Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1310/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak /spr/ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 880/12 w sprawie ze skargi S. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/566/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 880/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/566/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rada Miejska Wrocławia w dniu 19 kwietnia 2012 r., powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXV/566/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. z 31 maja 2012 r. poz. 1946).

S., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], co skutkowałoby skreśleniem § 23 zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie Spółdzielni z dnia 2 października 2012 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 18 października 2012 r. nie uwzględniła tego wezwania. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem o treści podjętej uchwały Spółdzielnia została zawiadomiona w dniu 26 października 2012 r., a skarga za pośrednictwem organu została złożona do sądu w dniu 22 listopada 2012 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy spółdzielnia posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę muszą się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że spółdzielnia, jako użytkownik wieczysty terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] (działka nr [...]), niewątpliwie wykazała się interesem prawnym w kwestionowaniu objętej skargą uchwały. Plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu, wyznaczył zakres wykonywania przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza jej interes prawny jako użytkownika wieczystego. Jednak naruszenie tegoż interesu przez uchwalenie zaskarżonego planu mieści się, zdaniem Sądu, w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności (użytkowanie wieczyste) jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, że takimi przepisami są również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zaprezentowany powyżej pogląd Sąd w pełni podzielił. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie i aprobatę stanowisko Spółdzielni, która upatruje w wyłączeniu spod możliwości dalszej zabudowy mieszkaniowej należącego do niej terenu (oznaczonego na mapie symbolem [...]), który został mocą aktu notarialnego z [...] maja 1979 r. nr [...], przekazany w użytkowanie wieczyste ze wskazaniem wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe, naruszenia przez Gminę art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pozbawienie prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

Sąd wskazał, że zaskarżony fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenie należącego do Spółdzielni terenu. Teren ten nadal jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi o charakterze osiedlowym, terenowe urządzenia sportowe, skwery, place zabaw, infrastrukturę drogową i techniczną. W § 23 uchwały określa obowiązujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczono m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę za tym aby zachować dotychczasową zabudowę objętej skargą części planu miejscowego przemawiały względy zachowania ładu przestrzennego, które nakazywały uznać, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe, posiadające strukturę zamkniętą kompozycyjnie, nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Natomiast plan umożliwia ewentualną wymianę budynków o parametrach zgodnych z jego ustaleniami lub ich niewielką rozbudowę. Zaskarżony plan przeznacza część terenów na funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, parkingi, ciągi komunikacyjne, śmietniki. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Sąd podkreślił, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności.

W ocenie Sądu zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi także znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Sąd podkreślił, że wprawdzie zapisy planu nie pozwalają skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłączają takiej zabudowy. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem skarżącej naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż nie pozbawiono skarżącej strony prawa do zagospodarowania i zabudowy jej terenu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Stąd, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony zapisami planu, ponieważ nieruchomość w dalszym ciągu posiada funkcję mieszkaniową wielorodzinną. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że gmina nadużyła władztwa planistycznego. Okoliczność podnoszona przez pełnomocnika skarżącej, że mieszkańcy osiedla mają nieskrępowaną możliwość korzystania z bulwarów nadodrzańskich, placów zabaw czy boiska piłkarskiego, które znajdują się w niewielkiej odległości od budynków znajdujących się przy ul. [...], nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Ponadto nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym zarzut nieuwzględnienia przez Radę stanowiska i wskazań co do dalszego postępowania jakie zawarło Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, która nie rodzi praw do terenu, a jej adresatem może być wnioskodawca, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Określa ona nie tak jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Tym samym decyzja ta nie kształtuje prawa własności nieruchomości. O jej wydanie może ubiegać się więcej niż jeden podmiot (nie tylko właściciel), co oznacza, że w obrocie prawnym może funkcjonować kilka takich rozstrzygnięć. Wpływ na prawo własności nieruchomości wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Z decyzji o warunkach zabudowy, nie mówiąc już o kasacyjnej decyzji Kolegium, nie wynika zatem żadne materialne roszczenie ani o pozwolenie na budowę, ani tym samym o pozwolenie na zagospodarowanie działki w zakresie określonym decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie roszczenie formalne o uwzględnienie przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę warunków zabudowy określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego, to nie można mówić o jego naruszeniu w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Musiałby bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy ukształtowanym w drodze decyzji prawem własności nieruchomości należącej do strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą, co w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca. Prawo własności na skutek decyzji o warunkach zabudowy nie ulega żadnej modyfikacji. Powyższe oznacza, że wskazania Kolegium, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ lokalizacyjny przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiązały Rady Miasta podczas uchwalania miejscowego planu. Natomiast jeżeli pełnomocnik spółdzielni twierdzi, że organ lokalizacyjny nie załatwił jej sprawy w terminie to powinien zastosować właściwy środek służący dyscyplinowaniu organu administracji publicznej.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym (art. 17 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwałą Rady Miejskiej Nr XIV/335/07 z dnia 15 listopada 2007 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzeki Odry i Oławy we Wrocławiu, który to projekt następnie uwzględniał założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany. Zostały rozpoznane wszystkie uwagi złożone do wyłożonego projektu planu.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W myśl natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zostało dopuszczone przepisami ustawy z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. W przedmiotowym postępowaniu obszar objęty opracowaniem wynosił ok. 663 ha, zatem w takim przypadku zastosowanie do niego mapy w skali 1:2000 można uznać za dopuszczalne.

W świetle dostępnych na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego dokumentów nie znajduje również potwierdzania zarzut dotyczący nieczytelności opublikowanego na tej stronie załącznika graficznego stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku skargi opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego – pod adresem: http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2012/1946/Zalacznik1.pdf (metryka aktu) załącznik nr 1 do uchwały zawiera rysunek planu w skali 1:2000. Posługując się udostępniona funkcją powiększenia można w sposób precyzyjny i bez utraty jakości odczytać postanowienia planu, w tym stwierdzić istnienie ograniczeń dotyczących możliwości zabudowy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Przy czym wbrew stanowisku organu opublikowana na stronie internetowej Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem graficznym ma status nie tylko dokumentu urzędowego, ale co więcej wyłącznie sporządzona w formie dokumentu elektronicznego uchwała wraz załącznikiem podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) w brzmieniu obowiązującym w dacie publikacji zaskarżonej uchwał, podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Zatem wbrew stanowisku organu czytelność i szczegółowość oznaczeń opublikowanego w wersji elektronicznej w wojewódzkim dzienniku urzędowym rysunku planu nie tylko nie powinna różnić się od wersji papierowej (która notabene jest wydrukiem dokumentu elektronicznego) ale z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprost taki obowiązek wynika. Podstawą bowiem ogłoszenia aktu normatywnego, a takim bez wątpienia jest akt prawa miejscowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyłącznie akt w formie dokumentu elektronicznego. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że załącznik graficzny w formie elektronicznej dostępny w wojewódzkim dzienniku urzędowym może być sporządzony i udostępniony w mniej czytelnej formie, pełniąc funkcję o charakterze poglądowym. Takie stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ w przedstawionym stanowisku zdaje się nie dostrzegać istotnych zmian jakie miały miejsce w zakresie publikacji aktów prawa miejscowego o czym świadczy również przywiązywanie nadmiernej wagi do dokumentów w wersji papierowej.

Również w świetle udostępnionego w wojewódzkim dzienniku urzędowym załącznika graficznego nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia planistycznego, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej uchwały.

Wbrew zarzutom skarżącej Sąd podkreślił, że nie doszło do zmiany nazwy omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, począwszy od uchwały intencyjnej. W dniu 15 listopada 2007 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr XIV/335/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie wschodnich odcinków rzek Odry i Oławy we Wrocławiu. W powyższej uchwale w § 4 pkt 4 uchylono uchwałę XXV/864/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...]a i Wyspy Opatowickiej we Wrocławiu. Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie został zainicjowany uchwałą z 2000 r., na którą mylnie powołuje się strona skarżąca, lecz uchwałą, przyjętą w 2007 r. przez Radę Miejską Wrocławia. Ponadto pośrednio pełnomocnik Spółdzielni przyznał, że Spółdzielnia posiadała informacje o toczących się pracach planistycznych nad zaskarżonym planem skoro w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. twierdzi, że powodem braku zgłoszenia uwag do planu nie był brak wiedzy o tym projekcie, ale błąd wywołany nieczytelnością planu.

Reasumując, wprowadzenie w stosunku do należącej do Spółdzielni działki ograniczeń w postaci zakazu dogęszczania nowymi budynkami wielorodzinnymi, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę posiadanego przez nią prawa własności. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78; wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (niemożność nowej zabudowy) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia w § 23 uchwały dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] obowiązujących ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wskazał, że ustalenia planu z punktu widzenia ładu przestrzennego mają na celu uznanie znajdującego się na przedmiotowym terenie osiedla mieszkaniowego za strukturę zamkniętą kompozycyjnie w związku z czym nie powinno już być dogęszczane nowymi budynkami wielorodzinnymi. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działki spółdzielni zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu.

Dlatego też z przedstawionych wyżej powodów skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącej spółdzielni, wynikające z prawa użytkowania wieczystego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżonego przez skarżących, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna oparta na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez:

– brak analizy zakresu realizacji władztwa planistycznego przez organ w zakresie zaskarżonej uchwały,

– niewyjaśnienie przez Sąd I instancji naruszenia istoty prawa własności przez organ,

– błędną ocenę decyzji o warunkach zabudowy na sposób realizacji zapisów prawa miejscowego,

– brak odniesienia się do zarzutu niespełnienia funkcji sportowo-rekreacyjnej terenu objętego skargą,

– pominięcie faktu swobodnej możliwości przez mieszkańców korzystania z bulwarów nadodrzańskich, placów zabaw czy boiska piłkarskiego, które znajdują się w niewielkiej odległości (100-300 metrów) od budynków znajdujących się przy ul. [...],

– niezbadanie przez Sąd okoliczności czy wersja elektroniczna uchwały opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Dolnośląskiego z funkcją powiększania była udostępniona i na jakich zasadach w toku postępowania planistycznego;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 64 w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na pozbawieniu Spółdzielni prawa do zagospodarowania i zabudowy terenu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem wskazanym w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1979 r. nr [...],

– art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez naruszenie wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego, poprzez zastosowanie nieczytelnej techniki graficznej części graficznej uchwały.

Wskazując na powyższe, wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

lub

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Sąd kontrolując zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związany jest regulacją prawną, która jest podstawą działania organu wykonującego administrację publiczną. Artykuł 134 stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie daje kompetencji judykacyjnej do odstąpienia od obowiązującej regulacji prawnej. Granice i podstawy dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), który stanowi: "Naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". W skardze kasacyjnej nie wywiedziono zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w pominięciu przesłanek nieważności uchwały rady gminy.

W skardze kasacyjnej wywiedziono, że naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się w pominięciu znaczenia prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten nie jest zasadny, a wynika to z regulacji prawnej przyjętej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ustanawia w zakresie ładu przestrzennego porządki prawne, które związane są z realizacją przez samorząd gminny kompetencji do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje samorządowy ład przestrzenny wynikający z tego planu. W przypadku braku uchwalenia miejscowego planu obowiązuje ład przestrzenny państwowy unormowany przepisami prawa wyznaczającymi przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto brak związania rady gminy ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z regulacji art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który reguluje podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z podjęciem procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to również z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji".

Drugi zarzut wyprowadzony z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodzi się z pominięcia przez Sąd okoliczności faktycznych zaspokojenia w sposób wyczerpujący potrzeb mieszkańców w zakresie funkcji sportowo-rekreacyjnej. Takie okoliczności faktyczne oceny celowości przeznaczenia terenu nie mieszczą się w katalogu zasad sporządzenia planu. Ocena konieczności zaspokojenia tych potrzeb wchodzi w granice władztwa planistycznego gminy, a równocześnie pozostaje w zgodzie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 1443), która przewiduje prowadzenie przez spółdzielnię działalności społecznej i oświatowo-kulturalnej na rzecz członków i ich rodzin. Należy wskazać, że art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222) odsyła w sprawach nieuregulowanych do ustawy – Prawo spółdzielcze. Nie można zatem zasadnie zarzucić, że Sąd wadliwie ocenił okoliczności usprawiedliwienia takiego ładu przestrzennego, który zapewni mieszkańcom zaspokojenie potrzeb rekreacyjno-sportowych.

Trzeci zarzut wyprowadzony z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest z trudnościami technicznymi związanymi z elektroniczną formą opublikowania uchwały. Zasadnie Sąd powołał obowiązującą regulację art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), przyjmujący, ze podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego, opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 262), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Brak umiejętności posługiwania się w odczytywaniu dokumentu elektronicznego nie może być kwalifikowane do naruszenia zasad sporządzenia planu. Jednostka ma możliwość podjęcia obrony przez dostęp do dokumentów sporządzonych w formie tradycyjnej lub żądania informacji od organu uchwalającego plan.

Druga grupa zarzutów wyprowadzona jest z naruszenia art. 2 i art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jedną z zasad, którą organ obowiązany jest w procedurze planistycznej uwzględnić jest zasada poszanowania prawa własności. Nie jest to jednak zasada wyłączająca dopuszczalność objęcia planem nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd ocenił wprowadzone ograniczenia, zasadnie przyjmując, że ingerencja w prawo własności jest zasadna z punktu ładu przestrzennego (zamknięty układ zabudowy), nie pozbawiając prawa własności. Przyjęte ograniczenia z uwagi na zamknięty układ zabudowy, potrzeby mieszkańców wielorodzinnej zabudowy terenu przez Spółdzielnię jest pozbawione cech dowolności. Spółdzielnia nie może zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie rekreacyjno-sportowym przerzucać na obowiązki właścicieli terenów sąsiadujących. Z tego punktu widzenia nie jest zasadny zarzut co do nieuwzględnienia znaczenia aktu notarialnego z [...] maja 1979 r. nr [...].

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zastosowana technika graficzna jest dopuszczona przepisami prawa i staje się standardem w społeczeństwie informatycznym. Organ uzasadnił zastosowanie skali 1:2000 na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej nie podważono obszaru objętego planem, który uzasadniał stosowanie skali 1:2000.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.