Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1113/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt. 1-4a, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 240 pkt. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1522/21 w sprawie ze skargi V.M. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udostępnienia akt sprawy 1. uchyla punkt 5 zaskarżonego wyroku i zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz V.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. IV SAB/Wa 1522/21, w wyniku rozpoznania skargi V.M. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "strona") na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w przedmiocie udostępnienia akt postępowania administracyjnego zobowiązał Wojewodę do udostępnienia akt sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wykonaniu czynności udostępnienia akt (pkt 2.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4.), zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ustalając stan faktyczny i prawny WSA w Warszawie stwierdził, że pismem z 9 września 2021 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku o dostęp do akt postępowania prowadzonego przez ten organ. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do "wydania odpowiedniego aktu administracyjnego" (udostępnienia akt sprawy) w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi; – orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości; – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 22 czerwca 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do 21 czerwca 2022 r. Następnie strona wniosła o udostępnienie akt sprawy, a także ponaglenie (wpłynęło 6 września 2021 r.). Do dnia wniesienia skargi nie udostępniono skarżącej akt administracyjnych sprawy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ I instancji wskazał na następujący przebieg sprawy: - w dniu 7 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, - w dniu 19 stycznia 2021 r. Wojewoda odmówił udzielenia zezwolenia, - w dniu 19 lutego 2021 r. wpłynęło odwołanie od decyzji Wojewody, - decyzją z 22 czerwca 2021 r. Szef Urzędu uchylił decyzję Wojewody i udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na okres do 21 czerwca 2022 r., - w dniu 25 czerwca 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek pełnomocnika cudzoziemki o zapoznanie się z aktami sprawy wraz z wnioskiem o wydanie karty pobytu, - w dniu 21 lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęła decyzja Szefa Urzędu o udzieleniu zgody na pobyt czasowy z informacją, że akta administracyjne zostały przesłane do WSA w Warszawie w związku ze złożoną w dniu 26 maja 2021 r. skargą na bezczynność Szefa Urzędu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody, - w dniu 6 września 2021 r. wpłynęło ponaglenie skierowane do organu II instancji, - pismem z 17 września 2021 r. Wojewoda zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt w związku z koniecznością realizacji decyzji Szefa Urzędu, - akta administracyjne nie zostały wypożyczone do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, - w dniu 10 września 2021 r. wpłynęła skarga na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę w przedmiocie wydania karty pobytu (co jest przedmiotem odrębnej skargi) oraz nieudostępnienia akt sprawy. Zdaniem Wojewody pełnomocnik strony ma świadomość, że złożenie skargi na bezczynność Szefa Urzędu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania jest związane z koniecznością przesłania do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę również kompletnych akt administracyjnych. W konsekwencji organ I instancji nie jest w stanie udostępnić akt stronie. Nie jest również możliwe wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt, gdyż nie występują okoliczności wskazane w art. 74 k.p.a. W kwestii kosztów organ I instancji wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę wydał opisany na wstępie wyrok z 19 stycznia 2022 r. sygn. IV SAB/Wa 1522/21.

Zdaniem Sądu I instancji skarga była dopuszczalna, albowiem udostępnienie akt sprawy jest czynnością dotyczącą uprawnień cudzoziemca, wynikającą z przepisów prawa podjętą w ramach postępowania, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. Prawo wglądu do akt sprawy przysługuje stronie postępowania, również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Zaniechanie działania organu administracji w tym zakresie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

WSA w Warszawie uznał zasadność skargi na bezczynność Wojewody w udostępnieniu akt. Do podjęcia tej czynności miały zastosowanie przepisy dotyczące terminów prowadzenia postępowań administracyjnych, uregulowane w k.p.a. W pierwszej kolejności ogólny przepis art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Dalej terminy określone w art. 35 k.p.a. Podstawowym terminem jest termin bez zbędnej zwłoki i niezwłocznie. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. W konsekwencji sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.).

WSA w Warszawie sformułował pogląd, że Wojewoda jako organ prowadzący postępowanie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, był również organem uprawnionym do załatwienia wniosku o udostępnienie akt tej sprawy. Sąd ten zgodził się z organem, że załatwienie tego wniosku polega na realizacji czynności materialno-technicznej udostępnienia akt sprawy. Nie miał natomiast racji Wojewoda, że w związku z fizycznym brakiem akt w siedzibie organu nie był zobligowany do nadania temu wnioskowi biegu, np. poprzez poinformowanie skarżącej, że nie posiada akt, gdzie się znajdują i czy w związku z tym skarżąca podtrzymuje wniosek. W przypadku, gdy skarżąca podtrzymywałaby wniosek, a organ uznałby, że wniosek nie może zostać uwzględniony, możliwe byłoby wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie ustalił dalej, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby Wojewoda po wpływie wniosku o udostępnienie cudzoziemce akt sprawy nadał mu jakikolwiek bieg. Oznacza to, że organ przez ponad dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku do wniesienia skargi na bezczynność nie podjął żadnej czynności, ale także nie poinformował skarżącej o przyczynach nieudostępnienia, ani o możliwym terminie ich udostępnienia. Tym samym organ nie zastosował się ani do art. 35 § 1-2 k.p.a., ani art. 36 k.p.a. Taka sytuacja nie uległa zmianie w dacie rozpoznawania skargi. Dlatego zdaniem WSA w Warszawie zasadnym było zobowiązanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując oceny, czy bezczynność organu miała charakter kwalifikowany Sąd I instancji uznał, że organ naruszył art. 35 § 1-2 k.p.a. i art. 36 k.p.a., ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie zakwalifikowano jednak tego naruszenia jako rażącego naruszenia prawa. Jako argument takiej kwalifikacji wskazano, że bezczynność wynikała także z powodu działania samej skarżącej. Skarżąca, korzystając z dopuszczonych prawem środków ochrony swoich interesów, powinna liczyć się z ograniczonym dostępem do akt. Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. Stopień zawinienia organu w nieterminowym udostępnieniu akt sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na dostęp do akt doznała jakiejkolwiek krzywdy.

W zakresie zwrotu kosztów, o których orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 206 p.p.s.a..

Wojewoda Mazowiecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 73 k.p.a. i art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że to Wojewoda Mazowiecki, jako prowadzący postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy był również uprawniony do załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy i że pozostawał on w bezczynności nie udostępniając akt sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., podczas, gdy organ w czasie złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy nie prowadził żadnego postępowania i nie posiadał akt sprawy, a w sprawie nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 35 k.p.a.;

2. art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy w trybie art. 74 § 2 k.p.a., podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a., uzasadniająca wydanie takiej odmowy;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 Konstytucji RP, poprzez błędne ustalenie i wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w którym z jednej strony Sąd I Instancji wskazuje, że skarżąca, który korzysta z dopuszczonych prawem środków ochrony swoich interesów, powinna liczyć się z ograniczonym dostępem do akt, tym samym, że Wojewoda nie miał obiektywnych możliwości działania, ponieważ nie był w posiadaniu akt sprawy, a z drugiej strony stwierdza, iż organ pozostawał bezczynny, co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasadny imposibilium nulla obligatio est, która stanowi fundament zasady praworządności; Sąd I instancji nie wypożyczył akt administracyjnych;

4. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd wojewódzki, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt sprawy, podczas, gdy w okolicznościach sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Działając w tych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zaskarżenia pkt 5. wyroku tj. zasądzenia od Szefa Urzędu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania sądowego jest bezczynność Wojewody w sprawie udostępnienia akt administracyjnych, nie zaś Szefa Urzędu. Ten ostatni organ nie jest stroną niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd wojewódzki zatem rażąco naruszył w/w przepis procesowy, zasądzając koszty od organu, który nie był stroną tego postępowania i nie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Takim przepisem jest art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (tutaj skarżącego kasacyjnie), chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stwierdzone naruszenie w zakresie obciążenia kosztami w pkt 5. zaskarżonego wyroku tak oczywiście i bezsprzecznie narusza art. 200 p.p.s.a., że uchybienie to jest rażące. Oznacza to, że na podstawie art. 188 p.p.s.a. konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w części orzekającej o kosztach i rozpoznanie w tej części wniosku skargi poprzez orzeczenie o kosztach na nowo (art. 209 p.p.s.a.).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3864/19). Podstawą do stwierdzenia obowiązku organu w udostępnieniu akt jest norma art. 73 § k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Warunki, w jakich może to uczynić, precyzuje art. 73 § 1a k.p.a., wedle którego ma to nastąpić w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Kwestia udostępnienia akt jest czynnością wpadkową o charakterze technicznym, podejmowaną przez organ w ramach toczącego się postępowania administracyjnego lub po jego zakończeniu. Udostępnienie akt nie wymaga wydania decyzji, postanowienia, nie jest także aktem, czy czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i tym samym nie jest możliwe, aby żądanie stwierdzenia bezczynności mogło zostać oparte na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd I instancji zresztą nie zastosował tego przepisu, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, bo przy kwalifikacji skargi na bezczynność miał na uwadze art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i to jest właściwa podstawa prawna kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie.

Należy jednak zauważyć, że przepisy prawa nie przewidują konkretnego terminu dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt sprawy. Z całą pewnością nie znajdują tu zastosowania terminy określone w art. 35 k.p.a., bowiem przepis ten określa jedynie terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, to jest rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Natomiast sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Dlatego nie mają do niej zastosowania terminy załatwienia sprawy określone w k.p.a. W konsekwencji rację ma skarżący kasacyjnie, że zastosowane przez Sąd I instancji przepisy k.p.a., w tym art. 35 k.p.a. były wadliwe, ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Konkretne terminy na udostępnienie akt pozostają kwestią wtórną. Sprawą bowiem fundamentalną w kontekście zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a. i 35 k.p.a. jest to, czy Wojewoda jest zobowiązany do czynności udostępnienia akt w sytuacji, gdy nie prowadzi w dacie złożenia takiego wniosku postępowania administracyjnego i nie tworzy akt, których udostępnienia domaga się strona postępowania. Na tak postawione pytanie zdaniem NSA należy odpowiedzieć twierdząco tj. Wojewoda był zobowiązany do udostępnienia akt administracyjnych pomimo, że ich nie posiadał.

Jako bezsporny należało uznać stan faktyczny poczyniony w zaskarżonym wyroku i niekwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Otóż strona wniosła do Wojewody o udostępnienie akt administracyjnych pismem, które wpłynęło do tego organu w dniu 25 czerwca 2021 r. Akta tymczasem znajdowały się w dyspozycji Szefa Urzędu, który jako organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie od decyzji Wojewody z 19 stycznia 2021 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wszak Szef Urzędu wydał w dniu 22 czerwca 2021 r. decyzję o uchyleniu powyższej decyzji Wojewody i udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy. Niewątpliwie rzeczone akta znajdowały się wówczas w dyspozycji organu II instancji, nie zaś Wojewody. Ponadto skarżąca wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu, co miało miejsce 26 maja 2021 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego implikuje obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a). W dniu 21 lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęła decyzja Szefa Urzędu udzielająca zezwolenia na pobyt oraz informacja, że akta administracyjne zostały przesłane do WSA w Warszawie w związku ze skargą na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody z 19 stycznia 2021 r. Ten skomplikowany obrót akt podyktowany aktywnością strony postępowania i realizującą swoje uprawnienia procesowe, nie zwolnił Wojewody z obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt. Natomiast odmienną kwestią jest efektywność uzyskania takich akt z punku widzenia wnioskującego, skoro dany organ nie dysponuje nimi i musi dopiero podjąć działania zmierzające do ich pozyskania.

W ocenie NSA na każdym etapie postępowania strona ma prawo wnosić o udostępnienie akt i czynić adresatem tego obowiązku wybrany przez siebie organ, o ile wytworzył on te akta, czy to na etapie postępowania pierwszej instancji, czy drugiej. Kwestia wtórną jest, czy akta te są w posiadaniu, czy też nie adresata wniosku. Tezę tę wzmacnia norma, że po zakończeniu postępowania strona również zachowuje prawo wglądu do tych akt, kiedy nie toczy się żadne postępowanie. Chybiony jest zatem argument skarżącego kasacyjnie, że skoro Wojewoda nie prowadził żadnego postępowania w sprawie skarżącej i tym samym nie posiadał akt, to nie miał obowiązku ich udostępniać, a w konsekwencji Sąd wojewódzki nie miał podstaw, aby nałożyć obowiązek określony w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt, stąd zastosowanie tu znajduje ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 958/21; wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 932/22). Nie są to terminy na załatwienie spraw określone w k.p.a., wbrew twierdzeniom Sądu I instancji. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wniosek o udostępnienie akt wpłynął do Wojewody w dniu 25 czerwca 2021 r. Organ nie dysponował tymi aktami. Nie poinformował strony o tym fakcie. Następnie w dniu 21 lipca 2021 r. wpłynęła informacja, że akta administracyjne zostały przesłane do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność Szefa Urzędu. Wojewoda nie zwrócił się najpierw do Szefa Urzędu, a następnie do Sądu o przesłanie tych akt, nie nadał temu wnioskowi biegu i nie podjął żadnych czynności w celu jego załatwienia. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 § 2 k.p.a. sprawa nie została załatwiona niezwłocznie. Przy czym jako niezwłoczność należy rozumieć podjęcie działań bez zbędnej zwłoki w celu fizycznego pozyskania (czy to od innego organu, czy od sądu) tych akt, aby umożliwić ich wgląd w lokalu znajdującym się w urzędzie obsługującym Wojewodę (art. 73 § 1a k.p.a ).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. to zauważyć należy, że art. 149 p.p.s.a. nie ma jednostki redakcyjnej w postaci § 3. Niemniej rację ma skarżący kasacyjnie, że wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt na tej podstawie prawnej jest uzasadnione wyłącznie w razie wystąpienia przesłanek tam określonych. Nie należy do nich sytuacja, w której organ w chwili złożenia wniosku nie jest w posiadaniu akt administracyjnych. Skoro strona chciała przeglądać akta w siedzibie organu, a nie w sądzie, w którym te akta znajdowały się, wówczas organ powinien zwrócić się do WSA w Warszawie o ich przekazanie i umożliwić stronie zapoznanie się z nimi w siedzibie organu. Ograniczenie stronie prawa dostępu do akt może mieć miejsce tylko w uzasadnionych przypadkach, a do takich nie należy fakt, że akta administracyjne znajdują się w sądzie (vide wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. II OSK 701/20). W konsekwencji – skoro jedyną przyczyną bezczynności organu w udostępnieniu akt był fakt, że przed Wojewodą nie toczyło się postępowanie administracyjne – nie było podstaw prawnych, aby organ wydawał postanowienie na podstawie omawianego przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 Konstytucji RP, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia orzeczenia, polegającej na tym, że Sąd I Instancji przyznał, że strona, która korzysta z dopuszczonych prawem środków ochrony swoich interesów, powinna liczyć się z ograniczonym dostępem do akt, czyli nie miał obiektywnych możliwości działania, a z drugiej strony skonkludował, że Wojewoda pozostawał bezczynny. Inną kwestią jest efektywność w uzyskaniu akt, która niewątpliwie będzie niższa, jeśli organ tymi aktami nie dysponuje. Inną natomiast obiektywny stan faktyczny i prawny polegający na bezczynności Wojewody tj. organ ten nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącej kto aktualnie jest w posiadaniu akt administracyjnych, bądź kiedy organ I instancji będzie w ich posiadaniu. Ponadto nie nadał wnioskowi żadnego biegu.

W omawianej sprawie zaistniała bezczynność nie pozostawia wątpliwości, gdyż nastąpiła ona właśnie w okresie od dnia wpływu wniosku o udostępnienie akt sprawy tj. od 25 czerwca 2021 r. do dnia 17 września 2021 r., kiedy to organ zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt. Do dnia orzekania przez ten sąd wniosek nie został załatwiony.

W zakresie zaś zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co jak wskazuje skarżący kasacyjnie w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd Wojewódzki, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt sprawy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – NSA wskazuje, iż skarżąca dochowała obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem do Wojewody w dniu 6 września 2021 r. wpłynęło ponaglenie, które obejmowało zarówno bezczynność w wydaniu karty pobytu, jak i udostępnieniu akt. Ponaglenie to spełnia warunki określone w art. 37 k.p.a. Natomiast w dniu 10 września 2021 r. - skarga na bezczynność. Powyższe powoduje, iż nie zaistniały przesłanki do odrzucenia tejże skargi.

Z tych względów należało uznać, że zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało w tej części do jej oddalenia. Mając powyższe na uwadze NSA, działając w oparciu o art. 184 i 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Wojewody zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.