Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1800/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. o odmowie potwierdzenia Z. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. i Z. małż. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] potwierdził S. B., G. K., J. J., D. M., H. K. oraz Panu Z. K., w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa zabużańska", prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. i Z. małż. B. nieruchomości w miejscowości W., pow. K. l, woj. W.. W decyzji tej stwierdzono jednocześnie, że udział spadkowy po właścicielach pozostawionej nieruchomości przynależny nieżyjącemu wówczas T.B. ([...] części) pozostaje nieobjęty, z powodu niedostarczenia postanowienia spadkowego.

Spadek po T. B. nabyli: Z. S. (obecnie S.) oraz K. B., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] czerwca 1993 r. sygn. akt [...]. Powołując się na to następstwo prawne Z. S. wystąpiła [...] listopada 2009 r. o przyznanie na jej rzecz prawa do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez P. i Z. B. nieruchomości.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił przyznania Z. S. prawa do rekompensaty z uwagi złożenie wniosku z uchybieniem terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej.

Pismem z [...] stycznia 2020 r., doprecyzowanym pismem z [...] marca 2020 r., Z. S. wystąpiła o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2010 r., podnosząc , że jest to jedyny możliwy obecnie do zastosowania tryb umożliwiający doprowadzenie do uzyskania przez nią rekompensaty za pozostawione przez jej poprzedników prawnych na Kresach nieruchomości. Rekompensaty tej może ona zaś skutecznie dochodzić, mimo niewystąpienia o nią przed [...] grudnia 2008 r., w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/17, wedle której złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym wnioskiem postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2010 r.

Omawiając nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych uregulowany w art. 154 k.p.a. i odwołując się w tej materii do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, Minister zwracał uwagę, że do uchylenia lub zmiany na tej podstawie decyzji konieczne jest łączne zaistnienie trzech przesłanek: musi być to decyzjo ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania i za jej uchyleniem lub zmianą przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Zwracał przy ty uwagę, że ewentualna zmiana decyzji może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego w oparciu, o którą ją wydano. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu i ustalenie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz jego ocena w odniesieniu do norm prawa materialnego.

Odnosząc zaś te uwagi do rozpoznawanej sprawy, Minister przyjmował, że wnioskodawczyni wykazała, że za uchyleniem decyzji organu II instancji przemawia jej słuszny interes, który w tym przypadku wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. I OPS 3/17. Przy jej uwzględnieniu bowiem nie można byłoby stwierdzić, że jej wniosek o rekompensatę złożony został z uchybieniem terminu. Mimo to, nie jest możliwe uchylenie tej decyzji, gdyż ze stanu faktycznego ustalonego przy jej wydaniu nie wynika by spełnione zostały wszystkie przesłanki potwierdzenia na rzecz skarżącej prawa do rekompensaty. W tym kontekście wskazywał m.in. na nieprzedłożenie wówczas przez nią dowodów, z których wynikałoby, że małżonkowie B. byli właścicielami pozostawionych nieruchomości, dowodów świadczących o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości, okoliczności ich opuszczenia, czy oświadczenia o stanie realizacji prawa do rekompensaty. Będąc zatem związanym ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ prowadzący postępowanie zwykłe, nie może wydać rozstrzygnięcia uchylającego kwestionowaną decyzję.

Na decyzję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji Z. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia przesłanek przemawiających za zasadnością zmiany decyzji, tj. słusznego interesu strony i to w sytuacji, gdy sam Minister dostrzega jego istnienie. Odnosząc się zaś do wskazywanej przez organ przeszkody zmiany decyzji wynikającej z konieczności zachowania tożsamości stanu faktycznego, przy braku wykazania w pierwotnym postępowania spełnienia przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty, zwracała uwagę że te elementy stanu faktycznego w ogóle nie były wówczas został ustalane, gdyż od razu odmówiono jej ww. prawa, wskazując na upływ terminu do złożenia w tym względzie skutecznego wniosku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron.

Zainicjowane ono zostało przez Z. S., która domagała się uchylenie na tej podstawie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. o odmowie potwierdzenia jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedników prawnych – P. i Z. małż. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, z uwagi na złożenie w tym względzie podania po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Tymczasem wniosek, w wyniku którego wydane zostały owe decyzje, złożyła ona w sytuacji, gdy inni spadkobiercy P. i Z. małż. B. podanie o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawione nieruchomości złożyli w przewidzianym prawem terminie i wobec nich owo prawo zostało potwierdzone (decyzją z [...] października 2009 r.)

W tym stanie rzeczy słusznego własnego interesu, uzasadniającego uchylenie decyzji, upatrywała w odmiennej niż przyjął to wówczas Minister Skarbu Państwa wykładni stanowiących jej materialnoprawną podstawę przepisów art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej; potwierdzonej m.in. uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r. I OPS 3/17, a sprowadzającej się do stanowiska, że wywiedziona z tych przepisów norma prawna odczytywana być musi w ten sposób, że złożenie w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy (tj. do [...] grudnia 2008 r.) wniosku o rekompensatę przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych. W konsekwencji czego osoba uprawniona, która sama wprawdzie w ww. terminie nie złożyła podania, ma możliwość w przedstawionych okolicznościach wyrażenia indywidualnej woli uczestnictwa w postępowaniu i uzyskania prawa do rekompensaty.

Odmawiając uchylenie decyzji z [...] lutego 2010 r., Minister nie tylko nie podważył, ale wręcz zgodził się ze skarżącą, że okoliczności przedstawione w jej żądaniu świadczą o zaistnieniu uzasadniającej uchylenie decyzji przesłanki "słusznego interesu strony". Nie kwestionował również tego, że decyzja ma walor ostateczności i nie przyznawała skarżącej żadnego prawa. Zaistniały zatem niewątpliwie wszystkie określone w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki umożliwiające uwzględnienie jej żądania, co powinno skutkować wydaniem decyzji przewidzianej w § 2 art. 154 k.p.a. Mimo to, odmówił jej uchylenia, wskazując na nieudokumentowanie na etapie poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 2010 r. spełnienia materialnoprawnych podstaw uzyskania prawa do rekompensaty. To zaś wyklucza możliwość jej eliminacji, gdyż - jako można to wyinterpretować z argumentacji organu (choć nie zostało to wprost przezeń dopowiedziane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia) – przy zachowaniu tożsamych ustaleń faktycznych jakie legły u podstaw pierwotnej decyzji nie będzie możliwe obecnie przyznanie stronie prawa do rekompensaty. Podejmując zaś na gruncie art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcie organ może to uczynić wyłącznie w granicach stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do powyższego zgodzić się przyjdzie z Ministrem, że ewentualna zmiana na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji może być dokonana wyłącznie w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy nią załatwionej, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą decyzję wydano. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tegoż na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego. Przyjęcie bowiem stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 K.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2139/15, Lex nr 2255762) Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie - wbrew temu co sugeruje organ - nie ma miejsca. Jak już zaznaczono, utrzymaną w mocy przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącej prawa do rekompensaty nie ze względu na brak wykazania spełnienia materialnoprawnych przesłanek jego uzyskania, opisanych w ustawie zabużańskiej, ale z tego powody, że uznał, iż jej wniosek - choć złożony został w sytuacji gdy w terminie określonym w art. 5 ust. 1 wystąpili o rekompensatę inni spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości - był spóźniony. Skarżąca nie domaga się też zmiany ostatecznej decyzji rozstrzygającej o jej żądaniu negatywnie na decyzję rozstrzygającej sprawę w sposób pozytywny (a więc poprzez przyznanie jej żądanego prawa). Okoliczności faktyczne, których subsumcja pod normę prawa materialnego doprowadziła do wydania negatywnej decyzji, tj. złożenie przez skarżącą własnego wniosku po upływie terminu z at. 5 ust. 1 ustawy, jak i fakt uprzedniego wystąpienia o rekompensatę za te same nieruchomości przez innych spadkobierców repatriantów, nie są zatem obecnie kwestionowane. Odmiennie jedynie ocenia się ich konsekwencje prawne. Czego jednak nie należy zrównywać z różnicami stanu faktycznego, na tle którego obie decyzje (ostateczna i decyzją ją zmieniająca lub uchylająca) są wydawane. Należy mieć również na względzie, że podjęta w oparciu o art. 154 k.p.a. decyzja, nie musi i w wielu przypadkach nie będzie prowadzić do załatwienia meriti sprawy administracyjnej w jej całokształcie (tu sprawy przysługiwania skarżącej prawa do rekompensaty). Zestawiając zatem okoliczności faktyczne jakie legły u podstaw ostatecznej decyzji z 2010 r. i te, które byłyby istotne przy podejmowaniu względem niej rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., nie sposób przypisać im jakichkolwiek różnic. Nie zachodzi zatem wskazywana przez Ministra przeszkoda uniemożliwiająca jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i doprowadzenie w ten sposób do "odżycia" odwołania strony od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r., co w dalszej perspektywie (po wydaniu aktu o charakterze kasatoryjnym) stworzy dopiero warunki do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy należnej skarżącej rekompensaty.

Odmawiając zatem jej uchylenia, mimo spełnienia przesłanek opisanych w art. 154 § 1 k.p.a. Minister, naruszył ów przepis, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynika sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpatrzenia przez organ sprawy w aspekcie przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu tej oceny. Podejmując przy tym rozstrzygnięcie organ winien wziąć pod uwagę, że przepis ów uprawnia nie tylko do uchylenia ostatecznej decyzji, ale także do jej zmiany, a więc zastąpienia jej decyzją o odmiennym od dotychczasowego rozstrzygnięciu – np. kasatoryjnym. Z punktu widzenia ekonomiki procesowej, a także ochrony słusznych interesów strony takie działania jawi się zaś jako bardziej racjonalne i pożądane. Służy bowiem szybszemu, a przez to efektywniejszemu przeprowadzeniu właściwego postępowania w przedmiocie prawa, o które skarżąca zabiega już od ponad dekady.