Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 401/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72, art. 73 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207 ust. 1, art. 209 ust. 1 i ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 42
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. T. U. [...] Ż. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1893/08 w sprawie ze skargi I. T. U. [...] Ż. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz I. T.U. [...] Ż. S.A. w W. 7000 (siedem tysięcy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem, zaskarżonym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. T. U. [...] Ż. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Komisja Nadzoru Finansowego (zwana dalej również KNF lub organ nadzoru) decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, ze zm., zwanej dalej ustawą o działalności ubezpieczeniowej) oraz art. 104 § 1 k.p.a., w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.), nałożyła na T. U. [...] Ż. I. N. P. S.A. (obecnie I. T. U. [...] Ż. S.A.) z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia S. nr [...]", zwanych dalej: OWU, zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa z dnia [...] grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że w toku kontroli przeprowadzonej w zakładzie ubezpieczeń stwierdzono, że dla umów ubezpieczenia stypendialnego zakład ubezpieczeń wyznaczał dodatkową sumę ubezpieczenia, wynikającą z osiągniętego zysku z inwestowania rezerw, niezgodnie z zapisami OWU. Według art. 15.3 OWU zatwierdzonych uchwałą zarządu z dnia [...] grudnia 2004 r., dodatkowa suma ubezpieczenia winna być obliczana na podstawie udziału w zysku, bez uwzględnienia kosztów prowadzenia działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Tymczasem na podstawie zapisów "Regulaminu tworzenia, wykorzystywania i rozwiązywania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych", stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Towarzystwa nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. organ nadzoru ustalił, iż Towarzystwo wyznaczało składkę za dodatkową sumę ubezpieczenia z uwzględnieniem dodatkowego współczynnika "beta" oznaczonego we wskazanym powyżej regulaminie jako "narzut na koszt wypłaty świadczenia stypendialnego". Taki sposób wyznaczania składki za dodatkową sumę ubezpieczenia powodował zmniejszenie przyznanej dodatkowej sumy ubezpieczenia. W związku z powyższym organ nadzoru w pkt 1.2 zaleceń z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał "usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego".

Na podstawie informacji Towarzystwa nadesłanych do organu nadzoru ustalono, iż w ramach wykonywania pkt 1.2 zalecenia zakład dokonał w dniu [...] stycznia 2007 r. jednostronnej zmiany treści OWU poprzez usunięcie zapisu stanowiącego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. W związku z tą informacją organ nadzoru wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej, a materiał dowodowy zebrany w sprawie dał podstawę stwierdzenia, iż Towarzystwo wykonywało swą działalność z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia S. nr [...]". Sytuacja, w której zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość generuje kolejną, w ocenie organu nadzoru kwalifikowała się do zastosowania działań o charakterze bardziej stanowczym, mających większą moc dyscyplinującą.

Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r., wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym: uchylono decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz nałożono na I. T. U. [...] Ż. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się OWU, zatwierdzone uchwałą zarządu T. U. [...] Ż. I. N. P. S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści OWU w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia.

Według organu nadzoru, na etapie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. . doszło do wadliwego sformułowania osnowy decyzji, co uzasadniało zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie organu nadzoru zakład ubezpieczeń w wyborze sposobu usunięcia stanu nieprawidłowego związany był normami prawnymi oraz treścią zawartych umów ubezpieczenia. Skoro zaś jednostronna zmiana OWU przez zakład ubezpieczeń doprowadziła do naruszenia umów ubezpieczenia, organ nadzoru uznał, że dokonując takiej zmiany Towarzystwo przekroczyło działanie w granicach dopuszczalnych metod wykonania zalecenia. Te okoliczności doprowadziły organ nadzoru do uznania, iż zachodziły podstawy do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego KNF podała, że różne były podstawy faktyczne dotyczące wydania zalecenia oraz decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zalecenie wydano w związku z naliczaniem przez zakład ubezpieczeń dodatkowej sumy ubezpieczania niezgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczenia. Natomiast kara nałożona została w związku z dokonaniem przez zakład ubezpieczeń zmiany treści wzorca umownego w sposób niezgodny z klauzulą modyfikacyjną zawartą w tym wzorcu. W konsekwencji w działalności zakładu ubezpieczeń wystąpiły dwie nieprawidłowości, które miały rodzajowo odmienny charakter. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie miała miejsce sytuacja, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na wykonywanie przez Towarzystwo działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, poprzez nieuprawnioną modyfikację OWU, co oznacza, iż została wypełniona dyspozycja z art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zatem uzasadnione było wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń.

Oddalając skargę I. T. U. [...] Ż. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odniósł się do dokonanej przez strony oceny przedmiotu postępowania i podał, że istotne znaczenie dla zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej tożsamości sprawy miały kolejność i termin działań podejmowanych przez organ nadzoru i zakład ubezpieczeń. W związku z powyższym podał, że zalecenie zostało wydane przez organ nadzoru w dniu [...] lipca 2006 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. zakład ubezpieczeń dokonał zmiany zapisu dotyczącego wyliczania udziału w zysku. Sąd wywiódł, że wydanie między dniem [...] lipca 2006 r. a dniem [...] stycznia 2007 r. decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej pozostawałoby w związku przyczynowo-skutkowym z wydanym zaleceniem i łączyłoby się z naruszeniem przedstawionych wyżej przepisów art. 209 ust. 1 i 2 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jednak w dniu [...] stycznia 2007 r. zakład ubezpieczeń dokonał jednostronnej zmiany OWU. Organ nadzoru ocenił tę zmianę negatywnie stwierdzając, że usuwając jedną nieprawidłowość zakład ubezpieczeń wygenerował kolejną. W tym stanie rzeczy decyzje organu nadzoru - z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz dnia [...] maja 2008 r. - nakładały na zakład ubezpieczeń karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł nie w celu bezpośredniego wymuszenia wykonania zalecenia, lecz w celu usunięcia naruszenia dokonanego przez ten zakład w wyniku wadliwej realizacji zalecenia. W ocenie Sądu, wobec przedstawionego wyżej, wadliwego wykonania zalecenia, organ nadzoru miał prawo podjąć odrębne postępowanie, w ramach którego dokonał bezpośredniego nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu Towarzystwa, że po wejściu w życie OWU żadne umowy ubezpieczenia nie zostały na ich podstawie zawarte, a nadto, że OWU są wzorcem umownym w rozumieniu art. 384 i nast. Kodeksu cywilnego, którego jednostronna zmiana jest bezskuteczna i nie wywiera żadnego wpływu na kształt stosunków prawnych podlegających reżimowi wzorca w pierwotnym brzmieniu, Sąd podał, że w odniesieniu do naruszenia wspomnianych umów ubezpieczenia szło nie o naruszenie konkretnych, poszczególnych umów ubezpieczenia stypendialnego, lecz o naruszenie tego typu umów "(...) poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia S. (...)" w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia. Łączy się to z kompetencją organu nadzoru nie tyle do kontroli konkretnych umów ubezpieczenia w płaszczyźnie cywilnoprawnej, zastrzeżonej dla sądów powszechnych, ile możliwości oceny tych umów, a zwłaszcza - ich wzorców, w płaszczyźnie administracyjnoprawnej, szczególnie z punktu widzenia stwierdzania stanu naruszenia tego rodzaju umów ubezpieczenia przez zakład ubezpieczeń. Z tego też tytułu organ nadzoru ma prawo nakładania na zakłady ubezpieczeń sankcji administracyjnych, w tym również kar pieniężnych. W tym też kontekście stwierdzenie pełnomocnika zakładu ubezpieczeń o bezskuteczności jednostronnej zmiany wzorca umownego, jakkolwiek słuszne, nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia.

Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter decyzji uznaniowej i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości, gdyż z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika jedynie górna wysokość kary pieniężnej, jaką KNF może nałożyć na zakład ubezpieczeń. W ocenie Sądu nie był zasadny zarzut Towarzystwa, że charakter art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jako przepisu o charakterze represyjnym, do którego stosuje się standardy wyznaczone przez art. 42 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza uznaniowy charakter decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy, gdyż, jak przyjął Sąd, nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., w tym naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Zakład ubezpieczeń zarzucił także naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organ nadzoru ustosunkował się do tych zarzutów. Czas trwania sprawy, jej koncyliacyjny charakter i obfitość zgromadzonego materiału dowodowego przekonała Sąd pierwszej instancji, że w sprawie trudno mówić o pozbawieniu zakładu ubezpieczeń prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czy przedstawienia stanowiska w sprawie. W konkluzji Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

II

W skardze kasacyjnej I. T. U. [...] Ż. S.A. z siedzibą w W. domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

A. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji KNF z dnia [...] maja 2008 r. i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ z obrazą wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego zaniechał udostępnienia skarżącemu części materiałów postępowania i przez to pozbawił go możliwości wypowiedzenia się co do tych materiałów, a w następstwie tego uniemożliwił mu jakąkolwiek aktywność dowodową w tym zakresie, jak również pełną i nieskrępowaną obronę prezentowanych przezeń racji, co mogło skutkować uchybieniem przez KNF obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązkowi zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i ostatecznie poważnie zaważyć na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji KNF z dnia [...] maja 2008 r. i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że KNF nie wyjaśniła w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani tego, dlaczego nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w okolicznościach sprawy uważa za konieczne, ani tego, jakimi konkretnie kryteriami się kierowała i jakie konkretnie okoliczności uwzględniła, decydując o wysokości tej kary - który to brak wskazuje na to, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia KNF co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej oraz co do jej wysokości były najpewniej rozstrzygnięciami arbitralnymi.

B. w obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. następujące naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, które przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że wprowadzenie przez Skarżącego w dniu [...] stycznia 2007 r. zmian do "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia S. nr [...]" powinno być kwalifikowane jako wykonywanie przezeń działalności "z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia", podczas gdy w rzeczywistości nie ma podstaw do takiej oceny, skoro zmiany te ex lege - ze względu na to, że skarżący nie był uprawniony do ich wprowadzenia - były bezskuteczne w stosunku do umów ubezpieczenia zawartych przed ich wprowadzeniem, przez co nie mogły w niczym owych umów naruszyć, co skutkowało ostatecznie bezzasadnym oddaleniem skargi Skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i zaskarżoną nią decyzję uchylić wobec braku powoływanej przez KNF ustawowej przesłanki nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej;

ewentualnie:

2. przepisów art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przyjętej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię wymienionego przepisu ustawy oraz wymienionych przepisów konstytucyjnych, wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne i uprawnione jest przyjęcie, że użyty w pierwszym z tych przepisów zwrot "... organ nadzoru może (...) nakładać (...) kary pieniężne do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 mln złotych do wysokości 100.000 zł" wprowadza tzw. uznanie administracyjne o tak szerokich granicach, że granice te obejmują w każdym przypadku zarówno decyzję o nienałożeniu kary pieniężnej, jak i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w swobodnie oznaczonej przez organ nadzoru wysokości, byleby nie wyższej od wskazanych górnych limitów, i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; a w odniesieniu do wymienionych postanowień konwencyjnych - poprzez ich niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy obligujące Sąd I instancji do ich zastosowania, co doprowadziło do tego, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy istotnie zasadne było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, a jeżeli tak - czy nie byłaby wystarczająca kara w kwocie niższej niż 300.000 zł, a w konsekwencji skutkowało ostatecznie bezzasadnym oddaleniem skargi Skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i zaskarżoną nią decyzję uchylić, gdyż prawidłowo oceniony całokształt okoliczności sprawy uzasadniał w rozpatrywanym przypadku rezygnację z sięgania po karę pieniężną, jako instrument oddziaływania nadzorczego na Skarżącego;

3. naruszenie przepisów art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300.000 zł również za nieprawidłowość, która wcześniej była podstawą (przedmiotem) zaleceń pokontrolnych, pomimo że Komisja KNF nie wyczerpała wcześniej w stosunku do tych zaleceń pokontrolnych w zakresie owej nieprawidłowości trybu przewidzianego w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W obszernym uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazywała argumenty świadczące w jej ocenie o wadliwości orzeczenia Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru domagał się jej oddalenia wykazując zgodność z prawem kwestionowanego wyroku.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną. Oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny w procesie kontroli legalności decyzji nie stwierdził w tej decyzji naruszenia prawa materialnego i procesowego lub też stwierdziwszy takie uchybienia uznał, iż nie miały one wpływu na wynik sprawy administracyjnej. W tej drugiej sytuacji, Sąd wyjaśniając podstawę prawną wyroku powinien w jego uzasadnieniu wskazać przepis prawny, który został naruszony i podać przyczyny, dla których uznał, że naruszenie to nie miało wpływu (w odniesieniu do prawa materialnego) lub nie mogło mieć istotnego wpływu (w odniesieniu do przepisów postępowania) na wynik sprawy administracyjnej. Ocenie Sądu II instancji w omawianym przypadku podlegać będzie bowiem nie tylko teza o naruszeniu prawa, ale również pogląd o braku wpływu tego naruszenia na wynik sprawy administracyjnej.

Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynika wprost z art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia, przy czym nie może budzić wątpliwości, iż tylko odpowiadające jego treści uzasadnienie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku.

Przenosząc te uwagi na uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia w zakresie zgodności decyzji z przepisami postępowania Sąd I instancji stwierdził, że "nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". To nazbyt ogólnikowe stwierdzenie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy Sąd I instancji uznał, że w toku postępowania przed organem nadzoru nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, czy też, że naruszono przepisy, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odpowiedzi na to pytanie nie zawiera lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tak skonstruowane uzasadnienie w omawianym zakresie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej i czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zważyć bowiem należy, że w toku postępowania administracyjnego pełnomocnicy strony skarżącej dwukrotnie podnosili, iż akta administracyjne są niekompletne. Wychodząc z racjonalnego założenia, iż akta administracyjne numerowane są chronologicznie, wskazywali na konkretne numery stron, których brak stwierdzili przy zapoznaniu się z aktami. Oświadczenia pełnomocników zostały w tym względzie złożone w dniu 8 stycznia 2008 r. i w dniu 15 lipca 2008 r. W reakcji na to drugie pismo organ nadzoru wyjaśnił, iż brakujące dokumenty nie zostały włączone do akt postępowania, gdyż "pisma te nie stanowią materiału dowodowego w sprawie". Zaniechanie udostępnienia części materiałów postępowania zostało przedstawione w skardze w obrębie zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 73 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 8 k.p.a.

W związku z tym zarzutem skargi zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 6 października 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego zobligowana została do nadesłania "dokumentów, o których mowa w piśmie skarżącego z dnia 15 lipca 2008 r.". Organ nadzoru wywiązał się z tego obowiązku w dniu 7 listopada 2008 r.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji dysponował zatem zarówno aktami administracyjnymi nadesłanymi przez organ nadzoru wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, jak i dokumentami wyłączonymi uprzednio z akt administracyjnych i nieznanymi stronie w toku postępowania administracyjnego. Nie odniósł się jednak do dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu, nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że wyłączenie z akt administracyjnych tych właśnie pism nie stanowiło naruszenia podniesionych w skardze przepisów postępowania lub, jeżeli stanowiło uchybienie tym przepisom, to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej.

Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji pojęcia "akt sprawy" użytego w przytoczonym przepisie, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przepisy k.p.a. w zakresie istotnym dla dalszych rozważań wskazują jedynie, w jakiej formie należy udokumentować czynność organu, wprowadzając w art. 72 k.p.a. zasadę, iż czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Oczywiście akta sprawy to nie tylko protokoły i adnotacje, ale także każdy inny dokument mający znaczenie dla sprawy, zarówno urzędowy jak i prywatny oraz dokument mający znaczenie dla toku postępowania (np. dowód doręczenia pisma). Prawo strony do przeglądania akt, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów zawartych w aktach niezależnie od tego, czy zawarty w nich dokument (adnotacja) zawierał elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści art. 72 k.p.a. wynika bowiem, że to przed sporządzeniem adnotacji dokonywana jest ocena, czy dana czynność ma znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują pracownika organu do utrwalenia czynności w aktach w formie adnotacji. Ponowna weryfikacja tej oceny, skutkująca wyłączeniem z akt adnotacji jako niemającej znaczenia dla sprawy czy toku postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Nie oznacza to, że w każdym przypadku takie działanie organu będzie stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu obligującym Sąd do uchylenia decyzji administracyjnej, gdyż tylko uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawnia do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesienie zarzutu nieudostępnienia stronie całości akt sprawy obliguje sąd administracyjny do jego oceny w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaniechanie tej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną orzeczenia, a tym samym odniesienie się do pozostałych zarzutów postawionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej w obrębie podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W obrębie omawianej podstawy kasacyjnej strona skarżąca w punkcie 2 skargi kasacyjnej wykazywała, iż w procesie kontroli decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień przepisów postępowania, "jakich dopuścił się Organ Nadzoru przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomimo, że Skarżący nadmierną lakoniczność tego uzasadnienia wytknął w skardze". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut ten jest także usprawiedliwiony.

Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej przyjął, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej – w każdej z dróg oddziaływania przez organ nadzoru na zakład ubezpieczeń – ma charakter decyzji uznaniowej, wydawanej przez organ nadzoru w ramach uznania administracyjnego, i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości. Z art. 212 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika jedynie górna wysokość kary pieniężnej, jaką organ nadzoru może nałożyć na zakład ubezpieczeń. Sąd I instancji trafnie przyjmując uznaniowy charakter decyzji organu nadzoru o nałożeniu kary pieniężnej słusznie zauważył, że rodzi to po stronie organu obowiązek szczegółowego uzasadnienia decyzji tak co do podstaw nałożenia kary, jak i jej wysokości. Jednakże ta trafna konstatacja nie została wykorzystana przy kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja Nadzoru Finansowego zastosowanie sankcji administracyjnej w stosunku do zakładu ubezpieczeń umotywowała następującymi okolicznościami: po pierwsze, zachowanie zakładu posiada znamiona naruszające zawarte umowy ubezpieczenia, a zatem "zaszła przesłanka upoważniająca organ do nałożenia kary pieniężnej na Towarzystwo". Po wtóre, stwierdzone naruszenie umów ubezpieczeń jest pochodną innej nieprawidłowości dotyczącej nienależytego wywiązania się z obowiązków umownych, w odniesieniu do której organ nadzoru zastosował mniej uciążliwy środek nadzorczy w postaci zalecenia wydanego na podstawie art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z tym wiąże się kolejny argument, że sytuacja, w której zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość powoduje kolejną, kwalifikuje się do zastosowania środków nadzorczych o charakterze bardziej stanowczym. Po trzecie, taki sposób działania organu nadzorczego uzasadniony jest okolicznością, że działanie zakładu dotyczyło nieuprawnionej zmiany OWU obejmujących umowy już zawarte. Pozostałe wywody zaskarżonej decyzji dotyczące przesłanek zastosowania sankcji pieniężnej mają charakter ogólny, skutkujący stwierdzeniem, że "kara w przedmiotowej sprawie stanowi w pełni uzasadnioną reakcję organu nadzoru na praktykę, która powinna zostać oceniona jednoznacznie jako niedopuszczalna niezależnie od zakresu faktycznej szkody, jaka zaistniała w odniesieniu do świadczeń uzyskanych przez uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego".

O ile zgodzić się należy z organem nadzoru, że praktyka nieuprawnionej zmiany OWU powinna zostać oceniona jako niedopuszczalna, to wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi kategoryczne stwierdzenie, iż taka reakcja organu w tej sprawie była w pełni uzasadniona w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia przesłanek podjęcia decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej.

W myśl art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, jeżeli zakład ubezpieczeń wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statusu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności organ nadzoru może w drodze decyzji nakładać na zakład kary pieniężne. W świetle zacytowanego brzmienia przepisu, wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia jest przesłanką konieczną do nałożenia przez organ nadzoru kary pieniężnej. Nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Gdyby bowiem przyjąć, że niezgodna z zawartymi umowami ubezpieczenia działalność zakładu stanowiła wystarczającą podstawę do nałożenia kary pieniężnej, nie znajdowałaby żadnego racjonalnego uzasadnienia uznaniowa konstrukcja decyzji o zastosowaniu sankcji. Inaczej rzecz ujmując, to poprzez przyjęcie uznania administracyjnego ustawodawca przesądził, że nie każde działanie zakładu ubezpieczeń zdefiniowane w art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej musi skutkować nałożeniem na zakład kary pieniężnej.

Następny argument Komisji Nadzoru Finansowego uzasadniający nałożenie kary pieniężnej, zaaprobowany przez Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi, opiera się na założeniu, że skoro uprzednio organ nadzoru zastosował mniej uciążliwy środek nadzorczy w postaci zalecenia wydanego na podstawie art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość spowodował kolejną, należało zastosować środek nadzorczy o charakterze bardziej stanowczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument jest także niewystarczający i pomija istotną dla sprawy okoliczność, że skarżący informował organ nadzoru o tym, jak zamierza wykonać zalecenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej okoliczności. Pominął także i to, że w toku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, skarżący podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do usunięcia ewentualnych skutków naruszeń, o czym szczegółowo poinformował organ nadzoru. Nie chodzi przy tym o ocenę bezskuteczności – w płaszczyźnie prawa cywilnego – jednostronnej zmiany wzorca umownego, tylko o działanie skarżącego podjęte wtedy, gdy dowiedział się o tym, że niewłaściwie zrozumiał i wykonał treść zalecenia. Usunięcie stanu niezgodnego z prawem jakkolwiek, co do zasady, nie ma znaczenia przy nałożeniu kary pieniężnej, to w realiach tej sprawy, w której istnieje faktyczny związek pomiędzy bezprawnym działaniem zakładu a uprzednią ingerencją organu nadzoru w postaci zalecenia, nie może zostać niezauważone.

Przechodząc do kwestii relacji, jaka zachodzi pomiędzy zaleceniem pokontrolnym a postępowaniem w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdzić należy, że środki nadzorcze jakie zastosował organ nadzoru nie dotyczyły tej samej nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 13 lutego 2006 r. do 10 marca 2006 r. organ nadzoru (wówczas Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych) przeprowadził kontrolę zgodności działalności stanu majątkowego zakładu. W oparciu o wyniki kontroli w dniu [...] lipca 2006 r. organ wydał zalecenia, obejmujące m.in. usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego. Ten stan naruszenia polegał na niezgodnym z zawartą umową ubezpieczenia sposobem wyznaczenia dodatkowej sumy ubezpieczenia, co powodowało zmniejszenie przyznanej dodatkowej sumy ubezpieczenia. Tak więc stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła faktycznie stosowanej metody (praktyki) obliczenia składki. Zalecenie organu nadzoru wydane w oparciu o art. 209 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zakreślało termin jego wykonania na [...] października 2006 r. Ponadto zawierało wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, do poinformowania organu nadzoru o sposobie wykonania zalecenia nie później niż 14 dni od upływu terminu określonego przez organ nadzoru jako termin wykonania zalecenia. Skarżąca była zatem zobowiązana do dostosowania praktyki do obowiązujących OWU do dnia [...] października 2006 r. i poinformowania o tym do dnia 14 listopada 2006 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżąca nie wykonała zalecenia w tym terminie, przy czym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy doszło do prawidłowego wykonania zalecenia w czasie trwania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Niewykonanie zalecenia organu nadzoru, stosownie do treści art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, uprawniało organ do zobowiązania, w drodze decyzji, do jego wykonania. Z tych uprawnień, w stosunku do naruszenia określonego w zaleceniu, organ nadzoru nie skorzystał. Ten brak konsekwencji organu pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy.

Natomiast innym naruszeniem była zmiana OWU, jakkolwiek z akt sprawy wynika, że została dokonana przez skarżącą w wykonaniu zalecenia. Dostosowanie faktycznie stosowanej metody do OWU poprzez ich nieuprawnioną zmianę, oceniane przez skarżącą jako wykonanie zalecenia, wygenerowało inną nieprawidłowość, stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegający na niewyczerpaniu trybu z art. 209 ust. 2 tej ustawy byłby usprawiedliwiony wówczas, gdyby kara pieniężna została nałożona za niezgodny z zawartą umową ubezpieczenia sposób wyznaczenia dodatkowej sumy ubezpieczenia za przyznany udział w zysku. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła, dlatego też zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Istnienie związku przyczynowo-skutkowego w działaniu skarżącej pomiędzy zaleceniem a dokonaną zmianą OWU nie upoważniało organu nadzoru do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stosunku do nowej nieprawidłowości, niemniej jednak, jak to wykazano, powinno być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu wartościowania i wyboru jednego spośród różnych dopuszczalnych, w świetle art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, rozstrzygnięć.

Zgodzić, bowiem należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 października 2009 r., o sygn. akt II GSK 53/09, II GSK 54/09 oraz II GSK 55/09, iż decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna nie tylko spełniać wymóg zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, ale także uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela, czy innego podmiotu z punktu widzenia celów, jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca nadto zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zarzut ten jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i tezę zawartą w powołanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, iż nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego. Rację ma autor skargi kasacyjnej, iż pojęcie odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 42 Konstytucji ma szersze znaczenie niż to, jakie nadaje mu Kodeks karny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tezy, iż obejmuje ono również sankcje administracyjne stosowane wobec osób prawnych w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.