Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1507/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Oddział w Polsce na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej [...] Oddział w Polsce kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. w o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) dalej "u.d.i.p.", odmówił A. Oddział w Polsce udostępnienia informacji publicznej w zakresie roszczeń złożonych przez Generalnego Wykonawcę na Kontrakcie pn.: "[...]" oraz odpowiedzi na te roszczenia udzielonych przez GDDKiA Oddział w [...] oraz Inżyniera Kontraktu, w tym w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. A. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie roszczeń złożonych przez Generalnego Wykonawcę na Kontrakcie pn.: "[...]" oraz odpowiedzi na te roszczenia udzielonych przez GDDKiA Oddział w [...] oraz Inżyniera Kontraktu, w tym w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], GDDKiA Oddział w [...] poinformowała Spółkę, że dane we wnioskowanym zakresie stanowią informację publiczną przetworzoną. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2016, poz. 1764) w celu uzyskania żądanych dokumentów należy wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. A. poinformowała organ, że wnioskowanych informacji nie można uznać za informację przetworzoną. Spółka podniosła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej.

Powołaną na wstępie decyzją GDDKiA odmówił A. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia roszczeń złożonych przez Generalnego Wykonawcę na Kontrakcie pn.: "[...]" oraz odpowiedzi na te roszczenia udzielonych przez GDDKiA Oddział w [...] oraz Inżyniera Kontraktu, w tym w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skierowanym do organu, wnioskodawca nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., odnoszącej się do wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonych wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana przez niego informacja, tym samym nie wypełnił normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na podstawie której zobowiązany został do wykazania, że uzyskanie żądanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

GDDKiA stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania i wszechstronnym oraz wyczerpującym przeanalizowaniu okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowego wniosku, nie odnalazł przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że udostępnienie wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił przy tym, że kwalifikację danych określonych we wniosku z dnia [...] maja 2018 r., oparł na ustaleniu, iż zakres żądanych w tym wniosku informacji przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, jako że stanowi przede wszystkim informację przetworzoną.

Dalej organ wskazał, że przez pojęcie przetworzenia należy rozumieć wszystkie te działania podejmowane przez pracowników podmiotu zobowiązanego, które wymagają intelektualnego wkładu w celu stworzenia treści informacji. W tym ujęciu informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są dokumenty (materiały) znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzenie przybiera więc postać czynności wymagających gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, jak również takich, które sprowadzają się do sporządzenia różnego rodzaju porównań, a także zestawienia danych itp., które nie wynikają z działań sprawozdawczych, opracowanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. GDDKiA wskazał, że w doktrynie uważa się iż, informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Taką informacją może być np. zestawienie umów z ostatnich kilku lat wraz ze wskazaniem wykonawców i kwot, jakie otrzymali za wykonane prace.

GDDKiA podała, że nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym żądane we wniosku Spółki z dnia [...] maja 2018 r. informacje. Organ wyjaśnił, że celem sporządzenia takiego zestawienia, należałoby po pierwsze podjąć konkretne czynności polegające na wyszukaniu i systematyzacji, jak i kategoryzacji posiadanego zbioru informacji publicznych prostych, a następnie przygotowanie specjalnie pod kątem wymagań wnioskodawcy zakreślonym we wniosku; po drugie, powyższe wiązałoby się z oddelegowaniem konkretnego pracownika lub pracowników GDDKiA [...] do wykonania takowego, co w sposób oczywisty wiązałoby się z koniecznością ponoszenia przez organ nadmiernych kosztów w celu przygotowania informacji publicznej wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę.

Organ uznał, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z [...] maja 2018 r. wymaga przeprowadzenia powyżej opisanych czynności, co kwalifikuje żądanie w powyższym zakresie jako wniosek o dostęp do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, zdaniem organu, miał on podstawę prawną do wezwania wnioskodawcy w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych mających charakter informacji publicznych przetworzonych.

Dalej organ wyjaśnił, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ww. ustawa nie definiuje "zakresu szczególnie istotnego dla interesu publicznego". Zdaniem organu należy jednak wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Przepis ten chroni zatem organ administracji publicznej przed m. in. paraliżem pracy spowodowanym koniecznością wykonywania pracy związanej z przetwarzaniem informacji nieuzasadnionych szczególnie istotnym interesem publicznym. Wskazał te, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Wprawdzie przez uznanie informacji publicznej za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony, niemniej jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania uzależniona jest od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

GDDKiA stwierdził, że w jego ocenie A. nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. W ocenie organu z treści wniosku, przy braku merytorycznego pisma, odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie wynika bowiem by wnioskodawca działał w interesie publicznym, a informacje, o które wystąpił, mają szczególne znaczenie.

Organ podał, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Uzyskanie informacji publicznej określonej we wniosku z [...] maja 2018 r. nie może mieć wpływu na funkcjonowanie państwa np. organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Wyżej wskazane dane nie mają wpływu na funkcjonowanie państwa, administracji państwowej czy nawet realizację i eksploatację poszczególnych dróg pozostających w zarządzie organu.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że prawidłowość jego ustaleń w rozpatrywanym zakresie wykazują także okoliczności faktyczne, w jakich doszło do złożenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r., jak i zakres żądanych przez wnioskodawcę informacji. A.. jest generalnym wykonawcą na zadaniu 3 inwestycji pn: "[...]", której inwestorem, w ramach swoich kompetencji nałożonych m. in. ustawą o drogach publicznych jest organ. Organ stwierdził, że z urzędu wiadomym jest fakt, iż pomiędzy wnioskodawcą jako generalnym wykonawcą, a organem jako inwestorem, w toku realizacji łączącego ich Kontraktu o charakterze cywilnoprawnym, powstały pomiędzy nimi liczne spory dotyczące różnych i wielorakich kwestii związanych z realizacją przedmiotowej umowy. Zdaniem organu wniosek Spółki, którego przedmiotem są roszczenia związane z ww. inwestycją, także te dotyczące pozostałych dwóch wykonawców na zadaniach 1 i 2, a także sposoby ich rozstrzygnięcia, mają za cel służyć nie tyle wymaganemu przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie istotnemu interesowi publicznemu, a wyłącznie partykularnemu interesowi wnioskodawcy, który postanowił wykorzystać przedmiotową ustawę niezgodnie z jej celem, do gromadzenia materiału dowodowego na potrzeby swoich indywidualnych sporów z inwestorem ww. inwestycji.

A. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a) objęta wnioskiem informacja publiczna jest informacją przetworzoną;

b) nie istnieje szczególny interes publiczny uzasadniający udostępnienie informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że przedmiotem jej wniosku jest udostępnienie informacji publicznej w zakresie roszczeń oraz odpowiedzi na roszczenia, tj. w zakresie pism sporządzanych w ramach realizacji zamówienia publicznego, w którym organ pełnił rolę zamawiającego. Organ jako zamawiający realizował zamówienie publiczne pn. [...], którego wykonanie powierzył, w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i w oparciu o warunki kontraktowe FIDIC, określonemu generalnemu wykonawcy. Spółka zaznaczyła, że warto zwrócić uwagę na wprowadzone w FIDIC stanowisko inżyniera kontraktu, który działa z ramienia i na zlecenie zamawiającego.

Dalej Spółka wskazała, że w przypadku realizacji tego rodzaju zadań, w sytuacji gdy generalny wykonawca uważa się za uprawnionego do wydłużenia czasu na ukończenie zadania, czy też zwiększenia przewidzianego w kontrakcie z zamawiającym wynagrodzenia, może on zgłosić zamawiającemu odpowiednie roszczenia w tym zakresie. Warunki formalne złożenia oraz następnie rozpoznania roszczeń o przedłużenie czasu, czy też zwiększenie ceny kontraktowej, określają postanowienia kontraktu między wykonawcą a zamawiającym. W ocenie strony skarżącej w każdym przypadku są to po prostu określonej treści pisma kierowane przez generalnego wykonawcę do zamawiającego i inżyniera kontraktu. Formę pisemną mają także odpowiedzi na takie roszczenia, w których zamawiający i inżynier kontraktu rozstrzygają o zasadności żądań generalnego wykonawcy, tj. de facto poprzez odmowę lub zgodę na zwiększenie wynagrodzenia lub przedłużenie czasu na ukończenie stanowią sposób wydatkowania pieniędzy publicznych przeznaczonych na realizację zamówienia publicznego. Spółka podkreśliła, że w związku z tym, że inżynier kontraktu działa w imieniu zamawiającego, wszelkie sporządzane przez niego i doręczane generalnemu wykonawcy pisma w sposób oczywisty są też w posiadaniu zamawiającego.

Spółka podała, że właśnie o przesłanie takich pism - roszczeń i odpowiedzi na roszczenia, a więc pism będących w posiadaniu organu - zamawiającego jako ich autora czy też przekazanych zamawiającemu przez inżyniera kontraktu, zwróciła się w swoim wniosku. Czynności, które organ powinien przeprowadzić w celu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem miały polegać tylko i wyłącznie na zebraniu tych pism i przekazaniu ich skarżącej, bez konieczności sporządzania jakiegokolwiek zestawienia, bez czynności analitycznych, czy nawet porządkujących.

Dalej Spółka podniosła, że praktyka realizacji zamówień publicznych, zwłaszcza w zakresie kontraktów budowlanych jasno wskazuje, że zarówno zamawiający jak i inżynier prowadzą rejestr korespondencji, często skatalogowanej tematycznie i tym samym, odnalezienie pism w konkretnym temacie (w przedmiotowej sprawie miałyby to być roszczenia i odpowiedzi na roszczenia) polegałoby jedynie na zastosowaniu odpowiedniego filtra w rejestrze, wydrukowaniu pism i przekazaniu ich określonemu podmiotowi. Zdaniem strony skarżącej nie ma tu mowy o nadmiernym obciążeniu pracowników organu, nadmiernych kosztach czy jakichkolwiek czynnościach związanych z analizą przedmiotowych dokumentów. Zważywszy, że wniosek skarżącej dotyczył tylko i wyłącznie przekazania określonych pism będących bezsprzecznie w posiadaniu organu, w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, by traktować informację publiczną jako informację przetworzoną, a przyjęcie takiego stanowiska przez organ w zaskarżonej decyzji stanowi jedynie nieuzasadnioną próbę uniknięcia ustawowego obowiązku, którego realizacja, w ocenie organu, może wywołać dla niego negatywne skutki.

Spółka zaznaczyła, że nie domaga się przygotowania przez organ żadnego zestawienia ani dokonania systematyzacji, czy kategoryzacji informacji. Wszelkie twierdzenia organu jakoby informacja publiczna musiała być "przygotowana specjalnie pod kątem wymagań wnioskodawcy nakreślonym we wniosku", są bezzasadne i stanowią jedynie sprzeczną z przepisami ustawy próbę uniknięcia przez organ obowiązku udostępnienia informacji. Przekazanie przez organ informacji publicznej wymaga jedynie odnalezienia odpowiednich pism i przekazania następnie skarżącej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka podniosła także, że organ bezpodstawnie stara się wykazać, że to na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej i z braku realizacji tego obowiązku wywodzi negatywne dla Spółki skutki prawne. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto Spółka wskazała, że żądana przez nią informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego z uwagi na konieczność ustalenia czy w ramach realizowanej przez organ inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] zachowana została zasada konkurencji i równego traktowania generalnych wykonawców na poszczególnych zadaniach.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ ponownie podniósł, że nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z [...] maja 2018 r., tj. nie posiada odrębnego zestawienia "roszczeń złożonych przez generalnego wykonawcę na Kontrakcie pn. [...] oraz odpowiedzi na te roszczenia udzielonych przez GDDKiA Oddział w [...] oraz Inżyniera Kontraktu, w tym w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione". Celem sporządzenia takiego zestawienia, "specjalnie" dla strony skarżącej, według wskazanych przez nią kryteriów, organ musiałby przede wszystkim podjąć konkretne czynności polegające na wyszukaniu i systematyzacji, jak i kategoryzacji posiadanego zbioru informacji publicznych prostych, a następnie przygotować specjalne zestawienie pod kątem wymagań skarżącej zakreślonych we wniosku z [...] maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy stosowania ustawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – centralny organ administracji rządowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co nie jest sporne pomiędzy stronami.

Pozostaje do rozważenia, czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Niewątpliwie w świetle przedstawionych regulacji informacją publiczną jest inwestycja Kontrakt pn. [...], której inwestorem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych oraz wykonywanie zadań związanych z przygotowywaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji albo wyłącznie eksploatacji, autostrad płatnych, w tym: kontrola budowy i eksploatacji autostrady w zakresie przestrzegania warunków umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (art. 18 ust. 2 pkt 7 g).

Powyższe nie przesądza jednak o tym, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad posiada walor informacji publicznej. Czynnikiem decydującym o zobowiązaniu tego podmiotu do udzielenia żądanej informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, czy informacja taka jest informacją publiczną. W przypadku gdy wnioskodawca żąda informacji związanych z działalnością organizacyjną tego podmiotu, czyli w zakresie w jakim wykonuje on zadania publiczne oraz korzysta z funduszy publicznych, to takie żądanie stanowi informację publiczną na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jednakże skarżący zwrócił się o udzielenie informacji o roszczeniach złożonych przez generalnego wykonawcę na wskazanym wyżej Kontrakcie (zadanie 1) i odpowiedzi udzielonych przez GDDKiA Oddział w [...] oraz Inżyniera Kontraktu, w szczególności informacji, które z tych roszczeń i w jakim zakresie zostały uwzględnione. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący jest generalnym wykonawcą zadania 3 na wskazanej inwestycji. Poszczególne Kontrakty 1, 2 i 3 przedmiotowej inwestycji realizowane są na podstawie zawartych przez inwestora z generalnymi wykonawcami tych odcinków umów cywilnoprawnych. Również sposób realizacji i rozliczenia tych umów pomiędzy stronami ma charakter cywilnoprawny.

Zdaniem Sądu wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk czy wiadomości wytworzononych lub odnoszących się do spraw publicznych. W badanej sprawie natomiast żądanie sprowadza się do ustalenia okoliczności wynikających z zawartej umowy realizowanej przez wykonawcę innego zadania tej samej inwestycji, w której generalnym wykonawcą zadania 3 jest skarżący. Tym samym żądanie zawarte we wniosku z [...] maja 2018 r., w ocenie Sądu, dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgłoszenie roszczenia przez wykonawcę danego odcinka inwestycji i odpowiedź inwestora czy też Inżyniera Kontraktu nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu. Jest to czynność, która może mieć wpływ na końcowe rozliczenie Kontraktu w ramach umowy zawartej pomiędzy stronami. Nie jest zatem dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań dotyczących podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych jakim jest GDDKiA. W przedmiotowej sprawie jednakże chodzi o rozliczenia finansowe mające charakter cywilny. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, pomiędzy skarżącym jako generalnym wykonawcą zadania 3 przedmiotowej inwestycji i inwestorem w toku realizacji łączącego ich Kontraktu o charakterze cywilnoprawnym, powstawały liczne spory związane z realizacją przedmiotowej umowy. Oznacza to, że w sprawie chodzi o rozliczenia finansowe mające charakter cywilny i w związku z tym, w ocenie Sądu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania.

Okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy i zakres żądanej informacji (roszczenia zgłoszone przez generalnego wykonawcę i udzielonych przez inwestora odpowiedzi w tym, które z tych roszczeń zostały przez inwestora uwzględnione) wyraźnie ukierunkowany na określony cel, co czyni zasadnym stwierdzenie, że stosownie do Kontraktu zawartego między stronami przysługują im roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań. Zatem żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w dochodzeniu przedmiotowych roszczeń w procesie cywilnym. W związku z powyższym, należy przywołać pogląd Janusza Drachala (wyrażony w "Prawo do informacji publicznej" str. 147-149), że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien przyświecać skarżącemu. Nie może być nim zatem uzyskiwanie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, która ma być następnie wykorzystywana przeciwko podmiotowi zobowiązanemu na gruncie u.d.i.p. w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych lub sporach sądowych. Stanowiłoby to wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej. Uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji, nie powinny być wykładane w sposób sprzeczny z celami jakimi mają służyć.

Z tego względu nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Chodź bowiem wniosek skierowano do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie został spełniony zakres przedmiotowy tej ustawy. Wystarczyło w takim przypadku poinformować wnioskodawcę, że z uwagi na tak sformułowane żądanie wniosku, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie stanowi bowiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W związku z naruszeniem przez organ prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. W skład kosztów wchodzi wpis sądowy 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika adwokata 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, łącznie 697 zł.