Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 474/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. utrzymał w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w której postanowiono:

1. zwrócić na rzecz W. C. nieruchomość oznaczoną przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,32 ha, położoną w obrębie Ł. gm. N., której obecnie odpowiada działka nr [...] o pow. 0,3229 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B.,

2. ustalić dla W. C. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 2.133,45 zł,

3. odmówić zwrotu działki oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,72 ha, jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia,

4. zobowiązać W. C. do uiszczenia kwoty 2.133,45 zł na rzecz Skarbu Państwa – Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Decyzje organów obu instancji zostały wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. W. C. wystąpiła do Starosty H. o zwrot wywłaszczonych działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] o pow. 0,72 ha i [...] o pow. 0,32 ha, położonych w obrębie Ł. gm. N., które stanowiły jej własność. Przedmiotowe działki zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "S.", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], wydaną przez Wojewodę B.. Powyższą decyzją został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania m.in. Zbiornika Wodnego S..

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta H. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] zwrócił na rzecz wnioskodawczyni działkę nr [...] i ustalił zwrot stosownego odszkodowania, a także odmówił zwrotu działki nr [...]. Jednakże Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], zaskarżoną decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy, a następnie wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w granicach byłej działki nr [...] nie powstała żadna z inwestycji i nie była ona od chwili przejęcia wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z oględzin w terenie stwierdzono bowiem, że jest ona porośnięta trawą i krzakami oraz pojedynczymi drzewami. Jest niezainwestowana, a także brak na niej wody zalewowej. W bezpośrednim sąsiedztwie działki, od strony dawnej ulicy wiejskiej, znajduje się działka oznaczona aktualnie numerem [...], stanowiąca własność osoby fizycznej, na której w ostatnich latach został wzniesiony budynek mieszkalny. Działka nr [...] weszła w skład działki oznaczonej obecnie numerem [...], która była w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Dalej organ wyjaśnił, że wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] usytuowane są naprzeciwko siebie, po obu stronach ulicy wiejskiej, która do chwili obecnej istnieje na gruncie i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa. Stanowi też ona jakoby granicę oddzielającą zbiornik wodny oraz jego otoczenie od pozostałych gruntów, które nigdy nie były i nie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia (między innymi działka nr [...]). Stwierdzono także, że działka o numerze [...] w części pokryta jest wodą a w części porośnięta dziką trawą i krzewami. Działka nr [...] stanowi część działki nr [...] i część działki nr [...], a obie działki znajdowały się w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy N. z dnia 21 sierpnia 2017 r. działka nr [...] o pow. 19,1999 ha położona w obrębie Ł. przeznaczona jest głównie dla potrzeb sportów wędkarskich z towarzyszącymi i urządzeniami sportowo - rozrywkowymi i obwoźnymi lub tymczasowymi urządzeniami handlowo - gastronomicznymi, biwakowymi i sanitarno - higienicznymi. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - P. Oddział Regionalny poinformował organ o składaniu wniosków o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w latach 2012 -2014 na działkę oznaczoną numerem [...], na obszarze wskazanym w załączniku do pisma z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], co świadczy o wykorzystywaniu działki w sposób rolniczy, a tym samym niezgodny z celem wywłaszczenia.

Zdaniem więc organu, skoro cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany, postanowiono o jej zwrocie na rzecz byłej właścicielki. Uznano natomiast, że działka nr [...] jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. W związku z powyższym dokonano podziału geodezyjnego działki nr [...] celem wydzielenia z niej byłej działki nr [...]. Wydzielona działka została oznaczona numerem [...] o pow. 0,3229 ha. Różnica w powierzchni działki wywłaszczonej i działki podlegającej zwrotowi wynikła z przeliczenia jej z dokładnością do 1 m2.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. C. i Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podtrzymał ustalenia organu I instancji. W ocenie organu przedmiotowa nieruchomość nr [...] nie stanowiła także części czaszy zbiornika, którą jest obszar poniżej rzędnej 147 m n.p.m. Czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą (do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145.00 m n.p.m.) i część jako pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem. Działka nr geod. [...], z której wydzielono zwracaną działkę nr geod. [...], zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów, nie stanowi wód płynących. Natomiast sama zwracana działka nr geod. [...] oznaczona jest symbolem RIVa. Dalej organ wyjaśnił, że w przypadku działki oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr geod. [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany (działka w przeważającej części pokryta wodą), a co za tym idzie niemożliwy jest zwrot tej nieruchomości na rzecz jej byłej właścicielki.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działka nr [...] pomimo tego, że nie jest pokryta wodą, znajduje się w tzw. czaszy zbiornika S.. Jego zdaniem przedmiotowa nieruchomość oznaczona przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,32 ha w całości znajduje się w strefie ochronnej (buforowej) na działce nr [...], gdzie może być realizowane nadpiętrzenie do rzędnej 145,50m n.p.m. Działka o numerze [...] stanowi czaszę zbiornika wodnego S., a wchodząca w jej skład nieruchomość o numerze [...] znajduje się w granicach lokalizacji inwestycji "Zbiornik wodny S.". Jako wody płynące (Wp) zakwalifikowana jest w całości działka nr [...], natomiast działka nr [...] stanowi strefę ochronną zbiornika - pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 923/17 wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w H. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uwzględnił zarzuty strony skarżącej i podniósł, że

niniejsza sprawa jest nietypową, bowiem chodzi o budowę zbiornika wodnego "S.", który oprócz różnych innych celów, stanowi także zabezpieczenie wody pitnej dla miasta B.. W związku z powyższym Sąd uznał, że:

1. organy nie sięgnęły do dokumentów szczegółowo wymienionych w skardze, które regulują kwestie powstania i funkcjonowania tego zbiornika. Tymczasem to z nich będzie wynikało m.in., co to jest czasza tego zbiornika i czy wchodzi ona w skład inwestycji, do czego służy i jaka jest jej wielkość, a także czy obszar zwracany znajduje się na terenie czaszy. W tej mierze organy nie dokonały pomiarów wysokości zwracanego obszaru,

2. organy nie przeanalizowały także obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. czy można zwrócić żądaną nieruchomość oraz czy przepisy planu w jakiejś mierze się temu sprzeciwiają,

3. organy nie uwzględniły uchwały Sejmiku Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w sprawie zmiany Rozporządzenia Nr [...]Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "D.". Z przywołanych aktów prawnych wynika między innymi, że w okolicy zbiornika wodnego "S." linia zabudowy nie może być niższa od naturalnej rzędnej terenu 147,00 m n.p.m., a tereny o niższych rzędnych położone wzdłuż granicy wywłaszczeń nie będą w sposób sztuczny kształtowane, aby osiągnąć rzędną wyższą od 147,00 m n.p.m. Przepisy te mogą ewentualnie mieć również wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

4. celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie może być nie tylko budowa zbiornika, obejmującego swym zasięgiem wodę, ale także wykonywanie określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia, bowiem teren ten może stanowić strefę ochronną zbiornika przed zanieczyszczeniami i taka forma jego zagospodarowania może być wystarczająca do pełnienia tej funkcji.

5. jako częściowo zasadny zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo wodne, bez przeanalizowania i zbadania których, mogą się pojawić ewentualne zagrożenia płynące z faktu zwrotu żądanej nieruchomości przylegającej do zbiornika wodnego tej wielkości i mającego takie znaczenie.

Starosta H. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości dokonując odmiennych ustaleń w stosunku do poprzednich decyzji przede wszystkim w zakresie tego, że działka nr [...] mimo, że nie pokryta wodą znajduje się w tzw. czaszy zbiornika S.. Ustalono, że czaszę zbiornika S. tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą (do rzędnej maksymalnej piętrzenia 145.00 m n.p.m) i cześć jako przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem. Nieruchomość oznaczona przed wywłaszczeniem nr działki [...] o pow. 0,32 ha, która obecnie weszła w skład działki nr [...] stanowi obecnie w prowadzonej ewidencji gruntów obrębu Ł. grunty orne. Grunty te są położone w granicach rzędnych do 145.30 m n.p.m. do 145.9 m n.p.m., w związku z czym znajduje się w strefie ochronnej (buforowej). Jako wody płynące zakwalifikowana jest w całości działka nr [...], natomiast działka nr [...] stanowi strefę ochronną zbiornika – pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem oraz nadmiernym uwilgotnieniem. Wskazano także, ze urząd podjął próbę zmiany klasyfikacji gruntów przedmiotowej działki, jednakże decyzja została uchylona przez organ II instancji, ponieważ organem właściwym do zmiany użytków na działce jest następca Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] Wojewoda P., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, że dawna działka nr [...] (obecnie [...]) jest sklasyfikowana jako grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi i stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, natomiast dawna działka nr [...] (obecnie część działki nr [...]) nie została zakwalifikowana do gruntów pod wodami. Ponadto sama okoliczność, że przedmiotowa działka znajduje się poniżej rzędnej 147 m n.p.m. nie oznacza że znajduje się w strefie buforowej stanowiącej strefę ochronną zbiornika, gdyż normalny poziom napiętrzenia wody w zbiorniku nie może przekroczyć 145,50 m n.p.m. Dodatkowo teren ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest traktowany jako strefa ochrona zbiornika.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], Starosta H., zwrócił na rzecz W. C. nieruchomość oznaczoną przed wywłaszczeniem jako działka nr [...] o pow. 0,32 ha, położoną w obrębie Ł., gm. N., której obecnie odpowiada działka nr [...] o pow. 0,3229 ha (wydzielona z działki nr [...]), stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą w użytkowaniu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w B. oraz zobowiązał W. C. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2.133,45 zł, a także odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem jako działka nr [...] o pow. 0,72 ha, jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem w części dotyczącej zwrotu na rzecz byłej właścicielki nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie stanowiącej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Odwołujący się wskazał przede wszystkie, iż zwracana nieruchomość leży w czaszy zbiornika wodnego "S.", a więc została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji nie podlega zwrotowi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r. podnosząc, iż mimo wezwania organu I instancji Wody Polskie nie wykazały, aby zgodnie z przepisami art. 121 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dla zbiornika wodnego "S." ustalono strefę ochronną. W ocenie organu odwoławczego uzasadnione jest więc twierdzenie, iż strefa ochronna zbiornika nie została ustalona w żadnym dokumencie wydanym na podstawie obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Jej istnienie i zakres wynika jedynie z wewnętrznych ustaleń B. zarządu Wód Polskich, bowiem nie wynika także z dokumentów planistycznych.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji na działce oznaczonej uprzednio nr geod. [...] (obecnie [...]) ustalił, że nie powstała żadna z inwestycji stanowiących cel wywłaszczenia i jest ona porośnięta trawą, krzakami i pojedynczymi drzewami. Także odwołujący się w żaden sposób nie uprawdopodobnił realizacji celu wywłaszczenia na zwracanej nieruchomości. Nie przedstawił przeciwdowodu, który mógłby świadczyć o błędach w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji. Błędne jest twierdzenie odwołującego się, iż nieruchomość ta stanowi część czaszy zbiornika, która to stanowi obszar poniżej rzędnej 147 m n.p.m. oraz jest zakwalifikowana w ewidencji gruntów i budynków jako wody płynące. Czaszę zbiornika stanowi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], oznaczona w planie jako Wp (wody płynące). Działka nr geod. [...], z której wydzielono zwracaną działkę nr geod. [...], zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów, nie stanowi wód płynących. Natomiast, działka nr geod. [...], oznaczona jest symbolem RIVa. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu rekreacyjnego "Ł. – S." nad zbiornikiem S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono zwracaną działkę, jest przeznaczona głównie dla potrzeb sportów wędkarskich z towarzyszącymi urządzeniami sportowo - rozrywkowymi i obwoźnymi lub tymczasowymi urządzeniami handlowo - gastronomicznymi, biwakowymi i sanitarno - higienicznymi.

Wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 923/17, wydanego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy przeanalizował treść Uchwały Nr XLIV/502/2010 Sejmiku Województwa P. z dnia 23 sierpnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. Nr 236, poz. 2859), w sprawie zmiany Rozporządzenia Nr 9/05 Wojewody P. z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi". Przepisy tam wskazane dotyczą linii zabudowy wskazując, że nie może być niższa od naturalnej rzędnej terenu 147,00 m n.p.m. ale dotyczy to jedynie ustalenia linii zabudowy wzdłuż granic zbiornika, a więc kwestii dotyczących prawa budowlanego. Podobnie przepisy ustawy prawo wodne nie zawierają normy skutkującej zakazem zwrotu nieruchomości, zaś wskazane w wyroku przepisy tej ustawy dotyczą kwestii zagospodarowania i wykorzystania terenów przyległych do powierzchniowych wód publicznych, nie zaś kwestii ich własności.

Na marginesie organ zauważył, iż Gmina N. dokonała w ostatnim czasie, w trybie przetargu, sprzedaży nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością zwracaną na rzecz osób fizycznych, co potwierdza zbędność tych nieruchomości do realizacji celu wywłaszczenia. Sprzedano działki nr: [...], wystawione na sprzedaż były także działki nr [...]. Są to działki leżące w takiej samej odległości od granic zbiornika, jak działka oznaczona obecnie nr [...] (wcześniej [...]). Jeżeli więc nie było przeszkód do sprzedaży tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych, to logiczną konsekwencją powinno być umożliwienie zwrotu nieruchomości położonej w takim samym oddaleniu od czaszy zbiornika na rzecz jej byłej właścicielki.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości w innej sprawie, która została rozpoznana przez NSA organ II instancji podniósł, że działka ta w większości leżała w czaszy zbiornika wodnego "S.".

Końcowo wskazał, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana na części wywłaszczonej od W. C. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,72 ha, a więc poprzednia właścicielka nie może skutecznie dochodzić zwrotu tejże nieruchomości. Nie zrealizowano natomiast celu wywłaszczenia na nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], i ta nieruchomość słusznie podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiodło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskiego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 120 pkt 2, art. 212 ust.2, art.218 ust.3 i ust.5, art. 232 ust. 1, 240 ust.3 pkt 11 w zw. z art.258 ust.8, art. 529, art.530 ust.2, art. 165, art.188 ust.1 i ust.6, 192 ust. 1 pkt 1, ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (Dz.U.2020.310) oraz art. 21a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U.2020.65) poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało wydanie skarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa

2. art. 136 ust.3, art.137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2020.65) poprzez akceptację przez organ ponownie rozpatrujący sprawę ustaleń, iż zachodziły przesłanki do zastosowania tych przepisów i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i przedmiotowa działka jest niezbędna do wykonywania zadań statutowych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.

II. Naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:art.6, art.7, art.8, art.9, art.75, art.77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U.2020.256) poprzez nierzetelne rozpoznanie istoty sprawy skutkujące wydaniem przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej obarczonej wadą prawną.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na sprawę sygn. akt II SA/Bk [...]/16 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do której skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA w sprawie sygn. akt I OSK 550/17 podnosząc, że niezrozumiały jest zatem zwrot nieruchomości w sprawie niniejszej. Ponownie Wody Polskie odwołały się do tego, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w czaszy zbiornika S. oraz strefie ochronnej zabezpieczającej przed spływem zanieczyszczeń, pełniąc podstawową funkcję retencjonowania wody w zakresie projektowanych parametrów piętrzenia, co pozwala realizować poprzez dysponowanie odpowiednim rozrządem wody wymienione zadania. Skarżący podniósł także, że sprzedawane działki przez Gminę N. nie wchodzą w skład zbiornika S., a zatem nie wchodzą w skład tego zbiornika. Jednocześnie podkreślił, że ze strony Wód Polskich nie było nigdy przyzwolenia na wydzielenie w obszarze wywłaszczonym działki nr [...], na którym niezgodnie z prawem wzniesiono budynek. Odnosząc się do ustanawiana obszaru ochronnego skarżący wskazał, że tworzy się go po przeprowadzeniu analizy uwarunkowań wskazujących na uzasadnienie takiego działania. Wymaga to sporządzenia specjalistycznej dokumentacji, gdzie przedstawia się uzasadnienie potrzeby ustalenia takiego obszaru, propozycje granic, zakazów, ograniczeń oraz wyniki przeprowadzonych badań. Jednakże obszary ochronne zbiorników ustanowione decyzjami w oparciu o art. 120 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie są tożsame z pasem terenu przyległego do zbiornika tworzącego strefę ochronną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podnosząc, iż zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania, do których organ się już ustosunkował.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Sąd uzyskał informację, że uczestniczka postępowania W. C. zmarła w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 44 odpis skrócony aktu zgonu). W związku z koniecznością ustalenia następców prawnym konieczne było zawieszenie postępowania sądowego w sprawie, co nastąpiło w dniu [...].09.2020 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. podjęto postępowanie w sprawie, z uwagi na uzyskanie informacji dotyczącej następców prawnych uczestniczki postępowania, co zostało potwierdzone aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w dniu [...].12.2020 r. (k.89). W miejsce zmarłej uczestniczy postępowania weszły córki: Z. C., J. K. oraz E. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Kontrolą sądową objęto decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu na rzecz W. C. nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,32 ha, położoną w obrębie Ł. gm. N., obecnie odpowiada jej działka nr [...] o pow. 0,3229 ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. oraz ustaleniu odszkodowania, a także odmówiono zwrotu działki oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,72 ha, jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona co powoduje, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Podkreślić przy tym należy, iż sprawa toczy się od 2015 r., a decyzje w sprawie w obu instancjach było wydawane kilkukrotnie i były zarówno odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i zwracające działkę nr [...] o pow. 0,32 ha, położoną w obrębie Ł. gm. N., której obecnie odpowiada działka nr [...] o pow. 0,3229 ha (wydzieloną z działki nr [...]), stanowiąca własność Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (wcześniej Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B.). Natomiast co do działki oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,72 ha, każda decyzja była odmawiająca zwrotu, jako wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia i w tym zakresie jest niekwestionowana przez skarżącego oraz uczestników postępowania.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma przy tym okoliczność, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 923/17 uchylił obie decyzje o identycznym rozstrzygnięciu, jak będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał jakich ustaleń organy nie dokonały i co należy jeszcze w sprawie wyjaśnić. Kontrolowana decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały w ponownie prowadzonym postępowaniu. Winny zatem co do zasady respektować wskazania zawarte w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. przytoczone w stanie faktycznym.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a) ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, związany jest również takimi ocenami prawnymi (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 655/07, wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1874/20, CBOSA).

W ocenie Sądu kontrolowane orzeczenie organu spełnia powyższe kryteria.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65; dalej: "u.g.n.").

Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponadto zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Niniejsze postępowanie toczyło się z udziałem poprzedniego właściciela W. C. i zaskarżona decyzja jej dotyczyła, natomiast w toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestniczka postępowania zmarła i na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w dniu [...].12.2020 r. w jej miejsce weszły córki: Z. C., J. K. oraz E. K.. (k.89). Bezsporne było istnienie po stronie W. C., a aktualnie jego spadkobierców, interesu prawnego w wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem.

Do roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uprawniony jest bowiem wyłącznie podmiot ściśle powiązany z wywłaszczeniem, a więc były właściciel i jego spadkobierca, co powiązane jest z zasadą, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma także zostać zwrócone wypłacone z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie ewentualnie oddana nieruchomość zamienna.

Na marginesie jedynie należy wskazać należy, że w stosunku do art. 136 ust. 3 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 (Dz.U. z 2017 r. poz. 2375) uznał, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim w zdaniu pierwszym wyłącza prawa do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Artykuł 136 ust.3 u.g.n. utracił z dniem 20 grudnia 2017 r. moc w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Pastwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. czyli umowy zwartej w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W sprawie niniejszej orzeczenie to jednak nie ma zastosowania bowiem obie działki tj. nr [...] o pow. 0,72 ha i [...] o pow. 0,32 ha, położone w obrębie Ł. gm. N., zostały wywłaszczone od W. C. decyzją z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "S.", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] wydaną przez Wojewodę B. (k. 14 akt admin). W/w decyzją został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania m.in. zbiornika wodnego "S.".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór także nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, tylko tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany.

Jak ustalono w trakcie oględzin w terenie dawna działka nr [...] jest porośnięta trawą i krzakami oraz pojedynczymi drzewami. Jest niezainwestowana, a także brak na niej wody zalewowej. W bezpośrednim sąsiedztwie działki, od strony dawnej ulicy wiejskiej, znajduje się działka oznaczona aktualnie numerem [...], stanowiąca własność osoby fizycznej, na której w ostatnich latach został wzniesiony budynek mieszkalny. Działka nr [...] weszła w skład działki oznaczonej obecnie numerem [...], która była w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., a obecnie została wyodrębniona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...] k. 48 akt admin.), stanowiąca własność Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy ustaliły także, że wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] usytuowane są naprzeciwko siebie, po obu stronach ulicy wiejskiej, która do chwili obecnej istnieje na gruncie i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa. Stanowi też jakoby granicę oddzielającą zbiornik wodny oraz jego otoczenie od pozostałych gruntów, które nigdy nie były i nie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia (między innymi działka nr [...]). Stwierdzono także, że działka o numerze [...] w części pokryta jest wodą a w części porośnięta dziką trawą i krzewami. Działka nr [...] stanowi część działki nr [...] i część działki nr [...], a obie działki znajdują się w użytkowaniu Wód Polskich.

W wyroku z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 923/17, który zapadł w sprawie niniejszej WSA w Białymstoku takie ustalenia uznał za niewystarczające, zalecając wyjaśnienie kwestii podniesionych w skardze.

Przechodząc zatem do ustalenia prawidłowości decyzji organów obu instancji będących przedmiotem zaskarżenia w nawiązaniu do zaleceń Sądu podnieść należy, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie realizacji celu wywłaszczenia oraz tego czy przedmiotowe działki znajdują się w czaszy zbiornika, co zdaniem skarżącego przesądza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...], wydaną przez Wojewodę B. (k. 14 akt admin) został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania: zbiornika wodnego "S.", kanału N., nowego cieku wodnego rzeki P., nowego cieku wodnego rzeki Ł., pompowni: B., B., B., C., R. i S., zaplecza inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalni ścieków. W ramach zadania pod nazwą Zbiornik Wodny S. zostały wywłaszczone m.in. działki nr [...] i [...]. Podstawową funkcję zbiornika miało być gromadzenie wody w celu nawodnienia użytków rolnych (funkcja retencyjna) oraz zaopatrzenia w wodę miasta B. Woda miała być dostarczana za pomocą kanału długości około 17 km. Zbiornik mógł być wykorzystywany także na inne cele, ale z podporządkowaniem dla celu podstawowego. Kanału N. nie wybudowano i ostatecznie zbiornik nie służy dostarczaniu wody dla miasta B. (k. 87 - 84, 156-150 akt admin). Podkreślić przy tym należy, że budowa zbiornika wodnego nie była nierozerwalnie związana z budową kanału, podstawowym celem zbiornika wodnego, z samej jego istoty jest funkcja retencyjna, a skoro zbiornik został wybudowany (fakt bezsporny) to cel wywłaszczenia co do zasady z pewnością została zrealizowany, o ile dane działki znajdują się w czaszy zbiornika (pod wodami płynącymi).

Czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą (do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145.00 m n.p.m.). Czasza zbiornika utworzona jest z zapory czołowej, pięciu zapór bocznych oraz terenu bezpośrednio znajdującego się pod wodą do rzędnej piętrzenia 145,00 m n.p.m i terenu przyległego tworzącego strefę ochronną wody (bufor), na którym można realizować tzw. nadpiętrzenie zwierciadła wody do rzędnej 145,50 m n.p.m. w przypadku wystąpienia ekstremalnych warunków dopływu. Stan ten pod względem techniczno - budowlanym i prawnym wynika z: protokołu z dnia 7 listopada 1995 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji Zbiornik Wodny S. na rzece N. woj. B.(k. 205-202 akt admin.), decyzji Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] września 1995 r., Nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie zbiornika S. (k. 201-200 akt admin), decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2009 r., [...], udzielającej Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie, retencjonowanie i pobór wód rzeki N. w km 432+280 zaporą ziemną czołową na zbiorniku wodnym S. (k. 199 -195 akt admin.). Podkreślić przy tym należy, że organ dopiero po uchyleniu sprawy przez Sąd wezwał stronę skarżącą do przedłożenia tych dokumentów, co nastąpiło w dniu 13.08.2018 r. (k. 206). Na podstawie tych dokumentów można ustalić, że normalny poziom piętrzenia wody w zbiorniku winien wynosić od 143,50 m n.p.m. do 144,50 m n.p.m., zaś maksymalny poziom piętrzenia nie może przekroczyć 145,50 m n.p.m. Niewątpliwie tereny znajdujące się w zakresie tych rzędnych będą należały do czaszy zbiornika, co potwierdza wpis Zbiornika S. do ewidencji urządzeń melioracji wodnych, o której mowa w art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. jako urządzenia melioracji wodnej podstawowej stanowiącego wyłączną własność Skarbu Państwa (resort zarządzający - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi), a także wpis do rejestru gruntów działki nr [...], określając ją jako grunty pod wodami powierzchniowymi (k. 59 akt admin.).

Na podstawie przedstawionej argumentacji można już wywieść wniosek, że zasadnie organy przyjęły, iż w przypadku działki oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr geod. [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany, a co za tym idzie niemożliwy jest zwrot tej nieruchomości na rzecz jej byłej właścicielki. Zgodnie z protokołem z wizji w terenie, a także z dołączoną do akt sprawy mapą podziałową (k. 48 akt admin), działka oznaczona na dzień wywłaszczenia nr geod. [...] w przeważającej części pokryta jest wodą, zaś jej "nadbrzeżny" fragment porośnięty jest trawą oraz rosnącą dziko roślinnością. Została więc ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa zbiornika wodnego "S.". Przy tym większego znaczenia nie ma w tym zakresie ustalenie rzędnych przestrzeni wody czaszy zbiornika, bowiem działka w części pokryta wodą, uzasadnia wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia, co potwierdza wpis do rejestru gruntów działki nr [...], określając ją jako grunty pod wodami powierzchniowymi.

Przypomnieć należy z uwagi na zarzuty skargi, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi część działki nr [...] i część działki nr [...] (podobnie jak w dawna działka nr 759 w sprawie, na którą powołuje się strona skarżąca o sygn. akt I OSK 550/17). Przypomnienie to jest konieczne, aby uwypuklić stronie skarżącą różnicę między sprawą niniejszą, a sprawą rozpoznaną przez NSA pod sygn. akt I OSK 550/17.

W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk [...]/16 oddalono skargę w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (w której NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie I OSK 550/17, oba orzeczenia CBOSA) i podniesiono, że była działka nr 759 weszła w skład nieruchomości nr [...] o powierzchni 160,83 ha zajętej pod wodę oraz nr [...] o powierzchni 19,1999 ha przylegającą do niej. Sąd podkreślił, że ustalenia czy działka ta mieści się dokładnie w rzędnych przestrzeni wody czaszy zbiornika wodnego nie ma znaczenia, bowiem nie ulega wątpliwości, że część działki leży pod wodą, a część zajmuje teren bezpośrednio przyległy do samego zbiornika (wody), który służy zbiornikowi, nawet, jeśli nie jest w jakiś szczególny sposób zagospodarowany. Ponadto NSA utrzymując zaskarżony wyrok w dniu 10 sierpnia 2017 r. (sprawa I OSK 550/17) wskazał, że "czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145 m n.p.m. oraz pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu. O tym, że przedmiotowa działka znajduje się w czaszy zbiornika wywieść można z pism WZMiUW, a w sposób pośrednio potwierdza opracowanie pt. "Strefa ochrony sanitarnej pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej wokół zbiornika wodnego S. na rz. N., gm. M., gm. N." z września 1998 r. z którego wynika, że "granica wewnętrznego terenu ochrony zbiornika "S." powinna zostać przyjęta według linii wykupu gruntów, którą ustalono podczas budowy i jego napełniania, gdyż obszar ten stanowi strefę niekorzystnego oddziaływania zbiornika na tereny przyległe, wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem".

W niniejszej sprawie takiego opracowania nie ma, ale opierając się na zapisie zawartym w wyroku, można wskazać, że NSA uznał, że zarówno teren pod wodą, jak i tereny przyległe (strefa buforowa) mogą wchodzić w czaszę zbiornika, co potwierdza zwrot z opracowania "granica wewnętrznego terenu ochrony zbiornika "S." powinna zostać przyjęta według linii wykupu gruntów. Takie było pierwotne zamierzenie, co jest uzasadnione tym, że zbiornik wodny powinien mieć pas przyległy do wody – strefę ochronną, która jest zagrożona podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem, co również wynika z ustawy Prawo wodne.

Podobnie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 37/19 (sprawa również dotyczyła zwrotu działki na zbiornikiem wodnym S., CBOSA) wskazując, że niczego istotnego nie wnosi do oceny stanu faktycznego sprawy dowód z dokumentu w postaci fragmentu opracowania: Strefa ochrony sanitarnej pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej wokół zbiornika wodnego S." z 1998 r. Ze złożonego dokumentu nie wynikało, aby działka wchodziła w skład strefy ochronnej, a jeśli nawet tak by było, to nie jest równoznaczne z wykorzystaniem działki na cel wywłaszczenia. Świadczą o tym działania samej skarżącej Gminy po 1998 r., która sprzedała nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale ogłosiła przetarg także na sprzedaż spornej nieruchomości. Zatem skoro nie istniały przeszkody prawne do dokonania sprzedaży, to nie istniały również do zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela.

Przechodząc w dalszym ciągu do meritum sprawy wskazać należy, że o ile zatem sytuacja prawna działki nr 708 jest stosunkowo jasna, o tyle bardziej skomplikowania jest sytuacja drugiej z działek (dawnej nr [...]), którą za odszkodowaniem zwrócono skarżącej w zaskarżonej decyzji. Na skutek zaleceń Sądu ustalono, że działka ta jest położona w granicach rzędnych od 145.30 m. n.p.m. do 145.9 m n.p.m. (k. 304-305). Działka nr geod. [...], z której wydzielono zwracaną działkę nr geod. [...], zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów, nie stanowi wód płynących. Natomiast sama zwracana działka nr geod. [...] oznaczona jest symbolem RIVa, grunty orne.(k. 58, 48 akt admin.). Strona skarżąca podnosi, że część terenu jako pas przyległy do wody tworzy strefę ujemnego wpływu, która zagrożona jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem, tym samym mieści się w czaszy zbiornika. Strefę ujemnego wpływu, a tym samym granice czaszy zbiornika wyznaczają warstwice: (-) 145.50 m n.p.m. (Max PP + 0.50 m), gdy pas terenu wzdłuż brzegu stanowią użytki zielone, (-) 146.00 m n.p.m. (Max PP + 1.00 m), gdy pas terenu wzdłuż brzegu stanowią grunty orne, (-) 147.00 m n.p.m. (Max PP + 2.00 m ), gdy pas terenu wzdłuż brzegu jest terenem zabudowanym. Jego zdaniem przedmiotowa nieruchomość oznaczona przed wywłaszczeniem numerem [...] o pow. 0,32 ha w całości znajduje się w strefie ochronnej (buforowej) na działce nr [...], gdzie może być realizowane nadpiętrzenie do rzędnej 145,50 m n.p.m. Podkreślić należy, że maksymalny poziom piętrzenia zgodnie z decyzją Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wynosi 145,00 m n.p.m., a zatem przy normalnym użytkowaniu przedmiotowa działka (rzędne 145.30 m. n.p.m. do 145.9 m n.p.m.) znajduje się powyżej i nie dojdzie do jej zalania (nadpiętrzenie do rzędnej 145,50 m n.p.m.), a nie zatem jak podnosi skarżący do rzędnej 147 m n.p.m. Ponadto zgodnie z poziomem piętrzenia wykazanym w skardze w poszczególnych latach, poziom ten stale maleje i w 2020 r. wynosiła zaledwie 143,55 m n.p.m. (k. 6). Powyższe ustalenia nie dają zatem w ocenie Sądu podstawy do uznania, że działka nr [...] znajduje się w strefie ochronnej, która niewątpliwie powinna być ustanowiona.

Na wstępie należy zauważyć, że organ I instancji wykonując zalecenia organu odwoławczego oraz Sądu podjął działania w celu ustalenia istnienia i zasięgu strefy ochronnej zbiornika wodnego "S.", na którego istnieniu opiera głównie swoje zarzuty skarżący. Zgodnie z art. 121 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 t.j.) strefa ochronna stanowi obszar ustanowiony, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Zgodnie z w/w art. 135 ust. 1 strefę ochronną obejmującą:

1. wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji;

2. teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego.

Starosta H., pismami z dnia [...] września 2019 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Wód Polskich o udzielenie informacji, czy dla zbiornika wodnego "S." ustalono strefę ochronną zgodnie z art. 121 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wody Polskie pismem z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] poinformowały, że w myśl art. 120 ustawy Prawo wodne "strefy ochronne" ustanawia się dla ujęć wodny, natomiast dla zbiorników wód śródlądowych ustanawia się "obszary ochronne". Dla zbiornika wodnego "S." nie ustalono strefy ochronnej zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. Podkreślono jednocześnie, że dla Zbiornika Wodnego S. nie prowadzono działań związanych z ustanowieniem również obszaru ochronnego (k. 371, 380 akt admin).

Mając powyższe na uwadze trafnie zatem ustalił organ odwoławczy, że w stosunku do zbiornika wodnego S. strefa ochronna zbiornika czy też obszar chroniony (taka wymagana jest forma w stosunku do zbiornika wodnego) nie została ustalona w żadnym dokumencie wydanym na podstawie obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Jej istnienie i zakres wynika jedynie z wewnętrznych ustaleń B. zarządu Wód Polskich, bowiem mimo wezwania strona nie wykazała z czego, wynika strefa ujemnego wpływu określona warstwicami, w zależności od charakteru gruntów. W pismach wysyłanych przez odwołującego się w toku sprawy nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono rzędne wysokości określające terytorialny zakres tzw. stref ochronnych. Strefa taka nie jest też przewidziana w dokumentach planistycznych. Przychylić zatem należy do stanowiska organu, że zakres strefy ochronnej (obszaru chronionego) choć zgodnie z Prawem wodnym powinien zostać ustanowiony, nie został w żaden sposób oficjalnie uregulowany, co potwierdza strona skarżąca podnosząc kosztowność i skomplikowaność procedury ustanowienia obszaru chronionego (strefy buforowej). Z jej domniemanego istnienia i zasięgu nie można wywodzić niekorzystnych skutków prawnych dla byłego właściciela nieruchomości. Powyższe ma ogromne znaczenie, że poza istnieniem strefy ochronnej odwołujący się nie wskazują żadnych innych przesłanek, które stanowiłyby przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym zakresie również nie można mówić o naruszeniu przepisów ustawy Prawo wodne wykazanych w skardze, które w znacznej mierze określają uprawnienia Skarbu Państwa, a pośrednio Wód Polskich w stosunku do wód publicznych, czy też zakazów w stosunku do nieruchomości przyległych do wód (np. art. 232 Prawa wodnego). Podkreślić przy tym należy, iż w skardze nie wykazano, poza wskazaniem konkretnych przepisów, na czym to naruszenie prawa polega.

Zgodnie z wytycznymi Sądu organy przeanalizowały także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu rekreacyjnego "Ł. – S." nad zbiornikiem S., zatwierdzony uchwałą nr XVIII/161/01 Rady Gminy N. z dnia 24 kwietnia 2001 r. (Dz.Urz. Woj. P. nr 14, poz. 270 z dnia 30 maja 2001 r.), gdzie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono zwracaną działkę, jest przeznaczony głównie dla potrzeb sportów wędkarskich z towarzyszącymi urządzeniami sportowo - rozrywkowymi i obwoźnymi lub tymczasowymi urządzeniami handlowo - gastronomicznymi, biwakowymi i sanitarno – higienicznymi (k. 164-163 akt admin.), co oznacza tyle, że każdy właściciel będzie mógł na tej działce realizować zamierzenie jedynie w takim zakresie jak pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie ma to wpływu na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdza to także zaświadczenie Urzędu Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Okoliczności ponadto wykorzystania działki niezgodnie z celem wywłaszczenia potwierdzają również pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - P. Oddziału Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2017 r., w których poinformowano o składaniu wniosków o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w latach 2012 -2014 na działkę oznaczoną numerem [...], na obszarze wskazanym w załączniku do pisma z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], co świadczy o wykorzystywaniu działki w sposób rolniczy, zgodnie z wpisem do ewidencji (grunty rolne), a tym samym niezgodny z celem wywłaszczenia. Okoliczność ta może nie jest istotna, ale w połączeniu z pozostałym zgromadzonym materiałem daje obraz nie zrealizowania celu wywłaszczenia.

Wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 923/17, wydanego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy przeanalizował także treść Uchwały Nr XLIV/502/2010 Sejmiku Województwa P. z dnia 23 sierpnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. Nr 236, poz. 2859, dołączona do akt orangu II instancji), w sprawie zmiany Rozporządzenia Nr 9/05 Wojewody P. z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi". Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, w § 5 ust. 2 rozporządzenia dodaje się pkt. 4 w brzmieniu: "4) tereny pod budownictwo rekreacyjne i turystyczne w okolicy zbiornika wodnego S. - z zastrzeżeniem, że linia zabudowy nie może być niższa od naturalnej rzędnej terenu 147,00 m n.p.m. z następującymi uwarunkowaniami: - wszystkie obiekty letniskowe zostaną podłączone do kanalizacji sanitarnej, - tereny o niższych rzędnych położone wzdłuż granicy wywłaszczeń (w pasie pomiędzy granicą wywłaszczeń a rzędną 147,00 m n.p.m.) nie będą w sposób sztuczny kształtowane, aby osiągnąć rzędną wyższą od 147,00 m n.p.m.".

Trafnie organ odwoławczy uznał, że przepis ten dotyczy ustalenia linii zabudowy wzdłuż granic zbiornika, a więc kwestii dotyczących prawa budowlanego. Uregulowanie to dotyczy każdorazowego właściciela nieruchomości, niezależnie od tego, czy właścicielem tym jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego czy też osoba fizyczna, tak samo jak i obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie zawiera żadnej normy zakazującej zwrotu nieruchomości położonych poniżej wskazanej rzędnej, a jedynie zakaz jej zabudowy i kształtowania sztucznie terenów poniżej określonej rzędnej, aby osiągnąć rzędną wyższą niż 147,00 m n.p.m. Nie stanowi zatem negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Stanowisko organów w zakresie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a zatem również zgodności z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdzają przedstawione argumenty, a także fakt, że Gmina N. dokonała w ostatnim czasie, w trybie przetargu, sprzedaży nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością zwracaną na rzecz osób fizycznych, co wskazuje zbędność tych nieruchomości do realizacji celu wywłaszczenia, ale także brak istnienia strefy buforowej (obszaru chronionego), który ma zapewnić realizację celów statutowych strony skarżącej. Sprzedano działki nr: [...], wystawione na sprzedaż były także działki nr [...]. Są to działki leżące w takiej samej odległości od granic zbiornika, jak działka oznaczona obecnie nr [...] (wcześniej [...]), a nawet bliżej. Jeżeli więc nie było przeszkód do sprzedaży tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych, to logiczną konsekwencją powinno być umożliwienie zwrotu nieruchomości położonej w takim samym oddaleniu od czaszy zbiornika na rzecz jej byłej właścicielki. Okoliczności te obrazują mapki znajdujące się w aktach sprawy (k. 5, 11, 90 akt admin.) z których wyraźnie widać, że wywłaszczone działki nr [...] i nr [...] usytuowane są naprzeciwko siebie, po obu stronach ulicy wiejskiej, która do chwili obecnej istnieje na gruncie i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa. Stanowi też niejako granicę oddzielającą zbiornik wodny oraz jego otoczenie od pozostałych gruntów, które nie były i nie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia (między innymi działka nr [...] znajdująca się po drugiej stronie drogi i nie mająca styczności de facto z linią brzegową, czy strefą buforową).

Odnosząc się do podniesionej kwestii wydania decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr 759 (wyrok I OSK 550/17), podnieść zatem jeszcze raz należy, że została ona wydana w nieco innych okolicznościach faktycznych, bowiem działka ta w większości leżała w czaszy zbiornika wodnego "S.", co potwierdza również wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 37/19 oraz w sprawie II SA/Bk 602/18 (CBOSA), w których zwrócono wywłaszczone nieruchomości. Podnieść przy tym należy, że organ właściwy w sprawie zwrotu rozpatruje każdą sprawę odrębnie, oceniając każdorazowo okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w konkretnym postępowaniu.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, zaś zgromadzone dowody są wystarczające do oceny niniejszego stanu faktycznego. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana na części wywłaszczonej od W. C. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,72 ha, a więc poprzednia właścicielka nie może skutecznie dochodzić zwrotu tejże nieruchomości. Nie zrealizowano natomiast celu wywłaszczenia na nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] (dawnej [...]) i ta nieruchomość słusznie podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić więc należy, iż organy przeprowadziły szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, wykonując wszystkie zalecenia wskazane w wyroku II SA/Bk 923/17.

Wobec powyższego jako niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a, art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organy ustaliły bowiem stan faktyczny prawidłowo, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, który prowadzi do wniosków, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się poza zasięgiem inwestycji i jest dla niego zbędna.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.