Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 430/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], o ustaleniu na rzecz P. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (specjalizacja mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą działkę nr 9 oraz część działek nr 1 i nr 8, AM-[...], obręb R., położonych we W. przy ul. O..

W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych - w tym ustalania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów oraz informację o uzyskanych w toku postępowania uzgodnieniach i opiniach. Ponadto podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w części graficznej decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono w części tekstowej analizy stanowiącej załącznik nr 2 i w części graficznej analizy, stanowiącej załącznik nr 3. W orzeczeniu zawarto również klauzulę informującą, że decyzja nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 sierpnia 2015 r. na wniosek P. S..

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ocenił, że spełnione zostały łącznie warunki których mowa w przepisie art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.).:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. O.;

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem: B- R III grunty rolne zabudowane (działka nr 9); R lIl a - grunty orne (część działki nr 8); dr (część działki nr 1) - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

- żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie planistyczne), mając na uwadze szerokość frontu działek nr 8 i nr 9 (około 20 m) - organ stwierdził, że minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 60 m w każdą stronę od granic terenu objętego wnioskiem z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru, przecięcia działek drogowych oraz terenu zamkniętego wojskowego. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z oglądu mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego, organ poszerzył obszar analizowany o około 100 m w kierunku ul. W. i około 100 m w kierunku ul. L. - mając na uwadze, że w każdym przypadku obszar analizowany powinien być wyznaczany indywidulanie, przy uwzględnieniu zasady aby tworzył on pewną urbanistyczną całość. Poszerzenie terenu obszaru analizowanego, organ uzasadnił koniecznością wyznaczenia takiego terenu, który umożliwi uzyskanie pełnej a zarazem wystarczającej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analiza stanu faktycznego tak wyznaczonego terenu wykazała, że planowana inwestycja znajduje się kwartale zabudowy ograniczonym ulicą O., W. i L.. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu zainwestowania istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr 10/2, nr 12/2, nr 11/1) oraz jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z towarzyszącą zabudową gospodarczą związaną z uprawą ogrodniczą. Występują też różnorodne aktywności gospodarcze i usługi (w tym, m. innymi magazyny, hurtownie, biura) - po przeciwnej stronie ul. O., na skrzyżowaniu ul. O., W. i L.. Na terenie objętym wnioskiem istnieje warsztat samochodowy z garażem. Zdaniem organu, planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowej istniejącej na obszarze analizowanym oraz funkcji istniejącej na terenie zainwestowania. W oparciu o wyniki analizy - stosownie do wymogów rozporządzenia planistycznego - organ wyznaczył także wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, które jego zdaniem są bliskie parametrom uzyskanym w wyniku analizy i pozwolą na realizację inwestycji stanowiącej kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanym i na terenie zainwestowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Spółka jawna zarzucając, że w decyzji nie określono w sposób szczegółowy i jednoznaczny warunków ochrony dla osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Zdaniem odwołującej się, treść decyzji w punkcie ustalającym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie ochrony przed hałasem, nie precyzuje jakie normy dopuszczalnego hałasu znajdują zastosowanie dla przedmiotowej inwestycji, wskazując tylko na konieczność zachowania norm hałasu określonych w tabeli nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku dla terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, pomimo, że w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna i wielomieszkaniowa - dla których zgodnie z ww. rozporządzeniem obowiązują inne normy. Treść decyzji nie pozwala zatem na określenie, którą z dopuszczalnych norm hałasu, inwestor powinien w przyszłości zachować. Zarzucono także, że organ w sposób nieuzasadniony wyznaczył granice obszaru analizowanego ze znacznym przekroczeniem określonego w § 3 rozporządzenia planistycznego wskaźnika odległości w jakiej prowadzi się analizę okolicznej zabudowy. To zaś pozwoliło organowi uzyskać do analizy maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,51 i dzięki takiej "manipulacji", na ustalenie na tym samym poziomie wskaźnika dla planowanej inwestycji.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego.

W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium wyjaśniło charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, wskazując przede wszystkim na jej związany charakter wynikający z przepisów art. 59 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 3 ustawy. Następnie przywołało przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

W kontekście zarzutów odwołania Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa w zakresie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego. W tym zakresie wyjaśniło, że § 3 rozporządzenia planistycznego określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie większego obszaru - indywidulanie w każdym przypadku. Zdaniem Kolegium, można wyznaczyć większy obszar analizowany, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli pozwoli to na zebranie pełniejszego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji. W zależności od stanu faktycznego - każdorazowo organ powinien rozważyć przyjęcie takiego obszaru analizy, aby możliwym było dokonanie ustaleń w sprawie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wyznaczając teren poddany analizie zasadnie poszerzył go poza minimalne granice obszaru, które zgodnie z rozporządzeniem wyniosły 60 m. Taki minimalny obszar nie pozwoliłby bowiem na uzyskanie "całości urbanistycznej" a tym samym, nie dawałby pełnej wiedzy o stanie zabudowy i zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Organ wyznaczył obszar analizowany w odległości od granic działki nr 9 - w kierunku północnym około 200 m, wschodnim - około 350 m, południowym około 150 m i zachodnim - około 70 m. Granice tak wyznaczonego obszaru, obejmują całe działki geodezyjne przebiegając po obrysie ich granic. Istotne również jest, że Prezydent wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że tak wyznaczony obszar analizowany niezbędny był do uzyskania pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, organ zasadne przyjął do analizy obszar przekraczający minimum określone w rozporządzeniu, gdyż pozwoliło to na przeprowadzenie prawidłowej analizy w zakresie funkcji i cech zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że z niewadliwie przeprowadzonej analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym dominuje bowiem funkcja mieszkaniowa (wielorodzinna) ale także funkcja usługowa. Występują różnorodne aktywności gospodarcze i usługi, w tym magazyny, hurtownie, biura. Na terenie objętym wnioskiem istnieje już warsztat samochodowy z garażem. Planowane zamierzenie obejmuje jedynie rozbudowę i nadbudowę już istniejącego budynku o funkcji usługowej tj. warsztatu samochodowego. Zdaniem Kolegium, wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany pozwolił stwierdzić, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w terenie sąsiedzkim. Wyjaśniając obszernie jak należy rozumieć pojęcie kontynuacji funkcji kolegium zauważyło, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Funkcje usługowe towarzyszą zaś funkcji mieszkaniowej.

Zastrzeżeń organ odwoławczego nie budzi także prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów zabudowy, która miała miejsce z poszanowaniem przepisów u.p.z.p i rozporządzenia planistycznego. Organ w sposób szczegółowy omówił sposób ustalenia poszczególnych wskaźników odnosząc go do przepisów ww. rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło zwłaszcza, że prawidłowo wyznaczony został wskaźnik zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się także wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 . Organ zauważył zatem, że według analizy średni poziom wskaźnika zabudowy wynosi 0,29 przy wartościach skrajnych mieszczących się w przedziale 0,1632 do 0,51. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy wyznaczony został na innym poziomie niż wartość średnia - do 0,51. Jest to wartość wyższa od średniego wskaźnika ale uzasadniona w kontekście dużego zróżnicowania tego wskaźnika na badanym obszarze. Kolegium wyjaśniło także, że zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane prawem elementy. Wbrew zarzutom odwołania, zawarte w niej ustalania dotyczące ochrony osób trzecich przed hałasem spowodowanym inwestycją są wystarczające na etapie postępowania lokalizacyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być one bardziej uszczegółowione. Prezydent jednoznacznie wskazał bowiem, że teren zainwestowania musi spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei warunki zawarte w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, winne zostać uwzględnione w dokumentacji projektowej sporządzonej dla celów postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskana pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że kwestia zgodności inwestycji między innymi z wymogami ochrony środowiska - w tym, w zakresie ochrony osób trzecich przed hałasem - w sytuacji gdy dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będzie przedmiotem badania właściwego organu architektoniczno - budowlanego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Istotne jest również, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja obiektu będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego wymaga zgodności z warunkami technicznymi. Dlatego nie można uwzględnić omawianych zarzutów odwołania. Mogą być one natomiast podnoszone przed organem architektoniczno-budowlanym. Kolegium uznało także, że w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy dla tego etapu inwestycyjnego, określono wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, wskazując na konieczność projektowania i budowy zgodnie z przepisami prawa, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Spółka z o.o. sp. komandytowa, jako następca prawny A. spółka jawna, zarzucając naruszenie:

1. art. 54 pkt. 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 i tabelą numer 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., nr 112), polegające na zaniechaniu określenia w treści decyzji w sposób szczegółowy i jednoznaczny warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i poprzestanie na odesłaniu do tabeli numer 1 stanowiącej załącznik do ww. Rozporządzenia. Tymczasem wspomniana tabela nr 1 zawiera różnorodne parametry norm maksymalnego poziomu hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, zaś z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w sąsiedztwie znajdują się zarówno budynki mieszkaniowe wielorodzinne jak i jednorodzinne. W konsekwencji wydana decyzja uniemożliwia ustalenie jaki dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z terenu nieruchomości inwestora dopuszczono w ramach wydanej decyzji;

2. § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), polegające na przyjęciu, że przy ustalaniu w decyzji o warunkach zabudowy warunków ochrony przed hałasem wystarczające jest odesłanie do tabeli numer 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bez konieczności wskazania w sposób konkretny dopuszczalnego poziomu emisji hałasu, w sytuacji gdy takie odesłanie nie stanowi ustalenia wskaźnika dopuszczalnego poziomu- emisji hałasu, -uniemożliwiając- ustalenie w sposób wyraźny obowiązku w zakresie ochrony przed hałasem, jaki zostaje nałożony na inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji - warunkach zabudowy;

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez nieuzasadnione wyznaczenie granic obszaru analizowanego ze znacznym przekroczeniem określonego w powołanym przepisie wskaźnika odległości do jakiej prowadzi się analizę okolicznej zabudowy. Powyższe naruszenie skutkowało bezpodstawnym ustaleniem maksymalnej wysokości wskaźnika wielkości zabudowy w analizowanym obszarze na poziomie 0,51 i w następstwie tego, naruszeniem przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia poprzez określenie wnioskodawcy maksymalnego wskaźnika wielkości zabudowy jego działki o wartości 0,51, w sytuacji, gdy maksymalna wartość wskaźnika zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym winną być niższa, a nadto przy uwzględnieniu faktu, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia wnioskodawcy wskaźnika zabudowy w górnej granicy tego parametru.

Mając na względzie przedstawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując skargę strona w pierwszym rzędzie podała, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 11 kwietnia 2006 r.- nabyła od Spółki działającej pod firmą B. sp. j. z siedzibą w miejscowości Ś. nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr 7, obręb R., położoną we W. przy ul. O. A, która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działkami nr 9 i nr 8 (obręb R.), objętymi złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przejście prawa własności nie zostało jeszcze ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 7 przez Sąd Rejonowy dla [...] pod numerem [...], jednakże widnieją w niej już wzmianki o złożonych wnioskach w tym zakresie. Tym samym A.. spółka z o.o. spółka komandytowa jako właściciel nieruchomości przyległej do działki objętej wnioskiem, w świetle art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma taki sam interes prawny w żądaniu przeprowadzania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, jak inni właściciele działek sąsiednich (w tym jak poprzedni właściciel działki nr 7). Interes ten wyraża się w prawidłowym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa ustaleniu warunków zabudowy dla działki sąsiedniej.

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika, między innymi, że podobnie jak jej poprzednik prawny na etapie postępowania odwoławczego, Spółka uważa, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono w sposób prawidłowy dopuszczalnych norm emisji hałasu, a tym samym nie określono jednoznacznie warunków ochrony dla osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Skarżąca wskazała, że skoro w przywołanym już wcześniej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. przewiduje się inne normy dopuszczalnego hałasu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i inne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a w sąsiedztwie działki zainwestowania, obok zabudowy wielorodzinnej, znajduje się także budynek jednorodzinny, to organ powinien wskazać konkretne normy obowiązujące. Zdaniem skarżącej, błędne jest twierdzenie Kolegium, że nie można tego uczynić na etapie decyzji o warunkach zabudowy a dopiero w pozwoleniu na budowę. Kolegium zakłada bowiem, że dopiero ostateczny kształt inwestycji pozwalał będzie na określenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Tymczasem określenie tego parametru następuje z uwzględnieniem rodzaju i charakteru okolicznej zabudowy, czyli czynnika niezależnego od planowanej inwestycji.

Argumentując zarzuty wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, Spółka podniosła, że organ nie wyjaśnił przekonująco przyczyn dla których zwiększył obszar analizowany. Zdaniem strony, obszar analizowany powinien mieścić się w granicach kwartału zabudowy wyznaczonych ulicami O., W. i L. który tworzy jednostkę osiedleńczą, w której występuje co do zasady zabudowa mieszkaniowa. Nie znajduje zaś uzasadnienia twierdzenie organu, jakoby istniały okoliczności przemawiające za poszerzeniem obszaru analizowanego dla zbadania obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Skarżąca zarzuciła organowi, celowe poszerzenie tego obszaru dla ujęcia w nim konkretnej działki - tj. działki nr 18 - dzięki czemu, możliwe było ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,51 znacznie przekraczającego średni wskaźnik występujący przy zabudowie mieszkaniowej w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. Sąd dopuścił w do udziału w postępowaniu na prawach strony J. G. w związku przeniesieniem na niego, opisanej na wstępie, decyzji Prezydenta W. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania J. G. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Sąd administracyjny nie ocenia zatem rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej także jako u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sądu uznał, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie niezgodność z prawem skarżonej decyzji tego rodzaju, uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie wzmiankowanej już wielokrotnie wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p). Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie planistyczne), w którym określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno - architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Sporządzona przez uprawnionego architekta - urbanistę analiza urbanistyczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki tej analizy, stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictw. Merytorycznej ocenie organu podlega zatem, między innymi, prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustaloną przez niego wielkość obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, że wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06, LEX nr- 320109 wskazał, że wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665 wskazując, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Reguły o których mowa w tych orzeczeniach mają walor ogólniejszy, odnoszący się nie tylko do uwzględniania w analizie konkretnych działek jako sąsiednich, ale także do wyznaczenia obszaru analizowanego. W kontekście zarzutów skargi, podkreślić należy, że rozporządzenie planistyczne określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego, nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie powiększenia tego obszaru. Każdorazowo zatem prawidłowa analiza powinna być sporządzona przy uwzględnieniu tego, że objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Na ten aspekt zwraca również uwagę NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., II OSK 760/12 (CBOSA, nsa.gov.pl) stwierdzając, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. NSA zauważa, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. też wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467). Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza to, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W każdym indywidualnym przypadku należy więc widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której, decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, Lex nr 1145557).

Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. II SA/Kr 1710/14 CBOSA).

Aprobując powyższy pogląd, za trafne także należy uznać stanowisko, że w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gd 585/08, podobnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/Bk 605/07).

Skład orzekający podziela też argumentację, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, którą organ może w sposób całkowicie dowolny wykonać, ale też brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że muszą zaistnieć jakieś nadzwyczajne okoliczności by obszar ten wyznaczać w większym niż w minimalnym rozmiarze a warunki zabudowy ustalać w nawiązaniu jedynie do najbliższej zabudowy. Jak najbardziej dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jeżeli pozwoli to na realizację prawa do zabudowy a jednocześnie nie kłóci się z zastanym na danym obszarze układem urbanistycznym. Jak to już jednak zaznaczono, wyznaczenie tego obszaru musi być przez organ uzasadnione (tak w przywołanym już wyżej wyroku II SA/Kr 1710/14).

Pogląd ten został zaaprobowany także w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15 NSA przyjął, że organ wydający decyzję urbanistyczną może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Organ sam podejmuje decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym musi to uzasadnić. Z kolei w wyroku z dnia 15 lipca 2009r. II OSK 1153/08, NSA stwierdził, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Jeżeli zatem przy ustalaniu obszaru analizowanego pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny.

Przedstawienie powyższych uwag było konieczne, gdyż w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na obszarze większym niż jego minimalna powierzchnia, określona w § 3 rozporządzania planistycznego. Sąd nie znalazł jednak podstaw do kwestionowania przyjętego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak wskazał organ w realiach niniejszej sprawy obszar minimalny wynosi 60 m. Jego poszerzenie skutkujące tym, że odległości granic wyznaczonego obszaru od granic terenu objętego wnioskiem wynoszą odpowiednio: w kierunku północnym ok. 200 m, wschodnim ok. 350 m, południowym ok. 150 m i zachodnim ok. 70 m, znajduje swoje uzasadnienie we wskazywanej przez organy potrzebie uzyskania pełnej wiedzy co do kontynuacji funkcji i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dla wielkości obszaru znacznie ma i to, że granice obszaru poddanego analizie nie dzielą działek zabudowanych lecz przebiegają przy uwzględnieniu pełnego obrysu granic geodezyjnych tych działek, co także rzutuje na jego wielkość (np. na poszerzenie obszaru w kierunki wschodnim do 350 m wpływ miała wielkość działki nr 13/1 sąsiadującej z działką nr 7). Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że po ocenie całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z oglądu mapy, uznał, że zachodzi potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego aby tworzył on urbanistyczną całość. Dzięki temu poszerzony obszar analizy umożliwił uzyskanie pełnej i wystarczającej informacji na temat funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. na obszarze całej jednostki osiedleńczej. Stanowisko to zostało zweryfikowane i podzielone przez organ II instancji. Tym samym nie można zarzucić organom dowolności działania, skoro wyjaśniły przyczyny poszerzenia obszaru analizowanego. Podane powody, które przy uwzględnieniu, że najbliższe sąsiedztwo terenu zainwestowania jest mało zurbanizowane, są dostatecznie przekonujące (obok występuje działka nr 7 - według analizy wykorzystywana gospodarczo z uprawą roślin szklarniowych, następne za nią działki nr 6/1 i nr 6/2 są niezabudowane; pod drugiej stronie ul. O. do której przylega teren zainwestowania znajduje się duży obszar wojskowych terenów zamkniętych; w kierunku ul. L., wzdłuż ul O. na działkach nr 10/1 i nr 10/2 występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). W ocenie Sądu, faktyczny stan zagospodarowania terenów znajdujących się w minimalnym obszarze analizowanym, uniemożliwiał ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami. Zauważyć w tym miejscu należy, że wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione może być od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie, istnienia zabudowy tylko w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenia działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, czy też różnorodnością zabudowy. W badanej sprawie na konieczność wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego wpływ miały takie czynniki jak wielkość nieruchomości objętych analizą, stopień rozproszenia zabudowy, oddzielenie działek objętych analizą drogą publiczną). W rezultacie należy podzielić pogląd organów, że dopiero poszerzony obszar analizowany pozwalał na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia niniejszych warunków zabudowy.

Podnoszony przez skarżącą zarzut "wyjścia" z obszarem analizowanym poza "kwartał zabudowy ograniczony ul. W., L. i O. tworzący zakreśloną urządzaniami infrastruktury drogowej jednostkę osiedleńczą" nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu co do wybiórczego i motywowanego wyłącznie potrzebą "poszukiwania" obiektów budowlanych o funkcji gospodarczej (znajdujących się poza granicami tego kwartału) poszerzenia obszaru analizowanego dla uzasadnienia wydania niniejszych warunków zabudowy. Raz jeszcze zauważyć należy, że przyjęcie do analizy obszaru minimalnego określonego w rozporządzeniu powadziłoby do sytuacji w której, obszar badania organu praktycznie obejmowałby nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące (ewentualnie następne) z terenem inwestycji, które nie pozwalałyby organowi na uzyskanie pełnej i wystarczającej wiedzy co do kontynuacji w sąsiedztwie funkcji oraz innych koniecznych wskaźników i parametrów zabudowy. W kierunku ul. W. obszar minimalny ograniczony byłby bowiem do działki nr 7 i przylegającej do niej działki nr 6/2 (niezabudowanej). Zasadnie zatem organ poszerzył w tym kierunku granice obszaru analizowanego poza ul. W. (graniczącą z działką nr 6/2) o najbliższy teren przylegający do tej ulicy. Mały stopień zurbanizowania w tym kierunku, bliskie sąsiedztwo dróg publicznych i ich skrzyżowań, sąsiedztwo terenów niezbudowanych - uzasadniają stanowisko organu, że obszar minimalny nie tworzył urbanistycznej całości. Z podobnych przyczyn - ze względu na jednorodność funkcji terenów sąsiadujących z działką zainwestowania od strony ul. W. (działki nr 10/1, nr 10/2), zasadne było poszerzenie obszaru analizowanego także w tym kierunku i objęcie analizą też działek 11/1, nr 12/2 i nr 13/2 - przy czym wielkość tej ostatniej spowodowała zwiększenie odległości obszaru w kierunku wschodnim. Nadto organ lokalizacyjny poszerzając teren analizowany nie jest zobligowany do zakreślenia jego w takich samych odległościach w każdym kierunku. Istotne bowiem jest, aby wyznaczony on został w sposób miarodajny z punktu widzenia konkretnych okoliczności sprawy, a zatem tak, aby jego obszar pozwalał na przyjęcie, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie wpisuje się lub nie w sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz istniejący tam ład przestrzenny. W realiach niniejszej sprawy organ poszerzył obszar poza ul. W., uzasadniając to koniecznością wyznaczenia obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co znajduje swoje uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Tak ustalony obszar analizowany pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja - polegająca jedynie na rozbudowie i nadbudowie już istniejącego obiektu o funkcji usługowej (warsztatu samochodowego) - wpisuje się w istniejący tam teren zabudowy mieszkaniowej, głównie wielorodzinnej i towarzyszącej jej funkcji usługowej. W postępowaniu lokalizacyjnym, zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W tym kontekście zauważyć należy, że charakter planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i ze względu na swój charakter niewiele zmieni w dotychczasowych uwarunkowaniach urbanistycznych. W realiach niniejszej sprawy poszerzenie obszaru analizowanego służyło zatem ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

W konsekwencji podzielić należało stanowisko organów, że przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek, pozwala na stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową wielorodzinną a także usługową. Przypomnieć należy, że zamiar inwestycyjny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do rozbudowy i nadbudowy już istniejącego budynków usługowego (warsztatu samochodowego). Nie mamy więc do czynienia z powstaniem nowego obiektu usługowo-handlowego a tylko z jego rozbudową. Trafne zatem Kolegium zauważyło, że na obszarze poddanym analizie urbanistycznej dominuje funkcja mieszkaniowa (wielorodzinna) ale też usługowa oraz, że występują różnorodne formy aktywności - gospodarcze i usługi, w tym magazyny, hurtownie i biura. Organy nie mogły pominąć, że na terenie objętym wnioskiem istnieje warsztat samochodowy z garażem. Podzielić zatem należało stanowisko Kolegium, że rozbudowa i nadbudowa budynku warsztatowego będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej na terenie sąsiednim.

W realiach niniejszej sprawy przyjdzie również zauważyć, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 308/12).

W dalszej części należy zgodzić się z Kolegium w ocenie ustalonego dla terenu zainwestowania wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustęp 2 tego przepisu, dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla spornej inwestycji wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,51, przy średnim poziomie współczynnika zabudowy wynoszącym 0,29 i przy wartościach skrajnych znajdujących w przedziale od 0,16 do 0,51. W ocenie Sądu, przekroczenie przez ustalony wskaźnik średnich wartości, znajduje umocowanie w wynikach analizy. Na obszarze analizowanym brak jest bowiem jednolitego wzorca urbanistycznego na podstawie którego można byłoby określić wartości wskaźnika zabudowy. Słusznie wobec tego powołało się Kolegium na duże zróżnicowanie i znaczną rozpiętość tego współczynnika. Nadto sama działka objęta inwestycją posiadają dość wysoką wartość współczynnika zabudowy i podniesienie go do 0,51 nie spowoduje naruszenia walorów urbanistycznych sąsiedztwa. Powyższe powoduje, że podwyższenie wskaźnika zabudowy w realiach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy, nie jest niczym wyjątkowym i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym.

Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania pozostałych określonych w zaskarżonej decyzji elementów zabudowy w zakresie linii zabudowy (kontynuacja linii zabudowy na działce sąsiedniej nr 7 - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzania), szerokości elewacji frontowej na poziomie do 13 m - stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7 m przy średnim wskaźniku 8,35 m, jak też geometrii dachu. Przyjęte parametry znajdują bowiem swoje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy.

Prawidłowo również organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej - od strony ul O. (art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. Pismo C. sp. z o.o. z dnia 1 września 2015 r. oraz pismo D. SA z dnia 15 września 2015 r. i z 17 września 2015 r., pismo ZDiUM z dnia 31 sierpnia 2015 r.) Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, albowiem zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. grunty rolne stanowiące użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, nie wymagają zgody na zmianę na cele nie rolne. Ponadto, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazującego na zaniechanie określenia w decyzji lokalizacyjnej w sposób szczegółowy i jednoznaczny warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i poprzestaniu jedynie na odesłaniu do tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Sąd podziela stanowisko prezentowane w tym względzie przez Kolegium, że zawarte w kwestionowanej decyzji ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich przez hałasem spowodowanym inwestycją są, na tym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest postępowanie lokalizacyjne, wystarczające i nie mogą być bardziej uszczegółowione. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza, że realizacja planowanego zamierzenia będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno- budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi.

Dostrzec także należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma w dużym stopniu charakter informacyjny, wskazując inwestorowi jakie przepisy prawa będą brane pod uwagę przy realizacji inwestycji. Z tego względu samo sformułowanie zapisu w decyzji lokalizacyjnej - z powołaniem się na art. 115 u.p.o.ś. - że obszar zainwestowania jest położony w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej dla których dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych dla tych terenów określonych w tabeli I ww. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jest w zupełności wystarczający. Taka treść decyzji oznacza tyle, że przygotowany na kolejnym etapie projekt budowlany, musi przewidzieć takie rozwiązania techniczne, aby normy hałasu po wykonaniu inwestycji nie przekraczały ustalonych w rozporządzeniu poziomów. Trafnie organ wywodzi, że według obowiązujących przepisów, kwestia zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska między innymi w zakresie ochrony przed hałasem, w sytuacji gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, będzie przedmiotem badania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1800/12). Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia (hałas w tym wypadku) nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów uznając za nieuzasadnione podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a skargę oddalił.