Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 38, § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 39a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależycie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

M. W. (dalej również jako strona, producent rolny, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) z "[...]" r. w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy i uzasadnień podjętych przez organy rozstrzygnięć, skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w "[...]" (dalej jako BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. w ramach:

- Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w Wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 do powierzchni 7,21 ha oraz

- Pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w Wariancie 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 do powierzchni 2,50 ha.

Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dotyczył działek ewidencyjnych nr "[.3.]" oraz "[.4.]" oznaczonych literami: A, B, D i E (karty nr 1/3, 1/5, 1/6, 1/9 akt organu, wszystkie oznaczone w sposób nietrwały).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w "[...]" (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) decyzją z 7.11.2013 r. nr "[...]" (doręczoną 14.11.2013 r.) przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013, m.in.:

- w Wariancie 4.1. do powierzchni 7,21 ha w wysokości 10.137,07 zł, w tym 1.485,07 zł kosztów transakcyjnych,

- w Wariancie 5.1. do powierzchni 2,50 ha w wysokości 3.939,93 zł, w tym 514,93 zł kosztów transakcyjnych (k. 10/1 - 10/2).

Termin rozpoczęcia pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego ustalono na 15 marca 2013 r. Przedmiotowa decyzja wobec niezaskarżenia stała się ostateczna, a przyznane środki finansowe zostały przekazane 6.12.2013 r. na rachunek bankowy producenta rolnego, zgodnie z informacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 2 (k. 41/1 verte).

Następnie w latach 2014 - 2016 do BP ARiMR zostały złożone wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, dotyczące m.in. ww. wariantów. Kierownik ARiMR wydał w tym zakresie decyzje ostateczne:

- z 1.12.2014 r. nr "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 m.in. w Wariancie: 4.1. do powierzchni 7,21 ha w wysokości 8.652,00 zł, oraz 5.1. do powierzchni 2,50 ha w wysokości 3.425,00 zł (k. 18/1 - 18/2) - przyznane środki finansowe zostały przekazane 22.12.2014 r., oraz

- z 3.06.2016 r. nr "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, m.in. w Wariancie: 4.1. do powierzchni 7,21 ha w wysokości 8.652 zł, - w Wariancie 5.1. do powierzchni 2,50 ha w wysokości 3.425,00 zł (k. 24/1 - 24/4) - przyznane środki finansowe zostały przekazane 14.06.2016 r.

Po złożeniu 15.06.2016 r. wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 (k. 26/1 - 26/9), w gospodarstwie producenta rolnego przeprowadzono 9.01.2017 r. kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. Sporządzono Raport z czynności kontrolnych nr "[...]" (k. 28/1 - 28/19). Stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym. Stwierdzono zawyżenie powierzchni 7,21 ha deklarowanej na działce rolnej A1 o 0,97 ha - użytkowana rolniczo powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,24 ha, a także 1,21 ha powierzchni nieskoszonej, co stanowi 19,39% działki. Zastosowano kody pokontrolne: DR13+ zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej; DR22 działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych / podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną; DR37 identyfikację granic działki rolnej, przeprowadzono na podstawie danych GIS; DR52 stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53 stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Z kolei na działce B1 odnotowano 1,23 ha powierzchni nieskoszonej, co stanowi 49,20% działki o powierzchni stwierdzonej 2,50 ha (k. 28/2). Zastosowano kody pokontrolne DR52 i DR53 (k. 28/2).

Na działce rolnej A1 stwierdzono nieprzestrzeganie następujących wymogów szczegółowych do Wariantów 4.1. i 5.1. (k. 28/8):

1. Wariant 4.1.:

· P018 - "Pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki - większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej", oraz

· P020 - "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym",

- nieprawidłowości stwierdzono dla działki rolnej A1 o powierzchni stwierdzonej 6,24 ha,

2. Wariant 5.1.: stwierdzono nieprawidłowości o ww. kodach N018 i N020 dla działki rolnej B1 o powierzchni stwierdzonej 2,50 ha.

W rubryce uwagi odnotowano ww. powierzchnie nieskoszone działek A1: 19,39% i B1: 49,20% z adnotacją, że powierzchnie nieskoszone są niespójne, pozostawione w różnych częściach działek rolnych, częściowo pokrywają się z położeniem oznaczonym na materiale graficznym dołączonym do wniosku.

Po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 Kierownik ARiMR decyzją nr "[...]" z 8.06.2017 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, m.in.:

- w Wariancie 4.1. do powierzchni 6,24 ha w wysokości 2.539,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4.948,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- w Wariancie 5.1. do powierzchni 2,50 ha w wysokości 2.226,25 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.198,75 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (k. 29/1 – 29/3).

Przedmiotowa decyzja została doręczona producentowi rolnemu 13.06.2017 r. (k. 30/1). Zgodnie z informacją organu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stała się ostateczna wobec niewniesienia środka zaskarżenia.

Następnie Kierownik ARiMR zawiadomieniem z 8 sierpnia 2017 r. poinformował producenta rolnego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy ww. decyzji organu I instancji z 7.11.2013 r., 1.12.2014 r., i 3.06.2016 r. Zawiadomienie zostało doręczone 21.08.2017 r. za potwierdzeniem odbioru (k. 31/1 i 32/1).

Na podstawie powyższych ustaleń Kierownik ARiMR decyzją z "[...]" r. nr "[...]" ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 w łącznej wysokości 16.872,85 zł. Wskazał w sentencji szereg przepisów, m.in. art. 104 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ I instancji podał w uzasadnieniu, że podana w sentencji kwota jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), dalej rozporządzenie 65/2011.

Wobec ustaleń kontroli przyznał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 w wysokości zmniejszonej o 41,44%, stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Wskazał, że kwota nienależnie pobranych środków wynika z nieprzestrzegania wymogów realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w okresie objętym 5-letnim zobowiązaniem na powierzchni 8,74 ha. Uznał, że nie nastąpiło przedawnienie nienależnie pobranych płatności, gdyż 13.06.2017 r. doręczono ww. decyzję z 8.06.2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 (k. 30/1) i w ten sposób poinformowano skarżącą o nieprawidłowościach.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy co do istoty bądź o umorzenie postępowania I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż:

2.1. w latach 2013-2015 powierzchnia 5-10% nieskoszonej działki, a w przypadku występowania wodniczki 30-50% oraz powierzchnia nieskoszonej właściwej części działki rolnej - na działkach ewidencyjnych nr "[.3.]" oraz "[.4.]" na powierzchni 9,71 ha była analogiczna jak w roku 2016,

2.2. powierzchnia zadeklarowanej działki jest większa od powierzchni stwierdzonej.

Strona podniosła, że jedynie w 2016 r. nie skosiła całej powierzchni działki ze względu na występujące w tym roku bardzo obfite opady. Niekorzystne warunki atmosferyczne nie miały natomiast miejsca w latach 2013-2015. Ponadto jedynie dokonanie obmiarów w terenie, o które wnosiła już wcześniej (brak w aktach informacji o wnioskach strony w tym zakresie), mogą określić stan rzeczywisty powierzchni gruntów. Organ błędnie przyjął na podstawie zdjęć szerokość rowu na działce A1, który miał powierzchnię mniejszą niż w chwili kontroli, co wynikało z pominięcia przez organ sterty usuniętej ziemi, powstałej z pogłębiania rowu. Strona opierała się na danych zawartych w corocznie przesyłanym przez organ formularzu wniosku o przyznanie płatności. Przy czym niekonsekwentnie organ we wniosku wpisał powierzchnię większą (6,72 ha) niż przyjętą w decyzji (6,24 ha).

Dyrektor ARiMR decyzją z "[...]" r. uchylił w całości ww. decyzję Kierownika ARiMR z "[...]" r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.), dalej ustawa ARiMR. Dyrektor ARiMR ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 15.580,72 zł.

Organ w uzasadnieniu stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji z "[...]" r. w całości i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, uwzględniającej odmienny sposób wyliczenia kwoty do zwrotu. Na zmianę kwoty ustalonej do zwrotu ma wpływ odmienna od zastosowanej przez organ I instancji kolejność nakładania sankcji. Wyliczył, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 6.090,95 zł przyznanej za rok 2013 oraz po 5.390,95 zł przyznanej za lata 2014 i 2015.

Podał, że wyliczanie kar / zmniejszeń administracyjnych dla płatności rolnośrodowiskowej oraz kolejność ich stosowania reguluje art. 6 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69 ze zm.), dalej rozporządzenie 809/2014. Organ wymienił w tym miejscu co następuje, podkreślając pkt 1 i 3:

1) przedeklarowanie powierzchni:

- jeżeli obszar zatwierdzony jest większy niż obszar zgłoszony do obliczenia pomocy wykorzystuje się obszar zgłoszony (art. 18 ust. 5 rozporządzenia 640/2014),

- jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego (art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014),

2) niespełnienie warunków kwalifikowalności - niespełnienie warunku przez producenta, kwalifikującego do uzyskania płatności, niespełnienia warunków minimalnej powierzchni kwalifikującej do uzyskania płatności,

3) sankcje za nieprzestrzeganie wymogów w ramach realizowanych pakietów lub ich wariantów,

4) sankcje terminowe za złożenie wniosku i zmiany po terminie - 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia - art. 13 rozporządzenia 640/2014.

5) sankcje za powierzchnie niezgłoszone (art. 16 rozporządzenia 1306/2014),

6) kwota po uwzględnieniu wszystkich powyższych zmniejszeń służy jako podstawa do sankcji CC.

Organ odwoławczy powołał lub przedstawił treść: art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm.), dalej rozporządzenie 640/2014, art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21.10.2005, str. 1, ze zm.), dalej rozporządzenie 1698/2005, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR, art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz.1856 ze zm.) dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2, § 38, § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor ARiMR rozciągnął skutki ustaleń z kontroli w 2016 r. na lata poprzednie. Podał, że stwierdzenie podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w zakresie Wariantów 4.1. i 5.1., wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na rok 2016, wynikające z decyzji ostatecznej oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Zwrot płatności ma charakter wsteczny.

Wskazał, że w odniesieniu do zobowiązania rolnośrodowiskowego za niewykonywanie operacji w całości lub części musi być uznane również zmniejszenie areału upraw, co do którego takie zobowiązanie zostało podjęte i niespełnienie wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w którymkolwiek następującym po sobie roku, spośród tych w których miało być ono realizowane. Jeżeli zatem beneficjent zmniejsza wielkość gruntu, na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie spełnia wymogów, to wówczas, co do zasady, zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Podał, że pomoc pobrana nienależnie jest to między innymi pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części, lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Skoro rolnik przyjął na siebie zobowiązanie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oczywistym jest, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji tego zobowiązania w trakcie pięcioletniego okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spełnia przesłankę, zgodnie z którą rolnik nie realizuje całego zobowiązania w zakresie przyjętego pakietu lub wariantu, zaś pobrana płatność podlega zwrotowi.

Natomiast brak zachowania odpowiedniej agrokultury na działkach rolnych w gospodarstwie skarżącej miał istotny wpływ na podjęte 15 marca 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ponieważ doprowadził do niewywiązania się z przestrzegania wymogów. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła powtarzalność, gdyż nie stwierdzono wcześniej podobnych niezgodności w odniesieniu do beneficjenta i podobnego środka. Zasięg skutków niezgodności w gospodarstwie obejmujący działki rolne: A1 o powierzchni stwierdzonej 6,24 ha oraz B1 o powierzchni stwierdzonej 2,50 ha, wywarł wpływ na całość operacji, ponieważ wymogi były niezrealizowane na całej powierzchni objętej zobowiązaniem w ramach wariantów. Wskazane uchybienia mają charakter odwracalny, co nie zmienia faktu, że poprzez brak realizacji określonych wymogów w jednym roku zobowiązania doszło do zachwiania celowości, którym służyły.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących stanu faktycznego, wyjaśnił, że okoliczności w zakresie realizacji podjętego zobowiązania były wyjaśniane w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. rozstrzygniętym już decyzją ostateczną. Organ zauważył, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń dokonanych w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej 9.01.2017 r. w jej gospodarstwie, co do niedotrzymania wymogów przewidzianych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym.

Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy nie ma obowiązku dokonywać ustaleń, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taka wykładnia § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego byłaby nieuprawniona i rozszerzająca. Wieloletni charakter płatności rolnośrodowiskowej uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za lata, w których uchybień nie stwierdzono.

W ocenie Dyrektora ARiMR niezasadne są zarzuty odnośnie powoływania się skarżącej na poprawność deklaracji w oparciu o otrzymaną z ARiMR Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności i zawarte w niej powierzchnie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO). Producent rolny otrzymał wniosek już częściowo wypełniony, z prośbą o sprawdzenie aktualności powyższych danych, ich ewentualne uzupełnienie, czy skorygowanie występujących niezgodności ze stanem faktycznym. W gestii rolnika leży bowiem zweryfikowanie i uaktualnienie wszelkich danych zawartych w spersonalizowanym wniosku.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że postępowanie w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej odbywa się zgodnie z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który to przepis wyłącza stosowanie art. 7, 77 k.p.a., których naruszenie podniesiono w odwołaniu.

Podał, że skarżąca otrzymała płatności rolnośrodowiskowe na lata 2013-2015, natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności Dyrektor ARiMR stwierdził, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni 0,97 ha oraz stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych. Wskazał, że przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość zwrotu - zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem.

Organ odwoławczy wyliczył kwoty do zwrotu z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 4.1., gdzie łącznie kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wyniosła za lata 2013 - 2015: 3.492,00 zł, w efekcie pomniejszenia powierzchni działki A1 o 0,97 ha przy zastosowaniu stawki płatności za 1 ha = 1.200 zł. Łączną kwotę do zwrotu z tytułu nieprzestrzegania wymogów w wariancie 4.1. i 5.1. za ww. okres wyliczono na 12.088,72 zł. Organ przedstawił na str. 14 - 16 wyliczenia ogólnej kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 15.580,72 zł. Wyszczególnił schemat rozliczenia z uwzględnieniem: kwoty przyznanej płatności w podziale na lata w wariantach 4.1. i 5.1., powierzchni gruntów i uśrednionej stawki płatności do 1 ha (k.41/7 verte - 41/8 verte).

Podał, że nie ma podstaw do odstąpienia od ich ustalenia z art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ani też nie ma miejsca ograniczenie odpowiedzialności beneficjenta na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 (dla kampanii 2013 - 2014) oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 (dla kampanii 2015 r.) skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Organ podał, że w rozpatrywanej sprawie płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2015, przekazane na rachunek bankowy strony, nie wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydawania decyzji przyznających płatności rolnośrodowiskowe organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że producent rolny nie zachowa powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak też nie spełni wymogów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w jego załączniku nr 3. Organ odwoławczy uznał, że Kierownik ARiMR wydając decyzje o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w latach 2013-2015, nie popełnił w trakcie prowadzonych postępowań błędów, które mogłyby doprowadzić do przyznania i wypłacenia stronie nienależnych płatności w ówczesnym stanie prawnym i faktycznym.

Organ stwierdził ponadto, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu. Termin upływu przedawnienia został przerwany 8.08.2017 r. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności i rozpoczął swój czteroletni bieg od nowa. Powołał się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURA TOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.), dalej rozporządzenie 2988/95, i wskazał, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Dyrektor ARiMR uznał za datę dopuszczenia się nieprawidłowości związanej z niedochowaniem powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego dzień 15.06.2016 r., tj. dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 przez skarżącą zawierający zawyżoną deklarację działki rolnej. Natomiast w związku z faktem, że strona pozostawiła nieskoszoną powierzchnię większą niż określona wymogami, za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości organ odwoławczy przyjął ostatni dzień terminu na wykonanie koszenia, określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia ekologicznego tj. dzień 30.09.2016 r. (w przypadku użytkowania kośnego - str. 19 decyzji, k. 41/10).

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości. Zarzuciła decyzji:

A) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w gospodarstwie skarżącej nie doszło w latach 2013 - 2015 do zmniejszenia obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe; z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zaniechała w latach 2013-2015 r. użytkowania 0,97 ha, nie doszło zatem do zmniejszenia obszaru skutkującego koniecznością zwrotu przyznanych wcześniej płatności;

2. § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez nieprawidłową ocenę przez organ II instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji niższego szczebla, a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w 2016 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu;

3. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 przez nieprawidłową ocenę przez organ II instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji niższego szczebla, a to błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem normy, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich bez czynienia przez organ administracji własnych ustaleń w zakresie dotkliwości, zasięgu, trwałości powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że wypłacone skarżącej środki za lata 2013 - 2015 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości;

4. art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia skarżącej kwot nienależnie pobranych płatności za cały okres trwania programu, w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienia skarżącej nie noszą cechy powtarzalności, która stanowi warunek konieczny zastosowania sankcji;

B) naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozważeniu przez organ całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności:

a) pominięciu ustalenia rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016 r. niezgodności, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy;

b) zupełnym pominięciu okoliczności, iż stwierdzone w 2016 r. uchybienia tyczą się wyłącznie niewielkiej powierzchni działek w stosunku do całej powierzchni gospodarstwa, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączające wydanie zaskarżonej decyzji;

c) zaniechanie dokonania ustaleń czy niezgodności miały miejsce także w latach 2013 - 2015 oraz określenie ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu trwałości, co skutkowało nienależytym niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej w postaci ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnienie jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności - dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2015, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku;

2. art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez błędną jego wykładnię w niniejszej sprawie i przyjęciu, iż stanowi on lex specialis w stosunku do uregulowań kodeksowych tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. wyłączając ich stosowanie w postępowaniach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej;

3. art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącej, iż przesyłana przez Agencję informacja dotycząca powierzchni działek ewidencyjnych i rolnych ma jedynie charakter informacyjny, a obowiązkiem rolnika jest weryfikacja jej treści w zakresie powierzchni działek, gdyż to on ponosi odpowiedzialność merytoryczną za treść złożonego wniosku, co doprowadziło do wydania decyzji o ustaleniu zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego;

4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) dowolne ustalenie okoliczności faktycznych polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. i braku takiego stanu w latach poprzednich;

b) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, czy organ dał wiarę wyjaśnieniom skarżącej w powyższym zakresie czy też nie, a jeżeli tak to z jakich przyczyn;

5. art. 7 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącej oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu przyznanych za lata 2013-2015 płatności w związku z naruszeniem jednego z wymogów i niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego;

6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej sposobu wyliczenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W treści skargi podniesiono, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wyjaśnień skarżącej, że jedynie w 2016 r. miała miejsce sytuacja opisana podczas kontroli gospodarstwa rolnego 9.01.2017 r., że strona nie skosiła całej powierzchni działki ze względu na występujące w tym roku bardzo obfite opady.

Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 333/16.

Podkreśliła, że nie zgłaszała do płatności całej powierzchni działki nr "[.3.]": 9,06 ha, ale 7,21 ha właśnie z uwagi na zmieniające się warunki atmosferyczne. Organ natomiast ograniczył się do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła powtarzalność, gdyż nie stwierdzono wcześniej podobnych niezgodności w odniesieniu do beneficjenta i podobnego środka. Strona powołała się na art. 35 rozporządzenia 640/2014 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 612/17. Podała, że skoro organ uznał, że nie wystąpiło w sprawie naruszenie kryterium powtarzalności, to odpadła podstawa wydania decyzji o zwrocie płatności z uwagi na brak łącznego występowania przesłanek go warunkujących. Wykluczony jest automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, na rzecz precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu nie wymusza też § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który musi być wykładany w zgodzie z wyższą rangą normą prawa unijnego.

W niniejszej sprawie natomiast organ taki automatyzm zastosował, wskazując jedynie ogólnie treść art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 bez odniesienia się do stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał ani podstawy prawnej ani sposobu, w jaki doszło do wyliczenia kwoty zwrotu płatności przez skarżącą. Organ powołał się jedynie na art. 6 rozporządzenia 809/2014 odnośnie kolejności wyliczania kar / zmniejszeń administracyjnych oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR regulujący tryb postępowania w zakresie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga zawiera zarzuty odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów procesowych sformułowanych w skardze: art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącej, iż przesyłana przez Agencję informacja dotycząca powierzchni działek ewidencyjnych i rolnych ma jedynie charakter informacyjny; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: dowolne ustalenie okoliczności faktycznych polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. i braku takiego stanu w latach poprzednich; niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, czy organ dał wiarę wyjaśnieniom skarżącej w powyższym zakresie czy też nie, a jeżeli tak to z jakich przyczyn; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu przyznanych za lata 2013-2015 płatności w związku z naruszeniem jednego z wymogów i niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego; art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej sposobu wyliczenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Po złożeniu 15.06.2016 r. wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 (k. 26/1 - 26/9), w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono 9.01.2017 r. kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. Sporządzono Raport z czynności kontrolnych nr "[...]" (k. 28/1 - 28/19). Stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym. Stwierdzono zawyżenie deklarowanej na działce rolnej A1 powierzchni o 0,97 ha. Zadeklarowano bowiem 7,21 ha powierzchni użytkowanej rolniczo. Natomiast powierzchnia użytkowna rolniczo wyniosła faktycznie 6,24 ha. Ponadto ustalono, że skarżąca nie wykonała swego zobowiązania w zakresie koszenia, gdyż stwierdzono 1,21 ha powierzchni nieskoszonej, co stanowi 19,39% działki. Z kolei na działce B1 odnotowano 1,23 ha powierzchni nieskoszonej, co stanowi 49,20% działki o powierzchni stwierdzonej 2,50 ha (k. 28/2). Zastosowano kody pokontrolne DR52 i DR53 (k. 28/2).

W konsekwencji na działce rolnej A1 stwierdzono nieprzestrzeganie następujących wymogów szczegółowych do Wariantów 4.1. i 5.1. (k. 28/8):

1. Wariant 4.1.:

· P018 - "Pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki - większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej", oraz

· P020 - "Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym",

- nieprawidłowości stwierdzono dla działki rolnej A1 o powierzchni stwierdzonej 6,24 ha,

2. Wariant 5.1.: stwierdzono nieprawidłowości o ww. kodach N018 i N020 dla działki rolnej B1 o powierzchni stwierdzonej 2,50 ha.

W rubryce uwagi odnotowano ww. powierzchnie nieskoszone działek A1: 19,39% i B1: 49,20% z adnotacją, że powierzchnie nieskoszone są niespójne, pozostawione w różnych częściach działek rolnych, częściowo pokrywają się z położeniem oznaczonym na materiale graficznym dołączonym do wniosku.

Te ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą i stanowiły podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Kierownik ARiMR decyzją nr "[...]" z 8.06.2017 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, m.in.:

- w Wariancie 4.1. do powierzchni 6,24 ha w wysokości 2.539,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4.948,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- w Wariancie 5.1. do powierzchni 2,50 ha w wysokości 2.226,25 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.198,75 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (k. 29/1 – 29/3). Przedmiotowa decyzja został doręczona producentowi rolnemu 13.06.2017 r. (k. 30/1). Zgodnie z informacją organu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stała się ostateczna wobec niewniesienia środka zaskarżenia.

Następnie Kierownik ARiMR zawiadomieniem z 8 sierpnia 2017 r. poinformował producenta rolnego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy ww. decyzji organu I instancji z 7.11.2013 r., 1.12.2014 r., i 3.06.2016 r. Zawiadomienie zostało doręczone 21.08.2017 r. za potwierdzeniem odbioru (k. 31/1 i 32/1).

Powyższe ustalenia faktyczne, które nie zostały podważone w postępowaniu administracyjnym, stanowiły podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach wcześniejszych.

Na podstawie ustaleń faktycznych, które ustalono do płatności za 2016r. Kierownik ARiMR decyzją z "[...]" r. nr "[...]" ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 w łącznej wysokości 16.872,85 zł .

Dyrektor ARiMR decyzją z "[...]" r. uchylił w całości ww. decyzję Kierownika ARiMR z "[...]" r. i ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 15.580,72 zł.

Organ w uzasadnieniu stwierdził, że na zmianę kwoty ustalonej do zwrotu ma wpływ odmienna od zastosowanej przez organ I instancji kolejność nakładania sankcji. Wyliczył, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 6.090,95 zł przyznanej za rok 2013 oraz po 5.390,95 zł przyznanej za lata 2014 i 2015.

Podał, że wyliczanie kar / zmniejszeń administracyjnych dla płatności rolnośrodowiskowej oraz kolejność ich stosowania reguluje art. 6 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69 ze zm.).

Bezspornym w sprawie jest to, że organy nie poczyniły ustaleń zmierzających do zbadania, czy skarżąca w pełnym zakresie realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w latach wcześniejszych. W tej kwestii w sposób klarowny wypowiedział się Organ odwoławczy. Uznał on bowiem, że nie było takiej potrzeby. Organ odwoławczy wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W konsekwencji przyjął, że zwrot płatności ma charakter wsteczny. A zatem brak jest podstaw do stawiania Organowi zarzutu, że dokonał dowolnych ustaleń okoliczności faktycznych. Organ nie zakwestionował bowiem wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r.. Również Organ odwoławczy nie wykazywał, że taki stan rzeczy zaistniał w latach poprzednich. A zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego należy uznać za chybione.

Natomiast sąd nie jest w stanie odeprzeć zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy w gospodarstwie skarżącej nie doszło w latach 2013 - 2015 do zmniejszenia obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe; z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zaniechała w latach 2013-2015 r. użytkowania 0,97 ha, nie doszło zatem do zmniejszenia obszaru skutkującego koniecznością zwrotu przyznanych wcześniej płatności; § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez nieprawidłową ocenę przez organ II instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji niższego szczebla, a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegającą, na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w 2016 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowane przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15). Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

W wyroku z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3456/18 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się na okoliczność zwrotu płatności w przypadku niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 2 i ust. 1 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu.

Wpierw podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym ustalenie ww kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Powyższe uregulowania wskazują zatem, że kierownik biura powiatowego ARiMR w jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Organ powołał się na art. 6 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69 ze zm.). Organ wymienił w tym miejscu co następuje, podkreślając pkt 1 i 3:

1) przedeklarowanie powierzchni:

- jeżeli obszar zatwierdzony jest większy niż obszar zgłoszony do obliczenia pomocy wykorzystuje się obszar zgłoszony (art. 18 ust. 5 rozporządzenia 640/2014),

- jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego (art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014),

2) niespełnienie warunków kwalifikowalności - niespełnienie warunku przez producenta, kwalifikującego do uzyskania płatności, niespełnienia warunków minimalnej powierzchni kwalifikującej do uzyskania płatności,

3) sankcje za nieprzestrzeganie wymogów w ramach realizowanych pakietów lub ich wariantów,

4) sankcje terminowe za złożenie wniosku i zmiany po terminie - 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia - art. 13 rozporządzenia 640/2014.

5) sankcje za powierzchnie niezgłoszone (art. 16 rozporządzenia 1306/2014),

6) kwota po uwzględnieniu wszystkich powyższych zmniejszeń służy jako podstawa do sankcji CC.

Organ odwoławczy powołał lub przedstawił treść: art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm.), dalej rozporządzenie 640/2014, art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21.10.2005, str. 1, ze zm.), dalej rozporządzenie 1698/2005, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR, art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz.1856 ze zm.) dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2, § 38, § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor ARiMR rozciągnął skutki ustaleń z kontroli w 2016 r. na lata poprzednie. Podał, że stwierdzenie podczas kontroli na miejscu, nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w zakresie Wariantów 4.1. i 5.1., wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na rok 2016, wynikające z decyzji ostatecznej oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Zwrot płatności ma charakter wsteczny.

Wskazał, że w odniesieniu do zobowiązania rolnośrodowiskowego za niewykonywanie operacji w całości lub części musi być uznane również zmniejszenie areału upraw, co do którego takie zobowiązanie zostało podjęte i niespełnienie wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w którymkolwiek następującym po sobie roku, spośród tych w których miało być ono realizowane. Jeżeli zatem beneficjent zmniejsza wielkość gruntu, na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie spełnia wymogów, to wówczas, co do zasady, zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Podał, że pomoc pobrana nienależnie jest to między innymi pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części, lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Skoro rolnik przyjął na siebie zobowiązanie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oczywistym jest, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji tego zobowiązania w trakcie pięcioletniego okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spełnia przesłankę, zgodnie z którą rolnik nie realizuje całego zobowiązania w zakresie przyjętego pakietu lub wariantu, zaś pobrana płatność podlega zwrotowi.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że Beneficjent naruszył wymóg pakietowy wynikający z załącznika nr 3 część I pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (koszenie w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe). Ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego polegające na nieskoszeniu trwałych użytków zielonych w 2016 r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2016 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby Beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich. Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Zgodnie z § 39 ust. 1 Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

2. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a)powierzchni stanowiącej różnicę między:

–powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a

–powierzchnią stanowiącą różnicę między:

–powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a

–powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,

b)do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa;

W ocenie Sądu zwrot "nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu" odnosi się do spełnienia warunków związanych z przyznaniem płatności, warunków o charakterze administracyjnym, a nie z realizacją zobowiązania w poszczególnych latach i nie dotyczy wymogów pakietowych, bo wówczas bezprzedmiotowa byłaby cała regulacja zawarta w § 39 ust. 2 tego rozporządzenia, która wskazuje, z tytułu jakich uchybień w realizacji programu płatność podlega zwrotowi np. nieprzestrzeganie żadnych wymogów w ramach wariantu, zmniejszenie obszaru gruntów, na którym realizowane jest zobowiązanie, zmniejszenie liczby zwierząt czy niezłożenie wniosku o kolejną płatność. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu.

Potwierdzeniem tej tezy jest nowelizacja przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mocą której z dniem 29 czerwca 2018 r. dodano § 39a, w którym określono wysokość sankcji za naruszenie poszczególnych wymogów pakietowych, zróżnicowaną w zależności od roku realizacji zobowiązania. (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz. U. z 2018 r. poz. 1261 z późn. zm.). W § 39a powołanego rozporządzenia " W przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z tym że w przypadku uchybienia określonego w § 38. Organy w rozpoznawanej sprawie nie powoływały się na powyższy przepis. Sąd nie jest uprawniony do wyręczania organu w zakresie wskazywania przepisów prawnych, które winien stosować w przedmiotowej sprawie. W każdym razie należy stwierdzić, że ta nowelizacja nie była stosowana przez organ w tej sprawie. Rację ma zatem skarżąca, że organy bezprawnie rozszerzyły zakres stosowania obowiązku zwrotu, o którym mowa w § 39 (czyli w odniesieniu do poprzednich lat), także do okoliczności wymienionych w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a jako podstawę tego "rozszerzenia" wskazały art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014.

Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy uwzględni stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku, w szczególności , że ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego polegające na nieskoszeniu trwałych użytków zielonych w 2016 r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2016 i do płatności za ten rok. Ponadto wypowie się, czy stwierdzony w 2016r. brak rolniczego użytkowania działki rolnej A1 o 0,97 ha, miał charakter jednorazowy , czy też miał miejsce w latach poprzednich. Organy nie wykazały, aby Beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich.