Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2877/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. (dalej: "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina M.: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: "RDOŚ w P.") z [...] października 2020 r., znak: [...], II. zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GDOŚ, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr LI/979/14 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 października 2014 r. w sprawie utworzenia Rogalińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 6113; dalej: "Uchwała") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jego treść musi zostać ustalona w toku wykładni uwzględniającej cele utworzenia parku krajobrazowego, będące, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przyczyną usprawiedliwiającą ograniczenia prawa własności oraz konkretne uwarunkowania odnoszące się do nieruchomości skarżącego i planowanej inwestycji, pozwalające na rozważenie wpływu, jakie inwestycja ta może wywrzeć na realizację tych celów.

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ drugiej instancji swoim postanowieniem nie naruszył ww. przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia,

art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. W. wniósł o jej oddalenie, wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA).

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu dokonania oceny, w ramach procedury uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), czy planowana inwestycja nie będzie naruszać, przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, z późn. zm., dalej: "u.o.p."), zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, niezbędne jest, co do zasady, przeprowadzenie przez organ uzgadniający dowodu z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wymogu tego nie uchyla, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, usunięcie zadrzewień z działki inwestora. Należy mieć na uwadze, że wskazany wyżej zakaz, w realiach niniejszej sprawy obowiązujący w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały, nie polega na zakazie niszczenia jakichkolwiek zadrzewień, ale wyłącznie zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zadaniem organu ochrony przyrody, dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zadrzewienia, które występują lub występowały na działce inwestora przed ich usunięciem, mogą być w ogóle zakwalifikowane do jednej z grup zadrzewień objętych przedmiotowym zakazem. O tym z kolei decyduje przede wszystkim stan faktyczny w terenie. Chodzi tu nie tylko o ustalenie, jakiego rodzaju roślinność występuje lub występowała na działce inwestora, ale również o ustalenie cech charakterystycznych terenów sąsiadujących z tą działką. W szczególności, wymaga ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie mamy do czynienia z zadrzewieniami śródpolnymi, czyli zadrzewieniami występującymi wśród pól. Dane z ewidencji gruntów i budynków, wskazujące na rodzaj okolicznych użytków gruntowych, są pomocnym materiałem dowodowym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z terenami, które można uznać za pola. Jest to jednak tylko materiał pomocniczy, uzupełniający (por. np. W. Radecki, Zadrzewienia śródpolne, Aura 2014, nr 11, s. 36). Dla ustalenia, czy otoczenie działki inwestora faktycznie stanowią pola, istotny jest rzeczywisty stan zagospodarowania danego terenu, który można w sposób wiarygodny ustalić przede wszystkim w drodze oględzin. Dane z ewidencji gruntów i budynków mogą nie odzwierciedlać aktualnego stanu faktycznego. W szczególności, teren oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne (R), łąki trwałe (Ł) lub pastwiska trwałe (Ps), faktycznie może być już od wielu lat nieużytkowany rolniczo, a nawet może być już w całości lub częściowo zabudowany, zwłaszcza jeżeli chodzi o grunty rolne o niskich klasach bonitacyjnych. Dowód z oględzin ma, w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, kluczowe znaczenie również z punktu widzenia dokonania oceny, czy dane zadrzewienia istotnie związane są z realizacją celów, dla jakich wprowadzono zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych w ramach danej formy ochrony przyrody. Podobnie, jedynie uzupełniający, pomocniczy charakter względem dowodu z oględzin, w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody, mają, co do zasady, dane pozyskane z portali mapowych. To samo dotyczy zdjęć lotniczych. Równocześnie należy podkreślić, że w świetle otwartego katalogu źródeł dowodnych (art. 75 § 1 k.p.a.), nie ma przeszkód prawnych, aby jako dowód w sprawie dopuścić dane uzyskane zarówno z portali mapowych prowadzonych przez organy administracji rządowej (np. geoportal.gov.pl) oraz poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, jak również dane pochodzące z zasobów mapowych udostępnianych przez podmioty prawa prywatnego (np. serwis GoogleMaps). W przypadku ustalenia, że doszło do usunięcia zadrzewień z działki inwestora, tego rodzaju materiał dowodowy może zresztą stanowić podstawowy środek dowodowy co do stanu sprzed wycinki. W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że w aktach administracyjnych nie ma w ogóle wydruków z przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia portali mapowych. Już ta okoliczność była wystarczająca do uchylenia przez WSA w Warszawie postanowienia GDOŚ oraz poprzedzającego go postanowienia RDOŚ w Poznaniu, albowiem nie było w ogóle możliwe dokonanie kontroli legalności tego postanowienia w kontekście prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Pamiętać w tym kontekście należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy, dane z portali mapowych mogą stanowić dowód w sprawie, ale powinny one przybrać postać wydruku dołączonego do akt sprawy (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2142/18 oraz wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3822/18, CBOSA). Reasumując ten fragment uzasadnienia, WSA w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten nie ma w istocie samodzielnego charakteru, ale został sformułowany w oparciu o twierdzenie, że GDOŚ nie naruszył w ogóle przepisów postępowania. Twierdzenie to okazało się bezzasadne, albowiem WSA w Warszawie trafnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego.

4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena, czy doszło do naruszenia zakazów obowiązujących w parku krajobrazowym (art. 17 ust. 1 u.o.p.), wymaga każdorazowo uwzględnienia celów, dla jakich ustanowiono tę obszarową formę ochrony przyrody. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p., park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Z kolei w § 3 Uchwały określono szczególne cele ochrony na terenie Rogalińskiego Parku Krajobrazowego. Przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych powinień być interpretowany i stosowany w kontekście tych celów (por. np. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 453/18, CBOSA). Za takim rozumieniem tych przepisów przemawia zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.). W świetle tej zasady, organ ochrony przyrody, dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), zobowiązany jest do wyważenia takich wartości, jak ochrona środowiska (art. 5 Konstytucji RP) oraz prawo własności, w tym prawo zabudowy nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którym przyświecało ustanowienie przedmiotowego parku krajobrazowego. Przeciwna wykładnia, proponowana przez GDOŚ, że każde zadrzewienie śródpolne, przydrożne i nadwodne podlega ochronie niezależnie od celów, dla których ustanowiono dany park krajobrazowy, nie jest trafna. Wykładnia ta nie tylko mogłaby doprowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności, ale w istocie doprowadziłaby do zatarcia różnic między obszarowymi formami ochrony przyrody, do jakich należy m.in. park krajobrazowy a formami ochrony gatunkowej (art. 6 ust. 1 pkt 10 u.o.p.). Równocześnie jednak należy zaznaczyć, że wprowadzenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych w parku krajobrazowym nie ma na celu tylko ochrony wartości krajobrazowych, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (art. 17 ust. 1 pkt 5 u.o.c. oraz § 4 ust. 1 pkt 5 Uchwały). Zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne pełnią m.in. istotną rolę ochronną w odniesieniu do pewnych gatunków małych ssaków, ptaków oraz owadów. W szczególności, w przypadku obszarów użytkownych rolniczo, zwłaszcza o znacznych areałach, zadrzewienia śródpolne stanowią miejsce schronienia dla tych zwierząt. Ponadto, zadrzewienia te ograniczają erozję wodną i wietrzną gleb, kształtują bilans wodny, zapobiegając obniżaniu się poziomu wód gruntowych, stanowią naturalne bariery zatrzymujące spływ substancji zanieczyszczających z pól (por. np. A. Habuda, W. Radecki, Ochrona prawna drzew i krzewów poza lasami, Wrocław 2015 r., s. 12). W tym zakresie oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagały uzupełnienia. Innymi słowy, ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych w kontekście celów, dla których ustanowiono Rogaliński Park Krajobrazowy, nie może być ograniczona tylko do kwestii ochrony krajobrazu, ale powinna również uwzględniać wskazane wyżej funkcje ochronne, jakie pełnią te zadrzewienia na terenie przedmiotowego parku. Organ ochrony przyrody oceniając, czy w realiach danej sprawy planowana zabudowa skutkować będzie naruszeniem funkcji ochronnych zadrzewień, powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada prewencji oraz ostrożności (art. 6 ustawa z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; por. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1063/19, CBOSA). Podobnie, wymagają uzupełnienia oceny prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do kwestii skutków, z punktu widzenia postępowania uzgodnieniowego, wycinki zadrzewień przez inwestora. W tym aspekcie należy stwierdzić, że ewentualne pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić swoistej legalizacji bezprawnych działań polegających na usunięciu, podlegających ochronie, zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16, CBOSA). Należy tu się odwołać do, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawa polegającej na założeniu, że strona nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur).

4.6. Podsumowując, RDOŚ w Poznaniu zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. W tym celu organ ten powinien przeprowadzić oględziny, w trakcie których powinien umożliwić stronom składanie wyjaśnień. Wskazane jest, aby do protokołu z oględzin dołączone zostały zdjęcia wykonane przez pracowników organu, obrazujące zarówno działkę inwestora, jak i tereny ją otaczające. Jeżeli zdaniem organu konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z danych udostępnianych przez portale mapowe, czytelne wydruki z tych portali powinny być dołączone do akt sprawy. To samo dotyczy ewentualnego powołania się na zdjęcia lotnicze. Uzupełniająco należy wskazać, w kontekście zalecenia przeprowadzenia przez RDOŚ w Poznaniu oględzin, że w razie ponownego rozpoznawania sprawy przez ten organ, na skutek uchylenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia w wyniku kontroli instancyjnej lub kontroli sądowoadministracyjnej, nie znajduje zastosowania instytucja milczącego załatwienia sprawy przewidziana w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1990/15, CBOSA). Dokonując wykładni prawa materialnego, a także przeprowadzając proces subsumpcji, organy zastosują się do ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, z uwzględnieniem ocen prawnych sformułowanych w niniejszym wyroku.

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.