Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 318/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 12 lipca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r., nr [...], odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW, na działce nr a, k.m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 8 września 2015 r. (data wpływu do organu) Spółka zwróciła się do Starosty Nyskiego o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Do wniosku dołączyła:

1) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz Spółki warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę biogazowni o mocy do 2 MW, w tym: trzech zbiorników fermentacyjnych V-2500 m³, hali o powierzchni około 1000 m², zbiornika masy pofermentacyjnej V-5800 m³, zbiornika biogazu V-2500 m³, zbiornika substratów V-500 m³, trzech agregatów prądotwórczych, pompowni między zbiornikami, portierni o wymiarach 12 x 6 x 3,5 m, wagi samochodowej 18 x 3 m, parkingu samochodów osobowych, placu manewrowego, ogrodzenia z bramą, instalacji odgromowej oraz oświetlenia dróg, na działce nr a;

2) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia;

3) oświadczenie z dnia 4 września 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

W toku prowadzonego postępowania Starosta Nyski ustalił, że dołączony do wniosku projekt budowlany nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), wobec czego, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia - do dnia 14 października 2015 r. - projektu budowlanego spełniającego wymogi określone w tym rozporządzeniu oraz w przepisach art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując w uzasadnieniu braki projektowe oraz niespójność zapisów w złożonej dokumentacji.

Natomiast postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. Starosta Nyski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek wyjaśnienia - w terminie do 30 października 2015 r. - przedłożonych do wniosku decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. o warunkach zabudowy oraz z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie stwierdzonych niespójności dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 6 października 2015 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego.

W piśmie z 23 października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 1 października 2015 r., inwestor oświadczył, że "decyzja środowiskowa" dotyczyła działki b o pow. 5,43 ha, z której to działki w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone m.in. działki nr a, c. Działki te łącznie zawierają się w pierwotnej działce b. Zatem, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowuje swą ważność, ponieważ przedmiot rozstrzygnięcia w tej decyzji obejmuje swą mocą obecne działki geodezyjne o nr a i c. Podniósł nadto, że dane z rejestru gruntów są organowi znane z urzędu i nie wymagają uzupełnienia wniosku. W przekonaniu wnioskodawcy, nie ma więc mowy o rozbieżności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją o warunkach zabudowy a wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto nie ma żadnego uzasadnienia dla pozwolenia na budowę wystąpienie o warunki zabudowy dla działki nr c, gdyż nie jest ona elementem procesu inwestycyjnego, podobnie jak istniejące na tej działce silosy. Pokreślił, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż silosy na działce nr c nie są jakimkolwiek elementem procesu inwestycyjnego i technologicznego, zlokalizowanego na działce a. Do ww. pisma inwestor dołączył postanowienie Burmistrza [...] z dnia 20 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienie z dnia 23 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolejnym pismem z dnia 29 października 2015 r. Spółka oświadczyła, że dla realizacji projektu biogazowni w [...] obowiązująca pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej wynosi V=5400 m³.

Następnie decyzją z dnia 3 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Nyski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) - zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257]) - zwanej dalej k.p.a., odmówił Spółce A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW, na nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr a, k.m. [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym stwierdził, że przedłożona przez inwestora, przy piśmie z dnia 6 października 2015 r., dokumentacja nadal nie spełniała wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, albowiem nadal brak jest np. części architektonicznej projektu i rysunków branży konstrukcyjnej (tj. fundamentu zbiornika biogazu, fundamentu stacji metanizacji biogazu, stacja metanizacji biogazu 900S nie została ujęta ani w części konstrukcyjnej, ani architektonicznej, a w części technologicznej - rysunki sporządzono w języku angielskim), zaś wymiary na poszczególnych rysunkach są nieczytelne. Organ uznał więc, iż przedłożony projekt nie czyni zadość żądaniom przedstawionym w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. i nie może być uwzględniony jako "uzupełniony i poprawiony". W ocenie organu, również wyjaśnienia inwestora nie czynią zadość żądaniu przedstawionemu w postanowieniu z dnia 1 października 2015 r. Inwestor nie jest autorem projektu budowlanego i nie może ingerować w jego treść, ani go zmieniać. Poza tym, w załączonym "uzupełnionym" projekcie budowlanym, w części opisowej, projektowana pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej raz wynosi 5300 m³ raz 5400 m³, natomiast w części rysunkowej ten sam zbiornik ma pojemność 5800 m³. W konsekwencji powyższego Starosta Nyski uznał, że nieuzupełnienie przez inwestora projektu zgodnie z postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r., obligowało go do podjęcia decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę biogazowi lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa poprzez brak jej należytego uzasadnienia i zaniechanie wskazania przepisów prawa, których naruszenia dopatrzył się organ w związku ze złożonymi do wniosku dokumentami; 2) naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, iż dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie; 3) naruszenie art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, gdyż wniosek spełnia wymogi określone tymi przepisami. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała na wadliwe uzasadnienie decyzji i podniosła, że organ nie wytłumaczył swojego stanowiska oraz nie przywołał żadnych przepisów prawa, które - jego zdaniem - zostały naruszone. Tymczasem nie jest rolą strony domyślanie się, jaki przepis prawa organ miał na myśli. Zdaniem Spółki, braki dokumentacji zostały w pełni uzupełnione, a stanowisko w tym zakresie poparto szczegółową argumentacją.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 4 marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wskutek rozpatrzenia skargi Spółki tut. Sąd wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 204/16, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2016 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podkreślając przy tym, że przyjmując nieuzupełnienie przez inwestora braków wskazanych w postanowieniach z dnia 17 września i 1 października 2015 r., organ pierwszej instancji był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i merytorycznego stanowiska zajętego przez Starostę Nyskiego, jak i nie przedstawił własnej oceny stanu faktycznego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a wyraził jedynie swoje wątpliwości co do dokonanej oceny prawnej. Nadto, zwracając uwagę na powinności organu odwoławczego w zakresie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd podniósł, że w okolicznościach sprawy stwierdzony przez organ odwoławczy brak odniesienia się przez Starostę Nyskiego do przepisów art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie stanowił podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Spółki, Wojewoda Opolski wydał w dniu 18 listopada 2016 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 18 listopada 2016 r. Sąd uznał, że organ nie zrealizował w pełni zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. Przede wszystkim - wbrew wytycznym Sądu - organ nie omówił, które z przepisów zostały naruszone przez skarżącą w odniesieniu do stwierdzonym braków i nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji. Sąd zgodził się też ze skarżącą, że brak powiązania zarzutów kierowanych wobec dokumentacji projektowej z odpowiednim przepisem Prawa budowlanego czy rozporządzenia wykonawczego pozbawia stronę uprawnienia do merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu. Ponadto, odnośnie do stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji rozbieżności w zakresie szerokości działki objętej inwestycją, organ nie wyjaśnił, w jaki sposób i przy zastosowaniu jakiej metody doszedł do takich wniosków, zaś określając w sposób odmienny niż inwestor łączną sumę powierzchni zabudowy, nie przedstawił w tej mierze żadnych konkretnych danych (uwzględnionych wartości, przyporządkowanych do poszczególnych projektowanych elementów), tak, by możliwe było zweryfikowanie końcowych ustaleń podanych w decyzji. Podobnie organ nie wyjaśnił, w jaki sposób samodzielnie wyliczył odległość inwestycji od najbliżej inwestycji, która nie pokrywa się z danymi wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd stwierdził, że Wojewoda pominął też milczeniem wiele zarzutów odwołania, w którym akcentowano nie tylko okoliczność braku uchybień formalnych w załączonych do wniosku dokumentach, zwłaszcza po dokonanych poprawkach, ale również zaprezentowano pogląd, że stwierdzone przez organ braki w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. "nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości proponowanego projektu z decyzją o warunkach zabudowy". Organ nie przedstawił także własnego stanowiska, dlaczego podziela argumentację organu pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ naruszył szereg przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3, art. 80, art. 11 i art. 8 K.p.a. Ponadto Sąd nie zgodził się z Wojewodą Opolskim, że Spółka utraciła w dniu 30 września 2014 r. prawo dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie uznał, powołując się na mające zastosowanie w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, że skoro decyzja Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna w dniu 10 października 2010 r., czyli została ostatecznie wydana przed dniem 24 grudnia 2015 r., to mogła być ona dołączona do wniosku Spółki przez okres 6 lat. Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony w dniu 8 września 2015 r., tak więc błędne jest stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości wykorzystania spornej decyzji, a w dalszej kolejności także decyzji o warunkach zabudowy. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku, w tym uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a więc między innymi ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów i odniesieniem się do wszystkich zarzutów odwołania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...], nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W toku postępowania przed organem drugiej instancji skarżąca kilka razy uzupełniała i poprawiała dokumentację projektową. Natomiast Wojewoda dwukrotnie (postanowienia z dnia 27 grudnia 2017 r. i z dnia 4 kwietnia 2018 r.) zawieszał na wniosek Spółki przedmiotowe postępowanie.

Po podjęciu postępowania w dniu 15 czerwca 2018 r., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r. stwierdzając, że pomimo kilkukrotnego poprawiania projektu przez Spółkę, nadal nie spełnia on wymogów prawa.

Na skutek rozpatrzenia skargi wniesionej przez Spółkę, tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2018 r. oraz postanowienie tego organu z dnia 17 sierpnia 2017 r. Uwzględniając, że sprawa podlegała już rozpoznaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych. Stosownie do tego stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Opolski nie zastosował się do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających przede wszystkim z wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. Wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu kolejny bowiem raz nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu pierwszej instancji. Nie stosując się do wytycznych Sądu, Wojewoda - poza wyrażeniem stanowiska o braku możliwości żądania dostarczenia przez inwestora wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy - nie odniósł się do stwierdzonych przez organ pierwszej instancji braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Tymczasem, zadaniem organu odwoławczego było dokonanie merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji, zaś pozytywna ocena w tej mierze wymagała w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Starostę nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie. Takich ustaleń organu odwoławczego w treści zaskarżonej decyzji zabrakło. Ponadto, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda uczynił to z odmiennym niż Starosta uzasadnieniem. Dostrzegając kolejne wadliwości w złożonej przez inwestora dokumentacji, w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. określił obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i w konsekwencji badał spełnienie przez Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem własnym i wyłącznie w tym kontekście oceniał prawidłowość dokumentacji projektowej. Zaznaczając, że wielokrotne nakładanie na stronę tych samych obowiązków jest niedopuszczalne, Sąd podkreślił, że Wojewoda powinien był - w pierwszym rzędzie - zweryfikować stanowisko Starosty zawarte w decyzji z dnia 3 listopada 2015 r. z uwagi na związanie wcześniejszym wyrokiem jak również dlatego, że ewentualne stwierdzenie, iż skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z postanowień organu pierwszej instancji skutkowałoby koniecznością odmownego załatwienia wniosku. W efekcie, zbędne mogło okazać się prowadzenie w postępowaniu odwoławczym dalszej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji. Sąd wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być stosowany przez organ w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, a dokumentacja ta posiada nieprawidłowości. Przypadek taki nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie, w której Wojewoda pominął konieczną ocenę stanowiska Starosty w kwestii wykonania przez skarżącą obowiązków określonych m.in. w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. W konsekwencji, choć utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to orzekał w innym aspekcie sprawy niż Starosta Nyski i wskazał na powody wydania decyzji odmownej, dotyczące niewykonania obowiązków określonych w innym postanowieniu. Ograniczając się tylko do podania jakie nieprawidłowości zawiera przedłożona przez skarżącą dokumentacja oraz które z nich nie zostały usunięte, i jednocześnie pomijając ocenę realizacji obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Rozpoznając ponowienie sprawę, decyzją z dnia 12 lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności odniósł się do oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że Starosta Nyski wskazał jedynie, że występują braki w dokumentacji projektowej bez dokładnego wskazania jakie są to braki i jakie przepisy obowiązującego prawa naruszają. Ponadto, weryfikując poprawność uzupełnionej dokumentacji projektowej przedłożonej w dniu 6 października 2015 r. nie dopatrzył się licznych naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czym przyczynił się do naruszenia przepisów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odniesieniu do naruszeń nieuwzględnionych przez Starostę, Wojewoda wskazał na:

1. niezgodność projektu budowlanego z decyzją Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 10 września 2010 r. w zakresie:

- wielkości silosu na substraty stałe do pojemności V= 20 000 m3;

- wykonania szczelnej nawierzchni na drodze dojazdowej na terenie inwestycji;

- ilości oraz wielkości zbiorników na substraty płynne wewnątrz hali technologicznej V=30 m3 każdy;

- wielkości zbiornika masy pofermentacyjnej do pojemności V=5800 m3;

- materiału z jakiego wykonany będzie projektowany zbiornik na biogaz o pojemności V= 2 500 m3;

2. niezgodność projektu budowlanej z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. o warunkach zabudowy w związku z tym, że:

- w przedmiotowej decyzji wskazano na konieczność zlokalizowania minimum pięciu miejsc postojowych w tym także dla samochodów ciężarowych, natomiast projekt przewiduje wydzielenie trzech miejsc postojowych;

- z projektu budowlanego wynika, że oprócz obiektów budowlanych wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy, planuje się budowę dwóch zbiorników biometanu, kotłowni parowej, biofiltra, pochodni gazowej, zbiornika uśredniającego, a także co wynika z części opisowej projektu (str. 66) instalację zbiornika bezodpływowego na wody opadowe o pojemności 100 m3 (nieuwzględnionego w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu), które to obiekty budowlane nie zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy;

3. nieprawidłowości projektu budowlanego dotyczące:

- obowiązku uwzględnienia strefy bezpieczeństwa w projekcie zagospodarowania terenu;

- braku uwidocznienia w projekcie zagospodarowania terenu sieci biogazu, sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacji zewnętrzne wody technologicznej, sieci centralnego ogrzewania, a to w związku z brakiem odnośnika w formie opisowej do symboli;

- braku w projekcie dotyczącym branży sanitarnej części rysunkowej oraz części opisowej dotyczącej instalacji wentylacyjnej hali;

- braku w projekcie części rysunkowej w zakresie instalacji ogrzewczej w budynku hali;

- braku uwzględnienia na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym bezodpływowego zbiornika na wody opadowe o pojemności 100 m3, na substraty ciekłe i rozlania, wskazanego w projekcie zagospodarowania terenu;

- braku w projekcie budowlanym części rysunkowej instalacji piorunochronnej budynku hali technologicznej;

- błędnej skali mapy w projekcie dotyczącym branży elektrycznej;

- posłużenia się językiem angielskim na rysunku zbiornika biogazu, co wprost narusza § 6 ust. 4 rozporządzenia, na którą to nieprawidłowość Starosta wprawdzie wskazał, ale zaniechał określenia jaki przepis prawa naruszono;

- nieczytelnych danych co do wymiarów zbiornika biogazu w części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego

- braku oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową. Wojewoda uznał też, że nie było uprawnione nałożenie przez Starostę Nyskiego na inwestora obowiązku przedłożenia wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i o warunkach zabudowy oraz przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr c dotyczącej istniejącego silosu. Z kolei brak przywołania w zaskarżonej decyzji przepisów prawa uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów. Dalej wskazując, że inwestor w toku postępowania odwoławczego kilkukrotnie uzupełniał projekt budowlany, Wojewoda stwierdził, że projekt ten nie spełnia również innych wymogów prawa. W tym zakresie powołując się na wymogi określone w przepisach wskazał, że w projekcie zagospodarowania terenu dla branży drogowej wskazano, że na terenie objętym inwestycją projektuje się przy zjeździe na drogę dojazdową nawierzchnię jezdną z kostki betonowej i bruku, które to rozwiązanie jest niezgodne z ustaleniami punktu 4.2 decyzji środowiskowej; w pierwotnym projekcie inwestor przewidział dojazd i dojście do trzech zbiorników fermentacyjnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu numerem 2 oraz zbiornika uśredniającego oznaczonego nr 5 i zbiornika biogazu oznaczonego nr 4, natomiast w projekcie po poprawkach brak jest dojazdu do powyższych budowli; istnieje niezgodność co do wielkości silosu na substraty pomiędzy projektem, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; w poprawionym projekcie budowlanym na rzucie parteru hali technologicznej dokonano zamazania przy pomocy korektora części zbiorników na substraty płynne wewnątrz hali technologicznej; naniesione poprawki w postaci zamazania przy pomocy korektora, czynią projekt nie tylko nieczytelnym, ale też i podważają wiarygodność tegoż projektu jako dokumentu co do pochodzenia naniesionych poprawek; w poprawionym projekcie usytuowano w hali technologicznej zbiornik stalowy chlorku żelaza, który to zbiornik nie jest ujęty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; inwestor przewidział 5 miejsc parkingowych o wymiarach 3,2x 4 metry, co spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy, jednak zaprojektowane wymiary miejsc parkingowych są niezgodne z zapisami § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2015 r. poz. 1422), gdyż długość miejsc postojowych winna wynosić minimum 5 metrów, a zaprojektowano 4 m; brak jest określenia w projekcie zagospodarowania terenu obowiązującej strefy bezpieczeństwa; brak jest w części rysunkowej instalacji piorunochronnej hali technologicznej; brak jest zaświadczenia, W. P. i A. W., aktualnego na dzień poprawienia projektu o którym mowa art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż daty przedłożonych zaświadczeń nie pokrywają się z datą sporządzenia rysunków zbiornika biogazu, zbiornika masy pofermentacyjnej i zbiornika uśredniającego; brak jest przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową na projekcie zagospodarowania terenu; skala mapy w projekcie dotyczącym branży elektrycznej jest nieprawidłowa, gdyż zgodnie z metryką wynosi 1:250, a ponadto z metryki wynika, że rysunek został sporządzony w lutym 2015 r. przez R. S., a brak jest aktualności zaświadczenia na dzień sporządzenia projektu; na powyższej mapie dokonano zamazania przy pomocy korektora, co powoduje wadliwość projektu budowlanego, bowiem naniesione poprawki czynią projekt nieczytelnym i podważają jego wiarygodność co do pochodzenia naniesionych poprawek; na poprawionym projekcie zagospodarowania terenu zmieniono usytuowanie miejsca na gromadzenie odpadów, jednak powyższego rozwiązania nie uwzględniono w projekcie budowlanym hali tj. na rysunku przedstawiającym rzut parteru budynku.

Podsumowując ocenę projektu Wojewoda uznał, że Starosta Nyski dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nie ocenił prawidłowo całego materiału dowodowego, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego, co uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów. Nałożył na inwestora obowiązek, który nie miał oparcia w przepisach prawa. Powyższe wady nie mają jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora, nie spełnia wymogów prawa w opisanym powyżej zakresie, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 153 p.p.s.a poprzez zignorowanie wyroku WSA w Opolu z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18; art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez brak wskazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż złożony wniosek spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Podniosła też zarzut braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w związku z brakiem wskazania w sentencji jakim przepisom prawa nie odpowiada wniosek o pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarzuty skarżącej były słuszne. Zupełnie też pominął fakt, że Sąd uchylił postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2017 r. i wydał taką samą decyzję co poprzednio. Naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlane wiąże się z kolei z kwestią właściwego rozumienia i stosowania art. 136 k.p.a. Skarżąca podniosła, że naruszenia stwierdzone w zakresie dokumentacji projektowej nie zostały należycie uzasadnione i stawiane przez organ zarzuty są błędne. Zdaniem skarżącej, zastosowane materiały do betonu, dylatacji i połączeń kostki oraz bruku spełniają warunek szczelności. Z kolei dojazd do trzech fermentatorów został zlikwidowany, bo nie jest wymagane, aby tak blisko do nich dojeżdżać. Projekt w tym zakresie jest uzgodniony z rzeczoznawcą p.poż. i jest zgodny z prawem. Nie zachodzi też niezgodność w zakresie wielkości silosu na substraty stałe. Organ nie uwzględnił ponadto, że w treści decyzji środowiskowej jest mowa o istniejącym silosie położonym na działce nieobjętej decyzją o pozwoleniu na budowę, a pojemność 20.000 m³ to nie fizyczna pojemność silosu, lecz wielkość wyrażona w metrach sześciennych ilości objętościowej substratów produkcyjnych, jaką może ten silos zgromadzić. Objętość tego silosu wynosi faktycznie 5.300 m³. W ocenie Spółki, dopuszczalne było również zamazanie korektorem części zbiorników wewnątrz hali technologicznej, ponieważ rysunek jest czytelny i brak jest regulacji prawnych w tym zakresie. Z kolei zbiornik stalowy chlorku żelaza usytuowany w hali technologicznej, nieujęty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest wyposażeniem technologicznym, a nie obiektem budowlanym. Dalej Spółka wywodziła również, że miejsca parkingowe są częścią placu utwardzonego, więc problem długości miejsca postojowego jest tylko teoretyczny, bowiem to miejsce zawiera się w większym obszarze. Miejsca parkingowe można było równie dobrze wyznaczyć na placu utwardzonym. W kwestii braku wyznaczenia obowiązującej strefy bezpieczeństwa stosownie do § 43 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. Spółka zarzuciła, że organ nie wykazał, jak doszedł do takiego wniosku i pominął analizę dokumentacji załączonej do wniosku, ponieważ zgodnie z uzgodnieniem rzeczoznawcy p.poż. biogazownia, jako instalacja technologiczna, jest jedną strefą pożarową. Strefa oddziaływania p.poż. została ujęta na rysunku zagospodarowania. Od zbiornika biogazu i fermentatorów wyznaczono strefy zagrożenia p.poż. o szerokości 8 m. Odległość budowli na działkach sąsiednich jest natomiast zachowana zgodnie z rozporządzeniem. Za nietrafny Spółka uznała też zarzut dotyczący braku części rysunkowej projektu w zakresie instalacji piorunochronnej hali technologicznej. W tym zakresie wskazała, że hala technologiczna jest chroniona poprzez rozmieszczone maszty odgromowe o wysokości h=19m na terenie biogazowni, co świadczy o spełnieniu wymagań z § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W kwestii braku zaświadczeń W. P. i A. W. skarżąca wyjaśniła, że zawsze mogą być one dołączone, choć jest to zbędne, gdyż poprawki robi projektant z uprawnieniami na czas wykonywania dokumentacji podstawowej. Następnie, co do zarzucanego braku przebiegu dróg przeciwpożarowych Spółka akcentowała, że dokumentacja projektowa opiera się na istniejącym uzgodnieniu rzeczoznawcy do spraw p.poż. Biogazownia może być chroniona z placu utwardzonego samochodami bojowymi lub za pomocą instalacji hydrantowej. Nie ma potrzeby bezpośredniego dojazdu do obiektów biogazowni ze względów bezpieczeństwa pracy przy gaszeniu. Dalej Spółka dowodziła, że przepis § 6 ust. 2 pkt rozporządzenia wymaga skali mapy minimum 1:500, a skala 1:250 jest od niej większa. W przekonaniu skarżącej, inwestor mógł też dołączyć aktualne zaświadczenie R. S. – autora projektu elektrycznego, ale nie był do tego wzywany. Poza tym "zaświadczenie aktualne jest tożsame z naniesieniem poprawek w dacie zaświadczenia, zatem wystarczające jest złożenie tego zaświadczenia, które dołączono". W dalszej części skargi Spółka argumentowała również, że nanoszenie korekt poprzez stosowanie korektora jest dopuszczalne w przypadku wykonania ich na wszystkich egzemplarzach do pozwolenia na budowę. Z kolei rezygnacja z budowy wiaty śmietnikowej na wydzielone miejsce w hali (pomieszczenie warsztatu) nie jest tożsame z koniecznością wykonania konstrukcji na ten cel, dlatego projekt tego nie zawiera. Na zakończenie, skarżąca zarzuciła również, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoływał się na okoliczności, do uzupełnienia których nie wzywał.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że rozpoznając sprawę zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. w sposób wynikający z jego uzasadnienia dokonując merytorycznej oceny stanowiska organu pierwszej instancji, poprzez odniesienie się do stwierdzonych przez ten organ braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Zaskarżona decyzja wydana zaś została w rezultacie stwierdzenia, że inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych zasadnie postanowieniem przez organ pierwszej instancji, w postaci skorygowania i uzupełnienia dokumentacji

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte. Dodatkowo wskazała, że zwracała się do organów o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która pozwoliłaby na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i nieścisłości. Wyjaśniła też, że projektowana biogazownia skraca okres pracy fermentatorów z 57 do 17 dni, a instalacja ma pracować na podciśnieniu i nie ma możliwości technologicznej wydzielania zapachów złowonnych na zewnątrz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej .p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w tym w związku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co powodowało konieczność jej uchylenia.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyrokach z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 204/16, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17 i wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18.

Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w ww. wyrokach.

Kwestia związania wyrokiem sądowym, na gruncie niniejszej sprawy, została już wyjaśniona w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17 oraz z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18 i dlatego nie jest celowe jej ponowne omawianie. Podobnie też nie jest konieczne przytaczanie oceny z poprzednich wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym i których uzasadnienia, sporządzone z urzędu, znane są stronom postępowania.

Zaznaczyć jednak trzeba, że dokonując obecnie kontroli w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny sądu, która co trzeba zaznaczyć wyrażona została na gruncie stosowanej w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Stosownie do tego uwzględnić należało, że w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, Starosta dwoma postanowieniami – z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą Spółkę szereg obowiązków, celem doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem oraz celem wyjaśnienia stwierdzonych niespójności - pomiędzy projektem oraz decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach i o warunkach zabudowy - dotyczących lokalizacji inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania. Następnie, wobec ustalenia, że inwestor nie wykonał tych obowiązków, wydał na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazać trzeba, że zgodnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2018 r. poz. 2363) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając te regulacje wyjaśnić należy, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacji projektowej w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakłada natomiast obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ może zatem uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie. W świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ulega też wątpliwości, że w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody działania.

Zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest jednak bezpośrednio związane z istnieniem podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Ocena organu w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i powinna znajdować umocowanie w wymogach wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie co oznacza, że podlega ono kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W wyroku m.in. z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18, Sąd jednoznacznie stwierdził, że zadaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było dokonanie merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. i 1 października 2015 r. obowiązków przez organ pierwszej instancji, zaś pozytywna ocena w tej mierze wymagała w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Starostę nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie. Z uwagi też m.in. na brak takich ustaleń przez organ odwoławczy Sąd uchylił poprzednią decyzję Wojewody wskazując, że została podjęta z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Stwierdził w tym zakresie, że Wojewoda - poza wyrażeniem stanowiska o braku możliwości żądania dostarczenia przez inwestora wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy - nie odniósł się do stwierdzonych przez organ pierwszej instancji braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, pomimo że Sąd jednoznacznie wskazywał na konieczność dokonania całościowej oceny stanu faktycznego, z uwzględnieniem przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w kontekście wykazanych przez Starostę naruszeń.

Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił również postanowienie Wojewody wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy badał spełnienie przez Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem własnym i wyłącznie w tym kontekście oceniał prawidłowość dokumentacji projektowej. Powinien natomiast - w pierwszym rzędzie - zweryfikować stanowisko Starosty zawarte w decyzji z dnia 3 listopada 2015 r. z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ale również dlatego, że ewentualne stwierdzenie, iż skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z postanowień organu pierwszej instancji skutkowałoby koniecznością odmownego załatwienia wniosku. W efekcie, zbędne mogło okazać się prowadzenie w postępowaniu odwoławczym dalszej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji. Wojewoda pominął jednak konieczną ocenę stanowiska Starosty w kwestii wykonania przez skarżącą obowiązków określonych m.in. w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. W konsekwencji, choć utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżącą w postanowieniach Starosty z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r., to orzekał w innym aspekcie sprawy niż Starosta.

Powyższe oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda w pierwszej kolejności zobowiązany był dokonać merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na stronę obowiązków przez organ pierwszej instancji, zaś pozytywna ocena w tej mierze wymagała w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Starostę nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście tak dokonanej, wiążącej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania Sąd uznał, że Wojewoda w dalszym ciągu nie wykonał zaleceń Sądu, a zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a w następstwie tego także z naruszeniem art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że w kontrolowanej obecnie decyzji Wojewoda wyraził jedynie stanowisko o braku zasadności ustalenia obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia 1 października 2015 r. (nota bene podobnie jak w poprzednio uchylonej decyzji tego organu), stwierdzając brak możliwości żądania dostarczenia przez inwestora wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie zabrakło jednak istotnych ustaleń co do tego, czy nałożenie przez Starostę na skarżącą, obowiązków postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. (wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), było prawidłowe i zasadne. Ocena w tym zakresie powinna być dokonana w następnej kolejności. Tymczasem, Wojewoda w ogóle nie rozważył tej kwestii, pomimo jednoznacznych zaleceń Sądu. Następnie, rozpoznając sprawę Wojewoda, nie ustalił również, czy wszystkie nieprawidłowości wskazane przez Starostę w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. zostały przez skarżącą usunięte w zakreślonym terminie. Zaznaczyć trzeba, że ocena taka wymagała sprawdzenia przez organ odwoławczy, czy pierwotnie złożony projekt został w ustalonym terminie poprawiony i uzupełniony w zakresie nieprawidłowości stwierdzonych ww. postanowieniem. Decyzja organu pierwszej instancji wydana bowiem została na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżącą w postanowieniach Starosty.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda w dalszym ciągu nie zawarł takich rozważań, tj. nie ustalił czy wszystkie obowiązki nałożone na skarżącą przez Starostę postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. zostały wykonane w wymaganym terminie. Dokonana ocena decyzji organu pierwszej instancji sprowadzała się jedynie do stwierdzenia jej wadliwości co do braku dokładnego wskazania stwierdzonych przez ten organ nieprawidłowości złożonego projektu oraz przepisów, które w związku z nimi zostały naruszone, a także ustalenia naruszeń których nie dopatrzył się organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie odnosiła się zatem do zasadniczych kwestii uzasadniających wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. dotyczących zasadności nałożenia obowiązków na podstawie tego przepisu oraz braku, bądź nie ich wykonania w wymaganym terminie.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że postępowanie odwoławcze nie możne sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd w poprzednich wyrokach (sygn. akt II SA/Op 36/17 oraz sygn. akt II SA/Op 374/18) jednoznacznie wskazał, że Wojewoda powinien ustalić w pierwszej kolejności czy zasadne było nałożenie na stronę obowiązków postanowieniem Starosty z dnia 17 września 2015 r. Pozytywna ocena w tej mierze wymagała natomiast w dalszej kolejności jednoznacznego wskazania, czy ujawnione przez Starostę nieprawidłowości zostały usunięte w zakreślonym terminie. Wojewoda po raz kolejny kwestię tą pominął milczeniem.

Podkreślić trzeba, że dopiero jednoznaczne ustalenie braku usunięcia tych nieprawidłowości w terminie, uzasadniałoby podjęcie rozstrzygnięcia odmownego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, także dokonana w zaskarżonej decyzji dalsza ocena dokumentacji projektowej, uwzględniająca jej uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i stwierdzająca brak spełnienia wymogów prawa, nie mogła uzasadniać wydania takiej decyzji.

Jak wskazano już w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18, ewentualne stwierdzenie, że skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z postanowień organu pierwszej instancji skutkowałoby koniecznością odmownego załatwienia wniosku. W efekcie, co akcentował Sąd, zbędne mogło okazać się prowadzenie w postępowaniu odwoławczym dalszej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego poprawionej dokumentacji projektowej.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że stwierdzenie naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy brak jest uprzedniego nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości. Jak wyjaśniono natomiast w poprzednim wyroku - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być stosowany przez organ w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta posiada nadal nieprawidłowości. W sytuacji zatem, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca wykonał nałożone zobowiązanie, przedkładając żądaną dokumentację, stwierdzenie, iż termin usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie, nie jest uzasadnione.

Zauważyć można, że postępowanie z wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest dynamiczne i w toku tego postępowania inwestor może dokonywać zmian w projekcie, które podlegają ocenie organu. Jeżeli natomiast przedłożona dokumentacja posiada pewne braki, zaistnieć może podstawa do ponownego zobowiązania strony do usunięcia braków nowej dokumentacji, gdy nie była ona uprzednio przedmiotem analizy organu. Za rozwiązaniem takim przemawia wykładnia celowościowa. Celem prowadzonego postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W interesie wnioskodawcy leży złożenie projektu budowlanego odpowiadającego wymogom prawa. Spełnienie tego warunku jest badane przez organ, który w razie naruszeń zobowiązuje stronę do ich usunięcia. Ponowienie tego trybu nie naruszy interesów wnioskodawcy i zapobiegnie wszczynaniu kolejnego postępowania administracyjnego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda nie zastosował się do wiążącej oceny i zaleceń Sądu wyrażonych w poprzednim wyroku, przez co naruszył art. 153 p.p.s.a., a w następstwie tego także art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena merytoryczna nie uzasadnia wystarczająco rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponownie bowiem Wojewoda pominął konieczną ocenę stanowiska Starosty w kwestii wykonania przez skarżącą obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. W konsekwencji, choć organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżącą tym postanowieniem oraz postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., to orzekał w innym aspekcie sprawy niż Starosta i wskazał na powody wydania decyzji odmownej niedotyczące wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r.

Zaakcentować należy, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, lecz i stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Do obowiązków inwestora należy przedstawienie takiego projektu budowlanego, który nie będzie budził żadnych wątpliwości czy zaprojektowana inwestycja jest zgodna nie tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), czy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także przepisami prawa, w tym art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydając decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego organ jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały przez inwestora spełnione. Stąd też taka decyzja musi być precyzyjna, a organ winien w niej jednoznacznie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z punktów postanowienia był wymagany przez konkretny przepis wraz z przytoczeniem jego brzmienia (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1193/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 349/19 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł o kosztach, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że wobec stwierdzonych naruszeń, za niecelowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. W obecnym stanie sprawy rozważanie kwestii zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa i jego kompletności jest przedwczesne. Ocena w tym zakresie wymaga uprzedniego wykonania przez Wojewodę zaleceń Sądu z ww. wyroków.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku oraz wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 374/18. Sprowadzają się one do konieczności ponownego rozpoznania sprawy i w tym zakresie dokonania przez Wojewodę w pierwszej kolejności merytorycznej oceny w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżącą obowiązków przez organ pierwszej instancji postanowieniami z dnia 17 września 2015 r. i z dnia 1 października 2015 r. Następnie, w przypadku pozytywnej oceny co do postanowienia z dnia 17 września 2015 r., należy rozważyć i jednoznacznie wskazać (dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji), czy wszystkie prawidłowo stwierdzone przez Starostę nieprawidłowości złożonego projektu (określone w tym postanowieniu) zostały usunięte w zakreślonym terminie. Tylko negatywna ocena w tym zakresie skutkować może wydaniem decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ustalenie z kolei, że skarżąca wykonała w całości i w terminie obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. będzie uprawniało organ do dalszej oceny dokumentacji projektowej, w tym uzupełnionej i poprawionej w toku postępowania odwoławczego oraz do ewentualnego rozważenia ponownego nałożenia obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co do tych poprawionych projektów. Organ powinien mieć na uwadze, że przesłankę do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi wyłącznie stwierdzenie braku wykonania obowiązków nałożonych w tym trybie. Co do innych naruszeń, stwierdzonych w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w uzupełnionej i poprawionej dokumentacji, które takim obowiązkiem nie były objęte, możliwe jest ponowne zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.