Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1045/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 80 ust 2 i 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 553/05 w sprawie ze skargi A. i P. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. i P. Ż. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a., nakazał A. i P. Ż. rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr 153/78, położonej we W., gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 20 lipca 2004 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr 153/59 i 153/78. Podczas przeprowadzonego w dniu 16 sierpnia 2004 r. dowodu z oględzin ustalono, że na działce nr 153/78 znajduje się parterowy obiekt budowlany wraz z tarasem częściowo zadaszonym, o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym w trakcie budowy, z dachem dwuspadowym, kryty blachodachówką. Obiekt posadowiony był na bloczkach betonowych, nietrwale związanych z gruntem, posiadał instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną wewnętrzną. Według oświadczenia właścicieli, na budowę przedmiotowego obiektu nie posiadają oni pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Właściciele nie określili daty wybudowania obiektu, wobec tego organ przyjął, że obiekt jest w trakcie budowy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane, w tym przebudowę, montaż i remont obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z brakiem takiego pozwolenia, organ postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na działce 153/78 oraz zobowiązał skarżących do przedstawienia w terminie do 28 lutego 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz przedłożenia innych wskazanych dokumentów i oświadczeń.

Skarżący nie dostarczyli w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji. W dniu 2 marca 2005 r. złożyli natomiast wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki stwierdzając, że nałożone postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. obowiązki nie zostały przez stronę spełnione i zgodnie z postanowieniami art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należało podjąć decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.

Od tego orzeczenia skarżący wnieśli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazując, że w kwietniu 2000 r. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wniosek ten został rozpatrzony negatywnie przez Wójta Gminy K., sprawa ostatecznie trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest w trakcie rozpatrywania. Skarżący podnieśli także, że w sierpniu 2004 r. ponownie wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w tym przedmiocie zostało jednak zawieszone w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego również wyżej wymienione działki.

Strony stwierdziły, że nie z własnej winy nie dotrzymały terminu wyznaczonego przez organ I instancji na dostarczenie wskazanej dokumentacji. Ich zdaniem, organ winien przychylić się do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd, sporządzenia planu lub wydania decyzji przez Wójta. Wydanie decyzji o rozbiórce – w ocenie skarżących – w sposób ewidentny narusza prawo własności i zasadę równości obywateli wobec prawa.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył za organem I instancji, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego przepisu przez fakt wybudowania obiektu bez pozwolenia, był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków (art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W myśl art. 48 ust. 4 tej ustawy, w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. rozbiórkę obiektu lub jego części. Dlatego też w niniejszej sprawie, z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu, organ I instancji słusznie i zgodnie z prawem podjął decyzję o rozbiórce spornego obiektu.

Dalej organ odwoławczy uznał, iż tocząca się przed sądem administracyjnym sprawa, dotycząca decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr 153/59 i 153/78 we W., jak i planowane przez gminę K. podjęcie działań w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W., nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał w związku z tym, że organ nadzoru budowlanego jest obowiązany brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Fakt, że strony w sierpniu 2004 r. wystąpiły o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, również nie może mieć znaczenia dla sprawy, ponieważ dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie ma związku z wybudowanym już samowolnie obiektem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, A. i P. Ż. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie decyzja o rozbiórce spowoduje, iż dojdzie do nierównego traktowania obywateli, znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Wskazali w związku z tym na fakt, iż na sąsiednich działkach zlokalizowanych jest kilkadziesiąt postawionych bez zezwolenia obiektów budowlanych, organ natomiast wszczął postępowania tylko w kilku przypadkach. Ponadto skarżący podnieśli, że decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wydano przed rozpatrzeniem zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania, co wymaga, aby decyzja została uchylona jako przedwczesna. W ocenie skarżacych, po zakończeniu wszczętych wcześniej postępowań w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwa będzie legalizacja wybudowanego obiektu. Ponadto sporny obiekt umożliwia prawidłowe zagospodarowanie działki w okresie ubiegania się przez skarżących o pozwolenie na budowę lub wskazanie innego racjonalnego sposobu zagospodarowania działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę, podzielił stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał na przepisy regulujące prawo własności precyzując, że jest ono jednym z podstawowych praw obywatela i korzysta z bardzo szerokiej ochrony prawnej. Niemniej jednak – jak podkreślił Sąd – ma ono swoje granice, które wyznaczają przepisy prawa określone m.in. w Kodeksie cywilnym, przepisach o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, prawie budowlanym, prawie wodnym. Przepisy te pozwalają na ingerencję w prawo własności, oczywiście pod warunkiem, że nie narusza to istoty tego prawa. Przepisem takim jest niewątpliwie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd zwrócił uwagę, iż nie można przyjąć – jak chcą tego skarżący – iż nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2000 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2002 r., może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu nierównego traktowania skarżących i innych właścicieli działek sąsiednich. W tym zakresie podniósł w uzasadnieniu, że zajmuje się jedynie tą konkretną sprawą i oceną, czy jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Sąd nie ma natomiast uprawnień do wypowiadania się co do określenia, jakie środki prawne i kiedy winny być podjęte w stosunku do obiektów budowlanych na terenie innych, sąsiednich działek. Te zagadnienia rozstrzygać winien uprawniony organ administracyjny.

W skardze kasacyjnej, A. i P. Ż. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

– obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy – Prawo budowlane, przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków określonych w ust. 3 tego artykułu i że istnieje podstawa do zastosowania ust. 1 art. 48 ustawy – Prawo budowlane,

– obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez jego niezastosowanie,

– obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 przez jego niezastosowanie, a w szczególności nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W treści uzasadnienia skarżący szeroko opisują stan faktyczny sprawy. W ich ocenie przedstawione okoliczności sprawy stanowią podstawę do uznania, że Sąd I instancji, dokonując oceny stanu faktycznego, w praktyce pominął przedstawione przez skarżących okoliczności, nie dokonując wykładni celowościowej art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Organ administracji nakładając na strony obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w określonym przez siebie terminie, nałożył na stronę obowiązek, którego skarżący bez swojej winy nie mogli spełnić. Skarżący stwierdzili także, że w momencie budowy spornego obiektu był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a strony nie można obciążyć negatywnymi skutkami działania organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające – według autora skargi kasacyjnej – na "przyjęciu, że strony nie wypełniły nałożonych na nie obowiązków określonych w ust. 3 i istnieje podstawa do zastosowania ust. 1 w/w artykułu", to uznać go należy za całkowicie chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo tak skonstruowanego środka odwoławczego, autor skargi kasacyjnej kwestionuje w praktyce treść przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Świadczą o tym motywy skargi kasacyjnej, w szczególności zawarte w nich sformułowanie, że "wydając zaskarżony wyrok Sąd praktycznie pominął wszystkie przedstawione okoliczności (...)". Jeśli autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006/1/9), a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie został jednak w skardze kasacyjnej powołany.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wyjaśnić należy związku z tym, że przez błędną wykładnię rozumie się niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, zaś przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, autor skargi kasacyjnej winien najpierw wskazać, na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu. Tymczasem autor skargi nie wyjaśnił na czym w jego przekonaniu polega błędna wykładnia przepisów ust. 1 i 3 art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał jedynie w sposób ogólnikowy, że "Sąd praktycznie pominął wszystkie przedstawione okoliczności, dokonując wykładni art. 48 prawa pominął wykładnię celowościową". Nie przedstawił jednak własnych ustaleń w tym zakresie, w szczególności nie zaprezentował swojej interpretacji wzmiankowanych przepisów, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń o niemożliwości wykonania nałożonych na stronę wymogów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjętą przez Sąd I instancji interpretację należy uznać za w pełni prawidłową. Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przed podjęciem tej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 powoływanej ustawy. Jeżeli tak, wówczas postępowanie jest prowadzone według reguł określonych w tym przepisie oraz w przepisach następnych.

Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, budowa, która ma być zalegalizowana, musi być zgodna albo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku jego braku - z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta zapadła przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wstrzymującego prowadzenie prac budowlanych (czyli wówczas, gdy inwestor prowadził budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez decyzji o pozwoleniu na budowę). W przypadku, gdy taka decyzja nie została wydana, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. W tym sensie brak obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy (por. art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), nie oznacza, że inwestor nie musi takiej decyzji w ogóle posiadać. Ponadto, na gruncie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być ostateczna "w dniu wszczęcia postępowania". Mowa jest o wszczęciu postępowania zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Reasumując, przepisy ustawy – Prawo budowlane wprowadzają określone wymogi formalne, których spełnienie jest podstawą legalizacji inwestycji. Od inwestora wymaga się złożenia odpowiednich zaświadczeń i dokumentów określonych przepisami art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten w sposób bardzo precyzyjny wskazuje o jakie dokumenty i zaświadczenia chodzi. Niespełnienie tych wymogów przez stronę, stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 powoływanej ustawy. Podstawą takiego działania jest dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, dająca podstawę do zastosowania wskazywanego trybu zwykłego załatwienia sprawy.

W istocie więc Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów ust. 1 i ust. 3 art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Konsekwencją bowiem niespełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48, jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Nie sposób w związku z tym uznać za uzasadniony zarzut skargi, dotyczący nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wskazać należy, że zarzut ten nie został w praktyce w żaden sposób uzasadniony. Braki w tym zakresie nie pozwalają na odniesienie się do niego z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w tym zakresie żadnego wywodu prawnego. Artykuł 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje wnoszącego skargę kasacyjną nie tylko do precyzyjnego wskazania przepisów, które zostały naruszone, ale również do określenia, na czym to naruszenie polegało oraz wykazania stosowną argumentacją swych racji w tej materii. Ewentualne zaś braki w tym zakresie sprawiają, iż zgłoszone zarzuty stają się bezskuteczne, gdyż Sąd II instancji, działający jako sąd kasacyjny, nie ma jakichkolwiek uprawnień do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. W postanowieniu z dnia z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt FSK 363/04, NSA podkreślił, że"zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych, bez podania, kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób" (ONSAiWSA 2005/2/41).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na postanowienia Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi jedynie swego rodzaju ozdobnik skargi, skoro w samej skardze nie przedstawiono żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia powołanego w petitum środka zaskarżenie przepisu.

Wskazany przepis art. 1 Protokołu nr 1 Do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi, iż każda osoba ma prawo do poszanowania swojej własności, a jej pozbawienie nastąpić może jedynie w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższa zasada doznawać może wyjątków jedynie na rzecz interesu powszechnego lub interesu państwa dotyczącego zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten dopuszcza pozbawienie własności na warunkach przewidzianych przez ustawę. Jest to konsekwencją przyjęcia założenia, że ochrona prawa własności nie może mieć charakteru nieograniczonego, ponieważ prawa które tej ochronie podlegają nie są prawami absolutnymi, niczym nie ograniczonymi. W związku z tym własność może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia własności są dopuszczalne – w przypadku przepisów krajowych – z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Pomijając przedmiotowy zakres dopuszczalnych ograniczeń, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, podstawowe znaczenie ma to, że jedyną dopuszczalną formą ich wprowadzenia jest forma ustawowa. Konstytucja w odniesieniu do prawa własności aż w dwóch artykułach wyraźnie kładzie na to nacisk. W art. 31 ust. 3 stwierdza się bowiem, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada ta znajduje potwierdzenie i umocnienie w art. 64 ust. 3, w którym stwierdza się, iż "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". W konsekwencji stwierdzić należy, że jest dopuszczalne ograniczenie prawa własności, z zachowaniem zasady, że cała sfera ograniczeń tego prawa regulowana jest w ramach tzw. materii ustawowej.

Przykładem takiego przepisu, określającego dozwolone ograniczenia w prawie własności jest właśnie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Spełnia on wskazane warunki ograniczenia prawa własności. Przede wszystkim wprowadzony został w drodze ustawy, a jego unormowania nie naruszają istoty prawa własności. Wprowadzenie tego przepisu do ustawodawstwa wynikało z generalnego założenia ochrony porządku publicznego. Co do konstytucyjności tego unormowania wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, nie kwestionując jego treści, zasad wprowadzenia i zawartych w nim ograniczeń w dysponowaniu prawem własności. W ocenie Trybunału zachowana została w tym przypadku zasady proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do zarzutu obrazy art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, stwierdzić należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje, a zatem nie jest uprawnione, czyniąc Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzenie go z przepisów k.p.a. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien w tym przypadku wskazywać na naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i wskazywać w szczególności, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował jednak zarzutów w taki sposób. Nie określono przy tym precyzyjnie, na czym miałoby to naruszenie w praktyce polegać i jak można je odnieść do przesłanek art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę formułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Brak w tym zakresie jakichkolwiek precyzyjnych wniosków nie pozwala na uznanie tego zarzutu za uzasadniony.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.