Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 811/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 574/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 574/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 1 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbytych spotkań Ministra Infrastruktury i Rozwoju w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponadto zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 26 czerwca 2014 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek [...] o udostępnienie daty i miejsca spotkania Ministra Infrastruktury i Rozwoju z Szefem Centralnego Biura Antykorupcyjnego, o którym mowa we wskazanym we wniosku materiale prasowym, notatek z tej rozmowy oraz daty umówienia spotkania przez sekretariaty obu organów.

Następnie wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. [...] zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań tego Ministra za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym we wskazanym okresie spotkaniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez podanie daty spotkania (dzień i - jeżeli istnieje - godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na wniosek w dniu 11 lipca 2014 r. skarżącej udzielono informacji, że dane dotyczące spotkań Ministra zawarte są w kalendarzu (terminarzu), który nie jest dokumentem urzędowym, tylko zbiorem roboczych informacji i zgodnie z orzecznictwem sądowym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). Umieszczenie w kalendarzu (terminarzu) informacji o spotkaniu ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy dane spotkanie z pewnością się odbyło.

W skardze na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP i wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, literatury prawniczej i orzecznictwa sądów krajowych, skarżąca podkreśliła, że w polskim systemie prawa występuje przesłanka wyłączenia jawności sfery wewnętrznej – roboczej, jednakże nie dotyczy ona informacji udostępnianych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawową cechą demokratycznego państwa prawa jest założenie racjonalnego ustawodawcy. Skoro zatem we wspomnianej ustawie nie pojawia się sfera wewnętrzna, to ustawodawca nie chciał, aby była ona elementem ograniczającym prawo do informacji. Ponadto w ocenie skarżącej żądana informacja ma charakter informacji publicznej prostej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź umorzenie postępowania, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżącej została udzielona odpowiedź na jej wniosek. W ocenie organu żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Elektroniczny terminarz spotkań nie jest bowiem dokumentem urzędowym, tylko narzędziem biurowym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra. Umieszczenie w elektronicznym kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością dane wydarzenie się odbyło lub odbędzie. Sekretariat organu nie ma obowiązku weryfikacji prowadzonego terminarza ze stanem faktycznym tj. usuwania niezrealizowanych spotkań. Informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów, natomiast terminarz nie gwarantuje potwierdzenia zawartych w nim informacji, zatem nie odnosi się do sfery faktów, tj. stanu faktycznego.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił w części skargę [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w wymienionej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 poprzez otwarty katalog przykładowych informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianych organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, lecz wykonujących zadania publiczne. Pojęcie to obejmuje zarówno dokumenty bezpośrednio przez wskazane podmioty wytworzone, jak też używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od tych podmiotów.

Takie rozumienie pojęcia informacji publicznej, uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, uzyskało akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435).

Dalej Sąd I instancji zauważył, że do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, określonego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należą władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Infrastruktury i Rozwoju. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej.

Oceniając natomiast wniosek skarżącej pod względem przedmiotowym, Sąd I instancji uznał, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Rozwoju w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) taki jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na wspomniany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W ocenie NSA dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym - zapiski, notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Zdaniem WSA w Warszawie żądany przez skarżącą kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym o kierunkach jego działania, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Można go potraktować co najwyżej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000-FOI). W powołanej ustawie również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd doszedł do przekonania, że może ono dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Minister Infrastruktury i Rozwoju spotykał się służbowo z innymi ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

W ocenie WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Rozwoju za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić.

Natomiast na uwzględnienie w świetle poczynionych przez Sąd rozważań zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra spotkań w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. Organ nie udostępnił informacji w tym zakresie, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do jego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył powyższy wyrok w części zobowiązującej do rozpatrzenia wniosku (punkt 1 wyroku).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za właściwą czynność organu, polegającą na udzieleniu stronie odpowiedzi, że kalendarz, który nie jest dokumentem urzędowym tylko zbiorem roboczych informacji i nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności powodów, dla których sąd uznał, iż udzielona odpowiedź nie jest wystarczającym rozpoznaniem wniosku, co miałoby skutkować pojawieniem się stanu bezczynności po stronie organu wezwanego do udzielenia informacji publicznej,

3. art. 133 § 1 ppsa polegające na przyjęciu przez Sąd istnienia okoliczności świadczących o istnieniu informacji na jakimkolwiek nośniku o odbytych spotkaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju w okresie do 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., a tym samym wskazujących na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, jakoby taka informacja publiczna istniała, przy czym w udzielonej stronie odpowiedzi organ informował o braku takich informacji czy spotkania się odbyły, a w konsekwencji tego naruszenia uznanie przez Sąd, że organ posiada wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był obowiązany do ich udostępnienia,

4. naruszenie art. 134 § 1 oraz 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa polegające na tym, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w oparciu o które Sąd stwierdził bezczynność organu administracji oraz zobowiązał do rozpatrzenia wniosku w sytuacji nieistnienia informacji publicznej.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że informacja, o którą wnioskowano stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć informacją taką nie jest,

2. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na takim rozumieniu powyższej regulacji, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada,

3. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zobowiązującej do rozpatrzenia wniosku (punkt 1) i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślono, że organowi nie można przypisać bezczynności, ponieważ wnioskowana informacja publiczna nie istnieje. Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. udzielono stronie informacji, że dane dotyczące spotkań Ministra zawarte są w kalendarzu (terminarzu), który nie jest dokumentem urzędowym, tylko zbiorem roboczych informacji i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku z dnia 1 lipca 2014 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyłącza to możliwość zastosowania art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa, a także w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uwzględnienia skargi, a tym samym uznania, że organ pozostawał w bezczynności.

Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie spełniać oczekiwań zainteresowanego. Jeżeli zatem organ udzielił odpowiedzi, która nawet nie zawiera żądanej informacji publicznej, wówczas nie pozostaje on w bezczynności.

W sytuacji braku dokumentacji w zakresie odbytych spotkań Ministra, ze względu na roboczy i planistyczny charakter kalendarza, a także niedokumentowanie faktu czy planowane spotkanie się odbyło, organ nie jest w stanie odtworzyć wszystkich faktów, które miały miejsce, w szczególności wygenerować spisu odbytych spotkań za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., w szczególności daty, godziny, osób uczestniczących w spotkaniach. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za właściwą odpowiedź lub czynność materialno-techniczną polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, czym naruszył art. 141 § 4 zd. 1 ppsa.

Powyższe nieprawidłowości uzasadniają zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ppsa oraz uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Naruszenie art. 151 ppsa polega na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym uzasadniającym oddalenie skargi w całości.

W postanowieniu z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 182/12 NSA stwierdził, że wadliwość uzasadnienia wyroku wówczas może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 ppsa, kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem faktyczne poznanie motywów kierujących Sądem I instancji. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie rozważył, jak w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wytworzyć żądaną informację i czy jest to w ogóle możliwe.

W skardze kasacyjnej podkreślono również, że Sąd wydając zaskarżony wyrok wyszedł poza ramy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w przedmiotowej sprawie istniały okoliczności świadczące o utrwalaniu w jakiejkolwiek formie faktów w zakresie odbytych spotkań, które wskazywałyby na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby żądane przez stronę informacje były wiadomym i znanym organowi faktem, w szczególności biorąc pod uwagę, że organ wskazał, że umieszczenie informacji w kalendarzu ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym tj. o tym czy z pewnością się ono odbyło. Brak utrwalenia faktów mogących stanowić informację na materialnym nośniku, papierowym lub elektronicznym, z uwagi na brak przesłanki posiadania informacji, uniemożliwia przyjęcie bezczynności organu. Informacja publiczna musi być zachowana na jakimkolwiek materialnym nośniku informacji, aby istniała możliwość jej udostępnienia innym osobom.

Dalej autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że rozpoznanie wniosku nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zobowiązanie organu przez Sąd I instancji do ponownego rozpoznania wniosku, przy założeniu istnienia informacji publicznej, jest bezprzedmiotowe i przez to niewykonalne.

Jednocześnie WSA w Warszawie nie powołuje dowodów na potwierdzenie swoich ustaleń. Uwzględniając fakt, że dowodów takich w aktach sprawy brak, jak też żądana informacja nigdy nie została utrwalona, należy stwierdzić że wyprowadzone przez Sąd wnioski stanowią w istocie przypuszczenia i są hipotetyczne, przez co naruszony został art. 133 § 1 ppsa. Powszechnie przyjmuje się, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu.

W niniejszej sprawie wykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji doprowadziłoby do tworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku w innej postaci niż kalendarz, który jest jedynie potencjalnym nośnikiem informacji publicznej. Prowadziłoby to zatem do generowania informacji nowej, "pod wniosek", w oparciu o kalendarz planowych spotkań oraz pamięć pracowników organu. W pierwszym półroczu 2014 r. nastąpiła zmiana na stanowisku Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Odtwarzanie z pamięci ludzkiej spisu spotkań mających miejsce w przeszłości byłoby obarczone ryzykiem dużego błędu, co pozbawiałoby tak wytworzoną informację waloru obiektywizmu i zasadniczo dyskwalifikowało jako źródło poznania faktów.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12).

Następnie odniesiono się do pojęcia dokumentu wewnętrznego (przykładowo w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Przyjmuje się, że ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma związek z tym, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy i często podlegają zmianie. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie istnieje nawet taki roboczy spis spotkań odbytych.

Zgodnie z przyjętym rozumieniem informacji publicznej terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12, rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...]. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Również NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 uznał, że terminarz stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co - w świetle uzasadnienia wyroku TK - nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe, miało miejsce naruszenie szeregu przepisów, które skutkowało wydaniem nieprawidłowego wyroku. Z ostrożności procesowej należy wskazać również przepisy nieprzywołane w wyroku, których wykładnia powinna mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie:

1. naruszenie art. 149 § 1 ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązującego do udostępnienia informacji, gdyż ta nie istnieje,

2. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za właściwą czynność organu, polegającą na udzieleniu stronie odpowiedzi, że kalendarz, który nie jest dokumentem urzędowym tylko zbiorem roboczych informacji i nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności powodów, dla których Sąd uznał, iż udzielona odpowiedź nie jest wystarczającym rozpoznaniem wniosku, co miałoby skutkować pojawieniem się stanu bezczynności po stronie organu wezwanego do udzielenia informacji publicznej,

3. naruszenie art. 133 § 1 ppsa polegające na przyjęciu przez Sąd okoliczności świadczących o istnieniu na jakimkolwiek nośniku informacji o odbytych spotkaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju w okresie do 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., a tym samym wskazujących na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, jakoby taka informacja publiczna istniała, w sytuacji, gdy w udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi organ informował o braku takich informacji czy spotkanie się odbyło, a w konsekwencji tego naruszenia uznanie przez Sąd, że organ posiadał wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był obowiązany do ich udostępnienia,

4. naruszenie art. 134 § 1 oraz 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa polegające na tym, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w oparciu o które Sąd stwierdził bezczynność organu administracji oraz zobowiązał organ administracji do rozpatrzenia wniosku w sytuacji nieistnienia informacji publicznej,

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja, o którą wnioskowano, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć informacją taką nie jest, narusza art. 1 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie zobowiązanie organu do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada, narusza art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie istnieją normy prawne zobowiązujące do utrwalania informacji o odbytych spotkaniach piastuna organu administracji. Gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co uniemożliwia jej udostępnienie lub procedowanie co do sposobu i formy jej udostępnienia, następuje również naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku zawiera przesłankowe ustalenie, że potencjalnie istnieje informacja publiczna, natomiast wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex).

Stowarzyszenie [...] nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył wniosek o odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym Ministra Rozwoju i Finansów jako następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie właściwym do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia. Z kolei na rozprawie dnia 14 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Ministra Rozwoju i Finansów podkreślił, że organ ten jest obsługiwany przez dwa urzędy – Ministerstwo Rozwoju i Ministerstwo Finansów. Wniosek o udzielenie informacji był skierowany do organu, a nie do konkretnego urzędu. Minister Rozwoju i Finansów przejął tylko część kompetencji działów administracji należących wcześniej do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zaś objęte wnioskiem spotkania dotyczyły różnych spraw. Wobec tego wykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku jest niemożliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej musi jednak zostać poprzedzona zbadaniem podniesionej w toku rozprawy kwestii ustalenia organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez NSA. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera szczegółowej regulacji dotyczącej właściwości rzeczowej organów administracji, stanowiąc jedynie w art. 20 kpa, że ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu. Co do zasady o właściwości do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw rozstrzygają ustawy o charakterze materialnoprawnym. Niejednokrotnie jednak dla określenia właściwości rzeczowej danego organu konieczne bywa sięgnięcie do norm ustrojowych, regulujących zasady przejmowania uprawnień po organach przekształconych lub zniesionych, co ma szczególnie znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie na skutek zmiany stanu prawnego pojawiła się potrzeba ustalenia, który organ jest obecnie właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.) Prezes Rady Ministrów ustala w drodze rozporządzenia szczegółowy zakres działania ministra, niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w innym czasie - niezwłocznie po jego powołaniu oraz wskazuje ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra. Powołane przepisy tracą moc z dniem powołania nowej Rady Ministrów albo nowego ministra dla danego działu administracji rządowej (art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2), zaś do dnia wejścia w życie nowych przepisów zadania ministra, którego uchylony przepis dotyczy, wykonuje Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 3).

W odniesieniu do ministerstw ustawa o Radzie Ministrów stanowi, że tworzy je, znosi lub przekształca Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia. W razie zniesienia lub przekształcenia ministerstwa, Prezes Rady Ministrów określa, w drodze zarządzenia, przeznaczenie składników majątkowych, będących w posiadaniu tego ministerstwa, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, oraz ustala podmiot i sposób przekazania spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego zniesienia lub przekształcenia (art. 39 ust. 1 i 1a).

Na tle przedstawionych tu regulacji ustawowych należy zaznaczyć, że nie może mieć miejsca sytuacja braku następstwa prawnego po organie przekształconym lub zniesionym. Wobec tego NSA ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy za następcę prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju należy uznać Ministra Rozwoju i Finansów. Przyjmując takie stanowisko NSA w pierwszej kolejności miał na uwadze specyfikę spraw z zakresu informacji publicznej, których niekiedy nie można przypisać do konkretnego działu administracji rządowej, podlegającego danemu ministrowi. Problem ten był przedmiotem rozważań NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2977/14, gdzie Sąd stwierdził, że "nie można przeciwstawiać sobie działu administracji rządowej (...) oraz dostępu do informacji publicznej na zasadzie podziału dychotomicznego. Istota wzajemnej relacji spraw z określonego działu administracji rządowej oraz informacji publicznej polega na tym, że pewna część informacji publicznych związana jest z dziedzinami tworzącymi ten dział, inne zaś informacje z tym działem nie są związane". W rozpatrywanej sprawie wniosek nie dotyczył spraw przypisanych do jednego z działów administracji rządowej, tylko działalności publicznej adresata tego wniosku - piastuna organu. Obecny Minister Rozwoju i Finansów przejął kompetencje Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie określonym aktualnie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 września 2016 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Finansów (Dz. U. z dnia 30 września 2016 r., poz. 1595) i działa przy pomocy dwóch urzędów – Ministerstwa Rozwoju oraz Ministerstwa Finansów. Obsługę Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapewniało poprzednio Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. W wyniku jego przekształcenia, na mocy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Gospodarki (Dz. U. z dnia 8 grudnia 2015 r., poz. 2076), powstało Ministerstwo Rozwoju. Wniosek o informację publiczną nie dotyczył zaś spraw należących do jednego z działów administracji rządowej, wyłączonych wspomnianym rozporządzeniem z Ministerstwa Rozwoju, tylko wydarzeń wiążących się z działalnością sekretariatu zapewniającego obsługę ministra (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o Radzie Ministrów), czyli komórki organizacyjnej pozostałej w Ministerstwie Rozwoju, utworzonym w wyniku przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Powyższe względy przemawiają za uznaniem Ministra Rozwoju i Finansów za właściwego do załatwienia rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej sprawie uzupełniają się jednak wzajemnie w sposób uzasadniający ich łączne rozpoznanie. Zmierzają one bowiem do wykazania braku przymiotu informacji publicznej w odniesieniu do danych żądanych we wniosku Stowarzyszenia oraz niemożliwości udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji we wnioskowanym zakresie.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczne jest zatem ustalenie, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż stan bezczynności może zaistnieć tylko przy łącznym spełnieniu obydwu wymienionych przesłanek.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że minister zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wchodzi on w skład Rady Ministrów, zaś na mocy art. 149 ust. 1 kieruje określonym działem administracji rządowej. Pozwala to uznać adresata wniosku za organ władzy publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W analizowanym przypadku sporny jest natomiast charakter żądanych informacji w świetle przepisów wymienionej ustawy. Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia w zakresie dotyczącym udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Ta część rozstrzygnięcia nie została zaskarżona, tak więc nie będzie przedmiotem rozważań Sądu odwoławczego. Organ zakwestionował zaś stanowisko WSA w Warszawie, uwzględniające skargę na bezczynność w odniesieniu do nieudzielenia informacji o odbytych spotkaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju w oznaczonym przez wnioskodawcę okresie.

W ocenie NSA pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku w pełni zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, jest ściśle związane z zasadą jawności życia publicznego i umożliwia sprawowanie społecznej kontroli nad wykonywaniem zadań władzy publicznej oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stąd też zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej, w zakresie której niewątpliwie mieszczą się dane objęte wnioskiem Stowarzyszenia. Dotyczą one bowiem bezpośrednio funkcjonowania organu administracji i realizowania przez niego zadań publicznych. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że informacje na temat spotkań Ministra Infrastruktury i Rozwoju, odbywanych w ramach wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, stanowią informację publiczną. Na organie tym, jako podmiocie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co do zasady spoczywa obowiązek informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji.

Mając na uwadze, że złożony przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosek dotyczy informacji publicznej, w dalszej kolejności rozważenia wymaga kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Należy jednak zauważyć, że fakt dokonania przez organ jednej z wymienionych czynności nie zawsze zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jest to konsekwencją ukształtowania się w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia przedmiotu skargi na bezczynność. Przysługuje ona m. in. w sytuacji zawiadomienia strony skarżącej przez podmiot zobowiązany, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy mają one taki charakter (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2223/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzupełniając powyższe uwagi należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność, uregulowana w art. 149 ppsa, ma na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu lub dokonania czynności. Innymi słowy, skorzystanie z tego środka prawnego w intencji ustawodawcy powinno zmierzać do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też uwzględniając skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. I OSK 211/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Merytoryczne załatwienie sprawy nadal leży w gestii organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności NSA podkreśla, że całkowicie bezzasadne jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji nakazał rozpatrzenie wniosku poprzez udzielenie informacji, której organ zobowiązany do załatwienia sprawy nie posiada. WSA w Warszawie stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia może – co do zasady – dotyczyć informacji publicznych, nie przesądzając, czy organ dysponuje takimi informacjami i ewentualnie w jakim zakresie. W zaskarżonym wyroku zobowiązano zatem Ministra do rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy w jednej z form przewidzianych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez m. in. udostępnienie informacji czy też wyraźne wskazanie na brak jej posiadania bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Rozpatrując wniosek organ powinien mieć na względzie stanowisko Sądu I instancji, że walor informacji publicznej mają te spotkania Ministra, które są związane z realizacją zadań publicznych. W ramach postępowania ze skargi na bezczynność Sąd nie mógł natomiast udzielić wytycznych odnośnie do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, gdyż nie był do tego uprawniony.

W nawiązaniu do powyższego należy również zauważyć, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego odpowiedź udzielona wnioskodawcy przez organ nie może być uznana za właściwy sposób załatwienia sprawy. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że organ w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. wypowiedział się jedynie co do żądania udostępnienia kalendarza Ministra, natomiast w swojej odpowiedzi całkowicie pominął alternatywnie sformułowany wniosek o udostępnienie informacji w przedmiocie spotkań Ministra w określonym przez wnioskodawcę przedziale czasowym. Wskazanie na brak posiadania informacji miało miejsce dopiero w skardze kasacyjnej, przy czym organ nie uprawdopodobnił swojego stanowiska w tym zakresie. Tymczasem podmiot, który utrzymuje, że nie posiada danej informacji publicznej, powinien to twierdzenie uwiarygodnić w sposób pozwalający na ocenę rzetelności takiego sposobu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2822/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3033/13, I OSK 15/14).

Odnosząc się z kolei do zarzutów kwestionujących poprawność sporządzenia uzasadnienia, należy zauważyć, że elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku określa art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia pozwoliła jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji poddać je kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 311/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, skierowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informacyjnego dotyczącego wyłącznie kalendarza spotkań nie było ustawowo przewidzianą formą załatwienia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy złożony wniosek obejmował również informację publiczną na temat spotkań piastuna organu. W analizowanym stanie faktycznym podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej miał kilka możliwości załatwienia sprawy – m. in. udzielenie żądanej informacji, wskazanie na brak posiadania informacji o odbytych spotkaniach albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Z żadnej z tych możliwości nie skorzystał, co uzasadniało uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w przewidziany prawem sposób.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w punkcie 1. skargi kasacyjnej oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w punkcie 2. oraz zarzuty zawarte dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okazały się niezasadne, gdyż wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części odpowiada prawu, nie było zatem podstaw do jego uchylenia. Stąd też NSA, działając w warunkach związania granicami środka odwoławczego i podstawami zaskarżenia, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).