Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1598/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 377/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 371/16 - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości w przewodach wentylacyjnych lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], ustalając, że bezzasadne były twierdzenia M. D., iż są w nieodpowiednim stanie technicznym.

Skarżąca wniosła odwołanie, w którym - poza zarzutami dotyczącymi złego stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] - zażądała, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu pierwszej instancji O. K., ze względu na zażyłą znajomość z M. K. właścicielem lokalu numer [...], "którego działania są przyczyną nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...]".

Uzasadniając wniosek o wyłączenie twierdziła, że charakter znajomości wskazanego pracownika organu pierwszej instancji z "bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy M. K." budzi jej uzasadnione obawy co do bezstronności pracownika organu. Podniosła też, powołując się na pisma, że już w trakcie postępowania wskazywała na nieprawidłowości w działaniu wskazanego pracownika organu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2014 r., uznając, że ocena stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] była prawidłowa.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie pracownicy organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, powołując się na art. 24 § 3 k.p.a., że nie miał kompetencji do wyłączenia tej pracownicy.

M. D. wniosła skargę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., która została prawomocnie odrzucona. Następnie wniosła szereg pism do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które ostatecznie zostały uznane za podanie o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności.

Organ przeanalizował postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie oceny stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] oraz przeprowadzone dowody, stwierdzając, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z [...] października 2014 r., nie naruszył prawa w sposób, który mógłby uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] grudnia 2015 r., podzielając dotychczasowe stanowisko, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2015 r.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła "naruszenie zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 24 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] orzekający w (..) sprawie kierował się własnym interesem".

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów związanych z wyłączeniem pracownika organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w dniu 9 stycznia 2019 r. skargę kasacyjną uznał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie uwzględnił skargi, mimo że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przez to, że pominął, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał zarzutu związanego z udziałem w rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji pracownika organu pierwszej instancji, który zdaniem skarżącej, był osobiście zainteresowany jej rozstrzygnięciem.

Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował zarzutu wadliwego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnoszonej przez skarżącą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., polegającej na stronniczym rozpoznaniu jej sprawy przez pracownika organu pierwszej instancji, który podlegał wyłączeniu.

Skarżąca konsekwentnie w pismach, które zostały uznane za podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., podnosiła okoliczność związaną z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, w jej ocenie, wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu.

Między innymi w piśmie z 27 lipca 2015 r., skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także z tego powodu, że organ administracji, rozpoznając jej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie uwzględnił okoliczności związanych z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika, który w ocenie skarżącej nie był bezstronny.

Na okoliczności związane z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji tego pracownika skarżąca wskazała także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ani w decyzji z [...] listopada 2015 r., ani w decyzji z [...] grudnia 2015 r. do tej kwestii się nie odniósł.

Skarżąca jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. upatruje w tym, że organ wadliwie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności związanych z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, zdaniem skarżącej, wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu.

Wskazany zarzut skarżąca wiązała ze złożonym w odwołaniu wnioskiem o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji oraz wadliwym, rozpoznaniem tego wniosku. Jednakże jest oczywiste, że złożonego w odwołaniu wniosku o wyłączenie nie można było rozumieć dosłownie.

Wniosek o wyłączenie pracownika organu złożony po wydaniu decyzji przez ten organ jest bezprzedmiotowy, gdyż prawna instytucja wyłączenia pracownika służy temu, aby pracownik, co do którego istnieją podstawy, aby przypuszczać, że nie będzie bezstronny, nie brał udziału w postępowaniu. Wniosek ten należało rozumieć jako zarzut, że w postępowaniu brał udział pracownik, który powinien być wyłączony.

W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, rozpoznając ten zarzut ustalić, czy fakty podawane przez skarżącą w odwołaniu polegają na prawdzie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ocenić, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Ograniczenie się do stwierdzenia, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji było wadliwe, gdyż opierało się na dosłownym rozumieniu wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu, a nie na jego istocie. Tym samym organ administracji wykorzystał nieznajomość prawa przez skarżącą, działającą w postępowaniu administracyjnym bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, naruszając w ten sposób art. 9 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że okoliczności związane z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, jej zdaniem, wyłączeniu i sposobem rozpoznania powiązanego z tym odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu, naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek wyjaśnienia z własnej inicjatywy oraz na wniosek strony postępowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim okoliczności, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żadnej z dwóch wydanych decyzji administracyjnych ani słowem nie odniósł się do wskazanych twierdzeń skarżącej. Także Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych twierdzeń właściwie.

W sprawie nie chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w postępowaniu, w którym – według skarżącej – brał udział pracownik organu podlegający wyłączeniu, lecz o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji, który nie odniósł się, zdaniem skarżącej, właściwie do tej kwestii.

Skarżąca nie twierdziła, aby decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie wskazanych przepisów, lecz, że taki pracownik brał udział w postępowaniu.

Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w ogóle nie odnosił się do jednej z podnoszonych w podaniu o stwierdzenie nieważności okoliczności, to nie sposób przyjąć, że doszło chociażby do próby przekonania strony postępowania o zasadności rozstrzygnięcia.

Uchylenie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wydanych w obu instancjach decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowało, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. była ponownie rozpoznana.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 156 § 1 w związku z 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. D. (w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 377/17) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], z uwagi na bezzasadność zgłoszonego żądania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

M. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., zarzucając rażące naruszenie prawa.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt ll OSK 377/17.

Uwzględniając kryteria stwierdzenia nieważności decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu, GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., jest prawidłowa, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, a także nie jest obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowości przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], toczyło się na wniosek M. D. od 2013 r.

PINB [...] zakończył sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] października 2014 r.,

Materialnoprawną podstawę decyzji PINB stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o usunięciu nieprawidłowości.

Z oceny technicznej (z dnia [...] stycznia 2012 r.) dotyczącej działania wentylacji grawitacyjnej obsługującej lokal nr [...] opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie inżynierii sanitarnej wynikało, że przeprowadzona przez firmę kominiarską "[...]" kontrola przewodów wentylacyjnych w lokalach nr [...] wykazała, że każdy lokal ma odrębne przewody wywiewne. W lokalu nr [...] podczas zmian atmosferycznych wywiewna wentylacja grawitacyjna działa okresowo, jako nawiewna (następuje ciąg wsteczny). W lokalu nr [...] stwierdzono, że w kuchni podłączony jest okap elektryczny a w łazience zamontowany jest wyciągowy wentylator elektryczny. Polecono właścicielowi lokalu nr [...] zdemontować powyższe urządzenie i przywrócić wentylacje do stanu pierwotnego. Pismem z dnia 14 października 2011 r. firma "[...]" poinformowała [...], że w lokalu nr [...] zdemontowany został okap mechaniczny a w łazience zdemontowano wentylator mechaniczny i dodatkową kratkę.

Autor ww. oceny technicznej stwierdził, że zakłócenia wywiewu wentylacyjnego i występowanie ciągu wstecznego powietrza w lokalu nr [...] powodowane są tym, że brak jest dopływu (nawiewu) odpowiedniej ilości powietrza z zewnątrz stanowiącego uzupełnienie powietrza usuwanego. Okna w lokalu nr [...] są o podwyższonej szczelności i nie posiadają wbudowanych nawiewników. W takiej sytuacji podczas występowania okresowych niekorzystnych warunków atmosferycznych może dochodzić do powstawania ciągu wstecznego. W celu uniknięcia odwrotnego przepływu powietrza należy korzystać z funkcji rozszczepiającej okna.

Z protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w [...] (karta 109) dokonanej w dniach 26 października 2012 r. i 8 listopada 2012 r. przez firmę "[...]" J. S. wynikało, że przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Przewody posiadają drożność prawidłową i nadają się do użytkowania.

Z protokołu z kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] m [...] w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] dokonanej przez [...] Usługi Kominiarskie - Budowlane (karta 151) wynikało, że "przewody kominowe obsługujące wentylacje kuchni i łazienki w czasie kontroli posiadały ciąg i drożność dobrą. Podłączenia do przewodów wykonane są samodzielnie. Na przewodach zainstalowane są nasady typu turbo went".

Wobec ustalenia, że przewody wentylacyjne w lokalu nr [...] są prawidłowe - posiadają prawidłową drożność i nadają się do użytkowania, organy nadzoru budowlanego zasadnie wydały decyzje o odmowie nakazania usunięcia nieprawidłowości.

Zarzuty podniesione przez M. D., dotyczące rażącego naruszenia prawa (w szczególności poprzez naruszenie art. 8 k.p.a.), którym, w ocenie Skarżącej, obarczona jest decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., w ocenie GINB są nieuzasadnione.

M. D. w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. skierowanym do GUNB stwierdziła, że zasada zawarta w art. 8 k.p.a. "została nadszarpnięta zarówno na etapie postępowania I instancji jak i II instancji poprzez naruszenie bezstronności postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu oraz w konsekwencji w wydaniu wadliwej decyzji przez urzędnika, tj. O. K., bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem sprawy (...)".

Kwestię braku bezstronności ze strony wymienionego pracownika, skarżąca podnosiła już na etapie postępowania odwoławczego od decyzji PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Ponadto na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wniosła o wyłączenie od prowadzenia postępowania pracownika PINB [...] ze względu na bliską i zażyłą znajomość z właścicielem lokalu nr [...], którego działania były przyczyną nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych.

Odpowiadając na powyższy zarzut Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 8 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W tym kontekście GINB wskazał, że jakkolwiek [...] WINB nie w pełni wyjaśnił zarzut skarżącej dotyczący bezstronności pracownika PINB [...], to rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., jest prawidłowe, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W odniesieniu do instytucji wyłączenia pracownika, wskazał, że art. 24 § 3 k.p.a., stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. O tym czy wniosek strony o wyłączenie pracownika organu mieści się w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., winien rozstrzygnąć organ właściwy do jego rozpoznania.

Niewątpliwie decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., dotknięta jest wadą procesową, lecz nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W ocenie GINB w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie występuje.

M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego, brak rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych oraz niewyjaśnienie istoty sprawy, pominięcie że:

a) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał wniosku skarżącej o wyłączenie pracownika organu I instancji w trybie art. 24 § 3 k.p.a., a skutki tego naruszenia doprowadziły do wydania niekorzystnej decyzji merytorycznej, co stanowiło rażące naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

b) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił się od rozpoznania zarzutu stronniczego działania pracownika organu I instancji, uznając, że skarżąca domaga się jedynie wyłączenia pracownika organu I instancji, czym naruszył rażąco art. 15 k.p.a., a w konsekwencji GINB naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r.,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r.,

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 377/17, zaniechanie wykonania wytycznych zawartych w tym wyroku.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego,

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ rozpoznający sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż ponownie uchylił się od wnikliwego rozpatrzenia stanu taktycznego i prawnego sprawy. Pomimo związania wykładnią prawną (wytycznymi NSA) zaniechał odniesienia się do kwestii braku rozpoznania przez [...]WINB zarzutu stronniczości pracownika prowadzącego postępowanie. Organ zaniechał oceny:

- na jakim etapie sprawy skarżąca podnosiła zarzut, że pracownik prowadzący jej sprawę (biorący udział w rozpatrywaniu sprawy) jest bezpośrednio zainteresowany w jej rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącej,

- okoliczności, że WINB rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, uchylił się od zbadania wniosku o wyłączenie pracownika (lub zarzutu oczywistej stronniczości pracownika biorącego udział w prowadzeniu sprawy), pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozpoznania tego wniosku (zarzutu) i prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść w tym zakresie,

- uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących podstawę do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a.

Dalej skarżąca wywodziła, że powzięła wątpliwości co do bezstronności pracownika w toku postępowania administracyjnego, po wydaniu przez organ I instancji decyzji z [...] sierpnia 2014 r., w okresie biegu terminu do złożenia odwołania.

Okoliczności te podniosła w odwołaniu z dnia [...] września 2014 r. od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z odwołania wynikało, że oprócz zarzutów merytorycznych, sformułowała wniosek o wyłączenie O. K. od prowadzenia sprawy, uprawdopodabniając brak bezstronności tego pracownika.

Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do złożonego w odwołaniu wniosku o wyłączenie pracownika, uznał odwołanie za niezasadne, nie dokonał uchylenia ani zmiany decyzji we własnym zakresie w trybie art. 132 § 1 k.p.a. i przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji.

Organ II instancji, odniósł się do "wniosku o wyłączenie" pracownika jedynie "na marginesie". Wskazał, że wniosku tego nie może rozpoznać ze względu na brak kompetencji do orzekania w tym zakresie.

Pomimo świadomości braku rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika, wydał decyzję merytoryczną i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tym zakresie decyzja organu II instancji jest rażąco sprzeczna z przepisami procedury administracyjnej i pozbawia skarżącą praw przewidzianych w art. 24 § 3 k.p.a., jak również w art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 15 k.p.a.

Inspektor O. K. prowadziła sprawę zakończoną kwestionowaną decyzją w sposób stronniczy, mając na celu swoje osobiste zainteresowanie.

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli strona zgłosi wniosek o wyłączenie danego pracownika, nie można pozostawić go bez rozpoznania. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika, jest dotknięte wadą procesową, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ II instancji nie był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej - wiedział, że może być potencjalnie obarczona istotną wadą uzasadniającą wznowienie całego postępowania - brak rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie pracownika, czym rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nawet jeżeli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku, powinien był zawiesić postępowanie lub w inny sposób wstrzymać się od podjęcia decyzji kończącej postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia, czy decyzja organu I instancji mogła być obarczona rażącą wadliwością na skutek tego, że udział w jej wydawaniu miał pracownik wobec którego zaistniały oczywiste podstawy do jego wyłączenia.

Zaniechanie merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ II instancji, spowodowało naruszenie art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art.. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz 24 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i to w stopniu rażącym.

Brak rozpoznania wniosku odebrał skarżącej możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i rozpoznania kwestii stronniczości O. K. przez organy obu instancji.

Inspektor O. K. prowadziła sprawę i podejmowała w toku postępowania administracyjnego czynności procesowe mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wszystkie decyzje organu I instancji były opatrzone znakiem sprawy kończącym się literami OK, w tym również decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pomimo tego, że formalnie nie podpisała żadnej z decyzji, niewątpliwie brała "udział w wydaniu decyzji" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2011 r., I SA/Rz 662/11, LEX nr 1085049).

W aktach sprawy istnieje również kilka protokołów podpisanych bezpośrednio przez O. K. a także inne dokumenty świadczące o tym, że zajmowała się sprawą.

GINB naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem.

Organ w ogóle nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powielił błędne stwierdzenia zawarte w poprzednich decyzjach. Decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

W szczególności uzasadniony był zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 377/17 wskazał, że skarżąca jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. upatruje w tym, że organ ten wadliwie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności związanych z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, zdaniem skarżącej, wyłączeniu. Złożonego w odwołaniu wniosku o wyłączenie pracownika organu I instancji, w sposób oczywisty nie można było rozumieć dosłownie. Wniosek ten należało rozumieć jako zarzut, że w postępowaniu brał udział pracownik, który powinien być wyłączony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, rozpoznając ten zarzut ustalić, czy fakty podawane przez skarżącą w odwołaniu polegają na prawdzie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ocenić, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę po wyroku NSA - nie odnosił się do twierdzeń skarżącej, że okoliczności związane z udziałem w postępowaniu organu pierwszej instancji pracownika podlegającego, jej zdaniem, wyłączeniu i sposobem rozpoznania powiązanego z tym odwołania stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Naruszył tym samym art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak oceny istotnych okoliczności sprawy, które stanowiły powoływaną podstawę do stwierdzenia nieważności.

Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w ogóle nie odnosił się do podstawowej z podnoszonych w podaniu o stwierdzenie nieważności okoliczności, to nie sposób przyjąć, że doszło do próby przekonania strony postępowania o zasadności rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że organ wojewódzki, mimo braku merytorycznej oceny zarzutów odnoszących się do stronniczości pracownika organu powiatowego, wydał decyzję merytoryczną i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął się właściwe oceną tego, czy organ II instancji mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez analizy wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, udziału pracownika wobec, którego podnoszono przesłanki do jego wyłączenia.

W szczególności analizie poddane być powinny czynności Inspektora O. K. podejmowane w toku postępowania administracyjnego, mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Takiej analizy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w najmniejszym stopniu nie przeprowadził stwierdzając, bez żadnego uzasadnienia, że "Niewątpliwie decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r., dotknięta jest wadą procesową, lecz nie stanowi to rażącego naruszenia prawa."

Nie widomo zatem na czym polega wskazana wadliwość procesowa, skoro organ nie analizował czy zarzuty stronniczości podnoszone wobec O. K. były bezpodstawne, czy też może były uzasadnione, ale pozostawały bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2014 r.

GINB naruszył tym samym art. 153 p.p.s.a. w z w z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie wykonał. Powielił ogólnikowe stwierdzenia zawarte w poprzednich decyzjach, ignorując wykładnię prawa oraz wytyczne, co do dalszego postępowania.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi - 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.