Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2056/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzja z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1951 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. M. odmówił stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. części działki ew. nr [...] z obrębu [...] - orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że poczynione przez niego ustalenia wskazują, że doszło do naruszenia prawa, jednakże naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma charakteru rażącego, bowiem byli właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości wobec jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod kolej spowodowało, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, że korzystanie z przedmiotowego gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r.

Skarżący zarzucił organowi, że nie dokonał jednoznacznego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie (brak konkretyzacji funkcji w planie, jaka miała być zrealizowana na tej nieruchomości). Samo powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod "tereny kolejowe" nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia z jego korzystania z przeznaczeniem terenu.

Dodatkowo skarżący podniósł, że powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na ustawę z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) jest niezasadne, gdyż ustawa ta dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw, a nie nieruchomości, które w ich skład nie wchodzą

i są dopiero przeznaczone pod zabudowę kolejową.

Wnioskodawca zarzucił, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do uchybień decyzji z [...] sierpnia 1951 r. polegających na braku podpisu osoby działającej w imieniu Prezydium Rady Narodowej W. oraz nie ustosunkował się do pisma z [...] lipca 1952 r., dołączonego przez stronę do wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze, że obecnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494), właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, organ ten wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej hip. [...], stanowiąca własność A. S., A.S., H.P., J.S., M.S., Z. S., S.L. i M. J. objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] sierpnia1951 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło M.S., J. W. i innym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przyznanie prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom winno nastąpić jedynie w stosunku do osób lub instytucji, które mogą teren zagospodarować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, względnie mogą zachować lub nowowzniesione budynki należycie konserwować i administrować. Istniejący na gruncie budynek wymaga w dalszym ciągu ustanowienia administracji państwowej.

Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało złożone.

Organ nadzoru wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. stanowił art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Organ nadzoru wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość była objęta "Ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Jak wynika z badań uprawnionego geodety, teren przedmiotowej nieruchomości w powołanym planie został przeznaczony pod tereny kolejowe (opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...].10.2010 r.).

Jak wyjaśnił Minister Infrastruktury przeznaczenie nieruchomości pod [...] - w sytuacji podporządkowania [...] Przedsiębiorstwu Państwowemu pod nazwą P.- wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość wyłącznego użytkowania gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu [...], organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy.

W dniu 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst. jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1951 r. Artykuł 1 rozporządzenia stanowił, że zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierza się przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "P.", prowadzonemu wedle zasad handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego. Artykuł 9 rozporządzenia dawał taką możliwość przedsiębiorstwu P. również w stosunku do nowo wybudowanych linii kolei państwowych lub też prywatnych, nieznajdujących się dotychczas w zarządzie państwowym, ale wyłącznie na polecenie Ministra Komunikacji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Natomiast przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie przedsiębiorstwa komunikacji kolejowej (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). W ten sposób został stworzony - przez akty prawne, mające wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich - stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi oraz wszelkimi przynależnościami, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako niezbędne na cele państwowe, a jednocześnie żaden inny podmiot nie mógł prowadzić działalności kolejowej.

Minister wyjaśnił, że wobec treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Biorąc pod uwagę obowiązujący wówczas plan zabudowania oraz przepisy prawa, organ orzekający mógł dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem nie było możliwe przez osoby prywatne.

Obowiązujące przepisy dotyczące funkcjonowania kolei (wyłącznie państwowych) przesądzały o konieczności zagospodarowania gruntu przez Państwo, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych oznaczonych jako tereny kolejowe. Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt własnościowych oraz dokumentacji geodezyjnej całość terenu nieruchomości nr hip. "[...]" rej hip. [...] jest bezpośrednio powiązana ze zrealizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie trasą kolejową, a więc służyć miała realizacji celu wskazanego w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego (planie zabudowania), a więc inwestycji o charakterze publicznym. Skoro nieruchomość przeznaczona została na potrzeby kolei państwowych oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłym właścicielom.

Zdaniem Ministra obowiązujący plan determinował decyzję organu dekretowego z [...] sierpnia 1951 r.

Zarzut wnioskodawcy, że organ nadzoru nie odniósł się do braku na kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1951 r. podpisu osoby działającej w imieniu Prezydium Rady Narodowej W. jest w ocenie organu nadzoru nieuprawniony.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwestionowana decyzja (której egzemplarz znajduje się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości jako karta 6) została prawidłowo wydana i spełnia wymagania stawiane przez art. 75 obowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w szczególności opatrzona jest podpisem władzy. Decyzja ta stanowiła ponadto podstawę ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustosunkowania się do pisma datowanego na [...] lipca 1952 r., dołączonego przez stronę do wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze, organ wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnionych podstaw, gdyż korespondencja ta dotyczyła przywrócenia posiadania nieruchomości, a ponad to prowadzona była rok po wydaniu orzeczenia dekretowego. Kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1951 r. zostało prawidłowo doręczone stronie postępowania (zwrotne potwierdzenie odbioru - karta 7 akt własnościowych).

Podsumowując Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których Kodeks odsyła.

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1951 r. jest niepodpisana, a przez to zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;

- naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak należytej i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego w szczególności pominięcie analizy decyzji znajdującej się na karcie nr 5 akt własnościowych;

- naruszenie 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uzasadnianie odmowy przyznania prawa własności czasowej możliwie jest w oparciu o inne akty prawne, niż przepis art. 7.ust. 2 dekretu;

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. polegające na przyjęciu że zapis w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony

11 sierpnia 1931 r. "pod tereny kolejowe" przesądza automatycznie o niemożliwości pogodzenia prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami planu,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez niezastosowanie w sprawie, podczas gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 1951 r. jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazuje:

- powołanie się przez Prezydium Rady Narodowej W. na inna przesłankę odmowną niż określoną w art. 7.ust 2 dekretu;

- Prezydium Rady Narodowej wydając decyzję z [...] sierpnia 1951 r. nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, a do tego było zobowiązane przez przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca

1928 r. o postępowaniu administracyjnym;

- Prezydium Rady Narodowej nie badało obowiązującego w 31 sierpnia 1951 r. planu zabudowy;

- brak powołania w decyzji z [...] sierpnia 1951 r. zapisów jakiegokolwiek planu zabudowy;

- naruszenie art. 156 § 1 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i na dokonaniu w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku o ustanowienie własności czasowej przez organ nadzoru, do czego organ nie jest uprawniony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ jako decyzję dekretowa przyjął, że jest to egzemplarz znajdujący się na karcie 6 w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem "orzeczenie administracyjne" które jest oznaczone jako karta 6 jest ostemplowane pieczęcią "kopia".

Nie jest to, więc oryginał decyzji. Oryginał decyzji dekretowej jest oznaczony kartą nr 5 w aktach własnościowych. Analiza tego dokumentu wskazuje, że nie jest on podpisany. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga.

Zdaniem skarżącego nawet jeśliby przyjąć, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z [...] sierpnia 1951 r. znajduje się na karcie 6, to nie można stwierdzić, że jest ona własnoręcznie podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu.

Skarżący zarzucił, że Minister nie dokonał analizy decyzji znajdującej się na karcie 5 akt własnościowych, poprzestając na karcie 6, czym naruszył art. 7, 77 i 80 kpa wobec braku należytej i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego, poprzestając jedynie na jego fragmentach.

Skarżący zarzucił, ze wadliwe jest odnoszenie się przez Ministra do przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

Podkreślił, że podstawą uwzględnienia lub nie, wniosku o własność czasową był dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z art. 7 ust. 2 dekretu wynika, kiedy organ mógł odmówić ustanowienia wieczystej dzierżawy (własności czasowej) tj. jeżeli korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wskazanym w planie zabudowy. Oparcie się na innych przyczynach skutkuje, w ocenie skarżącego, rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94.

Odnośnie przeznaczenia w planie z 1931 r. spornego terenu pod kolej, skarżący powołując się na uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/2008 wskazał, że cele użyteczności publicznej były w czasie uchwalania dekretu określane bardzo szeroko, gdyby więc "ówczesny ustawodawca chciał całkowicie wyłączyć możliwość przyznania prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) gruntu, który został przeznaczony w planie pod użyteczność publiczną zrobiłby to w sposób jednoznaczny, odpowiednio redagując ten przepis. To zaś powoduje, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej gruntu przeznaczonego w planie pod cele użyteczności publicznej.

Skarżący powołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2008 r. w sprawie I SA/Wa 1353/08 w którym Sąd uznał, że zapis w planie o przeznaczeniu terenu na kolejowe urządzenia komunikacyjne nie przesadza automatycznie o braku możliwości pogodzenia prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami planu.

Skarżący podkreślił, że wskazana w orzeczeniu administracyjnym z [...] sierpnia 1951 r. przyczyna odmowy ustanowienia własności czasowej jako, że "istniejący na gruncie budynek w dalszym ciągu wymaga ustanowienia administracji państwowej", nie jest przyczyną o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu.

Powołanie się na przyczynę inną niż określą w art. 7 ust. 2 dekretu powoduje,

że decyzja odmowna jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił, ze orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r., jest również nieważne dlatego, że organ ją wydający nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Prezydium Rady Narodowej nie przeprowadziło żadnego badania obowiązującego planu zabudowy, na co wskazuje podana przyczyna odmowna "istniejący na gruncie budynek w dalszym ciągu wymaga ustanowienia administracji państwowej." Nie ma żadnej wzmianki w orzeczeniu, aby organ badał plan zabudowy, jak również brak jest powołania się na taki plan. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r. I OSK 1096/2010, wskazano, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku o ustanowienie własności czasowej stanowiło rażące naruszenie obowiązującego w dniu wydania orzeczenia Prezydium rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z

22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Skarżący podkreślił, że dopiero w decyzji nadzorczej dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczenia dekretowego planu zabudowy z 1931 r. obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r. Wykroczył zatem poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/2006 w którym, Sąd stwierdził, że "W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) organ nadzoru ma obowiązek zbadania czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniajcie odmowę tego prawa zostały udowodnione. Wszelkie teoretyczne rozważania tak w postępowaniu nadzorczym jak i sądowoadministracyjnym, co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem udowodnionych przesłanek nie mogą zastąpić". Takie stanowisko znalazło również odzwierciedlenie w wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2009 I SA/Wa 1136/2009 , w którym wskazano, że zadaniem organu nadzorczego jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Do postępowania nadzorczego stosuje się wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady postępowania, nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest uprawniony do nadawania badanej decyzji treści, których ona nie zawiera.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut skargi, że orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia

1951 r. nie jest opatrzone podpisem władzy. Na karcie 5 akt postępowania zwykłego znajduje się niepodpisany dokument zatytułowany "orzeczenie administracyjne",

z sierpnia 1951 r., bez wskazania dziennej daty i bez podpisu, opatrzony pieczęcią Prezydium Rady Narodowej W. Natomiast na karcie 6 tych akt jest orzeczenie posiadające minimum elementów decyzji w rozumieniu art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 maca 1926 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36 poz. 341). Z orzeczenia wynika jaki organ je wydał, jest wskazana podstawa prawna, data, osnowa decyzji, uzasadnienie prawne

i faktyczne, podpis władzy, pouczenie o odwołaniu. Ponadto orzeczenie opatrzone jest pieczęcią organu. Bez znaczenia, z powyższych przyczyn, dla formalnej oceny tego orzeczenia jest znajdująca się na niej adnotacja "kopia". Skoro orzeczenie spełnia wszystkie wymagania formalne, to dodatkowa adnotacja nie czyni go aktem nieistniejącym. Z kolei dokument na karcie 6 akt należy ocenić jako projekt orzeczenia.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Ma rację skarżący, że powołana w orzeczeniu administracyjnym z [...] sierpnia 1951 r. przyczyna odmowy ustanowienia prawa własności czasowej nie mieści się w przesłance art. 7 ust 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podstawą odmowy była okoliczność, że "istniejący na gruncie budynek wymaga w dalszym ciągu ustanowienia administracji państwowej". Jednakże przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec tego powołanie w orzeczeniu z [...] sierpnia 1951 r. pozaustawowej przesłanki odmowy ustanowienia prawa własności czasowej już z tej przyczyny wymagało wyprowadzenia przez organ nadzoru konsekwencji prawnych. Tymczasem Minister odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego powołał się na plan z 1931 r. Należy jednakże zauważyć, że plan ten, jak również plany szczegółowe z lat trzydziestych XX wieku nie służyły odbudowie i rozbudowie zniszczonej po II wojnie światowej W. Nie miały one jakiegokolwiek powiązania z art. 1 dekretu warszawskiego. Celem tego dekretu było umożliwienie odbudowy i rozbudowy stolicy, poprzez szybkie zadysponowanie terenami i właściwym ich wykorzystaniem. Dlatego zgodnie z art. 1 dekretu grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie tego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Wobec tego prawidłowa ocena przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu powinna odnosić się do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po wejściu w życie dekretu i stanowiącego wykonanie jego założeń. W przypadku, zaś braku planu organ winien uwzględnić wniosek.

Nawet, gdyby przyjąć stanowisko organu, co do obowiązywania w 1951 r. na spornej nieruchomości planu z 1931 r., to uszło uwadze organu, że nieruchomość nieprzerwanie była wykorzystywana w odmienny sposób, niż zakładał plan ogólny (jeszcze w 1951 r. była zabudowana trzema magazynami, biurem, stróżówką, dwoma szopami, na terenie był także skład wapna). Należy zauważyć, że w latach 1932- 1937 uchwalane były na terenie W. plany szczegółowe. Zgodnie bowiem z art. 8 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, plany zabudowania mogły być sporządzane jako plany ogólne lub szczegółowe. Plany szczegółowe powinny być sporządzane na podstawie prawomocnego ogólnego planu i mogły obejmować obszar całego osiedla, lub jego części, albo poszczególnych części sąsiednich osiedli. Z akt sprawy nie wynika, aby teren nieruchomości przy ul. [...] był objęty planem szczegółowym, który czyniłby niemożliwym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Z akt sprawy nie wynika, również, aby ze względu na ustalenia planu ogólnego z 1931 r. doszło do wywłaszczenia nieruchomości, aby takie próby były kiedykolwiek podejmowane.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ wydający orzeczenie dekretowe nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Jak wyżej wskazano w orzeczeniu dekretowym z 1951 r. podana została pozaustawowa przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku, orzeczenie nie wspomina o planie zagospodarowania przestrzennego, również żaden dokument w aktach postępowania zwykłego nie odnosi się do planu i z żadnego dowodu nie wynika, aby Prezydium Rady Narodowej badało plan. Takie procedowanie stanowiło rażące naruszenie przepisów rozdziałów: IX "Postępowanie wyjaśniające" i X "Dowody" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 maca 1926 r. o postępowaniu administracyjnym. Natomiast prowadzenie przez organ nadzoru ustaleń do których był zobowiązany organ postępowania zwykłego, wykracza poza kompetencje organu nadzoru. Organ ten obowiązany jest ocenić decyzję pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że postępowanie nadzorcze nie może polegać na poszukiwaniu argumentów i nadawaniu decyzjom w nim kontrolowanym takich treści, które wprost z nich nie wynikają, ani nie znajdują potwierdzenia w dowodach zawartych w aktach postępowania zwykłego. Skoro w orzeczeniu dekretowym jako przesłankę odmowy ustanowienia prawa własności czasowej wskazano " istniejący na gruncie budynek wymaga w dalszym ciągu ustanowienia administracji państwowej", to nie można było przyjąć, że podstawą odmowy były ustalenia planu ogólnego z 1931 r., tym bardziej, że jak wyżej wskazano, ani orzeczenie, ani dowody zebrane w postępowaniu zwykłym nie odnosiły się do planu.

Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z przyczyn wyżej wskazanych, gdyby postępowanie nadzorcze było właściwe prowadzone, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Również z przyczyn wyżej omówionych naruszony został przepis art. 7 ust. 2 dekretu jako wzorzec kontroli przez organ nadzoru orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1951 r.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.