Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4294/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: artr. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 123/20 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., nr 2153 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 123/20, oddalił skargę J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., nr 2153 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 20 września 2016 r. Komendant Powiatowy Policji [...] wystąpił z wnioskiem personalnym o zwolnienie J.K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Miało to związek z informacją przekazaną przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], który w piśmie z dnia 16 września 2015 r. wskazał, że w dniu 7 września 2015 r. policjantowi ogłoszono postanowienie o przedstawieniu zarzutów o to, że w dniu 18 lutego 2015 r. w miejscowości D., województwo [...], będąc w stanie nietrzeźwości kierował samochodem osobowym marki Renault [...], tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k.

Pismem z dnia 5 października 2016 r., policjant złożył wniosek o dołączenie do akt postępowania administracyjnego kserokopii opinii służbowych za okres pełnienia przez niego służby w Policji oraz rozkazów o przyznanymi mu nagrodami, a także włączenia w poczet materiału dowodowego akt umorzonego śledztwa o sygn. akt [...], prowadzonego przeciwko niemu o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Do akt postępowania dołączono postanowienie z dnia 9 września 2016 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko policjantowi o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k., na zasadzie art. 322 § 1 k.k., wobec stwierdzenia, iż postępowanie nie dostarczyło podstaw do wniesienia aktu oskarżenia przeciwko podejrzanemu.

Pismem z dnia 23 września 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] poinformował, że postanowienie z dnia 9 września 2016 r. o umorzeniu śledztwa o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k., na zasadzie art. 322 § 1 k.k, uprawomocniło się w dniu 22 września 2016 r.

Rozkazem personalnym z dnia 9 listopada 2016 r., nr 3109 Komendant Stołeczny Policji zwolnił policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z dniem 30 listopada 2016 r.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 11 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz sposób jego rozumienia. W efekcie powyższego organ wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes. Podniesiono, że przedmiotem tego postępowania nie jest wyłącznie uzasadnione podejrzenie uczestnictwa skarżącego w zdarzeniu wypełniającym znamiona czynu zabronionego jako przestępstwa stypizowanego w art. 178a § 1 k.k., chociaż czyn ten i zaangażowanie w nim policjanta ma istotne znaczenie w kontekście spełnienia przesłanki wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ale przede wszystkim okoliczności towarzyszące całemu zdarzeniu (i to zarówno te, które nastąpiły w jego trakcie, jak i podczas czynności w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego w sprawie o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k.), a w szczególności zachowanie policjanta w dniu zdarzenia. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie badał czy w istocie czyn ten (przestępstwo) został popełniony, a także czy ewentualnie w wyniku jego popełnienia policjant może pełnić dalej służbę, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli policjanta) spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby". Zatem punktem odniesienia (punktem centralnym) tego postępowania nie był wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby. Podkreślono, iż Komendant Główny Policji stoi na stanowisku, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych.

Według organu, nie ulega wątpliwości, że kierowanie pojazdem mechanicznym przez osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości jest równie naganne, jak poruszanie się pojazdem i spowodowanie kolizji drogowej, a następnie bezpośrednio po tym zdarzeniu wprowadzenie się przez funkcjonariusza w stan nietrzeźwości. Nie jest przy tym istotne, czy policjant będąc w stanie nietrzeźwości był w rzeczywistości kierującym tym pojazdem. Kluczowe dla organu jest to, że spożywał alkohol w związku z tym zdarzeniem. Jako policjant pełniący wieloletnią służbę w pionie ruchu drogowego musiał mieć świadomość jakie zagrożenie w ruchu drogowym zostało wywołane spowodowanym przez niego zdarzeniem. Tymczasem nie podjął żadnej aktywności aby je zminimalizować. Jedynym działaniem, jak sam stwierdził, które podjął, było spożycie przez niego alkoholu. Organ wskazał również, iż nie jest także wykluczone by to uprzednie spożycie przez niego alkoholu było przyczyną zdarzenia drogowego. Jego bierność mogła narazić na niebezpieczeństwo nie tylko jego, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Zobowiązany był do podjęcia, choćby w minimalnym stopniu działań zapobiegawczych (prewencyjnych), do których zobowiązany był jako policjant, a przede wszystkim, do powiadomienia telefonicznego najbliższej jednostki Policji, która podjęłaby stosowne działania. Policjant nie może zasłaniać się szokiem wywołanym okolicznościami zdarzenia. Jako funkcjonariusz wielokrotnie musiał brać udział w obsłudze tego rodzaju zdarzeń. Zatem algorytm czynności powinien mu być doskonale znany. Nie do przyjęcia jest, według organu, wersja strony, która tłumaczy spożycie alkoholu szokiem wywołanym okolicznościami zdarzenia. W sposób oczywisty wywołuje to wątpliwości co do kwalifikacji takiej osoby jako funkcjonariusza Policji, posiadającego zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej. Zatem okolicznością obciążającą jest fakt, że spożywał alkohol w czasie poza służbą w związku ze zdarzeniem drogowym. Nie ulega wątpliwości organu, że takie zachowanie funkcjonariusza Policji było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Umożliwia to także ocenę jego postawy moralnej i etycznej jako nagannej. Wywołuje uzasadnione wątpliwości co do przedstawionej przez niego wersji zdarzenia, w tym co do tego czy poruszał się pojazdem będąc trzeźwym. Jego relacje muszą budzić zastrzeżenia, z uwagi na fakt, że jako policjant posiadał wiedzę o sposobie prowadzenia czynności dowodowych w kierunku przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Jego wiedza, a także podjęta przez niego aktywność, skutecznie uniemożliwiała ustalenie przez organ procesowy prawdy materialnej w sprawie karnej. Stanowi to zatem przykład instrumentalnego i lekceważącego traktowania funkcji, którą pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu. Przepisy karne, w tym w szczególności art. 178a § 1 k.k., chronią dobro jakim jest bezpieczeństwo w ruchu lądowym każdego uczestnika tego ruchu. Nieodpowiedzialne zachowanie policjanta mogło doprowadzić do tego, że w wyniku podjętych przez niego działań wyrządziłby on szkodę (zarówno w sferze materialnej, jak i niematerialnej) nie tylko sobie, ale również osobom trzecim. Wiedza, w tym zakresie osoby posiadającej wieloletni staż służby w Policji, nie powinna budzić wątpliwości, zwłaszcza, że policjant pełnił służbę w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji, która dawała mu możliwość bezpośredniego zetknięcia się z takimi samymi lub bardzo podobnymi przypadkami. Zatem musiał wiedzieć jakie potencjalne zagrożenie niesie za sobą kierowanie pojazdem przez osobę w stanie nietrzeźwości, a także spożywanie alkoholu w związku ze spowodowaniem zdarzenia drogowego (np. wypadku albo kolizji drogowej). Policjant nie dołożył żadnych starań, aby zadośćuczynić zobowiązaniom wynikającym z pełnionej przez niego funkcji, a jego zachowanie wskazuje wręcz na odmienną intencję, jaką było uniemożliwienie ustalenia rzeczywistego przebiegu zaistniałej sekwencji zdarzeń.

Organ dodał ponadto, że zasada prawdy materialnej panująca w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji zorientowana jest w odmiennym kierunku, niż ma to miejsce w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawie o wykroczenie czy też w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem, w tym przypadku, jest bowiem wyłącznie ustalenie czy dane okoliczności, w których uczestniczył dany policjant albo które są z nim immanentnie związane, zagrażają dobru jakim jest ważny interes służby. Dobro służby stanowi bowiem granicę, w rozumieniu art. 7 k.p.a., decyzji uznaniowych. Podkreślono też, iż umorzenie postępowania na podstawie art. 322 k.p.k. nie eliminuje wątpliwości co do oceny postawy etycznej i moralnej oraz zachowania uczestniczącego w tym zdarzeniu policjanta. W sposób bezsprzeczny, podstawa umorzenia wskazuje na zaistnienie czynu zabronionego wskazanego w art. 178a § 1 k.k. Co do zasady bowiem umorzenie postępowania na tej podstawie prawnej możliwe jest wyłącznie w przypadku stwierdzenia wszystkich elementów struktury przestępstwa i niewątpliwym stwierdzeniu, że do zdarzenia w ogóle doszło. Wskazana przyczyna umorzenia znajdzie zastosowanie, gdy brak jest wystarczających dowodów potwierdzających sprawstwo podejrzanego. Nie chodzi tu jednak o sytuacje objęte przepisem art. 17 k.k., albowiem, jak podkreślono, ma on zawsze pierwszeństwo w stosowaniu przed art. 322 k.p.k. Wykluczone jest więc powoływanie tej przyczyny umorzenia, jeżeli brak jest w ogóle danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu objętego postępowaniem lub gdy nie zdołano wykazać podejrzanemu któregoś ze znamion zarzucanego mu przestępstwa. W tych przypadkach zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy art. 17 k.p.k. Art. 322 k.p.k. dotyczy bowiem sytuacji, kiedy czyn zabroniony został z pewnością popełniony, lecz brak jest pewności, że jego sprawcą jest podejrzany, któremu przedstawiono zarzuty. W tej sytuacji sprawstwa podejrzanego nie można wykluczyć, ale równocześnie, mimo wyczerpania możliwości dowodowych, nie zdołano go jednoznacznie potwierdzić (zob. M. Grzesik, Funkcjonowanie art. 17 § 1 punkty 1-4 oraz art. 322 k.p.k. w praktyce prokuratorskiej..., s. 159) Mimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego nie ustalono w sposób dostateczny, że policjant w dniu 18 lutego 2015 r., znajdując się w stanie nietrzeźwości, kierował w ruchu lądowym samochodem marki Renault [...]. Brak jest również na obecnym etapie, po przeprowadzeniu czynności śledztwa, innych możliwości ustalenia faktycznego przebiegu zdarzenia stanowiącego przedmiot śledztwa.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1500/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżony rozkaz personalny, wskazując na konieczność wyjaśnienia w sprawie szeregu okoliczności, związanych ze zdarzeniem z 18 lutego 2015 r. podnosząc, że dokonując oceny twierdzeń strony, organ nie powinien abstrahować od okoliczności sprawy, tj. m.in. faktu doznania przez policjanta wskutek wypadku bardzo rozległych obrażeń ciała, jak i faktu zakleszczenia go w rozbitym pojeździe, a w konsekwencji od możliwości znajdowania się przez policjanta w szoku powypadkowym, wyłączającym zdolność do jasnego myślenia. Zarzucając więc stronie nieracjonalne zachowanie po wypadku, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy stan zdrowia (uszkodzenia ciała), jak i okoliczności sprawy (zakleszczenie w rozbitym samochodzie) umożliwiały racjonalne zachowania. Jeśli bowiem organ z faktu "spożywania alkoholu w związku ze zdarzeniem" wywodzi skutek w postaci utraty przez policjanta nieposzlakowanej opinii, to powinien mieć pewność, że owo zarzucane naganne działanie było podejmowane świadomie. Oczywistym przecież jest, że zachowanie w stanie nieświadomości wywołanej bólem, strachem i szokiem, nie może być w sposób skuteczny brane pod uwagę przy ocenie przesłanek art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nadto Sąd podał, iż uwzględniając to, że skarżone rozstrzygniecie opiera się co najwyżej na poszlakach i przypuszczeniach, organ nie powinien abstrahować od zebranego już w sprawie materiału dowodowego w postaci zeznań świadka, który znalazł się na miejscu zdarzenia wkrótce po wypadku, jak i od dwóch opinii biegłych. Wręcz przeciwnie, wobec istniejących wątpliwości i niedomówień powinien ze szczególną wnikliwością i starannością ocenić ten fragment materiału dowodowego. Wyjątkową wartość może zaś mieć dla sprawy relacja osoby będącej na miejscu zdarzenia, która może mogłaby wypowiedzieć się, czy od strony czuć było woń alkoholu, czy widziała jak skarżący spożywał alkohol będąc zakleszczonym w pojeździe, jaki był ogólny stan psychiczny poszkodowanego. Również zarzucając stronie, że po zdarzeniu nie wezwała Policji organ powinien mieć pewność, że policjant miał w ogóle taką możliwość, tj. zarówno czy pozwalał mu na to stan zdrowia i świadomość, jak i to, czy wobec zakleszczenia w pojeździe mógł wezwać pomoc, tj. czy miał telefon komórkowy, czy miał go przy sobie (czy wskutek zderzenia przemieścił się on gdzieś poza zasięg poszkodowanego), czy telefon ten był sprawny (mógł przecież ulec uszkodzeniu podczas wypadku).

Z treści skarżonej decyzji nie wynika także, aby organ badał to, czy strona miała rzeczywiście alkohol w pojeździe, gdzie się on znajdował a więc czy był dostępny dla zakleszczonej osoby, ile skarżący wypił tego alkoholu (to czy stężenie alkoholu we krwi rośnie czy maleje przekłada się na przybliżoną ocenę czasu spożycia). Analiza badanej sprawy świadczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, o tym, że organ uchybił ww. wymogom rzetelnego ustalenia faktów i równie rzetelnej ich oceny. Uzasadnienie skarżonej decyzji składa się w zdecydowanej większości z generalnych stwierdzeń dotyczących stanu prawnego i sposobu rozumienia przywołanych przepisów, oraz z przypuszczeń, nieznajdujących odniesienia do materiału dowodowego sprawy. Dla braku poczynienia szczegółowych ustaleń stanu faktycznego i braku dokładnej analizy dowodów Sąd administracyjny nie może zaś wyrazić akceptacji. Mimo bowiem tego, iż wielce chwalebną jest dbałość organu o swój wizerunek i odbiór społeczny, jak też dbałość o to, by służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii, to rozpoznając sprawę, organ nie może zapominać o wielce istotnym interesie policjanta upatrywanym w bezstronnym i rzetelnym zbadaniu sprawy. Organ nie może zapominać o tym, że wynik postępowania przekłada się w sposób bezpośredni na życie strony i konsekwentnie na los jego i jego rodziny. Dbałość o dobro służby nie może zaś następować kosztem funkcjonariusza.

Wobec wniesienia przez organ administracji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1871/19, uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że WSA w Warszawie nie wskazał, jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ administracji.

WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy (w tym powołano stosowne poglądy doktryny i judykatury), w kontekście czynu polegającego na spożyciu przez funkcjonariusza alkoholu po wypadku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia skarżonego aktu wynika jednoznacznie, że organ - za naganne - ocenił postępowanie funkcjonariusza, polegające na spożyciu alkoholu po wypadku, także abstrahując od tego czy był on pod wpływem alkoholu przed tym zdarzeniem. Spożycie alkoholu po wypadku uniemożliwiało bowiem dokonanie jednoznacznych ustaleń, co do jego trzeźwości także przed tym zdarzeniem, a musiało być mu to wiadome wobec wieloletniego doświadczenia pracy w Policji – w pionie ruchu drogowego. Dodatkowo organ sformułował też zarzut niepodjęcia przez funkcjonariusza po wypadku czynności, ukierunkowanych na zmniejszenie zagrożeń dla innych uczestników ruchu, lecz jedynie – wedle jego wyjaśnień - ewentualne spożycie alkoholu.

Gdy chodzi o pierwszy zarzut wobec funkcjonariusza jest on w pełni uzasadniony i mógł stanowić podstawę do uznania, że określona osoba nie spełnia kryterium nieskazitelnego charakteru lub ewentualnie - wobec ujawnionych cech osobowych - dalsze pełnienie przez nią służby w Policji byłoby także niezgodne z interesem służby.

Przede wszystkim zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania czynią wielce prawdopodobnym, przyjęte przez organ założenie, że funkcjonariusz spożył alkohol po wypadku w celu uniemożliwienia oceny jego trzeźwości przed tym zdarzeniem. Pomimo jego dotychczasowej nienagannej postawy (okoliczność przywołana i nienegowana przez organ), bardzo mało prawdopodobne wydaje się, aby funkcjonariusz po wypadku sięgnął po alkohol, lekceważąc znane mu skutki, jakie niesie to z punktu widzenia możliwości ustalenia, czy był sprawcą przestępstwa - zagrożonego sankcją karną. Niezależnie od konkretnych okoliczności zdarzenia z dnia 18 lutego 2015 r., funkcjonariusz nie uprawdopodobnił nawet, aby spożycie alkoholu było tu niezbędnym, racjonalnie uzasadnionym środkiem, powszechnie stosowanym w tego rodzaju sytuacjach dla rozwiązania obiektywnie ważnego problemu - jak uśmierzenie bardzo dotkliwego bólu, przeciwdziałanie zamarznięciu czy tym podobne. Wprawdzie spożycie alkoholu w pewnych, ekstremalnych sytuacjach może być uzasadnione szczególnymi okolicznościami. Nie sposób za takie jednak uznać udziału w wypadku drogowym, nawet gdy ofiara doświadczyła określonych obrażeń i znajduje się w trudnej sytuacji – np. zakleszczona w pojeździe. Racjonalnie nie są to okoliczności, które - dla osób gdzie stawiane są wyższe wymagania moralne - uzasadniałyby spożycie alkoholu, gdy znane są danej osobie skutki takiej czynności - uniemożliwienie dokonania ustaleń procesowych w postępowaniu karnym. W końcu, o ile nawet by uznać za wiarygodną wersję prezentowaną przez funkcjonariusza - jakoby spożycie alkoholu było skutkiem szoku, jakiego doświadczył (nie można tego całkowicie wykluczyć, bez stosownych opinii - co podkreślano w skardze) - także deprecjonuje go to, jako osobę mogącą być funkcjonariuszem formacji, która dla skutecznego wykonywania zdań powinna być obdarzona zaufaniem społecznym. Nieracjonalna - o ile nie było to działanie ukierunkowane celowo na uniemożliwienie dokonania ustaleń w postępowaniu karnym - reakcja na zaistniałą sytuację (polegającą na spożyciu alkoholu wobec doświadczonego stresu), dowodzi, że funkcjonariusz - który w toku wykonywania zadań może się znaleźć w bardzo trudnych sytuacjach, gdzie od jego podstawy może zależeć bezpieczeństwo a nawet życie innych osób - nie może dalej pełnić służby w danej formacji. Pozostawanie takiej osoby w szeregach Policji nie może być traktowane jako zgodne z interesem służby. Uwagę tę sformułowano jedynie na marginesie, gdyż w istocie jest mało prawdopodobne, aby spożycie alkoholu w pojeździe mogło być faktycznie skutkiem szoku u funkcjonariusza.

Rekonstrukcja zdarzenia w zakresie samego ewentualnego spożycia alkoholu po wypadku nie jest sporna. Jeżeli zaś doszło do tego w istocie wyłącznie przed wypadkiem, oczywiście nie zmieniłoby to oceny. Chybione są zarzuty, jakoby w danym zakresie niezbędne były określone dalsze ustalenia.

Inaczej ma się rzecz natomiast z zarzutem wobec funkcjonariusza, wobec nie podjęcia przezeń stosownych czynności po wypadku. W tym zakresie brak zrekonstruowania przez organ w uzasadnieniu decyzji - co stanowi odzwierciedlenie faktycznego rozważenia danej kwestii - istotnych okoliczności zdarzenia z dnia 18 lutego 2015 r., nie pozwala uznać postawionego funkcjonariuszowi zarzutu niewłaściwej postawy za uzasadniony. W skardze wywodzono, że - wobec unieruchomienia w pojeździe - funkcjonariusz nie mógł podjąć żadnych czynności, zaś - w świetle uzasadnienia skarżonego aktu - organ w danym zakresie nie dokonywał żadnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych zdarzenia. W tym zakresie zarzuty skargi są trafne, gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w istotnych aspektach (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Słusznie bowiem zarzucono funkcjonariuszowi, że jego postępowanie - polegające na spożyciu alkoholu po wypadku, które uniemożliwiło dokonanie precyzyjnych ustaleń, co do trzeźwości funkcjonariusza przed tym zdarzeniem, dla potrzeb śledztwa w sprawie popełnienia przestępstwa - powoduje, że utracił on przymiot osoby o nieskazitelnym charakterze. W interesie służby było więc zwolnienie takiej osoby, jako niemającej przymiotu niezbędnego dla funkcjonariusza danej formacji mundurowej.

Chybione są wywody skargi, jakoby w danym przypadku mogła znaleźć zastosowanie reguła rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść funkcjonariusza, gdyż jest to jedynie zasada postępowania dyscyplinarnego (konkretnie art. 135g § 2 zd. 2 ustawy o Policji). W interesie służby, w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, może być bowiem zwolnienie osób, co do których zastosowanie wskazanej zasady wyklucza przypisanie im winy, lecz istotne wątpliwości - towarzyszące określonemu zdarzeniu - przemawiają za zwolnieniem ich ze służby, ze względu na potrzebę ochrony przymiotu zaufania społecznego do całej formacji.

W dniu 14 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł J.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., nr 2153 pomimo konieczności jego uchylenia, co było wynikiem naruszenia przez Sąd art. 190 P.p.s.a., poprzez wykroczenie poza granice wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1871/19, a wiążące Sąd pierwszej instancji, orzekający ponownie w sprawie;

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., nr 2153, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. co było wynikiem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 183 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a. poprzez ponowne orzekanie w sprawie i oddalenie skargi, pomimo zaskarżenia przez Komendanta Głównego Policji wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 08 kwietnia 2019 r., II SA/Wa 1500/18 skargą kasacyjną opartą jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd przepisów postępowania (str. 8 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., I OSK 1871/19) przez co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 19 grudnia 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok jedynie w ramach naruszenia przez organ administracji przepisów procesowych, przez co pozostałe ustalenia Sądu pierwszej instancji wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r. należało uznać za poprawne;

3. art. 190 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie bądź zastosowanie jedynie w ramach ponownego rozpoznania sprawy bez uwzględnienia wiążącej dla Sądu pierwszej instancji wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1871/19, co winno skutkować uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., a nie oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. mającego wpływ na wynik sprawy poprzez ponowne rozpoznanie sprawy w niezgodzie z wytycznymi Sądu II instancji wskazanymi w wiążącym w sprawie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1871/19 i oddalenie skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r., pomimo konieczności jego uchylenia i zawarcia w uzasadnieniu wyroku - zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. - wskazania co do dalszego postępowania w ramach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1871/19. Sąd II instancji wyraźnie bowiem wskazał, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie bowiem nie sposób ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2019 r. utrzymujący w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podczas gdy ustalony stan faktyczny wskazuje na nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia, które to dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe mogłoby wykazać, czy J.K. winien podlegać zwolnieniu ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby i w związku z utratą przymiotu "nieskazitelności charakteru" koniecznego do pełnienia służby w Policji, co w konsekwencji nie zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 11 czerwca 2018 r. polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowych wniosków o prawidłowej konstatacji organu administracji w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, w przypadku gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na nieuprawnione, dowolne i przedwczesne ustalenia przez organy I i II instancji, że pełnienie przez J.K. służby w Policji zagraża jej ważnym interesom.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwsze trzy zarzuty procesowe skargi kasacyjnej faktycznie sprawdzają się do wskazania, że WSA w Warszawie, oddalając skargę, wykroczył poza granice zwarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1871/19, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r. , sygn. akt II SA/Wa 1971/19. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, NSA uchylił zaskarżony wyrok jedynie w kwestii niewskazania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego przez organy administracji, co należy rozumieć, że pozostałe ustalenia WSA w Warszawie należy uznać za prawidłowe. Takie działanie Sądu pierwszej instancji stanowi zatem obrazę art. 190 P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyroki NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20, z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19; z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1945/21).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji podniósł, że istota sprawy sprawdzała się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego a zatem skoro "Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym w uzasadnieniu wyroku nie wskazano przepisów postępowania naruszonych przez organ i na czym polega to naruszenie. Jeśli WSA doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy bez skonkretyzowania, o jakie przepisy prawa procesowego chodzi, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej" (s. 9-10 uzasadnienia). NSA uznał zatem, że w świetle ustaleń Sądu pierwszej instancji, dokonanych w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1500/19, nie można zrozumieć na czym miałoby polegać naruszanie przepisów administracyjnego prawa procesowego przez organy administracji orzekające w sprawie zwolnienia ze służby policjanta. Powyższe stanowisko NSA nie oznacza, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, akceptacji dla przejętego w uchylonym wyroku założenia, że postępowanie organów administracji jest nieprawidłowe. Wprost przeciwnie, NSA podkreślił, że w istocie z treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Wa1500/19 nie wynika jaka była podstawa prawna rozstrzygnięcia, co dawało możliwość WSA w Warszawie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zmiany oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie wydania innego rozstrzygnięcia niż w wyroku z dnia 8 kwietnia 2019 r.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. wydają się wskazywać na to, że strona skarżąca oczekiwała ponownej oceny materiału dowodowego, która miałaby doprowadzić do stwierdzenia, że dowody te nie pozwalały na zastosowanie wobec niej art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Należy jednak podnieść, że ocena ta, przeprowadzona została zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i doprowadziła organ do stwierdzenia, że należy zwolnić funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji, trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszania przepisów prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. I OSK 301/11). Sąd administracyjny analizuje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji. Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Ustawa o Policji nie definiuje jednak pojęcia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których wykonywanie ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r., sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do wykonywania funkcji określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status będzie kształtować się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została m.in. wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczająca możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń. Należy podkreślić, że okoliczności zdarzenia, w którym brał udział policjant, sposób jego postępowania w trakcie zdarzenia i po jego zakończeniu wskazywały, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zachował się on w sposób niewłaściwy, a pozostawanie w służbie w wydziale ruchu drogowego osoby, która nie została w pełni oczyszczona z zarzutu jazdy po wpływem alkoholu i spowodowała w tym stanie wypadek drogowy – w oczywisty sposób wpływałaby na negatywny wizerunek Policji w społeczeństwie. Tymczasem jest powszechnie wiadomym, że sprawne funkcjonowanie Policji jako formacji powołanej w celu ochrony bezpieczeństwa państwa zależy od zaufania społeczeństwa. W sytuacji zaś, w której w odczuciu społecznym policjantami są osoby, co do których istnieją poważne wątpliwości w zakresie przestrzegania przez nich prawa, zostaje podważone zaufanie społeczne.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.