Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1330/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 20, art.28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 września 2022 r., znak: WI-I.7840.2.9.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 października 2018 r. Nr 1987/6740.1/2018, znak: AU-01-1.6740,1.1852.2018.JWI Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zmianie decyzji Nr 481/6740.1/2018 z 15 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z drogą wewnętrzną, z garażami wbudowanymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, co, cwu, gazową, wentyl, mechanicznej, elektryczną, wraz z budową instalacji wewnętrznych prowadzonych na zewnątrz: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikami, gazowej i oświetlenia terenu oraz instalacjami elektrycznymi NN na działkach nr [...], [...] obr. 40 Krowodrza przy ul. T. w K..

Na wniosek J. P. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. wznowił postępowanie w tej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a następnie decyzją Nr 70/6740.1/2021 z dnia 20 stycznia 2021 r., znak: AU-01-1.6740.1.2195.2019.JPO, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145, art. 147 k.p.a., umorzył postępowanie wznowieniowe. Organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko brakiem posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony do występowania o wznowienie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1987/6740.1/2018, z 23 października 2018 r. znak: AU-01-1.6740,1.1852.2018.JWI, w przedmiocie zmiany decyzji Nr 481/6740.1/2018 z 15 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. P. Wojewoda Małopolski decyzją z 27 sierpnia 2021 r., znak Wl-I.7840.2.17.2021.AN uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tekst jednolity) - zwanej dalej k.p.a. Jako przyczynę uchylenia wskazano, że oczywistym jest, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu może oddziaływać na nieruchomości skarżącej.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionej od decyzji Wojewody Małopolskiego przez I. sp. z o.o. G. s. k. z siedzibą w K. wyrokiem z 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 września 2022 r., znak WI-I.7840.2.9.2022.MA uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1987/6740.1/2018, z 23 października 2018 r. znak: AU-01-1.6740.1.1852.2018.JWI, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. WSA w Krakowie w ww. orzeczeniu stwierdził "W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zreformowanie decyzji organu I instancji w zakresie sformułowania sentencji jest niedopuszczalne i narusza zasadę dwuinstancyjności. Z tych względów art. 138 § 2 k.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany wadliwie".

Zatem mając powyższe na względzie Wojewoda w przedmiotowej sprawie zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co dowodzi treść sentencji niniejszego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do dalszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, dodać należy, że w pierwotnym orzeczeniu organ wojewódzki stanął na stanowisku iż, cyt.: oczywistym jest więc, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu może oddziaływać na nieruchomości skarżącej zagospodarowania w przyszłości.

Z kolei WSA w Krakowie wyjaśnił, że "Sąd nie stwierdza żadnego "oczywistego" związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zakresem kontrolowanej we wznowionym postępowaniu decyzji a oddziaływaniem (rozumianym tak jak to zdefiniowano w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) na nieruchomość J. P.. Podkreślenia wymaga, że kontrolowane postępowanie nie dotyczy wznowienia w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 15 marca 2018 r., Nr 481/6740.1/2018, lecz sprawy zakończonej decyzją zmieniającą to pozwolenie tj. decyzją z 23 października 2018 r. Nr 1987/6740.1/2018, znak: AU-01-1.6740,1.1852.2018.JWI. Zmiana pierwotnego pozwolenia polegała między innymi na odsunięciu planowanych budynków od niezabudowanych działek wnioskodawczyni. (...) Zatem wskazywane przez Wojewodę "podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość" nie jest wystarczające do uznania kogoś za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę. (...) W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględni powyższe wskazania. Niewątpliwie powinien skontrolować decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę - w kontekście uprawnienia J. P. do udziału w tym postępowaniu. Należy tego dokonać zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a nie rozumianych abstrakcyjnie potencjalnych tylko zagrożeń prawa własności. Jeżeli zaś organ II instancji podzieli stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa co do braku legitymacji J. P. do udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, to może we własnym zakresie zreformować sentencję decyzji. Kwestia ta nie daje bowiem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a."

Zatem organ wojewódzki poniżej dokona oceny wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości J. P., mając na względzie wiążący charakter ww. wyroku z 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/21.

Podkreślić należy, iż status strony w postępowaniu wynika z regulacji materialnoprawnych. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" rozumieć należy - stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną ocenę zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Podkreślić jednak należy, iż o przymiocie strony w ocenianej sprawie decydować może jedynie to, czy działki skarżącej znajdują się w zdefiniowanym wyżej obszarze oddziaływania planowanego obiektu tj. czy znajduje się w obszarze, który z uwagi na regulacje odrębne, doznaje ograniczeń w zagospodarowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zabudowy terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu.

Organ odwoławczy poniżej dokona oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji względem nieruchomości, której właścicielem jest J. P. tj. dz. nr [...] i nr [...] oraz dz. nr [...], której jest współwłaścicielem. Dwie z powyżej podanych nieruchomości tj. nr [...] i nr [...] bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, natomiast dz. nr [...] oddzielona jest od terenu inwestycji dz. nr [...]. Działka nr [...] jest szeroka od około 9,3 m do około 10 m, dz. nr [...] od około 8,9 m do ok. 9,6 m z kolei dz. nr [...] od około 4,2 do ok. 4,5 m (pomiar własny pzt karta nr 68 oraz z ogólnodostępnego portalu Urzędu Miasta Krakowa pod adresem https://msip.um.krakow.pl/kompozycie/?config=config arch.json).

W tym miejscu należy również dodać, iż działka nr [...] na całej swej długości graniczy z terenem inwestycji, niemniej jednak jej parametry tj. szerokość uniemożliwiają jej zabudowę. Natomiast względem działki nr [...] wyjaśnić należy, że po zmianie pozwolenia na budowę uległ zmniejszeniu teren objęty pierwotnym pozwoleniem na budowę powodując tym samym, że tylko na długości 20 m działki skarżącej (cała jest długa na około 37,7 m - pomiar własny - źródło jw.), graniczy ona z inwestycją.

Przechodząc dalej do analizy wpływu projektowanej inwestycji, na powyżej wskazaną nieruchomość, należy odnieść do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - zwanego dalej warunkami technicznymi jak również do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również w kontekście ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki poprzez ocenianą inwestycję, wyjaśnia się poniżej.

Należy więc odnieść się do możliwości zabudowy działek skarżącej o nr [...] i nr [...] mając na względzie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" przyjętego uchwałą Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małop.2012.5524 z dnia 2012.11.06). Zgodnie z zapisami tej uchwały działki skarżącej znajdują się w terenach oznaczonych symbolami MN.3.5 tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z uwagi na parametry działki nr [...] (szerokość) ewentualna jej przyszła zabudowa będzie możliwa albo w granicy z działką inwestycyjną zgodnie z zapisami warunków technicznych (o czym tut. organ wspomni poniżej) albo na granicy z działką nr [...] (należącą do skarżącej), co pozwoli na lokalizację w odległościach 3 m lub 4 m od granicy z działką nr [...]. W związku z powyższym uznać należy, że projektowane budynki, które po zmianie pozwolenia na budowę będą oddalone od działki nr [...] na odległość 6,44 m (tj. o 60 cm dalej niż pierwotnie), nie ograniczą potencjalnej przyszłej zabudowy tej nieruchomości zgodnie z dopuszczeniami określonymi w powyższej uchwale.

W kwestii § 12 stwierdzić należy, iż projektowane zamierzenie budowlane nie wpływa na ewentualne przyszłe zagospodarowanie w tym zabudowę działki nr [...] stanowiącą własność skarżącej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu budynki należy sytuować w odległości 4,00 m od granicy z działkami (ścianą z oknami i drzwiami) lub 3,00 m (ścianą bez okien i drzwi). W ramach zmiany pozwolenia na budowę zmieniono lokalizację projektowanych budynków w ten sposób, że ich odległość względem działki skarżącej zwiększyła się o 60 cm i obecnie wynosi 6,44 m. Zatem stwierdzenia wymaga fakt, że są to odległości większe niż wymagają tego przepisy wskazane powyżej. W związku z tym, należy wysnuć wniosek, że projektowana zabudowa nie wpływa na ewentualną potencjalną zabudowę tej działki. Mając na względzie parametry nieruchomości J. P. tj. szerokości działki nr [...] trzeba zwrócić uwagę na treść § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, cyt.: W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Powyższe oznacza, że ewentualna przyszła zabudowa wyłącznie działki nr [...] będzie możliwa w jej granicach, ale ścianą bez okien i drzwi względem nieruchomości inwestycyjnej. Pozwala to na stwierdzenie, iż zmiana polegająca na zwiększeniu dystansu projektowanych obiektów względem działki skarżącej nie ogranicza jej zabudowy, mając na względzie treść omawianego przepisu.

Analogiczny wniosek względem § 13 i § 60 warunków technicznych tj. przesłanianie i nasłonecznianie. Na stronie 48 projektu budowlanego wyjaśniono, że wysokość przesłaniania generowana przez budynki oznaczone na pzt nr 25 i nr 26 wynosi 10,32 m. Ich odległość od granicy z działką skarżącej to 6,44 m. W sytuacji lokalizacji potencjalnego budynku skarżącej w granicy z działką inwestycyjną, ściana w granicy będzie musiała być bez okien i drzwi, wówczas nie będzie mowy o przesłanianiu tego budynku z uwagi na brak otworów okiennych. Natomiast jeśli skarżąca zdecydowałaby się na realizację budynku z otworami okiennym, wówczas będzie musiała odsunąć ten budynek na odległość 4,00 m od granicy działki nr [...]. Niemniej jednak takie działanie będzie możliwe, jeśli potencjalny budynek zlokalizowany byłby na granicy z działką nr [...] (należącą do skarżącej), z uwagi na szerokość dz. nr [...]. W takim przypadku odległość między tymi budynkami wynosiłaby 10,44 m (odległość budynku inwestora od granicy z działką nr [...] tj. 6,44 m + odległość od granicy potencjalnego budynku skarżącej 4,00 m). Pozwala to na stwierdzenie, że w takim przypadku wysokość przesłaniania byłaby mniejsza niż odległość między budynkami 10,44 m > 10,32 m. Podsumowując, należy jednoznacznie wywieść wniosek, że projektowane budynki, nie będą generowały ponadnormatywnego przesłaniania (§13), ograniczającego potencjalną zabudowę działki skarżącej.

Analogiczny wniosek należy wysnuć względem nasłoneczniania tj. § 60, w którym określono, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach między 7:00 a 17:00. W projekcie budowlanym na stronie 48 wskazano, że cień na tą działkę pada jedynie w godzinach od 7:00 do 8:40 tj. 1 h 40 min w północno-zachodnim narożniku działki, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki i nie ogranicza możliwości ewentualnej zabudowy i zagospodarowania tej działki. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku ewentualnej przyszłej zabudowy działki skarżącej, pokoje w potencjalnym budynku będą nasłonecznione przez dłuższy czas niż wymagane 3 - godziny (tj. w godzinach 7:00 do 17:00), zgodnie z § 60 rozporządzenia. Zatem przepisy dotyczące nasłoneczniania nie zostały naruszone przez projektowaną inwestycję.

Pomimo faktu, że ww. przepisy stosuje się do obecnego zainwestowania działki (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 972/2019), Wojewoda stwierdził, że nawet w przypadku ewentualnej przyszłej zabudowy działki skarżącej, projektowane obiekty nie będą wpływały ani ograniczały w jakikolwiek sposób potencjalnych budynków, w kontekście przesłaniania i zacieniania. Pozwala to na stwierdzenie, że projektowana lokalizacja tych budynków nie wprowadzi ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Innymi słowy, jej właściciel może bez przeszkód zagospodarować swoje nieruchomości w granicach własności, zaś usytuowanie spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Wojewoda Małopolski po ponownej analizie całości materiału dowodowego, w szczególności mając na względzie orzeczenie WSA w Krakowie z 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/21 stwierdza, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość skarżącej znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, co jednocześnie przesądza o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego dającego podstawę do przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wykazanie przepisu prawa materialnego daje podstawę do przyznania statusu strony. Sąsiedztwo takiego uprawnienia nie daje.

Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Brak jest przepisów prawa, które potwierdzałyby tezę, że nieruchomości odwołującej znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W szczególności przepisami takimi nie są ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - co zostało wykazane powyżej, ani też przepisy ustawy Prawo budowlane. Omawiany obiekt budowlany został zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 Pb, w tym z zapewnieniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Co istotne przedmiotem oceny tut. Organu jest zmiana ostatecznego pozwolenia na budowę i tylko w zakresie tych zmian tut. Organ dokonał oceny oddziaływania tego zamierzenia. Zarzuty J. P. sprowadzają się również do uciążliwości jakie będzie generowało użytkowanie tych budynków tj. m.in. zwiększony ruch samochodowy, hałas, zanieczyszczenia.

Na tą okoliczność należy wyjaśnić, iż interesu prawnego nie uzasadnia także hipotetyczne występowanie "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora. Według oceny organu odwoławczego, projektowane zamierzenie nie będzie powodowało immisji pośrednich dla działek skarżącej. Osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

Organ zwrócił uwagę, ze nie można wywodzić swego interesu prawnego z art. 144 k.c. Na tą okoliczność należy przywołać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r. sygn. akt: II OSK 3148/18, w którym stwierdzono, cyt.: (...) skarżący twierdzą, iż wspomniane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisy odrębne, wprowadzające związane z obiektem budowlanym, którego dotyczy wydane w sprawie pozwolenie na budowę, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, których skarżący są właścicielami, to art. 140 i art. 144 k.c. Powołane przepisy Kodeksu cywilnego stanowią, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz że w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140), a także że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144). W ocenie NSA powołane przepisy Kodeksu cywilnego same w sobie nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, których skarżący są właścicielami, z powodu wybudowania na nieruchomości sąsiedniej obiektu budowlanego, którego dotyczy wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę.

Reasumując, tylko ograniczenia w zabudowie nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.10.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2239/06, LEX nr 439881 oraz wyrok WSA z 17.01.2008 r., sygn. akt 1410/07, LEX nr 487985). Takiego przepisu prawa, który ograniczałby zabudowę działek skarżącej z uwagi na lokalizację projektowanego budynku, organ odwoławczy nie dopatrzył się.

Mając na względzie powyższe organ wojewódzki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1987/6740.1/2018, z 23 października 2018 r. znak: AU-01-1.6740.1.1852.2018.JWI, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powyższej inwestycji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., zarzucając jej naruszenie

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej jako: k.p.a.). w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe odniesienie się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 listopada 2021 r., sygn. akt; II SA/Kr 1134/21, co skutkowało chybionym przyjęciem, że Sąd przesądził o braku interesu prawnego Skarżącej do udziału postępowaniu jako strona i tym samym zasadności odmowy wznowienia postępowania, gdy tymczasem Sąd jedynie wskazał na konieczność ponownej oceny i samodzielnej weryfikacji ww. okoliczności przez Organ II instancji,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego rozpatrzenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, czego skutkiem stało się powielenie błędnych ustaleń Prezydenta Miasta Krakowa na gruncie decyzji Organu I instancji dotyczącej brak zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 147 k.p.a., legitymującej Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia zakończonego ostateczną decyzją postępowania, jak również legitymującej skarżącą do wzięcia w nim udziału.

3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania przytoczonych przepisów, podczas gdy w stanie faktycznym, którego dotyczy postępowanie zaktualizowała się przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a to z uwagi na fakt, iż Skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 marca 2018 r., (znak; Nr 481/6740.1/2018), podczas gdy Organ był zobowiązany do umożliwienia Skarżącej czynnego udziału w tymże postępowaniu.

4. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej jako: Prawo budowlane), poprzez brak uznania Skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa pod znakiem: znak: AU-01- 1.6740.1.1.1852.2018.JWI, podczas gdy prawidłowa analiza przedmiotowej kwestii prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, co do konieczności przyznania Skarżącej statusu strony rzeczonego postępowania.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie wszyscy przedstawili adresy na platformie ePUAP, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (...) na działkach nr [...], [...] obr. 40 Krowodrza przy ul. T. w K., a w konsekwencji, czy organ w zaskarżonej decyzji zasadnie odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 października 2018 r. znak AU – 01-1.6740.1.1852.2018.JW (tj. decyzji o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę) - na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organ doszedł do przekonania, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa tj. nie miała miejsca sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ doszedł do błędnego przekonania, prowadzącego w istocie do odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Nastąpiło to z naruszeniem art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy, a nadto nastąpiło po merytorycznym w zasadzie jej rozpoznaniu.

W ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 ustawodawca sformułował szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. definicję strony postępowania. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Interpretacji ww. art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy dokonywać w związku z art. 5 ust.1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu budowlanego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu (a obecnie tylko w zabudowie) działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2017 r. sygn. II OSK 2636/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).

Podkreślenia wymaga też, że nie można utożsamiać kwestii naruszenia przepisów techniczno – budowlanych z przyznaniem lub odmową przyznania stronie tego statusu. Gdyby przepisy techniczno – budowlane zostały naruszone (nie zostały spełnione) w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, to w ogóle nie mogłaby zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę. Również sam fakt uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania nie wpływa na ocenę tego, czy pozwolenie na budowę może czy nie może (lub mogło) być udzielone. Pozwolenie na budowę udzielane jest wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a nie wówczas gdy na inwestycję zgodzą się sąsiedzi znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Niemniej mają oni prawo w postępowaniu administracyjnym uczestniczyć, po to właśnie, aby brać udział w wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych.

W niniejszej sprawie (jak już to wyżej wskazano) kasacyjna decyzja Wojewody Małopolskiego została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/21 na skutek sprzeciwu wniesionego przez I. sp. z o.o. G. s. k. z siedzibą w K., z powodu naruszenia art. 138 § 2 Kpa. Wskazania dla organu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku zostały zacytowane w zaskarżonej decyzji.

Organ II Instancji wydając zaskarżoną decyzję kierował się ograniczeniami w przyszłej zabudowie działek skarżącej wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), również w kontekście postanowień obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ szczegółowo badał też zachowanie warunków wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń oraz zachowanie minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń.

Wszystkie te kwestie i ich wpływ na możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej zostały bardzo szczegółowo przez organ rozpatrzone, rzecz jednak w tym, że skoro organ dokonuje takich analiz dotyczących wpływu inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżącej, to – jak to wyżej wskazano – rozważania te powinny być dokonywane z udziałem strony postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zatem obowiązany przyjąć, że ziściła się wskazywana przez skarżąca przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).