Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 491/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 i art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 491/21

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z [...] r. Prezydenta Miasta T. odmawiającą E.R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M.R.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że sprawa ta była już przedmiotem oceny Kolegium, które decyzją z [...] listopada 2020 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania E.R. świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełniania przez E.R. ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 i art. 17 ust. 1b ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], z pominięciem tej części tegoż przepisu, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien ustalić codzienne konsekwencji stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, ponieważ brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwiał ocenę, czy sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej i czy obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej, jako małżonki osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliło także, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu. Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. M.R. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności od 13 lipca 2006 r., niepełnosprawność ta istnieje od 27 lutego 2004 r., orzeczenie wydano na stałe. W ocenie Kolegium, zasadnie organ I instancji uznał, że pomimo spełnienia ww. dwóch pozytywnych przesłanek, należy odmówić przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia kolejnej przesłanki pozytywnej - to jest braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem.

Kolegium analizując okoliczności sprawy wskazało, że w toku uzupełniającego wywiadu środowiskowego z 1 grudnia 2020 r., ustalono, iż E.R. opiekuje się mężem oraz zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z mężem i 35 letnim synem K. oraz 84 letnią matką. W okresie sprawowania opieki nad mężem E.R. w okresach od 9 maja 2002 r. do 14 lipca 2003 r., od 17 lutego 2009 r. do 30 września 2010 r. oraz od 4 lutego 2011 r. do 8 października 2012 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, natomiast w okresach pomiędzy rejestracją podejmowała pracę zarobkową. W okresie od 9 października 2012 r. do 20 sierpnia 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą (handel obwoźny), którą z dniem [...] sierpnia 2016 r. wykreśliła z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP. Następnie od 6 września 2016 r. do 22 lipca 2017 r. ponownie była zarejestrowana w PUP ze statusem osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Z wyjaśnień skarżącej wynika, iż od roku 2017 nie podejmowała pracy, gdyż ze względu na pogarszający się stan zdrowia męża całą uwagę i czas poświęciła mężowi, gdyż nie chciała zostawiać go samego. W ocenie Kolegium, z ustaleń tych nie wynika, aby sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem miała charakter opieki stałej lub długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Opieka świadczona przez E.R. – zdaniem Kolegium - jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. M.R. jest częściowo niesamodzielny, potrzebuje pomocy drugiej osoby w myciu, ubieraniu się, przemieszczaniu (trudności przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach), gdyż miewa zaburzenia równowagi. Jest po dwóch udarach w roku 2004 i 2005; w wyniku udarów pozostał niedowład kończyny górnej i dolnej, porażenie mowy, utrata wzroku w jednym oku. Leczy się z powodu schorzeń układu krążenia, miażdżycy tętnic; w miesiącu lipcu 2020r. przeszedł operację trzustki.

Kolegium zwróciło uwagę, że według wyjaśnień wnioskodawczym opieka nad mężem ma charakter całodobowy i polega na przygotowaniu i podaniu posiłków (samodzielne spożywanie posiłków) i leków (2 x dziennie), pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, robieniu zakupów, sprzątaniu, umawianiu wizyt lekarskich. Państwo R.6+ mają trzech synów, jeden z nich K., będący kawalerem, mieszka wspólnie z nimi. Prowadził własną działalność gospodarczą (handel obwoźny), którą obecnie zawiesił, wobec czego jest osobą dyspozycyjną. Syn czasowo pomaga wnioskodawczym w opiece nad mężem wciągu dnia i nocy, tj. zawozi do lekarza, sprawuje opiekę, gdy wnioskodawczyni wychodzi po zakupy, pomaga ojcu zejść ze schodów, dba o wygląd zewnętrzny ojca (goli i strzyże). Z uzupełniającego wywiadu środowiskowego z 1 grudnia 2020 r. wynika, iż E.R. może liczyć na pomoc syna w ciągu dnia i nocy.

Zdaniem Kolegium, przy właściwej organizacji obowiązków domowych oraz zmianie usytuowania sypialni (na parterze budynku - wyeliminowanie wchodzenia i schodzenia) zakres sprawowanej opieki byłby mniejszy, umożliwiający skarżącej podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium oceniło, że pomoc skarżącej sprowadza się de facto do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, które to czynności wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku w sprawie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją E.R. z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką nad mężem.

Skargę na tą decyzję złożyła E.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu tej skargi pełnomocnik podniósł, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a to uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy bezpodstawnie przyjęły, że mają kompetencję do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego, pomimo wyraźnego i jednoznacznego postanowienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazującego na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną ze stwierdzoną znaczną niepełnosprawnością. W konsekwencji dokonały odmiennej niż w tym orzeczeniu oceny zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, czym naruszyły przepisy art. 7 art. 8 i art. 80 k.p.a.

Nie podzielając prezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu co do kompetencji organów do weryfikowania i oceny zakresu czynności opiekuńczych sprawowanych nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z zawartym wymaganiem długotrwałej opieki osoby drugiej – Sąd stwierdza, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18 i z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). (...) owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. (...) z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. (...) zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (tak uzasadnienie wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19, zob. też wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, wyrok NSA z 13 października 2016 r., I OSK 448/15). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z 26 lutego 2018 r., II SA/Rz 1398/17). Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2020 r., II SA/Lu 175/20). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego.

Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela niespójnego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20. W uzasadnieniu tego wyroku na stronie 10 akapit drugi NSA najpierw zakwestionował wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 7 października 2020 r., II SA/Łd 310/20, pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem sprawowania stałej opieki w wykonywaniu przez osobę niepełnosprawną czynności dnia codziennego ma walor opinii wyważonej w sprawie wymagającej wiedzy specjalistycznej, wiążącej organy i sądy administracyjne co do zakresu sprawowanej opieki, co wyłącza weryfikację zakresu czynności opiekuńczych. NSA stwierdził wszak, że "dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest (...) ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej". Jednakże w dalszej części tego uzasadnienia na stronie 10 in fine i 11, NSA w istocie podzielił pogląd Sądu I instancji, skoro stwierdził wprost, że "skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzania przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. (...) Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczyć możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taka osobą". Końcowo NSA – dokonując oceny zakresu i rodzaju faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą – uznał, iż sprowadzają się one do czynności dnia codziennego, wykonywanego w każdym gospodarstwie domowym i nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy".

Z kolei "(...) "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19; "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20). Nie można zatem sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19). Judykatura podnosi, że rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana jest koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy" (tak uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19).

Wobec tego Sąd stwierdza, że organy nie miały kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącą jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z [...] kwietnia 2010 r. o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej, Sąd stwierdza, że mąż skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, iż wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że mąż skarżącej nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. W myśl bowiem art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1172) wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz.U. z 2018r. poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2018 r., IV SA/Wr 479/18 i z 30 lipca 2020 r., III SA/Kr 68/20).

Tymczasem w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej poprzez zakwestionowanie zakresu sprawowanej nad nim czynności opiekuńczych. Zakres opieki nad osobą niepełnosprawną obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności – w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym – ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem stosownie do wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawniał skarżącą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stwierdza ponadto, że organy w sposób nieuprawniony, jako okoliczność przemawiającą za odmową przyznania świadczenia, przyjęły dyspozycyjność syna skarżącej, wskazując, iż z racji zawieszenia przez niego własnej działalności gospodarczej, pomaga on skarżącej w opiece nad ojcem. Organy nie wzięły pod uwagę, iż to skarżąca w pierwszej kolejności jest powołana do sprawowania opieki, ponieważ ciąży na niej w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Pomoc syna skarżącej nie jest okolicznością istotną dla sprawy. Może on w każdej chwili podjąć zatrudnienie czy też zmienić miejsce zamieszkania. W okolicznościach tej sprawy nie jest on powołany do sprawowania opieki nad ojcem, bo obowiązek prawny w pierwszej kolejności obciąża skarżącą.

Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność wystąpienia wszystkich przesłanek przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwa zaś wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w części dotyczącej zakresu opieki doprowadziła organ do nieuprawnionego zakwestionowania treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a następnie do zakwestionowania podejmowanych przez skarżącą faktycznych czynności opiekuńczych jako niekolidujących z podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby na część etatu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej, a następnie dokonać oceny przesłanki niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej lub rezygnacji z pracy zarobkowej oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).

dc