Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 570/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 673/10 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 673/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z. B. wnioskiem z dnia 21 czerwca 2010 r. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej w związku z powodzią, która miała miejsce w maju a następnie w czerwcu 2010 r. Wnioskodawca w złożonym oświadczeniu wskazał, iż jest właścicielem domu przy ul. [...] w S., który został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta Sandomierza odmówił przyznania Z. B. zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że w związku z powodzią, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego, Premier Rzeczpospolitej Polskiej podjął decyzję że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom.

Zgodnie z pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r. osobom poszkodowanym przez powódź przysługiwała pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. Pomoc ta była udzielana po oszacowaniu szkód przez osoby wyznaczone przez wojewodów, zaś osoby uprawnione są obowiązane przedstawić faktury i rachunki potwierdzające poniesienie wydatków związanych z remontem lub odbudową budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych. Pomoc ta przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku (lokalu). Wobec tego, jeżeli w zniszczonym na skutek powodzi budynku lub lokalu mieszkalnym przed powodzią gospodarstwo domowe nie było prowadzone (np. w przypadku budynków w budowie, niezamieszkałych), nie zachodziły przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu (lokalu).

Organ podkreślił, że w sprawie jest bezspornym, iż przed powodzią dom Z. B., przy ul. [...] w S., nie był zamieszkały. Wnioskodawca w trakcie wywiadu środowiskowego wyjaśnił, iż zamieszkuje wraz z małżonką i dziećmi przy ul. [...] w S. gdzie prowadzi gospodarstwo domowe. Dom przy ul. [...] odziedziczył po rodzicach. W domu tym nie prowadzi gospodarstwa domowego.

Nie należy on zatem do osób, które utraciły miejsce zamieszkania oraz poniosły straty w gospodarstwie domowym w zakresie podstawowego sprzętu, żywności, dostępu do wody pitnej. Wnioskodawca na skutek powodzi nie jest pozbawiony możliwości zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie S.

W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Z. B. podkreślił, że budynek położony w S. przy ul. [...] faktycznie nie był miejscem jego zameldowania. Jednakże w budynku tym mieściło się centrum spraw życiowych skarżącego i jego najbliższej rodziny. Sam fakt niezameldowania w tym budynku i posiadania innego lokalu mieszkalnego w S., co do którego skarżący nie posiada tytułu własności, nie może być podstawą odmowy przyznania mu zasiłku.

Z. B. podtrzymał także zarzut powoływania się przez organy przy rozstrzyganiu sprawy m.in. na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie mają charakteru aktu prawnego, w oparciu o który mogą być wydawane decyzje administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zgromadzone dowody przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca argumentacja, przemawiająca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przyznanie Z. B. zasiłku celowego nie jest uzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji, mimo zniszczenia należącego do skarżącego domu, sytuacja jego rodziny jest nieporównywalna z położeniem, w jakim znalazła się zdecydowana większość rodzin dotkniętych powodzią. Uszkodzony wskutek żywiołu budynek mieszkalny przy ul. [...] w S. nie był centrum życiowym rodziny Z. B., gdyż wraz z żoną i dziećmi zamieszkiwał w innym lokalu. Dom ten stanowił dodatkowe miejsce wypoczynku rodziny. Ponadto zwrócono uwagę, że od daty śmierci rodziców skarżącego budynek ten nie był przez nikogo zamieszkiwany. W aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 22 marca 1980r., sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po H. B., zmarłej 27 grudnia 1988r. nabył na podstawie ustawy syn Z. B. w całości. Z postanowienia wynika zatem, że budynek nie jest zamieszkały od tej właśnie daty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił interpretację przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o Pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu.

W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powołania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd I instancji podkreślił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie wytyczne, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: -naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że treść tego przepisu pozwala organowi administracji na całkowitą dowolność w załatwieniu sprawy zgodnie z tzw. uznaniem administracyjnym. Orzekając w sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił całokształtu okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, kierując się tylko i wyłącznie tzw. uznaniem administracyjnym, co prowadzi do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów;

-naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez rażące naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a., co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującego oddaleniem skargi, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wydając zaskarżone decyzje organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Dowolność ta polegała m. in. na kompletnym zignorowaniu faktu, że uszkodzony w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010 r. budynek mieszkalny położony w S. przy ul. [...] stanowił jedyną własność skarżącego, a w tymże budynku mieściło się centrum spraw życiowych jego i jego rodziny.

Ponadto, powołane w uzasadnieniu wyroku postanowienie Sądu Rejonowego w S. o stwierdzeniu nabycia spadku po H. B. (matce skarżącego) w żaden obiektywny sposób nie może potwierdzać tezy, że od daty śmierci matki skarżący nie zamieszkuje w budynku przy ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie nie naruszono przepisów postępowania. Przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższej zasadzie. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji, prawidłowo ustaliły, że skarżącego nie można zaliczyć do osób, które na skutek powodzi utraciły lokal mieszkalny, a zatem miejsce, które służy do realizacji podstawowych funkcji życiowych Okoliczność ta pozostaje poza sporem, bowiem sam skarżący przyznał, że miejscem codzienne egzystencji jego i jego rodziny jest mieszkanie przy ul. [...] w S. zaś dom przy ul [...] traktował jako dom rekreacyjny. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uchybił też wymienionemu w skardze kasacyjnej przepisowi prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

W myśl tej regulacji prawnej, zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu. Słusznie organ stwierdził, że użyte w tym przepisie słowo "może" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku zdarzenia losowego". Jednakowoż trafnie organ ten przyjął, że wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co dotyczy również decyzji w sprawie zasiłku celowego, w tym specjalnego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej, w świetle powołanych wyżej przepisów, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości ocenę zawartą w motywach wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2010 r., iż środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Należy przy tym podkreślić, że samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską. W niniejszej sprawie szkoda zgłoszona przez Z. B. dotyczyła domu położonego w S. przy ul. [...], którego jest właścicielem, natomiast jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 23 lipca 2010 r. skarżący w nim nie zamieszkuje, gdyż jest zameldowany i mieszka wraz z rodziną w lokalu przy ul. [...] w S. Oznacza to, że w wyniku powodzi skarżący i jego rodzina nie ucierpieli tak jak inni powodzianie, którzy w wyniku klęski żywiołowej utracili miejsce służące do zaspakajania ich podstawowych funkcje życiowych i którym to osobom wobec utraty całego życiowego dorobku należy się pomoc ze strony Państwa. Jak wyżej wskazano zadaniem pomocy społecznej w obliczu klęski żywiołowej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne, zasoby i możliwości. Nie jest w sprawie kwestionowana strata jakie doznał skarżący, jednakże strata ta nie może być traktowana na równi z utratą całego dorobku życia, co jest jednoznaczne z niemożliwością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wobec rozmiaru klęski spowodowanej powodzią pomoc Państwa musi siłą rzeczy być skierowana do tych osób, które utraciły wszystko co posiadały w wyniku kataklizmu. Za takim stanowiskiem przemawia wspomniany w art. 7 kpa interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony słusznemu interesowi obywatela.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.