Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 357/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 104 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

Zaskarżoną decyzją z [...] [nr ...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S. (dalej – skarżąca), uchyliło w całości decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta W. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z [...], [nr...] o ustaleniu należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. oraz o zobowiązaniu do zwrotu kwoty 426,63 zł w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Kolegium, orzekając co do istoty sprawy – ustaliło należność podlegającą zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. na kwotę 426,63 zł, zobowiązało skarżącą do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej – organ II instancji) przedstawiło następujące ustalenia faktyczne oraz wyjaśnienia podstawy prawnej, które legły u podstaw wydania powyższej decyzji.

Organ I instancji ustalił, że I. S., wstępna skarżącej (babcia), przebywa w Domu Pomocy Społecznej w B. Miesięczny koszt utrzymania mieszkańca tego domu wynosił w 2012 r. 3.600 zł, przy czym I. S. ponosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu, tj. 1009,02 zł. W okresie od 1 grudnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w pozostałym zakresie opłatę w kwocie 2050, 98 zł miesięcznie wniosła Gmina W.

Po przeprowadzeniu wywiadu w celu ustalenia wysokości opłaty, jaką powinna ponosić skarżąca za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B., ustalono, że skarżąca mieszka i wspólnie gospodaruje wraz z matką oraz bratem – P. S. i że miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 1682, 41 zł, a zatem przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368, 00 zł. Wobec tego organ I instancji przyjął, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej i skutecznie doręczył jej egzemplarze umowy dotyczącej ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej.

Ponieważ skarżąca odmówiła podpisania umowy określającej wysokość ponoszonej przez nią opłaty za pobyt babci i oświadczyła, że nie zamierza partycypować w kosztach jej utrzymania, organ I instancji 15 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. z tytułu pobytu jej babci.

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zmianami; dalej – ustawa o pomocy społecznej), organ I instancji orzekł o wysokości należności w łącznej kwocie 426,63 zł, podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od 1 grudnia 2012r. do 28 lutego 2013 r. oraz o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną oraz podniosła, że skoro część opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi I. S., pozostałe osoby wskazane w ustawie (zstępni lub wstępni) powinne być zwolnione z tego obowiązku.

Organ II instancji, rozpoznając powyższe odwołanie, przedstawił w uzasadnieniu decyzji z 27 stycznia 2014 r. obowiązujący stan prawny, w tym treść art. 60 ust. 1 pkt 1 – 3 i art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy i przyjął, że ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368, 00 zł, to należy ona do grona osób (zstępnych) zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Podkreślił, że skarżąca została skutecznie wezwana do zawarcia umowy w celu ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez nią za pobyt babci w domu pomocy społecznej i w sposób jednoznaczny odmówiła zawarcia tej umowy.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 104 ust. 3 ustawy, udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że żaden z przepisów ustawy nie ustanawia kolejności wstępnych czy zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności z przepisu art. 61 ustawy wynika, że zstępni nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Skoro zatem I. S. nie ponosi pełnej odpłatności, aktualizuje się obowiązek jej zstępnych. Organ II instancji wyjaśnił także, że zaktualizowany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ustawy obowiązek ponoszenia przez skarżącą odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej wyprzedza obowiązek Gminy W.

W rezultacie organ II instancji przyjął, że poniesiona przez Gminę W. odpłatność za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 28 lutego 2013 r. uzasadniała dochodzenie przez tę gminę jej zwrotu od skarżącej na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy. Zaznaczył także, po przytoczeniu art. 64 pkt 1 – 4 ustawy, że zwolnienie, na wniosek, częściowo lub całkowicie z opłaty, może nastąpić dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji.

W końcowej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że nie mógł utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji, a przesądziło o tym błędne sformułowanie pkt 2 decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. Organ I decyzji nie może bowiem ustalać terminu zwrotu należności w sposób, który nie respektuje uwarunkowań determinujących wykonalność decyzji, które w momencie wydawania i doręczania nie są ostateczne. Podkreślił, że termin zwrotu przez skarżącą kwoty 426,63 zł zacznie biec od dnia doręczenia decyzji z dnia 27 stycznia 2014 r. a nie od dnia doręczenia decyzji organu I instancji.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i podniosła, że nigdy nie otrzymała decyzji o umieszczeniu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. Przyznała, że odmówiła podpisania umowy dotyczącej ponoszenia przez nią odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej, gdyż "była ona niezgodna ze stanem faktycznym". Podkreśliła, że babcia miała zapewnioną całodobową opiekę w jej rodzinie i bezpodstawnie wydano decyzję o umieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej w B., ze świadomością, że nie będzie w stanie pokrywać kosztów utrzymania w wysokości ponad 3.000 zł miesięcznie. Skarżąca argumentowała, że decyzja o partycypowaniu w kosztach utrzymania osoby, która nigdy nie wyraziła chęci partycypowania w kosztach jej utrzymania jest wysoce krzywdząca i niesprawiedliwa oraz naraża ją na ujemne skutki w postaci powstania zaległości w opłatach za mieszkanie, w którym mieszka.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji trzeba w punkcie wyjścia odnotować, że bezspornym w sprawie było to, że skarżąca, jako zstępna I. S. należy do wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kręgu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z faktu, że I. S. skorzystała, jako osoba uprawniona, z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), nie wynika, że obowiązek ponoszenia kosztów jej pobytu, przeniesiony został z członków jej rodziny na Gminę W.

Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, ale nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Wysokość odpłatności ustalana jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni.

Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki. Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zadania te, jako własne, pokrywane są ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy.

Ponieważ realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny, nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, która to opłata może zostać poniesiona przez jego rodzinę.

W świetle tego co zostało wyżej powiedziane, nie budzi wątpliwości to, że na skarżącej, jako zstępnej, ciąży obowiązek polegający na świadczeniu opieki nad babcią, ograniczony dzięki zaangażowaniu w sprawę pomocy społecznej, do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z podanych wyżej powodów podnoszone w skardze okoliczności, w których skarżąca kwestionuje, że decyzja "o partycypowaniu przez nią w kosztach utrzymania babci jest wysoce krzywdząca i niesprawiedliwa oraz sprzeczna z zasadami współżycia społecznego" nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przez osoby bliskie nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1268/12).

Nie mają także prawnie doniosłego znaczenia zarzuty skargi dotyczące skierowania i umieszczenia I.S. w Domu Pomocy Społecznej w B. a nie w innym (tańszym zdaniem skarżącej) domu pomocy społecznej. Przedmiotem skargi nie jest bowiem decyzja o skierowaniu do domu opieki społecznej, lecz decyzja o ustaleniu należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. Ponadto wykładnia art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej i pozostałych przepisów tej ustawy pozwala przyjąć, że ustawodawca ustanowił zasadę, w myśl której organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej kierowanej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania chyba, że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Z brzmienia przywołanego wyżej przepisu wynika przy tym, że skierowanie osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej innego niż położony najbliżej jej miejsca zamieszkania nie jest uzależnione od zgody osób bliskich, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że co do zasady zarzuty skargi nie były uzasadnione, zauważa, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, j.t), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Odnotować w związku z tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie rozbieżne linie, co do powstania obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Przyjmuje się mianowicie, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku.

Według prezentowanego poglądu, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt. W rezultacie nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12, z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10).

Zgodnie z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wówczas wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09 6raz z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na drugim z przedstawionych stanowisk. Przyjął bowiem, że "udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniesioną w niniejszej sprawie skargę, nie podziela jednak przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska i przychyla się pierwszego z wyrażonych wyżej poglądów.

Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak też jak obowiązek alimentacyjny ciąży z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i co do osoby nim obciążonej w formie prawem przewidzianej. Warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wskazującej osobę (osoby) obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W orzecznictwie umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, traktuje się nie jako źródło obowiązku ponoszenia opłaty (ten wynika z art. 61 tej ustawy), ale jako czynność, za której pośrednictwem można kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zawarcie umowy służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyroku z 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 204/10) wyjaśnił, że "Stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez wskazane wyżej osoby".

Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby. Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma bowiem charakter publicznoprawny (administracyjny).

Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Odmowa podpisania umowy dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów rodzi natomiast po stronie organu obowiązek wydania decyzji ustalającej tę odpłatność (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt II SA/Rz 75/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2009r., sygn. akt II SA/Rz 284/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 374/13 oraz z 17 września 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 194/14).

W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest zatem pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest ustalona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (por. cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja organu I instancji w stanie faktycznym wynikającym z przedstawionych Sądowi akt sprawy wydana została z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 ustawy, czego nie dostrzegł organ odwoławczy naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika bowiem, że wobec skarżącej nie prowadzono wcześniej postępowania zmierzającego do wskazania jej, jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca została wprawdzie zawiadomiona pismem z 8 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania I. S. (babci skarżącej) do domu opieki społecznej, jednakże nie wydano i nie doręczono jej decyzji, z której wynikało, że ciąży na niej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustalenia dotyczące możliwości zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podjęto natomiast już po wydaniu decyzji o umieszczeniu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. i decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za ten pobyt.

Z przesłanej Sądowi w dniu 29 grudnia 2014 r. dokumentacji wynika, że 11 września 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. wydał decyzję (nr...) o skierowaniu I. S. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych Zgromadzenia Sióstr Franciszkanek Marii Nieustającej Pomocy we W., wskazując, że przewidywany termin umieszczenia nastąpi "około 2013/2014 roku". Następnie, na skutek pisma I.S. z 24 września 2012 r. w którym powoływała się na niewłaściwą opiekę i złe traktowanie ze strony wnuków i wniosła "o przyśpieszenie możliwości zamieszkania w Domu Opieki", Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. wydał w dniu [...] decyzję o zmianie decyzji z [...]i skierował I. S. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w B.

W odrębnie wydanej decyzji z [...]. (nr...) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. ustalił od dnia przyjęcia, tj. od 26 października 2012 r. opłatę za pobyt I.S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości 1009, 02 zł. Adresatem powyższej decyzji była, jak wynika z akt sprawy, wyłącznie I. S. i tylko jej doręczono wskazaną wyżej decyzję.

Z powyższej decyzji wynika, że organ administracji, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazał I. S., jako jedyną osobę zobowiązaną do przenoszenia opłaty i tylko w odniesieniu do niej ustalił jej wysokość. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być natomiast: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina.

Jak już wyżej wyjaśniono, to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Strona powinna dokładnie znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła z niego się wywiązać. Dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważniało będzie organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku; powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty, ustalanej dopiero decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 636/11, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10, wyrok WSA w Łodzi z 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1411/10; wszystkie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej uwagi prowadziły do wniosku, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego postępowanie przed organem II instancji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro nie doręczono skarżącej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej oraz wskazującej ją jako zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego. W szczególności winny mieć na uwadze to, że żądanie w drodze decyzji zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej następuje w odrębnym trybie niż postępowanie o ustaleniu wysokości opłaty, tj. w trybie określonym w rozdziale 7 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art.152 cytowanej wyżej ustawy.