Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2443/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 131/16 w sprawie ze skargi P. SA [...] w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 131/16 oddalił skargę P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], nieodpłatnie z 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, przeprowadził postępowanie oraz zgromadził materiał dowodowy. W sprawie przeprowadzone zostały dwie rozprawy administracyjne 8 maja 2013 r. i 18 września 2013 r. Wojewoda powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna") wyjaśnił, że z posiadanego materiału dowodowego wynika, że w dniu ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość: stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1955 r.; zgodnie z "Planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] – 1990 r.", zatwierdzonym przez Wojewodę [...], który stanowił integralną część "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]", znajdowała się na obszarze zaliczonym do terenów otwartych – terenów zieleni intensywnego użytkowania; w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XII – inne tereny komunikacyjne, kolejowe itp. (bez dróg publicznych); zabudowana była torami kolejowymi linia [...], słupami oświetleniowymi, częściami budynków inwentarzowych, ogrodzeniem z siatki stalowej, płotem parkanowym oraz hydrantem – nakładami przedsiębiorstwa państwowego P. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniło poza tym, że żaden przedmiot nie legitymował się tytułem prawnym w formie prawem przepisanej do tej nieruchomości.

Organ wskazał, że dla działek nr [...], [...] i [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której dziale II – własność – widnieje wpis Skarb Państwa – P. Nadto w wypisie z rejestru gruntów i wyrysie z mapy ewidencyjnej nieruchomość ta oznaczona jest symbolem rodzaju użytku – Tk – tereny kolejowe.

Zdaniem organu brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie P. w stosunku do gruntów służących wykonywaniu 27 maja 1990 r. zadań tego przedsiębiorstwa, nad którym nadzór sprawuje Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, stanowi przesłankę negatywną komunalizacji z mocy prawa. Natomiast o tym, że przedmiotowa nieruchomość służyła 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań P. z pewnością świadczy, w ocenie Wojewody, specyficzna zabudowa na nieruchomości – nakłady należące do P. w postaci m.in. torów kolejowych linii [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że mienie Skarbu Państwa, stanowiące własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], przynajmniej jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej – w tym przypadku Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, nie stało się z mocy prawa nieodpłatnie, z 27 maja 1990 r. własnością wnioskującej gminy.

Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniósł Prezydent Miasta [...] domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w P. wniosło o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...]., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU") uchyliła powyższą decyzję w całości i stwierdziła nabycie przez Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazała na art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i wyjaśniła, że w kontekście tego przepisu nie ulega wątpliwości, iż organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa było mieniem państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie – czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Po ustaleniu, że spełniało ono przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien zaś ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ww. ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Podał, że dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z 27 maja 1990 r. z mocy ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że P. nie dysponowały tytułem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienie władcze w stosunku do nieruchomości przysługiwało gminom. Na potwierdzenie swego stanowiska organ przytoczył uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91. Podkreślił ponadto, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania nieruchomości nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status prawny kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wykazywały expresis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Zatem jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu P. nie przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do stwierdzenia Wojewody [...], że P. było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym, organ odwoławczy wskazał, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo P. nie zostało wymienione. Tym samym w konsekwencji w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowanie art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) na podstawie, którego przedmiotowa nieruchomość zostałaby wyłączona z komunalizacji.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odpowiadając na skargę Krakowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowanie w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym.

W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że na 27 maja 1990 r., PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. P. "posiadało" grunty Skarbu Państwa, ale nie legitymowało się dokumentami o ich przekazaniu. P. nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sąd zwrócił uwagę, że powyższą okoliczność potwierdziła sama skarżąca spółka w piśmie z 18 grudnia 2015 r., gdzie jednoznacznie wskazała, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość była w posiadaniu P., co do której P. nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarząd to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje jednak prawa zarządu. W obowiązującym bowiem w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), która przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie bowiem z jej art. 38, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Sąd podkreślił także, że w myśl ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób także wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Z przepisu tego nie wynikało bowiem, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

W konsekwencji – w ocenie Sądu - brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) działki o nr [...],[...] oraz [...] należały 27 maja 1990r. do terenowego organu administracji państwowej, podczas gdy w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość figurowała w grupie rejestrowej XII - inne tereny komunikacyjne, kolejowe oraz zabudowana była torami kolejowymi linii [...], słupami oświetleniowymi, częściami budynków inwentarzowych, ogrodzeniem z siatki stalowej, płotem parkanowym oraz hydrantem-nakładami przedsiębiorstwa państwowego P., i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. nie znajdowały się w zarządzie P.;

art. 34 w zw. z art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", przez przyjęcie, iż ww. przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy ich zasadniczym celem było wyłączenie gruntów zarządzanych przez P. bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji;

błędną wykładnię art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. 1926 nr 97 poz. 567), przez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość objęta postępowaniem nie należała do PKP;

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez:

a) dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo że skarżący przedstawił dowody potwierdzające, iż 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie P., które wykonywało zadania publiczne należące do właściwych organów administracji rządowej;

b) bezpodstawne zobowiązanie PKP do wykazania, iż 27 maja 1990 r. istniał tytuł prawny zarządu przysługujący przedsiębiorstwu P., który wykluczał komunalizację nieruchomości, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym brak jest zasady rozkładu ciężaru dowodu i zgodnie z art. 7 k.p.a. to organ powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

które to naruszenie doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PKP przedstawiło argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Prezydent Miasta [...] stwierdził, że P. bezzasadnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że jedynie istniejący tytuł prawny po stronie P. świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Podzielić trzeba bowiem pogląd w zasadzie powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach, a dodatkowo został on źle skonstruowany. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i to do nich należy kierować zarzuty skargi kasacyjnej, a nie do decyzji, od których służy skarga zwykła do tych sądów. Autor skargi kasacyjnej zarzucając w petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w istocie zarzuty skierował do zaskarżonej decyzji, a nie do zaskarżonego wyroku. Uwzględniając jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten może zostać rozpoznany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający prawa, a przepisy mające w niej zastosowanie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie i zostało ono przeprowadzone w sposób rzetelny i wszechstronny. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie zostały przedstawiona taka argumentacja, która by te ustalenia i ocenę skutecznie podważyła.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 2132/17 w sprawach pomiędzy P. a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Stwierdzał, że P. o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P.. Naczelny Sąd wyjaśniał również, że P. nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko P., iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Akcentowano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Podkreślenia wymaga, że wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym odmówiono odpowiedzi na zadane pytania, uznając że skoro aktualnie nie występują w orzecznictwie rozbieżności w stosowaniu przepisów wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej, to brak podstaw do podjęcia wnioskowanej uchwały. W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Nie jest celowym w tym miejscu szerokie przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu uchwał, tym niemniej z uwagi na zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wątpliwości, wypada zauważyć, że z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P.uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

W uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. P. utraciły tym samym z 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Zgodnie również w uchwałach tych przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale I OPS 2/16, uchwalona 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz.U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Nadto w uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Wreszcie, w uchwale I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż P. nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, na 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy ogólne wskazane przez Koleje również takiego tytułu nie potwierdzają.

W świetle tego co powiedziano powyżej nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował te przepisy, co znajduje pełne potwierdzenie w treści podjętych i przywołanych powyżej uchwał NSA. WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że skoro P. nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, które ustanawiałyby zarząd czy użytkowanie, to istniały podstawy do zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia, jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl powyższego przepisu, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż prawo zarządu może być wykazane decyzją o ustanowieniu takiego prawa znajduje potwierdzenie w treści uchwały z 27 lutego 2017 r. Oprócz tego dowodem na powstanie zarządu do gruntu mogły być, co także zostało wskazane przez Sąd pierwszej instancji, dokumenty stwierdzające dokonanie jednej z dwóch wymienionych przez ustawę z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości czynności prawnych: zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości (protokół zdawczo – odbiorczy na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Takie dowody w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedłożone. Prawo o charakterze zarządczym nie wynika także z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Jak wskazał NSA w uchwale z 27 lutego 2017 r. ww. ustawa nakazywał uznać prawo do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Spółka P. nie należy do wymienionych w tym przepisie podmiotów. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że) sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy.

W świetle powyższych rozważań jako niezasadne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., bowiem jak wskazano wcześniej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r.

Dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie ma znaczenia regulacja z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., albowiem przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dacie późniejszej niż 27 maja 1990 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Prezydenta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem regulacja art. 204 p.p.s.a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę przewiduje możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wyłącznie na rzecz organu od strony wnoszącej skargę kasacyjną.