Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 58 § 1 , art./ 127 § 1, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 6 pkt 1, art. 98 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr sko-[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w K. i przekazującej sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, II. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie podziału działek nr [...] i nr [...] położonych przy ulicy [...] w K. i przekazującej w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek nr [...], [...][, [...] i [...] położonych w K. przy ul.[...], uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy K. z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiących własność I. W., S. K. i A. A.

W aktach sprawy brak dowodu poinformowania stron o wszczęciu wyżej wskazanego postępowania.

W toku tego postępowania Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Postanowienie powyższe nie zawierało uzasadnienia , od sporządzenia którego organ odstąpił powołując się na art. 107 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wójt Gminy K. zatwierdził projekt podziału działek:

- nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej I. W. polegający na wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha,

- nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. K. polegający na wydzieleniu działek nr [...] o pow. [....] ha i nr [...] o pow. [...] ha,

- nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. K. polegający na wydzieleniu działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha,

- nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność A. A. polegający na wydzieleniu działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W sentencji decyzji umieszczono także zapis, iż działki nr [...], [....], [...] i [...] przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Za działki przeznaczone pod drogę gminną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami a Gminą K.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości K. – część pierwsza zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 27 października 2010 r. nr XLIV/223/2010 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z dnia 31 grudnia 2010 r., Nr 270, poz. 5283) dzielony teren pełni funkcję drogi dojazdowej (publicznej) o symbolu [...] oraz zabudowy usługowej nieuciążliwej o symbolu [...], [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. K., podnosząc, że nie wyraża zgody na sprzedaż nieruchomości (ich części) położonych w K. przy ul. [...] zapisanych w księdze wieczystej nr Kw.[...] i nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż zwrócił się do Wójta z pytaniem o cenę oraz wielkość gruntu planowanego do nabycia. Z uwagi na brak odpowiedzi uznał, że Wójt nie jest zainteresowany zakupem działek. Dodał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wydana bez zgody jej właściciela nie służy zachowaniu właściwych stosunków między organem a obywatelem. Odwołujący podał, iż zamierza na dzielonej działce wybudować podświetlaną fontannę i ocenił, że wartość ziemi i drzewostanu wynosi [...] zł. Tymczasem Gmina chce odkupić grunt za [...] zł/m2.

Nadto odwołujący się podkreślił, iż prawo własności jest rzeczą świętą, a zabieranie ziemi godzi w zasady współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania S. K. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Następnie Kolegium wskazało, że przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a cele publicznym, w rozumieniu art.6 pkt 1 u.g.n., jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Mając na względzie powołane przepisy organ odwoławczy stwierdził, że zasadą jest dokonywanie podziału nieruchomości (jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a bez wniosku właściciela, czyli z urzędu, jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie, m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych, a więc także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że grunt wydzielony z przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony do realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., ponieważ projektowana droga została określona jako gmina (publiczna). Zatem w niniejszej sprawie zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 260 ze zm.), nastąpiło poprzez podjęcie przez Radę Gminy K. w dniu 27 października 2012 r. uchwały nr XLIV/223/2012 w sprawie przedmiotowego planu miejscowego. W związku z tym, grunt wydzielony z nieruchomości został przeznaczony dla realizacji celu publicznego, a podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium stwierdziło jednak, że do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, lecz z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że podziału można dokonać, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy K. pominął fakt, że powołany przepis konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez organ zatwierdzający podział. Niedopuszczalne jest zaś milczące lub przez domniemanie przyjęcie, że samo uchwalenie planu miejscowego statuuje niezbędność zamierzenia inwestycyjnego. Przeciwnie, zdaniem Kolegium zasada państwa prawa i wynikające z niej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek wydania decyzji wymagają, aby wyczerpująco wykazać zaistnienie owej "niezbędności".

Kolegium uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego podział działek w sposób zaproponowany na mapie podziału jest niezbędny dla budowy ulicy dojazdowej [...]. W związku z tym organ II instancji przyjął, że Wójt K. nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji podniesionej w odwołaniu.

S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten nie wziął pod uwagę, że Wójt Gminy K. próbuje przejąć od niego wydzieloną działkę, przeznaczoną pod budowę drogi gminnej za zaniżoną cenę. Skarżący wyjaśnił przy tym, że kupując przedmiotową nieruchomość 5 lat temu zapłacił w przeliczeniu [...] zł/m2, a od tego czasu wartość działek znacznie wzrosła.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nadto Sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

.

Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów w niej podniesionych.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl pkt 3 tego samego artykułu działka gruntu oznacza niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

W świetle powyższych definicji oczywistym jawi się, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy K. orzekł o zatwierdzeniu podziału trzech różnych nieruchomości, spośród których jedynie jedna (składająca się z działek nr [....] i nr [...]) stanowiła własność S. K., a dwie pozostałe były własnością innych osób.

Co za tym idzie uznać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do zawarcia przez organ I instancji kilku niezależnych od siebie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (czyli decyzji ujmowanych materialnoprawnie) w jednym orzeczeniu (czyli decyzji w ujęciu procesowym).

Inaczej rzecz ujmując w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie mamy do czynienia wielością spraw administracyjnych formalnie połączonych w celu prowadzenia w jednym postępowaniu.

W takim postępowaniu każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia są wspólne.

Co za tym idzie każdej ze stron przysługiwało prawo wniesienia odwołania od takiej decyzji, w zakresie rozstrzygającym o jej prawach lub obowiązkach.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż w postępowaniu tym nie wydano w każdej ze spraw formalnie odrębnej decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że złożenie odwołania od jednego z tych rozstrzygnięć nie będzie decydowało o zaskarżeniu pozostałych, nawet jeśli prowadzone było w tych sprawach jedno postępowanie.

Podkreślić przy tym należy, iż skoro S. K. nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...], a ewentualny podział tych działkę nie wpływał w żaden sposób na jego sytuację prawną, w tym w szczególności nie ograniczał go w korzystaniu z jego nieruchomości, to skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym dotyczącym tych działek, albowiem nie dotyczyło ono jego interesu prawnego.

Zauważyć dalej trzeba, iż postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 K.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Skoro zaś organ odwoławczy nie może działać z urzędu, to w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności.

Z wskazanych powyżej przyczyn S. K. nie mógł być uznany za stronę w postępowaniach podziałowych dotyczących działek nr [...] należącej do I. W. i nr [....] należącej do A. A. i nie mógł skutecznie wywieść środka odwoławczego odnośnie rozstrzygnięć dotyczących tych nieruchomości.

Sam fakt, że rozstrzygnięcia dotyczące kilku. nieruchomości należących do różnych osób znajdują się w jednej decyzji w rozumieniu procesowym, nie oznacza, bowiem że wszystkie takie rozstrzygnięcia, w przypadku złożenia odwołania tylko przez jedną ze stron mogą być przedmiotem kontroli organu odwoławczego w stosunku do nich wszystkich, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu I instancji składa jedna strona (jeden z właścicieli nieruchomości).

Poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organu II instancji sprawy w części dotyczącej rozstrzygnięć niezaskarżonych przez strony doszło zatem do rażącego naruszenia art. 127 § 1 K.p.a. Kolegium orzekło bowiem o uchyleniu decyzji dotyczących zatwierdzenia podziału działek nr [...] i [...] oraz o przejściu na własność gminy działek [...] i [...] pomimo braku pochodzącego od stron, to jest I. W. i A. A. odwołań..

Dalej zauważyć należy, iż brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Nie można przy tym jednakże przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.).

Powyższym wymogom orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie sprostało, albowiem w ogóle nie rozważyło jakie rozstrzygnięcia swoim odwołaniem objął S. K.

Treść odwołania strony może zaś w tym zakresie budzić istotne wątpliwości, albowiem nie zawiera ono jednoznacznego wskazania, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. zaskarżana jest przez odwołującego w całości, czy też w części, a z treści odwołania wynika, iż kwestionuje on rozstrzygnięcia związane z podziałem i przeniesieniem na rzecz gminy własności nieruchomości, przy czym wskazuje, iż jego odwołanie dotyczy działek o numerach [...] (który to numer działki nie występuje w sprawie) o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha stanowiących jego własność, przy jednoczesnym powołaniu się na numer księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność I. W.

Poczynienie ustaleń odnośnie zakresu środka odwoławczego złożonego przez S. K. miało istotne znaczenie, bowiem przy przyjęciu, iż jego odwołanie dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięć dotyczących jego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] należałoby uznać, iż decyzje organu I instancji dotyczące działek należących do I. W. i A. A. uzyskały przymiot ostateczności z chwilą upływu terminu do ich zaskarżenia odwołaniem. Ustalenie zaś, iż S. K. odwołaniem swoim obejmował nie tylko rozstrzygnięcia dotyczące działek stanowiących jego własność, lecz także inne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nakładałoby na organ II instancji obowiązek formalnego załatwienia odwołania także w tym zakresie, z uwzględnieniem faktu, iż pochodzi ono od osoby nie mającej interesu prawnego w sprawie. Pogląd odwołującego się, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winien być zweryfikowany w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Skoro zaś stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, to obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 k.p.a. Lu w art. 138 § 2 K.p.a., ale w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Odnosząc się zaś do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania S. K. w zakresie w jakim przysługiwał mu przymiot strony, to jest odnośnie zatwierdzenia podziału i przejęcia na rzecz gminy własności należących do niego nieruchomości zauważyć należy, iż w tej części decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zapadła z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 8, art. 11, art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.).

Przechodząc do szczegółowych rozważań, zauważyć, należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę , dążąc do merytorycznego jej zakończenia.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, lub umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast przepis art. 138 § 2 K.p.a. , będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza treść powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadniczo w pierwszej rzędzie organ odwoławczy powinien dążyć do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a.

Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.. Decyzję taką można wydać tylko wówczas gdy zostały spełnione dwa warunki - gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że w świetle treści całego art. 138 K.p.a., w § 2 tegoż przepisu nie chodzi o każde dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie procesowe, którego dopuścił się organ I instancji, ale mowa jest w nim przede wszystkim o brakach postępowania dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Rozważając, czy w sprawie nie powinno się wydać rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 K.p.a. organ powinien mieć też na uwadze przepis art. 136 K.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na wniosek strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej byłoby zdaniem Sądu równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Trzeba zauważyć, iż treść art. 138 § 2 K.p.a. mimo uzależnienia możliwości uchylenia decyzji organu I instancji od naruszenia treści przepisów postępowania i znaczenia tego naruszenia dla treści rozstrzygnięcia w dalszym ciągu kładzie nacisk na konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy. Zatem to rozległość dodatkowego, koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ma znaczenie dla rodzaju decyzji jaką może podjąć organ II instancji.

Organ odwoławczy zawsze winien też mieć na uwadze art. 12 K.p.a., z którego wynika zasada szybkości i prostoty postępowania, która nakłada na organy administracji obowiązek załatwienia sprawy w możliwie szybkim terminie.

Reasumując w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie rozważył należycie czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jako jedyną przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało brak wyjaśnienia przez organ I instancji, dlaczego podział działek w sposób zaproponowany na mapie podziału jest niezbędny dla budowy ulicy dojazdowej [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że podziału można dokonać, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Wójt Gminy K. pominął zaś fakt, że powołany przepis konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez organ zatwierdzający podział. Zdaniem Kolegium niedopuszczalne jest zaś milczące lub przez domniemanie przyjęcie, że samo uchwalenie planu miejscowego statuuje niezbędność zamierzenia inwestycyjnego, a zasada państwa prawa i wynikające z niej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek wydania decyzji wymagają, aby wyczerpująco wykazać zaistnienie owej "niezbędności".

Organ II instancji nie wskazał przy tym na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w tym w szczególności nie wskazał jakie okoliczności faktyczne winny być przez organ I instancji ustalone, względnie jakie winny zostać przeprowadzone dowody przeprowadzone ograniczając się jedynie do wskazania na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki niezbędności podziału do realizacji celów publicznych.

Nadto organ odwoławczy w jakikolwiek sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a sprowadzających się do zakwestionowania pozbawienia strony własności wydzielonych działek gruntu, jak również nie dokonał samodzielnej oceny przesłanek orzeczenia o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości skarżącego oraz orzeczenia o przejściu własności niektórych powstałych w wyniku podziału działek na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy wbrew jednoznacznej treści art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. usytuował się zatem nie w pozycji organu rozpoznającego sprawę co do istoty, lecz jedynie w pozycji kontrolera poprawności działania organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie wynika aby zachodziła potrzeba jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Zawarte w pisemnych motywach decyzji krytyczne uwagi maja przy tym charakter jedynie ogólnikowych wątpliwości co do zaistnienia przesłanki niezbędności podziału dla realizacji celów publicznych i w żaden sposób nie odnoszą się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym, który dla zastosowania go w konkretnej sprawie wymaga aktu subsumcji, czyli ustalenia w drodze wykładni treści normy prawnej i zastosowania jej do ustalonego stanu faktycznego.

Taki charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego przesądza o tym, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile bowiem plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Analogiczne stanowisko jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w wyrokach NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. I OSK 410/07, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 272/11, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 274/11 oraz w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 424/12 i z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 378/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Ewentualna konieczność weryfikacji niezbędności podziału do realizacji celów publicznych, do których zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. zalicza się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, zaistniałaby jedynie w sytuacji, w której przepisy planu miejscowego sformułowane byłyby w sposób pozostawiający uznaniu właściwych podmiotów stosujących prawo miejscowe dokładny przebieg drogi publicznej, względnie jej parametry, takie jak na przykład szerokość. Dopiero bowiem w takiej sytuacji gdy prawodawca lokalny nie dokonałby jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, koniecznym byłoby weryfikowanie czy planowany podział nie narusza słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości, względnie wyważanie interesu społecznego w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej o maksymalnych przewidzianych w planie parametrach oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. Sytuacja takowa w aktualnym stanie prawnym jest stosunkowo mało prawdopodobna, albowiem przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm.) jako obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły określenie przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania – art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. W kontekście regulacji zawartej w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można jednakże abstrahować od przepisów poprzedzającej ją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41 ze zm.), która w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowiła, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb (a więc nie obligatoryjnie) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania i linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych.

Potrzeba weryfikacji niezbędności podziału do realizacji celów publicznych w realiach niniejszej sprawy jednakże nie zachodzi, albowiem w § 12 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. z dnia 27 października 2010 r., nr XLIV/223/2010 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości K., gmina K." – część pierwsza, prawodawca lokalny wprost wskazał, iż ustala się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym zgodnie ust. 2 pkt 1 tego samego paragrafu szerokość korytarza komunikacyjnego ustala się zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu.

Takie sformułowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia miejsca na jakąkolwiek uznaniowość. Przesądza bowiem, iż drogi publiczne w nim wskazane, w tym droga oznaczona symbolem [...], muszą być zlokalizowane dokładnie w miejscu określonym na rysunku planu, który to rysunek przesądza także o szerokości korytarza komunikacyjnego. Co za tym idzie powyższe przesądza o niezbędności do celów publicznych, wydzielenia tych działek gruntu, które odpowiadają lokalizacji drogi na rysunku planu.

W realiach niniejszej sprawy weryfikacja czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. sprowadzała się zatem do dokonania wykładni przepisów "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości K., gmina K." i sprawdzenia czy zatwierdzony projekt podziału odpowiada wiążącym postanowieniom tego planu dotyczącym określenia terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, które to czynności nie tylko mógł, a wręcz winien zrealizować organ II instancji.

Dalej wskazać należy, iż szczególnie doniosłe skutki procesowe miało nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, w którym zakwestionowano nie tyle zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, co pozbawienie skarżącego własności nieruchomości.

Powyższe świadczyło nie tylko o lekceważeniu strony i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania i zasady przekonywania, lecz nadto skutkowało brakiem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. całokształtu sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się bowiem do orzeczenia przez Wójta Gminy K. o przejściu na własność gminy K. działek nr [...] i [...] wydzielonych z nieruchomości należącej do skarżącego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Przywołany powyżej przepis dotyczy wprawdzie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne, to jednak jego analiza pozwala na stwierdzenie, iż dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości.

Co za tym idzie jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), bądź na wniosek podmiotu posiadającego interes prawny w podziale nieruchomości, lecz nie będącego jej właścicielem, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. III SA/Po 198/08, dostępny w LEX nr 566274, G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 3, Warszawa 2008, teza 5 do art. 98, J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 3, Warszawa 2013, teza 13 do art. 98).

Brak było zatem podstawy prawnej dla orzekania w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości o przejściu na własność Gminy K. wydzielonych pod drogę działek gruntu oraz do rozstrzygania w tej decyzji o sposobie ustalenia odszkodowania za działki przeznaczone pod drogę gminną.

Gwoli odniesienia się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż skoro w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu przepisy prawa nie przewidują utraty własności z mocy prawa bądź w drodze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podziałowej, to w takim przypadku jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać własność wydzielonych działek w drodze czynności cywilnoprawnej, a jeżeli okaże się to niemożliwe ze względu na brak porozumienia z właścicielem w drodze wywłaszczenia dokonywanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, w toku którego to postępowania starosta orzekać będzie zarówno o wywłaszczeniu, jak i o wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), która to wysokość ustalana będzie w sposób określony w przepisach Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno rozpoznać odwołanie S. K. przy uwzględnieniu ocen prawnych przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Wójta Gminy K. stwierdzających przejście na własność gminy K. działek nr [...] i [...] jako wydanych bez podstawy prawnej.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a, a o wykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 P.p.s.a.