Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2183/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 par 1, art 134 par 1, art 141 par 4, art 147 par 1, art 151, art 184, art 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 227/12 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr XVI/204/11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy Bytom kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 227/12, oddalił skargę S. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr XVI/204/11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1329/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi m.in. S. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2010 r. nr LXV/905/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnił skargę Spółki i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na nierozpatrzenie przez Radę wniesionych uwag do projektu studium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż procedura uchwalania studium powinna zostać powtórzona w zakresie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Miejską uwag do projektu studium nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta Bytomia.

W dniu 24 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę nr XVI/204/11 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom.

Pismem z dnia 19 października 2011 r. S. Sp. z o.o. w W. skierowała do Rady Miejskiej w Bytomiu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc by Rada dokonała zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...],[...] pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki, tak aby w ich przypadku jako przeznaczenie dominujące wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i niskiej intensywności oznaczoną symbolem – M1, przeznaczenie równorzędne: tereny zabudowy usług komercyjnych, nieruchomości i obiekty handlu, usług nieprodukcyjnych, gastronomii oraz hotele, motele, schroniska oznaczone symbolem – U1, a przeznaczenie dopuszczalne: tereny sportu i rekreacji, nieruchomości i obiekty kubaturowe i niekubaturowe związane ze sportem wyczynowym, amatorskim i kulturą fizyczną - Z4.

Następnie pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 11 pkt 2, art. 11 pkt 5, art. 11 pkt 6, art. 11 pkt 10, art. 11 pkt 11, art. 11 pkt 12, art. 27 ustawy z dnia marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p) wywodząc, iż w trakcie ponownych prac nad studium Rada zobligowana była powtórzyć całą odnoszącą się do uchwalania studium procedurę, nie zaś tylko jej fragment wskazany w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., wyrok ów nie był bowiem jeszcze wówczas prawomocny. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy, poprzez brak uwzględnienia, w części dotyczącej działek wskazanych w petitum skargi, przy przygotowywaniu oraz podejmowaniu uchwały o studium potrzeb interesu publicznego, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez brak uwzględnienia, w części dotyczącej ww. działek, dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy, poprzez nieuwzględnienie w zapisach zakwestionowanego studium, w części dotyczącej ww. działek, potrzeb i możliwości rozwoju gminy i wreszcie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy, poprzez brak uwzględnienia w zapisach studium obecnego stanu prawnego gruntów, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółka.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Bytomia wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 23 listopada 2011 r. poinformowano stronę, iż w tym samym dniu Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę nr XX/263/ll w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom dla działek [...],[...] i [...], tj. zmiany uchwały nr XXVI/204/11 Rady Miejskiej w Bytomiu, przy czym granica obszaru objętego zmianą, określona w załącznikach graficznych nr 1 i 2, obejmuje wskazany przez skarżącą obszar. Zdaniem Prezydenta stanowiło to pozytywną odpowiedź na zarzuty stawiane Radzie Miejskiej przez Spółkę, ponieważ informowało o uwzględnieniu przez organ wszystkich żądań skarżącej w zakresie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom. Prezydent nie podzielił zarzutów skargi, iż Rada Miejska przed podjęciem zaskarżonej uchwały winna była ponowić wszystkie czynności począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium - poprzednia uchwała stosownie do wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie podlegała wykonaniu w całości, nie mogła zatem już wywoływać żadnych skutków prawnych. W związku z tym, od momentu wydania ww. wyroku do czasu uchwalenia nowego studium aktem planistycznym określającym zasady planowania przestrzennego Gminy Bytom było studium obowiązujące przed podjęciem uchwały nr LXV/905/10, tj. przyjęte uchwałą nr XXVI/460/00 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 października 2000 r. W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, prawidłowe było podjęcie przez Radę Miejską uchwały zmieniającej jego postanowienia, tj. uchwały nr XVI/204/11 z dnia 24 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom. Organ zaakcentował ponadto, że skarga dotyczy działek nr: [...], [...] i [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów, skarżąca jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] (jak również [...] - jednak ta działka nie została wymieniona w treści skargi), natomiast prawo użytkowania wieczystego działki o nr [...] należy do zupełnie innego podmiotu. Działka o nr [...] w ogóle nie figuruje w ewidencji gruntów. W związku z tym, skarżąca nie ma interesu prawnego w tym, aby zakresem swojej skargi obejmować działki o nr [...] i [...].

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2012 r. Spółka skorygowała podaną w skardze numerację działek podając, iż nr [...] był podany omyłkowo. W istocie Spółka jest bowiem użytkownikiem wieczystym działek nr [...], [...], zaś działka nr [...] jest przez nią użytkowana na podstawie umowy użyczenia. Spółka wskazała ponadto, że poinformowanie o przystąpieniu do kolejnej zmiany Studium nie wskazuje w jakim kierunku zmiana owa będzie dokonana, a tym samym w żadnym razie nie wynika z niego, iż Rada Miejska zamierza uwzględnić wszystkie żądania Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga musiała zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd podkreślił, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie ww. przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w jego trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo to jednak nie można wykluczyć w szczególnych sytuacjach naruszenia interesu prawnego już ustaleniami studium. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1, postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p.). Tylko bowiem wówczas można by mówić w przypadku studium o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji, w przypadku gdy zarzuty podmiotu skarżącego dotyczą nie zasad i trybu uchwalenia studium bądź właściwości organów tylko zapisów przewidujących dla poszczególnych terenów określone ich wykorzystanie w przyszłości, nie można uznać, iż skarżący wykazał naruszenie swego interesu prawnego. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Znowelizowany zaś art. 20 ust. 1 stanowi obecnie, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których wydania studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Sąd wskazał ponadto, że wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd uwzględnił wprawdzie skargę Spółki i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały, jednak dopatrzył się wówczas naruszenia interesu prawnego skarżącej jedynie w fakcie nie rozpatrzenia wniesionych przez nią uwag. Jedynie z tego też względu, a nie z powodu podnoszonych już wówczas przez skarżącą dalszych zarzutów co do konkretnych, dotyczących ich działek zapisów studium, Sąd uznał, że uchwała została podjęta z naruszeniem określonego w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. trybu sporządzania studium co tym samym obligowało do stwierdzenia jej nieważności w całości. W konsekwencji Sąd wskazał, iż procedura uchwalania studium powinna zostać powtórzona w zakresie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Miejską uwag do projektu studium nieuwzględnionych wcześniej przez Prezydenta Bytomia. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku, o którym mowa powyżej, Sąd jednoznacznie przesądził, że odmawiając przeznaczenia działek skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą potrzeb ani interesu publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy, ani też do naruszenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7. Całkowicie bezpodstawne było stanowisko skarżącej, że do naruszenia treści art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy doszło też z tego powodu, że nie dopuszczając na działkach budownictwa mieszkaniowego uniemożliwia się skarżącej rekultywację tych nieruchomości.

Sąd wskazał, że zaskarżona obecnie uchwała obejmuje swym zasięgiem terytorialnym m.in. teren działek pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki (a to działek nr [...] oraz [...] albowiem wskazana w skardze działka nr [...] została jej jedynie użyczona), niewątpliwie odnosi się zatem w tej części do jej interesu prawnego. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie wykazała jednak by w dacie wnoszenia skargi interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżąca formułując w skardze zarzuty dotyczące procedury uchwalenia planu wskazała naruszenia art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 11 pkt 2, art. 11 pkt 5, art. 11 pkt 6, art. 11 pkt 10, art. 11 pkt 11, art. 11 pkt 12 i art. 27 u.p.z.p. wywodząc, iż w trakcie ponownych prac nad studium Rada zobligowana była powtórzyć całą odnoszącą się do uchwalania studium procedurę, nie zaś tylko jej fragment wskazany w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. W czasie gdy studium było uchwalane ww. wyrok nie był bowiem jeszcze prawomocny ponieważ Spółka wniosła odeń skargę kasacyjną, następnie przez nią wycofaną. Zarzutów tych Spółka w żaden sposób nie powiązała jednak z własnym interesem prawnym nie wskazując jego bezpośredniego naruszenia, co tym samym nie daje jej legitymacji do skarżenia uchwały. Podniosła jedynie ogólnikowo, że wskutek niezachowania przez organ procedury nie mogła zgłaszać uwag do studium co nie odpowiada stanowi faktycznemu albowiem przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ, stosownie do wskazań zawartych wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. uzupełnił procedurę właśnie o rozpatrzenie uwag m.in. skarżącej Spółki.

Nie stanowią także, zdaniem Sądu, uzasadnienia naruszenia interesu prawnego Spółki jej zarzuty co do nieuwzględnienia w studium oczekiwanego przez stronę przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu, który uwzględniałby, na terenie należącej do niej działek, możliwość zabudowy mieszkaniowej. Uchwalone studium nie zmienia bowiem sytuacji prawnej skarżącej, taką rolę kształtującą będą miały dopiero, w razie jego uchwalenia, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uchwalenie miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy przesądzają o sposobie wykonywania prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji treść uchwalonego studium w żadnej mierze nie uniemożliwia obecnie Spółce ubiegania się o wydanie na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy, a w razie uzyskania takowej podejmowania dalszych działań zmierzających do realizacji zaplanowanych inwestycji.

Wykazaniem naruszenia interesu prawnego nie są także, zdaniem Sądu, sformułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w studium potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Sąd przesądził w tej mierze w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., i ocena ta jest dla obecnego składu orzekającego wiążąca. Odmawiając zatem przeznaczenia działek skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe nie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą potrzeb ani interesu publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy, ani też do naruszenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7. Ocenę tę Sąd orzekający w tej sprawie w całej rozciągłości podzielił. Nie można bowiem utożsamiać interesów gospodarczych i zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki z interesem publicznym bądź interesem (potrzebami i możliwościami rozwoju) gminy. Ponadto skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że w następstwie kwestionowanych zapisów studium odnoszących się do jedynie do należących do niej jej działek, realizacja tych potrzeb i w konsekwencji również interesu publicznego na terenie Gminy nie została zapewniona.

W efekcie nie wykazania przez skarżącą Spółkę, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w sposób uprawniający, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi, Sąd nie może dokonał ani formalnej ani merytorycznej kontroli i oceny zaskarżonej uchwały. Nie została bowiem otwarta droga do jej kontroli.

Skargą kasacyjną S. Sp. z o.o. w W. zaskarzyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której były podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały;

b) art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli przez Sąd I instancji, dotyczącej działań Rady Miasta Bytomia, w zakresie podejmowania uchwały nr XVI/204/11 z dnia 24 sierpnia 2011 r., a w konsekwencji brak należytego wyjaśnienia sprawy administracyjnej w uzasadnieniu wyroku, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

2) prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż skarżąca Spółka nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w skardze skarżąca Spółka zarzuciła Radzie Miasta Bytomia przede wszystkim naruszenie zasad sporządzania studium, co miało bezpośredni wpływ na naruszenie interesu prawnego spółki. W związku z powyższym niezrozumiałe jest dokonywanie przez Sąd stwierdzeń, iż skarżąca nie wskazywała w skardze na naruszenia zasad i trybu sporządzania studium. W tym kontekście trudno nawet, zdaniem Spółki, wywnioskować skąd w uzasadnieniu znalazły się przedmiotowe wnioski, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym. Podniesiono także, że w uzasadnieniu orzeczenia pominięto również kwestię jednoczesnego pozostawania w obrocie prawnym dwóch uchwał dotyczących studium. Sąd nie odniósł się również do problemu braku zachowania przez Radę Miasta Bytomia wymogów proceduralnych podczas uchwalania studium, na co jednoznacznie wskazywała skarżąca w skardze. Sąd pominął tę kwestię z uwagi, iż w jego ocenie skarżąca nie powiązała braku zachowania wymogów proceduralnych z własnym interesem prawnym. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów obligujących Sąd do prawidłowego rozpoznania sprawy i dokonania z urzędu kontroli działań administracji publicznej w zakresie legalności jej postępowania. W ocenie skarżącej Sąd, poprzez błędne wskazanie na brak interesu prawnego, nie wyjaśnił w dostateczny sposób czy Rada Miasta powinna była powtórzyć całą procedurę uchwalania studium, zgodnie z art. 27 ustawy.

Skarżąca podniosła ponadto, że Sąd nie zwrócił uwagi, iż Rada Miasta Bytomia podjęła uchwałę z dnia 24 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom bez zachowania jakichkolwiek procedur wymaganych do uchwalenia zmiany studium, przy przyjęciu błędnego założenia, iż poprzednia uchwała nie obowiązuje, a poprawienia wymagają wyłącznie elementy procesu uchwalania studium, wytknięte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Jednakże warto zauważyć, iż wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie był wówczas prawomocny, nie powodował on więc skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Konsekwencją zatem podjęcia przez Radę Miejską w Bytomiu w dniu 24 sierpnia 2011 r. uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom, było pozostawanie w obrocie prawnym dwóch uchwał, dotyczących tego samego przedmiotu regulacji. Istnienie w obrocie prawnym dwóch uchwał Rady jest nieprawidłowe. Nieprawidłowe jest również podjęcie drugiej z kolei uchwały bez zachowania jakichkolwiek procedur przewidzianych w u.p.z.p. Organ gminy mógł oczywiście zmienić studium, powinien jednak dochować wszelkich procedur koniecznych do uchwalenia studium, albowiem w momencie podejmowania uchwały z dnia 24 sierpnia 2011 r., obowiązywała uchwała z dnia 23 czerwca 2010 r. Dopiero ewentualnie po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. możliwym byłoby poprawienie poprzedniej uchwały (z dnia 23 czerwca 2010 r.), poprzez powtórzenie procedury wyłącznie w zakresie rozparzenia przez Radę Miasta Bytomia poszczególnych uwag. Brak zachowania jakichkolwiek procedur podczas uchwalania zaskarżonej uchwały jest natomiast takim samym bezpośrednim naruszeniem interesu prawnego skarżącej jak naruszenie interesu prawnego, stwierdzone w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Skoro poprzednio naruszenie jednego elementu proceduralnego przez organ gminy zostało uznane za naruszenie interesu prawnego, to tym bardziej brak zachowania jakichkolwiek procedur obecnie stanowi naruszenie przedmiotowego interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że zaskarżanie uchwał i zarządzeń na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym następuje w trybie szczególnym, odmiennym od trybu określonego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być realne i bezpośrednie. Art. 101 ust. 1 cyt. ustawy powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały ( por. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., II OSK 1389/09). Stąd też do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia jedynie naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia wnoszącego skargę. Ewentualnie naruszony interes prawny skarżącego musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, nie można źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. w W. jest uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom. Studium nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy, sporządza się je w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania terenu (art. 9 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postanowienia studium mogą w określony sposób jedynie pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1329/10 dotyczył innej uchwały – uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2010 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały z dnia 23 czerwca 2010 r. ze względu na nierozpatrzenie przez Radę wniesionych m. in. przez S. Sp. z o.o. uwag do projektu studium. W dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2010 r. był prawomocny.

Sprawa niniejsza jest nową sprawą dotyczącą innej uchwały, w związku z czym Sąd I instancji obowiązany był do badania interesu prawnego Spółki w żądaniu uchylenia tej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca Spółka nie wykazała w jaki sposób został naruszony jej interes prawny poprzez podjęcie w dniu 24 sierpnia 2011 roku - po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych do projektu studium przez S. Sp. z o.o. w W. - uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom bez ponowienia przeprowadzenia całej procedury uchwalania studium. Twierdzenie Spółki, że naruszenie interesu prawnego wynika z niemożności skorzystania z prawa wniesienia uwag do projektu studium nie może w stanie faktycznym sprawy podważyć tej oceny.

W sytuacji zatem, gdy Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia 24 sierpnia 2011 r., zasadnie Sąd I instancji odstąpił od oceny legalności tej uchwały, gdyż mógłby to uczynić jedynie w przypadku wniesienia skargi przez podmiot posiadający naruszony tą uchwałą interes prawny.

Należy także wziąć pod uwagę, że uchwała z 23 czerwca 2010 r. w okresie do cofnięcia przez Spółkę skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Gl 1329/10 nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Studium jest to tylko zamierzenie określające politykę przestrzenną Gminy i nie można skutecznie zarzucać, że wykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. (rozstrzygnięcie przez Radę Gminy uwag do projektu studium przed podjęciem uchwały) czyni wadliwym wydanie nowej uchwały zgodnie z wytycznymi Sądu i w konsekwencji narusza interes prawny Spółki S., która zaskarżyła poprzednią uchwałę właśnie z tych przyczyn.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. , gdyż jak wskazano wyżej brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały uzasadniał odstąpienie przez Sąd od oceny legalności tej uchwały.

Uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w sprawie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia.

Powyższe rozważania wskazują, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, w związku z czym nie zostały naruszone przepisy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.