Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 596/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 11 ust. 1, 2, 4 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 647
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w  zakładach karnych i aresztach śledczych.
article: art. 6 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 53
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (dalej jako "Dyrektor Okręgowy SW" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] marca 2021 r. R. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w K. (zwanego też dalej "Dyrektorem ZK" lub "organem I instancji") o udostępnienie informacji publicznej "w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020".

Przywołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor ZK odmówił Wnioskodawcy "udzielenia informacji publicznej we wnioskowanej formie". Uzasadniając odmowę, organ I instancji wskazał, że wnioskowane informacje stanowią informacje o charakterze publicznym, z tym że przetworzone, dlatego wezwał Wnioskodawcę do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udzielenie bowiem informacji we wnioskowanej formie wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w K. (dalej w skrócie "ZK") w okresie jednego roku – których było łącznie około 600 – gdyż dysponent nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych we wniosku informacji. Po dokonaniu przeglądu i analizy skarg należałoby wyłonić wyłącznie skargi uznane za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonać anonimizacji danych osobowych oraz sporządzić kopię tych skarg.

W dniu [...] maja 2021 r. do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w P. (w skrócie "OISW") wpłynęło odwołanie od ww. decyzji złożone przez Wnioskodawcę w ustawowym terminie.

Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Dyrektora ZK – przywołaną na wstępie decyzją z 26 maja 2021 r. – Dyrektor Okręgowy SW wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie należało ocenić, czy żądana informacja ma cechy informacji przetworzonej. Za słuszne i uzasadnione uznał stanowisko organu I instancji, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej formie wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała i warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – angażujących kilka osób personelu, odbijając się negatywnie na realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, podjęcia jakich działań wymagałoby udostępnienie Skarżącemu informacji w żądanym zakresie. Ów ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, zdaniem organu świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Skarżący, zasadnie wezwany przez Dyrektora ZK do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji, nie wykazał istnienia tegoż. Spełnienia powyższego ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji nie zidentyfikował również organ II instancji w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji Dyrektor Okręgowy SW podzielił ocenę organu I instancji, że Skarżący nie wykazał, iż mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego, i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Dalej organ II instancji zastrzegł, że również przezeń przeprowadzona ocena nie doprowadziła do wniosku, że Skarżący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Przeciwnie, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Skarżący próbuje pozyskać odpowiedzi na skargi uznane za zasadne bądź częściowo zasadne – o czym świadczy fakt przesyłania licznych wniosków w powyższej kwestii do OISW w P. oraz jednostek okręgu poznańskiego – aby następnie móc wykorzystać je dla swoich prywatnych celów, np. przy formułowaniu skarg związanych z pobytem w izolacji więziennej

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego SW, R. S. wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów procesowych, w tym kosztów wysłanej korespondencji. W uzasadnieniu zarzucił, że argumentacja organów obu instancji, iż w celu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ musi dokonać przeglądu i analizy wszystkich skarg, które doń wpłynęły (ok. 600), jest błędna i ma na celu wprowadzenie w błąd zarówno Wnioskodawcy, jak i Sądu. Po pierwsze, organ gromadzi odpowiednie dane na potrzeby wizytacji jednostki przez sędziego penitencjarnego. Po drugie, organ dokonuje okresowych sprawozdań ze swojej działalności, uwzględniając skargi uznane za zasadne i częściowo zasadne. Po trzecie, żądane informacje można wygenerować z Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW, reprezentowany przez r. K., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w całości.

Postanowieniem z 06 lipca 2021 r., sygn. akt IV SPP/Po 110/21, starszy referendarz sądowy tut. Sądu zwolnił Skarżącego od kosztów sądowych i odmówił ustanowienia radcy prawnego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 sierpnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 20 sierpnia 2021 r.

W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu II instancji podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, wywodząc, że "informacja przetworzona" jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, ale dookreślanym w orzecznictwie, oraz że żądana przez Skarżącego informacja spełnia orzecznicze kryteria takiej informacji. Zdaniem organu okoliczność istnienia C. B. Danych Osób Pozbawionych Wolności nie zmienia charakteru żądanej informacji jako przetworzonej i nie eliminuje czynności faktycznych organu słusznie wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] września 2021 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, nie zgodził się z kwalifikacją żądanej informacji jako przetworzonej, gdyż informacje te są wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej – Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności, na dowód czego Skarżący załączył kopie pism innych jednostek. Żądanych informacji nie można uznać za przetworzone, gdyż ich udostępnienie wymagałoby co najwyżej anonimizacji. Ewentualną kwestię szczególnej istotności dla interesu publicznego winien ustalić sam organ, a nie Skarżący nieposiadający wiedzy prawniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p.").

Przed przystąpieniem do ich szczegółowej weryfikacji, należy zaznaczyć, że zagadnienia prawne wyłaniające się na tle tych rozstrzygnięć są w istotnej mierze zbieżne z tymi, które były już przedmiotem rozważań i ocen wyrażonych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 15 lipca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 314/21 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), który zapadł w sprawie dotyczącej analogicznego przedmiotu zaskarżenia, tego samego organu II instancji oraz bardzo podobnych okoliczności faktycznych i prawnych. Oceny prawne w tym wyroku wyrażone, Sąd w niniejszym składzie, w niżej przedstawionym zakresie podziela i do nich szeroko mutatis mutandis nawiązuje w dalszej części wywodu.

Przede wszystkim za trafne należy uznać spostrzeżenie zawarte w ww. wyroku, że jakkolwiek na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają generalnie zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; w skrócie "k.p.a."), to wyjątek od tej zasady wprowadza art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. stosuje się w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko powszechnie przyjmowane w judykaturze, w myśl którego wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego "do decyzji" wskazanych w ust. 1 tego artykułu, prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów k.p.a. wprost odnoszących się do tej formy działania organów administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to też konieczność stosowania podstawowych zasad i reguł postępowania administracyjnego, wysłowionych m.in. w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Jednakże w tym kontekście wypada dodać, że obowiązek wydania decyzji aktualizuje się dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, oraz podmiotowy – istnieje podmiot uprawniony i podmiot zobowiązany. W związku z powyższym już w sytuacji, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, należy stosować przepisy postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 07.03.2019 r., I OSK 705/17, CBOSA). Tym samym stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się również do oceny przesłanek, na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przypomnieć przy tym należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do takiej informacji, w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, a wyjątkiem jej odmowa (por. wyrok NSA z 23.06.2021 r., III OSK 2304/21, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ winien był zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wykazać (w tym udokumentować), że istotnie zachodzą deklarowane przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi "informację przetworzoną" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń, wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, dodawanym niekiedy, zastrzeżeniem, że: o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 3, s. 75). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez przedmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów" i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05; z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16 r., z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Taka właśnie sytuacja – jak wynika z argumentacji organów obu instancji – miała wystąpić w kontrolowanej sprawie. Zarówno bowiem Dyrektor ZK, jak i Dyrektor Okręgowy SW zgodnie twierdzili, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które są w posiadaniu organu I instancji, w celu przygotowania finalnej informacji w żądanym przedmiocie i zakresie. Wskazywali przy tym na praco- i czasochłonność takiego procesu, na który złożyłaby się konieczność – jak to ujął organ I instancji – "przeanalizowania posiadanej dokumentacji - każdej z osobna za 2020 rok, tj. około 600 skarg. Następnie wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne, wykonania ich kopii, zanonimizowania i wykonania ponownej kopii. [...] Z uwagi na liczbę rozpoznanych skarg przez organ w czasie objętym wnioskiem, czas konieczny do przygotowania wnioskowanej informacji w sposób istotny obciążałby organ, przekraczający jego bieżące możliwości".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie decyzje odmowne organów obu instancji, w zakresie obejmującym stwierdzenie, że wnioskowana informacja publiczna – dotycząca (zanonimizowanych) kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020 – ma charakter informacji przetworzonej, wymykają się kontroli sądowej. Stwierdzenie to jest bowiem w istocie całkowicie gołosłowne.

Stanowisko organów uzasadnione zostało faktem złożenia w 2020 r. przez osadzonych około 600 skarg. Wyjaśniono, że wobec tego realizacja wniosku Skarżącego – wymagająca wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne oraz ich dalszej "obróbki", tj. wykonania kopii wyłonionych odpowiedzi, zanonimizowania danych oraz ponownego skopiowania odpowiedzi (już zanonimizowanych) – "wiązałaby się z faktyczną koniecznością przeprowadzenia szeregu konkretnych czynności merytorycznych i fizycznych". To zaś, w powiązaniu z akcentowaną przez organy istotną praco- i czasochłonnością całego procesu, związaną z dużą liczbą rozpoznanych skarg (ok. 600), których dokumentację trzeba by wobec tego kolejno przejrzeć, w sposób istotny obciążałoby organ (a ściślej funkcjonariuszy i pracowników podległej mu jednostki), przekraczający jego bieżące możliwości. Na tak określonej podstawie faktycznej organy zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach, przez pryzmat dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, stanowisko organów należy uznać za co najmniej przedwczesne, a to z następujących względów.

Po pierwsze, należy wskazać, że organy milczeniem pominęły istotną, zdaniem Sądu, okoliczność, że sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U z 2013 r. poz. 647; dalej w skrócie "rozp.2003"). Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ewidencję skarg (oraz wniosków i próśb) wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna, przy czym ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Na podstawie § 11 ust. 4 rozp.2003 wzór dziennika, określa załącznik do rozporządzenia. Analiza tego wzoru ["Dziennika skarg (próśb i wniosków)] pokazuje, że stanowi on tabelę składającą się z 15 kolumn. Kolumny oznaczone numerami 10-14 dotyczą "Załatwień" skarg, przy czym kolumna 14 – "sposobu" załatwienia skargi.

Jak wynika z treści analizowanego § 11 rozp.2003, nie jest prawem, ale obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW nie tylko prowadzenie ewidencji skarg wpływających do jednostki organizacyjnej (ust. 1), ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika (ust. 2), i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru (ust. 4). Z załącznika do rozp.2003 wynika zaś, że w Dzienniku skarg, w kolumnie 14., powinna znajdować się informacja na temat sposobu załatwienia każdej ze skarg wpływających do danej jednostki organizacyjnej. Poza tym w kontekście kontrolowanej sprawy wypada jeszcze zauważyć, że prawodawca wyraźnie dopuścił możliwość prowadzenia ww. dziennika w formie elektronicznej (zob. § 11 ust. 6 rozp.2003) – co, przynajmniej teoretycznie, powinno dodatkowo usprawnić i ułatwić możliwość wyszukiwania potrzebnych informacji lub wpisów zawartych w takim dzienniku (np. według zadanego kryterium).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych decyzji w ogóle nie wynika, czy w Zakładzie Karnym w K. prowadzi się ww. dziennik skarg w formie elektronicznej, czy tradycyjnej (papierowej). Co więcej, próżno w tych decyzjach doszukać się wskazówek – z jednej strony – czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku Dyrektor ZK korzystał z danych zawartych w Dzienniku skarg tej jednostki (prowadzonym przynajmniej w wersji tradycyjnej). Z drugiej strony, nie wynika z nich także, aby nie miał takiej możliwości (i ewentualnie z jakich przyczyn). Bez tych ustaleń nie sposób zaś zweryfikować wiarygodności twierdzeń organów o dużej czaso- i pracochłonności procesu selekcji skarg uznanych za zasadne lub zasadne w części, w tym zwłaszcza o potrzebie ręcznego przejrzenia dokumentacji wszystkich ok. 600 skarg. Prima facie twierdzenia te wydają się wątpliwe – przecież dane zawarte w kolumnie 14. Dziennika skarg (prowadzonego według urzędowego wzoru) powinny umożliwić stosunkowo łatwe i szybkie ustalenie takich skarg (tym bardziej, jeśli Dziennik byłby prowadzony w formie elektronicznej).

Po drugie, twierdzenia organów, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej wydają się być przedwczesne również z tej przyczyny, że – jak wynika z zarzutów skargi i z załączonych do pisma procesowego Skarżącego z [...] września 2021 r. pism dyrektorów innych jednostek organizacyjnych SW (k. 37 i 38 akt sądowych) – żądane informacje są wprost dostępne w systemie informatycznym Służby Więziennej, jakim jest Centralna Baza Danych Osób Pozbawionych Wolności. Tymczasem w decyzji organu I instancji brak jakiejkolwiek wzmianki o tej bazie danych i jej ewentualnej roli (przydatności) w załatwieniu wniosku Skarżącego. Natomiast organ II instancji powyższe twierdzenia Skarżącego skwitował w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. li tylko ogólnikową frazą, że: "okoliczność istnienia Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności nie zmienia charakteru żądanej informacji jako przetworzonej i nie eliminuje czynności faktycznych organu słusznie wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu".

Po trzecie, przedwczesności stanowiska organów w kwestii przetworzonego charakteru żądanych informacji należy upatrywać także w tym, że – jak wynika z ww. pism dyrektorów innych jednostek organizacyjnych SW oraz wiadomości znanych Sądowi z urzędu (w tym z akt innych tego rodzaju spraw zawisłych przed tut. Sądem, jak sprawa zakończona ww. wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 314/21) – zwykle bywa tak, że w ciągu całego roku za zasadne zostają w danej jednostce organizacyjnej uznane jedynie nieliczne skargi (zwykle nie więcej niż kilka, a nierzadko tylko jedna lub dwie; bywa też, że żadna). Jeśli tak samo byłoby w kontrolowanej sprawie – czego wobec braku odnośnych ustaleń w motywach skargi nie sposób na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy wykluczyć – to również twierdzenia organów o dużej praco- i czasochłonności etapu kopiowania i anonimizacji odpowiedzi na skargi uznane za zasadne (w całości lub w części) jawiłyby się jako wysoce wątpliwe.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro:

- Dyrektor ZK, jako adresat przedmiotowego wniosku, nie kwestionuje faktu dysponowania żądanymi przez Skarżącego informacjami,

a zarazem:

- jako wysoce wątpliwe i w żaden sposób nie udokumentowane jawią się twierdzenia organów obu instancji o tak wysokiej praco- i czasochłonności procesu przygotowania i udostępnienia tych informacji w postaci żądanej przez Skarżącego, że miałoby to przydawać owej finalnej informacji cech informacji przetworzonej,

to decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać jako wydane z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Ubocznie należy też zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż punkt wyjścia dla odnośnych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.; w skrócie "k.k.w.") – w tym w jego art. 6 § 2, umożliwiającym skazanemu składanie wniosków, skarg i próśb do organów wykonujących orzeczenie – stanowi skarga powszechna, unormowana przepisami k.p.a. (por. K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX/el. 2020, uw. do art. 6, i tam przywołane dalsze wypowiedzi przedstawicieli doktryny). Ze względu na to, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy działu VIII k.p.a. (art. 221–260) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. poz. 46) – por. T. Sobecki, Skarga jako instytucja prawa karnego wykonawczego, Toruń 2021, s. 53.

Skoro zatem prawo tworzy pewne standardy postępowania ze skargami osób osadzonych, służące m.in. transparentności i efektywności postępowań nimi inicjowanych, to należało również rozważyć możliwość posłużenia się nimi dla wykazania statusu (jako informacji przetworzonej) wnioskowanej przez Skarżącego informacji. Brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organów co do charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej powoduje, że zaskarżone decyzje wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko organów miałaby, jak się wydaje, uzasadniać sama deklaracja – notabene również nieudokumentowana w aktach sprawy – że w 2020 r. wpłynęło do ZK ok. 600 skarg, a wyłonienie z nich tych skarg, które uznano za zasadne bądź częściowo zasadne, oraz dokonanie anonimizacji występujących w odpowiedziach na nie danych osobowych i sporządzenie kopii takich odpowiedzi, powoduje, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy informacji przetworzonej.

Jest to, jak już wyżej argumentowano, stanowisko co najmniej przedwczesne.

Na zakończenie należy zaznaczyć, że Sądowi znany jest z urzędu, przywołany przez pełnomocnika organu II instancji, wyrok tut. Sądu z 26 maja 2021 r. o sygn. IV SA/Po 229/21 (CBOSA). Pomijając w tym miejscu okoliczność, że pozostaje on, jak dotychczas, nieprawomocny, należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela wrażonego w tym wyroku generalnego poglądu, jakoby w każdym przypadku, a priori należało przyjmować argument organu o konieczności analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez Skarżącego okresie, odrzucając – bez jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony organów – możliwość ustalenia w oparciu o dziennik skarg samej tylko liczby skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Nakład pracy przy anonimizacji i sporządzeniu wnioskowanych kopii odpowiedzi na takie skargi, pozostaje natomiast kwestią wtórną, wprost determinowaną wcześniejszymi ustaleniami co do liczby skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Przy tym nie jest tak – w ocenie niniejszego składu orzekającego – że bez względu na liczbę dokumentów (tu: odpowiedzi na skargi), które podlegałyby udostępnieniu na wniosek, nakład ten jest zawsze na tyle duży, że już z tego względu pozwalałby zawsze uznawać wnioskowaną informację w ww. przedmiocie za informację przetworzoną.

Podsumowując, z uchybieniem przywołanych wyżej regulacji k.p.a. organy obu instancji w istocie nie wyjaśniły i nie udokumentowały, na jakiej konkretnie podstawie ustaliły, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji – że ziściły się przesłanki uzasadniające w kontrolowanej sprawie wydanie decyzji odmownej.

Należy przy tym zaznaczyć, że wobec wytkniętych wyżej uchybień, odnoszenie się przez Sąd na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy do drugiej ze spornych pomiędzy stronami postępowania kwestii – a mianowicie, czy udostępnienie żądanej informacji Skarżącemu byłoby, czy nie, szczególnie istotne dla interesu publicznego – byłoby przedwczesne.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie udokumentowanie w aktach sprawy poczynionych ustaleń faktycznych, dotyczących ogólnej liczby skarg, które w 2020 wpłynęły do ZK, oraz liczby skarg, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne. W tym celu organ posłuży się prowadzoną ewidencją (Dziennikiem skarg). Jeżeli organ ponownie stwierdzi, że mimo posiadanej ewidencji wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to ustalenia te udokumentuje w aktach sprawy, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli zatem pozostające w dyspozycji organu ewidencje nie dostarczają niezbędnych danych, organ wyjaśni to szczegółowo, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy.