Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1750/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7 p.b. w zw. z art. 48 i 49 w zw. z art. 59g
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. i E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 945/14 w sprawie ze skargi A. R. i E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. II SA/Bk 945/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę A. i E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) dotyczącego legalności wykonywania przez A. i E. R. robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości [...] organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 5,20 m x 24,0 m oraz wysokości w kalenicy - 5,76 m. Obiekt posiada dwuspadowy dach kryty blachą trapezową, wyposażony w rynny i rury spustowe od strony podwórka inwestora. Na jednej ze ścian szczytowych budynku odnotowano podniesienie ściany w kalenicy na wysokość około 1 m, w wyniku czego doszło do zmiany kąta nachylenia połaci dachowej. Organ ustalił ponadto, że inwestor dokonał zgłoszenia na wymianę pokrycia dachowego, które jednakże nie obejmowało podwyższenia ścian szczytowych. Mając na uwadze, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynikało, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym, na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej p.b., decyzją z dnia [...] 2013 r. PINB nakazał inwestorom wykonanie wskazanych w tej decyzji robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) decyzją z dnia [...] 2014 r. z uwagi na błędne zakwalifikowanie wykonanych prac jako remontu i wdrożenie procedury naprawczej z art. 51 p.b., mimo że zakres prac wykraczał poza odtworzenie stanu pierwotnego. Organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane skutkujące zmianą wysokości, a zatem i kubatury obiektu (nawet w niewielkim stopniu) uznać należy za nadbudowę, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia skutkować powinien, zdaniem PWINB, wszczęciem procedury legalizacyjnej w trybie określonym przepisami art. 48-49 p.b.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak [...], PINB działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budynku inwentarskim na działce nr [...] oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta o zgodności robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak [...], PIBN ustalił A. i E. R. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 p.b., opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł z tytułu wykonania nadbudowy budynku inwentarskiego. Organ wskazał, że inwestorzy wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] 2014 r. i przedłożyli wymagane dokumenty, co w myśl art. 48 ust. 5 p.b. stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w przypadku, gdy budowa została zakończona. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. należy więc ustalić opłatę legalizacyjną, w tym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 59f ust. 1 p.b., tj. przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki. Wysokość kary organ obliczył jako iloczyn stawki opłaty [s] – 500 zł na podstawie art. 59f ust. 2 p.b., współczynnika kategorii obiektu budowlanego [k] oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego [w] (które dla kategorii II obiektów budowlanych – budynków służących gospodarce rolnej wynoszą po 1,0). Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono zatem jako iloczyn: [s] x [k] x [w] x [50] = 500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i E. R. podnosząc, że ustalona opłata jest równa wysokości ich rocznych przychodów, a jej uiszczenie pozbawi skarżących środków do życia. Skarżący oświadczyli, że nie kwestionują konieczności uiszczenia opłaty, jednakże nie jest ona proporcjonalna do wielkości popełnionej samowoli, która nie dotyczy wybudowania całego budynku, a jedynie podwyższenia go o 1 metr.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2014 r. PWINB postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną utrzymał w mocy wskazując, że wysokość opłaty nie zależy od uznania organu, ale wynika z przepisów prawa. Wpływu na wysokość opłaty nie mają takie czynniki jak: przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy, wartość wykonanych robót. Organy nie mogą również odstąpić od ustalenia opłaty z uwagi na sytuację materialną inwestora czy też zmniejszyć jej wysokości z tego powodu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. oddalającego skargę A. i E. R. na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zarzuty rozpoznawanej przezeń skargi, które koncentrują się na kwestionowaniu kwalifikacji samowoli oraz wysokości ustalonej opłaty, nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd zaaprobował dokonaną przez organy kwalifikację spornych prac jako nadbudowy, a nie - jak wnosili o to skarżący, remontu, gdyż uznał, że podwyższenie ścian szczytowych obiektu, nawet niewielkie, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Sąd wskazał, że w wyniku wykonanych robót doszło do "dodania" obiektowi nowej części, powodując nie tylko jego podwyższenie, ale i automatycznie zwiększenie jego kubatury. Uzyskana zmiana parametrów nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego, gdyż pierwotny stan obiektu uległ zmianie - de facto powstał obiekt o innych parametrach niż obiekt istniejący przed pracami budowlanymi. Sąd zauważył, że aczkolwiek ustawodawca nie definiuje kategorii nadbudowy, zaliczając ją jedynie do robót budowlanych będących budową (art. 3 pkt 6 p.b.), to w orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości i powierzchni użytkowej, ale z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy (wyroki z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Bd 352/13 oraz z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12). Skoro zatem budynek inwentarski skarżących uzyskał nową wysokość, a tym samym zwiększyła się jego kubatura bez powiększenia powierzchni zabudowy, to organy zasadnie uznały, że doszło do nadbudowy. Wniosku tego nie może podważa, zdaniem Sądu, powoływany przez skarżących fakt zakwalifikowania robót jako remontu w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r., gdyż decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2014 r. i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Konsekwencją kwalifikacji spornych robót jako nadbudowy jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonywania (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 – 31 i art. 3 pkt 6 i 7 p.b.). Brak tego pozwolenia oznaczał dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 48 – 49 p.b. W niniejszej sprawie w ramach procedury wdrożonej w oparciu o ww. przepisy, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów świadczących o zgodności robót z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a także obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczeń o uprawnieniach osób wykonujących projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił ocenę organów administracji, że wykonanie tych obowiązków przez inwestorów nastąpiło w sposób prawidłowy, wobec czego obowiązkiem organu było przystąpienie, zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, tj. do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do treści art. 59f ust. 1, 2 i 3 p.b. w zw. z art. 49 ust. 2 p.b., wskazującego sposób liczenia wysokości opłaty jako iloczynu stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie bezspornie ma do czynienia z budynkiem inwentarskim, który organ prawidłowo zaliczył do kategorii II obiektów, w skład której wchodzą budynki służące gospodarce rolnej takie jak m.in. inwentarsko - składowe. Współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi dla nich 1,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) – 1,0. Uwzględniając wszystkie powyższe wartości organ prawidłowo zastosował wzór obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej w sprawie niniejszej jako: (s) x (k) x (w) x (50) = 500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000 zł. W konsekwencji Sąd uznał, że wysokość opłaty przyjęta została przez organy zgodnie z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących brak proporcji między wysokością opłaty a skalą (rozmiarami) samowoli budowlanej oraz między wysokością opłaty a sytuacją materialną zobowiązanych Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mogły miarkować wysokości opłaty w zależności od powyższych czynników. Wysokość opłaty oraz sposób jej ustalenia nie są uzależnione od uznania organu, sytuacji materialnej osoby zobowiązanej, rozmiarów samowoli budowlanej czy momentu budowy, w którym samowola miała miejsce, jak też nie są uzależnione od stosunku w jakim efekt samowoli pozostaje do istniejącego obiektu budowlanego, czyli od przedmiotu samowoli budowlanej (czy dotyczy ona obiektu jako całości czy też jego części). Odstąpienie od stosowania algorytmu przyjętego w art. 59f p.b. oznaczałoby przyjęcie innego sposobu obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, który nie wynika z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II OSK 2559/11). Wysokość opłat legalizacyjnych jest znaczna, lecz jest to wynikiem świadomego działania ustawodawcy i uzasadnione faktem, że opłata jest pochodną niewykonania ciążącego na inwestorze obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sankcja ta ma służyć realizacji takich wartości jak ochrona ładu przestrzennego, bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, środowiska czy wreszcie poszanowaniu uzasadnionych interesów i własności osób trzecich.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od wyroku z 12 lutego 2015 r. skarżący A. i E. R. wyrok ten zaskarżyli w całości podnosząc, iż narusza on przepisy:

I. prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 p.b. i art. 3 pkt 6 i 7 p.b. w zw. z art. 48 i 49 w zw. z art. 59g p.b. poprzez przyjęcie, że skarżący byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania prac remontowych przy budynku gospodarczym, które organy zakwalifikowały jako nadbudowa, uznając, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej i w związku z tym wszczęta została procedura legalizacyjna w ramach której organy ustaliły opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł;

b) niezastosowanie art. 50 i 51 p.b. w sytuacji, gdy do prac wykonanych przez skarżących należało zastosować określoną tymi przepisami procedurę naprawczą;

II. przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy było ono obarczone naruszeniami tożsamymi z określonymi w punkcie I skargi kasacyjnej, a ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego w postaci dokumentacji technicznej, na skutek której budynek inwentarski nie otrzymał charakteru samodzielnego obiektu budowalnego, co z kolei pociąga za sobą brak możliwości nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej określonej w zaskarżonym postanowieniu, prowadząc do wniosku, że organ nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zebranego materiału, w wyniku czego Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o wywiedzione podstawy kasacyjne uzasadnione szczegółowo w dalszej części skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowienia wydane zostały w sprawie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku inwentarskim należącym do A. i E. R. Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego które przyjęły, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na podwyższeniu o 1 m ścian szczytowych przedmiotowego budynku inwentarskiego stanowiły nadbudowę, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonywania (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 i art. 6 i 7 p.b.). Nieuzyskanie tego pozwolenia, w zgodnej ocenie organów oraz Sądu I instancji, nakazywało działanie inwestorów jako sprawców samowoli budowlanej objąć z tego względu procedurą określoną w art. 48 – 49 p.b., a w jej ramach doprowadziło do ustalenia postanowieniem organu I instancji z dnia 18 lipca 2014 r., utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2014 r., opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b.

Przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia spór prawny dotyczy prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych przy budynku inwentarskim, którego dotyczyło postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej oraz wynikających z tego konsekwencji prawnych.

Usprawiedliwionych postaw kasacyjnych nie stanowią zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29-31 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, iż fakt, że samowolnie wykonane roboty budowlane, które zmierzały do poprawienia trwałości i estetyki konstrukcji nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a jedynie do modyfikacji kilku elementów składowych powinien prowadzić do wniosku, że charakter tych prac wyczerpywał definicję legalną remontu.

Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta z zaskarżonym wyroku ocena, że dokonana przez organy kwalifikacja prawna wykonanych robót jako nadbudowy stanowiącej w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. budowę, była poprawna. W sprawie trafnie uznano, że skoro w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu odtworzenia stanu pierwotnego uzasadniającego zakwalifikowanie robót jako remontu, lecz nadbudowy. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2017, s. 57; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94). Poprawnie ustalony i zakwalifikowany zakres prac jako budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. wymagał zatem uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę przed wykonaniem tych prac. Brak tego pozwolenia oznaczał dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 48 – 49 p.b., zaś adekwatność wdrożonego w niniejszej sprawie trybu postępowania prowadzącego do legalizacji samowoli nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem strony dokonując oceny, który z trybów legalizacyjnych – tryb z art. 48 -49 czy tryb naprawczy określony w przepisach art. 50-51 p.b. - powinien zostać zastosowany w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim należącym do skarżących, organy powinny uwzględnić, czy wybudowana (nadbudowana) część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny. Uznając, że podjęcie oceny dotyczącej właściwego trybu legalizacji samowoli nastąpiło z naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, przeciwko zaskarżonemu wyrokowi skarżący wywiedli zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Zarzutów tych Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za usprawiedliwione.

Należy zauważyć, że tak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i z treści objętych skargą skarżących postanowień w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jak również wydanej w granicach kontrolowanej sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. uchylającej wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ nie wynika, by przyjęcie oceny co do zasadności legalizacji robót budowlanych w trybie art. 48-49 p.b. organy powiązały z oceną, iż prace samowolnie wykonane przez skarżących przy budynku inwentarskim nie miały charakteru samodzielnego. O ile zatem skarżący kasacyjnie zasadnie wywodzą, że kwestia samodzielności nadbudowanego dachu w uzasadnieniu aktów administracyjnych objętych kontrolowanym postępowaniem nie została wyraźnie zaznaczona, to nie można jednocześnie uznać, że konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, że kwestia ta nie stanowiła elementu analizy przy wyborze właściwego trybu postępowania legalizacyjnego/naprawczego. Brak odniesienia się w uzasadnieniu kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięć administracyjnych do zaznaczonej kwestii samodzielności wykonanych robót budowlanych nie może być w sposób uprawniony uznany za równoważny stanowczemu stwierdzeniu, że kwestia ta została przez organy pominięta. To, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził expressis verbis swojego stanowiska odnoszącego się do podnoszonego przez autora skargi kasacyjnej zagadnienia samodzielności wykonanych prac ma po pierwsze swoje źródło w fakcie, że swoje zastrzeżenia w tym zakresie skarżący zgłosili dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Po drugie wynikało to z tego, iż na etapie postępowania administracyjnego kwestia możliwości rozbiórki nadbudowanych części ścian bez uszczerbku dla budynku gospodarczego nie była podnoszona, zaś przyjęte ustalenia faktyczne odnoszące się do charakteru technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych w żaden sposób tejże kwestii nie czyniły jednocześnie sporną w takim zakresie, w jakim wymagałoby to zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku odrębnej wypowiedzi Sądu. Przyjęte jako podstawę wyrokowania ustalenie, że roboty budowlane wykonane przez skarżących przy przedmiotowym budynku polegały na podwyższeniu ścian szczytowych budynku inwentarskiego o 1 metr nie mogło bowiem stwarzać jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że samowolnie nadbudowana część budynku stanowi integralną część dotychczasowego obiektu. Wobec powyższego Sąd I instancji nie miał wystarczających powodów by uznać, że sprawa powinna wrócić na etap postępowania administracyjnego w celu umożliwienia organom wypowiedzenia się co do charakteru wykonanych robót i ustalenia, czy doprowadziły one do zmiany tego obiektu poprzez nadbudowanie do niego konstrukcji, która da się wydzielić z całości tego obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części, czy też do tego rodzaju zmiany obiektu nie prowadziły.

Z tego względu wywodzenie na etapie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących kwestii samodzielności wykonanych robót nie czyni tego zagadnienia automatycznie spornym, prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tego względu sąd kasacyjny uznał, że skarżący kasacyjnie nie skierowali wobec zaskarżonego wyroku zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które stanowiłyby uprawnione zarzuty kasacyjne. W powyżej opisanych warunkach, dokonując w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy oceny odnoszącej się do przyjętej przez organy kwalifikacji prawnej wykonanych robót Sądowi I instancji mógłby co najwyżej zostać postawiony zarzut niedostrzeżenia wyprowadzenia przez organy wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy, co w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji zakwalifikowane musiałoby być jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny).

Zarzutu tego rodzaju Sądowi I instancji nie można jednak postawić. Ocena taka wynika z tego, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów wskazujących na to, że w realiach tej sprawy zasadne byłoby przyjęcie, iż okoliczności sprawy wskazują na brak możliwości technicznej rozbiórki elementów budynku inwentarskiego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W odniesieniu do łączących się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania zarzutów nieprawidłowego zastosowania art. 3 pkt 6 i 7 w zw. z art. 48 i 49 p.b. oraz w zw. z art. 59g p.b. zauważyć należało, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie art. 48 p.b. mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, kiedy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć, bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego i jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (wyroki NSA z: 31 października 2000 r., IV SA 1814/98; 8 grudnia 2000 r., IV SA 2624/98; 23 listopada 2004 r., OSK 905/94; 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98 oraz glosa aprobująca R. Dziwińskiego, OSP 2001, nr 7-8, poz. 107, wyrok SN z 6 kwietnia 2001 r., III RN 89/00, OSNAPiUS 2001, nr 24, poz. 705). Najczęściej ma to miejsce w przypadku, gdy samowola budowlana stanowi część dobudowaną do obiektu budowlanego wzniesionego legalnie lub jest nadbudową kondygnacji, gdyż wówczas nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nielegalnie wykonanej części obiektu (jeżeli nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji całego obiektu) może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczy zatem przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowalnego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części.

Wobec tego, że uzasadnienie wywodzonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 i 49 p.b. świadczy o tym, że nie był on ukierunkowany na wykazanie, że ustalone okoliczności sprawy wskazują, że zdemontowanie części ścian (samowolnie dobudowanych) jest ze względów technicznych niemożliwe bądź wiązać się musi z rozbiórką całego budynku inwentarskiego lub jego znacznej część, lecz że dopuszczalność tego działania ma niejako wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem nie została w wyroku przez Sąd potwierdzona, zarzuty te uznane zostały za niestanowiące uprawnionych podstaw kasacyjnych.

Podstawy złożonej skargi kasacyjnej ograniczone zostały wyłącznie do kwestii prawidłowości wyboru trybu procedury legalizacyjnej. W sytuacji zatem, gdy skarga kasacyjna nie podważyła zasadności objęcia samowoli budowlanej skarżących trybem wskazanym w art. 48-49 p.b., to zarzuty niezastosowania art. 50 i 51 p.b. poprzez wdrożenie procedury naprawczej, co miałoby konsekwencję dla kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej, należało uznać za niezasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.