Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1460/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 2 i  ust. 1a;  art. 226 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie WSA Krzysztof Kandut (spr.), Dorota Kozłowska, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia prezydenta miasta w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), stwierdziło nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] r. nr [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta P. na lata [...] - [...].

Uchwała zapadła w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta P. zarządzeniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 232 w zw. z art. 229 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 – dalej zwana: UFP), dokonał zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta P. na lata [...] – [...] (dalej zwana: WPF), które to zmiany przedstawił w załączniku do tego zarządzenia. Jednocześnie w "Objaśnieniach" przyjętych wartości dla WPF wskazane zostały akty normatywne, które stanowiły podstawę zmian po stronie dochodów (dochodów bieżących oraz dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące), wydatków (wydatków bieżących, wynagrodzeń i naliczanych od nich składek oraz wydatków majątkowych), rozchodów i kwoty długu. W "Objaśnieniach" wskazano także, że zmiany w planowanej realizacji budżetu w poszczególnych latach wpłynęły nieznacznie na wysokość wskaźnika spłaty zobowiązań określonego w art. 243 UFP.

Zarządzenie powyższe wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej 24 czerwca 2019 r., a [...] r. Uchwałą Nr [...] Kolegium RIO wszczęło postępowanie nadzorcze. W toku tego postępowania odbyło się posiedzenie Kolegium RIO, z udziałem przedstawicieli Prezydenta miasta P., w toku którego omówiono przedmiotowe w sprawie Zarządzenie z [...] r. Na posiedzeniu tym w szczególności wskazano, że miasto P. jest stroną umowy wsparcia z [...] r., mocą której zobowiązało się udzielić wsparcia spółce komunalnej "A" w przypadku nie wywiązania się przez tę spółkę wobec finansującego (firmy B S.A.) z płatności rat za wyposażenie placówki medycznej (sprzęt medyczny). Spółka komunalna zawarła bowiem z firmą B S.A. umowę sprzedaży sprzętu medycznego i zgodnie z postanowieniami w/w umowy wsparcia, w przypadku opóźnienia płatności poszczególnej raty zobowiązania wynikającego z umowy, wynoszącego co najmniej 7 dni od terminu płatności, finansujący zobowiązany jest powiadomić Gminę o zaistniałym opóźnieniu, a Gmina zobowiązana jest udzielić wsparcia finansowego poprzez wniesienie do spółki komunalnej wkładu pieniężnego i podwyższenie jej kapitału zakładowego w kwocie nie mniejszej niż kwota wymaganej raty przypadającej do zapłaty zgodnie z harmonogramem spłat, do maksymalnej kwoty [...]zł, co ujęte zostało w WPF.

Ponadto w toku w/w posiedzenia Kolegium RIO ustalono, że [...] r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na objęcie przez Gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki "A" sp. z o.o. wkładu pieniężnego w kwocie [...]zł w latach [...] - [...], a przyczyną podwyższenia kapitału zakładowego jest sfinansowanie zakupu sprzętu medycznego oraz adaptacja pomieszczeń pracowni RTG, a także udzielenie wsparcia, zgodnie z w/w umową wsparcia z [...] r. Kolegium RIO wskazało, że na mocy § 2 ust. 6 umowy wsparcia, Gmina zobowiązała się podjąć wszelkie dostępne jej środki prawne i faktyczne, aby doprowadzić do podwyższenia kapitału spółki komunalnej, zgodnie z postanowieniami tej umowy, oraz spowodować, aby udzielone wsparcie finansowe doprowadziło do spłaty zobowiązań wobec finansującego, a nadto do naprawienia szkody finansującego wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania wynikającego z umowy wsparcia, nawet gdy niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności, za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności. Umowa wsparcia obowiązuje od [...] r. do [...] r. i zgodnie z tą umową, zobowiązanie Gminy polegające na podniesieniu kapitału zakładowego spółki komunalnej ujęte jest w WPF jako przedsięwzięcie, gdzie wskazano, że kapitał zakładowy będzie uzupełniany w latach [...] - [...] w kwocie [...] zł każdego roku.

Na pytanie Kolegium RIO przedstawiciel Miasta podał, że w budżecie Miasta w poszczególnych latach została zabezpieczona kwota [...]zł i faktycznie corocznie jest podwyższany kapitał zakładowy spółki. Zamiarem Gminy było udzielenie wsparcia finansowego spółce komunalnej w momencie, gdy nie będzie ona w stanie wywiązać się ze spłaty zobowiązań, jednak taka sytuacja nie miała dotąd miejsca. Dofinansowanie spółki komunalnej w kwocie [...] zł następuje raz w roku, w całości, i nie jest uzależnione od sytuacji finansowej spółki.

Na pytanie Kolegium RIO przedstawiciel Prezydenta Miasta wyjaśnił także, że rozważano możliwość zakupu sprzętu przez jednostkę samorządu terytorialnego i jego wniesienie aportem do spółki komunalnej, jednakże uznano to rozwiązanie za ryzykowne z podatkowoprawnego punktu widzenia, a nadto Miasto nie było w stanie sfinansować całej kwotę jednorazowo. Była także rozważana możliwość udzielenia przez Gminę poręczenia spółce komunalnej, jednak poręczenie zaliczane jest do wskaźnika poziomu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego, zatem odstąpiono od tego zamysłu. Dodał, że w istocie umowa wsparcia wywołuje skutki ekonomiczne podobne do poręczenia, nie była jednak ona zaliczana do ustalanego wskaźnika zadłużenia.

Kolejne posiedzenie Kolegium RIO, z udziałem przedstawicieli Prezydenta Miasta P., odbyło się [...] r. i w jego efekcie podjęta została zaskarżona uchwała w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] r. w sprawie zmian w WPF. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności w/w Zarządzenia Kolegium RIO wskazało istotne naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP, poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z zawartej umowy wsparcia finansowego z [...] r., która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta P.

Motywując swoje stanowisko Kolegium RIO przywołało niektóre postanowienia umowy wsparcia zawartej [...] r. między Gminą P. oraz B S.A. w L. i A Sp. z o.o. (dalej zwana: spółka komunalna). Wskazało, że przedmiotem umowy, zawartej na okres od [...] r. do dnia [...] r., jest uregulowanie zasad wsparcia finansowego, którego Gmina zobowiązała się udzielić spółce komunalnej. Wsparcie to związane było z umową sprzedaży zawartą [...] r. między B S.A. z L. oraz spółką komunalną, na mocy której ta ostatnia nabyła sprzęt medyczny stanowiący wyposażenie Szpitala Miejskiego. Gmina zobowiązała się natomiast udzielić spółce komunalnej wsparcia finansowego w takim zakresie, w jakim będzie to konieczne aby spółka komunalna wywiązała się ze wszystkich zobowiązań wobec B S.A. I tak, w przypadku opóźnienia płatności raty wynoszącego co najmniej 7 dni, B S.A. zobowiązała się powiadomić o tym Gminę, a ta zobowiązała się udzielić niezwłocznie wsparcia finansowego poprzez wniesienie do spółki komunalnej wkładu pieniężnego i podwyższenie jej kapitału zakładowego w kwocie nie mniejszej niż kwota wymagalnej raty przypadającej do zapłaty. Gmina oświadczyła przy tym, że przedsięwzięcie polegające na dokapitalizowaniu spółki komunalnej ujęte zostało w WPF, a Rada Gminy udzieliła w tej sprawie stosownej zgody. W umowie wsparcia postanowiono także, że Gmina obowiązana będzie do naprawienia szkody B S.A. wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określonego w umowie, nawet jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności, za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności. Z zapisów umowy wynika także, że podniesienie kapitału zakładowego spółki komunalnej będzie uznane za skuteczne wobec B S.A. dopiero wtedy, gdy uzyska ona zaspokojenie przysługującej jej wierzytelności, a w sytuacji gdyby pomimo uzyskania wsparcia finansowego spółka komunalna nie była w stanie wywiązania się ze swojego zobowiązania, strony umowy zobowiązują się podjąć wszelkie przewidziane prawem działania, aby B w pierwszej kolejności uzyskała zaspokojenie swoich roszczeń z udzielonego wsparcia finansowego.

Dalej, odwołując się do wyjaśnień przedstawicieli Miasta złożonych na posiedzeniu Kolegium RIO, organ wskazał, że charakter umowy wsparcia nakazuje uznać, że wywołuje ona skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki. W ocenie Kolegium RIO, mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta związanych z zakupem sprzętu medycznego należy rozpatrywać jako konstrukcję montażu finansowego. Mianowicie Miasto, dla realizacji celu publicznego, zaciągnęło w istocie w B S.A. pożyczkę na sfinansowanie inwestycji polegającej na dostawie, montażu i wdrożeniu sprzętu medycznego, informatycznego i pomocniczego. Rzeczywistym zamiarem stron umowy wsparcia nie było podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej (w tym względzie umowa wsparcia była zbędna), ale zapewnienie dokonania zapłaty za sprzęt medyczny dostarczony przez B S.A. Potwierdza to zapis umowy, według którego Gmina ma naprawić szkody B S.A. wynikłe z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określonego w umowie, nawet jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności, a samo podwyższenie kapitału zakładowego jest skuteczne dopiero, gdy B S.A. uzyska zaspokojenie swojej wierzytelności. Organ zwrócił w tym względzie uwagę, że z jednej strony samo podniesienie kapitału zakładowego nie wyczerpywało zobowiązań Gminy i ewentualnego roszczenia B S.A., a z drugiej, nawet w sytuacji w której Gmina nie podniosłaby kapitału zakładowego, to i tak była zobowiązana do określonego świadczenia na rzecz B S.A. Niewątpliwie celem umowy było więc zabezpieczenie roszczeń B S.A., a nie podniesienie kapitału zakładowego spółki komunalnej.

Dalej Kolegium RIO argumentowało, że Miasto założyło z góry, że będzie finansowało corocznie spłatę rat wynikających z umowy dostawy sprzętu, o czym świadczy fakt przekazywania corocznie, jednorazowo, kwot wynikających z umowy wsparcia, mimo że B S.A. nie informował o opóźnieniach w płatnościach poszczególnych rat.

Zdaniem Kolegium RIO, umowa wparcia zmierza do obejścia prawa regulującego w szczególności limit zadłużenia Miasta. Ciężarem finansowym związanym z realizacją zakupu sprzętu medycznego, poprzez zawartą umowę wsparcia, zostało w istocie obciążone Miasto, z tym że poprzez podniesienie kapitału zakładowego spółki komunalnej. Oznacza to jednak ponoszenie z budżetu Gminy w kolejnych latach obowiązywania umowy wsparcia wydatków majątkowych w postaci wniesienia wkładu na podniesienie kapitału zakładowego, co miało na celu uniknięcie zaciągnięcia pożyczki, która powiększyłaby dług Miasta, a jej spłata podlegałaby rygorom z art. 243 UFP.

Powołując przepisy art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a UFP organ wskazał, że państwowy dug publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z zaciągniętych kredytów i pożyczek. Tytuły dłużne obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Z kolei w myśl art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP, wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego.

W przekonaniu Kolegium RIO przedmiotowe w sprawie Zarządzenie Prezydenta Miasta stoi w sprzeczności z w/w wymogami prawnymi, gdyż narusza w sposób istotny zasadę realistyczności WPF.

W skardze, reprezentujący Gminę Prezydent zaskarżył w całości w/w rozstrzygnięcie nadzorcze. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w dowolnym i nie znajdującym uzasadnienia w treści umowy wsparcia finansowego z [...] r. przyjęciu, że wsparcie finansowe, którego na podstawie tejże umowy Gmina zobowiązała się udzielić własnej spółce komunalnej wywołuje skutki ekonomiczne podobne do pożyczki, podczas gdy w istocie:

a) umowa sprzedaży sprzętu medycznego stanowiącego wyposażenie Szpitala Miejskiego została zawarta pomiędzy spółką komunalną a B S.A., przy czym to spółka komunalna zobowiązała się zapłacić w ratach za zakupiony sprzęt, a zobowiązanie Gminy do udzielenia wsparcia finansowego aktualizuje się dopiero w przypadku opóźnienia płatności poszczególnej raty zobowiązania, a zatem ma charakter warunkowy i pod względem skutków ekonomicznych oraz rzeczywistego zamiaru stron, bliższe jest umowie poręczenia, nie wykazuje natomiast cech zbliżonych do pożyczki,

b) cechą konstytutywną umowy pożyczki jest zobowiązanie do jej zwrotu, gdy tymczasem Gmina zobowiązała się do świadczenia o charakterze bezzwrotnym i to w dodatku na rzecz innego podmiotu niż rzekomy pożyczkodawca (zobowiązała się do podwyższania kapitału zakładowego spółki komunalnej),

c) zawarcie umowy wsparcia było związane z zakupem środków trwałych oraz dokonaniem nakładów powiększających majątek własny spółki komunalnej, a zatem kwoty wydatkowane na podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej służą zwiększeniu jej majątku i zdolności do generowania przychodów; są zatem wydatkiem stricte majątkowym, którego substratem są konkretnie oznaczone rzeczy ruchome wymienione w załączniku do umowy wsparcia,

d) podwyższanie kapitału zakładowego zgodnie z uchwałą Rady Miasta

z [...] r. stanowi realizację polityki Gminy i jest niezależne od zobowiązania powziętego w umowie wsparcia, o czym świadczy m. in. to, że uchwała stanowiąca podstawę do podwyższania kapitału zakładowego została przez Radę Miasta podjęta na ponad rok przed zawarciem tej umowy wsparcia,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 72 ust. 1a w zw. z ust. 1 pkt 2 UFP poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że zobowiązanie Gminy zawarte w umowie wsparcia, a polegające na wniesieniu do spółki komunalnej wkładu pieniężnego i podwyższeniu jej kapitału zakładowego w kwocie nie mniejszej niż kwota wymagalnej raty tejże spółki komunalnej wobec osoby trzeciej, stanowi tytuł dłużny, który wywołuje skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających umów kredytów i pożyczek, a w konsekwencji tego błędnego rozumienia treści normy prawnej, nieprawidłowe zastosowanie powyższego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia,

b) § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. nr 298, poz. 1767) w zw. z art. 72 ust. 2 UFP, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo, że z jego treści wynika, iż umowa wsparcia nie mieści się w kategorii tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego w postaci "kredytów i pożyczek".

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że ewentualną pożyczkę na zakup wyposażenia szpitala musiałaby zaciągnąć spółka komunalna, a nie Gmina. Inwestycja polegająca na zakupie tego wyposażenia jest realizowana przez spółkę komunalną, stąd Gmina mogłaby być przy zaciągnięciu zobowiązania przez spółkę komunalną co najwyżej poręczycielem, odpowiadającym tylko w przypadku niewywiązania się ze zobowiązania przez tę spółkę. Zdaniem skarżącej, Kolegium RIO nie przedstawiło argumentów wskazujących, że to Miasto zaciągnęło pożyczkę w B S.A. na sfinansowanie inwestycji polegającej na dostawie, montażu i wdrożeniu sprzętu medycznego, informatycznego i pomocniczego.

Gmina podkreśliła, że zobowiązała się do świadczenia o charakterze bezzwrotnym (podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej), przy czym beneficjentem tego świadczenia jest spółka komunalna, która otrzymuje od Miasta świadczenie o charakterze, co do zasady, bezzwrotnym. W relacji pomiędzy Miastem a B S.A. nie dochodzi do żadnych przepływów pieniężnych, co należy uwzględnić przy ocenie rzeczywistego zamiaru stron umowy i jej skutków ekonomicznych.

Dalej skarżąca podniosła, że działanie Gminy było dozwolone prawem i nie ma odzwierciedlenia w relacji określonej w art. 243 ust. 1 UFP. Nie ma bowiem wystarczających przesłanek, aby umowę wsparcia zaliczyć do kategorii tytułów dłużnych. Z kolei finansowanie kapitałowe nie podlega uwzględnieniu w relacji określonej w art. 243 ust. 1 UFP, albowiem środki na spłatę zobowiązań są przekazywane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako nabycie nowych udziałów, czyli stanowią wydatek majątkowy.

Zdaniem skarżącej, nie można dostrzec prawnie relewantnego związku pomiędzy warunkowym zobowiązaniem do podwyższenia kapitału zakładowego w spółce komunalnej, a zaciągnięciem pożyczki w podmiocie, który nawet nie był kontrahentem Miasta.

Zwrócono także uwagę, że umowa wsparcia nie była przez organ nadzoru kwestionowana w toku kontroli kompleksowej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wydatki na podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej zostały zaplanowane w budżecie i znajdują w nim swoje odzwierciedlenie. Skarbnik Gminy dodał, że kwoty zaplanowane na podwyższenie kapitału zakładowego znajdują również swoje odzwierciedlenie w WPF, jednak nie zostały tam ujęte jako zadłużenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwana dalej: p.p.s.a.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi – skargę oddala.

W myśl art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561 – dalej zwana: ustawa o RIO) do wyłącznej właściwości kolegium izby należy: ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym m.in. w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych, wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. zarządzenia może nastąpić wtedy, gdy kontrolowany przez organ nadzoru akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności. Akt ten musi więc zawierać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem, a organ nadzoru winien to wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Przez sprzeczność zarządzenia z prawem należy rozumieć naruszenie prawa w sposób istotny, a zatem gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym konkretnym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności zarządzenia, lecz wskazuje jedynie, że wydano je z naruszeniem prawa.

W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno wykazać w swej treści na czym polega sprzeczność z prawem w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie nieważności aktu. Chodzi tu o wskazanie na tyle rażących naruszeń prawa, aby prowadziły one do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W przeciwnym przypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jak zwrócił uwagę WSA w Gorzowie Wielkopolskim, nie zachodzi istotne naruszenie prawa, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania (wyrok z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 532/14). Za istotne naruszenie prawa uznaje się natomiast naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała czy zarządzenie innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M.Stahl, Z.Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2).

W tej sprawie Kolegium RIO jak postawę prawną zaskarżonej uchwały wskazało przepisy art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP, stwierdzając, że zostały one naruszone z uwagi na niewliczenie do kwoty długu, zobowiązań wynikających z zawartej umowy wsparcia finansowego z [...] r., która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta P.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 UFP, państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych m.in. z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Stosownie do art. 72 ust. 1a UFP, tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów.

Na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP, wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że WPF jest opisem zamierzonych, w perspektywie co najmniej trzech lat, wewnętrznie spójnych działań organów samorządu terytorialnego, polegających na gromadzeniu i rozdysponowywaniu zasobów pieniężnych pod kątem realizacji wyznaczonych celów publicznych. Zawiera ona w perspektywie kilkuletniej z jednej strony podstawowe kategorie dotyczące dochodów, przychodów, wydatków i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dalej w skrócie: jst), a z drugiej strony, wieloletnie prorozwojowe programy, projekty i zadania finansowane z jej budżetu.

Stosownie do art. 226 ust. 1 UFP, WPF powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jst, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jst;

3) wynik budżetu jst;

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;

5) przychody i rozchody budżetu jst, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;

6) kwotę długu jst oraz sposób sfinansowania jego spłaty;

7) relacje, o których mowa w art. 242-244, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b;

8) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

Wieloletnia prognoza finansowa odgrywa wiele ważnych ról w funkcjonowaniu samorządu. Pełni funkcję rozpoznawczą (umożliwia zidentyfikowanie przewidywanych procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych w powiązaniu z projektowanymi zmianami w zakresie dostarczania i finansowania dóbr publicznych i społecznych), funkcję optymalizacji (umożliwia ustalenie w perspektywie wieloletniej korzystnych relacji między stopniem realizacji wyznaczonych celów, a pozyskiwanymi i rozdysponowywanymi w tym okresie środkami publicznymi), funkcję koordynacji (umożliwia zharmonizowanie zróżnicowanych form i źródeł finansowania bieżących i wieloletnich celów działania jednostki samorządu terytorialnego), czy wreszcie funkcję informacyjną, umożliwiającą dostarczanie wiadomości o planowanych do realizacji programach i projektach, z jednoczesnym podaniem harmonogramu czasowego i źródeł finansowania (zob.: L.Patrzałek, Wieloletnia prognoza finansowa jako narzędzie polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego z 2010 r., nr 620, s. 279-281).

Wykaz przedsięwzięć planowanych do zrealizowania ujmowany jest w załączniku do uchwały w sprawie WPF, który zawiera programy, projekty lub zadania; umowy, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy oraz gwarancje i poręczenia udzielane przez JST.

Podkreślić trzeba, że WPF obejmuje przedsięwzięcia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jst, a zatem musi być realistyczna. Jak zwrócił uwagę NSA, wieloletnia prognoza finansowa nie stanowi planu, a prognozę, czyli program działań finansowych na przyszłość, tym niemniej, jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na wspomnianą gospodarkę finansową jst (wyrok z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1911/15).

Tak rozumiana WPF podlegać może zmianom współkształtującym jej treść. Ustawa o finansach publicznych przyznaje w określonym zakresie kompetencje do dokonywania zmian WPF (także przedkładania projektu zmian) zarówno organowi stanowiącemu, jak i wykonawczemu jst (art. 232 UFP). W tym ostatnim przypadku organ wykonawczy jst dokonując zmian w WPF w trakcie roku nie ma jednak kompetencji zmiany limitów zobowiązań i wydatków na przedsięwzięcia, gdyż te kompetencje ma wyłącznie rada jst. Z tego względu niekiedy zmiany WPF są konsekwencją zmian uchwały budżetowej. WPF jest bowiem dostosowywana do budżetu, a nie odwrotnie (zob.: J.M.Salachna, Zmiany wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego – problemy z interpretacją obowiązujących regulacji, Finanse Komunalne z 2011 r. nr 4, s.16). Jak stanowi art. 229 UFP, wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zadania wieloletnie zdefiniowane są przez ustawodawcę jako przedsięwzięcia i powinny być elementem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Skoro bowiem zobowiązanie gminy ma przekraczać rok budżetowy, to jest zobowiązaniem wieloletnim, a w konsekwencji powinno zostać wykazane w wieloletniej prognozie finansowej danej gminy (zob.: wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1907/18). Innymi słowy, gdy planowana polityka jst przewiduje wydatki związane ze spłatą zobowiązań, to powinny one być prognozowane, gdyż tylko wtedy WPF będzie realistyczna, tj. pozwoli na racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, poprzez ich prognozowane dochody i wydatki. W konsekwencji, w przypadku nie określenia wszystkich tego rodzaju wielkości (wymienionych w art. 226 ust. 1 UFP) w WPF jednostki samorządu terytorialnego, uchwała w tej sprawie dotknięta będzie wadą w zakresie jej konstrukcji merytorycznej (zob. wyrok NSA z 15 września 2015r., sygn. II GSK 1950/14).

WPF musi zatem zawierać określoną treść, czyli określone, konkretne dane liczbowe po stronie dochodów, wydatków, kwot zobowiązań i kredytów, a także wskazywać źródła poszczególnych kwot i cele ich wydatkowania. To w związku z tym w art. 242, art. 243 i art. 244 UFP ustawodawca wskazał pewne graniczne zasady, które nie mogą być przekroczone aby doszło do uchwalenia budżetu, co - najogólniej określając - dotyczy relacji między wysokością wydatków i dochodów z uwzględnieniem nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, kwot przeznaczonych na spłatę rat kredytowych itd.

Elementy z jakich składać się powinna WPF zostały określone w treści przytoczonego już wyżej art. 226 ust. 1 UFP. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wskazanie danych jakie powinny znaleźć się w WPF nie jest wyczerpujące, a jej zawartość i szczegółowość zależy od ustaleń konkretnych jednostek. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że WPF nie stanowi planu, a prognozę działań finansowych na przyszłość, tym niemniej, jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane i przy zastrzeżeniu, że treść tej prognozy musi być skorelowana z danymi budżetu, stosownie do art. 229 UFP.

Stosownie do art. 226 ust. 2a i ust. 3 i ust. 4 UFP, do WPF dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, co pozwala na weryfikację podjętej przez jst uchwały.

Jak już wyżej nadmieniono, w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel;

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;

3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;

4) limity wydatków w poszczególnych latach;

5) limit zobowiązań.

Przy czym przez przedsięwzięcia, o których mowa wyżej, należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 UFP;

2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Powyższe oznacza, że zaplanowanie w WPF np. pomocy finansowej jako wydatku wieloletniego, jest zgodne z prawem. Jednakże nie można ujmować takiej pomocy finansowej w załączniku dotyczącym przedsięwzięć wieloletnich, gdy pomoc finansowa tego rodzaju nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 226 ust. 4 UFP.

W kontekście powyższego zauważyć trzeba, że wartości przyjęte w WPF i budżecie jst powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże dług (jego wysokość, kwota), jak i poziom jego spłat w odniesieniu do określonych wartości, nie są elementami budżetu (zob. art. 72 i art. 73 UFP). Budżet ma bowiem wymiar roczny, natomiast dług tylko częściowo wynika z budżetu danego roku, gdyż dla jego wielkości znaczenie mają zarówno wielkości budżetowe z lat ubiegłych, jak i plany przyszłych okresów. W tej sytuacji realność bieżącej korelacji wynika wyłącznie z WPF, co eksponuje jej znaczenie z punktu widzenia kryteriów z art. 243 UFP.

Jednakże nie można nie zauważyć, że zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP, wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty. Ustalenia zawarte w WPF powinny być więc dostosowane do budżetu i jego zmian. To bowiem uchwała budżetowa jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym (zob. art. 211 ust. 4 UFP), natomiast WPF jest narzędziem za pomocą którego m.in. sprawowana jest w poszczególnych latach kontrola poziomu zadłużenia. Z tego właśnie względu, jeśli w trakcie roku dokonywane są zmiany, to istotne jest ustalenie jak wpływają one na kształtowanie kwoty długu. Jeżeli dokonane zostały zmiany w budżecie które miały wpływ na wskaźnik długu, to powinny skutkować zmianą WPF. Organ wykonawczy nie ma bowiem możliwości, co do zasady, dokonywania zmian w WPF, które byłyby bez związku z dokonanymi uprzednio zmianami w budżecie.

Przenosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że jak wynika z treści zarządzenia organu gminy zakwestionowanego przez Kolegium RIO w ramach zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, zarządzenie to wprowadza jedynie określone zmiany w WPF, przy czym żadna z nich nie obejmowała pozycji odnoszącej się do umowy wsparcia z [...] r., jak i nie dotyczyła zobowiązań wynikających z tej umowy. Należało więc przyjąć, że naruszenie prawa, na które powołuje się Kolegium RIO w swoim rozstrzygnięciu, polega w istocie na nieobjęciu zarządzeniem kwot, które na podstawie tej umowy wsparcia powinny obciążać Gminę. Kolegium RIO wprost wskazało, że celem umowy wsparcia z [...] r. było sfinansowanie realizacji inwestycji polegającej na zakupie sprzętu medycznego i ciężarem finansowym na sfinansowanie tego przedsięwzięcia obciążona została Gmina. Nastąpiło to poprzez jej zobowiązanie się do ponoszenia w kolejnych latach wydatków na podniesienie kapitału zakładowego spółki komunalnej, przez co Gmina uniknęła zaciągnięcia pożyczki która powiększałaby jej dług podlegający rygorom z art. 243 UFP. W ocenie Kolegium RIO, umowa wsparcia wywołała dla Gminy skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki. Z kolei pożyczka stanowi tytuł, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a UFP, a jej nieuwzględnienie w WPF narusza te przepisy, a także art. 226 ust. 1 pkt 6 UFP.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium RIO nie znajduje uzasadnienia w ustalonych okolicznościach sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w zarządzeniu Prezydenta, załączniku do niego, jak również w załączonych do niego "Objaśnieniach", brak jest jakichkolwiek informacji na temat objęcia nimi umowy wsparcia z [...] r. Utwierdza to w przekonaniu, co już nadmieniono, że zarzut Kolegium RIO dotyczy właśnie tego pominięcia. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Rady Miasta z [...] r. w sprawie zmian w WPF na lata [...] -[...] w załączniku do której, w pozycji 1.3.2.11, przewidziano wsparcie spółki komunalnej dot. zakupu sprzętu medycznego w ten sposób, że wniesiony zostanie wkład pieniężny na podwyższenie kapitału zakładowego oraz objęcie udziałów w latach [...] -[...] do kwoty [...] zł, po [...] zł w każdym roku. W objaśnieniach do tej uchwały wskazano co jest celem wsparcia, czego ono dotyczy, wskazując, że znalazło się ono w wykazie przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3 UFP.

Kolejną uchwałą z [...] r. nr [...] Rada Miasta wyraziła zgodę na objęcie udziałów w spółce komunalnej w kwocie [...] zł w latach [...] -[...], powierzając jej wykonanie Prezydentowi.

Na podstawie Umowy wsparcia finansowego z [...] r. pomiędzy: spółką komunalną, B S.A. oraz Gminą, uregulowane zostały zasady wsparcia finansowego, którego Gmina zobowiązała się udzielić spółce komunalnej w przypadku niewywiązania się przez tę spółkę ze zobowiązań wobec B, przy czym w § 1 wskazano, że chodzi w tym porozumieniu o wsparcie w zakresie zapłaty w ratach ceny sprzedaży rzeczy ruchomych, w tym sprzętu medycznego, stanowiących wyposażenie szpitala miejskiego, zgodnie z harmonogramem spłaty stanowiącym załącznik do umowy.

Finansujący (B) zaznaczył, że ustanowił zabezpieczenie przysługującej mu wierzytelności poprzez zastaw rejestrowy ustanowiony na zbiorze rzeczy ruchomych oraz praw stanowiących całość gospodarczą w postaci kompleksowego wyposażenia w sprzęt medyczny oddziałów szpitala miejskiego.

Z kolei wsparcie Gminy na rzecz spółki w zakresie, w jakim będzie to konieczne, aby spółka komunalna wywiązała się ze wszystkich zobowiązań wobec Finansującego w przypadku opóźnienia płatności poszczególnej raty zobowiązania wynoszącego co najmniej 7 dni i powiadomienia o tym Gminy przez finansującego, ma polegać na wniesieniu do spółki komunalnej wkładu i podwyższeniu jej kapitału zakładowego, w kwocie nie mniejszej niż kwota wymagalnej raty przypadającej do zapłaty, zgodnie z harmonogramem spłat. W § 2 ust. 4 umowy wsparcia Gmina oświadczyła, że:

1) przedsięwzięcie polegające na dokapitalizowaniu spółki komunalnej do maksymalnej kwoty [...] zł ujęte jest w Wieloletniej Prognozie Finansowej i zostało do niej wprowadzone Uchwalą Rady Miasta z [...] r.;

2) dnia [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki komunalnej wkładu pieniężnego w kwocie [...] zł w latach [...] -[...], przy czym z treści uzasadnienia tejże uchwały wynika, że przyczyną podwyższenia kapitału zakładowego jest sfinansowanie zakupu sprzętu medycznego oraz zawarcie umowy wsparcia.

W ramach realizacji zobowiązania, o którym mowa w umowie wsparcia, Gmina zobowiązała się do:

a) podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Wspólników Spółki Komunalnej w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego,

b) objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym,

c) wniesienia wkładu pieniężnego do spółki komunalnej (z zastrzeżeniem § 3);

d) podjęcia wszelkich prawem przewidzianych działań, w wyniku których nastąpi zarejestrowanie podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej.

Ponadto Gmina zobowiązała się podjąć wszelkie dostępne jej środki prawne i faktyczne, aby doprowadzić do podwyższenia kapitału spółki komunalnej, zgodnie z postanowieniami umowy oraz spowodować, aby wsparcie finansowe udzielone spółce komunalnej doprowadziło do spłaty zobowiązań wobec finansującego. Gmina zobowiązała się także do naprawienia szkody Finansującego wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określonego w umowie, nawet, jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności, za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności.

Gmina oświadczyła, że kapitał zakładowy spółki komunalnej w dacie zawarcia umowy wynosi [...] zł, zaś Gmina jest jej jedynym wspólnikiem.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że organ nadzoru nie ustalił i nie wskazał, czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze miały zawarte w aktach uchwały i oświadczenia, według których:

- Rada Miasta [...] r. dokonała zmian w WPF na lata [...] -[...], w których przewidziała wsparcie spółki komunalnej dot. zakupu sprzętu medycznego w ten sposób, że wniesiony zostanie wkład pieniężny na podwyższenie kapitału zakładowego oraz objęcie udziałów w latach [...] -[...] do kwoty [...] zł, po [...] zł w każdym roku, i że wsparcie to znalazło się w wykazie przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3 UFP;

- Rada Miasta wyraziła zgodę na objęcie udziałów w spółce komunalnej w kwocie [...] zł w latach [...] -[...], powierzając jej wykonanie Prezydentowi;

- przedsięwzięcie polegające na dokapitalizowaniu spółki komunalnej do maksymalnej kwoty [...] zł ujęte zostało w WPF i zostało do niej wprowadzone Uchwałą Rady Miasta z [...] r.

Jeżeli bowiem WPF jest następstwem ukształtowanego budżetu, a w budżecie zaplanowano wydatki na podwyższenie kapitału zakładowego spółki, po czym Rada Miasta ujawniła to przedsięwzięcie w WPF, to nie było potrzeby dokonywania przez Prezydenta w tym zakresie zmian w ciągu roku w WPF. Tym samym, gdyby wydatki na ten cel zostały ujęte w WPF, to nie można przyjąć, że jest ona nierealistyczna, chyba że, ujęte były w WPF w taki sposób, że nie podlegały uwzględnieniu przy ustalaniu wskaźnika z art. 243 UFP. Ta kwestia nie została jednak w sprawie wyjaśniona. Podkreślić trzeba, że organ nadzoru w zaskarżonej uchwale nie podważył twierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na dokapitalizowaniu spółki komunalnej do maksymalnej kwoty [...] zł ujęte jest w WPF. Nie wykazał też, że w przypadku ujęcia tego dokapitalizowania w WPF, nie było ono uwzględniane przy obliczaniu wskaźnika z art. 243 UFP. Wprawdzie na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej (Skarbnik Gminy) oświadczył, że ta kwota wsparcia znajduje się w WPF, a konkretnie w załączniku do niej i nie została wykazana jako zadłużenie, jednak kwestia – w sytuacji stwierdzania nieważności zarządzenia z uwagi na rażące naruszenie prawa – powinna zostać wykazana dowodowo.

Niezależnie od tego organ nie wykazał też - w aspekcie spornym w rozpoznawanej sprawie - z jakich przyczyn zobowiązanie się Gminy do naprawienia szkody finansującego wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określonego w umowie, nawet, jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności, za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności, może zostać uznane za zadanie wieloletnie wymierne w taki sposób, że czyni nierealistyczną WPF.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że stan sprawy w kwestii o zasadniczym znaczeniu nie został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie przez Sąd.

Jeżeli bowiem umowa wsparcia m.in. polegać ma na zagwarantowaniu spłaty rat przez spółkę komunalną, tj. w razie niezapłacenia rat przez tę spółkę, środków dostarczy Gmina poprzez wpłatę środków na podwyższenie kapitału zakładowego, a ten wydatek został ujęty w uchwale budżetowej i w ślad za tym w WPF, to nie ma podstaw do obejmowania WPF tych samych wydatków po raz drugi.

Jeżeli jednak w/w wydatki ujmowano w uchwale budżetowej, a następnie w załączniku do WPF jednakże jako wydatki nie wpływające na zadłużenie jst, to działanie takie mogłoby zostać uznane za błędne, jednak okoliczność ta wymaga dopiero ustalenia, gdyż nie wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych.

W kwestii oceny kluczowej w sprawie umowy z [...] r., nie można zgodzić się z organem, że umowa wsparcia wywołuje dla Gminy skutki ekonomiczne podobne do pożyczki. Przede wszystkim pożyczka odnosi się do pieniędzy lub rzeczy oznaczonych co do gatunku i ma charakter zwrotny. Stronami takiej umowy są dający pożyczkę oraz biorący pożyczkę. W tej sprawie finansującym i dającym sprzęt medyczny była spółka B, a biorącym spółka komunalna. Strony tej umowy wyraźnie wskazały, że to między nimi dochodzi do sprzedaży na raty. Zdaniem Sądu organ nie wykazał takiego zachowania stron umowy/ porozumienia, które uzasadniało zmianę kwalifikacji umowy na umowę podobną do umowy pożyczki, w którym biorącym jest Gmina, szczególnie, że w chwili podpisania umowy wsparcia, umowa sprzedaży sprzętu na raty została już zawarta. Nie przemawia za tym zobowiązanie się Gminy do naprawienia szkody finansującego wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania określonego w umowie, nawet, jeśli niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania będzie następstwem okoliczności, za które Gmina nie będzie ponosić odpowiedzialności. Z treści umowy wsparcia wynika, że odpowiedzialność Gminy ma charakter warunkowy, tj. zrealizuje się ona wówczas, gdy spółka komunalna nie wykonana ciążącego na niej zobowiązania. Powyższy obowiązek naprawienia szkody również zaktualizuje się po stronie Gminy dopiero, gdy pierwotnie zobowiązany – spółka komunalna będąca osobą prawną w rozumieniu prawa handlowego - nie wykona swoich obowiązków. Wszystko to podważa stanowisko Kolegium RIO co do tego, że zawarta umowa wsparcia wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki i zmusza do poczynienia ustaleń i rozważań, czy Gmina pełniła w umowie wsparcia rolę poręczyciela, gwaranta, czy jeszcze inną – oczywiście z zastrzeżeniem, że zobowiązania te nie znalazły się już uprzednio w WPF, szczególnie, że – jak twierdzi skarżąca - kwalifikowała wydatki na wsparcie, tj. podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej, jako wydatki stricte majątkowe, których ekwiwalentem są zwiększone udziały w spółce (art. 236 ust. 4 pkt 2 UFP). W przypadku cech umowy poręczenia, skutek jej wprost określa art. 226 ust. 1 pkt 1 UFP. Kwestie te nie były jednak przez organ nadzoru ustalone ani rozważone, zaś dotychczas przyjęte stanowisko i argumentacja nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nadmienić trzeba, że rolą organu jest dokonać prawidłowej oceny umowy, która stała się podstawą zmian w WPF i Sąd nie może w tej kwestii organu wyręczyć, szczególnie, że skutki owej oceny mają świadczyć o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do nieważności aktu, co pozostaje w kompetencji Kolegium RIO.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a także art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez: 1) brak ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a skutkiem tego zasadności przesłanek, którymi organ kierował się, wydając zaskarżoną uchwałę oraz – w związku z tym – 2) brak wykazania, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i bezpośrednim.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru powinien uwzględnić uwagi wyżej przedstawione. Za przedwczesne uznał Sąd odnoszenie się do kwestii naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. nr 298, poz. 1767) w sytuacji, gdy nie została ustalona rzeczywista rola Gminy jako strony umowy wsparcia.

Wobec tego - na podstawie art. 148 p.p.s.a. – Sąd orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną od organu nadzoru na rzecz skarżącej kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego.