Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1518/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26, art. 30c ust. 3, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 170/13 w sprawie ze skargi P. O. Spółki z o.o. w B. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. O. Spółki z o.o. w B. na rzecz Zarządu Województwa P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 170/13 oddalił skargę P. O. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na informację Zarządu Województwa P. z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

P. O. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyło wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Produkcja energii odnawialnej w G." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 - 2013, Osi priorytetowej V. Rozwój infrastruktury ochrony środowiska, Działania 5.2 Rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska.

Wniosek poddano weryfikacji formalnej, w wyniku której Spółka została poinformowana o podlegających poprawie błędach w dokumentach aplikacyjnych. W piśmie z [...] marca 2013 r. Spółka złożyła poprawki do wniosku wraz z wyjaśnieniami.

W wyniku przeprowadzenia drugiej oceny formalnej Instytucja Zarządzająca pismem z [...] marca 2013 r. poinformowała Spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, z uwagi na niespełnienie następujących kryteriów formalnych: 1. Złożona dokumentacja jest zgodna z regulaminem konkursu, 2. Kompletność dokumentacji środowiskowej. Zdaniem organu pierwsze kryterium nie zostało spełnione, gdyż błędnie wypełniono Załącznik Nr 29 - w pkt A.5 wskazano błędną formę prawną – oraz z uwagi na braki w kompletności dokumentacji środowiskowej. Z kolei drugie kryterium nie zostało spełnione z powodu braku przedłożenia Załącznika 4Ib "Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000".

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Instytucja Zarządzająca negatywnie rozpatrzyła protest Spółki. Instytucja podzieliła zarzut błędnej oceny w odniesieniu do wypełnienia załącznika Nr 29 uznając, że Spółka nie została wezwana do jego poprawy w piśmie dotyczącym błędów formalnych.

Odnosząc się natomiast do oceny kryterium kompletności dokumentacji środowiskowej, Instytucja zauważyła, że w jego ramach weryfikowana jest przede wszystkim kompletność dokumentacji dotyczącej procedury przeprowadzonego postępowania związanego z oddziaływaniem projektu na środowisko. Organ wskazał, że Spółka, uzupełniając po wezwaniu dokumentację konkursową, przedłożyła do wniosku załącznik 4Ib kopię wniosku o wydanie zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszaru Natura 2000 oraz kopię postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszaru Natura 2000. Wobec tego Instytucja wskazała, że prawidłowy załącznik 4Ib "Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszaru Natura 2000" nie został załączony do dokumentacji, pomimo że jest on obligatoryjny dla ww. projektu. W związku z powyższym błędnie wypełniono pkt II.6.1 "Czy zostały dołączone dokumenty związane z postępowaniem OOŚ" poprzez zaznaczenie odpowiedzi na "TAK". Instytucja nie zgodziła się przy tym, że zaświadczenie Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2013 r., w którym stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, spełnia wymagania dla zaświadczenia stanowiącego załącznik 4Ib. Zgodnie bowiem z pkt 115 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z 5 maja 2009 r. MRR/H/16/3/05/09 (dalej: Wytyczne) w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na Natura 2000 dla przedsięwzięć z grupy III przeprowadza Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska. Zdaniem Instytucji błędnie został ponadto wypełniony pkt II.6 wniosku "Wpływ projektu na obszary objęte lub mogące być objęte siecią Natura 2000 (informacje powiązane z załącznikiem Ib)", gdyż wskazano neutralny wpływ projektu na obszar Natura 2000, gdzie z postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z [...] marca 2013 r. jednoznacznie wynika, że w przedmiotowym przypadku na podstawie przedłożonych podstawowych informacji o przedsięwzięciu nie można wykluczyć, że jego realizacja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiotowe obszary Natura 2000. Nieprzedłożenie przez Spółkę prawidłowego załącznika 4Ib rzutowało w ocenie Instytucji na ocenę w zakresie błędnie wypełnionego załącznik 4Ia w pkt A.3. Z kolei odnośnie błędnie wypełnionego pkt A.4 Ocena wpływu na obszary Natura 2000 Instytucja stwierdziła, że z uwagi na odmowę wydania zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszaru Natura 2000 brak jest możliwości udzielenia odpowiedzi "Czy projekt może wywierać istotny negatywny wpływ na obszary objęte lub które mają być objęte siecią Natura 2000?"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę wskazał, że przy kontroli punktem odniesienia są przepisy prawa materialnego – przede wszystkim ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: u.z.p.p.r.) oraz przepisy postępowania, które w ogólnym zarysie i zrębowo zawarte są w tym akcie, a w głównej mierze – w systemie realizacji programu operacyjnego, tj. Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w Ramach RPOWP na lata 2007-2013.

Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy kryterium formalnego – kompletności dokumentacji środowiskowej. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom Spółki organem uprawnionym do urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego w postaci braku potencjalnie znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymaganego na podstawie prawa wspólnotowego w sytuacji gdy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000, w omawianej sprawie nie jest wyłącznie Wójt Gminy G. Z brzmienia art. 32 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j. t. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220) wynika bowiem, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadzoruje funkcjonowanie obszarów Natura 2000, prowadząc ewidencję danych niezbędnych do podejmowania działań w zakresie ich ochrony. Natomiast regionalny dyrektor ochrony środowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania (ust. 3). W ocenie Sądu z normy tej można wywieść kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydawania zaświadczeń potwierdzających brak potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar NATURA 2000 dla przedsięwzięcia z grupy III.

Zdaniem Sądu skoro z przepisów prawa powszechnie obowiązującego można wywieść kompetencje do wydawania zaświadczeń dla więcej niż jednego organu, to jednak nie można uznać, że warunek uzyskania zaświadczenia, które jest niezbędnym elementem wniosku o dofinansowanie inwestycji, jedynie od jednego z nich, tu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, narusza zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji wskazanie w Wytycznych, że dokumentem potwierdzającym brak potencjalnie znaczącego oddziaływania na ten obszar może być jedynie zaświadczenie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie stoi w sprzeczności z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut, iż organ administracji naruszył hierarchię źródeł prawa, dając pierwszeństwo Wytycznym przed przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowana jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a treść Wytycznych służy wyłącznie ułatwieniu prawidłowej weryfikacji realizacji przedsięwzięcia zgodnie z prawem krajowym i unijnym. Sąd stwierdził, że Wytyczne, same w sobie nie stanowią norm, które określają procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy obszar Natura 2000.

Sąd wskazał, że Instytucja zarządzająca programem operacyjnym w myśl postanowień art. 25 pkt 1 oraz art. 26 u.z.p.p.r. odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady krajowe i wspólnotowe. Zatem organ administracji miał prawo wymagać od uczestników postępowania konkursowego przedłożenia zaświadczenia wystawionego przez organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000, którym jak wskazano wyżej jest także regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, wywiedzionej z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że specyfika postępowania dotyczącego oceny i wyboru projektów, w którym wszyscy uczestnicy konkursu konkurują między sobą o środki publiczne, nie pozwala na czynienie odstępstw od przyjętych w konkursie zasad. Przyjęcie odstępstw od przyjętych zasad postępowania, takich jak np. zawieszenie procedury oceny projektu, mogłoby naruszać zasadę równego traktowania uczestników konkursu (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) i stawiać w lepszej sytuacji uczestników, którzy nie uruchomili we właściwym czasie procedury uzyskania wymaganych w postępowaniu konkursowym dokumentów (zaświadczeń), które stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie inwestycji. Podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem konkursowym, w którym dokonuje się oceny i wyboru projektów ubiegających się o dofinansowanie w ramach programów operacyjnych współfinansowanych ze środków europejskich a ogólnym postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) jest taka, że pierwsze z nich jest postępowaniem, w którym podmioty zainteresowanie uzyskaniem dofinansowania konkurują między sobą o środki publiczne dostępne w ramach konkursu. Dofinansowanie otrzymują projekty wyłonione w jego ramach, które najlepiej spełniają kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący programu operacyjnego. Natomiast w postępowaniu administracyjnym podmiot legitymujący się interesem prawnym ma prawo domagać się wydania decyzji o określonej treści, o ile interes ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego, a organ nie może stawiać żadnych dodatkowych warunków.

Tym samym, zdaniem Sądu, z uwagi na specyfikę postępowania konkursowego istniała możliwość uregulowania w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w Ramach RPOWP na lata 2007-2013 takiej procedury wyłaniania projektów, która nie przewiduje możliwości zawieszenia oceny wniosku.

P. O. Spółka z o.o. w B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 2 i art. 7 Konstytucji, a w rezultacie zastosowaniu reguły wynikającej z aktu niższego rzędu – Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych z 5 maja 2009 roku (MRR/H/16/3/05/09), które sporządzone zostały przez Ministra Rozwoju Regionalnego, z której wynika, iż fakt braku potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar NATURA 2000 może być stwierdzony jedynie przez zaświadczenie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, przed normą dekodowaną z aktów wyższego rządu, tj. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7; dalej: Dyrektywa siedliskowa), z której wynika że zaświadczenie wydane przez wójta stwierdzające brak potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar NATURA 2000 jest urzędowym potwierdzeniem stanu faktycznego w postaci braku potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar NATURA 2000 oraz stanu prawnego w postaci braku konieczności przeprowadzenia dla danego przedsięwzięcia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której to procedury przeprowadzenie jest wymagane na podstawie prawa wspólnotowego w sytuacji gdy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy ocena projektu została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo, poprzez brak zawieszenia procedury o przyznanie dofinansowania projektu a odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy zawieszenie jawi się jako środek bardziej korzystny dla skarżącej, a celem obu środków jest zagwarantowanie poprawności formalnej wniosków o dofinansowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ograniczenie zakresu podmiotów, które mogą wydać stosowne zaświadczenia jedynie do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawnych.

W ramach procedury z cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska ma możliwość wypowiedzenia się co do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w przypadku gdy odpowiedni organ nakazał wnioskodawcy, zgodnie z art. 96 ust. 3 tejże ustawy, przekazanie RDOŚ stosownych dokumentów, a także w razie zwrócenia się przez podmiot o wydanie zaświadczenia stwierdzającego fakt braku wpływu jego przedsięwzięcia na obszar na obszar Natura 2000. Kasator stwierdził, że dołączenie do wniosku o dofinansowanie inwestycji załącznika 4 Ib jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja nie będzie istotnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i w związku z tym nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 96 ust. 3 cyt. ustawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sytuacji, gdy nie można wykluczyć istotnego oddziaływania na obszar Natura 2000, konieczne jest przeprowadzenie badania, które normowane jest przez cyt. ustawę. Zgodnie z jej art. 96 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 do decyzji, przed którą konieczne jest rozważenie przez właściwy organ wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, zalicza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wydania takiej decyzji właściwy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, o dofinansowanie której ubiega się skarżący, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konieczne dla rozpoczęcia inwestycji. Jeżeli w ramach tego badania wójt stwierdzi, że inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to nie nakłada on obowiązku przedłożenia dokumentacji do RDOŚ. W takiej sytuacji organ ten nie jest zaangażowany w badanie. Wnioskodawca nie ma możliwości wymuszenia na organie, aby ten nałożył na niego obowiązek przedłożenia dokumentów do RDOŚ.

Zdaniem kasatora zaświadczenie wydane przez wójta właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzające brak potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 spełnia wymagania, o których mowa w art. 6 ust. 3 cyt. Dyrektywy siedliskowej, zatem spełnia również wymagania zaświadczenia stanowiącego załącznik 4 Ib do wniosku. W ocenie skarżącego w zakresie, w jakim Wytyczne wprowadzają możliwość przedłożenia jedynie zaświadczenia wydanego przez RDOŚ, są niezgodne z materią ustawową, zaś uznanie przez Sąd, że Wytyczne mogą modyfikować normy wynikające z aktów rangi ustawowej, stanowi naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, Skarżący nie mógł we właściwym czasie załączyć do wniosku zaświadczenia wydanego przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ponieważ z uwagi na błędne rozstrzygniecie tego organu sprawa musiała zostać rozpatrzona przez organ wyższego rzędu, a organ nie zawiesił postępowania, mimo że miał informację co do rozbieżności oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz świadomość, że postanowienie RDOŚ nie jest ostateczne. Zdaniem kasatora prawidłowym rozstrzygnięciem organu w takiej sytuacji powinno być zawieszenie postępowania do czasu wydania przez organ ostatecznego aktu rozstrzygającego "zagadnienie wstępnie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w sprawie nie występują.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch kwestii:

- po pierwsze, możliwości ograniczenia się w konkursie do uregulowań zawartych w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z 5 maja 2009 r., w zakresie organu wydającego zaświadczenie o ewentualnym braku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- po drugie, możliwości, a nawet konieczności zawieszenia postępowania w sprawie, w związku z istniejącymi rozbieżnościami co do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (gdy Spółka dysponowała stanowiskiem Wójta Gminy G. o braku takiego oddziaływania oraz postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska o odmowie wydania zaświadczenia o braku oddziaływania) i w związku z tym, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie było ostateczne (w rezultacie postępowania zażaleniowego Spółka takie zaświadczenie od RDOŚ uzyskała).

Odnośnie pierwszego z zarzutów, to należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w wyroku z 12 grudnia 2011 r., w sprawie P 1/11 (Dz. U. Nr 279, poz. 1644) Trybunał Konstytucyjny uznał, że systemu realizacji programu operacyjnego nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym do aktów prawa miejscowego. Jednocześnie jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulegało wątpliwości, że systemy realizacji zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, przestrzeganie których jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego; wyznaczających więc określonym podmiotom prawa i obowiązki, które powinny być unormowane w aktach powszechnie obowiązujących. Trybunał Konstytucyjny zakreślił jednak termin odroczenia utraty mocy obowiązującej regulacji u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim ich konstytucyjność została zakwestionowana, tj. 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Zakwestionowane przepisy utraciły moc obowiązującą dopiero z dniem 27 czerwca 2013 r. Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (27 grudnia 2011 r.) zakwestionowane przepisy, mimo że zostało obalone w stosunku do nich domniemanie konstytucyjności, winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.

Tak więc, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, w sprawie mają zastosowanie odpowiednie regulacje programu operacyjnego, a prawa i obowiązki skarżącej Spółki, podobnie jak innych uczestników konkursu, mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

I tak, z pkt 10.3. Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013 wynikał obowiązek dołączenia do wniosku wszelkich wymaganych załączników dla danego projektu, a załączniki te należało przygotować zgodnie z Instrukcją dostępną w dokumentacji konkursowej. Z kolei z punktu 4 Instrukcji wynikało, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko należy przeprowadzić w oparciu o Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, opracowane przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Ta dokumentacja konkursowa była już dostępna w momencie ogłoszenia o konkursie, a zatem przystępując do konkursu, Spółka znała obowiązujące w nim zasady.

Celem postępowania konkursowego jest wybór do dofinansowania najlepszych projektów, aby środki finansowe na konkretne działania otrzymali najlepsi, którzy rokują pełne i możliwie trwałe wykorzystanie otrzymanych środków. Powyższe wymaga więc od podmiotów starających się o uzyskanie tego rodzaju wsparcia finansowego dołożenia należytej staranności na etapie przygotowania projektu do konkursu. Takie działanie związane jest m.in. z obowiązkiem uważnego zapoznania się z opisami poszczególnych kryteriów w celu dokładnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem kryteriów oceny przewidzianych dla danego projektu. Podawane we wniosku dane muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu, w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10, zbiór Lex nr 596741).

Wniosek o wydanie właściwego zaświadczenia Spółka złożyła dopiero po otrzymaniu wezwania organu o uzupełnienie załączników. Wprawdzie ostatecznie takie zaświadczenie strona uzyskała, ale już po upływie terminu na złożenie wniosku, jak i jego uzupełnienie. Dysponowanie zaświadczeniem wydanym przez Wójta Gminy G. nie zwalniało jej z obowiązku uzyskania zaświadczenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, skoro takie zaświadczenie przewidywała dokumentacja konkursowa, a także – co ma w sprawie istotne znaczenie – w jednakowym stopniu obowiązek ten dotyczył wszystkich uczestników konkursu. Odstępstwo od przyjętych reguł w odniesieniu do któregokolwiek z uczestników stanowiłoby naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Omawiana regulacja pozostawała zatem w zgodzie z przepisem art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., z którego wynika, że Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, zatem powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie jest zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych. Wskazywany jako prawna podstawa ewentualnego zawieszenia przez organ "procedury o przyznanie dofinansowania projektu" przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. dotyczy rozstrzygnięć sądu I instancji, a konkretnie uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Konieczności, a nawet możliwości zawieszenia postępowania wobec Spółki dlatego, że uczestnik za późno złożył wniosek o wydanie niezbędnego zaświadczenia, nie przewidywał regulamin konkretnego konkursu.

Wreszcie, jak już zwrócił uwagę Sąd I instancji, specyfika postępowania dotyczącego oceny i wyboru projektów, w którym wszyscy uczestnicy konkursu konkurują między sobą o środki publiczne, nie pozwala na czynienie odstępstw od przyjętych w konkursie zasad. Przyjęcie odstępstw od zasad, takich jak np. zawieszenie procedury oceny projektu, mogłoby naruszać zasadę równego traktowania uczestników konkursu (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) i stawiać w lepszej sytuacji uczestników, którzy nie uruchomili we właściwym czasie procedury uzyskania wymaganych w postępowaniu konkursowym dokumentów (zaświadczeń), stanowiących niezbędny element wniosku o dofinansowanie inwestycji. Brak jest więc podstaw do uznania, że wykładnia tych regulacji dokonana w zaskarżonym wyroku narusza zasady zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak jak bowiem jest oczywiste, że normodawca musi w tworzeniu prawa stosować środki odpowiednie do zamierzonego celu i tym samym unikać nadmiernej ingerencji państwa, tak trudno w argumentacji strony skarżącej, na użytek rozpoznawanej sprawy, odnaleźć powiązanie pomiędzy wskazywaną przez stronę wadliwością postępowania organu, a naruszeniem konkretnego, zagwarantowanego Konstytucją RP prawa czy wolności obywatelskiej, bo nie może za takie uchodzić niezastosowanie wobec skarżącej, nieprzewidzianej w dokumentacji konkursowej, procedury zawieszenia postępowania konkursowego.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r..

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).