Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr. ) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Po 744/18

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z 12.01.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej u.ś.r.) po rozpatrzeniu wniosku [...]a [...]ego (dalej skarżący) odmówił umorzenia w całości lub części nienależnie pobranych świadczeń, określonych w następujących decyzjach:

- z dnia 10.04.2017 r. nr [...]na kwotę 15.600,00 zł,

- z dnia 10.04.2017 r. nr [...] na kwotę 600,00 zł.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzjami z dnia 10.04.2017 r. nr PCŚ.Vlll.423.15413.2014.109464 oraz nr [...] ustalono, że kwoty 15.600 zł oraz 600 zł pobrane przez skarżącego w okresie od 01.10.2014 r. do 30.11.2015 r. tytułem świadczenia pielęgnacyjnego oraz tytułem pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne na rzecz [...]a [...]ego są świadczeniami nienależnie pobranymi.

W dniu 09.05.2017 r. wpłynął wniosek skarżącego o "umorzenie wyliczonej sumy lub części z powodu trudnej sytuacji rodzinnej". Decyzją z dnia 06.07.2017r. odmówiono umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wskutek odwołania skarżącego decyzją z dnia 30.10.2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rozpatrzenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności zaś winien rozpatrzyć wniosek o częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń.

Dokonując ponownej analizy zebranego materiału dowodowego ustalono, że skarżący mieszka wraz żoną [...]ą oraz synem [...]em (14 lat) przy ul. [...]ej [...] w Poznaniu. Skarżący ma 51 lat, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności w dniu 21.11.2016 r. Orzeczenie to jest ważne do dnia 31.01.2019 r. W 2012 roku skarżący uległ wypadkowi i z tego tytułu do maja 2016 r. otrzymywał rentę w wysokości 1.400 zł brutto. Obecnie nie ma prawa do renty. Opiekuje się niepełnosprawnym synem [...]em i z tego tytułu ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie. Jego żona [...]a [...]a pracuje w H. [...] Poznań, ma obecnie 49 lat. Jest zatrudniona na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem netto 1.963,47 zł, jako specjalista ds. zakupów. Skarżący dostarczył do akt sprawy pismo z dnia 03.08.2016 r., kierowane do Komisji Międzyzakładowej "NSZZ "Solidarność" przy H. [...] Poznań S.A. o zamiarze wypowiedzenia [...]ie [...]ej umowy o pracę w H. [...] Poznań, a z przedłożonego pisma ZUS wynika, że od sierpnia 2016r. do kwietnia 2017 r. [...]a [...]a przebywała na zwolnieniu lekarskim. Syn [...] [...] ma 14 lat. Uczy się w Gimnazjum nr 44 w Poznaniu, w klasie integracyjnej. Choruje na padaczkę i ma lekkie upośledzenie umysłowe. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ważnym do dnia 02.01.2019 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu. W szkole ma nauczanie indywidualne. Poznańskie Centrum Świadczeń wypłaca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.406,00 zł miesięcznie. Obecnie wypłata tego świadczenia jest zawieszona na poczet spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Natomiast [...]a [...]a pobiera na syna [...]a świadczenie wychowawcze 500+, zasiłek rodzinny (124 zł) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia (110 zł) - łącznie 734 zł. Ponadto wypłacany jest jeszcze zasiłek pielęgnacyjny w wys. 153 zł. Rodzina skarżącego nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania są następujące: czynsz - 477,65 zł, gaz średnio 122 zł miesięcznie (wg przedłożonego rachunku z dnia 06.02.2017r. za okres 1 roku od 01.03.2016r do 28.02.2017 r. wysokość opłaty wynosiła 1.473,93 zł), energia elektryczna 142,27 zł miesięcznie (wg rachunku z dnia 13.04.2017r.(opłata za 2 miesiące 284,55zł). Pozostałe wydatki to - internet oraz telewizja kablowa - 135 zł, telefony 300 zł. Miesięcznie na leki rodzina wydaje od 150 zł do 300 zł (w zależności od potrzeb). Zajmowane przez Państwa [...]ch mieszkanie przy ul. [...]ej [...] w Poznaniu jest mieszkaniem własnościowym o powierzchni 59,6m. Zadłużenie z tytułu czynszu, wg oświadczenia skarżącego na dzień 06.06.2017 r. wynosi 5.000 zł. Pozostałe zadłużenia to kredyt mieszkaniowy- 3.000 zł (miesięczna rata kredytu wynosi 1.000zł) Kredyt w banku [...] - rata miesięczna 250zł, zadłużenie w firmie [...] na kwotę 1.875,68 zł. Kwota, jaka dysponuje co miesiąc rodzina wynosi łącznie 2.850,47 zł netto, na co składa się wynagrodzenie netto [...]y [...]ej oraz świadczenia wypłacane przez Poznańskie Centrum Świadczeń (1.963,47 zł + 153 zł + 500 zł+124 +110), co na 1 osobę wynosi 950,15 zł netto. Jest to kwota, która rodzina faktycznie dysponuje. Do tej kwoty nie wliczono potrącenia w wysokości 1.406,00 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Udokumentowane miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania oraz zakupem leków wynoszą - 1.041,92 zł, na co składa się czynsz- 477,65 zł, gaz 122, energia elektryczna 142,27 oraz leki -300 zł.

Kwestię ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń reguluje przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. w brzmieniu: "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Zatem udzielenie ulgi może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Za szczególnie uzasadnione przypadki Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje sytuacje zupełnie wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX 194414). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 591/14, LEX nr 1498468 za pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o którym mowa w art.30

Zgodnie z powołanymi wyżej wyrokami rozpoznając wniosek o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". W ocenie organu sytuacja skarżącego do takich nie należy. Choć niewątpliwie sytuacja zdrowotna jest trudna, to należy wziąć pod uwagę, iż sama trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Środki jakimi dysponuje rodzina są wyższe od minimum socjalnego, a jego wysokość przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych (764 zł w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym). Z zestawienia dochodów i wydatków na cele mieszkaniowe i leki wynika, że Państwo [...]cy miesięcznie dysponują kwotą 2.980 zł netto, co stanowi 950,15zł na osobę). Od strony zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oczekuje się racjonalnego gospodarowania posiadanymi zasobami finansowymi, by podołać spłacie nienależnie pobranych świadczeń w ramach swoich możliwości. Rodzina skarżącego dysponując budżetem na poziomie 2.980 zł netto miesięcznie winna nim gospodarować racjonalnie. W tym kontekście wydatki ponoszone na usługi telekomunikacyjne, kształtujące się w wysokości 435 zł miesięcznie (telefony + tv i internet) nie są niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania rodziny i należy je ocenić jako brak racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami finansowymi. W tych okolicznościach sytuacja rodziny skarżącego nie jest szczególna. Zdaniem organu skarżący jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, a jego spłata nie spowoduje ciężkich i nieodwracalnych skutków dla jego rodziny, nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rozpatrując wniosek skarżącego organ nie dopatrzył się możliwości umorzenia całej kwoty nienależnie pobranych świadczeń lub części tej kwoty. Wykazane w dokumentacji dochody nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, a wydatki ponoszone przez rodzinę nie mogą być podstawą do uznania, że znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie całkowite lub częściowe nienależnie pobranych świadczeń. W tym rozumieniu sytuacji rodziny skarżącego nie można uznać za wyjątkową, uzasadniającą zastosowanie wnioskowanej ulgi i nie można jej zakwalifikować do sytuacji, o której mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r.. Podkreślono, że osoby zobowiązane do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń muszą mieć świadomość, że spłata należności wiąże się z określonymi wyrzeczeniami oraz powinnością ograniczenia wydatków niestanowiących życiowej konieczności.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] [...] wnosząc o całkowite bądź częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń powołując się na swą trudna sytuację życiową i materialną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 30.05.2018r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z ar. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm., zwana dalej ".u.ś.r.") "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Przepis ten zezwala na zastosowanie przewidzianej w nim ulgi w spłatach świadczeń pod warunkiem, że w sytuacji rodziny istnieją szczególne okoliczności, które mogłyby to uzasadniać. Przepis ustanawia wyjątek od generalnego obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, który wynika z art. 30 ust. 1 u.ś.r. Dla jego zastosowania nie wystarczy wykazanie, że rodzina okresowo przeżywa trudności życiowe czy finansowe, ale analiza stanu sprawy powinna prowadzić do wniosku, że są to ponadto okoliczności szczególne na tle rodzin w podobnej sytuacji. Mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 72/14; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewystarczające dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wykazanie złej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Sytuacja wnioskodawcy musi więc być skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot całego zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2714/16). Z kolei określenie, że "organ może umorzyć ..." oznacza, że decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, opiera się na swobodnej ocenie organu orzekającego, a organ nie ma obowiązku stosowania ulgi nawet wtedy, gdy podziela argumenty wniosku.

Niesporne jest, że rodzina składa się z 3 osób, tj. małżonków [...]a i [...]y [...]ch oraz ich syna [...]a, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ważnym do dnia 02.01.2019 r., cierpi na epilepsję oraz przewlekłe młodzieńcze złuszczanie głowy kości udowej. Skarżący doznał wypadku w pracy w 2012 r., do dnia 31.05.2016 r. był uprawniony do renty powypadkowej. Orzeczeniem z dnia 26.08.2016 r. ZUS odmówił przyznania mu renty na kolejny okres, ponieważ komisja lekarska nie stwierdziła u wnioskodawcy niezdolności do pracy. Skarżący legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31.01.2019 r., symbol niepełnosprawności 05-R (dotyczący narządów ruchu), ze wskazaniem pracy lekkiej. Sprawuje opiekę nad synem. [...]a [...]a jest zatrudniona w H. [...] S.A. w Poznaniu na pełen etat, na czas nieokreślony, na stanowisku specjalista ds. zakupów, z wynagrodzeniem netto 1.963,47 zł (według zaświadczenia z dnia 05.06.2017 r.). Do akt sprawy zostało włączone oświadczenie pracodawcy o zamiarze wypowiedzenia jej umowy o pracę z dnia 03.08.2016 r., jednakże ziszczenie się tego zamiaru nie zostało potwierdzone, chociażby w oświadczeniach uzupełniających materiał dowodowy. Tym samym Kolegium przyjęło aktualność zatrudnienia na podanych warunkach.

Rodzina skarżącego jest uprawniona do świadczeń: zasiłku wychowawczego w kwocie 500 zł, zasiłku rodzinnego w kwocie 124 zł, dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wieku powyżej 5 roku życia w kwocie 110 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1.406 zł. Łączne miesięczne dochody rodziny wynoszą zatem 4.256,47 zł.

Stałe wydatki rodziny to: rata kredytu w Banku [...] w wys. 250 zł (strona ubiega się o zmniejszenie rat w piśmie z dnia 23.02.2018 r.), czynsz 474,67 zł, opłaty za gaz co 2 miesiące 260 zł (zimą ok. 1.000 zł), prąd co dwa miesiące 250-300 zł (ostatni rachunek na kwotę 321,23 zł), leki 150-200 zł, jedzenie ok. 800 zł, środki czystości 50 zł, łącznie telewizja, internet i telefon 300 zł.

Jako wydatki strona wskazała też kwoty zapłacone za ubezpieczenie (250 zł), odzież (100 zł) oraz wydatki szkolne (100 zł), natomiast nie stanowią one kosztów ponoszonych regularnie co miesiąc. Uzasadnione jest przyjęcie, że ponoszone są jednorazowo w skali roku, a zatem wiarygodne będzie obliczenie 450 zł: 12 = 37,50 zł miesięcznie.

Zadłużenie zmniejsza się. Zestawiając kwotę zadłużenia w wysokości 12.422 zł na dzień 21.08.2017 r. z kwotą łącznego zadłużenia w wysokości 16.200 zł ustaloną w dniu 10.04.2017 r. można przewidywać, że zadłużenie zostanie spłacone w całości. Wskazuje na to także treść skargi, w której skarżący podał, że cała kwota jest już do dyspozycji PCŚ.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...] podnosząc, iż się z nią nie zgadza i przedstawiając przebieg zdarzeń oraz swą sytuację materialną i życiową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Podkreślono, że w dużej mierze zarzuty skarżącego dotyczyły postępowania poprzedzającego postępowanie w sprawie umorzenia należności. Kolegium w tym zakresie było związane ostatecznymi decyzjami, na podstawie których ustalono, że świadczenia zostały nienależnie pobrane oraz nałożono na skarżącego obowiązek ich zwrotu.

Wskazano, że w aktach sprawy utrwalona została propozycja rozłożenia należności na raty, którą przedłożył stronie organ I instancji. Organ nie odmawiał zatem pomocy w spłacie należności, lecz proponował ulgę w formie dostosowanej do sytuacji rodziny. Z akt wynika także, że skarżący odrębnie wniósł o zastosowanie tej ulgi, czym zainicjował nowe postępowanie. W związku z powyższym, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, Kolegium nie rozważało rozłożenia na raty zadłużenia w sprawie, którą rozstrzygnęło zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30.05.2018r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 12.01.2018r. nr [...] odmawiającą umorzenia w całości lub części nienależnie pobranych świadczeń, określonych w decyzjach z dnia 10.04.2017 r. nr [...]na kwotę 15.600 zł oraz nr [...]na kwotę 600 zł.

Materialnoprawną podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji jest przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. Bezspornym jest, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 10.04.2017r. nr [...] orzekł, że kwota 15.600 zł pobrana przez skarżącego tytułem świadczenia pielęgnacyjnego jest świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącego i podlega zwrotowi, a decyzją z dnia 10.04.2017r. nr [...] orzekł, że kwota 600 zł pobrana przez skarżącego tytułem pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne na rzecz [...]a [...]ego także jest świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącego i podlega zwrotowi .

W myśl art.30 ust.1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art.30 ust.9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

W ocenie Sądu orzekającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Dopiero rzetelne ustalenia dokonane w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie umorzenia lub ulgi w spłacie należności w zakresie określonym art. 30 ust. 9 u.ś.r. W tym miejscu należy wskazać, że samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku.

Podkreślić należy, że przesłanką sine qua non zastosowania dobrodziejstwa określonego wart.30 ust.9 u.ś.r. jest stwierdzenie występowania szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Przy czym użyty w art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 02.07.2012r. o sygn. IV SA/Gl 1037/11, publ. CBOSA oraz LEX nr 1230697, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.10.2010r. o sygn. II SA/Łd 742/10, publ. LEX nr 755911)

Przyjmuje się, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 768/11, publ. LEX nr 1146158).

Jednocześnie użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 767/11, publ. LEX nr 1146157)

Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy. (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11) Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 k.p.a.

Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 765/11, publ. LEX nr 1146155)

Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., składa się więc całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Bez wątpienia oceny tychże okoliczności należy dokonywać na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie tych okoliczności składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, iż rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Co istotne, zwrot ten należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin.

Reasumując należy stwierdzić, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania.

Wracając do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż co do zasady Sąd orzekający podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne poczynione przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Pamiętać jednak trzeba, że kontrolowana decyzja jest decyzją uznaniową, a więc jak wskazano wyżej wymagającą szczególnej staranności w zakresie jej uzasadnienia i uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu I instancji. Wprawdzie obydwie te decyzje co do zasady spełniają przesłanki określone w art.107 § 3 k.p.a., gdyż dokonano w nich szczegółowej i rzetelnej analizy sytuacji życiowej, zdrowotnej, rodzinnej i materialnej rodziny skarżącego, to jednak organy obydwu instancji nie ustrzegły się uchybienia skutkującego uchyleniem przez Sąd ich decyzji.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., zobowiązane są do ustalenia w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 920/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, organ musi ustalić, czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny.

Trzeba także przypomnieć, że organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem może samodzielnie dokonać oceny, czy należność należy umorzyć w całości czy też w części, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć termin płatności. (patrz wyrok WSA w Szczecinie z 16.11.2017r. o sygn. II SA/Sz 1089/17, publ. LEX nr 2403758) Uznanie administracyjne, pomimo iż pozostawia organowi administracji swobodę w podejmowaniu decyzji, nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 k.p.a.) i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

Samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku. Organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. (tak zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 29/12, opubl. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie W. Maciejko w Komentarzu do art. 30 ust. 9 u.ś.r. stwierdził, że :"Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymagają aby ulgi w obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia były przyznawane wyłącznie na wniosek zobowiązanego." ( w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz wyd. 2 , C.H.Beck Warszawa 2008, str. 431).

W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, że w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, baza orzeczeń NSA).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r., gdyż wypowiadając się na temat braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych rozważyły jedynie kwestię całkowitego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Dodatkowo organ odwoławczy (organ I instancji pominął tą kwestię w uzasadnieniu swej decyzji) wskazał, że przed organem I instancji zawisła odrębna sprawa z wniosku skarżącego o rozłożenie należności na raty, która będzie dopiero rozpoznana i dlatego Kolegium nie oceniało tej kwestii w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu to stwierdzenie konwalidowało uchybienie decyzji organu I instancji w tym zakresie, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Co istotne, dopiero, jeżeli organ stwierdzi, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, a także wyroki WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 1140/14 i IV SA/Po 1141/14 baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wypowiadając się na temat braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie rozważyły w ogóle możliwości odroczenia ich spłaty a w przypadku organu I instancji także rozłożenia na raty wskazując jedynie błędnie, że skarżący może złożyć wniosek w tym zakresie.

Reasumując ten wątek, organy administracji w kontrolowanej sprawie rozważyły jedynie możliwość całkowitego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto Kolegium zasadnie wskazało, że kwestia rozłożenia tych świadczeń na raty oceniana będzie w odrębnym postępowaniu, co zwalnia organy od oceny możliwości zastosowania tej ulgi w niniejszym postępowaniu.

Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że organy administracji natomiast nie rozważyły w ogóle możliwości odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń unormowanej w art.30 ust.9 u.ś.r. W istocie rzeczy nie rozważyły także możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w części. Pomimo tego, że SKO w Poznaniu w swej wcześniejszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie z dnia 30.10.2017 r. nr [...] jednoznacznie wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rozpatrzenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności zaś winien rozpatrzyć wniosek o częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ ten ograniczył się jedynie swej decyzji z 12.01.2018r. nr [...] do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że nie dopatrzył się możliwości umorzenia całej kwoty nienależnie pobranych świadczeń lub części tej kwoty, a także że wykazane w dokumentacji dochody nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, a wydatki ponoszone przez rodzinę nie mogą być podstawą do uznania, że znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie całkowite lub częściowe nienależnie pobranych świadczeń. Tak ogólnikowe sformułowania nie stanowią prawidłowego wyjaśnienia dlaczego organ ten nie widział możliwości częściowego umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń. Z Kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji w ogóle się nie odniósł do możliwości częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń i w ogóle jej nie ocenił.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie organy administracji nie dokonały prawidłowej oceny możliwości zastosowania wobec skarżącego dwóch (z czterech) ulg unormowanych w art.30 ust.9 u.ś.r.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny dokonać rzetelnej oceny możliwości zastosowania w kontrolowanej sprawie wszystkich ulg określonych w art.30 ust.9 u.ś.r. i – uwzględniając powyższą wykładnię – rozważyć, czy skarżący obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, do odroczenia terminu ich płatności ewentualnie do rozłożenia płatności na raty. Organy powinny mieć na uwadze, że zgodnie art. 30 ust. 9 u.ś.r. rozważeniu powinny podlegać okoliczności powstania zobowiązania, a także zdarzenia zaistniałe po ustaleniu zobowiązania, które z przyczyn niezależnych od zobowiązanego uniemożliwiałyby mu zwrócenie długu. W związku z tym, należy oceniać obiektywną możliwość spłaty zadłużenia, uwzględniając przy tym stan posiadania, istniejące źródła dochodu i możliwości zarobkowe członków rodziny, skoro rozważeniu podlega umorzenie świadczeń pieniężnych. Co istotne, na rozprawie w dniu 26.09.2018r. skarżący złożył datowane na 27.08.2018r. "rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracownika" dotyczące jego żony [...]y [...]ej. Organy winny więc zaktualizować ustalenia stanu faktycznego i w szczególności ustalić, czy [...]a [...]a obecnie pracuje i osiąga dochody. Jest to niezwykle istotna kwestia, gdyż w ustalonym dotychczasowym stanie faktycznym, to [...]a [...]a (po potrąceniu tytułem nienależnie pobranych świadczeń kwoty 1.406 zł) tytułem wynagrodzenia za pracę w kwocie 1963 zł netto generowała większość dochodów rodziny skarżącego ustalonych po dokonaniu w.w. potrącenia na kwotę 2980zł netto. Gdyby się okazało, że [...]a [...]a rzeczywiście nie pracuje oznaczałoby, że ok.2/3 ustalonych przez organy dochodów rodziny skarżącego będących do jej realnej dyspozycji już nie ma, co w istotny sposób może wpłynąć na sytuację materialną i życiową rodziny skarżącego.

Organy dokonując ponownej oceny powinny także ustalić, czy i w jaki sposób zakończyło się odrębne postępowanie w przedmiocie rozłożenia nienależnie pobranych świadczeń na raty.