Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1672/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1 , 156 par. 1 pkt 2 , art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której uchyla punkt 2 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [....] kwietnia 2011 r. nr [...]; II. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1672/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [....] kwietnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek W. J.:

1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2005 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...].03.2005r. w części dotyczącej nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po przeprowadzeniu

kontroli budowy hali magazynowej, realizowanej na działkach nr [...], [...] i [...] w D., na podstawie decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę - z dnia [...].12.20.03 r. oraz stwierdzeniu wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w ww. decyzji (m.in. wydłużono obiekt o ok.12,5m), postanowieniem z dnia [...].02.2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał ich prowadzenie, a następnie przedmiotową decyzją z dnia [...].03.2005r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 tej samej ustawy:

nakazał zaniechanie dalszych robót oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 15.06.2005 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dot. działki nr [...]).

W dniu [...].09.2006 r. do [...]WINB w S. wpłynął wniosek W. J. (inwestora) o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji "...w części dotyczącej nałożenia na W. J. obowiązku przedstawienia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane — na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją z dnia [...].11.2006 r. organ wojewódzki stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji PINB z dnia [...].03.2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (poprzez zastosowanie jednocześnie pkt 1 i 3 cyt. przepisu, podczas gdy treść art. 51 dopuszcza możliwość zastosowania oddzielnie pkt 1 lub 2 (lub pkt. 3) oraz art. 107 §1 k.p.a. (nie wskazano strony, na której ciąży obowiązek wykonania czynności).

Rozstrzygnięcie [...]WINB utrzymał w mocy GINB decyzją z dnia [...].02.2007 r., dodając ponadto, iż na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego " nie można nakazać inwestorowi ponownie przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie, przez Z. C., właściciela działki nr [...].

Sąd, wyrokiem z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 651/07, uchylił zaskarżoną

decyzję GINB i poprzedzającą ją decyzję [...]WINB.

NSA wyrokiem z dnia 17.03.2009r. oddalił skargę kasacyjną W. J. od w/w wyroku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po ponownym zbadaniu sprawy, związany ww. wyrokami sądów administracyjnych, decyzją z dnia [...] .07.2010 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji PINB w S. z dnia [...].03.2005 r. w części, dot. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu orzeczenia organ odniósł się także do wniosku W. J. wskazując, cyt.: "Nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku W. J. i stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę polega na znacznym zwiększeniu wymiarów

budowanego obiektu (wydłużono o ok. 12,5 m i usytuowaniu go w części na działce

sąsiada, doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagać będzie wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane.

W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].09.2010 r., uchylił powyższą decyzję [...] WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że organ wojewódzki nie odniósł się do wniosku strony, na żądanie której wszczął postępowanie nieważnościowe; stwierdził, cyt. [...] WINB wydając zaskarżoną decyzję, orzekł jedynie co do części decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2005 r., (...) pozostawiając tym samym wniosek strony bez rozpoznania."

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po ponownym zbadaniu sprawy, związany ww. wyrokami sądów administracyjnych oraz orzeczeniem GINB, przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć i może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z poglądem wyrażonym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa materialnego lub proceduralnego.

Dodatkowo, nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialnoprawnych.

W niniejszej sprawie PINB w S. po wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej na działkach nr [...], [...] i [...] w D. wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę decyzją z [...].03.2005r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z aktualnych oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. W świetle przepisu art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organ może zastosować tylko jeden z 3 wariantów przedstawionych w przepisie. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 3 co ma miejsce w przedmiotowym wypadku jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Organ wskazał przy tym, że pkt. 1 stosuje się gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa a wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Natomiast w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (co wynika wprost treści przepisu punktu 3). Decyzja taka nie kończy postępowania naprawczego, o czym stanowi ust. 4 art. 51.

W świetle powyższego organ stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji w części dot. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych (odpowiadającej treści art. 51 ust. 1 pkt 1).

Ponadto inkryminowana decyzja posiada wadę — nie wskazuje adresata, na którym ciąży obowiązek wykonania wskazanych w niej czynności (naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a.). Jednakże w okolicznościach sprawy, gdy z przebiegu postępowania jasno wynika, że zobowiązanym do wykonania tych czynności jest inwestor — W. J., wadę tę można zakwalifikować jako naruszenie prawa, ale nie w stopniu rażącym.

Nie ma natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku W. J. o stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę polega na znacznym zwiększeniu wymiarów budowanego obiektu doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagać będzie wykazania prawa do dysponowania zajętą pod budowę nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto organ stwierdził, że kontrolowana decyzja PINB poza wadą wymienioną w punkcie 2 sentencji niniejszej decyzji, nie jest dotknięta żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W. J. złożył odwołanie od w/w decyzji w części co do jej punktu 1 dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...].03.2005r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania W. J. – uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] .04.2011r. w całości i stwierdził nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] .03.2005r.,

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił stan sprawy, wskazując rozstrzygnięcia wydawane przez organy, których przedmiotem była decyzja PINB z dnia [...] .03.2005r. W dalszej części uzasadnienia przywołał bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie przesłanek skutkujących nieważnością decyzji, w szczególności rażącego naruszenia prawa. Przypomniał także regulację zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a). Organ odwoławczy ocenił, że PINB w S. wydając decyzję z dnia [...] 03 2005r. w sposób rażący naruszył art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 51 ust 1 Prawa budowlanego w związku z art. 52 tego prawa w zw. z art. 107 Kpa.

Organ podkreślił, że istotne dla sprawy jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki.

W przedmiotowej sprawie decyzja PINB nie wskazuje adresata obowiązku, o którym mowa w osnowie decyzji. Brak jednoznacznego oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Osoba adresata decyzji nie wynika również

z uzasadnienia decyzji. Nazwiska – W. J. oraz Z. C. - zostały wymienione w tzw. rozdzielniku, który w istocie zawiera wykaz informacji, kto otrzymuje decyzję. Zapis w rozdzielniku nie czyni zarówno W. J. jak i Z. C. adresatem decyzji.

Zatem należy wskazać, iż wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określone jako dopisek umieszczony po

pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Istotne jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki.

Na uwagę zasługuje fakt, iż inkryminowana decyzja została wydana w postępowaniu legalizacyjnym, w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem oznaczenie w decyzji stron postępowania, a zwłaszcza podmiotów, które są zobowiązane do wykonania nałożonego na nich obowiązku, nie może być dorozumiane. Wynika to bowiem z art. 52 ustawy Prawa budowlanego, ale także z przepisów art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać, m.in. oznaczenie adresata decyzji, w tym przypadku podmiotu będącego adresatem nałożonego na niego obowiązku. Organ stwierdził również, że nie zaistniała taka przesłanka, na którą wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.11.2007r., że oznaczenie osoby zobowiązanej następuje w uzasadnieniu decyzji, bowiem inkryminowana decyzja organu powiatowego nie tylko nie wskazuje adresata decyzji ale również nie określa tego jej uzasadnienie. Natomiast niedopuszczalnym by było "domyślne" określenie adresata decyzji z całości akt sprawy czy też z toku postępowania.

W związku z powyższym organ stwierdził, że opisana wyżej wada sentencji decyzji, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, tym bardziej musi zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, ponieważ z uzasadnienia tej decyzji również nie wynika wobec kogo nakaz skierowano, kto jest zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku — rażące naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 52 oraz w związku z art. 107 Kpa.

Dalej organ odwoławczy powtórzył argumenty organu I instancji co do rażącego naruszenia przez PINB w S. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że w przedmiotowej sprawie przy budowie hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi usytuowanej na działkach nr [...], [...], [...] w obr. [...] w D., doszło do istotnego odstąpienia od decyzji Starosty S. Nr [...] z dnia [...] .12.2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (...).

Zatem w sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3) — co ma miejsce w niniejszej sprawie, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych W celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka nie kończy postępowania naprawczego, o czym stanowi ust. 4 ww. art. 51.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że PINB w S. wydając decyzję

z dnia [...] .03.2005r., rażąco naruszył: art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 52 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 107 § 1 Kpa, co wypełnia pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego też powodu niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do żądania Skarżącego zawartego we wniosku o stwierdzenie

nieważności organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.03.2009, sygn. akt. II OSK 374/08 (zapadłym w przedmiotowej sprawie), nałożenie na inwestora decyzją PINB w S. z dnia [...] .03.2005r. obowiązku oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z. C. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156§1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji PINB doszło z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak wyraźnego adresata obowiązków w przedmiotowej decyzji;

- naruszenie art. 16 kpa poprzez wzruszenie decyzji PINB w trybie nadzwyczajnym z powodu braku wyraźnego adresata obowiązków w przedmiotowej decyzji;

W uzasadnieniu prawnym skargi skarżący wskazał, że nie kwestionuje zasadności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji PINB tj. w części w jakiej naskłada się na inwestora podwójny obowiązek z art. 51 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego natomiast nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 107§1 kpa. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że decyzja PINB skierowana była do W. J. jako podmiotu, który realizował zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie hali produkcyjnej.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 P.p.s.a. wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe unormowanie Sad uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji a nawet do częściowego stwierdzenia jej nieważności jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu.

Zaskarżona decyzja w części, w której organ odwoławczy uchylił pkt. 2 decyzji organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 16 §1 kpa. Charakter tego ostatniego przepisu wskazuje, że każde jego naruszenie ma charakter rażący i musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Art. 16 §1 kpa stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy są ostateczne. Uchylenie takiej decyzji lub jej zmiana stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Innymi słowy przepis art. 16 §1 kpa statuujący zasadę trwałości decyzji ostatecznych jest jednoznaczny w swej treści: Decyzję ostateczną można uchylić (zmienić) jedynie w sytuacjach przewidzianych w kpa lub przepisach szczególnych, przy czym decyzje ostateczne to takie, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznawanie sprawy.

Analiza Rozdziału 10 kpa wskazuje, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie na wniosek strony. W doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że rozpoznanie odwołania złożonego po terminie stanowi rażące naruszenie art. 16 kpa. Tym bardziej zatem dojdzie do takiego naruszenia gdy organ odwoławczy wyda decyzję w oparciu o art. 138 §1 lub 2 kpa w przypadku braku odwołania od któregokolwiek z uprawnionych podmiotów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Uszło uwadze organu odwoławczego, że W. J. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) złożył odwołanie jedynie od części decyzji organu I instancji a mianowicie od jej pkt. 1 tj. dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S.. W konsekwencji decyzja ta w pozostałej części to jest w części dotyczącej opisanej w pkt. 2 decyzji a zatem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...].03.2005r. w części dotyczącej nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych stała się ostateczna z upływem 14 dni od dnia doręczenia jej stronom postępowania – t.j. 28 kwietnia 2011r. Po tej dacie jej zmiana lub uchylenie mogło nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych - w postępowaniach nadzwyczajnych wymienionych w art. 16 § 1 kpa. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie W. J. uchylił decyzję organu I instancji w całości stwierdzając nieważność decyzji PINB w S. w całości.

Powyższe stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje natomiast fakt, że zaskarżona decyzja (organu odwoławczego) de facto w żaden sposób nie zmieniła sytuacji stron albowiem uchylając decyzję w niezaskarżonej części organ odwoławczy wydał decyzję tej samej treści (zmiana treści rozstrzygnięcia dotyczyła części decyzji, której dotyczyło odwołanie). Skoro ustawodawca nadał zasadzie trwałości decyzji ostatecznej charakter normy ogólnej, bezwzględnie obowiązującej, każde odstąpienie od tej zasady nieprzewidziane w tym przepisie rodzi skutek w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Sąd uznał, że w pozostałej części zaskarżona decyzja została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

I tak kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 w/w ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie VII SA/Wa651/07 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że bezsprzecznie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie ma określonego adresata, należy ocenić jednak czy w okolicznościach sprawy gdy faktycznie nie budzi wątpliwości kto jest jej adresatem wadę tę można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Takiej oceny wymaga także drugi zarzut dotyczący zastosowania przepisu pkt. 1 i 3 ust. 1 art. 51. Dodatkowo Sąd wskazał, że brak w kpa przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. WSA nakazał również ocenę z punktu widzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa zarzutu braku możliwości zobowiązania w trybie procedury opisanej w art. 51 do przedstawienia oświadczenia w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nie wymaga przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

A zatem obowiązkiem organu rozpoznającego ponownie sprawę była ponowna analiza czy decyzja PINB w S. dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa przy jednoczesnym związaniu przez organ oceną prawną przedstawioną wyżej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa: art. 107§1 kpa albowiem decyzja ta nie wskazuje adresata, na którego nałożono mocą tej decyzji obowiązki a z jej uzasadnienia nie można wywieść do kogo decyzja ta jest skierowana oraz art. 51 ust. 1 albowiem przepis ten pozwala na nałożenie 3 alternatywnych obowiązków natomiast organ administracji zastosował je kumulatywnie.

Sąd w pełni podzielił argumentację organu co do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez PINB w S.. Wobec wyraźnego niekwestionowania tej części rozważań organu również przez skarżącego a wręcz przyznania im racji Sąd uznaje za zbędne szczegółowe zajmowanie stanowiska w tym zakresie. Natomiast nie można podzielić racji organu co do tego, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa wobec niewskazania przez organ rozpoznający sprawę w trybie zwykłym adresata decyzji. Wbrew twierdzeniom organu kwestia ta została – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – przesądzona przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2007r. który wskazał, że "...należy ocenić jednak czy w okolicznościach sprawy gdy faktycznie nie budzi wątpliwości kto jest jej adresatem" Odmienna zatem ocena powyższej kwestii przez organ tzn. że z uzasadnienia decyzji nie wynika kto jest jej adresatem stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Sąd podzielił natomiast argumentację organu odwoławczego co do tego, że nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane nie jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że zgodnie z przyjętym , jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952).

Nie jest także dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA 3121\02 Lex 156916).

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Omawiana kwestia była przedmiotem wielu kontrowersji i rozbieżności w orzecznictwie. W konsekwencji rozbieżności te doprowadziły do wydania przez NSA uchwały wskazującej, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 ONSAiWSA 2011/2/22, LEX nr 672631. )

Powyższe nie może mieć jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze wszak: skazana uchwał jedynie ujednolica wykładnię przepisu prawa co jednoznacznie wskazuje na to, że przepis ten nie jest jednoznaczny. Po drugie: nie można pominąć okoliczności, że wyrok WSA z dnia 27.11.2007r. był przedmiotem kontroli NSA, który w wyroku z dnia 17.03.2009r. oddalając skargę kasacyjną jednoznacznie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy celowym było nałożenie omawianego obowiązku.

I wreszcie nie może ujść uwadze Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że organ nadzoru nie ocenił kontrolowanej przez siebie decyzji w dodatkowym aspekcie. Należy wszak zwrócić uwagę, że decyzja PINB z dnia [...] marca 2005r. została poprzedzona wydaniem postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, przy czym organ wydał 2 takie postanowienia: pierwsze w dniu [...] października 2004r. zaś drugie [...] stycznia 2005r. Analiza treści tych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że dotyczą one tego samego przedmiotu: wstrzymują roboty budowlane związane z wykonywaniem budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, które są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że postanowienie z dnia [...].01.2005r. nie zawiera dodatkowo nałożenia obowiązku przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Dopiero po wydaniu postanowienia z dnia [...].01.2005r. organ wydał w terminie 2 miesięcy decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego (kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym). Takie działanie organu uzasadnia dodatkowo przyjęcie, że kontrolowana decyzja z dnia [...].03.2005r. została wydana z naruszeniem art. 51 albowiem została wydana po upływie wskazanego w tym przepisie terminu. Organ w sposób oczywiście wadliwy wydał kolejne postanowienie w trybie art. 50 omaw. prawa. A zatem termin, o którym mowa rozpoczął bieg z chwilą wydania postanowienia z dnia [...] października 2004r. co skutkuje tym, że decyzja mogła być wydana do [...] grudnia 2004r. Natomiast zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzja wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 1998r. są/Bk 1194/97 niepubl.).

Kwestia ta wprawdzie nie została wskazana przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.11.2007r. jako okoliczność, która winna podlegać ocenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednakże nie oznacza to, że organ nie powinien był jej uwzględnić. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił bowiem pogląd prezentowany przez NSA w wyroku z dnia 4.08.2011r. w sprawie II OSK 2339/10 (niepubl.), że o wiążącym charakterze wyroku sądu można mówić tylko w kwestiach, które zostały zawarte w jego sentencji i uzasadnieniu.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzji w części opisanej w pkt. 1 sentencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 16§1 kpa i w oparciu o art. 145§2 P.p.s.a. należało stwierdzić jej nieważność. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 153 P.p.s.a oraz przepisów prawa materialnego – art. 156§1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 107§1 kpa i 51 ust. 1 Prawa budowlanego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawna oraz ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 27.11.2007r. i NSA z dnia 17.03.2009r. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że decyzja [...] WINB w S. w części opisanej w pkt. 2 to jest co do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] .03.2005r. w części dotyczącej zaniechania dalszych robót budowlanych jest ostateczna.

Mając powyższe na uwadze – na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.