Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 161/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 1, pkt 4, art. 64, art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 1 pkt 3, par. 3 , par. 5 ust. 1, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 50 , art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej I. L. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.- dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania A. - I. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "Spółka") od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] odmawiającej Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (hotel min. 4* z usługami wczasowo - uzdrowiskowymi i wypoczynkowo - rekreacyjnymi), z garażami w kondygnacji podziemnej" na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] miasta Ś., położonych przy ul. [...] w Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla ww. inwestycji, określając m.in. poszczególne jej parametry, tj. obowiązującą linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] Prezydent Miasta Ś. w wyniku ponownego rozpoznania wniosku Spółki odmówił, ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując na brak kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., art. 76 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (dalej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy).

Organ odwoławczy uznał odwołanie za uzasadnione wskazując, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy.

Organ, powołując się na opracowane w sprawie analizy urbanistyczne, podkreślił, że w wyznaczonym obszarze występują budynki o zróżnicowanym charakterze, tj. usługowe, mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Funkcję mieszkaniową wielorodzinną posiada zabudowa na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] nr [...], a także przy ul. [...] nr [...] na działce nr [...] i [...]. Również funkcja mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się na działkach [...], [...] i [...] obręb [...] położonych przy ul. [...], [...] i [...], na północ od niezabudowanych działek nr [...] i [...]. Z kolei na działkach położonych przy ul. [...] nr [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] Ś. znajduje się obiekt hotelowy pn.: H. B., zrealizowany w 2018 r. Powyższe ustalenia analizy - według Kolegium -jednoznaczne wskazują, że na wnioskowanym terenie inwestor może realizować zarówno zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jak i hotelową, czy też wybrać wariant mieszany i obie te funkcje połączyć w jednej zabudowie.

W zakresie parametrów planowanej zabudowy organ II instancji wskazał, że ustalono je w oparciu o analizę sporządzoną na jego zlecenie. Linię obowiązująca zabudowy określono w nawiązaniu do tej linii wyznaczonej przez zabudowę na działkach nr [...] i [...] u zbiegu ulic [...] i [...] Hotelu H. B.. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do przedmiotowej analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wyniósł 34,93%, (w zaokrągleniu 35%.). W najbliższym sąsiedztwie terenu zainwestowania wskaźnik zabudowy wynosi od 30,47 % (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. [...], [...] - dz. nr [...]), poprzez 44,40 % (hotel I. przy ul. [...] - dz. nr [...] i [...]) aż do 57,50 % hotel H. przy ul. [...] - dz. [...] i [...]. Mając na uwadze funkcje istniejącej i projektowanej zabudowy za zasadne uznano wyznaczenie dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy o wartości zgodnej z obliczoną średnią z całego obszaru analizowanego, tj. do 35%.

Szerokość elewacji frontowej została ustalona na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zgodnie z obliczeniami zawartymi w tabeli stanowiącej załącznik do analizy, szerokość elewacji frontowej waha się od 2,5 do 100 m. Średnia wartość tego parametru z całego obszaru analizowanego wynosi 17,78 m co daje w przybliżeniu 18 m. Inwestor wnioskował o szerokość elewacji frontowej w przedziale 30,00 do 45,00 m. Przeanalizowano możliwość ustalenia tego parametru jako odstępstwo od średniej ustalonej w tym względzie wartości ograniczając teren analizowany do obszaru najbliższego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sąsiedztwo to tworzy zespół zabudowy o zbliżonej skali do projektowanych obiektów w zakresie funkcji, wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Tak obliczona średnia szerokość elewacji frontowej wynosi w przybliżeniu 43,5 m. Parametr ten został podwyższony przez autora analizy z zastosowaniem tolerancji 20 %, co pozwoliło na określenie dopuszczalnego przedziału tego parametru od 34,8 do 52,2 m w przybliżeniu 35 do 52 m. Parametr ten ustala się, albo na podstawie § 6 ust 1, albo § 6 ust 2 ww. rozporządzenia. Wzajemne "mieszane" stosowanie sposobów liczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, jak to uczynił autor analizy- jest wadliwe i bezpodstawne. Mając jednak na uwadze, że szerokość elewacji frontowej zabudowy Hotelu H. B. wynosi 87 m, organ odwoławczy przyjął, że realizacja szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w przedziale od 18 do 52 m wynika z analizy i pozostaje zgodna z wnioskiem inwestora.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy nawiązano do zabudowy H. H.. Jak wynika z ustaleń analizy jedyna zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej tworzącej się pierzei ulicy [...] położona jest na działce sąsiedniej składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Zabudowę tę tworzy budynek Hotelu H. B. o maksymalnej wysokości 27,9 m. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że dla kształtowania nowej zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej istotna będzie ww. zabudowa. Budynek został wybudowany w 2018 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o wydaną w dniu [...] listopada 2013 r. przez Prezydenta Miasta Ś. decyzję Nr [...]/ [...] o warunkach zabudowy. W ustaleniach tej decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ósmej niepełnej powierzchniowo kondygnacji) na 27,5 m, liczonej od poziomu terenu.

Na podstawie dokonanej wizji lokalnej, a także po przeprowadzeniu analizy wysokości budynku w oparciu o jego przekrój znajdujący się w aktach sprawy autor analizy dokonanej na zlecenie Kolegium ustalił, że maksymalna wysokość tego obiektu wynosi 27,9 m, przy czym wysokość ta dotyczy niepełnej powierzchniowo kondygnacji. Parametr wysokości dla wnioskowanej zabudowy został ustalony jako wyjątek na podstawie § 7 ust 4 rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ze względu na to, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku Hotelu H. B. dotyczy niepełnej powierzchniowo kondygnacji uznano, że wysokość projektowanego budynku hotelu może nawiązywać do tej formy kształtowania elewacji. Dla kondygnacji niższej ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 24 m, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dla 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych ustalono kontynuację górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego hotelu tj. do 27,9 m. Tak określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków kształtuje pierzeję ulicy [...] i jednocześnie realizuje słuszny interes inwestora. Co do geometrii dachów parametr ten ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze tym występują budynki o różnej formie geometrii dachów (naczółkowe, brogowe i stropodachy), zarówno przykryte dachami płaskimi jak i stromymi o kącie nachylenia 30°- 45°. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono dachy płaskie o maksymalnej wysokości do 27,9 m licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wnioskowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt u.p.z.p. i pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

I. L. (dalej "Skarżąca"), zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze decyzji tej zarzucono naruszenie:

- art. 53 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., gdyż decyzja - pomimo tego, że działki [...] i [...] zgodnie z obowiązującą Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Statutu Uzdrowiska Ś. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z 2020 r., poz. 80) leżą w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej - nie została uzgodniona z właściwym ministrem do spraw zdrowia;

- art. 38 pkt 2 oraz art. 38a ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1662), gdyż ustalenia decyzji nie uwzględniają faktu położenia terenu inwestycyjnego w strefie ochrony uzdrowiskowej oraz negatywnego wpływu planowanego obiektu na właściwości lecznicze uzdrowiska i obszaru ochrony uzdrowiskowej jak i uciążliwości dla pacjentów oraz negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny;

- art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p. ze względu na brak uzgodnienia decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego;

-§ 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż załącznik graficzny do decyzji nie obejmuje całego obszaru analizy,

-§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy z uwagi na to, że załącznik graficzny do analizy sporządzono na nieaktualnej mapie zasadniczej, a ponadto mapa ta nie posiada poświadczenia o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co skutkuje nieuwzględnieniem aktualnego na dzień wydania decyzji stanu zainwestowania terenu (mapa nie zawiera przykładowo obecnego zainwestowania działek [...] i [...] w obrębie [...] Ś.);

-§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), gdyż decyzja nie posiada odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i odrębnego załącznika do analizy, gdy tymczasem załącznik graficzny analizy zawierać winien obszar analizy, zaś załącznik graficzny decyzji winien zawierać elementy graficzne wykazane w rozporządzeniach;

- § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, albowiem ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło wyłącznie w oparciu o obiekt hotelowy na nieruchomości złożonej z działek [...] i [...], a więc z pominięciem nieruchomości sąsiednich, które są zabudowane znacznie niższą zabudową (15 m n.p.t), w tym również o funkcji mieszkalnej. Poza tym uznając za zasadne odstąpienie od wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób wskazany w § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w oparciu o średnią wysokość w całym obszarze analizowanym, nie można zgodzić się, iż jedyną przesłanką uznaniowego wyznaczenia wysokości jest zastosowanie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia i powołanie się na "słuszny interes inwestora". Skarżący zakwestionował również samą formę dokonania ustalenia w punkcie II ppkt 1 tiret 8 decyzji, tj. wysokość 27,9 m dla niepełnej kondygnacji i 24 dla niższej części budynku decyzja wobec braku sprecyzowania czym jest owa niepełna kondygnacja;

- § 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez brak wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej (tzn. analiza zawiera sam wynik bez obliczeń),

- art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. albowiem ustalenia decyzji nie wskazują na bazie jakich dokumentów organ stwierdził, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego w dniu wydania decyzji, zwłaszcza, że z uwagi na długi okres odwoławczy, dokumenty poświadczające możliwość dokonania podłączeń mogły utracić swój termin ważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że skarga jest częściowo słuszna, gdyż nie doszło do uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami.

W dniu [...] czerwca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo uczestnika postępowania – A. I. S.. z o.o. w S., w którym Spółka zwróciła się o odrzucenie skargi lub jej oddalenie w całości, ewentualnie – uchylenie decyzji tylko co do zarzutów dotyczących braku dokonania uzgodnień z ministrem właściwym ds. zdrowia oraz organem nadzoru górniczego jak i ustalenia powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 1 i pkt 4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). W świetle tych przepisów decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych. Wymóg uzgodnienia, w sytuacjach przewidzianych w powyższych przepisach, jest obligatoryjny, dlatego też organ właściwy w sprawie warunków zabudowy nie może wydać decyzji ustalającej warunki bez takiego uzgodnienia. Dodać trzeba, że wskazany wymóg podyktowany jest przede wszystkim koniecznością zachowania właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości) i następuje po przedstawieniu organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy (w stanie kompletnym, ze wszystkimi załącznikami stanowiącymi jej integralną część).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wnioskowane warunki zabudowy dotyczyły inwestycji polegającej na budowie "zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (hotel min. 4* z usługami wczasowo - uzdrowiskowymi i wypoczynkowo - rekreacyjnymi), z garażami w kondygnacji podziemnej" na terenie działek gruntu nr [...] i [...] obręb [...] miasta Ś., położonych przy ul. [...] w Ś.. Jak wynika z ustaleń zawartych - w sporządzonych osobno na zlecenie organu I i II instancji - analizach funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja ta zlokalizowana jest zarówno na terenie położonym w granicach strefy "C" ochrony uzdrowiskowej oraz częściowo na obszarem górniczym "Ś. I". Oznacza to zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna była zostać poprzedzona dokonaniem stosownych uzgodnień z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz organem nadzoru górniczego. Tymczasem, analiza akt sprawy dowodzi, że takich uzgodnień nie dokonano. Okoliczność tą potwierdziło również Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazując na brak uzgodnień projektu wydawanej decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego jak i ministrem do spraw zdrowia, który powinien ocenić tą decyzje w zakresie w zakresie przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1021/11, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 425/09, z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1792/07, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -dalej "CBOSA"). Skoro zatem, w niniejszej sprawie zabrakło stosownych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, to uznać należy, że doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Natomiast - wbrew twierdzeniu Skarżącej - organ odwoławczy nie uchybił art. 38 pkt 2 oraz art. 38a ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1662). W myśl art. 38 pkt 2 ww. ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C", przy czym strefa "B", dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 50%, obejmuje obszar przyległy do strefy "A" i stanowiący jej otoczenie, który jest przeznaczony dla niemających negatywnego wpływu na właściwości lecznicze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz nieuciążliwych dla pacjentów - obiektów usługowych, turystycznych, w tym hoteli, rekreacyjnych, sportowych i komunalnych, budownictwa mieszkaniowego oraz innych związanych z zaspokajaniem potrzeb osób przebywających na tym obszarze lub objęty granicami parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo jest lasem, morzem lub jeziorem. Natomiast stosownie do art. 38a pkt 2 ww. ustawy w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej zabrania się: 1) budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane: stacji paliw, bliżej niż 500 m od granicy strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, parkingów naziemnych o liczbie miejsc postojowych powyżej 50, z wyjątkiem podziemnych i naziemnych parkingów wielopoziomowych; 2) wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu; 3) budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz pkt 2, 9, 11 i 12. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia wyżej zacytowanych przepisów jest nieuzasadniony z następujących powodów. Po pierwsze - przepisy te odnoszą się do obszaru strefy ochrony uzdrowiskowej B, gdy tymczasem inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana jest na terenie strefy uzdrowiskowej "C". Po drugie - kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami wskazanymi w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych dokonywana jest w szczególności w drodze uzgodnień z ministrem właściwym do spraw zdrowia. To Minister Zdrowia uzgadniając projektu decyzji mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na obszarze uzdrowiska zobowiązany jest uwzględnić regulacje prawne zawarte w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w szczególności w zakresie dotyczącym czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych określonych w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 747/06, dostępny w CBOSA). Oczywiście nie zwalnia to organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy od zbadania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym zawartymi w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, jednakże organ odwoławczy nie sprostał powyższemu obowiązkowi. Wprawdzie na mocy jej przepisów w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej nie jest zabroniona ani zabudowa usługowa budynkiem hotelowym, ani zabudowa mieszkaniowa, jednak wskaźnik procentowy udziału terenów biologicznie czynnych powinien wynosić nie mniej niż 45 %, podczas gdy Kolegium ustaliło wskaźnik jako min 25 %. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja uchybia art. 38 pkt 3 tej ustawy, a nie wskazanemu przez Skarżącą art. 38 pkt 2 i art. 38a ust 2.

Chybiona jest także argumentacja skargi odnosząca się do dokumentacji graficznej decyzji oraz wykonanej analizy. Stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000- dopisek Sądu), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000 zawierające pieczęcie, poświadczające zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na których uwidoczniono teren inwestycji wraz z obrazem całego obszaru analizowanego. Każdą z tych map opisano jako załącznik graficzny do analizy.

Co prawda, do zaskarżonej decyzji jak i analizy sporządzanej na zlecenie organu odwoławczego dołączono mapę w skali 1:2000, która nie zawierała takiej pieczęci, a nadto nie przedstawiała całego obszaru podanego analizie, lecz z wyłączeniem terenów niezurbanizowanych (lasów i parku), jednakże uchybienia te, w kontekście powyższej okoliczności jak i przeprowadzonej prawidłowo analizy, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. W analizie wyjaśniono, że teren analizowany położony na wschód od terenu inwestycji jako obszar niezabudowany pokazano jedynie w części, gdyż teren ten jako pozbawiony zabudowy nie ma wpływu na obliczenia wskaźników zabudowy. Sąd wyjaśnienia te podziela, albowiem pominięte tereny z uwagi na fakt ich niezurbanizowania, rzeczywiście nie mogą determinować wskaźników nowej zabudowy, ale także w jakikolwiek sposób podważać stanowiska organu odwoławczego co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też adnotacja uczyniona na mapie, że nie obejmuje ona w całości terenów niezurbanizowanych, nie mających wpływ na rozstrzygnięcie, była celowa i uzasadniona. Mapę wykonano w dniu [...] listopada 2019 r., a więc nie można jej odmówić aktualności, gdy podejmowano zaskarżoną decyzję. O nieaktualności mapy nie może świadczyć gołosłowne twierdzenie Skarżącej, że mapa nie uwzględnia obecnego zainwestowania terenu, w tym działek nr [...] i [...], gdyż Skarżąca nie przedstawiła żadnej dodatkowej argumentacji, ani też jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie wskazanej tezy. Osoba sporządzająca analizę dokonała wizji terenu, o czym świadczy wykonana dokumentacja zdjęciowa, zaś na mapie naniesiono zarys budynku znajdującego się na działkach nr [...] i [...] (tj. hotelu H. B.). Z tych też powodów brak podstaw do twierdzenia jakoby na mapie nie uwzględniono występującej na tym terenie zabudowy. Niezależnie od powyższego dostrzec jednak trzeba, że skala tej mapy nie odpowiada unormowaniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skala 1:2000 dopuszczona jest wyłącznie dla inwestycji liniowych, którą nie jest wnioskowana zabudowa mieszkaniowa i usługowa.

Z adnotacji wynika, że przedmiotowa mapa stanowiła zarówno załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji jak i załącznik graficzny do analizy urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, dopuszczalna jest taka sytuacja, w której na jednym dokumencie graficznym przedstawione zostaną, tak jak w niniejszej sprawie, elementy graficzne analizy jak i elementy graficzne warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11 Naczelny Sąd Administracyjny również uznał, że co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane stosownymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok dostępny w CBOSA).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przypomnienia wymaga, że w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w nawiązaniu do obiektu hotelowego znajdującego się na sąsiednich działkach nr [...] i [...], jako jedynej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej mogącej tworzyć pierzeję ul. [...]. Zdaniem Sądu, takie działanie znajduje uzasadnienie w § 7 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1), dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (pkt4). Natomiast jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. (pkt 3). Działkami sąsiednimi w rozumieniu ww. przepisu są działki położone najbliżej nieruchomości, objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Na gruncie niniejszej sprawy działki bezpośrednio graniczące z działkami, wobec których ustalono warunki zabudowy i które dostępne są z ulicy [...], stanowią tereny zieleni, a zatem słusznie ustalono ww. parametr w oparciu o wysokość zabudowy hotelowej znajdującej się na kolejnych działkach, tj. nr [...] i [...] . Niewątpliwie działki nr [...] i [...] mieszczą się w pojęciu działki sąsiedniej, a zatem ustalenie spornego wskaźnika w oparciu o wysokość istniejącej na tych działkach zabudowy była w pełni uzasadnione. Podniesiona w skardze okoliczność, że pozostała zabudowa sąsiednia jest niższa nie podważa powyższego stanowiska, gdyż zabudowa ta nie współkształtuje pierzei ulicy [...]. Organ ustając sporny parametr kierował się nie tylko interesem inwestora, ale przede wszystkim potrzebą utworzenia pierzei ww. ulicy. Przyjęcie średnich wysokości z analizowanego obszaru niewątpliwe zaburzyłoby kompozycję ulicy naruszając zasadę zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, również sposób sformułowania w zaskarżonej decyzji ustaleń co do przedmiotowego parametru poprzez posłużenie się zwrotem niepełnej kondygnacji nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga doprecyzowania, zwłaszcza, że wysokość górnej elewacji frontowej określono w metrach.

W ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia § 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazać należy, że w analizie przedstawiono wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Do analizy załączono tabelę, w której podano poszczególne parametry zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizy, przedstawiając średnią arytmetyczną. Analiza stanowi dowód w sprawie, zaś załącznikiem do decyzji są wyłącznie jej wyniki (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Skoro wyliczone wskaźniki znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, to w takiej sytuacji brak w wynikach analizy stosownych wyliczeń nie może stanowić o naruszeniu prawa.

Sąd nie podziela także argumentacji skargi kwestionującej spełnienie warunku zapewnienia obsługi projektowanej inwestycji przez media. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Akta sprawy potwierdzają ustalenia analizy, że wnioskodawca przedstawił zapewnienie dostawy wody, energii elektrycznej, gazu oraz odbioru ścieków sanitarnych. Z kolei kwestia "ważności" dokumentów, zawierających zagwarantowanie przez określone podmioty uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji, nie ma istotnego znaczenia. Z punktu widzenia ww. przepisów dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. W wyroku z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 467/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji, gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy, to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością (wyrok dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając że część zarzutów skargi zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia prawa materialnego, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postanowiono stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, gdyż Skarżącej Spółce przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym jak i została jej doręczona decyzja organu II instancji, a zatem Spółka ta miała interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Sąd nie mógł również uchylić decyzji Kolegium w części, o co wnioskował uczestnik postępowania, gdyż taka możliwość istnieje tylko wówczas, gdy decyzja jest "podzielna", a pozostała jej część może występować samodzielnie w obrocie prawnym. Z takim rodzajem decyzji nie mamy do czynienia na tle badanej sprawy, co uprawniało Sąd do uchylenia decyzji Kolegium w całości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu

dotyczących konieczności zachowania procedury jak i wymogów ustalania warunków zabudowy.