Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 451/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w pkt II i III

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Renata Czeluśniak /spr./ AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skarg G.B. i Spółdzielni Mieszkaniowej im. S. S. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jej rozstrzygnięć zawartych w punktach II i III; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G.B. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].03.2003r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1996 roku w części orzekającej o tym, iż działki nr "2", "3", "4", "5", "6", "7" i "8" - powstałe z działki nr "1" położonej w obr. [...] w K. - stanowią grunt przeznaczony pod budowę dróg.

W uzasadnieniu podano, że działając na wniosek G.B. właścicielki działki nr "1" o pow. 4.3031 ha obj. Kw. [...] obr [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].12.1996 roku zatwierdził przedłożony projekt podziału nieruchomości. Projekt podziału został sporządzony w oparciu o decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.1995r., znak:[...], zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] W wyniku podziału działki nr "1" wydzielono część z nich i orzeczono, że dz. ewid. nr "2", "3", "4", "5", "6", "7" i "8" stanowią grunt pod budowę ulicy. W pouczeniu decyzji zawarto informacje, że działki te przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Działki te "znajdowały się" w obszarach mieszkaniowych M3- 293,M3 - 290, usług publicznych oraz usług komercyjnych, w końcu w obszarze Tras Komunikacyjnych KTL 1/2. Żaden z zapisów Planu dotyczący tych obszarów nie wyklucza urządzenia w nich dróg i ulic, które stanowiły w nich obiekty uzupełniające wiodącą funkcję terenu i towarzyszące zabudowie. Zgodnie z regulacją zawartą wart. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji z dnia [...].12.1996r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wydzielenie z nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnodostępną drogę (w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.) jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy ów plan określa przebieg tej drogi. Wydzielana droga powinna mieć charakter ogólnodostępny i winna mieć status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. (Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 29 marca 1995 roku, sygn. akt III ARN 7/95). Wykładnia art. 10 ust. 5 u.g.g. - potwierdza tezę, iż jeżeli w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości planuje się przeznaczenie którejkolwiek z wydzielonych działek na "drogę" w szerokim, potocznym rozumieniu tego słowa, nie musi to być w każdym wypadku równoznaczne z przejściem wydzielonej pod "drogę" działki na własność gminy. Przejście prawa własności takiej wydzielonej - w wyniku zatwierdzonego podziału - nieruchomości nie nastąpi bowiem wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielana ewentualnie droga nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej (będąc np. drogą wewnątrzosiedlową. Art. 10 ust. 3 u.g.g. wskazuje, iż w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału także wówczas, gdy zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g (stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 30. 12. 1987 roku, sygn. akt SalP 1435/87). Przytoczony przepis wskazuje, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o regulację art. 10 u.g.g. mogła być wyłącznie kwestia zatwierdzenia podziału nieruchomości, oraz ewentualnie wskazania działki (działek), która została wydzielona pod budowę ulicy. Zarzut rażącego naruszenia prawa, polegający na rozstrzygnięciu w decyzji z dnia [...].12.1996r. o przejściu na własność gminy wydzielonych działek, jest chybiony i sprzeczny z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wniosku. Nie bez znaczenia w prowadzonej sprawie jest domaganie się stwierdzenia nieważności tej części decyzji, która nie stanowi jej sentencji (wyrzeczenia), z której wynikają określone w niej skutki prawne. Skutki prawne zaistniałe na mocy ocenianej decyzji dotyczą podziału nieruchomości i zmian w jej oznaczeniu, sentencja decyzji nie zawiera orzeczenia o stanie własności działek nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" wydzielonych pod budowę drogi. Informacja o przejściu na własność Gminy K. powyższych działek znajduje się w części decyzji oznaczonej jako "Pouczenie", którego treść jest przytoczeniem zapisów art. 10 ust. 5 u.g.g. Pouczenie z istoty swej nie stanowi rozstrzygnięcia, nie rodzi jakichkolwiek praw i obowiązków, jest z istoty swej informacją dla stron o ewentualnych skutkach prawnych decyzji. Jakie skutki - w zakresie prawa własności - rodzi decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rozstrzyga sąd wieczysto-księgowy, który jest uprawniony do oceny dokumentu i ustalenia, czy dokument stanowi podstawę wpisu zmian w księdze wieczystej. Przyczyną błędów zaistniałych przy wydawaniu kontrolowanej decyzji była błędna wykładnia i nieuprawnione zastosowanie przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g. Stąd też błąd w wykładni powyższego przepisu znajdujący wyraz w treści kwestionowanej decyzji jest błędem oczywistym, nie mieszczącym się w jednej z kilku uprawnionych interpretacji tego przepisu. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wskazania w punktach 1 i 2 "Pouczenia" ocenianej decyzji numerów działek, do których odniesiono przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. Tym niemniej, uchybienie to nie stanowi wady kwalifikowanej i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji "z dnia [...] grudnia 1995r. w części dotyczącej stanu własności działek nr nr "9", "10" i "11", bowiem jak wyjaśniono powyżej, decyzja ta nie rozstrzyga o stanie prawnym nieruchomości oraz wydzielonych działek. Niewłaściwa wykładnia i nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego (art. 10 ust. 5 u.g.g.) nie jest równoznaczne z jego rażącym naruszeniem, skutkującym stwierdzeniem nieważności ocenianej decyzji. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Analiza akt przedmiotowej sprawy przemawia za koniecznością stwierdzenia, iż w opisanej decyzji mamy do czynienia z prymatem zasady stabilności decyzji. W wyniku wydania decyzji zostały zrealizowane projektowane drogi, oraz kompleksy zabudowań mieszkalnych. Nabywcy lokali w opisywanym kompleksie nabywali je w przekonaniu istnienia dojazdu do miejsca ich przyszłego zamieszkania drogą publiczną będącą własnością gminy. Sąd Najwyższy, w uchwale z 28.05.1992 r. (III AZP 4/92), wywiódł, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. Niemożliwe jest stwierdzanie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części wskazanej przez Wnioskodawcę, gdyż wówczas cały podział dokonany orzeczoną decyzją utraciłby sens. W szczególności, nastąpiłoby orzeczenie o podziale, w wyniku, którego wydzielone i wskazane powyżej działki nie posiadałyby dostępu do drogi publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa, decyzją z dnia [...].07.2003r. znak: [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].03.2003r., podtrzymując stanowisko w niej wyrażone. Podniesiono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi wart. 156 § 1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.1996r. nie jest takimi wadami dotknięta, a zatem odmowa stwierdzenia jej nieważności przez Kolegium była w pełni uzasadniona. Fakt, że w decyzji z dnia [...].12.1996r. jako podstawę rozstrzygnięcia, powołano m.in. przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis nie stanowi jej podstawy prawnej, lecz - obok innych w tym zakresie obejmuje daną instytucje prawną, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Decyzja bowiem musi zawierać podstawę prawną, tj. wskazanie przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie których dany organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w określonej konkretnej sprawie administracyjnej. Taką podstawę prawną kontrolowana decyzja organu I instancji zawierała - przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym - w tym zakresie decyzja organu I instancji była prawidłowa. Natomiast powołanie w podstawie prawnej przez organ I instancji dodatkowo przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może - w opinii Kolegium uzasadniać twierdzenia, iż decyzja taka rażąco narusza prawo, a tym samym należy stwierdzić jej nieważność. Zarzut strony, iż Kolegium uznało błąd w podstawie prawnej decyzji za oczywistą omyłkę w rozumieniu przepisów k.p.a., skład orzekający Kolegium po dokładnej lekturze uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...].03.2003r. nie znalazł tego typu stwierdzenia, a zarzuty skarżącej w tym zakresie stanowią nadinterpretację stanowiska Kolegium wyrażonego w tym uzasadnieniu.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2003r. Nr[...] wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 10 ust. 5 (wcześniej oznaczonym jako art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości) wystąpienie z mocy prawa skutku przejścia na rzecz gminy własności działki wydzielonej pod drogę uzależnione było od wystąpienia dwóch warunków, tj. okoliczności, że wydzielona pod drogę działka stanowiła drogę publiczną oraz faktu, że jej przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z dnia [...].12.1996r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości rażąco narusza prawo w części w jakiej stwierdza o przejściu działek nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" z mocy prawa na rzecz Gminy K. Działki te wydzielone zostały bowiem na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Drogi te nie mają charakteru dróg publicznych, zaś ich przebieg nie jest przewidziany planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...].12.1996r., przyjął szeroką interpretację art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. wbrew wykładni dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993r. W ten sposób, organ zmusił Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, nie powinna stanowić własności gminy lecz własność "prywatną’'. Orzekanie w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału jest niemożliwe, bowiem kompetencja organu dotyczy jedynie zatwierdzenie podziału i wskazanie działek które zostały wydzielona pod budowę ulicy. Pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażony w decyzji z dnia [...].03.2003r., iż wskazana przez Miasto K. wada decyzji nie spełniała przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem kwestia przejścia na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogę działek nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" nie stanowiła części sentencji decyzji, zaś zawarta została tylko informacyjnie w "Pouczeniu" wskazuje na niezrozumienie argumentacji przedstawionej przez Miasto K. Wykazana przez Gminę Miejską K. wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr "1" obr. [...] w istocie dotyczyła błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istniejący w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zakwalifikowany jako spełniający dyspozycję art. 10 ust. 5, a więc w konsekwencji organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości nie był uprawniony do powołania ww. przepisu w podstawie decyzji. Wada decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nie dotyczyła sentencji tej decyzji, ale tej jej części, w której powołano podstawę prawną art. 10 ust. 5 ustawy o g.g. Kolegium podziela pogląd skarżącej, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o g.g, ale zdaniem skarżącej Kolegium sugeruje "iż błąd, którym obarczona jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.1996r. zakwalifikowany powinien być jako oczywista omyłka, dla eliminacji której właściwy jest tryb uregulowany w przepisie art. 113 k.p.a.". Błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a. Skarżąca podała również, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium powołuje okoliczność, iż "stan prawny jaki zaistniał w związku z wydaniem kontrolowanej decyzji, przemawiać musi za koniecznością ochrony stanu powstałego w wyniku jej wydania". Powyższe wskazuje, że zamiarem Kolegium było zwrócenie uwagi na mający miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr "1" obrót cywilno - prawny działkami powstałymi z podziału tej działki. Powołane okoliczności, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazują na wystąpienie w przedmiotowej sprawie jednej z przewidzianych przez ustawodawcę w art. 156 § 2 k.p.a. negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjmowana przez orzecznictwo interpretacja przytoczonego przepisu wskazuje, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne wówczas, gdy organ administracji przysługującymi mu środkami, w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego, tj. gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przyjmuje się, iż zawarcie umów cywilnoprawnych w oparciu o stan wynikający z wadliwej decyzji administracyjnej stanowi nieodwracalny skutek prawny. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska należy zauważyć, iż mający miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr "1", obrót powstałymi z jej podziału działkami, nie dotyczył wydzielonych pod drogę działek. Przychylenie się do żądania wniosku Gminy Miejskiej K. i stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr "1" w części orzekającej o przejściu na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogi działek nr "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8" nie pozbawiłoby właścicieli pozostałych działek powstałych z podziału działki nr "1" dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten byłby dalej zapewniony tyle, że wymagałby ustanowienia stosownej służebności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2004 r. (sygn. akt II S.A./Kr 2224/03) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu to uszło uwadze Kolegium. Sprawa bowiem dotyczyła wniosku właściciela m.in. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej jego własność, przy czym sprawa jest rozpoznawana na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W chwili obecnej nie budzi już żadnej wątpliwości, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości służy tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, bowiem podmioty mają wyraźny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Wniosek właściciela o podział nieruchomości musi być oczywisty, gdy chodzi o podział nieruchomości w celu wydzielenia pasa gruntu pod ulicę z uwagi na konsekwencje stąd biegnące - przejście z mocy prawa własności nieruchomości w tym przypadku na gminę (rodzaj wywłaszczenia). Gdy właściciel nieruchomości takiego wniosku nie składa, gmina może skorzystać wyłącznie z instytucji wywłaszczenia części nieruchomości stosownie do przepisu art. 46 ust. i ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczna była więc analiza wniosku o podział nieruchomości, a Kolegium w ogóle nie zajęło się analizą wniosku G.B. o podział nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy (k. I) znajduje się pismo G.B. z dnia 13.12.1996 r. skierowane do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. które, jak pisze sama wnioskodawczyni dotyczy: "wydania decyzji o zmianie ewidencji gruntów, oraz zatwierdzającej podział działki". Lakoniczne uzasadnienie wskazuje, że wnioskodawczyni przesyła jakiś bliżej nie opisany "operat zmiany oznaczenia działki, oraz podziału działki "1" z prośbą o wydanie decyzji o zmianie ewidencji gruntów, oraz zatwierdzającej podział działki "1" w obr. [...]". Nie wiadomo czy to jest wniosek, który stał się podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji z dnia [...].12.1996r. znak:[...] bowiem z prezentaty datowników, wynika, że do Urzędu Miasta K. - dziennik podawczy - wpłynął on w dniu 20.12.1996r., a do wydziału geodezji w dniu 23.12.1996 r. Wątpliwości powstają przy zestawieniu dat wpływu, a datą wydania decyzji ([...].12.1996 r.). Jeżeli to jest wniosek który stał się podstawą wszczęcia postępowania - to należy stwierdzić, że zawierał on dwa żądania, pierwsze - wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, oraz drugie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Decyzja z dnia [...].12.1996r. zawiera trzy rozstrzygnięcia, pierwsze - o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów, drugie - zatwierdzające projekt podziału oraz trzecie - stwierdzające, że dz. ewid. "2", "3". "4", "5", "6", "7" i "8" stanowią grunt pod budowę ulicy. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne znaczenie będą miały rozważania dotyczące tego trzeciego rozstrzygnięcia wszak jego konsekwencją jest zawarte "pouczenie" o przejściu na własność Gminy K. nieruchomości wydzielonych pod budowę ulicy. Można stwierdzić, że nawet gdyby tego pouczenia decyzja nie zawierała - istotna byłaby odpowiedź na pytanie czy była podstawa prawna do stwierdzenia zawartego w trzecim rozstrzygnięciu. Takie rozstrzygniecie byłoby możliwe gdyby właściciel złożył taki wniosek i to tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby przebieg tej ulicy. Tej okoliczności Kolegium nie wyjaśniło, a jest ona podstawowa dla sprawy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno dokonać analizy wniosku G.B. pod kątem, czy zawierał on żądanie wydzielenia gruntu pod budowę ulicy. Sąd nakazał przy tym zwrócić uwagę, że art. 10 ust.5 u.g.g. taką możliwość przewidywał tylko pod budowę ulic, a nie wszelkich dróg (w tym zakresie uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993. -W 13/92 - OTK 1993/1/17). Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka możliwości stwierdzenia nieważności z uwagi na wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Kolegium nie wywodzi, jakie to zdarzenia prawne - dotyczące tylko nieruchomości oznaczonych jako dz. ewid. "2", "3", "4", "5", "6", "7" i "8" mających stanowić grunt pod budowę ulicy - powstały po wydaniu kwestionowanego aktu, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Szeroka analiza negatywnej przesłanki - nieodwracalności skutków prawnych - zawarta jest w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił m.in. uwagę, że w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny wypowiedzieć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne jak i negatywne określone art. 156 kpa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. 127 § 3 k.p.a. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. W tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w części orzekającej o tym, że oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr "2", "3", "4", "5", "6" i "7" wydzielone z działki nr "1", obr. [...] objętej KW[...] stanowią grunt wydzielony pod budowę ulicy, który przechodzi na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. w części orzekającej o tym, że działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr "7" wydzielona z działki stanowi grunt wydzielony pod budowę ulicy, który przechodzi na własność Gminy K. z dniem w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Kolegium dokonało analizy wniosku G.B. datowanego na 13 grudnia 1996r. (k. I akt sprawy), który jak wynika z adnotacji (oznaczenia znaku sprawy) stanowił podstawę wydania decyzji z [...] grudnia 1996r. Niezgodność dat złożenia wniosku i wydania decyzji jest przy tym prawdopodobnie wynikiem pomyłki. W swoim piśmie wnioskodawczyni zwraca się w nim o zmianę oznaczenia działki oraz zatwierdzenie podziału działki nr "1" powołując się na operat zmiany oznaczenia działki. W aktach brak dokumentu pod nazwą operat zmiany ewidencji gruntów, jest w nich natomiast wykaz zmian sporządzony przez inż. S.P. w dniu 16.12.1996r. (k. 23), z którego wynika, że dotyczy on właśnie zmiany oznaczenia (jak również powierzchni) działki nr "12" na "13". W ocenie Kolegium logiczne jest powiązanie obu tych dokumentów (m. in. z uwagi na użycie we wniosku nr "1", który to nie był aktualnym numerem działki, ale uwzględnionym w wykazie inż. S.P.) i uznanie, że operat, o którym wspomina wnioskodawczyni pokrywa się z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w aktach sprawy. Jednocześnie Kolegium uznało, iż w zaistniałej sytuacji nie jest celowe zwracanie się o wyjaśnienie treści wniosku, ponieważ minęło już ponad 8 lat od jego złożenia. Dalsze działania G.B. (niezłożenie odwołania, żądanie wypłaty odszkodowania) oznaczają, iż nie kwestionowała ona przejścia własności działek na rzecz gminy K. W ocenie Kolegium istotnie wniosek o dokonanie podziału nie był w części wydzielenia działek pod ulice oczywisty, a na wymóg taki wskazał WSA w swoim wyroku. Jednak nie oznacza to, że wydzielenie takie z przejściem własności na rzecz gminy stanowiło rażące naruszenie prawa, o ile właściciel wystąpił o wydzielenie dróg, przejścia własności nie kwestionował oraz spełniony był drugi podstawowy warunek, a mianowicie określenie przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji Kolegium uznało, iż jeżeli nawet wniosek o zatwierdzenie planu podziału nie mówił wprost o wydzieleniu działki pod ulicę, ale zawiera żądanie wydzielenia drogi, to jednak nie stanowi to "automatycznie" rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji należało stwierdzić, czy kwestionowana decyzja odpowiadała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanej decyzji. Jak wynika z opinii urbanistycznej z 26 lutego 1998r. ([...] - k. 3 akt sprawy) działki "2", "3", "4" i "8" położone były w obszarze mieszkaniowym o symbolu M-3, natomiast działka nr "7" położona była w obszarze tras komunikacyjnych (przeznaczonego pod ulice lokalne, ulice pieszojezdne, ciągi dla komunikacji pieszej i rowerowej symbol KTL 1/2) z wyjątkiem fragmentu przechodzącego do obszaru mieszkaniowego M-3. Potwierdza to szkic (k. 9 akt) oraz pismo Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa UMK z 30.09.2002r. ([...] - k. 27 akt sprawy). Plan nie określał przebiegu innych dróg, co wykluczało - zgodnie ze stanowiskiem sądu - przejście własności na rzecz gminy na mocy decyzji o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż niezależnie od treści wniosku o zatwierdzenie planu podziału, wyznaczenie działek pod drogi, które miały przejść na własność gminy stanowiło z wyłączeniem działki nr "7" rażące naruszenie prawa, ponieważ chodziło o ulice, których przebiegu nie określał plan zagospodarowania przestrzennego. Samo ich wydzielenie pod drogę (drogi) było zgodne z prawem, natomiast kwestia statusu tych dróg (drogi publiczne stanowiące własność gminy, drogi wewnętrzne stanowiące własność innych osób) winna zostać rozstrzygnięta w innym trybie (np. poprzez wywłaszczenie). Natomiast z uwagi na to, że droga zlokalizowana na działce nr "7" pokrywała się przynajmniej w przeważającej części z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. ulica, na jej terenie była wyraźnie przewidziana w planie, to rozstrzygnięcie - choć częściowo wadliwe – nie jest w tym zakresie wadliwe w takim stopniu, aby stanowiło to rażące naruszenie prawa i wymagało stwierdzenia jej nieważność w tej części.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie złożyła zarówno G.B. jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa im. S.S. w K.

G.B. decyzję zaskarżyła w części uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2003r. oraz w części orzekającej co do istoty sprawy – stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe uwzględnienie oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 10.08.2004 r. (Sygn. akt II S.A./Kr 2224/03),

-art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie od wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie zaistnienia przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005r. w zaskarżonej części. Uzasadniając żądanie G.B. wskazała, że w niniejszej sprawie, ocena prawna i wskazówki Sądu Administracyjnego co dalszego postępowania, zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zrozumiane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zinterpretowało wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie zbadało wnikliwie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeanalizowało, jakie konkretnie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja, a także nie rozważyło jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło natomiast, iż Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził brak nieodwracalnych skutków w rozpoznawanej sprawie. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z twierdzeniem Sądu, iż: "nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny wypowiedzieć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki negatywne określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego." Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi nie tylko naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także pogwałcenie podstawowej zasady postępowania administracji, wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Organ miał obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast, rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności i wydając dnia [...] stycznia 2005r. decyzję, nie rozważyło, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a jedynie błędne przyjęcie, iż w związku z wyrażoną w wyroku oceną prawną Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, uzasadnia uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2005r. w zaskarżonej części. Skarżąca podkreśliła, iż w niniejszej sprawie skutki, jakie wywołała decyzja z dnia [...] grudnia 1996r. mają charakter nieodwracalny. Stan prawny, jaki zaistniał po jej wydaniu, zwłaszcza w sferze prawa rzeczowego, przemawia za koniecznością ochrony osób trzecich i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki.

Spółdzielnia Mieszkaniowa im. S.S. w K. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia czynności postępowania z udziałem skarżącej jako strony postępowania. Decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawa strony do czynnego udziału w sprawie wyrażające się w niezawiadomieniu o toczącym się postępowaniu skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej im. S. w K., pomimo dysponowania dokumentacją świadczącą niezbicie o posiadaniu przez tę Spółdzielnię interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 10.02.2005r. skarżącej doręczono "do jej wiadomości" odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2005r. Było to pierwsze i jedyne pismo jakie zostało doręczone skarżącej w przedmiotowej sprawie i zarazem pierwsza informacja o toczącym się postępowaniu. Skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i tym samym przysługuje jej przymiot strony postępowania i winna mieć możliwość wzięcia udziału we wszystkich etapach i czynnościach postępowania. Skarżąca jest nabywcą na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia 22.01.1997r. m.in. działek nr "2", "3", "4" i "5" wydzielonych pod budowę drogi, powstałych w wyniku podziału działki "1" zatwierdzonego decyzją z dnia 20.12.1996r., których własność - z dniem uprawomocnienia się decyzji z dnia [...].12.1996r. przeszła na Gminę K., a który to fakt Gmina obecnie kwestionuje. Skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, że jako nabywca działek przeznaczonych pod drogi, których stan własności był i jest przedmiotem postępowania administracyjnego winna w postępowaniu tym uczestniczyć na prawach strony.

Odnosząc się natomiast do treści zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że postępowanie Gminy Miasta K. w przedmiotowej sprawie - polegające na uporczywym domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1996r. nr [...] ma na celu doprowadzenie do pozbycia się przez Gminę własności działek - ulic, które z uwagi na swoje przeznaczenie są dla niej niewygodne: nie mogą być wykorzystane jako źródło zarobku, stanowią natomiast obciążenie dla budżetu. Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Gmina stała się właścicielką wydzielonych z działki nr "12" gruntów stanowiących ulice jest sposobem na pozbycie się tej własności poprzez podważenie podstaw jej nabycia.

W odpowiedzi na skargę G.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. S.S. w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w części orzekającej co do istoty nie jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2004r. stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło okoliczności podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie czy istniała w ogóle podstawa prawna do stwierdzenia, że wydzielone w wyniku podziału działki stanowią grunt pod budowę ulicy tj. czy właściciel złożył taki wniosek i czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przebieg tej ulicy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium dokonało analizy wniosku G.B. stwierdzając, iż w jego ocenie "istotnie wniosek o dokonanie podziału nie był w części wydzielenia działek pod ulice oczywisty, a na wymóg taki wskazał WSA w swoim wyroku. Jednak nie oznacza to, że wydzielenie takie z przejściem własności na rzecz gminy stanowiło rażące naruszenie prawa, o ile właściciel wystąpił o wydzielenie dróg, przejścia własności nie kwestionował oraz spełniony był drugi podstawowy warunek, a mianowicie określenie przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji Kolegium uznało, iż jeżeli nawet we wniosku o zatwierdzenie planu podziału nie wspomniano wprost o wydzieleniu działki pod ulicę, ale ponieważ zawiera on żądanie wydzielenia drogi, to jednak nie stanowi to "automatycznie" rażącego naruszenia prawa". Następnie Kolegium uznało, iż należało dalej zbadać, czy kwestionowana decyzja odpowiadała ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Wynika z powyższego, iż brak stosownego wniosku właściciela o wydzielenie działek pod ulicę, ze względu na dorozumianą wolę G.B. w tym zakresie, ocenianą na podstawie późniejszego jej zachowania (niezłożenie odwołania, żądanie odszkodowania), zdaniem Kolegium, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie nie jest zgodne z prawem – art. 10 ust. 5 u.g.g i narusza przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powołanym wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, iż podstawa prawna do stwierdzenia zawartego w trzecim rozstrzygnięciu – stwierdzającym, że wymienione w nim działki stanowią grunt pod ulicę – byłoby możliwe gdyby właściciel złożył taki wniosek i to tylko wówczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby przebieg tej ulicy. W przedmiotowej sprawie takiego wniosku nie było.

Badając z kolei czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przebieg ulicy Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż wyznaczenie działek pod drogi, które miały przejść na własność gminy (z wyj. działki nr "7") stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż plan nie określał przebiegu ulicy na tych działkach. Wątpliwości budzi natomiast stwierdzenie, iż ponieważ droga zlokalizowana na działce "7" pokrywała się "przynajmniej w przeważającej części z ustaleniami planu (...) to rozstrzygnięcie - choć częściowo wadliwe – nie jest w tym zakresie wadliwe w takim stopniu, aby stanowiło to rażące naruszenie prawa i wymagało stwierdzenia jej nieważności w części". Nie zostało bowiem wyjaśnione, co – zdaniem Kolegium – oznacza określenie "przynajmniej w przeważającej części", czy " częściowo wadliwe", a wyjaśnienie ich ma podstawowe dla tej działki znaczenie, skoro zadecydowało, o ocenie, iż rozstrzygnięcie co do działki nr "7" "nie jest w tym zakresie wadliwe w takim stopniu, aby stanowiło to rażące naruszenie prawa i wymagało stwierdzenia jej nieważności w części". Przypomnieć jeszcze raz w tym miejscu należy, iż w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, iż podstawa prawna do stwierdzenia zawartego w trzecim rozstrzygnięciu istnieje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przebieg ulicy.

Po trzecie, stwierdzić należy, iż – wbrew wiążącym zaleceniom WSA, zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku - Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało zbadania, czy w sprawie zachodzą tzw. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności. Zarzuty skargi G.B. są w tym zakresie uzasadnione. Sąd zwrócił przecież uwagę, iż Kolegium nie wywiodło, jakie to zdarzenia prawne - dotyczące tylko nieruchomości oznaczonych jako dz. ewid. "2", "3", "4", "5", "6", "7" i "8" mających stanowić grunt pod budowę ulicy - powstały po wydaniu kwestionowanego aktu, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) Sąd Administracyjny przytoczył stanowisko NSA, że w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. WSA stwierdził, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne jak i negatywne określone art. 156 kpa. Takich ustaleń w zakresie ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, bądź ich braku, Kolegium nie poczyniło. Odpowiedź na skargę nie może natomiast zastępować uzasadnienia decyzji.

Wyjaśnienie wszystkich powyższych kwestii było i jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, z udziałem skarżącej spółdzielni i wydania decyzji zgodnej z prawem. Nie oceniając umów zawartych pomiędzy skarżącymi, Sąd uznał, iż skarżąca spółdzielnia ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Ze względu na zawarte umowy rozstrzygnięcie nin. sprawy będzie dotyczyć bezpośrednio jej interesu prawnego (stanu własności działek przeznaczonych pod drogi).

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami) Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie ww. przepisu i art.135 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając naruszenie - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art.7 i 77 kpa.

W punkcie II – orzeczono o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.