Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 617/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 498/06 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 498/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo–handlowo – mieszkalnego z pomieszczeniami ekspozycyjnymi, handlowo-magazynowymi artykułów i akcesoriów pogrzebowych wraz z garażami, kaplicą i zjazdem z drogi publicznej.

Rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o następujące okoliczności sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku T. Z. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K.. Organ pierwszej instancji uznał, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przeprowadzone postępowanie pozwoliło bowiem ustalić, że w granicach obszaru poddanego analizie znajduje się zabudowa związana z funkcją usługową, handlową i mieszkalną. Na sąsiednich działkach zlokalizowany jest zakład usług betoniarsko - nagrobkowych z budynkami biurowo-handlowymi oraz zakład pogrzebowy z budynkami biurowo-handlowo-ekspozycyjnymi artykułów pogrzebowych wraz z budynkami zakładu kamieniarskiego.

W odwołaniu od tej decyzji J. i B. G. podnieśli, że budowa domu pogrzebowego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jest inwestycją uciążliwą, gdyż wynika to z charakteru zamierzonego przedsięwzięcia. Na skutek jego realizacji wzrośnie bowiem natężenie ruchu samochodowego w obrębie domu pogrzebowego i kaplicy. Oprócz tego zakwestionowali przyjęte przez organ ustalenia dotyczącej pojęcia "działki sąsiedniej", a ponadto zarzucili, że jako strony postępowania administracyjnego nie byli traktowani właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja obejmuje jeden budynek łączący w sobie szereg funkcji. Powołując się na treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów

§ 2 ust. 4 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) Kolegium uznało, że funkcja oraz cechy zagospodarowania działki inwestora są wyznaczane przez sposób zabudowy działki sąsiedniej, a założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy konkretnej nieruchomości jest kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech zamierzenia inwestycyjnego do zabudowy już istniejącej. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, zwłaszcza kaplicy, gdyż w obszarze analizowanym brak jest już istniejących obiektów o tym przeznaczeniu. Wzdłuż ulicy [...] usytuowane są wyłącznie budynki mieszkalne, taką też funkcję mają budynki znajdujące się na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji.

W skardze na tę decyzję T. Z. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ograniczyło się do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przy ul. [...], nie biorąc pod uwagę faktu, iż po przeciwnej stronie tej ulicy znajduje się zakład produkcji nagrobków oraz zakład pogrzebowy, a nieco dalej budynek mieszkalny z pomieszczeniami przeznaczonymi do sprzedaży kwiatów i zniczy. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że jego nieruchomość znajduje się na zbiegu dwóch ulic: [...] i [...], a na tej ostatniej funkcje mieszkalne stanowią znikomą część w stosunku do pozostałych (szkoła, obiekty handlowe, zakład pogrzebowy, zakład kamieniarski, cmentarz). Skarżący podniósł również, że z przywołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia wynika, iż przy ocenie funkcji i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich pod uwagę bierze się wszystkie działki położone na obszarze analizowanym. Kaplica, będąca w istocie miejscem pożegnania bliskich ze zmarłym stanowi jedynie element funkcji usługowej zakładu pogrzebowego, a takie funkcje występują w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko prezentowane z zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z utrwalonego zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze poglądu wynika, że użyte w tym przepisie pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko, nie ograniczając go wyłącznie do działki graniczącej bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pod uwagę winny być brane również nieruchomości położone w okolicy planowanej inwestycji, tworzące pewną urbanistyczną całość. Ten kierunek wykładni znajduje swoje rozwinięcie w treści przepisów przywołanego już wyżej rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, które nakazuje brać pod uwagę funkcję i cechy zabudowy tzw. obszaru analizowanego. Obszar ten został w niniejszej sprawie wyznaczony przez organ pierwszej instancji, a na podstawie dokonanych ustaleń stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, handlowo – usługowe (w tym zakład pogrzebowy znajdujący się pod drugiej stronie ulicy naprzeciwko działki inwestora), zakład kamieniarski i betoniarnia, pawilony do handlu akcesoriami pogrzebowymi, szkoły i cmentarz usytuowany naprzeciwko działki inwestora, a na cmentarzu znajduje się już kaplica. W rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontynuacja zabudowy musi być rozumiana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść inwestora. W ocenie Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób nieuprawniony ograniczyło się do badania funkcji i sposobu użytkowania budynków położonych tylko przy ul. [...], koncentrując się w zasadzie na ustaleniu sposobu zagospodarowania działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości inwestora. W ten sposób naruszono przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego celem jest powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na przepisy art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Kolegium podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1

lit. "a" P.p.s.a. polegające na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji, cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów już istniejących na działce sąsiedniej, mimo że w tym zakresie istnieje wyraźna sprzeczność;

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten daje podstawy do stwierdzenia, że miejscem do składowania ciał zmarłych do czasu ich pochówku oraz wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zmarłych jest dom pogrzebowy, który winien być zlokalizowany na cmentarzu.

W oparciu o te zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu – radca prawny podkreślił, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", która związana jest z kontynuacją istniejącej zabudowy poprzez dostosowanie planowanej inwestycji do cech, parametrów, wskaźników i funkcji już istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania działki wyznaczone są przez te same parametry dotyczące działki sąsiedniej, gdyż założeniem jest kontynuacja funkcji już istniejącej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w analizowanym obszarze brak jest obiektów stanowiących o kontynuacji funkcji, tj. kaplicy - domu pogrzebowego. Wzdłuż ulicy [...], przy której znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora, usytuowane są wyłącznie budynki o funkcji mieszkalnej i taki budynek znajduje się na nieruchomości przylegającej do nieruchomości T. Z.. Projektowana inwestycja pozostaje więc w sprzeczności z istniejącą przy ul. [...] zabudową. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił zapatrywania Sądu, który przyjął, iż o kontynuacji funkcji świadczy istnienie budynków zlokalizowanych po przeciwnej stronie wspomnianej ulicy. Ich podstawową funkcją są bowiem usługi związane z handlem akcesoriami pogrzebowymi oraz budowa nagrobków. Nie można więc w tym przypadku mówić o kontynuacji funkcji, gdyż w obszarze analizowanym brak jest obiektów stanowiących odpowiednik zamierzonej inwestycji. Dodatkowo pełnomocnik organu podniósł, że z treści art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że miejscem do składowania ciał zmarłych do czasu ich pochówku może być dom pogrzebowy, który winien znajdować się na cmentarzu. Zatem lokalizacja miejsc przeznaczonych do składowania ciał osób zmarłych musi być zgodna z tym przepisem odrębnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Z. wniósł o jej oddalenie kwestionując w całości argumentację podniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zaznaczył, że prezentowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do paradoksalnych wniosków, gdyż organ wziął pod uwagę jedynie nieruchomości bezpośrednio przyległe do działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Tymczasem ocenie powinny podlegać nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące, ale również działki sąsiednie znajdujące się na terenie obszaru analizowanego. Za zupełnie chybiony uznany został zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, gdyż w kaplicach nie przewiduje się składania ciał zmarłych do czasu ich pochówku, a jedynie eksponowanie ich na krótki okres celem odbycia obrzędu pożegnania. Z przepisu tego nie wynika również, aby jedynym miejscem do składowania ciał zmarłych do czasu ich pochowania był dom pogrzebowy, który winien znajdować się na cmentarzu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zasadność realizowanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Otóż zauważyć przyjdzie, że wymieniony przepis stanowi jedynie podstawę prawną do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem, dla skuteczności podnoszonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające powołanie się tylko na przepis art. 145 § 1 pkt 1, 2 lub 3 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, które naruszył Sąd pierwszej instancji, następnie uzasadnić zarzut ich naruszenia oraz wykazać, że uchybienia te mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Wszak sądy administracyjne w trakcie orzekania nie czynią własnych ustaleń, skoro powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje ocenę stosowania przez organy administracji norm materialnoprawnych oraz przepisów postępowania. Mając to na względzie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., można również zarzucić naruszenie konkretnych norm regulujących postępowanie administracyjne w tym znaczeniu, że gdyby je dostrzegł Sąd pierwszej instancji zapadłoby orzeczenie o odmiennej treści.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej jedynie werbalnie powołuje się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, zasadniczo zaś podnosi zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnoprawnych wskutek ich błędnej wykładni, co z kolei realizuje w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez wadliwe rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej". Przepis ten wymaga by, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując interpretacji tego przepisu przede wszystkim należy mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem – co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji – wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Już tylko w oparciu o ten argument brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, by pojęcie działki sąsiedniej należało rozumieć wąsko i ograniczać tylko do terenu bezpośrednio graniczącego z działką, na której inwestor planuje realizację swego zamierzenia. Przeciwnie, pojęcie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy tworzących całość urbanistyczną, ściślej zaś do terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, że normatywne pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 – Lex nr 194346, z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – ONSA i WSA 2007, nr 6, poz. 143, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04 – ONSA i WSA 2006 r. nr 2, poz. 54). W tym kontekście odnosząc się do argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzić przyjdzie, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na rozróżnienie pomiędzy nieruchomością "sąsiednią" a "sąsiadującą", przy czym to drugie pojęcie obejmuje grunty bezpośrednio stykające się ze sobą (por. E. Gniewek: Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Zakamycze 2001 r. str. 90). Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uznając za nieuprawnione ograniczenia analizy funkcji i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich tylko do nieruchomości położonych po jednej stronie ulicy, do której przylega działka inwestora, czy też w bezpośrednim sąsiedztwie. Trafnie również zwrócił uwagę Sąd, że dokonując konfrontacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego stwierdzenie oczywistej kolizji uniemożliwia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do: 1) składowania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania, 2) wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych i policyjnych, 3) wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Z treści tego przepisu wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który służy celom określonym w tym przepisie. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z powyższej normy prawnej nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być lokalizowany dom przedpogrzebowy, co już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1996 r., sygn. akt II SA/Ka 353/96. W konsekwencji zatem przyjęcie takiej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wydanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, który ma być użytkowany m.in. jako dom przedpogrzebowy (kaplica) tylko z tego powodu, że obiekt zlokalizowany jest poza terenem cmentarza, nie narusza analizowanego przepisu.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.