Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.26a.art.54
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.7, art.11, art.15, art.24§1 pkt 5, art.28, art.77§1, art.80, art.107§3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; dalej jako ustawa zmieniająca u.p.b. ) w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., określanej dalej jako u.p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową wg projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszej kolejności omówił przebieg postępowania administracyjnego przeprowadzonego w powyższej sprawie, wskazując m.i.n., że pismem z dnia [...] maja 2018 r. K.K. zwrócił się o dokonanie kontroli prawidłowości wykonywania robót budowlanych (co do zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zgodności z przepisami Prawa budowlanego - naruszenie art. 36a) związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]. W dniu [...] czerwca 2018 r. organ przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że na etapie postępowania sprowadzającego się do uproszczonej oceny zgodności inwestycji z projektem i przepisami doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem w trakcie realizacji inwestycji doszło do podwyższenia części rozbudowanego obiektu, znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto dokonano również zmiany poziomu posadowienia budynku z 125,30 do 125,57m n.p.m. W rezultacie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB zgłosił sprzeciw w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskutek złożonego przez inwestorów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) wydał dnia [...] sierpnia 2018 r. decyzję uchylającą w całości zaskarżoną decyzję PINB i umarzającą postępowanie organu w sprawie wniesienia sprzeciwu.

Dalej PINB podał, iż decyzją z dnia [...] marca 2019 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 u.p.b. umorzył postępowanie administracyjne

w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową według projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...]. Uznał bowiem, że w decyzji o sprzeciwie do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonał "błędnej wykładni przepisu" - art. 36a ust. 5 i ust. 6 u.p.b. dotyczącego odstępstw, a zatem zasadne jest umorzenie postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Decyzja ta została zaskarżona przez K.K. i następnie uchylona w całości przez WINB decyzją z dnia [...] maja 2019 r. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i wydanie jej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. U. i P.K.. Sprzeciw został uwzględniony wyrokiem Sądu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 429/19, którym uchylono decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wskazał, że trafnie zarzucono w sprzeciwie, iż organ II instancji zaniechał badania tego, czy K.K. posiada interes prawny do udziału w postępowaniu odwoławczym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania WINB wydał w dniu

[...] października 2019 r. decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania K.K. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. twierdząc, że K.K. posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem rozpatrywanej inwestycji, jednakże nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia. Skarga złożona przez K.K. na powyższą decyzję została uwzględniona przez WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 833/19, uchylił zaskarżoną decyzję WINB. Sąd stwierdził, że wytyczne i wskazania zawarte w poprzednim wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. nie zostały wypełnione, bowiem organ odwoławczy nie ocenił wpływu wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Następnie w dniu [...] maja 2020 r. WINB wydał decyzję, którą po ponownym rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB podkreślił, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest zgodnie z art. 50-51 u.p.b. w zw. z art. 36a u.p.b. Postępowanie to nie jest prowadzone na podstawie art. 71a u.p.b., ponieważ tak określona sprawa dotyczyłaby odrębnego postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2020 r. czynności kontrolnych organ stwierdził, że rozbudowa będąca przedmiotem inwestycji została przyjęta do użytkowania przez PINB, a stan pomieszczeń oraz ich wyposażenie jak

i umeblowanie wskazują, że pomieszczenia powstałe wskutek inwestycji są użytkowanie jako mieszkalne. Wewnątrz tych pomieszczeń w dniu czynności kontrolnych nie znajdowały się żadne inne osoby za wyjątkiem uczestników oględzin. Do protokołu oświadczenie złożył, w imieniu U. i P.K., J.Z., który stwierdził, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny wielopokoleniowy. Budynek wykonano zgodnie z projektem, w którym na stronie 13 wskazano, że budynek jest przeznaczony jako wielopokoleniowy do 2-4 osób. W chwili obecnej obiekt po rozbudowie łącznie z częścią istniejącą spełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa lokale mieszkalne). Wszystkie wprowadzone zmiany zostały zakwalifikowane jako zmiany nieistotne przez projektanta. W ocenie PINB nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w spornym budynku, ponieważ pomieszczenia te miały być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne i są użytkowane jako mieszkalne. Stwierdził też, że nie jest też uprawniony do przyjęcia, iż podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 ustawy o usługach turystycznych. Usługi hotelarskie powinny być, bowiem ogólnie dostępne, a ich świadczenie nie ogranicza się tylko do najmu, obejmują one inne usługi świadczone w obrębie obiektu.

Organ I instancji podkreślił, że nałożenie obowiązku sporządzenia

i przedłożenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

w warunkach niniejszej sprawy nie doprowadzi do spełnienia jego funkcji, nie sposób bowiem nałożyć obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, który mógłby uwzględniać zaistniałą zmianę, skoro odnotowana w toku kontroli faktyczna zmiana sposobu użytkowania jest zmianą niewpływającą na możliwość użytkowania obiektu budowlanego w zamierzony sposób, o którym stanowi dyspozycja art. 36a ust. 5 pkt 6 u.p.b. W związku z tym organ wskazał na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

K.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji PINB, w którym zarzucił, iż organ powiatowy nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie odniósł się do ujętych w decyzji WINB i wyroku WSA nakazów wykonania czynności oraz prawidłowych ustaleń, a dotyczy to w szczególności braku wykonania rzetelnych

i kompletnych oględzin obiektu (budynku jednorodzinnego wolnostojącego). Ponadto podniósł, iż uniemożliwiono mu wypowiedzenie się jako stronie w trakcie przeprowadzonych oględzin oraz zignorowano postawione pytania

w odniesieniu do przepisów prawa, stanu faktycznego, blokowano wnioski o realizację przeglądów i oceny technicznej obiektu budowlanego w zakresie ppoż., sanitarno-higienicznym, epidemiologicznym oraz budowlanym, a także nie wykonano oględzin elementów wskazanych w decyzjach i wyroku sądu.

W dniu 17 grudnia 2020 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo U.

i P.K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, wystosowane w reakcji na złożone przez K.K. odwołanie, w którym wnieśli o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Zdaniem stron decyzja została wydana po wnikliwej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a organ powiatowy wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki, uwzględniając w tym zakresie zarówno wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Go 833/19 oraz kolejną decyzję WINB z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w świetle dotychczasowych ustaleń organu powiatowego w trakcie realizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [...], doszło do podwyższenia części rozbudowanego obiektu, znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią. Ponadto dokonano również zmiany poziomu posadowienia budynku z 125,30 do 125,57 m n.p.m. Zdaniem WINB zmiany, których dokonano dotyczą nieznacznej zmiany wysokości projektowanego budynku oraz nieznacznej zmiany rzędnej poziomu posadowienia, wobec tego mają one charakter odstępstw nieistotnych i nie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ponadto organ stwierdził, że K.K. posiada interes prawny w sprawie, w której organ powiatowy przeprowadził postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Z dokumentów dotyczących złożonego przez inwestorów zawiadomienia z dnia [...] maja 2018 r. i uzupełnionych na żądanie organu powiatowego przy piśmie inwestorów z dnia [...] czerwca 2018 r., wynikało mianowicie, że oprócz zmiany wysokości projektowanej rozbudowy oraz nieznacznej zmiany rzędnej poziomu jej posadowienia inwestor w trakcie budowy wprowadził inne zmiany polegające na zamurowaniu projektowanych otworów w ścianie wewnętrznej o grubości 24 cm w poziomie przyziemia i I piętra. Z rysunków zamiennych wynika również, że wprowadzono też zmiany polegające na usytuowaniu ścianek działowych (pomiędzy pomieszczeniami 1/1 i 1/4, w pomieszczeniu 1/7 w przyziemiu) oraz zmiany w usytuowaniu otworów drzwiowych (pomieszczenia 1/5, 1/6, 1/7i 1/8 w przyziemiu oraz pomieszczenia 2/2, 2/3, 2/4, 2/5 i 2/8 na I piętrze). Przy czym układ pomieszczeń uzyskany w wyniku tych zmian mógł rodzić przypuszczenie, że ich celem było uzyskanie niezależnych od siebie zespołów pomieszczeń, w skład których wchodzą pokój, kuchnia i łazienka - ich liczba wynosi 4 ze względu na ilość łazienek (pomieszczenia 1/5 i 1/6 w poziomie partem rozbudowy oraz pomieszczenia nr 2/3

i 2/6 na I piętrze rozbudowy). Zdaniem organu wyżej opisane zmiany dotyczące pomieszczeń wewnątrz rozbudowy mogły wskazywać na funkcję inną niż mieszkalną jednorodzinną - na przykład wielorodzinną albo zamieszkania zbiorowego. Skoro zaś pozwolenie na przedmiotową rozbudowę określa jej funkcję jako mieszkalną jednorodzinną, to uzasadniony był udział właściciela nieruchomości sąsiadującej

z terenem inwestycji w postępowaniu administracyjnym w sprawie istotnego odstąpienia w zakresie sposobu użytkowania rozpatrywanej rozbudowy. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, iż taka zmiana oznaczająca wprowadzenie w miejsce funkcji mieszkalnej jednorodzinnej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej albo też zamieszkania zbiorowego, mogłaby spowodować zwiększenie uciążliwości dla otoczenia przez rozpatrywany obiekt, użytkowany dotychczas jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

W ocenie WINB ustalenia organu I instancji podjęte w powyższej kwestii potwierdzają stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż omawiane przedsięwzięcie zrealizowane zostało bez istotnego odstąpienia w zakresie ewentualnej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania. W szczególności wynik oględzin, przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] czerwca 2020 r. wskazuje, iż przeznaczenie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki nr [...], mieści się w pojęciu funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. I tak, budynek po rozbudowie zawiera dwa odrębne od siebie lokale mieszkalne, co było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, natomiast opisane w protokole oględzin przez PINB zmiany dotyczące rozkładu pomieszczeń w rozbudowie mają charakter zmian nieistotnych, nie wpływających na zamierzony sposób użytkowania zrealizowanej rozbudowy. W szczególności zaś z dokumentów przedłożonych wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, w tym rysunków zamiennych rozbudowy, nie wynika, aby omawiane przedsięwzięcie obejmowało wykonanie odrębnych pomieszczeń służących innej niż mieszkalna jednorodzinna funkcji (tj. wskazywanej przez odwołującego funkcji budynku zamieszkania zbiorowego) typu: hol, recepcja lub pomieszczenia przeznaczone do wspólnego użytku, typu wspólna łazienka, wc lub przykładowo suszarnia, wózkarnia itp.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nie wziąć pod uwagę wyniku dokonanych ustaleń oraz przedstawionego w toku postępowania stanowiska inwestorów oraz osób sprawujących w ich imieniu fachowy nadzór nad budową (kierownik budowy, projektant) w sytuacji, gdy brak było dowodów, iż ich zamiarem było obejście prawa ze względu na budowę obiektu w postaci części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o innej funkcji, to jest budynku zamieszkania zbiorowego. W szczególności dowodem w tym zakresie nie mogą być same stwierdzenia skarżącego przeciwstawne twierdzeniom inwestorów. Czym innym byłoby natomiast rozpoczęcie użytkowania rozpatrywanego budynku w zmienionej funkcji, to jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako budynku zamieszkania zbiorowego, jednak tych kwestii nie dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do odwołania K.K. WINB podniósł, że wskazane przez niego w załączniku do odwołania zmiany, wprowadzone zdaniem skarżącego trakcie budowy, nie posiadają charakteru zmian istotnych, a tym bardziej nie powodują zwiększenia obszaru oddziaływania rozbudowy poza działkę własną inwestora i w konsekwencji nie wprowadzają żadnych ograniczeń jeśli chodzi o posiadane przez skarżącego prawa i uprawnienia wynikające ze sprawowania własności nad swoją nieruchomością gruntową. W szczególności zmiany takiej nie powoduje wskazana przez skarżącego zmiana materiału docieplenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego (z wełny mineralnej na "palny" styropian). Stosownie do § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ; dalej jako r.w.t.) wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy (określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a), nie dotyczą między innymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie. Przy czym do rozpatrywanego przypadku nie ma zastosowania zawarte w powyższym przepisie zastrzeżenie z § 217 ust. 2 r.w.t., bowiem odnosi się ono do segmentów jednorodzinnych budynków mieszkalnych: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych, do których nie zalicza się przedmiotowej rozbudowy.

Ponadto organ uznał, że brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyłączenie od udziału w postępowaniu zarówno osoby pełniącej funkcje PINB, jak również pracowników tego organu.

Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. B.K. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem:

1. art. 7 k.p.a. - zasady przestrzegania prawa materialnego i procesowego

w postępowaniu, a mianowicie nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie odnosi się do ujętych w wyroku WSA nakazów wykonania czynności oraz prawidłowych ustaleń w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego oraz k.p.a., a dotyczy

w szczególności braku wykonania rzetelnych i kompletnych oględzin obiektu (budynku jednorodzinnego wolnostojącego), wykonania wskazanych czynności nakazanych w prawomocnym wyroku WSA nr II SA/Go 833/19 z dnia 30 stycznia 2020 r. oraz norm prawa administracyjnego, wykonywanie czynności przez pracowników wyłączonych prawnie administracyjnie z wykonywania dalszego udziału w postępowaniu i czynnościach prowadzenia sprawy, a także braku posiadania wymaganych prawem uprawnień przy wykonywaniu tych czynności;

2. art. 8 k.p.a. - w szczególności zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej w tym brak odniesienia się naruszenia przepisów dotyczących art. 36a u.p.b. (ocenę istotnych odstępstw od projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę) oraz wykonania wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Go 833/19), nakazującego traktowanie obiektu budynku mieszkalnego jako całości w myśl art.5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.

Skarżąca podniosła, że organ nie ocenił wpływu wszystkich istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nie wykonano też kompletnych oględzin obiektu budowlanego Zarzuciła też, że organ pominął całkowicie wybudowanie otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego i w odległości mniejszej niż 4 m od granicy. Organ wspomina tylko o oświadczeniu projektanta o "przeniesieniu okien", lecz nie o zaprojektowaniu nowych w ścianie, gdzie okien nie można projektować. "Przeniesienie" okien jest wynikiem braku możliwości ich wykonania, bo ściana w tym miejscu zabudowana została już dużo wcześniej dobudówką, której PINB nie zauważył i dalej nie zauważa, a stanowi ona wielkość połowy istniejącej części budynku. Organ nie zareagował na stwierdzone przez niego w trakcie kontroli i wpisane do protokołu zabudowanie ścian (zmiany w strukturze zabudowy budynku) umożliwiające wydzielenie niezależnych lokali mieszkalnych w części dobudowanej, ale i przygotowanie strychu nieużytkowego do użytkowania jako niezależnego lokalu mieszkalnego (stwierdzono w nim montaż wszystkich instalacji sanitarnych, umożliwiających używania strychu jako niezależnego piątego lokalu mieszalnego). Skarżąca podkreśliła też, że organ nie zareagował na zmianę izolacji zewnętrznych, które to są opisane w wydanych warunkach zabudowy przed wydaniem i po wydaniu pozwolenia na budowę, jako istotne. Zmiana izolacji zewnętrznej w tej części wymaga zmiany pozwolenia na budowę i opinii rzeczoznawcy ds. ppoż.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie odniósł się do wskazywanej zmiany podniesienia budynku, co jest zmianą istotną powyżej 2%. Nie wykonał pomiarów, bo w trakcie kontroli nie podjął czynności oględzin budynku we wszystkich ścianach, wręcz nie dopuszczał do takiej kontroli. Nie odniósł się do wysokości budynku i zmiany istotnej jego rozbudowy. Nie zauważył ilości drzwi, których brak jest w projekcie budowlanym, a umożliwiają w istniejącym stanie one użytkowanie poszczególnych pomieszczeń jako niezależnych lokali mieszkalnych łącznie ze strychami, które są "formalnie nieużytkowe". Organ nie odniósł się w ogóle do zmian konstrukcyjnych budynku w zakresie zabudowy schodów stałych pomiędzy piętrem a poddaszem "nieużytkowym"; w ogóle w projekcie nie dokonano takich zapisów , a mają one istotny wpływ na konstrukcje budynku – roboty wykonano bez projektu budowlanego. Skarżąca podniosła też, że organ zarówno przed przystąpieniem do oględzin, jak i w trakcie nich nie wykonał kontroli całości budynku, jako budynku jednorodzinnego, a użytkowanie strychu w starej części oraz piwnicy jako lokalów mieszkalnych jest niezgodne z prawem i powoduje, że budynek przestał być budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu definicji przepis art. 3 pkt 2a u.p.b. Organ nie odniósł się również do stwierdzonej w trakcie kontroli zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż stwierdzono zmiany w zakresie instalacji elektrycznej i sanitarnej (niezależnej w każdym z lokali), a lokale wydzielone są przegrodą budowlaną jako niezależne mieszkania, co potwierdza użytkowanie budynku od kilku lat jako hotelu.

W ocenie strony sporny budynek nie spełnia wymogów prawa budowlanego

i przeciwpożarowych – wykonano otwory okienne w odległości mniejszej niż 4 m, tj. odległości 1,5 m i 3 m od granicy w ścianach uznanych w projekcie budowlanym jako ochrony przeciwpożarowych. Ponadto wprowadzono przy rozbudowie budynku zmiany są istotne, co do zagospodarowania działki, przewidywanego sposobu użytkowania budynku, wysokości, kubatury (powyżej 2%), strefy oddziaływania, co narusza istotnie warunki wydane w pozwoleniu na budowę, a urząd to sankcjonuje prawnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, a nadto podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy U. i P.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Złożony przez B.K. do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został uwzględniony postanowieniem Sądu z dnia 30 grudnia 2021 r., II SA/Go 718/21. Wskutek złożonego przez U. i P.K. zażalenia, postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 149/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie do uchybienia terminu nie doszło.

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej i uczestnika K.K. oraz pełnomocnik U. i P.K. podtrzymali swe stanowiska zawarte odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego – postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową wg projektu indywidualnego, położonego na terenie działki nr [...].

Powyższe decyzje zapadły w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 i 51 u.p.b. Podstawą wszczęcia tego postępowania był art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Przy czym co do zasady miały zastosowanie przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do

18 września 2020 r., gdyż postępowanie zostało wszczęte przed tą datą , a zgodnie

z art. 25 ustawy zmieniającej u.p.b. , do spraw uregulowanych ustawą zmienianą

w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Uwzględnić jednak należało treść art. 28 ustawy zmieniającej u.p.b. w myśl którego do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1, 2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1. Stąd też organy obowiązane były dokonując oceny, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu posługiwać się definicją tego pojęcia wynikającą z art. 36a ust.5 i 5 b u.p.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą u.p.b. W myśl ust. 5 art. 36a u.p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5 b u.p.b. przepisów ust. 5:

1) pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od:

a) projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej,

b) wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności – art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa (por. wyroki NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11 i z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10). Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odmienną, tj. z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 u.p.b. W tym przypadku nie można mówić o zrównaniu sytuacji prawnej inwestora, który uzyskał pozwolenie na użytkowania i tego, który był zobowiązany jedynie do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 u.p.b., dotyczy budowy prowadzonej legalnie, czyli na podstawie pozwolenia na budowę. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza legalizacji samowoli budowlanej. Gdy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia, nie można mu jedynie czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, którego wymaga art. 54 u.p.b. (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2010 r., II OSK 1756/09, z 5 lutego 2013 r., II OSK 1847/11). Fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1140/13). Podkreślić należy, iż PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zgłosił sprzeciw w stosunku do zawiadomienia U. i P.K. o zakończeniu rozbudowy domu jednorodzinnego złożonego w dniu [...] czerwca 2018 r., jednakże decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...] sierpnia 2018 r. [...] i postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż PINB nie przeprowadził wystarczających ustaleń pozwalających na wniesienie sprzeciwu, a brak podstaw było do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Tym samym w obrocie prawnym nie pozostawała żadna merytoryczna decyzja dotycząca zakończenia spornej budowy, która stałaby na przeszkodzie prowadzeniu naprawczego.

W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). Uprzednio bowiem w kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydawał opisane powyżej wyroki z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 429/19 oraz z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 833/19. Zgodnie ze wspomnianym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 1 września 2010 r., II OSK 518/09, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09). Zważyć należy, iż powyższe wyroki nie odnosiły się wprost do końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy ze względu na ograniczony zakres kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw stosownie do art. 64e p.p.s.a., który bada jedynie zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (sprawa o sygn. akt II SA/Go 429/19) oraz przedmiot rozstrzygnięcia, które było poddane kontroli (umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie braku przymiotu strony przez odwołującego – sprawa II SA/Go 833/19). Oznacza to, iż zakres tego związania był co do zasady ograniczony do powyższych kwestii. Tym nie mniej Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Go 833/19, odnosząc się do interesu prawnego odwołującego, który wyznaczany jest przez przepisy prawa materialnego, poczynił szereg istotnych uwag w tej sferze, a które organy obowiązane były uwzględnić w toku dalszego postępowania, oczywiście mając na względzie zmiany w przepisach jakie nastąpiły po wydaniu tego wyroku, opisane powyżej.

W szczególności Sąd zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się do wszystkich odstępstw od projektu budowalnego wskazanych przez odwołującego się i dokonanie ich oceny w kontekście tego czy miały one charakter istotny. Sąd zaznaczył również, iż dokonywana przez projektanta ocena w tym zakresie następuje przed wprowadzeniem tych zmian, a nie po ich wprowadzeniu, jak to miało miejsce

w kontrolowanej sprawie. Ponadto ocena przeprowadzona w trybie art. 36a ust. 6 u.p.b. nie jest dla organu wiążąca, stanowi jedynie dowód w sprawie, i jak każdy dowód podlega ocenie organu orzekającego. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy wspominanych odstępstw w kontekście § 13 r.w.t. oraz wnikliwej oceny zmiany sposobu użytkowania danego obiektu – na obiekt zamieszkania zbiorowego, co powinno być rozpatrywane w kontekście treści art. 5 u.p.b., zauważając, że odmienne jest oddziaływanie obiektu przeznaczonego na zamieszkanie zbiorowe ludzi, aniżeli obiektu o przeznaczeniu jednorodzinnym.

Mając na uwadze powyższe wskazania, w pierwszej kolejności należało uznać, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za strony postępowania naprawczego B.K. i K.K., właścicieli sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Określony w ten sposób interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego; interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04). W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b., to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego. Podobnie zatem, jak w sprawach

o pozwolenie na budowę, również w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się przepisy m.in. aktów wykonawczych do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 457). Takie też stanowisko wynika z przytoczonych powyżej wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. Zauważyć przy tym należy, że dla wykazania legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego nie jest jednak konieczne wykazanie "naruszenia interesu prawnego", gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie". Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, t. II.3, wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17; wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). W kontekście powyższego zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę – wywodząc legitymację K.K. do złożenia odwołania - na kwestie związane zarzucaną zmianą sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną lub zamieszkiwania zbiorowego (art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b.), która niewątpliwie może powodować zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiadujących. Należy również pamiętać, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.). Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości m.in. w zakresie w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki, wynikające z § 12 r.w.t., to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiednich, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., II OSK 2245/20).

Przechodząc do zasadniczej oceny zaskarżonej decyzji - zdaniem Sądu - organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-74).

Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09).

Nie może też organ oczekiwać, że zrobi to za niego sąd administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji

w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r.,

IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie

w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17).

Organ w kontrolowanej sprawie mimo rozbudowanych argumentów przedstawionych przez odwołującego się zarówno w odwołaniu, jak w pismach złożonych na etapie postępowania przed PINB, zwłaszcza w piśmie z 14 lipca 2020 r. (załączonym zresztą do odwołania) zrelacjonował je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji hasłowo, odnosząc się do nich enigmatycznie bez szczegółowego zderzenia

z argumentacją inwestorów oraz całością zgromadzonego materiału dowodowego.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ odwoławczy odnosząc się do kwestii odstąpienia od projektu w zakresie wysokości budynku wskazuje, że było to nieznaczne odstępstwo nie podając jednak jaka jest wysokość wybudowanego

w rzeczywistości budynku, a jaka została przewidziana w zatwierdzonym projekcie, który zresztą nie był dołączony do akt administracyjnych. WINB odwołał się w tym zakresie do swej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. [...] nie zauważając, iż w jej uzasadnieniu tej decyzji wskazywał na braki postępowania dowodowego odnoszącego się do tej okoliczności . Tak sformułowane uzasadnienie powoduje, że zaskarżona decyzja uchyla się od kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić również należy, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wskazywanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 833/19, dotyczącej wpływu podniesienie wysokości budynku i rzędnej jego posadowienia w kontekście § 13 r.w.t, co mogło łącznie spowodować zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

W ocenie Sądu rozważania organu, co do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wprawdzie najbardziej obszerne nie uwzględniają wszystkich okoliczności wynikających w szczególności z protokołu oględzin, jak również odwołania i pisma odwołującego z dnia [...] lipca 2020 r. Chodzi tu o takie zmiany w trakcie budowy wewnątrz budynku w zakresie umiejscowienia ścian działowych oraz schodów, a także instalacji wodnokanalizacyjnej i elektrycznej, które umożliwiają – jak twierdzą właściciele sąsiedniej działki - faktyczne wyodrębnienie czterech lokali, a w przyszłości piątego na poddaszu, na co może wskazywać powstanie odrębnych łazienek i aneksów kuchennych, widocznych na zdjęciach załączonych do protokołu oględzin oraz odrębnych obwodów elektrycznych, a także odrębnych drzwi wejściowych. W kontekście powyższych okoliczności ustalenie organów nadzoru budowlanego o braku zmiany sposobu użytkowania budynku

z jednorodzinnego na zamieszkania zbiorowego albo wielorodzinnego z odwołaniem się jedynie do tego, iż brak jest holu, recepcji lub pomieszczenia przeznaczonego do wspólnego użytku, typu wspólna łazienka, wc, suszarnia, wózkarnia, mając na względzie definicję z art. 3 pkt 2a u.p.b. budzą uzasadnione wątpliwości,

a ocena materiału dowodowego w tym zakresie nosi cechy dowolności i narusza tym samym art. 80 k.p.a. Powyższe stwierdzenie nie przesądza kierunku ostatecznych ustaleń w tym zakresie, a jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy przez organ uwzględniającej całokształt okoliczności występujących w sprawie. Wobec powyższego przedwczesne były rozważania organu i ich ocena przez Sąd co do zachowania wymogów przeciwpożarowych, które są zależne od tego z jakim rodzajem budynku mamy do czynienia. Przy czym podkreślić należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania były jedynie odstępstwa od projektu budowalnego, zatwierdzonego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta, w następstwie prac budowlanych wykonanych w celu realizacji rozbudowy domu jednorodzinnego.

Natomiast pozostała obszerna argumentacja odwołującego poparta przepisami prawa oraz dokumentacją fotograficzną (dotycząca m.in. zmian w zakresie umiejscowienia okien i luksferów , zachowania wymagań z § 12 r.w.t., prawidłowości przeprowadzonych oględzin) została zbyta przez organ jedynie dwoma ogólnymi zdaniami, iż "wskazane zmiany nie posiadają charakteru zmian istotnych, a tym bardziej nie powodują zwiększenia obszaru oddziaływania rozbudowy poza działkę własną inwestora i w konsekwencji nie wprowadzają żadnych ograniczeń jeśli chodzi o posiadane przez skarżącego prawa i uprawnienia wynikające ze sprawowania własności nad swoją nieruchomością gruntową", a "zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia i w konsekwencji wniesione od niej odwołanie (...) oraz zawarte w nim zarzuty nie mogą zostać uwzględnione".

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie

z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18; z 28 października 2019, II OSK 1157/19, z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1346/17; z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2115/20, wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 906/19). Nie zachodziły również w sprawie żadne przesłanki do wyłącznie organu określone w art. 26 § 1 k.p.a. Sprawa nie dotyczyła bowiem interesów majątkowych PINB lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. albo osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ odniesie się szczegółowo do zarzutów odwołującego się oraz zgromadzonego materiału dowodowego, zderzając je również z argumentacją inwestorów, po uprzednim załączeniu do akt decyzji Prezydenta Miasta nr [...] wraz z projektem budowalnym. Sporządzając uzasadnienie organ będzie miał na uwadze, aby spełniało ono wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.