Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1060/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust 2-4, art. 50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1009/20 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. O. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi A. O. uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020 oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia A. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Końskich z dnia 11 marca 2020 r., znak: PINB.5160.17.19, nakazujące A. O. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o nieregularnym kształcie, zbliżonym do litery "L", usytuowanego na działce o nr ew. [...] w O., gm. F., przy granicy z działką o nr ew. [...], z powodu ich zrealizowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2010 r. następujących dokumentów:

1. decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu;

2. dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest:

– czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia ww. dokumentów, tj. do dnia 31 sierpnia 2020 r. i w to miejsce orzekł o nowym terminie do ich przedłożenia do dnia 31 marca 2021 r. zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2019 r. pracownicy PINB stwierdzili, że na działce w O. o nr ew. [...] znajduje się m.in. murowany budynek gospodarczy o nieregularnym kształcie zbliżonym do litery "L", usytuowany przy granicy z działką nr [...], ocieplony, o betonowym fundamencie, nieorynnowanym dachu o łamanym spadku, konstrukcji stalowej, pokrytym blachą trapezową, betonowej wylewce wewnątrz. Do budynku dobudowana jest drewniana szopka przeznaczona na kurnik. Obecny podczas kontroli A. O. wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] od 1991 roku, ww. budynek zbudowali jego rodzice w 1972 roku, był wielokrotnie remontowany, modernizowany, przy zachowaniu powierzchni i kubatury.

Organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego uzyskał decyzję z dnia 23 lutego 1972 r. znak B-2-601a/1/1/72 udzielającą Z. O. pozwolenia na budowę na działce nr [...] stodoły o wymiarach 16,10 x 8,30 m, kubaturze 629,4 m³, pow. użytkowej 120 m², i pow. zabudowy 129 m². Według szkicu sytuacyjnego budynek ten usytuowany był w odległości 1,5 m od granicy z działką obecnie nr ew. [...]. Ponadto organ uzyskał pozwolenie na budowę z dnia 16 czerwca 1980 r. dotyczące budynku mieszkalnego na działce nr [...], a z załączonego do niego planu sytuacyjnego wynika, że budynek stodoły ma wymiary 16,30 x 8,2 m, a jego ściana wschodnia oddalona jest od granicy z działką nr [...] o 2,6 m. Organ dołączył do akt sprawy pozyskane ze Starostwa Powiatowego w Końskich kopie operatu technicznego zasobów bazowych dla wsi C., K. i O. z dnia 14 września 1995 r. – etap III, w tym szkic polowy nr [...], na którym budynek w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego ma wymiary 16,15 x 8,16 m.

W dniu 23 stycznia 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, podczas których wykonali pomiary przedmiotowego budynku, uzyskując dla jednej części wynik 6,96 x 11,05 m, a dla drugiej 5,29 x 8,12 m, natomiast odległość budynku od granicy z działką nr [...] wyniosła 5,95 m. Wysokość budynku ustalono na 6,59-4,41 m. Inwestor oświadczył, że budynek użytkowany jest jako składowo-magazynowy.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 marca 2020 r., powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W zażaleniu A. O. podniósł, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku uzyskał jego ówczesny właściciel Z. O., na mocy decyzji z dnia 23 lutego 1972 r. Budynek przetrwał w kształcie niezmienionym do czasu przebudowy około roku 2015. Kubatura budynku nie uległa zwiększeniu, a powierzchnia budynku nawet nieznacznie się zmniejszyła. Przebudowa nie doprowadziła do zmiany powierzchni o 35 m². Nie zmieniła się funkcja obiektu – przechowywanie płodów rolnych. W sprawie powinny więc mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 1 i 1a ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, termin 5 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków jest zbyt krótki.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor nie wykonał ani przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a, ani remontu w rozumieniu art. 3 pkt ustawy Prawo budowlane lecz wykonał samowolnie inny budynek gospodarczy w miejscu wcześniej legalnie wybudowanej stodoły. Z uwagi na jego zrealizowanie po roku 2015 zastosowanie mają przepisy art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane nie wymieniają budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok. 120 m², co oznacza, że przed przystąpieniem do takich robót konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem ŚWINB, organ I instancji trafnie uznał, że w sprawie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej budowy i prawidłowo zastosował tryb z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Konieczne było natomiast zreformowanie zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do terminu wykonania obowiązku.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł A. O. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania t.j. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowalnych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, w szczególności art. 7 pkt 1 i 2 oraz art. 3, także w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, poprzez brak kwalifikacji prac dokonanych przez skarżącego jako zgodnych z prawem wskutek wystąpienia pożaru, zaś wykonanych prac modernizacyjnych jako mieszczących się w kategorii tzw. Odstępstw, a nadto nieuwzględnienie okoliczności, że przepisy prawa budowlanego w okresie dokonywania modernizacji nie wymagały od rolnika dokonywania zgłoszeń w odniesieniu do budynków gospodarczych, których powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m²;

2. naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7b w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie wskazywanych przez skarżącego okoliczności związanych z pożarem, do jakiego doszło w odniesieniu do poprzednio istniejącego budynku stodoły oraz jej zalaniem;

3. naruszenia art. 89 § 2 K.p.a. poprzez brak rozprawy z udziałem osób mających wiedzę co do przedmiotowego pożaru i zalania, powstałych zniszczeń, działań, jakie musiały być podjęte;

4. naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii przedmiotowego pożaru i zalania;

5. naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz nieuwzględnienie art. 36a tej ustawy poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych prac jako "prac budowlanych", "budowy" oraz "samowoli budowlanej", dokonanych "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę", albo "bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia", w sytuacji gdy pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane jeszcze w latach 70., zaś prace wykonane przez skarżącego należało potraktować co najwyżej jako nieistotne odstąpienie od warunków dla uprzednio istniejącego budynku, w szczególności zaś błędne zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako budynku nowego, w sytuacji gdy jest to budynek posadowiony jeszcze w latach 70., jego powierzchnia zabudowy nie zwiększyła się, a kubatura nie uległa znaczącej zmianie;

6. naruszenia art. 29 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wzięcie pod uwagę, że mając na uwadze ścisłe związanie obiektu z produkcją rolną, położenie w granicach działki siedliskowej, modernizacja doprowadziła nawet do nieznacznego zmniejszenia się jego powierzchni, nie zmieniła się znacząco rozpiętość konstrukcji, z pewnością nie zmieniła jej o wartość 4,8 m, zaś powierzchnia części dobudowanej nie przekroczyła 20 m², co oznacza, że wykonane prace modernizacyjne nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

7. błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie wskazania wymiarów obiektu, obliczenia kubatury, nierozróżnienie kubatury brutto i netto, określenie dachu jako trójspadowego, w sytuacji gdy dach jest dwuspadowy;

8. naruszenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w szczególności § 5 ust. 3, § 14, § 17, § 32, § 33, § 34, § 39 i § 40 poprzez ich niezastosowanie, a które, w sytuacji gdy skarżący rozpoczął remont budynku w związku z pożarem jaki miał miejsce jeszcze w latach 90., nałożyły na niego obowiązek dostosowania obiektu do wymagań ww. rozporządzenia;

9. niezastosowania art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

10. określenia zbyt krótkiego czasu na wykonanie nałożonych obowiązków, zwłaszcza w sytuacji utrudnień związanych z pandemią covid-19.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił m.in., że w związku z pożarem budynku stodoły, który miał miejsce w połowie lat 90., rozebrano część dawnej stodoły, tj. tzw. zapole (jedno z dwóch istniejących), dzięki czemu skarżący uzyskał możliwość dojazdu ciągnikiem z maszyną do położonej za stodołą części działki nr [...], a jednocześnie nieznacznie przedłużono budynek w kierunku północnym zwiększając jego ogólną powierzchnię o nieco mniej niż 20 m². Nie doszło więc do przekroczenia progu 35 m², zwalniającego z obowiązku zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia pożaru organ wskazał, że argument ten nie był podnoszony w toku postępowania wyjaśniającego, ani w zażaleniu. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu nie dotyczą, w świetle brzmienia art. 1 i 2 tej ustawy, sytuacji pojedynczego pożaru na działce sąsiedniej.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 48 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Art. 48 ust. 2 zd. pierwsze ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. zrealizowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zastosowanie ww. przepisów wymaga więc ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że dany obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor legitymuje się decyzją Powiatowej Rady Narodowej w Końskich z dnia 23 lutego 1972 r. znak: B-2-6010/1/1/72 o pozwoleniu na budowę, w miejscu obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, stodoły "wg proj. typ. [...]", o kubaturze 629,40 i pow. użytkowej 120,00 (przyjąć należy, że chodzi tu odpowiednio o metry sześcienne i kwadratowe). W toku całego postępowania skarżący konsekwentnie twierdził, że nigdy nie dokonywał rozbiórki ww. stodoły w celu posadowieniu całkowicie nowego budynku w jej miejsce. Podnosił, że przedmiotowy budynek przetrwał w kształcie niezmienionym do czasu przebudowy około 2015 roku.

Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego można stwierdzić, że z załącznika graficznego do protokołu oględzin z dnia 23 stycznia 2020 r., sporządzonego na mapie w skali 1:500 zatytułowanej "Powiat konecki – System Informacji Przestrzennej" w miejscu obiektu będącego przedmiotem postępowania ujawniony jest liniami czarnymi budynek gospodarczy (oznaczony symbolem "g"); na konturach tego budynku kontrolerzy PINB zaznaczyli liniami koloru czerwonego obiekt obecnie istniejący ("przedmiot oględzin"); w większej części kontury obu obiektów pokrywają się; od strony wschodniej poprzedni obiekt został pomniejszony, a od strony północnej powiększony; na szkicu polowym nr [...] włączonym do operatu technicznego obiektu C. – Etap III z 1995 roku ujawniony jest również budynek gospodarczy ("g") usytuowany w miejscu spornego obiektu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie powołały żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że skarżący rozebrał poprzednio istniejący budynek gospodarczy (stodołę), a w jego miejsce wybudował obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji podał jedynie, że obecny budynek ma parametry techniczne (wymiary, powierzchnię zabudowy, kubaturę, kształt dachu) odmienne od budynku gospodarczego ujawnionego na szkicu polowym z 1995 roku, po jego sporządzeniu budynek stodoły został rozebrany, a następnie zrealizowany został budynek obecny, w kształcie litery "L". Organ II instancji również ograniczył się do wskazania na odmienne parametry.

W ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, aby odmienne parametry dwóch obiektów budowlanych, istniejących w tym samym miejscu, świadczyły automatycznie o wybudowaniu nowego obiektu od podstaw. Opisane wyżej dokumenty graficzne przemawiają raczej za tym, że inwestor rozebrał część stodoły, posadowionej legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lutego 1972 r. i jednocześnie rozbudował i nadbudował pozostałą część stodoły, w rezultacie czego powstał budynek w kształcie litery "L". Bez jednoznacznego wykazania, że cały obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie do całego obiektu trybu z art. 48 p.bud. było przedwczesne. Nie można bowiem nakładać na inwestora obowiązków wskazanych w ww. przepisie w odniesieniu do części budynku wybudowanej legalnie.

W przypadku braku podstaw do uznania, że cały sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, należy ustalić, które jego elementy zostały zrealizowane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lutego 1972 r., a które w warunkach samowoli budowlanej. Następnie należy ustalić, czy ewentualna rozbiórka rozbudowanej i nadbudowanej bez pozwolenia n budowę części umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie zastosowanie do wybudowanej bez pozwolenia na budowę części znajdzie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w przypadku rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa lub nadbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego legalnie wzniesionego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że ewentualna rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej, zastosowanie znajdzie tryb z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2015 r., sygn. II OSK 92/14; z dnia 20 września 2017 r., sygn. II OSK 3089/15; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1676/16; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. IV SA 2624/98; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 48; K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego; uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego, "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 54–55).

W świetle powyższego, w stosunku do części budynku wybudowanej legalnie nie można wydać postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skoro konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych w tym postanowieniu jest orzeczenie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie ww. okoliczności, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, którego podstawą materialnoprawną był art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie wykazał bowiem, poza powołaniem się na odmienne parametry, że stodoła wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 1972 r. została w całości rozebrana, a w to miejsce powstał zupełnie nowy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowy budynek gospodarczy.

Zdaniem Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2020 r. poz. 764 ze zm.). Ustawa ta, zgodnie z art. 1 określa szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu (pkt 1), zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości w celu realizacji miejscowych planów odbudowy, w związku z osunięciem ziemi (pkt 2) - na obszarze i w okresie określonych w trybie, o którym mowa w art. 2. Ten ostatni przepis stanowi zaś delegację dla Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, gmin lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2018 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w lipcu 2018 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. poz. 2298). W załączniku do tego rozporządzenia wymieniono tylko dwie poszkodowane gminy, obie z województwa małopolskiego (K. i O.), co do których miały zastosowanie przepisy ww. ustawy. Zarzut niezastosowania przepisów omawianej ustawy w niniejszej sprawie jest więc całkowicie chybiony.

Niezasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (lit. a), suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2 (lit. b). Skarżący uważa, że powinien on mieć zastosowanie, ponieważ powierzchnia części dobudowanej nie przekracza 35 m². Powyższy przepis nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, ponieważ wszedł w życie na mocy ww. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywał natomiast przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (lit. a). Budowa taka nie wymagała zgłoszenia w świetle art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Regulacja powyższa nie mogła mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przepis wyraźnie stanowi, że chodzi tu o budowę "parterowych budynków gospodarczych". W żaden sposób nie można przyjąć, że dobudowana część jest faktycznie budynkiem gospodarczym, którego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m². Przepisu tego nie można interpretować inaczej niż w ten sposób, że powierzchnia zabudowy całego budynku gospodarczego nie może przekraczać 35 m². Idąc tokiem rozumowania skarżącego nie byłoby przeszkód, aby co jakiś czas inwestor dobudowywał do istniejącego budynku gospodarczego część o powierzchni zabudowy do 35 m². W rezultacie mógłby powstać budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej nawet kilkaset m².

Rozważanie kwestii istotności odstępstw od projektu budowanego jest na tym etapie przedwczesne, ponieważ najpierw należy ustalić, jaka część przedmiotowego obiektu została zrealizowana samowolnie. Z tego samego powodu przedwczesne jest rozważanie, czy w sprawie wadliwie nie zastosowano przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81).

Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Sad wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia, tj. ustali ponad wszelką wątpliwość, w jakiej części przedmiotowy obiekt budowlany stanowi rezultat samowoli budowlanej, a następnie, w zależności od skutków technicznych ewentualnej rozbiórki zastosuje tryb z art. 48 lub art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 137 tj.) w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit "c" i art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz.1333 ze zm.) poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, iż organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną podczas gdy organ prawidłowo ocenił stan faktyczny uznając, że budynek zrealizowany został bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez sąd nieprawidłowej oceny stanu faktycznego z pominięciem oceny okoliczności przywołanej w skardze, przez samego skarżącego, iż po pożarze dokonał odbudowy obiektu, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę i nie mogło odbyć się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, co uszło uwadze Sądu i wyłącznie potwierdza prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 48 Prawa budowlanego;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowalne poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego pomimo tego, że organy nadzoru budowalnego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne i podjęły decyzje zgodnie zobowiązującymi przepisami;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku nieodpowiadającego wymogom zawartym w treści art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w szczególności z pominięciem materiału fotograficznego załączonego do protokołów obrazujących stan robót budowlanych i wnętrze obiektu, które winno skutkować zastosowaniem art. 151 P.p.s.a.

5. art.3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z. art. 151 P.p.s.a poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi gdyż z materiału zgromadzonego przez organ jasno wynika, że powstał całkowicie nowy budynek, nie zaś stodoła wybudowana pół wieku temu czy też, jak twierdzi skarżący odbudowaną, bez wymaganego przepisami pozwolenia bowiem ustawa, na którą powołuje się skarżący do tej odbudowy nie mogła mieć zastosowania;

6. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż w okolicznościach sprawy wybudowanie budynku gospodarczego stanowi inny przypadek, o którym mowa w tym przepisie podczas gdy materiał dowodowy w szczególności dokumentacja fotograficzna jednoznacznie obrazuje, iż nie doszło do nadbudowy ani przebudowy czy rozbudowy starej stodoły tylko wybudowania nowego obiektu w podobnym usytuowaniu o innej funkcji i zupełnie nowym kształcie z tego samego jednolitego nowoczesnego materiału budowlanego, który w żadnym miejscu nie wskazuje śladów pochodzenia z 1972 r.

7. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz.1333 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż w przedmiotowej sprawie tj. po nielegalnej odbudowie stodoły a następnie nielegalnej nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego możliwe jest zastosowanie trybu z art. 51 ustawy Prawo budowlane podczas gdy w ustalonym ponad wszelką wątpliwość w stanie faktycznym sprawy do budynku wybudowanego w całości od podstaw z jednolitego nowoczesnego materiału budowlanego i konstrukcyjnego o nieregularnym kształcie, z łamanym dachem na betonowych fundamentach został zastosowany właściwy tryb naprawczy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Domaga się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną A. O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na czas wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli budowa, zrealizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Warunkiem koniecznym wydania tego postanowienia jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i został zrealizowany bez takiego pozwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, dla prawidłowości zastosowania ww. przepisu nie ma znaczenia okoliczność, że inwestor wykorzystał do realizacji obiektu cześć istniejącego wcześniej budynku. Nie ma konieczności ustalania przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor w całości rozebrał poprzedni budynek i zbudował nowy, czy też rozebrał tylko jego cześć i w miejsce rozebranej części zbudował nową część budynku, Nie zmienia to bowiem faktu, że zarówno w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jak i z dołączonej przez inwestora do odpowiedzi na skargę zaleconej przez inwestora ekspertyzy wynika, iż inwestor dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym w przypadku rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 48 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, że rozbudowa wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.

Wykonanych przez inwestora prac nie można zakwalifikować jako przebudowy, której definicja zawarta jest w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, gdyż w wyniku wykonanych robót doszło do zmiany charakterystycznego parametru w postaci powierzchni zabudowy.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że organ nadzoru budowlanego nie może stosować art. 48 ustawy Prawo budowlane bez uprzedniego ustalenia, że cały obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Jak to zostało już wcześniej wskazane, przez budowę obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko budowę nowego obiektu budowlanego ale również rozbudowę istniejącego już obiektu budowlanego. Art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie także w przypadku samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego.

Rozważania Sądu I instancji odnośnie do możliwości ewentualnej rozbiórki tej części obiektu, która została zrealizowana bez pozwolenia na budowę są co najmniej przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego nałożyły na inwestora wskazane w postanowieniu obowiązki w celu ustalenia, czy możliwa jest legalizacja wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero gdy inwestor obowiązków tych nie wykona albo gdy okaże się, że legalizacja nie będzie możliwa organ będzie rozważał, czy wydanie nakazu rozbiórki będzie możliwe, a jeżeli tak to w jakim zakresie.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2020 r. poz. 764 ze zm.). Podzielić należy również pogląd Sądu I instancji, że niezasadny był podniesiony przez inwestora zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za niezasadnością ww. zarzutów. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Odnośnie do stanowiska Sądu I instancji, że rozważanie kwestii istotności odstępstw od projektu budowanego jest na tym etapie przedwczesne stwierdzić należy, że rozważanie tej kwestii w realiach niniejszej sprawy jest zbędne. Zagadnienie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego powstaje wówczas, gdy inwestor posiadający pozwolenie na budowę realizuje inwestycję o innych parametrach niż te, które zostały wskazane w zatwierdzonym projekcie budowalnym. W oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1972 r. została zrealizowana stodoła. Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego nie była jednak kwestia realizacji tego budynku z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją tylko kwestia, co najmniej rozbudowy tego budynku bez pozwolenia na budowę. Skoro rozbudowa budynku nie była realizowana w oparciu o projekt budowalny, to w konsekwencji nie jest możliwe rozważanie kwestii realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a w konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.

Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzenia, że inwestor jest tylko rolnikiem zaś nakładanie na niego nieuzasadnionych obowiązków czy też wdrażanie skrajnie niekorzystnych procedur może wywołać negatywne dla niego konsekwencje stwierdzić należy, że po pierwsze nałożone na inwestora obowiązki, ze wskazanych wcześniej przyczyn, nie są obowiązkami nieuzasadnionymi. Po drugie, wiedza, że realizacja inwestycji budowlanej wymaga co do zasady pozwolenia na budowę jest wiedzą powszechną i nie jest nadmiernym wymaganiem od inwestora, by przed podjęciem działań mających na celu budowę lub rozbudowę budynku uzyskał pozwolenie na budowę lub upewnił się, że planowane roboty budowlane takiego pozwolenia nie wymagają. Po trzecie, organy nadzoru budowlanego realizują jedynie nałożone na nie obowiązki wynikające z przepisów prawa i nie mogą od wykonywania tych obowiązków dowolnie odstąpić. Podkreślić należy, że nałożone na inwestora obowiązki, to w istocie obowiązek skompletowania dokumentacji, która umożliwiłaby legalizację samowolnie zrealizowanej inwestycji. Legalizacja taka wiąże się oczywiście z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej w dość znacznej wysokości, co może oznaczać, że legalizacja nie będzie opłacalna, jednakże przepisy regulujące to zagadnienie obowiązują już od wielu lat. Rolą organów administracji jest stosowanie przepisów prawa natomiast ich zmiana leży wyłącznie w gestii władzy ustawodawczej. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym inwestor może jedynie ubiegać się o umorzenie opłaty legalizacyjnej lub rozłożenie jej na raty.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.