Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 520/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 712/09 w sprawie ze skargi R. K., M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 712/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]sierpnia 2009 r., Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. F.. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Starosta Powiatowy w J. decyzją z dnia [...]maja 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. K. i M. K., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. (znak [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku usługowo-biurowego (dodatkowo zaplecza socjalno-składowego) na działkach nr [...] i [...] w Ż. przy ul. G.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że R. K. i M. K. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego na działkach nr [...] i [...] położonych w Ż.. Zarzucili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, mimo, że jako właściciele działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, mieli prawo poznać wymagania i warunki stawiane planowanej inwestycji. Wskazali, że ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z tym wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Jarocińskiego z dnia [...]stycznia 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany na działkach nr [...] i [...] położonych w Ż.. Po bezskutecznym upływie terminu do wykazania przez wnioskodawców interesu prawnego Starosta wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o wznowienie.

Wojewoda Wielkopolski umorzył zaś postępowanie administracyjne zmierzające do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody uchylił ją wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 186/08). Uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku WSA, Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...]listopada 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, dokonano sprawdzenia dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w celu ustalenia, czy właściciele sąsiednich działek nr [...] (także [...]) powinni występować w sprawie, jako strony postępowania. Ustalono, że teren nieruchomości od 1 stycznia 2004r. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany zgodny jest z wymogami ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...]grudnia 2004 r. o warunkach zabudowy. Przedsięwzięcie zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska nie jest zaliczane do pogarszających albo mogących pogorszyć stan środowiska. Obiekt nie figuruje w katalogu obiektów wymagających przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z zakwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powierzchnia terenu działek inwestora wynosi około 0,25 ha, a powierzchnia użytkowa magazynu około 347 m2. Nieruchomość nie jest także objęta ochroną obszaru Natura 2000.

Dobudowa części budynku to obiekt parterowy, przeznaczony na cele socjalno-sanitarne dla pracowników pracujących poza nieruchomością. Usytuowany jest w stosunku do granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] w odległości około 12 m, co jest zgodne z przepisami techniczno budowlanymi (§ 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W świetle powyższego, objęty pozwoleniem na budowę obiekt nie narusza przepisów obowiązujących w budownictwie i przepisów ochrony środowiska. Nie powoduje więc ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów.

Nadto projekt budowlany był kompletny, tj. spełniał wymagania określone w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stroną może być właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) nieruchomości okolicznej, który wykaże poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej, że usytuowanie obiektu narusza jego interes prawny, w szczególności powoduje ograniczenia w możliwości swobodnego gospodarowania przez niego nieruchomością lub narusza normy ochrony środowiska.

Stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku usługowo-biurowego na działkach nr [...] i [...] był jedynie inwestor. M. K. i R. K., którzy wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Starosty przedmiotowa inwestycja nie naruszyła interesu prawnego tych wnioskodawców, w tym nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich działek. Inwestycja nie narusza również uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 prawa budowlanego, w tym nie narusza dostępu do drogi publicznej. Nie powoduje również naruszenia żadnych innych przepisów obowiązujących w budownictwie, zwłaszcza warunków technicznych i przepisów ustawy o ochronie środowiska.

W związku z tym Starosta, na etapie wydawania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowanego, stwierdził brak przesłanek do uznania wnioskodawców za strony postępowania. W konsekwencji Starosta uznał brak podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...]stycznia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego na działkach [...] i [...]

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. K. i R. K.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...]sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty J. z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji nie potwierdziły się zarzuty wnioskodawców, iż niesłusznie i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Status strony we wznowionym postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę weryfikowany jest na podstawie treści przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zgodnie z orzecznictwem NSA, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenie, dają prawo podmiotowi wymienionemu w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wskazywali na okoliczności dotyczące powstania obiektów istniejących na terenie działki inwestora, a następnie kwestionowali ich zgodność z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem miejscowym. Podnosili zarzuty dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]grudnia 2004 r. i naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosili również, że właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych związanych z tą działalnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., skargę R. i M. K. wskazał, że status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę weryfikowany jest w świetle treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i jako wyjątku od zasady nie można go odnosić do postępowań w innych sprawach, prowadzonych w ramach procesu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że celem tej regulacji było ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie uproszczenie tego postępowania i jego usprawnienie. Zatem stroną tego postępowania mogą być tylko właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) znajdujący się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Sąd dodał, że przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowanego). W konsekwencji ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, jak tego domagają się skarżący, godziłoby w intencję ustawodawcy wprowadzającego szczególny przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w celu wyodrębnienia innych podmiotów, mogących być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, spośród kręgu podmiotów wyznaczonych przez ogólną normę przepisu art. 28 kpa.

Zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym wykazano, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Planowana inwestycja stanowi obiekt parterowy przeznaczony na cele socjalne i jest oddalona o 12 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. Nie narusza więc przepisów techniczno budowlanych w tym § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Dodatkowo, inwestycja nie narusza przepisów ochrony środowiska, zwłaszcza nie wpływa na pogorszenie stanu środowiska i nie wymaga dodatkowych zabiegów w postaci sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie zamyka również dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek.

Skargą kasacyjną z dnia 27 stycznia 2010 r. zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 złotych.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu.

Uzasadniając ten zarzut kasacyjny podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy odmawiając skarżącym przymiotu strony w istocie uniemożliwiły przeprowadzenie postępowania wznowieniowego. Organy te były obowiązane ustalić, czy skarżący mają interes prawny w sprawie. Obowiązane były także ustalić czy nieruchomość M. i R. K. jest położona w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie, że skarżący są stroną w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego otwierało dopiero drogę do ponowienia czynności w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i do rozstrzygnięcia istoty sprawy tj. rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Dodano, że ustalenie obszaru oddziaływania było błędne. WSA w Poznaniu stwierdził, iż: "W postępowaniu administracyjnym wykazano, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora." Sąd I instancji jednak nie wyjaśnił w jaki sposób owo zamykanie się obszaru oddziaływania wykazano. W szczególności Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób miało dojść do rozbudowy budynku usługowo-biurowego, który nie istniał.

Stwierdzono jednocześnie, że inne jest oddziaływanie budynku biurowego, a inne budynku handlowego (hurtowni). Organy, a za nimi WSA w Poznaniu w sposób błędny interpretują art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego twierdząc, że rozbudowa takiego budynku jak budynek handlowy (hurtownia) na działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne nie będzie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią.

W punkcie drugim skargi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Starosty J. nr [...], znak: [...] z dnia [...].01.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-biurowego na terenie do tego nie przeznaczonym, tj. pomimo tego, że decyzje ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając ten zarzut wskazano, że budynek usługowo-biurowy, ani tym bardziej budynek handlowy (hurtownia) nie może stanowić obiektu zabudowy rzemieślniczej, albowiem do rzemiosła nie zalicza się działalności handlowej (art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 92 z późn. zm.). Decyzja o warunkach zabudów sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna z mocy prawa. A zatem, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o orzeczenie nieważne (o warunkach zabudowy) jest także decyzją nieważną. Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją rażąco naruszającą prawo (brak np. analizy urbanistycznej i to zarówno części tekstowej, jak i graficznej). Starosta powinien ten fakt dostrzec i zażądać zbadania decyzji przez SKO w K.

W punkcie trzecim skargi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska Starosty J. i Wojewody Wielkopolskiego, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony oraz na uznaniu, że organy te prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego.

Uzasadniając ten zarzut podnoszono, że interes skarżących oznacza w istocie występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, a sprawą administracyjną inwestora dotyczącą pozwolenia na budowę budynku, w której nastąpiła konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, zatem musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżących. Skoro sprawa dotyczy budowy obiektu związanego z intensywną działalnością gospodarczą, co z istoty swojej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów (spaliny), hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżących, interes prawny skarżących wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszać ich chronione interesy.

Dodano, iż zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie sądowym wypowiadano się, co do interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, szczególnie w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia. Wówczas interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z taką inwestycją (wyrok sygn. akt IV SA/Po 449/09 z dnia 04 listopada 2009 r.). W wyroku NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 stwierdzono, iż: "wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych".

W punkcie czwartym skargi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako u.o.s.a.

Uzasadniając ten zarzut wskazano, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi. Nie dostrzegł bowiem istotnego naruszenia prawa.

W punkcie piątym skargi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniając ten zarzut wskazano, że Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić stosując w tym zakresie art. 145 p.p.s.a.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, że rozumienie pojęcia "obszar oddziaływania" i wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawarte w zaskarżonym wyroku są sprzeczne z wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08.

W załączeniu do pisma procesowego z dnia 16 lutego 2011 r. przesłano kopie trzech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., potwierdzających - w ocenie pełnomocnika skarżących - istnienie interesu prawnego skarżących w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie nadesłano postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 636/10 ), w którym Sąd ten zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy.

Głównym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest posiadanie przez skarżących R. i M. K. statusu strony na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (także w ramach ewentualnego wznowienia postępowania) oraz posługuje się dodatkowo pojęciem oddziaływania obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika szereg istotnych konsekwencji prawnych znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego. Stanowi on szczegółowe unormowanie w odniesieniu do pojęcia strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawowym celem tego przepisu było usprawnienie i przyspieszenie procedur prowadzących do realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych. Ustawowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" ma na celu w miarę możliwości precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach tego postępowania. Stąd też w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wprowadzono definicję legalną tego pojęcia, zgodnie z którą przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym - w świetle wspomnianych unormowań - okoliczność, że Państwo R. i M. K. są właścicielami działek sąsiadujących z nieruchomością, na której została zrealizowana inwestycja w postaci budynku usługowo - biurowego (oraz zaplecza socjalno – składowego) należącego do Artura Furmaniaka nie jest wyłączną przesłanką do przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu dotyczącym wznowienia takiego postępowania. Decydującą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest brak oddziaływania inwestycji (budynku usługowo - biurowego) na sąsiadujące z działką A. F. działki skarżących. Przyjęcie takiego poglądu uzasadnione jest szczegółowymi przepisami prawnymi określającymi wymagania techniczno – budowlane. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" można bowiem określić na podstawie konkretnych (indywidualnych) parametrów danej inwestycji.

Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, granica działek oznaczonych numerami [...] oraz [...] przebiega w odległości 12 metrów od budynku usługowo - biurowego znajdującego się na sąsiedniej działce A. F.. Takie rozwiązanie spełnia wymogi przewidziane na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie braku interesu prawnego, a w konsekwencji braku statusu strony R. i M. K. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielającej A. F. pozwolenia na budowę budynku usługowo - biurowego (oraz zaplecza socjalno – składowego) na działkach [...] i [...] położonych w Ż. przy ul. G.

W tym kontekście nie można podzielić również stanowiska prawnego zawartego w nadesłanych przez skarżących (przy piśmie z dnia 16 lutego 2011 r.) decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (w szczególności w decyzji z dnia [...]września 2009 r.), zgodnie z którym Państwo R. i M. K. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się kolejno do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu braku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. 2004 z dnia [...].01.2005 r. (nr [...], znak: [...]) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji mogła być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. W tej sprawie kontrolowano decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]sierpnia 2009 r. (utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...]maja 2009 r.)., wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...]stycznia 2005 r. Powodem zaś tej odmowy był brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców (Państwa R. i M. K.).

W tej sytuacji nie może zostać uznany za trafny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy wskazać, że Sąd I instancji odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów, a także dokonał kompleksowej kontroli legalności sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w szczególności Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji i przyjęte za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sprawa została rozpatrzona z poszanowaniem zasad sądowej kontroli działalności administracji publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi Państwa R. i M. K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały zatem naruszenie przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a., a także wymieniony w skardze kasacyjnej przepis art. 151 p.p.s.a.

W tej sytuacji za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.