Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2778/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1 i 5a, art. 3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z., L. K., M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. Z., L. K., M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska – apelu w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt na terenach należących do miasta Ł. postanawia: oddalić skargę kasacyjną;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 422/16), odrzucił skargę S. Z., L. K., M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2015r. nr [...] w przedmiocie stanowiska – apelu w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt na terenach należących do miasta Ł.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

S. Z., L. K. oraz M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnrgo w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2015r., nr [...] w przedmiocie stanowiska - apelu w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt, na terenach należących do miasta Ł.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wnosiła o jej oddalenie, wskazując na brak interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw.

Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niedopuszczalną.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie stanowi ona również innego niż wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała Rady Miejskiej w Ł. dotyczy jedynie stanowiska - apelu tej Rady w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt, na terenach należących do Miasta Ł, adresowanego do Prezydenta Miasta Ł. Tak zakreślony przedmiot uchwały nie mieści się zaś - zdaniem Sądu - w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Podjęta w tym przedmiocie uchwała nie narusza również interesu prawnego strony skarżącej w sferze jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Brak było zatem podstaw do jej zaskarżenia - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.". W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali takiego związku, Sąd zaś również – nie będąc związany granicami skargi – nie dostrzegł takiego interesu strony skarżącej, który w sposób bezprawny zostałby tą uchwałą naruszony.

Sąd podkreślił, iż skarżący upatrywali wprawdzie swój interes prawny w skarżeniu spornej uchwały w wykluczeniu ich z grona potencjalnych najemców nieruchomości komunalnych oraz w ograniczeniu swobody prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, lecz stanowisko to nie było prawidłowe. Zaskarżona uchwała nie naruszała bowiem w żaden sposób ich interesu prawnego. Nie naruszała jakiegokolwiek uprawnienia skarżących, ani nie uniemożliwiała jego realizacji, z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, jak i korzystania z gruntów komunalnych. Ponadto nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków.

Sąd zwrócił również uwagę, iż najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu. Ponadto w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały skarżącym nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do terenów należących do Miasta Ł. Fakt zaś, iż najmowali oni te tereny w latach poprzednich, nie obligował organu do zawierania z nimi kolejnych umów i nie rodził po ich stronie prawa do żądania zawarcia tych umów w przyszłości. Sąd podkreślił, że Gmina jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jak równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego. swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, iż zaskarżona uchwała, stanowiła w istocie stanowisko - apel Rady Miejskiej w Ł. będące jedynie aktem o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, porównywalnym z regulaminami, wytycznymi, (dyrektywami), skierowane do podległych organów i innych jednostek. Nie stanowiła więc zakazu organizowania takich przedstawień, jak również nie pozbawiała przysługujących skarżącym uprawnień w zakresie swobody gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego, czy też prawa do reklamowania swojej działalności. Tym samym uchwała nierozstrzygająca władczo o prawach czy obowiązkach skarżących nie mogła podlegać zaskarżeniu - na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący poza tym mogą organizować przedstawienia z udziałem zwierząt, na nieruchomościach położonych w obrębie Miasta Ł., nie wchodzących w zasób Gminy, po zawarciu porozumienia z ich właścicielami.

Sąd zaznaczył również, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko Rady Miejskiej wyrażające w ten sposób sprzeciw wobec organizowania na nieruchomościach Gminy Ł. przedstawień z udziałem zwierząt, dezaprobatę mającą stanowić sugestię dla Prezydenta Miasta Ł. w sprawie najmu komunalnych nieruchomości w takim celu. Intencją Rady Gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę było zatem jedynie wezwanie Prezydenta do określonego zachowania w sprawie przedstawień z udziałem zwierząt. Z tego powodu nie miała ona wiążącego charakteru dla Prezydenta. Uchwała ta nie została też skierowania do podmiotów pozostających poza strukturą administracji publicznej. Stanowiła więc akt podjęty w stosunkach wewnętrznych Gminy, tj. w stosunkach między organami jednostki samorządu terytorialnego.

S. Z., L. K. oraz M. Z., w złożonej od powyższego postanowienia skardze kasacyjnej, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 3 oraz pkt 5a) p.p.s.a. poprzez przedwczesne odrzucenie skargi skarżących bez uprzedniego wezwania ich do wyjaśnienia okoliczności wskazujących na interes prawny, jak to czynią inne Wojewódzkie Sądy Administracyjne w analogicznych sprawach dotyczących skarg z art. 101 u.s.g., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący utracili możliwość szerszego omówienia swojego interesu prawnego;

2. art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy wskazanego w uzasadnieniu skargi w zakresie interesu prawnego skarżących, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do wniosku, że brak jest takiego interesu prawnego, a w konsekwencji do odrzucenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miejska w Ł., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazywała, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, przez które należy rozumieć wskazywane przez skarżących kasacyjnie przepisy oraz sposób ich naruszenia, a które to zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż przedmiotem wniesionej na jego podstawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi są uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do ich zaskarżenia przysługuje natomiast osobom, których interes prawny został naruszony. Trzeba przy tym podkreślić, iż zawarta w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanka przedmiotowa aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest tożsama z przesłanką wymienioną w art. 5 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca jednocześnie określił sekwencję dokonywanej przez sądy administracyjne oceny dopuszczalności skargi wniesionej na wymienione w nim uchwały lub zarządzenia. W jego świetle, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega zatem, czy kwestionowana uchwała lub zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Negatywne w tym zakresie ustalenie skutkuje bowiem brakiem kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawaniu tego rodzaju sprawy i w konsekwencji czyni zbędną ocenę interesu prawnego skarżącego, którego wykazywanie w takim przypadku staje się zbędne.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w niniejszym przypadku podstawowym zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd Wojewódzki z tego obowiązku się wywiązał ustalając, iż zarówno jej przedmiot, treść, podstawa wydania oraz adresat wskazują, iż nie ma ona takiego charakteru. Niezakwestionowanie natomiast przez skarżących kasacyjnie dokonanych w tym zakresie ustaleń w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach oraz wyłączne odniesienie się przez nich do dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny braku istnienia po ich stronie interesu prawnego, powodowało, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami spowodowało bowiem brak możliwości dokonania przeprowadzonej przez Sąd I instancji w tym zakresie oceny, która - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - miała decydujące znaczenie do odrzucenia przedmiotowej skargi. Należało jednak zauważyć, iż wysunięcie takiego wniosku przez Sąd Wojewódzki winno było skutkować oparciem zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. którego powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - jako głównej podstawy jego wydania - należało uznać za nieprawidłowe.

Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało wskazać, iż choć kwestia braku istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały nie miała - z uwagi na powyższe - decydującego znaczenia, to jednak należy w pełni podzielić wyrażone przez Sąd I instancji w tym zakresie stanowisko.

Uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2015r., nr [...], dotyczy bowiem, stanowiska - apelu tej Rady w sprawie zapobiegania lokalizacji objazdowych przedstawień i pokazów z udziałem zwierząt, na terenach należących do Miasta Ł., adresowanego do Prezydenta Miasta Ł. Z jego treści wynika, iż Rada Miejska zwraca się do Prezydenta o nie podejmowanie czynności polegających na lokalizacji na terenach należących do Miasta Ł. objazdowych przedstawień oraz pokazów z udziałem zwierząt, w szczególności poprzez przyjęcie stosownych regulacji mających na celu: 1/ zakazanie dzierżawy terenów należących do miasta Ł. pod lokalizację tych imprez i wydarzeń; 2/ zakazanie dystrybucji biletów na te imprezy i wydarzenia w jednostkach organizacyjnych miasta Ł.; 3/ zakazanie promocji tych imprez i wydarzeń z wykorzystaniem majątku Miasta Ł. Stanowi ona zatem jedynie uzewnętrzniony przejaw oczekiwań organu uchwałodawczego wyrażonych wobec Prezydenta Miasta Ł., którymi organ ten nie jest związany. Nie odnajduje ona przy tym oparcia przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie w akcie wewnętrznym (§ 17 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Ł.). Ponadto została skierowana do podmiotu pozostającego w strukturze organizacyjnej Gminy. Brak zaś w niej znamienia zewnętrzności uniemożliwiał uznanie, iż mogła ona naruszać interes prawny lub uprawnienia podmiotów zewnętrznych.

Trzeba w tym miejscu również nadmienić, iż dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne ocena istnienia po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego następuje z urzędu i brak jest podstaw, aby obligatoryjnie żądać od skarżącego złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym przedmiocie w sytuacji, gdy sąd nie ma w kwestii jej istnienia, bądź nieistnienia jakichkolwiek wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07.