Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2442/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 3 ust. 5, art. 11 ust. 1 lit. a oraz i rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12 lipca 2006 r.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1048), określanej dalej jako mpo oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), powoływanej jako K.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., złożonego przez firmę [...], z siedzibą pod adresem: [...], dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wyraził sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów z [...] do Polski, zgłoszonego pod numerem [...], przez firmę [...], z siedzibą pod adresem: [...], dotyczącego 50 000 ton odpadów określonych przez zgłaszającego, jako odpady z mechanicznej przeróbki odpadów o kodzie 19 12 12 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów oraz niewymienione w żadnym z załączników do rozporządzenia nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Planowane przemieszczenie dotyczyło 50 000 ton odpadów, określonych przez zgłaszającego jako odpady z mechanicznej przeróbki odpadów, o kodzie 19 12 12, zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów oraz niewymienione w żadnym z załączników do rozporządzenia nr 1013/2006.

Odpady były przeznaczone do odzysku przejściowego, polegającego na wytworzeniu z nich paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10 w firmie [...] Sp. z o. o., z siedzibą pod adresem: [...], prowadzącej instalację pod nazwą [...]., zlokalizowaną pod adresem: [...], a następnie do odzysku ostatecznego przez firmę [...] S.A., z siedzibą pod adresem: [...] prowadzącą instalację, zlokalizowaną pod adresem: [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. GIOŚ, opierając się na informacjach dostarczonych przez zgłaszającego, wskazał że odpady będące przedmiotem zgłoszenia, ze względu na swoje pochodzenie oraz dużą i trudną do przewidzenia zmienność składu, są tożsame ze zmieszanymi odpadami komunalnymi i jako takie powinny być klasyfikowane pod kodem 20 03 01. W związku z powyższym GIOŚ zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 01), zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zabrano od innych wytwórców, do instalacji odzysku, podlega tym samym przepisom rozporządzenia, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. Biorąc pod uwagę dane GUS ("Ochrona Środowiska 2014" Warszawa 2014) oraz dane opublikowane w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (uchwała Rady Ministrów nr 217 z dnia 24 grudnia 2010 r., M.P. Nr 101, poz. 1183), dotyczące masy odpadów komunalnych wytwarzanych corocznie w Polsce i kierowanych na składowiska, GIOŚ stwierdził, że planowane przemieszczenie nie byłoby zgodne z dyrektywą 2006/12/WE, w szczególności z zasadą bliskości i samowystarczalności na poziomie krajowym. Wobec powyższego, organ sprzeciwił się planowanemu przemieszczeniu na podstawie art. 11 ust. 1 lit. a, b oraz lit. i rozporządzenia nr 1013/2006.

Dodatkowo, GIOŚ wziął pod uwagę aktualną informację, dotyczącą instalacji odbiorcy odpadów, tj. [...]. w [...]. Zgodnie z ww. informacją, przekazaną w trybie art. 5 ust. 1 mpo przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska, [...] Sp. z o. o. nie posiadała pozwolenia zintegrowanego dla jednej z instalacji eksploatowanych na terenie nieruchomości zlokalizowanej pod adresem: [...], tj. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona przez w dnach [...] i [...] października 2015 r., wykazała nieprawidłowości w eksploatacji drugiej z instalacji zlokalizowanych pod adresem [...], tj. instalacji odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia.

Zgłaszający, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie zgłoszenia [...], argumentując w uzasadnieniu, że GIOŚ nieprawidłowo zakwalifikował zgłoszone odpady jako komunalne, a tym samym niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 i w konsekwencji niesłusznie oparł swój sprzeciw na art. 11 ust. 1 lit. a oraz i. Pełnomocnik zgłaszającego argumentował, że zgłoszenie [...] obejmuje odpady poprodukcyjne, w tym opakowaniowe, a nie odpady opakowaniowe z różnymi domieszkami, pochodzące ze sklepów wielkopowierzchniowych, szpitali oraz od innych wytwórców komercyjnych, jak wynikało z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu I instancji. Na dowód powyższego przedstawił listę firm obsługiwanych przez firmę [...] (wskazanej w dokumencie zgłoszenia nr [...], jako wytwórca odpadów planowanych do przemieszczenia). Lista ta obejmowała pięć firm działających w różnych gałęziach przemysłu, wytwarzających odpady opakowaniowe z papieru, tektury, tworzyw sztucznych i tekstyliów oraz odpady poprodukcyjne w postaci tworzyw sztucznych i gumy. Ponadto pełnomocnik podał "wiążącą morfologię odpadów" (tj.: papier, o kodach 15 01 01 i 19 12 01; tworzywa sztuczne, o kodach 15 01 02 i 19 12 04; drewno, o kodach 15 01 03 i 17 02 01) oraz oświadczył, że zgłaszający omyłkowo, "ze względu na błędne zrozumienie", oznaczył kodem przeznaczonym dla odpadów z gospodarstwa domowego.

W ocenie strony, organ niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006. Na poparcie powyższego pełnomocnik wskazał, że Okresowy Bioreaktor Beztlenowy posiada wymagane uregulowania formalno-prawne, tj. decyzję Starosty I. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] oraz że firma [...] Sp. z o. o. wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla ww. instalacji. W toku postępowania II instancji pełnomocnik zgłaszającego podkreślił także, że odpady planowane do przemieszczenia nie są przeznaczone do zagospodarowania w ww. instalacji, ale w instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego, która posiada stosowne pozwolenie zintegrowane, dopuszczające zagospodarowanie odpadów planowanych do przemieszczenia w odpowiedniej ilości.

GIOŚ decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji II instancji GIOŚ odrzucił argumenty zgłaszającego dotyczące składu, charakteru i pochodzenia zgłoszonych odpadów, które miały świadczyć, że odpady te nie wykazują podobieństwa do odpadów komunalnych. GIOŚ nie dał wiary oświadczeniu, zgodnie z którym informacje wskazujące na dużą zmienność składu odpadów przedstawione w postępowaniu I instancji w istocie nie dotyczyły odpadów planowanych do przemieszczenia, ponieważ treść ww. dokumentów nie pozwalała na taką interpretację, a pełnomocnik nie przedstawił przekonującego uzasadnienia swojego twierdzenia. Za odrzuceniem ww. oświadczenia przemawiał również fakt, że przedstawiona przez pełnomocnika analiza składu odpadów dotyczyła jedynie dwóch próbek odpadów o masie 5 kg każda, a pełnomocnik nie wskazał, w jaki sposób te próbki mogą być reprezentatywne dla całej masy 50 000 ton odpadów, przeznaczonych do przemieszczenia. Również z opisu sposobu wytwarzania zgłoszonych odpadów nie wynikało, że w procesie tym produkowane są odpady o stałym składzie procentowym. Wobec powyższego, GIOŚ podtrzymał swoją ocenę, że zgłoszone odpady charakteryzują się nie tylko obecnością składników typowych dla odpadów komunalnych, ale także dużą i trudną do przewidzenia zmiennością składu, co jest charakterystyczne dla odpadów komunalnych.

GIOŚ nie zgodził się również ze stanowiskiem, zgodnie z którym odpady objęte zgłoszeniem nie mogą zostać uznane za komunalne, ponieważ zostały wytworzone w wyniku przetwarzania odpadów poprodukcyjnych i opakowaniowych wytwarzanych przez "firmy komercyjne". GIOŚ powołał się definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, dalej: ustawa o odpadach), zgodnie z którą pod pojęciem odpadów komunalnych należy rozumieć nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych, ale także "odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. GIOŚ stwierdził, że poprzez "innych wytwórców" należy rozumieć wszelkie podmioty inne niż gospodarstwa domowe, a więc także przedsiębiorców, którzy wytwarzają odpady, w związku ze swoją działalnością gospodarczą. Ponadto organ wskazał, że gdy zachodzi jedna z dwóch ww. okoliczności, tj. odpady wykazują podobieństwo składu lub podobieństwo charakteru do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, należy klasyfikować je jako odpady komunalne. Specyficzny charakter odpadów komunalnych polega zaś między innymi na niejednorodności ich składu i dużej jego zmienności.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, w szczególności w postaci opakowań, odpady włókiennicze, a także domieszkę żywności), których zawartość może wahać się w szerokim zakresie. Tym samym odpady planowane do przemieszczenia w ramach zgłoszenia [...] wykazują zarówno podobieństwo składu, jak i podobieństwo charakteru do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych.

Ponadto GIOŚ zwrócił uwagę na niespójność informacji dotyczących składu i pochodzenia odpadów podawanych przez zgłaszającego, tj. nie wskazanie rzeczywistego źródła pochodzenia odpadów z grupy 19 12 (zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów są to odpady pochodzące z mechanicznego przetwarzania odpadów), wykorzystywanych do produkcji odpadów objętych zgłoszeniem; pominięcie wśród wytwórców odpadów sklepów wielkopowierzchniowych oraz szpitali, które uwzględniono w postępowaniu I instancji; oświadczenie, że jedyną domieszką niepalną w składzie zgłoszonych odpadów są metale w ilości 0,8 %, podczas gdy w postępowaniu pierwszej instancji wskazano, że aż 10 % odpadów, planowanych do przemieszczenia stanowi część nieodzyskiwalną, przeznaczoną do unieszkodliwienia poprzez zdeponowanie na składowisku odpadów.

GIOŚ nie dał również wiary oświadczeniu strony, zgodnie z którym zgłaszający omyłkowo i "ze względu na błędne rozumienie" oznaczył odpady kodem Y46. GIOŚ zwrócił uwagę, że definicja ww. kodu zgodnie załącznikiem II do Konwencji bazylejskiej - "odpady z gospodarstwa domowego" - jest na tyle jednoznaczna, że nie stwarza pola do wątpliwości interpretacyjnych, a pełnomocnik nie poparł swojego twierdzenia żadnym wyjaśnieniem. Ponadto zastosowanie kodu Y46 zostało zaaprobowane przez właściwy organ [...], który przez przekazanie zgłoszenia [...] do GIOŚ, zgodnie z procedurami rozporządzenia nr [...], zweryfikował je pod względem merytorycznym.

W związku z powyższym GIOŚ, w uzasadnieniu decyzji II instancji podtrzymał swoje stanowisko, że odpady objęte zgłoszeniem [...] wykazują skład i charakter podobny do odpadów, wytwarzanych w gospodarstwach domowych, a zawarte w dokumentacji informacje wskazują, że przynajmniej część odpadów faktycznie pochodzi z gospodarstw domowych. Tym samym odpady objęte zgłoszeniem powinny być klasyfikowane jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 01 03, co skutkuje tym, że właściwe było zastosowanie w postępowaniu I instancji art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 i wydanie sprzeciwu na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006.

Stosownie do art. 17 ustawy o odpadach, działania polegające na recyklingu i innych procesach odzysku, mają pierwszeństwo przed procesami unieszkodliwiania.

Ponadto, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, m.in. w celu wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, a także zasady samowystarczalności i bliskości, a ponadto utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami, m.in. cele dotyczące ograniczania ilości odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji, kierowanych na składowiska odpadów.

Opierając się na danych GUS zawartych w opracowaniu "Ochrona Środowiska 2014" (Warszawa 2014), dotyczących ilości odpadów komunalnych wytwarzanych rocznie w Polsce oraz biorąc pod uwagę, że w obecnym stanie gospodarki odpadami większość ww. odpadów komunalnych jest zagospodarowywana w procesie unieszkodliwienia, poprzez składowanie, GIOŚ stwierdził, że możliwe jest pozyskanie na terytorium Polski wystarczającej ilości odpadów tożsamych z odpadami planowanymi do przemieszczenia w ramach zgłoszenia [...], w celu wytworzenia z nich paliwa alternatywnego. W związku z powyższym GIOŚ stwierdził, że przywóz do Polski przedmiotowych odpadów spowodowałby, że krajowe odpady o tym samym składzie i właściwościach zostałyby skierowane na składowiska, zamiast do instalacji odzysku. Wydanie zezwolenia przyczyniłoby się do naruszenia zasady priorytetu dla odzysku odpadów, z art. 17 ustawy o odpadach i zagroziłoby osiągnięciu celów określonych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami, naruszając zasadę samowystarczalności na poziomie krajowym.

Tym samym, GIOŚ uznał, że w postępowaniu I instancji właściwie zastosowano art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006.

Biorąc pod uwagę, że część odpadów planowanych do przemieszczenia pochodzi z gospodarstw domowych, GIOŚ stwierdził, że w postępowaniu I instancji prawidłowo zastosowano art. 11 ust. 1 lit. i rozporządzenia nr 1013/2006.

Ponadto, zważywszy na to, że z informacji zgromadzonych w postępowaniu II instancji wynikało, że zarówno [...], jak i Marszałek Województwa [...] oraz firma [...] Sp. z o. o. są zgodni co do tego, że prowadzenie Okresowego Bioreaktora Beztlenowego wymaga pozwolenia zintegrowanego oraz że firma [...] Sp. z o. o. takiego pozwolenia nie posiada, GIOŚ stwierdził, że w postępowaniu I instancji właściwie wyrażono sprzeciw, w oparciu o art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. zgłaszający wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GIOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc o uchylenie obu decyzji GIOŚ oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zgłaszający zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia bądź błędne ustalenie, że zgłoszeniem [... ] objęte były odpady o kodzie 20 03 01, podczas gdy w rzeczywistości odpady były oznaczone były kodem 19 12 12;

2. Art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego i uznanie, wbrew zgłoszeniu uznanemu przez samego siebie za dokonane prawidłowo, że zgłoszeniem objęte były odpady oznaczone kodem 20 03 01, nie zaś, jak jest w rzeczywistości, odpady oznaczone kodem 19 12 12;

3. Art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się GIOŚ przy rozpatrywaniu sprawy, tj. braku wyjaśnienia, dlaczego przesłanki art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006 są spełnione, pomimo że dane GUS, wskazujące na wzrost ilości wytwarzanych odpadów w następnych latach są niemiarodajne ze względu na wprowadzenie nowego systemu gospodarki odpadami.

Ponadto zgłaszający zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. Niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 1 lit a, b oraz i w zw. z art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, polegającego na oparciu sprzeciwu na tym, że:

a. przedmiotem zgłoszenia są zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01, podczas gdy takie odpady nie są przedmiotem zgłoszenia;

b. w przypadku planowanego przemieszczenia zostaną naruszone zasady bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, podczas gdy dla oceny tych zasad GIOŚ posłużył się danymi dotyczącymi odpadów komunalnych, które nie są przedmiotem zgłoszenia;

c. Spółka [...] Sp. z o. o. nie spełnia wszelkich wymogów formalnoprawnych koniecznych do zgodnego z prawem przemieszczenia odpadów z [...] do Polski, podczas gdy te instalacje, do których mają trafić odpady posiadają wszystkie wymagane pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

WSA, po rozpatrzeniu skargi na rozprawie w dniu 27 września 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję GIOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1013/2006, właściwy organ przeznaczenia może w odniesieniu do zgłoszonego przemieszczenia odpadów wydać decyzję o wyrażeniu bezwarunkowej zgody, albo decyzję o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami, opartymi na podstawach wskazanych w art. 11 lub 12 rozporządzenia, albo decyzję o wyrażeniu sprzeciwu, zgodnie z art. 11 lub 12 rozporządzenia. W ocenie Sądu, GIOŚ pominął możliwość wydania w oparciu o te same przesłanki zgody warunkowej. GIOŚ naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 i 11 K.p.a., w związku z art. 9 pkt 2 i 3 oraz art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006.

Tym samym WSA stwierdził, że GIOŚ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Jednocześnie WSA zaznaczył, że przepisy krajowe, tj. ustawa o mpo, nie przewidują możliwości udzielenia zgody warunkowej. Tym niemiej, rozporządzenie europejskie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, co przesądza o możliwości wydania decyzji bezpośrednio na podstawie jego przepisów.

Wobec powyższego WSA zobowiązał GIOŚ do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy w przypadku zgłoszenia [...] właściwym jest wydanie sprzeciwu, czy też możliwe jest wydanie zgody warunkowej.

Co do zarzutów podniesionych w skardze, WSA stwierdził, że niezasadny był zarzut zgłaszającego, zgodnie z którym podważenie przez organ klasyfikacji odpadów, dokonanej przez zgłaszającego zaprzecza wcześniejszemu uznaniu zgłoszenia za dokonane prawidłowo. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006 potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia, dotyczy bowiem wyłącznie jego formalnej poprawności.

Ponadto WSA potwierdził stanowisko GIOŚ, że odpady objęte zgłoszeniem powinny być zaklasyfikowane jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 oraz uznał, że zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 lit. i, w związku z art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 jest nieuzasadniony.

WSA odrzucił również zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt b rozporządzenia, wskazując, że firma [...] Sp. z o. o. prowadzi Okresowy Bioreaktor Beztlenowy bez wymaganych uregulowań formalno-prawnych, tj. bez pozwolenia zintegrowanego.

Jednocześnie WSA uznał, że GIOŚ nie uzasadnił w należyty sposób ziszczenia się przesłanki z art. 11 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1013/2006, tj. naruszenia zasady bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności, a okoliczności wskazane przez organ są ogólnie przedstawione.

Reasumując, WSA stwierdził, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały rozważone możliwości wyrażenia zgody warunkowej, czym naruszono art. 9 pkt 2, w związku z art. 10 rozporządzenia nr 1013/2006, a ponadto nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie wskazano bowiem przyczyn uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu.

Zgłaszający, nadesłał pismo z dnia [...] lutego 2017 r., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko zgłaszającego, w odniesieniu do klasyfikacji odpadów. Wskazał, że odpady objęte zgłoszeniem to przemysłowe odpady poprodukcyjne, a uznanie przez GIOS odpadów objętych zgłoszeniem za odpady komunalne ma charakter supozycji. Zmienność składu nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że dany odpad powinien być klasyfikowany jako komunalny. W przekonaniu strony nie ulega wątpliwości, że odpady objęte zgłoszeniem nie pochodzą z gospodarstw domowych, w związku z czym w świetle definicji odpadów komunalnych, zawartej w ustawie o odpadach, zaklasyfikowanie ich jako komunalnych wymaga ustalenia, że ich charakter lub skład są podobne do charakteru lub składu odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Podobieństwo to powinno charakteryzować się określonym natężeniem. Odpowiednie "natężenie podobieństwa" występuje w sytuacji, kiedy odpady wykazują pewien zbiór cech typowych dla odpadów, powstających w gospodarstwach domowych, a nie tylko jedną taką cechę. Jedna cecha wystarcza aby przesądzić, że dane odpady nie są odpadami komunalnymi. Cechą tą jest kaloryczność, w przypadku zgłoszonych odpadów nie mniejsza niż 14 000 KJ/kg, której odpady komunalne osiągnąć nie mogą.

Ponadto strona podkreśliła, że zgłaszający wyraził wolę zmiany zastosowanej przez siebie klasyfikacji odpadów pod kodem Y46 (odpady z gospodarstw domowych), a pierwotni wytwórcy odpadów wskazani w postępowaniu i instancji, a pominięci w postępowaniu II instancji, tj. sklepy wielkopowierzchniowe i szpitale, nie są gospodarstwami domowymi.

Oparcie sprzeciwu na art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 Spółka oceniła jako niezasadne, ponieważ w związku ze składem i charakterem odpadów, nie ma zastosowania art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006.

Pełnomocnik wskazał również, że nie jest możliwe wydanie sprzeciwu w oparciu o art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006, ponieważ firma [...] Sp. z o. o. uzyskała pozwolenie zintegrowane na prowadzenie Okresowego Bioreaktora Beztlenowego. Na dowód powyższego, pełnomocnik nadesłał kopię decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji dla odpadów innych, niż niebezpieczne, z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych, do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji i beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę, zlokalizowanej w miejscowości [...], obręb [...]., gmina [...].

Wobec powyższego, pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2016 r. oraz o wydanie, w związku ze zgłoszeniem [...] bezwarunkowej zgody, zgodnie z art 9 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, ewentualnie zgody warunkowej, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b i art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Udzielona przez GIOŚ zgoda warunkowa może zawierać obowiązek wykonania dodatkowych badań przemieszczanych odpadów i przedłożenia wyników organom ochrony środowiska.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., pełnomocnik zgłaszającego nadesłał uzupełnienie swojego stanowiska, tj. certyfikat badań odpadów z dnia [...] sierpnia 2016 r., dotyczący właściwości próbki odpadów pochodzącej od jednego z dostawców odpadów wsadowych.

Następnie, pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty potwierdzające, że [...] Sp. z o.o. spełnia wymogi ochrony środowiska, a tym samym nie zaistniała przesłanka do wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia [...], na podstawie art. 11 ust 1 lit b rozporządzenia nr 1013/2006. Wśród ww. dokumentów znajduje się decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., udzielająca [...] Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji, zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb [...]., gmina [...]., zaklasyfikowanej jako instalacja w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne.

Ponadto skarżąca nadesłała pozwolenia, w oparciu o które funkcjonują inne instalacje prowadzone przez [...] Sp. z o. o. oraz spółki, w których [...] Sp. z o. o. posiada udziały.

W ocenie organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji WSA, w wyroku z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/16, jednoznacznie stwierdził, że klasyfikacja zgłoszonych odpadów przyjęta przez GIOŚ w postępowaniu I i II instancji jest prawidłowa. WSA zwrócił uwagę, że organ "wskazał, że odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, odpady włókiennicze, domieszkę żywności), wykazują zatem podobieństwo składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co przemawia za ich zaklasyfikowaniem jako zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 01 03. Organ również prawidłowo ocenił, że brak informacji o rzeczywistym źródłem pochodzenia odpadów z grupy 19 12, usunięcie z listy dostawców szpitala oraz sklepów wielkopowierzchniowych, czy wreszcie nieuwzględnienie w informacji o składzie odpadów części nieodzyskiwanej, świadczą o próbie ukrycia komunalnego pochodzenia przynajmniej części odpadów przeznaczonych do przemieszczenia." Tym samym, WSA uznał "zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 lit i, w związku z art. 3 ust. 5 rozporządzenia WE za nieuzasadniony."

Argumenty przedstawione przez zgłaszającą spółkę, w piśmie nadesłanym po wyroku WSA, nie zawierają – w ocenie organu - informacji o okolicznościach, które nie były znane organowi na poprzednich etapach postępowania oraz Sądowi podczas rozprawy. W ww. piśmie pełnomocnik zgłaszającego ponownie przedstawił stanowisko wyrażone w postępowaniu II instancji oraz w skardze na decyzję GIOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r. Wobec powyższego w ocenie GIOŚ nie zachodzi potrzeba dokonania ponownej klasyfikacji odpadów.

Klasyfikacja odpadów przyjęta przez GIOŚ, nie została dokonana wyłącznie w oparciu o argument, że odpady wykazują zmienność składu, bowiem GIOŚ sklasyfikował odpady, biorąc pod uwagę fakt, że w ich składzie obecny jest pewien zestaw frakcji charakterystycznych dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. papier, tworzywa sztuczne, tekstylia, drewno, metale, żywność) oraz że zawartość każdej z frakcji w poszczególnych partiach odpadów może wahać się w szerokich zakresach (np. zawartość papieru może wynosić od 0 do 50%, zawartość tworzyw sztucznych również od 0% do 50%, zawartość tekstyliów od 0 do 30%). Ponadto GIOŚ wziął pod uwagę, że wśród wytwórców pierwotnych znajdują się m.in. sklepy wielkopowierzchniowe i szpitale, a więc podmioty wytwarzające odpady zbliżone charakterem i składem do odpadów z gospodarstw domowych.

Wymieniony wyżej zestaw frakcji obecnych w odpadach, przy jednoczesnym zmiennym udziale każdej z nich, a także obecność wśród wytwórców odpadów ww. podmiotów, stanowi o podobieństwie zgłoszonych odpadów pod względem charakteru i składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych i jest podstawą do zaklasyfikowania ich pod kodem 20 03 01.

Proces wstępnego przetwarzania odpadów wsadowych przez firmę [...] ogranicza się do obróbki mechanicznej, tj. rozdrobnienia i odseparowania frakcji metali oraz frakcji mniejszej niż 30 mm. Ww. proces, w ocenie GIOŚ, nie prowadzi do znaczącej zmiany właściwości odpadów. A zatem, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, odpady te, pomimo wstępnego przetworzenia, powinny być klasyfikowane jako zmieszane odpady komunalne.

GIOŚ podkreślił, że dokonał klasyfikacji odpadów nie na podstawie jednej ich cechy, ale zbioru cech, którymi odpady się charakteryzują, a więc zgodnie z postulatem zgłaszającego, wyrażonym w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r.

Podstawą do uznania, że część zgłoszonych odpadów pochodzi z gospodarstw domowych był natomiast fakt, że zgłaszający sam zaklasyfikował je pod kodem Y46 oraz nie wskazał rzeczywistego źródła pochodzenia odpadów wsadowych z grupy 19 12, a nie fakt, że wśród pierwotnych wytwórców odpadów wymieniono sklepy wielkopowierzchniowe i szpitale.

W odniesieniu do zarzutu, że GIOŚ oparł swoją decyzję wybiórczo na dokumentach i informacjach, które były niejednoznaczne, ignorując jednocześnie dokumenty, z których wynika przemysłowy charakter odpadów, należy zauważyć, że każdy z dokumentów dołączonych do zgłoszenia [...] sformułowany jest jednoznacznie i rozpatrywany oddzielnie nie wzbudza wątpliwości co do charakteru odpadów. Przykładowo, oświadczenie zgłaszającego, zgodnie z którym 100% zgłoszonych odpadów to odpady "komercyjne i przemysłowe" jednoznacznie wskazuje, że odpady nie pochodzą z gospodarstw domowych. Jednocześnie fakt, że zgłaszający nadał odpadom kod Y46, w sposób nie mniej jednoznaczny wskazuje, że przeciwnie, odpady pochodzą z gospodarstw domowych. Wątpliwości wynikają więc nie tyle z treści pojedynczych dokumentów, ale z faktu, że ogół dokumentów i informacji przedstawionych w sprawie nie tworzy spójnej całości. Należy również podkreślić, że zmiana stanowiska zgłaszającego nie może polegać wyłącznie na "wyrażeniu woli" usunięcia z dokumentacji treści, co do których zgłaszający zorientował się, że zaważyły na niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciu organu. Zgłaszający nie wyjaśnił, skąd biorą się rozbieżności w informacjach o składzie i klasyfikacji odpadów przedstawianych przez niego na różnych etapach postępowania. Z tego względu, GIOŚ nie dał wiary oświadczeniom zgłaszającego, zaprzeczającym wcześniej dostarczonym informacjom, wskazującym na komunalny charakter ich odpadów oraz ich pochodzenie z gospodarstw domowych.

W odniesieniu do argumentu pełnomocnika zgłaszającego dotyczącego kaloryczności odpadów, należy zauważyć, że kaloryczność nie jest kryterium - a zwłaszcza jedynym kryterium - które pozwalałoby wykluczyć klasyfikację odpadów pod kodem 20 03 01 bądź potwierdzić ich klasyfikację pod kodem 19 12 12. Definicje ww. kodów, zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów nie zawierają odniesienia do kaloryczności. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że wszelkie wyniki analiz materiału o tak niejednorodnym i zmiennym składzie, jak zgłoszone odpady, obarczone są dużą niepewnością. Wobec powyższego, pomimo że przebadane próbki (tj. 2 próbki o masie 5 kg na etapie postępowania II instancji oraz jedna próbka, o której mowa w piśmie pełnomocnika z dnia [...] lutego 2017 r.) istotnie charakteryzują się wysoką kalorycznością, GIOS uznał, że właściwszym kryterium do klasyfikacji odpadów jest nie sama kaloryczność, ale ogół pozyskanych informacji na temat składu i pochodzenia odpadów, w związku z czym właściwe jest klasyfikowanie zgłoszonych odpadów pod kodem 20 03 01.

Organ zwrócił uwagę, że obecnie [...] Sp. z o. o. posiada wymagane uregulowania formalno-prawne do prowadzenia działalności w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości R.

Tym samym nie jest uzasadnione utrzymywanie sprzeciwu, na podstawie art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006. Stosownie do powyższego, a przepis ten nie został wskazany w podstawie prawnej niniejszej decyzji.

Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 5 ustawy o mpo, przed wydaniem zezwolenia na przywóz odpadów na teren kraju GIOŚ zasięga informacji, dotyczącej przestrzegania przez odbiorcę odpadów przepisów o ochronie środowiska u wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Poprzez miejsce prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami GIOŚ rozumie zakład, w którym mają być przetworzone odpady planowane do przywozu z zagranicy. Wobec powyższego, w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia [...], GIOŚ zasięgnął informacji w sprawie zakładu w miejscowości [...]., gm. [...]. GIOŚ nie analizował natomiast pod kątem zgodności z przepisami ochrony środowiska działalności innych zakładów, należących do firmy [...] Sp. z o. o. W związku z powyższym, również przed wydaniem niniejszej decyzji, GiOŚ nie podjął analizy nadesłanych decyzji administracyjnych, wydanych dla innych instalacji. Powyższe nie ma bowiem związku z rozpatrywaną sprawą.

W odniesieniu do oceny WSA, zgodnie z którą GIOŚ nie uzasadnił należycie ziszczenia się przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1013/2006, tj., naruszenia zasady bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności, organ wywodził, że środkiem przyjętym w Polsce w celu realizacji zasady priorytetu odzysku odpadów jest hierarchia postępowania z odpadami, określona w art. 17 ustawy o odpadach, stanowiącym transpozycję art. 4 dyrektywy 2008/98/WE. Zgodnie z ww. hierarchią, działania polegające na recyklingu i innych procesach odzysku mają pierwszeństwo przed procesami unieszkodliwiania.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, m.in. w celu wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, a także zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się piany gospodarki odpadami. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami zawierają przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami, m.in. cele dotyczące ograniczania ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów.

Zgodnie z danymi GUS większość wytwarzanych w Polsce odpadów komunalnych jest zagospodarowywana w procesie unieszkodliwienia, poprzez zdeponowanie na składowiskach odpadów. W związku z powyższym, możliwe jest pozyskanie na terytorium Polski wystarczającej ilości odpadów, tożsamych z odpadami planowanymi do przemieszczenia w ramach zgłoszenia [...], w celu wytworzenia z nich paliwa alternatywnego. Tym samym, przywóz do Polski odpadów spowodowałby, że krajowe odpady o tym samym składzie i właściwościach zostałyby skierowane na składowiska, zamiast do instalacji odzysku. Wydanie zezwolenia w odniesieniu do zgłoszenia [...] przyczyniłoby się zatem do naruszenia zasady priorytetu dla odzysku odpadów i zagroziłoby osiągnięciu celów Krajowego Planu Gospodarki Odpadami.

Powyższe uzasadnienie, uwzględniając wyrok WSA, organ uzupełnił, wskazując na to, że instalacja prowadzona przez [...] Sp. z o. o., zlokalizowana jest na terenie Województwa [...], a uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejmik Województwa [...] wprowadził plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 (dalej: WPGO).

W WPGO określono m.in. cel, zgodnie z którym do 2020 r. w woj. [...] roczna masa odpadów kierowana na składowiska nie będzie przekraczała 35% masy odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji wytworzonej w 1995 r. Ww. cel ustalono zgodnie z art. 3c pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622, z późn. zm.).

W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. 2012, poz. 676) określono m.in. poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, masa odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji przekazanych na składowiska w 2017 r. nie powinna przekroczyć 45% masy takich odpadów, wytworzonych w 1995 r.

Stosownie do informacji zawartej w WPGO, w 1995 r. wytworzono w woj. [...] 161 651,77 ton odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji. A zatem, celem jest dopuszczenie nie więcej, niż 56 578 ton takich odpadów do składowania w 2020 r. oraz nie więcej, niż 72 743 tony w 2017 r.

W WPGO do odpadów komunalnych ulegających biodegradacji zaliczono m.in.:

• papier i tekturę;

• odzież i tekstylia z materiałów naturalnych (połowa frakcji);

• odpady kuchenne i ogrodowe oraz drewno (połowa frakcji).

Powyższe składniki są obecne w odpadach objętych zgłoszeniem [...].

Zgłoszenie [...] obejmuje 50 000 ton odpadów, z czego, według oświadczenia zgłaszającego: do 50 % stanowić może papier i tektura, do 30 % - tekstylia, do 10 %- drewno, do 1 % żywność.

Dalej organ wskazał, że przyjmując do obliczeń, zgodnie z WPGO: całą frakcję papieru i tektury (do 50% zgłoszonych odpadów), połowę frakcji tekstyliów (do 15% masy zgłoszonych odpadów), połowę frakcji drewna (do 5% zgłoszonej masy odpadów) oraz całą frakcję żywności (1 %), otrzymujemy łącznie do 71% udziału odpadów ulegających biodegradacji w zgłoszonych odpadach, czyli do 35 500 ton. Skierowanie do instalacji [...] Sp. z o. o. ww. masy odpadów, pochodzącej z zagranicy spowoduje, że instalacja ta nie będzie mogła przyjąć i przetworzyć takiej samej masy analogicznych odpadów, pochodzących z terenu województwa [...]. A zatem 35 500 ton odpadów ulegających biodegradacji, pochodzących z terenu województwa zostanie przekazane do składowania.

Dalej organ wskazał, że 35 500 ton odpadów stanowi 48,8% z 72 743 ton odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na terenie województwa, zgodnie z cytowanym wyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r.

Tym samym sama tylko realizacja przemieszczenia odpadów zgłoszonego pod numerem [...] spowodowałoby, że na składowiska trafiłaby blisko połowa masy odpadów, ulegających biodegradacji, dopuszczonej do przekazania na składowiska w 2017 r. z terenu całego województwa.

Zgodnie z WPGO, obecnie część gmin, położonych na terenie województwa [...] nie osiąga założonych poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, co zostało zidentyfikowane w WPGO jako jeden z najważniejszych problemów. Problem ten występuje, pomimo iż dotychczas odpady tego rodzaju nie były przywożone z zagranicy. Wydanie zezwolenia na przywóz dodatkowej, tak znacznej masy odpadów ulegających biodegradacji z zagranicy spowodowałoby nasilenie ww. problemu oraz poważne zagrożenie dla realizacji celów, polegających na ograniczaniu masy odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Co za tym idzie, naruszona zostałaby zasada priorytetu dla odzysku odpadów.

GIOŚ stwierdził, że na podstawie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, GIOŚ, jako właściwy organ miejsca przeznaczenia odpadów, może określić warunki, na jakich wyraża zgodę na zgłaszane przemieszczenie odpadów, na podstawie art. 11 lub 12.

Organ argumentował, że wprawdzie rozporządzenie nr 1013/2006, w art. 10 ust. 1, przewiduje możliwość udzielania warunkowej zgody na zgłoszone przemieszczenie odpadów, to jednak żaden przepis rozporządzenia nie precyzuje sposobu, w jaki organy miałyby ustalać takie warunki.

Jednocześnie przepisy krajowe nawiązują do ww. zagadnienia jedynie w art. 6 ust. 3 ustawy o mpo, zgodnie z którym GIOŚ może uzależnić wydanie zezwolenia na przywóz odpadów, od określonej przez niego wielkości odzysku odpadów krajowych w danej instalacji. Jednakże, ani w ustawie, ani w rozporządzeniach wykonawczych, nie sprecyzowano, czym powinien kierować się organ.

W związku z powyższym, organ wskazał, że nie dysponuje szczegółowymi przepisami, które określałby rodzaj i zakres możliwych do nałożenia warunków przemieszczenia odpadów, przy wydawaniu zgody warunkowej, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1013/2006, co powoduje, że GIOŚ musiałby oprzeć zgodę warunkową, wyłącznie na wyżej wymienionych przepisach rozporządzenia nr 1013/2006 i ewentualnie art. 6 ust. 3 ustawy o mpo.

Z art. 10 i 11 rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że te same przepisy mogą być zarówno podstawą do wyrażenia sprzeciwu, jak i zgody warunkowej. A ustalenie warunków służyć ma zniwelowaniu niepożądanych skutków realizacji przemieszczenia, do których doszłoby w razie wydania zgody bezwarunkowej i którym zapobiec mógłby sprzeciw.

W aktualnym stanie faktycznym istnieją przesłanki do wyrażenia sprzeciwu, wobec zgłoszenia [...], w oparciu o art. 11 ust. 1 lit. a oraz i rozporządzenia nr 1013/2006. Organ argumentował, że niepożądane skutki przemieszczenia odpadów, które przewiduje rozporządzenie nr 1013/2006 i z którymi mielibyśmy do czynienia, gdyby przywóz odpadów objętych zgłoszeniem [...] został zrealizowany, polegałyby na:

- działaniu niezgodnym ze środkami przyjętymi w celu realizacji zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, w celu wprowadzenia całkowitego lub częściowego zakazu lub systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom. Niezgodność ta polegałaby głównie na stworzeniu sytuacji, w której krajowe odpady o tym samym składzie i właściwościach, co odpady objęte zgłoszeniem, zostałyby skierowane na składowiska, zamiast do instalacji odzysku,

- przemieszczeniu zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych jako takim.

Biorąc pod uwagę powyższe, warunkowa zgoda na przemieszczenie zgłoszone pod numerem [...], musiałaby zawierać łącznie warunki ustalone w oparciu o art. 11 ust. 1 lit. a oraz i rozporządzenia nr 1013/2006.

Pierwszy z wymienionych wyżej niepożądanych skutków przemieszczenia zgłoszonego pod numerem [...] mógłby zostać ograniczony, gdyby GIOŚ, korzystając z art. 6 ust. 3 ustawy o mpo, uzależnił wydanie zezwolenia na przywóz odpadów od określonej przez siebie wielkości odzysku odpadów krajowych w instalacji [...] Sp. z o. o. Tym niemniej, jak wyjaśniono powyżej, przepisy krajowe nie wskazują, w jaki sposób GIOŚ powinien określać wielkość odzysku odpadów krajowych w instalacji. W związku z powyższym, gdyby GIOŚ arbitralnie określił ww. poziom, działałby bez wystarczającej podstawy prawnej.

Ponadto, w wyniku analizy możliwego wpływu planowanego przemieszczenia odpadów na wykonanie planu gospodarki odpadami dla woj. [...] na lata 2016-2022, stwierdzono, że przemieszczenie zgłoszone pod numerem [...] mogłoby doprowadzić do istotnego zwiększenia masy krajowych odpadów komunalnych, kierowanych na składowiska i tym samym naruszenie zasady priorytetu dla odzysku odpadów. Interes społeczny, wyrażający się w potrzebie poddania odzyskowi odpadów pochodzenia krajowego oraz potrzebie zmniejszenia masy odpadów kierowanych na składowiska na terenie Polski, przeważa nad słusznym interesem firmy [...]. W ocenie GIOŚ interes ten nie zostałby należycie zabezpieczony poprzez obwarowanie hipotetycznego zezwolenia warunkami, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o mpo. W ocenie organu należy bowiem wziąć pod uwagę również fakt, że zgłoszenie [...] obejmuje bardzo znaczącą w skali województwa [...] masę odpadów - 50 000 ton, co stanowi aż 13% odpadów komunalnych wytworzonych w 2015 r. na terenie całego województwa. Nawet w przypadku, gdyby odbiorca odpadów, oprócz odpadów zagranicznych, zagospodarował również pożądaną ilość odpadów krajowych, to przywóz dodatkowej, tak znacznej masy odpadów spoza terenu województwa i kraju, musiałby doprowadzić do istotnego wzrostu negatywnego oddziaływania na środowisko, związanego zarówno z transportem przywożonych odpadów (zgłoszenie przewiduje 2250 transportów samochodami ciężarowymi), jak i ich czasowym magazynowaniem po przywozie, zagospodarowaniem i wreszcie unieszkodliwieniem części nieodzyskiwanej. Ww. wzrost negatywnych oddziaływań na środowisko nie jest również uzasadniony potrzebą zapewnienia ciągłości działalności instalacji odbiorcy. Jak bowiem wynika z najnowszych danych GUS, zawartych w opracowaniu "Ochrona środowiska 2016" (Warszawa 2016), w 2015 r. na terenie woj. [...] wytworzono [...] ton odpadów komunalnych, z czego 181 000 (czyli 46 %) zostało zagospodarowane poprzez składowanie, co wskazuje, że możliwe jest pozyskanie odpadów tożsamych z odpadami planowanymi do przemieszczenia na terenie województwa, w celu zapewnienia funkcjonowania instalacji odbiorcy.

Tym samym, GIOŚ stwierdził, że wydając w związku ze zgłoszeniem [...] zgodę warunkową, opartą na art. 11 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1013/2006, działałby wbrew interesowi społecznemu, nie mając po temu wystarczającej podstawy prawnej.

GIOŚ stwierdził, że niezasadne jest wydanie zgody warunkowej opartej na art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia.

Drugim z niepożądanych skutków realizacji przemieszczenia odpadów zgłoszonego pod nr [...], byłoby przemieszczenie odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych jako takie. Powyższemu mogłoby zapobiec jedynie zobowiązanie zgłaszającego do przemieszczania odpadów innych, niż objęte zgłoszeniem [...] GIOŚ, nie wyklucza wydania firmie [...] zezwolenia na przywóz do Polski odpadów innych, niż zmieszane odpady komunalne, pochodzące z gospodarstw domowych. Tym niemniej, aby takie zezwolenie mogło być wydane, wymagane jest nowe zgłoszenie.

W odniesieniu do propozycji zgłaszającego, dotyczącej zobowiązania zgłaszającego do dostarczenia dodatkowej analizy odpadów, organ stwierdził, że poddanie odpadów dodatkowej analizie nie doprowadzi do zmiany ich charakteru, właściwości i pochodzenia, a tym samym nie spowoduje, że ustaną przyczyny, dla których GIOŚ wyraża wobec zgłoszenia [...] sprzeciw. W związku z powyższym, GIOŚ odrzucił ww. propozycję, uznając że nie jest możliwe wydanie zgody warunkowej, opartej na art. 11 ust. 1 lit. i rozporządzenia.

W ocenie GIOŚ nie ma możliwości ustalenia warunków przemieszczenia odpadów w taki sposób, by wyeliminować oba niepożądane skutki realizacji przemieszczenia i jednocześnie należycie zabezpieczyć interes społeczny, co spowodowało, że organ nie zdecydował się udzielić zgody warunkowej, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia.

W skardze z [...] lipca 2017 r. [...] zaskarżyła w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 105 § 1 K.p.a., w zw. z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1013/2006, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji merytorycznej, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania, której wydanie było obligatoryjne ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z faktu wygaśnięcia w dniu 15 marca 2017 r. zgody na przemieszczenie odpadów wydanej przez organ państwa wysyłki,

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 lit. i rozporządzenia, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenie, że przedmiotem planowanego przemieszczenia będą w istocie zmieszane odpady komunalne zebrane z gospodarstw domowych, podczas gdy z przedstawionej ostatecznie przez skarżącą dokumentacji wynika, że odpady nie będą mieć takiego charakteru;

3) art. 3 ust. 5 w zw. z art. 11 rozporządzenia poprzez oparcie sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów na niewłaściwej podstawie prawnej;

4) art. 107 § 3, w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez ogólne, nieprzekonujące i zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia, tj. błędnym uznaniu, że planowane przemieszczenie odpadów naruszy zasadę bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności.

W uzasadnieniu skarżąca powołała następujące argumenty:

1. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, po dniu [...] marca 2017 r. - to jest po dniu utraty ważności zgody na transgraniczne przemieszczenie odpadów, wydanej przez organ [...]. Merytoryczne rozstrzyganie sprawy po tej dacie było bezcelowe, gdyż niezależnie od treści wydanego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek przemieszczenie odpadów objętych zgłoszeniem [...] byłoby niezgodne z prawem i stanowiłoby przestępstwo.

2. Organ bezzasadnie przyjął, że celem przedłożenia przez skarżącą w toku postępowania uzupełnionej i skorygowanej dokumentacji było uniknięcie niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego taka dokumentacja nie mogła zostać uwzględniona.

3. W trakcie postępowania zgłoszeniowego organy mogą dokonać jedynie abstrakcyjnej weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez stronę, gdyż postępowanie takie dotyczy odpadów, których przemieszczenie jest dopiero planowane. Organ nie może zatem oceniać, czy dane zamieszczone w zgłoszeniu są spójne z rzeczywistym rodzajem i właściwościami odpadów (taka kontrola następuje w trakcie przemieszczenia odpadów). Tym samym, podstawą sprzeciwu nie może być nieuzasadniona obawa, że przemieszczane odpady nie będą w rzeczywistości odpadami o cechach wskazanych w zgłoszeniu.

4. GIOŚ powinien badać przedłożoną dokumentację pod kątem art. 12 rozporządzenia, gdyż odpady objęte zgłoszeniem przeznaczone były do odzysku, nie zaś do unieszkodliwiania. Odesłanie zawarte w art. 3 ust. 5 rozporządzenia, które GIOŚ zastosował łącznie z art. 11 rozporządzenia, dotyczy jedynie transportu odpadów, nie zaś oceny zgłoszenia dokonanego przez stronę. Zastosowanie przez GIOŚ art. 11 rozporządzenia było zatem niedopuszczalne.

5. Uzasadnienie zaistnienia przesłanki określonej w art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia jest w dalszym ciągu sformułowane przez GIOŚ w sposób tak ogólny, iż może zostać wykorzystane w każdej innej sprawie z tego zakresu.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że z upływem dnia 14 marca 2017 r., na mocy art. 9 ust. 4 rozporządzenia, utraciła ważność zgoda na transgraniczne przemieszczenie odpadów udzielona przez organ państwa wysyłki ([...]) dnia 15 marca 2016 r. Od tego dnia przemieszczenie odpadów nie mogło zostać już zrealizowane z uwagi na art. 9 ust. 6 rozporządzenia.

Strona podniosła ponadto, że zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia, "pisemna zgoda na planowane przemieszczanie traci ważność po upływie roku kalendarzowego od jej wydania lub w terminie późniejszym wskazanym w dokumencie zgłoszenia. Powyższy przepis nie obowiązuje w przypadku gdy zainteresowane organy wyznaczyły krótszy okres ważności."

Organ [...] nie zmodyfikował rocznego terminu ważności zgody, wskazując wyraźnie w wysłanym do skarżącej piśmie, że przemieszczenie odpadów powinno zostać dokonane przed 14 marca 2017 r.

Utrata ważności zgody wydanej przez organ [...] nastąpiła w momencie, gdy sprawę ponownie rozpatrywał GIOŚ, po uchyleniu wcześniejszego sprzeciwu przez WSA. Utrata ważności zgody udzielonej przez organ [...] nastąpiła z mocy prawa, wobec czego GIOŚ winien był umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż z dniem 15 marca 2017 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Utrata ważności zgody na planowane przemieszczanie odpadów skutkuje tym – jak dalej wywodziła skarżąca spółka - że z tą chwilą przemieszczenie odpadów staje się niedopuszczalne. Zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. b rozporządzenia, nielegalne przemieszczenie oznacza przemieszczenie odpadów "bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem". Nie ulega wątpliwości, że utrata ważności zgody państwa wysyłki jest równoznaczna z brakiem zgody na przemieszczenie odpadów.

Po utracie ważności zgody władz [...], dalsze prowadzenie postępowania przed GIOŚ było bezprzedmiotowe, gdyż niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia, odpady i tak nie mogły już zostać przemieszczone. Ewentualne wydanie przez GIOŚ zgody na przemieszczenie lub warunkowej zgody na przemieszczenie nie umożliwiłoby skarżącej zrealizowania planowanego przemieszczenia, gdyż to już z mocy prawa byłoby niedopuszczalne. Podobnie, wyrażenie sprzeciwu również nie skutkowało uniemożliwieniem przemieszczenia odpadów, gdyż takie przemieszczenie już od kilku miesięcy i tak było prawnie zabronione. Decyzja GIOŚ, wydana po dacie utraty ważności zgody wydanej przez władze [...], nie mogła wpłynąć na ukształtowanie sytuacji prawnej skarżącej, wobec czego rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony było bezpodstawne, a organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.).

Nawet gdyby bezprzedmiotowość postępowania rozpatrywać jedynie w wymiarze faktycznym, to i tak – zdaniem skarżącej - postępowanie winno być umorzone. W przypadku gdy GiOŚ działa jako organ państwa wysyłki, to w sytuacji, w której wydaje sprzeciw wobec planowanego transgranicznego przemieszczenia odpadów, nie przekazuje dokumentacji sprawy właściwemu organowi państwa przeznaczenia, uznając że rozstrzyganie sprawy przez taki organ byłoby bezprzedmiotowe. Na podstawie takiego zgłoszenia przewóz odpadów nie będzie mógł bowiem być dokonany.

GIOŚ nie dostrzegł, że wydanie decyzji po 14 marca 2017 r. obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną, bowiem przemieszczenie odpadów na podstawie zgłoszenia [...] po dniu 14 marca 2017 r. stanowiłoby nielegalne przemieszczenie odpadów. To zaś, zgodnie z art. 183 § 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1137, ze zm. "K.k."), stanowi przestępstwo.

Jeżeli rzeczywiście przemieszczane odpady miałyby charakter inny od określonego w zgłoszeniu, to takie przemieszczenie w świetle rozporządzenia, byłoby nielegalne, a ponadto stanowiłoby przestępstwo z art 183 § 4 K.k. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. d rozporządzenia, za nielegalne przemieszczanie odpadów uznaje się przemieszczenie "w sposób, który nie jest zgodny z określonym w dokumencie zgłoszeniowym lub w dokumentach przesyłania". Ponadto przepisy rozporządzenia wprowadzają szczególne środki, związane z ustanowieniem zabezpieczeń finansowych na wypadek, gdyby okazało się, że przemieszczenie jest niezgodne z prawem.

Jeśli zatem przypuszczenia GIOŚ okazałyby się prawdziwe, na skarżącą nałożone zostałyby odpowiednie sankcje, zaś nielegalnie przemieszczone odpady zostałyby odesłane do [...]. Organ nie może zatem uzasadniać zgłoszenia sprzeciwu obawą, iż dany podmiot dopuści się złamania prawa - rozumując w ten sposób, zgoda na przemieszczenie odpadów nigdy nie mogłaby zostać wydana, a przepisy rozporządzenia byłyby zupełnie zbędne.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 3 ust. 5, w zw. z art. 11 rozporządzenia skarżąca argumentowała, że sam fakt przewożenia zmieszanych odpadów komunalnych stanowi przesłankę obligującą organ do wydania sprzeciwu albo warunkowej zgody tylko w sytuacji, gdy przemieszczenie dokonywane jest w celu unieszkodliwienia odpadów. Takiej przesłanki nie ma w art. 12 rozporządzenia.

W ocenie strony organ nie był uprawniony, by przyczyną sprzeciwu uczynić art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia, bowiem analogicznej przesłanki również nie sformułowano w art. 12 rozporządzenia.

WSA w wyroku z 27 września 2016 r. zakwestionował powołanie się przez GIOŚ na przesłankę wskazaną w art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia jako podstawę wyrażenia sprzeciwu. WSA wskazał, że organy nie uzasadniły w należyty sposób ziszczenia się przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 1 lit. a. Mimo, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy GIOŚ rozbudował uzasadnienie, to w dalszym ciągu pozostaje ono sformułowane w sposób ogólny.

[...] Sp. z o.o., jak wynika z rejestru zgłoszeń i decyzji w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie wzoru rejestru zgłoszeń i decyzji w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz sposobu jego udostępniania (Dz. U. z 5 maja 2008 r. Nr 77, poz. 463) prowadzonego przez GIOŚ przyjmuje odpady wytworzone za granicą również od innych odbiorców (np. zgłoszenie [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest najdalej idący wniosek skarżącej, tj. żądanie dotyczące umorzenia postępowania. Skarżąca argumentowała, że organ [...] nie zmodyfikował rocznego terminu ważności zgody, wskazując że przemieszczenie odpadów powinno zostać dokonane przed 14 marca 2017 r.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że po pierwsze WSA w wyroku z 27 września 2016 r. zobowiązał organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto przedmiotowe odpady, objęte zgłoszeniem [...] nie zostały przewiezione do Polski, ani nie zostały zagospodarowane w inny sposób, np. w instalacji zlokalizowanej w [...]. Przedmiot postępowania w postaci odpadów istniał, podobnie jak podmiot postępowania. Po trzecie z rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że brak cofnięcia zgłoszenia przez skarżącą powinien skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć, wskazanych w tym przepisie, w stosunku do tego zgłoszenia.

Jeżeli przemieszczenie odpadów staje się niedopuszczalne, to należy rozpatrzyć art. 2 pkt 35 lit. b rozporządzenia, zgodnie z którym nielegalne przemieszczenie oznacza przemieszczenie odpadów "bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem". Treść zaskarżonej decyzji nie jest w opozycji do tego przepisu. Wskazanie, że przemieszczenie odpadów jest nielegalne, nie powoduje, że odpadła przesłanka do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej, wobec czego rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony w takiej sytuacji było jurydycznie bezpodstawne i bezcelowe.

Należy bowiem rozróżnić normę prawną od jej konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Istnienie danej normy prawnej, bez jej subsumpcji nie zawsze ipso iure kształtuje sytuację prawną danego podmiotu. Podstawa prawna decyzji, tj. art. 11 ust. 1 lit. i rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z którym właściwe organy mogą wyrażać sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów, jeżeli zgłoszone odpady są zmieszanymi odpadami komunalnymi zebranymi z gospodarstw domowych (kod odpadów 20 03 01), nie zawiera negatywnej przesłanki do wydania decyzji w postaci sprzeciwu.

Wręcz przeciwnie z art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006, wynika, że organ zgłasza sprzeciw, jeżeli planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie nie byłyby zgodne ze środkami przyjętymi w celu realizacji zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z dyrektywą 2006/12/WE, w celu wprowadzenia całkowitego lub częściowego zakazu lub systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom.

Ponadto za zasadnością przedstawionego rozumowania przemawia wykładnia celowościowa. Przepisy dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów wzywają do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów na poziomie Wspólnoty, a w dalszej kolejności, aby każde Państwo Członkowskie dążyło do osiągnięcia tego rodzaju samowystarczalności. Przedmiotowa dyrektywa wskazuje także, iż przemieszczanie odpadów powinno być ograniczone, a Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osiągnięcia tego celu, w ramach swoich planów gospodarowania.

Należy dodać, że z analizy przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, mających zastosowanie do przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne, wynika że rozporządzenie to nie przewiduje istnienia po stronie władz krajowych uprawienia do stosowania środków o zasięgu ogólnym, których skutkiem jest całkowity lub częściowy zakaz przemieszczania takich odpadów do innych państw członkowskich, w celu ich przetwarzania.

W przepisie art. 1 K.p.a. jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie, w formie decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo też stwierdzić brak przesłanek do przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków, bądź też w inny sposób załatwić sprawę (np. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe).

Zważywszy, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, to z przytoczonych argumentów wynika, że zarówno w świetle prawa, jak i okoliczności faktycznych sprawy nie można zasadnie uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 K.p.a. Nie odpadła zatem przesłanka dla dokonania ingerencji organu administracyjnego.

Z art. 11, 12 i 18 rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że państwa członkowskie mają różne prawa i obowiązki w zakresie, po pierwsze, przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a po drugie, przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, a także od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia.

Nie jest zatem zasadna argumentacja, że wyrażenie sprzeciwu nie skutkowało uniemożliwieniem przemieszczenia odpadów, gdyż takie przemieszczenie już od kilku miesięcy było niedopuszczalne, co miałoby wpłynąć na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano niedopuszczalność przemieszczenia nie stoi w opozycji do zakazu przemieszczenia.

Nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że GIOŚ nie dostrzegł, że wydanie decyzji po 14 marca 2017 r. obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną, bowiem przemieszczenie odpadów na podstawie zgłoszenia [...], po dniu 14 marca 2017 r., stanowiłoby nielegalne przemieszczenie odpadów, a to zgodnie z art. 183 § 4 K.k. stanowi przestępstwo. Organ nie wydał bowiem decyzji zezwalającej, lecz decyzję o sprzeciwie.

2. Brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu co do zaliczenia planowanych do przemieszczenia odpadów do kodu 20 01 03. Organ wskazał bowiem, że odpady planowane do przemieszczenia zawierają składniki typowe dla odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (tj. makulaturę, tworzywa sztuczne, drewno, odpady włókiennicze, domieszkę żywności). Wykazują zatem podobieństwo charakteru i składu do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, co przemawia za ich zaklasyfikowaniem jako zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 01 03. Organ również prawidłowo ocenił, że brak informacji o rzeczywistym źródle pochodzenia odpadów z grupy 19 12, usunięcie z listy dostawców szpitala oraz sklepów wielkopowierzchniowych, czy wreszcie nieuwzględnienie w informacji o składzie odpadów frakcji nieodzyskiwanej, świadczą o niepoinformowaniu o komunalnym pochodzeniu przynajmniej części odpadów przeznaczonych do przemieszczenia.

Wynika to z wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/16.

Mając na uwadze, że ustalenia w powyższym zakresie są prawidłowe, Sąd w ww. wyroku uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 lit i, w związku z art. 3 st. 5 rozporządzenia WE za nieuzasadniony.

3. Wbrew twierdzeniom skargi organ w wyczerpujący sposób dokonał analizy sprawy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym wykonał zalecenia, zwarte w wydanym w sprawię wyroku WSA w Warszawie z dnia z 26 września 2016 r. Z decyzji wynika, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i nie dokonał ich oceny, wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Argumentację w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wzbogacił wskazując na to, że instalacja prowadzona przez [...] Sp. z o. o., zlokalizowana jest na terenie Województwa [...], a uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejmik Województwa [...] wprowadził plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 (dalej: WPGO). Organ dokładnie przeanalizował cel tego rozporządzenia, wskazując iż do 2020 r. w woj. [...] roczna masa odpadów kierowana na składowiska nie będzie przekraczała 35% masy odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji wytworzonej w 1995 r. Ww. cel ustalono zgodnie z art. 3c pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622, z późn. zm.). Prawidłowo organ odniósł ten cel do stanu faktycznego sprawy, przytaczając argumentację dotyczącą m.in. zasady samowystarczalności.

Organ zaprezentował ponadto prawidłowe wnioskowanie, odnoszące się do braku podstaw do warunkowania zgody.

4. Zadaniem organu miejsca przeznaczenia jest formalna ocena dokumentacji przedłożonej przez zgłaszającego. Ocenie poddawane są dokumentacja i oświadczenia zgłaszającego, dotyczące charakteru odpadów, nie jest zaś badany ich rzeczywisty skład, na etapie poprzedzającym wysłanie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, zgodnie z art. 4 akapit 2 pkt 3 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006. Wydanie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, a więc zakończenie jego analizy pod względem formalnym, nie jest jednak równoznaczne z zakończeniem postępowania, ani nie uniemożliwia organowi oceny zgromadzonej dokumentacji. Powyższe potwierdza również wyrok WSA, sygn. akt IV SA/Wa 2122/16, gdzie w odniesieniu do zbliżonej kwestii Sąd wskazał, że brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzeń skarżącego co do braku możliwości kontroli rodzaju odpadów, podlegających przemieszczeniu po uznaniu zgłoszenia za dokonane prawidłowo i oparcia sprzeciwu o ustalenia, z których wynika, że planowane do przemieszczenia odpady stanowią odpady komunalne.

Słusznie organ wywodził, że rozporządzenie nr 1013/2006, zgodnie z jego załącznikiem II, upoważnia organ do żądania przedłożenia przez zgłaszającego szeregu dokumentów i informacji dotyczących składu, charakteru i pochodzenia odpadów planowanych do przemieszczenia, takich jak: określenie rodzaju odpadów z odpowiedniego wykazu, źródło, opis, skład. W przypadku odpadów pochodzących z różnych źródeł, także szczegółowy spis odpadów; analiza chemiczna składu odpadów, opis procesu wytwarzania odpadów. Istotne dla organu informacje znajdują się również w dokumencie zgłoszenia.

Organy, celem wydania decyzji merytorycznej, zobowiązane są nie tylko zgromadzić ww. informacje i dokumenty, ale także przeanalizować je pod względem merytorycznym. Taka analiza musi prowadzić do jednoznacznego ustalenia, jakie odpady mają być przedmiotem przemieszczenia, tj. jakie jest ich pochodzenie, właściwości i skład, a także czy zastosowana klasyfikacja odpadów jest poprawna, tj. dokonana z należytym uwzględnieniem składu i pochodzenia odpadów.

Zgodnie z prawem czynności dokonane przez GIOŚ podczas rozpatrywania zgłoszenia [...], których celem było ustalenie w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju odpady zgłaszający zamierza przemieścić, w tym, jaki jest ich skład, właściwości i klasyfikacja, polegały na analizie dostarczonych przez zgłaszającego informacji i dokumentów dotyczących pochodzenia i składu odpadów.

Zasadnie organ wywodził, że zasada praworządności i ekonomiki postępowania przemawia za tym, że w sytuacji, gdy GIOŚ dostrzegł, że kod odpadów według Europejskiego Katalogu Odpadów nadany jest odpadom niezgodnie z ich pochodzeniem i składem, nie mógł tego faktu zignorować, w nadziei, że po wydaniu zezwolenia zgłaszający wyśle raczej takie odpady, które odpowiadają klasyfikacji, niż takie, które odpowiadają przedstawionym przez niego informacjom, dotyczącym ich składu i pochodzenia.

Wbrew twierdzeniem Spółki, organ nie oparł ustaleń na supozycjach.

5. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 5, w zw. z art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 należy zauważyć, że art. 3 ust. 5 rozporządzenia stanowi, iż "przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadów 20 03 OJ) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia."

Z powyższego wynika jednoznacznie, że organ rozpatrując zgłoszenie obejmujące odpady, o których mowa w art. 3 ust. 5, jest zobowiązany stosować te przepisy rozporządzenia nr 1013/2006, które dotyczą przemieszczenia odpadów w celu unieszkodliwiania. Dotyczy to również sytuacji, kiedy odpady przeznaczone są do odzysku. Konsekwencją powyższego jest, że zgłaszając sprzeciw wobec takiego przemieszczenia, organ zobowiązany jest stosować przesłanki określone w art. 11, a nie w art. 12 rozporządzenia nr 1013/2006.

Zgodnie z art. 2 ust. 33 rozporządzenia nr 1013/2006 "transport" oznacza "przewóz odpadów w transporcie drogowym, kolejowym, powietrznym, morskim lub wodnym śródlądowym", a stosownie do art. 2 ust. 34 rozporządzenia nr 1013/2006, "przemieszczenie" oznacza "transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się [m.in.] z jednego państwa do drugiego".

A zatem, zgodnie z terminologią rozporządzenia nr 1013/2006, znaczenie które skarżący pragnąłby nadać pojęciu "przemieszczenia" odpowiada w istocie pojęciu "transportu". To "transport" oznacza fizyczny przewóz odpadów z jednego miejsca do drugiego. "Przemieszczenie" zaś oznacza ogół działań, związanych z transportem odpadów z miejsca wysyłki do miejsca przeznaczenia oraz ich zagospodarowaniem (odzyskiem bądź unieszkodliwieniem) w miejscu przeznaczenia.

Zgłoszenie [...] dotyczyło "przemieszczenia odpadów w celu poddania ich procesowi odzysku", a więc przemieszczenia w rozumieniu art. 2 ust. 34, a nie transportu w rozumieniu art. 2 ust. 33 rozporządzenia nr 1013/2006.

W art. 11 wymieniono możliwe podstawy sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów do instalacji unieszkodliwiania, a w art. 12 - podstawy sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów do odzysku. Przepis art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006 dotyczy w istocie "fizycznego transportu odpadów z jednego miejsca do drugiego, a zgłoszenie [...] dotyczy "przemieszczenia odpadów w celu poddania ich procesowi odzysku", a nie samego transportu odpadów.

Zasadnie organ wywodził, że zarówno w treści art. 3 ust. 5, jak i art. 11 rozporządzenia nr 1013/2006 ustawodawca posługuje się konsekwentnie tym samym terminem "przemieszczenie". Nie sposób przyjąć, że w art. 3 ust. 5 termin ten oznacza co innego, niż w art. 11 oraz co innego, niż to wynika z przepisu definicyjnego i nie ma uzasadnienia twierdzenie, że przepisy określone w art. 11 rozporządzenia. nr 1013/2006 są wyłączone z zakresu stosowania art. 3 ust. 5 rozporządzenia.

Wobec powyższego, stwierdziwszy, że zgłoszenie [...] obejmuje odpady, o których mowa w art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, GIOŚ był zobowiązany przeanalizować, czy zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu wymienione w art. 11, a nie 12 rozporządzenia nr 1013/2006.

Przedstawione względy skłaniają do uznania podstaw prawnych decyzji za prawidłowo przyjęte.

6. Powyższe przesądza, że zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, 77, w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006.

7. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) należało oddalić skargę.

-----------------------

29