Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1756/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art. 29 ust. 1, art.58 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 649/09 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu za rok 2007 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 649/09 oddalił skargę I. L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2007.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, art. 105 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] o odmowie przyznania I. L. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2007.

W uzasadnieniu decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, że z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych.

I. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i rozstrzygnięcia utrzymanego nią w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, że jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, na podkreślenie zasługuje fakt, że również z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r., Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika, oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji, wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty.

Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów.

Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu, m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie.

Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym.

Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Chybione jest także powoływanie się skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/08 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku I. L. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 29 ust. 1 oraz art. 58a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z późn. zm.) w zw. z art. 105 i 111 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu nie przysługuje emerytom i rencistom UOP.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozumowanie przedstawione przez WSA w Warszawie jest całkowicie błędne i stoi w jaskrawej sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym.

Po pierwsze skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Warszawie w zasadzie nie dokonał żadnych własnych ustaleń w zakresie prawnej oceny przestawionego przez skarżącego stanu faktycznego, a bazował jedynie na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Należy więc wskazać, że przywołane orzeczenie dotyczy zbadania konstytucyjności przepisów § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to nie ma więc żadnego prawnego znaczenia dla rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż przepis, którego konstytucyjność była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny w omawianej wyżej sprawie, nie ma zastosowania do emeryta UOP, którego dotyczą inne niż policjantów regulacje prawne w tym zakresie. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje treść art. 58a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej, który dotyczy właśnie świadczeń pieniężnych dla emerytów i rencistów UOP, a także funkcjonariuszy UOP przechodzących na emeryturę. Przepis ten nie został w żaden sposób "zauważony" przez WSA w Warszawie przy wydawaniu orzeczenie w niniejszej sprawie, a ma zastosowanie właśnie do stanu faktycznego opisanego przez skarżącego. Przepis ten w żaden sposób nie ma natomiast zastosowania do sytuacji emerytów policyjnych, a więc wszelkie rozważania - nawet zasadne - Trybunału Konstytucyjnego w zakresie praw emerytów policyjnych do świadczeń pieniężnych związanych z prawem do lokalu lub prawem do równoważnika pieniężnego na remont lokalu, są bezzasadne w stosunku do takich praw emerytów UOP. Twierdzenie takie wynika wprost z treści art. 58a ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze UOP nabywają prawo do świadczeń pieniężnych z zaopatrzenia emerytalnego na warunkach określonych w przepisach obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby. W realiach niniejszej sprawy przepis ten oznacza, że skarżący nabył prawo do świadczeń pieniężnych obowiązujących w dniu odejścia ze służby w UOP, a więc także tych przyznających mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 11 przywołanego wyżej zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego.

Po drugie skarżący kasacyjnie wskazał, że jako emeryt Urzędu Ochrony Państwa, otrzymał decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2003 rok (nr [...]). Następnie, otrzymał kolejną decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2004. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2004 rok oraz w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2005 rok. Jako podstawę prawną ww. decyzji wskazano art. 155 Kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Oznacza to, że Szef ABW decyzją ostateczną i prawomocną przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a następnie zmianie podlegała jedynie wysokość należnego świadczenia. W kolejnym roku pismem nr G-I-450/2006 z dnia 15 marca 2006 r. skarżący został powiadomiony o zaprzestaniu wypłacania emerytom i rencistom UOP i ABW równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tym przedmiocie nie została wydana żadna decyzja administracyjna uzasadniająca powód, dla którego doszło do takiej zmiany stanowiska przez organ (Szefa ABW).

Jak wynika z treści ww. decyzji, w roku 2005 skarżący uzyskał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a w roku następnym, przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym, odmówiono mu wypłaty tego świadczenia. Co więcej, odmowa świadczenia związana jest z inną interpretacją treści przepisów prawnych, które stanowiły podstawę prawną do wydania przez Szefa ABW wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Zauważyć także trzeba, że argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika Szefa ABW w odpowiedzi na wniesioną skargę, podtrzymana przez wyrok WSA w Warszawie, która rzekomo uniemożliwia wypłatę równoważnika za remont lokalu, odnosi się do tych samych norm prawnych, które wcześniej stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji przyznającej taki równoważnik. W obu bowiem przypadkach mowa jest o treści art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej.

Analizując przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny należy zauważyć, że prawo skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu było potwierdzone przez Szefa ABW także po zmianie stanu prawnego i wejściu w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 maja 2004 r., a decyzja Szefa ABW o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia została wydana w dniu [...] marca 2005 r. Co więcej, jak wynika z treści § 13 ww. aktu prawnego, do spraw wszczętych przed wejściem w życie tego rozporządzenia i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

Oznacza to a contrario, że do spraw zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy poprzednio obowiązujące. W realiach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy bezsporne jest, że sprawa przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została zakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. aktu prawnego, a więc nie powinien on mieć wpływu na jego uprawnienia. Nie bez znaczenia dla prawnej oceny całej sprawy ma również fakt, że ustawodawca w nowym akcie normatywnym nie przewidział żadnych innych przepisów regulujących sytuację prawną osób, które wcześniej nabyły prawo do przedmiotowego świadczenia. Brak takiej regulacji świadczy jednoznacznie o , zachowaniu dotychczas posiadanych uprawnień.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy emerytowanemu funkcjonariuszowi UOP przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) prowadzi do wniosku, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pozostającym w czynnej służbie.

Stosownie do art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem członków rodziny, oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Jednoznaczna treść powołanego przepisu ogranicza prawo do tego równoważnika wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi bądź renciście tej formacji. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi.

Przez pojęcie "funkcjonariusza" w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu (art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Także przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w szczególności jej art. 29 ust. 1 nie daje podstaw do odmiennego wniosku. Stanowi on bowiem o prawie do lokalu mieszkalnego z zasobów ABW, zatem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali dla funkcjonariuszy jest związane z tym prawem, tj. prawem do lokalu mieszkalnego w sensie zasad jego przydzielania. Gdyby emerytom miały służyć dodatkowe uprawnienia związane z szeroko pojętym prawem do lokalu zostałoby to wyraźnie wskazane w ustawie, podobnie jak ma to miejsce w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie tego przepisu emerytom zapewniona jest pomoc na budownictwo mieszkaniowe, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Również brak jest podstaw, aby w art. 58a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dopatrywać się podstawy prawnej uzasadniającej przyznanie emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w UOP, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej regulacja art. 58a ust. 2 niniejszej ustawy nie dotyczy spornego równoważnika pieniężnego. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do świadczeń pieniężnych z zaopatrzenia emerytalnego. Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem wymienionym w ustawie wśród świadczeń pieniężnych należnych z zaopatrzenia emerytalnego (art. 2).

Jednocześnie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 wyjaśnił, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom (...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony przez Trybunał pogląd pozostaje aktualny w rozpoznawanej sprawie i zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na niniejsze orzeczenie Trybunału.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o podobnym stanie faktycznym (wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07), rozstrzygając kwestię przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom byłego Urzędu Ochrony Państwa dokonał odmiennej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07, choć zapadł w analogicznym stanie faktycznym, to dotyczył innej sprawy administracyjnej i tylko w jej ramach miał charakter wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony we wspomnianym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który choć nie ma mocy wiążącej posiada niezaprzeczalny walor interpretacyjny.

Za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że prawo do równoważnika jest prawem nabytym. Zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 78, poz. 755), nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa, a ponadto prawo to przyznawane jest w drodze decyzji okresowo - co rok, po złożeniu stosownych wniosków i spełnieniu warunków do jego przyznania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.