Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 232/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr 106/2020 z dnia 2 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XVII/170/2020 Rady Gminy Waganiec z dnia 27 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Waganiec (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2020 r., poz. 5157) - w całości.

Wojewoda zakwestionował (jak wynika z uzasadnienia) następujące przepisy Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały:

- § 1 jako stanowiący niedopuszczalne powtórzenie brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 i 2a pkt 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020r., poz. 1439 – dalej powoływanej jako" u.c.p.g."), stanowiące istotne naruszenie prawa,

- § 2 pkt 2, § 6 ust. 3 pkt 1,2,3 i 5, § 2 pkt 3 lit b, § 10 pkt 1 i 10, § 11 pkt 2 oraz § 12 pkt 3 jako budzące wątpliwości w zakresie dokonanego przez Radę Gminy podziału frakcji odpadów komunalnych,

- § 2 pkt 2, pkt 7 i 8 w z § 14, § 3 (w tym - w zakresie wskazania czasookresu usuwania zanieczyszczeń z terenu nieruchomości), § 15, § 17 ust.1, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 i ust. 4 jako wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego,

- § 4 ust. 2 jako budzący wątpliwości w kontekście art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.,

- § 18 ust. 1 pkt 1 – jako modyfikację podstawy prawnej bez sformułowania konkretnych powinności.

Wojewoda uznał również, że lokalny uchwałodawca nie zrealizował obowiązku określenia w Regulaminie wymagań w zakresie: selektywnej zbiórki odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów oraz w zakresie ustalenia sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów niebezpiecznych z terenu nieruchomości. Powyższą ocenę organ zaprezentował w odniesieniu do § 2 oraz § § 10 i 11 Regulaminu.

Ponadto Wojewoda zauważył, że niektóre postanowienia Regulaminu zostały zredagowane z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, gdy tymczasem jako akt prawa miejscowego powinien być zredagowany w sposób, by dla przeciętnego adresata był zrozumiały. Uwagi te Wojewoda odniósł do przepisu § 11 pkt 1, § 17 ust. 2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ cytował fragmenty orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i konkludował, że podejmując uchwałę nr XVII/170/2020 Rada Gminy Waganiec naruszyła w sposób istotny wskazane w uzasadnieniu przepisy prawa.

Gmina Waganiec pismem z dnia 5 stycznia 2021r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wyniki sprawy – tj. art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak jednolitości stosowania prawa przez organ nadzoru, przez co m.in. naruszono zasadę pogłębiania zaufania przez organ,

- "zasad techniki prawodawczej" poprzez uznanie, że powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa,

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i b u.c.p.g. poprzez uznanie, że Rada Gminy Waganiec dokonała niepoprawnego podziału frakcji odpadów,

- art. 4 pkt 2 i 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że Rada Gminy nie miała kompetencji określić miejsca lokalizacji pojemników oraz częstotliwości ich udostępniania,

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. poprzez uznanie, że wprowadzony w Regulaminie niezwłoczny nakaz gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie wynika z dyspozycji ww. przepisu ustawy

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.c.p.g. poprzez wskazanie, że zapis "naprawa pojazdów poza warsztatami naprawczymi może być prowadzona na terenie nieruchomości, jeżeli nie spowoduje zanieczyszczenia wód i gleby" budzi wątpliwości organu nadzoru,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest nieważna i narusza prawo w sposób istotny, podczas gdy treść jej Regulaminu odpowiada prawu albowiem postanowienia regulaminowe stanowiły w istocie jedynie transponowanie treści przepisów ustawowych na grunt aktu prawa miejscowego – a zatem nie kreowały normy prawnej pozostającej w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina Waganiec wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17 lutego 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz zostało poprzedzone stosowną uchwałą Nr XX/201/2020 Rady Gminy Waganiec z 29 grudnia 2020r.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz baza Lex 2013).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Przepis art. 91 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W związku ze wskazanym zadaniem własnym gminy, pozostaje przekazana przez ustawodawcę radzie gminy kompetencja do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 u.c.p.g.), w którym to regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w granicach określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały (jej części) określającej przedmiotowy regulamin, do którego ustanowienia upoważniona została wyłącznie rada gminy, może nastąpić zatem tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa przez radę gminy tego rodzaju uchwałą. Okoliczność istotnego naruszenia prawa, a więc istotnej sprzeczności uchwały (jej zapisu) z prawem, powinna być zatem wyczerpująco i jednoznaczne wykazana przez organ nadzoru. Przepis ww. powołanego art. 91 ust. 3 u.s.g., determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważny. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia organ nadzoru zarzuca radzie gminy oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia. Organ nadzoru obok powołania art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien w związku z tym powołać właściwe przepisy prawa materialnego czy procesowego, z którymi kwestionowana uchwała jest w sposób istotny niezgodna i wykazać naruszenie prawa, wskazując na wykładnię przepisu prawa i jego właściwe zastosowanie oraz odnosząc poczynione w tym zakresie uwagi do konkretnego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. Przesłanki działania organu nadzoru muszą (co jest istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Zawarcie w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru umożliwia bowiem sądową kontrolę czynności aktu nadzoru i jest warunkiem uznania tego aktu za zgodny z prawem. Nie można bowiem zapominać, że przedmiotem kontroli Sądu w przypadku wniesienia skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest przede wszystkim legalność aktu nadzoru, co oznacza, że sąd dokonuje oceny, czy akt ten, z uwagi na jego treść, szczególnie argumentację zawartą w uzasadnieniu, może pozostać w obrocie prawnym. To, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymagania formalne z art. 91 ust. 3 u.s.g., a więc zawiera elementy, składniki określone w tym przepisie nie oznacza samo w sobie, że akt nadzoru jest zgody z obowiązującym prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia na czym konkretnie polega istotna sprzeczność z prawem uchwały rady gminy. W judykaturze przyjmuje się, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (vide: wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2322/17 - i przywołane w nich orzeczenia; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 368/19; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego analiza wskazanych powyżej przepisów art. 91 u.s.g. prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności sprawy to Sąd doszedł do przekonania, że organ nadzoru nie wykazał w sposób zgodny z prawem zaistnienia w sprawie istotnego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Waganiec nr XVII/170/2020 i to w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru w ogóle się do tej kwestii nie odniósł i nie wyjaśnił powodów stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości mimo zakwestionowania jedynie niektórych jej przepisów i to w niektórych przypadkach wyłącznie w części (np. w stosunku do przepisów § 2 pkt 3 lit. b, § 10 pkt 1, § 11 pkt 2, § 12 pkt 3 uchwały). Stanowi to istotną wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, biorąc pod uwagę treść przepisów objętych rozstrzygnięciem nadzorczym. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia warunku określoności naruszenia prawa oraz wymogu wyczerpującego i jednoznacznego jego wykazania poprzez odniesienie dokonanej wykładni przepisu prawa materialnego do konkretnego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru bowiem ograniczył się do samego przytoczenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które nie może zastąpić własnych ustaleń i ocen organu nadzoru, a w szczególności wykazania w stosunku do ustaleń i ocen wskazanych w uchwale Rady Gminy, że stanowią one istotne naruszenie prawa (są z nim sprzeczne). Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do: § 2 pkt 2, § 2 pkt 7, § 2 pkt 8, § 3, § 4 ust. 2, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Na tle zakwestionowania § 2 pkt 2 uchwały należy też podnieść, że Wojewoda uznał, że regulacja zawarta w tym przepisie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego jednakże uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji organu w tym zakresie. Wskazówką może być zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 133/20, pozwalające domniemywać, że w ocenie Wojewody bezpodstawne było sformułowanie przez Radę Gminy bezwzględnego obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Wojewoda nie dostrzegł jednak, że powołane w uzasadnieniu orzeczenie zapadło w odmiennym stanie prawnym, w którym przepisy u.c.p.g. nie przewidywały bezwzględnego obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, ale pozwalały na owo selektywne zbieranie wyłącznie na zasadzie dobrowolności, o czym decydował właściciel nieruchomości.

Z dniem 6 września 2019r. weszła w życie nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2019r., poz. 1579, która wprowadziła powszechny obowiązek selektywnego zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). A więc w dacie uchwalenia poddanego kontroli Regulaminu, nałożenie zobowiązania zbierania odpadów w sposób selektywny nie może być postrzegane jako przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Podobnie należy też ocenić zarzut Wojewody odnoszący się do nieprawidłowego określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprzez posłużenie się przez organ uchwałodawczy Gminy nazwą frakcji nieprzewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g. oraz w § 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2019r., poz. 2010 i 2020). Wojewoda pominął jednak, że nowela z 9 lipca 2019r. umożliwiła w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wprowadzenie przez gminę obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 lit. a i b. W sytuacji zatem, gdy Gmina Waganiec chciała rozszerzyć wymagania w zakresie rodzajów odpadów selektywnie zbieranych, np. o tekturę to była do tego uprawniona w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto zwrócić należy też uwagę na § 4 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, zgodnie z którym frakcją "papier" objęto też i "tekturę".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do § 2 pkt 7 Regulaminu zacytowano jego brzmienie i wskazano, że "art. 4 ustawy nie przyznał radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w tym zakresie". Zawarto zatem w uzasadnieniu jedynie ocenę bez argumentów, z których ona wynika - przez co ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty jakąkolwiek argumentacją prawną. Dodatkowo zaprezentowano pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 79/20 odnoszący się zupełnie do innego uregulowania regulaminowego (innego organu uchwałodawczego), w której Sąd ten zakwestionował uprawnienie rady gminy do określania warunków, jakim powinno odpowiadać miejsce usytuowania pojemników na terenie nieruchomości. Tymczasem w Regulaminie przyjętym przez Radę Gminy Waganiec w ww. przepisie wskazano na konieczność wyznaczenia miejsca na pojemniki bez określenia charakterystyki tego miejsca. Nie sposób zatem ustalić czym kierował się Wojewoda kwestionując przepis § 2 pkt 7 uchwały – co czyni niemożliwym dokonanie kontroli poprawności argumentacji organu nadzorczego.

Wojewoda nie wyjaśnił również z jakich powodów uznał, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.). Ograniczył się jedynie do wyrażenia lakonicznej oceny, że "powyższego wymogu nie spełniają postanowienia § 2 Regulaminu" i to w sytuacji, gdy w uchwale znalazły się regulacje odnoszące się do tej kwestii (§ 2 pkt 3 i 4). Sąd nie może zastąpić organu nadzoru w wyjaśnianiu, czy regulacje te w sposób wyczerpujący wypełniają zakres delegacji ustawowej. Organ nadzoru nie rozważał też wpływu tego ewentualnego uchybienia na byt i funkcję całej uchwały. Warto bowiem wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05 (dostępny w bazie LEX 196724) uznał, że naruszenie prawa poprzez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu może być zaliczane do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter. Powyższą uwagę należy też odnieść do zakwestionowania przez Wojewodę przepisów: § 10 i § 11 uchwały (co do których uznał on, że Rada Gminy nie wypełniła ustawowego upoważnienia w kwestii określenia sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów niebezpiecznych) oraz § 20 ust. 3 uchwały (w zakresie w jakim Rada Gminy posłużyła się pojęciem "w miarę potrzeb" przy określeniu obowiązku deratyzacji z innych nieruchomości niż wymienionych w ust. 1 i 2 ww. § 20).

Kwestionując przepis § 3 Regulaminu organ nadzoru poza powołaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii obowiązków właścicieli nieruchomości oraz kwestii chodników położonych wzdłuż nieruchomości, nie wskazał w czym organ dopatruje się sprzeczności przepisów regulaminowych z prawem i nie wyjaśnił jakie przepisy powszechnie obowiązującego prawa zostały naruszone. Nie odniósł też poglądów judykatury do konkretnych uregulowań regulaminowych. Biorąc jednak pod uwagę prezentowane w orzecznictwie stanowisko w ww. kwestiach to można wskazać na różnicę pomiędzy treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 .lit. c) u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Porównując art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy przede wszystkim zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. mówi o "części nieruchomości", a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. mówi o chodniku położonym "wzdłuż nieruchomości" stanowiącym "wydzieloną część drogi publicznej". Ze stwierdzenia, że chodnik jest położony "wzdłuż" nieruchomości i jest "częścią drogi publicznej" wynika, że jest on położony poza terenem danej nieruchomości. Porównywane przepisy dotyczą zatem dwóch różnych terenów: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) dotyczy terenu w obrębie granic nieruchomości danego właściciela, a art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. odnosi się do terenu poza granicami nieruchomości danego właściciela. Realizując normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. prawodawca lokalny nie może sugerować się treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wypowiada się odnośnie drogi publicznej i chodnika stanowiącego część tej drogi publicznej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie mówi natomiast o drogach publicznych (tj. o nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa lub poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego o ściśle określonym przeznaczeniu), ale o "częściach nieruchomości służących do użytku publicznego" (a więc o częściach nieruchomości stanowiących np. drogi wewnętrzne). Skoro Rada Gminy Waganiec w § 3 uchwały wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i dodatkowo wskazała, że dotyczy to również "chodników położonych wzdłuż nieruchomości bezpośrednio przy jej granicy" to nie sposób ustalić, czy zdaniem Wojewody wadliwość zakwestionowanego uregulowania polega na powtórzeniu uregulowań ustawowych (powtórzenie częściowe treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), czy też zdaniem Wojewody Rada Gminy nie wypełniła obowiązku w zakresie wymagań określonych w art. ust. 2 pkt 1 lit c) tej ustawy. Trzeba też zauważyć, że uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (np. dróg wewnętrznych należących do osób prywatnych) może dotyczyć też i chodników. Postanowienie zakwestionowanego § 3 co najwyżej zawiera pewną nieścisłość. Wadliwość uzasadnienia pozwala zatem stwierdzić, że Wojewoda nie wykazał w sposób zgodny z prawem zaistnienia istotnego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności ww. przepisu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał na "wątpliwości", jakie budzi przepis § 4 ust. 2 uchwały "w kontekście art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g." Przypomnieć więc należy, że zastosowanie przewidzianego w ustawie środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały wymaga od organu nadzoru wykazania (i to w sposób nie budzący wątpliwości) sprzeczności z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśnienia sensu przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust. 3 u.s.g. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w której Wojewoda zakwestionował § 17 ust. 1 i ust. 2, § 11 pkt 1 , § 18 ust. 1 pkt 1, § 21 ust. 2 i 4 uchwały albowiem Wojewoda ograniczył się do wyrażenia jedynie swojej oceny sprzeczności z prawem, nie wyjaśnił, dlaczego posłużenie się przez Radę Gminy niejasnymi sformułowaniami lub stanowiącymi jedynie przekaźnik pewnych postulatów oraz informacji o ogólnych celach i stanach pożądanych zostały uznane za wady kwalifikowane - noszące cechy istotnego naruszenia prawa – co świadczy także o naruszeniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Z naruszeniem ww. art. 91 ust. 4 u.s.g. Wojewoda stwierdził nadto nieważność § 1 Regulaminu, zarzucając powtórzenie przepisu art. 4 ust. 2 i 2a pkt 4 u.c.p.g. Przyjmując takie stanowisko, Sąd ma na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Co więcej powtórzenie treści normy ustawowej w aktach prawa miejscowego (bez zmiany jej kontekstu) jest niekiedy zabiegiem koniecznym dla zrozumienia intencji wyrażonych w tym akcie prawnym – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem przyznać rację Gminie Waganiec, że powtórzenie regulacji ustawowych w przepisie § 1 Regulaminu zapewnia zrozumienie norm przez adresatów aktu i nie stanowi rozszerzenia ustawowego oraz nie wypacza sensu przepisów ustawowych.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia w tej części nieważności załącznika do uchwały poddanej kontroli organu nadzoru.

Wskazując na powyższe Sąd podkreśla, że uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru uzasadnione było przede wszystkim brakiem prawidłowego uzasadnienia, wyjaśnienia przyczyn zakwalifikowania dostrzeżonych wad jako istotnie naruszających prawo oraz przedstawienia argumentacji przemawiającej za koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Waganiec. W przypadku zaś tzw. pominięcia uchwałodawczego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazania, że uchwała dotknięta taką wadą nie wypełnia w całości celu i funkcji, dla której została podjęta. Zasadny okazał się zatem zarzut skargi, że rozstrzygnięcie organu nadzoru narusza art. 91 ust. 1 u.s.g. – co w konsekwencji doprowadziło do konieczności jego wyeliminowania z obrotu prawnego, o czym orzeczono w myśl art. 148 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dot. przepisów k.p.a, gdyż postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym organ byłby zobowiązany do zbierania dowodów lub ustalania stanu faktycznego. W tym przypadku zakres rozstrzygnięcia determinowany jest jedynie treścią zaskarżonego aktu, która jest znana.