Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2662/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 694/17 w sprawie ze skarg A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt I SA/Ke 694/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu skarg A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w Krakowie – w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] października 2017r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016r. uzupełnioną postanowieniem tegoż organu z dnia [...] maja 2016r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] maja 2006r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z naruszeniem prawa; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że A. Ś. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 120,59 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B., Z. i R., w gminie Z. (powiat krakowski, województwo małopolskie). Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie przyznał A. Ś. jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w łącznej wysokości 58 683,46 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. – po przeprowadzeniu z urzędu wznowieniowego postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) Kierownik stwierdził, że decyzja przyznająca wskazaną płatność została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w dniu jej wydania nie był on w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez A. Ś. nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005. Z tego względu Kierownik powyższą decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2006r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 została wydana z naruszeniem prawa. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. organ orzekł o uzupełnieniu ww. decyzji poprzez: oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1; dodanie punktu 2. w brzmieniu: "Ze względu na upływ z końcem dnia 27 czerwca 2011r. terminu 5 lat od doręczenia w dniu 27 czerwca 2006r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie nr [...] z dnia [...] maja 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "kpa" (Dz.U. z 2016r., poz. 23)."; dodanie punktu 3. w brzmieniu: "3. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...] mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A. Ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A. Ś. przyznane."; dodanie punktu 4 w brzmieniu: "4. Działka ewidencyjna o identyfikatorze [...] nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na powierzchni 0,04 ha, ze względu na brak realizacji zabiegów agrotechnicznych."; dodanie punktu 5 w brzmieniu: "5. Działka ewidencyjna o identyfikatorze [...] nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. na powierzchni 0,26 ha."; dodanie punktu 6. brzmieniu: "6. Działka ewidencyjna o identyfikatorze [...] nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. na powierzchni 0,30 ha."; dodanie punktu 7 w brzmieniu: "7. Pan A. Ś. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem o nieprawidłowościach we wniosku, i że złożony w dniu 14 maja 2005 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...], [...], [...], [...], [...]"; dodanie punktu 7 w brzmieniu: "7. Pan A. Ś. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem o nieprawidłowościach we wniosku, i że złożony w dniu 14 maja 2005r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...], [...], [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli zarówno Prokurator jak i A. Ś.

Utrzymując w mocy wznowieniową decyzję z dnia [...] kwietnia 2016r., Dyrektor powołał przepis art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., i wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie kierownika było prawidłowe w przedmiocie okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia A. Ś. decyzji z [...] maja 2006 r. Według Dyrektora, w zaskarżonej decyzji kierownik prawidłowo orzekł, że decyzja z [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor podniósł, że ustalenia organu odwoławczego są jednak odmienne od ustaleń kierownika co do skali i charakteru tego naruszenia. Ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a., nie wpłynęło to na zmianę rozstrzygnięcia ponieważ w ustalonym przez dyrektora stanie faktycznym mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie tożsame z zaskarżonym, tzn. o wydaniu decyzji z [...] maja 2006 r. z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2005 określają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), zwanej dalej ustawą, wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L345 z 201istopada2004 r., str. 1 ze zm.). Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażane zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.).

W ocenie Dyrektora, A. Ś. celowo oddał w użytkowanie J. J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2005 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] J. J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J. J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca - R. Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe działanie zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J. J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to A. Ś. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J. J. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie związanych z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach A. Ś. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca). Wykonywane przez J. J. zabiegi i czynności nie miały charakteru prac zleconych, a ponoszone przez świadka koszty uprawy oraz okoliczność posiadania działek świadczą, że to jemu winny należeć się dopłaty do tych gruntów 2005 r. A. Ś. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2005 r.

W zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] kierownik ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi odpowiednio: 0,12 ha, 0,26, ha, 0,15 ha, 0,00 ha, 0,53 ha, 0,89 ha, 0,89 ha, 0,72 ha, 0,70 ha, 0,52 ha, 0,95 ha, 0,85 ha, 0,51 ha, 0,19 ha, 0,00 ha. W zakresie działki [...] uznał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,06 ha, dlatego nie spełniała definicji działki rolnej. W zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zmniejszył powierzchnię stwierdzoną w stosunku do powierzchni deklarowanej. W zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] kierownik zakwalifikował do powierzchni zatwierdzonej całość deklarowanych działek. Dyrektor podniósł, że działki te nie były w 2005 r. użytkowane rolniczo. W zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustalił, że wchodziły one w skład kompleksu działek, na których budowane były biurowce pod nazwą Krakowski Business Park (KPB). Ze zdjęcia z 2003 r. wynika, że w roku tym wybudowany był już budynek oznaczony jako KBP 100 na działce nr [...] i parking wokół niego, a działka nr [...] i część działki [...] stanowiły zaplecze budowy. Świadkowie, którzy brali udział przy realizacji inwestycji stwierdzili, że grunt otaczający budynek KBP 100, oraz parking na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiły zaplecze budowlane, czyli miejsce postoju maszyn budowlanych, kontenery użytkowe dla pracowników budowy, place parkingowe oraz place manewrowe. organ ustalił, że obszar pod KPB stanowił grunty nieużytkowane rolniczo. Wszelkie koszenia i inne zabiegi realizowane były nie na zlecenie A. Ś., a w związku z umowami pomiędzy firmami, które miały na celu utrzymanie terenów zielonych, czyli trawników w wysokim standardzie wokół biurowców KBP, ze względu na prezentację tego terenu pod wynajem powierzchni w wybudowanych budynkach. Obszary te były jedynie zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzenie prac na tych terenach nie spełnia definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności 2004-2008. Według organu odwoławczego, A. Ś. nie użytkował rolniczo również działek [...], [...], [...] i nr [...]. Co do dwóch pierwszych działek, organ na podstawie zdjęć lotniczych i zeznań świadków ustalił, że budowany był tam parking. Natomiast teren na działce [...] przeznaczony był na składowanie gruzu i ziemi. Biegli z dziedziny łąkarstwa stwierdzili, że działka nr [...] nie jest użytkowana od 7-10 lat. W takim stanie faktycznym dyrektor uznał, że strona celowo w 2004 r. i kolejnych latach (m.in. 2005 r.) deklarowała do płatności grunty, na których charakter prowadzonej działalności nie miał nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej, jednocześnie dbając, aby na tych gruntach były prowadzone zabiegi sprawiające pozory prowadzenia działalności rolniczej, w ten sposób stwarzając sztuczne warunki do uzyskania dopłat do tych gruntów. W zakresie działki ewidencyjnej o numerze [...] dyrektor ustalił, że A. Ś. nie był w 2005 r. faktycznym użytkownikiem tej działki ewidencyjnej. Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Ostatecznie po dokonaniu analizy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 oraz wskazanych przepisów unijnych Dyrektor doszedł do wniosku, że A. Ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej. Działania A. Ś. w latach 2003 — 2008 nie nosiły znamion prowadzenia działalności rolniczej. Stworzył on jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej, a powiązane z Krakowskim Parkiem Biznesu jego spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A. Ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co nie miało nic wspólnego z rolnictwem.

Rozpoznając skargi A. Ś. i Prokuratora na tę decyzję – Sąd I instancji uznał, że organ nie wykazał, że w tej sprawie zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji odmowę przyznania płatności wyprowadził z niespełnienia przez A. Ś. warunków zawartych w art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, tj. utrzymywania działek rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej i warunków zawartych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez to, że A. Ś. nie był posiadaczem gruntów rolnych i nie użytkował ich rolniczo w 2005 r. (z wyłączeniem działek o powierzchni stwierdzonej 9,72 ha). Organ drugiej instancji zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że decyzja z [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak jak podkreślił - odmiennie ustalił skalę i charakter tego naruszenia, mianowicie przyjął, że A. Ś. dla wszystkich zadeklarowanych w 2005 r. działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności i nie prowadził na nich działalności rolniczej.

Dyrektor zmienił więc – w opinii Sądu I instancji - w treści swojego uzasadnienia ocenę okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że chociaż zarówno wnioski poczynione przez Kierownika, jak i przez Dyrektora prowadziły do tożsamego rozstrzygnięcia, tj. do wypełnienia w ocenie tych organów przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, to ze względu na nieprawidłowość oceny Dyrektora, stanu tego Sąd I instancji nie zaakceptował. Podkreślił, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że Dyrektor nie zaakceptował oceny Kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził natomiast swoją podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A. Ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji z dnia [...] maja 2006r. z naruszeniem prawa. Sąd I instancji nie podzielił jednakże oceny Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek sztucznego stworzenia warunków, tj. obiektywnego i subiektywnego elementu, które pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Sąd I instancji zauważył, że Dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez A. Ś. postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2005r. działek. Nie wykazał jednak, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy J. J. a A. Ś. świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Samo zaś zgłoszenie do płatności działek będących w użytkowaniu innego podmiotu, jakkolwiek może stanowić podstawę odmowy płatności z uwagi na niespełnienie wymogów ustawowych, nie może być uznane za stworzenie sztucznych warunków. Sąd I instancji nie podzielił wniosku Dyrektora, że podejmowane na terenach KBP działania stanowiące zagospodarowanie terenu na potrzeby reprezentacyjne, czy wykorzystanie upraw z tuneli foliowych do urządzania terenu KBP, stanowiły o stworzeniu sztucznych warunków. Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor nie przedstawił dowodów wskazujących, że działania rolnika występującego o dopłaty, inwestora budującego KBP i przedsiębiorcy prowadzącego specjalistyczny Zakład Ogrodniczy "S.", to skoordynowane działania stworzone tylko po to by uzyskiwać korzyści wynikające z płatności. Dyrektor w kontekście stworzenia przez A. Ś. sztucznych warunków nie wykazał dowodów potwierdzających jego tezę o "układzie naczyń powiązanych", które stanowić miały powiązane z KBP spółki kapitałowe. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania A. Ś. ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu Dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności. Za uzasadnioną Sąd I instancji uznał więc skargę A. Ś. w zakresie, w jakim podważa stanowisko Dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Odniesienie się do pozostałych zarzutów, w tym do naruszenia art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez błędną wykładnię, że uprawnionym do płatności jest tylko faktyczny użytkownik, jak i do zarzutów w zakresie oceny materiału dowodowego, w tym zeznań świadków i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, Sąd I instancji uznał za przedwczesne. Sąd podniósł, że na tym etapie postępowania decyzja podlega uchyleniu z powodu zakwestionowania tezy Dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków w kontekście ustalania przez ten organ okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wyjaśniając natomiast powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej – Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. Sentencja decyzji wydawanej na tej podstawie prawnej powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje art. 151 § 2 k.p.a., mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez A. Ś. obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. Naruszenia tego nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika.

Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor dokonał odmiennej oceny na temat zaistniałych okoliczności świadczących o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, czym doprowadził do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez A. Ś. sztucznych warunków. W obrocie prawnym zaistniały różnorakie stanowiska o wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2006r, z naruszeniem prawa – jedno w sentencji decyzji Kierownika uzupełnionej postanowieniem, drugie w uzasadnieniu decyzji Dyrektora. Taka sytuacja z uwagi na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności nie jest – według Sądu I instancji - dopuszczalna. Za zasadne uznał więc zarzuty skargi Prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach Kierownika i Dyrektora.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Krakowie, zaskarżając ten wyrok, w oparciu o przepis art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Powołując art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia [...] października 2017r. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016r., w wyniku błędnego stwierdzenia, iż w tej sprawie organy administracyjne nie wykazały zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, rozumianej błędnie przez Sąd I instancji jako stworzenie przez A. Ś. tzw. "sztucznych warunków" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo iż podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była zupełnie inna okoliczność, a to ujawnienie się w toku śledztwa o sygn. VI Ds. 49/08 Prokuratury Okręgowej w Krakowie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a wskazujących, iż A. Ś. nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem A. Ś. nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a zatem podstawa wznowienia postępowania administracyjnego była zupełnie inna niż wskazana przez Sąd I instancji i z powodu której doszło do uchylenia decyzji organów administracyjnych, zwłaszcza, iż równocześnie rzeczywiste przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz wydania zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy zostały wykazane w zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęte przez organy administracyjne podstawy wznowienia postępowania i uzyskane dowody nie powodowały naruszenia zasady praworządności przez organy administracji;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. art. 2 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji tylko do weryfikacji czy A. Ś. stworzył "sztuczne warunki" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i z tylko tego powodu uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, chociaż okoliczność ta - jako wtórna i odrębna od rzeczywistych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego - nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w niniejszym przypadku Sąd winien w pierwszej kolejności zweryfikować pierwotną i rzeczywistą podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i wydania zaskarżonych decyzji o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika BP ARiMR w Krakowie nr [...] z dnia [...] maja 2006r. o przyznaniu A. Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, a to wskazującą na ujawnienie się nowych i nieznanych dowodów ze śledztwa VI Ds. 49/08, iż A. Ś. nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a dopiero w dalszej kolejności Sąd mógłby - o ile miałoby to jeszcze znaczenie dla wyniku sprawy - poddać analizie zaistnienie przesłanek stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003;

III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, a w szczególności odniesienie się tylko do wtórnej i następczej okoliczności związanej z tzw. "stworzeniem sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż kluczową, odrębną i podstawową okolicznością dla oceny zaskarżonych decyzji i stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, były ustalenia wskazujące, iż A. Ś. nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej;

IV. prawa materialnego, a to art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a tego rozporządzenia, w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, poprzez niezasadne stwierdzenie, iż w niniejszym przypadku A. Ś. wraz z pozostałymi współdziałającymi osobami nie stworzył tzw. "sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż z okoliczności podmiotowych i przedmiotowych sprawy wynika, iż A. Ś. wraz z między innymi ojcem R. Ś. oraz pełnomocnikiem T. J. (oskarżonymi w sprawie III K 191/11 Sądu Okręgowego w Krakowie) oraz wykorzystując inne osoby, działając jako producent rolny oraz jako osoba prowadząca działalność ogrodniczą, jak też jako prezes zarządu szeregu spółek z grupy kapitałowej KBP występował o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych, które - zgodnie z tymi uregulowaniami - mu się w ogóle nie należały, a ilość nieprawidłowości dotyczących wielu działek, ilość lat za które ubiegano się niezasadnie o przyznanie płatności, jak też oczywisty i wręcz rażący stopień braku zasadności wnioskowanych dopłat, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na działanie A. Ś. wraz z tymi osobami w sposób w pełni celowy i świadomy, a tym samym mający postać tzw. "stworzenia sztucznych warunków" do przyznania płatności o których mowa w wskazanym rozporządzeniu Rady z dnia 29 września 2003 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia

W efekcie, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zgodnie zaś z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Krakowie, pełnomocnik A. Ś. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; a na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od Prokuratora Okręgowego w Krakowie na rzecz A. Ś. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, iż nie wnosi o rozpoznanie tej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt III petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18, LEX nr 2578626).

Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną Prokuratora uzasadnioną w tym zakresie. Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd I instancji – uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta. Wbrew błędnemu stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Powyższe, jak już powiedziano błędne stanowisko Sądu I instancji, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA prawidłowo przy tym stwierdził, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Jednakże, co należy podkreślić, w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu Sąd I instancji pominął koncentrując się wyłącznie na ocenie wtórnej przesłanki tj. "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności". W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niespójne, zwłaszcza w zakresie uchylenia wznowieniowej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale i nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji podstawą wznowienia postępowania – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. Za przedwczesne Sąd I instancji uznał natomiast odnoszenie się do przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że "do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej", po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania. Dodatkowo organ odwoławczy rozważył - począwszy od strony 33 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zaistnienie okoliczności wskazujących na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności, przeplatając je z wiodącymi (zasadniczymi) rozważaniami co do posiadania gruntów, niekiedy wyszczególniając je pogrubioną czcionką. Przy czym należy zauważyć, że do wtórnej przesłanki przyznania płatności organ odniósł się jedynie w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania Prokuratora, opartych właśnie na tej przesłance. Wskazują na to takie sformułowania organu odwoławczego jak "odnosząc się do zarzutów Prokuratora", "dodatkowo tutejszy organ stwierdził, że strona sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności" czy "częściowo odwołanie Prokuratora, w zakresie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności zostało uznane za zasadne". Z powyższego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zatem zrozumiałe – bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań o charakterze materialnoprawnym – powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W judykaturze, wywody Sądu I instancji uznaje się za niekonsekwentne, gdy Sąd ten poddaje kontroli decyzje obu instancji, jednak w końcowych wnioskach całkowicie pomija wypowiedzenie się, co decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że decyzja ta została wydana w granicach tej samej sprawy. Powyższe może zostać skutecznie podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r., I OSK 609/15, LEX nr 2598767). Na gruncie rozpatrywanej sprawy, za wadliwe uznać również należy ograniczenie wywodów przez Sąd I instancji do oceny wtórnej okoliczności "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" w sytuacji, gdy stwierdzenie, iż skarżący beneficjent nie posiadał gruntów zadeklarowanych do płatności czyni – jak stwierdza Sąd I instancji - zbędnym rozważanie wtórnych przesłanek przyznania płatności. Tym samym stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozważań dotyczących istoty sporu we wznowieniowym postępowaniu. Rację ma zatem skarżący Prokurator, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanki wznowienia postępowania w sprawie, co dowodzi istotnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Tej oceny nie zmienia fakt, że to odwołanie Prokuratora oparte na przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności" spowodowało kwestionowany obecnie skargą kasacyjną Prokuratora stan rzeczy. Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji w kontekście podstawy wznowienia postępowania.

Zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i w zw. z art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a rozporządzenia nr 1782/2003 nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w tym zakresie skarga kasacyjna zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą merytoryczną ocenę tych zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega bowiem na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być zatem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej i/lub faktycznej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Żaden z analizowanych zarzutów kasacyjnych nie został jednakże powiązany z art. 135 p.p.s.a., normującym kompetencje sądów administracyjnych, co jest o tyle istotne, że Sąd I instancji nie tylko uchylił zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu pierwszej instancji, pozostawiając ją jednakże poza kontrolą sądowoadministracyjną i nie wskazując przyczyn takiego zabiegu, a więc nie wyjaśniając przyczyn skutkujących niezgodnością tej decyzji z prawem w kontekście przyjętej przez organ pierwszej instancji przesłanki wznowienia postępowania. W tej sprawie nie ma zatem najmniejszej wątpliwości, że Sąd I instancji zastosował w sprawie art. 135 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (tak wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18). W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stosunku do decyzji organu I instancji, to narusza przepis art. 135 p.p.s.a. gdy nie uchyla tej decyzji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 12 marca 2013r., I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014r., II GSK 1979/13). Prowadzi to do wniosku, że skuteczne postawienie Sądowi I instancji, który – poza uchyleniem zaskarżonej decyzji - uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną, zarzutu przeprowadzenia wadliwej kontroli decyzji obu instancji wymagało wskazania w zarzucie kasacyjnym również art. 135 p.p.s.a. Zważywszy, że przepis ten nie został objęty żadnym z rozważanych zarzutów kasacyjnych a także nie wynika z uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona. Przywołanie objętych zarzutami kasacyjnymi przepisów prawa bez ich powiązania z art. 135 p.p.s.a. nie jest bowiem wystarczające do ich merytorycznego rozpoznania.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 143b i art. 143c i art. 2a tego rozporządzenia, tj. zarzut pkt IV petitum skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że w tej sprawie okoliczność "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" nie stanowiła – wbrew temu co przyjął Sąd I instancji – przesłanki wznowienia postępowania. Oznacza to, że ocena tej okoliczności w toku sądowej kontroli instancyjnej jest przedwczesna. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez Sąd I instancji za przedwczesną (i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Tymczasem ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez Sąd I instancji, ma na gruncie rozpatrywanej sprawy pierwszorzędne znaczenie. Innymi słowy, dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. W sytuacji natomiast, gdy Sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie, zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności a w efekcie wypowiedź Sądu I instancji, co do tych warunków może w ogóle się nie pojawić. Wobec trafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i przyczyn zasadności tego naruszenia na tym etapie nie jest uprawnione wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasadności analizowanego zarzutu. Zarzut ten, jakkolwiek skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, lecz pozostający w ścisłym związku z oceną zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jest bowiem prostą konsekwencją tej oceny i z tego względu jest przedwczesny.

Podsumowując, powtórnie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.