Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 204/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Op 130/17 w sprawie ze skargi Prowod sp. z o.o. z siedzibą w Kupie na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXIV/652/16 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla miasta Opola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto Opole na rzecz Prowod sp. z o.o. z siedzibą w Kupie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) wyrokiem z 26 maja 2017 r. sygn. I SA/Op 130/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prowod sp. z o.o. (dalej: spółka) z siedzibą w Kupie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Opola z 24 listopada 2016 r. nr XXXIV/652/16 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla miasta Opola - w zakresie § 2 w całości oraz § 4 w części, w jakiej dotyczy skarżącej, zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Spółka przedstawiła Prezydentowi Miasta Opola wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na oznaczony okres.

Na zlecenie Prezydenta Miasta Opola Agencja Biegłych Rewidentów BADEX sp. z o.o. w Opolu dokonała analizy i weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług wodociągowych i kanalizacyjnych m.in. przez spółkę. W dokumencie "Analiza i weryfikacja" zleceniobiorca zawarł m.in. ustalenia w zakresie sprawdzenia wniosku spółki o zatwierdzenie taryf pod względem kompletności, oceny kompletności uzasadnienia wniosku i załączników do wniosku, jak również weryfikacji kosztów. W podsumowaniu wskazał, że: 1) "sprawdzając dowody uzasadniające założenia (biegli) stwierdzili różnice (amortyzacja, podatek od nieruchomości), co każe sądzić, że nie stanowiły one racjonalnej podstawy sporządzenia wniosku. Nie został on sporządzony poprawnie, na podstawie realnych założeń, zasady zastosowane do przygotowania prognozowanych informacji finansowych nie są spójne z zasadami rachunkowości stosowanymi przy sporządzaniu historycznych sprawozdań finansowych, zawierających dane rzeczywiste; 2) ze względu na stwierdzone mankamenty uwzględnione w części III opracowania nie można uznać, że wniosek spółki jest kompletny i spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886 z późn. zm.)".

Prezydent Miasta 8 listopada 2016 r. przedstawił Radzie Miasta Opola projekt uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf. W uzasadnieniu do tego projektu wskazał, że według biegłych wnioski taryfowe przygotowane przez wnioskodawców – w tym przez spółkę – pod względem formalnym nie spełniają wymagań określonych w ustawie oraz w rozporządzeniu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta odmówiła zatwierdzenia wnioskowanych taryf. Jako podstawę prawną uchwały wskazane zostały przepisy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).

Spółka wystąpiła do Wojewody Opolskiego o zbadanie zgodności z prawem uchwały. We "Wskazaniu nadzorczym" z 12 stycznia 2017 r. organ stwierdził, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wskutek braku wskazania w treści lub uzasadnieniu uchwały szczegółowych przyczyn odmowy zatwierdzenia taryf. Organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż doszło jedynie do nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

WSA w zaskarżonym wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Przyjął, że art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej nie stanowi dostatecznej podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf. Rada miasta może uznać sporządzenie taryf za naruszające przepisy. Stanowisko w tym zakresie decyduje o odmowie zatwierdzenia taryf, musi zatem zostać zawarte w uchwale organu (jej uzasadnieniu). Stanowiska Rady nie można domniemywać, ani zastąpić materiałami źródłowymi związanymi z procedurą przygotowania i uchwalenia uchwały.

Sąd zaznaczył, że jak wynika z przedłożonego przez Prezydenta Miasta uzasadnienia projektu uchwały z 8 listopada 2016 r. motywy stanowiska tego organu wyraziły się w lakonicznym stwierdzeniu - poprzedzonym wskazaniem na wspomnianą "Analizę i weryfikację" - że wnioski taryfowe przygotowane przez przedsiębiorstwa (w tym przez spółkę) pod względem formalnym nie spełniają wymagań określonych w ustawie oraz rozporządzeniu. WSA uznał, że tak szczątkowe uzasadnienie stanowiska organu wykonawczego, którego rolą jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z prawem, oraz dokonanie weryfikacji kosztów z art. 20 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej pod względem celowości ich ponoszenia, nie odpowiada wymogowi wskazania konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone i określenia na czym to naruszenie polegało.

W ocenie WSA, niewskazanie przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale konkretnego przepisu prawa, który został naruszony i w czym to naruszenie się przejawiało, sprawia że niewątpliwie narusza ona prawo. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż uchwała (przy braku jej uzasadnienia i równoczesnym szczątkowym uzasadnieniu projektu uchwały) narusza art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej uniemożliwiając dokonanie jej sądowej kontroli pod względem merytorycznym.

Skargą kasacyjną Gmina Miasto Opole zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła WSA naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf w sposób istotny naruszyła prawo.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarte zostało oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uzasadniając postawiony zarzut skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, negatywnie zweryfikował taryfy, wskazując jakie przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Rada Miasta Opola uznała przeprowadzoną weryfikację za poprawną, była więc uprawniona i zobowiązana do odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z powodów wskazanych przez Prezydenta Miasta, będących przesłankami podjętej uchwały.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że przed podjęciem uchwały, Rada Miasta zapoznała się z projektem taryfy, wnioskiem taryfowym, jego uzasadnieniem oraz argumentacją i zarzutami Prezydenta Miasta, a także z opinią Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych oraz Zarządu Regionu NSZZ Solidarność Śląska Opolskiego. Projekt uchwały wraz z przedłożonymi dokumentami był omawiany na posiedzeniach Komisji Infrastruktury oraz Komisji Budżetowej Rady Miasta Opola. Członkowie tych Komisji wnioskowali jednogłośnie o przyjęcie projektu uchwały ze względu na naruszenie prawa przy sporządzeniu wniosku, taryf oraz uzasadnienia do wniosku. Dlatego też, nie ulegało wątpliwości, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, uchybienia przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego – we wskazanym przez biegłych zakresie – miały cechy wadliwości istotnej i wpływały na ostateczną wysokość taryf.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w tych okolicznościach uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf nie może zostać uznana za arbitralną i dowolną. To, że z samej uchwały nie wynika jakie konkretnie przepisy zostały naruszone, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa skoro sprzeczność z prawem taryf została przez Radę Miasta faktycznie potwierdzona.

Podniosła także, że przedłożone do zatwierdzenia taryfy zostały sporządzone w sposób naruszający art. 20 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 19 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W szczególności nie zawarto wszystkich wymaganych przez przepisy rozporządzenia danych czy też w tabelach będących szczegółową kalkulacją kosztów, stanowiących załącznik do wniosku o zatwierdzenie taryf, przedsiębiorstwo nie odniosło się do wszystkich elementów stanowiących o poziomie niezbędnych przychodów na rok obowiązywania nowych taryf. Wniosek zatem sporządzony został w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Obligowało to Radę do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, stosownie do art. 24 ust. 5 (in fine) ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 24 ust. 4 i 5 ustawy zaopatrzeniowej przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zmierza on do podważenia stanowiska WSA, co do tego, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale jakim konkretnie przepisom spółka uchybiła przy sporządzaniu taryf stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały (w części dotyczącej spółki).

Jak trafnie zauważył WSA, z woli ustawodawcy postanowienia art. 24 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczo mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58-60). W celu umożliwienia organom gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 2904/16, LEX nr 2393298 oraz wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1144/16, LEX nr 2142237).

W myśl art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powołanego przepisu wprost zatem wynika, że rada gminy posiada kompetencję do podjęcia dwóch rodzajów uchwał: uchwał zatwierdzających taryfy, jak i uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf. Ten drugi przypadek zachodzi, w sytuacji gdy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Skoro odmowa zatwierdzenia taryf jest konsekwencją sporządzenia ich niezgodnie z przepisami, to niewątpliwie niezbędne jest przy podjęciu takiej uchwały wskazanie naruszonych przepisów. Ustawodawca konstruując taki przepis, miał na uwadze wyegzekwowanie od organu podejmującego uchwałę, wykazania konkretnego usprawiedliwienia wydanego aktu. Eliminując w ten sposób dowolne lub uznaniowe podejmowanie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf, jak i też umożliwiając sprawną kontrolę ich legalności przez organ nadzorczy lub sąd. Do takiej kontroli nie są wystarczające bowiem materiały zgromadzone w ramach procedury przygotowania i podejmowania uchwały. Rada gminy winna zatem wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym to naruszenie polegało, zauważyć bowiem wypada, że przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Uchwała rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, powinna być uzasadniona w zakresie naruszonego prawa, obowiązek jej uzasadnienia wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały rady gminy prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r. sygn. II SA/Ke 546/16, LEX nr 2151065) oraz z zasad praworządności i legalności (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2016 r. sygn. III SA/Kr 1283/16, LEX nr 2162587).

Potwierdzeniem zajętego stanowiska co do niezasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu jest jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego jednoznacznie wynika, że podjęcie przez radę, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy, musi łączyć się ze stwierdzeniem, jaki czy też jakie konkretnie przepisy prawa przy sporządzaniu taryfy zostały naruszone.

Rada podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych, wymaga natomiast wykazania jej nielegalności (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 3471/16, LEX nr 2190686).

Podkreślenia wymaga, że art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Natomiast, to czy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, rozstrzygają przepisy, które wyznaczają standardy legalności taryf, bądź określają standardy, według których taryfy mają być sporządzone. W tym stanie rzeczy rada, podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 2904/16, LEX nr 2393298 oraz wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2199/12, LEX 1291966). Pogląd ten podziela Sąd w obecnym składzie.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie zbudowanym na błędnym założeniu, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf, lecz zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zatwierdzone przez prezydenta miasta, odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Jak wskazano, art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przyznaje radzie gminy kompetencję do zatwierdzania taryf, umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że w myśl art. 24 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5 ww. ustawy nie wynika, aby pomiędzy tymi regulacjami występowała zależność w postaci związania rady gminy stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta. Zaaprobowanie taryfy przez organ wykonawczy gminy nie wiąże w tym zakresie organu uchwałodawczego. Związania tego nie sposób dopatrzyć się w przywołanych regulacjach, ani też w innych przepisach tej ustawy. Mało tego, przepisy omawianej ustawy przewidują regulację, która przekonuje, że związania takiego brak. Z treści bowiem art. 24 ust. 5b wynika, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten przewiduje zatem możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, wtedy taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zachodzi zatem możliwość podjęcia odmiennych rozstrzygnięć przez te organy. Organ wykonawczy podejmuje zarządzenie, notabene podlegające kontroli przez organ nadzoru, o zatwierdzeniu taryf, natomiast organ uchwałodawczy, wręcz przeciwnie, może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf.

Potwierdzeniem braku związania jest też treść art. 24 ust. 8 ustawy zaopatrzeniowej, z którego wynika, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Rada gminy może zatem nie podjąć uchwały, np. w przypadku milczącej akceptacji taryfy zatwierdzonej przez organ wykonawczy lub też zwykłego upływu terminu na zatwierdzenie, wtedy zweryfikowane taryfy wejdą w życie, mimo braku stosownej uchwały rady. Nie dochodzi w takiej sytuacji do potwierdzenia uchwałą rady taryfy zweryfikowanej już przez organ wykonawczy. Inaczej mówiąc, stan ten przekonuje o braku związania.

Z art. 24 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Rada gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. I GSK 388/18, LEX nr 2478140 i powołane tam orzecznictwo). To czy prawidłowo wywiązuje się z tego zadania jest przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym inicjowanym na skutek skargi na uchwałę Rady.

Z przedstawionych powodów NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela odmiennych zapatrywań przekonujących do związania rady stanowiskiem organy wykonawczego gminy zawartych w wyrokach: z 15 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2306/12, NZS 2013/3/15 i z 30 sierpnia 2016 r. sygn. II GSK 1154/16, LEX nr 2238123.

Rację ma więc WSA twierdząc, że uchwała rady miasta o odmowie zatwierdzenia taryf powinna wskazywać regulacje prawne, których naruszenie – w ocenie Rady – nastąpiło w trakcie sporządzania taryf oraz uzasadnienie przyjętego stanowiska. Pominięcie wykazania, że sporządzenie taryf nastąpiło niezgodnie z prawem i wsparcia stosowną analizą obowiązujących w danym zakresie przepisów, stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powoduje, że działanie organu w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej.

Zaznaczyć trzeba również, że omawiane braki w zakresie konkretyzacji naruszeń, które – zdaniem Rady – wystąpiły przy sporządzaniu taryf, nie mogą być konwalidowane poprzez wskazanie naruszonych przepisów i przedstawienie stosownej argumentacji dopiero na etapie postępowania przed WSA czy w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd uwzględnił przy tym, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, która reprezentowała ją w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.