Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1675/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15gga
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 182, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 234/22 o odrzuceniu skargi I. Sp. z o.o. w S. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 234/22, odrzucił skargę I. Sp. z. o.o. w. S. (dalej: skarżąca lub Spółka) na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: organ lub Dyrektor WUP) z dnia 27 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie dofinansowania wynagrodzenia pracowników.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca wniosła skargę na czynność Dyrektora WUP w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, polegającą na odmowie przyznania dofinansowania na podstawie art. 15gga oraz art. 15ggb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid), o której organ poinformował pismem z 27 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi.

Zaskarżonym postanowieniem WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Uzasadniając odrzucenie skargi skarżącej Sąd I instancji podkreślił, że żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pozwala na uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem WSA zaskarżona w sprawie czynność nie spełnia kryterium opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15gga ust. 11 ustawy Covid, dofinansowanie wynagrodzeń pracowników udzielane jest na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że przyznanie świadczenia nie wynika z prawa powszechne obowiązującego, lecz z umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy wnioskodawcą a dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Umowa taka ma natomiast charakter cywilnoprawny. Potwierdzeniem tego jest treść art. 15gga ust. 24 ustawy Covid, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zawierania, realizacji lub rozwiązywania umów, o których w ust. 11, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywany. To oznacza jednocześnie, że w sprawie przyznania świadczeń i zawarcia umowy o dofinansowanie nie jest spełnione także kryterium opisane w punkcie 5. Jeśli zawierana jest umowa między wnioskodawcą a dyrektorem, to nie można tu mówić o jednostronnym działaniu organu wykonującego administrację publiczną.

W związku z powyższym, w ocenie WSA, w przypadku uznania że brak jest przesłanek do zawarcia takiej umowy, jak uznano w przedmiotowej sprawie, niedopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Skoro źródłem przyznania świadczeń jest umowa cywilnoprawna, wszelkie spory dotyczące odmowy ich przyznania podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym.

WSA zaznaczył, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak np. odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15gga ust. 1, ust. 9 i ust. 11 ustawy Covid, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skoro przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, to nie stanowi czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz czynności o charakterze publicznoprawnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organ przed zawarciem umowy musi podjąć jednostronne rozstrzygnięcie, a z uwagi na to, że organ dysponuje środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu, i rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, ma charakter władczości administracyjnoprawnej i stanowi jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżony akt organu nie ma charakteru administracyjnego i skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i w konsekwencji odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym, mimo że rozstrzygnięcie organu o odmowie zawarcia umowy i przyznania Spółce dofinansowania ze środków funduszy pracy podjęte jest w sprawie indywidualnej, skierowane jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia tego podmiotu, określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter władczości administracyjnoprawnej, a zatem stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych argumentów i zarzutów skarżącej przedstawionych w skardze, w szczególności dotyczących charakteru prawnego odmowy zawarcia umowy i przyznania dofinansowania oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonego postanowienia, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie uwzględnił stanowiska prezentowanego w orzecznictwie NSA w zakresie wykładni przepisów art. 15gga ustawy Covid i dopuszczalności skargi na odmowę przyznania dofinansowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem, iż działanie organu nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej;

3) w konsekwencji powyższych naruszeń - naruszenie przepisów art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi na akt organu oraz brak uchylenia tego aktu i uznania uprawnienia Spółki do otrzymania wnioskowanych środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 15gga ust. 1 ustawy Covid przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 ww. ustawy Covid. Wniosek ten jest rozpoznawany przez organ, który może uwzględnić wniosek i przyznać świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników lub odmówić przyznania ww. świadczenia. Z kolei art. 15gga ust. 9 ustawy Covid stanowi, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Stosownie do art. 15gga ust. 11 ustawy Covid dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.

Analiza powyższej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15gga ustawy Covid, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15gga ustawy Covid jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy Covid wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie występuje tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu) poprzedzającym zawarcie umowy należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Stwierdzenie przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ustawy Covid stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w art. 15gga ust. 9 ustawy Covid wskazano, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń (....) występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa poprzez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Na koniec należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy Covid nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).