Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 859/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wyłączenie z gruntów leśnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz T. W. kwotę 380 - (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].12.2005 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z Z.:

I. ustalił dla T. i K. W.

1. należność z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji będących ich własnością położonych w miejscowości O. Gm. S. dz. Nr [...] o powierzchni [...]ha bez uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie w wysokości równowartości [...]m3 drewna według ceny ogłoszonej w Monitorze Polskim nr 44 z 2004 r. poz. 781 przez Główny Urząd Statystyczny, co stanowi kwotę [...]zł;

2. opłatę roczną w wysokości 10 % należności wymienionej w punkcie 1 i jest to równowartość [...]m3 drewna.

Podstawą ustalenia pierwszej opłaty rocznej za 2006 r. i za lata następne stanowić będzie cena 1m3 drewna stosowana przy wymiarze podatku leśnego w danym roku.

II. wskazał, że należność należy uiścić w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna zaś opłaty roczne począwszy od 2006 roku w terminie do 30 czerwca każdego roku przez 10 kolejnych lat; wskazano także nr konta bankowego, na który należy dokonać wpłaty.

III. stwierdził, że należność określona w pkt I.1 zostanie pomniejszona (bez zmniejszenia opłat rocznych) odrębną decyzją o wartość gruntu wyłączonego z produkcji ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że grunty, o których mowa zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzoną uchwałą gminy z [...] grudnia 1993 r. przeznaczone zostały na usługi turystyczne.

Na gruntach tych zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...].04.1997 r. wybudowany został pawilon handlowy z częścią socjalną i garaż samochodowy.

Zabudowa omówionych gruntów leśnych zrealizowana została zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i uzyskanymi pozwoleniami co nie zwalniało inwestora od uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej. W związku z powyższym w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych naliczona została należność podwyższona o 10%. Organ wskazał także typ siedliskowy lasu – BMśw i kategorię ochronności – wodochronne.

T. W. złożył odwołanie od w\w decyzji wskazując w jego uzasadnieniu, że na przedmiotowej działce w efekcie końcowym wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny a zatem powinien być zwolniony od opłat ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o ochronnie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie nawet bez zezwolenia powierzchni do 549 m2 zwolnione jest od opłat.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. ustalającą należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji na działce nr ew. [...]

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 11, 12 i 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił jednoznacznie stan prawny gruntu w momencie faktycznego wyłączenia i z ustaleń tych wynika, że w obowiązującym w 1997 r. roku planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy grunt przeznaczony był pod usługi turystyczne, decyzja z dnia [...].02.1997 i z [...].04.1997 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana była dla budowy pawilonu handlowego z częścią socjalną. Z uwagi na to, że decyzja wyrażająca zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej uzyskana powinna być przed uzyskaniem pozwolenia na budowę bezspornie stwierdzić można, że wyłączenie gruntu nastąpiło dla inwestycji o celu niemieszkalnym. Pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania uzyskano dopiero [...]grudnia 1999 r. czyli ponad 2 lata po faktycznym wyłączeniu. Tego faktu strona nie kwestionuje. W ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana w myśl przepisów rozdziału 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych po stwierdzeniu, że w dniu faktycznego wyłączenia grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji na usługi turystyczne.

T. W. złożył skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...].02.2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 31 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. art. 12a pkt 1 w\w ustawy;

3. art. 7 kpa i 75 kpa poprzez wyciągnięcie z dokumentów zebranych w sprawie nieprawidłowych wniosków przy pominięciu postępowania dowodowego dla ustalenia faktów;

4. art. 107§3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wniosków zawartych w odwołaniu;

5. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut przedawnienia. W jego uzasadnieniu wskazał, że skoro wymagalność należności w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powstaje w dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przyjąć należy – za ustaleniami organu, że wymagalność ta nastąpiła w 1996 r. W konsekwencji zatem – w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 zarówno należność jak i opłaty przedawniły się najpóźniej 31.12.2001 r. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił stanowiska co do daty przedawnienia opłat skarżący wskazał na przedawnienie opłat za lata 2003, 2004 i 2005 na zasadzie przedawnienia opłat za świadczenia okresowe.

Dodatkowo podniósł, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy w zakresie daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej podnosząc jednocześnie, że wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji.

Podniósł także, że w niniejszej spawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 12a ustawy, który zwalnia go od uiszczenia opłaty i należności.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.

Wskazana decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Trafny jest zarzut skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednolity z Dz.U. z 2004r. nr 121, poz.126 że zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %.

Art. 12 tej ustawy stanowi natomiast, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

A zatem obowiązek uiszczenia należności oraz opłat rocznych, o których mowa w w\w przepisach powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na cele nieleśne bez stosownego zezwolenia, które należy uzyskać przed pozwoleniem na budowę, o ile nie zachodzą przesłanki zwalniające osobę, która dokonała wyłączenia od odpowiedzialności finansowej.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowej decyzji. W szczególności wskazać należy na niewyjaśnienie zaistnienia przesłanek do naliczenia należności i opłat rocznych, o których mowa w w\w przepisach.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt. 11 omaw. ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zaskarżoną decyzją organ ustalił należność z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji – działki nr [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta w tymże planie została przeznaczona na usługi turystyczne, jednocześnie organ ustalił, że grunt ten nie był zadrzewiony ( skoro odstąpiono od naliczania odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu). Obowiązkiem zatem organu było wskazanie na czym polegało wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, to jest na jakiej podstawie organ przyjął, że grunt ten był gruntem leśnym.

Trafny jest także zarzut skarżącego, że organ nie wyjaśnił kiedy faktycznie nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Sam fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy a następnie zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z częścią socjalną i garażu samochodowego nie jest równoznaczny z dokonaniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Z decyzji wynika wszak, że wygasa ona jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta w ciągu 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Rozpoczęcie budowy a w konsekwencji wyłączenie z produkcji leśnej mogło zatem nastąpić w okresie 2 lat licząc od [...].04.1997 r. Okoliczność ta nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy – co wyżej zostało wskazane - ustalenia co do zmiany przeznaczenia gruntów poczyniono na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może natomiast ujść uwadze, że wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzi z dnia [...].09.1996 r. i nie wynika z niego do jakiej daty obowiązywały zapisy planu tej treści. A zatem- jeśli założyć, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nastąpiło po wydaniu pozwolenia na budowę to jest po [...].04.1997 r., to wymaga wyjaśnienia czy w tej dacie obowiązywał plan o w\w treści. Organ tych okoliczności nie wyjaśnił.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy orzekały z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77§1 80 kpa i mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni wskazane wyżej okoliczności, to jest czy i kiedy doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej działki gruntu nr [...]. Ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie takie – zgodnie z treścią art. 107§3 kpa powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ rozważy zasadność zarzutu przedawnienia podniesionego w skardze. Wprawdzie skarżący podniósł okoliczności, które miałyby uzasadniać przedawnienie dopiero w skardze, ale organ badając sprawę ma obowiązek – z urzędu – wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest również te, które zwalniają skarżącego z obowiązku uiszczania należności i opłat.

Niezależnie od powyższych uchybień wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ w pkt. I.1 decyzji ustalił wszak wysokość należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na określona kwotę ( 11 513,85zł) nakazując jednocześnie w punkcie II decyzji uiszczenie tej kwoty w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna na wskazany rachunek bankowy.

W punkcie III decyzji organ wskazuje jednak, że w\w należność zostanie pomniejszona odrębna decyzją. O ile sam fakt pomniejszenia należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji wynika z treści art. 1 ust. 6 omaw. ustawy, tak nie może budzić wątpliwości, że decyzja ustalająca wysokość należności winna zawierać wysokość kwoty, do której uiszczenia jest ostatecznie zobowiązana strona oraz sposób jej wyliczenia. Wskazanie przez organy, że wyliczona należność "zostanie pomniejszona" nie spełnia w\w wymogów. Art. 8 kpa stanowi bowiem, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja organu ustalająca wysokość należności powinna wskazywać ostateczną kwotę do zapłaty to jest z uwzględnieniem zasad określonych w art. 12 ustawy. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien także szczegółowo wskazać sposób wyliczenia należności poprzez podanie wartości wchodzących w jej skład. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów.

Za przedwczesne natomiast należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów związanych z niezastosowaniem przez organ art. 12a. Dopiero bowiem należyte, w rozumieniu art. 7 i 77§1 kpa, wyjaśnienie sprawy w zakresie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej może doprowadzić do ustaleń czy grunty te zostały wyłączone na cele mieszkalne czy inne.

Reasumując zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77§1, 80, 107§3 i 8 kpa oraz przepisu prawa materialnego art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając powyższej na uwadze – na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art.200 tej ustawy.

Jako oczywistą omyłkę pisarską Sąd potraktował wskazanie przez organ II instancji, że utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z dnia [...] listopada 2005 r. ( zn. Spr. [...]). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji była decyzja z dnia [...],12.2005 r.