Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1026/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 13 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 141
law: Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Op 362/09 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 362/09, oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia wniosku o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miejska w O. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 12 ust 1 pkt 1 i ust. 7, art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.), podjęła w dniu [...] czerwca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości D. w języku mniejszości. W § 1 uchwały Rada zawarła wniosek o ustalenie dodatkowej nazwy miejscowości D. w języku niemieckim w brzmieniu: "D.", w § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi, a w § 3 postanowiono o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. T. S., działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w O. do usunięcia istotnego naruszenia prawa polegającego na podjęciu powyższej uchwały z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O., stanowiącej akt prawa miejscowego.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. T. S. został poinformowany, że sprawą tą Rada zajmie się na sesji w dniu 21 września 2009 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu T. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 12 ust. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, z naruszeniem trybu określonego w tych przepisach;

- naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O., poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

- naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały;

- naruszenie przepisów art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i brak jej ogłoszenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada Miejska nie przeprowadziła przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacji z mieszkańcami, jakie stosownie do treści 5a ust. 2 u.s.g. winny być przeprowadzone według zasad i trybu określonego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w O. oraz zmieniającej ją uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., stanowiących akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, wymogu przeprowadzenia konsultacji nie spełniało zapoznanie się z opinią mieszkańców wyrażoną podczas zebrania wiejskiego, w którym uczestniczyło zaledwie kilka procent mieszkańców miejscowości. Poza tym skarżący wskazał na nieprawidłowości co do wymogów formalnych przeprowadzenia konsultacji, podając, że wbrew § 1 uchwały Nr [...] w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) Burmistrz nie zarządził konsultacji zarówno z inicjatywy własnej jak i na wniosek Rady. Nie wydał w tej materii stosownego zarządzenia, a Rada Miejska nie wnioskowała o przeprowadzenie konsultacji. Nadto wbrew zapisowi § 3 uchwały brak było również informacji o konsultacjach, co znajduje potwierdzenie w wywiadzie z przewodniczącym Zarządu Miejsko – Gminnego TSKN w O., zamieszczonym w "Wiadomościach O.". Naruszono także § 4 ust. 1 uchwały, w myśl którego zebrania, na których przeprowadzane są konsultacje, prowadzić winien wyznaczony przez Burmistrza pracownik Urzędu Gminy i Miasta. Zebranie w przedmiotowej sprawie przeprowadził sołtys, a tematykę wprowadzenia dodatkowych nazw miejscowości omówił przedstawiciel mniejszości niemieckiej, którzy to nie byli pracownikami Urzędu Gminy i Miasta O.

Jednocześnie brak było rzetelnej informacji o wynikach "konsultacji" i kosztach wprowadzenia proponowanej nazwy. Wskazując, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skarżący podniósł, iż Rada Gminy zaniechała jej ogłoszenia – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odniesieniu do przebiegu głosowania w sprawie wprowadzenia dodatkowych nazw skarżący zarzucił brak należytej weryfikacji osób biorących udział głosowaniu uznanym za konsultacje, co powodowało, że mogły wziąć w nim udział osoby spoza miejscowości. Dodatkowo, skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, polegające na głosowaniu w pierwszej kolejności "za uchwałą", w drugiej "wstrzymaniem się od głosu", a dopiero w trzeciej "przeciw uchwale". W jego ocenie, takie procedowanie nie tylko odbiegało od powszechnie przyjętych standardów, ale mogło także wpływać na zmianę postawy biorących udział w głosowaniu.

W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że organ nadzoru, któremu została przekazana uchwała, nie stwierdził jej sprzeczności z prawem. W wezwaniu do usunięcia prawa skarżący nie wskazał natomiast w jaki sposób miałoby ono nastąpić. Jednocześnie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Gmina podniosła, że nawet obiektywna wadliwość prawna uchwały nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną "prawnie zagwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, jako indywidualnego podmiotu lub członka wspólnoty samorządowej, czego w ocenie Gminy skarżący nie wykazał.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. skarżący podał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów: art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 27 Konstytucji i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Wyjaśnił w tym zakresie, że interes prawny może się wyrażać zarówno w indywidualnie określonym prawie skarżącego, jak i jego prawach jako członka danej wspólnoty gminnej, a źródła interesu prawnego bądź uprawnienia tkwić mogą w normach prawnych pochodzących nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również w samej ustawie samorządowej bądź nawet w przepisach Konstytucji. W odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący zauważył, że "wykazanie związku interesu prawnego pochodzącego z członkostwa we wspólnocie lokalnej z treścią uchwały lub zarządzenia jest raczej dosyć oczywiste". Tym bardziej w sytuacji, gdy uchwała wprost ingeruje w oparte na konkretnych przepisach Konstytucji stosunki społeczne wewnątrz tej wspólnoty. Wskazując na art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący zaznaczył, iż członkami wspólnoty z mocy prawa są wszyscy mieszkańcy gminy, a gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców traktując ich wybiórczo, ani tym bardziej pomijać ich uprawnień przysługujących im z tytułu bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Do uprawnień tych należy przede wszystkim zaliczyć prawo uczestniczenia w zarządzaniu sprawami wspólnoty, jako prawo podstawowe i generalne, obejmujące prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych, prawo do informacji społeczności lokalnej o sprawach gminy i działaniach organów samorządowych oraz prawo do społecznej kontroli tych działań. Wywodząc swój interes prawny z art. 27 Konstytucji RP i art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim skarżący zaakcentował natomiast, że każdemu obywatelowi przysługuje prawo do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego, o ile nie zachodzą wyjątki prawem przewidziane. Prawo do posługiwania się językiem polskim dotyczy też nazewnictwa miejscowości znajdujących się na terenie Rzeczpospolitej Polskiej i odnosi się również do członków społeczności lokalnej. Wyjątki od zasady prymatu języka polskiego wynikają przede wszystkim z przepisów zawartych w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. W przypadku dwujęzycznego nazewnictwa miejscowości zastosowanie mają głównie art. 12 i art. 13 z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym tejże ustawy. Może być ono jednak wprowadzone w oparciu o właściwe procedury. W ocenie skarżącego, w rozważanej sprawie procedura przewidziana w art. 12 i art. 13 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, nie została jednak zachowana z uwagi na brak konsultacji z mieszkańcami gminy. Tym samym wyjątku wprowadzonego tak podjętą uchwałą nie można uznać za spełniający warunki ustawowe. Jeśli zaś wyjątek od ogólnej zasady, która stanowi zarazem źródło interesu prawnego obywateli, nie miał umocowania w przepisach, należy uznać go za niedozwoloną ingerencję we wspomniany interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, iż interesu tego nie naruszałaby jedynie uchwała podjęta zgodnie z prawem. Używanie nazw miejscowości w języku mniejszości na podstawie niezgodnej z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. narusza prawo skarżącego do posługiwania się w sferze publicznej wyłącznie językiem polskim, nie tylko przez niego samego, ale także względem niego. Dalej odnosząc się do art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, skarżący podkreślił, że koszty wynikłe z wadliwego wprowadzenia nazw dwujęzycznych obciążać będą budżet gminy, której jest mieszkańcem. Skutkiem tego ograniczone zostaną inne wydatki związane z zadaniami gminy, w efekcie czego, skarżący jako członek wspólnoty samorządowej, również poniesie tego konsekwencje. W odniesieniu do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. (sygn. akt I SA 1860/97), w którym wskazano, że z końcowej części tego przepisu "wynika wprost, że interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty". Skarżący wywiódł nadto, że jego interes prawny wynika też z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż realizacja zaskarżonej uchwały wiązać się będzie z obciążeniem budżetu gminy określonymi wydatkami. Wobec tego ograniczeniu będą musiały ulec środki przeznaczone na realizację zadań własnych gminy, co w istocie spowoduje ograniczenia w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej, w tym potrzeb skarżącego jako członka tej wspólnoty. Powołując art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. skarżący stwierdził, że stwarzają one mieszkańcom gminy prawną gwarancję możliwości udziału w konsultacjach, o ile takowe zostaną przeprowadzone. Zaznaczył, że przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznają radzie gminy uprawnienia do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Brak informacji o konsultacjach w niniejszej sprawie spowodował ograniczenie wobec skarżącego tego prawa, przysługującego mu jako członkowi wspólnoty samorządowej. W konsekwencji skarżący nie mógł on przedstawić ustnie na zebraniu stanowiska co do tematu konsultacji. Dlatego naruszono interes skarżącego, który jest interesem prawnym – konkretnym i bezpośrednim, ukształtowanym przez przepisy prawa jako indywidualny oraz wynikający z przynależności do określonej wspólnoty samorządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd zaznaczył, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru powszechnego, a zatem nie może być wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Sąd podkreślił, iż interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sąd podkreślił, iż indywidualnego interesu prawnego nie można wyprowadzać z norm o zadaniach gminy, jako wspólnoty mieszkańców. Wskazane w ustawie o samorządzie gminnym zadania gminy, są bowiem zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.

Oceniając legitymację procesową skarżącego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Z powołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2010 r. przepisów Konstytucji nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przepisy te odnoszą się do ustroju państwa, przy czym art. 16 ust. 1 stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, natomiast art. 27 zd. pierwsze określa, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Powołane natomiast przez skarżącego przepisy zawarte w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczpospolita", zawierają postanowienia podstawowe dla całej ustawy zasadniczej, co oznacza, że zawarte tam normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa; są zatem przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym i jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego dotyczącej wywodzenia interesu prawnego z art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g., Sąd zauważył, że takie powołanie się na ogólne interesy mieszkańca wywiedzione z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członka nie jest tożsame z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Sama bowiem przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Właściwie jedynymi prawami mieszkańców gminy z tytułu ich członkostwa we wspólnocie gminnej są: prawo uczestnictwa w wyborach samorządowych i w referendum gminnym. Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z art. 1 ust. 1 u.s.g., a przysługującego skarżącemu - jako mieszkańcowi gminy - prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. Także wyartykułowane w art. 7 ust. 1 u.s.g. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach.

W ocenie Sądu, podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego. Regulacja ta stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego, nie może zatem stanowić podstawy indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej. Powołany natomiast przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., wydany na tle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dotyczy innej sytuacji faktycznej, tj. skargi wniesionej przez zarząd gminy na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Wyrażone tam stanowisko nie jest adekwatne do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wykazania legitymacji gminy w postępowaniu, tj. jej interesu prawnego do wniesienia skargi, poprzez wskazanie na powyższy przepis określający ideę oraz istotę samorządu terytorialnego, sprowadzające się do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie swych mieszkańców.

Sąd stwierdził również, że naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą nie można doszukać się w treści art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim, określającym, że język polski jest językiem urzędowym organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Jak podkreślił Sąd, iż zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. Jej wprowadzenie gwarantowane jest przepisem ustawy ustrojowej, gdyż art. 27 zdanie drugie Konstytucji RP stanowi, że przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Za takie umowy można uznać konwencję ramową sporządzoną w Strasburgu z dnia 1 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz umowę dwustronną z Niemcami – traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56 – art. 20 i art. 21). W art. 35 ustawy zasadniczej zapewniono z kolei obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Jednocześnie w art. 2 pkt 1 ustawy o języku polskim, przyjęto, że ustawa ta nie narusza prawa mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Wprowadzenie na podstawie upoważnienia ustawowego, będącego wyrazem realizacji praw wynikających z art. 35 Konstytucji RP, obok polskiej, innej nazwy w języku mniejszości nie narusza tym samym zapisu art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim. Takie działanie znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie dotyczy zmiany nazwy miejscowości, polegającej na zastąpieniu dotychczasowej nazwy w języku polskim, nazwą w języku niemieckim, lecz dotyczy ustalenia nazwy dodatkowej, w języku mniejszości. Możliwość używania dodatkowej nazwy w języku mniejszości przewidziana jest w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych. Odnosząc się do powołanych przez skarżącego przepisów art. 12 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy Sąd wskazał, że jest w nich mowa o konsultacjach z mieszkańcami tej miejscowości, w odniesieniu do której podejmowana jest uchwała dotycząca wprowadzenia dodatkowej nazwy, a nie o wszystkich mieszkańcach gminy. Z woli ustawodawcy, na mocy art. 13 ust. 1 ustawy, krąg podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, dotyczących ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości, został zatem zawężony, a tym samym prawo do wzięcia w nich udziału nie zostało przyznane członkom gminnej wspólnoty samorządowej niebędącym mieszkańcami danej miejscowości. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że konsultacje winny być przeprowadzone jedynie w trybie określonym art. 5a ust. 2 u.s.a., tj. określonym uchwałą rady gminy, a nie również według określonych w tej uchwale zasad. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, nie można tym samym uznać, że gmina zawęziła krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach dotyczących wprowadzenia dodatkowej nazwy miejscowości, naruszając tym prawo skarżącego do wzięcia udziału w tych konsultacjach. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy skarżącemu, jako że nie jest mieszkańcem miejscowości, w której miała zostać wprowadzona dodatkowa nazwa, prawo w tym zakresie bowiem nie przysługiwało. Skoro zaś skarżący nie posiadał takiego prawa, tym samym więc nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych względów skarżący nie może powoływać się na uchybienie przepisom prawa miejscowego, jakimi są zapisy uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. Poza tym powyższe przepisy dotyczą procedury podejmowania uchwał, a zatem są unormowaniami procesowymi, a nie materialnoprawnymi. Nawet zatem sam fakt niedopuszczenia skarżącego do głosowania może naruszać jedynie interes faktyczny strony, to zaś nie może stanowić podstawy wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Odnośnie powołanego przez skarżącego art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych Sąd wskazał, że przepis ten stanowi, iż koszty związane z wprowadzeniem dodatkowych nazw, o których mowa w art. 12 ust. 1, w języku mniejszości ponosi, z zastrzeżeniem ust. 2, budżet gminy, natomiast koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że argumentacja dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest oparta na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżącego, lecz jedynie pośrednio wiążą się z sytuacją prawną skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej i obywatela, a takiego naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą dotyczącą ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., stanowi podstawę oddalenia skargi. Z tego też względu nie ma podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. S., reprezentowany przez radcę prawnego M. B., podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania - art. 183 § 2 pkt 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wobec dopuszczenia do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika organu – skutkujące nieważnością postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że warunkiem uznania legitymacji procesowej skarżącego jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego uprawnień mających oparcie tylko i wyłącznie w przepisach prawa materialnego,

b) art. 16 ust. 1 oraz art. 27 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zawarte w tych przepisach normy, jako stanowiące naczelne zasady ustrojowe państwa, nie mogą stanowić podstawy do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym oraz wykazania naruszenia tego interesu,

c) art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego z uwagi na fakt, iż jedynymi prawami mieszkańców gminy jest prawo uczestniczenia w wyborach samorządowych i w referendum gminnym,

d) art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że normy zadaniowe mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań mieszkańcowi gminy, którego prawa zostały naruszone,

e) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez przyjęcie, że pomimo wyartykułowania w tym przepisie obowiązku uwzględniania interesu mieszkańców w kierowaniu i zarządzaniu sprawami publicznymi przez samorząd lokalny, nie może on stanowić podstawy wywiedzenia interesu prawnego członka wspólnoty samorządowej,

f) art. 4 pkt 2 ustawy o języku polskim w zw. z art. 27 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawowe uznanie języka polskiego za język urzędowy jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji nie może stanowić źródła interesu prawnego członków społeczności lokalnej,

g) art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie jest bezpośrednio oparte na przepisach prawa materialnego dlatego też naruszenia takiego nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

h) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym poprzez nietrafne przyjęcie, że ponoszenie kosztów wymiany tablic nie jest bezpośrednio oparte na przepisach prawa materialnego oraz tylko pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżącego dlatego też naruszenia takiego nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania, dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nienależycie umocowanego pełnomocnika organu - art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej - art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Gmina ma osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.) i posiada zdolność procesową, tj. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.) oraz zdolność sądową ( art. 25 § 1 p.p.s.a.), tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona.

Osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 p.p.s.a. ) i tak też uczynił pełnomocnik Rady Miejskiej w O. - radca prawny P. K., który złożył – wraz z odpowiedzią na skargę - pełnomocnictwo podpisane przez Burmistrza wykonującego uchwałę Rady Miejskiej w O.

Jak stanowi art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta – art. 11 a ust. 3 u.s.g.

Rada gminy ( rada miejska - art. 15 ust. 2 u.s.g.) jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy, z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym ( art. 15 ust. 1 u.s.g.) zaś wójt jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 ). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa – art. 30 ust. 1 u.s.g. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy - art. 30 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy – art. 33 u.s.g.

W niniejszej sprawie w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu Radę Miejską w O. reprezentował radca prawny P. K. , któremu pełnomocnictwa udzielił Burmistrz.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości B. w języku mniejszości. Wykonanie tej uchwały – jak stanowi § 2 uchwały - Rada Miejska w O. powierzyła Burmistrzowi.

Przez obowiązek wykonania uchwały należy rozumieć wszelkie czynności prawne i działania faktyczne - podejmowane w granicach obowiązujących przepisów prawa - zmierzające do wprowadzenia danej uchwały w życie. Za takie działania należy m.in. uznać określone czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych.

Z tych względów należy przyjąć, iż wykonując właśnie powyższą uchwałę Burmistrz O. udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa do reprezentowania organu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa podpisany został w niniejszej sprawie przez Burmistrza O., a więc organ gminy, którego obciąża obowiązek wykonania zaskarżonej przez T. S. uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, że Burmistrz O. został umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie przed sądem w razie zaskarżenia tego aktu. W takiej sytuacji nie można skutecznie dowodzić, że dopuszczenie do udziału pełnomocnika organu, który został umocowany do działania przed sądami administracyjnymi przez Burmistrza O. prowadzi do nieważności postępowania przed Sądem I instancji.

Skoro Rada Miejska w O. działała przez należycie umocowanego pełnomocnika to tym samym chybiony jest zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania - w tym przesłanka, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania pozostałych zarzutów kasacyjnych. Postawione w niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo ( interes prawny ) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ugruntowany jest także pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX 171196; z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX 192482; z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, LEX 490092; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że powołanie się na ogólne interesy mieszkańca gminy wywiedzione z samej przynależności do wspólnoty samorządowej ( art. 1 ust. 1 u.s.g.), jak też z normy zawartej art. 7 ust. 1 u.s.g.( zadania własne gminy) czy też z normy zawartej w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), nie może być utożsamiane z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego konkretnego. Są to przepisy ogólne, zaś zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy unormowane są na ogół w odrębnych aktach prawnych.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 ust. 1, art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię. Zaskarżonemu wyrokowi nie można również przypisać zarzutu błędnej wykładni art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową i art. 27 Konstytucji RP, zgodnie z którym w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim ( Dz. U. Nr 90, poz.999 ze zm.). Pamiętać bowiem należy, iż artykuł 27 Konstytucji RP w zdaniu drugim jednoznacznie stanowi, iż przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.) w związku z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 19, poz. 482). Zgodnie z art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych (...) dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli: - liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 % ogólnej liczby mieszkańców tej gminy, lub - w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach. Ustawodawca, przewidując w art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) konsultacje w przedmiocie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, określa jednocześnie krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w tych konsultacjach oraz tryb przeprowadzenia konsultacji. Czyni to poprzez użycie sformułowania "mieszkańcy tej miejscowości" i przez odwołanie się do art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Prawodawca posługując się sformułowaniem "mieszkańcy tej miejscowości" ma na uwadze mieszkańców miejscowości, w której ma być wprowadzona dodatkowa nazwa w języku mniejszości. Użycie tego sformułowania oznacza, że z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.) ograniczony został wyłącznie do mieszkańców tej miejscowości, w której ma być wprowadzona dodatkowa nazwa w języku mniejszości. A zatem, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach nie przysługuje wszystkim mieszkańcom danej gminy, lecz jedynie mieszkańcom określonej miejscowości.

Powyższego stanowiska nie zmienia odwołanie się przez ustawodawcę do trybu określonego w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przepis art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jedynie, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Tryb taki określiła Rada Miejska w O. w uchwale z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy O. oraz w zmieniającej ją uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2005 r.

W przepisie § 2 uchwały z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Rada Miejska w O. postanowiła, iż "konsultacje przeprowadza się z zainteresowanymi mieszkańcami gminy, mieszkańcami poszczególnych miejscowości lub grup zawodowych, których dotyczy ta tematyka". A zatem, konsultacje mogą obejmować jedynie część terytorium Gminy O., w tym w szczególności jedynie "mieszkańców poszczególnych miejscowości" jak też wyłącznie określone grupy osób.

Wprawdzie w niniejszej sprawie Rada Miejska w O. nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie trybu i zasad przeprowadzania konsultacji w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości, to niemniej jednak o tym, że konsultacje takie obejmują jedynie mieszkańców tej miejscowości, której ustalana jest dodatkowa nazwa w języku mniejszości przesądza treść przepisu art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych (...).Przepis art. 12 ust. 7 ustawy o mniejszościach narodowych (...) stanowi lex specjalis do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym mówiącym o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami gminy na jej terytorium.

Skarżący T. S. co prawda jest mieszkańcem Gminy O., to jednak nie jest mieszkańcem miejscowości, której dotyczy przedmiotowa uchwała w sprawie ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości. To zaś oznacza, iż skarżący nie może swojego interesu prawnego wywodzić z naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania konsultacji dotyczących miejscowości, w której ma być wprowadzona dodatkowa nazwa w języku mniejszości.

Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy o mniejszościach narodowych (...) w związku z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych (...) przez jego błędną wykładnię. Podkreślić należy, iż zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 15 ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych (...) koszty związane z wymianą tablic informacyjnych, wynikającą z ustalenia dodatkowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, ponosi budżet państwa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zatem wskazano, iż argumentacja skarżącego dotycząca ponoszenia kosztów wymiany tablic nie jest bezpośrednio oparta na przepisach prawa materialnego – w tym znaczeniu, że koszty z tym związane nie obciążają gminy, lecz budżet państwa. A zatem, kwestia ponoszenia kosztów wymiany tablic jedynie pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżącego jako obywatela. Skoro wydatki związane z wymianą tablic nie będą ponoszone z budżetu gminy, której skarżący jest mieszkańcem, to tym samym ponoszenie kosztów wymiany tablic nie może zostać uznane za naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z art. 15 ustawy o mniejszościach narodowych (...).

W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.