Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1832/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 203
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/15 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. oraz B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2548/15 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że spór między organem i skarżącą ogniskuje się wokół kwestii, czy decyzje wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z [...] października 1959 r. oraz Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nie są one obarczone tą ciężką wadą prawną.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). W szczególności brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza odnośnie decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r.). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12). Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyr. NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). Sąd I instancji podzielił pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15 oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przez Ministra art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70 ze zm., zw. dalej "u.z.t.w.") przez brak ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy cel na który dokonano wywłaszczenia znajdował się w zatwierdzonych planach gospodarczych i czy spełniona została była przesłanka z art. 3 ust. 1 u.z.t.w. (s. 2 i 4-5 skargi). Wbrew wywodom skargi, jakoby stwierdzenia organu w tej kwestii "są jedynie domysłem organu, nie znajdującym oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie", organ nie tylko poczynił takie ustalenie, ale wskazał precyzyjnie podstawę swojego twierdzenia. Otóż na s. 3 zaskarżonej decyzji wskazano, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych poprzez rozbudowę Zakładów Mechanicznych "[...]" i cel taki został wskazany również w decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1959 r. Co więcej, Minister powołał się na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1957 r. (nr [...]) orzekającą o niezbędności m. in. nieruchomości należącej do spadkobierców skarżącej na cele realizacji narodowych planów gospodarczych oraz na wspomniane w tej decyzji zaświadczenie lokalizacji szczegółowej (decyzja ta zalega w aktach archiwalnych tom 2/2, k. 4-5). Minister wskazał dodatkowo na okoliczność, że inwestor (Zakłady Mechaniczne "[...]") wnioskując o wywłaszczenie deklarował posiadanie środków na zapłatę odszkodowań za wywłaszczenie, o alokacji których to środków decydowano wówczas centralnie w ramach narodowych planów gospodarczych. Odwołać się tu również należy do treści uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie z 27 stycznia 1959 r. i powołanych tam dokumentów (k.19 akt archiwalnych, t. 2/2). Ponadto, rozbudowa Zakładów Mechanicznych "[...]" wskazana została wprost w ustawie z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344, s. 446), zaś kontynuacja rozwoju przemysłu maszynowego, w tym dotyczącego maszyn rolniczych, została przewidziana w tzw. planie pięcioletnim (zob. uchwałę Sejmu PRL z 12 lipca 1957 r. o planie rozwoju gospodarczego w latach 1956 – 1960, Dz.U. Nr 40, poz. 179, zob. zwłaszcza dane zawarte m. in. na s. 465 oraz 469-470). Wszystkie te ustalenia i dowody interpretowane łącznie są wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.t.w., zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jeżeli chodzi o zarzut bezpodstawnego przyjęcia, że H. N. reprezentowała również synów L. i B. (s. 2 i 3 skargi), to warto zauważyć, że jest on w istocie skierowany wobec decyzji Ministra z [...] października 2014 r. (s. 5), albowiem zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2015 r. już tego twierdzenia nie zawiera. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że niezależnie od istnienia pewnych podstaw do przyjęcia takiego ustalenia (posługując się procesową konstrukcją domniemania faktycznego) w świetle całokształtu zebranego materiału i zasad doświadczenia życiowego (m. in. wyłącznie H. N. była aktywna w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i po wydaniu ostatecznej decyzji, m. in. w związku z procedurą ustalenia odszkodowania, a nadto nie miała ona sprzecznych interesów w tych sprawach z synami), to w skardze nawet nie podjęto próby wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść decyzji wywłaszczeniowych. Ponadto, kwestia związana z pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w postępowaniu jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Kolejny zarzut (oznaczony w skardze jako "5"), dotyczy rzekomej niekompletności kwestionowanych orzeczeń co do treści wymaganego rozstrzygnięcia oraz rzetelności uzasadnienia faktycznego i prawnego (w aspekcie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 u.z.t.w.). Również on jest bezzasadny. W świetle przywołanych przepisów u.z.t.w., orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane oraz szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Treść decyzji z [...] października 1959 r. pozwala na ustalenie, jaki był przedmiot wywłaszczenia (tj. jakie prawa zostały wywłaszczone i komu przysługujące). Brak rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy praw rzeczowych obciążających wywłaszczoną nieruchomość oznacza z kolei, że żadne takie prawa nie zostały utrzymane (por. np. uchwałę SN z 6 lutego 1970 r., III CZP 106/69, OSNC 1970/10/177). Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie faktyczne i prawne, to jakkolwiek jest ono lakoniczne, to zawiera najważniejsze elementy (m. in. cel wywłaszczenia i podstawę prawną). Z kolei decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] marca 1960 r. podaje również motywy rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów odwołania H. N., które koncentrowało się na kwestii odroczenia rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania. Reasumując, Sąd nie tylko nie stwierdził rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 u.z.t.w., ale w ogóle naruszenia tych przepisów. Przy tym, ocena legalności decyzji z 1959 r. oraz decyzji 1960 r. musi być prowadzona nie tylko w świetle prawa obowiązującego w chwili ich wydania, ale nie może również zupełnie abstrahować od ówczesnej praktyki administracyjnej, w tym co do szczegółowości uzasadnień aktów administracyjnych. Innymi słowy, nie można aktom administracyjnym z lat pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego wieku stawiać takich wymagań co do treści uzasadnień, jakie formułuje się wobec organów orzekających dzisiaj. Również w tym przypadku skarga nie wskazuje, aby ewentualne uchybienia procesowe organów w kwestii lakoniczności uzasadnienia miały zaważyć na treści decyzji wywłaszczeniowych.

Bezzasadny jest zarzut braku podpisów wszystkich członków Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych pod decyzją z [...] marca 1960 r. Otóż w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 24, poz. 100), orzeczenie Komisji podpisuje przewodniczący zespołu orzekającego. Taki też podpis znajduje się pod wspomnianą wyżej decyzją z [...] marca 1960 r.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące rzekomego braku rokowań ze współwłaścicielami (zarzuty oznaczone w skardze jako 1 i 2 dotyczące art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.), to również są one bezzasadne. Po pierwsze, organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] października 1959 r., że rokowania z właścicielami nie dały rezultatu. Jeżeli chodzi o istotny dla sprawy punkt 3 tej decyzji, to trafnie Minister powołał się na pismo H. N. z [...] sierpnia 1958 r. skierowane do inwestora, w którym nie zgadza się ona warunki proponowane przez inwestora i domaga się "działki równorzędnej mojej" (pismo w aktach archiwalnych tom 2/2, k. 3). Pismo to stanowiło odpowiedź H. N. na zalegające również w aktach archiwalnych pismo inwestora z 8 sierpnia 1958 r., w którym proponowano konkretną kwotę odszkodowania (tj. 14 280 zł). Po drugie, aż do rozprawy z 30 września 1959 r. stan nieruchomości oznaczonej jako nr [...] o powierzchni 6783 m² był nieuregulowany (nie byli znani spadkobiercy A. N.), a nadto księga hipoteczna "[...]" 16 zaginęła w czasie II wojny światowej. W tym miejscu należy przytoczyć powołany w skardze art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w.: "Art. 6. 1. Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. 2. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.". Już pierwsza analiza tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że zarzut ich rażącego naruszenia w realiach niniejszej sprawy jest bezzasadny. W szczególności inwestor podjął starania wymagane przez art. 6 ust. 1 u.z.t.w., a nadto w sprawie zachodziły trudne do pokonania przeszkody, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy (tj. postawa H. N. oraz nieuregulowany stan prawny nieruchomości).

Ostanie dwa zarzuty skargi (oznaczone w skardze jako 3 i 4) dotyczą rzekomego rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz 18 ust. 2 u.z.t.w. przez brak pisemnego powiadomienia współwłaścicieli o wszczęciu postępowania oraz o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 30 września 1959 r. Również ten zarzut skargi jest bezzasadny. Jak już wspomniano o tym wyżej, aż do rozprawy z 30 września 1959 r. stan prawny nieruchomości oznaczonej jako nr [...] o powierzchni 6783 m² był wedle wiedzy organu nieuregulowany (nie byli organowi znani spadkobiercy A. N.), a nadto księga hipoteczna "[...]" zaginęła w czasie II wojny światowej. Podobnie niesporne jest, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N. 5 maja 1959 r. (II Ns 237/59) zostało przedłożone organowi przez H. N. dopiero na rozprawie 30 września 1959 r. Z treści protokołu zalegającego w aktach archiwalnych nie wynika, aby obecna na rozprawie H. N. oraz L. N. wnosili o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność B. N. Zgodnie z powołanym w skardze art. 16 ust. 1 u.z.t.w., o wszczęciu postępowania prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W myśl natomiast art. 18 ust. 2 u.z.t.w. o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których prezydium wojewódzkiej rady narodowej powzięło wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie. W świetle tych regulacji oraz realiów niniejszej sprawy organ miał prawo uznać dokonanie ogłoszeń za wystarczające. Ani ustawa z 12 marca 1958 r., ani obowiązujące w 1959 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) nie przewidywały w takim przypadku odroczenia rozprawy. Analiza art. 16 ust. 5 w zw. z art. 16 ust. 2 u.z.t.w. uprawnia do tezy, że ówczesny ustawodawca dążył sprawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomienia o rozprawie wysyłane było wyłącznie do właścicieli, o których organ powziął wiadomość "z akt sprawy". Reasumując, Minister trafnie nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz 18 ust. 2 u.z.t.w.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. N., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") przez brak zastosowania tego przepisu pomimo wskazanych w skardze naruszeń prawa procesowego, które winny były doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a które to polegały na:

a) naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.t.w. przez uznanie braku występowania rażącego naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym pomimo nieprzeprowadzenia rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ani po uzyskaniu przez organ postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N., co pozbawiło byłych właścicieli możliwości uzgodnienia warunków dobrowolnego przekazania nieruchomości,

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 u.z.t.w. przez uznanie braku rażącego naruszenia prawa w sytuacji braku powiadomienia wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości tak przy wszczynaniu postępowania wywłaszczeniowego jak i przy wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej oraz braku działań w celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego, co spowodowało brak udziału B. N. w tej procedurze i zatwierdzenie prowadzenia postępowania z udziałem wyłącznie jednej osoby uprawnionej,

c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 i 5 u.z.t.w. przez uznanie braku rażącego naruszenia prawa pomimo ogólnikowej treści uzasadnienia orzeczeń wywłaszczeniowych,

2) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oparcie zaskarżonego wyroku o tę podstawę prawną pomimo tego, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi wobec wadliwie dokonanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było bez udziału B. N., o którego prawach do nieruchomości organ dowiedział się w trakcie postępowania i winien był doprowadzić do sytuacji, w której jego prawa w tym postępowaniu wywłaszczeniowym byłyby respektowane. Co więcej, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. status strony przyznawały właścicielom i osobom uprawnionym z tytułu ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości. Prowadzenie postępowania bez B. N., było zatem sprzeczne z art. 16 ust. 1 i 18 ust. 2 ww. ustawy. Pomimo że w czasie orzekania o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości art. 7 kpa jeszcze nie obowiązywał, już wówczas organ był zobowiązany podjąć czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Poprzestanie na ustaleniu tylko jednej osoby i prowadzenie tylko z nią korespondencji – nie może być uznane za prawidłowe i winno prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju w wydanych w sprawie decyzjach takiego naruszenia prawa się nie dopatrzył, a Sąd błędnie przyznał mu rację.

Błędnie również Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w postępowaniu przed Ministrem i błędnej oceny faktu występowania rażącego naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeżeli chodzi o brak przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości. Nakaz przeprowadzenia negocjacji miał ten cel, by wyłączyć w możliwie największym stopniu element poczucia pokrzywdzenia właścicieli nieruchomości i doprowadzić do uzgodnienia warunków przeniesienia własności nieruchomości na Państwo. Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował powoływania się w decyzji przez Ministra na wynikającą z ust. 4 art. 6 u.z.t.w. możliwość odstąpienia od rokowań, która miała występować w postępowaniu wywłaszczeniowym. Oceniając zaś treść uzasadnienia orzeczeń wywłaszczeniowych Sąd błędnie uznaje je za wystarczające, przyjmując łagodniejsze kryteria oceny w odniesieniu do tych dokumentów. Tymczasem uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej winno spełniać wyższe wymagania celem wyjaśnienia szczegółowego powodów rozstrzygnięcia i zastosowanych przepisów prawa. Uzasadnienie orzeczeń wywłaszczeniowych jest krótkie i nie wyjaśnia wszystkich aspektów sprawy, co wobec negatywnych dla skarżącej decyzji Ministra winno zostać zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co nie nastąpiło. W uzasadnieniu decyzji nie powołano się na żadne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymogu przeprowadzenia rokowań, a mimo to Sąd błędnie nie dostrzega tego w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Błędnie Sąd uznał, że przeprowadzenie rokowań wyłącznie z H. N. jest wystarczające dla uznania, że wymóg ustawowy został przez organ dochowany. Skoro Minister ustala, że już w toku postępowania wywłaszczeniowego przed organem pierwszej instancji organ ten powziął wiadomość o treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N., a więc uzyskał informację na temat rzeczywistych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, winien prawidłowo ocenić tę okoliczność w kontekście konieczności dbałości o prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o przeprowadzenie w trybie art. 6 ust. 1 rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z udziałem B. i L. N. lub nawet w trakcie trwania postępowania, po dowiedzeniu się o treści postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po A. N. Brak przeprowadzenia tych czynności rzutował na wadliwość i skutkował niedopuszczalnością całego dalszego postępowania wywłaszczeniowego, czego jednak wadliwie ani Minister, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku. Co więcej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.z.t.w. o wszczęciu postępowania organ winien był zawiadomić współwłaścicieli nieruchomości, czego wszakże nie uczynił. Sąd nie dopatrując się naruszenia procedury w postępowaniu nieważnościowym błędnie zaakceptował zaprezentowaną przez Ministra ocenę prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego i z tego powodu błędnie oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie oraz B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podnieśli w szczególności, że podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołali również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarli w tej odpowiedzi obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Na wypadek uznania przez Sąd, że zarzuty skargi są zasadne, uczestnicy postępowania podkreślili, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, co właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86.

Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ po pierwsze, dotyczą one braku udziału B. N. zarówno w rokowaniach, jak i w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego względu nie może być uznane jako przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co precyzyjnie i zasadnie wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po drugie, za rażące nie można też uznać wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania (brak powiadomienia wszystkich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu postępowania, ogólnikowa treść uzasadnień orzeczeń wywłaszczeniowych) zakończonego w pierwszej instancji orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z [...] października 1959 r. (znak [...]), a w drugiej instancji decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1960 r. (znak [...]). Podniesione w tym zakresie zarzuty należało uznać za bezzasadne, ponieważ zarzucone naruszenia przepisów postępowania mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią one (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, określające wówczas obowiązujące przesłanki wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 203 p.p.s.a. uczestnikowi postępowania należy się zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jedynie w przypadku, gdy wniósł on skargę kasacyjną.