Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1208/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 1208/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 sierpnia 2005 r., znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w [...] obręb [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0585 ha, nr [...] o pow. 0,0536 ha, objętej KW [...] na rzecz E. T., K. M. i T. Ś., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2005r. znak: [...] Starosta [...] , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 138 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu wniosku S. T. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w [...] obręb [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad-Oddział w [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0585 ha, nr [...] o pow. 0,0536 ha, objętej KW [...] na rzecz E. T., K. M. i T. Ś.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] przekazał Staroście [...] do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosek S. T. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] orzekającą o zwrocie działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] obręb [...] na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] orzekającą o zwrocie w/w nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] złożyła S. T..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania w sprawie wznowienia jest również strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. W tej sprawie tą decyzją jest ostateczną decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] orzekająca o zwrocie nieruchomości położonej w [...] obręb [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad-Oddział w [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0585 ha, nr [...] o pow. 0,0536 ha, objętej Kw [...] na rzecz E. T., K. M. i T. Ś., a więc stronami postępowania w sprawie wznowienia będą również strony postępowania o zwrot zakończonego wydaniem wskazanej decyzji.

Stosując się do zaleceń organu nadrzędnego Starosta [...] ustalił następujący stan faktyczno-prawny: decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Starosta [...] orzekło zwrocie na rzecz spadkobierców J. Ś. tj.: E. T., K. M. i T. Ś. nieruchomości położonej w [...] obręb [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0585 ha i nr [...] o pow. 0,0536 ha, objętej KW [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad- Oddział w [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2003 r.

S. T. w piśmie z dnia [...] października 2004 r. zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że z przekazanych przy postanowieniu Wojewody [...] dokumentów wynika (pismo S. T. z dnia [...] lutego 2004 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] ), że wnioskodawczyni o fakcie wydania decyzji o zwrocie dowiedziała się w dniu [...] października 2003 r., a więc żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 §1 i § 2 k.p.a. Na podstawie dokumentów, zgromadzonych w postępowaniu o zwrot w/w nieruchomości (aktu notarialnego z dnia [...] maja 1982 r., Rep. A 566/82, aktu własności ziemi nr [...] , postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1990 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po J. Ś., wypisu z rejestru gruntów, odpisu z księgi wieczystej KW [...] ) stwierdzono także, że S. T. nie jest stroną tego postępowania.

Wskazano, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 następuje wyłącznie na wniosek strony. W związku z powyższym brak cech strony u osoby żądającej od organu dokonania wznowienia postępowania jest przesłanką negatywną dokonania przez organ takiej czynności. Artykuł 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem i w postępowaniu o wznowienie stronami są: z jednej strony poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, a z drugiej aktualny w momencie orzekania o zwrocie jej właściciel. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjmuje się, że uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego-oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r. sygn. akt. II SA/Kr 1498/00).

Na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdzono, że S. T. nie przysługuje żadne ze wskazanych wyżej praw rzeczowych lub obligacyjnych do nieruchomości objętej decyzją o zwrocie. W tym stanie rzeczy, wobec braku uprawnień S. T. do żądania wznowienia postępowania i złożenia żądania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, Starosta [...] orzekł o odmowie dokonania takiej czynności.

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] odwołanie złożyła S. T. wskazując, że według jej wiedzy zachowała wszystkie terminy procesowe, a mianowicie z żądaniem wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem w dniu [...] października 2003 r. za pośrednictwem poczty polskiej. W uzasadnieniu wniosku S. T. podała wszystkie okoliczności, w jaki sposób dowiedziała się o wydanej decyzji Starosty [...] . Zdaniem odwołującej się została ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, przez co została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a. S. T. zwróciła się o wyjaśnienie, dlaczego dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Starosta [...] dopatrzył się uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. i dlaczego z uzasadnienia usunięto wcześniej powołane okoliczności odmowy wszczęcia postępowania. Wskazała, iż w dniu [...] lutego 2005 r. wniosła do Starosty [...] pismo, do którego Starosta nie odniósł się przy wydanej decyzji. W dalszej części odwołania S. T. opisała całą historię postępowania jakie toczyło się w sprawie uznania jej za stronę postępowania o zwrot działek nr [...] i [...] pół. w [...] obręb [...] zarówno przed Starostą [...] jak i Wojewodą [...] . Odwołująca się podtrzymała swoje zarzuty odnośnie decyzji o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu zawarte w odwołaniu z dnia 17 stycznia 2005 r. Jej zdaniem powołanie się na notarialny z dnia 11 maja 1982 r. Rep. A nr 566/82 nie ma związku ze sprawą, po wywłaszczeniu bowiem nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy drogi krajowej, a wykonana zgodnie z celem wywłaszczenia droga (m.in. droga do jej posesji) stanowiła drogę publiczną, z której korzystało wiele osób. Wskazała, że jej status strony wynika z przepisu zawartego § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym "do działek budowlanych oraz do budynków z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych". Zdaniem odwołującej się ta przesłanka nadaje jej status strony, "gdyż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy poniosłam szkodę prawną, tj. straciłam drogę dojazdową do mojej posesji i do dnia dzisiejszego nie mogę z niej korzystać w rozumieniu w/w rozporządzenia (...) w wyniku wydanej decyzji został naruszony mój interes prawny przy zagospodarowaniu zwróconej nieruchomości - zostałam pozbawiona drogi dojazdowej". W opinii S. T. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uproszczono pojęcie strony poprzez stwierdzenie, że "w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem w postępowaniu o wznowienie, stronami są z jednej strony poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, a z drugiej aktualny w momencie orzekania o jej zwrocie właściciel". Definicja strony zawarta w k.p.a. ma "znacznie szerszy zakres niż przedstawiony w decyzji, określono bowiem wyraźnie, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego... dotyczy postępowanie, a zatem jeżeli rozstrzygnięcie decyzji narusza interes prawny innej osoby wynikający z innej ustawy, to taka osoba staje się stroną w postępowaniu". Skarżąca wskazała również, że powołany w uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/00 odnosi się jej zdaniem do innego zagadnienia i że korzystanie z drogi publicznej należącej do Skarbu Państwa nie wymaga praw obligacyjnych (dzierżawa, najem, użyczenie) jak również praw rzeczowych (m.in. prawo użytkowania). Odwołująca się zarzuciła Staroście [...] podjęcie stronniczej decyzji, w oparciu o przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji o zwrocie nieruchomości i bez odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Jednocześnie S. T. poprosiła o wyjaśnienie, dlaczego na rozstrzygniecie w sprawie musiała czekać tak długo.

Wojewoda [...] stwierdził, że wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszczone jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Wadliwość decyzji jest w tym przypadku konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego, najczęściej zasad postępowania dowodowego, albo skutkiem ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość decyzji ma w tym przypadku charakter wtórny. Zgłaszając żądanie wznowienia postępowania należy wziąć pod uwagę wyżej wymieniony przepis art. 145 § 1 albo art. 145a k.p.a. Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1999 roku, sygn. akt l SA/Gd 1478/97 (niepublikowany) stwierdził m. in., że konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją opiera się na regule, iż wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., jeśli podanie nie jest spóźnione a wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Wyżej wymienione trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie w przeciwnym bowiem przypadku wznowienie postępowania jest niedopuszczalne i organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że podstawą wniosku S. T. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] jest pkt4 art. 145 § 1 k.p.a., stosownie do którego "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Tę przesłankę wznowienia postępowania rozpatruje się na płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu. Wznawia się postępowanie na tej podstawie, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki: po pierwsze strona nie brała udziału w postępowaniu, po drugie zachodzi brak winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej, zarówno w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jak i udział, w których przewidziany jest w kodeksie. Poprzez udział w postępowaniu należy również rozumieć udział w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Z kolei "brak winy strony" będzie miał miejsce w przypadku: niedopuszczenia strony do uczestnictwa w postępowaniu ( np. w sytuacji gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadomił pozostałych stron i prowadził postępowanie bez ich udziału) lub gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art.147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powodu braku, bez własnej winy, udziału strony w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. Powyższe oznacza, że nie można wznowić postępowania, z przyczyn podmiotowych, w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia wystąpił podmiot, który nie ma przymiotu strony postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba do tego nielegitymowana. S. T. nie była bowiem stroną postępowania o zwrot działek nr [...] i [...] pół. w [...] obręb Pomorzany zakończonego wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] orzekającą o zwrocie w/w działek. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego nie należy jednak utożsamiać z interesem faktycznym, nawet jeżeli ten da się racjonalnie uzasadnić. Interes prawny wynika bowiem z konkretnego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w danym postępowaniu administracyjnym decyduje nie subiektywne przekonanie podmiotu wnoszącego żądanie, lecz określona norma prawna, dla której z tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. O tym, czy S. T. była stroną postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a zatem czy postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku, decydują przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 136 i nast. tej ustawy wynika, że stronami postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości są z jednej strony poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, z drugiej zaś aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości - właściciel nieruchomości. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego, oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami -zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie użyczenia (wyrok NSA z 21 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/00 nie publ.). Opisane pojęcie strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest powszechnie aprobowane w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wskazano, że postępowanie przeprowadzone w powyższym zakresie przez Starostę [...] nie pozwoliło na uznanie, że S. T. służyło któreś z wymienionych praw obligacyjnych do działek będących przedmiotem postępowania o zwrot. W szczególności nie służyło skarżącej prawo użytkowania nieruchomości, albowiem fakt "wieloletniego korzystania z nieruchomości" nie może być utożsamiany z' umową użytkowania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów nie wynika jednocześnie, by obecnie S. T. przysługiwał jakikolwiek tytuł do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot, z którego mogłaby wywodzić przymiot strony.

Podniesiono, że również powoływanie się przez odwołującą się na naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "do działek budowlanych oraz do budynków z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania (...)" nie uzasadnia przyznania jej statusu strony zarówno w postępowaniu o zwrot nieruchomości jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania o zwrot. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania ani znaczenia dla podjęcia ustaleń w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zagadnienia, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art.148 § 1 k.p.a., stosownie do którego strona może ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania o zwrot złożony został w terminie. Z materiałów zebranych w aktach sprawy nr [...] , w szczególności ze skargi S. T. z dnia [...] października 2003 r. "na naruszenie praworządności i interesów prawnych przez Starostwo Powiatowe w [...] " skierowanej do Wojewody [...] oraz z pisma wnioskodawczyni z dnia 25 lutego 2004 r. skierowanego do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie wynika bowiem, iż S. T. dowiedziała się o fakcie wydania decyzji o zwrocie w dniu [...] października 2003 r. Skarga S. T. z dnia z dnia [...] października 2003 r. "na naruszenie praworządności i interesów prawnych przez Starostwo Powiatowe w [...] ", zawierająca między innymi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] wpłynęła do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2003 r. Następnie została ona przekazana Staroście [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] . Skarżąca zachowała więc termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym wywody Starosty [...] w tym zakresie uznano za chybione.

W kontekście wyżej wymienionych przesłanek Wojewoda [...] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wniosek S. T. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] , oparty na przesłance wymienionej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania. Skoro zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki obligatoryjnego wznowienia postępowania, niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] . Tylko bowiem łączne spełnienie wyżej szczegółowo omówionych trzech przesłanek wznowienia postępowania powoduje, iż wznowienie postępowania 'przez organy administracji publicznej jest obligatoryjne.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2005 r., znak: [...] orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Olkuskiego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skarga dotyczy całości postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości działki [...], wywłaszczonej w latach 68-72 na rzecz E. T.. Zarzuciła, że w wyniku działań Starosty [...] oraz Wojewody [...] zawężono postępowanie tylko do czynności zmierzających do ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony, a całość materiału dowodowego wniesionego przez skarżącą nie została uwzględniona. Skarżąca przedstawiła również obszernie historię wszystkich swoich działań w dotychczasowych postępowaniach zmierzających do uzyskania przez nią statusu strony w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła organom administracji w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego podając, że w rozstrzygnięciu w Decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uproszczono pojęcie strony. Zawężeniem jest stwierdzenie, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem i w postępowaniu o wznowienie, stronami są: z jednej strony poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, a z drugiej aktualny w momencie orzekania o zwrocie jej właściciel. Organ administracji w uzasadnieniu powołuje wyrok NSA, który rozszerza uprawnienia strony. W definicji strony w art. 28 k.p.a. określono wyraźnie - "czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie". Strona w tak rozumianym pojęciu ma o wiele szerszy zakres niż przedstawiono to w treści decyzji, wynika to z ogólnej zasady art. 7 k.p.a. Zatem jeżeli rozstrzygnięcie decyzji narusza interes prawny innej osoby wynikający z innej ustawy, to taka osoba staje się stroną w postępowaniu. Tak jest w przypadku skarżącej, do czego w treści decyzji - w ocenie skarżącej - nie odniesiono się. Nie wyjaśniono stanu faktycznego, czy w wyniku podjętej decyzji o zwrocie nieruchomości nie zostały naruszone prawa skarżącej wynikające z konkretnych przepisów materialnych, choćby z przepisów kodeksu cywilnego w części dotyczącej ustanowienia drogi koniecznej, jak również z prawa budowlanego odnoszącego się dostępu posiadłości do drogi publicznej. Skarżąca podnosi, że w konsekwencji wydanej decyzji straciła drogę dojazdową (drogę konieczną) do swojej posesji i do dnia dzisiejszego nie może do niej dojechać. Właściciel odzyskanej działki posiada dokument własności nieruchomości odpis z księgi wieczystej.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów proceduralnych. W pierwszej kolejności wskazała na naruszenie prawa procesowego wynikające z art. 80 i 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w stosunku do wydanej decyzji nr [...] orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Starosta wezwał skarżącą do zapoznania się z materiałem dowodowym po wydaniu w/w decyzji, czynność została przeprowadzona niezgodnie z zasadami proceduralnymi, gdyż stosowanie przepisu art. 80 i 81 k.p.a. jest czynnością procesową przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym wydana decyzja zawiera wadę prawną, i powinna zostać uchylona.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zadaniem organów administracji publicznej było podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością W tym celu koniecznym było dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta olkuski w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie zwrotu nieruchomości nie pojął żadnych kroków czy przysługuje skarżącej status strony tego postępowania, pomimo, że organ nadrzędny, tj: Wojewoda [...] wezwał Starostę do bezwzględnego podjęcia kroków zmierzających do jednoznacznych i bezspornych ustaleń czy skarżącej przysługuje status strony.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. poprzez nieterminowe załatwienie sprawy dotyczącej uznania jej za stronę w postępowaniu. Wniosek wynikający z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła bowiem za pismem z dnia 28 października 2003 r., natomiast rozstrzygnięcie nastąpiło dopiero [...] marca 2005 r. decyzją nr [...] .

W ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez Starostę Olkuskiego o zwrot nieruchomości nie stanowi materiału wystarczającego, aby móc ocenić stan prawny zwracanych nieruchomości. Stwierdzenia zawarte w posiadanej przez skarżącą korespondencji pomiędzy Dyrekcją GDDKiA typu "wyrażamy zgodę na zwrot nieruchomości, ponieważ po sprawdzeniu w terenie, stwierdziliśmy że na cele drogowe jest zbędna" lub "droga boczna przebiegająca przez nieruchomość ... nie jest funkcjonalnie związana z zarządzaniem drogi krajowej nr 94, jak również nie była i nie jest przez nas utrzymywana" nie mogą być uznane jako dowód w rozumieniu przepisu art. 137 wyżej cyt. ustawy. Dyrekcja GDDKiA w [...] jako strona postępowania powinna wykazać się dbałością udowodnienia danej okoliczności i przedstawić decyzję zatwierdzającą plan realizacji budowy drogi krajowej E22, aby zweryfikować czy budowa drogi bocznej dojazdowej do mojej posesji stanowiła zakres prac związanych z wykonaniem inwestycji oraz ustalenie, w jakim stopniu decyzja o wywłaszczeniu została zrealizowana m.in. czy przedmiotowa droga dojazdowa była celem wywłaszczenia. Skarżąca uważa, że w oparciu o pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] stycznia 2003 r. nie jest możliwe stwierdzenie, że cel wywłaszczenia na części nieruchomości nie został zrealizowany i zachodzi przesłanka do jej zwrotu, tym samym Starosta [...] naruszył ogólną zasadę art. 7 k.p.a., która nakazywała zbadać czy wywłaszczona działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Po bezskutecznych próbach dotarcia do dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę wywłaszczenia organ administracji zaniechał dotarcia do innych środków dowodowych, łącznie z dowodem ze świadków i przesłuchania stron.

Skarżąca podnosi wreszcie, że nadużyciem jest stwierdzenie, że w odpisie z księgi wieczystej KW[...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie przysługuje skarżącej któreś z praw rzeczowych. W momencie składania wniosku o wszczęcie postępowania o uznanie skarżącej za stronę wpis w księdze wieczystej na rzecz osoby, której zwrócono nieruchomość nie istniał. Powołany w uzasadnieniu wyrok NSA z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 1498/00 odnosi się do innego zagadnienia. Skarżąca podnosi, że w dotychczasowej korespondencji odnosiła się do tego zagadnienia, jednak Starosta [...] nawet nie zapoznał się z aktami sprawy, aby móc odnieść się do tych wyjaśnień. Skarżąca zauważa, że korzystanie z drogi publicznej należącej do Skarbu Państwa nie wymaga praw obligacyjnych (dzierżawa, najem, użyczenie) jak również praw rzeczowych (m.in. prawo użytkowania). Nie jest skarżącej znany przypadek, w którym użytkownik drogi publicznej posiadałby pisemną zgodę (np. umowę, tytuł prawny, wpis do księgi itp.) na korzystanie z niej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia w sprawie decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje możliwość kontroli merytorycznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Również kwestia bezczynności organu administracji w podjęciu zaskarżonej decyzji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że S. T. nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Treść artykułu 149 k.p.a. oraz jego utrwalona w literaturze i orzecznictwie interpretacja wskazują, iż w wyniku wniosku o wznowienie postępowania konieczne jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) - m.in. w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1998 r., l SA 625/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., l SA 181/98). Organ stwierdzający, iż wnioskodawcą jest osoba nie mająca charakteru strony postępowania nie ma podstaw do merytorycznego badania sprawy, a jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dlatego też zarzuty skarżącej, iż organy administracji nie przeanalizowały meritum sprawy są na tym etapie postępowania nieuzasadnione. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej polegającego na niezaznajomieniu skarżącej z dokumentacją zgromadzoną w sprawie nie mogły odnieść skutku. Na tym etapie postępowania - zwłaszcza, gdy skarżąca brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym i zaznajomiła się z dokumentacja sprawy przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji -ewentualne uchybienia tego rodzaju nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Ugruntowany w orzecznictwie i w pełni zasadny w ocenie sądu jest również pogląd, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji, przy czym w postępowaniu o zwrot nieruchomości stroną jest osoba, która występuje z żądaniem zwrotu takiej nieruchomości oraz aktualny właściciel nieruchomości lub podmiot, któremu przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, który może w związku ze zwrotem nieruchomości mieć interes faktyczny nie może jednak na gruncie obowiązującego prawa wykazać, iż jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r., l SA 136/01, publ.: LEX nr 78939, por. też: wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., l SA 2313/99, publ.: LEX nr 78955).

Powyższe poglądy orzecznictwa w pełni korespondują z istotą interesu prawnego rozumianego jako taki interes, który wynika z określonej normy prawa materialnego odnoszącej się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Związki interesu prawnego z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej należy badać na gruncie każdego indywidualnego przypadku. W ocenie sądu oceny tej na gruncie przedmiotowej sprawy organy dokonały prawidłowo.

Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków składającego wniosek o wznowienie postępowania a tym postępowaniem. S. T. opiera swój interes prawny na prawie własności nieruchomości nr [...] położonej w [...] obręb [...] znajdującej się w sąsiedztwie zwróconych nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w [...] obręb [...] . Niewątpliwie materialnoprawna regulacja prawa własności pozwala na przyjęcie prawnego charakteru interesu, na jaki powołuje się skarżąca, jednakże warunkiem uznania, iż ten interes prawny uzasadnia legitymację procesową S. T. jest stwierdzenie związku między tym interesem, a postępowaniem w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] .

Związek taki nie istnieje, albowiem decyzje administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dotyczą wyłącznie sfery prawnej podmiotów mających przed wywłaszczeniem i po wywłaszczeniu tytuł prawny do tej nieruchomości (bądź następców prawnych tych podmiotów). Pogląd, iż stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie są osoby, które nie miały i nie mają do niej żadnego tytułu prawnego opiera się na treści art. 28 k.p.a., albowiem tylko interesu prawnego podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości dotyczy postępowanie w sprawie jej zwrotu. Sprawa administracyjna dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wiąże się bowiem wyłącznie z kwestią uregulowania w oparciu o obowiązujące prawo tytułu prawnego do wywłaszczonej wcześniej nieruchomości w sytuacji, gdy odpadły podstawy wywłaszczenia, a zwłaszcza stwierdzona zostanie przesłanka niezrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kształtuje katalog podmiotów mających tytuł prawny do tej nieruchomości, nie odnosi się natomiast do kwestii związanych ze sposobem wykonywania prawa własności tej nieruchomości, a zwłaszcza jej zabudowy lub zagospodarowania w inny sposób. W związku z tym postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może w żaden sposób wiązać się z interesem prawnym osób mających tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości. Nie można bowiem przyjąć, że pomiędzy interesem prawnym osób mających tytuł prawny do nieruchomości a kwestią ustalenia podmiotów mających tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości istnieje bezpośredni i oddziałujący na ten interes związek. W sytuacji, gdy działania podejmowane przez osoby mające tytuł do nieruchomości wpływają na interes prawny osób mających tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości, tj. oddziałują na sposób wykonywania praw właścicielskich lub praw opartych na innych tytułach prawnych do nieruchomości, a sprawa należy do drogi postępowania administracyjnego, podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich uzyskują status strony postępowania administracyjnego. Ma to miejsce zwłaszcza w sytuacji zabudowywania lub zagospodarowywania w inny sposób gruntów sąsiednich. Decyzja w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości takich kwestii jednak nie dotyczy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że S. T. nie mająca tytułu prawnego do działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] obręb [...] , nie miała statusu strony ani w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym zwrotu tych nieruchomości ani w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] . Wskazywane przez skarżącą okoliczności związane z pozbawieniem jej drogi dojazdowej do nieruchomości nie stanowią podstawy do uznania jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 145 kodeksu cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna), przy tym przeprowadzenie drogi koniecznej następuje z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządza, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji nie jest pozbawienie skarżącej dojazdu do jej nieruchomości.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, iż organy nie uzasadniły w należyty sposób odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne i w należyty sposób ustosunkowuje się do stanowiska skarżącej.

Wobec powyższego przedmiotową skargę S. T. decyzję Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2005 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] orzekającej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.