Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 811/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 5 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ekologicznego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w miejscowości Ł. – G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], odmawiające dopuszczenia A. (dalej: "Stowarzyszenie") do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 28 sierpnia 2007 r., nr [..] o ustaleniu na wniosek B. warunków zabudowy działek nr [..] i [..] położonych w Ł. dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej.

Powyższe postanowienie zostało wydane na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], w którym Stowarzyszenie zarzuciło pominięcie przez Kolegium, że celem stowarzyszenia są m.in.:

1. ochrona środowiska Parków Krajobrazowych i ich otulin, a w szczególności [..] niewątpliwie leży w otulinie PK;

2. ochrona praw i zdrowia lokalnych społeczności przed szkodliwymi wpływami wszelkiego typu zakładów przemysłowych i obiektów oddziaływujących na środowisko - a niewątpliwie obiekty realizowane w oparciu o kwestionowane warunki zabudowy terenu oddziałują na środowisko;

3. działania na rzecz ochrony i zachowania stanu przyrody oraz przestrzeganie przed wszelkimi rodzaju działaniami mogącymi doprowadzić do utraty, bądź obniżenia walorów przyrodniczych, krajobrazowych i zdrowotnych - a niewątpliwie obiekty realizowane w oparciu o kwestionowane warunki zabudowy terenu prowadzą do utraty walorów krajobrazowych zarówno dla mieszkańców, jak i osób poruszających się ulicą M. oraz przyległymi szlakami turystycznymi;

4. reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów członków Stowarzyszenia i lokalnych społeczności - dlatego na prośbę członków lokalnej społeczności i zamieszkałych w niej członków stowarzyszenia, organizacja wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania;

5. wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, działanie na rzecz porządku i bezpieczeństwa - a niewątpliwie obiekty realizowane w oparciu o kwestionowane warunki zabudowy terenu zagrażają porządkowi i bezpieczeństwu ruchu na drogach gminnych;

6. wnioskowanie do organów administracji rządowej i samorządowej o przeprowadzanie systematycznych, niezależnych ekspertyz dotyczących szkodliwych wpływów różnego rodzaju obiektów - takie wnioski Stowarzyszenie składało, a wobec ich nieskuteczności wystąpienie do Kolegium stało się konieczne.

Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie stwierdziło, że zgodnie ze statutem, swoje cele realizuje poprzez: popieranie ekologicznych metod dotyczących budownictwa oraz zagospodarowania terenu; doradztwo, pomoc prawną osobom fizycznym; domaganie się zachowania walorów krajobrazowych w PK i otulinie parku; współpracę z organizacjami samorządu terytorialnego.

Zdaniem Stowarzyszenia pojęcie "krajobraz" dotyczy nie tylko krajobrazu leśnego. Może być to krajobraz: miejski, wiejski, nizinny, górski, pustynny itp. Każdy z nich ma swoje cechy charakterystyczne i "ład". Dlatego ochrona ładu architektonicznego mieści się w pojęciu ładu krajobrazowego i jak najbardziej stanowi cel działania Stowarzyszenia. Jego działalność nie jest skierowana wyłącznie na inwestycje celu publicznego, również prywatne firmy oddziałują niekorzystnie na lokalne społeczności i ich bezpieczeństwo.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu uzasadniając wniosek tym, że doszło do likwidacji istniejącego zbiornika retencyjnego zbierającego wody opadowe z ulic osiedla. Obecnie gromadzą się one na powierzchni ulicy oraz wypływają bezpośrednio na jezdnię drogi powiatowej prowadzącej z G., C. i W. do R. i K., a następnie bez podczyszczenia spływają na teren Parku Krajobrazowego. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że w miejscu skrzyżowania z ulicą J., powstają kałuże, które okresowo zamarzają, stwarzając znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze powiatowej i na ul. J. Stowarzyszenie stwierdziło również, że doszło do podniesienia o około 1,0-1,5 m terenu działki nr [..], przylegającej do Parku Krajobrazowego, lokalizacji obiektów przemysłowych mających charakter dominanty w leśnym krajobrazie chronionym, a tym samym do zaburzenia ładu krajobrazowego i architektonicznego, co dodatkowo uzasadnia udział Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu.

Kolegium wskazało na treść § 5 ust. 1 statutu Stowarzyszenia, z którego wynika, że celami organizacji są: a) ochrona dóbr przyrody, kultury i tradycji, b) popularyzacja idei ochrony przyrody, krajobrazu, dziedzictwa kulturowego oraz zrównoważonego rozwoju, c) rozwój ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, d) wspieranie społecznych inicjatyw proekologicznych, e) edukacja zdrowotna, ekologiczna i pro-krajobrazowa, f) działania na rzecz ochrony i zachowania stanu przyrody oraz przestrzeganie przed wszelkiego rodzaju działaniami mogącymi prowadzić do utraty, bądź obniżenia walorów przyrodniczych, krajobrazowych, zdrowotnych i kulturowych, g) działania na rzecz podniesienia walorów przyrodniczych, krajobrazowych zdrowotnych i kulturowych, h) działania w kierunku poprawy, rozwoju oraz budowy infrastruktury rekreacyjnej i turystycznej, i) inicjowanie oraz organizowanie imprez sportowo-rekreacyjnych, krajoznawstwa, nauki kultury, sztuki, edukacji, oświaty i wychowania oraz wypoczynku w tym dzieci i młodzieży, j) reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów członków stowarzyszenia i lokalnych społeczności, k) współdziałanie na rzecz zrównoważonego i bezpiecznego rozwoju regionów oraz szybszego osiągania celów lokalnych społeczności, poprzez poszerzanie wiedzy i świadomości obywatelskiej, l) wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, działanie na rzecz porządku i bezpieczeństwa.

Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 statutu do szczególnych celów Stowarzyszenia należą: a) ochrona środowiska Parków Krajobrazowych i ich otulin, a w szczególności Parku Krajobrazowego, b) ochrona praw i zdrowia lokalnych społeczności przed szkodliwymi wpływami wysypisk śmieci, elektroskażeń oraz wszelkiego typu zakładów przemysłowych i obiektów oddziaływujących na środowisko, c) szerzenie wiedzy i informacji o szkodliwym wpływie różnego typu obiektów, a w szczególności wysypisk śmieci na: - życie i zdrowie mieszkańców; - zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby; - krajobraz; - spuściznę archeologiczną, d) wnioskowanie do organów administracji rządowej i samorządowej o przeprowadzanie systematycznych, niezależnych ekspertyz dotyczących szkodliwych wpływów różnego typu obiektów, a w szczególności wysypisk śmieci na środowisko, e) działanie na rzecz rozwoju oraz integracji lokalnych społeczności, f) organizacja imprez w tym dla dzieci i młodzieży, w celu szerzenia wiedzy ekologicznej, kultury oraz z zakresu ochrony środowiska i zdrowia.

W ocenie Kolegium między przywołanymi wyżej celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze postępowania nadzwyczajnego nie ma związku prawnego. Kwestionowana decyzja Wójta Gminy określa warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku hali produkcyjno-magazynowej na działkach nr [..] i [..] w Ł. Planowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji znacząco (szkodliwie) oddziałujących na środowisko, teren inwestycji nie obejmuje działki nr 92/35 ani działek drogowych.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy jakichkolwiek działań inwestora związanych z likwidacją zbiornika retencyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albo ustawy o ochronie przyrody. Kwestie podniesione we wniosku Stowarzyszenia są – zdaniem Kolegium - całkowicie oderwane od treści kontrolowanej decyzji, także co do ogólnego stwierdzenia, że w wyniku realizacji inwestycji doszło do "lokalizacji obiektów przemysłowych mających charakter dominanty w leśnym krajobrazie chronionym, a tym samym do zaburzenia ładu krajobrazowego i architektonicznego". Z treści akt sprawy wynika, ze wysokość obiektu została ustalona w oparciu o średnią wysokość zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji, zatem obiekt ten nie wprowadza nowych parametrów wysokości w ukształtowanym już ładzie przestrzennym. Ochrona ładu architektonicznego nie stanowi też celu Stowarzyszenia.

W ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnie powołanymi przez Stowarzyszenie celami: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska, zaś związek między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej musi być ścisły, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12.

Nadto, Kolegium podkreśliło, że wniosek Stowarzyszenia obejmuje dopuszczenie do udziału w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a., zaś w orzecznictwie (tu Kolegium powołało się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10 oraz z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2277/14) wskazuje się, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, bowiem ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji. W postępowaniu tym nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa. To na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania, że funkcjonowanie w obrocie prawnym kwestionowanej przez tę organizację decyzji, której zarzuca się wadę nieważności, nie tylko pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, ale nadto wywołuje skutki niedające pogodzić się z interesem społecznym.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uzasadnieniem dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu są: cele statutowe organizacji zgodne przedmiotem postępowania oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

W ocenie Kolegium, przy wydawaniu postanowienia z dnia 21 marca 2017 r., zostały wzięte pod uwagę cele Stowarzyszenia wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpisane w § 5 ust. 2 statutu Stowarzyszenia, albowiem w postanowieniu tym cele te zostały wskazane, a wniosek rozpoznano mając na uwadze wszystkie cele Stowarzyszenia. Kolegium stwierdziło brak związku pomiędzy tymi celami, a przedmiotem nadzwyczajnego postępowania. Statut danej organizacji społecznej z założenia musi określać jej cele na odpowiednim poziomie ogólności i trudno jest oczekiwać, by cele organizacji były wskazane w statucie w sposób bardzo szczegółowy, niemniej jednak właśnie wobec powyższego obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia jej do udziału w określonym postępowaniu, jest klarowne, szczegółowe i konkretne wykazanie powiązania zachodzącego pomiędzy poszczególnymi celami statutowymi a znamionami przedmiotu danego - tego a nie innego - postępowania, który to związek uzasadniałby dopuszczenie takiej organizacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie - zdaniem Kolegium - nie wykazało takiego powiązania. Stowarzyszenie swój wniosek odnosi do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W takim postępowaniu oceniana jest wyłącznie ostateczna decyzja Wójta Gminy w zakresie zgodności jej treści z przepisami prawa, w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi, a w przypadku ustalenia takiej niezgodności stwierdzenia, czy jest ona rażąca. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albo ustawy o ochronie przyrody. Kolegium prowadząc to postępowanie nie może przeprowadzać żadnego postępowania dowodowego, także uzupełniającego te, które toczyło się przed Wójtem Gminy. Uzasadnienie wniosku złożonego przez Stowarzyszenie wskazuje w istocie wyłącznie na taki, a nie inny stan faktyczny nieruchomości związany z realizacją decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś z treścią samej decyzji Wójta Gminy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) nakładają obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej - art. 1 pkt 11 oraz w postępowaniu ustalającym lokalizację inwestycji celu publicznego - art. 53 ust. 1. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie przewiduje takiego udziału - art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 a contrario ww. ustawy.

Mając te przepisy ustawy na uwadze Kolegium stwierdziło, że po stronie Stowarzyszenia nie występuje interes społeczny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji ustalającej warunki dla rozbudowy istniejącej już hali produkcyjno-magazynowej na nieruchomościach, na których prowadzona jest już działalność gospodarcza.

W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, Prawa ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, ustawy o planowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody, a także rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że przedłożyło wymagane przez Kolegium dokumenty upoważniające do udziału w postępowaniach na co między innymi wskazują zapisy statutu organizacji w § 5 ust 1 i ust 2. Zdaniem skarżącego błędna jest zatem teza Kolegium, że pomiędzy celami Stowarzyszenia, a przedmiotem spraw administracyjnych brak jest powiązania merytorycznego w sensie prawnym. Stowarzyszenie stwierdziło, że szeroko pojęta ochrona przyrody i krajobrazu uzasadnia jego udział w przedmiotowym postępowaniu. Od kilkunastu lat Stowarzyszenie bierze czynny udział w sprawach administracyjnych związanych z terenem Ł., co dodatkowo potwierdza zasadność udziału Stowarzyszenia w tego typu sprawach.

Stowarzyszenie podniosło, że okoliczność iż Kolegium podzieliło wniosek mieszkańców zaniepokojonych sposobem zagospodarowania znacznego terenu na kilkanaście postępowań i stara się zatrzeć wszystkie między nimi związki oraz powiązania nie powoduje, że takich związków nie ma, a jedynie Kolegium, tendencyjnie nie chce ich dostrzec, by pod tym pretekstem, wyeliminować z postępowań większość wnioskodawców oraz organizację społeczną.

Stowarzyszenie zakwestionowało tezę, że w przedmiotowych sprawach nie występuje interes społeczny, podnosząc, że na taki interes wskazuje chociażby ilość osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta o warunkach zabudowy - nawet jeżeli bez interesu prawnego, to jednak mających interes faktyczny w prawidłowym zagospodarowaniu terenu, na którym mieszkają. Taki faktyczny interes szereg osób posiada, co przyznało w postanowieniach Kolegium, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, że Stowarzyszenie działa w interesie społecznym. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestycja jest prywatna. Sytuacja, w której nie jest prawdą, że postanowienia Kolegium z dnia 21 marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postepowań osobom nie mających legitymacji procesowej nie zostały skutecznie zaskarżone, a tym samym są one w toku i nie można uznać, że nie zostały one wszczęte, dodatkowo uzasadnia, aby mieszkańcy mający interes tylko faktyczny, niejako pośrednio byli reprezentowani przez organizację społeczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Stosownie art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a przewidziane w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola sądu ma zakres ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędna jest analiza przepisu art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., która może ubiegać się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, na ściśle określonych w art. 31 § 1 k.p.a. warunkach.

Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia jego celem jest między innymi ochrona dóbr przyrody, kultury i tradycji, wspieranie społecznych inicjatyw proekologicznych, działania na rzecz ochrony i zachowania stanu przyrody oraz przestrzeganie przed wszelkiego rodzaju działaniami mogącymi prowadzić do utraty, bądź obniżenia walorów przyrodniczych, krajobrazowych, zdrowotnych i kulturowych, reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów członków stowarzyszenia i lokalnych społeczności, w tym w szczególności ochrona środowiska Parków Krajobrazowych i ich otulin, m.in. Parku Krajobrazowego. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez uświadamianie społeczności, popieranie ekologicznych metod dotyczących budownictwa oraz zagospodarowania terenu, występowanie do władz samorządowych i państwowych z różnymi wnioskami oraz organizowanie spotkań, szkoleń i imprez kulturalno-oświatowych. Stwierdzić zatem należy, że stronę skarżącą, z uwagi na jej status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Dokonując powyższego ustalenia Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05, w której wskazano, że brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna" oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Należy uznać, odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych działalność strony skarżącej wyczerpuje kryterium pojęcia "organizacji społecznej" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Przysługujący zatem stronie skarżącej status organizacji społecznej umożliwia jej formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Należy wskazać, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak: Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności, dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., II OSK 1339/09, LEX nr 746474).

W tym miejscu należy wskazać ponadto na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, z którego wynika, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej na działkach nr [..] i [..] położonych w Ł.

Trafnie zauważył organ odwoławczy, że jakkolwiek cele statutowe Stowarzyszenia mogą, co do samej zasady, uzasadniać jego udział w określonych postępowaniach administracyjnych, to jednak nie oznacza to, iż organizacja ta, niejako automatycznie, winna być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do którego zgłosi wolę przystąpienia, tym bardziej do postępowania w sprawie nieważności takiej decyzji administracyjnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 września 2017 r. i nie odnajduje związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Statut danej organizacji społecznej z założenia musi określać jej cele na odpowiednim poziomie ogólności i trudno jest oczekiwać, by cele organizacji były wskazane w statucie w sposób bardzo szczegółowy, niemniej jednak właśnie wobec powyższego obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia jej do udziału w określonym postępowaniu, jest klarowne, szczegółowe i konkretne wykazanie powiązania zachodzącego pomiędzy poszczególnymi celami statutowymi a znamionami przedmiotu danego - tego a nie innego - postępowania, który to związek uzasadniałby dopuszczenie takiej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało takiego powiązania z przedmiotem postępowania nadzwyczajnego.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności danej decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w przepisie art. 156 k.p.a. Organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Co istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko albo ustawy o ochronie przyrody. Nie sposób zatem się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż wydane postanowienie z dnia 25 września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 21 marca 2017 r. mogło któryś z tych przepisów naruszać. Wniesiona skarga nie wskazywała przy tym żadnego konkretnego przepisu powyższych aktów prawnych, które zostały naruszone przez organ.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się natomiast dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu nie będzie służył zaspokajaniu interesu społecznego.

Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów. Inaczej prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania członków organizacji społecznych. Co więcej należy podkreślić, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. W literaturze podkreśla się, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 756/09). Organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a., LEX/el 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, LEX nr 1109379). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Ponadto udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

Na tle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy oraz w świetle powyższych rozważań natury ogólnej za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie przemawia również interes społeczny. Potwierdzeniem istnienia tego interesu nie są wnioski poszczególnych członków społeczności sąsiedzkiej inicjujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Interes społeczny nie jest bowiem prostym wynikiem zsumowania interesów indywidualnych, a powinien być uzasadniony koniecznością ochrony wartości wspólnych członkom określonej społeczności lokalnej, z czym w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia.

W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie słusznie uznał, że Stowarzyszenie nie spełniło przesłanek wymienionych w art. 31 k.p.a., które uzasadniałyby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Należy przy tym wskazać, że cele statutowe organizacji sformułowane są w sposób bardzo ogólny, bez bezpośredniego związku z przedmiotowym postępowaniem.

Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [..] i [..] położonych w Ł. dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej. Analiza akt nie wykazała, by planowana inwestycja zaliczała się do inwestycji znacząco (szkodliwie) oddziałujących na środowisko, teren inwestycji nie obejmuje działki nr [..] ani działek drogowych. Decyzja o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dotyczy ponadto jakichkolwiek działań inwestora związanych z likwidacją zbiornika retencyjnego. Kwestie podniesione we wniosku Stowarzyszenia są całkowicie oderwane od treści kontrolowanej decyzji, także co do ogólnego stwierdzenia, że w wyniku realizacji inwestycji doszło do "lokalizacji obiektów przemysłowych mających charakter dominanty w leśnym krajobrazie chronionym, a tym samym do zaburzenia ładu krajobrazowego i architektonicznego". Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że wysokość obiektu objętego inwestycją została ustalona w oparciu o średnią wysokość zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji, zatem obiekt ten nie wprowadza nowych parametrów wysokości w ukształtowanym już ładzie przestrzennym. Ochrona ładu architektonicznego nie stanowi też celu Stowarzyszenia.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek przemawiających za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, na czym miałyby polegać w tej konkretnie sprawie jego działania w interesie społecznym i nie wskazało, ze względu na jakie okoliczności faktyczne, zachodzi konieczność kontroli społecznej w imieniu ogółu społeczeństwa nad prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że planowana inwestycja, ze względu na jej rodzaj i rozmiar, nie będzie – z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego - ingerować w zastany stan urbanistyczny, a w konsekwencji w funkcjonowanie ogółu społeczności w tym środowisku, której interesy winny być chronione przez udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Brak zatem podstaw do uznania, że w sprawie istnieje interes społeczny uzasadniający udział na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Sama zaś, przywoływana w skardze, potrzeba zaspokojenia ogólnego zainteresowana mieszkańców co do stanu wszelakich spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla terenów znajdujących się w ich najbliższej okolicy, za pośrednictwem kontroli społecznej postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi, zdaniem Sądu, interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., a prowadziłaby do zaspokojenia partykularnego interesu grupowego. W ocenie Sądu brak jest interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym odnoszącym się do decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, bowiem ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji. W postępowaniu tym nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 908/10, LEX nr 1081948). To na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania, że funkcjonowanie w obrocie prawnym kwestionowanej przez tę organizację decyzji, której zarzuca się wadę nieważności, nie tylko pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, ale nadto wywołuje skutki niedające pogodzić się z interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. I OSK 2277/14). Stowarzyszenie domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy powyższych okoliczności nie zdołało wykazać, co w pełni uzasadniało podjęcie zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskazane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania, a jej udziałem w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim szczegółowo do postanowień statutu Stowarzyszenia oraz argumentacji wniosku, a organ odwoławczy również do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie Kolegium zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o połączenie niniejszej sprawy do rozpoznania z pozostałymi sprawami ze skarg Stowarzyszenia na inne postanowienia zarejestrowanymi pod sygnaturami akt: II SA/Gd 812/17, II SA/Gd 813/17 i II SA/Gd 814/17, albowiem uznał, że łączenie ich do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie jest racjonalne procesowo, a Sąd nie ma takiego obowiązku zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym kierując się dyspozycją art. 119 pkt 3 p.p.s.a.