Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia[...] maja 2021 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego P. L. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z [...] maja 2021 r. nr [...], którą nałożono na P. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w B. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] stycznia 2021 r. – [...] stycznia 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2021 r. pracownicy organu pierwszej instancji w asyście funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakresie oceny bieżącego stanu sanitarnego oraz przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.), w lokalu o nazwie Klub "S." przy ulicy [...] w B. należącym do P. L. Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu przebywało około 60 osób spożywających napoje alkoholowe i bezalkoholowe w naczyniach wielokrotnego użytku; osoby te siedziały przy barze lub stolikach, nie zachowywały dystansu społecznego oraz nie zakrywały nosa i ust maseczkami ochronnymi, natomiast personel pracował w maseczkach ochronnych; przed lokalem i w lokalu dostępne były płyny dezynfekcyjne. Na sali konsumpcyjnej wywieszono informację o zakazie tańca. Podczas kontroli właściciel lokalu oświadczył, że osoby, które przebywają w lokalu, zgromadziły się w celu budowania struktur partii Strajk Przedsiębiorstw.

W treści protokołu kontrolujący wskazali na naruszenie przepisów rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Protokół podpisali kontrolujący oraz pełnomocnik kontrolowanego, który zakwestionował podstawę prawną przeprowadzonej kontroli. Zakwestionował też ważność upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 59 ze zm.), PPIS nakazał skarżącemu zaprzestanie działalności Klubu "S." w B. – z uwagi na naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, polegające na narażeniu rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] marca 2021 r., a skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 393/21 (prawomocny).

Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. PPIS wszczął wobec skarżącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniach [...] stycznia 2021 r. do ograniczeń związanych ze stanem epidemii wynikających z rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. W piśmie z [...] lutego 2021 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W piśmie z [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w dniu kontroli w spornych dniach nie była prowadzona działalność polegająca na udostępnieniu miejsca do tańca, organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni; nie była również prowadzona działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Zgromadzone w klubie osoby uczestniczące w spotkaniu związanym z budowaniem struktur partyjnych partii "S." w ww. datach miały możliwość zakupienia napojów. Pełnomocnik oświadczył również, że w lokalu KLUB "S." zorganizowane było spotkanie związane z budowaniem struktur partyjnych partii "S.", w którym brały udział 42 osoby. Strona postępowania załączyła 42 kopie deklaracji członkowskich.

Decyzją z [...] maja 2021 r. PPIS wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za niezastosowanie się w dniach [...] stycznia 2021 oraz [...] stycznia 2021 r. do czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: u.z.ch.z.).

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Zaskarżoną do Sądu decyzją PPWIS utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że strona skarżąca w dniach: [...] stycznia 2021 r. i [...] stycznia 2021 r. nie zastosowała się do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców, co spowodowało złamanie zakazu wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony o rzekomym spotkaniu członków partii, wskazując, że już sama analiza treści deklaracji członkowskich przedłożonych przez stronę poddaje w wątpliwość twierdzenia strony, bowiem część z nich jest wypełniona nieczytelnie, podane dane są nieprawdziwe lub na deklaracjach brak jest podpisu, co powoduje, że nie można nawet zweryfikować danych ewentualnego członka. Przedsiębiorca nie udowodnił okoliczności związanych z odbyciem się rzekomego spotkania służbowego, poza dostarczeniem wątpliwych dowodowo deklaracji członkowskich. Strona nie udostępniła ani umowy, ani tym bardziej faktury za udostępnienie, użyczenie lokalu określonemu podmiotowi w celu zorganizowania rzekomego spotkania służbowego. Co więcej - w aktach organu pierwszej instancji znajdują się print screeny ze strony klubu informujące o planowanym otwarciu baru.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.) został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W jego trakcie na podstawie art. 46a u.z.ch.z. upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zagrożonego obszaru oraz rodzaju rozwiązań, jakie mogą być na nim stosowane w zakresie określonym w art. 46b u.z.ch.z. - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W wykonaniu tego upoważnienia wydawane były przez Radę Ministrów kolejne rozporządzenia ustanawiające ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. obowiązujące w dacie kontroli. W jego § 10 ust. 9 wskazano, iż prowadzenie przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (tj. działalności ujętej we wskazanych w rozporządzeniu podklasach Polskiej Klasyfikacji Działalności) – było dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Strona nie podporządkowała się powyższym regulacjom.

Zdaniem organu odwoławczego, wymierzając skarżącemu karę w wysokości 30.000 zł wzięto pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślono, że postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej ma charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane jest na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 może przebiegać bezobjawowo przez cały okres choroby, co praktycznie uniemożliwia wizualne ustalenie objawowe. Zaobserwować można coraz więcej przypadków osób chorujących skąpoobjawowo lub bezobjawowo, które nieświadomie przyczyniają się do rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, będąc źródłem transmisji zakażenia. PPIS w B. wyjaśnił, że kluczowe jest respektowanie przepisów i bezwzględne stosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stołach lub związanej z konsumpcją i podawaniem napojów o którym mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r.

Organ wskazał na treść art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz na konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią. Podkreślił też, że w najnowszej historii Polski nie istniało tak powszechne i znaczące zagrożenie epidemiczne, wymagające podjęcia działań celem ochrony zdrowia i życia ludzi oraz przestrzegania przepisów epidemicznych. Kary wprowadzone w u.z.ch.z. za naruszenie ustanowionych ograniczeń mają charakter prewencyjny, a za ich pomocą prawodawca chciał zdyscyplinować obywateli do przestrzegania przepisów prawa.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek wyłączających nałożenie kary wynikających z art. 189a § 2 pkt 1 i art. 189d K.p.a., tzn. uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, bowiem – w jego ocenie - waga naruszenia nie była znikoma. PPWIS wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis ustawowy, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.ch.z.

PPWIS przywołał pogląd sformułowany przez NSA w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. w sprawie II GSK 673/21, w którym sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że ograniczenia wprowadzone rozporządzeniem należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Również analiza przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.z.ch.z. wskazuje, że zarówno stan epidemii, jak i stan zagrożenia epidemicznego na obszarze województwa lub więcej niż województwa wprowadzany jest rozporządzeniem. Rozwiązanie z art. 46b ustawy jest szczególną podstawą działania Rady Ministrów. Zatem na gruncie obowiązującego prawa rozporządzenie jest aktem wprowadzającym stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii lub określającym zagrożony obszar. W każdym ż tych przypadków jest wydawane przez wskazane w ustawie organy. Stwierdzono, że rozporządzenie RM z dnia 19 kwietnia 2020 r. jako akt generalny ma podstawę ustawową w art. 46a, a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.ch.z.

Dla ustalenia możliwości nałożenia kary na podstawie art. 48a u.z.ch.z. istotne jest istnienie nakazów, zakazów lub ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46 i art. 46b oraz ustalenie, że doszło do złamania tych ustalonych i nakazanych zachowań. Te okoliczności decydują o karze, natomiast punkty 1-5 art. 48a u.z.ch.z. przypisują im określoną wysokość kary w zależności od rodzaju zachowania, którym naruszono dyspozycję art. 48a u.z.ch.z. Oznacza to, że dla oceny prawidłowości nałożenia kary nie może mieć znaczenia brak wymienienia, w art. 48a ust. 1 pkt 1-5, art. 46b pkt 1 u.z.ch.z., skoro w tym przepisie mają być uregulowane ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, a ten przepis, czyli art. 46 ust. 4 u.z.ch.z. został wskazany w art. 48a ust. 1 pkt 3.

Organ nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu odwołania odnoszącą się do braku konstytucyjności rozwiązań prawnych będących podstawą wymierzenia kary. Ponadto za nietrafiony uznał zarzut o przeprowadzeniu kontroli bez podstawy prawnej.

Skargę na decyzję PPWIS złożył do sądu administracyjnego P. L., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168) i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wyrażające się poprzez przybycie dnia [...] stycznia 2021 r. pracowników organu pierwszej instancji, którzy w asyście funkcjonariuszy Policji jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek czynności kontrolnych (bez przeprowadzenia postępowania dowodowego) posiadali uprzednio przygotowaną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, nakazującą skarżącemu zaprzestania działalności klubu S., w konsekwencji czego organ pierwszej instancji niejako z góry założył, iż jego pracownicy w toku kontroli wykażą nieprawidłowości uzasadniające wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. decyzji z dnia [...] maja 2021 roku wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 30 tys. zł;

b) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez:

-- brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

- pominięcie podawanych przez skarżącego okoliczności z których wynika, iż [...] stycznia 2021 roku (od godziny około 23:15) oraz dnia [...] stycznia (do godziny około 00:45) w klubie skarżącego przebywały osoby biorące udział w spotkaniu organizacyjnym struktur partii politycznej "S.", wobec powyższego niniejsze spotkanie miało charakter spotkania służbowego, a osoby zgromadzone w lokalu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zostały uznane przez Organ oraz funkcjonariuszy Policji za klientów klubu;

c) art 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne zachodzące w przedmiotowej sprawie uzasadniają przekonanie, że wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 30 tys. zł przyczyniło się do likwidacji zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronie zdrowia i życia ludzkiego, w sytuacji gdy zaskarżony akt administracyjny nie spełni swojej funkcji, bowiem przyczyni się do pogorszenia trudnej i skomplikowanej sytuacji finansowej skarżącego, który wskutek wykonania przedmiotowej decyzji popadnie w niebyt i ubóstwo;

II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy z art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny - akt normatywny rangi rozporządzenia nie powinien w demokratycznym państwie prawa legitymować Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną w B. do czasowego ograniczania określonych działalności przedsiębiorców ani nie powinien legitymować organu pierwszej instancji do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na charakter działalności przedsiębiorcy w dobie pandemii koronawirusa;

b) § 28 ust. 11 pkt. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., (w brzmieniu obowiązującym w dniach od [...] stycznia 2021 roku do [...] stycznia 2021roku) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z treścią niniejszego przepisu dozwolone wówczas było organizowanie spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych, a spotkaniem o takim charakterze było niewątpliwie spotkanie odbywające się dnia [...] stycznia 2021 roku w klubie S., którego istota wskazuje, iż było ono ukierunkowane na budowanie struktur partii politycznej pod nazwą "S.";

c) art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.ch.z. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący swoim postępowaniem w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie zastosował się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń, w sytuacji gdy postępowanie skarżącego czyniło zadość obowiązującym wówczas przepisom prawa;

Skarżący w niósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący zaznaczył, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne z urzędu zostało umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wadliwa jest podstawa prawna wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było skarżącego ukarać karą pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.ch.z., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższą regulację, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany.

Jednocześnie ustawodawca znowelizował u.z.ch.z. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do treści art. 46b u.z.ch.z., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wykonując delegację wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z., Rada Ministrów wydawała kolejne rozporządzenia, spośród których w dacie przeprowadzonej u skarżącego kontroli (29 i 30 stycznia 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia, do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem sądu, regulacja § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności (w tym napojów) została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżący, polegającej na prowadzeniu baru, pubu, w którym podawane są napoje wybierane z menu obowiązującego w lokalu i spożywane na miejscu przy stolikach (przy barze).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach Kp 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaakcentować również należy, iż przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś określać powinno organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepisy art. 46a i art. 46b u.z.z.z., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Zdaniem sądu, dla oceny, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej zostały wprowadzone zgodnie z regułami konstytucyjnymi, to w ustawie powinien się znaleźć zasadniczy trzon tych ograniczeń, natomiast w przepisach upoważniających takich jak art. 46a i art. 46b u.z.ch.z. należałoby określić, jakie uszczegóławiające kwestie techniczne mogą się znaleźć w rozporządzeniu. Innymi słowy, przepisy upoważniające powinny zawierać wskazanie treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.ch.z. właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a tej ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Reasumując, prawodawca nie tylko nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym, ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu, a ponadto upoważnienie do jego wydania miało charakter blankietowy (zob. wyroki NSA w sprawach II GSK 427/21, II GSK 602/21 , II GSK 781/21, II GSK 1010/21, II GSK 663/21, II GSK 1137/21, II GSK 1224/21, a ostatnio II GSK 2628/21 i II GSK 2645/21). Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenie jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b u.z.ch.z. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z §10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. wynika zaś, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w nich wskazanej sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów uniemożliwiał de facto skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. np. wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

Reasumując, w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podustawowej czyli rozporządzeniach - ograniczeń (de facto) zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP.

W ocenie sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sankcje związane z naruszeniem zakazów, nakazów i ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.ch.z. zostały przewidziane w art. 48a tej ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 (odpowiednio: czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców i czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Regulacja art. 48a ust. 1 odsyła do przepisów upoważniających, których zrealizowanie doprowadziło do wprowadzenia kompletnego zarysu zakazów, nakazów i ograniczeń w rozporządzeniu a nie ustawie - wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym, vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1032/21). Skoro jednak te zakazy, nakazy i ograniczenia nie znalazły właściwej podstawy prawnej, nie powinny być podstawą nakładania kar finansowych, mimo tego że sama kara i jej wysokość zostały przewidziane ustawą (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 860/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd dostrzega, iż organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. W przeciwieństwie do sądów nie korzystają bowiem z przymiotu niezawisłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 15/12). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd może odmówić stosowania przepisów rangi podustawowej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1904/15). Odmowa ta może polegać na sformułowaniu oceny, iż przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, wymagane było jak największe zabezpieczenie obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W ocenie sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wprowadzanie tego typu ograniczeń jak sporne w sprawie niniejszej, prowadzących do realizacji obowiązku Państwa z art. 68 ust. 4 Konstytucji, nie może abstrahować od pozostałych regulacji konstytucyjnych, tzn. art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, Lex).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W orzecznictwie za przeważający należy uznać pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w sprawie niniejszej (oprócz ww. zob. też wyroki w sprawach III SA/Gd 580/21; III SA/Gl 911/21; II SA/Sz 839/21; II SA/Bd 779/20, a także wyroki WSA w Białymstoku w sprawach II SA/Bk 729/21, II SA/Bk 730/21, II SA/Bk 814/21, II SA/Bk 815/21, II SA/Bk 827/21). Uzasadnienie ostatniego z wymienionych wyroków w znacznej części zostało przedstawione również w sprawie niniejszej.

Sąd odnotował również pogląd przeciwny, zgodnie z którym rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.ch.z. nie naruszają standardów konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21; wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21; wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2021 r., III SA/Gl 938/21, a także II SA/Bk 393/21, z tym że wyrok ten dotyczy nie kary pieniężnej ale nakazu zaprzestania działalności gospodarczej). Stanowisko to pozostaje jednak w mniejszości, a linia orzecznicza sądów administracyjnym przyjęła odmienny kierunek.

Faktem jest, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Ustrojodawca nie określił jednak, jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. W literaturze wskazuje się, że jest to norma o charakterze programowym, której adresatem jest przede wszystkim ustawodawca (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 68.). Nie znajduje uzasadnienia domniemywanie na podstawie tego przepisu szczególnych kompetencji organów władzy wykonawczej – w oderwaniu od treści upoważnień do wydania aktów wykonawczych.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. w drodze rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania jeśli chodzi o wprowadzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji, postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z zm.), dalej: P.p.s.a. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego), sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2. Na zasądzoną kwotę 225 zł składa się połowa uiszczonego wpisu. Sąd miał na uwadze, że skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy m.in. w zakresie zwolnienia od połowy kosztów sądowych (pozostała część wpisu została skarżącemu przez sąd zwrócona).