Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 513/11 w sprawie ze skargi M.K., S. S. i R. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. K., S.S. i R. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 513/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. K., S.S. i R. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku M. K., S.S. oraz R. S. z [...] października 2009 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat 823 i l. kat. 840 objęte Iwh 496 b. gm. kat. [...], wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że za wywłaszczenie w/w gruntów należących do P.S., którego wnioskodawcy są spadkobiercami, nie zostało przyznane odszkodowanie (nie została wydana decyzja w tym przedmiocie).

Organ wskazał, że podstawy prawne orzekania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania zawarte są w przepisach u.g.n., w tym w jej art. 129 ust. 5 pkt 3. W najnowszym orzecznictwie wskazuje się, iż powyższy przepis nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych, zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy - znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie z dnia 12 marca 2003 r.), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwała na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wyrok WSA w Poznaniu z 6. 02. 2008 r, III SA/Po 688/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 9.08.2006 r., II SA/Rz 260/06; wyrok WSA w Poznaniu z 4.03.2009 r., II SA/Po 746/08 i wyrok NSA z 12.05.2009 r. l OSK 710/08).

W związku z powyższym organ wskazał, że obecnie brak jest przepisu prawa upoważniającego organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tak więc postępowanie – jako bezprzedmiotowe – podlega umorzeniu.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r. wnieśli M. K., S. S. i R. S., zarzucając jej naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wskazali na rozbieżności w orzecznictwie w zakresie możliwości orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości przed wejściem w życie obowiązującej ustawy. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że brzmienie tego przepisu wyłącza możliwość stosowania go do wcześniejszych stanów faktycznych, wręcz przeciwnie, w ocenie odwołujących się podana przez organ interpretacja przepisu prowadzi do uznania go za "martwy", skoro na gruncie obowiązującej ustawy nie ma możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu bez odszkodowania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako I. kat. 823 i l. kat. 840 objęte Iwh 496 gmina kat. [...] nastąpiło orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] na mocy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które to orzeczenie stało się ostateczne w dniu 30 grudnia 1951 r.

Ponieważ przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w roku 1951, do przedmiotowej sprawy nie należy stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako że nie stosuje się go do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie u.g.n., a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego – wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty.

Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08, organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1421), którą dodany został do art. 129 ust. 5, nie daje możliwości na stosowanie tego przepisu do spraw, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy orzekania w kwestii odszkodowania, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2011 r. złożyli M. K., S. S. i R. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 6 i art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślili, że możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie, jednocześnie przytaczając wyroki, w

których wyrażony został pogląd odmienny od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Również ogólna zasada stosowania przepisów prawa do stanów faktycznych zaistniałych po dniu ich wejścia w życie powoływana jest głównie w sytuacjach, w których z nowym przepisem wiąże się nałożenie jakiegoś obowiązku nie uprawnienia. W uchwale z 10 kwietnia 2006 r. l OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy. Taki stan rzeczy zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro do chwili obecnej należne odszkodowanie nie zostało wypłacone. Ponownie podnieśli, że ograniczenie możliwości zastosowania omawianego przepisu do stanów faktycznych po wejściu w życie ustawy czyniłoby go bezprzedmiotowym, skoro ustawa nakłada obowiązek orzekania o odszkodowaniu łącznie z wywłaszczeniem. W ocenie skarżących nie tylko wykładnia literalna i celowościowa przemawia za prezentowanym sposobem wykładni, ale również brzmienie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle powyższych uwag nie można uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 513/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem przy wydawaniu kwestionowanych aktów doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość przyznania odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w 1951 r. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1951 r., wydanego na mocy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.).

Odnosząc się do tej kwestii spornej Sąd stwierdził, że przejęcie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanego dekretu z [...] kwietnia 1949 r. wiązało się z przyznaniem odszkodowania zgodnie z treścią art. 27 i in. dekretu. Nadto, jak wynika z potwierdzonej kserokopii protokołu sporządzonego w dniu [...] marca 1951 r. z czynności komisyjnej zarządzonej obwieszczeniem Prezydium W.R.N. w Krakowie z 7 marca 1951 r. nr [...] w związku z rozprawą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości wyszczególnionych w obwieszczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] listopada 1950 r. i obwieszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] października 1950 r. nr [...], obejmującym m.in. nieruchomość stanowiącą własność P. S. i W. S., objętą [...] b. Gm. [...] - P. S. i W.S. oświadczyli, że wnoszą o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z przedłożonych dokumentów odszkodowanie to nie zostało orzeczone. Powyższe wynika także z oświadczeń złożonych do protokołu w dniu [...] listopada 2009 r. przez M. K. i S. S. oraz pisma z [...] listopada 2009 r. skierowanego do Urzędu M. Krakowa przez M. K., S. S. i R. S.

Fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele l . kat. 823 i l. kat. 840 objęte [...] b. gm. [...] nie ustalono odszkodowania na rzecz b. właściciela lub jego spadkobierców oznacza, iż złożenie w dniu [...] października 2009 r. wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przez skarżących: M. K., S. S. i R. S. – spadkobierców P. S. – nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1951 r. własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1951 r. W konsekwencji – ze względu na treść art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. [...] stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów – nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skoro zatem odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1951 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby w oparciu o art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n. odszkodowanie takie zostało przyznane. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie pogląd zaprezentowany przez organy I i II instancji, które przyjęły, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał najwcześniej w dacie wejścia ustawy w życie tj. 1 stycznia 1998 r. Przeciwnie – także w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest zastosowanie dyspozycji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem [...] stycznia 1998 r.

Za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 u.g.n. Ponadto instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zasadę tę precyzuje dodatkowo art. 128 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym, ponieważ nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, to powinna ona być wydana w trybie art. 129 ust. 5 ust 3 u.g.n. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 u.g.n. skutkowałoby nie tylko naruszeniem dyspozycji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ale także konstytucyjnej zasady ochrony własności z art. 64 Konstytucji. Należy także zgodzić się ze skarżącymi, że brak przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałby przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt l OSK 1111/08, Lex nr 582460), zgodnie z którym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ II instancji wadliwie zastosował dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących nie było bezprzedmiotowe, przez co naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 513/11, wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie braku podstaw do jego zastosowania w sprawie, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy tj. do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, a przez to uznanie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., znajduje zastosowanie do sprawy z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczone jako parcele l. kat 823 i I. kat. 840 objęte [...] b. gm. kat. [...] wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r.

W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego – wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, w którym Sąd ten wskazał, iż "(...) przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy interpretować, zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy, do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (...) należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od 1 stycznia 1998 r." Ponadto zwrócono także uwagę na treść uzasadnienia projektu ustawy o zmienia ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw, którą dodany został do art. 129 ust. 5. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 marca 2009 r., II SA/Po 746/08, "W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty (...)".

W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy uznał za niezasadne zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ze względu na wskazane powyżej okoliczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K., S. S. i R. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, przytaczając argumenty podobne jak w skardze do WSA. Podzielili też stanowisko Sądu zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2012 r. odwołali się do poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11, w którym sąd stwierdził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że chociaż jej autor wskazuje na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a., to w rzeczywistości sprowadzają się one do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powiązanie bowiem w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (przepisu prawa materialnego) z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie zmienia charakteru zarzutu z materialnego na procesowy. "Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia – za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 4.01.2012, I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Artykuł 145 p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Tak więc powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego powoduje, że w istocie nie mamy do czynienia z zarzutem "procesowym", ale z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Błędne zakwalifikowanie tak zredagowanego zarzutu jako podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie miało jednak wpływu na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż w pkt 2 podstaw skargi kasacyjnej zarzut ten został postawiony w ten właśnie sposób.

I choć autor skargi kasacyjnej najwyraźniej nie mógł się zdecydować, czy – jego zdaniem – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został naruszony przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, to wskazał, że naruszenie polegało na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., tj. do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Tak opisany sposób naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje, że chodzi o drugą postać naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, czyli że Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji i niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie.

Tak postawiony zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Ze stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji wynika, że w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r., wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.), doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele l . kat. 823 i l. kat. 840 objęte [...] b. gm. [...], należącej do P. S. Odszkodowanie za wywłaszczenie nie zostało ustalone, ani wypłacone, zarówno na rzecz byłego właściciela, jak też jego spadkobierców, którymi są skarżący: M K., S. S. i R. S.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przewiduje więc jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania w jednej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n. Pozostałe wyjątki wymienione są w pkt 1 i 2 ust. 5 art. 129 u.g.n.

Z rozdziału 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wynika wniosek, że wywłaszczenie na podstawie tego dekretu z zasady odbywało się za odszkodowaniem, a art. 27 stanowił, że "obowiązek odszkodowania ciąży na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie". Z obecnych zasad konstytucyjnych wynika natomiast, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a tę zasadę konstytucyjną muszą realizować aktualne przepisy rangi ustawowej (zob. art. 128 i nast. u.g.n. oraz szereg innych ustaw przewidujących możliwość wywłaszczenia za odszkodowaniem, np. art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

W kontekście brzmienia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zauważyć należy, że odszkodowanie za wywłaszczenie przewidywały zarówno przepisy, na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie, jak i obecne przepisy (a przede wszystkim sama Konstytucja) nie przewidują możliwości wywłaszczenia bez odszkodowania. Gdyby uznać w takiej sytuacji, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w 1951 r., za które dotychczas nie przyznano odszkodowania, to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie, bo w praktyce (z nielicznymi wyjątkami) nie można byłoby go zastosować do żadnego stanu faktycznego przewidzianego przez normę prawną pozostającą w zgodzie z Konstytucją (art. 21 ust. 2). Tak rozumiany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budziłby chociażby wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konstytucja weszła bowiem w życie w dniu 17 października 1997 r. (zresztą przed jej wejściem w życie zasada ochrony prawa własności również miała rangę konstytucyjną), a ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie po tym dniu, bo 1 stycznia 1998 r. Żadne wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc w zasadzie nie ma możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia będą odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. lub do wywłaszczenia dojdzie w drodze faktów (np. poprzez zajęcie nieruchomości przez wody płynące, które stanowią własność państwa). Wydaje się jednak, że nie tylko dla tych celów została stworzona ta norma, ale przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, jak w niniejszej sprawie, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji. Ponadto przepis ten znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy w trybie stwierdzenia nieważności dojdzie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w części dotyczącej odszkodowania, lub tylko o odszkodowaniu i nastąpi konieczność jego ponownego ustalenia, a akt prawny, w oparciu o który została wydana decyzja, już nie obowiązuje.

Jeśli zaś chodzi o uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest zasadny argument, że wprowadzając w życie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w obecnym brzmieniu (z dniem 16 grudnia 2006 r.), ustawodawca nie rozszerzył wprost jego działania poza obręb czasowy wyznaczony przez datę wejścia w życie ustawy, w której zamieścił ten przepis, czyli do stanów faktycznych sprzed 1 stycznia 1998 r. Na marginesie powstaje pytanie, dlaczego to właśnie 1 stycznia 1998 r. miałby stanowić cezurę czasową w takiej sytuacji, a nie np. dzień 16 grudnia 2006 r. W ocenie Sądu tworzenie takiego swoistego "przepisu wprowadzającego" dla regulacji przewidzianej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie było konieczne, ponieważ mieści się ona w materii dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem, stanowiąc jedynie wyjątek, jak wspomniano wyżej, od zasady nakazującej orzekać o odszkodowaniu łącznie z wywłaszczeniem. Przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane i w stosunku do podmiotów uprawnionych do odszkodowania działa in favorem, a więc nie stanowi zagrożenia dla praw nabytych lub interesów w toku. Może być zatem stosowany "retroaktywnie", na zasadzie działania ustawy nowej do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych.

Na zakończenie należy jedynie zauważyć, że w późniejszych wersjach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w brzmieniu obowiązującym po 1951 r., w tym w tekście jednolitym z 1952 r., Dz. U. Nr 4, poz. 31, art. 39 ust. 1 dekretu w tym brzmieniu przewidywał przedawnienie roszczenia o odszkodowanie. Jakie były jego przesłanki i czy mogły znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, będzie musiał ustalić organ rozpatrując sprawę co do istoty.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204, art. 205 § 2 i 3 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.