jako działki drogowej i wynikającego z niego faktycznego sposobu korzystania z działki nr [...] przez jej współwłaścicieli, jako drogi dojazdowej do gruntów rolnych (nieruchomości sąsiadujących podlegających kolejno wyłączeniu z produkcji rolniczej);

2) art. 199 K.c. w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu z uwagi na fakt, iż skutkuje faktyczną zmianą użytkowania gruntów oraz skutkuje obowiązkiem uiszczenia należności oraz opłaty rocznej, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu w postaci części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność nie przekraczającą zwykły zarząd, gdyż nie będzie skutkować zmianą sposobu użytkowania działki nr [...], albowiem działka ta stanowi de facto działkę drogową wykorzystywaną przez współwłaścicieli wyłącznie jako droga dojazdowa do sąsiadujących nieruchomości, które początkowo również stanowiły grunty rolne i kolejno są wyłączane z produkcji rolniczej wobec czego współwłaściciele liczyli, albo też postępując racjonalnie powinni liczyć się z koniecznością wyłączenia części tej działki z produkcji rolniczej celem utwardzenia drogi dojazdowej do własnych nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...];

3) art. 201 K.c., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu z części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zwykłego zarządu, albowiem jest to czynność zmierzająca do umożliwienia korzystania z działki nr [...] w ramach dotychczasowego jej przeznaczenia, tj. jako drogi dojazdowej do sąsiadujących nieruchomości, gdyż na skutek wydania zezwolenia na jej wyłączenie z produkcji rolniczej dojdzie jedynie do utwardzenia dalszej części dotychczasowej drogi dojazdowej, a przy tym czynność ta nie narusza, ani też nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, jak również nie wiąże się z wydatkami, które można by traktować jako nadzwyczajne, albowiem współwłaściciele działki nr [...] mając świadomość przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, liczyli się z koniecznością uiszczenia należności i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej;

4) art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku gdy z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego współwłasność występuje tylko jeden ze współwłaścicieli, to obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia ciąży solidarnie na każdym ze współwłaścicieli gruntu wyłączanego w produkcji rolniczej, podczas gdy do uiszczania należności oraz opłaty rocznej jest zobowiązana osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a więc wyłącznie wnioskodawca będący jednym ze współwłaścicieli gruntu podlegającego wyłączeniu, a nie wszyscy współwłaściciele gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji rolniczej.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie objęta wnioskiem strony nieruchomość jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Działka o nr [...] stanowi (częściowo) grunt rolny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., gdyż w ewidencji gruntów jej części są określone jako użytki rolne (RII i Rllla). Wobec tego Kolegium za bezzasadne uznało zarzuty strony zmierzające do wykazania, że faktyczny sposób korzystania z tej nieruchomości powoduje właściwie, że wniosek nie dotyczy realnej zmiany sposobu korzystania z tej nieruchomości. O tym, czy grunt jest gruntem rolnym przemawia wyłącznie treść ewidencji gruntów, a nie rzeczywisty stan terenu.

Ponadto ustalono, że działka stanowi współwłasność kilku podmiotów. Strona przedstawiła zgodę współwłaścicieli: G. P. i M. S. oraz B. Spółki z o.o. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast nie przedstawiła zgody P. sp. z o.o. Zdaniem organu zasadniczy problem dotyczy kwestii, czy w przypadku wniosku o trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, składanego przez współwłaściciela nieruchomości, konieczne jest legitymowanie się przez niego zgodą wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Co do zasady organ podzielił stanowisko strony, że z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie musi każdorazowo występować ich właściciel. Niemniej w niniejszej sprawie wnioskodawczyni powołała się na swój interes prawny wynikający wyłącznie z przysługującego jej prawa własności (współwłasności) do nieruchomości. Znamienne w sprawie jest to, że strona nie przedstawiła zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skoro strona upatruje źródło swojego interesu prawnego w prawie własności do nieruchomości, to w ocenie organu odwoławczego, niezbędne jest w tym zakresie odniesienie się do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących stosunek współwłasności.

Jak wynika z treści art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z kolei do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólna potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 K.c.). Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Kolegium wskazało, że przez czynność zwykłego zarządu powszechnie rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Pozostałe czynności, wykraczające poza przedstawiony katalog, powinny zostać zakwalifikowane do czynności przekraczających zwykły zarząd. W ocenie organu odwoławczego, wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie jest związane ze zwykłą eksploatacją rzeczy, czy utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym, zezwolenie to zmierza do zalegalizowania zasadniczej zmiany sposobu korzystania z rzeczy ze wszystkimi tego konsekwencjami, bowiem pozytywna decyzja otwiera możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą.

W podsumowaniu Kolegium stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony skoro w realiach rozpoznawanej sprawy jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej działki nr [...], czyli P. Sp. z o.o. nie jest zainteresowany wyłączeniem przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, ponieważ nie udzielił stronie stosownej zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w tym do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie, a zdania swojego nie zmienił w toku postępowania - mimo że otrzymywał w tej sprawie wszelką korespondencję, jak i decyzję odmawiającą udzielenia tego zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 199 K.c. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędna wykładnię i zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu z uwagi na fakt, iż w ocenie organu zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie jest czynnością związaną ze zwykłą eksploatacją rzeczy, czy utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym, a przy tym zezwolenie zmierza do zalegalizowania zasadniczej zmiany sposobu korzystania z rzeczy ze wszystkimi konsekwencjami, w tym pozytywna decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej otwiera również możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu w postaci części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zwykłego zarządu, gdyż nie będzie skutkować zasadniczą zmianą sposobu użytkowania działki nr [...], albowiem działka ta de facto jest wykorzystywana przez współwłaścicieli wyłącznie jako droga dojazdowa do sąsiadujących nieruchomości, które początkowo również stanowiły grunty rolne, a obecnie są kolejno wyłączane z produkcji rolniczej wobec czego współwłaściciele liczyli, albo też postępując racjonalnie powinni liczyć się z koniecznością wyłączenia części tej działki z produkcji rolniczej celem utwardzenia drogi dojazdowej do własnych nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...];

2) art. 201 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu w postaci części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zwykłego zarządu, albowiem jest to czynność zmierzająca do umożliwienia korzystania z działki nr [...] w ramach dotychczasowego jej przeznaczenia tj. jako drogi dojazdowej do sąsiadujących nieruchomości, gdyż na skutek wydania zezwolenia na jej wyłączenie z produkcji rolniczej dojdzie jedynie do utwardzenia dalszej części dotychczasowej drogi dojazdowej, a przy tym czynność ta nie narusza, ani też nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, albowiem współwłaściciele działki nr [...] mając świadomość przeznaczenia tej działki oraz sąsiadujących z nią działek na cele inne niż związane z produkcją rolniczą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liczyli się, albo też postępując racjonalnie powinni liczyć się z koniecznością wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej,

Ponadto strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie rzeczywistego charakteru działki nr [...] i wynikającego z niego faktycznego sposobu korzystania z działki nr [...] przez jej współwłaścicieli jako drogi dojazdowej do gruntów rolnych (nieruchomości sąsiadujących podlegających kolejno wyłączeniu z produkcji rolniczej) wskutek ograniczenia się przez organ do odwołania się do treści ewidencji gruntów, gdzie działka nr [...] została oznaczona jako użytki orne klasy lIIa i II.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie kwestionuje charakteru nieruchomości jako gruntu rolnego, lecz wskazując na faktyczny sposób korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli jako drogi dojazdowej do sąsiadujących nieruchomości ma na celu wykazanie, iż zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej spornej nieruchomości stanowi czynność zwykłego zarządu, bowiem nie będzie skutkować dla współwłaścicieli zmianą dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem nie zagraża to również w jakikolwiek sposób interesom współwłaścicieli.

Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieprawidłowej wykładni przepisów regulujących kwestie dotyczące zasad sprawowania zarządu majątkiem wspólnym tj. art. 199 K.c. i art. 201 K.c. W doktrynie podkreśla się, iż wobec braku ustawowego zdefiniowania rodzaju czynności zarządu przy ustalaniu zakresu pojęciowego czynności zwykłego zarządu, należy pamiętać, że termin ten - podobnie jak czynności przekraczające zwykły zarząd - ma charakter względny, a zaliczenie określonej czynności do jednej lub drugiej kategorii może być uzależnione od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1081/16, jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II SA/Gd 196/17 strona podała, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację.

Według skarżącej, skoro działka nr [...] od początku była traktowana przez współwłaścicieli jako droga dojazdowa do sąsiadujących nieruchomości stanowiących pierwotnie grunty rolne, które obecnie kolejno są wyłączane z produkcji rolniczej w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym wniosek o wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zmierzającą do umożliwienia korzystanie z niej w ramach dotychczasowego jej przeznaczenia. Nie sposób jest przy tym uznać, aby czynność ta w jakikolwiek sposób naruszała, czy też zagrażała interesom współwłaścicieli niedziałających. Wyłączenie zatem części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zwykłego zarządu, a nie jak błędnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze czynność przekraczającą zwykły zarząd. Nadto w doktrynie jak i praktyce przyjmuje się, iż wniosek o wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej może złożyć nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty oraz posiadacz samoistny, ale również posiadacz zależny (m.in. użytkownik, dzierżawca), a przy tym ustawodawca nie sformułował jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku wskazujących na potrzebę przedstawienia zgody właściciela (współwłaścicieli) gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego, a przy jego podjęciu organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania czy stwierdzeniem nieważności decyzji. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", tylko stwierdzenie tego rodzaju naruszeń prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zaakceptowanym przez strony wnioskiem organu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących użytki orne klasy lIla o powierzchni [...] ha z działki nr [...] o całkowitej powierzchni wynoszącej [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym R. w gminie K..

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: "u.o.g.r.l.". Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, (art. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, bowiem zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornie przeznaczenie terenu nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem na cele niezwiązane z produkcją rolniczą określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym R. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2019 r., poz. [...]).

W kontekście zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że dla kwalifikacji gruntów rolnych zasadnicze znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Z niewadliwych ustaleń organów, dokonanych na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, wynika, że grunty na działce nr [...] położonej w obrębie R. w gminie K. stanowią użytki orne klasy IIIa o powierzchni [...] oraz klasy II o powierzchni [...] a także drogi o powierzchni [...]. Wniosek strony inicjujący niniejsze postępowanie odnosi się do tej części działki nr [...], która stanowi użytki rolne, zaliczone do klasy IIIa. Skoro przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy), tym samym jak wynika z dyspozycji powołanego wyżej art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji rolniczej wskazanych we wniosku użytków rolnych, może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie.

Strona skarżąca nie kwestionuje, że swoje uprawnienie do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej wywodzi z przysługującego jej udziału w prawie własności nieruchomości. Zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych informacją z rejestru gruntów, działka nr [...] położona w obrębie R. w gminie K. stanowi współwłasność wnioskodawczyni, P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. W. , B. Spółki z o.o. z siedzibą w S., a także S. S. oraz G. P., jako wspólników prowadzących spółkę cywilną: A. S.C. G.P. M. S. z siedzibą w M. . Do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie skarżąca dołączyła zgodę B. Spółki z o.o. z siedzibą w S., a także S. S. oraz G. P. na wyłączenie wskazanej nieruchomości z produkcji rolnej. Wnioskodawczyni nie uzyskała natomiast zgody jednego ze współwłaścicieli, czyli P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. W. , która takiej zgody nie udzieliła również w toku postępowania, mimo poinformowania przez organ o konsekwencji braku wyrażenia takiej zgody w zakreślonym przez organ terminie, polegającej na odmowie wydania zezwolenia w sprawie (por. zawiadomienie z dnia 12 października 2020 r. k.5 wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki adresowanej do tej Spółki), a także pomimo otrzymania zawiadomienia o złożeniu przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wydania zezwolenia w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem Sądu, chociaż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują rozwiązania prawnego w przypadku, gdy z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej występuje współwłaściciel, na co uwagę zwróciła skarżąca, to jednak należy uznać, że znajdują tutaj zastosowanie ogólne zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "K.c.").

Regulujące instytucję współwłasności przepisy kodeksu cywilnego przewidują zasady zarządu rzeczą wspólną. Zgodnie z art. 199 K.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Art. 201 K.c. stanowi, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, niemniej w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż ocena, czy dana czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia.

Odnosząc się w tym miejscu do powołanych przez stronę orzeczeń sądów administracyjnych, tj. wyroków NSA o sygn. akt II OSK 1081/16 oraz WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 196/17, w których poruszony został problem czynności zwykłego zarządu, stwierdzić należy, że nie znajdują one w sprawie zastosowania, gdyż zostały podjęte na tle odmiennych rodzajowo spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W doktrynie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza się z reguły określenie przeznaczenia rzeczy wspólnej (por. P. Księżak, Komentarz do art. 199 Kodeksu cywilnego pod redakcją K. Osajda, wyd.2017, C.H.Beck).

Uwzględniając powyższe za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą. Zdaniem Sądu, tak daleko idąca zmiana polegająca na wskazaniu innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania gruntu, prowadząca w istocie do trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości i w rezultacie do jej odrolnienia wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli.

Niezaprzeczalnie przez określenie przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć taki sposób jej użytkowania, który jest zgodny z prawem. Powtórzenia wymaga, że wyłączenie gruntu rolnego, będącego przedmiotem sprawy, z produkcji rolniczej może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust.1).

Nawet w powołanym przez skarżącą orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 140/08 stwierdzono, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę, z woli ustawodawcy uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej.

W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie argumenty strony jakoby zasadnicze znaczenie dla sprawy miał faktyczny sposób korzystania z tej nieruchomości jako drogi dojazdowej do sąsiadujących nieruchomości, czyli w sposób odmienny niż przewidziany w zapisach ewidencji, przesądzającej o legalnym jej przeznaczeniu, w której widnieje jako użytek rolny o symbolu IIIa. Inaczej rzecz ujmując wskazany przez stronę sposób korzystania z gruntu nie świadczy o zgodnym z prawem jego użytkowaniu, zatem nie może być brany pod uwagę w kontekście przyjęcia legalnego przeznaczenia nieruchomości, a następnie jego zmiany, którą to kwestię skarżąca przyjmuje za zasadniczą dla zakwalifikowania czynności polegającej na wystąpieniu z wnioskiem o wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej jako nie przekraczającej zakresu zwykłego zarządu.

W rezultacie nie można zgodzić się ze skarżącą, że wystąpienie z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej nie będzie prowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, która aktualnie nie jest wykorzystywana rolniczo, a służy współwłaścicielom jako droga, a tym samym stanowiło czynność podjętą jedynie w związku z bieżącą jej eksploatacją, do dokonania której wystarczająca jest zgoda jedynie większości współwłaścicieli. Nie można przy tym wykluczyć, że wskutek prawidłowo złożonego wniosku dojdzie do zalegalizowania aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, jako drogi. Niewątpliwie jednak brak jest podstaw do uznania, że złożenie wniosku nie miało wpływu na tak istotną kwestię jaką jest przeznaczenie nieruchomości, a w rezultacie do rozpoczęcia innego niż rolnicze, legalnego użytkowania położonych na niej gruntów.

Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony związane z naruszeniem przepisów procesowych, bowiem przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., gdyż organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu właściwie ocenił cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej niewadliwie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla podjęcia rozstrzygnięcia, a w rezultacie prawidłowo uznał, że złożenie w niniejszej sprawie wniosku o wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zatem w przypadku wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem przez jednego ze współwłaścicieli dla jego skuteczności wymagane jest wyrażenie zgody przez pozostałych współwłaścicieli, zaś brak zgody chociażby jednego ze współwłaścicieli stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia na takie wyłączenie.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.