Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 824/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Ł. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Firmy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. z dnia 21 lutego 2008 r., postanowił umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 621/2 i 622/2 położnych w miejscowości O., dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej o mocy 3,0 MW wraz z przyłączem oraz instalacją transformatorową.

Uzasadniając organ wyjaśnił, iż po złożeniu przez Spółkę A wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o czym zawiadomił strony. Wskazał, iż zmieniając z urzędu przedmiot sprawy kierował się obowiązującymi przepisami jak również ówczesną interpretacją, że dla wnioskowanej inwestycji wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a nie jak wystąpił wnioskodawca, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania uzyskał interpretację Ministerstwa Infrastruktury zgodnie, z którą budowa zespołu turbin wiatrowych jest inwestycją celu publicznego. Wobec tego, zmienił swoje stanowisko i uznał planowaną inwestycję za inwestycję celu publicznego, zaś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy umorzył.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. D., właścicielka działki nr 623, sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi, wnosząc o jej uchylenie i uznanie, że dla planowanej inwestycji wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy.

Uzasadniając wniosek podniosła, iż zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, farma wiatrowa nie stanowi inwestycji celu publicznego. Nie stanowi urządzenia służącego przesyłowi energii jak również urządzenia służącego korzystaniu z urządzeń przesyłowych. Tym samym nie każdą inwestycję świadczenia usług publicznych w dziedzinie energetyki można zakwalifikować jako realizację celu publicznego. Planowana inwestycja to inwestycja prywatna, służąca wyłącznie Spółce. Podniosła, iż z uwagi na ustalenie, że dla terenu inwestycji nie ma obowiązującego planu miejscowego, inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bo celem publicznym jest przesyłanie, a nie wytwarzanie energii. Powołała się również na ochronę prawa własności, wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w razie braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, albo w sprawie ustalenia warunków zabudowy. O tym, które z tych postępowań winno być wszczęte decyduje charakter danego zamierzenia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w/w ustawy decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta na wniosek zainteresowanego. Taki wniosek wiąże organ administracji, który nie może go dowolnie interpretować i zmieniać zakresu żądania wnioskodawcy. Natomiast w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania bądź uzupełnienia wniosku. W niniejszej sprawie Spółka A we wniosku z dnia 21 lutego 2008 r. jednoznacznie wskazała, iż dotyczy on ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z przyłączem oraz stacją transformatorową. Wobec takiego sformułowania wniosku organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie do jego prowadzenia, na podstawie przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte bez wniosku i należało je umorzyć. Organ wyjaśnił, iż zasadności umorzenia nie należy wiązać ze zmianą stanowiska co do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, co zostało wywiedzione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż oceny takiej, z odniesieniem do podniesionych przez odwołującą zastrzeżeń, organ I instancji powinien dokonać w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpatrując złożony wniosek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego w szczególności art. 7 i art. 77 kpa i żądając uchylenia decyzji organów obu instancji.

W motywach skargi skarżący zwrócił uwagę na błędne ustalenie kręgu stron postępowania, wymienił szereg działek, których właściciele, jego zdaniem, winni być uwzględnieni, gdy tymczasem nie byli powiadamiani o żadnej czynności postępowania, nie wiedzieli o wszczęciu postępowania. Tym samym, zdaniem strony, błędne ustalenie kręgu stron postępowania w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, bowiem nie zebrano pełnego materiału sprawy i nie rozpatrzono go. Dalej, skarżący wywiódł, iż organy dokonały niewłaściwej analizy art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzję o warunkach zabudowy. Strona dodała, iż w jej ocenie wniosek Spółki został początkowo prawidłowo zakwalifikowany, jako dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, iż cele publiczne są skatalogowane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a planowana inwestycja nie mieści się w ich zakresie, dlatego brak było podstaw do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało argumentację przedstawioną w zakażonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają odrębny tryb postępowania dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i dla decyzji o warunkach zabudowy. Wszczęte przez organ I instancji postępowanie, bez wniosku Spółki, było bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 kpa należało je umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wydania A Spółce z o.o. z siedzibą w P. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z przyłączem oraz instalacją transformatorową.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż istotą sprawy nie jest ustalenie, czy dla planowanej inwestycji jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, czy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie te dwa postępowania są prowadzone w odrębnych trybach. Niniejsza kontrola obejmuje jedynie rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania administracyjnego. W sprawie tej istotne jest, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Spółki z dnia 20 lutego 2008 r., w którym inwestor wyraźnie wskazał, iż żąda ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak sprecyzowanego zakresu żądania inwestor nie zmienił na żadnym etapie postępowania, dążył zatem do zainicjowania postępowania, które prowadzone winno być na podstawie art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organ, wbrew wnioskowi, wszczął postępowanie i dalej konsekwentnie prowadził jako zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem podejmował działania stosownie do art. 59-67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zarówno tryb postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i postępowanie o ustalenie warunków zabudowy lecz jako dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownymi wnioskami inwestora. Przy czym organ administracji nie ma możliwości dokonania zmiany przedmiotu postępowania, wszczętego na wniosek inwestora, bez zmiany tego wniosku.

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2-3/47). Organ administracji nie jest więc uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, o jego treści decyduje strona, nie organ, do którego żądanie zostało wniesione.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ pierwszej instancji dowolnie przyjął, iż wniosek dotyczył uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a nie leży w kompetencji organów administracji dowolna interpretacja wniosku strony. Żądanie strony, zawarte w złożonym przez nią wniosku wiąże organ, do którego zostało skierowane i bez ewidentnej i jednoznacznej zmiany stanowiska wnioskodawcy, organ nie może wychodzić poza zakres żądania lub, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, całkowicie je zmienić. Organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dlatego prawidłowe było umorzenie postępowania. Jednocześnie, trafnie zauważył organ drugiej instancji, iż uzasadnienie Burmistrza Ł. jest nieprawidłowe, w zakresie w jakim powołuje się na zmianę stanowiska i dlatego organ odwoławczy utrzymując w mocy prawidłowe rozstrzygnięcie zmienił jego uzasadnienie. W świetle jednoznacznego zakresu żądania inwestora, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, zmieniając jednocześnie jego uzasadnienie i wskazując, że umorzenie postępowania jest zasadne wobec wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek, którego faktycznie nie było.

Stosownie do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, LEX nr 78917, czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., I SA 2032/99, LEX nr 75519 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, wyrok SN z dnia 9 lutego 2001 r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502, wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820).

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż wobec jednoznacznie sprecyzowanego żądania inwestora domagającego się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu można wziąć pod uwagę, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

ar