Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 633/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 118 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 910/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 910/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.a na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Poznańskiego z [...] marca 2014 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

w dniu 27 grudnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Poznaniu wpłynął wniosek A. S. o ustalenie odszkodowania za działki stanowiące ulice wymienione w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], o łącznej powierzchni 15.651 m2. Decyzją z [...] marca 2014 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w łącznej kwocie 1.587.040,00 zł za przejęte na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne prawo własności nieruchomości powstałej w wyniku podziału, położonej w C., gmina Tarnowo Podgórne, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C. arkusz mapy 1, działka nr 487, 488, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 495 o łącznej powierzchni 1,5659 ha, obecnie zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy, wydzielonej pod drogi publiczne decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. (punkt pierwszy sentencji decyzji Starosty), oraz określił zasady wypłacenia odszkodowania (punkt drugi sentencji decyzji Starosty). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina. Po jego rozpoznaniu Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość stanowiąca obecnie działki nr 487, 488, 489, 490. 491, 492, 493, 494/495 była na dzień [...] grudnia 1997 r. przeznaczona w uproszczonym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w C., gmina Tarnowo Podgórne, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Tarnowie Podgórnym z dnia 19 października 1993 r. nr XXXIX/195/93 (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 14/91 poz. 163) pod publiczne drogi dojazdowe. Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu decyzją z [...] grudnia 1997 r., znak [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej ówcześnie działki nr 10/16, 11/5. W wyniku dokonanego podziału wydzielone zostały działki nr 487, 488, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 495, które stanowić miały ulice uwidocznione w powołanym w decyzji uproszczonym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego. Wojewoda stwierdził, że w konsekwencji podziału działki stały się z mocy prawa przedmiotem własności Gminy, z dniem gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. 29 grudnia 1997 r. Aktem notarialnym z [...] września 1999 r. repertorium nr [...] wnioskodawca dokonał czynności prawnej polegającej na darowaniu na rzecz Gminy nieruchomości stanowiącej ww. działki, które z dniem 29 grudnia 1997 r. stały się z mocy prawa przedmiotem własności Gminy. Następnie dnia 13 grudnia 2007 r. wnioskodawca notarialnie oświadczył, że umowę darowizny zawarł pod wpływem błędu, o którym dowiedział się w lipcu 2007 r., albowiem na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nieruchomość stanowiąca przedmiot darowizny nie była w dniu dokonania ww. czynności przedmiotem jego własności, a stanowiła z mocy prawa od 29 grudnia 1997 r. własność obdarowanego, czyli Gminy.

Postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania było zawieszone w okresie od 7 lipca 2008 r. do 29 października 2013 r., ze względu na prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt. III i IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 9 grudnia 1997 r. w zakresie w jakim decyzja stwierdzała, że stanowi podstawę zmiany zapisów co do prawa własności przedmiotowych działek w księdze wieczystej oraz źródło obowiązku Urzędu Gminy do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (k. 89 i k. 138 akt organu I instancji).

W dniu 24 czerwca 2008 r. wnioskodawca oraz Gmina zawarli porozumienie w sprawie uregulowania wzajemnych istniejących i przyszłych roszczeń. Strony stwierdziły, że zawarta umowa ,,reguluje wzajemne roszczenia stron (...) wynikające z faktów, że (...) inwestor wykonał pełną sieć uzbrojenia na osiedlach nazywanych "[...]" oraz "[...] na gruntach stanowiących jego własność, a także będących własnością osób trzecich i wraz z gruntami pod drogi przeszła ona na własność Gminy. (...) Strony zgodnie oświadczają, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wraz z wybudowaną w nich infrastrukturą, o której mowa wyżej, wynosi w dniu podpisania niniejszego porozumienia 20.262.004. złote (...)". Dalej strony uzgodniły, że porozumienie obowiązuje pod warunkiem podjęcia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne do 30 czerwca 2008 r. uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. działki nr 8/1, 371, 373 położone w C., z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z funkcjami towarzyszącymi. Porozumienie stwierdzało również, iż gdyby wartość wykonanej infrastruktury oraz przekazanych pod drogi gruntów przekroczyła sumę wszystkich wymagalnych opłat planistycznych, to inwestor (wnioskodawca) zrzeka się dochodzenia teraz jak i w przyszłości jakichkolwiek roszczeń przekraczających tę sumę. Dnia [...] czerwca 2008 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w C. - "[...]" dla działek o numerach ewidencyjnych: 8/16, 371, 372, 373, 317, 7/14 – część, 359. Mocą tej uchwały wymienione działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z funkcjami towarzyszącymi takimi m.in. jak tereny zieleni, sportu i rekreacji. W okresie od 14 maja 2010 r. do 20 czerwca 2011 r. Wójt wydał 22 decyzje, w których ustalał na rzecz wnioskodawcy obowiązek poniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości należących do niego nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wygaszał owe opłaty, odnosząc się przy tym do umowy zawartej dnia 24 czerwca 2008 r.

Opisując przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji Wojewoda stwierdził, że w dniu 18 grudnia 2013 r. powstał operat szacunkowy obejmujący wycenę przedmiotowej nieruchomości, do którego strony nie wniosły zastrzeżeń. Na rozprawie administracyjnej w dniu 7 lutego 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że porozumienie z 24 czerwca 2008 r. nie powinno być uwzględniane w postępowaniu administracyjnym, natomiast pełnomocnicy Gminy podkreślili, że porozumienie to jest przez Wójta wykonywane poprzez umarzanie lub wygaszanie opłat planistycznych należnych od wnioskodawcy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym naruszeniu art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.). Strony zawarły bowiem porozumienie cywilnoprawne co do wysokości odszkodowania za utracone przez wnioskodawcę prawo własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym.

Konsekwencją art. 98 ust. 1 u.g.n. jest, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stają się mocy prawa własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Następstwem przejścia prawa własności jest prawo do odszkodowania. Art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że wysokość odszkodowania powinna zostać uzgodniona pomiędzy właścicielem (użytkownikiem wieczystym) oraz właściwym organem. W przypadku braku zawarcia porozumienia co do wysokości odszkodowania, ustala się je i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Przepisy u.g.n. nie zawierają żadnych szczególnych unormowań co do treści oraz elementów porozumienia, jakie właściciel lub użytkownik wieczysty może zawrzeć z właściwym organem. Istota tego porozumienia sprowadza się do uzgodnienia "odszkodowania", które może polegać również na przyznaniu własności nieruchomości zamiennej, na co jednoznacznie przyzwala odesłanie do art. 131 u.g.n. zawarte w zdaniu 2 ust. 3 art. 98 u.g.n. Wojewoda wskazał, że skoro przepisy u.g.n. nie zawierają żadnych szczególnych uregulowań co do formy i treści porozumienia, zasadne jest odwołanie się do doktryny prawa cywilnego i zasad wypracowanych na bazie norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 poz. 121 ze zm., dalej k.c.). Wojewoda porównał porozumienie zawierane przez strony w trybie art. 98 ust. 3. u.g.n. do instytucji ugody cywilnej uregulowanej przez przepisy art. 917 - 918 k.c. Wojewoda uznał, że porozumienie o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. występuje wtedy gdy strony "uzgodniły odszkodowanie" w dowolnej formie, chyba że przedmiot odszkodowania (np. nieruchomość zamienna) wymagał formy szczególnej. Porozumienie takie jest zatem co do zasady skuteczne, gdy zawierały je osoby posiadające zdolność do czynności cywilnoprawnych, łączył je określony stosunek prawny, strony osiągnęły kompromis który je satysfakcjonuje. Poza kognicją organu administracji publicznej leży natomiast ocena treści zawartego porozumienia, tj. wysokości odszkodowania, formy jego uiszczenia czy terminu. W tym zakresie bowiem strony działają w oparciu o zasadę swobody umów, zgodnie z którą mogą ułożyć zachodzący pomiędzy nimi stosunek w sposób dowolny, byleby tylko jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Wojewoda stwierdził, że porozumienie z dnia 24 czerwca 2008 r. zostało zawarte pisemnie między wnioskodawcą a Wójtem, a także zatwierdzone podpisem Skarbnika Gminy. Z treści porozumienia wynika, że Gmina uznaje roszczenie Wnioskodawcy do kwoty 20.262.004 zł. Strony nie uzgodniły w porozumieniu tego, w jaki sposób nastąpi wypłata uzgodnionego odszkodowania, gdyż najprawdopodobniej założyły, iż cała ustalona kwota odszkodowania zostanie "skonsumowana" przez opłaty planistyczne, do których uiszczenia będzie zobowiązywany w przyszłości wnioskodawca. Porozumienie zaczęło być wykonywane, gdyż Wójt wydając decyzje administracyjne ustalające opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wygaszał jednocześnie obowiązek poniesienia takiej opłaty, odwołując się do tego porozumienia.

W skardze do sądu administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 98 ust. 3, art. 118 ust. 2 i art. 157 u.g.n. oraz art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. w związku z wprowadzeniem do sprawy elementów zbędnych i prowadzenie postępowania odwoławczego w poszerzonym i nieprzydatnym zakresie. Za działki gruntu przejęte przez Gminę pod drogi publiczne określone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1997 r nie doszło do uzgodnienia odszkodowania na podstawie zdania pierwszego ust. 3 art. 98 u.g.n. Do zawarcia porozumienia z dnia 24 czerwca 2008 r. doszło w zestawieniu z pojawiającymi się pokrętnymi czynnościami organu wykonawczego Gminy, utrudniającymi dalsze prowadzenie działalności na terenie miejscowości. Uzyskanie jednak ustalonej kwoty od Gminy nie jest możliwe, a droga administracyjna nie przysługuje do ich dochodzenia, zaś postępowanie cywilne również może okazać się nieskuteczne. (problem dowodów, dawności itp.). Elementy porozumienia nie uprawniają do jego realizacji i w kontekście działań Wójta stanowi ono jedno z ogniw czynności zmierzających do obejścia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. pełnomocnik Gminy podkreślił, że podjęte uzgodnienia nie zostały dotychczas wzruszone we właściwym trybie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że dla sprawy istotne jest rozważenie, czy doszło do zawarcia porozumienia o wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., co wyklucza ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że porozumienie takie zostało zawarte w dniu 24 czerwca 2008 r. Powołując się na akta administracyjne Sąd I instancji podał, że zawarcie porozumienia zostało poprzedzone negocjacjami (k. 157). W protokole negocjacji odbytych w dniu 29 maja 2008 r. zapisano, że Wójt zaproponował zawarcie porozumienia dotyczącego trzech spraw: sprawy odszkodowania za drogi, sprawy opłat planistycznych oraz sprawy opracowania nowego planu miejscowego, obejmującego tereny należące do wnioskodawcy. Z kolegi Wnioskodawca zaproponował sporządzenie porozumienia dotyczącego "wyżej wymienionych spraw tzn. dróg, opłat planistycznych i dalszą współpracę z Gminą". W protokole zapisano, że w spotkaniu uczestniczył, obok Wójta i wnioskodawcy, również autor skargi do sądu jako pełnomocnik wnioskodawcy. W porozumieniu Gminy ze skarżącym zapisano, że reguluje ono wzajemne roszczenia stron, istniejące i przyszłe, wynikające z faktów, że skarżący jako inwestor wykonał pełną sieć uzbrojenia na osiedlach "[...]" oraz "[...]" na gruntach stanowiących jego własność, a także będących własnością osób trzecich i wraz z gruntami pod drogi przeszła ona na własność Gminy. Strony porozumienia zgodnie oświadczyły, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wraz z wybudowaną w nich infrastrukturą, na dzień podpisania porozumienia, wyniosła określoną kwotę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że z punktu widzenia prawa publicznego opisane porozumienie obowiązuje. Z uwagi na konstytucyjną zasadę, że wywłaszczenie jest możliwe tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz dopuszczenie przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgadniania wysokości odszkodowania, nie ma znaczenia, czy odszkodowanie zostało uzgodnione przed wszczęciem postępowania ustalającego odszkodowanie, czy w toku tego postępowania. W porozumieniu została określona wysokość odszkodowania oraz jego przedmiot, który stanowią również działki przejęte pod drogi. Okoliczność, że do wartości działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną strony porozumienia doliczyły wybudowaną w nich infrastrukturę nie przekreśla faktu zawarcia porozumienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Nadto Sąd I instancji podkreślił, że faktu zawarcia porozumienia pełnomocnik skarżącego nie kwestionował zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Nie jest natomiast dopuszczalne żądanie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym tylko z tego względu, że uzyskanie uzgodnionej kwoty dobrowolnie od Gminy nie jest możliwe, a postępowanie cywilne może okazać się nieskuteczne. Nie jest rolą organów administracji ocena, czy zawarte porozumienie jest realizowane. Konsekwencją ustalenia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie i umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- niezastosowanie przepisu art. 98 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. w związku z niezastosowaniem przepisu zdania 1 tego ustępu,

- niezastosowanie przepisu art. 118 ust. 2 u.g.n. zakazującego zawierania ugody (związek z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego od m-ca lutego 2008r.).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

- art. 133 § 1 p.p.s.a.,

- art. 135 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 155 § 1p.p.s.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazano, że naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto z braku ujemnych ocen działalności w zakresie rozliczeń dokonywanych przez Gminę Tarnowo Podgórne jako podmiot prawa publicznego, nastąpiło znaczne opóźnienie we wprowadzaniu prawidłowości w tym zakresie, a w konsekwencji olbrzymie problemy finansowe po stronie skarżącego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że przepis art. 98 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. nakazuje ustalenie odszkodowania wg przepisów obowiązujących przy wywłaszczenia nieruchomości i to gdy do uzgodnienia tego odszkodowania za działki (działkę) nie doszło (zdanie 1). Uzgodnienia miały miejsce w miesiącach styczeń- marzec 2008 r. Dalszych uzgodnień i ugody z powodu treści przepisu art. 118 ust. 2 u.g.n. zawierać nie można. W wyżej określonej treści zawiera się istota zarzucanych naruszeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny jej nie dotknął.

Naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odzwierciedla zawartości akt sprawy. Sąd zajął się deklaracjami umownymi Gminy, chociaż w aktach sprawy znajdowały się jej oświadczenia podkreślające, że Gmina wykonała przez uchwalenie zmiany planu przestrzennego dzieło, za które policzy kwotę 20.262.004 zł. Dołączając do skargi kasacyjnej jako dowód odpis pisma Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z 11 grudnia 2014 r. stanowiącego odpowiedź na pisma skarżącego z 3 marca 2014 r. i 18 sierpnia 2014 r. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że powyższe przesądza o tym, że w sprawie treść akt zupełnie została pominięta, a wymogu ich poznania i rozpoznania oraz ocen nie może zastąpić opis czynności Wojewody zawarty w zaskarżonej decyzji.

Za ewidentne w skardze kasacyjnej uznano naruszenie przepisu art. 135 w związku z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a. Sąd winien dostrzec rażące naruszenia obowiązków uczestnika (Gminy) w gospodarce finansowej i w przerzucaniu ciężaru wykonywania zadań własnych na skarżącego (naruszenie przepisów art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych naruszeń wynikał obowiązek odniesienia się do nich i obowiązek sygnalizacji z art. 155 § 1 p.p.s.a. Zamiast tego Sąd skupił się na działalności Wojewody, co stanowi poważne naruszenie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że polega ono na zamierzonym i zupełnym pominięciu odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi, podstaw ich nieuwzględnienia, a szczególnie dopuszczalności objęcia porozumieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. i uzgodnieniem z dnia 29 maja 2008 r. problematyki odszkodowania w sprawie już zawisłej przed Starostą.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Uzasadnienie zarzutu wskazuje, że dotyczy on obowiązku orzekania sądu na podstawie akt sprawy. Pismo dołączone do skargi kasacyjnej nie może potwierdzić zasadności tezy, że Sąd I instancji obowiązek ten naruszył. Pismo Wójta Gminy z 11 grudnia 2014 r. pochodzi bowiem z okresu po wydaniu wyroku z 6 listopada 2014 r., zaś Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Pismo to nie mogło zatem podlegać analizie przez Sąd I instancji i nie dowodzi, że Sąd ten pominął jakiś znajdujący się w aktach materiał. W skardze kasacyjnej nie podano, jaki materiał akt sprawy został pominięty i jak to wpłynęło na rozstrzygnięcie. Trzeba też podkreślić, że kwestionowanie treści zawartego porozumienia i dowodzenie odmiennego zamiaru stron niż to wynika z jego brzmienia powinno nastąpić we właściwym trybie procesowym przed sądem powszechnym, na co zasadnie zwracał uwagę organ odwoławczy. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego dowodu w bezpośredni sposób dowodzącego, a znajdującego się w aktach sprawy, że kwestia wartości przejętych na rzecz gminy przedmiotowych dróg nie jest objęta porozumieniem z 24 czerwca 2008 r., jak to przyjął organ odwoławczy, a ustalenie to zaakceptował Sąd I instancji. Ustalenie to znajduje oparcie w brzmieniu tego porozumienia.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 155 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kwestia legalności działań Gminy w zakresie zawartego porozumienia i jego wykonywania nie leży jednak w granicach sprawy, nie podlegała także weryfikacji Sądu I instancji. Do działań Gminy nie mógł mieć także zastosowani art. 155 § 1 p.p.s.a. Uprawnia on sąd administracyjny, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, do poinformowania właściwego organu lub organu zwierzchniego o tych uchybieniach. Postanowienie sygnalizacyjne może być zatem kierowane wyłącznie wobec organów, których rozstrzygnięcia lub zaniechanie są przedmiotem rozpoznawania przed sądem administracyjnym. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu Gmina, reprezentowana przez jej organ, nie była organem, lecz stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na marginesie należy też zauważyć, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny, zatem fakt jego wydania lub niewydania nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący elementów wymaganych dla uzasadnienia wyroku. Został on skonkretyzowany jedynie w odniesieniu do kwestii dopuszczalności zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania. Do kwestii tej Sąd I instancji niewątpliwie się odniósł, stwierdzając na str. 8 uzasadnienia, że nie ma znaczenia, czy odszkodowanie zostało uzgodnione przed wszczęciem postępowania ustalającego odszkodowanie, czy w jego toku. Nie jest wobec tego zasadny zarzut pominięcia tej kwestii. Natomiast zasadność tego stanowiska zależy od rozważenia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, do tej kwestii zarzut ten bowiem nawiązuje.

W odniesieniu do prawa materialnego Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 zdanie 1 i zdanie 3, a także art. 118 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że relacja pomiędzy art. 118 i 98 u.g.n. nie ma takiego charakteru, jak to przyjęto w skardze. Zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jako zasadę przepis ten wprowadza zatem uzgodnienie odszkodowania. Dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zdanie trzecie). Ten ostatni przepis odsyła do rozdziału 5 u.g.n., zawierającego regulację dotyczącą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, są to przepisy art. 128-135 u.g.n. Natomiast powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 118 ust. 2 u.g.n. zawarty jest w rozdziale 4 tej ustawy, dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, który w sprawie odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 114 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ma być poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze umowy między Starostą a właścicielem. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta przeprowadza rozprawę administracyjną (art. 118 ust. 1 u.g.n.), zgodnie natomiast z art. 118 ust. 2 u.g.n., w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Ten ostatni przepis wyłącza stosowanie art. 114-122 k.p.a. i powoduje, że postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia nie może się zakończyć ugodą administracyjną, lecz musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia także wówczas, gdy nie ma sporu między stronami. Przepis art. 118 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zatem zastosowania do przypadków objętych regulacją art. 98 u.g.n., w szczególności nie wyłącza możliwości zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania po wszczęciu postępowania administracyjnego o ustalenie jego wysokości. Nie można też stawiać znaku równości między porozumieniem między stronami w kwestii wysokości odszkodowania a ugodą administracyjną, porozumienie o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu k.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony. Art. 118 ust. 2 ug.n. nie może stanowić podstawy dla twierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. strony nie mogą się porozumieć w sprawie wysokości odszkodowania. Umowne ustalenie tego odszkodowania, jak wyżej wskazano, jest ustawową zasadą z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., nie ma wymogu, aby odszkodowanie było ustalane decyzją. Sąd instancji nie miał zatem podstaw, aby stosować art. 118 ust. 2 u.g.n.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.