Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 227/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 28,  art. 77 par. 1, art. 80, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jednak nie dotyczy to kwestii stwierdzenia uprawnienia danego podmiotu do posiadania statusu strony postępowania nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji), gdyż w tym względzie za posiadaniem w tym postępowaniu interesu prawnego i legitymacji procesowej przemawiać mogą również przepisy późniejsze, obowiązujące w dacie wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania nieważnościowego.

TEZY

Wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jednak nie dotyczy to kwestii stwierdzenia uprawnienia danego podmiotu do posiadania statusu strony postępowania nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji), gdyż w tym względzie za posiadaniem w tym postępowaniu interesu prawnego i legitymacji procesowej przemawiać mogą również przepisy późniejsze, obowiązujące w dacie wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania nieważnościowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lutego 2016 r. (data wpływu do organu pisma z dnia 17 lutego 2016 r.) M. H. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; zainteresowany) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ) o "wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. (dalej również: Wójt) z dnia [...] 2011 r. wydanej w sprawie [...]". W osnowie wniosku stwierdził, że "działając jako strona postępowania / uczestnik" wnosi o to, by "Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu [podkr. własne] postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do [...] MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą [...] na terenie położonym w miejscowości [...]" w sprawie [...] Ponadto niezależnie od powyższego żądania skarżący wniósł o "wznowienie postępowań zakończonych ww. decyzjami" na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.

Decyzją z dnia z dnia [...] 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wyjaśniając, że czyni to "po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o zbadanie zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. Nr [...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do [...] MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości [...] (obręb [...], gm. [...]" – odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r., uznając, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Decyzja Kolegium z dnia [...] 2016 r. została doręczona stronom postępowania wskazanym w rozdzielniku do decyzji, wśród których organ II instancji nie wymienił M. H., jednak również doręczył skarżącemu tę decyzję "do wiadomości".

W terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. skarżący wniósł pismo datowane na 24 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2016 r.) zatytułowane "odwołanie od postanowienia SKO w K. z dnia [...] 2016 nr SKO [...]/16 wydanej w sprawie [...] oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy".

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja administracyjna, w sprawie której składał "wniosek o unieważnienie, nie spełnia art. 156 § 1 pkt 7 – ponieważ została wydana bez uwzględnienia (...) [go] jako strony postępowania", oraz że "decyzja zawierała te wadę od chwili jej wydania, wobec czego powinna zostać unieważniona, bez względu na późniejsze zdarzenia". Argumentował, że istniały przepisy, które określały sposób wyznaczania stron postępowania w zakresie oddziaływania hałasu – w tym względzie zarzucił zaniżenie zakresu oddziaływania hałasu poprzez niezgodne z przepisami zastosowanie wskaźników obliczeniowych – a nie zostały one uwzględnione w decyzji administracyjnej i rozstrzygniecie nastąpiło sprzecznie z ich wprost określonym przesłaniem. Podniósł, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, co szczegółowo wyśnił we wniosku z dnia 17 maja 2016 r., wskazując także inne uchybienia w raporcie [o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko] będącym podstawą wydania decyzji, jak również w odwołaniu z dnia 17 maja 2016 r. od decyzji Kolegium w sprawie znak [...] , w której organ II instancji nie uznał go za stronę postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. znak [...] na podstawie art. 38 § 1 pkt 3 K.p.a. [Kolegium błędnie podało jednostkę redakcyjną, którą stanowi nieobowiązujący przepis art. 138 § 3 K.p.a.] umorzyło postępowania odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że poza skierowaniem zaskarżonej decyzji właśnie do stron postępowania została ona również przekazana do wiadomości M. H. i zawierała stosowne pouczenie dotyczące sposobu jej zaskarżenia zgodnie z przepisem art. 127 § 3 K.p.a. Organ stwierdził, że przywołany przepis wyraźnie stanowi, iż prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie stronom postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzania nieważności decyzji, natomiast skarżący nie był stroną w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium w sprawie stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie był również uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy G. w sprawie wydania warunków zabudowy. Odwołując się do treści art. 28 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, którego stronami mogą być – poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości – właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy, jednakże po wykazaniu, że w konkretnych okolicznościach danej sprawy istnieją przesłanki z art. 28 K.p.a., a więc że wynik prowadzonego postępowania ma wpływ na ich interes prawny lub obowiązki.

Dalej Kolegium argumentowało, że zarówno w decyzji Wójta z dnia [...] 2011 r., jak i w decyzji Kolegium z dnia [...] 2016 r. organy nie stwierdziły, by skarżący był stroną postępowania w przedmiotowej sprawie – przede wszystkim z uwagi na niewykazanie przez niego interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ stwierdził, że na podstawie "mapy hałasu" (stanowiącej załącznik nr [...] do raportu [o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – dalej również: raport środowiskowy] izolinia hałasu dla poziomu 35 dB, obejmująca nieruchomość zainteresowanego, nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i z tego względu wynik postępowania nie ma wpływu na interes skarżącego. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot niemający przymiotu strony (w myśl przepisu art. 28 K.p.a.) musi prowadzić do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania odwoławczego wszczętego na skutek wniesienia takiego wniosku.

W skardze na powyższe rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. H. podniósł, że organy błędnie nie uznały go za stronę postępowania, opierając się na danych dotyczących oddziaływania hałasu, wynikających z raportu środowiskowego. Skrzący zarzucił, że jako argumentu przemawiającego za odmówieniem mu statusu strony użyto wykresu izolinii hałasu na poziomie 45 dB (wymaganym w ustawie) zawartego w raporcie środowiskowym, wskazującego na odległość 270 m [oddziaływania ponadnormatywnego hałasu], a założenie to jest błędne, bowiem "izolinia została zaniżona ze względu na złą metodę obliczeń". Jego zdaniem, izolinia ta, "obliczona prawidłowo, przy zastosowaniu wymaganego przez RDOŚ współczynnika tłumienia gruntu, rozszerza się do ponad 450 m, natomiast (...) [jego] działka znajduje się w odległości 380 m od planowanej elektrowni". Wobec tego skarżący stwierdził, że powinien być uwzględniony jako strona postępowania, a decyzja Kolegium sankcjonuje sytuację, w której można na podstawie błędnego raportu odmówić uznania go za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organów jest zweryfikować podane przez inwestora dane – co nie zostało wykonane w sposób prawidłowy.

Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji, zainteresowany wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej [o warunkach zabudowy].

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy, niezależnie od podniesionych zarzutów.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] 2016 r., została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który to przepis znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 127 § 3 K.p.a. dotyczący rozpatrywania środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przepis art. 157 § 2 K.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (stanowi rozwiniecie ogólnego przepisu art. 61 § 1 K.p.a.). Przepis ten może zatem stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, w których stronami mogą być całkiem inne podmioty. Dlatego też co do zasady nie należy mieszać tych dwóch trybów postępowania. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się bowiem w granicach sprawy zainicjowanej wnioskiem podmiotu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 597/10, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł do Kolegium pismo z dnia 17 lutego 2016 r. zatytułowane "wniosek", ale w jego treści wyraźnie wskazał, że domaga się wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec tego co do zasady trafne było w przedmiotowej sprawie działanie Kolegium, które z urzędu przystąpiło do zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z prawem, z perspektywy przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Pismo skarżącego stanowiło bowiem jedynie sygnalizację potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy. Poczynione zresztą w dość ogólny, opisowy sposób, gdyż skarżący, opisując kwestionowany akt, użył sfomułowania "decyzji w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do [...] MW, wraz z infrastrukturą towarzyszącą [...] na terenie położonym w miejscowości [...]", zarazem podając znak sprawy – [...] Nie był to zatem wniosek (żądanie) w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., który przez sam fakt wniesienia zainicjowałby postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 K.p.a.).

Warto wspomnieć, że pismo to zawierało również inne wnioski, ale żądania te dotyczyły stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2010 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wydane dla przedmiotowej inwestycji (tak wynika z pisma Kolegium z dnia 26 kwietnia 2016 r. znak [...] i odpowiedzi skarżącego z dnia 9 maja 2016 r.), a także wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy, względnie również w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Zagadnienia te, jako że nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy, która dotyczy rozstrzygnięcia w swej istocie formalnego, wydanego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do [...] MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości [...] (obręb [...]), gm. [...] – nie stanowią jednakże przedmiotu dalszych rozważań Sądu.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przepis art. 138 § 1 K.p.a. wśród rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy wskazuje, m.in., że organ taki (czy odpowiednio minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 K.p.a.) wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. lub jednego z rodzajów rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest bowiem tylko po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności odwołania (odpowiednio też – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Z powyższego wynika, że organ odwoławczy ma obowiązek zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona zaś przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, a zatem przez stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza zasadniczą formą postępowania administracyjnego, tj. bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dodać należy, że decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły także inne, legitymowane podmiot (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08).

Co się tyczy wykazania interesu prawnego przez podmiot składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, trzeba wyjaśnić, że osoba, która składa taki wniosek, jak i podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności, powinna wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem tutejszego Sądu nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnioskodawca swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu administracyjnego jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie.

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 597/10 (dostępnym jw.), interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – które może zostać wszczęte, stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., na żądanie strony lub z urzędu – jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Stroną tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, jeśli wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany z uwzględnieniem przepisu art. 28 K.p.a. (por. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 633/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/12 – odrzeczenia dostępne jw.). Krąg stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu zwykłym może bowiem niewątpliwie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności powinien zatem każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprawy ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, dostępny jw.). Podobnie też powinien postąpić w stosunku do podmiotu składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podkreśla też, że nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego i społecznego, dla którego miałby jednak podzielać pogląd, że rozważania organu w powyżej przedstawionym zakresie winny odnosić się wyłącznie do przepisów prawa materialnego, na podstawie których nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zwykłym (por. np. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 313/07 – i powołane tam orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/12 – orzeczenia dostępne jw.). Przeciwnie, skoro bez wątpienia postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się w nowej sprawie administracyjnej (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r. sygn. akt III AZP 2/91, OSNCP 1992/1/3), to organ winien ustalić interes prawny strony, opierając się również na obowiązującym stanie prawnym nie tylko w dacie zainicjowania postępowania nadzwyczajnego (złożenia wniosku) lub wszczęcia z urzędu postępowania w tym przedmiocie, ale również w dacie rozstrzygania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie powinien też ograniczać się do analizy przepisów szczególnych obowiązujących dla danego postępowania (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który modyfikuje krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), ale brać pod uwagę również inne przepisy prawa materialnego, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 K.p.a. jeszcze raz należy zaakcentować, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania zwykłego (w tym wypadku w sprawie ustalenia warunków zabudowy), jakkolwiek niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego strony postępowania w zasadzie powinny w tym zakresie odegrać przepisy dotyczące zagospodarowania i zabudowy terenu, czy szerzej gospodarki przestrzennej (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2945/12 oraz sygn. akt II OSK 2944/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/14 – orzeczenia dostępne jw.).

Podsumowując tę ogólną część rozważań, Sąd stwierdza, że organy nadzorcze rozpoznają nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 K.p.a.) – w odniesieniu do podmiotu składającego wniosek inicjujący (wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego), jak i podmiotu składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie takiej sprawy – powinien dokonać nie tylko analizy formalnej legitymacji wnioskodawcy (np. czy brał udział w postępowaniu), ale przede wszystkim zbadać tę legitymację w kontekście przepisów prawa materialnego. Przy czym nie powinien się ograniczać wyłącznie do tych przepisów, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tego rodzaju pogłębionego badania należy zaś dokonać szczególnie wówczas, gdy dotyczy podania podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Ponownie należy podkreślić, że wprawdzie badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydawania w postępowaniu zwykłym, a późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu taka ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1897/12, dostępny jw.), ale takie działanie jest w pełni uprawnione wyłącznie w zakresie oceny wad samej decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Jest to bowiem oczywisty skutek wynikający z treści art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. Wady decyzji prowadzące do jej nieważności zostały bowiem wyliczone enumeratywnie w tym przepisie stąd też nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych niż wymienione w przepisie przyczynach. Wady nieważności mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2551/15, dostępnym jw.). W konsekwencji, wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji – co podlega ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 155/15; 30 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2009/14; 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 791/13 – odrzeczenia dostępne jw.) – jednak nie dotyczy to kwestii stwierdzenia uprawnienia danego podmiotu do posiadania statusu strony postępowania nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji), gdyż w tym względzie za posiadaniem w tym postępowaniu interesu prawnego i legitymacji procesowej przemawiać mogą również przepisy późniejsze, obowiązujące w dacie wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania nieważnościowego.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd zastrzega jednak – w odpowiedzi na zarzuty i żądania zgłoszone w skardze, że nie mógł skontrolować zgodności z prawem decyzji pierwotnej (wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji o warunkach zabudowy), której dotyczy prowadzone przez organy nadzwyczajne postępowanie administracyjne (postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), i stwierdzić jej nieważności. Działanie takie, jak już wspomniano, wykraczałoby bowiem poza granice niniejszej sprawy i kompetencje sądu administracyjnego. Sąd nie odniósł się również do tych podnoszonych przez skarżącego argumentów, dotyczących wadliwego odmówienia mu przymiotu strony, które wymagałyby analizy treści samej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do [...] MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ani też tym bardziej prowadzonego postępowania zwykłego. Na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu konkretnej sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a co do zasady jedynie kontrolują ich działalność pod kątem legalności. Do zbadania szczegółowych okoliczności podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowym powinno dojść w ramach postępowania wszczętego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy – i to w dużej mierze już na etapie rozstrzygania, czy złożony przez niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi od strony postępowania.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której emanację w postępowaniu wyjaśniającym stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy wniesione podanie w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., pochodzi od strony postępowania. W ocenie Sądu, organ II instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia w tym zakresie pogłębionych ustaleń, naruszył wyżej powołane przepisy, uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania nieważnościowego. Tym samym dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., na podstawie którego to przepisu umorzył postępowanie odwoławcze. Jest to takiego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało sposób postąpienia z podaniem skarżącego, co skutkowało ograniczeniem się przez organ odwoławczy do podjęcia formalnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Przede wszystkim zakwestionować należy proste stwierdzenie przez Kolegium, że skarżący nie był stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący niewątpliwie nie został przez Kolegium uznany w tym postępowaniu za stronę postępowania, jakkolwiek doręczono mu decyzję z dnia [...] 2016 r. "do wiadomości". Nie był również, jak to zauważył sam organ II instancji, uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy G. w sprawie wydania warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie mógł być stroną postępowania zwykłego, ani że nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem tutejszego Sądu przedwczesne i zbyt pochopne było stwierdzenie przez Kolegium, że skarżący nie jest stroną postępowania – tak zwykłego, jak i szczególnego w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy – z uwagi na niewykazanie przez niego interesu prawnego w tym postępowaniu. Kolegium, oceniając sytuację procesową skarżącego, odwołało się lakonicznie do "mapy hałasu" (stanowiącej załącznik nr [...] do raportu środowiskowego), stwierdzając że oddziaływanie planowanej inwestycji nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niemniej jednak uczyniło to w warunkach całkowitego pominięcia faktu, że skarżący właśnie takie – tj. dotyczące zasięgu ponadnormatywnego hałasu – jak i inne wnioski dotyczące środowiskowych uwarunkowań inwestycji kwestionuje, odwołując się przy tym do określonych argumentów, w tym również stanowiska RDOŚ w P.. Sposób odniesienia się do stanowiska skarżącego – tym bardziej, że poczyniony na użytek tak doniosłego rozstrzygnięcia, jak to, które dotyczy statusu strony postępowania – był nieprawidłowy, gdyż stanowił działanie zdecydowanie zbyt pobieżne, a dotyczące przecież zagadnień fundamentalnych dla sposobu załatwienia sprawy administracyjnej. Ponadto ograniczało się jedynie do kwestii związanych z zasięgiem hałasu, pomijało zaś poczynienie rozważań, czy nie występują inne przepisy prawa materialnego – w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska – które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący ma status strony postępowania. Tymczasem przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zarazem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jak to wynika z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.). Przepisy tych ustaw (wraz z innymi ustawami) stanowią dopełnienie, w tym zwierają ograniczenia, określonego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459, z późn. zm.) definicji prawa własności.

Trzeba również zwrócić uwagę i na to, że w dniu 16 lipca 2016 r., a zatem zdecydowanie przed datą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Kolegium w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu 29 grudnia 2016 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Ustawa ta zobowiązuje w art. 6 ust. 7 organy wydające różne decyzje w ramach procesu inwestycyjnego (m.in. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniu na budowę) – przy wydawaniu tych decyzji – do uwzględnienia odległości, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe (art. 4). Odległości te co do zasady obowiązują "dwukierunkowo", bowiem nie tylko dotyczą odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszalnego (lub budynku o funkcji mieszanej), jak to wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ale dotyczą również odległości takiego budynku od elektrowni wiatrowej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wprost stanowi, że budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, może być lokalizowany i budowany w odległości od elektrowni wiatrowej, która jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zdaniem Sądu również ten przepis – niezależnie od innych, wynikających chociażby z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy Prawa ochrony środowiska – powinien być wzięty przez Kolegium pod uwagę, skoro może znacząco ograniczać możliwość korzystania, a w tym zagospodarowania i zabudowy działki skarżącego. W razie ustalenia, że ze względu na parametry planowanej zabudowy – elektrowni wiatrowej teren działki skarżącego znajduje się w odległości mniejszej niż wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i nie byłaby możliwa legalna zabudowa (orany są obowiązane uwzględniać przepis art. 4 powołanej ustawy na każdym etapie procesu inwestycyjnego) tej działki budynkiem mieszkalnym (albo budynkiem o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa), okoliczność taka nie mogłaby zostać pominięta przez Kolegium przy ocenie, czy skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla tej elektrowni wiatrowej, a w konsekwencji, czy ma legitymację procesową do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] 2016 r. Powyższe wymagało jednakże poczynienia konkretnych ustaleń opartych na analizie parametrów planowanej elektrowni wiatrowej, dla której ustalono warunki zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt. I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będąc związane normą określoną w art. 153 P.p.s.a., przeprowadzi pogłębione postępowanie wyjaśniające (stosując w razie potrzeby przepis art. 136 K.p.a.) we wskazanym w niniejszym wyroku zakresie, a następnie wyda adekwatne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego i związanych z nimi aspektów dotyczących ochrony środowiska, które mogą mieć wpływ na ocenę sytuacji prawnej skarżącego, a w tym również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Dopiero wtedy będzie mógł prawidłowo rozstrzygnąć, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi od strony postępowania i w zależności od konkretnych ustaleń wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

Rozpoznając skargę, Sąd nie odniósł się do podnoszonych w niej argumentów dotyczących wadliwego zdaniem skarżącego odmówienia mu przymiotu strony, w postępowaniu którego wznowienia się domaga, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w orzekaniu, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem jej legalności.

Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) w ramach orzeczonego zwrotu kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku).