Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 408/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 270
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 86, art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 1947 nr 37 poz 181
law: Obwieszczenie Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.
article: par. 2 ust. 1, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 5 poz 39
law: Rozporządzenie Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z  Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny.
article: art. 722, art. 725, art. 726
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie doprowadzenia budynku do stanu używalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 grudnia 2010 r., nr 3742/09, wydaną na podstawie art. 158

i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - przywoływanej dalej jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu na wniosek A. i S. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywającego do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2002 r. A. i S. C. - spadkobiercy zmarłej 4 grudnia 1985 r. K. C., wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że z użytej we wskazanym orzeczeniu terminologii - "naprawa gruntowa", "doprowadzenie budynku do stanu używalności", wynika, że zostało ono wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37, poz. 181). Tymczasem, zdaniem wnioskodawców, w chwili podejmowania przedmiotowego orzeczenia obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270 ze zm.), która w ocenie składających wniosek powinna w sprawie znaleźć zastosowanie w miejsce wyżej przywołanego dekretu, którego zastosowanie w sprawie budynku przy ul. G. [...] w G. wyłączał art. 21 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. W konsekwencji wnioskodawcy podstawę uwzględnienia swojego żądania upatrywali w fakcie wydania orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r. w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, a więc bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2. k.p.a.

Kolegium stwierdziło również, że występują formalne podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego nr [...]. Wniosek złożyły bowiem właściwie reprezentowane strony, w oparciu o interes prawny wywodzony z praw zmarłej 4 grudnia 1985 r. K. C. do objętej orzeczeniem nr [...] nieruchomości oraz z powołaniem się na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do aktu mającego charakter decyzji ostatecznej.

Rozpatrując sprawę Kolegium zważyło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie decyzji dotkniętych szczególnie istotnymi naruszeniami prawa wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Pozwalając na weryfikację decyzji ostatecznej, której trwałość podlega z mocy art. 16 § 1 k.p.a. szczególnej ochronie, tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej i jako taki, zgodnie z powszechnie przyjętą regułą, podlega wykładni ścisłej. Ścisłej wykładni podlegają także wady, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji, a ich wystąpienie w sprawie musi być przez organ ustalone ponad wszelką wątpliwość. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest także to, że prowadząc postępowanie w tym trybie właściwy organ administracji czyni ustalenia jedynie odnośnie istnienia bądź nie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jedynie w kontekście takiej wadliwości ocenia dotychczasową decyzję. Obowiązkiem organu jest więc zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W postępowaniu tym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, przy czym - by dać podstawę do weryfikacji decyzji - wadliwości te muszą mieć szczególnie ciężki charakter, mieszcząc się w sposób pozbawiony wątpliwości w ramach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. wad decyzji. W tym trybie postępowania decyzja badana jest zatem jedynie w płaszczyźnie jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w momencie jej wydania. Następuje więc niejako "cofnięcie" do stanu prawnego obowiązującego w momencie wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Legalność decyzji oceniana jest jednak tylko przez pryzmat szczególnie ciężkich wad - naruszeń prawa o szczególnym ciężarze gatunkowym. Inne naruszenia prawa, choćby nawet istotne i mogące zaważyć na losie decyzji w toku kontroli instancyjnej, nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium wskazało także, że przedmiotem weryfikacji prowadzonej zgodnie z powyższymi zasadami jest decyzja administracyjna, a więc kwalifikowany akt administracyjny - władczo, jednostronnie kształtujący sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (adresatów) w konkretnej sprawie, podejmowany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa w sferze zewnętrznych stosunków administracji. Warunkiem by można było prowadzić taką weryfikację (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest więc funkcjonowanie (obowiązywanie) w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe.

Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt wydania - wprowadzenia do obrotu prawnego - orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywającego do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 roku. Fakt ten znajduje potwierdzenie w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 24 stycznia 1958 r. (nr [...]), stanowiącym swoiste "sprawozdanie" ze stanu sprawy wynikającego z istniejących wówczas akt, oraz z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydziału Budownictwa z dnia 28 sierpnia 1950 r., ([...]) figurującej w aktach w potwierdzonym za zgodność odpisie z 12 listopada 1957 roku. Okoliczność, że do wydania i doręczenia stronom takiego orzeczenia doszło wynika także z pism K. C. oraz A. D. z dnia 30 września 1957 r., oraz z dnia 21 lutego 1957 roku. Fakt wydania takiej decyzji potwierdzają także strony niniejszego postępowania.

Kolegium podkreśliło, że chcąc ocenić, czy ww. akt jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością, o jakiej stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności w kontekście podnoszonego przez wnioskodawców zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, trzeba znać treść weryfikowanej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, istotą wad decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest to, że niejako "tkwią" one w samej decyzji, której treść w zakresie rozstrzygnięcia (sposobu ukształtowani praw i obowiązków stron), podstawy prawnej, oznaczenia adresatów, organu, który decyzję wydał, czy też niezbędnych elementów formalnych decyzji narusza prawo w sposób kwalifikowany. Bez znajomości treści decyzji nie można formułować kategorycznych sądów co do jej ewentualnej wadliwości, zwłaszcza, że weryfikacja decyzji ostatecznej wymaga daleko posuniętej ostrożności, a ewentualne wzruszenie decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalone zostanie, że decyzja jest wadliwa w sposób kwalifikowany. Jakiekolwiek domysły, założenia, czy przypuszczenia co do wadliwości decyzji są w tej sytuacji daleko niewystarczające by móc ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Kolegium wyjaśniło, że podjęło wszelkie możliwe działania by ustalić treść orzeczenia, którego weryfikacji żądają strony, w szczególności uzyskać jego oryginał lub choćby wiarygodną kopię, bądź odpis. Kolegium zwracało się i to kilkakrotnie do Archiwum Państwowego w G., Prezydenta Miasta G., Wojewody oraz do stron postępowania o przekazanie orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r. bądź wszelkich dokumentów mogących świadczyć o jego treści. Upoważnieni pracownicy Kolegium dokonali także własnej kwerendy w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w G., nie odnajdując przedmiotowego orzeczenia. W szczególności w zespole 1165 archiwum "Miejska Rada Narodowa i Zarząd Miejski w G." w części dotyczącej Wydziału Technicznego oraz orzeczeń zobowiązujących poszczególnych obywateli do przebudowy wskazanych nieruchomości nie ma wzmianki o ul. G., a zarchiwizowane orzeczenia kończą się na roku 1947. Na skutek wyczerpania innych środków dowodowych, Kolegium - na podstawie art. 86 k.p.a. - przesłuchało także wnioskodawców – A. C. i S. C. przeprowadzając w tym celu dnia 27 września 2010 r. rozprawę administracyjną. Żadne z tych działań nie doprowadziło do ujawnienia orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r. ani jego kopii bądź odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy szerszej wiedzy, która pozwalałby zrekonstruować treść tego orzeczenia, a w szczególności - wskazaną w nim podstawę prawną, dokładną sentencję rozstrzygnięcia, czy też te elementy uzasadnienia, które wskazywałyby na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach orzeczenie to wydano. Z dokumentów dotyczących ul. G. [...] oraz Państwa C. i D., sporządzonych w okresie od 1945 r. do 1950 r., odnaleziono jedynie: datowane na 14 listopada 1946 r. pozwolenie na budowę nr [...] wraz z projektem budowlanym oraz projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym 16 marca 1948 r.; potwierdzony za zgodność dnia 12 listopada 1957 r. odpis umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. G. [...] zawartej 24 czerwca 1946 r. pomiędzy Administracją Nieruchomości Zarządu Miasta, a K. C. oraz A. D.; potwierdzone za zgodność 12 listopada 1957 r. odpisy decyzji incydentalnej datowanej na 20 maja 1950 r. w sprawie wznowienia postępowania oraz dokonania oględzin (ozn. [...]), a także datowanej na 28 sierpnia 1950 r. decyzji o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu budynku przy ul. G. i przekazaniu nieruchomości do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego Oddział w G. (ozn. [...]). W aktach znajduje się także datowane na 24 stycznia 1958 r. pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 24 stycznia 1958 r. (nr [...]) wspominające o wydaniu orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r. oraz żądanie K. C. i A. D. z dnia 22 lutego 1957 r. w sprawie ponownego wydzierżawienia odebranej nieruchomości wraz z następującą po tym piśmie korespondencją pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że z zebranych w sprawie dokumentów oraz ze złożonych na rozprawie zeznań stron wynika jedynie, że orzeczenie Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r. wydano.

Co do jego sentencji, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 24 stycznia 1958 roku (nr [...]) treścią orzeczenia z 23 stycznia 1949 r. miało być stwierdzenie "że powyższy budynek (to jest budynek przy ul. G. [...] - Kolegium) wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności, czyli remont ma być całkowicie zakończony do dnia 30 IX 1949 r.". Natomiast zgodnie z decyzją z 28 sierpnia 1950 r. - orzeczenie

z 23 lutego 1949 r. wzywało "do doprowadzenia nieruchomości przy ul. G. nr [...] w Gdańsku do stanu używalności w terminie do dnia 30 IX 1949 r."

Kolegium podkreśliło przy tym, że brak jest dowodów na stan nieruchomości po zakończeniu działań wojennych. W sprawie nie odnaleziono protokołu komisyjnych oględzin budynku z 11 sierpnia 1948 r., na który powołują się wnioskodawcy, z którego miałoby wynikać, że budynek przy ul. G. [...] został zniszczony w 69%. Z odpisu umowy dzierżawy z 24 czerwca 1946 r. wynika natomiast, że stan nieruchomości oszacowano 13 maja 1946 r., uznając nieruchomość za "prawie zupełnie zniszczoną" w wyniku działań wojennych. Protokołu tego oszacowania w aktach jednak brak.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że zarzutu wydania orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r. na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, a więc, jak wywodzą wnioskodawcy, bez podstawy prawnej, nie można zweryfikować. Jak bowiem wskazują sami wnioskodawcy, o wydaniu przedmiotowego orzeczenia na podstawie wyżej wymienionego dekretu, abstrahując już nawet od kwestii, czy rzeczywiście mają rację wnioskodawcy twierdząc, że nie znajdował on w sprawie zastosowania, świadczyć ma jedynie użycie w orzeczeniu z 23 lutego 1949 r. pojęć "gruntowna naprawa budynku", "doprowadzenie do stanu używalności", które występowały na gruncie dekretu z 26 października 1945 r. Zważywszy na zasady weryfikacji decyzji ostatecznych, gdzie wymagana jest pewność co do istnienia określonych wad decyzji, nie jest to wystarczający dowód na wydanie przedmiotowego orzeczenia na podstawie ww. dekretu, tym bardziej, że wiedzę o sentencji kwestionowanego orzeczenia - tak strony jak i Kolegium, czerpią jedynie z późniejszych aktów, które w dodatku niejednolicie kwestię tę przedstawiają, same w sobie nie stanowiąc wystarczającego dowodu na takie, a nie inne, brzmienie kwestionowanego orzeczenia z 23 lutego 1949 roku.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić jedynie w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji w systemie prawnym nie obowiązuje norma o powszechnej mocy obowiązującej, która dawałaby podstawę do władczego kształtowania praw i obowiązków jednostki w danej sytuacji faktycznej. Przesłanki tej nie wyczerpuje mylne powołanie podstawy prawej w decyzji lub nawet jej niepowołanie, o ile w chwili wydawania decyzji podstawa taka w systemie prawnym istniała. Jak wywodzą sami wnioskodawcy, w chwili podejmowania orzeczenia

z 23 lutego 1949 r. problematykę odbudowy i naprawy budynków regulowały, częściowo w pokrywającym się zakresie, zarówno przywołany dekret z 1945 r. jak i ustawa

z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. W zależności od stanu faktycznego sprawy oraz od sposobu w jaki decyzja kształtować miała prawa i obowiązki stron, mogła ona zatem znajdować podstawę bądź w jednym, bądź w drugim akcie normatywnym. Brak znajomości treści weryfikowanego orzeczenia, w szczególności jego sentencji i uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie pozwala jednakże na ferowanie w tej kwestii wiążących ocen. Podobnie - nie znając treści decyzji - nie można odpowiedzialnie ocenić czy dotknięta zostali ona inną wadą spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności czy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium zaznaczyło przy tym, że wyczerpało wszelkie możliwości dowodowe przewidziane przez k.p.a., który nie zna odrębnej procedury odtworzenia akt. Dlatego Kolegium wykorzystało wszystkie instrumenty służące organowi w postępowaniu wyjaśniającym (por. G. Łaszczyca "Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym" ST 2009, nr 9, s. 52), a mimo to nie udało się zrekonstruować całej treści orzeczenia (decyzji) z dnia 23 lutego 1949 r., co pozwoliłoby dokonać jego oceny w świetle art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. i S. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2010 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa,

2) art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

3) art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 roku.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2010 r. i wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego orzeczenia.

W uzasadnieniu wskazali, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2002 r. zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji - orzeczenia administracyjnego z dnia 23 lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywającego poprzedniczkę prawną wnioskodawców do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżących ww. orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37, poz. 181) - zwanego dalej "dekretem o rozbiórce" o czym świadczy opisana we wniosku, a użyta w przedmiotowym orzeczeniu terminologia. Organ, który wydał przedmiotową decyzję, posłużył się w niej pojęciami znanymi wówczas wyłącznie z dekretu, to jest "doprowadzenie budynku do stanu używalności" (w art. 1 ust. 4 dekretu o rozbiórce) oraz "naprawa gruntowa" (w art. 6 ust. 1 dekretu o rozbiórce). Wskazali również, że pojęcie "gruntownej naprawy" zostało zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 14 dekretu o rozbiórce - rozporządzeniu Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny.

Skarżący podkreślili przy tym, że w dacie wydania orzeczenia obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270) - zwana dalej "ustawą o popieraniu budownictwa". W ich ocenie tylko ten akt prawny mógł być źródłem praw i obowiązków K. C. i A. D. w odniesieniu do odbudowywanego przez nie budynku. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 powołanej wyżej ustawy: "Z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane". W konsekwencji w zakresie sprzecznym z ustawą tracił moc także dekret o rozbiórce. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy ustawy o popieraniu budownictwa, bowiem w zakresie wydanego w 1949 r. orzeczenia nie obowiązywały już przepisy dekretu o rozbiórce. Stąd też uznać należy, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

Skarżący stwierdzili również, że kwestię zakresu regulacji oraz wzajemnej relacji obu ww. aktów prawnych wyczerpująco wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. (sygn. akt III AZP 35/95). Sąd Najwyższy wskazał w cytowanym orzeczeniu, że po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa, regulującej naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 66%, nie mogła być wydana żadna decyzja na podstawie przepisów dekretu o rozbiórce. Skarżacy zaznaczyli przy tym, że w ich ocenie nie może budzić wątpliwości fakt, że nieruchomość przy ul. G. [...] podlegała przepisom ustawy o popieraniu budownictwa, o czym świadczy między innymi to, że budynek przy ul. G. [...] w G. został zniszczony przez działania wojenne w 69%. Zgodnie zatem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa - naprawę budowli zniszczonej w takim stopniu uważa się za budowę nową. Zatem uznać należy, że orzeczenie z dnia 23 lutego 1949 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem zostało ono oparte o nieobowiązujące przepisy.

Skarżacy zakwestionowali stanowisko Kolegium, zgodnie z którym nie udało się uzyskać dokumentu, czy szerszej wiedzy, która pozwalałaby zrekonstruować treść orzeczenia, jego podstawę prawną, czy te elementy uzasadnienia, które wskazywałyby na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach orzeczenie to wydano. W ocenie skarżących Kolegium nie przedsięwzięło wszystkich czynności w sprawie oraz nie przeanalizowało dogłębnie tych dokumentów, które już znajdują się w aktach sprawy.

Skarżący zwrócili uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące nie tylko o tym, że przedmiotowe orzeczenie istniało, ale również jaka była jego treść, na jakiej podstawie zostało wydane i w jakich okolicznościach (np. decyzja Prezydium WRN z dnia 28 sierpnia 1950 r. oraz pismo Prezydium MRN z dnia 24 stycznia 1958 r. skierowane do Prezydium WRN nr [...]). Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium - mimo przeprowadzenia dowodu z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy - ustaliło wyłącznie, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane i znajduje się w obrocie prawnym, pomijając zaś całkowicie to, że z dokumentacji tej wynikają również okoliczności świadczące o treści i podstawie prawnej orzeczenia oraz ogólnym tle sprawy. Tym samym w opinii skarżących organ naruszył art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem skarżących, z samego tylko pisma PMRN z dnia 24 stycznia 1958 r. (które organ uznał za wiarygodne, bowiem między innymi na jego podstawie ustalił, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane) wynika, że poprzedniczki prawne skarżących w 1946 r. otrzymały pozwolenie na odbudowę domu mieszkalnego przy ul. G. [...] w G. "zniszczonego przez działania wojenne w wysokości 69 %". Odnosząc się do powyższego, skarżący stwierdzili, że kwestia procentowego zniszczenia nieruchomości wskutek działań wojennych nie powinna być w ogóle przedmiotem jakichkolwiek domniemań, bowiem została wprost, jasno i precyzyjnie udokumentowana. Skoro w roku 1958 - ówczesny organ administracji, sporządzający powołane wyżej pismo, nie miał wątpliwości co do tego, że zniszczenia te wynosiły 69 % - całkowicie niezrozumiały jest fakt, że w chwili obecnej organ twierdzi, że nie jest w stanie dojść do tego, jakiego rzędu były to zniszczenia. Skoro organ daje wiarę przedmiotowemu dokumentowi, a z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby zniszczenia były innego rzędu aniżeli 69%, to zasady logiki wymagają tego, aby uznać, że uszkodzenia nieruchomości budynkowej wynosiły właśnie tyle procent. Okoliczność, że nie można odnaleźć protokołu oględzin z dnia 11 sierpnia 1948 r., na który powołuje się w swym piśmie PMRN, jest bez znaczenia - bowiem Kolegium nie ma żadnych przesłanek do tego, aby uznać, że dane wskazane w piśmie z dnia 24 stycznia 1958 r. są niewiarygodne.

Odnośnie samego orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r., skarżący stwierdzili, że ww. pismo wskazuje, iż orzeczeniem tym stwierdzono, że powyższy budynek wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności do dnia 30 września 1949 r. Takie, a nie inne nazewnictwo, jednoznacznie dowodzi tego, że podstawą prawną orzeczenia z 1949 r. był dekret o rozbiórce, a nie obowiązująca od 1947 r. ustawa o popieraniu budownictwa.

Dowodem świadczącym o tym, że orzeczenie z 1949 r. zostało wydane na podstawie dekretu, jest również kolejna okoliczność wynikająca z omawianego pisma, mianowicie, iż PWRN w latach 50 - tych XX wieku przekazało przedmiotowy budynek Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - właśnie na podstawie art. 7 dekretu o rozbiórce. Podobnie - decyzja z dnia 28 sierpnia 1950 r. dotycząca rzeczonej nieruchomości - również została wydana na podstawie dekretu. Tym samym nie sposób uznać, że orzeczenie wyprzedzające je datą zostało wydane, tak jak powinno to mieć miejsce, na podstawie ustawy o popieraniu budownictwa. Logiczną konsekwencją tego, że w zakresie działań organów administracji dotyczących danej nieruchomości, po dacie wydania orzeczenia z 1949 r. - zostały wydane akty, bądź podjęto działania na podstawie dekretu - jest to, że również ta konkretna decyzja z 1949 roku została podjęta na jego podstawie, podczas gdy podstawą prawną powinna być ustawa z 1947 roku.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdzili, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ administracji był w stanie ustalić treść decyzji (budynek wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności do dnia 30 września 1949 r.), datę oraz podstawę jej wydania (dekret z 1945 r. o rozbiórce), a tym samy ocenić, czy decyzja ta jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a.

Skarżacy stwierdzili nadto, że Kolegium powinno dążyć do odtworzenia orzeczenia, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w tym skorzystać z instytucji odtworzenia akt, w drodze analogii stosując przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt.

Reasumując, skarżący stwierdzili, że w ich ocenie nie ma podstaw do tego, by odmówić stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Zadaniem organu administracji było jak najbardziej precyzyjne odtworzenie treści decyzji - na podstawie tego, co udało się organowi ustalić, a następnie zbadanie, czy zachodzi przesłanka nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Kolegium nie podjęło się tego zadania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie przeprowadziło dogłębnej analizy zebranych informacji, nie wskazało, z których dokumentów wynika jaka okoliczność. Organ wprawdzie powołał się na określone dokumenty - traktując jednakże niezwykle wybiórczo to, co z nich można wywnioskować. Kolegium wskazało bowiem, że na podstawie powołanych dokumentów można niewątpliwie stwierdzić, że orzeczenie zostało wydane - w tym zakresie Kolegium nie odmówiło wiarygodności zgromadzonemu materiałowi - jednakże pominęło cały szereg pozostałych okoliczności, wynikających z dokumentacji, którym (na zasadzie konsekwencji) również nie można odmówić wiarygodności. Jeżeli organ uznaje, że dany dokument jest wiarygodny i wysnuwa z niego daną okoliczność - to powinien być konsekwentny i uznać, że pozostaje on wiarygodny co do pozostałych okoliczności. Dokument, posiadający pewną treść - nie może być niewątpliwym dowodem na tylko jedną okoliczność, która z niego wynika (że orzeczenie wydano), jeżeli z treści wynikają również inne fakty - to one są równie wiarygodne, jak ten pierwszy, skoro nie pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. Tymczasem Kolegium stwierdziło, że "nie udało się zrekonstruować treści orzeczenia", pomimo, że w ogóle nie podjęło takiej próby. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium odtworzyłoby treść decyzji wyłącznie w oparciu o dowód, z którego wprost wynikałaby dokładna treść orzeczenia, czyli albo znajdując dokument - będący w zasadzie odzwierciedleniem orzeczenia, albo znajdując świadka, który byłby w stanie podyktować treść decyzji. Tymczasem powyższe oczekiwania są całkowicie nieuzasadnione - podjęcie działań w celu odtworzenia dokumentu nie może polegać na oczekiwaniu, że znajdzie się taki jeden środek dowodowy, za pomocą którego uda się w prosty sposób ustalić dokładną treść decyzji. Rozumowanie i logika Kolegium prowadzą do tego, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja, która wywołała określone skutki prawne - zdaniem skarżących wadliwa i podpadająca pod przesłanki stwierdzenia jej nieważności, której jednakże nie można podważyć wyłącznie z uwagi nie możność jej odnalezienia.

Decyzją z dnia 8 maja 2012r., nr, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w pierwotnie wydanej decyzji Kolegium z dnia z 20 grudnia 2010 roku. Kolegium podkreśliło przy tym, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, która została załatwiona weryfikowaną decyzją. Organ prowadzący takie postępowanie nie orzeka bowiem co do istoty sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ocenia się jedynie treść weryfikowanej decyzji. Wprawdzie można porównywać tę treść z materiałami postępowania administracyjnego, które poprzedzało wydanie tej decyzji (tylko wyjątkowo w następstwie tego porównania można stwierdzić wystąpienie wady w decyzji), jednakowoż nie jest możliwym uzupełnianie postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji. Innymi słowy - w postępowaniu nieważnościowym organy zobowiązane są "zgromadzić" weryfikowaną decyzję oraz materiały (dowody), które zostały zebrane w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji (a więc już wtedy istniały), natomiast nie jest możliwym przeprowadzanie nowych dowodów. W postępowaniu nieważnościowym organ może jedynie oceniać istniejące dowody (i w tym sensie "przeprowadza" te dowody), natomiast nie może kreować nowych dowodów.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności weryfikuje się decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Kolegium przywołało treść art. 156 § 1 k.p.a. i podkreśliło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w tymże art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim ewentualność wystąpienia jednej z wad spośród określonych w punkcie 2. art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy wydanie przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego orzeczenia nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r., stwierdzające, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., nastąpiło "bez podstawy prawnej" lub "z rażącym naruszeniem prawa".

Kolegium przytoczyło poglądy doktryny odnoszące się do pierwszej z wad, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji "bez podstawy prawnej", podzielane przez Kolegium, a zawarte w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II. Następnie podkreśliło, że w dniu wydania przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego przedmiotowego orzeczenia obowiązywały przepisy prawa administracyjnego, które mogły stanowić podstawę prawną dla tegoż orzeczenia. Mianowicie były to - wydane w oparciu o delegację zawartą w dekrecie z dnia 26 października 1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny - przepisy § 10 ust. 1, 3 i 4 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. nr 5, poz.39). Weryfikowane orzeczenie nie mogło być zatem wydane "bez podstawy prawnej" albowiem w dniu jego wydania obowiązywały przepisy prawa, w oparciu o które to przepisy orzeczenie to mogło być wydane.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, dla której punktem odniesienia jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 35/95), Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie z dniem 8 sierpnia 1947 r. weszła wżycie ustawa z dnia 3 lipca 1947r. o popieraniu budownictwa, to jednak ustawa ta nie zawierała przepisu, który stanowiłby podstawę prawną dla tożsamej rodzajowo sprawy administracyjnej (tożsamej rodzajowo dla sprawy zakończonej orzeczeniem nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r.), a tym bardziej nie zawierała ona przepisu, który stanowiłby podstawę prawną do wydania tożsamej rodzajowo decyzji administracyjnej - orzeczenia (tożsamej rodzajowo jak orzeczenie nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r.). W treści przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa tego rodzaju sprawa administracyjna nie została w ogóle określona, jak również tego rodzaju orzeczenie nie zostało wymienione, a w szczególności tego rodzaju sprawa i orzeczenie nie zostały wymienione w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jak stanowił bowiem ten przepis, naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w [...]%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Tak więc wprowadzenie do porządku prawnego tejże definicji nie spowodowało, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (oraz przepisy aktów wydanych w oparciu o delegacje zawarte w tym dekrecie), które przewidywały wydawanie decyzji administracyjnych w określonych sprawach administracyjnych, przestały obowiązywać. Co najwyżej ta definicja modyfikowała definicje zawarte w art. 1 ust. 3 i ust. 4 tegoż dekretu (a tym samym modyfikowała w pewnym stopniu sprawy administracyjne wyznaczone tymi przepisami i orzeczenia w tych sprawach), jednak sama w sobie nie kreowała nowego rodzaju sprawy administracyjnej czy też decyzji administracyjnej (orzeczenia). Pierwszy z tych przepisów stanowił, że budynkiem zniszczonym w rozumieniu dekretu niniejszego jest budynek, znajdujący się wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce; drugi z tych przepisów stanowił, że budyniem uszkodzonym w rozumieniu niniejszego dekretu jest budynek, który wskutek przyczyn, o których mowa w ustępie poprzedzającym, znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub części do użytkowania, może być jednak według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności. Konsekwencją takiego właśnie stanu rzeczy było to, że wydane w oparciu o delegację zawartą w dekrecie o rozbiórce przepisy rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., które mogły stanowić podstawę prawną do wydania przedmiotowego orzeczenia, nie utraciły mocy z dniem wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa. Jak stanowił bowiem art. 21 tejże ustawy: "Z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane."

Kolegium podkreśliło przy tym, że Sąd Najwyższy w przywoływanej przez skarżących uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 35/95), wskazując, że: "W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy.", nie określił, co konkretnie, jego zdaniem, stanowi ów "przedmiot" (nie wskazał precyzyjnie, co jest owym "przedmiotem"). Zdaniem Kolegium, Sąd Najwyższy przyjął, że wspomniany "przedmiot" to definicje pojęć "budynek zniszczony" i "budynek uszkodzony" (z dekretu) oraz "budowa nowa" (z ustawy). Reasumując, Kolegium uznało, że nie może zgodzić się ze skarżącymi, którzy wywodzą, że: "Nie ulega wątpliwości fakt, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o popieraniu budownictwa, bowiem w zakresie wydanego w 1949 r. orzeczenia nie obowiązywały już przepisy dekretu.".

Rozważając z kolei ewentualność, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane "z rażącym naruszeniem prawa", Kolegium wyjaśniło, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić jedynie w sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa, oraz gdy skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Z "rażącym naruszeniem prawa" nie mamy natomiast do czynienia w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie można - w sytuacji gdy organ nie dysponuje tekstem decyzji - zweryfikować już tylko pierwszego z ww. warunków, a więc czy rozstrzygnięcie sprawy jest oczywiście sprzeczne z przepisem prawa. Ponieważ aby ustalić "oczywistą" sprzeczność (między rozstrzygnięciem, a przepisem prawa) należy dysponować "oczywistą" treścią rozstrzygnięcia (i to całego rozstrzygnięcia), a taką "oczywistą" treść rozstrzygnięcia zawiera jedynie tekst decyzji. Natomiast takiej "oczywistej" treści nie zawierają żadne inne dokumenty, nawet jeśli można wnosić, że wynikają z ich treści niektóre elementy rozstrzygnięcia decyzji, tzn. że w ich treści zawarto informacje o niektórych elementach rozstrzygnięcia decyzji. W świetle tejże konstatacji, za błędne Kolegium uznało przekonanie skarżących o możliwości zrekonstruowania przedmiotowego orzeczenia w oparciu o dokumenty sporządzone po wydaniu tego orzeczenia, już chociażby z tej przyczyny, że nigdy nie uzyska się pewności, że zrekonstruowane zostanie całe rozstrzygnięcie, czyli że rekonstrukcja powiodła się w pełnym zakresie. Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że dysponowanie tekstem decyzji jest warunkiem sine qua non przeprowadzenia procesu polegającego na ustaleniu, czy decyzja dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa".

Odnosząc się do żądanie skarżących dotyczącego zastosowania w sprawie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716 - 729 k.p.c.) Kolegium stwierdziło, że przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt to kilkanaście rozbudowanych przepisów zupełnie odmiennej gałęzi prawa (cywilnego), które regulują instytucję prawną zupełnie nieznaną na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na ww. decyzję A. C. i S. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2010 roku.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty i argumentację zawarte we wniosku o ponownie rozpatrzenia sprawy. Podkreślili, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie możliwe jest odtworzenie treści przedmiotowego orzeczenia - przynajmniej w takim zakresie, z którego w sposób niewątpliwy wynika, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sam fakt nieodnalezienia oryginału decyzji nie powoduje niemożności procedowania nad wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Nie ma bowiem przeciwwskazań wynikających z przepisów k.p.a., aby stwierdzić nieważność orzeczenia (z uwagi na rażące naruszenie prawa), jeżeli fakt jego wydania, podstawa prawna oraz treść wynika wprost z innych dokumentów.

Zdaniem skarżących, z zebranego materiału dowodowego niezbicie wynika, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądają, została wydana w oparciu o przepisy dekretu z 1945 roku o rozbiórce budynków. Skarżący dopatrują się rażącego naruszenia prawa w tym, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest w oparciu o dekret, który - z uwagi na zmianę przepisów - nie mógł mieć zastosowania. Orzeczenie winno bowiem zostać wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa - regulującej w sposób odmienny prawa i obowiązki K. C. i A. D. w odniesieniu do odbudowywanego przez nie budynku. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący ponownie przytoczyli treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 roku (sygn. akt III AZP 35/95) i podkreślili, że budynek (odbudowywany przez poprzedniczki prawne skarżących) był zniszczony w 69%, a zatem w momencie wejścia w życie ww. ustawy wszelkie rozstrzygnięcia organów o charakterze władczym powinny były jako podstawę prawną wskazywać przepisy ustawy, a nie dekretu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 maja 2012 roku oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 20 grudnia 2010 roku zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżących, w którym domagali się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywającego do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., jako wydanego bez podstawy prawnej. W toku postępowania skarżący zarzucili, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zainicjowane wnioskiem skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w przepisach zawartych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

Z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na zaistnienie tych przesłanek skarżący powoływali się w toku niniejszego postępowania, w tym zatem zakresie Kolegium zobowiązane było przede wszystkim rozpoznać sprawę, co też uczyniło.

Jedną z dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych

w ww. przepisie jest wydanie decyzji (orzeczenia) bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 lipca 1983 r., sygn. II SA 771/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 61; z 27 kwietnia 1983 r.,

sygn. II SA 261/83, OSPiKA 1984, nr 5, poz. 108; z 11 lutego 1994 r.,

sygn. III SA 1190/93, Wspólnota 1994, nr 44, s. 16); 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 stycznia 1981 r., sygn. SA 751/80, ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 3; z 23 lutego 1981 r., sygn. SA 109/81, GAP 1987, nr 8, poz. 45; z 27 kwietnia 1981 r., sygn. SA 767/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 36); 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 1981 r., sygn. SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6; z 25 marca 1981 r., sygn. SA 353/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 26; z 3 września 1985 r., sygn. SA/Lu 355/85, OSPiKA 1986, nr 5, poz. 105). W orzecznictwie jako przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji potraktowano poza tym: rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu; wydanie decyzji, chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy; wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym; wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej (zaświadczenia). Słusznie podkreśla się przy tym w komentarzu do art. 156 k.p.a. zawartym w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" prof. dr hab. Barbara Adamiak i prof. dr hab. Janusz Borkowski (Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie: 12), że: "rdzeń znaczenia pojęcia decyzji wydanej bez podstawy prawnej jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy i rodzaje załatwiania spraw przez wydanie decyzji (...)."

Przy analizie drugiej z przesłanej stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części

(por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja (orzeczenie) dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Kolegium prawidłowo nie stwierdziło.

Przepis art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe jedynie w drodze jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, m. in. w drodze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które to postępowanie jest prowadzone w trybie nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ może rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji (sprawdzenia), czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w tymże artykule. Nie jest zatem możliwym ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, która została załatwiona weryfikowaną decyzją. Prawidłowo Kolegium przyjęło przy tym, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się jedynie treść weryfikowanej decyzji. Wprawdzie można porównywać tę treść z materiałami postępowania administracyjnego, które poprzedzało wydanie tej decyzji, jednakowoż nie jest możliwym uzupełnianie postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji poprzez przeprowadzanie nowych dowodów. Wymaga przy tym dodania, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności weryfikuje się decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium stwierdziło również, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione w tymże artykule, z racji ich wyliczenia wyczerpującego, nie mogą przy tym podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r.

(sygn. II SA 581/83, Problemy Praworządności 1984, nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a." Stwierdzić również należy, że wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności, jak również umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 1987 r., sygn. IV SA 393/87, ONSA 1990, nr 1, poz. 1, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258).

W niniejszej sprawie bezsporne jest (choć nie odnaleziono kwestionowanego orzeczenia), że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie z dnia 23 lutego 1949 r., wydane przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzające, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 roku.

Słusznie Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że w dniu wydania przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego ww. orzeczenia obowiązywały przepisy prawa administracyjnego, które mogły stanowić podstawę prawną dla tegoż orzeczenia. Mianowicie były to przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37, poz. 181 ze zm. - dalej zwanego w skrócie "dekretem") oraz wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. nr 5, poz. 39 - dalej w skrócie zwanego "rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r.").

Dekret wszedł w życie 21 listopada 1945 r., natomiast ww. rozporządzenie weszło w życie z dniem 6 lutego 1948 r. Oba akty zostały uchylone dopiero z dniem 18 lipca 1968 r. na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 25, poz. 166).

Dekret dotyczył budynków, położonych na obszarze miast i osiedli o charakterze miejskim oraz właścicieli tych budynków, którymi w rozumieniu dekretu byli również będący w posiadaniu budynku prawni następcy właściciela, osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli budynek oddany został na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownik budynku (art. 1 ust. 1 i 2 dekretu). Zgodnie z art. 1 ust. 3 i 4 dekretu, budynkiem zniszczonym był budynek, znajdujący się wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce (ust. 3), a budynkiem uszkodzonym taki budynek, który wskutek przyczyn, o których mowa w ustępie poprzedzającym, znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub części do użytkowania, może być jednak według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności (ust. 4). Omawiany dekret zawierał przepisy regulujące naprawę budynków uszkodzonych. Zgodnie z art. 5 dekretu "Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Skarbu ustala rodzaj i warunki pomocy Państwa na cele naprawy budynków dla właścicieli tych budynków oraz osób prawnych i fizycznych, dokonywujących napraw na podstawie art. 7." Art. 7 ust. 1 dekretu stanowił zaś, że budynki uszkodzone, a nienaprawione przez właściciela, mogą być naprawione przez: Państwo, związki samorządu terytorialnego, państwowe instytucje i przedsiębiorstwa, instytucje społeczne lub spółdzielnie mieszkaniowe, upoważnione do tego przez wojewódzką władzę administracji ogólnej, a także zrzeszenia najemców, zorganizowane na podstawie przepisów, jakie wydadzą Ministrowie: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych, i upoważnione do dokonania naprawy danego budynku przez wojewódzką władzę administracji ogólnej. Z ustępu 2. tego artykułu wynikało nadto, że budynki nie naprawione przez właściciela, jeżeli o przydział ich do naprawy nie zabiegają osoby prawne, wymienione w ust. 1, budynki przydzielone do naprawy tym osobom, a przez nie nie naprawione, mogły być zarządzeniem właściwego organu przekazane do naprawy osobom prawnym nie wymienionym w ust. 1, jak również osobom fizycznym.

W wydanym na podstawie dekretu rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. ustalono nadto, że właściciel budynku uszkodzonego wskutek wojny, który zamierza przystąpić do gruntownej naprawy budynku w celu doprowadzenia go w całości lub w części do stanu używalności, zwraca się do władzy budowlanej I instancji o stwierdzenie, że projektowana naprawa jest naprawą gruntowną (§ 2 ust. 1). Przyjęto również, że władza budowlana I instancji może wezwać właściciela budynku, uszkodzonego wskutek wojny, do naprawy budynku i wyznaczyć mu w tym celu stosowne terminy rozpoczęcia i ukończenia naprawy, jak również w miarę potrzeby - terminy rozpoczęcia i ukończenia poszczególnych etapów robót budowlanych

(§ 10 ust. 1).

Z powyższego wynika, że weryfikowane orzeczenie nie mogło być "wydane bez podstawy prawnej" w rozumieniu analizowanego powyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w dniu jego wydania tj. 23 lutego 1949 r., obowiązywały przepisy prawa, w oparciu o które to przepisy orzeczenie to mogło być wydane.

Należy również zauważyć, że istotnie w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia obowiązywały również przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270 - zwanej dalej "ustawą"), która weszła w życie 8 sierpnia 1947 r., a została uchylona z dniem 28 grudnia 1995 roku. Przepis art. 1 ustawy stanowił: "Dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycyj celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu na zasadach, określonych w przepisach ustawy niniejszej."

Z art. 2 ust. 1 ustawy wynikało, że Państwo popierać będzie nowe budownictwo prywatne przez: udzielenie pomocy terenowej, udzielenie pomocy materiałowej, wyłączenie nowowzniesionych budowli spod przepisów o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, ulgi w zakresie danin publicznych. W ustępie 2. tego artykułu stwierdzono, że naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w [...]%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynikało nadto, że osobami, uprawnionymi do korzystania z poparcia Państwa na podstawie przepisów ustawy, są: właściciele i użytkownicy nieruchomości, osoby, które nabyły od właściciela prawo przeprowadzania robót budowlanych na własny rachunek w zamian za zarząd i użytkowanie nowowzniesionej budowli lub jej części, następcy prawni i osoby, reprezentujące prawa ww. osób. W art. 4 ust. 1 ustawy stwierdzono natomiast, że Skarb Państwa oraz związki samorządu terytorialnego wydzielać będą corocznie z posiadanego zapasu ziemi tereny na cele budownictwa mieszkaniowego tak zwartego, jak i luźnego; własność tych terenów będzie przenoszona w ramach przepisów tytułu III, działu IV prawa rzeczowego na rzecz osób, przystępujących do wznoszenia takich budowli, które korzystać będą z poparcia Państwa na podstawie przepisów ustawy niniejszej. Zgodnie z art. 21 cytowanej ustawy, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy utraciły moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą tą unormowane.

Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 35/95, OSNP z 1996 r., nr 16, poz. 217), na którą powołują się skarżący brzmi następująco: "Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (...) w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (...) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny." W uzasadnieniu prawnym tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził: "Istotne znaczenie (...) ma porównanie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (...) i ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (...) oraz ustalenie wzajemnej relacji ich przedmiotowych zakresów zastosowania, z uwzględnieniem skutków prawnych, jakie wynikają z ogólnej klauzuli derogacyjnej, zawartej w art. 21 ustawy. Rozpatrzenie stosunku przepisów ustawy i dekretu jest celowe ze względu na to, że oba akty prawne zawierały częściowo pokrywające się przedmioty regulacji i obowiązywały równocześnie do czasu utraty mocy obowiązującej dekretu z dniem wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (...). Najogólniej opisując przedmiot regulacji obu aktów prawnych (dekretu z dnia 26 października 1945 r. i ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.) należy stwierdzić, że dekret normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz naprawy budowli zniszczonych

(art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku zniszczonego, tj. znajdującego się w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art. 1 ust. 3 dekretu) oraz budynku uszkodzonego, tj. budynku znajdującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4 dekretu). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż [...]%, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Z tego wynika, że pojęcie budynku zniszczonego, określone w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona to według ustawy budowla uszkodzona ponad [...]% bądź 66% w zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu ustawy obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent zniszczeń przekracza normy wskazane w ustawie. W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty nową regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy. Art. 21 ustawy przyznaje normom ustawowym moc wiążącą przed wszelkimi przepisami regulującymi w sposób odmienny "przedmioty ustawą niniejszą unormowane", które z dniem wejścia ustawy utraciły moc obowiązującą. Dotyczy to w szczególności różnych dyspozycji norm, zawartych w dekrecie i ustawie, odnoszących się do stanów faktycznych objętych ustawą. Utrata mocy wiążącej przepisów dekretu, normujących przedmiot regulacji ustawowej, uniemożliwia z dniem wejścia życie ustawy ich zastosowanie w praktyce łącznie z aktami wykonawczymi do dekretu, to jest z przepisami wydanego na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 14 dekretu, rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (...). Po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż [...]% lub 66%, w zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula zawarta w art. 21 ustawy o utracie mocy wszelkich przepisów regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny przedmioty objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie omawianej klauzuli derogacyjnej wskazuje wyraźnie, że zamiarem ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej [...]% lub 66% przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień określonych

w art. 6, 8 i 9 ustawy. (...) Odpowiednio więc do ustalonego stanu faktycznego i prawnego konkretnej nieruchomości i budowli zniszczonej wskutek wojny oraz porównania zakresu uprawnień osób dokonujących naprawy budowli będzie można określić na podstawie klauzuli generalnej art. 21 ustawy, czy mają do niej zastosowanie przepisy dekretu albo ustawy w okresie jednoczesnego obowiązywania obu aktów prawnych w przedmiocie "zachodzących na siebie" regulacji prawnych."

Podzielając argumentację zaprezentowaną w tej uchwale, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy omawianej ustawy do budynku stanowiącego przedmiot kwestionowanego orzeczenia mogłyby mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyby w sposób niezbity ustalono, że został on zniszczony więcej niż w 66 % (vide art. 2 ust. 2 ustawy). Tylko wtedy bowiem można by uznać, jak chcą tego skarżący, że orzeczenie dotyczące tej budowli - podjęte w czasie obowiązywania ustawy, jednak z zastosowaniem przepisów dekretu, które w odniesieniu do tej budowli utraciły według art. 21 ustawy moc obowiązującą, zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie, należy jeszcze raz podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa. Sąd podziela argumentację zaprezentowaną przez Kolegium, zgodnie z którą wyznaczone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymogi - warunkujące pozytywne ustalenie, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, nie pozwalają stwierdzić nieważności kwestionowanego przez skarżących orzeczenia, którego dokładnej treści (poza bezspornym ustaleniem, że jest to orzeczenie z dnia 23 lutego 1949 r., wydane przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], w którym stwierdza się, że budynek przy ul. G. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywa się do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r.) nie udało się ustalić. Nie można bowiem - w sytuacji gdy organ nie dysponuje odtworzonym, pełnym tekstem decyzji - jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, a więc - jak to podkreślano powyżej, w sposób wymagany w sprawie o stwierdzenie nieważności, zweryfikować czy rozstrzygnięcie sprawy jest oczywiście sprzeczne z przepisem prawa. Ponieważ aby ustalić oczywistą sprzeczność (między rozstrzygnięciem, a przepisem prawa) należy dysponować oczywistą treścią całego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało przy tym, że w niniejszej sprawie nie można, mimo dołożenia należytej staranności przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ustalić pełnej treści kwestionowanego orzeczenia, która pozwalałaby uznać, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Ustalono bowiem jedynie jego niektóre elementy, które takiej tezy nie uzasadniają.

W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie jest oczywiste, że budynek, którego dotyczy kwestionowane orzeczenie, został zniszczony w ponad 66 % (według skarżących w 69 %). Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium uznało, że okoliczność taka nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W szczególności w aktach sporawy nie ma dowodu, który pozwoliłby jednoznacznie stwierdzić czy, a jeżeli tak - to jaki procent zniszczeń, przyjął organ wydając kwestionowane orzeczenie z dnia 23 lutego 1949 roku. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika nawet czy takie ustalenie w ogóle znalazło się w kwestionowanym przez skarżących orzeczeniu (dla potrzeb wydania orzeczenia na podstawie przepisów dekretu z 1945 r. nie było to niezbędne). Pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 24 stycznia 1958 r. (nr [...]), na które powołują się skarżący, takiego dowodu nie stanowi. W piśmie tym - sporządzonym 9 lat po wydaniu kwestionowanego orzeczenia, nie ma bowiem mowy o tym czy w orzeczeniu z dnia 23 lutego 1949 r. poczyniono ustalenia dotyczące stopnia zniszczenia budynku. Stwierdza się w nim jedynie, że K. C. i A. D. otrzymały decyzję z dnia 14 listopada 1946 r. - pozwolenie na odbudowę domu mieszkalnego przy ul. G. nr [...] w G., zniszczonego przez działania wojenne w 69 % zgodnie z protokołem komisyjnym oględzin z dnia 11 sierpnia 1948 r. Następnie stwierdza się, że orzeczeniem z dnia 23 lutego 1949 r., wydanym przez Zarząd Miejski - Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzono, że powyższy budynek wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności do dnia 30 września 1949 roku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z ww. pisma nie wynika aby organ - wydając orzeczenie z dnia 23 lutego 1949 r. - ustalił, że budynek został zniszczony w 69 %, a mimo to wydał je w oparciu o przepisy dekretu z 1945 roku. Ponadto, o ile sam fakt wydania orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r. (o treści wskazanej w tym piśmie) potwierdzają inne dowody zgromadzone w sprawie, o tyle zawartej w tym piśmie informacji dotyczącej zniszczenia budynku w stopniu w nim wskazanym (czyli w 69 %) nie potwierdza żaden inny dokument. W szczególności informacji tej nie potwierdza wskazywane przez skarżących orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydziału Budownictwa z dnia 28 sierpnia 1950 r., nr [...], w którym brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat. Nie odnaleziono również ani protokołu komisyjnych oględzin budynku z 11 sierpnia 1948 r., ani wskazanego w odpisie umowy dzierżawy z 24 czerwca 1946 r. protokołu z oszacowania nieruchomości z dnia 13 maja 1946 r., z którego ewentualnie zakres zniszczeń mógłby wynikać. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek orzeczenia właściwej władzy budowlanej, z którego wynikałby stopień zniszczenia przedmiotowego budynku. Słusznie zatem Kolegium uznało, oceniając legalności kwestionowanego orzeczenia, że w sprawie brak jest wiarygodnych dowodów pozwalających w sposób niezbity ustalić stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia.

Z powyższych względów Sąd uznał, że argumentacja zawarta we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, jak i pozostałych ich pismach, zarówno w zakresie zarzutów dotyczących wydania kwestionowanego orzeczenia bez podstawy prawnej, jak i wydania go z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie mogła prowadzić do uwzględnienia ich wniosku, a zatem rozstrzygnięcie Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezastosowania w sprawie przez Kolegium per analogiam przepisów zawartych w art. 716 - 729 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.c.", w celu odtworzenia kwestionowanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Kolegium - prowadząc prawidłowo postępowanie dowodowe zmierzające do odtworzenia treści kwestionowanego orzeczenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawartych w rozdziałach 4. i 5. działu II k.p.a., przeprowadziło wnikliwe postępowanie dowodowe odpowiadające wymogom art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z podjętych działań organu wynika przy tym, że postępowanie to stanowiło odbicie zasad odtwarzania akt wskazanych

w ww. przepisach k.p.c. Kolegium podjęło wszelkie możliwe działania aby ustalić treść orzeczenia, którego weryfikacji żądają skarżący, a w szczególności uzyskać jego oryginał lub choćby wiarygodną kopię, bądź odpis. Z akt sprawy wynika, że Kolegium zwracało się kilkakrotnie do Archiwum Państwowego w G., Prezydenta Miasta, Wojewody oraz do stron postępowania o przekazanie orzeczenia Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia 23 lutego 1949 r. bądź wszelkich dokumentów mogących świadczyć o jego treści (por. art. 722, art. 725 i art. 726 k.p.c.). Upoważnieni pracownicy Kolegium dokonali także własnej kwerendy w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego (co potwierdza zawarty w aktach Kolegium protokół z dnia 1 lipca 2010 r.) nie odnajdując przedmiotowego orzeczenia (por. art. 726 k.p.c.). Ustalili jedynie, że w zespole 1165 archiwum "Miejska Rada Narodowa i Zarząd Miejski w G." w części dotyczącej Wydziału Technicznego oraz orzeczeń zobowiązujących poszczególnych obywateli do przebudowy wskazanych nieruchomości nie ma wzmianki o ul. G., a zarchiwizowane orzeczenia kończą się na roku 1947. Na skutek wyczerpania innych środków dowodowych, Kolegium - na podstawie art. 86 k.p.a. - przesłuchało także wnioskodawców – A. C. i S. C. przeprowadzając w tym celu dnia 27 września 2010 r. rozprawę administracyjną (por. art. 726 k.p.c.). Żadne z tych działań nie doprowadziło do ujawnienia oryginału kwestionowanego orzeczenia, ani jego kopii, czy też odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy też innego dowodu, który pozwalałby zrekonstruować całą treść tego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.