Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2902/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pt 1 lit c art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S. i S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania A. M. S. i S. W. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia dla na rozbiórkę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Prezydent decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia dla na rozbiórkę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji, skarżący wnieśli odwołanie do Wojewody.

Organ odwoławczy ocenił, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, zakreślonego w art. 129 § 2 k.p.a., ze skutkiem wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewoda wyjaśnił, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Prezydent decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia dla na rozbiórkę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że skarżący reprezentowani byli przez pełnomocnika - projektanta K. C.

Wojewoda wskazał również, że w dniu 25 lipca 2017 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika na postanowienie Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2017 r., dotyczące uzupełnienia dokumentacji projektowej.

W związku z powyższym, w dniu [...] lipca 2017 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nr [...] i skierował ją do pełnomocnika skarżących – K. C.

Organ odwoławczy podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy, zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż przesyłka nadana w dniu 1 sierpnia 2018 r., adresowana do pełnomocnika skarżących, była podwójnie awizowana.

Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wykładnia art. 44 k.p.a. jednoznacznie wskazują na przyjęcie skutku doręczenia w terminie upływu drugiego awiza. Wskazał również na brzmienie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi o składowaniu pisma w urzędzie pocztowym przez 14 dni i o uznaniu pisma za doręczone po upływie tego terminu (art. 44 § 4 k.p.a.). W ocenie Wojewody warunkiem stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane jest odbiór przechowywanego w placówce pocztowej pisma przez adresata (lub osobę upoważnioną) albo upływ ustalonego w powołanym przepisie czternastodniowego terminu. W sytuacji, kiedy adresat lub osoba przez niego upoważniona odbierze pismo przed upływem czternastu dni, datą doręczenia będzie dzień odbioru pisma. Jeżeli zaś adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony zgodnie z treścią art. 57 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to domniemanie, iż doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia przechowywania pisma w placówce pocztowej. Jednocześnie wskazał, iż przyjęta interpretacja prawna w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że skutek prawny doręczenia nastąpił, zaś późniejsze czynności strony tego skutku nie niweczą i nie mają wpływu na ustalenie daty doręczenia pisma. Zatem dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt odbioru pisma przez adresata (osobę upoważnioną) z placówki pocztowej po upływie czternastodniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a.

Wojewoda stwierdził, że korespondencja została awizowana pierwszy raz w dniu 3 sierpnia 2017 r., a więc decyzja została skutecznie doręczona 17 sierpnia 2017 r. (tj. 14-ego dnia od pierwszego awizowania przesyłki zawierającej ww. decyzję). Termin do wniesienia odwołania minął wobec tego dnia 31 sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy w odniesieniu do informacji skarżących, że w dniu 10 sierpnia 2017 r. wypowiedzieli pełnomocnictwo K. C., wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2017 r., a więc jeszcze w dniu obowiązywania ww. pełnomocnictwa. Jednocześnie wskazał, że skarżący odwołują się od decyzji po około roku od jej wydania. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że odwołania skarżących od decyzji Prezydenta nr [...] z [...] lipca 2017 r., zostały wniesione z uchybieniem ustawowego 14 - dniowego terminu do ich wniesienia.

Skargę na powyższe orzeczenie wnieśli skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej pozwalającej na przyjęcie, że doręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji Prezydenta nr [...] z [...] lipca 2017 r. w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne w przypadku odwołania pełnomocnictwa przed upływem terminu określonego w art. 44 § 4 k.p.a. i powiadomieniu o tym organu administracji;

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony, a także poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej poprzez przyjęcie, że wypowiedzenie pełnomocnictwa po wydaniu decyzji administracyjnej ale przed jej doręczeniem jest nieskuteczne w stosunku do organu administracji publicznej pomimo powiadomienia go o tym;

- art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wysłanie korespondencji na adres osoby, której wypowiedziano skutecznie pełnomocnictwo;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - pominięcie kluczowych okoliczności takich jak właściwe ustalenie terminu doręczenia ww. decyzji nr [...];

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z pominięciem istotnych ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy, takich jak określenie daty wniesienia odwołania przez skarżących oraz brak wskazania podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, że doręczenie decyzji byłemu pełnomocnikowi strony w trybie art. 44 k.p.a. jest skuteczne;

- art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji nr [...] wniesione zostało z uchybieniem terminu w sytuacji, gdy strony otrzymały tę decyzję (kopię) w dniu 12 czerwca 2018 r. a odwołanie od niej zostało złożone 25 czerwca 2018 r.;

- art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek.

Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Wskazano w niej w szczególności, że 10 sierpnia 2017 r. odwołali pełnomocnictwo udzielone K. C., powiadamiając o tym w tym samym dniu organ I instancji. Następnie 14 sierpnia 2017 r. skarżący wnioskowali o umorzenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, motywując to przewlekłością tego postępowania, która wpłynęła na zmianę ich planów inwestycyjnych.

Skarżący podkreślili, że Prezydent pismem z 8 września 2017 r. poinformował skarżących, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone, a odpowiednie akty administracyjne (decyzja o nr [...] i o nr [...] wydane [...] lipca 2017 r.) zostały przesłane na adres byłego pełnomocnika skarżących. W piśmie wskazano także, że nadanie decyzji pocztą nastąpiło przed złożeniem wypowiedzenia pełnomocnictwa. Skarżący 23 maja 2018 r. wnioskowali o doręczenie decyzji administracyjnych, o wydaniu których dowiedzieli się z treści ww. pisma z 8 września 2017 r. Jednocześnie wskazali, że w przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, iż doręczenie dokonane w trybie art. 44 k.p.a., wobec odwołania pełnomocnictwa, jest skuteczne. Wskazali również, że organ I instancji wraz z pismem z 1 czerwca 2018 r. (doręczonym 12 czerwca 2018 r.) przekazał skarżącym kopie ww. decyzji nr [...] i o nr [...]. Podnieśli jednocześnie, że zaprezentowane przez Prezydenta stanowisko, zgodnie z którym opisywane decyzje zostały skutecznie doręczone, gdyż pełnomocnik stosownie do treści art. 94 § 2 k.p.c. powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez dwa tygodnie, tj. w sprawie niniejszej do 24 sierpnia 2017 r. jest błędne. W związku z powyższym skarżący złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta nr [...] i [...] w dniu 25 czerwca 2018 r. uznając, że doręczenie kopii decyzji jest wystarczające do ich zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzeni projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w grudniu 2016 r., wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku usługowego znajdującego się na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na tej samej nieruchomości. W przedmiotowym postępowaniu w dniu 18 sierpnia 2016 r. ustanowili swoim pełnomocnikiem architekta – K. C.

Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], została prawidłowo wysłana na adres pełnomocnika skarżących (K. 27 i nast. akt administracyjnych).

Nieprawidłowe jednak, było przyjęcie przez organ, że doszło do skutecznego doręczenia tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a.

Zdaniem organu, korespondencja skierowana do pełnomocnika, została awizowana pierwszy raz w dniu 3 sierpnia 2017 r., a więc decyzja została skarżącym skutecznie doręczona 17 sierpnia 2017 r. (tj. 14-ego dnia od pierwszego awizowania przesyłki zawierającej ww. decyzję). Termin do wniesienia odwołania upłynął więc dnia 31 sierpnia 2017 r.

Stanowisko to jest błędne, bowiem organ nie wziął pod uwagę, że w dniu 17 sierpnia 2017 r., K. C., nie był już pełnomocnikiem skarżących. Z uwagi na wypowiedzenie pełnomocnictwa przez skarżących, utracił on status pełnomocnika z dniem 10 sierpnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że organ w tym samym dniu powziął o tym wiadomość z pisma skarżących (K. 30 akt administracyjnych).

Co prawda decyzja została przesłana przez organ w dniu 1 sierpnia 2017 r. a zatem w czasie gdy K. C., był jeszcze pełnomocnikiem skarżących, jednak nie została mu doręczona przed dniem 10 sierpnia 2017 r., kiedy to skarżący wypowiedzieli pełnomocnictwo.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia z dnia 21 lipca 2004 r, sygn. akt I SA 2341/02, LEX nr 180237), jeżeli organ miał informację, że adres, pod który wysyłana jest korespondencja, nie jest prawidłowy i doręczenie korespondencji nie nastąpiło do rąk własnych adresata lub domownika, który podjął się przekazania zainteresowanemu przesyłki, nie było podstaw do stosowania przy doręczaniu decyzji przepisów o doręczeniu zastępczym (art. 44 k.p.a.) ani uznania, że strona zaniedbała powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania (art. 41 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organ po otrzymaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. pisma skarżących informującego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, powziął tym samym informację, że adres, pod który wysłana została korespondencja ( adres byłego już pełnomocnika), nie jest adresem prawidłowym i nie można przyjąć fikcji doręczenia przewidzianej w art. 44 k.p.a. Wypowiedzenie pełnomocnictwa i nieuwzględnienie tego faktu przez organ, spowodowało, że skarżący nie wiedzieli, że decyzja w ich sprawie, została podjęta w dniu 31 lipca 2017 r.

W tej sytuacji organ, mając na temat tych okoliczności wiedzę od dnia 10 sierpnia 2017 r., powinien ponownie przesłać decyzję obojgu skarżącym na wskazane przez nich adresy.

Należy przyznać rację skarżącym, że za pozbawione podstaw prawnych należy uznać stanowisko Prezydenta wyrażone w piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r., będące odwołaniem do regulacji przewidzianej w art. 94 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz. U. 2018, poz. 1360, t.j. z dnia 2018.07.16), dalej "k.p.c." Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem, pełnomocnik powinien działać jeszcze przez dwa tygodnie od daty wypowiedzenia pełnomocnictwa, a zatem decyzja została doręczona pełnomocnikowi w okresie obowiązywania pełnomocnictwa. Skarżący słusznie wskazują, że przywołany przepis procedury cywilnej odnosi się do sytuacji, w której to pełnomocnik wypowiada pełnomocnictwo. Wówczas jest on zobowiązany do działania w imieniu mocodawcy jeszcze przez dwa tygodnie. W sprawie niniejszej wypowiedzenie pełnomocnictwa zostało natomiast dokonane przez stronę ( mocodawcę ). Zastosowanie znajdzie więc przepis art. 94 § 1 k.p.c., którego odpowiednie zastosowanie prowadzi do wniosku, że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu administracji z chwilą zawiadomienia go o tym.

W ocenie Sądu, doręczenie decyzji byłemu pełnomocnikowi już po zawiadomieniu organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, było nieskuteczne, mimo że samo wysłanie decyzji byłemu pełnomocnikowi nastąpiło jeszcze przed zawiadomieniem organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Od 10 sierpnia 2016 r. dotychczasowy pełnomocnik, nie posiadał już umocowania do działania w imieniu inwestorów oraz nie był uprawniony do odbioru kierowanej do nich korespondencji.

W dniu 23 maja 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskami o doręczenie im obu decyzji dotyczących przedmiotowej inwestycji (K. 34 i 35 akt administracyjnych), o których wydaniu dowiedzieli się z pisma Prezydenta z dnia 8 września 2017 r. (K. 32 akt administracyjnych), wskazując na wypowiedzenie pełnomocnictwa skutkujące brakiem skuteczności doręczenia zastępczego.

Kopie decyzji, zostały przesłane skarżącym przy piśmie Prezydenta z dnia 1 czerwca 2018 r. i doręczone odpowiednio w dniach 12 czerwca 2018 r. ( S. W. S. ) oraz 25 czerwca 2018 r. ( A. M. S. ).

Skarżący wnieśli odwołania od decyzji w dniach 25 czerwca 2018 r. ( S. W. S. ) i 3 lipca 2018 r. ( A. M. S. ).

Skarżący powołując się na orzecznictwo, wskazali, że swoje stanowisko o złożeniu odwołań w przedmiotowej sprawie w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., opierają na założeniu, że doręczenie decyzji następuje także w dacie doręczenia jej kopii. Zauważyli jednocześnie, że zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, doręczeniem decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a., jest doręczenie oryginału tego aktu administracyjnego, nie zaś kopii czy odpisu, nawet uwierzytelnionego.

Słusznie wskazali, że tym stanie rzeczy, złożenie odwołania od decyzji, której kopie dostarczono stronie skarżącej, a następnie zaskarżenie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, umożliwia im kwestionowanie decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zaś prawidłowość doręczenia decyzji może być przedmiotem kontroli Sądu.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2017 r. została prawidłowo doręczona, zaś odwołania skarżących, wniesione zostały po terminie. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a.".

Skutkiem wyroku Sądu będzie konieczność prawidłowego doręczenia decyzji skarżącym i umożliwienie im tym samym uruchomienie postępowania odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.