Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 95/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skarg L.D., A.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości zabudowanej I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę . D.na bezczynność organu; IV. odrzuca skargę A. K.; V. zasądza od organu na rzecz skarżącej L. D.kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. nakazuje zwrócić skarżącemu Ad. K. kwotę 100 sto złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Skarżąca oraz skarżący złożyli w dniu 3 września 2014r. dwie jednobrzmiące skargi, w każdej na przewlekłość i bezczynność Prezydenta Miasta W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W. przy ul. P., D., K.. Oboje skarżący są współwłaścicielami wieczystymi jako właściciele lokali odrębnych, skarżąca przy ul. D.zaś skarżący przy ul. P.. Według uzasadnienia skargi wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wnioski w dniu 8 lipca 2011r.. Wnioski nie wymagały uzupełnienia. Przedłożyli postanowienie sądu powszechnego z dnia 9 maja 2011r. zezwalające im i innym współużytkownikom na podstawie art. 199 k.c. na złożenie wniosku w imieniu wszystkich współużytkowników wieczystych. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 37 §2 k.p.a. wyznaczył organowi dodatkowy trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ w dniu 10 kwietnia 2013r. bezzasadnie zawiesił postępowanie. Postanowienie o zawieszenie zostało uchylone na skutek zażaleń, zaś kwestia ta została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ do tej pory nie podjął dalszych czynności. Sposób prowadzenia postępowania wskazuje na rażące naruszenie prawa. Bezzasadne jest stanowisko organu o konieczności ponowienia postępowania z art. 199 k.c. wobec złożenia sprzeciwu przez PKP SA, zaś organ nie zadbał o dochowanie wymagań formalnych sprzeciwu. Zgodnie z art. 365 k.p.c. organ związany jest już wydanym postanowieniem. Sprzeciw został wprowadzony do ustawy w toku postępowania i jego złożenie nie mogło mieć znaczenia.

W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o ich odrzucenie.

Początkowo jednak nie zarzucił niedopuszczalności skarg, lecz podjął obronę merytoryczną. Odniósł się do kwestii sprawności postępowania toczącego się wobec całej nieruchomości, czyli wszczętego na skutek wszystkich wniosków, lecz bez wyodrębniania sytuacji skarżących. Jak wskazał, wnioski składane były do dnia 13 kwietnia 2012r., przy czym początkowo wpłynęły 226 wnioski w dniu 8 lipca 2011r., następnie 12 wniosków w dniu 12 lipca 2011r., a kolejne w dniach 27 września 2011r. (jeden), 7 października 2011r. (dziesięć), 21 października 2011r. (szesnaście), 31 października 2011.(dwadzieścia dwa), 4 listopada 2011r. (osiem), 22 listopada 2011r. (dziewiętnaście), 25 listopada 2011r. (sześć), 13 grudnia 2011r. (cztery), 19 stycznia 2012r. (sześć ), 13 lutego 2012r. (cztery) i 13 kwietnia 2012r. (jeden). Liczne wnioski nie były kompletne (brak odpisów z ksiąg wieczystych, nieujawnienie prawa w księdze wieczystej). Organ wezwał do uzupełnienia wniosków 65 współużytkowników wieczystych, z których 51 zrealizowało wezwanie, zaś 14 wezwań do tej pory pozostało bez odpowiedzi. Do chwili obecnej nieuregulowany jest stan prawny lokali D., D., P. i K. Jako właściciele tych lokali nadal wpisane są osoby nieżyjące. Zawieszenie postępowania zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nie było bezzasadne, gdyż organ odwoławczy zalecił ponowne rozważenie tej kwestii. Sprawa ma charakter skomplikowany z uwagi na udział 375 stron i nieuregulowany stan prawny lokali. Organ prowadzi liczne postępowania, co ma wpływ na przedłużenie załatwienia nin. sprawy.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał na niewyczerpanie środka zaskarżenia (art. 37§1 k.p.a.) jako podstawę niedopuszczalności skarg oraz wniósł ewentualnie o oddalenie skarg. Obecnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2015r.

Jak wynika z akt administracyjnych (tzw. akta ogólne), początkowo w imieniu współużytkowników wieczystych posiadających sądową zgodę na złożenie wniosku o przekształcenie, wniosek ten złożył zarząd wspólnoty mieszkaniowej (w osobach L.D. i A. K.), jednak dołączając "plik wniosków z załącznikami", postanowienie sądowe i odpis z KW (budynkowej). Nastąpiło to w dniu 8 lipca 2011r.. Następnie w dniu 21 lipca 2011r. zarząd złożył kolejne wnioski. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2011r. organ pouczył zarząd wspólnoty, że nie ma legitymacji do występowania w wnioskiem o przekształcenie, zaś wnioski zgodnie z art. 2 ustawy (Dz. U. z 2005r. Nr 175, poz. 1459) powinni złożyć poszczególni współużytkownicy wieczyści i to wszyscy, tj. ponadto ci upoważnieni przez sąd za pozostałych współużytkowników. Organ pouczył o powinności dołączenia aktualnych odpisów z ksiąg wieczystych dla lokali, pod rygorem skutków z art. 64§2 k.p.a..

Kolejno organ w dniu 29 sierpnia 2011r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w nin. sprawie na wnioski współużytkowników wieczystych oraz zgodnie z art. 9 k.p.a. pouczył o wymaganiach ustawowych wniosku i konieczności złożenia wniosków przez lub za wszystkich współużytkowników, jak też pouczył o treści art. 1 ust. 5 i art. 4 ustawy oraz art. 41 k.p.a.

Następnie w dniu 13 września 2011r. organ wystąpił do USC o wydanie odpisów aktów zgonu 11 osób, które były współużytkownikami wieczystymi. W aktach sprawy nie ma tych odpisów.

Kolejno organ ustalił i udokumentował przeznaczenie nieruchomości w dniu 13 października 2005r.

Pismem z dnia 24 lutego 2012r. organ zawiadomił strony o treści nowelizacji ustawy (Dz. U. z 2011r.Nr 187, poz. 1110), w tym o możliwości uzyskania bonifikaty oraz możności wniesienia sprzeciwu.

W dniu 28 sierpnia 2012r. "wspólnota mieszkaniowa" złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W zażaleniu wskazano na niezasadność domagania się przez organ złożenia wniosków przez wszystkich współużytkowników. W nawiązaniu do zażalenia organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie w sprawie w związku z nowelizacją ustawy z dniem 9 października 2011r., gdyż wpłynęła wystarczająca liczba wniosków (powyżej 50% udziałów). Obecnie organ ustala następstwo prawne po zmarłych współużytkownikach.

W dniu 20 listopada 2012r. organ na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013r.

Wojewoda Dolnośląski także pouczył pełnomocnika wspólnoty mieszkaniowej o konieczności dołączenia pełnomocnictwa udzielonego przez stronę (strony), czyli współużytkownika wieczystego i uzyskał pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą L. D.. Dlatego orzekając w dniu 18 grudnia 2012r. na podstawie art. 37§2 k.p.a. wskazał jako podlegające rozpatrzeniu zażalenie L. D.. Postanowieniem tym Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy trzymiesięczny termin liczony od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 21 grudnia 2012r.. Według organu wyższego stopnia istotna jest specyfika rozpatrywanej sprawy wynikająca z wielości stron oraz konieczności zebrania obszernego materiału dowodowego. Organ ten zwrócił jednak uwagę na fakt zawiadomienia o wszczęciu postępowania i podejmowania w jego toku nielicznych czynności, zakończonych zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2012r.. Nieliczni wnioskodawcy nie uzupełnili braków formalnych wniosków, jednak Prezydent W.nie podjął dalszych czynności wyjaśniających. W podejmowanych czynnościach był niekonsekwentny i bierny. Wprawdzie podjęto czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych, ale ich nie kontynuowano. Wojewoda zalecił, aby organ dążył do spowodowania udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez jak największą liczbę stron, skoro już pojawił się pełnomocnik wspólnoty umocowany obecnie tylko przez skarżącą, co usprawni postępowanie. Niejasne było stanowisko Prezydenta w kwestii znaczenia art. 199 k.c. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy (Dz. U. z 2012r. , poz. 83), gdyż ostatnio nie wzywał już stron do przedłożenia wniosków za współużytkowników wieczystych, którzy nie wyrazili zgody na przekształcenie. Jednak organ powinien uznać ich za strony i ustalić pełny krąg stron. Zwłoka w wydaniu decyzji była więc następstwem braku należytej staranności organu w organizowaniu postępowania. W niektórych przypadkach organ nawet nie wyjaśnił, czy wniosek złożyły legitymowane do tego osoby. Strony nie były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Nie oznaczało to jednak rażącego naruszenia prawa z uwagi na charakter sprawy oraz podejmowanie przez organ szeregu celowych czynności.

W następnym okresie organ był ponaglany przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej (nie będącej stroną lub nie będący pełnomocnikiem stron) i w dniu 25 czerwca 2013r. prowadzący postępowanie w sprawie spotkał się z członkami tego zarządu. W aktach sprawy nie ma notatki opisującej przebieg tego spotkania.

W dniu 21 grudnia 2012r. wpłynął sprzeciw P.wobec wniosku o przekształcenie, podpisany przez jednego z pełnomocników, pomimo, że dołączone pełnomocnictwo zastrzegało reprezentację łączną przez dwóch pełnomocników. Organ bez wezwania do prawidłowego podpisania sprzeciwu, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioski złożyli współużytkownicy dysponujący 84,28% udziałów. Gdy jednak chociaż jeden zgłosi sprzeciw pojawia się zagadnienie wstępne z art. 199 k.c.. Dotychczasowe postanowienie upoważaniające sądu powszechnego zapadło w innym stanie sprawy, sprzed nowelizacji (Dz. U. z 2011r. Nr 187, poz. 1110), kiedy nie było możliwości prawnej złożenia sprzeciwu i stało się nieaktualne.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2014r. Wojewoda uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten dostrzegł, że sprzeciw został podpisany niezgodnie z treścią pełnomocnictwa, które ponadto zostało dołączone w formie kserokopii. Samo istnienie podstawy do zawieszenie postępowania wymaga ponownego rozważenia, gdyż nowelizacji art. 2 ustawy miała na celu złagodzenie zasad ubiegania się o przekształcenie. Skoro dotychczasowi wnioskodawcy uzyskali już uprzednio zezwolenie sądu powszechnego, to raczej wprowadzenie sprzeciwu nie zmienia stanu sprawy na tyle, aby zwolnić organ od związania prawomocnością materialną postanowienia (art.365 k.p.c.). Wymaga jednak rozważenia znaczenie nowelizacji ustawy w zakresie bonifikat oraz zmian strony podmiotowej sprawy. W oparciu o wydruki z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych należy ustalić aktualny stan prawny nieruchomości. Wojewoda nadal postulował, aby strony ustanowiły jednego (najwyżej kilku) pełnomocnika procesowego, co usprawni postępowanie.

Postanowienie wpłynęło do organu w dniu 26 marca 2014r. Pismem z dnia 17 września 2014r. organ wezwał do należytego podpisania sprzeciwu. Uzupełnienie sprzeciwu nastąpiło w dniu 2 października 2014r.

Pismem z dnia 30 września 2014r. organ zawiadomił strony na podstawie art. 36 §1 k.p.a. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2015r. z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania, co nasuwa trudności z uwagi na dużą ich liczbę i utrudnienia w korespondencji.

Z powyższego materiału wynika w szczególności, że skarżący nie wniósł zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienia sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37§1 k.p.a.).

Jako że sytuacja stron skarżących w postępowaniu administracyjnym również w aspekcie przedmiotu skargi, powiązana jest z oceną jakości podejmowanych przez organ czynności nie tylko wobec nich, ale także pozostałych stron (nieskarżących opieszałości organu), należy opisać te czynności w oparciu o akta administracyjne obejmujące poszczególne wnioski. Skarżąca złożyła wniosek w dniu 21 lipca 2011r., spełniający wymagania ustawowe, więc nie wymagał uzupełnienia. Wnioski wymagające uzupełnienia organ traktował niejednolicie. Przykładowo w aktach D.znajduje się wezwanie R. Sawickiego do dołączenia odpisu z KW z dnia 31.10.2011r., nie odebrane, wezwania nie ponowiono i nie dołączono wydruku być może możliwego do uzyskania przez sam organ. W aktach D.znajduje się wezwanie do uzupełnienia wniosku dopiero z dnia 1.03.2013r., strona dołączyła odpis z KW w dniu 7.03.2013r., wcześniej dołączyła jedynie akt poświadczenia dziedziczenia. Tego samego dnia organ wzywa D. M., który zbył lokal w 2012r., zostaje dołączony wydruk z KW z dnia 09.09.2014r., zapewne przez sam organ. Podobnie organ postąpił w odniesieniu do wniosku E. R.W aktach D.identycznie wobec wniosku D.M. W.. Z kolei A.M.wezwany 08.03.2013r. został bezskutecznie i wniosek pozostaje nieuzupełniony. To samo dotyczy T.L. M.W aktach znajduje się wydruk z KW dot. J. R., który zapewne nie złożył wniosku. W aktach P.wydruk uzupełnia wniosek G.B Z. bez uprzedniego wezwania stron. W aktach P.znajdują się wydruki bez wniosków A.J. B. i Z. A.oraz wydruk uzupełniający wniosek R. J. bez wzywania strony.

Podobnie dot. Pi.wydruki bez wniosku M. M.wniosek S.M.J. F. uzupełniony o wydruki, gdy strony nie wykonały wezwania. Tak samo w aktach P.albo wydruki bez wniosku (K. W., J.T. S.), albo wezwanie do stron bezskuteczne i wydruki ( H.T. Z., K. Li.), z kolei w aktach Pi.wydruki bez wzywania stron (J. W., R. S.), podobnie jak w aktach D.M.(wydruk z 10.09.2014r.).

W aktach D.wezwanie do M. P. S. wystosowane dopiero w 2013r. wniosek uzupełniony, a takie samo wezwanie do J. S. niewykonane i bez wydruku. Organ wzywa zatem do uzupełnienia wniosków zgodnie z art. 64§2 k.p.a. albo w 2011r., albo w 2013r., albo wcale, a następnie albo uzupełnia wnioski przez dołączenie wydruków, albo ich nie uzupełnia i nie ponawia wezwań do stron. To samo dotyczy akt D.(H. A. D.- brak wniosku, wydruk, M. B.nie uzupełnił wniosku w 2011r. i nic do tej pory, z kolei M. B. Kr. również nie wykonali wezwania, ale jest wydruk z 2014r., zaś M. K. nie wykonał wezwania i do tej pory organ nie zajmuje się tym wnioskiem), D.(G.M. K. wezwani bezskutecznie w 2011r. i wydruk z 2014r., M. G. w ogóle nie wzywany bez uzupełnienia i wydruk, A.W. C.- wydruk bez wniosku); D.(A. S.nie wzywany i wydruk z 11.09.2014r., wcześniej strona dołączyła poświadczenie dziedziczenia, podobnie J. R.z kolei przy wniosku E.T. K.jest wydruk z KW J. Z.dalsze wnioski bez wezwania i z wydrukami), K.(organ uzupełnia wnioski o wydruki, ale wobec lokalu ... wniosek S. Antoniak oraz lista jej spadkobierców z adresami, według wydruku w KW nadal wpisana osoba zmarła, organ nie wzywa znanych spadkobierców, wobec lokalu 71/6 brak wniosku, zaznaczono adresy stron i organ nie dokumentuje stanu prawnego lokalu). Ogólnie daje się zauważyć, że organ nie wyróżnia lokali "problemowych" i nie podejmuje intensywnych działań wobec nielicznych wniosków lub lokali wymagających czynności wyjaśniających lub uzupełnień. Z akt nie wynika wyraźnie przyczyna zróżnicowanej praktyki organu wobec podobnych sytuacji lub wyjaśnienie zaniechania czynności wyjaśniających z urzędu. Nie ma danych uzasadniających stosowanie art. 34 k.p.a. lub art. 30§5 k.p.a., chociaż w odpowiedzi na skargę organ jak gdyby powoływał się na takie okoliczności (ponadto patrz art. 97§1 pkt 1 i art. 99 k.p.a.). Pomimo dwukrotnego zwrócenia organ wyższego stopnia uwagi na potrzebę dążenia organu do wyłonienia pełnomocnika stron, organ nie zwrócił się w tej kwestii do pełnomocnika strony lub członków zarządu wspólnoty. Niewątpliwie ustanowienie pełnomocnika nastąpiłoby z korzyścią dla organu (większą część akt stanowią zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji, zaś organ skarży się na powszechnie znane kłopoty przy korespondowaniu i procedowaniu z udziałem kilkaset adresatów), ale także dla stron, o ile naprawdę zależy im na sprawnym przebiegu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przebieg postępowania w nin. sprawie został z jednej strony rzetelnie opisany przez organ, jednak z drugiej jego relacja zawiera pewne przemilczenia i brak rzetelnej oceny. Można powtórzyć w ślad za organem, że z licznych złożonych wniosków do tej pory pozostało nieuzupełnionych czternaście, zaś stan prawny dziewięciu lokali pozostaje wątpliwy lub nieustalony. Organ nie podaje, ile wniosków nieuzupełnionych przez strony zostało uzupełnionych z urzędu oraz jakie istnieją konkretne przeszkody do uregulowania stanu prawnego lub wyjaśnienia stanu prawnego kilku lokali, a także, w jaki sposób i dlaczego wpływa to na sprawność postępowania. Z wyjaśnień organu wynika w każdym razie, że nie boryka się on z mozołem prowadzenia kilkuset połączonych spraw o charakterze problemowym, lecz napotkał dosyć typowe procesowe trudności w wyjaśnieniu sprawy odnośnie może kilkunastu lokali. Przy odpowiedniej koncentracji i metodzie pokonywania tych trudności, zapewne załatwienie sprawy mogłoby nastąpić z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Jak już zresztą zaznaczono, organ niejako na własne życzenie procedował z udziałem kilkuset adresatów, gdyż zaniedbał ustalenia ich reprezentanta, na co kilkakrotnie nalegał organ wyższego stopnia. Jeżeli w imieniu kilkuset osób zgłaszają wniosek dwie osoby (zarząd wspólnoty mieszkaniowej), to nie należało pochopnie kwestionować ich udziału w postępowaniu, lecz żądać od nich dołączenia pełnomocnictwa procesowego. Sąd nie widzi obecnie potrzeby powrotu do tematyki wspólnoty mieszkaniowej lub zachęcenia do jej ponownego rozważenia przy organ. Organ mógłby jedynie zrozumieć, na użytek przyszłych postepowań, że nie ma i nie może być wyraźnego rozdzielenia funkcji procesowych i znaczenia udziału w postępowaniu wspólnoty mieszkaniowej oraz tych, którzy ją tworzą, czyli członków wspólnoty. Po prostu wspólnota jest stroną formalną, występującą zamiast rzeczywistych, materialnych stron postępowania, którymi są członkowie wspólnoty. Adresatem decyzji kierowanej do wspólnoty są w rzeczywistości jej członkowie. Nie ma dylematu, często omawianego, czy interes w sprawie posiada wspólnota albo jej członkowie, bo wspólnota realizuje interes prawny członka wspólnoty i oczywiście w sensie materialnym to on jest stroną sprawy administracyjnej. Gdy chce on wziąć udział w postępowaniu, to nie tyle powinien wykazać swój odrębny interes prawny, gdyż on go posiada, skoro za stronę uznawana jest wspólnota realizująca ten interes, lecz powinien wyjaśnić potrzebę lub celowość swojego bezpośredniego udziału. Gdy organ proceduje z członkami wspólnoty, zamiast z nią jedyną, to postępuje nierozsądnie, lecz nie narusza prawa. Organ rezygnuje wówczas z wygody prowadzenia procesu z jedną stroną, co może wydawać się dziwne lub niezrozumiałe. W nin. sprawie trzeba przyjąć założenie, że sama ustawa wymaga udziału bezpośredniego członków wspólnoty. Jednak upatrywali oni w zarządzie wspólnoty swoich przedstawicieli i wystarczyło jedynie zadbać o uzyskanie udzielonego członkom zarządu pełnomocnictwa. Jak już jednak wskazano, z punktu widzenia członków zarządu, gdy po raz pierwszy spotkali się z odmową uznania wspólnoty za stronę, również byłoby korzystne uzyskanie i dołączenie pełnomocnictwa. Postępowanie toczy się sprawniej, szybciej i taniej, gdy organ współdziała z przedstawicielem licznych stron, co jest dogodne zarówno dla organu, jak i dla stron.

W każdym razie praktyka orzecznicza, która wymusiła niegdyś uznanie podmiotowości procesowej zbiorowości lub członków jednostek organizacyjnych, nie wyposażonych w osobowość prawną, ale działających jako jedna strona (strona formalna), nie miała oczywiście na celu komplikowania przebiegu postępowań prawnych, lecz przeciwnie, ich uproszczenie i ułatwienie.

Powracając do tematyki nin. sprawy zwrócić należy uwagę na kwestię zawieszenia postępowania (art. 35§5 k.p.a.). W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jak wiadomo sąd powinien wystrzegać się ocen prawnych, czy to w kwestiach merytorycznych, ale również incydentalnych nie rozstrzygniętych w sposób ostateczny. Organ trafnie argumentuje, że kwestia zasadności zawieszenia nie została rozstrzygnięta, chociaż ocenie powinna podlegać sprawność orzekania przy rozpatrywaniu tej kwestii. Zagadnienie to wiąże się ze znaczeniem nowelizacji stosowanej ustawy. Jak wiadomo, ustawą z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) w art. 2 dokonano zmiany w art. 1 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zaś art. 2 tej ustawy otrzymał obecnie brzmienie ("art. 2 ust. 1. W przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczystości, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się dopiero".). Według art. 5 ustawy nowelizującej w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy o przekształceniu w nowym brzmieniu. Nowelizacja weszła w życie z dniem 9 października 2011r. . Uprzednio art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. stanowił, że w przypadku osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 (osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, spółdzielnie mieszkaniowe), z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, z tym że w braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 k.c. Z porównania obu wersji art. 2 stosowanej ustawy wynika, że zmiana nie ma charakteru istotnego, skoro brak zgody i niezłożenie wniosku oznaczał sprzeciw wobec złożenia wniosku przez innych. Z akt sprawy wynikałoby, że nie wyrażał zgody ten sam podmiot, który obecnie zgłosił sprzeciw (PKP). Powstaje jednak zasadnicze pytanie, czy postanowienie sądu powszechnego zezwalające na złożenie wniosku przez odpowiednią część współużytkowników, co usuwa przeszkodę w postaci niezłożenia wniosków przez wszystkich, wydane w poprzednim stanie prawnym, wyklucza obecnie złożenia sprzeciwu i nie skutkuje zawieszeniem postępowania. Rodzi się również istotne pytanie, czy o takim skutku postanowienia sądowego ma decydować organ, czyli ma samodzielnie ocenić zasięg prawomocności materialnej tego postanowienia, tak samo jak ocenia skutki prawne jego wydania. W obu kwestiach wykładnię korzystną dla stron popierających wnioski przedstawił organ odwoławczy, chociaż zalecił rozważenie jeszcze dalszych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania. Sąd poprzestaje na ocenie, że wbrew przeświadczeniu skarżącej zagadnienie zasadności zawieszenia postępowania pozostaje do rozstrzygnięcia przez organ, zaś jego postanowienie nie było oczywiście bezpodstawne. Jednak w nin. sprawie miało niewątpliwie znaczenie, że wydane zostało przedwcześnie, bez dochowania należytej staranności przy kontroli zachowania wymogów formalnych sprzeciwu (na temat znaczenia zasadności zawieszenia por. jeszcze wyroki II OSK 709/12, IV SAB /Wa 137/10).

W nawiązaniu do tego, co dotychczas ustalono i wskazano, należy wyrazić pogląd, że nie była przekonująca argumentacja organu w kwestii przyczyn własnej opieszałości. Postępowanie wprawdzie toczy się z udziałem licznych stron, lecz jedynie nieliczne z nich wymagają dodatkowych czynności organu. Nie ma oczywiście żadnego znaczenia dla oceny stanu opieszałości organu w konkretnej sprawie, że postępowania w innych sprawach bardziej absorbują uwagę i czas organu, co zresztą pozostało argumentem gołosłownym.

Wymagają wzmianki powinności organu m.in. w zakresie precyzowania elementu podmiotowego sprawy administracyjnej (por. A. Skóra " Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym" s. 202, 250-254, 264, 335,338). Istotne może być niewykorzystanie przez organ pewnych instrumentów służących zapewnieniu szybkości postępowania (była już mowa o art. 30§4 i 5, art. 34, ponadto art. 40§3, art. 48§1, art. 50§1 k.p.a.). O ile organ stosował art. 64 §2 k.p.a. to powinien baczyć, na ile niedołączenie określonych dokumentów ma znaczenie dowodowe, a na ile stanowi rzeczywisty brak formalny podania. O ile nawet ustawa ustanawia pewne wymagania dotyczące podania, przykładowo wymóg dołączenia określonych dokumentów w celach dowodowych, to wcale jeszcze nie oznacza, że są to wymagania formalne, a nie wymogi zasadności żądania strony. Ustawa stosowana w nin. sprawie nie określa dodatkowych wymagań wniosku. Organ zdaje się nie traktował swoich wezwań do uzupełnienia wniosku według art. 64 k.p.a., chociaż powołał ten przepis, ale bez zamiaru stosowania przewidzianego tam rygoru procesowego.

Można zauważyć, że dotychczasowi wnioskodawcy nie dlatego uzyskali zgodę sądową na złożenie wniosków dotyczących przekształcenia prawa do całej nieruchomości oraz dołączyli stosowne postanowienie sądowe, żeby następnie organ traktował ich wnioski jako dotyczące jedynie współużytkowników aktywnych. Nie wiadomo skąd powziął organ wątpliwości, czy prowadzi lub powinien prowadzić postępowanie z udziałem wszystkich współuprawnionych, co od początku było oczywiste i wymagało aktywności procesowej organu w ustaleniu tych wszystkich podmiotów i zawiadomieniu ich o sprawie.

Tym niemniej, pomimo istnienia powinności organu, wnioskodawcy nie powinni pozostawać bierni, nie dostarczać dowodów, nie poszukiwać nieobecnych lub nieznanych stron, skoro należy im na szybkim załatwieniu sprawy i skarżą opieszałość organu. Oceniając jakość procesową czynności organu zwrócić należy w szczególności uwagę, że skoro już organ nie usunął na wstępie braków formalnych sprzeciwu, którego wniesienie sam zbędnie wywołał pouczając strony o tej możliwości przewlekania sprawy, to następnie po otrzymaniu akt z organu odwoławczego nie powinien przez pół roku zwlekać z wezwaniem strony do uzupełnienia sprzeciwu. Z akt nie wynika, dlaczego organ podzielił wnioski na pewne grupy, gdyż niektóre z nich wymagały zdaniem organu uzupełnienia w 2011r., a inne dopiero w 2013r., a jeszcze kolejne wcale, chociaż nie były również w pełni udokumentowane. Ponadto pewne wnioski organ uzupełnił z urzędu, niezależnie od tego czy o to wzywał strony, a w odniesieniu do innych nie podjął takich czynności. Przyczyny tego zróżnicowania nie wynikają ani z treści wniosków, ani z notatek urzędowych, ani z odpowiedzi na skargę. O tych niekonsekwencjach i zaniechaniach organu napisał obszernie organ odwoławczy w obu postanowieniach.

Opisane powyżej okoliczności decydowały o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma potrzeby szerszego omawiania problematyki stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Zadaniem sądu jest ocena, która z postaci zwłoki organu wystąpiła (postanowienie I OSK 2443/12). Organ pozostaje w bezczynności, gdy nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (wyrok I SAB 60/99). W nin. sprawie organ tej czynności dopełnił. Nie uwalnia to jednak organu od zarzutu przewlekania postępowania. Przyczyny wyznaczenia dłuższego terminu załatwienia sprawy były jak ustalono pozorne, zaś przedłużenie postępowania było skutkiem opieszałego i niekonsekwentnego działania organu, które powyżej scharakteryzowano (por. glosa T. Lewandowskiego do wyroku I SAB/ Wa 67/12 w Lex, wyroki II SAB/OL 6/12, I SAB/Wa 446/11, II SAB/ Lu 119/12, II OSK 34/13, II SAB/Bk 17/13, II SAB/Wr 59/14 i powołane tam II FSK 114/12, II SAB/Wr 14/14 i II SAB/ Go 20/14 oraz R. Suwaj w Lex). Wobec stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie. Jednocześnie wobec wyraźnego wniosku o stwierdzenie bezczynności organu, należało w tym zakresie skargę oddalić jako nieuzasadnioną (art. 151 p.p.s.a..) W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnych okoliczności wskazujących na celowe działanie organu, jak dokonywanie czynności ewidentnie zbędnych i długotrwałe niepodejmowanie czynności bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia oraz brak współprzyczynienia się stron (niekoniecznie skarżących) do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. W nin. sprawie występuje ewidentnie brak należytej staranności organu, jednak nie w stopniu rażącym.

Skarga skarżącego podlegała odrzuceniu, skoro nie złożył zażalenia z art. 37§1 k.p.a. (art. 58§1 pkt 6 w związku z art. 52§1 p.p.s.a.), zaś orzeczenie to wywołało konieczność stosowania art. 232§1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi skarżącej przysługiwał jej zwrot kosztów, o który wniosła (art. 200 p.p.s.a.).

J.T. 17.12.14r.