Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 733/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art 35 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 916/14 w sprawie ze skargi M. P. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak : [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz M. P. i S. P. kwotę 1 300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 733/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W momencie wydawania przedmiotowego rozstrzygnięcia inwestycja była zaplanowana tak, że mogło to naruszać granicę z sąsiednią działką Nr [...], należącą do M. i S. P..

W dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków ww. pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. stwierdzono zwiększenie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku, wybudowanie części gospodarczej jako mieszkalnej oraz wykonanie instalacji wewnętrznych. Organ ustalił także, że początkowo inwestorem robót była W. B., a d 2007 r. jest nim jej córka E. Z., która dalej prowadziła budowę.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ stopnia podstawowego nałożył na E. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] września 2012 r. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto organ poinformował inwestorkę, że projekt zamienny winien być opracowany w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególną analizą lokalizacji budynku mieszkalnego w granicy działki nr [...] (dawniej działka nr [...]) z działką sąsiednią nr [...].

W dniu [...] lutego 2013 r. E. Z. przedstawiła ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w dniu [...] maja 2013 r. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. Z. dokonać częściowej rozbiórki spornego obiektu. Organ powołał się na wyniki analizy projektu budowlanego zamiennego, z której wynika, że budynek został wybudowany na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]. Wobec braku zgody M. i S. P. co do lokalizacji spornego obiektu na ich działce nr [...], w przedstawionym opracowaniu brak jest rozwiązań mających na celu przebudowę budynku w taki sposób, aby doprowadzić do usytuowania budynku wyłącznie na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania E. Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności rozstrzygnąć powinien sąd powszechny.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1033/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi S. P. i M. P. uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał, że zakwestionowana przez skarżącego decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Ponadto organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazał zatem na konieczność przeprowadzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania, oceny, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a następnie wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 lub 51 ust. 5 P.b.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na E. Z. obowiązek usunięcia, we wskazanym terminie, nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, poprzez zaprojektowanie innego sposobu wykonania ocieplenia ściany zachodniej budynku, ze względu na jej usytuowanie z naruszeniem granicy z sąsiednią działką nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu E. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym z instalacjami oraz o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie części budynku na sąsiedniej działce nr [...], spowodowane istotnymi odstępstwami dokonanymi przez inwestorkę od decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Sprawy związane z naruszeniem własności nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego, a zatem wszelkich roszczeń z tego tytułu strony mogą dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli S. P. i M. P.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że orzeka w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 1033/13. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje omówione w wyroku uchybienia, ustali czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a następnie wyda rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji podkreślił, że nie jest kwestionowane, że podczas wykonywania robót budowlanych doszło do istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tj. do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w tym do zmiany jego usytuowania (budynek narusza granicę pomiędzy działką inwestora i działką skarżących), zwiększenia powierzchni jego zabudowy oraz kubatury, a także do zmiany jego przeznaczenia w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości prawidłowość działań organów co do wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 P.b. Z kolei przedłożenie przez zobowiązaną ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz projektu budowlanego zamiennego obligowało organ do jego oceny, stosowanie do art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ dokonał prawidłowej oceny projektu budowlanego zamiennego, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, bowiem projekt ten spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b., przez przyjęcie, że na tej podstawie może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, Sąd Wojewódzki stwierdził, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o jakim mowa w art. 51 ust. 1, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, czyli normami P.b. i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W tym zakresie nie mieści się doprowadzenie stanu faktycznego na nieruchomości do zgodności z przepisami prawa cywilnego. Kwestia, czy doszło do sytuacji, że część obiektu budowlanego (w sprawie niniejszej nieznaczna - według projektu 5-7 m2) została zbudowana na gruncie niebędącym własnością inwestora, leży po zrealizowaniu inwestycji wyłącznie w gestii sądu powszechnego - w ramach instrumentów prawnych dotyczących ochrony własności.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut wadliwej oceny projektu budowlanego w aspekcie rozwiązań dotyczących kotłowni. Uzupełniony projekt budowlany zamienny obejmuje podwyższenie komina o 1,5 m, co przedstawiają rysunki oraz część opisowa dotycząca robót projektowych i uzupełniających (s. 17, 22, 23 projektu).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną wnieśli S. i M. P.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie:

I. Przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przez bezzasadne uznanie, że organ dokonał właściwej oceny zgodności z prawem projektu zamiennego, podczas gdy organ ten nie zweryfikował zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi m.in. odległość budynków od granicy oraz wymagania ochrony przeciwpożarowej i dlatego nie odzwierciedlił tej oceny w uzasadnieniu decyzji,

2/ art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona,

II. Prawa materialnego:

1/ wadliwą wykładnię art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4 i 5 P.b., przez przyjęcie, że projekt budowlany zamienny może przewidywać rozwiązania naruszające granice nieruchomości sąsiedniej, do której inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego,

2/ niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b., przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ II instancji, który uznał, że mógł wydać decyzję przewidzianą tym przepisem, podczas gdy nie zachodziły do tego przesłanki, gdyż przedstawiony do oceny projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., naruszając § 12 ust. 1-5, § 235 ust. 1 i 2, § 271 ust. 1-13, § 272 ust. 1-3 i § 273 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz zasady ogólne zawarte w art. 4 i 5 P.b.,

3/ niezastosowanie art. 51 ust. 5 P.b. (niezauważenie przez Sąd, że organ II instancji powinien zastosować art. 51 ust. 5 P.b.).

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie występują dwa kluczowe zagadnienia, determinujące jej wynik.

Pierwszy problem prawny sprowadza się do tego, że Starosta [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi, podczas gdy w rzeczywistości doszło, z naruszeniem granicy nieruchomości, do wybudowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym oraz instalacją wewnętrzną i zewnętrzną wod.-kan., wentylacją i centralnym ogrzewaniem. W pełni uprawnione jest zatem stwierdzenie, że inwestor nie tyle istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego – jak to przyjęły organy w niniejszej sprawie, lecz wybudował zgoła inny obiekt - budynek mieszkalny, na który nie zostało wydane pozwolenie na budowę.

Przyjmując nawet pogląd, że uzyskanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane, które doprowadziły do wybudowania budynku mieszkalnego, były prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia, to jednak istnieją sytuacje graniczne, tak jak w tej sprawie, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy w sprawie może być w ogóle zastosowany tryb naprawczy. Doszło przecież do sytuacji, gdy inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę deklaruje inwestycję w postaci budynku gospodarczego, jednakże jego rzeczywistym zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych wnioskiem. Okoliczności sprawy mogą wskazywać, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., II OSK 108/04).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, a także Sąd I instancji, zdają się nie dostrzegać przedstawionego problemu.

Mając jednak na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sad Administracyjny jest związany, a także związanie Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1033/13, nie można abstrahować od tego, że Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Przechodząc zatem na grunt postępowania naprawczego podkreślić trzeba, że złożony przez E. Z. projekt budowlany zamienny podlegać musiał merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki m. in. z przepisami techniczno-budowlanymi.

Należy jednak mieć na uwadze, że sam fakt przedłożenia żądanego projektu w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego jego zatwierdzenia. Jeżeli bowiem okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe, np. ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno- budowlanymi, organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem także na etapie postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 3 i 4 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności.

W tej sytuacji należy przejść do drugiego zagadnienia poruszanego w skardze kasacyjnej, dotyczącego wybudowania spornego obiektu w części na nieruchomości sąsiedniej. Słuszny bowiem, a zarazem najistotniejszy jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 51 ust. 4 P.b., przez przyjęcie, że projekt budowlany zamienny może przewidywać rozwiązania naruszające granice nieruchomości sąsiedniej, do której inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego.

W przedmiotowej sprawie niekwestionowany był fakt, że planowana inwestycja narusza granice sąsiedniej działki. Co więcej, nawet w projekcie zamiennym w pkt 9 "status działek" stwierdzono, że z uwagi na częściowe zajęcie budynkiem działki nr [...], rozwiązanie tego zagadnienia winno nastąpić polubownie pomiędzy właścicielami działek poprzez wydzierżawienie lub sprzedaż zabudowanej części.

Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 P.b. jest kwestią kluczową, podobnie jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Potwierdza to treść uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Abstrahując od tego, że uchwała dotyczyła problemu wyłonionego na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 2 a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak w rozpoznawanej sprawie, to jednakowoż uchwały tej nie można interpretować w taki oto sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienia. Z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, organ winien wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych(...). Jednocześnie art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Stosownie zaś do ust. 2 tego art. przepis ust.1 , a więc dotyczący m. in. złożenia tegoż oświadczenia, stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Tak więc i z tych regulacji wywieźć należy konstatację, iż w prowadzonym postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., KP 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26), prawo zabudowy w aspekcie cywilnoprawnym jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest ono w art. 64 Konstytucji, a zatem jest emanacją prawa własności. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14).

Konkludując, skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga, by po stronie organów brak było jakichkolwiek wątpliwości, że inwestor prawo to posiada.

Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b. organy nadzoru budowlanego mają obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego wyłącznie z prawem administracyjnym, czyli z normami P.b. i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a w zakresie tym nie mieści się doprowadzenie stanu faktycznego na nieruchomości do zgodności z przepisami prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, a Sąd I instancji stanowisko to wadliwie zaaprobował, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia kwestia realizacji przez inwestora przedmiotowej inwestycji na terenie działki stanowiącej własność skarżących kasacyjnie. Czym innym jest bowiem żądanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, a czym innym wiedza organu, że inwestor prawa tego nie posiada. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że jedynie przy istnieniu sporu, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kwestię tę powinien rozstrzygnąć sąd powszechny.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie art. 188 p.p.s.a., uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśniają, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, uchylił także decyzje organów obydwu instancji. W tej sytuacji sprawa powróci do organu I instancji, który poprowadzi postępowanie i podejmie rozstrzygnięcie zgodnie z oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.