Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 552/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15, art. 36, art. 37, art. 6 ust. 2, art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 3, art. 28, art. 14 ust. 1, art. 17-20. art. 32, art. 57, art. 67, art. 8, art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 64, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. nr XXVII/203/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 7 września 2016 r. NR XXVII/203/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, 904, 961, 1250) zgodnie z uchwałą nr XXXV/317/2013 Rady Gminy Sławno z dnia 13 czerwca 2013 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Sławsko" w gminie Sławno, Rada Gminy S - po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno" (przyjętego uchwałą Nr VII/58/1995 Rady Gminy Sławno z dnia 29 czerwca 1995 r. zmienionego uchwałą Nr VIII/50/03 z dnia 10.10.2003 r., uchwałą Nr XVII/76/2008 z dnia 26 września 2008 r., uchwałą Nr XI/75/2011 z dnia 7 września 2011 r. oraz uchwałą Nr XLIX/436/2014 z dnia 29 września 2014 r.) - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno w granicach przedstawionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały - rysunek planu w skali 1:1000.

W § 2 ust. 1 uchwały zapisano, że integralnymi częściami uchwały są:

1) załącznik nr 1 do uchwały - rysunek planu w skali 1:1000;

2) załącznik nr 2 do uchwały - rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu;

3) załącznik nr 3 do uchwały - rozstrzygnięcia o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania.

W uchwale ustalono oznaczenia graficzne jako obowiązujące ustalenia planu, w tym, miedzy innymi, symbole MN - jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MU - tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej oraz KDD jako drogi publiczne klasy dojazdowej i KDW - drogi wewnętrzne (§ 2). W § 3 uchwały podano definicje pojęć używanych w planie. W § 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 określono ustalenia ogólne planu, w tym między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego zabytków. W dalszej części uchwały zawarte zostały ustalenia szczegółowe w zakresie zagospodarowania, zabudowy i ograniczeń dla poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu, ujętych w oznaczonych numerycznie kartach terenów. W § 12 ust. 2 uchwały, w ustaleniach szczegółowych dla karty terenów nr 2 z oznaczeniami identyfikacyjnymi 003.KDD do 006.KDD i nast. określono przeznaczenie – droga publiczna dojazdowa z parametrami 1/2 ulice klasy dojazdowej, jednojezdniowe z możliwością ścieżek rowerowych i wyposażeniem w zatoki autobusowe. W § 12 ust. 3 dla terenów z karty terenów nr 3 oznaczonych (m.in.) symbolem 007.KDW określono szczegółowe zagospodarowanie, ustalając przeznaczenie terenu – teren dróg wewnętrznych, ulice jednojezdniowe z możliwością łączenia ruchu kołowego, rowerowego i pieszego w jednej przestrzeni.

W załączniku nr 2 do uchwały Nr XXVII/203/2016 Rada Gminy Sławno rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Sławsko" w gminie Sławno. W § 2 w ustępach od 1 do 24 organ odniósł się do oznaczonych numerycznie poszczególnych uwag wskazując w kolejnych punktach w jakiej części dana uwaga nie została uwzględniona i z jakich przyczyn.

W kwestii uwagi nr 3.2 dotyczącej braku zgody na proponowany przebieg drogi 006.KDD, dotyczącej dz. geod. [...], organ w § 2 ust. 2 załącznika wskazał, że uwaga uwzględniona jedynie częściowo w zakresie analizy linii rozgraniczających drogi, wprowadzono w jej wyniku korektę - powiększenie terenu 30.MU (własność wnoszącego uwagę) o część terenu 38.Uo (własność gminy) oraz poszerzenie drogi 006.KDD w liniach rozgraniczających do 15 m przy skrzyżowaniu, z uwagi na ukształtowanie terenu. Nie rezygnuje się jednak z wydzielania drogi 006.KDD, gdyż jest ona niezbędna z uwagi na konieczność obsługi komunikacyjnej terenu 38.Uo (szkoła, planowana hala sportowa przy szkole) oraz nowych terenów inwestycyjnych wyznaczonych w tej części miejscowości.

W uwadze nr 3.5, wnoszący tę uwagę zakwestionował pominięcie w planie terenu rolnego znajdującego się pomiędzy drogami 006KDD, 007KDW, 017KDD, gdyż położenie tego terenu predestynuje go do przeznaczenia na cele budowlane z wykorzystaniem drogi 007KDW; dzięki temu nie zachodziłaby konieczność ingerencji w działce [...] stanowiącej własność autora uwagi. W § 2 ust. 3 organ orzekł o nie uwzględnieniu tej uwagi z uzasadnieniem, że granice planu miejscowego zostały ustalone w uchwale inicjującej prace planistyczne w sposób uwzględniający nowe tereny inwestycyjne wyznaczone w Studium - tereny, o których jest mowa w uwadze wg dokumentu Studium nadal są terenami rolnymi, stąd nie można traktować ich jako potencjalnie inwestycyjnych. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy Studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, a plan sporządza się zgodnie z zapisami Studium.

Z kolei w uwadze nr 3.6 dot. działki [...] i terenu 006.KDD – jej autor wskazał na brak uzasadnienia dla prowadzenia drogi 006.KDD przez teren dz. [...]. Organ rozstrzygnął o nieuwzględnieniu tej uwagi ze względu na fakt, że droga 006.KDD ma istotne znaczenie dla układu przestrzennego wsi oraz dla prawidłowego funkcjonowania projektowanych funkcji w granicach planu. Przede wszystkim droga ta jest niezbędna dla prawidłowej obsługi terenu 38.Uo (szkoła i planowana hala sportowa przy szkole). Uwzględniając uwarunkowania dz. [...] poszerzono teren 30.MU kosztem działki szkolnej w celu poprawy możliwości jej wykorzystania i rekompensaty za część zajmowaną na cele komunikacyjne.

W § 3 załącznika nr 2 do uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła, że uwaga wniesiona do ponownie wyłożonego projektu planu dotycząca działki geod. [...] i terenu 006.KDD, w której wnoszący uwagę nie wyraża zgody na prowadzenie drogi dojazdową przez jego działkę, nie podlega uwzględnieniu. Wyznaczona w projekcie planu trasa drogi publicznej dojazdowej 06.KDD jest niezbędna dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu 38.Uo i nie jest możliwe poprowadzenie drogi dojazdowej w innym miejscu. Ponadto droga 06.KDD powinna być z racji swojej funkcji drogą przelotową powiązaną z drogą 002.KDL. Ze względu na konieczność zajęcia gruntów prywatnych w projekcie planu zaproponowano powiększenie kosztem gruntów gminnych terenu 30.MU (własność wnoszącego uwagę) celem rekompensaty, z możliwością dojazdu drogą 045.KDW także wydzieloną na gruntach gminnych. Pozwoli to na korzystne użytkowanie terenu 30.MU, w tym podział na odrębne działki. Ze względu na wprowadzone projektem planu utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości dz. [...] jej właścicielowi przysługuje zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prawo do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo roszczenie o wykup nieruchomości lub jej części, możliwe jest też zrealizowanie roszczeń poprzez zaoferowanie przez gminę nieruchomości zamiennej (byłaby to właśnie część działki gminnej przeznaczona na powiększenie terenu 30.MU).

W uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Sławsko" wskazano miedzy innymi, że dla obszaru wsi S. dotychczas obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr XIII/83/96 z dnia 26 marca 1996 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego Nr 14 poz. 52 z 22 kwietnia 1996 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Rady Gminy Sławno Nr XI/98/99. Plan ten nie odpowiada już obecnym potrzebom, ponadto nie uwzględnia nowych terenów rozwojowych wynikających z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno (dalej: Studium). Celem sporządzanego planu jest określenie przeznaczenia terenów oraz zasad zagospodarowania i zabudowy, zgodnie z dyspozycjami aktualnej polityki przestrzennej gminy, zawartej w Studium.

Z uwagi na potrzeby interesu publicznego - konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej zaplanowano wydzielenie i budowę nowych dróg publicznych oraz modernizację i poszerzenie części istniejących dróg. Pasy drogowe zapewniają możliwość realizacji niezbędnej infrastruktury technicznej, obsługującej tereny istniejącego oraz planowanego zainwestowania. Wskazanie terenów dla rozwoju funkcji oświatowych, a także sportu i rekreacji poprawia obsługę mieszkańców, zapewniając właściwy standard zamieszkiwania.

Organ wyjaśnił dalej, że ustalenia przyjęte w planie starają się równoważyć interes publiczny z interesem właścicieli prywatnych, choć nie wszystkie wnioski osób fizycznych mogły być uwzględnione, głównie ze względu na rygory konserwatorskie oraz przyrodnicze. Z uwagi na konieczność poszerzenia drogi powiatowej w celu poprawy jej standardu oraz bezpieczeństwa, jak również konieczność obsługi nowych terenów inwestycyjnych drogami gminnymi, interes prywatny w wielu miejscach jest naruszony poprzez ustalenie na nich terenów dla dróg publicznych. Skutkować może to koniecznością wykupu części nieruchomości prywatnych.

Przeznaczając grunty prywatne na cele publiczne Wójt wziął pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie terenów wg obowiązującego planu miejscowego, zapisy Studium gminy oraz zasady zrównoważonego rozwoju a także wymagania ładu przestrzennego. Wyznaczenie zgodnie ze Studium nowych terenów rozwojowych, inwestycyjnych skutkować musiało wskazaniem odpowiedniego układu komunikacyjnego, w tym nowych dróg publicznych.

Ponadto organ wskazał w uzasadnieniu, że z uwagi na to, że Gmina S. nie sporządziła dotychczas sformalizowanej kompleksowej analizy i oceny zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 32 ust. 1 i nie podjęto uchwały, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie jest możliwa ocena zgodności projektu planu z przedmiotową analizą. Obecnie Wójt Gminy S. jest w trakcie prac przy sporządzaniu analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Zakłada się, że wyniki analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym nie miałyby wpływu na ustalenia sporządzonego planu miejscowego, tym bardziej, że planowane zmiany są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sławno oraz zgodne z licznymi wnioskami, w tym o zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele budowlane.

M. P. oraz A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) skargę na uchwałę nr XXVII/203/2016 Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno.

Zaskarżonej uchwale Rady Gminy S zarzucili naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" - poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Gminy S uwag do projektu planu zagospodarowania, które powinno w szczególności polegać na głosowaniu nad każdą uwagą indywidualnie,

2) art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania wobec nieprzeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy i w związku z tym niepodjęcie uchwały, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy poprzez nieposzanowanie interesu strony skarżącej oraz nieuwzględnienie rozwiązania, które doprowadziłoby do pełnej ochrony prawa własności nieruchomości skarżących;

4) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez:

a) przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy S poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących;

b) brak faktycznego wskazania w planie i uzasadnienia faktu ingerencji planu w sferę prawa własności skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że swój interes prawny (jego naruszenie) wywodzą z treści przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w omawianym kształcie stanowi oczywistą ingerencję w przysługujące im prawo własności nieruchomości wykluczając lub ograniczając korzystanie z atrybutów z nim związanych (nieruchomość leży na terenie sporządzonego planu zagospodarowania przestrzennego, który bezpośrednio wpływa na sposób korzystania z nieruchomości).

Zdaniem skarżących, w podjętej uchwale nieprawidłowo rozpatrzono uwagi do projektu planu zagospodarowania. Podstawą niniejszego zarzutu jest opis dokonanych czynności w protokole nr XXVII/2016 z obrad XXVII sesji Rady Gminy Sławno, która odbyła się w dniu 7 września 2016 r. W punkcie 12 protokołu wskazano, że przewodnicząca Rady odczytała załącznik nr 2 uchwały dot. rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu zagospodarowania i w wyniku jednego głosowania ("za przyjęciem" - 12 głosów, "wstrzymujący" - 1 głos) radni większością głosów przyjęli ów załącznik. Ustawa co prawda nie przedstawia szczegółowych wytycznych dotyczących rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania, jednakże utrwalone poglądy doktryny i utrwalona linia orzecznicza jednoznacznie wskazują, że rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno mieć charakter merytoryczny, a ponadto towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, skarżący podnieśli, że rozstrzygnięcie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu powinno polegać na głosowaniu nad każdą uwagą indywidualnie i fakt takiego głosowania powinien zostać przez Radę udokumentowany.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem zawartym w zarządzeniu Wójta Gminy nr 82/2016 z dnia 22 lipca 2016 r., że wyznaczona w projekcie droga publiczna dojazdowa 006.KDD jest niezbędna dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu 38.Uo, przy czym ze względu na istniejące uwarunkowania - terenowe, własnościowe, kulturowe - nie jest możliwe poprowadzenie drogi dojazdowej w innym miejscu. Ich zdaniem, dojazd do terenu oznaczonego jako 38.Uo jest możliwy bez odcinka drogi wytyczonego na działce [...] MU, poprzez wytyczony pas pieszo-jezdny oznaczony symbolem 043.KX oraz dalszą część drogi 006.KDD łączącą się z drogą 009.KDD. Ponadto w 2015 r. zmodernizowano i wyremontowano drogę 027.KDW - z przeznaczeniem na potrzeby dojazdu do szkoły. Będzie więc możliwa obsługa komunikacyjna gminnego terenu sportowego, wraz z planowaną halą i boiskami.

W ocenie skarżących, na gruncie przedmiotowej sprawy, ingerencja w prawo własności na rzecz interesu publicznego nie znajduje uzasadnienia w szczególności ze względu na możliwość wyboru innych rozwiązań dojazdowych na teren gminny. Inicjatywa doprowadzenia drogi dojazdowej, która została przedstawiona w planie zagospodarowania jest inwestycją w zasadzie potencjalną - nie wiadomo czy i kiedy zostanie zrealizowana. Natomiast pismami z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz 2 czerwca 2016 r. zgłaszali zamiar przeprowadzenia budowy wiaty gospodarczej na terenie działki, co bez wątpienia stanowi o faktycznych planach przeprowadzenia działalności inwestycyjnych na tym terenie. Uchwalony plan zagospodarowania całkowicie uniemożliwia ich realizację.

Skarżący podkreślili, że fragment uzasadnienia uchwały dot. drogi 007.KDW wskazuje, że "niewielkie" naruszenie prawa własności traktowane jest przez Radę Gminy S tak, jakby tego naruszenia w ogóle nie było.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przytoczony przez pełnomocnika skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2587/10), wskazujący na konieczność indywidualnego rozpatrywania przez radę gminy każdej ze zgłoszonych uwag w drodze odrębnej uchwały, nie pozwala na przyjęcie, iż w tym zakresie dominuje utrwalony pogląd. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również odmienny pogląd (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11). Na sesji w dniu 7 września 2016 r. obradowano nad wszystkimi uwagami złożonymi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały nr XXVII/203/2016, Rada Gminy S rozpatrzyła również uwagi zgłoszone przez skarżących. Zdaniem Rady, nie miała ona obowiązku przeprowadzania indywidualnego głosowania nad każdą ze zgłoszonych uwag.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że Wójt Gminy S. jest w trakcie prac nad sporządzeniem analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy S.. W związku z tym Rada Gminy S nie podjęła jeszcze uchwały w przedmiocie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Brak przedmiotowej analizy nie skutkuje brakiem możliwości sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że argumenty przemawiające za wyznaczeniem w granicach gruntów skarżących (działka nr [...]) drogi o publicznym charakterze 006.KDD przedstawiane były wielokrotnie w trakcie sporządzania planu oraz przez Wójta Gminy S.. Przedmiotowa droga ma służyć społeczności S. jako dojazd do ważnych publicznych terenów (szkoła, tereny usług sportowych związane z planowaną halą sportową), wydzielenie tej drogi jest zatem niezbędne dla realizacji interesu publicznego. Inny dojazd do terenu 38.Uo, w szczególności proponowany przez skarżących poprzez nienormatywne ciągi pieszo-jezdne, nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

W zakresie wytyczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi 007.KDW nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Ingerencja w nieruchomość skarżących jest niewielka i sprowadza się do wytyczenia w jej granicach fragmentu (o powierzchni 8 m2) poszerzonego zjazdu z drogi publicznej 002.KDL na istniejącą drogę gminną. Wytyczenie drogi 007.KDW jest niezbędne do obsługi komunikacyjnej terenów położonych poza granicami opracowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno. Droga 007.KDW ma posiadać status drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, na skutek skargi M. P. i A. P. współwłaścicieli nieruchomości gruntowej – działki nr [...] położonej w miejscowości S., kontroli Sądu została poddana uchwała nr XXVII/203/2016 Rady Gminy Sławno z dnia 7 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Sławsko" w gminie Sławno.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie ogranicza się do badania zgodności z prawem uchwały, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", procedury planistycznej.

Skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy stwierdzić, że strona skarżąca wyczerpała tryb zaskarżania uchwał kierując w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. wezwanie do Rady Gminy S do usunięcia naruszenia prawa we wskazanej uchwale, a następnie złożyła skargę z zachowaniem wymaganego terminu - art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego na skutek ustaleń planu zawartych w § 12 uchwały Nr XXVII/203/2016 w zakresie wytyczenia drogi publicznej 006.KDD oraz poszerzenia istniejącego zjazdu w przypadku drogi 007.KDW z nieuzasadnionym ograniczeniem przysługującego im prawa własności do działki gruntu nr [...] ([...]), na której w części zaplanowano przeznaczenie tego terenu na cele publiczne – drogi.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje w prawo własności działki nr [...], zmieniając sposób jej zagospodarowania i przeznaczenia, jednakże naruszenie to mieści się w granicach prawa, czyli jest dopuszczalne w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym właśnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Cytowany powyżej artykuł 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. W planie określa się również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Oznacza to, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym również przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdyby na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jednakże, co należy zaakcentować, władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega, jak już wskazano, ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto, w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W świetle powyższego należy podkreślić, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy nie może odbywać się w sposób dowolny. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też, każde wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności musi być konkretnie, czytelnie i należycie uzasadnione.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy S ingerując zaskarżoną uchwałą w prawo własności skarżących nie naruszyła art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc te zarzuty skargi są bezpodstawne. Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p, poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że z całokształtu materiałów planistycznych wynika racjonalne, konkretne i wystarczające uzasadnienie celu i przyczyn dla których opracowano plan zagospodarowania w kształcie kwestionowanym przez skarżących.

W zarządzeniu Nr 82/2016 Wójta Gminy Sławno z 22 lipca 2016 r. wraz z wykazem uwag i uzasadnieniem do nich oraz w załączniku nr 2 do uchwały Nr XXVII/203/2016 i w uzasadnieniu uchwały, które są integralną jej częścią, wyjaśnione zostało, że usytuowanie drogi 006.KDD na części terenu działki nr [...] jest konieczne i niezbędne do prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu 38.Uo - teren sportowy z planowaną halą oraz boiskami a także do obsługi nowych terenów inwestycyjnych w tej części miejscowości – wyznaczonych zgodnie ze Studium. Ponadto droga 006.KDD powinna być z racji swojej funkcji drogą przelotową powiązaną z drogą 002.KDL. Rada Gminy S wskazała w uzasadnieniu uchwały na potrzebę uwzględnienia interesu publicznego w postaci zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej ze względu na tereny istniejące (sportu i rekreacji) i zaplanowane zainwestowania w celu uzyskania właściwych standardów zamieszkania (str. 5 uzasadnienia). Wyjaśniono również, że proponowany przez skarżących inny dojazd do terenu 38Uo, w szczególności poprzez nienormatywne ciągi pieszo-jezdne nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

Ponadto, jak wskazał organ, poszerzono na korzyść strony teren oznaczony symbolem 30.MU, w części usytuowany także na gruntach skarżących oraz zaprojektowano drogę wewnętrzną 045.KDW (także na gminnych gruntach), które to tereny pozwolą na zaoferowanie skarżącym działek zamiennych, dobrze obsłużonych komunikacyjnie i atrakcyjnych inwestycyjnie dla skarżących.

Należy zwrócić również uwagę, że wytyczenie drogi wewnętrznej 007.KDW, której fragment o powierzchni 8 m2 znajduje się na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżących, mającej zapewnić obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych nie uszczupla własności, ponieważ teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela.

Zdaniem Sądu, negowane przez skarżących ustalenia planu poczyniono z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), nie została bowiem wykluczona w ogóle możliwość zabudowy działki skarżących, a jedynie ograniczono możliwość jej pełnego wykorzystania w zakresie zagospodarowania i zabudowy. W uchwale, w rozdziale 2 Ustalenia szczegółowe, § 11 ust. 12 Karta terenów nr 12 oznaczonych symbolami 29 MU i 30 MU określono dopuszczalne formy zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ustalając nieprzekraczalną linie zabudowy dla tych terenów w odległości 8 m od linii rozgraniczającej z terenem komunikacyjnym 002.KDL i 6 m z terenem 006.KDD. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności przy jednoczesnym wprowadzeniu uzasadnionych ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu. Tym samym nie sposób stwierdzić naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (zasada ochrony własności) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (zasady nienaruszania istoty prawa własności).

W świetle przedstawionych wyjaśnień organów, nie sposób też mówić o niewyważeniu interesu publicznego (tj. interesu mieszkańców spornego terenu, których komfort życia i funkcjonowania organ planistyczny miał na uwadze) oraz interesu indywidualnego (tj. interesu skarżących, którzy w określonych granicach mogą nadal realizować swoje prawo własności do działki). W tym kontekście, zdaniem Sądu, także zasada równości nie doznała naruszenia (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Ponadto, analizując rysunek mapy pod kątem uzasadnienia organu dla spornego ograniczenia korzystania z prawa własności skarżących co do działki nr [...] ([...]), potwierdza się stanowisko organu, że tereny oznaczone symbolem 006.KDD i 007.KDW w zestawieniu z propozycją skarżących wykorzystania na drogi dojazdowe terenów oznaczonych symbolem 043.KX oraz część drogi 006.KDD i 009.KDD z 027.KDW, są logicznym i właściwszym rozwiązaniem z zakresu skomunikowania terenów objętych planem, w szczególności ze względu na cel jaki ma spełniać droga publiczna 006.KDD i droga wewnętrzna 007.KDW.

Dlatego też, w ocenie Sądu, widoczna skala ingerencji w prawo własności skarżących nie jest w istocie nadmierna, nierzeczywista i nieproporcjonalna w stosunku do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza kwestionowane ograniczenia, a poza tym znajduje uzasadnienie w tzw. "potrzebach interesu publicznego".

Z uwagi na powyższe zarzut skarżących odnośnie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. – należy uznać za nietrafny.

Należy podkreślić, że projekt planu miejscowego został poddany procedurze planistycznej - zgodnie z przepisami u.p.z.p. (art. 14 ust. 1, art. 17-20). Wójt G. S. na każdym etapie postępowania zapewnił jawność i przejrzystość procedury planowania, w szczególności dotyczy to etapów związanych z udziałem społeczeństwa: składania wniosków, uczestniczenia w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w trakcie wyłożenia projektu do publicznego wglądu oraz możliwości składania uwag.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że Rada Gminy S nieprawidłowo rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu planu zagospodarowania, co stanowi o naruszeniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd (na co zwrócili uwagę skarżący), że każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy gminy i w związku z tym została przedstawiona radzie gminy, powinna być rozpatrywana przez radę indywidualnie, co prowadzi do tego, że w odniesieniu do każdej takiej uwagi powinna być przez radę gminy podejmowana odrębna uchwała. Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Prezentowany jest też w wyrokach odmienny pogląd, który Sąd akceptuje, że art. 20 ust. 1. u.p.z.p. nie obliguje organu do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w oddzielnych uchwałach, podjętych w kwestii każdej nieuwzględnionej, w tym przypadku przez Wójta, uwagi, a w istocie przepis ten wprost przewiduje możliwość jednoczesnego uchwalenia planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. II OSK 1922/15 Lex nr 2274749, wyrok z dnia 15 marca 2017 r. II OSK 1807/15 LEX nr 2293556).

Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Rady Gminy S jednym aktem - zaskarżoną uchwałą w załączniku nr 2 o sposobie rozpatrzenia uwag oznaczonych indywidualnie numerami i z uzasadnieniem dotyczącym rozpatrzenia każdej z nich – spełnia warunki prawidłowej procedury uregulowanej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu skarżących odnośnie naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Według art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w uzasadnieniu projektu planu miejscowego Wójt (Prezydent, Burmistrz) przedstawia zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

W ocenie Sądu, powyższe regulacje należy rozumieć tak, że wymóg przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a więc i obowiązek podjęcia przez radę gminy ww. uchwały, aktualizuje się wówczas gdy taka analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona przez organ na zasadzie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązek przeprowadzenia analizy aktualizuje się przynajmniej raz w czasie kadencji rady.

Tak więc zarzucany w skardze brak wykonania takich działań nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały ponieważ, jak wskazał organ, Wójt G. S. jest w trakcie prac nad sporządzeniem analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Sławno, a zatem Rada Gminy S nie mogła podjąć uchwały w przedmiocie omawianej analizy.

Ponadto, zdaniem Sądu, podjęcie opisanych w art. 32 u.p.z.p. czynności nie stanowi przesłanki uchwały w sprawie planu zagospodarowania, lecz może uzasadniać konieczność jej podjęcia. Wyniki analizy mogą stanowić sygnał do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 14 u.p.z.p.). Przekonuje co do tego szczególnie treść art. 32 ust. 2 in fine u.p.z.p., z której wynika, że w razie uznania nieaktualności studium i planów miejscowych wszczęta powinna zostać przez organ uchwałodawczy gminy procedura zmiany studium lub planu miejscowego, poprzez podjęcie odpowiedniej uchwały intencyjnej (vide: art. 27 u.p.z.p.).

Podsumowując należy podkreślić, że wniosek skarżących o unieważnienie uchwały nie mógł być uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tego rodzaju uchybień Sąd nie dopatrzył się jednak w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.