Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 715/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

2. Przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych.

3. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i art. 144 Kc należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego /dokładniej prawa rzeczowego/ nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

TEZY

1. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

2. Przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych.

3. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i art. 144 Kc należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego /dokładniej prawa rzeczowego/ nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski ( spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Małgorzata Borowiec, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 730/04 w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 9 listopada 1992 r. (...) w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych, usługowych i rozrywkowych na terenie Z. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 715/05

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /zwany dalej WSA lub sądem pierwszej instancji/ wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., III SA/Lu 730/04 oddalił skargę Grażyny S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 9 listopada 1992 r. (...) w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych, usługowych i rozrywkowych na terenie miasta Z. Zawarte w uzasadnieniu główne motywy rozstrzygnięcia WSA były następujące: zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /w dacie podejmowania uchwały opublikowanej w Dz.U. nr 16 poz. 16 ze zm./, art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - przepisy wprowadzające Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 141 ze zm./ oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ Rada Miejska w Z. ustaliła minimalny czas pracy m.in. dla placówek handlowych na terenie miasta Z. Pismem z dnia 13 kwietnia 2004 r. G.S. wezwała Radę Miejską w Z. do zmiany powyższej uchwały jako naruszającej jej uprawnienia z tytułu posiadania lokalu, poprzez zezwolenie na prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej w sąsiedztwie lokali mieszkalnych i legalizowanie zachowań wykraczających dalece poza wykonywanie prawa własności. W skardze do WSA skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała narusza uprawnienia właścicieli i posiadaczy lokali mieszkalnych, sąsiadujących z lokalami użytkowymi, w których jest prowadzona działalność gospodarcza w godzinach nocnych; zezwala ona na handel alkoholem do godz. 1-szej następnego dnia, nie rozróżniając przy tym punktów handlowych prowadzonych w odrębnych budynkach od punktów handlowych prowadzonych w wielolokalowych budynkach mieszkalnych. Takie działanie narusza art. 140 i 144 Kc. Taka sytuacja występuje w miejscu, gdzie znajduje się nocny sklep z alkoholem, który sąsiaduje z nieruchomością posiadaną przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa, nie była przedmiotem ingerencji nadzorczej Wojewody, przeprowadzone kontrole nie wykazały aby wskazany przez G. S. sklep powodował zakłócanie ciszy nocnej, podobnie jak wiele innych placówek handlowych i usługowych znajdujących się na tym obszarze.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ należy najpierw zbadać, czy zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, od tego zależy legitymacja czynna do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Interes prawny to taki interes, który na zasadzie przepisu prawa może być realizowany przy pomocy decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do zaspokojenia tego interesu może być konkretny przepis prawa administracyjnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, na którego naruszenie poprzez pośrednie działanie zaskarżonej uchwały wskazywała skarżąca. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy. Powołanie przez skarżącą przepisów art. 140 i 144 Kc, które, jej zdaniem, zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały nie uzasadniało stwierdzenia, iż uchwała ta naruszała interes prawny skarżącej w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Skoro skarżąca nie wykazała skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego to skarga podlegała oddaleniu.

Opisany wcześniej wyrok WSA z dnia 15 marca 2005 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: wydanie go z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /w skardze nie podano miejsca publikacji ustawy/, polegającym na przyjęciu, iż skarżąca G. S. nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego lub uprawnienia, tj. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym sformułowano wniosek o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 9 listopada 1992 r., (...) w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, gastronomicznych, usługowych i rozrywkowych na terenie miasta Z. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przypisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności następujące okoliczności: źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo też jednostkowa i konkretna decyzja stosowania prawa. Interes prawny nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszczących się w "zakresie administracji publicznej" mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, na przykład prawo własności. Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet w Konstytucji. Interes prawny skarżącego może być naruszony uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status jako mieszkańca gminy /wyrok NSA z 27.09.1990 r., SA/Wr 952/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/. Taka sytuacja zachodziła w stanie faktycznym objętym skargą. Zaskarżona uchwała narusza bowiem uprawnienia właścicieli i posiadaczy lokali mieszkalnych, sąsiadujących z lokalami użytkowymi, w których prowadzona jest działalność gospodarcza w godzinach nocnych, zezwala ona na handel alkoholem do godz. 1-szej dnia następnego. Takie uregulowanie powoduje liczne naruszenia praw mieszkańców sąsiadujących z lokalami użytkowymi, w których prowadzona jest tego typu działalność, polegająca na nocnym handlu alkoholem, co powoduje naruszenie art. 144 i 140 Kc. Taka sytuacja występuje w miejscu zamieszkania G. S., co narusza jej prawa jako posiadacza nieruchomości sąsiadującej z lokalem użytkowym. Lokal, który posiada skarżąca jest usytuowany bezpośrednio nad sklepem sprzedającym alkohol. Towar do sklepu jest przywożony kilkanaście razy dziennie, transport alkoholu do sklepu wywołuje nadmierny hałas. Klienci sklepu zakłócają spokój skarżącej poprzez głośne używanie obelżywych słów. W ustalonym stanie faktycznym istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej a zaskarżoną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że przedmiotowa uchwała narusza uprawnienia skarżącej jako właściciela wynikające m.in. z art. 140 i 144 Kc.

Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu wynika z przepisu par. 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /w skardze nie podano miejsca publikacji rozporządzenia/. Pełnomocnik na koniec oświadczył, iż koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącą w żadnej części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miejskiej w Z. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Rady Miejskiej zaskarżony wyrok NSA nie narusza prawa zaś jego motywy są w pełni trafne. Uchwała Rady Miejskiej podjęta została w oparciu o przepis art. XII przepisów wprowadzających Kodeks pracy. W skardze nie wykazano naruszenia tych przepisów. Sklep nocny usytuowany w budynku, w którym zamieszkuje skarżąca prowadzi sprzedaż alkoholu zgodnie z prawem, różnego rodzaju placówki znajdują się na całej długości bloku. Nie ma podstaw do wniosku, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa wkraczającym w interes prawny skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga wniesiona została przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a./, nie zaszły też inne przeszkody formalne do rozpoznania skargi.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./.

Można przyjąć, iż konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g./ zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w skarżonej uchwale organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. /ew. na czym polega naruszenie prawa materialnego/.

Zawarte w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji motywy rozstrzygnięcia oddalającego skargę z powodu braku wykazania przez stronę skarżącą Grażynę S. naruszenia jej prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia są, co do zasady, trafne. Sąd pierwszej instancji przyjął zapatrywanie o względnie wąskim pojmowaniu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wywodząc, iż pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Uprawnienie zaś wyznacza sposób w jaki norma prawna wyznacza zachowanie jej adresata. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą prawną do zaspokojenia przez organy administracji interesu prawnego jest możliwość konkretyzacji normy przez przepis prawa administracyjnego.

Skrajnie odmienne stanowisko sformułowane zostało w skardze kasacyjnej oparte na jednym z pierwszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/, gdzie Sąd przyjął szeroki sposób pojmowania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. /można rozwinąć i sprawdzić/.

W istocie problem interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. budził wiele kontrowersji w orzecznictwie i doktrynie. Nie jest wszelako kwestyjny pogląd, który jest akceptowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny /por. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę/.

Istotnym ograniczeniem dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to, aby sprawa objęta uchwałą miała charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał są podejmowane w sprawach z zakresu administracji, a które nie mają tego charakteru. Powody racjonalne nakazują analizę każdego indywidualnego przypadku. Przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych /w istocie najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne/.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Z. z dnia 9 listopada 1992 r. (...) podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. XII par. 1 cyt. wcześniej cytowanej ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy; ten ostatni przepis zezwalał na określanie przez radę gminy w drodze uchwały godzin pracy m.in. placówek handlowych. Władztwo gminy ujęte zatem zostało jako prawo do określania czasu pracy m.in. placówek handlowych W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Radę Miasta w Z. naruszenia powołanych przepisów. Zarówno w skardze do sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej konsekwentnie podnoszono sprzeczność uchwały z regulacjami art. 140 i 144 Kc wyznaczającymi treść i zakres prawa własności. Niezbyt jasno wskazano w skardze kasacyjnej na czym polegało i przez kogo owo naruszenie wskazanych przepisów Kc. W uzasadnieniu skargi raz była mowa o naruszeniu praw skarżącej - G. S. jako posiadaczki mieszkania, innym razem jako właścicielki tegoż mieszkania. Są powody do przyjęcia, że niewątpliwie skarżącej służy ochrona prawna zarówno jako posiadaczce, jak i właścicielce mieszkania; jest to jednak w każdym przypadku ochrona określona w przepisach prawa cywilnego, która może być realizowana w drodze ochrony posiadania względnie ochrony własności. W każdym z wymienionych przypadków istnieje możliwość wytaczania stosownych powództw do sądu powszechnego. Nie było zatem podstaw, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, do przyjęcia istnienia w odniesieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie dotykała bezpośrednio prawnie chronionych interesów skarżącej, mogła ich dotyczyć tylko hipotetycznie zaś w takim przypadku nie mogło znaleźć zastosowania dochodzenie prawa na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W skardze kasacyjnej stanowczo wyeksponowany został interes faktyczny skarżącej skoro argumentowano istnienie szeregu uciążliwości na jakie narażona jest skarżąca w związku z funkcjonowaniem sklepu sprzedającego alkohol. Sąd pierwszej instancji przekonywująco uzasadnił brak podstaw do uwzględniania interesu faktycznego przy ocenie przesłanek stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że w konkretnym przypadku naruszony został prawnie chroniony interes prawny skarżącej, o jakim stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze kasacyjnej lakonicznie wskazano na naruszenie art. 140 i 144 Kc. Przepisy te po pierwsze, nie miały zastosowania w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą, po drugie zaś ich funkcja nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia tych przepisów należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego /dokładniej prawa rzeczowego/ nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z konkluzją sądu pierwszej instancji, iż w sprawie objętej skargą kasacyjną skarżąca nie wykazała skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego co dawało podstawy do oddalenia skargi.

Włożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 181 p.p.s.a. oraz art. 183 p.p.s.a. wobec braku przesłanek z art. 183 par. 2 p.p.s.a.

Nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika strony skarżącej w świetle regulacji art. 204 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 250 p.p.s.a. w zw. z art. 258 par. 2 pkt 8 i art. 259 par. 1 p.p.s.a oraz postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./ nie jest właściwy do orzekania w sprawie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych udokumentowanych wydatków za zastępstwo prawne w ramach pomocy następuje na wniosek pełnomocnika. Wniosek ten powinien zawierać oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.