Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 574/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W., I. W., E. K. oraz M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2006 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. W. i I. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd. 574/07

UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy decyzją z dnia 27 maja 2005 r. Nr [...] na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust, 1, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm/, po rozpatrzeniu wniosku J. H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i budowie chlewni do 300 sztuk trzody chlewnej, płyty gnojnej i budynków towarzyszących / magazyn/ na terenie działki nr [...] położonej w Ż.

Następnie decyzją z dnia 2 sierpnia 2005r. nr [...] Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 155 i art.104kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. nr 164, poz. 1588/ po rozpatrzeniu wniosku J. H. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 27 maja 2005r. orzekł o zmianie powyższej decyzji w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej w ten sposób, że zamiast szerokości frontowej wynoszącej max 25 m, wpisano szerokość tej elewacji max 50 m. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że J. H. wystąpił o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 27 maja 2005r. w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. stwierdzono na podstawie przeprowadzonej analizy stanu istniejącego sąsiedztwa działki nr [...], że w wyznaczonym obszarze przedmiotowej działki występują budynki o podobnych cechach zabudowy. Wskazano, że w tym stanie rzeczy umożliwienie budowy chlewni o szerokości elewacji do 50m nie wpłynie negatywnie na kształtowanie przestrzeni analizowanego obszaru.

W dniu 25 października 2005r. M. i I. W., M. F., L. R., G. P., E. K. i B. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 27 maja 2005r, zmienionej decyzją z dnia 2 sierpnia 2005r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, w szczególności naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 106 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 155 kpa.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawcy wskazali art. 156 § 1 pkt 2 kpa

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana dla działki, która nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co rażąco narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Informacja zamieszczona w analizie zagospodarowania terenu o dostępie działki do drogi publicznej była niezgodna ze stanem faktycznym, albowiem w dniu wydania decyzji z dnia 27 maja 2005r. działka takiego dostępu nie posiadała- ani bezpośredniego, ani przez drogę wewnętrzną, ani nie była ustanowiona służebność drogowa dla tej działki /umowa służebności drogowej została zawarta dopiero w dniu 17 października 2005r/. Rażące naruszenie art. 106 kpa polegało zdaniem wnioskodawców, na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, które należało przeprowadzić przed wydaniem decyzji, a nie jak to uczyniono- po jej wydaniu. Wskazano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycja, dla której wydano warunki zabudowy, wymagała przeprowadzenia takiej oceny i sporządzenia raportu. Natomiast naruszenie art. 10 § 1 kpa polegało na pominięciu faktu złożenia przez strony sprzeciwów co do powstania zamierzonej inwestycji, a naruszenie art. 155 kpa polegało na zmianie decyzji bez uzyskania zgody stron.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2006r. Samorządowe kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 maja 2005r.

W uzasadnieniu wskazano, że weryfikacja decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, że decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego- przyczyny nieważności decyzji są wyczerpująco wymienione w art. 156 kpa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku organ wskazał, że działka nr[...], na której ma być zlokalizowana inwestycja położona jest w Ż., na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku warunki zabudowy ustala się w formie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy. W okolicznościach sprawy decyzja taka została wydana przez właściwy organ- Burmistrza Gminy. Organ ustalił, że decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 64 w związku z art. 54 w/w ustawy takie jak rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Odnośnie zarzutu braku dostępu działki do drogi publicznej organ administracji uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym warunku, iż teren ma dostęp do drogi publicznej. Organ ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia 27 maja 2005r. działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej- aktem notarialnym z dnia 28 października 2002r. w drodze umowy ustanowiono służebność przejazdu i przechodu od przejazdu kolejowego przez działkę nr [...] do działek między innymi nr [...], nadto jak wynika z treści pisemnego oświadczenia złożonego przez W. C. w chwili zakupu działki nr [...] na przełomie lat 70/80, przez tę działkę prowadził dojazd do posesji państwa H. usytuowanej na działce nr [...]. Organ uznał więc, że działka nr [...] posiadała faktyczny dostęp do drogi publicznej, albowiem jak wynika z treści powołanego oświadczenia, państwo H. korzystali ze służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] od wielu lat, a co najmniej od przełomu lat 70/80. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 352 §1 kc, kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. Zgodnie natomiast z art. 292 kc służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Skoro zatem posiadanie służebności polega na korzystaniu z cudzej nieruchomości w taki sposób w jaki czyni to mający służebność, a korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności gruntowej na podstawie oświadczenia złożonego bez formy aktu notarialnego jest posiadaniem tej służebności, to stwierdzić należy, że działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej już w dniu wydania decyzji z dnia 27 maja 2005r.

Organ ustalił również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dot. wydania decyzji bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko / Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm./ dla przedmiotowej inwestycji nie było obowiązku sporządzenia raportu. Stosownie do obowiązującego na dzień wydania decyzji art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowiska / Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm./ wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko występował w przypadku przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Chów lub hodowla zwierząt stanowi przedsięwzięcie zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko zależnie od skali prowadzonej działalności, tj. liczby dużych jednostek przeliczeniowych DJP, określonych w wyżej cyt. rozporządzeniu z 9 listopada 2004r. Wydana decyzja określa liczbę sztuk trzody chlewnej na 300, co stanowi 45 DPJ i nie przekracza obowiązującego na dzień wydania decyzji limitu/ 50 jednostek przeliczeniowych inwentarza –DPJ/, w przypadku przekroczenia którego wymagany był obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie został więc spełniony warunek uznania inwestycji w postaci budowy chlewni dla 300szt. trzody chlewnej za przedsięwzięcie zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko- nie doszło zatem do naruszenia art. 106 § 1 kpa, gdyż nie było podstaw prawnych do żądania, przed wydaniem decyzji, zajęcia stanowiska przez inny organ.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ wskazał, że nie doszło do naruszenia zasady wynikającej z tego przepisu, zgodnie z którą organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów- wnioskodawcy byli powiadomieni o wszczęciu postępowania, mogli zgłaszać wszelkie uwagi i zastrzeżenia. Organ wskazał, że uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, może korygować zarówno wady prawne, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń, jest wprawdzie niezgodne ze stanem faktycznym/ strony wniosły pisma zawierające sprzeciwy co do planowanej inwestycji/, jednak nie może być skutecznie podnoszone w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności.

Odnośnie zarzutu dot. naruszenia art. 155 kpa organ wskazał, że zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podał, że w okolicznościach sprawy decyzja z dnia 27 maja 2005r. została zmieniona na wniosek J. H. strony postępowania, który nabył prawo do zabudowy wynikające z tej decyzji, a więc do zmiany decyzji konieczna była wyłącznie jego zgoda. Błędny jest, według organu pogląd, że dla zmiany decyzji wymagana była zgoda wszystkich stron postępowania, również tych które na mocy ostatecznej decyzji nie nabyły żadnych praw.

W konsekwencji powyższego organ uznał, że nie można stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

M. i I. W., M. F. i E. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 27 maja 2005r o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia 2 sierpnia 2005r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji z dnia 27 maja 2005r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa, poprzez rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący podtrzymali swój zarzut, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek w nim określonych, w tym warunku dostępu terenu do drogi publicznej. Odwołujący powołali się definicję ustawową pojęcia "dostęp do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której pod tym pojęciem rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na dzień wydania decyzji / 27 maja 2005r./ działka nr [...] dostępu takiego nie miała. Służebność drogi koniecznej gwarantująca dostęp do drogi publicznej / przez działkę nr [...]/ ustanowiona została po wydaniu decyzji / w dniu 17.10.2005r./. Dostęp do drogi publicznej jest dostępem prawnie zagwarantowanym i warunku takiego dostępu o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. nie spełnia korzystanie od wielu lat przez J i A. H. z drogi biegnącej od działki nr [...] przez działkę [...] do drogi publicznej- dostęp czysto grzecznościowy nie może bowiem zastąpić dostępu, o jakim mowa w powołanym przepisie. Cechy tej nie można też przypisać posiadaniu służebności, o którym mowa w uzasadnienie decyzji Kolegium. Posiadanie służebności nie jest bowiem ustanowieniem służebności drogowej i nie jest objęte definicją zawartą w art. 2 pkt 14. Odwołujący podkreślili, również, że korzystanie z drogi biegnącej przez działkę nr [...] było uzależnione od woli jej właściciela W. C. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego w myśl którego przez brak dostępu do drogi publicznej należy rozumieć takie położenie nieruchomości, w którym nie ma prawnie zapewnionego i nieskrępowanego wolą osób trzecich dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 245 § 2 kc ustanowienie służebności drogowej następuje w drodze umowy, z tym, że oświadczenie właściciela, który służebność ustanawia winno być sporządzone w formie aktu notarialnego. Skoro na dzień wydania decyzji z dnia 27 maja 2005r. warunek , o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie był spełniony, to nie było podstaw do wydania tej decyzji, a brak zapewnionego dostępu inwestora do drogi publicznej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 6 czerwca 2007 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy nie kwestionowali rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 27 maja 2005r.dotyczącego dostępu do drogi publicznej w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu. Wskazano, że inny jest tryb postępowania przy wzruszaniu decyzji nieostatecznej w postępowaniu odwoławczym, a inny w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium wskazało, że tylko w zwykłym postępowaniu odwoławczym Kolegium ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę mogło odnieść się do kwestii podnoszonych przez wnioskodawców, a mianowicie spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunku dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że w art. 16 § 1 kpa ustanowiono ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określono w art. 156 par. 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ wyższego stopnia bada, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad, które powodują jej nieważność. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym, jak wskazano, przyjmuje się, że decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z upoważnienia ustawowego. Natomiast za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa uważane jest rozstrzygnięcie ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, zaś naruszenie to dyskwalifikuje decyzję administracyjną w takim stopniu, że porządek prawny wymaga jej eliminacji tak, jakby od początku nie została wydana. Wskazano, że zarówno z orzecznictwa SN, NSA, jak i z doktryny wynika podkreślenie różnicy pomiędzy "rażącym naruszeniem prawa", a szerzej rozumianym "zwykłym naruszeniem prawa". Oceniając sprawę pod kątem zarzutu wnioskodawców, iż działka nr [...] posiadała w dniu wydania decyzji jedynie faktyczny dostęp do drogi publicznej, stwierdzono, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę do sformułowania zarzutu zwykłego naruszenia prawa, które nie może jednak skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 27 maja 2005r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

M. i I. W., M. F. i E. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję i wnieśli o:

- uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2007r. w całości, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy z 27 maja 2005r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz

- stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy w dniu 27 maja 2005r.o warunkach zabudowy, zarzucając jej rażące naruszenie prawa – art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2007r. skarżący sprecyzowali swój wniosek zawarty w skardze i wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2007 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości celem uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania prawidłowej jego oceny. Jednocześnie skarżący wycofali swój wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka W. C.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest rażące naruszenie prawa, albowiem wydano decyzję o warunkach zabudowy dla działki, która nie miała dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim przesłanek, w tym warunku, iż teren ma mieć dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie skarżący powołali się na definicję ustawową pojęcia dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazali, że służebność drogi koniecznej gwarantująca dostęp do drogi publicznej ustanowiona została dopiero aktem notarialnym z dnia 17 października 2005r. W dalszym ciągu skargi skarżący przywołali ponownie argumenty zawarte już w uzasadnieniu odwołania, w celu wykazania, że działka nie miała dostępu do drogi publicznej, a więc warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w/wym. ustawy nie był spełniony. Również w powołanym piśmie z 19 października 2007r. skarżący wywodzili, że działka, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy nie miała dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r.

Skarżący wskazali, że wobec treści przepisu art. 61 ust.1 pkt1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. organy administracji powinny były dokonać ustalenia, czy działka nr [...] posiadała na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji zapewniony dostęp do drogi publicznej. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała pozytywna przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących zarówno Burmistrz Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniły takich ustaleń, opierając się wyłącznie na zapewnieniach wnioskodawcy. Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji dla działki, która nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej jest sprzeczne z nie budzącym wątpliwości przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.Niesłuszna jest zatem argumentacja organu, że nie jest to rażące lecz zwykłe naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania J. H. wniósł o oddalenie skargi podnosząc że trafne jest ustalenie organu administracji, iż wszystkie działki w analizowanym terenie mają dostęp do drogi publicznej. Uczestnik postępowania miał zapewniony nieskrępowany dostęp do drogi publicznej w dniu wydania decyzji z dnia 27 maja 2005r., gdyż począwszy od lat 70-80 ubiegłego stulecia korzystał z tej służebności. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc skarga winna ulec oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy / art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. nr 153, poz. 1270/.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 14 grudnia 2006r.

Wymienione rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności " decyzji z dnia 27 maja 2005r., zmienionej decyzją z dnia 2 sierpnia 2006r."

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Wskazać również należy, że wszczęcie postępowania na żądanie strony lub z urzędu nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie, w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie. Nadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji.

Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punku widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W okolicznościach sprawy skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji powołali się na rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z treścią art. 60 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony przez J. H. Planowana inwestycja dotyczyła budowy i rozbudowy chlewni do 300sztuk trzody chlewnej, płyty gnojnej i budynków towarzyszących na terenie działki nr [...] położonej w Żukowie. W rozpatrywanej sprawie zaistniały przyczyny określone w powołanych przepisach dla wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja z uwagi na zaistnienie przesłanek z cyt. art. 59 ust. 1 ustawy, a mianowicie brak planu miejscowego oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenu, wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera definicję ustawową pojęcia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej- należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej.

W świetle powyższej definicji ustawowej, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, co zasadnie zarzucali skarżący. Dostęp ten musi być legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w powołanym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, to w obowiązującym stanie prawnym zapewnienie dostępu terenu do drogi publicznej jest jednym z warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wynika stąd, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 ustawy. Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, zachodziłyby podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy.

Materiał dowodowy niniejszej sprawy nie potwierdza, że tak zdefiniowany dostęp do drogi publicznej teren inwestycji w dacie wydawania decyzji posiadał.

Decyzja z dnia 27 maja 2005r. wydana przez Burmistrza Gminy ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, podjęta została na podstawie przytoczonych wyżej przepisów. W sentencji decyzji w punkcie 3 dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich podano, że projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5-Prawo budowlane w zakresie dostępu do drogi publicznej, z kolei w uzasadnieniu podano, że inwestycja jest przewidziana do realizacji w obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta została poprzedzona analizą zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie tej stwierdzono, że teren przedmiotowej działki jest nieogrodzony i niezagospodarowany. Działki sąsiednie z tej samej drogi są zabudowane. Działka ma bezpośredni dostęp do drogi nr [...]

W niniejszej sprawie organy I, jak i II instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ograniczyły się w zasadzie do stwierdzenia, że podnoszona przez skarżących okoliczność jedynie faktycznego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej w dniu wydania decyzji, mogłaby stanowić ewentualnie podstawę do sformułowania zarzutu zwykłego naruszenia prawa, które nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia 27 maja 2005r. Nadto organ I instancji wskazywał, nie przywołując definicji ustawowej, że działka, której dotyczy decyzja miała dostęp do drogi publicznej z uwagi na faktyczne korzystanie / przechodzenie przez działkę sąsiednią/ z działki przez inwestora. Wobec takiego stanowiska organów zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, którzy podnosili, że mimo treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń, czy działka nr [...] posiadała na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wydania decyzji dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 ust. 14 ustawy. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy i nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Wskazać też należy, że organy pominęły rozpoznając wniosek skarżących definicję ustawową dostępu do drogi publicznej obowiązującą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiącego o możliwości wydania decyzji jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, w tym spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Naruszenie trybu postępowania i wydanie decyzji w sposób naruszający powyższe uregulowania winien doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, w sytuacji gdy istnieje przepis prawa / cytowana definicja dostępu do drogi publicznej/, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Treść decyzji pozytywnej, a więc ustalającej warunki zabudowy, w tym stanie rzeczy, pozostawałaby w rażącej sprzeczności z treścią przepisu powołanego w decyzji/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy/.

Podkreślić należy, że szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zwalniał organu od zachowania reguł postępowania administracyjnego. Powyżej omówione zagadnienia nie zostały przez organy w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione i uzasadnione, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak to wyżej wskazano organ winien przeprowadzić kontrolę decyzji , w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek z art. 156 §1 kpa. W rozpatrywanej sprawie mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności należałoby również ustalić czy został spełniony wymóg przepisu art.60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi kpa odnośnie procedury wydawania decyzji dotyczących treści decyzji nie znanych w kpa. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku przewidzianego tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, kto sporządził projekt decyzji oraz czy osoba ta spełniała wymogi powołanego przepisu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że po wydaniu decyzji z dnia 27 maja 2005r. Burmistrz Gminy wydał w dniu 2 sierpnia 2005r. na podstawie art. 155 kpa decyzję zmieniającą decyzję z dnia 27 maja 2005r. w zakresie szerokości elewacji. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności formułowali go w ten sposób, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 maja 2005r, zmienionej decyzją z dnia 2 sierpnia 2005r. Zaskarżone decyzje nie zawierają rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Treść tak sformułowanego wniosku winna zostać wyjaśniona przez organy administracji, w sytuacji, gdy decyzja z dnia 2 sierpnia 2005r uzyskała odrębny byt prawny, poprzez jej wprowadzenie do obrotu i stała się decyzją ostateczną. Na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie treści pisma. Zasada, że sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron udzielając przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny również zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie, czy składają oni również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2005r. z informacją, że decyzja ta jest ostateczna, a postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności winno być prowadzone odrębnie. Przy czym, niezależnie od stanowiska stron, czy też braku jednoznacznego wniosku z ich strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2005r., konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 maja 2005r. winno być wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 2005r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 14 grudnia 2006r.

Przy ponownym rozpoznaniu organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego. Nadto należy mieć na uwadze zasadę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanych decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 §1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.