Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 966/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 par 1, art. 28 i art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwiru oraz rekultywacji terenu po eksploatacji kruszywa. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego wszczętego z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwiru dla zaspokojenia potrzeb własnych bez zawiadomienia starosty oraz rekultywacji terenu po eksploatacji kruszywa na terenie działek o nr ewid. 164/1, 164/2, 165 w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...] woj. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

B. S. jest właścicielką działki nr ewid 165 w miejscowości [...], gm. [...]. 10 lipca 2008 r. Starosta [...] udzielił B. S. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ( piasku ze żwirem) ze złoża o pow. 0,41 ha znajdującego się w obrębie tej działki . Koncesji udzielono na 10 lat do 9 lipca 2018 r. W dniu 22 sierpnia 2014r. B. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli pod kątem samowoli budowlanej w związku z powzięciem informacji, że na nieruchomości stanowiącej współwłasność A. D. i W. D. położonej w miejscowości [...] składającej się z działek o nr 164/1 i 164/2, która w części jest głębokim wyrobiskiem po eksploatacji kruszywa, współwłaściciele nieruchomości dokonali daleko posuniętych zmian w powierzchni gruntu w ten sposób, że zmienili stosunki ziemne w okolicy ( na skutek przemieszczenia rodzimych mas ziemnych oraz nawożenia na grunt ziemi z zewnątrz) oraz stosunki wodne poprzez tworzenie spiętrzeń ziemnych, które spowodowały naturalną zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych, powodując odprowadzenie wody na działkę wnioskodawczyni. Strona wniosła o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości, a w wyniku stwierdzenia wykonania robót budowlanych w ramach samowoli budowalnej wszczęcie prawem przewidzianych postępowań i zastosowanie odpowiednich środków prawnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ponadto wniosła o zbadanie, czy wyrobisko po dawnej eksploatacji kruszywa zostało zrekultywowane w sposób przewidziany prawem, a jeżeli nie to podjęcie stosownych środków prawnych w celu przymuszenia właścicieli nieruchomości do dokonania rekultywacji oraz innych obowiązków w rozumieniu art. 129 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W uzasadnieniu pisma m.in. stwierdzono, że A. i W. D., współwłaściciele nieruchomości, składającej się z działek nr 164/1 oraz 164/2 (poprzednio działka nr 164), będącej dawnym miejscem eksploatacji kruszywa zlikwidowali trwale i istniejące od wielu lat hałdowane w wyniku prowadzonej eksploatacji masy ziemi oraz skarpy na granicy działek 164 i 165 poprzez poprzedniego właściciela nieruchomości, co zmieniło sposób odprowadzenia wód deszczowych. Ponadto nieruchomość ta jest dawnym miejscem eksploatacji kruszywa , wobec którego stosuje się przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Postanowieniem z dnia 16 września 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek według właściwości Staroście [...] i Wójtowi Gminy [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że tylko w pewnych sytuacjach roboty ziemne mogą zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane. Organ prowadząc odrębne postępowanie dotyczące zrealizowania na działkach nr 164/1 i 164/2 zbiornika wodnego przeprowadził kontrolę i stwierdził , że zastane ukształtowanie terenu jest pozostałością po dawnym miejscu eksploatacji kruszywa . Organy nadzoru budowalnego podejmują zaś działania wyłącznie w oparciu o ustawę prawo budowlane . Nie zatem możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o ustawę Prawo geologiczne i górnicze. PINB w K. rozpatrzył wniosek w zakresie swojej kompetencji i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast proces rekultywacji wymaga ustaleń ze Starostą , a odnośnie naruszenia stosunków wodnych właściwym organem jest Gmina. .

Zawiadomieniem z dnia 6.10 2014 r. wydanym na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Starosta Powiatowy w K. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie " Ustalenia stanu faktycznego dotyczącego bezkoncesyjnej eksploatacji kopaliny – piasku, na terenie części działek nr ewid. 164 i 165 obręb [...] , gm. [...] /.../

Następnie po przeprowadzeniu wizji terenowej i ustaleniu, że żaden z właścicieli działek nr 164/1 i 164/2 oraz działki 165 nie prowadzili nielegalnej eksploatacji kopaliny w okresie 5 lat wstecz od dnia wszczęcia postepowania, decyzją z dnia 22 czerwca 2015r. Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 i 129 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2015 r. poz. 196) umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwiru dla zaspokojenia potrzeb własnych bez zawiadomienia starosty oraz rekultywacji terenu po eksploatacji kruszywa na terenie działek nr ewid. 164/1, 164/2, 165 w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...] woj. [...].

Przed wydaniem decyzji , na wezwanie organu, którego brak jest w aktach administracyjnych, pełnomocnik B. S. sprecyzował, że żąda aby wszczęto postępowania w trzech zakresach:

1/ w zakresie ochrony gruntów leśnych na podstawie art. 22 ust.1 ustawy o ochronie gruntów leśnych,

2 /w związku z art. 129 Prawa geologicznego i górniczego oraz,

3/ na podstawie art. 362 ust. 1 w zw. z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 10 września 2014 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło zapytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące eksploatacji złóż na działkach nr ewid. 164/1 i 164/2 w latach ubiegłych i obecnie. W odpowiedzi udzielono informacji, że nie została wydana koncesja na wydobywanie kopalin na tym terenie i organ nie dysponuje dokumentami dot. legalnie prowadzonej eksploatacji na terenie działki nr 164, której właścicielami od roku 2010 są Państwo D. Przedstawiony przez W. D. akt notarialny dowodzi, że nabył on teren nieużytków po dawnej i wieloletniej eksploatacji kruszywa. W. D. wyjaśnił też, że nie prowadził eksploatacji ani żadnych prac niwelacyjnych w strefie granicznej działek 165 i 164/2 polegających na usunięciu piaszczystego wału. W dniu 21 października 201 r. przeprowadzono oględziny terenu. Wskazano w nim m.in., że skarpy zachodnie na działce nr 165 nie noszą śladów świeżej eksploatacji, nie prowadzono wydobycia piasku. W. D. wskazał, że nie prowadził eksploatacji kruszywa, a przywoził na teren swojej działki humus celem utworzenia podłoża pod nasadzenie drzew na złagodzonej zachodniej i wschodniej skarpie starego wyrobiska. Ponadto ustalono, że na działkach nr 165 i 164/1, 164/2 istnieją stare wyrobiska żwirowni, które powstały po nielegalnej eksploatacji kruszywa prowadzonej dużo wcześniej niż 5 lat od powiadomienia z 2014 r., co zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. –Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 196) ustawy nie może skutkować podjęciem kroków zmierzających do naliczenia podwyższonej opłaty za bezkoncesyjne wydobywanie kopaliny. Zdaniem organu także na terenie działek nr 164/1 i 164/2 nie stwierdzono prowadzenia wydobycia piasków i żwirów na potrzeby własne bez zgłoszenia.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji odnosząc się do żądań B. S. zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 129 cyt. ustawy wskazał, że przepis ten ma zastosowanie przy likwidacji zakładu górniczego przez przedsiębiorcę, którego obliguje się do przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów., odsyłając w zakresie rekultywacji gruntów do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu nie ma on zastosowania w realiach niniejszej sprawy wobec ustalenia, że prowadzona w latach 80 i 90 ubiegłego wieku działalność wydobywcza nie była objęta koncesją, czyli nie była prowadzona przez przedsiębiorcę Wniosek B. S. nie dotyczy spraw związanych z zakresem obowiązków geologa powiatowego wynikających z przepisów omawianej ustawy ( wydanie decyzji o likwidacji zakładu górniczego i zobowiązania do dokonania rekultywacji terenu obecnych właścicieli działki 164/1 i 164/2.

Od powyższej decyzji B. S. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy -Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2015 r. poz. 196) w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany:

1) zabezpieczyć lub zlikwidować wyrobiska górnicze oraz urządzenia, instalacje i obiekty zakładu górniczego;

1a) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące sąsiednie złoża kopalin;

4) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące wyrobiska sąsiednich zakładów górniczych;

5) przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie:

1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych;

2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym;

3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości.

Ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7 dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania (ust. 2). W przypadku naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3, zgodnie z którym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że jeżeli osoba fizyczna zamierza wydobywać kopalinę, dla zaspokojenia potrzeb własnych, musi o tym fakcie poinformować właściwy organ. W przeciwnym przypadku organ nadzoru górniczego może nałożyć na taki podmiot podwyższoną opłatę koncesyjną. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 6 października 2014 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie "ustalenia stanu faktycznego dotyczącego bezkoncesyjnej eksploatacji kopaliny -piasku, na terenie części działek o nr ewid. 164 i 165 obręb [...], gm. [...], woj. [...]". Powyższe poprzedzone było złożeniem przez pełnomocnika strony wniosku o wszczęcie postępowania i zastosowanie odpowiednich środków prawnych w celu przymuszenia Państwa D. do dokonania właściwych czynności i uzyskania właściwych decyzji administracyjnych. Kolegium zauważyło, że wniosek ten dotyczy wielu żądań jednocześnie w szczególności m.in. naruszenia stosunków wodnych, samowoli budowlanej, braku rekultywacji oraz innych obowiązków w rozumieniu art. 129 Prawa geologicznego i górniczego. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji nie wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądań, uczynił to dopiero na późniejszym etapie postępowania,.

Jak wskazało SKO w S., w toku postępowania, w wyniku przeprowadzonej w 19 lipca 2013r. kontroli doraźnej w zakładzie górniczym "AI" należącym do B. S. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. ustalono, że na działce nr 165 jest prowadzona działalność wydobywcza. Ruch zakładu górniczego prowadzony jest na podstawie koncesji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2008r. na wydobywanie kruszywa naturalnego - piasku ze żwirem ze złoża A. W dniu kontroli ruch zakładu górniczego nie był prowadzony, brak było maszyn i urządzeń służących do wydobywania kopaliny. Wskazano, że teren działki nr 165 jest silnie przekształcony w wyniku prowadzonej w latach 80 i 90 tych eksploatacji. Ponadto spod lustra wody brak jest śladów bieżącej eksploatacji kopaliny. Dodano, że świeże ślady prowadzenia wydobycia są widoczne w północno zachodnim rejonie wyznaczonego obszaru górniczego. Organ kontrolujący dokonał pomiary kontrolne odbiornikiem GPS GMS-2, które wskazały, że wydobycie było prowadzone w granicy obszaru górniczego. Wizja wykazała także, że po granicy działek 164 i 165 przebiega górna krawędź skarpy starego wyrobiska poeksploatacyjnego. Północna skarpa starego wyrobiska porośnięta jest roślinnością. Z pisma z dnia 2 sierpnia 2013r. wynika, że przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości związanych z prowadzonym ruchem zakładu górniczego, nie stwierdzono także przekroczenia granic sąsiednich działek.

Z adnotacji służbowej sporządzonej w dniu 21 października 2014r. wynika m. in. że geolog powiatowy stwierdził, że w okresie 5 lat wstecz od dnia wszczęcia postępowania właściciele działek nr 164/1, 164/2 i 165 nie prowadzili nielegalnej eksploatacji kopaliny. Z aktu notarialnego z dnia 28 września 2010r. potwierdzającego fakt zakupu działki nr 164 przez D. i W. małż. D. wynika, że "na obszarze około dwóch trzecich części nieruchomości znajduje się wyrobisko po wydobyciu kruszywa". Z wyjaśnień złożonych przez W. D. w piśmie z dnia 4 listopada 2014r. wynika, że działka nr 164 została podzielona na dwie działki (164/1 i 164/2). Powyższe dowodzi, w ocenie Kolegium, że na omawianych działkach nie doszło do bezkoncesyjnej eksploatacji kopaliny.

W toku postępowania do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym wnioskodawca sprecyzował, że żąda załatwienia sprawy zgodnie z pierwotnym wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2014r. W związku z powyższym organ I instancji wystąpił ponownie do strony o sprecyzowanie żądań. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 13 lutego 2015r. pełnomocnik strony wskazał, że wnosi o wszczęcie postępowań w trzech zakresach tj.

1. w zakresie ochrony gruntów leśnych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów leśnych,

2. w związku z art. 129 prawa geologicznego i górniczego

3.na podstawie art. 362 ust. 1 w związku z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska

Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko pkt 2 w/w wniosku, a więc Kolegium nie będzie odnosić się do pozostałych żądań. Wniosek w tym zakresie winien być rozpatrzony w odrębnym postępowaniu, ewentualnie zostać przekazany wg właściwości.

Przepis art. 129 cyt. ustawy dotyczy likwidacji zakładu górniczego. W art. 6 pkt 18 cyt. ustawy wskazano, że przez zakład górniczy należy rozumieć wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Jak dowodzi materiał dowodowy, prowadzona działalność wydobywcza na omawianych nieruchomościach miała miejsce w latach 80 i 90 - tych ubiegłego wieku. Nie była objęta koncesją, czyli nie była prowadzona przez przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy przedsiębiorcą jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał zatem, że nałożenie obowiązku likwidacji zakładu górniczego i zobowiązania do dokonania rekultywacji terenu nie jest możliwe w oparciu o ustawę Prawo geologiczne i górnicze. Jak wyjaśnił organ I instancji, pismo wnioskodawcy w tym zakresie zostało przekazane do Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K.

Reasumując powyższą część rozważań SKO stwierdziło, że wszczęte postępowanie, należało umorzyć z powodu kilku zaistniałych przesłanek. Po pierwsze, jak wynika z ustaleń organu I instancji przy prowadzonej w latach 80 i 90 tych ubiegłego wieku bezkoncesyjnej eksploatacji kruszywa nie było legalnego przedsiębiorcy ani jego następcy prawnego, którego można by zobowiązać na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 5 i art. 39 cyt. ustawy w związku z likwidacją zakładu górniczego do podjęcia niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Po drugie, pełnomocnik strony twierdził, że nie żądał wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stanu faktycznego w sprawie bezkoncesyjnego wydobywania kopaliny, a zatem zachodziła konieczność jego umorzenia. Po trzecie wątpliwym jest, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 129 cyt. ustawy, jednakże w toku niniejszego postępowania nie ma potrzeby dokonywania takich rozważań.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu cyt. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Skoro z przeprowadzonego postępowania wynika, że na przedmiotowym obszarze nie było prowadzonego nielegalnego wydobywania kopaliny, a ponadto nie dotyczyło ono likwidacji zakładu górniczego, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania przez organ I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie;

1. art. 6, 7, 77 § l, 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż w okresie 5 lat wstecz od dnia wszczęcia postępowania właściciele działek nr 164/1, 164/2 i 165 nie prowadzili nielegalnej eksploatacji kopaliny,

2. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

wniosła o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że załączona przez nią dokumentacja fotograficzna pozwala ocenić, że na przestrzeni ostatnich kilku lat na działkach 164/1 i 164/2 doszło do daleko posuniętych zmian w powierzchni gruntu w ten sposób, że zmieniły się stosunki ziemne w okolicy na skutek przemieszczania rodzimych mas ziemnych oraz nawożenia na grunt ziemi z zewnątrz. Utworzone zostały spiętrzenia ziemne, które spowodowały naturalną zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych, powodujących odprowadzanie wody między innymi na działkę skarżącej. Na załączonych zdjęciach widać młodą roślinność, która byłaby znacznie bujniejsza a jej wzrost bardziej zaawansowany gdyby eksploatacja piasku miała miejsce w latach 80 i 90 ubiegłego wieku a nie znacznie później. Na pierwszy rzut oka widać zatem, że dokumentacja fotograficzna nie koresponduje w żaden sposób z oceną terenu dokonaną przez geologa powiatowego. W ocenie skarżącego próba przeprowadzenia dowodu z oglądu przedmiotowych działek przez Geologa Powiatowego w dniu 21 października 2014r. nie została dokonana z należytą starannością i nosi znamiona czynności pozornej i pobieżnej. Koniecznym w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie tego dowodu w sposób profesjonalny i pełny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2016r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącej podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, w uzupełnieniu wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Przedmiotowa sprawa powinna być, zdaniem pełnomocnika skarżącej rozpoznana przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Na potwierdzenie powyższej okoliczności pełnomocnik przedstawił kserokopie pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 2 sierpnia 2013r. oraz pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 listopada 2014r., fotokopię zawiadomienia Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 16 stycznia 2015r. oraz kopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje;

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie sądu, skargę w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z takim naruszeniem przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte z urzędu " w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwirów dla zaspokojenia potrzeb własnych bez zawiadomienia starosty oraz rekultywacji terenu po eksploatacji kruszywa na terenie działek nr ewid. 164/1, 164/2 i 165 /.../".

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wszczęte zostało po przekazaniu przez PINB w K. do Starosty Powiatowego w K. wniosku B. S. – właściciela działki 165 w sprawie rekultywacji terenu działki 164 będącej dawnym miejscem eksploatacji kruszywa ( obecnie działki 164/1 i 164/2) stanowiącej własność A. i W. D.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skierowanym do pełnomocnika B. S. i małż. D. jako przedmiot postępowania wskazano natomiast ustalenie stanu faktycznego dotyczącego bezkoncesyjnej eksploatacji kopaliny- piasku, na terenie części działek nr ewid. 164 i 165 będących obecnie własnością A. i W. D. oraz B. S.

W ocenie Sądu przedmiot postępowania, które zostało umorzone nie jest jednoznacznie tożsamy z postępowaniem, które zostało wszczęte i postępowaniem o wszczęciu którego zawiadomiono strony.

Nie jest również jednoznaczne, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się na wniosek skarżącej B. S., czy też było wszczęte przez Starostę Powiatowego w K. z urzędu. Nie zostało to wyraźnie określone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, choć w swojej treści odwołuje się ono do wniosku skarżącej przekazanego wg właściwości przez PINB w K. Ponadto uzasadnienia organów obu instancji zawierają stwierdzenia nie w pełni jasne i zrozumiałe w świetle treści dokumentów znajdujących się w załączonych aktach, co także wymaga uporządkowania. Niezrozumiały np. jest wniosek, ze na działach 164/1i 164/2 nie doszło do bezkoncesyjnej eksploatacji kopaliny wywodzony z faktu, że w akcie notarialnym z 28 września 2010 r znajduje się zapis o istnieniu na 2/3 części nieruchomości wyrobiska po wydobyciu kruszywa, a przeprowadzona kontrola wykazała, że w okresie 5 lat wstecz od dnia wszczęcia postępowania właściciele działek nr 164/1, 164/2 i 165 nie prowadzili nielegalnej eksploatacji kopaliny. Można bowiem w takiej sytuacji mówić jedynie o tym, że na działkach tych nie prowadzono nielegalnej eksploatacji kopaliny w okresie ostatnich 5 lat, była ona natomiast prowadzona wcześniej skoro dla działki 164 nie była wydawana koncesja , a teren działki bezspornie jest w 2/3 wyrobiskiem poeksploatacyjnym.

W związku z powyższym wobec konieczności uporządkowania problemów występujących w sprawie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że procedura administracyjna przewiduje możliwość wszczęcia postępowania zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu, o czym stanowi art. 61 § 1 k.p.a.

O tym, kto może być inicjatorem postępowania decyduje rodzaj sprawy i przede wszystkim przepisy prawa materialnego. W nich można znaleźć odpowiedź, czy podmiot jest uprawniony do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu mającego legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ administracji publicznej, do którego wpłynęło żądanie, ma obowiązek zbadać czy wnoszący żądanie powołuje się na własny interes prawny.

Wszczęcie postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ( patrz R. Hauser, M. Wierzbowski KPA – Komentarz Wydawnictwo C.H. BECK Wydanie 2 str. 373) .

Równocześnie podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania. Uchybieniem proceduralnym jest takie, jakie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy z rozstrzygnięcia wynika, że postępowanie wszczęto z urzędu w przedmiocie nielegalnego wydobywania piasków i żwirów na działach 164 i 165 , uzasadnienie decyzji odnosi się do wniosku skarżącej, tak jakby postępowanie było wszczęte na wniosek.

Nie jest także jednoznaczne, w jakim przedmiocie toczyło się postępowanie.

W decyzji organ I instancji stwierdził, że umarza postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu i toczące się w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwirów dla zaspokojenia potrzeb własnych bez zawiadomienia starosty oraz rekultywacji terenu po eksploatacji kruszywa na terenie działek nr 164/1, 164/2 i 165. Równocześnie zaś w całym uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do wniosku skarżącej dotyczącego tylko braku prawidłowej rekultywacji terenu na działce nr 164 (obecnie 164/1 i 164/2) , a umorzenie postępowania uzasadnia tym, że wniosek "nie dotyczy spraw związanych z zakresem obowiązków geologa powiatowego wynikających z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznaje, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w związku z art. 129 p.g.g., który dotyczy likwidacji zakładu górniczego. Nałożenie zaś obowiązku likwidacji zakładu górniczego i zobowiązania do dokonania rekultywacji terenu nie jest możliwe w oparciu o ustawę p.g.g. Kolegium wskazało, trzy przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania: a/ brak legalnego przedsiębiorcy i jego następcy prawnego, którego można zobowiązać na podstawie art. 129 ust. 1 pkt 5 i art. 39 p.g.g., b/ oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że nie żądał wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stanu faktycznego w sprawie wydobywania kopaliny bez koncesji, c/ wątpliwości czy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 129 p.g.g. Skoro zaś z przeprowadzonego postępowania wynika, że na przedmiotowym obszarze nie było prowadzonego nielegalnego wydobywania kopaliny, a ponadto nie dotyczyło ono likwidacji zakładu górniczego, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania przez organ i instancji.

Różne określenie przedmiotu postępowania i brak jednoznaczności co do tego, czy postępowanie toczyło się z urzędu, czy na wniosek powoduje, zdaniem Sądu, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bez możliwości jej merytorycznej oceny.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien najpierw dokładnie ustalić co jest przedmiotem wniosku strony, gdyż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Obowiązkiem organu jest zawsze wyjaśnienie rzeczywistej woli wnoszącego podanie. Dopiero wówczas organ będzie mógł precyzyjnie określić przedmiot postępowania, które ma toczyć się z tego wniosku a następnie analizując treść żądań zawartych we wniosku powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego, czy osoba wnosząca dane żądanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i legitymację do wszczęcia postępowania w danym zakresie. Jeżeli co do niektórych żądań zawartych we wniosku organ dojdzie do przekonania, że skarżąca nie ma legitymacji strony powinien wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli zaś postępowanie zostało wszczęte, brak przymiotu strony powinien skutkować umorzeniem postępowania. ( patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r. I OSK 1471/13). Jeżeli z okoliczności wskazanych we wniosku i przepisów prawa materialnego wynika dla organu obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu, to organ ma obowiązek wszcząć takie postępowanie z urzędu ( dotyczy to np. postępowania w sprawie nielegalnego wydobywania kopalin, czy postępowania w sprawie ochrony środowiska i rekultywacji gruntów po działalności górniczej) , tyle, że nie może go łączyć ( mylić) z postępowaniem prowadzonym na wniosek.

Należy także zauważyć, że czym innym jest sprawa dotycząca nielegalnego wydobycia kopaliny i możliwości naliczenia ewentualnych opłat z tego tytułu, a czym innym obowiązek wyegzekwowania rekultywacji gruntów po zakończeniu działalności górniczej, także tej prowadzonej nielegalnie. Nie ulega wątpliwości, że art. 129 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dotyczy likwidacji zakładu prowadzonego przez przedsiębiorcę, ale na mocy art. 132 tej ustawy przepisy rozdziału 5 stosuje się odpowiednio do likwidacji zakładu górniczego prowadzonej przez podmiot niebędący przedsiębiorcą.

Zaznaczyć też należy, że w przedmiotowej sprawie legitymacja skarżącej do bycia stroną w postępowaniu określonym w decyzji jako postępowanie w sprawie nielegalnego wydobywania piasków i żwiru oraz rekultywacji terenu działek, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, skoro rozstrzygnięcie organu obejmowało również działkę, której właścicielką jest skarżąca, choć oczywiście skarżąca w swoim wniosku nie wskazywała na siebie jako osobę prowadzącą nielegalne wydobycie piasku i żwiru na działce nr 165 , co podnosił w piśmie z 16. 10. 2014 r. jej pełnomocnik.

Wbrew zarzutom podnoszonym przez stronę skarżącą w sprawie orzekały właściwe organy. Gdy chodzi o postępowanie w sprawie wydobywania kopalin bez koncesji i ustalenia z tego tytułu ewentualnej opłaty wyjaśnić należy, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej ( art. 140 ust. 1 ustawy Pgg). W ust 2 art. 140 wskazane zostały organy właściwe w sprawach o ustalenie podwyższonej opłaty i były nimi do 1 stycznia 2015 r. : 1/ minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do działalności wymienionej w ppkt a-e oraz 2/ starosta w zakresie niewymienionym w pkt 1 .

W dniu 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2014 r, poz. 1133 ), która zamiast starosty jako organ właściwy wskazała właściwy organ nadzoru górniczego. Jednak, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy Pgg, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się dotychczasowe przepisy.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, która została wszczęta 6.10.2014 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Pgg w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r., a Starosta [...] pozostaje właściwy do rozpoznania sprawy w tym przedmiocie.

Niewątpliwie starosta jest również organem właściwym w sprawie rekultywacji terenu po wydobywaniu kruszywa. Zgodnie z art. 132 ustawy Pgg przepisy rozdziału 5 "Likwidacja zakładu górniczego" stosuje się odpowiednio do likwidacji zakładu górniczego, jego oznaczonej części oraz zbędnych ze względów technicznych i technologicznych urządzeń, instalacji, obiektów lub wyrobisk górniczych tego zakładu, prowadzonej przez podmiot niebędący przedsiębiorcą, w tym likwidacji byłego zakładu górniczego. Odpowiednie zastosowanie ma więc art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy Pgg, zgodnie z którym w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. A zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy Pgg do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 22 ust. 2 przewiduje, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej. Organ wyższego stopnia jest natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze z mocy art. 17 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów , Sąd na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

k.p.