Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1179/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 209, art. 210, art. 174, art. 134 par. 1, art. 250, at. 258-261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/11 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/11: 1. oddalił skargę T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania; 2. przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika skarżącego kwotę 240 zł i kwotę 55,20 zł stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] Prezydent [...] orzekł o wymeldowaniu T. G. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych [j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm., dalej uel bądź ustawa o ewidencji ludności]. Zdaniem organu I instancji zebrane w sprawie dowody pozwoliły na ustalenie, że T. G. (dale skarżący) w miejscu stałego zameldowania nie zamieszkuje od 27 stycznia 2011 r., kiedy to wykonano eksmisję komorniczą. Od powyższej decyzji T. G. wniósł odwołanie.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) badając sprawę, mając na uwadze art. 15 ust. 2 uel wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu 27 stycznia 2011 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] na podstawie wyroku z 3 kwietnia 2006 r., I C 1445/04 Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia, orzekającego eksmisję T. G. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] i wyroku z 24 listopada 2009 r., V Ca 2305/09 Sądu Okręgowego w Warszawie, wykonał eksmisję wymienionego z przedmiotowego lokalu. T. G. dobrowolnie wydał wówczas klucze do lokalu i zabrał z niego rzeczy osobiste, ubrania, łóżko i szafki. Dowodem powyższego jest protokół z dokonanych czynności egzekucyjnych pod wskazanym adresem.

W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania T. G. (mimo prawidłowo doręczanej korespondencji) nie złożył żadnych wyjaśnień. Wskazał jedynie w piśmie kierowanym do Prezydenta [...], że "obowiązek meldunkowy został zniesiony i nie ma nic do dodania". Składając odwołanie T. G. sprzeciwił się wymeldowaniu z pobytu stałego, gdyż jak twierdzi, toczą się sprawy sądowe dotyczące lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], w związku z tym istnieje możliwość, że powróci on do spornego lokalu.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez T. G. przedmiotowego lokalu. Podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 uel. Ewentualny powrót T. G. do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] organ II instancji ocenił jako zdarzenie przyszłe i niepewne, nie mogące mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarżący ponownie zamieszka w przedmiotowym lokalu będzie miał prawo, a nawet obowiązek zameldowania się w nim.

Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył T. G. twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed upływem terminu 7 dni od kiedy został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, że opuszczenie przez niego lokalu było dobrowolne, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta [...].

W piśmie uzupełniającym skargę z 9 lutego 2012 r. T. G. wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków osób, które brały udział w czynnościach eksmisyjnych na okoliczność, że eksmisja nie miała charakteru dobrowolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Podkreślając, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 15 ust. 2 uel, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powołując stosowne wyroki Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne.

Mając na uwadze cel ustawy o ewidencji ludności jakim jest rejestracja danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku meldunkowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach (art. 1 ust. 2 ustawy), Sąd podkreślił, że zadanie organu polega m.in. na gromadzeniu informacji w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc zbadaniu, czy dana osoba faktycznie mieszka pod wskazanym adresem. Temu zadaniu towarzyszy obowiązek meldunkowy wynikający wprost z art. 10 ust. 1 uel.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy w stosunku do skarżącego została wykonana eksmisja komornicza z przedmiotowego lokalu dnia 27 stycznia 2011 r., co potwierdza protokół z czynności komorniczych przeprowadzonych przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Skarżący wydał wówczas klucze do spornego lokalu, zabrał część przedmiotów w nim znajdujących się, a pozostałe jego rzeczy zostały oddane na przechowanie. Wierzyciel został wprowadzony w posiadanie tegoż lokalu. Wobec powyższego opuszczenie przez skarżącego dotychczasowego miejsca pobytu nastąpiło bezspornie, przy czym polegało na przymusie, nie zaś na dobrowolności, jak zostało to określone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Komornik sądowy jest organem egzekucyjnym powołanym do wykonania tytułu wykonawczego wystawionego przez sąd powszechny. Jak stanowi art. 759 § 1 kpc czynności egzekucyjne są wykonywane przez komorników z wyjątkiem czynności zastrzeżonych dla sądów. Podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 776 kpc). Takim tytułem wykonawczym w niniejszej sprawie były prawomocne wyroki sądów powszechnych obu instancji orzekające eksmisję skarżącego ze spornego lokalu (wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 3.4.2006 r., C 1445/04 i wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 24.11.2009 r., V Ca 2305/09). Opuszczenie zatem nie było dobrowolne - jak błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji - nie mniej to wadliwe stwierdzenie organu, w ocenie Sądu, nie miało żadnego wpływu na samo rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie ukształtowany jest pogląd, że na równi z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust 2 uel należy traktować wykonanie przez komornika sądowego w drodze postępowania egzekucyjnego prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego eksmisję danej osoby z lokalu. Wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego eksmisję nie można bowiem uznawać za działanie bezprawne.

Kwestia ta, jak dalej wywodził Sąd, pozostaje w związku z zarzutem o charakterze procesowym, podniesionym przez T. G. Skarżący wniósł o przesłuchanie przez sąd administracyjny w charakterze świadków osób, które uczestniczyły w czynnościach procesowych na okoliczność, że opuszczenie przez niego lokalu nie miało charakteru dobrowolnego. Pouczony przez Sąd o treści art. 106 ppsa i po oddaleniu tego wniosku na rozprawie przed Sądem dnia 16 lutego 2012 r. T. G. stwierdził, że takowy wniosek został złożony na etapie postępowania administracyjnego. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych nie stwierdził, by w pismach kierowanych przez skarżącego do organu I instancji wniosek dowodowy tej treści i na wskazaną okoliczność został złożony. Bezsporne jest, że osoby wskazywane przez T. G. nie zostały przesłuchane na etapie postępowania administracyjnego. Jednakże, gdyby nawet taki wniosek w istocie został złożony, a organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez przesłuchanie osób uczestniczących w eksmisji - uchybienie takie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. To, że przy wykonywaniu eksmisji mogło dojść do siłowych rozwiązań jest wpisane w istotę komorniczej egzekucji. Ewentualne zastosowanie tych rozwiązań nie zmienia zasadniczego dla sprawy faktu, że skarżący opuścił miejsce swego pobytu.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii, że powiadomienie organu I instancji o możliwości przeglądania przez skarżącego akt, skarżący odebrał dnia 11 kwietnia 2011 r., a decyzja została wydana dnia 19 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że termin 7 dni liczony na możliwość zapoznania się z aktami upłynął skarżącemu w dniu 18 kwietnia 2011 r., a następnego dnia Prezydent wydał decyzję. Dzień 18 kwietnia 2011 r. upływał w poniedziałek, a zatem w dniu kiedy urząd przyjmuje interesantów i T. G. miał tego dnia możliwość wglądu do akt. Gdyby termin 7 dniowy upływał w środę, wówczas uległby przedłużeniu do dnia następnego tj. czwartku. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Gdyby skarżący w istocie chciał składać wnioski dowodowe, przedkładać pisma lub oświadczenia, mógł tego dopełnić składając odwołanie do Wojewody. Wówczas organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę obowiązany byłby uzupełnić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie i przeprowadzić wnioskowane dowody, o ile miałyby znaczenie w sprawie. Samo ewentualne uchybienie procesowe organu administracji bez wykazania, że strona poniosła wskutek niego negatywne następstwa, nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. G., reprezentowany przez pełnomocnika adw. K. M.-F., "zgodnie z art. 174 § 1 pkt 2" ppsa podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. "art. 134 § 1 Ustawy" przez ograniczenie się przez Sąd do rozpatrzenia tylko niektórych, wybiórczo potraktowanych, ze wskazanych przez skarżącego w treści skargi zarzutów i wniosków, tym samym pominięcie istotnych kwestii, podczas gdy Sąd winien rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu skutkowało oddaleniem skargi jako niezasadnej i w konsekwencji nierozpoznanie sprawy ad meritum, w sytuacji gdy zarówno treść skargi, jak i oświadczenia skarżącego złożone na rozprawie przez Sądem I instancji wskazywały na okoliczności sprawy, do których Sąd w ogóle albo tylko w ograniczonym zakresie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 174 ppsa nie dzieli się na paragrafy, a jedynie na punkty. Mimo niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej, podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, który autor skargi kasacyjnej upatruje w ograniczeniu się przez Sąd I instancji do rozpatrzenia tylko niektórych, wybiórczo potraktowanych, wskazanych przez skarżącego w skardze zarzutów i wniosków, przez co nie doszło do całościowego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że stosownie do powołanego wyżej przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanego wyżej przepisu, podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Zaskarżenie zatem decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się sprawa, która została w decyzji tej rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość sprawy, określają normy administracyjnego prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji stała się, na skutek skargi T. G., decyzja Wojewody [...] z [...] 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] 2011 r., mocą której orzeczono o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Uwzględniając fakt eksmisji skarżącego z przedmiotowego lokalu, jaka miała miejsce na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 listopada 2009 r., V Ca 2305/09, niekwestionowaną okoliczność przekazania przez eksmitowanego kluczy do tego mieszkania i zabrania z niego rzeczy osobistych, zasadnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziły przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 349 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).

Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) przewiduje, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny, bądź dorozumiany – przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.6.2010 r., II OSK 1060/09). Podkreśla się, że wykonanie orzeczenia o eksmisji stwarza przesłanki do wymeldowania osoby z lokalu. Na równi z opuszczeniem lokalu w rozumieniu omawianego przepisu należy traktować wykonanie przez komornika sądowego w drodze postępowania egzekucyjnego prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego eksmisję danej osoby z lokalu (wyroki NSA z: 4.10.2007 r., II OSK 519/07; 7.4.2008 r., II OSK 788/08, Lex nr 498351; 7.3.1997 r., II SA/Wr 519/96, cbosa). Wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego eksmisję nie można uznawać za działanie nielegalne (wyrok NSA z 6.10.2005 r., II OSK 65/05). Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 365 § 1 kpc). Nie można, wbrew orzeczeniu sądowemu zaopatrzonemu w klauzulę wykonalności, podważać rozstrzygnięcia nakazującego opuszczenie lokalu, a w przypadku wykonania eksmisji na drodze postępowania egzekucyjnego twierdzić, że opuszczenie w tej sytuacji miejsca pobytu jako nie mające charakteru dobrowolnego, nie jest opuszczeniem lokalu w znaczeniu wynikającym z art. 15 ust. 2 uel. Nie można tracić z pola widzenia, że istotą postępowania w sprawie o wymeldowanie osoby z lokalu jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu danej osoby. Jeśli zatem osoba nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu, a opuszczenie miało charakter dobrowolny lub wynikało z czynności właściwego organu mającego swe oparcie w prawie, stwarza to podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu tej osoby (wyrok NSA z 28.1.2010 r., II OSK 195/09).

Wobec powyższego, nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości dokonanej w sprawie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu, argumenty koncentrujące się na nieuwzględnieniu podejmowanych przez skarżącego prób realizacji swych praw przy kwestionowaniu zasadności i prawidłowości przeprowadzenia egzekucji komorniczej.

Mając powyższe na względzie, uznając że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.