Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 677/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. par. 1, par 2, ar. 8,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. ust. 2a, 2b, art. 25 ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 24 ust. 1 pkt 6, ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej zwane też "skarżącym") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej zwaną też "stroną", "wnioskodawczynią") uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W..

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.)- dalej jako "k.p.a." w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870 z późn. zm.) – dalej jako "ustawa o radcach prawnych".

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

A. S. w dniu [...] stycznia 2017 r. złożyła do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W. wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 36 ust. 2 i 4 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie z [...] stycznia 2017 roku, wystawione przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wykazujące, że w okresie od 15 stycznia 2013 roku do chwili wystawienia zaświadczenia była zatrudniona i wykonywała na rzecz tego urzędu wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej. Przedmiotowe czynności pani A. S. wykonywała w Dziale Prawnym Narodowego Centrum Badań i Rozwoju.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 roku Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W., wobec spełnienia wymogów przewidzianych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, dopuściła panią A. S. do egzaminu radcowskiego.

Wnioskodawczyni przystąpiła do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach 28-31 marca 2017 roku, który zdała z wynikiem pozytywnym.

W dniu [...] maja 2017 roku złożyła w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę radców prawnych podnosząc, że nie spełnia ona przesłanki wpisu na listę radców prawnych określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych oraz przesłanki określonej w art. 25 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych.

Rada wskazała, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, w którym zatrudniona była wnioskodawczyni mimo, że zostało powołane do realizacji zadań państwa, nie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

Ponadto Rada wskazała, że wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy o pracę przez okres od 1 września 2015 roku do 27 stycznia 2017 roku tj. do dnia złożenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, a więc przez okres niespełna 17 miesięcy, natomiast w okresie od 15 stycznia 2013 roku do 31 grudnia 2013 roku i od 1 lipca 2015 roku do 31 sierpnia 2015 roku pozostawała z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w stosunku zlecenia. Zdaniem Rady, art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych wymaga zaś, by osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych pozostawała zatrudniona, a zatem, aby pozostawała w stosunku pracy, regulowanym przepisami prawa pracy. Stosunek zlecenia nie może być traktowany jako zatrudnienie w rozumieniu tego przepisu. Rada wskazała, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że wpis na listę radców prawnych wymaga odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada odwołała się do wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 poz. 116). Rada zaznaczyła, że skoro ustawodawca w ustawie o radcach prawnych nie zdefiniował pojęcia "zatrudnienia", a jednocześnie w tej samej jednostce redakcyjnej tj. w art. 25, różnicuje wykonywanie czynności wymagających wiedzy prawniczej na podstawie umów cywilnoprawnych i zatrudnienia, to nie ma podstaw, aby pojęcie "zatrudnienia" rozumieć szerzej niż to wynika z Kodeksu pracy i kwalifikować osobę wykonującą czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej jako "zatrudnioną".

Rada podniosła również, że w okresie od 2 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. wnioskodawczyni świadczyła pracę na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w charakterze pracownika tymczasowego, a więc jej pracodawcą była wówczas agencja pracy tymczasowej. Świadczenie pracy na rzecz pracodawcy użytkownika przez pracownika tymczasowego nie może być uznane za równoznaczne z zatrudnieniem takiej osoby u tego pracodawcy. W ocenie Rady wykonywanie pracy na rzecz pracodawcy użytkownika nie może być zatem rozumiane jako zatrudnienie w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Rada wskazała, że również w tym przypadku konstatacja odmienna stanowiłaby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą.

Rada uznała nadto, że wnioskodawczyni nie spełnia również, określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, przesłanki nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, ze względu na załączenie do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zaświadczenia z [...] stycznia 2017 roku, które nie zawiera żadnych informacji pozwalających odróżnić, jaką formę w poszczególnych, powołanych okresach, przybierał stosunek łączący ją z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, czym wprowadziła Komisję Egzaminacyjną do przeprowadzania egzaminu radcowskiego w błąd co do spełnienia przesłanki koniecznej do dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Rada, oceniając świadomość wnioskodawczyni co do nieprawdziwości treści zaświadczenia, wskazała, że będąc prawnikiem, powinna prawidłowo rozeznawać się w procedurze związanej z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego, która nie zakłada prowadzenia postępowania dowodowego, a ma wyłącznie charakter uproszczonego i formalnego badania przesłanek o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Rada podniosła, że wnioskodawczyni mogła zakładać, że informacje wynikające ze złożonego przez nią zaświadczenia nie będą przed egzaminem radcowskim weryfikowane, a tym samym, że nie będzie miała na tym etapie możliwości przedstawienia stanu faktycznego zgodnego z prawdą, co doprowadzi do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do egzaminu radcowskiego. Rada takie zachowanie oceniła nagannie i wskutek tego przyjęła, że wnioskodawczym swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W ocenie Rady złożenie dokumentu, który wprowadza organ w błąd, gdyż nie przedstawia w sposób rzetelny stanu faktycznego, który ma dokumentować, podważa jej wiarygodność, a także wywołuje przekonanie, że wnioskodawczyni, wykonując zawód radcy prawnego mogłaby dopuścić się działań, które podważałyby zaufanie do zawodu radcy prawnego, rzetelności i uczciwości osób, które go wykonują.

Od powyższej uchwały, wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W..

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] października 2017 roku, Nr [...], utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2017 roku, Nr [...], w sprawie odmowy wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W..

Prezydium podzieliło stanowisko Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., że odwołująca nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Wskazało, że każda z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o radcach prawnych, przesłanek wpisu na listę radców prawnych jest niezależna oraz równorzędna i tylko łączne ich spełnienie czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Organy samorządu radcowskiego, rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych, są natomiast uprawnione do samodzielnej oceny opartej na zebranym materiale dowodowym, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie te przesłanki. Rozstrzygając w tym zakresie, wykonują konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych.

Dokonując rozważań na tle art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 362 ust. 4 ustawy o radcach prawnych Prezydium wywiodło, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów. Zdaniem Prezydium, także Minister Sprawiedliwości rozpatrując zażalenie powinien badać sprawę pod tym kątem. Kwestia merytorycznego badania czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych należy do wyłącznej właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Postępowanie prowadzone przez komisję egzaminacyjną jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż o wpisie na listę radców prawnych decyduje inny organ - rada okręgowej izby radców prawnych. W ocenie Prezydium nie można uznać, że fakt badania dokumentów na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu do komisji egzaminacyjnej, konsumuje uprawnienie rady okręgowej izby radców prawnych do badania spełnienia przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych. Postępowanie przed komisją do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego nie jest zaś prowadzone na zasadach przewidzianych w k.p.a.

Zdaniem Prezydium, tylko łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 -6 ustawy o radcach prawnych czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych odsyła do art. 25 ust. 2, który wskazuje, kto może przystąpić do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Obowiązkiem Rady jest więc również zbadanie, czy osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych, która została dopuszczona do egzaminu i go zdała, spełniała przesłanki przystąpienia do tego egzaminu bez odbycia aplikacji.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie podzieliło argumentacji odwołującej co do tego, że rada "nie ma kompetencji do badania przesłanek tożsamych z przesłankami dopuszczenia do egzaminu zweryfikowanymi już przez Przewodniczącą Komisji Egzaminacyjnej Nr 3 w toku postępowania dopuszczającego do egzaminu radcowskiego". Kompetencje rady nie są w żaden sposób ograniczone i nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do osób wnioskujących o wpis na listę radców prawnych po odbyciu aplikacji i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego oraz osób wnioskujących o wpis na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o radcach prawnych rada mogła i była zobligowana badać spełnienie wszystkich przesłanek (w tym warunku wymaganych okresów praktyki w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o radcach prawnych), zaś w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 zakres badania był ograniczony. Zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, jeśli wpis narusza ust. 1 art. 24, rada może odmówić wpisu, a w przedmiotowej sprawie wpis naruszałby art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem Prezydium, wobec uznania, że odwołująca nie spełnia przesłanki określonej w art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, Rada była uprawniona do odmowy wpisu na listę radców prawnych. Formalny etap badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, wskutek którego kandydat został dopuszczony do egzaminu, nie może bowiem zastąpić merytorycznej oceny organu właściwego do weryfikacji spełniania przesłanek wpisu na listę radców prawnych tj. rady okręgowej izby radców prawnych.

Prezydium uznało również za niezasadne zarzuty odwołującej co do naruszenia art. 8 i art. 16 k.p.a. Rada w toku postępowania wpisowego ma prawo i obowiązek zweryfikować spełnianie przez wnioskodawcę przesłanek wpisu na listę radców prawnych, a dopuszczenie przez Przewodniczącą Komisji do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, nie może wyłączać tego uprawnienia rady. Postępowanie na etapie badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie powinno mieć bowiem merytorycznego charakteru i nie może ograniczać kompetencji rady. Dopiero na etapie postępowania wpisowego rada bada spełnianie przesłanek wpisu z uwzględnieniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Odmienne konstatacje na etapie postępowania formalnego, podczas którego następuje badanie zgłoszenia egzaminacyjnego, będącego odrębnym postępowaniem od postępowania wpisowego przed radą, nie mogą wyłączać ustawowo określonych uprawnień rady. Zdaniem Prezydium, postępowanie przed Komisją w związku z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu i postępowanie w sprawie wniosku o wpis na listę radców prawnych prowadzone przez radę są odrębnymi postępowaniami o innym zakresie badania.

W ramach uprawnienia do badania przesłanek ubiegania się o wpis na listę radców prawnych bez wymogu odbycia aplikacji radcowskiej prezydium potwierdziło ocenę rady, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. W art. 9 tej ustawy odróżniono, przy wskazywaniu, jakie jednostki tworzą sektor finansów publicznych, agencje wykonawcze od organów władzy publicznej. Prezydium uznało, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie jest organem władzy publicznej w sensie ustrojowym i brak jest przesłanek do ich zrównania w znaczeniu funkcjonalnym. Ustawodawca w swoich regulacjach odróżnia te pojęcia i rozszerzenie pojęcia "organów władzy publicznej" na inne podmioty utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, jest działaniem nieuprawnionym. Prezydium nie podzieliło zatem argumentacji odwołującej wiążącej status organu władzy publicznej z wykonywaniem przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju funkcji łączących się z władczym kształtowaniem sytuacji jednostki w związku z wydawaniem przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzji, od których służy odwołanie.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie uznało również za zasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że odwołująca nie może zostać wpisana na listę radców prawnych z uwagi na błędne uznanie, że użyte w treści art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy określenie "osoby zatrudnione" odnosi się jedynie do osób, pozostających z danym urzędem organu władzy publicznej w stosunku pracy, a zatrudnienie w formie wszelkich innych umów cywilnoprawnych czy też w systemie pracy tymczasowej nie spełnia tego warunku.

Prezydium podzieliło w tym zakresie pogląd organu I instancji, że przez "zatrudnienie" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 wskazanej ustawy należy rozumieć pozostawanie w stosunku pracy w rozumieniu kodeksu pracy. W zakres tego pojęcia nie wchodzi zaś, w ocenie Prezydium, stosunek zlecenia czy wykonywanie czynności w systemie pracy tymczasowej. Art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych przewiduje wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej w związku z czym należy go wykładać ściśle, a nie poddawać wykładni rozszerzającej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae. Z omawianego przepisu nie można wyprowadzać wniosków interpretacyjnych, które prowadziłyby do powiększenia katalogu podmiotów określonych tym przepisem (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14października 2014 r., sygn. akt II GSK 1465/13).

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podzieliło stanowisko, że zatrudnienie w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, uwzględniając reguły wykładni systemowej, należy rozumieć w znaczeniu węższym tj. jako stosunek pracy w rozumieniu Kodeksu Pracy. Wskazuje na to również odmienne uregulowanie podstawy wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej w art. 25 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Analizując rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, które określa rodzaje dokumentów dołączanych przez osoby wnioskujące o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego wskazało, że dokumentem zaświadczającym co najmniej czteroletni okres zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Brak jest natomiast w tym wyliczeniu umowy cywilnoprawnej, jako dokumentu dołączanego do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w przypadku powoływania podstawy z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o radcach prawnych. W tym przypadku w § 5 ust. 3 rozporządzenia przewidziane jest załączanie świadectwa pracy lub zaświadczenia o zatrudnieniu albo umowy cywilnoprawnej. Samo użycie spójników we wzmiankowanym przepisie wskazuje, że zamiennie mogą być załączane umowa o pracę lub zaświadczenie o zatrudnieniu (spójnik "lub" - alternatywa nierozłączna) w przypadku pozostawania w stosunku pracy, zaś w przypadku umowy cywilnoprawnej to właśnie ta umowa powinna zostać dołączona do wniosku. Organ II instancji nie podzielił prezentowanej przez odwołującą wykładni pojęcia zatrudnienie jako "zatrudnienie pracownicze" oraz "zatrudnienie niepracownicze".

Zdaniem Prezydium, również uznanie, że osoba wykonująca pracę jako pracownik tymczasowy w rozumieniu ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2016 poz. 360) spełnia przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, również stanowiłoby wykładnię rozszerzającą tego przepisu. Wyraźnie wskazuje na uprawnienie do ubiegania się o wpis na listę radców prawnych przez osoby "zatrudnione w urzędach władzy publicznej", co jest dokumentowane w toku postępowania za pomocą umowy o pracę lub zaświadczenia o zatrudnieniu. Pracodawcą pracownika tymczasowego jest agencja pracy tymczasowej, nie zaś pracodawca użytkownik. Z pracodawcą użytkownikiem nie łączy pracownika tymczasowego żadna umowa. Pracodawca użytkownik nie dysponuje własnymi prawami, ale przejmuje je od pracodawcy, którym jest agencja pracy tymczasowej. Umowę pracownik tymczasowy zawiera tylko z agencją pracy tymczasowej w celu wykonywania pracy na rzecz pracodawcy użytkownika. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydium podniosło, że to agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracownika tymczasowego, kieruje go do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, wypłaca pracownikowi tymczasowemu wynagrodzenie oraz wystawia świadectwo pracy. Pomimo tego, że pracownik tymczasowy nie jest podporządkowany agencji pracy tymczasowej w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., tj. nie wykonuje pracy na jej rzecz i pod jej kierownictwem, natomiast podlega kierownictwu podmiotu trzeciego, tj. pracodawcy użytkownika, stosunek pracy wiąże go z agencją pracy tymczasowej, nie zaś z pracodawcą użytkownikiem. Zarówno przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, jak i ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jednoznacznie wskazują, że to wyłącznie agencja zatrudnienia ma status pracodawcy dla zatrudnionego pracownika tymczasowego. Z tego względu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie uznało zatrudnienia w systemie pracy tymczasowej, w którym pracodawcą jest agencja pracy tymczasowej, jako zatrudnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

Odnosząc się do spełniania przez odwołującą przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., statuującego przesłankę nieskazitelności charakteru i dawania dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, Prezydium nie podzieliło oceny organu samorządu radcowskiego I instancji, że posłużenie się zaświadczeniem, które miało wykazać spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, niedokumentującym należycie wykonywania czynności na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju skutkowało przyjęciem braku rękojmi. Prezydium zwróciło uwagę, że ww. zaświadczenie odwołująca otrzymała od swojego pracodawcy, który w sposób ogólny, bez rozróżnienia podstaw wykonywania czynności przez odwołującą na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wskazał jedynie na zatrudnienie w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w W. i wykonywanie na rzecz tego urzędu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Zdaniem Prezydium jego nieprecyzyjność i nie udokumentowanie w sposób należyty wykonywania przez odwołującą czynności nie czyni skutku uznania braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W odwołaniu od ww. uchwały Prezydium złożonym do Ministra Sprawiedliwości odwołująca zarzuciła:

1. naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że nie może zostać wpisana na listę radców prawnych z uwagi na błędne uznanie, że użyte w treści art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych określenie "osoby zatrudnione" odnosi się jedynie do osób pozostających z danym urzędem organu władzy publicznej w stosunku pracy, i nie spełnia tego warunku zatrudnienie w formie wszelkich innych umów cywilnych czy też w systemie pracy tymczasowej;

2. naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że nie może zostać wpisana na listę radców prawnych z uwagi na błędne uznanie, że na gruncie art 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu wskazanego artykułu, a przez to że świadczenie pracy na jego rzecz nie spełnia wymogu "bycia zatrudnionym w urzędzie organu władzy publicznej i wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów";

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2017 r. podczas gdy uchwała ta jest obarczona licznymi błędami;

4. rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie niczym nieuzasadnionej i odmiennej, od dokonanej przez Przewodniczącą Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w W. jako organ władzy publicznej decydujący o dopuszczeniu do egzaminu radcowskiego, wykładni charakteru Narodowego Centrum Badań i Rozwoju i uznanie, iż nie jest to organ władzy publicznej, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób budzący uzasadnione wątpliwości co do intencji i zamiarów organu, czyli w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

5. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż postanowienie o dopuszczeniu do egzaminu radcowskiego potwierdzające spełnienie przesłanek warunkujących tak samo dopuszczenie do egzaminu, jak i wpis na listę radców prawnych w zakresie w jakim są to te same przesłanki, wskutek braku złożonego odwołania, jest postanowieniem ostatecznym i jego uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności bądź wznowienie postępowania ich dotyczącego może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych, a ustawa o radcach prawnych nie przewiduje takiego trybu, w tym w szczególności w kompetencji Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych,

6. naruszenie art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych, a także Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych mają kompetencję do badania przesłanek tożsamych z przesłankami dopuszczenia do egzaminu zweryfikowanymi już przez Przewodniczącą Komisji Egzaminacyjnej nr 3 w toku postępowania dopuszczającego do egzaminu radcowskiego.

Odwołująca, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. wniosła o dokonanie przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych autokontroli i podjęcie uchwały w przedmiocie uchylenia uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2017 r. i dokonanie wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W..

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniosła o uchylenie przez Ministra Sprawiedliwości w całości zaskarżonej uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., jak i uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją uwzględnił odwołanie, a uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę Prezydium do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawnej odwołującej niesłusznie uznały, że nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

Polecił ponowne przeprowadzenie postępowania przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W., dokonanie oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku w przedmiocie wpisu A. S. na listę na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W..

Minister Sprawiedliwości powołał się na ustawowe uregulowania art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych wskazujące, kto może być wpisany na listę radców prawnych oraz art. 36(1) ust. 1 tej ustawy wskazujący, kto może przystąpić do egzaminu radcowskiego.

Ustalił, na podstawie akt administracyjnych, że odwołująca się w dniu [...] grudnia 2011 roku ukończyła na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w P. studia prawnicze uzyskując tytuł magistra. Po ukończeniu wyższych studiów prawniczych, przez okres ponad 4 lat tj. od dnia 15 stycznia 2013 roku na podstawie umów zlecenia i umów o pracę realizowała w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju zadania polegające na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Przystąpiła do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od 28 do 31 marca 2017 roku, który zdała z wynikiem pozytywnym i do którego została dopuszczona z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Ponadto ustalił, że skarżąca korzysta z pełni praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych i nie figuruje w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego.

Minister Sprawiedliwości, odmiennie niż organy samorządu radcowskiego uznał spełnianie przez skarżącą, określonych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej. Ocenił, że fakt ten został potwierdzony postanowieniem z [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W.. Jednocześnie uznał spełnienie także przesłanek do wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do stanowiska organów wpisowych kwestionujących fakt, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w którym zatrudniona była odwołująca należy do kategorii organów władzy publicznej, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych przytoczył wykładnię pojęcia "władzy publicznej" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2012, SK 18/00, na tle art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazał Trybunał, pojęcie "władzy publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Podkreślił, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki.

Stwierdził, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa, działającą na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1447 z późn. zm.). Nadzór nad działalnością Centrum z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności, stosownie do art. 34 tej ustawy, sprawuje minister właściwy do spraw nauki. Ocenił, że zadania Centrum, szczegółowo określone w Rozdziale 3 wymienionej ustawy, wskazują jednoznacznie, że należą do sfery władztwa publicznego, w rozumieniu zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w świetle wskazanego wyroku, dla oceny tego czy dany podmiot może zostać zakwalifikowany jako organ władzy publicznej, nie ma znaczenia czy wykonywanie takich funkcji łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Nie mniej jednak, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zostało również wyposażone w takie kompetencje, co wynika m.in. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Oznacza to uznanie go za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, na nabycie przez odwołującą uprawnień do wpisu na listę radców prawnych, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, nie powinien negatywnie wpłynąć fakt, że wykonując na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej w okresie od 15 stycznia 2013 roku do 31 grudnia 2013 roku i od 1 lipca 2015 roku do 31 sierpnia 2015 roku, była zatrudniona w oparciu o umowy zlecenia, a nie na podstawie stosunku pracy.

Podkreślił, że ustawa o radcach prawnych nie definiuje pojęcia "zatrudnienie". W niektórych obowiązujących regulacjach termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy (por. art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.), natomiast w innych przyjmuje się, że pojęcie to swoim zakresem obejmuje także wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych (por. art. 92 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2016 r. poz. 1638). Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10), jak i Sądu Najwyższego (por. m.in. wyrok z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99 i wyrok z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II UK 374/13) rozróżnia się pojęcie umów pracowniczych (opartych o stosunek pracy) oraz pozapracowniczych (opartych na umowach zlecenia lub o świadczenie usług, zawartych na podstawie art. 734 i 750 Kodeksu cywilnego) formach zatrudnienia. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pojęcie pracy obejmuje także zatrudnienie niepracownicze, którym to pojęciem posłużył się również Sąd Najwyższy w cytowanych orzeczeniach.

Minister Sprawiedliwości odwołał się także do poglądów doktryny uznających wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych jako stanowiących zatrudnienie, wskazując na komentarz do art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.), pod red. Krzysztofa Barana (Kodeks pracy, Komentarz, red. Krzysztof Baran, Wolters Kluwer 2016), gdzie wskazano, że "praca świadczona jest w rozmaitych reżimach prawnych, zaś rozkwit niepracowniczych form zatrudnienia odnotowujemy wraz z upowszechnieniem się mechanizmów rynkowych w gospodarce". Z kolei w komentarzu do art. 80 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, z późn. zm.), przewidującego możliwość podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez członka korpusu służby cywilnej wskazano, że "należy się zgodzić, że powszechnej definicji prawnego znaczenia słowa "zatrudnienie" brak, zaś jego znaczenie w żaden sposób nie ogranicza się tylko do stosunków pracy. Obejmuje raczej wszelkie sytuacje stałej więzi z jednym podmiotem polegającej na dostarczaniu przez ów podmiot pracy czy szerzej - zadań. Świadczenie usług w ramach np. umowy cywilnoprawnej również może posiadać cechę okresowości oraz więzi z jednym, oznaczonym podmiotem".

Wskazał zatem, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zawężania rozumienia pojęcia "zatrudnienia" w urzędach organów władzy publicznej jedynie do przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów na podstawie umów o pracę, z pominięciem umów cywilnoprawnych. W szczególności, do takiego wniosku nie może prowadzić wykładnia językowa art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Ustawodawca wprowadzając przesłankę "zatrudnienia", nie czyni zastrzeżenia, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie na podstawie umowy o pracę. Zawężenie takie przeczyłoby celowi, jaki przyświecał ustawodawcy przy zmianie tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), którym było poszerzenie katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez wymogu odbycia aplikacji. W konsekwencji uznał, że dopuszczalne jest przyjęcie, że pod pojęciem zatrudnienia zawartym w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy można rozumieć zarówno zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, jak i w ramach umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego.

Minister Sprawiedliwości ocenił także za niezasadne stanowisko organów wpisowych odmawiające uznania zatrudnienia, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych - w ramach systemu pracy tymczasowej, jako pracownik tymczasowy, wykonywanej w okresie od dnia 2 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Tego rodzaju praca jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, co wynika wprost z uregulowań ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, w szczególności z jej art. 2 pkt 2, art. 5 i art. 7 ust. 1. Uznał, że nie ma znaczenia okoliczność - w świetle art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, że w tym okresie w rozumieniu Kodeksu pracy pracodawcą odwołującej się była agencja pracy tymczasowej, natomiast Narodowe Centrum Badań i Rozwoju było pracodawcą użytkownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy, co akcentują organy wpisowe,. Przepis ten nie łączy bowiem nabycia uprawnień do przystąpienia do egzaminu radcowskiego z zatrudnieniem przez urząd organu władzy publicznej, ale z zatrudnieniem "w urzędzie organu władzy publicznej", co w przypadku odwołującej miało miejsce. Przepis ten nie stawia sformalizowanych wymogów co do podmiotu pracodawcy i pojęciem tym w ogóle się nie posługuje. Istotne jest natomiast to aby kandydat był zatrudniony w urzędzie organu władzy publicznej i wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne nie tylko z jego literalnym brzmieniem i wykładnią logiczno – językową, ale także z wykładnią celowościową.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że choć Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie było pracodawcą w rozumieniu ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, a pracodawcą użytkownikiem, to jednak odwołująca wykonywała jako pracownik tymczasowy pracę na rzecz tego urzędu i pod jego kierownictwem, w sposób odpowiadający stosunkowi pracy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 tej ustawy, pracownik tymczasowy to pracownik zatrudniony przez agencję pracy tymczasowej wyłącznie w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika.

Stanowisko organów wpisowych w tym zakresie uznał zatem za niezasadne.

Minister Sprawiedliwości ocenił, że do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego odwołująca dołączyła zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2017 roku, wystawione przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wykazujące, że w okresie od 15 stycznia 2013 roku do chwili wystawienia zaświadczenia była zatrudniona i wykonywała na rzecz tego urzędu wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej. Przedmiotowe czynności wykonywała w Dziale Prawnym Narodowego Centrum Badań i Rozwoju.

W konsekwencji uznał, że w toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego odwołująca wykazała przewidzianymi prawem dokumentami, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organu władzy publicznej - Narodowym Centrum Badań i Rozwoju - i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu i ta prawidłowo ustalona okoliczność powinna być także wziętą pod uwagę w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, wbrew stanowisku Prezydium, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny, ale również merytoryczny. Do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, co wynika wprost z art. 36(1) ust. 1 in fine tej ustawy i okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

Natomiast kwestia badania czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24. ust. 1 tej ustawy należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Uprawnienia rady do badania przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24. ust. 1 tej ustawy nie są nieograniczone i nie obejmują merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji.

Zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

Organy wpisowe nie są zatem uprawnione np. do weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego, podważania zasadności, potwierdzonego dyplomem, ukończenia przez kandydata wyższych studiów prawniczych czy do powtórnej oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, dokonanej uprzednio w odrębnym postępowaniu i wyrażonej w ostatecznym postanowieniu z [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi urząd organu władzy publicznej, w sytuacji w której powołana jednostka organizacyjna stanowi agencję wykonawczą w rozumieniu właściwych przepisów, a zatem nie może zostać uznana za urząd organu władzy publicznej;

2. art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte tam pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku, że "zatrudnienie" związane jest jedynie z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy;

3. art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba zatrudniona w agencji pracy tymczasowej (agencja pracy tymczasowej jest jej pracodawcą), której z urzędem organu władzy publicznej nie łączy żadna umowa (ma ona zawartą umowę wyłącznie z agencją pracy tymczasowej) spełnia warunki dla jej wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku, że wyłącznie osoby zatrudnione "bezpośrednio" w urzędzie organu władzy publicznej mogą zostać wpisane na listę radców prawnych;

4. art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 tej ustawy jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

5. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, poprzez uchylenie decyzji Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i wskazanie, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych.

W konkluzji Prezydium wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Sprawiedliwości do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Prezydium wniosło o uchylenie przez Sąd uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 3 z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w W. z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego.

W uzasadnieniu obszernej skargi Prezydium KRRP dodatkowo podniosło, że od decyzji, tj. aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinna przysługiwać skarga, a nie sprzeciw.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Podobnie uczestniczka postepowania A. S., która w obszernej odpowiedzi na skargę wskazała na niezasadność zarzutów skargi.

Do postępowania przed Sądem przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Po pierwsze, kwestią wstępną, decydującą o dopuszczalności środka zaskarżenia, było przesądzenie charakteru tego środka, czy Prezydium KRRP przysługiwała od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), czy też sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd, że od tego rodzaju decyzji stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2b u.r.p. i pogląd ten został przyjęty w orzecznictwie i w całości został zaaprobowany na gruncie niniejszej sprawy.

NSA w postanowieniu z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EC698898EE) za uzasadnione uznał stanowisko, że zwrot "odwołanie [...] zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych odnosi się jedynie do formalnych wymogów tego odwołania (art. 128 i art. 62 w związku z art. 140 k.p.a.), nie zaś do wszystkich aspektów postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem tego odwołania w trybie określonym przywołaną ustawą, a więc również nie do określonego art. 138 k.p.a. zakresu rozstrzygnięć organu odwoławczego (zob. W. Taras, Glosa do uchwały NSA z dnia 25 marca 2013 r. II GPS 1/13, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, z. 9, s. 641 i n.). Kompetencje Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzoru - a nie organu działającego w toku instancji - są bowiem w tym względzie ograniczone do uprawnień kasacyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez uchylenie decyzji Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i wskazanie, że Prezydium powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości co do zasady prawidłowo uznał, że ww. uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ nadzoru bada zasadność odwołania pod kątem legalności uchwały Prezydium KRRP jako organu samorządu radcowskiego II instancji, która merytorycznie utrzymała w mocy odmowę wpisu na listę radców prawnych.

Sąd podziela tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cyt. wyżej postanowieniu NSA z 16 marca 2018 roku, sygn. akt II GZ 895/17, że decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych nie jest decyzją kasacyjną organu odwoławczego wieńczącą tok instancji w administracji w (indywidualnej) sprawie wpisu na listę radców prawnych, lecz aktem nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, którego przesłanką wydania nie jest "naruszenie przepisów postępowania, ani konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", lecz przesłanka legalności uchwały organu samorządu radcowskiego o odmowie wpisu na listę radców prawnych.(publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EC698898EE).

Ponadto, uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do działania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i wydania, na skutek odwołania od uchwały Prezydium KRRP utrzymującej w mocy odmowę wpisu na listę radców prawnych, są art. 31 ust. 2a, 2b i 3 ustawy o radcach prawnych. Przewidują one, że od uchwały Prezydium w istocie odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Przy czym, art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych wskazując na ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości, nie stanowi o rodzajach rozstrzygnięć wydawanych przez ten organ Rozpatrując odwołanie strony, Minister Sprawiedliwości, jako organ nadzoru prawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie obejmuje ostateczne decyzje kasatoryjne, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że:

- po pierwsze, o ile ustawodawca nie upoważnia organu nadzoru do merytorycznego wkraczania w zakres kompetencji podmiotu zdecentralizowanego, stosuje się typowe środki takie jak uchylenie rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, publ. ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 60);

- po drugie, na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2013 roku, sygn. akt II GPS 251/13, wyrażony został wiążący pogląd, że rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy (publ. LEX nr 1293245);

- po trzecie, w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego. To uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, podejmowana w rozpatrzeniu odwołania od uchwały organu korporacyjnego I instancji kończy tok instancji stanowiąc ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wpisu na listę radców prawnych.

Powyższe kwestie zdeterminowały wykładnię i zastosowanie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro Ministrowi Sprawiedliwości nie przysługuje kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty, czyli dokonania wpisu na listę radców prawnych, to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydium, prawa nie narusza w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Niemniej jednak organy samorządu radcowskiego obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, ale z drugiej strony bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Okoliczność bowiem, że uchwałę w sprawie wpisu na listę radców prawnych podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych (art. 31 ust. 1 u.r.p.) i ona też prowadzi listy radców prawnych i aplikantów radcowskich (art. 52 ust. 4 u.r.p.), to w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy pożądanym byłoby uchylenie uchwały Rady OIRP w W. z [...] lipca 2017 r.

Należy podkreślić, że Prezydium KRRP z mocy art. 31 ust. 2 u.r.p. działa jako organ odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych, a zatem ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz 2 k.p.a.

Niewadliwie także co do zasady, Minister Sprawiedliwości dokonał interpretacji regulacji procesowych zawartych w ustawie o radcach prawnych jako lex specialis wobec art. 64a p.p.s.a. Z kolei pogląd, że w sytuacjach objętych przepisami szczególnymi, jak na gruncie sprawy niniejszej, decyzje wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a będą zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a nie sprzeciwem od decyzji - znajduje także odzwierciedlenie zarówno w literaturze (v. P.Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7. 4. 2017 r. (cz. IV), Monitor Prawniczy Nr 18/2017, Legalis), jak i powołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 16 marca 2018 roku, sygn. akt II GZ 895/17 NSA stwierdził, że od ostatecznych decyzji kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wydanych przez Ministra Sprawiedliwości na skutek odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego a nie sprzeciw (cyt. wyż.).

Po drugie, nie znajduje podstaw wniosek zawarty w skardze o uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 3 z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w W. z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wskazany przepis zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do usunięcia z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych "w granicach sprawy".

Nie stanowi granic niniejszej sprawy kwestia dopuszczenia uczestniczki postępowania do egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej przewidzianego w ustawie.

Postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie z [...] lutego 2017 roku oznaczało, że A. S. spełniła przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Została tym samym skutecznie dopuszczona do zdawania zawodowego egzaminu radcowskiego, do którego musiała się przygotować i go zdała. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr 3 z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w W. stwierdziła pozytywny wynik egzaminu radcowskiego pani A. S. i jest ostateczna. Poza sporem jest, że nie została zaskarżona w toku instancji.

Co więcej, stwierdzenie pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego dokonane zostało w odrębnym postępowaniu administracyjnym, gdzie organem I instancji jest Komisja Egzaminacyjna nr 3 z siedzibą w W. powołana do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w W., a organem II instancji byłaby odpowiednio Komisja Egzaminacyjna II stopnia (odwoławcza). Oznacza to, że kwestionowanie wyniku egzaminu radcowskiego, co czyni Prezydium w niniejszej skardze, ma miejsce w innej sprawie administracyjnej niż ta, która obecnie jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy samorządu radcowskiego I i II instancji. Tymczasem na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2510/15, LEX nr 2355773).

Innymi słowy, ma rację Minister Sprawiedliwości, że sprawy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i o wpis na listę radców prawnych nie są przedmiotowo tożsame ze sprawą rozstrzyganą w przedmiocie wniosku o wpis na listę radców prawnych, co stanowi przeszkodę do zastosowania trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. wobec uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...] Komisji Egzaminacyjnej nr 3 z siedzibą w W. powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego pani A. S. jak i poprzedzającego tę uchwałę postanowienia z [...] lutego 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

Po trzecie, Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych dokonując w ramach odwołania oceny sytuacji prawnej uczestniczki postępowania wadliwie uznało, że A. S. nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu nadzoru jest słuszne, bowiem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych dokonało błędnej oceny stanu faktycznego przy subsumpcji zastosowanej w sprawie niniejszej normy prawa materialnego.

Poczynione na gruncie niniejszej sprawy ustalenia faktyczne sa bezsporne. Sporna jest ich ocena. Poza sporem są ustalenia, że uczestniczka postepowania [...] grudnia 2011 roku ukończyła na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w P. studia prawnicze uzyskując tytuł magistra, a następnie przez okres ponad 4 lat tj. od 15 stycznia 2013 roku na podstawie umów zlecenia i umów o pracę realizowała w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju zadania polegające na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Została dopuszczona do egzaminu radcowskiego z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych z art. 24 ust. 1 u.r.p.: korzysta z pełni praw publicznych, pełnej zdolności do czynności prawnych, nie figuruje w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego oraz spełniła przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Fakt ten został potwierdzony postanowieniem z [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

W konsekwencji uczestniczka postepowania przystąpiła w dniach od 28 do 31 marca 2017 roku uzyskując wynik pozytywny i uzyskując tym samym uprawnienie do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych.

Minister Sprawiedliwości, jako organ nadzoru, prawidłowo uznał spełnianie przez skarżącą, określonych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej, a co za tym idzie spełnienie także przesłanek do wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 ww. ustawy.

Kluczowe jest wskazanie na zakres kompetencji organu samorządu do odmowy wpisu na listę radców prawnych.

Art. 24 ust. 2c u.r.p. jednoznacznie stanowi, że rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 wskazanego przepisu.

Oznacza to, że kompetencje rady okręgowej izby radców prawnych ograniczone są wyłącznie do oceny przesłanek, o których mowa a art. 24 ust. 1 u.r.p.

Art. 24 ust. 1 stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto:

1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej;

2) (uchylony);

3) korzysta w pełni z praw publicznych;

4) ma pełną zdolność do czynności prawnych;

5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego;

6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2.

Procedurę tego wpisu określa art. 24 ust. 2 u.r.p., która wskazuje, że wpis osoby, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, lub osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 i 2, następuje na ich wniosek. Uchwałę w sprawie wpisu podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych właściwa odpowiednio ze względu na - miejsce odbycia aplikacji radcowskiej, miejsce złożenia wniosku lub miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wpis.

Z kolei przesłanki odmowy wpisu określa art. 24 ust. 2c i zachodzą one " tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. Radzie okręgowej izby radców prawnych przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis.

Art. 25 ust. 1 określa, kiedy nie stosuje się wymogu zarówno odbycia aplikacji radcowskiej, jak i złożenia egzaminu radcowskiego. Zastrzeżeniem objętym art. 25 ust. 2 u.r.p. pkt 1-8 u.r.p. objęte są sytuacje, w których mają miejsca warunki wyłączenia odbycia aplikacji radcowskiej umożliwiające przystąpienie do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 36(1).

Przepisy art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i art. 25 ust. 2 u.r.p. przewidują dopuszczalność wpisu na listę radców prawnych osób, które nie odbywały aplikacji radcowskiej, ale złożyły egzamin radcowski.

Na gruncie niniejszej sprawy chodzi o art. 25 ust.2 pkt 4) u.r.p., który stanowi, że osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. Przesłanki wymienione w art. 25 ust. 2 pkt 1-8 u.r.p. mają charakter wyjątków od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i co do zasady nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej.

Jednakże, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 (opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25, pkt 8), wyjątkiem od tego wyjątku są uregulowania pkt 3 i 4 ust. 2 art. 25 u.r.p. Trybunał Konstytucyjny obydwiema przesłankami zajął się łącznie. Zaznaczył, że według art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. do egzaminu radcowskiego można dopuszczać osoby, które skończyły studia prawnicze i odpowiednio długo pracowały u podmiotów prywatnych lub w urzędach organów władzy publicznej, wykonując tego samego rodzaju czynności - czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.2.1. ww. wyroku TK). Przy czym chodzi o faktyczne wykonywanie tych czynności (pkt 8.2.3. ww. wyroku TK).

Trybunał m.in. wyjaśnił, że ustawodawca zakłada, iż wpisana na listę radców prawnych może być tylko osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe i odpowiednią praktykę. Czas wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest okresem, w którym osoba uprawniona zdobywa wymagane doświadczenie prawnicze. Czynności te muszą być wykonywane w pełnym zakresie w wymaganym okresie pracy. Zdaniem Trybunału, inne umiejętności takiej osoby są weryfikowane za pomocą egzaminu radcowskiego, na który wpływ ma samorząd zawodowy. Negatywny wynik egzaminu jest przeszkodą do wpisu na listę radców prawnych. Przyjęta formuła umożliwia więc należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu, gdyż eliminuje osoby, które nie zdadzą egzaminu, mimo że wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.3.1. ww. wyroku TK).

To dlatego, na gruncie niniejszej sprawy, uczestniczka postępowania jako osoba zamierzająca skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. musiała przedstawić dokumenty, które pozwalały stwierdzić, że przed złożeniem wniosku była zatrudniona w urzędach organów władzy publicznej i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów oraz spełnia wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5.( art. 25 ust. 3 u.r.p.). Oznacza to, że warunek ustawowy wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, w urzędzie organu władzy publicznej, przez wymagany okres został spełniony. Okoliczność ta zdecydowała bowiem o dopuszczeniu jej do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Równocześnie praktyka poprzedzająca wpis na listę radców prawnych nie może być odległa, co pozwala stwierdzić, że osoba kandydująca ma aktualną wiedzę prawną. Daje to rękojmię należytego wykonywania zawodu (pkt 8.3.3. wyroku TK). Argumentację powyższą potwierdza art. 24(1) u.r.p., w myśl którego uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego uprawnia do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych w terminie 10 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego.

Natomiast art. 24 ust. 2c u.r.p. upoważnia radę okręgowej izby radców prawnych do odmowy wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił, że zaświadczenie z 20 stycznia 2017 roku, wystawione przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, potwierdziło w okresie od 15 stycznia 2013 roku do chwili wystawienia zaświadczenia zatrudnienie i wykonywanie na rzecz tego urzędu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w Dziale Prawnym Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Wraz z powołanymi w stanie faktycznym umowami dokumenty te ocenione zostały w toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego jako potwierdzające okoliczność, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organu władzy publicznej - Narodowym Centrum Badań i Rozwoju - i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Podobnie Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w którym wnioskodawczyni wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej należy do kategorii organów władzy publicznej, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 4 ustawy o radcach prawnych, za czym przemawia wykładnia pojęcia "władzy publicznej" dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2012, SK 18/00, na tle art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Niewątpliwie te okoliczności powinny być także wzięte pod uwagę w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych, ponieważ postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny, ale również merytoryczny, skoro organy dopuszczające do egzaminu radcowskiego uprawnione są do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest bowiem kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, co wynika wprost z art. 36(1) ust. 1 in fine tej ustawy. Okoliczność ta, w sposób pozytywny, została stwierdzona ostatecznym postanowieniem z [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

Natomiast badanie spełnienia przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24. ust. 1 tej ustawy należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia i ocena nie mogą być jednak dowolne i nie mogą naruszać konstytucyjnych zasad: praworządności i zaufania obywateli do organów państwa wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a..

Oznacza to, że uprawnienia rady do badania przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24. ust. 1 u.r.p. nie są nieograniczone i nie obejmują merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji.

W świetle art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. Organy wpisowe nie są zatem uprawnione np. do weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego, podważania zasadności, potwierdzonego dyplomem, ukończenia przez kandydata wyższych studiów prawniczych czy do powtórnej oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, dokonanej uprzednio w odrębnym postępowaniu i wyrażonej w ostatecznym postanowieniu z [...] lutego 2017 roku Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej nr 3 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w W..

Ma zatem rację Minister Sprawiedliwości, wbrew ocenie samorządu radcowskiego, że kwestia spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. jest już badana na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpienie do egzaminu radcowskiego. Art. 36(1) ust. 1 u.r.p. uprawniający do przystąpienia do egzaminu radcowskiego na równi traktuje osobę, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osobę, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.r.p.

Co więcej, w myśl art. 36(2) ust. 5 pkt 2 u.r.p. osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego czyli w czasie dwukrotnie dłuższym aniżeli osoby, które odbyły aplikację radcowską (21 dni), a do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 36(2) u.r.p. i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego. W konsekwencji tego rozwiązania, jeżeli wnioskodawca nie spełnia przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, przewodniczący komisji egzaminacyjnej powinien wydać decyzję odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie radcowskim (vide wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1072/14).

Oznacza to, że Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej, podjęła przed dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego kwestię oceny złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów i spełniania przez nią przesłanek w zakresie wykazania wymaganego okresu zatrudnienia lub wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej. Oznacza to, że dopuszczenie do egzaminu jest konsekwencją uznania danej osoby za spełniającą warunki z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.

W konsekwencji dopuszczenia do zawodowego egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej, oraz zdania go z wynikiem pozytywnym, osoba, może na podstawie art. 8 k.p.a. oczekiwać od organu wpisowego, że okoliczności, które uprawniły ją do przystąpienia do egzaminu zawodowego, zostaną podobnie ocenione przez komisję egzaminacyjną i organy samorządu radcowskiego.

Zdaniem Sądu, przyjęta przez Prezydium wykładnia ww. przepisów wiązałaby się z przyzwoleniem na to, aby w państwie prawa jakim jest Rzeczypospolita Polska mogło dochodzić do sytuacji, w których zdolność danej osoby do przystąpienia do egzaminu radcowskiego oceniana była nie przed jego przeprowadzeniem, lecz dopiero po jego odbyciu się. Prowadziłoby to do sytuacji, w której osoba chcąca przystąpić do egzaminu byłaby - w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa - najpierw do niego dopuszczana przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, a następnie, po złożeniu tego egzaminu z wynikiem pozytywnym, organ samorządu zawodowego mógłby uznać ex post, że nie była ona jednak uprawniona do przystąpienia do egzaminu. W ten sposób wysiłek, czas oraz nakłady finansowe kandydata na radcę prawnego, który działał w zaufaniu do racjonalnego prawodawcy oraz organów państwa zostałyby całkowicie zniweczone.

Ma racje Rzecznik Praw Obywatelskich, że akceptacja stanowiska skarżącego Prezydium stałaby także w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta zapewnia m.in. ochronę praw podmiotowych nabytych in abstracto, czyli przyznanych jednostce na podstawie unormowań zawartych w ustawie, jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Przeciwne działanie, wbrew stanowisku skarżącego, prowadziłoby zatem do jawnej sprzeczności z art. 8 i art. 16 k.p.a., naruszałoby także zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa przez nie stanowionego. Z orzecznictwa TK wynika, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, jednakże odstąpienie od niej jest dopuszczalne, tylko w przypadku, gdy przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne (vide wyrok TK z 29 maja 2012 r., sygn. akt SK 17/09).

Zdolność do przystąpienia do takiego egzaminu oceniana byłaby zatem ex post. a więc dopiero w trakcie procedury wpisu na listę radców prawnych przez Radę OIRP, gdy tymczasem mamy do czynienia z ekspektatywą prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego, w sytuacji, gdy osoba, której przysługuje ochrona ekspektatywy spełniaj wszystkie ustawowe przesłanki nabycia tego prawa.

Ma rację uczestniczka postepowania i Rzecznik Praw Obywatelskich, że akceptacja stanowiska Prezydium prowadziłaby także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art 32 Konstytucji RP). O ile OIRP w W. dokonała wpisu na listę radców prawnych – w innej sprawie – K. B., która również podeszła do egzaminu radcowskiego powołując się na tożsamą podstawę prawną, tj. art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i tożsame zatrudnienie w NCBR, a od tego czasu nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych zmieniająca status prawny NCBR to nieuzasadniona jest odmowa przez OIRP w W. z uwagi na fakt jej zatrudnienia w tej instytucji. Odmienne traktowanie przez OIRP w W. osób w znajdujących się w jednakowej sytuacji (tj. osób składających wniosek o wpis na listę radców prawnych po zdanym egzaminie radcowskim, bez odbycia aplikacji) - w wyniku dokonywania przez nie sprzecznej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, prowadzi zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Okoliczność złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych na terenie właściwości określonej okręgowej izby radców prawnych w odmiennym czasie, nie może zostać uznana za "istotną" cechę umożliwiającą odmienne traktowanie wskazanych osób. Tym samym, wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p.. zgodnie z którą dopuszczenie do wykonywania zawodu radcy prawnego jest odmienne w zależności od daty złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych na terenie właściwości tej samejj okręgowej izby radców prawnych, pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP..

Podnoszona zasada samodzielności samorządu zawodowego, jako organu wpisowego samodzielnie decydującego o sprawach wpisu na listę radców prawnych nie może. prowadzić do uznaniowego decydowania o tym, kto może wykonywać zawód radcy prawnego.

Właściwa wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p., powinna zatem w równym stopniu uwzględniać interes publiczny - ochrona którego stanowi jeden z elementów sprawowania pieczy przez samorządy zawodowe nad członkami oraz kandydatami do tego samorządu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) - jak i perspektywę ochrony prawa osoby, która chce wykonywać wyuczony zawód radcy prawnego (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.