Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2903/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r. nr [...]. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania złożonego przez firmę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...] od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...], przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr ewid. A, B oraz C dla inwestycji projektowanej przez stronę odwołującą się, a polegającej na budowie dwóch pawilonów handlowo-usługowych z miejscami postojowymi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w związku z art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn: Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] 2003 r. firma [...] Spółka z o.o. z [...] zwróciła się do Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch pawilonów handlowo-usługowych z miejscami postojowymi na działkach nr A, B i C, położonych w [...], przy ul. [...].

Organ pierwszej instancji po wszczęciu stosownego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wskazanego terenu dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Od decyzji tej odwołanie złożyła strona wnioskująca. Strona podniosła, że ustalenia planu przeznaczające teren pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie wykluczają realizacji obiektów usługowych. Strona wniosła o dokonanie weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że ze względu na to, że niniejsza sprawa została wszczęta [...] 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., zgodnie z jej art. 85 ust. 1 do rozstrzygnięcia tej sprawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególnych przypadkach po uzgodnieniu z organami administracji specjalnej. Podstawową czynnością kontroli prawidłowości rozstrzygnięć spraw z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania jest zatem porównanie rodzaju oraz lokalizacji projektowanej 'inwestycji z ustaleniami w/w "planu urbanistycznego" danej miejscowości, ewentualnie również ze wskazaniami zawartymi w opiniach administracji specjalnych, a także sprawdzenie prawidłowości przeprowadzonej procedury przygotowania i wydania takiej decyzji.

Podkreślono w uzasadnieniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czyli "plan urbanistyczny" danej miejscowości jest prawem lokalnym, ustalanym przez lokalne władze uchwałodawcze (tu: Radę Miejską) i obliguje lokalne władze wykonawcze (tu: Burmistrza) do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 43 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z prawem oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zasadą "a contrario" w przypadku stwierdzenia sprzeczności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami planu należy odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wskazanego terenu.

Analiza dostarczonej dokumentacji wskazuje jednoznacznie - w ocenie Kolegium - że lokalizacja przedmiotowych działek wymienionych we wniosku inwestora i określonych graficznie na załączniku graficznym znajduje się na kilku wydzielonych urbanistycznie obszarach określonych symbolami 1 - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz 2 - tereny urządzeń gazownictwa (kopalnictwo). Ustalenia tekstowe planu dla terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego mówią wprawdzie o uzupełniających urządzeniach i usługach towarzyszących, ale wyłącznie o zasięgu lokalnym, dostosowanym wielkością do programu użytkowania podstawowego i obejmujących enumeratywnie wymienione: urządzenia infrastruktury społecznej i technicznej, tereny zieleni - skwery i zieleńce oraz urządzenia komunikacyjne. Proponowana, duża inwestycja komercyjna - dwa pawilony handlowo-usługowe z miejscami postojowymi o orientacyjnej kubaturze łącznej [...] m3 i łącznej powierzchni zabudowy ok. [...] m2 żadną miarą nie mieści się w tak sprecyzowanych ustaleniach urbanistycznych dla terenu o symbolu 1 (obejmującym większą część działki nr B Również sprecyzowane w poprzednim planie z 1991 r., a podtrzymane w obecnym z 1998 r. ustalenia tekstowe dla terenu 2 (część działki nr B oraz nr A i C) mówiące wyłącznie o terenach urządzeń gazownictwa nie dają podstaw do lokalizacji w tym miejscu proponowanej inwestycji usługowej.

Podkreślono w uzasadnieniu decyzji, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora, słusznie zatem wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia możliwości zlokalizowania na wskazanym terenie, określonego we wniosku zamierzenia o konkretnej funkcji, z uwagi na jej sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu.

Kolegium wskazało, że uchybieniem decyzji jest przytoczenie w podstawie jej wydania wyłącznie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gorlice zatwierdzonego 6 maja 1991 r. uchwałą Rady Miejskiej nr 106/XVII/91. W odniesieniu do przedmiotowego terenu obowiązuje bowiem zmiana planu, zatwierdzona w 1998 r. i w zasadzie wystarczyło przytoczenie tego prawa lokalnego. Ponieważ jednak wspomniana zmiana planu opiera się na poprzednim planie, zaś w sentencji decyzji wskazano również na Dziennik Urzędowy Województwa Nowosądeckiego, w którym opublikowano uchwałę zatwierdzającą tę zmianę, wraz z całym miejscowym planem stanowiącym właściwą podstawę prawną dla badanej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium uznało, że nie może to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę fakt, że projektowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w rysunku oraz w tekście obowiązującej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonej przez Radę Miejską w Gorlicach Uchwałą Nr 451/LI/98 z dnia 17 czerwca 1998 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 33/98, poz. 144, zaś procedura jej wydania oraz zasady sformułowania odpowiadają przepisom Kodeksu Postępowania Administracyjnego i cyt. 2 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa decyzja SKO w [...], jak i wcześniejsza decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] zasługują na uchylenie. Podniesiono, że wniosek Spółki dotyczył realizacji dwóch pawilonów o powierzchni zabudowy do [...] m2 w terenie w części przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne a w części pod tereny urządzeń gazownictwa.

Nie ma wątpliwości, w ocenie strony skarżącej, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe można realizować obiekty handlowo-usługowe. Pośrednio potwierdza to także decyzja Kolegium. Jeżeli więc plan zagospodarowania przestrzennego nie wyznacza żadnych kryteriów dotyczących wielkości zabudowy handlowo-usługowej, organy administracji nie mają podstaw prawnych, by takie kryteria wprowadzać.

Podniesiono, że organy obydwu instancji nie rozpatrzyły w sposób poprawny wniosku spółki. Jeżeli bowiem spółka zwracała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów o powierzchni zabudowy "do określonej powierzchni", w terenie, który posiadał w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia w części dopuszczające lokalizację obiektu handlowo-usługowego a w części (ewentualnie) wykluczające taką lokalizację, to zdaniem spółki, wniosek winien zostać rozpatrzony pozytywnie w odniesieniu do tej części terenu, która umożliwia zabudowę. Jeżeli natomiast istniałyby w planie miasta zapisy ograniczające wielkość zabudowy, to dodatkowo, w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod zabudowę, kryteria te winny zostać ujawnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację, odniósł się do zarzutów strony skarżącej oraz wniósł o oddalenie skargi.

Kolegium podniosło, że strona skarżąca w niewłaściwy sposób pojmuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie urbanistyczne terenu objętego wnioskiem dotyczy dwóch obszarów zainwestowania miejskiego, wydzielonych liniami rozgraniczającymi jako tereny o różnych przeznaczeniach i różnych zasadach zagospodarowania. Teren oznaczony symbolem 2 został w planie przeznaczony pod urządzenia gazownictwa. Funkcja pawilonów handlowo-usługowych jest zatem bez wątpienia sprzeczna z funkcją terenu ustaloną w planie. Natomiast teren oznaczony symbolem 1 stanowi wg planu tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, gdzie dopuszcza się tylko lokalizację "urządzeń i usług towarzyszących, o zasięgu lokalnym, dostosowanych wielkością do programu użytkowania podstawowego". W części tekstowej planu wymienia się zresztą dalej te urządzenia i usługi, zaliczając do nich jedynie skwery i zieleńce oraz urządzenia infrastruktury społecznej, technicznej i komunikacyjnej. W przypadku zabudowy tego rodzaju, w teorii i praktyce urbanistycznej przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się np. osiedlową sieć elektroenergetyczną ze stacją trafo, itp., przez urządzenia infrastruktury społecznej rozumie się np. wolnostojące reklamy i małe skwery - place zabaw dla dzieci, wyposażone w huśtawki lub elementy sportowe, natomiast przez urządzenia komunikacyjne rozumie się np. znaki drogowe i przyuliczne zatoki postojowe. Są to więc przede wszystkim niewielkie elementy przestrzenne, umożliwiające lub ułatwiające codzienne życie okolicznych mieszkańców, zasiedlających domy jednorodzinne.

Kolegium podniosło, że projektowane dwa pawilony handlowo-usługowe o łącznej kubaturze [...] m3 i łącznej powierzchni zabudowy ok. [...] m2 nie mogą być więc żadną miarą uznane jako urządzenia i usługi towarzyszące mieszkalnictwu jednorodzinnemu. Już organ pierwszej instancji słusznie uznał, że proponowana inwestycja stanowiłaby znaczący pod względem przestrzennym i funkcjonalnym kompleks zabudowy usługowej, o charakterze zdecydowanie ponadlokalnym, nie mieszczącym się w ustalonej planem głównej funkcji urbanistycznej tego obszaru ani swoją wielkością, ani wpływem na środowisko społeczne. Funkcję tę plan wyraźnie wydzielił liniami rozgraniczającymi i określił opisowo symbolem 1. Zasięg przestrzenny i funkcjonalny zamierzeń budowlanych lokalizowanych na terenach budownictwa jednorodzinnego jest więc kwestią zasadniczych pryncypiów urbanistycznych i nie może być dowolnie interpretowany. Nie chodzi tu o brak podstaw prawnych do wprowadzania kryteriów dotyczących wielkości zabudowy handlowo-usługowej, ale o brak podstaw prawnych do lokalizowania obiektów handlowo-usługowych na terenach przeznaczonych wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne. Lokalizacja proponowanego zamierzenia w tym miejscu wymagałaby przeprowadzenia zmiany ustaleń miejscowego jako obowiązującego prawa lokalnego, tj. w sposób określony procedurą ustaloną w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717), a także w związku z przepisami przejściowymi tej ustawy, regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...], przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr ewid. A, B oraz C dla inwestycji projektowanej przez stronę odwołującą się, a polegającej na budowie dwóch pawilonów handlowo-usługowych z miejscami postojowymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Decyzje organów obydwu instancji zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że zgodność lub brak zgodności inwestycji z planem i przepisami prawa może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni przepisów prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast interpretacji planu organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przepisania niektórych postanowień planu w uzasadnieniu swojej decyzji. Stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w istocie merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, podkreślić należy, że obowiązek należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadku decyzji odmownej. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej nie tylko sprzyja powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna, jest jednak zasadna i że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej, ale również wywiera wpływ na rozmiary postępowania, na wnoszenie odwołań w administracyjnym toku instancji oraz na zaskarżanie decyzji ostatecznych do sądu administracyjnego. Zaniechanie przez organy administracji uzasadniania swoich decyzji administracyjnych w sposób przekonujący i zgodny z wskazanymi powyżej zasadami powoduje wadliwość tych decyzji w stopniu przemawiającym za ich uchyleniem, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998r, l SA/Gd 1651/96). Zawierające trzy zdania uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się do stwierdzenia, iż w sprawie został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do przytoczenia treści art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wskazania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego dla obszaru określonego symbolem 1 - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz 2 - tereny urządzeń gazownictwa. Uzasadnienie to nie realizuje wymogów art. 107 §3 k.p.a. nie dając jednocześnie podstaw do twierdzenia, że w sprawie zostało należycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

W tym stanie rzeczy istniała podstawa do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 §2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu pierwszej instancji w takiej sytuacji naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji prowadzi w istocie do rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organ drugiej instancji w związku z koniecznością przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w drugiej instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2000 r., V SA 359/00, LEX nr 51287, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, LEX nr 43238).

Na podstawie akt sprawy nie jest ponadto możliwe ustalenie, czy wydane w sprawie decyzje zapadły w oparciu o właściwą podstawę prawną. Wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu [...] 2003 r., co niewątpliwie uzasadniało prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 1 obowiązującej w chwili orzekania przez organy obydwu instancji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a zatem po złożeniu wniosku przez inwestora. Należy jednak mieć również na uwadze treść art. 87 ust. 3 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Organy obydwu instancji nie wyjaśniły, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gorlice, na którego ustalenia się powoływały obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. i w chwili podejmowania rozstrzygnięć przez te organy. Ze stanowiska organu odwoławczego wynika, że plan miejscowy uchwalony w 1991 r. został w części zmieniony uchwałą z 1998 r. Nie wyjaśniono jednak charakteru dokonanej w 1998 r. zmiany planu uchwalonego w 1991 r., a zwłaszcza czy uchwała z 1998 r. modyfikowała plan miejscowy z 1991 r., czy też na jej podstawie uchwalono nowy plan miejscowy dla określonego terenu.

Trzeba bowiem podkreślić, że art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przyjmował zasadę, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, traciły moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, tj. z końcem 2002 r. Wyjątek od tej zasady przewidywał art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. stanowiący, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, tj. przed końcem 2002 r. rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan miejscowy zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, tj. nie dłużej niż do końca 2003 r. W aktach sprawy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej stwierdzić, czy podjęto we wskazanym terminie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. W konsekwencji nie wyjaśniono, czy postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno toczyć się w zwykłym trybie przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., czy też w trybie uregulowanym w art. 44 tej ustawy, a dotyczącym wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Tymczasem w aktach sprawy dokumentacji tej brakuje. Jedynym nawiązaniem do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedna strona nieczytelnej kserokopii części graficznej planu dołączona do wniosku inwestora. Nie jest możliwa w związku z tym ocena prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji. Uchybienie powyższe istotne samo w sobie, ma na gruncie niniejszej sprawy szczególne znaczenie, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że podstawą wydania decyzji negatywnej było stwierdzenie przez organy sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Sąd nie jest w związku z tym w stanie ocenić również zasadności zarzutów strony podnoszonych w powyższym zakresie, a tym samym legalności decyzji z punktu widzenia jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a charakter tych uchybień nie pozwala na zweryfikowanie zasadności zarzutów skarżącej odnoszących się do meritum sprawy. Uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy się zważy, że nie zostały wyjaśnione okoliczności bezpośrednio oddziałujące na merytoryczną treść decyzji.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2003 r., znak: [...]

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).