Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4180/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 279/16 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. R. kwotę 3925 (trzy tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Sz 279/16 oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie upoważnienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadził w dniach od [...] grudnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. kontrolę w przedsiębiorstwie X z siedzibą w W..

Zakres kontroli obejmował okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., a w jej trakcie stwierdzono naruszenia polegające na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy oraz nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli, nałożył na przedsiębiorcę J.R. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za uchybienia w zakresie lp. 5.2.1; 5.2.2; 5.3.1, 5.3.2, 6.3.7, 6.3.9, 6.3.11, 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 4 pkt 22, art. 5a, art. 7a, art. 11, art. 14, art. 92 a ust. 1 - 6, art. 92 b, art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 6.3.7, lp. 6.3.9, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6-8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 14, art. 15, art. 16 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 25, art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych, że kierowca:

- G. R. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniach: [...] marca 2014 r. o [...] godzinę i [...] minut, [...] marca 2014 r. o [...] godziny i [...] minut, [...] marca 2014 r. o [...] minut, [...] marca 2014 r. o [...] godzinę i [...] minuty,[...] marca 2014 r. o [.]]] minut, [...] kwietnia 2014 r. o [....] godziny i [...] minuty, [...] kwietnia 2014 r. o [...] godziny i [...] minut, [...] kwietnia 2014 r. o [...] minut, [...] kwietnia 2014 r. o [...] godziny i [...] minut, [...] maja 2014 r. o [...] minut, [...] maja 2014 r. o [...] minuty,

- W. W. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniach: [...] marca 2014 r. o [...] minut, [...] marca 2014 r. o [...] minut, [...] marca 2014 r. o [...] minut, [...] maja 2014 r. o [...] minut.

Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, a zatem kara za powyższe naruszenia (lp. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.) wynosi w łącznej wysokości 7.650 zł.

Odnosząc się do naruszenia wskazanego pod lp. 5.3 załącznika nr 3 do ww. ustawy, organ po przytoczeniu treści art. 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 uznał za wykazane, że G. R. skrócił dzienny czas odpoczynku w dniach [...]-[...] maja 2014 r. o [...] minut, zaś w dniach [...]-[...] maja 2014 r. o [...] minut, natomiast kierowca W. W. skrócił dzienny czas odpoczynku w okresach [...]-[...] marca 2014 r. o [...] godziny i [...] minut, [...]-[...] maja 2014 r. o [...] minut, .[]].-[...] maja 2014 r. o [...] godzinę i [...] minut. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że kara łączna w tym przypadku wynosi 1.300 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, w toku kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzono bezspornie na podstawie okazanych wykresówek, że brak jest danych potwierdzających przebycie przez pojazd o nr rej. X (X) w dniach [...] marca – [...] marca 2014 r. - 445 km, zaś przez pojazd o nr rej. X w dniach [...] –[...] kwietnia 2014 r. – [...] km i w dniach [...] kwietnia – [...] maja 2014 r. - 382 km.

Przedsiębiorca pomimo wezwania nie przedstawił innych wykresówek z wymienionych pojazdów uzasadniających przebycie wskazanych kilometrów, a nadto oświadczył, iż każdy w powyższych przebiegów zarejestrowany był na jednej wykresówce z jednego dnia, jednakże nie dysponuje takimi wykresówkami i nie jest znana mu przyczyna braku wskazanych dokumentów.

Z kolei z analizy okazanych do kontroli danych cyfrowych dotyczących kierowcy W. W., wynika brak danych o okresach aktywności tegoż kierowcy w następujących dniach: [...],[...], [...] i [...] marca 2014 r.

Również i w tym przypadku przedsiębiorca nie okazał wykresówek ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w wymienionych dniach. Zgodnie z treścią lp. 6.3.7 załącznika do ustawy sankcjonującego nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, kara pieniężna za każdy dzień wynosi 500 zł, a skoro strona nie udokumentowała 7 dni, to organ I instancji słusznie wymierzył za to naruszenie karę w łącznej wysokości 3.500 zł.

W ustosunkowaniu się do zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż za wypełnienie przez przedsiębiorcę w czasie kontroli w przedsiębiorstwie obowiązku udokumentowania sczytania danych cyfrowych z karty kierowcy czy też okazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu należy uznać taką sytuację, gdy przedsiębiorca przedkłada inspektorom ITD stosowne dokumenty, pliki cyfrowe w terminie wyznaczonym przez kontrolujących. Okazanie przez przedsiębiorcę w późniejszym okresie niż termin wyznaczony przez inspektorów, w szczególności w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie, nie można uznać za realizację obowiązku w omawianym zakresie. Dokumentacja stwierdzająca powyższy fakt powinna znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być okazywana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących inspektorów, a zgodnie z treścią lp. 6.3.7 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, kara nakładana jest za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Dalej organ podniósł, że materiał dowodowy potwierdza fakt naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku sczytywania danych cyfrowych z kart kierowców co 28 dni, skoro dane cyfrowe dotyczące G. R. pobrano [...] kwietnia 2014 r. a następnie [...] czerwca 2014 r., zaś W. W. [...] marca 2014 r., a następnie [...] czerwca 2014 r. Za powyższe naruszenie stosownie do lp. 6.3.11 załącznika do ustawy nałożono karę w łącznej wysokości 1.000 zł.

Według organu, przedsiębiorca zaniechał także systematycznego (co 90 dni) sczytywania danych z pojazdów o nr rej. X i nr rej. X Z wyjaśnień strony wynika, iż analiza struktury plików wskazuje, że zostały one odczytane kompletnie i zawierają prawidłowy podpis cyfrowy, zaś zarejestrowany brak aktywności we wskazanych pojazdach nie był znany kontrolowanemu podmiotowi. W dniu [...] stycznia 2015 r. strona przedstawiła plik cyfrowy z danymi z pojazdów wczytanymi w dniu [...] stycznia 2015 r., wobec czego organ I instancji słusznie przyjął wyjaśnienia strony i nie stwierdził naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego. Przedsiębiorca nie przedstawił dodatkowych plików potwierdzających wczytanie lub próbę wczytania danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w ww. pojazdach w okresie kontroli tj. od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. Za datę wczytania danych trafnie uznano zatem, w przypadku pierwszego pojazdu dzień [...] czerwca 2014 r., a w przypadku drugiego dzień [...] czerwca 2014 r., co oznacza naruszenie obowiązku terminowego wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy), za które to kara wynosi w łącznej wysokości 1.000 zł.

Następnie organ wskazując na treść lp. 6.3.9 załącznika do ustawy oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 stwierdził, że przedsiębiorca nie okazał pełnych danych o okresach aktywności kierowcy Grzegorza Romańczyka za 63 dni i Waldemara Wdowiaka na 2 dni, jak i nie przedłożył wykresówek ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców w tych dniach. Przy czym analizowano nie tylko dane cyfrowe zarejestrowane na karcie kierowcy ale także dane z pojazdów oraz inne dokumenty okazane do kontroli. Omawiane naruszenie faktycznie miało miejsce, a zatem kara pieniężna w łącznej wysokości 19.800 zł została naliczona zgodnie z przepisami prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozważając możliwość zastosowania przepisów warunkujących zwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności wskazał, że dowody przedstawione przez stronę w toku postępowania oraz tezy zawarte w odwołaniu nie potwierdzają spełnienia przesłanek określonych w art. 92b i 92c ustawy. Nadto podkreślił, że organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne znajdujące odzwierciedlenie w dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych, potwierdzają ustalenia organu, że w okresie objętym kontrolą skarżąca będąca przedsiębiorcą dopuściła się licznych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżącej, i uznał, że w toku postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym prawidłowo zebrano jak i właściwie rozpatrzono cały materiał dowodowy. Sąd uznał, że zgromadzone dowody potwierdzają, że skarżąca podczas kontroli w przedsiębiorstwie udostępniła niepełne dane o okresach aktywności kierowcy G. R. w zakresie 63 dni i W. W. co do 2 dni jak i nieokazała wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę W. W. za okres [...] dni ([...]-[...] marca 2014 r.), czym dopuściła się naruszenia lp. 6.3.9 i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 r., poz. 1414 ze zm. dalej: u.t.d.). Nadto to nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że to na skarżącej spoczywał obowiązek przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa dokumentacji pracowniczej i okazywania na żądanie podmiotów kontrolujących przestrzeganie przepisów dotyczących transportu drogowego, wykresówek, danych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd przytoczył treść przepisów oraz orzecznictwo, konkludując, iż zaświadczenie stanowi zasadniczy dowód potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu, zaś jego okazanie, czy to w toku kontroli drogowej czy w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa, przesądza o prawidłowym wywiązaniu się przez przedsiębiorcę z nałożonych przez ustawodawcę obowiązków.

Dalej Sąd wskazał, iż fakt nieprowadzenia pojazdu, nie zawsze świadczy o tym, że kierowca miał czas wolny od pracy, ponieważ mógł on np. wykonywać inną pracę czy przebywać na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym istotne znaczenie ma nie tylko właściwe udokumentowanie aktywności kierowcy, ale także jego nieaktywności.

W przedmiotowej sprawie podmiot kontrolujący dwukrotnie wzywał skarżącą (tj. pismami z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r.) do przedłożenia m.in. wykresówek, danych cyfrowych oraz wydruków z kart kierowców i z tachografów cyfrowych jak i dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdów wszystkich kierowców. W ustalonym stanie faktycznym skarżąca powinna była zatem udostępnić, żądane dane i dokumenty, za wszystkie dni okresu objętego kontrolą a czego w sprawie - jak trafnie wywiódł organ dokonując analizy dowodów okazanych przez stronę - nie uczyniła. W tej sytuacji nie zachodziła zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Sąd odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej wskazał, że ustawodawca w art. 4 pkt 22 lit.a u.t.d. wskazał, że użyte w ustawie określenie "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosownych w transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu powyższe rozporządzenie przed dniem wydania zaskarżonej decyzji zostało uchylone przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., jednakże nie jest słuszna argumentacja skargi, że z uwagi na powyższą okoliczność, podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nastąpiło z przekroczeniem przysługujących mu uprawnień oraz w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa.

Sąd wymienił, iż po pierwsze, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, czego nie dostrzega skarżąca, przywołał nie tylko art. 34 rozporządzenia 165/2014, lecz również art. 15 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 stosownie do którego "Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.".

Po drugie, co do zasady dla oceny wywiązania się podmiotu wykonującego transport drogowy z obowiązku wynikającego z przepisów unijnych, a odnoszącego się do kwestii użytkowania kart kierowcy i wykresówek, miarodajny był stan prawny z daty zdarzenia (tj. powstania deliktu administracyjnego). Skoro, zatem w okresie objętym kontrolą, tj. [...] grudnia 2013 r. – [...] grudnia 2014 r., rozporządzenie 3821/85 obowiązywało, to tym samym organy miały uprawnienie do zweryfikowania, czy przepisy w nim wskazane, nie zostały naruszone.

Skład orzekający w sprawie w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1047/10, zgodnie z którym naruszenie prawa, jako delikt administracyjny, skutkuje bezpośrednio powstaniem materialnoprawnego stosunku administracyjnego między stroną, a organem administracji publicznej, który nawiązuje się z datą zaistnienia zdarzenia, który to moment określa treść obowiązku administracyjnego. Decyzja administracyjna, stanowiąca konsekwencję tego naruszenia, jedynie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, dostępna w Internecie).

Po trzecie Sąd wskazał, art. 34 rozporządzenia 165/2014, który wszedł w życie 2 marca 2015 r. (art. 48), nie anulował obowiązku pełnego udokumentowania aktywności kierowcy, a wręcz przeciwnie stanowi jego kontynuację, gdyż w swojej treści jest zbieżny z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 3821/85. Mianowicie również przewiduje, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Przy czym nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów, zaś wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Z rozporządzenia 165/2014 wynika wprost, że wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 48), zaś odesłania do uchylonego rozporządzenia 3821/85 uznaje się za odesłania do rozporządzenia 165/2014 (art. 47), co znajduje również zastosowanie w przypadku art. 4 pkt 22 u.t.d. Z kolei na mocy art. 46 w zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo - do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu - przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia.

Wobec powyższego zdaniem Sądu stwierdzić należy, że wskazana przez stronę zmiana przepisów unijnych nie pozbawiła organu odwoławczego uprawnienia do orzekania w przedmiocie kary pieniężnej w zakresie naruszenia lp. 6.3.7 oraz 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d., zaś powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zarówno przepisów rozporządzenia 165/2014 oraz rozporządzenia 3821/85, nie stanowi o naruszeniu prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, jak i procesowe i czy miało ono wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej w wyniku działań organu kontrolnego z przekroczeniem uprawnień w aspekcie art. 4 pkt 22 w związku z art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 1414 z 2013 roku);

3) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przydzieleniu uprawnień kontroli drogowej w aspekcie postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i. Rady nr 165/2015 funkcjonariuszom inspekcji Transportu Drogowego.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach powołanej wyżej podstawy kasacyjnej należy podkreślić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w tym przepisie prawa strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. wiąże ten zarzut, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 8 i str. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej), z brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszeń określonych w Ip. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika numer 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W ocenie kasatora działania przewoźnika w zakresie wczytywania odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy, przy uwzględnieniu maksymalnych okresów na wczytanie danych, to jest 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, nie zostały właściwie ustalone i ocenione przez organ administracji publicznej, a Sąd I instancji dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej nie zajął w tym zakresie stanowiska, jak również co do wskazanych wyżej naruszeń nie poddał ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze (vide uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz.U.UE.L2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy oraz 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni, a danych z tachografu cyfrowego co najmniej raz na 90 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać zczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień. Istota problemu sprowadza się więc do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Niewątpliwie Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których nie odniósł się do kwestii prawidłowego zastosowania przez organ art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przy jednoczesnym pominięciu wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia Komisji, który stanowi wyraźnie: "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności." W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd o tym, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez GITD przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców i tachografów cyfrowych. Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Ponadto z treści art. 2 rozporządzenia Komisji, wynika jednoznacznie, że rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

W związku z powyższym podnieść należy, że okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny, opisany wyżej, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i danych z tachografu cyfrowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględni stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając także na uwadze zasady wynikające z treści art. 134 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.