Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 449/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i P. A. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego usytuowanego przy ul. T. we W. (działka nr 100, AM-[...], obręb R.), tj. wykonaniem lukarny (nadbudówki) od strony elewacji północnej ogrodowej w zachodniej części połaci dachu (w obrębie pomieszczenia kuchnio-jadalni, lokalu mieszkalnego nr 2 usytuowanego na poddaszu budynku).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. Z., która jest zstępną (córką i wnuczką) po współwłaścicielach lokalu mieszkalnego nr 1 położonego na parterze dwurodzinnego budynku przy ul. T. we W.

W związku z tym w dniu 21lipca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo W. C., iż jej mąż 20 lat temu w porozumieniu z nieżyjącym S. D. dokonał niewielkiej przeróbki dachu przez podniesienie części poddasza w ww. budynku. Do pisma dołączono dokumenty potwierdzające własność lokalu mieszkalnego nr 2.

W dniu 27 stycznia 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny w trakcie których stwierdzono, że:

- w pokryciu dachu istnieją dziury (prześwity), brak ocieplenia dachu,

- na ścianie przy schodach wejściowych prowadzących do lokalu nr 2 (pod częścią dachu przebudowanego) zaciek (suchy),

- w mieszkaniu nr 2 wymieniona stolarka okienna (otwory okienne powiększone),

- w elewacji budynku od strony ogrodu i ul. T. podniesiono o ok. 60 cm ścianki kolankowe, tym samym powiększono istniejące lukarny w dachu. Wykonanie tych robót spowodowało wyrównanie pomieszczeń na poddaszu (zlikwidowane skosy) w pokoju (od ul. T.) i kuchnio-jadalni (od ogrodu). Według informacji W. C. roboty te wykonane zostały około 20 lat temu, inwestorem był jej mąż. Ponadto decyzją z dnia [...] Prezydent W. udzielił pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej (do celów grzewczych) w tym budynku.

W dalszej kolejności organ I instancji dopuścił dowód z zeznań świadków: A. B.,C. P. i M. R..

Świadek C. P. zeznała, że roboty budowlane związane z przebudową dachu wykonano latem w 1987 lub 1988 roku. Wykonawcą był K. C. (zięć F. B.). Roboty wykonywał wraz z wujem S. D..

Świadek A. B. zeznała, że roboty budowlane związane z przebudową dachu w ww. budynku wykonane były w roku 1987 lub 1988. Wykonawcą robót był K. C. mający uprawnienia mistrza budowlanego (mąż W. C.). Roboty te były wykonywane za życia F. B..

Świadek M. R. zeznał, że odwiedzał rodzinę i pamięta, że w 1987 lub 1988 roku będąc na posesji przy ul. T. widział z jednej striny rozebrany dach. Inwestorem i wykonawca tych robót był K. C. a roboty te były finansowane przez F. B..

W oparciu o zebrane dowody ustalono, że roboty budowlane zakończono przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Na skutek dostarczenia przez J. Z. dokumentów wyjaśniających stan właścicielski budynku, organ za stronę postępowania uznał również P. A., którego zawiadomił o toczącym się postępowaniu.

W dniu 18 października 2010 r. do PINB wpłynęło pismo organu architektoniczno-budowlanego – z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W., w którym poinformowano, że dla obszaru na którym położona jest nieruchomość przy ul. T. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 18 listopada 2010 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę obiektu, w trakcie której w protokole rozszerzono opis zakresu wykonanych robót co do poprawności ich wykonania. Ustalono, że wykonano roboty polegające na demontażu części połaci dachowej (od strony podwórka i ul. T.) wraz z rozbiórką istniejącej lukarny (od ulicy). Ponadto nadbudowano ściany zewnętrzne (od ulicy i ogrodu), które stanowią ściany zewnętrzne powstałych lukarn (nadbudówek). Dachy lukarn (nadbudówek) są płaskie kryte papą. Ściany otynkowane (oprócz ściany szczytowej od strony ulicy). Wykonano orynnowienie tych lukarn (nadbudówek). W wyniku tych robót zmienił się kształt połaci dachowej oraz układ pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego nr 2. W obrysie wykonanej lukarny (od ogrodu)istnieje pomieszczenie z aneksem kuchennym (doświetlone światłem dziennym, a od strony ulicy powstał pokój, ściany i sufit pokryte są powłoką malarską. Na suficie widoczne są zacieki i odspojenie powłoki malarskiej. Na ścianie od klatki schodowej liczne zacieki mokre i zagrzybienie. Ściana znajduje się bezpośrednio pod lukarną (nadbudówką) od strony podwórka. W obrysie wykonanych robót w całej części przebudowanego dachu brak spękań i zarysowań. W obrębie powstałych lukarn i pozostałej części dachowej pokrytej dachówką widoczne odkształcenia, ubytki w dachówkach, łatania w obrębie lukarn od strony ogrodu.

W dniu 18 listopada 2010 r. uzyskano stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków we W., w którym wskazał, że budynek nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, jest też zlokalizowany poza granicami układu urbanistycznego dawnego miasta L. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] z dnia [...]r. Obiekt ten figuruje w gminnej ewidencji zabytków.

W piśmie z dnia 9.12.2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotowy budynek jest ujęty w ewidencji zabytków miasta W. oraz znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego [...] i podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawiając swoje stanowisko wskazał, że wymagane jest zlikwidowanie lub całkowita przebudowa wtórnych, samowolnie wykonanych robót w celu przywrócenia dawnego wyglądu przebudowanego historycznego budynku.

Wobec powyższego PINB decyzją z dnia [...] nakazał trzem współwłaścicielom budynku mieszkalnego przywrócić obiekt do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na wadliwość w prawnej kwalifikacji robót, właściwego określenia inwestora wykonanych robót i prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Kontynuując postępowanie, organ I instancji wyjaśnił, iż spadek po B. D. (zmarłej [...] r.) nabyły jej dzieci – córka F. B., syn S. D. i wnuczka B. G..

Następnie wpłynęło z Sądu Rejonowego dla [...] postanowienie stwierdzające nabycie własności lokalu mieszkalnego nr 1 przez J. Z. w wyniku zasiedzenia.

Dodatkowo z Kancelarii Notarialnej wpłynęły akty poświadczenia dziedziczenia z dnia 23 kwietnia 2010 r. stwierdzające, że spadek po S. D. (zmarłym [...]r.) nabyli H. D., P. A. i J. Z., zaś spadek po H. D. nabyli P.A. i J. Z.

Celem ustalenia daty nadbudowy przedmiotowego obiektu w charakterze świadka przesłuchano D. C., który zaznał że wszystkie roboty budowlane związane z nadbudową ww. budynku wykonano w latach 1987-1988. Inwestorem i wykonawcą robót był K. C.. Roboty te wykonano za życia właścicielki lokalu nr 2 F. B..

Organ przesłuchał także strony postępowania W. C. i J. Z..

Strona postępowania W. C. zeznała, że w czasie wykonywania robót związanych z nadbudową budynku zamieszkiwała w przedmiotowym obiekcie. Roboty budowlane związane z nadbudową ww. budynku mieszkalnego (wzniesieniem lukarn od strony ogrodu oraz od ulicy) wykonano w latach 1987-1988. Dodała, że początkowo wykonano lukarnę nadbudówkę od strony ogrodu a następnie od strony ulicy rok później. Roboty te wykonano za życia F. B. ówczesnej właścicielki lokalu nr 2 i matki strony. Inwestycje tą sfinansowała z uzyskanych za akcje poczty środków finansowych a nadbudowę wykonał jej mąż K. C., gdyż był mistrzem budowlanym. Jej mąż nie zamieszkuje w tym lokalu mieszkalnym od ok. 16 lat, wyprowadził się po śmierci jej matki (F. B.).

Natomiast strona J. Z. zeznała, iż w czasie wykonywania ww. robót zamieszkiwała w tym obiekcie. Nadbudowę od strony ogrodu w obrębie kuchni wykonano w latach 1992-1993, po narodzinach syna D. C.. Natomiast nadbudowę od strony ulicy wykonano później, tj. po śmierci F. B. w latach 1996-1997. Wykonawcą robót był według jej wiedzy D. C.. K. C. wyprowadził się po śmierci swojej teściowej F. B. tj. ok. 1997 r.

Ze względu na rozbieżności w ustaleniach, organ dopuścił dowód z zeznań świadka K. C.. Świadek Zeznał, że w czasie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych mieszkał z rodziną. Roboty przy wykonywaniu lukarn prowadzone były na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia. Pamięta tę datę bo Polska przeżywała wówczas falę strajków a wnuczek miał wówczas ok. 2 lat. Lukarna od strony ogrodu była wykonywana jako pierwsza, a od strony ulicy jako druga. Całość prac trwała ok. 2-3 lat. Inwestorem robót była cała rodzina. Wszyscy budowali wspólnie obie nadbudowy.

Decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał W. C. rozbiórkę obu lukarn (nadbudówek).

Na skutek odwołania W. C. decyzją z dnia [...] r. DWINB uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] PINB nałożył na W. C. obowiązek wykonania w terminie do 31 maja 2014 r. niezbędne zmiany i przeróbki celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania DWINB decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. (sygn. II SA/Wr 243/14) uchylił decyzję DWINB. Sąd stwierdził, że jakkolwiek organy dołożyły znacznej staranności wydając zaskarżoną decyzję, niemniej jednak dostrzeżone uchybienia mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zgłoszony na etapie postępowania odwoławczego wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań nowego świadka M. M.na okoliczność daty wykonania przedmiotowych robót winien zostać rozpatrzony pozytywnie.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB przesłuchał w charakterze świadka M.M.. Świadek zeznał, że w czasie wykonywania robót budowlanych związanych z nadbudową nie zamieszkiwał w tym budynku ale często tam bywał. Od strony podwórka budowę rozpoczęto 10-15 lipca 1997 r. Pamięta ta datę, ponieważ w czasie powodzi przyprowadzał tam samochód. Natomiast od strony ulicy lukarnę wykonano na przełomie lipca i sierpnia 2010 lub 2001 r. W tym czasie opiekował się mieszkaniem państwa Z., którzy wyjechali na urlop.

Po analizie całości sprawy DWINB decyzją nr [...] Uchylił decyzje PINB z dnia [...].

PINB ponownie prowadząc postępowanie dopuścił dowód z przesłuchania I. W., która zeznała, że lukarnę od strony ogrodu wykonano w połowie lipca 1997r. (czas powodzi), natomiast nadbudowę od strony elewacji wykonano w połowie lipca 2000 r. Wiedzę tą posiada z uwagi na to, że w tym czasie opiekowała się domem nieobecnych właścicieli.

Organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną i z należytym wyprzedzeniem wezwał na nią strony postępowania ([...]). Wezwania doręczone zostały na 21 dni przed rozprawą. W rozprawie uczestniczyła W. C.. Na rozprawie W. C. zaprzeczyła zaznaniom M. M. i I. W. co do daty prowadzenia inwestycji i na tą okoliczność dodatkowo przedłożyła wydruk z ortofotomapy Systemu Informacji Przestrzennej Miasta W. (SIPMW), obrazujący stan nieruchomości przy ul. T. we W. w roku 1994 oraz w roku 2006. Organ włączył w poczet dowodów przedłożony wydruk z ortofotomapy SIPMW.

W związku z zapytaniem PINB, Kierownik Działu Informacji Przestrzennej wchodzącego w skład Biura Rozwoju W. odpowiedzialnego za prowadzenie SIPMW wyjaśnił, że wykonawcą wspomnianej ortofotomapy był Wojskowy Ośrodek Geodezji i Teledetekcji, którego następcą jest Wojskowe Centrum Geograficzne, natomiast oryginały orofotomapy wraz z dokumentacją przekazano do Centralnego Archiwum Wojskowego.

Organ stopnia podstawowego zwrócił się zatem do Wojskowego Centrum Geograficznego i do Centralnego Archiwum Wojskowego celem uzyskania szczegółowych informacji i oryginałów dokumentacji fotograficznej. Odpowiadając Centralne Archiwum Wojskowe poinformowało, że w zasobie CAW odnaleziono zdjęcie lotnicze nieruchomości przy ul. T. wykonane w 1994 r. w skali 1:15000. Następnie przesłało do PINB płytę CD zawierającą kopię zdjęcia lotniczego ww. nieruchomości.

Po analizie dokumentacji fotograficznej z 1994 r. PINB stwierdził , że na elewacji frontowej (południowej) w zachodniej części poddasza budynku brak jest wtórnej samowolnie wykonanej lukarny (nadbudówki). Natomiast od strony elewacji ogrodowej (północnej) na analizowanej dokumentacji fotograficznej, w zachodniej części poddasza budynku widoczna jest lukarna (nadbudówka) wykonana w obrębie pomieszczenia kuchni z jadalnią będąca przedmiotem postępowania. W świetle powyższych okoliczności PINB stwierdził w sposób jednoznaczny, iż lukarna od strony ogrodu (elewacji północnej) w 1994 r. już istniała.

Tym samym organ dał wiarę skarżącej J. Z., która w pismach kierowanych do PINB oraz zeznając jako strona postępowania wskazywała, iż lukarna od strony ogrodu (w obrębie kuchnio-jadalni) została wykonana w latach 1991 -1992 po ślubie D. C. oraz narodzinach jego syna, natomiast nadbudowę od strony ulicy (elewacji frontowej) wykonano pod w 1995 lub 1996 roku, na pewno po śmierci ówczesnej właścicielki mieszkania nr 2 F. B. (zmarła [...]1995 r.). Powyższe informacje potwierdził także M. Z.- pełnomocnik J. Z., składając wyjaśnienia do protokołu nr [...]. Potwierdził te informacje także świadek K. C. (dopuszczony z urzędu przez organ) zeznając, że w chili rozpoczęcia inwestycji wnuczek (K. C. urodził się w 1991 r.) miał około 2 lat.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB uznał, że wykonane roboty budowlane w postaci lukarny(nadbudowy) wykonane od strony ogrodu (elewacja północna) należy oceniać w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., w stosunku do pozostałych robót dotyczących lukarny(nadbudowy) od ulicy (elewacja frontowa) mają zastosowanie przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W związku z tym organ rozbudowę od strony elewacji frontowej wydzielił do osobnego postępowania w trybie przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

Odnośnie inwestycji dotyczącej wykonania lukarny(nadbudowy) od strony ogrodu organ stopnia podstawowego, z uwagi na wykonanie ich przed 1 stycznia 1995r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ przywołał treść przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i stwierdził, że mając na uwadze ich treść obowiązany był dokonać analizy zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić czy i jakie niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia powoduje przedmiotowa inwestycja, a następnie winien ustalić, czy istnieją możliwości usunięcia ewentualnego zagrożenia lub pogorszeń na zasadzie określonej w art. 40 ww. ustawy.

Budynek objęty postępowaniem jest usytuowany w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] i leży na terenie 4MN/7. Funkcja i parametry przedmiotowego budynku są zgodne z planem – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 4 ust. 1, § 19 pkt 1, § 6). Rodzaj zabudowy jest w ocenie organu zgodny z planem miejscowym.

Organ w dalszej kolejności sprawdził, czy przedmiotowe prace związane z wykonaniem lukarny (jej nadbudową) wykonane zostały w sposób, który nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo nie wprowadza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W tym celu organ dopuścił dowód zgłoszony przez J. Z. w postaci opinii sporządzonej przez dr inż. arch. P. S. (przedłożonej na etapie postępowania sądowego). Autor tego opracowania wskazuje, że przedmiotowa inwestycja wykonana została bez odpowiedniej ekspertyzy technicznej, bez dokumentacji technicznej, co tym samym występują uzasadnione wątpliwości do jakości wykonanych robót budowlanych.

W wyniku wykonania nałożonego przez organ obowiązku, kolejnym dowodem dostarczonym przez W. C. była ekspertyza techniczna - orzeczenie techniczno-budowlane sporządzone przez tech. bud. Z. J.(posiadającego upr. projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniające m.in. do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania, wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszystkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, przynależnego do DOIIB pod nr [...] oraz mgr inż. K. H. posiadającego przygotowanie zawodowe, przynależnego do DOIA RP pod nr [...]. Z orzeczenia tego wynika, że roboty budowlane związane z budową lukarny od strony ogrodu zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlaną, wiedzą i umiejętnościami. Od czasu wzniesienia lukarny i jej ciągłej eksploatacji na ścianach budynku nie stwierdzono żadnych zmian konstrukcyjnych w postaci pęknięć, rys, odchylenia od pionu, zwisu, ugięć stropu itp. Budynek objęty przedmiotowym postępowaniem posadowiony jest na fundamencie o znacznej trwałości wykonanym z cegły klinkierowej. Obiekt posadowiony jest na głębokości 135 cm od pow. gruntu (znacznie poniżej głębokości przemarzania gruntu). Po ponad 20 letnim użytkowaniu obiektu nie stwierdzono żadnych zmian, mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo osób zamieszkujących w tym obiekcie, co oznacza że bezpieczeństwo tych osób jest całkowicie zachowane. Budynek ten jest w bardzo dobrym stanie technicznym i pod względem konstrukcyjnym spełnia wszystkie wymagania bezpieczeństwa i nie ma żadnego zagrożenia katastrofą budowlaną.

Ponadto wykonanie spornej nadbudowy nie wiąże się z powstaniem nowego obiektu. Nie zwiększa jego wysokości, szerokości, powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy istniejącego budynku, natomiast teren na którym wykonano roboty jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wobec powyższego nie może być mowy o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia.

Organ nadto zauważył, że wzniesienie lukarny od strony ogrodu wykonano ponad 20 lat temu, a więc w czasie, gdy sporny obiekt nie był objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej przewidzianej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto rzeczony obiekt oraz obszar obejmujący zachodnią cześć osiedle [...], został objęty ochroną konserwatorską dopiero w 2011 r. Brak jest zatem podstaw aby do obiektów już istniejących stosować nowe przepisy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. Z. i P. A.. Zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w zakresie wytrzymałości konstrukcji budowlanej oparta została na opracowaniu dokonanym przez osoby bez uprawnień w branży konstrukcji budowlanych, na dowodach, które nie mają daty pewnej zdjęcie z płyty CD, pominięcie zeznań świadków, które są spójne, logiczne, tworzą jedną logiczną całość, zawierają datę pewną a także, że inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po analizie materiału dowodowego i zarzutów odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że istotną kwestią którą organ obowiązany był ustalić, a która determinowała dalszy kierunek postępowania było ustalenie okresu w jakim wykonane zostały opisane roboty budowlane.

Według DWINB organ I instancji skorzystał z szeregu środków dowodowych, w tym dopuścił dowód z przesłuchania świadków zawnioskowanych zarówno przez skarżącą jak i W. C., przy czym ich zeznania były różne.

PINB dopuścił nato dowód z ortofotomapy - zdjęcia (płyta CD) otrzymanego z Centralnego Archiwum Wojskowego, w którym to archiwum odnaleziono tylko to jedno zdjęcie lotnicze przedstawiające budynek mieszkalny przedmiotowej posesji, wykonane w 1994 roku w sakli 1: 15000. Ustalenia poczynione przez PINB w oparciu o to zdjęcie w pełni podzielił organ odwoławczy opisując, że na elewacji frontowej w zachodniej części poddasza budynku brak jest nadbudówki lukarny. Analizowane zdjęcie przedstawia historyczną centralną wybudówkę frontową oraz dwie oryginalne małe lukarny rozmieszczone symetrycznie we wschodniej i zachodniej części poddasza budynku. W świetle powyższego w ocenie organu nie można dać wiary tej części świadków i stron postępowania, którzy zaznali, iż lukarna została wykonana około 1987-1988 r. Natomiast od strony elewacji ogrodowej na analizowanym dokumencie fotograficznym, w zachodniej części poddasza budynku widoczna jest wtórna lukarna (nadbudówka) wykonana w obrębie pomieszczenia kuchni z jadalnią będącą przedmiotem postępowania. Organ zwrócił uwagę na nadbudowane ściany lukarny oraz obróbki blacharskie lukarny i ogniomurków, których fragmenty są widoczne na przywołanym zdjęciu. Ponadto małe oryginalne lukarny były rozmieszczone symetrycznie oraz wszystkie rzucają cień na połać dachową w kształcie trójkąta, natomiast w obrębie spornej lukarny (nadbudówki) brak jest ww. cienia. W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, iż lukarna od strony ogrodu (elewacji północnej) w 1994 r, już istniała.

W świetle powyższego DWINB stwierdził, że organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej analizy całego materiału dowodowego, stwierdzając, że nie można dać wiary świadkom, którzy twierdzą, że lukarna od strony ogrodu powstała około roku 1997 bądź później. Opisane zdjęcie lotnicze takim twierdzeniom przeczy. W tym stanie rzeczy prawidłowo także - według organu odwoławczego - PINB uznał, że opisane roboty budowlane od strony ogrodu należy oceniać według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym organ ten zwrócił uwagę na fakt, który ma w tej sprawie istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania, a mianowicie udowodnienie ponad wszelką wątpliwość, że roboty wykonane od strony ogrodu są samowolą budowlaną. Organ ten podkreślił, że obowiązek przechowywania dokumentów związanych z robotami budowlanymi na obiekcie został wprowadzony (art. 63) dopiero w ustawie z 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r.

Brak decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku robót wykonywanych przed wielu laty, nie może być podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, że roboty wykonano samowolnie. Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził szereg czynności dowodowych, które w większości sprowadzały się do przesłuchania świadków i stron postępowania. Jakkolwiek większość świadków była przekonana, że jest w stanie określić okres wykonania robót, to jednak zeznania te były bardzo rozbieżne i w przeważającej części stały w sprzeczności z powołanym na wstępie zdjęciem lotniczym z archiwum wojskowego. Z samych zeznań świadków nie sposób ustalić, kto tak naprawdę był inwestorem opisanych robót budowlanych. Również przez okres istnienia lukarny (nadbudowy) zmieniał się także stan właścicielski nieruchomości, co dodatkowo utrudnia jednoznaczne ustalenie okoliczności wykonania robót budowlanych.

Upływ czasu i brak obowiązku przechowywania dokumentów uniemożliwia wyprowadzenie tak daleko idących sankcji w stosunku do aktualnych właścicieli nieruchomości, związanych z zarzutem samowoli budowlanej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że okoliczność samowoli budowlanej można wywnioskować z ich przeświadczenia, że inwestor nie mógł uzyskać zgody współwłaściciela nieruchomości. Należy zauważyć, że na okoliczność robót wykonywanych w budynku w 2001 r. przez W. C. (rozbudowa instalacji gazowej, decyzja nr [...]) poprzednicy prawni skarżących – B. i S. D. wyrazili pisemną zgodę ) oświadczenie z dnia 1 lipca 2002 r.).

Jakkolwiek organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu stopnia powiatowego co do zasadności oceniania prawidłowości robót budowlanych wykonanych od strony ogrodu (lukarna), bowiem okoliczność samowoli budowlanej nie została stwierdzona, niemniej jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

W tych okolicznościach w pełni uzasadnione było umorzenie postępowania ze względu na brak podstaw do postawienia zarzutu wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. Z., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozstrzygnięciu postawiona następujące zarzuty:

A. naruszenie "art. 170 Post..Adm.U" przez niezasatosowanie się do zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 28 października 2014 r., sygn.akt II SA/Wr 243/14. Sąd ten nakazał przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, a po ich przeprowadzeniu dokonanie oceny całości materiału dowodowego w sprawie. Organ II instancji, a wcześniej organ I instancji nie zastosowały się do tego zalecenia. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego jest oceną wybiórczą. Kluczowym i jedynym dowodem w sprawie według organów jest zdjęcie lotnicze wygenerowane z ortofotomapy. Dowód ten nie zawiera bowiem: dokładnej daty jego wykonania, celu wykonania tego zdjęcia oraz autora i nie wynika z niego że powstało w 1994 r.

B. naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a polegało na uznaniu przez organ II instancji, że ekspertyza sporządzona przez technika budowlanego Z. J. i weryfikującego mgr inż. arch. K. H. stanowi wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...], bowiem żaden z autorów tego opracowania nie ma i nigdy nie miał uprawnień budowlanej o specjalności konstrukcyjnej.

C. naruszenie Konstytucji RP, tj. art. 2 w zw. z art. 32, art. 31.2, art. 64.2 w zw. Z art. 6 i art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez bezprawne pozbawienie skarżącej prawa decydowania o jej współwłasności, tolerowania rozporządzania nieruchomością wspólną, bez poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności, nieuprawnione i bezprawne pozbawienie przez organy prawa współwłasności – bowiem W. C. nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane.

D. naruszenie prawa procesowego, tj. art. od 6 do 10 k.p.a, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, stwierdzenie, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania P. A. w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się przedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza z kolei, że nie ma przedmiotu w postaci praw i obowiązków stron, które miałyby być skonkretyzowane w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przepisu art. 48 tego prawa (dotyczącego nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z tego względu kluczową rolę w rozpatrywanej sprawie odgrywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), gdyż to one mogły stanowić podstawę konkretyzacji praw i obowiązków dla inwestora/właściciela nieruchomości lokalowej nr 2. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy lub ich części, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zainicjowanie postępowania naprawczego z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wymagało zatem najpierw wykazania, że dany obiekt budowlany został wzniesiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności niezgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do wydania więc decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w ust. 1 pkt. 1) lub 2) tego przepisu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzone postępowanie legalizacyjne nie wykazało istnienia tych przesłanek. Ponadto postępowanie to nie wykazało także wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż w stosunku do budynku, który pomimo wybudowania go bez pozwolenia spełnia wymogi techniczne przewidziane prawem, jeśli nie zachodzą przesłanki z art. 37 ww. ustawy, bezzasadne jest wydawanie decyzji nakazującej wykonanie robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślenia wymaga, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Prowadząc postępowanie organ jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. W szczególności na organach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej ciąży szczególny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy - w tym szczególnie istotne jest ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także w konsekwencji odniesienie się do ustaleń właściwego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonanie szczegółowych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego co do okoliczności związanych z kwestionowaną inwestycją nastręczało poważne trudności, po pierwsze z uwagi na znaczny upływ czasu od powstania inwestycji ( ponad 20 lat), po drugie ze względu na fakt, że właściciele obu lokali mieszkalnych w trakcie trwania postępowania już nie żyli z czym wiązał się brak możliwości wyjaśnienia sprawy od samego inwestora/inwestorów, po trzecie w okresie ponad 20 lat wstecz od czasu wszczęcia postępowania ( za życia wstępnych obecnych właścicieli lokali mieszkalnych) występował spokojny stan władania każdym z lokali mieszkalnych i nieruchomością wspólną, co może świadczyć zarówno o zgodzie na tą inwestycję przez ówczesnego właściciela lokalu nr 1 jaki i nie można wykluczyć istnienia stosownego pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zgromadzono materiał dowodowy w postaci zdjęć, zeznań świadków, przesłuchania stron, oceny techniczno-budowlanej wykonanych robót. Rację ma organ I instancji, który - w ocenie Sądu - dokonał oceny zarówno całego materiału zgromadzonego w sprawie jak i wyciągnął właściwe wnioski co do czasookresu powstania lukarny(nadbudowy) od strony ogrodu. Organ ten stwierdził bowiem, że roboty związane z wykonaniem nadbudowy(lukarny) od strony ogrodu miały miejsce przed 1 stycznia 1995 r., gdyż wynika to wprost przede wszystkim z przesłuchania strony skarżącej J. Z.. Słusznie organ uznał, że jej zeznanie jest wiarygodne, gdyż - jak oświadczyła – w tym budynku zamieszkiwała od 42 lata, tym bardziej, że pokrywa się z zeznaniami: strony W. C. i świadków: [...] w tym zakresie, że wskazują oni na okres powstania nadbudowy od strony ogrodu przed datą 1 stycznia 1995 r. Te ustalenia potwierdza już tylko przesłane przez Centralne Archiwum Wojskowe zdjęcie lotnicze wykonane w 1994 r. z istniejącą już lukarna(nadbudową). Dlatego też prawidłowo organ odmówił wiary zeznaniom tych świadków, którzy wskazywali na okres powstania przedmiotowej nadbudowy po 1 stycznia 1995 r. (I. W., M. .M.

W tych okolicznościach organ zastosował właściwe przepisy prawa budowlanego z 1974 r. do oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych od strony ogrodu (lukarny/ nadbudowy).

Przy tym, wbrew zarzutom skargi orzeczenie techniczno-budowlane opracowane na potrzeby postępowania z listopada 2015 r. przez techn.bud. Z. J. i zatwierdzone przez mgr inż. architekta K. H. wykonały osoby posiadające właściwe uprawnienia w tym zakresie, świadczą o tym decyzje o stwierdzeniu przygotowania zawodowego (odpowiednio z dnia 18.12.1984 r. i z 22.10.1991 r.) znajdujące się w orzeczeniu technicznym. Z orzeczenia tego wynika poprawność i fachowość wykonania spornych robót oraz to, że nie naruszają one żadnych przepisów techniczno-budowlanych.

Nie jest słuszny także zarzut braku legitymowania się obecnego właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przepisy art. 37 i art. 40 i art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP a tym bardziej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest całkowicie chybiony. Sąd nie dopatrzył się przy tym aby orzekające organy pozbawiły skarżącą przysługującego jej prawa własności. W dalszym ciągu skarżącej przysługuje bowiem prawo własności spornej nieruchomości i współwłasność w ułamkowej części nieruchomości wspólnej (m.in. dachu).

W obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na sporym terenie w dalszym ciągu przewidziana jest w ramach ustalonych funkcji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem sprzeczność z planem nie występuje.

Sąd nie stwierdził ponadto naruszenia przez organy wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6-10 k.p.a., tym bardziej że sama skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać to naruszenie. Strona na każdym bowiem etapie postępowania miała zapewniony udział uczestniczenia w podejmowanych czynnościach i możliwość wypowiadania się co do gromadzonego materiału dowodoweo, z czego chętnie korzystała.

Tym samym organ I instancji nie znajdując podstaw do zastosowania przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. słusznie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż w tym przypadku w stosunku do budowy lukarny a właściwie jej nadbudowy nie ma zastosowania art. 42 prawa budowlanego z 1974r. Przepis ten stanowi, że "1. Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. 2. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. 3. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu."

Jak wynika z powyższego przepisu pozwolenie na użytkowanie wydaje się dla obiektu budowlanego, z tego wynika że tylko raz. W niniejszej sprawie budynek mieszkalny przy ul. T. we W. jest budynkiem przedwojennym i cały czas użytkowanym, zanim jeszcze Skarb Państwa sprzedał w latach 60-tych poprzedniego stulecia poprzednikom prawnym każdy z wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Zatem do robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem wykonanych na budynku użytkowanym, który nie został rozbudowany nie ma zastosowania przepis art. 42 tej ustawy, gdyż ten dotyczy obiektów budowlanych a nie poszczególnych jego elementów ( w postaci np. wykuszy, lukarn, drzwi, okien, itp.). Dlatego też skoro brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o którykolwiek z przepisów art. 37, art. 40 czy art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., sprawę należało umorzyć jako bezprzedmiotową na postawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do samego rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji, lecz nie podziela już argumentacji organu odwoławczego zawartej w jej uzasadnieniu z przyczyn podanych wyżej. Nie miało to jednak żadnego wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, które wiąże strony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.