Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. oraz E. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania W. S. – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia E. i W. S. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku magazynowego z kotłownią oraz dziesięciu budynków do produkcji grzybów w zabudowie zagrodowej na działkach

o nr geod. [...], [...] położonych w miejscowości T., gmina T. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2019 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 12 marca 2019 r.) E. i W. S. wystąpili do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy na budowę w zabudowie zagrodowej, w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym o pow. 13,72 ha, budynku magazynowego z kotłownią oraz dziesięciu budynków do produkcji grzybów na działkach o nr geod. [...] położonych w miejscowości T. D.. Inwestorzy podali, że planują budowę budynku magazynowego o szerokości elewacji frontowej od 5 do 7 m oraz o długości od 23 do 30 m i max jego wysokości

9 m z dachem jedno, dwu lub wielospadowym. Planowane do budowy budynki do produkcji grzybów określili jako obiekty o szerokości od 8 – 10 m i długości od 23 do 26 m i wysokości do 9 m. Wskazali, że zaopatrzenie w wodę nastąpi z sieci wodociągowej, a w energię elektryczną z istniejącego przyłącza. W zakresie odprowadzania ścieków stwierdzili, że brak jest bezodpływowego zbiornika na ścieki. W ramach rozwiązań komunikacyjnych podali, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej nastąpi z drogi gminnej oznaczonej nr [...]. Do wniosku załączyli mapy terenu z tym, że jedną z wrysowanym planowanym miejscem lokalizacji budynków,

w granicach oznaczonych na mapie literami A,B,C,D - A oraz plik dokumentów pochodzących od gestorów sieci czyli [...]

w T. oraz [...] S.A. z siedzibą w W.. Fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego potwierdzili decyzjami w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2019 r.

W ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wystąpił pismem z dnia 18 marca 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej

w L. jako organu właściwego w sprawie melioracji wodnych; zarządcy drogi wojewódzkiej czyli Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., a także do Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, które to organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy T. ustalił warunki zabudowy w zabudowie zagrodowej na budowę budynku magazynowego

z kotłownią, budowę dziesięciu budynków do produkcji grzybów w zabudowie zagrodowej na działkach o nr geod. [...], [...], położonych

w miejscowości T. D. wskazując ich lokalizację na terenie ograniczonym literami A,B,C,D,E,F - A. Oznaczył przednią linię zabudowy min. 5 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej działki nr [...] oraz nieprzekraczalną przednią linię zabudowy min. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej - działki nr [...]. Podał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekraczać 60%. Określił szerokość elewacji frontowej budynku magazynowego z kotłownią w przedziale od 5,0 m do 70 m oraz ustalił wysokość do kalenicy do 10 m, zaś kształt dachu określił jako dwuspadowy lub wielospadowy (przestrzennie kształtowany) z kątem nachylenia do 45°. Zaś budynki do produkcji grzybów oznaczył jako obiekty o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 8,0 m do 10 m oraz wysokości do kalenicy do 9,0 m,

z dachem jednospadowym, dwuspadowym lub wielospadowym (przestrzennie kształtowany) o kącie nachylenia do 45°.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących pogorszyć środowisko określonych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej uciążliwość powinna się zawierać w granicach działki do której inwestor posiada tytuł prawny.

Określił również warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji podając, że działka posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez istniejący zjazd. Odnosząc się do infrastruktury technicznej ustalił, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z istniejącego przyłącza na warunkach Zakładu Energetycznego, a w wodę istniejącym przyłączem z wodociągu gminnego. Określił również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaznaczając, że zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach (ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy), zgodnie

z zasadami wiedzy technicznej zapewniając ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności oraz przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne

i promieniowanie oraz w sposób, który nie prowadzi do zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody.

Organ pierwszej instancji odniósł się do obowiązującego porządku prawnego wywodząc, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe gdy spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konkludując, iż regulacji ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Odwołując się do regulacji § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz poglądów orzecznictwa sądowoadminitracyjnego wyjaśnił pojęcie zabudowy zagrodowej i gospodarstwa rolnego. Wskazał, iż zabudowę zagrodową należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przywołał tezy wyroków, w myśl których, zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej.

W ocenie organu pierwszej instancji planowaną inwestycję należało zakwalifikować do zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 ustawy) co oznacza, że

w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdził, że planowana zabudowa stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej usytuowaną na działkach o nr [...], [...] i nr [...]. Wskazał, że w obrębie tych działek wnioskodawcy posiadają siedlisko obejmujące budynek mieszkalny, budynki gospodarcze oraz pieczarkarnię. Wywiódł, że inwestorzy są rolnikami, którzy prowadzą gospodarstwo rolne o pow. 13,7216 ha czyli przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, która w Gminie T. wynosi 6,28 ha.

Organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 ustawy, gdyż działki objęte wnioskiem mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, przez istniejący zjazd, bezpośredni dostęp do drogi gminnej działki nr [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uznał, że realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem dla gruntu pozostającego w użytkowaniu rolniczym nie jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji wniósł W. S. wskazując na uciążliwości obiektów pieczarkarni już istniejących w obrębie działek wnioskodawców, które stale są rozbudowywane. Podał, że już obecnie w obrębie posesji inwestorów jest 18 hal do produkcji pieczarek, a po planowanej rozbudowie będzie ich 28 oraz dwie kotłownie. Zarzucił, że inwestor część istniejących obiektów wybudował bez wymaganego pozwolenia. Opalane węglem obiekty z uwagi na dym i smród są bardzo uciążliwe, a ich uciążliwość powiększają pracujące wentylatory oraz nocne rozładunki podłoża do uprawy pieczarek, w trakcie których samochody mają włączone silniki, a rury wydechowe są skierowane w stronę jego domu (hałas). Podniósł, że w obrębie działek inwestorów nie ma odprowadzenia na ścieki toteż

i z reguły ścieki powstające z mycia płyt oraz sprzętu rolniczego, a także taśm regałowych spływają na sąsiednie posesje.

W uzupełnieniu odwołania - w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. złożonym bezpośrednio do Kolegium podniósł, że z oględzin działek wnioskodawców wynika, iż prowadzą oni różnorodną działalność w tym także prace brukarsko-budowlane oraz produkcję maszyn do uprawy grzybów. Podniósł, że W. S. wykonuje także prace na rzecz Gminy (wyrównanie dróg sołeckich) co budzi wątpliwości co do bezstronności orzekającego w sprawie organu pierwszej instancji. Zawnioskował aby przeprowadzić badania w zakresie poziomu hałasu jaki wytwarzają pracujące urządzenia w tym wentylatory, urządzenia chłodnicze i parownice.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że aby wyjaśnić wszystkie kwestie dotyczące prowadzonego postępowania w tym ustalenia zakresu żądania E. S. oraz W. S. wynikającego z wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a także celem doprecyzowania stanowiska odwołującego, przeprowadziło w dniu 14 sierpnia 2019 r. rozprawę administracyjną, gwarantując stronom prawo czynnego udziału. W jej trakcie odwołujący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu, a uzupełniając jego zarzuty podniósł, że działalność wnioskodawców jest bardzo uciążliwa. Wskazał, że aktualnie W. S. zdejmuje warstwy piasku, który wykorzystuje do prac inwestycyjnych budowy dróg dojazdowych do pieczarkarni tym samym wydobywa żwir z działki od strony z jego działką nr [...] oraz od strony rowu melioracyjnego, a doły maskuje. Załączył do akt sprawy plik dokumentów czyli decyzje Wójta Gminy T. dotyczące poprzednio budowanych przez W. S. obiektów pieczarkarni i budynków magazynowych. Podał, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości około 150 m od jego budynku mieszkalnego, ale już funkcjonująca inwestycja jest uciążliwa i szkodliwa dla otoczenia, głownie z uwagi na zakłócenia powodowane przez samochody TIR-y, z których rozładowywane jest podłoże do pieczarek. Wskazał, że w pobliżu istniejących budynków służących do hodowli grzybów nie ma żadnej studzienki kanalizacyjnej, która zbierałaby wodę

z mycia tych budynków, a także wody opadowej z dachów. Cała woda spływa do niego bądź na drogę gminną bo posesję sąsiada.

Pełnomocnik W. S. oraz W. S. jako pełnomocnik E. S. zawnioskowali o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W ich ocenie kwestionowana decyzja jest prawidłowa, a zarzuty nie dotyczą przedmiotu sprawy ale odnoszą się do urządzeń i instalacji już funkcjonujących. Planowane przedsięwzięcie przewidziano do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej, a w toku postępowania organ pierwszej instancji zasadnie uznał wypełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W. S. wyjaśnił, że w obrębie terenu posesji są studzienki ściekowe (20 sztuk), z których rurami ścieki odprowadzane są poprzez zbiornik osadowy do zbiornika retencyjnego o powierzchni 20 m x 50 m. Ścieki z planowanej inwestycji także będą odprowadzane do istniejącego już zbiornika retencyjnego. Inwestor potwierdził ponadto, że w obrębie siedliska istnieje już osiemnaści hal uprawowych. Wyjaśnił, że do planowanych obiektów będzie dojeżdżał wzdłuż własnych działek od strony drogi wojewódzkiej ale szerokość elewacji frontowej poszczególnych budynków była liczona od drogi gminnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wskazało, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy T. narusza prawo, które polega na istotnym uchybieniu przepisom procesowym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W ustalonym stanie faktycznym, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję,

a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do uznania, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach dotyczących zabudowy zagrodowej, a zarzuty podnoszone przez odwołującego dotyczą kwestii mieszczących się w zakresie prowadzonego postępowania. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945

z późn. zm.) jest typowym postępowaniem wnioskowym wszczynanym

i poprowadzonym na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wniosek inwestorów, stosownie do wskazanej regulacji wyznacza podmiot, przedmiot oraz zakres rozstrzygnięcia i jest dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, a zatem i samego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie przez Wójta Gminy T. stron postępowania w przedmiocie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W świetle regulacji ustawy oraz poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są: inwestorzy, którzy nie muszą mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 52 w związku z art. 64 ustawy). Nie są oni jednak jedynymi uczestnikiem tego postępowania, bowiem strony tego postępowania ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z treści art. 28 k.p.a., gdyż

w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ustalenia decyzji warunków zabudowy brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w takim postępowaniu. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele

i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2802/16 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Po 842/16). Dla ustalenia stron postępowania

w sprawie ustalenia warunków zabudowy, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Oddziaływanie to nie wyczerpuje się także tylko na kwestiach związanych z wpływem na środowisko inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania

z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające

z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wypełnił powyższych obowiązków i nie wyznaczył we własnym zakresie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia oraz nie wyjaśnił, czy wszystkim podmiotom, stronom postępowania zostało zagwarantowane prawo udziału w prowadzonym postępowaniu. Wójt Gminy T. takich precyzyjnych ustaleń nie poczynił zwłaszcza w kontekście wyżej przytoczonych rozważań, co do możliwości istnienia związku decyzji administracyjnej wydawanej na gruncie ustawy ze sferą prawną oponujących przeciwko planowanemu przedsięwzięciu. Związek ten musi być bezpośredni, a interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, winien pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy organ odwoławczy wskazał, że K. P., która nie była przez organ pierwszej instancji uznana za stronę postępowania, w piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Kolegium o uznanie jej za stronę postępowania. Podała, że ona i jej siostra G. K. są właścicielkami sąsiednich działek (m.in. zabudowanej działki nr [...] oraz nr [...] oraz innych), przylegających do drogi gminnej graniczącej z działkami wnioskodawców. Wskazała, że już funkcjonujące przedsięwzięcie (obiekty pieczarkarni) jest uciążliwe z uwagi na niszczenie łąki poprzez ruch - wjazd samochodów ciężarowych także TIR-ów oraz odprowadzanie wody z posesji wnioskodawców wody na ich rodzinne grunty. Do pisma załączyła materiał zdjęciowy, w tym także zgromadzony na nośniku pendrive Toshiba obrazujący miejsce położenia jej działek w stosunku do działek wnioskodawców. K. P. wywiodła swój interes do udziału w przedmiotowym postępowaniu z negatywnego wpływu inwestycji na jej nieruchomości położone w sąsiedztwie.

Z przeprowadzonych w tym zakresie ustaleń Kolegium dokonanych na podstawie mapy terenu, stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do zaskarżonej decyzji działki nr [...] oraz [...] oraz oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położone są w odległości około 3 m od granic terenu inwestycji. Działka oddzielająca wymienione działki od terenu przewidzianego pod przedsięwzięcie to działka nr [...] stanowiąca drogę gminną o pow. 0,1761 ha oraz szerokości ok. 3 m Uwzględniając charakter inwestycji, na gruncie przywołanych przepisów jest ona ważna i odgrywa znaczenie z punktu widzenia jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na działki K. P.. W ocenie Kolegium okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji (18 istniejących obiektów do uprawy pieczarek oraz planowane 10 obiektów do uprawy grzybów) mogącej mieć wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich uzasadniają udzielenie K. P. oraz pozostałym właścicielom działek położonych w sąsiedztwie (oddzielonych, od wskazanych we wnioski działek inwestorów pasem drogi o szerokości 3 m) ochrony w ramach prowadzonego postępowania, poprzez uznanie ich interesu prawnego, a w rezultacie umożliwienie im wystąpienia w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że żądanie K. P. jest uzasadnione także

z tego powodu, że organ pierwszej instancji w ramach rozwiązań komunikacyjnych określił wnioskodawcom dostęp inwestycji do drogi od strony opisanej wyżej drogi gminnej oznaczonej nr [...]. Równocześnie ustalił przednią linię zabudowy od tej drogi w odległości min. 5,0 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej. Z przedłożonych przez K. P. dokumentów (zdjęcia nr [...] i nr [...]) wynika, że wnioskodawcy wykonali wzdłuż działki nr [...] (drogi gminnej) własną drogę wewnętrzną, w taki sposób, że zatarły się granice pomiędzy działką gminną a działką nr [...].

Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił

w sposób prawidłowy, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Zignorował tym samy fakt, że przymiot strony przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a jak wskazano wcześniej nieruchomości stanowiące własność K. P., choć nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale są zlokalizowane

w takowym obszarze. Kolegium uznało, że naruszony został art. 28 w związku z art. 10 k.p.a. i art. 52 ustawy poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania. Podkreślił, że pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie może być naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Ponadto przejście do porządku przez organ odwoławczy nad brakiem uczestnictwa strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, stanowiłoby podstawę do uchylenia decyzji Kolegium przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 487/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 534/10).

Ponadto Kolegium podkreśliło, że zastosowany przez organ pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 4 ustawy nie wyłącza jednak badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W ocenie organu odwoławczego wbrew żądaniu Kolegium sformułowanemu w trybie art. 136 k.p.a. organ pierwszej instancji nie wykazał, że działki przewidziane pod przedsięwzięcie mają dostęp do drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] poprzez istniejący zjazd. Z przedłożonego przez organ pierwszej instancji zdjęcia wykonanego w dniu 23 sierpnia 2019 r. nie wynika jaki obszar i jakie działki obrazuje a także, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy drogą gminną oraz działką inwestorów, prawdopodobnie nr [...], a tym samym w którym miejscu działki zlokalizowany jest zjazd gwarantujący dostęp inwestycji do drogi publicznej. Taki stan rzeczy oznacza, iż nie zostało wykazane przez organ pierwszej instancji spełnienie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy czyli, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a jeżeli tak od strony której drogi. Powyższe kwestie w zakresie dostępu do drogi publicznej wymagają ponowne w wnikliwego wyjaśnienia także z tego powodu, że w trakcie rozprawy przed Kolegium pełnomocnik organu pierwszej instancji podała, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, a W. S. jako wnioskodawca podał, iż do planowanych obiektów będzie dojeżdżał wzdłuż własnych działek od strony drogi wojewódzkiej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Kolegium przyjęło, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu. Uznało jednakże, że kwestia istnienia zjazdu, poprzez który realizowany jest dostęp do drogi publicznej powinna być wyjaśniona w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sposób niebudzący wątpliwości.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zobowiązany był także do oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Podkreślił, że celem tego przepisu jest zagwarantowanie, iż powstanie stosowne uzbrojenie (czyli urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne) pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Zasadą jest, iż teren inwestycji musi posiadać uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Może to być uzbrojenie istniejące lub projektowane. Jeśli tak jest, inwestor nie musi zawierać z dostawcą tzw. mediów, żadnych umów i nie musi się nimi legitymować w postępowaniu o uzyskanie decyzji

o warunkach zabudowy. Natomiast jeśli tak nie jest, czyli jeśli uzbrojenie nie jest wystarczające, wymagane jest zapewnienie uzbrojenia terenu w drodze stosownej umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ograniczenie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, nie uprawnia do oceny, czy opisana wyżej przesłanka została spełniona.

Zdaniem Kolegium istnieją uzasadnione wątpliwości co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy czyli, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (także zabezpieczone na podstawie umowy inwestora

z odpowiednią jednostką) będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Powyższe uwagi Kolegium odnoszą się do ustalenia organu pierwszej instancji, zamieszczonego w ust. II pkt c tiret trzecie decyzji, w którym stwierdził, że "odprowadzanie ścieków sanitarnych/technologicznych nie dotyczy". Tymczasem inwestor w trakcie rozprawy przed Kolegium podał, że przy produkcji grzybów powstają ścieki, które są odprowadzane do studzienek ściekowych, a następnie rurami ściekowymi do zbiornika retencyjnego. Wyjaśnił, że zbiornik ten zlokalizowany jest w obrębie działek przewidzianych pod przedsięwzięcie na wysokości działek położonych za drogą gminą oznaczonych nr [...] i nr [...]. W toku postępowania odwoławczego skarżący, W. S., załączył do akt sprawy decyzję Starosty [...] datowaną na [...] r., Nr [...]

w przedmiocie udzielania W. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - zbiornika infiltracyjno-odparowującego

o wymiarach 50 m x 48 m, maksymalnej głębokości do 2,9 m i nachyleniu skarp

w stosunku 1: 1,5 na działkach numer ewid. [...] , [...] w miejscowości T. D. oraz na odprowadzenie ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych z pieczarkami do zbiornika infiltracyjno-odparowującego. Z decyzji tej wynika, że W. S. prowadzi gospodarstwo rolne specjalizujące się

w produkcji pieczarek, a produkcja prowadzona jest w dwunastu halach (dane według stanu z podjęcia decyzji). Przywołana decyzja dodatkowo potwierdza, że związku z planowaną inwestycją (dziesięć budynków do produkcji grzybów) powstają ścieki przemysłowe biologicznie rozkładalne związane z myciem posadzek w halach do produkcji grzybów. Analiza akt sprawy wskazuje, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń organu pierwszej instancji co do zasad odprowadzania ścieków

z planowanego przedsięwzięcia oraz oceny czy istniejące w tym zakresie urządzenia są wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia budowlanego (łącznie dwadzieścia osiem obiektów do produkcji grzybów).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wnioskodawcy muszą wykazać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu,

z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tego wymogu wnioskodawcy nie spełnili albowiem - jak wskazano wcześniej - w złożonym wniosku nie wskazali w jakich sposób zaplanowano odprowadzanie ścieków, które byłoby w stanie zabezpieczyć ich odprowadzanie z 28 obiektów służących do produkcji grzybów. Brak ten nie został uzupełniony przez organ, bowiem nawet gdyby inwestorzy złożyli niekompletny wniosek, to organ miał obowiązek wezwać ich do jego uzupełnienia poprzez złożenie wskazanych dokumentów. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanych braków, uznając jednocześnie spełnienie

w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy T. w decyzji w sposób niezrozumiały orzekł, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych/technologicznych - "nie dotyczy", a nie dokonując stosownej oceny w odniesieniu do możliwości wykonania przyłączy służących do odprowadzania ścieków chociaż zawarł w uzasadnieniu stwierdzenie, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy oraz ustalenia organu wynikające z uzasadnienia badanej decyzji wskazują, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób właściwy. Niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkowało złamaniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w ocenie Kolegium jest oczywiste, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 52

w związku z art. 64 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wynikający z art. 75 i nast. k.p.a. to nie jest też możliwa pozytywna weryfikacja przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 w związku z art. 64 ustawy stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że organ nie zbadał interesu prawnego wszystkich zainteresowanych w zakresie wszczęcia

i prowadzenia niniejszego postępowania.

Zdaniem Kolegium z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemal w całości i to

z udziałem zainteresowanych stron, tj. właścicieli sąsiednich działek, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było niezbędne. Braki w tym postępowaniu nie mogą być sanowane przez Kolegium poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego, bowiem naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie

w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy wskazał, aby w najpierw organ pierwszej instancji

w oparciu o zapisy wniosku mając na uwadze charakter inwestycji ustali kto poza wnioskodawcami czyli podmiotami planującym realizację planowanego przedsięwzięcia powinien uczestniczyć w postępowaniu jako jego strona. W tym zakresie zbada ich interes prawny dający legitymację do uczestniczenia

w postępowaniu. Uwzględni, że interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Organ pierwszej instancji oceni, czy konieczne jest powtórzenie wszystkich czy też niektórych czynności procesowych, zwłaszcza z uwagi na fakt, że w obrębie działek inwestorów zlokalizowany jest rów melioracyjny, a następnie przeanalizuje sprawę pod kątem merytorycznym. Ponadto oceni, czy działki przewidziane pod przedsięwzięcie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób określony

w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy. Weźmie tym samym pod uwagę, że celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem,

a warunki tej obsługi były zgodne z prawem. Zażąda od inwestorów dowodów na okoliczność, że na dzień orzekania spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie infrastruktury związanej z odprowadzeniem ścieków i na tej podstawie oceni spełnienie tej ustawowej przesłanki.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, E. S. i W. S., wnosząc

w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wójta Gminy T., znak: [...] z dnia [...] r. pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że z treści art. 138 k.p.a. wynika, że postępowanie przed organem odwoławczym jest co do zasady postępowaniem merytorycznym. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy.

Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania decyzji kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy nie zachodzi bowiem konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ drugiej Instancji uchylił decyzję Wójta Gminy T. z uwagi na :

1. niedopuszczenie do udziału w postępowaniu osób, którym w ocenie organu drugiej instancji przysługuje przymiot strony,

2. brak wyjaśnienia czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej,

3. brak wykazania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest należycie

i zbrojone, w szczególności w zakresie instalacji do odprowadzania ścieków.

W ocenie skarżących żadna z powyższych okoliczności nie stanowi przesłanki przemawiającej koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w takim, zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli bowiem w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, organ drugiej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. winien był pozyskać niezbędne w jego ocenie dokumenty informacje.

Odnosząc się do kwestii niedopuszczenia do udziału w postępowaniu osób którym przysługuje przymiot strony, w szczególności K. P., skarżący wskazali, iż organ drugiej instancji przed uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, powinien zbadać całokształt okoliczności i poczynić odpowiednie ustalenia pod kątem stwierdzenia rzeczywistego statusu. Tego rodzaju obowiązek organu wynika wprost z zasady prawdy obiektywnej i oficjalności, określonych wart. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. nakazujących z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy

i zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. Organ drugiej instancji nie dokonał zatem ustalenia interesu prawnego K. P. do udziału w sprawie

w charakterze strony, a mimo to uchylił decyzję pierwszo instancyjną, opierając się właśnie na zarzucie braku jej udziału w postępowaniu.

Zdaniem skarżących kwestia dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wynika to choćby z faktu, iż wnioskodawcy prowadzą już od wielu lat inwestycję w postaci uprawy grzybów

i maja dostęp do drogi publicznej. Nawet przy przyjęciu, iż rodzaj dostępu określono niejednoznacznie (czemu wnioskodawcy zaprzeczają), Kolegium brak ten mogło uzupełnić stosując art. 136 k.p.a. Uwagę powyższą skarżący odnieśli również do zarzutu niewykazania uzbrojenia działki.

Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ ten rozpoznaje bowiem sprawę, a nie odwołanie. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Konieczne jest również, by rozstrzygnięcia te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania przez każdy z tych organów. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do ponownego rozpoznania sprawy.

W ocenie skarżących organ drugiej instancji naruszył również art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący pozbawieniem stron prawa do szybkiego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach,

o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji

w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Badając - w świetle powyższych kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnej okoliczności w sprawie dotyczącej ustalenia stron postępowania, słusznie wskazując, że strony postępowania ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z treści art. 28 k.p.a., gdyż w odniesieniu do postępowania

w przedmiocie ustalenia decyzji warunków zabudowy brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w takim postępowaniu. Stronami takiego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, o których interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Prawidłowo również wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji nie wykazał, że działki przewidziane pod przedsięwzięcie mają dostęp do drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] poprzez istniejący zjazd. Nie mają przy tym znaczenia argumenty podniesione w skardze, że inne inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ponieważ skarżący już prowadzą w tym miejscu działalność. Wyjaśnić należy, że każda sprawa oceniana jest indywidualnie. Każda planowana inwestycja musi spełniać kryteria określone w art. 61 ust. 1 ustawy i nie ma przy tym znaczenia, że inwestycje sąsiednie takie warunki spełniają.

Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wydanie decyzji jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego inwestorzy we wniosku nie wskazali w jakich sposób zaplanowano odprowadzanie ścieków, które byłoby w stanie zabezpieczyć ich odprowadzanie z 28 obiektów służących do produkcji grzybów.

Sąd podziela powyższą argumentację ponieważ we wniosku złożonym w dniu 13 marca 2019 r. w pkt 3.2 dotyczącym odprowadzania (oczyszczania) ścieków sanitarnych/technologicznych (karta 3 akt administracyjnych) skarżący wskazali na brak bezodpływowego zbiornika na ścieki, brak indywidulanej przydomowej oczyszczalni ścieków oraz nie wskazali na przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej. Natomiast w decyzji w punkcie c) dotyczącym infrastruktury technicznej i komunikacyjnej organ pierwszej instancji wpisał "odprowadzanie ścieków sanitarnych/technologicznych - nie dotyczy". Tymczasem podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

[...] w dniu 14 sierpnia 2019 r. inwestor wskazał "(...) w obrębie terenu posesji posiadamy studzienka ściekowe (20 sztuk), z których rurami odprowadzane są poprzez zbiornik osadowy do zbiornika retencyjnego o powierzchni 20 x 50 m. (...) Ścieki z planowanej inwestycji będą odprowadzane do istniejącego już zbiornika retencyjnego." Powyższa sprzeczności winna zostać wyjaśniona bowiem inwestycja musi spełniać m.in. warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt

3 ustawy.

W konsekwencji słusznie organ odwoławczy uznał, że brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w opisanym powyżej zakresie, skutkował naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Z kolei naruszenie ww. przepisów obligowało organ odwoławczy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia te nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu pierwszej instancji co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.