Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1971/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 30 czerwca 2014 r., wniesionej przez C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako Skarżący, Wnioskodawca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest postanowienie Ministra Gospodarki z dnia ... czerwca 2014 r. nr ..., utrzymujące w mocy własne postanowienie nr ... z dnia ... maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie dotacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.), przewidującej m.in. wydatkowanie publicznych środków wspólnotowych na realizację programów operacyjnych.

W ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2 Wsparcie konkurencyjności produkcyjnej i technologicznej przedsiębiorstw, Poddziałanie 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji Wnioskodawca złożył do Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z.(Regionalnej Instytucji Finansującej – dalej: RIF) wniosek o dofinansowanie nr ... pt. "...".

Pismem z dnia ... lutego 2007 r., znak: ... RIF poinformowała Wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie nr ... nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej.

W dniu 24 lutego 2007 r. Wnioskodawca wniósł od powyższej informacji RIF odwołanie. Zgodnie z "Zasadami odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Poddziałania 2.2.1" odwołanie zostało przesłane do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej : PARP, Agencja). Agencja pismem z dnia .. marca 2007 r. znak: ..) uznała złożone odwołanie za bezzasadne. W uzasadnieniu Agencja wskazała, że zgodnie z § 13 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 r. z późn. zm.), Regionalna Instytucja Finansująca dokonuje oceny formalnej wniosku w terminie 18 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków. RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując o tym przedsiębiorcę. W świetle Wytycznych dla Wnioskodawców w przypadku stwierdzenia uchybień administracyjnych, przedsiębiorcy, którzy złożyli wnioski najpóźniej na 7 dni przed końcem danej rundy aplikacyjnej wzywani są do dokonania uzupełnień. Runda aplikacyjna zakończyła się dnia 31 stycznia 2007 r. Wnioskodawca złożył do RIF dokumentację w dniu 25 stycznia 2007 r., a zatem nie przysługiwało Wnioskodawcy prawo do dokonania uzupełnienia.

Pismo Agencji z dnia ... marca 2007 r. było przedmiotem postanowienia Ministra Gospodarki z dnia ... czerwca 2013 r., znak: ... o odmowie wszczęcia postępowania, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia ... sierpnia 2013 r.. znak: ... Rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki zostało przez Wnioskodawcę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2223/13 oddalił skargę.

W piśmie z dnia 13 lutego 2014 r., skierowanym do Ministra Gospodarki i zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniósł o wydanie przez Ministra Gospodarki decyzji stwierdzającej nieważność "Decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r. znak: ... o odrzuceniu wniosku nr ... z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".

W dniu ... maja 2014 r. Minister Gospodarki wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r. znak: ... o odrzuceniu wniosku nr ... z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismo RIF z dnia .... lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku nr .... z przyczyn formalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym, skoro pismo RIF nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., zdaniem organu nie służą od niego środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie.

Pismem z dnia 15 maja 2014 r. Skarżący złożył do Ministra Gospodarki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z postanowieniem z dnia ... maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r., znak: ... o odrzuceniu wniosku nr ... z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".

W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca wskazał, iż Minister Gospodarki nie rozpoznał wniosku z 13 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji RIF z dnia ... lutego 2007 r. w jego pełnym zakresie, gdyż nie odniósł się "do zarzutu braku umocowania decydenta do sygnowania decyzji ARR z dnia ... lutego 2007 r." oraz naruszył przepisy postępowania poprzez nierozpoznanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto zarzucono organowi administracji niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż decyzja ARR z dnia ... lutego 2007 r. nie jest decyzją administracyjną" oraz pominięcie argumentacji wskazującej na podstawę prawną rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku spółki ze względów formalnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia ... czerwca 2014 r. Minister Gospodarki, nie znajdując podstaw do zmiany własnego postanowienia z dnia ... maja 2014 r., utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister wskazał, że uczestnictwo Agencji w realizacji programu wynika z zakresu jej działania, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 42, poz. 275, z późn. zm., dalej: ustawa o PARP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o PARP. realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: przedsiębiorców, w szczególności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz osób zamierzających podjąć działalność gospodarczą, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich oraz rozwoju potencjału adaptacyjnego przedsiębiorców. W oparciu zaś o art. 4 ust. 1-a ustany o PARP uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR, jako instytucja wdrażającą udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 tej ustawy, lub jako beneficjent.

Zgodnie z art. 6d ustawy o PARP Agencja może zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010, z późn. zm.) pomoc ta była udzielana w drodze umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, stosownie do art. 6b ust. 8 ustawy o PARP.

Organ wskazał, że zlecone RIF zadania były zgodne z trybem składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, stosownie do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstwu określającego procedurę rozpatrywania wnioskowo przyznawania dofinansowania.

Udzielenie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw następuje na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej pomiędzy instytucją wdrażającą, działającą na zlecenie instytucji zarządzającej, a podmiotem ubiegającym się o wsparcie. Jeśli udzielenie pomocy finansowej następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca przewidział realizację dofinansowania w formie umowy nie można wyprowadzać wniosku wykraczającego poza obowiązujące unormowania. Ustawodawca, rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej, a zastosowanie formy urnowy cywilnoprawnej jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy (organ powołał się przy tym m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1607/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 455/07).

Minister wskazał, że aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną, musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Należy jednocześnie podkreślić, że organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania.

Zważywszy, że procedura przewidziana w ustawie o NPR wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to zdaniem organu oznacza, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez RIF decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym, przy czym RIF nie ma przypisanej generalnej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jej działanie musi mieć konkretną podstawę prawną określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać. Działania podejmowane przez RIF na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że RIF nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SFO-WKP, tj. nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle przedstawionych regulacji prawnych zdaniem organu nie można kompetencji decyzyjnych przypisywać RIF, zaś przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR należy, co do zasady, do instytucji zarządzającej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że pismo RIF z dnia ... lutego 2007 r., znak: ... o odrzuceniu wniosku nr ... z przyczyn formalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem pismo to zawiera przekazywane przez RIF informacje, o których mowa w § 13 ust. 2 i § 14 ust 5 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010, z późn. zm.).

Jednocześnie organ wskazał, że w powiązanej sprawie, która dotyczyła innego pisma wydanego w sprawie oceny wniosku Skarżącego tj. pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... marca 2007 r. znak: ...), rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014r, (sygn. akt V SA/Wa 2223/13), oddalającym skargę Wnioskodawcy, Sąd uznał za prawidłowe ustalenia Ministra Gospodarki co do wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez organ, że powoływana przez skarżącą spółkę uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 566/08) nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy ze względu na fakt, że rozstrzygnięte w niej zagadnienia prawne dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą, działającą w imieniu instytucji zarządzającej, podczas gdy w systemie realizacji programu SPO-WKP nie przewidziano dla PARP takiej roli, a w konsekwencji art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podejmowania przez PARP władczych rozstrzygnięć.

W związku z powyższym w ocenie organu także informacje przekazywane przez RIF w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw oraz Wytyczne dla Wnioskodawców, nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Oznacza to - zdaniem organu - że skoro wskazane przez Wnioskodawcę pismo nie mieści się w kategorii decyzji administracyjnych, to tym samym zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zgłoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest niezasadny.

W dniu 30 czerwca 2014 r. Skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia obydwu postanowień w całości oraz zwrot kosztów procesu.

W skardze przede wszystkim postawiono zarzut błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., będącego konsekwencją niewłaściwego uznania przez organ, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w konsekwencji, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 maja 2014 r. , wskazując na twierdzenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdują poglądy wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2004 r. sygn. akt II GPS 3/06.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że zarzuty przedstawione przez Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie Ministra Gospodarki z .. czerwca 2014 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia ... maja 2014r., zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami, dalej: k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18).

Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W niniejszej sprawie uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji programu wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn.zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, realizowała ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. "o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich". W oparciu zaś o ust. 1a tego artykułu uczestniczyła w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju określiła również pojęcia: "beneficjenta", "instytucji wdrażającej" i “instytucji zarządzającej" . Zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7. Natomiast "instytucja wdrażająca" to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

Minister Gospodarki i Pracy rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 z p.zm.) zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej", określił szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1). Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. I tak, wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§ 13). W razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3), przy czym RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując o tym przedsiębiorcę. Natomiast wnioski prawidłowe pod względem formalnym i techniczno-ekonomicznym regionalna instytucja finansująca przekazuje sukcesywnie Agencji (ust. 4).

Zgodnie natomiast z § 14 rozporządzenia Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1).

Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2). Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3). Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust.4). Po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).

Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, i 1, str. 9 (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Zważywszy na wskazany stan prawny zdaniem Sądu działania podejmowane przez PARP, jak również przez Regionalną Instytucję Finansową, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względów wskazanych wyżej Sąd stwierdził, że zarówno pismo Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r., znak: ..., którym to RIF poinformowała Wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie nr ... nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej, jak i pismo PARP z dnia ... marca 2007 r., które było wydane w następstwie tego pisma, o którym była mowa powyżej, nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., nie służyły tym samym od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności, przewidziane w tym kodeksie.

Podkreślić należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18).

Podkreślić jeszcze raz należy, iż w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mowa jest o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej.

Tym samym pismo Agencji (jak również RIF) informujące o odrzuceniu wniosku, jego przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Z tych też względów chybione jest powoływane się przez autora skargi na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w tej uchwale dotyczyło bowiem odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 566/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2873/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobne stanowisko prezentował w tym przedmiocie tut. Sąd w wyrokach z dnia 3 lipca 2012r. sygn. akt V SA/Wa 657/12 oraz V SA/Wa 656/12, z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2223/13, z dnia 4 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1642/14 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd.

Należy też jeszcze raz podkreślić, że wskazywany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt V SA/Wa 2223/13, oddalający skargę Wnioskodawcy, dotyczył postanowienia Ministra Gospodarki z dnia ... sierpnia 2013 r., odnoszącego się do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... marca 2007 r. znak: ...). To pismo PARP zostało wydane w następstwie dokonywania oceny pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r., znak: ..., którym to RIF poinformowała Wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie nr ... nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej, którego aktualnie stwierdzenia nieważności żądał Wnioskodawca.

Skoro zatem pismu Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia ... lutego 2007 r. (jak również informacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... marca 2007 r.) nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli sądów administracyjnych, to tym samym nie mógł być wobec tej informacji zainicjowany tryb nadzorczy przewidziany w art. 156 k.p.a.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Ponadto - mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ - Sąd uznał, że brak podstaw do uznania, że doszło do ich naruszenia.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.