Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 421/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] lutego 2020r. znak [...] umarzającą postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa nr [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,4490 ha, położonej w B., obręb [...], będącej własnością Gminy B.. Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

We wnioskach z dnia [...] czerwca 2019r. J. M. i M. M. jako byli właściciele oraz spadkobiercy po M. M. (dalej powoływani jako: "wnioskodawcy", "skarżący") wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...], pozostającej we własności Gminy B.. Wniosek został złożony, po wystosowanym przez Prezydenta Miasta zawiadomieniu w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), o zamiarze użycia przez Gminę nieruchomości na inny cel niż określony został umowie nabycia nieruchomości z dnia [...] listopada 1987r.

W toku postępowania ustalono, że M. M., M. M. i J. M., aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1987r. Rep. A nr [...] sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, składającą się z działek nr [...], i [...] o powierzchni łącznej 0,8309 ha za umówioną cenę 954.819,00 zł. Z treści aktu notarialnego wynika, że nabycie nastąpiło z przeznaczeniem pod zieleń, zabudowę rzemieślniczą oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie wnioskodawcom prawa własności działki nr [...] (która wyodrębniono z działki nr [...] w granicach dawnej działki nr [...]) oraz zobowiązał ich do zwrotu ustalonego odszkodowania. Podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, że działka o nr [...], w granicach objętych wnioskiem o zwrot, stała się zbędna na cel nabycia przez Skarb Państwa, aktualnie jest niezagospodarowana, porośnięta dziką trawą i miejscami drobnym drzewostanem typu samosiew.

Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] potwierdzając, że na części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka o nr [...]/1 nie został zrealizowany żaden ze wskazanych akcie notarialnym celów jej nabycia.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę B., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 416/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji wskazując, iż nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] od wnioskodawców i ich poprzednika prawnego. Z aktu notarialnego nie wynika bowiem, aby nieruchomość ta została nabyta na cel uzasadniający wywłaszczenie, ani czy umowa została zawarta pod przymusem i czy prowadzone były rokowania, czy wyznaczono zbywcom termin na zawarcie umowy. W ocenie sądu jednoznacznych wniosków co do charakteru nabycia, nie da się też wyprowadzić z akt sprawy, ani okoliczności znanych sądowi z urzędu. Z podanych względów skład orzekający nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu odnaleźć dokumentację obrazującą okoliczności zawarcia umowy sprzedaży, a jeżeli okazałoby się to niemożliwe - rozważyć przesłuchanie świadków oraz stron na okoliczności wskazane powyżej, a następnie dokonać kwalifikacji celu nabycia wskazanego w akcie notarialnym z punktu widzenia celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie w świetle ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Prezydent Miasta Ł., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., obr. [...], oznaczonej na dzień nabycia jako działka nr [...], a stanowiącej obecnie część działki o nr [...], będącej we własności Gminy B. Zdaniem organu I instancji, pomimo, że nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] listopada 1987 r. nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. nr 22 poz. 99, dalej w skrócie: "u.g.g.w.n."), to zebrane dowody jednoznacznie wskazują, że nabycie ww. nieruchomości, nie nastąpiło na podstawie tej ustawy, na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Zarówno w samym akcie notarialnym, jak i zgromadzonych dokumentach nie ma mowy o u.g.g.w.n., o przymusie, o rokowaniach i wyznaczonym terminie na zbycie nieruchomości na konkretny cel publiczny czy uzasadniający wywłaszczenie. Skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie została nabyta na żaden z celów publicznych wymienionych w ustawie wywłaszczeniowej, a do zawarcia umowy cywilnoprawnej doszło na zasadzie równorzędności stron, to niemożliwe jest dochodzenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jest bezprzedmiotowe i konieczne jest jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. M. i M. M., zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, z zaistnieniem sytuacji przymusowej, w której swoboda zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Skarżący sformułowali też zarzuty, w których podważali wiarygodność zgromadzonej w aktach dokumentacji archiwalnej, oraz wskazali okoliczności, że do podziału przedmiotowej nieruchomości doszło nie na podstawie ich wniosku, ale z urzędu.

Wojewoda P. nie podzielił argumentacji odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu Wojewoda na wstępie zrekapitulował zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3, art. 137, 216 u.g.n. wyjaśniając, że zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone lub nabyte na podstawie wskazanych w art. 216 u.g.n. źródeł prawa i jest to katalog zamknięty w tym sensie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zwrotu nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych. Następnie odwołał się do wydanego w sprawie wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 416/19 nakazującego zbadać, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości, w szczególności czy były prowadzone rokowania, czy stronom umowy wyznaczono termin na zawarcie umowy, czy działały one pod przymusem, a także dokonanie kwalifikacji celu nabycia wskazanego w akcie notarialnym z punktu widzenia celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie wskazanych w u.g.g.w.n. w brzmieniu z daty nabycia nieruchomości. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że okoliczności nakazane do zbadania przez sąd zostały należycie przeanalizowane przez organ I instancji w odniesieniu do działki nr [...]. Do akt sprawy włączono bowiem protokół z rokowań przeprowadzonych [...] lipca 1987 r., w którym brali udział M. M. i J. M.. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawcy potwierdzili ustalenia zawarte w protokole, bowiem zawarli następnie umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, której treść i warunki były tożsame z warunkami ustalonymi podczas rokowań. Z treści protokołu wynika zaś, iż rokowania dotyczyły nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] położonych w B. na osiedlu [...] przeznaczonych pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Nabycie to miało nastąpić na zasób gruntów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Jednakże w toku prowadzonych rokowań właściciele zawnioskowali dodatkowo o nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] (str. 2 protokołu). Strony doszły do porozumienia odnośnie kwoty sprzedaży. Protokół został podpisany przez M. M. i J. M.. Intepretując powyższy dokument organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] odbyło się z inicjatywy samych właścicieli. Zatem nie może być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organów administracji państwowej. Tym samym za niezasadne organ uznał argumenty odwołania, dotyczące przymusowej sytuacji, w jakiej znaleźli się właściciele przedmiotowej nieruchomości podkreślając, iż zbycie nieruchomości faktycznie było dobrowolne.

Wojewoda zwrócił też uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2019r. sygn. akt II SA/Bk 208/19, którym oddalił skargę od postanowienia Wojewody P. z [...] lutego 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia – na wniosek H. M. - postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności sąsiedniej nieruchomości (nabytej w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skład orzekający ocenił nabycie przedmiotowej nieruchomości od M. M. przez Skarb Państwa jako mające charakter cywilnoprawny, a w konsekwencji jako mające również charakter cywilnoprawny zgłoszone w tamtym postępowaniu żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że pomimo, iż nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poprzedzone było rokowaniami, to nie można zrównać go w skutkach z wywłaszczeniem. Ponadto nie doszło do nabycia na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, ale w formie zwykłej umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji brak było możliwości zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albowiem przedmiotowe nabycie nie wyczerpuje hipotezy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W tych okolicznościach orzeczenie przez organ I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie było zasadne.

Skargę na decyzję Wojewody P. złożył do sądu administracyjnego J. M., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie przez organy obu instancji wskazań WSA w Białymstoku zawartych w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 416/19 w zakresie, w jakim wobec braku wystarczającego materiału dowodowego w postaci dokumentów, organ został zobowiązany uzupełnić materiał dowodowy poprzez przesłuchanie świadków i stron;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i bezstronny materiału dowodowego oraz pominięcie faktów wskazywanych przez skarżących w odwołaniu, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności:

a) zaniechanie wyjaśnienia okoliczności towarzyszących prowadzeniu negocjacji i presji wywieranej na sprzedających wraz z grożeniem wywłaszczeniem przez ówczesnych reprezentantów miasta, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i stron;

b) zaniechanie wyjaśnienia kiedy rozpoczęło się zagospodarowanie terenów w rejonie ul. [...],

c) zaniechanie wyjaśnienia na jakim etapie znajdowała się realizacja ul. [...] w lipcu 1987 r. i jej zagospodarowania, i czy było możliwe bez nieruchomości skarżących;

d) pominięcie faktu, że zgodnie z protokołem rokowań organ zaproponował nabycie działki budowlanej, co jednoznacznie wskazuje, że rokowania prowadzono w związku z uchwałą wydaną w trybie art. 16 ust. 1 d.u.g.n.;

e) zaniechanie wyjaśnienia, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżących została wydana uchwała określająca "granice gruntów, na których, stosownie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w okresie najbliższych 5 lat będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne", o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1986 r.);

a) zaniechanie wyjaśnienia Istotnych sprzeczności w dokumentach przekazanych przez Miasto B., w postaci zawiadomień o rokowaniach datowanych (i odebranych) na miesiąc po dacie rokowań wynikającej z protokołu rokowań;

f) zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności w dokumentach przekazanych przez Miasto B. tj. pomiędzy datą protokołu rokowań, a posługiwaniem się w nim numerami działek, wynikającymi z decyzji o podziale działek wydanej dwa miesiące później;

g) zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w decyzjach o podziale działki nr [...] znajdującej się w aktach sprawy, a opisanymi w akcie notarialnym - umowie sprzedaży;

h) zaniechanie wyjaśnienia dlaczego w decyzji o podziale działki nr [...]

wskazano, że plan podziału pochodzi z roku 1985 i czy ma to znaczenie dla sprawy w zestawieniu z faktem, że podziału działki dokonano z urzędu;

3. art. 216 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie, że nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy:

a) nabycie nastąpiło na cel publiczny (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 d.u.g.n.), w związku z wydaniem uchwały, o której mowa w art. 16 ust. 1 d.u.g.n.;

b) nabycie nastąpiło w związku z groźbą wywłaszczenia na cel publiczny (skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego), a działka nr [...] również zostałaby objęta wywłaszczeniem na wniosek sprzedających na podstawie art. 50 ust. 4 d.u.g.n., a taka dowłaszczona nieruchomość dzieli los nieruchomości wywłaszczonej;

c) działka nr [...] była przeznaczona częściowo pod "główny ciąg pieszy, łączący rejony ul. [...] z głównym ośrodkiem usługowym II stopnia", "częściowo pod projektowaną ulicę o szer. 25 m w Uniach rozgraniczających", "rekreację przy centrum osiedla oraz miejsce wypoczynku, gier i zabaw dla dzieci oraz "pod zabudowę rzemieślniczą z budynkami mieszkalnymi".

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organy nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, tj.: (-) protokół rokowań dotyczących zbycia m.in. działki nr [...] nosi datę [...].07.1987 r. (posługuje się numerami działek po podziale), zaś zawiadomienie o terminie rokowań nosi datę [...]08.1987 r. (posługuje się numerami działek sprzed podziału); (-) w protokole rokowań noszącym datę [...] lipca 1987 r., posłużono się numerami działek wynikającymi z decyzji o ich podziale wydanej dopiero [...] września 1987 r.; (-) z opisu zawartego w akcie notarialnym Rep. A numer [...] z dnia [...] listopada 1987 r. wskazano, że decyzją nr [...] z [...] października 1987r. działkę nr [...] podzielono na cztery działki oznaczone numerami [...], podczas gdy na przesłanej skarżącym kopii decyzji podziałowej nr [...] widniej znak i data zupełnie inne, (-) sprzedający byli pod presją urzędników, działających pod presją czasu w związku z realizacją ul. [...] - organ nie wyjaśnił kiedy rozpoczęto pracę nad projektowaniem i budową tej ulicy.

W tych okolicznościach, zdaniem pełnomocnika skarżących, konieczne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i stron, co polecił w sposób wiążący WSA w Białymstoku w wyroku zapadłym w sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę istotne wątpliwości co do czynienia ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie budzących zastrzeżenia dokumentów przekazanych przez Miasto B. Ponadto, w ocenie autora skargi, koniecznym było też wyjaśnienie, czy została wydana uchwała, o której mowa w art. 16 ust. 1 d.u.g.n., a także ustalenie jak wyglądała realizacja ul. [...] w roku 1987 1988 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wydane przez organy rozstrzygnięcie o umorzeniu prowadzonego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości o nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 6 u.g.n., należy ocenić jako jest prawidłowe.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i obecnie wyrokujący skład orzekający, pozostają związani oceną prawną sformułowaną przez tutejszy sąd w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 416/19. Wynika to wprost z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd wskazał zaś, że skoro z akt sprawy, jak i okoliczności znanych sądowi z urzędu nie da się wyprowadzić jednoznacznych wniosków odnośnie charakteru nabycia działki, której zwrotu aktualnie domagają się skarżący, to organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązane zostały do podjęcia próby odnalezienia dokumentacji obrazującej okoliczności zawarcia umów sprzedaży z dnia [...] listopada 1987 r. oraz z dnia [...] grudnia 1987 r. i ustalenia, czy były prowadzone rokowania, czy stronom umowy wyznaczono termin na zawarcie umowy i czy działały one pod przymusem. Dalej sąd wyjaśnił, że jeżeli nie będzie możliwe uzyskanie dowodów z dokumentów, to organy winne przesłuchać świadków oraz stron na okoliczności wyżej wskazane i w zależności od wyników tych ustaleń, dokonać kwalifikacji celu nabycia wskazanego w akcie notarialnym z punktu widzenia celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie wskazanych w ustawie z 1985 r. w jej brzmieniu w dacie nabycia nieruchomości.

W ocenie składu aktualnie orzekającego w sprawie organy w ponownie przeprowadzonym postepowaniu prawidłowo wykonały wytyczne wyrażone w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019r., a uzupełniony materiał dowodowy uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu prowadzonego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy sprawa nie jest sprawą administracyjną, tzn. gdy określona sytuacja faktyczna nie jest regulowana przepisami prawa administracyjnego w taki sposób, że występuje stosunek władczy między organem a obywatelem. Bezprzedmiotowość może przy tym zostać dostrzeżona przez organ na wstępnym etapie sprawy - wówczas nie wszczyna się postępowania, a organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Może też zostać dostrzeżona przez organ w toku rozpoznawania sprawy (po jej wszczęciu), co powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak trafnie wywiódł tutejszy sąd w wyroku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bk 183/20 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) umorzenie trwającego już postępowania administracyjnego jest uzasadnione, gdy okaże się w toku postępowania, że nie doszło do aktu prawnego w sposób władczy lub pod przymusem pozbawiającego prawa własności do nieruchomości. Innymi słowy, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie miało charakteru przymusowego (nie nastąpiło na tzw. przedpolu wywłaszczenia), ale miało charakter cywilnoprawny z udziałem stron nie działających pod przymusem.

Zgodnie z drugą wskazaną podstawą prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), dalej: u.g.g.w.n. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. stosuje się zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także wówczas, gdy nabycie miało charakter umowny, a nie decyzyjny, pod warunkiem że umowa została zawarta pod przymusem, tzn. w sytuacji, gdy nieruchomość, jeśli właściciel nie wyrazi zgody na sprzedaż, byłaby i tak nabyta, tyle że decyzją o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje więc przypadków (a tym samym nie można mówić o sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), gdy nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej nie pod przymusem ale na zasadzie dobrowolności.

W niniejszej sprawie wola byłych właścicieli działki o nr [...] (stanowiącej aktualnie część działki o nr [...]), jak trafnie skonkludowały orzekające w sprawie organy, nie była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987r. znajdowały się na równorzędnych pozycjach jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych, co znajduje potwierdzenie przede wszystkim we wniosku samych wnioskodawców złożonym w toku rokowań i udokumentowanym w protokole z tychże rokowań z dnia [...] lipca 1987r. Wynika z niego, że w rokowaniach dotyczących nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] położonych w B. na osiedlu [...] przeznaczonych pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, które to nabycie miało nastąpić na zasób gruntów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) brali udział M. M. i J. M.. W toku prowadzonych rokowań to sami wnioskodawcy zawnioskowali o "objęcie nabyciem także działki o nr [...] o pow. 1158 m2 wyrażając zgodę na zbycie tej działki" (k. 39 akt administracyjnych). Powyższe oświadczenia spisane są na stronie 2 protokołu z [...] lipca 1987r., a sam protokół został podpisany przez M. M. i J. M.. Zawarte w nim sformułowanie "proszę o objęcie nabyciem działki o nr [...]" wskazuje zatem bezsprzecznie na dobrowolność działania wnioskodawców, oraz że inicjatywa nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] odbyło się z inicjatywy samych właścicieli. W zaistniałych okolicznościach nie może więc być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organów administracji państwowej. Tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony wnioskodawców umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości.

Tym bardziej, że dołączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do nabycia przez Skarb Państwa, a więc w ogóle nie była przeznaczona na żaden cel publiczny. Nie można więc stosować do tej nieruchomości uregulowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym oceniać, czy została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, skoro nie była ona przeznaczona na cel publiczny. Ponadto, jak trafnie zasygnalizowały orzekające w sprawie organy posiłkując się informacją Prezydenta Miasta B. zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2019r., żaden dołączony do akt sprawy dokument nie potwierdza wyznaczenia zbywcom terminu na zawarcie umowy. W samym zaś akcie notarialnym z [...] listopada 1987r., na mocy którego Skarb Państwa nabył własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] nie wskazano, ażby nabycie spornej działki o nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, jak też nie wskazano celu nabycia tychże nieruchomości. Wskazano jedynie ich przeznaczenie planistyczne, co nie jest związane z celem nabycia i nie świadczy o zamiarze realizacji żadnego z celów publicznych wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Co prawda pełnomocnik skarżących uzasadniając zarzut zaniechania rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i bezstronny materiału dowodowego, wskazał na brak wyjaśnienia okoliczności towarzyszących prowadzeniu negocjacji i presji wywieranej na sprzedających wraz z grożeniem wywłaszczeniem przez ówczesnych reprezentantów miasta, tym niemniej, jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, badanie okoliczności dotyczących wywierania presji, czy też grożenia byłym właścicielom nieruchomości nie mieści się w zakresie rozpoznawanej sprawy i nie leży w kompetencji organów administracji publiczne, a tym bardziej sądu kontrolującego wydane rozstrzygnięcie. Odczuwanie "presji" jest bowiem kwestią niemożliwą do obiektywnej oceny, zwłaszcza w oparciu o ocenę osób, które tą presję miały odczuwać. Ponadto, co ustalono już wyżej, to byli właściciele sami wnieśli o nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej działki, a "na propozycję pozostawienia działki budowlanej stawający odmówili", związku z tym trudno mówić o jakiejkolwiek presji ze strony osób trzecich.

Analogiczna ocena co do tego, że wskazana umowa sprzedaży nie była zawarta pod przymusem, tj. że akt notarialny z [...] listopada 1987 r. nie został zawarty na tzw. przedpolu wywłaszczenia została wyrażona wprost przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 208/19, które to orzeczenie z uwagi na treść art. 170 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być pominięte również w niniejszej sprawie. Zgodnie z tą regulacją, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis należy rozumieć w ten sposób, że jeśli odnośnie istotnych, kluczowych zagadnień prawnych w określonej sprawie sąd administracyjny wypowiedział się już dokonując ich jednoznacznej kwalifikacji i oceny, to te same zagadnienia nie mogą inaczej ocenione przez sąd w innej sprawie, w tym zwłaszcza ściśle powiązanej ze sprawą pierwotną, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego dotyczącym sąsiedniej nieruchomości nabytej w identycznym stanie faktycznym i prawnym od M. M. (ciotki odwołujących się). Wspomniana sprawa dotyczyła wypłaty i waloryzacji kwoty, jaką zapłacono zbywcy (matce H. M.) z tytułu nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987 r. Działka nr [...] położona była między działką nr [...], a działką nr [...] (będącą przedmiotem decyzji w sprawie niniejszej). Skoro sąd w wydanym w tej sprawie wyroku przesądził, że nabycie nie miało charakteru przymusowego zaś żądanie odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji ceny, to biorąc pod uwagę fakt, że działki te bezpośrednio ze sobą graniczyły, zostały sprzedane w tym samym czasie i zakupione od członków tej samej rodziny, to sformułowanie w aktualnie rozstrzyganej sprawie innej oceny prawnej odnośnie charakteru aktu notarialnego z [...] listopada 1987 r. jak takiej, że było to nabycie cywilnoprawne, jest dalece nieuprawione. W szczególności w kontekście całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Konkludując należy zaakceptować stanowisko orzekających w sprawie organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, wbrew odmiennym poglądom skarżących, aby nabycie działki o nr [...] nastąpiło pod przymusem. Wprawdzie nabycie tejże nieruchomości poprzedzone było rokowaniami, tym niemniej skoro do jej zbycia doszło na wyraźny wniosek samych skarżących, to nie można zrównać go w skutkach z wywłaszczeniem. Jeżeli zaś takiemu nabyciu nie towarzyszył przymus oraz realizacja celu publicznego (a w sprawie bezsporne jest, że działka o nr [...] nie była przeznaczona na żaden cel publiczny), to nie stanowi ono automatycznej podstawy do zwrotu nieruchomości na zasadach jak dla nieruchomości wywłaszczonych (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.).

W ocenie sądu dodatkowy materiały dowodowy zgromadzony przez organy po wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. oraz jego ponowna ocena przesądzają ostatecznie, że zbycie działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, a umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 1987r. została zawarta na zasadzie równorzędności stron. Organy obydwu instancji wykonały zatem wszystkie zalecenia sądu, a uzupełnione postępowanie dowodowe było wystraczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach nieuzasadniony jest zarzut zaniechania przeprowadzania przez organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków, oraz stron, których stanowisko, co należy podkreślić zostało przedstawione w licznych pismach kierowanych do organu I instancji w toku postępowania. Ponadto skarżący nie wskazali, jakie inne okoliczności mające znaczenie w sprawie nie zostały zbadane.

Odnośnie zaś zarzutów dotyczących niezbadania, kiedy rozpoczęło się zagospodarowanie terenów w rejonie ul. [...], oraz na jakim etapie znajdowała się jej realizacja w lipcu 1987 r., to stwierdzić należy, że nie mają one istotnego znaczenia w sprawie. Skoro bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że w stosunku do działki o nr [...] nie doszło do wywłaszczenia, to badanie, kiedy doszło do zagospodarowania przedmiotowego terenu, a więc de facto przesłanek zwrotu, jest na tym etapie bezprzedmiotowe. Przywołana natomiast przez pełnomocnika skarżącego uchwała określająca "granice gruntów, na których, stosownie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w okresie najbliższych 5 lat będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne", o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem, albowiem nie rozstrzyga o charakterze nabycia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości .

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego błędnego wskazania oznaczenia decyzji podziałowej, to zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że okoliczność ta nie może on stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż po pierwsze nie dotyczy istoty kontrolowanej sprawy, a po drugie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy była kwestię dopuszczalności zwrotu nieruchomości, a nie sposobu prowadzenia rokowań z właścicielami, czy też sposobu dokonania podziału nieruchomości.

W ocenie sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Skład orzekający nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Z powyższych na uwadze sąd skargę oddalił, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.