Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2207/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.
article: art 28,97 § 1 pkt 4 , art. 98 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [ ] w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...],

Minister Środowiska - działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. -

po rozpatrzeniu zażalenia [...] [...] Narodowego, uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.,

nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

[...] [...] Narodowy wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] września 2014 r., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie

w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337), dalej jako ustawa zmieniająca, decyzji potwierdzającej nabycie przez [...] [...] Narodowy z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2012 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy

w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] Towarzystwo [...-...] z siedzibą w [...], dalej jako [....], wniosło o zawieszenie prowadzonego postępowania - uzasadniając swój wniosek tym, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie o nabycie przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1962 r. powołanej wyżej nieruchomości. W postępowaniu tym Sąd rozstrzygnie, czy nieruchomość ta jest własnością [...], czy też Skarbu Państwa, a zatem wypowie się wiążąco dla organu w kwestii podstawowej przesłanki decydującej o możliwości uwzględnienia wniosku [...] w tej sprawie. Zatem rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego dotyczącego prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r.,

nr [...] - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił na wniosek [...] prowadzone postępowanie w sprawie powyższego wniosku [...] [...] Narodowego o wydanie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. przez [...] [...] Narodowy w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.

Kwestionując powyższe postanowienie Wojewody [...][...] [...] Narodowy złożył zażalenie zarzucając naruszenie:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa z wniosku [...]

o stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie, tocząca się przed Sądem Rejonowym w [...], jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy;

b) art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości złożony w dniu [...] czerwca 2018 r. spełnia ustawową przesłankę "naruszenia praw osób trzecich", o których mowa w tym przepisie.

W rezultacie rozpatrzenia zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia

[...] września 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że ustawodawca posługuje się sformułowaniem obligatoryjnym - jeżeli bowiem wymagane jest rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, właściwy organ administracji musi zawiesić postępowanie. Katalog tego artykułu jest zamknięty i lista okoliczności, w których obowiązek zawieszenia postępowania może wystąpić jest obiektywnie określona.

Organ odwoławczy zauważył, iż Wojewoda posłużył się niejednolicie podstawą zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Z jednej strony formalnoprawną podstawą działania jest przywołany wyżej przepis, z drugiej Wojewoda wskazał, że zawieszenie następuje na wniosek, co rodzi diametralnie inną podstawę działania

(por. art. 98 § 1 k.p.a.), a co istotniejsze rodzi konsekwencje co do wymogów formalno-prawnych dokonania zawieszenia. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie zebranego materiału można wywieść, iż wniosek [...] był jedynie przesłanką do zawieszenia postępowania z urzędu, co jednak wymaga precyzji po stronie organu

I instancji. W swym uzasadnieniu Wojewoda wskazał co prawda okoliczności dokonania zawieszenia, które Minister rozeznał, ale już tylko z powodu tej rozbieżności postanowienie - zdaniem Ministra - należało uchylić w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności rzutujących na rozstrzygnięcie. W tym przypadku należy przez to rozumieć możliwość zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego - co nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Minister wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga stwierdzenia przez organ administracji publicznej ziszczenia się przesłanki niemożności wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie, z powodu konieczności działania innego organu lub sądu. Jest więc to taka sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie nie może go kontynuować,

z powodu obiektywnej i istniejącej przesłanki, polegającej na uprzednim zajęciu stanowiska w sprawie powiązanej z przedmiotem własnego postępowania. Właściwy organ bowiem sam dochodzi do wniosku, że kontynuowanie postępowania jest niemożliwe, gdyż zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w ramach toczącego się postępowania nie leży w jego kompetencji. Podobnie jak w przypadku postępowania wpadkowego, działanie organu prowadzącego postępowanie główne jest ograniczone stanowiskiem innego organu, tak w przypadku ujawnienia zagadnienia wstępnego, to jest kwestii wymagającej wyjaśnienia przez działanie innego organu lub sądu co do jej istoty rzutującej na rozstrzygnięcie w postępowaniu pierwotnym, rozstrzygnięcie całości sprawy jest uwarunkowane rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Toteż bez rozwiania wątpliwości narosłych z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego, działanie organu administracji publicznej ulega obligatoryjnemu zawieszeniu, bowiem organ nie może kontynuować działania bez rozwiązania tych wątpliwości.

W dalszej części uzasadnienia Minister zauważył, że w tej sprawie Wojewoda zawiesił postępowanie - z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gmina [...], które to postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Wojewoda uwzględnił ten fakt, jako przesłankę kolidującą z dyspozycją art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, w zakresie możliwości ujawnienia praw do spornej działki. Z tego powodu uznał on zagadnienie potencjalnego zasiedzenia za zagadnienie wstępne rozstrzygane przez właściwy sąd powszechny - a to uzasadniało zawieszenie prowadzonego postępowania.

Minister nie podzielił jednak powyższego poglądu Wojewody.

Wskazał, że kwestią najistotniejszą w tym postępowaniu w przedmiocie zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięcie, czy postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia z odległą datą wsteczną, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia przez właściwego wojewodę wniosku [...] narodowego o potwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej.

W ocenie Ministra, w tym postępowaniu i przy udziale dowodów zebranych

w sprawie, takiego stwierdzenia nie można postawić. Na uwagę zasługują, choć nie tylko, tezy zażalenia odnoszące się zarówno do istoty zagadnienia wstępnego

w postępowaniu administracyjnym, jak i możliwości naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej.

Minister przyznał rację niektórym tezom zażalenia w zakresie ujawnienia zagadnienia wstępnego (teza nr. 2.2. i 2.3). Zauważył również, że zarówno

w judykaturze, ale i doktrynie istnieje niejednolitość podejścia co do uwzględnienia

np. zagadnienia uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jako podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego - choć późniejsze wyroki

i komentarze skłaniają się ku tezie negującej powyższą przesłankę (por. wyroki NSA:

z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 1498/11 oraz I OSK 2161/11 versus z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 493/14 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1356/15).

Na bazie analizy orzecznictwa i doświadczenia Ministra wynika, iż najistotniejszą kwestią w przypadku postępowania administracyjnego jest rzeczywisty stan prawny, ujawniony w danym postępowaniu. Istotne bowiem jest to, że decyzje administracyjne nie są niewzruszalne - gdyby okazało się w przyszłości, że rozstrzygnięcie wcześniejsze wydano w oparciu o nieprawdziwe bądź niekompletne przesłanki, bądź te uległy obiektywnej zmianie, co wymuszałoby rewizję orzeczenia. Służą temu tryby nadzwyczajne określone przez ustawodawcę w art. 145 k.p.a. i mają one zastosowanie także do decyzji deklaratoryjnych wydanych w trybie art. 7 ust. 1

pkt 1 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim nie naruszają tej normy.

Tym samym, powstanie ewentualnych zagadnień wstępnych w postępowaniu administracyjnym, wymaga istnienia obiektywnej i skonkretyzowanej przesłanki - z uwagi na wystąpienie której organ nie może dalej procedować sprawy. Brak możliwości działania organu musi być więc faktyczny i niezaprzeczalny, musi istnieć konkretna przeszkoda, której organ nie może samodzielnie pokonać przed wydaniem rozstrzygnięcia i musi być z tym rozstrzygnięciem istotowo powiązana, aby uznać ją za zagadnienie wstępne. Tym samym, wymaga to skonkretyzowania normy prawnej rzutującej na rozstrzygnięcie w dniu orzekania a nie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Nierzeczywiste przesłanki pozostają bowiem w sferze domniemań i abstrakcji - nie mogą więc z istoty rzeczy stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, nie wyczerpują bowiem normy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Zagadnienie wstępne jest więc taką przeszkodą, która już w chwili ujawnienia uniemożliwia jakąś czynność organu, nie zaś taką, która może ją uniemożliwić w niedookreślonej przyszłości.

Minister przyznał, że podzielił również tezy zażalenia zawarte w pkt 3.2 i 3.3 - dotyczące istoty naruszenia praw osób trzecich.

Jak słusznie wskazał [...] [...] Narodowy za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1039/13, naruszenie praw osób trzecich musi być skonkretyzowane i ujawnione, w przeciwnym wypadku powstaje wątpliwość co do podstaw, na których właściwy organ opiera swoje rozstrzygnięcie.

W związku z tym Minister zauważył, że materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym może być jedynie fakt, a nie domniemanie. Z tego też powodu toczące się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia z dniem [...] stycznia 1962 r. - o którym pisze [...] w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. - nie jest dowodem w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą.

Minister wskazał również, iż [...] nie przysługuje - w toczącym się przed Wojewodą postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym działki nr [...] obręb [...], gmina [...] - status strony postępowania. Podniósł, że szczególnie istotną okolicznością w ustalaniu stron postępowania administracyjnego krzyżującego się z zagadnieniami własności nieruchomości (tj. wg prawa cywilnego), jest treść ksiąg wieczystych właściwych dla konkretnej nieruchomości, tak gruntowej jak i budynków stanowiących odrębne nieruchomości.

Tymczasem z badania księgi wieczystej KW nr [...] przeprowadzonej przez Ministra wynika, że jak dotąd brak jest stosownego postępowania w przedmiocie zakwestionowania praw ujawnionych w tej księdze. Dodał, iż gdyby nawet taki proces trwał i była o tym właściwa wzmianka w księdze wieczystej, nie czyni to automatycznie osoby wnoszącej roszczenie przeciwko ujawnionemu prawu posiadania, stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1041/14 oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 718/13.

W KW nr [...] ujawniono jedynego właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa - [...] [...] Narodowy w [...]. Ujawniona w Dziale [...] służebność na rzecz [...] Towarzystwa [...] nie rodzi prawa własności

i nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia korzystającego ze służebności, jako strony postępowania toczącego się w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej. Tak dostrzeżone okoliczności Minister uznał za wystarczające, aby uwzględnić zażalenie w zakresie prawdopodobieństwa naruszenia przez Wojewodę normy art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej, w przypadku wydania decyzji uwłaszczeniowej przed rozstrzygnięciem kwestii zasiedzenia przez właściwy sąd powszechny.

Z uwagi na powyższe Minister dopatrzył się w działaniu Wojewody naruszenia:

1) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie w jakim dokonano oceny zasadności zawieszenia postępowania oraz rozpatrzenia zażalenia [...].[...]N w trybie art. 132 k.p.a.,

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zakresie w jakim uznano, że zawieszenie postępowania pierwotnego (uwłaszczeniowego) jest obligatoryjne z urzędu.

Zasadność zawieszenia postępowania nie znalazła uznania organu odwoławczego.

Zdaniem Ministra, [...] [...] N wskazał szereg okoliczności wymagających oceny, czego Wojewoda nie dokonał lub dokonał w niewystarczającym dowodowo zakresie.

Z uwagi na powyższe działanie Wojewody obarczone jest wadą w zakresie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia zakresu sprawy, a jako naruszające prawo, należało postanowienie Wojewody wyeliminować z obrotu przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda winien bowiem ponownie przeanalizować wszystkie okoliczności przemawiające za zawieszeniem oraz tezy zażalenia jedynej strony postępowania jaką jest [...] [...]N. Minister wskazał organowi wojewódzkiemu obowiązek poczynienia pełnych i kompleksowych ustaleń uzasadniających ewentualne zawieszenie postępowania z urzędu, a więc uwzględniając obligo takiej czynności.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Towarzystwo [...-...] z siedzibą w [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1) błędne, bezpodstawne, gołosłowne i dokonane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art.126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. stwierdzenie, iż rzekomo w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania, a jedynie "nierzeczywiste przesłanki pozostające w sferze domniemań i abstrakcji", bez wyjaśnienia w czym Minister upatruje owych "domniemań i abstrakcji", bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji [...] w niniejszej sprawie w piśmie z [...] września 2018 r., doręczonym Ministrowi [...] września 2018 r. i przy poprzestaniu na skrótowym odwołaniu się do argumentów zażalenia [...][...] N - co samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie jako pozbawione należytego uzasadnienia,

2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nie wskazanie

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

3) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznanie,

że wniosek [...] o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] objętej księgą wieczystą numer [...] złożony w sprawie przed Sądem Rejonowym w [...]

[...] Wydziałem Cywilnym do sygnatury akt [...] nie może rzekomo być dowodem w postępowaniu administracyjnym - podczas, gdy żaden przepis k.p.a. nie wyklucza przeprowadzenia takiego dowodu,

4) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej uznanie, iż naruszenie praw osób trzecich, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, nie zostało rzekomo skonkretyzowane i ujawnione, podczas gdy [...] złożyło do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego wniosek

o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed Wojewodą [...] i postępowanie w przedmiocie tego wniosku toczy się przed tym Sądem do sygn. akt [...],

5) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalenie, iż nie toczy się postępowanie w przedmiocie zakwestionowania praw ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],

o powierzchni [...]ha, podczas gdy - jak wykazało [...] - toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia tej nieruchomości przez [....] z dniem [...] stycznia 1962 r., które to postępowanie równoznaczne jest z zakwestionowaniem prawidłowości stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej,

6) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 76 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznanie, iż stan prawny, podlegający wyjaśnieniu przez organ administracyjny zdeterminowany jest wpisami

w księdze wieczystej i poprzestanie na odwołaniu się w tym zakresie do wpisu

w dziale II i III księgi wieczystej numer [...], podczas gdy:

a) stan prawny w powyższym zakresie nie jest zdeterminowany treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, domniemanie prawdziwości wpisu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest bowiem domniemaniem wzruszalnym i w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tego domniemania,

b) stan prawny ujawniony w księgach wieczystych jest ustalany w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpisów albo wypisów, będących dokumentami urzędowymi, stosownie zaś do art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią jedynie dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a w myśl art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów,

7) naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust.4 ustawy zmieniającej poprzez błędne

i dokonane w oparciu o samą treść księgi wieczystej uznanie, iż [....] Towarzystwa [...-...] w [...] rzekomo nie jest stroną postępowania toczącego się przed Wojewodą [...], podczas, gdy:

a) źródłem interesu prawnego [...] przesądzającego o legitymacji do wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu jest prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] służące [...], jak również okoliczność władania nieruchomością jak właściciel od końca XIX wieku, a jednocześnie przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw - zgodnie z którym nabycie przez park narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku praw [....],

b) treść księgi wieczystej nie jest jedynym dowodem, którym wykazywać można interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., a kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie, aby pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny i wymagają rzetelnego odniesienia się przez organ do dowodów prezentowanych przez stronę,

8) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. - pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] i wydanie w niej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie i tezy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Środowiska z dnia

[...] września 2018 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia

[...] czerwca 2018 r. o zawieszeniu postępowania uwłaszczeniowego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stosownie zaś do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia

[...] czerwca 2018 r. - działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie uwłaszczeniowe wskazując w treści rozstrzygnięcia postanowienia,

iż postępowanie zawiesza na wniosek [...].

Tym samym Minister Środowiska prawidłowo wskazał, że organ wojewódzki swoje rozstrzygnięcie oparł na dwóch różnych podstawach zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego - co rodzi istotne konsekwencje co do wymogów formalnoprawnych dokonania zawieszenia. Z jednej bowiem strony Wojewoda jako podstawę wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś z drugiej strony wskazał, iż zawieszenie następuje na wniosek strony, o czym stanowi art. 98 § 1 k.p.a.

Słusznie w tych warunkach Minister stwierdził, że występująca w postanowieniu Wojewody rozbieżność polegająca na powołaniu w podstawie prawnej art. 97 § 1

pkt 4 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu, iż zawieszenie postępowania następuje na wniosek [...] (art. 98 § 1 k.p.a.), stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Ponadto należy podzielić stanowisko organu II instancji, że [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez [...][...]N z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2012 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu Skarbu Państwa - jako że ujawniona w księdze wieczystej

KW nr [...] służebność [...] nie daje podstaw - w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337) - do przyznania skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przepis art. 7 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że nabycie praw o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może naruszać praw osób trzecich. Jednakże [...] nie wykazało, iż ma tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości - zarówno na datę wydawania zaskarżonych orzeczeń, jak i na datę [...] stycznia 2012 r. - przez co nie udowodniło posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa.

W tych warunkach wniosek [....] o zawieszenie postępowania mógł co najwyżej stanowić przesłankę do rozważenia przez organ wojewódzki kwestii zawieszenia postępowania tylko i wyłącznie z urzędu - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu.

W niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że postanowienie o zawieszeniu postępowania organ I instancji mógł wydać wyłącznie z urzędu - w oparciu o podstawę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W piśmiennictwie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 572). Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Samo ogólnikowe stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje zatem jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Z powyższego ewidentnie wynika, iż możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego - rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaś,

w przypadku, gdy brak jest takiego bezpośredniego związku należy uznać,

że zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że uchylenie zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji było zasadne - bowiem rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności ustalić, czy [...] jest stroną przedmiotowego postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - a zatem czy mogło skutecznie wnieść wniosek o zawieszenie postępowania.

Następnie - zgodnie z zaleceniami Ministra - Wojewoda winien ponownie przeanalizować wszystkie okoliczności odnośnie ewentualnego zawieszenia postępowania z urzędu - biorąc pod uwagę ww. rozważania dotyczące istoty "zagadnienia wstępnego".

Podsumowując Sąd uznał, że Minister Środowiska prawidłowo uchylił postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania - przy czym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje postanowienie.

Mając powyższe na względzie należało zatem uznać, iż podniesione w skardze zarzuty

- jako całkowicie niezasadne - nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.