Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 228/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 24 art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Grodków na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2010 r., nr NK.III-LM-0911-4-1/2010 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski, zarządzeniem zastępczym z dnia 5 lutego 2010 r., nr NK.III-LM-0911-4-1/2010, wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1090 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwanie Rady Miejskiej w Grodkowie do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego – S. J.

W uzasadnieniu swego aktu organ nadzoru wywodził, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ wskazał na przepis art. 24f ust. 1a ww ustawy, stanowiący o obowiązku zaprzestania przez radnego prowadzenia działalności gospodarczej, o jakiej mowa w ust. 1 tego przepisu, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 26 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Organ podkreślił, że radny zarządzający działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego po upływie okresu, w którym powinien był zaprzestać zarządzania tą działalnością narusza podstawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonych w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 190 ust. 5 przywołanej wyżej Ordynacji wyborczej, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ww ustawy, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że po upływie tego okresu mandat wygasa z mocy prawa. W takiej sytuacji, rada na podstawie art. 190 ust. 6 ww ustawy, stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Uchwała taka ma charakter deklaratoryjny i tym samym wywołuje skutki od dnia, w którym upłynął trzymiesięczny termin do zaprzestania tego rodzaju działalności.

W świetle powyższego, w ocenie organu nadzoru, S. J. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego Rady Miejskiej w Grodkowie z funkcją członka zarządu spółki[...] w G.

W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że radny Rady Miejskiej w Grodkowie w chwili składania ślubowania zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego, tj. Spółką [...] w G., prowadzącą działalność z wykorzystaniem mienia należącego do Gminy Grodków, co wynika z umowy o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości, zawartej na okres od 1 stycznia 2006 r. do grudnia 2008 r., pomiędzy Gminą Grodków a Sp. [...], której prezesem zarządu jest S. J. Ponadto, w dniu 10 grudnia 2008 r. zawarto kolejną umowę na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.

Wojewoda Opolski ustalił, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Grodkowie nie podjęła uchwały stwierdzające wygaszenie mandatu w terminie wyznaczonym w art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw.

W związku z powyższym, pismem, z dnia 28 października 2009 r. wezwano Radę Miejską w Grodkowie po podjęcia uchwały stwierdzającej wygaszenie mandatu radnego S. J. Po upływie zaś 30 dniowego terminu do podjęcia uchwały, organ nadzoru uzyskał informację (pismo nr BR.0565/6/09 z dnia 27 listopada 2009 r.), że Rada Miejska w Grodkowie nie podjęła przedmiotowej uchwały, dlatego wydanie zarządzenia zastępczego stało się uzasadnione i konieczne.

W skardze do Sądu, wniesionej na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2010 r., Rada Miejska w Grodkowie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a w związku z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym lub o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżony akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa budzi jej uzasadniony sprzeciw. Wojewoda Opolski dokonał, bowiem błędnej interpretacji art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Przywołane regulacje ustanowiły zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, zdaniem skarżącej nie oznaczają zakazu działalności gospodarczej ogólnie. Skarżąca wywodziła, że pełnienie funkcji prezesa zarządu nie wypełnia dyspozycji ww przepisu. Zakaz wynikający z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje osób fizycznych pełniących funkcje w organach osób prawnych. S. J., członek zarządu spółki kapitałowej, pełniąc funkcje w organie spółki nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Zwrócono uwagę na przepis art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych, stosownie do którego zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Działalność, jak podała skarżąca, prowadzi osoba prawna, dodając, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego zakazu dla radnych, zakaz pełnienia funkcji w organach spółki byłby wymieniony również w ustawie o samorządzie gminnym. Jednocześnie podniesiono, że radny nie zarządza działalnością osoby prawnej indywidualnie, ale jedynie uczestniczy w organie takiej osoby.

Z ostrożności procesowej Rada Miejska w Grodkowie wskazała, że na sesji Rady w dniu 25 listopada 2009 r. podjęła stanowisko w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. J., wobec czego wydanie zaskarżonego aktu narusza zasadę samodzielności i podmiotowości gminy oraz stanowi zbyt daleko idącą ingerencję Wojewody w działalność jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Stwierdził ponadto, że w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego, w dziale II zawarto zapis, iż organem uprawnionym do reprezentacji Sp. [...] w G. jest jej zarząd w osobie m.in. S. J., radnego Rady Miejskiej w Grodkowie. Zapis powyższy potwierdza fakt, że radny ten jako osoba reprezentująca Spółkę sprawował zakazany prawnie zarząd działalnością gospodarczą, zawierając w imieniu [...] Sp. [...] z Gminą Grodków – umowę o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na wstępie należało rozważyć kwestię dopuszczalności wniesienia skargi przez Radę Miejską w Grodkowie, reprezentowaną przez jej Przewodniczącego.

Zauważyć należy, że brzmienie art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. wskazuje, iż inicjatywę do wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego będzie miała rada gminy (w przypadku, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy gminy), bądź wójt – odpowiednio burmistrz, prezydent (w przypadku, gdy rozstrzygnięcie dotyczy zarządzenia organu wykonawczego gminy). Jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o wyrażeniu woli w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), to rada gminy nie jest obowiązana do wskazywania osoby uprawnionej do podpisania wniesionej skargi sądowej. W takiej sytuacji, bezsprzecznie, uprawnienie do reprezentowania gminy w postępowaniu oraz do wniesienia i podpisania skargi będzie miał wójt (burmistrz, prezydent) na podstawie art. 31 u.s.g. Jeżeli natomiast w uchwale inicjującej wszczęcie postępowania sądowego, rada gminy upoważni jej przewodniczącego lub inną osobę do reprezentowania gminy oraz do wniesienia skargi to, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że w takiej sytuacji organem uprawnionym do reprezentacji gminy będzie jej rada, a wskazaną w uchwale osobę traktować należy jako jej pełnomocnika. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07 (niepubl.) oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV S.A./Wa 821/905 (LEX nr 192932), że wykładnia art. 98 ust. 3 w powiązaniu z ust. 3a u.s.g. przemawia za przyjęciem tezy, iż uprawnienie do wniesienia skargi sądowej na rozstrzygnięcie nadzorcze (w przedmiotowej sprawie na zarządzenie zastępcze - art. 98a ust. 3 u.s.g.) przysługuje również radzie gminy (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2007 r. , sygn. akt III SA/Po 491/07; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2381/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 48/07; postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/06).

W świetle powyższego i wobec podjęcia przez Radę Miejską w Grodkowie w dniu 5 marca 20010 r. uchwały Nr XXXVI/381/10, postanawiającej o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 5 lutego 2010 r. i upoważnieniu Przewodniczącego Rady K. G. do reprezentowania skarżącej w tym postępowaniu, należało uznać wniesienie skargi przez Radę Miejską w Grodkowie i jej podpisanie przez Przewodniczącego Rady za prawnie skuteczne.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia zastępczego Wojewody wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Wydane bowiem zostało w granicach ustawowego upoważnienia przy jednoczesnym zachowaniu warunków formalnych trybu określonego w art. 98a ust. 2 u.s.g.

Ponadto stwierdzić należało, iż w odniesieniu do radnego Rady Miejskiej w Grodkowie, S. J., zaistniały materialne przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, uprawniające właściwy organ do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Merytoryczne rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od wskazania, iż w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) - zwanej dalej Ordynacją, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał tę funkcję lub prowadził tę działalność i nie zaprzestał jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ustawowy zakaz, o którym mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji, w zakresie działalności prowadzonej przez radnego gminy, ustala art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten wprowadza generalny zakaz używania mienia komunalnego gminy w prowadzonej, czy też zarządzanej, bądź reprezentowanej przez radnego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny do wykorzystywania mienia gminy. Jednocześnie użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie.

Sankcję za naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawiera art. 24f ust. 1a tej ustawy, zgodnie z którym realizowanie gospodarczej aktywności określonej w art. 24f ust. 1 przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego i nie zaprzestanie jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji.

W rozpatrywanej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do kwestii, czy zarządzanie przez radnego S. J. Spółką [...] w G. oraz pozostawanie wspólnikiem tej spółki, objęte jest hipotezą cytowanego art. 24f ust. 1 u.s.g. Równocześnie zauważyć przyjdzie, że w sprawie niekwestionowana jest okoliczność, iż S. J., radny Rady Miejskiej w Grodkowie, jest wspólnikiem, posiadającym co najmniej 10% udziałów w Spółce [...] w G. oraz wchodzi w skład organu uprawnionego do reprezentacji tego podmiotu, pełniąc funkcję prezesa zarządu, uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji wskazanej osoby prawnej. Przedmiot działalności wskazanej Spółki stanowi między innymi, zarządzanie nieruchomościami na zlecenie (odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS 0000076597, dział 3, poz. 37).

Zdaniem Sądu, zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową, która wyczerpuje znamiona działalności gospodarczej. Zarządzanie zaś nieruchomościami gminy jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy. Zakaz zostaje naruszony już w momencie zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną i rozpoczęciem wykonywania czynności zarządu przez radnego. Przy czym w ocenie Sądu, pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu spółki oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f u.s.g.

Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że Gmina Grodków kilkakrotnie zawierała ze Spółką [...], reprezentowaną przez radnego S. J. umowy o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości (nieruchomości lokalowe stanowiące 100% własności Gminy) – były to umowy: z dnia 18 stycznia 2006 r., z dnia 1 kwietnia 2006 r. "[...], z dnia 10 grudnia 2008 r.

Jak wyżej powiedziano, stosownie do art. 24f u,s,g. formę aktywności gospodarczej w postaci pełnienia członka władz zarządzających przedmiotowej Spółki uznać należało za zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy. Jednocześnie, skoro radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie wykonał obowiązku określonego w art. 190 ust. Ordynacji w zw. z art. 24f ust. 1a u.s.g., tj. nie zaprzestał pełnienia wskazanej funkcji, przyjąć należało, że zaistniała przesłanka wygaśnięcia jego mandatu, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Sąd podziela stanowisko, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, "Wygaśnięcie mandatu radnego", Warszawa 2007, str. 172).

Wobec zaistniałych okoliczności faktycznych, w myśl art. 190 ust. 6 Ordynacji, Rada Miejska w Grodkowie obowiązana była zatem do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. J. Skoro jednak uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta, wobec niewykonania przez radę gminy obowiązku z art. 190 ust. 6 Ordynacji, jako prawidłowe i mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego uznać w niniejszej sprawie należało wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcia mandatu radnego, w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 Ordynacji, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie zaś bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, w myśl art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu stwierdzić należało, iż przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie zaistniały bowiem przesłanki materialnoprawne do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rada nie podjęła stosownej uchwały ani z własnej inicjatywy, ani też na wezwanie Wojewody, a zarządzenie wydane zostało z zachowaniem trybu określonego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Rady, że samo skierowanie na sesję Rady Miejskiej w Grodkowie w dniu 25 listopada 2009 r., projektu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. J., a następnie nieprzegłosowanie tej uchwały, wyczerpuje znamiona art. 190 ust 2 Ordynacji ("wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały") i nie pozwala tym samym organowi nadzoru na wydanie zarządzenia zastępczego, na podstawie przywołanego art. 98 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika bowiem z cytowanej regulacji, obowiązkiem rady gminy jest podjęcie uchwały, która stwierdza wygaśnięcie mandatu. Rada gminy, wezwana przez wojewodę do stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, ma wprawdzie prawo do odmiennej, niż dokonana przez wojewodę w wezwaniu, oceny faktów skutkujących z mocy prawa wygaśnięcia mandatu określonej osoby. Taka ocena może przybierać postać milczenia, gdy rada nie podejmuje odpowiedniej uchwały bądź postać uchwały o treści odmiennej niż w wezwaniu. Bezskuteczny upływ terminu 30 dniowego oznacza brak odpowiedniego, jak stanowi u.s.g. aktu, termin "odpowiedni" należy interpretować jako akt o treści żądanej przez wojewodę (stwierdzający wygaśnięcie mandatu). Bezskuteczny upływ terminu rodzi po stronie wojewody kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 19 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 839/07, LEX 366739).

Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.