Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 815/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 400,00 zł (słownie: czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz J.Ś. w oparciu o przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28.06.2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J.Ś. (Dz.Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]) i § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) ustalił Pani M.A. jednorazową opłatę w wysokości 10 778,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 351/11 oraz udziału po 1/12 części w działkach nr 351/12 i 351/16 o łącznej powierzchni 0,1343 ha, obręb J.Ś. oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy.

W obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawiono przesłanki jej podjęcia, szczegółowy przebieg postępowania, ocenę dowodów.

W szczególności wskazano, że uchwalą Rady Miejskiej w J.Ś. nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J.Ś., ustalona została stawka procentowa służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), tzw. renty planistycznej na 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Po wejściu w życie planu miejscowego Pani M.A. zbyła stanowiącą jej własność nieruchomość znajdującą się na terenie objętym wymienioną uchwałą - działkę nr 531/11 oraz udziały po 1/12 części w działkach: 351/12 i 351/16 za kwotę 44 142,00 zł, co wynika z odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 28 maja 2009 r. Repertorium A numer [...].

Dla określenia wartości nieruchomości wzięto pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy.

Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu oraz wzrost jej wartości w związku ze zmianą funkcji została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią R.I.O..

Na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.Ś. tj. 4 września 2005 r., przedmiotowe działki figurowały w ewidencji gruntów jako jedna działka nr 351/2 o pow. 1,3836 ha. Decyzją Burmistrza J.Ś. z dnia [...] r. na wniosek właściciela dokonany został podział działki nr 351/2 celem wydzielenia działek do sprzedaży. Stosownie więc do § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym do wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości, powierzchnie nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę są podobne do powierzchni działki nr 351/2 przed podziałem. Następnie rzeczoznawca w operacie określił wartość części nieruchomości zgodnie z powierzchnią odpowiadającą powierzchni działki nr 351/11 oraz udziału 1/12 części w działkach 351/12 i 351/16.

Teren działki nr 351/2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 21 czerwca 1991 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdował się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności) oraz częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. W ustaleniach szczegółowych tego planu wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego wyjaśnione jest następująco: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres perspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Natomiast jako rodzaj użytkowania wskazuje się uprawy polowe, łąki. Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że działka jest działką z przeznaczeniem rolnym, natomiast w przyszłości może stać się budowlaną ale jest to uwarunkowane odpowiednim ujęciem tej działki w ewentualnie uchwalonym w przyszłości planie miejscowym.

W planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 28 czerwca 20b5 r. działka nr 351/2 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D45 MN i D46 MN. Ponadto fragment działki znajduje się na terenie drogi wewnętrznej KDW oraz na terenie użytkowanym rolniczo oznaczonym symbolem D56R. Teren zaś wydzielonej działki nr 351/11 oraz działek nr 351/12 i 351/16 jest przeznaczony jako:

- działka nr 351/11 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem D45 MN,

- działka 351/12 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem D45 MN,

- działka nr 351/16 znajduje się częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem D46 MN oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej KDW.

Działka 351/2 przed uchwaleniem planu była wykorzystywana jako użytki rolne, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, gdzie działka ta w opisie użytków przedstawiona jest jako pastwiska trwałe. Również w "Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym" sporządzonym w maju 2004 r. na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.Ś. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J.Ś. z 28 czerwca 2005 r. W załączniku mapowym nr 5 do "Opracowania...", przedstawiającym klasyfikację ekofizjograficzną obszaru, teren działki nr 351/2 jest oznaczony jako "Teren istniejących upraw polowych, w obrębie wartościowych, prawnie chronionych kompleksów glebowych; o wiodącej funkcji rolniczej; z zaleceniem oparcia produkcji rolnej na zasadach rolnictwa ekologicznego - teren o korzystnych warunkach fizjograficznych dla projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Ponadto przed wejściem w życie planu Pani A. w ewidencji podatkowej figurowała jako podatnik podatku rolnego od gruntu sklasyfikowanego jako użytki rolne, na podstawie poświadczonej własnoręcznym podpisem informacji podatnika.

W okresie przed wejściem w życie planu miejscowego z 2005 r. obowiązywało wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie rolniczego zainwestowania, a częściowo w strefie mieszkaniowej, jednak zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, należy brać pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

W rozpatrywanym przypadku obie przesłanki są spełnione, bowiem wcześniejszy plan miejscowy przestał obowiązywać w 2003 r., a przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, dla działki nr 351/2 nie obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, Strona nie ubiegała się o uzyskanie takiej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet gdyby Strona wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy to dana działka nie uzyskałaby jej ze względu na niespełnienie wymienionych w tym przepisie warunków. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu pięciu warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Działka nr 351/2 nie miała wyznaczonej służebności dojazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Nie spełniała zatem wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której można starać się o pozwolenie na zabudowę lub zmianę sposobu użytkowania. Zatem przewidziane w planie przeznaczenie ma istotny wpływ na wartość nieruchomości, bowiem umożliwia wzniesienie zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.

Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu oraz wzrost jej wartości w związku ze zmianą funkcji została ustalona w oparciu o zmieniony operat szacunkowy z dnia 23 lipca 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią R.I.O..

Wzrost wartości nieruchomości z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony wg stanu nieruchomości na 4 września 2005 r. i poziomu cen na dzień sprzedaży tj. 28 maja 2009 r. W zmienionym operacie został wzięty pod uwagę stan nieruchomości w dniu wejścia w życie planu - przed podziałem i określono wartość jednostkową dla działki nr 351/2 (przed podziałem). Podział działki na mniejsze nie miał zatem bezpośredniego wpływu na wartość (str. 3 operatu).

Operat szacunkowy zdaniem organu I instancji spełnia wymogi określone rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 orzekający, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości określone zostało tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem plan z 21 czerwca 1991 r. jak i plan obecnie obowiązujący z 28 czerwca 2005 r. nie przewidują podobnego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Przeznaczenie działki w planie z 28 czerwca 2005 r. dało możliwość dotyczącą jej zagospodarowania w sposób umożliwiający na działce realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a plan z 21 czerwca 1991 r. uniemożliwiał użytkowanie działki jako terenów budowlanych.

Po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie działki nr 351/11 oraz działek 351/12 i 351/16 uległo definitywnej zmianie. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zatem bezpośredni wynik przekwalifikowania przeznaczenia działki w związku z uchwaleniem planu, a nie wynik innych czynników.

Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (37 950,00 zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem ( 3 023,00 zł). Wyniósł on 35 927,00 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30 % daje kwotę 10 778,00 zł.

Od decyzji Pani M.A. wniosła w ustawowym terminie odwołanie, wnioskując o uchylenie decyzji w całości.

W odwołaniu wskazała, że jej nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 21 czerwca 1991 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności), częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. W ustaleniach szczegółowych tego planu, wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego jest wyjaśnione w sposób następujący: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres perspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Wskazuje to, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. istniała możliwość przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Uważa, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji, Jej działka była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne już w 1987 roku, na co wskazuje zawiadomienie z Państwowego Biura Notarialnego z dnia 13.01.1988 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. był jedynie powieleniem wcześniejszych decyzji przeznaczających jej działki pod budownictwo. Nic jednak nie przeszkadzało, żeby działkę wykorzystywać jako rolniczą.

Zarzuciła także, że ustalając wysokość renty planistycznej, organ I instancji bezkrytycznie oparł się na operacie szacunkowym. Ponadto rzeczoznawca majątkowy, przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie wzięła pod uwagę działek położonych na terenie gminy J.Ś. lecz działki położone na terenie peryferyjnym W., gdzie ceny nieruchomości utrzymują się na niezmiennie wysokim poziomie.

Uważa, że nieprawdą jest twierdzenie, że działka nr 351/2 nie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż istniała droga gruntowa dochodząca do niej z ulicy [...] i ul. [...] - na co przedstawia kserokopię mapy. Cały czas korzystała z tej drogi i korzysta obecnie. Prosi o wyjaśnienie, którędy zwożono nieczystości płynne do osadnika, który to znajdował się w obrębie jej działki nr 351/2, jeśli nie istniała droga prowadząca do jej działki.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i ustaliło Pani M.A. jednorazową opłatę w wysokości 10 478,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr 351/11 oraz udziału 1/12 części w działkach nr 351/12 i nr 351/16 o łącznej powierzchni 0,1343 ha obręb J.Ś., którą zobowiązana została wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na podany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji zważył, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.): ,jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości."

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy).

Roszczenia związane ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i zbyciem tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 cytowanej ustawy).

Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:

1/ uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego z określeniem

wysokości procentowej stawki opłaty planistycznej,

2/ wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu,

3/ zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione przesłanki zostały spełnione.

Uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. Rada Miejska w J.Ś. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J.Ś. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Uchwała weszła w życie 4 września 2005 r. (§ 6 uchwały). W § 4 uchwały postanowiono, że stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30%.

Zgodnie z obecnie obowiązującym planem, działka nr 351/2 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "D 45 MN" i "D46 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz częściowo na terenie drogi wewnętrznej KDW oraz na terenie użytkowanym rolniczo (symbol D56 R), działka nr 351/11 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem D 45 MN, działka nr 351/12 na terenie oznaczonym symbolem "D45 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a działka nr 351/16 znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem "D46 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz częściowo na terenie oznaczonym "KDW" - teren drogi wewnętrznej.

Pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 24/91 Rady Miasta i Gminy J.Ś. z 21 czerwca 1991 r., działka nr 351/2 znajdowała się na terenie upraw polowych ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności (B14RP), działka nr 351/12 znajdowała się na terenie upraw polowych (B14RP), działka nr 351/16 znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności (B14RP), częściowo na terenie upraw polowych (B14RP) oraz częściowo na terenie ulic lokalnych (2Lml/2).

W sprawie nie ma więc zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 orzekający, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości określone zostało tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem plan z 21 czerwca 1991 r. jak i plan obecnie obowiązujący z 28 czerwca 2005 r. nie przewidują takiego samego sposobu wykorzystywania nieruchomości.

Przy ustalaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę faktyczny sposób jej wykorzystywania w okresie przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. - zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W okresie nieobowiązywania planu działki będące przedmiotem niniejszej sprawy użytkowane były rolniczo, co organ I instancji wykazał następującymi dowodami:

- wypis z rejestru gruntów, gdzie działka nr 351/2 (przed podziałem), w opisie użytków przedstawiona jest jako grunty orne;

- "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" sporządzone w maju 2004 r. na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.Ś.; w załączniku mapowym nr 5 do tego opracowania, przedstawiającym klasyfikację ekofizjograficzną obszaru, teren działki nr 351/2 jest oznaczony jako: "Teren istniejących upraw polowych w obrębie wartościowych, prawnie chronionych kompleksów glebowych o wiodącej funkcji rolniczej, z zaleceniem oparcia produkcji rolnej na zasadach rolnictwa ekologicznego - teren o korzystnych warunkach fizjograficznych dla projektowanej zabudowy mieszkaniowo – usługowej";

- ewidencja podatkowa, w której Pani M.A. figurowała jako podatnik podatku rolnego od gruntu sklasyfikowanego jako użytki rolne, na podstawie składanej przez nią informacji w sprawie podatku rolnego, poświadczonej własnoręcznym podpisem;

- brak dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niemożność jej uzyskania wobec nie spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - brak dostępu do drogi publicznej.

Wzrost wartości nieruchomości został udowodniony operatem szacunkowym z dnia 23 lipca 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Panią R.I.O., określającym wartość nieruchomości gruntowej bez zabudowy położonej na działce nr 351/2 o powierzchni 13836 m2 wraz z udziałem 1/12 części w działce nr 351/12 o powierzchni 106 m2 oraz 1/12 w działce nr 351/16 - o powierzchni 2208 m2, z uwzględnieniem sposobu ich użytkowania przed uchwaleniem i przeznaczeniem po uchwaleniu planu miejscowego.

Operat szacunkowy wykonany został w zgodzie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej dla działki budowlanej oraz metodą porównywania parami dla gruntu rolnego. Stan nieruchomości przyjęty został z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny nieruchomości - z dnia zbycia nieruchomości.

W zakresie wyceny działek o przeznaczeniu rolnym (przed wejściem w życie planu miejscowego), rzeczoznawca przyjął do porównania dwadzieścia dwie transakcje,. które zestawił w tabeli II w załączniku nr 1 do operatu na podstawie których określił, po aktualizacji ze względu na upływ czasu, cenę minimalną - 8 760,00 zł/ha i maksymalną - 19 480,00 zł/ha, oraz wybrał istotne cechy rynkowe nieruchomości przypisując im procentowy wpływ cechy na ceny (waga cechy):

- lokalizacja - 25 %

- wielkość, powierzchnia - 20 %

- klasa gruntów - 25 %

-kształt -15%

-dojazd -15%

Po zestawieniu wybranych trzech nieruchomości parami z nieruchomością wycenianą i zastosowaniu poprawek wyliczył metodą średniej arytmetycznej skorygowaną cenę jednostkową która wyniosła 20 453,63 zł/ha, zaś wartość działek będących przedmiotem wyceny, jako działek rolnych określił na 3 023,00 zł.

W zakresie wyceny działek po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca przyjął do porównania dwadzieścia dziewięć transakcji, które zestawił w tabeli I w załączniku nr 1 do operatu, na podstawie których określił, po aktualizacji ze względu na upływ czasu cenę minimalną - 23,86 zł/m2 i maksymalną - 66,58 zł/m2 i cenę średnią 40,80 zł/m2 oraz wybrał istotne cechy rynkowe nieruchomości przypisując im procentowy wpływ cechy na ceny (waga cechy):

- lokalizacja (położenie - 30 %

- wielkość - 25 %

- uzbrojenie - 25 %

- dojazd - 20 %

Po skorygowaniu ceny średniej 40,80 zł/m2 sumą współczynników korygujących z uwagi na atrybuty nieruchomości (0,899) określił wartość 1 m2, która wyniosła 36,68 zł/m2, a po zastosowaniu współczynnika relacji cen "dużych gruntów budowlanych" do "działek budowlanych" (0,77), wartość 1 m2 wycenianych działek wyniosła 28,24 zł, zaś wartość całej nieruchomości - 37 950,00 zł.

Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi zatem 34 927,00 zł (37 950,00 zł - 3 023,00 zł), a nie jak wyliczył omyłkowo rzeczoznawca majątkowy i przyjął organ I instancji 35 927,00 zł.

Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 28 maja 2009 r. Rep. A numer [...] Pani M.A. sprzedała działkę nr 351/11 o powierzchni 0,1151 ha oraz udziały wynoszące 1/12 część w działce nr 351/12 i 351/16 o łącznej powierzchni 0,2314 ha A. i M.J.. Działki zostały zatem zbyte przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości J.Ś. (4 września 2005 r.).

Zgodnie z § 4 uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. Rady Miejskiej w J.Ś. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości j.Ś. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30 %, zatem wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 10478,00 zł (34 927,00 zł x 30 %). Poza oczywistą omyłką rachunkową jaka miała miejsce w niniejszej sprawie i rzutowała na wysokość ustalonej opłaty planistycznej, stwierdzić należy że postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób zapewniający Stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Odnośnie zarzutów odwołania stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie. Odwołująca twierdzi, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. istniała możliwość przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w planie, który utracił moc przewidziana była na okres perspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jednakże jak ustalił w postępowaniu organ I instancji, działka Pani M.A. nie spełniała wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Odwołującej się, twierdzenie, że działka 351/2 nie posiadała dostępu do drogi publicznej jest nieprawdą, gdyż istniała droga gruntowa dochodząca do niej od ul. [...] i od ul. [...], na co przedstawiła kserokopię mapy (z 30 maja 1963 r.).

Jak wskazał organ I instancji, rozważając tę kwestię należy odnieść się do stanu faktycznego obowiązującego w okresie styczeń 2004 - czerwiec 2005 r. tj. okresu nieobowiązywania planu miejscowego. Stan ten został przedstawiony na kserokopii mapy ewidencyjnej. Działka o numerze 355 została wydzielona z powodu kanalizacji deszczowej przebiegającej przez ten fragment działki do osadnika zlokalizowanego na działce 352, po to aby infrastruktura ta znajdowała się nie na działce prywatnej lecz gminnej. Działka ta nie uzyskała statusu drogi w ewidencji. Była to więc najpierw działka prywatna, a potem gminna więc Pani A. nie miała prawa korzystać z niej jako dojazdu do działki 351/2. Działka nr 352 nie ma statusu drogi wewnętrznej i w rozumieniu prawa jest to działka prywatna. Pani A. nie mogła zatem udokumentować dojazdu do drogi publicznej przez tą działkę bowiem nie była jej właścicielem ani nie posiadała zgody właściciela na przejazd (służebność drogowa). To samo dotyczy działki nr 355.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, że działka Odwołującej była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne już w 1987 r., bowiem dla ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą znaczenie ma stan faktyczny istniejący bezpośrednio przed uchwaleniem lub zmianą planu, w niniejszej sprawie był to okres nieobowiązywania planu, a nie stan istniejący przed uchwaleniem planu z 1991 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Odnośnie zarzutów związanych z operatem szacunkowym określającym wartość nieruchomości, zauważyć należy, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokonał jego oceny oraz wyjaśnił dlaczego rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu wziął pod uwagę działki położone na terenie peryferyjnym W.. Wskazał, że nieruchomość "po zmianie planu" była wyceniana na bazie cen "działek budowlanych" z terenu miasta J.Ś.. Działka nr 351/2 (przed zmianą planu) o powierzchni 13836 m2 jest nietypową dla rynku lokalnego, również na terenie ościennych miejscowości nie było w obrocie działek o podobnej wielkości i tym samym przeznaczeniu w planie. Dlatego dla określenia ceny jednostkowej tej działki użyto przelicznika "Wr" (zależność pomiędzy działkami budowlanymi a dużymi działkami) z rynku województwa d. (peryferie W.), gdzie w obrocie rynkowym takie działki były. Przepis § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dopuszcza możliwość przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości albo nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości.

Na decyzję Kolegium Pani M.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że Jej nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 czerwca 1991 r., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem B 14 RP (ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności), częściowo na terenie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego jest wyjaśnione w sposób następujący: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres perspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Uważa, że wskazuje to, iż przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. istniała możliwość przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Na fakt, że teren działki 351/2 przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe wskazuje wyznaczenie w planie ulic lokalnych oznaczonych symbolem 2 Lm 1/2. Wynika to również ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy J.Ś., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J.Ś. z dnia 30 marca 2000 r.

Skarżąca uważa, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, organ z urzędu powinien wziąć pod uwagę przy ustalania renty planistycznej, fakt że Jej nieruchomość w wygasłym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. nie wpłynęło Jej zdaniem na wartość działek, które zbyła, bowiem już w 1991 r. na tych działkach można było budować po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Konieczny do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej mogła osiągnąć poprzez wytyczenie przez Jej działkę nr 313 drogi biegnącej w linii prostej z działki nr 351/2 do ulicy [...].

Zarzuciła także, że organ wydający decyzję bezkrytycznie oparł się na operacie szacunkowym, a rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego, nie wzięła pod uwagę działek położonych na terenie gminy J.Ś. i powiatu ś. tylko działki położone na terenie peryferyjnym W., gdzie cena nieruchomości utrzymuje się na niezmiennie wysokim poziomie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Przepis ust. 5 omawianego artykułu stanowi, że notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

W myśl ust. 6 art. 37, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wartość nieruchomości i jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Jednakże jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika w szczególności, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dochodem własnym gminy (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 254/08 - LEX nr 525774).

W realiach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy wartość działek sprzedanych przez skarżącą rzeczywiście wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J.Ś. (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...]), teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki, nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż uprzednio obowiązujący dla tego terenu plan ogólny stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji takiej dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy porównać wartość tej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego z jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy przed uchwaleniem nowego planu, w którym ustalono, że dana nieruchomość przeznaczona jest na przykład pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w uprzednio obowiązującym planie również była ona przeznaczona pod taką zabudowę, to wartość tej nieruchomości po wejściu w życie nowego planu nie uległa zmianie i to niezależnie od tego, czy na tejże nieruchomości faktycznie zrealizowano lub zamierzano zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też np. wykorzystywano ją rolniczo. Dla nabywcy takiej nieruchomości istotne jest to, jak może być ona wykorzystywana, a nie to, jak ją w rzeczywistości wykorzystywał zbywca. Podobna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla danej nieruchomości przed jej zbyciem uzyskano decyzję o warunkach zabudowy. O możliwości jej wykorzystania na konkretny cel decyduje bowiem treść decyzji lokalizacyjnej, nie zaś dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości. Jeżeli zatem na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy ustalaniu wartości tej nieruchomości dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Tak jak o rolniczym przeznaczeniu terenu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to, czy wykorzystywanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem, tak samo o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie – w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe – w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć wypada, ze organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w istocie zaprezentowały podobne stanowisko, bowiem – jak trafnie stwierdził organ I instancji, a organ odwoławczy zgodził się z takim stwierdzeniem – w sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, iż wątpliwość przede wszystkim budzi jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie przez organy administracyjne, że nawet gdyby strona wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskałaby jej, bowiem działka nr 351/2 nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Nie spełniała zatem wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć wypada, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niemniej jednak – aby ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wskutek uchwalenia planu miejscowego wartość danej nieruchomości wzrosła – może, a nieraz (jak w tej sprawie) wręcz powinien – poczynić ustalenia w zakresie ewentualnej możności uzyskania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, bowiem – jeżeli możliwość taka istniała – trudno mówić o wzroście wartości takiej nieruchomości wskutek uchwalenia planu, skoro przed jego uchwaleniem możliwe było takie samo wykorzystanie danej działki, jak po uchwaleniu planu.

Przyjmując, że w stosunku do konkretnej działki gruntu nie było możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, należy w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, iż – z wyraźnie określonych przyczyn – nie mogły zostać spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organy administracyjne uznały, że w sprawie tej nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2, gdyż przedmiotowy teren nie ma dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze, że działka nr 351/2 (przed jej podziałem) usytuowana była na terenie, na którym w uprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidywano utworzenie ulic lokalnych, które w planie tamtym oznaczone były symbolem 2 Lm 1/2, to już nawet tylko z tego powodu można było przewidywać, że w rzeczywistości istniała możliwość zapewnienia działce nr 351/2 dostępu do drogi publicznej. Zważywszy nadto, że wspomniana działka przylegała do innych działek należących do skarżącej, istniała też możliwość zapewnienia działce nr 351/2 dostępu do drogi publicznej poprzez te inne działki skarżącej, czy to w formie służebności przejazdu, czy poprzez utworzenie drogi wewnętrznej. Skarżąca miała zatem możliwość zapewnienia działce nr 351/2 dostępu do drogi publicznej, jeżeli przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chciałaby uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, musząc co najwyżej podjąć w tym kierunku dodatkowe czynności.

To, że działka nr 351/2 nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej, nie oznacza, że nie było możliwości wyznaczenia bądź stosownej służebności przejazdu, bądź drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Przeciwnie, przedstawione wyżej okoliczności świadczą o tym, że możliwość taka istniała. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska organów administracyjnych kategorycznie wykluczającego możliwość uzyskania dla przedmiotowej działki pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Jak już wyżej zaznaczono, procedurę podjęcia zapadłych w sprawie decyzji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W myśl art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, gdyż nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumiany w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Błędnie przy tym przyjęto, że nawet gdyby strona wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na pewno nie uzyskałaby jej, bowiem działka nr 351/2 nie miała wyznaczonej służebności przejazdu, ani drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej, a więc nie spełniała wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że nie istniała możliwość zapewnienia przedmiotowej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, gdyż z przyczyn wyżej przedstawionych takie kategoryczne stanowisko nie znajduje uzasadnienia.

Stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tych uchybień, treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 przywołanej na wstępie ustawy orzeczono jak w sentencji.

H.B.5.04.2012r.