Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1391/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 2361 (dwa tysiące trzysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu J. sp. z o.o. sp. k. kary pieniężnej w kwocie łącznej 87.180 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej ul. Ł. w rejonie ul. R. poprzez umieszczenie w nim przedmiotowej reklamy oraz fundamentu reklamy.

W uzasadnieniu wskazano, iż poprzednia decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. zezwalała poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki (F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] listopada 2006 r.

W pkt 8e załącznika nr 2 do decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca jest zobowiązany do usunięcia reklamy i zawiadomienia o powyższym zarządcy drogi m. in. z chwilą wygaśnięcia decyzji.

W dniu [...] września 2006 r. J. sp. z oo. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] listopada 2007 r.; pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Spółka wycofała swój wniosek.

W dniu [...] grudnia 2006 r. w trakcie rutynowej kontroli stwierdzono funkcjonowanie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, w pasie drogowym ul. Ł. w rejonie ul. R.

W dniach [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. - w trakcie kolejnych kontroli pasa drogowego we wspomnianej lokalizacji - stwierdzano istnienie fundamentu reklamy J. sp. z oo. o łącznej powierzchni rzutu poziomego 2 m2.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o konieczności stawienia się w miejscu posadowienia fundamentu reklamy, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ zawiadomił stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a.

Ponadto w uzasadnieniu wskazano sposób naliczenia kary.

Zaskarżona decyzja została doręczona w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniósł pełnomocnik J. sp. z oo.), wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1959/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając m.in., iż zmiana jakiejkolwiek części rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji nie jest możliwa w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Wysokość jednej z kar ustalono bowiem na kwotę 26.640 zł, zamiast na kwotę 26.460 zł Był to podstawowy, choć nie jedyny zarzut uwzględniony przez Sąd w powyższej sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o.o. sp. k. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r., w przedmiocie wymierzenia J. sp. z o.o. sp. k. kary pieniężnej w kwocie łącznej 87.180 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej ul. Ł. w rejonie ul. R. poprzez umieszczenie w nim:

a) reklamy, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., (w wysokości jednostkowej 26.460 zł),

b) fundamentu reklamy, o łącznej powierzchni rzutu poziomego 2 m2, w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2009 r., (w wysokości jednostkowej 60.720 zł)

utrzymano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie SKO w [...], które w zaskarżonej decyzji ponownie przytoczyło zarzuty skarżącej, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40 w/w ustawy, który organ w całości przytoczył.

O ile zatem zostało udowodnione zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, konieczne było nałożenia na właściciela reklamy kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie SKO, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, albowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe:

- istniał przedmiot postępowania (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia),

- istniał podmiot postępowania (firma, która ustawiła i eksploatowała nośnik reklamowy),

- istniała bezwzględnie związana sankcja, do nałożenia której był zobowiązany organ. Skoro reklama znajdowała się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej, później spółka ubiegała się o dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji (od [...] września 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.), zaś następnie przeniosła uprawnienie do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tę samą reklamę na A. SA, oraz tablica znajdowała się tamże w dniu wizji lokalnej w dniu [...] grudnia 2006 r., oczywistym jest, że także w pozostałych dniach, na które opiewa decyzja, w miejscu tym znajdowała się reklama należąca do firmy F. sp. z oo. Niedorzeczne byłoby przyjmowanie, iż w międzyczasie skarżąca spółka usunęła tablicę reklamową (nie dokumentując tego mimo obowiązku), zaś tablicę te założył ktoś inny (w szczególności inna firma reklamowa).

Następne wizje lokalne (w dniach [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. - w trakcie kolejnych kontroli pasa drogowego we wspomnianej lokalizacji) wykazały istnienie fundamentu reklamy.

Skoro zaś firma zajmująca się profesjonalnie działalnością reklamową nie wykonała przyjętego na siebie obowiązku poinformowania zarządcy drogi o demontażu reklamy, ZDM nie wydawał (co oczywiste) zezwolenia na istnienie samego fundamentu w tej lokalizacji innej firmie, a dwie wizje lokalne wykazały istnienie pozostałości uprzedniego nośnika, uprawniony jest wniosek, że ów fundament pozostał w pasie drogowym przez okres opisany w pkt b) decyzji.

Zarzuty odwołania SKO uznało za nietrafne przywołując na poparcie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 139/10, (www.orzeczenia.nsa.gov.pn), zgodnie z którym: "Obowiązkiem strony, po upływie czasu, na jaki wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi. Wykonanie tego obowiązku byłoby ewidentnym dowodem na to, że spółka zaprzestała zajęcia pasa drogowego i tylko w takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby wykazanie i udowodnienie, że istniejący w tej samej lokalizacji fundament należy do skarżącej. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Wobec tego uprawniony był wniosek organu, iż znajdujący się w tej samej lokalizacji fundament należy do skarżącej. Nie jest to jednak (...) domniemanie faktyczne, tylko logiczny wniosek wynikający wprost z dokumentów oraz dodatkowo z chronologii zdarzeń."

Pismem z [...] lipca 2009 r. pouczono Spółkę o prawie do przejrzenia akt oraz wypowiedzenia się w sprawie, zatem o ile Spółka nie złożyła dowodu demontażu nośnika, można zasadnie przyjąć, iż dowodu tego nie posiada.

Mnogość zarzutów przywoływanych w odwołanych pełnomocników firm uzasadnia (jak stwierdził także NSA w przywoływanym wyroku) zbiorcze odnoszenie się do zarzutów.

Nie naruszono art. 61 § 1 i 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. (zarzut 1/ i 7/), gdyż organ prowadził postępowanie administracyjnej wobec podmiotu, który uznał za stronę – A. SA - od dnia [...] grudnia 2008 r. Organ popełnił przy tym omyłkę, lecz była ona niezawiniona przez organ, gdyż to właśnie firmy reklamowe (F. i A.) przedkładając umowę zobowiązująca do przeniesienia własności tablic z dnia [...] września 2006 r. wywołały wrażenia następstwa prawnego tych firm.

Z chwilą, gdy organ powziął wiadomość, iż stroną postępowania dot. reklamy jest F. (pismo z [...] stycznia 2009 r.) następne wystąpienie (z dnia [...] maja 2009 r.) skierował do tej ostatniej Spółki.

Nie doszło do naruszenia art. 10, 79 i 68 K.p.a. (zarzuty 3/, 4/, 5/ i 6/), albowiem sądy administracyjne wielokrotnie trafnie podnosiły, że do czynności kontrolnych prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mają zastosowania wymogi protokolarne, oraz zawiadamiania strony o terminie czynności (vide wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1281/09 z dnia 29 października 2009 r. oraz NSA II GSK 139/10 z dnia 8 lutego 2011). Przytoczenie w odwołaniu odmiennych wyroków VI SA/Wa 2177/04 oraz I SA 258/82 (wyrok sprzed 29 lat) wskazuje na nieznajomość aktualnej linii orzeczniczej.

Nie doszło do naruszenia art. 10 § 1, 79 § 1 i 2, 67 § 2 pkt 3, 68 i 76 § 1 K.p.a. (zarzut 2/), albowiem protokół z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz notatki z dnia [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. wskazują, jaki funkcjonariusz organu administracji wykonał czynność kontrolną, gdzie się odbyła, co stwierdzono, oraz jakie załączniki (fotografie) wykonano. Każdorazowo dokumenty kontrolne opatrzone są własnoręcznymi podpisami oraz pieczątkami imiennymi.

Zarzut skarżącej, iż nie udowodniono, kiedy i gdzie zostały wykonane zdjęcia, jest chybiony.

Nie doszło też do naruszenia art. 81, 8, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. (zarzut 8/i 10/), gdyż podstawę rozstrzygnięcia stanowią należycie przeprowadzone dowody opisane wyżej.

Odnośnie przewlekłości postępowania (zarzut 9/), również ten zarzut mógł być zwalczany odpowiednimi środkami prawnymi w toku postępowania, a na dowód poprawności tego rozumowania można przytoczyć kolejny wywód wyroku NSA (II GSK 139/10).

Racją ma skarżąca, że niewydanie decyzji przez organy administracji przez tak długi okres czasu naraziło spółką na znaczne obciążenia finansowe, jednak należy zwrócić uwagą, iż spółka mogła uniknąć negatywnych skutków finansowych związanych z opieszałością organu i wcześniej usunąć istniejący w pasie drogowym obiekt.

Obszerną (19 stron) skargę na powyższą decyzję SKO w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej

wnosząc o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r.,

2. obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1959/11;

b) art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej;

c) art. 28 K.p.a. i 61 § 1 i 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. wszczęcie postępowania w sprawie, niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania i prowadzenie go przez okres 2,5 roku bez udziału strony;

d) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na istotnym naruszeniu zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na wadliwie uzyskanych dowodach;

e) art. 81 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów;

f) art. 12 § 1 i 35 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na usankcjonowaniu rażącej przewlekłości postępowania, mającej istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej;

g) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na całkowicie dowolnym prowadzeniu postępowania, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona oraz niepełnym uzasadnieniu decyzji;

h) art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to prowadzenie postępowania w sposób wybiórczy i wyrywkowy, w konsekwencji niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także usankcjonowanie naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Z ostrożności procesowej na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w całości.

Powyższe zarzuty sformułowano na tle stanu faktycznego sprawy, który według pełnomocnika skarżącej kształtował się następująco:

1) "J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa, następca prawny "F." Sp. z o.o., posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy usytuowanego przy ul. Ł. w rej. ul. R. w [...] w okresie od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] listopada 2006 r.

2) Skarżąca zawarła w dniu [...] września 2006 r. z firmą A. S.A. umowę zobowiązującą do przeniesienia własności ww. reklamy znajdującej się na terenie [...] pod warunkiem uzyskania zezwoleń na jej usytuowanie. Zgodnie z umową A. S.A. miał zajmować się uzyskaniem zgody na zajęcie pasa drogowego dla tej lokalizacji.

3) Skarżąca złożyła omyłkowo wniosek z dnia [...] września 2006 r. o wydanie zezwolenia przedłużającego zajęcie pasa drogowego na okres [...]listopada 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r.

4) W dniu [...] października 2006 r. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w [...] przy ul. Ł. wystąpił A. S.A.

5) Dnia [...] listopada 2006 r. ZDM wystosował do skarżącej pismo informujące, iż z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego przy ul. Ł. wystąpiła również firma A. SA oraz z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

6) Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. F. Sp. z o.o. wycofał wniosek z dnia [...] września 2006 r. dotyczący zajęcia pasa drogowego przy ul. Ł., wskazując jednocześnie, że dokumentacja zgromadzona w tej sprawie jest właściwa do wykorzystania przy rozpatrywaniu wniosku firmy A. SA.

7) W dniu [...] grudnia 2006 r. ZDM w związku z wnioskiem A. S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi, sporządził Protokół oględzin w terenie, w którym stwierdzono, iż reklama usytuowana jest w pasie drogowym. Ani skarżąca, ani A. S.A. jako strona postępowania nie została poinformowana o mających się odbyć oględzinach.

8) Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. ZDM poinformował A. S.A., iż zostanie wydana decyzja odmowna. Jednak organ nie wydał tej decyzji. Nie wskazał również przyczyn, dla których nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.

9) Dopiero [...] marca 2007 r. (po 4,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku przez A. S.A. i 2,5 miesiąca od dnia udzielenia informacji o planowanym wydaniu negatywnej decyzji) ZDM wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

10) W dniu [...] czerwca 2007 r. decyzja została doręczona do A. S.A., A. S.A. wniósł od niej odwołanie. A. SA otrzymała od SKO decyzję utrzymującą w mocy decyzję ZDM, od której A. S.A. wniósł skargę administracyjną. Sprawa zakończyła się odrzuceniem skargi przez WSA.

11) W dniu [...] grudnia 2008 r. ZDM ponownie przeprowadził oględziny w terenie, nie informując o tym skarżącej i A. SA.

12) W dniu [...] stycznia 2009 r. A. S.A. wystosował do organu I instancji pismo informujące, iż stroną w postępowaniu związanym z konstrukcją nośnika jest firma F. Sp. z o.o., zaś A. S.A. był jedynie stroną w postępowaniu związanym z uzyskaniem zgody na zajęcie pasa.

13) W dniu [...] stycznia 2009 r. ZDM przeprowadził kontrolę pasa drogowego, w którym stwierdzono, iż w pasie drogowym w [...] przy ul. Ł. znajduje się fundament po reklamie. W związku z powyższym ZDM sporządził notatkę z terenu. Skarżąca i A. SA nie zostały zawiadomione o mających się odbyć oględzinach.

14) W dniu [...] maja 2009 r. ZDM wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A. S.A. za zajęcie pasa drogowego.

15) W dniu [...] maja 2009 r. ZDM poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania karnego w związku z zajęciem pasa drogowego.

16) Pismem z tego samego dnia [...] maja 2009 r. ZDM wezwał skarżącą na wizję w terenie.

17) W dniu [...] czerwca 2009 r. odbyły się oględziny pasa drogowego przy ul. Ł., o których poinformowano skarżącą, w których jednak nie uczestniczył przedstawiciel J. Sp. z o.o. W wyniku kontroli stwierdzono, iż fundament został usunięty.

18) W dniu [...] marca 2011 r. Prezydent [...] wydał decyzję wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 87.180,00 zł za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 w okresie od [...] listopada 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. oraz fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 2 m2 w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2009 r.

19) Skarżąca wniosła od ww. decyzji odwołanie do SKO, zarzucając skarżonej decyzji istotne naruszenie szeregu przepisów postępowania.

20) SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy skarżoną decyzję organu I instancji, wymierzając jednocześnie skarżącej karę pieniężną w łącznej wysokości 87.360,00 zł za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. Jet to kara o 180,00 zł wyższa niż ta wymierzona decyzją organu I instancji.

21) Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. SKO w oparciu o art. 113 § 1 K.p.a. sprostowania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

22) Na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2011 r. została złożona skarga administracyjna z dnia [...] lipca 2011 r.

23) Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sygn. akt. VI SA/Wa 1959/11, uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2011 r., co zostało już przedstawione powyżej.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona w pełni na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o.o. sp. k. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. o wymierzeniu w/w Spółce kary pieniężnej w kwocie łącznej 87.180 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej ul. Ł. w rejonie ul. R. poprzez umieszczenie w nim:

a) reklamy, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, w okresie od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., (w wysokości jednostkowej 26.460 zł),

b) fundamentu reklamy, o łącznej powierzchni rzutu poziomego 2 m2, w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2009 r., (w wysokości jednostkowej 60.720 zł),

którą to decyzją utrzymano w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca podniosła przeciw zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące naruszenia wyłącznie przepisów postępowania, a w szczególności związane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, udziałem strony w postępowaniu, głównie w fazie wstępnej, związanej z ustaleniem stanu faktycznego, prawidłowości dokonania ustaleń fatycznych i ustalenia stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 oraz 81 K.p.a.), a także prawidłowości zaskarżonej decyzji w świetle art. 7 oraz 107 § 3 K.p.a.

Na tle przedstawionego przez stronę skarżącą stanu faktycznego sprawy należy uznać, że praktycznie wszystkie wniesione w skardze zarzuty są uzasadnione.

W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wbrew twierdzeniom SKO zawartym w odpowiedzi na skargę, iż "Nie naruszono art. 153 p.p.s.a., albowiem WSA poza stwierdzeniem rażącego naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. "nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne". Otóż to sformułowanie zawarte w wyroku Sądu z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1959/11, zostało wyrwane z kontekstu; jakby nie zauważono poprzedzającego go sformułowania "Biorąc pod uwagę konieczność ponownego postępowania Sąd...."Następnie, w kolejnym zdaniu, Sąd zalecił, iż "Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a." Są to, jak można sądzić wystarczająco jasne wskazania.

Jak podniosła strona skarżąca, wymogi te nie został w jakikolwiek sposób spełnione przez SKO.

Motywy decyzji w istocie stanowią wierne i bezrefleksyjne powielenie pod względem formy, jak i treści, pierwotnego stanowiska organu, tj. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Takie procedowanie organu, nie tylko narusza podstawowe zasady K.p.a., lecz również normę prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Sąd podziela zatem ocenę skarżącej, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w sytuacji złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego akt administracyjnego, pozostającego w rażącej sprzeczności z art. 8 i 11 K.p.a.

W niniejszej sprawie z uwagi na liczne naruszenia przepisów (które były wcześniej podnoszone i ponownie zostały wskazane w niniejszej skardze), organ został zobowiązany do ich zbadania, przy zachowaniu zasad proceduralnych, celem wydania właściwego rozstrzygnięci i jego należytego uzasadnienia. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem nie tylko lapidarne przytoczenie okoliczności, lecz również wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, co determinuje zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada przekonywania.

Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, przeprowadzono z naruszenie art. 15 K.p.a., formułującym zasadę dwuinstancyjności. Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., "Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej" (sygn. akt II SA/Go 823/10). Tymczasem SKO nie przeprowadziło ponownego postępowania wyjaśniającego (o czym świadczy m.in. nie dochowanie wymagań określonych w art. 10 K.p.a.) i nie rozpatrzyło ponownie sprawy administracyjnej, czym naruszyło art. 15 K.p.a.

Za zasadne należy również uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 28 i art. 61 § 1 i 4 K.p.a.

Organ I instancji nie poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, następnie przeprowadził całe postępowanie administracyjne i zebrał praktycznie cały materiał dowodowy w sprawie bez udziału strony. Po trzech latach trwania tegoż postępowania, po zakończeniu wszystkich istotnych czynności i przeprowadzeniu wszystkich istotnych dowodów w sprawie, organ dopiero formalnie poinformował stronę o wszczęciu takiego postępowania. Strona nie miała już de facto możliwości nie tylko czynnego, ale jakiegokolwiek udziału w sprawie. Stanowisko to wbrew przepisom postępowania zostało podzielone przez organ II instancji, przez co organ ten naruszył ww. przepisy postępowania. Skarżąca została pozbawiona wpływu na ustalanie przez organ rzeczywistego stanu faktycznego, a przez to wpływu na stosowanie norm przepisów prawa.

Organ I instancji, mimo braku formalnego wszczęcia postępowania w sprawie i powiadomienia o tym strony, podjął cały szereg czynności i przeprowadził szereg dowodów - w zasadzie przeprowadził całe istotne z punktu widzenia konieczności ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej postępowanie dowodowe bez udziału strony. Po przeprowadzeniu praktycznie całego postępowania dowodowego w sprawie, organ formalnie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania o nałożeniu kary pieniężnej dopiero pismem z dnia [...] maja 2009 r.

Takie zachowanie organów narusza art. 28 i art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zgodnie z którym organ może wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu i ma w tym przypadku obowiązek powiadomić o tym wszczęciu wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W ocenie Sądu trzeba podzielić też wniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a.

Tak więc przede wszystkim ma rację skarżąca, że powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad trzech miesięcy i jednocześnie naliczanie za ten okres kary narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego z art.7, 8, 9, 10 i 12 K.p.a. Strona została powiadomiona o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad 2,5 roku od jego wszczęcia, a tym samym została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym. Stanowi to rażące naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., nakazującego zapewnić stronie czynny udział w sprawie nie tylko przed wydaniem decyzji, ale przede wszystkim w każdym stadium postępowania.

Zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona, w ramach przysługującego jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, powinna zostać poinformowana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem tych oględzin.

Sąd podziela też ocenę skarżącej, że czynności kontrolne, jako czynności mające miejsce w trakcie i w związku z toczącymi się postępowaniami podlegają wymogom protokolarnym oraz obowiązkowemu zawiadomieniu strony o terminie czynności. Niedopełnienie tych wymogów powoduje, iż nie mogą one stanowić dowodu tego, co zostało w nich stwierdzone.

Powyższa zasada dotyczy również protokołów, które, jeśli mają stanowić dokument urzędowy, powinny odpowiadać zasadom wynikającym z art. 68 K.p.a. Powinno więc z nich wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Dokumenty sporządzone w sprawie nie odpowiadają wymogom K.p.a., z notatki z dnia [...] stycznia 2009 r. nie wynika, jaki organ ją sporządził, a ze wszystkich tych dokumentów nie wynika w jaki sposób ustalono to co ustalono w wyniku podjętych czynności i dlaczego nie uczestniczyła w ich sporządzaniu strona postępowania.

Należy też zgodzić się ze skarżącą, że wbrew twierdzeniu SKO, notatka z dnia [...] stycznia 2009 r. została sporządzona z naruszeniem art. 68 § 1 K.p.a. Z dokumentu tego nie wynika bowiem, jaki organ prowadzi postępowanie i pracownikami jakiego organu są osoby wskazane w tym dokumencie. Nie wiadomo również, w jakiej sprawie został sporządzony ten dokument. Nie ma w nim informacji, jakich czynności i kto dokonał, ani w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, to co znajduje się w tym dokumencie, w szczególności brak jest informacji o tym, jak ustalono powierzchnię rzutu poziomego fundamentu po tablicy reklamowej. Nie sposób tego ustalić w oparciu o załączoną do tego dokumentu dokumentację zdjęciową. Notatka ta zawiera tylko i wyłącznie informację o tym, co stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Także protokół z dnia [...] grudnia 2006 r. nie spełnia wymogów art. 68 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim stwierdza określony stan faktyczny, bez wskazywania jakie czynności zostały dokonane i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono np. poszczególne odległości.

Jest to równoznaczne z tym, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie w sposób wadliwy, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów K.p.a., a w konsekwencji organy te nie dysponują żadnym dowodem, nawet wadliwym, mogącym znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, (zwłaszcza na okoliczność rozmiaru poszczególnych powierzchni, bez której to informacji organy te nie mogły w sposób prawidłowy wyliczyć ewentualnej kary pieniężnej).

Nie ulega też wątpliwości, że przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy doszło do naruszenia art. 81 K.p.a., w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W przeprowadzonym postępowaniu strona nie maiła takiej możliwości, gdyż wszystkie czynności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszego postępowania przeprowadzone zostały bez wiedzy i udziału strony, co organ odwoławczy przyznał.

Niewątpliwie też podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenie art. 12 § 1 i 35 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. miał w rozpatrywanej sprawie miejsce.

Sąd podziela również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia w kontrolowanym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.

SKO w [...], w ślad za organem I instancji, błędnie ustaliło stan faktyczny niniejszej sprawy. Również wbrew wyraźnej dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. SKO nie wskazało w skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Całkowicie dowolny wybór jedynie niektórych dokumentów z materiału zgromadzonego w sprawie (o czym świadczy zawartość akt sprawy) powoduje, że nie sposób uznać tego uzasadnienia decyzji za prawidłowe i odpowiadające prawdzie. Jednocześnie SKO, w ślad za organem I instancji dopuścił się tych samych naruszeń przepisów postępowania, sankcjonując naruszenia dokonane przez organ I instancji.

Ustalenia SKO pozostają w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym wyłaniającym się z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Jednocześnie błędne ustalenia i wybiórcze odnoszenie się do niektórych z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania (zarzut wywołania wrażenia następstwa prawnego, a równocześnie pominięcie treści umowy między skarżącą i A. S.A., tj. skutku zobowiązującego, a nie rozporządzającego umowy), prowadziły do błędnej i dowolnej oceny postępowania przed organem I instancji i wydanej przez niego decyzji, a w konsekwencji nieuchylenia tej decyzji.

Za trafne należy zatem uznać stwierdzenie skarżącej, że istotne braki w postępowaniu dowodowym oraz dowolne, wybiórcze i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym uzasadnienie faktyczne decyzji, drastycznie wypaczające rzeczywisty stan faktyczny są równoznaczne z tym, że decyzja SKO z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sposób rażący naruszają przepisy postępowania administracyjnego i nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Sąd podziela również podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., poczynione na marginesach innych zarzutów.

Skarżąca trafnie wskazała, że wybiórczość prowadzenia postępowania i całkowita dowolność w czynieniu ustaleń faktycznych, bez żadnego uzasadnienia tak czynionych ustaleń, często wewnętrznie sprzecznych (por. toczenie się postępowań administracyjnych, a jednocześnie stwierdzenie, że czynności kontrolne zostały podjęte przed wszczęciem postępowania), z jednej strony poczyniona przez SKO, a z drugiej usankcjonowana przez SKO w odniesieniu do decyzji organu I instancji, stanowi rażące naruszenie wymienionych przepisów.

W tym kontekście istotny jest również zarzut pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w niepowtarzalnych czynnościach dowodowych przez organ I instancji i usankcjonowanie tego przez organ II instancji. Także SKO naruszyło obowiązek określony w art. 10 K.p.a., poprzez niewezwanie skarżącego do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Tymczasem przestrzeganie tej zasady ma podstawowe znaczenie, dla ochrony i zabezpieczenia praw strony postępowania przed arbitralnym rozstrzygnięciem organu. Czynny udział strony zapewnia możliwości wpływu na ustalenia faktyczne, a przez to ma wpływ na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego. Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, lecz jest nieodzownym warunkiem oceny prawnej, dzięki któremu dochodzi do oceny faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Udział strony w całym postępowaniu dowodowym jest nieodzowny, ponieważ jest udziałem w tworzeniu orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.