Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 366/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...], decyzją z [...]2012 r., na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ), dalej powoływaną jako upzp oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej powoływaną jako: kpa, odmówił nakazania E. i K. K., właścicielom nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...], położonych w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...]: -wstrzymania użytkowania terenu, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamieni, albo -przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że: decyzją z [...]2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...]2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...]2012 r. odmówił nakazania właścicielom ww. działek, wstrzymania użytkowania terenu, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej - cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamieni, albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ ustalił, że [...] nabył działki oznaczone nr [...], w okresie gdzie już obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obszarze sołectw: [...] dla terenów wielofunkcyjnego zainwestowania, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1998 r. Nr [...] poz. [...]). W/w działki stanowiły teren z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, określone symbolami literowymi M/U.

Organ zlecił wykonanie opinii urbanistycznej dotyczącej możliwości prowadzenia działalności usługowej oraz rodzaju prowadzonych usług na ww. działkach. W sporządzonej opinii stwierdzono, że prowadzona działalność gospodarcza jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu I instancji nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania danego terenu.

Przeprowadzone pomiary wykazały bowiem dotrzymanie dopuszczalnych norm poziomu hałasu w porze dziennej, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczonych poziomów hałasu w środowisku ( Dz.U. Nr 120 poz. 826). Zatem dla potrzeb prowadzonego postępowania ustalono, że nie został naruszony przez K. K. prowadzącego firmę [...] § 23 ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przewidujący ograniczenie uciążliwości przewidzianych planem funkcji do granic własnych działek.

Organ odnosząc się do treści zapisu § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że budynki gospodarcze nie mogą służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz być obiektami służącymi dla pomocy w sposobie użytkowania budynku, ustalił, że działalność nie jest prowadzona w budynku gospodarczym lecz w obiektach tymczasowych, trwale nie związanych z gruntem tj. w namiocie w którym znajduje się piła i kamień do obróbki oraz w kontenerze blaszanym gdzie pracuje szlifierka i polerka.

Ponadto organ I instancji dokonał ponownej oceny dowodu z zeznań świadków i stron przesłuchanych złożonych podczas rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2011 r. odbytej w siedzibie Urzędu Gminy.

Organ dał wiarę zeznaniom A. W. i A. G., twierdzących, że uciążliwość prowadzonej działalności nie wykracza poza teren własności działek Inwestora gdyż są wiarygodne, spójne i zostały potwierdzone wykonanymi pomiarami. Organ odmówił wiarygodności zeznaniom świadków S. i P. S., gdyż w ocenie organu I instancji są one tendencyjne, nie wiarygodne oraz przeczą wynikom badań przeprowadzonych przez specjalistyczną jednostkę, wykonującą badania poziomu hałasu.

Organ stwierdził też, że prowadzona przez właściciela nieruchomości działalność gospodarcza polegająca na cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamieni nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mieści się w granicach działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił, że według uzasadnienia zawartego w decyzji SKO [...] z dnia [...].2012r., uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].2012r., organ I, powinien między innymi wykonać następujące czynności:

1. Wskazać ,jaki był pierwotny sposób zagospodarowania danego terenu, gdyż takie odniesienie pozwoli na ustalenie, czy w ogóle miała miejsce zmiana zagospodarowania terenu i na czym polegała"

2. Wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, czy działalność odbywa się tylko na terenie otwartym, czy również w budynku gospodarczym.

3. Ustalić treść obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Ustalić, czy sposób wykorzystania terenu jest zgodny z ustaleniami tego planu.

5. Ustalić, czy rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, a także miejsce, w którym odbywa się cięcie i szlifowanie kamienia powoduje zmianę zagospodarowania terenu

6. Dokonać oceny materiału dowodowego n.p. w postaci zeznań świadków na okoliczność rozmiaru i miejsca prowadzenia działalności gospodarczej

7. Wyjaśnić z nadzorem budowlanym kwestie dotyczące budowli posadowionych na działce Państwa K..

W ocenie strony, organ ten nie zastosował się do decyzji wydanej przez organ odwoławczy, całkowicie ignorując zawarte w tej decyzji zalecenia i wydał kolejną decyzję, niezgodną z prawem.

Skarżący zakwestionował kwalifikacje W. K., autorki opinii urbanistycznej, która w innej sprawie, pozytywnie zaopiniowała możliwość budowy na sąsiedniej działce [...], zakładu betoniarskiego, obiektu objętego zakazem budowy, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania.

Strona podkreśliła, że na analizowanym terenie plan zagospodarowania przewiduje funkcji mieszkaniowe, nieuciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego, wg rozp. MOSZNiL z 13.05.1995r. (§ 9 pkt 5 planu), a przewidziane przez plan funkcje usługowe winny sprowadzać się do roli służebnej względem funkcji mieszkalnej. Nie może więc w tej sytuacji funkcjonować na omawianym terenie, ani betoniarnia, ani tez zakład kamieniarski, który w ocenie strony jest zakładem produkcyjnym. Skarżący wywodził, że termin usługi wywodzący się z teorii ekonomicznych, oznacza wszelkie czynności pożyteczne związane z pracą nieprodukcyjną, w odróżnieniu od czynności prowadzących do produkcji dóbr materialnych. W ocenie strony zakład kamieniarski nie pełni żadnej funkcji służebnej wobec przewidzianej w MPZP funkcji mieszkalnej, czego potwierdzeniem jest opracowanie wykonane na zlecenie uczestnika postępowania K. K. z dnia [...].2012 r., przez zakład [...], w którym stwierdzono, że produkcja (zakładu kamieniarskiego) opiera się na przycinaniu, szlifowaniu i polerowaniu kamienia naturalnego", do którego to dokumentu, żaden z organów nie odniósł się.

Skarżący wytknął też, że organ nie ustalił, jakie było pierwotne przeznaczenie działek [...], gdyż wedle znanych mu dokumentów, inwestor zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].2003r. na działkach tych miał pobudować ( zgodnie z zapisami MPZP ) budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy i szczelny zbiornik na ścieki, a tymczasem - właściciel ww. działki ograniczył się tylko do pobudowania budynku gospodarczego, w którym prowadzi działalność gospodarczą.

Skarżący zarzucił nieprawdziwe ustalenia faktyczne w zakresie twierdzenia organu, że "działalność zakładu kamieniarskiego nie jest prowadzona w budynku gospodarczym, lecz w obiektach tymczasowych, trwale nie związanych z gruntem", co ma wynikać z przeprowadzonych oględzin, oraz protokołu WIOŚ z [...].2012 r.

Absurd tych ustaleń polega w ocenie strony na tym, że to właśnie w protokóle WIOŚ podano, iż pomiarów dokonano przy urządzeniach zainstalowanych i pracujących w budynku gospodarczym.

Skarżący zarzucił, że treść decyzji I instancji zawiera wewnętrzne sprzeczności, polegające na tym, że zawiera ona ustalenie, iż działalność nie jest prowadzona w budynku gospodarczym i w tym samym zdaniu ustala, że szlifierka i polerka pracują w kontenerze blaszanym, którym w istocie jest powstały na podstawie pozwolenia na budowę z [...].2003 r. budynek gospodarczy. Obiekt ten, jak wyjaśnił skarżący faktycznie jest połączonym zespołem pięciu kontenerów blaszanych, trwale niezwiązanych z gruntem, a Starostwo Powiatowe, wydało pozwolenie na budowę, łamiąc przy tym prawo, co szczegółowo i obszernie uzasadnił.

Kolejnym potwierdzeniem, iż produkcja zakładu kamieniarskiego odbywa się w budynku gospodarczym, w ocenie strony, jest ustalenie zawarte w ww. opracowaniu firmy [...], że: "obecnie prace zakładu kamieniarskiego odbywają się na terenie otwartym działki pod prowizorycznie zamontowanym namiotem, oraz w blaszanym kontenerze wyciszonym styropianem sr. [...] cm".

Skarżący stwierdził, że dla potrzeb kontroli, właściciel zakładu starał się pomniejszyć intensywność robót, a dodatkowo, aby zafałszować pomiary, prace wykonywał w "wyciszonym styropianem kontenerze" (czyli budynku gospodarczym, co jest zawarte w protokóle WIOŚ ), a wzdłuż betonowego płotu przy granicy mojej posesji zgromadził bloczki gazobetonowe o szer. [...]m i wys. [...]m.

W ocenie strony, wielkość emisji hałasu, dopuszczalnej przez rozp. MOŚ z dnia 14.06.2007r., nie jest wielkością dopuszczalną na działce [...], gdzie nadal obowiązuje przepis § 23 MPZP, który wprowadza "konieczność ograniczenia uciążliwości przewidzianych Planem usług do granic własnych działek".

Skarżący podniósł, że nie może legitymizacją dla działalności zakładu kamieniarskiego być działalność na sąsiedniej działce zakładu betoniarskiego, gdyż jest to działalność niezgodna z MPZP, a pozwolenia na budowę tego niezgodnego z prawem zakładu są już unieważniane bądź będą unieważnione, ponieważ wydano je na drodze przestępstwa (prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].2012 r., sygn. akt [...]).

Strona za stronniczą uznała ocenę zeznań świadków przez organ, który dał wiarę zeznaniom A. G., właściciela zakładu betoniarskiego (który nie jest mieszkańcem działki), oraz A. W., którego działkę od obiektów zakładu kamieniarskiego oddziela teren i zabudowania działki strony, lecz nie dał wiary z zarzutem tendencyjności zeznaniom S. i P. S., których od zakładu kamieniarskiego oddziela jedynie droga gruntowa o szer. [...]m.

Jako przykład wadliwej oceny zeznań świadka W., które wg. organu zaprzeczają, że uciążliwość nie wykracza poza granice działki inwestora, strona przytoczyła następujące argumenty: "Świadek ten stwierdza tylko, że od zakładu kamieniarskiego oddziela go teren mojej działki, na terenie swojej działki nie słyszy pracy urządzeń zakładu kamieniarskiego, natomiast słyszy ta prace, przejeżdżając obok zakładu kamieniarskiego. Przebywając na terenie mojej działki w godz. późno popołudniowych, kiedy w warsztacie na sąsiedniej działce nikt nie pracował nie może stwierdzić, czy hałas dociera do mojego domu. Twierdzi on także, że na działce nie ma budynku gospodarczego - i to jest jak rozumiem, wiarygodne według UG zeznanie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z [...]2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 1 ust. 1; art. 4 ust.1; art. 59; art. 4 ust. 1 upzp, opierając powyższe rozstrzygnięcie o następujące ustalenia i rozważania:

Regulacja zawarta art. 59 ust. 3 upzp, znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 21.01.2009 r., OSK6/08).

Organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. W pierwszej kolejności, organ zbadał, czy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pojęcie to zaczerpnięte zostało z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. wyrok WSA w Oplu z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Op 495/10, LEX nr 754217). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 20007 r., II OSK 672/07 stwierdził, że poprzez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania) prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Z akt sprawy wynika, że uczestnik K. nabył działki nr [...] i [...] w dniu [...]2002 r. w okresie obowiązywania zapisów planu miejscowego gminy [...]. Działki te stanowiły teren z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowo -usługowe , określone symbolami MU.

Urbanista sporządzający opinię, zleconą przez organ I instancji, dokonał kompleksowej oceny zgodności prowadzonej działalności z zapisami miejscowego planu, w tym odniosła do zapisów § 8 i § 9 planu w zakresie funkcji i przeznaczenia terenu w odniesieniu do prowadzonej przez uczestnika działalności. Nie budzi wątpliwości, że działalność ta pozostaje w zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, można uznać, że została zbadana okoliczność zaistnienia zmiany (a tutaj jej braku) przeznaczenia tego terenu).

Organ I instancji przeprowadził także dowodów z opinii organu specjalistycznego w zakresie ustalenia przekroczonych norm hałasowych w związku z prowadzoną działalnością. Jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli pomiaru hałasu na terenie zakładu, nie zostały przekroczone żadne dopuszczalne normy hałasowe wynikające z przepisów szczególnych, tj. wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku.

Materiały dowodowe zostały uzupełnione w części dotyczącej miejsca i sposobu wykonania takich pomiarów. Jak wynika z protokołów pochodzących z Inspekcji Ochrony Środowiska WIOŚ w [...], Delegatura [...], punkty pomiarowe zostały zlokalizowane na terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem prowadzonej działalności, w porze dziennej w dwóch punktach pomiarowych, wskazanych w załączniku do sprawozdania z badań nr [...] i załączniku nr [...] do Protokołu nr [...] na terenie nieruchomości Państwa K., oznaczonej nr [...].

Organ odniósł się również do poszczególnych zapisów planu miejscowego, w tym do zapisu § 26 planu, który stanowi, że budynki gospodarcze nie mogą służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz być obiektami służącymi dla pomocy w sposobie użytkowania budynku. Wskazać należy, że prowadzona przez państwa K. działalność nie jest prowadzona w budynku gospodarczym, lecz w obiektach tymczasowych, trwale związanych z gruntem, tj. w namiocie w którym znajduje się piła i kamień do obróbki oraz w kontenerze blaszanym gdzie pracuje szlifierka i polerka. Wyjaśnieniu uległa zatem kwestia miejsca prowadzonej działalności gospodarczej.

Organ oparł się również na dowodach w postaci zeznań świadków odnośnie uciążliwości prowadzonej działalności i wskazał, którym z nich dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności, czego dowodem są protokoły z ich przesłuchań.

Reasumując, znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie organu I instancji, iż charakter prowadzonej działalności nie pogorszył standardów jakości środowiska i nie stwarza uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy. W sytuacji, gdy prowadzona działalność nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo podnieść należy, że działalność polegająca na cięciu, formatowaniu i wykańczaniu kamieni, nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ dokonał wyjaśnienia wszystkich zakwestionowanych przez Skarżącego okoliczności. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący kwestionuje ustalenia dokonane przez organ I instancji nie przedstawił żadnego kontrdowodu, np. opinii innego urbanisty, czy dokumentu pochodzącego od organów ochrony środowiska.

W skardze złożonej do sądu, skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Jako nieuprawnione uznał twierdzenie, że prowadzenie działalności produkcyjnej na dziatkach [...] jest zgodne z zapisami MPZP, albowiem na terenie działki [...] w [...] nie można prowadzić żadnej działalności produkcyjnej, nawet nieuciążliwej, a dozwolona jest jedynie nieuciążliwa działalność usługowa.

Strona przypomniała, że w odwołaniu z dnia [...].2012r. wskazałem na dostępne organowi dokumenty, wykonane na zlecenie właściciela zakładu kamieniarskiego (opracowanie firmy [...] ul. [...]) dla potrzeb planowanego na działce [...] i [...] budynku warsztatowego, gdzie autor opracowania stwierdza, że: "produkcja (zakładu kamieniarskiego) opiera się na przycinaniu, szlifowaniu i polerowaniu kamienia naturalnego". Tymczasem jak zarzuciła strona, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął kwestię samodzielnego ustalenia, czy prowadzona działalność zakładu kamieniarskiego jest produkcją, czy też usługą, a na omawianym terenie, oznaczonym w MPZP symbolem M/U, dopuszcza się jedynie usługi nieuciążliwe dla funkcji terenu i dla środowiska.

Zdaniem skarżącego, jak i w jego ocenie autora ww. opracowania, [...], powadzona przez zakład kamieniarski działalność polegająca na "cięciu, szlifowaniu i polerowaniu kamienia naturalnego", prowadząca w końcowym efekcie do wytwarzania kominków, schodów i parapetów, jest produkcją, natomiast z całą pewnością nie jest działalnością usługową, " która pełni określoną rolę służebną względem funkcji mieszkaniowej" (cytat z decyzji SKO z [...].2011r.). Skarżący zarzucił, że brak w zaskarżonej decyzji nawet próby ustalenia, czym według organu jest działalność prowadzona przez zakład kamieniarski. Strona nawiązała do wcześniejszej decyzji SKO we Włocławku, dotyczącej inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej w postaci betoniarni, kiedy to organ ten stwierdził, że "w pierwszym rzędzie należy więc dokonać oceny, czy przedsięwzięcie określone w decyzji o warunkach zabudowy jako wytwórnia wyrobów betonowych mieści się w pojęciu usługi czy też produkcji" (cytat z decyzji SKO z [...].2011r.). Taką właśnie ocenę powinno dokonać SKO w przypadku zakładu kamieniarskiego, modyfikując tylko własne zalecenie i ustalając, "czy przedsięwzięcie określone jako wytwórnia wyrobów z kamienia naturalnego mieści się w pojęciu usługi czy też produkcji". Wobec braku takiej oceny w zaskarżonej decyzji, dokonało niczym nieuprawnionego ustalenia, iż działalność zakładu kamieniarskiego jest zgodna z prawem.

Strona zarzuciła, że wielokrotnie podkreślała, że obecnie prowadzona działalność zakładu kamieniarskiego odbywa się głównie w budynku gospodarczym, wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], a którego wykorzystywania do celów działalności gospodarczej zabrania § 26 MPZP, na co przedstawiła liczne dowody takiej bezprawnej działalności (np. zdjęcia), lecz nie spotkało się to z żadną reakcją. Dodała, że budynek gospodarczy i kontener blaszany, w którym wg. organów prowadzona jest obróbka kamienia, jest tym samym obiektem, czego dowodem jest zdjęcie lotnicze i zdjęcia tego obiektu wykonane na ziemi, które dołączyła do odwołania z dnia [...].2012 r.

Strona zwróciła też uwagę na okoliczność, że jak dotychczas nikt nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a od ponad trzech miesięcy Starostwo Powiatowe nie może się doczekać odpowiedzi na pytanie skierowane do PINB, czy budynek na działce uczestników K. został kiedykolwiek zgłoszony do odbioru. Logicznym brakiem zgłoszenia zarówno zakończenia robót, jak i zmiany sposobu użytkowania, jest brak podstawy prawnej dla użytkowania tego obiektu i jego wykorzystywania do celów działalności gospodarczej. Skarżący wyjaśnił też, że w odpowiedzi na jego wniosek, dotyczący kontroli obiektów zakładu kamieniarskiego pismem z dnia [...].2013r. znak: [...], WINB poinformował, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, "Iż w ramach udzielonego pozwolenia na budową z dnia [...].2003r. znak: [...], został wybudowany tylko I wyłącznie budynek gospodarczy, którego proces budowlany nie został jeszcze zakończony, brak jest bowiem wykonania robót wykończeniowych. Z prowadzonej dokumentacji budowy t.j. dziennika budowy nr [...] jednoznacznie wynika, że ostatni wpis w tym dokumencie został dokonany w dniu [...].2009r., to jest przerwa w prowadzeniu robót budowlanych dłuższa niż 3 lata - tym samym, w związku z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, zaistniały ustawowe przesłanki do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę". Oznacza to, że budynek gospodarczy nie został dotychczas dopuszczony do użytkowania w żadnej formie, a pozwolenie na jego budowę wkrótce powinno zostać unieważnione, gdyż WINB poprosił Starostę [...] o wszczęcie stosownego postępowania i wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana, jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 upzp.

Przepis ten stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1);

Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku(ust. 2);

W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).

Jakkolwiek powyższy przepis odnosi problem zmiany zagospodarowania terenu do nieruchomości, dla której nie uchwalono planu miejscowego, to jednak należy uznać, że poprzez zastosowanie wykładni pozajęzykowej, przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić bowiem trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 upzp (vide: wyrok NSA z 21.01.2009 r., sygn. akt II OSK 6/08).

Problematyka zagospodarowania przestrzenią regulowana jest nie tylko przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również przez ustawę z 7 lipca 1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), której przepisy odnoszą się do zagadnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 oraz 71 a Prawa budowlanego). O ile pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu zostało częściowo określone normatywnie w przepisie art. 71 Prawa budowlanego, to pojęcie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 59 upzp, jest niedookreślone i wymaga oceny konkretnych okoliczności sprawy.

W przedmiotowej sprawie więc obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], położonych w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], czy też do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a jeżeli tak to, czy miało to miejsce po wejściu w życie regulacji ustawowych wprowadzających możliwość nałożenia określonych obowiązków na strony. W przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości winna była nastąpić od dnia [...]2003 r., który to akt prawny wprowadził przepisem art. 59 ust. 3 możliwość nałożenia przewidzianych w nim obowiązków.

Punktem wyjścia do dokonania oceny, co do przeprowadzonych zmian na omawianej nieruchomości winno być ustalenie, czy stanowią one zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organy ustaliły, że w sprawie należy rozważyć jedynie zagadnienie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, w zakresie ustalenia, czy dochodzi na niej do niezgodnych z obowiązującym planem zagospodarowania działań, wskutek prowadzenia przez uczestnika K. K. działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa [...].

Organy ustaliły, że działania te sprowadzają się do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na cięciu i szlifowaniu kamienia, która jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu z tej przyczyny, że prowadzona działalność gospodarcza nie emituje hałasu, którego natężenie przekracza obowiązujące normy, a nadto dlatego, ponieważ nie jest prowadzona w budynku gospodarczym, lecz w obiektach tymczasowych, trwale nie związanych z gruntem, tj. w namiocie oraz w kontenerze blaszanym. Organ nawiązał tu do treści § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że budynki gospodarcze nie mogą służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz być obiektami służącymi dla pomocy w sposobie użytkowania budynku mieszkalnego.

W ocenie sądu, ustalenie to nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto istotne ustalenia faktyczne nie zostały poczynione prawidłowo.

Przede wszystkim obowiązkiem organów było przytoczenie przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonanie na ich podstawie prawidłowej analizy stanu faktycznego, co w sprawie jednak nie nastąpiło.

Przepis § 8 ust. 5 planu stanowi, że wieś [...] objęta jest symbolem; "M/U" – teren budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi.

Punktem więc wyjścia dla oceny prowadzonej przez uczestnika K. K. działalności gospodarczej pod kątem kontroli legalności zagospodarowania terenu, było dokonanie przez organy ustalenia, czy działalność ta mieści się pod pojęciem, świadczenia "usług", a dopiero po przesądzeniu tej okoliczności, możliwym byłoby dokonywanie ustaleń w zakresie określenia, czy usługi te charakteryzują się cechą "nieuciążliwości dla środowiska przyrodniczego i ludzi".

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji, zupełnie pominęły konieczność przesądzenia zagadnienia, czy działalność uczestnika stanowi usługi a skupiły się nad problemem ustalenia jej cech. Doszło więc do sytuacji, kiedy cyt. wyżej przepis § 8 ust. 5 planu, został przez organy w jego najistotniejszej części pominięty. Organy pomijając przesądzenie zagadnienia, czy działalność uczestnika mieści się pod pojęciem usług, stwierdziły jednak, że działalność gospodarcza nie narusza planu, co jest niedopuszczalne. Rację zatem ma skarżący, wysuwając w skardze w pierwszym rzędzie zarzut tyczący się tej kwestii. Racje ma również, co do zarzutu, że istnieją dowody i argumenty, które świadczą o tym, że działalność ta ma charakter działalności produkcyjnej, a więc niedopuszczalnej w świetle postanowień planu, a organy dowodów tych i argumentów nie poddały jakiejkolwiek analizie. Chodzi tu o - opracowanie firmy [...], opracowanej dla potrzeb planowanego na działce [...] budynku warsztatowego, gdzie autor opracowania stwierdza, że: "produkcja (zakładu kamieniarskiego) opiera się na przycinaniu, szlifowaniu i polerowaniu kamienia naturalnego"; - protokół kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z [...].2012 r., w którym stwierdzono w rubryce rodzaj działalności: "produkcja wyrobów z mineralnych surowców niemetalicznych" i dalej w rubryce charakterystyka prowadzonej działalności stwierdzono: "produkcja kominków, schodów, blatów kuchennych, parapetów"; - nazwa przedsiębiorstwa uczestnika: [...]; - powołany przez stronę cytat z decyzji SKO z [...].2011r., sygn. akt [...]: działalność polegająca na "cięciu, szlifowaniu i polerowaniu kamienia naturalnego", prowadząca w końcowym efekcie do wytwarzania kominków, schodów i parapetów, jest produkcją, natomiast z całą pewnością nie jest działalnością usługową, " która pełni określoną rolę służebną względem funkcji mieszkaniowej", - zaświadczenie o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z [...].2009 r., w którym mowa o produkcyjnym charakterze przedsiębiorstwa uczestnika.

Organy zaniechały więc obowiązku dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie czy działalność gospodarcza uczestnika stanowi działalność usługową, czy tez wykracza poza nią, jak twierdzi skarżący. Organy winny były przy tym poddać analizie ww. wskazane dowody i okoliczności, przedstawione przez skarżącego, do których w ogóle nie ustosunkowały się, co narusza przepisy art. 7, 77, § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa i które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Okoliczność ta stanowi już wystarczająca podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Niezależnie jednak od tego sąd uznał, że należy również zasygnalizować inne uchybienia przepisom postępowania, albowiem są one godzą one w porządek prawny.

Organy wykorzystały w sprawie opinię urbanistyczną (nie zawierającą daty sporządzenia), autorstwa mgr inż. W. K. Opinia ta budzi jednak wątpliwości, co do prawidłowości wysuniętych w niej wniosków, w zakresie ustalenia charakteru działalności uczestnika, albowiem jak wynika z jej tytułu, dotyczy: "możliwości prowadzenia działalności usługowej oraz rodzaju prowadzonych usług", na omawianych działkach. Temat opinii sugeruje w sposób wyraźny, że prowadzona na ww. nieruchomości działalność gospodarcza ma charakter jedynie działalności usługowej. W aktach sprawy brak jest pisma zlecającego opinię, co w konsekwencji rodzi wątpliwości, w zakresie ustalenia, czy takie ujęcie tematu opinii przez organ, nie wpłynęło na jej treść.

Ponadto zagadnieniem spornym w sprawie była kwestia rozstrzygnięcia, czy działalność gospodarcza uczestnika wykonywana jest w budynku gospodarczym, czy też poza nim, a jeżeli poza nim, to gdzie. Zagadnienie to wiąże się z koniecznością rozważenia zagadnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale też z podstawową dla niniejszej sprawy kwestią, czy fakt ten oznaczałby działalność sprzeczną z treścią § 26 ust. 1 planu, który stanowi: Budynki gospodarcze nie mogą służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz być obiektami służącymi dla pomocy w sposobie użytkowania budynku mieszkalnego.

Dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na to pytanie. Organy nie załączyły do akt sprawy jakiejkolwiek mapy, z której można byłoby zorientować się o położeniu wszystkich obiektów, w tym budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...] ze wskazaniem, w których miejscach, w których obiektach (o jakim ich charakterze, w tym prawnym) wykonywana jest działalność gospodarcza. Mapki WIOŚ nie spełniają tego warunku. Organy nie dokonały też w treści decyzji takich ustaleń. Ustalenia te byłyby istotne, albowiem strona skarżąca twierdzi, że wbrew ustaleniom organów - iż działalność produkcyjna prowadzona jest w namiocie i w blaszanym kontenerze - jest ona w istocie prowadzona w budynku gospodarczym, który w jej ocenie organy wadliwie uznają za niezwiązany z gruntem blaszany kontener.

Ustaleniom organów, że działalność gospodarcza wykonywana jest poza budynkiem gospodarczym nie towarzyszy wskazanie źródła dowodowego, stanowiącego podstawę przyjęcia takiego faktu. Nie jest więc wiadomym na jakiej podstawie organy ustaliły ten sporny w sprawie fakt o istotnym znaczeniu, w świetle treści § 26 ust. 1 planu. Okoliczność, gdzie prowadzi działalność gospodarczą uczestnik postępowania, została zresztą ustalona w nieco odmienny sposób w decyzjach organów obu instancji. Organ I instancji przyjął, że działalność ta jest prowadzona w namiocie (praca piły) oraz w wyciszonym styropianem namiocie (praca szlifierki i polerki), poczym ten sam organ przyjął, że polerka i szlifierka pracuje w kontenerze blaszanym, a obiekty te nie są trwale związane z gruntem (vide str. 3 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej). We wcześniejszej, uchylonej decyzji organ I instancji ustalił zaś, że cięcie i obróbka kamienia odbywa się na terenie otwartym, ,przy twierdzeniu uczestnika, że czynności tych dokonuje w prowizorycznej wiacie (vide: str. 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...].2012 r., k. 11 akt administracyjnych).

Organ odwoławczy z kolei, ustalając, że działalność gospodarcza prowadzona jest poza budynkiem gospodarczym w namiocie, w którym znajduje się piła i kamień oraz w kontenerze blaszanym, gdzie znajduje się szlifierka i polerka, podobnie jak organ I instancji, nie wskazał na jakiej podstawie przyjął powyższe ustalenie, lecz odmiennie od tego organu ustalił, że ww. pomieszczenia są już trwale związane z gruntem (vide: str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tego spornego zagadnienia nie wyjaśnia również protokół kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z [...].2012 r., w którym stwierdzono, że cięcie piłą odbywa się w namiocie, a według właściciela, szlifowanie i przycinanie elementów, odbywa się w kontenerze blaszanym. Miejsce zaś służące szlifowaniu i polerowaniu zostało wyciszone styropianem o grubości [...] cm. Wskazany dokument również nie wyjaśnia całkowicie omawianego zagadnienia, albowiem ustalenia, gdzie odbywa się szlifowanie i przycinanie elementów, dokonano na podstawie jedynie oświadczenia uczestnika postępowania, tj. właściciela zakładu. W tych warunkach brak omówienia i ustosunkowania się organów do podnoszonych w toku postępowania zarzutów strony, twierdzącej, że kontener blaszany stanowi w istocie budynek gospodarczy, narusza ww. przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy analizowały też przepis § 23 planu, który stanowi, że w zakresie zasad kształtowania i ochrony środowiska plany ustalają konieczność ograniczenia uciążliwości przewidzianych planem funkcji usługowych do granic własnych działek. Organy analizując ten przepis ograniczyły się jedynie do zagadnienia hałasu, który wiąże się z prowadzoną działalnością gospodarczą na omawianej nieruchomości. Tymczasem brak jest jakichkolwiek ustaleń na okoliczność, czy działalność ta nie emituje zanieczyszczeń do atmosfery (na przedstawionym przez stronę zdjęciu, widoczny jest dym uchodzący z nieokreślonego bliżej obiektu), nie powoduje powstawania odpadów I i II stopnia uciążliwości, nie wytwarza ścieków technologicznych, tak charakterystycznych dla obróbki i cięcia płyt kamiennych.

Ponadto organy nie ustosunkowały się do podstawowego zarzutu skarżącego w zakresie oceny uciążliwości omawianej działalności, który twierdzi, że niezgodne z ww. przepisem, jest docieranie podwyższonego poziomu hałasu na działki sąsiednie, pomimo tego, że hałas ten nie przekracza dozwolonych prawem norm, albowiem jako uciążliwość pochodząca z prowadzonej działalności winna ograniczać się do granic własnej działki, zgodnie z § 23 planu.

Powyżej przedstawione stanowisko sądu, organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oczywistym jest, że w przypadku stwierdzenia przez organ, iż działalność gospodarcza prowadzona przez uczestnika postępowania ma charakter działalności produkcyjnej, odpadnie potrzeba prowadzenia postępowania w kierunku badania charakteru jej uciążliwości, albowiem zajdą wtedy warunki do zastosowania przez organ przepisu art. 59 ust. 3 upzp.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podst. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.