Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 563/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Wprawdzie wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera określone skutki prawne, jednakże nie może wyłączać dopuszczalności względnie niedopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

2. Kwestia, czy obiekt wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej, natomiast nie wyłącza dopuszczalności czy niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

TEZY

1. Wprawdzie wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera określone skutki prawne, jednakże nie może wyłączać dopuszczalności względnie niedopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

2. Kwestia, czy obiekt wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej, natomiast nie wyłącza dopuszczalności czy niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej Centertel Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz pozwolenia na budowę - oddala skargę


UZASADNIENIE

W sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne i prawne :

a/ Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 20 kwietnia 1993 r., z powołaniem się na art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego, zatwierdził plan realizacyjny budowy stacji bazowej telefonii komórkowej we wsi B.,

b/ kolej na decyzją z dnia 27 kwietnia 1993 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. udzielił pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej na terenie działki nr 21/2,

c/ decyzją z dnia 31 sierpnia 1993 r. Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców wsi B., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił w całości decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 20 kwietnia 1993 r. i z dnia 27 kwietnia 1993 r. oraz umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne,

d/ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 1995 r., IV SA 1918/93, po rozpoznaniu skargi Jacka W. i Polskiej Telefonii Komórkowej "Centertel", uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 31 sierpnia 1993 r. wskazując w motywach m.in., że nadanie wnioskowi "Przedstawicieli wsi Bramki" charakteru odwołania od decyzji stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa przy czym brak było również podstaw do przywrócenia termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Otwartą kwestią jest bowiem - w tych warunkach - zgłoszenie żądania wznowienia postępowania. Sąd wskazał ponadto na liczne uchybienia organu I instancji, przy podjęciu decyzji z dnia 20 i 27 kwietnia 1993 r., które uzasadniają wszczęcie postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

e/ decyzją z dnia 26 września 1995 r. (...), wydaną z upoważnienia Wojewody W., stwierdzono, że decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 20 kwietnia 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy stacji bazowej oraz decyzja tego samego organu z dnia 27 kwietnia 1993 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę - zostały wydane z naruszeniem prawa a jednocześnie odmówiono stwierdzenia ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne /zrealizowanie inwestycji/.

f/ decyzją z dnia 15 lutego 1996 r., wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika mieszkańców wsi B., uchylono decyzję Wojewody W. z dnia 26 września 1995 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ wojewódzki.

g/ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie IV SA 550/96 oddalił skargę Polskiej Telefonii Komórkowej "Centertel" na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 1996 r.

Rozpoznając sprawę ponownie decyzją Wojewody W. (...) z dnia 7 grudnia 1998 r., na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. (...) z dnia 20 kwietnia 1993 r. oraz (...) z dnia 27 kwietnia 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej we wsi B. oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę ww. stacji - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody inwestycja, w odniesieniu do której zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę, należy do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Na inwestorze spoczywał zatem obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania zgody na jej realizację, czego nie dopełniono. Nie wydano również dla omawianej inwestycji wskazań lokalizacyjnych, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji. Tym samym decyzje o zatwierdzeniu f planu realizacyjnego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej we wsi B. oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę ww. stacji dotknięte są tego rodzaju wadami prawnymi, które skutkują, zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lutego 1999 r. nie uwzględnił odwołania Polskiej Telefonii Komórkowej "Centertel" i utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody W. z dnia 7 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podzielając ustalenia Wojewody uznał, że brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji w trybie postępowania odwoławczego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 1999 Polska Telefonia Komórkowa "Centertel" domagała się stwierdzenia jej nieważności a także stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Wojewody W. Według twierdzeń skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostosował się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 1998 r., wydanego w sprawie IV SA 550/96. Poza tym organy naruszyły przepis art. 156 par. 2 Kpa gdyż pominęły zaistnienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych /inwestycja została bowiem zrealizowana/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie mogła być uwzględniona gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw prawnych a w istocie nie podważa skutecznie rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Jednocześnie wywody skargi pomijają szereg ustaleń, przytoczonych w motywach decyzji, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

W szczególności skarżący pomija ustalenia organu, że inwestycja, w odniesieniu do której zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę, należy do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, że na inwestorze spoczywał obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania zgody na jej realizację, czego nie dopełniono oraz że nie wydano dla omawianej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia te powodują, że decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 20 kwietnia 1993 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz z dnia 27 kwietnia 1993 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej dotknięte są - z tej przyczyny - wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Stanowisko to, co oczywiste, należy w pełni podzielić wobec czego już tylko na tej podstawie należało wyprowadzić wniosek o legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji.

Jeśli chodzi o wywody skarżącego zmierzające do wykazania, iż organy obydwu instancji nie uwzględniły skutków prawnych wiążących się z bezspornym faktem wybudowania opisanego powyżej obiektu oraz że nie dostosowały się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 1998 r., wydanego w sprawie IV SA 550/96 a także /według twierdzeń skarżącego/, nie rozważyły zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa - to w ocenie sądu wynikają one z wadliwej wykładni przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji.

Wprawdzie wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera określone skutki prawne /o czym niżej/, jednakże nie może wyłączać dopuszczalności względnie niedopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych publikowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. m.in. rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 - OSP 2000 z. 4 poz. 60 str. 199 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego/. Skoro tak to nie sposób twierdzić, jak czyni to skarżący, że doszło do naruszenia art. 156 par. 2 Kpa a w konsekwencji nie można również skutecznie twierdzić, że organy obydwu instancji nie zastosowały się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie IV SA 550/96.

Zapewne skarżący opiera swe wywody na tezie powoływanego już wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 według której "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona /wyeliminowana z obrotu prawnego/, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę", jednakże skarżący nie dostrzega, iż teza tego wyroku dotyczyła problematyki rozbiórki a nie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Inaczej rzecz ujmując, kwestia czy obiekt wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej natomiast nie wyłącza dopuszczalności czy niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalsze zatem omawianie tych zarzutów wydaje się bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a jednocześnie brak jest zarzutów, które należało wziąć z urzędu pod rozwagę, sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.