Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2523/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 3, art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. nr [...] z [...] listopada 2017 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. B., stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność [...].

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Aktem notarialnym z [...] września 1974 r. L. A. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 1136 m kw., położoną w W. przy ul. B..

W dniu 31 sierpnia 1992 r. wpłynął wniosek L. A. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do rozpatrzenia tej sprawy. Jak ustalił tenże Starosta sporna nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lipca 1972r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Nieruchomości objętej aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r. odpowiada archiwalna działka nr [...] z obrębu [...], która stanowi obecnie działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...].

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. potwierdzono nabycie z mocy prawa, przez Gminę W., prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Wobec tak ustalonej sekwencji zdarzeń obecnie organ uczynił przedmiotem postępowania o zwrot - działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Następnie ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste decyzją Zarządu Gminy W., natomiast działka ewidencyjna nr [...] - w drodze umowy z dnia 30 grudnia 1997 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste. Niemniej jednak obydwie działki pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym.

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Z kolei obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 357/04. WSA stwierdził, że konieczne jest ustalenie tożsamości spornych działek z nieruchomością objętą aktem notarialnym z [...] września 1974 r. Po drugie uznał, że w rozpoznawanej sprawie została spełniona tylko jedna z ustawowych przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. tj. działka oznaczona nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Z akt nie wynika zaś, aby prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta W.orzekł o odmowie zwrotu wszystkich czterech wskazanych działek.

Wojewoda rozpoznając odwołanie Prezydenta [...] wskazał następujące okoliczności.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r, poz. 121 ze zm.) – dalej jako: "u.g.n." poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przepis art. 229 u.g.n. zaś stanowi, że roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ przywołał wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 765/14 i stwierdził, że wymóg czasowy określony w art. 229 u.g.n. został zastrzeżony dla nabycia prawa, a nie jego ujawnienia w księdze wieczystej. Jeżeli zatem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na wywłaszczonej nieruchomości, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowiono użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to z mocy art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby zostały spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n.

W tej sprawie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. potwierdzono nabycie z mocy prawa tj. z dniem 27 maja 1990r. (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253, w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy), przez Gminę W., prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] (nr przed podziałem). Następnie gmina ta przekazała nieruchomości umową z dnia [...] grudnia 1997r. Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste zostało zatem ustanowione przed dniem 1 stycznia 1998 r. i z tego powodu znajduje zastosowanie w tej sprawie art. 229 u.g.n.

Organ przywołał następnie uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 w której wyraźnie wskazano, że w takiej sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w przedmiotowej sprawie, badanie przesłanek zwrotowych i terminów zastrzeżonych dla wykonania celu wywłaszczenia jest zbędne, bo zwrot nieruchomości nie może nastąpić z innej przyczyny. Z tego względu organ uznał, że zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie jest możliwy.

Odnosząc się do kwestii zastosowania wydanego w sprawie wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2005 r. to zdaniem Wojewody Sąd nie przesądził w nim czy art. 229 u.g.n. miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto wyrok ten wydany był kilkanaście lat temu i nie może być podstawą orzekania na dzień dzisiejszy – wobec bogatego orzecznictwa.

Z kolei działki nr ew. [...] i nr [...] z obrębu [...] też nie podlegają zwrotowi bowiem położone są w pasie drogowym ul. B.. Ul. B. posiada kategorię drogi publicznej gminnej na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...], podnosząc w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w sprawie, a tym samym poprzez niedopuszczalną merytoryczną ocenę wniosku strony o zwrot nieruchomości;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. art 7 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ I instancji wadliwej decyzji, wyrażające się w braku wskazania w podstawie prawnej przepisu art. 229 u.g.n. oraz niewypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji (z wyjaśnieniem podstawy "prawnej), na jakiej podstawie prawnej rozpoznano wniosek o zwrot nieruchomości i oparto rozstrzygnięcie oraz zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji niedopuszczalnych, merytorycznych ustaleń i rozważań w zakresie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (w tym co do oceny zbędności celu wywłaszczenia nieruchomości), a wady te zostały konwalidowane przez organ II instancji.

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny, przy zastosowaniu zasady przekonywania, w tym nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017r., w tym co do właściwej formy zakończenia sprawy, właściwej podstawy prawnej oraz niezadowolenia strony z treści uzasadnienia organu I instancji

- art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i sporządzenie decyzji przez organ II instancji (kwestia przywołania i omówienia w uzasadnieniu decyzji art. 229 u.g.n.) w sposób zastępujący organ I instancji, czym naruszono prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięcia organu niższego rzędu;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i art. 11 i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwej decyzji organu II instancji, w tym poprzez niespójność osnowy decyzji z jej uzasadnieniem, niewskazanie w podstawie prawnej art. 229 u.g.n., niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji właściwej podstawy prawnej (art. 229 u.g.n. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), zaaprobowanie zamieszczenia w decyzji organu I instancji merytorycznych ustaleń i rozważań w zakresie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. podczas, gdy w decyzji formalnie kończącej postępowanie winny być one wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego jako niedopuszczalne;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu zamiast umorzenia postępowania, ew. poprzez brak uchylenia uzasadnienia organu I instancji (lub jego części) z powodu zawarcia w nim niedopuszczalnych ustaleń i rozważań w zakresie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Skarga zarzuca także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie daje podstawę do odmowy zwrotu, zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,

- art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. (w zw. z art. 229 u.g.n. i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu możliwości weryfikacji przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, badania realizacji celu wywłaszczenia czy zbędności na ten cel w sytuacji, gdy utrata władztwa nad nieruchomością stanowi przeszkodę powodującą niedopuszczalność badania i weryfikacji tych merytorycznych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejność Sąd zauważa, że podmiot wywłaszczony, który wystąpił o zwrot przedmiotowych nieruchomości i zainicjował niniejsze postępowanie administracyjne zaakceptował stanowisko organów, że nie jest dopuszczalny zwrot czterech działek z powodu ustanowienia na części z nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej przed dniem 1 stycznia 1998 r., zaś dwie z nich zostały przeznaczone pod urządzenie drogi publicznej. Nie miały zatem znaczenia kwestie, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Nie zgadza się z tym stanowiskiem zaś Prezydent [...], koncentrując się na jurydycznych kwestiach związanych przede wszystkim z podstawą prawną rozstrzygnięcia i tym samym treścią rozstrzygnięcia, jak również przyjętą formą. Skarżący wytyka także rozbieżności między rozstrzygnięciem organu I i II instancji.

Sąd bada z urzędu legalność zaskarżonej decyzji i przede wszystkim ona jest przedmiotem tych rozważań, natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w ramach jednej sprawy administracyjnej jako wtórne może być badane w ramach kompetencji przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. Z tych względów Sąd w pierwszej kolejności dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zwraca uwagę, że organ II instancji rozpoznaje sprawę na nowo i może poczynić własne ustalenia prawne, jak również przyjąć odmienną ocenę prawną od tej, przyjętej przez organ I instancji.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdza jak niżej.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie został wydany przez WSA w Warszawie wyrok z 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 357/04) uchylający decyzje obydwu instancji o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości z tego powodu, że aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 1997 r. Gmina W. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz W. Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej [...] niezabudowany grunt o łącznej powierzchni 22.581 m kw., w skład którego wchodziły m.in. działki, o zwrot których ubiega się L. A. WSA zwrócił uwagę, że roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane, jeżeli przed datą wejścia w życie ustawy zostały spełnione łącznie obie ustawowe przesłanki określone w art. 229 u.g.n. tj. nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawa tej osoby zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zdaniem orzekającego wówczas składu WSA w Warszawie – co jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku - została spełniona jedynie jedna z ustawowych przesłanek tj. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie wynika natomiast, aby prawo to zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest związany ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym wyroku WSA w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wyjaśniono, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że po wydaniu orzeczenia sądowego nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych (vide wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2971/14). Oznacza to, że pogląd zaprezentowany w przywołanym wyroku wiąże organy, jak i obecnie rozpoznający sprawę Sąd, bowiem Sąd nie stwierdził, aby wystąpiła zmiana przepisów, zwłaszcza w zakresie art. 229 u.g.n., który jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym, a istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (vide wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06) - jak również istotnych okoliczności faktycznych.

Natomiast pogląd przyjęty przez Wojewodę, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n., opierający się na poglądzie NSA zawartym w wyroku z 18 grudnia 2015r. (sygn. akt I OSK 765/14) pozostaje w oczywistej sprzeczności do stanowiska zaprezentowanego w wiążącym wyroku WSA z 27 kwietnia 2005 r., który bezspornie wyraził stanowisko o niespełnieniu jednego z wymaganych dwóch warunków określonych w art. 229 u.g.n. tj. użytkowanie wieczyste nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Organy na obecnym etapie nie były uprawnione do odstąpienia od tej wiążącej oceny stanu prawnego, zwłaszcza w powołaniu na zmianę orzecznictwa. Nie nastąpiła bowiem taka jednolita zmiana linii orzecznicze , o czym świadczy choćby wyrok NSA z 17 czerwca 2011r. (sygn. akt I OSK 1382/10), w którym przyjęto, że istotny jest wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Tak samo wyrok NSA z 2 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 2843/14).

Tym samym pogląd prawny Wojewody odstępujący od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio wydanym wyroku stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Niemniej jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a jedynie naruszenie przepisu prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może powodować uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.), o czym niżej.

Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ratio legis przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Jak wskazano w literaturze, spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (M. Gdesz w: S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064). I w tym kierunku zostały postawione zarzuty skargi, że skoro organ uznał, że nie ma konieczności badania terminów realizacji celu wywłaszczenia czy zbędności nieruchomości na ten cel - skoro znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n. - to nie powinien utrzymywać w mocy decyzji o odmowie zwrotu, lecz uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

Zdaniem Sądu zarzuty dotyczące tej kwestii są bezzasadne. Nawet gdyby przyjąć, że znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n., to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje właścicielce niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. (vide wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2789/15). Jednakże cały czas jest to orzeczenie o charakterze merytorycznym tj. oddalającym wniosek o zwrot, nie zaś formalnym, jakim jest umorzenie postępowania. Innymi słowy zastosowanie art. 229 u.g.n. powoduje skutek w postaci odmowy zwrotu, nie zaś umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Tym samym niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie daje podstawę do odmowy zwrotu, zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Przede wszystkim problem polega na tym, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że stan faktyczny w tej sprawie uzasadniał zastosowanie art. 229 u.g.n. jako przepisu o skutku jednorazowym, podlegającym konsumpcji w dacie jego wejścia w życie. Błąd ten w konsekwencji doprowadził do prawidłowej konkluzji (z innej przyczyny), że roszczenie o zwrot nie może być realizowane. Prawdą jest, że roszczenie to jest bezzasadne, jednak z innego powodu, a wynikającego bezsprzecznie z ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji.

Stanowisko zatem organu odwoławczego polegające na zaniechaniu ustalania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji (tutaj umowie) o wywłaszczeniu było prawidłowe.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Okoliczność, że Gmina W. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] niezabudowany grunt, w skład którego wchodziły m.in. działki, o zwrot których ubiega się była właścicielka, powoduje, że nie jest możliwe dokonanie ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Obciążenie działek gruntu prawem użytkowania wieczystego wyklucza dopuszczalność ich zwrotu, ponieważ prawo to mogło istnieć jedynie na nieruchomości stanowiącej własność publiczną (art. 232 i art. 233 k.c.). W wyniku zaś orzeczenia o zwrocie, prawo użytkowania wieczystego pozostawałoby na tych działkach, które nie stanowiłyby własności publicznej. Organy zaś w tym postępowaniu nie są władne aby oceniać, a tym bardziej kwestionować, ustanowionego prawa użytkowania wieczystego (vide wyroki NSA: z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2780/17, z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11, z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/10).

Z kolei w wyroku z 15 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2195/17) NSA zajął stanowisko, że nieprzysługiwanie prawa własności do danej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego wyklucza orzekanie o zwrocie tego prawa ze względu na jego przysługiwanie osobom trzecim. Jeżeli bowiem prawo własności nieruchomości nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o jego zwrocie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ponieważ skutkiem orzeczenia o zwrocie byłoby pozbawienie tego prawa osoby trzeciej bez podstawy prawnej. Potwierdza to również art. 140 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Skoro stan faktyczny polega na tym, że w dacie orzekania przez Wojewodę, sporne działki były obciążone prawem użytkowania wieczystego, organ nie był obowiązany badać, czy stały się one zbędne na cel wskazany w wywłaszczeniu czy też nie. Jednocześnie była to ocena merytoryczna uzasadniająca odmowę zwrotu nieruchomości, nie zaś umorzenie postępowania.

Należy przyznać co prawda rację skarżącemu, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to pozostaje jednak bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Ustalono bowiem bezspornie, że dwie działki obciążone są prawem użytkowania wieczystego. Jedynie z tych ustaleń organ nie wyprowadził właściwych wniosków, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak owo uchybienie pozostaje bez żadnego wpływu na treść wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.