Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2506/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Kleiber Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w częściach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku, nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz W.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA 2506/03

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania W.S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [..] maja 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o powierzchni [...] m2, objętej Kw [...] stanowiącej własność M.S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni [...] m2 oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w Z. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] Zastępca Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej KW [...], stanowiącej własność M.S..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji zwrócił się W.S. - spadkobierca M.S..

Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] maja 1984 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r.

Po rozpatrzeniu skargi W.S., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2763/00, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że powołana decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Odwołanie od powołanej decyzji organu wojewódzkiego złożył W.S.

Organ wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w N.. Przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, zaś rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie przyniosły rezultatu. Przedmiotowa nieruchomość była ujęta w inwestycji pod nazwą. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z.", a inwestycja ta została ujęta w centralnym planie finansowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Wynika to z pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 11 stycznia 1983 r. nr [...], które wskazuje, iż na rozpoczęcie wyżej wymienionej inwestycji przeznaczono [...] mln zł. nakładów, z pisma Dyrektora Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1983 r. nr [...] informującym o umieszczeniu w planie inwestycyjnym resortu wyżej wymienionej inwestycji oraz z pisma z dnia 6 czerwca 1984 r. nr [...] informującego o zarezerwowaniu kwoty [...] min zł na zrealizowanie inwestycji.

Zdaniem organu z powyższego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji celu określonego w art. 3 ust 1, to jest dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, bowiem ta inwestycja została ujęta w centralnym planie finansowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Ujęcie inwestycji w planie finansowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wynika z ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym (Dz. U. z 1983 r., Nr 71, poz. 318).

Odnośnie odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Jak wynik z. załączonego protokołu, orzekający o wywłaszczeniu nie powołał biegłych, nie wysłuchał opinii, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie przyznano zaś na podstawie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w N. (jako wnioskodawcy wywłaszczenia), co było niezgodne z cytowanym wyżej przepisem.

Niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 22 cytowanej ustawy powoduje, iż decyzja Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] dotknięta jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Dlatego zdaniem organu drugiej instancji decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. dotknięta jest - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania - wadą rażącego naruszenia prawa i wobec tego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] w części orzekającej o odszkodowaniu.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku uprawnień Zastępcy Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] do orzekania w sprawach wywłaszczenia organ stwierdził, że Zastępca Naczelnika posiadał uprawnienia do występowania w imieniu Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] wynikające z ust 2 § 13 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Z. i Gminy [...] w Z.. Z uwagi na ograniczony czas przechowywania dokumentów archiwalnych (10 lat) nie można potwierdzić, czy w dniu wydania kwestionowanej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy [...] był nieobecny. Jednakże na podstawie braku możliwości odtworzenia akt archiwalnych nie można uznać, aby kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1984 r. była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.S., zaskarżając decyzję w zakresie, w którym utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] maja 1984 r., nr [...] i zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 7, 76, 77 § 1 i 107 kpa.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że decyzja z dnia [...] maja 1984 r. wskazywała przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na cel budowy budynku wielomieszkaniowego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Decyzja ta nie wskazywała jako podstawy prawnej konkretnego ustępu art. 3 obwiązującej wówczas ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani też nie zawierała żadnego zapisu wskazującego, by celem wywłaszczenia była realizacja zatwierdzonych planów gospodarczych, poprzestając na wskazaniu, że celem wywłaszczenia jest budowa budynku wielomieszkaniowego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych.

Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji mimo oczywistego zapisu decyzji z [...] maja 1984 r., że celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego, a wiec przyczyna wskazana w art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. - poczynił ustalenia sprzeczne z zapisem decyzji ustalając - że celem wywłaszczenia była realizacja planu gospodarczego, a wiec przyczyna z art. 3 ust 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

W wyniku tego uznano też, że podstawą prawna decyzji był art. 3 ust 3 ustawy wywłaszczeniowej - którego nie zawierała badana decyzja. Tym samym poczyniono ustalenia wbrew treści decyzji stanowiącej dokument urzędowy badany w związku z zarzutem nieważności - co narusza art. 76 kpa i art. 156 kpa.

Skarżący podniósł, że błędnie przyjęto, iż o wywłaszczenie występował właściwy organ. Wojewódzki Urzędu Spraw Wewnętrznych nie był uprawniony, w świetle ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. do występowania o wywłaszczenie na cele budownictwa wielomieszkaniowego. Organ ubiegający się o wywłaszczenie nie wykazywał, by miał realizować plany gospodarcze, jak również nie wykazał, że konkretna nieruchomość jest niezbędna dla celu wywłaszczenia, jakim była budowa budynku mieszkalnego, który można było realizować w innym miejscu. Centralne plany inwestycyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie były planami gospodarczymi. Do tych kwestii, zdaniem skarżącego organ się nie odniósł.

Skarżący podniósł także, że organy pierwszej i drugiej instancji wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu błędnie przyjęły, że decyzja została wydana przez właściwy organ, którym powinien być Naczelnik Miasta Z. i Gminy [...]. Natomiast zaskarżoną decyzję wydał Zastępca Naczelnika Miasta Z., co według skarżącego niezależnie od innych okoliczności winno skutkować jej nieważnością, gdyż wydał ją nieuprawniony organ.

W postępowaniu nie poczyniono ustaleń, by w dniu [...] maja 1984 r. Naczelnik Miasta Z. nie pełnił obowiązków lub był nieobecny, a organ dowolnie przyjął, że Zastępca Naczelnika został upoważniony do wydania takiej decyzji, choć brak jest na to dowodów. Skarżący podkreśli, że organ nie wykonał w tym zakresie zaleceń sądu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne dokonują oceny legalności decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Analiza materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego wskazuje na zasadność skargi.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w dniu [...] września 2003 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. organy administracji wskazały, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w N., a było ono konieczne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przedmiotowa nieruchomość była bowiem ujęta w inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z.", a inwestycja z kolei w centralnym planie finansowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Organ skonkludował, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji celu określonego w art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), tj. dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jednakże wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja była ujęta w zatwierdzonym centralnym planie gospodarczym, na który powołują się organy. W piśmie zastępcy dyrektora Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 11 stycznia 1983 r. jest mowa jedynie o projekcie planu centralnego na 1983 r. i przewidywanej realizacji budynku w Z. (bez wskazania ulicy). Z pisma tego nie wynika o jaki plan centralny chodzi (czy resortowy czy państwowy), czy projekt został zatwierdzony. Z kolei z pisma z dnia 31 października 1983 r. Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – Departamentu Inwestycji wynika, że budynek przy ul. [...] został umieszczony w planie inwestycyjnym resortu. Plan taki jednakże nie został przedłożony do akt sprawy. Nie wiadomo którego roku lub których lat dotyczy. O istnieniu zatwierdzonego planu gospodarczego nie świadczy także plan rzeczowo-finansowy nr [...] zadania inwestycyjnego. Dowodzi on, co wynika wprost z jego treści, o podjęciu konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego inwestorem była Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w N.. Nie wiadomo jednakże jakiego planu gospodarczego ta inwestycja dotyczy. Wskazać należy, że w lewym górnym rogu na druku tego dokumentu znajduje się rubryka "plan centralny, terenowy". Rubryka ta nie została oznaczona, ani uzupełniona przez wskazanie właściwego planu, jego rodzaju, daty, okresu obowiązywania.

Powołanie przez organ przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym (Dz. U. Nr 71, poz. 51) nie może jednakże zastąpić wykazania przez organ, że inwestycja była objęta w dacie wydania decyzji zatwierdzonym planem gospodarczym o jakim jest mowa w treści art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), tym bardziej, że jak wynika z powołanego już wyżej przepisu z dnia 11 stycznia 1983 r. była w nim mowa jedynie o projekcie planu centralnego na 1983 r.

Jedynie zatwierdzone plany gospodarcze uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości, a zgodnie z treścią ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym rodzaje planów określa przepis art. 4 tej ustawy. Postępowanie administracyjne nie wykazało jednak, czy i jaki zatwierdzony plan gospodarczy uzasadniał wywłaszczenie nieruchomości właśnie w tym miejscu. Postępowanie administracyjne nie wykazało, a organy nie odniosły się do kwestii, czy organ na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, tj. Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych był uprawniony do występowania z wnioskiem o wywłaszczenie i czy organ ten miał za zadanie realizować plany gospodarcze.

Organy także nie odniosły swoich ustaleń do zapisu celu wywłaszczenia z decyzji z dnia [...] maja 1984 r., który to cel został określony jako "budowa budynku wielomieszkaniowego WUSW". Również nie wyjaśniły, czy na gruncie obowiązujących wówczas przepisów Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych był uprawniony w świetle ustawy wywłaszczeniowej do występowania z wnioskiem o wywłaszczenie na cel budownictwa mieszkaniowego.

Należy także podzielić zarzuty skarżącego, że organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły dogłębnie uprawnień zastępcy naczelnika do wydania przedmiotowej decyzji. Organy bowiem przyjęły, że wynika to z § 13 ust 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Z. i Gminy [...]. Jednakże nie zostało wyjaśnione, co podkreślił także w wytycznych wyroku z dnia 21 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I SA 2763/00), czy w dacie wydania decyzji Naczelnik Miasta nie pełnił obowiązków i czy zastępca został uprawniony przez naczelnika do wydania kwestionowanej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 76 § 1, 77 i kpa 80 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a rodzaj i charakter naruszeń uzasadnia uchylenie decyzji obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 wyroku treścią art. 200 wyżej powołanej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy ustalą, jaki był cel wywłaszczenia, czy celem tym było wywłaszczenie dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, czy też był to inny cel wskazany w ustawie, czy z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił właściwy organ oraz czy decyzja została wydana przez uprawniony organ.