Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 323/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 i art. 29
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przebiegu granic działek w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji scaleniowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 323/13

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.K. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata T.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia przebiegu granic.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K. w części dotyczącej działek poscaleniowych nr 160, 161, 162 położonych w N. z uwagi na fakt, że decyzja powyższe naruszała rażąco przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisu tego wynika, że grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Wojewoda stwierdził, że konsekwencją niezgodnego z prawem działania organu I instancji było objęcie scaleniem bez zgody właściciela (M.R.) jego działki siedliskowej nr 161, co doprowadziło do zmiany jej granic i rażącego zmniejszenia jej powierzchni.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania M.K. - właścicielki w 1/2 cz. działki nr 160/3 (powstałej z podziału działki nr 160) decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] utrzymał wskazaną wyżej decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2009r. sygn. Akt [...] oddalił skargę Z.P. i M.K. na ww. decyzję, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 888/10 oddalił skargę kasacyjną Z.P. właścicielki w 1/2 cz. działki nr 160/ 3 (powstałej z podziału dz. nr 160) od przytoczonego wyżej wyroku.

W następstwie wydania powyższych rozstrzygnięć Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] postanowił:

- przyjąć przebieg granic działek nr 161, 162 (po podziale 162/4), 160 (po podziale 160/3) położonych w obrębie N. według dokumentów geodezyjnych obowiązujących przed scaleniem gruntów wsi N. i zatwierdzić projekt ich scalenia przedstawiony na mapie uzupełniającej obszaru scalenia i rejestr po scaleniu sporządzony przez geodetę uprawnionego W.G. (nr uprawnień [...]) pracownika "[...]" S.C, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty P. w dniu [...].08.2012 r. pod nr [...], stanowiące integralną część podważanej decyzji, zatwierdzić dodatkowe warunki objęcia w posiadanie zawarte w protokole z dnia [...].09.2012 r.,

znieść bez odszkodowania służebność gruntową przejazdu i przechodu na rzecz nieruchomości władnącej położonej w N. oznaczonej jako działka nr 161 objętą KW Nr [...] stanowiącej własność H.R. - obciążającej nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działka nr 160/3 objętą KW Nr [...]stanowiącej własność M.K. i Z. P. po 1/2 części.

W trakcie postępowania administracyjnego Starosta Powiatu P. w dniu [...] marca 2011r., przeprowadził rozprawę administracyjną w trakcie której uczestnicy postępowania tj. H.R., Z.P., M.K. nie wyrazili zgody na objęcie scaleniem gruntów ich działek zabudowanych.

Starosta P. zlecił Firmie "[...] S.C. P. B., A. K., P. O. S. P. wykonanie prac geodezyjnych polegających na przywróceniu granic zgodnych ze stanem sprzed scalenia gruntów wsi N. w działkach nr 160, 161, 162 (z uwzględnieniem faktu, że po przeprowadzonych pracach scaleniowych w roku 1970, działka nr 160 i działka nr 162 uległy podziałowi). Uczestnikom postępowania zaproponowano wydzielenie wspólnej działki jako drogi do działek nr: 160 (po podziale nr 160/3), 161, 162 (po podziale nr 162/4) z działki nr 160 (po podziale nr 160/3) stanowiącej sporny pas gruntu, na co nie wyraziła zgody H.R. Podczas prac geodezyjnych geodeta próbował wyczerpać wszelkie możliwości dokonania regulacji granic w oparciu o zgodne oświadczenia stron. W związku z tym, że strony jednoznacznie nie wskazały przebiegu granic jako niezmienników, geodeta w oparciu o dostępne materiały, dokumenty sprzed scalenia gruntów, wyznaczył w terenie stronom postępowania i zamarkował na gruncie przebieg granic na podstawie danych pozyskanych z pomiaru niezmienników (granice od strony drogi - działki nr 106) i z mapy ewidencji gruntów przed scaleniem wsi N., na co wyrazili zgodę H.R. i J.H., a nie wyrazili zgody Z.P. i T.K. pełnomocnik M.K.

Geodeta obliczył powierzchnię działek w granicach jakie istniały przed scaleniem oraz przeanalizował szacunek porównawczy z operatu scaleniowego z 1970r. sporządzając rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem wszczętym na mocy decyzji PPRN w P. z dnia [...].04.1969 r. Nr [...] dla gospodarstw M.R., J.H. i Z.K. oraz rejestr po scaleniu (po przywróceniu granic działek sprzed scalenia) z uwzględnieniem zmian wynikających z decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2009r.

W wyniku porównania ustalił, że za nieruchomości położone w N., o łącznej pow. 3.86 ha i wartości szacunkowej 390.80 punktów M.R. otrzymał ekwiwalent o łącznej pow. 3.50 ha, o wartości szacunkowej 390.50 punktów. Po przywróceniu granicy działki 161 jej powierzchnia została przeliczona i wynosi 0.07 ha, a M.R. nie stracił na wartości gruntów w wyniku przywrócenia stanu granic sprzed scalenia.

Ustalił także, że za nieruchomości położone w N., o łącznej pow. 1.05 ha i wartości szacunkowej 120.30 pkt. J.H. otrzymał ekwiwalent o łącznej pow. 1.06 ha o wartości szacunkowej 120.80 punktów. Powierzchnia działki nr 162 (po podziale 162/4) pozostała bez zmian w wyniku przywrócenia granic sprzed scalenia. J.H. nie stracił na wartości gruntów w wyniku przywrócenia stanu granic sprzed scalenia.

Z.K. za nieruchomości położone w N., o łącznej pow. 4.65 ha i wartości szacunkowej 500.60 pkt. otrzymała ekwiwalent o łącznej pow. 4.59 ha o wartości szacunkowej 507.80 pkt. Po przywróceniu granicy działki nr 160 jej powierzchnia wynosząca przed scaleniem 0.32 ha została przeliczona i wynosi 0.35 ha (po podziale działka nr 160/3 o pow. 0.12 ha). Przed scaleniem Z.K. posiadała działkę siedliskową o powierzchni 0.32 ha, a więc nie straciła na wartości gruntów w wyniku przywrócenia stanu granic sprzed scalenia.

Przebieg granic powyższych działek określa mapa uzupełniająca obszaru scalenia w skali 1: 2880 z dnia 30.08.2012 r. a ich powierzchnię - rejestr po scaleniu z dnia 30.08.2012r. Operat z wykonanych w/w prac został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty P.

Dokonane czynności przywrócenia stanu ewidencyjnego granic sprzed scalenia nie spowodowały większej od ± 3% różnicy wartości gospodarstw: J.H. Z. K., M.R.

Od wydanej decyzji odwołał się adwokat T.P. działając imieniem M.K. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty, ewentualnie o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem i przekazanie do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji.

Podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją znoszącą bez odszkodowania służebność gruntową przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej położonej w N. oznaczonej jako działka nr 161, stanowiącej własność H.R. — obciążającej nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działka 160/3 stanowiącą własność M.K. i Z.P. po 1/2 części. Zarzucił, że organ administracji publicznej I instancji nie odniósł się do zarzutów strony postępowania zawartych w pismach strony składanych w toku postępowania, co nie pozwała na ocenę merytoryczną sprawy oraz uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji stanowiska organu. Wydana decyzja jest lakoniczna, przeprowadzona w głównej mierze w oparciu o dokumenty zawierające błędy co wskazywał sam organ administracji publicznej. Organ swym postępowaniem powoduje, iż następnie zajmuje wykluczające się wzajemnie stanowiska. Wskazał, że organ zaniechał I instancji zaniechał przesłuchania S.K., który przeprowadzał scalenie w 1970 roku podczas, gdy jego zeznania mogły okazać się kluczowe dla niniejszego postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyrażenia zgody na postępowanie scaleniowe przez M.R., co przy możliwości wyrażenia zgody ustnej wydaje się mieć kardynalne znaczenie dla wyniku postępowania. Organ nie przeprowadził również sprawdzenia kompletności materiału dowodowego. W kontekście przedziału czasowego sprawy miałoby to oczywiste uzasadnienie ze względu na fakt, iż M.R. podejmował kolejno czynności i składał oświadczenia, a w końcu przyjął ekwiwalent (bez jakichkolwiek zastrzeżeń), co może świadczyć, iż wyraził zgodę na przedmiotowe postępowanie i jego skutki prawne. Ponadto organ prowadzący postępowanie nie odniósł się merytorycznie do pisma pełnomocnika M. K. z dnia [...] listopada 2012 roku, w którym pełnomocnik przytoczył szereg nieprawidłowości ujawnionych w toku postępowania. Odwołująca zarzuciła, że stanowisko organu, iż brak było danych do wznowienia znaków granicznych w trybie przewidzianym przez prawo geodezyjne przy istnieniu szkiców z pomiarów niezmienników, w kontekście nieprzesłuchania S.K. jest skrajnie nielogiczne. Powyższe działania organu naruszają art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art.2 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 19, art. 27 ust. 3, 4 pkt. 1,2,3, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm), zwanej dalej "ustawą" decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]

Organ wskazał, że przy dokonywaniu kontroli instancyjnej ma na względzie fakt, że działania organów administracji publicznej podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadzie prawdy obiektywnej. Następnie organ zacytował obszerny fragment odwołania, a następnie uznał podniesione w odwołaniu zarzuty za chybione.

Wskazał, że fakt rażącego naruszenia prawa w postępowaniu scaleniowym w 1970 r. stwierdzony został zarówno przez Wojewodę, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto stwierdzono, że zeznania wykonawcy prac scaleniowych z lat 1970 S.K. niczego do sprawy nie wniosą bo w wyniku jego prac zostały wykonane dokumenty, które zostały przez niego skompletowane w operacie scalenia gruntów wsi N. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tylko te dokumenty można uznać za wiarygodne i mogły być brane pod uwagę w postępowaniu.

Sprawa wydania zaświadczenia dotyczącego wyrażenia zgód na scalenie działek siedliskowych w całej wiosce była przedmiotem postępowania przed Starostą P. w wyniku którego wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści z dnia [...] lipca 2012r., nr [...].

Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., nr [...]

Nieuzasadnione jest również zastrzeżenie w stosunku do działki nr 99 o pow. 28 ha stanowiącej własność M.R. odpowiadającej przed scaleniem gruntów działce nr 159 o pow. 0.29 ha, gdyż działka ta została rozliczona wartościowo wraz z całością gospodarstwa M.R.. M.R. nie stracił na wartości gruntu przed scaleniem i po wykonanym obecnie przywróceniu granic sprzed scalenia.

Wydanie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. skutkuje koniecznością powrotu do granic sprzed scalenia działek nr 161, 160 (po podziale 160/3) i 162 (po podziale 162/4). W wyniku prac geodeta usiłował ustalić przebieg granic tych działek w oparciu o zgodne oświadczenie stron zgodnie z przepisami § 36, 37, 38, 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2001.Nr 38 poz.454 z późn. zm.) Wprawdzie brak było danych do wznowienia znaków granicznych (punktów granicznych) w trybie przewidzianym w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale istniały szkice z pomiaru niezmienników (granica od strony drogi działka nr 106) oraz mapa ewidencji gruntów przed scaleniem gruntów przedstawiająca granice prawne, które to dokumenty wykorzystał geodeta do wykonania prac.

Według ewidencji gruntów i księgi wieczystej sprzed scalenia gruntów część spornej działki oznaczonej obecnie nr 160/3 stanowiła prawnie własność M. R. i wchodziła w skład jego gospodarstwa.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27. poz. 250 z późn. zm.) akty własności ziemi wydawane były według stanu posiadania rolników a powierzchnię nieruchomości określano według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed wejściem w życie niniejszej ustawy. Zarzut dotyczący aktu własności ziemi z dnia 22 listopada 1976 r. jest więc bezzasadny, gdyż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana w 1970 r. i po stwierdzeniu jej nieważności postępowanie toczy się według stanu z daty jej wydania tj. roku 1970. W toku rozpatrywania sprawy nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej działek nr 160, 161, 162 Wojewodzie znany był fakt wydania w 1976 r. na rzecz T.K. i Z.P. aktu własności ziemi obejmującego działkę nr 160/3 o pow. 0.14 ha (powstałą z podziału działki nr 160). Akty własności ziemi wydawane były na podstawie danych operatu ewidencji gruntów. Zmiana danych ewidencji gruntów dokonana na podstawie przepisów o ewidencji gruntów dotycząca oznaczenia i powierzchni działek nie powoduje podjęcia działań w kierunku uchylenia aktu własności ziemi. Zgodnie z art. 19 ustawy scaleniowej jeżeli służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem lub wymianą utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, znosi się je bez odszkodowania. W niniejszej sprawie, w związku z przejściem prawa własności części działki nr 160/3 (powstałej z podziału działki nr 160) obciążonej służebnością gruntową na rzecz H.R., stała się ona bezprzedmiotowa, a jej zniesienie wynika tylko z faktu dbałości o jednoznaczność i wykluczenia ewentualnych sporów. Zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji.

W wyniku analizy danych z operatu założenia ewidencji gruntów z 1965 r. wykonanego na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (§ 36 pkt. 6 cyt rozporządzenia) geodeta uprawniony stwierdził, że zawarte w nim dane nie pozwalają na jednoznaczne wznowienie punktów granicznych opracowywanych działek w trybie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Problem ten rozstrzyga § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z którego wynika, że w takim przypadku dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych tych granic na gruncie. W razie wystąpienia sporów, przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§ 39 w/w rozporządzenia). W postępowaniu tym, wobec stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nie było innej możliwości powrotu do granic przed scaleniem. Ewentualne spory graniczne mogą zostać rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Adwokat T.P. działając imieniem M.K. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu powtórzył w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.

Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przechodząc do analizy przesłanek, które legły u podstaw wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia odwołać należy się do treści art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", stosownie do którego: Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W pkt 1 decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], organ I instancji postanowił: "przyjąć przebieg granic działek (...) i zatwierdzić projekt ich scalenia przedstawiony na mapie uzupełniającej obszaru scalenia i rejestr po scaleniu sporządzony przez geodetę uprawnionego W.G. (...), stanowiące integralną część niniejszej decyzji". Z treści pkt 1 decyzji organu I instancji wynika więc, że projekt scalenia oraz rejestr po scaleniu stanowią integralną część decyzji organu I instancji.

Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do spostrzeżenia, że decyzja organu I instancji wraz z uzasadnieniem znajduje się w aktach administracyjnych na kartach 128 - 134, zaś załączniki, o których mowa w pkt 1 decyzji znajdują się na kartach oznaczonych numerami 85 - 106. Na załącznikach brak jest adnotacji, że stanowią załączniki do decyzji Starosty Powiatu P. wskazanej powyżej. Z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2013r. przesłanego przez organ I instancji (karta nr 51 akt sądowoadministracyjnych) wynika natomiast, że "akta zostały skompletowane chronologicznie, dlatego rejestr i mapa nie zostały spięte razem z decyzją Starosty".

Sąd stwierdza, że taka konstrukcja decyzji administracyjnej stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej rozstrzygający w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony musi stanowić pewną funkcjonalną całość. Załącznik do decyzji, stosownie zresztą do brzmienia sentencji decyzji organu I instancji, jeżeli takowy istnieje, musi stanowić jej integralną część, a nie znajdować się poza nią. Integralną to znaczy nierozerwalną, nierozdzielną, związaną. Do decyzji mogą być zatem dołączone załączniki, stanowiące dokumenty odrębne w sensie fizycznym od decyzji, ale będące integralną w sensie prawnym częścią decyzji, jak np. projekt budowlany będący elementem pozwolenia na budowę. Warunkiem skutecznego doręczenia decyzji stronie jest wówczas doręczenie decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami (teza druga wyroku NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 175/97, LexPolonica nr 2233306).

Załącznik graficzny do decyzji stanowiący jej integralną część musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., sygn. akt: IV SA 1757/98, Lex nr 47867). Związek załącznika z decyzją wynika z decyzji. Załącznik do decyzji powinien być zatem opisany w tej decyzji w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją (teza druga wyroku NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1862/06, LexPolonica nr 2118579).

Fakt umieszczenia załączników do decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji w oddzielnej od decyzji części akt, bez jakiejkolwiek adnotacji, że dokumenty te stanowią załącznik do decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Przechodząc do dalszej oceny legalności decyzji zapadłej w I instancji wskazać wypada, że rozstrzygnięcie, określane do czasu nowelizacji k.p.a. z 1980r. - "osnową" decyzji jest najważniejszym jej składnikiem. Rozstrzygnięcie, musi być zatem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, LexPolonica nr 297459, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, Lex nr 47915, wyroku NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach ).

Przeniesienie powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy uzasadnia tezę, że osnowa decyzji wydanej w I instancji w niniejszej sprawie wskazanych wyżej wymogów nie spełnia. W pkt 2 decyzji organ postanowił: "zatwierdzić dodatkowe warunki objęcia w posiadanie zawarte w protokole z dnia 17 września 2012r." Takie sformułowanie jest niejasne i nieprecyzyjne, bowiem odwołuje się do treści innego dokumentu, która nie została przytoczona w sentencji decyzji i o której brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia, jak powinna zawierać się w osnowie decyzji znalazła się poza nią. Organ nie precyzując o jakie warunki objęcia w posiadanie zatwierdził w decyzji naruszył art. 107 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie (...) powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok WSA w Lublinie 20 czerwca 2013r., II SAB/Lu 302/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 886/96 (Lex nr 48694) stwierdził, że "rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expresis verbis w osnowie decyzji".

Powyżej wymienione błędy stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą wadami także dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wyrażenia zgody przez M.R. na postępowanie scaleniowe nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy bowiem art. 170 P.p.s.a. Sąd, a także orzekające w sprawie organy związane są wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 888/10, w którym przesądzono jednoznacznie o prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego wyroku z dnia 6 listopada 2009r., sygn. akt: IV SA/Wa 1404/09, który uznał, że M.R. nie wyraził zgody na scalenie.

Naruszenia przepisów postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. dotyczą decyzji organów obydwu instancji i dlatego Sąd działając na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także decyzję organu I instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Organy w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnią wytyczne Sądu wskazane powyżej w zakresie sposobu konstruowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej oraz w zakresie oznaczania załączników, jako integralnej części decyzji administracyjnej.