Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1397/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (zwanego także dalej w skrócie Stowarzyszeniem) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...], do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy Pl. [...], i ul. [...] w W.

Pismem z dnia 23 marca 2009 r., które wpłynęło do Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 1 kwietnia 2009 r., Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wszczętym na wniosek [...],S.A. w W. z dnia 4 września 2008 r.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym o:

1) określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Cel musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania i być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem;

2) uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem, określenie przesłanek przemawiających za udziałem w tym postępowaniu;

3) dostarczenie oryginału bądź kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem wyciągu z KRS.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 21 kwietnia 2009 r., zawartej w piśmie z dnia 4 maja 2009 r., Stowarzyszenie wskazało, że planowana inwestycja dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków - kamienicy przy PI. [...], wybudowanej w latach 1907-10, nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r., która jest położona na obszarze wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego Pl. [...] (1925 r., nr rej. [...], z [...] lipca 1965 r.).

W ocenie skarżącego jego wniosek uzasadnia także położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie innych obiektów zabytkowych to jest:

1) gmachu "[...]" przy PI. [...], wybudowanego w latach 1898-1903, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.;

2) zboru ewangelickiego przy PI. [...], wybudowanego w latach 1777-79, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.;

3) założenia urbanistycznego ulicy M., wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.;

4) budynku Banku [...] przy ul. T., wybudowanego w roku 1870, wpisanego pod nr rej. [...] z dnia [...] lipca 1965 r.

W ocenie Stowarzyszenia interes społeczny polega głównie na umożliwieniu mu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, a także w celu realizacji celu statutowego skarżącego - ochrony obiektów zabytkowych.

Zdaniem Stowarzyszenia interes społeczny polega także na umożliwieniu mu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Udział Stowarzyszenia jest jego zdaniem szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała, jego zdaniem, na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a jednym z celów statutowych stowarzyszenia jest ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie W.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie dopuścił Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., który uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: wynika to celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby powinna wykazać istnienie ww. przesłanek oraz związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniając jednocześnie ochronę interesu społecznego. Ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania skarżącego, a przedmiotem postępowania. Tym samym Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem go na prawach strony do postępowania. Organ nie podzielił poglądu wyrażonego we wniosku, że za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny polegający na dbaniu, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej, gdyż aby nie dopuścić do powstania w tym miejscu takiej zabudowy decyzja w przedmiotowej sprawie wydawana będzie w uzgodnieniu ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków.

Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie Prezydenta, w szczególności nie zgadzając się z twierdzeniem organu odnośnie braku skonkretyzowanego powiązania interesu społecznego z samym postępowaniem, gdyż toczące się postępowanie dotyczy kształtowania nowej zabudowy, która mieści się w jednym z celów statutowych, jakim jest podejmowanie działań w celu kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie miasta [...] W. Stowarzyszenie podniosło, że w pierwszoinstancyjnym postanowieniu organ nie wyjaśnił w sposób spójny i logiczny, dlaczego jego zdaniem nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. W ocenie Stowarzyszenia to nie jego wniosek, lecz uzasadnienie samego postanowienia jest ogólnikowe i mogłoby de facto uzasadniać odmowę dopuszczenia organizacji społecznej w każdym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Stowarzyszenie powołało również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r., znak [...], w którym organ ten uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia go do postępowania i dopuścił go do udziału w postępowaniu na prawach strony, a w którego to uzasadnieniu Kolegium stwierdziło m.in., że do tego aby dopuścić skarżącego do udziału w postępowaniu, teren danej inwestycji nie musi znajdować się w obszarze objętym ochroną prawną stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie musi też znajdować się na terenie zielonym, parkowym, ani w sąsiedztwie pomników przyrody, jak również wpływać na układ urbanistyczny dzielnicy. Stowarzyszenie podniosło również, że nie zamierza zajmować się kontrolą prowadzonego postępowania, lecz chce jedynie w nim uczestniczyć na prawach strony w celu zapewnienia należytej reprezentacji interesu społecznego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, organ wskazał, co następuje:

Art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego stron. Udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to, aby mieściło się to w jej celach statutowych.

Udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się przede wszystkim w możliwości dostępu do akt czy możliwości wniesienia środków odwoławczych.

Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań konkretnej sprawy. W sytuacji, w której Stowarzyszenie wywodzi interes społeczny w swym udziale w postępowaniu z ochrony walorów architektonicznych oraz ochrony obiektów zabytkowych, winno ono wykazać, jakie walory architektoniczne uznaje za godne ochrony oraz jakie wartości i cechy we wpisanych do rejestru obiektach zabytkowych chce chronić, gdyż udziału w konkretnym postępowaniu nie uzasadnia ochrona walorów hipotetycznych, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 19/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie w każdym przypadku interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznych, zainteresowanych ogólnie rozumianym kształtowaniem ładu przestrzennego w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy tzn., gdy dla konkretnego terenu nie przyjęto miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile pogląd taki podzielałby prawodawca, ustanowiłby stosowne regulacje procesowe, w myśl których udział tych organizacji byłby automatyczny w przypadku zgłoszenia chęci uczestnictwa. Rozwiązania tego rodzaju przyjęto np. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska odnośnie udziału organizacji, których statutowym celem jest ochrona środowiska w sprawach dotyczących pewnej kategorii przedsięwzięć (art. 3 pkt 16, art. 33 ust. 1 i art. 53 tejże ustawy). O ile, w odniesieniu do decyzji dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, nie ma analogicznych regulacji, należy uznać, iż przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie. Organ odwoławczy podniósł także, że sam fakt ochrony konserwatorskiej terenu inwestycji nie powoduje automatycznie, że w każdym przypadku interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznych, zainteresowanych ogólnie rozumianą ochroną zabytków w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłanka interesu społecznego musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie.

W skardze podniesiono, że toczące się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy kształtowania nowej zabudowy, które mieści się w jednym z celów statutowych skarżącego, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie miasta W. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ błędnie zinterpretował postanowienie statutu, wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy na terenie dzielnicy, zatem wpływa na zachowanie walorów architektoniczno-urbanistycznych. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową zabudową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi.

W ocenie Stowarzyszenia interes społeczny, którego broni ono w przedmiotowym postępowaniu polega na tym, że zarówno mieszkańcy całej W. jak i tej konkretnej dzielnicy są zainteresowani powstawaniem budynków, które będą harmonijnie wpisywały się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie będą negatywnie oddziaływały na zagospodarowany teren. Stowarzyszenie powołało przy tym § 5 ust. 2 swojego Statutu, który to określa cel jego działania, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta stołecznego W". W związku z tym interes społeczny przemawia, zdaniem skarżącego, za dopuszczeniem go do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania.

Nadto przytoczył przepis art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że z jego treści wynika, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. O ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się pierwszej z nich (wstąpienie skarżącego Stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji), o tyle kwestią sporną jest to, czy za wstąpieniem Stowarzyszenia do postępowania przemawiałby interes społeczny.

Wskazał również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.

Zdaniem Sądu organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu.

W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. W ocenie Sądu nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Zdaniem Sądu I instancji organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji podniósł, że skarżące Stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, oparło swoje twierdzenie o istnieniu interesu społecznego, uzasadniającego takie dopuszczenie na tym, iż w toku postępowania będzie występowało na rzecz ochrony zabytkowego otoczenia terenu inwestycji, jak też ochrony zabytkowego charakteru budynku mającego być przedmiotem przebudowy. Stowarzyszenie dokonało zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona - w ocenie Sądu - wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Sąd podziela zatem stanowisko sformułowane w tym zakresie przez organy obu instancji. Przyjąć należy, że ocena istnienia przedmiotowego interesu społecznego nie jest możliwa w sytuacji, w której Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które z tych walorów są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń. Zdaniem Sądu podkreślania wymaga, że w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie nie odwołało się do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też budynku będącego przedmiotem rozbudowy, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jej ocenie winny być przedmiotem ochrony. Wymagana przepisem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszania do postępowania nie została zatem wykazana. W związku z powyższy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi mimo, iż istniały podstawy do uchylenia zakwestionowanego postanowienia na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a to z uwagi na błędne przyjęcie, iż cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny nie przemawiały za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że istotnie, kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pozostawiona jest do swobodnego, ale nie dowolnego, uznania organu administracji, który winien uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności jeżeli rozstrzygnięcie wniosku organizacji społecznej jest odmowne. Zdaniem Stowarzyszenia nie wiadomo z jakiego powodu Sąd sugeruje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym miał służyć "partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków". Niezrozumiałe są również twierdzenia Sądu dotyczące rzekomego "wścibstwa organów organizacji społecznej" oraz "chęci wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne upublicznienie prywatnej sprawy'". Zdaniem Stowarzyszenia Sąd w żaden sposób nie uzasadnił swojego, nota bene krzywdzącego dla zarządu oraz członków Stowarzyszenia stanowiska, albowiem są to osoby działające w Stowarzyszeniu społecznie, kierując się realną troską o zachowanie walorów architektonicznych i kulturowych Stolicy. Dbałość o tą sferę życia społecznego bywa doceniana niestety zbyt późno, czego skutkiem jest powszechne niezadowolenie z ukształtowania zabudowy W.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – prywatną sprawą inwestora nie jest inwestycja w centrum miasta, w otoczeniu wielu zabytkowych obiektów. Zdaniem Stowarzyszenia niniejsza sprawa dotyczy interesu publicznego, ponieważ będzie ona rzutowała na kontekst urbanistyczny miasta. Nadto podniesiono, że intencją Stowarzyszenia jest takie reprezentowanie interesu społecznego, aby na skutek prowadzonego postępowania nie doszło do wydania rozstrzygnięcia skutkującego w dalszej perspektywie nieodwracalnymi i negatywnymi konsekwencjami dla zabytkowej zabudowy tego rejonu. Skarżące kasacyjne Stowarzyszenie podniosło także, że na etapie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie można wymagać, by Stowarzyszenie tak szczegółowo jak oczekuje tego Sąd, wskazało w jaki dokładnie sposób może dojść do naruszenia zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na zakończenie swojego wywodu autor skargi kasacyjnej ponownie podkreślił, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia fakt, że teren inwestycji otoczony jest tak licznymi obiektami wpisanymi do rejestru zabytków. Na poparcie powyższego Stowarzyszenie powołało się na wymienione w treści skargi kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie ww. norm skarżące Stowarzyszenie upatrywało w błędnym przyjęciu, że jego cele statutowe oraz interes społeczny nie przemawiały za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, na wstępie wskazać należało, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Treść powyższego przepisu uzależnia zatem możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie ww. warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2010 r., z 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Nadto podkreślenia wymaga, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).

W okolicznościach niniejszej sprawy, o ile nie było kwestionowane to, że udział skarżącego Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi, o tyle przedmiotem sporu pozostawało to, czy za dopuszczeniem go do postępowania przemawia interes społeczny.

W tym zakresie zauważyć należy, iż we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz w piśmie z dnia 4 maja 2009 r. stanowiącym jego uzupełnienie Stowarzyszenie wskazało, iż istnienie interesu społecznego upatruje na umożliwieniu mu działania, "aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego". Nadto jego "udział (...) w niniejszym postępowaniu jest szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków".

Powyższą argumentację słusznie Sąd I instancji ocenił za niewystarczającą do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego do włączenia się do toczącego postępowania. Równie trafna przy tym pozostaje argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku o konieczności powołania takich konkretnych okoliczności dotyczących zabudowy objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zabudowy jej otaczającej, które by wskazywały na to co powinno być, w ocenie organizacji społecznej, przedmiotem jej ochrony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż o ile rzeczywiście strona skarżąca, nie będąc stroną postępowania administracyjnego, nie miała dostępu do akt sprawy, co zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej, o tyle podkreślić trzeba, że dysponowała ona wiedzą na temat tego co stanowi przedmiot tego postępowania. Jak wynika bowiem z lektury akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy, zwracając się pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. do skarżącego Stowarzyszenia o uzupełnienie warunków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, wyraźnie wskazał, jakiej inwestycji budowlanej postępowanie to dotyczy. W piśmie tym stwierdzono wprost, że inwestycja polega na: "1. przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej kamienicy przy Pl. [...], pełniącego obecnie funkcję budynku biurowego, z przywróceniem jej pierwotnego mieszkaniowo-usługowego przeznaczenia, a także nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie o nową klatkę schodową oficyny od strony Hotelu [...]; 2. budowie skrzydła wschodniego o mieszkaniowo-usługowym przeznaczeniu połączonego trwale z istniejącą zabudową, wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem oraz pod istniejącym dziedzińcem wewnętrznym, z wjazdem od strony ul. T. i przystosowaniem infrastruktury technicznej planowanej do realizacji przy Pl. [...] i ul. T. na terenie Dzielnicy [...]". Powyżej określony przedmiot postępowania został także ponownie przytoczony w piśmie uzupełniającym Stowarzyszenia z dnia 4 maja 2009 r.

Powyżej przywołana okoliczność, o ile nie przytaczała treści całego, złożonego przez inwestora wniosku, o tyle stanowiła szeroką informację na temat tego, którego obiektu budowlanego dotyczy wniosek, jego sąsiedztwa oraz jakim ewentualnie elementom architektonicznym czy zabytkowym mogłaby zagrażać inwestycja. Na jej podstawie organizacja społeczna mogła zatem na tyle doprecyzować swoje wyjaśnienia, aby odnieść je do konkretnych, mogących zdaniem Stowarzyszenia wystąpić, zagrożeń dla układu urbanistycznego, harmoniczności zabudowy, ładu przestrzennego, czy też niedopuszczalnej możliwości ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków i położonych w jego otoczeniu innych zabytkowych obiektów historycznych. Dodatkowo jedynie informacyjnie zauważyć należy, że skarżące Stowarzyszenie posiada również inne możliwości uzyskania informacji o inwestycji w szczególności poprzez zwrócenie się do inwestora o przekazanie dodatkowych wyjaśnień na temat planowanego zamierzenia (gotowość udzielania takich właśnie wyjaśnień dla Stowarzyszenia wyraził na rozprawie przez NSA pełnomocnik inwestora).

Dopiero tak przedstawione konkretne wyjaśnienia, a czego Stowarzyszenie nie dokonało, na tle okoliczności sprawy pozwalały organowi administracyjnemu w pełni ocenić, czy organizacja społeczna żądająca dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu wykazała istnienie przesłanki interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a.

Jednocześnie odnosząc się do przedstawionego uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga okoliczność, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony nie została uzasadniona sugestią Sądu, że ma on służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, czy też powoływaniem się przez Sąd na rzekome wścibstwo organów organizacji społecznej w tym zakresie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi to takich wniosków i wynika wprost z wadliwego odczytania przez skarżące Stowarzyszenie motywów przedstawionego rozstrzygnięcia z dnia 25 lutego 2010 r. Uwagi te przedstawiono w części rozważeniowej orzeczenia (str. 8 wyroku) i zmierzały one do wykazania, że organ administracji i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na uwadze przy ocenie żądania organizacji społecznej.

Z tych też przyczyn nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. ani dostrzec w tym zakresie jakichkolwiek naruszeń Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.