Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 139/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. R., M. R. i E. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. R. i E. R. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek K. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych w mieszkaniu nr [..] w budynku przy ul. O. w G. Powiatowy Inspektor postanowieniem z 28 marca 2012 r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych realizowanych w tym lokalu i nakazał E. R. i M. R. zabezpieczenie terenu budowy oraz przedłożenie inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych.

Następnie decyzją z 28 maja 2012 r., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor orzekł o braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w przedmiotowym lokalu. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania B. R. i K. R., została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5 lipca 2012 r..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 7 grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ ponownie nałożył na E. R. i M. R. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w lokalu nr [...] we wskazanym budynku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 stycznia 2013 r..

W tym celu nakazał zdemontowanie podłączenia dwóch piecyków typu "koza" na paliwo stałe od przewodów kominowych, zamurowanie otworów w przewodach kominowych, które pozostaną po demontażu podłączeń odprowadzenia dymu z tych piecyków, przywrócenie ściany o grubości 50 cm do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu o szerokości 81 cm prowadzącego z korytarza do pomieszczenia kotłowni, wykonanie w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym otworu przejściowego o wysokości w świetle co najmniej 190 cm oraz przedłożenie oświadczenia osoby nadzorującej wykonanie czynności wymienionych w pkt 1 a–d o sposobie wykonania robót wraz z opinią mistrza kominiarskiego dotyczącą szczelności wykonanych zamurowań.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor stwierdził, że w przedmiotowym lokalu wykonano podłączenia dwóch piecyków typu "koza". Jeden piecyk kominkowy został zainstalowany 10 lat temu, natomiast w pokoju zlokalizowanym przy schodach w miejsce pieca kaflowego postawiono żeliwny piecyk na drewno podłączony do tego samego przewodu kominowego, do którego uprzednio podłączony był piec kaflowy.

Organ I instancji na podstawie dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji stwierdził, że piecyki typu "koza" podłączone zostały do przewodów kominowych dymowych o przekroju 12 cm, co jest niezgodne z przepisem § 145 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na dyspozycję § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ I instancji uznał również, że wejście do pomieszczenia kotłowni nie posiada wymaganej minimalnej wysokości. W przedłożonej inwentaryzacji otwór ten został opisany jako otwór o wymiarach 80/185 i wskazany jako "wyburzony".

Organ stwierdził, że przedłożone opracowania techniczne wskazują, że otwór w ścianie nośnej nie posiada nadproża gwarantującego przeniesienie obciążeń z wyższych kondygnacji, dlatego uznał, że otwór ten winien być zamurowany w technologii ściany murowanej. Natomiast z uwagi na okoliczność, że do pomieszczeń technicznych musi być zapewniony dostęp, nakazał wykonanie nowego otworu o wymaganej przepisami wysokości w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że pozostały zakres robót, obejmujący wykonanie ścianek działowych, montaż stolarki okiennej, wykonanie wylewek betonowych wraz z izolacjami przeciwwodnymi i cieplnymi, wykonanie nowych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, sanitarnej, wykonanie otworów nawiewnych do wszystkich pomieszczeń oraz wentylacji typu : "z" w łazience wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie naruszający konstrukcji budynku, zapewniający bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno-sanitarne.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ stwierdził, że przebudowa lokalu nr [...] wymagała pozwolenia na budowę, a brak jego uzyskania przez inwestora uzasadniał zastosowanie procedury naprawczej wynikającej z art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane i obciążenie go obowiązkami, których wykonanie doprowadzi lokal do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r. odwołania wnieśli B. R. i K. R. oraz M. R.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części określającej nałożone obowiązki naprawcze i uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania robót ustalając nowy termin.

W uzasadnieniu podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu I instancji o konieczności wszczęcia procedury naprawczej z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Uznał, że nałożone obowiązki w pełni korespondują z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, a ich wykonanie doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w lokalu przy ul. O. w G.

Odnosząc się do treści odwołania B. i K. R. organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wynikającego z przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do treści odwołania M. R. stwierdził, że materiał dowodowy, w tym ekspertyza techniczna sporządzona przez I. W., jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a zgodnie z przepisem § 132 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kominki mogą być usytuowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacyjnej indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych o określonych parametrach.

Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy umieszczenia piecyków z punktu widzenia wszystkich mających zastosowanie przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia, tym niemniej stwierdził, że sam fakt, że przewody dymowe, do których zostały podłączone, posiadają mniejszy przekrój niż wymagany przepisami daje podstawę do wydania nakazu ich demontażu. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w dniu 7 marca 2013 r. dokonał kolejnych oględzin w celu weryfikacji dokonanych wcześniej ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki oznaczonej jako "Ł" na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Po dokonaniu pomiarów stwierdził, że ściana pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym jako "P1" a pomieszczeniem łazienki oznaczonym "Ł" nie jest "pocieniona". Tym samym organ I instancji wycofał się z ustaleń wcześniejszych dokonanych w dniu 10 stycznia 2012 r..

K. R. oraz E. i M. R. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

K. R. wniósł o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo. Wyjaśnił, że lokal mieszkalny w G. przy ul. O., którego jest współwłaścicielem, został nielegalnie przebudowany przez współwłaścicieli M. i E. R. bez jego zgody i wiedzy oraz bez zgody jego żony B. R. Przebudowa narusza przepisy budowlane. Skarżący wskazał na likwidację ściany nośnej budynku, co powoduje pęknięcia ścian na ostatniej kondygnacji, obniżona została powierzchnia posadzki, podkopy wykonano poniżej ław fundamentowych budynku, przerobiono także instalację wodną, elektryczną i gazową. Skarżący wskazał, że inwestorzy dopuścili się również przeróbki i nielegalnej eksploatacji przewodów kominowych (dymowych i wentylacyjnych), gdyż zamontowali w przedmiotowym lokalu piece typu "koza", w wyniku czego pozbawili skarżącego i jego żonę wentylacji w mieszkaniu nr [...], którym zarządzają. Skutkiem tego w pokoju tego lokalu wydobywał się dym, co zagrażało życiu i zdrowiu jego mieszkańców. Skarżący zakwestionował również wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania określonych robót.

E. i M. R. zażądali w skardze uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W sposób chronologiczny przestawili stan faktyczny sprawy, zarzucając przede wszystkim błędy i nieścisłości w ustaleniach faktycznych. Skarżący kwestionowali uznanie budynku przy ul. O. w G. za budynek wielorodzinny, albowiem za takim twierdzeniem nie przemawiają żadne argumenty prawne wywodzone z przepisów prawa budowlanego. Podważyli także ustalenia co do występowania w lokalu nr [...] kominków. Skarżący uważają, że w lokalu tym nie ma kominków, o czym wyraźnie pisali już w odwołaniu, a poza tym nie uwzględniono protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 marca 2013 r., w którym stwierdzono, że przewody kominowe dymne mają przekrój 15x15 cm. W odniesieniu do nałożonych obowiązków zamurowania otworu prowadzącego z korytarza do kotłowni oraz wykonania w ścianie działowej otworu przejściowego o wysokości co najmniej 190 cm skarżący powtórzyli argumentację odwołania, twierdząc, że lokal nr [..] jest piwnicą, do której nie można stosować norm właściwych lokalom mieszkalnym. Wobec powyższego otwór wejściowy prowadzący do tego pomieszczenia z piwnicy nie będzie nigdy spełniał norm wskazanych przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 674/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2012 r..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż budynek mieszkalny położony w G. przy ul. O. stanowi przedmiot współwłasności małżonków B. i K. R. w ½ części oraz M. i E. R. w ½ części. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nie budzi również w sprawie wątpliwości, że współwłaściciele tej nieruchomości – E. R. i M. R. przeprowadzili w pomieszczeniach znajdujących się w poziomie piwnicy budynku, a określonych przez orzekające w sprawie organy jako lokal nr [...], roboty budowlane, które organy obu instancji zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. Roboty budowlane przeprowadzone zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, że w wyniku przebudowy tego lokalu nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania zawarty w przepisach art. 50 i 51 ustawy.

Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 51 ustawy są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. Tym samym ustalenie zakresu wykonanych robót ma podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Inwestycja przeprowadzona w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu wielu robót budowlanych, których zakres i charakter nie został prawidłowo ustalony i oceniony przez organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Ze względu na przedmiot polegający przebudowie, a mianowicie pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowiącym współwłasność dwóch małżeństw, przeprowadzenie procedury naprawczej nie mogło odbywać się w oderwaniu od oceny uprawnień inwestorów E. R. i M. R. do przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych. Kwestii tej organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w częściach budynku stanowiących przedmiot współwłasności wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przeprowadzenie robót budowlanych kwalifikowanych jako przebudowa przedmiotu współwłasności jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, dla swojej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.

Powołując się na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. Natomiast organy obu instancji rozpatrując kontrolowaną sprawę nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie.

Nadto zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych w pomieszczeniach zlokalizowanych w poziomie piwnicy budynku przy ul. O. w G. i ustalenie działań niezbędnych do ich legalizacji w trybie art. 51 ustawy.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedlał ustalonego stanu faktycznego i tym samym nie uzasadniał podjętego rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji zaistniałej samowoli. Przede wszystkim uchybienia proceduralne, a zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, nie pozwalały na ostanie się zaskarżonych decyzji w mocy. W żadnych z dwóch przeprowadzonych oględzin nieruchomości przy ul. O. w dniach 10 stycznia 2012 r. i 7 marca 2013 r. nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości K. i B. R., podczas gdy obowiązek zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu ma charakter bezwzględny i nie może być ograniczony w żaden sposób, o ile strona sama nie zrezygnuje ze swojego uprawnienia. Wszystkie strony postępowania powinny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotu sporu, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału.

Dodatkowo Sąd podzielił zarzuty skargi co do wielu rozbieżności i niekonsekwencji ujawnionych w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim dotyczą one ustaleń w zakresie parametrów przewodów kominowych, do których podłączone zostały dwa piece typu "koza" w pomieszczeniu znajdującym się w poziomie piwnicy budynku przy ul. O. w G. Z inwentaryzacji technicznej, na której oparł się organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalając w decyzji obowiązki wynika, że przekrój przewodu kominowego wynosi 12 cm, co jest niezgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem z protokołu drugich oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 7 marca 2013 r. wynika, że przekrój przewodów kominowych wynosi 15 cm, co byłoby zgodne z wymogami § 145 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Do tych rozbieżności nie ustosunkował się organ odwoławczy, który to w uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę na zmianę ustaleń w zakresie pocienienia ściany zlokalizowanej w pomieszczeniu łazienki, stwierdzając, że organ I instancji po powtórnych oględzinach wycofał się z twierdzenia, że ściana ta została "pocieniona". Podkreślić przy tym należy, że oględziny te zostały przeprowadzone przez organ I instancji już po wydaniu decyzji, a więc po zakończeniu postępowania przed tym organem.

W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy w niewystarczający sposób zbadały możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie zweryfikowały bowiem jednoznacznie, czy sporne piecyki typu "koza" mogły w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami zostać umieszczone w przedmiotowym pomieszczeniu i podłączone do przewodów kominowych. Nie usunęły rozbieżności co do tego, czy M. R. umieścił w pomieszczeniu i podłączył do przewodów kominowych oba piecyki czy tylko jeden piec typu "koza", albowiem drugi z nich znajdował się już wcześniej w tym pomieszczeniu. Nie rozważyły również wyczerpująco faktycznych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych, w tym ze względu na charakter pomieszczenia podlegającego przebudowie. Organy bowiem nie wyjaśniły pojawiających się wątpliwości w zakresie samodzielności lokalu znajdującego się w poziomie piwnicy oznaczonego w zaskarżonych decyzjach nr [...].

Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez pominięcie kwestii dotyczącej dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdecydowały o uwzględnieniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 22 stycznia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego;

2) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

3) przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy a konkretnie art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny z naruszeniem prawa strony do uczestniczenia w oględzinach;

4) przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy a konkretnie 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zapewnienia wszystkim stronom postępowania udziału w oględzinach, pomimo tego że w przypadku sprzeciwu osoby, u której znajduje się przedmiot oględzin, organy nadzoru budowlanego nie mają żadnego realnego środka przymusu, który pozwoliłby na przeforsowanie udziału wszystkich uprawnionych osób w tej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1048/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wskazał Sąd II instancji, że zaskarżonym wyrokiem naruszono przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek na podstawie tych przepisów (w postępowaniu naprawczym) badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki nie wynika z tych przepisów ani z żadnych innych przepisów Prawa budowlanego, czy też z powołanej przez Sąd I instancji uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 opublikowanej w Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z 2011 r., nr 2, poz. 22. Tym samym nie było podstaw prawnych do zobowiązania organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wskazań co do dalszego postępowania.

NSA uznał także za uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów prawnych zarzuty naruszenia art. 79 § 2 i art. 85 § 2 k.p.a.. Z art. 79 § 2 k.p.a. wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu (w tym przypadku z oględzinach), a z art. 85 § 2 k.p.a., że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Jednakże przepisy Prawa budowlanego nie stanowią dla organów nadzoru budowlanego stosownych kompetencji pozwalających na wymuszenie udostępnienia lokalu, budynku, nieruchomości dla osób trzecich w trakcie przeprowadzania oględzin wbrew woli ich właścicieli. W tym przypadku ustawodawca nie przewidział takich kompetencji dla organów nadzoru budowlanego, podobnie jak w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej (patrz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Również z przepisów art. 81 ust. 4 i art. 81a Prawa budowlanego nie wynikają takie kompetencje. Niezasadnie więc w zaskarżonym wyroku został przyjęty pogląd, że z powodu braku udziału wszystkich stron w oględzinach, został naruszony art. 10 k.p.a., podczas gdy oględziny nie były jedynym i wyłącznym środkiem dowodowym w tej sprawie.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien z pominięciem omówionych powyżej kwestii, które nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, poddać szczegółowej kontroli (co potraktował w zaskarżonym wyroku bardzo ogólnikowo i lakonicznie) zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i adekwatność do tego nałożonych w decyzji przez organ obowiązków, gdyż to są sprawy, które mogą mieć znaczenie przy ostatecznym jej rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 P.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98). Z kolei w myśl przepisu art.190 P.p.s.a zdanie pierwsze Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2012 r.,sygn. akt II FSK 1427/10).

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że przebudowa lokalu nr [...] w budynku położonym w G. przy ul. O. wymagała pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W przypadku, gdy inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku i wykonywał roboty budowlane samowolnie organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania procedury naprawczej wynikającej z art. 50 i 51 ustawy.

Zgodnie z treścią tego wyroku ponownie rozpoznając sprawę WSA jest zobowiązany dokonać wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie i nałożonych w efekcie tych ustaleń na inwestorów wykonanych robót budowlanych obowiązków.

Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że zakres wykonanych bez pozwolenia na budowę robót, obejmujący wykonanie ścianek działowych, montaż stolarki okiennej, wykonanie wylewek betonowych wraz z izolacjami przeciwwodnymi i cieplnymi, wykonanie nowych instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, sanitarnej, wykonanie otworów nawiewnych do wszystkich pomieszczeń oraz wentylacji typu :"z" w łazience wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie naruszający konstrukcji budynku zapewniający bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno-sanitarne.

Wątpliwości organów wybudziły jedynie prace polegające na podłączenia dwóch piecyków typu "koza" w miejsce istniejących uprzednio pieców kaflowych, oraz otwór wykonany w ścianie nośnej budynku, który w przekonaniu organu winien być zamurowany. Natomiast z uwagi na okoliczność, że do pomieszczeń technicznych musi być zapewniony dostęp, jednocześnie nakazano wykonanie nowego otworu o wymaganej przepisami wysokości w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym.

Organ I instancji ustalił, że w miejsce istniejących uprzednio pieców kaflowych wykonano podłączenia dwóch piecyków typu "koza". Jeden piecyk kominkowy został zainstalowany 10 lat temu, następnie po tym czasie w pokoju zlokalizowanym przy schodach w miejsce pieca kaflowego postawiono żeliwny piecyk na drewno podłączony do tego samego przewodu kominowego, do którego uprzednio podłączony był piec kaflowy. Organ na podstawie dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych stwierdził, że piecyki typu "koza" podłączone zostały do przewodów kominowych dymowych o przekroju Ø 12cm.

Prawidłowo organy przyjęły, że montaż tych urządzeń grzewczych oraz sposób ich podłączenia powinny spełniać wymogi obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002r. nr 75 poz.690 z późn. zm.)

Oba orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w sytuacji, gdy przewody kominowe odprowadzające spaliny z piecyków typu "koza" posiadają za małe wymiary niezgodne z obowiązującymi przepisami (Ø 12cm), zasadny jest nakaz demontażu tych piecyków i zamurowania otworów w przewodach kominowych po ich demontażu.

Jednakże należy podzielić zarzuty skargi co do wielu rozbieżności ujawnionych w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim dotyczą one ustaleń w zakresie parametrów przewodów kominowych, do których podłączone zostały dwa piece typu "koza". Z inwentaryzacji technicznej, na której oparł się organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalając w decyzji obowiązki wynika, że przekrój przewodu kominowego wynosi 12 cm, co jest niezgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem z protokołu drugich oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 7 marca 2013 r. wynika, że przekrój przewodów kominowych wynosi 15 cm, co byłoby zgodne z wymogami § wskazanego rozporządzenia. Do tych rozbieżności nie ustosunkował się organ odwoławczy.

Powyższe ustalenie ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem wprowadzonego przez inwestora sposobu ogrzewania. Zgodnie z przepisem § 145 ust. 2 rozporządzenia trzony kuchenne i kotły grzewcze na paliwo stałe oraz kominki z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym o wielkości otworu paleniskowego kominka do 0,25 m2 mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego dymowego, posiadającego co najmniej wymiary 0,14 x 0,14 m lub średnicę 0,15 m, a w przypadku trzonów kuchennych typu restauracyjnego oraz kominków o większym otworze paleniskowym - co najmniej 0,14 x 0,27 m lub średnicę 0,18 m, przy czym dla większych przewodów o przekroju prostokątnym należy zachować stosunek wymiarów boków 3:2.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny dokonać ponownych ustaleń dotyczących przekroju przedmiotowych przewodów kominowych, oraz przeanalizować zgodność ustalonego stanu faktycznego z przepisem § 132 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że kominki mogą być instalowane w pomieszczeniach:

1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kominka, lecz nie mniejszej niż 30 m3;

2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9;

3) posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1;

4) w których możliwy jest dopływ powietrza do paleniska kominka w ilości:

a) co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka - dla kominków o obudowie zamkniętej,

b) zapewniającej nie mniejszą prędkość przepływu powietrza w otworze komory spalania niż 0,2 m/s - dla kominków o obudowie otwartej.

Nieuzasadniony jest w kontekście ustalonego stanu faktycznego, uzupełnionego dokumentacja fotograficzną zarzut zawarty w skardze E. i M. R., że w lokalu nr [...] nie ma kominków.

Przechodząc do kwestii zamurowania otworu stanowiącego wejście do kotłowni z akt sprawy wynika, że organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że wejście do pomieszczenia kotłowni nie posiada wymaganej minimalnej wysokości. W przedłożonej inwentaryzacji otwór ten został opisany jako otwór o wymiarach 80/185 i wskazany jako "wyburzony".

Zgodnie z § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Natomiast stosownie do ust. 2 w pomieszczeniach tych wysokość drzwi i przejść pod przewodami instalacyjnymi powinna wynosić w świetle co najmniej 1,90 m z zastrzeżeniem § 242 ust.3.

Organ I instancji stwierdził, że przedłożone opracowania techniczne nie wskazują, że otwór w ścianie nośnej posiada nadproże gwarantujące przeniesienie obciążeń z wyższych kondygnacji, dlatego uznał że otwór ten winien być zamurowany w technologii ściany murowanej. Natomiast z uwagi na okoliczność, że do pomieszczeń technicznych musi być zapewniony dostęp nakazał wykonanie nowego otworu o wymaganej przepisami wysokości w ścianie działowej pomiędzy kotłownią a pomieszczeniem gospodarczym.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze E. i M. R., że lokal nr [..] jest piwnicą, do której nie można stosować norm właściwych lokalom mieszkalnym powyższe przepisy dotyczą pomieszczeń gospodarczych

Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt III Ca 465/14, zniesiono współwłasność przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. O. poprzez wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, z których lokal mieszkalny nr [...], usytuowany na pierwszym piętrze budynku z pomieszczeniami przynależnymi zlokalizowanymi w piwnicy przyznano na wyłączną własność E. K. R. i M. J. R. do wspólności majątkowej małżeńskiej, natomiast lokal mieszkalny nr [...], usytułowany na parterze budynku wraz z pomieszczeniami przynależnymi usytułowanymi na poddaszu budynku przyznano B. R. i K. J. R. do wspólności majątkowej małżeńskiej.

Biorąc pod uwagę przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego który stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, należy rozważyć zmianę kwalifikacji przedmiotowego budynku, który do chwili obecnej traktowany był przez organy nadzoru budowlanego jako budynek wielorodzinny. Należy także wziąć pod uwagę, że zgodnie z treścią powołanego wyroku pomieszczenia piwniczne nie stanowią odrębnego "lokalu nr. [..]" lecz jedynie pomieszczenia przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego na pierwszym piętrze budynku. Powyższa okoliczność wpływa, zdaniem Sądu, na określenie przedmiotu prowadzonego postępowania, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zostać dostosowany do aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

W przekonaniu Sądu powyższa zmiana kwalifikacji budynku nie będzie miała jednak wpływu na zastosowanie przepisów regulujących dopuszczalność instalowania kominków i warunki jakim takie urządzenie powinno odpowiadać. Zgodnie bowiem z przepisem § 145 rozporządzenia § 132 ust. kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, w pomieszczeniach. Wymagania dotyczące sposobu instalowania ogrzewania kominkowego są zatem wspólne zarówno dla budynków jednorodzinnych, jak i niskich budynków wielorodzinnych (do 4 kondygnacji).

Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także konieczność uwzględnienia zmienionego stanu prawnego budynku zdecydowały o uwzględnieniu skargi.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. W pierwszej kolejności organ administracji winien podjąć czynności dowodowe, a zwłaszcza przeprowadzić oględziny nieruchomości, zmierzające do poczynienia ustaleń w zakresie wykonanych przez inwestora robót budowlanych w zakresie wymiarów przewodów kominowych i ich usytuowania. W ten sposób poczynione ustalenia winien odnieść do obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych i określić najwłaściwszy sposób doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a..