Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 788/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 5, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] października 2019 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] października 2019 r. znak [...], którą ustalono K. M. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina W.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy K. M. wystąpiła [...] lipca 2019 r. Po wszczęciu postępowania, [...] września 2019 r. Burmistrz W. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym w promieniu 50 m od granic działki inwestycyjnym (przy froncie działki długości 11 m), stanowiącym obszar analizowany. Wyniki analizy przedstawił w formie tekstowej i graficznej (mapa w skali 1:1000). Wobec ustalenia przez organ na podstawie wyników analizy, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 58 % a wniosek dotyczy inwestycji, dla której wskaźnik ten wynosi 64 %, organ wezwał wnioskodawczynię do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Skorygowała ona wniosek ograniczając parametry inwestycji do poziomu 58 % wskaźnika powierzchni zabudowy.

Decyzją z [...] października 2019 r. Burmistrz W. ustalił K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym W., gmina W.. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami A - D na załączniku graficznym sporządzonym na kopii mapy w skali 1:1000. Odnośnie poszczególnych ustaleń decyzji organ wyjaśnił następująco:

- nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona jako 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, z zastrzeżeniem, że odległość linii zabudowy od granicy pasa drogowego może zostać zmniejszona (z możliwością lokalizacji budynku nawet wzdłuż granicy z pasem drogowym) pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 58%;

- szerokość elewacji frontowej (od strony frontu działki): 8,2 m (±20 %);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu lub gzymsu, lub attyki, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku: od 4,5m do 5,5 m;

- geometria dachu - wysokość głównej kalenicy: do 7,6 m; układ połaci dachowych: dach wielospadowy lub jednospadowy; kąt nachylenia połaci dachowych: od 8° do 35º; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: prostopadły.

Organ pierwszej instancji także wskazał, że: teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; posiada dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej); obsługa komunikacyjna projektowanym zjazdem z ww. drogi po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu; teren inwestycji posiada dostęp do mediów. Sformułował także organ ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych, ochrony interesów osób trzecich, ochrony środowiska i krajobrazu, ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w wykazie stron wymieniono J. I., a korespondencję adresowaną do niej (w tym decyzję z [...] października 2019 r.) na ulicę [...] - składano do akt ze skutkiem doręczenia z uwagi na jej niepodejmowanie.

Decyzja Burmistrza W. z [...] października 2019 r. stała się ostateczna [...] listopada 2019 r. (nie zostało wniesione odwołanie).

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Burmistrza W. wpłynęły wnioski J. S. (poprzednio I.) o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...] października 2019 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Burmistrza W. wpłynął wniosek J. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] października 2019 r. Strona wywodziła, że mimo posiadania przez organ pierwszej instancji wiedzy o innym jej adresie niż ten, pod który wysyłano korespondencję (załączyła na tę okoliczność decyzję o podatku od nieruchomości) – korespondencję kierowano pod nieaktualny adres, co pozbawiło ją możliwości obrony praw w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością.

W odwołaniu zarzuciła natomiast naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy (przez przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem nieruchomości niezabudowanych, co ma wpływ na ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy, w szczególności średniej powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze); pominięcie właściwości technicznych budynku, który ma zostać przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany, podczas gdy w miejscu istniejącego budynku ma powstać zupełnie nowy obiekt; § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez ustalenie linii zabudowy m.in. od strony ulicy [...] w odległości innej niż to wynika z § 4 ust. 3 w sytuacji, gdy sporządzona analiza nie uzasadnia takiego odstępstwa i powinien być zastosowany § 4 ust. 2 tego rozporządzenia; nieustalenie linii zabudowy od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej, podczas gdy ustalenie tej drugiej linii jest uzasadnione m.in. gęstością zabudowy, a także wyznaczenie linii zabudowy projektowanego budynku w linii istniejącego ogrodzenia, co będzie wymagało wstępu na działkę odwołującej w celu wykonania elewacji granicznej; § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez: ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wysokości dwukrotnie przekraczającej maksymalną średnią wartość tegoż wskaźnika występującego na nieruchomościach objętych analizą a więc w wysokości skrajnej, co uczyniono w sposób nieuzasadniony, nie wyjaśniając także w oparciu o jakie wyliczenia organ ustalił, że budynki usytuowane na działce inwestora już na chwilę obecną zajmują powierzchnię wykraczającą poza średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony dla analizowanego obszaru, oraz niewyjaśnienie jaki wpływ na wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy ma istnienie na działce nr [...] samowoli budowlanej; § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy - przez brak dokonania konkretnych rozstrzygnięć odnośnie geometrii dachu i zawarcie w decyzji alternatywnych rozwiązań, co nie znajduje uzasadnieniach w wynikach analizy; § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej WT) przez dopuszczenie możliwości realizacji zamierzenia wzdłuż granicy nieruchomości z pominięciem wymaganych minimalnych odległości; § 14 ust. 3 WT przez usankcjonowanie nieprawidłowej szerokości dojścia i dojazdu do zabudowy znajdującej się na działce nr [...] (domu mieszkalnego wraz z garażem); art. 107 § 3 K.p.a. przez niepełne i lakoniczne uzasadnienie decyzji,

Postanowieniem z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przywróciło J. S. termin do wniesienia odwołania.

Decyzją z [...] września 2020 r. SKO w B., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] października 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazało i wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zwróciło uwagę na związany charakter decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powodujący brak możliwości ingerowania przez organ w treść wniosku inwestora ale i konieczność ustalenia warunków zabudowy, jeśli wystąpi zgodność wniosku z przepisami prawa. Kolegium podkreśliło, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy nie mogą być rozpatrywane inne kwestie niż wymienione w § 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Dlatego poza zakresem zainteresowania organu pozostawały takie kwestie jak np. ruch samochodowy, widoczność, zacienienie, nasłonecznienie, itp.

Kolegium wskazało, że należy zaakceptować ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji podjęte na podstawie dokumentów prawidłowych pod względem formalnym (analiza graficzna sporządzona na mapie w wymaganej skali i przez uprawnioną osobę) oraz czytelnie sformułowanej części opisowej analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Z ustaleń tych wynika, że nowa inwestycja spełnia wymaganie kontynuacji funkcji jako zabudowa mieszkalna, wpisuje się w istniejący w obszarze analizowanym układ architektoniczny (planowana wysokość i szerokość elewacji frontowej nie odbiega od wielkości w obszarze analizowanym). W ocenie Kolegium, nietrafnie zarzucono pominięcie w analizie działek niezabudowanych, w sytuacji gdy analiza zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy, możliwa jest tylko na działkach, które posiadają jakąkolwiek zabudowę i są zagospodarowane. Nietrafnie również zarzucono w odwołaniu pominięcie właściwości technicznych budynku objętego wnioskiem (wystarczalność fundamentów istniejącego budynku, nieuwzględnienie konieczności jego rozebrania dla wykonania nowej, spornej w sprawie inwestycji), bowiem te kwestie będą analizowane na etapie pozwolenia na budowę.

Odnośnie poszczególnych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że:

- aktualnie przebudowywany budynek charakteryzuje się linią zabudowy niezgodną z przepisami odrębnymi (znajduje się w pasie drogowym), toteż obowiązującą linię zabudowy (zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy) należało ustanowić zgodnie z tymi przepisami, czyli z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Kolegium nie stwierdziło konieczności ustalenia linii zabudowy od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej z uwagi na zasadę ustalania tylko jednej linii zabudowy od strony drogi publicznej czyli frontu działki (wskazało wyroki w sprawach II OSK 77/15, II OSK 1582/13, II OSK 174/10). Zdaniem Kolegium, w treści decyzji nie znalazł się zapis o budowie "po granicy" czy "przy istniejącym ogrodzeniu", bowiem usytuowanie budynku będzie analizowane na etapie pozwolenia na budowę;

- ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy (58%) znajduje uzasadnienie w analizie funkcji. Jest uzasadniony niewielką powierzchnią nieruchomości należącej do inwestora (269 m2), a także i tym, że powierzchnia zabudowy istniejącej na tej nieruchomości (objętej przebudową, rozbudową i nadbudową) przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy występujący w obszarze analizowanym;

- zgromadzona dokumentacja (w tym załącznik nr 2 do analizy funkcji - s. 17 akt) uprawniają do wniosku, że na 19 budynków w obszarze analizowanym 15 z nich posiada dach dwuspadowy, a 4 wielospadowy. Zdaniem Kolegium, w obszarze analizowanym nie ma jednolitości i istnieją rożne struktury połaci dachowych.

W pozostałym zakresie Kolegium wskazało, że bezskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia o WT, a organ pierwszej instancji prawidłowo ograniczył swoje rozstrzygnięcie wyłącznie do kwestii wskazanych w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy. Wywiodło, że dostrzega "niestandardowe uzasadnienie decyzji (nieznacznie wadliwe)", w tym jego lakoniczność, jednak – jak oceniło - taka wadliwość nie mogła uzasadniać uchylenia skarżonej decyzji. Z analizy funkcji oraz jej załącznika graficznego wynikają powody podjętych ustaleń, zatem nie doszło do sytuacji "braku racjonalnego uzasadnienia decyzji"

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego J. S., która zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1 K.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej: u.p.z.p. i art. 7, 77, 80 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia analizy dotyczącej stanu prawnego nieruchomości nr [...], w szczególności sprawdzenia czy budynek mieszkalny mający podlegać przebudowie, rozbudowie i nadbudowie nie jest skatalogowany jako zabytek i w rezultacie zaniechanie przeprowadzenia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zdaniem skarżącej, dom położony przy ul. [...] na działce nr [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków);

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030), bowiem sprzecznie z przepisami odrębnymi (dotyczącymi szerokości dróg przeciwpożarowych w zabudowie miejskiej) określono granice planowanej inwestycji skutkujące zwężeniem drogi dojazdowej do domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] oraz umiejscowieniem poszczególnych budynków z naruszeniem przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Wskazała, że zgodnie z przepisami minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m (co do zasady), natomiast zaskarżone decyzje umożliwiają zwężenie przejazdu do 3 m;

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p. w związku z art. 107 § 2 i art. 7, 77, 80 K.p.a. przez zaniechanie ustaleń dotyczących ochrony osób trzecich, w szczególności właściciela sąsiedniej działki nr [...], bowiem nie zidentyfikowano tych interesów oraz nie zbadano czy zamierzenie będzie miało wpływ na tę działkę w zakresie: a) ograniczenia swobodnego korzystania z nieruchomości; b) dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; c) zacienienia niezabudowanej części nieruchomości; d) uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje; e) bezpieczeństwa pożarowego;

4) naruszenie prawa materialnego, która miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna ograniczyć się do ustalenia kwestii wymienionych we wskazanej normie prawnej, podczas gdy wykładnia gramatyczna nie pozwala na taką interpretację, co potwierdza wykładnia systemowa, w szczególności treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń. Zdaniem skarżącej, także z przepisów u.p.z.p. wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy trzeba przedstawić ustalenia dotyczące wielu kwestii, np. ochrony interesów osób trzecich;

5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie związania organu wydającego pozwolenie na budowę treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącej, przesądzenie miejsca ulokowania inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi podważenie tej lokalizacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego etap ustalania warunków zabudowy jest właściwy do przesądzenia minimalnych odległości usytuowania obiektu od granicy, stanowiących gwarancję jak najmniejszej ingerencji w sferę własności nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącej;

6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej, podczas gdy wykładnia gramatyczna tego przepisu, a w szczególności posłużenie się przez prawodawcę liczbą pojedynczą w kwestii linii zabudowy, nie oznacza zakazu ustalania więcej niż jednej linii zabudowy;

7) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy i art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy ustalaniu granic planowanego zamierzenia konieczności ustalenia nowej linii zabudowy w zgodzie z przepisami odrębnymi, jak np. przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, co zdaniem skarżącej wprowadza konieczność ustalenia dodatkowych linii zabudowy;

8) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez: a) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wysokości dwukrotnie przekraczającej średnią wartość tego wskaźnika wynikającą z analizy funkcji; b) ustalenie tego wskaźnika w wysokości odpowiadającej wartości skrajnej występującej na obszarze analizowanym; c) dokonania wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niezgodny z dyspozycją wskazanego artykułu; d) wskazanie jako przesłanki ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy - charakteru przebudowy i niewielkiej powierzchni działki inwestycyjnej, która to przesłanka nie wpisuje się w katalog okoliczności istotnych dla treści decyzji o warunkach zabudowy; e) niewyjaśnienie w oparciu o jakie wyliczenia organ ustalił, że budynki usytuowane na działce inwestora już na chwilę obecną zajmują powierzchnię wykraczającą poza średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony dla analizowanego obszaru, oraz niewyjaśnienie jaki wpływ na wyliczenie tej wartości ma istnienie na działce nr [...] samowoli budowlanej (budynek oznaczony literą "i" i cyfrą "18,2" na mapie określającej obszar analizy);

9) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy i art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń geometrii dachu i arbitralne przyjęcie, że na analizowanym obszarze nie ma jednolitości i istnieją różne struktury połaci dachowych, co ma uzasadniać udzielenie inwestorowi zgody na wykonanie dachu jednospadowego, podczas gdy tego rodzaju dachy na analizowanym obszarze nie występują, a przeważającym kształtem dachu jest kształt dwuspadowy (w mniejszości jest dach wielospadowy), przy czym wszystkie budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] mają dachy dwuspadowe.

Uzasadniając stanowisko skarżąca dodatkowo:

- zwróciła uwagę na toczące się wznowione postępowanie odnośnie ostatecznej decyzji Burmistrza W. z [...] października 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy:

- wskazała na treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie V zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., w której wskazano, że dom przy ulicy [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącej, Studium jako akt prawa wewnętrznego wiąże Burmistrza, a nieuwzględnienie jego treści skutkuje naruszeniem przepisów odrębnych o ochronie zabytków (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.);

- podkreśliła konieczność ustalenia dwóch linii zabudowy wynikającą z istnienia dwóch szeregów zabudowy (pierwszego tworzonego przez zabudowę starszą bliżej ulicy [...] oraz drugiego znajdującego w głębi nieruchomości);

- zwróciła uwagę na dość gęstą zabudowę oraz zbliżenie planowanego przedsięwzięcia (o długości 20, 8 m) na odległość 3 m do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...];

- zarzuciła, że odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na obszarze analizowanym jest motywowane wyłącznie interesem inwestora a nie specyficznymi cechami ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Podobnie rzecz się ma z geometrią dachu, bowiem z 19 budynków: 15 ma dach dwuspadowy a 4 wielospadowy, co wskazuje na "jednolitość w zakresie kształtu dachów", z których nadto żaden dach nie posiada kąta nachylenia 8 stopni;

- analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono niezrozumiale, mało czytelnie, nieweryfikowalnie (niejasno oznaczono poszczególne obiekty oraz odległości między nimi).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości fakt niewpisania budynku na działce nr [...] do gminnej ewidencji zabytków.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej, uzupełniając treść skargi, zwrócił uwagę na:

- w punktach 1), 2) i 3) pisma - nieokreślenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej jak tego wymaga § 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, w sytuacji gdy V zmiana obowiązującego Studium zaleca określenie tego parametru na 50 % powierzchni działki, zaś treść decyzji nie powinna być sprzeczna ze Studium;

- w punkcie 4) pisma – nieuwzględnienie, że zgodnie ze Studium budynek objęty inwestycją został zakwalifikowany jako zabytek, a dojdzie do jego wyburzenia, podczas gdy zgodnie z polityką przestrzenną historyczna zabudowa miała się przeplatać z nową;

- w punkcie 5) pisma – złożony już w Starostwie przez inwestora projekt budowlany przewidujący faktyczne wyburzenie istniejącego budynku oraz wykonanie dachu dwuspadowego załamanego do środka pod kątem 14 stopni z główną kalenicą na granicy działek inwestycyjnej i należącej do skarżącej, co ograniczy prawo własności skarżącej i spowoduje powstanie budynku niepodobnego do jakiegokolwiek w okolicy;

- w punkcie 6) pisma - wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z 4 listopada 2020 r. na okoliczność nieprawidłowości wydanej decyzji z przepisami odrębnymi. Załączył wskazaną ocenę techniczną.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. (k. 104) skarżąca ponownie przedstawiła stanowisko, w tym dodatkowo, poza argumentami już wcześniej formułowanymi: wskazała konkretne wielkości parametrów nowej zabudowy jakie powinny być, w jej ocenie, ustalone; zakwestionowała ustalenie dotyczące odprowadzania wód opadowych na własny nieutwardzony teren inwestycji przy dopuszczeniu dachu jedno i wielospadowego (wyraziła obawę powstania dachu w kształcie leja zbierającego wodę jedną rynną, co może spowodować zalewanie jej posesji); nie zgodziła się z ustaleniem organu pierwszej instancji o wykonanym powiadomieniu stron postępowania o jego wszczęciu, w sytuacji gdy została pozbawiona udziału w postępowaniu. Wskazała, że inwestorka złożyła w 2020 r. nowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomijając w tym nowym wniosku słowo przebudowa i zwiększając np. wysokość kalenicy i innych parametrów zabudowy ponad wartości na które otrzymała zgodę w zaskarżonej decyzji i ponad wartości średnie. W tym drugim postępowaniu ponownie naruszono prawo skarżącej do uczestniczenia w nim. Skarżąca po raz kolejny powtórzyła stanowisko o nieuwzględnieniu istnienia dwóch stref urbanistycznych. Doprecyzowała, że do pierwszej strefy należy dom inwestorki oraz nieruchomości ujęte w analizie pod numerami [...] – wszystkie wpisane w Studium z 2017 r. jako grupa: "zabytków nieruchomych ujętych w ewidencji" (zał. 2), z zaleceniem ochrony: "wyrazem polityki przestrzennej jest ich zachowanie i utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym". Budynki te są podobne pod względem architektonicznym, wszystkie mają dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 45 stopni, mają taką samą wysokość elewacji frontowej - 3 m i posiadają bardzo zbliżoną wysokość kalenicy głównej - około 5,5 m oraz powierzchnię – kilkadziesiąt m2. Drugą jednostkę urbanistyczną tworzą budynki usytuowane dalej od pasa drogowego, często znajdujące się w głębi działek, mniej widoczne z ulicy [...], pochodzące w większości z końca XX wieku i większe gabarytowo, wyższe niż domy z pierwszej jednostki urbanistycznej, w tym cztery z nich mają dachy wielospadowe. Należą do tej grupy dom skarżącej oraz dom znajdujący się tuż za działką inwestora.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca ponownie sformułowała stanowisko, wskazując że: inwestorka złożyła projekt budowlany, z którego wynika, że podda istniejący budynek całkowitej rozbiórce. Sformułowała wniosek dowodowy o zobowiązanie Starosty do przesłania tego projektu budowlanego jak również o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej biegłego Mularczyka na okoliczność analizy projektu rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego (k. 170).

W postępowaniu przed sądem ustalona została kwestia następstwa prawnego po zmarłym uczestniku postępowania (k. 209). Na rozprawie [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż nie posiada wiedzy o zakończeniu wznowionego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, a niniejsze postępowanie sądowe – mimo równoległego pozostawania w toku postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem Burmistrza W. z [...] sierpnia 2020 r. i dotyczącego decyzji tego organu z [...] października 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy (decyzji pierwszoinstancyjnej) – nie podlegało zawieszeniu ani na podstawie art. 56, ani art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zakończonym decyzją Burmistrza W. z [...] października 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy skarżąca J. S. nie brała faktycznie udziału. Było to spowodowane doręczaniem przez Burmistrza korespondencji na nieaktualny adres strony i adresowaniem jej na niewłaściwe (nieaktualne) nazwisko. Decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna, bowiem żadna z pozostałych stron nie wniosła odwołania. Natomiast skarżąca, po uzyskaniu wiedzy o wydaniu tej decyzji, dwutorowo podjęła próbę obrony swych praw: złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania załączając środek odwoławczy oraz złożyła wniosek o wznowienie postępowania m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (pozbawienie udziału w postępowaniu bez własnej winy). "Uruchomiła" więc jednocześnie tryb zwykły oraz tryb nadzwyczajny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przywróciło skarżącej termin do wniesienia odwołania i następnego dnia rozpoznało odwołanie, choć w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Burmistrza W. z [...] sierpnia 2020 r. o wznowieniu postępowania.

Zdaniem sądu, w sytuacji zbiegu trybu zwykłego i trybu nadzwyczajnego, jak w sprawie niniejszej, gdy przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym ziściły się na skutek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji – pierwszeństwo rozstrzygnięcia sprawy należy przyznać trybowi zwykłemu. Tym bardziej, że bez naruszenia prawa Kolegium postanowiło o przywróceniu terminu, zasadnie stwierdzając ziszczenie się formalnych i materialnych przesłanek ku temu (skarżąca [...] sierpnia 2020 r. dowiedziała się o decyzji ustalającej warunki zabudowy, prośbę o przywrócenie terminu złożyła w ciągu siedmiu dni, tj. [...] sierpnia 2020 r. – vide koperta w aktach adm. II instancji, a uzasadnienie prośby wskazuje na niewynikające z winy skarżącej okoliczności niebrania udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym). Sąd administracyjny na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. ma prawo i obowiązek skontrolować postanowienie wpadkowe o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem pozostaje ono w granicach sprawy. Wynik tej kontroli wskazuje na wydanie postanowienia bez naruszenia prawa (art. 58 K.p.a.). W konsekwencji sprawa została rozpoznana w trybie zwykłym w postępowaniu administracyjnym, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania wznowionego przez Burmistrza (art. 105 § 1 K.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 K.p.a., wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Skoro zaś przywrócono termin do wniesienia odwołania, a postanowienie o przywróceniu terminu nie narusza prawa, to decyzja Burmistrza z 25 października 2019 r. utraciła przymiot ostateczności, a postępowanie wznowione powinno zostać umorzone.

W okolicznościach sprawy nie ziściły się więc przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 P.p.s.a. (skarga została wniesiona od decyzji ostatecznej, którą była decyzja Kolegium z [...] września 2020 r. i co do której nie toczyło się postępowanie nadzwyczajne, o jakim mowa w tym przepisie, zaś decyzja organu pierwszej instancji utraciła przymiot ostateczności na skutek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). Nie wystąpiły również przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie zależy od wyniku postępowania wznowionego z uwagi na pierwszeństwo trybu zwykłego (por. np. wyrok w sprawie II SA/Ke 594/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

dalej: u.p.z.p.,m (Dz. U. z 201 orzeczenia.nsa.gov.pl)postępowania wznowioneg z uwagi na pierwszeństwo trybu zwykłego.awie niniStosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter co do zasady związany. Oznacza to, że powinna zostać wydana decyzja pozytywna, jeśli spełnione zostaną łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Jednym z tych warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), tzn. nowa zabudowa powinna wpisywać się w zastany ład przestrzenny. Odkodowaniu stanu zastanego służy prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie warunki urbanistyczno, architektoniczno, kompozycyjno – funkcjonalne i środowiskowe decydują o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, analiza pozwala na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób zasada dobrego sąsiedztwa na tym konkretnym terenie powinna zostać zrealizowana.

Zdaniem sądu, organy nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile bezspornie mamy do czynienia z kontynuacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (kontynuacja funkcji), a także o ile nie sposób czynić organom zarzutu o uwzględnienie w analizie zabudowy na działkach, których obszar został "przecięty" przez promień obszaru analizowanego (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2359/18 oaz II OSK 2726/15) – o tyle nie wynika z akt, aby organy dokonały wszechstronnego zbadania istniejącego w obszarze analizowanym ładu architektoniczno-urbanistycznego. Tymczasem zasady dobrego sąsiedztwa nie należy odczytywać wyłącznie jako konieczności kontynuacji czy niesprzeczności z parametrami i wskaźnikami zabudowy, ale należy ją rozumieć także jako zmierzającą do zachowania pewnego ładu przestrzennego, ciągłości urbanistycznej terenu, uwarunkowań funkcjonalnych, kulturowych, kompozycyjno-estetycznych. W sprawie niniejszej wyłącznie analiza tekstowa i graficzna (mapka i tabela, k. 17-21 akt adm. I instancji) sporządzona przez organ nie daje pełnego obrazu sposobu zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego, czego dowiodła skarżąca. Analiza zawiera wyłącznie wskazanie w jakiej kompozycji przestrzennej występuje na nim zabudowa (wielkość działek i znajdujących się na nich budynków, obrazowo przedstawione odległości budynków względem siebie i od ulicy). Tymczasem skarżąca wskazała, iż sytuacja jest daleko bardziej złożona. Wzdłuż ulicy [...] (przy której zamierzono sporną inwestycję) znajdować się ma bowiem dwojakiego rodzaju zabudowa tworząca na tym terenie swoistego rodzaju regułę: bliżej ulicy ulokowane są mniejsze powierzchniowo budynki mieszkalne z początku XX wieku, drewniane, z dwuspadowymi dachami, w drugiej zaś linii zabudowy (dalej od ulicy) ulokowane mają być budynki nowsze, późniejsze o kilkadziesiąt lat, odmienne architektonicznie od budynków starszych z pierwszej linii zabudowy (z wielospadowymi a nie dwuspadowymi dachami). Zdaniem sądu, okoliczność ta nie została w ogóle oceniona przez organy. Tymczasem treść przedłożonej przez skarżącą V zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r.) wskazuje, iż dwadzieścia drewnianych budynków pochodzących z początku, a także z lat 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku znajdujących się przy ulicy [...] znajduje się w "Wykazie zabytków nieruchomych ujętych w ewidencji". Natomiast z wypowiedzi organów nie wynika, czy któryś z tych budynków znalazł się w promieniu obszaru analizowanego i posłużył (bądź nie) do ustalenia wskaźników urbanistycznych dla spornej zabudowy. Tymczasem może to mieć istotne znaczenie, bowiem jeśli faktycznie istnieją – jak twierdzi skarżąca – dwie tak zróżnicowane architektonicznie strefy urbanistyczne, to okoliczność ta jest elementem ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i organ ustalający warunki zabudowy nie może nie mieć jej w polu widzenia ustalając parametry i wskaźniki ładu przestrzennego dla nowej zabudowy. Inaczej rzecz ujmując, przy takiej jak wyżej wskazana treści Studium, organ nie mógł uchylić się od ustalenia czy strefy istnieją oraz czy ma to bądź nie znaczenie, w szczególności czy zamierzony budynek będzie się wpisywał kompozycyjnie oraz architektonicznie w zastany ład oraz w jaki sposób. Organ powinien więc wyjaśnić, które z budynków przy ulicy [...] wymienionych w Studium znalazły się w obszarze analizowanym, czy tworzą one jakąś spójną całość kompozycyjną, czy ich parametry mogą być punktem odniesienia dla wskaźników i parametrów zabudowy zamierzonej przez inwestorkę (mając na uwadze, że budynek nowy byłby ulokowany, ze względu na położenie działki inwestycyjnej, bliżej a nie dalej ulicy), czy też podział na budynki starsze i nowsze nie ma w obszarze analizowanym żadnego znaczenia (ewentualnie dlaczego), a realizacja nowej zabudowy w sposób w jaki zamierza to uczynić inwestorka znajduje uzasadnienie w obszarze analizowanym. Rozważań na ten temat w wydanych decyzjach zabrakło, co stanowi o naruszeniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a.). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ujmować ład przestrzenny w obszarze analizowanym w jego całokształcie, dawać pełny obraz sytuacji, któremu to obowiązkowi analiza sporządzona w sprawie niniejszej nie sprostała.

Z powyższym wiąże się nie usunięta i nadal budząca wątpliwości nieścisłość dotycząca budynku, który w zaskarżonej decyzji objęto przebudową, rozbudową i nadbudową. Jak wynika z V zmiany Studium (s. 11 i 17), dom przy ulicy [...], drewniany, z lat 20-tych XX wieku jest wymieniony w "Wykazie zabytków nieruchomych ujętych w ewidencji". Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej: u.o.z., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych niż wpisane do rejestru zabytków – zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. To by oznaczało, że wskazanie w V zmianie Studium (uchwalonej w grudniu 2017 r.) budynku nr [...] przy ulicy [...] jako podlegającego ochronie wynika ze znajdowania się tego budynku w gminnej ewidencji zabytków. A taki stan faktyczny zobowiązywałby organ ustalający warunki zabudowy do ochrony tego obiektu wynikającej z art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z. W aktach sprawy znajduje się tymczasem pismo Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z [...] października 2020 r. znak [...], z którego wynika, że budynek ten nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Rozbieżność ta wymaga wyjaśnienia, bowiem ma istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Trafnie również zarzucono niewystarczalność uzasadnienia ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 58 % czyli ponad dwukrotnie wyższego niż średni wskaźnik na analizowanym obszarze wynoszący 23% (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy). Zdaniem sądu, w okolicznościach sprawy argumenty o małej powierzchni działki i przekraczaniu średniej wielkości tego wskaźnika przez zabudowę już istniejącą na działce inwestycyjnej są nieadekwatne do tych okoliczności, które powinny przemawiać za tak znacznym odstąpieniem od wskaźnika średniego. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się co do zasady "na podstawie wskaźnika średniego" (ust. 1), a dopuszcza się wyznaczenie innego "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W stanowiącej element analizy tabeli na s. 17 akt administracyjnych tylko jedna z dziewiętnastu objętych analizą działek posiada wskaźnik (nawet nie wielkości powierzchni zabudowy, jak wymaga tego przepis, ale intensywności zabudowy) na poziomie 58 %, kolejne wartości to 33 % i 36 %. Nie wynika jednak z analizy, dlaczego organ uznał za uzasadnione ustalenie dla zamierzonej zabudowy wskaźnika o wartości maksymalnej (ponad dwukrotnie wyższej niż średnia), zaledwie

jednokrotnie występującego na obszarze analizowanym. Nie wyjaśniono, do jakiego rodzaju zabudowy na działce o wskaźniku 58% nawiązał w ten sposób, czy jest to zabudowa która może stanowić punkt odniesienia dla zabudowy zamierzonej czy też nie (brak jakiejkolwiek charakterystyki budynku oznaczonego w tabeli numerem 13). Sąd zauważa, że dopuszczając wskaźnik 58 % organ zezwala na powielanie na obszarze analizowanym wartości maksymalnej, odbiegającej od średniej, co powinno znaleźć uzasadnienie w cechach zabudowy na obszarze analizowanym, a uzasadnienia w tym zakresie zabrakło. Dodać należy, że skarżąca zarzuca nawiązanie tym maksymalnym wskaźnikiem do zabudowy letniskowej, co wymaga wyjaśnienia.

Rację ma również skarżąca, że nieadekwatny jest argument Kolegium dopuszczający dla zamierzonej zabudowy dach wielospadowy lub jednospadowy z uwagi na wielkość działki i występujące – zdaniem organu – zróżnicowanie struktury połaci dachowych. Skoro z analizy wynika niewystępowanie na obszarze analizowanym dachów jednospadowych oraz znaczna przewaga dachów dwuspadowych nad wielospadowymi, nadto w sytuacji gdy przepis § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy stanowi o ustalaniu geometrii dachu "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", nie jest uzasadnione – bez wyczerpującego uzasadnienia – ustalenie w tym zakresie nawiązujące do struktury niewystępującej (jednospadowy) i występującej w mniejszości (wielospadowy). Ustalenie tego parametru, zdaniem sądu, wymyka się kontroli. Organ nawet nie wskazał, które z budynków w obszarze analizowanym (starsze, nowsze, bliżej ulicy, położone w drugim szeregu zabudowy) posiadają którą strukturę połaci dachowych. Jest to o tyle istotne, że w sytuacji potwierdzenia się istnienia dwóch szeregów zróżnicowanej zabudowy (o różnych strukturach połaci dachowych) – okoliczność ta może mieć wpływ na ustalenie parametru ukształtowania dachu i wymaga wypowiedzi organu. Podobnie rzecz się ma z kątem nachylenia połaci dachowych. Ustalenie tego parametru jako 8-35º przy niewystępującej na obszarze analizowanym wielkości 8º i występującej zaledwie dwukrotnie na dziewiętnaście przypadków parametrze najniższym jako 15º - wymaga wnikliwego uzasadnienia, którego nie sformułowano.

Zdaniem sądu, wyżej wskazane uchybienia dyskwalifikowały zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, tzn. ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z jego materialnoprawnej podstawy (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz w szczególności § 5 i § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy). Pozostałe zarzuty, zwłaszcza dotyczące linii zabudowy (6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej z możliwością odstępstwa na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) – nie wymagają stanowiska sądu wobec konieczności powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, którego wynik może mieć znaczenie dla okoliczności podniesionych w tych zarzutach.

Rację ma natomiast organ odwoławczy, że w wydanej decyzji nie znalazło się ustalenie o usytuowaniu budynku po granicy nieruchomości. Przepisy prawa na takie ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy nie pozwalają, a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę i jest warunkowane ustaleniami planu miejscowego lub zlokalizowaniem budynku ścianą bezpośrednio przy ścianie budynku istniejącego na działce sąsiedniej (§ 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia WT). Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy określonego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i innych parametrów, które – gdyby zostały zrealizowane w projekcie budowlanym wymagałyby zaprojektowania budynku po granicy – nie oznacza jeszcze, że taki projekt zostałby zatwierdzony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami o warunkach technicznych i wydaje pozwolenie wyłącznie w przypadku istnienia takiej zgodności (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Skarżąca obszernie wywodziła również na temat konieczności zapewnienia, już na etapie ustalania warunków zabudowy, ochrony w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na jej działce, ochrony przed zacienianiem, odprowadzaniem wód opadowych na teren jej działki itp. W tym zakresie podkreślić należy, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p.) może następować tylko w zakresie nieobjętym przepisami Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2385/20, "Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. [...] Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zdaniem sądu w sprawie niniejszej, zarzuty dotyczące przesłaniania, zacieniania, zapewnienia bezpieczeństwa ppoż są zdecydowanie przedwczesne. Skoro realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami, to zakres ochrony interesów osób trzecich w każdym z tych postępowań musi pozostawać w granicach norm, jakie w tych postępowaniach stanowią podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego, następujący po ustaleniu warunków zabudowy (vide np. § 29 WT, który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości).

Na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił dowody zawnioskowane przez skarżącą w postaci ocen technicznych. Zgodnie z ww. przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem sądu, zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a treść przedłożonych dokumentów potwierdza argumentację skargi. Biegli zwracają uwagę na jednostkowość parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 58 %, który nadto – jak wywodzą – ma być parametrem występującym na działce z zabudową niecharakterystyczną i nie może być punktem odniesienia (opinia z [...] listopada 2020 r., k. 87). Z kolei opinia techniczna z [...] kwietnia 2021 r. (k. 171) została sporządzona dla projektu budowlanego wykonanego już po wydaniu dla inwestorki kolejnej decyzji o warunkach zabudowy (w dniu [...] listopada 2020 r., k. 260), dla inwestycji opisanej jako rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że w kolejnym wniosku o warunki zabudowy inwestorka zwiększyła powierzchnię terenu inwestycyjnego osiągając efekt zmniejszenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, co potwierdza istotne wątpliwości odnośnie wielkości tego wskaźnika przyjętego przez organy w sprawie niniejszej. Nota bene z obydwu ww. opinii technicznych wynika także, iż szereg sygnalizowanych przez skarżącą kwestii nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem podlega badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, do kwestii już wymienionych a podlegających ocenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę dodać należy charakter robót budowlanych określonych w sprawie niniejszej jako przebudowa, przebudowa czy nadbudowa a będących – zdaniem skarżącej – rozbiórką budynku istniejącego. Sąd nie stwierdził potrzeby sięgania do projektu budowlanego procedowanego obecnie przed Starostą (wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2021 r., k. 169), bowiem treść tego projektu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy niniejszej.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymaganiom dla niej postawionym w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, co było wystarczające dla jej wyeliminowania z obrotu prawnego, podobnie jak decyzji pierwszoinstancyjnej. Zawierają one braki i nieprawidłowości wyżej opisane, które muszą zostać wyeliminowane. Nieprawidłowości te powodują, że rozstrzygnięcia nie zawierają uzasadnienia dla kluczowych dla zachowania ładu przestrzennego (i zasady dobrego sąsiedztwa) parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy czy geometria dachu, nadto budzi wątpliwości zgodność z przepisami o ochronie zabytków. Związany oceną prawną sądu (art. 153 P.p.s.a.) organ usunie wskazane nieprawidłowości w ponownie prowadzonym postępowaniu, jak również ponownie rozpozna sprawę w jej całokształcie, a swej argumentacji da wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową – 17 zł.