Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 566/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, 188,207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6,156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2286/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2286/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r., Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., przy ul. P., Gm. kat. C. W., obj. Lwh [...], [...], oznaczonego jako parcele l.kat. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,0642 ha z całego obszaru 0,6155 ha., stanowiącej współwłasność H. G., H. G., F. G. i S. G. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1964 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o przyznaniu na rzecz H. G., H. G., F. G. i S. G. odszkodowania w kwocie 2.311,20zł za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r.

Pismem z dnia 15 grudnia 2011r. I. G. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] stycznia 1964r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1964 r., wskazując że orzeczenie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. H. G., co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z ustaleń organu I instancji wynika, że odszkodowanie przyznane zostało byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, którymi byli: H. G., H. G., F. G. i S. G. Do tych osób zostało również skierowane orzeczenie orzekające o odszkodowaniu. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1937 r., nr Repertorium [...] wynika, że udziały we własności nieruchomości należące do H. G. zostały zbyte na rzecz H. G.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju Transportu, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że F. G. – jedna ze stron zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1964 r. zmarł w dniu [...] marca 1963r., a zatem przed wydaniem ww. orzeczenia odszkodowawczego. Powyższe oznacza, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1964 r. zostało skierowane do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, ani też której nie można było skutecznie przyznać odszkodowania, co wypełnia przesłankę wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji, wskazał, że ustalenia organu co do posiadania przez H. G. przymiotu strony w postępowaniu odnośnie ustalenia odszkodowania były nieprawidłowe. H. G. był bowiem stroną postępowania w sprawie o odszkodowanie z tytułu dziedziczenia po M. G., w oparciu o postanowienie o przyznaniu spadku Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] października 1938 r., stwierdzającego że po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości tj. M. G. spadek nabyli: H. G., H. G., F. G. i S. G.

Prezydent Miasta K. wywiódł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dni [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że argumentem przemawiającym za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1964 r. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i traci moc z dniem 21 maja 2015 r. Skarżący podkreślił, że od wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość upłynęło ponad 50 lat, a nadto na jego podstawie stronom zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie zatem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, które przez kilkadziesiąt lat funkcjonowało w obrocie prawnym korzystając w tym okresie z domniemania zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd ten wyjaśnił, iż kontrola dotyczy decyzji wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku o sygn. P 46/13 z dnia 12 maja 2015 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, jak i sądy kontrolujące ich działalność winny ocenę Trybunału brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu celu godnego efektywnej ochrony w rozpoznawanej sprawie. Sąd uwzględnił zatem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, że "art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, iż "W razie stwierdzenia przez Trybunał zgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, nastąpiłoby potwierdzenie domniemania jej konstytucyjności. Sąd pytający byłby wówczas związany taką oceną. Natomiast w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału miałby charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznaczałby derogacji art. 156 § 2 k.p.a. ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby typowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd pytający orzeczenia z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji otwierałby więc drogę do innej wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), mógłby wówczas uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego.". Tak więc wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, pomimo jego wadliwości, nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właśnie z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1964 r., przyznającego odszkodowanie byłym współwłaścicielom nieruchomości za jej wywłaszczenie, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tego orzeczenia z obrotu prawnego.

W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dokonał błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana przez organy wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie uwzględniono w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2286/15 całości rozstrzygnięcia Trybunału oraz głównych motywów uzasadnienia tego wyroku; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ wydając skarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. winien antycypować wydaną w jego wyniku nowelizację przepisów postępowania administracyjnego; art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na braki w uzasadnieniu wyroku polegające na braku oceny wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na kształt regulacji nie tylko art. 156 § 2 k.p.a., ale również na wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zarazem wpływu tego wyroku na możliwe rozstrzygnięcie organu; art. 153 p.p.s.a. w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z brakiem wskazań co dalszego postępowania, co czyni zaskarżony wyrok w obecnym stanie prawnym niewykonalnym dla organu administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za błędne i całkowicie pozbawione podstaw należy uznać rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ujęte w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej wadliwego zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a., w związku z wystąpieniem przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił w jakim zakresie organ naruszył ww. przepisy w kontekście treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub wpływu tego wyroku na uregulowanie art. 156 § 2 k.p.a. W myśl ww. przepisów, organ naczelny stwierdzając, iż zaszły przesłanki nieważnościowe wskazane w § 1 art. 156 k.p.a. winien na podstawie § 2 ww. art. 156 k.p.a. zbadać, czy zaszły przesłanki wskazane w przedmiotowym przepisie, umożliwiające wydanie decyzji nieważnościowej, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., a w przypadku zajścia przesłanek z § 2 (art. 156 k.p.a.) stwierdzić wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa jednocześnie ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie podkreślił też, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżonym wyrokiem decyzji obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak wskazań co do dalszego postępowania, jak i możliwych działań organu, co stanowi w ocenie organu naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają zarzuty materialnoprawne. Mimo że autor skargi kasacyjnej Ministra powołał jedynie drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), to w istocie zarzuty a) i c) zawierają w sobie komponent materialnoprawny w tej części, w której wskazano na powołanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 w zaskarżonym wyroku IV SA/Wa 2286/15 i poniesiono nieuwzględnienie wpływu orzeczenia Trybunału na naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., zarzuty te okazały się usprawiedliwione.

Istota tych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., zasadnie przyjął, że wyrok ten otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, pomimo jego wadliwości, nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie stwierdził nieważność orzeczenia, którego przedmiotem było odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie, na tle której zostało zadane pytanie prawne, wydano decyzję o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Trybunał zwrócił uwagę na wywłaszczeniowy charakter dekretu warszawskiego i podkreślił, że za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą dekretu warszawskiego przemawia właśnie wywłaszczeniowy charakter tego aktu normatywnego, jak też niewykonanie art. 9 dekretu warszawskiego, przewidującego odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe i budynkowe, a także wygaszenie od 1 sierpnia 1985 r. prawa do odszkodowania za grunty i zabudowania przejęte mocą art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego (na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.). W tym kontekście Trybunał stwierdził, że korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać.

Trybunał Konstytucyjny wyroku P 46/13 wskazał również, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., prócz rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 26 sierpnia 2013 r. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych. Z powyższego wynikają następujące wnioski:

1. omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym,

2. nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a.,

3. nie oznacza derogacji przepisu,

4. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

5. w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności ( wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa),

6. chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia,

7. nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji,

8. użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny legalności w postępowaniu nadzwyczajnym, a następnie sądowym było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1964 r. na podstawie, której ustalono odszkodowanie osobom fizycznym za wywłaszczoną nieruchomość. Organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie, czy Skarb Państwa - Prezydent K. może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby orzeczenie o wywłaszczeniu skutkiem którego było orzeczenie o odszkodowaniu było podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP.

Nietrafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że mając na uwadze fakt wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny wywierającego skutki w obowiązującym prawie, że organ nie był władny przeprowadzić wykładni prawa pozostającej w opozycji do przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy co prawda orzeczenie o odszkodowaniu wydane zostało przed 50-cioma latami, posiada cechy, które uzasadniają zakwalifikowanie go jako naruszającego pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze także intencję wyroku P 46/13. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad winna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku, w którym Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślał, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącego w pierwszej instancji Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu odszkodowawczego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania orzeczenia odszkodowawcego nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołano się w skardze nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ wydając skarżoną decyzję z dnia 12 maja 2015 r. winien antycypować wydaną w jego wyniku nowelizację przepisów postępowania administracyjnego. Organ nadzoru nie mógł przewidywać, jakie będzie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku P 46/13, lecz miał obowiązek, zgodnie z zasadą praworządności, działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a., a w istocie – norm prawnych, dekodowanych z tych przepisów). Zaskarżona decyzja – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie narusza art. 156 § 2 k.p.a., a ustawodawca do dnia orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał ustawy, usuwającej wskazane przez Trybunał, pominięcie prawodawcze.

Natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w części procesowej okazał się niezasadny. Wojewódzki Sąd wydał wyrok na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a jedynie oparł się na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., nieuwzględniając intencji wypływających ze stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku P 46/13.

W skardze kasacyjnej podniesiony został też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, inaczej mówiąc jeżeli prowadziłoby do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W zdecydowanej większości orzeczeń NSA zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. We wskazanym wyroku można znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych zastosowanych w niniejszej sprawie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Odmienna od stanowiska organu wykładnia prawa dokonana przez Sąd nie stanowi naruszenia uregulowania zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając zna względzie powyższe wywody zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnił skargę. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju Transportu, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., który stwierdził nieważność orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] stycznia 1964 r. Z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez Ministra wynika, że F. G. – jedna ze stron zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1964 r. zmarł w dniu [...] marca 1963 r., a zatem przed wydaniem ww. orzeczenia odszkodowawczego. Powyższe oznacza, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1964r. zostało skierowane do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, ani też której nie można było skutecznie przyznać odszkodowania, co niewątpliwie wypełnia przesłankę wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec braku naruszenia zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a.) i prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na rzecz Ministra w całości.