Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2706/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: Sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia „informacja publiczna”, powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego uznaje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. W przypadku zaś, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę uzasadnienia.

TEZY

Sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia „informacja publiczna”, powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego uznaje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. W przypadku zaś, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę uzasadnienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 130/17 w sprawie ze skarg M.I., A.I., K.M. i M.M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] solidarnie na rzecz K. M. i M. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 130/17 oddalił skargi M.I., A.I., K.M. i M.M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

M.I. i A.I. w skargach o tożsamej treści zarzucili Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej jako K.p.a. oraz przepisów dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśnili, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych złożyli pismo o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego NOP, przypadków śmiertelnych z dnia 27 marca 2017 r. Do dnia sporządzania skargi nie otrzymali odpowiedzi na powyższe pismo. W ich ocenie organ administracji publicznej nie udostępnił pełnej żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako "u.d.i.p."), czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Z kolei K.M. i M.M. w swoich skargach również o tożsamej treści podnieśli analogicznie zarzut naruszenia przez organ art. 6 K.p.a. oraz przepisów dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Wskazali przy tym, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych złożyli pismo o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego NOP, przypadków śmiertelnych z dnia 24 marca 2017 r. W odpowiedzi na złożony wniosek organ pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. podał jedynie link do strony internetowej http://wwwold.pzh.gov.pl/oldpage/epimeld/index_p.html#05, gdzie miałyby znajdować się żądane informacje. Na wskazanej przez organ stronie widnieje jedynie liczba przypadków zgłoszonych NOP-ów po wszystkich szczepionkach w 2015 r. według zaklasyfikowania. Dodatkowo, przy pierwszej próbie znalezienia tej informacji na wskazanej stronie internetowej - strona nie odpowiedziała. Ponadto wnoszący skargi zwrócili uwagę, iż wnioskiem z dnia 24 marca 2017 r. wnosili o udzielenie informacji dotyczącej odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych dotyczących konkretnych szczepień, tj. błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu B, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce. Na podanej przez organ stronie brak jest informacji o odczynach poszczepiennych, które wystąpiły po szczepieniu przeciwko wymienionym chorobom. Co więcej, brak jest również jakiegokolwiek odniesienia do ilości odnotowanych przypadków śmiertelnych. Brak jest również odpowiedzi na pytania 4 i 5. Brak jest także jakiegokolwiek odniesienia (a tym bardziej odpowiedzi) na pytania 6 i 7. Zdaniem skarżących organ nie udzielił odpowiedzi na żadne z postawionych pytań, gdyż na podanej przez organ stronie internetowej http://wwww.pzh.gov.pl/® epimeld (Meldunki Epidemiologiczne)® Biuletyn "Szczepienia Ochronne w Polsce" brak jest informacji, o udostępnienie których wnioskowali. Na inne z wnioskowanych pytań nie udzielono odpowiedzi w ogóle lub nawet nie odniesiono się do pytań.

Z powyższych względów M. I. i A. . oraz K. M. i M. M., odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wnieśli o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.,, dalej jako "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargi M. I. i A. I. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odrębnymi pismami z dnia 30 maja 2017 r. wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 27 marca 2017 r., który wpłynął do organu dnia 31 marca 2017 r., skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania sformułowali w 10 punktach. Wszystkie dotyczyły szeroko rozumianej problematyki szczepień ochronnych. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odniósł się do wniosków w ten sposób, że odpowiedział na pytania 4-7. Uznał, iż pytania 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, niemniej jednak ustosunkował się również do tych pytań. Odnośnie pytań 1-3 organ wskazał, że wystąpił o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Skarżący nie sprecyzowali jednak swoich wniosków, natomiast w dniu 28 kwietnia 2017 r. złożyli skargi na bezczynność organu, które wpłynęły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu 4 maja 2017 r. W ocenie organu, skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz art. 16 u.d.i.p. regulującego tryb odmowy udostępnienia takiej informacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podkreślił, iż udzielił odpowiedzi na wnioski w dniu 13 kwietnia 2017 r., a zatem w terminie 14 dni od ich złożenia. Pisma w tym przedmiocie zostały doręczone skarżącym dnia 24 kwietnia 2017 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżących. Nadto w zakresie pytań 1-3 skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dodał, że wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie, na której zamieszczone są dane statystyczne dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów szczepiennych, o które pytali skarżący w punktach 1-3 swoich wniosków.

Z kolei w odpowiedzi na skargi wniesione przez K. M. i M. M. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odrębnymi pismami z dnia 30 maja 2017 r. wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24 marca 2017 r., który wpłynął do organu dnia 31 marca 2017 r., skarżący wystąpili o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądania sformułowali w 10 punktach. Wszystkie dotyczyły szeroko rozumianej problematyki szczepień ochronnych. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odniósł się do wniosków w ten sposób, że odpowiedział na pytania 4-7. Uznał, iż pytania 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, niemniej jednak ustosunkował się również do tych pytań. Odnośnie pytań 1-3 organ wskazał, że wystąpił o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie. Skarżący nie sprecyzowali jednak swoich wniosków, natomiast w dniu 28 kwietnia 2017 r. złożyli skargi na bezczynność organu, które wpłynęły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu 4 maja 2017 r. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz art. 16 u.d.i.p. regulującego tryb odmowy udostępnienia takiej informacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podkreślił, iż udzielił odpowiedzi na wnioski w dniu 13 kwietnia 2017 r., a zatem w terminie 14 dni od ich złożenia. Pisma w tym przedmiocie zostały doręczone skarżącym dnia 19 kwietnia 2017 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez skarżących. Nadto w zakresie pytań 1-3 skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dodał, że wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w Warszawie, na której zamieszczone są dane statystyczne dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, o które pytali w punktach 1-3 swoich wniosków. W świetle powyższego, zdaniem organu, trudno przyjąć argumentację skarżących za trafną i uzasadniającą wnioski złożone w skargach, tym bardziej, że ogranicza się ona do polemiki z organem dotyczącej merytorycznej strony odpowiedzi oraz zarzutu, że strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na pytania 4 i 5, co jest oczywistą nieprawdą, skoro skargi zostały napisane 28 kwietnia 2017 r., a skarżący otrzymali odpowiedź na swój wniosek 19 kwietnia 2017 r. i zawiera ona stanowisko organu w zakresie tych pytań.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć, na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. sprawę ze skargi M. I. (sygn. akt II SAB/Łd 130/17) ze sprawami ze skarg: A. I. (sygn. akt II SAB/Łd 131/17), K. M. (sygn. akt II SAB/Łd 132/17) i M. M. (sygn. akt II SAB/Łd 133/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SAB/Łd 130/17.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznał, że skargi są niezasadne. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wątpliwości budzi kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona skarżącym w drodze pism z dnia 13 kwietnia 2017 r., skierowanych do każdego ze skarżących odrębnie, była wystarczająca do uznania, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane.

Jak podniesiono w zaskarżonym orzeczeniu skarżący odrębnymi wnioskami z dnia 24 i 27 marca 2017 r. o tożsamej treści wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w zakresie problematyki szczepień ochronnych obejmującej udzielenie informacji w zakresie: "1) ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze (inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze typu B), wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce? 2) jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne? 3) czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne? 4) z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują? 5) od którego roku dane te są gromadzone? 6) czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy? 7) czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne? 8) Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, l (supl. 1): S 17—S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz)? 9) czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności? 10) czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?".

Wnioski te wpłynęły do organu w dniu 31 marca 2017 r. Pismami z dnia 13 kwietnia 2017 r. organ odniósł się do wniosków skarżących, jak wyjaśnił w ten sposób, że: odpowiedział na pytania o numerach 4-7, uznał, że pytania o numerach 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, ale ustosunkował się także do tych pytań. Z kolei odnośnie pytań 1-3 organ wniósł o sprecyzowanie okresu czasu obejmującego zakres żądanych w nich informacji, celem udzielenia odpowiedzi we wskazanym zakresie.

Analiza powyższych pism organu z dnia 13 kwietnia 2017 r., w ocenie Sądu pierwszej instancji, dowodzi bezspornie, że skarżący otrzymali odpowiedzi na złożone wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Kwestią odrębną stanowi wprawdzie merytoryczna strona tych odpowiedzi, którą skarżący kwestionują w skargach, aczkolwiek nie zmienia to faktu, iż organ udzielił odpowiedzi na wnioski skarżących w terminie ustawowym, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępniając posiadaną informację publiczną. Ponadto uwagę zwraca fakt, że skarżący nie wskazali okresu, za który wnosili o udostępnienie danych. Mimo braku tego sprecyzowania organ wskazał skarżącym stronę internetową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując, że są to dane, o jakie pytali w pkt 1-3 złożonych wniosków.

W tej sytuacji, w ocenie WSA w Łodzi, należało stwierdzić, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżących żądanie w terminie ustawowym i udostępnił im posiadaną informację publiczną, odsyłając przy tym w zakresie żądań objętych pkt 1-3 wniosku do strony internetowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, na której zamieszczone są dane dotyczące liczby i rodzaju niepożądanych odczynów poszczepiennych, przyjmując wobec braku sprecyzowania zakresu wniosków w tym względzie, iż były to dane, o które strony wnosiły. Ponadto organ właściwie zakwalifikował pytania przedstawione w pkt 8-10 jako nie dotyczące informacji publicznej i odniósł się do nich w treści w powyższych pism.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli K. M. i M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na naruszeniu:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1066, dalej jako "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, a polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń w zakresie prawa procesowego i prawa materialnego;

2. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, że organ nie był w bezczynności, mimo naruszenia przez organ dyspozycji art. 16 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a wyrażających się w niewykonaniu obowiązku ustawowego udzielenia informacji publicznej częściowo w ogóle, a częściowo w wypełnieniu tej powinności w sposób pozorny. Uchybienia w postępowaniu organu polegały na tym, że:

• organ zaniechał wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., pomimo że uznał on, iż zakres informacji wskazany w pytaniach 8-10 nie stanowi informacji publicznej;

• w zakresie pytania 7 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi;

• w zakresie pytań 1-3 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ podał wyłącznie adres strony internetowej, pod którym nie było informacji, o których udzielenie wnioskowali skarżący, a ponadto strona ta nie zawsze działała i nie wyświetlała się poprawnie;

• w zakresie pytań 4, 6, 8 i 9 w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na zadane pytania, organ nie zawarł żadnej merytorycznej odpowiedzi, negując wolę załatwienia wniosku oraz podejmując wyłącznie polemikę ze stroną w kwestii naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i z 1998 r. Nr 147, poz. 962).

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

• zawarcie w motywach orzeczenia sprzecznego stanowiska Sądu, w którym z jednej strony Sąd za organem uznał, iż pytania 8-10 nie stanowią informacji publicznej, a następnie z drugiej strony zaakceptował, że w zakresie odpowiedzi na pytania 8-10, organ nie był w bezczynności, pomimo niewydania decyzji wymaganej przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

• niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd uznał, że pismo organu z dnia 13 kwietnia 2017 r. zawiera materialnie rozumianą informację publiczną w stosunku do każdego z pytań i udzielonych na nie odpowiedzi;

• niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd oddalił skargi oraz uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, pomimo wystąpienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym zwrócenia uwagi m.in. na fakt merytorycznie wątpliwej jakości udzielonej odpowiedzi i kwestii dotyczących podania informacji w formie strony www oraz poprzez odstąpienie w całości od wyjaśnienia, z jakich przyczyn Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., ograniczając się do stwierdzenia tego faktu, w przedostatnim zdaniu uzasadnienia;

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie - mimo braku stosownych zarzutów w skardze - okoliczności dotyczących przygotowywania pisma z dnia 13 kwietnia 2017 r., stanowiącego odpowiedź na pytania skarżących w sposób niejasny, niespójny oraz wątpliwy, co do jego poprawności i prawidłowości, a także przez osobę (lekarza weterynarii), co do której istnieje uzasadniona wątpliwość w kwestii posiadania odpowiednich kompetencji w zakresie tematu zdrowa ludzkiego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na stwierdzeniu, że podane treści w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. wyczerpują pojęcie informacji publicznej, podczas gdy skarżącym w istocie nie udzielono odpowiedzi na zadane pytania, uniemożliwiając im w pełni świadomą ocenę ryzyka szczepienia swojego dziecka;

2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3 lit. b, e i pkt 4 lit. b, c u.d.i.p. polegające na uznaniu za organem, że pytania 8-10 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy pytania te dotyczyły informacji o zakresie wiedzy, trybie działania i stanowisku organu, co do wykonywania przez niego zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący kasacyjnie słusznie zwrócili uwagę na naruszanie przez WSA w Łodzi art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których skarga została oddalona. Spowodowało to w istocie, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania szczegółowej i merytorycznej oceny odpowiedzi udzielonej przez organ na ich wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie WSA w Łodzi nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a., poprzez pominięcie oceny pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 13 kwietnia 2017 r. – będącego odpowiedzią na wniosek K. M. i M. M. o udostępnienie informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. W szeregu orzeczeń NSA wskazano liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie wadliwości znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ nie zawiera ono wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny nie pozwala na jednoznaczną ocenę, w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. organ odniósł się do wniosku K. i M. M., odpowiadając na pytania o numerach 4-7, następnie pytania o numerach 8-10 nie dotyczą informacji publicznej, ale ustosunkował się także do tych pytań. Co do pytań 1-3 to organ wniósł o ich sprecyzowanie. Z uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wynika jednak, dlaczego WSA w Łodzi uznał, że pytania 8-10 nie są objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie stanowią informacji publicznej. Nie wskazał również dlaczego uznał, iż odpowiadając na pytania 4-7 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wypełnił dyspozycję art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również dlaczego w sytuacji, w której, gdy skarżący zostali wezwani do sprecyzowania zakresu żądania - brak w tym zakresie odpowiedzi organu - czyni ich zarzuty co do jego bezczynności bezskutecznymi. Dodać należy, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny, dokonując kontroli działania organu, który twierdzi, że żądane dane nie mieszczą się w wyznaczonym przez art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. zakresie pojęcia "informacja publiczna", powinien szczegółowo wyjaśnić jak definiuje treść ww. pojęcia i wskazać dlaczego uznaje, że określone dane można uznać lub nie można uznać za informację publiczną. W przypadku zaś, gdy strona kwestionuje, że udzielona odpowiedź jest zgodna z wnioskiem – sąd administracyjny jest zobowiązany do szczegółowego zbadania na ile udzielona odpowiedź jest zgodna z treścią złożonego przez wnioskodawcę uzasadnienia. Braki uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwiają zarówno stronom postępowania, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania WSA w Łodzi i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności działania organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że został on wydany po gruntownej analizie całości sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione.

Stąd wobec niewyjaśnienia w zaskarżonym wyroku dlaczego udzielona na wniosek skarżących kasacyjnie o udzielenie informacji publicznej odpowiedź organu jest wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na fakt, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne - brak było podstaw do dokonywania oceny zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1828/06 oraz z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1977/15, z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1060/17).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.