Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 496/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 1112/05 w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002 r. nr 628/02 w przedmiocie określenia działań zmierzających do utworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, praktyk lekarskich i pielęgniarskich na bazie likwidowanych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej postanawia: - oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 czerwca 2003 r. B. O. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002 r. nr 628/02. Skarga ta została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 6 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 1432/03) z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia. Postanowieniem z dnia 21 września 2005 r. Sąd odrzucił też skargę B. O. o wznowienie postępowania w tej sprawie. W toku tego postępowania skarżący w piśmie z dnia 25 marca 2004 r. złożył kolejną skargę na uchwałę z dnia 10 września 2002 r., w której zwrócił się w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu jej niezgodności z prawem. Do pisma tego dołączył kopię pisma Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 9 marca 2004 r., w którym organ ten ustosunkował się do zarzutu zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 12 października 2005 r. skarżący zwrócił się do Sądu o potraktowanie jego pisma z dnia 25 marca 2004 r. jako skargi na uchwałę Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002 r. nr 628/02.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. O. na uchwałę Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002 r. nr 628/02 w sprawie określenia działań zmierzających do utworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, praktyk lekarskich i pielęgniarskich (położniczych) w bazie likwidowanych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, powołując się na przepis art. 58 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) jako niedotyczącą sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie niedopuszczalną z innych przyczyn.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż proces przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Działania zmierzające do utworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, które są przedmiotem zaskarżonej uchwały stanowią przejaw uprawnień właścicielskich samorządu.

Sąd I instancji wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego stosuje się odpowiednio art. 94 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu od daty podjęcia uchwały tj. 10 września 2002 r. upłynął więcej niż rok, a uchwała ta nie podlegała obowiązkowi przedłożenia właściwemu organowi, ani nie była aktem prawa miejscowego. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa dopiero w 2004 r. (w piśmie z dnia 25 marca 2004 r., sprecyzowanym przez skarżącego pismem z dnia 12 października 2005 r.), czyli po upływie roku od podjęcia uchwały.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł B. O., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przekroczenie określonej tam granicy określenia sposobu wykonywania uchwał rady gminy,

- art. 7 Konstytucji RP, polegające na tym, że organ władzy publicznej – Zarząd Miasta Śląska wydał zaskarżoną uchwałę nie działając na podstawie i w granicach prawa,

- art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, w tym podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych,

- art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie uchwały przez Zarząd Miasta Ruda Śląska, której przedmiotem nie były przepisy porządkowe,

- art.87 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obiegu uchwały, która w procesie przekształceń SPZOZ w Rudzie Śląskiej stanowi źródło prawa nie wymienione w tym przepisie.

Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 58 § 1 i 6 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz że wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) poprzez odrzucenie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji, polegającego na wydaniu uchwały w zakresie nie dotyczącym przepisów porządkowych oraz pomimo tego, że w rozumieniu art.1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skarga dotyczy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akt prawa miejscowego, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Prezydent Miasta Ruda Śląska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazał, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem proces przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowi realizację uprawnień właścicielskich gminy. Podkreślił, iż uchwała ta określa wewnętrzną procedurę postępowania w sprawach tworzenia niepublicznych ZOZ, a także precyzuje warunki, na jakich pracownicy mogą występować z inicjatywą utworzenia takich jednostek oraz preferencje pracowników, stanowiąc akt kierownictwa wewnętrznego i jest skierowana do podległych służb realizujących proces przekształcenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przy czym należy podkreślić, iż stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami i zarzutami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z pozn. zm.) tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny dopuszczalności zaskarżenia uchwał organów gminy dotyczących publicznych zakładów opieki zdrowotnej wskazuje, iż wydane na podstawie art. 36 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uchwały rady właściwej jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej podlegają bez wątpienia zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Podstawowe znaczenie dla kwestii dopuszczalności zaskarżenia ma bowiem ocena charakteru prawnego tego typu uchwały. Stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do wszystkich mieszkańców gminy i jako taka jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2005r., sygn akt OSK 1502/04, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1827/04, niepubl.).

Kwalifikacja charakteru prawnego uchwały stosowana przy ocenie zaskarżalności uchwał rady gminy wydanych na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie może jednak odnosić się w żaden sposób do zaskarżonej uchwały Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002r. nr 628/02 w sprawie określenia działań zmierzających do utworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, praktyk lekarskich i pielęgniarskich (położniczych) na bazie likwidowanych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego podejmowane jedynie w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Należy jednak zauważyć, że przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie jest czynnością jednorazową, lecz stanowi często długi i wieloetapowy proces działań restrukturyzacyjnych.

W niniejszej sprawie proces przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim była Rada Miejska w Rudzie Śląskiej w niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej zapoczątkowała uchwała Rady Miejskiej nr 343/XXVII/2000 z 15 czerwca 2000r., w której Rada wyraziła wolę przekształcenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej w niepubliczne. Jednocześnie Rada zobowiązała Zarząd Miasta do stworzenia możliwości powstawania takich niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w oparciu o inicjatywę pracowników publicznych zakładów oraz do opracowania zasad udostępniania mienia i sprzętu medycznego powstałym w wyniku przekształcenia niepublicznym zakładom.

Wykonują uchwałę z 15 czerwca 2000r. Zarząd Miasta, jako organ wykonawczy, przyjął zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w celu określenia działań jakie należy podjąć, aby utworzyć niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej na bazie likwidowanych zakładów publicznych. Podjęta przez Zarząd Miasta uchwała jest więc uchwałą, która nie wywołuje sama w sobie skutków prawnych. Takie skutki w rozpoznawanej sprawie wywołała dopiero uchwała Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 10 kwietnia 2003r., nr 153/VII/2003, podjęta m.in. na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, którą to uchwałą zlikwidowano Przychodnię Rejonową Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Rudzie Śląskiej. Dopiero więc uchwała z dnia 10 kwietnia 2003r. zaakceptowała i wprowadziła w życie rozwiązania zaproponowane w zaskarżonej uchwale Zarządu Miasta. Zaskarżona uchwała nie przesądzała jeszcze o przyjęciu i realizacji proponowanych przez nią działań. Należy więc podkreślić, że propozycje podjęcia działań zawarte w zaskarżonej uchwale nie wywołałby żadnych skutków prawnych bez ich następczej akceptacji w drodze podjęcia kolejnej uchwały przez organ stanowiący gminy tj. uchwały z dnia 10 kwietnia 2003r.

Zaskarżona uchwała, stanowiąca jeden z etapów procesu restrukturyzacji, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, albowiem nie wynikała ona z przepisów prawa. Uchwała Rady Miasta z 15 czerwca 2000r. była w istocie przejawem wyrażenia woli dokonania przekształceń własnościowych zakładów opieki zdrowotnej przez organ założycielski tych placówek. Przedmiotowa uchwała Zarządu natomiast określała jedynie działania jakie należy podjąć w celu dokonania tych przekształceń oraz zasady udostępniania mienia i sprzętu. Zatem uchwała ta w istocie stanowiła dopiero propozycję zasad i warunków przekształcenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakłady niepubliczne, które mogły być przez Radę Miasta przyjęte lub nie w uchwałach w sprawie przekształcenia i likwidacji publicznej placówki.

Oznacza to, że zaskarżona uchwała Zarządu Miasta z dnia 10 września 2002 r. nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na to, że zaskarżony akt nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art.3 § 2 i 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm.).

Z tych względów zasadnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, iż skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Zarządu Miasta Ruda Śląska z dnia 10 września 2002r. jest niedopuszczalna. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2005r., sygn. akt OSK 1279/04 (niepubl.). Wprawdzie w zaskarżonym postanowieniu zawarto niezrozumiałe wywody dotyczące niedopuszczalności skargi na uchwałę po upływie roku od jej podjęcia, to jednak z uwagi na powyższe uwagi zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia w tej części. Stosownie bowiem do treści art. 94 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.) upływ terminu jednego roku od dnia podjęcia uchwały ma jedynie wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu a nie dopuszczalność skargi. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.