Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 197/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 201 , 202, 211, 376
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Teza: Pozwolenie zintegrowane, o którym stanowi art. 201 ust. 1, 202, 211, 376 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska nie jest pozwoleniem na prowadzenie fermy ani też decyzją  lokalizacyjną,  ponieważ dotyczy instalacji wybudowanej i użytkowanej.

TEZY

Pozwolenie zintegrowane, o którym stanowi art. 201 ust. 1, 202, 211, 376 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska nie jest pozwoleniem na prowadzenie fermy ani też decyzją  lokalizacyjną,  ponieważ dotyczy instalacji wybudowanej i użytkowanej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska -Filipowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/06 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewoda Z. na podstawie art. 201 ust. 1, art. 202, art. 211, art. 376 pkt 3 art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) udzielił spółce "[...]" z siedzibą w P. pozwolenia zintegrowanego dla Fermy Trzody Chlewnej w C. w gminie D.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta i Gminy D., podnosząc w szczególności, iż ferma o tak dużych rozmiarach (na [...] stanowisk) negatywnie oddziałuje na prawnie chroniony najcenniejszy obszar przyrodniczy województwa z. oraz że na obszarze, na którym prowadzona jest ferma, istnieje zakaz lokalizacji przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Minister Środowiska jako organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na to, że ani Gmina D., ani Burmistrz Miasta i Gminy D. nie są stronami w przedmiotowej sprawie.

Decyzję powyższą Gmina D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w skardze, iż legitymację do występowania jako strona w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego wywodzi z tytułu własności działek nr [...] i [...] położonych w obrębie miejscowości C. oraz działek nr [...] i [...] położonych w obrębie miejscowości D., które to działki zdaniem Gminy znajdują się w obszarze negatywnego oddziaływania prowadzonej w oparciu o pozwolenie zintegrowane fermy.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1455/05) WSA w Warszawie uchylił powyższą "pierwszą" w sprawie decyzję Ministra Środowiska umarzającą postępowanie odwoławcze. Sąd w orzeczeniu z 2005 r. wskazał, że organ drugiej instancji w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem, czy odwołanie od decyzji organu pierwszoinstancyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy D. jako organ administracji publicznej, czy też Burmistrz podpisał odwołanie jako organ Gminy D. reprezentujący jej interesy na zewnątrz. Sąd wskazał również, że organ odwoławczy nie wezwał Burmistrza do wykazania interesu prawnego Gminy w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego.

W następstwie powyższego wyroku organ II instancji – Minister Środowiska ustalił, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało wniesione przez Burmistrza Miasta i Gminy D., działającego jako organ Gminy reprezentujący jej interesy na zewnątrz.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania gminy D., reprezentowanej przez jej Burmistrza, od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], przy uwzględnieniu wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2005 r., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał, że gminie D. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k. p. a., bowiem postępowanie o udzielenie spółce pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku.

Organ odwoławczy podniósł, iż udzielone spółce pozwolenie zintegrowane nie jest pozwoleniem na prowadzenie fermy, tj. działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu zwierząt. Pozwolenie zintegrowane jest wydawanym w granicach kompetencji organu ochrony środowiska pozwoleniem na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, w którym organ określa podmiotowi prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w tym w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji oraz nakłada nań inne obowiązki z tym związane, wynikające z przepisów o ochronie środowiska, a mające przeciwdziałać zanieczyszczeniu środowiska. Wydanie takiego pozwolenia nie wywołuje żadnych następstw w odniesieniu do osób trzecich, w tym gminy D. i nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości gminnych ani nie modyfikuje jej sytuacji prawnej.

Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż pozwolenie nie przewiduje legalizacji ponadnormatywnych oddziaływań na terenach, do których spółka nie ma tytułu prawnego. Ponadto funkcjonowanie fermy na warunkach określonych w pozwoleniu nie jest uciążliwe w stopniu zakłócającym korzystanie z nieruchomości gminy D., wobec czego nie można uznać, że z art. 140 k. c. i art. 144 k. c. wynika interes prawny gminy D. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. Przedstawione przez gminę D. okoliczności, że jest ona właścicielem czterech działek w C. i D., a uciążliwe oddziaływanie fermy powoduje obniżenie wartości tych nieruchomości i ogranicza korzystanie z nich nie potwierdzają posiadania przez gminę D. interesu prawnego, lecz faktycznego, nie dającego jej praw strony w postępowaniu administracyjnym.

Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2006 r. do WSA w Warszawie wniosła Gmina D., podnosząc zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 28 k. p. a. poprzez przyjęcie, że gmina D. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także cywilnego. Zdaniem Skarżącego prowadzona przez Spółkę "[...]" ferma na blisko [...] stanowisk produkuje ogromną ilość gnojowicy, składowanej w lagunie, z której wydzielający się fetor stwarza uciążliwości w korzystaniu ze wskazanych już wyżej działek stanowiących własność gminną, zmniejsza ich atrakcyjność, a przez to ich wartość oraz wyklucza możliwość przeznaczenia działek na działalność turystyczną, rekreacyjną lub mieszkaniową. W związku z tym Gmina D. jako bezpośredni sąsiad nieruchomości, na której znajduje się ferma, ma interes prawny w uchyleniu pozwolenia zintegrowanego, bez którego Spółka nie będzie mogła fermy prowadzić, a w konsekwencji składować gnojowicy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1309/06) oddalił skargę, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do posiadania przez nią interesu prawnego, który Skarżący wywodzi z tytułu własności działek. WSA, powołując się na treść art. 28 kpa, stwierdził, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym opiera się na materialnoprawnej kategorii interesu prawnego, co oznacza, iż z prawa materialnego musi zostać wywiedziona norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k. p. a., toteż nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Odwołując się do orzecznictwa NSA (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1551/98) Sąd I instancji podkreślił, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest ten podmiot, którego własny interes prawny, jego określone prawa lub obowiązki podlegają na podstawie normy prawnej konkretyzacji w trakcie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał na różnicę pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, kiedy to w przypadku tego ostatniego jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności od organu administracji. Sąd wskazał nadto, że Skarżący, opierając się na przepisach kodeksu cywilnego w przedmiocie wykonywania prawa własności nieruchomości, wywodzi ze stosunków sąsiedzkich regulowanych prawem cywilnym uprawnienia i obowiązki o charakterze prawnoadministracyjnym. W związku z tym Sąd I instancji podkreślił, że pozwolenie zintegrowane wydawane w I instancji na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska nie reguluje uprawnień Gminy, a nieruchomości, o których mowa w skardze, nie sąsiadują bezpośrednio z działką, na której znajduje się ferma prowadzona przez spółkę. Natomiast zadaniem Sądu I instancji kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości należących do Gminy, a leżących w pobliżu fermy może być przez skarżącego dochodzona przed sądem cywilnym.

WSA stwierdził, iż skarżąca Gmina nie wskazała normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym, a zatem status strony i interes prawny, którego nie wykazała zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wzniosła Gmina D., wnosząc o jego zmianę w całości oraz uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc i art. 144 kc poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Skarżąca będąca właścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podmiotu, który uzyskał pozwolenie na prowadzenie Fermy Trzody Chlewnej w C. w Gminie D., nie ma interesu prawnego do kwestionowania udzielenia tego pozwolenia, a zatem nie może być stroną tego postępowania;

- art. 28 kpa w zw. z art. 144 kc poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej z nieruchomością Spółki "[...]" S.A. wyklucza istnienie interesu prawnego do kwestionowania przyznania tej Spółce pozwolenia zintegrowanego;

- art. 28 kpa w zw. z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wykazania, iż warunkiem koniecznym dla uzyskania statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego jest to czy pozwolenie zintegrowane przyznaje określonej osobie uprawnienia lub nakłada na nią określony obowiązek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała w szczególności, iż wywodzi swój interes prawny z uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 140 oraz 144 kc. Skarżący zgodził się wprawdzie z wywodem Sądu I instancji, iż interes prawny wynikać musi z przepisu prawa materialnego, zarzucił jednak WSA, iż ten nie wyjaśnił powodów, dla których powołanym wyżej przepisom Kodeksu cywilnego odmówił waloru prawa materialnego będącego źródłem interesu prawnego.

W dalszej części Skarżący powtórzył prezentowany w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem I instancji zarzut dotyczący wpływu oddziaływania zapachowego fermy na wartość posiadanych przez Gminę działek.

Skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kręgu osób stanowiących strony w postępowaniu dotyczącym procesu inwestycyjnego: wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia budowlanego (uchwała składu 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; uchwała składu 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54; wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1794/97, publ. LEX nr 47916), jako argument przemawiający jego zdaniem za uznanie Gminy za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.

W podsumowaniu twierdzeń skargi, Skarżący nie zgodził się z konkluzją Sądu I instancji, iż skoro pozwolenie zintegrowane nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień, stąd rozstrzygnięciami decyzji udzielającej zezwolenia nie można wykazać istnienia dla skarżącej interesu prawnego.

Minister Środowiska nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do udzielenia odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.

Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a..

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd orzekający w granicach skargi kasacyjnej, nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

We wskazanym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwsze dwa zarzuty kasacyjne sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 140 i 144 kc poprzez przyjęcie, że Skarżąca Gmina pomimo pozostawania właścicielem działek położonych w niewielkiej odległości od terenu, na którym znajduje się ferma objęta pozwoleniem zintegrowanym nie jest stroną postępowania o jego udzielenie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, zgodnie z którym "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5). Dobrą ilustracją praktycznego znaczenia tego przepisu jest wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. SA 1452/81, niepublikowany), w którym przyjęto, iż "Żona, której mąż utrzymuje stosunki intymne z pomocą domową zameldowaną i zatrudnioną u osoby trzeciej, nie jest legitymowana do wniesienia skargi do NSA na decyzje w sprawie ustalenia charakteru pobytu pomocy domowej u osoby trzeciej, ze względu na brak po jej stronie interesu prawnego lub obowiązku, które stanowiłyby legitymację materialnoprawną będącą podstawą legitymacji procesowej w świetle art. 28 k.p.a.".

Zgodnie z orzecznictwem interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199).

Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny.

Twierdzenia Skarżącego wywodzone z jego uprawnień właścicielskich, w szczególności odnoszące się do możliwego spadku wartości nieruchomości i niemożności przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe, turystyczne lub rekreacyjne mają charakter subiektywny i dowodzą istnienia interesu faktycznego, lecz nie prawnego po jego stronie.

W świetle przyjętego w orzecznictwie sposobu rozumienia art. 28 kpa i stanowiącego istotę tego przepisu pojęcia interesu prawnego, nie sposób się zgodzić z zasadnością zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Sąd kasacyjny podziela i jako prawidłowe ocenia rozważania sądu I instancji stanowiące analizę art. 28 kpa.

Orzecznictwo NSA, na które powołuje się Skarżący nie jest relewantne dla oceny legalności zaskarżonej przed sądem I instancji decyzji Ministra Środowiska oraz zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dotyczy ono bowiem kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa na etapie postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wydanie decyzji o warunkach zabudowy, warunkującej rozpoczęcie procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji inwestycji o określonym charakterze.

Również orzecznictwo, na które powołuje się Skarżący, a w świetle którego interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93; wyrok NSA z 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/07) nie stoi na przeszkodzie, by uznać za prawidłowe wywody organu II instancji oraz sądu I instancji.

W czym innym tkwi bowiem istota postępowania administracyjnego dotyczące procesu lokalizacyjno-inwestycyjnego, inny zaś jest przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, na co też wskazywał organ odwoławczy – Minister Środowiska w uzasadnieniu kwestionowanej przed WSA decyzji. Wbrew bowiem stanowisku Skarżącego decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego nie jest pozwoleniem na prowadzenie fermy ani też decyzją lokalizacyjną, ponieważ dotyczy instalacji wybudowanej i użytkowanej.

W decyzji mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia zintegrowanego organ ochrony środowiska określa podmiotowi prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, co ma na celu przeciwdziałanie zanieczyszczaniu środowiska. Słusznie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, iż intencją ustawodawcy było zapobieżenie sytuacji, w której instalacje byłyby eksploatowane bez zgody organu i bez żadnych ograniczeń co do wprowadzanych do środowiska substancji lub energii.

Nadto, jak wynika z akt sprawy, prowadzenie na działce dzierżawionej od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa fermy chowu zwierząt nie jest działalnością nową, która ukształtowana zostałaby dopiero wydaniem pozwolenia zintegrowanego. Zatem wydanie decyzji zawierającej pozwolenie zintegrowane dla tej instalacji nie stworzyło nowego stanu prawnego, który mógłby rodzić po stronie skarżącej Gminy obowiązek respektowania nowego stanu rzeczy.

Prowadzenie eksploatacji instalacji z zachowaniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym nie powoduje przekraczania standardów emisyjnych z instalacji, nie narusza też standardów jakości środowiska, ani nie narusza wymagań ochrony środowiska. Pozwolenie zintegrowane nie konkretyzuje zatem wobec Skarżącej Gminy żadnych nowych obowiązków, a jedynie niejako ujmuje w ramy prawne prowadzoną działalność fermy. Podmiot, który uzyskał pozwolenie zintegrowane jest zobowiązany do przestrzegania jego ustaleń, w przeciwnym razie naraża się na stosowne sankcje. Dopiero wobec nieprzestrzegania postanowień tego pozwolenia podmiotom, których interes prawny zostaje naruszony poprzez takie działanie prowadzącego instalację, przysługują stosowne środki prawne mające doprowadzić do działania zgodnego z obowiązującym prawem. Odwołać się tu należy do art. 194 P.o.ś. przewidującego możliwość cofnięcia pozwolenia lub jego ograniczenia bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Z kolei eksploatacja instalacji bez pozwolenia jest naruszeniem prawa skutkującym sankcjami, którymi są podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska oraz odpowiedzialność karna i administracyjna.

Powołane przez Skarżącego jako źródło legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego przepisy ustawy – Kodeks cywilny (art. 140 / art. 144 kc) nie mogą być uznane za takowe w postępowaniu, którego celem jest nałożenie na podmiot prowadzący instalację obowiązku takiego użytkowania instalacji, aby nie zostały przekroczone dopuszczalne granice emisji energii lub substancji do środowiska.

Zauważyć należy, że właściciele sąsiednich nieruchomości są stronami (razem z inwestorem), ale na etapie wcześniejszego postępowania – w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia.

Na marginesie należy zaznaczyć, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego w szczególnych przypadkach mogą być właściciele lub użytkownicy nieruchomości, na które szkodliwie oddziałuje instalacja będąca przedmiotem wniosku. Może mieć to jednak miejsce tylko wówczas, gdy jej emisja do środowiska powoduje przekraczanie dopuszczalnych norm, określonych przepisami prawa, poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Odnosząc się do trzeciej z podstaw kasacyjnych, tj, naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 185 ust. 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska należy wskazać, że Skarżący nie uzasadnił podnoszonego zarzutu.

W chwili wydania kontrolowanej decyzji organu II instancji ([...] maja 2006 r.) obowiązywał już (od dnia 28 lipca 2005 r.) wprawdzie znowelizowany art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska, który wprost określa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Przepis ten znowelizowany art. 1 pkt 75 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) stanowi, iż "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze". Bez wątpienia stroną postępowania w świetle tego przepisu jest prowadzący instalację, a zatem spółka "[...]". Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, a zatem choć Gmina włada powierzchnią ziemi – powierzchnią działek, to nie są one położone na obszarze ograniczonego użytkowania.

Przepis art. 185 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił natomiast, że jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości.

Zresztą z treści skargi kasacyjnej nie wynika wprost które z brzmień tego przepisu skarży wnoszący skargę kasacyjną. Można przyjąć, że zarzuca się naruszenie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej przed WSA w Warszawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r.

Przepis ten nie ma jednak zasadniczego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, choć obecnie jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa stanowi potwierdzenie, iż Gmina jeśli nie jest władającą obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Pominięcie tego przepisu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie jest poważnym uchybieniem. W poglądach doktryny dotyczących art. 185 ust. 1 w nowym brzmieniu wskazuje się, że inne podmioty, nie mieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych przez przepis, mogą dochodzić ochrony swoich praw (interesów) m.in. w postępowaniu przed sądem powszechnym, mającym za przedmiot realizację roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (zob. np. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Lex Wolters Kluwer business, Warszawa 2007, s. 395).

Zatem jeżeli Gmina uważa, że stanowiące przedmiot jej własności działki znajdujące się w pobliżu oddziaływania zakładu - fermy trzody chlewnej straciły na wartości, to sposobem obrony jej interesu faktycznego jest postępowanie przed sądem powszechnym, a zatem odrębne od postępowania administracyjnego.

Organ II instancji (Minister Środowiska) dokonując wstępnej kontroli złożonego odwołania co do legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia przezeń odwołania, oceniał ową okoliczność wedle przepisów materialnych obowiązujących w dniu wydania decyzji I instancji ([...].12.2004). Działanie organu odwoławczego ograniczyło się jedynie do wstępnej kontroli odwołania i po stwierdzeniu braku legitymacji "wnoszącego" środek odwoławczy nie mógł on dokonać kontroli decyzji I instancji i tym samym uczynić właściwym dla prowadzonego postępowania odwoławczego stanu prawnego obowiązującego na etapie jego prowadzenia.

W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie, wywody Skarżącego sprowadzają się do kwestionowania utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcia kategorii interesu prawnego i legitymacji procesowej, a zatem sposobu interpretacji przepisu art. 28 kpa.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie także art. 28 kpa w zw. z art. 185 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Argumentacja podniesiona przez skarżącą Gminę mająca wykazać, iż w postępowaniu o udzielenie owego pozwolenia zintegrowanego przysługiwał jej przymiot strony, w istocie zdaje się dowodzić, iż winna ona mieć prawo strony w ewentualnym postępowaniu o cofnięcie pozwolenia lub ograniczenie go bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie będzie należycie eksploatowana, przez co stwarzać będzie zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 194 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

Należy też na marginesie rozpatrywanej sprawy stwierdzić, przychylając się do prawidłowości oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez sąd I instancji, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie oceny legitymacji podmiotu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, nie zapada w formie niezaskarżalnego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w nadal obowiązującej uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ.: ONSA 1999, Nr 4, poz. 119):

"Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.".

Zatem nie tylko w odniesieniu do treści, ale i też do formy kontrolowane przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. jest prawidłowe. W konsekwencji należy za prawidłowy uznać również zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji.

Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej rozważań należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r. odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.