Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 223/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi E. B. i H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie nr uchwała 405/XXXIII/2001 z dnia 7 marca 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. A i B oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2001 r. Rada Miejska w Kutnie podjęła uchwałę Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul Staffa i Łąkoszyńskiej.

Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. wezwali Radę Miasta Kutno do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą w zakresie poszerzenia terenu cmentarza (§ 1 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1, 2 i 4 oraz określenie terenu ZC na załączniku graficznym) w stosunku do obszaru cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie Nr 450/XLVII/94 z dnia 26 maja 1994 r. (obszar C 39). W piśmie tym postawiono zarzuty :

1/ naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1169) z uwagi na brak wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod poszerzenie cmentarza wyznaniowego,

2/ brak uprzedniego ustalenia, że teren przeznaczony pod poszerzenie cmentarza spełnia wymogi określone w przepisach prawa, w szczególności rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315);

3/ brak zgody właściwego inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza, wydawanej na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2126).

Rada Miasta Kutno, na sesji w dniu 14 stycznia 2016 r., stwierdziła, że nie będzie zajmowała stanowiska odnośnie przedmiotowego wezwania.

W dniu 15 lutego 2016 r. E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r., Nr 405/XXXIII/2001, w zakresie poszerzenia terenu cmentarza (§ 1 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1, 2 i 4 oraz określenie terenu ZC na załączniku graficznym) w stosunku do obszaru cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 26 maja 1994 r., Nr 450/XLVII/94 (obszar C 39), zarzucając jej naruszenie:

1/ właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego (art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej),

3/ procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych),

3/ procedury, a także zasad sporządzania planu poprzez przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej u.p.z.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są właścicielami działek nr [...] i [...] (E. i H. B.) oraz nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] (S. i M. M.), położonych na terenie objętym ustaleniami kwestionowanego planu z 2001 r. Na skutek poszerzenia terenu cmentarza wprowadzono szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości (§ 6 ust. 3 uchwały). Ponadto cmentarz jest źródłem zagrożeń o charakterze sanitarnym, zatem brak przeprowadzenia badań co do spełnienia warunków, jakim powinny odpowiadać tereny przeznaczone pod cmentarze skutkuje zagrożeniem zdrowia właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie poszerzonego cmentarza. W konsekwencji kwestionowana uchwała naruszyła interes prawny i uprawnienia skarżących.

Skarżący podnieśli dalej, że zaskarżona uchwała dokonała rozszerzenia cmentarza wyznaniowego położonego w Kutnie przy ul. Łąkoszyńskiej (§ 1 ust. 1 pkt 2 i § 10 uchwały). Z uchwały (ani z części tekstowej, ani z części graficznej) nie wynika, jaki obszar cmentarz zajmował przed podjęciem uchwały i o jakie dokładnie tereny został poszerzony. W § 10 ust. 1 uchwały jest mowa o "istniejącym, powiększonym cmentarzu", zaś na załączniku graficznym zarówno teren istniejącego, jak i powiększonego cmentarza objęty został jednym symbolem ZC. Przed podjęciem uchwały teren ten objęty był ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 26 maja 1994 r. nr 450/XLVII/94 (§ 17 zaskarżonej uchwały). Teren cmentarza obejmował działkę nr 777, a zaskarżoną uchwałą przeznaczono pod poszerzenie cmentarza działkę nr 775/6 (od północy), działki 776/2, 776/1 i 775/24 (od południowego zachodu) oraz działkę 780/4 (od południa), zatem cmentarz został powiększony aż z trzech stron.

W myśl art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przeznaczenie terenu na cele inwestycji sakralnej, kościelnej i pod cmentarz wyznaniowy ustala się na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. W niniejszej sprawie taki wniosek nie został złożony, a o powiększenie cmentarza zwracała się jedynie Parafia Rzymsko-Katolicka pod wezwaniem Św. A. Tymczasem rada parafii ani proboszcz parafii nie są uprawnieni do występowania z wnioskiem o przeznaczenie terenu w planie pod cmentarz ani pod poszerzenie cmentarza, zaś brak wniosku biskupa diecezjalnego wyklucza możliwość przeznaczenia danego terenu w planie na te cele.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Przepis ten potwierdza, że inicjatywa rozszerzenia cmentarza leży w gestii właściwych władz kościelnych (tj. biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej), a ponadto wymaga zgody właściwego inspektora sanitarnego.

W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ustawodawca wskazał, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie (§1 ust. 2). Przedmiotowy cmentarz zlokalizowany jest pomiędzy zabudową mieszkalną i już z tego powodu w ogóle nie powinien być poszerzany. Natomiast jeśli już organy gminy z niewyjaśnionych przyczyn uznały za celowe powiększanie terenu cmentarza, to powinny poprzedzić takie rozstrzygnięcie staranną analizą i oceną, czy tereny, o które cmentarz ma zostać powiększony, spełniają wszystkie wymogi sanitarne.

Rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. wymaga m.in. w § 2 planu sytuacyjnego w skali 1:500 i naniesienia na nim wszelkich zabudowań i studni lub innych ujęć wodnych znajdujących się w odległości do 150 m od terenu przeznaczonego na cmentarz. Ten sam przepis wprowadza obowiązek przeprowadzenia przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza badań:

1/ gruntów do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym,

2/ stosunków wodnych - poprzez rozeznanie kierunku spływu wód powierzchniowych, a także głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku,

3/ istniejących zespołów roślinnych.

Z kolei w § 3 ust. 2 rozporządzenia wprowadzono zakaz lokalizacji cmentarza w odległości mniejszej niż 500 m od ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych. Zatem przed uchwaleniem zaskarżonego planu konieczne było przeprowadzenie analizy także w tym zakresie. Rozporządzenie określa także wymogi co do zwierciadła wody gruntowej na terenie cmentarza (§ 4 ust. 2) oraz przepuszczalności gruntu cmentarza (§ 5), ponadto grunt cmentarza nie może zawierać węglanu wapnia (§ 5 rozporządzenia).

Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały - dla uzyskania pozwolenia pod rozbudowę cmentarza konieczne jest wykonanie stosownych badań geologicznych i opracowanie dokumentacji geologicznej określającej warunki gruntowo-wodne. Przed uchwaleniem planu czynności te nie zostały przeprowadzone, a tym samym uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem § 2 rozporządzenia. Wiąże się to z wadliwym objęciem zarówno terenu cmentarza istniejącego przed podjęciem uchwały, jak i terenu rozszerzenia cmentarza jednym symbolem ZC. W konsekwencji z treści planu nie wynika, o jakie dokładnie nieruchomości został rozszerzony cmentarz i jak rozumieć treść § 10 ust. 2 nakazującego ochronę "istniejącego" cmentarza. Przed podjęciem uchwały nie zbadano, czy teren, o który cmentarz miał zostać powiększony, spełnia wymogi wynikające z ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kutnie wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł przede wszystkim, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Została uchylona uchwałą Nr XVII/159/15 Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z dnia 31 grudnia 2015 r. poz. 5856). która weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (31 stycznia 2016 r.).

Odnosząc się zaś do interesu prawnego skarżących, organ podniósł, że S. i M. M. byli powiadomieni o podjętej uchwale Nr 490/LVI/98 Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 17 lutego 1998 r w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Poszerzenie terenu cmentarza nastąpiło głównie od południa i od południowego wschodu. S. i M. M. są właścicielami działki nr [...] i strefa ochronna wokół cmentarza od jego strony południowej według rysunku planu nie dotyczy tej działki. Od strony, od której w stosunku do cmentarza znajdowały się nieruchomości S. i M. M. (od północy), nastąpiło poszerzenie cmentarza o bardzo wąski pas terenu - obecnie działka nr 775/6 (szerokości około 2 do 2,8 m), co dla strefy ochronnej, którą objęte były nieruchomości S. i M. M., nie pogorszyło sytuacji planistycznej. Stanowiące ich własność działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] były objęte ochronną strefą w poprzednim planie z 1994 r. Zaskarżona uchwała nie nakłada w stosunku do nieruchomości S. i M. M. innych ograniczeń niż te, które wynikały z poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Już dotychczas istniejąca strefa ochronna spowodowana istnieniem cmentarza nakładała na skarżących ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności.

W ocenie organu zatem zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego S. i M. M., gdyż są oni właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu, jednak tego interesu nie narusza. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. W tym przypadku zmiany takiej, w porównaniu z sytuacją prawnoplanistyczną istniejącą pod rządami planu z 1994 r, nie było.

Odnosząc się zaś do nieruchomości E. i H. B., organ podniósł, że z rysunku planu wynika, że strefa wokół powiększonego cmentarza nie dotyczy działki [...] oraz nie dotyczy działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Działkę nr [...] skarżący nabyli przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. W roku 2003 ukończyli budowę budynku mieszkalnego na tej działce. Działka ta pozostaje poza strefą ochronną cmentarza. W toku procedury planistycznej H. B. zwrócił się pismem z dnia 9 kwietnia 1998 r. do Zarządu Miasta Kutna z wnioskiem dotyczącym zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ul Staffa, w którym wniósł o zachowanie strefy sanitarnej 50 m wokół cmentarza do działki [...] włącznie. Stwierdził również, że zakupił działkę znając przeznaczenie terenu. Zatem z pisma tego wynika, że skarżący godzili się z tym, że aż do ich działki podlegającej zabudowie budynkiem mieszkalnym strefa taka będzie się rozciągać i mieli tego pełną świadomość.

Z kolei działkę nr [...] E. i H. B. nabyli w dniu 23 czerwca 2006 r. Zatem w zakresie tej działki ich interes prawny nie został naruszony, gdyż nabyli ją kilka lat po podjęciu zaskarżonej uchwały, a więc nie przysługiwało im prawo własności do tej nieruchomości jako objętej ustaleniami planu, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze względu na powyższe nie został naruszony ich interes prawny - kupując wyżej wymienioną działkę mieli pełną świadomość jej przeznaczenia w planie.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości planu odnośnie do określenia w planie jednego terenu cmentarza jako cmentarza powiększonego, organ uznał go za bezzasadny. Odrębne określenie w planie, o które tereny cmentarz został powiększony, nie było konieczne. Cały ten teren oznaczony symbolem ZC został przeznaczony pod cmentarz i takie przeznaczenie z planu wynika.

W ocenie organu zatem brak jest po stronie skarżących legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak naruszenia ich interesu prawnego. Tym niemniej organ odniósł się również do zarzutów dotyczących sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim do przeznaczenia terenów pod wyznaniowy cmentarz katolicki nie jest niezbędny wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że rada gminy może podjąć uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w którym przeznaczy teren pod cmentarz wyznaniowy katolicki również z inicjatywy gminy. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej zdezaktualizował się wskutek zmian w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem z wnioskiem o sporządzenie lub zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy, a nadto rada gminy może z własnej inicjatywy podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany takiego planu, to ograniczenie prawa inicjatywy w tym względzie, w odniesieniu do katolickich cmentarzy wyznaniowych, tylko do określonych podmiotów, należy uznać za nieobowiązujące. Jeżeli bowiem ustawa później uchwalona reguluje dane zagadnienie odmiennie od przepisów wydanych wcześniej, to oznacza to automatyczne uchylenie tych wcześniejszych przepisów.

Z kolei zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić w terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Zatem z samego brzmienia przepisu wynika, że najpierw musi nastąpić przeznaczenie terenu pod cmentarz w planie zagospodarowania przestrzennego, a potem uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego, który przeprowadzając w tym zakresie postępowanie administracyjne stwierdzi, czy teren przeznaczony pod poszerzenie cmentarza nadaje się na taki cel. W postępowaniu organ ten ustala wszystkie okoliczności, które regulują stosowne przepisy, w tym rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Zatem brak zgody odpowiedniego inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie sprawia, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą posiadał wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżący odnieśli się do argumentów organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Sąd badał w pierwszej kolejności, czy wniesiona przez E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia, a więc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej. Rozpatrzenie skargi pozostaje zatem w kompetencji sądu administracyjnego.

W ocenie sądu, skarżący dopełnili również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż 15 grudnia 2015 r. wystąpili z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Kutnie, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Treść zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczyła zakresu objętego skargą na uchwałę w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu i umożliwiała radzie odniesienie się do nich. A więc przedmiot zaskarżenia pokrywał się z zakresem zarzutów podniesionych w wezwaniu, co sprawia, iż wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa został przez skarżących spełniony.

Uwzględniając zaś treść art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. należy stwierdzić, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Skarga E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. spełnia więc wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Brak jest jednak podstaw do uwzględnienia skargi.

Nie zostało bowiem wykazane, by istniał związek pomiędzy przedmiotem zaskarżenia a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Taki związek musi istnieć realnie w chwili złożenia skargi i powodować zmianę w sferze prawnej podmiotu skarżącego, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń na przyszłość. Przyjmuje się, iż realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej zachodzi wówczas, gdy treść skarżonej uchwały wpływa bezpośrednio na jej sferę prawnomaterialną.

Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia mogą być wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż, jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14 dostępne na www.nsa.gov.pl).

Przedmiot zaskarżenia został określony przez skarżących wskazaniem konkretnych postanowień planu tj. § 1 ust. 1 pkt 2 zawierającego ustalenia ogólne, które mówią co jest przedmiotem planu oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4 dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC jako istniejącego i powiększonego cmentarza i ustalenia warunków zagospodarowania tego terenu.

Teren cmentarza nie obejmuje działek należących do skarżących. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym ustaleniami planu skarżący nie wykazali by zaskarżona uchwała naruszała ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie.

Skarga na plan miejscowy nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84, dostępny również pod adresem www.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako uchybienie konkretnym przepisom powszechnie obowiązującego prawa, które regulują sytuację prawną skarżących. Skarga natomiast nie wskazuje żadnego przepisu, który zapewniając ochronę praw skarżących został naruszony uregulowaniami kwestionowanej uchwały. Warunkiem zaś badania zachowania przez organ stanowiący trybu uchwalenia planu miejscowego, a więc tego, czy wniosek inicjujący procedurę planistyczną pochodził od uprawnionego podmiotu i czy uzyskano zgodę właściwego inspektora sanitarnego oraz czy zachowano wymogi sanitarne, konieczne jest wcześniejsze wykazanie legitymacji do zaskarżenia tej uchwały.

Uprawnionym do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Nie każdy więc kto dostrzega wadliwość rozwiązań planistycznych lub naruszenie wymogów proceduralnych przy sporządzaniu planu może skutecznie wnieść skargę na ten akt lecz tylko ten, czyja sytuacja prawna uległa zmianie wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego i nastąpiło to z naruszeniem prawa.

Trafnie podnosił organ, iż należąca do S. i M. M. działka nr [...] nie została objęta strefą ochrony cmentarza, również po jego rozszerzeniu. Natomiast działki [...] do [...] oraz działka [...] były objęte strefą ochronną w poprzednim planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 26 maja 1994 r. Nr 450/XLVII/94 w sprawie planu ogólnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego m. Kutna (Dz.U. woj. Płockiego nr 6 poz. 72 z dnia 21 lipca 1994 r), co potwierdzili skarżący na rozprawie. Zatem zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości. Natomiast działka [...] przeznaczona pod parking i zieleń izolacyjną, została zbyta na rzecz Miasta jeszcze przed wniesieniem skargi i obecnie skarżącym nie przysługują żadne prawa do tej działki.

Nieruchomości należące do E. i H. B. oznaczone nr [...] oraz [...] znajdują się poza strefą ochrony cmentarza. Działka [...] została zabudowana budynkiem mieszkalnym już po uchwaleniu planu i skarżący nie wskazywali, by uchwalony w 2001 r. plan swoimi ustaleniami ograniczał sposób korzystania z tych nieruchomości. Natomiast teren obejmujący działkę [...] stanowiącą obecnie parking i zieleń izolacyjną objęty był strefą ochronną cmentarza już przez poprzedni plan z 1994 r., który przewidywał w strefie C realizację programu parkingowego. Nowy plan nie wprowadził więc zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości. A skarżący nie wskazywali by to przeznaczenie naruszało przepisy powszechnie obowiązującego prawa i nie żądali wyeliminowania zapisów planu odnoszących się do ich nieruchomości. Kwestionowali jedynie te postanowienia planu, które dotyczyły terenu cmentarza, w którego granicach nie ma nieruchomości należących do skarżących.

Przedmiot zaskarżenia został jednoznacznie wyartykułowany przez skarżących, przez podanie konkretnych zapisów tj. § 1 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4 które winny być wyeliminowane jako naruszające prawo. Dotyczą one terenu powiększonego cmentarza, oznaczonego na rysunku planu jako ZC i regulują sposób zagospodarowania tego obszaru. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wywodzą z faktu, że na mocy zaskarżonej uchwały teren cmentarza został poszerzony o ponad 5000 m.kw w stronę ich nieruchomości. Jednak nie powołali się przy tym na wynikające z tego faktu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 140 k.c.

Podjęty akt nie zawiera więc wadliwości naruszającej prawnie chronione interesy skarżących, gdyż samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w uchwalonym planie, które nie są zgodne z oczekiwaniami skarżących nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Tak jak już wspomniano wyżej, wobec braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżących, nie ma też podstaw do badania przez sąd prawidłowości zachowania procedury przy uchwalaniu zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.