Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2688/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi U. P.– J. i R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. P. – J. i R. J. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zmianami) zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 września 2009 roku U. P.-J. i R. J. A. L. i T. L. L. P. i J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] NR [...]z dnia [...]lipca 2009 roku, znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z 4-ro stanowiskową myjnią bezdotykową na dz. nr ew. [...],[...]obr. [...] przy ul. P. w O., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej Starosty [...] NR [...]z dnia [...]lipca 2009 roku.

Skarżący we wniosku zarzucili ww. decyzji ostatecznej Starosty [...] wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez między innymi naruszenie normy art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegającej na zaniechaniu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i kręgu stron postępowania art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a., a co za tym idzie nie doręczeniu zaskarżonej decyzji, co zdaniem skarżących uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący uważają, że doszło też do naruszenia art. 107 § 4 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia. Ponadto, zdaniem wnioskodawców, projekt budowlany został sporządzony na mapach nie oddających aktualnego stanu, o czym poinformowali organ I instancji na etapie postępowania środowiskowego i znalazło to odzwierciedlenie in. in. w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]czerwca 2009 r., znak: [...]. Ich zdaniem, powyższe uchybienia, uzasadniają stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, albowiem rażąco ono narusza art. 34 i 35 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...]uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy pozwoliła mu ustalić, że decyzja ostateczna Starosty [...] NR [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, znak: [...] nie narusza postanowień ustawy - Prawo budowlane w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Organ ustalił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zawierającego:

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...].06.2008 r .

wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Miasta O.z częścią wsi O., z dnia [...] maja 2006 roku, znak: [...],

opinię Starosty [...] NR [...] w sprawie uzgodnienia dokumentacji projektowej z dnia [...] kwietnia 200 8 r.,

decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej, użytków rolnych o pow. 2,823 ha, położonych w O. przy ul. P., stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...]oraz [...], przeznaczonych pod budowę stacji paliw z bezdotykową myjnią samochodową wraz z infrastrukturą techniczną, zgodnie z przedstawionym projektem i bilansem zagospodarowania terenu, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia NR [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sygn. akt: [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku.

Wojewoda w obszernym uzasadnieniu opisał przebieg postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę [...] decyzji NR [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z 4-ro stanowiskową myjnią bezdotykową na dz. nr ew. [...],[...]obr. [...] przy ul. P. w O.stwierdzając, że wprawdzie w postępowaniu tym zaistniały następujące uchybienia:

- zaktualizowany na dzień - [...] 2009 r. projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wszystkich wymogów art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie został uzgodniony z rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, chociaż został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń, a także zaopiniowany pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii bez zastrzeżeń.

- nie można zaakceptować uzgodnienia dokonanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych na planie zagospodarowania działki z kwietnia 2008 roku, ponieważ różni się od projektu zagospodarowania działki, sporządzonego w lipcu 2009 r. Mianowicie na planie zagospodarowania działki z kwietnia 2008 r.nie została naniesiona zieleń izolacyjna od strony działek nr ew. [...] i [...], co w rzeczywistości oznacza inny stan faktyczny przedstawiony na tym planie. Organ wskazał, ze obowiązek uzgodnienia powyższej dokumentacji wynika z charakteru inwestycji, a co za tym idzie z przepisów § 4 ust. 1, § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm ). Wskazał też, że projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Takie oświadczenia zostały złożone do przedmiotowego projektu budowlanego, lecz nie zostały zaktualizowane po wydaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i aktualizacji dokumentacji projektowej.

Wojewoda zauważył, że w decyzji Starosty uznano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie wykracza poza granice działek, na których inwestycja będzie realizowana. Stroną postępowania był inwestor i wyłącznie M. P., właściciel działki o nr ew. [...]. Wskazał również, że Starosta [...] w rozpatrywanej sprawie działał w ramach uznania administracyjnego, dlatego zobowiązany był w szczególny sposób uzasadnić swoje stanowisko, tym bardziej przy braku jednoznacznego materiału dowodowego powodującego uznanie wniosku za zasadny. Uzasadnienie powyższej decyzji było konieczne również z tej racji, że w niniejszej sprawie inwestycja oceniana była zarówno pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i z ustaleniami dotyczącymi ochrony środowiska. Zachodziła zatem konieczność uzasadnienia stanowiska. Wojewoda [...] był zdania, że Starosta [...] nie mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego art. 107 § 4 Kpa, a wydanie decyzji bez uzasadnienia stanowiło o naruszeniu prawa podczas orzekania w niniejszej sprawie, nie mniej jednak w niniejszym przypadku nie miało to charakteru rażącego, ponieważ z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynikało, że uciążliwość inwestycji zamknie się w granicach działki.

Zdaniem Wojewody, inwestycja polegająca na budowie stacji paliw wraz z 4-ro stanowiskową myjnią bezdotykową na dz. nr ew. [...],[...]obr. [...] przy ul. P. w O. jest zgodna z zapisami obowiązującego planu szczegółowego , stwierdzającymi, iż przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem 2U/MN są między innymi usługi w zakresie obsługi techniczne i naprawy pojazdów mechanicznych, transportu i sprzedaży paliw do pojazdów i olejów opałowych. Wojewoda wskazał, że żaden z ww. przepisów prawa miejscowego nie został naruszony.

Wskazał też, że zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W niniejszej sprawie w dniu wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywała decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...]marca 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia NR [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sygn. akt: [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku

Zdaniem organu zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż przede wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji organ architektoniczno-budowlany sprawdził, czy przedłożona przez dokumentacja odpowiada warunkom określonym w art. 35 Prawa budowlanego, w tym ocenił zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] marca 2009 roku. Inwestor spełnił również dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując zdaniem Wojewody, opisane uchybienia nie pozwalały na stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z 4-ro stanowiskową myjnią bezdotykową na dz. nr ew. [...],[...]obr. [...] przy ul. P. w O.rażąco uchybia przepisom prawa materialnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania U. P.– J. i R.J., od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2012r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2009r., Nr [...] decyzją z dnia [...]września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji dokonuje kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność - organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ rozpatrujący wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację pruwną w rozumieniu art. 28 Kpa do występowania z takim wnioskiem. W przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte, a analiza interesu prawnego wnioskodawców wykazała, że nie są oni legitymowani do skutecznego złożenia wniosku, to należy umorzyć postępowanie.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z elektronicznych ksiąg wieczystych wynika, że U. P. – J. jest właścicielką działki nr [...] (kw nr [...] ), J. i L. P. są właścicielami działki nr [...] (kw nr [...] ), A. L. jest właścicielką działki nr [...] (kw nr [...] ).

Pismem z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawców o wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania w/w inwestycji poprzez przesłanie stosownego dokumentu tj. wypisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego, orzeczenia sądu.

W odpowiedzi na wezwanie H. Ł.- pełnomocnik Pani U. P. J. i R. J. przesłał odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że Pani U. P. – J. jest właścicielka działki nr [...] .

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że R. J. oraz T. L. nie wykazali posiadania tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji a analiza akt sprawy wykazała, że działki nr [...] , [...] i [...] , w stosunku do których poszczególni wnioskodawcy wykazali się tytułem prawnym, również nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja obejmuje budowę pawilonu usługowego, stanowisk z dystrybutorami wraz z zadaszeniem, myjnię czterostanowiskową, podziemnych zbiorników LPG, podziemnych zbiorników paliwowych, śmietnika, zbiornika retencyjnego.

Pawilon usługowy został zaprojektowany w odległości ok. 21 m od granicy działki [...] , działki nr [...] i [...] znajdują w jeszcze większym oddaleniu od w/w obiektu.

Myjnia czterostanowiskowa został zaplanowana w odległości 4m od granicy działki [...] i [...] , działka nr [...] znajduje się w większej odległości od w/w obiektu.

Zbiornik podziemny LPG o pojemności 5m3 jest usytuowany w odległości 5m od granicy działki nr [...] i ok. 30m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, zaś zbiornik podziemny LPG o pojemności 10m3- w odległości 5,2 m od granicy tej działki i ok. 28,5 od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, działki nr [...] i [...] znajdują w jeszcze większym oddaleniu od wskazanych zbiorników.

Podziemne zbiorniki paliwowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 26 m od granicy działki nr [...] 2 i ponad 50m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, działki nr [...] i [...] znajdują w jeszcze większym oddaleniu od wskazanych zbiorników.

Śmietnik znajduje się w odległości 6m od granicy działki nr [...] , działki nr [...] i [...] znajdują w większej odległości od śmietnika.

Mając na uwadze usytuowanie planowanych obiektów, jak również elementy takie jak wysokość, charakter inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania w/w działek nr [...] , [...] i [...] . Wskazał jednocześnie, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymioty strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.

Wskazał przy tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Powyższe, zdaniem organu, prowadzi do stwierdzenia, że działki nr [...] , [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Brak jest zatem podstaw do przyznania wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] , znak: [...] .

Skoro zatem wnioskodawcy nie są stroną wskazanego postępowania, to należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...] , znak: [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak [...] zaskarżyli do Sądu U. P. – J. i R. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w której nie została wskazana materialnoprawna podstawa przyjęcia, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, co zdaniem organu uzasadniało uchylenie decyzji od której wniesiono odwołanie i umorzenie postępowania organu I instancji,

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia czy skarżący są stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie zupełnego postępowania dowodowego a tym samym prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Zdaniem stron skarżących, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wystarczający. Ograniczył się tylko do ustalenia stanu prawnego nieruchomości i zbadaniu odległości pomiędzy obiektem inwestycji a nieruchomościami należącymi do skarżących. Takie postępowanie,zdaniem Skarżących, nie jest prawidłowe. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że określenie obszaru oddziaływania obiektu nie może ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, podobnie: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 r., IISA/GI 250/11).

Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał przesłanek, które pozwalały na ograniczenie badania tylko do rozważanie kwestii dotyczących odległości pomiędzy inwestycją a nieruchomościami sąsiednimi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowił art. 138 ust.1 pkt 2 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnioskodawca postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną.

Oczywiście krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania.

Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Logika przepisu art.3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, OSP 2008/3/35; z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 774/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu administracji jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego rozpoznania przez niego sprawy, wskazać trzeba, iż organ niewłaściwie przeprowadził analizę "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto nie odniósł się do argumentacji Wojewody [...] , który wszczynając na wniosek postępowanie nadzwyczajne uznał przymiot strony roku U. P.-J. i R. J. zauważając przy tym, że w decyzji Starosty [...] uznano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wykracza poza granice działek, na których inwestycja będzie realizowana. Stroną postępowania był inwestor i wyłącznie M. P., właściciel działki o nr ew. [...] . Jednakże Wojewoda wskazał, że przy inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustalenie stron następuje także w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację dla przedsięwzięcia NR [...] z dnia [...] marca 2009 zawierała o wiele większy katalog stron postępowania, chociaż nie stwierdzono w niej obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli nieruchomości w nim położonych za strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o potencjalne uciążliwości dla terenów sąsiednich, z uwagi na charakter przedsięwzięcia (stacja paliw i myjnia) istotne znaczenie mogą odgrywać emisje gazów i pyłów do powietrza oraz dźwięku (gdy chodzi o inne oddziaływania np. kwestie zagrożenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę mają podlegać wyjaśnieniu również m.in. kwestie dotrzymywania standardów jakości środowiska, (jako jedno z wymagań ochrony środowiska, w myśl art. 144 ust. 1). Gdy chodzi o dopuszczalne poziomy hałasu wyznaczono je w zależności od funkcji terenu (art. 113 ust. 2 pkt 1). Stąd dla ustalenia, czy zachowane są wymagane standardy istotne znaczenie ma określenie przewidywanego rzeczywistego poziomu dźwięku jak i rodzaju terenu, na którym miałby on występować. W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania podnoszono, iż nie uwzględniono zabudowy mieszkaniowej na działce nr ew. [...] . Istotnie zawarta w aktach administracyjnych dokumentacja wskazuje, iż na sporządzanych planach sytuacyjnych, na których nanoszono dane dotyczące poziomów dźwięku (izolinie dotyczące poszczególnych poziomów) nie zaznaczono budynku, którego istnienia nie kwestionowały jednocześnie organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie. W tej sytuacji, oparcie się przez organ na danych nieodzwierciedlających stanu rzeczywistego powoduje wadliwość wydanej decyzji.

Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, przede wszystkim w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752).

Podkreślić trzeba, iż wytyczenie i określenie przez organy tego obszaru jest bardzo istotne przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są bowiem tylko ci inwestorzy, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Można więc powiedzieć, iż obszar ten przesądzać będzie niejednokrotnie o uznaniu bądź nie uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z tych już chociażby względów usprawiedliwiony jest zarzut skargi o naruszeniu przez organ II instancji art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestie oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a