Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 65/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 12 par. 1, art. 77, art. 104, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1249/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objęty skargą kasacyjną wyrok z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1249/06 zapadł przy uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stanu sprawy, z którego wynikały w szczególności następujące ustalenia.

Dnia [...] października 2005 r. w miejscowości N. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód marki D. nr rej. [...], będący własnością M.S. prowadzącego Prywatne Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe "M.", wiozący ładunek z G. do K. Samochód prowadził kierowca S.K. Wykonywany był przewóz na potrzeby własne: przewożono walec będący własnością M.S. na prowadzoną przez niego budowę w K. Stwierdzono, że wykresówka z dnia [...] października 2005 r. była zapisywana dłużej niż 24 godziny i jej kontrola była utrudniona. Kierowca okazał m.in. wypis z zaświadczenia nr [...] o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, rachunek za nabycie przewożonego walca oraz wykresówkę za [...] października 2005 r. i podpisał protokół bez uwag.

Po wszczęciu postępowania M.S. wyjaśnił, że kierowca S.K. jest rencistą zatrudnionym na podstawie umowy zlecenia. Powierzono mu czynności związane z konserwacją i naprawą samochodu A., a okresowo także czynności kierowcy. Dołączył umowę zlecenia z dnia [...] października 2005 r. zawartą ze S.K., której przedmiotem są czynności obsługi codziennej, przeglądy i drobne naprawy pojazdu A., przewóz narzędzi i materiałów na budowę w okresie od [...] do [...] października 2005 r. Wyjaśnił także, że w dniu [...] października kierowca po zakończeniu jazdy zapomniał wyjąć wykresówkę i pozostała ona w tachografie przez wolne dni sobotę i niedzielę, aż do poniedziałku dnia [...] października 2005 r. Jej stan końcowy z dnia [...] października jest ten sam co początkowy z dnia [...] października.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.S. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.150,00 zł. Na kwotę tę składają się:

1) kara 150,00 zł − za zbyt długie zapisywanie wykresówki, której kontrola była utrudniona, wymierzona na podstawie art. 92 ust. 1, pkt 2 i 6 oraz ust. 4 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej powoływanej też jako ustawa o transporcie drogowym, i lp.1.11.9. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że zbyt długie zapisywanie wykresówki stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

(Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.).

2) kara 8.000,00 zł − za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i lp.1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu nałożenia tej kary organ wskazał, że kontrolowany przewóz nie miał wymienionych w ustawie cech przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, tylko osobą zatrudnioną na podstawie umowy zlecenia, zatem przewóz ten nie był przewozem na potrzeby własne. Przedsiębiorca nie miał licencji na wykonywanie transportu, zatem wykonywał transport drogowy bez licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 8.000,00 zł i uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 150,00 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i 138 § 2 k.p.a., art. 5, art. 92 ust. 1 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1., 1.11.9. ust. 2 lit. b) załącznika do tej ustawy, a także art. 15 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia co do kary 8.000,00 zł przytoczył treść przepisów dotyczących udzielania licencji na transport drogowy oraz kar pieniężnych za jej brak. Przywołał definicję pojęcia "pracownik" zawartą w kodeksie pracy i wskazał, że kierowca skarżącego S.K. nie mieścił się w granicach nią określonych, gdyż był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Powołał się na wyrok WSA, w którym sąd ten uznał, że skoro ustawa o transporcie nie zawiera definicji pojęcia "pracownik", to należy oprzeć się na legalnej definicji tego pojęcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia co do kary 150,00 zł za wadliwe zapisywanie wykresówki organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy kontrolowany przewóz miał związek z umową zawartą z "H.", czy pojazd był wykorzystany zgodnie z warunkami umowy i czy na mocy art. 4 pkt 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 podlegał w związku z tym wyłączeniom spod przepisów tego Rozporządzenia. Organ nie zbadał także, czy Przedsiębiorstwo "H." zawarło faktycznie umowę z Gminą K. i czy umowa ta uprawniała je do zatrudniania podwykonawców.

Powyższą decyzję M.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. tylko w części dotyczącej utrzymania w mocy nałożenia kary 8.000,00 zł. Wnosił o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów. Zarzucał błędną interpretację pojęcia "pracownik".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 8.000,00 zł i stwierdził, że decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji podniósł, iż rozważenia wymaga czy kontrolowany przewóz, zgodnie z jego oczywistym celem i charakterem, mógł być zakwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne, do którego konieczne jest posiadanie jedynie stosownego zaświadczenia, czy też musiał być zakwalifikowany jako transport drogowy wymagający licencji, w sytuacji kiedy pojazdem kierował kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę na podstawie umowy zlecenia, a więc nie będący jego pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. S.K. nie był zatrudniony u skarżącego na podstawie umowy o pracę, zatem nie był jego pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Sąd I instancji podkreślił jednak, iż oprócz definicji pojęcia "pracownika" z art. 2 k.p. zagadnienia stosunku pracy uregulowane są w dziale drugim k.p. i materialna definicja pracownika może być wywiedziona tylko poprzez analizę stosunku łączącego strony.

Zgodnie z art. 22 § 1 k.p. "poprzez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem." Art. 22 § 11 k.p. stanowi zaś, że "zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy."

WSA wskazał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 2005 r., I KZP 34/05, OSNKW 2006/1/2, wyjaśnił, że "formalna definicja tego pojęcia zawarta w art. 2 k.p. wypełniona została materialną treścią w art. 22 § 1 k.p., w którym zdefiniowano stosunek pracy przez określenie obowiązków stron tego stosunku. /-/ Żadna z tych definicji nie może być odczytywana bez uwzględnienia drugiej; ani bowiem z faktu, że in concreto zatrudnienie powstało na podstawie jednej z czynności prawnych określonych w art. 2 k.p. nie musi wynikać, iż powstały w ten sposób stosunek prawny ma w rzeczywistości charakter stosunku pracy - ani, z drugiej strony, formalne zawarcie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza ustalenia, że de facto istnieje stosunek pracy. Oznacza to, że definicją dominującą jest − z pewnością słusznie − materialna definicja stosunku pracy, dostarczająca rozstrzygającego kryterium ustalania istnienia lub nieistnienia pracowniczej formy zatrudnienia − a w konsekwencji, także ustalenia, czy stroną stosunku prawnego jest pracownik." Podkreślił również, że materialna definicja pojęcia "pracownik" jest powszechnie przyjęta w piśmiennictwie.

Sąd I instancji wskazując na wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, podniósł, że ustalenia faktyczne nie mogą ograniczać się do tych, które wynikają z dowodu o charakterze formalnym wtedy, kiedy istnieją wątpliwości natury merytorycznej. Organ administracji na potrzeby postępowania związanego ze stosowaniem ustawy o transporcie drogowym może i powinien ustalać rzeczywisty stan rzeczy, co do spełnienia warunków wykonywania przewozu na potrzeby własne. Dla dokonania takich ustaleń nie może opierać się tylko na badaniu istnienia bądź nieistnienia umowy o pracę z kierowcą, ale także powinien badać na potrzeby postępowania administracyjnego rzeczywiste istnienie stosunku pracowniczego, kierując się przy tym ustaleniu materialną definicją stosunku pracy i materialnym pojęciem pracownika, mając na uwadze, że definicja ta wynika właśnie z kodeksu pracy.

Nie zostało przez organ ustalone, czy czynności będące przedmiotem umowy zlecenia, łączącej skarżącego z kierowcą, były wykonywane pod kierownictwem skarżącego, a okoliczność ta jest istotna dla określenia rodzaju stosunku prawnego łączącego strony. Dopiero ustalenie rodzaju stosunku łączącego skarżącego z kierowcą pozwoli na ustalenie, czy kontrolowany przewóz wykonywany był przez pracownika przedsiębiorcy. Ponieważ okoliczność ta z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie została ustalona, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił decyzję w zaskarżonej części, wskazując, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona stosownych ustaleń i ponownie oceni, czy S.K. był pracownikiem skarżącego.

WSA stwierdził też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyjaśnienia przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, polegającego na jednoczesnym utrzymaniu w mocy części decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchyleniu jej w części na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. cała sprawa administracyjna kończy się w wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji.

Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy takim rozstrzygnięciu cała sprawa administracyjna wraca do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Nie ma zatem w zasadzie miejsca na podzielenie sprawy i decyzji na części.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił wskazanemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz w zw. z art. 7

i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wymaga wyjaśnienia okoliczność bezsporna między stronami, tj. charakter prawny stosunku łączącego przedsiębiorcę z kierowcą.

Z ostrożności procesowej podniósł też:

2) zarzut naruszenia prawa materialnego przez "wadliwą wykładnię" art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że za pracownika w rozumieniu tego przepisu może być uznana osoba nie będąca zatrudnioną "na zasadzie stosunku pracy".

Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł w skardze kasacyjnej o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż decyzja narusza art. 138 § 1 i 2 k.p.a., pominął okoliczność, iż przedmiotem decyzji były dwie sprawy administracyjne, które tą decyzją zostały załatwione. Sprawę administracyjną oprócz kwestii podmiotowych definiują zdarzenia faktyczne oraz podstawa prawna, w oparciu o którą orzekał organ administracji publicznej. Zasadnicza zmiana jednego z tych elementów powoduje naruszenie tożsamości sprawy administracyjnej i powstanie nowej. Zdaniem organu, przyjmując te kryteria nie może budzić wątpliwości, że w toku jednej kontroli ujawniono jednak dwa naruszenia, a to powodowało powstanie dwóch różnych od siebie spraw administracyjnych. Brak jest natomiast przepisów, które sprzeciwiałyby się załatwieniu spraw administracyjnych w formie jednej decyzji procesowej.

Na marginesie strona skarżąca wskazała, że wobec prawomocnego umorzenia postępowania co do kary za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, już nigdy nie będzie można wydać decyzji rozstrzygającej obie sprawy w jednakowy procesowo sposób.

Odnosząc się do uznania przez WSA za konieczne ustalenia jakiej natury był stosunek prawny łączący przedsiębiorcę z kierowcą, strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów o zbieraniu i ocenie dowodów, podczas gdy okoliczność ta była niesporna. Okoliczność ta byłaby przedmiotem ponownych ustaleń wtedy, gdyby przyjąć inną wykładnię art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W takim przypadku Sąd powinien oprzeć jednak swoje orzeczenie na stwierdzeniu uchybienia w stosowaniu prawa materialnego, a nie procesowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Nawet przyjmując, że Sąd I instancji uchylił decyzję ze względu na błędną wykładnię art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym zrównującą pojęcie pracownika z osobą pozostającą w stosunku pracy, to "dyrektywa języka prawnego nakazuje takie właśnie rozumienie tego pojęcia". Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż zdefiniowane w art. 2 k.p. znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie o transporcie drogowym swoistą definicję tego pojęcia.

Skarżącego z kierowcą łączył stosunek cywilnoprawny, którego treść wyznaczała umowa zlecenia, a nie umowa o pracę.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego podniósł, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. jest zasadny, skoro Sąd I instancji wadliwie ocenił, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób wyczerpujący − w aktach znajduje się umowa zlecenia, a organ administracji publicznej nie miał samodzielnych kompetencji w przedmiocie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślił, że łącząca w niniejszej sprawie skarżącego z kierowcą umowa wyczerpywała wszystkie istotne elementy składające się na pojęcie stosunku pracy, a w szczególności świadczenie pracy na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, w miejscu i czasie przez niego wskazanym. Definicja stosunku pracy określona została nie w art. 2 k.p. a w art. 22 k.p. Pojęcie "pracownika" w kontekście stosunku pracy ujętym w art. 22 k.p. zbieżne jest też z pojęciem "pracownika" wynikającym z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazał, że WSA zasadnie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, gdyż w niniejszej sprawie organ objął decyzją dwie sprawy indywidualne. Każda z nich dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zakresie obydwu powodów uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł (za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji) zajął wadliwe stanowisko, naruszając wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa.

Pierwszym wskazanym przez Sąd I instancji powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego było stwierdzenie potrzeby dokonania w postępowaniu administracyjnym dalszych ustaleń co do charakteru zatrudnienia kierowcy przez skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji nie można było bowiem opierać się tylko na badaniu istnienia między tymi podmiotami umowy o pracę, ale należało zbadać kwestię rzeczywistego istnienia stosunku pracowniczego, kierując się przy tym materialną definicją stosunku pracy i materialnym pojęciem pracownika. Oprócz bowiem definicji pracownika z art. 2 Kodeksu Pracy uwzględniać trzeba brzmienie i wymowę art. 22 § 1, 22 § 11 tego aktu prawnego.

Formalne zawarcie umowy cywilnoprawnej (w niniejszej sprawie zawarto umowę zlecenia) nie wykluczać winno, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., dokonywania ustaleń w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, czy de facto istniał jednak stosunek pracy.

Dopiero w ten sposób można według Sądu I instancji dojść, czy w sprawie spełniony został warunek sine qua non przewozu na potrzeby własne sprecyzowany w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, tj. prowadzenie pojazdów samochodowych używanych do przewozu przez przedsiębiorcę lub pracownika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego wyżej stanowiska, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, nie można zaakceptować, co zasadnie zarzuciła skarga kasacyjna.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał na potrzebę rozumienia terminu "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez zastosowanie definicji tego pojęcia tak, jak to stanowi art. 2 Kodeksu pracy i odmawiał skuteczności próbom wykazywania spełnienia tej przesłanki wykonywania przewozu na potrzeby własne w inny sposób w sytuacji okazania nie umowy o pracę a umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1701/06, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt 1655/06 i inne).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ten kierunek orzecznictwa, choć niewątpliwie rygorystyczny, uznać wypada za właściwy, skoro rzeczą przedsiębiorcy decydującego się na podjęcie profesjonalnej działalności gospodarczej winno być zadbanie także o takie ukształtowanie umowy stanowiącej podstawę zatrudnienia kierowcy, któremu będzie powierzać w ramach działalności przedsiębiorstwa przewozy, licząc na skorzystanie z dobrodziejstw, jakie daje instytucja niezarobkowego przewozu drogowego − przewozu na potrzeby własne określona w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, aby organy inspekcji drogowej wprost i bez potrzeby przeprowadzania dedukcji mogły przyjąć, że jest to umowa o pracę.

Organy inspekcji drogowej nie są bowiem wyspecjalizowane i powołane do przeprowadzania szczegółowych analiz na gruncie prawa pracy i rozstrzygania powstałych na tym tle sporów. Nie można od nich zatem wymagać, aby wkraczając w kompetencje sądów pracy ustalały, że mimo zawarcia przez przedsiębiorcę z kierowcą umowy cywilnoprawnej ma ona jednak cechy umowy o pracę.

Zważyć przy tym należy, iż uregulowanie zawarte w art. 22 § 11 Kodeku pracy zostało stworzone w interesie prawnym podmiotu zatrudnianego, a nie przedsiębiorcy, z uwagi na możliwość wykorzystywania przez zatrudniającego swej dominującej pozycji. Podmiot zatrudniany może zatem występować do sądu pracy, jako właściwego do ustalenia na podstawie art. 189 k.p.c., że zawarta w nim umowa wbrew swej nazwie wskazującej na umowę cywilnoprawną była jednak umową o pracę.

W zakresie formy zatrudnienia przedsiębiorca ma natomiast możliwość wyboru − z uwzględnieniem jednak zawsze (a nie w zależności od doraźnej potrzeby) łączących się z tym wyborem konsekwencji.

Skoro jednak w niniejszej sprawie skarżący, jako profesjonalista zawarł umowę zlecenia, to nie mógł w konkretnym postępowaniu administracyjnym wykazywać się, że kierowca był jednak jego pracownikiem.

Dodać wypada, że użycie w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym terminu "pracownik" w odróżnieniu do innych przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotami "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy (np. art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 39a ust. 1), było celowym zabiegiem ustawodawcy.

To właśnie bowiem wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę (wobec wszystkich jej skutków) gwarantuje wykorzystywanie dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego − przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzenia i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 pkt 3 omawianej ustawy).

Podkreślić też można, że umowa o pracę z uwagi na różne jej odmiany (art. 25

§ 1 i 2 Kodeksu pracy) zapewnia możliwość jej dostosowania do potrzeb każdego rodzaju przedsiębiorcy (niezależnie od wielkości prowadzonej przez niego działalności), chcącego zatrudnić kierowcę w celu wykonywania w ramach przedsiębiorstwa przewozu na potrzeby własne.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się też ze skargą kasacyjną, iż również druga z przyczyn uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie mogła zostać zaakceptowana.

Wprawdzie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. słusznie zauważył, że na gruncie art. 138 § 1 cała sprawa administracyjna kończyć się winna (w razie odwołania) rozstrzygnięciem organu II instancji, a art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko w całości, a nie w części, ale nie uwzględnił, iż w konkretnym przypadku zarówno orzekanie w kwestii kary (150 zł) za wadliwe zapisywanie wykresówek, jak i kary (8.000 zł) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji postrzegać należało jako rozpoznawanie w istocie dwu odrębnych spraw administracyjnych, choć jednym aktem (decyzją) organu administracji publicznej.

Brak wyjaśnień w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) nie mógł zostać potraktowany przez Sąd I instancji jako uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji w oznaczonym zakresie.

Zważyć przy tym należy, iż choć sama komparycja i rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku dostosowane zostało do granic wyznaczonych przedmiotem skargi (złożonej tylko w sprawie wymierzenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji), to pisemne motywy zaskarżonego wyroku w istocie wkraczały już w obszar obejmujący także odrębną sprawę wymierzenia kary za wadliwe zapisywanie wykresówek (w której nota bene obecnie postępowanie administracyjne umorzono).

Przy ocenie czy w zakresie kar pieniężnych w ramach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 ust. 1) występuje jedna czy też wiele spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym uwzględnić trzeba, że chodzi tu z zasady o penalizowanie jednak naruszenia odrębnie uregulowanych obowiązków i naruszenie tych obowiązków może być (tak jak w konkretnych przypadkach − badanie uchybień w zapisywaniu wykresówek oraz posiadania licencji) wykazywane oddzielnie, bez jakiejkolwiek szkody dla wyniku ustaleń w postępowaniu administracyjnym.

Zważyć należy, iż zróżnicowanie co do przepisów "sankcyjnych" przy braku dającej się racjonalnie uzasadnić potrzeby łącznego dowodzenia naruszenia odrębnych uregulowań nakładających określone odmienne obowiązki powoduje, że chodzi o rozpatrywanie w istocie innych spraw w znaczeniu materialnym łączących się z wymierzaniem inaczej taryfikowanych kar.

Na zakończenie dodać trzeba, że na tle stanu poddanego ocenie Sądu I instancji nie występowało w ogóle zagrożenie przekroczenia limitu − sumy kar możliwych do wymierzenia w toku jednej kontroli (art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym).

Oczywiście generalnie sprawą organu administracji publicznej jest dbanie, aby limit ten był zachowywany, a możliwość kontroli w tym zakresie ma zawsze strona.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).