Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 931/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art 7, art 77, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 137/10 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 137/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Z.K. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, której zaprzestał w 2007 r. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną. Wskazał, że spełnia kryteria, w oparciu o które możliwe jest umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych). Przemawia za tym m.in. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K., który umorzył prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku. Ponadto w dniu [...] czerwca 2008 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u Z. K. częściową niezdolność do pracy z uwagi na schorzenie narządu wzroku. Niezdolność powstała, kiedy nie otrzymywał już zasiłku rehabilitacyjnego, które to prawo utracił w dniu [...] lutego 2008 r. Obecnie stara się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną. Małżonkowie K. posiadają cztery córki, wszystkie uczące się, ale dwie starsze uzyskują dochód. Rozpoznając sprawę ZUS ustalił, że zadłużenie dotyczy składek na ubezpieczenie własne Z. K., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz składek za zatrudnionych przez niego pracowników.

W wyniku rozpoznania wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...]odmówił umorzenia należności finansowych skarżącego jako płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w kwocie [...] zł na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Stwierdził, iż wniosek w zakresie składek za zatrudnionych przez skarżącego pracowników nie podlega rozpatrzeniu, a postępowanie w tej sprawie należało umorzyć, ponieważ zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek, nie stosuje się przepisów o umorzeniu. Uzasadniając decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek ZUS stwierdził, że pomimo stwierdzonej nieściągalności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w 2007 r., w sprawie nie zachodzą okoliczności, które by uzasadniały umorzenie długu, gdyż – jak stwierdził ZUS – Z. K. jest osobą wykształconą i podobnie jak żona – w wieku aktywności zawodowej, nie jest pozbawiony możliwości zarobkowania ze względu na stan zdrowia. Podobnie w stosunku do żony nie istnieją przeciwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej.

W wyniku wniesionego odwołania, rozpoznając sprawę Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiając umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika i umarzającą postępowanie w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych.

W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że skorzystanie z umorzenia należności z tytułu składek uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie należności przed upływem okresu przedawnienia, bądź z uwagi na szczególną sytuację zobowiązanego. W świetle art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych możliwość umorzenia należności jest uprawnieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie obowiązkiem. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił Zakład do orzekania o umorzeniu pozostawiając mu ocenę w oparciu o całokształt sprawy, czy w konkretnym przypadku występują okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w postaci umorzenia dłużnikowi określonych zobowiązań. Przyznając, że sytuacja skarżącego jest trudna stwierdził jednak, że zarówno wnioskodawca jak i jego żona są w wieku aktywności zawodowej, a z dokumentów nie wynika, by istniały względy zdrowotne, które uniemożliwiają bądź ograniczają możliwości zawodowe małżonków K.

Sąd wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 137/10 oddalił skargę uznając stanowisko organu o możliwości uzyskania dochodów przez skarżącego za zasadne.

Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze fakt, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, jakim są całkowita nieściągalność, która zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m. in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie), istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił i następnie uzasadnił, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności. Nie przemawia też za tym ważny interes skarżącego. Jak to wyjaśnił organ w swoich decyzjach jakkolwiek skarżący nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, to na dzień dzisiejszy brak jest dowodów, na to by schorzenia uniemożliwiały lub ograniczały podjęcie zatrudnienia w zawodzie poprzednio wykonywanym bądź w innym, nie ma też podstaw do twierdzenia aby skarżący był niezdolny do pracy.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, pomimo tego, iż osiągany przez córki skarżącego dochód stanowi jedyne źródło utrzymania dla rodziny należy pamiętać, iż nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji, ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieją szanse na ich wyegzekwowanie zaś decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Sąd wskazał, że umorzenie należności może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności a w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności zaś przepis art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II UK 216/06, OSNP 2008/13-14/202).

W skardze kasacyjnej Z. K. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. w oparciu o art. 171 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na realne możliwości strony uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia.

II. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi zamiast art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nakazującego uwzględnienie skargi jeżeli zachodzą przesłanki określone w tym artykule; nie można uznać orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji za odpowiadające prawu, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził dowolność organów w ocenie sytuacji strony. Uznał za nieprawidłowe i sprzeczne z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowisko Sądu pierwszej instancji, gdyż stwierdził on niemożność jego zastosowania ze względu na realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Zdaniem skarżącego oparcie wyroku na dodatkowym, pozaustawowym kryterium "posiadania realnych możliwości uzyskiwania dochodów" stanowi naruszenie art. 28 ustawy. Następnie wskazał, że przepisy ustawy nie wymagają wykazania przez skarżącego, iż nie ma on możliwości wpływu na poprawę swej sytuacji materialnej a wymagają wykazania, iż spełnione zostały kryteria z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i z przepisów rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Ponadto skarżący podniósł, że organ w sposób niezupełny dokonał ustaleń sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej skarżącego naruszając art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Pominął okoliczności, które spowodowały zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej, stanu jego zdrowia i pominięciu znanych organowi okoliczności sporu sądowego o przyznanie prawa do renty inwalidzkiej (sygn. akt IV U 365/10 – zawisła przed Sądem Okręgowym w K.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza nie tylko obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu ale również uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Ponadto, związanie Naczelnego Sąd Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 403/05 oraz z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05).

Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność naruszenia przepisów postępowania, a to polegającym na zarzucie skarżącego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi formalne dotyczące skargi kasacyjnej, wynikające z art. 174 i 176 p.p.s.a., nie zostały spełnione w stopniu zadowalającym przez pełnomocnika skarżącego, będącego profesjonalistą (radcą prawnym) zobowiązanym do dołożenia większego stopnia staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej.

Formułując zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało powołać konkretne przepisy postępowania, które zostały naruszone oraz wykazać, czy i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący jedynie w uzasadnieniu skargi wskazał na art. 77 i 80 k.p.a. Skarżący zarzuca naruszenie tych przepisów wskutek niedokładnego zbadania i przeanalizowania sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz oparciu decyzji o odmowie umorzenia składek na kryteriach pozaustawowych. Przepis art. 80 k.p.a. statuuje – jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie – zasadę swobodnej oceny dowodów, zaś ustawodawca w art. 77 k.p.a. stanowi przede wszystkim, że organ administracji państwowej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Ponadto stwierdził, że skarżący ma realne możliwości realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, jednakże nie uzasadnił jednak swoje stanowiska i nie wskazał, w jaki sposób skarżący mógłby znaleźć środki na wykonanie ciążącym na nim zobowiązań finansowych.

Podkreślenia wymaga, że ocena sytuacji skarżącego dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest spójna, zachodzi bowiem sprzeczność tej oceny wynikająca z treści uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji najpierw stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i że prowadzona wobec skarżącego egzekucja należności została umorzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (str. [...] uzasadnienia wyroku). Następnie Sąd nieprawidłowo ocenił ustalenia organów prowadzących postępowanie podnosząc, że "organ prawidłowo ustalił i następnie uzasadnił, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności" (str. [...] uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji powinien bardziej wnikliwie i starannie ocenić sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, biorąc również pod rozwagę fakt, iż została spełniona podstawowa przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., mianowicie trwała i całkowita ich nieściągalność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter mają decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. Cytowany w zaskarżonym wyroku fragment uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04) kończy się w najistotniejszym fragmencie poświęconym sądowej kontroli decyzji ZUS, w którym podkreślono, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowania w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu pierwszej instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została gruntownie i starannie przeprowadzona, gdyż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał i nie uzasadnił, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności. Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z ustaleniami organu dotyczącymi wykazania przez skarżącego na podstawie dokumentów istnienia trwałej i całkowitej nieściągalności. Zarówno organ I instancji (str. [...] uzasadnienia decyzji), jak i organ II instancji (s. [...] uzasadnienia decyzji), stwierdził wyraźnie że zobowiązania skarżącego z tytułu składek ubezpieczeniowych były dochodzone w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. z uwagi na brak majątku, w związku ze stwierdzoną nieściągalnością. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że została spełniona podstawowa przesłanka z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., a mianowicie możliwość umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji bardzo pobieżnie i bez pogłębionej analizy ustosunkował się do postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji. Sąd rozstrzygnął sprawę bez wnikliwej i starannej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że dokonał on wybiórczej kontroli działań organu, podkreślając wielokrotnie, że organ może, lecz nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie należności zobowiązanego. Jest bezsporne w sprawie, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, która został wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] stycznia 2007 r. Od dnia [...] listopada 2008 r. skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. W analogicznej sytuacji jest żona skarżącego. Wraz z żoną i dwójką niepełnoletnich córek jest na utrzymaniu starszych córek, które zarabiają ok. [...] zł miesięcznie. Wysokość miesięcznych opłat stałych w miejscu zamieszkania oszacował skarżący na kwotę ok. [...] zł. Rodzina skarżącego korzysta z pomocy społecznej w postaci dodatku mieszkaniowego przyznanego od dnia [...] czerwca 2009 r. do [...] listopada 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Skarżący nie posiada ani nieruchomości ani majątku ruchomego przedstawiającego wartość handlową. Skarżący miał orzeczoną niezdolność do pracy na okres od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2009 r. i nie pobierał z tego tytułu świadczenia rentowego. Trwa postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącego. Obecnie sprawa rentowa rozstrzygana jest przez Sąd Najwyższy w Warszawie. Ponadto, jak stwierdził organ I i II instancji, że zobowiązania skarżącego z tytułu składek ubezpieczeniowych były dochodzone w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Koszalinie z dnia 4 kwietnia 2007 r.

Problematykę uznania administracyjnego podejmował Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 19 marca 1981 r., S.A. 234/81, na mocy którego stwierdził, że: 1) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji; 2) uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję organu nie wykazał się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". Dokonując oceny posłużenia się tą instytucją przez organy obu instancji nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie pomijając istotę ubezpieczenia społecznego. Ponadto, nie stwierdził - pomimo stanowiska organu, jak i załączonych dokumentów - całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w odniesieniu do skarżącego. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji były zgodne co do trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego.

Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że system ubezpieczeń społecznych jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Sąd pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na wyrok Sądu Najwyższego z 24 maja 2007 r., II UK 216/06, OSNP 2008/13-14/202)., w którym SN stwierdził, że przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Jednakże w tym przypadku w świetle ustaleń zarówno sądu okręgowego, jak i apelacyjnego mieliśmy do czynienia z zupełnie inną sytuacją materialną i rodzinną wnioskodawcy. Mianowicie, wnioskodawca miał 39 lat, był osobą zdrową, był kawalerem, nie miał nikogo na utrzymaniu, zarabiał dorywczo, był z zawodu hydraulikiem i sąd poszczególnych instancji zgodnie twierdziły, że w tym zawodzie nie miał on problemu z wykonywaniem pracy zarobkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powinien zbadać bardziej wnikliwie sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Powinien ocenić, czy rzeczywiście skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto powinien również ocenić, czy stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Jest to uzasadnione tym bardziej, że skarżący w okresie od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2009 r. był uznany za osobę niezdolną do pracy i nie pobierał z tego tytułu świadczenia rentowego. Obecnie przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie w tej sprawie. Oceny wymaga, czy z uwagi na stan zdrowia skarżący nie wymaga opieki. Do istotnych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji jest to, jaki zawód posiada skarżący i czy faktycznie ma on możliwości podjęcia pracy w zakresie swojego wykształcenia. Ponadto, wymaga zbadania zdolność do zarobkowania i stan zdrowia żony skarżącego oraz jej wykształcenie.

Sąd pierwszej instancji powinien - w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji - odnieść się do wskazanego wyżej kluczowego problemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji – pomimo stanowiska organu I i II instancji – nie stwierdził spełnienia podstawowej (zasadniczej) przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, mianowicie stwierdzenia ich całkowitej i trwałej nieściągalności. Ponadto, Sąd pierwszej instancji powinien uzasadnić w oparciu, o jakie okoliczności wywodzi, że skarżący ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Zarówno Sąd pierwszej instancji, podobnie jak również organy prowadzące postępowanie nie uzasadniły swojego stanowiska, a jedynie kilkakrotnie powoływały się na uznanie administracyjne towarzyszące tego rodzaju rozstrzygnięciom.

W tej sytuacji, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).