Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2580/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. J., D. S., R. J. i S. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister [...], po rozpatrzeniu odwołania A.J., D.S., R.J. i S.J., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz H.J. w wysokości 16.750 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność H.J., która została przejęta na własność Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1973 r. Nr [...] w sprawie zasad przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na terenie wsi [...], gmina [...].

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr [...], poz. [...]), wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z późn. zm.) w sprawie zasad przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na terenie wsi [...], gmina [...], została przejęta na własność Państwa m. in. nieruchomość położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność H.J.

Następnie Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz H.J. w wysokości 16.750 zł za wskazaną powyżej nieruchomość. Od decyzji tej odwołanie nie zostało wniesione.

Z wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. wystąpili następcy prawni H.J. – A.J., D.Ś., R.J. i S.J.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. i tym samym nie podzielił zarzutów zawartych we wniosku, że odszkodowanie ustalone zostało bez przeprowadzenia rozprawy i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Wyjaśnił, że szacowanie nieruchomości rolnych, z których właściciel mógł zebrać plony było szacowaniem uproszczonym, ponieważ odszkodowanie wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), ale poprzez proste pomnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby. Ponadto Wojewoda podał, że w sprawie nie ma możliwości dokonania pełnej oceny legalności kontrolowanej decyzji, albowiem niemożliwe okazało się odnalezienie kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania odszkodowawczego. Nie odnaleziono opinii biegłego zawierającej szacunek wymienionego gruntu ani protokołu z rozprawy administracyjnej. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Niezachowanie się akt archiwalnych po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji nie oznacza, że określony dokument nie istniał i nie może prowadzić do domniemania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W żaden sposób zarówno opinia biegłego, jak i wynik rozprawy, o ile była przeprowadzona, nie mogłyby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania, wobec zasad ustalania odszkodowania według stawek sztywnych w obowiązującym wówczas stanie prawnym.

Odwołanie od decyzji Wojewody wnieśli A.J., D.Ś, R.J. i S.J., zarzucając organowi wojewódzkiemu błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika z dnia [...] lipca 1978 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 15 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1973 r. w sprawie zasad przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na terenie wsi [...], gmina [...]. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. przyznająca odszkodowanie na rzecz H.J w wysokości 16.750 zł za rzeczoną nieruchomość została wydana na podstawie art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem Ministra użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Minister zwrócił uwagę, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W przypadku ustalania odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób więc uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania, Minister wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych niebędących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Natomiast zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282), powiat [...] zaliczał się do II grupy powiatów, zaś wieś [...] należała do strefy wiejskiej. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania o odszkodowaniu działka gruntu nr [...], o pow. [...] ha składała się z gruntu ornego klasy VI o pow. [...] ha oraz użytków leśnych o pow. [...] ha. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z zarządzeniem Nr 6 z dnia 29 grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za wywłaszczane grunty, w świetle którego odszkodowanie za grunty wywłaszczane od osób fizycznych i osób prawnych niebędących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania wynosiło m.in.:

- za grunt orny klasy VI położony w strefie ekonomicznej wiejskiej - 35.000 zł /1 ha,

- za użytki zielone położone w strefie ekonomicznej wiejskiej - 21.000 zł/1 ha.

Zatem wysokość odszkodowania za przejęty grunt o powierzchni [...] ha powinna wynosić 14.630 zł ([...] ha x 35.000 zł) + ([...] ha x 21.000 zł), jednakże kwestionowaną decyzją przyznano odszkodowanie w wysokości 16.750 zł. Odszkodowanie zostało więc zawyżone o kwotę 2.120 zł. Błąd ten jednak nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ w żaden sposób nie naruszyło to interesów byłego właściciela. Ponadto, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym tylko rażące (a nie jakiekolwiek) zaniżenie odszkodowania może być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów odszkodowawczych. Ponadto, mimo prawidłowego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych, H.J. nie odwołał się od decyzji odszkodowawczej, co prowadzi do wniosku, że nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania. Minister nie stwierdził zatem, aby decyzja ustalająca odszkodowanie była dotknięta którąkolwiek wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Z powyższą decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący A.J., D.Ś., R.J. i S.J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w tej regulacji odesłanie do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczyło jedynie wybiórczego stosowania zasad i trybów wynikających z jej rozdziału 2 "Odszkodowania", przy jednoczesnym pominięciu norm zawartych w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że racjonalny ustawodawca zastosował odesłanie do brzmienia całej tej ustawy i wszystkich zasad z niej wynikających, w tym więc do konieczności przeprowadzenia przewidzianej w jej art. 22 rozprawy, na której winna zostać wysłuchana szczegółowo uzasadniona opinia biegłych;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 [poprzednio redakcyjnie art. 21] ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie mogło zostać ustalone i wypłacone w tzw. uproszczonej procedurze, bez konieczności przeprowadzenia rozprawy, na której winna zostać wysłuchana szczegółowo uzasadniona opinia biegłych. Opisana wadliwość w konsekwencji doprowadziła do błędnego wniosku, że zamiast naruszonego przepisu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy winny znaleźć zastosowanie jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., w tym np. ówczesny art. 70 kpa, 74 kpa i 78 § 1 kpa;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja ta, jak i cały akt wykonawczy, w którym została ona umiejscowiona przez ustawodawcę, nie zawiera odesłania do stosowania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu, w szczególności systemowa, wskazuje, że wadliwie interpretowany przez organ przepis nakazuje w zakresie zasad ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości – a zatem też rozdziału 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe" ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powyżej opisane wadliwości skutkowały zaniechaniem przeprowadzenia postępowania nadzorczego pod kątem rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w świetle interpretacji prawa przedstawionej we wcześniejszych pismach stron, konsekwencją czego było podzielenie przez organ odwoławczy poglądu organu pierwszej instancji, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nie była dotknięta wadami skutkującymi stwierdzenie jej nieważności.

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wyłożenie drugiego z naruszonych przepisów wbrew aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i co za tym idzie przez przyjęcie w tym zakresie błędnego zapatrywania, że skoro strona nie skorzystała ze środków odwoławczych przysługujących od decyzji administracyjnej mogącej być dotkniętą sankcją nieważności, to nie można przyjmować, że naruszenie prawa, z jakim decyzja ta została wydana, ma dla takiej strony charakter rażący, zwłaszcza jeżeli wcześniej go nie kwestionowała. Powyższe uchybienie skutkowało arbitralnym wnioskiem, że adresat decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r. był zadowolony z uzyskanego rozstrzygnięcia tego organu, nawet mimo wadliwości związanych z jego wydaniem, bowiem nie kwestionował wysokości ustalonego wtedy odszkodowania - a zatem nie traktował powstałych uchybień jako naruszeń prawa w stopniu rażącym;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, powzięcie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że w toku postępowania, zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., mogła zostać przeprowadzona zarówno rozprawa odszkodowawcza, jak i sporządzona opinia biegłego, mimo że w aktach tamtego postępowania zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie znalazł protokołu z takiej rozprawy, jak i nie odnalazł opinii biegłych. Nadto inne dowody zgromadzone w toku niniejszego postępowania, zwłaszcza treść samej decyzji, jak i jej uzasadnienia, wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie zostało obliczone przez sam organ administracji publicznej jedynie w oparciu o tzw. cennik, nie zaś przez biegłych w ramach wydanej opinii. Opisana wadliwość wpierw skutkowała wnioskowaniem pośrednim organu odwoławczego, opartym na podstawie wybiórczo wyselekcjonowanego materiału dowodowego, a następnie poczynieniem rażąco błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skoro kategorycznie nie można wykluczyć faktu przeprowadzenia rozprawy i wydania opinii przez biegłych, jako że nie zachowały lub nie odnalazły się dokumenty stwierdzające te okoliczności, to domniemywać należy, że czynności takie w rzeczywistości pewnie nastąpiły.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające w sprawie słusznie oceniły, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] lipca 1978 r. wydana przez Naczelnika Gminy [...] ustalająca odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha położoną w [...], została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy Andrespol z dnia 6 lipca 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). W art. 9 ust. 1 tej ustawy, postanowiono, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 tego artykułu, ustawodawca przewidział natomiast, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie jednak uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczej nieruchomości.

W ocenie skarżących, przedstawiona wyżej regulacja prawna świadczyła o tym, że w takiej sytuacji jak przedmiotowa, skoro ustalenie wysokości odszkodowania musiało być poprzedzone obliczeniem stawki podstawowej, w drodze przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisu art. 22 (poprzednio art. 21), zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, to należało uznać, że – wbrew stanowisku Ministra – ustawa ta nie przewidywała żadnego trybu uproszczonego, a w konsekwencji powinna mieć zastosowanie procedura ustalania odszkodowania określona w ustawie z dnia 12 marca 1958 r.

Zdaniem Ministra natomiast, przejmowanie terenów w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury, przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem po przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w obowiązujących tabelach. Ponadto organ podkreślał również, że zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 1961 r., zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast postępowanie wywłaszczeniowe było uregulowane w przepisach rozdziału 3. tej ustawy i to te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełnić decyzja wywłaszczeniowa, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie należało zatem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania, tj. rozdziału drugiego.

Jak z powyższego zatem wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. – nie jest rzeczą oczywistą. Pewne racje bowiem przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu – wbrew stanowisku skarżących, postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r., mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (vide: Stefan Mizera i Walenty Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Warszawa 1978, s. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie, a przez to przyspieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ustawy z 1961 r. odwoływały się nie tyle do ustawy gruntowej z 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale 2. "Odszkodowania" (zob. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1750/16 i z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2040/16 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla rozpoznawanej zaś sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie to ostatnie pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – naruszała prawo. W rezultacie zatem należało uznać, że prawidłowo Minister utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, tj. poprzez przemnożenie powierzchni przejętej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 800/13, z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). W związku z tym brak opinii biegłego i brak rozprawy, czy też brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Dlatego też, o ile można by w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale tylko w przypadku, gdy postępowanie było prowadzone w trybie zwykłym, jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tylko rażące naruszenie prawa stanowi przesłankę w postępowaniu nadzorczym.

Sąd w składzie orzekającym podzielił również ocenę organów, że ustalenie odszkodowania w wyższej kwocie niż wynikało to ze stawek obowiązujących na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., jednakże skutki społeczno-gospodarcze ani charakter naruszonego przepisu nie przemawiają w rozpatrywanej sprawie za stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd, mając bowiem na względzie przytoczone założenia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, uznał, że w sytuacji, w której przyznane na podstawie obowiązujących przepisów odszkodowanie zawyżono, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień w działaniu organów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może bowiem zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania H.J. sam zrezygnował, a więc zaakceptował wysokość odszkodowania. Skoro zaś w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej, to organy obu instancji zasadnie uznały, że co prawda w wyniku błędnego ustalenia kwoty odszkodowania były właściciel nieruchomości otrzymał zawyżone odszkodowanie, ale to Skarb Państwa poniósł jedynie szkodę, ponieważ zobowiązany został do wypłaty wyższego odszkodowania. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Mając zaś na uwadze, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu [...] grudnia 2016 r., a więc prawie czterdzieści lat od wydania decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt. P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Na marginesie poczynionych rozważań, wskazać należy również, że rozstrzygnięcie wydane zarówno przez Sąd, jak i organy obu instancji, zostało wydane w oparciu o aktualną linię orzeczniczą reprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na postawie art. 9 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi ze względu na ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych, tj. na naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2040/16. Wyrok ten zapadł w wyniku rozpatrzenia przez Sąd drugiej instancji skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16, który przywołano w skardze. W niniejszej sprawie spełniła się zatem hipoteza, którą postawiono w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm prawa materialnego, jak i procesowego, które legły u podstawy wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa również, że w praktyce administracyjnej podczas oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa, która dokonywana jest w późniejszym momencie niż działanie kontrolowanych organów, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu badanej decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach.

W takich okolicznościach, niezasadne okazały się zarzuty skargi. Sąd z urzędu również nie stwierdził istnienia takich wad kwestionowanej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).