Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także jako: "organ II instancji", "Kolegium") z dnia "[...]" r., nr "[...]", uchylająca decyzję Kierownika Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" r., znak: "[...]", w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że w dniu 30 stycznia 2019 r. B. L. (dalej jako: "skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką A. L.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia. W wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., Kolegium uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność zrezygnowania przez skarżącą w pierwszej kolejności ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, który pobierała. Ponadto Kolegium wyraźnie wskazało, że wiek w jakim powstała niepełnosprawność nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu tego, że niepełnosprawność A. L. powstała po 25 roku życia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca.

W motywach zaskarżonej decyzji kasacyjnej z dnia "[...]" r. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.". Podkreślono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dlatego należy badać spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

z wyłączeniem przesłanki czasu powstania niepełnosprawności. Kolegium skonstatowało, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak do ustalenia pozostaje kwestia niepełnosprawności męża A. L. bądź jego zdolności do opiekowania się żoną. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżącej, mąż niepełnosprawnej A. L., tj. H. L. powinien legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź w toku postępowania powinno zostać ustalone, że jego stan zdrowia nie pozwala na opiekowanie się żoną. Kolegium zauważyło, że według oświadczenia mąż H. nie jest w stanie opiekować się żoną z powodu złego stanu zdrowia. Faktycznie, według oświadczenia, skarżąca opiekuje się obojgiem rodziców. Ponadto Kolegium wskazało, że skarżąca ma rodzeństwo, które według jej oświadczenia nie może zająć się matką (jeden brat nie utrzymuje kontaktów, drugi pracuje). Nie zmienia to jednak faktu, że nadal mają obowiązek alimentacyjny wobec matki. W ocenie Kolegium, organ winien ustalić również sytuację rodzinną i finansową braci skarżącej, co pozwoli na weryfikację oświadczenia skarżącej, co do jej wyłącznej możliwości opieki nad matką.

Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jest jedyną córką, a mama nie wyobraża sobie, aby mógł sprawować nad nią opiekę ktoś odmiennej płci. Podała, że jej ojciec zmarł 22 lutego 2019r. Od stycznia 2019 oboje rodzice zamieszkiwali u niej z powodu pogorszenia zdrowia. Do dnia śmierci ojciec sam wymagał opieki z racji wieku i różnych schorzeń. Podkreśliła, że złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że rodzeństwo nie może sprawować opieki nad matką, ponieważ jeden z braci nie utrzymuje kontaktów z rodziną, a brat W. pracuje zarobkowo. Do sprzeciwu skarżąca załączyła kserokopię aktu zgonu ojca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przy czym wskazać należy, że na mocy noweli

z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. zaczął obowiązywać dodany tą nowelą art. 64a p.p.s.a., który wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie

w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe oraz ustalony przez organy orzekające stan faktyczny

i prawny sprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a), Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Bezpodstawnie organ II instancji zarzucił organowi I instancji, iż pominął kwestię pozostawania A. L. w małżeństwie. W aktach sprawy znajduje się protokół z wywiadu środowiskowego (k. 13-15), przeprowadzonego przez starszego pracownika socjalnego w dniu 6 lutego 2019 r., w którym zawarto ustalenie, że A. L. i jej mąż H. są oboje osobami w wieku starczym, przewlekle chorzy. Opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje codziennie, faktycznie i bezpośrednio córka B. L. A. L. wymaga pomocy drugiej osoby, gdyż ma problemy z poruszaniem się i jest osobą niedowidzącą. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości, czy stan zdrowia H. L. pozwala mu na realne sprawowanie opieki nad żoną, to mógł wystąpić do organu I instancji z zapytaniem w tym zakresie, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Pozwoliłoby to ustalić, że mąż A. L. nie żył już w dacie orzekania przez organ I instancji i rozważanie kwestii zdolności małżonka do sprawowania opieki było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy pominął też, że organy administracji publicznej orzekają według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu orzekania. Skarżąca dołączyła zaś do sprzeciwu kserokopię aktu zgonu H. L. i okoliczność ta była organowi znana w dniu wydawania zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl ust. 1a art. 17 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z unormowań tych wynika, co jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uwzględnić bowiem, że stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Zgodnie z przepisami K.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 K.r.o.). W powołanym wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r. NSA akcentował, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. A zatem przepis art. 17 ust 1

i art. 17 ust 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny

i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. W wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób Państwo (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). NSA wyjaśnił, że przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy odnosić także do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 lub ust. 1a, niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Oznacza to, że nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne osoba która sama legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności albo z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie tej opieki skutecznie sprawować. Potwierdza to też treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wówczas obowiązek sprawowania opieki, a tym samym prawo do ubiegania się

o świadczenie pielęgnacyjne przechodzi na kolejnego zobowiązanego. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem niepodzielnym. Może przysługiwać tylko jednej osobie, która sprawuje faktycznie opiekę i nie podejmuje lub rezygnuje

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego bezpodstawnie organ II instancji zobowiązał organ I instancji do ustalenia sytuacji rodzinnej i finansowej braci skarżącej. Z treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie wynika, że organ weryfikuje warunki określone tym przepisem tylko względem osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Stąd wniosek, że osoba spokrewniona

w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, bez względu na sytuację zdrowotną, rodzinną, czy finansową innego krewnego tego samego stopnia. Jak już wskazano, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób Państwo (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Bez znaczenia jest tym samym czy inni krewni tego samego stopnia mają możliwość zapewnienia opieki i w jakim zakresie.

Reasumując, powołane przez Kolegium okoliczności nie uzasadniały zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.