Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 35/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków (zwanego dalej w skrócie jako "zarządzenie").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzucono sprzeczność zarządzenia z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią przepisów art. 22 ust. 4 i 5 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Wojewoda zaznaczył, że założenie gminnej ewidencji zabytków jest obowiązkiem nałożonym na organ wykonawczy gminy. Dokonywane jest to w formie czynności materialno-technicznej, nie wymagającej uchwały czy zarządzenia. Ustawodawca wyraźnie wskazał jakie zabytki nieruchome muszą być ujęte w ewidencji, nie pozostawiając przy tym miejsca na żadne uznaniowe działanie wójta.

Jednocześnie w ocenie wojewody organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wpisuje do gminnej ewidencji inne zabytki nieruchome z terenu gminy, które nie zostały ujawnione w rejestrze zabytków bądź w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ewidencji nie powinien zostać umieszczony żaden obiekt, co do którego wspomniany organ samorządu gminnego nie porozumiał się z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Gmina R. wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wskazano, że zarzuty Wojewody są bezzasadne, a kwestionowane zarządzenie jest zgodne z prawem.

Wyjaśniono jednocześnie, że zarządzenie nie wprowadziło do gminnej ewidencji zabytków jednej nieruchomości - zespołu zabudowań dawnego folwarku przy ul. [...] w R., jednakże lista nieruchomości planowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków została wcześniej wyraźnie zaakceptowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. Na tej podstawie Burmistrz wprowadził zatwierdzony wykaz do utworzonej mocą zarządzenia z dnia [...] r. Nr [...] gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1306/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd stanął w nim na stanowisku, że założenie gminnej ewidencji zabytków należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 u.s.g. Tym samym nie budziło wątpliwości, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zgodnego z prawem Zarządzenia Burmistrza Miasta R. Zarządzeniu nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, a tym bardziej zarzutu istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

1. Prawa materialnego, w szczególności:

a) przepisu art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że założenie gminnej ewidencji zabytków należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz, że założenie ewidencji nie stanowi czynności materialno-technicznej;

b) przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. przyjęcie, iż nieujęcie w gminnej ewidencji zabytków wszystkich obiektów wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

2. Prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie zarzutu istotnego naruszenia prawa wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym w postaci nieujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta R. jednego z zabytków wskazanych w wykazie przekazanym Gminie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zabudowania folwarku przy ul. [...]) oraz niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tego zarzutu,

b) uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt. II OSK 2329/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności nie uwzględniono zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw. Stwierdzono, że z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nie można wyprowadzić normy zakazującej wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków.

Następnie Sąd odniósł się do kwestii, czy Burmistrz Miasta R., wydając zarządzenie o założeniu gminnej ewidencji zabytków, mógł pominąć w tej ewidencji jeden z zabytków, który został ujęty w wykazie zabytków, przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał wyraźnie, że w jego ocenie Burmistrz Miasta R. nie posiada uprawnień do samodzielnego decydowania w przedmiocie uznania danego obiektu za zabytek. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby tym aspektem sprawy zajął się Sąd pierwszej instancji. Nie rozstrzygnięto wobec tego, czy w świetle regulacji art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Burmistrz Miasta R., zakładając gminną ewidencję zabytków, mógł jednocześnie nie uwzględnić w niej zabytku ujętego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w niniejszych przepisach. Zauważono, że zarządzenie, poza założeniem gminnej ewidencji zabytków Miasta R. (§ 1), stanowi również o włączeniu do tej ewidencji kart adresowych wymienionych w załączniku (§ 2 ).

Na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. strona skarżąca złożyła do akt pismo z 27 grudnia 2014 r. Generalnego Konserwatora Zabytków skierowane do Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej w skrócie jako "P.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednocześnie zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy następuje zawężenie zakresu rozpoznania skargi do tych granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. (patrz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13 zbiór orzeczeń LEX nr 1485485).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2329/14 nakazał ustalenie w toku ponownego postępowania, czy stosownie art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) Burmistrz Miasta R., zakładając gminną ewidencję zabytków, mógł jednocześnie nie uwzględnić w niej zabytku ujętego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w niniejszych przepisach. Wobec tego Sąd jest obowiązany w tym kierunku rozpoznać sprawę.

Należy w tym zakresie wskazać na materialnoprawne podstawy wydania kwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia. Jak stanowi art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "ustawą") wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Jednocześnie w art. 22 ust. 5 postanowiono, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W sprawie znajdują również zastosowanie przepisy art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...). Według art. 6 ust. 2 w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Zgodnie natomiast z art. 7 w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b wskazanej wyżej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ostatecznie w art. 8 ustalono, że: (ust. 1) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy, (ust. 2) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy, (ust. 3) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane (str. 4 skargi), że Burmistrz Miasta R. w zarządzeniu z dnia [...] r. nie wprowadził do gminnej ewidencji zabytków jednej nieruchomości: zespołu zabudowań dawnego folwarku przy ul. [...] w R. Czynności tej nie dokonano, pomimo że nieruchomość ta została umieszczona w wykazie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r.

Sąd po dokonaniu analizy wskazanych wyżej przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że Burmistrz Miasta R. zakładając gminną ewidencję zabytków był obowiązany do uwzględnienia wszystkich zabytków ujętych w wykazie sporządzonym na podstawie art. 7 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy zauważyć, że art. 22 ust. 5 ustawy w sposób jednoznaczny wymienia jakie zabytki nieruchome powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że burmistrz sporządzający taką ewidencję nie może samodzielnie modyfikować ilości wpisywanych zabytków nieruchomych, jest w tym ograniczony rejestrem zabytków i wykazem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Burmistrz może wprawdzie wpisać inny wskazany przez siebie zabytek nieruchomy, jednakże może to nastąpić wyłącznie w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy). Brak jest podstaw do dokonania odmiennej wykładni obowiązujących przepisów. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 20 listopada 2012 r., w którym jak twierdzi skarżący zaakceptowano listę nieruchomości planowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Pismo to stwierdzało wyłącznie, że karty adresowe zabytków nieruchomych zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów wykonawczych (patrz pismo skarżącego skierowane do Wojewody z dnia 31 lipca 2013 r. znajdujące się w aktach administracyjnych). Nie ma tam zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na brak ujęcia w ewidencji zabytków nieruchomości przy ul. [...].

Nie zasługuje na akceptację pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym właściwy organ powinien wezwać burmistrza do uzupełnienia listy obiektów gminnej ewidencji o zabytek, który jest już ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, wskazując termin oraz formę wykonania tego obowiązku. Jak już wcześniej wskazano Burmistrz nie może pominąć żadnego zabytku nieruchomego jeśli znajduje się w wykazie zabytków przedstawionych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast dodanie "nowych" zabytków nieruchomych do gminnej ewidencji zabytków - co może nastąpić z inicjatywy wojewódzkiego konserwatora zabytków lub burmistrza w porozumieniu z konserwatorem zabytków - polega już wyłącznie na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków (§ 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem – Dz. U. Nr 113, poz. 661). Należy bowiem odróżnić czynność założenia gminnej ewidencji zabytków, która musi obejmować wszystkie zabytki nieruchome ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, od późniejszego prowadzenie gminnej ewidencji i jej ewentualnej aktualizacji.

Ostatecznie można wskazać, że dopuszczenie do sytuacji, w której dany zabytek nieruchomy nie widnieje w gminnej ewidencji zabytków mogłoby mieć negatywne skutki prawne dla ochrony zabytków i stać w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Należy zauważyć, że przed sporządzeniem gminnej ewidencji zabytków w sprawach związanych z zabytkami miały zastosowanie wykazy sporządzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 8 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) W momencie założenia gminnej ewidencji zabytków, to ona ma decydujące znaczenie przy rozpoznaniu spraw wymieniowych we wskazanym wyżej przepisie. Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków w ramach realizowanych kompetencji jest związany gminną ewidencją zabytków. Oznacza to, że ewidencja ta musi być kompletna i spójna z wcześniej obowiązującym wykazem zabytków.

Co do złożonego przez stronę skarżącą do akt pisma Generalnego Konserwatora Zabytków skierowanego do Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków należy po pierwsze zauważyć, że nie stanowi ono źródła prawa, a po drugie jego treść – w opinii Sądu – nie przeczy wyżej zaprezentowanemu poglądowi.

Stąd też – w opinii Sądu - zaskarżony akt istotnie narusza przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie tj. poprzez nieujęcie w gminnej ewidencji zabytków wszystkich obiektów wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Mając wszystko powyższe, na uwadze Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.