Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 419/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 a ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2019 r. nr [...] w sprawie konsultacji społecznych dotyczących podziału Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2019 r. Rada Miejska w C działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej powoływana również jako: "ustawa" albo w skrócie jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie konsultacji społecznych dotyczących podziału Gminy C.

W § 1 uchwały zapisano, że kierując się prawem członków wspólnoty samorządowej do bezpośredniego udziału w podejmowaniu demokratycznych decyzji o kluczowym znaczeniu dla zachowania jedności terytorialnej i w poszanowaniu prawa do samostanowienia każdej części naszej wspólnoty, postanawia się przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami Sołectwa R. Przedmiotem konsultacji jest sprawdzenie poparcia mieszkańców Sołectwa R dla idei podziału Gminy C i utworzenia samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy R (§ 2 uchwały). W uchwale zapisano, że konsultacje społeczne zostaną przeprowadzone dnia 26 maja 2019 r. i poprzedzone upowszechnieniem informacji na temat konsekwencji podziału Gminy C (§ 3). W trakcie konsultacji osoba biorąca w nich udział miała odpowiedzieć na pytanie "Czy jesteś za podziałem Gminy C i utworzeniem Gminy R?" (§ 4). Konsultacje społeczne miały być przeprowadzone przez komisje konsultacyjne, powołane przez Burmistrza spośród stałych mieszkańców Gminy C, w oparciu o aktualny spis wyborców (§ 5). W § 6 uchwały zapisano, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są stali mieszkańcy Sołectwa R posiadający w dniu konsultacji czynne prawo wyborcze. Szczegółowy tryb przeprowadzenia konsultacji określić miał Burmistrz w drodze zarządzenia (§ 7). W uchwale zapisano ponadto, że Burmistrz zobowiązany jest do przedstawienia Radzie Miejskiej wyników przeprowadzonych konsultacji do 30 czerwca 2019 roku (§ 8). Wskazano również, że do przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w niniejszej uchwale nie ma zastosowania uchwala nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy C (§ 9). W paragrafie 10 uchwały zapisano, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi. Z kolei w paragrafie 11 zapisano, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, w tym stanowienie o kierunkach działania Burmistrza. Ponieważ w przestrzeni publicznej pojawiła się inicjatywa dotycząca podziału Gminy C i w konsekwencji utworzenia dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego - Gminy C i Gminy R, zasadne było przeprowadzenie konsultacji społecznych w celu zbadania rzeczywistego poparcia mieszkańców dla tej inicjatywy.

Powyższa uchwała nr [...] w sprawie konsultacji społecznych dotyczących podziału Gminy C została przekazana przez organ wykonawczy gminy do Wojewody [...] w dniu 4 kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w C o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do powyżej opisanej uchwały oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. Burmistrz C wskazał, że na terenie Sołectwa R w Gminie C powstała społeczna kilkunastoosobowa grupa inicjatorów utworzenia z Sołectwa R - w drodze jego odłączenia od Gminy C - samodzielnej Gminy R, która to grupa złożyła stosowny wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniosek ten nie zawierał analizy zasadności tej inicjatywy ani też żadnego dowodu świadczącego, że inicjatywa ta odpowiada powszechnemu oczekiwaniu mieszkańców Sołectwa R. Rada Miejska w C jako organ stanowiący wspólnoty samorządowej uznała za uzasadnione wysłuchanie mieszkańców Sołectwa R w przedmiocie zasadności podjętej inicjatywy, jako wyraz realizacji zasad demokracji. W ocenie organu podjęta uchwała w żadnej mierze nie jest realizacją trybu konsultacji społecznych unormowanych treścią art. 5a u.s.g., co wynika wprost z treści omawianej uchwały wykluczającej stosowanie uchwały Rady Miejskiej w C w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, która to uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z kolei realizacja kwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały miała wypełnić brak stanowiska mieszkańców Sołectwa R. Bezpodstawnie zatem i wbrew woli organu stanowiącego organ nadzoru dokonał odmiennego tłumaczenia oświadczenia woli zawartego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 26 marca 2019 r. Zgodnie z treścią art. 65 § 1 ustawy – Kodeks cywilny oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Norma ta znajduje swoje zastosowanie także przy interpretowaniu oświadczeń woli podmiotu zbiorowego, co jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 651 tego kodeksu. Organ gminy wskazał ponadto, że art. 18 ust. 1 u.s.g. wyraża zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. dotyczy spraw wewnętrznych gminy. W żadnej mierze nie mieści się w nim kompetencja do podejmowania przez radę gminy uchwał będących aktami prawa miejscowego. Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała z założenia organu stanowiącego nie jest aktem prawa miejscowego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały z dnia 26 marca 2019 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z treścią § 1 i § 2 zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w C postanowiła przeprowadzić z mieszkańcami sołectwa R konsultacje społeczne w sprawie sprawdzenia poparcia mieszkańców sołectwa R dla idei podziału Gminy C i utworzenia samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy R. W myśl § 6 badanej uchwały uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są stali mieszkańcy Sołectwa R posiadający w dniu konsultacji czynne prawo wyborcze

Jak wynika z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, natomiast zgodnie z ustępem 2 tego przepisu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Zdaniem organu nadzoru wskazany przepis ustawy, przywołany w podstawie prawnej uchwały, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie treść art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g, oraz treść § 1, § 2 oraz § 6 uchwały, uznać należy, że uchwała wyczerpuje normę wynikającą z art. 5a ust. 2 u.s.g. Skoro kwestia przeprowadzania konsultacji społecznych w gminie została uregulowana na poziomie przepisów rangi ustawowej, a radzie gminy przekazano jedynie możliwości uregulowania zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji w uchwale, to brak jest podstaw do wyłączenia stosowania tego przepisu przez radę gminy i samowolnego uznania, że przeprowadzenie konsultacji społecznych stanowi czynność z zakresu stanowienia o kierunkach działania wójta. Badana uchwała zawiera szereg konkretnych uregulowań dotyczących przebiegu konsultacji społecznych oraz uprawnienia skierowane do mieszkańców gminy (w szczególności § 6 uchwały). Stanowione na podstawie art. 18 ust.2 pkt 2 u.s.g. uchwały mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań ani obligować do określonych konkretnych działań. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym.

Z § 11 uchwały wynika, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, natomiast w myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała jest uchwałą określoną w art. 5a ust. 2 u.s.g., to jest uchwałą określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie sprawdzenia poparcia mieszkańców sołectwa R dla idei podziału Gminy C i utworzenia samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy R. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C określa więc uprawnienia mieszkańców Sołectwa R do udziału w konsultacjach społecznych w przedmiocie podziału Gminy C i wyodrębnienia nowej gminy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., określające zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, zawierają normy generalne i abstrakcyjne skierowane do mieszkańców gminy, określające ich uprawnienia w danej kategorii. Nie ma znaczenia czy uchwała taka dotyczy wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami gminy czy też konsultacji jednostkowych w konkretnej sprawie. Wobec powyższego, badana uchwała - ze względu na swoją treść - stanowi akt prawa miejscowego, a zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak przekazania uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu prawa miejscowego, zawierającego normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, powoduje, że uchwała taka w ogóle nie weszła w życie i w związku z tym nie może wywołać skutków prawnych w niej określonych. Uchybienie takie stanowi - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - podstawę do stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że zgodnie z § 6 badanej uchwały uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są stali mieszkańcy Sołectwa R posiadający w dniu konsultacji czynne prawo wyborcze. Zdaniem organu nadzoru taki przepis uchwały narusza art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. konsultacje przeprowadzane są z mieszkańcami danej gminy, natomiast w myśl ustępu 2 rada gminy w uchwale określa jedynie zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji z mieszkańcami gminy. Wobec powyższego krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach określają przepisy rangi ustawowej, mówiące o wszystkich mieszkańcach gminy, bez względu na wiek czy posiadane prawa. Ponadto norma art. 5a ust. 2 u.s.g., nadająca gminie uprawnienie do określenia w drodze uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, nie pozwala na ograniczenie w drodze tej uchwały kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach i modyfikacji przepisu art. 5a ust. 1 u.s.g. Zawężenie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach tylko do mieszkańców Sołectwa R w kontekście art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., który mówi o wszystkich mieszkańcach gminy, również stanowi naruszenie tego przepisu ustawy.

Organ nadzoru przyznał, że u.s.g. umożliwia zawężenie kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach do mieszkańców danej jednostki pomocniczej, jednak dotyczy to tylko konsultacji przeprowadzanych w trybie art. 4a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.g., poprzedzających wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia dotyczącego wyłączenia obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 1 u.s.g. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. W myśl art. 4a ust. 1 u.s.g. wydanie przez Radę Ministrów takiego rozporządzenia musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez gminę konsultacji społecznych w tej sprawie. Zgodnie z art. 4a ust. 2 pkt. 1 konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin. W ocenie Wojewody [...] zawężenie tego obowiązku do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej dopuszczalne jest tylko wtedy, kiedy ta jednostka pomocnicza ma zostać włączona do granic innej jednostki pomocniczej lub do granic innej gminy. Z treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie wynika z kolei, aby została ona uchwalona w trybie art. 4a ust. 1 i 2 u.s.g., a ponadto dotyczy ona sytuacji przekształcenia Sołectwa R w nową gminę, a nie włączenia tego sołectwa w granice innej jednostki pomocniczej lub innej gminy.

Mając na uwadze powyższe uzasadnionym w ocenie Wojewody [...] było stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w całości.

Gmina C zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż uchwała wyczerpuje normę wynikającą z tego przepisu, pomijając cel i charakter tej uchwały, intencję organu uchwałodawczego oraz jednoznaczne wyłączenie w treści uchwały stosowania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 lutego 2014 r., określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy C, a także zbyt daleko idącą interpretację słowa "konsultacje", której użycie w ocenie organu implikuje podjęcie konsultacji w rozumieniu art. 5a ust. 2 u.s.g., z wyłączeniem innych intencji organu uchwałodawczego chcącego uzyskać opinię mieszkańców i przeprowadzić wysłuchanie społeczne co do konkretnej sprawy;

- art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż uchwała zawiera normy generalne i abstrakcyjne, w konsekwencji, jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy winna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i błędną wykładnię, iż prawo do przeprowadzania konsultacji możliwe jest tylko wobec wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego;

- art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię poprzez zakwestionowanie prawa Rady Miejskiej w C skierowania do Burmistrza C wewnętrznego zalecenia aby sprawdził wśród mieszkańców Sołectwa R poparcie idei odłączenia się tego sołectwa od Gminy C i utworzenia samodzielnej Gminy R;

- art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym pominięcie w rozstrzygnięciu odniesienia się do zapisu § 9 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wyłączającego stosowanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 lutego 2014 r., określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy C oraz § 7 wskazującego, że szczegółowy tryb przeprowadzenia konsultacji określi Burmistrz C w drodze zarządzenia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz brak odniesienia się do wyjaśnień złożonych przez Burmistrza C po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie konsultacji społecznych dotyczących podziału Gminy C i jednoznacznego wskazania w wyjaśnieniach, iż uchwała nie jest realizacją normy z art. 5a u.s.g., o czym wyraźnie stanowi jej § 9.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym pominął cel i charakter uchwały oraz rzeczywistą intencję organu uchwałodawczego. Nawałnica, która miała miejsce w sierpniu 2017 r. oraz brak należytego wsparcia w tym czasie organów Gminy C, a wcześniej odpowiednich nakładów finansowych w Sołectwie R spowodowały chęć uniezależnienia się mieszkańców tego sołectwa od gminy i podjęcie przywrócenia Gminy R. W związku z tym zasadnym było w ocenie organu uchwałodawczego przeprowadzenie konsultacji – wysłuchania społecznego poprzez zwrócenie się do mieszkańców sołectwa o wyrażenie opinii odnośnie podziału Gminy C i w konsekwencji utworzenia Gminy R. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru dokonał zbyt daleko idącej interpretacji słowa "konsultacje", którego użycie w treści zakwestionowanej uchwały implikowało przyjęcie, że mowa w konsultacjach w rozumieniu art. 5a ust. 2 u.s.g., z pominięciem faktycznej intencji organu uchwałodawczego.

Strona skarżąca wskazała dalej, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zakwestionowana uchwała zawierała w sobie normy generalne i abstrakcyjne. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie można bowiem jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt jednorazowy, nie zawierający norm abstrakcyjnych, podlegający skonsumowaniu z chwilą odbycia się konsultacji, względnie przedstawienia przez organ wykonawczy gminy wyników przeprowadzonych konsultacji. W związku z tym uchwała nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie strony skarżącej nie można nadto zgodzić się z organem nadzoru jakoby niemożliwym było przeprowadzenie konsultacji – wysłuchania społecznego (możliwości uzyskania opinii) tylko mieszkańców Sołectwa R. Konsultacje planowane przez stronę skarżącą nie miały mieć charakteru konsultacji, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Ponadto przepis ten mówi o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami danej gminy nie stanowiąc aby takie konsultacje odbyły się ze wszystkimi mieszkańcami gminy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. strona skarżąca wskazała, że Rada Miejska w C skierowała do Burmistrza C jedynie wewnętrzne zalecenia przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Sołectwa R. To Burmistrz C został upoważniony do określenia szczegółowego trybu konsultacji w drodze zarządzenia, co pominął organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o zadaniach organu i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć jak również o sposobach osiągania owych celów. W realiach rozpatrywanej sprawy celem było uzyskanie opinii mieszkańców Sołectwa R na temat podziału Gminy C i utworzenia Gminy R, a sposobem na to miało być przeprowadzenie konsultacji – wysłuchania mieszkańców w dniu 26 maja 2019 r. poprzedzone upowszechnieniem informacji na temat konsekwencji podziału gminy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 3 u.s.g. strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego organ milczeniem potraktował istotne zapisy uchwały, które bezspornie ukazują cel uchwały oraz wyłączne upoważnienie udzielone organowi wykonawczemu do wskazania trybu przeprowadzenia konsultacji w drodze zarządzenia.

Odnosząc się finalnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru w treści wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie odniósł się do wyjaśnień przedstawionych po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W wyjaśnieniach tych wskazano zaś cel i intencję uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda [...] wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie treść art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz treść § 1, § 2 oraz § 6 uchwały uznać należy, że uchwała wyczerpuje normę wynikającą z art. 5a ust. 2 u.s.g. Skoro bowiem kwestia przeprowadzania konsultacji społecznych w gminie została uregulowana na poziomie przepisów rangi ustawowej, a radzie gminy przekazano jedynie możliwości uregulowania zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji w uchwale, to brak jest podstaw do wyłączenia stosowania tego przepisu przez radę gminy i samowolnego uznania, że przeprowadzenie konsultacji społecznych stanowi czynność z zakresu stanowienia o kierunkach działania wójta. Zauważyć bowiem należy, że uchwała zawiera szereg konkretnych uregulowań dotyczących przebiegu konsultacji społecznych oraz uprawnienia skierowane do mieszkańców gminy (w szczególności § 6). W ocenie Wojewody [...] nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że o charakterze aktu prawnego wydanego przez organ uchwałodawczy wskazana przez ten organ podstawa prawna oraz intencja organu. O charakterze aktów wydawanych przez organ stanowiący gminy decyduje bowiem ich treść, a nie intencja organu czy też wskazana w treści uchwały podstawa prawna. Poszczególne przepisy uchwały wypełniają w ocenie Wojewody [...] normę art. 5a ust. 2 u.s.g. Skoro ustawodawca przewidział dla gminy możliwość uzyskania od mieszkańców stanowiska w sprawach dla gminy istotnych (art. 5a ust. 1 u.s.g.) w drodze konsultacji, to brak jest podstaw do twierdzenia, że organ uchwałodawczy może uzyskiwać opinie mieszkańców gminy w danej kwestii w innym trybie niż przewiduje to

ustawa, tym bardziej, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. Zawarty w § 9 uchwały przepis, zgodnie z którym do przeprowadzenia konsultacji ww. sprawie nie ma zastosowania uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy C, nie ma znaczenia dla oceny uchwały pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, bowiem art. 5a u.s.g. nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwał dotyczących zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w sprawach jednostkowych. Z kolei fakt umieszczenia w § 7 uchwały przepisu, zgodnie z którym szczegółowy tryb przeprowadzenia konsultacji określi burmistrz w drodze zarządzenia nie wpływa na ocenę charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego i wypełnienia przez nią normy wynikającej z art. 5a ust. 2 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych organ nadzoru wskazał, że z § 11 uchwały wynika, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, natomiast w myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu nadzoru badana uchwała jest uchwałą określoną w art. 5a ust. 2 u.s.g., to jest uchwałą określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie sprawdzenia poparcia mieszkańców Sołectwa R dla idei podziału gminy C i utworzenia samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy R. Określa więc ona uprawnienia mieszkańców sołectwa R do udziału w konsultacjach społecznych w przedmiocie podziału gminy C i wyodrębnienia mowej gminy (§ 6 uchwały). Ze względu na swoją treść uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, co przesądza o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnosząc się do zarzutu nawiązującego do zakwestionowania przez organ nadzoru treści § 6 uchwały Wojewoda [...] wskazał, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach określają przepisy rangi ustawowej (to jest art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g.) mówiące o wszystkich mieszkańcach gminy bez względu na wiek czy posiadane prawa. Norma zawarta w art. 5a ust. 2 u.s.g. nie pozwala na ograniczenie w drodze uchwały kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach i modyfikacji przepisu art. 5a ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się finalnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania Wojewoda [...] wskazał, że obowiązujące regulacje nie nakładają na organ nadzoru obowiązku odniesienia się w rozstrzygnięciu nadzorczym do wyjaśnień złożonych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, niemniej jednak wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odniósł się m.in. do twierdzeń wyrażonych w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 25 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. (znak:[...]) stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w C z dnia 26 marca 2019 r. nr [...] w sprawie konsultacji społecznych dotyczących podziału Gminy C.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. zostało doręczone w dniu 30 kwietnia 2019 r. (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia – w aktach administracyjnych), a skarga Gminy C została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 30 maja 2019 r. (vide: data nadania w urzędzie pocztowym – pieczątka na kopercie znajdującej się w aktach sądowych – k. 18). Podstawą do jej wniesienia była uchwała Rady Miejskiej w C z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] (k. 8 – 8v. akt sądowych).

Stwierdzić w tym miejscu należy, że Wojewoda [...] zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g, od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w C została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 kwietnia 2019 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 29 kwietnia 2019 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) skonstatować należy, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały wskazał, że podstawowe znaczenie dla oceny spornej uchwały ma treść art. 5a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Co istotne, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Równie istotne znaczenie ma regulacja art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który wprost stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

W ocenie Sądu orzekającego podzielić należy w pełni pogląd organu nadzoru, że przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mógł mieć zastosowania jako podstawa podjęcia uchwały ukierunkowanej na uzyskanie stanowiska mieszkańców gminy w określonej sprawie. O charakterze aktów wydawanych przez organ stanowiący gminy - jak zasadnie skonstatował Wojewoda [...] - decyduje bowiem ich treść, a nie intencja organu czy też wskazana w treści uchwały podstawa prawna.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów o charakterze kierunkowym, wskazujących jedynie cele, priorytety działania organu wykonawczego gminy, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez ten organ podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania organy wykonawczego, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy.

Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne (art. 5a ust. 1 ab initio u.s.g.) oraz fakultatywne (art. 5a ust. 1 in medium u.s.g.). Pierwsze przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera cztery przepisy wymagające przeprowadzenia konsultacji społecznych:

- art. 4a ust. 1 u.s.g. – wydanie opinii przez radę gminy (stanowiącej element szeroko pojętych zmian terytorialnych z inicjatywy Rady Ministrów) wymaga wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami;

- art. 4b ust. 1 u.s.g. – wniosek rady gminy w przedmiocie dokonania przez Radę Ministrów szeroko pojętej zmiany terytorialnej (art. 4 ust. 1 u.s.g.) wymaga wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami tej gminy;

- art. 5 ust. 2 u.s.g. – podjęcie uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy;

- art. 35 ust. 1 u.s.g. – nadanie statutu jednostce pomocniczej gminy wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy.

U.s.g. w art. 5a ust. 3 stanowi nadto, że szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski.

Konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, ergo we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Zakres spraw ważnych koreluje ze sprawami mieszczącymi się w katalogu zadań wchodzących w zakres właściwości organów gminy. Nie przeprowadza się konsultacji w sprawach dotyczących indywidualnych aktów administracyjnych oraz zadań i kompetencji należących do innych organów władz publicznych. Pozostawienie przez ustawodawcę władzom gminy dyskrecjonalnego charakteru spraw ważnych powoduje, że utworzenie ich katalogu będzie zróżnicowane, w zależności od potrzeb i charakteru demograficzno - terytorialnego danej gminy. Ustawodawca pozostawił więc gminie dużą swobodę w zakresie wyboru zagadnień, które można poddać konsultacjom. Nie ma przeciwwskazań formalnoprawnych do ich uregulowania w statucie gminy lub w drodze odrębnej uchwały. Nie wyklucza to możliwości użycia formy mieszanej (częściowo regulowanej w statucie, a częściowo w drodze odrębnej uchwały) ze względu na specyfikę spraw poddanych konsultacjom

Analizując treść podjętej uchwały na tle regulacji art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Wojewoda [...] zasadnie uznał, że jej poszczególne zapisy wypełniają normę art. 5a ust. 2 u.s.g. Skoro ustawodawca przewidział dla gminy możliwość uzyskania od mieszkańców stanowiska w sprawach dla gminy ważnych (art. 5a ust. 1 u.s.g.) w drodze konsultacji, to brak jest podstaw do twierdzenia, że organ uchwałodawczy może uzyskiwać opinie mieszkańców gminy w danej kwestii w innym trybie niż przewiduje to ustawa (alternatywnie) zwłaszcza, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy winna określać stosowna uchwała organu uchwałodawczego (zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g.) Zawarty w § 9 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały przepis, zgodnie z którym do przeprowadzenia konsultacji ww. sprawie nie ma zastosowania uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy C, nie może mieć znaczenia dla oceny uchwały pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, bowiem art. 5a u.s.g. nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwał dotyczących zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w sprawach jednostkowych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada bowiem kompetencję dyskrecjonalną w zakresie decyzji o wyborze sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g.). Ma on zatem możliwość podjęcia jednej uchwały, na podstawie której w danej jednostce samorządu terytorialnego będą przeprowadzane wszystkie konsultacje z mieszkańcami. Możliwe jest także ustanowienie uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wspólne dla wszystkich konsultacji, które będą uzupełniane regulacjami odrębnych uchwał zawierających zasady i elementy trybu swoiste tylko dla konkretnych konsultacji. Kolejną możliwością jest stanowienie zasad i trybu przeprowadzania każdych konsultacji odrębną uchwałą. W ocenie Sądu z takim przypadkiem mamy do czynienia w realiach tej sprawy. Zapatrywań powyższych nie podważa w żaden sposób treść § 7 uchwały, zgodnie z którym szczegółowy tryb przeprowadzenia konsultacji określić miał Burmistrz C w drodze zarządzenia.

Organ nadzoru uznał również w sposób zasadny, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zapatrywania tego nie zmienia zapis zawarty w § 11 uchwały, z którego wynika, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W ocenie Sądu orzekającego nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców (zob. art. 1 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.), które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. Tylko to, że normy te mają mieć zastosowanie w związku z określonym, jednostkowym zagadnieniem (w realiach sprawy – kwestia wypowiedzenia się co do odłączenia jednostki pomocniczej od gminy i utworzenia nowej gminy), nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zostanie - jak wskazywała strona skarżąca w treści skargi - "skonsumowana z chwilą odbycia konsultacji, względnie z chwilą przedstawienia przez Burmistrza C Radzie Miejskiej wyników przeprowadzonych konsultacji". W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii, uchwały nadające nazwę ulicom, czy uchwały o likwidacji szkoły (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r.; sygn. akt II GSK 942/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Bezsporny brak przekazania uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu prawa miejscowego, który zawiera w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowi istotne naruszenie prawa.

Zasadne wątpliwości wyraził również organ nadzoru względem § 6 badanej uchwały. Zgodnie z zapisem zawartym w § 6 uchwały uprawnionymi do udziału w konsultacjach społecznych są stali mieszkańcy Sołectwa R posiadający w dniu konsultacji czynne prawo wyborcze.

Zdaniem Sądu taki zapis narusza art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. konsultacje przeprowadzane są z mieszkańcami danej gminy, natomiast w myśl ustępu 2 rada gminy w uchwale określa jedynie zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji z mieszkańcami gminy. Treść wskazanych regulacji kształtuje tym samym krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazując na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.) odwołał się wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadzając natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych ani nie upoważniając rady gminy do podejmowania jakichkolwiek zabiegów uchwałodawczych w tym zakresie. Z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.), jak trafnie wywodził organ nadzoru, nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych.

Należy przy tym podkreślić, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie ma swego źródła w art. 4a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Podkreślone przez organ nadzoru zawężenie obowiązku przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej dopuszczalne jest tylko wtedy, kiedy ta jednostka pomocnicza ma zostać włączona do granic innej jednostki pomocniczej lub do granic innej gminy. Zakwestionowana przez Wojewodę [...] uchwałą dotyczy bowiem innej sytuacji, to jest swoistego przekształcenia Sołectwa R w nową gminę, a nie włączenia Sołectwa R w granice innej jednostki pomocniczej lub innej gminy, o czym stanowi art.4a ust. 2 u.s.g.

Za niezasadny uznać nadto należało zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu dla zachowania wynikającej z art. 10 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. zasady czynnego udziału w postępowaniu istotne jest, aby stworzyć przedstawicielowi organu, którego uchwała są przedmiotem postępowania nadzorczego możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Skuteczne zawiadomienie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nadzorczego (co w sprawie miało miejsce) czyni zadość temu wymaganiu bez względu na to, czy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru w sposób szczegółowy odniósł się do wyjaśnień organu gminy przedstawionych przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy podkreślić, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest wadliwe wtedy, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Co istotne, art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonych naruszeń.

W opozycji do twierdzeń strony skarżącej wskazać należy, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału organy gminy w postępowaniu nadzorczym. Zaskarżony akt nadzoru zawiera nadto wszystkie wymagane prawem elementy.

W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania są niezasadne. Uznawszy z kolei zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.