Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 793/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.66 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.9 ust.1pkt.19, art.16 ust.4 i art.186
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu zażalenia R. D., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zwrocie jego wniosku o ustalenie, w drodze decyzji, wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów leżących w granicach polderu [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że R. D. pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy Prawo wodne w związku z zalaniem wodami powodziowymi w maju 2010 r. stanowiących jego własność gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego [...], położonych w miejscowości K., oznaczonych nr ew. [...], gmina [...] oraz gruntów położonych w miejscowości W., oznaczonych nr ew. [...] i [...], których jest dzierżawcą. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił wniosek ze wskazaniem na właściwość sądu cywilnego do jego rozpatrzenia, ponieważ "polder [...]" nie jest polderem przeciwpowodziowym. Polder ten zbudowano w celu zintensyfikowania produkcji rolnej, a nie jako urządzenie przeciwpowodziowe, co potwierdzają późniejsze działania z nim związane. Obszar ten posiada inny sposób napełniania i opróżniania niż powszechnie przyjmuje się dla urządzeń wodnych, jakimi są poldery przeciwpowodziowe. Woda rzeki W. wlewa się na obszar nazywany "polderem [...]" samoczynnie przez przelew wałowy, zlokalizowany na brzegu prawym w jego górnej części. Wlewanie wody następuje, gdy woda w rzece W. osiągnie rzędną 82 m n. p. m., gdyż taką rzędną posiada korona przelewu. Wpływ wody nie jest sterowany, gdyż nie ma tam urządzenia wpustowego takiego, jak jaz. Nie ma możliwości regulowania ilości wpływającej wody. Podobnie wygląda sytuacja ze spustem wody, który odbywa się samoczynnie do rzeki W., przelewem wałowym, znajdującym się w dolnej części polderu, po osiągnięciu przez wodę w polderze rzędnej równej koronie przelewu tj. 80,65 m n. p. m. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, wały przeciwpowodziowe zaliczane są do poszczególnych klas ważności w zależności od wielkości chronionego obszaru, przy czym za podstawę do określenia tej wielkości przyjmuje się obszar, który przed wykonaniem obwałowania ulegał zatopieniu wodami o prawdopodobieństwie p = 1% (zał. nr 2, lp. 3). Wykonane obwałowanie spełnia wymagania wynikające z powyższego normatywu i chroni tereny "polderu [...]" przed wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie pojawiania się raz na 100 lat. Przez przewał awaryjny przelewają się wyłącznie wody przewyższające przepływ wody stuletniej, przed którymi przyjęte normatywy nie przewidują już ochrony. Stosownie do przepisu art. 80a ustawy Prawo wodne ochronę przed wodami o prawdopodobieństwie występowania co najmniej raz na 200 lat przewiduje się wyłącznie dla terenów o szczególnym znaczeniu społecznym, gospodarczym lub kulturowym, a w niewielkim stopniu zagospodarowany teren "polderu [...]" znaczenia takiego nie posiada. Organ pierwszej instancji nie mógł wskazać źródła normatywnego, będącego podstawą klasyfikacji "polderu [...]", gdyż w systemie prawa krajowego brak jest aktów normatywnych, regulujących kwestie klasyfikacji polderów istniejących na obszarze kraju. Przepis art. 186 ust. 1 ustawy Prawo wodne dzieli szkody na te wymienione w art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1 i inne. Przy czym, z treści art. 186 ust. 1 i 3 wynika, że do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wymienionych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 przysługuje poszkodowanym jedynie droga sądowa. Takie stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt III CZP 27/04. W sprawach dotyczących odszkodowania za szkody inne niż wymienione w ustawie -Prawo wodne, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy kodeks cywilny. Natomiast art. 19 k. p. a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Z analizy przepisów ustawy Prawo wodne wynika, iż w opisanym stanie faktycznym właściwym w sprawie jest sąd powszechny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011r. R. D. zarzucił naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 7 k. p. a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało błędnym przyjęciem za organem pierwszej instancji, że polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym,

- art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 k. p. a. poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której postanowienie organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 104 §1 k. p. a. w zw. z art. 186 ust. 3 Prawa wodnego poprzez niezałatwienie indywidualnego żądania strony w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji w której przepis prawa materialnego (Prawa wodnego) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji,

- art. 66 § 3 k. p. a. poprzez błędne uznanie za organem pierwszej instancji, że Marszałek Województwa [...] nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie, w sytuacji w której przepis prawa materialnego wyraźnie przewiduje powierzenie marszałkowi województwa ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji w przypadku zalania podczas powodzi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono m. in., że organ pierwszej instancji - wbrew przepisom Prawa wodnego - dokonał rozróżnienia na poldery letnie i zimowe kwalifikując jednocześnie polder [...] jako polder letni uznając, że nie spełnia on warunków polderu przeciwpowodziowego. Natomiast Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przedstawił własną definicję polderu przeciwpowodziowego nie wskazując na poparcie swoich twierdzeń żadnych dokumentów, czy też jakiejkolwiek kwalifikacji polderu [...] na podstawie analizy jednostki badawczo-naukowej. Wykładnia dokonana przez Prezesa KZGW jest nieuprawnioną i dowolną interpretacją przepisów Prawa wodnego, naruszającą podstawowe zasady wykładni prawa. W przepisach Prawa wodnego jest mowa tylko i wyłącznie o polderach przeciwpowodziowych, bez rozróżniania ich na poldery letnie lub zimowe, czy też takie które służą zintensyfikowaniu produkcji rolnej. Polder [...] jest polderem przeciwpowodziowym, który jak się okazało podczas ostatniej powodzi doskonale spełnił swoją funkcję m. in. ochronił aglomerację [...] przed powodzią w 2010 r. Zalewanie polderu [...] następuje automatycznie po przekroczeniu przez wody rzeki W. rzędnej 82,0 m n. p. m., tj. rzędnej, na której został wybudowany przewał wałowy długości 200 m w miejscowości K. Funkcjonowanie polderu [...] powoduje jednak wyrządzenie szkody właścicielom gruntów leżących w jego obszarze. Przedmiotowy polder przeciwpowodziowy posiada swoją nazwę oraz numer jak pozostałe poldery przeciwpowodziowe znajdujące się w dolinie [...] tj. polder [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Polder [...] składa się z dwóch przelewów wałowych o szerokości 200 m umożliwiających przepływ wody na obszar polderu. Górny przelew wałowy zlokalizowano w (górnej części polderu) km [...] rzeki W. wraz z koroną na rzędnej 82,00 m n. p. m. Dolny przelew wałowy zlokalizowano w km [...] rzeki W. wraz z koroną na rzędnej 80,65 m n. p. m. Ponadto polder charakteryzuje istniejący jaz upustowy oraz dwa przepusty wałowe. Szczegółowy opis polderu przeciwpowodziowego [...] znajduje się w operacie wodnoprawnym z 2001 r. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W celu określenia funkcji polderu [...] pomocne jest opracowanie naukowe A. M. i B. P. "Wykorzystanie modelu matematycznego do charakterystyki hydraulicznej doliny [...]", wydawnictwa [...], którego autorzy również nie mają wątpliwości jakim celom służy polder [...]. Dokonali oni obliczenia transformacji fali wezbraniowej W. uwzględniając oddziaływanie polderu przeciwpowodziowego [...]. Ponadto opracowanie wskazuje na lokalizację polderu przeciwpowodziowego [...] wraz z jego urządzeniami wodnymi, w tym jazem. Prezes KZGW twierdzi natomiast, że polder [...] nie posiada urządzenia takiego jak jaz, a przez to m. in. nie jest polderem przeciwpowodziowym. Centralne organy administracji rządowej również nie mają żadnych wątpliwości co do kwalifikacji polderu [...] jako polderu przeciwpowodziowego. Minister Środowiska w odpowiedzi z dnia [...] marca 2006 r. na interpelację poselską nr [...] w sprawie zdefiniowania polderu [...] nie ma wątpliwości jaką funkcję spełnia polder [...] i jak ważny jest dla ochrony przeciwpowodziowej. Minister Środowiska wskazał, iż nie ma mowy o zintensyfikowaniu produkcji rolnej o jakiej wspomina Prezes KZGW, lecz wyłącznie o ochronie przeciwpowodziowej. Polder przeciwpowodziowy [...] został ujęty również w aktach prawa miejscowego - w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...]2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszarów w miejscowościach K., W., S., P., S., M. i w mieście G. Według § 23 zd. 2 tej uchwały granicę obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią - polderu [...] stanowi południowa granica opracowania wskazana w załączniku nr 1. Jest zatem rzeczą niedopuszczalną, aby polder [...] spełniał swoje funkcje przeciwpowodziowe, o których wszyscy są świadomi (naukowcy, centralne organy administracji rządowej oraz administracji samorządowej), a Prezes KZGW twierdził, że nie jest to polder przeciwpowodziowy nie wskazując na to żadnego uzasadnienia. Skoro brak jest aktów normatywnych regulujących kwestie klasyfikacji polderów, to należy przyjąć, że o klasyfikacji polderu decydują funkcje jakie on spełnia. Jeżeli więc polder [...] spełnia funkcje ochrony przeciwpowodziowej, to należy go uznać za polder przeciwpowodziowy. Utrzymanie w mocy przez Prezesa KZGW postanowienia organu pierwszej instancji powoduje utrzymanie stanu rażąco naruszającego prawo.

Zdaniem skarżącego do rozpoznania jego roszczenia, co do zasady, właściwy jest sąd powszechny, ale w niniejszym przypadku ustawodawca przewidział tryb szczególny: najpierw ustalenie odszkodowania następuje w formie niezaskarżalnej decyzji, a dopiero później w przypadku niezadowolenia strony z wysokości odszkodowania możliwe jest dochodzenie roszczenia na drodze sądowej. W związku z tym, zanim strona skieruje swoje roszczenie na drogę sądową, konieczne jest najpierw wyczerpanie stosownej drogi administracyjnej, ustanowionej w przepisach Prawa wodnego. Sprawę konieczności wyczerpania trybu administracyjnego jednoznacznie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. III CZP 27/04 orzekając, że: "roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej zalewaniem nieruchomości na skutek zmiany stanu wody - poza przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 Prawa wodnego - może być dochodzone przed sądem po wyczerpaniu postępowania administracyjnego". Przeciwstawienie szkód określonych w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1 Prawa wodnego i innych w kontekście art. 186 ust. 3 Prawa wodnego pozwala przyjąć, że te "inne" nie mogą być dochodzone przed sądem dopóty, dopóki nie zapadnie ostateczna decyzja administracyjna w tym względzie albo decyzja taka nie zapadnie w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody". Niniejsze stwierdzenie sądu dotyczy również dochodzenia roszczeń wynikających z art. 16 ust. 4 Prawa wodnego, a więc związanych z zalaniem gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego. Prezes KZGW wskazuje na niniejszą uchwałę SN, jednakże cytuje jedynie wyrwany z kontekstu fragment, pomijając wywód sądu odnośnie konieczności zachowania drogi administracyjnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt III SAB/Lu 4/10 stwierdził, że "analiza przepisów art. 186 ust. 3 Prawa wodnego wskazuje, że to strona wybiera tryb postępowania, natomiast organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie może bowiem pozbawić strony możliwości jej załatwienia na drodze administracyjnej, wskazując jej jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie". Prezes KZGW usankcjonował uchylanie się przez organ pierwszej instancji od wydania decyzji w przedmiocie żądania złożonego przez skarżącego, do czego zobowiązuje go przepis prawa materialnego. Takie postępowanie Prezesa KZGW jest niczym innym niż blokowaniem skarżącemu dochodzenia jego roszczeń, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W wyroku z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt IV SA 2007/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność wyczerpania drogi administracyjnej w przypadku roszczeń uregulowanych w art. 16 ust. 4 Prawo wodne. Sąd uznał, że: "przeciwstawienie szkód określonych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 Prawo wodne i "innych" w kontekście art. 186 ust. 3 Prawa wodnego oznacza, że te "inne" szkody [a więc również odszkodowanie za zalanie gruntów podczas powodzi leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego - art. 16 ust. 4 Prawa wodnego] nie mogą być dochodzone przed sądem, dopóki nie zostanie wydana decyzja administracyjna, niezaskarżalna w toku postępowania instancyjnego, przez organ wskazany w tym przepisie lub jeśli organ ten nie wyda decyzji w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego". Postanowienie Prezesa KZGW narusza zatem także art. 45 Konstytucji, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które zamyka drogę sądową do dochodzenia roszczeń. Postanowienie wydane przez Prezesa KZGW nie wyczerpuje drogi administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnej osoby (strony) o przysługującym jej uprawnieniu lub jego braku (w tym przypadku o wysokości odszkodowania).

Skarżący wskazał, że z jego wniosku wyraźnie wynikało, kto jest organem administracyjnym właściwym do jego rozstrzygnięcia wraz z przytoczeniem podstawy prawnej żądania. W sytuacji, w której przepis prawa materialnego nakładał na organ obowiązek wstępnego rozstrzygnięcia co do wysokości roszczeń skarżącego w postępowaniu administracyjnym, Prezes KZGW niesłusznie uznał, że organ pierwszej instancji był w niniejszej sprawie uprawniony do zastosowania art. 66 § 3 k. p. a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał argumentację zaskarżonego postanowienia i wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zaznacza, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, stąd żądanie organu zawarte w odpowiedzi na skargę jest bezzasadne.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Wnioskodawca R. D. domaga się ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 186 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, ze zm.), które stanowią, że właścicielowi posiadającemu grunty leżące w granicach polderu przeciwpowodziowego, zalanego podczas powodzi, przysługuje od właściciela wody odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie, wobec czego na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji.

Prawidłowo organy orzekające uznały zatem za kluczowe dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, czy nieruchomość skarżącego położona jest na terenie polderu przeciwpowodziowego, ponieważ - w myśl powołanych przepisów ustawy Prawo wodne - odszkodowanie ustalane jest w trybie administracyjnym tylko wtedy, gdy szkoda spowodowana została podczas powodzi zalaniem gruntów położonych na terenie polderu przeciwpowodziowego.

Organy orzekające ustaliły, iż nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oddzielonym od rzeki W. wałem przeciwpowodziowym, który to teren zwany jest polderem [...]. Spór w rozpatrywanej sprawy dotyczy zatem ustalenia, czy teren ten jest polderem przeciwpowodziowym.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają literalnej definicji pojęcia "polder przeciwpowodziowy". Jedynie w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne - o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji - wskazano, że przez pojęcie "urządzenia wodne" rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności m. in. poldery przeciwpowodziowe. Polder przeciwpowodziowy jest zatem urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów.

Prawidłowo więc organy orzekające - dla zdefiniowania charakteru polderu [...] - skupiły się na ustaleniu, jakim funkcjom polder ten miał służyć w wyniku jego wybudowania i jakim funkcjom polder ten nadal służy. W tym zakresie organy orzekające ustaliły, na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w latach osiemdziesiątych XX w., że polder [...] nie był budowany w celu pełnienia funkcji urządzenia służącego ochronie przeciwpowodziowej, lecz obszar tego polderu miał być intensywnie wykorzystywany rolniczo, jako wynik opracowanej w latach siedemdziesiątych XX w. koncepcji melioracji doliny rzeki W. w środkowym jej biegu, która przewidywała wykonanie obwałowań doliny, podzielonych na dziewięć kompleksów, jak również prac melioracyjnych ukierunkowanych na powstanie wielkiego kombinatu rolnego PGR [...]. Wykonane przewały na wale przeciwpowodziowym tego polderu miały zalewać polder jedynie przy ekstremalnych powodziach. Nieobwałowana bowiem uprzednio Dolina [...] położona w środkowym odcinku rzeki W. przez całe lata retencjonowała wody powodziowe tej rzeki, ale budowa zbiornika [...] dla zredukowania fal powodziowych rzeki W. umożliwiła podjęcie działań zmierzających do zintensyfikowania produkcji rolnej tego fragmentu doliny. W 1984 r. odstąpiono jednak od państwowego zagospodarowywania terenów polderu, pozostawiając go w prywatnej własności i zmieniając nieco trasę wałów ze względu na brak zgody ze strony niektórych rolników na ich wybudowanie. Pod koniec lat osiemdziesiątych XX w. odstąpiono natomiast od zrealizowania pozostałych zadań dotyczących tego terenu ze względu na zmianę polityki rolnej kraju, trudności ekonomiczne oraz ograniczenia związane z postulatami ornitologów w zakresie ochrony doliny rzeki W.

Powyższe ustalenia są wystarczające do stwierdzenia, iż polder [...] nie pełni funkcji określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, dlatego organy orzekające - wbrew zarzutom skargi - nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji mógł przy tym poprzestać na ustaleniach organu pierwszej instancji skoro ustalenia organu pierwszej instancji okazały się wystarczające, a jednocześnie wyczerpujące dla dokonania oceny charakteru przedmiotowego polderu. Organy orzekające prawidłowo wykazały, iż teren polderu [...] nie stanowi urządzenia wodnego, lecz to sam wał przeciwpowodziowy miał służyć oddzieleniu tego polderu od wód rzeki W. przed zalewaniem, z dopuszczeniem zalania wodami wezbranymi jedynie ponad koroną wału, której wysokość spełnia aktualny normatyw techniczny obliczony dla fali powodziowej przewidywanej do wystąpienia raz na sto lat, na co zwrócił uwagę organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Ustalenia i argumentacja zaskarżonego postanowienia nie pozbawiły zatem skarżącego uprawnienia do dwuinstancyjnego rozpatrzenia jego sprawy w zakresie oceny dopuszczalności jej rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym.

Organ drugiej instancji podzielając argumentację organu pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż pojęcie "polder", w braku jego ustawowej definicji, należy rozumieć w sposób wynikający ze słownikowej definicji, według której, polderem jest depresyjny teren nadmorski, sztucznie osuszony i otoczony groblami w celu ochrony przed zalaniem (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN SA). Dla pełnienia więc funkcji przeciwpowodziowej, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne polder taki musiałby stanowić urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów.

Jak wykazały organy orzekające, polder [...] takich funkcji jednak nie pełni, skoro wlewanie się wód rzeki W. do tego polderu nie następuje za pośrednictwem jakichkolwiek urządzeń typu jazy i upusty, lecz w sposób naturalny poprzez przelanie się wody ponad koroną wału, gdy wysokość tej korony uwzględnia falę powodziową mogącą powstać raz na sto lat. Organy orzekające ustaliły przy tym, że zalanie tego polderu wodą w 2010 r. nastąpiło wskutek przelania się fali powodziowej ponad koroną wału, a nie poprzez jakiekolwiek urządzenia służące sterowaniu wpływu i wypływu wody na ten polder. Do uznania bowiem danego terenu za polder przeciwpowodziowy nie jest wystarczające samo wlewanie się wody i to ponad koroną wału przeciwpowodziowego, lecz istotne jest ustalenie sposobu wlewania się tej wody tj. stwierdzenie, czy wlewanie się tej wody na ten teren jest efektem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji.

Jakkolwiek więc brak jest ustawowej definicji pojęcia "polder przeciwpowodziowy", to organy orzekające prawidłowo ustaliły jego znaczenie za pomocą jego słownikowego rozumienia z uwzględnieniem ustawowej jego funkcji wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne.

Podniesiona w skardze ocena charakteru polderu [...] przez Ministra Środowiska oraz w opracowaniu wskazanym przez skarżącego prawidłowo więc nie została uwzględniona przez organy orzekające, skoro pozostaje ona w sprzeczności z charakterem tego polderu ustalonym przez te organy na podstawie prawidłowo stwierdzonego stanu faktycznego i z zastosowaniem powszechnie przyjętych i akceptowalnych reguł wykładni przepisów prawa - w tym przypadku przepisów ustawy Prawo wodne.

O charakterze polderu [...] jako polderu przeciwpowodziowego nie przesądzają również ustalenia wskazanej w skardze uchwały w sprawie planu miejscowego, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych - co nie jest równoznaczne z wyznaczeniem w rozpatrywanej sprawie granic polderu przeciwpowodziowego. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, jako polderu przeciwpowodziowego musiałoby bowiem spełniać ustawowe wymagania wynikające z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. : Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. określać przeznaczenie terenu polderu [...], jako urządzenia przeciwpowodziowego służącego ochronie przed powodzią mającego charakter inwestycji celu publicznego. Samo oznaczenie terenu polderu [...] w planie miejscowym, jako obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią - co wskazano w skardze - nie stanowi jednak celu publicznego, jak również w żaden sposób nie wyznacza dla tego obszaru funkcji ochrony przed powodzią, a wręcz przeciwnie, potwierdza jedynie zagrożenie tego obszaru powodzią.

Stwierdzenie zatem, iż polder [...] nie spełnia ustawowych warunków bycia urządzeniem wodnym nakazywało uznanie, iż polder ten nie jest polderem przeciwpowodziowym, dlatego organy orzekające prawidłowo zwróciły wniosek skarżącego na podstawie art. 66 § 3 k. p. a. o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, skoro stan faktyczny objęty tym wnioskiem nie spełnia hipotezy art. 186 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4 i art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Odszkodowanie za zalanie terenu nie będącego polderem przeciwpowodziowym, jak w niniejszej sprawie zostało to wykazane, nie jest bowiem ustalane w trybie administracyjnym, dlatego zgodnie z art. 66 § 3 k. p. a. wniosek o jego ustalenie podlegał zwrotowi skarżącemu w drodze postanowienia ze względu na brak w tym zakresie właściwości Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji administracyjnej. Powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego potwierdzają jedynie zastosowanie administracyjnego trybu ustalania odszkodowania w odniesieniu do polderów przeciwpowodziowych, ale organy orzekające w sprawie prawidłowo wykazały, iż polder [...] nie jest polderem przeciwpowodziowym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.