Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 642/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 2.
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1823/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 2.216 (dwa tysiące dwieście szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. VI SA/Wa 1823/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi P.B. (dalej zwanego skarżącym lub stroną) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I.

W stanie faktycznym sprawy GDDKiA decyzją z 14 grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 10, 12 pkt 1 u.d.p. (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), w związku z § 2 pkt 1 i 5 tabeli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1068) oraz art. 104 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 55 790 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] o powierzchni 129,40 m2 (powierzchnia pasa drogowego zajęta przez zjazd) poprzez użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, tj. decyzji GDDiK, nr [...], z 14 stycznia 2009 r., do działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina S. (dla obsługi działek nr ewid. [...]1, [...] i [...]2), bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 1 października 2020 r., tj. od kolejnego dnia po dniu wyznaczonym na rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, do 4 listopada 2020 r., tj., dnia przeprowadzenia komisyjnych oględzin w terenie, tj. 35 dni.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji GDDKiA wskazał, że decyzją z 14 stycznia 2009 r., nr [...], zezwolił stronie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] (km 36+880, strona lewa), na działkę o nr ewid. [...], dla obsługi działek o nr ewid. [...]1, [...] i [...]2 (droga wewnętrzna we władaniu Gminy S.), położonych w obrębie [...], gmina S., na czas określony - do 31 grudnia 2011 r. (do czasu zrealizowania układu komunikacyjnego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., w zakresie dróg gminnych przewidzianych do obsługi terenu objętego wnioskiem).

GDDKiA wyjaśnił następnie, że przed upływem wskazanego w w/w decyzji terminu, tj. 31 grudnia 2011 r., strona nie wystąpiła do zarządcy drogi o zmianę określonego w niej terminu, a tym samym od 1 stycznia 2012 r., przedmiotowy zjazd był użytkowany bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Organ dodał, że prowadzona ze stroną korespondencja dot. zmiany uzyskanego zezwolenia na lokalizację zjazdu miała miejsce już w 2012 r. Złożony przez stronę w tamtym okresie wniosek, z 23 stycznia 2012 r., został rozpoznany przez zarządcę drogi w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 lutego 2012 r., umarzającą wszczęte postępowania, z uwagi na wygaśnięcie wydanego zezwolenia, wynikające z upływu terminu na jaki zostało udzielone.

Organ podkreślił, że zjazd zrealizowany na podstawie w/w decyzji z 14 stycznia 2009 r., w wyniku działań Gminy S., został wykorzystany dla obsługi terenów logistycznych, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mimo braku układu komunikacyjnego, objętego tym planem. Pomimo stanowiska zarządcy drogi w zakresie konieczności realizacji układu komunikacyjnego objętego w/w planem oraz realizacji uzgodnionej przez zarządcę drogi koncepcji budowy skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z drogą gminną oznaczoną w planie symbolem 1KDL, zjazd do działki o nr ewid. [...] był wykorzystywany początkowo dla przejazdu pojazdów budowy (realizowanych obiektów logistycznych), a następnie do obsługi komunikacyjnej zrealizowanej zabudowy. Taki sposób skomunikowania terenów logistycznych nie tylko pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brak układu komunikacyjnego, który zgodnie z planem ma zapewniać obsługę komunikacyjną przedmiotowego terenu), lecz przede wszystkim ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego prowadzonego drogą krajową Nr [...].

GDDKiA wyjaśnił dalej, że z uwagi na wskazane bezpieczeństwo ruchu drogowego jak również dotychczasowe ustalenia podjęte z Gminą S., zarządca drogi krajowej, pismem z 23 czerwca 2020 r., skierowanym do strony, wezwał do rozbiórki zjazdu objętego niniejszym postępowaniem, w nieprzekraczalnym terminie do 30 września 2020 r. W swoim stanowisku zarządca drogi podkreślił, że nie podejmował dotychczas działań zmierzających do likwidacji w/w zjazdu, mając na uwadze fakt, że stanowi on jedyny dojazd do istniejącego siedliska oraz terenów rolnych. Jednakże, z uwagi na wielkość natężenia ruchu drogowego występującego na omawianym odcinku drogi krajowej, koniecznym jest wyeliminowanie stwierdzonych w terenie manewrów związanych z wjazdami i wyjazdami pojazdów na działkę drogową o nr ewid. [...]2, wykonywanych przy wykorzystaniu zjazdu do działki o nr ewid. [...], a zatem niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ dodał, że wydana 14 stycznia 2009 r. decyzja uwzględniała w całości wniosek strony. Zgodnie z jej treścią (jak również treścią żądania strony co do jej wydania), planowany zjazd miał obsługiwać dotychczasowych użytkowników drogi wewnętrznej, jak również działki o nr ewid. [...]1 i [...], na których strona planowała budowę magazynu części zamiennych samochodowych wraz z parkingiem. Ponadto, zmiany w dotychczasowym sposobie skomunikowania w/w drogi gminnej, zostały wprowadzone przy uwzględnieniu zapisów umowy cywilno-prawnej, zawartej pomiędzy Gminą S. a stroną, dot. określenia warunków dotyczących rozbudowy zjazdu z drogi krajowej Nr [...] dla potrzeb obsługi działek o nr ewid. [...]1 i [...], obręb [...], gmina S.

Podpisana przez w/w strony umowa określa wzajemne zobowiązania stron, w tym m.in. ciążący na stronie obowiązek dokonania podziału działki o nr ewid. [...] w celu wyodrębnienia powierzchni, na której zostanie wybudowany zjazd, a następnie nieodpłatnego przekazania tej nieruchomości na rzecz Gminy S. aktem notarialnym. Treść umowy wskazuje, że obowiązek przekazania działki miał zostać zrealizowany w terminie sześciu miesięcy licząc od dnia wybudowania zjazdu. Ponadto zgodnie z § 7 ust 2 umowy, po odbiorze zjazdu i przekazaniu działki, o którym mowa w ust. 1, zjazd miał stać się elementem działki przeznaczonej pod komunikację stanowiącą własność Gminy S.

GDDKiA decyzją z 14 kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 29 a ust. 2 u.d.p., po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzją z 14 grudnia 2020 r. orzekającą o wymierzeniu stronie, kary pieniężnej w kwocie 55 790,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] o powierzchni 129,40 m2 (powierzchnia pasa drogowego zajęta przez zjazd) poprzez użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, od 1 października 2020 r. do 4 listopada 2020 r. i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 27 688,00 zł, za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni = 79,11 m2, w okresie od 1 października 2020 r. do 4 listopada 2020 r., tj. 35 dni.

GDDKiA wyjaśnił następnie, że w treści decyzji I instancji przyjęta została błędna podstawa prawna, został bowiem pominięty art. 29 a ust. 1 u.d.p. Organ podkreślił jednak, że sama sentencja podjętego rozstrzygnięcia precyzuje właściwie przedmiot postępowania, a co za tym idzie błędne wskazanie podstawy prawnej pozostaje w tej mierze bez wpływu na podjęte orzeczenie, zawarte w decyzji I instancji.

Istotnym natomiast naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, jak wskazał organ, powodującym konieczność uchylenia decyzji I instancji, jest jednak niewłaściwie ustalona powierzchnia zjazdu, a co za tym idzie błędne wyliczenie orzeczonej zaskarżoną decyzją kary pieniężnej.

Organ dodał, że strona błędnie interpretuje rozbiórkę zjazdu jako rozbiórkę części drogi gminnej, bowiem zjazd objęty niniejszym postępowaniem jest zlokalizowany w granicach pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], nie zaś pasa drogowego drogi gminnej.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z 8 listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że sporny zjazd został wybudowany przez skarżącego na podstawie zezwolenia wydanego mocą decyzji GDDKiA z 14 stycznia 2009 r., zezwalającej na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] dla obsługi działek nr ewid. [...]1, [...] i [...]3 (droga wewnętrzna we władaniu Gminy S.), położonych w obrębie [...], gmina S., na czas określony - do 31 grudnia 2011 r. (do czasu zrealizowania układu komunikacyjnego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., w zakresie dróg gminnych przewidzianych do obsługi terenu objętego wnioskiem). Skarżący zawarł również umowę z Gminą S., z 2 grudnia 2008 r., dotyczącą rozbudowy istniejącego wówczas zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...]3, który będzie służył, zgodnie z zapisami umowy, obsłudze działek nr ewid. [...]1, [...] oraz zapewni dostęp do istniejącej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...]3, będącej własnością gminy dla obsługi innych działek sąsiadujących z tą drogą (§ 1 i § 2 umowy). Skarżący zobowiązał się również w powyższej umowie, że na własny koszt dokona podziału działki nr [...] wyodrębniając powierzchnie, na której zostanie wybudowany zjazd, a następnie do nieodpłatnego przekazania tej działki na rzecz G. aktem notarialnym (§ 7 umowy).

Do podziału działki nr [...] i przekazania Gminie S. części działki, na której znajduje się sporny zjazd nie doszło, nie ulega więc wątpliwości, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, właścicielem działki nr [...], na której znajduje się sporny zjazd, nadal był skarżący.

Sporny zjazd został wybudowany w porozumieniu z Gminą S. i miał on służyć nie tylko obsłudze działek skarżącego ale również miał zapewnić dostęp do istniejącej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...]3, będącej własnością gminy, dla obsługi innych działek sąsiadujących z tą drogą.

Sąd dodał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący już w 2010 r., a więc przed upływem terminu oznaczonego w decyzji z 14 stycznia 2009 r., prowadził uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] w kwestii przedłużenia terminu funkcjonowania spornego zjazdu. W piśmie z 2 grudnia 2010 r. GDDKiA negatywnie zaopiniowała taką możliwość wnioskowaną przez skarżącego.

Oprócz tego skarżący wystąpił 23 stycznia 2012 r., z wnioskiem o przedłużenie terminu obowiązywania zgody na lokalizację spornego zjazdu publicznego, GDDKiA potraktował jednak pismo skarżącego jako wniosek o zmianę decyzji z 14 stycznia 2009 r. i umorzył postępowanie, co nastąpiło decyzją z 8 lutego 2012 r., ze względu na upływ terminu określonego w decyzji z 14 stycznia 2009 r., informując jednocześnie skarżącego o prawie wniesienia wniosku o wydania zezwolenia na lokalizację na czas określony spornego zjazdu.

Sąd zauważył, iż niezrozumiałym jest to, dlaczego organ nie potraktował pisma skarżącego z 23 stycznia 2012 r., jako wniosku o wydania zezwolenia na lokalizację na czas określony spornego zjazdu, skoro pismo było złożone po upływie terminu określonego w decyzji z 14 stycznia 2009 r., lecz jako wniosek o zmianę tej decyzji. Decyzja GDDKiA z 8 lutego 2012 r., nie była jednak przedmiotem postępowania, stanowiła natomiast element stanu faktycznego w niniejszej sprawie, wobec czego istotne były, w ocenie Sądu, ustalenia organu, które wynikały z tej decyzji. GDDKiA stwierdził mianowicie w omawianej decyzji, że: "W toku postępowania stwierdzono, że ww. zjazd został zrealizowany zgodnie z wydanymi warunkami, technicznymi, jednak nie jest użytkowany przez właściciela działek nr ewid. [...]1 i [...], a jedynie stanowi dojazd do drogi gminnej wewnętrznej (działek nr ewid. [...]3) stanowiącej dojazd do istniejącego siedliska."

Dalej Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że GDDKiA podjęła czynności związane ze spornym zjazdem dopiero w 2018 r., występując pismem z 4 lipca 2018 r. do Burmistrza Gminy S. ze stwierdzeniem, że przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że droga gminna nie została wybudowana, a dojazd do placu budowy realizowany jest niezgodnie z założeniami planu i wydanym pozwoleniem na budowę obiektów, tj. z wykorzystaniem drogi gminnej na działce nr ewid. [...]3 i zjazdu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].

W piśmie Burmistrza S. z 18 sierpnia 2018 r. wyjaśniono m.in., że obecnie sporny zjazd jest wykorzystywany także przez mieszkańców istniejących zabudowań usytuowanych przy działce drogowej o nr [...]3, dla których do czasu wybudowania drogi 2KDL, korzystanie z tego zjazdu było jednym sposobem na dojazd do drogi publicznej.

Po ustaleniu powyższych okoliczność GDDKiA zwrócił się w piśmie z 2 grudnia 2019 r. do Burmistrza S. o wprowadzenie rozwiązań uniemożliwiających skomunikowanie funkcjonujących magazynów logistycznych z wykorzystaniem działki drogowej nr ewid. [...]3. W piśmie z 26 maja 2020 r. kierowanym do Burmistrza S. GDDKiA wskazywał na konieczność wprowadzenia zabezpieczeń uniemożliwiających połączenie wybudowanej drogi gminnej z działką nr ewid. [...]3, np. wygrodzenie lub bariery.

W piśmie natomiast z 23 czerwca 2020 r. do Burmistrza S., GDDKiA podkreślił, że przedmiotowy zjazd ma za zadanie wyłącznie umożliwienie dojazdu do istniejącego siedliska i terenów rolnych, wskazując jednocześnie, że poszerzenie drogi wewnętrznej, jej utwardzenie materiałem kamiennym i włączenie do zrealizowanego układu dróg gminnych, stworzyło relatywnie dobre warunki ruchu, zachęcające do wykonywania przejazdów związanych z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych, a tym samym przyczyniło się do stworzenia miejsca kolizyjnego na drodze.

Pismem z tego samego dnia GDDKiA wystąpił do skarżącego z wezwaniem do rozbiórki przedmiotowego zjazdu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 września 2020 r.

WSA w Warszawie skonstatował, że opisanego powyżej przebiegu zdarzeń wynika niezbicie, że to nie skarżący ponosi odpowiedzialność za stworzenie miejsca kolizyjnego na drodze w miejscu spornego zjazdu poprzez umożliwienie korzystania z tego zjazdu ciężkich pojazdów – samochodów ciężarowych i autokarów zapewniających transport pracowników, w związku z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych. Ponadto organ wielokrotnie stwierdził, że sporny zjazd ma za zadanie wyłącznie umożliwienie dojazdu do istniejącego siedliska i terenów rolnych, a w piśmie wzywającym skarżącego do rozbiórki zjazdu organ wskazał, że ze względu na konieczność obsługi komunikacyjnej istniejącego siedliska i terenów rolnych, nie podejmował działań w kierunku likwidacji spornego zjazdu. W istocie rzeczy organ wezwał skarżącego do rozbiórki spornego zjazdu, który uważał za konieczny do obsługi komunikacyjnej istniejącego siedliska i terenów rolnych, a następnie nałożył na skarżącego karę pieniężną, ponieważ nie doszedł do porozumienia z Burmistrzem S. w kwestii wprowadzenia zabezpieczeń np. wygrodzenia lub bariery, uniemożliwiających połączenie wybudowanej drogi gminnej z działką nr ewid. [...]3 i wykorzystywanie spornego zjazdu przez ciężkie pojazdy w związku z realizacją i funkcjonowaniem magazynów logistycznych.

WSA w Warszawie podkreślił, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną na podstawie art. 29 a ust. 2 u.d.p., za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Tymczasem, działki [...]1 i 150 do dnia dzisiejszego pozostają niezabudowane i niezagospodarowane ani nie korzystają z przedmiotowego zjazdu. W istocie jedynym użytkownikiem zjazdu pozostają użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]3. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że adresatem udzielonego zezwolenia był skarżący, a nie Gmina S., w związku z czym gmina w niniejszej sprawie nie posiadała i nadal nie posiada przymiotu strony postępowania, nie jest bowiem właścicielem, ani też użytkownikiem nieruchomości przylegającej do drogi, tj. działki o nr ewid. [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że należy zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu, podkreślenia jednak wymaga, że organ pominął też fakt, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 29 a ust. 2 u.d.p., na właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, możliwe jest gdy dochodzi do użytkowania tego zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżący był w okresie objętym zaskarżoną decyzją właścicielem działki nr [...], na której jest zlokalizowany sporny zjazd, jednak jak podkreśla, nie użytkował tego zjazdu. Robili to natomiast użytkownicy drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...]3. Organ zaś zupełnie pominął tę kwestię.

WSA w Warszawie podkreślił, że pojęcie "użytkowanie zjazdu", o którym mowa w art. 29 a ust. 2 u.d.p., należy rozumieć w znaczeniu faktycznym, nie prawnym. Nie chodzi tu bowiem o użytkowanie w ramach ograniczonego prawa rzeczowego na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przeciwnym razie na podstawie art. 29a ust. 2 u.d.p., nie mogłaby być nałożona kara pieniężna na właściciela zjazdu korzystającego z tego zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Jeżeli zatem na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p., można by przyjąć, że chodzi w nim o użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi na podstawie określonego tytułu prawnego, to użytkowanie zjazdu na gruncie art. 29 a ust. 2 u.d.p., dotyczy sytuacji faktycznej i istotne jest to czy właściciel lub użytkownik nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, faktycznie korzysta z tego zjazdu.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ wydając decyzje obu instancji naruszył art. 29 a ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną interpretację przyjmując, że kara pieniężna na podstawie tego przepisu może być nałożona na właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, również wtedy gdy właściciel lub użytkownik tej nieruchomości przylegającej do drogi nie użytkuje tego zjazdu. Miało to wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ przyjmując taką interpretację omawianego przepisu, organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w kwestii czy skarżący używa spornego zjazdu, czy też używają go tylko inne podmioty. Organ naruszył również przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie ustalił bowiem kluczowej przesłanki stanowiącej podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 29 a ust. 2 u.d.p.

W omawianym aspekcie WSA w Warszawie stwierdził, iż materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy oraz argumentacja skarżącego podnoszona w skardze, jak również w postępowaniu administracyjnym, wskazuje, że skarżący nie korzysta ze spornego zjazdu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2021 r. wniósł GDDKiA, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ błędnie uznał, że kara pieniężna na podstawie tego przepisu może być nałożona na właściciela lub użytkowania nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, również wtedy gdy właściciel lub użytkownik tej nieruchomości przylegającej do drogi nie użytkuje tego zjazdu, w sytuacji gdy odpowiedzialność administracyjną za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi w świetle art. 29 a ust. 2 u.d.p. ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, w szczególności osoba, która była inwestorem budowy zjazdu i otrzymała na swoją rzecz stosowne zezwolenie zarządcy drogi, na podstawie art. 29 u.d.p., bez znaczenia czy w przypadku zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości niezabudowanej ona faktycznie korzysta ze zjazdu czy też korzystanie polega jedynie na znoszeniu przejazdu przez osoby - innych użytkowników dróg lub samodzielnie sporadyczne korzysta ze zjazdu z drogi krajowej.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy przez organy administracji nastąpiło bez ustalenia kluczowej przesłanki stanowiącej podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 29 a ust. 2 u.d.p., tj. czy skarżący używa spornego zjazdu czy też używają go tylko inne podmioty, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wszystkie istotne okoliczności faktyczne niezbędne do ustalenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za użytkowanie zjazdu po terminie wskazanym w zezwoleniu zostały przez organ ustalone, a przedmiotowy zjazd z drogi krajowej, znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej i nie jest bezpośrednio połączony z drogą gminną, położoną na działce ew. nr [...]3, a ewentualny ruch pojazdów odbywa się za pośrednictwem działki ew. nr [...], czemu skarżący się nie przeciwstawia, co powoduje, że uzasadnione jest stanowisko, że będący stroną postępowania o zezwolenie na budowę zjazdu również użytkuje ten zjazd po terminie określonym w zezwoleniu i jest odpowiedzialny za jedno funkcjonowanie, przy czym w związku z tym, że jest to zjazd z drogi publicznej korzystać z niego mogą również inne osoby, czemu w żaden sposób nie przeciwstawia się skarżący; pominięcie, że przedmiotowy zjazd został wybudowany i udzielone zostało zezwolenie zarządcy drogi w związku z zawartym z Gminą S. porozumieniem, w którym skarżący zobowiązał się do podziału działek i przekazania ich na rzecz Gminy S., właśnie z przeznaczeniem na drogę gminną, co nie zostało przez skarżącego wykonane, a zatem to on ponosi odpowiedzialność za fakt istnienia zjazdu z drogi krajowej, w stosunku do którego wygasło zezwolenie na jego wybudowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że trudno jest interpretować art. 29 a ust. 2 u.d.p. w oderwaniu od przepisów art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz w oderwaniu od zasad odpowiedzialności za wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia (art. 29 a ust. 1 u.d.p.). Osobą odpowiedzialną jest tutaj właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, w niniejszej sprawie będzie to skarżący. Gmina w żadnym wypadku nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi, dla której został wybudowany zjazd z drogi publicznej. W tym zakresie stan faktyczny jest niesporny. Przypisanie odpowiedzialności za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu, powinno być interpretowane zgodnie z przepisami określającymi podmioty uprawnione do budowy zjazdu oraz odpowiedzialnymi za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Inna interpretacja tych przepisów doprowadziłaby do sytuacji braku możliwości nałożenia przez organ kary pieniężnej z uwagi na brak podmiotu "faktycznie" użytkującego zjazd, gdyż zjazd z drogi publicznej, w szczególności do nieruchomości niezabudowanej może być użytkowany przez nieograniczoną liczbę użytkowników drogi publicznej. Jeśli ze zjazdu, dla którego wydano zezwolenie, a którego okres ważności upłynął, korzystają inne osoby niż właściciel nieruchomości przyległej, to przypisać właścicielowi (Inwestorowi budowy zjazdu) można "winę" za brak likwidacji zjazdu w terminie określonym w zezwoleniu lub znoszenie korzystania przez osoby trzecie ze zjazdu, który powinien być zlikwidowany. Właściciel nieruchomości lub użytkownik przyległej do drogi ma obowiązki wynikające z ustawy o drogach publicznych dotyczące choćby utrzymywania zjazdów (art. 30 u.d.p.), a zatem fakt istnienia zjazdu, dla którego zezwolenie wygasło, obciąża właściciela lub użytkownika zjazdu bez względu na to jakie osoby rzeczywiście korzystają ze zjazdu. Z takich zjazdów mogą korzystać faktycznie wszyscy użytkownicy ruchu drogowego. Wobec powyższego, odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu, w świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi przebudował zjazd, a w konsekwencji stroną postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej z tytułu użytkowania zjazdu po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu powinny być również te same podmioty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji, poza kwestią nieważności postępowania, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia skarżącego kasacyjnie, dotyczące mających jego zdaniem uchybień przepisom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł swoją skargę kasacyjną zarówno na zarzutach związanych z naruszeniem przepisów prawa formalnego, jak i materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postepowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania regulacji materialnoprawnych może być realizowana na gruncie prawidłowo ustalonych, niezbędnych z punktu widzenia załatwienia konkretnej sprawy, ustaleń faktycznych. Zakres tych niezbędnych ustaleń, wynika jednak z przepisów prawa materialnego, znajdujących w danym przypadku zastosowanie. W związku z tym, gdy przyczyną wadliwych ustaleń była nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczące jej zarzuty winny być rozpoznane w pierwszej kolejności.

W niniejszej sprawie Sąd I Instancji, dokonując wykładni art. 29 a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., stanowiących materialoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że nałożenie kary na właściciela nieruchomości przylegającej do drogi, na której zlokalizowano zjazd, za jego użytkowanie, po wygaśnięciu udzielonego na to zezwolenia, nie jest możliwe, gdy właściciel lub użytkownik tej nieruchomości przylegającej do drogi sam nie użytkuje tego zjazdu, w znaczeniu faktycznym. Brak tego rodzaju ustaleń w sprawie, co do użytkowania przez skarżącego zjazdu, WSA w Warszawie uznał na za przyczynę powodującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji GDKiA.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że choć chociaż oba sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty są komplementarne, to jednak kwestia prawidłowości dokonania przez Sąd I instancji właściwej wykładni art. 29 a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. ma w tym wypadku pierwszorzędne i decydujące znaczenie.

Zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez WSA w Warszawie art. 29 a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, w związku z przyjęciem możliwości nałożenia kary jedynie w przypadku stwierdzenia użytkowania przez właściciela nieruchomości przylegającej do drogi jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 29 a ust. 2 u.d.p. karę, o której mowa w ust. 1 (za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez stosownego zezwolenia), zarządca drogi wymierza również za użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Odpowiedzialność wynikająca z zacytowanej regulacji, w kontekście obowiązków właściciela bądź użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, zobligowanych na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. do uzyskania zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, ma charakter obiektywny i nie jest oparta o kryterium winy. Tak samo możliwość nałożenia kary za użytkowanie zjazdu, po terminie określonym w zezwoleniu, nie jest w jakikolwiek sposób uzależniona od stwierdzenia, że podmiot na który nakładana (właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi) jest tego rodzaju kara sam użytkuje zjazd w znaczeniu faktycznym.

Do takiego stwierdzenia, zgodnie z którym nałożenie kary jest warunkowane stwierdzeniem użytkowania zjazdu przez podmiot na który kara jest nakładana, nie uprawniają ani rezultaty wykładni gramatycznej, ani też systemowej i funkcjonalnej przepisów u.d.p. Wprawdzie art. 29 ust. 1 u.d.p. posługuje się pojęciem użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, jako podmiotu zobligowanego do uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu, celem jego zbudowania lub przebudowy, niemniej jednak wskazuje go jako obciążonego tym obowiązkiem alternatywnie do właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Tak więc w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że na potrzeby zastosowania sankcji z art. 29 a ust. 2 u.d.p., możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości kary za użytkowanie zjazdu, po terminie określonym w zezwoleniu, oceniać należy poprzez pryzmat tego czy to on faktycznie użytkuje zjazd.

W niniejszej sprawie bezspornym było to, że skarżący był właścicielem nieruchomości przyległej do drogi publicznej i to jemu udzielono czasowego zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zezwolenie to obowiązywało do 31 grudnia 2011 r., dlatego też użytkowanie zjazdu po tym terminie sankcjonowane było karą, nakładaną na właściciela nieruchomości.

Z uwagi na powyższe w sprawie nie zachodziła więc potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń odnośnie tego czy sam skarżący faktycznie użytkował zjazd. Jego odpowiedzialność opierała się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach i jako taka wynikała z samego faktu tolerowania, jako właściciela nieruchomości przyległej do drogi, użytkowania zjazdu przez inne osoby. Tak więc decyzja GDDKiA z dnia 14 kwietnia 2021 r. odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę strony na decyzję GDDKiA z dnia 14 kwietnia 2021 r.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem,) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego na rzecz GDDKIA kwotę 2 216 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje: zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości - 1 800 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej - 416.