Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 757/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 21 ust. 2, art. 92 ust. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 159, art. 156, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. sprawy ze skargi NSZZ "Solidarność" Komisja Krajowa w Gdańsku na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 września 2010r. znak: IG.IX.7724/4-6/10 w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Komisji Krajowej A. z siedzibą w G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], orzekającą o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 739.390,00 zł na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy K., położonej w K., przy ul. P., obręb 0010, oznaczonej jako działka nr 979/2 o pow. 0,1060 ha, na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie nowego odcinka drogi od skrzyżowania Al. W. do ul. P. wraz z infrastrukturą podziemną, w ramach zadania "Rewitalizacja Śródmieścia K. - przygotowanie terenu pod śródmiejską zabudowę; obszar w rejonie ul. P., ul. S. i Al. W. wraz z przebudową skrzyżowania N. z Al. W." oraz o pomniejszeniu w/w odszkodowania o kwotę 739.390,00 zł z tytułu hipoteki umownej łącznej zwykłej, ustanowionej na rzecz B. Bank Spółka Akcyjna Oddział Korporacyjny w G. z siedzibą w W., a także zobowiązał Prezydenta Miasta K. - Miejski Zarząd Dróg w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na rzecz w/w Banku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki lokalizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi od skrzyżowania Al. W. do ul. P. wraz z infrastrukturą podziemną w ramach przytoczonego wyżej zadania. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 listopada 2009 r. Jednocześnie, w/w decyzją stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej specustawa drogowa (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wygaszone zostało prawo użytkowania wieczystego, przysługujące A. z siedzibą w G., a następnie wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na w/w nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostało potwierdzone na podstawie odpisu księgi wieczystej nr KI1L/000080464/1 z dnia 27 listopada 2009r., prowadzonej w Sądzie Rejonowym, w której jako właściciela nieruchomości, położonej w K., obręb 0010, oznaczonej jako działka nr 979 (z której na skutek podziału zatwierdzonego w/w decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej powstała działka nr 979/2 o pow. 0,1060 ha), ujawniono Gminę K., natomiast jako użytkownika wieczystego Niezależny Samorządny Związek Zawodowy A. z siedzibą w G.. W dziale IV w/w księgi wieczystej ujawniona została hipoteka, ustanowiona na prawie użytkowania wieczystego na rzecz B. Spółka Akcyjna Oddział Korporacyjny G.

Po przytoczeniu treści art. 18 ust. 1, 18 ust. 1c i 12 ust. 4 specustawy drogowej organ wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu 19 kwietnia 2010r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, obejmującą wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności składników budowlanych, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot prawa własności - na kwotę 739.390,00 zł. Z uwagi na zastrzeżenia do tego operatu szacunkowego zgłoszone przez stronę, w dniu 24 maja 2010 r. Prezydent Miasta K. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel A. podtrzymał zastrzeżenia i wyraził pogląd, że wartość nieruchomości została zaniżona dwukrotnie.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 739.390,00 zł na rzecz użytkownika wieczystego - A., za wygaśnięcie z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji Komisja Krajowa Związku Zawodowego A., domagała się wyższego odszkodowania. W odwołaniu zarzucono zaniżenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości gruntu z powodu przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą, nieruchomości pochodzących z transakcji, dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, podczas gdy zdaniem Skarżącego wartość rynkowa nieruchomości powinna być określona według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 pkt 3 ugn. Dodatkowo podniesiono w odwołaniu kwestię odrzuconej przez organ I instancji propozycji działki zamiennej.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ust. 1 w/w ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu takiej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Aktem prawnym, który określa precyzyjnie, w jaki sposób i jakimi metodami należy szacować nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej rozporządzenie (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 powołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności (pkt 1) nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji dot. gruntów wykupionych pod budowę dróg publicznych, jeżeli tego rodzaju rynek na danym obszarze został wykreowany. Dopiero, kiedy analiza rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego innej metody określenia wartości gruntu, w szczególności określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Nie można przy tym przyjąć, iż § 36 w/w rozporządzenia ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe.

Organ wyjaśnił dalej, że stosownie do art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto w myśl § 4 pkt 3 rozporządzenia, w metodzie porównywania parami do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie i przeznaczenie wycenianej nieruchomości - co najmniej 3 nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Rzeczoznawca w operacie szacunkowym poinformował, iż przeanalizował rynek i w objętym analizą okresie zebrał dostateczną ilość danych transakcyjnych dot. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych w strefie centralnej miasta K., z których wyselekcjonował do analizy porównawczej 3 transakcje nieruchomości, o cechach najbardziej zbliżonych do gruntu nieruchomości wycenianej, a zatem do określenia tej wartości zostało zastosowane podejście porównawcze, metoda porównywania parami. Ponieważ przejęta z mocy prawa nieruchomość przeznaczona jest na cele budowy drogi, dla ustalenia wysokości odszkodowania nie może być przyjęte podejście porównawcze -porównywanie tej nieruchomości z nieruchomościami nabywanymi na cele komercyjne, bądź zabudowę mieszkalno - usługową. Głównym kryterium przy wycenie nieruchomości było natomiast przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Ponieważ rzeczoznawca stwierdził, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami (gruntowymi niezabudowanymi), podobnymi do wycenianej i znane są ceny transakcyjne oraz cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen, rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości przyjmując, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne przy założeniu, że nie zachodziły szczególne warunki sprzedaży, o których mowa w § 5 pkt 3 rozporządzenia i zastosował do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości podejście porównawcze metodę porównywania parami, natomiast wartość składników budowlanych określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metoda kosztów odtworzenia.

Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku pozwoliła stwierdzić, iż do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć m.in.: lokalizację, powierzchnię i kształt działki, uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej oraz otoczenie (sąsiedztwo działki), co zostało uwzględnione w przedmiotowym operacie szacunkowym. Natomiast różnice w gradacji cech nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej zostały skorygowane oraz uwzględniono zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nie zapewnienia zagwarantowanego przez Konstytucję RP słusznego odszkodowania, Wojewoda wyjaśnił, że nie istnieje jedna obowiązująca definicja słusznego odszkodowania. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie SK 11/02, "Konstytucja nie precyzuje pojęcia słuszne odszkodowanie. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnia jednak, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem pełne odszkodowanie, lecz zastosował termin słuszne, który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne", a także iż "W świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele".

Odpowiadając na kolejny zarzut dotyczący odrzucenia propozycji Skarżącego, dotyczącej zamiany przedmiotowej nieruchomości na nieruchomość sąsiadującą należy wyjaśnić, iż w obecnym stanie prawnym i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, że inicjatywa stosowania tej formy odszkodowania pozostawiona jest organowi orzekającemu, który jednocześnie nie jest zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1czerwca 2005r. Sygn. OSK 1483/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 czerwca 2008r., Sygn. akt II SA/Gd 73/08). Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty dysponuje jedynie prawem do przyjęcia albo odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, nie przysługuje mu natomiast roszczenie o jej przyznanie.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 24 sierpnia 2010r. uzupełni informacje dotyczące wyliczenia trendu czasowego, a także wyjaśnił wątpliwości organu odwoławczego dotyczące przyjętej cechy rynkowej, takiej jak powierzchnia nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że w badanym okresie czasu, szczególnie w II połowie 2009r. nastąpił gwałtowny wzrost cen gruntów, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, położonych w ścisłym centrum miasta K., co znalazło odzwierciedlenie w zastosowanym w operacie szacunkowym trendzie czasowym. W dniu 30 sierpnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy doręczył poprawioną i ujednoliconą wersję operatu szacunkowego. Organ zauważył, iż do celów badania w/w trendu czasowego rzeczoznawca posłużył się cenami nieruchomości, pochodzących z segmentu rynku nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, położonych w ścisłym centrum miasta K., czyli tego samego segmentu rynku, który zdaniem Skarżącego jest tożsamy z nieruchomością wycenianą. Z uwagi na obowiązek stosowania się rzeczoznawcy do opisanego wyżej § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w aktualnym stanie prawnym nie istniała możliwość przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą nieruchomości o innym przeznaczeniu niż pod inwestycje drogowe.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. A. w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie słusznego odszkodowania oraz art. 134 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ustala się wartość nieruchomości, a także § 36 ust. 2 rozporządzenia z powodu nieprawidłowych danych przyjętych do wyceny. Skarżący Związek Zawodowy zarzucił też, że § 36 ust. 1 tego rozporządzenia jest niekonstytucyjny, bowiem w przedmiotowym wypadku użytkownik wieczysty nie uzyska ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania w sytuacji takiej konstrukcji przepisu. Przyjęty sposób szacowania nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie określa bowiem ich rzeczywistej wartości. Ponadto w ocenie skarżącego Rada Ministrów w § 36 przekroczyła swoje upoważnienie zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powinno więc mieć charakter szczegółowy, a tego temu rozporządzeniu zabrakło.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalone odszkodowanie nie jest słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie powinno bowiem być sprawiedliwe dla obu stron, ekwiwalentne czyli adekwatne do utraconych praw i odtwarzające co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości.

W ocenie skarżącego brak jest rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, ponieważ jedynym nabywcą takich nieruchomości jest Skarb Państwa. Strony więc w takich przypadkach działały w sytuacjach przymusowych i nie można przyjąć założeń wyrażonych w art. 151 ugn. Ponadto do określenia wartości biegły przyjął w operacie ceny nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod drogi w latach 2007- 2008, bowiem później nie odnotowano takich transakcji. Również cechy przyjęte przez biegłego do wyceny nieruchomości były całkowicie nieporównywalne z nieruchomością wywłaszczoną. Jedyna porównywalność dotyczyła nieruchomości położonej przy ulicy P., lecz powierzchnia działki jest nieporównywalna z powierzchnią działki wywłaszczonej, a nabycie nastąpiło w styczniu 2008 r. co oznacza, że wycena biegłego była znacznie wcześniejsza. Pozostałe cechy cenotwórcze przyjęte do porównania są całkowicie nieporównywalne. Działki różniły się bowiem lokalizacją (gdyż nie znajdowały się w ścisłym centrum), powierzchnią (bo posiadały powierzchnię od 8 do 600 m² przy 1600 m² powierzchni przedmiotowej działki), posiadały kształt niekorzystny, podczas gdy działka przedmiotowa ma kształt korzystny oraz transakcje dotyczące działek przyjętych do porównania miały miejsce w latach 2007 i 2008, przez co operaty szacunkowe sporządzone były znacznie wcześniej. Z przedstawionych powodów skarżący uznał, że operat powinien być sporządzony w oparciu o wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Skarżący powtórzył zarzut z odwołania dotyczący nieprzyjęcia przez organ propozycji rozliczenia przedmiotu wywłaszczenia z działką bezpośrednio sąsiadującą przy ulicy S.. W ocenie autora skargi ograniczyłoby to spór tym bardziej, że organ administracji dokonał wyceny nieruchomości sąsiadującej, przez co znana jest wartość działki w tej samej lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podobieństwa działki przedmiotowej z działkami przyjętymi do porównania organ zauważył, że zasadniczą cechą podobieństwa jest przeznaczenie. Odnośnie przytoczonych przez skarżącego transakcji mających świadczyć o wyższych niż przyjęte przez rzeczoznawcę cenach nieruchomości w K., Wojewoda zauważył, że wskazane nieruchomości nie są przeznaczone pod drogi, a nawet gdyby były, to rzeczoznawca i tak miałby obowiązek je odrzucić stosownie do treści § 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem bowiem, rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy zobowiązany był odrzucić transakcje, które w sposób rażący odbiegają od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Odnośnie zarzutu iż ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o niekonstytucyjny przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Wojewoda odpowiedział, że przepis ten nie został uchylony, w związku z czym rzeczoznawcy majątkowi oraz organy administracji mają obowiązek go stosować.

Na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że ponieważ działka nr 978/2, którą skarżący chciał otrzymać jako działkę zamienną za przedmiotową, przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do łącznego zagospodarowania z sąsiadującą działką nr 979/1, która jest własnością skarżącego, to działka nr 978/2 powinna zostać przyznana jako działka zamienna skarżącemu i stanowić przez to słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik zarzucił także, że organ nie pouczył strony o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który to obowiązek wynika z art. 157 ugn. Podniósł również nie uwzględnienie przez rzeczoznawcę w operacie dokonanej w listopadzie 2009 r. transakcji sprzedaży przez miasto K. działki położonej przy ulicy W., która nie była jednak przeznaczona pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, dotyczące zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, które wygasło na skutek uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4d specustawy drogowej). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd w granicach zakreślonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a. wykazała, że organ administracji zastosował właściwe przepisy, które poprawnie również zinterpretował. Ponieważ w tym zakresie Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa, bliższej analizy wymagały przede wszystkim te uregulowania, których naruszenie zarzucono w skardze.

Ponieważ organy administracji zaakceptowały przy określaniu wartości rynkowej tej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości podejścia porównawczego, o jakim mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a w skardze zarzucono niekonstytucyjność tego przepisu, na wstępie należało rozstrzygnąć ten zarzut, gdyż odmowa przez sąd administracyjny zastosowania w sprawie aktu wykonawczego, ze względu na jego niezgodność z ustawą, powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis jest sprzeczny z Konstytucją RP, to w przypadku przepisów wykonawczych do ustawy, sąd administracyjny może odmówić zastosowania takiego przepisu lub przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z ustawą lub Konstytucją (art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102, poz. 643). Jeżeli jednak sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że przepis rozporządzenia nie narusza Konstytucji, to ma obowiązek jego zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo go zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Co więcej, sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowo- administracyjnej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2010 r., I OSK 1186/09). Nie czyni to jednak niedopuszczalnym odniesienia się przez Sąd do zarzutu niekonstytucyjności przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, zwłaszcza że było to pomocne dla oceny innych zarzutów skargi.

Podstawą kwestionowania konstytucyjności § 36 ust. 1 rozporządzenia przez skarżącego było twierdzenie, że jego konstrukcja powoduje, iż w opisanej w nim sytuacji użytkownik wieczysty nie uzyska ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Autor skargi wywiódł przy tym, że słuszne odszkodowanie powinno być sprawiedliwe dla obu stron, ekwiwalentne czyli adekwatne do utraconych praw i odtwarzające, co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości. Z taką wykładnią nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Użyte w tym przepisie pojęcie "słuszne odszkodowanie" było przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 11/02. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne, istnieją wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Podzielając przytoczone poglądy, które mają zastosowanie również w niniejszej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania konstytucyjności § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z tych samych przyczyn nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie słusznego odszkodowania. Nawiązując do uzasadnienia tego zarzutu należy ponadto zauważyć, że postulowana przez autora skargi trzecia cecha słusznego odszkodowania ("odtwarzające co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości"), nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa, ani też nie została w żaden sposób w skardze umotywowana.

W skardze znalazł się też kolejny zarzut dotyczący § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem autora skargi Rada Ministrów w § 36 przekroczyła swoje upoważnienie zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powinno więc mieć charakter szczegółowy, a tego temu rozporządzeniu zabrakło.

Odnosząc się do tego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że wbrew jego treści, nie dotyczy on domniemanego przekroczenia w § 36 upoważnienia zawartego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż delegacja do wydania rozporządzenia, którego częścią jest kwestionowany przepis § 36 ust. 1, nie znajduje się w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a w art. 159 ugn, co wynika zarówno z treści ostatnio powołanego przepisu, jak i z wstępu do rozporządzenia. Unormowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP adresowane jest zasadniczo do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu rozporządzeń (zakres, przedmiot oraz relacje pomiędzy treścią ustawy, a treścią rozporządzenia). Rozumiejąc więc wadliwie sformułowany zarzut skargi jako dotyczący przekroczenia w § 36 ust. 1 rozporządzenia zakresu delegacji zawartej w art. 159 ugn, należy wyrazić pogląd, że nie jest on zasadny. Ustawodawca określił bowiem w art. 159 ugn zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (Rada Ministrów), jak i zakres spraw przekazanych do uregulowania (wymieniony w pięciu punktach) oraz wytyczne dotyczące treści aktu (odnośnie spornej w sprawie kwestii wyceny poprzez wskazanie, że ma uwzględniać rodzaj nieruchomości, jej przeznaczenie, a także cel dla którego wartość nieruchomości ma być określana). Jeśli natomiast intencją skarżącego było kwestionowanie zgodności art. 159 ugn z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 92 ust. 1, to należy wyrazić pogląd, że wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka potrzeba nie istnieje. Poza tym niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności kwestionowanych przepisów na podstawie art. 79 w zw. z art. 191 Konstytucji RP.

Nie były również zasadne zarzuty dotyczące niezaistnienia w sprawie przesłanek warunkujących możliwość określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Sięgnięcie do sposobu wyceny nieruchomości określonego w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia było efektem poprawnego zastosowania przez organy administracji wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisów. Odpowiednie stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi, przepisów o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, wynika z art. 12 ust. 5 tej ustawy. Ugn w art. 134 przewiduje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zastrzeżony art. 135 ugn nie miał w sprawie zastosowania, z uwagi na niewątpliwe występowanie w obrocie nieruchomości nabywanych pod drogi, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego rzeczoznawcę. Sposób określania wartości rynkowej nieruchomości takich jak przedmiotowa, tj. przeznaczonych pod drogi, precyzuje § 36 rozporządzenia. Ma rację przy tym organ, że przepis ten w ustępach 1 i 2 nie przewiduje alternatywnego sposobu określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, o czym świadczy nie tyle systematyka tego przepisu, co jednoznaczna treść § 36 ust. 2 rozporządzenia. Skoro bowiem przepis ten przewiduje inny niż w § 36 ust. 1 sposób określania wartości gruntów "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1", tj. cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to nie może być wątpliwości, że w razie ustalenia takich cen transakcyjnych, do sposobu określonego w § 36 ust. 2 rozporządzenia w ogóle nie można sięgać. Ponieważ rzeczoznawca majątkowy K.F. w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym, o którym mowa w art. 156 ugn stwierdziła, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi i znane są ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen, a ponadto wskazała w operacie 6 takich transakcji dokonanych w latach 2007 i 2008, to nie można mieć wątpliwości, że ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zostały w sprawie ustalone.

Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, że brak jest rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, ponieważ jedynym nabywcą takich nieruchomości jest Skarb Państwa, przez co w takich przypadkach strony działały w sytuacjach przymusowych i nie można przyjąć założeń wyrażonych w art. 151 ugn, należy zauważyć, że w żadnym razie nie można przyjąć jako zasady forsowanego w skardze poglądu. Nie można bowiem wykluczyć, że nabyciem przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne zainteresowany jest również, albo nawet przede wszystkim jej zbywca pragnący na przykład sprzedać niepotrzebną mu nieruchomość, którą nie jest zainteresowany żaden inny nabywca. Również praktyka obrotu nieruchomościami notuje liczne tego typu transakcje. Ponadto skarżący nie wykazał (ani nawet nie próbował tego uczynić), aby zbywcy tamtych nieruchomości działali w sytuacji przymusowej, bądź nie mieli stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Nie można więc było skutecznie kwestionować przyjętego w sprawie sposobu określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu, tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest również pogląd, że podstawę ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanych pod budowę lub poszerzenie dróg mogą stanowić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości na ten sam cel, a więc nawet gdy przy zawieraniu umów istniała pewna sytuacja "przymusowa" wynikająca z zagrożenia wywłaszczeniem na cel budowy czy poszerzenie dróg (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1110/08, LEX 569583).

Nie mogło również zdyskwalifikować przyjętego sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości wykorzystanie do porównania transakcji z okresu 2007 – 2008 oraz odnotowany przez biegłego gwałtowny wzrost cen gruntów położonych w ścisłym centrum miasta K., który nastąpił w drugiej połowie 2009 r. Stosownie bowiem do treści art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak widać z przytoczonego przepisu, sam ustawodawca przewidział możliwość uwzględniania przy wycenie nieruchomości przy podejściu porównawczym transakcji oddalonych czasowo od daty wyceny, nie określając przy tym czasu, w ciągu którego można wykorzystywać do wyceny takie transakcje. Jest to o tyle zrozumiałe, że w art. 153 ust. 1 ugn wprowadzono mechanizm korygowania cen transakcji czasowo odległych względem daty wyceny, poprzez uwzględnianie zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Takiego przeliczenia dokonano w niniejszej sprawie w oparciu o ustalony i wyjaśniony przez biegłego trend czasowy, dostrzegając przy tym oraz uwzględniając w wyliczeniu gwałtowny wzrost cen, jaki istotnie nastąpił w II połowie 2009 r. Należy również zauważyć, że wbrew sugestii skarżącego, transakcji przyjętych do porównania przez biegłego, z których większość zawarto w 2008 r., a tylko jedną w roku 2007, nie można uznać za odległe czasowo względem wyceny, która nastąpiła w kwietniu 2010 r. Ponadto biegły wyjaśnił, że analizą porównawczą objął okres aż do 2010 r., ale nie przyniosło to efektu, ponieważ po 2008 roku nie odnotowano w K. żadnych transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Należy przy tym podzielić pogląd biegłego i oparte na nim zapatrywanie organu, że zasadniczą cechą podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjmowanymi do porównania, pozwalającą na uznanie takich nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 153 ust. 1 ugn, jest ich przeznaczenie, które w porównywanych nieruchomościach było identyczne. Wymóg taki wynika bowiem jednoznacznie z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia, co uniemożliwia równocześnie wnioskowane przez skarżącą przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż pod drogi, zwłaszcza nieruchomości przeznaczonych na cele komercyjne.

Odnosząc się do zarzutu całkowitej nieporównywalności cech przyjętych przez biegłego do wyceny przedmiotowej nieruchomości należy zauważyć, że wskazane w skardze cechy zostały uznane przez organ za atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości, a różnice w gradacji tych cech zostały uwzględnione przez biegłego, do czego upoważnia art. 153 ust. 1 zd. 2 ugn.

Nie ma racji również skarżący o ile twierdzi, że organ winien przyjąć propozycję rozliczenia przedmiotu wywłaszczenia z działką bezpośrednio sąsiadującą przy ulicy S., zwłaszcza że działka nr 978/2, którą skarżący chciał otrzymać jako działkę zamienną, przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do łącznego zagospodarowania z sąsiadującą działką nr 979/1, która jest własnością skarżącego, przez co skarżący uzyskałby słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione argumenty nie mają znaczenia, skoro zastosowanie postulowanej przez skarżącego formy odszkodowania pozostawione jest organowi orzekającemu w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, który nie jest związany wnioskiem strony, co wynika z art. 131 ust. 1 ugn (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1483/04, LEX 179092).

Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku pouczenia strony przez organ, o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który to obowiązek wynika, zdaniem skarżącego, z art. 157 ugn. Nawet bowiem wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 ugn nie jest wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn decyduje zaś nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., II SA/Gl 265/09, LEX 589091). Tym bardziej więc nie istnieje obowiązek pouczenia strony przez organ o wynikającej z art. 157 ugn możliwości.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.