Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par.1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Burmistrz Miasta i Gminy (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] 2005 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej zwana także uchwałą albo planem, niekiedy z dodaniem numeru [...]). Została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr [...], poz. [...].

Powyższą uchwałę podjęto w następujących okolicznościach.

Uchwałą z dnia [...] 2003 r., [...] Rada, działając z powołaniem na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – uw. Sadu, dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p."), przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (k. 11-13 akt planistycznych).

Uchwałą z dnia [...] 2004 r., [...] Rada zmieniła częściowo zakres przestrzenny uchwały [...] (k. 14-15 akt planistycznych).

Burmistrz Miasta i Gminy M. (zwany dalej "Burmistrzem") stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (dalej powołano numerację przepisów ustawy stosownie do ich brzmienia w trakcie podejmowania opisywanych czynności – uw. Sądu) ogłosił w prasie miejscowej ("[...]") oraz przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu, a także określił formę, miejsce i termin (do 1 marca 2005 r.) składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (k. 16-17 akt planistycznych).

Następnie zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania. Zawiadomił 22 jednostki wymienione w rozdzielniku do pisma z dnia 27 stycznia 2005 r. (k. 18-25 akt sądowych).

Na dalszym etapie zawiadomione podmioty przedkładały wnioski do planu (k. 26-44 akt planistycznych). Burmistrz zebrał także wnioski osób fizycznych (k. 47-57 akt planistycznych).

Organ stosownie do art. 17 pkt 4 u.p.z.p. przygotował zestawienie i rozpoznał złożone wnioski (k. 58-60 akt planistycznych).

Następnie sporządzono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i poddano te dokumenty zaopiniowaniu przez organ ochrony środowiska stosownie do wówczas obowiązującego art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej "P.o.ś.") (k. 67, 69-77 akt planistycznych). Do tego etapu procedury zaliczyć można także uzgodnienie z Państwowym Powiatowy Inspektorem Sanitarnym (art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 45 pkt 2 P.o.ś.) (utrwalone na dalszej karcie akt - zob. k. 77-78 akt planistycznych). Prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko utrwalono w aktach planistycznych na k. 136-173 akt planistycznych).

W trybie art. 17 pkt 7 u.p.z.p. projekt planu uzgodniono z wymienionymi w tym przepisie instytucjami (k. 72-76, 79-90, 95-102 akt planistycznych).

O wyłożeniu do publicznego wzglądu projektu planu obwieszczono w miejscowej prasie ("[...]") w dniu 10 listopada 2005 r. oraz przez ogłoszenia (k. 103 i 104 akt planistycznych). Wyłożenie nastąpiło to stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p. (wyłożono projekt od 16 listopada do 7 grudnia 2005 r.

Na dzień 25 listopada 2005 r. Burmistrz zorganizował dyskusję publiczną w trybie art. 17 pkt 10 u.p.z.p., jednakże na zaplanowanym spotkaniu nikt się nie stawił (protokół na k. 105 akt planistycznych).

Do projektu planu nie zgłoszono uwag (k. 106 akt planistycznych).

Dodać należy, że co do części gruntów objętych planem decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (k. 111 akt planistycznych) (art. 17 pkt 8 u.p.z.p.).

Do projektu planu sporządzono prognozę skutków finansowych (k. 112-135 akt planistycznych) (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.)

Dnia [...] 2005 r. Rada podjęła uchwałę będącą przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi K. F. (k. 174-220 akt planistycznych).

Spośród uregulowań istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy wskazać należy, że działka skarżącej K. F. oznaczona jako [...] oraz działki budowlane ją otaczające znalazły się na obszarze planu oznaczonym jako [...] (zob. mapę na k. 203 akt planistycznych). Oznacza to, że jest to teren "obiektów produkcji, magazynów i składów" (§ 8 ust. 1 pkt 11 planu) oraz "zabudowy usługowej – tereny usług wytwórczych" (§ 8 ust. 1 pkt 6 lit. f planu). Dla tych pierwszych (P) dozwolono w szczególności "prawo prowadzenia działalności gospodarczej mogącej oddziaływać na środowisko, rozumianej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznie-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych, do granic terenu, na którym prowadzona jest działalność". Zastrzeżono, że "uciążliwość nie może przekraczać obowiązujących norm") (§ 15 ust. 1 planu). Z kolei dla symbolu obejmującego usługi wytwórcze (U1) przewidziano "prawo prowadzenia działalności gospodarczej branży rzemieślniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Realizowane obiekty usługowo – wytwórcze miały być przedsięwzięciami, które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, a uciążliwość nie miała wykraczać poza granice działki, na której prowadzona jest działalność (§ 16 ust. 1 i 2 planu). Warto także wskazać w § 45 ust. 2 pkt 4 planu doprecyzowano, że na terenie [...] istnieje możliwość łączenia funkcji produkcyjnej, magazynowo-składowej z rzemiosłem usługowym (wytwórczym); ponownie przyjęto, że działalność gospodarcza nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.

Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. K. F. wniosła skargę na uchwałę [...]. Tym samym pismem K. F. zaskarżyła również odrębną uchwałę Rady z dnia [...] 2008 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta M. (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr [...], poz. [...]). Domagała się stwierdzenia nieważności obu wymienionych aktów oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem K. F. toku postępowania planistycznego doszło do naruszenia prawa, co spowodowało naruszenie jej interesów prawnych i ograniczenie prawa własności.

Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że plan nie narusza jej interesu prawnego,

- art. 1 ust. 2, art. 6, art. 10, i art. 87 ust. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na znacznym ograniczeniu praw skarżącej i błędnej zmianie planów zagospodarowania przestrzennego (skarżąca wypowiadając się o "planach" lub "uchwałach" miała na myśli obie uchwały [...] oraz [...] – uw. Sądu),

- art. 32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności,

- art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez błędne informowanie skarżącej o przysługujących uprawnieniach w toku prowadzonego postępowania w zakresie uchwalania planów.

W uzasadnieniu skargi K. F. wyjaśniła, iż jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. stanowiącej działkę [...]. Jej zdaniem uchwalając plany gmina naruszyła jej prawo własności oraz studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady z dnia [...] 1999 r., [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zmieniona następnie uchwałą [...] – uw. Sądu, dalej zwane "studium [...], [...]" albo "studium"). Skarżąca wyjaśniła, że brała aktywny udział w pracach nad studium, natomiast o pracach nad planami nie miała wiedzy i w konsekwencji nie podejmowała czynności w zakresie składania wniosków i uwag. W ocenie K. F. organy gminy powinny prawidłowo informować właścicieli nieruchomości o przysługujących ich uprawnieniach i działaniach w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podniosła, iż w studium [...], [...] na działce [...] zaplanowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ma mowy o działalności przemysłowej, która jest realizowana na podstawie zaskarżonych uchwał przez właścicieli działek sąsiednich. Wydane zostały zezwolenia dla zabudowy produkcyjnej, która narusza normy środowiskowe i negatywnie oddziałuje na otoczenie. Zakres ograniczeń przybrał taki rozmiar, że uniemożliwia użytkowanie działki [...] zgodnie z jej przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową. Skarżąca opisała skalę uciążliwości ze strony sąsiadujących zakładów produkcyjnych. Jej działka była wcześniej przeznaczona pod tereny mieszkaniowe, tak samo jak okoliczne nieruchomości posiadały pozwolenia na budowę mieszkaniową. K. F. podniosła, iż Rada podejmując uchwały nie uzasadniła potrzeby wprowadzanych zmian w sposobach zagospodarowania terenów. Z akt planistycznych nie wynika, że Rada rozważyła wszelkie okoliczności, w tym ochronę prawa własności. Zdaniem skarżącej w momencie podejmowania uchwał Rada nie dysponowała stosownymi ekspertyzami, z których wynikać by mogło, że prowadzenie działalności przemysłowej nie wpłynie negatywnie na sąsiadujące blisko nieruchomości mieszkaniowe. Urząd Miasta powinien uwzględniać prawo własności skarżącej i wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących i poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób uwzględnią potrzeby publiczne i potrzeby właścicieli działek, albowiem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa ze względu na potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności prawa własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonania prawa własności musi być szczegółowo i wiarygodnie uzasadnione. Na poparcie swojego stanowiska K. F. odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że dla działki [...] obowiązuje plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] 2005 r., [...]. Według jego przepisów działka stanowi teren obiektów składów i magazynów oraz teren usług wytwórczych – oznaczony na rysunku planu symbolem [...] Mając na uwadze faktycznie zagospodarowanie działki skarżącej oraz jej najbliższe otoczenie Burmistrz wyjaśnił, że: 1) na jej terenie realizowana jest funkcja mieszkaniowa z towarzyszącą jej zabudową (budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarczo-garażowe), 2) po zachodniej stronie znajduje się budynek produkcyjny, obecnie nieużytkowany; dla terenu obowiązuje uchwała [...] – jest to teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren usług wytwórczych, 3) po południowej stronie znajduje się osiedle domów jednorodzinnych – dla tego terenu obowiązuje uchwała [...] – jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 4) po wschodniej i północnej stronie znajduje się zakład produkcyjny, który rozpoczął działalność gospodarczą w pierwszej połowie lat 90-tych XX wieku; profil działalności od początku jej istnienia pozostaje bez zmiany; dla terenu obowiązuje uchwała [...], nieruchomości stanowią teren przemysłu, składów i magazynów.

Burmistrz wskazał dalej, że mając na uwadze rozwój zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki skarżącej przyjąć należy, że 1) skarżąca prowadzi funkcję mieszkalną od połowy lat 80-tych XX wieku, 2) zakład produkcyjny zlokalizowany na działkach [...] i [...] rozpoczął działalność w pierwszej połowie lat 90-tych XX wieku, 3) plan [...] [zapewne miało być [...] – uw. Sądu] nie spowodował lokalizacji zakładu produkcyjnego na działce [...] i [...] obręb [...]. Zabudowa i funkcja istniały w momencie przystąpienia do opracowania powyższego planu miejscowego, 4) potwierdzeniem tego jest kopia mapy wydanej dnia 26 stycznia 2005 r., na której opracowano graficzną część planu miejscowego, 5) zabudowa produkcyjna na działkach [...] i [...] powstała po 2008 r. na podstawie planu [...], 6) osiedle mieszkaniowe w [...] powstawało od lat 70-tych XX wieku.

Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz mając na uwadze art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. oraz przepisy planów, za bezpodstawny uznał zarzut dotyczący naruszenia interesów prawnych oraz ograniczenia prawa własności skarżącej. Podniósł, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz wyraża uprawnienia władz gminy do określenia przeznaczenia terenów. W planie [...] znajdują się przepisy chroniące prawo własności oraz dotychczasową funkcję terenu: tereny, dla których przeznaczono inne niż dotychczasowe przeznaczenie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem (§ 5 planu). Organ podkreślił, że zachowuje się istniejącą zabudowę z prawem przebudowy, nadbudowy, rozbudowy z zachowaniem przepisów odrębnych, w tym związanych z ochroną zabytków i opieki nad zabytkami, warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać usytuowanie i ustaleniami niniejszej uchwały (§ 9 ust 4 planu). Nadto prawo prowadzenia działalności gospodarczej mogącej oddziaływać na środowisko, rozumianej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznie-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych, może następować do granic terenu na którym prowadzona jest działalność (§ 15 ust. 1 planu).

W dalszej kolejności organ odniósł się do zarzutu braku zgodności planów [...] i [...] ze studium. Plan [...] został opracowany stosownie do studium [...], [...] Działki [...], [...] i [...] zgodnie z rysunkiem podstawowym studium stanowią tereny zabudowane o podstawowej funkcji mieszkaniowej (część graficzna studium). W części tekstowej studium można znaleźć treści zezwalające na lokalizację zakładów produkcyjnych na terenach zabudowanych o podstawowej funkcji mieszkaniowej oraz chroniące istniejący rodzaj i funkcje zabudowy. Przewiduje się: 1) "zabieganie o pozyskanie zakładów o czystej ekologicznie produkcji i minimalnych odpadach. Zakłady takie mogłyby się znaleźć również w zespołach mieszkaniowych - zapewniłoby to bliskość miejsca pracy dla kobiet" (VI. Podstawowe elementy zagospodarowania i użytkowania obszarów, 3. Zakłady produkcyjne, s.15 - Część I [...] - tekst i rysunki, Studium z 1999 r.); 2) "na całym obszarze, objętym studium, zachowuje się istniejącą zabudowę, z prawem rozbudowy, przebudowy, rozbiórki, zmiany przeznaczenia z zachowaniem przepisów odrębnych, w tym również wynikających z ochrony i opieki nad zabytkami" (II. [...] 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, ograniczenia i zalecenia, pkt 1) - Suplement do Studium z 2005 r.); 3) "możliwość lokalizowania na terenie zabudowy mieszkaniowej usług nieuciążliwych (bytowych, konsumpcyjnych) z zachowaniem przepisów odrębnych. Funkcja uzupełniająca nie może należeć do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko" (II. [...] 1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, ograniczenia i zalecenia, pkt 3) - Suplement do Studium z 2005 roku).

Burmistrz zaznaczył, że na terenie działek [...] i [...] oraz [...], [...] obręb M. obowiązuje plan [...], który został opracowany zgodnie ze studium [...], [...] Działki oznaczone numerem [...], [...] obręb [...] (wg stanu na [...]/2015 roku) zgodnie z rysunkiem podstawowym studium z 1999 roku stanowią tereny zabudowane o podstawowej funkcji produkcyjno-magazynowej oraz potencjalne tereny dla zabudowy produkcyjno - magazynowej (część graficzna Studium), a z rysunkiem podstawowym Studium z 2005 r., stanowią tereny rzemiosła nieuciążliwego. Organ zaznaczył, że w obiegu są obydwa dokumenty.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz podniósł, iż w jego ocenie studium jednoznacznie wskazuje na możliwość lokalizacji terenu zabudowy przemysłowej, składów i magazynów w planach miejscowych.

Kończąc Burmistrz wyjaśnił, iż w trakcie opracowania jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - planowany termin podjęcia uchwały to I połowa 2015 roku. W trakcie opracowania jest również zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z uchwałą [...] Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie [...]. Obecnie na terenie Gminy M. obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą z dnia [...] 2015 r., [...] Dokument zawiera pierwotne studium [...] oraz zmianę [...] W obydwu procedurach opracowania dokumentów aktywnie bierze udział K. F. (składa uwagi i wnioski do dokumentów). Ze względu na to, że część uwag i wniosków miała znamiona skarg na emisję (oddziaływanie na środowisko) istniejących zakładów przemysłowych i usługowych zlokalizowanych przy [...], pisma zostały przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w P., który to obecnie przeprowadza kontrolę przedsiębiorców.

K. F. w piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2015 r. odniosła się do argumentacji organu oraz rozwinęła swoje zarzuty i ich uzasadnienie. Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła, że teren, który zajmuje, od samego początku był terenem pod zabudowę mieszkaniową, co wynika z planów obowiązujących w 1984 r. W tym też okresie skarżąca zabudowała nieruchomość. Natomiast od 2 czerwca 2006 r., to jest od czasu obowiązywania planu [...], jej działka [...], bez jej zgody i wbrew jej woli po 20 latach, stała się terenem obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług wytwórczych. K. F. podniosła, że Burmistrz mija się z prawdą utrzymując, że zabudowa produkcyjna na działkach [...] i [...] powstała po 2008 r. na podstawie planu [...] Skarżąca wskazała zabudowę, która powstała na tym terenie już wcześniej. § 15 ust. 1 planu dał przedsiębiorcom prawo prowadzenia działalności gospodarczej mogącej oddziaływać na środowisko, rozumianej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznie-budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskach, do granic terenu, na którym prowadzona jest działalność. Uciążliwość nie może przekraczać obowiązujących norm. Zdaniem skarżącej jest to zapis teoretyczny nie mający nic wspólnego z rzeczywistością, w aktach prawa miejscowego nie ustalono dopuszczalnych norm hałasu dla terenów przemysłowych. Powtórzyła, iż zakłady przy [...] w [...], które pozostają w zasięgu wpływów dlatego, że znajdują się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie i niosą uciążliwości w postaci emisji pyłów przemysłowych, gazów i hałasu, nie mogą być porównywane z małymi zakładami rzemieślniczymi i drobną wytwórczością produkcyjną wybudowaną w latach 80 i 90 XX w. - w których usługi czy produkcja wytwórcza odbyły się na niewielką skalę, niewielkie zatrudnienie i na jedną zmianę. Obecne przedsiębiorstwa produkcyjne przy ul. [...] i jej rejonie oraz ul. [...], ze względu na emisję zanieczyszczeń powinny być znacznie oddalone od terenów zabudowy mieszkaniowej, dlatego że zagrażają prawidłowemu wypełnianiu funkcji mieszkalnictwa, zwłaszcza na działce skarżącej. A zatem zmiany przeznaczenia terenów dokonane w planie [...] rażąco ograniczają istotę prawa własności. W ocenie skarżącej uchwały kwestionowane w skardze zostały podjęte z rażącym naruszeniem art.9 ust. 4. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz studium [...], [...]

Skarżąca powtórzyła zarzut, iż przy tworzeniu planów nie informowano należycie lokalnej społeczności o prowadzonych pracach planistycznych. Organy samorządu nie były zainteresowane partycypacją społeczną, gdyby bowiem informowano społeczeństwo zmianie przeznaczenia terenów ul. [...] i [...] pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, to społeczność lokalna złożyłaby sprzeciw.

Swoje zarzuty skarżąca powtórzyła w pismach z dnia 21 maja 2016 r. oraz z dnia 19 września 2016 r. rozwijając argumentację dotycząca niezgodności zaskarżonych planów ze ustaleniami studium.

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., II SA/Po 249/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. F..

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest plan [...]. Skarżąca składając skargę w tym samym piśmie zaskarżyła jednocześnie późniejszą uchwałę Rady z dnia [...] 2008 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...], jednak skarga na tą drugą została wydzielona i podlegała rozpoznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 250/15.

Przedstawiając motywy wyroku Sąd zasadniczo uznał legitymację K. F. do zaskarżenia uchwały [...] i stwierdził, że dopełniła ona warunków wniesienia skargi (poprzedziła zaskarżenie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa). Jednakże zarazem nie podzielił zarzutów podniesionych przez skarżącą, w tym zwłaszcza dotyczących niezgodnego ze studium [...], [...] przeznaczenia jej nieruchomości (oraz działek w otoczeniu) przez objęcie jej symbolem [...]

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła K. F..

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., II OSK 136/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok II SA/Po 249/15, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Sąd drugiej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Powołując się na pierwszy z tych przepisów wyjaśnił, że do jednej z istotnych zasad sporządzenia planu miejscowego (której naruszenie powoduje nieważność planu) należy zasada zgodności planu ze studium. Podstawą do wyprowadzenia tej zasady jest art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei wedle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego wystąpi w razie kontynuacji przeznaczenia terenu ogólnie w studium, a następnie skonkretyzowane w zapisach miejscowego planu. Miejscowy plan ma jedynie doprecyzować ogólną treść w studium, nie jest zatem dopuszczalna zmiana treści studium przez przeznaczenie terenów na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny uwypuklił, że niezgodność zapisów ogólnych studium z przepisami szczególnymi planów stanowi o naruszeniu istotnym zasad sporządzenia planu miejscowego. Dodał, że kontrolując zgodność z prawem planu miejscowego Sąd związany jest zasadami wyznaczonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny wyroku II SA/Po 249/15 Sąd drugiej instancji odnotował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził kontrolę zgodności zaskarżonej uchwały ze studium, jednak stwierdził, że kontrola ta nie odpowiadała prawu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w ocenie sadu pierwszej instancji działki [...], [...] i [...] zgodnie z podstawowym rysunkiem studium stanowią tereny zabudowane o podstawowej funkcji mieszkaniowej (część graficzne Studium), a zarazem z części tekstowej studium można wyprowadzić regulacje zezwalające na lokalizację zakładów produkcyjnych, dopuszczenie prowadzenia działalności przemysłowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość wnioskowania przeprowadzonego w wyroku II SA/Po 249/15 polega jednak na tym, że nie dokonano oceny, czy przeznaczenie obszaru w planie [...] symbolem [...] nie zmienia przeznaczenia studium przez zmianę podstawowej funkcji mieszkaniowej.

Sąd drugiej instancji zwrócił również uwagę, że nie badano zgodności ze studium takich przepisów jak § 15 i § 45 planu [...]. Tymczasem skarżąca wskazała na przeznaczenie terenu, w tym jej działki, oznaczonej symbolem [...], na funkcję produkcji, składów i magazynów oraz nieuciążliwych rzemiosła.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreślił, że w studium [...], [...] przyjęto dla spornych terenów funkcję mieszkaniową i w tym kontekście badanie zgodności z nim planu nie zostało przeprowadzone. W wyroku II OSK 136/17 zakwestionowano, iżby usprawiedliwienia przeznaczenia w planie terenu objętego symbolem [...] można było doszukiwać się w zapisach szczególnych studium dopuszczających prowadzenie na tym terenie działalności przemysłowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "funkcja podstawowa terenu a funkcja uzupełniająca zawiera w sposób istotny różnicę przeznaczenia terenu". Oznacza to, że należało zweryfikować "czy przyjęto w studium funkcję podstawową – funkcję budownictwa mieszkaniowego, a uzupełniającą funkcję działalności przemysłowej, w planie zaś jako funkcję podstawową dla terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe przyjęto funkcję przemysłową".

Po zwrocie akt sądowych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 127/19, a rozprawę wyznaczono na 22 maja 2019 r. na godzinę 9.40. Na rozprawie nie stawił się nikt (stwierdzono prawidłowe zawiadomienie stron). Punktualnie rozpoczęta rozprawa została zamknięta i posiedzenie zakończono o godzinie 9.47. Sąd odroczył jednocześnie terminu publikacyjny na dzień 29 maja 2019 r. (zob. protokół rozprawy na k. 607 akt sądowych).

Sądowi jest wiadomym z urzędu, że skarżąca K. F. stawiła się 22 maja 2019 r. w budynku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po zakończonej rozprawie (nie zdążyła przybyć na wyznaczoną godzinę, przedstawiła się sędziom opuszczającym salę), a godzinie 10.02 złożyła w Biurze Podawczym obszerne pismo procesowe (zob. k. 613-655 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie dotyczącym działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. W pozostałym zakresie skargę oddalono.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Z przepisu tego wynika nakaz uwzględnienia przez Sąd ponownie rozpatrujący sprawę wskazań dotyczących wykładni prawa płynących z orzeczenia drugoinstancyjnego.

Ze względu na powyższy wymóg w niniejszym uzasadnieniu, w części sprawozdawczej, szeroko zrelacjonowano argumentację zapadłego w sprawie wiążącego wyroku II OSK 136/17.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi, w tym także w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynić należy kilka uwag porządkujących.

Uchwała [...] objęta skargą pochodzi z 2005 r., a od jej wejścia w życie (co nastąpiło 4 maja 2006 r.) do dnia zamknięcia ostatniej rozprawy w niniejszej sprawie upłynęło ponad 13 lat.

W następnych latach, w zakresie obszarów normatywno-przestrzennych, uchwała [...] częściowo utraciła moc. W części obejmującej działki otaczające od [...] działkę K. F. (371), to jest między innymi działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] została zastąpiona planem [...] (wskazanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia), który zaczął obowiązywać 24 października 2008 r. (zob. § 24 tej uchwały, a także rysunek 2 do tego planu). Następnie objęte planem [...] obszary w kwartale [...] i dalej [...] od działki skarżącej objęto uchwałą Rady z dnia [...] 2011 r., [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]. Uchwała ta weszła w życie 4 czerwca 2011 r. (zob. § 11 tej uchwały oraz rysunek planu). Wreszcie dnia 19 lipca 2016 r. weszła w życie uchwała Rady z dnia [...] 2016 r., [...], ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wlkp. pod poz. [...], którą objęto tereny położone na [...] od działki [...] (zob. załącznik 2 do tej uchwały).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że działka skarżącej [...] do dziś jest regulowana co do przeznaczenia przepisami planu [...], podobnie dotyczy to działek [...], [...] i [...]. Z kolei na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] kwestionowany plan obowiązywał w okresie do 23 października 2008 r.

Sąd w niniejszym składzie podziela już wcześniej wyrażony w wyroku II SA/Po 249/15 pogląd, że całościowa lub częściowa utrata mocy kwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym planu miejscowego, jeżeli nastąpiło to w zwykłym trybie, to jest przez późniejsze uchylenie planu inną uchwałą rady gminy, nie niweczy prawa legitymowanych osób do złożenia skargi. Podkreślić bowiem należy, że plan naruszający prawo podlega zasadniczo stwierdzeniu nieważności (art. 28 u.p.z.p.), co jest wyrazem konkluzji, że jest to akt dotknięty wadami od momentu jego uchwalenia.

Uznać więc należy wyjściowo uprawnienie K. F. do kwestionowania uchwały [...] i nie ma znaczenia, że co do części działek otaczających jej nieruchomość, co do których nadane im przeznaczenie ona kwestionuje, wprowadzono (w 2008 r.) nowy, inny plan.

Jeśli chodzi o legitymację K. F. do zaskarżenia uchwały [...], to wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie nie obowiązujące już brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako, że to obecne nadane nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935) ma zastosowanie tylko do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po jej wejściu w życie (art. 17 ust. 2 nowelizacji).

Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., które znajduje w sprawie zastosowanie, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Bezspornym jest, że K. F. dopełniła warunku formalnego złożenia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w stosownym terminie wniosła skargę.

Jak wynika z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanką zaskarżenia uchwały rady gminy przez osobę zainteresowaną jest także wykazanie, że jej "interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone".

W tym miejscu można zaznaczyć, że kwestia rozumienia "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" w kontekście zaskarżalności aktów do sądu administracyjnego od lat budzi spory w doktrynie i orzecznictwie sądowym, a uwidaczniają się one zwłaszcza w przypadku kwestionowania planów miejscowych, gdzie w relacji do interesu lub uprawnienia problemem jest nie tylko badanie skutków norm, ale także – co jest szczególnie trudne – ich przestrzennego zakresu (szerzej na ten temat zob.: J. Szuma, Rozdrobnienie planów miejscowych a prawo do ich zaskarżenia, [w:] Z. Duniewska (red.), M. Stahl (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, wyd. el. Lex, cz. IV).

Rozważając o uprawnieniu K. F. do kwestionowania uchwały [...] warto przedstawić krótkie wyjaśnienie o charakterze historycznym, dotyczące kształtowania się współczesnego sposobu oceny legitymacji do zaskarżenia planów miejscowych.

Zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga nie tyle wykazania, że dotyczy ona interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, ale także wskazania, że interes ten lub uprawnienie zostały kwestionowaną uchwałą naruszone. W tym przypadku uprawnienie do wniesienia przez osobę skargi jest zatem bardziej utrudnione w porównaniu z regulacją zawartą w art. 50 P.p.s.a. Art. 101 ust. 1 u.s.g. narzuca bowiem domniemanie negatywne dopuszczalności jej wniesienia (szerzej zob.: W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Nr 3/2009, s. 34). Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od osoby skarżącej udowodnienia, że jej uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W konsekwencji, w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej .

Mając na uwadze powyższe nie budziło najmniejszych wątpliwości obecnie orzekającego Sądu, że K. F. posiada legitymacje do zaskarżenia planu [...] w zakresie własnej działki [...] Plan ten objął jej działkę symbolem [...] (zob. mapę na k. 203 akt planistycznych), co oznacza, że jest to teren "obiektów produkcji, magazynów i składów" (§ 8 ust. 1 pkt 11 planu) oraz teren zabudowy usługowej – tereny usług wytwórczych (§ 8 ust. 1 pkt 6 lit. f planu). Działce [...] nadano więc inne, aniżeli dotychczas przeznaczenie, co z całą pewnością znacząco determinuje granice i sposób wykonywania przez skarżącą jej prawa własności. Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) właściciel może korzystać z rzeczy (w tym nieruchomości) "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego", a także "zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa". Odesłanie do ustaw i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa nasuwa na myśl treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Wszystko to prowadzi do konkluzji, że plan [...] stał się wyznacznikiem określającym granice jej prawa własności do działki [...]; w konsekwencji można twierdzić, że naruszył w tym sensie jej prawo własności w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu podkreślić należy, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. posłużono się terminem "naruszenie", który jednak nie powinien być utożsamiany z bezprawnością; wystarczy, że dochodzi do negatywnej ingerencji w określone prawem interesy lub uprawnienia skarżącego.

Gdy chodzi i dalszy przestrzenny zakres legitymacji K. F. do kwestionowania planu [...] (poza granice działki), to Sąd obecnie orzekający stoi na stanowisku, że ma ona także prawo do podważenia legalności przeznaczenia działek, które według rozsądnej oceny, stanowią bezpośrednie otoczenie urbanistyczne jej nieruchomości i rzutują na jej prawo do niezakłóconego korzystania z niej na cele mieszkaniowe (dla których została ona legalnie zagospodarowana).

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżnia się dla dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie - polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu.

Restrykcyjne ujęcie legitymacji skargowej, którą wiąże się z bezpośrednim oddziaływaniem uchwały na daną nieruchomość, zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym złagodzone na rzecz dopuszczenia podejścia pośredniego. Warto wspomnieć o ukształtowanej w latach dwutysięcznych linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08, z dnia 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09, z dnia 1 września 2009 r., II OSK 900/09 oraz wyrok z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia te dotyczyły prawa do zaskarżenia planów przez osoby posiadające nieruchomości poza ich granicami, co oznacza, że zawarte w nich wnioski tym bardziej można przenieść na sytuację zaistniałą w niniejszej sprawie, gdzie ustalenia wymaga zakres przestrzenny legitymacji K. F., kwestionującej określony w planie sposób zagospodarowania nie tylko swojej działki, ale i działek otaczających jej nieruchomość (działkę [...].

W przywołanej linii orzeczniczej przyjęto zdecydowane stanowisko, iż nie ma podstaw do przyjęcia, "iż już fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym kwestionowanym planem wyklucza możliwość jego zaskarżenia" . Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że "nie można przecież, w świetle (...) regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. zasadnie twierdzić, że sam ten fakt przesądza, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, gdy jego nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanych regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości".

Wskazana wyżej linia orzecznicza została zaaprobowana w doktrynie jako oczekiwane odejście od restrykcyjnego ujęcia "dającego się streścić w lapidarnym werdykcie: nie ma legitymacji właściciel działki, położonej poza granicami terenu, dla którego plan został uchwalony" (W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2010, s. 818).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że K. F. posiada prawo do kwestionowania sposobu zagospodarowania działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Są to działki otaczające jej nieruchomość, tworzące wespół z nią rozsądnie dającą się wyodrębnić urbanistyczną całość, stanowiącą [...] część terenu oznaczonego symbolem [...]; wyznaczoną od północy przez projektowaną (w planie [...]) drogę KD-D, od południa przez ul. [...], od wschodu przez granicę terenu, dla którego w studium przyjmuje się przeznaczenie podstawowe jako mieszkaniowe (zob. mapy studium i planu powiększone dla celów poglądowych i włączone do akt sądowych na k. 658-659) oraz od zachodu wyznaczoną przez działki, na których prowadzona działalność gospodarcza dopuszczona przez plan może oddziaływać na prawo do niezakłóconego mieszkaniowego zagospodarowania i korzystania z działki [...]

Uzupełniająco Sąd zaznacza, że otocznie działki skarżącej ma nie tylko znaczenie z punktu widzenia urbanistycznego, czy komfortu korzystania z przedmiotu własności. Przeznaczenie i sposób zagospodarowania działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przekłada się także na administracyjną ochronę, np. w zakresie standardów ochrony przed hałasem (K. F. zwracała na to uwagę w skardze). Te, choć wyjściowo zależą od faktycznego zagospodarowania terenów (art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.), to ustalenie konkretnych norm hałasu opiera się na ustaleniu przeważającego rodzaju zagospodarowania szerszego terenu przy uwzględnieniu planu miejscowego (por. art. 114 ust. 1 i 2 oraz a contrario art. 115 P.o.ś. Dla obszaru [...] na skutek planu [...] ewidentnie przeważającym rodzajem staje się zabudowa produkcyjna i usługowa, co ma negatywny wpływ na ochronę akustyczną zabudowy mieszkaniowej K. F..

Ustaliwszy legitymacje skargową K. F. do zaskarżenia planu [...] i zakres przestrzenny obszaru, który przez objęcie symbolem [...] (teren "obiektów produkcji, magazynów i składów" - § 8 ust. 1 pkt 11 planu oraz teren zabudowy usługowej – tereny usług wytwórczych - § 8 ust. 1 pkt 6 lit. f planu) może lub mógł oddziaływać na jej działkę [...], należy przejść do badania legalności samej uchwały.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach obowiązującego w trakcie przygotowywania i uchwalania planu Prawa ochrony środowiska, udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Burmistrz (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z Prawa ochrony środowiska i dotyczą oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyroku II OSK 136/17 Sąd rozważył w szczególności, czy plan [...], w zakresie w jakim objął działkę skarżącej ([...]) i działki otaczające oznaczone symbolem [...] naruszył art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei wedle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Nie ulega wątpliwości, że w studium [...], [...] obowiązującym w dacie uchwalenia planu [...] działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdowały się na obszarze terenów zabudowanych o podstawowej funkcji mieszkaniowej (zob. Rysunek podstawowy [...] dla [...] oraz oznaczenia do rysunku – w aktach studialnych; por. też powiększone dla celów poglądowych mapy studium i planu włączone do akt sądowych na k. 658 i 659, gdzie naniesiono orientacyjną granicę północną i wschodnią terenów oznaczonych w studium jako mieszkalne).

Dzisiejsze działki [...], [...], [...] znajdowały się natomiast na obszarze "terenów rzemiosła nieuciążliwego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej".

Zdaniem Sądu wprowadzając na obszarze wszystkich wymienionych wyżej działek przeznaczenie wspólne (nierozdzielne) [...]: terenów "obiektów produkcji, magazynów i składów" (§ 8 ust. 1 pkt 11 planu) oraz "zabudowy usługowej – tereny usług wytwórczych" (§ 8 ust. 1 pkt 6 lit. f planu) naruszono w sposób istotny art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z wiążącej wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku II OSK 136/17 wynika, że ocena zapewnienia określonej tymi przepisami relacji pomiędzy studium a planem nie może opierać się li tylko na weryfikacji, czy poszczególne treści szczegółowe studium (w gruncie rzeczy mające charakter wyjątków) pozwalają na dopuszczenie w planie określonego przeznaczenia. Z wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że gdy danemu terenowi w planie nadano określone znaczenie podstawowe, to takie przeznaczenie zasadniczo powinno odpowiadać przeznaczeniu podstawowemu w studium. Sąd drugiej instancji zwrócił w szczególności uwagę na konieczność oceny, czy przeznaczenie obszaru planie [...] przez objęcie go symbolem [...] nie zmienia przeznaczenia studium przez zmianę przeznaczenia podstawowej funkcji mieszkaniowej.

Jak wskazano, zdaniem obecnie orzekającego Sądu przyjąć należy, że w odniesieniu do działek [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] plan [...] wprowadził przeznaczenie podstawowe [...], które naruszyło przeznaczenie podstawowe określone w studium. Jak wskazano, w części działek studialne przeznaczenie podstawowe obejmowało zabudowę mieszkaniową, natomiast w części tereny rzemiosła nieuciążliwego.

Wedle § 15 ust. 1 planu [...] "dla terenów obiektów produkcji, magazynów i składów, oznaczonych na rysunkach planu symbolem P, ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: 1. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej mogącej oddziaływać na środowisko, rozumianej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznie - budowlanych ograniczających zasięg uciążliwości we wszystkich komponentach środowiskowych, do granic terenu, na którym prowadzona jest działalność. Uciążliwość nie może przekraczać obowiązujących norm". Zgodnie § 16 ust. 1 planu [...] "Dla terenów usług wytwórczych - oznaczonych na rysunkach planu symbolem U1, ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: 1. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej branży rzemieślniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego". Symbol [...] łączy niepodzielnie obie funkcje. Potwierdza to § 45 ust. 2 pkt 4 planu [...], który stanowi, że w jego obrębie istnieje "możliwość łączenia funkcji produkcyjnej, magazynowo - składowej z rzemiosłem usługowym (wytwórczym)".

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że w granicach wymienionych wyżej działek (należącej do skarżącej i działek otaczających) ustalenie przeznaczenia określonego symbolem [...], zwłaszcza w zakresie w jakim dopuszczono jako główną funkcje produkcyjną, narusza przeznaczenie mieszkaniowe, jak i przeznaczenie podstawowe rzemiosła nieuciążliwego. W planie [...] przewidziano ewidentnie inny podstawowy sposób zagospodarowania terenów aniżeli to uczyniono w studium [...] (zmienionym uchwałą [...]). Sąd nadmienia, że ma świadomość, iż w treści studium można doszukać się poszczególnych regulacji dopuszczających na terenach mieszkaniowych i rzemiosła takie funkcje jak wprowadzone pod symbolem [...], jednak jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 136/17 – nie oznacza to jeszcze, że w drodze planu można na danym terenie zmodyfikować całkowicie przeznaczenie podstawowe. Oznaczałoby to bowiem, że z wyjątku od podstawowego sposobu zagospodarowania obszaru przewidzianego w studium (np. tak jak w niniejszej sprawie: dopuszczenia produkcji na terenach mieszkaniowych) można czynić zasadę w planie (zmieniając tereny mieszkaniowe w przemysłowe/usługowe). Takie podejście nie daje się pogodzić z wymogami wynikającymi dla uchwały planistycznej z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność uchwały [...] w zakresie opisanych punkcie I. w sentencji wyroku działek na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z uwagi na fakt, że zidentyfikowane naruszenia spowodowały stwierdzenie nieważności uchwały w istotnej dla skarżącej części, Sąd odstąpił od przedstawienia szerszego stanowiska co do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących ogólnych zasad zagospodarowania przestrzennego, wiążącego charakteru studium oraz konstytucyjnej ochrony prawa własności.

W skardze K. F. domagała się stwierdzenia nieważności całej uchwały [...], co łączyć należy z jej zarzutami dotyczącymi przeznaczenia terenów znajdujących się w większej odległości od jej nieruchomości, to jest okolic ul. [...] i [...], gdzie zlokalizowano fabrykę papieru (symbol [...] na rys. 3 planu [...]). W tym zakresie Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszeń mających wpływ na interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Ponadto, zarzuty dotyczące terenu objętego symbolem [...] zostały podniesione w skardze kasacyjnej i nie zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 136/17. Z tego też powodu w zakresie w jakim K. F. domagała się stwierdzenia nieważności całej uchwały [...] ponad jej część, na którą złożyły się działki [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania wywołanego skargą K. F. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 li. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota uiszczonego wpisu sądowego (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata oraz opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (k. 16 akt sądowych).

Końcowo Sąd zaznacza, że pismo, które K. F. złożyła 22 maja 2019 r. zostało wszyte do akt, Sąd zapoznał się z nim, jednak jako wniesione po zamknięciu rozprawy nie stanowiło ono podstawy merytorycznej orzekania.