Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 989/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: § 84 ust. 1, § 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 259
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów  papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem  członkowskim.
article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 174
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 106/17 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [A.] S.A. w W. 8000 (osiem tysięcy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/17, oddalił skargę [A.] S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2016 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] października 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego (w skrócie: Komisja, KNF), wszczęła z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na [A.] S.A. w W. (dawniej: [B.] S.A.) kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o skarżących publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o ofercie publicznej) w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ustawy o ofercie publicznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 433, dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca) w związku z publikacją raportów okresowych za lata 2009-2010.

Decyzją z [...] lipca 2014. KNF nałożyła na [A.] S.A. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) karę pieniężną w wysokości 500 000 zł wobec stwierdzenia, że Spółka naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej w zw. z § 84 ust. 1 w zw. z § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 259, dalej cyt. jako: rozporządzenie Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.). KNF ustaliła, że nałożone na Spółkę obowiązki informacyjne wynikają z faktu, że jest ona emitentem papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań giełdowych, na rynku podstawowym, na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. (dalej: GPW). Jest jednostką dominującą w Grupie Kapitałowej, w związku z czym sporządza zarówno jednostkowe, jak i skonsolidowane sprawozdania finansowe.

Zaskarżoną decyzją KNF, po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym) oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej utrzymała w mocy decyzję własną z [...] lipca 2014 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną z tytułu nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych.

W uzasadnieniu KNF wskazała, że Spółka dopuściła się wskazanych w sentencji decyzji naruszeń polegających na nienależytym wykonywaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie publicznej w związku z naruszeniem przepisów przewidzianych w Międzynarodowych Standardach Rachunkowości (MSR) stanowiących załącznik do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującego określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 320 z 29 listopada 2008 r. ze zm., dalej cyt. jako: rozporządzenie WE Nr 1126/2008) i Międzynarodowym Standardzie Sprawozdawczości Finansowej (MSSF), w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2009 przekazanego do publicznej wiadomości w dniu 22 marca 2010 r., skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010 przekazanego do publicznej wiadomości w dniu 19 marca 2011 r. oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze roku obrotowego 2010 przekazanego do publicznej wiadomości w dniu 25 sierpnia 2011 r. KNF stwierdziła, że za należyte wykonanie obowiązków informacyjnych nie można uznać, wbrew twierdzeniu Spółki, opublikowania sprawozdań finansowych razem z zastrzeżeniami biegłych rewidentów. KNF wskazała, że nienależyte wykonanie obowiązków informacyjnych godzi w fundamentalną zasadę przejrzystości rynku regulowanego. Z punktu widzenia inwestorów istotny jest nie tylko dostęp do informacji, ale także jej prawdziwość i rzetelność. Zdaniem Komisji, powyższe naruszenia miały charakter istotnych w rozumieniu § 7 MSR 1 "Prezentacja sprawozdań finansowych" i § 5 MSR 8 "Zasady (polityka) rachunkowości, zmiany wartości szacunkowych i korygowanie błędów", gdyż mogły wpływać na decyzje inwestycyjne użytkowników sprawozdań.

W ocenie Komisji, naruszenia w postaci nieobjęcia konsolidacją sprawozdania finansowego powołanej przez skarżącą spółki zależnej [C.] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: [C.]) w skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych (dalej: RS) za rok obrotowy 2009 i 2010 oraz w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku obrotowego 2010 (dalej: PS) były istotne, ponieważ spowodowały, że prezentowany przez skarżącą skonsolidowany wynik finansowy w 2009 r. był zawyżony o 15 479 tys. zł (Spółka zamiast straty w wysokości 2 759 zł wykazywałaby stratę przekraczająca 18 000 tys. zł). Naruszenia te spowodowały także zawyżenie skonsolidowanych kapitałów własnych w prezentowanych przez Spółkę w RS 2010 i PS 2010 (o 15 479 tys. zł).

Odnosząc się do naruszenia w postaci prezentowania przez Spółkę w RS 2009 i RS 2010 wartości firmy powstałej w wyniku połączenia jednostek: w 2009 r. [D.] Sp. z o.o., [E.], [F.] Sp. z o. o., [G.] Sp. z o. o., [H.] Sp. z o. o. oraz w 2010 r. [E.] – bez przeprowadzonego corocznego obowiązkowego testu na utratę wartości firmy, KNF wskazała, że również były one istotne z punktu widzenia odbiorców tych sprawozdań finansowych i wpływały istotnie na zmniejszenie wartości informacyjnej ww. raportów okresowych Spółki w jej istotnych zakresach. Dodatkowo, Spółka nie przeprowadziła ostatecznego rozliczenia do dnia bilansowego 31 grudnia 2010 r. wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [E.], do czego była zobowiązana. Ponadto naruszenie polegające na niezasadnym ujęciu jako wartości niematerialnych i prawnych znaków towarowych oraz aktywnej listy klientów spółki zależnej [D.] Sp. z o. o., spowodowało zawyżenie prezentowanego w PS 2010 kapitału własnego grupy kapitałowej o kwotę 2 062 tys. zł.

KNF wskazała, że nie odniosła się do wniosku strony dotyczącego powołania biegłego z zakresu rachunkowości, ale jej zdaniem nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż za sporządzenie zgodnego z prawem sprawozdania finansowego nie jest odpowiedzialny biegły rewident dokonujący jego badania lub przeglądu, czy też wyspecjalizowany doradca, ale sama jednostka, co wprost wynika z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Przekazanie przez Spółkę do publicznej wiadomości sprawozdania finansowego wraz z zastrzeżeniami nie oznacza, że prawidłowo wykonała obowiązek informacyjny. Dlatego Komisja uznała, że w tak ustalonym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej w związku z naruszeniem przepisów MSR/MSSF.

Wbrew zarzutom strony, organ nie znalazł podstawy do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) uznając, że sprawa nie utraciła przymiotu sprawy administracyjnej i nie zaistniały żadne inne przesłanki wskazujące na jej bezprzedmiotowość. W ocenie Komisji, kara pieniężna w wysokości 500 000 zł stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości, a jej wysokość została ustalona w ramach uznania administracyjnego i nie narusza zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, nie zachodzi konieczność jej obniżenia. Komisja podkreśliła, że Spółka publikując sprawozdania finansowe, siedmiokrotnie dopuściła się naruszenia art. 56 ustawy o ofercie publicznej w związku z naruszeniem MSR/MSSF. Co prawda Spółka ostatecznie uwzględniła zastrzeżenia zgłaszane przez biegłych rewidentów, ale miało to miejsce dopiero w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za I kwartał 2011 r., w którym objęła konsolidacją spółkę [C.]. Uczestnicy rynku kapitałowego przez stosunkowo długi czas mogli być wprowadzeni w błąd co do sytuacji finansowej Spółki.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania i pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, na których została oparta.

W ocenie sądu, prawidłowo organ ustalił, że dla skarżącej Spółki pierwszym rocznym okresem sprawozdawczym, w którym Spółka powinna stosować zmieniony MSSF 3 "Połączenia jednostek gospodarczych", był rok obrotowy trwający od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Objęcie udziałów w spółce [E.] nastąpiło w grudniu 2009 r., dlatego też Spółka powinna przeprowadzić test na utratę wartości oraz dokonać rozliczenia wartości firmy, powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [E.] poprzez ustalenie wartości godziwej dających się wyodrębnić składników aktywów według przepisów MSSF 3 sprzed zmiany wprowadzonej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 495/2009 z dnia 3 czerwca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 (...) (Dz. Urz. UE L 149 z dnia 12 czerwca 2009 r., dalej cyt. jako: rozporządzenie zmieniające 2). Zgodnie z § 12 MSR 27, w wersji obowiązującej przed zmianą rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1254/2012 z dnia 11 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1126/2008 przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej (MSSF) 10, MSSF 11, MSSF 12, MSR 27 (z 2011 r.) oraz MSR 28 (z 2011 r.) (Dz. Urz. UE L 360 z 29 grudnia 2012 r., dalej cyt. jako: rozporządzenie zmieniające 1), skonsolidowane sprawozdanie finansowe obejmuje wszystkie jednostki zależne jednostki dominującej z zastrzeżeniem zawartym w przypisie 1 do § 12 MSR 27.

WSA zgodził się z organem, że kryzys gospodarczy jest okolicznością pozostającą poza kontrolą Spółki i nie znajduje uzasadnienia wskazywanie go jako podstawy do zastosowania wyjątku z § 9 MSSF 5 pozwalającego na wydłużenie ponad rok procesu sprzedaży aktywa w postaci udziałów w spółce [C.] i klasyfikowania tego aktywa jako przeznaczonego do sprzedaży, podczas gdy [C.] nie została sprzedana w 2009 r., ani w okresie późniejszym, bowiem strona ostatecznie odstąpiła od zamiaru sprzedaży tego aktywa, a decyzją Zarządu włączono spółkę [C.] do konsolidacji sprawozdań finansowych począwszy od raportu okresowego za I kwartał 2011 r. Pomimo posiadanej kontroli oraz braku spełniania przez nią kryterium pozwalającego na wyłączenie spółki zależnej z konsolidacji, to sprawozdania finansowe [C.] nie zostały objęte skonsolidowanymi sprawozdaniami finansowymi skarżącej, co stanowiło powód zamieszczenia przez biegłych rewidentów zastrzeżeń w opiniach o badanych sprawozdaniach finansowych RS 2009, RS 2010 oraz w raporcie z przeglądu PS 2010.

Za prawidłowe WSA uznał ustalenia i ocenę organu, że na dzień bilansowy 31 grudnia 2009 r. Spółka nie dokonała testów na utratę wartości firmy powstałej w wyniku połączenia (przejęcia) spółek: [D.] Sp. z o.o., [E.], [F.] Sp. z o. o., [G.] Sp. z o. o., [H.] Sp. z o. o., do czego była zobowiązana, zgodnie z § 10 pkt b MSR 36 oraz § 55 MSSF 3 w wersji obowiązującej przed zmianą rozporządzeniem zmieniającym 2. Niedokonanie przez Spółkę ww. testu na utratę wartości stanowiło powód sporządzenia przez biegłego rewidenta zastrzeżenia w opinii o badanym sprawozdaniu finansowym RS 2009. Wprawdzie Spółka przeprowadziła testy na utratę wartości firmy powstałej w wyniku przejęcia spółek zależnych [D.] Sp. z o. o., [H.] Sp. z o. o. oraz [G.] Sp. z o.o. (spółka [F.] została sprzedana w 2010 r.) na dzień bilansowy 31 grudnia 2010 r., ale na ten dzień Spółka nie przeprowadziła testu na utratę wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [E.]. Zdaniem sądu, prawidłowa jest zatem ocena, że stanowiło to naruszenie przepisów § 10 lit. b MSR 36 oraz § 55 MSSF 3 w wersji obowiązującej przed zmianą rozporządzeniem zmieniającym 2. W materiale dowodowym znajduje także potwierdzenie zarzut, że w sprawozdaniu finansowym RS 2010, Spółka nie dokonała na dzień bilansowy 31 grudnia 2010 r. ostatecznego rozliczenia wartości firmy powstałej w wyniku objęcia 80% udziałów w spółce [E.] poprzez ustalenie wartości godziwej dających się wyodrębnić składników aktywów. Ponadto niedozwolone było (§ 63 MRS 38) ujęcie w sprawozdaniu finansowym PS 2010 wartości niematerialnych dotyczących budowy znaku towarowego oraz aktywnej listy klientów spółki zależnej [D.] Sp. z o. o. w łącznej kwocie 2 062 tys. zł. WSA wskazał, że nie ujmuje się jako składnika wartości niematerialnych znaków firmy, tytułów czasopism, tytułów wydawniczych, wykazów odbiorców i pozycji o podobnej istocie wytworzonych przez jednostkę we własnym zakresie. Powyższe skutkowało zamieszczeniem przez biegłego rewidenta zastrzeżenia w raporcie z przeglądu PS 2010. Z zeznań świadka G.I. oraz przedstawionego stanowiska skarżącej wynika, że mógł to być błąd, który został skorygowany w rocznym sprawozdaniu finansowym RS 2010. Jednakże w sprawozdaniu finansowym PS 2010 spowodowało to zawyżenie kapitałów własnych o kwotę 2 062 tys. zł.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, Komisja odniosła się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów procesowych, które oceniła jako niemające istotnego wpływu na postępowanie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję oraz nieprawidłowe jej podpisanie.

Zdaniem sądu, organ prawidłowo ocenił, że – w okolicznościach niniejszej sprawy – kara pieniężna w wysokości 500 000 zł stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości, a jej wysokość została ustalona w ramach uznania administracyjnego i nie narusza zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, nie zachodzi konieczność jej obniżenia.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. art. 77, art. 80 k.p.a.), gdyż w jego ocenie postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 k.p.a., organ zgromadził w sprawie wystarczający materiał dowodowy, który prawidłowo cenił i wyjaśnił sprawę w niezbędnym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu. WSA podkreślił, że organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków strony. Istotne jest, że w zaskarżonej decyzji wypowiedział się w zakresie przyczyn nieuwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych i argumentacja ta jest przekonująca. Strona zaś nie wskazała jaki jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy miało zarzucone uchybienie procesowe.

W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 68 § 1 o.p. i przedawnienia karania, gdyż przyjmując, że zobowiązanie podatkowe powstało w 2011 r., to w konsekwencji termin trzech lat od końca roku kalendarzowego upływał z końcem roku 2014.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, która zaskarżając wyrok w całości wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w indywidualnej sprawie organem orzekającym jest cała Komisja Nadzoru Finansowego (wszyscy Członkowie Komisji), a nie konkretny, co najmniej czteroosobowy zespół, który w myśl art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. jest organem administracji publicznej, przed którym (stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym) toczy się postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym oddalenie skargi w sytuacji nieoznaczenia organu administracyjnego wydającego zaskarżoną decyzję oraz nieprawidłowe podpisanie decyzji;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ podjął wszystkie kroki niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył wyczerpująco materiał dowodowy, w tym niezasadne nieuwzględnienie wniosków Spółki zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, to jest wniosku co do przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania świadka oraz powołania biegłego – co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 8 k.p.a., to jest zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w zakresie uznania, iż w sprawie nie została naruszona zasada proporcjonalności odnośnie do nałożonej przez KNF kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych;

d) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, w związku z wydaniem wyroku na podstawie ustaleń faktycznych niemających pokrycia w aktach sprawy, co polegało na nietrafnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, iż Spółka dopuściła się siedmiu naruszeń przy realizacji obowiązku informacyjnego, mimo iż Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła decyzją sześć naruszeń Spółki, przez co również uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest wadliwością;

e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z tym przepisem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co polegało na lakonicznym uzasadnieniu wyroku, które to uzasadnienie nie pozwala na ustalenie przyjętej przez sąd interpretacji przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej będącego postawą rozstrzygnięcia w zakresie przedwczesności wydania decyzji przez organ, a także nie pozwala na odczytanie argumentacji sądu w zakresie przesłanek oddalenia skargi na decyzję;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 8 marca 2013r. w zw. z § 101 ust. 9 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 60 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej cyt. jako: u.f.p.) w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna wymierzona przez KNF skutkuje przedawnieniem prawa do doręczenia decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doszło (zdaniem sądu pierwszej instancji) do nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych przez Spółkę, zamiast po upływie trzech lat od dnia, kiedy miałoby dojść do zarzucanego naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę;

b) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 8 marca 2013r. w zw. z § 101 ust. 9 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w z w. z art. 60 i art. 67 u.f.p.w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 o.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu konsekwencji wynikających z przedawnienia prawa do doręczenia decyzji KNF, mimo iż pierwsza i jeszcze nieostateczna decyzja KNF z [...] lipca 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej, została doręczona Spółce po upływie trzech lat od dnia (czy nawet od końca roku – w części przypadków), w którym miałoby dojść do nienależytego (zdaniem sądu pierwszej instancji) wykonania obowiązków informacyjnych przez Spółkę;

c) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust, 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie publicznej w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez błędne zastosowanie, co polegało na niedopuszczalnym wyinterpretowaniu przez sąd pierwszej instancji istnienia podstawy prawnej do ukarania Spółki przez KNF w związku z zarzucanymi Spółce naruszeniami obowiązków informacyjnych;

d) art. 60 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej w zw. z § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 42 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, co polegało na zastosowaniu przepisów § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009r., które niespełnianą wymogu określoności i przyzwoitej legislacji;

e) art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej oraz § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie na skutek zaniechania rozważenia kwestii konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w kontekście delegacji ustawowej z art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej;

f) art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie publicznej w zw. § 84 ust. 1 i § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. poprzez błędną interpretację, co polegało na nietrafnym przyjęciu, iż powołane przez organ przepisy prawa materialnego stanowią podstawę do nałożenia przez KNF administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż przepisy te mogą stanowić podstawę do nałożenia kary za nieprzekazanie lub nienależyte przekazanie informacji określonych w rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r., natomiast nie mogą stanowić postawy do ukarania za przekazanie informacji w przepisanym terminie, ale o treści co do której KNF ma zastrzeżenia;

g) punktu 22 Międzynarodowych Standardów Rachunkowości nr 27 (Skonsolidowane i jednostkowe sprawozdania finansowe) poprzez błędne zastosowanie, co polegało na zaniechaniu oparcia zaskarżonego wyroku o podstawę prawną z punktu 22 MSR nr 27, a co w konsekwencji skutkowało nietrafnym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji, iż mimo utworzenia spółki [C.] w całości ze środków powierzonych przez skarżącą Spółkę ([A.]), spółka [C.] powinna była zostać objęta konsolidacją w sprawozdaniu finansowym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

KNF nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki sąd pierwszej instancji w lakonicznym i niepoddającym się kontroli instancyjnej uzasadnieniu rozważył jedynie część zarzutów sformułowanych w skardze, przy czym częściowo dokonał błędnych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności w zakresie prawidłowości podpisania zaskarżonej decyzji, faktycznej ilości naruszeń obowiązków informacyjnych, a w kwestii przedawnienia nie tylko poczynił częściowo nietrafne oraz wzajemnie sprzeczne wywody, ale ostatecznie również nie zastosował przepisów dotyczących przedawnienia. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów będących podstawą nałożenia na nią kary finansowej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i oparcie go na ustaleniach faktycznych niemających pokrycia w aktach sprawy (pkt I lit. d petitum skargi kasacyjnej), a także poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, które to uzasadnienie nie pozwala na ustalenie przyjętej przez sąd interpretacji przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, będącego postawą rozstrzygnięcia, a także nie pozwala na odczytanie argumentacji sądu w zakresie przesłanek oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Wprowadza on wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego wyroku.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Zasadnie zarzucono bowiem w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także – pomimo swej obszerności – pozornie tylko zawiera wyczerpującą i prawidłową ocenę legalności wydanej przez KNF zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki i podzielił stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego, która wyjaśniając podstawę nałożenia na skarżącą kary finansowej w wysokości 500 000 zł wskazała w zaskarżonej decyzji, że skarżąca kasacyjnie Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na nienależytym wykonywaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie publicznej. KNF w zaskarżonej decyzji wskazała, że do naruszenia obowiązków informacyjnych doszło w ten sposób, że w skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych i śródrocznych skróconych skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych za lata 2009 i 2010, Spółka dopuściła się sześciu naruszeń obowiązków informacyjnych, tj. 1) poprzez nieobjęcie konsolidacją sprawozdania finansowego spółki zależnej [C.] Sp. z o.o. Sp. k. ([C.]) – w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2009 oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010, 2) poprzez nieobjęcie konsolidacją sprawozdania finansowego spółki zależnej [C.] – w związku ze sporządzeniem śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze roku obrotowego 2010 r., 3) poprzez nieprzeprowadzenie testu na utratę wartości firmy powstałej w wyniku połączenia jednostek gospodarczych: [D.] Sp. z o.o., [E.] Sp. z o.o., [F.] Sp. z o. o., [G.] Sp. z o. o., [H.] Sp. z o. o. – w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2009, 4) poprzez nieprzeprowadzenie testu na utratę wartości wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w jednostce [E.] Sp. z o.o. – w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010, 5) poprzez niedokonanie na dzień bilansowy 31 grudnia 2010 r. ostatecznego rozliczenia wartości firmy powstałej w wyniku objęcia udziałów w spółce [E.] Sp. z o.o. – w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2010, 6) poprzez błędne ujęcie wartości niematerialnych dotyczących znaku towarowego oraz aktywnej listy klientów spółki zależnej [D.] Sp. z o.o. – w związku ze sporządzeniem śródrocznego skróconego sprawozdania finansowego za I półrocze 2010 r. Natomiast sąd pierwszej instancji wskazując w ślad za organem na rodzaj i charakter naruszeń dwukrotnie stwierdził, że opisane naruszenia – pomimo że sporne sprawozdania były publikowane w latach 2010 i 2011 – dotyczyły okresu 2009 - 2010, co oznacza, że "Uczestnicy rynku kapitałowego nie otrzymali rzetelnego i kompletnego obrazu sytuacji majątkowej i finansowej Spółki, w akcje której zainwestowali środki finansowe. Taki stan rzeczy trwał przez okres dwóch lat (2009-2010)" (str. 20 uzasadnienia wyroku, drugi akapit). Zasadnie więc zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że rozstrzygnięcie Sądu jest niejasne i niekonsekwentne. Sąd, nie kwestionując ustaleń faktycznych co do daty publikacji sprawozdań finansowych w tej sprawie, jednocześnie nieprawidłowo przyjmuje czas powstania naruszeń (lata 2009-2010) i dalej rozważając kwestie przedawnienia prawa do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że do naruszenia doszło w 2011 r. (przyjmując, że zobowiązanie podatkowe powstało w 2011r.), a w konsekwencji wyprowadza z tego wniosek, że trzyletni termin przedawnienia upłynął w 2014 r. (str. 37 uzasadnienia wyroku ostatni akapit). Biorąc jednak pod uwagę wskazane niekonsekwencje nie wiadomo dokładnie na jakiej podstawie sąd oparł swój pogląd dotyczący sposobu liczenia terminu przedawnienia (początku biegu tego terminu). Trzeba zresztą dodać, że pogląd o możliwości zastosowania w tego rodzaju sprawach przewidzianych w Ordynacji podatkowej przepisów o przedawnieniu jest kwestionowany w nowszym orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK GSK 3636/17).

Ponadto WSA dwukrotnie w uzasadnieniu wskazał na inną ilość naruszeń niż opisana w zaskarżonej decyzji (str. 35 i 36 uzasadnienia wyroku) stwierdzając, że "Spółka publikując sprawozdania finansowe, siedmiokrotnie dopuściła się naruszenia art. 56 ustawy o ofercie publicznej w związku z naruszeniem MSR/MSSF.", co zresztą według sądu miało wpływ na wysokość nałożonej kary. Nie jest zatem w pełni jasne jaki stan faktyczny ostatecznie przyjął Sąd za podstawę swojego orzeczenia.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z powyższych przepisów wynika, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w aktach sprawy. W omawianej sprawie natomiast sąd pierwszej instancji realizując obowiązek z art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, wskazał okoliczności niepozostające w zgodzie z ustaleniami wynikającymi z zaskarżonej decyzji, czym naruszył ww. przepisy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., na co trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie zarzucając, że gdyby sąd pierwszej instancji nie przyjął błędnie siedmiu naruszeń w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych przez Spółkę zamiast sześciu, mógłby okazać się zasadny podnoszony zarzut nieproporcjonalności nałożonej kary pieniężnej w wysokości aż 500000 zł w stosunku do stwierdzanych w decyzji sześciu naruszeń obowiązków informacyjnych. Sąd nie wyjaśnił tej różnicy co do ilości stwierdzonych naruszeń, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala zatem na dokonanie oceny zgodności z prawem tego poglądu sądu.

Brak precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu sądu w kwestii przedawnienia oraz przyczyn przyjęcia przez sąd większej ilości naruszeń niż ustalona w decyzji, tj. okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią więc o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia WSA nie zawiera wyjaśnienia dotyczącego początku biegu terminu przedawnienia i stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 16 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2455/16).

Zasadny jest również zarzut nierzetelności dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli rozstrzygnięcia KNF oraz wybiórczej i nazbyt ogólnikowej oceny podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że nie dokonano w nim pełnej analizy prawidłowości działania KNF, ograniczając się jedynie do zaaprobowania jej ustaleń faktycznych i ocen prawnych oraz pobieżnie dokonanej oceny ich zgodności z prawem.

W uzasadnieniu wyroku sądu brak pozwalających na dokonanie oceny ich zgodności z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań sądu pierwszej instancji dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji jako decyzji organu kolegialnego i ustosunkowania się do argumentacji strony podnoszonej przed sądem o naruszeniu prawa polegającym na nieprawidłowym oznaczeniu organu wydającego zaskarżoną decyzję z powodu niewskazania w decyzji osób, które brały udział w jej wydaniu oraz nieprawidłowym jej podpisaniu.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia. Odniósł się wprawdzie do tej kwestii w jednym akapicie na str. 33 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 11 ustawy o nadzorze finansowym i jednego zdania, że "Sąd nie podzielił zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie organu administracyjnego i nieprawidłowe jej podpisanie". W przedłożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego aktach administracyjnych brak jest protokołu posiedzenia Komisji dołączonego do zaskarżonej decyzji, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie kto brał udział w wydaniu tej decyzji organu kolegialnego. Sąd tej okoliczności nie rozważał i nie analizował w tym kontekście tego, czy zaskarżona decyzja organu kolegialnego spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a., jak i z ustaw szczególnych. W przypadku wydania decyzji przez organ kolegialny złożenie podpisu przez jego członków jest potwierdzeniem jej podjęcia. Co do zasady zatem dla podjęcia decyzji przez organ kolegialny wymagane jest podpisanie decyzji przez tych członków organu kolegialnego, którzy uczestniczyli w podjęciu decyzji, a podpisanie decyzji tylko przez przewodniczącego organu kolegialnego nie spełnia tego wymagania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993/3/28-37, a także wyrok NSA z 27 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 149/91). W rozpoznawanej sprawie trafnie sąd zwrócił uwagę na przepis art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przewidujący, że uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji lub Zastępca Przewodniczącego. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku organów kolegialnych może być wystarczające dołączenie do protokołu posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia, listy obecności podpisanej przez członków organu kolegialnego biorących udział w posiedzeniu, albo dołączenie do dokumentu zawierającego treść rozstrzygnięcia, protokołu posiedzenia podpisanego przez jego uczestników (tak w szczególności: wyrok Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, opubl. Lex nr 116127). Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się jednak co do tego braku zaskarżonej decyzji, ograniczając się do przytoczenia przepisów, ale bez dokonania ich analizy i bez oceny, czy uchwała wskazująca osoby, które w imieniu KNF podpisały decyzję jest wystarczająca. Nie powołał się też na treść tej uchwały/protokołu, które – co należy ponownie podkreślić – nie zostały załączone do zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem przeprowadzić oceny zgodności z prawem poglądu sformułowanego przez sąd o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest również wyjaśnienia, z jakich przyczyn bezkrytycznie sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko KNF o braku potrzeby przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadka (Z.B.), powołania biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy na okoliczność powodów dokonywania kwestionowanych przez KNF ujęć określonych transakcji i zdarzeń gospodarczych w sprawozdaniach, rozbieżności stanowiska Spółki i biegłych rewidentów, przyczyn nieobjęcia konsolidacją w sprawozdaniach finansowych Spółki, w tym również nieobjęcia konsolidacją spółki [C.]. Sąd powielił jedynie w ślad za organem pogląd, że wniosek ten służył jedynie przedłużeniu postępowania i był niecelowy. Brak samodzielnego ustosunkowania się WSA do tej kwestii stanowi kolejny deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wadliwe jest również niewyjaśnienie przez sąd – w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów – dlaczego wobec przewidzianego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie publicznej zakresu przedmiotowego jej uprawnień nadzorczo-kontrolnych, za prawidłowe uznał nałożenie przez Komisję kary na podstawie art. 96 ust. 1 in fine ustawy o ofercie publicznej. Sąd całkowicie pominął bowiem w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wypowiedzenie się w spornej w tej sprawie kwestii czy obowiązujące przepisy upoważniają KNF do nakładania kar na podmioty uczestniczące w rynku regulowanym za uchybienia w zakresie sporządzenia skonsolidowanych sprawozdań finansowych i za nieprzestrzeganie Międzynarodowych Standardów Rachunkowości. Do tego ważnego zarzutu braku materialnej podstawy prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji nie odniósł się sąd w ogóle, ograniczając się jedynie do zaakceptowania stanowiska organu. Nie została wyjaśniona przez sąd akcentowana przez skarżącą kasacyjnie kwestia braku kompetencji KNF do nałożenia kary wobec braku wyraźnych przepisów uprawniających do tego organ oraz powiązana z nią kwestia niekonstytucyjności przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. Skarżący zarzucał, że organ pominął w tej sprawie literalne brzmienie przepisów, z których nie wynika, jakie konkretnie były obowiązki skarżącej, którym miała uchybić i co było podstawą nałożenia kary i oparł się na ich wykładni celowościowej i systemowej. Także ta kwestia nie została rozważona i uzasadniona w kontrolowanym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji argumentacja prawna nie może być uznana za wystarczającą. W istocie sąd merytorycznie nie rozstrzygnął sporu między stronami, ograniczył się bowiem jedynie do szerokiego przytoczenia stanu sprawy, obszernie cytując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Przywołując poglądy prawne obu stron jedynie wskazał, że za słusznya pogląd organu, jednak nie wyjaśnił dlaczego tak uważa i jakie argumenty za takim stanowiskiem przemawiają. Stosunkowo obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi w przeważajacej części jedynie powtórzenie ustaleń i poglądów organu, a w części spornej, dotyczącej rozpoznania zarzutów Spółki, ogranicza się w zasadzie tylko do zaakceptowania stanowiska i argumentacji organu, nie odnosi się natomiast do sformułowanych w skardze poglądów prawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zatem na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niewystarczające jest bowiem ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do zreferowania sporu, bez jego rozstrzygnięcia poprzez odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącą oraz prawidłowe wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie.

Sporządzone w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie NSA stwierdził, że uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych w tym przepisie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Z tego powodu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne było dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ponownie prowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji powinien dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie, dokonując na potrzeby tego uzasadnienia prawidłowego wskazania stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz wyczerpującej analizy regulacji prawnej dotyczącej w szczególności kwestii zakresu przedmiotowego nałożonych tą ustawą obowiązków informacyjnych, zakresu kompetencji Komisji do oceny sprawozdań finansowych, procedury wydawania przez Komisję decyzji oraz zasad przedawnienia nakładanych kar. W uzasadnieniu sąd powinien ustosunkować się do argumentacji podniesionej przez Spółkę oraz usunąć wskazaną powyżej przez NSA wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kwota 8000 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (2500 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł) oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który występował przed sądem pierwszej instancji (5400 zł).