Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1492/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 16 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.  28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. i M. L.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2105/09 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2105/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej zwana jako "Spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. 14/3 i 14/4 (d. 14) z obrębu 1-08-20 przy ul. [...] w Warszawie /kategoria obiektu XVI/.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. i M. L.-M., współwłaścicieli sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr ew. 16 położonej przy ul. Wyczółki 107 w Warszawie, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność ww. ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Wszczynając postępowanie nadzwyczajne organ wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznając, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewoda uzasadnił rażącym naruszeniem:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118),

– przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie sytuowania budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej,

– art. 39 ust. 3 i art., 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołania spółki [...] oraz H. D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Organ wskazał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. Zgodnie z pkt 1.1 w/w decyzji o warunkach zabudowy, teren oznaczony na załączniku nr 1 literami A-D-E-F-A (tj. działka 14/4), objęty wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 29 grudnia 2005r., decyzją Nr 2885/05 o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budowy drogi ekspresowej N-S od węzła "Lotnisko" do węzła "Marynarska" w Warszawie wraz z przebudową infrastruktury technicznej – odcinek: węzeł "MPL" Okęcie – ul. Półeczki, został wyłączony z zakresu objętego tą decyzją.

Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. inwestycja, polegająca na budowie trzykondygnacyjnego budynku biurowego, dziesięciu miejsc parkingowych oraz dwóch zbiorników na wody opadowe, obejmuje obszar oznaczony literami A-B-C-D-A, tj. działkę 14/3. Z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że miejsca parkingowe oraz dwa zbiorniki na wody opadowe zostały częściowo umiejscowione w pasie drogowym, tj. na działce 14/4, a zatem na obszarze nie wchodzącym w zakres decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r., o warunkach zabudowy. Zdaniem organów, takie usytuowanie miejsc parkingowych oraz zbiorników na wody opadowe na działce 14/4, jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w swoim uzasadnieniu, że w odniesieniu do sąsiedniej działki budowlanej nr 16 nie została zachowana odległość wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Z projektu budowlanego wynika, że nieruchomość inwestycyjna jest oddzielona od działki nr 16 ulicą [...] – działki nr 18/16 i 18/17. Odległość ściany z oknami projektowanego budynku od ulicy [...] wynosi 0,5 m. Jakkolwiek szerokość w/w ulicy nie została zwymiarowana na projekcie zagospodarowania działki, to jednak wynika z niego, że w części północnej wynosi ona około 3,0 m. Organ stwierdził, przez porównanie proporcji, że planowany obiekt jest usytuowany w odległości mniejszej niż wymagane przepisami technicznymi – 4,0 m. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. GINB podzielił stanowisko Wojewody, że przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, dotyczące odległości, mają zastosowanie nie tylko do działek budowlanych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, ale również do działek kolejnych. Ze wskazanego przepisu nie wynika bowiem, że działka inwestycyjna i sąsiednia działka budowlana muszą bezpośrednio ze sobą graniczyć. W sytuacji, gdy nieruchomości te są od siebie oddzielone, np. ulicą, pasmem gruntu, to również wówczas inwestor ma obowiązek zachować przepisową odległość ściany budynku od tej działki budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego nie została ponadto zachowana odległość określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że odległość przedmiotowego budynku biurowego od granicy projektowanej linii rozgraniczającej ulicy Półeczki wynosi 6 m zamiast minimalnej odległości 8 m.

Spółka [...] w skardze zarzuciła, że przy wydaniu powyższych decyzji doszło do:

– rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 16 § 1 zd. 1 i zd. 2 a contrario k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, albowiem organ po pierwsze, nie udowodnił proceduralnie powoływanych w uzasadnieniu ewentualnych uchybień i naruszeń przepisów prawa, zaś alternatywnie przyjmując, błędnie zakwalifikował je jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

– rażącego naruszenia przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku podmiotów – osób fizycznych: M. L. i M. L.-M. – nieposiadających przymiotu, a tym bardziej uprawnień strony w ramach niniejszego postępowania z uwagi na brak zaistnienia przesłanki oddziaływania obiektu, albowiem obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje innych nieruchomości, w tym pozostających we władaniu wnioskodawców oraz brak jest naruszeń przepisów prawa materialnego wskazujących na interes wnioskodawców.

– rażącego naruszenia przepisu art. 75, 77 § 1 i 4, 78, 84 § 1 oraz art. 85 § 1 i w zw. z tym art. 6, art.7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie zebranie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, zwłaszcza w kontekście powyższych zarzutów;

– rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz nie wskazanie dowodów, na których się oparł oraz ewentualnych przyczyn, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej m.in. w zakresie bezzasadnego przyznania podmiotom składającym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony postępowania, powoływanych wielkości, danych i miar a tym samym organ niedostatecznie wyjaśnił stronie skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy rozpoznaniu sprawy;

– naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie poprzez błędne przyjęcie – błąd co do ustaleń faktycznych – w zakresie odległości na "stronie zachodniej", albowiem odległość do działki wnioskodawców wynosi najmniej 3,75 m a najwięcej 4,95 m, a wobec braku otworów okiennych i drzwiowych dyspozycja normy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury została zachowana a pkt 2 tegoż ustępu nie ma zastosowania, a nadto poprzez błędne przyjęcie, iż warunek zachowania odległości 4 m od "granicy z sąsiednią działką budowlaną" dotyczy także kolejnych działek aniżeli bezpośrednio sąsiadujące – tj. działek znajdujących się za innymi działkami, niż o charakterze budowlanym;

– naruszenia przepisu 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie bez żadnych podstaw dowodowych i zlekceważenia wniosku dowodowego przez organ II instancji, tj. wobec nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, niewykonania przez biegłego oględzin przedmiotowego obiektu oraz niewykonania stosownych pomiarów, iż odległość budynku od drogi publicznej Półeczki wynosi mniej niż 8 m, albowiem w rzeczywistości odległość jest większa; oraz poprzez nieuzasadnione prawnie żądanie posiadania zgody zarządcy interesownej drogi na niezachowanie tej odległości w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji [...] wymagane przywołanym przepisem odległości były zachowane;

– naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie braku zgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a zatwierdzonym nią projektem budowlanym;

– naruszenia art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 in fine k.p.a., albowiem gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż mogło dojść do pewnych uchybień przepisów prawa nawet kwalifikowanych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to wobec wywołania przez decyzję Nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych i w związku z już zakończonym procesem budowlanym - organ był uprawnionym do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

W związku z powyższym ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu – jako kryterium rażącego naruszenia prawa – winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny mieć więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych.

W takim zatem kontekście organy winny dokonać oceny, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku biurowego dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji zasadniczą jednak kwestią wymagająca wyjaśnienia jest to czy rzeczywiście naruszony został interes prawny współwłaścicieli działki nr 16 ponieważ od tego uzależniona jest zasadność wszczęcia postępowania na ich wniosek. Organ I instancji w początkowym stadium postępowania poczynił pewne, acz niewystarczające i nieadekwatne działania celem ustalenia atrybutu strony wnioskodawców w niniejszej sprawie.

Zdaniem organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, tj. przepisy techniczno-budowlane zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie sytuowania budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej, tj. § 12 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi planowanego budynku powinna być zlokalizowana w odległości co najmniej 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej a w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych co najmniej 3 m.

Sąd podkreślił, że § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że "odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu".

Biorąc więc pod uwagę wskazane brzmienie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organy winny poddać analizie nie tylko kwestię czy sąsiednia działka budowlana oznacza również kolejną działkę budowlaną, w sytuacji gdy najbliższa działka nie jest działką budowlaną i czy odległości winny być respektowane również w stosunku do kolejnych działek, jeżeli pas gruntu (np. działka drogowa pomiędzy nimi) nie posiada odpowiedniej szerokości pozwalającej na spełnienie wymogów rozporządzenia, ale również kwestię czy w ścianie projektowanego budynku, usytuowanej od strony działki nr 16, znajdują się otwory okienne lub drzwiowe, a jeśli tak, to jaka jest odległość tych otworów od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1 § 12 rozporządzenia przy zastosowaniu ustępu 2 tego paragrafu.

W przypadku ustalenia, że obiekt został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami § 12 rozporządzenia, zachodziłaby konieczność ponownej weryfikacji przymiotu strony osób wnioskujących o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego.

Wyjaśnienie powyższych wątpliwości umożliwia organowi analizowanie innych przypadków rażącego, tj. kwalifikowanego charakteru naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego także działki nr 14/4, czy też art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, iż organy administracji nie oceniły powyższych okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego jak i ciężaru gatunkowego ewentualnego naruszenia przepisów oraz skutków społeczno-gospodarczych i ekonomicznych wywołanych ewentualnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym i rozszerzająca interpretacja "sąsiedniej działki budowlanej" nie powinna mieć w tym przypadku miejsca. Organy nie wzięły pod uwagę usytuowania planowanego obiektu i usytuowania otworów w ścianie w stosunku do działki nr 16 oraz w obu rozstrzygnięciach nie wykazano, że uchybienie to ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę biorąc pod uwagę konieczność spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa, tj. charakteru naruszonego przepisu, a w szczególności skutków – w tym społecznych – jakie powoduje taka wadliwość decyzji.

M. L. i M. L.-M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o oddalenie skargi wniesionej przez [...] spółka z o.o., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucili:

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że brak jest dostatecznych dowodów usytuowania inwestycji w sposób sprzeczny z treścią § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia a tym samym otwartą pozostaje kwestia naruszenia interesu prawnego współwłaścicieli działki nr 16 oraz oddziaływania usytuowania budynku na nieruchomość uczestników;

– naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż ocena materiału dowodowego jest dowolna a nie swobodna i tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a.

– naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji bez uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieruchomość na której zrealizowano inwestycję jest najbliższą działką budowlaną położoną w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność uczestników.

W toku procesu inwestycyjnego, a konkretnie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę uczestnicy nie byli informowani o planowanej inwestycji i nie wypowiedzieli się co do wydawanych decyzji.

Według uczestników z istniejących w sprawie dowodów wynika, że odległość od ściany z otworem okiennym wzniesionego budynku do granicy działki uczestników jest mniejsza niż przewidziane prawem 4 metry.

Uczestnicy nie zgadzają się z Sądem, że okoliczność ta wymaga jeszcze wyjaśnienia. Wskazują przy tym, że graniczna ściana inwestycji posiada de facto dwa otwory okienne położone na przeciwległych stronach ściany skierowanej na nieruchomość uczestników. W najbliższej odległości od działki uczestników postępowania (tj. poniżej 4 metrów) znajduje się boczny niezabudowany otwór loggy. Osoby przebywające w pomieszczeniu, z którego znajduje się wyjście na loggę, mają możliwość penetracji wzrokowej posesji uczestników a ponadto otwór ten jest faktycznym sposobem doświetlenia światłem dziennym pomieszczenia, w którym stale mają przebywać osoby. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że otwór ten można w każdym czasie zabudować poprzez wstawienie szyb tworząc dodatkową powiększoną przestrzeń dla stałego przebywania osób. Tym samym w ocenie uczestników, właśnie ten otwór okienny jest tym, od którego w pierwszej kolejności należy liczyć sporną odległość. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu z daty wydawania decyzji "odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu". Ponadto w przedmiotowej ścianie wzniesionego budynku, bezpośrednio skierowanej do granicy sąsiedniej działki budowlanej, tj. działki uczestników postępowania, poza opisanym otworem znajduje się dodatkowo drugi otwór okienny – przeszklony, którego celem jest także stałe naświetlenie pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi. Bez znaczenia pozostaje tu fakt, że przeszklenie to nie ma charakteru otwieranych skrzydeł okiennych a stanowi, w istocie jednolitą taflę szklaną. Mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją faktycznego oświetlenia światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych do przebywania w nich ludzi, poprzez zabudowany na stałe szkłem otwór okienny. Powyższe umieszczenie otworów okiennych jest bezsporne, albowiem wynika zarówno z dołączonych do akt sprawy projektów budowlanych jak i dokumentacji technicznej wzniesionego obiektu. Kwestia zaś odległości pomiędzy nieruchomościami nie jest wątpliwa albowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że jest ona zmienna i wynosi od 3,75 do nieznacznie ponad 4 metry. W takiej sytuacji trudno zgodzić się z oceną Sądu jakoby materiał dowodowy nie był kompletny i nie pozwalał na prawidłowe procedowanie w przedmiocie wniosku uczestników postępowania dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta st. Warszawy – pozwolenia na budowę. Zdaniem uczestników organy administracji w sposób prawidłowy uznały, że wzniesiony na podstawie wydanej decyzji budynek narusza § 12 rozporządzenia a ustalenia tego dokonały na podstawie posiadanych dokumentów. W aktach postępowania znajduje się dokumentacja wskazująca, że odległość wzniesionej inwestycji budowlanej od granicy działki ew. nr 16 jest zróżnicowana i wynosi od 3,75 do ponad 4 metry, a w najwęższym miejscu dokonania pomiaru znajduje się jeden ze wskazanych powyżej otworów okiennych. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że zarówno organ I jak i II instancji dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów z naruszeniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 i 77.

Wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że materiał dowodowy nie pozwala na precyzyjne ustalenie, iż w ścianie znajdują się otwory okienne nie znajduje uzasadnienia i stoi w sprzeczności z zebranymi i znanymi Sądowi dowodami. Sąd dokonując powyższego ustalenia i wskazania, co do dalszego procedowania w sprawie nie wskazał, w jaki sposób organy winny ustalić, że dany otwór jest lub nie otworem okiennym, skoro dokumentacja budowlana już w chwili obecnej, co do powyższej kwestii nie pozostawia wątpliwości i nie uległa zmianie w toku postępowania. Tak więc ocena Sądu jest nieprawidłowa. Podobnie należy ocenić, zarzut Sądu, co do braku ustalenia istnienia interesu prawnego uczestników postępowania w zakresie uprawniającym skarżenie przedmiotowej decyzji. Strony postępowania jak i sami uczestnicy nie kwestionują faktu, że pomiędzy działką ew. nr 16 a działkami ew. nr 14/4 i 14/3 znajduje się działka drogowa. Jak zauważa Sąd w swoim wyroku, działka taka nie ma charakteru działki budowlanej a tym samym działka uczestników postępowania nie jest działką "styczną" bezpośrednio z działką ew. nr 14/4 i 14/3. W ocenie uczestników postępowania brak faktycznej styczności pozostaje bez znaczenia dla sprawy, albowiem zgodnie z treścią § 12 Rozporządzenia kwestia odległości sytuowania budynków odnosi się do "sąsiedniej działki budowlanej". Ustawodawca nie wskazał, że działką tą ma być jedynie działka bezpośrednio granicząca. Na poparcie takiego stanowiska odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Ol 869/09 (pub. Lex 531604).

Dalej zaznaczono, że zagadnienie dotyczące ustalenia i oddziaływania wzniesionej nieruchomości na działkę uczestników postępowania było przedmiotem szczegółowej analizy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd w swoim orzeczeniu poza ogólnym stwierdzeniem pominął kwestię rozważań organów, co do uznania uczestników postępowania za uprawnionych do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Orzekający nie odniósł się do konkretnych ustaleń organów. Z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji – pozwolenia na budowę nr [...], to właśnie organ I instancji, zobowiązał wnioskodawców do wykazania istnienia ich interesu prawnego. Istnienie tego interesu zostało w ocenie uczestników bezspornie potwierdzone poprzez ustalenie, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 28 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ wskazał bowiem z jakiego powodu i na podstawie jakich okoliczności przyjął, że uczestnicy mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, dokonał analizy treści art. 28 Prawa budowlanego oraz odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na konkretne normy prawa materialnego przysługujące uczestnikom. Powyższe ustalenia Wojewody Mazowieckiego zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku zostały dodatkowo poparte orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06) jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1896/06). Do powyższych ustaleń w zakresie interesu prawnego oraz okoliczności faktycznych Sąd się nie odniósł w sposób dostateczny poprzestając na nieuzasadnionym stanowisku, jakoby materiał dowody nie był kompletny, a tym samym decyzje organów obu instancji nieprawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotę zawartego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu Wojewódzkiego oraz zakresu dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Mianowicie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to czy rzeczywiście naruszony został interes prawny uczestników, bowiem od tego uzależniona była zasadność wszczęcia postępowania z ich wniosku w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Sąd zakwestionował wnioskowanie organów obu instancji, które przyjęły, że uczestnicy będący współwłaścicielami działki usytuowanej w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji mają interes prawny czyniący ich stronami postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego budynku biurowego z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Według ustaleń zawartych w decyzjach wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji nieruchomość inwestycyjna jest oddzielona od nieruchomości uczestników ulicą, przy czym ściana z otworami okiennymi spornego obiektu usytuowana została w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki będącej własnością uczestników. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że przepis § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do działek budowlanych usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, ale również do działek kolejnych, w sytuacji gdy nieruchomości te są od siebie oddzielone np. ulicą.

Natomiast zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższa kwestia powinna być jeszcze poddana analizie, a nadto wyjaśnienia wymaga jeszcze to, czy w ścianie projektowanego budynku usytuowanej od strony działki nr 16 znajdują się otwory okienne lub drzwiowe, a jeśli tak, to jaka jest odległość tych otworów od granicy, o której mowa w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przy zastosowaniu ustępu 2 tego paragrafu.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że powyższe stanowisko Sądu jest nietrafne. Po pierwsze, trzeba stwierdzić, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni paragrafu 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia wywodząc, iż reguluje on również taką sytuacją, gdy wymagane tym przepisem odległości w zakresie usytuowania budynku odnosi się do granicy sąsiedniej działki budowlanej, mimo że nie jest ona położona w bezpośrednim sąsiedztwie, lecz jest oddzielona od działki inwestycyjnej pasem gruntu. Zaznaczyć należy, że w rozpatrywanym przypadku nieruchomość uczestników jest działką budowlaną, która od nieruchomości inwestycyjnej oddzielona jest tylko drogą, co nie pozbawia jej charakteru "działki sąsiedniej" w rozumieniu omawianego przepisu. Po drugie, niezasadnie Sąd wskazał na potrzebę dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie, stan faktyczny przyjęty w decyzjach organów obu instancji, jak również stanowiska przedstawione przez uczestników i inwestora pozwalają uznać, że nie jest sporne w szczególności ustalenie co do tego, iż odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej wynosi od 3,75 do ponad 4 metrów.

Zakres zatem ustaleń niespornych w sprawie był wystarczający do określenia statusu prawnego uczestników.

Nie do zaakceptowania bowiem jest pogląd Sądu, że dla oceny ich interesu prawnego konieczne stały się tak szczegółowe ustalenia w zakresie technicznych aspektów usytuowania spornego obiektu, jak wskazane to zostało w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku.

Niewątpliwie stanowisko Sądu jest wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zastosowanie również w postępowaniu nieważnościowym w zakresie warunkującym wyznaczenie kręgu stron tego postępowania.

Zauważyć należy, że wbrew temu co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku organ administracji, analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie powinien kierować się tylko tym, czy analizowane oddziaływanie stanowi naruszenie określonych norm.

W rozpatrywanym przypadku usytuowanie nieruchomości inwestycyjnej wskazywało na potrzebę zbadania, czy zachowane zostały wymagane przepisami wykonawczymi odległości pomiędzy zaprojektowanym budynkiem a działką sąsiednią stanowiącą własność uczestników inicjujących postępowanie nieważnościowe. Już sama ta okoliczność uzasadniała przyjęcie, że działka sąsiednia jest objęta oddziaływaniem inwestycji, a zatem powoduje konieczność uznania ich właścicieli za stronę postępowania. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wprowadzone przepisami technicznymi ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów w wyznaczonych przepisami odległościach mają na celu zagwarantowanie bezkolizyjnego współistnienia nowej zabudowy z już istniejącą zabudową na danym terenie.

Warto w tym miejscu odwołać się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05 stwierdzono, że właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich.

Z kolei w wyroku z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Warto też zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną (...) w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony" (wyrok NSA z [...] września 2010 r., II OSK 1373/09).

W świetle powyższych uwag należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie uczestnikom postępowania przysługuje status strony, który uprawniał ich do zainicjowania postępowania nieważnościowego, a następnie udziału w nim.

W takim stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki powinien dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, uwzględniając wszystkie te zalecenia, które skierował do organu administracji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem podkreślić, że słusznie Sąd zaakcentował jakie przesłanki muszą być spełnione do stwierdzenia nieważności decyzji i że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie w okolicznościach danej sprawy ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również to, że nie została z obrotu prawnego wyeliminowana decyzja o warunkach zabudowy, która to decyzja znacząco zdeterminowała rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji.

Wreszcie należy wskazać, że badanie w trybie nadzwyczajnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę musi być dokonywane zasadniczo na podstawie dokumentacji projektowej i technicznej, którą dysponował organ rozstrzygając o wniosku inwestora.

Ze względów wyżej przedstawionych zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej zastrzec trzeba, że zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione, ale w kontekście oceny Sądu Wojewódzkiego dokonanej w związku z badaniem interesu prawnego, warunkującego uznanie uczestników jako strony przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego.

Z uwagi natomiast na ograniczony zakres kontroli dokonanej w zaskarżonym wyroku, przedwczesne byłoby odnoszenie się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej oceny całości materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., taka bowiem kompleksowa ocena będzie podjęta przez Sąd przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

W konsekwencji należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.