Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 916/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7-9, art. 11, art. 15, art. 61 § 1, art. 77, art. 80-81, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 186 poz 1322
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B Spółki Akcyjnej Oddział w Polsce na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej B Spółki Akcyjnej Oddział w Polsce kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B SA. (Republika Francuska) Oddział, zwany dalej "Spółką", zwrócił się z wnioskiem do Starosty o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wydanie dowodu rejestracyjnego oraz zaświadczenia potwierdzającego wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], numer [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, powołując się na przepis art. 78 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Starosta odmówił wydania Spółce zaświadczenia potwierdzającego wydanie dowodu rejestracyjnego oraz zaświadczenia potwierdzającego wydanie karty pojazdu dla ww. pojazdu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że po sprawdzeniu w aktach pojazdu oraz w systemie informatycznym POJAZD ustalono, iż właścicielem przedmiotowego pojazdu jest inny podmiot, który nie dokonał zgłoszenia zbycia pojazdu. Starosta podał, że Spółka wnioskując o wydanie zaświadczenia nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego, że jest właścicielem przedmiotowego pojazdu, warunkującego wydanie zaświadczeń. Organ, cytując przepisy art. 78 ustawy Prawo ruchu drogowym wskazał, że w razie przeniesienia na inną osobę własności pojazdu zarejestrowanego, dotychczasowy właściciel przekazuje nowemu właścicielowi dowód rejestracyjny i kartę pojazdu, jeżeli była wydana. Właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekracząjącym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Organ przywołał także treść przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów (Dz.U. z 2007r. Nr 186, poz. 1322 ze zm.), na mocy którego organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, wydaje zaświadczenie potwierdzające dane zawarte w zagubionym dowodzie rejestracyjnym lub karcie pojazdu, po złożeniu przez właściciela stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań.

W związku z powyższy, uwzględniając, iż brak jest jednoznacznego dokumentu potwierdzającego, że Spółka jest właścicielem pojazdu, Starosta uznał, że wnioskująca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku oraz otrzymania przedmiotowych zaświadczeń.

Spółka na powyższe postanowienie złożyła zażalenie, w którym domagając się jego uchylenia zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów - przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 217 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie.

Żaląca się podała, że w konsekwencji ziszczenia się warunku zastrzeżonego w umowie kredytowej stała się właścicielem samochodu wymienionego we wniosku. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego odzyskała posiadanie pojazdu. Spółka nie ma wiedzy o tym, czy poprzedni właściciel dokonał jakichkolwiek czynności przed właściwym organem, związanych z przejściem prawa własności. Podniosła dalej, że art. 78 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów nie określają przesłanek wystawienia zaświadczenia potwierdzającego wydanie dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu; przez to przepisy te nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania takiego zaświadczenia. W szczególności § 4 rozporządzenia wymienia jedynie przykładowo dokumenty stanowiące dowód własności pojazdu. Zdaniem wnoszącej zażalenie Spółki przejście własności na wnioskodawcę zostało wykazane przed Starostą stosownymi dokumentami. Żaląca się podkreśliła nadto, że przedmiotem podania nie była rejestracja pojazdu, a wydanie zaświadczenia wymaganego art. 72 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W takim wypadku nie jest konieczne badanie prawa własności pojazdu. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przedłożone dokumenty dotyczące przejścia prawa własności miały na celu wykazanie interesu prawnego. Posiadanie interesu prawnego ściśle wiąże się z przysługującym Spółce prawem własności do tej rzeczy. Zdaniem Spółki zarówno przesłanka interesu prawnego (o której mowa w art. 217 k.p.a.), jak i przesłanka prawa własności (z § 8 rozporządzenia), zostały w sprawie spełnione i wykazane.

Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 roku, postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2014 roku utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wydania zaświadczenia zawiera art. 217. § 2 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji.

Cytując przepis art. 78 ustawy Prawo o ruchu drogowym organ II instancji wskazał, że na zbywcy spoczywa obowiązek wydania dokumentów nabywcy pojazdu. Następnie Kolegium przedstawiło procedurę rejestracji pojazdu odwołując do przepisu § 2 ust. 1, § 3 ust. 2-13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz art. 72 ust. 1a-4 ustawy.

Kolegium uznało, że w zaistniałym stanie faktycznym skarżący nie może domagać się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że jest właścicielem przedmiotowego pojazdu, bowiem poprzedni właściciel pojazdu nie zawiadomił organu rejestrującego o jego zbyciu, a taki obowiązek wynikał z treści przepisu art. 78 ust. 2. Organ wskazał, że nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne. Zaświadczenie jest bowiem czynnością materialno - techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

Na powyższe postanowienie B S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie : 1) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż Starosta miał prawo odmówić wydania zaświadczenia o wydaniu dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu pomimo istnienia wymogu urzędowego potwierdzenia takiego faktu przez przepis prawa, który znajduje zastosowanie wobec skarżącego; 2) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a konsekwencji błędne przyjęcie, iż Starosta miał prawo odmówić wydania zaświadczenia o wydaniu dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu pomimo przysługującego Skarżącemu prawa własności; 3) art. 78 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż sankcją za niedopełnienie obowiązków przewidzianych w tychże przepisach jest brak prawa do uzyskania zaświadczenia o wydaniu dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu.

W pierwszej kolejności skarżący wyeksponował, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie było wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że jest on właścicielem pojazdu, lecz zaświadczenia potwierdzającego wydanie dowodu rejestracyjnego oraz zaświadczenia potwierdzającego wydanie karty pojazdu. Zaświadczenie będące przedmiotem wniosku obejmować winno informacje zawarte w zagubionym dowodzie rejestracyjnym lub karcie pojazdu ( § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów ). Jeżeli w dowodzie rejestracyjnym jako właściciel został ujawniony kredytobiorca, chociaż już niezgodnie z aktualnym stanem faktycznym, wówczas taka informacja powinna znaleźć się w zaświadczeniu. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie wnosił o ustalenie prawa własności do pojazdu przez wydanie takiego zaświadczenia. Skarżący nie wnosił też o wydanie zaświadczenia jako aktu o charakterze konstytutywnym, rozstrzygającym o prawach i obowiązkach lub o jakichkolwiek kwestiach spornych.

Skarżąca podkreśliła dalej, że przejście prawa własności na Spółkę nastąpiło w wyniku ziszczenia się warunków przewłaszczenia na zabezpieczenie, co wykazane zostało za pomocą dokumentów urzędowych przedłożonych wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zwrócono uwagę, iż katalog dowodów własności określony w § 4 rozporządzenia ma charakter otwarty, zaś skarżący przedstawił taki dowód w postaci umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie pod warunkiem zawieszającym oraz wyciągu z ksiąg bankowych, z których wynika jednoznacznie przejście prawa własności.

W ocenie skarżącego odróżnienia wymaga kwestia badania przedmiotu zaświadczenia od legitymacji wnioskodawcy do otrzymania takiego zaświadczenia. Fakty stanowiące przedmiot zaświadczenia istotnie powinny być bezsporne i znajdować potwierdzenie w dokumentach, informacjach i ewidencjach do których właściwy organ ma dostęp (tak jest w niniejszej sprawie, nikt bowiem nie kwestionuje faktu wydania dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu zawierających określone dane). Natomiast legitymacja wnioskodawcy w sprawie również jest bezsporna, co wykazano stosownymi dowodami własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), nazywaną dalej jako p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyższych ustaw, zatem badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ), dalej jako k.p.a., jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co uzasadniało jego uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał za stosowne dokonać w pierwszej kolejności oceny postanowienia organu pierwszej instancji.

Starosta, po rozpoznaniu wniosku B S.A. ( dalej Bank) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wydanie karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego samochodu, postanowieniem odmówił wydania takiego dokumentu, powołując się na przepis art. 78 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz 602, ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia - jako przyczynę odmowy wskazał okoliczność, że Bank nie jest właścicielem pojazdu. W uzupełnieniu stanowiska powołał się na przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 roku, w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów ( Dz. U. z 2007 roku, nr 186, poz. 1322 ze zm.) nazywanym dalej rozporządzeniem, odnoszącego się do kwestii wydania zaświadczeń potwierdzających dane zawarte w dowodzie rejestracyjnym lub karcie pojazdu w przypadku ich zagubienia.

Zestawiając treść wniosku jaki złożył Bank z rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Sąd dostrzegł ich całkowitą rozbieżność. Bank domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego wydanie dokumentów (dowodu rejestracyjnego samochodu i karty pojazdu), tymczasem - jak powiedziano wyżej - przedmiotem rozważań Starosty stało się wydanie zaświadczeń potwierdzających dane w dokumentach utraconych. Zważywszy, że w rozstrzygnięciu postanowienia Starosta odmówił wydania zaświadczeń potwierdzających wydanie takich dokumentów, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nie odpowiada jego uzasadnieniu.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 roku, w spr. I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2001 roku, w spr. IV SA 703/99 ( LEX nr 51234) przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a."

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m. in. na żądanie strony. Sformułowane przez stronę żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 roku, w spr. I SA 367/90, publ. ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz z dnia 9 marca 2007 roku, w spr. I OSK 599/06 ). Organ nie jest uprawniony do dowolnej oceny żądania. Niedopuszczalna jest też samowolna zmiana przez organ administracji żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli podmiotu, od którego pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, w spr. I SA 2188/00, niepubl., oraz z dnia 9 marca 2007 roku, w spr. I OSK 599/06).

Zdaniem Sądu dokładne określenie rodzaju sprawy pozwala na prawidłowe wyznaczenie normy prawa materialnego lub procesowego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ocena Sądu będąca wynikiem przeprowadzonej kontroli treści rozstrzygnięcia, prowadzi do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy w istocie żądania strony skarżącej, skoro Bank nie domagał się wydania zaświadczeń potwierdzających dane zawarte w dokumentach utraconych, lecz wydania zaświadczenia o wydaniu takich dokumentów innej osobie, zaś treść postanowienia w części rozstrzygnięcia nie odpowiada treści jego uzasadnienia.

We wniesionym zażaleniu Bank zakwestionował zastosowanie w sprawie art. 78 ustawy prawo drogowe oraz § 4 i 8 rozporządzenia, podkreślając iż domagał się wystawienia zaświadczenia o wydaniu dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] października 2014 roku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, organ drugiej instancji, cytując treść wniosku uznał, iż "skarżący nie może domagać się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że jest właścicielem przedmiotowego pojazdu". Organ stwierdził nadto, cytując obszerne fragmenty licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaświadczenie jest przejawem wiedzy organu administracyjnego i nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne.

Zauważyć należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Wyrażone uprzednio zasady prawidłowo sporządzonego uzasadnienia orzeczenia organu administracji odnoszą się również do oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy lakonicznie przeanalizował sprawę, w szczególności nie motywów swojego stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu. Analizy treści i zasadności wniosku oraz oceny orzeczenia organu pierwszej instancji nie mogą zastąpić cytaty orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, nawet jeżeli są liczne. Pomimo przywołania treści wniosku organ nie odniósł się do zawartego tam żądania, czyniąc własne rozważania w niezgłoszonym przez wnioskodawcę zakresie. Obowiązkiem Kolegium była ocena postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Takiej analizy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brakuje. Powtórzenie najważniejszych motywów jakie zawarł Starosta w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie jest dopełnieniem tego obowiązku.

Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 1998 roku, w spr. I SA/Gd 1651/96 oraz z dnia 14 grudnia 1998 roku, w spr. II SA 1756/99).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się także do wyjaśnień i zarzutów podniesionych w zażaleniu. Odniesienie się do treści zażalenia niewątpliwie wskazałoby organowi II instancji przedmiot postępowania wyrażony we wniosku. Kolegium nie odnosząc się do każdego z podniesionych w zażaleniu zarzutów uchybiło swoim obowiązkom zawartym w art. 8 oraz 11 k.p.a., doprowadzając także do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd podziela pogląd zawarty we wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 roku w spr. II GSK 1899/12, że uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów, które powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

W ocenie Sądu organ nie dochował powyższym wymaganiom, bowiem na podstawie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób przyjąć, że Kolegium dokonało ponownej analizy sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają Sądowi kontrolę zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższą ocenę kontrolowanego postępowania administracyjnego Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a.