Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 874/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 22 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2021 r., do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wpłynął wniosek R. D. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą"), reprezentowanej przez pełnomocnika – adw. M. Ż. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną tj. matką – K. K.. Pełnomocnik wnioskodawczyni odgórnie podkreślił niekonstytucyjność zakresową przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."), aby nie był brany pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony na właściwym formularzu SR-5, z którego wynika m.in., że K. K. jest wdową, oświadczenie wnioskodawczyni, iż posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności K. K.. Dołączono także opis czynności opiekuńczych, jakie wnioskodawczyni podejmuje względem matki w ciągu dnia. Wnioskodawczyni przedłożyła także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział II w P., Inspektorat w Ś., z którego wynika, że wnioskodawczyni przyznano świadczenie przedemerytalne z jej wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Świadczenie przyznano od dnia następnego. Jego wysokość to [...] zł. Świadczenie przyznano do dnia poprzedzającego osiągnięcie wieku emerytalnego. Przedłożono także kartę informacyjną z leczenia szpitalnego K. K..

Dnia [...] maja 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy. W jego toku ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką (81 lat). K. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tę datuje się od dnia [...] listopada 2019 r., a istnieje od dnia [...] września 2016 r. Matka wnioskodawczyni choruje na nadciśnienie, migotanie przedsionka serca, porusza się po domu przy pomocy kul łokciowych przy asekuracji córki. Od czasu operacji biodra poważnie naruszono nerw kulszowy, przez co poruszanie się jest znacznie utrudnione. Wnioskodawczyni wykonuje całokształt czynności opiekuńczych oraz prowadzi sprawy domowe. K. K. pobiera emeryturę oraz zasiłek pielęgnacyjny. Wnioskodawczyni pobiera świadczenie przedemerytalne. Zeznała, że ze względu na opiekę nad matką nie może podjąć żadnego zatrudnienia.

W toku wywiadu wnioskodawczyni zgodnie z matką oświadczyły, że nie wyobrażają sobie wynajęcia pomocy do opieki nad K. K.. Matka wnioskodawczyni jest osobą w pełni komunikatywną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r. Powołany we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie doprowadził jednak do derogacji tego przepisu. Ten przepis nadal obowiązuje.

Ponadto, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. osoba pobierająca świadczenia wskazane w tym przepisie nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Z informacji pochodzących od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że wnioskodawczyni pobiera świadczenie przedemerytalne. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest na tyle jasno i klarowny, a że ustawodawca nie pozostawia luzu decyzyjnego, należy stwierdzić, że pobieranie świadczenia przedemerytalnego stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Świadczenie pielęgnacyjne jest substytutem wynagrodzenia za pracę, którego nie może uzyskiwać opiekun. Takie jest właśnie założenie dla tego świadczenia. Opiekun rezygnuje z aktywności zawodowej, aby zaopiekować się osobą potrzebującej tej opieki. W ten czas, ustawodawca przewidział pewną formę, chociażby częściowego wynagrodzenia z tego tytułu. Osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne nie jest pozostawiona bez pomocy państwa. To wyczerpuje, zdaniem Burmistrza, przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Odmowy przyznania świadczenia nie zmieniłaby okoliczność zawieszenia świadczenia przedemerytalnego, gdyż Skarżąca ma już ustalone to prawo.

Z uwagi na to, że niepełnosprawność matki powstała po 68. roku życia, a wnioskodawca była uprawniona do świadczenia przedemerytalnego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jej.

W terminowo wniesionym odwołaniu pełnomocnik wnioskodawczyni zakwestionował decyzję organu I instancji zarzucając jej naruszenie:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczności pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia przedemerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wnioskodawczyni szeroko omówiła znaczenie wyroku zakresowego i fakt, że mimo zaniechania derogacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może on stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wnioskodawczyni uważa, że powinna mieć wybór świadczenia korzystniejszego. Do tej pory pobiera świadczenie przedemerytalne, jednakże oczywistym jest, że chce uzyskać świadczenie korzystniejsze dla niej. Wobec ubiegania się o świadczenie korzystniejsze, powinna móc wybrać to, które przyniesie jej więcej korzyści.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powoływała się wnioskodawczyni wywołuje skutek retroaktywny, a więc od momentu uchwalenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł on znaleźć zastosowania, z uwagi na orzeczoną jego zakresową niekonstytucyjność. Tym samym, powołany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej zapadłej decyzji.

Zaskarżona decyzja mimo to odpowiada prawu. Kolegium zwróciło uwagę na dwa zasadnicze aspekty – związek przyczynowo-skutkowy z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz fakt otrzymywania świadczenia przedemerytalnego. Całokształt materiału dowodowego potwierdził, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, jednakże nie ma tutaj związku przyczynowego między opieką sprawowaną nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Czynności jakie podejmuje wnioskodawczyni nie różnią się od zwykłych czynności podejmowanych w ramach prowadzenia gospodarstwa domowego. Opiekując się matką, wnioskodawczyni nie musi rezygnować, czy też zaniechać podjęcia się pracy. K. K. jest owszem osobą w podeszłym wieku i schorowaną, jednakże nie jest osobą leżącą, niezdolną do samoobsługi, która wymaga całodobowej opieki.

Istnieje bowiem także, zdaniem organu II instancji, przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni zaprzestała pracy z przyczyn niezależnych od siebie, co doprowadziło do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Nie ma więc związku z opieką nad matką.

Dla Kolegium znamienne jest to, że skoro niepełnosprawność K. K. datuje się od dnia [...] listopada 2019 r., a wnioskodawczyni opiekuje się matką od lat, od 5 lat intensywniej i jednocześnie dopiero w dniu [...] marca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, to uzasadnione jest twierdzenie o braku związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Pełnomocnik Skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegający na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawnościami ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano, że nieuwzględnienie celu u.ś.r. co objawia się w zaniechaniu przeprowadzenia wykładni celowościowej, a więc czyni to rozstrzygnięcie sprzecznym z prawem, a to prowadzi do uchylenia tej decyzji. Przyznanie emerytury osobie wnioskującej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może stać na przeszkodzie otrzymania tego świadczenia. Wskazują na to dyrektywy wykładni celowościowej oraz systemowej.

Zdaniem Skarżącej, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki o charakterze stałym i długotrwałym. Z uwagi na to, Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zarzuty podniesione w jej treści uznał za nieuzasadnione, a swoje stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji, podtrzymał. Kolegium powtórzyło zasadnicze tezy swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesione w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO w P. nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] kwietnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku ze sprawowaną opieką nad jej matką – K. K.. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności, jeszcze zanim Sąd przystąpi do zasadniczych rozważań, które dowiodą zasadności podjętego rozstrzygnięcia, którego niniejsze uzasadnienie stanowi emanację motywacji ległej u jego podstaw, jest konieczność zwrócenia uwagi pełnomocnika Skarżącej na treść skargi. Pełnomocnik konsekwentnie ponosił w uzasadnieniu skargi jak i w jej zarzutach, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a motywował to tym, że Skarżąca pobiera emeryturę. Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć, że Skarżąca pobiera od [...] maja 2021 r. świadczenie przedemerytalne, które jest innym świadczeniem niż emerytura. Tylko przez wzgląd na powołany powyżej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. niedopatrzenie pełnomocnika Skarżącej zostało potraktowane w kategorii błędu, czy też pomyłki i nie wywołało nieodwracalnych konsekwencji z tego tytułu. Sam fakt zakwestionowania zaskarżonej decyzji zmusza Sąd do podjęcia kontroli sądowej nad tą decyzją w jej całokształcie.

Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Skarżąca – osoba w wieku produkcyjnym tj. taka, która nie osiągnęła wieku emerytalnego posiada przyznane na jej wniosek świadczenie przedemerytalne i jest osobą niepracującą. Bezspornym jest, że z uwagi na stan zdrowia jej matki – K. K., Skarżąca sprawuje nad nią opiekę. Tych okoliczności nikt nie zakwestionował, również nie kwestionuje tego Sąd. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) uznały, że Skarżąca nie może otrzymać prawa do pobierania rzeczonego świadczenia z uwagi na fakt – primo – pobierania świadczenia przedemerytalnego, – secundo – braku związku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponieważ żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie okazał się zasadny, Sąd kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnia co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd w pełni podziela stanowisko SKO w P., które odniosło się do założeń decyzji organu I instancji w przedmiocie oparcia tegoż rozstrzygnięcia o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe stosowanie powołanego przepisu przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd nadal stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co zasadnie podkreśliło Kolegium.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z Konstytucją RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ponadto, znamienne jest to orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do materii, która stała się polem do wykazania niezasadności zapadłego rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje przede wszystkim na przepis, który stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. reguluje przesłanki negatywne w zakresie przyznania rzeczonego świadczenia, które, w ocenie organów administracji publicznej, ziściły się. Ustawodawca przesądza o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę (tu: Skarżąca) ma ustalone prawo do jednego ze wskazanych w tym przepisie świadczeń (tu: świadczenie przedemerytalne). Zdaniem organów, fakt pobierania jednego z tych świadczeń implikuje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przyjęło argumentację, która co do zasady odpowiada tej, jaka przemawia na rzecz odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun pobiera jedno ze świadczeń ubezpieczeniowych (np. renta, emerytura). Kolegium, zdaje się jednak nie zauważyło, że Skarżąca pobiera inne świadczenie, które istotnie różni się od świadczeń ubezpieczeniowych.

Świadczenie przedemerytalne jest formą wsparcia osoby w wieku produkcyjnym, która z różnych względów została pozbawiona stosunku pracy w okresie poprzedzającym osiągnięcie wieku emerytalnego. Bezspornym jest to, że Skarżąca uzyskała takie świadczenie, a zasady jego przyznawania regulują przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1867, zwanej dalej "u.ś.p."). Kolegium podniosło, że fakt posiadania ustalonego prawa do świadczenia przedemerytalnego uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zwraca jednak uwagę organu II instancji na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.ś.p. Powołany przepis stanowi: "Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje na wniosek osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne." Tak jak emeryt/rencista nie może uwolnić się od prawa do emerytury/renty, tak destynatariusz świadczenia przedemerytalnego może oświadczyć swoją wolę poprzez rezygnację z tego prawa, a ono ustaje wraz ze złożeniem oświadczenia woli. Świadczenie przedemerytalne jest więc świadczeniem zbywalnym, co także podnosi się w orzecznictwie. "Prawo do świadczenia przedemerytalnego jest prawem zbywalnym (można z niego zrezygnować), dlatego też przyjmuje się, iż rezygnacja z tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organy powinny poinformować wnioskodawczynię o możliwości dokonania przez nią wyboru świadczenia, a także o możliwości rezygnacji ze świadczenia przedemerytalnego, wstrzymania jego wypłaty oraz obowiązku przedłożenia zapadłej w tej sprawie decyzji." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 901/20, dostępny w CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zacytowanym wyroku wyeksponował bardzo ważną myśl, która także miała istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż zbywalność świadczenia przedemerytalnego, która następnie otwiera drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna skłonić organ II instancji do powiadomienia Skarżącej o omówionych powyżej okolicznościach. W demokratycznym państwie prawa, w którym administracja publiczna działa za pośrednictwem swojego władztwa dla urzeczywistnienia zadań państwa, czy też samorządu, czyni ją uprzywilejowaną względem podmiotów podlegających temu władztwu. Ustawodawca dostrzegając tę dysproporcję w ramach procesowego stosunku administracyjnoprawnego, wprowadza wśród zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). W sytuacji, w której Skarżąca może uzyskać uprawnienie, które czyni jej sytuację prawną korzystniejszą, każdy organ administracji publicznej (nieistotne czy rozpoznawczy, czy też odwoławczy) powinien powiadomić stronę o możliwości uzyskania korzystniejszego załatwienia jej sprawy wraz ze stosownym poinstruowaniem w tym zakresie. Kolegium przemilczało to, że Skarżąca może skutecznie uwolnić się od pobieranego świadczenia przedemerytalnego stanowiącego przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uzyskać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. To niedopatrzenie stanowi, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, poważne naruszenie prawa, w szczególności wspomnianych zasad ogólnych k.p.a.

Przechodząc do ostatniej kwestii, którą Kolegium dość stanowczo wyartykułowało w uzasadnieniu swojej decyzji, jakoby stan zdrowia K. K. nie pozwalał na ustalenie związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem, czy też niepodejmowaniem pracy przez Skarżącą a sprawowaną opieką nad nią i w konsekwencji stanowił podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w P. uważa, że K. K., pomimo swojej znacznej niepełnosprawności nie jest osobą na tyle wymagającą opieki, aby Skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił tego poglądu.

Należy przypomnieć w tym miejscu, że matka Skarżącej cierpi na liczne schorzenia. Choruje na nadciśnienie, migotanie przedsionka serca, porusza się po domu przy pomocy kul łokciowych przy asekuracji córki. Od czasu operacji biodra, podczas której poważnie naruszono nerw kulszowy poruszanie się jest znacznie utrudnione.

Opieka nad matką wymaga całodniowego wykonywania czynności opiekuńczych nad nią. Skarżąca jest zobowiązana do pomocy matce w ubieraniu się, wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych i higienicznych, a także prostych czynności związanych ze wstawaniem, czy siadaniem, gdyż K. K. ma poważne problemy z poruszaniem się wywołane uszkodzeniem nerwu kulszowego. Prawdą jest, że matka Skarżącej jest osobą świadomą i zdolną np. do zadbania o wzięcie lekarstw, czy wykonywanie innych czynności, które nie wymagają przemieszczania się, jednakże nie można przyjąć, tak jak zrobiło to Kolegium, że mimo tych schorzeń Skarżąca może bez obaw podjąć zatrudnienie. Sąd zwraca uwagę, że ze względów przedstawionych przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, K. K. uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Już sam ten fakt, wskazuje, że K. K. nie może w pełni zadbać o siebie bez pomocy osób trzecich.

Przyjmując twierdzenie Kolegium doszłoby do sytuacji, której osoba schorowana (co jest bezsporne) musiałaby oczekiwać na powrót opiekuna (tu: córki) z pracy, aby ta pomogła w wykonywaniu najbardziej podstawowych czynności takich jak ubranie się, czy też wykonanie czynności higienicznych. Trudności w poruszaniu się po mieszkaniu naraziłyby pod nieobecność Skarżącej na ryzyko narażenia samej siebie na rozstrojenie zdrowotne wywołane wypadkiem spowodowanym z daleko idącymi problemami związanymi z poruszaniem się. Ponadto stwierdzone choroby serca także wymagają dbałości o przyjmowanie lekarstw, które w podeszłym wieku może (nie musi) doznawać pewnych odstępstw wywołanymi zmianami w stanie pamięci. Co więcej, choroby serca, które są istotnie nieprzewidywalne wymagają także od opiekuna podjęcie natychmiastowej interwencji celem ratowania zdrowia i życia ludzkiego.

Całokształt powyższych okoliczności zdrowotnych K. K. prowadzą do wniosku, że podjęcie zatrudnienia przez Skarżącą i pozostawienie jej matki samej sobie na czas wykonywania zatrudnienia może istotnie narazić na pogorszenie stanu zdrowia, a jeśli nie to stanowić może brak zagwarantowania opieki czyniącej zadość godności człowieka. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, która nie cierpi na schorzenia umysłowe, lecz ruchowe może nie być w stanie wykonywać tych wszystkich czynności, w których na co dzień asystuje opiekun. Zatem, przyjęcie stanowiska, jakie zaprezentowało SKO w P. jawi się jako niedopuszczalne. Tym samym, Skarżąca nie podejmuje pracy, ponieważ opiekuje się niepełnosprawną matką. Jest to stan obiektywny, który potwierdza orzeczony stan zdrowia jej matki. Poza sporem pozostaje fakt, iż Skarżąca jest jedyną osobą zdolną do sprawowania opieki nad swoją matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Należy jednak zwrócić uwagę na część wspólną zacytowanego przepisu. Jest w nim mowa o korelacji, która, zgodnie z tym co stwierdziło Kolegium, stanowi warunek sine qua non dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to rezygnacja z pracy lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie tejże pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Pierwsza korelacja nie zaistniała, gdyż Skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad matką. To potwierdza chociażby fakt uzyskania przez nią świadczenia przedemerytalnego.

Wskazana część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera jednakże alternatywę łączną, która wyraża się w słowie "lub". Ustawodawca wprowadził także inny warunek, którego spełnienie wiąże się z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego – intencjonalne zaniechanie podjęcia pracy wywołane koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko łączne spełnienie tych warunków, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zatem być osobą z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o rzeczone świadczenie, sprawować faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (świadcząc pomoc osobiście lub finansując tę pomoc) oraz nie podejmować z tego tytułu pracy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 33/12, dostępny w CBOSA).

Tak jak wskazano, nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżąca jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), ani to, że Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką, co zresztą zostało stwierdzone w protokole z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w tym zakresie (należy pamiętać o pobieranym świadczeniu przedemerytalnym) ziściła się przesłanka przyznania świadczenia, ponieważ Skarżąca, obarczona obowiązkiem sprawowania opieki nad matką, nie ma żadnej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. bez narażenia jej na niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia.

W odniesieniu do niniejszej sprawy, świadomym niepodejmowaniem zatrudnienia będzie sytuacja, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 932/21, dostępny w CBOSA). Związek ten ustala się poprzez zestawienie treści orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka z rzeczywistym zakresem czynności czyniącymi zadość wymaganiom z orzeczenia o niepełnosprawności, jakie są niezbędne do zapewnienia tej osobie należytej opieki, w taki sposób, aby jej godność pozostała nienaruszona w sytuacji, gdy jest dotknięta poważną chorobą. Zakres tych czynności powinien dotyczyć osoby opiekuna (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 681/21, dostępny w CBOSA), oraz powinien mieć rozmiar uniemożliwiający podjęcie pracy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1399/21, dostępny w CBOSA). Tym samym sprawowanie opieki (wielość czynności, długotrwałość ich dokonywania) musi stanowić przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej, a ta przeszkoda musi mieć charakter trwały i bezpośredni (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 698/21, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie można jednak zgodzić się z taką wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r., że sam fakt sprawowania opieki przez osobę niepodejmującą zatrudnienia nad niepełnosprawnym członkiem rodziny o wymaganym stopniu niepełnosprawności, o ile nie przeprowadzi się przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia, jest decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia rzeczywisty charakter oraz wymiar tej opieki." (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 858/21, dostępny w CBOSA). W toku postępowania administracyjnego ustalono jaki jest całokształt czynności wykonywanych przez Skarżącą. Ustalono zarówno charakter czynności opiekuńczych wykonywanych bezpośrednio, jak i pośrednio. Rozmiar tych czynności jest na tyle duży, bezpośredni (związany z osobą matki) i rzeczywisty, że Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r.

"Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia." (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 689/21, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zacytowany pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Niezasadność zarzutów podniesionych w skardze wobec treści art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogła stanowić przesłanki jej oddalenia. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził kwotę [...]zł, na którą złożyło się wynagrodzenie adwokata reprezentującego Skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO w P. powiadomi Skarżącą o możliwości zrzeczenia się prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.ś.p. Jeżeli Skarżąca zrzeknie się pobieranego świadczenia, Kolegium uzna, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką.