Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 400/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 sygn. akt IV SA/Wa 1619/15 oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółdzielnia [...] (zwana dalej Spółdzielnią) pismem z dnia 20 lutego 2012 r. złożyła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych, gdyż wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie.

W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazując, że Spółdzielnia nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu stanowiącego działkę nr [...], która sąsiaduje z terenem inwestycji. Natomiast właścicielem działki nr [...] jest Miasto Stołeczne Warszawa, a ww. Spółdzielnia figuruje w ewidencji gruntów tylko jako władający.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wbrew zarzutowi odwołania zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2013 r. nie dotyczyła odmowy wznowienia postępowania, ale odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. po wznowieniu postępowania. Wyjaśniło, że ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania podstawową kwestią jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania.

Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny z art. 251 w związku z art. 244 K.c., art. 1 i art. 35 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.m.". Odnosząc się do powyższego Kolegium podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10 uznał, że nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień mogących stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym nie sposób przyjąć, by uprawnienie spółdzielni mieszkaniowej do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, wywodzone z art. 35 ust. 1 u.s.m. oznaczało konieczność traktowania takiej spółdzielni tak jak właściciela. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wprawdzie powyższy przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 165 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 2 Konstytucji RP i utracił moc z dniem 4 listopada 2010 r., jednakże w ww. wyroku NSA wypowiedział się w zakresie posiadania interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej, która ma jedynie roszczenie o nabycie użytkowania wieczystego gruntu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego było stwierdzenie braku legitymacji do występowania spółdzielni mieszkaniowej z odwołaniem od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługową.

Stroną postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 28 K.p.a. będą oprócz wnioskodawcy i właściciela lub użytkownika wieczystego działki, również właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z działką na której planowana jest inwestycja. W odniesieniu do działki którą Spółdzielnia włada, prawa do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie posiada. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10, organ odwoławczy stwierdził, że umowa dzierżawy, jaką legitymuje się dany podmiot niewątpliwie daje jej przymiot strony w postępowaniu o zwrot dzierżawionej nieruchomości prowadzonym w trybie określonym przepisami Rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak z tej okoliczności nie można skutecznie wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej.

Nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień mogących następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że skoro, jak twierdzi Spółdzielnia przysługuje jej roszczenie o przeniesienie na nią prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków, to dlaczego do chwili obecnej stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie został uregulowany. W ocenie organu odwoławczego z powyższego wyroku wynika, że możliwość nabycia określonych uprawnień przez spółdzielnię mieszkaniową nie powoduje, że spółdzielnia ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." polegające na zawężeniu pojęć "strona" oraz "interes prawny" poprzez odmówienie Spółdzielni statusu strony oraz posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a także naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ocenę dowodów w sposób dowolny oraz niezmierzający do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób rzetelny i wnikliwy.

Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 151 § 1 w związku z art. 145 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji.

Zdaniem Spółdzielni przysługuje jej status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości graniczące z nieruchomością inwestora. Oddziaływanie to wynika przede wszystkim, ze zwiększenia w związku z realizacją obiektu biurowo-usługowego natężenia hałasu oraz ruchu pojazdów samochodowych. Nadto w ocenie Spółdzielni organ pominął zupełnie kwestię wpływu inwestycji na budynek mieszkalny przy ul. [...], na którego atrakcyjność i funkcjonalność wpłynie charakter inwestycji. Ponadto organ pozbawiając Spółdzielnię przymiotu strony pozbawiłby wszystkie osoby, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali znajdujących się w zasobie tejże spółdzielni, prawa do ochrony swoich praw. Spółdzielnia wyjaśniła przy tym, że spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem uprawnionym do wszelkich działań zmierzających do ochrony praw swoich członków.

Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

Spółdzielnia stanęła również na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja nie wpasowuje się w charakter większości zabudowań i zaburza urbanistyczną całość otaczającej ją przestrzeni, co stanowi o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżąca Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżąca Spółdzielnia nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu sąsiadującego inwestycji. Właścicielem działki nr [...] jest Miasto Stołeczne Warszawa, natomiast Spółdzielnia figuruje w ewidencji gruntów jako władający.

Zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzecznictwa stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Stroną tego postępowania jest również inwestor, który żąda ustalenia warunków zabudowy, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji (por. uchwała NSA z 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95; uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95; wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97; wyrok NSA z 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99; wyrok NSA z 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06; wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10; wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2128/15). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nie jest dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (vide: wyrok NSA z 7 października 2005 r. sygn. akt II OSK 75/05; wyrok NSA z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił.

Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny to jest stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Dzierżawca, zgodnie z art. 693 § 1 K.c. posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym).

WSA stwierdził, że w aktualnie obowiązującym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, która wprost i niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z właścicielem, dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Zatem natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie uprawnia go do występowania w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadnymi są zarzuty skargi, które w istocie sprowadzają się do zakwestionowana prawidłowego stanowiska organów obu instancji, że skarżącej Spółdzielni jako dzierżawcy nieruchomości, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nie mógł spowodować oczekiwanego skutku w postaci zakwestionowania ww. decyzji o warunkach zabudowy. Sąd dodał, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1951/10). Powoływanie się na ochronę interesów osób trzecich, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jest możliwe w sytuacji wykazania przez podmiot, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, którego jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, dzierżawca nieruchomości nie posiada.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez odmówienie Spółdzielni statusu strony oraz posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co skutkowało oddaleniem skargi;

2) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 1 ust. 3 u.s.m. poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie przy ustalaniu interesu prawnego Spółdzielni wynikającego z treści tego przepisu obowiązku zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie tejże Spółdzielni oraz wynikających z tego obowiązku działań zmierzających do ochrony praw osób, których lokale znajdują się w zasobie Spółdzielni;

b) pominięcie przy ustaleniu interesu prawnego skarżącej art. 251 K.c. w związku z art. 244 K.c. z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych analogiczna do ochrony prawnej przysługującej właścicielowi.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że określając kto, oprócz osób wymienionych w art. 28 K.p.a., winien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z którego wynika, że w granicach określonych przez ustawę każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżącej Spółdzielni niewątpliwie przysługuje status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż planowana inwestycja obejmująca budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną będzie oddziaływać na nieruchomości graniczące z nieruchomością inwestora. Oddziaływanie to wynika przede wszystkim ze zwiększenia w związku z realizacją obiektu budowlanego natężenia hałasu oraz ruchu pojazdów samochodowych. Zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich - mieszkańców Spółdzielni. Ponadto pozbawiając skarżącej przymiotu strony wszystkie osoby, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali znajdujących się w zasobie Spółdzielni, zostałyby również pozbawione prawa do ochrony swoich praw. Spółdzielnia na poparcie swojego stanowiska przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 292/09. W każdym przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu, gdyż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przymiot strony może przysługiwać wielu podmiotom, ze względu na szerokie pojęcie strony w tymże postępowaniu. Wskazano, że art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (poza właścicielem). Zagospodarowanie terenu następuje w trybie określonym przez przepisy prawa budowlanego, które gwarantują ochronę osób trzecich, a więc przyjmując perspektywę osoby niebędącej inwestorem - ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Również przepisy u.p.z.p. wprowadzają samoistne regulacje chroniące interes prawny podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Planowanie i zagospodarowanie terenu nawet zgodne z wytycznymi ustawowymi nie mogą ponadto naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Źródło interesu prawnego Spółdzielni stanowi art. 1 ust. 3 u.s.m., który nakłada na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek zarządu mieniem członków tej spółdzielni, a w tym zakresie podejmowania wszelkich działań zmierzających do ochrony praw członków związanych ze spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych. Niezależnie od tego, czy doszło w spółdzielni mieszkaniowej do wyodrębnienia wszystkich lokali bądź do podjęcia uchwały przez większość właścicieli wyodrębnionych lokali w zakresie wykonywania zarządu, zarząd nieruchomością wspólną wykonuje zarząd spółdzielni mieszkaniowej, dlatego też to on reprezentuje na zewnątrz właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. Zarządzanie nieruchomościami rozumieć można jako podejmowanie względem oznaczonego mienia szeregu czynności faktycznych i prawnych, jak np. opis mienia w celu ustalenia jego przydatności gospodarczej i sposobu korzystania, ustalenia poziomu pożytków, wysokości nakładów, ale także np. dochodzenie należności z tytułu korzystania z nieruchomości i odszkodowań z różnych tytułów, rozporządzanie nieruchomościami, podejmowanie czynności przed sądami i innymi organami w sprawach o prawo własności, zawieranie umów o ubezpieczenie majątkowe (czynności prawne). Spółdzielnia jest zobowiązana do działań mających na celu ochronę interesów członków spółdzielni oraz innych osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali w postępowaniach dotyczących nieruchomości, na których posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym znajdują się owe lokale.

Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru (tak np. NSA w wyroku z 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 889/12) np. z wynikających z prawa cywilnego przepisów o ochronie własności. Zważywszy na to źródłem interesu prawnego skarżącej są również przepisy art. 244 K.c. i 251 K.c. z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni, a ponadto wyposaża osobę, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu w środki ochrony prawnej analogicznie do ochrony prawa własności. Wobec tego pozbawienie spółdzielni mieszkaniowej prawa udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oznaczałoby pozbawienie wszystkich osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawa do lokali prawa ochrony wynikającego z art. 251 K.c.

Spółdzielnia jest nie tylko podmiotem władającym gruntem, na który wpływ ma przedmiotowa inwestycja, ale również podmiotem uprawnionym do wszelkich działań zmierzających do ochrony praw swoich członków oraz innych osób, których lokale znajdują się w jej zasobach. Działając w niniejszym postępowaniu realizuje swój prawny obowiązek zarządzania tymi nieruchomościami. Przedmiotowa inwestycja jednoznacznie wpłynie na nieruchomość, którą włada Spółdzielnia oraz na sposób użytkowania lokali znajdujących się w jej zasobie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Istota sprawy, a także zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia, że skarżącej Spółdzielni nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowo-usługowego z garażami nadziemnymi i podziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą i wjazdem na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...] i [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego W..

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego obejmujący art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powołany art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie przepis ten nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółdzielni musiałoby mieć swoje umocowanie w przysługującym takiemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że dzierżawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Takie stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1026/16; wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1529/13; wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1529/07). Za niewystarczającą w tej mierze należało uznać argumentację Spółdzielni, w której powołuje się na zwiększone oddziaływanie zrealizowanej w przyszłości inwestycji w postaci zwiększenia natężenia hałasu oraz zwiększenia ruchu pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że powołany art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi źródło interesu prawnego dla każdego użytkownika przestrzeni dla ochrony jego własnego interesu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżącej Spółdzielni jako strony w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Interes faktyczny oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie przepisach prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1026/16).

Spółdzielnia zarzuciła Sądowi pierwszej instancji obrazę przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie przy ustalaniu interesu prawnego Spółdzielni wynikającego z treści tego przepisu obowiązku zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie tejże Spółdzielni oraz wynikających z tego obowiązku działań zmierzających do ochrony praw osób, których lokale znajdują się w zasobie Spółdzielni. Także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie uzasadnia postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa. Tak skonstruowany zarzut w istocie dotyczy błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem Spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

Jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje sama Spółdzielnia, jedynym mieniem, jakim dysponuje jest prawo dzierżawy do terenu nieruchomości. Dzierżawa zaś, jak zostało to już wykazane, nie jest uprawnieniem pozwalającym na uznanie Spółdzielni za stronę w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie zarządzania zawarte w art. 1 ust. 3 ww. ustawy obejmuje bardzo szeroki konglomerat różnorodnych uprawnień, także i tych, z których nie wynika interes prawny do brania udziału w postępowaniach administracyjnych jak np. prawo do opisu mienia w celu ustalenia jego przydatności gospodarczej, ustalania poziomu nakładów, układania planu wykorzystywania mienia, itp. Innymi słowy jest to zbiorcze pojęcie opisujące całość uprawnień Spółdzielni. O tym jednak, jakie konkretne prawa posiada Spółdzielnia decydują inne przepisy niż art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymi innymi przepisami mogą być np. art. 232 K.c. definiujący prawo użytkowania wieczystego lub art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W tej jednak sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żaden tytuł prawny pozwalający na przypisanie jej prawa, które powinno podlegać ochronie w procesie ustalania warunków zabudowy.

Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przy ustalaniu interesu prawnego skarżącej Spółdzielni art. 251 K.c. w związku z art. 244 K.c. nie jest zasadny. Art. 244 K.c. wymienia ograniczone prawa rzeczowe i w tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani też organy administracyjne nie dokonywały wykładni tego przepisu. Natomiast art. 251 K.c. nakazuje, aby do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Rację ma skarżąca Spółdzielnia, że do ochrony spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące ochrony prawa własności, ale taki zarzut aby był zasadny, winien także wskazywać, że Spółdzielnia ma interes prawny w zakresie ochrony w sprawie dotyczącej ustalania warunków zabudowy na sąsiedniej nieruchomości praw osób posiadających spółdzielcze właśnościowe prawa do lokali mieszkalnych.

Powoływanie się w tej sprawie przez skarżącą Spółdzielnię na reprezentowanie i ochronę interesów prawnych członków Spółdzielni nie jest wystarczającym źródłem jej interesu prawnego. Nie zostało bowiem w tej sprawie w jakikolwiek sposób wykazane, aby na prawa członków Spółdzielni mogła oddziaływać decyzja ustalająca warunki zabudowy. Jeżeli więc praw członków Spółdzielni nie dotyczą warunki zabudowy ustalane w postępowaniu administracyjnym, to Spółdzielnia nie staje się stroną przypisując sobie ochronę tych praw spółdzielców.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.