Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1361/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 610/16 w sprawie ze skargi [...] sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] sp. k. z siedzibą we W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 610/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp.k. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [ ...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. udzielono [...] sp.k. we W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. R. we W. – działki nr [...],[...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. przeniesione na rzecz [...] S.K.A. we W. a w dalszej kolejności zmienione decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] czerwca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r.

Wniosek o wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wniosła [...] sp.k. (zwana dalej "Spółką"). W uzasadnieniu wskazano, że działki nr [...] aktualnie stanowią własność Spółki, a zatem inwestor utracił prawo do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane w sposób trwały. W ocenie Spółki utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dotychczasowy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca oświadczył, że nie jest zainteresowany realizacją dotychczasowego pozwolenia. Inwestor utracił możność zrealizowania decyzji, przez co stała się bezprzedmiotowa .

Na skutek odwołania wniesionego przez W.M. oraz [...] S.K.A. (wcześniej [...] S.K.A.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Wniosek uzasadnił utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wywołało bezprzedmiotowość pozwolenia. Wnioskodawca zaś nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę dla działek stanowiących jego własność (działki nr [...]). Dalej organ wskazał na normy art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie zaznaczył, iż w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienionych w tym ostatnim przepisie. Brak jest także przesłanki bezprzedmiotowości z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora stanowi jedną z przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Do samego wykonania pozwolenia posiadanie tego prawa nie jest konieczne. Utrata tego prawa nie wywołuje nieistnienia publicznoprawnego uprawnienia wynikającego z pozwolenia. Uprawnienia tego nie uzyskuje nowy właściciel nieruchomości, o ile nie uzyska przeniesienia pozwolenia (art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie związane jest więc z przedmiotem a nie podmiotem tej decyzji. Wnioskodawca jest właścicielem jedynie części działek objętych pozwoleniem. Złożenie odwołania przez inwestora dowodzi jego zainteresowania realizacją pozwolenia. Uczestnik również je wykazuje.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp.k., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz błędne ustalenie, że W.M. ma możliwość zrealizowania pozwolenia w określonej części, ponadto naruszenie art. 33 ust 1 w zw. z art. 6 ustawy Prawo budowlane, art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Na rozprawie skarżąca Spółka dołączyła decyzję odmawiającą udzielenia jej pozwolenia na budowę na działkach nr [...] z uwagi na niewyeliminowanie dotychczasowego pozwolenia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 40 ust. 1 ustawy

Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 36a ust. 1 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, że przepisy te pozwalają na szybsze i łatwiejsze uzyskanie przeniesienia pozwolenia na budowę i jego zmianę, aniżeli uzyskanie decyzji wygaszającej dotychczasowe pozwolenie i udzielające nowego pozwolenia.

Dalej Sąd podniósł, że uwzględnienie wniosku wymagało ustalenia bezprzedmiotowości decyzji oraz istnienia interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak zaznaczono, wykonanie pozwolenia według skarżącej Spółki stało się niemożliwe, gdyż ona sama nie jest tym wykonaniem zainteresowana, skoro odmawia uzyskania pozwolenia w drodze jego przeniesienia. Uczestnicy trafnie przy tym argumentują, że samo istnienie prawnej możliwości przeniesienia decyzji już podważa twierdzenie o jej bezprzedmiotowości. Inwestor pomimo utraty prawa do dysponowania nieruchomością (w części) na cele budowlane, nie złożył oświadczenia o rezygnacji z realizacji pozwolenia. Pojęcie bezprzedmiotowości akcentuje niemożność zrealizowania pozwolenia w aspekcie przedmiotowym. Zdaniem Sądu pozwolenia nie stało się niewykonalne w sensie przedmiotowym. Odnośnie niewykonalności podmiotowej istnieją wątpliwości i ujawniona kolizja z interesami uczestników, a także niepewność czy występuje ona w sposób obiektywny.

Wskazując na praktykę w tego typu sprawach Sąd zauważył, że ocenom podlega byt prawny decyzji, a obojętne są kwestie cywilistyczne. Podkreśla się, że skutki utraty reguluje art. 40 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 162 k.p.a. Zdaniem Sądu występujące w niniejszej sprawie nieco odmienne okoliczności faktyczne nie wpływają na modyfikację tego ogólnego poglądu prawnego. Nie było powodu do rozważania przesłanek częściowego uwzględnienia wniosku lub braku samodzielności części pozwolenia odnoszących się do działek mających nowych właścicieli. W sprawie tej nie stosuje się art. 33 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wskazał, że nie aprobuje argumentacji skarżącego wywiedzionej z charakteru prawnego nabycia nieruchomości. Pozwolenie nie stanowi cywilnoprawnego obciążenia prawa własności nieruchomości, a sposób utraty prawa do dysponowania nie ma znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp.k., kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, polegającego na braku wyjaśnienia w toku przeprowadzonego przez organ postępowania okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięcie podnoszonej przez skarżącą okoliczności o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie zmiany stanu faktycznego na skarżącą i prawnego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czy braku możliwości przeniesienia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę";

2/ art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. odpowiada prawu, w sytuacji gdy dotychczasowy inwestor utracił bezsprzecznie i w sposób trwały możliwość realizacji inwestycji w oparciu o wydaną na jego rzecz decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we W., a więc nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego i prawnego, która przesądza o bezprzedmiotowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako że przedmiotowa decyzja jako bezskuteczna nie może być wykonywana;

3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, i uznanie przez Sąd, że przeniesienie w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe, tylko Spółka odmawia uzyskania pozwolenia na budowę w drodze przeniesienia, przy czym Sąd pominął, że decyzją o pozwoleniu na budowę objęte są działki nie tylko należące do Spółki, ale należące do dotychczasowego inwestora, który na żadnym etapie postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji nie wyraził woli udzielenia Spółce prawa do dysponowania należącymi do niego nieruchomościami na cele budowlane, co więcej W.M. złożył wniosek o przeniesienie na swoją rzecz przedmiotowej decyzji w części, co dowodzi braku prawnej możliwości przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (brak stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia);

- nieobjaśnieniu przyjęcia, że "samo istnienie prawnej możliwości przeniesienia decyzji (...) podważa twierdzenie o jej bezprzedmiotowości";

- braku uzasadnienia przyjęcia, że charakter prawny nabycia działek przez skarżącą i sposób utraty prawa do dysponowania nie ma znaczenia dla skuteczności i wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę;

- odstąpieniu przez Sąd bez objaśnienia uznania, że w niniejszej sprawie nie było powodu do rozważenia przesłanek częściowego uwzględnienia wniosku lub braku samodzielności części pozwolenia na budowę odnoszących się do działek mających nowych właścicieli;

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

- błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez bezrefleksyjne przyjęcie, iż wnoszący odwołanie W.M. ma prawo do realizacji części inwestycji na należących do niego działkach, bez jakiegokolwiek zweryfikowania czy i w jakim zakresie realizacja części inwestycji byłaby możliwa skoro główne zamierzenie budowlane obejmujące budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we W. miało powstać na nieruchomości Spółki, a Spółka jednoznacznie oświadczyła, że nie zamierza realizować tej inwestycji, jak również przenosić na swoją rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę;

- błędach w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca zamierza zrealizować identyczne zamierzenie budowlane o czym ma rzekomo świadczyć fakt wystąpienia przez skarżącą o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych, gdy tymczasem planowana przez skarżącą zabudowa różni się znacznie od inwestycji poprzedniego inwestora, a fakt, że obie inwestycje dotyczą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w żadnej mierze wbrew twierdzeniom Sądu, nie może świadczyć o tożsamości obu zamierzeń budowlanych;

- błędach w ustaleniach faktycznych przejawiających się w przyjęciu, że to skarżąca Spółka sama ogranicza swoje uprawnienia właścicielskie odmawiając wykorzystania art. 40 ustawy Prawo budowlane (tj. instytucji przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy Sąd pierwszej instancji pomija zasadniczą okoliczności, że Spółka nie ma obowiązku odkupienia od poprzednika projektu budowlanego i realizacji inwestycji w kształcie przez niego przyjętym, gdyż jako właściciel nieruchomości ma prawo uzyskać własne pozwolenie na budowę i zrealizować inwestycję w oparciu o własny projekt budowlany,

- błędach w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż Spółka wywodzi bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę z utraty przez uprawnionego z decyzji tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy skarżąca Spółka wyraźnie wskazywała w toku całego postępowania, że bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę ma swoje źródło w zmianie stanu faktycznego i prawnego, która to zmiana doprowadziła do tego, że omawiana decyzja stała się niewykonalna i nieskuteczna, a co za tym idzie bezprzedmiotowa;

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nie leży w interesie strony lub w interesie społecznym, gdy tymczasem o spełnieniu przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy zmiana stanu faktycznego i prawnego, mająca miejsce w niniejszej sprawie, która doprowadziła do bezprzedmiotowości wydanej decyzji, która stała się niewykonalna dla uprawnionego z decyzji i nieskuteczna, gdyż na skutek zaistniałych zmian nie ma prawnej możliwości wykonania tej decyzji, co wynika m.in. z faktu, że inwestycja nią objęta nie może zostać zrealizowana wbrew Spółce będącej właścicielem nieruchomości, na której inwestycja miała powstać;

- samo istnienie prawnej możliwości przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę "podważa twierdzenie o jej bezprzedmiotowości" oraz stwierdzeniu, że brak "zgody" właściciela na przeniesienie decyzji "dyskwalifikuje jego wniosek z art. 162 k.p.a. podczas gdy przepis ten nie uzależnia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji od możliwości (braku możliwości) jej przeniesienia na inny podmiot, ale wymaga spełnienia kumulatywnie dwóch elementów: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

- utrata prawa do dysponowania nieruchomością przez dotychczasowego inwestora jest bez znaczenia, bowiem uprawnienie do zrealizowania pozwolenia na budowę wynika z treści decyzji, nie zaś z przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy na skutek zmiany stanu faktycznego wykonanie decyzji jest niemożliwe (oczywista i trwała utrata przez dotychczasowego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), co przesądza o jej bezprzedmiotowości stanowiącej podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;

- interes strony nie jest zbieżny z interesem społecznym, a przy kolizji interesów stron pierwszeństwo ma interes inwestora, podczas gdy bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora (tu: dłużnika, który utracił nieruchomość w drodze egzekucji komorniczej) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji powoduje, że nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a jednocześnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 5.07.2016 r. sygn. akt IIOSK 2351/15);

2/ art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że jedynym możliwym trybem na realizację przez skarżącą Spółkę prawa do zabudowy jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszym trybie, podczas gdy przywołany przepis nie nakłada obowiązku na właściciela nieruchomości przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę od poprzedniego inwestora, a zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prawa każdorazowo uzależniałaby możliwość zabudowy nabytej nieruchomości od zgody poprzedniego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę, co godziłoby w wolność zabudowy i ochronę prawa własności;

3/ art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca Spółka nie jest pokrzywdzona w wyniku postępowaniu uczestników, gdy tymczasem Spółka pozbawiona została prawa do zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem i na której zamierza zrealizować własne zamierzenie budowlane zgodne z przepisami prawa, co przesądza o nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności naruszającym Konstytucję RP, w szczególności istotę tego prawa i prawa do zabudowy własnej nieruchomości;

4/ art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie "nie było powodu do rozważania przesłanek częściowego uwzględnienia wniosku lub braku samodzielności części pozwolenia na budowę odnoszących się do działek mających nowych właścicieli", ponieważ w niniejszej sprawie nie stosuje się art. 33 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego wynikającego z pozwolenia na budowę bez realizacji inwestycji na nieruchomości Spółki naruszać będzie wspomnianą regulację prawną;

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Przy piśmie z dnia 30 lipca 2018 r. Prezydent Wrocławia przedstawił do akt przedmiotowej sprawy ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wobec przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć w pierwszej kolejności należy, iż wprawdzie do akt sprawy dołączono ostateczną decyzję Prezydent Wrocławia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., a przedmiotowe postępowanie dotyczy przecież odmowy wygaśnięcia tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz fakt wydania wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nie czyni niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bezprzedmiotowym, a nie zaistniały również przesłanki z art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. do tego by wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. Poza tym podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli w granicach skargi kasacyjnej czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, oraz zgłoszenie przez strony nowych wniosków i żądań, które tak jak w tej sprawie doprowadziły do wydania ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r., nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji ocenianej przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym przy uwzględnieniu powyższych uwag podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie późniejsza decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2018 r. wydana na wniosek inwestora, nie miała żadnego wpływu na ocenę decyzji wcześniejszej Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r.

Przedmiotowe postępowanie uruchomione zostało wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 24 listopada 2015 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., którą udzielono [...] sp.k. we W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] we W., a następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. przeniesiono na rzecz [...] S.K.A. we W. i zmieniono decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] czerwca 2012 r., [...] grudnia 2011 r. i [...] sierpnia 2012 r.

Kontrolowaną zaś przez Sąd decyzją Wojewoda Dolnośląski w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] przyjmując, iż utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie czyni decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotową i nie stanowi podstawy do wygaśnięcia takiej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznano, iż zmiana właściciela nieruchomości stanowiącej teren zainwestowania pozwala na realizację decyzji o pozwoleniu na budowę przez nowego właściciela, po spełnieniu dodatkowych warunków, gdyż następca prawny inwestora może uzyskać przeniesienie na swoją rzecz uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zaznaczono także, że wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż decyzja o pozwolenie na budowę związana jest z przedmiotem, a nie podmiotem tej decyzji, co z jednej strony pozwala na przeniesienie pozwolenia na budowę, z a drugiej potwierdza, iż instytucja ta jest właściwa dla takich właśnie sytuacji, gdy inwestor lub osoba posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmienia się, co pozwala zachować naczelną zasadę trwałości decyzji. Stanowisko to zaakceptował Sąd pierwszej instancji, wskazując generalnie, iż nie budziła wątpliwości i była powszechnie stosowana teza, że utrata prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wpływa na moc prawną pozwolenia i w tym zakresie wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1991 r. o sygn. akt IV SA 366/90. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, utrata prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala na zastosowanie art. 162 k.p.a. W orzecznictwie, jak zaznaczono, skutki utraty tego prawa reguluje art. 40 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 162 k.p.a. i w tym zakresie wskazano na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, potwierdzających tę tezę. Jednocześnie uznano, iż przywołane orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA 366/90 tworzą jednolite i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, stąd też nie podzielono poglądu zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i IIOSK 2351/15 w których wyraźnie zaakcentowano, iż bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego wadliwej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. czy też naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób opisany w zarzucie nr 2 i 3 naruszenia prawa procesowego, w pełni zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, w okolicznościach tej sprawy, że skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji błędnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 k.p.a.

Przede wszystkim, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż przywołane w motywach zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia sądów administracyjnych wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że mamy do czynienia z utrwalonym orzecznictwem w zakresie praktyki niestosowania art. 162 k.p.a. w sytuacji utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia prac budowlanych. Poza tym, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano również odmienne stanowisko- patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 460/10 w którym zaprezentowano tezę, że utrata prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, to przede wszystkim przywołane w zaskarżonym wyroku orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie były poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach skargi kasacyjnej, zatem ich ocena poza kontrolą instancyjną jest niedopuszczalna i nie może mieć miejsca w ramach niniejszego postępowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż nie jest podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę fakt utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołał się na wyrok również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 366/90, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 59, lecz zaznaczyć trzeba wyraźnie, że wyrok ten nie dotyczy przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, lecz przesłanek nieważności decyzji oraz dopuszczalności wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z roku 1974. Tym samym pogląd o utrwalonej linii orzeczniczej w tej kategorii spraw w żadnym wypadku nie może być uznany za przekonujący.

Natomiast skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15 gdzie, co już wyżej zaznaczono, uznano iż bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie jest sporne, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej i badaniu mogą podlegać jedynie przesłanki warunkujące stwierdzenie wygaśnięcia. W tej sprawie jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia strona podawała bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wzgląd na interes społeczny i interes strony. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ten przepis art. 162 § 1 pkt 1 in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia są: bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes strony lub interes społeczny.

Co do bezprzedmiotowości zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści – uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Jak zwraca się uwagę w literaturze, konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany decyzją. W efekcie decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i oddziałuje na obowiązywanie decyzji (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a. Państwo i Prawo z 1992, nr 7, s. 51-52). Z tego powodu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianą jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana. Gdy cel ten, na skutek zmian stanu faktycznego lub prawnego nie jest możliwy do osiągnięcia, decyzja jest bezprzedmiotowa (por. P. Czepiel, glosa do wyroku NSA z 12 listopada 1993, II SA 2000/92, PiP 1996, nr 7, s. 106 oraz wyrok NSA z 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż inwestor w sposób oczywisty utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części działek na których miał zrealizować przedmiotową inwestycję w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Zatem taka sytuacja uniemożliwia zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Skarżąca Spółka będąca właścicielem części działek na terenie objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę (działki nr [...]) nie może również uzyskać stosownego pozwolenia na budowę na ww. działkach z uwagi na niewyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia na budowę (dowód przedstawiony na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji).

Zatem utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych, jak w tej sprawie. Tym samym należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Poza tym w takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, kiedy mamy do czynienia z różną skalą zamierzeń inwestora, jak i skarżącej Spółki, które nie pokrywającą się przecież także zasięgiem terytorialnym z czym wiąże się przecież prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odsyłanie skarżącej Spółki, jak czynił to Sąd pierwszej instancji na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miało uzasadnionych podstaw i nie mogło przesądzać o odmowie zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych powodów przyjąć zatem należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji narusza wskazane we wstępnej części tego uzasadnienia przepisy przywołane przez skarżącą Spółkę w skardze kasacyjnej.

Przedstawione wyżej rozważania powodują, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności nierozważenia kwestii częściowego wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, tracą na znaczeniu i tym samym nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla bytu tej sprawy.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił przedstawione wyżej rozważania. Jednocześnie Sąd ten zobowiązany będzie przede wszystkim wezwać skarżącego do oświadczenia się czy wobec treści ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w dalszym ciągu popiera wniesioną skargę i następnie podjąć działania niezbędne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności podkreślić należy, że sprawa ta winna być wyznaczona do rozpoznania na jednej wokandzie ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 311/18 ze skargi [...] sp.k., w której to zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zaistnienie kwestii prejudycjalnej wynikającej z przedmiotowej sprawy.

Dotychczasowe rozważania pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.