Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 97/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Dębnica Kaszubska z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr XLIX/328/2010 w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dębnica Kaszubska" stwierdza nieważność § 5 pkt 3, § 8 ust. 3, § 9, § 16 i § 34 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XLIX/328/2010 z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, bez upoważnienia ustawowego, w § 8 ust. 3 obowiązku ponoszenia opłaty przyłączeniowej. Prokurator zarzucił także naruszenie w § 5 pkt 3, § 8 ust. 3, § 9 i § 16 przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną do umożliwienia w drodze aktu prawa miejscowego wybudowania przez odbiorcę urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych i następnie odpłatnego przejęcia ich przez Gminę na warunkach określonych w umowie oraz ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty za wydane warunki techniczne przyłączenia, jak też określenia warunków i trybu rozwiązania umowy z odbiorcami usług. Zdaniem skarżącego ww. przepisy wykraczają poza zakres zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. upoważnienia ustawowego. Zakwestionowano również zgodność z prawem § 34 regulaminu.

Zaskarżona uchwała w § 5 pkt 3 przewidywała, że budowa i rozbudowa urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych realizowana jest m.in. przez inwestora - na jego własny koszt oraz w porozumieniu z Wójtem Gminy oraz z Przedsiębiorstwem w przypadku, gdy plany inwestycyjne inwestora wyprzedzają plany inwestycyjne określone w pkt 1. Po zakończeniu inwestycji, inwestor może dokonać przeniesienia prawa własności wybudowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na rzecz Gminy na warunkach określonych odrębną umową określoną w § 9 ust. 2 regulaminu. Zapis ten przewiduje z kolei, że przy braku technicznych możliwości zapewnienia dostawy wody lub odbioru ścieków, Przedsiębiorstwo na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie, określi odrębne warunki budowy lub modernizacji urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie oraz Wójt Gminy przy udziale Przedsiębiorstwa, przed wydaniem warunków budowy lub modernizacji urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, są zobowiązani do zawarcia stosownej umowy o przyłączenie - regulującej tryb, zasady budowy oraz odpłatnego przejęcia przez Gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę z jego własnych środków. Dalsze ustępy § 9 regulują kwestie formy ww. umowy oraz granic odpowiedzialności w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków oraz eksploatacji urządzeń w sytuacji nieprzekazania wybudowanych urządzeń. W § 8 ust. 3 ustalono natomiast, że opłatę za wydane warunki techniczne umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci ustala Zarząd Przedsiębiorstwa.

Jak wynika z treści regulaminu, w § 16 ust. 1-6 rozdziału 6 zawarto szczegółowe zasady i tryb rozwiązywania umów z obiorcami. Ponadto, w § 34 regulaminu przewidziano, że w sprawach nieobjętych jego postanowieniami obowiązują przepisy prawa, a w szczególności o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

W oparciu o przywołane wyżej zarzuty Prokurator Rejonowy domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 3, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1-6, § 16 ust. 1-6 oraz § 34.

Na poparcie podniesionych zarzutów skarżący przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że zamieszczenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisu o opłatach za podłączenie do sieci czy też za wydanie warunków technicznych, wykracza poza kompetencje rady gminy przyznane jej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi bowiem bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., natomiast ani ustawa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci – tak dla przedsiębiorstwa, jak i dla gminy. Kwestia ewentualnego dobrowolnego skorzystania przez odbiorcę usług z nadzoru technicznego przedsiębiorstwa i wynikających z tego faktu ewentualnych rozliczeń, nie może być więc regulowana przedmiotowym regulaminem. W szczególności, jak wskazał Prokurator, pod użytym w przepisie upoważaniającym pojęciem "warunki przyłączenia do sieci" i "techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie mieści się upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za czynności przyłączenia nieruchomości do sieci lub za wydanie dokumentacji warunków technicznych wykonania przyłącza. Jak przesądził bowiem Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07 (publ. OSNC 2008/10/111) obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych oraz, że udostępnianie takiego przyłącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami.

Nadto, skarżący zauważył, że budowa urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych nie jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, jak również nie można uznać, aby właścicielom czy użytkownikom wieczystym nieruchomości przysługiwało jakiekolwiek roszczenie o wykonanie sieci. Jednakże roszczenie takie, o odpłatne przejęcie urządzeń, powstaje i konkretyzuje się, gdy urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne zostaną wybudowane przez inne osoby, a podstawa tego roszczenia jest w art. 31 ust. 1 u.z.z.w. W konsekwencji niezgodne z prawem, w szczególności z ww. przepisem, są ustalenia regulaminu zawarte w § 5 pkt 3 i § 9 ust. 1-6 uchwały przewidujące możliwość wybudowania przez odbiorcę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych na własny koszt i regulujące zasady przenoszenia ich własności na rzecz gminy. Zapisy aktu prawa miejscowego nie mogą bowiem wkraczać w materię, która jest uregulowania w ustawie.

W odniesieniu zaś do zapisów uchwały dotyczących zasad rozwiązywania umów z odbiorcami Prokurator wskazał, że w orzecznictwie jednoznacznie stwierdzono, iż także ta materia wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy. Kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać bowiem sama umowa. Zdaniem skarżącego delegacja ustawowa z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje także gminie kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tj. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Prokurator zauważył, że § 34 zaskarżonej uchwały narusza wynikającą z art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności źródeł prawa. Wskazany przepis uchwały wyraźnie bowiem zastrzega, że w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie regulamin, a dopiero w sprawach nieuregulowanych w nim, ustawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że art. 19 ust. 2 u.z.z.w. należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalonym regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie, a zaskarżona uchwała w § 5, § 8 i § 9 nie zawiera zapisów, które wykraczałyby poza zakres upoważnienia. Jednocześnie organ zgodził się, że ani ustawa u.z.z.w., ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie, w związku z czym oświadczył, że zapisy regulaminu w tym zakresie w najbliższym możliwym terminie będą musiały ulec zmianie. Organ wyjaśnił, że § 34 skarżonej uchwały stanowi tylko i wyłącznie techniczny zapis wskazujący, że ustalenia regulaminu, stanowiąc realizację legitymacji ustawowej, w sposób szczególny określają warunki umów, prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona w zaskarżonej części sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w.

Przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 p.p.s.a. wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkuje zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Wprawdzie unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, lecz doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego regulaminu Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione.

W ocenie Sądu zaskarżone przepisy regulaminu wydane zostały z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w konsekwencji pozbawione są podstawy prawnej.

Zasadny okazał się zarzut niezgodności z prawem § 5 pkt 3 oraz § 9 regulaminu, regulujących zasady i warunki budowy przez inwestorów prywatnych urządzeń wodociągowy i kanalizacyjnych oraz ich przejmowania przez gminę.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Poza tym inicjatywa realizacji zadań własnych gminy w powyższym zakresie leży wyłącznie po jej stronie. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość przejęcia przez gminę wybudowanej przez inwestora prywatnego sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Stanowi o tym przepis art. 31 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (art. 31 ust. 2 u.z.z.w.).

W świetle powyższych regulacji za sprzeczną z prawem należy uznać sytuację, w której uchwalony akt prawa miejscowego reguluje kwestie wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez inwestora, osobę prywatną, ubiegającą się o podłączenie do sieci (§ 5 pkt 3 regulaminu) oraz określa szczegółowe zasady i warunki zawarcia z gminą umowy o przejęcie takich urządzeń (§ 9 regulaminu). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zapisy uchwały przewidujące, na etapie planowania inwestycji, obligatoryjne zawieranie umów regulujących tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych lub przebudowanych przez odbiorcę, nie mieszczą się w zakresie pojęciowym "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, LEX nr 315971). Taka regulacja wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Z kolei ww. zakwestionowane zapisy uchwały przewidują, że w przypadku, gdy plany inwestycyjne inwestora wyprzedzają plany inwestycyjne Przedsiębiorstwa w zakresie budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, budowa i rozbudowa tych urządzeń oraz przyłączy wodociągowych może być realizowana przez inwestora - na jego własny koszt oraz w porozumieniu z Wójtem Gminy oraz z Przedsiębiorstwem. Po zakończeniu inwestycji, inwestor może dokonać przeniesienia prawa własności wybudowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na rzecz Gminy na warunkach określonych odrębną umową o przyłączenie, określoną w § 9 ust. 2 regulaminu. W regulaminie przewidziano, że umowa o przyłączenie reguluje tryb, zasady budowy oraz odpłatnego przejęcia przez Gminę wybudowanych urządzeń przez przyszłego odbiorcę z jego własnych środków. Dodatkowo z regulacji § 5 pkt 3 i § 9 regulaminu wynika, że taki inwestor, przyszły odbiorca usług, jest zobowiązany do, poprzedzającego realizację urządzeń, uzgodnienia odrębnych warunków ich budowy lub modernizacji.

Analiza powyższych przepisów regulaminu, dokonana w świetle art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że są one niezgodne z prawem.

Po pierwsze, postanowienia te podjęte zostały bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Żaden przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do uszczegóławiania w regulaminie kwestii związanych z przejęciem przez gminę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych wybudowanych przez inwestora prywatnego z jego środków własnych. Lektura przepisów u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że materię tą ustawodawca pozostawił stronom do uregulowania w drodze umowy. Wkraczanie zatem w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania, stanowi, w ocenie Sądu, niedopuszczalną ingerencję uchwałodawcy gminnego w materię pozostawioną poza zakresem jego kompetencji. Treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego.

Po drugie, wskazane przepisy regulaminu w sposób nieprawidłowy powielają regulację ustawową stanowiąc niedopuszczalne superfluum ustawowe.

Stosownie do treści § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej Zasadami, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dział I w rozdziałach 1-7. Przepis § 4 Zasad stanowi, że ustawa (odpowiednio akt prawa miejscowego) nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Nie ulega więc wątpliwości, że kwestionowane przez skarżącego przepisy regulaminu powtarzają przepisy zamieszczone art. 31 ust. 1 u.z.z.w. dodatkowo je modyfikując w sposób, którego nie przewidział ustawodawca. W regulaminie bowiem przewidziano nie tylko obowiązek zawarcia z gminą umowy przyłączeniowej dotyczącej planowanych urządzeń, lecz jednocześnie określono warunki i tryb realizacji takiej inwestycji, zastrzegając dla Przedsiębiorstwa gminnego uprawnienie do określenia odrębnych warunków budowy lub modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zdaniem Sądu, uchwalając przepisy § 5 pkt 3 i § 9 ust. 1-6 Rada Gminy nie tylko przekroczyła ustawową delegację, lecz także w sposób nieuprawniony i odmienny uregulowała kwestie zawarte w ustawie. Dla porządku zwrócić należy uwagę, że pomimo zakwestionowania w treści skargi ust. 3 § 5 regulaminu, Sąd kierując się systematyką aktów prawnych przewidzianą w § 56 Zasad, uznał, że w istocie zaskarżono pkt 3 § 5 regulaminu (zamiast ustępu). Redakcja wskazanego przepisu, mającego charakter wyliczenia, wskazuje, że zakwestionowany przepis objęty jest jednostką w postaci punktu, przewidzianego dla wyliczeń, a nie ustępu.

Również przepis § 8 ust. 3 regulaminu wydany został bez podstawy prawnej, z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Przewidziano w nim, że wysokość opłaty za wydane warunki techniczne ustala Zarząd Przedsiębiorstwa. Wskazany przepis upoważnił Zarząd Przedsiębiorstwa do określenia opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia, które stanowią podstawę opracowania projektu (§ 10 ust. 1 regulaminu) i realizacji przyłączenia do sieci, a potem jego odbioru umożliwiającego rozpoczęcie dostawy wody i/lub odbioru ścieków. Oznacza to, że uzyskanie warunków technicznych przyłączenia jest niezbędnym warunkiem dokonania przyłączenia. Pomimo tego, że z treści § 8 ust. 3 regulaminu nie wynika wprost obowiązek przyszłych odbiorców usług uiszczenia opłaty za wydanie warunków technicznych, to analiza całokształtu uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale prowadzi do wniosku, że ustalenie opłaty do właśnie takiego skutku doprowadziłoby, tzn. do obciążenia tą opłatą wnioskującego o przyłączenie do sieci.

Tymczasem pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w.) nie mieści się ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za przyłączenie do sieci, ani upoważnienie do określenia, a potem pobierania, opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., a w tym w szczególności pkt 4 i 5 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541).

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał jakichkolwiek opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, iż opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 15 i 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich".

Z tego wynika, że za pozbawione podstaw prawnych uznać należy zarówno opłaty ustalane za samo podłączenie do sieci, jak również wszystkie inne opłaty związane z przyłączeniem, w tym opłatę za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Próżno bowiem szukać zarówno w u.z.z.w., jak również w innych aktach prawnych obowiązującego systemu, przepisów które upoważniały gminę do ustalania i nakładania na członków wspólnoty samorządowej tego rodzaju opłat związanych z podłączeniem, które jest obligatoryjne w warunkach określonych w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Jest oczywiste bowiem, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Podkreślić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizacji sanitarnej ani do pobierania ustalonej opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia.

Skoro więc żaden z przepisów prawa nie daje radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci, w tym za wydanie warunków technicznych tego przyłączenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1576/11, LEX nr 1152850), to Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania Zarządowi Przedsiębiorstwa kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot – wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci, powoduje, że wydany akt narusza art. 94 Konstytucji RP.

Z materią, która nie podlega uregulowaniu w regulaminie, mamy również do czynienia w § 16 zaskarżonej uchwały, w której określono zasady rozwiązywania i wypowiadania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której elementy składowe ustawodawca określił w ust. 3 stanowiąc, że zawiera ona w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika więc, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 6 ust. 3 u.z.z.w niewątpliwe jest, że akt prawa miejscowego nie może więc regulować kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów, które to treści mogą znaleźć się wyłącznie w umowie i nie mieszczą się w dopuszczalnym zakresie regulaminu. Potwierdza to brzmienie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

Tymczasem z lektury § 16 regulaminu wynika, że Rada Gminy w przepisie tym uregulowała w sposób szczegółowy zasady rozwiązywania zawartych z odbiorcami umów. Powyższe skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, że postanowienia te są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i ust. 3 u.z.z.w.

Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego co do zgodności z prawem przepisu § 34 regulaminu. Przepis ten przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy u.z.z.w. wraz przepisami wykonawczymi. W ocenie Sądu tego typu zabieg legislacyjny jest nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07, LEX nr 483238). Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza, to iż każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska skarżącego o sprzeczności z prawem § 5 pkt 3, § 8 ust. 3, § 9, § 16 oraz § 34 uchwały Rady Gminy nr XLIX/328/2010 z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących § 5 pkt 3, § 8 ust. 3, § 9, § 16 oraz § 34. Eliminacja zakwestionowanych postanowień regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.