Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 803/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11 d, art. 11d, art. 11f
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a.; art. 11g ust 1. pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1363)- dalej specustawa drogowa; Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] 2021 r., nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. AB - drogi powiatowej Nr 4338E wraz z budową ronda na skrzyżowaniu ul. AB i ul. AC w T. na działkach i częściach działek o nr. ewid.: 142/2, 143/2, 143/3, 147/6, 195/1, 195/2, 196/3, 201/2, 203/3, 203/4, 235, 238/1, 249/2, 263, 145/2, 144/2, 146/2, 147/3 położonych w obrębie 2 oraz na działkach i częściach działek o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 267, 269/1, 270, 363, 365, 366/1, 367/1, 367/2, 370/15, 370/3, 370/7, 382/16, 382/19, 382/22, 382/23 położonych w obrębie 9 oraz na działkach i częściach działek o nr ewid. 223/5, 336, 337, 251 położonych w obrębie 10 w T..

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. Zarząd Powiatu w T. wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację w/w inwestycji drogowej.

O wszczęciu, w dniu 12 marca 2021 r. postępowania administracyjnego w w/w przedmiocie zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. Dodatkowo, stosownie do wymogu art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, celem zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w T., Urzędu Miasta T., jak również poprzez jego publikację na stronie BIP Starostwa Powiatowego w T. oraz w lokalnej prasie .

Pismem z dnia 24 marca 2021 r. A. B. – właściciel nieruchomości o nr ew. 4, położonej w T. przy ul. AC 42 na skrzyżowaniu z ul, AB, częściowo objętej planowaną rozbudową, złożył zastrzeżenia, co do projektowanej inwestycji w zakresie zasadności budowy chodnika o szerokości około 2,5 m. przyległego m.in. do jego działki od strony ul. AB. Jego zdaniem planowana szerokość jest nieadekwatna do odbywającego się tam ruchu pieszego, a planując przebudowę drogi należało wziąć pod uwagę, że znajdują się tu murowane ogrodzenia posesji, których koszt usunięcia jest niewspółmierny do potrzeb realizacji danego przedsięwzięcia i korzyści z niego wynikających. Ponadto wskazał, że w projekcie widoczny jest brak konsekwencji w planowanej szerokości chodnika, gdyż na wysokości działki nr 7 ulega on znacznemu zwężeniu. Strona wniosła o naniesienie zmian w projekcie, tak, aby linia pasa drogowego nie ingerowała w ogrodzenie działki, a tym samym nie byłoby potrzeby zmiany położenia ogrodzenia podczas przebudowy skrzyżowania.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że realizowana inwestycja znacznie poprawi bezpieczeństwo na drodze, poprzez spowolnienie ruchu oraz wpłynie na poprawę jakości drogi dla kierowców. Planowany stopień przywłaszczenia gruntu, celem zachowania parametrów inwestycji, w skali całego przedsięwzięcia jest bardzo znikomy, a wszelkie szkody, uszczuplenia gruntów będą rekompensowane oddzielnie adekwatnie co do wielkości wywłaszczenia przez inwestora w kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Starosta T. udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia A. B. wniósł odwołanie, w którym wskazał na wątpliwości, co do celowości i zasadności podziału nieruchomości, w tym nieruchomości nr 4, której jest właścicielem. Wskazał, iż niezrozumiałym jest dla niego lokalizowanie przedmiotowej inwestycji kosztem zabudowanych i użytkowanych nieruchomości, w sytuacji gdy po przeciwnej stronie planowanej do rozbudowy drogi położone są działki niezagospodarowane. Zauważył także, że takie zlokalizowanie inwestycji przesuwa pas drogowy w stronę zabudowań, które już obecnie znajdują się bardzo blisko drogi, podczas gdy po przeciwległej stronie, budynki zlokalizowane są, w dużo większej odległości. Dalej strona podkreśliła, że na terenie jego działki, w części wydzielonej pod inwestycję rosną kilkudziesięcioletnie świerki, krzewy i inne nasadzenia stanowiące naturalną barierę ochronną przed uciążliwościami wynikającymi z dużego natężenia ruchu samochodowego, a które zostaną zlikwidowane w ramach realizacji tej inwestycji.

W toku postępowania odwoławczego A. B. przedłożył do akt sprawy notatkę służbową ze spotkania w terenie, które odbył w dniu 12 maja 2021 r., z udziałem inspektora nadzoru, projektanta planowanej inwestycji oraz pełnomocnika inwestora. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych ustaleń wypracowane zostało rozwiązanie pozwalające na przeprowadzenie rozbudowy drogi z pominięciem jego nieruchomości, co obrazuje załączona mapa.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. pełnomocnik inwestora potwierdził fakt przeprowadzenia spotkania oraz dokonanych w jego trakcie ustaleń. Wyjaśnił, że rozważane rozwiązanie skutkowałoby zwężeniem wlotu i wylotu projektowanego ronda, jednakże w granicach przewidzianych wytycznymi. Jednakże po przeanalizowaniu powyższego rozwiązania uznano, że nie zapewniałby on swobodnego przejazdu samochodów ciężarowych, co skutkowało wycofaniem się przez inwestora z przeprowadzenia przedmiotowych zmian. Ponadto pełnomocnik inwestora odnosząc się do argumentacji odwołania wskazał, że przyjęte rozwiązanie i wynikający z niego podział działki skarżącego oraz działek z nim sąsiadujących skutkuje wydzieleniem pasa o szerokości do 1 m. Natomiast z wskazywanej przez stronę działki o nr ew. 147/6 wydzielany jest pas o szerokości do 3,9 m. Podział działek o nr ew. 263 i 204 skutkowałby jeszcze większą ingerencją w działkę o nr 147/6.

W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2021 r. skarżący oświadczył, że przyjęte w dniu [...] 2021 r. rozwiązanie nadal jest dla niego satysfakcjonujące i niezrozumiałe są dla niego argumenty wskazywane na przyczyny odstąpienia od dokonanych ustaleń. Podniósł, że nie były przeprowadzane żadne badania dotyczące natężenia ruchu pojazdów ciężarowych w tym rejonie, a ponadto w jego ocenie władze miasta winny dążyć do wyprowadzenia ruchu pojazdów ciężarowych z miasta. Skarżący wskazał ponadto, iż w roku 2011 podczas poprzednich prac związanych z przebudową skrzyżowania ulic AC i AB, był zmuszony do rozebrania i przesunięcia o prawie 2 m w głąb nieruchomości ogrodzenia od strony ul. AC, z uwagi na rzekome jego posadowienie w pasie drogowym. Podkreślił także, że w jego ocenie obowiązkiem organu wydającego decyzje o lokalizacji drogi publicznej jest także ochrona interesów osób trzecich.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2021 r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja polega na rozbudowie drogi powiatowej nr 4338E - ul. AB wraz z budową ronda na skrzyżowaniu ul. AB i ul. AC w T.. Zakres projektu obejmuje również budowę i przebudowę elementów w pasie drogowym drogi publicznej - ul. AB, tj.: wykonanie nowej nawierzchni i podbudowy, wymianę nawierzchni i podbudowy nowych i istniejących chodników oraz zjazdów, wykonanie ciągu pieszo-rowerowego, wykonanie skrzyżowań w formie rond, przebudowę kanalizacji deszczowej, przebudowę oświetlenia ulicznego, przebudowę sieci wodociągowej (usunięcie kolizji), przebudowę sieci gazowej (usunięcie kolizji), przebudowę sieci telekomunikacyjnej (usunięcie kolizji), przebudowę sieci energetycznej (usunięcie kolizji), wykonanie terenów zielonych. Tym samym realizacja przedmiotowej inwestycji odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ podkreślił, że w procesie inwestycyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej, zarówno Starosta Powiatu w T. orzekający w pierwszej instancji, jak i Wojewoda Ł. działający jako organ odwoławczy pełnią funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie bowiem art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zatwierdzające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Dokonując w tak wyznaczonym zakresie oceny wniosku Zarządu Powiatu w T. z dnia 29 grudnia 2020 r. organ odwoławczy stwierdził, że jest on kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d specustawy drogowej. Przeprowadzona przez organ kontrola wykazała bowiem, że wraz z przedmiotowym wnioskiem inwestor przedłożył mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określił nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Zarządu Powiatu T.; określił nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Jednocześnie do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto inwestor uzyskał wszystkie wymagane dla przedmiotowej inwestycji opinie, które dołączył do wniosku. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z realizacją drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia nie przekraczającej długości powyżej 1 km, o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r. poz. 1839) jak i inwestycja nie dotyczy budowy autostrady czy drogi ekspresowej, o których mowa § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 rozporządzenia, w związku z czym inwestor jest zwolniony z obowiązku przedkładania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zakres planowanych prac wynika z przedłożonego projektu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana przez stronę decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 11 f specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym konieczności likwidacji części ogrodzenia nieruchomości strony, organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z załączonej przez inwestora mapy z projektem podziału (zatwierdzonego kwestionowaną decyzją) działka o nr ewid. 4, o powierzchni 873 m2, uległa podziałowi na działkę nr ewid. 4/1, przeznaczoną na poszerzenie pasa drogowego oraz działkę nr ewid. 4/2 pozostającą własnością skarżącego. Działka ta jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, oddalonymi od poszerzonego pasa drogowego ul. AB o ponad 15 m oraz w bardzo bliskim sąsiedztwie projektowanego ronda z ul. AC. Przejęciu na rzecz Zarządu Powiatu T. podlega pas o szerokości od 0 do ok 0,5 m, o łącznej powierzchni 11m2, przeznaczony na fragment zjazdu i chodnika, ponadto usunięcia wymagać będzie 1 drzewo. Odnosząc się do ustaleń z dnia 12 maja 2021 r. Wojewoda Ł. wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika inwestora proponowane rozwiązania miały na celu spełnienie oczekiwań strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, jednak zarówno skarżący, jak i przedstawiciel Zarządu Powiatu nie podpisali się pod zaproponowanymi rozwiązaniami. Co więcej rozważane rozwiązania skutkowałyby zwężeniem wlotu i wylotu projektowanych rond, co zdaniem projektanta nie zapewniałoby tak swobodnego przejazdu samochodów ciężarowych jak zaprojektowane w pierwotnym rozwiązaniu. Zatwierdzony projekt uwzględnia istniejące i perspektywicznie narastające natężenie ruchu pojazdów na tym odcinku drogi, pozwala na swobodny ruch pojazdów i zwiększenie bezpieczeństwa na drodze. Ponadto organ wskazał na wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, co do zasadności wydzielenia na potrzeby prowadzonej części działki skarżącego, odnosząc powyższe do wskazywanych przez stronę działek położonych po przeciwnej stronie ulicy. Wojewoda podkreślił ponownie, że organ wydający decyzję nie jest władny oceniać racjonalność czy też słuszność przyjętych we wniosku rozwiązań, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany. Tym samym organ - zarówno I jak i II instancji - nie może wyznaczać bądź korygować trasy inwestycji, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań co do jej przebiegu. Co więcej, organ oceniając czy decyzja w prawidłowy sposób zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich musi mieć również na uwadze, że inwestor przy realizacji inwestycji drogowej działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych - w jego ocenie - rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego zarówno w zakresie lokalizacji, przebiegu inwestycji czy planowanych parametrów technicznych. Rolą organu orzekającego w sprawie jest sprawdzenie kompletności wniosku z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, co w realiach rozpatrywanej sprawy zostało spełnione. Zawarty w art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Realizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym, któremu ustawodawca na gruncie specustawy drogowej dał prymat nad interesem indywidualnym, w tym wypadku interesem odwołujących się. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że budowa drogi wymaga uprzedniego opracowania projektu, który będzie uwzględniał kompleksowo wszystkie obowiązujące w danym zakresie wymagania o charakterze technicznym, w tym kwestie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg publicznych. Mówiąc o bezpieczeństwie trzeba mieć na uwadze także bezpieczeństwo pieszych użytkowników dróg publicznych, dla których, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, inwestor zaprojektował chodnik, który powinien odpowiadać określonym parametrom, kosztem niewielkiego fragmentu działki strony. Tym samym ingerencji inwestora we własność skarżącego obejmującą 11 m2 pasa gruntu nie można, zdaniem Wojewody Ł., ocenić jako brak poszanowania interesów osób trzecich.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. B. zarzucił lekceważenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, naruszenie przepisów Konstytucji RP o ochronie prawa własności, naruszenie zasad wyrażonych w K.p.a., w tym zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz zasady zaufania obywateli do państwa. Wniósł o zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę strona wskazała, że zgodnie z wypracowanym w dniu 12 maja 2021r. rozwiązaniem, które w pełni apropuje, istniała możliwość lokalizacji rozbudowywanej drogi z pominięciem jego nieruchomości. Co więcej, w wyniku tego rozwiązania zwiększony został łuk przy skręcie z ul. AC w ul. AB, a tym samym poprawiony został prawoskręt. W opinii skarżącego jeśli droga zostanie zbudowana zgodnie z pierwotnym projektem, samochody ciężarowe skręcające z ul. AC w ul. AB będą rozjeżdżały chodnik. O ile budowa ronda może przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, to puszczenie tranzytu samochodów ciężarowych ulicami, które sąsiadują z jednym z najstarszych i najludniejszych osiedli mieszkaniowych w T. i między którymi zlokalizowana jest szkoła podstawowa jest w ocenie skarżącego mocno kontrowersyjne. Strona wskazała, że jego działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie budowanego ronda. Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który oddalony jest o około 15 metrów od ul. AB, ale już tylko o 7 metrów od pasa drogowego ulicy AC. W 2011 r. już raz przebudowywano skrzyżowanie ul. AB i AC i wtedy musiał przesunąć ogrodzenie od strony ul. AC o prawie 2 m, ponieważ okazało się, że znajduje się ono w pasie drogowym. Od ponad pięćdziesięciu lat skarżący mieszka na działce, która pozostaje w jego rodzinie od czasów przedwojennych. Od ponad dwudziestu lat mieszka z żoną i dokładają wszelkich starań, aby zniwelować uciążliwości związane ze zwiększającym się ruchem drogowym – zrealizowali drewnianobetonowy, gęsty płot, wykonali liczne nasadzenia drzew i krzewów. Inwestor nie bierze pod uwagę, że odbudowa istniejącego ogrodzenia pozostaje w konflikcie z kolejnymi kilkudziesięcioletnimi świerkami i innymi nasadzeniami, które trzeba będzie wyciąć, aby odbudować płot. W tej części działki zlokalizowane są dwie altany. Jest to miejsce odpoczynku i relaksu, ale też miejsce pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2022 r. skarżący dokumentując aktualny stan prac związanych z rozbudową drogi wskazywał na błędy projektowe wynikłe w trakcie realizacji inwestycji, co w jego ocenie świadczy o nierzetelności projektu. Ponadto ponowił argumentację, co do ustaleń dokonanych w dniu 12 maja 2021 r. dotyczących przebiegu drogi z pominięciem jego nieruchomości, wskazując, iż rezygnacja z przyjętych rozwiązań stanowiła naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż realizacja projektu mogła nastąpić niższym kosztem. Skarżący wskazał również na wybiórcze realizowanie założeń projektowych, co wiąże się z odstąpieniem przeniesienia kapliczki usytuowanej na działce o nr ew. 337 oraz na brak jakichkolwiek działań ze strony inwestora, co do odbudowy rozebranego już płotu na jego nieruchomości oraz braku wypłaty należnego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga A. B. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż nie wszystkie strony postępowania pomimo wezwania, złożyły stosowne oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 grudnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2021 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonym zakresie Sąd stwierdza, że zarówno decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty T. z dnia [...] 2021 r. odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi A. B. uczynił rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie zatwierdzenia na wniosek inwestora Zarządu Powiatu w T. z dnia 29 grudnia 2020 r., projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. AB - drogi powiatowej Nr 4338E wraz z budową ronda na skrzyżowaniu ul. AB i ul. AC w T. na działkach i częściach działek o nr. ewid.: 142/2, 143/2, 143/3, 147/6, 195/1, 195/2, 196/3, 201/2, 203/3, 203/4, 235, 238/1, 249/2, 263, 145/2, 144/2, 146/2, 147/3 położonych w obrębie 2 oraz na działkach i częściach działek o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 267, 269/1, 270, 363, 365, 366/1, 367/1, 367/2, 370/15, 370/3, 370/7, 382/16, 382/19, 382/22, 382/23 położonych w obrębie 9 oraz na działkach i częściach działek o nr ewid. 223/5, 336, 337, 251 położonych w obrębie 10 w T..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.)- dalej: specustawa drogowa.

Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu za bezzasadne uznać należało ogólnie określone zarzuty skargi, co do naruszenia zasad wyrażonych w k.p.a., z szczególnym wskazaniem na zasadę wszechstronnego rozpoznania sprawy i zasadę zaufania obywateli do państwa. Podnoszone przez stronę okoliczności, jako uzasadnienie stawianych zarzutów, koncentrują się w zasadzie na zasadności przebiegu planowanej rozbudowy drogi obejmującej część nieruchomości skarżącego oraz braku realizacji ustaleń wypracowanych na etapie postępowania między instancyjnego, w dniu 12 maja 2021 r. umożliwiających alternatywne przeprowadzenie inwestycji, z pominięciem działki strony. Okoliczności te w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej, gdyż jak już wskazano, decyzja ta ma charakter związany i nie zawiera elementów uznaniowości. Jej związany charakter powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie mogą one, jak stanowi art. 11e ustawy, uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Jedynie stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora. W niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca. Zarówno wniosek Zarządu Powiatu w T. z dnia 29 grudnia 2020 r., jak i załączona do niego dokumentacja spełniały przewidziane prawem wymagania. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej, gdyż uwzględnienie uwag i żądań skarżącego, stanowiłoby w istocie działanie pozaprawne, naruszające art. 11e specustawy drogowej. Dlatego też należy podkreślić, że wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestycję przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego, odnoszące się do nadmiernego obciążenia jego nieruchomości w porównaniu do nieruchomości sąsiednich, w szczególności do nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ul. AB w T., oznaczonych nr ew. 263. 204 i 147/6, czy też podnoszona konieczność usunięcia istniejących na nieruchomości nasadzeń i obiektów małej architektury. Jak już wcześniej wskazano tego rodzaju okoliczności nie mogły być brane pod uwagę przez organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że celem uchwalenia specustawy drogowej była konieczność zapewnienia szybszej i sprawniejszej realizacji inwestycji drogowych. W przypadku tych inwestycji ustawa miała na celu stworzenie warunków, w których mogłyby być realizowane z pominięciem, bądź przy uproszczeniu licznych czasochłonnych procedur. Nie ulega wątpliwości, że tego typu postępowania, w ramach których może dochodzić do wywłaszczeń, wiążą się z ingerencją w prawo własności, która budzić może sprzeciw podmiotu, którego nieruchomość podlega wywłaszczeniu. Mając jednak na względzie cele wprowadzenia przepisów wymienionej ustawy, podkreślić należało, że realizacja inwestycji drogowej każdorazowo wiązać się będzie z licznymi wywłaszczeniami, a inwestycja drogowa byłaby niemożliwa do zrealizowania, jeśliby organy orzekające w sprawie miały obowiązek uwzględniać uwagi właścicieli wywłaszczonych nieruchomości dotyczące nadmiernego obciążenia ich nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu. Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia konstytucyjnych uregulowań dotyczących prawa własności uznać należało za niezasadny.

Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje także argumentacja strony, co do faktu wcześniejszego przesunięcia ogrodzenia od strony ul. AC, w trakcie przebudowy drogi w roku 2011. Kwestia ta nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy realizacji innej inwestycji drogowej, zainicjowanej wnioskiem z roku 2020.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostają także okoliczności podnoszone przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2022 r. Wskazywane przez stronę wady projektu odnoszą się bowiem do wątpliwości strony, co do poprawności zastosowania reguł językowych oraz dotyczą drobnych kwestii, zaistniałych w trakcie realizowanych prac, które jak sam podnosi skarżący zostały w ich toku naprawione. Natomiast kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym odszkodowania za zdemontowane ogrodzenie, jak również podejrzenia skarżącego, co do naruszenia dyscypliny finansów publicznych pozostają poza zakresem postępowania prowadzonego w sprawie realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej. Kwestie te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.

Wobec powyższego uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż jak już wcześniej wskazano jako podstawę tych zarzutów skarżący przywołuje zasadności przebiegu planowanej do rozbudowy drogi oraz nie zrealizowanie możliwego, w jego ocenie przebiegu alternatywnego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanych wyżej przepisów poprzez brak zbadania okoliczności, które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające brane pod uwagę przy wydaniu decyzji. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 8 k.p.a. wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Sama tylko okoliczność, że organy administracji negatywnie dla skarżącego rozstrzygnęły sprawę nie wystarcza do uznania, że naruszono art. 8 k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Ponadto w ocenie Sądu, stosownie do wymogu z art. 10 § 1 k.p.a. skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, a wydane decyzje organów obu instancji oraz ich uzasadnienia odpowiadają wymogą określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

P.J.