Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1505/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Starosty M. kwotę [...]zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. znak [...] - po rozpoznaniu wniosku Spółki [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...], w zakresie jej punktu 3 zobowiązującego wnioskodawcę [...] sp. z o.o. do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym projektem na własny koszt, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia tutejszego urzędu o wykonaniu rekultywacji - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] - w zakresie jej pkt 3.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W ww. wniosku Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz.1161), dalej "u.o.g.r.l.", poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została ona wydana zgodnie z żądaniem strony, która wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów oraz że nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu a rozstrzygnięciem.

Ponadto decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 roku nr [...] zarzucono naruszenie treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 5 marca 2007 roku nr [...] nakładającą na wnioskodawcę obowiązek rekultywacji działek nr [...] i [...], a decyzją Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] nakładającą na wnioskodawcę obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych działek nr [...],[...] i [...].

Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia 15 stycznia 2014 roku nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...] orzeczono, że obowiązek rekultywacji działek [...] [...] i [...] położonych w K. spoczywa na Spółce [...] sp. z o.o.

Kolejno Spółka [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zobowiązanym do rekultywacji może być jedynie osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Spółka zaś nigdy nie prowadziła żadnej działalności powodującej utratę wartości przedmiotowego gruntu. Istotny dla sprawy jest fakt, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 11 listopada 1986 r. - znak [...] ustalono rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenu poboru gliny dla celów przemysłowych położonych w miejscowości P. znajdujących się w posiadaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...]. Eksploatacja złoża została zakończona przez następcę prawnego powyższego przedsiębiorstwa a mianowicie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. w związku z wyczerpaniem złoża. Następnie Spółka [...] sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K. .

W piśmie Starosty [...] w M. z 9 stycznia 2007 r. Spółka [...] wystąpiła o zatwierdzenie proponowanego kierunku rekultywacji. W piśmie tym wskazano, że: "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] sp. z o.o. w M. zakończyło eksploatację części złoża surowców ilastych wydobywanych w granicach działek [...] i [...]. Przedsiębiorca dokonał rozliczenia zasobów, które zostały przyjęte przez Wojewodę [...] pismem z dnia 3 listopada 2004 r. znak [...] Decyzją Wojewody [...] z dnia 26 listopada 2004 r. znak [...] nastąpiło wygaśnięcie koncesji wydanej przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 1994 r. znak [...] [...] sp. z o.o. M. jako następca prawny nieruchomości gruntowych położonych w obrębie K. składających się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,6200 ha oraz działki [...] o pow. 0,0500 ha przejmuje obowiązek rekultywacji w/w terenu zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego".

W dniu 14 lutego 2007 r. Spółka [...] w wyjaśnieniu i sprecyzowaniu powyższego zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. Starosta [...] w dniu 5 marca 2007 r. wydał decyzję nr [...], stwierdzając, że obowiązek rekultywacji powyższych działek spoczywa na Spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w M..

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. spółka [...] sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie aktualizacji projektu rekultywacji poprzez zobowiązanie, ustalenie kierunku rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości położonej w K. , oznaczonej w ewidencji jako działki [...], [...] oraz [...]. W dniu 15 stycznia 2014 r. żądana decyzja została wydana. Obecnie wnioskodawca żąda stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części jej punktu trzeciego o zobowiązaniu wnioskodawcy do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z projektem na własny koszt w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia tutejszego urzędu o wykonaniu rekultywacji.

Dalej Kolegium przywołało art. 16 § 1 i art. 156 K.p.a., wyjaśniając instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wskazał m.in., że istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeśli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...], w zakresie jej punktu 3, ponieważ decyzja nie została dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

- stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

- osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

- kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

- uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Badana decyzja zawiera wyliczone w powyższym przepisie elementy. Z kolei - mając w szczególności na uwadze zarzut nieważności decyzji w punkcie trzecim - osoba zobowiązana zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy, to osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.

Spółka [...] podnosiła, że nie jest osobą, która spowodowała ww. utratę.

Niemniej jednak organ wskazał na art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l., zgodnie z którym "w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji".

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] wydał decyzję z dnia 5 marca 2007 r. znak [...], określając że obowiązek rekultywacji powyższych działek spoczywa na Spółce [...]. Decyzja ta została wydana zgodnie z żądaniem strony, która wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l.

Analizując zatem zapis zawarty w punkcie trzecim decyzji organ stwierdził, że brak jest oczywistej sprzeczności z przepisem prawa. Kolegium podkreśliło, że art. 22 ust. 1 ustawy zawiera wyliczenie elementów decyzji i z zestawienia treści decyzji i przepisu leżącego u jej podstaw nie wynika oczywistość naruszenia prawa - rzucająca się w oczy sprzeczność. Nie jest w ocenie Kolegium zasadne przyjęcie, iż badana decyzja jest wadliwa w punkcie trzecim z uwagi na fakt, iż organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia czy wnioskodawca jest osobą, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l.

Organ podkreślił, że w związku z decyzją z dnia 7 marca 2007 r. kwestia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek [...] i [...]/3 położonych w K. była rozstrzygnięta. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę, nie znalazło podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine ani pkt 3 K.p.a.

Spółka [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 1 i 6 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek rekultywacji gruntu rolnego:

- może być nałożony na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej tego gruntu,

- zostać przeniesiony na osobę, która nie nabyła praw do inwestycji powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, ani też w żaden inny sposób nie przejęła od sprawcy jego obowiązków wynikających z art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l.,

- może zostać przeniesiony decyzją, o jakiej mowa w art. 10 ust. 6 u.o.g.r.l., mimo niezaistnienia zmiany po stronie osoby obowiązanej do rekultywacji,

- jest związany z prawem użytkowania gruntu, a nie z faktem spowodowania utraty albo ograniczenia jego wartości użytkowej,

- może zostać przeniesiony na osobę, która nie spełnia przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 ani w art. 10 ust. 6 u.o.g.r.l., a jedynie zgadza się (poprzez złożenie wniosku) na przejęcie tego obowiązku.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nałożenie obowiązku rekultywacji na osobę, która na podstawie przepisów obowiązującego prawa nie jest do niej zobowiązana, ale godzi się (poprzez złożenie wniosku) na przejęcie tego obowiązku,

- art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że każda decyzja wydana w sprawach rekultywacji ma zawierać rozstrzygnięcie we wszystkich sprawach wskazanych w punktach 1, 2, 3 i 4 tego przepisu, w szczególności zaś błędne przyjęcie, że każda decyzja ma wskazywać osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, a zatem powtórzenie w późniejszej decyzji, że jakaś osoba ma obowiązek wykonać rekultywację danego gruntu, mimo że wcześniejsza ostateczna decyzja już dotyczy tej materii, nie stanowi naruszenia określonego w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.,

- art. 156 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zamieszczenie w decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku rozstrzygnięcia zobowiązującego spółkę do wykonania prac rekultywacyjnych na własny koszt, mimo istnienia wcześniejszej ostatecznej decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1263/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd uznał skargę za oczywiście uzasadnioną.

W ocenie Sądu organ administracyjny nie poczynił żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro skarżący niejako sam zgadzał się na przejęcie obowiązku rekultywacji, to decyzji Starosty [...] nie można postawić zarzutu jej nieważności. Tymczasem obowiązkiem organu, także w kontekście zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (vide: wniosek z dnia 27 listopada 2014 k: 248) było ustalenie czy decyzja ta, z uwagi na okoliczności faktyczne i przyjętą podstawę prawną, została wydana prawidłowo. Nie można tego uczynić bez analizy przepisu art. 20 ust. 1 i art. 20 ust. 6, a następnie odniesienia ich do treści decyzji z 15 stycznia 2015 r. Sąd zauważył, że już sama lektura treści tej decyzji nasuwa poważną wątpliwość co do przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na brak spójności decyzji. Z części dyspozytywnej wynika bowiem, że organ ustala podmiot zobowiązany do rekultywacji, zaś z jej uzasadnienia wynika, że z wcześniej wydanych decyzji następuje przejście obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę użytkowania wieczystego gruntu podlegającego rekultywacji.

Sąd wskazał, że art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast z ust. 6 wynika, że w drodze decyzji może dojść do zmiany osoby zobowiązanej. Treść przytoczonych regulacji wskazuje na istnienie różnych przesłanek wydania decyzji na ich podstawie i to już winno wzbudzić wątpliwość SKO, co do prawidłowości wydanej decyzji, z uwagi na przyjęte w niej motywy rozstrzygnięcia i brak jakichkolwiek poprzedzających je ustaleń faktycznych.

Sąd zgodził się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym, czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Wreszcie, jeżeli decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. miała dotyczyć przejścia określonych praw, to po pierwsze brak jest w niej wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego i wreszcie zakresu praw i obowiązków, które przechodzą na następcę.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia skutkować musiały eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Sąd nakazał organowi ponownie rozpoznającemu sprawę dokonania wszechstronnej analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] o stwierdzenie nieważności - w zakresie punktu 3 - decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nr [...],., którą orzeczono:

1. o całkowitej utracie wartości użytkowej gruntu określonego jako działki nr [...], [...], [...] położone w K. gmina M. w wyniku działalności przemysłowej polegającej na wydobyciu surowców ilastych ceramiki budowlanej złoża [...],

2. o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów - pod zabudowę kubaturową, w celu przygotowania pod przyszłą zabudowę mieszkaniową terenu po wyrobisku złoża "[...] położonego w miejscowości K. gmina M., obejmującego działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 6,67 ha zgodnie z przedstawionym projektem rekultywacji: "aktualizacja projektu rekultywacji pogórniczego złoża "[...]" [...] Przedsiębiorstwa [...] K. ul. [...] opracowanym przez Przedsiębiorstwo Badań i Realizacji [...]" s.c. J.N. , A. S. , w czerwcu 2013 r.,

3. o zobowiązaniu wnioskodawcy do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z wyżej opisanym projektem na własny koszt, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia tutejszego urzędu o wykonaniu rekultywacji,

stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nr [...] w części zawartej w punkcie 3 decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 20 ust. 1 i 6 u.o.g.r.l. oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z 15 stycznia 2014 r. nr [...] opisano przebieg postępowania i wskazano, iż sprawa dotyczy wydania decyzji o kierunku rekultywacji wyrobiska złoża [...] na działkach [...], [...], [...] na wniosek spółki [...] sp. z o.o. Dokonano analizy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Wskazano na uzgodnienia uzyskane w sprawie oraz opinie rzeczoznawców.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie WSA w Krakowie wydał wyrok z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1263/15, wskazując na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.". Organ wskazał też, że nie zaszła w sprawie istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, czyniąca pogląd prawny wyrażony przez Sąd nieaktualnym, a także nie wzruszono ww. wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Organ wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] sp. z o.o. w M., w związku z wyczerpaniem złoża, w drodze aktu notarialnego (data: [...] stycznia 2007 r.) przeniosło użytkowanie wieczyste działek o numerach [...] i [...] położonych w K. na Spółkę [...]. W piśmie Starosty Powiatowego w [...] z 9 stycznia 2007 r. wskazano, iż Przedsiębiorstwo PHU [...] zakończyło eksploatację części złoża surowców ilastych wydobywanych w granicach działek [...] i [...]. Przedsiębiorca dokonał rozliczenia zasobów, które zostały przyjęte przez Wojewodę [...] pismem z 3 listopada 2004 r. Zdaniem Wojewody [...] [...] sp. z o.o. jako następca prawny nieruchomości gruntowych położonych w obrębie K. przejmuje obowiązek rekultywacji ww. terenu zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym faktem Starosta [...] wydał decyzję z 5 marca 2007 r. znak [...], stwierdzającą, iż obowiązek rekultywacji działek [...] i [...] obciąża Spółkę [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że na podstawie wcześniej wydanych decyzji następuje przejście obowiązku rekultywacji gruntu na nabywcę użytkowania wieczystego gruntu podlegającego rekultywacji.

Dalej organ przywołał art. 16 i art. 156 K.p.a., wskazując m.in., że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W świetle powyższych wywodów organ stwierdził, że konfrontacja brzmienia art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. z wyrzeczeniem decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. w punkcie 3. jest całkowicie niekompatybilna. Podmiotami zobowiązanymi do rekultywacji na podstawie wskazanej ustawy mogą być dwa podmioty. Pierwszy występuje wtedy, kiedy zostaje ustalona osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Obowiązek rekultywacji obciąża tę osobę, przy czym należy zwrócić uwagę na definicję "osoby" zamieszczoną w art. 4 pkt 3 ustawy, może nią bowiem być każdy podmiot: osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, jeżeli tylko jej działalność spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wtedy osoba ta dokonuje rekultywacji na własny koszt. W pozostałym zakresie (kiedy grunt został zdegradowany przez nieustalone osoby) rekultywacji dokonuje właściwy organ w rozumieniu art. 5 ustawy czyli w odniesieniu do gruntów rolnych - starosta.

W analizowanej sprawie naruszenie prawa miało charakter rażący, bowiem przepisy art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. nie nastręczają trudności interpretacyjnych. Interpretacja przepisów opiera się na znaczeniu językowym "osoby, która powoduje utratę wartości użytkowej gruntu" oraz na ocenie czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji. Zmiana ta nie może nastąpić przy zawarciu jakiejkolwiek umowy, ale jedynie może nastąpić przy sukcesji uniwersalnej (np. przekształcenie spółki) względnie przeniesienie w wyniku czynności prawnej określonych uprawnień czy obowiązków. W tym stanie rzeczy obowiązek rekultywacji w zaskarżonej decyzji nałożony został na podmiot, który ani nie spowodował utraty wartości użytkowej gruntu, ani nie przejął obowiązku rekultywacji jako następca prawny podmiotu wcześniej zobowiązanego.

Ustawa dopuszcza w art. 20 ust. 6 zmianę osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów. Jak zostało wyżej wykazane zmiany osoby, w rozumieniu powołanego przepisu, nie wywołuje sama umowa sprzedaży nieruchomości czy prawa użytkowania wieczystego. Ustawa bowiem nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntu skutków przez określony podmiot, w naszym przypadku przez Spółkę [...]. Określenie w decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz wynikać albo z konkretnej normy prawnej (art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 i 2a ustawy) albo z czynności prawnej (umowy) zawartej pomiędzy ustawowo zobowiązanym podmiotem a jego następcą prawnym. Zgromadzone w aktach materiały takiej umowy nie zawierają. Bez znaczenia są, zdaniem organu, deklaracje Spółki [...], nie mają one bowiem oparcia w żadnej z wyżej wskazanych przesłankach uzasadniających przejście czy ustanowienie na rzecz spółki [...] obowiązków związanych z rekultywacją terenu. Wniosek Spółki [...] z 9 stycznia 2007 r., w którym deklaruje przejęcie obowiązków rekultywacji w/w terenów zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków prawnych, jak również późniejszy wniosek z 2 lipca 2013 r. dot. wydania decyzji określającej kierunki rekultywacji i termin zakończenia prac na nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ew. gruntów jako działki nr [...], [...] oraz [...]. Wydana na podstawie tego wniosku decyzja Starosty [...] prawidłowo określiła wszystkie niezbędne elementy zawarte w art. 22 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z wyjątkiem prawidłowego wskazania podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia tej rekultywacji.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczy to takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Taka sytuacja występuje w przypadku analizowanej decyzji Starosty [...]. Pierwsze dwa punkty decyzji nie budzą żadnych zastrzeżeń w świetle obowiązującego prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w wyodrębnionej części, która jest niezgodna z prawem ogranicza ingerencję organów nadzoru administracyjnego do uzasadnionego minimum.

Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z 5 maja 2016 r. w całości i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nr [...]

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż PPHU [...] sp. z o.o. nie przeniosła na [...] sp. z o.o. obowiązków związanych z rekultywacją ww. działek,

- pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych dla sprawy dowodów, w szczególności umowy sprzedaży warunkowej z [...] stycznia 2017 r. rep A nr [...] zawartej pomiędzy PPHU [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o.,

- nieprzeprowadzenie wyczerpującego, całościowego postępowania dowodowego;

3. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową realizację zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 sierpnia 2017r. znak: [...], na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane jest raz jeszcze, od początku, rozpatrzyć co do istoty, sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i odnieść się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak pozostaje związane, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z 30 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1263/15. Organ przywołał fragmenty uzasadnienia ww. wyroku.

Zdaniem Kolegium Sąd nakazał ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji w oparciu o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym, czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Ponadto Sąd wprost dokonał oceny, że brak jest w decyzji wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją.

Kolegium opisało przebieg sprawy, a następnie stwierdziło, że po ponownie dokonanej ocenie, zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w części zobowiązującej Spółkę [...] sp. z o.o. do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym w innej części decyzji projektem, na własny koszt, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 roku oraz do zawiadomienia Starostwa o wykonaniu rekultywacji.

Organ omówił przesłanki stwierdzenia nieważności, ze szczególnym uwzględnieniem i przywołaniem orzeczeń sądów administracyjnych przesłanki rażącego naruszenia prawa i oczywistości naruszenia.

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność z przepisem prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Zgodnie z treścią decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] nałożono obowiązek wykonania na własny koszt prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym projektem rekultywacji w terminie do 31 sierpnia 2014 roku oraz do zawiadomienia Starosty o wykonaniu rekultywacji, na osobę która nie spowodowała utraty wartości użytkowej gruntu.

Organ wskazał, że w ww. decyzji znalazło się stwierdzenie, że: "zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji". Teza przyjęta przez organ jest oczywiście sprzeczna z treścią powołanego w niej przepisu. W przepisie jest mowa o "przypadku zmiany osoby zobowiązanej", a w tezie sformułowanej przez organ o "nabyciu gruntu", jako przesłance przejścia obowiązku rekultywacji na inną osobę niż zobowiązany.

W niniejszym przypadku sam fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z żądaniem strony, która wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. oraz treść pism kierowanych do organu, z których wynika, że Spółka [...] poczuwała się do przejęcia obowiązku rekultywacji, nie może stanowić źródła przejścia obowiązku rekultywacji.

Kolegium wskazało, że u.g.r.l. nie zawiera definicji "osoby zobowiązanej do rekultywacji", jednakże przywołało stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądowych w tym w wyroku WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Gl 1334/08, WSA we Wrocławiu z 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 848/16.

Za ww. orzeczeniami organ wskazał, że w sytuacji przeniesienia koncesji na wydobywanie kopalin przedsiębiorca spełniający pozytywne przesłanki wymienione w art. 26a ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze wstępuje nie tylko w prawa wynikające z koncesji, ale również w prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji, które są związane z tą działalnością, a więc decyzji wydanych na podstawie innych ustaw oprócz prawa geologicznego i górniczego. Taka konstrukcja jest konieczna dla zachowania ciągłości wydobycia z danego złoża, ale także, co w przedmiotowej sprawie jest najważniejsze, jest wręcz niezbędne dla zachowania określonych warunków ochrony środowiska w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Spełnienie zatem warunków określonych w przepisach art. 26a ustawy prawo geologiczne i górnicze i art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez nowego przedsiębiorcę jest wystarczające do wydania spornej decyzji o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów i w jej konsekwencji do wstąpienia nowego przedsiębiorcy w prawa i obowiązki poprzednika w zakresie działalności górniczej oraz związanej z nią rekultywacji tych gruntów.

Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie poprzedni właściciel gruntu zakończył eksploatację złoża i uprawnienia i obowiązki z tytułu koncesji górniczej nie zostały przeniesione na adresata decyzji Starosty [...] z dnia 5 marca 2007 r. nr [...]

Podsumowując organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa - przepisu art 20 ust. 6 u.o.g.r.l. świadczy orzeczenie o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji biorąc za podstawę, wbrew oczywistej treści przepisu, zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego, a nie decyzji administracyjnej.

Kolegium wskazało, że było zobowiązane do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. Nr [...], tym bardziej, że orzekający w niniejszej sprawie WSA w Krakowie wyraźnie wskazał, że "należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków". Ponadto Sąd podkreślił, że: "Jeżeli decyzja z dnia 5 marca 2007 r. miała dotyczyć przejścia określonych praw, to po pierwsze brak jest w niej wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego".

Kolegium ustaliło, że brak decyzji administracyjnej stanowiącej istnienie i podstawę prawną nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, nie miał charakteru wyłącznie naruszenia wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji, a miał charakter obiektywny, bowiem [...] Sp. z o.o. nie nabył od poprzedniego właściciela gruntu praw i obowiązków związanych z koncesją, zatem i nie nabył zdolności do bycia adresatem decyzji z art 20 ust. 6 u.o.g.r.l. Źródłem nabycia tych obowiązków nie może być w szczególności umowa sprzedaży warunkowej z [...] stycznia 2017 r. rep A nr [...] zawartej pomiędzy PPHU [...] sp. z o.o. a [...] sp. z o.o., bowiem jako cywilne zobowiązanie wyłącznie pomiędzy stronami nie rodzi ono skutków w zakresie prawa administracyjnego. Brak jest bowiem normy prawa publicznego wskazującej, iż nabycie własności gruntu stanowi o przejęciu obowiązku jego rekultywacji. Przepis art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. przejście to łączy bowiem wyłącznie z wydaniem decyzji administracyjnej.

Na koniec Kolegium, odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreśliło, że strona oparła swoje zarzuty o argumentację wynikającą ze stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2015 r. II OSK 701/14, zgodnie z którym art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Kolegium nie jest władne podzielić powyższego poglądu, a to w szczególności ze względu na fakt, iż w niniejszym postępowaniu związane jest wskazaniem WSA w Krakowie co do konieczności wyjaśnienia źródeł przyjętego w decyzji z dnia z dnia 15 stycznia 2015 r., przejścia obowiązku związanego z rekultywacją na Spółkę [...]. Przy tym sąd wskazał, iż źródłem tego przejścia winien być akt administracyjny, którego w niniejszej sprawie nie wydano. Skoro adresat decyzji z dnia 5 marca 2007 roku nie nabył praw związanych z koncesją, to nie był osobą zobowiązaną do rekultywacji w rozumieniu art. 20 ust. 1 cyt. ustawy. A zatem w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji. W powyższym zakresie przepisy art. 20 ust. 1 i ust. 6 cyt. ustawy zostały rażąco naruszone, bowiem do wydania decyzji doszło bez wskazania na istnienie podstaw w zakresie przejścia obowiązku rekultywacji, a - jak pokazało niniejsze postępowanie - podstaw takich brak było również w obiektywnym stanie faktycznym.

Starosta [...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oparcie zaskarżonej decyzji na tej podstawie prawnej, pomimo iż przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania - gdyż decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r., której stwierdzenie nieważności w pkt 3 zostało utrzymane zaskarżoną decyzją, nie powoływała tak w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu art. 20 ust. 6 ww. ustawy, nie przenosiła też obowiązków rekultywacyjnych na spółkę [...] sp. z o.o. (co zostało dokonane decyzją z dnia 5 marca 2007 r.), a jedynie określała stopień utraty wartości użytkowej gruntów, nowy kierunek rekultywacji i termin wykonania prac rekultywacyjnych.

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. w pkt 3 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - bez uwzględnienia okoliczności, że brak było oczywistości naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 20 ust. 6, który to przepis nie miał w sprawie zastosowania i nie był podstawą prawną unieważnionej decyzji, a nadto nie są to przepisy jednoznaczne i wymagają wykładni, a także nie wystąpiły negatywne skutki społeczne i gospodarcze związane z wydaniem decyzji z 15 stycznia 2014 r.,

3) art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. - poprzez pominięcie tego przepisu,

4) przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tzn.:

- przyjęcie, iż spółka [...] w chwili wydawania decyzji z 15 stycznia 2014 r. nie była zobowiązana do rekultywacji, pomimo iż funkcjonowała wówczas w obrocie prawnym ostateczna decyzja Starosty [...] z 5 marca 2007 r. o przeniesieniu z PPHU [...] sp. z o.o. na spółkę [...] obowiązku rekultywacji terenów pogórniczych w K.

- przyjęcie, iż decyzja z 15 stycznia 2014 r. w pkt 3 zobowiązała spółkę [...] do rekultywacji przedmiotowych działek - mimo iż (jak wyżej wskazano) spółka ta została już wcześniej do rekultywacji zobowiązana, a w pkt 3 decyzji z 15 stycznia 2014 r. wyznaczono jedynie termin zakończenia prac rekultywacyjnych oraz zobowiązano wnioskodawcę ([...] sp. z o.o.) do wykonania tych prac zgodnie ze zaktualizowanym projektem rekultywacji oraz powiadomienia o ich zakończeniu Starosty.

b) błędne powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. - podczas gdy decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nie dotyczyła przeniesienia obowiązków rekultywacyjnych, a jedynie zmiany kierunku rekultywacji i wyznaczenia terminu zakończenia prac rekultywacyjnych,

c) nieprzeprowadzenie wyczerpującego, całościowego postępowania dowodowego;

5) art. 153 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową realizację zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 30 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1263/15;

6) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez pominięcie - z naruszeniem art. 10 i art. 28 K.p.a. - w prowadzonym postępowaniu jednej ze stron, tj. Gminy [...] - która jako aktualny użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...], objętych [...], położonych w K. , a także jako strona postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. posiada interes prawny, by brać udział w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] ustalającego nowy termin zakończenia prac rekultywacyjnych na tych działkach.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowych działek nr [...] i [...], objętych [...], w którego imieniu działa Starosta [...] w oparciu o art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznaje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów i powinna zostać uchylona.

Przy tym strona skarżąca podniosła, że jej legitymacja do złożenia niniejszej skargi i wcześniejszego udziału w postępowaniu nadzwyczajnym przed SKO w [...] wynika z faktu, iż zgodnie z w/w przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, również w odniesieniu do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Tym samym posiada interes prawny jako właściciel gruntu poddanego rekultywacji, z tytułu swoich praw do gruntu (tytuł prawno-rzeczowy), a nie z racji "prawa do rekultywacji", (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. II SA 4116/03).

Legitymacja Skarbu Państwa do występowania w niniejszej sprawie została potwierdzona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/16.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie strona skarżąca wskazała, że - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. (odmiennie niż w decyzji z dnia 5 marca 2007 r.) Starosta [...] nie decydował w ogóle o przeniesieniu obowiązków w zakresie rekultywacji w/w działek, lecz jedynie na wniosek spółki [...] zdecydował o utracie wartości użytkowej gruntu i określił nowy kierunek rekultywacji tj. pod zabudowę kubaturową (wcześniej był rolny kierunek rekultywacji) oraz termin jej przeprowadzenia. Decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. ani w podstawie prawnej (w części dyspozytywnej decyzji), ani w żadnym miejscu jej uzasadnienia nie powoływała się na przepis art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l.

W pkt 3 zakwestionowanej przez SKO decyzji określony został jedynie obowiązek wykonania przez wnioskodawcę ([...] sp. z o.o.) prac rekultywacyjnych wg na nowo ustalonego kierunku rekultywacji, zgodnie ze zaktualizowanym projektem rekultywacji i w wyznaczonym w tym punkcie terminie (tj. do 31 sierpnia 2014 r.) - obowiązek ten wynikał bowiem z wcześniejszej decyzji z 5 marca 2007 r. o przeniesieniu obowiązków rekultywacyjnych z PPHU [...] sp. z o.o. na [...] sp. z o.o..

Zresztą samo SKO w [...] wyraźnie stwierdziło w swej poprzedniej, uchylonej później decyzji z dnia 24 lipca 2015 r., iż w związku z decyzją z dnia 7 marca 2007 r. kwestia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek [...] i [...] była rozstrzygnięta.

Tak więc fakt pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji z dnia 5 marca 2007 r., ustalającej osobę zobowiązaną do rekultywacji (wskutek przeniesienia obowiązków rekultywacyjnych na spółkę [...]), był wyraźnie niezauważany przez skarżony organ.

Zatem pkt 3 decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nie nakładał ani nie przenosił na jakikolwiek podmiot obowiązków rekultywacyjnych (jak błędnie przyjęło SKO w [...]). W decyzji SKO nie wyjaśniono nawet, z jakiego podmiotu miałoby nastąpić decyzją z 14 stycznia 2014 r. przeniesienie obowiązków rekultywacyjnych na spółkę [...].

Z powyższych względów uznać trzeba, iż decyzje z 2007 r. i z 2014 r. to dwie diametralnie różne decyzje, dotyczące innych przedmiotowo czynności - czego skarżony organ nie dostrzegał.

Ten istotny błąd zaskarżonej decyzji, wyrażający się zarówno w błędnym oparciu tej decyzji wyłącznie na art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. (który w tej sprawie wcale nie miał zastosowania), jak i w niewłaściwym uzasadnieniu decyzji - skutkować powinien uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest w dużej mierze kopią uzasadnienia decyzji SKO z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 marca 2007 r., stąd może wynikać brak w nim głębszej analizy decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. i niedostrzeżenie istotnej różnicy pomiędzy tymi decyzjami. Przykładem może być choćby fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 12 górny akapit) w którym SKO stwierdza, cyt.: "W w/w decyzji [chodzi o decyzję z dnia 15.01.2014 r. wymienioną na poprzedniej stronie uzasadnienia - przyp. aut.] znalazło się stwierdzenie, że: "zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji".

Teza przyjęta przez organ jest oczywiście sprzeczna z treścią powołanego w niej przepisu. W przepisie jest mowa o "przypadku zmiany osoby zobowiązanej", a w tezie sformułowanej przez organ o "nabyciu gruntu", jako przesłance przejścia obowiązku rekultywacji na inną osobę niż zobowiązany".

Otóż decyzja Starosty [...] z dnia 15.01.2014 r. w żadnym miejscu nie zawiera stwierdzeń cytowanych w przytoczonym wyżej fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podobnie błędnie skarżony organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 13), że "o rażącym naruszeniu prawa przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy orzeczenie o zmianie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji biorąc za podstawę wbrew oczywistej treści przepisu zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego, a nie decyzji administracyjnej".

Tyle, że w decyzji z dnia 15.01.2014 r. organ w ogóle nie analizował kwestii zmiany podmiotu zobowiązanego do rekultywacji, gdyż jak wyżej wspomniano, kwestia ta była już rozstrzygnięta decyzją z dnia 5 marca 2007 r.

Strona skarżąca wskazała, że przykłady takich stwierdzeń w zaskarżonej decyzji można by mnożyć. Świadczy to nie tylko o niestarannym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz przede wszystkim potwierdza tezę, że SKO orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji z 15 stycznia 2014 r. w rzeczywistości miało na myśli zupełnie inną decyzję, a więc swoje rozstrzygnięcie oparło na nieistniejących twierdzeniach organu I instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l., strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Przy tym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że jest ono oczywiste, tzn. sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną wręcz "rzuca się w oczy".

Skarżony organ wyjaśniając pojęcie rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 442/09, w którym stwierdzono, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jednak przy takiej prawidłowej wykładni przez organ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zaskarżonej decyzji SKO w [...] zupełnie niewłaściwie zastosowało ten przepis w powiązaniu z art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l., a mianowicie:

a) nie można w żadnym razie stwierdzić w niniejszej sprawie oczywistości naruszenia prawa polegającej na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią decyzji

Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. a przepisem art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. – z tego głównie powodu, że organ w tej decyzji nie zastosował przepisu art. 20 ust. 6 ww. ustawy, a więc nie mógł go naruszyć (tym bardziej w sposób rażący).

Strona skarżąca podniosła też, że SKO w [...] dwukrotnie tj. w decyzji z 9 czerwca 2015 r. a także w decyzji z dnia 24 lipca 2015 r. utrzymującej swą poprzednią decyzję w mocy - nie dostrzegło, by decyzja z 2014 r. była dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa).

W decyzji z dnia 24 lipca 2015 r. SKO w [...] wprost wskazało, iż cyt. "nie dopatrzyło się oczywistego naruszenia prawa, polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną".

Jeżeli więc nawet w zaskarżonej decyzji i w decyzji SKO w [...] z dnia 5 maja 2016 r. Kolegium, w orzekającym wówczas składzie, zdecydowało się zająć inne stanowisko i przyjąć inną interpretację przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niż w swych poprzednich dwóch decyzjach, to w żadnym razie nie można uznać, iż decyzja Starosty [...] z 2014 r. wydana została z "oczywistym naruszeniem prawa, polegającym na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną".

b) o rażącym naruszeniu prawa, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, można mówić wyłącznie w przypadku przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

SKO w zaskarżonej decyzji samo stwierdziło, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji "osoby zobowiązanej do rekultywacji". Zatem art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. musi podlegać wykładni podczas jego stosowania przez organy administracji, również w zestawieniu z art. 20 ust. 6, który z pewnością nie jest przepisem jednoznacznym, niewymagającym interpretacji.

Wskazują na to liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym także powoływane w zaskarżonej decyzji, w których sądy właśnie dokonują wykładni tych przepisów, wyjaśniają ich znaczenie, wobec rozbieżności w ich rozumieniu i stosowaniu przez organy administracji, orzekające w sprawach rekultywacji gruntów.

Tytułem przykładu strona skarżąca wskazała wyrok NSA wydany w niemalże identycznej sprawie pod względem prawnym i faktycznym z 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 701/14, w którym stwierdzono: "Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji".

Dlatego też w sytuacji, kiedy przepis prawa dopuszcza rozbieżne interpretacje, jak w niniejszej sprawie, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Poglądowi takiemu nie sprzeciwia się również powoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z 30 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1263/15, wydanym w ramach niniejszej sprawy, którym SKO w [...] było związane.

Strona skarżąca podniosła, że nie była uczestnikiem tamtego postępowania sądowoadministracyjnego, ani nawet nie została o nim zawiadomiona.

W orzeczeniu tym WSA w Krakowie w żadnym miejscu nie uznał, by przepisy art. 20 ust. 1, a także ust. 6 u.o.g.r.l. były jednoznaczne i niewymagające wykładni. Skoro Sąd zalecił dokładną analizę omawianych przepisów, to oznacza, że przepisy te nie były w ocenie Sądu jasne i jednoznaczne, ale wymagały starannego ustalenia ich znaczenia w drodze przyjętych metod wykładni.

W uzasadnieniach poprzednio uchylonych decyzji orzekających o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO dokonywało już analizy zarówno przepisów art. 20 ust. 1 i 6 u.o.g.r.l., jak i samej treści decyzji z 15 stycznia 2014 r., dochodząc do wniosku, że nie było pomiędzy nimi oczywistej sprzeczności.

c) trzecią z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące w świetle orzecznictwa NSA jest ocena skutków, jakie wywołuje dana decyzja, za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie skarżony organ całkowicie pominął tę przesłankę, w ogóle jej nie analizując i nie wskazując w zaskarżonej decyzji, czy i dlaczego uznaje ją za spełnioną - a było to, jak wyżej wskazano, warunkiem stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów, bowiem wszystkie trzy wyżej wymienione przesłanki powinny być spełnione łącznie.

Tymczasem, analizując cały proces rekultywacji przedmiotowych działek położonych w K. zauważyć należy, że obie decyzje wydane w tym procesie (z 2007 r. i 2014 r.), które zostały po latach zakwestionowane przez SKO w [...], nie wywołały żadnych ujemnych efektów społecznych czy gospodarczych.

Decyzja bowiem Starosty [...] z 5 marca 2007 r. została wydana na wniosek i w interesie spółki [...] sp. z o.o., która - jak pokazały dalsze jej działania - pragnęła zrealizować na przedmiotowym gruncie określone plany inwestycyjne.

Przy tym Spółka nie kwestionowała powyższego rozstrzygnięcia w drodze odwołania, podobnie jak nie zaskarżyła w trybie odwołania decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r.

Dalej strona skarżąca podniosła, że wykonanie rekultywacji w kierunku zabudowy kubaturowej jest nieporównanie bardziej kosztowne, niż w pierwotnym kierunku rolnym. Jednak spółka [...] z własnej inicjatywy wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie nowego, wymagającego wysokich nakładów i szeroko zakrojonych prac, kierunku rekultywacji pod zabudowę mieszkaniową.

Do tego wniosku [...] sp. z o.o. załączyła m.in. kopię decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 r., z której wynikało przeniesienie właśnie na spółkę [...] obowiązku przeprowadzenia rekultywacji terenu po wyrobisku złoża górniczego.

Starosta [...] decyzją z 15 stycznia 2014 r. nr [...] ustalił dla spółki [...] nowy kierunek rekultywacji, czyli zgodnie z żądaniem - pod zabudowę kubaturową, w celu przygotowania pod przyszłą zabudowę mieszkaniową, określając także termin wykonania prac rekultywacyjnych na 31 sierpnia 2014 r.

Zaledwie jednak w tydzień po uzyskaniu przez ww. decyzję z 15 stycznia 2014 r. waloru ostateczności (wobec jej niezaskarżenia przez spółkę [...] sp. z o.o.), wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r. spółka [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji uznającej rekultywację przedmiotowych działek w K. za zakończoną.

Starosta [...] po zapoznaniu się z opiniami biegłych i ekspertów nt. wykonanych przez Z. sp. z o.o. prac rekultywacyjnych, decyzją z dnia 16.06.2014r. nr [...] uznał rekultywację terenu w K. , prowadzoną w kierunku - pod zabudowę kubaturową, za zakończoną.

Powyższe okoliczności wskazują, że wydanie przez Starostę [...] obu ww. decyzji rekultywacyjnych nie wywołało żadnych negatywnych skutków gospodarczych i społecznych.

W szczególności nie ucierpiał w żaden sposób interes prawny ani faktyczny, w tym ekonomiczny, spółki [...], która była wówczas żywotnie zainteresowana szybkim zrealizowaniem rekultywacji zdewastowanego terenu, celem stworzenia możliwości wykorzystania go pod zabudowę mieszkaniową.

Co istotniejsze jednak, nie doszło również do naruszenia interesu ogólnego, społecznego, bowiem zrealizowany został jeden z podstawowych celów u.o.g.r.l., tj. został prawidłowo przeprowadzony i zakończony proces rekultywacji pogórniczego terenu, rozumianej jako nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 3 pkt 18 ww. ustawy).

Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nie została spełniona żadna z trzech przesłanek warunkujących uznanie ewentualnego naruszenia prawa decyzją z 15 stycznia 2014 r. za naruszenie rażące, a które to przesłanki zgodnie z wyrokiem NSA z 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 442/09 powinny występować w danej sprawie łącznie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. - poprzez pominięcie tego przepisu, strona skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji z 15 stycznia 2014 r., który był integralnie powiązany z pkt 2 tej decyzji, będzie oznaczać, iż pozostanie w obiegu prawnym decyzja ustalająca nowy kierunek rekultywacji, bez wskazania terminu wykonania prac rekultywacyjnych wg na nowo określonego kierunku rekultywacji.

Jest to sprzeczne z celem przepisów u.o.g.r.l., a w szczególności z art. 22 ust. 1 pkt 3.

Motywując zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art 107 K.p.a. strona skarżąca wskazała, że Kolegium naruszyło również w stopniu istotnym ww. przepisy postępowania, bowiem błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, w oderwaniu od zgromadzonych dowodów, a nadto nie rozpatrzono całego materiału dowodowego.

Jak wskazano na wstępie skargi, skarżony organ błędnie przyjął, że spółka [...] w chwili wydawania decyzji z 15 stycznia 2014 r. nie była zobowiązana do rekultywacji, pomimo iż funkcjonowała wówczas w obrocie prawnym ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 5 marca 2007 r. o przeniesieniu z PPHU [...] sp. z o.o. na spółkę [...] obowiązku rekultywacji.

Podobnie na błędnych podstawach opierało się stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. w pkt 3 zobowiązała spółkę [...] do rekultywacji przedmiotowych działek - mimo iż spółka ta została już wcześniej do rekultywacji zobowiązana, a w pkt 3 decyzji z 15.01.2014 r. wyznaczono jedynie termin zakończenia prac rekultywacyjnych oraz zobowiązano wnioskodawcę ([...] sp. z o.o.) do wykonania tych prac zgodnie ze zaktualizowanym projektem rekultywacji oraz powiadomienia o ich zakończeniu Starosty.

Również nietrafnym było powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. - podczas gdy decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nie dotyczyła przeniesienia obowiązków rekultywacyjnych, a jedynie zmiany kierunku rekultywacji i wyznaczenia terminu zakończenia prac rekultywacyjnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. strona skarżąca podniosła, że w ww. wyroku jako zasadniczy powód uchylenia wcześniejszych decyzji SKO podano fakt, że organ administracyjny nie poczynił żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych.

Skarżony organ rozpatrując ponownie sprawę, po uchyleniu wcześniejszych decyzji, również nie poczynił żadnych własnych, nowych i istotnych ustaleń faktycznych, ograniczając się w uzasadnieniu do powtórzenia swoich ustaleń z poprzednich decyzji oraz przytoczenia prawnych wywodów zawartych w ww. wyroku WSA.

Tymczasem dopiero właściwe ustalenie przez SKO w [...] stanu faktycznego sprawy mogło pozwolić na prawidłową ocenę decyzji rekultywacyjnych pod względem zgodności z przepisami prawa, a tym samym wydanie niewadliwego rozstrzygnięcia. Tym samym zalecenia sądu administracyjnego nie zostały zrealizowane.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 i art. 28 K.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania skarżący wskazał, że przez pominięcie w prowadzonym przez SKO w [...] postępowaniu jednej ze stron, tj. Gminy [...] - która jako aktualny użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...], a także jako strona postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014r., posiada interes prawny, by brać udział w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności decyzji, ustalającej nowy kierunek i termin rekultywacji na tych działkach.

W niniejszej sprawie Gmina posiada oczywisty interes prawny w uczestniczeniu jako strona w sprawie, bowiem od dnia 26 września 2013 r. kiedy została zawarta umowa zamiany pomiędzy Gminą [...] a spółką [...] sp. z o.o. oraz umowa ustanowienia hipoteki Rep. A nr [...] Gmina [...] pozostaje użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] położonych w K. .

Tym samym Gmina posiada interes prawny, podobnie jak właściciel gruntu poddanego rekultywacji czyli Skarb Państwa, z tytułu swoich praw do gruntu (tytuł prawno-rzeczowy), a nie z racji "prawa do rekultywacji", (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 17 listopada 2004 r., sygn. II SA 4116/03).

Gmina [...] była z powyższych przyczyn (jako użytkownik wieczysty) stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. (która została jej doręczona), a jak zauważa się w orzecznictwie, zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. II SA/Kr 358/137).

Ponadto w zapisach § 10-12 ww. umowy zamiany spółka [...] sp. z o.o. zobowiązała się wobec Gminy [...] do przeprowadzenia rekultywacji ww. działek w wyznaczonym terminie, zgodnie ze zaktualizowanym projektem rekultywacji i mającym zostać na nowo określonym jej kierunkiem (pod zabudowę kubaturową) - powołując się właśnie na decyzję Starosty [...] z dnia 5 marca 2007 r. przenoszącą na [...] sp. o.o. (na jej wniosek) obowiązek rekultywacji tego terenu, a także na fakt, iż spółka [...] złożyła w lipcu 2013 r. wniosek do Starosty [...] o zmianę kierunku rekultywacji, a wydana w tej sprawie decyzja miała być podstawą do przeprowadzenia rekultywacji w kierunku zabudowy kubaturowej.

Stwierdzenie nieważności pkt 3 wydanej przez Starostę [...] 15 stycznia 2014 r. decyzji o zmianie kierunku rekultywacji oznacza zmianę stanu prawnego w tym względzie, a z uwagi na zawartą ww. umowę może rodzić dla Gminy określone konsekwencje, zwłaszcza w stosunkach ze spółką [...].

Stąd też pominięcie Gminy jako strony w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów K.p.a., dające podstawę dla wznowienia postępowania, dlatego powinno skutkować również z tej przyczyny uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca podniosła także, że Gmina [...] złożyła wniosek z dnia 12 września 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z 4 sierpnia 2016 r. nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z 5 maja 2016 r. nr [...]

We wniosku tym, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazano, że Gmina [...] jako użytkownik wieczysty działek położonych w K. nie była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 stycznia 2015 r. dotyczącej rekultywacji terenów znajdujących się obecnie w użytkowaniu wieczystym Gminy - a tym samym nie mogła przedstawić swego stanowiska w sprawie ani podejmować czynności procesowych.

Postanowieniem z 29 maja 2017 r. nr [...] SKO w [...] odmówiło wznowienia postępowania, ze względu na uchylenie decyzji z 4 sierpnia 2016 r. wyrokiem WSA w Krakowie z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/16. Tym niemniej w uzasadnieniu w/w postanowienia wyjaśniono, że złożony przez Gminę [...] wniosek zostaje dołączony do całości akt postępowania.

Wg SKO w [...] oznacza to, że w postępowaniu toczącym się ponownie przed SKO w zw. z uchyleniem wyrokiem WSA kwestionowanej we wniosku decyzji z 4 sierpnia 2016 r., krąg stron postępowania będzie podlegał weryfikacji.

Pomimo tego jednak Gmina [...] w ponownie prowadzonym przez SKO postępowaniu nie została uznana za jego stronę i nie została o nim powiadomiona, a SKO nawet w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do kwestii udziału Gminy [...] w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja Kolegium, stanowiąca odpowiedź na zarzuty zawarte w treści skargi, jest w dalszym ciągu aktualna. W odniesieniu zaś do zarzutu związanego z uczestnictwem Gminy [...] w przedmiotowym postępowaniu, Kolegium wskazało, że wykonywało ściśle wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1215/16. Jednocześnie wskazało, że w postępowaniu ws. stwierdzenia nieważności decyzji nie można zawrzeć postępowania w przedmiocie jego wznowienia. Poza merytorycznie innym zakresem postępowania, właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie jest inny organ. Tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można było dokonać weryfikacji stron postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w toczącym się postępowaniu, stąd brak badania prowadzonego postępowania Kolegium w tym zakresie.

W piśmie procesowym z 17 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wniósł o oddalenie skargi

Motywując swoje stanowisko w sprawie podniósł, że bezzasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nie nakłada na uczestnika obowiązku wykonania rekultywacji.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nie tylko określa stopień utraty wartości użytkowej gruntów, nowy kierunek rekultywacji i termin wykonania prac rekultywacyjnych, ale również wyraźnie wskazuje podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji.

Bezzasadne więc jest twierdzenie strony skarżącej, że decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. jedynie potwierdza obowiązek nałożony we wcześniejszej decyzji z 5 marca 2007 r..

Po pierwsze, w obowiązującym stanie prawnym brak jakiejkolwiek podstawy do wydawania decyzji potwierdzających stan prawny lub stan faktyczny. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego następuje w formie zaświadczenia, a nie w formie decyzji. Zastąpienie zaświadczenia decyzją samo w sobie stanowiłoby naruszenie prawa o charakterze rażącym, gdyż oczywistość takiego naruszenia byłaby widoczna "na pierwszy rzut oka" bez potrzeby analizowania uzasadnienia decyzji.

Po drugie, podzielenie tezy, że jeśli jakaś sprawa została rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją, to późniejsze decyzje dotyczące tej samej sprawy mają jedynie charakter potwierdzający, byłoby sprzeczne z istotą jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wyrażonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Otóż w stosunku do każdej takiej "potwierdzającej" decyzji można byłoby twierdzić, że nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, a jedynie "potwierdza" to, co rozstrzygała ta wcześniejsza decyzja. Takie stanowisko prowadziłoby do absurdu. "Potwierdzenie" w decyzji sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną jest w istocie ponownym rozstrzygnięciem tej samej sprawy i stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja taka ma miejsce w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 roku w zakresie, w jakim nakłada ona na uczestnika obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. Obowiązek rekultywacji tych dwóch działek został bowiem nałożony na wnioskodawcę już raz w ostatecznej decyzji Starosty [...] z 5 marca 2007 roku (znak: [...]). W tym więc zakresie decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 roku dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną ostateczną decyzją, a zatem jest obarczona wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wada ta, niezależnie od stwierdzonego przez SKO w [...] rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l., dodatkowo uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 roku.

Po trzecie, o tym, że nie może być mowy o jedynie potwierdzeniu obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją Starosty z 5 marca 2007 roku świadczy fakt, iż obowiązek rzekomo "potwierdzony" w decyzji z 2014 roku ma szerszy zakres przedmiotowy, aniżeli obowiązek nałożony decyzją pierwotną. Decyzja z 5 marca 2007 roku dotyczy wyłącznie działek nr [...] i nr [...], natomiast decyzja "potwierdzająca" obejmuje dodatkowo działkę nr [...]. Ta ostatnia została nabyta od osób prywatnych dopiero [...] września 2007 roku, a zatem już po wydaniu decyzji z 5 marca 2007 roku. Tym samym decyzja z 15 stycznia 2014 roku, w zakresie dotyczącym działki nr [...], nie może być potwierdzeniem obowiązku nałożonego decyzją z 5 marca 2007 roku.

Bezzasadne jest twierdzenie, że Starosta [...] nie stosował art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l., oraz że SKO w [...] wydało rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie tego przepisu.

Nie może odnieść pożądanego skutku podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, że Starosta [...] nie stosował w ogóle art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. oraz że SKO w [...] dokonało oceny wyłącznie z punktu widzenia tego przepisu. Strona skarżąca pomija fakt, iż SKO w [...], zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 30 sierpnia 2017 roku, jak i w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z 5 maja 2016 roku, wyraźnie wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje z powodu rażącego naruszenia zarówno art. 20 ust. 1 o.g.r.l., jak i art. 20 ust. 6 tej ustawy. Powołanie obu przepisów nie dziwi zważywszy fakt, iż w uzasadnieniu decyzji Starosty brak jakiegokolwiek wyjaśniania przyczyn nałożenia na uczestnika obowiązku rekultywacji. Jedynymi punktami zaczepienia, które mogą naprowadzać na podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty, jest zawarte na str. 3 uzasadnienia stwierdzenie, że "przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z/s [...], ul. [...] nabyło prawo użytkowania wieczystego działek [...] i [...] położonych w K. (...)", które przemawia za stosowaniem przez organ art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. oraz fakt przywołania w podstawie prawnej decyzji art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., co z kolei przemawia za tym, że organ stosował jednak ten drugi przepis. Przeciwko temu ostatniemu przemawia jednak ustalony stan faktyczny, z którego ponad wszelką wątpliwość wynika, że uczestnik nie jest podmiotem, który spowodował degradację rekultywowanego gruntu. Jako, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją tylko dwie podstawy prawne nałożenia obowiązku rekultywacji, a mianowicie art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l., zaś decyzja Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku w punkcie 3. nakłada ten obowiązek nie wyjaśniając dokładnie z jakiego powodu, to SKO w [...] zasadnie zbadało decyzję pod kątem naruszenia obu tych przepisów. Należy przy tym zauważyć, że jeśli Starosta stosował art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., to niewątpliwie naruszył prawo, gdyż uczestnik nie jest podmiotem, który spowodował degradację gruntów. Jeśli zaś stosował art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l., to również naruszył prawo, gdyż nabycie przez uczestnika prawa użytkowania działek nr [...] i nr [...] nie stanowi podstawy przejścia na niego obowiązku rekultywacji. Na marginesie dodać należy, że w decyzji brak jakichkolwiek ustaleń i wyjaśnień, dlaczego nałożenie obowiązku rekultywacji nastąpiło również w odniesieniu do działki nr [...]. Wszak uczestnik ani nie spowodował jej degradacji, ani nie nabył jej na podstawie przywoływanej umowy z dnia [...] stycznia 2007 roku (Rep. A nr [...]). W tym zakresie Starosta wydał więc decyzję z 15 stycznia 2014 roku bez zbadania jakiejkolwiek przesłanki.

Uczestnik nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, jakoby naruszenie przez Starostę [...] art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. nie było naruszeniem o charakterze rażącym.

a) wykładnia art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. ustalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt: II SA/Kr 1263/15)

Przede wszystkim na gruncie niniejszej sprawy pozbawione znaczenia są wszelkie wywody strony skarżącej dotyczące rozmaitej interpretacji omawianych przepisów. Wynika to stąd, że SKO w [...] pozostaje związane wykładnią art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt: II SA/Kr 1263/15).

W tym stanie rzeczy przyjęcie przez SKO w [...] innej wykładni art. 20 ust. 1 i ust. 6 u.o.g.r.l. byłoby naruszeniem przepisu art. 153 P.p.s.a. skutkującym koniecznością wyeliminowania wydanej w ten sposób decyzji z obrotu prawnego.

Uczestnik podniósł również, że jedynym skutecznym w ramach niniejszego postępowania środkiem prawnym, w drodze którego Starosta [...] mógł zwalczać nieakceptowaną przez siebie wykładnię, było wywiedzenie skargi kasacyjnej do NSA. Skoro Starosta nie zdecydował się na jej złożenie, to nie może teraz skutecznie kwestionować zapatrywania WSA w Krakowie wyrażonego w prawomocnym wyroku.

b) oczywistość naruszenia prawa

O oczywistym i rażącym charakterze naruszenia prawa przez Starostę [...] świadczą natomiast trzy okoliczności.

Po pierwsze, jeśli przyjąć, że Starosta stosował art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., to przy niebudzącym wątpliwości ustaleniu, że uczestnik nie prowadził żadnej działalności prowadzącej do degradacji gruntu, a jedynie nabył go od takiej osoby, przepis ten nie może mieć w ogóle zastosowania. Istnieje zatem oczywista, rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, ustaleniami organu i rozstrzygnięciem.

Po drugie, jeśli przyjąć, że Starosta stosował art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l., tzn. że przekazywał, prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji, to należy ocenić, że decyzja z dnia 15 stycznia 2014 roku nie obejmuje w ogóle elementów, które z natury rzeczy powinny się w niej znajdować.

Mianowicie nie wskazuje, jakie prawa i obowiązki przekazuje oraz, co ważniejsze, z których konkretnie decyzji. Bez tych elementów decyzja Starosty w zasadzie nie nadaje się do wykonania. Ten brak również jest oczywisty i rzuca się w oczy bez zapoznawania się z uzasadnieniem decyzji.

Po trzecie, w ramach wskazań co do dalszego postępowania w sprawie WSA w Krakowie polecił SKO zbadać jedynie, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej w oparciu o przesłankę następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Tym samym WSA w Krakowie stoi na stanowisku, że zastosowanie innej niż wskazana przez WSA w Krakowie wykładni przepisu art. 20 ust. 1 i ust. 6 o.g.r.l. jest naruszeniem prawa o charakterze rażącym, tj. uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Gdyby Sąd nie stał na takim stanowisku, to badanie następstwa prawnego byłoby zbędne. Na potrzeby wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wystarczyłoby ustalenie (możliwe przecież do wyprowadzenia jako wniosek in abstracto), że wadliwa wykładnia prawa zastosowana przez Starostę nie stanowiła naruszenia prawa o charakterze rażącym. Skoro jednak Sąd uchylił decyzję i nakazał zbadania następstwa prawnego, to jego ocena prawna obejmuje per se zapatrywanie, że wykładnia Starosty stanowi naruszenie prawa o charakterze rażącym. SKO w [...] było zaś tą ocena związane i znalazło to wyraz w treści zaskarżonej decyzji.

c) nieakceptowalne skutki decyzji

Uczestnik nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, że decyzja Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2014 roku nie wywołała nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków o charakterze gospodarczym i społecznym. Zdaniem uczestnika nieakceptowalną z punktu widzenia praworządności jest sytuacja, w której organ administracji, wykorzystując błąd strony co do stanu prawnego, nakłada na nią obowiązek wykonania prac na obszarze ponad 6,5 ha połączonych z dużymi kosztami. To wszakże błąd co do stanu prawnego był przyczyną złożenia wniosku, który zakończył się wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 5 marca 2007 roku o przekazaniu obowiązku rekultywacji. Dalsze działania uczestnika oraz wydanie przez Starostę decyzji z dnia 15 stycznia 2014 roku były jedynie konsekwencją tego błędu oraz konsekwencją utwierdzenia uczestnika w błędzie przez organ administracji publicznej. W wyniku niezgodnego z prawem nałożenia na uczestnika obowiązku rekultywacji został on zmuszony do wykonania prac opisanych szczegółowo w Sprawozdaniu z realizacji zadania pt. Rekultywacja terenu pogórniczego złoża "[...]" z lutego 2014 roku. Prace to zostały opisane także w Opinii określającej przydatność zrekultywowanego terenu pogórniczego złoża "[...]" oznaczonego jako działki nr [...], [...] oraz [...] położone w K. gmina M. dla celów budownictwa kubaturowego, która stała się następnie podstawą wydania decyzji Starosty [...] z 16 czerwca 2014 roku nr [...] o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Koszt prac wykonanych przez skarżącego przekroczył 2.000.000 zł. Koszt samych operatów wykonanych na potrzeby tego postępowania przekroczył 10.000 zł.

Dowody na powyższe (Sprawozdanie z realizacji zadania pt. Rekultywacja terenu pogórniczego złoża "[...]" z lutego 2014 roku, Opinia określająca przydatność zrekultywowanego terenu pogórniczego złoża "[...] oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...] położone w K. , gmina M. dla celów budownictwa kubaturowego, decyzja Starosty [...] z dnia 16 czerwca 2014 roku nr [...],[...] o uznaniu rekultywacji za zakończoną, wszystkie na okoliczność społecznych i gospodarczych skutków decyzji Starosty [...]) zostały powołane przez uczestnika już w toku postępowania przed WSA w Krakowie w skardze z dnia 4 września 2015 roku i uwzględnione przez Sąd przy wydaniu wyroku z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt: II SA/Kr 1263/15). Są one znane stronom postępowania i zdaniem uczestnika powołanie ich dodatkowo w tym momencie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, a ustalenie zakresu i rodzaju prac, do wykonania których uczestnik został zmuszony na skutek wydania nieprawidłowej decyzji, może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Uczestnik wskazał też na bezprzedmiotowość zarzutu pominięcia Gminy [...] twierdząc, że skarga Skarbu Państwa - Starosty [...] oparta na tej podstawie nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zarzut ten może zostać skutecznie podniesiony wyłącznie przez podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Strona skarżąca nie może się więc skutecznie powołać się na okoliczność, że Gmina [...] nie brała udziału w postępowaniu (na poparcie tego stanowiska uczestnik przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych). Z tej przyczyny podniesienie zarzutu pominięcia Gminy [...] nie może odnieść pożądanego skutku.

Ponadto uczestnik wyjaśnił, że wobec faktycznego wykonania wszystkich czynności rekultywacyjnych oraz zatwierdzenia ich ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 16 czerwca 2014 roku nr [...] uznającą rekultywację za zakończoną, stwierdzenie nieważności decyzji określającej jedynie podmiot zobowiązany do rekultywacji nie wpłynie w żaden sposób na zakres praw i obowiązków użytkownika wieczystego zrekultywowanych gruntów. Wskutek stwierdzenia nieważności nie nastąpi wygaszenie, odjęcie, ani uszczuplenie praw Gminy [...]. Decyzja nie będzie też miała wpływu na zakres praw i obowiązków obligacyjnych Gminy. Nie wpłynie również na stan faktyczny nieruchomości. W tym stanie rzeczy Gmina w ogóle nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego, który mógłby się realizować w toku niniejszego postępowania.

Na rozprawie 23 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej, ustosunkowując się do pisma uczestnika wskazał, że nie zgadza się z jego treścią, a szczególnie ze str. 5 pisma. Podkreślił, że niejednoznaczny przepis, umożliwiający różnorodną wykładnię, nie może być wzorcem dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że uczestnik sam wykonał rekultywację w 2014 r., nie mając nałożonego obowiązku treścią decyzji z 2014 r., a zatem koszty rekultywacji nie były generowane decyzją z 2014 r.

Na tej samej rozprawie pełnomocnik uczestnika wskazał, że rekultywacja mająca miejsce przed 2014 r. nawiązywała do decyzji z 2007 r., a wniosek prowadzący do wydania decyzji w roku 2014 miał na celu uwolnienie uczestnika [...] od poniesienia dodatkowych kosztów związanych z nawiezieniem ziemi na cele rekultywacji rolnej. Uczestnik działał w mylnym przekonaniu, że na nim spoczywają obowiązki związane z rekultywacją, zarówno w kierunku rolnym, jak i pod zabudowę kubaturową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja SKO w [...] z 30 sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 5 maja 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nr [...] w części zawartej w punkcie 3 decyzji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy ostateczna decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. nr [...], jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Na wstępie należy zauważyć, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja SKO z 30 sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję własną Kolegium z 5 maja 2016 r. stwierdzającą częściową nieważność ww. decyzji z 15 stycznia 2014 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie toczące się w następstwie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Tak okoliczność ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki te zaś wskazują na szczególne i wyjątkowe okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, a przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi normę o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Należy podkreślić, że w związku z tym nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenie prawa. Wskazana wyżej reguła ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. gdy powołaną przesłanką nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem jakiekolwiek zachowanie niezgodne z dyspozycją normy prawnej, a jedynie takie, któremu można przypisać trzy istotne cechy. W praktyce sądów administracyjnych przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy sentencja lub choćby uzasadnienie kwestionowanego aktu: 1. jest w sposób oczywisty sprzeczna z obowiązującym przepisem prawa, 2. przepis, który uznaje się za naruszony nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, czyli nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni albo znaczenie językowe danego przepisu można uznać za w pełni odpowiadające wynikowi wykładni celowościowej i funkcjonalnej danego przepisu i wykładni systemowej, a także gdy 3. skutki społeczne wydanej decyzji są nie do pogodzenia i nie mogą być żadną miarą zaakceptowane w świetle fundamentalnych, przede wszystkim konstytucyjnych, zasad państwa prawnego (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665; por. też: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14, z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12, z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13, z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 713/14. W konsekwencji, nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wskazane kryteria rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Rażące naruszenie prawa to taka sytuacja, w której ma miejsce oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto rażące naruszenie prawa wymaga spełnienia nie tylko przesłanki oczywistego naruszenia przepisu prawa, ale także i charakteru tego naruszenia. Nie każde naruszenie przepisu prawnego skutkuje zaistnieniem rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dodatkowo wymaga ustalenia, że owo naruszenie nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawa. Jest bowiem naruszeniem tzw. kwalifikowanym, czyli o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym żadnych wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są także skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium stwierdziło częściowo, tj. co do pkt 3 nieważność decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r., podczas gdy - w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę - przy wydaniu ww. decyzji nie do doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. została wydana – jak wskazał Starosta określając podstawę prawną swojej decyzji – w oparciu o przepis art. 20 ust. 1,3,4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205), którą - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w M. i decyzją tą:

1.orzeczono o całkowitej utracie wartości użytkowej gruntu określonego jako działki nr [...], [...], [...] położone w K. gmina M. w wyniku działalności przemysłowej polegającej na wydobyciu surowców ilastych ceramiki budowlanej złoża [...];

2.ustalono kierunek rekultywacji gruntów - pod zabudowę kubaturową, w celu przygotowania pod przyszłą zabudowę mieszkaniową terenu po wyrobisku złoża "[...] położonego w miejscowości K. gmina M., obejmującego działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 6,67 ha zgodnie z przedstawionym projektem rekultywacji: "aktualizacja projektu rekultywacji pogórniczego złoża "[...]" [...] Przedsiębiorstwa [...] K. ul. [...] opracowanym przez Przedsiębiorstwo Badań i Realizacji [...]" s.c. J.N. , A. S. , w czerwcu 2013 r.;

3.zobowiązano wnioskodawcę do wykonania prac rekultywacyjnych zgodnie z w/w opisanym projektem na własny koszt, w terminie do dnia 31 sierpnia 2014r. oraz do zawiadomienia Starosty [...] o wykonaniu rekultywacji.

Należy w tym miejscu wskazać, że uprzednio została wydana – także kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym (wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 1504/17) - decyzja Starosty [...] z 5 marca 2007 r., w oparciu o przepis art. 20 ust. 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w M. orzeczono w sentencji, że obowiązek rekultywacji działek nr [...] i [...] w K. spoczywa na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., a w uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 6 ww. ustawy "prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji’. Organ wskazał też, iż spółka [...] nabyła wieczyste użytkowanie przedmiotowych nieruchomości w drodze aktu notarialnego z [...] stycznia 2007 r..

W podstawie prawnej decyzji z 5 maja 2016 r. SKO wskazało " art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów .rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2016, poz. 23)".

W podstawie prawnej decyzji z dnia 30 sierpnia 2017 r. SKO wskazało natomiast jedynie "art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257)".

Z ww. decyzji SKO nie wiadomo więc jednoznacznie, rażące naruszenie którego przepisu, czy art. 20 ust. 1 i 6 ww. ustawy, czy tylko art. 20 ust. 6, uzasadniało stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r.. Należy przy tym zauważyć, że oparto zaskarżoną decyzję na art. 20 ust. 6 ww. ustawy, pomimo iż przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania - gdyż decyzja Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r., której stwierdzenie nieważności w pkt 3 zostało utrzymane zaskarżoną decyzją, nie powoływała tak w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu art. 20 ust. 6 ww. ustawy, nie przenosiła też obowiązków rekultywacyjnych na spółkę [...] sp. z o.o. (co zostało dokonane decyzją z dnia 5 marca 2007 r.), a jedynie określała stopień utraty wartości użytkowej gruntów, nowy kierunek rekultywacji i termin wykonania prac rekultywacyjnych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, a wbrew stanowisku SKO, wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy, w przeciwieństwie do wykładni przepisu art. 20 ust. 1 - nie jest jednoznaczna. Zwrócił na to uwagę również WSA w Krakowie w wyroku z 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1263/15, którego ocena prawna, na mocy art. 153 P.p.s.a., mają znaczenie dla niniejszej sprawy. Analizując treść art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zauważyć, że nie jest jasne, komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów – ciążące z mocy art. 20 ust. 1 tej ustawy na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Ustawodawca poprzestał bowiem na wprowadzeniu możliwości przekazania praw i obowiązków w drodze decyzji właściwego organu, ustalając jednakże, iż prawa i obowiązki muszą wynikać z wcześniej wydanych decyzji. Pozwala to przyjąć, że decyzja o przekazaniu praw i obowiązków może dotyczyć jednej z osób zobowiązanych do rekultywacji w oparciu o art. 20 ust. 1 ww. ustawy – na co wskazuje [...] Sp. z o. o., jak również innego podmiotu, który nie wywodzi tego obowiązku wprost z treści art. 20 ust. 1, ale na którego przechodzą te obowiązki, o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną w odniesieniu do osoby zobowiązanej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że - wbrew stanowisku uczestnika [...] Sp. z o.o. - przepis art. 20 ust. 6, na który wskazał organ w zaskarżonej decyzji z 30 sierpnia 2017 r., nie jest przez przepisem jednoznacznym, ponieważ budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji (por. wyrok NSA z 24.11. 2015 r. sygn. II OSK 701/14). Nie ma jednak wątpliwości, że przepis art. 20 ust. 6 uprawnia do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu oraz, że decyzja wydana w oparciu o art. 20 ust. 6 musi być poprzedzona wcześniejszą decyzją, w której taki obowiązek był stwierdzony w odniesieniu do podmiotu wskazanego w niej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie były wydane decyzje w stosunku do podmiotu zobowiązanego do rekultywacji na zasadzie art 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ spowodował utratę albo ograniczenie ich wartości użytkowanej. Taką decyzją, zalegającą w aktach administracyjnych sprawy, jest decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 11 listopada 1986 r., znak [...], którą ustalono kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenów poboru gliny dla celów przemysłowych, położonych w miejscowości P., znajdujących się w posiadaniu [...] Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w K.. Wskazano w niej, że eksploatacja złoża została zakończona przez następcę prawnego powyższego przedsiębiorstwa, a mianowicie Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., w związku z wyczerpaniem złoża. Następnie [...] sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] położonych w K. . Z kolei decyzją Naczelnika Gminy i Miasta [...] 17 czerwca 1987 r., znak [...], zatwierdzono przedłożony przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w K. program rekultywacji terenu poboru gliny z terenu w [...] (obejmujący przedmiotowe działki). W tym miejscu należy wskazać, że obowiązująca w dacie wydania ww. decyzji ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przepisie art. 30 ust. 1 również przewidywała, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest zobowiązana do ich rekultywacji. Powyższe decyzje wskazują, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonych jako dz. ewid. nr [...] i [...] był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z ww. decyzji i co stanowi konieczną przesłankę dla przekazania, w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, praw i obowiązków dotyczących rekultywacji. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że [...] sp. z o. o. w drodze umowy notarialnej zawartej w dniu [...] stycznia 2007 r. Rep. A nr [...] nabyła od PPHP [...] sp. z o.o. wieczyste użytkowanie działek [...] i [...] w K. , a następnie wystąpiła wnioskiem z 14 lutego 2007 r. o zatwierdzenie projektu aktualizacji projektu rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości obejmującej teren pogórniczy złoża "[...]" , w tym działki nr [...] i [...], co również świadczy o zainteresowaniu wykonaniem ich rekultywacji przez spółkę [...]. Po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. Starosta [...] decyzją z 15 stycznia 2014 r. ustalił m. in. kierunek rekultywacji gruntów na działkach nr [...] (nabyta [...] września 2007 r.), [...] i [...] w K. – pod zabudowę kubaturową, jak wnosiła spółka [...] ustalając termin wykonania rekultywacji na dzień 31 sierpnia 2014 r.

Należy tu wskazać, że w zaistniałej sytuacji administracyjno-prawnej spółka [...] była zainteresowana rekultywacją działek nr [...], [...] i [...] w K. – w kierunku pod zabudowę kubaturową, a rekultywacja ta została przez [...] wykonana i zakończona w 2013 r..

Konkludując, ponieważ Starosta [...] wydał decyzję z 5 marca 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sytuacji gdy zbywca wieczystego użytkowania działek był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z wydanych wcześniej decyzji administracyjnych - to nawet wątpliwości interpretacyjne dotyczące podmiotowego zakresu stosowania normy z art. 20 ust. 6 nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 stycznia 2014 r. – wydanej zgodnie z wnioskiem spółki [...] i niekwestionowanej w drodze ewentualnego odwołania.

Jest nadto oczywiste, że ponieważ [...] spółka z o.o. składała wniosek o wydanie decyzji o przekazaniu praw i obowiązków do rekultywacji, a następnie wystąpiła o zatwierdzenie projektu rekultywacji ze zmianą jej kierunku (decyzja z 15 stycznia 2014 r.) to w sprawie nie można stwierdzić, iż w wyniku wydania decyzji z 15 stycznia 2014 r. i wykonania rekultywacji przez spółkę [...] wystąpiły skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania. Jest bowiem oczywiste, że spółka [...] była zainteresowana zrekultywowaniem przedmiotowych działek (w tym celu występowała o wydanie ww. decyzji z 2007 r. i 2014 r.) pod zabudowę kubaturową i tej rekultywacji dokonała, kończąc ją już w 2013 r..

Należy tu zaakcentować, że nie można wykluczyć, iż stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przez spółkę [...] mogłoby odnieść oczekiwany przez nią skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 15 stycznia 2014 r. w ramach postępowania odwoławczego (jakie nie toczyło się wobec braku odwołania), to jednak nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska SKO o jej nieważności z zakresie oczekiwanym przez spółkę [...].

Kończąc Sąd wskazuje, że niniejszej sprawy nie można rozpoznawać w oderwaniu od sprawy prowadzonej przez tut. Sąd pod sygnaturą II SA/Kr 1504/17, w której wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd doszedł w niniejszej sprawie do przekonania, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności pkt 3 decyzji Starosty [...] z 15 stycznia 2014 r. należy ocenić jako naruszenie w istotny sposób przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Należy przy tym wskazać, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie Sąd uczynił. Sąd przy tym wskazuje, że zarzut nr 6 skargi (pominięcie strony – Gminy [...]) należy w niniejszej sprawie ocenić jako oczywiście nieuzasadniony z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości [...] zł i koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).