Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1055/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 1055/12

Uzasadnienie

Sprawa została zainicjowana wnioskiem E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 730/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej także Kolegium lub SKO) z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmieniającej własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną", poprzez zmianę kategorii na zadanie pn. "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr 1219/2 obr. [...] położonej przy ul. S. w R. dla Firmy "[...]" sp. z o.o., nakazując przede wszystkim zbadać tożsamość sprawy, która była objęta decyzją zmieniającą.

Stanowisko WSA w Rzeszowie w tej sprawie zostało uznane za prawidłowe przez NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 603/08 oddalającym skargę kasacyjną Firmy "[...]" sp. z o.o.

Zapadłe w następstwie powyższego wyroku rozstrzygnięcia tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 910/09.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 730/07 z dnia 4 grudnia 2007 r., to z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwana dalej P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że mimo związania wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2007r. SKO doszło do przekonania, że zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez pomięcie kwantyfikującego określenia zabudowy mieszkaniowej "jednorodzinna" i dopuszczenie w ten sposób zabudowy bez ograniczenia ilości lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach, nie oznacza zmiany przedmiotu postępowania. Nadto, zdaniem SKO, przeprowadzona analiza urbanistyczna prowadzić ma do wniosku, że "zabudowa mieszkaniowa o podanych przez inwestora parametrach jest zgodna z funkcją otoczenia". Doprowadziło to SKO do wniosku, że nie została w ten sposób naruszona wyrażona w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) ani też przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Tych wywodów SKO nie podzielił Sąd orzekający w powyższej sprawie. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewającej na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu tego rodzaju zabudowy i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy wykonana na użytek ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej – zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Na taki kierunek ujmowania "przepisów szczególnych", o jakich mowa w art. 156 k.p.a., które stoją na przeszkodzie w dopuszczalnej zmianie decyzji ostatecznej niewadliwej, zwracał uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku II SA/Rz 730/07, którym było związane SKO, jak i był związany Sąd w tamtej sprawie.

Stanowisko WSA w Rzeszowie zostało uznane za prawidłowe w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt: II OSK 1826/10 oddalającym skargę kasacyjną Firmy "[...]" sp. z o.o.

W następstwie powyższych rozstrzygnięć Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Kolegium podało w uzasadnieniu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja narusza w sposób rażący przepis art. 155 k.p.a. z uwagi na brak tożsamości materialno - prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Prezydenta z dnia z dnia [...] maja 2006 r. Brak tożsamości powoduje, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana decyzji w tym trybie powoduje także niezgodność warunków zabudowy z przepisami szczególnymi tj. przepisami § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez Firmę [...] Sp. z o.o. zarzucono dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieprawidłowe uznanie naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. zastosowanego w spornej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012r. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – określanej dalej jako k.p.a.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzji dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając sprawę organ stwierdził, że zawiera ona wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym kontrolowane orzeczenie jest zgodne prawem

Organ przypomniał, że z brzmienia art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Przedmiot postępowania powinien być w takim przypadku tożsamy, a w spornej sprawie doszło do jego zmiany w zakresie rodzaju zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną. Nadto nie uzupełniono postępowania o przeprowadzenie analizy zmienionej funkcji. Organ podtrzymał stanowisko Kolegium wyrażone w kontrolowanej decyzji oraz podał, że jest związany wyrokiem Sądu wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 910/09. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, że realizacja spornej inwestycji spowodowała nieodwracalne skutki prawne, co wyłącza stwierdzenie jej nieważności organ wskazał, że należy takiego skutku upatrywać nie w sferze faktów, ale w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Zrealizowanie inwestycji należy rozumieć jako zdarzenie faktyczne powstałe po wydaniu decyzji i nie jest to skutek prawny, wyłączający stwierdzenie jej nieważności.

Firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisu postępowania , tj. art. 155 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na błędnym przyjęciu zakresu kontroli administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a.,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest założenie, iż wskazany przepis dotyczy działki bezpośrednio sąsiedniej tj. przylegającej do działki, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jego zdaniem organ wydając pierwszą decyzję w sprawie prawidłowo zastosował art. 61 u.p.z.p., a SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie przyjęło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006r. przez pominięcie w nazwie rodzaju zabudowy mieszkaniowej wyrażenia: "jednorodzinnej" nie zachowała tożsamości w znaczeniu materialnym sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2006r. Zdaniem skarżącego sprawy są tożsame z uwagi na fakt, że w obu sprawach krąg stron postępowania jest identyczny, a ponadto nie uległa zmianie podstawa prawna i stan faktyczny rozumiany jako fakty prawotwórcze. Wszystkie dane i parametry konkretyzujące inwestycję pozostały takie same. Zmianie uległa jedynie nazwa.

Także analiza urbanistyczna została przeprowadzona dla inwestycji sprecyzowanej wnioskiem potencjalnego inwestora. Analiza wykazała, że zabudowa mieszkaniowa o podobnych parametrach jest zgodna z funkcją otoczenia. Skarżący podał, że nie zgadza się z założeniem, że w trybie art.155 k.p.a niedopuszczalna była zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...] w uwagi na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stan prawny powstały na skutek zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2006r. jest zgodny z prawem i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiemu rozstrzygnięciu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skarżący stwierdził, że z jego brzmienia wynika, że chodzi o "działkę sąsiednią" natomiast zarówno E. W., jak i WSA w Rzeszowie zawęziło to pojęcie do działki "bezpośrednio sąsiedniej", co powoduje zawężenie obszaru analizowanego, a to jest sprzeczne z prawem - przepisami szczególnymi. Podkreślił, że zmianą została objęta jedynie kategoria inwestycji: z zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej na zabudowę mieszkaniową wolno stojącą bez zmiany pozostałych warunków decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006r. Zatem elementy pierwotne decyzji nie uległy zmianie, nie doszło też do naruszenia przepisów wykonawczych do u.p.z.p. Ponadto, zdaniem skarżącego analiza obszaru analizowanego powinna odnosić się nie tylko do budynków już zrealizowanych , ale także będących w trakcie realizacji, a w przedmiotowej sprawie w trakcie realizacji były budynki wielorodzinne. Skarżący podtrzymał także zarzut dotyczący wywołania przez decyzję zmieniającą nieodwracalnych skutków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Ponadto w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Najistotniejsze więc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było stwierdzenie jakie oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania zostały wyrażone w prawomocnych wyrokach sądów, które zapadły w tej właśnie sprawie.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 730/07, tut. WSA uchylając wówczas obydwie decyzje SKO stwierdził, że Kolegium nie oceniło decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem tożsamości sprawy. Nie zbadało również przepisów szczególnych wyrażając nadto wadliwy pogląd, że przepisy prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. Reasumując podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada czy sprawa wyznaczona wnioskiem inwestora jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. Jednocześnie zasygnalizował, że takie ustalenia umożliwią ocenę, czy objęta wnioskiem decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zaakceptował i wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 603/08 oddalił skargę kasacyjną Firmy "[...]" Spółki z o.o.

Kolejnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 910/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obydwie decyzje Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 730/07 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym WSA podkreślił m.in., że za kwestie elementarne uznano zbadanie tożsamości sprawy w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy oraz zbadanie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, za takowe przepisy uznając przy tym właśnie przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu istota sprawy, przy ocenie legalności zaskarżonej wówczas decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii – czy Prezydent Miasta [...] naruszył prawo, zmieniając w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję o ustaleniu na wniosek Firmy "[...]" sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej na działce nr 1219/2 obr. [...] przy ul. S. w R." w ten sposób, że w nazwie inwestycji pominięto słowo "jednorodzinnej", pozostawiając przy tym pozostałe warunki zabudowy oraz czy to ewentualne naruszenie mieści się w katalogu przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006r.

WSA wyraźnie wskazał, że niedopuszczalna jest w trybie art.155 k.p.a. zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewającej na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu określenia tego rodzaju zabudowy i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej – zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Na taki bowiem kierunek ujmowania "przepisów szczególnych", o jakich mowa w art. 156 k.p.a., które stoją na przeszkodzie w dopuszczalnej zmianie decyzji ostatecznej niewadliwej, zwracał uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku II SA/Rz 730/07, którym było związane SKO, jak i był związany Sąd orzekający w tamtym postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, iż SKO odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymując w mocy własną decyzję w tym zakresie, dopuściło się naruszenia w/w wskazanych przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że wprawdzie w osnowie decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. nie wskazano, że zmieniono ten rodzaj zabudowy na zabudowę "wielorodzinną", niemniej taki zamiar organu gminy wynika z jej uzasadnienia, gdzie stwierdzono, iż "na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a znajdującym się w analizowanym terenie realizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne". Tak też charakter zmienionej zabudowy mieszkaniowej odczytało SKO. Sąd wskazał, że problematyka tożsamości sprawy na gruncie stosowania art. 155 k.p.a. była przedmiotem uwagi NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiwsa nr 1/2010, poz. 4). W wywodach uchwały wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków, o istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Dla NSA wypowiadającego się w powyższej uchwale dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem Sądu pogląd wyrażony w uchwale II GPS 2/09 należało uwzględnić w sprawie, która była przedmiotem jego oceny.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;...". Art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – zwane dalej Rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w Rozporządzenia "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Pod pojęciem "obszaru analizowanego" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 Rozporządzenia). W myśl § 9 ust. 1 i 2 warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zaś jego ust. 4 stanowi, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że ustalenie warunków zabudowy będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie uprzednio przeprowadzona analiza, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia i analiza ta wykaże spełnienie m.in. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) § 2 stanowi, iż ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,.... W aspekcie wywodów zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku II SA/Rz 730/07, WSA w Rzeszowie wyraźnie i wiążąco uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006 r. zmieniająca decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu poprzez pominięcie w nazwie rodzaju zabudowy mieszkaniowej wyrażenia "jednorodzinnej" naruszyła art. 155 k.p.a. w ten sposób, że nie zachowała tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym, rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 67 ust. 3 u.p.z.p., ma określać stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając "w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1". Oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. stanowi element przedmiotowo istotny a przepis powyższy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje bowiem przedmiot rozstrzygnięcia, innymi słowy zmiana w tym zakresie w prawomocnej ocenie Sądu nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a., albowiem brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. Skoro w § 2 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy rozdzielnie potraktowano zabudowę mieszkalną jednorodzinną i wielorodzinną, to ustalając warunki zabudowy przy dopuszczeniu tylko jednej z tych rodzajów zabudowy mieszkaniowej, organ gminy ukształtował zakres praw inwestora, a przy okazji ustala element przedmiotowo istotny tego rodzaju decyzji. Taki rodzaj zabudowy jako "jednorodzinnej" zwartej i wolnostojącej został określony w analizie urbanistycznej z 27 lutego 2006 r. (k. 30 akt Prezydenta Miasta [...]), która stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r. W analizie tej wyraźnie określono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z [...] lipca 2000 r. projektowana przez sp. z o.o. "[...]" inwestycja położona jest w obszarze "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W części poświęconej kontynuacji funkcji w analizie urbanistycznej zawarto także nie budzące wątpliwości stwierdzenie, iż budowa zespołu zabudowy jednorodzinnej jest zgodna z funkcją otoczenia. Sąd podkreślił, że nowej analizy urbanistycznej przy okazji wydania decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy nie wykonywano, zatem pomimo zmiany rodzaju zabudowy poprzez wyeliminowanie określenia, że chodzi o zabudowę "jednorodzinną", nadal pozostaje w obrocie prawnym analiza urbanistyczna odnosząca się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. znalazło się stwierdzenie, iż "po dokonaniu analizy wniosku ustalono, że na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a znajdującym się w analizowanym terenie realizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne". Akta administracyjne nie zawierały żadnych dowodów, które pozwalałaby zweryfikować to stwierdzenie, brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w aspekcie dopuszczalnej kontynuacji funkcji zabudowy oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia żadnych wątpliwości, w jakim trybie tego rodzaju oceny można formułować – tylko w drodze sporządzenia analizy urbanistycznej.

Reasumując: w ocenie Sądu wyrażonej w prawomocnym wyroku niedopuszczalna jest w trybie art. 155 k.p.a. zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewająca na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu określenia tego rodzaju zabudowy i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy wykonana na użytek ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej – zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 9 Rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

NSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1826/10 oddalił skargę kasacyjną Spółki "[...]" w pełni podzielając stanowisko WSA wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Nie bez powodu Sąd orzekający w niniejszej sprawie przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień wydanych w niej wyroków. Sformułowane w nich wskazania i ocena prawna były bowiem wiążące zarówno dla SKO jak i dla aktualnie orzekającego Sądu. Wcześniej wiec zostało przesądzone w sposób wiążący, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniająca własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r. rażąco naruszała prawo bo wbrew znajdującym się w aktach dowodom, w szczególności treści analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy i mimo niewykonania nowej analizy na użytek decyzji zmieniającej, dokonano zmiany rodzaju zabudowy przez wyeliminowanie określenia "jednorodzinna" odnoszącego się do rodzaju zabudowy pomimo tego, że analiza urbanistyczna wskazywała, że dopuszczalna była zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wyeliminowanie określenia rodzaju zabudowy wynikającego z analizy urbanistycznej poprzedzającej wydanie źródłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy spowodowało, że brak było zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, przez co rażąco naruszono przepisy prawa materialnego – konkretnie – art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. SKO będąc związane zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, zastosowało wyrażony przez tut. WSA i w pełni zaakceptowany przez NSA powyższy pogląd prawny i wydało decyzje respektując ten stan. Zaskarżone decyzje są więc zgodne z prawem i brak było podstaw do zakwestionowania ich legalności. Zarzuty podnoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione z tego względu, że już wcześniej orzekające w sprawie sądy administracyjne obydwu instancji przesądziły negatywnie dla skarżącej Spółki okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Wobec braku tożsamości sprawy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. w taki sposób, jak to nastąpiło, była niedopuszczalna.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy przyjęły, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy było założenie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy działki bezpośrednio sąsiedniej, tj. przylegającej do działki, dla której ma być wydana ta decyzja. Treść analizy urbanistycznej wykonanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy przesądzała o tym jaki rodzaj zabudowy w tym konkretnym wypadku, w stanie faktycznym aktualnym na dzień wydania pierwotnej decyzji, ale także i decyzji zmieniającej – był dopuszczalny. Z analizy tej nie wynikało absolutnie, aby można było zrealizować zabudowę wielorodzinną, choćby z tego powodu, że takiej zabudowy w obszarze analizowanym – a nie na działce sąsiadującej – w ogóle nie było. W ocenie Sądu nie doszło więc do zawężającej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący rzekomego wywołania przez decyzję zmieniającą nieodwracalnych skutków wobec zrealizowania inwestycji, którą ta decyzja dopuściła.

W doktrynie i orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji:

1) gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło;

2) podmiot, któremu przysługiwało prawo, utracił zdolność do zachowania tego prawa;

3) nastąpiła zmiana stanu prawnego (np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa)

(zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz).

Nie zachodzą odwracalne skutki prawne w wypadku zrealizowania inwestycji, kiedy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – tak stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 grudnia 1999 r. (niepubl.) i pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Pogląd ten – z oczywistych względów może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, która dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Skoro więc wcześniej zostało przesądzone, że decyzja zmieniająca Prezydenta z dnia [...] czerwca 2006 r. rażąco naruszała prawo materialne, a więc wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a SKO wydało decyzje, które powyższe stwierdzają, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.