Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 556/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. Ż. i P. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2005 r., [...].


UZASADNIENIE

A. i P. Ż. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2005 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2005 r. odmawiającego skarżącym zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie sprawy administracyjnej:

W dniu 20 lipca 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania przez skarżących obiektu budowlanego na działkach nr [...] i [...] we W. T. Organ ustalił, że obiekt ten o konstrukcji drewnianej nie jest trwale związany z gruntem, jest użytkowany i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zainicjował procedurę legalizacyjną w stosunku do przedmiotowego obiektu i postanowieniem z dnia 6 września 2004 r. zobowiązał skarżących do przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku do przedłożenia ostatecznej w dacie wszczęcia niniejszego postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku dalszego postępowania organ ustalił, że dla terenu działek skarżących nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego dysponowali decyzją odmawiającą im ustalenia warunków i zagospodarowania terenu dla działek we W. T.

W dniu 2 marca 2005 r. skarżący wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania rozbiórkowego. We wniosku tym wskazali, że na ostateczną decyzję odmowną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wnieśli skargę do sądu administracyjnego, a zatem organ winien wstrzymać postępowanie rozbiórkowe do czasu jej rozpoznania. Wskazali także, że w dniu 9 sierpnia 2004 r. wystąpili do Wójta Gminy z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowych działek. Wójt postanowieniem z dnia 22 listopada 2004 r. wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa orzekł o wstrzymaniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżących na tej podstawie, że Rada Gminy w związku "z masowym składaniem wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu W. T. zamierza podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu." ( kserokopia postanowienia k. 16 akt administracyjnych ). Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie w sprawie rozbiórkowej zależy od treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego lub treści decyzji o warunkach zabudowy, co wskazuje na konieczność jego zawieszenia.

Odmawiając zawieszenia postępowania rozbiórkowego organ I instancji w uzasadnieniu wydanego w dniu 3 marca 2005 r. postanowienia stwierdził, że okoliczności podane we wniosku nie mogą być w świetle art. 97 § 1 kpa podstawą zawieszenia postępowania.

Na skutek zażalenia skarżących wniosek ponownie rozpoznawał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2005 r. z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 144 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Okoliczności wskazane przez skarżących nie dają podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem ani nieprzedłożenie zaświadczenia z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani wniesiona do sądu administracyjnego skarga na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też wystąpienie przez skarżących z kolejnym wnioskiem do Wójta o wydanie decyzji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia i okoliczności te nie stanowią tzw. zagadnienia wstępnego w rozumieniu wskazanego przepisu. Na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie mogą mieć także wpływu planowane przez Gminę działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jego podejmowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. i P. Ż. wnieśli o uchylenie w/w postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w świetle obowiązującego Prawa budowlanego zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie czy istniejący obiekt budowlany może legalnie powstać na danym terenie i co się z tym wiąże czy istnieje możliwość skorzystania przez strony z przepisów umożliwiających tzw. legalizację obiektu. Ponownie wyjaśnili, że wystąpili do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak postępowanie to zostało zawieszone w związku z przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji organ powinien zbadać na jakim etapie jest procedura planistyczna. Ponadto zarzucili, że organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie jedynie w stosunku do kilkunastu obiektów budowlanych ( w tym wobec obiektu skarżących ) spośród kilkudziesięciu wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na sąsiednich działkach działał wybiórczo. W innych przypadkach postępowanie dopiero ma być wszczęte lub zostało wszczęte w ostatnim czasie i zakreślony termin (po uchwaleniu planu) umożliwi ich legalizację. Takie działanie organu narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Zawieszenie postępowania umożliwiłoby zrównanie w prawach wszystkich właścicieli działek. Skarżący podkreślili, że wybudowany obiekt, w żaden sposób nie zagraża środowisku, nie szpeci otoczenia i nie jest związany z gruntem. Powstał tylko w celu umożliwienia prawidłowego zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu ochrona prawa własności, w tym możliwość dysponowania nieruchomością nie zwalnia od przestrzegania innego obowiązującego prawa tj. Prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2006 r. skarżący poinformowali Sąd, że w dnu 23 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ich działek. W chwili obecnej Wójt Gminy ponownie rozpatruje ich wniosek w tym przedmiocie. Zdaniem skarżących okoliczność ta wskazuje, że już w 2000 r. powinni dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji pozwoleniem na budowę. Brak tych rozstrzygnięć obciąża Wójta Gminy, a nie skarżących. Dodatkowo zarzucili, że odmawiając zawieszenia postępowania organ nie uwzględnił faktu, że wydanie decyzji rozbiórkowej spowoduje nieodwracalne skutki.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 453/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. i P. Ż. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że Sąd podzielił pogląd organów administracji, iż w sprawie nie wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania związanego z rozbiórką obiektu budowlanego skarżących. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie miał na uwadze, iż w dniu wszczęcia postępowania skarżący posiadali decyzję organu gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Kwestia wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej popełnionej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Musi zatem zostać ustalony związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jako zagadnienie wstępne należy traktować sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia zależy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie to jest przy tym tzw. zagadnieniem otwartym, nie było przedtem prawomocnie przesądzone we właściwym postępowaniu. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mającej znaczenie prawne /zob. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, 3 wydanie, CH.Beck, Warszawa 2000, str. 390/. Sąd zauważył też, że postępowanie w sprawie toczy się na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przepis art. 48 ust. 2 przewiduje, że organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w dniu 6 września 2004 r. i zakreślił termin do przedstawienia odpowiednich dokumentów, natomiast skarżący obowiązku tego nie wypełnili. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, stosuje się ust. 1. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zbędne dokonanie analizy zarzutów skargi, dotyczących zagadnień związanych z orzeczeniem rozbiórki obiektu, a nie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Według Sądu trudno też dopatrywać się zasadności argumentu odnoszącego się do interesu społecznego w zawieszeniu postępowania, skoro obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Na skutek skargi kasacyjnej A. i P. Ż. w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie wykładni obowiązującego art. 48 Prawa budowlanego i w tym przedmiocie przedstawił następujące stanowisko:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414/ uchylając ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, początkowo zerwała z obowiązującą według tej uchylanej ustawy zasadą, że budowa nawet realizowana bez wymaganej akceptacji właściwego organu administracji publicznej /pozwolenia na budowę/, mogła być legalizowana pod warunkiem, że nie zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Wynikało to jednoznacznie z treści art. 40 tej ustawy. Wejście w życie Prawa budowlanego z 1994 r. wiązało się z wprowadzeniem takiego unormowania, iż co do zasady obiekt budowlany lub jego część zrealizowany /realizowany/ w warunkach samowoli budowlanej /bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia/ podlegał nakazowi rozbiórki, chyba że istniały warunki do stwierdzenia, że istnieje przeszkoda do wydania takiego nakazu w formie decyzji administracyjnej, w postaci pięcioletniego przedawnienia, liczonego od daty zakończenia budowy oraz przy braku wszczęcia przed upływem tego terminu postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej /art. 49/. Wydanie nakazu rozbiórki było przewidziane bez względu na to, czy obiekt odpowiadał innym wymogom prawa, poza pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, np. był zgodny z warunkami technicznymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, ORK ZU Nr 1/99, poz. 2/ Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że art. 48 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, był zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art.32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Dostrzegając problem nadmiernej represyjności regulacji Trybunał Konstytucyjny zdecydował jednak, że jest ona pozbawiona charakteru niezgodności z Konstytucją RP. Łagodzenie rygoryzmu przepisu następowało natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/ zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem zmiany brzmienia tego artykułu było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów /por. uzasadnienie do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - druk sejmowy Nr 493 z 15.5.2002./. Wprowadzona powyższą nowelą zmiana ustawy - Prawo budowlane była także wyrazem dążenia do ujednolicenia prawa krajowego do rozwiązań obowiązujących w krajach Unii Europejskiej, a w pewnym zakresie także do tych, które przewidywała ustawa - Prawo budowlane z 1974 roku, łagodząc represyjność przepisów poprzez wprowadzenie możliwości legalizacji obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, choć ustalając istotny nowy warunek - konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Regulacja art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu ma zastosowanie do samowoli budowlanych popełnionych po wejściu w życie tego nowego unormowania. Art. 48 Prawa budowlanego w ust. 1 przewiduje aktualnie nadal rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże tylko wtedy nakaz rozbiórki wydaje się, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w ust. 2. Przepis ust. 2 art. 48 stanowi, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych /oczywiście tylko wtedy, gdy są one w toku/, w tym celu aby zbadać, czy w sprawie zachodzą następujące okoliczności: 1/ budowa, o której mowa w ust. 1 a, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Artykuł 48 w ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków w kwestii przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust.4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ przez inwestora obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 5 ustala ustawowe domniemanie, że wykonanie w terminie nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie ust. 3 obowiązku przedłożenia stosownych dowodów "traktuje się jako wniosek" o prowadzenie sprawy administracyjnej, której istotą jest zalegalizowanie dotychczasowej budowy i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W związku z takimi sformułowaniami regulacji ustawowej, która jak to wyżej wskazano, ma w odróżnieniu od stanu prawnego przed jej wprowadzeniem, stworzyć inwestorowi przede wszystkim możliwość legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obligować właściwy organ nadzoru budowlanego do orzeczenia o nakazie rozbiórki, powstała wątpliwość, czy należy dać pierwszeństwo gramatycznej /literalnej/ wykładni omawianej regulacji, jak to uczynił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, czy też konieczne jest ustalenie, że pierwszeństwo ma w tym wypadku wykładnia systemowa, przede wszystkim oparta na rozumieniu norm ustawowych w aspekcie zasad wynikających z Konstytucji RP, standardów praw obywatelskich czy też potrzeby jednolitości rozumienia i stosowania określonych instytucji w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej. Przyjęcie tego pierwszego poglądu, a więc wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzi do tego, że możliwe byłoby legalizowanie wyłącznie takich obiektów, które wprawdzie powstały bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się ostateczna jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego /była "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania" przez ten organ/. Sytuacje takie, kiedy to inwestor mając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przystępuje do budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia można uznać za wyjątkowe. Praktyka wskazuje na to, że jedynie w nielicznych przypadkach inwestor, po przejściu pierwszego etapu realizacji inwestycji, jakim jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniającej mu możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, rezygnuje z tego drugiego etapu realizacji inwestycji i decyduje się na samowolne podjęcie robót budowlanych. Konkludując trzeba stwierdzić, że gramatycznie rozumiana regulacja art. 48 Prawa budowlanego prowadziłaby faktycznie do legalizacji samowoli budowlanych na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których w kraju występuje bardzo dużo, jedynie w nielicznych przypadkach, zaś nadal regułą byłoby orzekanie o nakazie rozbiórki. Należy w związku z tym dokonać oceny, czy dla tak wyjątkowych sytuacji wprowadzono zmianę art. 48 Prawa budowlanego w 2003 roku, czy też, jak to wskazano w uzasadnieniu projektu tej zmiany, rzeczywistą wolą ustawodawcy było umożliwienie przede wszystkim legalizacji samowoli, gdy obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a gdy brak tego planu, z przepisami, na podstawie których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wydanie nakazu rozbiórki pozostawić dla takich przypadków, kiedy obiekt znajduje się na takim terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle, lub też nie powinien się na nim znajdować obiekt, którego sprawa dotyczy. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się zdecydowanie za tym drugim poglądem, mając przede wszystkim na uwadze, iż regulacja wprowadzona nowelą z 2003 roku miała na celu uwzględnienie w znacznie większym stopniu, niż to czyniło poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a to głównie zasad proporcjonalności i ochrony własności, jak też zbliżenie regulacji krajowej do unormowań innych państw Unii Europejskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy /rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego/, której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego /w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 kpa/.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Użyte w tym przepisie pojęcie "ocena prawna" oznacza "wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą" ( B. Dobrzański, W. Lisiewski, Z. Resich, w. Siedlecki: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 1975, str. 637 ). Wyjaśnić też trzeba, że związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i oznacza, że sąd ten nie może już formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania mu się w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie zatem zaprezentowana wyżej wykładnia art. 48 Prawa budowlanego oparta na tzw. wykładni systemowej prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. jest wiążąca i musi być w całości zaaprobowana przez sąd ponownie orzekający. Stąd tak istotne było w niniejszym uzasadnieniu przytoczenie wywodów prawnych i motywów orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jego wyrok w istocie przesądził treść ponownego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionej przez NSA wykładni art. 48 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że wskazany w tym przepisie wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu legalizacji popełnionej samowoli budowlanej jest spełniony również wówczas, gdy decyzja ta zostanie wydana w toku postępowania rozbiórkowego. Przy takiej wykładni art. 48 Prawa budowlanego istnieją podstawy do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rozstrzygnięcie tzw. zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego przepisu. Zatem w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że skarżący wystąpili do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu ich działek położonych we W. T. i sprawa ta pozostawała w toku, organ powinien był zawiesić postępowanie prowadzone w przedmiocie rozbiórki obiektu. Z przytoczonego wcześniej uzasadnienia wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. wynika, że i ta kwestia związana z obowiązkiem organów zawieszenia postępowania rozbiórkowego została ostatecznie wyjaśniona w rozpatrywanej sprawie. Wskazać jednak należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na treść art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2006 r. nie mógł we własnym zakresie uwzględnić skargi i uchylić postanowień organów wydanych w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wskazany przepis umożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi tylko wówczas gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie natomiast, oprócz naruszenia przepisów prawa materialnego, nastąpiło również naruszenie przepisu postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zatem sprawa musiała być przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Podkreślając raz jeszcze związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. uznać należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis prawa materialnego – art. 48 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i naruszyły przepis postępowania administracyjnego - art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że nie miał on zastosowania. Naruszenia te miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno skutkować zawieszeniem postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego skarżących. Okoliczność ta uzasadniała uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyjaśnić w tym miejscu również trzeba, że sąd administracyjny rozpoznając skargę uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania przez organ administracji zaskarżonego aktu. Uznając zatem, że postanowienia organów w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania związanego z rozbiórką obiektu w chwili ich wydania naruszały wskazane wyżej przepisy prawa Sąd miał obowiązek ich uchylenia.

Wydany wyrok nie oznacza jednak, że organy administracji zobowiązane są ponownie rozpoznać wniosek skarżących i zawiesić postępowanie rozbiórkowe w stosunku do wybudowanego obiektu. Jak wynika bowiem z akt sprawy prowadzone postępowanie administracyjne, w którym podjęto zaskarżone postanowienia zostało zakończone decyzją o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] we W. T. Sąd ustalił, że decyzja ta jest nie tylko ostateczna, ale również prawomocna, albowiem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. akt II OSK 1045/06 oddalono skargę kasacyjną A. i P. Ż. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 553/05 oddalającego ich skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2005 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2005 r. wydaną w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego skarżących.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie organy administracji nie mogą pozytywnie rozstrzygnąć wniosku skarżących i zawiesić postępowania, które w sposób opisany wyżej zostało już zakończone. Z uwagi na treść art. 126 kpa nie ma także podstaw do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu sprawy. Art. 105 kpa nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Wniosek o zawieszenie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego nie zainicjował odrębnego postępowania administracyjnego. Postanowienia organów miały charakter wyłącznie procesowy i dotyczyły rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku sprawy rozbiórkowej. Skoro zatem postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki obiektu zostało zakończone wydaniem decyzji to nie istnieje już ani możliwość, ani konieczność ponownego rozpatrywania kwestii związanej z jego zawieszeniem.

Na marginesie należy jedynie wyjaśnić, że możliwość wzruszenia prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 a kpa ) zaistniała na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, którym orzeczono o niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z Konstytucją ( Dz. U. z 2007 r., Nr 247,poz. 1844 ).