Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3387/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/19 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w części odmawiającej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/19, oddalił skargę T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezydent Miasta C. orzekł o uznaniu T. S. z dniem 11 września 2018 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu rejestracji strona spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U z 2017 r. poz. 1065 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] września 2018 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wskazał, iż strona została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu 11 września 2018 r. przedkładając zaświadczenie nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r., wydane przez C. Centrum Świadczeń w C., z którego wynika, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką M. S., nieprzerwanie w okresie od 1 listopada 2014 r. do 28 czerwca 2018 r., a utrata prawa do świadczenia nastąpiła dnia 29 czerwca 2018 r. na skutek zaprzestania sprawowania opieki i umieszczeniu matki w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Organ zatrudnienia orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 11 września 2018r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując, iż strona nie udokumentowała co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Organ odwoławczy wskazał następnie, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasadnie uznano, że strona spełniła te kryteria by uznać ją za bezrobotnego. Za słuszne uznano stanowisko organu co do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W myśl bowiem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był m.in. zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Ponadto do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2. ustawy, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy). W ocenie Wojewody strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, liczonych od dnia 10 marca 2017 r., pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, jednak uchylenie prawa do przedmiotowego świadczenia i wstrzymanie jego wypłaty z dniem 29 czerwca 2018 r., nie nastąpiło w związku ze śmiercią osoby, nad którą sprawował opiekę, lecz z powodu zaprzestania sprawowania opieki nad mamą i umieszczeniu jej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Co oznacza, że zasadnie odmówiono stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Odnosząc się do umieszczenia matki T. S. w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym z uwagi na stan jej zdrowia, organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów pozostaje to bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Do stażu uprawniającego do prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się natomiast okres m.in. pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli utrata prawa do niego była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł T. S. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozpoznanie sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w spornym rozstrzygnięciu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, iż od dnia 1 listopada 2014 r. do 28 czerwca 2018 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skarżący utracił prawo do tegoż zasiłku po umieszczeniu matki w zakładzie opiekuńczo-leczniczym w D. w dniu 29 czerwca 2018 r. Sąd I instancji przywołał następnie treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r." oraz wskazał, że w momencie umieszczenia matki skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym czyli placówce zapewniającej całodobową opiekę, strona zaprzestała sprawowania stałej opieki w rozumieniu przepisów u.ś.r. Nastąpiło to w dniu 29 czerwca 2018 r. Po zarejestrowaniu skarżącego jako osoby bezrobotnej organ odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, wskazując na niespełnienie kryteriów z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, zalicza się również okresy: pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy). W ocenie Sądu z powołanych regulacji wynika, że warunkiem prawa do zasiłku dla bezrobotnych była konieczność spełnienia dwóch okoliczności, strona musiała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki strony skarżącej. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że spełniony został pierwszy warunek, bowiem strona skarżąca udokumentowała zaświadczeniem z PUP w C.z dnia 11 września 2018 r. potwierdzenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak strona nie spełniła drugiego z ww. warunków, bowiem prawo do zasiłku nie ustało z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, a z powodu umieszczenia jej w placówce zapewniającej całodobową opiekę, tj. w dniu 28 czerwca 2018 r., gdy matka skarżącego znalazła się w zakładzie opiekuńczo-leczniczym w D.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że fakt umieszczenia matki w zakładzie opiekuńczo-leczniczym spowodowany był zaleceniami lekarskimi z powodu złego jej stanu zdrowia, Sąd uznał, że twierdzenia te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i są prawnie irrelewantne w aspekcie brzmienia powołanych regulacji prawnych, Sąd podkreślił, że w art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy, nie powiązano prawa do zasiłku dla bezrobotnych z żadną inna sytuacją, jak ta gdy utrata prawa do pobierana specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Sąd I instancji wskazał, że organy słusznie uznały, iż strona skarżąca nie spełniła warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, bowiem utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła w związku z umieszczeniem matki w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, a nie jej śmiercią. Odnosząc się do zarzutu skargi, wadliwego zinterpretowania art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, polegającego na zastosowaniu jedynie jego wykładni gramatycznej Sąd I instancji stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem przepisy owej ustawy są bezwzględnie obowiązujące, na potwierdzenie czego przywołał rozważania przedstawione w wyrokach sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości. Zasada ta nie oznacza bowiem konieczności przyznania jednakowych uprawnień wszystkim obywatelom, lecz tym, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Inna sytuacja jednostek powinna znaleźć odzwierciedlenie w zróżnicowaniu praw i obowiązków, co wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Konstytucyjny. Sąd podał, iż strona skarżąca nie spełniła wymagań określonych w art. 71 ustawy. Końcowo Sąd wskazał, że stała i ugruntowana linia orzecznicza neguje jakąkolwiek celowościową wykładnię powyższych przepisów, pozwalającą organom administracji publicznej na odstąpienie od literalnego, jednoznacznego brzmienia ustawy i skorzystania z uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. S., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wzięto pod uwagę okoliczności i przyczyn z jakich nastąpiła utrata prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że umieszczenie chorej matki skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym i jej zgon w tym okresie uniemożliwia przyznanie skarżącemu prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP - zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa korespondujących z konstytucyjną zasadą równego traktowania obywateli, przez potraktowanie skarżącego w sposób mniej korzystny niż inne podmioty prawa w podobnych sprawach w sytuacji, kiedy przepisy prawa w powiązaniu z zaistniałym stanem faktycznym nie wprowadzają uzasadnionych kryteriów odmiennego traktowania;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zasadności stosowania wyłącznie wykładni językowej ww. przepisu z jednoczesnym pominięciem celu wprowadzenia możliwości nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę pobierającą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełnianego z dokumentów w postaci: wniosku [...] z dnia 9 maja 2018 r. o leczenie w zakładzie opiekuńczym i zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 10 maja 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analizę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, że na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (z zastrzeżeniem art. 75 tejże ustawy, który to przepis na gruncie ustalonych dotychczas okoliczności nie ma istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku), jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, bezrobotny pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy). Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący sprawował od wielu lat opiekę nad niepełnosprawną matką i z tego tytułu w okresie od dnia 1 listopada 2014 r do 28 czerwca 2018 r. otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Z okoliczności sprawy wynika także, że w dniu 28 czerwca 2018 r., a zatem w okresie sprawowania przez skarżącego opieki nad matką w warunkach art. 16a u.ś.r. i pobierania z tego tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego, matka skarżącego, w związku z nagłym pogorszeniem się stania jej zdrowia, została umieszczona w placówce opiekuńczo-leczniczej. Skarżący w dniu 6 lipca 2018 r. o tym fakcie poinformował organ administracji, który decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. pozbawił go uprawnienia do specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z umieszczeniem matki w placówce opiekuńczo-leczniczej. Matka skarżącego w placówce tej zmarła w dniu 24 lipca 2018 r.

Na gruncie powyższych okoliczności należy dostrzec, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych było założenie, że zaprzestanie pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę nie było spowodowane jej śmiercią, lecz faktem umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-leczniczej. W następstwie tego organy zaniechały uwzględnienia okoliczności wskazujących na przyczynę umieszczenia matki skarżącego w owej placówce i jej rychłej śmierci w tym miejscu. Mając na uwadze zarysowany powyżej stan sprawy, za trafny uznać należy zarzut kasacyjny podważający stanowisko Sądu I instancji w kwestii możliwego sposobu wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji opowiedział się za wyłącznie językową wykładnią owego przepisu. Powyższa regulacja nie wykazuje jednak cech szczególnych w systemie prawa, które usprawiedliwiałyby zaniechanie rekonstrukcji zawartej w niej normy prawnej z udziałem wszystkich grup reguł interpretacyjnych. Charakter owego przepisu jako normy bezwzględnie obowiązującej, co Sąd I instancji utożsamia ze związanym charakterem rozstrzygnięcia administracyjnego ferowanego na jego podstawie, konfrontując go z brakiem uprawnień do "uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia", nie stanowi tamy w dążeniu do należytego zrekonstruowania normy prawnej zawartej w owym przepisie. Zasady wykładni prawa nie podlegają zróżnicowaniu ze względu na to czy analizowany przepis stanowi podstawę decyzji związanej czy też decyzji podejmowanej w ramach przyznanego organowi administracji luzu decyzyjnego w załatwieniu sprawy. Proces odkodowania normy prawnej z treści przepisu prawa jest elementem procesu stosowania prawa i nie może być z nim utożsamiany.

Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: (L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykładnia prawa jaka dokonywana jest w procesie jego stosowania, winna uwzględniać okoliczności faktyczne sprawy. Te bowiem stanowią o kontekście, w którym dokonywana jest interpretacja przepisu prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżący sprawował opiekę nad niepełnosprawną matką w warunkach art. 16a u.ś.r., a zatem zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Taki stan trwał nieprzerwanie od ponad trzech i pół roku. W trakcie sprawowania owej opieki, w związku z nagłym pogorszeniem się stanu zdrowia matki, została ona umieszczona w placówce opiekuńczo-leczniczej, w której w ciągu miesiąca zmarła. Jakkolwiek ustalenia te są niepełne i nie wskazują w szczególności na powody umieszczenia matki skarżącego w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz przyczyny jej śmierci niedługo po umieszczeniu w tej placówce, to ustalenia te uznać wypada za wystarczające dla możliwości oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego.

Podejmując się w tych okolicznościach faktycznych rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, konieczne było uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno bowiem prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi. Wszak Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych punktem odniesienia w procesie wykładni ww. regulacji winien być art. 32 Konstytucji RP statuujący zasadę równości wobec prawa.

Analizując powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, można prawidłowo dekodować normę prawa materialnego bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 P.p.s.a.), sąd nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podejmując się zatem samodzielnej rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w okolicznościach badanej sprawy odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć matki skarżącego, nad którą sprawował opiekę, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Wypada zauważyć, że niemożność jednoznacznego przesądzenia owej kwestii wynika wyłącznie z zaniechania dokonania w postępowaniu administracyjnym dostatecznych ustaleń faktycznych obrazujących pogorszenie się stanu zdrowia matki skarżącego i przyczyny jej śmierci. Okoliczności dotychczas ustalone umożliwiają jednak ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Wracając do zasadniczego nurtu rozważań należy wskazać, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z powyższego punktu widzenia ocenę każdej regulacji prawnej na gruncie zasady równości winno poprzedzić zbadanie cech wspólnych i cech różniących określone podmioty. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym wprowadzenie wyjątków od powyższej zasady winno wynikać z jasno sformułowanego kryterium różnicującego, które w świetle zasad i wartości konstytucyjnych można uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt P 13/04; wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt K 40/04). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotna jest także możliwość oceny zachowania konstytucyjnej zasady równości z uwagi na treść i cel danej regulacji prawnej, rozumianej jako cecha istotna (relewantna), uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa (vide: wyrok TK z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98)

Uwzględniając powyższe uwagi nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowania opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 16a u.ś.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie są mogą zapewnić w ramach opieki domowej. Jakkolwiek wskazany w art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy warunek śmierci osoby podopiecznej został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie ma potrzeby jego oceny jako elementu istotnego (relewantnego) na gruncie powyższej regulacji, to z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości nie sposób zaakceptować takiego rezultatu wykładni owego przepisu, z którego wynika, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowana śmiercią podopiecznego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji zgonu podopiecznego w trakcie prawa do owego świadczenia. W tym zakresie wypada dostrzec, że okres 365 dni aktywności, jakim na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji, winien być okresem łącznym. Może on zatem składać się z kilku okresów wymaganych przez art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., które nie muszą następować bezpośrednio po sobie. Istotne jest jednak to, że w treści owej regulacji nie ma wymogu aby każdy z tych okresów kończył się śmiercią podopiecznego. Tym samym śmierć podopiecznego w każdym z tych okresów sprawowania opieki nie ma charakteru koniecznego dla możliwości ustalenia aktywności zawodowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosi się ona wyłącznie do ostatniego z owych okresów, po którym podmiot ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Uwzględniając powyższe na gruncie konstytucyjnej zasady równości, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, które uznaje za spełniony warunek utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowany śmiercią podopiecznego, także w sytuacji gdy zachodzi związek funkcjonalny między śmiercią podopiecznego, a pogorszeniem stanu jego zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której opiekunowi przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.), a jednocześnie opieka domowa była niewystarczająca dla ratowania zdrowia lub życia podopiecznego i zachodziła konieczność jego umieszczenia w specjalistycznej placówce adekwatnej do stanu jego zdrowia.

Dokonując z kolei wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1940). Z uzasadnienia do projektu owego aktu jednorazowego wynika wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano w uzasadnieniu projektu, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl ).

Powyższe uwagi wyrażnie podkreślają elementy istotne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), dążąc do rozszerzenia uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez zrównanie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z okresami zatrudnienia. Nakazuje to przeciwstawić się takiej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, która mogłaby prowadzić do sprzecznego z zasadą równości ograniczania tego uprawnienia poprzez literalne interpretowanie przesłanki "utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka". W tym zakresie należy podkreślić, że to okres sprawowania opieki stanowi substrat zachowania społecznie pożytecznego, uzasadniającego traktowanie przez ustawodawcę form aktywności wskazanych w owym przepisie, podobnie do zatrudnienia. Należy także zaakcentować, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wyrażnie wskazuje, że utrata prawa do świadczeń lub zasiłków, o których mowa w owej noweli ma występować "w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Tak więc również na gruncie wykładni funkcjonalnej należy opowiedzieć się za takim rozumieniem przesłanki "śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka", które pozwala w zadowalający sposób osiągnąć cele stawiane przed ową regulacją w procesie legislacyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy za wypełniające powyższe dyrektywy uznać należy stwierdzenie istnienia związku funkcjonalnego między śmiercią matki skarżącego, a pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, a jednocześnie opieka domowa sprawowana przez skarżącego była niewystarczająca dla ratowania zdrowia i życia matki i rodziła konieczność umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-leczniczej.

Powyższe oznacza, że wyniki wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, uzyskane a gruncie reguł systemowych i funkcjonalnych, dają zbieżne rezultaty. Ponadto należy dostrzec, że powyższe sposoby wykładni owej normy pozwalają zrealizować prawo do zabezpieczenia społecznego osoby bezrobotnej w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji RP., przez uznanie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w sposób efektywny kształtuje zakres prawa do owego zabezpieczenia (vide: wyroki TK z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09; wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt K 9/12). Tym samym to wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyznać pierwszeństwo w dekodowaniu treści normy prawnej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności w takim aspekcie jakim determinuje konieczność przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie sposób zgodzić się z organami administracji i Sądem I instancji, że wykładnia gramatyczna art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy daje rezultaty zasługujące na akceptację i brak jest konieczności dokonania wykładni także na gruncie dwóch pozostałych gryp reguł interpretacyjnych. Nie można bowiem akceptować wyników takiej wykładni powyższej regulacji, które stawiałaby przed opiekunem dylemat sprawowania opieki w sposób adekwatny do stanu zdrowia podopiecznego i rezygnacji, choćby czasowej, z owej opieki w warunkach domowych, tak aby podopieczny w specjalistycznej placówce uzyskał pomoc medyczną lub opiekuńczą adekwatną do aktualnego stanu zdrowia, ale tym samym opiekun naraził się na brak prawa do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, albo też sprawował ową opiekę domową nieprzerwanie, niezależnie od aktualnych potrzeb zdrowotnych i opiekuńczych podopiecznego, ale tym samym miał pewność prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trafnie wskazuje autorka skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy i u.ś.r. nie przewidują sytuacji, kiedy umieszczenie osoby podopiecznej w placówce opiekuńczo-leczniczej ma jedynie charakter przejściowy. Zatem takie umieszczenie podopiecznego, które w następstwie zdarzeń losowych skończy się śmiercią, na gruncie literalnej wykładni powyższej regulacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opiekun ponosiłby zatem konsekwencje sytuacji, której nie był w stanie się przeciwstawić, a która nastąpiła jako skutek należytego wykonywania przez niego obowiązków opiekuna i właściwego dbania o zdrowie i życie osoby najbliższej. Ponadto trafnie wskazuje autorka kasacji, że skarżący należycie wykonywał swoje obowiązki notyfikacyjne na gruncie przepisów u.ś.r., niezwłocznie powiadamiając organ o wystąpieniu istotnych zmian mających wpływ na prawo do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. To właśnie owo powiadomienie spowodowało wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei stało się przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rezultaty wykładni gramatycznej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, stanowiłyby zatem prawnie niedozwoloną zachętę do świadomego niewypełniania powyższego obowiązku notyfikacji i niepowiadamiania organu o przejściowym umieszczeniu podopiecznego w placówce odpowiadającej jego aktualnemu stanowi zdrowia. Taki sposób rozumienia owej regulacji nie tylko stanowiłby naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez niedozwoloną dyskryminację (vide: wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. akt K 8/97; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt K 36/98), ale także naruszałby konstytucyjne standardy ochrony rodziny skonstruowane na gruncie art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z systemu prawa dekodowana winna być bowiem norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby bliskie, a nie wywołuje stosunki zależności i wzajemnej konkurencyjności praw poszczególnych członków rodziny.

Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, a także wyrok Sądu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Jakkolwiek autorka skargi kasacyjnej art. 32 Konstytucji RP uznaje za przepis postępowania, a przepis ten jednoznacznie określa zakres praw stron, będąc tym samym normą prawa materialnego, to powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, przy uznaniu, że powyższy zarzut został postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe uwagi tyczące naruszenia prawa w sposób oczywisty usprawiedliwiają także postawienie zarzutu naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

Z kolei odnosząc się zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. należy wskazać, iż został on sporządzony niestarannie. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 8 K.p.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów) mających zróżnicowaną treść normatywną. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy skarga wskazuje jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści zarzut kasacyjnego naruszenia art. 8 K.p.a., a także z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów owego artykułu autorka kasacji uznaje za naruszony. Zarzut kasacyjny w powyższym zakresie nie nadaje się zatem do rozpoznania.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. przez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji gdy nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przyczyn utraty przez skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, powodów umieszczenia chorej matki skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym i okoliczności jej zgonu w tej placówce. Jak to już powyżej sygnalizowano, pominięcie dokonania ustaleń w powyższym zakresie wynikało z oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie, na literalnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, uznającej owe elementy stanu faktycznego sprawy za nieistotne z punktu widzenia treści prawa materialnego wyznaczającego zakres koniecznych ustaleń w sprawie. Uznanie wadliwości owej wykładni prawa materialnego i przyznanie pierwszeństwa w procesie dekodowania owej normy wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do rozszerzenia zakresu okoliczności stanowiących podstawę faktyczną sprawy.

Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego zgłoszonego w postępowaniu kasacyjnym należy zasygnalizować, że zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego, uniemożliwia dowodzenie owych okoliczności w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjny nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniona zostanie wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy zaprezentowana powyżej, a nadto poczynione ustalenia odpowiadające wynikom powyższej wykładni normy materialnoprawnej, które w następstwie analizy całokształtu materiału dowodowego stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego w sprawie żądania (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 258 – 261 P.p.s.a.).