Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 731/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 5, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. W., G. B., I. W., E. P. oraz Gminy Miasta Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1256/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. W., G. B., I. W., E.P. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 czerwca 2009 r., nr [..] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/09 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta Krakowski po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.A. z dnia 7 marca 2002 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą w 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa orzekł :

1. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 356.000,00 zł za nieruchomość o powierzchni 0,1569 ha, oznaczoną jako działka nr [..] /2, obręb 28 [..], przejętą z dniem 3 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), w związku z zarządzeniem nr 4/75 Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla "[..] " i jego podziału na działki budowlane (działka nr [..] /2 wchodzi obecnie w skład działek nr [..] /1 i [..] /3 stanowiących własność Gminy Kraków);

2. o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz: A. L. i A.A. - za udziały wynoszące 1/4 część - kwoty po 89.000,00 zł, J.Z., B.M. i B.W. - za udziały wynoszące 1/12 część - kwoty po 29.666,66 zł, E.P., G.B., A.W. i I.W. - za udziały wynoszące 1/16 część - kwoty po 22.250,00 zł;

3. o zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, do zapłaty wskazanych w punkcie 1 kwot odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, stosownie do treści art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna;

Jednocześnie w decyzji tej Starosta Krakowski stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 4), ustalona wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty (pkt 5), a odszkodowanie podlega wpłacie do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmówi jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody (pkt 6).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość zostało wszczęte w dniu 7 marca 2002 r. na wniosek A.A., a do załatwienia tej sprawy, w trybie art. 129 ust. 5 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta Krakowski został wyznaczony postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2006 r. Organ stwierdził, że działka nr [..] /2 położona w obrębie 28 [..], objęta KW 12026, której właścicielką była M. z O. A., została włączona do terenu położonego w rejonie ulic: [..] i [..] - od północy, [..] - od wschodu i [..] - od południa, zwanym dalej "terenem budowlanym", objętego zarządzeniem nr 4/75 z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "[..] " i jego podziału na działki budowlane, wydanym w trybie art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. Urz. Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 2 czerwca 1975 r. Nr 9 poz. 43). Teren ten, zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, z mocy prawa został przejęty na rzecz Skarbu Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia. Zgodnie z projektem podziału nr 21/12/75, stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [..] e, przedmiotową działkę przeznaczono pod urządzenie drogi wewnątrzosiedlowej i w nowym stanie oznaczono jako część działki ewidencyjnej nr [..] obr. 28 [..], co potwierdza wykaz zmian gruntowych nr P-3610/2466/95 z 1995 r. Następnie planem podziału P-5187/87 z 1987 r. działka nr 520 podzieliła się na działki: nr [..] /1 o pow. 0,2656 ha oraz nr 520/2 o pow. 0,4674 ha. Prawo własności Gminy Kraków w stosunku do tych działek zostało potwierdzone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 1998 r. nr [..]. Następnie planem podziału nr [..] z 2004 r. działka nr [..] /2 o pow. 0,4674 ha zmieniła swe oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [..] /3 o pow. 0,4701 ha, jednakże zmiana ta nie została ujawniona w księgach wieczystych.

Właścicielka przejętej nieruchomości M.A. z domu O. zmarła w dniu 19 kwietnia 1975 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie z dnia 25 maja 1976 r., sygn. akt V Ns 849/850/75 nabyli: F.A., A.L. A.A., A.W. i A.W. – każdy z nich po 1/5 części. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie z dnia 30 marca 1983 r., sygn. akt l Ns 504/83/K wynika, że działka nr [..] /2 o pow. 15a 69 m2, powstała z podziału działki nr [..] o pow. 1 ha 03 a 54 m2, stanowiącej nieruchomość objętą księgą wieczystą Kw 120226 gm. kat. [..], była przedmiotem działu spadku po M.A. oraz F.A., w wyniku którego przyznana została na współwłasność: A.L. w 31/100 częściach, A.A. w 31/100 częściach, A.W. w 23/100 częściach i F.A. w 15/100 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt l Ns 218/94/S spadek po zmarłej F.A. nabyło jej rodzeństwo: A.L., A.A., A.W. i A.W. - po 1/4 części, zaś na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 2 kwietnia 1996 r., sygn. akt l Ns 363/96/P spadek po A.W. nabyli: mąż S.W. oraz dzieci: J.Z., B.S. (aktualnie M.) i B.W. - po 1/4 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 1 sierpnia 1997 r., sygn. akt l Ns 1286/97/K spadek po zmarłej A.W. nabyli: córki E.P. i G.B., syn A.W. i małoletnia wnuczka I.W. - po 1/4 części, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt l Ns 2271/07/P spadek po zmarłym S.W. nabyły dzieci: J.Z., B.M. i B.W. - po 1/3 części. Organ stwierdził, że nie została wcześniej wydana decyzja administracyjna o odszkodowaniu z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa opisanej wyżej działki nr [..] /2, ani też nie przyznano właścicielowi lub jego spadkobiercom w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Odwołując się do treści art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę ustalenia wysokości należnego odszkodowania organ przyjął operat szacunkowy sporządzony we wrześniu 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę 356.000,00 zł, przyjmując wartość 1 m2 w kocie 227,00 zł. Podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania został określony zgodnie z art. 36 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Nabycie nieruchomości w drodze komunalizacji mienia (w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy) rodzi zobowiązania po stronie nowego właściciela, tj. Gminy Miejskiej Kraków.

Odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego wnieśli: A.A. i Gmina Miejska Kraków.

A.A. wskazał w odwołaniu, że orzeczona na jego rzecz kwota odszkodowania jest nieprawidłowa, gdyż nie jest zgodna z przyznanym mu procentowo udziałem we współwłasności za działkę [..] /2 ustalonym przez sąd cywilny w dziale spadku (postanowienie z dnia 30 marca1983 r., sygn. akt I Ns 504/83K) , który wynosi za działkę nr 188/2 - 31/100 części po rodzicach F. i M.A.. Nadto wskazał, że po śmierci siostry F.A. w drodze spadku nabył 1/4 część jej udziału.

Gmina Miejska Kraków w swoim odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także naruszenie art. 132 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nieprawidłowo bowiem określono jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania Gminę Miejską Kraków. Z zestawienia art. 36 ust. 3 z art. 34 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika, iż za zobowiązania Skarbu Państwa - byłych terenowych organów administracji państwowej, jeżeli dotyczyły one zadań wymienionych w art. 34 ust. 3, odpowiedzialność ponosił po 27 maja 1990 r. Skarb Państwa ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt II CKU 174/97). Zobowiązanie Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, które później przeszły na własność Gminy Kraków w trybie art. 5 tej ustawy, wynika zaś z treści art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Małopolski obu tych odwołań nie uwzględnił i decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że bezspornym jest w sprawie, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość nie zostało dotychczas ustalone i wypłacone osobom uprawnionym. Zdaniem Wojewody kwota odszkodowania została właściwie ustalona i podzielona między spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami prawa cywilnego, zwłaszcza art. 1025 § 2 i art. 1027 Kc, wyłącznym dowodem stwierdzającym prawa do spadku jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, nie czyni spadkobiercami osób w nim wymienionych, ale tylko dokumentuje, że są spadkobiercami. Nie jest więc możliwe przy dokonywaniu podziału oszacowanej kwoty odszkodowania na rzecz spadkobierców wzięcie pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie z dnia 30 marca 1983 r., sygn. akt l Ns 504/83/K o dziale spadku po M.A. i F.A.

W ocenie Wojewody Gmina Miejska Kraków została prawidłowo zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy Kraków, a prawo własności zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 1998 r. nr [..] i ujawnione w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 29 lipca1993 r., sygn. akt III CZP 64/93, wyrok NSA z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 1425/92) normę prawną zawartą w art. 5 ust. 1 Przepisy wprowadzające (...) należy rozumieć w ten sposób, że własność i inne prawa majątkowe przysługujące w zakresie obowiązującym w pkt 1-3 tego ustępu Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym stały się w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa mieniem właściwych gmin. Nabycie tego mienia jest nabyciem pochodnym, towarzyszy mu zatem wstąpienie w długi poprzednika. Oznacza to, iż zapłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 27 maja 1990 r. stanowi obciążenie tych nieruchomości, mieszczące się w konstrukcji pochodnego nabycia mienia na podstawie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Jakkolwiek więc obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Podkreślił, że konstrukcja nabycia mienia przez gminę zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy stanowi także podstawę do "przejęcia" przez gminę wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co obecnie wobec jednoznacznego brzmienia art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi już wątpliwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł A.A.. Skarżący w skardze nawiązał do argumentacji przedstawionej w odwołaniu i zarzucił, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie uwzględniły w swoich decyzjach postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie z dnia 30 marca 1983 r., sygn. akt l Ns 504/83/K o dziale spadku po M.A. i F.A., w wyniku którego przedmiotowa działka nr [..] /2 została przyznana skarżącemu w 31/100 częściach oraz postanowienia tego Sądu z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt l Ns 218/94/S o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej F.A., po której nabył 1/4 część spadku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła również Gmina Miejska Kraków. Jednakże skarga prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/09 została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.A. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. na wstępie wskazał, że w sprawie niesporne jest, że do wypłaty odszkodowania w wysokości 356.000,00 zł na rzecz spadkobierców zmarłej właścicielki nieruchomości M. z O. A., oznaczonej jako działka nr [..] /2 o pow. 0,1569 ha b. gm. kat. [..], przejętej w dniu 3 sierpnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w związku z zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa osiedla "[..] " i jego podziału na działki budowlane, która obecnie wchodzi w skład działek nr [..] obr. 28 jedn. ewid. [..], stanowiących własność Gminy Kraków, zobowiązana została Gmina Miejska Kraków. Niesporna jest również całkowita kwota ustalonego odszkodowania za tę nieruchomość oraz krąg osób uprawnionych do odszkodowania obejmujący: A.L., A.A., J.Z., B.M., B.W., E.P., G.B., A.W. i I.W.. Kwestią sporną jest wysokość odszkodowania przyznanego A.A., a co za tym idzie także pozostałym osobom uprawnionym.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się w pierwszej kolejności do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania stwierdził, że organy prawidłowo zobowiązały Gminę Miejską Kraków do wypłaty ustalonego odszkodowania. Znajduje to oparcie w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd podkreślił, że ratio legis art. 36 ust. 1 tej ustawy polega na tym, że zobowiązania i wierzytelności Skarbu Państwa związane z wywłaszczeniem nieruchomości z mocy prawa stały się zobowiązaniami i wierzytelnościami gminy, która z mocy prawa nabyła prawo do wywłaszczonych nieruchomości. Pogląd taki znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i doktrynie.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca wprowadził do Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta nakazuje oparcie rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych, tj. obiektywnie istniejących oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych. Konkretyzację tej zasady zawiera dyspozycja art. 77 § 1 Kpa, z której wynika dla organów administracji publicznej obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawnych.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie uczynił zadość dyspozycji wymienionych przepisów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP, sprecyzowaną w art. 127 Kpa w związku z art. 138 Kpa, organ odwoławczy dokonuje - poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy - kontroli zasadności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania. Organy dokonując podziału ustalonej kwoty odszkodowania za działkę nr [..] /2 na rzecz spadkobierców M.A. nie tylko nie uwzględniły postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie z dnia 30 marca 1983 r., sygn. akt l Ns 504/83/K o dziale spadku po M.A. i F.A., ale także nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których postanowienie to nie zostało uwzględnione przy obliczaniu poszczególnych kwot ustalonego odszkodowania, przypadających każdemu z uprawnionych. Sąd zauważył, że skarżący odwołując się od decyzji Starosty Krakowskiego zakwestionował pominięcie przez ten organ ww. postanowienia sądowego o dziale spadku, w którym to postanowieniu działki nr [..] /2 i nr [..] /3 obj. Kw nr [..] przyznano na współwłasność m. in. A.A. w 31/100 częściach. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie się organu do wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonując podziału kwoty odszkodowania oszacowanego w operacie szacunkowym sporządzonym we wrześniu 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. należało uwzględnić tylko postanowienia stwierdzające nabycie spadku, ponieważ "wyłącznym dowodem stwierdzającym prawa do spadku jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku" jest niewystarczające. Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionuje ustalonego kręgu osób uprawnionych do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jego zarzuty dotyczą podziału kwoty ustalonego odszkodowania i wysokości udziału, który został mu przyznany. W tej sytuacji za przedwczesne Sąd pierwszej instancji uznał stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe przy dokonaniu podziału ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz poszczególnych osób, wzięcie pod uwagę postanowienia o dziale spadku po M.A. i F.A. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał należycie, że przy obliczaniu kwoty przypadającej każdemu z uprawnionych do odszkodowania wnioskodawców organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia w tym zakresie prawomocnych postanowień dotyczących działu spadku. Wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany ustosunkować się do tej kwestii wykazując, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie (uwzględniające lub nieuwzględniające postanowienie o dziale spadku) jest wynikiem poprawnego procesu stosowania norm prawa materialnego i jego wykładni zarówno Kodeksu cywilnego, jak i obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto Sąd nie uznał za prawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego wskazującego na nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji, przy dokonywaniu podziału kwoty odszkodowania pomiędzy wszystkich uprawnionych, postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 22 kwietnia 1994 r. , sygn. akt l Ns 218/94/S o stwierdzeniu nabycia spadku po F.A.. Wprawdzie w ocenie Sądu powyższe postanowienie zostało prawidłowo uwzględnione przez organy obu instancji, jednakże wątpliwości skarżącego dotyczące uwzględnienia tego postanowienia organ odwoławczy powinien szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wymaga tego nie tylko przepis art. 107 § 3 Kpa, ale także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 Kpa) oraz zasada wyjaśniania stronom przez organy administracji publicznej zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa).

W konkluzji Sąd przyjął, że organ odwoławczy nie wywiązał się prawidłowo z orzekania w postępowaniu odwoławczym, w istocie bowiem nie wyjaśnił podstawy prawnej ustaleń dotyczących udziału kwoty odszkodowania przypadającej skarżącemu i pozostałym uprawnionym za wywłaszczoną nieruchomość i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, p. 1270 ze zm.) skargę uwzględnił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez A.W., G.B., I.W. i E.P. oraz Gminę Miejską Kraków.

1) A.W., G.B., I.W. i E.P. zaskarżając wyrok w całości i powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ich pełnomocnik wskazał, że podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania innych aniżeli dających podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie autora skargi w całym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma ani jednego zdania, które oceniałoby wpływ ewentualnych naruszeń na wynik sprawy, co oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje nie mając ku temu żadnych podstaw. Brak jest również, jego zdaniem, jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 Kpa. W toku postępowania obydwa organy zgromadziły bowiem cały, niezbędny do załatwienia sprawy materiał dowodowy, w oparciu o który nie budziła wątpliwości ani wysokość odszkodowania, ani też krąg osób uprawnionych, jak również podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Przedmiotem sporu jest jedynie wysokość należnego udziału w odszkodowaniu jednej osoby. W toku postępowania A.A. wskazywał bowiem, że odszkodowanie orzeczone na jego rzecz zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości, ponieważ kwota mu przyznana nie odpowiada udziałowi we współwłasności nieruchomości ustalonym na podstawie postanowienia o dziale spadku z dnia 30 marca 1983 r. sygn. akt I Ns 504/83K, wydanego przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy. Pełnomocnik podkreślił jednak, że orzeczenie Sądu jest obarczone błędem, albowiem w dacie jego wydania nieruchomość należała już do Skarbu Państwa. Tym samym, w wyniku działu spadku nie można nabyć udziału w prawie własności nieruchomości, która uprzednio została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego twierdzenie Sądu, że organy prawidłowo uwzględniły treść postanowienia o nabyciu spadku po zmarłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zarzutem niedostatecznego uzasadnienia tego faktu. Podsumowując zarzuty skargi pełnomocnik zaakcentował, że uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Sąd wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego pomimo braku naruszenia przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.

2) Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 132 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miejska Kraków zamiast Skarbu Państwa. W oparciu o ten zarzut Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 23 stycznia 2009 r., wydana na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewodę Małopolskiego), miała na celu uregulowanie sprawy odszkodowania za nieruchomość o numerze [..] /2 przejętą przez Skarb Państwa zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. nr 4/75. Organy w sposób niewłaściwy oznaczyły jednak podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za w/w nieruchomość przyjmując, że winna nim być Gmina Kraków. Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazując, że skutki przejścia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz gminy dotyczą także rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej komunalizacja mienia należącego uprzednio do Skarbu Państwa nie stanowi podstawy do zmiany podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Co prawda przepis art. 36 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wprowadza ogólną zasadę przejęcie przez gminy określonych zobowiązań i wierzytelności, jednakże w ust. 3 przywołanego przepisu wymieniono wyjątki od tej zasady. Zdaniem Gminy, popartym orzeczeniami sądów administracyjnych, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie tej ustawy, a tym samym brak jest podstaw do regulowania roszczeń sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. w sprawach, w których wydano decyzję o wywłaszczeniu bez ustalenia odszkodowania. Skoro więc wspomniana nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa przed 1990 r., to tym samym Gmina nie powinna być zobowiązana do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności określonych w § 2 wymienionego przepisu, niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach wniesionych skarg kasacyjnych.

Obie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie podnosi pełnomocnik A.W., I.W., G.B. i E.P., że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uwzględnienia skargi na decyzję przez jej uchylenie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi w trakcie kontroli sądowej naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania. Jednakże nie każde naruszenie przez organ norm proceduralnych skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Konstrukcja tego przepisu stwarzająca podstawę do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów

(przepisu) postępowania w pierwszej kolejności nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek wskazania tych przepisów, następnie omówienia rodzaju i charakteru naruszeń, wreszcie precyzyjnego wykazania w pisemnych motywach orzeczenia, że stwierdzone uchybienia w stopniu graniczącym z pewnością mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Innymi słowy, rzeczą sądu jest wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonych naruszeń o charakterze procesowym mogłaby zostać wydana decyzja o odmiennej treści.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybieniem organów było niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których nie uwzględniono – przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania – treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I Ns 504/83/K o dziale spadku po M.A. i F.A., w którym określona została wysokość udziałów. Tymczasem, co trafnie wyartykułował autor skargi kasacyjnej, Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko zaprezentował stanowisko usprawiedliwiające ustalenie wysokości odszkodowania biorąc pod uwagę udziały określone w postanowieniach sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po M.A. oraz jej spadkobiercach, w tym F.A., córce F. i M., ale także przedstawił argumentację, która – w ocenie organu – wyklucza możliwość uwzględnienia postanowienia o dziale spadku. W tym kontekście przytoczył przepisy art. 922 § 1 i art. 1027 Kodeksu cywilnego oraz art. 697 i art. 1025 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, odwołał się do stanowiska prezentowanego w doktrynie co do charakteru postanowienia stwierdzającego nabycie spadku i skutków prawnych jakie wywołuje. Wbrew poglądowi Sądu organ administracji nie ograniczył się więc tylko do przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w sposób niepełny uzasadnił swój pogląd, gdyż w motywach pisemnych swej decyzji zawarł wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie uwzględniając odwołania skarżącego A.A. i wyjaśniając powody opowiedzenia się za przyjęciem wysokości odszkodowania w oparciu o wysokość udziałów według postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku, tym samym organ odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Dotyczy to nie tylko spadkobrania po zmarłej M.A., ale również zmarłej po niej F.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny stawiając organowi administracji zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa i w konsekwencji art. 8 i art. 11 Kpa nie wskazał jednak, z jakich powodów przyjęte przez organ stanowisko jest błędne, jakie okoliczności przemawiają za ustaleniem wysokości odszkodowania biorąc pod uwagę wielkości udziałów wynikających z postanowienia sądu o dziale spadku. Taki sposób procedowania wskazujący, w ocenie Sądu pierwszej instancji, na wadliwości procesowe po stronie organu, przy jednoczesnym odstąpieniu od zajęcia własnego stanowiska, w tym poddaniu krytyce zaprezentowanego przez organ poglądu jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 134 § 1 Ppsa zasadą, w świetle której sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jej całokształcie.

Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził rozważań, czy w ogóle doszło do naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 Kpa, a jeżeli tak, czy uchybienie procesowe jakiego miał się dopuścić organ mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy na drodze administracyjnej, za usprawiedliwiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej A.W., I.W., G.B. i E.P. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przytoczonymi w skardze przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Słusznie bowiem zaakcentował autor tej skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał dokonanie właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Odstąpienie zaś od przeprowadzenia zasygnalizowanych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego.

Uzasadnioną okazała się także skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków. Istota wyłaniającego się zagadnienia prawnego, w związku z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot winien być zobowiązany do zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). W tym bowiem trybie działka nr 188/2, stanowiąca własność M.A. przeszła na własność Państwa, a z przyjętego przez Sąd i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy wynika, że odszkodowanie za przejęcie nieruchomości nie zostało wypłacone spadkobiercom byłego właściciela, a teren tej działki, obecnie wchodzący w skład innej nieruchomości, stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, co potwierdza z kolei decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 1998 r.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że stosownie do art. 10 ust. 1 powołanej ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Pomijając kwestię zasad ustalenia takiego odszkodowania słusznie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Wojewody Małopolskiego, że skoro wypłata odszkodowania nie nastąpiła w oparciu o obowiązujące w chwili przejęcia przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, ustalenie i wypłata odszkodowania winna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podstawę do tego stwarza art. 129 ust. 5 pkt 3 stosowany przy uwzględnieniu międzyczasowego przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nie można się zgodzić z poglądem tego Sądu, że wyrażona w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zasada sukcesji ogólnej z mocy prawa usprawiedliwia określenie Gminy Miejskiej Kraków jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania. Istotnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 – 3 tej ustawy gminy przejęły z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. określoną w tych przepisach część mienia ogólnonarodowego (państwowego). W myśl zaś art. 36 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym, zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Wynikająca z tego przepisu zasada sukcesji ogólnej z mocy prawa w oparciu o kryterium podmiotowe została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r., sygn. K 4/93 ( OTK 1993 r. nr 2, poz. 34), w wyniku czego ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 23, poz. 102) doszło do zmiany art. 36 ust. 1 i przede wszystkim ust. 3.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające... wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, oczywiście chodzi o zobowiązanie i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych ( por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 – OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 - Lex nr 591234).

Aczkolwiek w powołanym art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające... mowa jest o zobowiązaniach wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych, tymczasem przejęcie na rzecz Państwa działki nr [..] /2 nastąpiło w trybie pozadecyzyjnym ( na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.), to jednakże wypływające z treści tego przepisu zasady odnieść należy także do zobowiązań wynikających z przejęcia nieruchomości z mocy prawa. W istocie bowiem nabycie przez Państwo nieruchomości w tym trybie skutkowało odjęciem prawa własności za odszkodowaniem wypłacanym na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi zaś wykonanie aktu odejmującego własność dotychczasowemu właścicielowi.

Wnosząca skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków zasadność zgłoszonego zarzutu upatrywała w treści art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające..., który odwołuje się do zobowiązań dotyczących zadań określonych w art. 34 ust. 3 tej ustawy. Skoro jednak również zobowiązania określone w tym przepisie przejmuje Skarb Państwa za trafny w konsekwencji należy uznać zarzut naruszenia art. 132 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyjmuje, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązany jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjnyna podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa zasądzając od organu na rzecz wnoszących skargę kasacyjną A.W., G.B., I.W. i E.P. solidarnie zwrot kosztów obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym.