Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2339/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 154 § 6, art. 182 § 2a i § 3, art. 183, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 36, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 176/18 w sprawie ze skargi V. H. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 176/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi V. H. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1) umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 2) stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 4000 zł, 4) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 17 sierpnia 2017 r. V. H., który posiadał już pobyt czasowy na terenie RP, złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na kolejny okres.

Pismem z dnia 10 października 2017 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia w terminie 21 dni braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie informacji starosty, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Równocześnie organ pouczył skarżącego, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Równocześnie organ wskazał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpi do dnia 21 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt V. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował Wojewodę [...], że nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd i pobyt V. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 21 marca 2018 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. V. H., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. V. H. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, 3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 12.480 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek był złożony na 5 miesięcy przed zakończeniem 6-miesięcznej wizy mając na uwadze zachowanie ciągłości pracy. Ze względu na przewlekłość postępowania i bezczynność organu, od 24 stycznia 2018 r. nastąpił brak możliwości wykonywania przez skarżącego legalnej pracy w Polsce. Doprowadziło to skarżącego do straty finansowej w kwocie przekraczającej co najmniej 12480 zł (wyliczenie według umowy zlecenia). Skarżący stwierdził, że z jednej strony Wojewoda uzależnia wydanie decyzji od przedstawienia dowodów, potwierdzających możliwość zarobku, a z drugiej strony pozbawia cudzoziemca możliwości legalnej pracy na terenie RP. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja jest nie do przyjęcia i powinna skutkować stosowną rekompensatą. Skarżący podkreślił, że nieuzasadnione jest tłumaczenie Wojewody [...] wydłużenia postępowania przez czynniki organizacyjne, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że do przyczyn, uzasadniających wydłużenie postępowania, nie można zaliczyć m.in. względów organizacyjnych leżących po stronie organu czy dużej ilości załatwianych spraw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że skarga, zarówno w zakresie zarzucanej bezczynności jak i przewlekłości, nie jest zasadna. Organ wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dotknięty był brakami formalnymi, które zostały przez niego usunięte w dniu 9 października 2017 r. (w tym dniu skarżący złożył odciski linii papilarnych) oraz w dniu 21 listopada 2017 r. (w tym dniu do Urzędu wpłynęła informacja starosty wystawiona dla podmiotu powierzającego wykonywanie pracy na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych tego podmiotu, wymagana jako załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Następnie organ wskazał czynności, które były podejmowane w celu rozpoznania wniosku, w tym m.in. zażądanie od odpowiednich służb informacji czy pobyt cudzoziemca na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Podał także, że w dniu 5 lutego 2018 r. skarżący przedstawił dokumenty dotyczące posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu (zawartą w dniu 1 lutego 2018 r. umowę zlecenia) oraz posiadanie w okresie od lipca do grudnia 2017 r. ubezpieczenia zdrowotnego. Organ wskazał również, że w dniu 13 lutego 2018 r. otrzymał egzemplarz nie podpisanej umowy zlecenia ze wskazaniem innej kwoty wynagrodzenia miesięcznego brutto aniżeli wskazanej we wcześniej dostarczonej umowie zlecenia wraz z zestawieniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za styczeń 2018 r. W związku z tym w dniu 9 sierpnia 2018 r. skarżący został poproszony w drodze rozmowy telefonicznej o dostarczenie umowy zlecenia zawierającej podpisy obydwu stron umowy określającej wynagrodzenie oraz o dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Wojewoda [...] stwierdził, że w dniu 3 września 2018 r. skarżący złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i w związku z tym akta sprawy wysłane zostały do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 7 grudnia 2018 r. organ otrzymał podpisaną umowę zlecenia zawartą w dniu 1 lutego 2018 r. oraz polisę potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia zdrowotnego obejmującą okres od 6 grudnia 2018 r. do 4 stycznia 2019 r. Tego samego dnia Wojewoda [...] wydał decyzję administracyjną zezwalającą skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r. Zdaniem organu, okoliczności występujące w sprawie sprzeciwiają się uznaniu, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda wskazał, że napływ dużej liczby cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa [...] o legalizację pobytu, w tym legalizację pobytu w formie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, doprowadził do postępującego spiętrzenia spraw w tym przedmiocie, rozpatrywanych przez organ. Organ podał, że w 2017 r., na dzień 17 sierpnia 2017 r., tj. na dzień wniesienia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, do organu wpłynęło 10.296 podań cudzoziemców o legalizację pobytu w RP. Ogółem, w 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło 18.327 podań wszczynających postępowanie w przedmiocie legalizacji, pobytu cudzoziemców, w tym podań o zezwolenie na pracę i pobyt czasowy. Z kolei w 2018 r. na dzień 18 grudnia 2018 r. (tj. dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę) liczba wniesionych podań dotyczących legalizacji pobytu w tym podań o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wynosiła 18.242. Zdaniem organu, spiętrzenie spraw legalizacji pobytu cudzoziemców stanowi poważną przeszkodę, uniemożliwiającą organowi przystąpienie do czynności postępowania, zwłaszcza w przypadkach tych wniosków składanych przez cudzoziemców, które nie zawierają odcisków linii papilarnych, lub do których nie załączono wymaganych przez przepisy dokumentów. Naruszenie terminu załatwienia sprawy nie stanowi jednak w tych okolicznościach, w ocenie organu, rażącego naruszenie prawa, gdyż problemy w zakresie terminowości rozpatrywania spraw legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym wniosku skarżącego, nie są konsekwencją nieskutecznych działań organizacyjno-technicznych, lecz konsekwencją poważnego wzrostu liczby wpływających podań cudzoziemców o legalizację pobytu, na co organ nie ma wpływu.

Odnosząc się do twierdzeń skargi Wojewoda [...] wskazał, że cudzoziemiec spełniał określone w art. 108 ustawy o cudzoziemcach warunki i przebywał legalnie na terenie RP w okresie trwającego postępowania administracyjnego. W tym czasie był uprawniony, w przypadku wyjazdu na terytorium [...], do powrotu do Polski na podstawie posiadanej wizy obowiązującej do dnia 1 listopada 2017 r., jeśli w tym okresie chciał wyjechać z Polski i powrócić, lub, po upływie ważności ww. wizy, powrócić na terytorium RP na podstawie wizy wydanej przez placówkę konsularną kraju, którego jest obywatelem lub w którym na stałe zamieszkuje.

Odnosząc się do wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 12.480 zł, Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek ten nie jest w kontekście sytuacji spiętrzenia spraw oraz czynności podejmowanych przez organ zasadny. Organ nie lekceważył bowiem wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący był też zawiadamiany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia. Organ stwierdził, że choć ze względu na bardzo trudną sytuację wynikającą z ilości podań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców czynności nie były podejmowane w możliwie najkrótszych odstępach czasu, a także następowały w formie kontaktów telefonicznych (notatka służbowa z dnia 9 sierpnia 2018 r.), to nie były to czynności pozorne, niemające znaczenia dla sprawy, świadczące o chęci unikania rozstrzygnięcia sprawy. Zauważył też, że cudzoziemiec nie był pozbawiony możliwości wykonywania pracy na podstawie oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zainteresowanego zatrudnieniem cudzoziemca, zarejestrowanego w Urzędzie Pracy na podstawie przepisów art. 88z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wyjaśnił na wstępie, w jakich warunkach mamy do czynienia z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz stwierdził, że złożona w rozpatrywanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu jest uzasadniona. Sąd podkreślił, że maksymalny, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania wniosku upływał 17 października 2017 r. Natomiast organ dopiero w dniu 10 października 2017 r. dokonał pierwszych czynności w sprawie, tj. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków. Kolejne czynności mają datę 28 listopada 2017 r. i od tego czasu przez rok sprawa pozostawała praktycznie bez biegu. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię terminów w jakich powinny być rozpoznawane wnioski stron. Nie tylko bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym terminie, to jeszcze pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po prawie dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Takie prowadzenie sprawy przez okres półtora roku, w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek informacji o tym, że pobyt skarżącego na terenie Polski może stanowić jakiekolwiek zagrożenie lub okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, jednoznacznie wskazuje na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy postępowanie to jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Sąd wskazał, że oceny tej nie zmieniły argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę, tj. trudności organizacyjne i braki kadrowe spowodowane wpływem dużej ilości spraw dotyczących legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. Sąd uznał za uzasadnione żądanie skarżącego przyznania mu od organu sumy pieniężnej, albowiem przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przez okres półtora roku, w czasie którego funkcjonowanie skarżącego było co najmniej utrudnione. Co prawda skarżący wyliczył konkretną sumę, której się domagał, jednakże suma ta, jak przyjmuje się w orzecznictwie, nie stanowi odszkodowania, ale jest pewnego rodzaju zadośćuczynieniem. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 2 zd. drugie p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., samodzielnie określił wysokość należnej skarżącemu kwoty na 4000 zł, mając na względzie, z jednej strony uzasadnione żądanie skarżącego, a z drugiej strony niewątpliwie trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw spowodowanych nagłym napływem do Polski cudzoziemców. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył także postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r., albowiem w dniu 7 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą zezwolił skarżącemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w punkcie 2 i 3.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca,

- art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadnione żądanie skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 w części odnoszącej się do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i zmianę treści tego punktu, poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 3 i oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, ewentualnie o uchylenie punktu 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa nie jest zasadne, gdyż pomija okoliczności występujące w sprawie, na wystąpienie których organ nie miał wpływu. Zdaniem organu w realiach sprawy istnieją względy przemawiające za stwierdzeniem, że pomimo iż czynności organu nie były podejmowane niezwłocznie, nie ma podstaw do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia sytuacji imigracyjnej na terenie województwa [...], które jest wiodącym w skali kraju obszarem imigracyjnym, nakładającej na organ zwiększoną liczbę obowiązków oraz konieczność sprostania oczekiwaniom cudzoziemców, przy zachowaniu należytej staranności w zakresie zapewnienia ochrony i porządku publicznego. W uzasadnieniu tego stanowiska organ ponownie wskazał, że znacznie wzrosła ilość wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Pomimo podejmowanych zmian w polityce zatrudnienia nie udało się trwale poprawić trudnej sytuacji, co przekładało się na terminowość rozpoznawania wniosków.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji, przyznającego skarżącemu określoną sumę pieniężną, Wojewoda uznał, że w sytuacji, w jakiej znajduje się organ, przyznanie tej sumy nie jest zasadne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wadliwa ocena charakteru przewlekłości doprowadziła do błędnego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym Sąd I instancji naruszył przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół dwóch kwestii: czy przewlekłość postępowania, którego istnienia organ administracji de facto nie kwestionuje miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Tej pierwszej wady rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje w niewzięciu pod uwagę kłopotów kadrowych organu administracji oraz znacznego wzrostu wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę w wojewódzkie [...]. Nie negując, że takie trudności faktycznie występują należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie mogą one usprawiedliwiać niedziałania organu administracji przez tak długie okresy czy też prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania przed organami administracji jest wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Skoro decyzja administracja jest władczym aktem organu to strona, która nie pozostaje z tym organem w stosunku równości ma prawo oczekiwać załatwienia sprawy zgodnie z regułami wskazanymi w Kodeksie, w tym m.in. określającymi sposób i okres procedowania. Postępowanie organu w niniejszej sprawie niewątpliwie stanowiło naruszenie tej zasady, gdy weźmie się pod uwagę, że organ podejmował kolejne czynności w dużej odległości czasowej, niewynikającej z potrzeby oczekiwania na informacje pochodzące od innych podmiotów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, oraz z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie I OSK 2596/15 oba dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15 oraz w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2358/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił charakter naruszenia przez organ prowadzący postępowanie przepisów. Dość zauważyć, że pierwszą czynność procesową organ wykonał prawie 2 miesiące po złożeniu wniosku, a od 28 listopada 2017 r. do dnia wydania decyzji (7 grudnia 2018 r.) organ nie podjął żadnych czynności. Konieczność uzupełniania i aktualizowania dokumentacji przez cudzoziemca również związana była z opieszałością organu. Gdyby bowiem dochował terminów określonych przez prawo aktualizowanie tych dokumentów nie byłoby potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Dla oceny czy naruszenie prawa nastąpiło w sposób rażący nie pozostaje bez wpływu również charakter postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji w sprawie udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę. Ustawodawca określił bowiem jakie dokumenty muszą być załączone do wniosku, a rolą organów jest jedynie zbadanie treści tych dokumentów z punktu widzenia spełnienia jasno brzmiących przesłanek, których zaistnienie obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej (lub negatywnej). Postępowanie to nie wymaga przeprowadzenia dowodów osobowych (przesłuchania stron, zeznań świadków) ani dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Te okoliczności mają wpływ na możliwość koncentracji postępowania dowodowego, co niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że organ nie wypełnił nawet ciążącego na nim obowiązku poinformowania strony o terminie wydania decyzji i przyczynach niedochowania ustawowego terminu.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie zasadnie Sąd przyjął, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa a to oznacza, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Nie jest też uzasadniony drugi zarzut kasacyjny odnośnie naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 4000 zł prawidłowo Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że ma ona stanowić pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu wadliwości działania organu, a nie odszkodowanie za ewentualnie poniesioną przez wnioskodawcę szkodę. Uwzględnił przy tym Sąd okoliczność, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało w przedmiotowej sprawie miejsce przez okres półtora roku, w czasie, którego funkcjonowanie skarżącego było, co najmniej kłopotliwe. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej był w tym czasie legalny i że mógł on wykonywać pracę w oparciu przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wysokość przyznanej kwoty pieniężnej jest zatem adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść 42 715,10 złotych.

W konsekwencji powyższych ustaleń również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Tym samym, skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie okazały się trafne, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu w zaskarżonej części, to stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.