Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 634/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 czerwca 2020 r., odmówił J. P. (dalej: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi", na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1, 2, 3, 4 5, obręb A. Wnioskowana zabudowa przewidziana była dla około 256 mieszkańców w około 128 lokalach mieszkalnych, a jej powierzchnia zabudowy miała wynosić ok. 1 940 m², co może dawać dla pojedynczego budynku, zgodnie z załącznikiem graficznym, powierzchnię zabudowy od ok. 432 m² do ok. 736 m², przy jej wysokości około 12 m, czyli 4 kondygnacje. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B.(Uchwała [...] z dnia [...] r., publ. Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r.), wnioskowany teren znajdował się w jednostce terenowej F IV 16 MN. Powyższy plan ogólny przestał obowiązywać od dnia 01.01.2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z § 3 w połączeniu z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), wyznaczył wokół terenu obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie ze wskazaniem skarżącego, zawartym we wniosku, główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się ma poprzez wewnętrzną drogę dojazdową na działkach 6, 7 i 8 z ul. [...]. Natomiast teren objęty wnioskiem obejmuje działki 1, 2, 3, 4 oraz dodatkowo dołączona została działka 5 (pismo skarżącego z dnia 13.10.2020 r.). Określony w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. główny wjazd lub wejście na działkę należy rozumieć jako wjazd lub wejście na teren objęty wnioskiem. Skarżący we wniosku przewiduje główny kierunek obsługi komunikacyjnej od strony ul. [...] a jako front południową granicę działki 1, oraz obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] i ul. [...], poprzez wewnętrzne drogi dojazdowe o niewystarczających w chwili obecnej parametrach, szczególnie w zakresie ich szerokości dojazdu. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę skarżący byłby zatem zobowiązany do uzyskania tytułu prawnego do korzystania z działek stanowiących dojazd do terenu objętego wnioskiem w zakresie określonym w warunkach technicznych. W tym zakresie organ I instancji zwrócił uwagę, że aby dostać się od ul. [...] na działki inwestycyjne konieczne jest wcześniejsze wykonanie zjazdu z powyżej wskazanej wewnętrznej drogi dojazdowej na działkę 2, która to działka również objęta jest wnioskiem i przewidziana do zainwestowania. Skarżący planuje na tejże działce lokalizować miejsca postojowe wraz z dojazdami, w tym przejazd na działkę 1, na której lokalizowana miałaby być zabudowa mieszkaniowa. Wobec powyższego część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, należy jednak rozumieć jako teren obejmujący wnioskowaną inwestycję, bo jest to część działki 2. Przylega ona do wewnętrznej drogi dojazdowej na szerokości ok. 6 m, jednakże organ I instancji przyjął jako front nie część, lecz całą długość granicy tejże działki, tj. ok. 36 m. Obszar analizy został wyznaczony w promieniu ok. 108 m wokół wnioskowanego terenu (co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m).

Zdaniem organu I instancji, przyjęty obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy A., a jego dalsze rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bo objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Na podstawie szczegółowej analizy stwierdzono, iż nie jest spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p umożliwiający wydanie pozytywnej decyzji, ponieważ żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej o wskazanych przez wnioskodawcę (skarżącego) parametrach. W analizowanym obszarze występuje tylko funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w układzie głównie wolnostojącym, o powierzchni zabudowy maksymalnie 238 m² dla budynku dwukondygnacyjnego z użytkowym poddaszem i dachem wielospadowym o nachyleniu powyżej 35° (budynek na działce 9), a wysokość tego budynku, zgodnie z wynikiem pomiaru w programie [...] punktów, którym dysponuje Wydział Urbanistyki i Architektury, wynosi ok. 9,4 m. Maksymalna powierzchnia zabudowy budynku trzykondygnacyjnego z dachem o nachyleniu połaci ok. 30° wynosi 160 m² (budynek na dz. 10). W przypadku budynku przykrytego dachem o nachyleniu połaci ok. 5° jego powierzchnia zabudowy wynosi 160 m², a wysokość to trzy kondygnacje i 8,5 m (budynek na dz. 11 i 12). Średnie wartości w zakresie powierzchni zabudowy w analizowanym terenie to powierzchnia zabudowy 148 m², a wysokość budynku to 8,5 m.

W dniu 12.11.2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o rozbieżności wyników analizy urbanistycznej od treści złożonego wniosku. Poinformował, iż w przypadku zmiany w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia treści wniosku w zakresie dotyczącym powierzchni oraz wysokości zabudowy i dostosowaniu ich do zgodnych z wynikami analizy, możliwe będzie wydanie decyzji pozytywnej. Organ I instancji uznał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może występować wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże pod warunkiem zastosowania gabarytów tej zabudowy o parametrach występujących na obszarze objętym analizą. Skarżący nie zmienił pierwotnego wniosku, ale złożył na piśmie zastrzeżenia do wielkości wyznaczonego obszaru. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji drugi raz podniósł, że wobec braku zmiany wniosku w niniejszym postępowaniu za szlak komunikacyjny, z którego odbywa się dojazd do drogi publicznej, przyjął drogę wewnętrzną na działkach 8, 7 i 6, czyli dojazd od strony ul. [...], ponieważ tak wskazał sam skarżący. Za miejsce zlokalizowania głównego zjazdu na teren inwestycji przyjął tę część działki, która zarówno jest objęta wnioskiem, jak i przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się dojazd. Jest to działka 2. Wskazywany przez skarżącego główny wjazd na działkę 1 stanowi w opinii organu I instancji etap komunikacji wewnętrznej na całym obszarze wnioskowanej inwestycji. Akcentował, że w zakresie obsługi komunikacyjnej teren ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], ul. [...] i ul. [...], jednakże przy spełnieniu odpowiednich warunków technicznych na etapie pozwolenia na budowę. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, co potwierdzają dołączone do wniosku wstępne zapewnienia dostawy prądu, gazu i wody oraz odbioru ścieków. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ponieważ stanowi grunt rolny oznaczony jako PslV, Rlllb oraz S-Rlllb położony w granicach administracyjnych miasta B. Jednak teren wymaga decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, ponieważ stanowi użytek klasy Rlllb, i S-Rlllb. Zgodnie z art. 5 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem został sporządzony przez osobę posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury.

W odwołaniu skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe ustalenie frontu działek inwestycyjnych oraz uznanie, że wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji już istniejącej i aktualnej zabudowy. Dodatkowo, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że działki inwestycyjne nie spełniają wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego i ograniczenie w ten sposób jego prawa własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 163, poz. 1589), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu przywołało treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustalenia dotyczące obszaru analizy i jego promień, tj. około 108 m wokół wnioskowanego terenu, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m, jako reprezentatywne dla rejonu dzielnicy w obrębie A. W analizowanym obszarze, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, organ I instancji prawidłowo wyznaczył funkcję, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Występuje tam tylko funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy ustalone średnie wartości w zakresie powierzchni zabudowy w analizowanym terenie to powierzchnia zabudowy 148 m², a wysokość budynku to 8,5 m. Powyższe wyniki analizy urbanistycznej były rozbieżne od treści złożonego przez skarżącego wniosku. Stąd też zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, organ I instancji prawidłowo pismem z dnia 12.11.2020 r. zawiadomił skarżącego o wynikach analizy i poinformował, że w przypadku zmiany w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia treści wniosku w zakresie dotyczącym powierzchni oraz wysokości zabudowy i dostosowaniu ich do zgodnych z analizą wyników, możliwe będzie wydanie pozytywnej decyzji. Skarżący odebrał zawiadomienie w dniu 19.11.2020 r., ale nie zmienił wniosku we wskazanym terminie, który upłynął z dniem 26.11.2020 r. W tym samym dniu, tj. 26.11.2020 r. skarżący złożył pismo, w którym zarzucił błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Mając na uwadze tą okoliczność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej dokonało oceny obszaru analizowanego i uznało, że organ I instancji prawidłowo go wyznaczył oraz przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także w sposób wystarczający uzasadnił granice terenu przeznaczonego do analizy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Natomiast spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty co najmniej o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz o zbliżonych parametrach i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., o tyle rzeczą organu administracji publicznej jest wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący już porządek urbanistyczno-architektoniczny, z uwzględnieniem zamierzeń inwestora oraz relewantnych przepisów prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z przeprowadzonej analizy przestrzennej jednoznacznie wynika, że zabudowa nią objęta stanowi jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto, parametry planowanej inwestycji w sposób istotny odbiegają od parametrów zabudowy objętej analizą przestrzenną (powierzchnia zabudowy oraz wysokości zabudowy). W związku z czym słusznie organ I instancji wystąpił do skarżącego, jako inwestora o zmianę wniosku w celu dostosowania parametrów do parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, tak by możliwym było wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sprecyzował zarzuty identyczne jak w odwołaniu, czyli naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe ustalenie frontu działek inwestycyjnych oraz uznanie, że wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji już istniejącej zabudowy. Dodatkowo, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że działki inwestycyjne nie spełniają wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego i ograniczenie w ten sposób jego prawa własności, polegającego na możliwości zabudowy działek w dowolny sposób. W uzasadnieniu skargi zaznaczył m. in., że analiza funkcji i zagospodarowania terenu została dokonana błędnie i z naruszeniem przepisów prawa oraz nie uprawnia do zawężenia obszaru analizowanego tylko do znajdującej się w pobliżu terenu inwestycji zabudowy jednorodzinnej. Również front działki wskazany we wniosku skarżącego, to tylko część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę i nie podstaw aby go obejmował całą długość działki (por. § 2 pkt 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Prawodawca posługuje się wyrażeniem w liczbie pojedyńczej "wjazd główny" i "wejście główne". Zatem teren inwestycji może mieć jedynie jeden front, choćby przylegał do kilku szlaków komunikacyjnych, oraz to skarżący jako wnioskodawca powinien decydować o tym gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi, dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. Według wniosku budynki mają być wybudowane na działkach oznaczonych numerami 1 i 3, nie ma więc podstaw aby front miał być na innych działkach niż te przeznaczone do zabudowy (w tym przypadku drogi dojazdowej). Dodatkowo, zdaniem skarżącego, pod względem funkcji budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stąd nie może tu być mowy o kolizji (por. § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań zauważyć należy, że ochrona własności, jaką gwarantuje przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z ust. 3 tego artykułu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawda uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Podzielić należy pogląd zaprezentowany w tym zakresie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 8/21, iż zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji RP, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3).

Trybunał Konstytucyjny trafnie zaznaczył, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09, publ. OTK-A 2011/3/26).

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.

Materialnoprawną podstawę przywołanych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, w skrócie jak dotychczas: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 163, poz. 1589), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech I wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych I leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) (obowiązujący od dnia 27 maja 2021 r.) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Przepisami odrębnymi w rozumieniu omawianego przepisu są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (por. Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 21, 22 do art. 61; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, pkt 6 do art. 61; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2624/15 i wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15).

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W tym miejscu należy podkreślić, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 1 tego rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 919/07, przepis § 3 tego rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją.

Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej.

W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej, jednak nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza też o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji.

W rozpatrywanej sprawie wszystkie ustalone parametry zostały umotywowane w wystarczającym stopniu i są poparte analizą według kryteriów prawnych. W treści analizy zaprezentowanej w decyzjach organów obu instancji zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane poprzez wskazanie na istnienie takich obiektów i ich charakterystykę. Dlatego też nie można zgodzić się, że analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona w sposób wadliwy.

Istotnym jest, że z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym bądź też nie została wskazana we wniosku. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym.

Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego stanowiącego podstawy do wydania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, który następnie w sposób wystarczający uzasadnił. Organ I instancji wskazał, że przyjęty obszar analizy został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Następnie objął analizą przestrzenną istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowę i sposób zagospodarowania terenu i wyznaczył - z uwzględnieniem zakresu planowanej inwestycji - poszczególne parametry, oraz ustalił wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Taki sposób ustalania wskaźnika jest zgodny z ujednoliconą linią Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący we wniosku wskazał, iż główny wjazd odbywać się będzie poprzez wewnętrzną drogę dojazdową na działkach nr 6, 7 i 8 z ulicy [...]. Ponadto, przewiduje obsługę komunikacyjną od strony ul. [...]i ul. [...], poprzez wewnętrzne drogi dojazdowe.

Tymczasem teren objęty wnioskiem obejmuje działki 1, 2, 3 , 4 i 5. Skarżący jako front działki wskazuje południową granicę działki 1. Jednak jak słusznie zauważył organ I instancji, aby się dostać od ulic [...] na działkę 1 wcześniej trzeba wykonać zjazd z drogi wewnętrznej na działce 2, która to działka przewidziana jest do zainwestowania jako lokalizacja miejsc postojowych wraz z dojazdami, w przejazd na działkę 1, na której lokalizowana miałaby być zabudowa mieszkaniowa. Część działki która przylega do drogi publicznej, z której odbywał by się główny wjazd lub wejście na działkę, to cześć działki 2, która przylega do drogi wewnętrznej dojazdowej na szerokość ok. 6m. Z tego powodu, do analizy prawidłowo przyjęto nie część, ale całą długość granicy tejże działki tj. około 36 m i ustalono promień obszaru przeznaczonego do analizy, tj. ok. 108 m wokół terenu, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m. Przyjęty w powyższy sposób obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy A., a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęło by obiekty o cechach już reprezentatywnych lub odmiennych, które nie tworzyły by z terenem całości urbanistycznej. Żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej o wskazanych we wniosku parametrach. W analizowanym obszarze występuje tylko funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w układzie głównie wolnostojącym o wskazanych w zaskarżonej decyzji parametrach. Wyższa zabudowa znajduje się na osiedlu [...], już za potokiem [...].

W konsekwencji, prawidłowo wykazano sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją istniejącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru.

Resumując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada wymogom formalnym. Została sporządzona przez uprawnioną osobę, posiadającą odpowiednie uprawnienia i doświadczenie zawodowe, trudno zatem podejmować polemikę z twierdzeniami skarżącego dotyczących innego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z jego wolą i oczekiwaniami.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może występować wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak pod warunkiem dostosowania gabarytów tej zabudowy do parametrów zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze i dlatego organ I instancji wnioskował o zmianę wniosku w zakresie dotyczącym powierzchni oraz wysokości zabudowy i dostosowaniu ich do zgodnych z analizą wynikami. Jednakże skarżący z tej możliwości nie skorzystał.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak również prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 2 pkt 1, art. 3, art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 § 4 ust. 1 § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.