Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 243/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 281/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łodzi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 281/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy Miasta Łodzi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o podjęcie czynności mających na celu stwierdzenie, czy część nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] stała się własnością Gminy Miasta Łodzi lub Skarbu Państwa. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., działając w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź własności części nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. [...]), oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych jako działka nr [...], o pow. 0,0163 ha, obręb [...] (część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,4259 ha). Od decyzji tej odwołanie wniósł M. W. podnosząc, iż jest ona niezgodna z prawem. Wskazał ponadto na chęć odzyskania swojej nieruchomości, bądź rekompensaty w postaci innej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 k.p.a.). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź -na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - własności działki nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi od ww. orzeczenia - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił tę decyzję w całości i ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź własności części nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowanej dnia [...] października 2008 r. za nr ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], o pow. 0,0163 ha (część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,4259 ha). W jej uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek: 1) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego; 2) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego; 3) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ stwierdził, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ww. ustawy - ponieważ ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0163 ha, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., była zajęta pod pas drogi publicznej - ul. [...]. Brak jest również dokumentów potwierdzających władanie Gminy Miasta Łódź przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowana dnia [...] października 2008 r. za nr ewidencyjnym [...], nie może stanowić dowodu w kwestii zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż została sporządzona na dzień [...] października 2008 r. i brak jest na niej adnotacji, że stan uwidoczniony na mapie odpowiada ówczesnemu stanowi faktycznemu. Natomiast mapa sytuacyjno-wysokościowa z naniesionymi na niej liniami granicznymi pasa drogowego na wysokości działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], jest jedynie kserokopią niepoświadczoną urzędowo za zgodność z oryginałem i nie może stanowić dowodu w rozumieniu k.p.a., co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98 (LEX nr 40052). Wojewoda wskazał także, że przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2011 r., podczas których ustalił, iż działka nr [...] jest zajęta pod pole uprawne, na jej części znajdują się zadrzewienia i zakrzewienia. Ponadto - według oświadczenia właściciela ww. nieruchomości M. W. - działka będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana do celów rolnych od ponad 30 lat i w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Łodzi, postulując jej uchylenie z powodu dokonania wadliwych ustaleń faktycznych. Po jego rozpoznaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. W jej uzasadnieniu przytoczył treść art. 73 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., wywodząc, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy tylko sytuacji, w której w dniu 31 grudnia 1998 r. dana nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Z badania księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...], która powstała z wtórnego podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M. W. Nadto organ zauważył, że Prezydent Miasta Łodzi poza kserokopią opisanej wyżej mapy, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną i władanie tą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie wykazał żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów, pomimo wielokrotnych wezwań (pisma z dnia: [...] września 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] stycznia 2010 r.). Dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2010 r. strona oświadczyła, że wykonywane były prace remontowe i porządkowe na przedmiotowej drodze, ale dokumenty związane z tymi robotami zostały zniszczone. W przekonaniu Ministra – mimo, iż ciężar dokonania ustaleń faktycznych spoczywa generalnie na organie – strona postępowania administracyjnego nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w tej materii. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

Skargę na powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Łodzi. Dowodził w niej naruszenia przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wniósł o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. Uzasadniając skargę stwierdził, że wbrew stanowisku organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...]. Powyższy fakt potwierdzają pisma Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, m.in. pismo z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym określono, iż część dawnej działki [...] zajęta była pod drogę publiczną. Następnie pismo z dnia [...] listopada 2008 r., w którym wyraźnie określono, iż działka [...] wydzielona z dawnej działki [...], przez mapę sytuacyjną do celów prawnych nr ewid. [...], zleconą do wykonania przez Wojewodę Łódzkiego, zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi potwierdził w piśmie z dnia [...] września 2009r. oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., informując iż na omawianej działce przy ul. [...] (od strony ul. [...]) były prowadzone prace porządkowe polegające między innymi na odśnieżaniu i utrzymaniu czystości, oraz wykonywane były w miarę występujących potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi. Ponadto przesłał organowi kserokopię mapy sytuacyjno - wysokościowej z wniesionymi liniami granicznymi pasa drogowego wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zauważył też, iż mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia [...] października 2008 r., nr ewid. [...], której nie uznał organ I instancji jako dowodu w sprawie, została wykonana na zlecenie Wojewody Łódzkiego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., aby wydzielić z działki nr [...] ten fragment działki, który był zajęty pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. działkę nr [...]. Powyższy fakt został zupełnie pominięty przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Wreszcie dodał, że organ I instancji - przeprowadzając oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2011 r., przy dużej ilości leżącego śniegu - nie był w stanie zaobserwować, jaki jest faktyczny stan zagospodarowania przedmiotowej części nieruchomości. Stwierdził tylko na podstawie zeznań właściciela, iż przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną. Następnie skarżąca gmina podniosła, iż organy administracji w toku prowadzonego postępowania powinny dokładnie wyjaśnić rozbieżność oświadczeń właściciela przedmiotowej nieruchomości M. W. zawartych w pismach m.in. z dnia [...] listopada 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009 r., oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., w których nie kwestionuje on faktu zajęcia w/w działki pod drogę ul. [...] oraz władania nią przez gminę Miasto Łódź. Natomiast do protokołu z oględzin nieruchomości z dnia [...] stycznia 2011 r. oświadczył, że przedmiotowa działka od ponad 30 lat jest wykorzystywana do celów rolnych i nie znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Skarżąca zauważyła też, iż od daty - 31 grudnia 1998 r. - upłynęło ponad 13 lat, stąd wymóg przedstawienia dokumentów, których podmiot publiczno - prawny nie ma obowiązku przechowywać, jest właściwie niewykonalny.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podnosząc, iż eksponowane w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności, lecz zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i przezeń rozpatrzone.

Uczestnik postępowania M. W. przychylił się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zważył, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejście prawa własności nastąpiło w wyniku łącznego spełnienia tych przesłanek na wskazany w ustawie dzień. Wykładając pojęcie drogi publicznej odwołał się do regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co oznacza, że powinna to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której korzystać może każdy. Strona skarżąca twierdzi, iż objęta postępowaniem działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ul. [...] w Łodzi. Z kolei uczestnik postępowania M. W. zaprezentował stanowisko przeciwstawne. Przy czym bezsporne jest, że to M. W. był właścicielem tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu rzeczą organu było wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie, bo obowiązek ten wynika z brzmienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie nie można w żaden sposób ustalić, czy sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. Nie wynika to np., jak twierdzi skarżąca, z mapy nadesłanej przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. - bowiem jest ona nieczytelna i nie zawiera odpowiednich wskazań w tym zakresie. Organ pierwszej instancji, mimo wielokrotnego uchylenia decyzji przez niego wydanych, nie uzupełnił w żaden sposób akt sprawy o dowody pozwalające na jednoznaczne wskazanie, czy wystąpiły przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., czy też nie. Ponadto wizja lokalna przeprowadzona na przedmiotowej nieruchomości w miesiącu styczniu, gdy zalegała na niej gruba warstwa śniegu (co wynika z materiału dokumentacyjnego) nie mogła przynieść jednoznacznych informacji, dlatego także nie można uznać jej waloru dowodowego. Poza tym na załączonych zdjęciach nie zaznaczono granic działki nr [...], więc nie można ustalić, co znajduje się na tej działce. Zdaniem Sądu I instancji, wobec tak zebranego przez organy administracji materiału dowodowego oraz braku wykazania granic zajęcia pod drogę – ul. [...] ww. działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., trudno uznać stanowisko organów za zasadne. Zatem kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem uwag uczestnika postępowania M. W. W rozpatrywanej sprawie organy winny udokumentować stan prawny i faktyczny ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Organ prowadzący postępowanie powinien także doprecyzować treść żądań i twierdzeń M. W., bowiem są one sprzeczne. Sąd podniósł, iż ponownie rozpoznając sprawę organ dopuści jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w przywołanym wyżej przepisie, a to w szczególności zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne, czy inne. Przy czym za nieprawidłowe uznał stanowisko strony skarżącej, wedle którego ciężar dowodzenia spoczywa wyłącznie na organie, bowiem jego zdaniem strona winna aktywnie współdziałać w tej materii. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej cytowanej jako P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało niezaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, a dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie;

3) art. 141 § 4 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez zarzucenie organom naruszenia prawa materialnego, mimo iż w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niezgromadzenie przez organ dowodów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Powołując się na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zostały spełnione przesłanki dla wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem kasatora przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe i zebrany w jego trakcie materiał dowodowy pozwala na uznanie, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była faktycznie zajęta pod drogę publiczną. Skarżący stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Do powyższego wniosku jednoznacznie prowadzi treść uzasadnienia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. W powołanej decyzji wskazano na liczne próby uzyskania dowodów potwierdzających stanowisko Gminy Miasta Łodzi, a także przytoczono dokładnie i opisano dowody, którym organ nie dał wiary i które uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji. Autor skargi kasacyjnej twierdził, iż materiał ten nie pozwalał na wydanie pozytywnej decyzji, czemu Sąd meriti nie zaprzeczył. Czynione próby pozyskania odpowiedniej dokumentacji nie odniosły skutku. Zresztą przy biernej postawie skarżącej Gminy. Dlatego niepodobna przyjąć, aby sporny teren można uznać za zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów pojazdów i pieszych, a więc by był drogą publiczną Odtworzenie stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie pozwoliło na ustalenie przesłanek przejścia własności. W ocenie organu Sąd i instancji naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym winien on dokonać oceny zgodności z prawem badanej decyzji w oparciu o badanie całego zgromadzonego w toku sprawy materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, gdyby Sąd ten prawidłowo ocenił materiał dowodowy, powinien był oddalić skargę, bowiem w toku postępowania dowodowego nie uzyskano dowodów, które potwierdzałyby fakt zajęcia ww. działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku są niezasadne, bo wizja lokalna po upływie 14 lat od tej daty nie będzie stanowić wiarygodnego środka dowodowego. Zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie nie doszło do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez organy orzekające. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł wydany wyrok na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie powyższego wyroku Sąd oparł na argumentacji wskazującej na niezgromadzenie przez organy dowodów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Takie rozstrzygnięcie powoduje wewnętrzną niespójność wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, a tym samym narusza art. 141 § 4 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Ubocznie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na wadliwość wskazania na konieczność sprecyzowania przez M. W. swoich żądań, bo nie jest to w sprawie istotne, jako że nie jego żądania są jej przedmiotem, a stwierdzenie obiektywnego stanu faktycznego w świetle materialnoprawnych przesłanek art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

M.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną postulował jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego w ramach związania zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej ją rozpoznano.

Skargę kasacyjną można uzasadnić podstawami sprecyzowanymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie powołano się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty przedstawione na jej poparcie są nietrafne. Postępowanie administracyjne prowadzone w celu załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej powinno zmierzać do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w kontekście mającego zastosowanie przepisu prawa materialnego, a następnie oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, podciągnięcia stanu faktycznego pod właściwą normę prawa materialnego, wreszcie do wydania rozstrzygnięcia. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. Niedopełnienie go stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem tych reguł. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. To zaś może mieć miejscu tyko wówczas, gdy w sprawie przeprowadzono wszelkie dowody na istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd ten zasadnie zatem zwrócił uwagę na konieczność ponownego (kompletnego i wyczerpującego) przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z dyrektywami zawartymi m.in. w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W tym kierunku zresztą organ odwoławczy uchylał decyzje organu I instancji. Podzielić należy też zajęte przezeń stanowisko, iż organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich kroków w celu rozważenia zasadności twierdzeń stron postępowania. Stanowiska Gminy Miasta Łodzi i M. W. w kwestii zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną są sprzeczne, przeto należało je zweryfikować. Godząc się z poglądem o konieczności współdziałania stron z organem w wyjaśnieniu sprawy, bo istotnie jakkolwiek organ winien wykonać wyżej opisane obowiązki, bo na nim spoczywa główny ciężar dowodzenia w sprawie, to jednak strona zainteresowana wynikiem postępowania nie może być bierna i powinna poszukiwać oraz oferować dowody na poparcie swych twierdzeń, trzeba zwrócić uwagę na pewne braki postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły wszystkich możliwych dowodów, niektóre przeprowadziły wadliwie, nadto nie podjęły żadnych czynności celem wyjaśnienia wskazanych wyżej rozbieżności. Trzeba przy tym zważyć, iż przyczyną wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją był wniosek M. W. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, a stanowiący dotąd jego własność. Zatem w tym świetle zapewne Sąd I instancji nakazał usunięcie wątpliwości co do jego stanowiska w sprawie, które rzeczywiście nie jest spójne, bo w toku postępowania pojawiły się odmienne wywody. Oczywistym jest, że w tej sprawie nie orzeka się o odszkodowaniu, lecz twierdzenia właściciela gruntu mogą mieć tu istotne znaczenie. Zatem należało, przy spełnieniu przesłanek z art. 86 k.p.a., jego przesłuchać w charakterze strony. Niezależnie do tego wypada zwrócić uwagę, że po myśli art. 75 § 1 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dalsze wyliczenie środków dowodowych jest tylko przykładowe. Zatem przepisy k.p.a. szeroko rozumieją zakres możliwych do przeprowadzenia dowodów. W tym kontekście trzeba dostrzec, że jakkolwiek "nowe" dokumenty, w tym mapy, mogą nie odzwierciedlać stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., to mogą wskazywać na okoliczności pozwalające na wysnucie pewnych wniosków, ewentualnie pomocnych w procesie oceny wiarygodności pozostałego materiału sprawy. Podobnie rzecz się ma z oględzinami, które przecież można nawet przeprowadzić z udziałem świadków i ich skonfrontować. Nadto nawet, jeśli sporządzone mapy czy pisma nie są wiarygodne, to nic nie stoi na przeszkodzie przesłuchaniu w charakterze świadków ich autorów, bądź innych osób, które mogą mieć wiedzę na temat ówczesnego wykorzystania spornej nieruchomości. Mogą to być właściciele sąsiednich nieruchomości, pracownicy organów samorządowych czy jej jednostek organizacyjnych, pracownicy podmiotów rzekomo utrzymujących drogę. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego tak zebranego organ administracji publicznej winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 k.p.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skoro bowiem nie przeprowadzono w sprawie wszystkich możliwych dowodów, to sprawa jako niewyjaśniona nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o dążenie do wykazania wszelkimi siłami istnienia przesłanek omawianej normy prawa materialnego, ale o rzetelne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 P.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tak też postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tych względów zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Z akt administracyjnych nie wynika, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, czy objęta postępowaniem nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...], co oczywiście mogłoby być podstawą wydania decyzji odmownej, wszak tylko wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony przez organ był wyczerpujący. Jak to już wyżej wskazano, tak jednak nie jest.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w postępowaniu administracyjnym stanowiska organów nie można uznać za zasadne. Sąd wskazał, w jakim obszarze organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, nadto zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod rozwagę żądań i twierdzeń M. W., który jest uczestnikiem postępowania. Niefortunne sformułowanie o konieczności doprecyzowania żądań M. W. nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dopuścić wszystkie dowody, które przyczynią się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia (bądź wykluczenia) przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzając ustawy reformujące administrację publiczną. Zapewne w tym kontekście wskazał jako podstawę wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co może budzić zastrzeżenia, skoro bowiem sprawa nie jest wyjaśniona, to trudno jest mówić o naruszeniu prawa materialnego. Jednakowoż uchybienie to również nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji tych wywodów należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. motywującego wzruszenie zaskarżonego wyroku. Wyrok ten odpowiada przeto prawu.

Rzeczą organu będzie więc przede wszystkim uzupełnienie materiału sprawy o wszelkie możliwe dowody, w tym i oględziny wraz z dokumentacją zdjęciową oraz przesłuchanie stron, a przede wszystkim dokładne sprecyzowanie na mapie czy choćby szkicu przedmiotu postępowania, uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, ewentualnie oryginału mapy dołączonej do pisma z [...] listopada 2010 r., a także inne dowody wskazane przez strony, a następnie ocena wiarygodności dowodów i wydanie właściwej treści decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.