Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1004/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. S., B. S., H. S., R. W., Z. W., D. W., B. W. i K. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 1979 r. Kierownik Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] działający z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2 , oznaczonej nr hip "[...]", która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa.

Wnioskiem z [...] września 2015 r. G. S., B. S., H. S., R. W., S. W., Z. W. oraz Z. W. (dawni właściciele oraz następcy prawni dawnych właścicieli) wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1979 r.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."), a zatem zgodnie z tymi przepisami należało ją oceniać.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji na obszarze miasta budownictwa ogólno - miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego albo potrzeb organizacji spółdzielczej oraz organizacji kółek rolniczych - jeśli to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

Wojewoda ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu budowy Ośrodka [...] "[...]".

Organ zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawców, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie da się zakwalifikować jako cel użyteczności publicznej. W ocenie organu, nie można przyjąć, iż budowa Ośrodka [...] mieściła się w pojęciu celu użyteczności publicznej w sytuacji, gdy funkcjonowanie Ośrodka nie wiązało się z powszechną dostępnością i korzyścią ogółu obywateli.

Kwestią sporną pozostało więc w ocenie Wojewody, czy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości można zakwalifikować jako wywłaszczenie na cele obrony Państwa.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie [... Strzelnicy [...], mającej duże znaczenie dla obronności i bezpieczeństwa Państwa. W sąsiedztwie znajduje się również: Wydział [...] Akademii Obrony Narodowej oraz instytut Logistyki [...]. Oprócz tego przy nieruchomości znajduje się droga prowadząca do Laboratorium Badań [...]. Obok przebiega również linia kolejowa łącząca Z. i R.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie strategicznym z punktu widzenia obronności Państwa i przeznaczona była na cele i wojskowe.

Ponadto, jak wynika z pisma Stołecznego Zarządu Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014 r. przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest jako teren ćwiczeń, na którym zlokalizowane są ścieżki crossowe. Aktualnie nieruchomość kompleksu wojskowego, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest na potrzeby Batalionu Reprezentacyjnego Wojska Polskiego oraz Stowarzyszenia Szwadronu Jazdy Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda podniósł, że Bataliony zabezpieczają uroczystości państwowe, wojskowe i patriotyczno - religijne. To jedyna taka formacja w polskim wojsku. Jej żołnierze są odpowiedzialni za pełnienie warty honorowej przed Grobem Nieznanego Żołnierza oraz na posterunku przed Pałacem Prezydenckim. Witają głowy państw i szefów rządów przyjeżdżających do Polski. Z kolei Oddział kawaleryjski, tj. Szwadron Jazdy Konnej RP oprócz funkcji reprezentacyjnych Państwa wykorzystywany jest również do patrolowania niektórych polskich miast i zabezpieczania imprez okolicznościowych. Wykorzystuje go polska policja.

Niewątpliwie więc celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było realizowanie jednego z ustawowych celów wywłaszczenia jako niezbędnych do realizacji celu obrony Państwa. Dlatego też zarzut rażącego naruszenia prawa w opinii organu badającego sprawę nie miał miejsca, tym bardziej, że odnoszenie historycznych realiów polityki państwa do czasów współczesnych jest nieuprawnione.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W konsekwencji, nie można stwierdzić naruszenia ustawowych wymogów wywłaszczenia.

Podsumowując organ wskazał, że poczynione w toku postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. nie pozwalają stwierdzić, że decyzja z [...] maja 1979 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] – [...] przy ul. [...] obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Skarących – G. S., B. S., H. S., R. W., B. W. i K. K., S. W. Z. W. i D. W. Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a.. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego tez powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] maja 1979 r. Wystąpiono o przedmiotowe akta do Urzędu Miasta [...] Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W., Urzędu Miasta [...] Wydział Architektury i Budownictwa w Dzielnicy W., Stołecznego Zarządu Infrastruktury w W., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego Miasta [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Starosty O.

Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. W aktach sprawy nie zachowała się m. in. dokumentacja związana z prowadzonymi rokowaniami dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, elaboraty biegłych oraz egzemplarz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Minister wyjaśnił następnie, że wywłaszczenia za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego Wojewoda winien był ocenić kwestionowaną decyzję.

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia, na podstawie wniosku z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...] było Szefostwo Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego w W., co wynika jednoznacznie z treści decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] maja 1979 r. nr [...]. W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Minister przeanalizował następnie, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.

W tym celu przywołał art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i wyjaśnił że zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Wskazał następnie, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów, decyzja wywłaszczeniowa została wydana z zachowaniem przytoczonych przepisów.

Zgodnie z treścią decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1978 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz załącznika do tej decyzji w postaci kompleksowych wytycznych urbanistycznych, a także treścią samej decyzji wywłaszczeniowej, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa ośrodka jeździeckiego CWKS [...].

Minister podzielił stanowisko Wojewody, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było realizowanie jednego z ustawowych celów wywłaszczenia jako niezbędnych do realizacji celu obrony Państwa. Wyjaśnił, że nieprawidłowo organ wojewódzki odniósł się do współczesnego sposobu wykorzystania nieruchomości (zresztą błędnie ustalając jej bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do [...] Strzelnicy [...], Wydziału [...] Akademii Obrony Narodowej oraz Instytutu Logistyki Akademii Sztuki Wojennej - jak wynika bowiem z opinii geodezyjnej z dnia [...] stycznia 2020 r., ww. obiekty nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości, lecz w jej niedalekim sąsiedztwie - 7-10 km) i na tej podstawie uznał, że nieruchomość jest obecnie strategiczna z punktu widzenia obronności Państwa, jednakże zasadnie uznał, że wywłaszczenie nastąpiło na cel wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem Ministra na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy, należy uznać, iż przesłanka wywłaszczenia na cele obrony Państwa została spełniona.

Minister wyjaśnił, że jak wynika z treści pisma Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2018 r., [...] [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowił jednostkę organizacyjną wojska realizującą zadania szkolenia sportowego żołnierzy W. Okręgu Wojskowego, także w zakresie sportu wyczynowego. Zadania te - Zdaniem Ministra - należy zaliczyć do celów obronności Państwa.

Minister zaznaczył, że niewątpliwie w dacie wydawania kwestionowanej decyzji znaczenie sił zbrojnych oraz stopień zmilitaryzowania społeczeństwa były większe niż w czasach dzisiejszych, zwłaszcza biorąc pod uwagę panujące ówcześnie realia. Uzasadnia to zaliczenie celów obrony Państwa jako przesłanki wywłaszczenia, zwłaszcza biorąc pod uwagę przynależność jeździectwa do sportów użyteczno-wojskowych przez Międzynarodową Radę Sportu Wojskowego (Wychowanie fizyczne w edukacji obronnej społeczeństwa, pod redakcją naukową Romana Macieja Kaliny, Warszawa 1996, s. 31). Sporty użyteczno- wojskowe rozumiane są jako dyscypliny i konkurencje pośrednio przygotowujące człowieka do obrony, a więc te, które rozwijają cechy motoryczne i doskonalą umiejętności fizyczne niezbędne w działaniach wojskowych (Wychowanie fizyczne w edukacji obronnej [...], s. 94). Jak wynika ze specjalistycznej literatury przedmiotu, jeździectwo ewidentnie przedstawia dużą wartość z punktu widzenia sportowego wyszkolenia żołnierzy. Mając ten fakt na uwadze, należy uznać, że budowa w latach 70. ubiegłego wieku obiektu służącego dbałości o rozwój i sprawność fizyczną sił zbrojnych realizuje przesłankę wywłaszczenia wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., jaką były cele obrony Państwa, gdyż wysoka sprawność fizyczna żołnierzy niewątpliwie miałaby znaczenie w przypadku ewentualnego konfliktu zbrojnego, jako że bezpośrednio wpływa na wartość bojową wojska. Minister zaznaczył, że wojsko wykorzystywane jest również do innego rodzaju działań, takich jak przeciwdziałanie klęskom żywiołowym czy też uczestniczenie w akcjach poszukiwawczych, które to działania wymagają dużej sprawności fizycznej.

Jak wynika z treści decyzji z [...] kwietnia 1978 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, inwestorem ośrodka jeździeckiego [...] [...] był Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych. Ponadto teren ośrodka miał mieć wydzieloną część administracyjno-koszarowo-gospodarczą. Niezbędność wydzielenia zespołu administracyjno-koszarowego stanowi o potrzebie zapewnienia zakwaterowania przebywającemu tam wojsku, co potwierdza niezbędność wywłaszczenia na cele związane z obronnością Państwa.

Z pisma Szefostwa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w W., które Minister pozyskał z akt innego postępowania prowadzonego przed organem nadzoru (nr [...]) wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji Ośrodka Jeździeckiego Wojskowego Klubu Sportowego "[...]" wydana została dla Zarządu Lotniskowego Wojsk Lotniczych w W. pod realizację, na wniosek tego zarządu, Wojskowego Ośrodka Jeździeckiego. Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych przejął zadania związane z budową ośrodka jeździeckiego na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zadań organów służby zakwaterowania i budownictwa w zakresie budowy, konserwacji i utrzymania obiektów użytkowanych przez wojskowe kluby sportowe (Dz. R. j. Nr 22 z 1973 r., poz. 109).

Dalej, Szefostwo Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego poinformowało, że wnioskodawca w sprawie wywłaszczenia (ww. zarząd) jest organizacyjnie i kompetencyjnie podporządkowany Ministrowi Obrony Narodowej, a wszystkie inwestycje wojskowe w ramach budowy Ośrodka Jeździeckiego realizowane były za zgodą Ministra Obrony Narodowej lub Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego i zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzaju gruntów, które uważa się za niezbędne dla obronności kraju (Dz. U. z 1988 r., Nr 33, poz. 240).

Minister nie zgodził się z kategorycznym twierdzeniem Wojewody, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa ośrodka jeździeckiego [...] Wyjaśnił, że jak wynika z załącznika do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] kwietnia 1978 r., nr [...] rozbudowa terenu ośrodka jeździeckiego [...] została uwzględniona w Studium Koncepcyjnym planu ogólnego S. Zespołu Miejskiego. Zgodnie z jego wytycznymi teren ten miał zachować charakter ogólnodostępny. Ponadto zgodnie z warunkami podanymi w decyzji Urzędu Powiatowego w O. z [...] lutego 1975 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, teren ten miał zostać ogrodzony tylko częściowo w związku z koniecznością zachowania przez tamtejsze lasy charakteru ogólnodostępnych lasów wypoczynkowych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało uznać w ocenie Ministra, że mimo faktu, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało na rzecz jednostki organizacyjnej wojska, biorąc pod uwagę dostępne materiały archiwalne, miało ono również spełniać przesłankę celu użyteczności publicznej poprzez zachowanie swojego ogólnodostępnego charakteru. Pojęcie celu użyteczności publicznej jako przesłanki wywłaszczenia (a więc tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

Określenie w załączniku do ww. decyzji lokalizacyjnej charakteru ogólnodostępności w stosunku do części terenów ośrodka jeździeckiego [...] [...] (takich jak stadion z placami treningowymi i pawilon sportowy), a także otaczających go lasów wskazuje, że wstęp publiczności na ww. tereny nie był warunkowany członkostwem w klubie wojskowym, ani żadnym innym kryterium różnicującym. Oznacza to, że każdy obywatel miał możliwość korzystania z udostępnionej infrastruktury. Podobnie sprawa ma się z otaczającymi obiekt lasami, które ze względu na swój walor wypoczynkowy dla mieszkańców W. miały pozostać ogólnodostępne.

Minister zaznaczył również, że w ośrodku jeździeckim [...] [...] szkolili się odnoszący sukcesy na arenie międzynarodowej reprezentanci kraju w jeździectwie, którzy byli jednocześnie wojskowymi, m. in. medaliści olimpijscy W. H. czy też st. chor. E. K. Można domniemywać, że w oczach ówczesnej władzy sukcesy sportowe odnoszone przez polskich żołnierzy przyczyniały się do podniesienia prestiżu instytucji wojska, a także rozwoju kultury fizycznej wśród społeczeństwa, w szczególności popularyzacji jeździectwa. Sam ośrodek, zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział [...] w O. z dnia [...] czerwca 1973 r. miał mieć pierwotnie charakter olimpijskiego ośrodka jeździeckiego.

Minister dodał również, że jak wynika z powszechnie dostępnych źródeł, w czasach współczesnych na terenie ośrodka jeździeckiego odbywają się różnego rodzaju zawody i wydarzenia o charakterze ogólnodostępnym, takie jak Wielka Rewia Kawaleryjska, W. Dni Kawaleryjskie, Zawody Ujeżdżeniowe W. czy też Bieg św. Huberta, co pozwala domniemywać, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji tego typu wydarzenia również miały miejsce.

Organ odwoławczy podkreślił że z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że inwestor dysponował środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji, co wskazuje, iż była ona wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że spełniona została przesłanka celu obrony Państwa jako podstawy wywłaszczenia.

Minister zwrócił również uwagę, że w ujęciu art. 3 możliwy był - w konkretnym wypadku wywłaszczenia nieruchomości - zbieg celów i zadań, do których realizacji następuje wywłaszczenie. W jego ocenie z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci budowy ośrodka jeździeckiego [...] [...] spełniała również przesłankę wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Co prawda w aktach sprawy nie zachował się wniosek o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze umowy, lecz jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej starania wnioskodawcy o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy zakończyły się niepowodzeniem. Świadczy to o tym, że organ wywłaszczeniowy podjął wymagane ustawą rokowania o dobrowolne zbycie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, w związku z czym konieczne stało się przymusowe wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym należy uznać, że przesłanki wynikające z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Zgodnie z art. 16 przedmiotowej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu, a zgodnie z art. 17 ww. ustawy o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Mimo że żaden z egzemplarzy wniosku Szefostwa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego w W. z [...] grudnia 1978 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie zachował się w aktach sprawy, należy uznać, że został sporządzony (jest on wzmiankowany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1979 r., [...]). Brak zaś w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie świadczy, iż dokument taki nie funkcjonował w obrocie prawnym, gdyż zakończenie ww. postępowania decyzją wywłaszczeniową każe domniemywać, że całość postępowania została przeprowadzona zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z 12 marca 1958 r.

Minister uznał zatem, że wymogi przewidziane w art. 16 i 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy, organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Minister podniósł, że co prawda w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy nie zachowały się elaboraty szacunkowe ani protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże, prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym po upływie 41 lat od wydania decyzji, trudno jest ocenić jedynie na podstawie braku w aktach archiwalnych stosownych dokumentów, iż takie dokumenty nie zostały sporządzone, a co za tym idzie, że organ nie przeprowadził wymaganej przepisami prawa rozprawy wywłaszczeniowej oraz nie ustalił odszkodowania na podstawie opinii biegłych. Tym samym brak protokołu z rozprawy oraz elaboratów szacunkowych sam przez się nie dowodzi, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób.

Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie za rośliny znajdujące się na wywłaszczanej części przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało w oparciu o elaboraty biegłych Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] w zakresie spraw leśnych.

Co się zaś tyczy odszkodowania za grunt, ustalone ono zostało w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1967 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...], tj. po [...] zł za 1 m2.

Minister wskazał, iż ewentualny brak rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego jest wadą procesu administracyjnego, nie zaś wadą tkwiącą w decyzji. Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji, nie zaś wady proceduralne, tkwiące w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

Na marginesie Minister podniósł, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów, Minister nie ma możliwości podważania prawidłowości działania organu orzekającego w sprawie.

Minister zwrócił również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1461/10, wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 92/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r" sygn. akt I SA/Wa 1688/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/1018, CBOSA).

Ustalając czy ewentualne uchybienie polegające na braku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało w łącznej kwocie [...] zł, z czego za grunt w wysokości [...] zł, a za rośliny w wysokości [...] zł. Wysokość Odszkodowania za grunt stanowi efekt przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez stawkę obowiązującą za 1 m2, która w tym przypadku wynosiła [...] zł ([...] m2 x [...] zł = [...] zł).

Mając na uwadze powyżej przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne, należało uznać w ocenie Ministra, że decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo ustaliła wysokość odszkodowania dla właścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy nie kwestionowali w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej wysokości przyznanego im odszkodowania.

Minister podkreślił, że znacznie okrojony i niekompletny materiał dowodowy, nie może stać się podstawą do stwierdzenia, iż takie dokumenty nie zostały sporządzone i nie stały się podstawą obliczenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z [...] maja 1979 r., nr [...] wydana została przez Kierownika Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału [...] [...] działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] i zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji wywłaszczeniowej określone w art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że stronie przysługiwało od przedmiotowej decyzji odwołanie do Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Odwołanie nie zostało wniesione przez wywłaszczonych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co sugeruje, że nie kwestionowali oni ani faktu wywłaszczenia, ani wysokości odszkodowania.

Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania, zdaniem Ministra kwestionowana decyzja z [...] maja 1979 r., nie spełniała przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2178/17).

Minister podzielił również stanowisko Wojewody, że w ramach postępowania nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 KPA. W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skarżący wnieśli na decyzję Ministra skargę do tutejszego sądu zarzucając w niej rozstrzygnięciu organu :

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości:

a. poprzez ustalenie, że decyzja wydana przez Kierownika Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] działającego z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...][...] maja 1979 r. została wydana zgodnie z zachowaniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., podczas gdy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości polegający na budowie Ośrodka Jeździeckiego [...] "[...]" (dalej: [...] [...]) nie odpowiada żadnemu z celów przewidzianych w tym przepisie tj.: celom użyteczności publicznej, celom obrony Państwa, czy wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych,

b. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej odpowiada dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. tj. cele użyteczności publicznej i cele obrony Państwa, podczas gdy korzyść z budowy Ośrodka Jeździeckiego [...] [...] nie była powszechnie dostępna i zmierzała do zaspokojenia potrzeb prawnie ograniczonej grupy osób oraz poza przyporządkowaniem klubu sportowego do resortu obrony narodowej ośrodek jeździecki nie miał jakiegokolwiek związku i wpływu na bezpieczeństwo państwa,

c. poprzez niezasadne powołanie się przez Organ II instancji na treść pisma Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] listopada 2018 r., w którym wskazano, że Centralny Wojskowy Klub Sportowy "[...]" dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowił jednostkę wojska realizującą zadania szkolenia sportowego żołnierzy W. Okręgu Wojskowego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, na tej podstawie, że zadania szkolenia sportowego żołnierzy należy zaliczyć do celów obrony Państwa, podczas gdy w postępowaniu nadzorczym przedmiotem badania jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś dokonywanie przez Organ dodatkowych ustaleń faktycznych,

d. poprzez niezasadnie przyjęcie, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki warunkujące wydanie decyzji wywłaszczeniowej i niezasadne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona, jako niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie, na jeden z celów wymienionych w ww. artykule tj. na cele użyteczności publicznej i na cel obrony Państwa, podczas gdy z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że cel wywłaszczenia dotyczył budowy ośrodka jeździeckiego [...] "[...]" i nie jest zasadnym przyjęcie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że budowa ośrodka jeździeckiego [...] [...] stanowiła cel użyteczności publicznej oraz cel obrony Państwa,

e. przez wadliwą ocenę przez Organ II instancji polegającą na przyjęciu, że istnieją powiązania pomiędzy budową Ośrodka Jeździeckiego [...] [...] a przesłanką wywłaszczenia na cel wskazany ww. ustawie tj. na cel obrony Państwa w oparciu o ustawodawstwo i literaturę nieobowiązującą w dacie wydania decyzji z [...] maja 1979 r.,

f. polegające na niezasadnym przyjęciu, że kwestionowana decyzja Wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w dacie wydania decyzji nie istniała jakakolwiek przesłanka uprawniająca organ administracji publicznej do wydania decyzji z [...] maja 1979 r., nie można bowiem przyjąć, że budowa ośrodka jeździeckiego [...] [...] stanowiła przesłankę wywłaszczenia na cel obrony Państwa oraz przesłankę wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nie można bowiem doszukać się związku budowy takiego obiektu z powszechnością dostępu i zarazem wpływu na bezpieczeństwo Państwa,

2. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomości polegające na:

a. wadliwym przyjęciu, że współwłaściciele nieruchomości wywłaszczonej nie godzili się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, podczas gdy z pisma Wojskowego Stołecznego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego z [...].07.1978 r. nr [...] wynika, że właściciele nieruchomości nie wnieśli sprzeciwu odnośnie zajęcia terenu przez wojsko,

b. wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bez podstawy prawnej i nie zachowania trybu postępowania określonego w ustawie wywłaszczeniowej, a co za tym idzie wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem art. 6 ww. ustawy wobec okoliczności dobrowolnego odstąpienia przez współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym wydania decyzji w postępowaniu wywłaszczeniowym bez podstawy prawnej,

c. bezpodstawnym przyjęciu, że wskazane w tym przepisie rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu zostały przeprowadzone,

d. na braku zawarcia przez organ umowy ze współwłaścicielami nieruchomości wywłaszczonej wobec spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisu ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca wówczas działkę o nr [...] (dziś [...]) graniczyła z działkami wówczas o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w W. blok [...], które zostały nabyte przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej od Skarżących i ich poprzedników prawnych a także z pisma Wojskowego Stołecznego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego z [...].07.1978 r. nr [...] wynika, że właściciele nieruchomości nie wnieśli sprzeciwu odnośnie zajęcia terenu przez wojsko, co oznacza, że ubiegający się o wywłaszczenie był zobligowany do nie wszczynania postępowania wywłaszczeniowego, a zastosowania regulacji zawartej w art. 6 ww. ustawy,

e. a nadto, niezależnie od powyższego, odjęciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem zasady proporcjonalności ingerencji organów administracji, podczas gdy wywłaszczenie całej nieruchomości nie było niezbędne by osiągnąć cel, skoro [...] kwietnia 1975 r. zawarto z M. W. umowę dzierżawy na oddanie dzierżawcy gruntu o powierzchni [...] ha dla potrzeb szkoleniowo treningowych sekcji jeździeckiej Klubu Sportowego [...],

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. polegający na błędnym przyjęciu, że brak rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego oraz brak elaboratów szacunkowych nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności wadliwą ocenę statusu prawnego Ośrodka Jeździeckiego [...] [...] w oparciu o zgromadzone dowody, które nie pozwalają na przyjęcie, że istnieje związek pomiędzy celem dokonanego wywłaszczenia tj. budową ośrodka jeździeckiego [...] [...] a materialnoprawnymi przesłankami wywłaszczenia określonymi w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem oprócz przyporządkowania klubu sportowego [...] [...] do resortu obrony narodowej ośrodek jeździecki nie miał żadnego związku i wpływu na obronę i bezpieczeństwo Państwa,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na braku dbałości przez Organ II i I instancji o przewidywalność orzecznictwa administracyjnego,

6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę jej uchylenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia Decyzji Organu I Instancji, i odmowę przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

a. pisma Wojskowego Stołecznego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego z dnia [...].07.1978 r. nr [...],

b. umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem A.C w Państwowym Biurze Notarialnym w O. w formie aktu notarialnego Rep. [...]

c. umowy dzierżawy zawartej dnia [...]04.1975 r. pomiędzy M. W. a Wojskowym Klubem Sportowym [...]/sekcja jeździecka/

na okoliczność:

- chęci dobrowolnego zbycia przez współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, braku podstaw zastosowania procedury wywłaszczeniowej a tym samym rażącego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej,

- zbycia na rzecz Skarbu Państwa przez współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] (aktualnie [...]),

- oraz niezasadnego zastosowania nadmiernej formy wywłaszczenia wobec zawarcia umowy dzierżawy co do [...] ha gruntu.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowodaministracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] listopada 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne, braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przewodnicząca uznała również, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, w szczególności biorąc pod uwagę zarówno ilość zachorowań na COVID-19 w [...] i województwie [...] oraz objęcie [...] tzw. strefą czerwoną, mając na uwadze treść sprawę skierować do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym

Uczestnik Miasto [...] wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i uzupełnili argumentację podtrzymaną w skardze.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy I SA/WA 1287/20 ze skargi Skarżących na decyzję Wojewody z [...] marca 2020 r. nr [...], to jest na decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] sierpnia 1977 r. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nadzorowana przez sąd decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, to jest postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażane wielokrotne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17). Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu cytowanego wyroku, przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności.

W przedmiotowej sprawie głównym zarzutem Skarżących było wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Owego rażącego naruszenia Skarżący upatrywali przyjęciu, że cel wywłaszczenia, to jest wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z budową ośrodka jeździectwa dla [...] [...] odpowiadał przesłankom z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Główny spór w sprawie dotyczy zatem rozumienia pojęcia wywłaszczenia dla celów obronności państwa. Skarżący przywołując stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98) wywodzili, że budowa ośrodka sportowego nie może być uznana za cel związany z obronnością państwa.

Minister w uzasadnieniu decyzji przestawił obszerne uzasadnienie przyczyn dla jakich uznaje, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele obronności państwa. Uzasadniając to stanowisko przywołał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 1978 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wraz z załącznikiem w postaci kompleksowych wytycznych urbanistycznych. Wyjaśnił również że zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, inwestorem ośrodka jeździeckiego [...] [...] był Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych, przy czym teren ośrodka miał mieć wydzieloną część administracyjno-koszarowo-gospodarczą.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 z późn. zm.) zakwaterowanie żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową oraz ćwiczenia lub przeszkolenie wojskowe, jak również podoficerów nadterminowych, uczniów oficerskich szkół zawodowych oraz słuchaczy akademii i kursów wojskowych - odbywało się we wspólnych kwaterach stałych. Ustawa ta definiowała również pojęcie koszar jako pomieszczenie mieszkalne przeznaczone na zbiorowe stałe zakwaterowanie żołnierzy (art.24 ust. 1 cytowanej ustawy).

Jak wynika z akt administracyjnych budowa ośrodka jeździeckiego przez Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych była przewidziana i zatwierdzona przez odpowiednie władze decyzją z [...] kwietnia 1978 r. Jak wynika z wytycznych do tej decyzji, teren proponowany pod powiększenie ośrodka jeździeckiego został już uwzględniony jako przeznaczony na ten cel w "Studium koncepcyjnym planu ogólnego S. Zespołu Miejskiego", a ustalenia planu uwzględniały wytyczne wydanej w 1975 r. przez Urząd Powiatowy w O. decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Co więcej, decyzją z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zezwoliło Zarządowi Lotniskowemu Wojsk Lotniczych na przekazanie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ogólnej przeszło [...] ha pod budowę Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego w miejscowości [...].

Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewódzką Komisję Planowana Gospodarczego decyzji z [...] maja 1972 r. ustalającej lokalizację budowy olimpijskiego ośrodka jeździeckiego w [...].

Stan faktyczny sprawy badanej obecnie przez Sąd jest zatem inny, niż stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej przez NSA z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98. Jak wynika z zacytowanego przez Skarżących fragmentu uzasadnienia w owej sprawie nie było żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, że budowa ośrodka jeździeckiego była przewidziana w planach gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze. Sąd wskazuje, że wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 433/98 nie znajduje się w aktach sprawy. Nie został również odnaleziony przez sąd orzekający w niniejszej sprawie w bazie orzeczeń sądów administracyjnych. Jego fragmenty rzeczywiście cytowane są w wyrokach sądów administracyjnych ale jedynie jako argument przywołany przez organy na poparcie ich stanowiska (wyroki z 14 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 744/11 i z 28 czerwca 2016 r. IV SA/Wa 2538/16). Należy jednak odnotować, że już w prawomocnym wyroku z 28 czerwca 2016 r. tutejszy sąd wyraził pogląd, że dyrektywom wynikającym z art. 8 k.p.a. "nie można jednakże przypisywać waloru bezwzględnego prymatu nad ochroną innych, prawnie chronionych dóbr, w tym przede wszystkim nad ochroną praworządności, czy też stabilności decyzji administracyjnych (która ta ochrona w istotny sposób kształtuje charakter postępowania nadzorczego). Tym samym uznać należy, że pozostawanie w obiegu prawnym wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., aczkolwiek kategorycznego we wnioskach, odnoszących się do zastosowania przepisów z 1958 r. do wywłaszczania nieruchomości na potrzeby Ośrodka, nie może zatem stanowić automatycznej przeszkody do autonomicznego ocenienia tych samych kwestii na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów odwołania (zwłaszcza w sytuacji, w której kwestie podniesione obecnie w odwołaniu, nie były przedmiotem szczegółowych analiz przedmiotowego wyroku NSA)."

Nie jest zatem możliwe zastosowanie argumentacji zawartej w przywołanym przez Skarżących wyroku NSA w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie można również uznać, by organy nie stosując toku rozumowania zawartego w przywołany, przez Skarżących fragmencie wyroku NSA naruszyły art. 8 k.p.a. Co za tym idzie, zarzut objęty punktem 5 petitum skargi uznać należało za niezasadny.

Pojęcie celów obronności państwa nie zostało zdefiniowane w ustawie z 12 marca 1958 r. Ustawodawca podjął próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości niezbędnych na cele obrotności i bezpieczeństwa państwa dopiero w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Oznacza to, że ustalenie znaczenia pojęcia celu obronności państwa wymagało przeprowadzenia jego wykładni. W sytuacji, w której dokumenty związane z wywłaszczeniem nieruchomości wskazywały wprost, że przeznaczona jest ona na realizację inwestycji przez jednostkę organizacyjną związaną z obronnością państwa, za którą bez wątpienia uznać należy Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych, w celu wybudowania ośrodka olimpijskiego obejmującego m.in. część koszarową (to jest część przeznaczoną do stałego przebywania żołnierzy) uznać należy, że wskazany w decyzji cel wywłaszczenia mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Sąd zwraca uwagę, że zakwestionowane przez Skarżących na str. 12 i13 uzasadnienia skargi argumenty Ministra przemawiające za uznaniem, że wywłaszczenie dokonane było na cele obrony państwa (które sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela) stanowią powtórzenie argumentacji zawartej przez tutejszy sąd w cytowanym już wyroku z 28 czerwca 2016 r. IV SA/Wa 2538/16.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że jak słusznie zwrócił uwagę Minister, z wytycznych stanowiących załącznik do decyzji z [...] kwietnia 1978 r. wynikało, że teren ośrodka jeździectwa podlegał ogrodzeniu jedynie w części z uwagi na konieczność zachowania lasów wokół W. jako ogólnodostępnych lasów wypoczynkowych. Charakter ogólnodostępny miał mieć również stadion wraz z placami treningowymi. Wywłaszczenie realizowało zatem również cel publiczny. Prawidłowo zatem uznał Minister, że budowa takiego ośrodka odpowiadała również celowi użyteczności publicznej.

Zatem zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi a dotyczące naruszenia prawa materialnego to jest art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. i powiązany z nimi zarzut objęty punktem 4 petitum skargi sąd uznaje za niezasadne. Minister ustalił jaki był cel wywłaszczenia i postąpił prawidłowo uznając, że cel ten odpowiada celom wymienionym w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Brak było zatem podstaw do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa narusza art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w sposób rażący.

Zarzuty objęte punktem 2 skargi zmierzają do wykazania, że nie było podstaw do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bowiem jej właściciele gotowi byli ją dobrowolnie odstąpić.

Odnosząc się do tego zarzutu sąd wskazuje w pierwszej kolejności na niekonsekwencję stanowiska Skarżących. W punkcie 1.c) petitum skargi zarzucali organowi niezasadne powołanie sią na treść pisma z [...] listopada 2018 r. informującego o statusie Centralnego Klubu Wojskowego [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Uzasadniając ten zarzut Skarżący wywodzili, że w toku postępowania nadzorczego przedmiotem badania jest czy określona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi nie zaś dokonywanie dodatkowych ustaleń faktycznych. Tymczasem zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi zmierzają właśnie do ustalenia, w toku postępowania nadzorczego, czy właściciele gotowi byli sprzedać lub udostępnić przedmiotową nieruchomość na cel wywłaszczenia czy też nie.

Z akt administracyjnych dołączonych do skargi zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/WA 1287/20, z których sąd dopuścił dowód postanowieniem z [...] listopada 2020 r. wynika, że Wojskowy Stołeczny Zarząd Terenowo-Budowlany prowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Pierwsze porozumienie podpisane zostało [...] lipca 1978 r., przy czym wynikało z niego, że małżonkowie S. oczekiwali przekazania im działki zamiennej. W aktach tych znajduje się również protokół z rokowań przeprowadzonych [...] grudnia 1978 r. Z zapisów protokołu wynika, że w ocenie właścicieli grunt został oszacowany za nisko a część współwłaścicieli odmówiła jego podpisania.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w aktach sprawy nie zachował się wniosek o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Tym niemniej biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach sprawy I SA/WA 1287/20 (protokół z [...] grudnia 1978 r. oraz porozumienie z [...] lipca 1978 r.) uznać należy, że decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. Zatem zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi uznać należy za niezasadne.

Zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi dotyczył nieprzeprowadzenia rozprawy oraz braku elaboratów.

Zarzuty te są niezasadne.

W aktach administracyjnych dołączonych do akt sprawy I SA/Wa 1287/20 znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie. Zawiadomienie to dotyczyło wywłaszczenia na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2. Rozprawa wyznaczona została na [...] stycznia 1979 r. na godzinę [...] w pokoju nr [...]. Sąd zwraca uwagę, ze sami Skarżący dołączyli do skargi w niniejszej sprawie drugą stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie (karta [...] akt sądowych).

Sąd podziela stanowisko Ministra, że sam fakt nieodnalezienia protokołu rozprawy czy też opinii sporządzonych przez biegłych w toku postępowania zakończonego przeszło 40 lat temu nie może jeszcze przesądzać o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa.

Wskazać również należy, że jak wynika z dokumentów poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w tym z protokołu rokowań z [...] grudnia 1978 r., przeprowadzona została wycena gruntów objętych następnie wywłaszczeniem, przy czym wycena ta nie została zaakceptowana przez właścicieli nieruchomości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2020 r. I OSK 1443/18 "Doświadczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czerpiącego z szeregu spraw wskazuje, że w istocie w każdej sprawie, rozstrzyganej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., biegły z listy organu wojewódzkiego sporządzał elaborat na etapie wystąpienia ubiegającego się o wywłaszczenie do właściciela nieruchomości (art. 6 ust. 1 uztwn), bowiem ówczesny ustawodawca określił wysokość ceny nabycia nieruchomości jako "nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie". W dominującej większości spraw, ów elaborat był odczytywany na rozprawie (art. 22 uztwn). Przykładowo: w sprawie, w której właściciel nieruchomości wypowiedział się co do rażąco nisko wyznaczonego odszkodowania przez inż. M. G. - biegłą z listy wojewódzkiej, jako nieakceptowanego przez właściciela – kontrolowanej wyrokiem NSA z 18.9.2019 r. I OSK 183/19; w sprawie, w której opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości sporządzili [...] sierpnia 1963 r. biegli: inż. B. M. i inż. W. W.; z protokołu rozprawy przeprowadzonej [...] kwietnia 1964 r. wynika, że pełnomocnik skarżących adw. J. C. znał treść opinii szacunkowej; organ odszkodowawczy powołał nowych biegłych: inż. J. G, która sporządziła nową opinię dnia [...] maja 1964 r. i inż. arch. H. K. która sporządziła nową opinię dnia [...] maja 1964 r.; obie opinie przesłano adw. J. C. i w decyzji II instancji określono nową wysokość odszkodowania - w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 13.10.2017 r. I OSK 3163/15)".

W tej sytuacji domniemywać można, że opinia sporządzona na etapie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odczytana została na rozprawie.

Jak wskazał NSA w cytowanym wyżej wyroku, a sąd rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela, rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (wyroki NSA z: 9 października 2014 r. I OSK 800/13; 25 czerwca 2014 r. I OSK 2879/12; 16 stycznia 2014 r. I OSK 1519/12; 4 października 2013 r. I OSK 588/13; 7 grudnia 2012 r. I OSK 1462/11; 17 września 2014 r. I OSK 374/13).

W niniejszej sprawie odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone według stawki [...] złotych za m2 (co jak wskazano w decyzji wywłaszczeniowej odpowiadało kwocie wskazanej w zarządzeniu Prezydenta [...] z [...] czerwca 1967 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości).

Skarżący dołączyli do skargi akt notarialny z [...] sierpnia 1977 r. (znajdujący się również w aktach administracyjnych sprawy I SA/Wa 1287/20) z którego wynika, że pozostałe działki objęte aktem własności ziemi z [...] lipca 1977 r. to jest działki gruntu [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha sprzedane zostały za cenę [...] złotych, a więc za cenę około [...] złotych za m2.

Sprzedaż dokonana została na rzecz Skarbu Państwa na cele związane z usytuowaniem na tym terenie Olimpijskiego Ośrodka Jeździectwa [...] [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną.

W tej sytuacji, skoro w decyzji wywłaszczeniowej ustalono wysokość odszkodowania w kwocie bardzo zbliżonej do ceny uzyskanej przez adresatów decyzji wywłaszczeniowej za sąsiednie działki nie można przyjąć by decyzja ta wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, nie wywołała bowiem skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Należy również zwrócić uwagę, że adresaci decyzji z [...] maja 1979 r. nie wnieśli od niej odwołania. Oczywiście, sam fakt niewniesienia odwołania nie przesądza o prawidłowości decyzji. Skoro jednak na etapie rokowań część właścicieli nieruchomości kwestionowała ustalone odszkodowanie a następnie, po przeprowadzeniu rozprawy i po otrzymaniu decyzji zawierającej pouczenie o terminie i trybie wniesienia środka odwoławczego osoby te nie wniosły odwołania można domniemywać, że adresaci decyzji uznali rozstrzygnięcie organu za prawidłowe a przynajmniej za nienaruszające prawa w stopniu rażącym.

Skarżący wywodzili, że skoro M. W. udostępniła [...] ha gruntu na mocy umowy dzierżawy nie było podstaw do wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że umowa dzierżawy zawarta została jedynie na 1 rok. Nie wiadomo również, jakiej konkretnie nieruchomości dotyczyła ta umowa czy była to nieruchomość tożsama z nieruchomością objętą decyzją o wywłaszczeniem.

Zatem zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi uznać należy za niezasadne.

Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi argumentu, że organ w postępowaniu nieważnościowym winien badać również zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu wskazać należy, że naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17).

Skoro decyzja Ministra odpowiada prawu nie można uznać za zasadne zarzutów objętych punktem 6 i 7 zarzutów skargi.

Podsumowując uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co oznacza, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.