Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2241/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 362 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1170
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka", "ubezpieczyciel" "Towarzystwo") jest decyzja Komisji Nadzoru Finansowego (dalej też jako "KNF", "Komisja") nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wydana na podstawie: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "Kpa."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 621, dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym",) oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1170 ze zm., dalej: "ustawa o działalności ubezpieczeniowej", "u.dz.u.r.") w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2060 ze. zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych", "u.o.u.o").

Zaskarżoną decyzją KNF, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 600.000 zł:

1. uchyliła w całości swoją decyzję z [...] sierpnia 2017 r.;

2. nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 590.000 zł za naruszenie:

I. art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie w odniesieniu do następujących osób: W. K., M. N., A. S., H. B., M. A., P. N., L. T., M. S. i A. S., B. F., A. F., P. J., J. S., T. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. T. B., K. R., M. S., J. R., D. S., L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O." L. G., I. J., M. M., J. K., L. B., J. B., N. sp. z o. o. z siedzibą w W., M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. M. K., R. G., A. B., J. . W. C.;

II. art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, w odniesieniu do następujących osób: U. D., A. S., L. G., K. sp. z o. o. z siedzibą w W., A. Z., Z. N., D. G., J. G., M. G., I. G., B. F., J. G., Z. Z., A.. sp. z o. o. z siedzibą w R., A. F., D. R., K. P., J. K., L. B., J. B., D. A. i K. A., N. sp. z o. o., A. K., A. K., E. B. i F. S.A. z siedzibą w W., A. F.;

III. art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku w odniesieniu do następujących osób: M. N., A. S., D. G., J. G., M. G., I. G., W. G., J. B., J. P., J. K., L. B., J. B., A. F..

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

KNF, jako organ nadzoru, pismem z [...] maja 2017 r., zawiadomiła Towarzystwo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do osób: U. D., W. K., M. N., A. S., H. B., M. A., L. G., K. sp. z o. o. z siedzibą w W., P. N., A. Z.. Z. N., L. T., M. S. i A. S., D. G., M. G., J. G., I. G., W. G., B. F., J. G., M. Z., A. sp. z o. o. z siedzibą w R., A. F., P. J., J. B., J. S., T. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. T. B.. K. R.. D. R., M. S., J. R.. D. S., L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O." L. G., I. J., M. M., J. K., L. B., J. B., D. A. i K. A., N. sp. z o. o. z siedzibą w W., A. K., M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. M. K., R. G., A. B., A. K., J. M., W. C., E. B. i F. S.A. z siedzibą w W., A. F..

W dniu [...] sierpnia 2017 r. KNF wydała decyzję nr [...] ("Decyzja"), którą nałożyła na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości 600 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, tj.:

- w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do osób: W. K., M. N., A. S., H. B., M. A., P. N., L. T., M. S. i A. S., B. F., A. F., P. J., J. S., T. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. T. B., K. R., M. S., J. R., D. S., L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O." L. G., I. J., M. M., J. K., L. B., J. B., N. sp. z o. o. z siedzibą w W., M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. M. K., R. G., A. B., J. M., W. C.;

- w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o który m mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do następujących osób: U. D., A. S., L. G., K. sp. z o. o. z siedzibą w W., A. Z., Z. N., D. G., J. G., M. G., I. G., B. F., J. G., Z. Z., A. sp. z o. o. z siedzibą w R., A. F., D. R., K. P., J. K., L. B., J. B., D. A. i K. A., N. sp. z o. o., A. K., A. K., E. B. i F. S.A. z siedzibą w W., A. F.;

- za niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do osób: M. N., A. S., D. G., J. G., M. G., I. G., W. G., J. B., J. P., J. K., L. B., J. B., A. F..

Strona złożyła w terminie do Urzędu Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. Decyzją. Wniosła o derogowanie zaskarżonej Decyzji z obrotu i wydanie tzw. decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa: Zarzuciła:

naruszenie art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa, poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną);

naruszenie art. 7 w związku z art. 77 Kpa, poprzez arbitralne przyjęcie przez KNF, że w przypadku likwidacji pewnych szkód, jak najbardziej możliwe było ich zlikwidowanie w podstawowym terminie wynikającym z przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych; a tym samym pominięcie wyjaśnienia w ogólności tego rezultatem jakich okoliczności są zarzucane Towarzystwu delikty administracyjne (w tym w szczególności brak wyjaśnienia tego, czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych, na których wystąpienie Towarzystwo nie miało i nie mogło mieć w ogólności jakiekolwiek wpływu);

naruszenie art. 189f i z art. 189g Kpa, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania a tym samym wystąpił skutek z art. 189g Kpa i pomimo okoliczności, że Komisja była zobowiązana wydać decyzję, o której jest mowa w art. 189f § 1 Kpa;

naruszenie art. 10 w związku z art. 79 i 81 Kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym poza postępowaniem administracyjnym, który to materiał został zebrany niezgodnie z przepisami Kpa dotyczącymi czynnego udziału Towarzystwa w postępowaniu dowodowym;

naruszenie art. 86 Kpa, popi

j

korzystanie dowodu z przesłuchania strony w sytuacji, gdy Komisja dysponowała innymi środkami dowodowymi;

naruszenie art. 8 Kpa. poprzez interpretowanie wszystkich wątpliwości w postępowaniu na niekorzyść Towarzystwa;

naruszenie art. 8 Kpa, poprzez zastosowanie przez Komisję szczególnie dolegliwej sankcji (najwyższej w dotychczasowej historii polskiego rynku ubezpieczeń);

naruszenie art. 7 Kpa, poprzez nieustalenie w ogólności tego, w czym ogniskuje się interes strony i wysunięcie na pierwszy plan potrzeby ochrony interesu społecznego;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez przyjęcie że Towarzystwo będące sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się jego poprzednik prawny;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez jej retroaktywne zastosowanie;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, w sytuacji usunięcia deliktów administracyjnych przez Towarzystwo i wdrożenia mechanizmów zapobiegających wystąpieniu naruszeń w przyszłości;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art, 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo usunięcia naruszenia i wszelkich jego skutków przez Towarzystwo z jego własnej inicjatywy w pierwszym możliwym terminie, w połączeniu z wdrożeniem mechanizmu zapobiegającego powstaniu naruszeń w przyszłości;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 z dnia 16 lipca 1997 r.; dalej "Konstytucja"'), poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej, istotnie wyższej niżeli sankcje administracyjne nakładane na dużo większe krajowe zakłady ubezpieczeń;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez ustalenie wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., w sytuacji, gdzie naruszenia miały miejsce w latach 2008 - 2014 r.;

naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, że do tej pory na Towarzystwo zostało nałożonych sześć sankcji administracyjnych za okres 2008 - 2014 r., co stoi w opozycji do indywidualnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej;

naruszenie art. 361 i art. 362 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez zastosowanie przez Komisję kary bez uprzedniego stworzenia Towarzystwu możliwości dopasowania działalności Towarzystwa do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego

17) naruszenie art. 6, 7 Kpa w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez dopuszczenie się przez Komisję licznych naruszeń przepisów prawa proceduralnego i prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie Komisja orzekła, zaskarżoną obecnie decyzją z [...] października 2018r., o uchyleniu w całości swojej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 590.000 zł, wskazując w sentencji – jak to podano na wstępie - zakres naruszeń w stosunku do każdej z wymienionych osób.

KNF uustaliła, że informacje o naruszeniach powzięto ze skarg złożonych przez ww. poszkodowanych do Komisji oraz korespondencji prowadzonej z Towarzystwem przez Urząd Komisji w latach 2009 – 2017, w związku z ustaleniem przez Komisję zasadności złożonych skarg. Do akt włączona została kopia korespondencji prowadzonej przez organ nadzoru z Towarzystwem oraz poszkodowanymi w sprawie nieprawidłowości wskazanych w ww. skargach oraz pisma z [...] czerwca 2014 r., [...] kwietnia 2017 r., [...] kwietnia 2017 r, [...] maja 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] czerwca 2017 r., [...] czerwca 2017 r. oraz z [...] lipca 2017 r.

Organ nie uwzględnił wniosków strony o zawieszenie postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Strony. Podstawa zawieszenia nie odnosiła się do konstrukcji "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w 97 § 1 pkt 4 Kpa, a jedynie na powiązanie z postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem - sądowo - administracyjnym powołanej sprawy.

W niniejszej sprawie, na podstawie skarg wymienionych poszkodowanych złożonych do KNF oraz na podstawie korespondencji z lat 2009 - 2013 wyjaśniającej ich zasadność, organ powziął informacje o opóźnieniach w likwidacji przez ubezpieczyciela szkód z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. U podstaw zaskarżonej decyzji legły ustalenia dotyczące spraw każdej z wymienionych w decyzji osób i opóźnienia, jakie wyniknęły w zakończeniu każdego z 66 postępowań, w tym;

- 29 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 1 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, a najdłuższe – 4,5 miesiąca),

- 24 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 2 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, wiele postępowań trwało kilka, kilkanaście miesięcy a najdłuższe – 7 lat),

- 13 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 3 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 6 dni, a najdłuższe – 11 miesięcy).

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ nadzoru ponownie poczynił ustalenia faktyczne, zweryfikował go w szesnastu przypadkach i dokonał ponownej oceny prawnej odnoszącej się do każdego z wymienionych w decyzji opisanych przypadków. Jednocześnie odnosząc go do powołanych norm prawa, które zostały naruszone przy likwidacji poszczególnych szkód. Wskazał na każdorazowo poczynione, zindywidualizowane ustalenia związane z przebiegiem likwidacji danej szkody, a w nim aktywność Towarzystwa lub jego bierność; na przyznane, w licznych przypadkach przez Towarzystwo naruszenie przepisów prawa, wyciągane odrębne wnioski w każdym z opisanych przypadków likwidacji szkód.

Wg organu, dokonana przez organ z urzędu weryfikacja stanu faktycznego w szesnastu przypadkach spowodowana była dopatrzeniem się nieprawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Odnosiły się one do następujących spraw opóźnienia w zakończeniu postępowania likwidacyjnego w sprawach:

- K. sp. z o. o. z siedzibą w W., gdzie wyniosło prawie 1 miesiąc (29 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 1 miesiąc,

- J. S. (roszczenie o zadośćuczynienie) wyniosło prawie 1 miesiąc (28 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 1 miesiąc,

- K. R. wyniosło prawie 2 tygodnie (13 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 2 tygodnie,

- J. R. wyniosło prawie 3 tygodnie (20 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 3 tygodnie,

- R. G. wyniosło prawie 2 miesiące, nie zaś jak wskazano w Decyzji - 2 miesiące.

W ww. przypadkach zweryfikowanie stanu faktycznego nastąpiło na korzyść Towarzystwa.

Komisja nadto ustaliła błędnie oznaczenie opóźnienia w likwidacji szkód w 11 innych przypadkach na niekorzyść Towarzystwa, gdzie opóźnienia były dłuższe niż ustalone, ale z uwagi na art. 139 Kpa przy ponownym postępowaniu nie mogła być wydana decyzja na niekorzyść strony odwołującej się i powyższe 11 błędów nie było brane pod uwagę przy wymiarze kary na niekorzyść Towarzystwa.

Organ nie uwzględnił zarzutu Strony prowadzenia wielu spraw administracyjnych zakończonych pojedynczą decyzją administracyjną. Uznał, zważywszy na wielość zdarzeń, że jego podejście jest wynikiem ekonomiki proceduralnej, zaś podejście skrajnie formalistyczne prowadziłoby do konieczności wszczynania znacznej liczby odrębnych postępowań, dokonywania szeregu tożsamych czynności proceduralnych, a nadto wydawania licznych bliźniaczych rozstrzygnięć. Przeciwne rozwiązanie zastosowane przez Komisję, stałoby także w sprzeczności z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Stosowanie podejścia proponowanego przez Stronę prowadziłoby do praktycznego zablokowania możliwości prowadzenia postępowań. Według Komisji, żadne prawa Strony nie zostały w przedmiotowym przypadku zagrożone wskutek metody postępowania przyjętej przez organ nadzoru. W szczególności, już na etapie wszczęcia postępowania sprecyzowane jest, jakie zdarzenia są elementami stanu faktycznego. Strona ma możliwość czynnego udziału w toku postępowania w odniesieniu do każdego elementu badanego przez organ nadzoru, a rozstrzygnięcie uwzględnia wszelkie elementy zidentyfikowane w ramach stanu faktycznego, w tym dokonywana jest ich subsumcja. Stwierdził, że art. 62 Kpa dopuszcza możliwość prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i wydania jednej decyzji administracyjnej w przypadku rozpatrywania kilku spraw administracyjnych

Organ nie podzielił m.in. zarzutu strony co do naruszenia art. 189f i z art. 189g Kpa, poprzez zastosowanie sankcji pomimo przedawnienia możliwości jej zastosowania – tj. możliwości zastosowania sankcji administracyjnych wyłącznie do końca dnia 28 sierpnia 2017 r., jak i zarzutu, że do postępowania administracyjnego prowadzonego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2017 r. mają zastosowanie przepisy Kpa w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Przepisy prawa odnoszące się do nadzoru nad rynkiem finansowym, rynkiem ubezpieczeń, nie zawierają postanowień szczególnych, które w kompleksowy sposób regulowałyby problematykę kar administracyjnych, w tym sposób nakładania, wykonania oraz przedawnienia pieniężnych kar administracyjnych w związku z prowadzonym przez nią nadzorem. Nadto Kpa, obowiązujący przed dniem 1 czerwca 2017 r. nie regulował kwestii sposobu nakładania, wy konania czy przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, nakładanych w związku z delikatami administracyjnymi określonymi w wielu różnych przepisach administracyjnych. Sytuacja prawna uległa zmianie z dniem 1 czerwca 2017 r., na skutek wprowadzenia ustawą nowelizującą Kpa Działu lVa do Kpa - Administracyjne kary pieniężne.

Jednakże Komisja oceniła, że art. 16 ustawy nowelizującej Kpa wskazuje, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że przepisy intertemporalne, zawarte w ustawie nowelizującej Kpa wskazują, iż przepisy nią wprowadzone, które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., nie mają zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem, jak w niniejszej sprawie. Ustawodawca wyraźnie wskazał przepisy, których się nie stosuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Odnosząc się do kwestii obligatoryjnego umorzenia postępowania do wskazanych przez Stronę poszkodowanych z uwagi na upływ 5 lat od zaistnienia naruszenia i niemożność nałożenia sankcji administracyjnej oraz w odniesieniu do kwestii dotyczącej stosowania względniejszych przepisów, Komisja wskazała na to, że postępowanie zakończone zaskarżoną Decyzją zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r., doręczonym Stronie 26 maja 2017 r., czyli zainicjowanie postępowania miało miejsce pod rządami Kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że do niniejszego postępowania nie będą miały zastosowania art. 189 g § 1 Kpa, art. 189f § 1 pkt 1 Kpa czy art. 189c Kpa, bowiem wskazane przepisy weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.

Uznał za błędną argumentację Strony, że do postępowania administracyjnego prowadzonego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy Kpa w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., gdyż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Strony z [...] września 2017 r. Komisja wskazała, że Decyzja, w myśl art. 16 § 1 Kpa nie była ostateczna, skoro Strona 6 września 2017 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też, zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej Kpa, do niniejszej sprawy znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy Kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Istotnym jest, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę zostało wszczęte zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi kontynuację tego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Towarzystwo.

Organ nie zgadzając się m.in. z zarzutem obrazy art. 10 w związku z art. 79 i 81 Kpa poprzez oparcie Decyzji na materiale dowodowym zebranym poza postępowaniem administracyjnym, bez czynnego udziału Towarzystwa w postępowaniu dowodowym wskazał na jego wewnętrzną sprzeczność i brak odzwierciedlenia w materiale dowodowym oraz przebiegu postępowania administracyjnego. Art. 75 § 1 Kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz ,,wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ". Wg ww. przepisu, przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody w nim niewymienione, skoro norma nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Komisja, jako organ nadzoru zobligowana jest do sprawowania bieżącego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń, a jednym z jego aspektów jest kontrola, co wynika z art. 335 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz wcześniej obowiązujących norm.

To na podstawie dokumentów zgromadzonych przez Komisję w toku nadzoru bieżącego, Komisja wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Towarzystwo. Zatem, jako materiał dowodowy Komisja załączyła wszelkie dokumenty znajdujące się w jej posiadaniu i mogące w jej ocenie przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Taki tryb działania był rezultatem oczywistej ekonomiki procesowej. Jest sytuacją typową, że już przed wszczęciem postępowania administracyjnego organ nadzoru dysponuje pewną wiedzą o przedmiocie postępowania administracyjnego i trudno byłoby przyjmować konieczność sztucznego odrzucenia tej wiedzy na moment wszczęcia postępowania, a następnie konieczność pozyskiwania jej na nowo. Zaznaczył, że wszystkie pisma przekazane przez Stronę w toku postępowania stanowiły wyjaśnienia i zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji. Co więcej, w zawiadomieniu z [...] czerwca 2017 r. sygn. [...] wystosowanym do Towarzystwa w toku postępowania administracyjnego, Komisja zapytała, czy Strona podtrzymuje wyjaśnienia udzielone w powołanych pismach złożonych w toku postępowania. Na powyższe pytanie Strona odpowiedziała twierdząco w piśmie z [...] czerwca 2017 r. Ponadto, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. [...] Strona została poinformowana, że Komisja zgromadziła całokształt materiału dowodowego i przysługuje jej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Towarzystwo miało zatem wielokrotnie w toku postępowania możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, mogło również odnieść się wprost do treści swoich pism. Istotnym jest, że Towarzystwo w odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazało, iż podtrzymuje swoje wyjaśnienia zawarte w swoich wcześniejszych pismach . Mimo to Warta w uzasadnieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy formułuje zarzuty w odniesieniu do zgromadzonych w toku postępowania dowodów.

Odnosząc się do zagadnienia gromadzenia materiału dowodowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Komisja wskazała na jej obowiązek dopuszczenia wszelkich dowodów, służących wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego i realizując te wytyczne, załączyła do akt sprawy powołane wyżej pisma Towarzystwa.

Organ nie zgadzając się m.in. z zarzutem obrazy art. 86 Kpa -wykorzystania dowodu z przesłuchania Strony (pisma z [...] czerwca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. i z [...] maja 2017 r.) w sytuacji, gdy KNF dysponowała innymi środkami dowodowymi wskazał, że pisma strony mogły zostać włączone do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w myśl art. 75 § 1 Kpa. Przedmiotowe pisma nie zostały natomiast skierowane do Strony w trybie art. 86 Kpa, na co powołuje się Towarzystwo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem argumentacja Strony w tym zakresie jest chybiona.

Nadmienił, że w ramach ustalenia stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej niniejszą decyzją konieczne było ustalenie takich okoliczności, co do których najlepszą, a na ogół również wyłączną wiedzę posiada Strona jako zakład ubezpieczeń odpowiedzialny za likwidację poszczególnych szkód. Zaniechanie pozyskania informacji od Strony prowadziłoby do niemożliwości rzetelnego ustalenia relewantnych faktów i co za tym idzie wadliwości postępowania oraz wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 8 Kpa poprzez interpretowanie wszystkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść Strony, tj. niekorzystnej interpretacji wątpliwości dotyczące sukcesji odpowiedzialności administracyjnej oraz potrzeby zastosowania sankcji w stosunku do Strony w sytuacji, gdy naruszenia zostały trwale usunięte i nastąpiło to z jej inicjatywy – KNF wskazała przede wszystkim na zrealizowanie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest treścią zasady praworządności.

W celu realizacji zasady określonej w art. 8 Kpa konieczne jest przede wszystkim praworządne i sprawiedliwe prowadzenie postępowania, ścisłe przestrzeganie prawa w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r" II GSK 183/06, LEX nr 290139).

Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, stanowiącym podstawę nałożenia sankcji (w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) organ nadzoru był uprawniony do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku, gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 min zł - do wysokości 100 000 zł.

Wymierzając karę pieniężną organ nadzoru działał w ramach uznania administracyjnego, co oznaczało jego kompetencję do określenia dyrektyw wymiaru sankcji pieniężnej nakładanej w danej sprawie. To, jaka będzie wysokość nakładanej w danej sprawie sankcji zależy od okoliczności indywidualnej sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wyraźnie wskazał jakimi względami kierował się przy miarkowaniu wysokości nakładanej sankcji. Na wysokość nakładanej kary miały wpływ rozmiar i waga naruszeń przepisu, jakiego dopuściła się Strona, jak również pozostałe okoliczności sprawy, w tym okoliczności podnoszone w pismach złożonych przez Stronę w toku postępowania, W szczególności podejmowane przez zakład ubezpieczeń działania o charakterze organizacyjnym oraz systemowym, służące poprawie jakości prowadzonych postępowań likwidacyjnych i wyeliminowaniu powstania podobnych naruszeń w przyszłości. Ustalając wysokość sankcji Komisja miała na względzie to, aby jej wysokość pozostawała w proporcji do stwierdzonych naruszeń, ich negatywnych skutków oraz by wypełniała prawidłowo swe funkcje prewencyjną i represyjną.

Wzięto również pod uwagę fakt, że była to ósma decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za naruszenie art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (dwunasta decyzja, uwzględniając wcześniejsze kary nałożone na poprzednika.). Uwzględniono również okoliczność, że nieprawidłowości wykazane w działalności zakładu ubezpieczeń godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest pewność, że poszkodowany w terminie określonym przepisem prawa uzyska stanowisko zakładu ubezpieczeń w odniesieniu do jego roszczeń, w tym należne mu odszkodowanie.

Odnosząc się do twierdzenia o rozpoznaniu wszelkich wątpliwości na korzyść Towarzystwa KNF wskazała, że teza nie znajduje zastosowania w sprawie. Nie tylko dlatego, że nie dotyczy ona istoty omawianego zarzutu, ale też dlatego, że każda sprawa prowadzona przez KNF na gruncie Kpa oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i ustawy o działalności ubezpieczeniowej obejmowała odmienne stany faktyczne oraz prawne, co do których Komisja szczegółowo uzasadnia wysokość nakładanej sankcji.

Odnosząc się do zarzutu, iż istniały wątpliwości co do tego, czy Towarzystwo przejęło prawa i obowiązki H. S.A., a które w opinii Strony należało rozważyć na jej korzyść - Komisja wskazała, iż wątpliwości takie nie wystąpiły. Z art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1577), wskazującego na następstwo prawne Strony po poprzedniku H. S.A.. To, że to na Stronę Komisja zobowiązana była nałożyć karę pieniężną wynika z przejęcia zobowiązania z umów ubezpieczenia zawartych przez H. S.A.. i z zasady sukcesji uniwersalnej, wynikającej z art. 494 § 1 Ksh. Przepis ten wprowadza pełnię sukcesji tak w zakresie praw, jak i obowiązków, również w sferze prawa administracyjnego. Stanowi przykład elementów, podlegających sukcesji uniwersalnej, składających się na publicznoprawną sytuację łączących się spółek. Organ nadzoru powołał się na cytowany już wcześniej pogląd WSA w Łodzi (wyrok z dnia 10 lutego 2006 r., II SA/Łd 1160/05, LEX nr 892435).

W sytuacji trwałego usunięcia naruszeń z inicjatywy Strony, Komisja nie zgodziła się z jej twierdzeniem, że winna była rozpoznać tę wątpliwość in favorem niestosowania sankcji administracyjnej. Wskazała, że nie istnieje możliwość usunięcia naruszeń z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyż brak dochowania przez Towarzystwo terminów określonych w ww. przepisach jest okolicznością obiektywną, która nastąpiła i nie da się jej ..odwrócić" ani "usunąć". Zakład ubezpieczeń może wyłącznie podjąć działania ukierunkowane na brak dokonywania podobnych naruszeń w przyszłości, zaś w kontekście naruszeń, które już wystąpiły - może jedynie ponieść konsekwencje prawne (w tym cywilne, związane z opóźnieniem w spełnieniu świadczenia). Okoliczność "usunięcia" naruszeń, podjęcie działań w celu uniknięcia dokonywania naruszeń w przyszłości przez zakład ubezpieczeń - nie jest "wątpliwością", jak wskazuje na to Strona, należy do sfery faktów. Na gruncie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej – KNF jest zobligowana do zastosowania w stosunku do zakładu ubezpieczeń kary pieniężnej, niezależnie od działań podjętych przez dany zakład celem wyeliminowania naruszeń na przyszłość. W Decyzji wskazane zostało wprost, iż KNF nakładając karę pieniężną wzięła pod uwagę przy jej miarkowaniu okoliczności podnoszone przez Stronę.

Odpierając zarzut zastosowania przez organ nadzoru szczególnie dotkliwej sankcji - jednej z najwyższych w dotychczasowej historii polskiego rynku ubezpieczeń, nie przewyższającej kwoty 100 000 zł, z uzasadnienia – wbrew ocenie Strony - wynika, dlaczego Komisja nałożyła ww. karę pieniężną. Przy czym jest prawnie irrelewantne i nie jest prawdziwe twierdzenie o nałożeniu jednej z najwyższych kar w historii nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym, skoro w praktyce funkcjonowania nadzoru nakładano wyższe kary pieniężne. Decyzja administracyjna jest aktem o charakterze indywidualnym, który zapada w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Stąd dokonane przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy analizy dotyczące kar pieniężnych nakładanych na pozostałych ubezpieczycieli nie mają znaczenia dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Dla wymiaru sankcji pieniężnej nałożonej na Stronę mają znaczenie okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, które zostały przez organ nadzoru szczegółowo i w sposób wyczerpujący ocenione i wyjaśnione w Decyzji. Sankcja została Stronie wymierzona w wysokości stanowiącej 2,91% maksymalnego wymiaru kary, która mogła zostać nałożona w zaskarżonej Decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, stanowiącym podstawę nałożenia sankcji (w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) organ nadzoru był uprawniony do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln zł - do wysokości 100 000 zł.

Analiza art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazuje, iż nie zawierał on dyrektyw dotyczących wymiaru sankcji administracyjnej, lecz wskazywał wyłącznie jaka może być maksymalna wysokość nałożonej w danej sprawie kary pieniężnej. Takich dyrektyw nie zawierał również żaden inny przepis ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wymierzając karę pieniężną w konkretnej wysokości organ nadzoru działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza w szczególności jego kompetencję do określenia wymiaru sankcji pieniężnej nakładanej w danej sprawie w okolicznościach indywidualnej sprawy.

Ponownie rozpoznając zarzut, wskazał w uzasadnieniu jakimi względami kierował się przy miarkowaniu wysokości nakładanej sankcji. Wskazał, że na wysokość nakładanej kary miały wpływ rozmiar i waga naruszeń przepisu, jakiego dopuściła się Strona, jak również uwzględnił okoliczności wynikające z pism złożonych przez Stronę w toku postępowania, w szczególności o podejmowanych przez nią działaniach o charakterze organizacyjnym oraz systemowym, służących poprawie jakości prowadzonych postępowań likwidacyjnych i wyeliminowaniu powstania podobnych naruszeń w przyszłości. Ustalając wysokość sankcji Komisja miała na względzie to, aby jej wysokość pozostawała w proporcji do stwierdzonych naruszeń, ich negatywnych skutków oraz by wypełniała prawidłowo swe funkcje prewencyjną i represyjną. Wzięto pod uwagę, że była to ósma decyzja administracyjna (a dwunasta decyzja, uwzględniając wcześniejsze kary nałożone na H. S.A.) nakładająca karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za naruszenie art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ponownie Komisja wskazała na okoliczności uzasadniające nałożenie kary w odniesieniu do funkcji prewencyjnej oraz represyjnej, jakie nałożenie sankcji powinno wypełniać. Uwzględniła, że nieprawidłowości wykazane w działalności zakładu ubezpieczeń godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest pewność, iż poszkodowany w terminie określonym przepisem prawa uzyska stanowisko zakładu ubezpieczeń w odniesieniu do jego roszczeń, w tym należne mu odszkodowanie.

Organ nie uznał racji Strony, by kara pieniężna była wygórowana w świetle ustalonych okoliczności. Maksymalna kara pieniężna, jaka mogła zostać nałożona na Towarzystwo przez organ nadzoru wynosiła ponad 20 mln. zł, zaś a nałożona w wysokości 600 000 zł, stanowiła 2,91% maksymalnego wymiaru kary. Powołanie się na praktykę dotychczas nakładanych kar pieniężnych na rynku ubezpieczeń do 100 000 zł nie oznacza, by Komisja nie była uprawniona do nałożenia kary wyższej, wobec dotychczasowej praktyki. Takie rozumowanie prowadziłoby - pomimo określonych przesłanek wskazanych w art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, że organ nadzoru nie mógłby wymierzać sankcji w opisanych w ustawie granicach. Tym samym zakłady ubezpieczeń mogłyby kalkulować ryzyko i np. systematycznie naruszać art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyby to - z gospodarczego punktu widzenia - przynosiło korzyści przewyższające ryzyko finansowe takich naruszeń. Tymczasem podmiot dopuszczający się naruszeń prawa uzyskuje nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną nad innymi uczestnikami obrotu choćby dlatego, że nie ponosi kosztów wykonania określonych obowiązków.

Organ odpierając zarzut, że powinien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, skoro naruszenia miały miejsce w latach 2008-2014, zostały usunięte wraz z ich skutkami, w stosunku do odpowiednich pracowników wyciągnięto konsekwencje służbowe, niektóre naruszenia dotyczyły działalności H. S.A., zaś Towarzystwo wdrożyło w międzyczasie procedury ukierunkowane na zapewnienie najwyższego standardu likwidacji szkód – wskazał na brak przesłanek do uznania bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 Kpa. Komisja uznała, iż w niniejszym stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a zatem nadal istnieje przedmiot i podmiot postępowania oraz właściwe przepisy prawa, jak też ustawowy obowiązek zastosowania sankcji finansowej. Nie można więc w tym wypadku mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe nie zachodzą podstawy prawne do umorzenia postępowania, a tym samym do odstąpienia od nakładania kary.

Komisja nie podzieliła także zarzutów naruszenia prawa materialnego, odnosząc się szczegółowo do twierdzeń strony w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca. Żądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz poza kolejnością, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Towarzystwo zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego poprzez naruszenie przez KNF normy z art. 107 k.p.a. w związku z art. 362 i z art. 481 u.d.u.r. - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

2. naruszenie normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i z art. 104 k.p.a. - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną wydaną w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego,

3. naruszenie norm z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w ogólności tego - pomimo podniesienia takiego zarzutu w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - rezultatem jakich okoliczności są zarzucane spółce delikty administracyjne (w tym w szczególności brak wyjaśnienia tego, czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych),

4. naruszenie normy z art. 68 O.p. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania,

5. naruszenie norm z art. 189f § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, że Komisja była zobowiązana wydać decyzję o której jest mowa w art. 189f § 1 k.p.a.;

6. naruszenie normy z art. 189g k.p.a. poprzez jej niezastosowanie w sprawie, pomimo tego, iż okoliczności sprawy wymuszały zastosowanie tej normy;

7. naruszenie normy z art. 10 w związku z art. 79 i 81 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym poza postępowaniem administracyjnym, który to materiał został zebrany niezgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi czynnego udziału W. w postępowaniu dowodowym;

8. naruszenie normy z art. 86 k.p.a., poprzez wykorzystanie dowodu z przesłuchania strony w sytuacji, gdy Komisja dysponowała innymi środkami dowodowymi;

9. naruszenie normy z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez interpretowanie wszystkich wątpliwości w postępowaniu na niekorzyść W.;

10. naruszenie norm z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., w związku z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 473; "u.o.u.o.") i w związku z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ubezpieczeniowym funduszu gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2017 r., Nr 102, poz. 691), poprzez brak ustalenia w ogólności tego z jakimi umowami (tj. z zawartymi w jakiej dacie) ubezpieczenia obowiązkowego odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych związane były delikty administracyjne, które stanowiły podstawę faktyczną do zastosowania sankcji administracyjnej;

11. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez przyjęcie przez KNF tego, że skarżąca będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny skarżącej (tj. H. S.A.),

12. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r poprzez jej retroaktywne zastosowanie,

13. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy naruszenia zostały usunięte przez skarżącą i skarżąca wdrożyła mechanizmy zapobiegające powstaniu naruszeń w przyszłości,

14. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. i w związku z 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej sankcji administracyjnej (najwyższej w historii polskiego rynku ubezpieczeń),

15. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez ustalenie wysokości sankcji w oparciu o dane finansowe za 2016 r., podczas gdy naruszenia miały miejsce w latach 2007-2013 r.,

16. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o. poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, iż do tej pory na skarżącą zostało nałożonych 6 sankcji administracyjnych za okres 2007-2013 r. (co stoi w opozycji do indywidualnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, a co jest z tym związane w opozycji do indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej),

17. naruszenie normy z art. 361 i 362 u.d.u.r. poprzez zastosowanie przez KNF sankcji bez uprzedniego stworzenia skarżącej możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności,

18. naruszenie normy z art, 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.dz.u.r. poprzez nałożenie na W. sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r.;

19. naruszenie normy z art. 6,7 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie się przez Komisję licznych naruszeń przepisów prawa proceduralnego i prawa materialnego.

Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 146 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi zostały szczegółowo wskazane i rozbudowane powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty dotychczasowe argumenty. KNF zażądała przeprowadzenia rozprawy z uwagi na liczbę zarzutów skargi oraz charakter niektórych z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy uznać brak jakichkolwiek wątpliwości względem ustalonego w zaskarżonej decyzji ostatecznie stanu faktycznego, w którym organ ustalił:

- niewypłacenie przez Skarżącą odszkodowania w terminie - w odniesieniu do następujących osób: W. K., M. N., A. S., H. B., M. A., P. N., L. T., M. S. i A. S., B. F., A. F., P. J., J. S., T. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. T. B., K. R., M. S., J. R., D. S., L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "O." L. G., I. J., M. M., J. K., L. B., J. B., N. sp. z o. o. z siedzibą w W., M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. M. K., R. G., A. B., J. M., W. C., czym organ naruszył art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

- niewypłacenie przez Skarżącą odszkodowania w terminie (nieprzekraczalnym 90 dni) w odniesieniu do następujących osób: U. D., A. S., L. G., K. sp. z o. o. z siedzibą w W., A. Z., Z. N., D. G., J. G., M. G., I. G., B. F., J. G., Z. Z., A. sp. z o. o. z siedzibą w R., A. F., D. R., K. P., J. K., L. B., J. B., D. A. i K. A., N. sp. z o. o., A. K., A. K., E. B. i F. S.A. z siedzibą w W., A. F., czym organ naruszył art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

- niedopełnienie przez Skarżącą obowiązku w odniesieniu do następujących osób: M. N., A. S., D. G., J. G., M. G., I. G., W. G., J. B., J. P., J. K., L. B., J. B., A. F., czym Skarżąca naruszyła. art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Należy uznać, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony ani przez organem, ani przed Sądem. Sporna między Skarżącą, a organem była w istocie ocena prawna poczynionych ustaleń, ostatecznie skutkująca nałożeniem na Towarzystwo kary pieniężnej w kwocie 590.000 zł.

Jednakże, zdaniem Sądu, mimo zarzutów skargi, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena materiału dowodowego i poprzedzające ją ustalenia stanu faktycznego uzasadniały nałożenie kary pieniężnej, bowiem odpowiadają zastosowanym normom prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zasadniczo powołanych za argumentami odwołania, co do braku podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej z tego względu, że na dzień wydania decyzji z [...] sierpnia 2017r., takiej podstawy nie było.

Nieuzasadnione są zarzuty skargi (objęte punktami 5 i 6 skargi) dotyczące naruszenia art. 189f § 1 i 189g k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie, normy te organu nie obowiązywały. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r" poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca Kpa") weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie, wszczętej 25 maja 2017r.(czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Kpa), zakończonej decyzją ostateczną z [...] października 2016r., zastosowanie mają przepisy Kpa w brzmieniu dotychczasowym, czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Kpa.

Niemniej jednak, sam obowiązek w zakresie zgodnego z prawem prowadzenia działalności gospodarczej, określony był przepisami obowiązującymi w dacie realizacji tego obowiązku przez podmiot prowadzący tę działalność w badanym okresie – wniosków składanych o wypłatę szkody na przestrzeni lat 2009 – 2014, a realizowanych przez Skarżącą i jej poprzednika prawnego.

Jednakże zarzuty dotyczące prowadzenia działalności z naruszeniem prawa dotyczyły szkód zgłaszanych ubezpieczycielowi, celem ich naprawienia. Od stycznia 2010r. zasady prowadzenia działalności ubezpieczeniowej określone były w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j.Dz.U.2003.124.1151 ze zm., która weszła w życie 1 stycznia 2004r., z wyjątkiem art. 189 oraz art. 249, które weszły w życie z dniem ogłoszenia.; zmieniona ustawą z dnia 28 stycznia 2010 r. (t.j. 2010.01.28 ze zm.); zmieniona ustawą z dnia 22 sierpnia 2013r. (t.j. Dz.U.2013.950 ze zm., następnie zmieniona ustawą z dnia 20 sierpnia 2015r. t.j. Dz.U.2015.1206 ze zm., a od 1 stycznia 2019r. zmieniona ustawą z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j.Dz.U.2019.381).

Jak trafnie ocenił organ, z norm obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015 r, a w szczególności z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej wynikał obowiązek zakładu ubezpieczeń - w razie wpływu zawiadomienia o zdarzeniu losowym — przeprowadzenia postępowania, w którym ustali, czy ponosi odpowiedzialność ubezpieczeniową za to zdarzenie, a jeżeli tak - to także jakie świadczenia przysługują osobie uprawnionej.

W następstwie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. ustawy o działalności ubezpieczeniowej, powyższy obowiązek został utrzymany w szczególności poprzez regulację zawartą w art. 29 ust. 1 ustawy z 22 maja 2003r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych - "u.u.o." (Dz.U.2003.124.1152 ze zm. z dnia 16 lipca 2003r. i następne zmiany, np. t.j. Dz.U.2013.392 ze zm., t.j. Dz.U.2016.2060 ze zm., czy t.j. Dz.U.2018.473 ze zm. Wynikiem postępowania likwidacyjnego jest bądź przyznanie świadczenia, bądź odmowa jego spełnienia.

Terminy na przyznanie (wypłatę) świadczenia albo odmowę jego przyznania określają przepisy art. 14 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy (postepowanie likwidacyjne).

"Art. 14.

1. Zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie.

2. W przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń w całości lub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania.

3. Jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

3a. W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zwanej dalej "ustawą o działalności ubezpieczeniowej".

Kompetencja wynikająca z art. 14 ust. 3a u.u.o. jednoznacznie uprawniała zastosowanie srodków nadzorczych w stanie faktycznym sprawy i organ nadzorczy wykazał okoliczności braku terminowego wypełnienia obowiązków wynikające z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Stwierdził bowiem 29 przypadków naruszenia przez Skarżącą terminu wskazanego w art. 14 ust. 1 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, a najdłuższe – 4,5 miesiąca), 24 przypadki naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 2 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 1 dzień, wiele postępowań trwało kilka, kilkanaście miesięcy a najdłuższe – 7 lat) oraz 13 przypadków naruszenia terminu wskazanego w art. 14 ust. 3 u.u.o. (najkrótsze opóźnienie wynosiło 6 dni, a najdłuższe – 11 miesięcy).

W konsekwencji oznacza to, że naruszenie przez Skarżącą norm art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych obligowało organ nadzoru - w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - do zastosowania wobec zakładu ubezpieczeń środków nadzorczych określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. (Dz.U.2015.1844 ze zm.)

Czynności organu nadzoru w razie niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń określonych w art. 362 wskazują m.in., że:

1. Jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nałożyć na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta karę pieniężną do wysokości odpowiadającej ich trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy, a jeżeli nie można ustalić przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy - do wysokości 100 000 złotych;

2) nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, za poprzedni rok obrotowy, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych;

3) zawiesić w czynnościach członka zarządu zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji do czasu rozpatrzenia wniosku o jego odwołanie na najbliższym posiedzeniu organu uprawnionego do jego odwołania;

4) wystąpić do właściwego organu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub innego uprawnionego podmiotu z wnioskiem o odwołanie członka zarządu lub odwołanie udzielonej prokury, ze wskazaniem terminu, w którym wniosek ten zostanie rozpatrzony.

Zastosowany zatem art. 362 ust.1 pkt 2 ww. ustawy jednoznacznie pozwolił organowi nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, za poprzedni rok obrotowy, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych.

Co więcej, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ nadzoru ponownie poczynił ustalenia faktyczne, zweryfikował go w szesnastu przypadkach i dokonał ponownej oceny faktycznej i prawnej odnoszącej się do każdego z nich. Jednocześnie odnosząc go do powołanych norm prawa, które zostały naruszone przy likwidacji poszczególnych szkód wskazał na każdorazowo poczynione, zindywidualizowane ustalenia związane z przebiegiem likwidacji danej szkody, a w nim naruszający prawo brak aktywności Towarzystwa lub znaczną jego bierność, czego skutkiem było, w licznych przypadkach naruszenie przez Skarżącą przepisów prawa, przyznane w toku postepowania w licznych pismach Towarzystwa i wyciągane odrębnie wnioski w każdym z opisanych przypadków likwidacji szkód.

Sąd podziela ocenę organu w zakresie dokonanej z urzędu weryfikacji stanu faktycznego w szesnastu przypadkach, co nastąpiło nie w związku z zarzutami odwołania, ale związane było z wnikliwym, ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ i dopatrzeniem się nieprawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Odnosiły się one ostatecznie do opóźnienia w zakończeniu postępowania likwidacyjnego. Przy czym w 5 sprawach uchybienie to dotyczyło likwidacji szkód: 1. K. sp. z o. o. z siedzibą w W., gdzie wyniosło prawie 1 miesiąc (29 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 1 miesiąc; J. S. (roszczenie o zadośćuczynienie), które wyniosło prawie 1 miesiąc (28 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 1 miesiąc; K. R., gdzie wyniosło prawie 2 tygodnie (13 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 2 tygodnie; J. R., gdzie wyniosło prawie 3 tygodnie (20 dni), nie zaś jak wskazano w Decyzji - 3 tygodnie oraz R. G., gdzie wyniosło prawie 2 miesiące, nie zaś jak wskazano w Decyzji - 2 miesiące. W tych przypadkach zweryfikowanie stanu faktycznego nastąpiło na korzyść Towarzystwa poprzez zmniejszenie kary.

Natomiast pozostałe 11 przypadków, stwierdzonych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w których Komisja ustaliła błędnie oznaczenie opóźnienia w likwidacji szkód dotyczyło ustaleń na niekorzyść Towarzystwa, bowiem opóźnienia były dłuższe niż ustalone. Tym samym prawidłowo, bowiem zgodnie z art. 139 Kpa, przy ponownym postępowaniu, przy wymiarze kary, nie zostały uwzględnione nowe ustalenia niekorzystne dla strony odwołującej się.

Podniesione w skardze okoliczności przytoczone przez Stronę nie wskazują na podstawy do odstąpienia od nałożenia na Stronę kary, zarówno z uwagi na brak podstawy prawnej jak i tym bardziej podstawy do umorzenia postępowania. Art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowczo nakazuje organowi zastosować w stosunku do zakładu ubezpieczeń odpowiednie sankcje.

W konsekwencji, zakres naruszeń został należycie zweryfikowany z urzędu i oceniony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i stał się podstawą do wydania przez KNF nowej, obecnie zaskarżonej decyzji. Powyższe, w konsekwencji, rzutuje także na ocenę zarzutu surowości kary 600 000 zł, która to kara została uchylona w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Nałożona w zaskarżonej decyzji przez KNF nowa kara pieniężna wyniosła 590 000 zł, przy ustaleniu nowego stanu faktycznego, uwzględniającego nadal uchybienia w realizacji szkód w 66 przypadkach i uwzględnieniu długości opóźnienia w każdym z opisanych stanów faktycznych.

Organ prawidłowo także ocenił, że nadal istnieje przedmiot i podmiot postępowania oraz właściwe przepisy prawa, jak też ustawowy obowiązek zastosowania sankcji finansowej. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż została ukarana za naruszenia przepisów, których dopuściła się H. S.A., należy wskazać, że skarżąca przejęła prawa i obowiązki ww. podmiotu w trybie art. 494 § 1 k.s.h. (sukcesja uniwersalna), a zatem stała się odpowiedzialna za naruszenia swojego poprzednika prawnego H. S.A.

Oznacza to prawidłowo zastosowaną podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 n.r.f. oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.

W świetle poczynionej prawidłowo oceny stanu faktycznego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przytoczona w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji argumentacja faktyczna i prawna jest wyczerpująca. Dostrzec także wypada, iż skarga ubezpieczyciela w zasadzie powtarza zarzuty zawarte w odwołaniu.

Przedstawiając szczegółowo w pierwszej części uzasadnienia stanowisko organu względem tych zarzutów, Sąd podkreśla, że je w pełni akceptuje i przyjmuje za własne, uznając za zbędne powielanie tej argumentacji. Koncentruje się zatem na najważniejszych kwestiach prawnych niniejszej sprawy.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez spółkę zarzutu przedawnienia wskazać należy, co następuje:

Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III O.p. ("Zobowiązania Podatkowe") stosuje się do niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe w rozumieniu O.p. Na mocy art. 2 § 3 O.p. organy ustalające lub określające niepodatkowe należności budżetu państwa mają, w zakresie objętym działem III O.p., uprawnienia organów podatkowych. Art. 68 § 1 O.p. stanowi, iż zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei art. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym zalicza kary pieniężne nakładane przez KNF na podstawie przepisów odrębnych do dochodów budżetu państwa.

W orzecznictwie administracyjnym występują wątpliwości co do możliwości stosowania do kar pieniężnych przepisów O.p., w tym w szczególności działu III. W powołanym już wyroku z 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1524/12, NSA uznał, że do kar administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym nie stosuje się przepisów O.p., w tym w szczególności zawartych w dziale III dot. przedawnienia (art. 68 O.p.). Natomiast w wyroku z 2 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2593/14, NSA ostatecznie zaakceptował przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.

Jednakże Sąd w składzie tu orzekającym przychyla się do pierwszego z ww. poglądów. Z treści art. 68 O.p. wynika bowiem, że najpierw zobowiązanie musi powstać poprzez doręczenie decyzji ustalającej, a dopiero po jego powstaniu może ulec przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 70 O.p. Art. 68 O.p. dotyczy jedynie podatków powstających po doręczeniu decyzji, a przedawnienie z art. 70 obejmuje wszystkie podatki, bez względu na to, jak powstają. Niedoręczenie decyzji we wskazanym w art. 68 § 1 O.p. terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (tzw. przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego, przedawnienie prawa do wymiaru) - por. Etel L. [w:] Brolik J., Dowgier R., Etel L., Kosikowski C., Pietrasz P., Popławski M., Presnarowicz S., Stachurski W. Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013.

Sąd w pełni popiera (wyrażone w załączniku do protokołu rozprawy) stanowisko organu, że opóźnienie wypłaty odszkodowania na gruncie u.u.o. nie może być zakwalifikowane jako powstanie zobowiązania podatkowego. Zastosowania art. 68 O.p. nie da się pogodzić z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru np. wysokości sankcji, adekwatnie do wagi stwierdzonego naruszenia. Nadto - jak trafnie wskazała KNF w zaskarżonej decyzji – powstaje problem w jaki sposób organ ma liczyć przedawnienie w przypadku wielu zachowań składających się na jeden czyn albo w przypadku czynu bądź wielu naruszeń w dłuższym przedziale czasu. Art. 68 O.p. nie przewiduje przerwania biegu terminu przedawnienia z uwagi na wszczęcie postępowania. W konsekwencji słusznie przewiduje organ, iż przyjęcie koncepcji przedawnienia możliwości nałożenia kary po upływie 3 lat od czynu – w aspekcie wielu postępowań administracyjnych wymagających wiadomości specjalnych, a więc powołania dowodów z opinii biegłych (których sporządzenie wymaga czasu) - prowadziłoby do umorzenia znacznej części tych postępowań, a tym samym poczucia bezkarności uczestników rynku finansowego.

W niniejszej sprawie kara administracyjna stanowi reakcję organu na delikt administracyjny polegający na naruszeniu przepisów określających terminowość likwidacji szkód. Kara ta ma charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny wobec ubezpieczycieli. Natomiast nie jest jej celem zapewnienie budżetowi państwa źródła dochodów.

Natomiast do roli Sądu administracyjnego nie należy przyznawanie jednostce uprawnień, które nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązujących przepisach. Niewątpliwie regulacja dotycząca kwestii przedawnienia kar pieniężnych nie została przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny wyartykułowana w żadnej z ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu przepis art. 68 O.p., jako zbyt ogólnikowy i nieadekwatny oraz mający zastosowanie czysto procesowe, nie może być uznany za właściwy do zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia przedawnienia należności o charakterze publicznoprawnym, do których należy zaliczyć karę nałożoną zaskarżoną decyzją, ma naturę materialnoprawną, a zatem, aby można było mówić o przedawnieniu w tego rodzaju sprawach stosowny przepis winien się znaleźć w przepisach prawa materialnego. A takiego niewątpliwie brak. Takie stanowisko potwierdza również wprowadzenie instytucji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych do k.p.a z dniem 1 czerwca 2017 r.

Zdaniem Sądu, dla kwestii zastosowania przez KNF środka nadzorczego bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, że naruszenia miały miejsce w latach 2009 – 2014 i zostały usunięte, a spółka wdrożyła mechanizmy zapobiegające powstaniu naruszeń w przyszłości. Wobec braku przepisów intertemporalnych organ zasadnie zastosował art. 14 ust. 3a u.u.o. w aktualnym brzmieniu, z którego wynika wprost możliwość nałożenia na ubezpieczyciela kary pieniężnej, bez konieczności uprzedniego wydania decyzji (o której mowa w art. 361 ust. 2 u.d.u.r.) zobowiązującej nadzorowany podmiot do wykonania określonych zaleceń.

Należy podnieść, że art. 14 ust. 3a u.u.o. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., przewidywał, że "W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej". Zmiana polega zatem na odwołaniu się do sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. w miejsce art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Istotne jednak dla rozpoznawanej sprawy jest, że samo sankcjonowanie, określonych w art. 14 ust.1-3 u.u.o., naruszeń nie uległo zmianie. Zmianie nie uległ również rodzaj sankcji oraz utrzymana została przez ustawodawcę obligatoryjność stosowania sankcji przez organy nadzoru. Ta obligatoryjność jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 3a u.u.o.

Nie ma znaczenia w sprawie, iż art. 362 ust.1 u.d.u.r. zakłada fakultatywność nakładanych sankcji, skoro obowiązek administracyjny przewiduje art. 14 ust. 3a u.u.o., który odsyła jedynie do poszczególnych punktów art. 362 ust.1 u.d.u.r., tj. do pkt 1 lub 2, a nie do całego brzmienia tego przepisu. To art. 14 ust. 3a u.u.o. (a nie przepisy u.d.u.r.) określa stany faktyczne, których wystąpienie obliguje organ do zastosowania wskazanych środków nadzorczych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla Sądu nie do przyjęcia jest argumentacja, iż stosowanie sankcji jest możliwe wyłącznie w momencie trwania nieprawidłowości. Takie rozumowanie oznaczałoby, że w większości przypadków ubezpieczyciel nie ponosiłby odpowiedzialności za nieprawidłowości w jego działalności. Wystarczyłoby, aby przed wydaniem przez KNF decyzji w przedmiocie zastosowania sankcji, ubezpieczyciel dostosował prowadzoną działalność do wymogów prawa, czyli np. przestał pozostawać w zwłoce z wypłatą świadczenia, a skutkowałoby to wyłączeniem możliwości stosowania takiej sankcji.

W ocenie Sądu, organ dokonał także prawidłowej wykładni art. 14 ust. 3a u.u.o., przyjmując, że przepis ten obliguje go do zastosowania środków nadzoru, o których mowa w art. 362 ust. 1 u.d.u.r., a w niniejszej sprawie pkt 2 ww. przepisu.

W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2016 r. art. 14 ust. 3a u.u.o. wprost przewidywał obowiązek zastosowania przez KNF środków nadzorczych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 albo 2 u.u.o. lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.u.o. Podobnie rzecz ma się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym od 1 stycznia 2016r. Przepis ten bowiem w analogicznych sytuacjach nakazuje zastosowanie przez organ nadzoru środków nadzorczych z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. Zastosowanie sankcji nadzorczych określonych we wskazanym przepisie, na co wskazywał Sąd również powyżej, wynika z użycia przez ustawodawcę w treści art. 14 ust. 3a u.u.o. sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze."

Omawiany przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 u.u.o., obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust.1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (poprzednio do sankcji określonych w art. 212 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Słusznie zatem KNF uznała, że charakter wskazanego przepisu nie pozostawia organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może natomiast zdecydować, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, na kogo zostaną nałożone w danym przypadku sankcje karne - czy na członków zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń czy na sam zakład ubezpieczeń.

Powyższe oznacza, że na gruncie art. 14 ust. 3a u.u.o. organ nadzoru nie miał (do 31 grudnia 2015 r.) i aktualnie również nie ma możliwości dokonania wyboru pomiędzy zastosowaniem sankcji finansowej a zastosowaniem innego instrumentu nadzorczego oddziaływania.

Ustawodawca przesądził bowiem w sposób jednoznaczny, że najodpowiedniejszą reakcją nadzorczą na nieprawidłowości polegające na nieterminowej likwidacji szkód jest nałożenie kary pieniężnej, przy czym, jak wskazano powyżej, KNF może dokonać jedynie wyboru co do podmiotu, na który zostanie nałożona kara pieniężna. Nadto organ mając na uwadze zapis art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (podobnie stanowił poprzednio art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) może - mając na względzie maksymalną wysokość kary, która może być na dany podmiot nałożona - dokonać jej miarkowania.

Podkreślić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie nowych przepisów jest względniejsze dla ubezpieczyciela, gdyż prowadzi do ustalenia maksymalnej kary pieniężnej w niższej wysokości niż w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Ustalając wysokość kary w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r., KNF określiła wysokość kary w oparciu o składkę brutto wykazaną w ostatnim przedstawionym organowi sprawozdaniu finansowym i co do tej wysokości nie ma sporu. Wyliczeń jako takich, dokonanych przez organ także Skarżąca nie kwestionowała. Kwestionowała zasadę odpowiedzialności i w dalszej kolejności wysokość kary

W konsekwencji nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna w wysokości 590.000 zł stanowiła uzasadnione miarkowanie wymiaru kary. Maksymalna kara pieniężna, jaka mogła zostać nałożona na Towarzystwo przez organ nadzoru wynosiła ponad 20 mln. zł, zaś a nałożona w wysokości 590 000 zł, stanowiła 2,91% maksymalnego wymiaru kary

Uzasadnieniem do jej nałożenia była ocena dopuszczenia się przez Towarzystwo omówione obszernie, z zindywidualizowaniem do każdego przypadku, łącznie 66 naruszeń art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, znajdujących potwierdzenie w szczegółowo opisanym w zaskarżonej decyzji stanie faktycznym każdego z przypadków. Tym samym nie można przyjąć, by wszczęte i prowadzone postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 14 ust. 3a u.u.o. było bez podstawy prawnej lub było bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Organ wyczerpująco wyjaśnił, a Sąd z dokonana ocena się zgadza, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania i w dacie wydania zaskarżonej decyzji dopuszczalne było nakładanie kar pieniężnych za naruszenia, które miały miejsce w przeszłości. Zaistnienie uchybień prawu, o których mowa w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, stanowiło wystarczające uzasadnienie i nie budzące wątpliwości co do prawidłowego zastosowania sankcji określonych w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 14 ust. 3a u.u.o.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ wskazał i wyjaśnił znaczenie obowiązujących w sprawie przepisów. W toku prowadzonego postępowania organ zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w postaci akt dotyczących prowadzonych postępowań likwidacyjnych obrazujących przebieg tych postępowań, a także pisemnego stanowiska skarżącej, a następnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy. W szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, odniósł się również do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wyczerpujący zgodny z k.p.a. Sad podziela argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji, do której organ już się odniósł, a która jest ponowiona w skardze. Połączenie postępowania z materiałów likwidacji szkód dotyczących wielu osób w jednej decyzji dotyczącej Towarzystwa, co do zasady przewiduje procedura administracyjna, wobec uzasadnienia ekonomią procesową, a zgromadzone dowody także z pism samej Skarżącej zostały wykorzystane prawidłowo i logicznie ocenione.i

Reasumując zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał interpretacji i zastosowania obowiązujących w sprawie przepisów zarówno ww. prawa materialnego, jak i proceduralnego: art. 6, 7, 10, 77, 79 i 81 k.p.a k.p.a. Decyzja została prawidłowo uzasadniona, przy uwzględnieniu informacji wskazywanych przez skarżącą, a które zostały uwzględnione przez organ przy miarkowaniu wysokości nałożonej kary. Nie ma także istotnego znaczenia z w jakiej dacie zawarte były umowy ubezpieczenia obowiązkowego odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, skoro o obowiązku Skarżącej stanowiła data wniosku o odszkodowanie.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.