Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 17/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par 1, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 05 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Po 5/08 w sprawie ze skargi E. i R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz R. i E. K. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 17 / 09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. i R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2003 r. Powyższymi rozstrzygnięciami organy administracyjne nałożyły na inwestorów E. i R. K., obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej wiaty na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Uznając, iż budowa przedmiotowej wiaty została zakończona w 1993 r. decyzję oparto o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane) i stwierdzono, że samowola budowlana nie może zostać zalegalizowana, bowiem lokalizacja obiektu przekracza linię zabudowy i tym samym koliduje ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Przeźmierowo rejon ulicy Krańcowej i Granicznej, zatwierdzonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 15 marca 1984 r., w granicach, którego zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. W uzasadnieniach podjętych decyzji rozpatrujące sprawę organy administracji wskazały, że na działkach, w tym na działce nr [...], zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z sąsiednim budynkiem zlokalizowanym na działce od strony południowo- wschodniej, a wszystkie budynki zostały usytuowane wzdłuż ulic w odległości 8 m od granicy działek, przylegających do linii rozgraniczającej ulicę. Wskazano, że opracowanie urbanistyczne nie przewidywało na działkach zabudowy gospodarczej. Plan miejscowy Gminy Tarnowo Podgórne opracowany w 1992 r., zatwierdzony uchwałą Rady Gminnej nr XXX/148/92 z dnia 8 grudnia 1992 r., pozostawił bez zmian zapisy planu szczegółowego odnośnie przedmiotowego obszaru, oznaczonego na części graficznej planu symbolem 59 MN, a w części tekstowej zapisany jako "osiedle mieszkaniowe zrealizowane na podstawie zatwierdzonego planu szczegółowego".

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. uchylającego decyzję organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, iż zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do stanowczego stwierdzenia, że w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. ustanowiono nieprzekraczalną linię zabudowy, co przyjęto w oparciu o analizę części graficznej planu, w sytuacji, gdy część graficzna nie może wprowadzać nowych zakazów, których nie ma w części tekstowej. Tymczasem na ustalenie w tekście planu szczegółowego nieprzekraczalniej linii zabudowy organy orzekające nie powołały się. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie ustaliły także, czy w chwili zrealizowania przedmiotowej inwestycji plan szczegółowy z 1984 r. jeszcze pozostawał w obrocie prawnym, co miałoby miejsce w sytuacji, gdyby został ogłoszony w wykazie aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Wskazano także, iż ustalenie organu, iż zakończenie inwestycji nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r., nie zostało poparte żadnym dowodem, a w uzasadnieniu decyzji nie omówiono szczegółowo, dlaczego w tym zakresie dano wiarę oświadczeniu inwestora, a odmówiono wiarygodności twierdzeniom uczestnika postępowania. Wskazano, iż w tym zakresie rozpatrując ponownie sprawę organ administracji zobligowany jest zobowiązać pełnomocnika uczestnika postępowania do przedłożenia dowodu na podnoszoną w piśmie z dnia 15 września 2003 r. okoliczność, iż w 1995 r. przedmiotowej wiaty nie było.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ponowienie nakazał inwestorom E. i R. K. rozbiórkę wiaty, wybudowanej w ramach samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, iż w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie zbadał zgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gromadząc dodatkowe dowody w postaci wypisów i wyrysów planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w czasie budowy przedmiotowego obiektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...]. Wyjaśniono, iż w wyniku analizy tych dokumentów oraz kierując się specjalistyczną wiedzą techniczną stwierdzono niezgodność lokalizacji obiektu ze wskazanymi przepisami, tak z uwagi na przekroczenie linii zabudowy, jak i braku możliwości wybudowania obiektów gospodarczych na przedmiotowej działce. Powołano się przy tym na treść pisma upoważnionego pracownika Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 5 marca 2003 r., w którym wyrażono opinię o niezgodności lokalizacji wiaty z ustaleniami planu. Wyjaśniono, iż za datę zakończenia budowy przyjęto rok 1993, co ustalono w oparciu o przedłożone do akt sprawy oświadczenie inwestora, które zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz poświadczone za zgodność ze stanem faktycznym przez Radę Sołecką wsi [...]. Zdaniem organu nie było podstaw, aby odmówić wiarygodności powyższemu oświadczeniu, tym bardziej, że strona przeciwna pomimo wielokrotnych zapowiedzi nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na jego nieprawdziwość. W tych okolicznościach uznano, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a art. 37 tej ustawy obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki m.in. w sytuacji, w której samowolnie wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i R. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 6 - 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 i art. 129 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie stron o sposobie wniesienia odwołania od decyzji oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego. Zarzucono organom także nie zastosowanie się do wskazań sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż podzielił ustalenie organu I instancji, że budowa przedmiotowej wiaty została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz argumentację dotyczącą mocy dowodowej oświadczenia inwestora złożonego na wskazaną okoliczność. Przeprowadzono ponowną analizę wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego oraz tekstu Uchwały nr XXX/148/92 Rady Gminy w Tarnowie Podgórnym, tekstu planu stanowiącego załącznik do tej Uchwały, załącznika nr 2 do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w Tarnowie Podgórnym z dnia 15 marca 1984 r. Nr XXXI/118/84 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Przeźmierowo rejon ulic Krańcowej i Granicznej i tekstu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Przeźmierowa rejon ulicy Rynkowej, zatwierdzonego Uchwałą nr XII/43/76 Rady Narodowej Gminy Tarnowo Podgórne. Na podstawie tych materiałów stwierdzono, że przedmiotowa wiata narusza postanowienia planu z uwagi na przekroczenie obowiązującej na tym terenie linii zabudowy, a wobec tego, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy nie definiują tego pojęcia, stąd należało to wyinterpretować zgodnie z potocznym jego znaczeniem.

Odwołując się do wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) organ uznał, iż przedmiotowa wiata o wymiarach 5,40 m x 4,83 m i wysokości 3 m nie może wykraczać poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego przekroczenie linii zabudowy w badanym przypadku wynika zarówno z części graficznej, jak i tekstowej planu. Wszystkie budynki leżące wzdłuż ulicy [...] są usytuowane w jednakowej odległości od granicy 8 m. Tym samym przedmiotowa wiata nie może zostać zalegalizowana, tak z uwagi na jej niezgodność z przepisami Prawa budowlanego, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i R. K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego t.j. art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną i błędną interpretację przepisów prawa i nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego, znajdującego zastosowanie w sprawie i błędne ustalenie stanu faktycznego. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący zaakcentowali bezpodstawne przyjęcie, iż na przedmiotowym obszarze obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy. Wskazali, iż zabudowania przy ulicy [...] usytuowane są w odległości 3 - 4 m od granicy działek, a nie jak wadliwie ustalił organ w odległości 8 m. Natomiast powoływane w decyzji akty prawa miejscowego nie zawierają żadnych w tym zakresie przepisów. Zdaniem skarżących pominięto wskazania zawarte w wyroku Sądu i w konsekwencji wydano decyzję opartą na tym samym, co uprzednio materiale dowodowym. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 13 marca 2008 r. pełnomocnik A. K., uczestnika postępowania, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż przedmiotowa wiata postawiona została w warunkach samowoli budowlanej, niezgodnie z ustaleniami planów miejscowych obowiązujących dla tego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwana dalej p.p.s.a.) stwierdził, iż uchylając wydane wcześniej decyzje sąd administracyjny zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowej wiaty, a w dalszej kolejności na okoliczność ustalenia, czy obowiązujące w dacie zakończenia budowy plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczały budowę i lokalizację tego obiektu. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę wskazania powyższe zostały przez rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej wykonane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia daty budowy przedmiotowej wiaty organ prawidłowo uznał, iż jedynym dowodem na powyższą okoliczność jest oświadczenie złożone przez inwestora. To inwestor w pierwszej kolejności ma wiedzę, kiedy daną inwestycję realizował. W sytuacji, gdy do akt sprawy nie przedłożono żadnego przeciwdowodu na powyższą okoliczność, należało stwierdzić, iż budowa przedmiotowej daty została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji w odniesieniu do przedmiotowej wiaty, której budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten wymagał ustalenia treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] przy ul. [...] w [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przekroczenie linii zabudowy wynika zarówno z części graficznej, jak i tekstowej planu szczegółowego, który w tym zakresie odsyła do części graficznej. Z części graficznej planu wynika, iż wszystkie budynki leżące wzdłuż ulicy [...] są usytuowane w jednakowej odległości od granicy. Wskazano także, iż zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu zabudowę gospodarczą, istniejącą w dobrym stanie technicznym, adaptuje się na okres perspektywiczny, jeżeli jej usytuowanie odpowiada przepisom Prawa budowlanego, natomiast ustalenia szczegółowe wskazują, że "adaptacja stanu istniejącego i możliwość dalszej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z ustaleniami przedstawionymi graficznie na planszy". W tym zakresie odwołano się do dowodu w postaci miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania terenu przestrzennego Przeźmierowa, tekstu planu- ustaleń realizacyjnych- załącznik nr 2 do Uchwały nr XXXI/118/84 Gminnej Rady Narodowej w Tarnowie Podgórnym z 15 marca 1984 r. Wskazano, że zapisy te dotyczą całej zabudowy mieszkaniowej oraz gospodarczej. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym 59 MN - teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Plan nie przewidywał na tym obszarze budowy obiektów gospodarczych, a takie przeznaczenie miała przedmiotowa wiata w świetle oświadczeń inwestora.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. nie przesądził, iż wskazane w uchylonych wówczas decyzjach plany nie dopuszczały istnienia "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Istnienie takiej linii organ wywiódł wyłącznie z treści graficznej planu, nie badając, czy stanowi o tym także część tekstowa planu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej wady już nie zawiera. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr XXX/148/92 Rady Gminy w Tarnowie Podgórnym, tekst planu stanowiącego załącznik do tej uchwały, który w odniesieniu do obszaru oznaczonego 59MN odsyła do zatwierdzonego planu szczegółowego, załącznik nr 2 do Uchwały Gminnej Rady Narodowej w Tarnowie Podgórnym z dnia 15 marca 1984 r. Nr XXXI/118/84 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Przeźmierowo rejon ulic Krańcowej i Granicznej, tekst miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Przeźmierowa rejon ulicy Rynkowej, zatwierdzonego Uchwałą nr XII/43/76 Rady Narodowej Gminy Tarnowo Podgórne. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o analizę tych dokumentów, co znalazło odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia, które odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji za chybione Sąd uznał , zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących udzielania obecnie pozwoleń na budowę obiektów w granicy z ulicą stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, która dotyczy legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepisy planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli. Równość wobec prawa oznacza równość w granicach prawa, które w odniesieniu do badanego przypadku uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowa wiata nie może zostać zalegalizowana, tak z uwagi na jej niezgodność z przepisami Prawa budowlanego, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i R. K., zaskarżając go w całości i zarzucają mu:

1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. naruszenie przepisów:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie, że spełnione zostały łącznie obie przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu, a w szczególności, że sporna wiata znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,

- art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie, że dla niniejszej sprawy mają znaczenie wyłącznie przepisy planu miejscowego obowiązujące w dacie popełnienia samowoli oraz, że obecne przeznaczenie nieruchomości wynikające z prawa miejscowego, w tym fakt udzielania pozwoleń na budowę obiektów budowlanych w granicy z ulicą, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- zaaprobowanie dowolnej i przez to sprzecznej z art. 77 § 1 k.p.a. oceny zgromadzonego w sprawie materiału dokonanej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, polegającej w szczególności na przyjęciu na podstawie dokumentu prywatnego w postaci oświadczenia z dnia 10 grudnia 2002 r., że sporna wiata stanowiła obiekt gospodarczy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

- pominięcie braku wszechstronnego rozważenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zebranego w sprawie materiału, w szczególności nieuwzględnienie sprzeczności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXX/148/92 Rady Gminy Tarnowo Podgórne ze stanem rzeczywistym w zakresie istnienia linii zabudowy,

- uznanie, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił podstawę prawną decyzji zgodnie z art. 107 §1 i 3 k.p.a.,

- brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku.

Konsekwencją powyższych uchybień było zdaniem skarżących oddalenie ich skargi, pomimo że zachodzą podstawy do legalizacji spornej wiaty w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz składających skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji obowiązujące w dacie posadowienia przez skarżących spornej wiaty przepisy prawa miejscowego, w tym plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne, dopuszczały istnienie na działce numer [...] także obiektów gospodarczych, o czym świadczy fakt, że E. i R. K. uzyskali w dniu [...] września 1995 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, dotyczącą rozbudowy znajdującego się tam warsztatu sprzętu chłodniczego o magazyn wyrobów gotowych. W związku z tym zdaniem skarżących w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 37 § 1 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro na nieruchomości E. i R. K. w [...] przy ul. [...] dopuszczalna była zabudowa służąca do prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem tym bardziej dopuszczalne było także posadowienie wiaty.

Następnie skarżący wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wiata stanowi zabudowę gospodarczą, jednak Sąd nie wyjaśnił, co należy przez to określenie rozumieć, tzn. czy chodzi o obiekt pomocniczy dla gospodarstwa domowego taki jak np. altana, garaż, czy też obiekt służący do prowadzenia działalności gospodarczej jak np. magazyn. Jak podkreślili skarżący, o charakterze obiektu nie decyduje oświadczenie jego właściciela. Ponadto należy też odróżnić sposób korzystania z obiektu, a ten w odniesieniu do spornej wiaty był różny. Nieuwzględnienie opisanych faktów świadczy o tym, że doszło do niewłaściwej oceny materiału dotyczącego niniejszej sprawy. Ponadto skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając dopuszczalne zagospodarowanie działki nr [...] uwzględnił treść pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1983 r., to było brak podstaw, aby pomijać przywołane pozwolenie na rozbudowę warsztatu.

Skarżący odwołując się również do poglądów wyrażonych w orzecznictwie wskazali na pogląd, zgodnie z którym dla oceny skutków samowoli budowlanej popełnionej przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. należy stosować bądź prawo miejscowe powszechnie obowiązujące na danym obszarze w dacie zaistnienia samowoli, bądź też prawo istniejące w dacie wydawania decyzji dotyczącej danej samowoli, w zależności które z nich jest korzystniejsze dla inwestora. Natomiast w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd tego zaniechały. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż dla oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej należy opierać się wyłącznie o przepisy planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli. Natomiast skoro zarówno w dacie postawienia przedmiotowej wiaty, jak i obecne przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają na działce E. i R. K. zabudowę mieszkaniową oraz gospodarczą, to tym bardziej przemawia to na ich korzyść i daje możliwość legalizacji wiaty.

Skarżący zakwestionowali także stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie, z którym bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, iż w tej samej wsi istnieją legalnie pobudowane obiekty budowlane, znajdujące się w granicy nieruchomości i ulicy. Wskazywany przez organy administracji oraz powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miejscowy plan zagospodarowania wsi Przeźmierowo, jeśli chodzi o zapisy jego części tekstowej i graficznej odznaczał się takim samym stopniem szczegółowości w odniesieniu do całego obszaru, który obejmował. Z części graficznej tego planu nie wynikała wprost możliwość usytuowania budynków w granicy działek i ulic (ale jednocześnie nie istniał taki zakaz) i wydawane były pozwolenia na budowę obiektów tak sytuowanych, czego przykładem jest zabudowa głównej ulicy we wsi Przeźmierowo, tj. ul. [...], wzdłuż której pobudowano szereg budynków handlowo- usługowych w taki właśnie sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na żadne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, czy też na treść innych przepisów prawa miejscowego, które statuowałyby nieprzekraczalną linię zabudowy. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. nie zostało przesądzone, iż wskazane w uchylonych wówczas decyzjach plany nie dopuszczały istnienia takiej linii, a jedynie podniesiono, że istnienie takiej linii organ wywiódł wyłącznie z treści graficznej planu. Obecnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej wady już nie zawiera, choć nie wyjaśnił, z czego konkretnie ma to wynikać. Powoływany przez Sąd wyrys i wypis z planu, zagospodarowania przestrzennego znajdował się już w materiale sprawy podczas rozpatrywania poprzedniej skargi E. i R. K. i wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał w wątpliwość istnienie nieprzekraczalnej linii zabudowy i zaskarżoną decyzję uchylił, nakazując organowi m.in. powtórne zbadanie tej kwestii i uzupełnienie materiału dowodowego.

Jak podnieśli skarżący zarówno Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wskazali na konkretne zapisy planu zagospodarowania, które by istnienie takiej linii zabudowy przewidywały. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak ponadto zdaniem skarżących należytego wyjaśnienia tej okoliczności, co uniemożliwia weryfikację stanowiska Sądu, jak i organu administracji, który w bardzo lapidarnym uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do tej kwestii i przez to nie zastosował się do poleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2005 r.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr XXX/148/92 Rady Gminy Tarnowo Podgórne stoją w jaskrawej sprzeczności ze stanem rzeczywistym nawet w zakresie wskazanej odległości budynków mieszkalnych od ulicy. Organy administracji wskazywały na zapisy planu mówiące o odległości 8 metrów pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ulicą. Odległość ta nie przystaje do rzeczywistości choćby z uwagi na niewielką powierzchnię większości działek objętych tym planem. Na działce składających skargę o powierzchni około 400 m2 niemożliwym byłoby zachowanie takiej odległości, gdyż nie zmieściłby się tam budynek mieszkalny, a jednak na budowę w tym miejscu domu wyrażono zgodę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przyjęcie za podstawę prawną powyższej normy było konsekwencją dokonania ustalenia, nie zakwestionowanego wniesioną kasacją, iż zakończenie budowy przedmiotowego obiektu nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż w postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

O ile, trzeba stwierdzić, iż zasadnie dokonano ustalenia, co do terminu samowolnej realizacji obiektu, którego rozbiórkę nakazano, to wątpliwości rodzi treść postanowień planu zagospodarowania obowiązującego na terenie realizacji obiektu w czasie zakończenia jego budowy.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę...".

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawę faktyczną kontrolowanej decyzji oraz na zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej rozważenia i oceny wymaga, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Ponieważ obiekt będący przedmiotem skarżonego wyroku w niniejszej sprawie został wzniesiony w 1993 r. (czyli przed 1 stycznia 1995 r.), ocena ta powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej i zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania terenu przestrzennego wsi Przeźmierowo zatwierdzony Uchwałą nr XXXI/118/84 Gminnej Rady Narodowej w Tarnowie Podgórnym z dnia 15 marca 1984 r. oraz plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą nr XXX/148/92 Rady Gminy w Tarnowie Podgórnym przewidywał - w ramach ustalenia zasad kształtowania zabudowy oraz określenia innych warunków i wytycznych - nieprzekraczalną linię zabudowy. Stwierdzić trzeba, iż nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się w oparciu o linię zabudowy budynków wzniesionych w bezpośrednim sąsiedztwie i winna ona być wykreślona na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego. W skarżonym wyroku przyjęto, iż zrealizowana bez pozwolenia na budowę wiata została wybudowana, w ten sposób, że wykraczała poza linię zabudowy wynikającą z planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te stanowiły podstawę faktyczną wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, ponieważ właściwy organ administracji publicznej uznał, że została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w postaci wzniesienia obiektu budowlanego "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę".

Stwierdzić trzeba, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - w kontekście regulacji wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym - powinien być rozumiany w ten sposób, że pojęcie "teren, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę", oznacza w szczególności teren, który mieści się poza przyjętą (wyznaczoną) w planie zagospodarowania przestrzennego (miejscowym planie szczegółowym) linią zabudowy. Jeżeli zatem właściwy organ uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określoną nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu obejmującego daną działkę, to tym samym nastąpiło ustalenie granic zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem i wzniesienie obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, poza granicami zabudowy musi być potraktowane jako wybudowanie go na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ( por. wyrok SN z dnia 8.10. 2002 r. sygn. akt III RN 179/01 publ.OSNP 2003/19/454).

Jak wyżej wskazano nieprzekraczalna linia zabudowy winna wynikać z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić też trzeba, iż na konieczność dokonania ustaleń, co do treści planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o które wydany został nakaz rozbiórki wskazano w poprzedzającym wydanie decyzji kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 275/04.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, wskazał na przekroczenie przez inwestorów linii zabudowy, wynikającej z części graficznej, jak i tekstowej planu szczegółowego, podnosząc, iż wszystkie budynki leżące wzdłuż ul. [...] usytuowane są w jednakowej odległości od granicy. Jednakże, co słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, Sąd nie wskazał na żadne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, czy też na treść innych przepisów prawa miejscowego, które ustanawiałby nieprzekraczalną linię zabudowy. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż aby można było mówić o ograniczeniach przeznaczenia terenu, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym istnieniu linii zabudowy, ograniczenie to musi być wyraźne i bezsprzecznie wynikać ze wskazanych przepisów prawa miejscowego. Dopiero takie jednoznaczne ustalenie pozwala na zastosowanie konstrukcji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odmienna interpretacja omawianej normy prawnej prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania własnością rzeczy w aspekcie, którego znajduje się prawo do zabudowy nieruchomości. Prawo to nie jest oczywiście prawem bezwzględnym, niedoznającym żadnych ograniczeń, jednakże ograniczenie to musi mieć wyraźne umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Stwierdzić należy, iż z treści wskazanych w skarżonym wyroku dokumentów nie wynika, czy linia zabudowy na terenie objętym kontrolowaną w sprawie decyzją w ogóle istnieje, ani jaki jest jej przebieg. Nie można było, zatem przyjąć, iż przedmiotowa wiata została wybudowana z jej przekroczeniem.

Trafnie nadto wskazano we wniesionej kasacji, iż dokonane w sprawie ustalenia budzą i to uzasadnione wątpliwości, co do rodzaju zabudowy dopuszczalnej na terenie objętym badaniem, jak i granic, w jakich ta zabudowa mogła być realizowana. Z treści, bowiem decyzji z dnia [...] 09. 1995 r. wynika, iż udzielono pozwolenia na rozbudowę "warsztatu sprzętu chłodniczego o magazyn wyrobów gotowych" na terenie położonym w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gm. Tarnowo Podgórne, zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Tarnowie Podgórnym nr XXX/148/92 z dnia 8.12.1992 r. Powyższy dokument uprawniał więc do stwierdzenia, iż w dacie posadowienia przez skarżących spornej wiaty przepisy prawa miejscowego, w tym plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne obowiązujący w dacie realizacji obiektu objętego nakazem rozbiórki, dopuszczał istnienie na działce numer [...] także obiektów gospodarczych. Treść powyższej decyzji z dnia [...] 09. 1995 r. w zestawieniu z treścią postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 8.12.1992 r. poddają więc w wątpliwość zarówno przyjęte w skarżonym wyroku ustalenia co do rodzaju dopuszczalnej na terenie działki numer [...] rodzaju zabudowy, jak granic w jakich ta zabudowa mogła być realizowana, a stan dokumentacji załączonej do akt sprawy, jak i brak konkretyzacji faktów w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie pozwala na zajęcie w tej kwestii jednoznacznego stanowiska.

Przytoczone wyżej uchybienia, a przede wszystkim brak należytego ustalenia stanu faktycznego w skarżonym wyroku, czyni niemożliwym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i za zasadny należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany będzie poddać powtórnie kontroli skarżoną decyzję i wziąć pod uwagę powyższe wskazania, jak i przedstawioną wyżej ocenę.

Mając wskazane wyżej okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.