Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 207/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3, par. 7 ust. 4, par. 8 ust. 1, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 364/10 w sprawie ze skargi S. F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 207 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi S. F. uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że S. F. w latach 1963- 1995 pracował na Oddziale Radioterapii Ośrodka Onkologicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w L. na stanowisku asystenta (w latach 1963-1972) i ordynatora Oddziału Onkologii Ogólnej (w latach 1973- 1995). W latach 1963-1972 (po 6 miesięcy w każdym roku) pracował na Oddziale Radioterapii Ginekologicznej. Od 1996 r. do 2007 r. był zatrudniony na stanowisku starszego asystenta Oddziału Radioterapii i Opieki Paliatywnej (bez narażenia na promieniowanie jonizujące). Narażenie S. F. na promieniowanie jonizujące było monitorowane w latach 1966-1995, a odczyty dawek dokonywane były w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi i w Centralnym Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie. W okresie zatrudnienia skarżący był objęty opieką profilaktyczną i był badany w ramach badań okresowych od 1967 r. do 1996 r. W 1993 r. u S. F. rozpoznano nowotwór płuca lewego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na wniosek zainteresowanego skierował go na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej wynikającej z narażenia na promieniowanie jonizujące. W orzeczeniu z dnia 30 lipca 2007 r. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi stwierdziła brak podstaw do uznania rozpoznanego u skarżącego nowotworu płuca za chorobę zawodową, wskazując na informacje o paleniu tytoniu i na wynik (0,7%) oszacowanego prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu oraz na dane o długości i wielkości ekspozycji zawodowej. Powyższe okoliczności wykluczały uznanie nowotworu płuca za chorobę zawodową i pozwalały wskazać z przeważającym prawdopodobieństwem na wpływ palenia papierosów na rozwój nowotworu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej pod postacią nowotworu płuca lewego wywołanego promieniowaniem jonizującym. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa S. F. była przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego w latach 1997- 1998 w Przychodni Konsultacyjno- Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi, a następnie w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W wyniku przeprowadzonych wówczas badań i oceny narażenia zawodowego nie znaleziono podstaw do uznania związku przyczynowego między rozpoznanym u S. F. nowotworem płuca a narażeniem zawodowym na promieniowanie jonizujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Łd 607/08) uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełnił zgromadzoną dokumentację o wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w przedmiocie postępowania diagnostyczno- orzeczniczego prowadzonego w 1997 r. i 1998 r. Organ stwierdził, iż z pisma Naczelnego Konsultanta ds. Patologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy z dnia 9 listopada 2009 r. wynikało, że skarżący był od 1967 r. do 1996 r. objęty badaniami konsultacyjnymi w ramach badań profilaktycznych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Łodzi. Celem badań była ocena zdolności do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące. W dostępnej dokumentacji brak jest skierowania na badanie w wyniku, którego zostały wydane orzeczenia z dnia 21 lipca 1997 r. i 25 listopada 1997 r. Z treści tych orzeczeń można wnioskować, że skarżący został skierowany przez lekarza Ośrodka Onkologicznego w celu konsultacji i oceny zdolności do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, a także orzeczenia o związku przyczynowym nowotworu płuca z ekspozycją zawodową. Powyższe orzeczenia zostały przekazane do jednostki kierującej (Regionalny Ośrodek Onkologiczny), a Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w Łodzi został powiadomiony o wyniku konsultacji pismem z dnia 17 grudnia 1997 r. oraz z dnia 25 marca 1998 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej wymienionej pod pozycją 17.9 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 – dalej zwanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.).

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący był objęty indywidualną kontrolą dawek promieniowania jonizującego w cyklu kwartalnym w latach 1966- 1995 i dawki te przez cały okres pracy zawodowej znacznie niższe od obowiązującego wówczas (50 mSv), jak i obecnie (20 mSv) rocznego limitu dawek dla osób narażonych zawodowo. Natomiast w latach: 1970, 1971, 1972, 1974, 1980, 1982, 1987, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 narażenie to w ogóle nie występowało. Skarżący w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym palił papierosy w ilości 20 sztuk dziennie do połowy lat dziewięćdziesiątych. Palenie tytoniu jest istotnym pozazawodowym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworu płuc. Jak stwierdził organ ustalenie związku przyczynowego choroby nowotworowej z narażeniem na promieniowanie jonizujące występujące w środowisku pracy oparte jest na szacowaniu prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu, które w przypadku nowotworu popromiennego musi przekraczać 10%. Tymczasem wynik oszacowania wynosił 0,7%. Nadto organ wskazał, że S. F. był narażony zawodowo na dawki tego promieniowania niższe nawet od obowiązującego limitu rocznego dawki dla osób nie pracujących zawodowo z promieniowaniem jonizującym i wynoszącego 5 mSv. Organ stwierdził, że postępowanie diagnostyczne przeprowadzone w roku 1997 i 1998, w wyniku którego zostały wydane orzeczenia nr [...] i [...], przeprowadzone było w ramach badań profilaktycznych w celu oceny zdolności S. F. do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące i bez zgłoszenia organowi I instancji podejrzenia choroby zawodowej orzeczenia te nie mogły stanowić podstawy wszczęcia postępowania w przedmiocie choroby zawodowej.

W skardze na powyższą decyzję S. F. wskazał, że ocena narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące przez Przychodnię Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi została dokonana w oparciu o wskazania dozymetru fotograficznego, który charakteryzuje się dużym błędem pomiarowym i bez znajomości stanowiska pracy. Skarżący stwierdził, iż palenia zaprzestał w 1983 r. i jest mało prawdopodobne, aby palenie papierosów przed 10 laty od zachorowania miało wpływ na powstanie i rozwój raka płuca. Wskazał też, iż w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z lipca 1997 r. zabroniono mu pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, a w orzeczeniu z listopada 1997 r. nie uznano choroby zawodowej, ale nie odwołano zakazu pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za zasadną. Sąd stwierdził, iż organy w toku postępowania ponownie przeprowadzonego naruszyły art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). W zapadłym, bowiem uprzednio wyroku z dnia 4 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zlecił, aby organy przede wszystkim wyjaśniły wątpliwości dotyczące daty wszczęcia postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u S. F., a następnie określiły według jakich przepisów winno być prowadzone. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po wydaniu wyroku z dnia 4 marca 2009 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Zgodnie z § 11 ust. 2 tegoż rozporządzenia postępowanie w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych wszczęte i niezakończone przed dniem 3 września 2002 r., są prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia. Zatem po wejściu w życie ww. przepisów organ był zobowiązany do zastosowania się do zaleceń Sądu, aby ustalić datę wszczęcia postępowania i określić właściwe przepisy. Tymczasem organ ustalił, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi w 1997 r. nie otrzymał zgłoszenia choroby zawodowej skarżącego, w związku z czym nie wszczął postępowania. W ocenie organu orzeczenia Wojewódzkiej Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy były wydane w ramach badań profilaktycznych. Takie stanowisko jest sprzeczne z treścią zapisów zawartych w orzeczeniach Wojewódzkiej Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy. Tym samym nie wyjaśniono wątpliwości, co do prowadzonego w roku 1997 postępowania przez jednostki orzecznicze.

Sąd wskazał, iż w 1997 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.), a z jego § 7-10 wynikało, że jednostki organizacyjne przesyłają orzeczenie o stanie zdrowia państwowemu terenowemu inspektorowi sanitarnemu, który wydaje decyzję na podstawie m.in. tego orzeczenia. Zatem zdaniem Sądu w 1997 r. nie było konieczności przesyłania zgłoszenia choroby zawodowej inspektorowi sanitarnemu i taki dokument nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Postępowanie to było wszczynane w przypadku zaistnienia podejrzenia choroby zawodowej. Sąd wskazał, iż skarżący oświadczył na rozprawie, że podejrzenie choroby zawodowej zgłosił sam do Zakładu Medycyny Przemysłowej za pośrednictwem zakładu zdrowia sprawującego opiekę profilaktyczną nad jego zakładem pracy. Konieczne jest, zatem ustalenie, czy orzeczenia z dnia 25 listopada 1997 r. i 21 lipca 1997 r. oraz pismo z dnia 25 marca 1998 r. Instytutu Medycyny Pracy stanowiące odpowiedź na odwołanie skarżącego były orzeczeniami wydanymi na podstawie § 7 ust. 4 i przesłanymi na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Jeśli nie były, to należy wyjaśnić, czy takie orzeczenia w tym trybie zostały wydane. Odpowiedzi na to pytanie powinny udzielić jednostki służby zdrowia, które te orzeczenia wydały, a gdyby to nie było możliwe, to oceny takiej powinien dokonać Instytut Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w Łodzi. Postępowanie przed organem I instancji wszczęto po uzyskaniu od skarżącego pisma z dnia 17 lutego 2006 r., które stanowiło jak skarżący zaznaczył "odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 21 lipca 1997 r nr [...] i odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 25 listopada 1997 nr [...]". Skarżący powoływał się, zatem na określone postępowanie toczące się przed dziewięcioma laty. Organ natomiast potraktował to pismo jak wniosek o wszczęcie postępowania, gdy tymczasem zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien wyjaśnić, jaka była wola skarżącego i poinformować go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie zastosowały się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartego w wyroku z dnia 4 marca 2009 r., bowiem nie poczyniły takich ustaleń, które mogłyby pozwolić na ocenę stanu prawnego według, którego powinno być prowadzone postępowanie oraz nie określiły właściwych przepisów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeśli okaże się, że ww. orzeczenia zostały wydane w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. to należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte w 1997 r. i powinno być prowadzone na podstawie przepisów tego rozporządzenia. Organ będzie mógł natomiast prowadzić postępowanie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. tylko wtedy, gdy okaże się, że nie zachodzą przesłanki wynikające z § 11 ust. 2 tego przepisu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na:

1. naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędy popełnione w ustaleniach faktycznych i poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym i sprzecznym z materiałem dowodowym sprawy uznaniu, że organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły czy orzeczenia: [...] z 21 lipca 2010 r. i [...] z dnia 25 listopada 1997 r. oraz pismo Instytutu Medycyny Pracy z dnia 25 marca 1998 r. zostały wydane na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. i przesłane na podstawie § 8 tego rozporządzenia terenowemu inspektorowi sanitarnemu;

2. naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1, k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów postępowania administracyjnego;

3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy inspekcji sanitarnej nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 4 marca 2009 r. sygn. III SA/Łd 607/08, tj. nie ustaliły według jakich przepisów postępowanie powinno być prowadzone,

4. naruszeniu przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wskutek wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy i jego błędnej oceny, co doprowadziło do uwzględnienia skargi mimo, że zaistniały przesłanki do jej oddalenia;

5. naruszeniu art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie własnej oceny prawnej wyrażonej w wyroku, iż w przypadku ustalenia przez organy, że orzeczenia [...] i [...] zostały wydane w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. i przesłane przez jednostkę orzeczniczą to będą miały w sprawie zastosowanie przepisy tego rozporządzenia;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegające na naruszeniu § 3 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w związku z art. 1 pkt 1 i art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej następuje w dniu wystawienia przez lekarza skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez uprawnione do orzekania o chorobach zawodowych jednostki orzecznicze określone w § 7 ust. 1 tęgo rozporządzenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie oraz zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., a także o zasądzenie na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się pismo organu I instancji z dnia 2 października 2009 r. do Instytutu Medycyny Pracy, w którym organ zwrócił się o ustalenie, czy orzeczenia lekarskie wydane w roku 1997 były wydane w sprawie choroby zawodowej, czy też w związku z konsultacją w ramach badań profilaktycznych zleconych przez zakład pracy skarżącego. W piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. Instytut wyjaśnił, że orzeczenia te wydane zostały na podstawie skierowania Ośrodka Onkologicznego (pracodawcy skarżącego) w celu konsultacji i oceny zdolności do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, a także w celu orzeczenia o związku przyczynowym nowotworu płuca z ekspozycją zawodową na to promieniowanie (oszacowanie prawdopodobieństwa związku przyczynowego). Jednocześnie Instytut poinformował, że w dostępnej dokumentacji brak jest skierowania na badania. Zdaniem organu informację o wydaniu tych orzeczeń w ramach konsultacji w związku z badaniami profilaktycznymi, a nie w związku ze skierowaniem w celu rozpoznania choroby zawodowej wspiera dodatkowo analiza treści tych orzeczeń, z których jednoznacznie wynika, że nie zostały one doręczone ani terenowemu inspektorowi sanitarnemu, ani nawet samemu pacjentowi, a jedynie pracodawcy. Powyższa okoliczność wyklucza w sposób jednoznaczny związek tych orzeczeń z procedurą orzeczniczą podejmowaną w celu rozpoznania choroby zawodowej.

Zdaniem organu w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji sprzecznie z art. 153 p.p.s.a. uznał, iż samo ustalenie, że orzeczenia te zostały wydane w trybie § 7 ust. 4 tego rozporządzenia rozstrzyga o tym, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów tego rozporządzenia. Jest to istotna zmiana oceny prawnej, gdyż zgodnie z wcześniej wyrażoną oceną prawną doręczenie wówczas (w 1997 r.) przedmiotowych orzeczeń inspektorowi sanitarnemu przez jednostkę orzeczniczą obligowałoby inspektora do wszczęcia postępowania z urzędu, co spowodowałoby rozpatrywanie sprawy według wówczas obowiązującego rozporządzenia. Tymczasem aktualnie wyrażona ocena prawna skupia się jedynie na ustaleniach odnoszących się do zakresu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Orzeczenia te nie zostały natomiast przekazane inspektorowi sanitarnemu, gdyż nie były dla niego przeznaczone.

Błędne jest też w ocenie organu stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w 1997 r. zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej inspektorowi sanitarnemu nie było konieczne i taki dokument nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania przez inspektora oraz że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej było wszczynane zgodnie z § 3 w przypadku zaistnienia podejrzenia o chorobę zawodową. Zdaniem organu dokonanie samodzielnego zgłoszenie Zakładowi Medycyny Przemysłowej nie mogło spowodować wszczęcia postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł S. F. Strona, opisując przebieg swojej pracy, uznała, że istnieje przeważające prawdopodobieństwo związku raka płuca z zawodowym narażeniem na promieniowanie jonizujące. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wniósł o oddalenie kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., nie można było podzielić zarzutów organu dotyczących naruszenia skarżonym wyrokiem art. 153 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miałoby, bowiem miejsce jedynie wówczas, gdyby ocena prawna lub zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku kwestionowały w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy poprzednią ocenę lub zalecenia sformułowane w wyroku z dnia 4 marca 2009 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził i wykazał, że organy administracyjne nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 4 marca 2009 r., poprzez brak wyjaśnienia wątpliwości dotyczących daty wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazując wyjaśnienie wątpliwości dotyczących daty wszczęcia postępowania, wskazał na przeprowadzone w 1997 r. badania. Stwierdzenie, zatem w kolejnym wyroku Sądu, że ustalenie daty wszczęcia postępowania, a przez to i przepisów, które winny stanowić materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie jest konsekwencją pierwotnych wytycznych i pozostaje z nimi w zgodzie. Wyklucza to z kolei naruszenie przez Sąd pierwszej instancji normy art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do kolejnych zarzutów kasacji zauważyć należy, iż wnoszący kasację organ wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zwracał się do Instytutu Medycyny Pracy z wnioskiem o dokonanie odpowiednich wyjaśnień. Nie można jednak uznać, aby takie działanie organu wyczerpywało wskazania zawarte w wyroku z dnia 4 marca 2009 r. Zauważyć trzeba, iż Instytut w swej odpowiedzi z dnia 9 listopada 2009 r. z jednej strony przesądził, że celem badań, którym był poddany skarżący, była ocena jego zdolności do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, z drugiej zaś wskazał, iż z treści orzeczeń z dnia 21. 07. 1997 r. i z dnia 25.11.2007 r. można wnioskować, że skarżący "został skierowany przez lekarza Ośrodka Onkologicznego w celu konsultacji i oceny zdolności do pracy w narażeniu na promieniowanie jonizujące, a także orzeczenia o związku przyczynowym nowotworu płuca z ekspozycją na promieniowanie jonizujące." Zestawienie powyższej odpowiedzi z treścią regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. wskazuje na zasadność stanowiska Sądu, co do braku wyjaśnienia kwestii związanej z datą wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej, a w konsekwencji dokonania ustalenia norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Stosownie, bowiem do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. między innymi "zakłady społecznej służby zdrowia" (pkt 1) oraz "lekarze...., którzy przy wykonywaniu zawodu poza zakładami społecznej służby zdrowia powzięli podejrzenie o chorobę zawodową" (pkt 2) "są obowiązani skierować tego pracownika do zakładu społecznej służby zdrowia właściwego, zgodnie z § 7, do rozpoznawania chorób zawodowych, dołączając do skierowania posiadaną dokumentację lekarską." W razie przy tym, "gdy zgłoszenia podejrzenia o chorobę zawodową dokonały jednostki lub osoby nie będące zakładem pracy zatrudniającym pracownika, o fakcie zgłoszenia oraz skierowania w celu rozpoznania choroby zawodowej należy zawiadomić zakład pracy." ( ust. 4 § 3 cyt. rozporządzenia). Zawarte w § 3 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. regulacje określają sposób zgłoszenia u pracownika choroby zawodowej, podstaw wydania decyzji przez organ administracyjny oraz moment wszczęcia postępowania. Odnoszą się one zatem do stosunków procesowych - uprawnień stron oraz do zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie podejmowania określonych czynności. Zauważyć jednocześnie należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia chorób zawodowych w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. nie jest klastycznym postępowaniem administracyjnym. Konstrukcja obowiązującego ówcześnie art. 231 ust. 2 Kodeksu pracy, na podstawie którego zostało wydane to rozporządzenie, wskazuje na jego dwie fazy: postępowanie w sprawie zgłoszenia choroby zawodowej oraz postępowanie w sprawie jej stwierdzenia. Do takiego rozdzielenia tego postępowania zmierza argumentacja kasacji. O ile jednak postępowania te, pomimo że objęte wspólną regulacją, zostały wyraźnie oddzielone ze względu na ich specyfikę, to odmienne uprawnienia i obowiązki podmiotów w nich uczestniczących oraz celów, które mają być w nim osiągnięte są jednak ze sobą ściśle powiązane, bowiem po wydaniu orzeczenia lekarskiego jednostki medyczne są zobowiązane z mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia do jego przesłania właściwemu inspektorowi sanitarnemu. Również wspólną cechą obu tych faz postępowania pozostaje podstawowy dla nich cel, jakim jest ustalenie, czy u pracownika występuje choroba zawodowa, czy też nie. Żadna z tych faz nie może jednak zostać przeprowadzona w oderwaniu od drugiej, nie są one samodzielne, jak również muszą one zostać przeprowadzone w odpowiedniej kolejności. Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, iż wskazane wyżej fazy wyznaczają jedynie sekwencyjność określonych czynności, a więc faktycznie mamy do czynienia z jednym postępowaniem. Dlatego też uznać należało, iż postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej, jest wszczynane z momentem skierowania pracownika do zakładu społecznej służby zdrowia, tak jak mowa o tym w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przyjęcie zatem, jak chce tego organ, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia lekarskiego organowi prowadziłoby do zakwestionowania pierwszej fazy tego postępowania, jako części postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.

Zważywszy na przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzutu naruszenia skarżonym wyrokiem § 3 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w związku z art. 1 pkt 1 i art. 61 § 1 k.p.a. Wyjaśnić też należy, iż powyższe przepisy wbrew opinii autora skargi kasacyjnej nie są przepisami prawa materialnego, ale normami regulującymi postępowanie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn nie można było podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego w treści zarzutu z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. Sąd pierwszej instancji trafnie, bowiem wskazał, że organy nie wyjaśniły, czy orzeczenia sporządzone w 1997 r. oraz pismo Instytutu Medycyny Pracy zostały wydane w konsekwencji uwzględnienia dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzone w sprawie braki dotyczące dokonanych przez organy administracji ustaleń i ocen miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji za pozbawiony zasadności uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji brak było też podstaw do przyjęcia, aby kontrolowana w sprawie decyzja uzasadniała oddalenie wniesionej na nią skargi, a więc aby możliwe było oparcie wyroku Sądu pierwszej instancji na mocy art. 151 p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.