Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 510/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W., (dalej - KMPSP) w dniach 23 stycznia i 5 lutego 2015 r. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynkach zlokalizowanych przy ul. K. [...] i K. [...] we W.. Ustalenia z czynności kontrolnych skutkowały wydaniem w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą nakazano Wspólnotom Mieszkaniowym przy ul. K. [...] i K. [...] wykonanie obowiązków polegających na usunięciu z korytarzy piwnicznych w budynkach nr 10 i 12 nagromadzonych materiałów palnych i oznakowaniu przeciwpożarowych wyłączników prądu w terminie do dnia 31 marca 2015 r. oraz wyposażeniu budynków w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową i zapewnieniu zapas wody do zasilania tej instalacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Złożone odwołanie od powyższej decyzji spowodowało rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym przez D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej – DKWPSP), który w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...]. Rzeczoną decyzją uchylono w całości zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji dopatrzył on się uchybień proceduralnych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, które polegały na nieustaleniu zakresu obowiązków przekazanych ustanowionemu zarządcy nieruchomości oraz zakwestionował rozstrzygnięcie jedną decyzją w stosunku do dwóch wspólnot mieszkaniowych.

Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu [...] r. KMPSP we W. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1340 ze zm. – dalej u.p.s.p.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267 – dalej – k.p.a.) oraz art. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009, nr 178, poz. 1380 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. K. [...] we W. - budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. K. [...]: wyposażyć w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnić zapas wody do zasilania tej instalacji w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz doprowadzić do budynku i oznakować drogę pożarową spełniającą wymagania przepisów przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.. Jako podstawę skierowanego do wspólnoty nakazu podano § 18 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 i 2, § 21, 22, 23 oraz 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719 – OchrPpożR) oraz § 12 ust 1 pkt 2, ust. 2-12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030 - dalej zwanego DrPożR).

Uzasadniając wydany nakaz KMPSP we W. odwołał się do czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku, w trakcie których stwierdzono, że jest to 12-kondygnacyjny budynek, ze względu na funkcję mieszkalną zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Nie został on wyposażony w nawodnioną instalację, mimo że jest to obiekt zaliczany do grupy wysokości wysokie (dalej W), obejmującej budynki mieszkalne o liczbie kondygnacji nadziemnych od 10 do 18 włącznie. Przy kwalifikacji budynku jako wysokiego organ uwzględnił zapisy § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przy wysokości budynku wynoszącej 12 kondygnacji nadziemnych kwalifikuje go jako budynek wysoki. Posiadanie przez budynek tzw. "suchych pionów" wbudowanych w okresie oddawania obiektu do użytkowania nie spełnia obecnie obowiązujących wymagań prawa, nadto budynek nie posiadał w chwili kontroli żadnego przyłącza do zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej, nie zapewniono również zapasu wody w zbiorniku zewnętrznym lub wewnętrznym.

Organ I instancji wyjaśnił, że § 18 i następne rozporządzenia OchrPpożR określają jakie urządzenia zaliczane są do instalacji wodociągowej przeciwpożarowej i gdzie należy je stosować. § 18 ust. 1 pkt 3 określa zawór hydrantowy 52 jako jeden z możliwych punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych, wskazując ponadto odpowiednią normę techniczną, której musi odpowiadać jego konstrukcja i usytuowanie. W § 20 określono, gdzie powinny się znajdować opisywane urządzenia, a w § 20 pkt. 1 rozporządzenia podano, iż wymieniono wejścia do budynków czy klatek schodowych ze szczególnym wskazaniem, że w budynkach wysokich należy instalować zawory w przedsionkach przeciwpożarowych, z kolei w pkt. 2 określono, że zawory 52 umiejscawia się w holach i na korytarzach budynków wysokich i wysokościowych. Według organu przepisy nie zawierają rozróżnienia w stosowaniu zaworów zależnie od kategorii zagrożenia życia ludzi (ZL), a ten sam obowiązek dotyczy budynku wysokiego mieszkalnego (ZL IV) i budynku wysokiego hotelowego (ZL V). Dodatkowo § 20 ust. 2 OchrPpożR ustala obowiązek instalowania w budynkach wysokich dwóch zaworów na pionie w kondygnacjach podziemnych i znajdujących się powyżej 25 m. Przepisy określają też zasady lokalizacji zaworów w obiektach oraz podstawowe parametry hydrauliczne, jakie muszą one spełniać. § 24 OchrPpożR zawiera sposoby zapewnienia zapasu wody dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej, a § 24 ust. 2 konkretyzuje sytuację obiektów wysokich i wysokościowych nakazując bezwzględnie zapewnić dla nich zapas wody w zbiornikach o łącznej pojemności 100 m³ z możliwością zmniejszenia pojemności w sytuacjach przewidzianych w ust. 3. Natomiast § 24 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że instalacje wodociągowe przeciwpożarowe budynków wysokich ZL IV można zaopatrywać w wodę bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej z pominięciem zbiorników pod warunkiem zachowania wydajności nie mniejszej niż 10 dm /s oraz wyprowadzenia na elewację budynku nasady tłocznej 75 mm, umożliwiającej zasilanie bezpośrednio z pojazdów pożarniczych.

KMPSP zaznaczył jednak, że oprócz odstępstw przewidzianych w samych przepisach, na podstawie § 1 ust. 2 OchrPpożR w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

Odnosząc się do dojazdu do budynku dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej organ I instancji zwrócił uwagę na regulacje prawne wynikające z rozporządzenia DrPożR, którego § 12 ust. 1 pkt 2 stanowi, że drogę pożarową umożliwiającą dojazd dla jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze należy zapewnić do budynków wysokich, zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. W tym zakresie obowiązek nałożony nie budzi wątpliwości z uwagi na obiektywne stwierdzenia protokołu z czynności kontrolnych. W § 12 ust. 2 DrPożR podano, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, w odległości 5-15 m bliższej krawędzi jezdni od jego elewacji, a pomiędzy drogą i budynkiem nie mogą występować drzewa, krzewy ani stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości większej niż 3 m. Dodatkowo ust. 9 rozporządzenia wskazuje, że droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd bez cofania lub być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20x20 m. W rozpatrywanym przypadku podstawowym problemem jest brak możliwości przejazdu pojazdów pożarniczych bez cofania. Podczas oględzin nie zaobserwowano również wyodrębnionego placu manewrowego. Wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych dla budynków istniejących i użytkowanych w dniu wejścia w życie rozpatrywanego rozporządzenia, należało przyjąć, że obiekt przy ul. K. [...] nie posiada drogi pożarowej, spełniającej odpowiednie parametry techniczne. Dodatkowy obowiązek oznakowania tejże drogi ciąży na właścicielach i zarządcach budynków i wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 4 j). Należy również zauważyć, że § 13 ust. 4 DrPożR daje właścicielom i zarządcom obiektów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Na koniec organ I instancji zasygnalizował, że wspólnota mimo monitowania o wyznaczenie dodatkowego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie nie zgłosiła go do dnia 9 lutego 2016 r..

W odwołaniu od decyzji organu I instancji reprezentowana przez zarządcę wspólnota mieszkaniowa wniosła o jej zmianę poprzez zmianę terminu wyposażenia w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnienie zapasu wody do zasilania tej instalacji i wyznaczenie terminu do dnia 31 grudnia 2018 r., oraz uchylenie decyzji w całości odnośnie obowiązku zawartego w pkt 2. W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę na to, że realizacja nakazów zawartych w decyzji wymaga podjęcia szeregu uchwał i dokonania uzgodnień z dostawcą wody i właścicielem terenu przyległego do nieruchomości w zakresie lokalizacji zbiornika oraz wykonania wymaganych prawem projektów budowlanych oraz uzyskania zgód organu administracji budowlanej na przeprowadzenie robót. Wyposażenie budynku w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnienie zapasu wody do zasilania tej instalacji wymagają uzyskania nowych warunków zasilania w wodę dla celów p.poż. od dostawcy i zaprojektowania instalacji. Przed rozpoczęciem robót należy spełnić wymagania Prawa budowlanego w zakresie uzyskania pozwoleń lub zgłoszeń. Każda z niezbędnych do wykonania czynności wymaga podjęcia przez wspólnotę uchwał wskazujących źródło finansowania przedsięwzięcia oraz udzielających zarządcy pełnomocnictwa do występowania w imieniu wspólnoty w danej sprawie. Nadto uzasadniając nierealność terminów wykonania nakazu w wyznaczonym terminie odniesiono się do możliwości finansowania całości prac, uzyskania kredytu, którego wielkość zostanie oszacowana po wykonaniu prac projektowych. Podobnie jako czasochłonne uznano samo projektowanie, uzyskanie zgód i uzgodnień od organów oraz właścicieli sąsiednich terenów.

Zaznaczono przy tym, że wspólnota jest właścicielem działki obejmującej obrys budynku, a istniejąca droga pożarowa powstała w chwili wzniesienia budynku w 1969 r. i znajduje się na działce należącej do Gminy W.. Rozporządzenie OchrPpożR przewiduje odstępstwo wymagań dla dróg istniejących w chwili wejścia w życie rozporządzenia, czego nie uwzględnił organ wydający decyzję w analizie zastanego stanu daty wzniesienia budynku w szczególności i nie rozważył czy istniejąca droga pożarowa w chwili wybudowania budynku spełniała wymagania ówcześnie obowiązujących przepisów.

DKWPSP we W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i orzekając co do istoty sprawy nakazał wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 decyzji KMPSP we W. z dnia 15 lutego 2016 r. w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., oraz wykonanie obowiązku określonego w pkt 2 decyzji w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Po przedstawieniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz motywów odwołania organ II instancji własne rozważania rozpoczął od wskazania znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawiera szczegółowe omówione norm prawnych zastosowanych przy nałożeniu obowiązków zamieszczonych zarówno w pkt 1 jak i pkt 2 decyzji KMPSP we W..

Względem obowiązku określonego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji dotyczącego wyposażenia w nawodnioną instalację wodociągową przeciwpożarową oraz zapewnienia zapasu wody do zasilania tej instalacji DKWPSP wyjaśnił, że w przedmiotowym budynku trzykrotnie prowadzono czynności kontrolo-rozpoznawcze, zaś w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych wskazano, że przedmiotowy budynek zaliczony jest do kategorii zagrożenia życia ZL - IV natomiast ze względu na liczbę 12 kondygnacji nadziemnych budynek zaklasyfikowany jest do grupy budynków wysokich (W). Ustalono także, że budynek znajduje się w jednej strefie pożarowej i posiada dwie klatki schodowe. Zdaniem organu II instancji organ I instancji zasadnie na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1 u.p.s.p. nałożył obowiązek zawarty w pkt 1 decyzji ponieważ budynek nie spełnia wymogów w zakresie wyposażenia w instalację wodociągową przeciwpożarową. Poprawność nałożonego obowiązku potwierdzono wskazanymi orzeczeniami sądów administracyjnych, zaznaczając przy tym, że istnieje możliwość stosowania rozwiązań zamiennych w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, po uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP.

Co do obowiązku określonego w pkt 2 decyzji organ odwoławczy, podobnie jak miało to miejsce przy obowiązku zawartym w pkt 1, szeroko przytoczył obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, by posiłkując się zebranym materiałem dowodowym wskazać, że dojazd do budynku zapewnia jedynie ul. [...] i że, budynek usytuowany jest krótszym bokiem równolegle do tej ulicy. Wzdłuż budynku od strony klatek schodowych znajduje się sięgacz drogowy o szerokości 4,3 m (przewężony do 3,7 m) i długości 33 m, zapewniający dotarcie bezpośrednio do obu klatek schodowych. Sięgacz jest usytuowany równo z elewacją budynku. Dodatkowo wskazano, że z sięgacza nie ma możliwości wyjazdu inaczej jak przez cofanie pojazdu. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny przedstawiający lokalizację kontrolowanych obiektów i układ dróg. Z mapy załączonej do protokołu wynika także, że w sprawie nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt. 1 omawianego rozporządzenia. W konkluzji organ podał, że do przedmiotowego budynku nie ma zapewnionej drogi pożarowej spełniającej parametry określone w przepisach. Z uwagi na charakter powszechnego obowiązywania tych przepisów organ uznał nałożony obowiązek za zasadny.

Zdaniem DWKPSP mimo dopuszczalności odstępstw od wymagań dla dróg istniejących w chwili wejścia w życie rozporządzenia, ze względu na wybudowanie budynku w 1969 r. poddano analizie przepisy obowiązujące w dacie wzniesienia budynku tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. z 1966 r., nr 10. poz. 44 ) i zgodnie z § 141 ust. 8 tego rozporządzenia, odległość od bliższej krawędzi jezdni (jezdnej drogi) lub wyrównanego dojazdu przeciwpożarowego do ściany budynku lub innego obiektu powinna mieścić się w granicach 5-25 m, lecz nie powinna być mniejsza niż wymagana minimalna odległość przeciwpożarowa tego obiektu od budynku. Niespełnienie tych warunków determinuje podjęte przez organ rozstrzygnięcie, a dodatkowo poza nieprawidłowością sytuowania bliższej krawędzi drogi od ściany budynku, droga pożarowa nie spełnia również innych wymogów określonych w obowiązujących przepisach.

Organ odwoławczy przypomniał o wskazanej przez organ I dopuszczalności skorzystania z rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP, jednak odnotowano, że inicjatywa w tym względzie spoczywa na wspólnocie. Na koniec DKWPSP motywował reformację terminów wyznaczonych na wykonanie nałożonych obowiązków ich realnością oraz umożliwieniem uzyskania zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do nałożonych obowiązków.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej we W. przy ul. K. [...] reprezentowana przez zarządcę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji DKWPSP i poprzedzającej ją decyzji KMPSP, ustalenie, że obie decyzje, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Na uzasadnienie skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 i art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez nakazanie właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzącym w skład nieruchomości, tworzących z mocy prawa wspólnotę mieszkaniowych wykonanie obowiązków, pomimo, że prawo im tego nie nakazuje. Skarżąca wskazując na ustawę Prawo budowlane, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie wyjaśniła, że nie znajduje podstaw do nakazania dostosowania budynku mieszkalnego wielolokalowego posadowionego na gruncie Skarbu Państwa, którego następcą prawnym na podstawie ustawy komunalizacyjnej jest Gmina W.. Budynek zrealizowano na podstawie projektu i pozwolenia na budowę z 1964 r. i dopuszczono do użytkowania co najmniej w 1969 r. Zakwestionowano konieczność dostosowywania budynku do wymogów aktualnie obowiązującego prawa mimo, iż na nieruchomości wspólnej nie wykonuje się remontu kapitalnego budynku mieszkalnego wielolokalowego, jego modernizacji, rozbudowy czy nadbudowy.

Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 32 Konstytucji uzasadniano nakazaniem rozporządzania własnością Gminy W., gdyż właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych tworzący z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową nie są właścicielem gruntu, na którym wykonane mają być nakazane prace. Własności można zostać pozbawionym tylko na mocy ustawy, a nie rozporządzenia i aby uzyskać pozwolenie na budowę należy złożyć oświadczenie wymagane prawem. Wspólnota mieszkaniowa nie dysponuje prawem własności, użytkowania wieczystego działki gruntu na, której wykonane mają być prace nałożone zaskarżonymi decyzjami, a właściciele tworzący wspólnotę są użytkownikami wieczystymi gruntu w tzw. obrysie budynku, a nie działek sąsiednich. Nakazane prace mają być wykonane na gruncie stanowiącym wyłączną własność Gminy W..

Zdaniem skarżącej naruszono rozporządzenie z 2010 r. poprzez zastosowanie go do nieruchomości mieszkalnych wielolokalowych dopuszczonych do użytkowania i zasiedlonych, co najmniej w 1969 r. zrealizowanych w oparciu o projekt budowlany i zatwierdzone pozwolenie na budowę z 1964 r. Zabudowa rejonu ulic K., G., Z. i pl. H. rozpoczęła się w 1960 r. i do tych nieruchomości nie mogą mieć zastosowania przepisy, które weszły w życie 50 lat później. Takie stosowanie prawa, łamie ustawę zasadniczą i narusza art. 2 w zw. z art. 32, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych.

W motywach skargi podniesiono również zarzut naruszenia przepisów procesowych w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. Względem tego zarzutu wskazano na nakazanie stronie skarżącej wykonania czynności w oparciu o rozporządzenie z 2010 r. mimo, że na nieruchomości nie dokonywano remontu kapitalnego budynku mieszkalnego wielolokalowego, jego modernizacji, rozbudowy czy nadbudowy. Nie było zatem potrzeby wykonywania projektu budowlanego, uzyskiwania jakichkolwiek uzgodnień, zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na budowę. Nie dokonuje się uzgodnień urządzeń przeciwpożarowych w istniejącym obiekcie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organy obu instancji rażąco złamały prawo, nie przeprowadziły w sposób zgodny z prawem postępowania dowodowego, nie podjęły żadnych czynności niezbędnych mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego służącego do wydania decyzji na podstawie przepisów prawa, mających w sprawie zastosowanie. Z przepisów przejściowych nie wynika by regulowały one obowiązek ich stosowania do budynków dopuszczonych do użytkowania, w których nie dokonuje sią żadnych remontów, modernizacji, rozbudowy czy nadbudowy i nie zachodzi potrzeba wykonywania projektu budowlanego.

Skarżąca wspólnota opisała stan faktyczny sprawy i opisała proces powstawania budynku w oparciu o pozwolenie i projekt oraz wyodrębniania samodzielnych lokali i ich zasiedlania. Podkreślała brak prowadzenia w budynku robót budowlanych, rozbudowy czy nadbudowy, które powodowały by konieczność dokonywania uzgodnień w sprawie zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jej zdaniem organy wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa i bezprawnie zastosowały uregulowania zawarte w rozporządzeniu z 2010 r., które stosuje się do zabezpieczeń przeciwpożarowych w budynkach wznoszonych po wejściu w życie rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę DKWPSP wniósł o oddalenie skargi uzasadniając swoje stanowisko argumentacją zbliżona do zamieszczonej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Rozpatrywana skarga została wywiedziona w stosunku do decyzji zasadniczo utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za wyjątkiem terminów realizacji nałożonych obowiązków, w stosunku do których organ II instancji dokonał reformacji. Na wstępie rozważań zauważyć wypada, że większość zarzutów skargi zarówno co do podnoszonego naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej opiera się na fakcie, że obiekt został zrealizowany i oddany do użytkowania zgodnie z ówcześnie obwiązującymi przepisami, zaś orzekające w sprawie organy zastosowały obecnie obowiązujące przepisy, mimo tego, że w budynku nie prowadzono robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę czy dokonania uzgodnień przeciwpożarowych. Podnoszone przez skarżącą zarzuty i szeroka argumentacja nie mogą jednak zostać uwzględnione. Wyjaśniając przyczyny, dla których Sąd uznał kwestionowaną skargą decyzję i decyzję ją poprzedzająca za legalną należy przede wszystkim podkreślić, że podstawę materialnoprawną czynności orzeczniczych organów właściwych instancyjnie w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy: art. 26 u.p.s.p., art. 3 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia OchrPpożR a także § 12 ust. 1 pkt 2 w związku z § 218 ust. 1, § 239 ust. 4 i § 207 rozporządzenia DrPożR. Przepisy te, mające zastosowanie w sprawie wprawdzie weszły w życie po wybudowaniu przedmiotowego obiektu, który jak wynika z akt sprawy został zrealizowany około 1964 -1969 r., ale okoliczność ta, wobec regulacji istniejących w obowiązującym porządku prawnym, nie wyłącza legalnego stosowania wskazanych powyżej przepisów, powoływanych przez organy jako podstawa prawna podjętych decyzji.

Stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., Komendant Powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zakres zastosowania tego przepisu i przepisów wskazanych wcześniej aktów wykonawczych nie został w tych aktach normatywnych (poza jednym wyjątkiem przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów) w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do budynków powstałych przed wejściem w życie powoływanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji przyjęcie przez ustawodawcę zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjno-prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy. (vide: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r. II OSK 1701/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (vide: uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 - ONSAiWSA nr 3/2006/poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (vide: uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9/2006/ppz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem lex retro non agit (wstecznego działania prawa). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia).

Oznacza to, że sytuacje w których do budynków wybudowanych przed wejściem w życie przepisów określających warunki bezpieczeństwa pożarowego i wymogi ochrony przeciwpożarowej stosuje się te przepisy nie są działaniem retroaktywnym, a działaniem retrospektywnym prawa. Mamy bowiem do czynienia z tzw. zdarzeniem "ciągłym", trwającym także po wejściu w życie nowych przepisów (np. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13, Lex nr 1664434, z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, nie publ.; z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06, nie publ.)

Należy też wskazać, że w myśl przepisu art. 3 u.p.s.p. osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (ust. 1), a właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (ust. 2).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja KMPSP nie naruszają prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich eliminacji z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy organy kilkakrotnie prowadziły czynności kontrolno-rozpoznawcze, w toku których stwierdzono opisane w sporządzonych na tą okoliczność protokołach nieprawidłowości. Zwrócić należy uwagę, że w szczególności organ I instancji gruntownie wyjaśnił podstawy prawne wydanego nakazu przyporządkowując do konkretnych nieprawidłowości przepisy prawa materialnego i konkretne wymagania dotyczące instalacji przeciwpożarowych i dróg pożarowych. Uzasadnienie w tym względzie znajduje się także w decyzji DKWPSP, zatem za niecelowe należy uznać analizowanie tychże na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w istocie sprowadzić by się to musiało do ich powtórzenia.

Nie znaleziono podstaw do przyjęcia za trafne zarzutów związanych z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej organy właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu i wyjaśniły przesłanki jakimi kierowały się wydając rozstrzygnięcia. Trudno również podzielić zarzuty związane z naruszeniem ustawy zasadniczej, jako że organy działały na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów. Zgodzić należy się także z organem II instancji, który w odpowiedzi na skargę odnosząc się do problematyki własności gruntu szeroko wyjaśnił, że okoliczności te nie relatywizują obowiązków właściciela związanych z ochroną przeciwpożarową.

Na koniec szczególnie podkreślić należy, na co zwracały uwagę organy obu instancji, że obowiązujące przepisy w uzasadnionych sytuacjach dają możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych, które jednak muszą zapewniać niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowych obiektu. Inicjatywa związana z zastosowaniem rozwiązań zamiennych leży po stronie właściciela lub zarządcy obiektu, który występuje do właściwego komendanta PSP o dokonanie uzgodnień. W realiach niniejszej sprawy skoro właściwy organ w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdził nieprawidłowości, jego nie tyle uprawnieniem co powinnością było wydanie decyzji nakładającej określone obowiązki. Rodzaj nałożonych obowiązków musiał wynikać z kolei z dążenia do osiągnięcia stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, bez możliwości rozważania rozwiązań zamiennych, skoro właściciel lub zarządca nie przejawiali w tym kierunku zainteresowania.

Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa, co obligowało Sąd – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – do oddalenia skargi.