Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1414/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2003 roku, nr [...]; II. orzeka, iż postanowienia wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 lipca 2003 roku, nr [...]., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2

i § 4 oraz art. 64 a §1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożył na L. N. grzywnę w wysokości 5.000 zł - w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 24 lipca 2001 roku, jakim jest rozbiórka samowolnie dobudowanego do domku letniskowego w 2000 roku tarasu, usytuowanego na działce nr [...] w B. i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 24 lipca 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazał

L. N. rozbiórkę wskazanego powyżej obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 28 marca 2002 roku przesłał L. N. pisemne upomnienie, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które zobowiązana odebrała 29 marca 2002 roku.

Organ zważył nadto, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) zmieniła treść art. 22 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z czym organ ten stał się organem egzekucyjnym właściwym miejscowo do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i stwierdzając, że zobowiązana nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 24 lipca 2002 roku, postanowił jak w sentencji orzeczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie L. N. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

- niewspółmierną wysokość grzywny w stosunku do nałożonego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku i jej krzywdzący charakter, w sposób rażący naruszający zasady współżycia społecznego,

- przedwczesność wydania postanowienia, z uwagi na nie rozstrzygnięcie spraw podniesionych w zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku, będącego podstawą prowadzenia niniejszej egzekucji i nie rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2003 roku o oddaleniu ww. zarzutów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2003 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako wierzyciel, po przesłaniu odwołującej się pisma zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 24 lipca 2001 roku, wystawił w dniu 14 lipca 2003 roku tytuł wykonawczy nr [...]. Stwierdził nadto, iż skoro zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji miał prawo nałożyć na nią grzywnę w celu przymuszenia, ustalając jej wysokość na podstawie przepisów art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie albowiem organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia 8 września 2003 roku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 23 lipca 2003 roku oddalające zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie L. N. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

• przedwczesność wydania, z uwagi na nie rozstrzygnięcie spraw podniesionych w zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku, a wymagających jednoznacznego ich rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny,

• krzywdzący charakter grzywny, w sposób rażący naruszający zasady współżycia społecznego, w tym także wskutek uniemożliwienia skarżącej dochodzenia swoich praw i usankcjonowania zaistniałego stanu prawnego

w drodze uzyskania stosownych zezwoleń,

• niewspółmierną wysokość grzywny w stosunku do nałożonego

w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku, poprzez jej wymierzenie

w maksymalnej wysokości bez ustalenia sytuacji materialnej skarżącej, która jest zła z uwagi na otrzymywanie niewielkiej emerytury, a tym samym pominięcie obligatoryjnej zasady "uwzględniania słusznego interesu strony" wynikającej z art. 7 k.p.a.

Skarżąca wniosła także o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą wniesioną do tutejszego Sądu w drodze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r., nr [...], jak i z już zawisłą

w tutejszym Sądzie sprawą o sygn. akt II SA/Gd. 876/02.

W uzasadnieniu skargi L. N. wskazała, iż organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił wniosków zawartych w zażaleniu skarżącej, w tym wniosku o uzależnienie ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie od rozpatrzenia jej zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2003 r. - oddalające zgłoszone zarzuty w sprawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku. Postępowanie w ww. sprawie zostało zakończone postanowieniem organu odwoławczego z dnia 8 września 2003 r.,

nr [...], które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Dodatkowo podniosła, że nie została uwzględniona jest trudna sytuacja materialna oraz naruszone zostały zasady współżycia społecznego.

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dodatkowo wyjaśniając, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 lutego 2002 r., utrzymująca

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia

24 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę część obiektu budowlanego, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Gd. 876/02), jednakże Sąd nie wstrzymał jej wykonania.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 roku, wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącej o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami wniesionymi do tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gd. 1415/03 (sprawa ze skargi L. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2003 r., nr [...]) oraz o sygn. akt II SA/Gd. 876/02. Sąd uznał bowiem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Zdaniem Sądu skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przedwcześnie bowiem wniesienie przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2003 roku zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) nie wstrzymało ex lege tego postępowania, a organ egzekucyjny także tego postępowania nie wstrzymał do czasu rozpatrzenia zarzutów. Tym samym łączenie niniejszej sprawy ze sprawą dotyczącą oddalenia zarzutów skarżącej było bezcelowe.

Sąd miał przy tym także na uwadze, iż w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 26 lutego 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia 24 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę część obiektu budowlanego (sygn. akt II SA/Gd. 876/02) Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji (okoliczność bezsporna).

Skarżąca nie wykazała również na czym miałoby polegać rażące naruszenie zasad współżycia społecznego wywołane nałożeniem na nią przedmiotowej grzywny, w szczególności nie wyjaśniła w jaki sposób prowadzenie przeciwko niej egzekucji na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej uniemożliwia skarżącej dochodzenia jej praw i "usankcjonowanie zaistniałego stanu prawnego w drodze uzyskania stosownych zezwoleń".

Niezasadny był także zarzut skargi dotyczący nie ustalenia sytuacji materialnej skarżącej. Nie można bowiem z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązana może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1148/04, nie publ.).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał jednakże na uwadze, iż w przepisie art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji.

W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły granice uznania administracyjnego, wyznaczone przez powołane wyżej przepisy ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem nakładając na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości w ogóle nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Tymczasem - ustalając wysokość grzywny - winny mieć na uwadze, iż zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego,

a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, kierować się zasadą celowości i skuteczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 4122/02, Baza Orzeczeń LEX nr 148919).

Sąd miał przy tym na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody

w jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie postanowienia stanowi integralną część orzeczenia i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydane postanowienie będzie bowiem mieścić się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt

I SA/Lu 478/98, nie publ.).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2003 roku.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącej zgodnie z treścią decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 lutego 2002r., utrzymującej

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia

24 lipca 2001 r., nakazującą L. N. rozbiórkę część obiektu budowlanego, kierując się treścią art. 121 §§ 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz uwzględniając wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia.