Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 765/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi S. S., Z. W., J. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących S. S., Z. W., J. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2013 r., nr [...], wydaną przez Starostę [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), który wskazując jako podstawę prawną art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – uw. Sądu; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."), odmówił S. S., Z. W., J. R. oraz P. R. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] (, położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: [...].

Obie decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 1999 r. do siedziby [...] w [...] (dalej: "[...]") wpłynął wniosek [...] o zwrot wyżej opisanej nieruchomości lub jej niezagospodarowanej części, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1965 r., [...] (dalej jako: "akt notarialny z [...].01.1965 r."), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie: "u.z.t.w.n."). Przedmiotem nabycia była niezabudowana działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) o powierzchni [...] m2. W akcie notarialnym zapisano, że Dyrekcja Budowy [...] przedłożyła decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] (dalej jako: "decyzja lokalizacyjna z [...].04.1963 r.") stwierdzającą, że wyżej opisana działka przeznaczona jest pod budowę szkoły zawodowej.

Postanowieniem z [...] października 2004 r., znak: [...], Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli – tj. [...] (dalej łącznie: "Wnioskodawcy") – co umożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Oględziny przeprowadzone przez [...] w dniu [...] czerwca 2000 r. wykazały, że na działce nr [...] znajduje się budynek [...] Szkół [...], a także utwardzony plac. Działka od strony ulicy [...] nie jest opłotowana; na tej części działki znajduje się główne wejście do szkoły oraz trawniki i drzewa ozdobne. Część budynku szkoły – sala gimnastyczna – znajduje się na sąsiedniej działce nr [...]. Drugie oględziny, przeprowadzone w dniu[...] października 2009 r. przez Starostwo, wykazały, że działka nr [...] od strony północnej jest częściowo zabudowana budynkiem szkoły. Pozostałą część działki pomiędzy budynkami stanowi boisko tartanowe (część z boiska wielofunkcyjnego). Dojście do boiska ułożone z pozbruku. Teren urządzony. Zachodnia część działki od istniejącego budynku szkoły do ulicy to zadbana zieleń; przy ulicy rosną drzewa i krzewy liściaste. Od tej ulicy działka jest ogrodzona płotem ozdobnym na podmurówce betonowej. Od strony wschodniej działka porośnięta krzewami i drzewami liściastymi. Plac pomiędzy budynkami trwale urządzony powierzchnią asfaltową. Od strony południowej między budynkiem a ulicą znajduje się urządzona zieleń, krzewy i drzewa liściaste oraz tuje i świerki. Znajdują się tutaj także urządzenia komunalne. Teren zadbany, urządzony. Od strony wschodniej granica działki jest częściowo zabudowana ogrodzeniem na podmurówce betonowej do wysokości wjazdu na dziedziniec szkoły; pozostała część granicy niewidoczna biegnie wzdłuż istniejącej zieleni. Całość stanowi integralną część z istniejącym budynkiem szkoły.

Organ I instancji ustalił, że budynek szkoły został wybudowany w latach [...] i oddany do użytkowania jesienią 1966 r. Inwestorem budynku było ówczesne Kuratorium Oświaty. W aktach sprawy znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w dniu [...] kwietnia 1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej [...]. Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Zgodnie z postanowieniami ww. planu, w całym rejonie dopuszcza się lokalizację usług podstawowych (szkoły, przedszkola, żłobki, szkoły średnie i zawodowe), a także usług nieuciążliwych, np. handlu jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa.

W tym stanie faktycznym Starosta, opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2013 r., odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Jednakże, w ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 § 1 u.g.n., a więc nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem szkoły oraz boiskiem wielofunkcyjnym wraz z otaczającą zielenią stanowiącą więź gospodarczą. Plan miejscowy jednoznacznie stwierdza, że zagospodarowanie tego terenu obejmuje także lokalizację usług podstawowych, takich jak: szkoła, przedszkole, żłobek itp. Z akt sprawy wynika, że budynek szkoły powstał na przełomie 1965 i 1966 r., a więc już po wywłaszczeniu nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania.

Od opisanej decyzji Starosty odwołanie wnieśli [...] (dalej łącznie: "Odwołujący" lub "Skarżący"), zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, r. pr. [...] – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana po dacie wywłaszczenia – w ustawowo określonych terminach – zgodnie z celem wywłaszczenia. Bezsporne jest, że celem wywłaszczenia tej nieruchomości, wynikającym z treści aktu notarialnego, było przeznaczenie gruntu pod budowę szkoły zawodowej. Według Odwołujących nie są prawdziwe twierdzenia pełnomocnika szkoły, że na niezagospodarowanej części działki znajduje się gazociąg, kanalizacja deszczowa i sanitarna, oraz że media te obsługują budynki szkoły i warsztatów. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma przedsiębiorstw przesyłowych informujące o tym, że na przedmiotowej działce do chwili sporządzenia pisma nie były realizowane inwestycje związane z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, a istniejące uzbrojenie przebiega w pasie ulicy, oraz że gazociąg średniego ciśnienia zasilający kotłownię w budynku oraz przyłącze gazowe niskiego ciśnienia do budynku znajdują się w linii granicznej działki. Bezsporne winno być, że infrastruktura komunalna (woda, c.o., kanalizacja, rurociąg gazowy) nie jest zlokalizowana na przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoliłoby na ustalenie, że część wywłaszczonej nieruchomości, tj. pas przed budynkiem szkoły od strony ulicy [...], winien zostać Wnioskodawcom zwrócony.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowa część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, i tym samym do rozstrzygnięcia kwestii zbędności tejże nieruchomości, stanowiącej przesłankę jej zwrotu byłym właścicielom. Stwierdził, że celem, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, była budowa szkoły zawodowej, a podstawę do podjęcia prac zmierzających do realizacji tego celu stanowiła decyzja lokalizacyjna z [...].04.1963 r.

Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym uznaje się, iż cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną z nazwy w decyzji o wywłaszczeniu inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Pod pojęciem infrastruktury towarzyszącej należy rozumieć ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń, garaże i inne urządzenia. Zgodnie z przedstawionym poglądem, należy uznać pas przed budynkiem szkoły od strony ul. [...] jako element wchodzący w skład szkoły. Wojewoda ocenił, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa, jako ówczesny właściciel działki nr [...], wykorzystał ją zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a więc wyeliminował możliwość powstania sytuacji, z którą obowiązujące przepisy wiążą konsekwencję w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA z 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

Wojewoda zwrócił również uwagę na kwestię doręczenia stronom decyzji Starosty. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż Starosta nie został poinformowany o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez jednego z Wnioskodawców, zatem doręczenie decyzji pełnomocnikowi miało skutek prawny doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania.

We wniesionej jednym pismem skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...], reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, r. pr. [...], wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto podnieśli, że organ II instancji jako podstawę twierdzenia o tym, iż cała nieruchomość została objęta celem wywłaszczenia (tj. wskazaną z nazwy inwestycją główną), powołał pismo [...] Szkół [...], gdzie wskazano, że budynek szkolny został wybudowany w latach [...] a oddany do użytku jesienią 1966 r. Twierdzenia te nie zostały jednak przez organy obu instancji w żaden sposób zweryfikowane, zwłaszcza w zakresie tego, czy część działki, o której zwrot wnosili Skarżący, objęta była celem wywłaszczenia. Zdaniem Skarżących cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości, lecz tylko na jej części, a zatem zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. zwrotowi winna podlegać ta część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego. Podkreślono, że pas gruntu, o którego zwrot Skarżący wnieśli po zmodyfikowaniu pierwotnego wniosku, z całą pewnością nie może być uznany za "zieleń" stanowiącą część infrastruktury towarzyszącej inwestycji głównej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wejście do budynku wraz z chodnikiem jest niezbędnym elementem do korzystania z jakiejkolwiek nieruchomości, tym bardziej obiektów służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, takich jak placówki oświatowe. Z tego też powodu należy zakwalifikować pas przed budynkiem szkoły, gdzie znajduje się wejście do niej, chodnik oraz zieleń, jako element infrastruktury szkoły. Zatem nie można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uchybiono bowiem jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.).

W postępowaniach takich, jak niniejsze – mających za przedmiot żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – wskazany obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego związany jest w pierwszej kolejności z koniecznością możliwie precyzyjnego ustalenia celu, na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona. Stanowi to logiczną konsekwencję sposobu ukształtowania materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych aktualnie w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 i nast.), które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia także w niniejszej sprawie.

W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Przepis art. 6 ust. 1 zd. 1 i 2 u.z.t.w.n. – w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia notarialnego aktu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (tj. 21 stycznia 1965 r.) – stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Nie ulega wątpliwości, że do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości doszło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – wynika to już jasno z brzmienia tytułu umowy objętej aktem notarialnym z [...].01.1965 r. ["Umowa sprzedaży jako dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...)"]. Należy przy tym zauważyć, że cel tej sprzedaży (w istocie: wywłaszczenia) został w akcie notarialnym sformułowany nie wprost, lecz przez odwołanie się do treści decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r. Mianowicie w akcie tym stwierdzono, że: "Stawający ad 2/ [tj. przedstawiciel Dyrekcji Budowy Osiedli [...]– uw. Sądu] przedkłada decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia[...] kwietnia 1963 r. nr [...]stwierdzającą, że opisana wyżej działka [nr geod. [...] uw. Sądu] przeznaczona jest pod budowę szkoły [...] i oświadcza, że reprezentowana przez niego Dyrekcja Budowy [...] ubiegała się o wszczęcie podstępowania wywłaszczeniowego, odnośnie powyższej działki."

Ponieważ w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości cel dokonanego ówcześnie wywłaszczenia powinien być, co do zasady, interpretowany ściśle – gdyż tylko taki sposób interpretacji odpowiada w pełni zarówno treści art. 136 ust. 3 u.g.n., jak i wysłowionemu w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazowi przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 362) – to organy administracji powinny każdorazowo dążyć do możliwie jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia ("odtworzenia") tego celu.

W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera sposób dokonywania tych ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że winny one zmierzać do zidentyfikowania celów, które faktycznie motywowały dokonaną ekspropriację, a więc były określone (uszczegółowione) najpóźniej w dacie wywłaszczenia (nabycia). Stąd, w ocenie Sądu, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio: nabycia w drodze umowy, bądź przejęcia przez Skarb Państwa z mocy prawa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie (zob. szerzej wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Po 872/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", i tam powołane orzecznictwo). Zatem, co do zasady, dokumenty (decyzje, opinie, pisma, oświadczenia, plany itd.) powstałe już po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 362–363).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokumentem o pierwszorzędnym znaczeniu dla precyzyjnego ustalenia celu nabycia (wywłaszczenia) przedmiotowej nieruchomości, dokonanego aktem notarialnym z [...].01.1965 r., jest w niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...], na którą to decyzję ww. akt notarialny wyraźnie się powoływał, jeśli idzie o określenie planowanego przeznaczenia nabywanej nieruchomości. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak egzemplarza tej decyzji, a nawet śladu, że organy administracji podjęły jakiekolwiek starania w celu jego pozyskania. Zamiast tego znajdujemy w aktach korespondencję świadczącą o poszukiwaniu przez organ I instancji dokumentacji prawnobudowlanej szkoły (pozwoleń na budowę – k. 81 akt adm. I inst.), mimo iż, jak to wyżej wskazano, jej przydatność dla rekonstrukcji celu wywłaszczenia – zważywszy czas wytworzenia tej dokumentacji (po wywłaszczeniu) – mogła być co najwyżej ograniczona.

Wskazane zaniechanie, polegające na niepozyskaniu, a w konsekwencji i nie przeanalizowaniu treści decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że treść tej decyzji najpewniej nie ograniczała się tylko do, przywołanego w osnowie aktu notarialnego z [...].01.1965 r., określenia sposobu przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości – w istocie dość ogólnego ("pod budowę szkoły zawodowej") – lecz, jak wynika z lektury przepisów zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268, sprost.: M.P. z 1962 r. Nr 20, poz. 90; dalej: "Zarządzenie PKBUiA"), musiała zawierać także informacje bardziej szczegółowe, związane z planowanym sposobem zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 Zarządzenie PKBUiA, decyzja ustalająca lokalizację szczegółową inwestycji określała teren, na którym inwestycja ma być wykonana, z podaniem jego granic i powierzchni oraz – w miarę potrzeby – ustala warunki urbanistyczno-architektoniczne, które mają być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Stosownie zaś do § 13 Zarządzenia PKBUiA, decyzje o ustaleniu lokalizacji szczegółowej wydawane były według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, który z kolei wymagał, aby w takiej decyzji znalazło się m.in.: określenie lokalizowanej inwestycji, oznaczenie terenu lokalizacji (także na mapie / szkicu) oraz wskazanie warunków, które powinny być zachowane przy realizacji inwestycji.

Mając na względzie wymaganą przez ówczesnego prawodawcę treść decyzji o lokalizacji szczegółowej – w tym wymóg załączenia do tej decyzji mapy (szkicu) z oznaczeniem terenu lokalizacji – należy dojść do wniosku, że postanowienia takiej decyzji mogą pozwalać na doprecyzowanie celu wywłaszczenia w konkretnym przypadku; zwłaszcza w zakresie zakładanego ówcześnie sposobu zagospodarowania wywłaszczanego terenu. W konsekwencji porównanie aktualnego sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki z zagospodarowaniem przewidzianym w decyzji lokalizacyjnej może stanowić istotny element oceny, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona (nabyta).

Wobec powyższego stwierdzone w niniejszej sprawie niepozyskanie przez organy administracji i nieprzeanalizowanie decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r., która była przedłożona przez nabywcę przy akcie notarialnym z [...].01.1965 r. – a tym bardziej niepodjęcie przez organy jakichkolwiek działań w celu jej pozyskania – należy ocenić jako istotne naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tego uchybienia dopuściły się w równym stopniu organy obu instancji (z tym że Wojewoda – w związku z art. 136 i art. 140 k.p.a.). Ponieważ jednak jego usunięcie, w ocenie Sądu, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to wystarczyło poprzestać na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżących radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn zm.), w wysokości 240 zł (brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) – łącznie 440 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim uzupełni postępowanie wyjaśniające o analizę decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] w kontekście możliwego uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Następnie na podstawie tak uzupełnionego oraz wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego powtórnie oceni, czy na spornym pasie gruntu, położonym od strony ulicy [...], cel wywłaszczenia (nabycia) został zrealizowany.

W każdym przypadku (a więc nawet w sytuacji ewentualnej niemożności pozyskania egzemplarza decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r.) przy rozstrzyganiu powyższej kwestii organ uwzględni, z jednej strony, wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – podzielany przez Sąd w niniejszym składzie pogląd, iż ścisła wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na "budowie szkoły" nie oznacza możliwości jego zawężenia do wzniesienia samego budynku szkoły. Albowiem w analizowanym tu kontekście "szkoła", to nie tylko sam budynek, w którym odbywają się zajęcia lekcyjne, ale także jego najbliższe otoczenie niezbędne do prawidłowego i efektywnego funkcjonowania placówki, jak: boiska sportowe, budynki gospodarcze, trawniki i inne pasy zieleni (pełniące w praktyce funkcje swoistych "ekranów" niwelujących wpływ negatywnych bodźców z otoczenia oraz wygrodzeń), itp. (por. wyrok NSA z 05.02.2009 r., I OSK 300/08 oraz wyrok WSA z 21.11.2007 r., II SA/Ke 501/07; por. też wyrok WSA z 14.11.2012 r., II SA/Gl 719/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Organ weźmie także pod uwagę konieczność starannego odróżniania niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia – rozumianej jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia – od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 368–369 i tam powołane orzecznictwo sądów administracyjnych).