Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 231/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 92 ust. 1, art. 217, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Starosty Opolskiego z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) określa, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Starosty Opolskiego na rzecz M. G. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. M. G. zwróciła się do Starosty Opolskiego o zwrot kwoty 1700 zł, tytułem pobrania zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] o nr rej. [...], [...] o nr rej. [...], [...] o nr rej. [...] oraz [...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że za każdy z samochodów ww. opłata wyniosła 500 zł, podczas gdy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 wynika, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym i Konstytucją RP. Wskazała także, odwołując się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, że przedmiotowa opłata ma na celu jedynie zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Dodała, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310, z późn. zm.) jest nadto sprzeczny z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), co potwierdza orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) oraz sądów krajowych.

W piśmie z dnia 20 września 2012 r. Starosta Opolski poinformował M. G., że samochód [...] o nr rej. [...] nie stanowi i nigdy nie stanowił jej własności. Jednocześnie zawiadomił o prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania uwag oraz zastrzeżeń. Następnie organ wydał w dniu 3 października 2012 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. G. z uwagi na upływ 5-letniego okresu przedawnienia zobowiązania do zapłaty za karty pojazdu wydane w 2005 i w 2006 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 24 stycznia 2013 r. (postanowienie nr [...]). Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony winno zapaść w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po otrzymaniu akt sprawy z Kolegium, Starosta Opolski - odpowiadając na wniosek M. G. z 17 września 2012 r. - uznał w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. (nr [...]), że pobrane opłaty za kartę pojazdu dla trzech samochodów, tj. [...] o nr VIN: [...], [...] o nr VIN: [...] i [...] o nr VIN: [...], były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, dlatego odmówił zwrotu żądanej kwoty (1700 zł). Wskazał, że przedmiotowe pojazdy zostały nabyte poza granicami kraju, zatem zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, organ rejestrujący wydał przy ich pierwszej rejestracji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej karty pojazdu, pobierając opłaty za ich wydanie. Wysokość tych opłat regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, po myśli którego opłata wynosiła 500 zł. Organ odnotował, że opłaty administracyjne uiszcza się z góry, są one ustalane na podstawie przepisów odrębnych w stałej wysokości lub według stawek zmiennych i przypisane do określonych czynności. Nie zachodzi w tym przypadku decyzyjny tryb określania ich wysokości. Ponadto Starosta podniósł, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w dniu 17 stycznia 2006 r., iż przepis ww. rozporządzenia dotyczący wysokości opłaty jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z zapisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale jednocześnie określił, że zakwestionowany przepis straci moc obowiązującą dopiero 1 maja 2006 r. Powyższe pismo zostało doręczone M. G. w dniu 18 lutego 2013 r.

W piśmie z dnia 26 lutego 2013 r., nadanym w placówce pocztowej 28 lutego 2013 r., M. G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez zwrot kwoty 1275 zł wraz z należnymi odsetkami. Powtórzyła argumentację wniosku, akcentując, że z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika, iż opłata w wysokości 500 zł, ustalona w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowi nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz kosztów jej dystrybucji - co było intencją ustawodawcy - ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie kosztów innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). M. G. dodała, że fakt utraty mocy obowiązującej spornego przepisu ww. rozporządzenia od dnia 1 maja 2006 r. nie oznacza, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą i że pobierane opłaty w wysokości przekraczającej 75 zł nie były pobierane na podstawie niezgodnego z Konstytucją RP przepisu. Niezrozumiałe jest także działanie organu, który uporczywie odmawia zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, z powołaniem się na argumentację, która nie znalazła akceptacji w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia 8 marca 2013 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i odmówił zwrotu kwoty 1275 zł wraz z odsetkami. Pismo to zostało doręczone w dniu 15 marca 2013 r.

W skardze z dnia 2 kwietnia 2013 r. na czynność Starosty Opolskiego z dnia 13 lutego 2013 r. M. G. zarzuciła, że działanie organu nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/2004) i narusza art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powielone zostało dotychczas prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko co niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją RP, tj. z jej art. 217, a także z art. 90 TWE, którego treścią Polska jest związana od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej. Zgodność polskich rozwiązań prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z regulacjami Traktatu była przedmiotem orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, w którym przesądzono, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Ponieważ ETS nie uregulował odrębnie kwestii postępowania z opłatami już wniesionymi, oznacza to, że zastosowanie mają reguły ogólne, a więc skutek komentowanego orzeczenia rozciąga się na cały okres od chwili, gdy określona regulacja stała się niezgodna z prawem wspólnotowym. W przedmiotowym przypadku oznacza to skutek od 1 maja 2004 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Akcentował, że opłatę za kartę pojazdu w wysokości 500 zł za każdy z trzech samochodów pobrał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, który jednak odroczył utratę jego mocy obowiązującej do 1 maja 2006 r., by umożliwić wprowadzenie do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji RP. Z kolei z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, wynika, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie komentowanego rozporządzenia w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej obowiązywały. Tym bardziej więc nie można przypisać takiej odpowiedzialności powiatowi, który pobrał opłaty na podstawie obowiązującego prawa. Skarżąca dokonała rejestracji w 2005 r. i w 2006 r., czyli w czasie gdy uchylony przepis jeszcze obowiązywał, zaś pobrane wówczas opłaty stanowiły dochód powiatu w roku ich pobrania i zostały w tym samym roku wykorzystane na cele publiczne. Niepobranie opłat stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi czynność Starosty Opolskiego z dnia 13 lutego 2013 r. polegająca na odmowie zwrotu części opłat, jakie M. G. uiściła za wydanie kart pojazdu w związku z rejestracją trzech pojazdów sprowadzonych z zagranicy - samochodu marki [...] o nr rej. [...], [...] o nr rej. [...] oraz [...] o nr rej. [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla ww. samochodów, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 - zwane dalej również rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r.), została przez skarżącą wniesiona, natomiast pojazdy zarejestrowano decyzjami z dnia 5 września 2005 r., 10 listopada 2005 r. i 31 stycznia 2006 r., w których potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy, że pobranie opłat, których zwrotu w części domaga się skarżąca, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z obowiązującego w dniu rejestracji art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłat za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, wyraźnego zaznaczenia wymaga, że tut. Sąd prezentuje stanowisko, zgodnie z którym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, po myśli której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (taki pogląd wyraził też organ w zaskarżonej czynności), a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11; WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11; WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 53 § 2 P.p.s.a., we wskazanym powyżej przypadku skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spełniła powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu opłat za kartę pojazdu doręczono jej 18 lutego 2013 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 26 lutego 2013 r. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 28 lutego 2013 r. Następnie, po otrzymaniu w dniu 15 marca 2013 r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła skargę, która wpłynęła do organu w dniu 2 kwietnia 2013 r. (brak informacji co do sposobu złożenia przesyłki), czyli niewątpliwie w przewidzianym do tego terminie.

Przechodząc już do oceny zasadności żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconych - jej zdaniem - opłat za kartę pojazdu, odnotować trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdów skarżącej. Wysokość komentowanej opłaty wynikała z cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłat za kartę pojazdu dla trzech przedmiotowych samochodów. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wskazana niezgodność przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy. Według tych regulacji, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornego przepisu z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości po 500 zł od każdego samochodu w związku z wydaniem kart pojazdu. Opłata ta stanowi dokument identyfikujący pojazd i nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia ww. przepisu. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem tego stanowiska jest uznanie, że komentowana regulacja jest niezgodna z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłaty za kartę dla każdego z pojazdów wskazanych w skardze, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż analizowaną czynnością odmówiono zwrotu określonej we wniosku kwoty 1700 zł, choć niewątpliwie organ odniósł się do żądania odnośnie trzech samochodów, tj. [...], [...] i [...], zatem z matematycznego wyliczenia wynika, że uiszczona ponad 75 zł opłata wynosiła łącznie dla trzech pojazdów 1275 zł. Zwrotu takiej właśnie kwoty zażądała skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze.

Kontynuując rozważania wskazać trzeba, że zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiwsa z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że organ był zobowiązany do stosowania rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., które obowiązywało w dniu pobierania od skarżącej opłat. Podobnie, za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiona przez organ kwestia związana z utratą przez sporny przepis mocy obowiązującej z dniem 1 maja 2006 r., gdyż przepis ten od samego początku jego obowiązywania naruszał w sposób istotny normy konstytucyjne oraz wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Natomiast konsekwencją uznania przez Sąd paragrafu 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie każdej z kart pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Podnieść ponadto należy, na co słusznie zwracała uwagę skarżąca, że prawidłowość stanowiska co do konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2013 r. dodatkowo potwierdza postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-34/07, opubl. LEX nr 354541), stwierdzające niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym. W orzeczeniu tym stwierdzono, że "art. 90 akapit pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Stwierdzenie przez Trybunał wskazywanej sprzeczności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) ma istotne znaczenie zważywszy, że postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Wedle wskazanego wyżej art. 90 TWE żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni powyższego przepisu została przesądzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skoro sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Trybunału, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony - także z tego powodu - do odmowy zastosowania tego przepisu.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań nie sposób zgodzić się z prezentowanym w niniejszej sprawie stanowiskiem organu, że skarżąca nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconych opłat za karty pojazdu. Uznając skargę za zasadną powtórzyć przyjdzie, że odmawiając skarżącej uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconych opłat, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość opłaty za kartę pojazdu, organ administracji działał bezprawnie. Odnotować przy tym trzeba, że stanowisko i ocena prawna prezentowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie są konsekwentne i zbieżne z poglądami wypracowanymi dotychczas na tle zwrotu opłaty za kartę pojazdu w licznych sprawach rozpoznawanych przez tut. Sąd, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r.: I OSK 2203/12, I OSK 2201/12, I OSK 2195/12, I OSK 2194/12 oraz z 19 grudnia 2012 r.: I OSK 2190/12, I OSK 2188/12, I OSK 2184/12, I OSK 2115/12, wszystkie dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podać jeszcze przyjdzie, że w zakresie swoich kompetencji Sąd nie mógł rozstrzygać o zwrocie odsetek od nienależnie uiszczonej kwoty opłat. W kognicji sądów administracyjnych nie mieści się bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach stron (chyba że te wynikają z przepisów prawa, co jednak nie występuje w niniejszej sprawie), w szczególności zaś zasądzanie żądanych kwot i przyznawanie odsetek. O zasadności tego roszczenia rozstrzyga sąd powszechny. Podkreślić przy tym należy, że odsetki, o zasądzenie których wniesiono w skardze, nie stanowiły przedmiotu żądania, z jakim skarżąca wystąpiła do organu w niniejszej sprawie. O ich wypłacenie wnioskowano bowiem dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast we wniosku z dnia 17 września 2012 r., który wyznaczał granice działań organu, skarżąca domagała się jedynie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji określi wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowisko Sądu o dokonaniu bez podstawy prawnej czynności odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią opłaty za kartę pojazdu - za każdy z przedmiotowych samochodów - w wysokości przekraczającej 75 zł.