Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 612/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 87 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 25 listopada 2021 roku nr XLII/713/21 w przedmiocie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Zduńska Wola w latach 2021-2024 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w zakresie obejmującym § 2 ust.1; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 612/22

U Z A S A D N I E N I E

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały nr XLII/713/21 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Zduńska Wola w latach 2021-2024. Podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku prawo o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710) poprzez wskazanie w § 2 pkt 1 skarżonej uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, autor skargi wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały nr XLII/713/21 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Zduńska Wola w latach 2021-2024.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miasta Zduńska Wola w dniu 25 listopada 2021 roku podjęła uchwałę nr XLII/713/21 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Zduńska Wola w latach 2021 -2024. W § 2 pkt 1 tego aktu określono wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), który zastrzega taką formę wejścia w życie jedynie dla aktów prawa miejscowego. Tymczasem uchwała dotycząca wprowadzenia programu opieki nad zabytkami na terenie gminy nie stanowi prawa miejscowego, a jedynie podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wynika to z faktu, że gminny program opieki nad zabytkami nie może stanowić podstawy do podejmowania decyzji wobec osób trzecich i nie jest również źródłem jakichkolwiek roszczeń tych podmiotów względem gminy.

Charakter programu opieki nad zabytkami wskazuje, że zawiera on jedynie pewne ogólnikowe określenie wytycznych dla gmin, mające służyć szeroko pojętej ochronie zabytków w formie wytycznych i nie posiada zatem waloru aktu prawa miejscowego.

Z tych też względów wspomniana szczególna podstawa publikacji uchwały w dzienniku urzędowym wynikająca z unormowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami służy jedynie potrzebom informacyjnym. Stąd też art. 4 cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma w tym przypadku zastosowania.

Istotą aktu prawa miejscowego jest to, iż nakłada on na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej, obowiązek określonego zachowania w sytuacjach wskazanych w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała przyjmująca program opieki nad zabytkami nie posiadająca charakteru normatywnego powinna wejść w życie z dniem podjęcia.

Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny i dlatego też winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały.

Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022, poz. 559) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia z wykluczeniem m.in. aktów prawa miejscowego. Z uwagi na to, iż program opieki nad zabytkami nie jest aktem prawa miejscowego, po upływie roku istnieje jedynie możliwość przewidziana w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenia niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że analiza aktualnej praktyki oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przeprowadzona przed podjęciem w/w uchwały wskazywała na dominujący (zwłaszcza w praktyce) podgląd, że gminne programy opieki nad zabytkami stanowią normy o charakterze prawa miejscowego. Stąd też § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Miasto Zduńska Wola otrzymało w dniu 2 czerwca 2022 r. informację Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi kierowaną do wszystkich gmin, która zwraca uwagę na fakt, aby gminne programy opieki nad zabytkami nie były traktowane jako akty prawa miejscowego z uwagi na brak możliwości wyprowadzenia z tych programów norm generalnych i abstrakcyjnych. Zaskarżona uchwała nie spotkała się z takimi zastrzeżeniami organu nadzoru przed jej publikacją, co nastąpiło przecież nie tak dawno, bo w dniu 16 grudnia 2021 r.

Trudno zatem na tym etapie kwestionować skargę, skoro powiela ona argumentację organu nadzoru. Miasto Zduńska Wola ma również świadomość, że naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie należy wskazać, że praktyka stosowania prawa w zakresie gminnych programów natrafia na spore trudności. Część z nich traktowana jest jako prawo miejscowe, a część nie. Co więcej bardzo często praktyka a zwłaszcza podejście organów nadzoru i sądów zmienia się w trakcie obowiązywania podjętych już uchwał. Za przykład można wskazać chociażby gminne programy opieki nad zwierzętami, które zgodnie z aktualnie przyjętą praktyką i orzecznictwem są traktowane jako prawo miejscowe a wcześniej przez wiele lat praktyka była odwrotna. Dotyczy to wielu tego typu dokumentów. Przywołując taką argumentację, organ pozostawił rozstrzygnięcie skargi uznaniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 7 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 7 grudnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 7 listopada 2022 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. I tak, w myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022, poz. 559) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia z wykluczeniem m.in. aktów prawa miejscowego.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie stała się uchwała nr XLII/713/21 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 25 listopada 2021 roku w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Zduńska Wola w latach 2021-2024.

Zaskarżona uchwała wydana została z powołaniem się na art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 i ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą między innymi sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika z kolei, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zgodnie zaś z art. 87 ustawy o ochronie zabytków - zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami (ust. 1); wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 3); programy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 4).

Program opieki nad zabytkami powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków mieć na celu w szczególności: uwzględnianie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej; zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania; wyeksponowanie poszczególnych zabytków oraz walorów krajobrazu kulturowego; podejmowanie działań zwiększających atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspieranie inicjatyw sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami; określenie warunków współpracy z właścicielami zabytków, eliminujących sytuacje konfliktowe związane z wykorzystaniem tych zabytków; podejmowanie przedsięwzięć umożliwiających tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami.

Podnieść należy, że wprawdzie uchwalenie programu opieki nad zabytkami ma charakter obligatoryjny, ale program taki nie ma statusu prawa miejscowego, ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć władczych względem jednostek spoza aparatu administracji publicznej (M. Cherka red., P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010, nr 8383).

Mimo że uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W treści § 2 ust. 1 uchwały Rada Miasta Zduńska Wola postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Oznacza to, że termin wejścia w życie Rada Miasta określiła w sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. w sposób właściwy dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące.

Jako że przedmiotowa uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu powołanej ustawy, nie jest też aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., nie zawierając norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, uchwała ta winna wejść w życie z dniem podjęcia i na podstawie normy zawartej w art. 87 ust. 4 ustawy w związku z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Zasadnym okazał się zatem zarzut skargi naruszenia art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a naruszenie to ma charakter istotny. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w zakresie obejmującym § 2 ust. 1, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wyeliminowanie § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały nie powoduje problemów z określeniem daty wejścia w życie uchwały, gdyż akt taki wchodzi w życie z dniem podjęcia. Naruszenie to, w ocenie Sądu nie pociąga za sobą skutków w postaci konieczności wyeliminowania z obrotu całej skarżonej uchwały, a wobec braku stwierdzenia innych istotnych naruszeń prawa, skargę w pozostałym zakresie należało oddalić, o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku.

is