Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 534/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 157 par 3, art 158 par 2, art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 63 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 189/10 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 189/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności:

I. oddalił skargę; II. przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego E.M. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie skarżącej, łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze z dnia [...] czerwca 1972 r., Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., podjęta została na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. We wniosku z dnia 1 października 2009 r. wszczynającym w niniejszej sprawie postępowanie – A.B. podniosła, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze decyzją z dnia [...] czerwca 1972r., Nr [...] wydało akt własności ziemi na rzecz Z.G., w którym stwierdzono, że wymieniony stał się właścicielem gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o powierzchni 7,96 ha, położonego we wsi L., powiat G., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 3 listopada 1963 r., zawartej z P.K., bez prawnie przewidzianej formy. Zdaniem A.B. powyższy akt własności ziemi został wydany z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Umowa sprzedaży gospodarstwa rolnego jest bowiem nieważna z powodu niezachowania prawem przewidzianej formy aktu notarialnego. Z tych powodów umowa ta nie wywołuje skutków prawnych w sferze właścicielskiej i co z tym związane własność gospodarstwa "nadal przysługiwać powinna osobie sprzedającej, a w chwili obecnej spadkobiercom po tej osobie". Ponadto, Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej w postanowieniu, sygn. akt I Ns 1395/04 stwierdził, że wchodzące w skład spadku po J.K., zmarłym 9 sierpnia 1960 r., gospodarstwo rolne położone we wsi L. nabyła A.B. z domu K. w całości. Natomiast J.K. przysługiwała pierwotnie własność gospodarstwa objętego aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r., a spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Górze z dnia 12 września 1961 r. nr NS 97/61, nabyli w częściach równych: P.K., J.K. i A.B. W tej sytuacji umowa sprzedaży gospodarstwa powinna obejmować oświadczenia woli również J.K. i A.B. Z kolei Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze wydając akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r., pominęło w nim J.K. i A.B. jako strony i osoby zainteresowane, co pozbawiło je prawa kwestionowania tego aktu. Skutkiem wydania przedmiotowego aktu własności ziemi było rozporządzenie własnością przysługującą wnioskodawczyni. W związku z brakiem możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydawanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych A.B. wniosła o stwierdzenie, że przedmiotowy akt własności został wydany z naruszeniem prawa.

W decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wskazało na przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.) i na skutki prawne wywołane tym przepisem, odnoszące się do tych orzeczeń będących decyzjami administracyjnymi. Przepis ten wprowadził zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r., na podstawie której wydawane były decyzje zwane aktami własności ziemi.

Ponadto organ wskazał, że A.B. po raz kolejny żąda stwierdzenia nieważności ww. aktu własności ziemi, czego dowodem są decyzje Kolegium z dnia [...] października 2007 r. (umarzająca postępowanie) i z dnia [...] listopada 2007 r. (utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r.).

Uwzględniając powyższe Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego aktu własności ziemi.

Pismem z dnia 5 grudnia 2010 r. A.B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez całkowity brak rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. z naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe wnioskodawczyni wniosła o uchylenie kwestionowanego aktu i stwierdzenie, że został wydany z naruszeniem prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że według przepisu art. 157 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę podjętej w pierwszej instancji decyzji, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w ramach którego mieści się również stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. organ wyższego stopnia orzeka bowiem wyłącznie co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a nie wyjaśnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. W kwestionowanej decyzji organ I instancji wskazał i obszernie skomentował przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, z którego wynika zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) lub stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie III CZP 73/92 organ wskazał, że wejście w życie przywołanego przepisu art. 63 nie otwiera też drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Odnosząc się zatem do żądania zawartego we wniosku o podjęcie decyzji stwierdzającej wydanie aktu własności ziemi z naruszeniem prawa, Kolegium stwierdziło, że wydanie takiego rozstrzygnięcia nie uwzględniłoby wskazanego zakazu wynikającego z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Aby decyzja taka mogła być podjęta na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. koniecznym byłoby bowiem uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, a w dalszej kolejności wyjaśnienie kwestii, czy przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. rzeczywiście miała miejsce, a to w świetle powyższego art. 63 ust. 2 jest niedopuszczalne.

Ponadto wskazano, że istniała także inna przesłanka uprawniająca do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. Z akt sprawy znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy wynika, że Kolegium decyzją z dnia [...] października 2007 r., w związku z wnioskiem z dnia 7 września 2007 r. umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem A.B. o stwierdzenie nieważności tego samego aktu własności ziemi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. Jest to okoliczność istotna w świetle art. 157 § 3 k.p.a., bowiem z ogólnych zasad procedury administracyjnej, zawartej w przepisach k.p.a. wynika, że nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Zasada ta odnosi się również do postępowania opartego na przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc uprzednio odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego, nie można jeszcze raz żądać wszczęcia postępowania w tym zakresie. Ponowne postępowanie byłoby w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zobowiązane było do utrzymania w mocy swej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (aktu własności ziemi) z dnia [...] czerwca 1972 r.

W skardze na powyższą decyzję A.B. wskazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 158 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niesłuszne uznanie, że nie jest możliwym w obecnym stanie prawnym i przy okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonać stwierdzenia wydania decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. z naruszeniem prawa. Decyzja ta bez wątpienia – zdaniem skarżącej - została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzasadniając wyrok z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 189/10, którym oddalił skargę A.B. zauważył, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] grudnia 2009 r., nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), co spowodowało, że skarga wniesiona przez A.B. nie została uwzględniona.

Sąd wojewódzki wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym przepisami art. 156 – 159 k.p.a., tj. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu niewątpliwe jest w sprawie, że aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r., Nr [...]2, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze stwierdziło, że Z.G. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów pod nr [...] wsi L. o pow.7,96 ha, położonych we wsi L., powiat G. – wraz z zabudowaniami. Akt ten został podjęty na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Podstawą zaś wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej aktu własności ziemi, jest wprowadzenie przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw zakazu prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r., na podstawie której wydawane były decyzje zwane aktami własności ziemi. Według powołanego przepisu, do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialno-prawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Istotny jest przy tym art. 157 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Artykuł 157 k.p.a. reguluje kwestie proceduralne związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. I tak w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w myśl tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby noszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, względnie istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych.

Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – m.in. od tego, czy nie istnieją przeszkody prawne ustanowione w ustawach odrębnych. Jest to zatem kontrola tylko i wyłącznie warunków formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie bada w tym wstępnym postępowaniu słuszności wniosku, tj. przesłanek stwierdzenia nieważność kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji, a tym samym również możliwości wydania decyzji z naruszeniem prawa i możliwości podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu wiąże się bowiem z oceną przesłanek stwierdzenia nieważność decyzji, co jednak jest wykluczone, gdy nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie jej nieważności z przyczyn formalnych.

Sąd wojewódzki podkreślił również, że postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione. Rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają. Ponadto, nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Niewątpliwie istotnym w sprawie jest przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), zgodnie z którym - do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Powyższa regulacja oznacza, że wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Oznacza to, że obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio unormowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie której wydane były decyzje zwane aktami własności ziemi. Przy czym zakaz ów obejmując m.in. przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, wyłącza stosowanie tych wszystkich przepisów, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, tj. także stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa, jeżeli nie można stwierdzić jego nieważności na skutek okoliczności, o których mowa w art. 158 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wskazał przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99, (publ. OTK 2000/1/5) podkreślił, iż: "wydane (...) ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania wskazanych decyzji administracyjnych zniechęcałaby także do inwestowania w gospodarstwo rolne właściciela, który na drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabył tytuł własności".

Stwierdzając zaś zgodność z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ww. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "regulacja ta oznacza w istocie, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Co prawda zaskarżony przepis dotyczy wprost tylko postępowania administracyjnego, jednak biorąc pod uwagę stanowisko Sądu Najwyższego, w myśl którego nie otworzył on drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi przyjąć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym istotnie nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe". Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanką wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Jedną z takich przeszkód jest właśnie unormowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Zasadnie zatem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze z dnia [...] czerwca 1972 r., Nr [...], powołując się na przepis art. 157 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.B.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- obrazę przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, polegającą na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do wyrażenia niesłusznego poglądu prawnego, że powołany przepis ustawy obejmuje swym zakresem zakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, podczas gdy przepis art. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa chroni możliwość wyłącznie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenie lub zmiany decyzji, w takim rozumieniu, że chroni możliwość eliminacji nawet wadliwych prawnie decyzji w celu zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych w drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r., czego nie można odnieść do żądania strony skarżącej, która domagała się wyłącznie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Mając na względzie powyższe, A.B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to związanie tego Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które winny dotyczyć ocenianego wyroku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, więc nie tylko ich określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania to jest art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przy czym powyższego naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie w konsekwencji stanowiska, że ten ostatni powołany przepis obejmuje swym zakresem zakaz stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa podczas, gdy przepis ten uniemożliwia jedynie eliminację nawet wadliwych decyzji wydanych w oparciu przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

I tak: z treści art. 63 ust. 2 ww. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - Akty Własności Ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Przytoczony wyżej przepis zlikwidował możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. A zatem skoro przepisy ww. ustawy wprowadzają zakaz prowadzenia nadzwyczajnych postępowań w stosunku do takich decyzji (aktów własności ziemi) to istnieje przedmiotowa przeszkoda do prowadzenia takiego postępowania. Stwierdzenie istnienia takiej przeszkody obliguje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy dnia [...] grudnia 2009 r., następnie utrzymane w mocy zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r.

Jedynie na marginesie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 3 k.p.a. obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracji odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następowała w formie decyzji administracyjnej. Taką też formę posiadało rozstrzygnięcie organu administracji.

Wobec powyższego zarzut skarżącego kasacyjnie, naruszenia wskazanych przez niego przepisów postępowania, który de facto sprawdzał się do wskazania, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony oddalił skargę w sytuacji gdy organy administracji niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania, mimo że skarżąca nie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. lecz stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, nie mógł się ostać.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie, którego domaga się A.B. mogło zostać wydane jedynie po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Art. 158 § 2 k.p.a. wskazuje, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Analiza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku organ, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności dokonać jego oceny pod względem formalnoprawnym. Pozytywna weryfikacja wniosku obliguje organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego i oceny decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie skutkuje koniecznością zbadania czy nie zaistniała przesłanka negatywna, która uniemożliwia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Innymi słowy wydanie decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. musi być poprzedzone badaniem zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7. Stwierdzenie przez organ, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła powoduje wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności nawet jeśli obok przesłanek pozytywnych wystąpiły przesłanki negatywne. Innymi słowy: nawet oczywiste stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie zwalnia od zbadania czy zaistniały okoliczności, które prowadzą do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1481/07 wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności (LEX nr 487282). Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela ww. stanowisko Sądu.

Wobec powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które doprowadziło, w ocenie autora skargi do błędnego przyjęcia, że art. 63 ust. 2 ustawy – o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa odnosi się również do żądania stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skoro bowiem wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone zbadaniem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. a prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne, to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – Aktu Własności Ziemi wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Górze z dnia [...] czerwca 1972 r. Należy przy tym podkreślić, że jest poza sporem w niniejszej sprawie, że ze względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach, legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1971 r., zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony wniosek należało uznać za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji