Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 194/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/12 oddalającego skargę w sprawie ze skargi K. B. i J. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 105 §1 kpa umorzył prowadzone postępowanie administracyjne dot. mostka wjazdowego na posesję nr [...] w m. P., stanowiącą własność M. P. i S. P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek K. B. i J. B. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności mostka wjazdowego na posesję nr [...] w m. P. Przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego w dniu [...] kwietnia 2008 r. została wydana decyzja, która następnie została uchylona przez organ II instancji.

W dniu 29 lipca 2010 r. M. P. i S. P. poinformowali o wyburzeniu przedmiotowego mostka wjazdowego, co zostało potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ 13 sierpnia 2010 r. W wyniku kontroli stwierdzono bowiem, że mostek wjazdowy zlokalizowany na działce nr [...] w m. P., stanowiący wjazd na posesję nr [...] w P., został rozebrany. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. B., domagając się pociągnięcia M. i S. P. do odpowiedzialności za nielegalne wybudowanie mostka, jak również zarzucając nieprawidłowe prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W terminie otwartym do wniesienia odwołania K. B. wniosła również drugie pismo w którym dodatkowo wskazała, że M. P. i S. P. korzystali z dziurawego zbiornika na ścieki i odprowadzali ścieki do rowu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 art. 105 § 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedsięwziął wszelkie konieczne czynności, zmierzające do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie. W tym celu organ przeprowadził m. in. oględziny z udziałem stron spornego mostku wjazdowego, znajdującego się w miejscowości P. nr [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił ponadto, iż kwestią zasadniczą w przypadku dokonywania oceny legalności wzniesienia danego obiektu budowlanego, jest dokładne ustalenie czasu jego powstania. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku zwracał się do odpowiednich organów, tj. Urzędu Gminy Borzęcin oraz Urzędu Miejskiego w Brzesku o nadesłanie niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokumentów. W toku całego postępowania, jego strony były informowane o działaniach podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku , mogły aktywnie w nich uczestniczyć, miały także możliwość wypowiadania się co do każdego przeprowadzanego przez organ dowodu.

Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności zaistniałe w toku prowadzenia przez organ I instancji postępowania, a to fakt dokonania przez M. oraz S. P. rozbiórki mostku wjazdowego, spowodowały, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania. Wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku decyzji określającej legalność wybudowania spornego obiektu budowlanego w takiej sytuacji jest natomiast niedopuszczalne. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, brak jest możliwości rozstrzygania przez organ istoty sprawy, tj. zagadnienia, dla którego wyjaśnienia wszczęto i prowadzono w ogóle postępowanie w sprawie. Przepisy nakładają bowiem wówczas na organ obowiązek wydania decyzji umarzającej postępowanie. Tym samym, od czasu gdy w niniejszej sprawie sporny mostek wjazdowy został rozebrany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawiony został uprawnień do dalszego badania, oceny oraz wydania końcowego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności wzniesienia tego obiektu budowlanego. Niemożliwym jest zatem uwzględnienie stanowiska odwołującej się, domagającej się dalszego badania przez organy nadzoru budowlanego przedmiotowej sprawy, w celu pociągnięcia do odpowiedzialności M. oraz S. P.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że fakty wylewania przez ww. nieczystości do pobliskiego rowu, jak też legalności wybudowania przez odwołującą się mostku wjazdowego na własną posesję, stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, wszczętych i toczących się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Brzesku.

K. B. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wskazując, że postępowanie było prowadzone przez organy nadzoru w sposób "skandaliczny" i "jednostronny", tak aby rozstrzygnięcie było korzystne dla M. i S. P.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu II instancji nie naruszają prawa.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sprawy była legalność mostku wjazdowego na posesję nr [...] w m. P., stanowiącą własność M. i S. P.

Sąd I instancji stwierdził, że M. i S. P. pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku, że rozebrali przedmiotowy mostek. Sąd podkreślił, że powyższy fakt został potwierdzony w czasie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 13 sierpnia 2010 r. Co prawda o przeprowadzeniu powyższej kontroli nie zostali powiadomieni skarżący, ale fakt rozebrania przedmiotowego mostku nie jest kwestionowany także przez stronę skarżącą. Konkludując Sąd uznał, że ponieważ w czasie ww. kontroli organ stwierdził, że mostek wjazdowy zlokalizowany na działce nr [...] w m. P., stanowiący wjazd na posesję nr [...] został rozebrany – w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przestał istnieć przedmiot tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzesku prawidłowo stwierdził w trybie art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wybudowania ww. mostku.

Sąd stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 kpa i K. B., która otrzymała powyższe zawiadomienie w dniu 18 sierpnia 2010 r. zapoznała się z aktami sprawy w dniu 25 sierpnia 2010 r. oraz wypowiedziała się do protokołu wnosząc o "rozliczenie P. P. tak samo jak jej" z wybudowania przedmiotowego mostku.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i uszczegółowionej w treści art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie i nie naruszyły przepisów postępowania w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, nie dopuściły się również innego naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że nie jest uprawniony do merytorycznego zbadania i oceny zasadności zarzutów dotyczących wylewania nieczystości do rowu przez M. i S. P. Sąd przyjął, że nie jest również uprawniony do orzekania w kwestii legalności budowy przedmiotowego mostku, który został rozebrany, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a one dotyczą umorzenia postępowania z ww. powodów. Nie mogą być również uwzględnione subiektywne zarzuty dotyczące skandalicznego i stronniczego prowadzenia sprawy przez organy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1163/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli K. i J. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 105 §1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że fakt dokonania rozbiórki mostka wjazdowego nie stanowi przeszkody do dokonania oceny, czy jego wybudowanie spełniało przesłanki legalności. Z tych też powodów, w sprawie prowadzonej w trybie postępowania administracyjnego, pomimo zmiany faktycznego na posesji nr [...] w dalszym ciągu możliwe było orzeczenie co do istoty sprawy. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który stwierdził, że doszło do "trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego".

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

- przyznanie pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu w zakresie sporządzenia i złożenia w ich imieniu skargi kasacyjnej, oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało opłacone zarówno w całości jak i w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez organ art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego i oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego "§1 Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. §2 Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w ww. przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy. Elementy podmiotowe, to podmioty sprawy, w szczególności podmiot będący adresatem praw i obowiązków. Elementem przedmiotowym jest przede wszystkim treść praw lub obowiązków, określona na przykład żądaniem konkretnego działania lub zaniechania. Obiektywnie istniejący brak możliwości uwzględnienia żądania konkretnego działania lub zaniechania w sprawie administracyjnej, oznacza bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego.

W sprawie żądano przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wybudowania mostku wjazdowego na posesję nr [...] w miejscowości P., stanowiącą własność M. P. i S. P. W ocenie wnoszącej o wszczęcie postępowania, organy administracyjne powinny nałożyć w toczącym się postępowaniu określone obowiązki na właścicieli ww. nieruchomości. Z akt sprawy, ustaleń organów administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że ww. mostek został rozebrany, a więc przestał istnieć przedmiot realizacji potencjalnie mogącego wystąpić w sprawie obowiązku, skierowanego do określonego podmiotu. Czynność rozbiórki mostku dokumentuje protokół z dnia 13 sierpnia 2010 r., z którego wynika, że dokonano kontroli wykonania rozbiórki mostku wjazdowego, a w wyniku tej kontroli ustalono, że mostek został rozebrany.

Skoro rozebrany mostek wjazdowy, jako przedmiot realizacji wykonania żądanego obowiązku przestał istnieć, to tym samym przestał istnieć jeden z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.