Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 214/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 107/16 w sprawie ze skargi T. M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 lipca

2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 107/16, oddalił skargę T. M. (dalej "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie"), na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej także "ORA w [...]") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z wniosku z [...] września 2013 r.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] września 2013 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", poprzez jego niezastosowanie i wniósł o zobowiązanie ORA w [...] do rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), grzywny w kwocie 20 000 zł; zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ORA w [...] od 2013 r. nie udziela informacji publicznej, nie chcąc udostępnić swoich protokołów z posiedzeń. Wskazał, że postanowieniem Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w [...] z [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] wszczęto dochodzenie dyscyplinarne w sprawie nieudzielenia informacji publicznej na składane przez niego do ORA w [...], w okresie od sierpnia 2013 r. do czerwca 2014 r., wnioski. Skarżący podał, że w uzasadnieniu tego postanowienia podkreślono, iż Rzecznik zwrócił się do ORA w [...], w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego, o przekazanie mu wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej i ORA w [...] otrzymane w drodze elektronicznej wnioski (z [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r.) przekazała.

Skarżący wyjaśnił, że z uzasadnienia postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego wynika, że wśród tych wniosków znajdował się także wniosek z [...] września 2013 r. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się do ORA w [...] o przesłanie w trybie informacji publicznej protokołu ze Zgromadzenia Izby, które odbyło się w kwietniu 2013 r. [...] stycznia 2014 r. otrzymał wiadomość e-mail z Biura ORA, z której wynikało, iż może on zapoznać się z protokołem, jednak po stawieniu się do Biura ORA protokół ten nie został mu udostępniony.

Ponadto skarżący podał, że udał się ponownie do Biura ORA, lecz nie zastał adw. A. G. i nikt nie chciał mu udostępnić przedmiotowego protokołu. Ostatecznie zdecydował się na napisanie e-maila do adw. G., na który ten odpowiedział 6 lutego 2014 r., jednakże nie udostępniono mu wnioskowanej informacji. Skarżący podniósł także, że pomimo upływu blisko 30 miesięcy wniosek ten nie został rozpatrzony, a informacja publiczna nie została udostępniona. Postępowanie dyscyplinarne zainicjowane postanowieniem Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nie zostało zakończone i zdaniem skarżącego prawdopodobnie nastąpi przedawnienie karalności dyscyplinarnej. W ocenie skarżącego uzasadnione jest stwierdzenie, że bezczynność ORA w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto postawa skarżonego organu uzasadnia, jego zdaniem, wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy).

W odpowiedzi na skargę ORA w [...] wniosła o nieuwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie otrzymał wniosku skarżącego z [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto skarżący nie dołączył tego wniosku do wniesionej skargi. Zdaniem organu z treści skargi nie sposób wywnioskować, w jakiej formie ewentualną skargę skarżący wystosował. Natomiast z treści załączonego postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w [...] wynika, że na wniosek skarżącego z [...] września 2013 r. została udzielona mu odpowiedź, a pytanie zostało zadane ustnie. Ponadto, dołączony do skargi wydruk wiadomości elektronicznej najprawdopodobniej jest z daty [...] lutego 2014 r. i nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą. Organ stwierdził, że w tej sytuacji nie może ustosunkować się merytorycznie do treści skargi, a w szczególności do tego, jaka była treść skargi, oraz jakich informacji skarżący nie otrzymał.

Dodatkowo ORA w [...] podniosła, że nie jest organem administracji, o jakim mowa w art. 3 P.p.s.a. ORA w [...] jako organ [...] Izby Adwokackiej, nie jest organem Adwokatury. Adwokatura jest samorządem zawodowym. Zgodnie z art. 9 ustawy Prawo o adwokaturze, organami Adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna. Skoro Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie jest organem Adwokatury, a zatem nie jest organem administracji publicznej ani organem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a..

ORA w [...] ponadto wskazała, że skarżący 25 lutego 2015 r. poinformował Naczelną Radę Adwokacką o tym, że jego wcześniejsza skrzynka poczty elektronicznej miała wielu użytkowników, bowiem został pokrzywdzony działaniem grupy przestępczej, która zdobyła jego dane osobowe, w tym adres poczty e-mail, login i hasło do konta poczty e-mail. Dane te były przedmiotem nielegalnego obrotu na czarnym rynku i wykorzystano je bez jego wiedzy przy popełnianiu przestępstw w ramach grupy przestępczej. Ponadto skarżący w tym piśmie wnosił o doręczenie na jego adres domowy wydruków korespondencji kierowanej do ORA w [...] i NRA od listopada 2014 r. z jego skrzynki pocztowej.

W ocenie organu stan faktyczny sprawy pozwala na domniemanie, że wniosek z [...] września 2013 r. nie wpłynął od skarżącego, ewentualnie został złożony ustnie, a żądana informacja została mu udzielona. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności. Ponadto organ wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż informacje, których jakoby skarżący nie otrzymał, są już w jego posiadaniu, a ponadto, są one ogólnodostępne.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji ORA w [...] mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Organy samorządu zawodowego niewątpliwie należą do grupy "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Organy samorządu zawodowego stanowią tzw. organy administrujące, które nie zostały kreowane przez ustawodawcę przede wszystkim by istniały w obrębie ustroju administracji publicznej, w celu władczego stosowania prawa administracyjnego, lecz którym ustawodawca, "przy okazji wykonywania innych zadań", przypisuje także dodatkowo kompetencje i zadania właściwe dla administracji publicznej lub jeszcze inaczej: przypisuje (ustawowo przyporządkowuje) do wykonania zadania publiczne. WSA w Krakowie wskazał, że organy administrujące nie należą, z ustrojowego punktu widzenia, do aparatu administracji publicznej, lecz ustawodawca wykorzystując ich byt prawny przypisuje im zadania i kompetencje z zakresu prawa administracyjnego dotyczące wykonywania zadań publicznych i w ten sposób, od strony przedmiotowej, wykonują funkcje z zakresu administracji publicznej. Samorząd zawodowy, w tym adwokacki, stanowi jedną z form decentralizacji administracji publicznej (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP).

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na mocy art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.) adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, a zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. W świetle art. 38 w zw. z art. 10 tej ustawy, instytucjonalną formą samorządu adwokackiego jest w szczególności izba adwokacka, która ma osobowość prawną i - jak każda osoba prawna - działa przez swoje organy (art. 38 K.c.), do których zalicza się m.in. okręgową radę adwokacką (art. 39 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Wskazane w art. 3 ust. 1 ww. ustawy zadania mieszczą się w katalogu zadań publicznych, a zatem podmiot je wykonujący przy pomocy swoich organów stanowi, wraz z nimi, podmiot/podmioty (organy) administrujące. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także do organów administrujących (art. 1 pkt 2 K.p.a.), a postanowienia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umożliwiają sądom administracyjnym kontrolę działalności, bezczynności i przewlekłości organów, bez jednoznacznego precyzowania, że mają to być tylko i wyłącznie organy administracyjne w ustrojowym znaczeniu tego słowa.

WSA w Krakowie wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma to, czy skarżący faktycznie wniósł w drodze elektronicznej wniosek z [...] września 2013 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ zdecydowanie zaprzeczył w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy wniosek wpłynął, a skarżący nie udowodnił, nie wykazał jednoznacznie i bezsprzecznie, dla potrzeb złożonej skargi, że wniosek ten został przez niego złożony. Skoro skarżący zarzuca przed Sądem bezczynność w związku z faktem złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, to, zdaniem Sądu I instancji, spoczywa na nim ciężar dowodu, że wniosek, którego sprawa dotyczy, został wniesiony. W ocenie Sądu I instancji skarżący powinien mieć na uwadze pewne ograniczenia, które wynikają z korzystania z drogi elektronicznej przy składaniu wniosków do organów administrujących i powinien zapewnić sobie możliwość bezsprzecznego, zobiektywizowanego udokumentowania, przynajmniej w formie jaka istnieje w ramach e-komunikacji, że taki wniosek został złożony.

Sąd I instancji podniósł również, że w postanowieniu, które skarżący wskazuje w charakterze dowodu na okoliczność złożenia spornego wniosku, nie ma mowy wprost o jego wniosku z [...] września 2013 r. złożonym w formie elektronicznej.

WSA w Krakowie stwierdził, że w sytuacji, w której skarżący nie wykazuje jednoznacznie faktu złożenia wniosku i co więcej jego treści (jego odpisu), a organ stanowczo zaprzecza okoliczności jego złożenia, Sąd nie może uwzględnić skargi w jej wszystkich żądaniach.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że w postanowieniu Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w [...] z [...] sierpnia 2014 r. jest mowa o tym, iż w trakcie czynności wyjaśniających pozyskano od ORA w [...] wydruk "korespondencji e-mail kierowanej przez adw. T. M. do ORA w [...] w sierpniu oraz we wrześniu 2013 r., - w której zwracał się o udzielenie informacji publicznej", jednakże ORA ustosunkowuje się i potwierdza wniosek z [...] września 2013 r., stwierdzając "Ponadto adw. T. M. w odpowiedzi na kolejny wniosek złożony do ORA w [...] z dnia [...] września 2013 r zatytułowany "skarga" otrzymał w skierowanym do niego piśmie z dnia 1 października 2013 r. informację na temat liczby spraw w jakich Sądy zwracały się do ORA w [...] i wnioskiem o wskazanie kandydata na kuratora w miesiącu wrzesień 2013 r. Ponadto adw. A. G. wyjaśnił, iż w lipcu bądź sierpniu 2013 r. adw. T. M. został poinformowany, że po uprzednim ustaleniu terminu będzie miał możliwość zapoznania się w siedzibie ORA w [...] z protokołem Zgromadzenia Adwokatów Krakowskiej Izby Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podobna odpowiedź została udzielona na kolejny wniosek adw. T. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczący umożliwienia mu zapoznania się z protokołem Zgromadzenia Adwokatów Krakowskiej Izby Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., po czym zostały ustalone terminy w jakich będzie możliwe zapoznanie się przez niego z w/w materiałami". W ocenie Sądu I instancji z treści postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego ORA w [...] z [...] sierpnia 2014 r. nie wynika wprost okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku z [...] września 2013 r.

Sąd I instancji zacytował również korespondencję skarżącego kierowaną do ORA w [...], z której, zdaniem Sądu wynika, że może mieć miejsce także stan niepewności co do skuteczności korzystania przez skarżącego z jego skrzynki e-mail. Ponadto Sąd wskazał, że skarżącemu została doręczona przez ORA w [...] odpowiedź na skargę, w której wskazywano na brak wniosku z [...] września 2013 r. Skarżący nie ustosunkował się do tego. W tej sytuacji WSA w Krakowie stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż przedmiotowy wniosek z [...] września 2013 r. został złożony do ORA w [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, prowadzące do zaakceptowania przez WSA w [...] nieprawdziwego stanu faktycznego, przedstawionego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakoby wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżącego z [...] września 2013 r. nie został skutecznie doręczony do adresata, co miało wpływ na treść wyroku;

2) obrazę art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przerzucanie na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ryzyka nieodebrania lub zatajenia odebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez zobowiązanie ORA w [...] do rozpatrzenia jego wniosku z [...] września 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność ORA w [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] września 2013 r. o udzielenie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie ORA w [...] grzywny w kwocie 20 000 zł oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Skarżący kasacyjnie wskazał, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w orzecznictwie wskazuje się na domniemanie, zgodnie z którym jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a ponadto jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych, jak też dostępność informacji publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, iż wiadomość została wysłana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ORA w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w świetle art. 174 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Ponadto organ podniósł, że skarżący kasacyjnie inicjując postępowanie skargowe winien co najmniej wykazać, że w istocie złożył wniosek do organu. Z treści skargi, jak i oświadczeń skarżącego w toku postępowania przed Sądem I instancji nie wynika, aby taki fakt miał miejsce. W ocenie organu minimum staranności spoczywa na skarżącym, a organ nie jest zobowiązany dowodzić, że wniosku nie otrzymał, w sytuacji gdy wątpliwym jest aby wniosek w ogóle został złożony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał złamać Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie zmieniać czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych, a tym bardziej nie jest uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608).

Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch odrębnych postaciach, to jest błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsze polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści, natomiast druga sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru normy prawnej czyli mylnej jej subsumcji. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli bowiem zmierza on do podważenia tych ustaleń, jako błędnych, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Wskazana forma naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Ponadto, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 1116/12).

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a w zasadniczym zakresie zostały wadliwie skonstruowane.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał, czy opiera skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, czy na naruszeniu przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wytyku tego nie powiązał jednak z żadnymi przepisami postępowania, którym Sąd I instancji, w jego ocenie, uchybił, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zastrzeżenia co do prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wymykają się spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem domyślać się, jakie były intencje strony skarżącej kasacyjnie, zważywszy zwłaszcza, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przystaje w całości do faktów zaistniałych w sprawie. Składa się ona w głównej mierze z tez prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednak nie odnoszą się do istoty sprawy i motywów przedstawionych przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Uznać zatem należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń Sądu I instancji o braku potwierdzenia złożenia przez skarżącego do ORA w [...] w drodze elektronicznej wniosku z [...] września 2013 r.

W ramach drugiego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji obrazę art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Są to zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował formy uchybienia tym przepisom, co jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do nich.

Konstytucyjny zapis zawarty w art. 61 Konstytucji RP określa zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres pojęcia informacja publiczna. Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten określa zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, co nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu oraz że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. W sprawie zaistniały zatem przesłanki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe dla zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, w ramach zarzutu obrazy art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., kwestie związane z odebraniem przez podmiot zobowiązany wniosku zawierającego żądanie udzielenia informacji publicznej, odnoszą się do okoliczności faktycznych sprawy, które przesądziły o oddaleniu skargi, nie dotyczą natomiast ani błędnej wykładni, ani nieprawidłowego zastosowania powyższych przepisów. Takie sformułowanie zarzutu nie jest prawidłowe. W ramach bowiem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestie faktyczne. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie kwestionował możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną. Nie pozostawało również w zakresie badania przez Sąd zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego. Sąd skoncentrował się bowiem na ustalaniu, czy skarżący skutecznie skierował do organu wniosek z [...] września 2013 r. objęty skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd przeprowadził szczegółową analizę okoliczności sprawy i dokumentacji w niej zgromadzonej, i badanie to pozwoliło Sądowi na konstatację, która nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie, że w sprawie nie zostało wykazane złożenie przedmiotowego wniosku. Ma rację skarżący kasacyjnie, że dla zastosowania domniemania złożenia do organu wniosku, kluczowe jest ustalenie, czy wniosek taki został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero bowiem wówczas można rozważać, czy organ jest bezczynny w jego realizacji. Niewątpliwie wydruk z poczty elektronicznej nadawcy może stanowić dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana na adres wskazany jako oficjalny przez organ. W przedmiotowej sprawie dowód taki nie został jednak przedstawiony, dlatego też nie można skutecznie twierdzić, że wniosek dotarł do adresata, zaś na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej przerzucone zostało ryzyko nieodebrania lub zatajenia odebrania przez organ wniosku wysłanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania. Miał wprawdzie na uwadze tezę Uchwały siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, stosownie do której " Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.", lecz uznał, że treść odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zawiera argumentacji istotnej z punktu widzenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.