Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1720/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 302/11 w sprawie ze skargi M. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 302/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji [...] od km [...] do km [...] linii kolejowej nr [...] G.- P. w związku z budową przejścia podziemnego dla pieszych pomiędzy stacją [...] D. a stacją P. oraz Z., przy uwzględnieniu robót dotyczących przebudowy wiaduktu w ciągu ulic M. - G.

W dniu 30 października 2009r. M. S.A. w W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r. z uwagi na pominięcie wnioskodawcy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podniesiono, że interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika z długoletniej, ujawnionej w księdze wieczystej dzierżawy działki ew. nr [...], na której miedzy innymi ma powstać inwestycja.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009r. Organ podkreślił, iż z materiału sprawy bezspornie wynika, że właścicielem nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym – P. S.A. Wnioskującej Spółce przysługuje, na mocy umowy cywilnoprawnej, prawo długoterminowej dzierżawy, natomiast na mocy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny umowa ta nie jest objęta katalogiem praw rzeczowych, ale stanowi umowę zobowiązaniową. Co oznacza, iż legitymowanie się przez Spółkę statusem dzierżawcy świadczy jedynie o posiadanym interesie faktycznym, co nie pozwala na przyznanie Spółce przymiotu strony, ze względu na brak wymaganego interesu prawnego. Żaden przepis ustawy nie daje dzierżawcy uprawnienia do występowania w postępowaniach dotyczących ustalenia lokalizacji linii kolejowej w charakterze strony postępowania.

M. S. A. w W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010r. Strona zarzuciła naruszenie art. 149 §1-3, art. 151 §1 pkt 1 oraz art. 151 §2, art. 146 §1, art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając strona wywiodła, iż ponieważ wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przepisie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., za chybione należy uznać wywody Ministra Infrastruktury zmierzające do wykazania, iż wnioskując o wznowienie postępowania Spółka nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r., bowiem okoliczność ta winna być wyjaśniona i oceniona dopiero po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym podanie o wznowienie, które winno być ograniczone do oceny, czy podanie o wznowienie jest oparte na ustawowej przesłance wznowienia i czy zostało wniesione w terminie. Strona podkreśliła także, iż skoro o uznanie za stronę postępowania administracyjnego wnosi przedsiębiorca, to może on żądać konkretyzacji swoich praw i poszukiwać ich ochrony nie tylko w oparciu o art. 28 k.p.a., lecz również w oparciu o inne przepisy umożliwiające Spółce domaganie się urzeczywistnienia jej interesu prawnego. I wówczas interpretacji pojęcia interes prawny należy dokonywać zgodnie z zasadą swobody działalności gospodarczej wyrażoną w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" i normach art. 6-9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. organ wskazał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Organ zaznaczył, że właścicielem wspomnianej wyżej nieruchomości - działki ew. nr [...] - jest Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym - P. S. A. Działka ta jest natomiast przedmiotem dzierżawy przez wnioskodawcę do 2026 r. na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] września 1996r. Umowa ta została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem organu z umowy dzierżawy nie wypływa jednakże dla wnioskodawcy uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Interes prawny musi bowiem znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo wnioskodawcy do części terenu objętego inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z użytkownikiem wieczystym gruntu, zatem jego interesu - inaczej niż w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego.

Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1529/07 stwierdził, iż dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Interes dzierżawcy polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Skutki obligacyjne umowa dzierżawy nie mogą zatem stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a.

Minister podniósł, iż stroną w postępowaniu w sprawie lokalizacji drogi publicznej, które to postępowanie jest analogiczne do lokalizacji linii kolejowej, jest wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty oraz uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planowaną inwestycją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 2060/09).

W świetle powyższego za całkowicie nietrafny organ uznał stanowisko, że skoro o uznanie za stronę postępowania wnosi przedsiębiorca, to może on żądać konkretyzacji swoich praw i poszukiwać ich ochrony przed działaniami naruszającymi te prawa, nie tylko w oparciu o art. 28 k.p.a., lecz również w oparciu o inne przepisy prawa, m. in. art. 20 Konstytucji oraz art. 6-9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te zdaniem Ministra są ogólnymi normami prawnymi, kreującymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i jako takie nie są źródłem Interesu prawnego w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji kolejowych.

M. S.A. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1319/09 oraz wyrok z dnia 14 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 2397/98 wskazano, że z uwagi na to, że wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdaniem skarżącego kwestia jej statusu procesowego w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym nie jest wcale oczywista i bezdyskusyjna, tym bardziej, iż prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jest ograniczane przez organ zbyt wąskim interpretowaniem pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego organ oprócz interesu prawnego winien również uwzględniać interes prawnie chroniony, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie z uwagi na ograniczenie zagospodarowania terenu oraz znaczne utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Skarżąca podniósł, że skoro o uznanie za stronę postępowania wnosi przedsiębiorca, to może on żądać konkretyzacji swoich praw oraz poszukiwać ich ochrony nie tylko w oparciu o art. 28 k.p.a., lecz również w oparciu o zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 20 Konstytucji oraz w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że między ustaleniem linii rozgraniczających teren planowanej Inwestycji na dzierżawionej nieruchomości oraz zmianą charakteru prawnego dzierżawionego gruntu, a prowadzoną działalnością gospodarczą istnieje bezpośredni związek. Skoro bowiem Spółka ta uzyskała prawo do wieloletniego wykorzystywania określonej nieruchomości, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej jako skuteczne wobec wszystkich, to chodzi o to, aby skarżący mógł w rzeczywisty sposób funkcjonować w obrocie gospodarczym. Skarżąca zaznaczył, iż pomiędzy nim a inwestorem, tj. P. S.A. zachodzi stosunek konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011r. uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270) dalej jako p.p.s.a.

W ocenie Sądu kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy była kwestia, czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania - nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) - może odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z uwagi na to, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot nie mogący być stroną w sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zasadniczo nie jest to możliwe, a kwestia ta powinna być badana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie zaznaczył, iż zarysował się jednolity pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że od powyższej zasady istnieje wyjątek. Otóż organ wyjątkowo może - bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania - odmówić wznowienia postępowania w sytuacji, gdy już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, że składający wniosek nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07 wskazano, że "tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).". Jeśli bowiem istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu taki wyjątek zachodził w niniejszej sprawie. Ze złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji wynika bowiem jednoznacznie, iż skarżący wyprowadza swój interes prawny do występowania w postępowaniu lokalizacyjnym jako strona z dzierżawy znajdującej się na terenie inwestycji działki ew. nr [...], która to dzierżawa ujawniona jest w księdze wieczystej urządzonej dla dzierżawionej nieruchomości. Sąd wskazał, że status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Stoi ono na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu dzierżawcy nie przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1529/07, z dnia 7 października 2005r., sygn. akt II OSK 75/05, z dnia 26 września 2008r., sygn. akt II OSK 312/08). Przywołane poglądy Sąd uznał za słuszne. Wyjaśnił, iż jak zaznaczono w pierwszym z powyższych wyroków pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia Interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu, że interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji dzierżawca nie może wywodzić z art. 20 Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te są przepisami ustrojowymi, ogólnymi normami prawnymi, kreującymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i jako takie nie są źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka Akcyjna M. z siedzibą w W. zaskarżając orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. strona zarzuciła :

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. wobec nieuwzględnienia przez Sad pierwszej instancji okoliczności, że ocena przesłanki wznowienia postępowania, wskazanej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 oraz art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.;

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 §1 k.p.a. wobec nieuwzględnienia, iż art. 151 §1 k.p.a. wyraźnie stwierdza, ze dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 §2 k.p.a., a wiec postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dotyczącego m.in. przyczyn wznowienia organ może wydać decyzje, które zależą od tego czy stwierdzi istnienie podstaw, o których mowa w art. 145 §1 lub art. 145a k.p.a.;

- błędną interpretację art. 149 §3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnych;

- naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. nie uchylił w całości decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji;

- art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uznał skarżącej za stronę postępowania przed organami administracji publicznej w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, a tym samym uznał, ze interes prawny nie podlega ochronie w tym postępowaniu;

- art. 3 §1 i art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. strona składająca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając, strona przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, podkreślając, iż odmowa wznowienia postępowania winna mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Dopiero po wznowieniu postępowania organ winien przystąpić do oceny przyczyn wznowienia, ocena taka dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyny wznowienia nie stanowi przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Organ nie może zatem dokonać oceny przyczyn wznowienia na wstępnym etapie postępowania, przesądzając, że złożony wniosek nie może prowadzić do wznowienia postępowania. Skarżąca Spółka podtrzymała nadto stanowisko, iż kwestia jej statusu procesowego w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest oczywista. Przedsiębiorca na podstawie wieloletniej umowy dzierżawy zrealizował inwestycję, na podstawie której prowadzi działalność gospodarczą, nadto Spółka uzyskała prawo do rozbudowy i modernizacji zrealizowanych obiektów, zatem ma prawo do zwalczania barier prawnych i faktycznych uniemożliwiających lub utrudniających prowadzenie dotychczasowej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z uwagi na istotę sprawy przypomnieć wypada, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji były decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym tj. decyzje wydane po wystąpieniu przez skarżącą Spółkę z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia[...] września 2009r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji G. od km [...] do km [...] linii kolejowej nr [...] G. - P. w związku z budową przejścia podziemnego dla pieszych pomiędzy stacją [...] D. a stacją P. oraz Z., przy uwzględnieniu robót dotyczących przebudowy wiaduktu w ciągu ulic M. - G.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010r. odmawiającą wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.

Jako podstawę wznowienia strona wskazała przepis art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. argumentując, iż jako dzierżawca działki, na której m.in. ma powstać planowana inwestycja, posiada interes prawny w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w którym, bez własnej winy, nie brała udziału. Istotą sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie czy we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a.

Badając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga kasacyjna sformułowana przez skarżącą Spółkę nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania, przez organy administracji obu instancji, przepisu art. 149 § 3 k.p.a., a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tok wznowienia postępowania. Należy w pełni podzielić zasadność twierdzenia tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 §3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 §1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 §2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 §3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 §1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 §2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1286/09; z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1747/07; z dnia 1 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 28 listopada 2012r., sygn.akt II OSK 1353/11; z dnia 21 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 2300/10 - publikowane w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl, a także poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 §3 k.p.a., art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 §1 k.p.a., art. 149 §3, art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. uznać trzeba za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom strony, prawidłowo za organami administracji publicznej obu instancji przyjął, że strona skarżąca nie miała legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania a ocena ta stała się prawidłową podstawą do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 §3 k.p.a. bez konieczności wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania, jak oczekiwałaby tego strona skarżąca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, iż strona skarżąca jako dzierżawca jednej z działek, na których ma powstać inwestycja liniowa, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Stwierdzić należy, że orzecznictwo to stoi na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) dzierżawcy nie przysługuje (por. między innymi wyroki NSA z dnia 7 października 2005r., sygn. akt II OSK 75/05; z dnia 26 września 2008r., sygn. akt II OSK 312/08; z dnia 4 grudnia 2008r., sygn.akt II OSK 1529/07 - publikowane https://cbois.nsa.gov.pl). Nie mógł więc przysługiwać skarżącej Spółce jako dzierżawcy przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 693 § 1 k.c. dzierżawca posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym, przede wszystkim w płaszczyźnie ekonomicznej.

Wbrew zarzutom i sugestiom strony w aktualnie obowiązującym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, która wprost, niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z właścicielem, dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Zatem natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie uprawnia go do występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie inwestycji celu publicznego na dzierżawionym gruncie.

Powyższa argumentacja wskazuje na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą Spółkę, które w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż Spółce jako dzierżawcy nieruchomości nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu lokalizacyjnym a okoliczność ta jako oczywista i wynikająca z samego wniosku o wznowienie postępowania uprawniała organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 §3 k.p.a. W świetle powyższego za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 3 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy. W uzasadnieniu skargi obszernie odniósł się do charakteru postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe i argumentów przemawiających za przyznaniem Spółce przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie wyjaśnił jednak, do których zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się.

W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s..368; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004r., sygn.akt FSK 440/04 - publikowane https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.