Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1846/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Podniósł, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu". Zaznaczył, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby, zdaniem organu, dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony.

Organ podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona ubiega się o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Na przedmiotowej nieruchomości strona zamierza bowiem prowadzić działalność handlowo-magazynowo-usługową, a zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. W tym kontekście organ podniósł, że kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Podkreślił, że stosownie do treści art. 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Organ stwierdził, że miejsce, w którym znajduje się zjazd planowany do przebudowy należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, z uwagi na występowanie na części wysokości przedmiotowej nieruchomości znaku drogowego poziomego P-4 "linia podwójna ciągła", przez którą przejeżdżanie jest zabronione. Jej kontynuacją jest znak drogowy poziomy P-6 "linia ostrzegawcza" stosowany w celu ostrzegania kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca, w szczególności odcinka drogi, na którym zastosowano linie P-4. Powyższe oznakowanie wynika z bliskiego sąsiedztwa istniejącego zjazdu publicznego po lewej stronie drogi krajowej nr [...]. Ponadto, jak wynika z danych z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 przeprowadzonego na sieci dróg krajowych, dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu wynosi aż 14 944 poj./dobę. Z powyższego, zdaniem organu, bezsprzecznie wynika, że natężenie jest bardzo duże, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi, a w szczególności zjazd publiczny, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że bardzo ważną kwestią na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, że teren na którym położona jest działka, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru całej gminy, który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) położona jest w jednostce oznaczonej symbolem MU (jednorodzinna zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zagrodowa) oraz D 1/2 (tereny dróg dojazdowych). W świetle § 19 ust. 4 pkt 1 ww. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obsługa komunikacyjna terenów przyległych do drogi krajowej nr [...] została określona poprzez układ dróg lokalnych klasy L lub D istniejących i projektowanych. Organ zaznaczył, że z poczynionych ustaleń wynika, że działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tak drogi krajowej nr [...] jak i projektowanej drogi dojazdowej [...], zatem obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna się odbywać właśnie poprzez układ, w tym wypadku projektowanej drogi dojazdowej [...]. Przy czym, organ stwierdził, iż podnoszona przez stronę okoliczność, że "Nie ma prawnych możliwości skomunikowania przedmiotowej działki z wewnętrzną drogą dojazdową, ujętą w planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest ona niewybudowana i nie wiadomo kiedy zostanie wybudowana - być może za okres dziesięciu, czy dwudziestu lat" nie ma znaczenia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których w szczególności należą zadania własne obejmujące sprawy gminnych dróg i ulic należy do zadań własnych gminy. "Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych" (vide: wyrok NSA z 2009-11-25, II OSK 1347/09).

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. R., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, art. 8, art. 12 i art.105 § 1 k.p.a.,

2) naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz postanowień § 19 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru całej gminy.

W uzasadnieniu skargi W. R. w pierwszej kolejności zarzucił organom, iż orzekały w sprawie już rozstrzygniętej prawomocną decyzją. Albowiem pismem z dnia 20 maja 1999 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w [...] pozytywnie zaopiniowała zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego na usługowy z przeznaczeniem na lokal przyjęć okolicznościowych na 50 osób projektowanego na terenie należącej do W. R. działki nr [...], w wyniku podziału której powstała działka o numerze [...]. W oparciu między innymi o powyższa opinię Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyżej wskazanej działki budynkiem usługowym z przeznaczeniem na lokal przyjęć okolicznościowych na 50 osób oraz infrastruktury technicznej. Na podstawie tej decyzji skarżący uzyskał zgodę Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych na modernizację istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na jego posesję. Powyższa decyzja określa wymagania techniczne i użytkowe dla zjazdu z drogi krajowej [...] do obiektu, w którym miała być prowadzona działalność gospodarcza, a tym samym zmienia kwalifikację zjazdu do posesji z indywidualnego na publiczny.

Niezależnie od powyższego, W. R. podał, że zjazd, o przebudowę którego się ubiega, znajduje się na obszarze zabudowanym w rozumieniu prawa o ruchu drogowym, a zatem z obowiązującym ograniczeniem prędkości do 50 km/godz., zaś znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła" kończy się w miejscu istniejącego zjazdu na posesję. Ponadto, w jego ocenie, organ w ogóle nie wziął pod uwagę ilości planowanych miejsc postojowych przed projektowanym pawilonem (trzy miejsca), chociaż o taką informację wystąpił i ją otrzymał, oraz całkowicie błędnie ustalił, że działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wskazanej w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] drogi [...]. Skarżący zaznaczył nadto, że wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga [...] nie istnieje i nie wiadomo kiedy dojdzie do jej budowy, a nawet gdyby droga ta w bliższej lub dalszej przyszłości została wybudowana, to i tak działka nr [...] nie zostanie z nią skomunikowana albowiem wbrew błędnym ustaleniom organu nie będzie znajdowała się w bezpośrednim jej sąsiedztwie. W ocenie strony, nie sposób też przyjąć aby właściciele działek sąsiadujących z planowaną drogą [...] wyrazili zgodę na ustanowienie służebności drogowej na rzecz skarżącego, skoro działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, a mianowicie do drogi krajowej nr [...].

Zaskarżona decyzja, zdaniem W. R., również znacznie ogranicza jego prawo własności, skoro na działce nr [...] w [...] nie będzie mógł on prowadzić działalności gospodarczej, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie realizację obiektów usługowych, handlowych, gastronomii, rzemiosła nieuciążliwego (§ 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru całej gminy).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne odniesienie się do zarzutu, który wywołuje skutki najdalej idące, przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji, z powodu, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją, a sprawą, której rozstrzygnięcia domaga się strona. Tożsamość spraw zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że niniejsza sprawa, zakończona decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r., nie jest tożsama w podanym rozumieniu ze sprawą administracyjną zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr - [...]. Wprawdzie pomiędzy wskazanymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa, jednakże nie jest tożsamy stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu spraw. Za podstawę prawną ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2001 r. uznano przepisy art. 29 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.), a podstawą decyzji z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 r., był przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.), to jednak istotne w rozpatrywanym przypadku przepisy, tj. art. 29 ust. 2 (będący podstawą decyzji z 2001 r.) i art. 29 ust. 1 i ust. 4 (będący podstawą decyzji z 2012 r.) nie są w istotnych częściach jednakowe. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu 13 września 2001 r. miał następujące brzmienie: "Art. 29. Wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi". W wyniku kolejnych nowelizacji ww. przepisu otrzymywał on inne brzmienia, obecna treść, została ustalona na skutek zmiany wprowadzonej w dniu 26 września 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364). Podstawowa różnica jest taka, że budowa lub przebudowa zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w formie decyzji administracyjnej, czego brzmienie przepisu z dnia 13 września 2001 r. nie wymagało oraz uzależnienie odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje lub przebudowę zjazdu od wymogów wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Nie stanowi to więc ciągłości regulacji prawnej, skoro poprzednia regulacja prawna różni się od tej, która obowiązuje obecnie. Ponadto zauważyć należy, iż zmienił się także stan faktyczny sprawy, albowiem przedmiotem decyzji z dnia [...] września 2001 r., była bliżej nieokreślona modernizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (obecnie działka [...]), tymczasem treść wniosku z dnia [...]stycznia 2012 r., wyraźnie wskazuje na zamiar przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Podstawa faktyczna obecnego wniosku (przebudowa zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego) odbiega od podstawy faktycznej jego poprzedniego wniosku z 2001 r. (modernizacja zjazdu). W kontekście powyższego, nadto, bez znaczenia jest okoliczność, że organ pismem z dnia 20 maja 1999 r., nr [...], pozytywnie zaopiniował zmianę przeznaczenia "projektowanego budynku gospodarczego na usługowy" przy drodze krajowej nr [...].

Przechodząc dalej, wskazać należy, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez w/w rozporządzenie.

Podnieść również należy, iż charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687).

Zauważyć także należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego, zmniejszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08).

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. (ze zmianami w zarządzeniu nr [...] z dnia [...].12.2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych.

Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (pubi. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki.

W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło 14944 poj./dobę. Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził, że miejsce, w którym znajduje się zjazd planowany do przebudowy należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, z uwagi na występowanie na części wysokości przedmiotowej nieruchomości znaku drogowego poziomego P-4 "linia podwójna ciągła", przez którą przejeżdżanie jest zabronione. Jej kontynuacją jest znak drogowy poziomy P-6 "linia ostrzegawcza" stosowany w celu ostrzegania kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca, w szczególności odcinka drogi, na którym zastosowano linie P-4. Powyższe oznakowanie wynika z bliskiego sąsiedztwa istniejącego zjazdu publicznego po lewej stronie drogi krajowej nr [...].

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawia za odmową udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdów publicznego. Zadaniem Sądu, okoliczność, że w miejscu planowanego zjazdu publicznego jest ograniczenie prędkości do 50 km/h, nie ma większego znaczenia. Kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania.

Ponadto, jak wskazał organ, teren na którym położona jest działka, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru całej gminy, który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) położona jest w jednostce oznaczonej symbolem MU (jednorodzinna zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zagrodowa) oraz D 1/2 (tereny dróg dojazdowych). W świetle § 19 ust. 4 pkt 1 ww. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obsługa komunikacyjna terenów przyległych do drogi krajowej nr [...] została określona poprzez układ dróg lokalnych klasy L lub D istniejących i projektowanych. Organ zaznaczył, że z poczynionych ustaleń wynika, że działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tak drogi krajowej nr [...] jak i projektowanej drogi dojazdowej D 1/2, zatem obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna się odbywać właśnie poprzez układ, w tym wypadku projektowanej drogi dojazdowej D 1/2. Przy czym bez większego znaczenia jest okoliczność, jak podaje skarżący, że wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga D1/2 nie istnieje i nie wiadomo kiedy dojdzie do jej budowy, a nawet gdyby droga ta w bliższej lub dalszej przyszłości została wybudowana, to i tak działka nr [...] nie zostanie z nią skomunikowana albowiem wbrew błędnym ustaleniom organu nie będzie znajdowała się w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Po pierwsze, z tego powodu, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których w szczególności należą zadania własne obejmujące sprawy gminnych dróg i ulic należy do zadań własnych gminy. "Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych", co oznacza, że gmina winna zapewnić właścicielom działek dostęp do ich nieruchomości. Po drugie dlatego, iż w świetle regulacji planu miejscowego nie jest wymagane bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości w stosunku do układu dróg lokalnych. Istnieje bowiem możliwość ustanowienia służebności gruntowej (droga konieczna) w trybie umownym, bądź sądownie.

W odniesieniu do zarzutu ograniczenia prawa własności, stwierdzić należy, że prawo własności może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 445/10).

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.