Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 536/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 34a ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: art. 50a ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 21
journal: Dz.U. 2014 poz 915
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług.
article: art. 32 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi R.P.O. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "po ukończeniu odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn".


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2009 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1050 ze zm.).

Mocą § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 marca 2012 r. oraz następnie mocą § 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 maja 2013 r. zmianie uległo brzmienie § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały nr [...]. W świetle brzmienia § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały nr [...] ustalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 maja 2013 r. do korzystania z przejazdów ulgowych środkami gminnego transportu zbiorowego uprawnieni są emeryci po ukończeniu odpowiednio: 55 lat – w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn i renciści - na podstawie legitymacji emeryta - rencisty i dokumentu ze zdjęciem.

Tekst jednolity uchwały [...] w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych określono w załączniku do obwieszczenia Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 102).

W dniu 25 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Rzecznika Praw Obywatelskich, który wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, w części obejmującej wyrażenie: "po ukończeniu odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn" W skardze podniesiony został zarzut sprzeczności zaskarżonej części uchwały z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 50a. ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2136, ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż na sesji w dniu 23 kwietnia 2009 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych. W uchwale określono m.in. kategorie pasażerów uprawnionych do korzystania z przejazdów ulgowych środkami gminnego transportu zbiorowego. W § 7 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 12 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 maja 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie ustalania zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 2547), uchwalono, że do korzystania z przejazdów ulgowych środkami gminnego transportu zbiorowego uprawnieni są emeryci po ukończeniu odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn i renciści - na podstawie legitymacji emeryta - rencisty i dokumentu ze zdjęciem. Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ale tylko w części dotyczącej jej § 3 ust. 13 (zob.: wyrok z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 912/15, orzeczenie prawomocne).

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 50a. ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Z powyższego wynika, że rada gminy dysponuje w tym zakresie znaczną swobodą regulacyjną. Nie będąc skrępowana szczegółowymi postanowieniami ustawy, rada może określić krąg osób uprawnionych i zakres uprawnień do ulgowych, bądź bezpłatnych przejazdów. Jednakże przyznana radzie gminy przez ustawodawcę swoboda nie może oznaczać dowolności. Ustalając kategorie osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnień rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

Rada Miasta [...] przyznała uprawnienia do ulgowych przejazdów wyłącznie emerytom, którzy ukończyli odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn, pozostawiając poza zakresem ulgi osoby, które posiadają uprawnienia emerytalne, ale nie przekroczyli powyższej cezury wiekowej. To z kolei, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, prowadzi do wniosku, że Rada Miasta [...] nie przyznając prawa do ulgi pozostałym emerytom (którzy nie ukończyli odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn) wprowadziła odstępstwo do zasady równości. W obrębie kategorii osób wyróżniających się wskazaną cechą istotną uchwałodawca zdecydował się bowiem przyznać uprawnienia do ulgowych przejazdów tylko niektórym z nich.

W toku postępowania wyjaśniającego, podjętego w następstwie skargi obywatela wskazującego na niekonstytucyjność przedmiotowych regulacji, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w [....] (działającego w przedmiotowym obszarze w imieniu Miasta [...]) o wyjaśnienie przyczyn zróżnicowania sytuacji prawnej emerytów w zakresie uprawnienia do ulg w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. W udzielonej odpowiedzi wskazano, że przyznanie w § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały uprawnienia do przejazdów ulgowych dla emerytów, którzy ukończyli odpowiednio 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn nie ma charakteru dyskryminującego, ponieważ odpowiada wytycznym dotyczącym wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęte przez uchwałodawcę kryterium wiekowe nie odpowiada określonemu przez ustawodawcę powszechnemu wiekowi emerytalnego. Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dopuszcza sytuacje, w których zarówno kobieta, jak i mężczyzna mogą nabyć uprawnienia emerytalne przed ukończeniem odpowiednio 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn. Możliwość nabycia uprawnień emerytalnych przed osiągnięciem tego wieku przewidują również przepisy szczególne. Rada Miasta [...] w sposób arbitralny różnicuje dostęp emerytów do komunikacji miejskiej. Ponadto uprawnienie do ulg - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt II GSK 490/10) - jest swego rodzaju emanacją (pochodną) statusu emeryta. Rada Miasta [...] pozbawiając prawa do ulg niektórych emerytów dokonała nieznajdującego uzasadnienia w aksjologii obowiązującego porządku prawnego rozróżnienia podmiotów podobnych.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiona przez Radę Miasta [...] argumentacja nie daje podstaw do twierdzenia, że przyjęte kryterium zróżnicowania emerytów jest racjonalnie uzasadnione lub pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Brak racjonalności przyjętego rozwiązania powoduje, że zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów nie spełnia także wymogu proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Zdaniem organu, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do sądu administracyjnego skargę w przedmiotowej sprawie po upływie terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), w związku z czym powinna ona ulec odrzuceniu przez sąd.

Odnosząc się natomiast do treści merytorycznej skargi, organ wskazał, że przedmiotowa regulacja jest w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz nie narusza w żaden sposób art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP i art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Gmina Miasta [...] nie ma obowiązku udzielania ulg na przejazd środkami gminnego transportu zbiorowego, natomiast ich przyznanie na mocy wydanej przez Radę Miasta [...] uchwały ma charakter fakultatywny, a co za tym idzie Rada Miasta [...] ma również możliwość dowolnego ustalania warunków jakie muszą spełnić podróżni w celu skorzystania z danej ulgi. Ze względu na wskazaną fakultatywność w określaniu przedmiotowej ulgi przyjęty przez uchwałodawcę wiek uprawniający do skorzystania z niej nie musi obejmować przypadków wcześniejszego przejścia na emeryturę przez określone kategorie osób, gdyż wskazane sytuacje mają charakter wyjątkowy. Wprowadzone przez uchwałę kryterium wiekowe, które jest odmienne dla kobiet oraz mężczyzn nie ma w żaden sposób charakteru dyskryminującego stanowiąc wyłącznie pewien warunek, który należy spełnić w celu skorzystania z ulgi.

Powyższe, zdaniem organu, zostało również potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt K 63/07). Natomiast, przywołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt II GSK 490/10) dotyczy kwestii rozróżnienia przez organ emerytów pobierających świadczenie z ZUS-u oraz tych pobierających je z KRU-su, przez co nie ma ono związku z przedmiotową sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) w tym w sprawach, w których rozpoznawane są skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 1541/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich uczynił § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych. Treść zaskarżonej regulacji została finalnie określona mocą § 1 pkt 12 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 23 maja 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie ustalania zasad taryfowych, cen za przejazdy środkami gminnego transportu zbiorowego oraz wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej regulacji, Sąd obowiązany był w pierwszej kolejności rozważyć - na zarzut organu podniesiony w odpowiedzi na skargę - terminowość wniesienia skargi, co wiąże się z ustaleniem charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta [...] została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"), która weszła w życie - zgodnie z treścią art. 18 - dnia 1 czerwca 2017 r. Powyższe jest o tyle istotne, że w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, dokonano zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących m.in. terminy na wniesienie skargi. Ustawa zmieniająca wskazuje w jakim brzmieniu przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być stosowane w niniejszej sprawie. W przepisie intertemporalnym, to jest art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Zatem w niniejszej sprawie zachowanie terminu na wniesienie skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich należy rozpatrywać mając na względzie stan prawny obowiązujący przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 53 § 3 p.p.s.a. - obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. - Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogli wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie miał jednakże zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego.

Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, że wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wydany po dniu 1 czerwca 2017 r., czyli po zmianie p.p.s.a. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, nie jest obecnie ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia terminu do wniesienia skargi i istnieją warunki do jej merytorycznego rozpoznania.

Przystępując do badania zasadności podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (art. 50 § 1 w zw. z art. 8 § 1 p.p.s.a.).

W realiach rozpatrywanej sprawy Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował wyłącznie regulację § 7 ust. 2 pkt 6 wyżej wskazanej uchwały. Przedmiotowa regulacja stanowi, że "do korzystania z przejazdów ulgowych środkami gminnego transportu zbiorowego uprawnieni są: emeryci po ukończeniu odpowiednio: 55 lat - w przypadku kobiet i 60 lat - w przypadku mężczyzn i renciści - na podstawie legitymacji emeryta - rencisty i dokumentu ze zdjęciem". Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionując wskazaną regulację podnosi, że została ona wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Z kolei art. 33 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Przepis ten wyznacza podstawową zasadę, to jest prawo obywateli do równego traktowania przez władze publiczne. Równość należy postrzegać w kategoriach zasady systemu praw i wolności jednostki, odnoszącej się do całego systemu tych praw i wolności oraz wyznaczającego sposób stosowania poszczególnych konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Nie chodzi przy tym o bezwzględną równość wszystkich obywateli, gdyż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Zauważyć należy, że istota wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady została ukształtowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Przypomniał o tym Trybunał w wyroku z 12 grudnia 2000 r. o sygn. SK 9/00 (OTK ZU 8/2000, poz. 297), stwierdzając, że rozumienie zasady równości ma w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznaczną treść. Oznacza ono w szczególności nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenia z: 12 grudnia 1994 r., sygn. K 3/94, OTK z 1994 r., cz. II, s. 141 i 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK z 1995 r., cz. II, s. 93; oraz 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, OTK ZU 4/1996, s. 280-281; wyroki z: 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU 3-4/1997; 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU 1/2000, poz. 4). Trybunał podkreślał jednak zarazem w swoich orzeczeniach, że od określonej wyżej zasady dopuszczalne są na gruncie Konstytucji wyjątki. W orzecznictwie Trybunału ukształtowały się reguły, którymi winien kierować się normodawca, aby określone przez niego wyjątki od zasady równości wobec prawa były zgodne z Konstytucją. W wyroku z 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156), Trybunał, przypominając liczne orzeczenia dotyczące wyjątków od zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stwierdził, że ewentualne wyjątki od tej zasady winny odpowiadać następującym wymaganiom:

- muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści;

- muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;

- muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W ocenie Sądu zakwestionowana regulacja wprowadziła niczym nieuzasadnione zróżnicowanie w przyznaniu prawa do przejazdów ulgowych emerytom, wprowadzając w tej grupie zróżnicowanie zależne od wieku i płci. Zauważyć generalnie należy, że poza prawem skorzystania do przejazdów ulgowych pozostawiono osoby, które ukończyły 55 lat (kobiety) bądź 60 lat (mężczyźni), a nie są emerytami. Co istotne, z nieuzasadnionych przyczyn w samej grupie emerytów poza prawem do korzystania z przejazdów pozostawiono osoby, które wcześniej nabyły prawo do emerytury przed ukończeniem 55 lub 60 lat i dotyczy to zarówno kobiet, jak i mężczyzn. Mając zaś ma względzie fakt, że określone regulacje normatywne przewidują możliwość nabycia uprawnień emerytalnych przed osiągnięciem wieku wskazanego w zakwestionowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich regulacji zasadnym jest w związku z tym zarzut, że organ dokonał arbitralnego zróżnicowania dostępu emerytów do korzystania z ulgowych przejazdów komunikacją miejską.

Skoro zatem sporny przepis zaskarżonej uchwały ustanawiając prawo do korzystania z przejazdów ulgowych, w sposób niczym nieuzasadniony traktuje nierówno adresatów normy, różnicując ich sytuację bez zachowania cech relewantnych, należało stwierdzić jego nieważność.

Nie ma przy tym znaczenia wskazywana przez organ fakultatywność określonej w uchwale ulgi. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić przepisów miejscowych (o charakterze obligatoryjnym bądź - jak w analizowanym przypadku - fakultatywnym) w sposób naruszający regulacje konstytucyjne. Zapatrywanie to wzmacnia wskazanie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Adresatami tych aktów pozostają więc przede wszystkim mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, ale także wszelkie podmioty przebywające na terenie działania danego organu, niekoniecznie mieszkańcy tej jednostki. Co oczywiste, akty prawa miejscowego, niezależnie od ich charakteru, jako akty podustawowe nie mogą być sprzeczne z ustawą, w której zawarta jest delegacja na podstawie której zostały wydane. Nie mogą być nadto sprzeczne z Konstytucją i innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą określonej materii.

Mając powyższe zapatrywanie na uwadze należy wskazać, że Rzecznik Praw Obywatelskich w treści skargi podniósł zarzut sprzeczności zakwestionowanej regulacji z treścią art. 50a. ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym, rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym obowiązuje od dnia 1 marca 2011 r. Artykuł 50a został dodany do ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym z dniem 25 lipca 2014 r. na podstawie art. 21 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2014 r., poz. 915). Natomiast uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r., będąca przedmiotem kontroli sądowej, została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 1 nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385) zgodnie z którym, rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy. Zwrócić należy uwagę, iż regulacja określająca upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego do ustalania cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym zostało przez ustawodawcę przeniesione z dniem 25 lipca 2014 r. (to jest z dniem utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach) do ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Porównując wskazane regulacje należy przyjąć, że przedmiotowe upoważnienie do określania zasad przewozu w publicznym transporcie zbiorowym jest w istocie identyczne. Mając powyższe na względzie podnieść należy, że kompetencja do określenia kręgu osób uprawnionych do opłaty ulgowej za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym wynikająca zarówno z nieobowiązującego już art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, jak i obecnie obowiązującego art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, nie była nieograniczona i nie upoważniała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego do stanowienia prawa miejscowego z naruszeniem zasad konstytucyjnych, w tym opisanej wyżej zasady równości wobec prawa.

W reasumpcji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona regulacja została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z tym Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie opisane w sentencji wydanego wyroku.