Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3413/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 553/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 553/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Gminę P. zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic.

Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone zarządzenie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że trafny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczne j oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą dekomunizacyjną" poprzez błędne jego zastosowanie.

W motywach swego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji dokonał rozróżnienia co do trybu i podstawy prawnej reakcji organu nadzoru na zaistniałe w jego ocenie naruszenie przepisów ustawy dekomunizacyjnej. Tryb przewidziany w art. 2 ustawy dekomunizacyjnej pozostawia właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do nadania danemu obiektowi, w tym jak w niniejszej sprawie ulicy, nowej nazwy. Natomiast tryb art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w sposób głębszy ingeruje w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ nie tylko pozbawia gminę prawa do utrzymania dotychczasowej nazwy ulicy, ale i wyłącza możliwość samodzielnego nadania nowej, zgodnej z wymogami ww. ustawy. W następstwie tego art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej musi być wykładany ściśle i może być zastosowany wyłącznie do nazw obiektów użyteczności publicznej, w tym nazw ulic nadanych przed dniem wejście w życie tejże ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla ustalenia właściwego trybu weryfikacji przez Wojewodę nazw ulic nadanych już po wejściu w życie ustawy dekomunizacyjnej bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że nazwa nadana uchwałą podjętą już po wejściu w życie tej ustawy jest tożsama z nazwą obowiązującą przed dniem wejścia w życie ustawy.

W przekonaniu Sądu pierwszej instancji podjęta przez radę gminy uchwała - będąca aktem prawa miejscowego – o nadaniu określonej ulicy określonej nazwy i uchwała ta została ogłoszona w sposób prawem przewidziany w odpowiednim publikatorze urzędowym a to oznacza, że dana ulica nosi przypisaną jej nazwę wyłącznie na podstawie tego aktu prawa miejscowego, a nie aktów wcześniejszych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej.

W następstwie tego zastosowanie w stosunku do nazw nadanych uchwałami jednostek samorządu terytorialnego podjętymi już po wejściu w życie ustawy trybu art. 6 ust. 2 i wydanie na tej podstawie prawnej zarządzenia zastępczego będzie musiało być uznane za naruszenie tegoż przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Stąd też - wobec stwierdzonego naruszenia przez kontrolowany akt nadzoru art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej na podstawie art. 148 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.") które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru niewłaściwie zastosował ten przepis w sytuacji, gdy Gmina P. nie dokonała w ustawowym terminie zmiany nazwy ulicy (...);

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy nazwa ulicy (...) w mieście P. jest niezgodna z przepisami ustawy dekomunizacyjnej;

3) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny nazwy ulicy (...) w mieście P. w kontekście normy art. 1 ustawy dekomunizacyjnej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez zaniechanie zastosowania art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i nie uznanie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej w skrócie IPN) jest dla wojewody wiążąca;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez zaniechanie zastosowania art. 1 ustawy dekomunizacyjnej i nie uznanie, że nazwa ulicy (...) w mieście P. jest niezgodna z przepisami tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne uznanie, że organ nadzoru niewłaściwie zastosował art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy, skoro Gmina P. nie dokonała w ustawowym terminie zmiany nazwy ulicy (...).

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w tej sprawie Rada Miasta P. uchwałą z dnia (...) czerwca 2017 r. uchyliła wcześniejszą uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy (...) i w uzasadnieniu wskazała, że nazwa (...) dotyczy uhonorowania dnia św. Walentego jako patrona osób zakochanych, a także że obchody świeckie tego dnia obejmują także uroczystości religijne poświęcone świętemu Walentemu.

Tym samym trafnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec podjęcia w terminie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przez Radę Miasta P. uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, organ nadzoru posiadał kompetencję do przeprowadzenia postępowania nadzorczego wobec tej uchwały i skoro w terminie 30 dni od daty jej otrzymania nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego to znaczy, że uznał uchwałę za nienaruszającą przepisów prawa.

W takiej sytuacji skorzystanie z trybu wydawania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej było działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Przepis ten przyznaje kompetencję organowi nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego tylko wtedy, gdy rada gminy nie wykona obowiązku dokonania zmiany nazwy ulicy. W tej sprawie Rada Miasta wykonała ten obowiązek.

Tym samym nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którymi Sąd pierwszej instancji naruszył art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje w tej sprawie zastosowanie. Błędnie strona skarżąca kasacyjnie przyjęła, że w okresie pomiędzy (...) września 2016 r. a (...) września 2017 r. Rada Miasta P. nie podjęła uchwały w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Taka uchwała została podjęta i to tak podjętą uchwałę winien organ nadzoru skontrolować.

Nie jest zasadnym zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że nazwa ulicy (...) nie symbolizuje komunizmu. Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie, w dniu (...) czerwca 2017 r. Rada Miasta nadała nazwę ulicy (...) uzasadniając ją datą św. Walentego (dniem zakochanych, tzw. walentynkami). Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie dokonała oceny, czy owa okoliczność, tj. data nadania nazwy upamiętniającej jedno ze świąt stanowi propagowanie lub symbolizowanie ustroju totalitarnego. W okolicznościach tej sprawy nie można było abstrahować od uzasadnienia nadana ulicy nazwy (...) a mimo to Wojewoda Wielkopolski całkowicie pominął uzasadnienie uchwały z (...) czerwca 2017 r. i uznał, że data ta symbolizuje inne wydarzenie niż wynika to z uzasadnienia tej uchwały.

Niezasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez przyjęcie, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru.

Nie ulega wątpliwości, że z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wynika obowiązek zasięgnięcia przez organ nadzoru opinii IPN celem uzyskania stanowiska co do tego, czy nazwa danej ulicy potwierdza lub niepotwierdza zgodność nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Stanowisko to ustawodawca nazwał opinią. Żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.) jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne mogące stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, powinna być sporządzona poprawnie. Musi być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartej. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana data stanowi symbol komunizmu lub propaguje komunizm musi przede wszystkim zawierać analizę z której wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. W tej sprawie opinia IPN w żaden sposób nie odnosi się do dnia św. Walentego jako symbolu komunizmu.

Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia powodów, dla których nazwa ulicy (...) nie narusza hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, dlaczego w tej sprawie wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej było działaniem nie mającym należytego umocowania prawnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna zgodnie z art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. W tej sprawie od Wojewody Wielkopolskiego zasądzono na rzecz Gminy P. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).