Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 669/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 124 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 16 września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T.:

1/ ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] w obr. P. gm. C. obj. Kw Nr [...] stanowiącej własność A. W. D. s. J. i E. - poprzez zezwolenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu wysokiego jaśnienia DN300 na długości 49,50 m w strefie kontrolowanej 6 m (po 3 m po obu stronach gazociągu od jego osi) o polu jej powierzchni 296 m2, pasie montażowym o polu powierzchni 494 m2, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa gazociągów wysokiego ciśnienia na terenie powiatów [...] - Etap II: Przebudowa gazociągu we [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą L =8,2 km" o przebiegu zakreślonym na załączniku graficznym w skali 1:500, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, na warunkach określonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. - zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 20 grudnia 2001r. ze zm.;

2/ ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na obowiązku jej udostępnienia inwestorowi - Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. - na czas realizacji opisanego w pkt 1 gazociągu, oraz na czas wykonywania czynności związanych z jego konserwacją i usuwaniem ewentualnych awarii;

3/ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie określił tzw. strefę kontrolowaną o szerokości 6 m (po 3 m po obu stronach gazociągu od jego osi), w której należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu, lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie - w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działalności mogącej spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania. W strefie kontrolowanej nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m. Wszelkie prace w strefie kontrolowanej mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej;

4/ zobowiązał Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu czynności opisanych w pkt 1. Jednocześnie zobowiązał Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. do sporządzenia protokołu powykonawczego – w terminie 14 dni od dnia zakończenia prac na nieruchomości – zawierającego opis stanu nieruchomości i dokumentację fotograficzną w dniu jej zajęcia oraz po przeprowadzonych na niej pracach, pozwalających na ustalenie stanu faktycznego na gruncie przed i po wykonaniu prac związanych z budową sieci gazowej na tym odcinku, podpisanego przez obie strony, a także do przedłożenia tego protokołu organowi orzekającemu, niezwłocznie po jego sporządzeniu;

5/ pouczył, że za udostępnienie części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej decyzji oraz ewentualne szkody powstałe w wyniku zajęcia Właścicielowi przysługiwać będzie odszkodowanie w wysokości ustalonej pomiędzy nim, a Polską Spółką Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T.. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, w terminie 30 dni, licząc od dnia zgłoszenia takiego roszczenia, wszczęte zostanie przez Starostę N. postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania;

6/ decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania właściwego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Dopuszczalność wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zachodzi tylko wówczas, jeżeli nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach planistycznych określona została dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 124 ust. 1 ugn. Publiczny charakter tych urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 1 ugn ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka ewidencyjna nr [...] w obr. P. gm. C. zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 20 grudnia 2001 r., działka położona jest w terenach: A.4.RP-Tereny rolne, B.l.MM - Tereny różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła, B.l.MM/p - Tereny rożnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła; Obszary podmokłe i zagrożone stagnacją wód opadowych, D.2.KD – Droga, C.l.EGw - Istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej w jednym z wymienionych wyżej dokumentów planistycznych, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Jeżeli nie jest możliwe uzyskanie takiej zgody, to wtedy dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Polskiej Spółki Gazownictwa z siedzibą w T. poinformował, że w okresie od sierpnia 2018 r. do lutego 2019 r. prowadzono rokowania z poprzednimi właścicielami działki - E. i J. D., którzy są rodzicami A. D.. Do osób tych przesłano pisemną propozycję zawarcia umowy służebności przesyłu, informując właścicieli o szczegółach inwestycji, trasie projektowanego urządzenia oraz warunkach wyrażenia zgody. Właściciele nie wyrazili zgody na realizację inwestycji na zaproponowanych warunkach nie odesłali podpisanych umów. Z notatki służbowej z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 22.08.2017 r. wynika, że J. D. poinformował, że nie zgadza się z trasą ani z zaproponowanym wynagrodzeniem. 24.01.2018 r. odbyło się spotkanie przedstawiciela inwestora z właścicielem nieruchomości (dołączono notatkę służbową ze spotkania), na którym nie osiągnięto porozumienia z uwagi na finansowe oczekiwania właściciela. Pismem z dnia 15.11.2018 r. inwestor wystąpił do właścicieli z ostateczną propozycją zawarcia umowy, przesyłając do podpisu projekt umowy. Właściciele nie podpisali i nie odesłali dokumentów. Następnie inwestor powziął wiadomość, że przedmiotowa nieruchomość ma nowego właściciela. E. i J. D. przekazali nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia 17.01.2019 swojemu synowi - A. D.. Pismem z dnia 21.02.2019 r. projektant działający w imieniu inwestora poinformował nowego właściciela - A. D. o szczegółach inwestycji i przedstawił propozycję ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, jednocześnie przesyłając dokumenty do podpisu, tj. umowę, załącznik graficzny i porozumienie zawierające wysokość wynagrodzenia ustalonego na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Właściciel nie odesłał podpisanych dokumentów. Następnie inwestor wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, ponieważ nie doszło do porozumienia z właścicielem nieruchomości. W toku prowadzonego przez Starostę N. postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pismem z dnia 13.05.2019 r. A. D. poinformował, że zastosowanie procedury ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest bezzasadne, ponieważ nie zostały przeprowadzone z nim żadne rozmowy negocjacyjne przez Polską Spółkę Gazownictwa. W/w pismo A. D., zostało przesłane 06.06.2019r. do pełnomocnika PSG Sp. z o.o. - celem zawarcia ugody przez strony postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo, pełnomocnik inwestora poinformował, że zostały przeprowadzone przez PSG sp. z o.o pisemne rokowania z właścicielem nieruchomości. Z pism wynika, że wstępnie zaproponowano wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności w wysokości [...] zł - na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Oczekiwania właściciela co do wysokości wynagrodzenia były jednak znacznie wyższe. Ze strony inwestora zaproponowano wynagrodzenie w wysokości [...] zł-jako ostateczną propozycję. Właściciel nie podpisał umów i porozumienia, co uznane zostało za brak zgodny na inwestycję. Następnie pismem z dnia 29.07.2019 r. A. D. zwrócił się do Starosty [...] z pismem, w którym poinformował, że jest gotowy do przeprowadzenia dalszych negocjacji w celu polubownego i pozytywnego załatwienia sprawy. W związku z powyższym, w wyniku niepodpisania przez właściciela dokumentów, a tym samym braku zgody właściciela na budowę gazociągu, braku akceptacji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu - rokowania zostały ostatecznie zakończone. Właściciel w toku negocjacji informowany był o skierowaniu sprawy na drogę postępowania administracyjnego, w przypadku braku zgody.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył A. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. a) art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz brak określenia w sposób rzetelny celu publicznego; b) art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do pisma skarżącego oraz wydania kwestionowanej decyzji, co narusza zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli, wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji oraz jej prawidłowego uzasadnienia, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto w odwołaniu zarzucono liczne naruszenia prawa materialnego - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy brak było prawidłowo przeprowadzonych rokowań ze skarżącym w celu uzyskania zgody na wykonanie prac polegających na wybudowaniu nowego gazociągu oraz uznanie przez organy, że wniosek inwestora spełnia ustawowe wymogi, tj. załączono do niego dokumenty z przeprowadzonych rokowań oraz uznanie, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone, podczas gdy faktycznie czynności uznane przez inwestora za negocjacje nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem; naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 na długości 49,50 m w strefie kontrolowanej 6 m, podczas gdy cel inwestycyjny dotyczy przebudowy istniejącego już gazociągu, co skutkuje wydaniem decyzji w innym przedmiocie niż przewiduje cel i to cel publiczny.

Wojewoda decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części orzeczonej w pkt 2 – 6 sentencji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. W uzasadnieniu organ podniósł, że dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 (LEX nr 574097) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Zdaniem Wojewody należy stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym zarzut odwołania, dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem przedmiotowej działki o dobrowolne uzyskanie zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji, nie może zostać uwzględniony. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub -w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, należy wskazać, iż inwestycja zamierzona na działce nr [...], w obr. [...], gm. C., dotycząca przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa gazociągów wysokiego cieśnienia na terenie powiatu [...] - Etap II: Przebudowa gazociągu we [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą L=8,2 km" - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy C. - uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 20 grudnia 2001 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z wypisem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu zmiennego - znajduje się w terenie oznaczonym symbolem "C.1.EGw" - teren obejmujący istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia - k. a. nr [...]. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy C. w § 10 -w zakresie funkcji terenów wyróżnionych w rysunku planu symbolami literowymi, m.in. ustala w części C dotyczącej infrastruktury technicznej oznaczenie - C.1.EGw - istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia G. - N. S. o średnicy 200 mm i ciśnieniu 6,3 MPa oraz P. - L. o średnicy 150 mm i ciśnieniu 6,3 MPa do utrzymania i modernizacji. Obowiązuje zachowanie strefy ochronnej zgodnie z przepisami szczególnymi z zakazem inwestowania, z zastrzeżeniem § 11 pkt 5, zaś przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy przyjmować i stosować przepisy rozporządzenia ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Powyżej wymieniony § 11 pkt 5 miejscowego planu określa, iż dla "terenów położonych w oznaczonych w rysunku planu strefach ochronnych linii energetycznych i gazociągów wysokiego ciśnienia obowiązuje: a) zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów, a w szczególności zalesienia i zadrzewienia, b) w przypadku konieczności przebudowy (modernizacji) istniejącej zabudowy lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg - każdorazowe uzgodnienie z administratorem sieci. Istniejącą w strefie ochronnej gazociągów wysokociśnieniowych (istniejących i projektowanych) zabudowę adaptuje się z warunkiem każdorazowego uzyskania indywidualnego uzgodnienia z .zarządzającym gazociągiem. Wyklucza się przebudowę (modernizację) związaną ze zmianą funkcji obiektów (pomieszczeń) gospodarczych na cele mieszkalne. Zgodnie z załącznikiem graficznych do ww. planu miejscowego (k. a. nr 77) przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym jako - C.1.EGw, przez który przebiegać ma również nowoprojektowany gazociąg wysokiego ciśnienia DN300. W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że obowiązujący na wymienionym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy C. już na etapie planowania sposobu zagospodarowania terenów oznaczonych jako C.1.EGw, które obejmują część przedmiotowej działki, określił jest pod utrzymywanie starych gazociągów wysokiego ciśnienia oraz przewiduje powstawanie nowych obiektów służących do przesyłania gazu. Powyższe ustalenia sprawiają, iż zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego ustalenia celu inwestycji publicznej także nie znajdują uzasadnienia, tym bardziej, że inwestor w złożonym wniosku jasno określił, że celem jest wybudowanie na działce nr [...] obr. [...], jedn. ewid. C. nowego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia dn 300 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz strefą kontrolowaną. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja liniowa, polegająca na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Z powyższego wynika wiec, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w gaz na znacznym obszarze. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczeniu sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, że trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona zgodnie z wytycznymi inwestora, w miarę możliwości równolegle do trasy istniejącego gazociągu, w odległości nie mniejszej niż 2 m, co wynika z obowiązującego prawa tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, a także w sposób najbardziej racjonalny, wymagający jedynie niezbędnej, na potrzeby przedmiotowej inwestycji, ingerencji w nieruchomość. Ponadto wskazania wymaga, iż organ odwoławczy nie posiada uprawnień, aby dokonywać zmian w zaprojektowanej już trasie przebiegu inwestycji liniowej, która przebiega również przez wiele innych nieruchomości, na których zapewne wymagane byłoby przeprowadzenie zmian w projektowanej inwestycji. Dodatkowo należy zauważyć, iż obecnie znajdujący się na przedmiotowej działce gazociąg wysokiego ciśnienia (który zostanie zamulony) objęty jest strefą kontrolowaną o szerokości 30 m (po 15 m po obu stronach od osi gazociągu) i strefa ta po wybudowaniu nowego gazociągu znacząco się zmniejszy, bowiem będzie obejmować jedynie 6 m (po 3 m po obu stronach od osi gazociągu), zatem ewidentnie zwiększą się na przedmiotowej działce możliwości jej wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem. Odcinek nowego gazociągu planowany na przedmiotowej działce, w całości przebiega w strefie kontrolowanej wyznaczonej na. potrzeby gazociągu obecnie funkcjonującego na działce nr [...], obr. P., gm. C.. W tym miejscu należy również wyjaśnić, iż właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także powoływania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody majątkowej, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14, CBOSA).

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. D. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący nierozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na:

a/ nieprzeprowadzeniu dowodu, który by ustalał czy inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, albowiem jedynie położenie w takim obszarze determinuje bezwzględny obowiązek uzyskania przez inwestora uzgodnienia, wyrażenia zgody lub opinii w zakresie oddziaływania na środowisko przy uwzględnieniu, ze w planie zagospodarowania przestrzennego tereny (działki) przez które ma przebiegać inwestycja są przeznaczone pod tereny różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła;

b/ nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że w trakcie postępowania w sprawie projektowania inwestycji, a następnie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na wstęp na nieruchomość dla przedmiotowej inwestycji inwestor nie zawiadomił wszystkich właścicieli działek w celu przeprowadzenia rokować co do możliwości przeprowadzenia inwestycji przez te działki;

2/ art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów oraz błędne przyjęcie, że planowana inwestycja ma dotyczyć remontu dotychczasowego gazociągu w sytuacji, gdy w rzeczywistości inwestor chce wybudować nowy gazociąg, a posadowienie inwestycji na gruncie skarżącego utrudni wykorzystanie zajętego terenu na cele zgodne z jego przeznaczeniem i ograniczy swobodną możliwość dysponowania nieruchomością;

3/ art. 124 ust. 1 ugn poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 na długości 49,50 m w strefie kontrolowanej 6 m, podczas gdy cel inwestycyjny dotyczy przebudowy istniejącego już gazociągu co skutkuje wydaniem decyzji w innym przedmiocie niż przewiduje cel i to cel publiczny;

4/ art. 124 ust. 3 ugn poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy brak było prawidłowo przeprowadzonych rokowań z skarżącym w celu uzyskania zgody na wykonanie prac polegających na wybudowaniu nowego gazociągu;

5/ art. 124 ust. 3 ugn poprzez jego błędną wykładnie, wskutek czego doszło do uznania przez organy, że wniosek inwestora spełnia ustawowe wymogi tj. załączono do niego dokumenty z przeprowadzonych rokowań oraz uznanie, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone podczas, gdy faktycznie czynności uznane przez inwestora za negocjacje nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem;

6/ art. 124 ust. 6 ugn w związku z art. 124 ugn poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia bez wskazania okresu jej udostępnienia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocenia legalności decyzji ograniczającej skarżącemu sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie spółce gazowej na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej tj. wybudowaniu gazociągu wysokiego ciśnienia w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie powiatu [...]. W ocenie organu rokowania, jakie toczyły się między stronami nie doprowadziły do porozumienia w przedmiocie zajęcia tej nieruchomości pod budowę gazociągu, natomiast fragment działki, którego dotyczy postępowanie objęty jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się w obszarze oznaczonym, jako C.1EGw - teren obejmujący istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia. Zachodziły zatem podstawy, do wydania decyzji ograniczającej skarżącemu korzystaniu z nieruchomości poprzez zgodę na budowę gazociągu. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.

Zgodnie z dyspozycją art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm. (dalej; ustawa). starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei przepis art. 125 ust 3 ustawy stanowi, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przesłankami wydania decyzji ograniczającej właścicielowi korzystanie z należącej do niego nieruchomości jest po pierwsze, konieczność założenia i przeprowadzenia jednego z urządzeń, o którym mowa w tym przepisie, po drugie brak zgody właściciela terenu na przeprowadzenie tych urządzeń po należącej do niego nieruchomości (wydanie decyzji muszą poprzedzać rokowania inwestora w właścicielem nieruchomości w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na cele przeprowadzenia urządzeń przesyłowych) i po trzecie, zgodność tego ograniczenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu.

Zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie sądu należy rozumieć jako wynikającą z zapisów planu możliwość realizacji publicznej inwestycji przesyłowej na danej nieruchomości lub jej fragmencie. Przy czym przebieg tej inwestycji jak i jej rodzaj muszą wynikać z zapisów planu miejscowego. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja, ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości ma charakter zbliżony do wywłaszczenia, przepis art. 124 ust 1 ustawy należy więc interpretować ścieśniająco (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r. I OSK 2588/17). W wyżej przytoczonym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. I OSK 567/17 podkreślono, iż nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (por. także wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. I OSK 567/17 oraz z dnia 31 lipca 2018 r. I OSK 505/18).

W przytoczonych wyżej orzeczeniach podkreśla się wymóg precyzyjnego określenia lokalizacji danej inwestycji przesyłowej w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest także nie mniej istotną okolicznością zgodność rodzaju inwestycji przesyłowej z zapisami planu miejscowego. Musi zatem zachodzić tożsamość planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak co jej przebiegu jak i rodzaju prac które mogą być wykonane w ramach realizacji linii przesyłowej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy zakres ograniczenia, jakie zaskarżona decyzja wprowadza dla skarżącego w korzystaniu z należącej do niego z nieruchomości - działki nr [...] wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w Gminie C.. Fragment tej działki, jaki miał być na podstawie decyzji zajęty pod budowę gazociągu w planie tym oznaczony jest symbolem C.1EGw. W § 10 C tego planu (infrastruktura techniczna) dla obszarów objętych tym przeznaczeniem istnieje zapis – istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia G. – N. S. o średnicy 200 mm i ciśnieniu 6,3 MPa oraz P. Ł. o średnicy 150 mm i ciśnieniu 6,3 MPa do utrzymania i modernizacji. Zauważyć należy, iż plan miejscowy posługuje się w tym przepisie nieprawniczą terminologią i o ile zapis o "utrzymaniu" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (chodzi tu niewątpliwie o bieżącą konserwację ewentualne remonty istniejącej linii przesyłowej) to termin "modernizacja" w kontekście dopuszczalnych prac przy istniejącej linii przesyłowej może budzić pewne kłopoty interpretacyjne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. I OSK 2147/18 inwestycja w zakresie modernizacji linii ma na celu poprawę istniejących warunków zasilania energetycznego, w tym warunków ruchowych i możliwości dystrybucyjnych oraz zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego regionu, a także ma na celu przyczynienie się do zaktywizowania terenów, przeznaczonych pod zabudowę: zarówno mieszkaniową, jak i gospodarczą.

Ponieważ termin "modernizacja" nie jest definiowany (ani też używany) w ustawie prawo budowlane należy sięgnąć po słownikowe rozumienie tego słowa. Słownik PWN definiuje je, jako unowocześnienie i usprawnienie czegoś. Nie sposób nie zauważyć, że najbliższym terminologicznie pojęciem, jakim posługuje się ustawa Prawo budowlane w stosunku do terminu "modernizacja" jest przebudowa, przez co rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane). Jednakże prawodawca lokalny terminem tym (przebudowa) nie posłużył się, co nadaje nieco inny wymiar charakterowi prac budowlanych dopuszczalnych przez plan przy tym gazociągu a nie związanych z bieżącą konserwacją i remontami (utrzymaniem) ale jego unowocześnieniem czy usprawnieniem, czyli modernizacją.

Sam gazociąg z wyjątkiem kabli zainstalowanych w kanale technologicznym, jako obiekt liniowy jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowane) i prace, jakie przy nim są wykonywane muszą być opisywane terminologią prawa budowlanego. Dlatego też trzeba stwierdzić, że z pewnością prace związane z zmianą parametrów użytkowych i technicznych istniejącego już gazociągu mające na celu jego usprawnienie lub unowocześnienie rozumiane jako przebudowa są nim z pewnością objęte. Jednakże, jak mowa wyżej, plan miejscowy w stosunku do obszaru obejmującego także działkę skarżącego nie posługuje się terminem przebudowa a modernizacja. Należy więc przyjąć, iż jest to szerszy zakres prac jaki przy unowocześnianiu gazociągu plan ten dopuszcza. Zwrócić też należy uwagę na specyfikę działania gazociągu. Nie sposób modernizować części linii gazociągowej, nie odcinając przesytu gazu na większych odcinkach przebiegu tej linii.

Nie budzi wątpliwości, że w ramach modernizacji gazociągu zakres prac budowlanych na działce skarżącego miał obejmować położenie nowej linii przesyłowej w bliskim sąsiedztwie linii już istniejącej. Wynika to z kierowane przez inwestora do skarżącego pisma z 11 sierpnia 2017 r. (akta adm. k. 153) w którym wyraźnie wskazano, iż "Nowy gazociąg średnicy 30 cm. lokalizowany będzie w miarę możliwości równolegle do istniejącego gazociągu" Także na zalegającej w aktach administracyjnych mapie sytuacyjno-wysokościowej (k. 158) linie istniejącego (oznaczonego na żółto) gazociągu naniesiono obok gazociągu projektowanego (oznaczonego na czarno). Nie sposób jednak nie zauważyć, że prace te są prowadzone w ramach przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie powiatu [...] a więc istniejącego już gazociągu, którego fragment zlokalizowany jest na działce skarżącego. Modernizowana linia przesyłowa będzie więc tym samym gazociągiem jaki już istnieje (tyle, że unowocześnionym i usprawnionym) a fragmentem przebiegać przez działkę skarżącego. Mimo więc, że fragment rurociągu na działce skarżącego ma być elementem nowym – wybudowanym, to całość gazociągu, który jest przebudowywany czy też szerzej modernizowany pozostaje tożsamy z obiektem już istniejącym. Uznać za tym należy, iż budowa fragmentu rurociągu na działce skarżonego w ramach przebudowy rurociągu już istniejącego mieści się w pojęciu jego modernizacja. W wyniku projektowanych prac, rozumianych jako cala inwestycja a nie tylko ta jego część realizowana na działce skarżącego, ma bowiem być unowocześniona i usprawniona istniejąca już sieć gazociągowa. Przedmiotem tej inwestycji, co odczytać można po samej jej nazwie nie jest budowa nowego a przebudowa istniejącego już gazociągu. Co do samego charakteru prac związanych z modernizacją gazociągu można uzyskać wiedzę z pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r., jakie inwestor wystosował do skarżącego. W piśmie tym inwestor opisuje zamierzenie, jako wymianę istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia na nowy. Dalej mowa o tym, że projektowana inwestycja ma na celu zapewnienie bezpiecznej eksploatacji sieci gazowej oraz, że istniejący gazociąg przewidziany jest do wyłączenia z eksploatacji przez jego likwidację tj. oczyszczenie, przecięcie i nawiercenie, w wyniku których ulegnie naturalnemu zamuleniu. Z kolei z pisma z dnia 13 marca 2019 r. (wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) wynika, że projektowana inwestycja ma na celu wymianę gazociągu która jest uzasadniana złym stanem technicznym i wymogami dotyczącymi jego bezpiecznej eksploatacji a konieczność realizacji inwestycji jest sprawą pilną z uwagi na coraz częstsze występujące awarie i nieszczelności.

W ocenie sądu tak scharakteryzowane prace mieszczą się w pojęciu modernizacja istniejącego gazociągu. Pojęcie to obejmuje położenie nowego rurociągu na działce skarżącego, który stanowi fragment istniejącego już gazociągu, przebudowywanego z powodu złego stanu technicznego w ramach tożsamej instalacji przesyłowej. Nowy fragment gazociągu (na działce skarżącego) zostanie wybudowany czy też położony w miejsce starego (chociaż nie w tym samym miejscu a obok). Stary rurociąg zostanie natomiast wyłączony z eksploatacji, następnie przecięty i nawiercony, co spowoduje jego naturalne zamulenie. Prace te stanowią fragment większej całości i niewątpliwie zmierzają do unowocześnienia, usprawnienia i przede wszystkim poprawy bezpieczeństwa istniejącego już gazociągu - są więc jego modernizacją. W ocenie sądu nie zachodzi tu sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wręcz można uznać, że inwestycja ta pozostaje w pełnej zgodzie z zapisami tego planu.

Zostały też spełnione pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 124 ust 1 i ust 3. Brak było bowiem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac związanych z modernizacją gazociągu a rokowania jakie prowadził z nim inwestor zmierzające do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości na ten cel nie doprowadziły do porozumienia. Nadmienić można, że co do realności tych rokować, świadczą: pismo kierowane do skarżącego z dnia 11 sierpnia 2017 r. (akta adm. k. 153) w którym proponowano skarżącemu jednorazowe wynagrodzenie ustalone w operacie szacunkowym na kwotę [...]zł., notatka służbowa z 24 stycznia 2018 r. (akta adm. k. 155) z której wynika, że przedstawiciel inwestora spotkał się, ze skarżącym a ten nie wyraził zgody na propozycję finansową jaką mu złożył inwestor a sam należną mu kwotę oceniał na [...] – [...] zł., pisma z dnia 15 listopada 2018 r. (akta adm. k. 165) w którym zaproponowano skarżącemu ustanowienie służebności przesytu za jednorazowym wynagrodzeniem [...] zł. oraz informacji o przebiegu rokowań (akta adm. k. 183) stanowiące załącznik do wniosku do Starostwa Powiatowego w N. S. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.