Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art11 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] listopada 2020 r., nr [...] wydana na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. , poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. L. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oznaczonego w ewidencji grantów jako [...], położonego w obrębie [...], gmina [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W decyzji z [...] listopada 2020 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2020 r. wnioskodawca wystąpił do Starosty z wnioskiem o wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych o powierzchni [...] m ² pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na części działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...].

Starosta w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wyłączenia z produkcji użytków rolnych objętych wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że do przedmiotowego wniosku strona przedłożyła m.in. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r., znak [...] wydaną przez Burmistrza Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...]. Równocześnie organ I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., znak [...] zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], na działki nr [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...] i [...], a działka nr [...] jest objęta ww. warunkami zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił także, że zgodnie ze stanem ujawnionym w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, działka o nr ew. [...] położona w obrębie [...], gmina [...] sklasyfikowana jest jako grunty orne [...], [...], [...] oraz W. Organ l instancji podkreślił, że ww. decyzja o warunkach zabudowa została wydana w 2009 r. tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z [...] marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) oraz przed ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338). Organu I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie spełnia łącznie warunków zawartych w art. 7 ust. 2a tej ustawy.

Strona w piśmie z [...] października 2020 r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] października 2020 r. W odwołaniu podniosła, naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 161 ze zm., dalej: u.o.g.r.l., ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa) przez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] wydana w dniu [...] listopada 2009 r. nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zawartych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.;

2) art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nowelizacje ustawy i brak przepisów przejściowych nie pozwalają na przyjęcie warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu;

3) przepisów k.p.a., tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i zacytowania fragmentów wyroku sądu administracyjnego bez wyjaśnienia podstawy prawnej i przeprowadzenia samodzielnej analizy przepisów.

Strona w uzasadnieniu odwołania, wskazała na brak wyjaśnienia przesłanek stosowania przepisów przez organ I instancji. Zdaniem wnioskodawcy, stwierdzenie o braku przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jest błędne i nie wynika z przepisów prawa oraz stanowi wyraz dowolnej interpretacji organu. Podniesiono także, że cytowane w decyzji Starosty orzeczenia sądów nie mogą zastępować uzasadnień decyzji administracyjnych, co według strony nastąpiło w niniejszej sprawie. Strona uważa, że organ rozpatrujący wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wraz z decyzją o warunkach zabudowy, powinien rozpoznać go i zbadać przesłanki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a nie z góry uznawać, że decyzja nie spełnia przesłanek w nim zawartych. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2020 r. wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy Rlllb z produkcji rolniczej. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej decyzji wydanej przez organ I instancji wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] listopada 2009 r. wydana przez Burmistrza nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Według Kolegium, przedmiotowa informacja w zderzeniu z zebraną dokumentacją stanowiącą podstawę dla wydanej decyzji przez Starostę wskazuje na prawidłowe postępowanie.

Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy na którą powołuje się strona, to samo posiadanie jej nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest odrębnym postępowaniem toczącym się uprzednio do czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę.

W piśmie z [...] grudnia 2020 r. skarżący zaskarżył decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6,7,10,15, 77 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji, pomimo uprzedniego braku rozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag strony postępowania, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego;

2. przepisów prawa materialnego w tym przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa w szczególności przez przyjęcie stosowania w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących po dniu 26 maja 2013 r. (które zostały zmienione ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, a w konsekwencji organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla skarżących, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego;

3. obrazę przepisów postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 89 k.p.a. - przez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów;

4. obrazę przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu do [...] maja 2013 r. polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania;

5. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 6, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący (z pomięciem również ustalenia czy teren objęty wnioskiem był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który następnie utracił moc), a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżących, w sposób podważający zaufanie obywateli do prawa a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżących a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

W skardze wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesienie skargi do WSA.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie przez organy administracyjne wiążącej w niniejszym postępowaniu, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a co ważne uzgodnionej z wszystkimi właściwymi organami i to przed wejściem w życie nowelizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W chwili złożenia wniosku nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele, a co więcej okoliczności tej nie podważał również organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej we wsi [...] na dziatki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w której zapadła decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., [...].

Zdaniem skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy stała się również przedmiotem obrotu bowiem została przeniesiona. Powyższe wbrew twierdzeniom organów spowodowało wywołanie skutków tak prawnych jak i faktycznych w zakresie praw nabytych przez skarżącego co zostało całkowicie pominięte przez organy wydające rozstrzygnięcie w sprawie i doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji.

Wbrew twierdzeniom organów, o ile postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone o tyle istnienie prawnie skutecznej, mającej przymiot ostateczności decyzji o warunkach zabudowy a tylko wydanej przez nowelizacją przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może powodować sytuacji, że obecnie skarżący ma tolerować niefrasobliwość ustawodawcy działającego wbrew skutecznie nabytym przez niego prawom. Co więcej istnienie przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy również pociąga za sobą konsekwencje prawne bowiem nie może być w obrocie, zdaniem skarżącego, dwóch sprzecznych ze sobą decyzji - jednej o warunkach zabudowy dającej promesę realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, i drugiej - która wyklucza jego realizację odmawiając zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Szereg poniesionych kosztów przez skarżącego tak z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, przekształceniem działek, przygotowywaniem się do procesu budowlanego w postaci rozpoczęcia planowanego zamierzenie inwestycyjnego w postaci budowy domu jednorodzinnego świadczących o nabyciu praw pozostaje w jasnej kolizji z treścią skarżonej decyzji, a co zostało pominięte przez organ wydający rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

Skarżący podnosi, że w ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. O ile, w polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych, to niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa, a która to nie może pozostawać w kolizji z art. 6 k.p.a. stanowiącego co do zasady, że organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, co pomięły organy administracyjne.

Skarżący wskazuje, że w aktach sprawy istnieje decyzja o warunkach zabudowy uzgodniona ze wszystkimi organami, która może i powinna stanowić asumpt dla ochrony praw nabytych przez skarżącego, z konsekwencją stosowania przepisów uprzednio obowiązujących w świetle których winno nastąpić uwzględnienie wniosku skarżącego o wyłączenie części działki z produkcji rolnej, abstrahując od okoliczności, że organy nawet nie ustaliły czy teren objęty wnioskiem był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe również wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia w aspekcie art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący.

W ocenie skarżącego, wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego w tym przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych aktualnie obowiązujących doprowadziło do niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami, a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, to organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla skarżącego, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego.

Sam fakt, że przy wprowadzaniu zmiany normatywnej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca skorzystał z zasady działania nowego prawa, czym całkowicie zaskoczył posiadaczy nieruchomości, którzy już posiadali warunki zabudowy spowodowało, przez brak odpowiedniego przepisu przejściowego pozbawienie jakichkolwiek szans na pozytywne zakończenie ich spraw podjętych w zaufaniu do prawa obowiązującego w czasie ich wszczęcia.

Według skarżącego, czas trwania tego rodzaju postępowań także powinien być uwzględniony przez ustawodawcę, który - zmieniając stan prawny na niekorzyść posiadaczy - nie powinien kierować się zasadą bezpośredniego działania prawa bowiem godzi to w art. 2 Konstytucji i prawa nabyte.

W ocenie skarżącego, skoro cała procedura przygotowawcza do inwestycji jak i decyzja o warunkach zabudowy, w ocenie skarżącego zostały rozpoczęte i załatwione odpowiednio wcześniej; nawet sam wniosek o zgodę na wyłączenie został złożony przed wejściem nowelizacji ustawy w życie, to organy podpierając się nowymi wymogami kwestionują w sposób niedopuszczalny (a nadto niezgodny z k.p.a. sposób wzruszania decyzji ostatecznych) uzyskane już dokumenty, co jest działaniem niewłaściwym i godzi w prawa nabyte. Zdaniem strony skarżącej fakt, że w polskim prawie brak jest wykształconych reguł dla problemów intertemporalnych nie może podważać głównej i niekwestionowanej zasady lex retro non agit. Stanowisko zaś organów okoliczność tę całkowicie pomięło z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania.

W rezultacie, zdaniem skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6,7,10,15, 77 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, pomimo uprzedniego nie rozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag strony postępowania, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego. Prawidłowa bowiem analiza dokumentów, w tym wniosku i decyzji o warunkach zabudowy pozwala przyjąć, że skarżący winny uzyskać zgodę na wyłączenie działki [...] z produkcji w świetle przepisów obowiązujących do 26 maja 2013 r. Skarżący podkreśla, że usytuowanie działki, położone w obrębie zabudowy jednorodzinnej, a za tym zgodność decyzji o warunkach zabudowy z istniejącą zabudową w żaden sposób nie narusza warunków, które mogłyby negatywnie wpłynąć na interes publiczny, co tym bardziej uzasadnia słuszność ochrony praw nabytych skarżącego i stosowania przepisów uprzednio obowiązujących jako względniejszych dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z

[...] października 2020 r., w której odmówiono wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, położonego w obrębie [...], gm. [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 6,7,15,77 i 80 k.p.a. k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, położonego w obrębie [...], gm. [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący nie było podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku odwołania strony od decyzji Starosty i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Pomimo, że jako zasadny należy uznać zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., to jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, skarżący w żadnej mierze nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 89 k.p.a. Przepis art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przesłanką dla przeprowadzenia rozprawy nie jest ustalenie, że ocena materiału dowodowego przez organ administracji istotnie różni się od oceny materiału dowodowego dokonywanej przez stronę. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. Procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych odbywa się na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i jest uzależniona od klasy użytku rolnego. W przypadku gruntów klasy IV–VI rada gminy uchwalając plan miejscowy, może swobodnie zmieniać przeznaczenie tych gruntów na cele inne niż rolne. Inaczej sytuacja wygląda względem gruntów klas I–III, w stosunku do których, zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wprowadzonym w 2015 r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Analogicznie wygląda procedura zmiany przeznaczenia w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Procedura wyłączania z produkcji rolniczej ma również charakter dwuetapowy. Najpierw jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji, w której określone są warunki wyłączenia. W oparciu o tę decyzję inwestor uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie tej ustawy, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I–III, o zwartej powierzchni do 0,5 ha, nie wymagała ministerialnej zgody.

Przed nowelizacją z 8 marca 2013 r., grunty rolne klas I–III, których zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod inwestycję nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na nierolnicze. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji nie było zatem konieczności występowania o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o takiej powierzchni (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar projektowany nie przekraczał 0,5 ha.

Dalej odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] listopada 2009 r., która została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy RIIIb z produkcji rolniczej. W przedmiotowej decyzji wydanej przez organ I instancji wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] listopada 2009 r. wydana przez Burmistrza Miasta [...] nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy przywołanej ustawy.

Powoływanie się przez stronę na decyzję o warunkach zabudowy która została wydana na podstawie uprzednio funkcjonujących przepisów prawa, w żadnym zakresie nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntu. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy na którą powołuje się strona, nie usunęła w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej.

Wyjaśnić należy, że decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r., znak [...], została wydana w 2009 r., tj.: 1) przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503); 2) przed wejściem w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338). Decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r., została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem nie spełnia warunków zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. "(...) nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy «teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne».(zob. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1069/20, LEX nr 3100254).

W prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednoznacznie przyjąć więc należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

W powołanej wyżej ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność powyższa ma w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

Zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy z 8 marca 2013 r. potwierdzono w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. II OPS 1/13 (opublikowanej ONSAiWSA 2014/2/17, w uzasadnieniu której stwierdzono, że "W ocenie składu rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne wykładnia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego wyznaczonego nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. pozwala stwierdzić, że sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej. Wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować jako konsekwencję niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych".

W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, w rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego. Zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżący została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała ona zatem warunki zabudowy i inne objęte jej treścią, dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również jej treści, a te okoliczności nie pozwalają na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa podmiotowego skarżącego wskazać należy, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy strona nie nabyła prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W pkt 5, lit. b, decyzji nr [...] z [...] listopada 2009 r. o warunkach zabudowy napisano: "Warunki wynikające z przepisów szczególnych: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze późn. zm.)".

Podkreślić w rozpatrywanej sprawie należy, że brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego. Zmieniony stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał bowiem na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.