Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 16 ust, 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 września 2015 r. nr 122/2015, przywołując w podstawie prawnej art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (t. j. Dz. U. z 2012 r., nr 83), w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, orzeczono o odmowie przekształcenia, przysługującego J.W., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 6/1 i 6/2, AM-3, obręb K., o łącznej powierzchni 1,2445 ha, dla której Sąd Rejonowy dla W.-K, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w prawo własności.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania, w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. r. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Biorąc to pod uwagę Prezydent W. uznał, że wyrok Trybunału ma bezpośredni wpływ na rozpoznawaną sprawę, bowiem utracił moc przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Po rozpatrzeniu odwołania J.W., działającego przez pełnomocnika decyzją z dnia [...] r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J.W., reprezentowanego przez pełnomocnika - r. pr. P.J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. J.W. wystąpił do Prezydenta W., jako wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości w prawo własności. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 25 listopada 2014 r. Prezydent W., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), odmówił stronie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność.

Stosownie do uwag, zawartych w uzasadnieniu organu odwoławczego Prezydent W. zobowiązany został do ponownej oceny zaistnienia bądź nie przesłanek przekształceniowych, na podstawie aktualnego stanu prawnego, obowiązującego od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), tj. od 17 marca 2015 r.

W dniu 24 września 2015 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie przepisów ustawy oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), wydał decyzję (nr 122/2015), w której orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania, w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej" biorąc pod uwagę powyższe, Prezydent W. uznał, że wyrok ten ostatecznie wyjaśnia stan prawny sprawy.

Podstawę prawną przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazany akt prawny był kilkakrotnie nowelizowany, a jego zakres podmiotowy i przedmiotowy ulegał modyfikacjom. W myśl art. 1 ust. 1 zd. 1 i art. 1 ust. 3 in medio omawianej ustawy w pierwotnym jej brzmieniu, uprawnienie to przysługiwało zarówno osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, jak i osobom fizycznym wywodzącym następstwo prawne od wyżej wskazanych podmiotów. Co więcej, art. 1 ust. 2 tego aktu prawnego przyznawał prawo przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, a także spółdzielniom mieszkaniowym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Nadto, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o przekształcenie ubiegać mogły się również te osoby fizyczne, które były następcami prawnymi podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 omawianego aktu prawnego. Z kolei na mocy ustawy nowelizującej, uchwalonej w 2007 r., rozszerzono krąg osób fizycznych uprawnionych do przekształcenia, poprzez dodanie po art. 1 ust. 1 ustawy ust. la, stanowiącego, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ta ustawa zmieniająca przyznała prawo do przekształcenia również osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób wymienionych w art. 1 ust la ustawy przekształceniowej. Wyłącznie w wyżej wskazanych stanach faktycznych osoby fizyczne i prawne mogły ubiegać się o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przy czym nie mogły być one interpretowane rozszerzająco.

Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) wprowadziła istotną zmianę, polegającą na zasadniczym poszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Powyższe oznaczało zatem odpadnięcie przesłanki dotyczącej przeznaczenia nieruchomości, bowiem dla skuteczności wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie, a następnie wydania decyzji w takim przedmiocie wystarczyło, aby osoba fizyczna lub prawna była użytkownikiem wieczystym w określonej dacie, tj. 13 października 2005 r. Ponadto, na mocy art. 1 ust. 3 osoby fizyczne i prawne, będące następcami prawnymi podmiotów, wskazanych w ust. 1 art. 1, tj. osób fizycznych i prawnych będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, uzyskały prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Co więcej, omawiana nowelizacja przyznała osobom prawnym prawo do przekształcenia w sytuacji, gdy wywodziły następstwo prawne od osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi na podstawie art. 1 ust. la ustawy przekształceniowej.

Do art. 1 dodany został ust. Ib, w którym sformułowano negatywną przesłankę przekształcenia, wskazując do jakich nieruchomości nie stosuje się ust. 1. W pkt 2 ust. Ib zawarto regulację, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości, które oddane zostały w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). W świetle tego przepisu ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Zastosowany w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć jako będące, w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie, przedmiotem użytkowania wieczystego. Sytuacja, kiedy w tej dacie prawo użytkowania wieczystego przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. Ib, wyklucza przekształcenie (zob. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2522/14 oraz z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 101/14).

Zgodnie natomiast z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. Ib ustawy na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1713/12; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 939/13). Ponadto organ zauważa, że w myśl cytowanego wcześniej art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. l i la, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Zakres podmiotowy nie obejmuje zatem następców prawnych podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1 b ustawy. Ponadto, następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13, niepublikowany, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Wojewody D. wydanie decyzji przez Prezydenta W. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, przysługującego J. W., w prawo własności nieruchomości, było zasadne.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy dokonał wyczerpującej oceny, załączonego do dokumentacji postępowania, odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], ustalając jednocześnie, że ta księga została założona 30 stycznia 2007 r. w wyniku odłączenia przedmiotowych działek z księgi wieczystej nr [...]. Ostatnia z ksiąg została natomiast założona w dniu 25 marca 1996 r. Przepisanie danych do systemu elektronicznego nastąpiło zaś w czerwcu 2005 r. Z uwagi na powyższe, organ przeszedł do analizy - pozyskanych w trybie art. 136 k.p.a. - dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wpisów do powołanych ksiąg wieczystych i sporządzonych przed tymi datami. Po przeprowadzeniu analizy organ odwoławczy ustalił, że Wojewoda W. decyzją z dnia 6 grudnia 1995 r. (sygn. [...]) stwierdził nabycie - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r., przez W. "Z." we W., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 6, AM-3, obręb K., o powierzchni 11 ha 09 a 04 m2. Powołane rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 22 grudnia 1995 r. Na marginesie organ wyjaśnia, że Zarządzeniem Wojewody W. nr [...] z dnia 16 października 1992 r. zmieniono nazwę przedsiębiorstwa na F. "Z.-W.". Dalej, decyzją nr [...] z dnia 24 czerwca 1994 r., Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we W. przy ulicy [...] - działki nr 6 i 7, AM-3, obrąb K.. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, o łącznej powierzchni 1,2445 ha.

Następnie, F. "Z.-W." we W. aktem komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, zawartym w formie aktu notarialnego z dnia 22 września 1997 r. (Rep A Nr [...]), zostało skomercjalizowane i przekształcone w spółkę akcyjną której jedynym akcjonariuszem stał się Skarb Państwa.

Z kolei, na mocy umowy sprzedaży nieruchomości, ruchomości oraz zorganizowanej części przedsiębiorstwa z dnia 24 maja 2006 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), J. W. i M.W. nabyli, do majątku wspólnego w celu prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą: J. W. "B." z siedzibą we W., od syndyka masy upadłości F. "Z.-W." S.A. z siedzibą we W. m.in. prawo użytkowania wieczystego działki nr 6/1 i działki nr 6/2. Powyższe działki, na wniosek stron zawarty w umowie odłączone zostały z księgi wieczystej nr [...]. Analogiczny stan co do podmiotów prawa wynika z wypisów z ewidencji gruntów - wydanego na dzień 13 października 2005 r. oraz aktualnego.

Dalej, z zapisów działu II księgi wieczystej nr [...] wynika, że wpis dotyczący M.W. - jako współużytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej - został wykreślony na podstawie ugody, zawartej przed Sądem Rejonowym dla W.-F. we W., XIV Wydział Cywilny, w dniu 30 września 2009 r. (sygn. akt [...]). Ponadto, pismem z dnia 5 maja 2014 r. Ministerstwo Skarbu Państwa poinformowało, że Skarb Państwa na dzień 13 października 2005 r. posiadał 100% udziałów w kapitale zakładowym spółki, wobec czego był podmiotem dominującym w odniesieniu do spółki F. "Z.-W." S.A. z siedzibą we W.. W konsekwencji stwierdzić należy, że wnioskodawca – J.W. jest bezsprzecznie następcą prawnym Spółki F. "Z.-W." S.A. z siedzibą we W. - państwowej osoby prawnej, będącej w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej wyłącznym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując (jak wskazuje organ), w dacie 13 października 2005 r. prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. Ib ustawy. Ta okoliczność wyklucza zaś uprawnienie kolejnego nabywcy prawa, tj. J.W., do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Oran dodaje, że nie można pominąć, że w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W praktyce wydanie tego orzeczenia wywołuje skutki w postaci pozbawienia osób prawnych roszczenia o przekształcenie użytkowania wieczystego w takim zakresie, jaki wynikał z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. Organ zauważa, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak natomiast przewiduje art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W rozpatrywanym przypadku ogłoszenie wyroku w Dzienniku Ustaw nastąpiło w dniu 17 marca 2015 r. (pod poz. 373), a Trybunał nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej ocenianego aktu prawnego.

Konsekwencję wejścia w życie omawianego wyroku w dniu 17 marca 2015 r. stanowi de facto "przywrócenie" - w odniesieniu do osób fizycznych - rygorystycznych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przewidzianych w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w kształcie nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r. Do oceny istnienia przesłanek podmiotowych przekształcenia miarodajny jest stan prawny nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. 13 października 2005 r. oraz stan aktualny.

W rozpoznawanej sprawie użytkownik wieczysty – J.W. - zainicjował postępowanie wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że ta osoba fizyczna powoływała się wyłącznie na okoliczność bycia następcą prawnym użytkownika wieczystego gruntu, któremu w dacie 13 października 2005 r. przysługiwało przedmiotowe prawo. Tymczasem, w myśl obecnego stanu prawnego brak uprawnienia J. W. do przekształcenia wynika nie tylko z faktu, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. Ib ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 zainteresowanemu nie przysługuje, ale również dlatego, iż nabył on prawo użytkowania wieczystego od osoby prawnej niewymienionej w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, ze skutkiem zaistniałym w dniu jego ujawnienia w księdze wieczystej nr [...], tj. 31 stycznia 2007 r. - czyli po dacie wejścia w życie ustawy.

Podsumowując, organ zauważa, że analiza przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., w zestawieniu z analizą stanu prawnego nieruchomości nie wskazuje, by istniały jakiekolwiek podstawy do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy.

Podkreślenia również wymaga, że wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. ma wpływ na sytuację prawną zainteresowanego i prowadzone postępowanie. Wnioskodawca jest bowiem osobą fizyczną która nie miała legitymacji do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r., przez co organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie w dniu 24 września 2015 r., czyli po dacie ogłoszenia wyroku Trybunału, był zobowiązany do jego zastosowania. Na ten obowiązek wskazuje bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP, który wiąże się z art. 6 i art. 7 k.p.a. Art. 6 k.p.a., jest swoistym powtórzeniem zasady wyrażonej w ustawie zasadniczej i stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazuje na to doktryna "przepis art. 6 określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady legalności wynika ponadto, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane. Związanie organów administracji publicznej przepisami prawa powszechnie obowiązującego oznacza w szczególności, że nie są upoważnione - inaczej niż sądy i trybunały - do samodzielnego kwestionowania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących (należycie ogłoszonych) i odmowy zastosowania tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Wprawdzie organy administracji publicznej, podobnie jak wszystkie organy stosujące prawo, mają obowiązek ustalenia prawidłowej podstawy decyzji administracyjnej, w tym obowiązek rozstrzygania ewentualnych sprzeczności i kolizji między wchodzącymi w rachubę przepisami powszechnie obowiązującymi różnej rangi, to jednak rozstrzyganie tych kolizji może następować wyłącznie poprzez odpowiednie zabiegi interpretacyjne" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., 2015 r.).

Organ stwierdza, że z tej zasady wypływa dla organów władzy publicznej obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie przepisów aktualnych na dzień wniesienia przez zainteresowanego podania. Decydujące znaczenie ma bowiem chwila wydania rozstrzygnięcia i stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji. Organ prowadzący postępowanie wydaje zatem decyzję, której podstawą prawną jest przepis istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem ewentualnego stwierdzenia jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1369/08, M. Praw. 2009, nr 6, s. 300; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2007 r., III SA/Gd 291/07, LEX nr 438659).

W związku z zaistniałą sytuacją - organ odwoławczy sygnalizuje, że istnieje sposobność nabycia prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r. poz. 1774), dalej jako "u.g.n.". Przepis tej ustawy umożliwia sprzedaż gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, wyłącznie jego użytkownikowi wieczystemu (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 32 ust. 3 u.g.n.).

Następnie, analizując odwołanie strony i odnosząc się do sformułowanego argumentu, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji miało miejsce naruszenie art. 6, 8 i 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., należy wyjaśnić, że dla oceny, czy w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony opóźniał się z wydaniem decyzji, a więc czy wystąpiła przewlekłość w podejmowanych przez organ działaniach - został ustanowiony w k.p.a. odrębny od drogi odwoławczej tryb. Zgodnie z art. 37 k.p.a. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., bądź na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Zatem w sytuacji, gdy organ administracji publicznej jest opieszały lub całkowicie nie wykazuje żadnej aktywności, strona ma prawo chronić swoje uprawnienia w formie zażalenia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnia, że kwestia ewentualnej przewlekłości pozostaje bez wpływu na ocenę treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dalej organ wskazuje, że następstwo prawne, na które powołał się w treści odwołania pełnomocnik J.W., zgodnie z aktualną treścią art. 1 ust. 3 ustawy ograniczone w zasadzie zostało tylko do osób fizycznych. Natomiast, w stosunku do osób prawnych, następstwo to przewidziane zostało tylko pod pewnymi warunkami, wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy, których w przypadku F. "Z.-W." S.A. z siedzibą we W. nie odnotowano, o czym mowa była powyżej.

Na koniec organ wyjaśnia, że bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania pozostają uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, jaki był stan nieruchomości na dzień 13 października 2005 r., na jakie cele nieruchomość ta była zabudowana albo pod jakiego rodzaju zabudowę była przeznaczona, czy stanowiła nieruchomość rolną, bądź czy była wykorzystywana do celów związanych z działalnością gospodarczą. Istotne jest bowiem, iż wystąpiły negatywne przesłanki do uwzględnienia wniosku.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu skargę złożył (działając przez pełnomocnika) J.W.. Zaskarżył decyzję w całości zarzucając naruszenie art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 6 kpa i art. 8, 9 i 12 kpa, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy organ winien załatwić sprawę w ciągu miesiąca. Dalej strona, wskazując na naruszenie tych samych przepisów oraz art. 127 § 1 i 2 kpa poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji rozpoznania zarzutów i ustalenia przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy dopiero organ drugiej instancji poczynił ustalenia, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego od podmiotu, któremu nie przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. W ten sposób strona była pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy; strona zarzuca także naruszenie art. 8 i 107 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia w motywach, nieodniesienie się do zarzutów odwołania, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów. Skarżący podnosi, że przewlekłość spowodowała niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie; brak odniesienia się organu do kwestii na jakie cele była zabudowana sporna nieruchomość; naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo zaistnienia podstaw do jej uchylenia. Nadto autor skargi wskazuje, że kwestionowana decyzja narusza przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, polegające na wadliwej jego interpretacji polegającej na przyjęciu, że osoba fizyczna, będąca następcą prawnym państwowej osoby prawnej, której w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest objęta dyspozycją art. 1 ust. 1b pkt 2 tej ustawy, podczas gdy przepis ten obejmuje wyłącznie państwowe osoby prawne.

Wskazując na takie zarzuty strona wnosi o uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji i zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, za zasądzeniem na rzecz strony kosztów postępowania. W szerokim uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazuje, że (jego zdaniem) skarżący spełnia przesłanki do skutecznego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem pełnomocnika strony w dacie wniesienia podania skarżący spełniał kryteria ustawowe do uwzględnienia wniosku, a wyłącznie możliwości przekształcenia ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Zastosowana przez organy interpretacja prowadziłaby do absurdalnych konsekwencji, że żaden z następców prawnych podmiotów takich jak "Z.W." nigdy nie miała by możliwości skorzystać z dobrodziejstwa tej ustawy. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie nie da się pogodzić z działaniem racjonalnego ustawodawcy. Skarga odnosi się także szeroko do uzasadnienia projektu ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Sądy administracyjne, jak wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), prowadzą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując w takim zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały (co do zasady) w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżący w dniu 11 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Prezydenta W., wykonującego zadania w zakresie administracji publicznej, z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej we W., w obrębie K., oznaczonej jako działki: 6/1, 6/2 AM 3 o łącznej powierzchni 12445 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa.

W sprawie bezsporne jest również, że na mocy aktu notarialnego z dnia 24 maja 2006 r. sprzedaży nieruchomości, ruchomości oraz zorganizowanej części przedsiębiorstwa (akt notarialny Rep. A nr [...]), J.W. i M.W. nabyli, do majątku wspólnego w celu prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą: J.W. "B." z siedzibą we W., od syndyka masy upadłości F. "Z.-W." S.A. z siedzibą we W. m.in. prawo użytkowania wieczystego działki nr 6/1 i działki nr 6/2.

Istota sporu wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym skarżącemu przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości, które nabył w prawo własności. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu 11 sierpnia 2011 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Natomiast ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem w myśl art. 1 ust. 1b ustawy, jeśli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. W efekcie ustawodawca zadecydował jednoznacznie, że aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie bowiem w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić skutek prawny w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z takim żądaniem mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy (art. 1 ust. 3). Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, czyli podmioty te ustawodawca wyłączył z możliwości skorzystania z ustawy, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Brzmienie przywołanych przepisów, zdaniem składu orzekającego, nie budzi wątpliwości. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy.

Za taką wykładnią przepisów przemawia również istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w 2011 r. W wyniku tej nowelizacji w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy rozszerzono zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 1 przyjęto, że uprawnienie do przekształcenia obejmie każdą nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych w dniu 13 października 2005 r. – z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1b. Do tych zmian dostosowano przepis ust. 3 omawianego artykułu, stanowiącego o uprawnieniach następców prawnych osób wymienionych 1a w ust. 1, ust. 1a i ust. 2.

Zdaniem sądu w sprawie zwrócić także należy uwagę na pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 maja 2016 r., sygn. I OSK 1818/14, stanowiący, że "ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) nie wprowadziła możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne będące następcami państwowych osób prawnych, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym niemniej, nawiązując do poglądów o rozszerzeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji" (OTK-A 2015/3/28)." Przytoczony tu pogląd skład orzekający całkowicie podziela. Reasumując przyjęte rozgraniczenie co do możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w uzależnieniu od jakiej grupy podmiotów doszło do nabycia nieruchomości, nie narusza norm konstytucyjnych, ani innych przepisów prawa materialnego.

Jak prawidłowo ustaliły to organy obu instancji dnia 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była spółka Z.W., zatem organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 skarżącemu, jako podmiotowi, które nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie przysługuje.

Tym samym sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, zawartych w skardze, w tym w szczególności przedstawionego w niej stanowiska odnośnie do naruszenia przepisów ustawy o przekształceniu. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia w sprawie nie norm o charakterze procesowym to należy przypomnieć, że po pierwsze przewlekłość, czy bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu może skutkować odrębnymi postępowaniami (z możliwością złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania do sądu), natomiast nie ma bezpośredniego przełożenia na kontrolę sądową zaskarżonych do niego orzeczeń. Nadto, naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do eliminacji decyzji z obrotu prawnego tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c ppsa), a do takiego wpływu, zdaniem sądu, w sprawie nie doszło.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.