Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 891/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 20, art. 23 ust. 3  pkt 1  lit. d, art. 24
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 10, par. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skarg J. O. i G. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków skargi oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2019 r. ([...]) na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2019.725 ze zm.), § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019. 393) oraz art. 104 § 1 kpa, Starosta odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jedn. ewid. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za numerem [...], polegającej na przywróceniu stanu prawnego sprzed scalenia gruntów wsi L.

Organ wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2019 r. J. O., J. O., G. H., E. M., K. M., E. S., I. J., J. J., T. D. i M. O. wnieśli o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego na terenie L w związku z wydaniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylającego decyzję scaleniową dla całości gruntów w L. Wniesiono też o opracowanie niezbędnej "dokumentacji technicznej" i wydanie decyzji końcowej obejmującej całość gruntów L. Starosta wskazał, że skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania jest aktualizacja poprzez przywrócenie stanu przed scaleniem, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to w chwili obecnej nie można zadośćuczynić żądaniu wnioskodawców. Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją (decyzja Starosty dnia [...] 2018 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania scaleniowego wszczętego wnioskiem z dnia 24 września 1984 r nie posiada klauzuli ostateczności). Podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Jak podał organ, brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, ale nie można w żaden sposób, jak zdają się to czynić wnioskodawcy, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Starosta wyposażony w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie może tego uczynić, gdyż wiązałoby się to się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości i to nie tylko wnioskodawców. Drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku to ten, iż postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz.U. 2014. 700 ze zm.). Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek. Są więc to czynności dotyczące całego obrębu ewidencyjnego. Nadto co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują i w tej sprawie objęli w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były także przedmiotem obrotu prawnego. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o nieaktualnych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte a nowy stan prawny (powstały w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych. Uwzględnienie żądania wnioskodawców musiałoby się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy i organy ewidencyjne nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych.

Starosta dodał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zapisach ewidencyjnych, organ prowadzący ewidencję może dokonać zmiany z urzędu, w sytuacji, gdy będzie to zgodne z zasadą aktualności oraz będzie miało podstawę w przepisach rozporządzenia. Wnioskodawca nie może jednak domagać się od organu ewidencyjnego wszczęcia takiego postępowania z urzędu "na jego wniosek". Pismo wnioskodawców, żądające wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie, w której nie przysługują mu uprawnienia strony (wniosek dotyczy aktualizacji całego obrębu L a nie tylko gruntów wnioskodawców), nie może być traktowane jako wszczynające automatycznie postępowanie, zmierzające do wydania aktu administracyjnego, stanowiącego merytoryczne rozpoznanie tego wniosku. Postępowanie może być bowiem prowadzone w trybie wnioskowym jedynie wtedy, kiedy wynika to z przepisów prawa - kiedy wprost ustawa tak stanowi, bądź jeśli przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie określonych uprawnień. W pozostałych przypadkach postępowanie administracyjne (w szczególności jeśli dotyczy ono nałożenia określonych obowiązków) toczy się z urzędu. W takiej sytuacji wniosek osoby zainteresowanej o wszczęcie postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wszyscy wnioskodawcy zarzucając, że wyrok II SA/Kr 842/09 obligatoryjnie przywraca stan prawny sprzed scalenia i nie występują żadne przeszkody formalno-prawne w przeprowadzeniu postępowania aktualizacyjnego. Powołując się na ww. wyrok odwołujący wskazali, że organom administracji publicznej nie wolno było dokonywać żadnych rozstrzygnięć w oparciu o uchyloną decyzję scaleniową a stan prawny nieruchomości w L należy oceniać tak, jakby scalenia nie było.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2019.725 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Starosta dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy z [...] 2006 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2008 r., znak: [...] oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 15 marca 2010 r., za numerem [...]. Złożono również stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane.

WSA w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy oraz wskazał, iż decyzja nie może być wykonywana.

NSA wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2016 r. znak: [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Starosta umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z dnia 24 września 1984 r.

Z uwagi na złożenie odwołań przez niektórych uczestników scalenia od wyżej wymienionej decyzji obecnie Wojewoda pod sygnaturą [...] prowadzi postępowanie odwoławcze.

Zatem obecnie brak jest aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, a tym samym wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, iż stan ewidencji ukształtowany uchyloną następnie decyzją nie jest wiążący, a sama ewidencja, założona wskutek uchylonej decyzji nie jest ważna.

WINGiK podkreślił, że wydana przez Wójta Gminy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L była decyzją konstytutywną. Skutek konstytutywny polega na tym, że na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego organ orzekający kształtuje określony stan prawny, co można też określić jako kreowanie sytuacji prawnej. Regułą jest, że decyzje konstytutywne wywołują skutki materialnoprawne z mocą "na przyszłość", jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r. sygn. akt l OSK 982/12, każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Jakkolwiek wskutek uchylenia przez sąd administracyjny ww. decyzji Wójta Gminy i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z formalnego punktu widzenia brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, jednak do czasu zakończenia powyższego postępowania skutki cywilnoprawne uchylonej decyzji Wójta Gminy z [...] 2006 r., która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów są prawnie wiążące. Co więcej, samo uchylenie przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nie powoduje automatycznie zmian w księgach wieczystych.

Zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności. Organy ewidencyjne rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. Również przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 b ustawy wskazuje, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wpisów w księgach wieczystych, a przepis art. 24 ust. 2b pkt 1c ustawy - iż na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów. Przy tym należy mieć na uwadze, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Takim dokumentem jest odpis księgi wieczystej, o czym wspomniano powyżej. Jednakże, co również jest istotne, oznaczenia nieruchomości wykazuje się w dziale l księgi wieczystej na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy).

Zatem stwierdzić należy, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowej sprawie jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Funkcją ewidencji nie jest bowiem zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Bez dokonania powyższych regulacji wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków pozostawałby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Zgodnie z § 12 ust.1 pkt 4 rozporządzenia, ostateczna decyzja administracyjna tylko wtedy stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Jednakże żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jakie dokumenty winien zgromadzić oraz jakie podjąć czynności organ, który dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ostateczną decyzję w oparciu o którą dokonano wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, a pozostawienia stanu wieczysto - księgowego ujawnionego na jej podstawie.

Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza zatem samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Podkreślenia wymaga także, iż żądana przez wnioskodawców zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle przepisów art. 23 i 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy, aktualizacja winna być dokonana na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 3 i § 85 ust. 2 rozporządzenia) określające, które dane uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Niemożliwe jest bowiem przywrócenie stanu sprzed scalenia wprost, z pominięciem sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Niemożliwe jest także sporządzenie takiej dokumentacji wybiórczo, dla wybranych działek np. objętych wnioskiem zainteresowanych, gdyż zmiana w zakresie jednej działki wywołuje w okolicznościach scalenia gruntów zmianę w zakresie kolejnej itd. Sporządzenie dokumentacji winno być poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na obszarze objętym scaleniem, po dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia mogły mieć miejsce zdarzenia wywołujące nieodwracalne skutki prawne.

W świetle powyższych rozważań niemożliwe jest dokonanie aktualizacji polegającej na przywróceniu stanu sprzed scalenia w odniesieniu do działek objętych wnioskiem zainteresowanych, a tylko w zakresie ich działek posiadają oni interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. W wyniku scalenia gruntów powstały bowiem zupełnie nowe działki ewidencyjne, o odmiennym od poprzedniego przebiegu granic i odmiennym obszarze. Wydzielono także działki pod ulice i drogi publiczne.

Podkreślić należy, że w obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniana jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane według określonych zasad, są niepowtarzalne. Niemożliwe jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (np. sprzed scalenia) oznaczeniu i nieaktualnych atrybutach. Sposób oznaczania działek w obrębie reguluje przepis § 9 rozporządzenia. Przyczyną odmowy wprowadzenia żądanej zmiany jest również fakt, iż z mającego stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić. O ile w przypadku zmiany przedmiotowej (tj. przywrócenia oznaczenia) ww. kwestia jest intuicyjna, o tyle w przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza dalece poza techniczno - rejestracyjne kompetencje organu.

Zgodzić się ponadto należy z argumentacją Starosty, zgodnie z którą nie jest możliwe zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawców, którzy domagają się aktualizacji poprzez przywrócenie stanu przed scaleniem na skutek wyroku WSA, z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jak również z uwagi na brak możliwości dokonywania przez organ administracyjny zmian w zakresie prawa własności nieruchomości tj. ponownego ustalenia prawa własności w postępowaniu aktualizacyjnym, które ma charakter czysto rejestrowy.

Na powyższe rozstrzygnięcie J. O. i G. H. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucono, że organ przemilcza fakt, że to Starosta z urzędu od 2010 r. kierował do sądu wieczystoksięgowego w N wnioski o dokonanie wpisu własności na rzecz wszystkich nowych właścicieli poscaleniowych bez zgód tych właścicieli. Zgodnie z art. 626 §1 kpc, wpis w księdze jest dokonywany jedynie na wniosek podmiotu uprawnionego, którym byli prywatni właściciele L, tymczasem Starosta nie był takim podmiotem, gdyż nie był właścicielem L oraz nie miał zgód właścicieli, aby w ich imieniu i na ich rzecz wnioskować o taki wpis w księgach wieczystych. Zatem dokonane wpisy własności są nieważne z mocy prawa. Zasadne wydaje się więc stwierdzenie, że Starosta powinien sporządzić dokumentacje geodezyjną i na jej podstawie zaktualizować ewidencję gruntów obrębu L z uwzględnieniem nieodwracalnych skutków prawnych (jeżeli takowe nastąpiły).

Strona skarżąca wskazała, że WSA w Krakowie w swoich orzeczeniach wskazywał, że niemożliwe jest sporządzenie takiej dokumentacji wybiórczo dla wybranych działek, stąd wniosek o aktualizację całego obrębu L. Skoro więc możliwa jest tylko aktualizacja całego obrębu wsi L to błędne jest stanowisko WINGiK, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego wsi L. Działki, które posiada strona skarżąca są w całości położone na terenie obrębu L, wiec strona ta winna posiadać interes prawny we wszczęciu postępowania aktualizacyjnego dla całego obrębu L.

Podniesiono, że nie może być tak, że organy administracji publicznej nie podejmują działań prawnych powołując się na brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a innym razem brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie przeszkadza im w wydawaniu decyzji. Dlatego zdaniem strony skarżącej należy sporządzić dokumentację z uwzględnieniem nieodwracalnych skutków prawnych i na tej podstawie zaktualizować cały obręb L.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Sądowa kontrola przeprowadzona stosownie do powyższych zasad doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i z tego względu skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Podstawę orzekania przez organy w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 marca 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2019.725 ze zm.), dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019.393 t.j.) dalej egib. W podstawie prawnej swojej decyzji Starosta powołał art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c pgik. oraz § 45 rozporządzenia egib, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że poczynione przez organy uwagi dotyczące istoty ewidencji, zasad prowadzenia operatu ewidencyjnego, gromadzenia danych ewidencyjnych i rodzaju tych danych oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych czyli narzędzi służących utrzymywaniu przez starostę operatu ewidencyjnego w stanie aktualności zostały oparte na prawidłowo powołanych przepisach prawa materialnego - ustawy pgik oraz rozporządzenia egib. Podkreślić więc jedynie wypada, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Z przepisów prawa materialnego tj. pgik oraz rozporządzenia egib wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 pgik. Podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą też stanowić ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d pgik. To właśnie decyzja Wójta Gminy z dnia 14 września 2006 r. zatwierdzająca projekt scalenia wsi L oraz sporządzona na potrzeby postępowania scaleniowego dokumentacja geodezyjna w postaci operatu scalenia i wymiany gruntów tej wsi przyjęta do zasobu Powiatowego ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej za nr [...] stały się podstawą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obr. L. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów :"Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych im podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (..)". Jak wskazał organ, stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego zostały złożone i w większości zrealizowane. Wobec brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów pozbawiony podstaw jest więc zarzut skargi dotyczący kierowania przez Starostę z urzędu od 2010 r. wniosków do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu własności na rzecz wszystkich nowych właścicieli ("poscaleniowych") bez zgód tych właścicieli. Sąd stwierdza, że zgromadzone przez organ akta administracyjne w tym odpisy z ksiąg wieczystych wskazują, że skarżący oraz uczestnicy legitymują się tytułami własności do nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych wydzielonych im w wyniku scalenia (rubryki dot. podstawy wpisów prawa własności- wskazana decyzja Wójta Gminy z [...] 2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia).

W związku z takim stanem faktycznym i prawnym organ rozważał skutki, jakie wywołało w sferze regulowanej przepisami ustawy pgik stwierdzenie wyrokiem II SA/Kr 842/09 nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia. Od wyniku rozważań w tym przedmiocie uzależniona była bowiem treść rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżących. Zdaniem Sądu, zasadnie rozważania te dotyczyły w istocie dwóch kwestii – po pierwsze skutków dotyczących wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, oraz operatu [....] – jako podstawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obr. L w świetle art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d pgik.; po drugie - skutków ww. wyroku w sferze cywilnoprawnej, tj. jego wpływu na wpisy w księgach wieczystych prawa własności w oparciu o decyzję "scaleniową". Wynik tych rozważań w postaci odmowy aktualizacji zgodnie z żądaniem skarżących należy zdaniem Sądu ocenić pozytywnie. Przede wszystkim prawidłowe jest generalne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, zatem dokonana na podstawie decyzji Wójta z 2006 r. aktualizacja zapisów ewidencji nie posiada podstawy prawnej (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d pgik). Nadto, skoro stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania), to skarżący i uczestnicy mogli domagać się aktualizacji tylko w odniesieniu do działek stanowiących przedmiot ich własności. Niezasadny jest więc zarzut skargi kwestionujący stanowisko organu o braku interesu prawnego skarżących w domaganiu się aktualizacji ewidencji co do całego obrębu L. Natomiast aktualizacja w zakresie działek stanowiących własność skarżących nie jest aktualnie możliwa z następujących przyczyn: co prawda postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z dnia 24 września 1984 r. zostało umorzone decyzją Starosty z dnia [...] 2018 r. znak [...], jednakże z uwagi na złożenie odwołań od tej decyzji, na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda prowadzi postępowanie odwoławcze. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której postępowanie scaleniowe nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Ponadto, w sytuacji scalenia, które dotyczyło całego obrębu L, nie jest możliwe ani przywrócenie stanu sprzed scalenia wprost, ani sporządzenie dokumentacji w sposób wybiórczy, dla niektórych działek, z przyczyn prawidłowo przez organ wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie natomiast kwestii własnościowych zważyć należy, iż w odpowiednich księgach wieczystych, skarżący oraz uczestnicy wykazani są jako właściciele gruntów nabytych w wyniku scalenia. Prawomocny wyrok II SA/Kr 842/09 nie powoduje jednak skutków w postaci zaistnienia dla organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków podstawy do dokonania aktualizacji zgodnie ze stanem prawnym istniejącym przed scaleniem. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego orzekania przez organy ewidencyjne w przedmiocie praw do nieruchomości, podczas gdy prawa takie muszą wynikać z przewidzianych przepisami rozporządzenia egib podstaw, w niniejszym przypadku wytworzonych już po stwierdzeniu ww. wyrokiem nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia egib wymienia w sposób wyczerpujący podstawy uwidaczniania w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 184/17 (Lex nr 2380255) "Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości." Stwierdzenie takie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, prawidłowo oceniając istotę żądania skarżących. Czym innym jest bowiem skutek zapadłego przed tut. Sądem wyroku stwierdzającego nieważność decyzji "scaleniowej" wraz z powstałą w konsekwencji niezgodnością stanu ujawnionego w księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym (na co powołują się skarżący), czyli w zakresie praw do nieruchomości i skutków istniejących wpisów praw własności w księgach wieczystych a czym innym jest w aktualnym stanie prawnym i faktycznym możliwość dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie obowiązujących przepisów ustawy pgik oraz rozporządzenia egib.

Natomiast zarzuty skargi dotyczące procedowania w aktualnym stanie prawnym przez Starostę w przedmiocie pozwoleń na budowę i wydawania decyzji o pozwoleniach na budowę nie dotyczą zaskarżonej decyzji i kwestie te pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, mającej za przedmiot wyłącznie kontrolę legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 czerwca 2019 r.

Nie znajdując zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.