Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2231/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

,0Sygn. akt I OSK 2231/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 77/11 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 77/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [..] (dawne działki nr [...], [...] i [...]) w obrębie [...], o łącznej powierzchni [...] ha, oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 1994 r. S. z siedzibą w W. wystąpiło o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 wraz z przeniesieniem własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie – w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Obecnie powołanemu przepisowi odpowiada przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie ww. przepisów jest, aby grunty, budynki, lokale i inne urządzenia stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie tych osób. Dowodem potwierdzającym istnienie zarządu jest jeden z dokumentów wymienionych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.).

Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r. Prezydium Rady Narodowej [...] W. przekazało w użytkowanie czasowe do końca 1975 r. S. teren zabudowany, położony przy ul. [...], o powierzchni ok. [...] ha, jednocześnie ustalając opłatę roczną za ten teren. Na podstawie tej decyzji została wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], ustalająca nową opłatę roczną, dotyczącą ww. gruntu. Jednak, zdaniem organu, decyzji tej nie można uznać za dokument będący podstawą do stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania, o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa użytkowania. W tym zakresie organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. o sygn. akt U 6/99, wyjaśniając jednocześnie, że w sytuacji, gdy brak jest decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie gruntu, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, kiedy z decyzji o opłatach wynika w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia, a więc kiedy w takiej decyzji o opłatach będzie wskazana wprost konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a decyzja konkretna, wskazana w decyzji o naliczeniu opłat, zaginęła lub uległa zniszczeniu. Ponieważ decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r. utraciła byt prawny z dniem [...] grudnia 1975 r., wobec tego decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] nie może stanowić dokumentu będącego podstawą do stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania, o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., gdyż orzekała o zmianie wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania, które już wygasło.

Organ stwierdził również, że z wypisu z rejestru przedsiębiorstw państwowych [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. wynika, że S. w W. powstało z dniem [...] stycznia 1979 r. z połączenia S. "O." w W. i "W.". Następnie, w dniu [...] maja 1996 r. S. w likwidacji sprzedało "F." Sp. z o.o. przedsiębiorstwo, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w skład którego wchodził m.in. grunt położony przy ul. [...], stanowiący działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], o łącznej powierzchni [...] ha, na którym znajdowały się budynki przeznaczone dla celów gospodarczych i inne obiekty budowlane. Na podstawie ww. umowy sprzedaży, postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997 r. Sąd Rejonowy dla [...] W. Wydział [...] Gospodarczy wykreślił z rejestru przedsiębiorstw S. a postanowieniem z dnia [...] października 1997 r. Sąd Rejonowy dla [...] W. Wydział [...] Gospodarczy – na wniosek "F." Sp. z o.o. – wpisał F. Sp. z o.o. do rejestru handlowego pod nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 1998 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] W. Wydział [..]Cywilny stwierdził, że Skarb Państwa nabył na własność przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1965 r. zabudowaną nieruchomość, położoną w Gminie W. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. Na posiedzeniu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki pod firmą F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu [...] maja 2007 r. podjęta została uchwała nr 2, zmieniająca m.in. nazwę firmy na "A." Sp. z o.o.

Organ podał także, że decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr[...] Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminy W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...].

Dodatkowo organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda W. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego przy ul. [...] (działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...]) o łącznej pow. [...] m2. Decyzja ta – z uwagi na fakt, iż organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest organ gminy (Prezydent [...]W.), a nie wojewoda – została uchylona, a postępowanie zostało umorzone decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Prezydent zaznaczył, że wezwał też "A." Sp. z o.o. do dostarczenia dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanek do nabycia przedmiotowego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. Spółka wyjaśniła, że prawo zarządu zostało udokumentowane, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o zmianie wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu. W związku z niedostarczeniem żądanych dokumentów, organ uznał, że S. w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotową nieruchomością (w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt nie był własnością Skarbu Państwa lub gminy), toteż odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S. użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Od decyzji tej odwołanie złożyła "A." Sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t. j.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.), a także art. 200 ust. 1 pkt 2 i art. 206 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zdaniem Spółki, naruszenie powołanych przepisów nastąpiło w związku z przyjęciem przez organ I instancji, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. S. legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego jedynie w oparciu o część materiału dowodowego. Dodała, że organ I instancji zaniechał także dokonania oceny prawnej stanu faktycznego sprawy przez pryzmat przesłanek określonych w art. 207 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpoznaniu odwołania "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady określone w pkt 1-4 ust. 1 tegoż artykułu. Stosownie do postanowień pkt 2 ust. 1 art. 200 cyt. ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przesłanką uwłaszczenia na podstawie ww. przepisów jest pozostawanie gruntu w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. W brzmieniu art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdza się ponadto expressis verbis, że chodzi o grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, co oznacza, że w istocie oddanie w zarząd mogło dotyczyć jedynie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Stąd też w treści art. 200 ust. 1 cyt. ustawy kwestia własności gruntu została pominięta. Natomiast podniesienie kwestii własności gruntu podyktowane jest faktem, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa lub gminy, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić i w tym zakresie należy podzielić argumentację zawartą w odwołaniu. Z mocy bowiem postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] maja 1998 r. o sygn. akt [...] Skarb Państwa nabył przedmiotowy grunt przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1965 r. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa przedmiotowego gruntu przez Dzielnicę Gminy W. z dniem [...] maja 1990 r. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowego gruntu był podmiot publicznoprawny (gmina). Bezpodstawne jest zatem stanowisko organu I instancji odnośnie tej kwestii.

Organ odwoławczy podzielił zaś stanowisko i argumentację organu I instancji odnośnie braku podstaw do uznania za dowód spełnienia przesłanki pozostawania gruntu w zarządzie S. z siedzibą w W. w dniu 5 grudnia 1990 r. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], ustalającej nową opłatę roczną. S. nabyło bowiem na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. przedmiotowy grunt w użytkowanie czasowe do końca 1975 r. Zatem w chwili wydania decyzji z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] Przedsiębiorstwo nie legitymowało się decyzją przekazującą grunt w zarząd, czy też decyzją przekazującą grunt w użytkowanie. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie nie istnieje problem udokumentowania prawa, gdyż prawa tego nie było (nie było decyzji orzekającej o przyznaniu prawa), zaś decyzja orzekająca o naliczeniu opłaty nie może stanowić dowodu istnienia prawa użytkowania. Wprawdzie w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu mowa jest o decyzjach orzekających w przedmiocie naliczania lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu lub użytkowania, jako dokumentach stwierdzających istnienie prawa zarządu, jednakże uznanie ich za dokument stwierdzający istnienie tego prawa powinno być oceniane w kontekście rzeczywistego istnienia tego prawa, a nie tylko braku dokumentu (dowodu) potwierdzającego jego istnienie (np. zaginięcia lub zniszczenia decyzji przyznającej zarząd lub użytkowanie). Kwestię tę rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. o sygn. akt U 6/99, w którym stwierdził, że odrębnej analizy wymaga ocena § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż przepis ten przewiduje, że dowodem w sprawie o stwierdzenie prawa użytkowania może być "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości". Decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu cywilnego. Z całą pewnością nie stanowi ona jednak dokumentu niezbędnego dla stwierdzenia, że prawo istniało. Podmiot legitymujący się decyzją o ustanowieniu użytkowania nie musi dysponować dokumentem dotyczącym opłat. Z drugiej strony, sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa użytkowania. Na ogół była ona logiczną konsekwencją ustanowienia prawa, jednak związek ten nie ma charakteru koniecznego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia – ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. W ocenie organu II instancji, z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż bezpodstawnym jest zarzut naruszenia w niniejszej sprawie § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] nie może być dowodem istnienia prawa użytkowania, skoro decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r. ustanawiała je na okres do końca 1975 r. Innymi słowy, w dniu wydania decyzji w przedmiocie opłat nie istniało prawo użytkowania (nie istniała decyzja, na którą decyzja w przedmiocie naliczania opłat mogła się powołać).

Organ II instancji podzielił natomiast zarzut odwołania odnośnie naruszenia przepisu § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (t. j.: Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Obliguje on bowiem do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania w razie upływu czasu, na który użytkowanie zostało ustanowione. Brak tej decyzji nie może być jednak uznany za tożsamy w skutkach z brakiem wygaśnięcia przedmiotowego prawa z upływem 1975 r. Zaś co do zarzutu naruszenia art. 207 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zauważył, iż po pierwsze, stanowi on odrębną podstawę prawną ustanowienia użytkowania wieczystego, a po drugie, żądanie oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste nie jest dokonywane w trybie postępowania administracyjnego (w drodze decyzji administracyjnej).

Podsumowując przedstawione motywy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało także, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena, dokonana przez organ I instancji, nie dają podstaw do uznania, że zostały naruszone w sprawie przepisy procedury administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, § 13 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, art. 200 ust. 1 pkt 2 i art. 206 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wobec przyjęcia przez organ, że funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o aktualizacji opłaty z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością nie stanowi podstawy stwierdzenia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. S." z siedzibą w W. legitymowało się prawem jej zarządu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, celem ponownego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło, że przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowią o przekształceniu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu gruntów państwowych lub stanowiących własność gminy w prawo wieczystego użytkowania, a w odniesieniu do znajdujących się na nich budynków – w prawo własności na rzecz państwowych osób prawnych innych, niż Skarb Państwa, w których zarządzie pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. S. z siedzibą w W., które przedmiotową nieruchomość użytkowało na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., nie spełniło powyższego warunku, gdyż decyzja ta określała czas trwania użytkowania do dnia [...] grudnia 1975 r. W ocenie Sądu, nie jest trafny pogląd, że ww. ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wymagała dla wygaśnięcia użytkowania decyzji administracyjnej, zaś jej brak powodował, że użytkowanie trwało, a następnie przekształcało się w zarząd. W art. 8 ust. 1 tej ustawy, regulującym przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie, ustawodawca wymienił elementy, jakie powinna zawierać decyzja, a były nimi określenie czasu i warunków użytkowania. Zatem prawo użytkowania trwało w czasie określonym w decyzji. Z kolei przepis art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wprawdzie przewidywał wygaszenie użytkowania decyzją, lecz następowało to tylko w dwóch wypadkach: gdy zaszły takie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu przez daną jednostkę, oraz gdy teren lub jego część stały się dla tej jednostki zbędne. W art. 9 ust. 3 tej ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu przekazywania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym oraz trybu wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania, lecz to ostatnie dotyczyć mogło tylko przypadków określonych w art. 9 ust. 1 ustawy. Wydane na mocy tego upoważnienia ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach w § 13 przewidziało trzy przypadki wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, przy czym dwa pierwsze, określone w pkt 1 i 2, mieszczą się w normie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, natomiast w pkt 3 nakazywało wydanie decyzji w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione. Ten ostatni przepis, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, nie ma mocy obowiązującej, nie mógł zatem stanowić podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, gdyż następowało to z upływem terminu oznaczonego w decyzji.

WSA w Warszawie zaznaczył, że w nauce prawa administracyjnego przewiduje się decyzje ograniczone terminem dla wykonywania uprawnień lub obowiązków wypływających z aktu (Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Poznań 1982, str. 193). Możliwość ograniczenia mocy wiążącej decyzji wynika także z art. 107 § 2 kpa, uprawniającego na podstawie przepisów szczególnych do zamieszczenia w decyzji także innych składników, niż wymienione w tym artykule. Przydanie terminu końcowego ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że przestaje ona wiązać po upływie określonego czasu. Jeżeli ograniczenie to wynika z ustawy, to z upływem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać. Wygasa i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzenia jej wygaśnięcia (Woś Tadeusz: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, P i P 1994, nr 6, str. 27).

W opinii Sądu, oznacza to, iż użytkowanie ustanowione na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na czas oznaczony wygasa z upływem terminu określonego w decyzji, bez potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Stanowiący o obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania przepis § 13 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, jako wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zamieszczonego w art. 9 ust. 3 tej ustawy, nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji wygaszającej użytkowanie. Sytuacja ta sprawia, iż prawo użytkowania wygasło z nadejściem terminu końcowego określonego w decyzji, co powoduje, iż nie mogło przekształcić się w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Użytkowanie przysługujące S. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. wygasło z dniem [...] grudnia 1975 r., a zatem w dniu wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Przedsiębiorstwo to nie miało prawa zarządu. Tym samym, nie nabyło ex lege praw przewidzianych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, podstawą stwierdzenia nabycia nieruchomości nie może być w takiej sytuacji decyzja ustalająca opłatę roczną, gdyż ograniczenie w czasie użytkowania gruntu do dnia [...] grudnia 1975 r. powodowało, że po tym dniu Przedsiębiorstwo jedynie użytkowało nieruchomość bez tytułu prawnego.

Dlatego też, uznając podjęte w sprawie decyzje za zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka "A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, § 13 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, art. 200 ust. 1 pkt 2 i art. 206 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] o aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością położoną przy ul. [...] w W. nie stanowi podstawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, oraz że w dacie 5 grudnia 1990 r. S. z siedzibą w W. nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1971 r. wygasła z dniem [...] grudnia 1975 r.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w sprawie nie doszło do wydania decyzji wygaszającej użytkowanie po dniu [...] grudnia 1975 r., to decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], aktualizująca opłatę roczną, stanowi o przekształceniu prawa użytkowania w prawo zarządu w trybie art. 87 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i winna prowadzić do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S. z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], aktualizująca opłatę z tytułu zarządu nieruchomością położoną przy ul. [...] w W., nie stanowi podstawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, oraz że w dacie 5 grudnia 1990 r. S. z siedzibą w W. nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] stycznia 1971 r. wygasła z dniem [...] grudnia 1975 r., pomimo niewydania odrębnej decyzji o wygaszeniu użytkowania.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku w kontekście postawionego zarzutu, nie można uznać, by stwarzał on podstawy do jego uchylenia, bowiem przedstawione przez Sąd I instancji w motywach wyroku przepisy prawa, ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym nie pozwalają na jego kwestionowanie.

W ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 1997 r. o sygn. akt I SA 854/97 (publ. ONSA 1998/2/60, LEX nr 32865), nie można przyjąć, by ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t. j.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) wymagała dla potwierdzenia wygaśnięcia użytkowania wydania odrębnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy prawo użytkowania miało charakter czasowy i było określone w decyzji przekazującej grunt w użytkowanie. Nie można również przyjąć, by brak decyzji stwierdzającej wygaśnięcie użytkowania powodował, że użytkowanie trwało, mimo upływu czasu, na jaki je przyznano, a następnie, że przekształciło się w zarząd. W art. 8 ust. 1 tej ustawy, regulującym przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie, zostały wymienione elementy, jakie powinna zawierać decyzja o przyznaniu użytkowania, a były nimi określenie czasu i warunków użytkowania. Skoro więc na poziomie ustawowym prawodawca zdecydował, że decyzja przyznająca użytkowanie ma określać czasokres oddania terenu w użytkowanie, a jednocześnie w art. 9 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidział tylko dwa przypadki, w jakich następowało wygaszenie użytkowania w drodze decyzji (gdy zaszły takie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu przez daną jednostkę, oraz gdy teren lub jego część stały się dla tej jednostki zbędne), z których żaden nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie, to tym samym ustawodawca nie przewidział prawnego obowiązku wydawania decyzji wygaszającej użytkowanie w sytuacji, gdy nastąpił upływ czasu określony w decyzji przyznającej użytkowanie. Prawo użytkowania trwało bowiem jedynie w czasie określonym w decyzji, zaś po tym czasie użytkowanie wygasało i to bez konieczności potwierdzania tego faktu w drodze odrębnej decyzji.

Wynika z tego, że zawarte w art. 9 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu przekazywania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym oraz trybu wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania mogło dotyczyć tylko przypadków określonych w art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Tymczasem wydane na mocy powyższego upoważnienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (t. j.: Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) w § 13 przewidziało trzy przypadki wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, przy czym dwa pierwsze, określone w pkt 1 i 2, mieszczą się w normie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, natomiast w pkt 3 rozporządzenie to nakazywało wydanie decyzji w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione. Ten ostatni przepis, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, nie mógł stanowić podstawy do stosowania, a w konsekwencji jego brzmienie nie mogło prowadzić do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, gdyż to następowało z upływem terminu oznaczonego w decyzji przyznającej użytkowanie. Określenie terminu końcowego obowiązywania decyzji powoduje, że traci ona moc wiążącą po upływie określonego czasu i nie ma potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia.

W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. o sygn. akt K 12/99 (publ. OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. o sygn. akt U 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)." (publ. OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. o sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").

Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która została zastrzeżona dla samego ustawodawcy i przezeń określona w samej ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W wyroku z dnia 28 maja 1986 r. o sygn. akt U 1/86 (publ. OTK 1986, nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87, publ. OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. o sygn. akt U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. o sygn. akt U 5/86).

W konsekwencji należy przyjąć, iż niewydanie w niniejszej sprawie decyzji o wygaszeniu użytkowania z uwagi na upływ czasu, na jaki prawo to ustanowiono, nie uchybia treści § 13 pkt 3 ww. rozporządzenia, wszak pozostaje w zgodzie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Użytkowanie ustanowione na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy na czas oznaczony wygasa bowiem z upływem terminu określonego w decyzji, bez potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Stanowiący o obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania przepis § 13 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, jako wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zamieszczonego w art. 9 ust. 3 powyższej ustawy, nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji wygaszającej użytkowanie. Sytuacja ta powoduje, iż prawo użytkowania wygasło z upływem terminu końcowego, określonego w decyzji, a więc z dniem [...] grudnia 1975 r., co sprawia, że nie mogło przekształcić się w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) stanowią o przekształceniu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu gruntów państwowych lub stanowiących własność gminy w prawo wieczystego użytkowania, a w odniesieniu do znajdujących się na nich budynków w prawo własności na rzecz państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, w których zarządzie pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r.

Użytkowanie przysługujące S. z siedzibą w W. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. wygasło z dniem [...] grudnia 1975 r., a zatem w dniu wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Przedsiębiorstwu temu nie przysługiwało prawo zarządu. Nie można wobec tego mówić o nabyciu przez Przedsiębiorstwo ex lege praw przewidzianych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie może odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Podstawą stwierdzenia nabycia nieruchomości nie może być bowiem decyzja ustalająca opłatę roczną, gdyż ograniczenie w czasie użytkowania gruntu do dnia [...] grudnia 1975 r. powodowało, że po tym dniu Przedsiębiorstwo jedynie władało nieruchomością bez tytułu prawnego. Toteż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], ustalająca opłatę roczną, nie determinuje w sposób konieczny istnienia samego prawa użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa użytkowania, jeżeli prawo to w dniu wydania i doręczenia decyzji ustalającej opłatę wygasło (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. o sygn. akt U 6/99, publ. OTK 1999/7/159).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.