Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 713/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. W., J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących D. i J. W., kwotę 417 zł (czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] (dalej: "Dyrektor [...]" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej w skrócie: "u.g.n."), § 9 uchwały [...] oraz uchwały [...]– orzekł ustalić, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej w dniu [...] sierpnia 2005 r. własność D. W. i J. W. (dalej jako "Właściciele" lub "Skarżący") na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji). Określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty zobowiązani są Właściciele (pkt 2 decyzji). W punkcie trzecim decyzji wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał w tym punkcie: sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu opisanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] maja 2005 r. wydaną na wniosek [...] (dalej w skrócie: "ZDM"), Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił ZDM pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania drogi wybudowanej na przedmiotowej ulicy [...] (I etap inwestycji) dokonano w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Dalej Dyrektor [...] wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano Właścicieli. Na skutek odwołania Właścicieli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji była odmowa potwierdzenia przez rzeczoznawców majątkowych aktualności operatu szacunkowego i wynikająca z tego konieczność ponownej wyceny nieruchomości.

Dyrektor [...] wskazał ponadto, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy nowo wybrany rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] października 2012 r. operat szacunkowy, którego aktualność została następnie potwierdzona w dniu 21 listopada 2013 r., stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. Organ I instancji obszernie opisał zastosowane w tym operacie podejście i metodę oszacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), a sam operat ocenił jako aktualny, spójny i logiczny, zaś wynikające zeń wartości – jako wiarygodne. Na podstawie tego operatu ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła[...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2006 r., obowiązywała uchwała [...], zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, czyli wynosi dla przedmiotowej nieruchomości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów Właścicieli dotyczących daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, Dyrektor [...] wyjaśnił – z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Ponieważ jednak organ I instancji ustalił, że droga wybudowana na przedmiotowej ulicy nie została zgłoszona do użytkowania, to przyjął termin wynikający z innego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji – protokołu odbioru końcowego z [...] sierpnia 2006 r. – i uznał, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu dokonania tego odbioru oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic [...] etap I i etap III.

Od opisanej decyzji Dyrektora [...] odwołanie wnieśli Właściciele, domagając się uchylenia tej decyzji w całości. Wskazali na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której stwierdzono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W związku z tym, że droga na przedmiotowej ulicy została przekazania do użytkowania w dniu 29 sierpnia 2006 r., to, w ocenie Skarżących, organ I instancji nie zdążył z wydaniem decyzji w wymaganym terminie. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji w 2014 roku (28 lutego) nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...].

SKO w uzasadnieniu swej decyzji podzieliło argumenty i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. W szczególności wskazało, że aprobuje poglądy wyrażone w orzecznictwie, w tym zwłaszcza w przywołanej uchwale NSA o sygn. I OPS 4/09, iż warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji. Z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji. Pierwsza decyzja w rozpatrywanej sprawie została wydana w dniu 12 sierpnia 2009 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień [...] sierpnia 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzje SKO, D. i J. W., zastępowani przez pełnomocnika, r.pr. [...], zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że trzyletni termin dla organu na wystąpienie z roszczeniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej został zachowany, jeśli decyzja organu I instancji została wydana przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, podczas gdy decyzja ta została trwale usunięta z obrotu prawnego (uchylona) i nigdy nie stała się decyzją ostateczną. Z powołaniem się na ten zarzut Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał w całej rozciągłości wnioski i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...], Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Sąd podzielił bowiem zapatrywanie wyrażone w odwołaniu oraz w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio u.g.n. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z przywołaną przez obie strony uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd zauważa, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Sąd w obecnym składzie przychyla się do tego poglądu, w myśl którego momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie jest, co do zasady, data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami, która to okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania.

Taki pogląd zaprezentowały również organy administracji w obu kontrolowanych decyzjach. Jednak, jak trafnie dalej w tych decyzjach wywiedziono, w okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjątkowo przyjąć, że stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj. [...] sierpnia 2006 r. – a to z tego powodu, że protokolarnemu odbiorowi podlegała część robót budowlanych (etap I i etap III), która nie została zgłoszona do użytkowania. Takie oznaczenie początku biegu trzyletniego terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej nie było sporne pomiędzy stronami i z wyżej wskazanych względów nie budzi również zastrzeżeń Sądu.

Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym wyrażonym przez organów obu instancji, jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji przesądzało o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przeciwne, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze przywołaną wyżej uchwałę NSA o sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu tej uchwały przedstawione zostało również przekonujące stanowisko odnośnie do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 145).

Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 381/14 (CBOSA), w myśl którego ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA o sygn. I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. nie można twierdzić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie, i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia tej opłaty aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Zagadnienie wspomnianej niepewności co do wysokości należnej opłaty przedstawia się szczególnie ostro i wyraźnie w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że do dnia wydania drugiej decyzji przez organ I instancji ([...] lutego 2014 r.) – a więc 7,5 roku od stworzenia warunków do korzystania z drogi ([...] sierpnia 2006 r.)- Skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby ustanowienie terminu, w którym organ miałby wyrazić jedynie chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to użyłby raczej formuły, z której wynikałoby, że organ w okresie trzech lat musi wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie "wydać decyzję".

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać.

Odnosząc się zaś do argumentacji organów, które – z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych – wskazywały, że warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tej decyzji, należ zauważyć, że początkowo kwestia ta nie była rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie,. Jednakże ostatecznie przeważyło – i obecnie bez wątpienia dominuje – stanowisko w myśl którego do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. np.: wyroki WSA z 21.06.2012 r., IV SA/Po 183/12; z 30.08.2012 r.; IV SA/Po 200/12; z 17.01.2013 r., IV SA/Po 510/12; z 07.03.2013 r., II SA/Po 822/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 6/13; z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13; z 16.01.2014 r., IV SA/Po 650/13; z 12.03.2014 r., II SA/Po 30/14; z 26.06.2014 r., II SA/Po 380/14, z 29.10.2014 r., II SA/Po 381/14; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 298/13; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 294/13; z 13.06.2013 r., II SA/Sz 297/13; z 27.08.2013 r., II SA/Łd 266/13 – dostępne w CBOSA). Taki pogląd wyrażono także w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Podzielić trzeba i ten pogląd zawarty w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 381/14 (CBOSA), że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, tj. do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony w wymiarze aż trzech lata, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło w niniejszej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...], SKO również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.

O kosztach postępowania (punkt trzeci wyroku) orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (143 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżących radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictw dla ww. pełnomocnika (2 x 17 zł) – łącznie: 417 złotych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność umorzenia postępowania w sprawie, w całości.