Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 653/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184; art. 207 ust. 1, 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, zobowiązał "[...]" Spółkę z o.o. z siedzibą w L., będącego beneficjentem projektu pt. "[...]" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 do zwrotu środków w kwocie [...]zł, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kwota do zwrotu obejmowała płatność ze środków europejskich w wysokości [...] zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Ponadto skarżącą Spółkę zobowiązano do zapłaty kwoty [...]zł z tytułu odsetek od nieprawidłowości w kwocie [...]zł, liczonych od dnia przekazania środków, to jest od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia oświadczenia o pomniejszeniu wydatków przedstawionych do refundacji, to jest do dnia [...] czerwca 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Skarżąca Spółka w okresie od [...] czerwca 2016 r. do [...] maja 2017 r. realizowała projekt pt. "[...]" na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2016 r. o dofinansowanie projektu w ramach RPO WL na lata 2014-2020 nr [...] Celem głównym projektu było "podniesienie zdolności do ponownego zatrudnienia poprzez przekwalifikowanie i dostosowanie kwalifikacji do potrzeb regionalnej gospodarki przez 80 osób zwolnionych z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu". Na realizację wymienionych założeń przyznano skarżącej dofinansowanie w łącznej kwocie [...]zł, stanowiącej nie więcej niż 95% wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie [...]zł. Ponadto beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł, stanowiącej 5% wydatków kwalifikowalnych projektu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącego beneficjenta o podejrzeniu wystąpienia dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia dotyczącego szkoleń zawodowych oraz pośrednictwa pracy. Wezwał również Spółkę do złożenia wyjaśnień co do zasadności wprowadzenia dodatkowych wymagań w zapytaniu ofertowym, dotyczących:

1) posiadania obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości co najmniej [...] zł, a w przypadku podmiotów działających krócej, za cały okres działalności;

2) posiadania aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą niż [...] zł;

3) posiadania środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej [...] zł na czas realizacji całości zamówienia;

4) wniesienia przez każdego wnioskodawcę ubiegającego się o realizację zamówienia publicznego, przed upływem terminu składania ofert, wadium w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi skarżąca Spółka przesłała pismo z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym zawarła wymagane wyjaśnienia oraz dodatkowe dokumenty źródłowe (protokół z wyboru ofert z dnia [...] października 2016 r. wraz z załącznikami; ofertę przedstawioną przez [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. wraz z załącznikami; umowę na świadczenie usług pośrednictwa pracy zawartą [...] listopada 2018 r. pomiędzy skarżącą a [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. wraz z załącznikami; protokół z wyboru ofert z dnia [...] października 2016 r. dotyczących szkoleń zawodowych wraz z załącznikami; ofertę przedstawioną przez [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k.).

W dniu [...] maja 2018 r. do skarżącej Spółki wystosowano pismo, w którym wskazano, że kwotę [...]zł dotyczącą wynajmu sali, usługi szkoleniowej oraz zwrotu kosztów dojazdu uznaje się za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, a ponadto wydatki na kwotę [...]uznaje się za nieprawidłowość w związku z naruszeniem zasady konkurencji określonej w pkt 5 sekcji 6.5.1 Wytycznych z dnia 10 kwietnia 2015 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020. Poinformowano także skarżącą o zastosowaniu stosownej korekty finansowej i przyjęciu stawki w wysokości 10% wartości zamówienia. W związku z tym organ wezwał Spółkę do zwrotu: kwoty [...]zł stanowiącej nieprawidłowość z tytułu dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu wraz z odsetkami; kwoty [...]zł tytułem odsetek od nieprawidłowości dotyczących wynajmu sal, usługi szkoleniowej oraz zwrotu kosztów dojazdu; kwoty [...]zł stanowiącej kwotę wydatków uznanych za nieprawidłowość w ramach dofinansowania w związku z koniecznością zachowania montażu finansowego z umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami. Wobec braku zwrotu wymienionych środków w dniu [...] czerwca 2018 r. organ z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego skarżąca Spółka załączyła umowę z dnia [...] października 2016 r. zawartą z [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. wraz z załącznikami, dotyczącą realizacji szkoleń zawodowych.

W oparcie o analizę zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił kwotę środków przypadających do zwrotu w łącznej wysokości [...] zł. Powodem uznania wydatków za niekwalifikowalne było stwierdzenie naruszenia przez skarżącą zasady konkurencyjności, poprzez ustalenie w zapytaniach ofertowych nadmiernych i zbyt rygorystycznych warunków udziału w postępowaniach, nieproporcjonalnie do wartości i złożoności zamówienia, które zawężały konkurencję i dyskryminowały wykonawców. W ocenie organu wymóg wniesienia wadium w kwocie [...]zł wraz z pozostałymi warunkami – posiadania obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości co najmniej [...] zł, posiadania aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą niż [...] zł oraz posiadanie na rachunku bankowym środków finansowych w wysokości co najmniej [...] zł na czas realizacji całości zamówienia, zawężały konkurencję i krąg potencjalnych wykonawców. W ocenie organu, dokonane przez skarżącą ustalenie warunków udziału w postępowaniach naruszało podstawowe warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, które winny być określone w taki sposób, aby nie zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wnioskodawców (Część II, Rozdział 1, Podrozdział 10 Wytycznych programowych). Biorąc pod uwagę przedmiot zamówień, to jest organizację szkoleń zawodowych, czy pośrednictwa pracy, należało od potencjalnych wykonawców wymagać przede wszystkim posiadania doświadczenia, kwalifikacji, potencjału technicznego, co nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w wielkości obrotów (400.000 zł), posiadaniu ubezpieczenia w odpowiedniej wysokości (300.000 zł) i środków na rachunku bankowym (100.000 zł), a także wniesieniu wadium w kwocie [...]zł. Wymagania, których łącznego spełnienia żądała skarżąca automatycznie eliminowały mniejsze firmy, o krótszym stażu na rynku, które jednakże były w stanie zapewnić doświadczoną i profesjonalną kadrę oraz odpowiednie zaplecze techniczne. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w umowie zawartej z wykonawcą są zapisy regulujące wypłatę wynagrodzenia oraz odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy, zatem skarżąca miała możliwość egzekwowania od wykonawcy rekompensaty w postaci kar umownych lub mogła wykorzystać weksel in blanco.

Skargę na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w związku z przepisami Części II, Rozdziału 1, Podrozdziału 10 Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, przez ich niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia dotyczącego szkoleń zawodowych i pośrednictwa pracy ustalone przez beneficjenta są w świetle wymienionych przepisów zbyt rygorystyczne i tym samym naruszają zasadę konkurencyjności oraz spowodowały dyskryminację potencjalnych wykonawców, co winno zdaniem organu skutkować koniecznością zwrotu przez skarżącego kwot określonych w sentencji decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji bez odniesienia się do wszystkich istotnych twierdzeń strony zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd podziela przede wszystkim stanowisko organu, że określając warunki zamówienia skarżąca zastosowała nieproporcjonalne i ograniczające konkurencję warunki.

Skarżąca uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą dnia [...] czerwca 2016 r. pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a stroną (k. 3-32 dołączonych akt adm.), skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z warunkami projektu określonymi w umowie. Według § 3 ust. 3 umowy, przyznane dofinansowanie przeznaczone było na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta w związku z realizacją projektu. Przez wydatki kwalifikowalne strony umowy określiły wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi programowymi (§ 1 pkt 8 umowy).

Wytyczne programowe (których pełna nazwa brzmi: "Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego"), opracowane zostały przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 i stanowią załącznik nr [...] do uchwały [...] Inne z dnia [...] kwietnia 2016 r. (w dalszej części uzasadnienia powoływane jako "wytyczne" lub "wytyczne programowe"). Wytyczne te w części II, zatytułowanej "Zasady kwalifikowalności wydatków i realizacji projektów" zawierają wymagania, jakie beneficjent musi spełnić, by dany wydatek uznany został za kwalifikowalny. Zgodnie z pkt [...], ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie projektu, wytycznymi oraz innymi dokumentami wskazanymi w umowie o dofinansowanie projektu. Z kolei postanowienia pkt 1.10 części II wytycznych wprowadzają zasadę ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji. Stosownie do postanowień pkt 1.10.1. wytycznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Przez zamówienie publiczne rozumie się pisemną umowę odpłatną, zawartą pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane przewidziane w projekcie realizowanym w ramach RPO WL, przy czym dotyczy to zarówno umów o udzielenie zamówień zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, jak i umów dotyczących zamówień udzielanych zgodnie z zasadą konkurencyjności.

W sytuacji naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, instytucja zarządzająca (instytucja pośrednicząca) uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem publicznym za niekwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Wytyczne stanowią, że wszyscy wykonawcy powinni mieć taki sam dostęp do informacji dotyczących danego zamówienia publicznego, żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny.

Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy określać w sposób odpowiadający przedmiotowi zamówienia publicznego. Warunki określone przez zamawiającego nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców. Zgodnie z wytycznymi, kryteria oceny ofert składanych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego powinny zawierać wymagania związane z przedmiotem zamówienia publicznego, przy czym:

a) kryteria te nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców,

b) kryteria te powinny, co do zasady, określać poza wymaganiami dotyczącymi ceny również inne wymagania odnoszące się do przedmiotu zamówienia, takie jak np. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji.

Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, zatwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju mają charakter bardzie ogólny, zawierają jednak takie same warunki w zakresie zasady konkurencyjności. Zgodnie z tymi wytycznymi (zwanymi też Wytycznymi horyzontalnymi), instytucja zarządzająca może ustanowić szczegółowe warunki i procedury dotyczące kwalifikowalności wydatków dla projektów współfinansowanych w ramach danego Programu Operacyjnego w formie wytycznych programowych pod warunkiem, że będą one zgodne z warunkami i procedurami określonymi w wytycznych. W przypadku, gdy instytucja zarządzająca wyda wytyczne programowe, instytucja zarządzająca zapewnia, że właściwa instytucja będąca stroną umowy zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do stosowania:

a) wyłącznie wytycznych programowych – w przypadku, gdy wytyczne te powielają i uzupełniają warunki i procedury określone w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków,

b) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i wytycznych programowych – w przypadku, gdy wytyczne programowe uszczegóławiają warunki i procedury określone w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Z postanowienia § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu wynika, że w zakresie kwalifikowalności wydatków skarżąca Spółka została zobowiązana do stosowania wytycznych programowych w wersji obowiązującej w dniu poniesienia wydatku, z zastrzeżeniem, że dla oceny prawidłowości udzielonych przez beneficjenta zamówień publicznych znajduje zastosowanie wersja wytycznych programowych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie danego zamówienia publicznego. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 6 pkt 2 umowy o dofinansowanie, Spółka przy realizacji umowy została zobowiązana do stosowania m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, a także wyraziła zgodę na postępowanie wobec niej zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych wytycznych. Ponadto stosownie do § 4 ust. 10 umowy, w przypadku zmiany Wytycznych horyzontalnych, beneficjent dofinansowania został zobowiązany, w okresie przed dostosowaniem Wytycznych programowych do Wytycznych horyzontalnych, do stosowania Wytycznych horyzontalnych w zmienionym zakresie.

Tym samym w przedmiotowej sprawie, zgodnie z umową o dofinansowanie projektu zastosowanie miały Wytyczne programowe. Zgodnie z tymi wytycznymi (Część II, Rozdział 1, Podrozdział 10), postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należało przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Ponadto wytyczne programowe sprecyzowały, że warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy określać w sposób odpowiadający przedmiotowi zamówienia publicznego. Warunki określone przez zamawiającego nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców.

Dlatego w rozpoznawanej sprawie nie jest wątpliwe to, że skarżąca zobowiązana była przeprowadzić postępowanie mające na celu wyłonienie wykonawcy projektu zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych programowych, a więc z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Skarżąca obowiązku tego nie kwestionowała, jednakże jej zdaniem ustalone przez nią kryteria wyboru ofert były prawidłowe i nie naruszały zasady konkurencyjności.

Tymczasem z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Na realizację projektu stronie przyznane zostało dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości [...] zł. Celem głównym projektu było podniesienie zdolności do ponownego zatrudnienia poprzez przekwalifikowanie i dostosowanie kwalifikacji do potrzeb regionalnej gospodarki przez 80 osób zwolnionych z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy przed dniem przystąpienia do projektu. W ramach projektu objętego dofinansowaniem beneficjent zaplanował do realizacji m.in. zadanie nr [...] "Pośrednictwo pracy", związane z działaniami polegającymi na utrzymywaniu kontaktów z pracodawcami w celu ułatwienia pozyskania zatrudnienia uczestnikom projektu oraz zadanie nr [...] "Szkolenia zawodowe", związane z działaniami przeprowadzenia szkoleń zawodowych kończących się uzyskaniem dokumentu potwierdzającego kwalifikacje uczestników, kończące się egzaminem zewnętrznym. W celu wyłonienia wykonawcy, gotowego do podjęcia zadania pośrednictwa pracy, skarżąca umieściła ogłoszenie w Bazie Konkurencyjności, będącej internetową bazą ofert beneficjentów. Na zapytanie ofertowe złożona została tylko jedna oferta – [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k., która spełniała wszystkie warunki określone w zapytaniu ofertowym. Podobnie w celu wyłonienia wykonawcy gotowego do przeprowadzania szkoleń skarżąca umieściła ogłoszenie także w Bazie Konkurencyjności. Na zapytanie ofertowe złożone zostały dwie oferty: [...] Sp. z o.o. w R. oraz [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. Oferta [...] Sp. z o.o. w R. została odrzucona z uwagi na niezłożenie wymaganego kompletu dokumentów, natomiast oferta [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. spełniała wszystkie warunki określone w zapytaniu ofertowym. W konsekwencji w dniu [...] października 2016 r. beneficjent zawarł z [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. umowę na świadczenie usług szkoleniowych, w której określono łączne wynagrodzenie w wysokości nieprzekraczającej [...] zł brutto. Z kolei w dniu [...] listopada 2016 r. beneficjent zawarł umowę z tym samym podmiotem na świadczenie usług pośrednictwa pracy, w której wynagrodzenie określono na kwotę [...]zł.

W opisanej sytuacji podkreślić należy, że samo zamieszczenie ogłoszenia w Bazie konkurencyjności nie było wystarczające dla uznania, że wyłonienie wykonawcy nastąpiło zgodnie z zasadą konkurencyjności. Baza ta zapewnia jedynie udostępnienie zamówienia wszystkim zainteresowanym podmiotom. Natomiast wzięcie udziału w postępowaniu i złożenie oferty jest możliwe tylko w przypadku spełnienia warunków określonych przez zamawiającego. Warunki te muszą być oczywiście określone z zachowaniem zasady konkurencyjności, w sposób umożliwiający zgłoszenie oferty więcej niż jednemu podmiotowi, co pozwala na wybór oferty najkorzystniejszej. Ponadto warunki udziału w postępowaniu powinny być dostosowane do przedmiotu zamówienia, a przy tym proporcjonalne do jego wartości. Określenie zaś takich warunków udziału w postępowaniu, które w sposób nieusprawiedliwiony konkurencję ograniczają, jest w istocie naruszeniem zasady konkurencyjności. Taka sytuacja będzie miała miejsce przede wszystkim w przypadku określenia wygórowanych, restrykcyjnych warunków, niemożliwych do spełnienia przez większość podmiotów działających na rynku i świadczących usługi będące przedmiotem zamówienia. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że warunki dotyczące sytuacji finansowej oferentów i posiadanych przez nich zabezpieczeń finansowych rozpatrywane łącznie (w szczególności w odniesieniu do wielkości obrotów firmy, ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, czy wielkości środków na rachunku bankowym), nie powinny znacząco przekraczać wartości zamówienia, jeżeli nie jest to usprawiedliwione właściwościami przedmiotu zamówienia lub innymi wyjątkowymi okolicznościami.

Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że beneficjenci, którzy otrzymali dofinansowanie projektu korzystają ze środków publicznych. Są zatem obowiązani do zachowania zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Beneficjenci dofinansowania dokonując wyboru wykonawców powinni przestrzegać wszystkich warunków i procedur, które gwarantują wybór najkorzystniejszej oferty i efektywne wydatkowanie środków. Stąd warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie mogą ograniczać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców.

Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, że warunki udziału w postępowaniu, które określiła skarżąca były zbyt restrykcyjne, stawiały bowiem wykonawcom wymagania przewyższające potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu, co doprowadziło do dyskryminacji wykonawców i nadmiernego ograniczenia konkurencji. W opisie warunków udziału w postępowaniu o wyłonienie wykonawcy gotowego do wykonania zadania polegającego na pośrednictwie pracy i zadania polegającego na przeprowadzeniu szkoleń zawodowych wskazane zostały trzy warunki, które należało spełnić łącznie:

1) posiadania obrotów za ostatni zamknięty rok obrotowy w wysokości co najmniej [...] zł, a w przypadku podmiotów działających krócej, za cały okres działalności;

2) posiadania aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą niż [...] zł;

3) posiadania środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej [...] zł na czas realizacji całości zamówienia.

Ponadto w pkt 9 obydwu zapytań ofertowych zastrzeżono, że każdy wykonawca ubiegający się o realizację zamówienia publicznego ma obowiązek wniesienia, przed upływem terminu składania ofert, wadium w wysokości [...] zł.

Należy podzielić zapatrywanie organu, że wymóg łącznego spełnienia tych warunków w sposób wskazany w pkt F wraz z obowiązkiem wniesienia wadium narusza podstawowe warunki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Ustalenie tych warunków musi mieć bezpośrednie przełożenie na wartość i złożoność zamówienia oraz mieć bezpośredni związek z przedmiotem zamówienia, aby nie ograniczać konkurencji i zachować równe traktowanie wykonawców. Istotny jest również rodzaj usługi będącej przedmiotem zamówienia. W rozpatrywanej sprawie było to pośrednictwo pracy i realizacja szkoleń zawodowych, gdzie od potencjalnych wykonawców wymaga się w pierwszej kolejności posiadania odpowiednich kwalifikacji, doświadczenia i potencjału technicznego. Posiadanie tych cech nie znalazło odzwierciedlenia w wymogach postawionych w zapytaniach ofertowych dotyczących wielkości obrotów za poprzedni rok, środków finansowych na rachunku bankowym, czy też w posiadaniu ubezpieczenia na określoną kwotę. Podmioty mające odpowiednie zaplecze kadrowe, techniczne i posiadające doświadczenie, które nie spełniały łącznie trzech warunków dotyczących: wielkości obrotów, posiadania ubezpieczenia środków finansowych na rachunku bankowym w określonej wysokości – były automatycznie wyłączone z możliwości złożenia oferty. Zwrócić należy również uwagę, że wymóg posiadania obrotów w wielkości co najmniej [...] zł, ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej na kwotę nie mniejszą niż 300.000 z i posiadania środków na rachunku bankowym co najmniej w kwocie [...]zł – był nieproporcjonalny do wartości zamówień, które wynosiły odpowiednio: [...] zł i [...] zł.

W ocenie Sądu, skarżąca nie uzasadniła w sposób przekonujący potrzeby określenia tak restrykcyjnych warunków wraz z obowiązkiem wniesienia wadium. Za takim stanowiskiem nie przemawiają argumenty podniesione w jej piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Twierdzenie skarżącej, że zastosowanie każdego z warunków było konieczne ze względu na procedurę i metodologię realizacji umowy oraz że pozwalało na osiągnięcie zakładanego rezultatu, czyli wybór wiarygodnego wykonawcy przy zastosowaniu możliwie najmniejszych nakładów, w ogóle nie tłumaczy, dlaczego od przyszłych wykonawców usługi polegającej na pośrednictwie pracy i przeprowadzeniu określonej liczby szkoleń – wymagane było spełnienie łącznie wskazanych warunków w zakresie obrotu określonej wielkości, posiadania ubezpieczenia i środków finansowych na kwoty istotnie przekraczające wartość zamówień.

Należy zwrócić też uwagę, że z zapytania ofertowego wynika wprost, że od wykonawców wymagano wykwalifikowanej kadry dydaktycznej, posiadającej wiedzę i doświadczenie. Wymaganie, by przyszły wykonawca dodatkowo posiadał obrót co najmniej w wysokości [...] zł, a przy tym posiadał ubezpieczenie na kwotę nie mniejszą niż [...] zł oraz środki na rachunku bankowym w wysokości co najmniej [...] zł eliminowało podmioty, które dysponowały odpowiednią kadrę i były w stanie przeprowadzić szkolenia na wymaganym poziomie, czy też usługi pośrednictwa pracy, ale nie miały tak dużego obrotu i wymaganych innych zabezpieczeń finansowych. Ponadto planowane szkolenia i usługi pośrednictwa pracy nie wymagały angażowania specjalistycznego sprzętu (maszyn, urządzeń, których obsługa wymagała szczególnych środków ostrożności) i nie wiązały się ze zwiększonym ryzykiem wypadków. Nie zostało zatem w ogóle uwiarygodnione, dlaczego przyszły wykonawca powinien posiadać ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej na czas realizacji zamówienia na kwotę co najmniej [...] zł. Wprowadzenie przez skarżącą kolejnego wymogu posiadania przez cały czas realizacji zamówienia kwoty co najmniej [...] zł na rachunku bankowym stanowiło dodatkowy element wpływający na zawężenie konkurencji. Oferentom postawiono bowiem zbyt wysokie wymagania dotyczące ich sytuacji finansowej, które były nieproporcjonalne do przedmiotu i wartości złożonych zamówień.

Należy zgodzić się także z organem, że wymagania dotyczące łącznego spełnienia wszystkich określonych wyżej warunków wraz z obowiązkiem wniesienia wadium, przewyższały potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i doprowadziły do jawnej dyskryminacji. Były to warunki dyskryminujące małe firmy, czy też takie, które dopiero rozpoczynają działalność. Posiadanie doświadczonej i wykwalifikowanej kadry, jak również stosownego potencjału technicznego nie musi bowiem wiązać się z osiąganiem wysokich wyników finansowych (duże obroty), czy też z innymi zabezpieczeniami finansowymi w postaci posiadania w odpowiedniej wysokości ubezpieczenia i środków na rachunku bankowym. Fakt, że na zapytanie ofertowe w zakresie zadania nr [...] "Pośrednictwo pracy" zgłosił się tylko jeden oferent, a w zakresie zadania nr [...] "Szkolenia zawodowe" dwóch oferentów (z czego jedna z ofert została odrzucona), świadczy o tym, że tak wysokich wymagań większość wykonawców funkcjonujących na rynku nie była w stanie spełnić. W rezultacie do wykonania obu zamówień – wybrano tego samego wykonawcę.

Nie można również pominąć, że pomimo tak restrykcyjnego określenia warunków udziału w postępowaniu, w umowach zawartych z wykonawcą, zamieszczono klauzule regulujące wypłatę wynagrodzenia na rzecz wykonawcy (§ 11 umowy) oraz odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy, w tym przewidziano stosowne kary umowne (§ 12 ust. 1, 3 i 4 umowy). Nadto prawidłowe wykonanie umowy zostało zabezpieczone przez wystawienie przez wykonawcę na rzecz beneficjenta weksla in blanco (§ 12 ust. 5 umowy). Zatem przewidziane w umowie postanowienia zabezpieczające prawidłowe jej wykonanie były wystarczającymi gwarancjami należytej realizacji projektu w części dotyczącej pośrednictwa pracy i szkoleń zawodowych. Dlatego należało się zgodzić z organem, że zastosowanie przez beneficjenta łączenia wymogów takich jak: posiadanie obrotów za ostatni rok obrotowy w wysokości co najmniej [...] zł, posiadanie aktualnego na czas realizacji całości zamówienia ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności na kwotę nie mniejszą niż [...] zł oraz posiadanie środków finansowych na rachunku bankowym w wysokości co najmniej [...] zł na czas realizacji całości zamówienia – nie było uzasadnione, przez co stanowiło rzeczywiste naruszenie zasady konkurencyjności.

Zwrócić również trzeba uwagę na to, że wymóg wniesienia wadium w kwocie [...]zł łącznie z obowiązkiem spełnienia wskazanych wyżej warunków, jeszcze bardziej zawężał konkurencję i krąg potencjalnych wykonawców. Stwierdzenie zaś naruszenia zasady konkurencyjności prawidłowo zostało uznane przez organ jako rzeczywista podstawa nałożenia korekty finansowej i żądania zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł (płatność ze środków europejskich – [...] zł, dotacja celowa z budżetu krajowego – [...] zł wraz z odsetkami i kwotą [...]zł z tytułu odsetek od nieprawidłowości). Skarżąca Spółka wyliczenia tej kwoty nie kwestionowała, jednak wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L nr 347, s. 320 z dnia 20 grudnia 2013 r.), każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie – zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia – obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę.

Zgodnie z § 14 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, wartość dofinansowania ulega pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. Do zwrotu dofinansowania stosuje się postanowienia § 13, który przewiduje, że w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków, instytucja zarządzająca, po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami k.p.a., wydaje decyzję na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Taka też decyzja została wydana w sprawie niniejszej, bowiem zachodziły do tego uzasadnione podstawy.

Powołany wyżej przepis art. 184 ustawy o finansach publicznych stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem, a zarzuty naruszenia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie były usprawiedliwione.

Organ zastosował zmniejszenie korekty na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r. poz. 200), uwzględnił bowiem naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, ustalenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia lub który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców, sankcjonowane jest korektą w wysokości 25% (lp. 12 załącznika). Wysokość stawki może zostać obniżona do 10% albo 5%. W ocenie Sądu, zastosowanie w sprawie niniejszej korekty na poziomie 10% zostało przekonująco uzasadnione. Organ wziął bowiem pod uwagę z jednej strony charakter naruszenia, które dotyczyło podstawowych zasad udzielania zamówień, jest więc naruszeniem istotnym i spowodowało ograniczenie konkurencyjności, z drugiej zaś fakt, że nieprawidłowość nie dotyczyła całego projektu, lecz postępowania związanego z realizacją jego części (dwóch zadań).

Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że do naruszenia powołanych przepisów postępowania nie doszło. Organ należycie ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uwzględniając stan faktyczny sprawy wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował wydając decyzję. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski są spójne i logiczne. Organ uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, prawidłowo przedstawiając podstawy prawne i faktyczne. Uwzględniając zasadę przekonywania ustanowioną w art. 11 k.p.a. opisał każdy z warunków udziału w postępowaniu zastosowany przez stronę przy udzielaniu zamówień i trafnie wskazał na ich nieprawidłowe łączne zastosowanie. Tym samym wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając decyzję tej treści. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (str. 15-17 decyzji) zawiera szczegółowe odniesienie się do podniesionych w piśmie skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. kwestii. Sformułowanym przez organ w przedmiotowym zakresie wnioskom nie można skutecznie zarzucić, że są nielogiczne i naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżąca Spółka nie zgodziła się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi okazały się tym samym nieuzasadnione.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.