Wyrok NSA, sygn. akt I SA 562/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz. 158
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich.
article: art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Uchwały prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz prezydium rady okręgowej odmawiające prawa wykonywania zawodu powinny być opatrzone podpisami wszystkich członków tego gremium.

TEZY

Uchwały prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej oraz prezydium rady okręgowej odmawiające prawa wykonywania zawodu powinny być opatrzone podpisami wszystkich członków tego gremium.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sangidorj D. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie w sprawie ograniczonego prawa wykonywania zawodu i wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej i rejestru OIL - stwierdza nieważność decyzji I i II instancji; (...).


UZASADNIENIE

Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia 2 lutego 2000 r., działając na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./, uchwały (...) Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 21.01.2000 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawach odwołań od uchwał okręgowych rad lekarskich, dotyczących indywidualnych spraw lekarzy, lekarzy stomatologów, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, uchwaliło o utrzymaniu w mocy uchwały (...) Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia 13.10.1999 r. w sprawie odmowy przyznania ograniczonego prawa wykonywania zawodu w celu odbycia stażu podyplomowego i wpisania na listę członków okręgowej izby lekarskiej oraz wpisu do rejestru okręgowej izby lekarskiej Sangidorj D.

W uzasadnieniu uchwały podano, że Sangidorj D. - obywatelka Mongolii, studia ukończyła w Ułan Bator. Legitymowała się wizą pobytową ważną do 22.03.1999 r. Ubiega się o ograniczone prawo wykonywania zawodu, w celu odbycia stażu podyplomowego. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wyraził zgodę na odbywanie stażu bez odpłatności dewizowej i świadczeń stypendialnych. Okręgowa Rada Lekarska nie przyznała ograniczonego prawa wykonywania zawodu, a Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej nie znalazło podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały.

Sangidorj D. na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 lutego 2000 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi m.in. podała, że Okręgowa Rada argumentowała, iż sytuacja na rynku pracy lekarzy, a zwłaszcza restrukturyzacja służby zdrowia uniemożliwia zatrudnianie lekarzy cudzoziemców bez szkody dla środowiska lekarskiego. W odwołaniu od uchwały organu I instancji skarżąca podniosła, że Okręgowa Izba Lekarska w W. uznała jej kwalifikacje zarówno formalne jak i prawne do wykonywania zawodu lekarza. Na tę okoliczność przedłożyła zaświadczenie Naczelnej Izby Lekarskiej z 6.09.1999 r. oraz zaświadczenie o złożeniu egzaminu ze znajomości języka polskiego z 2.09.1999 r. Skarżąca ponadto w postępowaniu administracyjnym twierdziła, iż ubiega się jedynie o odbycie stażu podyplomowego i wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej. Odbycie takiego stażu nie przesądza o zatrudnieniu. Stwarza jedynie możliwość ubiegania się o zatrudnienie. Skarżąca - wywodzi następnie - że przy podejmowaniu decyzji o zatrudnieniu potencjalny pracodawca rozważać będzie również sytuację na rynku pracy, a nie ulega przy tym wątpliwości, że obywatele polscy mają w takiej sytuacji naturalne preferencje, zaś skarżąca - jako cudzoziemka - będzie w dużo gorszej sytuacji.

Podkreśliła przy tym, że podejmowane dotychczas przez nią starania o przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu wymagały szczególnego nakładu pracy. Posiada zaś formalnoprawne uprawnienia do wykonywania tego zawodu. Negatywna decyzja oznacza marnowanie jej wysokich kwalifikacji lekarskich, a także zamknięcie możliwości zapewnienia egzystencji dla Niej i jej małoletniego dziecka. Organ odwoławczy nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały organu 1 instancji. Jedynym argumentem, jaki zaważył na podtrzymaniu niekorzystnej dla skarżącej uchwały, była nieskontrolowana okoliczność braku ważnej wizy pobytowej, co - jak wykazano - jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Skarżąca przebywa bowiem na terytorium RP legalnie, na podstawie ważnej wizy pobytowej.

Skarżąca zwraca ponadto uwagę na okoliczność, iż jeden z uczestniczących w głosowaniu członków Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej /Krzysztof M./ nie podpisał uchwały, zatem domniemywa, że nie zgadza się z jej treścią. Skarżąca wnosi o dokonanie przez Sąd oceny, czy - zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich oraz przepisami wewnętrznymi Naczelnej Rady Lekarskiej - brak podpisu jednego z członków głosujących pod uchwałą, nie uzasadnia w stopniu wystarczającym uznania jej za nieważną.

W konkluzji skargi skarżąca podnosi również zarzut naruszenia art. 22, art. 32 ust. 2, art. 47, art. 65 ust. 1, art. 70 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ oraz art. 26 w związku z art. 2 Międzynarodowego Paktu praw obywatelskich i politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1996 r. /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska podtrzymała stanowisko zajęte w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Zwraca uwagę na to - podobnie jak w motywach organu pierwszej instancji - że podstawą odmowy przyznania ograniczonego prawa wykonywania zawodu było wskazanie na ograniczony rynek pracy lekarzy w W. Zdaniem Prezydium NRL, posiadanie karty czasowego pobytu oznacza, iż cudzoziemiec przebywa w Polsce czasowo, a zatem brak uzasadnienia do przyznania jej na ten czas prawa wykonywania zawodu lekarza na terenie Polski. Natomiast w kwestii podpisów członków Prezydium NRL pod zaskarżoną uchwałą stwierdza się, iż dr Krzysztof M. był nieobecny na posiedzeniu w dniu 2 lutego 2000 r. nie brał udziału w głosowaniu, a zatem nie mógł uchwały podpisać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie jest związany granicami skargi. Wychodząc z tej przesłanki należało rozważyć, czy w danej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego uwzględnienie skargi, a nie podniesionego przez skarżącą. Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawienia z powodu niezdolności do wykonywania zawodu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych /art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich - Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./. Skład orzekający w sprawie zmuszony jest ponownie wyjaśnić, iż w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że skoro uchwały, o których także tu mowa, mają procesową formę decyzji, to powinny spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 par. 1 i 3 Kpa. W szczególności powinny zawierać podpisy z podaniem imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do ich wydania. W przypadku, gdy organ podejmujący akt administracyjny ma charakter kolegialny, wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jego podjęciu obowiązani są go podpisać, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej /por. wyroki NSA z dnia: 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91, 27 kwietnia 2000 r. I SA 477/99; 24 maja 2000 r. I SA 1585/99/. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 /OSNCP 1993 nr 3 poz. 25/. Akty podpisane tylko przez niektórych członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo i są dotknięte wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2/.

Odnosząc powyższe rozważania do uchwał podjętych w rozpatrywanej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zauważyć, że uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia 13.10.1999 r. podpisana została jedynie przez Wiceprzewodniczącego i Sekretarza, natomiast uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 2.02.2000 r. przez Prezesa i Sekretarza. Dodać należy co do tej ostatniej uchwały, że pod jej uzasadnieniem brak jest podpisów upoważnionych osób, poza nieczytelną parafą, zaś załączony do niej dokument, określony jako "Podpisy członków Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uczestniczących w głosowaniu" nie może sanować stwierdzonego formalnego braku, o którym mowa w art. 107 Kpa.

W obu uchwałach nie spełniono zatem warunków określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./ i w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na marginesie powyżej omówionego stanu prawnego sprawy, skład orzekający podziela również stanowisko wyrażone w motywach powołanego wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r. I SA 477/99, iż nie jest dopuszczalne odstępstwo od ustawowych wymogów, wyłącznie na podstawie podustawowego aktu wykonawczego - uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej.

Stwierdzenie nieważności przedstawionych wyżej uchwał czyni zbędną merytoryczną ocenę sądową zawartych w nich rozstrzygnięć.

Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.