Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1582/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
article: par. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007r. sygn. akt II SA/Wa 132/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] i decyzję poprzedzającą Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. W. kwotę 375 (trzysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 132/07 oddalił skargę J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną w sprawie utraty przez wymienionego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. przyznał J. W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. i orzekł o utracie przez stronę uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] października 2005 r. Organ uznał, że z tym dniem żona funkcjonariusza - A.W. weszła w posiadanie domu położonego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza.

J. W. odwołał się od decyzji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) - zwanej dalej również ustawą oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez błędną ich interpretację.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r., w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego J. W. oraz utrzymał w mocy decyzję w części orzekającej o utracie przez J. W. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] października 2005 r.

Podając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że J. W. pełni służbę w Placówce Straży Granicznej L.. Mieszka i jest zameldowany na stałe wraz z żoną i synem w domu jednorodzinnym położonym w N. przy ul. [...]. Współwłaścicielem domu był zmarły w dniu [...] października 2005 r. teść wymienionego oraz teściowa. Jak wynika z zeznań funkcjonariusza teściowa nie jest zameldowana i nie mieszka w tym domu.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej prawo do równoważnika pieniężnego powstaje, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w myśl § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., powołanego w podstawie prawnej decyzji, również domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przy czym przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest w żaden sposób uzależnione od spełniania bądź nie wymogu co do norm zaludnienia lokalu mieszkalnego lub domu.

Świadczenia należne funkcjonariuszom Straży Granicznej uzależnione od norm zaludnienia związane są z ustawowym prawem do lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy), a raczej z niemożliwością realizacji tego uprawnienia. Organ podkreślił, że przepis art. 99 pkt 2 i 3 ustawy wyraźnie stanowi, że nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli on sam lub jego małżonek posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom jednorodzinny, przy czym, inaczej niż w przypadku lokalu mieszkalnego, nie ma znaczenia czy posiadany dom zapewnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia.

Zdaniem organu pojęcie posiadania należy interpretować zgodnie z art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego, a więc jako faktyczne - samoistne lub zależne - władanie rzeczą.

Komendant Główny podkreślił, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r., na które powoływał się funkcjonariusz nie stanowiło podstawy prawnej decyzji organu niższej instancji i nie miało zastosowania w sprawie.

Dalej organ wskazał, że przytoczone w odwołaniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SA 658/99 i I SA 866/98, mówiące o prawie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia, nie mają w sprawie znaczenia.

Organ poparł swoje twierdzenia wyrokiem NSA, sygn. akt I SA 696/98 z dnia 17 grudnia 1998 r., z którego wynika, że "fakt posiadania lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi negatywną przesłankę otrzymania równoważnika. Fakt, że współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej". Odnosząc powyższe do sprawy organ wskazał, że funkcjonariusz wraz z rodziną samodzielnie korzysta z całego domu, którego współwłaścicielem jest jego żona.

Zgodnie z art. 924 i art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. Mając to na uwadze należy uznać, że żona funkcjonariusza stała się współposiadaczem przedmiotowego domu jednorodzinnego.

W zakresie uchylenia w części decyzji organu pierwszej instancji, Komendant Główny wyjaśnił, że uchylenie decyzji przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było zbędne. Decyzje o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z prawem. Decyzje te są ostateczne i podlegają ochronie. Można je wzruszyć tylko w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przepisami k.p.a. Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją administracyjną, orzekanie o jego utracie następuje w drodze decyzji o charakterze konstytutywnym, tj. ustalającej moment utraty tego prawa.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej wniósł J. W., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1, 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych poprzez błędną ich interpretację, a także naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 155 oraz art. 163 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. W oparciu o dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący objął dom we władanie z chwilą otwarcia spadku, skoro nie złożył oświadczenia o odrzuceniu spadku Współwłasność jest odmianą własności i stosuje się do niej bezpośrednio przepisy o własności.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne, czy organ miał prawo do wydania decyzji z mocą wsteczną oraz czy po śmierci teścia skarżącego żona funkcjonariusza stała się posiadaczem tego domu w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Sąd stwierdził, że w ustawie o Straży Granicznej uregulowano różne formy pomocy udzielanej funkcjonariuszom w przypadku braku lokalu mieszkalnego m.in. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mianowicie, zagwarantowano przydzielenie lokalu mieszkalnego (art. 99 w zw. z art. 92 ustawy), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ustawy), jak również - będący przedmiotem niniejszej sprawy - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1). Z analizy przepisów art. 92 ust. 1 (funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych) oraz art. 99 pkt 2 (lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy) i z art. 98 (funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość) wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu i pomoc finansowa na jego uzyskanie w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Natomiast co do kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przepis art. 96 ust. 1 ustawy nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie Sąd zauważył, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, również nie ma żadnego odniesienia do norm mieszkalnych przysługujących funkcjonariuszowi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada lokal bądź dom jednorodzinny, bez względu na normy mieszkaniowe. Taki pogląd wyraża również dotychczasowa judykatura (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA 665/03, LEX nr 160829).

Niekwestionowany jest natomiast pogląd, że orzekanie w przedmiocie utraty uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną, następuje w drodze decyzji konstytutywnej (zob. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., publ. ONSA 2002/3/95). Jednakże, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04 (LEX 166516), którego tezę Sąd podziela, fakt uznania tej decyzji za konstytutywną nie oznacza, że "przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika".

W rozpoznawanej sprawie zgon teścia skarżącego nastąpił w dniu [...] października 2005 r. i w tej sytuacji organ był uprawniony do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2005 r.

Zdaniem Sądu organy słusznie przyjęły, że żona skarżącego posiada dom jednorodzinny. Bez wątpienia jest współwłaścicielką domu uprawnioną do korzystania z rzeczy wspólnej.

Skoro przesłanką do otrzymywania równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia tego świadczenia. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci je z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Gdyby wolą ustawodawcy było nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji posiadania domu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość i jednocześnie będącego jego własnością lub współwłasnością, albo też posiadanie do tego domu tytułu prawnego, to niewątpliwie przepis taki zostałby umieszczony w ustawie o Straży Granicznej. Ustawowe sformułowanie "posiada" należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 k.c.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wraz ze śmiercią teścia, żona skarżącego stała się posiadaczem części domu, stosownie do art. 924 k.c. Chwila śmierci teścia przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu; nastąpiło z mocy prawa. Jednym z nabytych przez niego praw, jest posiadanie - w rozumieniu art. 336 k.c. - nieruchomości w N.

Na marginesie sprawy Sąd zaznaczył, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania. Tak samo, jak "posiadanie" odnosi się do domu jednorodzinnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania domu jednorodzinnego.

Co do orzeczeń sądów administracyjnych powoływanych przez skarżącego Sąd uznał, że dotyczą one innego stanu faktycznego i prawnego.

Sąd jako podstawę prawną swojego wyroku wskazał ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., bez wskazywania konkretnego przepisu.

J. W., reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji lub zmiany wyroku w ten sposób, że Naczelny Sad Administracyjny orzeknie o uchyleniu decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w części orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez uznanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c. w oderwaniu od przysługiwania prawa,

2) naruszenie § 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez przyjęcie, że normy mieszkaniowe nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że interpretacja art. 96 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji skutkuje tym, iż funkcjonariusze Straży Granicznej są w gorszej sytuacji niż funkcjonariusze innych służb mundurowych jak np. Policji, Straży Pożarnej. Takie stanowisko jest niezgodne z treścią zasad wyrażonych w art. 2 i 32 Konstytucji RP.

W zakresie stanu faktycznego zaznaczył, że jego sytuacja prawna jest niezmienna od kilku lat. W przedmiotowym lokalu domu mieszkał na długo przed śmiercią teścia. W takiej sytuacji w ogóle nie powinien pobierać równoważnika albo pobierać go w dalszym ciągu.

W ocenie skarżącego celem ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu spełniającego określone kryteria. Między innymi funkcjonariusz winien mieć możliwość niezakłóconego dysponowania takim lokalem, a co się z tym wiąże musi mieć tytuł prawny do lokalu. Nie wystarczy jedynie posiadanie lokalu w rozumieniu art. 336 k.c. Stąd też w ustawie odniesienie do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszom powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 99 ustawy). Ustawodawca nie posłużył się natomiast pojęciem udziału w takich lokalach, bowiem z samej natury jest to stan przejściowy oraz charakteryzujący się pewnym stopniem niepewności.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie przeprowadził wykładni systemowej przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Skarżący wskazał na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1371/00, w którym stwierdzono, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Stosując wykładnię per analogium odnieść to również należy do sytuacji, w której organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu lub zwrocie równoważnika pieniężnego. Skoro przydział lokalu jest ściśle związany z powierzchnią, metrażem lokalu to także przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie należy brać pod uwagę normy mieszkaniowe (metraż).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zaniedbał dokonania wykładni art. 99a ust. 8 ustawy, z którego wynika, że funkcjonariusz winien opuścić lokal mieszkalny, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal tylko w przypadku, gdy uzyskany dom lub lokal spełnia określone normy zaludnienia, to również stosując te same kryteria można odebrać równoważnik, który jest ekwiwalentem uprawnienia do zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania.

Komendant Główny Straży Granicznej złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Poparł on argumentację Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że zarzuty skarżącego funkcjonariusza są bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Przepis art. 96 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera ust. 3 art. 92 tej ustawy. W świetle § 1 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionego artykułu ustawy o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, należy interpretować wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz że zawarte w powołanych paragrafach i punktach cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, iż celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 cytowanej ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 in fine ustawy o Straży Granicznej - prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej, tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Podkreślić należy, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało zatem wyjaśnić, czy użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, należy interpretować wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który zawiera definicję posiadania.

Przepis ten stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Zauważyć należy, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawą władztwa. Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne.

W świetle art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. Zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 cytowanej ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie.

Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć teścia skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że jego żona stała się posiadaczką domu jednorodzinnego, a w konsekwencji skarżący utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez stwierdzenie, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny to normy zaludnienia nie muszą być spełnione.

Jak wyżej wskazano funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia.

Z kolei przepis art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, a także § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014) wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, a także równoważnika pieniężnego za jego brak w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo członek jego rodziny posiadają dom jednorodzinny. Przepisy te nie wiążą jednak braku prawa do tych form pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną w takim domu. Jednakże interpretacja tych przepisów przyjmująca, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak - jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy też dom jednorodzinny. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji, takie zróżnicowanie nie może być akceptowane.

Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal mieszkalny tylko w przypadku, gdy uzyskał on dom, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane w przypadku odbierania funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie - posiada lokal mieszkalny - oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - określenie dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wynikiem błędnej wykładni tych przepisów.

Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę stosownie do odesłania zawartego w art. 193 tej ustawy i orzeka na podstawie przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organów obu instancji i uzasadniały ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.