Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2343/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3503/14 w sprawie ze skargi M. K., R. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2343/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3503/14 po rozpoznaniu skargi M.K. i R.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. M.K. i R.W. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w [...] gm. [...], nie podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazały, że przedmiotem roszczenia jest nieruchomość obejmująca park i dwór położony w [...], która stanowiła własność R.K. Wnioskodawczynie podały, że nieruchomość nie miała charakteru rolnego, a znajdujące się na niej budynki nie miały jakiegokolwiek związku z prowadzoną produkcją rolną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], stwierdził, że nieruchomość określana jako zespół dworsko – parkowy w [...], wydzielona przy parcelacji majątku [...] i oznaczona na planie rozparcelowanego majątku [...] oraz w rejestrze pomiarowo – klasyfikacyjnym z 1945 r. numerem działki [...], odpowiadająca w obecnej ewidencji gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonego w obrębie [...] gm. [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odwołaniach od decyzji, M.K. oraz R.W. podniosły, że Wojewoda [...] wydając swoją decyzję naruszył przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 3, poz. 13), zwanego dalej "dekretem". Odwołujące się zakwestionowały istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a resztą majątku [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 141/11 uchylił decyzję Ministra i zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji Wojewody [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie 1: uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. w całości; w punkcie 2: stwierdził, że nieruchomość określona jako zespół dworsko - parkowy wg szkicu [...], na mapie graficznego wpasowania "Szkicu sytuacyjnego [...]" wykonanego [...] maja 1950 r. oraz "Szkicu układu przestrzennego części pałacowo - parkowej majątku z zaznaczonymi obiektami" z 1972 r. w działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] z wykorzystaniem elementów sytuacyjnych ujawnionych na mapie zasadniczej wsi [...] sekcje [...],[...], która stanowi załącznik do niniejszej decyzji, nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.); w punkcie 3 decyzji stwierdził, że nieruchomość określona jako sad wg szkicu [...], na mapie graficznego wpasowania "Szkicu sytuacyjnego [...]" wykonanego [...] maja 1950 r. oraz "Szkicu układu przestrzennego części pałacowo - parkowej majątku z zaznaczonymi obiektami" z 1972 r. w działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] z wykorzystaniem elementów sytuacyjnych ujawnionych na mapie zasadniczej wsi [...] sekcje [...],[...], która stanowi załącznik do niniejszej decyzji, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu Minister podał, że odwołania są w części zasadne. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że właścicielką majątku [...], zgodnie z wpisem w dziale I księgi wieczystej - hip. Nr [...] pn. "[...]" na podstawie wniosku z dnia [...] marca 1921 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1921 r., była R.M. Wymieniona nabyła majątek na wyłączną własność na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1921 r. Rep. [...].

Z treści protokołu przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], będącego własnością R.K., wynika że w chwili przejęcia jego powierzchnia wynosiła [...] ha. W skład obszaru majątku wchodziło [...] ha gruntów rolnych, [...] ha łąk jednokośnych, [...] ha ogrodów warzywnych, [...] ha parku, [...] ha stanowiło podwórza, zabudowania i drogi, a [...] ha stanowiły nieużytki.

Organ stwierdził, iż znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym dokumenty i mapy wskazują, że na działkę objętą wnioskiem składał się nie tylko zespół pałacowo - parkowy ale również sad, niezbędnym jest zbadanie czy każda z wymienionych części majątku mogła stanowić przedmiot przejęcia na cele reformy rolnej.

Minister dopuścił dowód z opinii biegłego w przedmiocie sporządzenia opinii dotyczącej określenia kształtu i położenia części pałacowo - parkowej w ramach nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Opinia ta, sporządzona w oparciu o mapę szkicu sytuacyjnego [...] wykonanego [...] maja 1950 r. oraz szkicu układu przestrzennego części pałacowo - parkowej majątku z zaznaczonymi obiektami z 1972 r., stanowi podstawę wyznaczenia zakresu poszczególnych użytków w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. Treść zgromadzonych dokumentów jak i przeznaczenie przejętej części majątku, na której znajdował się zespół pałacowo - parkowy, wskazuje w ocenie organu, że część ta od momentu przejęcia przez Państwo nie była traktowana jako nieruchomość związana z produkcją rolniczą i nadająca się do wykorzystania na cele rolnicze. Ta część majątku była samodzielna, niezależna od pozostałej części majątku, który został rozparcelowany i przeznaczony na cele rolnicze. Minister stwierdził, że zespół dworsko - parkowy w [...] w dacie przejęcia nie był typową nieruchomością rolną, miał charakter mieszkaniowo - rekreacyjny. Żaden z obiektów architektonicznych znajdujących się na terenie zespołu, w szczególności same zabudowania mieszkalne, nie były z uwagi na swoje zasadnicze przeznaczenie związane z gospodarką rolną.

Organ wskazał jednocześnie, że materiały zgromadzone w sprawie (m.in. opracowanie "[...]" Kraków 1973 (przekazane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...]), jak i "Szkic układu przestrzennego części pałacowo - parkowej majątku z zaznaczonymi obiektami" z 1972 r. oraz "Szkic sytuacyjnego [...]" wykonany [...] maja 1950 r.) wskazują, że część dzisiejszej działki ewidencyjnej o numerze [...] zajmował sad, który był odgrodzony od zespołu pałacowo - parkowego wewnętrznym kamiennym ogrodzeniem ("murem dochodzącym do 3 metrów wysokości"). Rozpatrując przydatność wymienionego sadu na cele związane z reformą rolną, w kontekście § 4 rozporządzenia oraz aktualnego orzecznictwa, organ stwierdził, że działalność sadownicza jest działalnością o charakterze rolniczym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/12) i jako taka mieści się w pojęciu nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym. Organ wskazał przy tym, że samo wykorzystywanie działek o charakterze rolnym na inne cele niż produkcja rolna (np. jako element założenia krajobrazowego) nie przesądza o ich niepodleganiu nacjonalizacji, w myśl dekretu (wyrok NSA I OSK 619/08), a przeznaczenie sadu na cele reformy rolnej znajduje uzasadnienie gospodarcze. W niniejszym przypadku jest to uzasadnione również, ze względu na powierzchnię sadu wynoszącą ponad [...] ha. W ocenie organu, część majątku oznaczona (na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) jako "sad wg szkicu z 1950 r.", mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji sadowniczej, a zatem mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej, zwłaszcza że nieruchomości rolne, w tym sady, podpadały pod działanie przepisów dekretu bez względu na to czy stanowiły przydomowy ogród, czy znajdowały się w innej części przejmowanego majątku.

W konsekwencji organ uznał, że wskazana część nieruchomości, w zakresie w jakim została oznaczona na mapie, podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

M.K. i R.W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...], zaskarżając ją w zakresie punktu 3. Wnosząc o uchylenie decyzji Ministra w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie, że część działki o numerze [...] była gruntem rolnym, a w szczególności nieujawnienie przez organy dowodów wskazujących na takie przeznaczenie części zespołu pałacowo - parkowego określanej, jako "sad", organ przyjął a priori, że w chwili przeprowadzania reformy rolnej na części wskazanej działki ewidencyjnej prowadzono działalność rolniczą - sadowniczą, w sytuacji, gdy działka ta nigdy nie była wydzielona geodezyjnie, jako rolna, i w istocie nie miała takiego charakteru, gdyż była częścią jednolitego założenia architektonicznego, który stanowił i stanowi jednolity kompleks istniejący do chwili obecnej. Zarzucono także naruszenie art. 4 in fine w zw. z art. 3 pkt 12) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.) oraz art. 1 pkt 3 Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzonej w Grenadzie dnia 3 października 1985 r. (Dz. U. z dnia 24 lutego 2012 r.) poprzez ich niezastosowanie i dokonanie sztucznego podziału nieruchomości deformującego istotne założenia pałacowo - parkowego dworu [...] przez niczym nieuprawnione, wąskie rozumienie pojęcia zabytku, co wypacza jego istotę w rozumieniu przepisów międzynarodowych i krajowych, co narusza nie tylko te przepisy oraz prima facie oczywiste kategorie estetyczne. Wskazano także na naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że teren działki ewidencyjnej o numerze [...] oznaczony, jako sad, stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu wskazanego przepisu i w związku z tym podlega nacjonalizacji, w sytuacji, gdy tzw. folwark znajdował się za ogrodzeniem działki [...], która stanowiła "od zawsze" zespół pałacowo - parkowy [...] i nie była potrzebna do celów reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji organowi nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, albowiem podjął on wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzył cały materiał dowodowy, jaki zgromadzony został w sprawie i dokonał jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.).

Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że część działki nr [...] określonej na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę, będącej załącznikiem do decyzji, stanowiła sad i podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, powołując się na przepis § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz orzecznictwo sądowe, że działalność sadownicza stanowiła działalność o charakterze rolniczym i sad mieścił się w pojęciu nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym.

Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie dotyczył zatem nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie zmieniał dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy; reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Sąd podzielił ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, skoro intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej to, na gruncie omawianych przepisów na cele reformy rolnej przeznaczano tylko te, które posiadały wartość do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie ( wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt108/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia nieruchomość ziemska, to pojęcie to powinno być wyjaśniane z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Ustalenie organu, że część działki nr [...], której dotyczył wniosek M.K. i R.W., zajmowana była przez sad o powierzchni około [...] ha, co wskazano na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, nie jest kwestionowane przez skarżące. Powyższe wynika z samej skargi, jak również potwierdzone zostało na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 marca 2015 r. przez pełnomocnika skarżących.

Choć organ nie przywołał powyższego w zaskarżonej decyzji, z akt postępowania administracyjnego, w szczególności zaś z protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości ziemskiej [...] z dnia [...] maja 1949 r., którym nastąpiło przekazanie przez dotychczasowego użytkownika wymienionych w nim składników majątkowych Państwowemu Funduszowi Ziemi, wynika, że w ogrodzie owocowym znajdowało się 9 szt. włoskich orzechów w wieku około 25 lat, 39 szt. czereśni w wieku około 15 lat, 5 szt. gruszy 20-letnich, 10 szt. jabłoni 20-letnich, 50 szt. śliw w różnym wieku, kilka drzew dzikich.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie organu, iż ta część obecnej działki nr [...], która zajmowana była przez sad, mogła być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji sadowniczej, a tym samym podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Przepis § 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jednoznacznie wskazywał, że za użytki rolne uważa się, poza gruntami ornymi, łąkami i pastwiskami, także ogrody warzywne i owocowe. Twierdzenie skarżących, iż sad był częścią kompozycji krajobrazowej nie zmienia prawidłowości ustaleń organu, że ta część działki nr [...] mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji sadowniczej. Potwierdza to liczba ponad 110 drzew owocowych, o których jest mowa w powołanym wyżej protokole z dnia [...] maja 1949 r.

W świetle powyższych ustaleń, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu uznano za nietrafny. Niezależnie bowiem od traktowania przez skarżące sadu jako elementu zespołu dworsko-parkowego składającego się na jego kompozycję krajobrazową, nie mógł zostać on uznany przez organ za element tego zespołu. Sad nie pełni bowiem funkcji rekreacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku parku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest nadto pogląd, że skoro ogrody warzywne i owocowe zaliczone zostały na mocy § 4 powołanego wyżej rozporządzenia do użytków rolnych, to sad przeznaczony był na cele reformy rolnej i to niezależnie od tego, czy owoce wykorzystywane były na użytek własny rodziny właściciela majątku, czy też przeznaczano je na sprzedaż (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2537/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że ustalenia organu, co do podpadania sadu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu są prawidłowe. Okoliczność, że część działki, na której znajdował się sad nie była wydzielona geodezyjnie w dniu przejęcia na cele reformy rolnej, tj. w dniu [...] września 1944 r., na co w skardze zwracał uwagę pełnomocnik skarżących, nie ma znaczenia w sprawie. Bezspornie ustalono bowiem, że w dniu przejęcia na własność Skarbu Państwa, na tej części nieruchomości znajdował się sad, co potwierdza protokół z dnia [...] maja 1949 r., wskazujący, poza liczbą drzew owocowych, także ich wiek.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 4 w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 1 pkt 3 Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzonej w Grenadzie dnia 3 października 1985 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 210). W sprawie niniejszej nie można mówić o zastosowaniu powołanych przepisów, albowiem ocenie organu poddana była wyłącznie kwestia prawidłowości przejęcia na cele reformy rolnej w dniu 13 września 1944 r. określonej nieruchomości ( § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.).

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodły M.K. i R.W. zaskarżając ten wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu polegające na uznaniu, że sporna nieruchomość będąca częścią założenia dworsko-parkowego jest przydatna na cele reformy rolnej i jako taka przeszła na własność Skarbu Państwa [...] września 1944 r., w sytuacji gdy był to tylko wyłącznie park znajdujący się w obrębie dworu, pełniący funkcję krajobrazową i rekreacyjną i nie mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej;

2. art. 4 in fine w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 1 pkt 3 Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzonej w Grenadzie 3 października 1985 r. (Dz. U. z dnia 24 lutego 2012 r.) poprzez ich niezastosowanie i dokonanie sztucznego podziału nieruchomości deformującego istotne założenia pałacowo-parkowego dworu [...] polegające na orzeczeniu zwrotu tylko części zespołu, dokonane w sposób arbitralny bez poszanowania całości kompozycji krajobrazowej oraz ochrony integralności zabytku;

3. art. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. 1928.29.265), które przewidywało, że za zabytek uznany może być zespół dworsko-pałacowy wraz z przyległościami – parkiem bądź ogrodem, co więcej takie rozumienie zabytku pozostaje niezmiennie w polskim porządku prawnym od 1928 r., ponieważ także ustawa o ochronie zabytków z 1962 r. przewidywała w art. 5 pkt 1, że zabytkiem może być założenie krajobrazowe.

W zakresie naruszenia prawa procesowego, którego to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie:

4. art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli sposobu czynienia ustaleń faktycznych poprzez organ administracji w konsekwencji błędne ustalenie, że część działki o numerze [...] była gruntem rolnym, jedynie na podstawie samej nazwy tej części zespołu pałacowo-parkowego, określanej jako "sad", w sytuacji gdy działka ta nigdy nie była wydzielona geodezyjnie jako rolna i w istocie nie miała takiego charakteru, gdyż była częścią jednolitego założenia krajobrazowego, które stanowiło i stanowi jednolity kompleks istniejący do chwili obecnej,

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 1 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji uzasadniając nierozważenie zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczącego ochrony zabytków poprzestał na stwierdzeniu, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w momencie przejęcia własności majątku [...] przez Skarb Państwa, w sytuacji gdy ich zastosowanie związane jest z obecnym postępowaniem i koniecznością zwrotu majątku, w takim zakresie by te przepisy nie zostały naruszone, tj. zachowując zabytkowy charakter dworu, co spowodowało, że w tym zakresie decyzja administracyjna nie została poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2017 r. przytoczono nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zarzutów: 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej. Do pisma została dołączona kopia Biuletynu [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że określenie części działki o numerze [...] jako sad, co było podstawą do przyjęcie przez organy, iż była tam prowadzona działalność sadownicza, wynikało z dokumentów pochodzących z 1949 r. Tymczasem kluczowym dla oceny prowadzenia działalności rolniczej był rok 1944. Ponadto sam fakt, że w parku rosną drzewa owocowe nie może stanowić o rolniczym przeznaczeniu tego gruntu. Wartość kulturalna zabytków jest ściśle związana z otaczającą je przyrodą. Fakt ten jest potwierdzony przez takie szlaki turystyczne jak zamki nad Loarą czy zamki na Jurze Krakowsko-Częstochowskiej. Ponadto sam fakt budzenia się przyrody do życia staje się wydarzeniem o charakterze społecznym, tak jak święto Hanami obchodzone od stuleci w Japonii i polegające na podziwianiu kwiatów wiśni. Oderwanie przyrody od obiektów znacznie zmniejszyłoby walory krajobrazowo-kulturowe.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. wskazano, że zespół dworsko-parkowy "[...]" stanowi, jako całość, bardzo ważny dla kultury narodowej zabytek, a przez to powinien podlegać on ochronie integralnej, gdyż od zawsze pałac stanowił jedność architektoniczną z parkiem wkomponowanym w krajobraz. Pretekstem do rozbicia historycznie uwarunkowanych założeń tego typu nie powinno być wąskie, oderwane od realiów historycznych rozumienie dekretu o reformie rolnej, który w tym przypadku nie ma i nie może mieć prymatu wobec wartości, których ochrona wynika z innych ustaw.

O randze dla kultury narodowej majątku "[...]" świadczy opracowanie A.G., który w Biuletynie [...] poddał gruntownej analizie ten zabytek, uznając, że założenia architektoniczne tego obiektu nie mają w Polsce żadnych odniesień.

Wykładnia przepisów: ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy sporządzonej w Grenadzie w 1985 r., rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, ma fundamentalne znaczenie, przy integralnej ocenie, z uwzględnieniem norm zawartych w ww. ustawach czy zespół pałacowo-parkowy "[...]" mógł być w poszczególnych fragmentach wykorzystywany na cele sadu i ogrodu warzywnego. Jest tak dlatego, że dopiero normy te zakreślają granice przedmiotowe dekretu o reformie rolnej z 1944 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa. Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżące naruszenie wskazanej normy upatrują w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonego przepisu. Zarzutem naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. nie można było skutecznie zakwestionować oceny Sądu I instancji, według której przepisy prawa materialnego dotyczące ochrony zabytków nie mogły mieć zastosowania w momencie przejęcia majątku [...] na mocy przepisów dekretu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że kwestia "podpadania" nieruchomości pod przepisy dekretu była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.).

W powołanej uchwale NSA odwołując się do orzeczeń TK z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396) oraz z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy nieruchomości ziemskich lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Takie rozumienie przepisów dekretu oznaczało, że możliwy był spór nie tylko o to, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na przyjęte normy obszarowe. Spór mógł dotyczyć także tego czy określona nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym, a źródłem takiego sporu było to czy określona nieruchomość (jej część) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego (np. zespół pałacowo-parkowy).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Ponieważ przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89, ( pub. OTK 1990, nr 1, poz. 26). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały z dnia 19 września 1990 r., a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r., sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W oparciu o wskazane uchwały Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia, powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie (por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06 i uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 pub.www.nsa.gov.pl oraz powołane w tych uchwałach liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zatem argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i użytego w tym przepisie pojęcia "nieruchomości ziemskiej", według której nieruchomość ziemska nie obejmowała także sadu, stanowiącego elementu zespołu parkowego, jest w istocie polemiką z ugruntowaną już linią orzeczniczą.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym na cele reformy rolne podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie z § 4 rozporządzenia do użytków rolnych wliczane były: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. W świetle przytoczonej argumentacji nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być "podpadanie" części nieruchomości ziemskiej, rozumianej jako obszar w ramach wyodrębnionej geodezyjnie parceli, pod postanowienia dekretu. Skład orzekający pogląd ten podziela. Przyjęcie stanowiska, że przedmiotem postępowania może być tylko nieruchomość wyodrębniona geodezyjnie nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach dekretu. Chodzi bowiem nie o obszar wyodrębniony geodezyjnie lecz o grunt, który spełnia przesłanki dekretu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 in fine w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r. oraz art. 1 pkt Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego, poprzez ich niezastosowanie, przypomnieć należy, że do prowadzenia postępowania administracyjnego mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego – postanowienia dekretu i innych aktów obowiązujących w dacie wejścia w życie postanowień dekretu. Jak wskazał NSA w powołanej uchwale przepis dekretu PKWN konsumował jednorazowo z mocy prawa normy dekretu. Prowadzone obecnie postępowania dotyczą ziszczenia się lub nie postanowień dekretu, w powiązaniu z innymi wówczas obowiązującymi przepisami, w odniesieniu do konkretnych parceli ziemskich. Zatem nietrafny jest zarzut niezastosowania powołanych przepisów, gdyż nie mogły mieć one zastosowania w sprawie skoro weszły w życie po dacie wejścia w życie postanowień dekretu.

Odnośnie zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej, naruszenia art. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami także i ten zarzut należało uznać za nietrafny. Przepis ten stanowił, że za zabytki mogą być uznane w szczególności: "budowle zarówno murowane, jak drewniane, wraz z wszelkimi szczegółami architektury i dekoracji ściennej oraz z otoczeniem (ogrodem, placem), a także dochowane w późniejszej budowie części dawne (prezbiteria, kaplice, wieże, bramy, portale, kolumny, drzwi, kominki i t. p.)". Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby zostać uznany za skuteczny, gdyby skarga kasacyjna wykazała, że w dacie wejścia w życie dekretu zespół dworsko-pałacowy, w tym sad, podlegał ochronie prawnej przewidzianej w powołanym rozporządzeniu, a tym samym na podstawie przepisów tego rozporządzenia jako regulacji szczególnej względem przepisów dekretu cały zespół wraz z sadem nie podlegał reformie rolnej. Skoro nie wykazano istnienia takiej okoliczności, to sam fakt znacznej wartości kulturowej zespołu przy braku potwierdzenia jego zabytkowego charakteru odpowiednimi decyzjami organów wówczas właściwych w zakresie ochrony zabytków, nie dawał podstaw do przyjęcia, że zespół ten podlegał wyłączeniu spod przepisów dekretu z uwagi na ochronę wynikającą z postanowień rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami.

Chybiony jest także zarzut czwarty skargi kasacyjnej podnoszący zaniechanie kontroli przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie rolnego charakteru sadu. Sąd I instancji zawarł swoją ocenę w tym zakresie. Dodatkowo wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego tuż po wojnie wynika jednoznacznie, iż na spornej części gruntu występowała duża ilość drzew owocowych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.