Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 101/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz umorzono postępowanie administracyjne.
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 28 ust. 2 i 3 , art. 32
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 60 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 , art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w likwidacji na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] czerwca 2015 r. od nr [...] do nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wszczął ponowne postępowanie egzekucyjne w administracji wobec S w likwidacji (dalej: SPZOZ). Pismem z [...] stycznia 2020 r. likwidator SPZOZ (dalej: likwidator) złożyła do ZUS wniosek o umorzenie należności z tytułu składek.

W treści powyższego wniosku likwidator wyjaśniła, że wszelkie należności jakie SPZOZ posiadał względem Zakładu przedawniły się najpóźniej z dniem 1 stycznia 2017 r., bowiem wówczas upłynął 5-letni okres przedawnienia zaległości składkowych liczonych od dnia 1 stycznia 2012 r. Zdaniem likwidatora dalsze zaliczanie dokonywanych wpłat na zaległości, które uległy zgodnie z przepisami prawa przedawnieniu naruszają prawo. W ocenie strony wszczęcie [...] czerwca 2015 r. ponownego postępowania egzekucyjnego w administracji przez ZUS także stanowi naruszenie prawa, ponieważ egzekucja została wszczęta pomimo utraty osobowości prawnej SPZOZ oraz pomimo braku ujawnienia jakiegokolwiek majątku dłużnika. Strona wskazała, że postępowanie egzekucyjne w administracji powinno zostać umorzone, albowiem w toku prowadzonego postępowania wierzyciel nie uzyska sumy kwoty wyższej od kosztów egzekucyjnych.

Nadto likwidator podała, że złożyła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a postępowanie w sprawie rozpatrzenia tych środków zakończyło się odrzuceniem skargi SPZOZ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniami z 26 listopada 2019 r., II SA/Go 427/19 oraz II SA/Go 428/19, w których Sąd podkreślił, że S. w likwidacji nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z prawomocnym wykreśleniem podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, aktualnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423, dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 43 451 528,17 zł, w tym na:

a) ubezpieczenie społeczne – za okres 06.2000 r., od 08.2000 r. do 12.2000 r., od 03.2001 r. do 03.2002 r., od 08.2002 r. do 04.2003 r., od 06.2004 r. do 12.2004 r., od 03.2005 r. do 04.2005 r., od 06.2005 r. do 10.2007 r., 12.2007 r., od 09.2008 r. do 10.2008 r., od01.2018 r. do 12.2019 r. w łącznej kwocie 35 544 712,70 zł, w tym z tytułu:

składek – 8 255 261,50 zł

odsetek liczonych na dzień [...] stycznia 2020 r. – 27 288 760,00 zł

kosztów upomnienia – 691,20 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres od 11.2001 r. do 03.2002 r., 08.2002 r., 12.2002 r., od 02.2003 r. do 04.2003 r., od 06.2003 r. do 12.2004 r., 04.2005 r., od 09.2005 r. do 10.2007 r., od 10.2008 r. do 11.2008 r., 01.2016 r., od 01.2018 r. do 12.2019 r. w łącznej kwocie 4 765 015, 00 zł w tym z tytułu:

odsetek liczonych na dzień [...] stycznia 2020 r. – 4 764 403,00 zł

kosztów upomnienia – 612,00 zł

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od 04.2001 r. do 08.2001 r., od 10.2001 r. do 03.2002 r., od 02.2003 r. do 04.2003 r., 06.2003 r., od 08.2003 r. do 12.2004 r., 06.2005 r., od 09.2005 r. do 10.2007 r., 12.2007 r., 10.2008 r. w łącznej kwocie 3 141 800,47 zł, w tym z tytułu:

składek – 1 207 071, 67 zł

odsetek liczonych na dzień [...] stycznia 2020 r. – 1 934 148,00 zł

kosztów upomnienia – 580,80 zł.

Mając na uwadze powyższe likwidator pismem z [...] września 2020 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści złożonego wniosku strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu który uznał, że na dzień ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego (tj. [...] czerwca 2015 r.) należności SPZOZ wobec ZUS nie uległy przedawnieniu oraz że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania żadna z przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a także uznania przez organ, że SPZOZ zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym i nie znajduje zastosowania kryterium braku następców prawnych, wynikające z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89).

Wnioskodawca ponownie powołując się na wyrażone w treści postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 26 listopada 2019 r., II SA/Go 427/19 i II SA/Go 428/19, stanowisko Sądu, zgodnie z którym SPZOZ utraciło zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a. wskazał, że nie może być on stroną postępowania. Nadto strona, nawiązując do powoływanej przez organ I instancji uchwały Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2018 r., III CZP 96/17, w której stwierdzono, że SPZOZ wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym, podniosła że pogląd zaprezentowany w przedmiotowej uchwale kłóci się ze stanowiskiem prezentowanym wcześniej przez sądy administracyjne oraz sądy powszechne i uchwała ta zapadła na skutek pytania prawnego postawionego przez Sąd Apelacyjny w konkretnej sprawie cywilnej, a przepis art. 390 § 2 k.p.c. stanowi, że uchwała Sądu Najwyższego rozstrzygająca zagadnienie prawne wiąże w danej sprawie i nie wywiera bezpośrednich skutków w innych postępowaniach sądowych.

Dalej likwidator wyjaśniła, że w jej ocenie ZUS błędnie rozważył termin przedawnienia składek. Strona zauważyła, że okres przedawnienia dla poszczególnych należności z tytułu składek za dane miesiące rozpoczął się pomiędzy rokiem 2000 a 2008, zatem w chwili rozpoczęcia biegu przedawnienia jego okres wynosił 10 lat, natomiast od 1 stycznia 2012 r. termin przedawnienia wynosi 5 lat. Zdaniem likwidatora zastosowanie w niniejszej sprawie ma 5-letni okres przedawnienia, w związku z tym zobowiązania wobec ZUS które do 1 stycznia 2012 r. nie uległy jeszcze przedawnieniu powinny przedawnić się z dniem 1 stycznia 2017 r., pod warunkiem, że w okresie 5 lat następujących po dniu 1 stycznia 2012 r. wierzyciel nie podejmie czynności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Dodatkowo strona zauważyła, że wystawienie przez ZUS ponownych tytułów wykonawczych oraz ponowne wszczęcie egzekucji w 2015 r. (po wykreśleniu SPZOZ z Krajowego Rejestru Sądowego), czyli po utracie osobowości prawnej, stanowi naruszenie prawa. Likwidator wyjaśniła, że stosownie do art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, co oznacza, że z chwilą wpisania go do Rejestru uzyskuje osobowość prawną, natomiast wykreślenie z KRS skutkuje utratą osobowości prawnej. Wnioskodawca ponownie podkreśliła, że skoro SPZOZ został wykreślony z Rejestru i utracił osobowość prawną, to nie może być zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto strona zaznaczyła, że wobec podmiotu, który nie posiada zdolności sadowej nie można wszczynać i prowadzić postępowania egzekucyjnego.

Likwidator wskazała także, iż organ powinien dokonać w przedmiotowej sprawie oceny wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. na dzień wydania decyzji. Zdaniem strony organ oparł decyzję na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, natomiast na dzień wydania decyzji SPZOZ nie posiadał żadnego majątku, z prowadzonej egzekucji nie uzyskano żadnych środków, brak jest jego następców prawnych, zakład nie prowadził działalności, a kwoty uzyskane w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie przekroczą wydatków z nim związanych. Według wnioskodawcy ZUS wysyłając upomnienia jedynie powiększa istniejące zadłużenie, a tym samym generuje dla Skarbu Państwa koszty, które nigdy nie zostaną odzyskane, co stanowi rażące naruszenie zasady celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych wynikającą z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Prowadzone przez ZUS postępowanie egzekucyjne jest pozorne, a zamiar kontynuowania go, z uwagi na przedłużenie procesu likwidacji SPZOZ do 31 grudnia 2042 r., stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie likwidatora oczywistym jest, iż strona spełnia przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, aktualnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek i wyjaśnił, że została ona uregulowana w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Natomiast ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw znowelizowano m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Organ podkreślił, że powyższa nowelizacja nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 2003 r.), przyjmowano bowiem, że upływ 5-letniego terminu przedawnienia do dnia 31 grudnia 2002 r. powodował wygaśnięcie zobowiązania. Jednak jeśli zobowiązanie przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie uległo przedawnieniu to należało stosować znowelizowane przepisy, zatem zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu okresowi przedawnienia. Ponadto, co zauważył organ II instancji, w/w ustawą znowelizowano również art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał następujące brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia". Jednocześnie organ wskazał, że wyrokiem z 20 maja 2020 r., P 2/18, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczone hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej Prezes ZUS podał, że w/w nowelizacja wprowadziła nowy ust. 5b do art. 24 u.s.u.s., o następującej treści: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Kolejna ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw znowelizowała przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s.: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. W tym miejscu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 powyższej ustawy z dnia 16 września 2011 r. , do przedawnienia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanowił art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., zgodnie z którym jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby na podstawie przepisów dotychczasowych wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że dokonał szczegółowej weryfikacji zadłużenia SPZOZ z uwzględnieniem ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek, ze względu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, nie uległy przedawnieniu i przedstawił zestawienie zawierające przebieg postępowania egzekucyjnego.

Następnie Prezes ZUS wskazał, że na podstawie zgromadzonych w niniejszym postępowaniu dokumentów ustalono, iż SPZOZ został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, nie figuruje jako właściciel pojazdów, ani właściciel lub współwłaściciel nieruchomości. Organ wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniom likwidatora, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki te wymieniono w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność ma miejsce m.in. wówczas, gdy zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (pkt 1), sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (pkt 2), nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (pkt 3), nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4): wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a), nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (pkt 4b), naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Organ II instancji zaznaczył, że powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty i dopiero wystąpienie którejkolwiek z nich może doprowadzić do ewentualnego umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, umorzenie należności z tytułu składek wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie stanowi prawnego obowiązku ich umorzenia, a jedynie daje organowi taką możliwość.

Dalej Prezes ZUS, uwzględniając prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz po analizie dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie, odniósł się do każdej przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i podał, co następuje:

– w związku ze złożeniem wniosku o umorzenie należności z tytułu składek przez likwidatora SPZOZ w przedmiotowej sprawie, przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie ma zastosowania;

– nie spełniono także przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4b u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe oraz nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

– postępowanie likwidacyjne SPZOZ nadal jest w toku (termin zakończenia czynności likwidacyjnych wobec SPZOZ ustalono na dzień [...] grudnia 2042 r.), zatem nie spełniono przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s.;

– w niniejszej sprawie nie można stwierdzić braku następcy prawnego (przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.), albowiem zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89) zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem zobowiązania SPZOZ, które nie zostaną zaspokojone w toku postępowania likwidacyjnego zostaną przejęte przez powiat gorzowski;

– wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi likwidator SPZOZ przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie spełniono więc przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.;

– w związku z tym, że Naczelnik Urzędu Skarbowego albo Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie zachodzi również przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym postanowieniami z [...] czerwca 2010 r., [...] r., umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone z wniosku ZUS wobec SPZOZ z powodu stwierdzenia ich bezskuteczności. Natomiast [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału ZUS dokonał ponownego zajęcia rachunku bankowego oraz wierzytelności SPZOZ. Postępowanie egzekucyjne z uwagi na zbieg egzekucji zostało przekazane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, który [...] sierpnia 2011 r. umorzył je wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. [...] czerwca 2015 r. wystawiono nowe tytuły wykonawcze (od nr [...] do nr [...]) i przekazano je do przymusowego dochodzenia, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału ZUS. To postępowanie egzekucyjne jest nadal w toku. Nadto Sąd Najwyższy dnia 30 stycznia 2018 r. podjął uchwałę, IM CZP 96/17, która dotyczyła SPZOZ i orzekł, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym, w świetle stanowiska Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażonego w postanowieniach z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz nr [...]. Zdaniem organu, z uwagi na powyższe, argumentacja likwidatora SPZOZ o niedopuszczalności prowadzonej egzekucji należności jest nieuzasadniona;

– nie ma również miejsca przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Postępowanie egzekucyjne wobec SPZOZ jest nadal w toku, nie można zatem stwierdzić, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2009 r., V SA/Wa 969/09 postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie się toczy nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie organu II instancji nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a w konsekwencji nie znaleziono podstaw do ewentualnego umorzenia należności z tytułu składek.

Od powyższej decyzji S. w likwidacji, reprezentowany przez likwidatora, pismem z [...] grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, w której zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego, tj.;

- art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, wobec zaprzestania prowadzenia działalności przez SPZOZ przy jednoczesnym braku majątku, na skutek uznania, że przyszłe i niepewne zdarzenie w postaci przejęcia zadłużenia SPZOZ przez organ założycielski, podczas gdy brak następcy prawnego wskazany w przepisie należy badać na dzień wydania decyzji, nie zaś odwoływać się do zdarzenia mającego nastąpić za ponad 20 lat (aktualnie koniec likwidacji wyznaczony jest na dzień [...] grudnia 2042 r. bez zbadania jego sytuacji finansowej),

- art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż naczelnik urzędu skarbowego bądź komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, podczas gdy ostatnie postępowanie egzekucyjne z wniosku ZUS zostało umorzone z powodu jego bezskuteczności postanowieniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z [...] sierpnia 2011 r., [...], nadto brak majątku stwierdził również Naczelnik Urzędu Skarbowego w decyzji o umorzeniu zobowiązania podatkowego za 2011, 2012, 2014 i 2015 r,

- art. 28 ust 3 pkt 6 u.s.u.s., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, podczas gdy postępowanie to od jego wszczęcia jest bezskuteczne, w jego toku nie ustalono żadnego nowego majątku, nie uzyskano żadnych środków, a z obowiązujących przepisów wprost wynika, iż brak jest możliwości wznowienia przez SPZOZ działalności lub pozyskania jakichkolwiek aktywów,

- art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. w zw. z art. 26 §1e pkt 5 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, dalej: u.p.e.a.), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie egzekucja wszczęta [...] czerwca 2015 r. na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] została wszczęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy z uwagi na brak jakichkolwiek nowych składników majątkowych lub źródeł dochodu, zważywszy na treść art. 26 §1e pkt 5 u.p.e.a. postępowanie to nie mogło zostać wszczęte, co stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy,

b) prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z uwagi na brak wyjaśnienia sytuacji majątkowej SPZOZ oraz powiatu [...] skutkujące pozostawieniem w obiegu błędnej decyzji ZUS z [...] sierpnia 2020 r. oraz wydania kolejnej decyzji sprzecznej ze wskazanymi powyżej przepisami prawa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, alternatywnie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi przez organ administracji ZUS w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji uwzględniającej żądania strony skarżącej. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wniósł stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów dołączonych do skargi dotyczących postępowania egzekucyjnego i decyzji Burmistrza Miasta w przedmiocie umorzenia należności SPZOZ na okoliczność nieściągalności zobowiązań oraz braku możliwości prowadzenia działalności przy jednoczesnym stwierdzeniu braku majątku SPZOZ, z którego można egzekwować należności ZUS, braku możliwości zaciągnięcia nowych zobowiązań przez powiat [...], w tym przejęcia długu po SPZOZ jako następcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji S., którą przedłużyła postępowanie likwidacyjne SPZOZ do dnia 31 grudnia 2042 r., co w ocenie organu jest fikcją i ma na celu doprowadzenie do przedawnienia lub umorzenia należności składkowych. Prezes ZUS zaznaczył, że Rada Powiatu skorzystała z luki prawnej, tj. braku ostatecznego terminu likwidacji, co zostało wyeliminowane przez obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia decydującego o dopuszczalności procedowania w sprawie i rozpatrzenia skargi, tj. zdolności sądowej skarżącego S. w likwidacji w niniejszym postępowaniu. Podmiot ten, co wynika z dokumentów dołączonych do akt niniejszej sprawy od dnia [...] lipca 2007 r. znajduje się w stanie likwidacji (uchwała Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]). Pierwotny termin jej zakończenia wyznaczony na [...] grudnia 2010 r. był kilkakrotnie zmieniany. Aktualnie został on wyznaczony na dzień [...] grudnia 2042 r. (uchwała Rady Powiatu z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; uchwała ta na dzień rozstrzygania sprawy nie została wzruszona). W toku likwidacji S. został wykreślony z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę (w dniu [...] lutego 2008 r.), a następnie z Krajowego Rejestru Sądowego (w dniu [...] czerwca 2014 r.). W świetle powyższego rozważenia wymagała kwestia zdolności sądowej S. w likwidacji po wykreśleniu tego podmiotu Krajowego Rejestru Sądowego. Problem ten wynika z tego, że przepisy dotyczące procedury likwidacyjnej tego podmiotu, obowiązujące w dacie rozpoczęcia likwidacji oraz stanowiące podstawę wykreślenia go z obu rejestrów odbiegają istotnie od standardowej procedury likwidacyjnej osób prawnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 listopada 2020 r., (II SA/Go 410/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W powyższym wyroku Sąd przytoczył treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2018 r., III CZP 96/17, zgodnie z którą "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 35b ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm., dalej: u.z.o.z.) zachowuje zdolność sądową w postępowaniu likwidacyjnym". Sąd Najwyższy, szczegółowo analizując treść art. 60 ust. 3 oraz 60 ust. 4b pkt 1 do 4 oraz art. 60 ust. 6 u.z.o.z., wskazał, że ustawodawca dzieląc proces likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na etap jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego i dalszy etap likwidacji przedmiotowej pozostawił, mimo wykreślenia, zobowiązania i należności w sferze prawnej zakładu podlegającego likwidacji, co wynika wprost z art. 60 ust. 6 u.z.o.z., w którym postanowiono, że zobowiązania i należności zakładu stają się należnościami Skarbu Państwa i innych wymienionych jednostek dopiero z chwilą zakończenia likwidacji w sensie przedmiotowym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy przyjmując "racjonalność działania ustawodawcy przyjąć trzeba, że mimo wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej z rejestru, została mu pozostawiona w toku dalszego postępowania likwidacyjnego podmiotowość materialnoprawna w zakresie zobowiązań i należności podlegających likwidacji, a w konsekwencji szczególna zdolność prawna w granicach postępowania likwidacyjnego". WSA w Gorzowie Wlkp. w omawianym wyroku z dnia 12 listopada 2020 r. stwierdził, że pogląd ten w pełnym zakresie znajduje zastosowanie do oceny zdolności sądowej strony skarżącej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdolność sądowa stanowi bowiem cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony zgodnie z art. 32 p.p.s.a. Charakterystyka kategorii podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa przed sądami administracyjnymi, została dokonana w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 25 p.p.s.a. przede wszystkim na podstawie cywilistycznych kryteriów związanych ze statusem takiego podmiotu w prawie prywatnym, głównie jego zdolnością prawną (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, teza 3 do art. 25 oraz H. Sudyka-Knysiak [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, 2020, teza 4 do art. 25). Z art. 25 § 1 p.p.s.a wynika, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne i osoby prawne. Z kolei art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową przyznaje również innym jednostkom organizacyjnym, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień lub skierowania do nich nakazów lub zakazów.

Nadto WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 listopada 2020 r., II SA/Go 410/20 podniósł, że za stanowiskiem Sądu Najwyższego przemawia również argument z nowego prawa to jest obowiązującego aktualnie art. 60 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 711). Zgodnie bowiem z tym przepisem rozporządzenie, zarządzenie albo uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi podstawę do jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego z dniem zakończenia likwidacji. Przepis ten przywraca zatem "normalność" toku likwidacyjnego publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w którym to wykreślenie z KRS kończy definitywnie proces likwidacji następując po jej zakończeniu. Specyfiką rozwiązania poprzednio obowiązującego i znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie było natomiast to, że podstawę wykreślenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z KRS stanowiła uchwała o (otwarciu) likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co dokonywało się przez złożenie do sądu rejestrowego tej uchwały oraz zawiadomienie tego sądu o wykreśleniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z rejestru prowadzonego przez właściwy organ, w tym przypadku Wojewodę (art. 60 ust. 5 w zw. z art. 35b ust. 8 i 9 u.z.o.z.). Sąd wskazał również, że przyjęcie koncepcji, że z chwilą wykreślenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie dochodzi do sukcesji zobowiązań i należności likwidowanego zakładu przez jego organ założycielski (art. 60 ust. 6 u.z.o.z.) z jednoczesnym uznaniem, że po wykreśleniu z KRS samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym postępowania likwidacyjnego tego podmiotu, prowadziłoby do powstania luki prawnej o daleko idących i negatywnych dla bezpieczeństwa obrotu prawnego skutkach. Oznaczałoby to, że w okresie od wykreślenia do hipotetycznego zakończenia likwidacji z końcem 2042 r. podmiot ten nie podlegałby w ogóle kontroli sądu administracyjnego, mimo tego, że w stosunku do tego podmiotu wydawane są akty i podejmowane są czynności administracyjne, o czym świadczy niniejsza skarga i znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 220 r. poz. 1228 i 2320);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, CBOSA). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS – aby uniknąć dowolności decyzji – musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14, CBOSA).

W tym miejscu należy wskazać, że nie jest trafny zarzut zawarty w skardze wskazujący na przedawnienia należności z tytułu zaległych składek. W orzecznictwie wskazano, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości. Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ, rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2020 r., I GSK 83/20, 27 lipca 2020 r., I GSK 1831/19, CBOSA). Zdaniem Sądu w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności nie jest również uprawniona ocena prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wykracza to poza granice rozpoznania sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s.).

W sprawie jest bezsporne, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności o których mowa wart, 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 - 4b u.s.u.s. Zdaniem Sadu w stosunku do strony skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Z treści art. 60 ust. 6 u.z.o.z., wynika, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego po jego likwidacji. Nie można zatem stwierdzić braku następcy prawnego, choć proces likwidacji został przesunięty do 31 grudnia 2042 r.

W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko organów, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję). Należy wskazać, że z zaskarżonej decyzji wynika, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym postanowieniami z [...] czerwca 2010 r. [...] umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone z wniosku ZUS wobec SPZOZ z powodu stwierdzenia ich bezskuteczności. Organ podał, że [...] marca 2011 r. Dyrektor Oddziału ZUS dokonał ponownego zajęcia rachunku bankowego oraz wierzytelności SPZOZ. Postępowanie egzekucyjne z uwagi na zbieg egzekucji zostało przekazane do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, który [...] sierpnia 2011 r. umorzył je wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności posiadają zatem istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Wskazać również trzeba, że strona skarżąca zarzuciła, że egzekucja została skierowana do rachunków bankowych których SPZOZ nie posiada a zatem podjęte czynności egzekucyjne mają charakter pozorny. Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku SPZOZ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). Wskazać trzeba, że z treści zaskarżonej decyzji wynika między innymi, że SPZOZ nie jest właścicielem samochodów ani nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt ponownego wystawienia w 2015 r. przez ZUS tytułów wykonawczych przy braku wykazania skuteczności postępowania egzekucyjnego nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ocena organu w zakresie w/w przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny.

Przechodząc do oceny stanowiska organu zawartego w decyzji w zakresie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że z tegoż przepisu wynika, wbrew stanowisku organu zawartemu w decyzji, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r. , I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, CBOSA). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż przymusowe dochodzenie należności jest nadal prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS. Brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku SPZOZ przesłanki nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego stwierdzenia jej nieistnienia oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu.

Odnosząc się do przedłożonych przez pełnomocnika w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dowodów i związanego z nimi wniosku o dopuszczenie tych dowodów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosku dowodowego wskazanego przez stronę skarżącą nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14).

Z przytoczonych względów Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd podkreśla, że niniejszy wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych. Zresztą wbrew wnioskowi zawartemu w skardze, sąd administracyjny nie ma kompetencji do umarzania zaległości składkowych. Kompetencja w zakresie umorzenia należności w oparciu o przywołane powyżej przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. leży wyłącznie po stronie organu.

Organy stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, dokonają samodzielnej i wyczerpującej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej.