Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2419/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1 w zw z art 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 60 ust 1 w zw z art 53 ust 4 pkt 8,87 ust 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi O.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) (należy przypuszczać, że powinno być "pkt 2 ") w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia O.S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) z 14 października 2014 r. reprezentowanego przez A.M., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], Regionalny Dyrektor, organ I instancji) z [...] września 2014 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], położonej w [...], w obszarze [...].

W postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] września 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].

Organ I instancji w postanowieniu z [...] września 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu. W toku prowadzonego postępowania RDOŚ w [...] ustalił, że działka nr ew. [...] położona jest w całości w strefie stumetrowej od linii brzegu jeziora [...], gdzie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenie), obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Organ I instancji dokonał interpretacji treści pojęcia obiektów "służących turystyce wodnej". Regionalny Dyrektor wskazał, że w ramach odstępstwa od zakazu możliwa jest lokalizacja obiektów bezpośrednio powiązanych z korzystaniem ze sprzętu pływającego tj. takich obiektów, których funkcją jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. RDOŚ w [...], uwzględniając rodzaj i funkcję planowanej inwestycji, uznał, że projektowana inwestycja, jako całość nie będzie służyła turystyce wodnej. Organ I instancji wyjaśnił, że obiektów objętych projektem decyzji tj. budynków pensjonatu z zapleczem kuchennym, (które de facto stanowią zaplecze noclegowo- wypoczynkowe) oraz miejsc parkingowych, które nie stanowią obiektów umożliwiających realizację aktywności ściśle związanej z wodą, nie można uznać służące turystyce wodnej. W ocenie organu I instancji, hangar do przechowywania łodzi (w przedmiotowej sprawie hangar na łodzie z częścią restauracyjną), nie może być zaliczany do obiektów służących turystyce wodnej. Regionalny Dyrektor stwierdził nadto, że pomosty o długości do 50 m, a także plaża może wiązać się z naruszeniem zakazów: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia. Na przedmiotowe postanowienie zażalenie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika A.M.

W zażaleniu zarzucono dokonanie nieprawidłowej interpretacji treści projektu decyzji w zakresie dwóch pomostów, wskazując, że realizacja pomostów o długości całkowitej do 25 m, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.), nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił, że postanowienie RDOŚ w [...] zawiera sprzeczności wewnętrzne i jest niespójne.

W ocenie skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie kwalifikacji poczynionej wobec zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: budowie zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie) wraz z częścią restauracyjną oraz pomostów. Skarżący podnosi, że uprawianie turystyki (żaglowej, kajakowej itp.) wymaga zaplecza noclegowego, gastronomicznego oraz hangaru do przechowywania jednostek pływających, a te wymagają realizacji miejsc parkingowych. Według skarżącego, obecnie rozwijająca się turystyka wodna zmienia swoje standardy, a wymagania turystów stawiają inwestora przed koniecznością zapewnienia określonego poziomu bazy noclegowej oraz charakteru inwestycji.

W postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że całość działki, dla której są ustalane warunki zabudowy, przylegając do brzegów jeziora [...], położona jest w całości w 100 metrowej strefie od jego brzegów, co wynika bezsprzeczne z akt sprawy. Ze względu na to położenie, punktem spornym jest zastosowanie w zaskarżonym uzgodnieniu zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, przy uznaniu, że planowana inwestycja nie mieści się w wyjątku od ww. zakazu dotyczącym obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

GDOŚ uznał, że stanowisko RDOŚ w [...] w tym zakresie jest właściwe i niemożliwym jest zastosowanie od tego zakazu odstępstwa określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

W ocenie GDOŚ, zakres planowej inwestycji tj. funkcja, jakiej mają służyć, wykracza poza zakres obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Przekonanie skarżącego, że zakres inwestycji mieści się w wyjątku od zakazu jest mylne, albowiem zadaniem pensjonatu jest zapewnienie możliwości zakwaterowania i czasowego mieszkania, zaś restauracji zapewnienie konsumpcji posiłków. Obiekty służące czasowemu zamieszkiwaniu przez turystów, a więc różnego typu: kampingi, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, pensjonaty to zupełnie inne obiekty, niż te, związane z turystycznym wykorzystaniem zasobów wodnych, choć powszechnie obydwie kategorie obiektów utożsamiane są z turystyką i wypoczynkiem.

Placówki czy lokale gastronomiczne - kawiarnie, restauracje itp., tym bardziej nie stanowią obiektów służących turystyce wodnej.

GDOŚ dokonał wykładni pojęcia "obiekt budowlany służący turystyce wodnej" odwołując się do znaczenia słów tworzących to pojęcie w języku naturalnym. Zdaniem organu II instancji, słusznym jest twierdzenie RDOŚ w [...], że gdyby ustawodawcy chodziło o możliwość lokalizacji w strefie 100 metrowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych każdego rodzaju bazy turystycznej (niezależnie od jej funkcji i cech) to w wyjątku od zakazu § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia zawarłby ogólną zasadę odstępstwa, bez precyzowania jakiej turystyki ono dotyczy.

Organ odwoławczy przedstawił także zakres znaczenia pojęcia "turystyka wodna". GDOŚ wyjaśnił, dlaczego argument skarżącego, że realizacja pomostów o długości do 25 m nie wymaga pozwolenia na budowę nie ma wpływu na wynik sprawy. Ponadto zdaniem organu II instancji, projekt decyzji jest wewnętrznie sprzeczny. Zarówno jej tekst, jak i linie rozgraniczające teren inwestycji na załączniku graficznym wskazują realizację planowanego przedsięwzięcia wyłącznie na działce nr ew. [...] podczas, gdy jego część (pomosty), mają zlokalizowane być na jeziorze [...] stanowiącym działkę nr ew. [...], obręb [...].

W piśmie z 30 czerwca 2015 r. skargę na postanowienie GDOŚ wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

błędną interpretację przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] w zakresie uznania, że projektowana przez skarżącego inwestycja nie jest "obiektem służącym turystyce wodnej", a co za tym idzie nie jest wyłączona spod zakazu "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych", zawartego w § 3 ust. 1 pkt. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia;

niezgodne z prawem rozpatrywanie przez RDOŚ w [...] i GDOŚ kwestii stanowiących zagadnienia podlegające postępowaniu administracyjnemu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w Starostwie na etapie uzgodnienia dotyczącego treści projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zarówno rozwiązań technicznych, jak i długości pomostów (pomosty rekreacyjne do długości 25 m podlegają zgłoszeniu robót i nie wymagają pozwolenia na budowę);

błędne ustalenie, że inwestor planuje przekształcenie linii brzegowej jeziora Zadrużno, strefy litoralu, usunięcia szuwarów trzciny pospolitej, zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, pomimo, że z żadnej części akt taki wniosek nie wynika, w szczególności o ile wziąć pod uwagę sporządzone przez inwestora wizualizacje;

nierozpatrzenie wpływu planowanej inwestycji na obszar [...], ograniczając się jedynie do przytoczenia w tym zakresie art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), co nie może uzasadniać twierdzenia o negatywnym oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które mogłaby wykazać jedynie "ocena oddziaływania na środowisko" - procedura, której organy nie nałożyły na inwestora.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GDOŚ z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającego to postanowienie, postanowienia RDOŚ w [...] z [...] września 2014 r., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie opiera się na błędnym założeniu, że § 3 rozporządzenia wyłącza możliwość realizacji obiektu typu stanica, dla której o określenie warunków zabudowy wystąpił inwestor. RDOŚ w [...] nieprawidłowo zinterpretował również treść projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dwóch pomostów, bowiem realizacja pomostów zgodnie z art. 29 p.b., w jego ust. 1 pkt. 16 precyzuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do: cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty, uprawiania wędkarstwa, rekreacji. Według skarżącego, stanowisko to zostało w sposób nieuprawniony podtrzymane przez GDOŚ w [...].

Skarżący podnosi także, że postanowienia RDOŚ w [...] jak i GDOŚ zawierają sprzeczności wewnętrzne i są niespójne. W ocenie skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem RDOŚ w [...] jak i GDOŚ w zakresie ich kwalifikacji, poczynionych wobec zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: na budowie zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie) wraz z częścią restauracyjną oraz pomostów.

Według skarżącego, uprawianie turystyki wodnej (żaglowej, kajakowej itp.) wymaga zaplecza noclegowego, gastronomicznego oraz hangaru do przechowywania jednostek pływających, a usługi te wymagają realizacji miejsc parkingowych dla pojazdów osób zaczynających swoją "przygodę turystyczną" w [...], w [...].

Skarżący uważa, że nie jest prawdą, że inwestor planuje przekształcenie linii brzegowej jeziora [...], ani strefy litoralu. Realizacja pomostów nie wymaga usunięcia szuwarów trzciny pospolitej, ani zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, co ilustrują załączone wizualizacje. Zdaniem skarżącego, RDOŚ w [...] nie rozpatrzył w swoim postępowaniu wpływu planowanej inwestycji na obszar [...], co jest uchybieniem kwalifikującym do uchylenia skarżonego postanowienia. GDOŚ natomiast ograniczył się do przytoczenia w tym zakresie art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie dowodząc w żaden sposób negatywnego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które mogłaby wykazać jedynie ocena oddziaływania na środowisko - procedura, której organy nie nałożyły na inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje:

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).

Ograniczenia wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie [...] utworzonego na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1977 r., w sprawie utworzenia [...] (Dz. U. WRN w [...] Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [...] (Dz. U. WRN w [...] Nr [...], poz. [...]), w granicach którego aktualnie obowiązują zapisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a także w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...], w stosunku do którego zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.). teren inwestycji graniczy ponadto bezpośrednio z obszarem mającym znaczenie dla [...].

Należy podkreślić, że prawne formy ochrony przyrody, do których należy [...] utworzony na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...], tworzą kompleksowy system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej w tym zakresie (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona różnorodności biologicznej na gruncie idealnej ochrony przyrody [w:] M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska (red.), Prawo ochrony różnorodności biologicznej, Warszawa 2013, s. 77–93). Według W. Radeckiego, forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65).

Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie przepisów u.o.p. (rozdział 2 u.o.p.) tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu.

Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem [...] dostosowany jest w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa.

Ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie Parku Krajobrazowego jest słuszne, gdy eliminowanie określonej ingerencji człowieka daje gwarancję, że przedmiot ochrony będzie przez to trwale zabezpieczony. Charakter i zakres ograniczeń odnoszących się do chronionego przedmiotu powinny odpowiadać celowi ochrony. Określenie tego celu powinno też być integralnym składnikiem każdego aktu prawnego biorącego dany obiekt pod ochronę (zob. T. Szczęsny, Praca konserwatorska, jej cele i metody, [w:] W. Szafer (red.), Ochrona przyrody i jej zasobów. Problemy i metody, T. 1, Kraków 1965, s. 300).

Należy podkreślić, że ochrona i zachowanie walorów krajobrazowych jest bezpośrednio powiązana z realizacją celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p., ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym również krajobrazu (art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p.).

W niniejszej sprawie zgodnie z § 2 rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...], celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Dla zapewnienia skuteczności realizacji ww. celów zostały wprowadzone w § 3 rozporządzenia określone zakazy.

Cel w prawie można pojmować jako nakaz dany sobie lub innym, który reguluje, normuje działalność człowieka, stąd każdy cel jest pewnego rodzaju normą, według której działalność prawodawcy realizuje się w aktach normatywnych.

Zakaz w prawie jest związany najczęściej z realizacją określonego obowiązku prawnego. Konkretyzacja określonego zakazu następuje poprzez akt normatywny i może polegać na ustaleniu zakresu obowiązywania zakazu pod względem terytorialnym (na jakim terenie dane obowiązki mają zastosowanie (w niniejszej sprawie jest to obszar [...]).

W ujęciu ogólnym obowiązek oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego, prawnego. To jest to, co ktoś musi zrobić powodowany pewną koniecznością. Obowiązek należy do podstawowych pojęć prawniczych. Może on oznaczać powinność lub zobowiązanie. Nakazy i zakazy wynikające z § 3 rozporządzenia powinny wytyczać pożądane kierunki zachowań u podmiotów korzystających ze środowiska, ale równocześnie informować w sposób przejrzysty o konsekwencjach prawnych naruszenia obowiązków prawnych dotyczących ochrony przyrody na terenie [...]. Obowiązek prawny związany z ochroną parku krajobrazowego może zatem sprowadzać się do tego, że przepis prawa ustanawia np. dla podmiotu korzystającego ze środowiska nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania).

Ochrona przyrody na terenie parku krajobrazowego stanowi cel publiczny. Cel publiczny "ma na oku sprawy ideowe i ekonomiczne, obchodzące pewną grupę społeczną tj. stosunkowo wielką liczbę jednostek (dobro ogółu) (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 80). Tak rozumiany cel ochrony jest realizowany w przedmiocie i podmiocie obowiązku ochrony przyrody.

Ochrona prawna zasobów przyrody na terenie parku krajobrazowego dotyczy zatem nie tylko cech biologicznych środowiska, lecz także jego właściwości estetycznych, które mogą ulegać niekorzystnym przekształceniom wskutek wprowadzania przez człowieka elementów obcych krajobrazowi. W niniejszej sprawie takim obiektem jest stanica wodna.

Zachowawcza ochrona krajobrazu, a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zmierza do utrzymania istniejącego określonego układu składników krajobrazu, bądź wyraża się w czynnym ustosunkowaniu się, polegającym na oddziaływaniu na określone składniki krajobrazu w celu utrwalenia stanu istniejącego lub przekształconego w inny układ. Krajobraz jest także zagadnieniem celu planowego zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli. Do tego celu należy odnieść wszystko to, co dotyczy ochrony warunków biologicznego środowiska człowieka w planowaniu przestrzennym miast i osiedli. (zob. W. Brzeziński, Ochrona prawna biologicznego środowiska człowieka, Warszawa 1971, s. 69).

W ocenie Sądu, organy obu instancji zabrały i wyczerpująco rozważyły materiał dowodowy w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie działka nr ew. [...] położona jest w całości w strefie stumetrowej od linii brzegu jeziora [...], gdzie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczącej błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...], należy podzielić stanowisko organu II instancji, że zakres planowej inwestycji, tj. funkcja, jakiej ma służyć wykracza poza ramy wyznaczone dla obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Zapewnienie "określonego poziomu bazy noclegowej oraz charakteru przystani", na który argument powołuje się skarżący, nie może uzasadniać, konieczności lokalizacji, w pasie 50-60 metrowym od brzegów jeziora [...], usług uzupełniających turystkę wodną.

Ma rację organ II instancji, który podnosi, że wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi). Obiekty służące czasowemu zakwaterowaniu i zamieszkiwaniu przez turystów, a więc różnego typu: kampingi, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, pensjonaty to zupełnie inne obiekty, niż te, związane z turystycznym wykorzystaniem zasobów wodnych, pomimo tego, że powszechnie | obydwie kategorie obiektów utożsamiane są z turystyką i wypoczynkiem. Placówki czy lokale gastronomiczne - kawiarnie, restauracje itp., nie stanowią obiektów "służących turystyce wodnej". Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska.

Funkcja prewencyjna tych zakazów wyznacza sposób realizacji zadań administracji publicznej z zakresu ochrony przyrody. Organy administracji (organy ochrony środowiska – RDOŚ w [...] i GDOŚ) realizując określone funkcje oraz podejmują zadania ochronne, powinny kierować się w swojej działalności przepisami całego systemu prawa ochrony środowiska, którego częścią są przepisy u.o.p. Podstawą prawną dla tych działań są nie tylko pojedyncze zakazy lub nakazy postępowania wynikające z przepisów u.o.p., lecz cały system norm prawa ochrony środowiska. Wśród licznych szczegółowych funkcji, które można dostrzec w instytucji prawnej parku krajobrazowego na pierwszym planie, występuje generalna funkcja prewencyjna. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony przyrody. Park krajobrazowy poprzez swoją funkcję prewencyjną chroni przede wszystkim konkretne zasoby przyrody. Możemy mówić o funkcji tej, jako o środku do osiągnięcia celów ogólnych i szczegółowych ochrony przyrody na terenie parku krajobrazowego. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż całokształt wskazanych wyżej okoliczności uzasadnia traktowanie przedstawionego do zaopiniowania projektu decyzji jako projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla infrastruktury służącej w sposób pośredni turystyce wodnej.

Niewątpliwie trafnie zauważono w skardze, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Brak w przepisach rozporządzenia jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego tego pojęcia (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy) stanowi niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznacznej przesądzenie, czy wskazane przez inwestora obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące.

Bezpośredniej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych aniżeli rozporządzenie wojewody, albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane. Przepis art. 3 pkt 1 p.b. zawiera natomiast definicję pojęcia "obiekt budowlany", przez który to obiekt rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą - co należy podkreślić - jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 196).

Z powyższego wynika, że zarówno wykładnia językowa, jak i analiza obowiązującego ustawodawstwa mogą dawać jedynie uogólnione wyobrażanie o tym, czym jest obiekt służący turystyce wodnej. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że pojęcie to wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. Za prawidłową w tej sytuacji uznać też należy metodę przyjętą przez organ II instancji, który dokonał szczegółowej oceny obiektu pod kątem jego powiązania z turystyką wodną.

Zdaniem Sądu, projektowane cztery budynki pensjonatu i część restauracyjna (catering), hangar nie mieszczą się w wyjątku określonym w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego lokalizacja części budynku planowanego jako hangar na łodzie w strefie 100 metrów od jeziora nie stanowi czynnika determinującego o wykorzystaniu jeziora do żeglowania. W hangarach przechowywane są łodzie poza sezonem żeglarskim. Łodzie i jachty żaglowe, po zwodowaniu wiosną, są na wodzie przeważnie przez cały sezon żeglarski, aż do momentu ich przemieszczenia do hangarów, na place czy parkingi, w celu przezimowania. Jakkolwiek niewątpliwym jest, że hangar na łodzie, jachty należy do części usług technicznych (takich jak np. naprawa silników, urządzeń technicznych, żaglomistrza) związanych z żeglowaniem po jeziorach, to jednak tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związany jest z uprawianiem tych aktywności, dlatego w ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, że część obiektu budowlanego, w którym planuje się hangar, także jest niezgodna z przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Nie można uznać za zasadny zarzutu skarżącego o rozpatrzeniu niezgodnym z prawem kwestii stanowiących zagadnienia podlegające postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, tj. możliwości realizacji pomostów. Ma rację organ odwoławczy, który twierdzi, że pomosty są częścią inwestycji wskazanej w projekcie decyzji, zaś w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji. Organ II instancji zauważa także, że zapisy projektu decyzji mówią, że każdy z planowanych pomostów ma mieć do 50 m długości.

W niniejszej sprawie nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określić, czy realizacja pomostów nie doprowadzi do naruszenia jednego z zakazów ww. rozporządzenia, w szczególności zlikwidowania i zniszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3), zmiany stosunków wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 6). Według Sądu, przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem zbadania powyższego, nie miałoby wpływu na wynik przedmiotowego postępowania, skoro projekt decyzji nie może zostać uzgodniony ze względu na niezgodność z przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji na obszar [...] należy wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie przesądził, jak również nie dokonał żadnych stwierdzeń, co do negatywnego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w związku z art. 33 u.o.p.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.

Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego".

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.