Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2580/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., działając na podstawie 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.K. (określanej dalej jako skarżąca), E.D. i W.B. oraz odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...], i części działki nr [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawiono następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. M.B. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...], i części działki nr [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] .

Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...], i części działki nr [...], obręb [...], położonych w [...]. przy ul. [...] .

Od powyższej decyzji odwołania złożyli, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, B.K., E.D. i W.B. oraz Stowarzyszenie [...]. Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy materialne oraz procesowe.

Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. i wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

W ocenie organu obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Organ wywodził, że z analizy wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, mieszkalna wielorodzinna oraz mieszkalna wielorodzinna z funkcją usług. Projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia oraz będzie stanowiła kontynuację funkcji.

Jak wynika z treści analizy organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie linię zabudowy od strony ul. [...] , na podstawie przedłużenia istniejącej linii zabudowy sąsiednich działek, co organ II instancji ocenił jako zgodne z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. SKO podkreśliło, że organ I instancji, mając na względzie rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz uzgodnień dokonanych w toku postępowania z Biurem Ochrony Środowiska, prawidłowo ustalił nieprzekraczalną linię nowej zabudowy, od strony dębu szypułkowego uznanego za pomnik przyrody w odległości 15 m. od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa.

Geometria dachu została ustalona odpowiednio do geometrii dachów budynków wielorodzinnych występujących na obszarze analizowanym, co wynika z przeprowadzonej analizy.

SKO wywodziło, odnosząc się do ustalonych przez organ wskaźników, tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowych, wysokości głównej kalenicy lub attyki oraz geometrii dachów, że organ I instancji ustalił średnie wartości dla obszaru analizowanego oraz wskazał te wartości dla budynków wielorodzinnych. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10 (zgodnie z którym w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne), SKO wywodziło, że organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu ww. parametrów inwestycji budynki wielorodzinne.

Dalej organ podniósł, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się, zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wartość tego parametru wynosi w tej sprawie 0,37. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z analizy wartość tego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 0,415. Z analizy wynika, że istnieją przesłanki do zwiększenia tego wskaźnika, ze względu na charakter inwestycji oraz stan zainwestowania działek. SKO uznało, iż wyznaczenie ww. wskaźnika na poziomie 0,415 zostało dokonane zgodnie z § 5 ust. 1, w zw. z ust. 2 ww. rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 55 m. Organ wskazał, iż przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z analizą w pobliżu inwestycji znajdują się budynki wielorodzinne o szerokości elewacji frontowej większej, niż średnia obszaru analizowanego. Mając na względzie sąsiedztwo działki, wyeksponowanie działki w krajobrazie miasta, zasadne jest – w ocenie organu - utworzenie w miarę zwartej reprezentacyjnej pierzei ul. [...] . Dodatkowo, co wynika z analizy, powyższe tworzyłoby barierę akustyczną hałasu drogowego dla zabudowy jednorodzinnej położonej w głębi obszaru. Jak ustalono w analizie średnia wartość w/w parametru dla budynków wielorodzinnych wynosi 34 m, a zatem ustalenie wysokiej wartości ww. wskaźnika było uzasadnione. Organ uznał, iż szerokość elewacji frontowych została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2, w związku z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że jak wynika z analizy obszaru, wartość parametru krawędzi elewacji frontowej waha się w obszarze analizowanym od 3,5 m do 32 m. Budynki położone po obu stronach planowanej inwestycji mają zróżnicowaną wysokość i tworzą uskoki. Dodatkowo wskazano, iż zasadne jest aby realizowana zabudowa w eksponowanym terenie nawiązywała swoją wysokością do istniejącej zabudowy. Mając powyższe na uwadze do wyznaczenia ww. parametru przyjęto budynek położony przy ul. [...]. Ustalono, iż wysokość tego budynku zmniejsza się od 30 m do 15 m. Obniżenie wysokości tego budynku ma miejsce w kierunku planowanej inwestycji. Mając na względzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, organ uznał za prawidłowe ustalenie ww. parametru na 15 m wysokości.

Dalej organ podał, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] , co potwierdza pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 16 września 2016 r. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

SKO wskazało, iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ I instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do treści odwołań dotyczących immisji oraz potencjalnego naruszenia stosunków wodnych, SKO argumentowało, iż organ I instancji nie był zobowiązany do rozważania, czy planowana inwestycja może w przyszłości, z uwagi na immisje, rodzić roszczenia z art. 144, w zw. z art. 222 Kodeksu cywilnego oraz czy może nastąpić naruszenie stosunków wodnych. Kwestia ochrony interesów osób trzecich podlegać będzie badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ ustala jedynie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne we wskazanym terenie w oparciu o analizę urbanistyczną, wykonaną stosownie do art. 61 ustawy.

Odnosząc się kwestii zjazdu oraz dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, że z akt sprawy, w tym z pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 16 września 2016 r. wynika, iż przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Lokalizacja zjazdu odbywa się na podstawie odrębnej decyzji wydawanej w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, z późn.zm). Wskazana decyzja nie jest wymagana na etapie ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu.

Organ I instancji, ustalając warunki zabudowy wyraźnie wskazał, że ustala także warunki infrastruktury komunikacyjnej obejmującej zjazd z ul. [...]. Zjazd służy do skomunikowania się terenu inwestycji z drogą publiczną, a samo wykonanie powinno być objęte projektem budowlanym dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym na tym etapie ustalania warunków zabudowy nie było wadą iż same warunki zabudowy wyraźnie określają budowę zjazdu niezbędną do takiego skomunikowania.

Przesłanka dostępu do drogi publicznej jest zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy (tak jak w niniejszym przypadku) w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu. Nie ma w przepisach mowy o formie tego dostępu. Skoro racjonalny ustawodawca nie wskazał wymaganych form tego dostępu, to dostępem bezpośrednim jest każda bezpośrednia styczność bez względu na to, w jakich warunkach technicznych ona zachodzi. Za takim rozwiązaniem przemawia także wykładnia celowościowa. Nie można przecież wykluczyć, że inwestor zmierza do uzyskania wielu decyzji o warunkach zabudowy, aby uzyskać w ten sposób wiedzę o możliwościach i warunkach prowadzenia inwestycji. Dlatego też wymaganie od inwestora na tym etapie procesu inwestycyjnego uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi i dalej faktyczne wybudowanie zjazdu z drogi na daną działkę powiązane oczywiście z poniesieniem kosztów, w ocenie Sądu jest przedwczesne. Spełnienie tego wymogu niezbędne będzie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do braku ustalenia warunków podłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej, organ podniósł, iż zgodnie z wnioskiem inwestora ciepło będzie pochodziło z własnego źródła ciepła. Brak było zatem podstaw ustalania tego parametru.

Zdanie organu ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie średnich wskaźników zabudowy dla obszaru analizowanego nie narusza § 5 rozporządzenia.

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił także, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia inwestycja jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast kwestia technicznej wykonalności inwestycji badana jest w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W skardze wywiedzionej dnia 12 września 2016 r. B.K. wniosła o uchylenie Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i poprzedzającej ją Decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 K.p.a., art. 104 K.p.a., i art. 138 § 1 K.p.a., w związku z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie przez SKO w [...] ponownego merytorycznego zbadania sprawy i poprzestanie na akceptacji rozstrzygnięcia Prezydenta [...], a co za tym idzie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w szczególności w odniesieniu do zarzutów podniesionych przeze mnie w odwołaniu, w sposób, który wskazuje na zaniechanie powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy;

- art. 136 K.p.a., w związku z art. 75 § 1 Kp.a. i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na pominięcie analizy obszarowej przedstawionej przez skarżącą;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 52-55 i art. 61 u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji - wiążącej dla organu wydającego pozwolenie na budowę - pomimo pobieżnej, wybiórczej i sprzecznej z zasadami logiki I wiedzy technicznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że przy istniejącym ukształtowaniu terenu próg powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25-40% jest wystarczający dla uniknięcia zalewania nieruchomości skarżącej;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że pomnik przyrody - dąb szypułkowy - znajduje się na działce objętej decyzją SKO w [...], podczas gdy drzewo to rośnie na granicy działki objętej decyzją SKO w [...] i działki będącej własnością skarżącej;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia o analizę zagospodarowania terenu, która nie poddaje się weryfikacji, w szczególności przez strony biorące udział w postępowaniu, ze względu na braki dotyczące danych identyfikujących poszczególne działki objęte analizą.

Ponadto skarżąca wywodziła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia ws. nowej zabudowy - poprzez uznanie, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako średnią wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek na obszarze analizowanym i wskaźnik taki może być zastosowany, podczas gdy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oblicza się jako liczbę wyrażającą ujęty procentowo stosunek powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym do powierzchni obszaru analizowanego;

- § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] poprzez dopuszczenie do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla pomnikowego dębu szypułkowego;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że w przypadku zjazdu z drogi publicznej określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w przypadku zjazdu z drogi publicznej określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu;

- art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i art. 4 pkt 8 u.p.z.p., w związku z art. 29 ust. 1 u.p.z.p.- poprzez przyjęcie, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej wtedy, gdy bezpośrednio przylega ona do nieruchomości, na której znajduje się droga publiczna, podczas gdy, aby przyjąć, iż dana nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zajazdu wydana na podstawie art. 29 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.- poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który nie ma dostępu do drogi publicznej;

- art. 54 ust. 2 lit. c u.p.z.p. i art. 53 ust. 3 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 33 ust. 2 pkt 6 lit. b ustawy Prawo budowlane, w związku z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. poprzez zaniechanie określenia warunków podłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej dla terenu wyposażonego w sieć ciepłowniczą;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego prawnie chronione interesy osób trzecich poprzez dopuszczenie nowych fizycznych immisji z nieruchomości objętej decyzją SKO w [...] na nieruchomość skarżącej;

- art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. skarżąca przedstawiła uwagi dotyczące nieprawidłowości w sposobie liczenia wskaźnika zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1370), zwanej dalej P.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2016 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...], i części działki nr [...], obręb [...], położonych w [...], przy ul. [...] . Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w przepisach powoływanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, winien był procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono we wskazywanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W kolejnych przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono szczegółowo wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Niewyjaśnione przez organ niejasności, dotyczących sposobu ustalenia wielkości wskaźnika zabudowy, stanowi przyczynę uchylenia rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim z tych zawartych w ww. rozporządzeniu wykonawczym należy wywodzić, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie, w zgodzie z przepisami, analizy urbanistyczno-architektonicznej. Obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być określone w analizie, a dalej w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie takich samych, dokładnych wartości. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838).

Skoro z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że wskaźnik, o którym w nim mowa, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie o średnią poszczególnych podobszarów. Średni wskaźnik podobszarów może być liczbą całkowicie inną, niż np. średni wskaźnik zabudowy poszczególnych działek. Inna będzie waga jednostkowa każdej z porównywanych nieruchomości od wagi średniego wskaźnika zabudowy poszczególnych terenów. Dopiero właściwe ustalenie średniego wskaźnika zabudowy jest fundamentem do prowadzenia dalszych rozważań w kontekście złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, również pod kątem ewentualnego zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający w rozpatrywanej sprawie przyjął WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 318/15, LEX nr 2196042).

Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że wskaźnik ten został obliczony jako średnia wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek. Uzyskany w ten sposób wynik jest – zdaniem skarżącej – nieprawidłowy, gdyż zawiera błąd matematyczny. Taki sposób liczenia stoi również w sprzeczności z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Skarżąca podała, że w celu jego ustalenia należało obliczyć sumę powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, obliczyć sumę powierzchni działek, następnie podzielić pierwsza sumę przez drugą. Tylko wynik uzyskany w taki sposób mógłby zostać uwzględniony przy ustalaniu wskaźnika nowej zabudowy, bowiem odpowiadałby definicji średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (pkt 8 odwołania z dnia 8 maja 2016 r., karta 24 i nast. akt sprawy, teczka 1/3). Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. (doręczonym do SKO tego samego dnia), skarżąca zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność sposobu liczenia wskaźnika powierzchni i rozszerzyła argumentację w tym zakresie (karta 83 i nast. akt sprawy, teczka 1/3).

Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. skarżąca przedstawiła uwagi dotyczące nieprawidłowości w sposobie liczenia wskaźnika zabudowy, przedstawiając różnicę wynikającą z przyjęcia odmiennych sposobów jego liczenia (tj. kwestionowanego przez skarżącą sposobu liczenia przyjętego przez organ i przedstawionego przez nią jako właściwy).

Organ administracji nie odniósł się do tego zarzutu w sposób wystarczający. SKO uznało, iż wyznaczenie ww. wskaźnika na poziomie 0,415 zostało dokonane zgodnie z § 5 ust. 1, w zw. z ust. 2 ww. rozporządzenia. Jest to stwierdzenie lakoniczne i nie zawierające oceny analizy urbanistycznej.

Ponadto organ odwoławczy powinien był ocenić czy została prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna i czy jej wyniki potwierdzają, że zasada dobrego sąsiedztwa chroniąca ład przestrzenny istotnie jest spełniona, a zatem możliwa jest kontynuacja zarówno funkcji, jak też wskaźników i parametrów urbanistycznych i architektonicznych przez planowaną zabudowę. Tymczasem poprzestał jedynie na ocenie negatywnych przesłanek do wydania decyzji, a ponieważ podzielił stanowisko organu I instancji, nie dokonywał samodzielnych ustaleń w pozostałym zakresie.

Tym samym SKO nie ustosunkowało się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, czym uchybiły obowiązkom, wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. jest to błąd mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ ze względów obiektywnych, o czym świadczą przywołane wyżej przepisy, ustalenie wskaźnika zabudowy jest immanentnym i koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkowało wadliwością decyzji SKO, jako naruszającą dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wpływanie w sposób istotny na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego (zob. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, LEX 1356919; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04; publ. ONSAiWSA 2005/4/66).

Czyni to słuszną skargę w aspekcie naruszenia przepisów dotyczących przepisów procesowych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie mogło być inne, a przesądzenie tej kwestii przez Sąd, bez wyjaśnienia odnośnych zagadnień przez organ byłoby przedwczesne.

Dodatkowo należy wskazać, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Implikuje to konieczność oceny analizy przez organ.

Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy wskazać, że jeżeli inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż bezpośrednio przylega do drogi publicznej, to nie jest konieczne posiadanie "tytułu prawnego" do korzystania z tej drogi, gdyż - stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak stanowi art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej", należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Nie jest słuszne twierdzenie, że aby przyjąć, iż dana nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dotyczy to przypadków, gdy działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż oddziela ją od tej drogi nieruchomość stanowiąca własność innej osoby niż inwestor. Wówczas konieczne jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, albowiem ustanowienie takiej służebności nie jest możliwe w decyzji o warunkach zabudowy.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione.

Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich mają charakter informacyjny, tj. mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Wbrew więc twierdzeniom skarżącej, rozstrzygnięcie kwestii naruszenia stosunków wodnych nie stanowi elementu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego ochrony interesów osób trzecich.

Wybór odpowiedniego rozwiązania technicznego dotyczącego odprowadzania wód opadowych dokonywany jest nie na etapie udzielania warunków zabudowy, lecz dopiero na późniejszym etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Taki ogólny zakaz wynika z ograniczeń wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.) i jest on obowiązujący dla inwestora. Wprowadzany jest on do treści decyzji, która w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazuje, że na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne inwestor nie może zmienić stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skuteczność prawna powyższego zakazu na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jednak wyłącznie charakter pewnego rodzaju dyrektywy, wobec czego skonkretyzowanie uprawnień właściciela gruntów sąsiednich i odpowiadających im obowiązków inwestora, które podstawę prawną czerpią w art. 29 ustawy – Prawo wodne, może nastąpić dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1043/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 314/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu [...] poprzez dopuszczenie do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla pomnikowego dębu szypułkowego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju; czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie przesądza o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są bowiem rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunki techniczno-budowlane, określane są w pozwoleniu na budowę, i jako takie powinny być podnoszone w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia.

Nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, który skarżąca upatruje w powołaniu błędnej podstawy prawnej.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, w zw. z § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien dokonać rzetelnej oceny analizy urbanistycznej, przede wszystkim w aspekcie sposobu liczenia wskaźnika zabudowy, o czym była mowa wyżej. Parametry nowej zabudowy powinny być opisane w sposób niebudzący wątpliwości w decyzji, w aspekcie argumentacji przedstawionej przez skarżącą i wniosków dowodowych.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm.).