Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 417/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 729/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 14 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 729/12 po rozpoznaniu skargi W. K. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 uchylił i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] lutego 2012 roku, nr [...]oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2011 roku, nr [...]stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] marca 2005 r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. K. [...] czerwca 2004 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, decyzją z [...] marca 2005 r. przyznał W. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w wysokości 19.306,87 zł.

W dniu [...] listopada 2006 r. W. K. poinformował Kierownika Biura ARiMR, że [...] listopada 2004 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej i z tym dniem zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Do oświadczenia został załączony akt notarialny umowy darowizny z [...] listopada 2004 r. oraz umowa cesji z [...] listopada 2004 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2005 r.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2012 r., odmówił W. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują aktualnemu producentowi rolnemu, nie mogą być natomiast przyznane osobie, która wprawdzie w danym roku była producentem rolnym jednakże jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ decyzji wyzbyła się posiadania gospodarstwa rolnego i posiadanie to przeniosła w drodze umowy na innego producenta.

Dyrektor Oddziału ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez W. K., decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określa ustawy z dnia [...] grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach). Zgodnie z art. 2 ustawy o płatnościach, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 i 2). W myśl natomiast art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji przyznającej płatności, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie spełnił warunku przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonego w art. 2 ustawy o płatnościach. W dniu [...] listopada 2004 r., tj. przed wydaniem decyzji o nr [...] z [...] marca 2005 r. przekazał gospodarstwo rolne następcy w zamian za rentę strukturalną. Przejmująca gospodarstwo rolne A. S. nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach. W dniu wydania decyzji skarżący nie był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika nie tylko uprawnienie nowego posiadacza gruntów rolnych do uzyskania płatności, lecz również jednoznaczne określenie podmiotu uprawnionego do płatności w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne zostaje przekazane w okresie między złożeniem wniosku, a wydaniem decyzji. Powołany przepis stoi na przeszkodzie przyznaniu płatności bezpośrednich pierwszemu posiadaczowi gospodarstwa, jeżeli przekaże to gospodarstwo przed rozstrzygnięciem o płatnościach w jego sprawie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarżący – jako pierwszy posiadacz gospodarstwa rolnego, przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatności do gruntów rolnych. Następca nie skorzystał natomiast z przysługującego mu prawa do przejęcia płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wskazany przez W. K. przepis art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2011 nie miał zastosowania w sprawie, bowiem dotyczył innego postępowania, tj. postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Zdaniem organ brak także było podstaw do zastosowania art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. uznał, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania w sposób mający i mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 27 października 2011 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej mu płatności bezpośrednie tj. 24 marca 2005 r. nie spełniał kryteriów określonych w art. 2 ustawy o płatnościach. W. K. nie był już wówczas użytkownikiem i posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych, gdyż przekazał je córce – A. S. w drodze umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] listopada 2004 r. Jednak w ocenie WSA organ nadzoru z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach dokonał negatywnej oceny legalności decyzji przyznającej W. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, uznając, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. W sytuacji, gdy płatność dotyczyła roku 2004, w którym skarżący do [...] listopada, a więc przez cały sezon prac rolnych, posiadał i użytkował grunty objęte płatnościami bezpośrednimi, a organ mając wiedzę, że w dniu [...] listopada 2004 r. nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego wydał decyzję z [...] marca 2005 r. przyznającą płatność – nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, którego skutki społeczno-ekonomiczne są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji dokonana przez organy interpretacja art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach była błędna. Argumenty leżące u podstaw uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność, stanowiły jednocześnie uzasadnienie dla uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu. Przeprowadzona przez WSA analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa uprawniała do konstatacji, że nieuzasadnione było stanowisko organów, iż przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego przed wydaniem decyzji przyznającej mu płatność do gruntów rolnych oraz fakt niezłożenia przez następcę we właściwym czasie wniosku o przyznanie tychże płatności stanowiło podstawę negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego. Organy obu instancji pominęły mającą zasadnicze dla sprawy znaczenie okoliczność, że przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce [...] listopada 2004 r., a więc zasadniczo, po zakończeniu roku gospodarczego w rolnictwie, czego organy nie kwestionowały. Zdaniem WSA organy błędnie uznały, że skarżący winien posiadać gospodarstwo rolne nieprzerwanie do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, w szczególności w sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której ostateczną decyzję o odmowie przyznania płatności organ podjął 18 czerwca 2012 r.

Zdaniem Sądu, za wadliwością zaskarżonych decyzji przemawiała także treść art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., który to przepis stanowił, że "rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych". Skarżący spełniał warunek posiadania gruntów objętych wnioskiem przez okres co najmniej 10 miesięcy od dnia 1 września 2003 r., tj. roku poprzedzającego złożenie wniosku, skoro posiadał je do listopada 2004 r.

Sąd pierwszej instancji uznał że za potwierdzeniem zasadności takiej wykładni świadczy ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 r. i z tym dniem uchyliła analizowaną ustawę o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Nowa ustawa usunęła przedmiotowe niejasności interpretacyjne dookreślając w art. 7 ust. 1, że "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością".

Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1, oraz art. 12 ustawy o płatnościach oraz niezastosowanie przepisu art. 50 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) numer 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. L nr 327 z 12 grudnia 2001 r. – zwanego dalej: rozporządzeniem 2419/2011), a także przepisu art. 8 w związku z art. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. L. nr 328 z 17 grudnia 2003 r. – zwanego dalej: Rozporządzeniem 2199/2003), które miało zastosowanie do wniosków pomocowych dotyczących roku 2004, przez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżący spełnił warunek posiadania przedmiotowych gruntów skoro posiadał je do listopada 2004 r., a przekazanie, które miało miejsce [...] listopada 2004 r. nastąpiło zasadniczo po zakończeniu roku gospodarczego w rolnictwie, oraz że stanowisko organu, że kryterium posiadania gospodarstwa rolnego musi być spełnione przez producenta rolnego w dniu wydania decyzji obejmujący cały rok kalendarzowy stanowi naruszenie przepisu art. 2 ustęp 1 i 2 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w roku 2004, którego dotyczył wniosek o pomoc, w sytuacji gdy posiadanie gruntów deklarowanych do płatności należy ocenić z racji braku przepisów szczegółowych na dzień wydawania decyzji, gdzie stan posiadania był tożsamy ze stanem posiadania do końca danego roku kalendarzowego;

2. naruszenie prawa materialnego w stopniu, którym ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 12 ustawy o płatnościach, oraz przepisu art. 8 w związku z art. 3 Rozporządzenia 2199/2003, a także przepisu art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) numer 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L nr 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. – zwanego dalej: Rozporządzeniem Komisji (WE) numer 796/2004), przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd ze względu na przyjęcie za podstawę przepisu art. 44 ust. 3 i art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) numer 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L nr 270 z 21 października 2003 roku – zwane dalej: Rozporządzeniem Rady (WE) 1782/2003), które odnosi się do wniosków pomocowych składanych po dacie 31 grudnia 2004 r., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd jako podstawę do wykładni przepisów krajowych mających zastosowanie w sprawie, gdzie gdyby nawet norma ta miała zastosowanie, to przyjęcie że wnioskodawca spełnił warunek posiadania przedmiotowych gruntów, skoro posiadał je do listopada 2004 r., oraz uznanie, iż okres posiadania gruntów przez beneficjentów pomocy należy liczyć przez okres co najmniej 10 miesięcy poczynając od 1 września 2003 r., jako roku poprzedzającego złożenie wniosku, stanowi naruszenie przepisów w stopniu istotnym, w sytuacji gdy adresatem normy przepisu art. 44 ustęp 3 Rozporządzeniem Rady (WE) 1782 /2003, są państwa członkowskie, a wskazuje ona minimalny okres posiadania gruntów, który liczony jest od daty wyznaczonej przez państwo członkowskie, a przy tym krajowy ustawodawca nie odnosi początkowej daty, od której beneficjent winien być w posiadaniu deklarowanych do płatności gruntów od posiadania tych gruntów od dnia 1 września 2003 roku, a wskazuje jako tę datę – datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na dany rok, czyli nie wcześniej niż od dnia 15 kwietnia i nie później niż do dnia 15 czerwca 2004 r.

3. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), i art. 151 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., przez błędne uchylenie zaskarżonych decyzji, oraz poprzedzającej je decyzji organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z powołaniem się na naruszenie przez organ administracji w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo, iż organ nie naruszył wyżej powołanych przepisów, a zaskarżone decyzje w tym decyzja stwierdzająca nieważność odpowiadały prawu, gdyż przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w sytuacji przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego przed wydaniem decyzji i jednocześnie przed zakończeniem roku kalendarzowego, stanowi rażące naruszenie prawa to jest przepisów o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, dlatego organ stojąc na straży prawa zobowiązany był podjąć takie nadzwyczajne rozstrzygnięcie, aby zapobiec niemożliwym do zaakceptowania skutkom społeczno-ekonomicznym, a naruszenie powołanych przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd właściwie zastosował wyżej powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaliłby skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota problemu prawnego jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy istniały podstawy do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, w sytuacji gdy w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej, aktem notarialnym z [...] listopada 2004 r. przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz córki.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wspomniana okoliczność nie ma znaczenia dla przyznania płatności bezpośrednich, gdyż przeniesienie posiadania zadeklarowanych do płatności działek rolnych nastąpiło po zakończeniu roku gospodarczego, a z przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie wynika, by warunkiem przyznania płatności było posiadania gospodarstwa rolnego w dacie wydawania decyzji w tym przedmiocie.

Dyrektor Oddziału ARiMR kwestionując stanowisko WSA podniósł między innymi, że płatności bezpośrednie są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i w związku z tym warunkiem, który musi być spełniony jest posiadanie gruntów rolnych przez cały okres objęty wnioskiem. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ obowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności, a w związku z tym badać ówczesny stan posiadania działek rolnych. Jednocześnie organ podkreślił, że w przypadku gdy decyzja nie zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego płatność dotyczy stan faktyczny i prawny winien być oceniany na dzień wydania decyzji z uwzględnieniem oceny posiadania działek rolnych na ostatni dzień roku kalendarzowego, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Beneficjent jest zobowiązany do spełniania określonych przepisami prawa warunków – posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej – przez cały czas objęty wnioskiem o płatność.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw, w art. 2 ust. 1 przyjęła, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowania wymogów ochrony środowiska.

Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych niezbędny dla uzyskania płatności. Jednak przy uwzględnieniu, że płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane "z dołu", należało przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. W związku z tym na prawo płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, nawet jeżeli nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez właściwy organ.

W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy przyznania płatności tylko z tej przyczyny, że beneficjent nie posiadał gospodarstwa w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić wywodów Sądu pierwszej instancji, dotyczących spełnienia przesłanki posiadania gruntów rolnych wówczas, gdy ograniczało się ono do "roku gospodarczego", który nie odpowiadał rokowi kalendarzowemu. Wbrew stanowisku WSA dla przyznania płatności bezpośrednich nie jest wystarczające posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet wówczas gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jeżeli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, posiadanie ustaje w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o płatność i ma to miejsce po dokonaniu tej czynności a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, to nie jest spełniony warunek przyznania płatności. Należy raz jeszcze podkreślić, że płatności są przyznawane na dany rok kalendarzowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach w ciągu całego roku, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art., 4 ust. 1 ustawy o płatnościach odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w wyroku z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 585/08. W związku z tym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że wykładnia gramatyczna wymienionych przepisów ustawy o płatnościach musi uwzględniać znaczenie, jakie nadało tym przepisom leżące u jej podstaw rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003. Analiza przepisów prawa krajowego i wspólnotowego doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że uprawnienie producenta rolnego do płatności ma charakter zindywidualizowanego świadczenia podmiotowego oraz, że brak jest normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawcy, który w danym roku gospodarczym użytkował grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003, przez cały okres wegetacji uprawianych na nim roślin i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność, a po zebraniu plonów przeniósł posiadanie. Dodać należy, że stan faktyczny sprawy, na tle którego został sformułowany powyższy pogląd był zasadniczo różny, gdyż doszło do sporu między przekazującym działki rolne producentem rolnym a przejmującym o prawo do płatności. WSA przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jako własne nie dostrzegł tej odmienności oraz pominął, że wspomniane rozporządzenie dotyczyło wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich składanych po 1 stycznia 2005 r. W związku z tym pogląd wyrażony w nawiązaniu do uregulowań w nim zawartych nie mógł mieć ono zastosowania w sprawie, w której wniosek został złożony w roku 2004.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, z przyczyn wcześniej podanych, nie podziela poglądu wyrażonego w sprawie sygn. akt II GSK 585/08, w szczególności w odniesieniu do podmiotowego charakteru omawianej płatności jak i możliwości przyznania płatności producentowi rolnemu, który przed końcem roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności, przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego. Należy bowiem zauważyć, że przyznawanie płatności do gruntów rolnych oparte jest na ogólnej zasadzie, że płatność przysługuje producentowi rolnemu, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego spełniającego określone wymogi i złożył wniosek o przyznanie płatności w ustalonym prawem terminie. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego ARiMR. Podkreślenia wymaga, że płatności mają charakter przedmiotowy i odnoszą się do gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej. Uprawnienia do uzyskania płatności z założenia związane są więc z gospodarstwem rolnym, a nie producentem rolnym i dlatego w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego przekazującemu co do zasady nie przysługują żadne płatności. Wniosek taki wynika z art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, który na podstawie art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 miał zastosowanie do przyznawania płatności bezpośrednich na rok 2004 w nowych Państwach Członkowskich, w tym w Polsce, a który przez Sąd pierwszej instancji został niesłusznie pominięty w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W myśl art. 50 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku o pomoc i przed spełnieniem wszystkich warunków rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Pomoc, o która ubiega się przekazujący przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy: a) w czasie przekazywania ustalanym przez Państwa Członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy; b) przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze; c) zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (art. 50 ust. 3). W przypadku zaś, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalanym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze (art. 50 ust. 5). Według art. 50 ust. 6 Państwa Członkowskie mogą przy tym zdecydować gdzie stosowne, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują, z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust. 2-5 tego przepisu. Przepis art. 50 ustanawia również wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności przyjmując, że:

1) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego;

2) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych;

3) gospodarstwo przekazane uważa się, w odpowiednim przypadku, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (art. 50 ust. 4).

W ustawodawstwie krajowym kwestię następstw przekazania posiadania gospodarstwa rolnego w omawianym zakresie reguluje art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego ARiMR o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach przekazujący, który złożył wniosek o przyznanie płatności nie może stać się beneficjentem pomocy. Z chwilą przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego traci on legitymację do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o znaczeniu dla przyznania płatności posiadania przez producenta rolnego działek rolnych w okresie, o którym mowa w art. 44 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Jak już wspomniano powołane rozporządzenie miało zastosowanie do wniosków złożonych po 1 stycznia 2005 r., a więc jego przepisy nie mogły być uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku złożonego w roku 2004. Ponadto zgodnie z art. 44 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki rolne powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Jak wiadomo Polska nie wprowadziła do swojego systemu prawnego daty, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dlatego też nie można mówić o jego zastosowaniu do oceny spełnienia przesłanek uzyskania płatności obszarowych na terenie naszego kraju.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie postawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach w powiązaniu z wymienionym w petitum skargi kasacyjnej przepisami prawa wspólnotowego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, a uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji było wynikiem naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga W. K. jest niezasadna.

Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że W. K. złożył [...] czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004, zaś 17 listopada 2004 r., a więc przed upływem roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz córki. W sprawie jest niewątpliwe, że przejmująca nie dopełniła czynności, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zmiana stanu posiadania nastąpiła więc przed końcem roku 2004, co wykluczało przyznanie skarżącemu płatności bezpośrednich na ten rok. W. K. nie spełnił bowiem podstawowego warunku uzyskania płatności bezpośrednich tj. posiadania gospodarstwa rolnego przez cały rok w relacji do którego płatność miała być przyznana.

W tym miejscu należy zauważyć, że zmiany stanu faktycznego w zakresie posiadania gospodarstwa rolnego, następująca po upływie określonego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, roku kalendarzowego zasadniczo nie stanowi przeszkody przyznania tego rodzaju płatności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż skarżący przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego przed końcem roku 2004 (w dniu [...] listopada), co w świetle dotychczasowych rozważań jednoznacznie świadczy o niespełnieniu przez skarżącego podstawowego warunku przyznania płatności bezpośredniej.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, odmawiająca przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 nie narusza prawa.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).