Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 449/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Gminy [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ i na rzecz W. W. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg WW (skarżący) i Gminy [...] (skarżąca Gmina) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r. [...] (wnioskodawcy), działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 obr. [...] - [...]. Do wniosku dołączona została kserokopia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r., zatwierdzająca ugodę spisaną pomiędzy [...] w przedmiocie wykonania rowu odpływowego. Pełnomocnik wskazała, że wskutek zasypania i zachwaszczenia rowu przebiegającego przez działki nr 1580/3, 1580/4,1579/8, 1577/4 i 1575/7 obr. [...] [...] doszło do zablokowania odpływu wody z działek nr 1252/3 i 1252/4, powodując podtapianie i zalewanie działek nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4 w [...] należących do wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...]:

1. zobowiązał Gminę [...] do odmulenia wylotu przepustu Ø 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] oraz do przeprowadzenia bieżącej konserwacji rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] polegającej na wykoszeniu traw i porostów oraz odmuleniu dna rowu;

2. zobowiązał FK do odmulenia przepustu na działce nr 1580/3 obr. [...] służącego jako zjazd z ulicy [...] na działkę nr 1580/4 obr. [...];

3. odmówił zobowiązania właścicieli działek nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 obr. [...] do odtworzenia rowu na tych działkach.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż na działce nr 1252/4 w [...] usytuowany jest rów odwadniający, odprowadzający wody opadowe z terenu Gminy [...]. Wody płyną w kierunku północnym, wpływając do przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] położonej na działce nr 1197 w [...]. Następnie z przepustu wypływają do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] - [...], będącego własnością Gminy [...]. W rowie przydrożnym w odległości około 2 m od ogrodzenia działki nr 1579/8 znajduje się zjazd z ul. [...] na działkę nr 1580/4, o długości 4,15 m. Pod zjazdem usytuowany jest zamulony przepust, który uniemożliwia swobodny przepływ wód w rowie. Na działce nr 1580/4, około 1,5 m od wylotu przepustu znajduje się wgłębienie o długości około 2 m oraz na długości 4 m widoczny jest ślad rowu wzdłuż ogrodzenia przy działce nr 1579/8. Organ wskazał, że na działkach nr 1579/8, 1577/4 brak było śladów rowu, jedynie na granicy działek 1577/4 i 575/7 widoczny był ślad rowu, który ma ujście do stawu zlokalizowanego na działce nr 1575/7.

Organ podał, że analizując warstwice na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 24 czerwca 2016 r. ustalono, że na działkach nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4 i 1575/7 brak jest zaznaczonego przebiegu jakiegokolwiek rowu odwadniającego. Natomiast przez ww. działki przebiega podłużna "naturalna niecka" od rowu przydrożnego ul. [...] do stawu zlokalizowanego na działce nr 1575/7. Wody opadowe z rowu przydrożnego i sąsiadujących działek wpływają w sposób naturalny do niecki i są odprowadzane do stawu. Prezydent podał, że w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazała, że zablokowanie naturalnego odpływu wody z działek o numerach 1252/3 i 1252/4 powoduje podtapianie i zalewanie działek sąsiednich. Na skutek podtopień lub zalewania posesji wnioskodawcy zmuszeni byli do zrezygnowania z uprawiania pola. Wskazała również, że drewniany dom usytuowany na działce nr 1252/4 w [...] na skutek regularnych podtopień zaczął osiadać, a w piwnicach pod domem znajduje się woda. Ponadto do pisma z dnia 20 czerwca 2016 r. zostały dołączone zdjęcia, na których widać stagnowanie wody w rowie przydrożnym ul. [...] od strony południowej oraz w rowie odwadniającym przebiegającym przez działkę wnioskodawców.

Organ I instancji wskazał, że podczas rozprawy administracyjnej w terenie ustalono, że na działce nr 1252/4 w [...] zlokalizowany jest drewniany dom. Według oświadczenia wnioskodawcy, budynek został wykonany około 1900 r. Dach budynku pokryty jest eternitem, od strony wschodniej budynek nie ma rynien natomiast od strony południowej budynku jest daszek bez rynien, z którego woda spływa bezpośrednio na grunt. Od strony wschodniej budynku w odległości około 1,5 m znajduje się betonowo-ceglana piwnica obłożona ziemią. W piwnicy nie stwierdzono stagnacji wody i zawilgoceń. Od strony wschodniej budynku znajduje się również studnia kopana z kręgów o średnicy 800 mm. Jeden krąg studni wystaje ponad teren na wysokość 1,20 m. Krąg ten nie jest obsypany gliną. Studnia nie ma pokrywy. Dalej na wschód za piwnicą i studnią przebiega rów odwadniający, który zbiera wody opadowe z działek sąsiadujących. W dniu rozprawy w rowie nie stagnowała woda. Rów był zarośnięty trawą. Organ podniósł, że nie stwierdzono wówczas szkód na zewnątrz budynku drewnianego ani na działce państwa wnioskodawców.

Organ podał, że na podstawie pisma Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalono, iż do rowu odwadniającego na działce nr 1252/4 w [...] odprowadzane są wody z działek sąsiednich, a także z nieruchomości gminnych położonych powyżej działki wnioskodawców. Nieruchomości gminne "zmieniły swój sposób użytkowania i z działek rolnych stały się działkami budowlanymi, na których prowadzone są budowy". Przez działki Gminy [...] przebiega rów otwarty łączący się z rowem wnioskodawców. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, dochodzi do odprowadzania do rowu połączonego z rowem na działce 1252/4 w [...] zwiększonej ilości wód opadowych z nowo zabudowanych terenów. W swoim piśmie Burmistrz [...] poinformował również, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r., zatwierdzająca ugodę wodnoprawną w przedmiocie wykonania rowu odpływowego została "wygaszona" decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Prezydent wskazał ponadto, że zgodnie z informacją uzyskaną od Wójta Gminy [...], obecnie prowadzona jest przez ten organ sprawa o uregulowanie stosunków wodnych przez właścicieli działek w Gminie [...] wskutek wykopania rowu łączącego działki budowlane z rowem wnioskodawców, co powoduje odprowadzanie dodatkowych wód do ich rowu.

Organ I instancji podniósł, że podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 29 u.p.w., zgodnie z którym właściciel gruntu, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Ponadto na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Zdaniem organu I instancji, z powyższego unormowania wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela nieruchomości jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej, jeżeli w wyniku takiego działania powstałyby szkody na gruncie sąsiednim, właściciel gruntu zobowiązany jest do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Na wypadek złamania przez właściciela gruntu tego zakazu, ustawodawca wyposażył organ administracyjny w możliwość zastosowania jednego z dwóch środków, określonych w ust. 3 powołanego przepisu. Mianowicie organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ podał, że literalna wykładnia art. 29 ust. 3 u.p.w. nakłada na organ orzekający na podstawie tego przepisu obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. W ocenie organu I instancji, słowo "może" należy interpretować jako zapewniające możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia przez nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub przez nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom przy czym żadne z tych rozwiązań nie jest przez ustawodawcę preferowane.

W ocenie organu, wybudowanie drogi asfaltowej (ul. [...]), która została jednocześnie podniesiona, spowodowało konieczność wykonania rowów przydrożnych oraz przepustu pod drogą w celu odprowadzenia wód opadowych w kierunku naturalnej niecki. Zamulenie przepustów pod drogą i pod zjazdem powoduje stagnację wody w rowie wnioskodawców, co obrazują zdjęcia przedstawione przez panią pełnomocnik przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. oraz zablokowanie prawidłowego kierunku spływu wody. Zdaniem Prezydenta, przy ulewnych deszczach brak odpływu wody z przepustu pod ul. [...] może spowodować wylanie wody z rowu i zalanie sąsiednich działek i sytuacja ta może być uznana za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.w. W związku z powyższym mimo, że nie stwierdzono szkód na działkach należących do wnioskodawców, zdaniem organu I instancji uznać należało, że obecny stan przepustów i rowu przydrożnego może powodować szkody podczas zdarzeń nadzwyczajnych (np. długotrwałych ulewnych deszczy). Wobec powyższego, zobowiązano Gminę [...] do odmulenia wylotu przepustu średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 oraz do przeprowadzenia bieżącej konserwacji rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 polegającej na wykoszeniu traw i porostów oraz odmuleniu dna rowu. Ponadto zobowiązano FK do odmulenia przepustu na działce nr 1580/3 służącego jako zjazd z ulicy [...] na działkę nr 1580/4 o, gdyż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Organ I instancji podniósł, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie na działkach 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4 i 1575/7, która mogłaby być przyczyną szkód na działkach nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4 w [...]. Nie stwierdzono udokumentowania rowu na mapach, a dodatkowo brak istnienia rowu w terenie w latach 1990-tych potwierdza decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] zatwierdzająca ugodę pomiędzy [...] na wykonanie rowu odpływowego. Zdaniem organu I instancji, gdyby przez działki ww. osób przebiegał rów organ nie nakazałby wykonania rowu tylko jego odtworzenie. Nakaz wykonania rowu świadczy o tym, że rów w terenie nie istniał a wody spływały naturalną niecką po gruncie. Zachowane w terenie ślady rowu są pozostałością rowu powstałego w wyniku wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], która obecnie jest wygaszona i brak jest możliwości egzekucji tego obowiązku. Zdaniem organu I instancji, ukształtowanie terenu określone na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz stwierdzone w terenie potwierdza, że woda może przepływać przez działki nr 1580/3, 1580/4, 1579/8,1577/4 i 1575/7 "naturalną niecką" od rowu przydrożnego ul. [...] do stawu zlokalizowanego na działce nr 1575/7 naturalnie, bez konieczności ujmowania jej w rów.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] wnieśli [...] – reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej odwołaniem decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu podczas wydawania decyzji dowodów z zeznań świadków [...], które wskazywały na datę powstania rowu na działkach o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 oraz na fakt zaistnienia szkód na działkach wnioskodawców o nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4, w sytuacji gdy przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić i uzupełniony podać ocenie;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i konsekwencji błędne przyjęcie, że wygaszenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...], uniemożliwia nałożenie na właścicieli działek o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 obowiązku przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy okoliczność wygaszenia w 2014 r. przez Burmistrza [...] ww. decyzji jest obojętna dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, stosunków wodnych lub melioracji wodnych, w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności dla wykazania, że właściciele działek o nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 dopuścili się zmiany stanu wód na w/w gruntach ze szkodą dla gruntów sąsiednich t.j. działek o nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4;

4) art. 107 k.p.a., poprzez:

– niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie,

– niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ w ocenie materiału dowodowego, pominął dowody z zeznań wszystkich świadków wskazanych przez wnioskodawców,

– wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, gdyż organ na uzasadnienie swojego stanowiska w przedmiocie zobowiązania Gminy [...] oraz FK do odmulenia przepustu oraz rowu z uwagi na zagrożenie powstania szkody podczas zdarzeń nadzwyczajnych przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1026/07, które w skrajnie odmienny sposób definiuje pojęcie szkody, niż rozumie to pojęcie organ prowadzący niniejsze postępowanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji oparł zaskarżoną decyzje na przepisie art. 29 u.p.w. Zdaniem Kolegium, istotą postępowania toczącego się w oparciu o dyspozycję art. 29 u.p.w. jest ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz, czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast efektem ustalenia, iż wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ odwoławczy wskazał, że u.p.w. nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 u.p.w. prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w., to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/G1 556/12). W ocenie organu odwoławczego, analiza przytoczonego powyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zdaniem Kolegium podkreślenia wymaga, że na gruncie powołanego przepisu organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko bowiem w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicieli wykonania określonych prac (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. II SA/Po 1034/11).

Zdaniem organu odwoławczego, na gruncie opisywanej sprawy za prawidłowe uznać należało twierdzenie organu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki prawa materialnego do nakazania właścicielom działek nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 do odtworzenia rowu na tych działkach, ponieważ nie nastąpiła zmiana stanu wody na ww. gruntach, która mogłaby by przyczyną szkód na działkach nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4. Skład orzekający podzielił stanowisko organu I instancji, że ukształtowanie terenu, które określone zostało na podstawie mapy sytuacyjno- wysokościowej potwierdza, że woda może przepływać przez działki nr ew. 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, i 1575/7 naturalnie niecką od rowu przydrożnego ul. [...], bez konieczności ujmowania jej w rów. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że brak istnienia rowu, na który wskazuje odwołująca, potwierdza decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr l.dz. [...].

Organ odwoławczy podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został prawidłowo oceniony przez organ I instancji. Przepis art. 29 u.p.w. nie obliguje bowiem organu administracji publicznej do badania wszelkich przyczyn negatywnego spływu wód na teren nieruchomości sąsiedniej, lecz zobowiązuje organy do zbadania, czy spływ ten pozostaje w związku przyczyno-skutkowym z działaniem konkretnego właściciela innej działki. Taki związek nie został tymczasem wykazany w przedmiotowej sprawie, wobec czego nie zaistniały też podstawy do zastosowania art. 29 u.p.w. Kolegium podkreśliło, że właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmian, lecz nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych. Warunkiem zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 u.p.w. jest to, aby stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływała na grunty sąsiednie.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania decyzji o zobowiązaniu Gminy [...] do odmulenia wylotu przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...], mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] oraz do przeprowadzenia bieżącej konserwacji rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] polegające na wykoszeniu traw i porostów oraz odmulenia rowu, oraz o zobowiązaniu FK do odmulenia przepustu na działce nr 1580/3 obr. [...] służącego jako zjazd z ulicy [...] na działkę nr 1580/4 obr. [...] i odmowie zobowiązania właścicieli działek nr 1580/3, 1580/4, 1580/8, 1577/4, 1575/7 obr. [...] do odtworzenia rowu na tych działkach, a jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych, przesądzających o usunięciu takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 k.p.a., polegające na oparciu ustaleń w zakresie stanu faktycznego wyłącznie o dowód przedstawiony przez organ mapę sytuacyjno - wysokościową i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu kluczowego dowodu tj. dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, stosunków wodnych lub melioracji wodnych, którego przeprowadzenie było niezbędne dla ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności tj. ustalenia, że właściciele działek o nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 dopuścili się zmiany stanu wód na w/w gruntach ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działek o nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w przyjęciu, iż skarżący nie wykazali aby pomiędzy zmianą stanu wód na gruntach nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4 zachodził związek przyczynowo – skutkowy;

3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zwarciu w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, bezkrytycznym cytowaniu orzeczeń sadów administracyjnych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżących.

Niezależnie od powyższego, skarżący wnieśli na podstawie art. 136 k.p.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie - przed organem odwoławczym, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) dowodu z kopii ekspertyzy z października 2016 sporządzonej przez biegłego mgr inż. JL - na okoliczność jej treści, w tym wykazania, iż w toczącym się równolegle postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] w sprawie zmiany stanu wód na gruncie na obszarze położonym bezpośrednio przy granicy z Miastem [...], biegły stwierdził, iż na działkach 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 również dochodzi do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działek o nr ewidencyjnych 1253/2, 1252/3 i 1252/4 oraz przedstawiając program naprawczy biegły wskazał iż jego realizacja jest możliwa tylko i wyłącznie przy współpracy Gminy [...] oraz Miasta [...].

Skarżący podnieśli, że analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, jak również materiału dowodowego znajdującego się w aktach pozwala w sposób nie budzący wątpliwości na przyjęcie tezy, iż naruszone zostały powołane na wstępie przepisy postępowania w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne wyłącznie w oparciu o dowód - mapę sytuacyjno-wysokościową uznając, że ukształtowane temu określone na podstawie w/w mapy potwierdza, że woda może przepływać przez działki o nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 naturalną niecką od rowu przydrożnego ul. [...], bez konieczności ujmowania jej w rów.

W ocenie skarżących powyższe stanowisko organu wynika z iluzorycznej i dowolnej oceny materiału dowodowego. Co prawda teren działek o nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7 charakteryzuje niewielki spadek od ul. [...] w kierunku działki o nr 1575/7, to jednak nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu aby przez ww. działki biegła naturalna niecka. Skarżący podnieśli, że powyższemu przeczą przede wszystkim dowody - zdjęcia w formie wydruków oraz zdjęcia zamieszczonych na płycie CD załączone przez skarżących do pism z dnia 20 czerwca 2016 r. i z dnia 18 sierpnia 2016 r., które uwidaczniają na różnych odcinakach działek o nr 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 pozostałości (ślady) rowu, który został samowolnie zasypany przez właścicieli poszczególnych działek. W ocenie strony skarżącej, uwidocznione na zdjęciach ślady nie przypominają naturalnej niecki, lecz wskazują na ingerencję człowieka, który za pomocą odpowiednich urządzeń dokonał ukształtowania koryta rowu.

Skarżący podkreślili, że nie sposób zgodzić się z kolejnym stwierdzeniem organu jakoby decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja1992 r. nr [...] miała potwierdzać brak istnienia rowu na działkach objętych niniejszym postępowaniem. Samo użycie w decyzji stwierdzenia "wykonanie" rowu, a nie jego "odtworzenie" w żaden sposób nie może bowiem stanowić podstawy do czynienia ustaleń, iż przed datą wydania decyzji przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1992 r., woda na działkach o nr 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 płynęła naturalna niecką. Co istotne, powyższa decyzja została sporządzona niestarannie i od samego początku obarczona była licznymi wadami. Skarżący podnieśli, że decyzja ta zobowiązywała konkretne osoby do wykonania i konserwacji rowu biegnącego przez ich działki, zamiast nałożyć powyższe obowiązki na każdoczesnych właścicieli poszczególnych działek o nr 1580/4 1579/8, 1577/4,1575/7.

W kontekście powyższych nieprawidłowości, zdaniem strony skarżącej, nie sposób wykluczyć sytuacji, iż w decyzji z dnia 22 maja 1992 r. zamiast określenia "odtworzyć" zostało użyte określenie "wykonać", tym bardziej, że na fakt istnienia rowu na działkach o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 22 maja 1992 r. wskazywali świadkowie [...] których zeznania zostały w całości pominięte przez organy obu instancji. Skarżący podnieśli, że kolejne ustalenia poczynione przez organy – jakoby skarżący nie wykazali, iż pomiędzy zmianą stanu wód na gruntach nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4 zachodził związek przyczynowo – skutkowy – są całkowicie dowolnie i wskazują, że organy dokonały iluzorycznej oceny materiału dowodowego.

Skarżący podali, iż przedłożone przez nich we wnioskach dowodowych z dnia 18 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r. dowody w postaci zdjęć w formie wydruków wskazują szereg naruszeń, jakich dopuścili się właściciele działek o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 od zachwaszczenia i zasypania rowu biegnącego przez ich działki, poprzez wybudowanie przez właściciela działki o nr 1580/4 tuż przed wylotem przepustu biegnącego pod ul. [...] nasypu, a które to działania właścicieli w/w działek zablokowały naturalny i swobody odpływ wody z działek skarżących o nr 1252/3 i 1252/4, i w konsekwencji doprowadziły do powstania zastoiska wodnego na działkach skarżących. Strona skarżąca wskazała, że na podobne naruszenia wskazali świadek [...].

Skarżący wskazali, iż organ obu instancji pominęły wyżej wskazane dowody bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym przedmiocie i dokonując wybiórczej oceny materiału dowodowego przyjął, iż pomiędzy tak "poważnymi i dotkliwymi zmianami" wprowadzonymi na terenie działek o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7, a szkodą na działkach skarżących o nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4 nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy. Najpoważniejszym jednak naruszeniem jakiego dopuścił się najpierw organ I instancji, a następnie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w ocenie skarżących było niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, stosunków wodnych lub melioracji wodnych – w sytuacji gdy dowód ten jest niezbędnym środkiem służącym do ustalenia czy na analizowanym obszarze doszło do zmiany stanu wód na gruncie. Skarżący podnieśli, że takie działania organu wskazują na brak jakiejkolwiek inicjatywy w dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, co stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na zasadność powyższego zarzutu wskazuje zaś kopia ekspertyzy z października 2016 sporządzonej przez biegłego mgr inż. JL załączona przez skarżącego do niniejszego pisma.

Skarżący wskazali, iż równolegle do opisywanego postępowania, toczy się postępowanie przez Wójtem Gminy [...] w sprawie zmiany stanu wód na działkach nr 1684/40, 3684/74, 3684/54, 3684/59, 3684/42, 3684/43, 3684/44, 3684/45, 3684/46, 3684/77, 3684/78, 3684/79, 3684/80, 3684/81, 3684/36, 3684/35, położonych bezpośrednio przy granicy z Miastem [...] - co szczegółowo obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca integralna część ekspertyzy z października 2016, sporządzonej przez biegłego z zakresu melioracji. Zdaniem skarżących, Prezydent Miasta [...] posiada szczegółową wiedzę o postępowaniu prowadzonym przed Wójtem Gminy [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych, m.in. z relacji pełnomocnika wnioskodawców (co potwierdza pismo z dnia 7 lipca 2016 r.). Strona skarżąca podniosła, że biegły opiniujący w powyższym postępowaniu w sprawie działek położonych na terenie Gminy [...] i bezpośrednio przylegających do działek objętych niniejszym postępowaniem – jednoznacznie stwierdził, że na działkach objętych postępowaniem prowadzonym przed Wójtem Gminy [...] doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działek skarżących o nr 1253/2, 1252/3 i 1252/4. Biegły przedstawiając program naprawczy w sprawie zmiany stanu wód na gruntach położonych na terenie Gminy [...] wskazał jednoznacznie, iż rozwiązanie problemu zmiany stanu wód na tych gruntach jest możliwe tylko i wyłącznie przy współdziałaniu Gminy [...] i Miasta [...]. Biegły w treści opinii wyjaśnił, że nie ma możliwości rozwiązania problemu zmiany stanu wód na gruntach położonych w obrębie Gminy [...] bez wprowadzenia rozwiązań naprawczych również na terenie Miasta [...]. Skarżący podali, że zgodnie z treścią ekspertyzy z października 2016 sporządzonej przez biegłego i załączonej do niniejszego pisma program naprawczy w obrębie Gminy [...] zakłada wykonanie kanału zamkniętego lub kanału otwartego, który musiałby przechodzić nie tylko przez działki położone w obrębie Gminy [...] o nr 3684/40, 1252/3,1252/4 ale również przez działki położone w obrębie miasta [...] o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7, z bezwzględna przebudową przepustu pod drogą gminy [...] (ul. [...]) i obniżenie posadowienia o co najmniej 0,50 m przy nowej średnicy 0,8 (1,0) m.

Zdaniem skarżących z powyższego wynika, że nie ma możliwości wprowadzenia programu naprawczego tylko na terenie Gminy [...], gdyż wybudowanie kanału zamkniętego lub otwartego tylko na działkach o nr 3684/40, 1252/3, 1252/4 z jednoczesną przebudową przepustu pod drogą Gminy [...] (ul. [...]), przy braku odpływu po stronie działek o nr 1580/3, 1580/4 1579/8, 1577/4, 1575/7 doprowadziłoby do cofania się wody i natychmiastowego zatkania kanału biegnącego przez działki o nr 1252/3, 1252/4, a więc dalszego zalewania działek skarżących. Tym samym, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w opisywanej sprawie uznać należy za konieczne, a rozwiązanie problemu zmiany stanu wód na terenie Miasta [...] wymaga współdziałania Gminy [...] i Miasta [...].

Końcowo skarżący podnieśli, że orzeczenie przez organ I instancji, a następnie utrzymane przez organ odwoławczy obowiązków polegających na zobowiązaniu Gminy [...] do odmulenia wylotu przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. 225 [...] oraz do przeprowadzenia bieżącej konserwacji rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 [...] polegającej na wykoszeniu traw i porostów oraz odmuleniu dna rowu, a także zobowiązanie do odmulenia przepustu na działce nr 1580/3 obr. [...] służącego jako zjazd z ulicy [...] na działkę nr 1580/4 obr. [...] - stanowią działania jednorazowe i prowizoryczne, które w żaden sposób nie rozwiązują zmiany stanu wód na analizowanym gruncie.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła również Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zobowiązania dla Gminy [...] do odmulenia wylotu przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 oraz przeprowadzenia bieżącej konserwacji rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 polegające na wykoszeniu traw i porostów oraz odmulenia rowu.

Gmina zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżąca gmina podniosła, że jest jedną ze stron w postępowaniu, które prowadził Prezydent Miasta [...] z uwagi na fakt, iż droga oznaczona numerem 1197 - ul. [...] jest jej własnością. Co istotne, działka nr 1197 jest granicą administracyjną miasta [...] i miasta [...]. Działki JW, EW o nr 1252/3 i 1252/4 znajdują się na terenie miasta [...], natomiast nieruchomości po stronie północnej drogi nr 1197 znajdują się już na terenie miasta [...] (m.in. działki nr 1580/3, 1580/4).

Zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta [...] przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględnił faktu, iż na spornym terenie toczy się równoległe drugie postępowanie o naruszenie stanu wody na gruncie przy ul. [...], w którym Gmina [...] również jest stroną postępowania. Decyzja organu I instancji jest niewykonalna z uwagi na fakt nałożenia przez Wójta Gminy [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie uregulowania spływu wody na gruncie położonym w miejscowości [...], zobowiązania Burmistrza [...] do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, tj.: wykonanie kanału zamkniętego (kolektor Dn 0,8-1,0 m) zapewniającego odbiór całości wód na działkach numer 1252/4, 1252/3, 3684/40 lub kanał (rów) otwarty na ww. działkach z bezwzględną przebudową przepustu pod drogą gminy [...] (ul. [...]) i obniżenie posadowienia o co najmniej 0,50 m przy nowej średnicy 0,8 (1,0) m z zapewnieniem pełnej konserwacji rowów. Skarżąca gmina podkreśliła, że w obu wariantach konieczne będzie przeciwerozyjne rozwiązanie dla rowów przydrożnych przy ul. [...] i rowów przydrożnych będących w stanie budowy wzdłuż drogi (na dz. ewid. nr 3684/54, 3684/56, 3684/57, 3684/58, 3684/59). W związku z powyższym, nałożenie przez Prezydenta Miasta [...] obowiązku odmulenia wylotu przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...] mającego ujście do rowu przydrożnego na działce nr 1580/3 obr. [...] jest niemożliwe z uwagi na fakt, iż zmieni się średnica przepustu pod drogą gminną ul. [...] nr działki 1197. Tym samym wydano dwa różne rozstrzygnięcia co do sposobu odprowadzenia wód na spornym rejonie i formy uregulowania spływu wody na tym terenie. W decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] nakazano odmulenie przepustu o średnicy 60 cm pod drogą gminną w ciągu ul. [...], a z drugiej strony w decyzji Wójta Gminy [...] zobowiązano Burmistrza [...] m.in. do obniżenia posadowienia tego przepustu o co najmniej 0,50 m przy nowej średnicy 0,8 (1,0) m z zapewnieniem pełnej konserwacji rowów.

Skarżąca gmina zauważyła, że wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. jest przedwczesna. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta Miasta [...] nie wyjaśnia pierwotnego stanu wody na gruncie. Zdaniem skarżącej Gminy, w prowadzonym postępowaniu należałoby przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, stosunków wodnych lub melioracji wodnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. II SA/Rz 449/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi JW, EW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego ustalania, wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy o uregulowanie stosunków wodnych.

Powyższe naruszenia odnoszą się do wymogów statuowanych przez przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z relewantnymi przesłankami materialnoprawnymi wynikającymi z art. 29 ust. 3 i art. 64b w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 13) i 19) lit.a), ust. 2 pkt 2 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 u.p.w. Stwierdzono również pośrednie naruszenie przepisów art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na względzie wymienione wyżej wzorce legalności, należy wskazać na następujące kwestie stanowiące potwierdzenie stwierdzonych naruszeń prawa.

Po pierwsze, w sprawie przed rozpoczęciem lub w toku właściwego postępowania wyjaśniającego należało wyczerpująco określić i precyzyjnie ustalić charakter prawny rowu odpływowego, którego wykonanie i utrzymywanie (konserwacja dokonywana dwa razy w roku) było przedmiotem obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 1992 r. w przedmiocie zatwierdzenia ugody wodnoprawnej pomiędzy właścicielami spornych działek. Jest wprawdzie oczywiste, że na skutek przekształceń podmiotowych decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzono wygaśnięcie powyższej decyzji, jednakże nie ulega wątpliwości, że w latach 1992-2014 na podstawie decyzji zatwierdzającej ugodę powinien był powstać oraz być utrzymywany rów odpływowy. W tej sytuacji organy muszą ustalić, czy i w jakim zakresie w latach 1992-2014 powyższy rów istniał i był utrzymywany oraz – ewentualnie – kiedy i w jaki sposób został zlikwidowany lub pozbawiony swojej pierwotnej funkcji. Precyzyjne muszą być również ustalenia co do relacji powyższego rowu i czasu jego powstania do tzw. naturalnej niecki, która – zdaniem organów – istniała przed powstaniem rowu, którego wykonanie zostało nakazane decyzją o zatwierdzeniu ugody. Nie jest również jasne, kiedy i w jakich okolicznościach rów mógł zostać zlikwidowany lub mógł ulec zaniknięciu wskutek braku odpowiednich czynności konserwacyjnych, do których adresaci decyzji z dnia [...] maja 1992 r. byli zobowiązani.

Najistotniejszą kwestią w powyższym kontekście jest jednak sam charakter rowu odpływowego, o którym mowa w decyzji z dnia [...] maja 1992 r. w przedmiocie zatwierdzenia ugody wodnoprawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ust. 1 pkt 19 lit. a) u.p.w. urządzenia wodne jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, obejmują w szczególności rowy, natomiast zgodnie z definicją wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 13) u.p.w. rowy stanowią sztuczne koryta, prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Konieczne jest wnikliwe wyjaśnienie i bezsporne ustalenie, czy w okresie 1992-2014 co najmniej na jednej z działek objętych ugodą wodnoprawną istniało sztuczne koryto (zagłębienie) spełniające definicję z art. art. 9 ust. 1 pkt 13) u.p.w. i czy były w tym okresie podejmowane prace związane z jego budową, rozbudową, odbudową, przebudową, rozbiórką lub likwidacją. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 2 pkt 2 u.p.w. wykonywanie urządzeń wodnych obejmuje nie tylko budowę tego rodzaju urządzeń, lecz także inne rodzaje wyżej wymienionych robót budowlanych. Organy orzekające w sprawie musza mieć ponadto na względzie, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 u.p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. O ile więc na wykonanie samego rowu odpływowego pozwolenie wodnoprawne nie było wymagane (gdyż na podstawie przepisów prawa wodnego z 1974 r. decyzja zatwierdzająca ugodę wodnoprawną zastępowała tego rodzaju pozwolenie), o tyle już rozbudowa, odbudowa, przebudowa, rozbiórka lub likwidacja tego rodzaju rowu – niezależnie od oceny zgodności tego rodzaju robót z treścią decyzji zatwierdzającej ugodę wodnoprawną – wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że adresaci decyzji zatwierdzającej ugodę bez uzyskania pozwolenia wodnoporawnego nie byli uprawnieni do podejmowania czynności zmierzających do zmiany cech lub funkcji albo likwidacji rowu jako urządzenia wodnego.

Ustalenia co do rowu odpływowego są tym bardziej nieodzowne, że jeśli okaże się, iż w latach 1992-2014 na spornych działkach istniał rów stanowiący urządzenie wodne, to w razie stwierdzenia, że w wyniku działań albo zaniechań adresatów decyzji o zatwierdzeniu ugody wodnoprawnej doszło do zmiany funkcji lub nawet likwidacji tego urządzenia, organy orzekające będą zobowiązane do rozważania kwalifikacji powyższych działań lub zaniechań w świetle art. 64b u.p.w., przekazując wniosek do właściwego starosty celem rozpoznania sprawy o nakazanie aktualnym właścicielom działek objętych nieobowiązującą już ugodą przywrócenia poprzedniej funkcji rowu jako urządzenia wodnego. W tym zakresie trzeba również uwzględnić, że fakt utraty mocy obowiązującej decyzji zatwierdzającej ugodę oraz samej ugody nie wpływa na ocenę aktualności obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę, likwidację lub inne roboty budowlane dotyczące spornego rowu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że obowiązujące przepisy przewidują również możliwość legalizacji podjętych już robót w zakresie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (zob. art. 64a u.p.w.).

Jeżeli natomiast chodzi o aktualny wykaz urządzeń wodnych, to informacje tego rodzaju są objęte katastrem wodnym prowadzonym dla danego regionu wodnego przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (zob. art. 153 ust. 2 pkt 10 i art. 154 ust. 3 u.p.w.). Trzeba jednak zauważyć, że dane powyższej ewidencji mają charakter deklaratoryjny i mogą nie uwzględniać istniejących aktualnie lub w przeszłości urządzeń wodnych (art. 155 ust. 1 u.p.w.).

Po drugie, prawidłowe (pełne i wyczerpujące) postępowanie wyjaśniające wymaga ustalenia relacji przedmiotowej sprawy do sprawy o uregulowanie stosunków wodnych będącej przedmiotem postępowania przed innym organem gminnym. Sąd zauważa, że decyzją organu pierwszej instancji (Wójt Gminy [...]) z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uregulowano stosunki wodne na gruntach sąsiednich względem działek objętych przedmiotowym postępowanie, poprzez nakazanie wykonania urządzeń wodnych na tych gruntach w sposób wykazujący wpływ na stosunki wodne na spornych działkach. Organy muszą zatem ustalić precyzyjnie zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz stan powyższej sprawy (ostateczność lub prawomocność jej rozstrzygnięcia albo rozstrzygnięć). W tym zakresie chodzi nie tylko o kwestię tożsamości tych spraw, lecz także o sprawę komplementarności obowiązków nałożonych na właścicieli gruntów w obydwu sprawach w zakresie, w jakim obowiązki te pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku lub nawet mogą wchodzić ze sobą w kolizję.

Po trzecie, niezależnie od ostatecznego przesądzenia kwestii właściwości organu wykonawczego gminy do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, należy zauważyć, że dokonane przez organy obydwu instancji ustalenia faktyczne oraz oceny dowodowe na tle przesłanek materialnoprawnych z art. 29 ust. 3 u.p.w. nie mogą być uznane za prawidłowe. Do akt sprawy nie dołączono pełnej mapy poziomicowej obejmującej wszystkie sporne działki wraz z określeniem kierunku spływu wód, granic i innych koniecznych elementów wraz z pozostałymi działkami pozostającymi w ścisłym związku w zakresie stosunków wodnych z działkami objętymi wnioskiem. Trudno bowiem przyjąć, aby organy mogły dokonywać pełnych i wiarygodnych ustaleń w zakresie stosunków wodnych na określonych działkach bez uwzględnienia pełnego obrazu sytuacji wodnoprawnej i związków zachodzących na całym obszarze, którego częścią są te działki. Jest oczywiste, że wniosek dotyczył działek nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7, jednak z akt sprawy wynika, że sporny rów, przepusty, rowy przydrożne lub inne elementy urządzeń lub obiektów wodnych przebiegają w sposób ciągły co najmniej przez działki nr 3684/40, 3684/57, 3684/74, 1252/3, 1252/1, 1252/4 (rów odwadniający), 1197, 1580/3 (wylot przepustu do rowu przydrożnego), 1580/4 (przepust), 1575/7 (staw).

Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.w. stanowiącym materialnoprawną podstawę sprawy o uregulowanie stosunków wodnych przesłankami orzekania co do jej istoty są prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie następujących okoliczności: 1) wystąpienia zachowań (działań lub zaniechań) właściciela gruntu, które spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich; 2) negatywnego oddziaływania powyższej zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie w postaci wystąpienia szeroko rozumianych szkód; 3) istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniami właściciela gruntu będącego sprawcą szkód a powstałymi szkodami.

Z powyższej regulacji wynika zatem bezpośrednio, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych, które mają dać podstawy do sformułowania jednoznacznej odpowiedzi na pytania: czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych, czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie, czy pomiędzy dokonaną zmianę a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Ustalenia i rozważania organów w powyższym zakresie wymagają co do zasady wiedzy specjalistycznej (fachowej) i nie mogą ograniczać się do prostych stwierdzeń na podstawie oględzin co do zakresu wykonanych prac (np. zmieniających konfigurację gruntu) lub pomiarów wysokościowo-sytuacyjnych terenu, bez konfrontacji ze istniejącym w przeszłości i aktualnie stanem wód na gruntach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady – wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, LEX nr 1479326; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., II SA/Rz 99/09, LEX nr 60295; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08, LEX nr 530466).

Zasadniczo więc poza wypadkami oczywistego braku materiału dowodowego wskazującego na brak dokonania jakichkolwiek zmian na gruncie, które mogłyby być źródłem zmian w stanie wód na gruntach, w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych konieczne jest powołanie biegłego z zakresu specjalności hydrologicznej, hydrogeologicznej, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych lub melioracji wodnych oraz przeprowadzenie przez biegłego odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Powołanie biegłego dysponującego odpowiednią wiedzą i doświadczeniem z zakresu stosunków wodnych jest tym bardziej nieodzowne w sytuacji istniejącego pomiędzy stronami postępowania sporu co do istnienia lub zakresu przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w., albo w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2740/14: "(...) gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Podobnie rzecz się ma z odniesieniem do wiadomości zawartych w zeznaniach świadków").

Na organach prowadzących postępowanie spoczywa zatem obowiązek wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (w tym obejmującego opinię biegłego) tak, aby wszystkie sporne lub wątpliwe kwestie związane z twierdzeniami stron o zmianie stosunków wodnych na gruncie zostały w sposób prawidłowy i przekonujący rozstrzygnięte. Organy pierwszej i drugiej instancji mają przy tym obowiązek rozważenia i odniesienia się do twierdzeń i zarzutów stron postępowania, które wskazują na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. Zaniedbania organów w tym zakresie muszą być kwalifikowane jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 15, 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy ponadto stwierdzić, że przy skomplikowanej konfiguracji zależności wodnoprawnych oraz wzajemnych powiazań pomiędzy stanem stosunków i urządzeń wodnych na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem, ustalenia oraz wnioski organów nie mogą być ogólnikowe oraz powierzchownie uzasadnione, gdyż wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub urządzeń wodnych nie może jedynie pozorować uregulowania stosunków wodnych poprzez nałożenie jakichkolwiek obowiązków.

Obowiązki wodnoprawne, o których mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w., skonkretyzowane w decyzji administracyjnej, muszą bowiem realnie i skutecznie zmierzać do przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie stosunków wodnych, tzn. stanu sprzed naruszenia tych stosunków, lub do wykonania urządzeń (w tym urządzeń wodnych), które są w stanie zapobiec na przyszłość powstawaniu szkód na gruntach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie, pomimo uznania, że w zakresie pewnych działek doszło do realizacji przesłanek z art. 29 ust. 2-3 u.p.w., organy pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły, nie wyjaśniły oraz nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak również nie zebrały całego możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego oraz nie poddały go pełnej i wnikliwej ocenie.

Przede wszystkim w sprawie nie ustalono w sposób precyzyjny, jednoznaczny i wyczerpujący stanu stosunków wodnych panujących na spornych gruntach w okresie 1992-2014 (w kontekście obowiązującej decyzji zatwierdzającej ugodę wodnoprawną – zob. uwagi powyżej) oraz w okresie późniejszym (2014-2016) oraz działań lub zaniechań właścicieli spornych gruntów w zakresie prac związanych z rowem odpływowym, niecką lub innymi urządzeniami (obiektami) mającymi związek ze stanem stosunków wodnych. Powyższe uwagi dotyczą w całości działek nr 1580/3, 1580/4, 1579/8, 1577/4, 1575/7, także w kontekście ich związków wodnoprawnych z działkami nr 3684/40, 3684/57, 3684/74, 1252/3, 1252/1, 1252/4, 1197. Bez zbadania tych związków w świetle skomplikowanego stanu stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie oraz bez uwzględnienia opinii biegłego, nie da się natomiast prawidłowo skonkretyzować normy wynikającej z art. 29 ust. 2-3 u.p.w.

W ocenie Sądu,, wobec wadliwych (niepełnych) ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek materialnoprawnych z art. 29 ust. 2-3 u.p.w. oraz przedwczesnych ocen, nie można przyjąć, że rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji (utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy) prawidłowo konkretyzują kompetencję z art. 29 ust. 3 u.p.w.

Ubocznie należy również zwrócić uwagę, że samo językowe sformułowanie obowiązków w sentencji decyzji nie jest prawidłowe. Skoro decyzja nakazująca przywrócenie stosunków wodnych ma co do zasady trwale regulować te stosunki, skutecznie zapobiegając dalszym ich naruszeniom lub powstawaniu szkód, to – poza wyjątkowymi przypadkami – nakazywane czynności nie powinny mieć charakteru jednorazowego. Zasadą powinno więc być nakładanie obowiązków powtarzalnych i ciągłych, skonkretyzowanych co do częstotliwości, czasu, miejsca i sposobu. Tymczasem w sentencji kontrolowanych decyzji nałożono obowiązki w istocie jednorazowe ("zobowiązuję (...) do: (...)" "odmulenia...", "wykoszenia trawy i porostów", "odmulenia dna rowu", "odmulenia przepustu").

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych, materiału dowodowego oraz rozważań uzasadniających podjęte rozstrzygnięcia (art. 153 p.p.s.a.).

Uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa procesowego oraz mając na względzie przytoczoną argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.