Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1233/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. W. przedmiotem skargi do Sądu uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Na wniosek J. i H. J. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2005 r. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy działki ewidencyjnej nr [...] w R. przy ul. [...] dla inwestycji pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo-szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną (organizacja imprez i spotkań okolicznościowych) oraz jego rozbudowa wraz z infrastrukturą techniczną.

Pismem z dnia [...] października 2008 r. A. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r.

Powodem stwierdzenia przez organ nieważności decyzji było wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej "u.p.z.p.". Wniosek inwestorów nie zawierał bowiem załącznika graficznego i nie podano sposobu użytkowania rozbudowanej części budynku. Poza tym analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowiąca istotny element decyzji została opracowana wadliwie, bo na kserokopii mapy, nie wskazano w niej szerokości frontu działki, dowolnie wyznaczono wielkość obszaru analizowanego, wykazano jedynie istniejącą zabudowę mieszkaniową na działkach [...] i [...], nie podając jej gabarytów, pominięto określenie pozostałej istniejącej zabudowy w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym. Nadto w analizie podano, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] przez drogę wewnętrzną – ulicę [...], ale w załącznikach graficznych nie wskazano położenia ulicy [...]. W ocenie organu analiza wykonana na potrzeby tej sprawy nie dawała podstaw do poczynienia ustaleń, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, z zachowaniem ładu przestrzennego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła E. G., na którą decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2008 r. zostały przeniesione uprawnienia z decyzji z dnia [...] września 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i powtórzyło swoje argumenty z uzasadnienia tej decyzji. W ocenie organu niekompletny wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie może skutecznie wszcząć postępowania. Oparcie decyzji o wniosek, który nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak samo jak znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy, która nie spełniała warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. wniosła E. G., w wyniku której wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 238/09 Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Sąd uznał, że organ wskazując na uchybienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie odniósł się i nie przedstawił argumentacji, pozwalającej poznać jego sposób rozumowania co do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samo przywołanie uchybień, bez jasnego wyjaśnienia, dlaczego organ uznaje je za rażące, nie pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z dokonanej przez organ oceny naruszeń winno wynikać, że w danym wypadku zachodzi ewidentna sprzeczność proponowanej zabudowy terenu z zabudową już tam istniejącą, co uderzy w "ochronę ładu przestrzennego" i z punktu widzenia tego ładu jest nie do zaakceptowania. Wskazywanie tylko na uchybienia postępowania dowodowego w zakresie oceny zgromadzonego materiału i błędnych ustaleń faktycznych, nie może zostać uznane jako wystarczająca podstawa stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy z tych samych przyczyn, co we wcześniejszych decyzjach: wniosek inwestorów bez załącznika graficznego oraz analiza funkcji i cech zabudowy opracowana wadliwie, co w ocenie Kolegium stanowiło rażące naruszenie prawa – art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym przez E. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

E. G. złożyła do Sadu skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., zapadłym w sprawie VIII SA/Wa 353/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ wskazał na konkretne braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które skutkują stwierdzeniem, iż decyzja poprzedzona takimi brakami postępowania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez E. G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2446/10), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA nie zgodził się z oceną prawną, dokonaną przez Sąd I instancji, który uznał, że organ odwoławczy zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. Porównując uzasadnienia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.: z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jest lakoniczne i powierzchowne, organ w zasadzie ograniczył się do powtórzenia swojej argumentacji zawartej w poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., mimo oceny prawnej i wskazań wyrażonych w tym wyroku, nie uzasadniło w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i art.11 k.p.a., jak również wbrew treści art. 153 p.p.s.a ograniczyło się do wskazania wad kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bez wykazania ich rażącego charakteru. Stwierdzając nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu naruszenia art. 52 ust. 2 i art. 61 ust.1 u.p.z.p. w dalszym ciągu nie uzasadniono dlaczego uznano, że naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 333/12 decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2010 r. zostały uchylone. Sąd w wyroku zalecił, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie zastosowało się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, które są tożsame z wytycznymi WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 238/09.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu organ wywiódł, że organ wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy dopuścił się naruszeń przepisów prawa, które jednak przy rozważeniu wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" nie może być zakwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zawierał załącznika graficznego i brak było określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie graficznej. W ocenie organu powyższe braki nie czyniły jednak niemożliwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w części opisowej zawierał wystarczające dane do prowadzenia postępowania, a zatem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszeniem przepisu art. 52 ust. pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ stanął na stanowisku, że nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu, dokonanie wykładni § 3 powyższego rozporządzenia w kontekście zaistnienia rażącego naruszenia prawa należy dokonywać mając na względzie treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i wynikającej z treści przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zasady wolności zagospodarowania terenu oraz zachowania ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Powołany przepis wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszono przepisy prawa podczas analizy w powyższym zakresie, jednakże – w ocenie organu - nie przesądza to o tym, że decyzja z dnia 15 września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze zgromadzonych dowodów, jednoznacznie wynika, iż teren, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zainwestowania.

W odniesieniu do zarzutu A. W. zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkalnej terenu o obiekty służące mieszkańcom, organ wskazał, że nie można w sposób zawężający stosować przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej, zwłaszcza w zakresie podobieństwa funkcji.

Organ za chybiony uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazał, że ustalony w analizie stan faktyczny i prawny terenu stanowi podstawę do badania istnienia kontynuacji i funkcji, a nie wypisy z rejestru gruntów i budynków.

Ponadto organ przyznał, że w załącznikach graficznych nie było wskazane jak położona jest droga publiczna - ul. [...], do której dostęp przedmiotowa inwestycja posiada przez drogę wewnętrzną – ul. [...]. Nieprawidłowości tej organ nie zakwalifikował jako rażące naruszenia prawa. Planowana inwestycja posiada bowiem rzeczywiście dostęp do publicznej przez drogę wewnętrzną jaką jest ulica [...], co znajduje potwierdzenie w planie miasta R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zarówno na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również innych przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosła A. W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", art.156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędną wykładnie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoją skargę A. W. wskazała, że organ ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w istotnym, bo wynikającym wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zakresie, nie przeprowadził postępowania dowodowego (dot. kontynuacji funkcji), a postępowanie w pozostałym zakresie przeprowadził w sposób błędny (dot. kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Tym samym organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a zatem nie mógł go rozpatrzyć i wydać niewadliwej decyzji .

Zdaniem skarżącej organ nie wskazał, która konkretnie działka jest działką sąsiednią do działki nr [...] i ma charakter usługowy, jak również które działki (już zagospodarowane) stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników (w tym gabarytów i formy architektonicznej), linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w odniesieniu do działki nr [...], na której planowana jest zmiana zagospodarowania. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie wynika, że teren na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zainwestowania, w szczególności nie ma żadnego dokumentu, pozwalającego na stwierdzenie, że na sąsiadujących z tej samej drogi publicznej działkach istnieje jakakolwiek zabudowa usługowa lub gospodarcza.

Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że przedmiotowa analiza funkcji i cech mogła być przeprowadzona w sposób: dowolny, ogólny i bez podania parametrów. W ocenie skarżącej organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy winien podać podstawowe kryteria istniejących nieruchomości, do których porównuje nieruchomość planowaną. W analizie powinny być wyszczególnione porównywane parametry, stopień dopasowania oraz stopień i zakres ich rozbieżności i dopiero wówczas można wnioskować o podobieństwie lub braku podobieństwa porównywanych nieruchomości. Tymczasem dla planowanej inwestycji odstąpiono od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy i brak znamion przeprowadzenia analizy funkcji.

Ponadto przeprowadzenie analizy funkcji jest istotne z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa, czego zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło. Dokonując wykładni obszaru oddziaływania inwestycji organ uwzględnił wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu, lecz pominął wynikającą również z tego przepisu potrzebę ochrony interesu społecznego i interesu osób trzecich (prawo sąsiedzkie). Skarżąca poddaje w wątpliwość, że planowana inwestycja usługowa stanowi uzupełnienie istniejącego zainwestowania i podniosła, że nie ma przyzwolenia na każde uzupełnienie funkcji mieszkalnej o jakąkolwiek działalność usługową. Z planowanej inwestycji nie będą bowiem korzystać okoliczni mieszkańcy na zasadzie uzupełnienia lub zaspokojenia potrzeb, a wręcz usługi te są zbędne dla lokalnej społeczności i będą uciążliwe dla okolicznych mieszkańców.

Skarżąca nie podziela również stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., że wypisy z rejestrów gruntów i budynków nie stanowią podstawy do badania kontynuacji funkcji, gdyż tę analizę wykonuje się na podstawie stanu faktycznego i prawnego terenu. W ocenie A. W. właśnie wypisy z rejestrów gruntów i budynków służą ustaleniu stan prawnego nieruchomości w zakresie objętym analizą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podsumowując skarżąca wskazała, że poza sporem jest fakt naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie A. W. naruszenie to ma charakter rażący i wynika z doniosłości społecznej naruszenia oraz jego trwałości (nieodwracalności, bezterminowości). Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wpływa trwale i nieodwracalnie na przyszłe zdarzenia faktyczne i prawne dotyczące wszystkich osób mających jakikolwiek związek faktyczny lub prawny z analizowanym obszarem. W niniejszej sprawie istnieje sprzeczność pomiędzy treścią naruszonych przepisów a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] września 2005 r., jak również decyzja ta powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo-szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną (organizacja imprez i spotkań okolicznościowych) oraz jego rozbudowa z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. przy ul. [...].

Postępowanie dotyczące oceny decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, w ramach którego zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej ocena pod kątem enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., kwalifikowanych wad decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone w tym nadzwyczajnym trybie ma zatem odrębną podstawę prawną i jego celem nie jest ponowne rozpoznanie przez organ administracji sprawy zakończonej decyzją ostateczną, niejako w trzeciej instancji.

W przedmiotowej sprawie skarżąca utrzymuje, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo-szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną (organizacja imprez i spotkań okolicznościowych) oraz jego rozbudowa z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. przy ul. [...] dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 442/09, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy zaznaczyć również, że w przedmiotowej sprawie orzekały już sądy administracyjne. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 238/09, w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2446/10 oraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 333/12 wiążą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. i sąd orzekający w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2446/10 stwierdził, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Sąd ten zauważa, że w treści decyzji o warunkach zabudowy zawarto ustalenie wynikające z przeprowadzonej analizy, iż działki zlokalizowane w sąsiedztwie zagospodarowane są w podobny sposób do działki inwestora i planowana zabudowa stanowić będzie uzupełnienie istniejącej w pobliżu funkcji mieszkalnej i usługowej. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym da podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis. Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wykazanie, dla stwierdzenia nieważności decyzji, że nie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca od początku postępowania utrzymuje, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że organ ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie przeprowadził postępowania dowodowego dot. kontynuacji funkcji, a postępowanie w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przeprowadził w sposób błędny.

W decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. zawarte jest stwierdzenie w oparciu o przeprowadzoną analizę, że na terenie działki inwestycyjnej obecnie istnieje budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Działki zlokalizowane w sąsiedztwie zagospodarowane są w podobny sposób, tzn. istnieją na nich budynki mieszkalne, gospodarcze i obiekty usługowe. Realizacja planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na ośrodek wypoczynkowo-szkoleniowy z bazą noclegową i gastronomiczną i jego rozbudowa stanowić będzie uzupełnienie istniejącej w pobliżu funkcji mieszkaniowej i usługowej. Z pewnością nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta R., że opisana wyżej zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Może ona stanowić uzupełnienie istniejącej w pobliżu funkcji usługowej, jeżeli faktycznie taka funkcja w obszarze analizowanym występuje. W ocenie skarżącej, w obszarze analizowanym funkcja usługowa nie występuje. W toku rozprawy sądowej, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że jedynym lokalem usługowym w okolicy jest mały sklep spożywczy, który jednak znajduje się poza wyznaczonym w sprawie obszarem analizowanym. Skoro wyżej opisana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, a jest nową funkcją usługową, to należy wykazać, że taka funkcja istnieje w terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. wskazało, że ze zgromadzonym w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, iż teren na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zainwestowania. Należy zauważyć, że Kolegium powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jednoznaczność wniosków z niego wynikających nie wskazało tego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w decyzji o warunkach zabudowy i w analizie sporządzonej na potrzeby tego postępowania zawarte są stwierdzenia, że na sąsiednich działkach znajdują się obiekty usługowe. Jednocześnie twierdzenie to nie jest poparte prawidłowo sporządzoną analizą, z której wynikałoby, na których działkach w obszarze analizowanym funkcja ta występuje. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. nie potwierdza tego stanowiska. W tej sytuacji, wobec odmiennych twierdzeń skarżącej, rolą Kolegium w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny ustaleń decyzji i wykazanie w oparciu o konkretne dowody, że zasada dobrego sąsiedztwa została w ustaleniach decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2005 r. zachowana. Należy wskazać, na których sąsiednich działkach istnieje funkcja usługowa, do której nawiązuje planowana inwestycja. Istnienie sprzeczności pomiędzy ustaleniami decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie stanowiło podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis, na co wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2446/10.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in.:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi - § 2 pkt 2 rozporządzenia. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy - § 9 pkt 3 rozporządzenia. Wobec powyższego, nie można zaprzeczyć stanowisku Kolegium, że ustalony w analizie stan faktyczny i prawny terenu stanowi podstawę do badania istnienia kontynuacji funkcji, ale z drugiej strony część graficzną analizy sporządza się na kopiach map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które odzwierciedlają zapisy ewidencji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.