Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3308/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1, art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2846/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2846/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PWIS), na mocy porozumienia z Wojewodą [...] (Dz. Urzęd. Woj. Lub. Z 25.04.2014 r., poz. 931), nałożył na M.W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki G.W. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z doręczonym skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2016 r. tytułem wykonawczym z [...] lipca 2016 r. nr. [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie, Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 935; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Minister Zdrowia nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu art. 29 § 1 u.p.e.a., wskazując na istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, wynikającego wprost z ustawy. Nietrafne jest również w jego opinii kwestionowanie uprawnień PPIS do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku. PPIS w tej sprawie nie działał jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest PWIS. Dlatego PPIS kierował upomnienia do zobowiązanego i wystawiał tytuł wykonawczy i były to działania zgodne z prawem.

Nietrafne jest też zdaniem Ministra stanowisko o naruszeniu art. 119 § 1 u.p.e.a., polegające na wydaniu postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku. Wskazał on, że obowiązek wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, z późn zm.) i że jest on realizowany z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Organ wskazał, że na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka spoczywa obowiązek zgłoszenia się z nim do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych mających na celu potwierdzenie bądź wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym i nierozerwalnym elementem realizacji obowiązku szczepień, zatem skarżący nie może powoływać się na ich brak w dniu wystawienia tytułu wykonawczego.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego dotyczącego prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ. Minister Zdrowia podkreślił, że na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej (Dz. U. z 2009 r. nr 31 z późn. zm.; zwanej dalej u.w.a.r.), Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2846/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na ww. postanowienie Ministra Zdrowia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką [...] - ur. [...] marca 2014 r.- a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.; u.z.z.z.c.), zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Skarżący nie poddał małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela - PPIS w dniu [...] lipca 2016 r. (poprzedzonym upomnieniem z dnia [...] czerwca 2016 r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – PWIS działający na mocy porozumienia z Wojewodą [...] (Dz. Urzęd Woj. [...] z 2014 r., poz. 931), zastosował ww. środek egzekucyjny.

Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne jest podnoszenie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zarzutów wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tych przyczyn nie jest zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 u.z.z.z.c.. Organ egzekucyjny nie bada bowiem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.c. wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżący, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z art. 17 ust. 7 u.z.z.z.c., urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r . w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów. Zatem obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień nie zrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z.c. zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia.

Nieprzeprowadzenie przez skarżącego badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodzica wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny. O realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

Obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego - G.W., stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa.

Nie jest zasadny zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 20 § 1 u.p.e.a.. Należało bowiem uwzględnić treść zawartego w dniu [...] kwietnia 2014 r. porozumienia pomiędzy Wojewodą i PWIS w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. z 2014 r. pod poz. 931. Podstawę prawną zawarcia tego porozumienia stanowił art. 20 ust. 1- 3 u.w.a.r., w myśl którego wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. W myśl § 1 porozumienia Wojewoda powierzył, a PWIS przyjął do wykonania prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do uznania, aby organy te wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia, naruszyły przepisy o swojej właściwości rzeczowej.

W skardze kasacyjnej M.W. zaskarżył ww. w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia PWIS jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 119 u.p.e.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z.z.c. i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 u.z.z.z.c. oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

- art. 17 § 1 u.z.z.c. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 r. życia (WZW typu B);

- art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.z.c., poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

- art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

3. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.z.c. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem wydana decyzja administracyjna, jako że obowiązek poddania się szczepieniom wynika z mocy prawa. Kompetencję do wszczęcia egzekucji przez PWIS Sąd wywiódł z treści zawartego przez Wojewodę [...] porozumienia w sprawie powierzenia PWIS kompetencji do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla którym wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Możliwość zawierania porozumień przez wojewodę reguluje art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W myśl tego przepisu wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie. Zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie jest zaś wojewoda. Porozumienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Wojewodą [...] a PWIS w rzeczywistości nie może być uznane za porozumienie w myśl przepisu art. 20 u.w.a.r. Strona powierzającą uprawnienia jest bowiem jednocześnie zwierzchnikiem strony przyjmującej. Zgodnie zatem z art. 51 powołanej ustawy kieruje nią, koordynuje i kontroluje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Takie zaś powiązanie pomiędzy dwoma organami wyklucza możliwość uznania, iż mogą one być równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, nie powiązanymi ze sobą więzami organizacyjnymi.

Postanowienie PWIS wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez niewłaściwy organ, co czyni nieważnym to postępowanie, a w konsekwencji każdą podjętą w nim czynność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt k.p.a. Wymienione powyżej postanowienia naruszały z w związku z tym art. 26 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 u.p.e.a., jako że wydane zostały mimo braku wszczęcia przez właściwy organ postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji powinien z urzędu wziąć pod uwagę występującą w sprawie nieważność postępowania, w postaci prowadzenia czynności w postępowaniu wszczętym przez niewłaściwy organ.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie istnienie obowiązku szczepienia w Polsce powinno być przeanalizowane z punkt widzenia braku odszkodowań dla rodziców, których dzieci dotknięte zostały powikłaniami oraz z punktu widzenia przepisów prawa międzynarodowego, do przestrzegania którego zobowiązała się Polska. W Polsce brak jest systemu odszkodowań i rodzice z powikłaniami zostają pozostawieni sami sobie, a już powyższe w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka.

Postanowienie Ministra utrzymuje obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego, które nie zostało przewidziane w treści ustawy. Postanowienie nakłada na skarżącego przymus w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Takie postanowienie w szczególności stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zdanie drugie). Skarżącego zmusza się bowiem do uczynienia tego czego prawo nie nakazuje. Brak bowiem podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego dokument o nazwie Program Szczepień Ochronnych. Nakazanie poddania się obowiązkowi konkretnie sprecyzowanemu w dokumencie niebędącym ani indywidualnie wydaną decyzją czy też wyrokiem sądu, lecz Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego jest ewidentnym naruszeniem art. 31 ust. 2 Konstytucji RP bowiem stanowi nakazanie skarżącemu zachowań określonych w akcie niebędącym źródłem obowiązującego prawa.

Wykonaniem obowiązku nie jest ogólne zastosowanie się do Narodowego Programu Szczepień Ochronnych lecz poddanie dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki. Żaden zaś przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na skarżącego tego rodzaju obowiązku. Ani przepisy ustawy, ani też rozporządzenia nie są na tyle szczegółowe. Okres w którym należy przeprowadzić szczepienie (wiek dziecka) rodzaj choroby i rodzaj (lub rodzaje) szczepionki określone są w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego "Program Szczepień Ochronnych", który nie jest źródłem prawa i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Rada Ministrów nie wydała do dnia dzisiejszego programu zwalczania chorób zakaźnych w zakresie szczepień ochronnych, zatem jedynym aktem wiążącym obywateli w tym zakresie jest rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Przedmiotowy akt prawny określa, iż obowiązek szczepienia przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko pozostałych chorobom do ukończenia 19 roku życia. Zatem skarżący ma jeszcze czas na zaszczepienie dziecka przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt: II SA/Go 427/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] rozstrzygnął kwestię legalności powierzenia przez Wojewodę Wojewódzkiemu Inspektorowi spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie szczepień u ludzi na podstawie art. 20 ust. 1 - 3 u.w..r.. Podstawą prawną umożliwiającą wojewodzie zawarcie porozumienia z Wojewódzkim Inspektorem jest ww. art. 20 ust. 1 - 3 u.w.a.r.. Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez PWIS jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ.

Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c. Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, co oznacza, iż szczepienie obowiązkowe przeciwko określonej chorobie, musi być wyprzedzone przez badanie lekarskie kwalifikujące do jego wykonania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te, określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, nie można stwierdzić, iż skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego, bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie w trybie art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do ponoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku właściwości PWIS do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.i.n. w wyrokach z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18 i z dnia 12 października 2018 r. II OSK 798/16. W drugim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny oceniając kwestię właściwości PWIS wyjaśnił, że organ ten wykonywał zadania w imieniu Wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 u.w.a.r. w województwie. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-3 u.w.a.r., wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie stanowi aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.a.r. wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia.

W konsekwencji trafna była ocena Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.c.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się szczepieniom ochronnym. Natomiast w myśl art.17 ust. 1 u.z.z.s.z. osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...). W art. 10 ust. 10 u.z.z.c.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wskazano, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.c.z., konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z.). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18, z 21 listopada 2019 r. II OSK 44/18 oraz z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 119 § 1 oraz art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.z.z.c.z. w zw. ze wskazanym skazanych w skardze kasacyjnej przepisami rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 u.z.z.c.z. bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art, 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podstawa nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ma podstawy ustawowe, a dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji prawnej systemu odszkodowań nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem brak jest związku między tym wnioskiem, a przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.