Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2013 r., nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1, 127 § 2 i 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. z 2001 r., Nr. 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K., dalej skarżąca, od decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z [...] stycznia 2013 r., dalej decyzja organu I instancji, odmawiającej ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych we wsi M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych organów.

Wójt Gminy J. decyzją nr [...] odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem na działkach o nr. ew. [...] i [...], położonych we wsi M. o łącznej powierzchni [...] m2 uznając, że nie jest spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012, poz. 647), dalej p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 p.z.p.).

Organ I instancji ustalił, że:

1. zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obie działki nr ew. [...] i [...] stanowią użytek LsV-lasy i grunty leśne;

2. teren działek objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z [...] września 1994 r (Dz. Urz. Woj. [...] 1994, Nr [...], poz. [...]), który na mocy art. 88 p.z.p. utracił moc. W planie tym działki były oznaczone symbolem RL- tereny lasów i gruntów leśnych, w obszarze pomnika przyrody nieożywionej –"[...]", oznaczonym na planie symbolem 0,3. Zgodnie z tekstem planu na terenach oznaczonych symbolem RL dopuszcza się prowadzenie dolesień i upraw leśnych oraz budowę obiektów mieszkalnych i gospodarczych, urządzeń wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, natomiast co do terenów oznaczonych symbolem cyfrowym 0,3 obowiązuje zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej oraz zakaz lokalizacji wszelkich obiektów oraz prowadzenia prac makroniwelacyjnych;

3. w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z [...] września 1986 r (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].12. 1986r. Nr [...], poz. [...]), działki te położone były w terenie oznaczonym symbolem RL – tereny lasów i zadrzewień i w obszarze pomnika przyrody nieożywionej "[...]", oznaczonym na rysunku planu symbolem cyfrowym 0,29. Zgodnie z tekstem planu tereny RL były terenami lasów i zadrzewień na których dopuszczona była lokalizacja obiektów mieszkalnych, gospodarczych, urządzeń melioracyjnych i innych urządzeń dla potrzeb gospodarki leśnej natomiast obszar o symbolu 0,29 "Pomnik Przyrody Nieożywionej" obejmował [...] położone w M. ze wskazaniem do istnienia zabudowy adaptowanej do czasu zużycia technicznego i zakazem lokalizacji kolizyjnych elementów zagospodarowania takich jak przemysł, fermy hodowlane, szklarnie, zakazem wznoszenia wszelkich budowli, dokonywania jakichkolwiek zmian w sposobie użytkowania teren, niszczenia gleby, wybierania piasku, zanieczyszczania terenu, wzniecania ognia, i wprowadzeniem specjalnych rygorów w gospodarce leśnej z zakresu zrębów całkowitych z zabiegami pielęgnacyjnymi dostosowanymi do wymogów lasów ochronnych;

4. z ustaleń obu planów wynika brak konieczności występowania o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne a na terenie działek skarżących dodatkowo obowiązywał zakaz zabudowy.

Skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując na:

- naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 4 p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku;

- naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o dokonanie analizy decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działek sąsiednich i obszarze analizowanym – co doprowadziło do niewykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 października 2011 r.; sygn. akt. II OSK 1454/10) i wyroku WSA w Warszawie z 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/WA 1938/11 czyli analizy tych działek w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa – zasady podobieństwa;

- naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr. 164, poz. 1588 ze zm.), dalej Rozporządzenie, poprzez błędne ustalenie planu analizowanego;

- naruszenie art. 10 k.p.a. – nie przesłanie skarżącej zawiadomienia przed wydaniem decyzji.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji, powołując się na wytyczne NSA i WSA zawarte we wcześniej wskazanych wyrokach stwierdził, że:

1. przesądzono w nich o słuszności stanowiska organów co do odmownego załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w razie stwierdzenia niespełnienia przez planowaną inwestycję choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. i odstąpienia od badania w takim wypadku pozostałych, wymienionych w tym przepisie warunków;

2. powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 59 ust. 1 organ stwierdził, że wydanie pozytywnej decyzji jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków powołanych w tym przepisie. Jednym z nich jest by teren inwestycyjny nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc prawną na podstawie art. 67 p.z.p;

3. działki [...] i [...] oznaczone są w ewidencji gruntów jako użytki LsV i tym samym wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne;

4. zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz.78 ze zm.), dalej ogril, zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne lub nierolne dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodę na zmianę przeznaczenia wydaje marszałek województwa (uprzednio wojewoda), po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Organ ten nie uzgadnia planu tylko prowadzi w tym zakresie odrębne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów. (art. 7 ust. 3 i 7 ust.2 pkt 5 ustawy ogril). Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem planu miejscowego ale nie w ramach tworzenia tego prawa;

5. aby został spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. konieczne byłoby aby teren planowanej inwestycji w uprzednio obowiązującym planie posiadał zgodę Wojewody na zmianę przeznaczenia - co wynika wprost z tego przepisu. Zgoda musiałaby być wydana w odniesieniu do planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 p.z.p.;

6. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. nr [...] [...] września 1994 r. obie działki były przeznaczone na cele leśne, co skutkuje nie spełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p;

7. powołane przez organ I instancji ustalenia planu wcześniejszego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia;

8. organ związany jest z mocy art. 153 p.p.s.a. poglądem, iż niespełnienie jednego z warunków o jakich mowa w art. 161 ust. 1 p.z.p. skutkuje brakiem konieczności badania pozostałych przesłanek do ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwala organom ponownie rozpoznającym sprawą na nie badanie zgodności inwestycji z innymi przepisami prawa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy;

9. odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne i wskazał, że:

a) nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p.- organ dokonał wykładni tego przepisu, wskazał okoliczności i przepisy prawa przemawiające za taką interpretacją;

b) organ nie naruszył art. 78 k.p.a. oraz Rozporządzenia. Co prawda organ I instancji nie odniósł się do żądania przeprowadzenia dowodu ale naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia;

c) wytyczne WSA zawarte w wyroku WSA z 24 stycznia 2012 r. w związku z niespełnieniem przesłanki z art. 61 § 1 pkt 4 p.z.p. pozwalały na odstąpienie od badania pozostałych elementów niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

d) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy badać w kontekście konkretnej sprawy. Strona skarżąca poza wskazaniem tego zarzutu nie powołała żadnych dodatkowych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie tego zarzutu. Poza tym skarżąca została powiadomiona listownie o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym jednakże przesyłka nie została przez nią podjęta. Skarżąca kontaktowała się z organem telefonicznie co świadczy o tym, że miała świadomość co do zakończenia postępowania;

e) nie doszło do naruszenia art., 6 i 7 k.p.a. Materiał został zebrany w sposób wystarczający do wydania decyzji, która została w sposób należyty uzasadniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że:

- mimo wytycznych WSA organ nie zanalizował terenu w kontekście całej wsi M. w celu wydania poprawnej decyzji o warunkach zabudowy. Działki sąsiednie o nr. ew. [...] o symbolu Ls jest zabudowana, podobnie jak działka [...];

- doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w prawie ponieważ działki skarżącej weszły w skład Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowego "[...]" na mocy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2008 r. natomiast działka sąsiednia o nr. ew. [...] nie weszła w skład tego zespołu; w związku z tym skarżąca wniosła o wyjaśnienie tej kwestii przez organ;

- SKO pominęło fakt naruszenia przez Wójta Gminy J. § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego – co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.;

- działki skarżącej zostały objęte analizą gleboznawczej klasyfikacji gruntów zakończonej decyzją Starosty G. nr [...] na mocy której przedmiotowe działki uznane zostały częściowo za rolę, obecnie grunty orne RVI o pow. 0.0560 ha, LsV o pow. o, [...] ha – co wynika z wypisu z rejestru gruntów z 2005r. Zmiany nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów ponieważ Wójt podważył decyzję wskazując na teren ochronny na którym występuje zakaz zabudowy;

- konieczne jest powołanie biegłego gleboznawcy w celu ustalenia stanu faktycznego na działkach skarżącej;

- zakazy wynikające z Rozporządzenia o utworzeniu Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie mogą być utożsamiane z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, ponieważ zniszczeniem, uszkodzeniem lub przekształceniem są takie prace jak obniżenie wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki lub wycięcie lasu a nie wykopanie fundamentu pod dom. Wójt nie udowodnił, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na walory przyrodniczo-krajobrazowe Zespołu i że budowa domu spowoduje inne niż leśne wykorzystanie gruntów. Budynek o pow. [...] m2 na działce o pow. [...] m nie zmieni walorów przyrodniczych;

- z formą ochrony przyrody jaką jest ustanowienie Zespołu nie wiążą się najostrzejsze zakazy o jakich mowa w ustawie o ochronie przyrody. Art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wymienia wyjątek od zakazu zabudowy.

- odmowa wydania warunków zabudowy narusza konstytucyjne prawo własności skarżącej. Organ nie dochował staranności w podaniu przyczyn ograniczenia tego prawa skarżącej. Wskazała, że odmowa byłaby uzasadniona wtedy gdyby organ wykazał, że budowa jest nie do pogodzenia z celem dla którego został ustanowiony zespół przyrodniczo krajobrazowy. Odmowa wydania pozytywnej decyzji narusza więc art. art. 31 ust. 3, 64 ust 3 Konstytucji, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie korzystania z własności przez skarżącą oraz art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie gramatycznej wykładni tego przepisu w całkowitym oderwaniu od art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Przedmiotowa inwestycja była przedmiotem wcześniejszych decyzji organów i sądów.

Wyrokiem NSA z 20 października 2011r., sygn. akt II OSK 1454/10 uchylono wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt. IV SA/WA 109/10 oddalający skargę na decyzję SKO z 12 listopada 2009 r. w przedmiocie udzielenia skarżącej warunków zabudowy.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania wyroku. Organ powinien rozpoznać wniosek na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i uzupełnić ten materiał w ramach tej podstawy prawnej. Zmiana podstawy prawnej orzekania po wyroku WSA powinna znaleźć odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, czego w decyzji brakuje. Z akt wynika, że działka jest położona na terenie zurbanizowanym i są wzmianki o poprzednio obowiązującym planie, z których może wynikać, że był w nim ustalony budowlany charakter działek. NSA uznał w tych okolicznościach, że wyrok zapadł przedwcześnie.

W związku z treścią tego wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z 24 stycznia 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. nr [...].

W uzasadnieniu WSA przesądził, że:

- teren inwestycyjny jest gruntem leśnym wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. W związku z tym o spełnieniu warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. możnaby mówić tylko wtedy gdyby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne została uzyskana przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy p.z.p;

- przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. należy uwzględnić stanowisko NSA wyrażone w uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r, sygn. akt HOPS 1/10;

- mimo, że organy przyjęły, że teren inwestycji jest gruntem leśnym, który nie został przeznaczony na cele nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.z.p., to nie przeanalizowały konkretnych postanowień planu i nie dokonały ich analizy podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza powinna obejmować znajdujące się w aktach sprawy wypisy i wyrysy z tego planu, nie dokonano nawet identyfikacji planu;

- w toku rozpoznawana sprawy doszło do zmiany katalogu przyczyn uzasadniających odmowę wydania warunków zabudowy, co wynikało z kolejnych, powołanych przez Sąd decyzji, począwszy od kwestii spełniania warunku dobrego sąsiedztwa po przeszkodę wynikającą z ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- słuszne jest stanowisko organu odnośnie istnienia obowiązku odmownego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w razie stwierdzenia niespełnienia przez planowaną inwestycję choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i braku konieczności badania w takim wypadku pozostałych wymienionych w art. 61 ust. 1 p.z.p. przesłanek.

W związku z tym, w świetle tego wyroku jak i wyroku NSA jasnym jest, że w pierwszej kolejności organ miał obowiązek dokonania, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach, tekstów rysunku planu i części tekstowej, ustaleń co do obowiązującego poprzednio planu miejscowego, który na podstawie art. 67 p.z.p. utracił moc, pod kątem przeznaczenia działek w tym planie (rolne, mieszkaniowe czy inne). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że ustalenie iż w planie działki nie były przeznaczone na cele inne niż rolne i leśne, zwalnia organ od dalszego prowadzenia postępowania w zakresie spełnienia innych, wymienionych w art. 61 ust. 1 p.z.p. przesłanek. Tym samym brak spełnienia tej przesłanki uzasadniał odmowę wydania decyzji pozytywnej.

W ocenie Sądu organ w sposób rzetelny przeprowadził postępowanie dowodowe. Ustalił przeznaczenie działek skarżącej w planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy J. nr [...], zgodnie z wytycznymi sądów. Na jego podstawie ustalił, że działki skarżącej przeznaczone były na cele o symbolu RL – tereny lasów i gruntów leśnych a nadto położone były w zasięgu obszaru pomnika przyrody nieożywionej "[...]" oznaczonym na rysunku planu symbolem 0,3 na którym obowiązuje zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej i zakaz lokalizacji wszelkich obiektów oraz prowadzenia prac makroniwelacyjnych. Wynika to z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypisu z rejestru gruntów, w którym w odniesieniu do obu działek skarżącej ujawnione są użytki w postaci lasów i gruntów leśnych jak i załącznika nr 1 do Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] października 2008 r w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...], 2008,[...].[...]), dalej rozporządzenie o zespole.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. wydane decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego, (podkreślenie sądu), spełnienia warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objąty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły mocy na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1:

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 może być spełniony gdy:

- teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub

- teren wymaga zgody, jednakże może być ona uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły mocy na podstawie art. 67 ustawy o ktśrej mowa w art., 88 ust. 1 p.z.p.

WSA w poprzednim wyroku przesądził, że teren działek skarżącej wymagał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozostało zatem organowi zbadanie czy w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc taka zgoda została uzyskana.

Organ dokonał więc analizy tego planu wraz z rysunkiem i na jego podstawie ustalił, że zgoda taka nie została przez organ planistyczny uzyskana, bo gdyby tak było, znalazłoby to odzwierciedlenie w zapisach planu. Także zmiana planu uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z [...] maja 1991 r. w sprawie aktualności i zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w zakresie zmiany polegającej na przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego oraz usług i rzemiosła (Dz. Urz. Woj. Skierniewickiego nr 12, poz. 95 z 1992 r.) nie obejmowała przedmiotowych działek. Organ szczegółowo dokonał opisu ustaleń planu z ich odniesieniem do rysunku planu (wypis planu i rysunek znajdują się w aktach). Ocena ta nie budzi zastrzeżeń Sądu. W związku z tym Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, że inwestycja objęta wnioskiem jest gruntem wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, która nie została uzyskana przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. Powyższe ustalenie, zwolniło organ od oceny spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że w toku wydawania przez organy kolejnych decyzji doszło do zmiany kwalifikacji prawnej do odmowy wydania pozytywnej decyzji z art. 61 ust 1 pkt. 1p.z.p. na 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Ponieważ wniosek o wydanie warunków zabudowy był rozpoznawany ponownie organ I instancji nie był związany swym wcześniejszym rozstrzygnięciem a jedynie z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, wyrażonymi przez WSA. WSA natomiast wskazał na konieczność badania w pierwszej kolejności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p.

Bez względu jednak na tę podstawę wobec konieczności łącznego spełniania wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 p.z.p. stwierdzić należy, że nie spełnienie którejkolwiek z nich uzasadnia odmowę wydania pozytywnej decyzji. Nie ma zatem żadnego znaczenia, w ustalonym prawidłowo przez organ stanie faktycznym, nie rozważenie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz kwestii związanych z oznaczeniem obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Analiza ta jest przeprowadzana dopiero gdy inwestycja spełnia pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 2-5 p.z.p. Nie dokonanie przez organ przedmiotowej analizy było prawidłowe w świetle wytycznych WSA. Nawet gdyby jej dokonano nie zmieniłoby to faktu, że i tak nie mogłaby być wydana pozytywna decyzja z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p.

Nie trafne są zatem zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Prawo własności, na które powołuje się skarżąca, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Takimi ustawami są ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawa o ochronie przyrody, na którą zresztą także powołuje się skarżąca.

Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w artykule 140 kodeksu cywilnego. Nie jest to jednak, prawo bezwzględne. Z względu na różne, także chronione konstytucyjnie prawa, możliwe jest ograniczenie przysługującego obywatelowi prawa własności. Jak wskazuje jednak Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie tych praw nie może doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, Lex nr 1152132).

Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. W wypadku skarżącej ograniczenie prawa własności wynika nie tylko z faktu, że nieruchomość nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne ale i z faktu, że położona jest na terenie obszaru chronionego – Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]", który to zespół zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2013, poz. 672) stanowi formę ochrony przyrody chronionej prawem. Zespół ten funkcjonuje obecnie na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo - krajobrazowych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] oraz z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), które na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w części dotyczącej zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", z tym, że na podstawie art. 153 tejże ustawy zespoły przyrodniczo - krajobrazowe utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy stały się zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 40 ustawy o ochronie przyrody ustanowienie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych następuje właśnie ze względu na jego walory widokowe i estetyczne.

Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia celem ochrony tego Zespołu jest zachowanie fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego a służyć ma temu m.in. ustanowione w tym rozporządzeniu w § 4, zakazy "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru" czy "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych". Rozporządzenie to, podobnie jak rozporządzenie wcześniejsze jest zatem kompatybilne z powołanym wyżej planem zagospodarowania przestrzennego, który zabraniał na terenie zespołu m.in. zmiany sposobu użytkowania ziemi czy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcającą rzeźbę terenu. Możliwość ustanawiania tych zakazów wynika z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Celem ustanowionych zakazów jest zachowanie istniejącego krajobrazu w stanie nienaruszonym i podejmowanie wyłącznie działań mających na celu zachowanie i utrzymanie w stanie niepogorszonym, w wypadku Zespołu "[...]" krajobrazu wydmowego, unikalnego na terenie nie tylko Polski ale i Europy. Cel publiczny jakim w tym wypadku jest ochrona rzadkiej formy krajobrazowej, tj. wydm powstałych 11-12 tysięcy lat temu, po ustąpieniu lodowca, jest uzasadnioną racją społeczną dającą podstawę do ograniczenie prawa własności. Podstawowym jednak argumentem dla odmowy skorzystania przez skarżącą z pełni praw właścicielskich są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2013.1205), z których wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne możliwa jest tylko w procedurze planistycznej (art. 7 ust. 1 tej ustawy - por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r.(skład 7 sędziów), w ONSAi WSA 2013/2/20). Tym samym ustawodawca uznał, że jednym z powodów do ograniczenia prawa własności jest w wypadku wniosku o wydanie warunków zabudowy – brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolne uzyskanej w procedurze planistycznej a celem nadrzędnym jest w tym wypadku ochrona gruntów rolnych i leśnych przed ich degradacją. Wskazać należy, że przepisy te nie powodują automatycznego ograniczenia prawa własności a jedynie dokonania oceny czy rzeczywiście w konkretnym przypadku dobro przyrody uzasadnia odmowę zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty o innym przeznaczeniu (zabudowa).Nie da się więc wywieść z tych przepisów, że naruszają one w sposób nieproporcjonalny interesy właścicieli nieruchomości.

Tym samym nie zasadne są zarzuty skargi o naruszeniu art. 140 k.c., 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Ograniczenie własności nastąpiło w ustawach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na konieczność ochrony gruntów leśnych i unikalne walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i nie została naruszona zasada proporcjonalności.

Ma rację skarżąca wywodząc, że nie można utożsamiać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z zakazem zmiany sposobu użytkowania, o czym mowa w Rozporządzeniu o utworzeniu zespołu krajobrazowo-przyrodniczego (nawiasem mówiąc skarżąca błędnie powołała art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody który odnosi się do parków krajobrazowych a nie zespołów krajobrazowo-przyrodniczych). Jednakże generalnie powodem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy nie były przepisy Rozporządzenia o utworzeniu Zespołu ale przepisy p.z.p. wymagające zgody na zmianą przeznaczenia gruntów. Samo bowiem utworzenie zespołu krajobrazowo-przyrodniczego, co do zasady nie przesądza o braku możliwości zabudowy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swych rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z: 1.O6.2012r, sygn. akt II OSK 471/11 w LEX nr 1215566, 12.05.2011, sygn. akt. OSK 815/10 w LEX nr 1081917).

Powoływane przez skarżącą argumenty o braku zmiany sposobu użytkowania gruntu poprzez wybudowanie obiektu budowlanego byłyby analizowane w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 p.z.p. (uzgodnienie dyrektora ochrony środowiska pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody), a więc w sytuacji w której projekt decyzji o warunkach zabudowy byłby przesłany do uzgodnienia. Wtedy dopiero, ze względu na położenie działek w obszarze chronionym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonywałby tego rodzaju uzgodnień, w tym badał, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

W sytuacji natomiast takiej, w której organ główny w toku postępowania stwierdza brak spełnienia jednej z łącznych przesłanek z art. 61 ust. 1 okoliczności te nie mają decydującego znaczenia w sprawie. Stąd zarzuty skargi związane z nierozważeniem przez organ wpływu planowanej inwestycji na ustanowioną formą ochrony przyrody nie mogą odnieść skutku.

Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie wykładni gramatycznej w oderwaniu od art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Art. 44 ust. 1 stanowi, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy a więc jest to przepis kompetencyjny. Z kolei art. 21 ust 1 i 2 upoważnia Ministra właściwego do spraw środowiska do określenia dla parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, w drodze rozporządzenia trybu sporządzania projektu planu ochrony i zakresu prac na potrzeby sporządzenia projektu planu ochrony Uprawnienie to nie dotyczy natomiast formy ochrony jaką jest zespół krajobrazowo-przyrodniczy. Jak się wydaje skarżąca kwestionuje zakres ochrony ustanowionej rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] wskazując, że z niewiadomych przyczyn jej obie działki zostały objęte tą ochroną, podczas gdy działki sąsiednie nie.

Ponownie Sąd podkreśla, że powodem odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy było brak zgody uzyskanej przy sporządzaniu planu, który utracił moc, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych a nie fakt iż inwestycja znajduje się na obszarze zespołu krajobrazowo-przyrodniczego. W planie działki położone w tym obszarze wyłączone były spod zabudowy – co świadczy o tym, że zgoda nie była wyrażana.

Ani organ ani sąd nie badały innych decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew temu, co wywodzi skarżąca NSA nie twierdził, że organ powinien dokonać analizy funkcji terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. NSA stwierdził jedynie, że skoro podstawą do odmowy wydania decyzji był art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., to w odniesieniu do tego organ powinien dokonać ustaleń. Jednakże z decyzji będącej obecnie przedmiotem zaskarżenia wynika, że powodem odmowy był brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 a nie pkt 1 p.z.p. dlatego nie było konieczności przeprowadzania analizy funkcji.

Brak jest podstaw do dopuszczenia przez sąd opinii biegłego. Sąd administracyjny, zgodne z art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzać jedynie dowody z dokumentów.

Odnosząc się natomiast do wypisu z rejestru gruntów na którym widnieje zapis o częściowym określeniu użytków na działkach [...] i [...] jako gruntów ornych, to wypis ten pochodzi z 2005 r. Z wypisu z 2012 r. (w aktach adm. Nr. kanc. [...]) wynika, że działki te stanowią lasy i grunty leśne. Sama zresztą skarżąca przyznała, że próba zmiany użytków nie powiodła się. Zgodne z zasadą aktualności wpisów w ewidencji gruntów i ich chronologicznością należy przyjąć, że ostatni z wypisów jest wypisem zgodnym ze stanem ewidencyjnym.

Dlatego Sąd uznał, że przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie spełnia wymogi art. 7 i 77 k.p.a. a decyzja ta odpowiada wymogom prawa.

Brak jest także podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które WSA byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.