Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 174/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 766/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 października 2014 r., II SA/Bk 766/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm., dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca przed uzyskaniem przez brata niepełnosprawności w 2011 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność brata, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą trwającą od 2011 roku koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym bratem. Wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

W ocenie Sądu ta wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację, bo jest ona nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 550/13). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia). Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bo sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nie można przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" – zob. np. wyroki WSA w Łodzi z 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13).

Od daty wydania przez SKO zaskarżonej decyzji, to jest od [...] października 2013 r. uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5.12.2013 r., K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r. Następstwem tego wyroku było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Skarżąca M. O. skorzystała z nowej regulacji, gdyż decyzją z [...] lipca 2014 r. przyznano jej zasiłek dla opiekuna za okres 1 lipca 2013 r. – 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami, zaś decyzją z [...] lipca 2014 r. przyznano taki zasiłek bezterminowo od 15 maja 2014 r. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał umorzył postępowanie postanowieniem z 17 lipca 2014 r. (P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Skarżąca nie cofnęła skargi, chociaż po wydaniu zaskarżonej decyzji organy przyznały jej na innej podstawie prawnej zasiłek dla opiekuna za ten sam okres, który dotyczył decyzji zaskarżonej. Przy braku wniosku cofającego skargę, Sąd nie miał kompetencji do umorzenia postępowania sądowego Natomiast organ I instancji, rozpatrując sprawę ponownie, winien dokonać analizy faktycznego zaspokojenia roszczeń skarżącej późniejszymi decyzjami i uznać ewentualnie postępowanie za bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi M. O., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji, polegające na przyjęciu interpretacji tego przepisu utożsamiającej "rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją "niepodjęcia takiej działalności, w związku z koniecznością uwzględnienia konstytucyjnego nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, wyrażonego w art. 32 Konstytucji RP, ze względu na to, że odmienne rozumienie tych pojęć prowadzi do różnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej),

2) art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego może podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe mimo, że występujący o to świadczenie nie wycofał wniosku, ale uzyskał zasiłek dla opiekuna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest obarczona błędną interpretacją przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, z uwagi na nieuwzględnienie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r., polegała na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) oraz na wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego udziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jedną z podstawowych przesłanek pozytywnych jest sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki.

W świetle powołanego przepisu warunkiem otrzymania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem. W tej sprawie nie zaistniał związek między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W przypadku nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym unormowanym w art. 17 u.ś.r. – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Z porównania art. 16 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1. Za taką, ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wynika to z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia, oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 ustawodawca, obok przesłanki "rezygnują z zatrudnienia", osobno wyszczególnił przesłankę "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza że – zgodnie z zakazem wykładni synonimicznej – pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne). Pojęcie "nie podejmują zatrudnienia" nie zwiera się w pojęciu "rezygnują z zatrudnienia". Trafność takiej interpretacji znajduje potwierdzenie w treści nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na mocy art. 17 pkt 2 lit. a) tej ustawy art. 16a ust. 1 u.ś.r. otrzymał nową treść m. in. poprzez wprowadzenie przesłanki "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Nowelizacja w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy, tj. wprowadza określoną nowość normatywną, a nie wyjaśniający czy doprecyzowujący. Od 1 stycznia 2015 r., obok dotychczasowej przesłanki, zostanie wprowadzona przesłanka "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co świadczy o tym, że w dotychczasowym stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł być przyznany stronie, która nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, że w aktualnym stanie prawnym przez rezygnację z zatrudnienia nie można rozumieć niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu (wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2014 r., IV SA/Po 893/14, z 10.09.2014 r., IV SA/Po 496/14, z 2.10.2014 r., IV SA/Po 816/14, wyrok WSA w Gliwicach z 2.09.2014 r., IV SA/GL 1186/13, z 18.09.2014 r., IV SA/G11218/13, z 16.09.2014 r., IV SA/G1 1190/13, z 30.09.2014 r., IV SA /Gl 767/14, WSA w Lublinie z 3.09.2014, II SA/Lu 570/14, z 3.09.2014 r., II SA/Lu 570/14, WSA w Kielcach z 26.08.2014 r., II SA/Ke 367/14. Również NSA oddalił wyrokiem z 30.07.2014 r., I OSK 269/14 skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 30.10.2013 r., IV SA/Wr 366/13 stwierdzając, że jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem Sąd I instancji, kierując się zasadą równości z art. 32 Konstytucji RP bezzasadnie odwołuje się do linii orzecznictwa, która nie jest jednolita i utrwalona.

Zróżnicowanie potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy w celu sprawowania opieki zrezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i na tych którzy nie podejmują zatrudnienia z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny da się wytłumaczyć wskazując co najmniej jedną istotną cechę, która różni te osoby. W przypadku, gdy niepełnosprawność ma miejsce od czasu dzieciństwa, sprawujące opiekę nad taką osobą – najczęściej – jedno z rodziców przeważnie nie ma nawet sposobności podjąć zatrudnienia. Aby ułatwić im wykonywanie takich obowiązków państwo stworzyło instytucję prawną świadczenia pielęgnacyjnego, uzależnionego od tego, czy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia w związku z koniecznością jej sprawowania. Zmieniając reguły wspierania osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi bliskimi ustawodawca, w ustawie z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 788, zwanej dalej "ustawą z 2012 r."), dostrzegając, że objęcie świadczeniami pielęgnacyjnym osób, które nie podejmują (i wcześniej nigdy nie podejmowały) zatrudnienia i deklarują, że czynią to w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliskimi, pełnoletnimi osobami niepełnosprawnymi (często posiadającymi już własne źródło utrzymania w postaci emerytury lub renty), doprowadziło do drastycznie dużego wzrostu tej właśnie grupy osób, korzystających ze wsparcia bez względu na sytuację dochodową własną i osoby podopiecznej. Zmiana polegała właśnie na tym, że w przypadku opieki nad osobami, których niepełnosprawność powstała po uzyskaniu pełnoletności lub po zakończeniu edukacji, opiekujący się uzyskał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile zrezygnował w tym celu z zatrudnienia i spełnia – wraz z podopiecznym – kryterium dochodowe, a opiekujący się osobami, których niepełnosprawność powstała przed uzyskaniem pełnoletniości (bądź ukończenia kształcenia) nabywali ustawowe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od sytuacji dochodowej. Trudno nie dostrzec, że jednak sytuacja opiekujących – uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego – różni się w sposób istotny, uzasadniający odmienne potraktowanie tych osób przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł, aby zróżnicowanie obu tych kategorii osób, poprzez ustanowienie kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.) naruszało konstytucyjną zasadę równości (wyrok z 21 października 2014 r., K 38/13). Zakwestionowany został jedynie art. 17 ust. lb tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Porównując ze sobą art. 16a i art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji) można też zauważyć, że w nieco odmienny sposób określają one krąg osób uprawnionych do obu świadczeń. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane – w myśl art. 17 ust. 1 ustawy – 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (przy czym osoby należące ostatniej z wymienionych grup, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy spełnione są łącznie warunki określone w art. 17 ust. la u.ś.r.). Natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy mogły uzyskać wszystkie osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, bez względu na stopień i rodzaj pokrewieństwa. Z pewnymi, nie istotnymi w nin. sprawie, modyfikacjami powyższy stan prawny obowiązuje obecnie, co czyni oba powyższe świadczenia odrębnymi, skierowanymi do różnych grup podmiotów.

Zasadniczy problem dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już prawnie uregulowany. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, orzekł, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m. in. art. 16a ust. 1 u.ś.r., narusza prawa słusznie nabyte osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca uchwalił już ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne opiekuńcze. Zgodnie z art. 5 w związku z art. 8 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, powstała możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy od 1 lipca 2013 r. utracili prawo świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca skorzystała z tej możliwości i nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna za okres między wygaśnięciem prawa do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego a dniem wejścia jej w życie, wraz z ustawowymi odsetkami, nabywając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. z ustawowymi odsetkami, a od 15 maja 2014 r. – bezterminowo. W takiej sytuacji stanowisko Sądu, kwestionujące zastosowaną przez organy interpretację przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy", z uwagi na niekonstytucyjność, jest pozbawione podstaw. Nie jest to "prokonstytucyjna wykładnia" art. 16a u.ś.r., lecz przejaw zmiany prawa przez sąd. Taka interpretacja nie prowadzi bowiem do ustalenia treści normy wynikającej z przepisu ustawowego, lecz kwestionuje prawo ustawodawcy do wyodrębnienia dwóch grup podmiotów kwalifikujących się do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i niekwalifikujących się do niego z uwagi na to, że nie zrezygnowali z zatrudnienia, a jedynie go nie podejmują. Przyjęcie wykładni sugerowanej przez Sąd byłoby przejawem uzupełniania porządku prawnego przez sąd administracyjny, zastępowaniem ustawodawcy, a to nie jest rolą jakiegokolwiek sądu.

Ustawodawca wycofał się z wcześniejszej regulacji i zapewnił osobom "dotkniętym" owym zróżnicowaniem prawo do świadczenia (do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna), a skarżony wyrok nie daje stronie skarżącej żadnych korzyści. Tymczasem celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zapewnienie skarżącym ochrony ich praw podmiotowych i interesów prawnych oraz ochrona porządku prawnego. Uchylone decyzje nie pozbawiły skarżącej żadnych, przysługujących jej uprawnień, nie obciążyły jakimkolwiek obowiązkiem. To co się jej w świetle prawa należało, otrzymała ona na mocy ww. decyzji z 2014 r. Natomiast podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie było i nadal nie ma.

Nie występuje także żadna z przesłanek umorzenia postępowania przez organ I instancji (art. 105 § 1 k.p.a.), przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Sądu z 30 października 2014 r., II SA/Bk 765/14. Okoliczność, że strona nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie są to bowiem tożsame świadczenia. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem wniosek o przyznanie świadczenia, którego strona skarżąca nie wycofała, więc podlega on rozpatrzeniu co do istoty i w przypadku ustalenia, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania tego zasiłku, należy jej tego świadczenia odmówić. Po zmianie ustawy dokonanej w 2014 r. jedną z przesłanek uzasadniających odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit c ustawy – jest to, że osoba sprawująca opiekę "ma ustalone prawo do (...) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów". Zatem, nawet oddalenie tej skargi będzie skutkowało odmową przyznania takiego świadczenia, bo przepisy nie dopuszczają kumulowania kilku świadczeń mających ten sam cel. Uchylenie decyzji organów administracji w sprawie przyznania M. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego niczemu nie służy. Nie daje bowiem podstaw do przyznania jej tego świadczenia, bo wyłączną podstawą dochodzenia rekompensaty za naruszenie zasady ochrony uzasadnionego oczekiwania, że będzie mogła nadal korzystać z uzyskanego wcześniej – zgodnie z obowiązującym prawem – świadczenia pielęgnacyjnego, a jej prawa dobrze nabyte nie zostaną jej odebrane, jest nowa ustawa z 4 kwietnia 2014 r. – wykonująca wyrok TK.

Wobec ustalenia, że strona nie spełnia łącznie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego zasiłku, a mianowicie z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Na marginesie można dodać, że ocena zgodności z prawem decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego powinna odnosić się do stanu jej zgodności z prawem obowiązującym w dniu jej podjęcia. Bezzasadna jest zatem argumentacja Sądu oparta na twierdzeniu, że zmienił się stan prawny w zakresie spraw dotyczących uprawnień opiekunów osób niepełnosprawnych rezygnujących z zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku są trafne.

Zarzut błędnej wykładni art. 16a u.ś.r. ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ Sąd I instancji naruszył wynikający z językowych dyrektyw interpretacyjnych zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia oraz dopełniający go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń. Przyjęcie wykładni sugerowanej przez Sąd I instancji byłoby w istocie rzeczy przejawem uzupełniania porządku prawnego przez sąd administracyjny o nową normę prawną, czyli zastępowaniem ustawodawcy, a to na pewno nie jest rolą sądu administracyjnego.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 lipca 2014 r., I OSK 269/14, ze wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób rezygnujących z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie można uznać tego warunku za spełniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Trafnie również podnosi skarżący kasacyjnie, że w świetle powołanego przepisu warunkiem otrzymania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zatem musi istnieć związek przyczynowy polegający na tym, że aby móc się opiekować niepełnosprawnym członkiem rodziny trzeba zrezygnować z zatrudnienia. W tej sprawie nie zaistniał związek między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Sąd I instancji również błędnie zinterpretował art. 105 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że skarżąca skorzystała z możliwości, jaką daje art. 5 w związku z art. 8 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna za okres między wygaśnięciem prawa do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego a dniem wejścia jej w życie, wraz z ustawowymi odsetkami, nabywając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. z ustawowymi odsetkami, a od 15 maja 2014 r. – bezterminowo. Okoliczność ta nie stanowi jednak o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zachodzi tu bowiem tożsamość stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego strona skarżąca nie wycofała, więc podlega on rozpatrzeniu co do istoty i w przypadku ustalenia, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania tego zasiłku, należy jej tego świadczenia odmówić. Po zmianie ustawy dokonanej w 2014 r. jedną z przesłanek uzasadniających odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit c ustawy – jest to, że osoba sprawująca opiekę "ma ustalone prawo do (...) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów". Co prawda, uchybienie to nie stanowi podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek korygować wadliwą oceną prawną, zawartą w orzeczeniach sądów pierwszej instancji ze względu na to, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednym z czynników kształtujących praktykę orzeczniczą organów administracji publicznej.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.