Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1099/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. T. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1099/18

Uzasadnienie

Prezydent M. P. decyzją z 23.07.2018r. nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j., dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j., dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę dla P. D. obejmujące przebudowę i nadbudowę (przy granicy dz. [...], ark. 33, obręb Ł. - ul. [...] i dz. [...], ark. 33, obręb Ł.) części budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na funkcję mieszkalną na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. (dz. [...], ark. 33, obręb Ł.)

Pismem z 09.09.2018r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. T. (dalej skarżąca) wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się na ul. [...] w P. na działce nr [...] w otoczeniu rozbudowywanego przez P. D. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Wyjaśniła, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 p.b.). Taka treść przywołanych przepisów oznacza, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że jej lokal znajduje się w bezpośrednim otoczeniu obiektu budowlanego. Jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną w obszarze jej oddziaływania posiada ona interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji. Z analizy funkcji przedmiotowego obiektu i sposobu zagospodarowania inwestycji wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Stąd też jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a ona jako jej właściciel jest stroną postępowania. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

Organ administracji winien był zbadać przed wydaniem zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest informacji o obszarze oddziaływania obiektu na jej lokal, który znajduje się w obszarze oddziaływania przebudowywanego i nadbudowywanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ administracji winien był przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeanalizować obszar oddziaływania tejże inwestycji także w aspekcie jej interesu prawnego. Skarżąca jako właściciel lokalu znajdującego się na działce sąsiedniej ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. prawo do poszanowania jej uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Następnie skarżąca przedstawił szereg zarzutów o charakterze merytorycznym.

Jednocześnie skarżąca odrębnym pismem z 09.09.2018r. wniosła o doręczenie jej zaskarżonej decyzji oraz złożyła wniosek o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania.

Wojewoda postanowieniem z 26.09.2018r. nr [...] 2018.2 :

1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...];

2. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...]

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...] została doręczona stronom postępowania ustalonym w oparciu o art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., tj. inwestorowi P. D., W. P., W. P. oraz Wydziałowi Gospodarki Nieruchomości Urzędu M. P. (w zakresie nieruchomości stanowiącej własność M. P.).

Żadna z ww. stron nie wniosła odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia (decyzje zostały doręczone w dniach 24 i 25 lipca 2018 r., czyli do 7 lub 8 sierpnia 2018 r. strony mogły wnieść odwołanie).

J. T. nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania zainicjowanego wnioskiem P. D.. Odwołanie i wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostały nadane w placówce pocztowej w dniu 10 września 2018 r.

Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). W myśl art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 66/16 "Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1759/06; z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1762/09 - CBOSA; z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95 - ONSA 1998/ 3/103; B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 565 ). A zatem, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż - jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. "

Organ I instancji nie doręczył skarżącej decyzji z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...], a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla stron, którym ww. decyzję doręczono (ostatni dzień, w którym mogło został złożone odwołanie przypadał na 8 sierpnia 2018 r.). Wskazana decyzja jest decyzją ostateczną. Stosownie do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2002 r." sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn. 2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania. W myśl art. 150 §1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W rozpatrywanym przypadku skarżąca, która czuje się niesłusznie pominięta w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem P. D., może złożyć podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do Prezydenta M. P. (wraz z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia).

Wobec powyższego skarżąca nie może w rozpatrywanej sprawie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Z kolei jej odwołanie dotyczy decyzji już ostatecznej, zatem organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. T. wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7-9 k.p.a. w sytuacji gdy z treści jej pisma z dnia 09. 09. 2018r. zatytułowanego "odwołanie" wynikało iż chce uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej P. D. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na funkcję mieszkalną na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. Nr [...], ark. 33, obręb Ł.), dla której to organ w sposób prawem przewidziany powinien był doręczyć jej decyzję Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018r nr [...], [...], od której mogła wnieść odwołanie, czyli jej faktycznym zamiarem było wznowienie postępowania. Organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien był zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7-9 k.p.a. zapytać ją o wyrażenia swojego stanowiska, tj. czy jej intencją główną było wniesienia odwołania, czy też pismo to jest wnioskiem o wznowienie postępowania; czego organ II instancji nie uczynił.

- 9 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku poinformowania jej o terminie wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że "Pani J. T. nie została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania zainicjowanego wnioskiem Pana P. D. (...). Pani J. T. podnosi, iż powinna być uznana za stronę, a decyzję należało jej doręczyć."( str. 2 postanowienia)

Organ II instancji - pomimo wyraźnego przyznania, że intencją skarżącej było uczestniczenie w postępowaniu na prawach strony- nie potraktował jej pisma z dnia 9 września 2018r. jako wniosku o wznowienie postępowania; ewentualnie nie dążył do wyjaśnienia. czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji, czy też próbę wznowienia postępowania administracyjnego.

Przyznała, iż pismo to nie zostało nazwane "wnioskiem o wznowienie postępowania", lecz co sam organ II instancji dostrzegł – jej intencją było wstąpienie do postępowania na prawach strony oraz uzyskanie doręczenia decyzji celem ewentualnego złożenia odwołania od niej oraz czynnego uczestniczenia w postępowania we wszystkich jego czynnościach. Pobocznie jej intencją było przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale po uprzednim uznaniu jej za stronę postępowania (co de facto mogłoby nastąpić jedynie w postępowaniu wznowieniowym). Te elementy wskazują, że jej wolą (intencją) wyrażoną w piśmie z dnia 9 września 2018r. było wznowienie postępowania albowiem zawarła w piśmie tym postulaty odpowiadające właśnie tej instytucji. Zatem obowiązkiem organu II instancji było zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7-9 k.p.a zapytanie jej o wyrażenia swojego stanowiska, tj. czy jej intencją główną było wniesienie odwołania, czy też wznowienie postępowania. W wyroku z dnia 23.04.1993r. SA/Kr [...] ( Legalis) NSA podkreślił, "W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska"

Skoro w piśmie z dnia 9 września 2018r. skarżąca postulowała uznanie jej za stronę postępowania; to de facto organ II instancji winien był wyjaśnić, czy chce odwołać się od decyzji, czy też chce wznowić postępowanie. Niewątpliwie zależało jej na tym drugim rozwiązaniu, gdyż od początku kroki przez nią podejmowane miały na celu zakwestionowanie decyzji Prezydenta M. P., ale w oparciu o przyznanie jej najpierw statusu strony postępowania.

Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 19. 11.2015r., I OSK 1457/15, gdzie NSA podkreślił, że "(...) w orzecznictwie sądowym przyjęto, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego jaką nazwę nadała mu strona, powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszy sposób umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji gdy strona działa samodzielnie (...).

Podniosła także, że o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu biegu ( por. post. SN z dnia 27 ,02.1997r" IPKN 40 /96, OSNAP 1998, Nr 4, poz. 138 ).

Oświadczenie skarżącej wyrażone w piśmie z dnia 9 września 2018 r. odnoszące się do uznania jej za stronę postępowania, a nadto jej oświadczenie co do powinności doręczenia jej decyzji, a także próba wniesienia przez nią odwołania jednoznacznie wskazują, że jej wolą było wznowienie postępowania, a nie tylko i wyłącznie złożenie odwołania od decyzji w sprawie, w której stroną nie była. Wyżej wymienione oświadczenia, powinny były skłonić organ chociażby do powzięcia wątpliwości, co do jej rzeczywistej woli, a w takiej sytuacji organ (mając na uwadze również zasadę działania na rzecz słusznego interesu strony), powinien był wezwać ją do wyjaśnienia lub uzupełnienia pisma. Brak takiego wezwania w tym zakresie spowodował naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a) oraz wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania pomocy stronom poprzez stosowną informację.

Pomimo wątpliwości interpretacyjnych pomiędzy treścią jej pisma a jego oznaczeniem organ II instancji, nie tylko nie starał się wyjaśnić jej stanowiska w sprawie, ale jedynie lakonicznie wskazał, że z uwagi na to, że iż skarżąca nie jest stroną postępowania, to powinna złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przy czym nie pouczył jej o terminie do jego złożenia. Tym samym organ nie dopełnił obowiązku nałożonego na niego w art. 9 k.p.a., tj. w sposób nienależyty i niewyczerpujący nie poinformował jej o terminie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Następnie skarżąca przedstawiła zarzuty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na jej nieruchomość.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podnosząc, że treść podlegających rozpoznaniu przez organ odwoławczy podań J. T. była jednoznaczna. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...] oraz złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W związku z powyższym obowiązkiem organu było rozpoznanie tych dwóch podań we właściwych trybach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w zakresie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz dopuszczalności samego odwołania (art. 58 - 59 oraz art. 134 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z 26.09.2018r. nr [...] 2018.2, którym Wojewoda :

1. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...];

2. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...], [...]

Sporne w sprawie było, czy skarżąca wniosła odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie stan faktyczny nie był sporny, gdyż postępowaniu administracyjnym skarżąca niewątpliwie nie brała udziału.

Stosownie do art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko

kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy.

Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego. Ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania, a dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie przystępuje do badania terminowości jego wniesienia.

Artykuł 134 k.p.a. określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie.

Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Oznacza to, że przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został on ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.

W kontrolowanej sprawie kwestią zasadniczą było przede wszystkim to, czy podanie skarżącej z 09.09.2018r. stanowiło odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania.

Wprawdzie zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, iż w przypadku pominięcia jednej ze stron w prowadzonym przez organ postępowaniu, decyzja kończąca takie postępowanie staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania dla strony, która brała w nim udział i której jako ostatniej doręczono decyzję. Strona, która została pominięta w zakończonym decyzją organu I instancji postępowaniu może wnieść odwołanie jedynie w tzw. terminie otwartym, tj. przed uzyskaniem przez decyzję pierwszoinstancyjną przymiotu ostateczności. Trafnie Wojewoda uznał, że podanie strony skarżącej z dnia 9 września 2018 r. nie może być rozpatrzone jako odwołanie od decyzji Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018r., Nr [...], skoro z akt administracyjnych wynika, iż rzeczona decyzja stała się ostateczna z dniem 9 sierpnia 2018 r. Prawidłowe też jest stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej uznać należy za niedopuszczalne.

Niezależnie jednak od powyższego, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że rozpatrując podanie strony skarżącej z dnia 9 września 2018 r. Wojewoda naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego (obowiązujące również w postępowaniu odwoławczym) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem zaskarżonego postanowienia, bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony skarżącej, było przedwczesne.

Należy wskazać, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego. Ponadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 k.p.a.).

Wobec powyższego skoro organ odwoławczy uznał, iż w realiach rozpatrywanej sprawy strona skarżąca nie ma możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, lecz powinna złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 9 k.p.a., poinformować stronę skarżącą o tej okoliczności. Jednocześnie zobowiązać ją do wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji podtrzymuje swoje stanowisko, iż podanie z dnia 9 września 2018 r. stanowi odwołanie, czy też może jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta M. P. z dnia 23 lipca 2018r., Nr [...] Dopiero takie działanie Wojewody można by uznać za zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. uwzględniające słuszny interes strony skarżącej oraz pogłębiające zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Takie postępowanie organu odwoławczego uzasadniało także to, że skarżąca przede wszystkim podnosiła zarzut, że pozbawiono ją możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.

Sąd orzekający Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że podziela istniejący w judykaturze pogląd, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) dopóty, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w [...] z dnia 16 listopada 1998 r., II SA 1391/98, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, wyrok NSA z 22.02.2005r. o sygn. OSK 1099/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygn. II SA/Gd 279/10, wyrok WSA w Kielcach z 17.01.2019r., sygn. II SA/Ke 753/18, publ. CBOSA)). Taki pogląd jest również wyrażany w doktrynie (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2019. teza 8 do art. 134 k.p.a.).

Dlatego w zaistniałym stanie faktycznym organ odwoławczy powinien był w myśl art.9 k.p.a. wyjaśnić skarżącej, że istnieje możliwość wznowienia postępowania i na czym ono polega oraz zwrócić się do skarżącej (działającej przecież bez fachowego pełnomocnika) o jednoznaczne wskazanie, czy jej podanie z 09.09.2018r. stanowi odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta M. P. z 23.07.2018r. nr [...] znak [...] 1068.2018. Organ odwoławczy tego nie uczynił bezrefleksyjnie traktując to pismo jako odwołanie. Należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania sytuacja wyjaśniła się o tyle, że z treści skargi jednoznacznie wynika, że zamiarem skarżącej było złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a nie odwołania, co czyni zbędnym kierowanie zapytania do skarżącej w tym zakresie.

Dodatkowo należy podkreślić, że odmienna wykładnia przepisów w tym konkretnym przypadku, który przecież należy oceniać indywidualnie, pozbawiłaby skarżącą możliwości dokonania przez organy administracji jakiejkolwiek realnej oceny, czy przysługuje jej przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art.148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od chwili w której strona dowiedziała się o decyzji. Skarżąca najpóźniej dowiedziała się o kwestionowanej decyzji w dniu 09.09.2018r., a więc w dacie sporządzenia jej pism. Tym samym niewątpliwie obecnie przekroczyła już termin do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Reasumując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że podanie skarżącej z 09.09.2018r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji organ przedwcześnie i wadliwie potraktował to pismo jako odwołanie i dlatego uchylono zaskarżone postanowienie. W świetle tej konstatacji kwestionowana decyzja Prezydenta M. P. z 23.07.2018r. nr [...] znak [...] jest ostateczna, gdyż skarżąca nie wniosła od niej odwołania, lecz wniosek o wznowienie postępowania. Należy jednak wszcząć postępowanie wznowieniowe na podstawie jej wniosku z 09.09.2019r..

Zaskarżone postanowienie wydane zostało więc z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zostało uchylone.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Organ odwoławczy w roku dalszego postępowania przekaże właściwemu organowi, tj. Prezydentowi M. P. (art.150 § 1 k.p.a.), podanie skarżącej z 09.09.2018r. w celu rozpoznania go jako wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym Sąd orzekający w żadnym stopniu nie przesądza o tym, czy jest on zasadny, czy też nie.