Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 143/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Województwa [...], nieruchomości położonej w [...] W. w obrębie [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę [...] na odcinku od ul. [...], powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. tj. o kwotę [...] zł oraz zobowiązaniu Prezydenta W. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił następujący stan sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w [...] W., obręb [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] na odcinku od ul. [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności powyżej opisanych nieruchomości, a także zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy winien zbadać czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości, bowiem od wyniku tej analizy zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny wynikającego z § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponadto organ drugiej instancji podkreślił, że ustalona kwota odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. powinna zostać powiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem na podstawie umowy dzierżawy nastąpiło przekazanie przedmiotowych działek i faktycznie władającym było W.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności powyżej opisanych nieruchomości położonej w [...] W. oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o.o. w W. o kwotę [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Prezydent W. Zdaniem odwołującego się wysokość ustalonego odszkodowania jest kwotą znacznie zawyżoną i odbiega od rzeczywistej jej wartości. Podstawowe zastrzeżenia skarżącego budzi fakt, iż rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operaty szacunkowe odrzucił § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako podstawy wyceny przedmiotowej nieruchomości, argumentując, iż sporządzona przez niego baza nieruchomości drogowych nie może zostać użyta do oszacowania nieruchomości ze względu na diametralnie różną lokalizację oraz rozrzut cenowy. Ponadto odwołujący się wskazał, iż baza nieruchomości przyjętych przez autora operatów szacunkowych do porównania jest nierzetelna i mało miarodajna. Odwołujący się nie zgodził się również z uwzględnieniem przez organ pierwszej instancji w wysokości odszkodowania wartości naniesień znajdujących się na działce nr [...], stanowiących nawierzchnię dróg publicznych ulic [...]. Zdaniem skarżącego stosując przez analogię przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w operacie szacunkowym określającym wartość nieruchomości dla ustalenia odszkodowania nie powinna podlegać wycenie wartość naniesień, którymi są drogi publiczne.

Rozpatrując złożone odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ww. nieruchomość stanowiła własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 154 ust. 2 powyższej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W myśl § 36 ust. 2 powyższego rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1/ wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2/ wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] powyżej opisanych nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] maja 2013 r., na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Pana A. G. (uprawnienia nr [...]).

Jak wskazał organ odwoławczy operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. We wstępnych warunkach wyceny biegły wskazał, iż przedmiotowe działki usytuowane są przy ulicy [...] w obrębie [...] w pobliżu skrzyżowania ulicy [...]. Jest to teren niezagospodarowanej zieleni położony miedzy [...]. Po drugiej stronie [...], zaczynają się tereny [...], natomiast po północnej stronie ulicy [...] usytuowany jest [...]. Otoczenie działek stanowi [...] pas zieleni (tereny zadrzewione) wchodzący w skład [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wraz ze [...]. W niedalekiej odległości znajduje się [...]. Kształt działek jest nieregularny, brak nasadzeń.

Autor operatu ustalił, iż dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta W. w dniu [...] października 2006 r. (zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., uzupełnionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) działki nr [...] położone są na obszarze oznaczonym na planie symbolem ZP2 - tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji - PBC 70%. Natomiast działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem C.(30) - tereny wielofunkcyjne, strefa śródmieścia funkcjonalnego, tereny planowanego rozwoju (wysokość zabudowy do 30 m, intensywność zabudowy - 3,5).

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Jak wskazał organ odwoławczy przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wskazał organ drugiej instancji, rzeczoznawca majątkowy A. G. wyjaśnił, iż w celu zbadania zasady korzyści analizie poddał rynek nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi na terenie W. w okresie drugiej połowy roku 2010 i w roku 2012. Znaleziono 19 transakcji, głównie na terenie [...] W. Biegły wskazał jednak, że powyższa baza nie może zostać użyta do oszacowania wartości wycenianych działek ze względu na diametralnie różną lokalizację oraz rozrzut cenowy (od [...] zł/m2). Zdaniem autora operatu wartość wycenianego gruntu przekracza wartość [...] zł/m2, co wynika z położenia i charakteru działek drogowych o najwyższych cenach, które są znacznie bardziej oddalone od [...], a więc mniej atrakcyjne.

Dla potrzeb określenia wartości działki nr [...] przyjęto jako punkt wyjścia jej przeznaczenie jako tereny wielofunkcyjne, strefa śródmieścia funkcjonalnego, tereny planowanego rozwoju.

W celu oszacowania wartości nieruchomości, analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi stanowiącymi prawo własności, niezabudowanych lub z zabudową o zerowej wartości (do likwidacji), przeznaczone pod inwestycje mieszkaniowo - usługowe, położone na terenie [...], nabyte w okresie od marca 2011 r. do grudnia 2012 r.

Zestawienie 11 transakcji wykorzystanych do wyceny przedstawiono w tabeli Nr 1, zaś w tabeli Nr 2 przedstawiono cechy rynkowe, mające wpływ na ceny oraz przyjętą skalę ocen. Na podstawie własnych analiz biegły ustalił następujące wagi cech rynkowych: położenie, atrakcyjność lokalizacji - waga 30%, sąsiedztwo i otoczenie - waga 20%, kształt i wielkość działki - waga 15%, przeznaczenie - waga 25%, inne czynniki - infrastruktura, czynniki geotechniczne, fizyczne, ograniczenia prawne - waga 10%.

Wartość 1 m² powierzchni gruntu dla przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego wyliczono na kwotę [...] zł/m2.

Na stronie 18 operatu szacunkowego o wartości ww. działki nr [...] biegły stwierdził, że uzyskana wartość lokuje się powyżej cen nieruchomości drogowych stąd nie było potrzeby zastosowania art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Szacując natomiast wartość działek nr [...] biegły wskazał, że wydzielone one zostały z gruntów przeznaczonych pod zieleń urządzoną i należało znaleźć transakcje o tym samym lub podobnym przeznaczeniu.

Transakcji takich na lokalnym rynku [...] W. w okresie ostatnich dwóch lat nie znaleziono. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. biegły dodatkowo wskazał, iż posiadana przez niego baza transakcji nieruchomościami niezabudowanymi i zabudowanymi o niewielkiej wartości, przeznaczonych pod zieleń, sport i rekreację, usytuowanymi w W. [...], nie może stanowić podstawy do wyceny działek nr [...] ze względu na znaczny rozrzut cenowy, różnice praw do nieruchomości oraz brak podobieństwa pod względem lokalizacji. Biegły w powyższym piśmie podkreślił również, że do oszacowania tych działek nie można zastosować cen gruntów przeznaczonych pod zieleń z terenów spoza W., z uwagi na całkowity brak ich podobieństwa pod względem lokalizacji w stosunku do działek wycenianych.

Jak wskazał organ odwoławczy w analizowanych operatach szacunkowych zastosowano więc § 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym:

dla określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1 m2 tych gruntów jest równa 50 % wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych;

dla określenia wartości drzew, krzewów i innych roślin ustala się koszt ich nasadzenia oraz pielęgnacji do dnia określenia ich wartości.

Jak wskazano w operacie szacunkowym działka nr [...] sąsiaduje od zachodu z terenami o funkcji określonej w studium jako ZW1 - tereny zieleni [...] funkcjonalnego, natomiast od południa, wschodu i północy z terenami ZP2- tereny zieleni urządzonej. Z kolej działka nr [...] od południa sąsiaduje z terenami o funkcji w studium ZW1 oraz ZP2 natomiast od północy z terenami ZP2. Na podstawie powyższej analizy sąsiedztwa rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że przeważające wśród gruntów przyległych przeznaczenie wg kryterium powierzchni są tereny zieleni urządzonej.

Najbliżej położone grunty nie przeznaczone pod zieleń usytuowane są w rejonie [...] i stanowią tereny wielofunkcyjne C.30 (pod zabudowę usługową mieszkaniową handlową do wysokości 30 m).

Aby określić wartość rynkową przedmiotowych działek gruntu analizą także objęto rynek cen nieruchomości gruntowych stanowiących prawo własności, niezabudowanych lub z zabudową o zerowej wartości (do likwidacji), przeznaczone pod inwestycje mieszkaniowo- usługowe, położone na terenie [...] i nabyte w okresie od marca 2011 r. do grudnia 2012 r.

Zestawienie 11 transakcji wykorzystanych do wyceny przedstawiono w tabeli Nr 1, zaś w tabeli Nr 2 przedstawiono cechy rynkowe, mające wpływ na ceny oraz przyjętą skalę ocen. Na podstawie własnych analiz biegły ustalił wagi cech rynkowych: położenie, atrakcyjność lokalizacji - waga 30%, sąsiedztwo i otoczenie - waga 20%, kształt i wielkość działki - waga 15%), przeznaczenie - waga 25%, inne czynniki - infrastruktura, czynniki geotechniczne, fizyczne, ograniczenia prawne - waga 10%.

Wartość 1 m2 powierzchni gruntu dla przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego wyliczono na kwotę [...] zł/m2. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z przyjętą metodą przy przeznaczeniu pod zieleń urządzoną wartość ta wyniesie połowę tej kwoty czyli [...] zł/m2.

Wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł, a wartość naniesień stanowiących fragment drogi asfaltowej o pow. [...] m2 określoną w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł, a wartość naniesień stanowiących fragment drogi asfaltowej o pow. [...] m2 określoną w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Natomiast wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł.

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem organu odwoławczego opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z ustaleń biegłego wynika, że w przypadku działki nr [...] cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości tej nieruchomości (oszacowana wartość [...] zł/m2 jest wyższa niż ceny gruntów drogowych kształtujące się w maksymalnej granicy na poziomie 1 [...] zł/m2), stąd prawidłowo do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu.

Z kolei w przypadku działek [...], przeznaczonych pod tereny zielni urządzonej, na wstępie dokonano ich oszacowania dla aktualnego sposobu użytkowania - art. 134 ust. 3 w zw. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Istotne jest przy tym, że tak określone przeznaczenie jest jednocześnie przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych. W celu oszacowania wartości nieruchomości dla takiego przeznaczenia prawidłowo - zdaniem organu odwoławczego - posłużono się metodologią wyceny określoną § 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uwzględniając fakt, iż najbliżej położone grunty nie przeznaczone pod zieleń usytuowane są w rejonie [...] i stanowią tereny wielofunkcyjne. Określono zatem wartość terenów zieleni w wysokości 50% wartości terenów inwestycyjnych. Jednocześnie przeprowadzone przez biegłego badania wykazały, że dla tak oszacowanego wyniku cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Przy braku możliwości wykorzystania do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, oszacowaną wartość terenów zielonych (przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) powiększono o 50%. Powyższa metodologia odpowiada przepisom art. 134 ust. 4 w zw. § 36 ust. 4 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że subiektywne przekonanie strony o zawyżeniu wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niesłusznego ustalenia odszkodowania za znajdujące się na działkach nr [...] naniesienia stanowiące nawierzchnię dróg publicznych ulic [...], organ odwoławczy wskazał, iż przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości powinny być ujmowane szeroko ze względu na konieczność uwzględnienia wszystkiego, co pozwoli na ustalenie słusznego odszkodowania.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens.

Natomiast zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit.

Ponadto w myśl art. 191 kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Na skutek połączenia (akcesji) rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 kc). Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Zasada ta dotyczy zarówno połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością gruntową jak i budynkową. Skutek przewidziany w komentowanym przepisie następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia - (właściciel nieruchomości czy rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia), czy połączenie zostało dokonane w dobrej czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody.

Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość naniesień budowlanych w postaci drogi asfaltowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 3 ust. 2, § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na przyjęciu, że rynek nieruchomości w przypadku W. obejmuje tylko jedną, czy dwie [...], nie zaś całą W., co skutkowało bezpodstawnym ograniczeniem dla potrzeb wyceny nieruchomości zasięgu rynku lokalnego, na podstawie którego nastąpiło wytypowanie transakcji do porównań - do poszczególnej [...], nie zaś przestrzeni całego miasta W.,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 84 § 1 kpa poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy oceny prawidłowości analizy rynku nieruchomości przeprowadzonej w operatach szacunkowych z dnia [...] maja 2013 r. i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie z opinii rzeczoznawcy z zakresu oceny nieruchomości, pomimo wadliwości wyceny zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji zgłaszanych zastrzeżeń odnośnie prawidłowości sporządzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania,

4. naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone w decyzji Wojewody [...] odszkodowanie stanowi "słuszne odszkodowanie", podczas gdy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość w zaskarżonej decyzji została zawyżona w stosunku do rynkowej wartości nieruchomości, na skutek błędów w wycenie nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisała szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że skarżący wskazywał w toku postępowania sądowoadministracyjnego na istnienie szeregu transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi na terenie W., które mogły zostać wykorzystane do opracowania prawidłowej bazy, a tym samym do dokonania wycen zgodnie z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia. Skarżący wskazywał m.in. na wybrane transakcje działkami drogowymi przeprowadzone w okresie, na którym skupił się rzeczoznawca w swoim zestawieniu. Ponadto skarżący przedstawił wybrane, przykładowe transakcje działkami niezbudowanymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Województwa [...], nieruchomości położonej w [...] W. w obrębie [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę [...], zgodnie z operatami szacunkowymi rzeczoznawcy majątkowego A. G. sporządzonymi w dniu [...] maja 2013 r. oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. tj. o kwotę [...] zł.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opiniach rzeczoznawcy majątkowego A. G., uznając sporządzone przez niego operaty szacunkowe za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o te operaty, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Przede wszystkim wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy poczynił odrębne ustalenie odnośnie działki nr [...], odrębne zaś odnośnie działki nr [...] oraz działki nr [...].

Działka nr [...]- jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta W. w dniu [...] października 2006 r. (zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., uzupełnionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) - położona jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem C.(30) - tereny wielofunkcyjne, strefa śródmieścia funkcjonalnego, tereny planowanego rozwoju (wysokość zabudowy do 30 m, intensywność zabudowy - 3,5).

Działki nr [...] położone są na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZP2 - tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji - PBC 70%.

Odnośnie działki nr [...] biegły wskazał, że przy wycenie działek zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, podkreślając, że ceny średniej wartości nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące tę nieruchomość. W tabeli nr 1 wskazano 11 transakcji sprzedaży.

Odnośnie działki [...] biegły również zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, podobnie przy wycenie działki nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy w sposób niezwykle szczegółowy wyjaśnił dobór nieruchomości podobnych oraz rynku właściwego. W kontekście powyższych ustaleń rzeczoznawca majątkowy wskazał, że szczegółowo zbadał rynek nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi na terenie W., jednocześnie wskazując na diametralnie różną lokalizację i rozrzut cenowy, która uniemożliwia zastosowanie metod zgodnych z zasadami wyceny

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Zdaniem organu, analiza operatów szacunkowych nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Operaty sporządzone zostały zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Wskazać również należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 kpa. Jednakże, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 534/14). Na wezwanie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy złożył dodatkowe wyjaśnienia w pismach z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r.

Należy również mieć na uwadze, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek wykonywania swojej zawodowej działalności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Skoro rzeczoznawca majątkowy dokonując w ramach obowiązujących przepisów prawnych wyceny nieruchomości wykorzystuje zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również działa w oparciu wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki - to ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością.

Podkreślenia wymaga, iż rzeczoznawca majątkowy nie może odmówić pełnienia funkcji biegłego sądowego - stosownie do art. 174 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a biegłych sądowych z zakresu szacowania nieruchomości powołuje się lub ustanawia spośród osób posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie rozdziału 4 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami - Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, stosownie do art. 174 ust. 4 tej ustawy

Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżąca mogła również skorzystać z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.

Z żadnej z tych możliwości skarżąca nie skorzystała, co prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego, który organy przyjęły do ustalenia wysokości odszkodowania, należnego od skarżącej, nie zostały udowodnione.

W ocenie Sądu bezzasadnym jest również zarzut skarżącej, że to na organie spoczywa obowiązek zlecenia wykonania kontroperatu przez innego rzeczoznawcę lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem wyjaśnienia zaistniałych w toku postępowania wątpliwości co do sporządzonego w sprawie operatu. Należy bowiem mieć na uwadze, że to nie organy orzekające w niniejszej sprawie, a strona skarżąca miała wątpliwości i niejasności co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. Wobec powyższego, to nie organy ale strona skarżąca powinna podejmować działania mające na celu skuteczne zakwestionowanie operatu jako środka dowodowego.

Z uwagi na to, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest zdaniem Sądu zgodny z prawem, organy miały w pełni podstawy do ustalenia odszkodowania na jego podstawie. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadnie.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności zarzuconych przez stronę skarżącą naruszeń art. 7, art. 77 § 1, art. 107 §3 oraz 84 kpa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.