Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3308/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13i ust. 4a pkt 1-3; art. 40a ust. 5; art. 13k ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par 3 ust. 1 pkt 1-5; par 7 ust. 1 i 2; par 5 ust. 2 pkt 1;
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
article: art. 7; art. 8; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2012 r., którą nałożył na M. G. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] sierpnia 2011r. o godzinie [...] po drodze ekspresowej [...] ([...]km) na odcinku [...]. Jako podstawę zaskarżonej decyzji podano m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U z 2008 r., nr 218, poz. 1391), dalej u.d.p. oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2010 r. nr 249, poz. 1656, Dz. U. z 2011 r. nr 159, poz. 945), dalej u.t.d., a także załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (j.t. Dz. U. z 2011 r. nr 80, poz. 433 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie dróg.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] sierpnia 2011 r. Inspektorzy Transportu Drogowego na drodze krajowej [...] zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z ciągnika o nr rejestracyjnym [...] oraz z naczepy o nr rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. Z kontroli został sporządzony protokół, który skarżący podpisał bez uwag. Z jego zapisów wynika, że;

1. zespół ww. pojazdów łącznie przekraczał dopuszczalną masę całkowitą (dalej DMC) 3,5 t (vide dowody rejestracyjne okazane do kontroli);

2. ww. ciągnik wyposażony był w urządzenie viaBox, służące do poboru opłat elektronicznych;

3. w następstwie skanowania OBU zainstalowanego w ww. pojeździe stwierdzono łącznie 206 naruszeń, polegających na braku środków na koncie, w następujących okresach:

a. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

b. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

c. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

d. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

e. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

f. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

g. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

h. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

i. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

j. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

k. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

l. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów);

m. [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC ([...] incydentów).

Podczas kontroli ustalono także - w oparciu o okazane przez skarżącego do kontroli wykresówki oraz w oparciu o jego zeznania, że kierującym ww. pojazdem w ww. wymienionych dniach był skarżący. Użytkownikiem viaBox była B. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "S." [...] (dalej użytkownik).

Wobec powyższych ustaleń GITD z urzędu wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na niego kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat elektronicznych za ww. przejazdy po drogach krajowych (v. zawiadomienie z [...] sierpnia 2011 r.).

Jednocześnie organ wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do wskazania:

1. jaki rodzaj umowy na dokonywanie opłat elektronicznych posiadał użytkownik viaBoxu zamontowanego w ww. pojeździe;

2. czy w ww. okresach saldo na koncie tego użytkownika było zerowe, czy ujemne;

3. od kiedy konto tego użytkownika wykazywało brak środków na koncie;

oraz do nadesłania zdjęć z ww. incydentów wykonanych przez poszczególne bramownice (v. pismo z [...] sierpnia 2011 r.).

W odpowiedzi Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. poinformował, że użytkownik ww. viaBoxu podpisał umowę przedpłaconą (płatność ręczna) i w ww. okresach nie miał on środków na koncie, a brak ich po raz pierwszy nastąpił w dniu [...] sierpnia 2011 r. Nadto nadesłał zdjęcie ww. ciągnika wykonane dnia [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] na drodze [...] (km [...]) – pismo z [...] września 2011 r.

Odnosząc się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. zarzucił, że droga, po której się poruszał, nie była oznaczona jako droga płatna, a ponadto urządzenie viaBox emitowało różne, mylące dźwięki, których nie umiał jednoznacznie zinterpretować, pozostając przy tym w przekonaniu, że jego pracodawca – użytkownik ww. viaBoxu, uiszczał należne opłaty. Skarżący wskazał, że obecny system poboru opłat za przejazdy po drogach krajowych jest nowy i nie w pełni sprawny. Poinformował także, że natychmiast po kontroli opłaty zostały uregulowane.

GITD zawiadomił, że do odrębnego postępowania wyłączył naruszenie z dnia [...] sierpnia 2011 r. z godziny [...], zaistniałe na drodze krajowej [...] ([...] km).

Nakładając na skarżącego karę 3.000 złotych GITD wskazał, że w jego ocenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] sierpnia 2011r. o godz. [...] nie została uiszczona należna opłata elektroniczna za przejazd po drodze ekspresowej [...] ([...]km) na odcinku [...], wymienionej w załączniku nr 2 rozporządzenia w sprawie dróg.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucił błąd w ustaleniu stanu faktycznego. W szczególności podniósł, że § 6 ust. 5 i ust. 6 umowy zawartej przez użytkownika ww. viaBoxu przewidywały, iż powinien był być on informowany o stanie środków na koncie przez operatora systemu opłat elektronicznych, a takich informacji nie uzyskiwał. Nadto skarżący wskazał, że stan tego konta był na bieżącą monitorowany przez użytkownika i nie stwierdzono żadnych niedoborów środków na koncie. Jednocześnie poinformował, że wobec powyższych nieprawidłowości została złożona reklamacja, co jego zdaniem przemawia za koniecznością zawieszenia niniejszego postępowania do czasu jej rozpatrzenia. W załączeniu wniosku przedłożył do akt 3 odpisy zgłoszeń reklamacyjnych wraz z dowodami ich nadania na adres VIATOLL Centrum Obsługi Klienta w P. i wniósł o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. o wskazanie czy za ww. przejazd została uiszczona opłata; czy użytkownik ww. viaBoxu składał jakąś reklamację w zawiązku z nieprawidłowym działaniem urządzenia i czy została ona uwzględniona, bądź nie i z jakich przyczyn; czy umowa zawarta z użytkownikiem ww. viaBox umożliwiała uiszczenie opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

W piśmie z [...] czerwca 2012 r. Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. poinformował, że opłata za ww. przejazd nie została uiszczona; że użytkownik nie składał reklamacji, oraz że zawarta z użytkownikiem ww. viaBox umowa nie przewiduje możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. skarżący złożył wnioski dowodowe m.in. o sporządzenie opinii przez biegłego na okoliczność przyczyn wadliwego działania urządzeń viaToll.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że odcinek drogi, po którym poruszał się skarżący dnia [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] bez wątpienia należy do tych odcinków dróg, za przejazd po których, należy uiścić opłaty elektroniczne. Z akt bezsprzecznie wynika, że taka opłata nie została uiszczona, wobec czego na skarżącego, jako kierowcę ww. zespołu pojazdów prawidłowo nałożono karę pieniężną w kwocie 3.000 złotych.

Odnośnie okoliczności podniesionych przez skarżącego w toku postępowania GITD wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania, ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnych przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. W tej sytuacji okoliczności, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są istotne dla sprawy. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych nakładane są bowiem na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Nadto organ wyjaśnił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że organ rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów GITD wskazał, że jego zdaniem nie dotyczą one udowodnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania tej sprawy, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p. W związku z tym przyczyny (obiektywne, subiektywne, zależne od strony lub od niej niezależne), które spowodowały ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie mają znaczenia prawnego. Wskazał więc, że ewentualne przeprowadzenie ww. dowodów byłoby niecelowe i niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie.

Zdaniem GITD stan faktyczny niniejszej sprawy ustalono właściwie. Organ uznał, że z pism Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż za kontrolowany przejazd opłata elektroniczna nie została uiszczona, ponieważ stan salda konta użytkownika ww. viaBox, w okresie pomiędzy [...] a [...] sierpnia 2011 r. wynosił 0 złotych. Na koncie tego użytkownika nie było więc żadnych środków potrzebnych do uiszczenia opłaty elektronicznej. GITD wskazał przy tym, że skoro wyjaśnienia złożone przez operatora systemu pozostają w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego odnośnie tego, czy na koncie Viatoll znajdowały się środki na uiszczenie opłaty elektronicznej, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących, iż opłatę uiścił, to należało dać wiarę informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat. Jednocześnie GITD podniósł, że samo złożenie reklamacji u operatora systemu nie jest podstawą do umorzenia niniejszego postępowania.

Reasumując GITD stwierdził, że skarżący wykonując ww. przejazd był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Wobec tego, że obowiązku tego nie dopełniono, prawidłowo nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Skarżący w złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze zarzucił GITD na wstępie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a mianowicie:

a. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez GITD - na żadnym etapie tego postępowania, wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony, w szczególności poprzez nieuwzględnienie lub brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stanowiska w zakresie niewłaściwego działania ww. urządzenia viaBox oraz niewłaściwego działania systemu poboru opłat, a także faktycznego stanu środków pieniężnych na koncie użytkownika.

b. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie jego wniosków dowodowych jako nieistotnych dla rozpoznania sprawy, w szczególności w zakresie:

i. zwrócenia się Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. o wskazanie osób lub podmiotów, które zajmowały się obsługą systemu viaTOLL w miesiącu lipcu i sierpniu 2011 r. w zakresie dotyczącym użytkownika ww. viaBoxu i przesłuchanie ich w charakterze świadków na okoliczności wskazane w skardze do GDDKiA i wniosku o ponowne rozpatrzenie reklamacji, a dotyczące czy, a jeśli tak to kiedy, jakim środkiem komunikacji przekazana została użytkownikowi informacja dotyczącą osiągnięcia pułapu ostrzegawczego, czy też braku środków na koncie, błędnych i mylących wskazań systemu viaTOLL w zakresie ilości środków na koncie użytkownika (jak wynika z ww. skargi i wniosku po doładowaniu dnia [...] sierpnia 2011 r. kwotą 500 złotych i naliczeniu raportu tygodniowego na dzień [...] sierpnia 2011 r. na saldzie kwoty 106,95 złotych zakładka systemowa pozostałe saldo wykazywała niezmiennie na dodatnia kwotę w wysokości 458,21 złotych);

ii. zwrócenia się do jego pracodawcy – użytkownika ww. viaBoxu o okazanie tego urządzenia i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy funkcjonowało ono w sposób prawidłowy i czy w związku z tym miał on jako kierowca obiektywną możliwość zorientowania się, że jest uszkodzone, lub że konto jest nienaładowane, a tym samym czy mógł uniknąć złamania norm ustawy oraz celem ustalenia jaki był faktyczny stan środków pieniężnych na koncie ww. użytkownika;

iii. dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy działanie systemu viaTOLL (m.in. konto systemowe ww. użytkownika, sposób obsługi tego użytkownika oraz przekazywanie informacji między urządzeniami, składającymi się na ów system) w zakresie miejscowo i czasowo odpowiadającym przedmiotowemu postępowaniu, było prawidłowe, a w związku z tym czy użytkownik miał obiektywną możliwość zorientowania się w stanie konta, a także czy kierowca miał możliwość zorientowania się, że system działa nieprawidłowo, lub że konto jest nienaładowane, a tym samym czy mógł uniknąć złamania norm ustawy, a także celem ustalenia jaki był faktyczny stan środków pieniężnych na koncie ww. użytkownika.

c. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez niego dowolnych ustaleń, nie wynikających z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że w przedmiotowym okresie na koncie ww. użytkownika nie było środków pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej i dlatego opłata ta nie została uiszczona, a także że urządzenie viaBox i pozostałe urządzenia składające się na system elektronicznego poboru opłat działały w sposób prawidłowy;

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w odniesieniu do oceny zasadności pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania oraz w skutek nie odniesienia się przez GITD do całokształtu zarzutów zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący w skardze zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 13 u.d.p. poprzez zaniechanie odmowy zastosowania wskazanego przepisu ustawy, jako sprzecznego z Konstytucją w zakresie:

i. w którym pozwala on na kumulowanie kar administracyjnych w sytuacji, gdy jedno zachowanie wyczerpuje znamiona dwóch lub więcej wskazanych w tym przepisie deliktów administracyjnych, co prowadzi do nieuzasadnionej multipenalizacji i wielokrotnego karania za jeden czyn jako niezgodnej z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą proporcjonalności;

ii. w którym pozwala on na kumulowanie kar administracyjnych w sytuacji, gdy jedno zachowanie wyczerpuje znamiona dwóch lub więcej wskazanych w tym przepisie deliktów administracyjnych co może prowadzić do sytuacji, iż kierujący pojazdem bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej po drodze krajowej na odcinku o długości np. 10 km, na którym znajduje się np. 10 bramownic z urządzeniami rejestrującymi (ilość bramownic jest zależna od ilości dróg dojazdowych umożliwiających wjazd lub zjazd z drogi krajowej) obciążony zostanie karami administracyjnymi w wymiarze 30.000 złotych (po 3.000 złotych za przekroczenie każdej bramownicy) podczas, gdy ten sam kierujący pojazdem bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej po drodze krajowej na odcinku o długości 10 km, na którym znajdują się np. tylko 2 bramownice, zostanie obciążony karami administracyjnymi w wymiarze 6.000 złotych, co w jego ocenie jest pogwałceniem zasady równości wobec prawa, zasady proporcjonalności i zasady demokratycznego państwa prawnego;

iii. w którym pozwala na nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3.000 złotych w sytuacji, gdy koszt nieuiszczonej opłaty za przejazd może wynosić tylko 60 groszy, co w ocenie skarżącego narusza zasadę proporcjonalności oraz zasady demokratycznego państwa prawnego;

iv. w którym przewiduje nałożenie kary administracyjnej za przejazd bez uiszczonej opłaty na kierowcę a nie na stronę umowy z podmiotem pobierającym opłaty z wykorzystaniem sytemu elektronicznego poboru opłat i zarazem użytkownika urządzenia umożliwiającego pobieranie tych opłat jak również systemu informacji i obsługi konta (co w warunkach Polskich jest regułą i dotyczy sytuacji pracodawca i pracownik) co łamie zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej;

v. w którym wysokość kar pieniężnych jest określona w sposób bezwzględnie sztywny co nie dopuszcza uwzględnienia ewentualnego stopnia zawinienia czy też okoliczności danego deliktu co narusza zasady sprawiedliwości społecznej;

vi. w którym przewidziana w ustawie odpowiedzialność ma charakter absolutny co wyklucza jakiekolwiek dowodzenie przez podmiot odpowiedzialny okoliczności ekskulpujacych (np. błędu co do prawa, błędu co faktu przez wykazanie że zostało uczynione wszystko czego można było od niego rozsądnie wymagać aby nie dopuścić do naruszenie normy prawa) co narusza zasady sprawiedliwości społecznej;

vii. w jakim została wprowadzona zmiana przepisów ustawy oraz wprowadzony system viaTOLL;

b. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na naliczaniu kar za przekroczenie poszczególnych bramownic czy też odcinków dróg w sytuacji, gdy kara jest nakładana za przejazd po drodze publicznej bez względu na ilość przekroczonych w tej sytuacji bramownic czy też odcinków dróg;

c. art. 13k ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13k ust 1 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te zezwalają na kumulowanie kar administracyjnych w sytuacji, gdy jedno zachowanie wyczerpuje znamiona dwóch deliktów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniach swoich decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę według tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania ,że skarga M. G. podlega uwzględnieniu.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że za sporny przejazd po drodze płatnej nie została uiszczona opłata elektroniczna. Stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne.

Po pierwsze, w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego nie można bezkrytycznie dać wiary twierdzeniom spółki Kapsch, że opłata elektroniczna za przejazd nie została uiszczona choćby z tego powodu, że spółka Kapsch mijała się z prawdą twierdząc, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem systemu, czemu przeczy przedłożony przez skarżącego materiał dowodowy, dotyczący przedmiotowej reklamacji. Sąd zwraca uwagę, że niewniesienie wymaganej opłaty za pomocą systemu elektronicznego jest podstawą do nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w kwocie 3000 złotych, zatem konieczne jest nie budzące wątpliwości ustalenie, że pojazd przejechał po danym odcinku drogi bez uiszczenia tej opłaty.

Obowiązujące przepisy stanowią, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, z mocy art. 13i ust. 4a u.d.p. jest obowiązany do: włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (pkt 1); wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu (pkt 2); używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem (pkt 3).

Zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r., nr 91, poz. 524), dalej rozporządzenie z 30 kwietnia 2011 r. Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia: przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1. zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną w formie pisemnej; 2. odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3. instaluje urządzenie w pojeździe; 4. wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 czyli w formie przedpłaty; 5. ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2, czyli płatności okresowej za zabezpieczeniem.

Wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, a to w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 30 kwietnia 2011 r. Przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, na który wniesiona ma być opłata elektroniczna i który został określony w umowie między użytkownikiem, a pobierającym opłatę, a to zgodnie z § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji drogowej stwierdził poruszanie się przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] po drodze ekspresowej [...] ([...] km) na odcinku [...], wyszczególnionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie przedstawia pełnej sekwencji, składających się na sprawę uiszczenia opłaty elektronicznej czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy opłata elektroniczna za sporny przejazd rzeczywiście została poniesiona, czy też do realizacji rzeczonego obowiązku nie doszło z przyczyn leżących po stronie podmiotu zobowiązanego do wnoszenia opłat.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W wyroku z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83 Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Przy czym z zasadą prawdy obiektywnej ściśle wiąże się zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dokonując ustaleń co do okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze w niniejszej sprawie nie sprostał stawianym wyżej wymogom.

Za niewyjaśnioną w niniejszej sprawie uznać należy zasadniczą kwestię, tj. występowania w dacie i godzinie spornego przejazdu na koncie przypisanym użytkownikowi drogi środków finansowych wystarczających na pokrycie opłaty za tenże przejazd. W szczególności nie stanowi o dostatecznym wyjaśnieniu tej kwestii powoływanie się przez organ na twierdzenia przedstawiciela operatora odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, co do braku środków finansowych na koncie użytkownika w sytuacji, gdy strona konsekwentnie w toku postępowania podnosi, że na koncie były stosowne środki.

W ocenie Sądu wykazanie wadliwości działania systemu poboru opłat z powodów leżących po stronie podmiotu odpowiedzialnego za obsługę tego systemu, a w konsekwencji niepobranie środków dostępnych na koncie użytkownika za dany przejazd po drodze płatnej, nie powinno stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Po drugie, odnosząc się do zarzutu nieoznakowania drogi jako płatnej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażony w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13 k. ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zwrócił uwagę, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, "gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji."

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną."

Podkreślenia wymaga też okoliczność, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w realizacji rządowego programu ViaTOLL i za pomocą tego systemu, dokonuje poboru opłat elektronicznych. Firma Kapsch natomiast dba o prawidłowość działania ww. systemu elektronicznego, odczytującego przejazd konkretnego pojazdu i "skasowanie" opłaty. Opłaty wnoszone przez użytkowników systemu Viatoll zasilają konta operatora systemu (Kapsch), a finalnie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), zarządzanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Do KFD trafiają również kary za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach płatnych.

W myśl art. 40a ust. 5 pkt 1 u.d.p. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia tryb, sposób i termin wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania, w tym tryb dokonywania zwrotu nienależnie pobranych opłat elektronicznych.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał w dniu 30 kwietnia 2011 r. już wcześniej przywołane rozporządzenie w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w razie wniesienia opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia z 30 kwietnia 2011 r. przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości oznacza, że korzystający z drogi płatnej zastosował się do przepisów regulujących kwestie uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg płatnych. Zdaniem Sądu, jeżeli niepobranie stosownej opłaty wynika z błędów leżących po stronie systemu poboru opłat, to wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 13 k ust.1 pkt 1 u.d.p. za brak opłaty elektronicznej jest w istocie konsekwencją niedopełnienia obowiązku należytego zabezpieczenia systemu poboru opłat przez organ realizujący rządowy program viaTOLL. W takiej sytuacji, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest pogląd, że można stronie wymierzyć karę na podstawie wymienionego przepisu.

Na gruncie rozpatrywanego przypadku, wobec ustalenia, że doszło do złożenia reklamacji, w której zakwestionowano prawidłowość działania systemu poboru opłat, organ powinien w sposób rzetelny wyjaśnić dlaczego uznaje, że negatywny wynik takiej reklamacji nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela stanowiska organu, że reklamacja złożona u operatora systemu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem wykazania przez skarżącego, że w chwili spornego przejazdu posiadał na koncie środki umożliwiające pobranie przez system poboru opłat kwoty należnej za ten przejazd, nie byłoby podstaw do nakładania na skarżącego kary pieniężnej za przejazd drogą płatną bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Ponadto zawarte w decyzji stwierdzenia w żaden sposób nie wyjaśniają, z jakich powodów reklamacja została rozpatrzona negatywnie, natomiast skarżący konsekwentnie twierdzi, że podczas krytycznego przejazdu działanie systemu poboru opłat było wadliwe, przez co użytkownik pojazdu (B. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "S." [...]) oraz kierowca - skarżący (M. G.) nie mieli obiektywnej możliwości zorientowania się w stanie konta. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii świadczy o naruszeniu przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w tej i podobnych sprawach skarżący przeważnie podnoszą, że zabezpieczyli środki na koncie i na poszczególnych bramownicach były one pobierane przez system. Firma Kapsch stoi zaś na stanowisku, że zapisy na zestawieniu operacji finansowych użytkownika przedstawiają operacje zarejestrowane na jego koncie, które nie są równoznaczne z faktem uiszczenia opłat za przejazd po płatnym odcinku drogi. Jednocześnie Kapsch nie przedstawia żadnych dowodów stwierdzających, w jaki sposób odbywała się procedura przejazdu pod poszczególnymi bramownicami i w jaki sposób system odnotowywał (w zakresie opłat) te przejazdy - które bramownice odnotowały przejazd bez wniesienia opłaty, a które jej uiszczenie potwierdziły i w jakich wysokościach. Jeżeli zatem organ Inspekcji Transportu Drogowego opiera się na dowodach dostarczonych przez firmę Kapsch, to powinien domagać się kompletnej dokumentacji w tym zakresie, by przedstawić ją (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) w motywach rozstrzygnięcia. Przyjęcie za dowody w sprawie stwierdzeń firmy Kapsch, nie popartych właściwą dokumentacją, nie można uznać za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia Inspekcja Transportu Drogowego w tego rodzaju sprawie jest obowiązana.

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że w chwili spornego przejazdu nie było na koncie użytkownika środków na uiszczenie opłaty elektronicznej. Nie można także stwierdzić, czy urządzenie viaBox i pozostałe urządzenia składające się na system elektronicznego poboru opłat działały w sposób prawidłowy. Ponadto, co podnosił skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. droga, po której się poruszał nie była oznaczona jako płatna. Ta kwestia też nie została w żaden sposób przez organ wyjaśniona. Zważywszy, że sporny przejazd odbył się niespełna miesiąc od wprowadzenia w Polsce przedmiotowego systemu opłat, a Sądowi z urzędu wiadomo o analogicznych zarzutach podnoszonych przez skarżących w innych, lecz przedmiotowo tożsamych sprawach rozpatrywanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, wyjaśnienie powyższych kwestii jest szczególnie konieczne. Na kwestię braku oznaczenia drogi, jako płatnej wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z 21 sierpnia 2013 r.

Zdaniem Sądu bezkrytyczne przyjęcie materiału przedstawionego przez firmę Kapsch nie czyni zadość wymaganiom, jakie stawiają przed organem powołane przepisy procedury administracyjnej. Należy też dodać, że w uzasadnieniu decyzji GITD nie wyjaśnił logicznie i wyczerpująco powstałych wątpliwości, podnoszonych przez skarżącego.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest brak uzasadnienia organu, co do konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej za sporny przejazd pomimo, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. od godz. [...] UTC do [...] UTC system poboru opłat odnotował [...] tzw. incydentów. Należy zatem wyjaśnić, co podnosił również skarżący, czy w tej sprawie czasem nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami - (zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi), co nie jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 13 k. ust.1 u.d.p., wykładanego zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję RP - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 10 września 2014 r. sygn. akt P 36/13, a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia 4 stycznia 2013r. znak RPO-691806-V/12/ GM skierowanym do Ministra Transportu.

Potrzeba dokonania szczegółowych ustaleń w tej kwestii znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1588/13. W wyroku tym NSA za uzasadnione uznał stanowisko Sądu I instancji, że wykonywany płatnym odcinkiem autostrady przejazd może być uznany za jeden czyn, który podlegał jednej karze pieniężnej w związku z brakiem uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty. Sąd kasacyjny wskazał mianowicie, "Tym samym, fakt zarejestrowania tego przejazdu, charakteryzującego się cechą jednorodności, przez dwie bramownice usytuowane na 64 i 131 km płatnego odcinka autostrady A4, nie uzasadniał dwukrotnego wymierzania kary pieniężnej za ten jeden przejazd".

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych na podstawie postanowienia referendarza sądowego.