Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 234/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 15 marca 2010 r. Nadleśnictwo zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w celu rozbiórki i likwidacji obiektu wzniesionego nielegalnie na terenie działki nr [..] w miejscowości G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 4 czerwca 2010 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [..] w miejscowości G.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że na działce nr [..] znajdują się: drewniany budynek handlowo – mieszkalny o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2; cztery drewniane wiaty, w tym jedna pełniąca funkcję składu na opał; barakowóz pełniący funkcję budynku gospodarczego oraz suchy ustęp. Na podstawie mapy ewidencyjnej organ ustalił także, iż część działki nr [..], na której znajduje się wskazana zabudowa, stanowi las. Właścicielem tej działki jest Skarb Państwa a zarządcą trwałym Nadleśnictwo.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił drewniany budynek handlowo – mieszkalny o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2. Budynek jest dwukondygnacyjny, podpiwniczony, o konstrukcji drewnianej szkieletowej z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Jego część parterowa wykorzystywana jest jako bar a na piętrze znajduje się biuro z częścią mieszkalną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Nadleśnictwu jako właścicielowi działki nr [..] w miejscowości G. i przedmiotowego obiektu budowlanego rozbiórkę opisanego powyżej budynku z zadaszeniem, jako wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w okresie od połowy lat 80-tych do 1990 r. Organ wskazał, że decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [..] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji tego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2013 r., nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił bowiem - wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 389/13, skargę skarżącego wniesioną na tę decyzję.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 r. została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na potrzebę zweryfikowania, w oparciu o nowe dowodowy, stanu faktycznego sprawy dotyczącego: braku wymaganego pozwolenia na budowę, ustalenia faktycznej daty zakończenia budowy obiektu, ustalenia inwestora obiektu budowlanego, posiadania przez stronę zobowiązaną wymaganej w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał Nadleśnictwu, będącemu właścicielem działki nr [..] w miejscowości G., rozbiórkę budynku handlowo – mieszkalnego o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2, usytuowanego na terenie działki nr [..].

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokumentu takiego nie przedstawił ani skarżący, będący obecnym użytkownikiem tego budynku, ani Nadleśnictwo, będące właścicielem tej nieruchomości od 1973 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że do ich zasobów również nie trafiła żadna dokumentacja związana z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Z kolei Starostwo Powiatowe poinformowało jedynie, że przedmiotowy obiekt został pomierzony operatem pomiarowym [..] (pomiar sytuacyjno-wysokościowy) przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych i przyjęty do zasobu dnia 18 marca 1997 r. Następnie obiekt został naniesiony na analogową mapę sytuacyjno-wysokościową. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków (w 2009 r.) budynek został automatycznie przeniesiony na mapę ewidencyjną.

Organ ustalił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w okresie od 1989 do 1993 r. i powstawał w dwóch etapach: najpierw został posadowiony na terenie działki jako gotowy parterowy obiekt o konstrukcji drewnianej (przetransportowany z innego miejsca) a następnie w ciągu 3 lat nadbudowany o część mieszkalną. R. O., były leśniczy w Nadleśnictwie (do 2003 r.), zeznał, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1989 - 1990 a inwestorem i jedynym użytkownikiem tego budynku był J. C., który w ciągu trzech lat od budowy tego obiektu nadbudował go o część mieszkalną oraz dodatkowo wykonał jego podpiwniczenie. Świadek E. P. także oświadczył, że przedmiotowy budynek był użytkowany tylko i wyłącznie przez skarżącego. Obiekt ten został ustawiony (jako gotowy obiekt przewieziony z innej miejscowości) na terenie działki w 1990 r. i w ciągu 3 lat J. C. nadbudował go o część, w której obecnie mieści się jego mieszkanie. I. B., nadleśniczy w Nadleśnictwie od 1992 r., wyjaśnił (protokoły z 6 czerwca 2013 r. i 3 października 2013 r.), że według posiadanych przez niego od innych osób informacji, w momencie przejęcia w 1987 r. w dzierżawę części działki przez skarżącego na terenie przedmiotowej działki nie istniały żadne obiekty budowlane a w 1992 r. na terenie działki istniał już m.in. obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał także, że pierwsza umowa dzierżawy między skarżącym a Nadleśnictwem zawarta została w dniu 27 lutego 1995 r. Skarżący w chwili obecnej opłaca czynsz za bezumowne korzystanie z gruntu na terenie działki nr [..] w miejscowości G. i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nią na cele budowlane. Skarżący wyjaśnił zaś (protokół kontroli z 3 października 2013 r.), że dzierżawi działkę nr [..] od 1987 r. a inwestorem i obecnym właścicielem wszystkich obiektów znajdujących się na terenie przedmiotowej działki było Nadleśnictwo. Skarżący zaś, za zgodą Nadleśnictwa, dokonał na przełomie lat 1987 - 1990, jedynie adaptacji oraz remontu istniejącego obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że nie jest w stanie ustalić kto był faktycznym inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Sam bowiem fakt wykonania robót budowlanych przez skarżącego nie świadczy o tym, że był on jego inwestorem, gdyż przedmiotową inwestycję mogło sfinansować również Nadleśnictwo, jako ówczesny właściciel i zarządca tej nieruchomości. Tym bardziej, że - jak wynika z pisma z dnia 4 sierpnia 1992 r. - skarżący otrzymał zgodę od Nadleśnictwa na wyposażenie istniejącego obiektu budowlanego i urządzenie w nim małej gastronomii. Dlatego organ uznał za adresata nakazu rozbiórki Nadleśnictwo, wskazując, że w chwili obecnej, wobec braku jakiegokolwiek tytułu prawnego do dysponowania przez skarżącego przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, właścicielem obiektu, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jest Nadleśnictwo, będące właścicielem działki, na której budynek ten się znajduje.

Organ uznał jednocześnie, że budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę a rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-handlowych.

Organ ocenił także, że teren działki nr [..], na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Teren ten objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą nr XXI-83/77 Rady Narodowej Gminy z dnia 28 listopada 1977 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25 lutego 1978 r., nr 1, poz. 9 ze zm.), który obowiązywał do 29 czerwca 1992 r. Zgodnie z tym planem, teren ten znajdował się w konturach oznaczonych 14.23MR i 14.24MR - "Zabudowa zagrodowa". Następnie - od 29 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2002 r., teren tej działki objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XX-130/92 Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. nr 11, poz. 198 z dnia 5 października 1992 r.) zgodnie z którym znajdowała się ona w konturach oznaczonych 14.22MN,UH - "Teren budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością wbudowania usług handlowych" oraz 14.23MR - "Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej". Obecnie ww. działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nadleśniczy w Nadleśnictwie, podczas przesłuchania w dniu 19 maja 2015 r., wyraźnie oświadczył, że Nadleśnictwo, jako właściciel nieruchomości, nie zamierza legalizować przedmiotowego budynku, w tym również nie zamierza występować do Burmistrza o ustalenie dla niego warunków zabudowy. Nadleśnictwo dąży do usunięcia przedmiotowej samowoli budowlanej i doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na powyższe, organ uznał za bezzasadne zobowiązanie Nadleśnictwa do przedłożenia wymaganej do legalizacji decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe, w ocenie organu I instancji, obligowało go do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2017 r. odwołanie złożył skarżący, domagając się jej uchylenia i zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przez sąd powszechny relacji "wynikających z posiadania zależnego w jego przypadku, odniesionych do posiadania samoistnego w przypadku nadleśnictwa i do czasu ewentualnego orzeczenia eksmisji z zajmowanego budynku." Skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z datą powstania budynku a dokonane ustalenie oparł na zeznaniach niewiarygodnych świadków. Skarżący jest przy tym zdania, że przedmiotowy budynek, z uwagi na wykonanie go również z gliny, mógł powstać w okresie międzywojennym. Na pewno istniał w 1992 roku, skoro skarżący w tym czasie otrzymał zgodę na jego wyposażenie. Natomiast skarżący wykonał w nim jedynie roboty adaptacyjne w latach 1987 – 1992, kiedy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. a w dniu dzisiejszym przebudowa obiektu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego organ I instancji nieprecyzyjnie ustalił datę rzekomego zakończenia robót budowlanych i nie rozważył faktu, że mogły one zostać zakończone po dniu 31 grudnia 1994 r. ale również przed dniem 11 lipca 2003 r. Skarżący jest ponadto zdania, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 11 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2017 r. uznając, że jej wydanie było zasadne.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wybudowanego, jak przyjął organ I instancji, w latach 1989 - 1993, na działce nr [..] w G. budynku handlowo-mieszkalnego o powierzchni zabudowy 59,30 m2 z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2, fakt braku pozwolenia na budowę i tym samym celowość przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie budzą jego wątpliwości. Organ uznał przy tym, że wykonane w tym budynku w późniejszym czasie, przez skarżącego, samowolne roboty "remontowo-adaptacyjne" nie stanowiły kontynuacji budowy a podnoszona przez skarżącego różnica terminów nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki budynku handlowo-mieszkalnego, skoro sugerowane w odwołaniu terminy budowy tego budynku dotyczą okresu sprzed 1 stycznia 1995 r. a Nadleśnictwo, inwestor i zarazem właściciel budynku, jednoznacznie i kategorycznie przeciwstawił się wdrożeniu przez organ I instancji procedury mającej na celu zbadanie opcji zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego poprzez zweryfikowanie jego lokalizacji w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania - rezygnując z pozyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..] w G. Organ znaczył przy tym, że decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. Burmistrz odmówił ustalenia, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego na działce nr [..] w G. budynku handlowego z częścią mieszkalną a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 marca 2013 r. utrzymało w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skierowanie nakazu wykonania przymusowej rozbiórki budynku do Nadleśnictwa, prawnego dysponenta działki nr [..], nie budzi jego zastrzeżeń, jest bowiem zgodne z art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Organ zaznaczył przy tym, że skarżący kilkakrotnie, w swoich pisemnych oświadczeniach, wskazywał, że inwestorem i właścicielem obiektów na tej działce jest Nadleśnictwo. Ponieważ skarżący, który był dzierżawcą części tej działki, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa, nie jest inwestorem wybudowanego na niej obiektu, nie było potrzeby powoływania się w decyzji organu I instancji na art. 191 Kodeksu cywilnego, mówiący, że wszystko, co zostało z gruntem trwale połączone, dzieli los prawny tego gruntu. Natomiast kwestia wewnętrznych stosunków między skarżącym i Nadleśnictwem oraz ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że: zgodnie z art. 80 k.p.a. to nie strona, lecz organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz prawem inwestora a w niniejszej sprawie inwestor i zarazem właściciel samowolnie wybudowanego obiektu odmówił skorzystania z tego prawa; wywiedziona w odwołaniu z uchylonego w 2003 r. art. 49 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. możliwość ubiegania się przez właściciela obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki

z art. 48 (wówczas bez opcji legalizacyjnej), o pozwolenie na jego użytkowanie nigdy nie miała zastosowania do obiektów, których samowolna budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe; użycie archaicznego materiału budowlanego, tj. gliny, nie dowodzi, że obiekt mógł powstać w okresie międzywojennym, ponieważ zarówno w latach 80-tych XX w., jak i teraz wykorzystuje się glinę do stylizowania konstrukcji i formy architektonicznej budynku na zabytkową; można też obecnie zauważyć coraz powszechniejsze stosowanie drewnianych bali jako materiału do budowy ścian; wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym w żadnym razie nie świadczy samo w sobie, że powstał on legalnie a jedną z pierwszych czynności organu nadzoru budowlanego w przypadku takich robót jest badanie, czy uprzednia budowa obiektu została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę; decyzja organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 7 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - poprzez uznanie, że przepis ten upoważnia do wydania nakazu rozbiórki budynku będącego przedmiotem postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że organy nie dały wiary jego oświadczeniom, że dokonał adaptacji istniejącego obiektu budowlanego wykonanego z drewna, kamienia i gliny a budynek ten jest pozostałością istniejącej na działce zabudowy zagrodowej. Wskazał także, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane

z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wydana decyzja warunku tego nie spełnia. W czasie kiedy, według ustaleń organu, ukończono budowę, dla działki nr [..] obwiązywał bowiem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalony uchwałą

nr XX -130/92 Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1992 r., przeznaczający teren działki pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy z możliwością wbudowania usług handlowych oraz adaptacje istniejącej zabudowy zagrodowej. Poprzednio obwiązywał natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą nr XVIII-121/87 Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 listopada 1987 r. akceptujący zabudowę zagrodową. Oba te plany dopuszczały na działce [..] możliwość budowy, a przedmiotowy budynek odpowiada przeznaczeniu terenu ustalonym w planie z 29 czerwca 1992 r. Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2004 r. i pomimo utraty mocy tego planu organy nadzoru budowlanego przez wiele lat nie podejmowały wobec budynku żadnych działań legalizacyjnych. Uwzględnienie przeznaczenia terenu w chwili budowy nie pozwala na orzeczenie nakazu rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 6 marca 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2017r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis

art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane

(Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zastosowanie w niniejszej sprawie powyższego przepisu nie budzi wątpliwości Sądu z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zgodnie z którym przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika zaś, że budynek handlowo - mieszkalny o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem o powierzchni 29,20 m2 usytuowany na terenie działki n [..] w miejscowości G. powstał przed 1 stycznia 1995 r. a dokładnie w latach 1989 - 1993. Na taką datę powstania budynku wskazują zeznania R. O., E. P., I. B. a także treść pisma Nadleśnictwa z dnia 4 sierpnia 1992 r. Również sam skarżący, zarówno we wniesionym odwołaniu z 23 stycznia 2017 r., jak i skardze, a także w innych pismach, wskazuje na istnienie tego obiektu już w 1987 r., podnosząc jednocześnie, że w okresie od 1987 do 1992 r. (czyli również przed 1 stycznia 1995 r.) dokonał – za zgodą Nadleśnictwa - adaptacji i remontu istniejącego obiektu (vide np. odwołanie z dnia 23 stycznia 2017 r. - str. 3; odwołanie z dnia 9 maja 2014 r. – str. 1).

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przepisami dotychczasowymi w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - dla obiektów wybudowanych w latach 1987 - 1993 są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) dotyczące samowoli budowlanej, tj. art. 37, art. 38, art. 40 i art. 42 tej ustawy.

Orzekające w sprawie organy wykazały jednocześnie istnienie w niniejszej sprawie przesłanek uprawniających, w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiącego budynek handlowo - mieszkalny.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wynika zaś, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48), które jednakże, w § 19, nie przewidziało takiego zwolnienia dla obiektu budowlanego, jaki jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Niesporne w sprawie jest, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu nie uzyskano wymaganego pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego nie posiada bowiem zarówno Nadleśnictwo, działające w imieniu właściciela działki nr [..] jakim jest Skarb Państwa, jak i skarżący, będący faktycznym użytkownikiem tego budynku. Ponadto, w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r., Archiwum Państwowe poinformowało, że do ich zasobów nie trafiła żadna dokumentacja związana z budową tego obiektu. Również Burmistrz, w piśmie z 28 października 2013 r., wskazał, że Gmina nie dysponuje dokumentami, które świadczyłyby o uzyskaniu pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] budynku pełniącego funkcję handlowo - mieszkalną.

Istniejący na terenie działki nr [..] obiekt budowlany o funkcji handlowo - mieszkalnej znajduje się ponadto na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile bowiem samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W uchwale tej zauważono jednocześnie, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 287/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego wymaga zatem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt

VII SA/Wa 1978/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr [..], objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XXI-83/77 Rady Narodowej Gminy z dnia 28 listopada 1977 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z 25 lutego 1978 r., nr 1, poz. 9 ze zm.), który obowiązywał do dnia 29 czerwca 1992 r. i zgodnie z którym teren ten znajdował się w jednostce oznaczonej 14.23MR i 14.24MR - "Zabudowa zagrodowa". Następnie - od 29 czerwca 1992 r. do 31 grudnia 2002 r., teren niniejszej działki objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XX-130/92 Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. nr 11, poz. 198 z dnia 5 października 1992 r.) zgodnie z którym znajdowała się ona w jednostce oznaczonej 14.22MN,UH - "Teren budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością wbudowania usług handlowych" oraz 14.23MR - "Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej".

Jest także bezsporne, że w chwili orzekania przez organy w tej sprawie na terenie, na którym znajduje się działka nr [..], nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z mapy ewidencyjnej wynika, że część działki nr [..] oddział leśny 76F – obręb G. Leśnictwo O., na której znajduje się wskazana zabudowa, stanowi las.

Podkreślić przy tym również należy, że Nadleśniczy Nadleśnictwa, podczas przesłuchania w dniu 19 maja 2015 r., wyraźnie oświadczył, że Nadleśnictwo, jako właściciel nieruchomości, czyli działki i przedmiotowego budynku, nie zamierza legalizować tego budynku, w tym również nie zamierza występować do Burmistrza o ustalenie dla niego warunków zabudowy a legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora lecz jego uprawnieniem. Z akt sprawy wynika ponadto, że Burmistrz, decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego na działce nr [..] w G. budynku handlowego z częścią mieszkalną i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2013 r. (odmawiając, organ ustalił, że budynek jest usytuowany na terenie leśnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 389/13, oddalił skargę skarżącego wniesioną na tą decyzję.

Prawidłowo zatem organy w tej sprawie uznały, że skoro właściciel budynku i działki, na której on się znajduje, nie wyraża woli uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji przedmiotowego budynku, a działka znajduje się na terenie nieobjętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem należy nakazać jego rozbiórkę zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Czyniąc tak, w ocenie Sądu, organy nie postąpiły niezgodnie z wykładnią tego przepisu zaprezentowaną w przywołanej przez skarżącego w skardze uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiwsa z 2014 r., nr 6, poz. 89).

Orzekające w sprawie organy prawidłowo określiły także adresata nakazu, nakładając obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na Nadleśnictwo.

Kwestię określenia podmiotu, na który powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki, reguluje w sposób bezpośredni art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stwierdzający, że dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki na swój koszt jest obowiązany inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja rozbiórkowa powinna być zatem skierowana do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Należy dodać, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, zawsze przechodzi na następców prawnych - aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości

(por. A. Gliniecki; Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo budowlane; System Informacji Prawnej Lex). Pojęcie właściciela obiektu budowlanego wynika z kolei z prawa do gruntu, na którym został usytuowany dany obiekt (zob. A. Gliniecki (red. naukowy), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2017 r., str. 749).

W niniejszej sprawie jest niesporne, że właścicielem działki nr [..], a także przedmiotowego budynku, jest Skarb Państwa reprezentowany przez Nadleśnictwo. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika także jednoznacznie, że skarżący w chwili obecnej nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Skarżący korzysta także z przedmiotowego budynku bez jakiegokolwiek tytułu prawnego i w związku z tym uiszcza czynsz za bezumowne korzystanie. Ponadto, jak wskazał sam skarżący do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2013 r., również inwestorem wszystkich obiektów znajdujących się na terenie przedmiotowej działki, a zatem także ww. budynku, jest Nadleśnictwo.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r. prawidłowo określił adresata nakazu i obowiązek rozbiórki, nakazując Nadleśnictwu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. rozbiórkę - istniejącego na terenie działki nr [..] w G., budynku handlowo - mieszkalnego o powierzchni zabudowy 59,30 m2 wraz z zadaszeniem.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.