Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 705/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO.415/480/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, decyzją z 22 marca 2022 r. nr SKO.415/480/2021, po rozpoznaniu odwołań złożonych przez J. N., P. K., J. C., E. P. i J. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 16 grudnia 2021. nr AR.6730.71.3.2021. AS71 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W podstawie prawnej Kolegium podało art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a.".

Wskazaną decyzją Organ I instancji, działając na wniosek A. R. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce nr [...] obr. [...] położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Organ wskazał, że powyższa działka położona jest w terenie, gdzie brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Posiada ona dostęp do drogi publicznej zarówno od ulicy [...] jak i od ul. [...] Dostęp do ul. [...] jest bezpośredni, natomiast do ul. [...] odbywa się poprzez ogólnodostępną działkę drogową nr [...] obr. [...] oraz ustanowioną służebnością gruntową poprzez prywatną działkę drogową nr [...] obr. [...]. Inwestor wskazał jako główny wjazd na działkę dojazd od strony ul. [...]. Organ wskazał, że omawiany obszar to dawny teren wiejski włączony do granic [...]. Z racji położenia w granicach dużego miasta ulega obecnie stałym przekształceniom i silnej urbanizacji, tracąc przy tym swą dawną funkcję rolno - gospodarczą na rzecz funkcji mieszkaniowej i usługowej o charakterze miejskim. Jest to teren, na którym wręcz niewskazane jest utrwalanie dawnej zabudowy zagrodowej. Przemiany te następują dość dynamicznie i są już po 11 latach od przyłączenia terenu wsi [...] do [...], mocno zauważalne. Wokół wnioskowanej działki wyznaczony został obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ("u.p.z.p."). Przeprowadzona analiza wykazała zgodność planowanej inwestycji z tymi wymogami, dlatego ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Część działek w obszarze analizowanym zabudowana jest obiektami kubaturowymi, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] obr. [...] stanowi teren sklasyfikowany jako grunty orne R III a o pow. 0,2118 ha. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został skierowany do zaopiniowania do: organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na skutek czego uzyskano opinię z 8 października 2021 r., właściwego organu ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na skutek czego uzyskano opinię z 1 października 2021 r. oraz do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym uzyskano opinię z 13 października 2021 r. Projekt decyzji nie wymaga uzgodnień z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: P. K., J. C., E. P. i J. P. oraz J. N. Podnieśli oni następujące zarzuty:

a) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy :

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez:

- ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem sąsiedniej działki zabudowanej, dostępnej z tej samej drogi publicznej,

- wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które zaburza ład przestrzenny jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze,

- nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierającej nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, tj. posłużenie się zwrotami nieprecyzyjnymi i niedookreślonymi;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez określenie w zaskarżonej decyzji geometrii dachu w sposób niespełniający wymagań wnikających z przepisów tego aktu;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez określenie w zaskarżonej decyzji linii zabudowy w sposób niespełniający wymagań wnikających

z przepisów tego aktu;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako "budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej", podczas gdy z dokumentacji sprawy wynika, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów uznania go za tego typu zabudowę;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. z art. 293 § 1 Kodeksu cywilnego ("K.c.") poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową na działce nr [...], bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przyczyn, z powodu których odmówiono mocy dowodowej dowodom wskazywanym przez J. N. na okoliczność wygaśnięcia służebności gruntowej.

Decyzją z 22 marca 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Zdaniem Kolegium, odwołania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja nie zawiera błędów czy braków uzasadniających konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a samo postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a sam przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy, czyli powoływanie się jedynie na wymagania ładu przestrzennego czy walory architektoniczne i krajobrazowe nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków. Kolegium zauważyło, że pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozmienić należy szeroko jako obszar tworzący pewną urbanistyczną całość. W warunkach niniejszej sprawy, przyjmując takie rozumienie tego pojęcia uznać należy zatem, że warunek dobrego sąsiedztwa został w niej spełniony. W ocenie Organu, skoro z tej samej drogi publicznej zabudowane są działki [...], (nawet pomijając kwestionowany przez strony dojazd od ul. [...] i działki nr [...], nr [...] oraz kilka innych sąsiednich, ale nie bezpośrednio np.: nr [...], nr [...]) oczywistym jest, że jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Lokalizacja zabudowy o funkcji mieszkaniowej mieści się zaś w funkcji mieszkaniowej, jest z nią zgodna i absolutnie niesprzeczna. To natomiast czy taki charakter mogą mieć budynki o funkcji mieszkalnej - czyli zgodnej z funkcją obszaru analizowanego - wynika z analizy. Co do dostępu do drogi publicznej bezsporne jest, zdaniem Kolegium, że prawidłowo doszło do ustalenia warunków związanych z istnieniem dostępu komunikacyjnego od ul. [....]. W kwestii zarzutów związanych z nieprawidłowym ustaleniem istnienia dostępu do ul. [...] SKO nie stwierdziło jakiejkolwiek nieprawidłowości w działaniu Organu I instancji. W księgach wieczystych istnieją bowiem wpisy związane z istnieniem służebności. Zdaniem Kolegium, obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Ponadto, z wniosku jednoznacznie wynika, że planowany zjazd na działkę będzie z drogi publicznej od ul. [...], nie natomiast ze służebności na działce [...] do ul. [...]. Stąd front działki został ustalony prawidłowo, przy czym odległość została ustalona jako nie mniejsza niż 50 m w związku z faktem, że trzykrotna szerokość frontu jest większa niż 50 m. Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęcie do obszaru analizowanego nieruchomości zabudowanych, które w wyznaczonym obszarze znajdują się jedynie częściowo jest prawidłowe. Wszystkie wskaźniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej oraz w decyzji. Co do zasady linia zabudowy powinna być ustalana przez pryzmat frontu działki - czyli tej krawędzi działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny zjazd. Stąd, skoro front działki znajduje się od strony drogi publicznej, która w najbliższym czasie ma być rozbudowana, to organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy jako 8 m od tej drogi w sposób prawidłowy. Uznano 8 m jako odległość konieczną z uwagi na poszerzenie w przyszłości wąskiej ul. [...], a działki sąsiednie nie tworzą linii zabudowy, gdyż w większości są niezabudowane. W obszarze zabudowanym przy tej samej stronie ul. [...] znajduje się jedynie 1 działka zabudowana – przy czym prawidłowo Organ brał pod uwagę budynek zlokalizowany bliżej niż budynek o charakterze uzupełniającym, oddalonym bardziej od drogi publicznej. W związku jednak z faktem, że nie wykształciła się na działkach sąsiednich stała linia zabudowy Organ ustalił inną odległość. Odległość ta nie została ustalona na prawidłowej podstawie prawnej tj. nie zastosowano ust. 1 gdyż brak istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w konsekwencji nie zastosowano ust. 2 gdyż brak niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi i ust. 3 gdyż brak linii istniejącej zabudowy nie może tworzyć uskoku. Stąd, właściwie zastosowano ust. 4 wyznaczając inną obowiązującą linię nowej zabudowy. W takim przypadku odległość zabudowy od drogi tej kategorii przy uwzględnieniu obszaru zabudowy to 6 m, stąd wyznaczenie 8 m zabudowy zasadne jest przy zastosowaniu właśnie odstępstwa.

W zakresie ustalenia intensywności zabudowy Organ wskazał, że z analizy wynika, iż średni wskaźnik to 0,15, przy minimalnym wskaźniku 0,07 a maksymalnym 0,22. Z analizy wynika, że z uwagi właśnie na charakter zabudowy (zabudowa szeregowa) i wymiary działki (w stosunku do innych na obszarze analizowanym) i założenie możliwości realizacji inwestycji, wyznaczono wskaźnik zgodnie z ust. 2. Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to w związku zatem z faktem, że budynki w obszarze analizowanym o funkcji od 7,0 m do 17,0 m, średnia 11,3 m, ustalenie elewacji w wielkości 11 m z tolerancją 20 % jest prawidłowe dla zabezpieczenia ładu przestrzennego. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że zabudowa szeregowa będzie usytuowana prostopadle do drogi dojazdowej co oznacza, że elewacją frontową będzie elewacja szczytowa. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to zważywszy na sposób zabudowania działek sąsiednich, planowany sposób zabudowy niniejszego terenu inwestycji oraz średniej wysokości

w obszarze analizowanym 4,6 m (od 3 m do 8 m), to wskaźnik 3 do 9 m jest prawidłowy. Następnie, jak wynika z analizy w obszarze dachy są dwu - lub wielospadowe o kątach nachylenia od 25 do 40% przy wysokości głównej kalenicy od 7,5 do 9,1 m przy średniej 8,3m. Przyjęcie zatem dachu o parametrach określonych w decyzji tj. dach dwu - lub wielospadowy o kątach nachylenia od 25 do 45% przy wysokości głównej kalenicy do 9,1 m spełnia normę przepisu. Możliwość wykonania płaskiego dachu nad częścią budynku czy wykonania tarasu nad częścią budynku nie powoduje nieprawidłowości i nie prowadzi do zmiany co do zasady warunków decyzji czy jak twierdzą strony - jej wypaczenia. Organ I instancji prawidłowo przewidział, że jeśli w budynku inwestor chciałby taras to jest to możliwe, i jeśli znajdować się będzie taras to zadaszenie może być płaskie bądź taras może zostać wykonany na kondygnacji wyższej jako niezadaszony. W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Poza tym, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - położony w granicach miasta [...]. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - nie narusza żadnego przepisu.

Rozstrzygnięcie SKO w Rzeszowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K., zarzucając naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 5a pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na ww. przepisie, podczas gdy nie miał on zastosowania do niniejszej sprawy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że geometria dachu została określona prawidłowo;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że linia zabudowy została ustalona prawidłowo;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona prawidłowo;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy zawierającej nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, tj. posługującej się zwrotami nieprecyzyjnymi i niedookreślonymi;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2) art. 6, art. 7, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a to: zarzutu określenia geometrii dachu w sposób niespełniający wymagań wnikających z przepisów rozporządzenia, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Organ nie uwzględnił drugiego budynku usytuowanego na dz. nr [...] przy ocenie prawidłowości ustalenia przez Organ I instancji linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

SKO w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa ma na celu zbadanie, czy poddane jej rozstrzygnięcie organu administracji jest zgodne z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.1 137 ze zm.), choć nie wszystkie uchybienia regulacjom prawnym skutkują koniecznością wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Rodzaje uchybień, które obligują do uchylenia decyzji w całości lub w części określa art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r. poz. 329 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a.". Są to: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, stwierdzenie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli sąd uzna, że skarga jest bezzasadna, wówczas oddala ją w oparciu na art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 16 grudnia 2021 r., która ustalała warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce nr [...] obr. [...] położonej

w [...] w rejonie ulic [...] i [...].

W ocenie Sądu, decyzja Organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do stanu prawnego, który był podstawą rozpoznawania sprawy, a to w związku z zarzutem Strony skarżącej. Otóż, rzeczywiście w uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium powołało się na brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wszedł w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednakże nie mógł być w sprawie zastosowany, a to wobec treści art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), w którym prawodawca postanowił, że do spraw wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy ustawy zmienianej tj. u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Sądu, zacytowanie przez SKO wskazanego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. było oczywistą omyłką, jako że przy przedstawianiu zasady dotyczącej określania wielkości obszaru analizowanego Organ ten posłużył się już pojęciem trzykrotnej szerokości frontu działki, które jest używane na gruncie przepisów obowiązujących do 2 stycznia 2022 r. (w obecnie obowiązujących przepisach mowa jest o froncie terenu). Nie ulega też wątpliwości, że analiza, którą Kolegium uznało za prawidłową, została w niniejszej sprawie przeprowadzona w oparciu na rozporządzeniu w dotychczasowym brzmieniu tj. przed 3 stycznia 2022 r. Przy czym, rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 2 również ustaliło, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa przy jej podejmowaniu w warunkach uznania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeśli więc planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej, działając na wniosek inwestora, jest obowiązany taką decyzję wydać. Przesądza o tym art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie wniosku inwestora, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wedle wskazanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po spełnieniu następujących warunków :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r.

o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Jej wydanie służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego, którym w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość oraz uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby ten cel mógł zostać zapewniony, organ w toku prowadzonego postępowania ma obowiązek sporządzenia charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim w stosunku działki inwestycyjnej, po czym ustalić parametry dla planowanej zabudowy. Zasady, tak ustalania obszaru analizowanego służącego do określenia parametrów zabudowy zastanej, jak i reguły ich wskazania w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności wskazuje ono, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zwiększenie obszaru analizowanego ponad przewidziane minimum nie może następować dowolnie, a powinno być uzasadnione w przeprowadzanej analizie poprzez podanie konkretnych argumentów wskazujących na obiektywnie istniejące na danym terenie uwarunkowania czy cechy występującej tam zabudowy. Poszerzenie to nie może mieć arbitralnego charakteru, a taki ma wówczas, gdy zmierza tylko do spełnienia oczekiwań inwestora [tak np., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 2.12.2021 r. II OSK 2550/21).

W niniejszej sprawie sporządzający analizę wskazał, że szerokość frontu działki wynosi 30 m, a obszar analizowany obejmuje teren wyznaczony w odległości ok. 90 m od granicy działki objętej wnioskiem. Tym samym, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący błędnego wskazania przedmiotowego obszaru. Wbrew twierdzeniem Skarżącego, nie doszło w warunkach sprawy do rozszerzenia obszaru analizowanego, a został on wyznaczony tak, jak wymaga tego prawodawca.

Analiza wskazuje na kontynuację w przypadku realizacji planowanej inwestycji funkcji mieszkaniowej. Inwestycja ta polega bowiem na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zaś sąsiednią zabudowę stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie bliźniaczej.

Zabudowa tak jednorodzinna i bliźniacza, jak i szeregowa są formami zabudowy mieszkaniowej, a zatem pełniącej jednakową funkcję.

Obowiązującą linię zabudowy Organ I instancji ustalił jako 8 m od zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej na załączniku graficznym A-B. przyjmując jako podstawę powyższego wyjątek w tym zakresie, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśniając powyższe przyjęto, że żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z objętą wnioskiem działką nie jest zabudowana w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z paragrafami poprzedzającymi. Nie ma bowiem linii istniejącej zabudowy, którą można by przedłużyć, czy która byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi lub przebiegając tworzyła uskok. Dlatego też konieczne stało się wskazanie tej linii w inny sposób. Przy czym, uwzględniono, że Miejski Zarząd Dróg w [...] niejednokrotnie zwracał uwagę Prezydentowi [...] przy okazji opiniowania decyzji o warunkach zabudowy (w niniejszej sprawie nastąpiło to w piśmie z 13 października 2021 r.) na potrzebę poszerzenia m. in. ul. [...]. Uznano więc za zasadne założenie takiego rozszerzenia w przyszłości, co jest jak najbardziej prawidłowe biorąc pod uwagę wskazywaną przez Prezydenta okoliczność, iż obszar, na którym znajduje się objęta wnioskiem działka podlega silnej urbanizacji.

Strona skarżąca zarzuciła też brak uwzględnienia znajdującego się na działce nr [...] budynku, który jest znacznie odsunięty od pasa drogowego i kierowanie się usytuowaniem innego budynku na tej samej działce, a położonego bliżej pasa drogowego. Zarzut ten mógłby być jednakże uzasadniony tylko wówczas, kiedy podstawę dla wyznaczenia linii zabudowy stanowiłby w warunkach sprawy § 4 ust. 3 rozporządzenia, jednak jak podkreśliło Kolegium, a znajduje to potwierdzenie w analizie, sytuacja taka nie miała miejsca. Brak istniejącej zabudowy na najbliżej położonych działkach względem działki inwestycyjnej skutkował bowiem tym, że wyznaczenie linii wedle § 4 ust. 1 do ust. 3 uznano za niemożliwe.

W odniesieniu natomiast do intensywności zabudowy Prezydent przyjął, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określonego liniami rozgraniczającymi wynosi od 0,22 do 0,29. Zastosowano w tym wypadku odstępstwo od reguły wskazanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wedle której, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie wyjaśniono dostatecznie przyczyny powyższego wskazując, że planowane przez inwestora zamierzenie to zabudowa szeregowa, która ze swej istoty ma odmienną charakterystykę niż zabudowa jednorodzinna czy bliźniacza. Cechuje ją bowiem usytuowanie budynków jeden przy drugim oraz wąska elewacja wejściowa. Przy ustalaniu wielkości wskaźnika wielkości zabudowy należy wiec uwzględnić wielkość działki inwestora i gabaryty planowanych obiektów. Wskazano także na miejski obecnie charakter przedmiotowego terenu i fakt jego dynamicznego rozwoju. Z tej przyczyny prawidłowo uznano, że uzasadnione jest odstąpienie od średniego wskaźnika w tym przedmiocie wynoszącego 0,15 i przyjęcie jako właściwego wskaźnika wynoszącego od 0,22 do 0,29, który nie spowoduje zakłócenia istniejącego w zastanej przestrzeni ładu przestrzennego.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej każdego z budynków, to ustalono ja zgodnie z wymogiem § 6 ust. 1 rozporządzenia, wedle którego wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średni przedmiotowy parametr w przypadku budynków w obszarze analizowanym to 11,30 m. Planowane przez inwestora budynki mają zostać usytuowane prostopadle do kierunku dojazdu tak, że elewację frontową będzie stanowiła elewacja szczytowa. Prezydent ustalił, że szerokość takiej elewacji w odniesieniu do każdego z tych budynków to 11 m z tolerancją do 20 %.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w wymiarze od 3,30 do 7m, co odpowiada wysokościom zabudowy zastanej i zgodne jest z § 7 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachów Prezydent wskazał, że wysokość głównej kalenicy budynków ma wynieść od 7,50 m do 9,10 m i będzie to stanowiło kontynuację zabudowy już istniejącej, gdzie wysokość ta wynosi również od 7,50 m do 9,10 m. Kąt nachylenia głównych połaci dachowych Organ podał jako wynoszący od 250 do 400

i takie właśnie nachylenie istnieje w zastanej zabudowie. Jako dopuszczalne dachy wskazano dachy dwuspadowe lub wielospadowe o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych posiadających wspólną kalenicę, przy czym, dopuszczono możliwość wykonania tarasów lub dachu płaskiego nad częścią budynku. Dachy istniejących budynków są dwuspadowe i wielospadowe. Skarżący zakwestionował przyjętą w decyzji możliwość wykonania tarasów lub dachu płaskiego nad częścią budynku, zarzucając użycie mało konkretnego pojęcia "nad częścią" w odniesieniu do budynku, co pozwala na zbyt dużą dowolność. W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Treść § 8 rozporządzenia nie narzuca bowiem w sposób sztywny zasad określenia szczegółów dotyczących geometrii dachu, nakazując tylko aby ustalić je odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Pozwala to więc na pewną swobodę w tym zakresie. Istotne, by przyjęte rozwiązanie nie zaburzało istniejącego ładu przestrzennego, a trudno w warunkach sprawy przyjąć, że mogłoby do tego dojść.

Prezydent wskazał też w wydanej decyzji, że główna kalenica ma być skierowana równolegle lub prostopadle do południowej lub północnej granicy terenu inwestycji. Strona skarżąca zarzuciła, że takie określenie sprzeczne jest z brzmieniem § 8 rozporządzenia, który stanowi o kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony. W analizie wskazano, że kalenice winny być skierowane równolegle i prostopadle do kierunku dojazdu. Na mapie stanowiącej graniczny analizy zaznaczony jest dojazd do działki. Użyte więc przez Organ sformułowanie przy uwzględnieniu wskazanej mapy nie budzi wątpliwości co do wymaganego kierunku głównej kalenicy, który zgodny jest z treścią powołanego § 8 rozporządzenia.

Analiza urbanistyczna to niezwykle ważny dokument na gruncie spraw o wydanie warunków zabudowy. Jej wyniki przesądzają bowiem w istocie o treści decyzji. Dlatego też ważne jest, by została ona należycie przygotowana tj. by mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Sporządzający ją winien więc należycie wyjaśnić dlaczego przyjął, że określone parametry nowej zabudowy będą stanowiły o harmonijnym wpisywaniu się przez nowe zamierzenie inwestycyjne w istniejącą przestrzeń urbanistyczną. W szczególności zaś, gdy analiza dopuszcza zastosowanie odstępstw od reguł przewidzianych w rozporządzeniu, musi zawierać dostateczne w tym zakresie uzasadnienie. Wyjątkowe rozwiązania mogą być bowiem stosowane tylko w jakichś szczególnych sytuacjach, a te muszą zostać należycie przedstawione.

W ocenie Sądu, analiza sporządzona w sprawie niniejszej spełnia te wymagania. Jej autor opisał bowiem w sposób wystarczająco szczegółowy powody, dla których uznał, że zaproponowane rozwiązania urbanistyczne zapewnią ład przestrzenny. Jej argumentacja jako jasna i logiczna została zaaprobowana przez Prezydenta [....], SKO w Rzeszowie, a Sąd także nie znalazł powodów do jej kwestionowania.

Jak wyżej wskazano, z przedmiotowej analizy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto, ma ona dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...], przy czym dostęp ten jest bezpośredni. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do kwestii dostępu także do innej drogi publicznej tj. do ul. [...] (który był podstawą zarzutu Strony skarżącej), bowiem nie ma to dla sprawy żadnego znaczenia. Prawodawca wymaga bowiem tylko, aby taki dostęp był możliwy i warunek ten w okolicznościach sprawy został niewątpliwie spełniony, skoro na objętą wnioskiem działkę można się dostać z ul. [...].

Poza tym, co zresztą nie było przedmiotem sporu, istniejące i zamierzone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), jak też został zachowany warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 u.p.z.p.

Decyzja wydana została po wymaganym uzgodnieniu z: organem właściwym

w sprawach ochrony gruntów rolnych (opinia z 8 października 2021 r.), organem ochrony środowiska (pismo z 1 października 2021 r.), organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (uzgodnienie milczące w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) oraz z zarządcą drogi (pismo z 13 października 2021 r.).

Brak jest też sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania. Organy I i II instancji należycie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć.

Skoro więc podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.