Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2040/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/16 w sprawie ze skargi T. G. i D. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. G. i D. Ł. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16, po rozpoznaniu skargi T. G. i D. Ł. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zarządzeniem nr 7/75 z 10 września 1975 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 września 1975 r., nr 11 poz. 78, Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa przez wskazanie nieruchomości położonych we wsi [...], gmina [...], obejmujące m. in. działkę nr [...], stanowiącą własność W. i T. małż. Ł..

Zarządzeniem nr 9/76 z 27 lipca 1976 r., dokonano zmiany zarządzenia z 10 września 1975 r. i ustalono nowe granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa wskazując m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216. ze zm., dalej: "ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.").

Z kolei zarządzeniem nr [...] z [...] maja 1977 r. w sprawie ustalania ceny wykupu gruntów za przejęte na własność Państwa tereny budowlane we wsi [...], gmina [...], Naczelnik Gminy [...] ustalił cenę wykupu gruntów przeznaczonych pod tereny budowlane w wysokości [...] zł za 1m kw.

Następnie Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] listopada 1977 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości [...] zł (pkt 1), na rzecz właścicieli ww. nieruchomości – T. i W. małż. Ł. (pkt 2), oraz wskazał, iż odszkodowanie w wysokości [...] zł. zostanie wypłacone w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, natomiast pozostałość zostanie uregulowana w równych ratach rocznych w kwotach nie przekraczających [...] zł. (pkt 3).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] listopada 1977 r. wystąpili następcy prawni małż. Ł. – T. G. i D. Ł..

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż organem właściwym w przedmiocie odszkodowania, w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1977 r., stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy, na obszarze gminy [...] był Naczelnik Gminy [...]. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy o właściwości i tym samym została spełniona przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Następnie organ wskazał, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości określonej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie", traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3, którego przepisy zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego.

Organ odwoławczy przeprowadził wyliczenia co do wysokości przyznanego odszkodowania w powołaniu na akty normatywne i uznał, że organ odszkodowawczy w decyzji z [...] listopada 1977 r. prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przejętą na własność państwa nieruchomość o pow. [...]ha w kwocie [...] zł ([...] x [...]m2 = [...]) w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r., nr 7 poz. 54), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia z dnia 23 maja 1977 r., nr [...]. Jednocześnie zdaniem Ministra decyzja Naczelnika Gminy [...] wypełnia wymagania zawarte w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., bowiem wskazuje kwotę odszkodowania, termin jej zapłaty oraz podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania.

Skarżący na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Jednocześnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a., przez pominięcie aktualnych linii orzeczniczych: sądowoadministracyjnej oraz Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r.

Sąd I instancji stwierdził, że organ miał obowiązek zbadania, czy do ustalenia odszkodowania został powołany biegły, a następnie czy została przeprowadzona rozprawa, na której został wysłuchany tenże biegły. Podniósł, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w konsekwencji doprowadziła do naruszenia przepisów procesowych regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu co prawda organ administracji w postępowaniu nadzorczym nieważnościowym bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., niemniej jednak rolą organu nadzoru było ustalenie, czy zostały zachowane wszystkie wymogi zawarte w ustawie z 1958 r., w tym dotyczące trybu ustalania odszkodowania. Wniosek taki wynika z regulacji zawartych w ustawie z 1961 r. oraz wykładni systemowej wszystkich zastosowanych norm, w tym przepisów wykonawczych.

Powołując się na treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Sąd podał, że ustawa z 1961 r. przewidziała dwuetapowość wywłaszczenia oraz przyznania w zamian odszkodowania podmiotowi wywłaszczonemu. W pierwszej kolejności był sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego, w jego zaś braku projekt wyznaczenia terenów budowlanych opracowywał właściwy do spraw planowania przestrzennego organ prezydium powiatowej rady narodowej, w porozumieniu z właściwym do spraw rolnych organem tegoż prezydium. Projekt wyznaczenia terenów budowlanych zatwierdzała gminna rada narodowa po rozpatrzeniu go łącznie z wnioskami i uwagami nie uwzględnionymi w projekcie.

Następnie, po przytoczeniu także treści art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stwierdził, że w dalszych regulacjach ustawa ta nie przewidywała żadnych norm regulujących tryb postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej odszkodowanie.

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że Minister Rolnictwa określi, w porozumieniu z Ministrem Finansów, właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa (zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2), zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot (zgodnie z art. 15 ust. 2) oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń (w przypadkach określonych w art. 13-15). Wskazując na powyższe Sąd uznał, że jeśli chodzi o tryb ustalania i wypłaty odszkodowania został on przekazany do uregulowania odrębnym aktem rangi aktu wykonawczego. W oparciu o wskazaną delegację Minister Rolnictwa wydał 22 maja 1973 r. rozporządzenie w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117). Zdaniem Sądu analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w tych sprawach, odsyła zatem do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jak należy natomiast rozumieć zwrot: "przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości", w ocenie Sądu, konieczne jest systemowe podejście do całokształtu regulacji prawnych. Skoro ustawa z 1961 r. odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy z 12 marca 1958 r. jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w tym zakresie konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. Odmienna interpretacja tych przepisów powodowałoby sytuację, że w żadnym akcie, zarówno ustawowym, jak i wykonawczym nie zostałby uregulowany tryb postępowania w sprawach wywłaszczenia dokonanego w oparciu o ustawę z 1961 r.

W konsekwencji Sąd uznał, że błędne jest stanowisko Ministra, że tryb stosowany przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z 1961 r. miał charakter uproszczony i nie było wymagane przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzenie operatu. W ocenie Sądu ustawa z 1958 r. również w zakresie rozdziału 3. zatytułowanego "Postępowanie wywłaszczeniowe" znajdowała zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. Oznacza to konieczność rozważenia w postępowaniu nadzorczym czy przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r. ustalającej odszkodowanie, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1958 r. w zakresie dochowania reguł postępowania odszkodowawczego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., przez błędną wykładnię, co przejawia się w

nietrafnym uznaniu, że do odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zastosowanie miały przepisy rozdziału trzeciego ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

błędnym uznaniu, że przepisy proceduralne ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogły być stosowane wprost do postępowania o przyznanie odszkodowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.;

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez niewskazanie, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez nieodniesienie się do meritum sprawy, tj. do kwestii, czy decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1977 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji również zaniechanie sformułowania oceny prawnej w tym zakresie;

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., przez nieodniesienie się kwestii, czy niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zakresie procedury wywłaszczeniowej pociągało za sobą rażące naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

W ocenie Ministra Sąd I instancji przeoczył całkowicie możliwość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które należało stosować w każdej sprawie, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały zaś obligatoryjnej rozprawy ani też nie nakazywały stosowania konkretnych, nazwanych środków dowodowych (jak operat szacunkowy).

Minister podniósł, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Podkreśłił, że w przedmiotowej sprawie organ naczelny pomimo nieposiadania wiadomości specjalnych z zakresu wyceny nieruchomości z łatwością skontrolował przeprowadzoną przez Naczelnika Gminy [...] wycenę nieruchomości, dochodząc do wniosku, że kwota odszkodowania została określona prawidłowo. Organ zwrócił także uwagę, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kodeksu postępowania administracyjnego) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 K.p.a.)

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżących zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczym powodem dla jej uwzględnienia była wadliwa wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd Wojewódzki.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji już na wstępie swoich rozważań stwierdził, że istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. norm zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ale ze stwierdzenia tego nie wyprowadził właściwych wniosków.

Zgodnie z art 9 ust. 1 ww. ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu ustawodawca przewidział natomiast, że prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, która to ocena współgra ze stanowiskiem skarżących wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, skoro ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w zakresie trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania przewidzianego w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. Odmienna interpretacja tych przepisów powodowałoby sytuację, że w żadnym akcie, zarówno ustawowym, jak i wykonawczym nie zostałby uregulowany tryb postępowania w sprawach wywłaszczenia dokonanego w oparciu o ustawę z 1961 r. Błędne jest zatem stanowisko Ministra, że tryb stosowany przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. miał charakter uproszczony i nie było wymagane przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie Sądu ustawa z dnia 12 marca 1958 r. również w zakresie rozdziału 3. zatytułowanego "Postępowanie wywłaszczeniowe" znajdowała zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Natomiast zdaniem Ministra przejmowanie terenów – w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem przy przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierało m. in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego.

Jak z powyższego wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - nie jest oczywista. Pewne bowiem racje przemawiają bowiem za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (zob. S. Mizer, W. Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Wyd. Prawnicze, Warszawa1978, s. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie a przez to przyśpieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy z 12 marca 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowanie" (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16).

Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sytuacji więc, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 K.p.a. - naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejęta na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni. Stąd odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 21 listopada 1977 r. była prawidłowa. Uwzględniając powyższe za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Usprawiedliwione są również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji swój wyrok oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., umożliwiającym sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów proceduralnych. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy jednak o tym, że w istocie podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy była odmienna wykładnia prawa materialnego. Sąd już na wstępie wywodu prawnego stwierdził bowiem, że istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. norm zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Następnie Sąd dokonał analizy przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. i jej wyniki przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Sąd nie wskazał jakim przepisom proceduralnym uchybiły organy w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, wobec czego podstawą prawną wyroku winien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., a nie powołany przez Sąd art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W sytuacji gdy spór pomiędzy stroną a organem sprowadza się jedynie do wykładni przepisów prawa materialnego, a jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to sąd administracyjny powinien sformułować ocenę prawną co do meritum sprawy, wiążącą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania nadzorczego pod kątem rażącego naruszenia przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. w związku z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. W istocie jednak Sąd nie sprecyzował w jakim zakresie to ponowne postępowanie nadzorcze ma być prowadzone, w sytuacji gdy winien ocenić kwestię mającą charakter ściśle materialnoprawny i tą oceną związać organ. Stanowi to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.