Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 309/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 141 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 § 1 i 2, art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 18, art. 45 § 1, art. 59 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1086/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/14, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej N. w W. spowodowanie obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku hałasu dla pory nocnej (w godz. 22:00 – 6:00) podczas otwierania i zamykania bramy garażowej przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S. [...] w W. dla poziomu zgodnego z obowiązującymi normami PN – 87/B-02156, PN – 87/B-02151/02 do dnia 30 listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie wyników pomiarów natężenia hałasu z dnia 12 lipca 2011 r. wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. S. [...] w W. –sprawozdania z badań nr 38/SHK/11 z dnia 18 lipca 2011 r. oraz oceny wyników do sprawozdania z badań nr 38/SHK/11 z dnia 20 lipca 2011 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości maksymalnego poziomu dźwięku dla pory nocnej podczas otwierania i zamykania bramy garażowej wyjazdowej oraz brak przekroczeń dla pory dziennej. Według normy PN-87/B-02151/02 dopuszczalny maksymalny poziom dźwięku hałasu nieustalonego, krótkotrwałego przenikającego do pokoi mieszkalnych od wyposażenia technicznego budynku wynosi w porze nocnej, w godzinach 22:00 – 6:00 – 30 dB, w porze dziennej 6:00 – 22:00 – 40dB. Maksymalny poziom dźwięku hałasu obliczony na podstawie pomiarów wykonanych w ww. lokalu wyniósł natomiast (sytuacja nr 1 podczas otwierania i zamykania bramy garażowej)- pokój sypialny 35, 3 0, 8 dB. Organ wskazał, że stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszenie § 323 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto powyższy stan faktyczny jest niezgodny z normami PN 87/B-02156 i PN 87/B-02151/02 oraz zagraża zdrowiu ludzi.

Mimo upływu terminu wyznaczonego w decyzji obowiązek nie został wykonany, w związku z czym w dniu [...] sierpnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową N. grzywnę w wysokości 5000 zł celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Obowiązek wykonania ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. określił na 10 września 2013 r. Od tego czasu, pomimo ciążącego na niej obowiązku realizacji nakazu oraz pomimo pisma z dnia 15 października 2013 r. wzywającego do udzielenia informacji o działaniach podjętych w celu obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku hałasu dla pory nocnej przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S. [...] w W., Wspólnota nie poinformowała o jego wykonaniu ani nie zwróciła się do organu egzekucyjnego z żadnym wnioskiem przewidzianym przepisami obowiązującej procedury egzekucyjnej w administracji.

Dnia [...] listopada 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w wysokości 6000 zł celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] października 2011 r. Obowiązek wykonania ww. obowiązku oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego wykonania określono na 15 stycznia 2014 r. Pouczono zobowiązanego że w razie niewykonania ww. obowiązków w terminie, kontynuowane będzie nakładanie grzywien w tej samej bądź wyższej kwocie. Od wyznaczonego terminu, pomimo ciążącego na niej realizacji nakazu, Wspólnota nie poinformowała o jego wykonaniu ani nie zwróciła się do organu egzekucyjnego z żadnym wnioskiem przewidzianym przepisami obowiązującej procedury egzekucyjnej w administracji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na zobowiązanego kolejną grzywnę w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że nałożona na Wspólnotę grzywna nie stanowi nadmiernej dolegliwości mogącej znacząco pogorszyć stan majątkowy zobowiązanego, jednocześnie nie ma charakteru symbolicznego i w sposób jednoznaczny wskazuje na wolę organu dochodzenia wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji. Co istotne, w razie dalszego uchylania się od wykonania obowiązku, tak ustalona wysokość grzywny daje organowi egzekucyjnemu znaczny margines swobody w dalszym korzystaniu z tego środka egzekucyjnego.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ odwoławczy zaznaczył, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości w świetle zebranych dowodów. Bezsporne jest że obowiązek nie został wykonany a dotychczasowe środki egzekucyjne nie były skuteczne.

Skargą Wspólnota zaskarżyła powyższe postanowienie podnosząc, że przedmiotowy garaż stanowi odrębną nieruchomość jako lokal niemieszkalny pozostający we współwłasności wymienionych w księdze wieczystej współwłaścicieli. W ocenie skarżącego za przedmiotową bramę odpowiadają współwłaściciele i do nich powinien być kierowany obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Skarżąca podnosiła, że Wspólnota wielokrotnie monitowała dewelopera oraz wykonawcę budynku o wymianę przedmiotowej bramy w ramach rękojmi. W związku z bezczynnością głównego wykonawcy wytoczyła pozew o zapłatę przeciwko R. N. Sp. z o.o. w W.. W tej sytuacji wymiana bramy przez Wspólnotę w czasie trwania sporu sądowego pozbawia ją roszczeń i możliwości odzyskania środków wyłożonych na jej wymianę. Uniemożliwi także niezależnemu biegłemu sprawdzenie konstrukcji bramy oraz przyczyn generowanego przez nią hałasu. Wspólnota zarzuciła też, że organ nie zweryfikował jaki jest stan realizacji tytułu egzekucyjnego i nie zbadał relacji prawnej Wspólnoty z wykonawcą osiedla i deweloperem, która znacząco utrudnia wykonanie wymiany bramy garażowej bezpośrednio przez Wspólnotę, ewentualnie współwłaścicieli garażu. Ponadto zakwestionowano wysokość nałożonej kary i podniesiono, że jest ona rażąco wygórowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że niezasadne są zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia na Wspólnotę obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego organ nie może bowiem oceniać prawidłowości ostatecznej i prawomocnej decyzji nakładającej na Wspólnotę obowiązek zarówno co do meritum jak i co do adresata tej decyzji.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że zostały spełnione przesłanki formalno-prawne niezbędne do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro kolejne grzywny nie osiągnęły skutku w postaci zmobilizowania zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku, nakładanie kolejnych grzywien było uzasadnione. Nałożona zaś grzywna powinna być na tyle wysoka by w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania obowiązku.

Sąd stwierdził także, że zarzuty skargi dotyczące postępowania sądowego o odszkodowanie przeciwko developerowi i wykonawcy za nienależyte wykonanie umowy, nie mogą odnieść skutku w postępowaniu, którego przedmiotem jest zasadność nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym.

Skargą Wspólnota zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem egzekucyjnym II instancji przepisów art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 § 1 art. 45 § 1 i art. 59 § 1 pkt 4 tej ustawy, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i prowadzenie jej w sytuacji, gdy zachodził błąd co do osoby zobowiązanego i nie miało miejsca uchylanie się od wykonania obowiązku,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem egzekucyjnym II instancji przepisów art. 7 § 2, art. 119, art. 121 § 1 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie ustalono stopnia realizacji nałożonego obowiązku i stopnia dolegliwości hałasu przed nałożeniem kolejnej grzywny oraz nie zbadano uciążliwości nałożonego środka;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wyroku, w tym podania podstawy prawnej orzeczenia,

4) art. 3 p.p.s.a. poprzez brak kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym aktu niezgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem egzekucyjnym II instancji art. 29 w zw. z art. 6 § 1 art. 45 § 1 i art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i prowadzenie jej w sytuacji, gdy zachodził błąd co do osoby zobowiązanego i nie miało miejsca uchylanie się od wykonania obowiązku. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd I instancji badał postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 5 grudnia 2015 r. z zagrożeniem zastosowania grzywny w celu przymuszenia, a nie stanowiącą podstawę prawną obowiązku decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2011 r. Merytoryczna kontrola ww. decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest niedopuszczalna zarówno co do nałożonych obowiązków jak i osoby zobowiązanej, ponieważ kwestie te nie należą do organów egzekucyjnych. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanej dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało skierowane do adresata decyzji z dnia [...] października 2011 r. - Wspólnoty Mieszkaniowej "N." w W. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i wynika to w oczywisty sposób z powołanego przez autora skargi kasacyjnej art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 2 ww. ustawy) obejmuje natomiast to, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej lub czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 omawianej ustawy. Nie obejmuje ustalania, kto powinien być adresatem decyzji stanowiącej źródło obowiązku.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 119, art. 121 § 1 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie ustalono stopnia realizacji nałożonego obowiązku i stopnia dolegliwości hałasu przed nałożeniem kolejnej grzywny oraz nie zbadano uciążliwości nałożonego środka, również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zebrał i rozpatrzył materiał dowody w sposób wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, a skarga kasacyjna nie podniosła żadnych argumentów, które by to stanowisko podważały. Skarżąca Wspólnota powołała się w skardze kasacyjnej na okoliczność wymiany pierwszej (z dwóch) bram garażowych w dniu 18 marca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, w związku z poinformowaniem organu przez Wspólnotę o wykonanych w dniu 18 marca 2013 r. robotach w celu wyciszenia bramy, w dniu 6 czerwca 2013 r. wykonano kontrolne pomiary hałasu, które ponownie wykazały przekroczenia dopuszczalnej wartości dla pory nocnej podczas otwierania/zamykania przedmiotowej bramy garażowej. Zasadnie w tych okolicznościach organ stwierdził niewykonanie przez stronę obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2011 r. i nakładał na Wspólnotę kolejne grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. Podkreślenia wymaga przy tym, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, że każdorazowo skierowane do Wspólnoty postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawierało wezwanie do "wykonania określonego w decyzji i tytule wykonawczym obowiązku w terminie oraz do powiadomienia o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., gdyż w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie". Brak informacji od Wspólnoty o wykonaniu obowiązku w wyznaczonym terminie oraz nie zwrócenie się przez nią do organu egzekucyjnego z żadnym wnioskiem przewidzianym przepisami procedury egzekucyjnej w administracji, powodował konieczność stosowania kolejnych przewidzianych w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych. Okoliczność toczącego się postępowania pomiędzy Wspólnotą a deweloperem nie miała natomiast żadnego wpływu na przebieg postępowania egzekucyjnego, bowiem to skarżąca Wspólnota jest podmiotem zobowiązanym do wykonania przedmiotowego obowiązku. Odnośnie natomiast uciążliwości nałożonego środka egzekucyjnego wskazać należy, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu argumenty wyjaśniają, czym organ kierował się wymierzając grzywnę w takiej a nie innej wysokości, jakie cele miał na względzie i jakie kryteria stosował. Słusznie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że wcześniej wymierzone grzywny nie osiągnęły skutku w postaci zmobilizowania Wspólnoty do wykonania decyzji z dnia [...] października 2011 r. Zasadnie więc w tych okolicznościach organ nałożył na Wspólnotę grzywnę w wyższej kwocie nie przekraczając jednak jej ustawowej wysokości, ani nie ustalając jej w najwyższej wysokości.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Powołany natomiast w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej pominął, że przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a zawarte w nim postanowienia w sposób ogólny wyznaczają zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Brak wskazania, który konkretnie przepis z podaniem danej jednostki redakcyjnej został naruszony, uniemożliwia ocenę zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Z powyższych względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.