Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 281/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 3 i ust. 3, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 4 lutego 2022 r. nr GN-III.7581.255.2021.ŁK w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 września 2021 r. znak: DM-DM- XVII.6833.93.2020.TM; 2. uchyla pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 września 2021 r. znak: DM-DM- XVII.6833.93.2020.TM; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 356 (trzysta pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 281/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga S.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 4 lutego 2022 r. (znak: GN-IIL7581.255.2021.ŁK.PP) w przedmiocie ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z 6 lutego 2020 r. (Nr 1/2020) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w S. nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...]miasta S., województwie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha (część dawnej działki nr [...]), stała się z mocy prawa z dniem 13 marca 2020 r. własnością Gminy Miasta Skierniewice. Dla działki nr [...] była prowadzona księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z zapisami w dziale II właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S.K.

Z uwagi na zaistnienie przesłanek skutkujących wyłączeniem Prezydenta Miasta Skierniewice od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wynikających z treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda Łódzki postanowieniem z 2 października 2020 r. wyznaczył Prezydenta Miasta Łodzi do jej rozpatrzenia.

Decyzją z 21 września 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając m.in. na podstawie art. 104 i art. 107 § 1, § 3 k.p.a., art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 3 i ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1363 ze zm.) [dalej: specustawa drogowa], art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1990 ze zm.), orzekł o:

I. ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta S. w województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha w kwocie 25.040,00,

II. odmowie powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt I o 5 %, tj. z uwagi na nie wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o przebudowie drogi stała się ostateczna,

III. przyznaniu odszkodowania wskazanego w punkcie I w całości na rzecz S.K. w kwocie 25.040,00 zł,

IV. zobowiązaniu Gminy Miasto Skierniewice do wypłaty wskazanego w pkt I niniejszej decyzji odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż z operatu szacunkowego z 5 lipca 2021 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K.Ł., wynika wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w kwocie 25.040,00 zł. Organ podniósł, że przeznaczenie terenu, na którym usytuowana jest wyceniana działka określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu miasta między linią kolejową Skierniewice - Łowicz a rzeką Łupią, przyjęty uchwałą nr XIII/93/07 Rady Miasta Skierniewice z 31 sierpnia 2007 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 324 z 17 października 2007 r., poz. 2909. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] została przeznaczona pod drogi publiczne w tym klasy "główne G" - jednostka urbanistyczna 1.17 KD(G). Rzeczoznawca majątkowy w toku procedury szacowania działki nr [...] wybrała jedenaście transakcji nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. Określenie wartości działki zostało dokonane podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

W ocenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.Ł. odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Określona w nim wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...]miasta S., województwie [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0359 ha, została zatem przyjęta jako podstawa do ustalenia odszkodowania.

Ponadto organ zauważył, że w przewidzianym ustawowo terminie nie zostało złożone oświadczenie przez dotychczasowego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o wydaniu jej do dyspozycji inwestora. W związku z tym nie zaistniała przesłanka do powiększenia odszkodowania o 5 % tej wartości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S.K., który zakwestionował wysokość odszkodowania. W jego ocenie w sposób rażący zaniżono wartość nieruchomości oraz niesłusznie pozbawiono go podwyższenia odszkodowania o 5 % jej wartości. Skarżący podkreślił, że zaprzestał użytkowania działki i nie czynił przeszkód w jej przekazaniu na rzecz gminy, a całą swoją nieruchomość oddał do dyspozycji już w 2009 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Łódzki wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnianiu swojego stanowiska Wojewoda wskazał, że dla potrzeb postępowania odszkodowawczego sporządzony został na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy z 5 lipca 2021 r., w którym została oszacowana wartość gruntu na kwotę 25.040,00 zł. Nieruchomość wyceniono na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w treści operatu szacunkowego teren, na którym zlokalizowana jest szacowana działka określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim działka nr [...] została przeznaczona pod drogi publiczne w tym klasy "główne G" - jednostka urbanistyczna 1.17 KD(G). Rzeczoznawca majątkowy w toku procedury szacowania działki nr [...] wybrała jedenaście transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi.

Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania wystąpił w piśmie z 25 października 2021 r. do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości jakie pojawiły się na etapie weryfikacji operatu szacunkowego, a dotyczących przyjętych cech nieruchomości i ich wag. W piśmie z 16 listopada 2021 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła wątpliwości i podtrzymała swoją opinię.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego oraz złożonych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, jest spójny, logiczny i zupełny, a określona w operacie wartość rynkowa jest możliwa do osiągnięcia na rynku nieruchomości i może stanowić w ocenie organu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Określenie cech rynkowych i ich wpływu na ceny nieruchomości podobnych zostało natomiast dokonane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, a zgodnie ze stanowiskiem judykatury ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa z zakresu wiadomości specjalnych.

Dalej Wojewoda stwierdził, iż mając na względzie powyższe oraz wyczerpujące ustalenie przez organ pierwszej instancji, iż w ustawowym terminie nie zostało złożone oświadczenie o wydaniu nieruchomości, a w konsekwencji ww. działka nie została wydana, słusznie nie powiększono kwoty odszkodowania o 5 % wartości oszacowanej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do trybu prowadzonego postępowania organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń co do trybu prowadzonego postępowania, podstaw prawnych oraz wyczerpująco uzasadnił wydaną decyzję. Poruszony w odwołaniu tryb ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Działka nr [...] została przejęta na rzecz Gminy Miasta Skierniewice na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu odwoławczego wniósł S.K., który podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W skardze zarzucił zaniżenie wartości nieruchomości. W szczególności podniósł, że "Obecnie wywłaszczona działka [...], jak i cała nieruchomość jest na terenie 1.34.MNu przeznaczonym Uchwałą Nr XIII/93/07 do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Aktualna realna cena kupna/sprzedaży wynosi ok. 100 zł/m². Powierzchnia działki [...] wynosi 359 m2, popierając budowę drogi obniżam wycenę m² działki na 90 zł/m². Wynika stąd odszkodowanie za działkę: 359 X 90zł = 32.310 zł. a z 5% należnym mi dodatkiem: 33.925 zł. Decyzja Wojewody przyznaje mi odszkodowanie 25.040 zł. Wynika stąd moje roszczenie: 33.925 osiemdziesiąt pięć złotych."

Natomiast kwestionując - niesłuszne jego zdaniem - pozbawienie podwyższenia odszkodowania o 5 % jej wartości skarżący zauważył, że: "działkę [...] wydałem Miastu na drogę od jej wytyczenia. Działka była i jest wolna od naniesień i zabudowy i czeka na budowę drogi. Nie jest więc prawdą, że działki tej nie wydałem. Podany w Decyzji powód pozbawienia mnie tego 5% dodatku, to jest z powodu nie złożenia przeze mnie oświadczenia o wydaniu działki nie występuje w Ustawach, nie został też podany w zawiadomieniu o realizacji inwestycji drogowej."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 20 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 22 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącego o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 20 września 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 4 lutego 2022 r. (znak GN-III.7581.255.2021.ŁK) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 września 2021 r., którą ustalono odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...]miasta S. w województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha w kwocie 25.040,00 (pkt I decyzji); odmówiono powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt I o 5 % z uwagi na nie wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o przebudowie drogi stała się ostateczna (pkt II decyzji); przyznano odszkodowanie wskazane w punkcie I w całości na rzecz S.K. w kwocie 25.040,00 zł (pkt III decyzji); zobowiązano Gminę Miasto Skierniewice do wypłaty wskazanego w pkt I niniejszej decyzji odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt IV decyzji).

Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z 5 lipca 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K.Ł. Po drugie, niepowiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości wobec spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1363 ze zm.) [dalej: specustawa drogowa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu związanego z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Artykuł 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym z 5 lipca 2021 r. biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, nie stwierdzono też na niej żadnych innych nakładów i drzewostanu. Tak jest do dnia dzisiejszego. Działka nr [...] leży w obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne, sama zaś inwestycja drogowa, o której mowa w decyzji z 6 lutego 2020 r. nie została jeszcze rozpoczęta. Biegła wskazała ponadto, że na dzień wydania ww. decyzji nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu miasta między linią kolejową Skierniewice-Łowicz a rzeką Łupią, przyjętym uchwałą Rady Miasta Skierniewice z 31 sierpnia 2007 r. (Nr XIII/93/07). Zgodnie z planem działka ta została przeznaczona pod drogi publiczne, w tym klasy "główne G" – jednostka urbanistyczna 1.17 KD(G). Skoro zatem aktualny sposób użytkowania działki tożsamy był z celem wywłaszczenia, tj. z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie pod drogę, dla potrzeb wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe" i wycena dokonana została na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1816/13).

W niniejszej sprawie biegła ustaliła, że na terenie miasta Skierniewice w okresie ostatnich trzech lat do daty wyceny odnotowano jedynie dwie transakcji nieruchomościami podobnymi, wobec czego rozszerzyła analizę na rynek regionalny. Podstawowym czynnikiem cenotwórczym dla nieruchomości jest lokalizacja, tj. im dalej od centrum miejscowości tym słabsza infrastruktura, trudniejsza komunikacja i dostępność wszelkich usług, a zatem i niższe ceny nieruchomości. Biegła wyselekcjonowała 11 transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej, które obejmują ceny od 53,04 zł/m2 do 136,63 zł/m2, odnotowanych na rynku regionalnym. Wyceny dokonała podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, a w szczególności preferencje potencjalnych nabywców, wyodrębniła zespół cech porównawczych i określiła ich wpływ na wycenę. Zaliczyła do nich: lokalizację - 40%, otoczenie - 30%, potencjał - 30%. Biegła wyodrębniła również skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. W świetle powyższego oceniła, że przedmiotowa nieruchomość cechuje się lokalizacją dobrą, lokalizacja szczegółowa określona została jako dostateczna, potencjał również jako dostateczny. Po uwzględnieniu czynników krygujących, wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę 25.040 zł.

W tym aspekcie należy odnieść się do podstawowego zarzutu skargi w zakresie w jakim kwestionuje ona sam operat szacunkowy. Jeżeli chodzi zatem o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, skarżący zdaje się nielogicznie przyjmować przeznaczenie spornej działki jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wbrew postanowieniom planu miejscowego, z którego bezspornie wynika, że działka [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną, a tylko jej otoczenie to tereny rolnicze (to jest przeważająca funkcja) oraz zabudowa mieszkaniowa. Nie można zatem postawić biegłej zarzutu niewłaściwego wykorzystania transakcji gruntami drogowymi, zamiast - jak chciałaby tego skarżący - gruntami przeznaczonymi pod budownictwo. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu miasta Skierniewice między linią kolejową Skierniewice-Łowicz a rzeką Łupią, przyjętym uchwałą Rady Miasta Skierniewice z 31 sierpnia 2007 r. (Nr XIII/93/07) wynika bowiem jednoznacznie, że sporna działka w całości przeznaczona była pod drogi publiczne, w tym klasy "główne G". W konsekwencji prawidłowo w operacie szacunkowym, w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny, ujęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, nie zaś działki budowlane.

Nie sposób też kwestionować przez biegłą w operacie przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego. Biegła, jak wskazano już wyżej, scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisała odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji przy analizie operatu szacunkowego ogranicza się jedynie do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ pierwszej instancji występował do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości jakie pojawiły się na etapie weryfikacji operatu, a dotyczących przyjętych cech nieruchomości i ich wag, na które to zarzuty biegły udzielił wyczerpujących odpowiedzi.

Pamiętać należy bowiem, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a. - por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Jedynym ograniczeniem, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Kwestionowanie jednak ustalonego na podstawie operatu szacunkowego odszkodowania, oparte w głównej mierze na twierdzeniach wskazujących na konieczność wzięcia pod uwagę innych nieruchomości nieprzeznaczonych pod infrastrukturę drogową i niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny zawartej w operacie szacunkowym. W przypadku bowiem, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07). Skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawił.

W tym zakresie Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem, jakie ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalistycznych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Dlatego, jeśli strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r., II SA/Sz 174/08).

Z tych wszystkich względów zatem zarzut skargi dotyczący wadliwości operatu szacunkowego nie może znaleźć poparcia i dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

Przechodząc natomiast do oceny drugiego z zarzutów, tj. niepowiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości wobec spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej nieostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu powyższej decyzji, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji.

Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.

W ocenie Sądu wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd, wedle którego, uprawnionym do podwyższonego odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi, przy czym dowodem potwierdzającym wydanie nieruchomości winno być jednostronne oświadczenie właściciela, cechuje daleko posunięty, nieuzasadniony formalizm. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane czy to sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, czy też złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, z 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, z 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16, z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3775/18).

Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11; wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by skarżący czynił jakiekolwiek przeszkody w przejęciu działki nr [...] pod realizacje inwestycji drogowej. Z jego wyjaśnień wynika nadto, że przedmiotowa nieruchomość od czasu wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej była dostępna dla inwestora. Organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie zweryfikowały powyższych twierdzeń, błędnie zakładając, że wydanie nieruchomości przez jej właściciela w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej wymaga uzewnętrznienia jego woli w drodze przynajmniej stosownego oświadczenia. Świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o niewłaściwą wykładnię powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, co skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy odstąpienie przez organy od zastosowania podwyższonej o 5% stawki odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Odnosząc się do twierdzeń organu o konieczności złożenia oświadczenia woli dotychczasowego właściciela nieruchomości, w ocenie Sądu, brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o potrzebie złożenia takowego oświadczenia o wydaniu nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej nie może skutkować poniesieniem szkody po stronie dotychczasowego właściciela (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021 r., s. 106, nb. 1). W realiach niniejszej sprawy organ w zawiadomieniu z 7 lutego 2020 r. (informacja o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie wskazał natomiast skarżącemu w żadne sposób, że warunkiem uzyskania podwyższonej stawki odszkodowania jest konieczność przedłożenia oświadczenia woli. W piśmie tym znalazło się jedynie odwołanie do treści art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, jednakże bez jakichkolwiek wyjaśnień.

W tym aspekcie nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania jednostki do państwa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że zasada ta obejmuje nie tylko proces stanowienia prawa, lecz również proces stosowania prawa. W wyroku z 20 lutego 2008 r., K 30/07 (cz. III pkt 4 tego wyroku) Trybunał wskazał, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa oznacza, że stanowienie i stosowanie prawa nie może stać się swoistą pułapką dla jednostki. Ochrona zaufania oznacza w szczególności, że prawo precyzyjnie i jednoznacznie reguluje konsekwencje poszczególnych zachowań jednostki, a opieszałość i nieudolność organów stosujących prawo nie może mieć wpływu na zakres konsekwencji prawnych poszczególnych działań.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oddalenie skargi w powstałej części, co do zarzutu skargi odnoszącego się do nieprawidłowości operatu szacunkowego, zapadło na podstawie art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Natomiast w punkcie 4 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wpis od skargi w wysokości 356 złotych). K.ż.