Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 313/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 270 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Sz [...]


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu A. w N. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych

w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty, Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "A."

w N. złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. ROD podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolnych, zatem posiłkowo należy odnieść się do art. 2 ust. 12 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których to określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Przepisy te stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze zwłaszcza, że za takim sposobem rozumowania przemawiają także art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Dalej podkreślono, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, a ustawodawca na gruncie prawa wodnego w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr. Wykładnia prawa zastosowana przez organ jest zatem sprzeczna z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW WP nie uwzględnił złożonej reklamacji i decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy A. w N. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ zakwestionował zasadność stanowiska strony, zgodnie z którym w niniejszej sprawie ma zastosowanie stawka opłaty określona w § 5 ust 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych (co wynikać ma z art. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 2013 r.

o rodzinnych ogrodach działkowych). Wyjaśnił, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie definiuje pojęcia celu rolniczego - na potrzeby poboru wód mającego oparcie w przepisach prawa wodnego. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy

o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. W ocenie organu, cel korzystania z wód określa się w pozwoleniu wodnoprawnym. Treść wydanego przez Starostę K. w dniu [...] r. pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego ROD dokonuje poboru wód nie wskazuje, że pobór odbywa się nie dla celów rolniczych, lecz na potrzeby podlewania i zraszania kompleksu ogrodowego rodzinnych ogródków działkowych. Fakt, że grunty ROD sklasyfikowane są jako grunty rolne nie stanowi - według organu - o celu poboru wód. I tak np. opłata zmienna za pobór wód na potrzeby hodowli ryb w stawach rybnych określona jest na podstawie § 1 ust 1 pkt. 14 rozporządzenia, mimo że stawy rybne położone są na gruntach rolnych w rozumieniu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Cel, za który naliczane są te opłaty nie jest bowiem celem rolniczym.

W oświadczeniu z dnia 13 stycznia 2020 r. ROD jako podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi w celu ustalenia opłaty, wskazał cel 39, tj. pobór wód podziemnych do celów rolnych lub leśnych na potrzeby nawadniania ogródków działkowych. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie organu, w dniu 23 stycznia 2020 r. wyjaśnił, że poz. 39 jest konsekwencją złożonego odwołania w sprawie wysokości opłaty zmiennej za pobór wody za II, III oraz IV kw. 2018 r. Z uwagi na to, że organ nie mógł określić opłaty na podstawie oświadczenia, to ustalił ją w informacji na podstawie celu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym.

Zdaniem PGW WP, reklamacja nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Również zarzut dotyczący wprowadzenia w prawie wodnym zasady preferencyjnego stosowania opłat w zakresie ochrony dóbr naturalnych w kontekście ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie zasługuje na uwzględnienie. W obecnym stanie prawnym wysokość opłat za usługi wodne powiązana jest z celem jej wykorzystania, bez znaczenia pozostaje jaki podmiot świadczy usługi wodne np. ROD, jak również jaki jest jego cel działalności, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Poza tym w świetle orzecznictwa sądowego w stosunku do opłat wynikających z ww. ustawy należy stosować reguły wykładni jak dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych, a tymczasem wszelkie zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona

w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy A. w N. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze, decyzji tej zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77,

art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a to poprzez przyjęcie, że w celu ustalenia stawki opłaty zmiennej zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne, zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego, względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b tej ustawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów

i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

- art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie,

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,

- art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie,

- § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia poprzez niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Na potwierdzenie tej tezy powtórzył argumentację zawartą w reklamacji dodatkowo podnosząc, że organ pominął w swoich rozważaniach znaczenie art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zauważył także, że do dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne, pobór wód na potrzeby nawadniania rodzinnych ogrodów działkowych korzystał z całkowitego zwolnienia z opłat. Rozwiązanie to było jednym ze środków, którymi ustawodawca się posługiwał, mając na uwadze korzyści społeczne wynikające z funkcjonowania ROD, do których się odwołał w preambule ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną, tj. rezygnacją, co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Przy czym brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, co pośrednio uczynił organ, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Wręcz przeciwnie, całokształt regulacji ustawowych odnoszących się do ROD, a przewidujących szereg "preferencyjnych" rozwiązań nakazuje wnioskować, że dokonując wykładni prawa wodnego, organ winien uwzględnić znaczenie, jakie ustawodawca przywiązuje dla instytucji ROD.

W konsekwencji wykładnia ta winna zakładać możliwie najmniej dotkliwe "fiskalnie" stosowanie prawa.

Skarżący wskazał, że wydane dla rodzinnych ogrodów działkowych pozwolenia wodnoprawne nie zawierają stwierdzenia, że "pobór wody odbywa się nie dla celów rolniczych". Decyzja z dnia [...] r. udziela pozwolenia na pobór wód zgodny z aktualnymi i perspektywicznymi potrzebami użytkownika i odwołuje się do operatu wodnego, w którym cel poboru wody przez ROD określony został jako "podlewanie roślin uprawianych przez użytkowników działek". Tak określony cel nie stoi w konflikcie z celem rolniczym.

Nadto skarżący zaznaczając, że organ powołał się na interpretację pojęcia "celu rolniczego" wywodzoną z pojęcia "działalności rolniczej" zdefiniowanego w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług wskazał, że przyjęta

w zaskarżonej decyzji wykładnia tego przepisu, jest sprzeczna z wykładnią organów podatkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, iż pobór wody odbywa się dla celów rolniczych, lecz zgodnie z operatem wodnoprawnym, na potrzeby podlewania roślin uprawianych przez użytkowników działek ROD. Prowadzenia upraw ogrodniczych na terenach ROD, według organu, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Poza tym na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Błędne jest również powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem objęcie terenów ROD taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne nie świadczy o rolniczym ich wykorzystaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w trybie uproszczonym, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu A. w N. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Podstawą materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych

(§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W sprawie bezsporne jest, że skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych ze studni wierconej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat. Nie budzi również wątpliwości, że strona w pismach i oświadczeniach kierowanych do organu konsekwentnie wskazywała, że zużycie wody następuje do celów rolniczych na potrzebny nawadniania upraw działkowych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności), uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ utożsamia cele rolnicze z definicją działalności rolniczej. Tymczasem zakres obu zwrotów jest inny. Co prawda w przepisach prawa brak jest legalnej definicji celu rolniczego, ale zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). Z kolei pojęcie działalności rolniczej zostało zdefiniowane w różnych ustawach (np. ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców czy w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji (wytwarzaniu) roślinnej lub zwierzęcej. Wprawdzie organ nie wskazuje, z jakiej ustawy definicją posłużył się, tym niemniej pozostaje to bez znaczenia, gdyż nie ulega wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej.

Po drugie z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują "celu rolniczego" to zgodzić należy się ze skarżącym, że w takiej sytuacji przesądzenie, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w celach rolniczych, wymaga odniesienia się do przepisów innych aktów prawnych mających za przedmiot regulacji te kwestie, w szczególności do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy

w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych.

W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym

w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt

IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspakajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów

- zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody wraz z przywołaną na jego potwierdzenie argumentacją, że opłata zmienna za pobór wód na potrzeby hodowli ryb w stawach rybnych określona jest na podstawie § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia, mimo iż stawy rybne położone są na gruntach rolnych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozwijając tę myśl dostrzec trzeba, co umknęło organowi,

że gruntami rolnymi są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wolnymi, ale tylko te, które służą wyłącznie do potrzeb rolnictwa. Nie każdy więc grunt pod stawem jest rolny, a zatem już tylko z tego powodu mamy do czynienia z inną sytuacją aniżeli w stosunku do gruntów ROD. Poza tym ustawodawca w rozporządzeniu wyróżnił trzy różne przypadki, w których należna jest opłata za pobór wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Mianowicie przewidział, że opłacie podlega pobór wód podziemnych, ale tylko o charakterze zwrotnym, natomiast co do poboru wód powierzchniowych osobno wyszczególnił obiekty przepływowe oraz stawy o wodzie stojącej. Tak rozbudowane i zróżnicowane uregulowanie ww. kwestii prowadzi do wniosku, że w przypadku wykorzystania wody do hodowli ryb, w tym hodowli w stawach, zastosowano odmienne rozwiązanie aniżeli za pobór wody dokonywany dla celów rolniczych. Stąd też odwoływanie się do § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia nie może stanowić przekonywującego uzasadnienia dla twierdzeń organu o nierolniczym celu poboru wody przez ROD.

Bez znaczenia pozostaje również akcentowana przez organ okoliczność, że treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K., na podstawie którego ROD dokonuje poboru wody, nie zawiera sformułowania, że pobór odbywa się dla celów rolniczych. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] r. udzielająca skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór w okresie sezonu wód podziemnych ze studni wierconej o głębokości 74 m. Organ nie załączył wymienionego w tej decyzji operatu wodnoprawnego, ale jak sam przyznał, woda miała służyć potrzebom podlewania

i zraszania kompleksu ogrodowego rodzinnych ogrodów działkowych. Cel ten nie budzi wątpliwości zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że woda dla ROD A. nie podlegała i nie podlega uzdatnieniu. Poza tym kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia [...] r. potwierdza jednoznacznie, że pobór wody związany jest z podlewaniem ogrodów działkowych.

Według Sądu, niezrozumiały jest wywód organu wskazujący, że nie może być mowy o preferencyjnym stosowaniu opłat w zakresie ochrony dóbr naturalnych, gdyż wysokość opłat powiązana jest z celem jej wykorzystania, a nie jest istotne jaki podmiot świadczy usługi wodne np. ROD, jak również jaki jest jego cel działalności, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Abstrahując od tego, że ROD nie jest

- w świetle ww. ustawy - podmiotem świadczącym usługi wodne, to podkreślić trzeba, że § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia odwołuje się wprost do celu rolniczego wykorzystania wody, a ten w przypadku ROD wynika tak z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Co prawda w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, a czego nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób usprawiedliwić koniecznością stosowania reguł właściwych prawu podatkowemu. Choć rację należy przyznać organowi, że opłata za usługi wodne ma charakter daniny publicznej, to zaznaczenia wymaga, że ustawodawca nie zwolnił z opłaty usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych za pomocą urządzeń pompowych, dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Dlatego też zasada, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły nie znajduje tu zastosowania.

Wskazane wyżej przyczyny czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.