Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 778/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 3.197 (trzy tysiące sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (budynku mieszkalnego wielorodzinnego) na działce nr ewid. [...] w obr.[...] przy ul. [...] w B. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz art. 7 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2020 r. poz. 219 ze zm).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] października 2019 r. K. H. wystąpił do Rady Miasta B. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działce nr ewid. [...] w obr. [...] w B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów i budynków Miasta B. przedmiotowa działka położona jest przy ul. [...] na osiedlu "[...]" w B.. Ww. wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia pismem z dnia [...] listopada 2019 r. z powodu braków formalnych. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. sygn. akt II SAB/Bk 152/20 z dnia 20 października 2020 r. Prezydent Miasta B. został zobowiązany do nadania biegu wnioskowi z dnia [...] października 2019 r. Pana K. H., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Wniosek ten został procedowany powtórnie i został zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 8 lutego 2021 r.

W toku prowadzonego postępowania wniosek został czterokrotnie zmodyfikowany przez inwestora zgodnie z art. 7 ust. 16 ustawy (do czasu podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji przez radę gminy, inwestor może modyfikować wniosek). Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku stosuje się przepisy art. 7 ust. 1-15 ww. ustawy - czyli ponawia się procedurę od początku.

Pierwotny wniosek oraz każdą kolejną modyfikację zamieszczono na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. i na portalu www.bialystok.pl oraz poddano uzgodnieniom i opiniowaniu zgodnie z art. 7 ust. 12 i 14 ustawy.

Pierwotny wniosek dotyczył budowy 5-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zwieńczonego dachem płaskim, wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce o łącznej powierzchni 858,00 m2. W ramach inwestycji Inwestor planował wybudować od 26 do 28 mieszkań o łącznej powierzchni od 1297,85 do 1308,75 m2.

Pierwsza modyfikacja polegała głównie na uszczegółowieniu zapisów dotyczących przystosowania obiektu dla osób starszych i niepełnosprawnych, wprowadzeniu pasieki złożonej z 4 lub 6 uli tradycyjnych (drewnianych) lub plastikowych na dachu budynku oraz modyfikacji powierzchni biologicznie czynnej.

Kolejna, druga modyfikacja polegała głównie na doprecyzowaniu rozwiązań dedykowanych osobom niepełnosprawnym oraz odstąpienia od definiowania materiałowego uli w pasiece lokalizowanej na dachu projektowanego budynku.

Kolejna, trzecia modyfikacja polegała głównie na zmianie przedstawionej koncepcji urbanistyczno - architektonicznej projektowanego budynku poprzez zmniejszenie ilości kondygnacji nadziemnych, zmniejszenie ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań, zmniejszeniu kubatury budynku, a także zmianie widoków elewacji zewnętrznych.

Ostatnia, czwarta modyfikacja wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. (przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej) polegała na wyniesieniu maszynowni windy ponad projektowany poziom dachu, usunięciu funkcji usługowej z budynku, usunięciu pasieki złożonej z 4 lub 6 uli z dachu budynku. Ostatecznie zmodyfikowany wniosek dotyczy budowy 4-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zwieńczonego dachem płaskim, wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce o łącznej powierzchni 858,00 m2. Planowana powierzchnia zabudowy wynosi ok. 341,76 m2 (39,83 % powierzchni działki), powierzchnia utwardzona (dojścia, dojazdy) wynosi 198,33 m2 (23,12 % powierzchni działki), powierzchnia biologicznie czynna wynosi 277,86 m2 (32,38 % powierzchni działki). W ramach inwestycji Inwestor planował wybudować 28 mieszkań o łącznej powierzchni do 945,35 m2. Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna przewidywała lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie 37 miejsc postojowych (wszystkie miejsca przewidziano w kondygnacji podziemnej budynku). Koncepcja zakładała realizację 4-kondygnacyjnego budynku o wysokości 13,45 m, z kondygnacją podziemną. Teren miał zostać wyposażony w infrastrukturę techniczną: przewidziano dostęp do energii elektrycznej, cieplnej, gazu i wody oraz odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych i wód opadowych do miejskich sieci infrastruktury technicznej. Inwestor wykazywał, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonym w ustawie oraz w uchwale Nr III/36/18 Rady Miasta B. z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta B. (Dz. Urz. Woj. Podl. 2018 poz. 5301).

Czwarta modyfikacja wniosku została opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 8 lipca 2021 r., w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. oraz na portalu www.bialystok.pl. W wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...] lipca 2021 r. wpłynęło 1 pismo z uwagami osób prywatnych (uwagi zbiorowe). Mieszkańcy wnioskowali o całkowite odrzucenie przedmiotowego wniosku. Czwartą modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pozytywne zaopiniowały: Marszałek Województwa P. - pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2021 r., Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w B. - opinia Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., Departament Geodezji Urzędu Miejskiego w B. - pismem z dnia [...] lipca 2021 r. oraz P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia [...] lipca 2021 r. [...].

Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. negatywnie zaopiniowała przedmiotową modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podkreślając, że od pierwszego posiedzenia, na którym prezentowano przedmiotowy projekt, Komisja stoi na stanowisku, że obiekt o takiej skali i formie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta. Ponadto stwierdzono, iż przedłożona do zaopiniowania koncepcja projektowa budynku wielorodzinnego nie współgra z sąsiadującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Pozostałe organy opiniujące wniosek (tj. Wojewoda P., Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w B., Wojewódzki Sztab Wojskowy, P. Oddziału Straży Granicznej, Delegatura Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komenda Wojewódzka Policji, Komenda Miejska Policji w B.) nie przedstawiły opinii w wyznaczonym terminie, co zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy uznaje się za brak zastrzeżeń.

Czwarta modyfikacja wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została uzgodniona przez Zarząd Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. - pismem z dnia [...] lipca 2021 r. oraz uzgodniona przez P. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...]. W treści ww. postanowienia stwierdzono, że: "Planowana inwestycja w takim kształcie i wielkości jest dopuszczalna pod względem architektonicznym do tej części miasta oraz wkomponuje się w istniejące otoczenie. Tym samym, przewidziana zabudowa nie będzie zaburzać skali i proporcji bryły, w szczególności przy ul. [...]. W związku z powyższym przedmiotowa modyfikacja wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. jest zgodna także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwała nr XVIII/174/07, podjętą przez Radę Miejską w B., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...])."

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Rada Miasta B. odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu do projektu tej uchwały z dnia [...] sierpnia 2021 r. przedstawiono tok procedowania w sprawie i wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. W procedowanym wniosku została uwzględniona jedynie maksymalna powierzchnia zabudowy określona w planie dla działki, której dotyczy przedmiotowa inwestycja.

Na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...]) (uchwała Rady Miejskiej B. Nr XVIII/174/07 z dnia 29 października 2007 r.). Przedmiotowa nieruchomość jest położona w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...] oraz ciągiem pieszo-jezdnym, zabudowanego wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 5.3MN i przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami i dojazdami. Działka ta znajduje się na obszarze miasta B. wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...].09.1977 r., nr rej. [...]. Działka nr ewid. [...] wobr. [...] została zakupiona wstanie prawnym obowiązywania ww. planu miejscowego, którego ustalenia zakładają na przedmiotowej nieruchomości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nakazują jej realizację w oparciu o wzornik. W granicach ww. stref ochrony konserwatorskiej ustalono przeznaczenie terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami w formie budynków wolno stojących, z zakazami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej. Plan szczegółowo określa wszelkie parametry zabudowy w odniesieniu do poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi.

Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 5 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem o ile obowiązujący plan miejscowy nie stanowi podstawy do badania zgodności zamierzonej inwestycji mieszkaniowej z jego ustaleniami, Studium stanowi podstawę uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Organ podkreślił, że inwestor we wniosku, wykazując wymaganą ustawą niesprzeczność ze studium, odnosił się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej B. z dnia 29 listopada 1999 r., zmienionego uchwałami: Nr X/82/03 z dnia 30 czerwca 2003 r., Nr XLIV/502/05 z dnia 27 czerwca 2005r., Nr XLV/520/05 z dnia 25 lipca 2005 r., Nr XXVIII/317/08 z dnia 26 maja 2008 r., Nr XXXI/373/08 z dnia 8 września 2008 r., Nr XXXV/405/12 z dnia 26 listopada 2012 r., Nr LV/634/14 z dnia 10 lutego 2014 r., Nr XVII/254/16 z dnia 18 stycznia 2016 r. Organ stwierdził, że dokument ten od 18 czerwca 2019 r. nie obowiązuje, ale mimo powyższego planowana inwestycja mieszkaniowa nie była zgodna również z tym dokumentem.

Organ w dalszym ciągu wskazał, iż aktualnie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalone uchwałą nr XII/165/19 Rady Miasta B. z dnia 18 czerwca 2019 r., na podstawie którego prowadzone są obecnie wszelkie działania w kwestii weryfikacji niesprzeczności ze studium określają przedmiotowy obszar jako 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności oraz objęty strefą ochrony konserwatorskiej "A" i oznaczony jako wspomagający system przyrodniczy.

Na terenach MN funkcje podstawowe zostały określone jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś funkcje uzupełniające zabudowa usługowa służąca realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym i ponadlokalnym, zabudowa usługowa z zakresu usług rynkowych służąca zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, zabudowa z zakresu wytwórczości drobnej, zabudowa mieszkaniowa średniej intensywności, przez którą rozumie się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w formie wolno stojących budynków, z jedną klatką schodową, o liczbie mieszkań nie większej niż 6 (wille miejskie), tereny lokalnych przestrzeni publicznych, tereny zieleni urządzonej, komunikacja, infrastruktura techniczna, istniejące enklawy zabudowy o innych funkcjach.

Zgodnie z obowiązującym Studium przedmiotowa nieruchomość położona jest w Strefie A - pełnej ochrony konserwatorskiej. Strefa pełnej ochrony konserwatorskiej obejmuje obszary, zespoły budowlane i otoczenie zabytków, w szczególności wpisanych do rejestru zabytków. Wszelkie działania na terenach części miasta, zespołach budowlanych, parkach, ogrodach oraz przy zabytkach architektury i budownictwa wpisanych do rejestru zabytków, określonych w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy prowadzić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wytyczne dotyczące kształtowania wysokości zabudowy oraz szczególne warunki i ograniczenia w jej określaniu zawarto w Rozdziale 2 oraz na rysunku Studium pn. "Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - wysokość zabudowy" na obszarze w granicach, którego położona jest działka nr ewid. [...] w obr. [...], wysokość zabudowy ustalono na maksimum 10 m.

Biorąc pod uwagę powyższe - zdaniem organu - planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego Studium, które na przedmiotowym terenie wskazuje realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wysokość planowanej na działce nr ewid. [...] inwestycji w wymiarze 13,45 m jest również sprzeczna ze Studium, które dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę o wysokości maksimum 10 m. Planowana inwestycja mieszkaniowa jest również niespójna z historycznym charakterem tej części osiedla. Zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących planowana inwestycja nie może być sprzeczna ze Studium, zatem omawiana inwestycja nie spełnia wymogów tzw. specustawy mieszkaniowej.

Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę opracowanego na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. wynika, że miasto posiada wystarczającą ilość terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Niezabudowane tereny, przewidziane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wyznaczone w studium wynoszą ponad 236 ha, z czego 66% tych terenów objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Rezerwy te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej w lokalizacjach predysponowanych do tej funkcji, bez negatywnego wpływu na działki sąsiednie, jaki może mieć wnioskowana inwestycja.

Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, dla których od ponad 13 lat obowiązuje plan miejscowy określający sposób zabudowy i zagospodarowania oraz przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mogą zostać naruszone poprzez ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z powstaniem w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności. Mieszkańcy wyrażali swój sprzeciw na każdym etapie procedowania przedmiotowego wniosku.

Przedstawione w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wizualizacje oraz dołączone w czwartej modyfikacji wniosku rozwinięcia pierzei ul. [...] i ul. [...] ujawniają bowiem istotne dysproporcje pomiędzy zabudową istniejącą w najbliższym sąsiedztwie, a projektowanym budynkiem, co dyskwalifikuje zaproponowaną inwestycję ze względu na jej sprzeczność z wymogami zachowania ładu przestrzennego dzielnicy [...]. Realizacje przedmiotowej inwestycji stanowiłaby niebezpieczny precedens, który w historycznej zabudowie dzielnicy [...] mógłby zapoczątkować kolejne wystąpienia z wnioskami o realizację tego typu inwestycji w oparciu o "ustawę mieszkaniową", z pominięciem planu miejscowego obejmującego ten obszar ochroną. [...] w obecnej formie w ciągu najbliższych kilku lat przestałyby istnieć, ustępując miejsca budynkom wielorodzinnym, a miasto B. zatraciłoby jedną z ważniejszych tożsamości kulturowych. Tylko podjęcie uchwały odmownej pozwoli uchronić ten obszar przed daleko idącymi konsekwencjami wynikającymi z realizacji przedmiotowej inwestycji i w przyszłości zapobiec kolejnym podobnym inwestycjom degradującym tę dzielnicę.

W związku z brakiem wymaganej zgodności z obowiązującym Studium oraz uwzględniając uwarunkowania merytoryczne, Rada Miasta B. podjęła uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w B..

W dniu [...] października 2021 r. K. H. wniósł skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

Na podstawie wytycznych określonych w art. 57 §1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia skarżonej uchwały, co powoduje, że skarżone rozstrzygnięcie, w sposób rażący przekracza dowolności podejmowania uchwał w ramach tzw. "uznania administracyjnego", procedurę podejmowania uchwał przez radę miasta, a także wprost narusza zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa oraz fundamentalną zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, co przekłada się na uniemożliwienie skarżącemu poznanie rzeczywistych motywów jakimi kierowała się Rada Miasta B. przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia;

b. § 141 i § 143 w zw. z § 131 w zw. z § 11 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako; "ZTP") w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez:

- nierzetelne i niepełne, a przez to nienależyte wyjaśnienie w treści uzasadnienia do projektu uchwały prawidłowych i dających się zweryfikować przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, co uniemożliwiło Inwestorowi kontrolę toku rozumowania organu oraz poznanie faktycznych powodów decydujących o wydaniu uchwały odmownej, a zwłaszcza zamieszczenie w treści uzasadnienia do projektu uchwały nieprawidłowych informacji o rzekomym braku niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej z obowiązującym ponownie w dniu złożenia wniosku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., a także całkowite nieuwzględnienie faktu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy B. w oparciu o weryfikowalne dane statystyczne i ekonomiczne.

- pominięcie w treści uzasadnienia do projektu uchwały istotnej informacji dotyczącej wcześniejszego zaskarżenia przez Inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 662/21) czynności podejmowanych przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną (Zał. 11), co z pewnością wywołało błędne przekonanie wśród radnych, iż opinia MKUA została sporządzona w sposób prawidłowy oraz w ustawowym terminie, a wnioski z niej płynące są prawidłowe,

- nieuprawnione sugerowanie w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, jakoby do Organu wpłynęły pisma od "mieszkańców Miasta", wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy informacje o rzeczywistej liczbie osób, które złożyły podpis na piśmie kierowanym do Organu okazały się niemożliwe do zweryfikowania przez samego Skarżącego z uwagi na nieudostępnienie mu tych pism przez Organ, co zostało wyrażone w piśmie Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Urbanistyki z dnia [...] września 2021 r. (Zał. 8);

c. art. 7 ust. 4 Specustawy Mieszkaniowej w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewzięcie pod uwagę przy podejmowaniu uchwały bieżącego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy B. oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy na skutek nieprzeprowadzenia rzetelnych i wnikliwych badań w tym zakresie, a w efekcie nieprzedstawienie w treści uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały rzetelnych motywów, którymi kierował się Organ podejmując zaskarżoną uchwałę;

d. art. 5 ust. 3 Specustawy Mieszkaniowej poprzez:

- nieprawidłowe badanie przesłanki niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium, polegające na dokonaniu analizy w oparciu o nieobowiązujące, w momencie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, studium uwarunkowań i kierunków uchwalone uchwałą Rady Miasta B. Nr XII/165/19 z dnia 18 czerwca 2019 r., bowiem wniosek Inwestora został złożony w dniu [...].10.2019 r., tj. w momencie kiedy ponownie obowiązywało studium uchwalone uchwałą Rady Miasta B. Nr XX/256/99 z dnia 29 listopada 1999 r. z późn. zm., co potwierdza wiążąca wykładnia orzecznictwa w tym zakresie (tj. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt: I OSK 1491/20 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Bk 152/20), która potwierdza, że Studium z 1999 r. obowiązywało ponownie od 25 lipca 2019 r. do 5 grudnia 2019 r., a więc w momencie złożenia przez Inwestora wniosku,

- błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze studium, a w konsekwencji błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być bezwzględnie zgodna z zapisami obowiązującego studium, podczas gdy studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie;

e. art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 Specustawy Mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że negatywne opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co uwidoczniło się w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno — Architektonicznej, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych opinie mają charakter niewiążący i nie mogą stanowić podstawy do wydania uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której opinia MKUA została wydana w sposób wadliwy i zaskarżona przez Inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeszcze przed faktycznym podjęciem zaskarżonej uchwały;

f. art. 7 ust. 13 Specustawy Mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno — Architektonicznej miała charakter negatywny, podczas gdy została ona przekazana po upływie ustawowego terminu, a zgodnie z naruszonym przepisem nieprzekazanie opinii w terminie uznaje się za brak zastrzeżeń, a nadto czynności podejmowane przez MKUA zostały zaskarżone do WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 662/21);

g. art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 14 Specustawy Mieszkaniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i arbitralne podjęcie uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez planowaną Inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych, w tym uzyskania pozytywnych uzgodnień przez Zarząd Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. (pismo z dnia [...].07.2021 r.) oraz P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...].08.2021 r.);

h. art. 7 ust. 16 Specustawy Mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ujawnienia, a w konsekwencji nieudostępnieniu Inwestorowi pełnej treści pism złożonych przez mieszkańców sąsiadującej zabudowy, co uniemożliwiło mu przeprowadzenie weryfikacji autentyczności dokumentów, w szczególności w zakresie rzeczywistego charakteru i celu w jakim pisma te zostały wykorzystane, a także potwierdzenia czy osoby, które je rzekomo podpisały nie były do tych czynności w jakikolwiek sposób zmuszone lub wprowadzone w błąd oraz czy nie były one wówczas w istotny sposób powiązane i zależne od Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., który przygotowywał uzasadnienie projektu uchwały opierając je głównie na rzekomych "sprzeciwie mieszkańców";

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 20 ust. 1, 1a, 4 i 5 u.s.g. poprzez nie przedstawienie Radzie Miasta B. przed podjęciem głosowania pełnej informacji o wniosku Inwestora (Zał. 16) kierowanego do Rady Miasta B. w przedmiocie zdjęcia z porządku obrad projektu uchwały w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na jej wadliwie uzasadnienie, mogące wywołać błędne przekonanie wśród radnych, że projekt uchwały oraz uzasadnienie tego projektu zostały sporządzone w sposób zgodny ze stanem faktycznym i przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że projekt uchwały wraz z uzasadnieniem został przekazany przez Departament Urbanistyki do Biura Rady Miasta dnia [...] sierpnia 2021 r. Dziesięciostronicowe uzasadnienie zawiera szczegółowo wskazane motywy jakimi kierował się organ przygotowując projekt uchwały. W aktach sprawy znajdują się więc wszystkie informacje dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy. Nie można więc uznać, że została naruszona zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".

W zakresie zarzutu braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych organ podkreślił, że na stronie 10 uzasadnienia odniesiono się w do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wskazując, że miasto posiada wystarczającą ilość terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Niezabudowane tereny, przewidziane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wyznaczone w studium wynoszą ponad 236 ha, z czego 66% tych terenów objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Rezerwy te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej w lokalizacjach predysponowanych do tej funkcji, bez negatywnego wpływu na działki sąsiednie, jaki może mieć wnioskowana inwestycja".

W zakresie zarzutu braku sprzeczności ze Studium organ podniósł, iż w uzasadnieniu do projektu uchwały na stronach 7-10 w sposób wyczerpujący opisano przesłanki przemawiające za sprzecznością przedmiotowej inwestycji ze Studium. Inwestor we wniosku, wykazując wymaganą ustawą niesprzeczność ze studium, odnosi się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalonego Uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej B. z dnia 29 listopada 1999 r., zmienionego wskazanymi uchwałami, ale wbrew twierdzeniom skarżącego dokument ten od 18 czerwca 2019 r. nie obowiązuje. W tym zakresie organ przytoczył argumentację z projektu uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podobnie jak w aktualnie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalone uchwałą nr XI1/165/19 Rady Miasta B. z dnia 18 czerwca 2019 r., na podstawie którego prowadzone są obecnie wszelkie działania w kwestii weryfikacji niesprzeczności ze studium. Organ w szerokim zakresie przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu i wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego Studium, które na przedmiotowym terenie wskazuje realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wysokość planowanej na działce nr ewid. [...] inwestycji w wymiarze 13,45 m jest również sprzeczna ze Studium, które dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę o wysokości maksimum 10 m. Planowana inwestycja mieszkaniowa jest również niespójna z historycznym charakterem tej części osiedla. Zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 12 ustawy planowana inwestycja nie może być sprzeczna ze Studium, zatem omawiana inwestycja nie spełnia wymogów ustawy.

Ponadto organ wskazał dodatkowo, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem: "Nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496) nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem organu ustalone w studium unormowania i okoliczności nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, a zatem rada gminy zobowiązana była podjąć uchwałę negatywną.

W zakresie zarzutu co do opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej organ podniósł, że przewodniczący Miejskiej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej został poinformowany drogą mailową w dniu 9 lipca 2021 r. o możliwości przedstawienia opinii do czwartej modyfikacji wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. gr. [...] w obr. [...] w B. oraz o tym, że nieprzekazanie opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma zostanie uznane za brak zastrzeżeń (tj. do dnia [...] lipca 2021 r.). Posiedzenie MKU-A odbyło się [...] lipca 2021 r. a opinia MKU- A w formie protokołu z tego posiedzenia została przekazana do tut. jednostki [...] lipca 2021 r. i wysłana do Skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. (data z pieczątki wysyłki). Wnioskodawca odebrał ww. opinię wysłaną listownie [...] lipca 2021 r. (termin odbioru ze zwrotki). Nie można zatem uznać stwierdzenia Skarżącego, iż opinia MKU-A została przekazana po upływie ustawowego terminu. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. negatywnie zaopiniowała przedmiotową modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podkreślając, że od pierwszego posiedzenia, na którym prezentowano przedmiotowy projekt komisja stoi na stanowisku, że obiekt o takiej skali i formie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta.

W kontekście podniesionych pozostałych zarzutów odnośnie niespełnienia przesłanek ustawowych oraz nieudostępnienia skarżącemu pism mieszkańców organ podzielił swoje wcześniejsze ustalenia i podkreślił końcowo, że zaskarżona uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie narusza ani prawa procesowego, ani prawa materialnego mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, stąd skarga powinna podlegać oddaleniu.

Podkreślić należy, że skarżący w dniu 27 października 2021 r. złożył replikę odpowiedzi na skargę. Ponadto w dniu 25 listopada 2021 r. złożył kolejne pismo procesowe rozwijają swoje zarzuty i wskazując na powody wydania zaskarżonej decyzji oraz obrady radnych związane z tą uchwałą, dołączając protokół z sesji Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Kolejne pismo procesowe zostało także złożone przez skarżącego także w dniu 14 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 j.t.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "ustawa o samorządzie") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania formalnych wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi, wskazać należy, że skarżący posiada interes prawny w jej złożeniu, gdyż jest właścicielem przedmiotowej działki nr [...] w obrębie [...] w B., co zresztą nie jest w sprawie kwestionowane. Nadto należy wskazać, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została wydana na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2020 r. poz. 219 ze zm., dalej ustawa), a zatem zgodnie z art. 15 tej ustawy skarga, może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Skarżący przedmiotową uchwałę otrzymał w dniu [...] września 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 131 tom V-VII), a zatem skarga złożona w dniu [...] października 2021 r. została wniesiona w terminie.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, będących przedmiotem wyroku tut. Sądu i dotyczących nieważności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; rozstrzyganie w takich sprawach (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) należy do gminy. W dniu 22 sierpnia 2018 r. weszła w życie ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, określająca "zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji" (art. 1 ust. 1). Zgodnie z jej art. 2 pkt 2 przez inwestycję mieszkaniową należy rozumieć przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Takie inwestycje realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 ustawy). Rada gminy podejmuje w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku uchwałę o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji lub o odmowie jej – biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 ustawy).

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii organa określone w art. 7 ust. 12 w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13 ustawy). Następnie organ gminy występuje o uzgodnienie wniosku z organami wskazanymi w art. 7 ust. 14 i przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień, a następnie - nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały - przekazuje ją inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie (art. 7 ust. 17 i 18 ustawy). Podkreślić przy tym należy, iż w przedmiotowej sprawie cała procedura została przeprowadzona prawidłowo, przy czym skarżący czterokrotnie modyfikował swój pierwotny wniosek z dnia [...] października 2019 r. Za każdym razem procedura ta została ponownie przeprowadzona. Ostatnia, czwarta modyfikacja wniosku z dnia (...) lipca 2021 r. (przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej) polegała przede wszystkim na zmodyfikowaniu wniosku w zakresie kondygnacji tj. budowy 4-kondygnacyjnego (wcześniej 5 kondygnacji) budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zwieńczonego dachem płaskim, wraz z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce o łącznej powierzchni 858,00 m2. Ostatecznie skarżący zatem zrezygnował z funkcji usługowej, zaś wysokość budynku uległa zmniejszeniu z 16,90 m do 13,45 m.

Zaakcentować zatem należy, że uchwała ta podejmowana jest w ramach władztwa planistycznego, dającego organom gminy swobodę decyzyjną (decyzja uznaniowa), ale wydaną w granicach prawa. Granice te wyznacza przede wszystkim konieczność ważenia interesu indywidualnego (inwestora) oraz publicznego (społeczności lokalnej), co znajduje uzasadnienie w konstytucyjnym standardzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Dodatkowo ustawodawca wskazał na elementy, konieczne do uwzględnienia przez radę gminy, przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Do tych elementów należy weryfikowanie przesłanki niesprzeczności z ustaleniami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 5 ust. 3), jak również konieczność brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium (art. 7 ust. 4).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do dwóch zarzutów skargi, które nie zasługują na uwzględnienie, a stanowią punkt wyjścia w zakresie prawidłowości zaskarżonej uchwały, jak i też stosowanych przepisów.

Głównym bowiem argumentem skargi, który przejawiał się w różnych jej podpunktach był brak sporządzenia przez organ uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, co w ocenie skarżącego uniemożliwiało mu kontrolę toku rozumowania organu, a także naruszało techniki prawodawcze oraz zapisy Konstytucji. Należy jednakże wskazać, że projekt zaskarżonej uchwały sporządzony w dniu 12 sierpnia 2021 r. zawierał obszerne uzasadnienie projektu tej uchwały, które również stanowiło podstawę wielu zarzutów przedstawionych w skardze, co wskazuje, że motywy zaskarżonej uchwały były znane skarżącemu i stanowiły podstawę sformułowania skargi. Ponadto organ w sposób wyczerpujący – odnosząc się do zarzutów skargi – również w odpowiedzi przedstawił swoją argumentację stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnym w zakresie konieczności sporządzenia uzasadnienia do uchwały zajmowała różne stanowiska, jednakże na datę orzekania w kilku orzeczeniach NSA rozstrzygnął wątpliwości w tym zakresie. W wyroku z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1165/21 NSA podniósł, że "uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. Podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów. Nie można było więc pominąć, że ustawodawca w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2521/20). Zdaniem NSA brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19, z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 23/17) opublikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela w/w pogląd, zaś uzasadnienie projektu uchwały pełni tę funkcję i wskazuje na motywy przedmiotowej uchwały. Zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest jakie studium stanowiło podstawę ustaleń organów w zakresie niesprzeczności ze studium planowanej inwestycji (art. 5 ust. 3 ustawy). Zdaniem skarżącego skoro złożył on wniosek w dniu 31 października 2019 r. tj. w momencie kiedy obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. uchwalone uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej B. z dnia 29 listopada 1999 r., zmienione późniejszymi uchwałami to organ nie powinien analizować przedmiotowego wniosku w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalone uchwałą nr XII/165/19 Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. Kwestia ta była przedmiotem sprawy ze skargi K. H. o sygn. akt II OSK 1491/20, a wcześniej WSA w Białymstoku (sprawa sygn. akt II SAB/Bk 18/20), gdzie Sąd I instancji uznał, że w dniu złożenia przedmiotowego wniosku na terenie miasta B. obowiązywało co prawda Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzone uchwałą nr Xll/165/19 Rady Miasta B. z dnia 18 czerwca 2019 r., ale w tym czasie jego wykonalność była wstrzymana. W dniu [...] lipca 2019 r. Wojewoda P. wydał bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność tejże uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19 uchylił ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P., ale z uwagi na fakt, że powyższy wyrok był, na datę rozpatrzenia wniosku, nieprawomocny, brak było podstaw prawnych do dalszego procedowania wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę od tego wyroku uznał, że "rozstrzygnięciem nadzorczym zostało wstrzymane wykonanie całości Studium z 2019 r., w tym wstrzymany został także § 3 Studium z 2019 r., stanowiący podstawę utraty mocy Studium z 1999 r. Skoro skarżący wskazał, że inwestycja nie jest sprzeczna ani z postanowieniami Studium z 2019 r., ani z postanowieniami Studium z 1999 r., to z pewnością jego wniosek spełnił warunek określony w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej. Natomiast kwestia "prawdziwości" tego wskazania oraz to, czy ww. studium powinno stanowić wzorzec kontroli, winna być rozstrzygana na dalszym etapie postępowania przez organ administracji właściwy do wydania uchwały w sprawie lokalizacyjnej" (CBOSA). Słusznie zatem podnosi skarżący, że w dacie składania wniosku z dnia 31 października 2019 r. obowiązywało Studium z 2019 r. (do 5 grudnia 2019 r. wyrok WSA), jednakże w ocenie Sądu na datę orzekania w przedmiocie wniosku nie mogło być brane pod uwagę. Należy bowiem podkreślić, że zgodność zaskarżonej uchwały Sąd może jedynie oceniać na datę jej wydania, zaś organ procedujący musi oceniać stan prawny (niesprzeczność ze studium) również w dacie wydawania kwestionowanej uchwały. Umknęło przy tym skarżącemu to, że jego wniosek był czterokrotnie modyfikowany, a za każdym razem procedura z ustawy była powtarzana. Organ badając zatem wniosek skarżącego mógł oceniać go na datę wydawania zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu stanu prawnego w dacie ostatniej modyfikacji tj. (...) lipca 2021 r. To bowiem wniosek z (...) lipca 2021 r. podlega ocenie w przedmiotowej sprawie, a nie wniosek pierwotny, tym bardziej, że cała procedura postępowania w przedmiocie tego wniosku podlegała za każdym razem powtórzeniu. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw prawnych aby do wniosku skarżącego z [...] lipca 2021 r. , stosować zapisy studium z 1999 r., a zatem argumenty w tym zakresie podniesione zarówno w skardze jaki i spornej uchwale nie podlegają ocenie, gdyż nie mają żadnego wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi należy mieć na uwadze że, treść przepisów ustawy oraz motywy ustawodawcy wyrażone w jej projekcie wskazują, że z jednej strony zamiarem ustawodawcy było stworzenie pewnego "wyłomu" w systemie form kształtowania porządku planistycznego na terenie gminy, wyrażającego się w dodaniu nowej formy do tradycyjnych form aktów generalnych (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i indywidualnych (decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy). Istota przyjętego rozwiązania sprowadzała się do stworzenia szczególnego narzędzia pozwalającego na realizację inwestycji mieszkaniowej oraz ewentualnie inwestycji towarzyszącej (w rozumieniu przepisów specustawy), niezależnego od wspomnianych form tradycyjnych. Motywem przyjętego rozwiązania szczególnego była konieczność przyspieszenia i ułatwienia budowy nowych mieszkań. Ustawodawca uznał, że tradycyjne formy nie stanowią odpowiedniego narzędzia zapewnienia szybkiego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, w sposób dostosowany do rosnących potrzeb społecznych. W szczególności uznano, że takim nazbyt "sztywnym" w tym przypadku narzędziem jest plan miejscowy, ze względu na długotrwały i kosztowny proces uchwalania lub zmieniania. Kluczowym elementem przyjętego rozwiązania jest możliwość realizacji inwestycji (mieszkaniowej lub towarzyszącej) w sposób niezależny od istnienia lub ustaleń planu miejscowego (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej).

Z drugiej strony już w projekcie ustawy zastrzeżono, że przyjęte rozwiązania nie mają "rozsadzać" porządku planistycznego obowiązującego na terenie gminy, lecz uzupełniać go. Szczególnym dowodem na to jest treść art. 5 ust. 3 specustawy, wskazującego, że warunkiem dopuszczalności realizacji inwestycji jest niesprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wyłącznie w odniesieniu do ściśle określonych terenów (art. 5 ust. 4 specustawy). Analizowane rozwiązania opierają się zatem na dążeniu do zachowania równowagi pomiędzy koniecznością zniesienia barier prawnych w rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz koniecznością zachowania ładu planistycznego, którego kształtowanie pozostaje w gestii organów gminy.

Z powyższego wynika, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pozytywna lub negatywna dla inwestora) pozostaje narzędziem kształtowania porządku planistycznego przez organy gminy, dlatego jest podejmowana w granicach władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne rozumiane jest jako ustawowe upoważnienie organów gminy do samodzielnego, jednostronnego, władczego określania przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określenia zasad ich zagospodarowania, niezależnie od tego, do kogo te grunty należą, i niezależnie od woli władających tymi gruntami (por. przykładowo: M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz 2002, s. 20; wyroki NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1995/3, poz. 125; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 814/12; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12). Stanowiąca fundamentalny element władztwa samodzielność, swoboda kształtowania porządku planistycznego, oznacza w konsekwencji, że rada gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały zgodnej z wnioskiem inwestora, nawet przy spełnieniu przez niego wszystkich wymogów formalnych określonych w specustawie, inaczej niż na przykład w przypadku decyzji o warunkach zabudowy. Swoboda decyzyjna rady gminy jest podkreślana praktycznie we wszystkich orzeczeniach sądów administracyjnych, wydawanych na tle przepisów specustawy mieszkaniowej.

Z treści uzasadnienia projektu uchwały wynika, że Rada podała następujące argumenty uzasadniające negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora: niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym zakresie Rada przedstawiła obowiązujące przeznaczenie terenu jednoznacznie podkreślając, że plan nie może stanowić podstawy rozpoznania przedmiotowego wniosku), sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie realizacji zabudowy wielorodzinnej i planowanej wysokości budynku (wysokość 13,45 m przy dopuszczonej zabudowie o wysokości maksimum 10 m, brak kontynuacji zabudowy jednorodzinnej). Planowana inwestycja mieszkaniowa jest również niespójna z historycznym charakterem tej części osiedla, a także zaspokojone zostały potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy.

Odnosząc się natomiast do wskazywanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały kwestii niezgodności bądź sprzeczności z obowiązującymi na terenie planowanej inwestycji aktami planistycznymi (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 2019 r.) wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Brzmienie tego przepisu w sposób jasny przesądza, że dla ustalenia lokalizacji inwestycji w trybie specustawy zapisy miejscowego planu pozostają bez znaczenia. Oznacza to, że nawet niezgodność planowanej inwestycji z zapisami planu nie stanowi przeszkody w ustaleniu lokalizacji inwestycji, a tym samym nie może być powodem odmowy takiego ustalenia. W tym zakresie należy przyznać rację skarżącemu, że szczegółowe omówienie zapisów miejscowego planu, z odniesieniem się do charakterystycznej na tym terenie zabudowy historycznej i możliwości zabudowy według wzornika de facto pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania, gdzie przepisy wprost obligując organ jedynie do oceny niesprzeczności ze studium.

Jako zasadny uznać należało też zarzut naruszenia powołanego przepisu poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przypomnieć w tym zakresie przyjdzie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też w uchwałach lokalizacyjnych. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium. Tak samo uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być sprzeczna z obowiązującym studium. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia planu mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.

Ta ogólność studium oraz jego charakter jako aktu nie mającego charakteru normy prawa powoduje, że ocena niesprzeczności uchwały lokalizacyjnej ze studium nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru jaki ma plan - jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy, które muszą być przestrzegane przy ustalaniu gabarytów zabudowy. Innymi słowy wysokości zabudowy nie jest jednocześnie wskaźnikiem maksymalnym, który nie może zostać przekroczony na etapie uchwalenia planu, czy jak tutaj lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Nie jest przy tym zgodne z celem specustawy, aby orientacyjne i uśrednione parametry ze studium traktować jako graniczne i nieprzekraczalne. Po pierwsze studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie - ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 ustawy). W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Specustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie. Wydaje się, że w każdym wypadku, w zależności od konkretnych uwarunkowań przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie miała obowiązek ustalić obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. Trzeba przyjąć, że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia.

Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że uznane przez organ za sprzeczne ze studium parametry i przesłanki, nie zostały wyjaśnione prawidłowo. Sąd w tym zakresie posiłkował się studium znajdującym się na stronie internetowej organu, który jest dostępny powszechnie dla ogółu społeczeństwa. Jak należy wnioskować z treści uzasadnienia projektu uchwały sprzeczność ze studium dotyczyła realizacji zabudowy wielorodzinnej, przy funkcji podstawowej obowiązującej na tym terenie MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także w zakresie planowanej wysokości budynku (wysokość 13,45 m przy dopuszczonej zabudowie o wysokości maksimum 10 m). Planowana inwestycja mieszkaniowa była również niespójna z historycznym charakterem tej części osiedla. W tym zakresie należy wskazać, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna została dopuszczona na tym terenie jako zabudowa uzupełniająca (w tym zakresie dopuszczono zabudowę mieszkaniową średniej intensywności (str. 386 i 387 studium). Zabudowa zaś mieszkaniowa średniej intensywności dopuszczała zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wprawdzie w formie wolno stojących budynków, jednakże należy zaakcentować jeszcze raz, że ocena niesprzeczności uchwały lokalizacyjnej ze studium nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru jaki ma plan - jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy, które muszą być przestrzegane przy ustalaniu gabarytów zabudowy. Sprzeczność tej zabudowy ze studium byłaby sporna wówczas, gdyby studium w ogóle nie dopuszczało zabudowy wielorodzinnej, a taka sytuacja nie ma miejsca. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie ze studium zabudowa mieszkaniowa niskiej i średniej intensywności w stosunku do powierzchni działki może dotyczyć około 40-60% terenu, co wskazuje, że inwestycja skarżącego określająca powierzchnię zabudowy na około 341 m2 (39,83% powierzchni działki) te wymogi spełnia (str. 393 studium).

Ponadto odnosząc się do wysokości dopuszczalnej zabudowy na tym terenie wskazany przez organ tj. 10 metrów w ogóle nie wynika ze studium. Organ w tym zakresie powołał się na wytyczne dotyczące kształtowania wysokości zabudowy oraz szczególne warunki i ograniczenia w jej określaniu zawarte w Rozdziale 2 oraz na rysunku 5 Studium pn. "Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - wysokość zabudowy" na obszarze w granicach, którego położona jest działka nr ewid. [...] w obr. [...], wysokość zabudowy ustalono na maksimum 10 m.

Zarówno jednak w tekście studium (str. 394) jak i na rysunku 5 Studium pn. "Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego - wysokość zabudowy" na obszarze w granicach, którego położona jest działka nr ewid. [...] w, wysokość zabudowy ustalono – do 12 m. Niezrozumiałe jest tym samym odwoływanie się przez organ na dopuszczalną wysokość do 10 metrów, skoro ta wysokość nie wynika ze studium. Z części tekstowej wynika:

"2.4.3. Wysokość zabudowy

Zasady kształtowania wysokości zabudowy zawarto w pkt 1.7.2. Kształtowanie sylwety miasta, w tym wysokości zabudowy, widoków i panoram oraz na rysunku Studium Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego – wysokość zabudowy, określającym obszary lokalizowania zabudowy o różnych wysokościach, obszary lokalizowania dominant wysokościowych, wskazania widoków podlegających ochronione oraz strefy ograniczeń wysokości zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Wprowadza się następujące kategorie wysokości zabudowy: 1) do 12 m; 2) do 20 m; 3) do 25 m; 4) do 35 m; 5) do 45 m. Ponadto wprowadza się obszary możliwości lokalizacji dominant wysokościowych projektowanych o maksymalnej wysokości do 60 m. Poza obszarami wskazanymi, dominanty mogą być lokalizowane również w miejscach wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jako element wyróżniający istotne kompozycyjnie przestrzenie urbanistyczne lub ważne funkcje budynków, stanowiące punkty orientacyjne w przestrzeni miejskiej.

Uszczegółowienie parametrów wysokościowych (wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów oraz wysokości dominant) będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętej kompozycji przestrzennej uwzględniającej m.in.: zagospodarowanie terenów otaczających, ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych oraz skutki dla panoramy miasta i ekspozycji najbardziej znaczących jej elementów.

W wyjątkowych przypadkach (takich jak np. istniejące budynki wysokie, ustalenia obowiązujących planów miejscowych, wymagania technologiczne) można przekroczyć ww. wartości graniczne, pod warunkiem wykluczenia negatywnych skutków dla sylwety miasta lub widoków chronionych."

Treść zapisów studium zatem w sposób jednoznaczny po pierwsze wskazuje na dopuszczalną wysokość 12 m, a po drugie – jak słusznie podnosi skarżący dopuszcza przekroczenie wartości granicznych, pod warunkiem wykluczenia negatywnych skutków dla sylwety miasta lub widoków chronionych.

Prawidłowo zatem skarżący interpretuje tak sformułowany zapis uznając, że sprzeczne ze studium byłoby przekroczenie maksymalnej wysokości wynikającej z jego zapisów, ale w stopniu znacznym, a nie zaledwie o 1,5 metra (13,45 m wysokość zabudowy przedmiotowej inwestycji). Próba odczytania tego wskaźnika, jako zakazu realizacji zabudowy o wysokości poniżej 12 m (choć organ wskazywał na 10 m) stanowi nie tylko o błędnej wykładni zapisów studium, ale ponadto wymyka się spod zasad logicznego rozumowania. Dodatkowo wskazać należy, że wysokość planowanej inwestycji określona we wniosku, a w zasadzie ilość kondygnacji (4 z kondygnacją podziemną), co w świetle wcześniejszych rozważań w kwestii występowania sprzeczności ze studium z uwagi na wysokość, budzi wątpliwości w sytuacji kiedy zabudowa przy ul. [...] jest tożsama do planowanej inwestycji. Nie pozwala to zatem na jednoznaczne stwierdzenie takiej sprzeczności w odniesieniu do parametru wysokości zabudowy nawet, gdyby ta dolna granica (12 m) miała znaczenie.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że z art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Z kolei koncepcja ta zawiera w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi (ust. 2 pkt 5). Oznacza to, że przy ustalaniu parametrów i wskaźników inwestycji konieczne jest odniesienie do otaczającego terenu i istniejącej tamże zabudowy. Oznacza to szerszy zakres analizy zagospodarowania w stosunku do terenu inwestycyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 2) ustawy). Potwierdza to zachowanie przez ustawę zasady poszanowania ładu przestrzennego, który wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji. Implikuje to uwzględnienie szerszego stosowania parametrów ze studium jako tych orientacyjnych i średnich, w zależności od zastanego stanu zagospodarowania. Nie jest zgodne z celem ustawy, aby orientacyjne i uśrednione parametry ze studium traktować jako graniczne i nieprzekraczalne. Po pierwsze studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie – ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia lokalizacji, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 ustawy). W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Ustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie. Wydaje się, że w każdym wypadku, w zależności od konkretnych uwarunkować przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie miała obowiązek ustalić obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. Trzeba przyjąć, że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia.

Organ natomiast odnosząc się do koncepcji urbanistyczno – architektonicznej dołączonej do czwartej modyfikacji podkreślił, iż rozwinięcie pierzei ul. [...] i ul. [...] ujawnia istotne dysproporcje pomiędzy zabudową istniejącą w najbliższym sąsiedztwie, a projektowanym budynkiem, co dyskwalifikuje zaproponowaną inwestycję ze względu na jej sprzeczność z wymogami zachowania ładu przestrzennego dzielnicy [...]. W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji stanowiłaby niebezpieczny precedens, który w historycznej zabudowie dzielnicy [...] mógłby zapoczątkować kolejne wystąpienia z wnioskami o realizację tego typu inwestycji. W tym zakresie organ odwołał się do opinii Miejskiej Komisji Urbanistycznej, do czego zgodnie z regulacją art. 7 ust. 12 ustawy był uprawiony, mimo niewiążącego charakteru tej uchwały, jednakże w ogóle nie odniósł się do pozostałych opinii, który były pozytywne, co daje podstawę do uznania, że organ podejmując uchwałę nie orzekał na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.

Nie przeanalizowano zatem uzyskanych przez inwestora w toku postępowania pozytywnych uzgodnień (opinii), w tym ostatniej opinii P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2021 r. (k. 13), który wskazał na istniejącą wokół przedmiotowej działki zabudowę jednorodzinną 2 - kondygnacyjną oraz wielorodzinną 2-3 - kondygnacyjną wraz z użytkowym poddaszem. Na tej podstawie uznał, że planowana inwestycja zakładająca budowlę 4- kondygnacji naziemnych budynku (parter i 3 kondygnacje) w takim kształcie i wielkości jest dopuszczalna pod względem architektonicznym do tej części miasta oraz wkomponuje się w istniejące otoczenie, a zatem nie będzie zaburzać skali i proporcji bryły istniejących tam budynków. Organ nie ustosunkował się do tej opinii, ani do ustaleń stanowiących podstawę jej wydania, w całości opierając jedynie na negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej i nie analizując z czego wynikają tak duże rozbieżności w tych opiniach.

Również brak w uzasadnieniu projektu uchwały faktycznego uwzględnienia i wyjaśnienia zagadnienia dotyczących stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (art. 7 ust. 4 specustawy) stanowi o naruszeniu wspomnianych zasad. Opieranie się w tym zakresie wyłącznie na bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę opracowanego na potrzeby Studium z 2019 r., a więc aktu sporządzonego prawie 2 lata temu wskazuje, że dane te mogą być nieaktualne, zważywszy na rozwój budownictwa mieszkaniowego i coraz bardziej rosnące potrzeby mieszkańców. Projekt uchwały z roku 2020 przedłożony przez skarżącego do akt w zakresie innej działki wskazuje, że argumentacja w nim przedstawiona jest tożsama (k. 38-42).

Oceniając stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium rada gminy korzysta z pewnego rodzaju swobody, przy czym, jak wskazano, swoboda ta nie oznacza dowolności. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie zdefiniował ww. pojęć i nie wskazał w jaki sposób powinny być one brane pod uwagę. Należy jednak pamiętać, że kontrola ta nie może wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu skargi w zakresie nieprawidłowości opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego, wskazać należy, że same stwierdzenie sprzeczności ze studium nie stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały. Opinia ta nie ma bowiem wiążącego charakteru ani dla prezydenta miasta, ani też dla rady. Rację ma natomiast skarżący, że odniesienie się do opinii winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (co miało miejsce) ale również w kontekście pozostałych opinii pozytywnych, czego wymagają zasady poprawnej legislacji i praworządności.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnych nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że uwzględnienie przez organ opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która jego zdaniem jest wadliwa narusza art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy czy też art. 7 ust. 13 ustawy. Zgodnie z art. 87 ust. 12 pkt 1 ustawy właściwy organ nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej BIP na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawienia opinii gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komisję urbanistyczno-architektoniczną. Rada Miasta uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu, a Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna skorzystała z uprawnienia i przedstawiła organowi swoja opinię.

Wskazać bowiem należy, że przewodniczący Miejskiej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej został poinformowany drogą mailową w dniu 9 lipca 2021 r. o możliwości przedstawienia opinii do czwartej modyfikacji wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. gr. [...] w obr. [...] w B. oraz o tym, że nieprzekazanie opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma zostanie uznane za brak zastrzeżeń (tj. do dnia [...] lipca 2021 r.). Posiedzenie MKU-A odbyło się [...] lipca 2021 r. a opinia MKU- A w formie protokołu z tego posiedzenia została przekazana do organu [...] lipca 2021 r. i wysłana do skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. (data z pieczątki wysyłki). Wnioskodawca odebrał ww. opinię wysłaną listownie [...] lipca 2021 r. (termin odbioru ze zwrotki). Słusznie zatem podnosi organ, że nie można uznać stwierdzenia skarżącego, iż opinia MKU-A została przekazana po upływie ustawowego terminu. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. negatywnie zaopiniowała przedmiotową modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a stanowisko Komisji w tym zakresie do początku było takie same, a wskazujące, że obiekt o takiej skali i formie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta. Komisja wyraziła swoje zdanie na temat zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej z przepisami w formie opinii po przeprowadzeniu głosowania, co jest zgodne z § 10 Regulaminem Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w B. stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2019 r. (k. 28-29, 24). Przewodniczący Komisji podpisał sporządzony z posiedzenia Komisji protokół, odzwierciedlający przebieg posiedzenia i podejmowane czynności oraz opinię, odpowiada to z kolei § 11 Regulaminu. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 i 14 uchwały.

Okoliczności tych nie zmienia również zaskarżenie przez Inwestora do WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 662/21) czynności podejmowanych przez tą komisję w sprawie zaopiniowania wniosku skarżącego, która to skarga została prawomocnie odrzucona (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2716/21), gdyż jak wcześniej podkreślono opinia ta nie ma wiążącego charakteru ani dla prezydenta miasta, ani też dla rady.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku II OSK 2716/21 "doradczy charakter działań Komisji, a także oparcie tej działalności na regulaminie, nie zaś przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przemawiają za słusznością przyjętego przez Sąd pierwszej instancji zapatrywania (odrzucenie skargi). Podkreślenia wymaga, że art. 14 ustawy mieszkaniowej wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. do spraw uregulowanych w rozdziale 2 omawianej ustawy zatytułowanym "Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych" (rozdział ten obejmuje art. 6 - 16). Tym samym nie jest możliwe stosowanie przepisów K.p.a. do spraw dotyczących podejmowania uchwał o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 4), wcześniej zaś przedstawiania opinii w tej sprawie (art. 7 ust. 12), a także stosowania instytucji współdziałania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 106 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ współdziałający, wydając opinię lub uzgodnienie, czyni to w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 5), przewidując zatem weryfikację stanowiska organu współdziałającego przed wydaniem samego aktu głównego. Wyłączenie w art. 14 ustawy mieszkaniowej stosowania przepisów K.p.a. powoduje brak możliwości odrębnego zaskarżania zarówno opinii i uzgodnień wydawanych odpowiednio w oparciu o art. 7 ust. 12 i 14 ustawy mieszkaniowej, jak i czynności właściwych organów i podmiotów na etapie procedury zmierzającej do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zakwestionowanie i podważenie czynności komisji urbanistyczno-architektonicznej, w tym polegających na zwołaniu posiedzenia, jego przebiegu, rzetelności i prawdziwości sporządzonego protokołu, jak również treści opinii jest możliwe na etapie postępowania przed sądem administracyjnym rozstrzygającym w przedmiocie legalności uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej." Sama zatem okoliczność zaskarżenia tej opinii do Sądu nie miała znaczenia w toku podejmowania uchwały, zaś sama opinia podlegała ocenie w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy odnieść się także do zarzutu skarżącego, że w aktach sprawy znajdują się pisma osób trzecich (sprzeciwy), które w toku procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały zgłaszały zastrzeżenia pod adresem planowanej inwestycji. W ocenie Sądu nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7 ust. 16 ustawy, gdyż wszystkie zgłoszone uwagi zostały skarżącemu przedłożone (miał możliwość się z nimi zapoznać), co też skutkowało modyfikacją jego pierwotnego wniosku.

Z treści ustawy natomiast wynika, że wnioskodawca może mieć dostęp do treści uwag złożonych przez mieszkańców, gdyż art. 7 ust. 16 ustawy wskazuje, że modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień, jednakże żaden przepis tej ustawy nie wskazuje na udostępnienie danych osób, które złożyły uwagi. W tym zakresie w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 149/21 ze skargi tego samego skarżącego na bezczynność i przewlekłość organu (wyrok nieprawomocny) Sąd uznał, że takie stanowisko organu było prawidłowe, bowiem przy udostępnieniu takich danych należy mieć na uwadze cel zapoznania się z takimi uwagami, który jest związany z samą treścią uwag, a nie informacją kto takie uwagi złożył. Należy w tym zakresie mieć na uwadze pozostałe regulacje obowiązujących przepisów. W tym zakresie Prezydent Miasta B. udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] września 2021 r. wskazując, że zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a Kart Praw Podstawowych Unii europejskiej każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo to obejmuje prawo dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej. Dane osobowe mieszkańców składających pisma podlegają ochronie wynikającej z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 s.1 z 2016 c., sprost. Dz. Urz. UE L127 s.2 z 2018 r., sprost. Dz. Urz. UE L74 s.35 z 2021 r.), zwanym RODO i można uznać że akt ten koresponduje z art. 41 ust. 2 lit. A KPP w zakresie uprawnionego interesu poufności. Naczelną zasadą przetwarzania danych osobowych, wskazaną w art. 5 ust. 1 lii. A RODO jest zgodność z prawem, która nakazuje przetwarzanie danych osobowych w granicach obowiązującego prawa. W związku z powyższym organ uznał, że przekazanie skarżącemu kopii niezanonimizowanych uwag mieszkańców wskazanych we wniosku nie jest uzasadnione. Zanonimizowane kopie wszystkich wymienionych we wniosku pism zostały zaś wysłane w toku postępowania w sprawie ustalenia inwestycji mieszkaniowej na działce nr ewid. gr. [...] w obr. [...] w B., a następnie ponownie na wniosek skarżącego, choć nadal w wersji zanonimizowanej.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 ust. 16 ustawy. Organ powinien był zatem wskazać, które ze zgłoszonych zastrzeżeń i z jakich względów miały wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co pozwoliło na uchronienie się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia i taką argumentację w tym zakresie przedstawił.

Końcowo wskazać należy, że w ocenie Sądu uwzględnieniu podlega też zarzut naruszenia przepisów procedury, a w szczególności art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminny, który wskazuje, że na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

W przedmiotowej sprawie natomiast projekt wraz z uzasadnieniem uchwały w przedmiocie inwestycji na działce nr [...] został podpisany w dniu 12 sierpnia 2021 r. zaś informacja w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w B. o planowanej sesji Rady Miasta B. na dzień 16 sierpnia 2021 r. pojawiła się w dniu 13 sierpnia 2021 r. wraz z porządkiem obrad (k. 45). Projekt uchwały z 12 sierpnia 2021 r. rozpoznawany był zatem na sesji zaledwie 3 dni po jego podpisaniu, co wskazuje, że radni mieli bardzo krótki czas na zapoznanie się jego treścią, przy czym zgodnie z tą regulacją nie powinien być wprowadzony do porządku obrad w dniu 16 sierpnia 2021, ze względu na brak upływu 7 dni. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem również podlegało uwzględnieniu.

Podsumowując przedstawioną argumentację uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały należy zaakcentować, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznych odpowiedzi w zakresie niesprzeczności ze studium przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej min. w zakresie wysokości budynku (określonej przez organ na poziomie 10 metrów, a wynikającej ze studium na poziomie 12 metrów) i możliwości budowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy uwzględnienie, że teren ten jest przeznaczony do "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, przy możliwości zabudowy uzupełniającej wielorodzinnej oraz objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej". Ponadto nie wyjaśniono stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na datę podejmowania zaskarżonej uchwały, co wskazuje na brak zindywidualizowana potrzeb mieszkaniowych na danym terenie. Nie przeanalizowano również wszystkich uzyskanych przez inwestora w toku postępowania uzgodnień (opinii), w tym ostatniej opinii P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na istniejącą wokół przedmiotowej działki zabudowę jednorodzinną 2 - kondygnacyjną oraz wielorodzinną 2-3 - kondygnacyjną wraz z użytkowym poddaszem, uznając że planowana inwestycja zakładająca budowlę 4 - kondygnacji naziemnych budynku (parter i 3 kondygnacje) w takim kształcie i wielkości jest dopuszczalna pod względem architektonicznym do tej części miasta oraz wkomponuje się w istniejące otoczenie, a zatem nie będzie zaburzać skali i proporcji bryły istniejących tam budynków. Organ nie ustosunkował się do tej opinii, ani do ustaleń stanowiących podstawę jej wydania, w całości opierając jedynie na negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej i nie analizując z czego wynikają tak duże rozbieżności w tych opiniach.

Powyższe okoliczności wskazują, że Rada pominęła w istocie kluczowe przesłanki podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co uzasadnia konkluzję, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, także w zakresie terminu sesji, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślić należy, że władztwo planistyczne, jakim dysponuje rada gminy, z oczywistych względów nie stwarza pola do podejmowania rozstrzygnięć arbitralnych, nie opartych na merytorycznych argumentach. Wręcz przeciwnie, swoboda decyzyjna jest ograniczona koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej). Innymi słowy: rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych, nie może jednak uczynić tego w sposób arbitralny. Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności argumenty te mogą nawiązywać do kwestii potrzeb społeczności lokalnej i wymogów porządku planistycznego na terenie gminy.

Biorąc pod uwagę fakt, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pozytywna lub negatywna) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli skarga ta ma stanowić realne narządzie ochrony interesów prawnych skarżącego, trzeba przyjąć, że motywy, jakimi kierowała się rada gminy podlegają weryfikacji przez sąd administracyjny. Trzeba jednak pamiętać, że weryfikacja ta może bazować wyłącznie na kryterium legalności i musi uwzględniać fakt działania rady gminy w warunkach władztwa planistycznego. Sąd może zatem stwierdzić nieważność uchwały tylko wówczas, gdy stwierdzi, że rada gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, naruszając tym samym przepisy prawa.

Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, po zbadaniu aktualności i kompletności dotychczas zgromadzonych dokumentów i podjętych czynności, podejmie stosowną uchwałę na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej. Bez względu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, organ uzasadni je w sposób zgodny z naprowadzonymi wyżej wytycznymi, dając temu wyraz w uzasadnieniu projektu czy też uzasadnieniu samej uchwały.

Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z szeregiem wskazanych wyżej naruszeń przepisów ustawy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g.

Końcowo należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wyklucza ewentualnego ponownego podjęcia przez Radę Miasta B. uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na wniosek inwestora, jednakże uchwała ta musi być oparta na przekonujących argumentach, świadczących o należytym wyważeniu interesów społeczności lokalnej oraz inwestora.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak stanowi art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W orzecznictwie podkreśla się, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy (zob. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FZ 1167/14). W wypadku postępowania, w którym strona reprezentowana jest przez adwokata lub radcę prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.), niezbędne koszty postępowania stanowi ich wynagrodzenie według stawek opłat wynikających z odrębnych przepisów.

Wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym określa rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Skoro zaskarżony akt nie dotyczy należności pieniężnej, należało zastosować stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, czyli kwotę 480 zł. Taka też stawka została przyjęta do ustalenia wynagrodzenia, a zatem wniosek złożony na rozprawie w dniu 16.12.2021 r. o zasądzenie kosztów w kwocie 22.807 zł nie został uwzględniony.

Ustalone przez Sąd wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w stawce minimalnej w przedmiotowej sprawie tj. kwocie 480 zł nie było adekwatne do stopnia zawiłości przedmiotowej sprawy oraz zaangażowania pełnomocnika na rozprawie. Trzeba zwrócić uwagę na to, że wynagrodzenie należy się co do zasady za całokształt działań pełnomocnika, które doprowadzą do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie w danej instancji. Sąd może także podwyższyć opłaty, jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy, niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz wartość przedmiotu sprawy (§ 15 rozporządzenia). Jednakże opłaty te nie mogą wynieść więcej niż sześciokrotność stawki minimalnej (podobnie wskazał NSA w wyroku z 26.11.2021 r. sygn. akt II GSK 335/21, CBOSA).

W ocenie Sądu nie było podstaw do zasądzania kosztów zastępstwa procesowego według przedstawionego spisu kosztów w związku z § 16 rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, że udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo adwokatowi J. W. – K. zostało sporządzone w dniu [...] grudnia 2021 r. (w dniu rozprawy k. 109), a zatem czynności podejmowane wcześniej – pomoc w sporządzeniu pism procesowych – przed udzieleniem pełnomocnictwa, nie mogły być uznane za niezbędne koszty postępowania.

Mając zatem na uwadze powyższe, zwrot kosztów objął kwoty: 300 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz sześciokrotność opłaty 480 zł (2.880 zł) wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów.