Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 347/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 14 lutego 2019 r., nr IV/32/19 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Pakosławice na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej- u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr IV/32/19 Rady Gminy Pakosławice z dnia 14 lutego 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem :

❖ W § 1 Regulaminu postanowiono, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Pakosławice, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych oraz odbiorców usług, podczas gdy z art. 1 Ustawy wynika, iż to ustawa, a nie uchwalony przez radę gminy regulamin określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zakres przedmiotowy regulaminu winien zostać zatem określony zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy, który stanowi, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług,

❖ w § 4 ust. 2 pkt. 6 lit. b) i c) Regulaminu nałożono na właściciela lub zarządcę budynku

wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 6 lit. b) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 6 lit. c).

Według organu w przepisach Ustawy nie przewidziano jednakże konieczności załączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat. Żaden z przepisów Ustawy nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku.

❖ w § 4 ust. 4 Regulaminu wskazano, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony lub niekreślony, pomimo tego, że kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17) Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony, nie mając podstaw prawnych, do zawarcia takiej regulacji w przepisach prawa miejscowego,

❖ w § 7 ust. 3 Regulaminu wskazano, że jeżeli są spełnione warunki techniczne, umożliwiające przyłączenie nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne określa warunki przyłączenia, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od otrzymania wniosku wraz z kompletem załączników (2 egzemplarze mapy do celów projektowych 1:500 lub 1:1000). W ocenie organu nadzoru nałożenie na osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci obowiązku złożenia tego typu dokumentów jest niedopuszczalne. Podobnie , również bez podstawy prawnej wprowadzono w ramach .§ 7 ust. 5 pkt 3 Regulaminu zapis , że przedsiębiorstwo w warunkach przyłączenia do sieci powinno określić zakres dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Wskazany przepis, jak dodatkowo zauważono, może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i 30 Prawa budowlanego.

❖ w § 8 ust 1 Regulaminu Rada Gminy Pakosławice przyznała przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu prawo do odmowy przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w sytuacji, gdy w oparciu o regulację art. 15 ust. 4 Ustawy. Rada Gminy nie ma kompetencji do określania negatywnych przesłanek przyłączenia nieruchomości do sieci czy wydania warunków przyłączenia do sieci (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Również organ regulacyjny wskazał w swojej opinii, że regulamin powinien określać przesłanki po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług. Analogicznie zatem zapisy z § 10 ust. 6 Regulaminu oraz odesłanie do tego zapisu, znajdujące się w § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że sam Regulamin nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, a tym samym nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy,

❖ w § 8 ust. 2 Regulaminu , bez podstawy prawnej nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązek uzgodnienia z gminą technicznych możliwości dostępu do usług w zakresie planów rozwoju i modernizacji urządzeń. Niezgodny z prawem jest również § 9 ust. 1 Regulaminu, w którym przewidziano, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, gdyż takie uregulowanie narusza ar. 29a i art. 30 Prawa budowlanego.

❖ w § 18 Regulaminu naruszono konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą. Skoro bowiem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. regulacją tą naruszono zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przedmiotowej uchwale pierwszeństwo przed aktami hierarchicznie wyższymi. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19.).

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi jednakże przede wszystkim to, że w ramach zaskarżonej Uchwały dokonano jedynie unormowania kwestii związanych z regulaminem dostarczania wody, całkowicie pomijając regulacje odnoszące się do zagadnienia odprowadzania ścieków. To, że w chwili obecnej na terenie Gminy nie funkcjonuje sieć kanalizacyjna, w ocenie organu nadzoru nie powinien mieć znaczenia, dla oceny konieczność uregulowania w ramach prawa miejscowego również spraw dotyczących odprowadzana ścieków, skoro. w każdej bowiem mieszkaniec gminy może zbudować przyłącze kanalizacyjne we własnym zakresie. Regulamin, jako akt prawa miejscowego winien zawierać normy nie tylko odpowiadające stanowi faktycznemu w chwili podejmowania aktu, ale również takie dotyczące sytuacji, które mogą nastąpić w przyszłości. Ustawodawca, nakładając w art. 19 ust. 3 Ustawy na organ stanowiący gminy obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie dał przyzwolenia na podjęcie uchwały, dotyczącej tylko jednej z tych kwestii. Sama też wykładnia literalna art. 19 Ustawy prowadzi do wniosku, że uchwalony regulamin ma dotyczyć zarówno dostarczania wody jak i odprowadzania ścieków. Całkowite zatem pominięcie zagadnienia odprowadzania ścieków stanowi niezrealizowanie delegacji ustawowej i już z tego powodu winno nastąpić stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości. Jedynie na marginesie organ nadzoru zauważył, że sam organ stanowiący gminy wykazuje się niekonsekwencją, nagminnie używając w poszczególnych zapisach regulaminu zwrotu "przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne". Skoro zatem Rada Gminy Pakosławice uregulowała jedynie kwestię dostarczania wody, pomijając zagadnienie odprowadzania ścieków, winna ograniczyć się do zwrotu "przedsiębiorstwo wodociągowe".

W odpowiedzi na skargę organ, podzielając zarzuty skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr Rady Gminy Pakosławice nr IV/32/19 z dnia 14 lutego 2019 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody z powodu istnienia naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo, jedynie informacyjnie wskazano, że na najbliższej sesji rady gminy zostanie podjęta nowa uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków z uwzględnieniem wszystkich wytycznych ujętych w skardze, a mających wpływ na zapisy uchwały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA)

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania w obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust.2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Co istotne, w niniejszej sprawie również sam organ stanowiący, w udzielonej odpowiedzi na skargę, podzielając zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa, wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr Rady Gminy Pakosławice nr IV/32/19 z dnia 14 lutego 2019 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody.

Odnosząc się zatem do niespornych w niniejszej sprawie poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że w zarzucanym w skardze zakresie poszczególnych regulacji Regulaminu , nie stanowią one pełnej realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia ,na co słusznie zwrócono uwagę, całości praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych, a nie zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Te ostatnie reguluje bowiem sama Ustawa. Natomiast regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wszystkie te podmioty są adresatami regulaminu, niedopuszczalne jest więc kierowanie postanowień regulaminu do jednego z dostawców usług, czy też regulowanie jedynie jednej z kategorii tych usług.

Na terenie gminy obowiązuje jedynie jeden regulamin co oznacza, że zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niepodzielne tzn. nie jest sumą dwóch odrębnych zadań, z których pierwsze polega na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a drugie na zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała zatwierdzająca regulamin, który reguluje wyłącznie kwestie związane z dostarczaniem wody w sposób niedopuszczalny nie wypełnia w całości delegacji ustawowej, w zakresie odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1–8 u.z.z.w.- obecnie art. 19 ust 5 ), co stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 668/06; oraz WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 662/06).

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące tych przepisów, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego.

Powyższa uwaga Sądu dotyczy , zawarcia w Regulaminie, regulacji§ 4 ust. 2 pkt. 6 lit. b) i c) w ramach których nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4).

W obu tych kwestiach organ nadzoru zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej.

W przepisach Ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku.

Jednocześnie Sąd z urzędu zwraca dodatkowo uwagę na to, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19). Nie można też, na co już wyżej wskazano, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając powyższy pogląd co do braku podstaw do realizowania w ramach stanowionego prawa miejscowego funkcji informacyjnej , mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji Ustawy i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Nie może to jednakże mieć miejsca w uchwale stanowiącej prawo miejscowe, w której mogą zostać jedynie zamieszczone te regulacje, które dotyczą wyłącznie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania w upoważnieniu ustawowym.

Jeżeli zatem istnieje potrzeba sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, może to być sporządzone w formie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych, jednakże nie w formie nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. , a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g. Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy Kamiennik podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).