Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 744/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 8 maja 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie wniesione przez E. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r., znak: [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina S. bez wymaganego prawe pozwolenia oraz nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie do dnia 30 marca 2018 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 §2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że postanowienie zostało wysłane do E. P. na adres ul. [...], [...]. Z powodu nieobecności adresata w dniu 2 stycznia 2018 r. w miejscu zamieszkania i niemożliwości doręczenia przesyłki osobiście, w skrzynce pozostawiono awizo. W dniu 10 stycznia 2018 r. przesyłka awizowana była po raz drugi. Przesyłka znajdowała się w Urzędzie Pocztowym S. od dnia 2 stycznia 2018 r. do dnia 16 stycznia 2018 r. i po upływie 14 dni, tj. 17 stycznia 2018 r. zwrócona została do nadawcy. Od końca tego dnia rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia, którego koniec nastąpił z upływem dnia 23 stycznia 2018 r. Zażalenie wniesione zostało 20 lutego 2018 r. z prawie miesięcznym uchybieniem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. P. w dniu 6 czerwca 2019 r. za pośrednictwem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 42 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejscem właściwym do doręczenia pism, w tym postanowień, jest dowolnie wybrane przez organ miejsce, nie zaś miejsce doręczania pism w rozumieniu k.p.a.,

- art. 40 § 1 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że matka męża strony postępowania administracyjnego jest "dorosłym domownikiem", podczas, gdy strona faktycznie zamieszkuje od kilku lat w [...], zaś osoba odbierająca przesyłkę zamieszkuje w [...], czego konsekwencją było przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia pism,

- art. 141 §2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że termin na wniesienie zażalenia rozpoczął bieg 16 stycznia 2018 r., podczas gdy termin na wniesienie zażalenia nie rozpoczął biegu wobec dowolnego ustalenia przez organ miejsca doręczania pism.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że organy administracji błędnie przyjęły, że właściwym adresem doręczeń jest adres: ul. [...], [...], a następnie ul. [...] f, [...]. Ten ostatni adres jest jedynie adresem zameldowania skarżącej. Skarżąca wskazuje, że pisma adresowane do skarżącej były podejmowane przez B. P., matkę męża skarżącej, która pod adresem ustalonym jako adres do doręczeń przebywa jedynie okazjonalnie. W ocenie skarżącej art. 43 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy dochodzi do czasowej nieobecności strony pod adresem właściwym do doręczeń i nie może być stosowany, gdy doszło do zmiany ośrodka życiowego strony skutkującej zerwaniem z miejscem ustalonym przez organ jako miejsce doręczenia. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że osoba pozostająca w miejscu ustalonym przez organ administracji jako właściwe do doręczeń – w sytuacji gdy strona wyjechała na stałe za granicę i nie zamieszkuje pod adresem ustalonym przez organ – nie może być uznana za domownika, skoro pod tym adresem nie zamieszkuje. Z tych względów skarżąca zakwestionowała skuteczność doręczenia na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a., jak też art. 43 k.p.a.

Skarżąca wywiodła, że skoro przesyłka pocztowa została przekazana w dniu 20 lutego 2018 r. do rąk męża skarżącej, który może być uznany za "dorosłego domownika" bowiem zamieszkuje razem ze skarżącą w [...], termin do wniesienia zażalenia powinien być liczony od dnia następnego od zdarzenia, tj. od dnia 14 lutego 2018 r. Tym samym koniec 7-dniowego terminu upłynął z dniem 20 lutego 2018 r., w którym to dniu nadana została przesyłka zawierająca zażalenie.

Z ostrożności procesowej skarżąca zastrzegła w kontekście zalegającej w aktach adnotacji urzędowej pracownika organu w przedmiocie telefonicznej zmiany adresu rzekomo zgłoszonej przez męża skarżącej, że nie zachodzi w przedmiotowej sprawie przypadek, o którym mowa w art. 33 §4 k.p.a. Sprawa dotycząca wykonania robót budowlanych nie stanowi sprawy mniejszej wagi. Wobec tego zgłoszenie adresu do doręczeń przez osobę, która nie przedstawiła pełnomocnictwa, należy uznać za czynność bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę wniesionej w dniu 3 lipca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanki braku winy przy niezachowaniu terminu do wniesienia zażalenia. Wskazano również, że skarżąca, dokonując zgłoszenia budowy na działce [...] Staroście [...] podała adres w [...], w S.. Pisma PINB kierowane na ten adres były odbierane, wg relacji poczty, przez dorosłego domownika. Wskazano również, że T. P., mąż skarżącej, uczestniczący w oględzinach miejsca budowy, nie poinformował organu o zamieszkaniu przez skarżącą w innym miejscu niż miejsce zameldowania, zgodnie z art. 41 k.p.a. Skoro więc skarżąca nie złożyła zażalenia w określonym w k.p.a. terminie i nie uprawdopodobniła przesłanki braku winy przy niezachowaniu terminu, co skutkowało odmową przywrócenia terminu – zasadnym było stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia w art. 141 §2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;

3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające, że zażalenie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zmian.: dalej: k.p.a.), tj. terminu 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie.

U podstaw zaskarżonego postanowienia leżało ustalenie dokonane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca uchybiła terminowi wniesienia zażalenia na postanowienie, które zostało do niej skierowane w sposób prawidłowy, a skuteczność doręczenia ustalono na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.

Analiza akt administracyjnych organu I instancji wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z zawiadomieniem o terminie przeprowadzenia oględzin na adres: [...], ul. [...], [...].

Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego zawiadomienia zaznaczono odbiór przez adesata, niemniej jednak brak na nim potwierdzenia odbioru przez E. P., lecz znajduje się na nim podpis "[...] imię nieczytelne.

Następnie skierowano do skarżącej na powyższy adres postanowienie nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nakazaniu zabezpieczenia obiektu i obowiązku przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów w terminie do 30 marca 2018 r.

Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego zawiadomienia znajduje się adnotacja o niemożności doręczenia adresatowi, awizowaniu w dniu 2 stycznia 2018 r. oraz 10 stycznia 2018 r., a następnie zwrocie przesyłki do nadawcy w dniu 17 stycznia 2018 r.

W aktach sprawy organu I instancji znajduje się również "Adnotacja służbowa" datowana na 24 stycznia 2018 r., w której stwierdzono, że w dniu 24.10.2018 r. inspektor PINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z P. T. P., który w związku z nieodebraniem postanowienia wniósł o zmianę adresu do korespondencji, wskazując adres: ul. [...] oraz przesłanie ww. postanowienia na ten adres. W aktach zalega również pismo PINB z dnia 24 stycznia 2018 r., skierowane do skarżącej na adres w S., ul. [...], w którym wskazano, że przesyła się jej kopię postanowienia PINB nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r.

W zażaleniu z dnia 20 lutego 2018 r. skarżąca podała, że nie mieszka pod adresem Kopanka, ul. [...], [...], a jej adresem zameldowania jest: ul. [...], [...]. Oświadczyła również, że wraz z mężem mieszka na stałe w miejscowości B. V. w [...], gdzie prowadzi własną działalność gospodarczą.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy na treść art. 42 k.p.a., który stanowi:

"§ 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.

§ 2. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.§ 1 k.p.a. podstawowym miejscem doręczania pism osobom fizycznym jest ich mieszkanie lub miejsce pracy."

Stosownie do art. 43 k.p.a. "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania".

Art. 44 k.p.a. reguluje natomiast kwestię skuteczności doręczenia (tzw. fikcję doręczenia), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43. W tej sytuacji

"1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy."

W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia wymagało, czy adres, na który organ I instancji skierował korespondencję, był adresem zamieszkania skarżącej. Adres ten, jak wynika z akt sprawy, jest adresem, na którym znajduje się obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak [...] Z akt sprawy nie wynika jednak w żaden sposób, by w miejscu tym skarżąca zamieszkiwała. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie odebrała osobiście zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W zażaleniu z dnia 20 lutego 2018 r., stanowiącym pierwsze skierowane przez nią za pośrednictwem pełnomocnika pismo w sprawie, poinformowała o miejscu stałego zamieszkania na terenie [...]. W toku postępowania ustalono inny adres na terenie S., który jak wskazuje skarżąca, jest jej adresem zameldowania w [...], ale pod ten adres ([...] w S.) skierowano informacyjnie wyłącznie kopię postanowienia. Organ I instancji nie wyjaśnił jednak jaki jest status tego adresu. Opierając się na informacji telefonicznej, prawdopodobnie męża skarżącej, ustalił tylko, że jest to adres do korespondencji. Nie wezwał jednak strony do wskazania adresu zamieszkania. Nie wezwał również T. P., który uczestniczył w oględzinach do wykazania pełnomocnictwem, że reprezentuje skarżącą w tym postępowaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. dotyczy jedynie nieobecności adresata w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a., a pojęcia "mieszkania" nie należy utożsamiać z miejscem zameldowania – stałego lub tymczasowego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1001/17). W doktrynie wskazuje się, że przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata, tj. każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 386 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

K.p.a. dopuszcza w art. 42 §3 możliwość doręczenia w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w tej sytuacji doręczenie musi nastąpić bezpośrednio do rąk adresata.

Skoro w niniejszej sprawie korespondencja nie została skierowana na adres zamieszkania skarżącej, ani na żaden inny adres wskazany w przepisach art. 42 k.p.a. nie można uznać, że doręczenie zastępcze postanowienia było skuteczne. Należało zatem uznać, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało skarżącej doręczone, wobec czego nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia zażalenia. Nie mogło, tym samym, dojść do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia.

Nie są trafne w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia argumenty podane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące braku uprawdopodobnienia winy przy niezachowaniu terminu do wniesienia zażalenia. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest adres podany przez skarżącą zgłoszeniu robót budowlanych innemu organowi, jak też kwestia skuteczności doręczeń w tamtej sprawie, tym bardziej, że wskazanego tam adresu PINB w niniejszej sprawie nie traktował jako adresu zamieszkania, a jedynie adres korespondencyjny, dla wysłania kopii postanowienia. Na marginesie tylko wskazać należy, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, że organ jako adres mieszkania lub miejsca pracy powinien traktować również adres podany przez stronę w podaniu i pod tym adresem powinien doręczać pisma. Nie ma on w tej sytuacji obowiązku ustalać, czy jest to faktyczne miejsce zamieszkania, czy też miejsce pracy (A. Golęba, w : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 386).

Wobec powyższego Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 141 §2, art. 42 §1 oraz art. 44 § 4 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu dotyczy okoliczności obiektywnej. W niniejszej sprawie skarżąca nie uchybiła terminowi, albowiem nie doręczono jej postanowienia, na które przysługuje jej zażalenie. Uchybienie to było skutkiem braku ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej, co stanowi również naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. Naruszenie tego rodzaju mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do ustalenia adresu zamieszkania skarżącej, celem zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, w tym doręczenia jej postanowienia z dnia 20 grudnia 2017 r.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.