Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 569/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust.9, art. 96 ust.1 pkt 1, ust.2, art. 104 ust.3, ust.5
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 1034 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par.1 pkt 5, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Iwona Tchórzewska WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. C., A. L. i W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zwrotu odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 569/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 roku nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., dalej k.p.a.), oraz art. 96 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr [...] w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pomocy społecznej ustalił obowiązek zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji oraz, że W. L. korzystała ze świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych w łącznym okresie od [...] maja 2002 roku do [...] listopada 2006 roku w wymiarze 8 godzin dziennie. Do połowy 2004 roku należności za świadczone usługi były regulowane przez stronę zgodnie z wydaną decyzją. W dniu [...] czerwca 2004 roku, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia [...] marca 2004 roku o pomocy społecznej, organ wydał decyzję zmieniającą nr OPS [...] w części dotyczącej wysokości odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Odpłatność wzrosła z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł miesięcznie. W. L. wniosła odwołanie od decyzji nie zgadzając się z tym, że organ wyliczając dochód uwzględnił grunt o pow. 0,35 ha fizycznych, w tym 0,34 ha użytków rolnych, co stanowi 0,24 ha przeliczeniowych. Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W związku z nieuregulowaniem należności przez klientkę, w czerwcu 2005 roku organ wystąpił do II Urzędu Skarbowego w L. o ściągnięcie powstałych należności z tytułu usług opiekuńczych.

Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2006 roku nr OPS [...]/06 zostały przyznane W. L. usługi opiekuńcze na okres od dnia [...] czerwca 2006 roku do dnia [...] listopada 2006 roku. Odpłatność za przyznane usługi została ustalona na kwotę [...]zł miesięcznie. W. L. wniosła odwołanie od tej decyzji, kwestionując rozstrzygnięcie w części dotyczącej odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze twierdząc, że organ I instancji w sposób niewłaściwy zastosował przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej do 0,24 ha przeliczeniowego gruntu, co spowodowało wzrost jej dochodu, a tym samym wzrost odpłatności za przyznane usługi. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W. L. wnosiła opłaty nieregularnie i niezgodnie z wydaną decyzją. Urząd Skarbowy dokonywał potrąceń z jej emerytury. W. L. zmarła w dniu [...] grudnia 2006 roku. Kwotę należną do zapłaty za świadczone usługi opiekuńcze ustalono wówczas w wysokości [...] zł. Kierownik OPS w P. wystąpił w 2007 roku do Sądu o stwierdzenie nabycia spadku przez dzieci zmarłej W. L.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłej W. L. nabyli na podstawie ustawy synowie W. K. L., A. E. L. oraz córka J. S. C. po [...] części każde z nich. W styczniu 2007 roku na konto organu wpłynęła kwota pozyskana od Urzędu Skarbowego w wysokości [...] zł. W dniu [...] marca 2007 roku córka zmarłej – J. C. wpłaciła tytułem zaległości za usługi opiekuńcze kwotę [...]zł. Według ówczesnych wyliczeń pozostało do zapłaty [...] zł. W dniu [...] maja 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wydatków za świadczenie usług opiekuńczych na rzecz zmarłej W. L.. W dniu [...] czerwca 2014 roku organ wydał decyzję nr [...] ustalającą obowiązek zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł z tytułu usług opiekuńczych świadczonych na rzecz W. L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W dniu [...] lipca 2014 roku strony złożyły odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia [...] października 2014 roku nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu kwoty należności i ustaliło obowiązek zwrotu kwoty należności na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji Kolegium, a w pozostałej części decyzję pozostawiło bez zmian. J. C., A. L. i W. L. na powyższą decyzję SKO wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] września 2015 roku sygn. akt II SA/Lu [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] Wyrok uprawomocnił się w dniu [...] listopada 2015 roku. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w dodatkowym postępowaniu winien uzupełnić brakujący materiał dowodów, prawidłowo uzasadnić decyzję i dokonać wyliczenia kwoty, do której zwrotu zobowiązani są spadkobiercy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ dokonał analizy dokonanych wpłat i należności w okresie od [...] stycznia 2004 roku do [...] marca 2007 roku. Organ I instancji stwierdził, że w uchylonej przez WSA w Lublinie decyzji ustalającej obowiązek zwrotu należności za usługi opiekuńcze z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] błędnie naliczono należność na kwotę [...]zł. Różnice wynikają ze:

1) zmniejszenia naliczenia za dzień [...] września 2005 roku o kwotę [...]zł (w tym dniu nie były świadczone usługi);

2) zwiększenia należności za usługi opiekuńcze na kwotę [...]zł za miesiąc listopad 2006 roku (podzielono wymiar usług przez 21 dni roboczych zamiast przez 20 dni roboczych);

3) zwiększenia należności na kwotę [...]zł za wrzesień 2006 roku z powodu błędnie zaliczonej wpłaty innej osoby na poczet wpłat W. L.;

4) zmniejszenia naliczenia za miesiące czerwiec, sierpień, wrzesień 2006 roku łącznie na kwotę [...]zł (omyłkowo należność podzielono przez niewłaściwą liczbę dni roboczych);

5) zmniejszenia naliczenia za dzień [...] stycznia 2006 roku o kwotę [...]zł (2 tym dniu nie były świadczone usługi),

obliczenie: [...] zł – [...] zł + [...] zł + [...] zł – [...] zł – [...] zł = [...] zł

W trakcie toczącego się postępowania pismem z dnia [...] marca 2016 roku każda ze stron została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dniowym. Z przysługującego prawa skorzystała J. C. zapoznając się ze zgromadzoną dokumentacją w dniach 15,21 i [...] marca 2016 roku. Organ podniósł, że zwróciła uwagę na brak zestawienia świadczonych usług w dniach [...] stycznia 2006 roku oraz [...] września 2005 roku. Organ ustalił, że w tych dniach opiekunka nie świadczyła usług, w związku z tym uwzględnił wniosek strony pomniejszając odpłatność za niewykonane usługi. Ponadto wniosła, że w dokumentacji brakuje zestawienia świadczonych usług w okresie od [...] sierpnia 2004 roku do [...] sierpnia 2004 roku. W wyniku szczegółowej weryfikacji organ ustalił, że pomimo braku potwierdzenia świadczonych usług w formie karty, usługi były w tym okresie wykonane, ponieważ opiekunka świadcząca usługi opiekuńcze u W. L. otrzymała za ten okres wynagrodzenie za pracę. Poza tym rodzina nie zgłaszała, że w tym okresie W. L. przebywała poza miejscem zamieszkania, np. pobyt w szpitalu. W związku z powyższym organ nie uwzględnił tej uwagi J. C. w kwestii pomniejszenia należności za świadczone usługi opiekuńcze.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spadek po zmarłej W. L. nabyli jej synowie oraz córka. Ponadto ustalono, że zmarła była współwłaścicielem nieruchomości (o pow. 0,35 ha fizycznych, w tym 0,34 ha użytków rolnych, co stanowi 0,24 ha przeliczeniowych), która wchodzi w skład masy spadkowej.

Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość zwrotu należności podlegającej zwrotowi została ustalona na kwotę [...]zł stanowiącej równowartość kwoty niezapłaconej przez świadczeniobiorcę za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze. Zgodnie z art. 1034 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) do chwili działu spadku spadkobiercy ponoszą solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe. Jeżeli jeden ze spadkobierców spełnił świadczenie, może on żądać zwrotu od pozostałych spadkobierców w częściach, które odpowiadają wielkości ich udziałów. Wspólność majątku spadkowego ustaje z chwilą zawarcia umowy o dział spadku lub uprawomocnienia się postanowienia sądu o dziale spadku. Z chwilą działu spadku ustaje solidarna odpowiedzialność spadkobierców za długi spadkowe. Organ stwierdził, że dział spadku nie został do tej pory przeprowadzony, stąd na każdej ze stron ciąży solidarnie obowiązek zwrotu kwoty [...]zł. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja organu pomocy społecznej nie jest pierwszą decyzją organu w tej sprawie. Wcześniej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] organ ustalił obowiązek zwrotu przez J. C., A. L. i W. L. kwoty [...]zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania ww. osób, decyzją z dnia [...] października 2014 roku nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu kwoty należności, ustalając obowiązek zwrotu kwoty należności na dzień następujący po dniu doręczenia niniejszej decyzji ostatecznej Kolegium, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawiło bez zmian. W wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję Kolegium, wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 3 września 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 3/15 uchylona została zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] Generalnie Sąd podzielił stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże stwierdził, że z zaskarżonej decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób kwota [...]zł została wyliczona, gdy tymczasem jest to najistotniejszy element decyzji, który powinien być szczegółowo w decyzji obliczony i wyjaśniony. Tym samym organ naruszył treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy winien był rozpatrując odwołanie przede wszystkim wyjaśnić tę sprawę, w szczególności, że skarżący podnosili ten zarzut w odwołaniu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przeanalizował w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy wskazując na decyzje przyznające usługi opiekuńcze i ustalające za nie odpłatność, wydawane w okresie korzystania z usług opiekuńczych przez W. L. w łącznym okresie od [...] maja 2002 roku do [...] listopada 2006 roku w wymiarze 8 godzin dziennie. Organ przeanalizował dokonane wpłaty i należności w spornym okresie, czyli w okresie od [...] stycznia 2004 roku do [...] marca 2007 roku. Stwierdził, że kwota zaległości wynosi: za 2004 rok – [...] zł, za 2005 rok – [...] zł, za 2006 rok – [...] zł i ogółem za te lata wynosi [...] zł. Wskazał, że w 2007 roku dokonano wpłaty w kwocie [...]zł (w styczniu 2007 roku wpłynął przelew komorniczy w kwocie [...]zł oraz w marcu 2007 roku wpłata od córki zmarłej –[...] w kwocie [...]zł, co łącznie stanowi [...] zł), zatem zdaniem organu pozostała należność do uregulowania wynosi [...] zł (1.460,46 zł – [...] zł = [...] zł).

Dokonując weryfikacji organ uwzględnił uwagi J. C. co do braku zestawienia świadczonych usług w dniach [...] września 2005 roku i [...] stycznia 2006 roku, ponieważ w tych dniach nie były świadczone usługi. Natomiast odnośnie braku zestawienia świadczonych usług w okresie 2-20 sierpnia 2004 roku nie uwzględnił tej uwagi stwierdzając, że pomimo braku potwierdzenia świadczonych usług, usługi zostały wykonane, bo opiekunka świadcząca usługi otrzymała za ten okres wynagrodzenie.

Powołując się na art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że zastosowania w przedmiotowej sprawie nie będzie miał punkt 1 stanowiący o obowiązku zwrotu przez rodzinę osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, gdyż świadczeniobiorca zamieszkiwał sam i prowadził własne gospodarstwo domowe, natomiast zobowiązanymi do zwrotu w dalszej kolejności są spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej – z masy spadkowej (pkt 2). Wskazał, że spadek po zmarłej W. L. nabyła córka J. C. i synowie A. L. i W. L.. Zmarła była współwłaścicielem nieruchomości (o pow. 0,35 ha fizycznych, w tym 0,34 ha użytków rolnych, co stanowi 0,24 ha przeliczeniowych), która wchodzi w skład masy spadkowej.

Po dokonaniu analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście wyżej przytoczonych zarzutów odwołania, Kolegium zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dokonując analizy stanu sprawy w kontekście zarzutów odwołania Kolegium uważa, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z przedawnieniem. Zgodnie z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, należności o których mowa w ust. 1 tego artykułu (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Przepisu tego nie można odnosić do decyzji przyznającej W. L. usługi opiekuńcze i ustalającej za nie odpłatność z dnia [...] maja 2006 roku nr [...], lecz punktem wyjścia do liczenia terminu przedawnienia jest ostateczna decyzja wydana w myśl art. 96 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 3 ww. ustawy, ustalająca osoby zobowiązane do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu, a na dzień dzisiejszy takiej decyzji w obrocie prawnym nie ma. Organ prawidłowo obciążył obowiązkiem zwrotu przedmiotowych wydatków dzieci zmarłej, które nabyły spadek, tj. spadkobierców: J. C., A. L. i W. L.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłej W. L. nabyli na podstawie ustawy synowie W. K. L., A. E. L. oraz córka J. S. C. po [...] części każde z nich. Wobec braku działu spadku ponoszą oni solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe zgodnie z art. 1034 § 1 k.c.

Kolegium stwierdziło też, że odwołujący prawidłowo zauważyli, że organ na str. 3 decyzji wadliwie uzasadnił dlaczego w sprawie zastosowania nie będzie miał art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wskazując, że przepis ten stanowi o obowiązku zwrotu wydatków przez rodzinę osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej i wywodził, że nie można żądać zwrotu wydatków od rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ww. ustawy, ponieważ świadczeniobiorca zamieszkiwał sam i prowadził własne gospodarstwo domowe, podczas gdy przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy brzmi inaczej, tj. "Obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej:". Podnieśli, że nie można zastosować tego przepisu z powodu śmierci W. L., a nie z powodu wskazanego przez organ. Stanowisko organu wynikające z niewłaściwego odczytania ww. przepisu nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie Kolegium.

SKO nie zgodziło się z twierdzeniem odwołujących, że skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie dokonano zwrotu zgodnie z pkt 1 oraz pkt 2 art. 96 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w dalszej kolejności obowiązek zwrotu spoczywa na "spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej – z masy spadkowej", to można zgodnie z pkt 3 ww. artykułu żądać zwrotu od zstępnych osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ na aktualną chwilę nie zakończyło się postępowanie w sprawie ustalenia osób zobowiązanych zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (spadkobiercy, spadkobierców) do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, wysokości należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminów ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Podnieśli, że skoro Rada Gminy P. zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w zakresie zadań własnych gminy, której § 1 określa, że wydatki na pomoc rzeczową, zasiłki okresowe i zasiłki celowe podlegają zwrotowi w całości lub w części, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego, pomijając usługi opiekuńcze, to ich zdaniem powyższa uchwała nie określa, aby wydatki na usługi opiekuńcze podlegały zwrotowi. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ o ile zostały przyznane odpłatne usługi opiekuńcze, a osoba wobec której były świadczone nie uregulowała przed śmiercią należnej odpłatności, to przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią wystarczającą podstawę do żądania zwrotu od osób zobowiązanych, o których mowa w art. 96 ust. 1 ww. ustawy, wydatków poniesionych na usługi opiekuńcze pod warunkiem zwrotu (odpłatność), jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego, a zgodnie z art. 104 ust. 4 ww. ustawy, wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminów ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie organ nie ustalał, czy dochód na osobę w rodzinie osób zobowiązanych do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego, co zgodnie z art. 96 ust. 2 ww. ustawy pozwala dopiero na żądanie od takich osób zwrotu wydatków. Ta okoliczność stanowi między innymi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto według art. 104 ust. 4 ww. ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Tak więc ustawa zawiera regulacje zawierające możliwość zastosowania przewidzianych w tym przepisie ulg.

Należy podkreślić, że w świetle powołanego przepisu postępowanie dotyczące zastosowania ulg z art. 104 ust. 4 ww. ustawy wymaga złożenia wniosku przez stronę bądź pracownika socjalnego, to w razie, gdy wniosek taki nie zostanie złożony, organ powinien pouczyć stronę o przysługującym jej w tym zakresie uprawnieniu. Wynika to przede wszystkim z art. 9 k.p.a.

Zarzut nieokreślenia w jakich częściach strony mają uregulować należność jest niezasadny z uwagi na solidarne zobowiązanie spadkobierców do zwrotu wydatków.

Zarzut, że określony został zły termin zwrotu należności, nieprzewidujący możliwości złożenia odwołania jest trafny i stanowi jeden z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ powinien przewidzieć możliwość zaskarżenia decyzji i uzależnić ustalenie terminu zwrotu między innymi od uzyskania waloru ostateczności przez wydaną przez siebie decyzję.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu, który dokonując weryfikacji wysokości wydatków podlegających zwrotowi nie uwzględnił uwagi J. C. co do braku zestawienia świadczonych usług w okresie 2-20 sierpnia 2004 roku stwierdzając, że pomimo braku potwierdzenia świadczonych usług, usługi zostały wykonane, bo opiekunka świadcząca usługi otrzymała za ten okres wynagrodzenie. Karty pracy opiekunek stanowią podstawę stwierdzenia, że faktycznie usługi w określonym dniu i wymiarze zostały wykonane i tym samym podstawę do dokonania zapłaty wynagrodzenia za świadczone usługi oraz podstawę do obciążenia świadczeniobiorcy odpłatnością w wysokości wyliczonej na podstawie decyzji przyznającej usługi. Sam fakt, że organ wypłacił za ten okres wynagrodzenie nie może stanowić podstawy do obciążenia odpłatności za ww. okres, o ile brak jest podstawowego dokumentu pozwalającego na obciążenie odpłatnością.

Po zapoznaniu się z zawartymi w odwołaniu do Kolegium uwagami dotyczącymi obliczenia przez organ wysokości wydatków podlegających zwrotowi zrodziły się wątpliwości co do prawidłowości dokonanych wyliczeń. Niezbędne jest przeanalizowanie przez organ dokumentacji z uwzględnieniem tych uwag i konkretne ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji, w tym między innymi do kwestii zaksięgowania kwoty [...]zł stanowiącej wpłatę innej osoby we wrześniu 2006 roku na konto W. L., do kwestii wystawienia tytułu wykonawczego nr W [...]/06 na kwotę odsetek w wys. [...] zł (z czego wynikało to obciążenie, ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje naliczania odsetek), czy np. co kryje się pod kwotą [...]zł, która według odwołujących wynika ze złego wyliczenia należności w poszczególnych latach i miesiącach. Organ skonfrontuje swoje wyliczenia zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagami i wyliczeniami odwołujących, wyjaśni nasuwające się wątpliwości i rozbieżności stanowisk, ponieważ według obliczeń odwołujących pozostały do zwrotu należności na kwotę [...]zł, co różni się od kwoty ustalonej w zaskarżonej decyzji. Wydaje się zasadne wezwanie stron lub osoby je reprezentującej do siedziby organu i podjęcie próby wspólnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w przypadku różnych stanowisk w poszczególnych kwestiach – ustalenie protokołu rozbieżności, które to kwestie powinny między innymi stanowić przedmiot szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji odwołujących, w przypadku niewystąpienia przez pracownika socjalnego z wnioskami, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ pouczy odwołujących o możliwości ich założenia a następnie rozpozna sprawę uwzględniając zalecenia wynikające z art. 100 ust. 1 w związku z art. 104 ust. 4 ww. ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: A. L., W. L. i J. C., którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania: art. 24 § 1 k.p.a., art. 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego : art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejącymi w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w L. kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przyjąć należy, że przedmiotem oceny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzją organu pierwszej instancji – Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia obowiązku zwrotu przez skarżących kwoty [...]zł z ustawowymi odsetkami.

Tym samym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy i – co do istoty – badaniem wystąpienia obowiązku zwrotu należności za usługi opiekuńcze, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, że ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona do Sądu skarga kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym , gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty sprawy przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2014 roku sygn. akt II OSK 219/13).

Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione przy uwzględnieniu między innymi zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywateli.

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postepowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Miał przy tym na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 3/15, którym to wyrokiem uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 roku nr [...] oraz decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] Organ II instancji biorąc pod uwagę charakter kasatoryjnego rozstrzygnięcia wskazał na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłoby go wadliwym.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji (między innymi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę przesłanek do zobowiązania skarżących do zwrotu należności za usługi opiekuńcze. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie należy stwierdzić, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia.

Z tego też powodu za prawidłowe w ocenie Sądu uznać należało wydanie przez SKO w L. decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten wyłącza pracownika organu z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postepowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a) jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub Samorządowe Kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został naruszony albowiem osoby wydające decyzje w postępowaniu odwoławczym nie brały udziału w wydaniu decyzji przez organ I instancji.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.