Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 725/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 4 092 (cztery tysiące dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. J. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną w wysokości 15 820,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] na odcinku ul. [...] i granicy W. w dniach 18 października - 21 listopada 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 8,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Kpa] (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. "Udp" (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2222); na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m, st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2017 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] na odcinku ul. [...] i granicy W., podczas której stwierdził umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez wymaganego przepisami Udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Organ ustalił, że kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...],[...] i [...] oraz [...] listopada 2017r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego

Zawiadomieniem z [...] grudnia.2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] na odcinku ul. [...] i granicy W. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. Nr [...] Prezydent W. wymierzył Skarżącemu .karę pieniężną w wysokości 15.800,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] na odcinku ul. [...] i granicy W. w dniach 18 października-21 listopada 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 8,00 m

bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja została doręczona adresatowi w dniu 7 lutego 2018 r.

W dniu 13 lutego 2018 r J. J. wniósł odwołanie. Zarzucił, że w sprawie pawilonu posadowionego przy drodze krajowej, na ścianie którego wisiał baner reklamowy, toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. II Wydział Cywilny sygn. akt [...]. Powieszenie banneru reklamowego na w.w. pawilonie było ustalone z właścicielem K. P., który użytkuje tę nieruchomość od 1981 r. Kwestionował usytuowanie reklamy w pasie drogowym.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Odnosząc się do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził że organ prawidłowo ustalił karę pieniężną za 35 dni. Fakt zajęcia przedmiotowego pasa przez sporną reklamę został ujawniony przed przeprowadzeniem kontroli pasa w dniu [...].09.2017 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] nakładającą karę za okres od dnia 18.08.2017 r. do 13.09.2017 r. oraz za okres od 14 września do 17 października 2017r. Reklama pozostawała jednak nadal w pasie drogowym, co potwierdzają kolejne kontrole. W związku z czym organ ponownie uznał, że do nielegalnego zajęcia pasa drogowego doszło od dnia 18 października do 21 listopada 2017 r.

Na gruncie sprawy organ ponowił ustalenia organu I instancji dotyczące ustalenia zajmowania pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] na odcinku ul. [...] i granicy W. w dniach 18 października-21 listopada 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]." o powierzchni 8,00 m" bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalił, że kara za zajęcie pasa drogowego ww. drogi krajowej bez wymaganej zgody zarządcy drogi została wyliczona prawidłowo. Stwierdził, że reklama została umieszczona w liniach rozgraniczających ul. [...] zarządzającej przez Zarząd Dróg Miejskich. Każda droga, czy ulica (droga na terenie zabudowanym) ma swoje linie rozgraniczające. Linie te oddzielają tereny o funkcji komunikacyjnej od innych. Na terenie w liniach rozgraniczających można postawić obiekty tymczasowe i na wszystkie te obiekty, w tym reklamę, trzeba mieć zezwolenie zarządcy drogi. Definicję linii rozgraniczających drogę zawiera rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 3 tegoż rozporządzenia "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liniach rozgraniczających drogę - rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że fakt toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia pawilonu, którego właścicielem jest K. P., jest bez znaczenia dla sprawy. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie zwalnia Strony z uzyskania stosownego zezwolenia, a posiadanie zgody właściciela pawilonu jest niewystarczające dla legalnego zajmowania pasa drogowego. Strona winna wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia tym zakresie.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego art. 40 ust 12 i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że budynek na odcinku ul. [...] znajduje się w pasie drogowej ul. [...] podczas gdy budynek ten nie znajduje się w pasie drogowym ul. [...];

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik w sprawie:

art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem ustalenia czy obiekt znajdujący się na odcinku ul. [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...] oraz stopnia winy po stronie skarżącego;

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez brak prawidłowych ustaleń czy obiekt znajdujący się na odcinku ul. [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...];

art. 80 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, podczas gdy istotne okoliczności w sprawie nie zostały dostatecznie udowodnione;

art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności, podczas gdy organ II instancji powinien samodzielnie ustalić istotne okoliczności w sprawie i wykonać ponowne oględziny przedmiotowego budynku oraz przesłuchać skarżącego celem ustalenia stopnia winy po jego stronie;

art. 189f pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie poprzez nałożenie kolejnej kary pieniężnej mimo, że za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Pana K. P. na okoliczność zawarcia ze skarżącym umowy w zakresie zawieszenia reklamy na pawilonie znajdującym się na odcinku ul. [...] oraz braku świadomości po stronie skarżącego bezprawnego działania, w szczególności konieczności uzyskania przedmiotowego zezwolenia, który to wniosek cofnął oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że reklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Co najmniej dotyczy to zarzutu naruszenia art. 189f pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie poprzez nałożenie kolejnej kary pieniężnej mimo, że za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, bowiem ani organ ani Skarżący nie wykazali, że na Stronę była już nałożona kara pieniężna z tego samego tytułu na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej, która zostałaby dołączona do akt sprawy niniejszej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)–c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i analizując pod tym kątem skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Skarżący ma rację, co do tego, że postępowanie dowodowe zawiera mankamenty związane z ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego, bowiem w tym zakresie Sąd nie ma możliwości skontrolowania prawidłowości decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. Innymi słowy decyzja nie poddaje się kontroli.

Należy podkreślić, że w toku postępowania skarżący kwestionował okoliczność zasadniczą, że reklama położona jest w granicach pasa drogowego. Oznacza to sporne granice pasa drogowego, ich przebieg określony protokołem kontroli. Załączony do akt sprawy przez organ wydruk mapy z internetu i fotografie nie dawały odpowiedzi co do prawnego przebiegu granic pasa drogowego. Podobnie złożona do akt sprawy przed SKO kserokopia "wyrysu z mapy ewidencyjnej" – pomijając już nawet okoliczność, że nie poświadczona kserokopia nie stanowi dokumentu –nie zawiera zaznaczenia usytuowania reklamy. Podobnie kolejna nie poświadczona za zgodność kserokopia "mapy bez nazwy" z ręcznym zaznaczeniem zaciemnionego prostokąta "lokalizacja reklamy o treści [...] nie stanowi dowodu z dokumentu, nie posiada oznaczenia skali, podpisu autora. Kserokopia mapy bez skali, bez jednoznacznego zaznaczenia usytuowania reklamy w granicach ewidencyjnych pasa drogowego, nie pozwala na zaakceptowanie stwierdzenia, że reklama skarżącego zajmuje teren pasa drogowego. Kserokopia wypisu z rejestru gruntów, także nie poświadczona za zgodność z oryginałem, nie wyjaśnia tych wadliwości.

Wprawdzie przed tymi kserokopiami znajduje się pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] lipca 2018r. o przesłaniu w załączeniu mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego, który przebiega "zgodnie z granicami działek podkreślonymi kolorem niebieskim na załączonej mapie", to stwierdzić należy, że załączone kserokopie (czarno-białe) nie odpowiadają treści tego pisma

Oznacza to, że zarzuty skarżącego i twierdzenia organu nie poddają się kontroli Sądu. Organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasady procedury administracyjnej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt administracyjnych nie wynika także, by organ odwoławczy poczynił jakiekolwiek własne ustalenia, które wyjaśniałyby stwierdzone mankamenty.

Podnoszona przez organ okoliczność, że niniejsza sprawa jest kolejną karą za zajęcie tego samego pasa drogowego bez zezwolenia jest także gołosłowne. Organ nie przedstawił w materiale dowodowym żadnej oryginalnej, bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem mapy prawnej przedstawiającej usytuowanie spornej reklamy w granicach pasa drogowego. Co do zasady ustalenie, czy reklama jest umiejscowiona w pasie drogowym, wymaga szczegółowych pomiarów przez osoby posiadające wiadomości specjalne (geodeta) i naniesienie wyników pomiarów na dokumentację z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej, przy uwzględnieniu książki drogowej. W sytuacji, kiedy Skarżący kwestionuje twierdzenia organu zarówno w toku postępowania jak i w skardze, a Sąd nie posiada w aktach dostatecznie pełnego i prawnego udokumentowania granic pasa drogowego, kontrola sądowa jest przedwczesna.

Niewątpliwie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67. poz. 5S2). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego.

Niemniej jednak, bez jednoznacznego ustalenia, czy dany obiekt reklamowy znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu reklamowego z liniami granicznymi pasa drogowego.

Co więcej, w aktach sprawy nie ma stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję, umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającego stwierdzać niewątpliwe przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W aktach wprawdzie znajduje się kolorowa mapa z Internetu, z ręcznymi notatkami o lokalizacji reklamy, jednakże nie wskazuje wskazanego tam żadnego organu, z którego zasobów miałaby ona pochodzić, nie jest bowiem opisana. Nie jest to wiec urzędowy dokument geodezyjny pozwalający na jednoznaczne ustalenie przebiegu granic pasa drogowego.

Dopiero taki dokument usunie wątpliwości co do tego, czy skarżący zajmował faktycznie pas drogowy bez zezwolenia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, na mocy art. 153 ppsa zgromadzi dokumentację, która pozwoli na rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości.

Z tych względów Sąd w pkt 1 sentencji orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w pkt 2 w kwestii zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 4092 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.) – w zakresie 3600 zł, o § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.)- w zakresie wpisu 475 zł oraz zwrotu 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.