Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 462/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 9, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 200 poz 1953
law: Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: Par. 6 pkt 6, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2006 r , Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 3.617 zł (trzy tysiące sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji: zobowiązał R. B. do przywrócenia do stanu poprzedniego działki drogowej nr [...] obr. [...] dz. P. będącej pasem drogowym ul. B przed ul. C w K. poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej wraz z tablicą tam umieszczonej, zrekultywowanie terenu oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 141.815,87 zł za umieszczenie bez zezwolenia konstrukcji wraz z tablicą w okresie od10 sierpnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. tj. przez 1080 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.), § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz.33, z późn. zm.), § 4 uchwały Zarządu Miasta z dnia 26 czerwca 2001r. w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz.22), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przez 1080 dni – od 10 sierpnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. - tablica reklamowa była umieszczona na działce drogowej nr [..] obr. [...] dz. P. bez zezwolenia, bowiem przekroczono termin udzielonego zezwolenia i zobowiązano R. B. do bezwzględnego usunięcia reklamy z dniem 09.08.1999 r. Miejsce umieszczenia reklamy jest oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz mapie ewidencji gruntów uwidoczniającej linie rozgraniczające działkę pasa drogowego od innych działek., a stosowne dokumenty geodezyjne zostały dołączone do akt sprawy. Podkreślono, że dla starającego się we wcześniejszym okresie o zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego na cele reklamy R. B. – fakt zajmowania pasa drogowego nie budził wątpliwości.. Dlatego organ wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu. Jako podstawę prawną określenia wysokości kary organ powołał uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999, nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 138/03, uchylił decyzje organów I i II instancji w zakresie wymiaru kary, a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie uznania, że strona samowolnie przedłużyła umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym i fakt pozostawania tablicy w granicach tego pasa został udowodniony i w tym zakresie skargę oddalił. Natomiast w zakresie ustalenia kary Sąd uznał decyzje za wadliwe i wskazał, że uzasadnienie prawne tej części rozstrzygnięcia jest niepełne, gdyż nie wskazano prawidłowo podstaw prawnych określenia kategorii ulicy jako drogi publicznej. Dokonując tej kwalifikacji organy oparły się na przepisach wewnętrznych, nierodzących skutków prawnych dla strony. Uchwała Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego, nie została opublikowana z poszanowaniem wymogów określonych dla aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została wydana na podstawie § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, Rada Ministrów wydając § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych - skoro nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref dla celów podwyższania opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego. Dlatego Sąd pominął, jako niewiążący, § 10a ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wykonawczą uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref, w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. Ponadto Sąd wskazał, że nieprawidłowo zastosowano przepisy o aktualizacji (waloryzacji) stawki kary. Przepis § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (obowiązujący w dniu wydawania decyzji I instancji) przewidywał kwartalne zmiany opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zmiana wysokości stawek nie mogła, więc następować częściej niż 1 raz na kwartał, czyli 4 razy w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem organ I instancji zastosował zupełnie inny, niewyjaśniony w decyzji i nie oparty na prawie sposób określenia zmian tej opłaty, oderwany od podziału roku na kwartały. W konsekwencji wymierzona kara jest znacząco wyższa od tej, jaką należało określić w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Sąd stwierdził, że w zakresie wymiaru kary decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. organ nie wykazał, że miał podstawy w prawie powszechnie obowiązującym do ustalenia kary w wysokości wymienionej w decyzjach obu instancji. Sąd wskazał, że dalszym ciągu postępowania administracyjnego organ obliczy karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu przepisów obowiązujących określających wysokości kary w dniu wydawania nowej decyzji.

Prezydent Miast decyzją z dnia [...] 2006, nr [...], nałożył na R.B. karę pieniężną w wysokości 166.320 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. B przed ul. C w K. od dnia 10 sierpnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1080 dni jednostronną tablica reklamową o wymiarach 3,5m × 2m o treści "A....". Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 36, art. 40, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), uchwałę Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...] (Dz. Urz. Województwa nr 101, poz.1394), statut Zarządu Dróg i Komunikacji (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz.22) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - za nielegalne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40. Realizując wytyczne zawarte w wyroku, uwzględniona została stawka w wysokości 2,20 zł/m2 opłaty za umieszczenie tablicy w pasie drogowym, określona w § 5 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Stawka ta pomnożona przez powierzchnię reklamową 7 m kw., liczbę dni pozostawania w pasie drogowym oraz 10-krotną zwyżkę, jako karę dla samowolne wkroczenie w granice pasa drogowego, dała karę w wysokości 166.320zł.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2005 r. w kwestii obliczenia kary. Skarżący nie podważał obowiązku poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego a zakwestionował ustalanie kary na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...]. Podniósł, że naruszenie polegające na zajęciu bez zezwolenia pasa drogowego miało miejsce w okresie od 10 sierpnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. i kara winna być obliczona przy wykorzystaniu stawek przyjętych w okresie naruszenia przepisów ustawy, na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż do takiego stanu prawnego odnosi się orzeczenie Sądu.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2006, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 40 ust. 1 ust 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), § 5 pkt 1 lit. f uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 101, poz.1394), oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 138/03 wyznaczył kierunek postępowania w sprawie. Jego zakres jest ograniczony do wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Postępowanie w zakresie dotyczącym ustalenia zajęcia przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego ul. B w okresie od 10.08.1999 r. do dnia 24.07.2002 r. tj. przez 1080 dni jednostronną tablica reklamową o wymiarach 3,5m × 2m o treści "A ..." zostało prawomocnie zakończone. W świetle powyższego oraz z uwagi na treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji uwzględniając zalecenia Sądu, prawidłowo zastosował przepisy dotyczące kar obowiązujące w dniu wydawania nowej decyzji. Przytaczając treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych Kolegium wskazało, że za zajęcie pasa drogowego pod reklamy, opłatę ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m. kw. pasa drogowego. Z kolei § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ustala stawkę opłaty 2,20 zł dla "pozostałych reklam".

R. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. zakwestionował dopuszczalność wymierzania kary przewidzianej w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie w ostatnim dniu utrzymywania tablicy reklamowej w pasie drogowym. Wskazał, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego podlega konstytucyjnym gwarancjom odpowiedzialności karnej. Jedną z fundamentalnych zasad związanych z odpowiedzialnością karną jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4 poz. 50). Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy (a tym bardziej - aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta), stanowi naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji, gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Organ administracji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże powinien respektować wyjątki. Jeżeli, bowiem zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej, miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej, to w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, co do tego, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uchwałą z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05, (ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. l, s.37), NSA ustalił, że w takich przypadkach rozstrzygające znaczenie ma charakter (konstytutywny lub deklaratoryjny) charakter decyzji. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy nowe, obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Natomiast decyzja deklaratoryjna stwierdza powstanie już wcześniej stosunku administracyjnego z mocy samego prawa i dlatego takie decyzje powinny być oparte na przepisach poprzednich, obowiązujących w chwili powstania stosunku prawnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz.71, s.54). Powyższa uchwała NSA miała za przedmiot decyzje administracyjne wymierzające karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, ale w drodze analogii powyższe rozróżnienie powinno być stosowane również przy wymierzaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Bez wątpienia w takiej sprawie materialny stosunek administracyjnoprawny łączący stronę i organ administracji publicznej, nawiązuje się (powstaje) w dacie zdarzenia, ponieważ ustawa łączy skutek prawny (obowiązek zapłacenia kary) z czynem sprawcy (wymierzenie kary). Decyzja administracyjna w takiej sprawie jedynie potwierdza zaistnienie powyższej przesłanki faktycznej, a ponadto określa wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że nie ma kompetencji do pomijania obowiązujących przepisów ustawowych i wykonawczych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, tym bardziej, że organy były związane wytycznym WSA w Krakowie o obowiązku obliczenia kary za stosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania nowej decyzji. Art. 11 ustawy z dnia 4 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który wszedł w życie dnia 9 grudnia 2003 r. stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. A zatem, po upływie powyższego okresu obowiązują w zakresie kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Dlatego prawidłowo w sprawie zostały zastosowane przepisy uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która weszła w życie w dniu 30 maja 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 31 stycznia 2008 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, albowiem postanowieniem z dnia 25 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji", które Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 21 maja 2008 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu o sygn. III SA/Kr 319/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm ) -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 p.p.s.a. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w pełni w uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych.

Istota sporu w sprawie poddanej kontroli Sądu sprowadza się do podstawy prawnej nałożonej na skarżącego kary pieniężnej a w szczególności:

- czy podstawę taką mogły stanowić przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jak przyjęły organy,

- czy też wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1983, nr 6. poz. 33 z późn. zm.), obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 10 sierpnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.), jak podnosił skarżący.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Niewątpliwe jest, iż organy w sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi, odwołały się do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wprowadzającego regulacje represyjno-porządkowe w przypadku wkraczania w granice pasa drogowego urządzeniami nie związanymi z funkcjonowaniem dróg. Treść tego przepisu ulegała istotnym zmianom w stosunku do jego wersji zawartej w jednolitym tekście ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2000 r., nr 71, poz. 838. W szczególności art. 40 ust. 4 ustawy określał, że: za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2. Karnoadministracyjna odpowiedzialność typu represyjno- porządkowego jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego a tym samym nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Nie może być jednak nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar.

Stawki opłat przyjęte przez organy określiła uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 maja 2004 r., nr 101, poz.1394. Podstawą prawną do wydania tej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 24 listopada 2003 r. nr 200, poz.1953 ze zm.), która weszła w tym zakresie w życie 14 dni od ogłoszenia- w dniu 9 grudnia 2003 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła też do ustawy o drogach publicznych przepis art. 40 ust. 12 określający, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wskazany art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych określa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] określając w § 9, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, które to ogłoszenie nastąpiło w dniu 15 maja 2004 r., nie zawiera postanowień odnoszących się do zdarzeń - polegających na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia- już istniejących w dniu jej wejścia w życie lub też zdarzeń, które zakończyły się przed jej wejściem w życie. Zgodnie z zasadami interpretacji tego typu regulacji należy przyjąć, że określone w uchwale stawki za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązywały od dnia 30 maja 2004 r. i mogły stanowić podstawę do nakładania kar dopiero od dnia 30 maja 2004 r., choćby faktycznie takie zdarzenia istniały już przed wejściem w życie uchwały.

Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera szereg przepisów intertemporalnych. W szczególności zgodnie z art. 9 tej ustawy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Art. 11 tej ustawy stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art.10 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy art. 9 i 11 dotyczą, więc zdarzeń które mogą być objęte odpowiedzialnością represyjno-porządkową a które zaistniały po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej- do nich istniała możliwość stosowania jeszcze przez odpowiednio 12 i 6 miesięcy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Przepis art. 10 z kolei dotyczy takich zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej, które objęte są postępowaniami administracyjnymi wszczętymi i nie zakończonymi decyzjami ostatecznymi przed dniem wejścia w życie ustawy- do tych zdarzeń stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych i określało stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.

Dlatego też - zdaniem Sądu - nałożenie w niniejszej sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 10 sierpnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1080 dni tablicą reklamową o powierzchni 7 m kw., które to zajęcie pasa drogowego miało miejsce i zakończyło się przed wejściem w życie przepisów określających opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stanowiących w sprawie podstawę do naliczenia kary pieniężnej, a więc przed wejściem w życie art. 40 ust. 8 i 12 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. - narusza art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Przyjmując, że wskazana uchwała może stanowić podstawę do obliczenia kary pieniężnej według stawek w niej określonych naruszono podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz.

Sąd miał przy tym na uwadze, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Sąd pytający, rozstrzygając sprawę powinien – stosując technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją – wziąć pod uwagę wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta sprzeciwia się retroaktywnemu działaniu ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej kary i gwarantuje jednostce ochronę przed arbitralnością władzy publicznej. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl drugiej zasady rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: "1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 138/03 wskazał, że obliczenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego następuje przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, określających wysokość kary w dniu wydawania nowej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie będąc związany tym wskazaniem zauważa ponadto, że wskazanie to koresponduje z przytoczonym już art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Powyżej wyrażone oceny prawne i wskazania wiążą organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w zakresie wyżej opisanym, Sąd - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a orzekł - jak w pkt I wyroku.

Sąd orzekł w pkt II wyroku, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a przyjmując, że w skład kosztów wchodzi opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem w wysokości 3600 zł. (§ 6 pkt 6 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U., nr 163, poz. 1348 ze zm. ) oraz 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.