Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 158/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Łęka Opatowska z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/35/2011 w przedmiocie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Łęka Opatowska 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łęka Opatowska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (j.t. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.) w dniu 30 marca 2011r. podjęła uchwałę nr VII/35/2011 w sprawie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Łęka Opatowska.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrwie Wlkp. pismem z dnia 10 stycznia 2013r., nr [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę w/w uchwałę Rady Gminy Łęka Opatowska. Zaskarżonej uchwale na zasadzie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a) zarzucono rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi oraz uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno -prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie u.s.o. Prokurator powołując się na art. 147 §1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo -wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała powyższych standardów zdaniem Prokuratora nie spełnia, gdyż wprowadza opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Nadto opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana jest na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców (§3 pkt 3 uchwały), a nie faktycznego. Nadto wskazany przepis przewiduje możliwość nakładania na rodziców dodatkowych opłat za dłuższy pobyt dziecka w "przypadku nie wywiązywania się ze złożonych deklaracji" co w świetle regulacji zawartych w u.s.o. jest niedopuszczalne. Wnoszący skargę zwrócił również uwagę, iż regulacje uchwały w zakresie ustalania wysokości opłaty w powiązaniu z czasem pobytu dziecka w przedszkolu są mało precyzyjne i niespójne.

Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Skarżący podkreślił, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny.

Za niedopuszczalne w świetle przepisów u.s.o. uznać należy również zdaniem prokuratora zaokrąglanie opłaty do pełnych dziesiętnych groszy. W skardze zwrócono również uwagę, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

Prokurator stwierdził, że rażącym przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest treść § 3 ust. 4 uchwały , który to przepis nakłada na rodziców obowiązek zawiadamiania przedszkola o nieobecności dziecka w przedszkolu najpóźniej przed rozpoczęciem w tym dniu zajęć, pod rygorem utraty prawa do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za cały ten dzień. Przepisy u.s.o. nie przewidują bowiem możliwości nakładania na rodziców dzieci sankcji finansowej związanej z nieobecnością dziecka w przedszkolu. Również przepis § 3 pkt.5 uchwały, zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych "pomiędzy dyrektorami przedszkoli" nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy. Tym bardziej Rada Gminy nie była uprawniona do opracowania wzoru obowiązującej w tym zakresie umowy i do uczynienia tego wzoru załącznikiem do uchwały.

Rada Gminy Łęka Opatowska reprezentowana przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę w odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze wyjaśniła, że po dokonaniu analizy treści zaskarżonej uchwały na najbliższej sesji Rady Gminy, w miesiącu lutym 2013r., Rada Gminy będzie procedowała nad zaskarżona uchwałą aby dostosować jej treści do przepisu art 14 ust. 5 u.s.o. W załączeniu do pisma z dnia 25 marca 2013r. Rada Gminy Łęka Opatowska przesłała uchwałę z dnia 27 lutego 2013r. nr XXXIII/165/2013 w sprawie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Łęka Opatowska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy podnieść, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Łęka Opatowska utraciła moc obowiązującą, z chwilą wejścia w życie uchwały Rady z dnia 27 lutego 2013r. nr XXXIII/165/2013 w sprawie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Łęka Opatowska. Powyższa uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2013r. pod poz. 2457 i weszła w życie w dniu 9 kwietnia 2013r. tj. po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dniu 25 marca 2013r. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż została ona wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo - dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała co do zasady jest zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami. Powyższe wynika z faktu, iż w §1 wskazano, iż przedszkola prowadzone przez Gminę Łęka Opatowska świadczą dwojakiego rodzaju usługi:

1. usługę oświatowo – wychowawczą i opiekuńczą bezpłatną polegającą na realizacji co najmniej 5 godzinnej podatny programowej wychowania przedszkolnego, na zasadach określonych w statucie przedszkola,

2. usługę opiekuńczo – bytową świadczoną odpłatnie polegającą na sprawowaniu przez przedszkole nadzoru nad dzieckiem zleconego przez rodziców, stanowiącą świadczenie wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowaną poza czasem przeznaczonym na jego realizację.

W §2 uchwały wyszczególniono co składa się na usługę opiekuńczo – bytową świadczoną odpłatnie. Zgodnie z §3 ust. 1 uchwały opłata za jedną godzinę usługi opiekuńczo – bytowej świadczonej odpłatnie wynosi 0,11 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002r.o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200,poz.l679 ze zm.). Opłatę pobiera się za każdą rozpoczętą godzinę świadczenia miesięcznie. Kwotę za 1 godzinę zaokrąglono do pełnych dziesiętnych groszy. Opłatę miesięczną ustala się na podstawie stawki godzinowej oraz liczby godzin , w czasie którym dziecko korzysta ze świadczeń odpłatnych (§3 ust. 2 uchwały). Rodzice prawni (opiekunowie dziecka ) deklarują ilość godzin pobytu dziecka w przedszkolu i podpisują umowę cywilnoprawną pomiędzy dyrektorem przedszkola. Organizacja przedszkola uwzględniać będzie deklarację rodziców i w związku z tym w przypadku niewywiązywania się rodziców ze złożonych deklaracji rodzice dziecka poniosą opłaty dodatkowe za dłuższy pobyt dziecka (każda rozpoczęta kolejna godzina) - §3 ust. 3 uchwały. Zwalnia się z obowiązku ponoszenia odpłatności za tę dni, w których dziecko jest nieobecne w przedszkolu, o czym rodzice (opiekunowie) są zobowiązani zawiadomić przedszkole najpóźniej przed rozpoczęciem danym dniu zająć. Rodzice będą płacić za czas faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin (§3 ust. 4 uchwały). Szczegółowe warunki pobytu dziecka w przedszkolu oraz korzystanie z jego świadczeń określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a dyrektorem przedszkola - która stanowi załącznik do uchwały (§3 ust. 5 uchwały).

Oceniając powyższe przepisy uchwały dotyczące opłat Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. W zaskarżonej uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzących placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze jak i koszty osobowe i rzeczowe.

Z tych też powodów Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora, iż przepisy zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. § 1 wyraźnie wskazuje, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa w §2 rodzaj zajęć jakie winny być prowadzone w czasie przekraczających 5 godzin świadczy jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować. Analiza, które z tych zajęć przekraczają podstawę programową jest zupełnie zbędne i jak to już wspomniano wyżej, w świetle uregulowań określających podstawę programową w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN teoretycznie zawsze budzić może wątpliwości czy mieści się w podstawie programowej czy też ją przekracza.

Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale w § 3 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679). Skoro minimalne wynagrodzenie za pracę od 1.01.2011 wynosiło 1389 złotych to koszt za godzinę zajęć z uwzględnieniem reguły zaokrąglania kwoty za 1 godzinę do pełnych dziesiętnych groszy wynosi 1,50 zł. Przedstawione opłaty mają więc charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji wydaje się nieuzasadnione, a ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności. Można również przyjąć, że ustalone opłaty stanowią niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń co nie daje podstaw w świetle przedstawionych wywodów do stwierdzenia nieważności uchwały. Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje również, iż nieuzasadniony jest zarzut nieuprawnionego zaokrąglania do pełnych dziesiętnych groszy.

Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi stałego charakteru opłaty. Uchwała przewiduje bowiem, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji opłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej oraz liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas 5 godzin. Powyższa opłata ustalana jest na podstawie faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin co wynika wprost z treści §3 ust. 4 uchwały. Zgodnie bowiem z w/w przepisem zwalnia się z obowiązku ponoszenia odpłatności za te dni, w których dziecko jest nieobecne w przedszkolu , o czym rodzice (opiekunowie ) są zobowiązani zawiadomić przedszkole najpóźniej przed rozpoczęciem danym dniu zająć. Rodzice będą płacić za czas faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin. Sztywny charakter tej opłaty wbrew argumentacji prokuratora nie wynika więc z faktu naliczania opłaty na podstawie deklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. O sztywnym charakterze opłaty nie świadczy również nałożenie na rodziców obowiązku zawiadomienia przedszkola o nieobecności dziecka najpóźniej przed rozpoczęciem zajęć.

Uznając ogólnie zgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami, zgodzić należy się zarzutami Prokuratora dotyczącymi przepisu § 3 ust. 5 Uchwały – który głosi, że: "Szczegółowe warunki pobytu dziecka w przedszkolu oraz korzystanie z jego świadczeń określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka , a dyrektorem przedszkola - która stanowi załącznik do uchwały". W tym przypadku doszło bowiem do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w § 3 ust. 5 Uchwały uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym. Ponadto jak słusznie zauważył Prokurator kwestia zawierania umów cywilno – prawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami nie mieści się w zakresie kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 u.s.o. Przepis ten nie upoważnia również rady Gminy do określania wzorca umowy zawieranej pomiędzy dyrektorem a rodzicami .

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność §3 ust. 5 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.