Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 212/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 art. 16 ust. 1 art. 13 art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 4 ust. 3 art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. A. K. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej (wysyłając wiadomość e-mail), skierowała do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] wniosek, w którym zwróciła się z zapytaniem "co zrobić z segregowanymi śmieciami w sytuacji, w której spółdzielnia nie zapewniła segregacji". W treści pisma skarżąca wskazała, że jest mieszkanką Dzielnicy [...], która od lat segreguje śmiecie. Skarżąca podniosła, że niestety od jakiegoś czasu spółdzielnia mieszkaniowa odstąpiła od segregowania odpadów. W związku z powyższym, skarżąca zwróciła się z zapytaniem, gdzie ma "oddawać plastiki, papier i szkło oraz inne odpady, które nadal segreguje", wskazując, że zależy jej na segregowaniu odpadów dla dobra zarówno najbliżej okolicy, jak i całej planety.

W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca ponowiła swoje zapytanie, kierując je - za pośrednictwem wiadomości e-mail (poczty elektronicznej) - w zasadniczo nie zmienionej formie i treści na adres e-mail Miejskiego Centrum Kontaktu Urzędu [...] (vide: [...]).

W dniu [...] lutego 2018 r. Urząd [...], odpowiadając na zapytanie skarżącej, poinformował ją, że "należy zwrócić się do zarządcy terenu, aby zmienił deklarację i wtedy pojemniki na segregację zostaną dostarczone".

Wiadomość ta została do skarżącej wysłana ze skrzynki poczty elektronicznej należącej do Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Strona skarżąca wniosła w petitum skargi o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w dniu [...] stycznia 2018 r. przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, gdzie - wobec braku ogólnodostępnych śmietników na odpady segregowane - może oddawać plastiki, papier i szkło oraz inne odpady, które segreguje. Skarżąca zarzuciła, że mimo skierowania powyższego e-maila do wydziału, do którego zakresu działania należy w szczególności prowadzenie spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie dzielnicy, do dnia złożenia niniejszej skargi, nie otrzymała żadnej odpowiedzi w przedmiocie ww. wniosku.

W dniu [...] marca 2018 r., działając za pośrednictwem wiadomości e-mail (poczty elektronicznej), Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] poinformował skarżącą, iż: "(...) od października 2015 roku, na terenie [...] utworzone zostały dwa stacjonarne Punkty Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (tzw. PSZOK-i). Spółka R. sp. z o.o. prowadzi PSZOK dla lewobrzeżnej [...] przy ul. [...] (Dzielnica [...]), a przedsiębiorstwo P. przy ul. [...] (Dzielnica [...]). Punkty Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych przyjmują odpady komunalne od poniedziałku do piątku od godz. 13.00 do 21.00 oraz w soboty od 8.00 do 20.00. Uzupełnieniem pracy ww. punktów są uruchomione odpowiednio przystosowane i oznakowane samochody tzw. Mobilne Punkty Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (tzw. MPSZOK-i), których zadaniem jest przyjmowanie od mieszkańców odpadów komunalnych problematycznych, wyszczególnionych w regulaminie funkcjonowania takiego punktu. Dzięki temu mieszkańcy, którzy nie mogą dostarczyć określonych rodzajów odpadów komunalnych do PSZOK, mają możliwość zrobienia tego poprzez dostarczenie do MPSZOK. Na terenie Dzielnicy [...] postój MPSZOK-ów odbywa się zgodnie z harmonogramem w następujących lokalizacjach:

- ul. [...] (parking przy Centrum Handlowym [...]) w środy w godz. 11.00 - 12.30,

- ul. [...] (parking przy bazarze) - w środy w godz. 17.00 - 18.30,

- ul. [...] (parking) - w soboty w godz.9.00 - 11.00,

- ul. [...] (parking przy sklepie) - w soboty w godz.16.00 - 17.30

Celem uzyskania dodatkowych informacji, w tym także o rodzajach odpadów, jakie można dostarczyć do mobilnego punktu zachęcam do skorzystania ze strony internetowej Urzędu [...] jak również ze stron Wykonawców - www.partner-apelski.pl, www.remondis.pl, gdzie znajdują się aktualne wiadomości dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi.

Urząd [...] realizuje akcje informacyjne i wydarzenia, które mają na celu zachęcić mieszkańców oraz podmioty administrujące nieruchomościami do selektywnej zbiórki odpadów. Niemniej jednak z informacji, jakie docierają do pracowników tut. wydziału wynika, że sposób zbiórki odpadów deklarowany i realizowany przez spółdzielnie jest wynikiem oczekiwań większości mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Stąd Pani inicjatywa i zaangażowanie w selektywną zbiórkę jest niezwykle cenne i mam nadzieję, że będzie przykładem dla innych mieszkańców, a tym samym wpłynie na zmianę sposobu zbiórki odpadów przez spółdzielnię".

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku - gdy Sąd uzna, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi - o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postepowania zainicjowanego skargą, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ zauważył na wstępie, że w treści wniosku skierowanego pocztą elektroniczną (e-mailem) z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżąca nie wskazała, że występuje o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie, organ podniósł, że przedmiotowe zapytanie strony skarżącej nie zawierało również cech, które pozwalałyby przyjąć, że skarżąca jest zainteresowana uzyskaniem informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Według organu, wspomniane zapytanie strony skarżącej nie zawierało również jakiegokolwiek wskazania, że żądana informacja ma dla skarżącej charakter informacji publicznej. W ocenie organu, z treści przedmiotowego zapytanie można było wręcz przeciwnie uznać, iż podnoszony przez skarżącą fakt zaniechania segregowania odpadów przez spółdzielnię mieszkaniową skarżącej i jej osobiste zamiary kontynuowania segregacji odpadów sugerowało, iż sporne zapytanie dotyczy wyłącznie sprawy indywidualnej.

Ponadto, Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, że skarżącej udzielono odpowiedzi w dniu [...] lutego 2018 r., pouczając ją, że powinna zwrócić się do zarządcy terenu, aby zmienił deklarację, co powinno poskutkować dostarczeniem pojemników do segregacji odpadów. Organ zauważył, że wiadomość ta została do skarżącej wysłana ze skrzynki poczty elektronicznej należącej do Biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi Urzędu Miasta [...], gdzie ostatecznie trafiło zapytanie skierowane do Miejskiego Centrum Kontaktu Urzędu [...].

Organ wskazał, że dopiero w treści skargi, która wpłynęła w dniu [...] marca 2018 r. bezpośrednio do organu, zawarta została informacja, że zapytanie z dnia [...] stycznia 2018 r. było traktowane przez stronę skarżącą, jako wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, w treści skargi brak było jednak informacji, że skarżąca w dniu [...] lutego 2018 r. otrzymała odpowiedź na jej ponowne zapytanie skierowane na adres e-mailowy Miejskiego Centrum Kontaktu.

Zarząd Dzielnicy [...] zauważył ponadto, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom strony skarżącej, pracownik Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 2018 r. skierował do skarżącej kolejną wiadomość e-mail zawierającą dodatkowe, szczegółowe informacje dotyczące położenia i godzin pracy stacjonarnych Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie całego [...] oraz o zasadach funkcjonowania, terminach zbierania odpadów segregowanych i lokalizacjach na terenie Dzielnicy [...] tzw. Mobilnych Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych.

Ponadto, jak podniósł organ, w przedmiotowym piśmie wskazano skarżącej na możliwość uzyskania dodatkowych informacji dotyczących selektywnego zbierania odpadów przez punkty mobilne na stronach internetowych Urzędu Miasta ([...]) oraz wykonawców obsługujących zarówno punkty stacjonarne, jak i mobilne, tj. spółki R. sp. z o.o. i przedsiębiorstwa P. ([...]).

Zarząd Dzielnicy [...] uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, powołał się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Organ uznał, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, z uwagi na okoliczność, że wobec braku cech wniosku o udzielenie informacji publicznej, zapytanie skarżącej nie mogło uruchomić przewidzianych w tym zakresie procedur określonych przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, organ uznał, że brak udzielenia odpowiedzi przez Zarząd Dzielnicy [...] nie skutkował powstaniem uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność tego organu.

Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że zapytanie przesłane przez skarżącą A. K., z uwagi na jej treść (w szczególności z uwagi na odniesienia w zakresie uzyskania informacji dotyczących indywidualnego i osobistego interesu), nie mogło zostać potraktowane, jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. W ocenie organu, zapytanie skarżącej dotyczyło jedynie lokalizacji miejsc, w których mogłaby ona realizować przyjęty zamiar segregowania odpadów.

W związku z powyższym, organ uznał, że z treści spornego zapytania z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wynika natomiast, czy skarżąca była w ogóle zainteresowana np. zasadami selektywnej gospodarki odpadami, ustaleniami w tym przedmiocie stosownych władz dzielnicy, kwestiami organizacyjnymi, czy też kwestiami dotyczącymi finansowania takiej działalności.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Zarząd Dzielnicy [...] podniósł, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział dla takich wniosków żadnych szczególnych wymogów co do treści i formy, niemniej jednak zwrócić należy uwagę, że w świetle aktualnego orzecznictwa minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt Il SAB/Gd 50/14). Ponadto, organ zauważył, że treść i charakter informacji, o którą wnosi osoba zainteresowana jej uzyskaniem, mają istotne znaczenie dla kwalifikacji określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. (tak również: wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt Il SAB/Lu 163/17, LEX Nr 2442186).

Mając powyższe na względzie, Zarząd Dzielnicy [...] uznał, że skoro zapytanie skarżącej nie nosiło żadnych cech pozwalających potraktować jej wystąpienie, jako wniosek o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, to nie pociągało ono za sobą rozpoczęcia przewidzianych w tym trybie procedur, łącznie z procedurami przewidzianymi w przypadku wystąpienia bezczynności w udzieleniu odpowiedzi. W tej sytuacji, organ uznał, że brak jest podstaw do zaistnienia po stronie skarżącej uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność organu z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi w przewidzianym w tej ustawie terminie. W konsekwencji, zdaniem organu, skoro skarżącej nie przysługiwało prawo do złożenia skargi na bezczynność organu, to tym samym skarga z dnia [...] marca 2018 r., jako złożona bez podstawy prawnej, jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu.

Organ uznał, że bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje okoliczność wskazana przez stronę skarżącą w treści wniesionej skargi, jakoby wiadomość e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. była wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem organu, do dnia złożenia wspomnianej skargi, Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] nie dysponował żadnymi informacjami pozwalającymi traktować w ten sposób w/w wniosek skarżącej.

Organ zauważył ponadto, że strona skarżąca, jeszcze przed wniesieniem skargi, tj. w dniu [...] lutego 2018 r. otrzymała od Biura Gospodarowania Odpadami Komunalnymi Urzędu [...], które to biuro stanowi komórkę organizacyjną będącą częścią jednostki organizacyjnej, tj. Urzędu [...], której częścią jest także Urząd Dzielnicy [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, stosowną odpowiedź ze wskazówkami mogącymi przyczynić się do najkorzystniejszego dla niej rozwiązania sygnalizowanego problemu.

Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził ponadto, że w sytuacji, gdyby Sąd uznał jednak, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, organ wnosi o jej oddalenie, gdyż nie znajduje ona jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu organ wskazał, że jedną z przesłanek, stanowiącą warunek konieczny stwierdzenia bezczynności w przypadku udzielenia informacji publicznej, jest okoliczność skierowania wniosku o udostępnienie takiej informacji do podmiotu, który w świetle u.d.i.p. jest zobowiązany do jej udzielenia.

W tych okolicznościach organ stwierdził, że Zarząd Dzielnicy [...], nie będąc adresatem zapytania skarżącej, nie był zobowiązany do udzielenia stosownej odpowiedzi, a tym samym, nie udzielając jej - nie popadł w zwłokę i nie pozostawał w bezczynności.

Organ wskazał jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć, że Zarząd Dzielnicy [...] był jednak podmiotem, na którym spoczywał obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytanie w zakresie wskazanym w wysłanej przez skarżącą wiadomości e-mail, to z uwagi na charakter żądanych informacji i ich dostępność w obiegu publicznym, organ ten był z tego obowiązku zwolniony. W ocenie organu, z uwagi na podnoszoną wcześniej okoliczność, że treść zapytania skarżącej nie wskazywała na to, iż żąda ona dostępu do informacji publicznej, trudno jest obecnie przyjąć, że Zarząd Dzielnicy [...] był zobowiązany do udzielania odpowiedzi w kwestiach dotyczących informacji ogólnodostępnych, np. poprzez serwisy internetowe zajmujące się daną tematyką. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie ma potrzeby uzyskiwania informacji w drodze dostępu do informacji publicznej.

Organ uznał ponadto, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że stronie skarżącej w dniu [...] lutego 2018 r. udzielono jednak odpowiedzi na interesujące ją zagadnienie, wskazując jej najbardziej wygodną dla niej formę uzyskania możliwości segregowania odpadów. Organ uznał jednocześnie, że istotne jest również to, iż skarżąca otrzymała ponadto dodatkową odpowiedź wystosowaną w dniu [...] marca 2018 r.

Konkludując, organ wskazał, że nawet, jeśli przyjąć, iż zapytanie skarżącej należało od początku potraktować, jako wniosek o dostęp do informacji publicznej, z czym organ się nie zgadza, to wobec udzielenia odpowiedzi, postępowanie wywołane skargą stało się w chwili obecnej bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W analizowanej sprawie skarżąca A. K. w dniu [...] stycznia 2018 r. skierowała do Zarządu Dzielnicy [...] (wysyłając e-mail do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...]) wniosek, w którym zwróciła się z zapytaniem "co zrobić z segregowanymi śmieciami w sytuacji, w której spółdzielnia nie zapewniła segregacji", w tym m.in. poprzez wskazanie miejsc, do których mogłaby oddawać plastiki, papier i szkło oraz inne odpady, które nadal segreguje.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy ewidentnie zaliczyć Zarząd Dzielnicy [...] do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jest to tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Zarządu Dzielnicy [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Zarząd Dzielnicy [...] w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności z kilku zasadniczych powodów.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy w ogóle zapytanie z dnia [...] stycznia 2018 r. przesłane przez skarżącą do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] mogło zostać potraktowane, jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że sporny wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. nie posiadał żadnych cech pozwalających na potraktowanie go, jako wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, zdaniem Sądu, z uwagi na samą treść owego wniosku strony skarżącej, a w szczególności z uwagi na odniesienie się w nim wyłącznie do indywidualnego i osobistego interesu skarżącej, zapytanie to nie mogło zostać potraktowane, jako wniosek dotyczący informacji publicznej. Skoro wspomniane zapytanie skarżącej dotyczyło jedynie lokalizacji miejsc, w których mogłaby ona realizować przyjęty zamiar segregowania odpadów, trudno przyjąć, że przedmiotowy wniosek dotyczył spraw publicznych związanych z zasadami selektywnej gospodarki odpadami na terenie Dzielnicy [...], czy też z kwestiami organizacyjnymi bądź kwestiami dotyczącymi finansowania takiej działalności przez władze Dzielnicy [...].

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, uznać należy, iż Zarząd Dzielnicy [...] nie naruszył art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zasadnie przyjął, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. nie zawiera pytania, które obejmowałoby swoim zakresem informacji publicznej, a więc w stosunku do przedmiotowego wniosku nie powinny znajdować zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie, należy - w ocenie Sądu - wyraźnie podkreślić, że nawet przyjmując założenie, że sporny wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczył jednak spraw mających znamiona informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., to i tak nie sposób skutecznie zarzucić Zarządowi Dzielnicy [...] bezczynności w chwili wniesienia skargi, skoro nie ulega wątpliwości, że organ ten podjął stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, albowiem w dniu [...] lutego 2018 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na interesujące ją zagadnienie, informując ją o najbardziej wygodnej dla niej formie uzyskania możliwości segregowania odpadów komunalnych.

Sądu uznał ponadto, iż nie bez znaczenia jest również to, że w uzupełnieniu powyższej informacji, skarżąca otrzymała dodatkową, bardzo szczegółową odpowiedź organu zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2018 r.

W konsekwencji, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Zarząd Dzielnicy [...], przedstawiając swoje stanowisko w pismach z dnia [...] lutego 2018 r., a następnie z dnia [...] marca 2018 r. w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił skarżącej informacji dotyczących kwestii objętych zakresem jej pytania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r.

Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też przypadek, w którym organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Zarząd Dzielnicy [...] wniosku strony skarżącej, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż Zarząd Dzielnicy [...] nie pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd nie był w żaden sposób obowiązany rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.