Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 940/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1738/08 w sprawie ze skargi H.W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1738/08, po rozpoznaniu skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2008r., nr (...), w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury, postanowieniem z (...) sierpnia 2008r. nr (...), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzja Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007r. nie została przez H. W. odebrana, mimo jej dwukrotnego awizowania w dniu 3 sierpnia 2007r. i 10 sierpnia 2007r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dni doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Z powyższego, zdaniem organu, wynika że termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007r. upłynął w dniu 17 sierpnia 2007r. Tak więc odwołanie H. W. z dnia 12 listopada 2007r., nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 12 listopada 2007r. zostało złożone z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a.

Organ uznał również, że brak jest przesłanek określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. do przywrócenia H. W. terminu do złożenia odwołania. Organ podniósł, że z twierdzeń skarżącego i treści jego pism wynika, że nie zostało mu doręczone ani zawiadomienie o nadejściu listu poleconego ani też zawiadomienie powtórne. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym organ administracji państwowej nie ma obowiązku badania, czy poświadczona urzędowo relacja organu doręczającego względem odbiorcy przesyłki odpowiada rzeczywistości.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z obrazą art. 6, 7, 8, 9, 12, 35, 58 § 1, 59 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 134 k.p.a. Skarżący wskazał na fakt nie doręczenia mu zarówno pierwszego jak i drugiego awizo o nadejściu przesyłki poleconej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż przepis art. 44 k.p.a. przewiduje tzw. doręczenie zastępcze, które ma zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Doręczenie to, w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, polega na tym, że poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce (§ 1). Z tym, że zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej powinno być umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy (§ 2). Aby doręczenie można było uznać za prawnie skuteczne muszą więc zostać spełnione warunki określone w § 1 i § 2 art. 44 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie na przesyłce adresowanej do H. W., zawierającej decyzję Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007 r., znajdują się adnotacje o datach jej awizowania oraz data zwrotu przesyłki z powodu jej nie podjęcia w terminie. Skarżący zarówno we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jak i w skardze utrzymuje, że nie otrzymał żadnego zawiadomienia o "awizowaniu" tej przesyłki. Na przesyłce brak jest jakichkolwiek adnotacji, czy zawiadomienie o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej zostało adresatowi pozostawione i gdzie zostało ono umieszczone, a w szczególności, czy zostało umieszczone w jednym z miejsc o jakich stanowi art. 44 § 2 k.p.a. Brak jest więc zdaniem Sądu powodów do uznania, że warunek określony w art. 44 § 2 k.p.a. został dopełniony przez doręczyciela. Tym samym w ocenie Sądu nie można uznać, że przesyłka ta została H. W. doręczona. Błędnie więc organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody W. upłynął w dniu 17 sierpnia 2007r. i wniesienie odwołania z dnia 12 listopada 2007r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Skoro nie można przyjąć, że decyzja została H. W. doręczona, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dniu od dnia doręczenia decyzji stronie. Stwierdzenie więc przez organ, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a. Ponieważ nie nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, to prośba H. W. o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowa i rozstrzygnięcie tej prośby przez jej merytoryczne rozpatrzenie nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważył, iż przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku NSA z dnia 13 października 1999r., sygn. akt I SA 431/99 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem na przesyłce adresowanej do H. W. brak jest w ogóle urzędowego poświadczenia przez organ doręczający, by zawiadomienie o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej zostało umieszczone w sposób określony w art. 44 § 2 k.p.a.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynika sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez:

a. naruszenie przepisu art. 44 § 4 k.p.a., przez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007r. nie została skutecznie doręczona w dniu 17 sierpnia 2007r.

b. błędną wykładnię art. 44 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż awizowanie nie było prawidłowe poprzez nieokreślenie sposobu awizowania pisma adresatowi,

c. naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania było bezprzedmiotowe,

d. błędne zastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przez przyjęcie, że doręczyciel musi na awizowanej przesyłce wskazywać miejsce pozostawienia informacji adresatowi,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie doręczenia decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007r.,

b. naruszenie przepisu art. 134 §1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skutków wynikających z art. 44 § 4 k.p.a.,

c. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 i 4 k.p.a. i art. 134 k.p.a. przez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił uznania skutków prawnych doręczenia zastępczego poprzez awizowanie przesyłki i podstaw do żądania od doręczyciela Poczty Polskiej informacji nt. sposobu awizowania,

d. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 i 4 k.p.a., art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., wskutek zaniechania wykazania przez Sąd, że rzeczywiście doszło do naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w świetle przyjętych przez organ dowodów na okoliczność doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody W. z dnia (...) sierpnia 2007r.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie okoliczności doręczenia decyzji organu wojewódzkiego i czy było ono skuteczne. Zdaniem organu doręczenie było prawidłowe i miało miejsce w dniu 17 sierpnia 2007r. Z akt sprawy wynika, że decyzję poczta próbowała doręczyć dwukrotnie w dniu 3 i 10 sierpnia 2007r. za każdym razem informacja była awizowana, a zatem informowano stronę o oczekującej na nią na poczcie przesyłce. Zdaniem organu nie sposób negować prawidłowości doręczenia w sposób jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oficjalnym i wyłącznym doręczycielem przesyłek na terenie Polski o wadze do 50 gram jest Poczta Polska i pełni ona funkcję organu doręczycielskiego. Zasady doręczenia przesyłek rejestrowanych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych, w §14 tego rozporządzenia wskazano, iż doręczyciel ma obowiązek pozostawienia awiza - zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej w skrzynce pocztowej. Na podobny sposób informowania o przesyłce wskazuje art. 44 §2 k.p.a., a tym samym skoro organ skorzystał z usług doręczyciela publicznego Poczty Polskiej zasadnym jest domniemanie, że próba doręczenia była prawidłowa, a adresat został poinformowany o próbie doręczenia. Odpowiada za to organ doręczycielski. Oczywiście strona może próbować wzruszyć to domniemanie, ale powinna wskazać dowody potwierdzające fakt, iż doręczenia takiego nie było lub odbyło się w nieprawidłowej formie. Zdaniem organu strona odwołująca się w żaden sposób nie wykazała, że doręczenia nie było w ogóle lub doręczenie nie było prawidłowe. Jej stwierdzenie ogranicza się jedynie to oświadczenia o braku doręczenia. Takich oświadczeń bez żadnych dowodów nie można zdaniem organu uwzględniać, gdyż w przeciwnym razie gołosłowne twierdzenia miałyby większy walor dowodowy niż inne zasady ujęte w przepisach prawa. Ponadto na podobnych zasadach każdy, kto uchybił by terminowi w wyniku zastępczego doręczenia z art. 44 k.p.a. mógłby twierdzić, że przesyłki w ogóle nie dostał lub jej nie próbowano doręczać, a tym samym cel zastępczego doręczenia zostałby zanegowany lub nie funkcjonowałby. Intencją ustawodawcy jest aby korespondencja była doręczana w toku postępowania sprawnie i bez uszczerbku dla innych uczestniczących stron jak i samego organu. Negowanie doręczenia przez Sąd jak w niniejszej sprawie może spowodować problemy z zakończeniem postępowania. Należy mieć na uwadze, że reklamowanie przesyłek może nastąpić jedynie w okresie 12 miesięcy od daty wysłania, a tym samym w wielu przypadkach będzie niemożliwe. Ponadto doręczyciel nie mający obowiązku szczegółowego rejestrowani informacji o czynnościach doręczenia może i nawet nie musiałby udowadniać jak awizował przesyłkę. Należy przy tym zauważyć, iż przepisy art. 44 § 2 k.p.a. nie przewidują obowiązku wskazywania przez doręczyciela miejsca pozostawienia awiza. Twierdzenia sądu są niczym nieuzasadnionymi wymaganiami, którym organ może nie sprostać. Nie sposób wykazać w postępowaniu w jaki sposób awizowano przesyłkę. Organ może polegać tylko na domniemaniu prawidłowości doręczenia. Taki obowiązek spoczywa na doręczycielu. W przedmiotowej sprawie na kopercie zwrotnej zawarte są informacje o terminach doręczeniach i awizowaniu przesyłki. Te informacje powinny wystarczyć do potwierdzenia prawidłowości próby doręczenia. Zanegowanie takiego doręczenia wynika z naruszenia przez Sąd art. 44 § 2 i 4 k.p.a.

Tym samym strona, która uchybiła terminowi mogła wnosić o przywrócenie terminu a organ taki wniosek musiał rozpatrzyć. Sąd uznał, że organ nie musiał rozpatrywać takiego wniosku, gdyż uchybienia terminu w ogóle nie było. Zdaniem Ministra uchybienie było, co wynika z terminu doręczenia zastępczego i daty złożenia odwołania. Tym samym Sąd naruszył art. 134 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie.

Z ostrożności procesowej, mając na uwadze wąsko określone ramy postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz niejednolity pogląd orzecznictwa w kwestii dotyczącej traktowania przepisów postępowania administracyjnego jako prawa materialnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przez co naruszenie przez Sąd norm postępowania administracyjnego jako norm prawa materialnego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. m.in. w związku ze stosowaną wykładnią przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazane powyżej okoliczności związane z datą doręczenia pozwalają również w ocenie Ministra na sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływa na rozstrzygniecie sprawy. Przywołując w pełni podniesioną wcześniej w skardze argumentację w zakresie wykładni stosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów o doręczeniach, gdyby Sąd dokonał prawidłowej i całościowej analizy akt postępowania administracyjnego, musiałby się odnieść do podnoszonej w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2007r. kwestii daty doręczenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Brak w ogóle w tym zakresie odniesienia się do podnoszonych w postanowieniu Ministra kwestii pozwala postawić tezę, że Sąd pominął istotne dla sprawy dowody zawarte w aktach. Sąd I instancji, chcąc odwołać się do takich wniosków, jakie zadecydowały o uwzględnieniu skargi, winien przede wszystkim rozważyć, czy w świetle okoliczności sprawy był uprawniony do podważenia ustalonego w niej stanu faktycznego. W konsekwencji zaś wyjaśnić powinien, czy organowi można skutecznie postawić zarzut, iż nie prawidłowo przyjął datę doręczenia decyzji Wojewody. Gdyby Sąd oparł się na dowodzie kopercie, w której nadano decyzję Wojewody, musiałby dość do wniosku, że rzeczywiście doręczenie tej decyzji nastąpiło z datą 17 sierpnia 2007r.

W tym też zakresie Sąd również naruszył przepisy o uzasadnieniu wyroku, gdyż nie odniósł się w żaden sposób do treści art. 44 § 2 i 4 k.p.a., na gruncie których oceniono skutki pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej, o czym strona musiała zostać powiadomiona. Skutek dla strony wynikający z tego przepisu stanowił podstawę faktyczną wydania postanowienia z dnia 29 sierpnia 2008r. Brak jest więc wyjaśnienia całości toku rozumowania Sądu, a tym samym wykazania, że rzeczywiście postanowienie narusza prawo.

Wobec powyższego jak wykazano nie można uznać, aby wskazana w wyroku z dnia 5 marca 2009r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna oraz wynikające z niej implikacje dla organu w dalszym postępowaniu były prawidłowe i w ocenie skarżącego w tym zakresie sąd naruszył prawo.

W świetle powyższych rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego podjęte przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięcie, jak konkludowano brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia czym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 44 § 2 i 4 k.p.a., art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., co w ocenie organu skutkować powinno uchyleniem wydanego wyroku. Skoro bowiem organ prawidłowo ustalił datę i sposób zastępczego doręczenia to mógł ustalić uchybienie terminu do odwołania, a tym samym winien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu, a więc to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania sam naruszył ww. przepisy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna H. W. wniósł o jej oddalenie albowiem jak podkreślił zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bądź w razie jej uwzględnienia uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstawy zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna zawiera rozbudowane zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego aczkolwiek w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano przepisy art. 44 § 4 , art. 44 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska kasatora, iż wskazane wyżej przepisy k.p.a. stanowią przepisy prawa materialnego.

Wyjaśnić w tym miejscu bowiem należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne /określające zachowanie podmiotów/ oraz roszczenia wynikające z tych stosunków /nakładającą obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia/. Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej są to niewątpliwie (niezależnie od tego, że jeden z nich stanowił podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) przepisami prawa procesowego z uwagi na ich charakter ( normy instrumentalne określające w istocie drogę dochodzenia strony do uprawnienia) i tylko w taki sposób należy je kwalifikować. Pomimo tego, iż wadliwie zakwalifikowano je w ramach przepisu art. 174 p.p.s.a. to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do nich w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma ustalenie czy można za skuteczne uznać doręczenie zastępcze wobec nie odebrania przez H. W. awizowanej przesyłki zawierającej decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 sierpnia 2007r. Uznanie prawidłowości tego doręczenia zastępczego doprowadziła organ odwoławczy w tej sprawie do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia w/w stronie terminu do wniesienia odwołania a w konsekwencji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co zasadnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę i uchylając zaskarżone postanowienie.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania.

Odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie przepisanego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.).

O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574).

O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

W niniejszej sprawie z analizy potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę (załączonych do akt administracyjnych ) wynika, iż brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata, tj. H. W. o przesyłce. Skoro zaś na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. W sytuacji bowiem, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a. doręczenia nie można uznać za dokonane.

W tej sytuacji doręczenie zastępcze należy uznać za pozbawione skutków prawnych. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 17 sierpnia 2007r. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał , iż w tych okolicznościach sprawy to nie rozpoczął biec termin do wniesienia odwołania. W tych warunkach nie miał organ podstaw do rozstrzygania w przedmiocie przywrócenia terminu na podstawie art. 59 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a., gdyż nie mogło w tych okolicznościach dojść do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, nastąpiło z naruszeniem dyspozycji art. 44 k.p.a., co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji.

Powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji jest niewątpliwie prawidłowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaś stanowiska tego nie jest w stanie zmienić argumentacja kasacji, która zakłada, że skoro awizowano dwukrotnie przesyłkę to organ zwolniony jest całkowicie z oceny prawidłowości doręczania tej przesyłki. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić tym bardziej, że prawidłowość tej oceny dokonywana jest w ramach postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zaś w takich warunkach należy dokonać analizy awizowanej przesyłki w kontekście wskazywanej przez stronę okoliczności, iż nie otrzymał żadnego zawiadomienia o awizowaniu przesyłki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wskazanie na awizowanej przesyłce miejsca pozostawienia informacji dla adresata stanowi naruszenie prawa, które nie pozwala na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego w tej sprawie. Nie można tym samym uznać, że Sąd błędnie zastosował przepis § 14 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5 , poz. 34 ze zm.). Z dyspozycji tej normy wynika, tylko obowiązek doręczyciela w razie nieobecności adresata lub innych osób uprawnionych do ich odbioru, zawiadomienia o próbie doręczenia wraz z informacją o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, poprzez pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Natomiast przepis art. 44 § 2 k.p.a. stanowi dodatkowo jeszcze o tym, że gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej to zawiadomienie takie musi być pozostawione w drzwiach mieszkania adresata. Zatem na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru w tej sprawie nie można uzyskać informacji gdzie umieszczono informację dla H. W. i czy takie zawiadomienie zostało pozostawione. Te wątpliwości muszą być w rozpoznawanej sprawie i w opisanych wyżej okolicznościach rozstrzygnięte na korzyść w/w strony.

Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego uznał wbrew stanowisku organu administracji za nieskuteczne doręczenie zastępcze nie wyjaśniając tym samym przyczyn zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przesłanki uwzględnienia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności albowiem odnosi się zarówno do podstawy rozstrzygnięcia organu administracji jak i do stanu faktycznego sprawy opisanego prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku.

Nadto zauważyć należy, iż chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. Z dyspozycji tej normy wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę H. W. i odniósł się do zarzutów skargi i uwzględnił ją przestawiając uzasadnienie, które co już wyżej zaznaczono nie narusza prawa.

Konkludując tym samym uznać należy za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 44 § 2 i 4 k.p.a. oraz art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. albowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji wykazał, że rzeczywiście doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia prawa.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.