Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 543/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 listopada 2004 roku nr XXVII/120/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 543/19

U Z A S A D N I E N I E

B. J. i K. J., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miasta Brzeziny nr XXVII/120/04 z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny w zakresie, w jakim ustalenie, że w terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych dotyczy działki gruntu znajdującej się w Brzezinach przy ul. A 15a, oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie nr [...] miasta Brzeziny, w obszarze oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86 U, UO (według rysunku planu nr 3), która to działka jest własnością skarżących.

Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności B. i K. J., w ten sposób, iż posiadana przez nich nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie może być w większości przeznaczona na cele mieszkalne.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Brzeziny nr XXVII/120/04 z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny w zakresie w jakim ustalenie, że w terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30 % powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych dotyczy działki gruntu znajdującej się w Brzezinach przy ul. A 15a, oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie nr [...] miasta Brzeziny, w obszarze oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86 U, UO (według rysunku planu nr 3).

Wnieśli także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 23 lutego 1996 r. nabyli od Gminy Miasta Brzeziny zabudowaną działkę gruntu, położoną w Brzezinach przy ul. A nr 17, oznaczoną na mapie numerem działki [...], o obszarze 3.940 m2. Działka ta znajduje się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na miejscowym planie gospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86 U, UO, tj. na terenach usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi.

Na opisanym gruncie znajduje się murowany piętrowy budynek usługowy, przebudowany i rozbudowany w latach 1996 - 1997. W budynku tym skarżący prowadzą działalność gospodarczą z zakresu produkcji odzieży wierzchniej. Na przełomie roku 2008 i 2009 r. B. i K. J. wystąpili do Starostwa Powiatowego w Brzezinach z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny. Do wniosku został dołączony projekt architekta S. N., na podstawie którego wyodrębniono:

a) powierzchnię użytkową części usługowej - 1.757,97 m2, co stanowi 70,15 % sumarycznej powierzchni użytkowej;

b) powierzchnię użytkową części mieszkalnej - 524,66 m2, co stanowi 29,85 % sumarycznej powierzchni użytkowej.

W dniu 26 stycznia 2009 r. Starosta Powiatu Brzezińskiego potwierdził przyjęcie zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny, z zachowaniem powyższych proporcji powierzchni części usługowej (70,15 %) i części mieszkalnej (29,85 %), nie wnosząc sprzeciwu.

Skarżący wydzielili w swoim budynku usługowym cześć mieszkaniową, która zajmuje 524,66 m2, co stanowi 29,85 % sumarycznej powierzchni użytkowej budynku usługowego, jednak chcieliby przeznaczyć na cele mieszkalne większość posiadanej działki. Tymczasem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny wynika, że w terenach usług (innych niż Um) - a na takim terenie znajduje się grunt skarżących - dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych. Skarżący mają zatem ograniczoną możliwość zagospodarowania działki zgodnie ze swoja wolą (tylko do 30% powierzchni użytkowej usług).

Postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 pkt l lit. p) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny w sposób nadmierny wkraczają w prawo własności skarżących bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Bez wątpienia postanowienia te naruszają indywidualny interes prawny, rzeczywiście istniejący już w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny. Już w 2004 r. skarżący posiadali bowiem tytuł prawny do nieruchomości objętej planem miejscowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt IIOSK 1277/15). Skarżący pragną podkreślić, że posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, wynikającą przede wszystkim z art. 140 Kodeksu Cywilnego, uniemożliwiając realizację uprawnienia do zagospodarowania swojej działki wedle własnej woli. Zgodnie z art. 140 Kodeksu Cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Budynek, w którym skarżący prowadzą obecnie działalność gospodarczą miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe, jednak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. uniemożliwiło zagospodarowanie więcej niż 30% budynku dla zaspokojenia wspomnianych potrzeb mieszkaniowych właścicieli. Taki stan rzeczy trwa do dnia dzisiejszego - działka skarżących dotknięta jest ograniczeniem w postaci niemożności zagospodarowania większości działki na cele mieszkalne. Tego rodzaju rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym ogranicza właścicieli w możliwości wykorzystywania przysługującego im prawa własności zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem. Postanowienia § 2 ust. l pkt l lit. p) planu miejscowego determinują bowiem wielkość powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych dla właścicieli w obrębie powierzchni użytkowej części usługowej budynku - wykluczając zagospodarowanie na cele mieszkaniowe większej części budynku usługowego niż 30% jego powierzchni. W konsekwencji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza de facto możliwość pełnego korzystania przez właścicieli z ich prawa do nieruchomości, co uzasadnia w tych okolicznościach zarzut sprzeczności postanowień planu z art. 140 Kodeksu Cywilnego, określającym treść prawa własności i uprawnienia właścicielskie.

Warto wskazać, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny należy także ocenić w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady ochrony prawa własności, wyrażonej w art. 64 Konstytucji. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, natomiast art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Władcze decydowanie o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowanie o wielkości dopuszczalnej zabudowy na cele mieszkalne w budynkach usługowych, musi bowiem uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. W niniejszej sprawie plan miejscowy narusza istotę prawa własności, gdyż uniemożliwia właścicielom zagospodarowanie działki i znajdującego się na niej budynku według własnej woli, a ponadto gmina nie wykazała, aby przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, było jedynym możliwym w danych warunkach.

Skarżący podkreślają, że fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Gmina nie posiada przy tym legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. l pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe, co ma miejsce w odniesieniu do gruntu i budynku skarżących.

Opisane powyżej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny doprowadziły do powstania sytuacji, w której właściciele działki gruntu, posiadający ten grunt od 1996 r., a zatem przez 23 lata, nie mogą zmienić sposobu zagospodarowania swojej działki i przeznaczyć większej części na potrzeby mieszkaniowe. Tymczasem tego rodzaju zmiana w zakresie korzystania z nieruchomości jest naturalną konsekwencją upływu czasu i zmieniających się potrzeb właścicieli w zakresie intensywności prowadzenia działalności gospodarczej. W takich okolicznościach przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie planistyczne, o którym mowa w wezwaniu, jest dla skarżących krzywdzące i prowadzi do realnego naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z art. 140 Kodeksu Cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeziny wniosła o jej oddalenie, wskazując, ze zarzuty w niej zawarte są niezasadne.

Skarżący podnoszą, że budynek znajdujący się na przedmiotowej działce [...] w Brzezinach przy ul. A nr 15a, "miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe". Taki zamiar nabywców ani jakakolwiek promesa ze strony zbywcy, nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Co więcej, jak przyznają sami skarżący, w budynku prowadzona była i jest działalność gospodarcza. Również analiza dokumentów źródłowych, w tym umowy sprzedaży, nie wskazuje, by taki zamiar był wskazany.

Skarżącym znana była okoliczność, że nabywają budynek po dawnym żłobku. Jak wskazali w skardze, budynek zaadaptowali i użytkowali na cele gospodarcze. Tym samym twierdzenia o tym, że rzekomo pierwotnym zamiarem nabywców było zagospodarowanie budynku na potrzeby mieszkaniowe, nie znajdują stosownych podstaw.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że zintensyfikowana aktywność skarżących w zakresie rzekomego naruszenia ich prawa własności uchwałą dot. planu miejscowego, nastąpiła po wymierzeniu i przystąpieniu do egzekucji należności podatkowych za przedmiotową nieruchomość. Skarżący od chwili uchwalenia MPZP w roku 2004, nie zarzucali uprzednio Radzie Miasta Brzeziny naruszenia przepisów w zakresie planu miejscowego.

Działka nr [...], położona w obrębie nr [...] miasta Brzeziny, przy ul. A 15a, zgodnie z zapisem w MPZP znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem: 86 U, UO, w którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi.

W ustaleniach ogólnych planu w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów wskazano:

Tereny usług (oznaczone symbolem "U") o uciążliwości ograniczonej do granic terenu, do którego podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny. Tereny te, o symbolu U (w tym, w szczególności: US - usługi sportu i rekreacji, UO - usługi społeczne oraz oświaty i wychowania, UZ - usługi społeczne ochrony zdrowia i opieki społecznej, UT- usługi turystyki, OS - obiekty kościelne i sakralne, UK - usługi kultury, Urn – usługi nieuciążliwe z towarzyszącą zabudową mieszkaniową o powierzchni użytkowej stanowiącej nie więcej niż 50 % powierzchni użytkowej usług w przeliczeniu na powierzchnię obszaru oznaczonego symbolem Um), przeznaczone są do użytkowania istniejących i realizowania nowych obiektów kubaturowych, zagospodarowania terenów usług użyteczności publicznej związanych z produkcją dóbr materialnych oraz usług niematerialnych (tj. usług społecznych, kultury, kultu religijnego), usług komercyjnych np. handlu, gastronomii, rzemiosła i innych usług bytowych, zamieszkania zbiorowego oraz związanych z zarządzaniem, pośrednictwem i administracją), obsługi rolnictwa z możliwością przebudowy i rozbudowy istniejących obiektów (przy zachowaniu przepisów odrębnych i innych ustaleń planu) oraz realizacji nowych obiektów użyteczności publicznej wraz z niezbędnymi dla ich funkcjonowania urządzeniami i budynkami o funkcji gospodarczej i technicznej, drogami wewnętrznymi, dojazdami, parkingami, dojściami pieszymi oraz zielenią towarzyszącą i infrastrukturą techniczną. W terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych. Przez terenowe obiekty turystyki, rekreacji i sportu rozumie się obiekty niekubaturowe, powstałe z wykorzystaniem istniejących form morfologicznych terenu i walorów krajobrazowych dla potrzeb usług z zielenią towarzyszącą np. boisk, plaż, ogrodzeń, placów zabaw i gier, zagospodarowania szlaków turystycznych i miejsc postoju turystów z zachowaniem przepisów odrębnych. Ustala się wymóg przystosowania obiektów usług społecznych, usług turystyki i oświaty do potrzeb rozśrodkowania ludności w warunkach specjalnych. Wymóg ten winien być spełniony podczas przebudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych obiektów usługowych. Ustala się, iż powierzchnia sprzedażowa obiektów handlowych nie może przekroczyć 1000 m2. Tereny oznaczone symbolem UO, w których istnieją lub realizowane będą obiekty oświaty, wychowania i obiekty sportowe towarzyszące szkołom należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę budynkami związanymi ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży - mieszkaniową w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem. Tereny oznaczone symbolem UZ i UO, w których istnieją obiekty opieki społecznej należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę budynkami – domami opieki społecznej w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem. Tereny oznaczone symbolem UT należy traktować jako tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe poza miastem w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem.

Projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony ze wszystkimi wymaganymi organami i przed jego uchwaleniem był wyłożony do publicznego wglądu. W terminie wskazanym w ogłoszeniu informującym o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszyscy zainteresowani mieli możliwość zgłaszania wniosków do projektu planu.

W dokumentacji planistycznej zgromadzonej przy sporządzaniu planu wynika, że skarżący zostali powiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu i możliwości zgłaszania protestów i zarzutów, na dowód czego znajduje się pisemne potwierdzenie z datą 08.07.2003 r. Ze względu na brak protestu bądź zarzutu plan został przyjęty zgodnie z projektem.

Przyjęte w miejscowym planie rozwiązania były analizowane i dyskutowane na wielu posiedzeniach merytorycznych komisji Rady Miasta przed uchwaleniem planu, a decyzje planistyczne zapadały zgodnie z procedurą planistyczną przeprowadzoną według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów przejściowych.

Skarżący w dniu 23 grudnia 2008 r. wystąpili o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki do Burmistrza Miasta Brzeziny. Uchwałą Nr XXI/49/2012 Rady Miasta Brzeziny z dnia 28 maja 2012 r. przystąpiono do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny.

Wniosek skarżących został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu studium i wykazany w wykazie wniosków złożonych przez osoby fizyczne i prawne do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny poza procedurą - przed obwieszczeniem o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium.

W dniu 27.06.2012 r. Burmistrz Miasta Brzeziny zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczając termin na składanie wniosków do 20 lipca 2012 r. W terminie ustalonym w obwieszczeniu wpłynął wniosek skarżących w sprawie zmiany MPZP o żądaniu odmiennym od wykazanego we wniosku z 22 grudnia 2008 r. Zmiana studium została uchwalona w 2013 r. - uchwała Nr XLII/190/2013 Rady Miasta Brzeziny z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Brzeziny. Działka nr [...] w studium została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudowa usługową.

W dniu 13 czerwca 2016 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wnieśli o przeznaczenie nieruchomości przy A 15a w Brzezinach na MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej zgodnie ze studium.

Przedmiotowa nieruchomość objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Nr XXV/161/2016 Rady Miasta Brzeziny z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: B, C, D, projektowanej drogi KDZ/KDG, E, F i G zmienionej uchwałą Nr XLI/277/2017 Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 czerwca 2017 r.

Planowane zmiany zmierzają w kierunku wnioskowanym przez skarżących we wniosku z dnia 8 czerwca 2016 r. W dniu 28 lutego 2018 r. zawarta została umowa na opracowanie ośmiu projektów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dla terenów objętych wskazaną uchwałą Nr XXV/161/2016 Rady Miasta Brzeziny z dnia 24 czerwca 2016 r. Zgodnie z przedmiotową umową planowany termin przedłożenia Radzie Miasta projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uchwalenia został ustalony do dnia 30 września 2019 r.

Nadmienić należy, iż w momencie zakupu przez skarżących działki nr [...] obowiązywał plan zagospodarowania z 1994 r. - uchwała Nr 3 Rady Miejskiej w Brzezinach z dnia 25 lutego 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. Brzeziny, zgodnie z którym działka przeznaczona była pod usługi ogólnomiejskie i obiekty usługowe nieuciążliwe.

Ze zgromadzonych materiałów wynika, iż pierwsze sygnały dotyczące zmiany obecnej funkcji w MPZP pojawiają się w roku 2008 r. Nie jest znany Wydziałowi Rozwoju, Infrastruktury i Mienia Urzędu Miasta Brzeziny fakt potwierdzający, że budynek miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe a uchwalenie planu w 2004 r. uniemożliwiło zagospodarowanie więcej niż 30% budynku dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych właścicieli, tym bardziej, iż skarżący nie brali czynnego udziału w tworzeniu tego planu. Co więcej, skarżący sami przedkładają dokument, w którym dopiero w roku 2009 r. ujawnili swoje zamierzenia co do funkcji mieszkaniowej budynku, zgłaszając zmianę sposobu jego użytkowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia norm prawnych wskazanych w skardze, uznać je należy za niezasadne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 1322/15 plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1322/15), wskazać należy, iż prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK319/05).

W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem.

Wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Uwzględniały one uwarunkowania lokalne i potrzeby społeczności. Co istotne, sami właściciele przez lata - jak wprost przyznają - wykorzystywali budynek właśnie do celów gospodarczych. Nie sposób zatem uznać, że zaskarżona uchwała wkraczała w sferę ich uprawnień w sposób i w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności.

Organ twierdzi, iż można wnioskować, że jak wskazują sami skarżący, "zmiana w zakresie korzystania z nieruchomości jest naturalną konsekwencją upływu czasu i zmieniających się potrzeb właścicieli w zakresie intensywności prowadzenia działalności gospodarczej". Owa zmiana potrzeb właścicieli nie jest jednak równoznaczna z istnieniem podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej. Może co najwyżej uzasadniać procedowanie zmian w MPZP i w tym zakresie procedura jest w toku.

Zaznaczyć należy, że w chwili zakupu przedmiotowej nieruchomości przez Skarżących, postanowienia MPZP były jeszcze bardziej rygorystyczne w zakresie celów mieszkaniowych. To właśnie uwzględnienie zmiany uwarunkowań i potrzeb lokalnych doprowadziły do uchwalenia nowego MPZP w roku 2004.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 926/15, "jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. "

W przedmiotowej sprawie wnioski takie nie były nawet przez skarżących zgłaszane, mimo prawidłowego powiadomienia o pracach nad MPZP. Nadto, wydaje się, że przez lata użytkowania nieruchomości, sami skarżący nie postrzegali postanowień MPZP jako naruszenia ich indywidualnego interesu.

Sama okoliczność, że zmianie uległy zamierzenia skarżących w zakresie zagospodarowania nieruchomości i sposobu jej wykorzystania, nie oznacza, że uchwała dot. MPZP nie spełnia standardów konstytucyjnych lub narusza wskazane przepisy ustawy planistycznej.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga administracyjna służyć ma kontroli prawidłowości uchwały, nie zaś doprowadzeniu do oczekiwanego przez skarżących efektu, tj. stwierdzenia nieważności i w istocie korzystania ze wstecznej mocy orzeczenia sądu administracyjnego. Dalsze wnioski skarżących zostały uwzględnione i procedura zmiany MPZP jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, a do takich zalicza się uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródło interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1981/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09).

Nie ulega wątpliwości, że skarżący będący właścicielami działki gruntu znajdującej się w Brzezinach przy ul. A 15a, oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie nr [...] miasta Brzeziny, objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w tejże uchwale.

Podkreślenia jednak wymaga, że granice zaskarżenia, wyznaczone wykazywanym naruszeniem indywidualnego interesu prawnego uprawniają sąd administracyjny do dokonania oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym właśnie granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego. W konsekwencji oznacza to, iż jeżeli skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr [...], położonej w miejscowości Brzeziny, to granicami oceny naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, odnoszący się do wskazanej działki.

Prawidłowo zatem skarżący zaskarżyli uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim ustalenie, że w terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych dotyczy działki gruntu znajdującej się w Brzezinach przy ul. A 15a, oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie nr [...] miasta Brzeziny, w obszarze oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny symbolem 86 U, UO (według rysunku planu nr 3), która to działka jest własnością skarżących.

Jednakże samo uznanie, że skarżący posiadają legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., a więc, że skarżona uchwała narusza ich interes prawny nie przesądza jeszcze o zasadności skargi i jej uwzględnieniu. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Formułując zarzuty skargi skarżący odwołali się do nadużycia władztwa planistycznego, podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności B. i K. J., w ten sposób, iż posiadana przez nich nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie może być w większości przeznaczona na cele mieszkalne.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i określenie warunków zabudowy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Co godne podkreślenia, w zakresie władztwa planistycznego mieści się, na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Prawo własności choć chronione konstytucyjnie, nie jest jednakże prawem bezwzględnym i podlega w określonych sytuacjach ograniczeniom. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności (wyr. WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2010 r., II SA/łd 42/19). Spójny z wymienionymi regulacjami pozostaje również art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swoje źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne (wyr. WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 107/18).

Analiza zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zgłoszonych zarzutów daje podstawę do przekonania, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, a zaskarżona uchwała nie narusza art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi koncertują się bowiem na wykazaniu, że doszło do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego w wyniku przyjęcia zaskarżoną uchwałą, że na terenach usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług.

Ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu wymaga przypomnienia, iż skarżący nabyli zabudowaną działkę gruntu, położoną w Brzezinach przy ul. A nr 17, oznaczoną na mapie numerem działki [...], o obszarze 3.940 mkw. w dniu 23 lutego 1996 r. od Gminy Miasta Brzeziny.

W dacie zakupu przez skarżących działki nr [...] obowiązywała uchwała nr 3 Rady Miejskiej w Brzezinach z dnia 25 lutego 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. Brzeziny. Na nabywanej działce znajdował się budynek po dawnym żłobku, a sama działka zlokalizowana była na obszarze przeznaczonym zgodnie z wówczas obowiązującym planem miejscowym pod usługi ogólnomiejskie i obiekty usługowe nieuciążliwe.

Natomiast zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym sporna działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem: 86 U, UO, w którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi.

Warto zatem zauważyć, że postanowienia planu miejscowego z 29 listopada 2004 r. co do zasady stanowią zatem kontynuację przeznaczenia terenu będącego przedmiotem rozważań w stosunku do postanowień planu miejscowego z dnia 25 lutego 1994 r. Powyższe powoduje, że nie polega na prawdzie twierdzenie skargi, że "budynek, w którym skarżący prowadzą obecnie działalność gospodarczą miał być pierwotnie przeznaczony na cele mieszkaniowe, jednak uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. uniemożliwiło zagospodarowanie więcej niż 30% budynku dla zaspokojenia wspomnianych potrzeb mieszkaniowych właścicieli".

W kontekście poprzednio obowiązującego planu miejscowego (obowiązującego w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących) należy stwierdzić, że zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dopuszczających w terenach usług (innych niż Um) realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych, choć samo w sobie będąc swoistym ograniczeniem, to jednak stanowi rozszerzenie zakresu dotychczasowego możliwego sposobu zagospodarowania o funkcję mieszkalną. Kwestionowany zapis (odnoszący się do maksymalnej powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych) wskazuje natomiast, że intencją organu było zachowanie jako wiodącej funkcji usługowej z preferowanymi usługami oświatowymi. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10). Skoro ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.z.p.) i należy do kompetencji gminy, wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji ocenie sądu podlegało wyłącznie zweryfikowanie, czy kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza w sposób istotny ustaleń obowiązującego studium lub trybu jego sporządzenia.

Odnosząc się do zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny uchwalonego uchwałą Rady Miasta Brzeziny z dnia 30 stycznia 2001 r. należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących postanowienia m.p.z.p. nie naruszają zapisów studium, które lokalizują sporną nieruchomość w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej i obsługi komunalnej (z przewagą zabudowy jednorodzinnej). Na takie naruszenia nie powołują się zresztą i skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 2333/17 zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pomiędzy treścią studium a planem miejscowym musi zachodzić stosunek "braku naruszania". Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też rozumieć należy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tak pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium, jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jak i braku naruszania ustaleń studium oznacza zatem jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Jeśli zaś idzie o procedurę związaną z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, to rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Łd 164/14 tut. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i stwierdził w wyroku z dnia 23 maja 2014 r., iż w materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu, jak również trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust.1 oraz art. 17 i 20 ust. 1 u.p.z.p .

Reasumując, należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny ustalenia obowiązującego studium lub trybu jego sporządzenia. Stawiany przez skarżących zarzut nadużycia władztwa planistycznego, powiązany z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności B. i K. J., w ten sposób, iż posiadana przez nich nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie może być w większości przeznaczona na cele mieszkalne nie znajduje usprawiedliwienia.

Na marginesie warto również zauważyć, że skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 listopada 2004 r. dopiero pismem z dnia 4 czerwca 2019 r., a więc po upływie kilkunastu lat, w ciągu których podejmowane przez skarżących działania dotyczące gospodarowania nieruchomością mieściły się w ramach zakreślonych postanowieniami m.p.z.p. Plany właścicieli związane z innym sposobem korzystania z nieruchomości nie mogą jednak bezpośrednio rzutować na ocenę legalności zaskarżonego planu miejscowego, zwłaszcza, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc. Co istotne skarżący rozpoczęli skuteczne starania o zmiany zapisów studium i planu miejscowego, gdyż przedmiotowa nieruchomość objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Nr XXV/161/2016 Rady Miasta Brzeziny z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeziny dla działek z obrębu nr [...] i obrębu nr [...] położonych w rejonie ulic: B, C, D, projektowanej drogi KDZ/KDG, E, F i G zmienionej uchwałą Nr XLI/277/2017 Rady Miasta Brzeziny z dnia 29 czerwca 2017 r.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w wyroku.

A. P.