Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 322/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1, art. 145 ust. 3-4, art. 151 ust. 1, art. 156, ust. 3-4
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1 ,art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 7434 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta trzydzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania R. Z. i J. Z. – utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 10 października 2014 r. o ustaleniu na rzecz każdego z odwołujących się odszkodowania w wysokości 57 767zł., za przyjęcie na własność Gminy W. działek pod projektowane drogi publiczne.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent W. powołując się na ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] (dalej jako decyzja ZRID) ustalił lokalizację dróg publicznych kategorii gminnej - ul. D. i ul. A. V. we W. m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,0952 ha, położonych we W. obręb J., stanowiących współwłasność R. Z. i J. Z. (dalej powoływani także jako: "skarżący"). Decyzja ta została utrzymana mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2009r. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było przejście z mocy prawa własności, między innymi ww. działek, na rzecz Gminy W.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda D. wyznaczył Starostę O. jako organ właściwy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie przez Gminę W. przedmiotowych nieruchomości.

Postępowanie prowadzone w tej sprawie przez Starostę O. – po kilkukrotnym orzekaniu – zakończone zostało decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po uprzednim uzyskaniu operatu szacunkowego określającego wartość przejętych nieruchomości sporządzonego w dniu [...] lipca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. oraz opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych potwierdzającej jego prawidłowość. Na podstawie uzyskanych dowodów, Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz R. Z. w kwocie 57.767 zł i na rzecz J. Z. w kwocie 57.767 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowane zostało w drodze odwołania przez R. Z. i J. Z. Zdaniem odwołujących się odszkodowanie ustalone zostało z naruszeniem art. 21 Konstytucji RP w sposób rażąco zaniżony z pokrzywdzeniem interesu stron oraz niezgodnie z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości. Organ ustalił odszkodowanie opierając się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym w którym podstawą określenia wartości przedmiotowych działek gruntu był § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem stron, przepis ten wydany został z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji czego godzi w art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 - 3, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, a także art. 151 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa określona na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, pozostaje w całkowitej sprzeczności z określoną w art. 151 u.g.n. definicją "wartości rynkowej" nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że za ceny nieruchomościami tego rodzaju nie mogą być uznane ceny odnotowane w obrocie drogami publicznymi, albowiem obrót taki nie występuje.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda D., po przywołaniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. zmieniającej powołaną ustawę i ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej w skrócie: "u.g.n.", stwierdził m.in. że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania. W uznaniu Wojewody dokonana przez organ pierwszej instancji ocena prawidłowości tego operatu nie nosi znamion dowolności, zwłaszcza, że uzyskał on w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n., pozytywną Opinię Komisji Arbitrażowej przy PFSRM, sporządzoną w trybie art. 157 u.g.n., która potwierdziła, że wszystkie etapy wyceny, w tym analiza rynku nieruchomości zaprezentowana w operacie, jak też dobór nieruchomości podobnych, wykonane zostały przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Pomimo upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operat mógł być wykorzystany w sprawie, gdyż jego aktualność operatu została potwierdzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego.

Oceniając operat szacunkowy organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca prawidłowo ustaliła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, tj. na dzień [...] stycznia 2009 r., dlatego "drogowe" przeznaczenie wycenianych działek nie może budzić żadnych wątpliwości. Wartość nieruchomości biegła oszacowała, obejmując analizą rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, a więc obiektów, które analogicznie, jak działki będące przedmiotem wyceny, charakteryzują się przeznaczeniem "drogowym". Uzasadniając zachowanie wymogu podobieństwa względem nieruchomości wycenianej biegła wyjaśniła, że "wszystkie transakcje przyjęte do analizy przeznaczone są na cele publiczne, jako drogi dojazdowe, lokalne, ulice, drogi wewnętrzne, czy jako drogi stanowiące poszerzenie istniejących dróg kategorii gminnej (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolami KD-L, KD-W, KD-GP, KD-D). W wyniku analizy nie zauważono różnicy w cenach pomiędzy tak oznaczonymi w miejscowym planie drogami gminnymi, z tego względu uznano, że wszystkie nieruchomości z tabeli 1 są nieruchomościami podobnymi w kontekście przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową odpowiada więc przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który w ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Autorka operatu zdefiniowała obszar badanego rynku jako teren miasta W. a ramy czasowe monitorowania rynku zakreśliła na okres nie dłuższy niż dwa lata od daty, na którą określiła wartość nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz sposób jej przeprowadzenia.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organy obu instancji nie są uprawnione do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia, czy do uchylenia się od ich zastosowania. Organ odwoławczy zauważył, że wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 7.10.2005 r. do dnia 25.08.2011 r. - jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym Trybunał przesądził o zgodności poprzedniej regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia - zakładającej, jak obecnie § 36 ust. 4 rozporządzenia, pierwszeństwo oparcia się przy wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych - m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Z tego względu - zdaniem organu odwoławczego - przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w nowym brzmieniu także nie budzi wątpliwości w kwestii zgodności z Konstytucją. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że problematyka wykorzystania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne była już wielokrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych, które ukształtowały jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, odrzucające pogląd, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w których stroną jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. Zdaniem NSA, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne (wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. I OSK 1548/09). Powołując się na orzeczenia sądowe organ zaaprobował stanowisko, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Wojewoda uznał także, że opisywane w odwołaniu okoliczności, dotyczące obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p., który przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod komunikację drogową nie mogą być brane pod uwagę. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje bowiem tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty. Odszkodowanie przysługuje za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a ustalane jest na podstawie rynkowej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia na podstawie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji skutkującej przejściem prawa własności na podmiot publiczny. Odszkodowanie nie obejmuje w związku z tym ewentualnego uprzedniego obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizację tego rodzaju roszczeń przewiduje art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i można je zgłaszać w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", mogą bowiem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne i z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Wobec powyższego odszkodowanie nie obejmuje wszelkiej szkody będącej wynikiem wywłaszczenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli R. Z. i J. Z. zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem: 1/ art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP polegającym na ustaleniu wysokości odszkodowania w sposób rażąco zaniżony z pokrzywdzeniem interesu skarżących, a więc niespełniającego wymogu słusznego odszkodowania gwarantowanego przez ww. normy konstytucyjne; 2/ art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie, przy ustalaniu wysokości odszkodowania, wartości rynkowej nieruchomości; 3/ art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez pominięcie zasady wyceniania na korzyść właściciela z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości niezmniejszającego wartości, tzn. nakazującej zawrzeć w odszkodowaniu rentę planistyczną, o ile zmiana przeznaczenia zmniejsza wartość; 4/ § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie od 26 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 9850) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez określenie wartości nieruchomości, z pominięciem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie zaś przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych; 5/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w kontekście oparcia rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym.

Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji raz zasądzenie na kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, na podstawie stosownych norm. W skardze zawarto także wniosek - w sytuacji gdyby Sąd nie stwierdził oczywistej niekonstytucyjności § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do TK odnośnie zgodności z Konstytucją RP ww. § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 14.07.2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie, o podanej w skardze treści. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z załączonej do skargi opinii prawnej.

Uzasadnienie skargi zawiera odrębną argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum i w znacznym zakresie zbieżną z argumentacją zamieszczoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn.akt II SA/Wr 619/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 986/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Wydanie takiego orzeczenia poprzedziło oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii prawnej z tego powodu, że nie stanowi ona dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.sa. Sąd kasacyjnych nie znalazł również podstaw do przedstawienia pytania prawnego TK o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, ponieważ zagadnienie objęte tą treścią dotyczy w istocie wykładni przepisu aktu wykonawczego, która musi uwzględniać normy aktu ustawodawczego. Z tego samego względu NSA nie uwzględnił zarzutów kasacyjnych odwołujących się do tezy o niekonstytucyjności § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Również zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony, ponieważ NSA uznał, że renta planistyczna w rozumieniu przedstawionym przez skarżących kasacyjnie, tj. wynikająca ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jest odrębnym od odszkodowania za odebranie własności nieruchomości świadczeniem możliwym do dochodzenia na odrębnej podstawie prawnej i w odrębnej procedurze, o której stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wskazał, że rozważając zarzuty skargi, Sąd pierwszej instancji nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu ich niezasadności, lecz powinien je ocenić w kontekście przepisów, których naruszenie skarżący zarzucił. O ile zaś Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia. NSA podkreśli, że na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia odszkodowania, kierując się zasadami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Normy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mają jedynie charakter wykonawczy wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego muszą być stosowane w świetle zasad wynikających z tej ustawy. Obowiązkiem Sądu było więc wyjaśnienie, czy ustalone odszkodowanie spełnia wymagania powołanych ustaw. W szczególności, czy została zachowana zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 u.g.n., według której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. sytuacja określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. Wyznacznikiem wartości nieruchomości, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. - jest bowiem aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości, a nie dotychczasowe jej przeznaczenie.

Ponadto NSA wskazał, że według § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyznacznikiem wyceny nieruchomości według cytowanego przepisu jest przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Ta reguła jest wyłączona, jeżeli możliwa jest wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Transakcje nieruchomościami drogowymi muszą jednak spełniać ustawowe kryterium wartości rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 u.s.g., według którego (o treści obowiązującej w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy) wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli więc w ocenie Sądu pierwszej instancji, który bezwzględnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości nie jest uprawniony do oceny charakteru transakcji nieruchomościami przyjmowanymi do porównań w kontekście art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to taki obowiązek oceny spełnienia wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 spoczywał na organie administracji, czego Sąd już nie wyjaśnił, czy organ dokonał takiej oceny. Nie jest bowiem dopuszczalne uznanie zbędności istnienia powołanego art. 151 ust. 1, dlatego będąc normą ustawową, jego spełnienie musi być ocenione w procedurze ustalania odszkodowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do oceny, czy organy orzekające w sprawie zachowały przy ustalaniu odszkodowania wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa kreujących ustawowe zasady ustalania odszkodowania i wyjątki wyłączające te zasady, uwzględniając także okoliczność, że w wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 TK wskazał, że: "pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby - w ocenie Trybunału - nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. To nie on jest zresztą inicjatorem rokowań." Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "Umowa przewidziana w art. 114 ust. 1 u.g.n. jest co prawda instrumentem cywilistycznym, lecz w tym przypadku użyta została na potrzeby publicznoprawnej instytucji wywłaszczenia. Niezawarcie jej stanowi przesłankę wydania przez organ władzy publicznej jednostronnej decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności. (...) Umowa zawarta na podstawie art. 114 ust. 1 u.g.n. rodzi w istocie takie same skutki jak decyzja o wywłaszczeniu." Według NSA, jakkolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy oceny konstytucyjności przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych i niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, to jednak zawiera także ocenę charakteru umowy nabycia nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia poprzedzającej to wywłaszczenie. W ocenie Trybunału, zbywca nieruchomości na podstawie takiej umowy jest w sytuacji przymusowej, polegającej na zagrożeniu zastosowania wobec niego wywłaszczenia, jeżeli nie zawrze umowy zbycia, która w istocie ma takie same skutki, jak decyzja o wywłaszczeniu. Zachowanie spójności systemu prawnego szczególnie w zakresie ochrony własności wymaga, aby w niniejszej sprawie, dokonując oceny zastosowania art. 151 ust. 1 u.g.n., wyjaśnić czy transakcje nieruchomościami przyjętymi do porównań za podstawę wyceny były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej stosowne postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że sam fakt transakcji nieruchomością drogową nie oznacza, że transakcja ta nie spełnia warunków rynkowych. Nie jest jednak dopuszczalne uznanie za transakcję rynkową - w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. - takiej, która została dokonana w podjętej procedurze poprzedzającej zastosowanie wywłaszczenia, skoro taka transakcja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 u.g.n.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda D. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów jako dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych, w świetle zaleceń NSA, wątpliwości oraz przedstawił argumentację uzupełaniającą przez odniesienie się do stanowiska NSA. Organ przedłożył również odpisy aktów notarialnych transakcji porównawczych wykorzystanych w operacie szacunkowym oraz pismo rzeczoznawczyni majątkowej z dnia [...] lipca 2018 r. Zdaniem organu, przeprowadzenie tych dowodów umożliwi na etapie sądowym analizę wskazanych przez NSA okoliczności. Odnosząc się do treści dowodów organ zauważył, że z żadnej z wykorzystanych przez biegłą umów nie wynika, aby była zawarta w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. W części z nich zawarto jedynie stwierdzenia dotyczące działania w trybie u.g.n – co wynika, z faktu, że w trybie tej ustawy następuje nabywanie nieruchomości do zasobu nieruchomości publicznych. O okoliczności tej nie świadczy też fakt poprzedzenia zawarcia umów rokowaniami – co w języku potocznym oznacza normalne czynności poprzedzające zawarcie umowy. Nic, zdaniem organu, nie dowodzi, że transakcje zostały zawarte jako sformalizowany element postępowania wywłaszczeniowego. Z pisma biegłej z dnia [...] lipca 2018 r. wynika natomiast, że nie było podstaw do zastosowania zasady korzyści, gdyż w momencie wizji w terenie wyceniane działki były niezagospodarowane i porośnięte dziką roślinnością trawiastą. Tym samym wycena zgodnie z przeznaczeniem pod drogę publiczną była bardziej korzystna od wyceny działek jako nieużytków.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 413/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda D. Naczelny Sąd Administracyjny uznając ją za uzasadnioną wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn.akt II OSK 650/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd kasacyjny stwierdził niespójność pomiędzy sentencją zakwestionowanego wyroku a jego uzasadnieniem. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że uchylono decyzje organów obu instancji natomiast treść uzasadnienia wyroku mogłaby sugerować, że uchylono tylko decyzję organu odwoławczego, bowiem w wytycznych Sąd I instancji zawarł wskazówki dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania. Nadto uzasadnienie sądu eliminujące z obrotu prawnego decyzje obu instancji powinno wskazywać na okoliczności, które uzasadniały uchylenie decyzji obu instancji, a nie tylko decyzji organu odwoławczego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji uchylił się także od ponownej oceny sprawy poprzez dokonanie analizy dołączonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego aktów notarialnych. Sąd kasacyjny stwierdził, że w świetle wskazań NSA zawartych w wyroku sygn. akt I OSK 986/16 na Sądzie I instancji ciążył obowiązek dokonania takiej oceny. W związku z powyższym NSA zaleciał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sąd wojewódzki dokonując oceny zakwestionowanej decyzji oraz dołączonych aktów notarialnych wziął pod uwagę wykładnię przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazując, że swoistym dopełnieniem wartości rynkowej nieruchomości, za grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, jest możliwość dochodzenia roszczeń za obniżenie wartości nieruchomości w odrębnym trybie, określonym w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA wyraził także ocenę, że grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne "jest zagrożony wywłaszczeniem" od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu ustania jego mocy obowiązującej. Podmiot publiczny (gmina, powiat, województwo, Skarb Państwa) powołując się na postanowienia tego planu może bowiem w dowolnym czasie złożyć ofertę wykupu gruntu pod drogę publiczną albo wdrożyć procedury skutkujące wywłaszczeniem gruntu pod drogę publiczną.

Zarządzeniem z dnia 19 marca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba zaznaczyć należy, że Sąd orzeka obecnie w warunkach związania wykładnią przepisów wynikającą z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dwukrotnie ( w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. oraz w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r.) wypowiadał się w niniejszej sprawie. Zgodne z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oprócz przywołanego przepisu należy także pamiętać o regulacjach art. 168 § 1, art. 170, art. 183 § 1 p.p.s.a. z których wynika, że ponowne rozpoznanie sprawy odbywa się jedynie w granicach zagadnień wymagających wyjaśnienia w związku z poprzednią oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w sprawie. Innymi słowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, CBOSA). Co więcej, owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko Sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak i – wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a – odnośnie do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej i przyjętych przez sąd pierwszej instancji (szerzej por. wyrok NSA z 24 lipca 2012 r., I FSK 1235/11, CBOSA). Stanowisko to jest utrwalone w judykaturze, jak również aprobowane jest przez doktrynę prawa administracyjnego.

W związku z powyższym istotne jest, że wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. ( I OSK 650/19) NSA stwierdził, że w świetle wskazań zawartych w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. (I OSK 986/16) na Sądzie I instancji ciążył obowiązek dokonania ponownej oceny sprawy, w tym także, poprzez dokonanie analizy załączonych przez organ odwoławczy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego aktów notarialnych. NSA zalecił aby sąd wojewódzki dokonując oceny zakwestionowanej decyzji oraz dołączonych aktów notarialnych wziął pod uwagę wykładnię przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. przedstawioną przez Sąd kasacyjny.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji wiążąca jest więc wykładnia oraz wskazania wynikające wprost z wyroku NSA z dnia 8 maja 2018 r., zalecające dokonanie przez sąd pierwszej instancji oceny, czy organy orzekające w sprawie zachowały przy ustalaniu odszkodowania wymogi wynikające z przepisów prawa kreujących ustawowe zasady ustalania odszkodowania (zawarte w przywołanej wcześniej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami) i wyjątki wyłączające te zasady.

W świetle wytycznych NSA, ocenie należało przede wszystkim poddać, czy odszkodowanie ustalono przy zachowaniu zasady określenia wartości nieruchomości zgodnie z wymogiem art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz, czy organy dokonały oceny przyjętych do porównania transakcji drogowych pod względem spełnienia przez nie kryterium wartości rynkowej określonej w 151 ust. 1 u.g.n. W wyroku z dnia 8 maja 2018 r NSA nie wykluczył bowiem możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, o ile spełniają one ustawowe kryterium wartości rynkowej wynikające z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie orzekania organu, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Na gruncie niniejszej sprawy, przy wykładni przywołanego przepisu, Sąd zobowiązany uwzględnić także ocenę wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017r. sygn.akt SK 39/15 dotyczącą charakteru umowy nabycia nieruchomości dla realizacji celów wywłaszczenia poprzedzającej to wywłaszczenie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zbywca nieruchomości na podstawie umowy zawieranej w warunkach określonych w art. 114 ust. 1 u.g.n. działa w istocie w warunkach przymusowych – polegających na zagrożeniu zastosowania wobec niego wywłaszczenia, jeżeli nie zawrze umowy zbycia. Wie bowiem, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Niezawarcie ww. umowy stanowi przesłankę wydania decyzji o wywłaszczeniu, tym samym – w ocenie Trybunału - rodzi ona takie skutki jak decyzja o wywłaszczeniu.

Wskazując na powyższe stanowisko, NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. nakazał aby przy ocenie przyjętych do określenia wartości nieruchomości transakcji drogowych pod względem spełniania przez nie ustawowego kryterium wartości rynkowej wyjaśnić, czy były one zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej stosowne postępowanie wywłaszczeniowe. Jednocześnie w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. NSA wyraził wiążącą ocenę, że grunt, który przeznaczony jest miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne "jest zagrożony wywłaszczeniem" od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu ustania jego mocy. Podmiot publiczny powołując się bowiem na postanowienia tego planu może w każdym czasie złożyć ofertę wykupu gruntu pod drogę publiczną albo wdrożyć procedury skutkujące wywłaszczeniem gruntu pod drogę publiczną.

Mając na uwadze oceny i wskazania wynikające z obu przywołanych wyżej wyroków NSA, Sąd - na obecnym etapie - zobowiązany był w pierwszym rzędzie do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem tego, czy akceptując wartość nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego i czyniąc z niej podstawę dla ustalenia odszkodowania, organ ocenił w sposób prawidłowy, że wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego zasadnie oparta została na transakcjach nieruchomościami drogowymi oraz, że spełniają one ustawowe kryterium wartości rynkowej. Kontrola ta przeprowadzona została przez pryzmat wykładni przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. przyjętej przez NSA oraz po dokonaniu i uwzględnieniu – zgodnie ze wskazaniami Sądu kasacyjnego – analizy dołączonych przez organ administracji w toku postępowania sądowego aktów notarialnych.

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda D. przedłożył bowiem odpisy aktów notarialnych siedmiu transakcji porównawczych - umów sprzedaży nieruchomości z terenu W. - odpowiadających transakcjom nieruchomości które podane zostały w operacie szacunkowym w tabeli nr 1, jako wyłonione w wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości porównawcze. Z tego zbioru rzeczoznawca następnie wybrała cztery nieruchomości podobne dla określenia wartości nieruchomości dla celu odszkodowania.

W wyniku analizy przedłożonych przez organ aktów notarialnych Sąd stwierdził, że dotyczą one:

1/ umowy z dnia[...] grudnia 2011 r. (akt rep. A nr [...]) - pozycja nr 1 w tabeli nr 1 - zwartej pomiędzy Gminą W. a osobami fizycznymi w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.g.n. oraz u.s.g, nieruchomości na realizację celu publicznego – pod ulice klasy lokalnej. W umowie przywołano ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia z [...] lipca 2006r. nr [...]), zgodnie z którymi nabywane nieruchomości przeznaczone są na realizację celu publicznego - ulice klasy lokalnej 3KDL - 4KDL. Strony umowy przedłożyły także protokół z rokowań poprzedzający jej zwarcie a pełnomocnik gminy oświadczył, że cena nabycia ustalona została w oparciu o operat szacunkowy i nie jest wyższa od wartości rynkowej;

2/ umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. (akt rep A nr [...]) – pozycja nr 2 w tabeli nr 1 – zawartej pomiędzy Gminą W. a osobą fizyczną w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.g.n. oraz u.s.g, nieruchomości na realizację celu publicznego – pod ulice klasy lokalnej. W umowie przywołano ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia z [...] lipca 2006r. nr [...]), zgodnie z którymi nabywana nieruchomość przeznaczona jest na realizację celu publicznego - ulicę klasy lokalnej 4KDL. Strony umowy przedłożyły także protokół z rokowań poprzedzający jej zwarcie a pełnomocnik gminy oświadczył, że cena nabycia ustalona została w oparciu o operat szacunkowy i nie jest wyższa od wartości rynkowej;

3/ umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. (akt rep. A nr [...]) – pozycja 3 w tabeli nr 1 – zawartej pomiędzy Gminą W. a osobą fizyczną w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.s.g, u.g.n., nieruchomości na realizację celu publicznego. W umowie przywołano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2007 nr [...]), zgodnie z którymi, działka przeznaczona jest pod ulicę dojazdową o symbolu 3KDW. Pełnomocnik gminy oświadczył także, że zgodnie z zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011r. nabycie do gminnego zasobu nieruchomości prawa własności przedmiotowej nieruchomości następuje z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – poszerzenia drogi gminnej. Powołano się także na protokół z rokowań z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie nabycia ww. nieruchomości z przeznaczeniem na cel publiczny;

4/ umowy z dnia [...] marca 2012 r. (akt rep A nr [...]) – pozycja nr 4 w tabeli nr 1 – zawartej pomiędzy spółdzielnią a osobami fizycznymi w sprawie przeniesienia przez spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w wykonaniu umowy przedwstępnej. W umowie strony oświadczyły, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2003 r.) nieruchomość przeznaczona jest na drogę dojazdową - KD6. Przedłożono także zarządzenie Prezydenta W. o nie wykonaniu prawa pierwokupu w stosunku do użytkowania wieczystego;

5/ umowy z dnia [...] lipca 2012 r. (akt rep A nr [...]) – pozycja nr 5 w tabeli nr 1- zawartej pomiędzy Gminą W. a osobami fizycznymi w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.s.g , u.g.n. nieruchomości na realizację celu publicznego, pod ulicę klasy głównej. W umowie przywołano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]), według którego, działka przeznaczona jest pod ulicę klasy głównej;

6/ umowy z dnia [...] listopada 2012 r. (akt rep A nr [...]) – pozycja nr 6 w tabeli nr 1 - zawartej pomiędzy Gminą W. a osobą prawną w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.g.n., nieruchomości na poszerzenie sięgacza ulicy K. stanowiącej drogę gminną. W umowie nie powołano się na ustalenia planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

7/ umowy z dnia [...] maja 2013 r. (akt rep A nr [...]) - pozycja nr 7 w tabeli nr 1 - zawartej pomiędzy Gminą W. a osobami fizycznymi w sprawie nabycia do zasobu gminy, na podstawie przepisów u.g.n., nieruchomości na realizację celu publicznego tj. poszerzenie ul. S. W umowie przywołano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...]), według którego, działka przeznaczona jest pod ulicę klasy lokalnej (KL1);

Z operatu szacunkowego wynika, że do porównania rzeczoznawca przyjęła transakcje nieruchomościami opisanymi pod pozycją nr 3, nr 4, nr 6 i nr 7.

Po analizie opisanych wyżej umów stwierdzić można, że w każdym przypadku jako przedmiot transakcji wskazano nieruchomości przeznaczone pod drogę (nr 1, nr 2, nr 4, nr 5) lub pod jej poszerzenie (nr 3, nr 6, nr 7). Z wyjątkiem jednej transakcji (nr 4) stronami umów była gmina i osoby fizyczne lub osoba prawna. W przypadku transakcji poz. nr 4, umowa zawarta została przez osobę prawną (spółdzielnię) i osoby fizyczne. W przypadku większości zawieranych przez gminę transakcji, w treści umowy jednoznacznie oświadczono, że nieruchomość nabywana jest z przeznaczeniem na cel publiczny – realizację (lub poszerzenie) drogi publicznej wskazując jednoznacznie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest ona przeznaczona cel publiczny – drogę publiczną (transakcje nr 1, nr 2, nr 3, nr 5, nr 7). W jednym przypadku (poz. nr 6), w umowie zawieranej przez gminę z osobą prawną nie odwołano się do ustaleń planu miejscowego ani nie przywołano decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oświadczając jednak, że nabycie następuje z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej. Natomiast w przypadku transakcji pod poz. nr 4 podano, że nabywana nieruchomość w planie miejscowym przeznaczona jest pod drogę dojazdową jednak stroną nabywającą nie była gmina lecz osoby fizyczne.

Zgodnie ze wskazaniami NSA, badając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 151 ust. 1 u.g.n. Sąd winien ocenić, czy opisane wyżej transakcje nieruchomościami przyjętymi w procesie wyceny do porównania, były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem (w procedurze poprzedzającej postępowanie wywłaszczeniowe) czy też nie miały związku z takim postępowaniem.

Dokonując tej oceny Sąd miał na uwadze wykładnię art. 151 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez NSA, w tym także, że grunt przeznaczony w planie miejscowym pod drogi publiczne "zagrożony jest wywłaszczeniem" od momentu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu ustania jego mocy.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że skoro przedmiotem umowy opisanej pod poz. nr 7 była nieruchomość, która od 2004 r. przeznaczona była na cel publiczny – drogę publiczną, to zgodnie z przedstawionym wyżej rozumieniem art. 151 ust. 1 u.g.n., transakcja ta dotyczyła nieruchomości która już w chwili nabywania jej przez gminę (a wcześniej także prowadzenia rokowań) zagrożona była wywłaszczeniem. Gmina W., powołując się na ustalenia planu miejscowego obowiązującego od 2004 r., nabyła tę nieruchomość od osób fizycznych z przeznaczeniem na realizację wynikającego z tego planu celu publicznego - co wprost stwierdzono w treści umowy. W istocie zatem, zbywcy nieruchomości znajdowali się w sytuacji przymusowej. Mieli bowiem świadomość, że zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ma być użyta do celu publicznego i w przypadku nie zawarcia umowy na warunkach proponowanych przez Gminę w rokowaniach/negocjacjach, które ją poprzedzały (zwykle za cenę odpowiadającą wartości określonej w operacie szacunkowym), w każdej chwili może zostać uruchomiony tryb wywłaszczenia. Podobne uwagi odnieść należy także do transakcji opisanych pod poz. nr 1 i nr 2 wymienionych w operacie szacunkowym w tabeli nr 1.

W kontekście wskazanych przez NSA kryteriów Sąd nie miał natomiast możliwości przeprowadzenia prawidłowej analizy charakteru transakcji opisanych pod poz. nr 3 i nr 6 które w operacie szacunkowym przyjęte zostały do porównania jako nieruchomości podobne. W umowie nr 3 oświadczono bowiem, że gmina nabywa nieruchomość z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – poszerzenie drogi gminnej, jednak stwierdzono również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabywana działka przeznaczona jest pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 3 KDW – czyli pod drogę wewnętrzną. W operacie szacunkowym na str.20, rzeczoznawca w opisie tej transakcji podała natomiast, że nieruchomość w planie miejscowym oznaczona jest symbolem KDL – droga lokalna i KDW – droga wewnętrzna. Wskazane rozbieżności co do przeznaczenia zbywanej nieruchomość w planie miejscowym wynikające z treści aktu notarialnego oraz z opisu w operacie szacunkowym nie pozwalają zatem na ustalenie, czy przedmiotowa transakcja posiada, czy też nie, charakter rynkowy, co więcej nie pozwalają na ocenę, czy istotnie jej przedmiotem jest nieruchomość przeznaczona na drogę publiczną. Co do zasady bowiem, przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną nie kwalifikuje go jako przeznaczonego na cel publiczny, co tym samym nie uzasadnia wywłaszczenia. Natomiast przeznaczenie terenu pod drogę gminną, już takie zagrożenie stwarza. Wątpliwości budzi także, czy istotnie przyjęta przez biegłą transakcja mogła być kwalifikowana jako podobna, w sytuacji gdy nie jest jasne, czy nieruchomość ta przeznaczona była tylko na drogę wewnętrzną (jak wynikałoby z aktu notarialnego, czy też na drogę lokalną (jak podaje biegła w operacie). Bez dodatkowych czynności wyjaśniających, których Sąd nie jest władany przeprowadzić, nie można jednak tej kwestii ustalić. Natomiast w przypadku transakcji pod poz. nr 6, w umowie nie zawarto informacji, czy w chwili jej nabycia przez gminę obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ewentualnie, czy wydana została odpowiednia decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Informacje takie nie wynikają także z operatu szacunkowego. W tej sytuacji, tylko na podstawie zawartego w umowie oświadczenia, że działka nabywana jest w ramach wykonywania zadań własnych gminy na poszerzenie sięgacza ul. K. – drogi gminnej oraz, że przed zawarciem umowy spisany został protokół z rokowań, nie można jednoznacznie ocenić - wykluczyć lub nie – czy zawierana ona była w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem (zgodnie z rozumieniem tego pojęcia przyjętym przez NSA).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że bazowe w przestrzeni brakujących ustaleń jest wyjaśnienie, czy w okresie ustalania warunków ww. umów sprzedaży nieruchomości oraz w czasie ich zawierania, kwestia przeznaczenia nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Przeznaczenie takie – w sposób skutkujący zagrożeniem wywłaszczeniem – jak stwierdził NSA, wynikać zaś może z ustaleń planu miejscowego. W przypadku natomiast braku planu miejscowego – zdaniem Sądu - odpowiednio także z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub innej tego rodzaju decyzji (np. ZRID). Wystąpienie takiej sytuacji wiązać bowiem należy z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z jego wolą. Wówczas zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz gminy należy oceniać jako realizację hipotezy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.

Wobec omówionych wyżej niejasności i braków materiału dowodowego okoliczności tej Sąd na obecnym etapie (w odniesieniu do wymienionych wyżej transakcji) nie jest jednak władny ustalić. Bezsporne jest, że nie była ona także przedmiotem oceny i badania w postępowaniu administracyjnym.

Przedstawiony Sądowi materiał dowodowy wskazuje, że tylko transakcja nr 4 mogłaby być uznana za zawartą w warunkach rynkowych skoro jej stronami są: osoba prawna i osoby fizyczne a przed jej zawarciem Prezydent W. złożył oświadczenie, że nie skorzysta z prawa pierwokupu. Wątpliwości budzi jednak opis tej transakcji przedstawiony w operacie szacunkowym (str. 20), w którym biegła podała, że działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem KD – droga dojazdowa i w "takim celu została sprzedana na rzecz Gminy". Opis ten nie jest więc zgodny z treścią przedłożonego aktu notarialnego z dnia [...] marca 2012 r. z którego jasno wynika, że nabywcami nieruchomości są osoby fizyczne. Już sama ta okoliczność podważa prawidłowość procesu wyceny w tym zakresie. Przedstawione rozbieżności oraz fakt rezygnacji przez gminę z prawa pierwokupu rodzą także wątpliwości co do tego, czy istotnie przedmiotem tej transakcji była nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną.

Wyniki przeprowadzonej wyżej analizy prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku prawidłowej oceny operatu szacunkowego pod względem spełnienia wymagań materialnoprawnych w zakresie podstawowych zasad określenia wartości nieruchomości i ustalania odszkodowania, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Akceptując ustalenie wartości nieruchomości przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, organ pominął bowiem ocenę przyjętych do porównania transakcji pod względem spełnienia ustawowego kryterium wartości rynkowej określonego w art. 151 ust. 1 u.g.n. Tymczasem analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez Sąd wykazała, że nie wszystkie transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę spełniają powyższe kryterium. Co najmniej jedna z nich, zawarta została w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w związku z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym na cel publiczny. Zgodnie z przedstawioną wcześniej wykładnią nie został więc spełniony warunek aby strony nie znajdowały się w sytuacji przymusowej. W przypadku pozostałych transakcji, Sąd stwierdził rozbieżności i niejasności pomiędzy materiałem źródłowym a informacjami zawartymi w operacie, dotyczące przeznaczenia działek przyjętych do porównania. Z tego względu nie była możliwa jednoznaczna ocena tych transakcji. Powyższe świadczy natomiast o tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że z zawartych w zaskarżonej decyzji rozważań nie wynika, aby organ odwoławczy akceptując ustalone przez organ pierwszej instancji odszkodowanie oceniał, czy zachowana została zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którą, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, czy też zaistniały okoliczności określone w art. 134 ust. 4 u.g.n. wyłączające tą zasadę - gdy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczeniem powoduje zwiększenie jej wartości. Niewątpliwie także w operacie szacunkowym brak jest odpowiedniego uzasadnienia rzeczoznawcy w tym względzie. Poza opisem stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, przedstawieniem ich przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przywołaniem przepisów (w tym art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) biegła nie przedstawiła analizy wyjaśniającej, czy ceny na rynku nieruchomości drogowych są wyższe niż ceny na rynku nieruchomości odpowiadających ich aktualnemu użytkowaniu. Brak odpowiednich w tym względzie wyliczeń i porównań. Tymczasem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., (sygn. akt I OSK 1395/13 dostępny CBOSA orzeczenia.gov.pl) przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Tym samym nie można uznać, że w dostateczny sposób wyjaśniona została kwestia zastosowania w procesie wyceny zasad wynikających z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. W piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. (przedłożonym przez organ w toku postępowania sądowego) rzeczoznawca podała, zasada korzyści nie znajduje zastosowania w opracowaniu, gdyż w momencie wizji w terenie działki były niezagospodarowane i porośnięte roślinnością trawiastą i zostały przejęte z gruntu obejmującego przeznaczenie drogowe. Stanowisko biegłego wyrażone w tym piśmie uznać należy za spóźnione, gdyż powinno ono być uzyskane przez organ w czasie postępowania administracyjnego. Należy od powyższego nie wyjaśnia ono w przekonujący sposób stanowiska biegłego w kwestii zastosowania zasady korzyści. Jeżeli bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczania nie pokrywało się ze sposobem jej użytkowania (co sugeruje autorka pisma), to w świetle reguły z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie jest oczywiste, że zasada korzyści nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej w sytuacji, gdy za podstawę wyceny przyjęte zostały transakcje nieruchomościami drogowymi – czyli o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia.

Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji bez należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W świetle ocen prawnych i wskazań NSA, wadliwa okazała się dokonana przez organ odwoławczy ocena operatu szacunkowego w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie. Akceptując przyjęcie przez rzeczoznawcę, jako podstawy określenia wartości nieruchomości, transakcji nieruchomościami drogowymi, organ zaniechał oceny charakteru tych transakcji pod względem wymogów określonych w art. 151 ust. 1 u.s.g. w aspekcie wskazanym przez NSA, ograniczając się do przyjęcia (podobnie jak rzeczoznawca) poglądu, że umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi publiczne nie podlegają wyłączeniu z kategorii umów rynkowych. NSA co do zasady nie wykluczył takiej możliwości, wskazując jednak, że konieczna jest ocena tych umów pod względem spełnienia warunków z art. 151 ust. 1 u.g.n. Takiej oceny organ nie przeprowadził co podważa z kolei ocenę operatu szacunkowego. Także sądowa analiza przedłożonych przez Wojewodę aktów notarialnych (zgodnie ze wskazaniem NSA) nie potwierdziła, że transakcje przyjęte przez biegłego do porównania spełniają powyższe kryteria. W konsekwencji nie można więc uznać, że odszkodowanie ustalone zostało na podstawie prawidłowo ustalonej wartości nieruchomości z zachowaniem zasady wynikającej z art. 151 ust. 1 u.g.n. tj. wyliczonej w oparciu o transakcje spełniające ustawowe kryterium wartości rynkowej. Ocena operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ w tym zakresie okazała się niewystarczająca. Z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie oceniał także, czy rzeczoznawca zachował zasadę wynikającą z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Brak odpowiednich w tym względzie analiz i wyjaśnień w operacie szacunkowym powinien go bowiem skłonić go do uzupełnienia materiału dowodowego o odpowiednie wyjaśnienia rzeczoznawcy.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu pierwszej instancji zaakceptowana w całości przez organ odwoławczy. Wskazane wady wystąpiły już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż decyzja tego organu została oparta na niekompletnym materiale dowodowym który nie został poddany właściwej ocenie i zaakceptowany bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających.

Stwierdzając zatem, że również organ pierwszej instancji dopuścił się wskazanych wyżej naruszeń prawa oraz mając na względzie art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. (w zakresie ważności operatu szacunkowego) i odległą datę jego sporządzenia Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku a przede wszystkim wykładnią przepisów prawa materialnego i wskazaniami wynikającymi z przywołanych wcześniej orzeczeń NSA. Wykładnię tę organ uwzględni zwłaszcza przy uzupełnieniu materiału dowodowego o operat szacunkowy wolny od opisanych wyżej naruszeń, jak też przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II (obejmujące wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa), wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.