Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 919/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 ust. 2, art. 163, art. 88, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 40 ust. 2,  art. 7,  art. 1, art. 18 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie szczegółowego trybu przyznawania nagród i honorowych tytułów miasta J.G. oraz ustalania wysokości nagrody miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowego trybu przyznawania nagród i honorowych tytułów miasta J. oraz ustalenia narody miasta, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. nr 17 poz. 95) w związku z art. 88 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 142 ; ze zm.).

Na poparcie skargi organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej uchwały wskazano § 55 Statutu Miasta J., który przewiduje, że szczegółowy tryb przyznawania nagród i honorowych tytułów oraz wysokość nagrody określa Rada odrębną uchwałą. Realizacja zapisu Statutu nastąpiła w uchwale będącej przedmiotem skargi. Określa ona organizację trybu pracy Rady w związku z podjęciem uchwały o przyznaniu nagrody czy 1 honorowego tytułu miasta J. Reguluje ona kwestie oceny formalnej wniosków, właściwość komisji Rady Miasta do oceny zasadności wniosku, tryb informowania osób zainteresowanych przyznaniem nagrody lub tytułu, upamiętnienia przyznanych wyróżnień i sposobu wręczenia nagrody lub tytułu. Uchwała nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. W § 10 uchwały określono termin wejścia w życie uchwały, określając go na dzień wejścia w życie uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmian w Statucie Miasta J.

Jak dalej argumentowano, zgodnie z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (ust. 1), który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienni urzędowym (ust. 2). Przez dyspozycję określenia organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organ gminy należy rozumieć opis funkcjonowania i sposobu wykonywania zadań przez organy gminy a także form, w jakich współdziałają ze sobą. W przypadku norm dotyczących organizm wewnętrznej regulacje te mają charakter porządkujący i ich celem jest usprawnienie pracy organów a ustanowienie w statucie trybu pracy organu zobowiązuje go do stosowania określonej procedury w toku podejmowanych czynności. Specyfika statutu gminy, wprowadzającego regulacje ustrojowe, o znaczeniu kluczowym społeczności danej jednostki samorządu terytorialnego, uzasadniają przyznanie mu waloru a prawa miejscowego, a co za tym idzie zastrzeżenia szczególnego trybu promulgacji. Zaskarżona uchwała reguluje materię, która powinna być unormowana w statucie. Analiza treści uchwały nie budzi żadnych wątpliwości w tym zakresie, skoro bowiem przyznanie nagrody czy honorowego tytułu następuje w drodze uchwały Rady Miasta, co wynika wprost z § 52 i § 53 Statutu Miasta J., to opis ciągu działań, zmierzających do jej podjęcia jest niewątpliwie trybem pracy Rady Miasta i dotyczy również jej organizacji wewnętrznej. Tym samym, w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zagadnienia te powinny znaleźć się w Statucie Miasta, a nie w odrębnej uchwale. Co więcej, z uwagi na szczególny tryb wejścia w życie statutu gminy, uchwała taka dla prawomocnego obowiązywania powinna zostać skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a termin jej wejścia w życie powinien zostać określony na dzień nie wcześniejszy, niż po upływie 14 dni od daty publikacji. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej warunkuje bowiem możliwość wejścia w życie aktu prawa miejscowego od jego ogłoszenia la zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2), do której odsyła także w odniesieniu do zasad i trybu wydawania tych aktów (art. 94).

W odpowiedzi Gmina podniosła, że skarga organu nadzoru jest całkowicie bezzasadna i nie tylko kwestionuje obowiązujące prawo miejscowe, ale również bezpodstawnie narusza samodzielność gminy zagwarantowaną w Konstytucji RP i Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Celem uchwały będącej przedmiotem skargi Wojewody było uporządkowanie od strony materialno-technicznej oceny wniosków składanych do Rady o nadanie nagrody i honorowych tytułów i nie jest ona aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, albowiem przedmiotowa uchwała uchybia prawu.

Rada Miasta w zaskarżonej uchwale podjętej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania nagród i honorowych tytułów miasta J. oraz ustalenia wysokości nagrody miasta – przywołała jako podstawę prawną przepis § 55 Statutu Miasta J., zgodnie z którym szczegółowy tryb przyznawania nagród i honorowych tytułów oraz wysokość nagrody określa Rada odrębną uchwałą, a także postanowiła w § 10, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian w Statucie Miasta J.

W zaskarżonej uchwale wskazano, że:

§ 1. Przewodniczący Rady Miejskiej dokonuje formalnej oceny prawidłowości złożonych wniosków o nagrody miasta i honorowe tytuły oraz informuje wnioskodawców o ewentualnych uchybieniach wymagających poprawy lub uzupełnienia.

§ 2. Po upływie terminu składania wniosku o nagrody miasta oraz honorowe tytuły Przewodniczący Rady Miejskiej przekazuje złożone wnioski do zaopiniowania przez właściwą komisję Rady Miejskiej do spraw statutowo-organizacyjnych. Komisja przedstawia Radzie Miejskiej, do rozpatrzenia, pozytywnie zaopiniowane wnioski o przyznanie nagród i honorowych tytułów.

§ 3. W uzasadnionych przypadkach Przewodniczący Rady Miejskiej przekazuje niezwłocznie wnioski o przyznanie honorowych tytułów do właściwej komisji do spraw statutowo-organizacyjnych Rady Miejskiej w celu zaopiniowania i przedstawienia na sesji Rady Miejskiej projektu uchwały o przyznaniu honorowego tytułu.

§ 4. O podjętych przez komisję i Radę Miejską decyzjach w sprawach nagród i honorowych tytułów powiadamia się pisemnie wnioskodawców oraz laureatów.

§ 5. Ustala się nagrodę miasta w wysokości trzykrotnej stawki kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe.

§ 6.1. Laureaci nagród miasta J. i honorowych tytułów wpisywani są do Księgi Honorowej Miasta J.

2. Księgę Honorową Miasta J. prowadzi Biuro Rady Miejskiej.

§ 7. Nagrody Miasta i honorowe tytuły wręcza się podczas uroczystych sesji Rady Miejskiej lub w czasie ważnych uroczystości miejskich.

Badając legalność zaskarżonego aktu o przytoczonej treści należało przede wszystkim rozważyć, czy został wydany w granicach przyznanych radzie gminy ustawowych kompetencji oraz jaki ma charakter prawny albowiem od tego uzależniony jest tryb jego wejścia w życie.

Zauważyć wypada, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców ( art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy ( art. 163 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg by w akcie rangi ustawowej zawarte było upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W wykonywaniu zadań publicznych, które są określane ustawowo, gmina ma samodzielność (art. 2 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie przy tym określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2).

Odnośnie nagród gminy tudzież nadania honorowych tytułów, generalnie można uznać istnienie kompetencji rady gminy do stanowienia, o ile przesłanki do przyznania nagrody czy tytułu honorowego mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, wymienionych w art. 7 u.s.g. W tym zakresie wskazane w § 52 ust.1 Statutu dziedziny, w których mogą być przyznane nagrody, tzn. z tytułu aktywności gospodarczej lub ekologii, kultury, sztuki, oświaty i nauki, sportu i turystyki, działalności społecznej – odpowiadają zadaniom własnym gminy, o których mowa w pkt 1, 8-10, 17-18 artykułu 7 u.s.g. W orzecznictwie podkreślono, które to poglądy Sąd w składzie orzekającym podziela, że uchwała o przyznawaniu nagród i honorowych tytułów może być zaklasyfikowana do kategorii aktów ustrojowych o charakterze statutowym i powinna być unormowana w statucie gminy, ewentualnie w specjalnej uchwale rady gminy. Uhonorowanie określonych podmiotów za ich zasługi dla gminy, czyli terytorialnej wspólnoty samorządowej (art. 1 u.s.g.), jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g., organem właściwym do przyjmowania nowych zadań i form ich realizacji jest rada gminy, która uchwala stosowne przepisy w statucie gminy bądź w odrębnej uchwale o charakterze ustrojowym ( vide tezy z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2008 r., III SA/Wr 210/08; Centralna Baza Orzeczeń NSA). W sprawie uchwalenia regulaminów nadawania tego rodzaju tytułów czy nagród wypowiedział się także NSA w wyroku o sygn. II OSK 1527/08 z dnia 20 marca 2009 r. stwierdzając, że taka uchwała ma "statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jej postanowienia regulują poza relacjami pomiędzy organami gminy także status podmiotów zewnętrznych wobec organu wykonawczego gminy, przyznaje ona prawo organizacjom społecznym, politycznym i stowarzyszeniom posiadającym osobowość prawną - działających na terenie gminy do zgłaszania wniosku o przyznanie w/w tytułów. Uchwała taka bezpośrednio rozstrzyga o prawach i obowiązkach członków wspólnoty samorządowej, jaką jest Gmina.(...). Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tego typu relacji (wspólnota - członek wspólnoty) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za jego zasługi względem gminy tytułem "zasłużony dla gminy" oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie "pomocniczej struktury" uczestniczącej w tej procedurze."

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, regulująca dodatkowo, poza unormowaniami Statutu, szczegółowy tryb przyznawania nagród i honorowych tytułów, jak słusznie zarzucił organ nadzoru, zawiera w swej treści zatem normy, którym niewątpliwie należy przypisać charakter ustrojowy oraz także generalny i abstrakcyjny, poprzez ustanowienie szczegółowych regulacji co do obowiązującej w tej mierze procedury (ocena formalna wniosków, uzupełnianie ich braków formalnych, opiniowanie, powiadamianie o decyzjach, przyjęty sposób wręczania), ogólne określenie wysokości nagrody oraz poprzez rozstrzygnięcie tym samym o prawach i obowiązkach wnioskodawców (potencjalnych laureatów). W tej sytuacji trzeba przyjąć, że powinna wejść w życie w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Niespełnienie wymagań formalnych co do aktu prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały nie w części, w jakiej postanawia o wejściu w życie z dniem podjęcia, lecz w całości.

Zasadnie w powyższym świetle organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. nr 17 poz. 95) w związku z art. 88 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.)

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.