Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 759/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 133 § 1, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 76a, art. 77 § 1 § 4, art. 78, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71a, art. 71 ust. 1 pkt 2 , art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 210
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (dalej PINB) z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynku hurtowni artykułów spożywczych [...] (dalej wspólnicy Sp. jawnej) na działce nr ewid. [...] w [...] z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 16.01.2019 r. PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania ww. budynku hurtowni artykułów spożywczych Sp. jawnej.

Decyzją z dnia 8.04.2019 r. WINB uchylił w całości ww. decyzję z dnia 16.01.2019r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że do dokonania oceny, czy faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, konieczne jest ustalenie, jaka była pierwotna funkcja przedmiotowego budynku wynikająca z decyzji o pozwoleniu na budowę – której nie ma w aktach sprawy.

W dniu 29.04.2019 r. PINB otrzymał od [...] m.in. projekt i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 28.06.1991 r. zatwierdzającą plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą pozwolenia na budowę obiektów i urządzeń oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, tj. budynku komór chłodniczych w bazie w [...] przy ul. [...]. Załączony został również protokół odbioru końcowego budowy komór chłodniczych dokonanego w dniu 28.11.1994r., z którego wynika, że roboty rozpoczęto w dniu 1.08.1991 r. i zakończono w dniu 28.11.1994r.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania ww. budynku hurtowni artykułów spożywczych z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania.

Odwołanie złożyła A. B. , podnosząc zarzuty naruszenia w art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 76a, art. 77 § 1 § 4, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Strona wskazała ponadto, że PINB nie odniósł się do stwierdzenia zawartego w wydruku z księgi wieczystej zabudowanej działki [...] , z którego wynika, że przeznaczenie budynku to "budynek przemysłowy".

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) i stwierdził że właściciele spornego budynku – będącego obecnie hurtownią artykułów spożywczych – nie zmienili sposobu jego użytkowania. Od samego początku użytkowania obiekt przeznaczony był bowiem do magazynowania artykułów spożywczych. W tym zakresie powołano się na ustalenia organu i instancji o tym, że budynek magazynowy Spółka jawna dzierżawiła już od 1998 r. od [...] w dotychczasowej formie. Przed dzierżawą i zakupem pomieszczenia budynku zagospodarowane były na magazynowanie artykułów spożywczych, a określane były jako komory chłodnicze. Do utworzenia hurtowni nie były wykonywane żadne przebudowy pomieszczeń, konstrukcji i instalacji budynku. Obecnie w pomieszczeniach budynku magazynowane są artykuły spożywcze w opakowaniach. Na wybudowanie przedmiotowego budynku Burmistrz Miasta i Gminy w [...] wydał ww. decyzję z dnia 28.06.1991r. Z protokołu odbioru końcowego budowy wynika, że odebrany budynek komór chłodniczych to: 3 komory zamrażalnicze, 1 komora zerowa i przedsionek chłodniczy, czyli 5 pomieszczeń, które istnieją również obecnie. Wykonując w dniu 7.03.2019 r. dodatkową kontrolę stanu użytkowania pomieszczeń magazynowych ww. budynku ustalono, że w budynku tym układ pomieszczeń (komór chłodniczych) jest taki sam jak w projekcie budowlanym z 1991 r. W jednym z pomieszczeń znajdują się regały z artykułami papierniczymi, wkładami do zniczy, drobnymi artykułami, jak: zapalniczki usytuowane w prawej części pomieszczenia, a w lewej części znajdują się dwa biurka z komputerem - jako miejsce fakturowania i dokumentacji magazynowej. W budynku nie ma ogrzewania pomieszczeń.

Uwzględniając powyższe WINB wskazał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że obecni właściciele tego budynku wykonali jakiekolwiek dodatkowe ściany lub otwory drzwiowe, jak również wyburzyli jakieś ściany. Co się zaś tyczy wykonanych w latach 2007 - 2013 robót (m. in. zdemontowanie agregatu chłodniczego i wewnętrznych okładzin ścian z blach aluminiowych) to nie zmieniły one przeznaczenia tego budynku do magazynowania produktów spożywczych. Z kolei wykonanie w 2016 r. samowolnie od strony działki nr [...] otworu okiennego, który jest przedmiotem innego postępowania, nie zmieniło sposobu użytkowania tego pomieszczenia, bowiem nadal pozostaje ono pomieszczeniem magazynowym częściowo wykorzystywanym doraźnie do sporządzania faktur. Po zamurowaniu (zgodnie z projektem podziału) pustakami z betonu komórkowego (ścianą zapewniającą REI 60) otworu drzwiowego w ścianie między budynkiem chłodni a sprzedanym magazynem zbożowym, budynek chłodni pozbawiony został dostępu do pomieszczeń socjalnych (wc) w adaptowanej części budynku magazynu zbożowego, jednak obecnie na podstawie umowy użyczenia z obecnym właścicielem budynku magazynu zbożowego pracownicy mają dostęp do tej części budynku, a zatem warunki socjalne pracowników nie uległy zmianie. Z kolei ściana budynku chłodni od fundamentu do pokrycia dachu jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Ponadto organ odwoławczy powołał się na uzyskane zaświadczenie z dnia 18.09.2017 r., stwierdzając że inwestycja - magazyn - nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego WINB zwrócił uwagę, że z treści opinii, na którą powołuje się A. B. , sporządzonej przez rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia budowlane, w sprawie projektu podziału obiektu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i konstrukcyjne budynku, wynika że sporny obiekt spełnia wymogi samodzielności, wykonane ściany spełniają wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.03.2009r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie WINB zauważył, że skoro obecnie pomierzone (w dniu 7.03.2019 r.) wymiary pomieszczeń, jak i istniejące w pomieszczeniach otwory drzwiowe są takie same i w tych samych miejscach jak w projekcie pierwotnym, to w sytuacji kiedy rysunek inwentaryzacji wykonany przez rzeczoznawcę nie został rzetelnie wykonany, sugerowane w odwołaniu wykonanie ścianki działowej w pomieszczeniu o pow. 51 m2, dzielącej to pomieszczenie na pomieszczenia o pow. 27 m2 i 25 m2 oraz wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego, nie ma potwierdzenia w rzeczywistości. To samo dotyczy sugerowanych przez A. B. : wyburzenia ściany, wykonania dwóch ścian w pomieszczeniu o powierzchni 51 m2, wykucia dwóch otworów drzwiowych i zamurowania jednego otworu.

Reasumując organ odwoławczy, powołując się na art. 71 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że skoro właściciele budynku chłodni nie podejmowali w tym budynku działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń – to nie zmienili sposobu użytkowania tego budynku. W konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o istocie sprawy, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. – co przesądziło o jego umorzeniu.

Odpowiadając na argumenty odwołania wyjaśniono, powołując się na art. 93 ust. 3b u.g.n., że w przypadku podziału działki nr ewid. [...] i nieruchomości na tej działce na działki [...] i [...] granica przebiega wzdłuż styku budynku chłodni na działce [...] i budynku magazynu zbożowego na działce [...] – a zatem oba budynki w linii podziału mają ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazano ponadto, że A. B. zapoznała się z aktami sprawy, zatem miała możliwość wypowiedzenia się co do tych dowodów.

Końcowo WINB powołał się na:

- załącznik do ustawy Prawo budowlane (kategorii XVIII - budynki przemysłowe, w tym obiekty magazynowe), podkreślając że określenie przedmiotowego obiektu w księdze wieczystej jest tożsame z jego określeniem jako budynku chłodni, czy hurtowni artykułów spożywczych,

- art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając że wykonanie przez właścicieli budynku nowej instalacji elektrycznej na zewnątrz budynku oraz instalacji typu "alarm" wewnątrz i na zewnątrz budynku nie zmieniło sposobu użytkowanie pomieszczeń przedmiotowego budynku – który od samego początku jego istnienia przeznaczony był do magazynowania i przechowywania artykułów spożywczych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła A. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8 § 1, oraz art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1, a 104 § 1 i § 2 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego, jak również uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia przesłanek niezbędnych do jego podjęcia. Zdaniem strony organy nie uwzględniły jej wniosku z dnia 10.10.2018 r. (ponowionego w odwołaniu) o pozyskanie i dopuszczenie dowodu z kopii wniosku Spółki w sprawie wydania na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenia z dnia 18.09.2017r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jej części z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. W rezultacie naruszono art. 78, art 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy nie odniosły się również do dowodu dołączonego do odwołania - kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 28.03.2014 r., z którego wynika, że Spółka zamierzała zlecić wykonanie projektu inwestycji budowlanej. Tym samym naruszono art. 76 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. Tego rodzaju mapa sporządzana jest do celów projektowych, a na mapie napisano cyt. "wykonanie niniejszej mapy nie było poprzedzone ustaleniami dotyczącymi ewentualny służebności gruntowych obciążających grunty położone w granicach projektowań inwestycji budowlanej". Organ II instancji nie zebrał całości materiału i nie ocenił obiektywnie zebranego materiału dowodowego, a decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię norm prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2, oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a także z naruszeniem art. 71 a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie tego przepisu. Naruszono art. 107 § 1, 3 w związku z art. 7, art. 8, art. 5 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie całkowicie dowolnej jego oceny, a dodatkowo poprzez wyciągnięcie z już zebranego materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają. WINB prowadził bowiem postępowanie w sposób jednostronny z pominięciem słusznego interesu strony – które to okoliczności doprowadziły do poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych i wydania decyzji w sposób rażąco naruszający jej słuszny interes, w szczególności poprzez bezpodstawne założenie, że "właściciele budynku chłodni nie podejmowali w tym budynku działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa żarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. wielkości lub układu obciążeń czyli nie zmienili sposobu użytkowania tego budynku". W opinii strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie ma mocy przekonywującej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż podjęta decyzja powinna być całkowicie odmienna, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, czym naruszono przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Ponadto strona złożyła wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu tj. wydruku z centralnej informacji krajowego rejestru sądowego informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu rejestru przedsiębiorców z dnia 13.08.2019 Spółki na okoliczność potwierdzenia faktu, że przedmiotem pozostałej działalności przedsiębiorców jest również sprzedaż hurtowa wyrobów tytoniowych, pozostała sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana oraz sprzedaż detaliczna w niewyspecjalizowanych sklepach oraz że brak jest przeważającego przedmiotu działalności przedsiębiorców.

W piśmie procesowym z dnia 20.11.2019 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dodatkowego dowodu z załączonych:

- decyzji PINB z dnia 5.11.2019 r. – w której nakazano właścicielom spornego obiektu przywrócenie stanu poprzedniego budynku magazynowego – poprzez demontaż stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działka nr [...],

- przykładowego formularza podania tj. "Wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji magazynu obrotu hurtowego napojami alkoholowymi z ustaleniami MPZP".

Zdaniem strony ww. decyzja potwierdza naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, a właściciele budynku dokonali przebudowy komór chłodniczych, gdyż zmianie uległy charakterystyczne cechy obiektu, czyli cechy dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast nielegalne wykonanie otworu okiennego i wstawienie okna miało zapewnić doświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi tj. biura pierwotnie będącego komorą chłodniczą w związku ze zmianą sposobu użytkowania komór chłodniczych. Ponadto, wbrew twierdzeniu WINB zawartym w odpowiedzi na skargę, wspólnicy spółki jawnej otrzymali zaświadczenia z dnia 18.09.2017r. wydane w celu: zgłoszenia zamierzonego sposobu użytkowania, nie zaś "do przedstawienia w Urzędzie Marszałkowskim". W tym ostatnim celu jest wydawane na zupełnie innej podstawie prawnej zaświadczenie o zgodności lokalizacji magazynu obrotu hurtowego napojami alkoholowymi z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 14.07.2017 r. zaprzeczył przydatności komór chłodniczych do przechowywania m.in. napojów alkoholowych – co również potwierdza naruszenie ww. przepisów Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należało odnieść się do zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań co do zgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego.

Nie budzi wątpliwości Sądu – po dogłębnej lekturze obszernych akt administracyjnych niniejszej sprawy – że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w przedmiotowym budynku (gdzie prowadzona jest obecnie hurtownia) doszło – jak konsekwentnie twierdzi skarżąca – do zmiany sposobu użytkowania. Mianowicie, w tym zakresie w toku prowadzonego postępowania:

1. uzyskano (uwzględniając tym samym wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej WINB z dnia 8.04.2019 r.) decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 28.06.1991r., zatwierdzającą plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą pozwolenia na budowę obiektów i urządzeń oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, tj. budynku komór chłodniczych - stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania;

2. uzyskano protokół odbioru końcowego budowy komór chłodniczych z dnia 28.11.1994r., w którym wskazano że budynek składa się z 3 komór zamrażalniczych, 1 komory zerowej i przedsionka chłodniczego, czyli 5 pomieszczeń;

3. ustalono, że w latach 2007-2013 wykonano w przedmiotowym budynku prace polegające na zdemontowaniu agregatu chłodniczego, wewnętrznych okładzin ścian z blach aluminiowych, wewnętrznych drzwi chłodniczych (pozostawiając pomieszczenia otwarte), zastąpieniu zewnętrznych drzwi chłodniczych drzwiami typu PCV z przeszkleniem dwuszynowym, wykonaniu reperacji wewnętrznych, naprawie części oderwanej ze ścian instalacji elektrycznej, malowaniu emulsyjnym całości ścian i sufitów, zamknięciu pomieszczeń przez drzwi płytowe przesuwne (to ostatnie po kontroli Inspekcji Sanitarnej),

4. uzyskano zaświadczenie Wydziału Infrastruktury i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 18.09.2017 r. co do przeznaczenia działki nr ew. [...] zgodnie z uchwałą nr XLII/444/2006 Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 października 2006 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kazimierza Wielka (Dz. Woj. Św. z dnia 15.01.2007 nr 7 poz. 94).

Dysponując powyższym materiałem dowodowym, w szczególności archiwalnym rzutem poziomym przedmiotowego obiektu – w zestawieniu z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli w dniu 7.03.2019 r. (szkic odręczny budynku, za K-I-37) organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków co do tego, że obecny układ i ilość pomieszczeń są identyczne jak w projekcie budowlanym z 1991 r., takie same są również wymiary tych pomieszczeń, grubość ścian zewnętrznych i wewnętrznych. Okoliczność, że w ww. budynku nie wyburzano, ani nie wykonywano żadnych ścianek, a ilość pomieszczeń (5) jest taka sama od początku istnienia budynku potwierdza również dokument przyjęcia tego środka trwałego z dnia 28.11.1994 r. – wymieniający 3 komory zamrażalnicze, 1 komorę zerową i przedsionek chłodniczy (załączony za wykazem na K-I-51). W rezultacie organy prawidłowo stwierdziły, że obecni właściciele ww. budynku nie wykonali jakichkolwiek dodatkowych ścian lub otworów drzwiowych, jak również nie wyburzyli żadnej ściany. Zauważono przy tym, że w otworach drzwiowych do poszczególnych pomieszczeń nie ma oznaczonych na projekcie drzwi chłodniczych, wejścia do dwóch pomieszczeń zamykane są drzwiami przesuwnymi, płytowymi, a z kolei w miejscu drzwi chłodniczych zewnętrznych o symbolu Jp są drzwi z PCV typowe z przeszkleniem dwuszybowym. Otwór drzwiowy w ścianie między pomieszczeniem chłodni a sprzedanym magazynem został zamurowany pustakami z betonu komórkowego o grubości 25 cm (północno zachodnia część budynku o długości ok. 32,22 m została bowiem wydzielona wraz z działką nr [...]). Stwierdzono również istnienie okna o wymiarach 110 x 140 cm (objętego odrębnym postępowaniem), trafnie wskazując że jego istnienie nie ma wpływu na kwestie związane ze zmianą użytkowania budynku magazynowego.

Powyższy, zaistniały w sprawie stan faktyczny, Sąd uznał za prawidłowo ustalony – pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W tym zakresie nie budzi wątpliwości, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, zabezpieczając realizację przepisów K.p.a. ustanawiających dlań obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Brak było zarazem podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu ocena zebranego materiału dowodowego została przeprowadzona stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a., a obszerne uzasadnienie podjętej decyzji spełnia wszelkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Brak również podstaw do stwierdzenia powoływanych przez stronę naruszeń art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 76a, art. 77 § 1 § 4, art. 78, art. 81 K.p.a. Analizując postępowanie prowadzone przez organy nie stwierdzono jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przechodząc do kontroli legalności decyzji z przepisami prawa materialnego należy przytoczyć art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186). Mianowicie, przepis ten stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. W tym zakresie WINB, nie stwierdzając zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, trafnie zwrócił uwagę na treść załącznika do ustawy Prawo budowlane, w którym w kategorii XVIII - budynki przemysłowe - są ujęte m.in. obiekty magazynowe, takie jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty. W zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, że od samego początku użytkowania obiekt przeznaczony był do magazynowania. Organ odwoławczy ustalił co prawda, że w budynku doszło do zdemontowania urządzeń chłodniczych (m.in. agregatu chłodniczego, części metalowego pokrycia ścian) i zastąpienia drzwi chłodniczych drzwiami typu PCV, jednak – jak wynika z przeprowadzonych oględzin – w pomieszczeniach tego obiektu są magazynowane: artykuły spożywcze w opakowaniach, artykuły papiernicze, wkłady do zniczy, drobne artykuły, jak zapalniczki. Jak wykazano w prowadzonym postępowaniu jest to zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika że działka nr ew. [...] , gdzie posadowiony jest przedmiotowy budynek, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem G.2 - tereny zabudowy drobnego przemysłu i działalności gospodarczej. Zgodnie z § 28.1. tego planu dla terenu o przeznaczeniu G ustala się przeznaczenie podstawowe - lokalizację m.in. obiektów magazynowych i składowych i handlu hurtowego.

Analizując kwestie związane ze sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przez pryzmat regulacji cyt. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić że budynek ten cały czas stanowi obiekt magazynowy, zaliczony przez załącznik do tej ustawy do kategorii XVIII. Taki właśnie sposób użytkowania wynika z udzielonego pozwolenia na budowę komór chłodniczych (będących pomieszczeniami składowymi), w związku z czym nawet późniejszy demontaż urządzeń chłodniczych (przy zachowanej i udowodnionej przez organy funkcji magazynowej) nie mógł przesądzić o zmianie sposobu użytkowania tego obiektu, zwłaszcza że w wyniku podjętej działalności nie doszło do zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego są związane treścią bezwzględnie obowiązującego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nie mogą utożsamiać ustawowego, szczegółowo uregulowanego pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" z potoczonym rozumieniem tego określenia (np. zmiana chłodni na "zwykły" budynek magazynowy). Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniesiono się do zarzutów strony, wskazując:

- co do wykonania przez właścicieli budynku nowej instalacji elektrycznej na zewnątrz budynku oraz instalacji alarmowej wewnątrz i na zewnątrz budynku, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykonanie instalacji elektroenergetycznej w budynku nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia,;

- że ściana budynku chłodni od fundamentu do przekrycia dachu jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w pionie zgodnie z § 210 (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019r., poz. 1065).

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stosowania trybu z art. 71a Prawa budowlanego, wobec bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, zasadne było wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący brak możliwości załatwienia sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego, będącego podstawą rozpoznawanej sprawy – w konsekwencji czego brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Stanowi to przypadek bezprzedmiotowości przedmiotowej postępowania, uzasadniający umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego z wydruku z centralnej informacji krajowego rejestru sądowego, decyzji PINB z dnia 5.11.2019 r. oraz przykładowego formularza podania tj. "Wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji magazynu obrotu hurtowego napojami alkoholowymi z ustaleniami MPZP" należy przytoczyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają zatem normy prawne określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia – nie zaś wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego (zob. T. Woś – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2005, s. 424 i 425). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika ponadto, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20.01.2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy uwzględniono w tym zakresie reguły obowiązujące w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku wniosek strony o przeprowadzenie wskazanych dowodów, przy czym w odniesieniu do decyzji PINB z dnia 5.11.2019 r. należy wskazać że rozstrzygnięcie to zostało wydane prawie trzy miesiące po zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 2.08.2019 r. Tymczasem zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze zgodnie przyjmuje się – w oparciu o art. 133 § 1 p.p.s.a. – że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Skoro organ odwoławczy, wydając decyzję nie dysponował ww. rozstrzygnięciem, nie sposób decyzji PINB z dnia 5.11.2019 r. uwzględnić obecnie przy orzekaniu w niniejszej sprawie.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.