Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 811/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lipie z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr XI/72/2019 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w zespołach szkolno-przedszkolnych oraz szkole podstawowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (dalej zwany organem nadzoru lub Wojewodą), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/72/2019 Rady Gminy Lipie z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w zespołach szkolno-przedszkolnych oraz w szkołę podstawowej, dla których organem prowadzącym jest gmina Lipie, w całości, jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 3

w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2, 3 oraz z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm. - dalej w skrócie "KN")

w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako "Konstytucja RP") w zw. z § 5-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia

31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm.- dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).

Rada Gminy Lipie, w rozdziale 4 Regulaminu postanowiła, że:

§ 4. 1. Nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje dodatek za warunki pracy.

§ 5,.1. Nauczycielom szkół podstawowych, prowadzącym zajęcia dydaktyczne w klasach łączonych, w których realizowane są osobne programy nauczania dla uczniów różnych klas, przysługuje dodatek za pracę w trudnych warunkach w wysokości 10% stawki godzinowej za każdą przepracowaną godzinę zajęć.

2. Nauczycielom, za prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego, przysługuje dodatek za pracę w trudnych warunkach w wysokości 15% stawki godzinowej za każdą przepracowaną godzinę zajęć.

3. Nauczycielom, za prowadzenie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzoną w stopniu głębokim, przysługuje dodatek za pracę w trudnych warunkach w wysokości 25% stawki godzinowej za każdą przepracowaną godzinę zajęć Dokument podpisany elektronicznie.

W ocenie organu nadzoru w/w zapis, odwołujący się do godzinowej stawki wynagrodzenia zasadniczego (dotyczącego otrzymywanego przez danego nauczyciela osobistego wynagrodzenia zasadniczego) jako podstawy do obliczenia wysokości dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy podjęty został z istotnym naruszeniem wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Wojewoda zwrócił uwagę że realizacja zajęć wymienionych w § 8 rozporządzenia w punktach od 1 do 19, jako te, których prowadzenie przez nauczyciela jest uznawane za pracę w trudnych warunkach oraz zajęć wskazanych w § 9 rozporządzenia w punktach od 1 do 4 jako zajęcia, których prowadzenie przez nauczyciela uznawane jest za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych, jest jednakowo trudna lub uciążliwa dla każdego nauczyciela bez względu na posiadane kwalifikacje, pełnione funkcje lub stopień awansu zawodowego. Odesłanie więc przez Radę do otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela prowadzącego zajęcia w warunkach trudnych lub uciążliwych z definicji powoduje nierówne traktowanie nauczycieli znajdujących się w obiektywnie takich samych warunkach trudnych lub uciążliwych. Zdaniem organu nadzoru kwota bazowa stanowiąca podstawę obliczenia wysokości przedmiotowego dodatku powinna być jednolita dla wszystkich nauczycieli pracujących w obiektywnie określonych warunkach trudnych lub uciążliwych.

Wojewoda zarzucił również, że literalne brzmienie § 5 rozdziału 4 Regulaminu wskazuje jedynie wysokość dodatku za pracę w trudnych warunkach, brak tymczasem określenia dodatku za pracę w warunkach uciążliwych. Wypełniając prawidłowo delegację z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 KN Rada zobowiązana była natomiast do uwzględnienia zarówno trudnych jak i uciążliwych warunków pracy przy ustalaniu wysokości dodatku za warunki pracy.

W ocenie organu nadzoru przyjęty przez Radę Gminy Lipie regulamin nie wypełnia zatem w całości delegacji ustawowej określonej przepisem art. 30 ust. 6

pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 KN.

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy § 7 rozdział 6 Regulaminu, wobec niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6 pkt 2 KN, w zakresie obejmującym ustalenie szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Wojewoda, przywołując regulację § 5 rozporządzenia, wytknął również, że Rada nie określiła wysokości dodatku funkcyjnego dla doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta. Rada nie unormowała zatem wymaganego przez ustawodawcę elementu obligatoryjnego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN.

W konsekwencji Rada Gminy dla wskazanych kategorii nauczycieli nie określiła także szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. Organ nadzoru wyjaśnił przy tym, że nawet jeżeli na dzień podjęcia uchwały w Gminie nie było doradcy metodycznego łub nauczyciela-konsultanta to nie znaczy, że w przyszłości, w okresie obowiązywania regulaminu osoby sprawującej taką funkcję nie będzie.

W ocenie organu nadzoru, z uwagi na wykroczenie poza delegację ustawową i jednocześnie nieprecyzyjność zapisów, jako sprzeczną z prawem uznać należy regulację zawartą w § 2 ust. 6 Regulaminu.

Rada w § 2 ust. 6 Regulaminu wskazała, że: Wysokość dodatku motywacyjnego dla dyrektora zależna jest od spełnienia co najmniej 3 kryteriów określonych w pkt 5 ze szczególnym uwzględnieniem działań dyrektora w zakresie:

1) organizacji pracy szkoły, w tym organizacji doskonalenia nauczycieli i uzyskiwanie przez nich stopni awansu zawodowego,

2) realizowania planu finansowego i pozyskiwania środków pozabudżetowych,

3) kreowania wizerunku szkoły w środowisku lokalnym, w tym współpracy z rodzicami, społecznością lokalną i mediami,

4) prowadzenia polityki kadrowej,

5) współpracy z organem prowadzącym i organem nadzoru pedagogicznego.

Według Wojewody przyjęcie powyższej regulacji dotyczącej szczególnego uwzględnienia działań dyrektora wymienionych w § 2 ust. 6 regulaminu powoduje nieprecyzyjność i niejasność regulacji, jakie de facto kryteria dyrektor musi spełni by otrzymać dodatek motywacyjny. Ponadto, powyższa regulacja przewiduje warunki uprawniające do uzyskania dodatku motywacyjnego, które należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 rozporządzenia.

W związku z powyższym uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego od powyższych okoliczności pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia,

a także stanowi przekroczenie delegacji zawartej w KN. .

Organ nadzoru zauważył dodatkowo, że Rada w § 2 ust. 4 regulaminu powołała nieprawidłowe przepisy Regulaminu, gdyż rozdział 2 Regulaminu nie zawiera § 1. Regulacja ta stanowi zatem istotne naruszenie prawa, z uwagi na niejasność i nieprecyzyjność.

Nadto, zdaniem Wojewody, ustalenie przez Radę w § 7 ust. 5-7 Regulaminu,

w jakich przypadkach przysługuje a w jakich nie wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Z kolei Rada nie posiada upoważnienia do decydowania, w jakich przypadkach przysługuje, a jakich przypadkach nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, są to bowiem warunki przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Tylko w przypadku warunków przyznawania (tak jak to wynika z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 KN) Rada może określić podstawy do nabycia prawa do dodatków wchodzących w skład wynagrodzenia. W przypadku godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw brak takiego uprawnienia. Prawo do wynagrodzenia w tym zakresie wynika z przepisów ustawy (np. art. 35 KN) oraz z ustawy z dnia 26 czerwca 1964 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.), tj. np. z art. 80 w zw. art. 91c ust. 1 KN.

Jednocześnie organ nadzoru za celowe uznał stwierdzenie nieważności § 7 ust. 6 Regulaminu, mimo, że uchwałą nr XXI/136/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r.

w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/72/2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Lipie uchyliła ten zapis Regulaminu. Wskazał na charakter uchwały i fakt, że przepis ten obowiązywał przez prawie rok .

Zgodnie z kolejnym z zarzutów skargi, wbrew art. 49 ust. 2 KN, w Regulaminie brak jest regulacji dotyczącej przyznawania nagród za zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Z kolei regulacja w § 8 ust. 4 pkt 3 Regulaminu wykracza poza delegację tego przepisu, gdyż nie mieści się w kryterium przyznania nagrody za osiągnięcia w pracy nauczyciela w sferze dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a także za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizację innych zadań statutowych szkoły.

W ocenie organu nadzoru za nieprawidłową należy również uznać regulację Regulaminu dotyczącą kryteriów przyznawania nagrody Wójta Gminy Lipie (§ 8 ust. 6) przez użycie sformułowania "w szczególności". W ten sposób katalog przesłanek uwzględnianych przy przyznawaniu nagrody Wójta ma charakter wyliczenia otwartego. Tymczasem organ stanowiący gminy jest obowiązany formułować zawarte w uchwale postanowienia na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste.

W odniesieniu do § 8 ust. 6 Regulaminu Wojewoda wskazał również, że przesłanki określone w pkt 5 i 7-10 nie mogą stanowić kryterium przyznania nagrody za osiągnięcia w pracy nauczyciela czy dyrektora szkoły, gdyż nie mieszczą się one w katalogu określonym art. 49 ust. 2 KN. O wadliwości regulacji świadczy ponadto nieprawidłowe sformułowanie ww. regulacji przy użyciu nieostrych pojęć, takich jak: "wzorowa organizacja pracy szkoły", które stwarzają zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia tychże przesłanek.

W ostatnim z zarzutów skargi wskazano na nieprawidłowy zapis dotyczący wejścia w życie i daty obowiązywania przedmiotowej uchwały, tj. § 4 uchwały, przez naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podano, że Rada nie załączyła do uchwały uzasadnienia i nie wykazała, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające nadanie tej uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że organ nadzoru nie wszczął postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, a po ponad 3 latach od jej podjęcia postanowił wnieść skargę. Wskazała, że w regulaminie zawarła wszystkie obligatoryjne jego elementy, określiła bowiem warunki i wysokość dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy (trudne lub uciążliwe), za wysługę lat, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw. Ponadto określiła kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze.

Odnosząc się do zarzutu odnośnie do zapisu dotyczącego dodatku za warunki pracy Rada podała, gdyż przepisy prawa nie zakazują określenia stawki w %,

a ponadto projekt uchwały konsultowany był ze związkami zawodowymi, które w tym zakresie nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń.

Rada nie podzieliła również stanowiska, że nie wyczerpała delegacji ustawowej w zakresie warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, gdyż problematyce tej został poświęcony cały rozdział 6 regulaminu.

Co do kwestii określenia wysokości dodatku funkcyjnego dla doradcy metodycznego lub dla nauczyciela -konsultanta, Rada poinformowała, że taką zmianę można w łatwy sposób nanieść i poprawić (a gmina już opracowała projekt takiej zmiany). Tym samym brak takiego zapisu nie odniósł żadnych negatywnych skutków, ale z kolei stwierdzenie nieważności całej uchwały z tego powodu może mieć już niewspółmierne skutki. Wskazano, że nie stwierdza się nieważności uchwały w zakresie nieistotnych naruszeń lub takich, które można łatwo usunąć.

W ocenie Rady stwierdzenie nieważności uchwały po ponad 3 latach jej obowiązywania przyniosłoby jedynie negatywne skutki, tym bardziej, że postawione zarzuty są łatwe do wyeliminowania czy zmiany. Uchwała w przeważającej i zasadniczej części jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 30 ust..6 KN, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w

ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 KN, wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy,

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Nadto, mając na względzie, że Rada Gminy Lipie zawarła w uchwale także regulację dotyczącą przyznawania nagród, przywołać należy treść art. 49 ust.2 KN, który stanowi, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkól, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Działając na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego Rada Gmina Lipie obowiązana była do realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z ww. art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 KN, a jednocześnie treść podjętej uchwały nie mogła wykraczać poza te granice na skutek zapisów nie znajdujących uzasadnienia w tychże przepisach KN.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru co do nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej w zakresie regulacji rozdziału 4 Regulaminu zatytułowanego "Dodatek za warunki pracy". W ocenie Wojewody zapis odwołujący się do godzinowej stawki wynagrodzenia zasadniczego (dotyczącego otrzymywanego przez danego nauczyciela osobistego wynagrodzenia zasadniczego) jako podstawy do obliczenia wysokości dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy podjęty został z istotnym naruszeniem wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Niewątpliwie realizacja zajęć, których prowadzenie przez nauczyciela jest uznawane za pracę w trudnych warunków i uciążliwych (stosownie do wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy zawartego w rozporządzeniu) jest jednakowo trudna lub uciążliwa dla każdego nauczyciela niezależnie od jego kwalifikacji, pełnionej funkcji czy stopnia awansu zawodowego. Wobec tego, zasadnie podaje organ nadzoru, że kwota bazowa będącą podstawą obliczenia wysokości omawianego dodatku powinna być jednolita dla wszystkich nauczycieli pracujących w obiektywnie określonych warunkach trudnych lub uciążliwych.

Sąd zgodził się z organem nadzoru także co do braku określenia w Regulaminie dodatku za pracę w warunkach uciążliwych. Literalne brzmienie § 5 Regulaminu jednoznacznie wskazuje, że Rada określiła wyłączenie wysokość dodatku za pracę w trudnych warunkach. Tymczasem, zgodnie z art. 34 ust. 1 KN, nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Prawo nauczyciela do dodatku do wynagrodzenia dotyczy zatem zarówno sytuacji, gdy pracuje on w warunkach trudnych jak i w warunkach uciążliwych. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi ani też nie można przyjąć, że praca w warunkach trudnych automatycznie wyklucza pracę w warunkach uciążliwych. Treść normy zawartej w art. 34 ust. 1 KN musi być wykładana w kontekście jego ust. 2, zawierającego delegację dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu warunków pracy trudnych i uciążliwych, traktowanych jako potencjalnie, odrębne sytuacje (wskazane już rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia

31 stycznia 2005 r.). Z przepisów ustawy – Karta Nauczyciela nie wynika by była dopuszczalna możliwość wypłacania nauczycielowi tylko jednego dodatku do wynagrodzenia, jeśli pracowałby on w warunkach zarówno trudnych jaki i uciążliwych, zaś ograniczenie uprawnienia tylko do jednego dodatku (§ 5 Regulaminu) jest de facto pozbawieniem prawa do tego dodatku.

Jako zasadny Sąd ocenił także zarzut dotyczący zapisów Rozdziału 6 Regulaminu (Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw). Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 2 KN, Radzie przyznano kompetencję do określenia w przedmiotowej uchwale szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Z delegacji ww. przepisu nie wynika natomiast uprawnienie do określenia przez Radę warunków przyznania tego wynagrodzenia. Sąd nie ma wątpliwości, że pojęcia zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 KN, tj. warunki przyznawania (pkt 1) oraz warunki obliczania i wypłacania (pkt 2) nie są tożsame. Pierwszy z nich oznacza bowiem upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowa lub utraci prawo do wynagrodzenia. Drugi natomiast oznacza kompetencję związaną z wydatkowaniem należnych pieniędzy.

Ustalenie zatem przez Radę w § 7 ust. 5-7 Regulaminu, w jakich przypadkach przysługuje, a w jakich nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe stanowi zatem istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 KN.

Powyższe rozważania potwierdzają jednocześnie prawidłowość kolejnego z zarzutów skargi, tj. brak wyczerpania przez Radę delegacji ustawowej w zakresie obejmującym określenie szczegółowych warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (§ 7 Regulaminu).

Nadto, odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że uchwałą nr XXI/136/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/72/2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Lipie uchyliła § 7 ust.6 Regulaminu, wyjaśnić wymaga, że inne są skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów. Zaskarżona uchwała przed ww. zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej podjęcia. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie.

Kolejny z zarzutów dotyczy braku określenia w Regulaminie wysokości dodatku funkcyjnego dla doradcy metodycznego i nauczyciela-konsultanta. Stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 KN, obligatoryjnym elementem regulaminu jest określenie wysokość stawek dodatków funkcyjnych oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W § 5 pkt 2 lit. b) rozporządzenia wskazano, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta. Tymczasem w rozdziale 3 Regulaminu (Dodatek funkcyjny), w tabeli stawek dodatków funkcyjnych, Rada nie określiła wysokości dodatku funkcyjnego dla wskazanej kategorii nauczycieli. Następstwem braku tego zapisu jest również nieokreślenie drugiego z ww. obligatoryjnych elementów, tj. szczegółowych warunków przyznania tego dodatku w omawianym zakresie. Delegacja zawarta w

art. 30 ust. 6 pkt 1 KN nie została wobec tego w pełni zrealizowana.

Wojewoda podniósł także zarzuty w odniesieniu do zapisów rozdziału 2 Regulaminu (Dodatek motywacyjny) wskazując na niejasność i nieprecyzyjność § 2 ust. 2 Regulaminu. Nie sposób nie podzielić tego zarzutu, gdyż odesłanie przez Radę do warunków przyznania dodatku motywacyjnego, o których mowa w rozdziale 2 § 1 ust. 5 i 6, wobec braku w Regulaminie podanej jednostki redakcyjnej (§ 1) stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Nadto, Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że wysokość dodatku motywacyjnego nie powinna zależeć od zajmowanego stanowiska (sprawowanej funkcji). Słusznie wskazuje bowiem organ nadzoru, że zagadnienie dotyczące wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, jak i dodatków do tego wynagrodzenia normuje art. 30 ust. 2 KN, stanowiąc, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

Wysokość dodatku motywacyjnego nauczyciela jest wobec tego uzależniona wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Zasadnie też Wojewoda wzmacnia ww. stanowisko odwołując się do regulacji § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

W ocenie Sądu trafny jest zatem zarzut Wojewody, że regulacja zawarta w

§ 2 ust. 6 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową oraz ma charakter niejasny i nieprecyzyjny co do kryteriów, jakie w istocie musi spełnić dyrektor, aby otrzymać dodatek motywacyjny. Dodatkowo, jak słusznie zwraca uwagę organ nadzoru, określone w niej działania dyrektora nalezą do jego podstawowych obowiązków związanych z pracą. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3357/21, za samo wypełnianie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagrodzenia w formie dodatku motywacyjnego jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków.

W Regulaminie zawarta została również regulacja dotycząca przyznawania nagród (rozdział 7). W odniesieniu do jej zapisów organ nadzoru zasadnie wskazuje na brak regulacji dotyczącej przyznawania nagród za zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Kryterium to jest z kolei wymienione w regulacji art. 49 ust. 2 KN, zatem jego brak oznacza niewypełnienie delegacji tego przepisu. Przekroczeniem wytycznych zawartych w art. 49 ust. 2 KN jest natomiast zapis § 8 ust.4 pkt 3 Regulaminu. Wskazane w nim kryteria przyznania nagrody w zakresie działalności pozaszkolnej, tj. udział w zorganizowanych formach doskonalenia zawodowego oraz pomoc w adaptacji zawodowej nauczycieli podejmujących pracę w zawodzie nauczyciela, nie mieszczą się w żadnym z kryteriów określonych w art. 49 ust. 2 KN.

Jako nieprawidłową ocenić należało także regulację § 8 ust. 6 Regulaminu przez zawarcie w nim zwrotu "w szczególności". Brak wyczerpującego wskazania kryteriów przyznawania nagrody niewątpliwie oznacza możliwość jej przyznania również w każdym innym przypadku niż określony tym zapisem. Oznacza to zatem, że kryteria przyznania nagrody Wójta Gminy Lipie nie są przejrzyste. Jednocześnie, w ślad za organem nadzoru, zauważyć należy, że przesłanki określone w § 8 ust. 6 pkt 5 i 7-10 nie mogą stanowić kryterium przyznania nagrody za osiągnięcia w pracy nauczyciela czy dyrektora szkoły, gdyż nie mieszczą się one w katalogu określonym art. 49 ust. 2 KN.

W ostatnim z zarzutów skargi wskazano na nieprawidłowy zapis dotyczący wejścia w życie i daty obowiązywania przedmiotowej uchwały, tj. § 4 uchwały, przez naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podano, że Rada nie załączyła do uchwały uzasadnienia i nie wykazała, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające nadanie tej uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia fakt, że uchwała nie zawiera uzasadnienia. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym wymogu takiego nie stawia. Jednakże stwierdzić należy istotne naruszenie prawa omawianym przepisem uchwały, gdyż zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia,

a druga wskazuje konkretną datę. Ogłoszenie uchwały nastąpiło 30 sierpnia 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod poz. 5838, zatem wejście w życie uchwały nastąpiło w dniu 13 września 2019 r. Druga norma z § 4 uchwały wskazuje na uzyskanie przez nią mocy obowiązującej od dnia 1 września 2019 r.

Są to zatem dwie różne daty. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wr 621/21 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 218/22, a także powołane w nich orzecznictwo). Podzielając te poglądy Sąd stwierdził, że § 4 uchwały nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 13 września 2019 r., czy z dniem 1 września 2019 r., gdyż początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Nadto, przyjęta w uchwale regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż

14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 5 stwierdza, że postanowienia art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Paragraf 4 zaskarżonej uchwały nie odpowiada przywołanym regulacjom ustawowym. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m. in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a więc również cytowany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek Wojewody, przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Radę Gminy Lipie.