Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 66/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S., I. S. w przedmiocie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę w sprawie wypłacenia odszkodowania 1. stwierdza, że Starosta przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżących, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsca z rażącym naruszenia prawa, 4. przyznaje od Starosty na rzecz A. S. i I. S. solidarnie sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 5. zasądza od Starosty na rzecz A. S. i I. S. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 sierpnia 2019r. A. S. i I. S. (skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Lipnowskiego w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej za szkody wyrządzone na ich nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie B. , gmina T., w wyniku dokonania czynności związanych z budową gazociągu "Jamał - Europa Zachodnia". Skarżący wnieśli o zobowiązanie Starosty Lipnowskiego do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ww. organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w najwyższej dopuszczalnej wysokości, zasądzenie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w najwyższej dopuszczalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Wojewoda Włocławski ostateczną decyzją z dnia 19 października 1998r., znak G.Vi.7221-2/5/98, zezwolił Spółce S. w W., na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu o średnicy DN 1400 do przesyłania gazu oraz kabla światłoczułego przez ich nieruchomość, zobowiązując jednocześnie inwestora do przywrócenia czasowo zajętej nieruchomości do poprzedniego stanu oraz przyznania i wypłacenia uzgodnionego odszkodowania za wyrządzone szkody związane z budową ww. gazociągu - niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Podnieśli, że począwszy od wyżej wymienionej daty do dnia dzisiejszego toczy się postępowanie dotyczące ustalenia wysokości należnego im odszkodowania i nie zostało ono od ponad 20 lat zakończone ostateczną decyzją w tym przedmiocie. W ocenie skarżących ciąg podejmowanych przez organ czynności, w tym przede wszystkim czynności związanych z powoływaniem rzeczoznawców uprawnionych do sporządzenia operatów szacujących powstałe na nieruchomości szkody oraz wielokrotnego określenia nowych terminów załatwienia sprawy, pozwala przyjąć, że postępowanie prowadzone jest w sposób niezorganizowany, opieszały i nieefektywny. Nadto - jak wskazali - wskutek toczącego się od wielu lat postępowania, skarżący nie mogą korzystać swobodnie i w niezakłócony sposób ze swojej nieruchomości i nie otrzymali stosownego odszkodowania wynikającego z takiego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Starosta Lipnowski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wykazując niezasadność skargi organ szczegółowo opisał stan sprawy od momentu wydania decyzji odszkodowawczej z dnia 25 stycznia 2018r., nr GG.683.4.3.2015.2018, zakwestionowanej następnie przez skarżących. Organ wskazał m.in., że w okresie rozpatrywania przez Wojewodę odwołania od decyzji z 25 stycznia 2018r. prowadził on czynności służące potwierdzeniu aktualności przyjętego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, jednak na dzień przekazania sprawy przez organ odwoławczy Staroście do ponownego rozpoznania (mocą decyzji z 9 listopada 2018r.) operat ten stał się nieaktualny, co spowodowało konieczność podjęcia ponownie czynności służących powołaniu rzeczoznawcy gotowego sporządzić nowy operat. Organ wskazał, że nowy operat wpłynął do niego w dniu 19 lipca 2019r. i po jego zweryfikowaniu oraz sprawdzeniu strony postępowania zostaną zawiadomione o rozprawie administracyjnej, w następnej kolejności zostaną zawiadomione o zgromadzeniu materiału i zostanie wydana decyzja administracyjna. Starosta podniósł, że niezależnie od powyższego podejmował w okresie prowadzonego postępowania szereg czynności, które świadczą o braku bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a co obrazować ma zawarte zestawienie czynności administracyjnych, podejmowanych w postępowaniu o odszkodowanie należne skarżącym. Organ wypunktował podejmowane przez siebie czynności oraz okoliczności, które zaistniały w toku postępowania, w okresie od 19 października 1998r. (decyzja Wojewody Włocławskiego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących) do 2 lipca 2019r. (postanowienie organu I instancji o dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, (...). Przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania kończącego się wydaniem przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na nieruchomości skarżących w związku z budową gazociągu "Jamał -Europa Zachodnia", a więc rozstrzygnięcia w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, stronie służy ponaglenie.

Skarżący pismem z 13 maja 2019r. wnieśli do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego ponaglenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Lipnowskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyczerpali zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd dostrzegł, że ww. ponaglenie zostało skierowane bezpośrednio do organu wyższego stopnia, a więc z naruszeniem dyspozycji art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nakazującej wnoszenie ponaglenia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (tu – Starosty Lipnowskiego). Tym niemniej przed wydaniem przez Wojewodę postanowienia w sprawie wniesionego ponaglenia organowi I instancji umożliwiono zajęcie stanowiska co do jego zasadności (wezwanie z 18 czerwca 2019r. wystosowane przez Wojewodę do Starosty o ustosunkowanie się do zarzutów i przesłanie akt sprawy organowi wyższego stopnia). Stanowisko takie organ I instancji zajął (pismo z dnia 12 sierpnia 2019r. – w aktach sprawy).

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji w zakresie rozpoznania wniosku stron o przyznanie odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego wraz z kablem światłowodowym, w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, dalej "k.p.a.").

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Pojęcie przewlekłości definiują dalsze przepisy, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy czym dla oceny zaistnienia lub nie stanu przewlekłego prowadzenia przez organ administracji postępowania w przedmiotowej sprawie nie ma istotnego znaczenia data wprowadzenia definicji pojęć "przewlekłości" i "bezczynności" do k.p.a., uprzednio bowiem również dokonywano wyodrębnienia tych pojęć jako różnych form bezczynności organu rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie.

Reguły te potwierdzają przyjęte w k.p.a. zasady postępowania, w szczególności art. 12 k.p.a., który obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.

Organ nie przewleka postępowania gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania administracyjnego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 7 grudnia 2016r. sygn. II GSK 916/15, (publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a.

Analiza akt sprawy postępowania, co do którego skarżący postawili zarzut przewlekłego jego prowadzenia, nie wzbudziła wątpliwości Sądu, że zarzut ten jest ze wszech miar zasadny. Przy czym co w sprawie istotne, z uwagi na niewydanie w sprawie decyzji kończącej merytorycznie postępowanie, które trwa niemal 20 lat (wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na 18 stycznia 2000r.), ocena ta dokonywana jest na moment wyrokowania przez Sąd.

Jak zauważono, długość postępowania zasadniczo nie jest decydującą okolicznością w ocenie, czy postępowanie organu prowadzone jest przewlekle. Mając jednak na uwadze okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy tak znaczny okres prowadzenia jakiegokolwiek postępowania nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa, w którym działalność organów państwowych winna urzeczywistniać nie tylko z oczywistych względów eksponowaną tu zasadę szybkości i prostoty postępowania z art. 12 k.p.a., ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), realizującej się również poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019).

W powyższym kontekście zauważyć również należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc również przepisów ratyfikowanych umów międzynarodowych (art. 87 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993r., nr 61, poz. 284 – dalej "Konwencja") każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Przywołany przepis nie odnosi się jedynie do postępowania przed sądem, jako organem władzy sądowniczej w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Znajduje on odniesienie do każdej sytuacji sporu między jednostką, a władzą publiczną, bez względu na rodzaj organu reprezentującego te władzę.

Co istotne, w toku kontrolowanego postępowania spór skarżących oraz Starosty Lipnowskiego co do przewłoki organu zawisł przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, który wyrokiem w sprawie [...] v. Polska z dnia 19 stycznia 2010r., sygn. akt 32594/03 (publ. LEX), stwierdził naruszenie powołanego wyżej art. 6 ust. 1 Konwencji i uznał za zasadną wniesioną przez skarżących skargę. Trybunał stwierdził, że mimo wynikających ze stanu faktycznego sprawy trudności w powołaniu rzeczoznawcy majątkowego gotowego sporządzić operat szacunkowy poniesione przez skarżących szkody na ich nieruchomości w zw. z realizacją decyzji z dnia [...] października 1998r., postępowanie o ustalenie odszkodowania nie dotyczy sprawy na tyle skomplikowanej, by uzasadnić dało się niemal dziesięcioletni (stan na dzień orzekania Trybunału) okres prowadzenia tego postępowania. Sprawa ta nie wymagała ponadto, w ocenie Trybunału, nadzwyczajnego zaangażowania po stronie organu. Jak wskazał, nawet biorąc pod uwagę dostrzegalne przeszkody, jakie napotkał organ prowadzący postepowanie, taki okres znacznie wykracza poza kategorię "rozsądnego terminu" rozpoznania sprawy.

Stanowisko wyrażone w powyższym orzeczeniu nie tylko nie straciło aktualności w kontekście rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skargi, ale umocniło się z racji na to, że będące przedmiotem oceny Trybunału postępowanie nadal nie zostało zakończone. Wskazać należy, że powołany wyrok stwierdzający przewlekłość postępowania organu wydany został bez mała dziesięć lat temu, a więc podwoił się okres oczekiwania skarżących na ostateczne załatwienie ich sprawy przez organ administracji publicznej (20 lat).

Analiza akt sprawy potwierdza, że w toku wieloletniego postępowania wystąpiła okoliczność niezależna od organu - trudności z wyznaczeniem kolejnych biegłych specjalistów gotowego sporządzić wymaganą w postępowaniu opinię - i jako taka nie może obciążać organu odpowiedzialnością za nierozstrzygnięcie sprawy w terminie. Sąd dostrzegł jednak, że po pierwsze w wielu przypadkach odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami wykraczały poza kategorię niezbędnego i rozsądnego czasu na ich dokonanie. Po drugie – w sprawie zaistniały przypadki, że nieskuteczne (nieprowadzące efektywnie do zakończenia postępowania) czynności procesowe dokonywane przez organ były wręcz zbędne.

Wskazać należy chociażby, co wynika z chronologicznego zestawienia czynności organów, że wielokrotnie poszczególne czynności organu dzielił okres od miesiąca, do kilku miesięcy. Wymienić tu należy chociażby pismo Starosty wystosowane do oferenta z drugiego miejsca dopiero 8 lutego 2012r., podczas gdy wiadomość o rezygnacji poprzedniego rzeczoznawcy datowana jest na 21 grudnia 2011r., zaproszenie stron na spotkanie do Starostwa w celu ugodowego załatwienia sprawy z 15 maja 2015r. poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania odszkodowawczego (po pierwsze – zawiadomienie zbędne z racji na toczące się już postępowanie, po drugie – nieuzasadniony miesięczny okres dzielący te dwie czynności), czy też brak reakcji organu (poza dwoma kolejnymi postanowieniami o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy) na prawie czteromiesięczny okres braku odpowiedzi rzeczoznawców na wezwanie z dnia 21 kwietnia 2018r. o uzupełnienie operatu.

Nie sposób też nie dostrzec, że wielokrotnie - w okresie od 2011 r. 21 razy - organ przedłużał termin załatwienia sprawy średnio o trzy miesiące, przy czym najjaskrawsze przypadki takiego znacznego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy to przedłużenie go o 5 miesięcy (postanowienia z 18 grudnia 2015r. i 29 czerwca 2016r.) i nawet 9 miesięcy (postanowienie z dnia 17 stycznia 2019 r.). Stanowi to w ocenie Sądu nadużycie instytucji określonej w art. 36 k.p.a., która w swej istocie winna być wyjątkowym środkiem stosowanym przez organ w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie rutynowym zabiegiem usprawiedliwiającym w mniemaniu organu trwanie stanu niezakończenia postępowania ostatecznym rozstrzygnięciem merytorycznym.

Zwrócić uwagę należy również na znaczny, bo prawie dwudziestotrzymiesięczny okres (lipiec 2009r. – czerwiec 2011r.) prowadzenia czynności mających na celu powołanie rzeczoznawcy w charakterze biegłego. Niezrozumiałym dla Sądu jest, dlaczego organ, w obliczu doświadczenia tak dużych trudności z pozyskaniem biegłego do działania w postępowaniu, zdecydował wysyłać zaproszenia niejako następującymi po sobie trzema "partiami" dopiero po uzyskaniu negatywnych odpowiedzi, zamiast od razu pozyskać informacje o potencjalnych oferentach i zbiorczo zaproponować im udział w postępowaniu w charakterze biegłego. Okres, jaki dzielił zaproszenie do składania ofert przez rzeczoznawców z dnia 7 września 2009r. (poprzedzony zaproszeniem z dnia 22 lipca 2009r.) oraz następna czynność – kolejne zaproszenie z dnia 2 czerwca 2011r., wyniósł prawie dwa lata. Jest to przykład rażącej opieszałości w prowadzeniu czynności procesowych. Nadmienić przyjdzie, iż akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających zweryfikować, czy wybierając rzeczoznawcę do wykonania operatu szacunkowego i zawierając z nim stosowną umowę organ skutecznie zabezpieczył się i w jaki sposób od nieusprawiedliwionej późniejszej rezygnacji rzeczoznawcy z wykonania zadania lub opóźnień w jego wykonaniu, czy i jakie środki zastrzeżono w umowach, czy były one następnie egzekwowane.

Wytknąć też należy organowi, że nieuzasadnionymi w realiach kontrolowanego postępowania były każdorazowe zawiadomienia o wyznaczeniu rozpraw administracyjnych, w sytuacji, gdy uprzednie, wielokrotne już rozprawy nie przynosiły zamierzonego skutku ugodowego załatwienia sprawy pomiędzy stronami. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadza, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Przesłanką do przeprowadzenia rozprawy jest zatem uznanie (ocena) organu, że jej przeprowadzenie przyspieszy postępowanie (przesłanka wymogu jej przeprowadzenia przepisem prawa w niniejszej sprawie nie zachodzi). W niniejszej zaś sprawie nie dość, że strony nie wnioskowały o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (a więc przypuszczać należy, że zależało im na jej jak najszybszym, gabinetowym załatwieniu), to organ uczynił z tej instytucji stały element prowadzonego postępowania (przeprowadzono osiem w istocie bezowocnych rozpraw administracyjnych – kolejna, jak wynika z akt, zaplanowana na 5 listopada 2019r.).

Nie wzbudziło zatem wątpliwości Sądu, że postępowanie przed Starostą Lipnowskim jest prowadzone przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na jej skalę - ma charakter rażący.

Zagadnienie charakteru przewlekłości należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia przewlekłości o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z opisaną wyżej przewlekłością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania wyroku Sądu organ nie rozpoznał bowiem sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, że ów wniosek został złożony w 2000r. Co prawda organ I instancji wydał w sprawie kilka decyzji uchylanych następnie w trybie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, jednak ostatecznie i sumarycznie zwłoka w załatwieniu sprawy administracyjnej jest tak znaczna, że stanowi o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Sama tylko okoliczność podejmowania przez organ czynności, częstokroć zbędnych, pozornych, notoryczne przedłużanie postępowania, przy nieskutecznym dążeniu do uzyskania bez zbędnej zwłoki operatów szacunkowych nie może zmienić oceny Sądu w powyższym zakresie. Rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wykazane nagminne, wielomiesięczne przedłużanie terminu do jej załatwienia oraz wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi), ale i całościowy ogląd dwudziestoletniego postępowania, którego charakter nie był nadmiernie skomplikowany. Podnoszoną zaś w odpowiedzi na skargę okoliczność, jakoby trwający stan niezałatwienia sprawy w ostatnim okresie spowodowany był utratą aktualności przyjętego w postępowaniu operatu szacunkowego, uznać należy za negatywną konsekwencję stwierdzonej opieszałości Starosty.

W sytuacji bowiem, gdy strona pomimo wyroków zarówno sądów krajowych (wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2003r. sygn. SAB/Bd 6/03 uwzględniający skargę na bezczynność Starosty) jak również wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 stycznia 2010r. [...] v. Poland sygn. 32594/03 czeka nadal tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa krajowego oraz europejskiego. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tym samym należało stwierdzić, iż Starosta Lipnowski prowadził rażąco przewlekle postępowanie w tej sprawie, co zasadnie zarzucili skarżący.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym, drugim i trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a. Określając 14-dniowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie sąd uwzględnił, iż z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż operat szacunkowy jako jedyny dowód na który oczekiwał organ został sporządzony i organ przystąpił już do zakończenia postępowania.

Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej stronie, co ma charakter orzeczenia fakultatywnego, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

Jednocześnie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Zastosowana alternatywa, w ocenie sądu, nie uzasadnia stosowania jednocześnie obu wskazanych środków. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji.

W ocenie Sądu zasadnym jednak jest zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie wnioskowanej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, co stanowić ma swoistą, słuszną rekompensatę ze środków publicznych za tak znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie ich sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących, zastosowanie środka bezpośrednio kompensującego negatywne konsekwencje działalności organu administracji publicznej jest w ocenie Sądu właściwsze aniżeli zastosowanie środka dyscyplinującego wobec organu. Sumę pieniężną od organu przyznaje się w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2019r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 20 lutego 2019r. poz. 201, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018r. wyniosło 4003,88 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość sumy pieniężnej, którą przyznać można skarżącym, kształtuje się na poziomie około 20000 złotych. Sąd zmiarkował powyższą sumę uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, długość i charakter postępowania odszkodowawczego, orzekając jak w punkcie czwartym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie piątym sentencji.