Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...],[...] Główny Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/15, po rozpatrzeniu odwołania A.B. i R. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – uchylił ww. decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...]i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...].

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...],[...]WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości [...], ul. [...], gm. [...], którego inwestorem jest A. B. i R. B.. GINB decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

E.M., reprezentowana przez r. pr. P. G., wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie GINB z dnia [...] maja 2015 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/15 uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2015 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. B. i R. B. od decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/15,GINB stwierdził, że organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie prowadzone we wskazanym trybie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Starosta [...]decyzją z dnia [...] lipca 2012 r" Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], we wsi [...], gm. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., A. B. i R.B. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza, w którym jednocześnie wskazali, że do zakończenia inwestycji pozostał pokój oraz wiatrołap. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu [...]lutego 2014 r., PINB stwierdził, że wykonana część rozbudowy jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego obiektu zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz umożliwiają oddanie części zrealizowanej inwestycji do użytkowania. Ponadto wskazano, że do wykonania pozostał pokój o powierzchni 14,60 m 2 oraz wiatrołap.

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzającej z urzędu nieważność ww. decyzji, organ wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wystąpienie istotnych odstępstw tj. w miejscu gdzie winien znajdować się pokój wykonano utwardzenie działki o wymiarach 3,35 m x 4,04 m, a podczas realizacji inwestycji uległy zmianie wymiary rozbudowy rzędu

0,19 m oraz usytuowanie rozbudowy budynku rzędu

0,20 m.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Istota rozważań, dotyczących rażącego naruszenia prawa powinna więc zdaniem GINB sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/15 WSA w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał właściwych ustaleń dotyczących odstępstw od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę jakich dokonał inwestor (...) organ odwoławczy nie zauważył, że oprócz wskazanych przez siebie odstępstw, doszło także do zmiany kubatury dobudowanej części oraz zmiany usytuowania obiektu. W przedmiotowej sprawie należy wskazać, że jak wynika z projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wymiary zewnętrzne pomieszczenia kotłowni i korytarza wynosiły 4,73 x 3,76 m, zaś wysokość 3,16 m. Ponadto z ww. projektu wynika, że rozbudowa zlokalizowana jest ścianą szczytową w granicy z działką nr [...]. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników GUNB w dniu [...] lipca 2014 r., wynika natomiast, że dokonano częściowej rozbudowy o wymiarach zewnętrznych w rzucie 4,48 m x 3,57 m i wysokości 2,0 m do 3,28 m. Na niewielką zmianę w wymiarach budynku wskazuje szkic stanowiący porównanie rzutu rozbudowanej części budynku (z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., projektu budowlanego), z inwentaryzacją budynku. Powyższe potwierdza również Starosta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wskazując, że odległość w/w rozbudowy od granicy działki [...] z działką [...] określona z precyzją wynoszącą ± 10 cm, na podstawie danych numerycznych zgromadzonych w powiatowej bazie wynosi 3 cm (narożnik północny zachodzi na dz. [...]), 4 cm (narożnik południowy). Zgodnie natomiast z projektem budowlanym ww. rozbudowa zaprojektowana była w ostrej granicy działki.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera wprost definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykładnia art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane prowadzi jednak do wniosku, że skoro nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy wymienionych w tym przepisie parametrów, to przyjmuje się, że przez istotne odstępstwo należy rozumieć takie, które dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za istotne odstąpienie w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa. Dokonanie wykładni gramatycznej (językowej) prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji.

Odstępstwo w zakresie wymiarów (zmiana rzędu -0,19 m i 0,25 m), a co za tym idzie niewielkie zmniejszenie kubatury dobudowanej części, bo do takiej faktycznie doszło w stosunku do projektowanej, jak również odległość rozbudowy od granicy działki nr ewid. [...] (zmiana rzędu

3 cm - 13 cm i 4 cm - 14 cm), nie ma charakteru istotnego. Zauważyć należy, że możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji przy granicy nieruchomości zgodna jest z treścią § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), stanowi, że dopuszcza się usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Ponadto, zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W świetle powyższego PINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego, gdyż tylko tej części rozbudowy dotyczył wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.- wobec czego należało uchylić w całości decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji PINB.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika r. pr. P.G. datowanym na [...] września 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie określając, w jakiej części zaskarża decyzję, ani nie podając w petitum skargi, jakie stawia jej zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik wskazał, że GINB "w ogóle nie rozumie podnoszonej argumentacji, a w zasadzie, że nie zapoznał się z podnoszoną argumentacją oraz z dokumentami w przedmiotowej sprawie", a ponadto nie dokonał ustalenia stanu taktycznego i nie zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Ze względu na fakt, że GINB "przemilcza stan faktyczny sprawy konieczne jest jego ponowne przytoczenie" i dlatego pełnomocnik obszernie stan taki przedstawił.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, w wyniku działań GINB, postanowienie [...]WINB nr [...]z dnia [...] maja 2015r. potwierdza, że decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nakazująca rozbiórkę, nie została wykonana w całości, a PINB potwierdził nieprawdę. Wskazany przez pełnomocnika stan faktyczny sprawy powinien "skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wystąpieniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - na wykonaniu w całości decyzji rozbiórkowej z 2008 r. Tak przynajmniej powinno wyglądać postępowanie w demokratycznym państwie prawa, w którym wykonywane są wydawane decyzje".

[...]WINB, na podstawie ustaleń GIINB uznał, że rozbudowa przedmiotowego budynku została wykonana z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i w związku z powyższym prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. Natomiast GINB w zaskarżonej decyzji ponownie stwierdził, że odstępstwa te nie mają charakteru istotnego i orzekł, jak w zaskarżonej decyzji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowi to naruszenie swobodnego uznania organu orzekającego w sprawie. Organ pierwszej instancji uznał, że odstępstwa te mają charakter istotny. Natomiast organ odwoławczy zmienił ta ocenę. Zmiana oceny organu pierwszej instancji wymaga bardzo dokładnego uzasadnienia wykazującego, że ocena organu pierwszej instancji była nieprawidłowa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwała natomiast na przyjęcie, ze ustalenia organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. Organ drugiej instancji nie zbadał sprawy z należytą starannością.

Nie można się zgodzić z ustaleniem GINB, że zmiany są niewielkie - rzędu kilkunastu centymetrów - co nie pozwala na uznanie ich za istotne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa na dwóch płaszczyznach. Na płaszczyźnie formalnoprawnej oraz na płaszczyźnie rzetelności postępowania

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. rozbudowana część budynku przekracza granicę działki narożnik północny - 3 cm; narożnik południowy - 4 cm. Odległość od granicy działki nr ewid. [...] (zmiana rzędu

3 cm - 13 cm i 4 cm -14 cm), nie ma charakteru istotnego. "Ustalenie to jest zupełnie niezrozumiałe i nie wiadomo, czy oznacza to, że zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek ten miał być wybudowany od granicy 3 cm a jest obecnie oddalony 13 cm oraz 4 cm, a jest obecnie 14 cm, czy też budynek miał przekraczać granicę o 3 cm, a obecnie przekracza 13 cm oraz o 4 cm a obecnie przekracza o 14 cm. Zupełnie ustalenie to jest niezrozumiałe. Przypomnieć należy, że pozwolenie na budowę zezwalało na budowę w granicy działki - więc każde odstępstwo w tym zakresie jest istotne. W sprawie Sygn. akt VII SA/Wa 1656 Skarżąca przedstawiła mapę geodezyjną, z której wynika, że rozbudowa budynku Państwa B. przekroczyła granicę o 20 cm. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było wyjaśnienie tego zagadnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ dokonał jakiegoś w tej sprawie. Z jednej strony organ powołując się na pismo Starosty [...] z dnia [...] maja [...] maja 2015 4., należy więc uznać, że fakt przekroczenia granicy przez inwestycję Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjmuje do wiadomości, ale z drugiej strony organ stwierdza, że: "możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji przy granicy nieruchomości zgodna jest z treścią § 12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75,poz. 690, z późn. zm.) stanowi, że dopuszcza się usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Zdanie to sugeruje, że jednak GINB nie stwierdził, że nastąpiło przekroczenie granicy.".

Okoliczność ta wskazuje, że organ nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, lub że ustalenia organu są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jedno i drugie powoduje konieczność uchylenia decyzji, gdyż to nie rolą Sądu jest ustalanie stanu faktycznego.

§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zezwala na budowę w granicy działki, a nie z jej przekroczeniem. Jakiekolwiek przekroczenie granicy jest istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. W sprawie naruszenia własności nie ma znaczenia czy jest to 1 cm czy 1 m, w tej sprawie nic ma swobodnego uznania, a budowa na sąsiedniej działce jest zawsze niezgodna z otrzymanym pozwoleniem na budowę, gdyż pozwolenia na budowę nie zezwala na budowę na innej działce, budowa na sąsiedniej działce jest zawsze samowolą budowlaną. Prawo budowlane nie dopuszcza możliwości wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanemu wybudowanemu w warunkach samowoli budowlanej.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa, że można budować budynki z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości nie mniejszej, niż 4 m od granicy. Realizacja przedmiotowej inwestycji z przekroczeniem granicy spowodowała, że ściana rozbudowanej części budynku posiadająca otwory stała się równoległa do budynku skarżącej, a odległość tej ściany od budynku Skarżącej wynosi kilkadziesiąt cm.

Ponadto GINB nie brał pod uwagę względów bezpieczeństwa pożarowego, które również są podstawą do wydania zezwolenia

Fakt przekroczenia granicy przez przedmiotową rozbudowę powoduje, że wody opadowe z dachu budynku odprowadzone są wprost na działkę skarżącej, a dodatkowo inwestorzy wykonali rynnę spustowa w taki sposób, że woda opadowa odprowadzana jest wprost pod budynek skarżącej.

[...]WINB w swojej decyzji wskazał na odstępstwo polegające na wykonaniu utwardzenia terenu o rozmiarach 3,35 m x 4,04 m w miejscu gdzie miał być wybudowany pokój. Organ pierwszej instancji stwierdził, że jest to odstępstwo w zakresie zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). GINB w ogóle nie odnosi się do tego odstępstwa, ani w zaskarżonej decyzji ani w decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

GINB stwierdza, że zmiana rozmiarów rozbudowy o 19 i 25 cm ma charakter nieistotny. Pogląd ten jest dyskusyjny z uwagi, że przybudówka miała mieć niewielkie rozmiary i odstępstwa te w związku z powyższym są stosunkowo duże.

Organ ponadto w swojej decyzji w ogóle nie ocenia prawidłowości postępowania PINB, który potwierdził wykonanie rozbiórki, pomimo że z wykonanych zdjęć wynika, że nie został rozebrany komin oraz fundamenty. Dokonując przymusowej kontroli PINB nie stwierdza, że inwestycja został wykonana z odstępstwami - w ogóle nie widzi tych odstępstw. Gdyby organ stwierdził wystąpienie odstępstw i uznał je za nieistotne, można by stwierdzić, że działał w ramach obowiązujące prawa, a zatem potwierdził po raz kolejny nieprawdę - potwierdził wykonanie rozbudowy zgodnie z projektem. A takie zachowanie organu należy uznać za rażące naruszenie prawa, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków.

Ocena sprawy w tej drugiej płaszczyźnie jest – w ocenie pełnomocnika skarżącego - znacznie ważniejsza, gdyż zaskarżona decyzja "obniża zaufanie obywateli do organów Państwa, po prostu psuje to Państwo. Jest to tym bardziej przykre, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który powinien dbać oto aby organy nadzoru budowlanego wykonywały swoje obowiązki zgodnie z prawem udaje że nie ma problemu, pomimo że jego kontrola wykazała, że organ pierwszej instancji dwukrotnie w swoich decyzjach potwierdza nieprawdę. Zaskarżona decyzja wskazuje że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast piętnować nieprawidłowe działanie organu nadzoru budowlanego, stara się je ukrywać".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa; w konsekwencji nie powstały przesłanki do jej uchylenia lub stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja PINB z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], dotyczyła pozwolenia na użytkowanie części rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości [...], ul. [...], a nie całej rozbudowy. Zwrócił na to uwagę także GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też słusznie ustalił GINB, że zakres kontroli ewentualnego rażącego naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się organ I Instancji, musi być ograniczony do treści decyzji i jej częściowego charakteru. Dlatego też, słusznie wbrew zarzutom skargi, GINB nie odnosił się do kwestii utwardzenia podwórka, bo to nie było objęte treścią kontrolowanego orzeczenia.

Należy przypomnieć, że GINB zobowiązany treścią art. 153 p.p.s.a. i wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn.. akt VII SA/Wa 1656/15 miał za zadanie dokonanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi; przede wszystkim zmian w zakresie usytuowania obiektu w stosunku do granicy nieruchomości i ustalenie ich zakresu, a następnie oceny ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi

GINB powinien był przede wszystkim dokonać całościowych ustaleń w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (ich istotności w okolicznościach niniejszej sprawy), następnie przeprowadzić ich analizę w kontekście przepisów Prawa budowlanego w tym techniczno – budowlanych, ocenić czy zostały one zachowane, czy też naruszone, a jeśli tak, czy naruszenie to ma charakter rażący.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do tak wyrażonych w ww. wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, GINB się zastosował. Dokonał analizy posadowienia obiektów, objętych pozwoleniem na użytkowanie i określił ich położenie w terenie. Uzyskał również wymagane i dotyczące p[położenia dokonanej rozbudowy w odniesieniu do granic nieruchomości stanowisko Starosty [...] (jako organu architektoniczno – budowlanego), właściwego rzeczowo do udzielenia takiej informacji, który stwierdził w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., że "odległość w/w rozbudowy od granicy działki [...] z działką [...] określona z precyzją wynoszącą ± 10 cm, na podstawie danych numerycznych zgromadzonych w powiatowej bazie wynosi 3 cm (narożnik północny zachodzi na dz. [...]), 4 cm (narożnik południowy). Zgodnie natomiast z projektem budowlanym ww. rozbudowa zaprojektowana była w ostrej granicy działki". Starosta zwrócił jednakże uwagę, że wskazane pomiary nie są dokładne – jak wynika z pisma z [...] maja 2015 r. "podane powyżej odległości mogą być zweryfikowane przez uprawnionego geodetę w wyniku bezpośrednich pomiarów na gruncie po wznowieniu znaków graficznych". Oznacza to, że przebiegu granic w sposób jednoznaczny nie da się w chwili obecnej ustalić.

Należy wyjaśnić, że przez wznowienie znaków graficznych rozumie się prace geodezyjne, dokonywane przez uprawnione podmioty i podlegające zgłoszeniu właściwemu staroście (art. 12 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t. jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1629), w tym obejmujące projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych (art. 2 pkt. 1 lit. a cyt. ustawy). Jeżeli – jak w sprawie zawisłej przed tut. Sądem - na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjnej (osnowy geodezyjne) oraz istniejących znaków geodezyjnych i oględzin nieruchomości nie da się w sposób jednoznaczny ustalić przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością inwestycyjną, a sąsiednią, to wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany budowany w ostrej granicy, granicę tą przekroczył. W takiej jednak sytuacji kognicja organów nadzoru budowlanego ustaje; pomiędzy stronami nawiązuje się spór o charakterze cywilnoprawnym dotyczący przebiegu granicy, a więc rozgraniczenia (art. 29 ust. 1 i 3 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) lub budowy na cudzym gruncie (art. 231 § 1 lub 2 kodeksu cywilnego). W wypadku konieczności ustalenia przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów właściwym organem stają się wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w cyt. ustawie, sądy. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 1 i 2 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 34 cyt. ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody rozgraniczeniowej lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ umarza wówczas postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.

Jak wynika z powyższego, w wypadku kwestionowania przebiegu granic lub niemożliwości ustalenia ich rzeczywistego przebiegu na gruncie (jak stało się w niniejszej sprawie), ustalenie, czy obiekt budowlany posadowiony został poza granicami działki budowlanej, nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego, w tym również i GINB, bo organ ten nie orzeka w sprawie właściwego przebiegu granicy gruntów. Organ wypowiedzieć się w takiej kwestii może dopiero po ustaleniu w stosownym, a wyżej wskazanym, trybie przebiegu granicy.

GINB mógł więc - w leżący w zakresie jego kompetencji sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia – zająć stanowisko wyłącznie odnośnie tego, czy po pierwsze każda, nawet najmniejsza zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2, dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, i czy, po drugie, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane - to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Słusznie GINB ustalił, że nie każde odstępstwo dotyczące ww. parametrów, stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie. Inaczej bowiem może zostać ocenione powyższe odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów.

Kwestia uznania przez organ istotności odstąpienia mieści się w zakresie swobodnej oceny dowodów, dokonywanej przez organ na podstawie art. 80 k.p.a. W ocenie tut. Sądu dokonanie przez GINB oceny, że wynikające z akt sprawy zmniejszenie parametrów dokonanej rozbudowy nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, mieści się w granicach swobodnej, a nie dowolnej oceny organu. GINB brał pod uwagę niewielkie rozmiary odstępstwa, jak również i fakt, że możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji przy granicy nieruchomości wynika z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Paragraf ten dopuszcza usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Wbrew twierdzeniom skarżącej, okno nie jest usytuowane w ścianie rozbudowanego obiektu, przylegającej do granicy, ale w ścianie do niej prostopadłej. Oznacza to, że dobudowany obiekt ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych mógł zostać posadowiony bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką.

W takiej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB w sposób należyty wykonał wyrażone w powołanym wcześniej wyroku tut. Sądu wskazania, co do dalszego postępowania. Wykonanie tych wskazań oraz dopuszczalność swobodnej oceny organu w zakresie tego, czy ustalone odstępstwa mają charakter istotny, a przez to również, czy uzasadniają one wniosek o dokonanym przez organ nadzoru budowlanego (PINB) naruszenia prawa i to w dodatku rażącego powoduje, że kontrola przeprowadzana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczy zasadniczo następujących elementów zaskarżonej decyzji: czy organ naruszył art. 153 p.p.s.a., czy orzekł niezgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a także, czy dokonał oceny charakteru ustalonych odstępstw dowolnie.

Skoro Sąd uznaje, że GINB zastosował się do wskazań tut. Sądu, nie przekroczył swobodnej oceny dowodów, to nie sposób uznać, aby orzekł z naruszeniem dyspozycji ww. art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Budowa z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę lub sposobu zagospodarowania terenu nie może być uznana za dokonaną z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, nawet gdyby organ uznał, że odstępstwa te miały charakter istotny, to nie przesądziłoby to jeszcze o rażącym charakterze naruszenia prawa. Należy bowiem zważyć, że dorobek literatury i orzecznictwa sądowo administracyjnego wskazuje na to, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący.

Niezasadny był zarzut pełnomocnika skarżącej, że GINB nie ocenił prawidłowości postępowania PINB, który "potwierdził wykonanie rozbiórki, pomimo że z wykonanych zdjęć wynika, że nie został rozebrany komin oraz fundamenty". GINB bowiem dokonywał kontroli zgodności z prawem decyzji [...]WINB w takim zakresie, w jakim organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB, a nie w zakresie prawidłowości wykonania nakazu rozbiórki. Podobnie, z przyczyn wskazanych w poprzedzającej części uzasadnienia, na uznanie nie zasługuje zarzut podważenia przez GINB zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a., jak – wobec braku wskazania w skardze – należy przypuszczać). Organ orzekł prawidłowo, zgodnie z zasadami rozdziału 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącej, że przedmiotowa decyzja została doręczona bezpośrednio skarżącej, chociaż w przedmiotowej sprawie jest reprezentowana od lat przez pełnomocnika, należy stwierdzić, że organ postąpił wadliwie. Rację ma pełnomocnik, że obowiązkiem organy było dostarczanie wszelkich pism, w tym decyzji, prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi. W ocenie jednakże Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, popełnione przez GINB naruszenie prawa w zakresie poprawności doręczenia decyzji nie wywołało żadnych negatywnych skutków dla strony. Pełnomocnik złożył skargę w terminie, a gdyby mu uchybił, to bez wątpienia stałoby się tak nie z jego winy i w takiej sytuacji zastosowanie znalazłyby odpowiednie przepisy procesowe w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.