Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 817/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2035/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2035/15, oddalił skargę J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek J. J. prowadzone jest od października 2008 r., postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie materiału żwirowego z koryta rz. Wisły w km 0+000 ̴ 2+000 w m.[...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie ponad 83 tys. m3 kruszywa, jednakże w wyniku odwołań złożonych przez PZW Okręg[...] , Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz Wójta Gminy [...] decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu skorygowanego wniosku, kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Marszałek odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rz. Wisły w km 0+850 ̴ 1+600 w ilości około 51 tys. m3. W wyniku odwołania skarżącej decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Marszałek odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rz. Wisły w ramach szczególnego korzystania z wód.

J. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawową przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywania kruszywa z koryta rz. Wisły jest zwiększenie zagrożenia powodziowego spowodowane planowanym składowaniem wydobytego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Wprawdzie wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie obejmuje składowania wydobytych materiałów, ale operat wodnoprawny z maja 2011 r., stanowiący załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, na s. 9 przewiduje, że: "Całość urobku będzie transportowana zestawami barek do miejsc wyładunku tj. do punktu przeładunkowego w m.[...]." Organ nie zgodził się z tezą skarżącej, że przeładunek kruszywa nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Składowanie kruszywa wydobytego z koryta rzeki jest elementem tego wydobycia i łącznie z nim stanowi jeden ciąg technologiczny i powinno być objęte jedną wspólną decyzją. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na samo wydobycie żwirów z koryta rzeki Wisły, przy braku pozwolenia na jego składowanie nie jest uzasadnione, a w rozpatrywanym przypadku planowania tej działalności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest wprost niemożliwe.

J. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2683/12, Sąd oddalił skargę.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2286/13, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Sądu z dnia 26 marca 2013 r. uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wskazał, że trafnie Sąd pierwszej instancji zinterpretował przepisy prawa materialnego i uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy pobór kruszywa w związku z utrzymaniem wód mógłby być prowadzony przez skarżącą jedynie, jako roboty zlecone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w[...]. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca z takim stanowiskiem się zgadza. Nie dostrzega jednak tego, że wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, jako podmiot, który nie działa w ramach zadań zleconych przez właściciela wód i wobec tego mają do niej zastosowanie przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. W konsekwencji powyższego stanowiska brak jest podstaw, aby uznać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego było bezprzedmiotowe. Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do odmiennych wniosków, niż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy stwierdził, iż: "Można podzielić stanowisko organu I instancji, że koryto rzeki Wisły na rozpatrywanym odcinku uległo degradacji, jednakże nie może to stanowić podstawy do twierdzenia, że wnioskowany pobór kruszywa będzie sprzeczny z postanowieniami "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły", i że sprzeczność ta stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego." W kolejnym akapicie uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej, że organ I instancji nie wykazał błędności stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w[...], że "...prowadzenie przedmiotowych prac udrożnieniowych zwiększy przepustowość koryta rzeki Wisły, więc tym samym nie spowoduje zwiększenia zagrożenia powodziowego..." Nadto organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że podstawową przesłanką istotną dla odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z koryta rzeki Wisły jest zwiększenie zagrożenia powodziowego spowodowanego planowanym składowaniem wydobytego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmiennie przedstawił stan sprawy, niż wynika to z uzasadnienia decyzji, którą kontrolował. Organ odwoławczy nie uznał bowiem, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wniosek skarżącej naruszałoby ustalenia zawarte w "Planach zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły." Tym samym WSA przypisał organowi odwoławczemu inną ocenę materiału dowodowego niż wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wobec tego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Stwierdził, że trafne jest stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazujące, iż nie zostały spełnione przesłanki udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w postaci poboru materiału żwirowego z koryta rzeki Wisły (art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego). Powołując się na art. 190 P.p.s.a., wskazał - w ślad za stanowiskiem NSA, że wskazane w art. 124 ust. 3 Prawa wodnego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku planowanego wydobywania kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinania roślin w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych nie odnosi do sytuacji, w której czynności tego rodzaju podejmuje podmiot inny niż właściciel wody albo osoba działająca na zlecenie właściciela wody. Z uwagi bezsporność faktu, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia odwoławczego skarżąca nie była właścicielem wody, ani nie działała na zlecenie jej właściciela, nie mogła ona, jako podmiot działający wyłącznie w imieniu własnym, skorzystać ze wskazanego wyżej zwolnienia. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że przedsięwzięcie wskazane przez skarżącą we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na zasadzie art. 122 ust.1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. Sąd podzielił ocenę organu, że przeszkodą w udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego jest to, że 1) planowane działania zwiększyłyby zagrożenie powodziowe w sytuacji, w której według dołączonej do wniosku dokumentacji obejmują one (pomimo formalnego nieuwzględnienia tego faktu w oznaczeniu przedmiotu wniosku) również składowanie wydobytego żwiru w międzywalu, a zatem na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, 2) w sytuacji, w której oba planowane działania, tj. wydobywanie żwiru z rzeki oraz składowanie go w międzywalu pozostają ze sobą w bezpośrednim nierozerwalnym związku (stanowią łącznie jeden ciąg technologiczny), winny być jednym pozwoleniem wodnoprawnym, obejmującym oba te działania. Sąd podkreślił następnie, że miejsce planowanego przeładowywania urobku znajduje się w międzywalu, tj. na obszarze położonym pomiędzy linią brzegową a wałem przeciwpowodziowym. W świetle definicji ustawowej, zawartej w art. 9 ust.1 pkt 6c lit.c Prawa wodnego, obszar tego rodzaju jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei zagospodarowywanie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią podlega rygorystycznym obostrzeniom, przewidzianym w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88l ust.1 Prawa wodnego. Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, że planowany przez skarżącą "wyładunek (przeładunek)" wydobytego z rzeki materiału żwirowego (żwiru) w obszarze międzywala, znajdującego się w miejscowości[...], nie wchodzi automatycznie w zakres pojęcia "składowanie" żwiru na obszarze szczególnego zagrożenie powodzią, którym operuje art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy, zważywszy na ewentualne przypadki jedynie krótkotrwałego przechowywania tam żwiru (poprzedzającego dalszy transport). W ocenie Sądu nawet krótkotrwałe przechowywanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią spełniałoby kryteria składowania go na tym obszarze. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego winno być łącznie zarówno wydobywanie żwiru z koryta rzeki (art.122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego), jak składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art.122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego). Złożenie przez skarżącą wniosku wyłącznie w przedmiocie pierwszego z tych zamierzeń, któremu nie towarzyszyło zgłoszenie żądania w odniesieniu do drugiego z nich (połączone jedynie ze wskazaniem realizowania takiego zamiaru w operacie wodnoprawnym), stanowiło przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej w związku z perspektywą naruszenia art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego oraz art. 88l ust.1 pkt 3 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. J., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 w zw. z art. 122 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo wodne polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego obejmujący wydobywania materiału żwirowego z koryta rzeki musi jednocześnie obejmować swym zakresem składowanie materiału żwirowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 ustawy Prawo wodne polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wniosek, który złożyła skarżąca nie pozwala na udzielenie pozwolenia wodnoprawnego obejmującego wydobywania materiału żwirowego z koryta rzeki, ponieważ składowanie wydobytego materiału żwirowego stanowi zagrożenie powodziowe,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że wniosek, który złożyła skarżąca dotyczy składowania żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, które determinuje ocenę zasadności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie materiału żwirowego z koryta rzeki;

II. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przekroczeniu granic sprawy, poprzez objęcie jej zakresem problematyki składowania materiału żwirowego, podczas gdy przedmiotem sprawy wyznaczonej przez wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego było wyłącznie wydobywania materiału żwirowego z koryta rzeki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego obejmował wyłącznie wydobywanie materiału żwirowego z koryta rzeki. Ani wcześniej organy administracji publicznej, ani następnie sąd administracyjny nie mogą ustalać granic sprawy w sposób oderwany od wniosku w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z inicjatywy wnioskodawcy, a nie z urzędu. To wnioskodawca decyduje bowiem jaki jest zakres jego wniosku i w tym zakresie jedynie sprawa powinna zostać rozpatrzona a następnie, ewentualnie, poddana kontroli legalności przez sąd administracyjny. Skarżąca nie obejmowała wnioskiem składowania materiału żwirowego, lecz wyłącznie jego wydobywanie z koryta rzeki, więc wyłącznie wydobycie powinno podlegać ocenie legalności z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych. Co więcej, operat wodnoprawny, nie określa zakresu wniosku i mogą się w nim znajdować informacje na temat wszystkich czynności związanych z przedmiotem wniosku, w tym również wykraczające poza zakres wniosku, mające na celu przedstawienie całego procesu związanego z określoną działalnością.

Zdaniem skarżącej obowiązujące przepisy przewidują odrębne podstawy prawne dla udzielania pozwolenia wodnoprawnego dla wydobywania i składowania żwiru. Z żadnego przepisu nie wynika, aby jednocześnie zamierzenia te musiały być obejmowane tym samym wnioskiem. Z przepisów też nie wynika, aby wydobycie materiału żwirowego powinno być oceniane przez pryzmat dalszych czynności związanych z wydobytym materiałem, w tym w szczególności przez pryzmat jego składowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 i art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm. – dalej: "Prawo wodne"), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy zatem wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny, w rozpoznawanej sprawie, zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni oraz zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rzeki Wisły. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznawał sprawę ponownie i był związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2286/13.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na treść przepisów odnoszących się do sposobu "korzystania z wód" w rozumieniu Prawa wodnego. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Prawa wodnego korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym. Niewątpliwie wydobywanie kamienia, żwiru czy piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu jest zaliczone do szczególnego korzystania z wód w rozumienia art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że opisana wyżej działalność nie może być zaliczona do powszechnego czy zwykłego sposobu korzystania z wód (art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 37). Podkreślić należy, że stosownie do treści art.122 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód, a więc także na działalność opisaną w art. 37 pkt 7 Prawa wodengo.

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2286/13 NSA zwrócił uwagę, że ustawodawca uwzględnił ciążący na właścicielu wód obowiązek ich utrzymywania, zwalniając z konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego te czynności, które z mocy prawa spoczywają na właścicielu wód, gdyż ich wykonywanie jest niezbędne dla właściwego utrzymania wód. W ocenie NSA tylko właściciel wód jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów oraz wycinanie roślin i to tylko wówczas, kiedy jest to związane z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. Inną kwestią pozostaje natomiast, czy właściciel wód czynności te będzie wykonywał osobiście, czy przy pomocy innego podmiotu. Zdaniem NSA na gruncie rozpoznawanej sprawy, pobór kruszywa w związku z utrzymaniem wód mógłby być prowadzony jedynie, jako roboty zlecone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Natomiast skarżąca wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jako podmiot, który nie działa w ramach zadań zleconych przez właściciela wód i wobec tego mają do niej zastosowanie przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 37 pkt 7 Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: "wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie". Użyty przez ustawodawcę spójnik "oraz" to spójnik łączący człony szeregu składniowego, zwykle współrzędne części zdania. W kwestii znaczenia spójnika "oraz" wypowiadał się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05 (LEX nr 210969). W wyroku tym stwierdzono, że "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi. Taki charakter powyższego spójnika uznają także S. Wronkowska i M. Zieliński [w:] Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148. Oznacza to, że ustawodawca przewidział, że przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego powinno być łącznie zarówno wydobywanie żwiru z koryta rzeki, jak składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Za taką wykładnią przemawia również wykładnia celowościowa.

We wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, odnoszącego się wyłącznie do kwestii wydobywania materiału żwirowego z koryta rzeki Wisły, skarżąca wprost nie ujęła żądania udzielenia takiego pozwolenia na składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W takiej sytuacji należało przyjąć, że przewidziane w operacie składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią pozostawało w bezpośrednim i integralnym związku z objętym wnioskiem wydobywaniem żwiru z rzeki, albowiem nie jest możliwe wydobywanie żwiru z rzeki bez rozwiązania kwestii składowania uzyskanego urobku. Z treści załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego, wynika, że skarżąca przewiduje, iż: "Całość urobku będzie transportowana zestawami barek do miejsc wyładunku tj. do punktu przeładunkowego w m.[...]" (s. 9). Ta okoliczność ma relewantne znaczenie w sprawie i nie mogła być pominięta przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że złożenie przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, któremu nie towarzyszyło zgłoszenie żądania w odniesieniu do drugiego z nich, uniemożliwiało pozytywne rozpatrzenia wniosku skarżącej w związku z możliwością naruszenia art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego oraz art.88l ust.1 pkt 3 tej ustawy. Zasadnie argumentuje Sąd pierwszej, że składowanie kruszywa wydobytego z koryta rzeki jest elementem tego wydobycia i łącznie z nim stanowi jeden ciąg technologiczny i powinno być objęte jedną wspólną decyzją. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego tylko na samo wydobycie żwirów z koryta rzeki Wisły, przy braku pozwolenia na jego składowanie nie jest uzasadnione, a w przedmiotowej sprawie, wobec planowania tej działalności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest wprost niemożliwe.

Przesłanką odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wydobywania kruszywa z koryta Wisły jest zwiększenie zagrożenia powodziowego spowodowane planowanym składowaniem wydobytego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zagospodarowywanie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią podlega rygorystycznym obostrzeniom, przewidzianym w art. 40 ust.1 pkt 3 oraz art. 88l ust.1 Prawa wodnego.

W świetle art. 88l ust.1 pkt 3 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Trzeba też mieć na uwadze, że w przypadku szczególnego sposobu korzystania z wód polegającego na gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu kopaliny w postaci żwiru i piasku, działalność taka wymaga uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego, jak i koncesji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 487/10, LEX nr 842916).

Powyższe przemawia za niezasadnością zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni i wadliwej subsumcji art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 i w zw.z art. 122 ust. 2 pakt 3 Prawa wodnego.

W świetle poczynionych rozważań i analiz za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy, poprzez objęcie jej zakresem także problematyki składowania materiału żwirowego,. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanej decyzji w granicach sprawy i zasadnie przyjął, że przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego powinno być łącznie zarówno wydobywanie żwiru z koryta rzeki, jak i składowanie żwiru na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Prawidłowo ocenił, że złożenie wniosku wyłącznie w przedmiocie pierwszego z tych zamierzeń, stanowiło przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej w związku z perspektywą naruszenia art.122 ust.2 pkt 3 Prawa wodnego oraz art.88l ust.1 pkt 3 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.