Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3576/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 1 pkt. 3, art. 36 ust. 1, art. 45 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "skarżąca") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] Minister, działając na podstawie art. 45 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków (dalej: "organ pierwszej instancji) z [...] października 2017 r., znak: [...], nakazującej Spółce przywrócić zabytek do poprzedniego stanu poprzez przywrócenie wpisanego do rejestru zabytku ruchomego, tj. zespołu mebli neogotyckich do ustalonego tradycją miejsca przechowywania w lokalu użytkowym na parterze południowej oficyny przy ul. [...] w W. oraz wyznaczającej termin wykonania nakazanych działań do [...] sierpnia 2018 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Organy konserwatorskie ustaliły, że przedmiotowy zespół mebli neogotyckich, obejmujący 14 pozycji, został wpisany do rejestru zabytków ruchomych decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...] kwietnia 1990 r. pod numerem rejestru [...]. Stanowił on wyposażenie apteki, działającej w południowej oficynie Pałacu [...], położonej w W. przy ul. [...]. Jak wynika z materiału dowodowego, lokal apteki składa się z sali sprzedaży oraz pięciu pomieszczeń zaplecza. Apteka działała w tym miejscu nieprzerwanie od 1852 r. do końca 2016 r., a komplet mebli najprawdopodobniej został zaprojektowany do tego wnętrza przez architekta, H. M. lub ewentualnie został przeniesiony z apteki działającej w pierwszej połowie XIX w. przy Rynku Starego Miasta w W. Zabytkowa oficyna przetrwała II Wojnę Światową w całości, wraz z nienaruszonymi wnętrzami i stanowi jedyne w W. wnętrze handlowe, z zachowanym oryginalnym dziewiętnastowiecznym wystrojem sztukatorskim oraz meblowym.

Przedmiotowe meble, za zgodą Konserwatora Zabytków [...], w 1990 r. zostały odkupione od [...] w W. przez ówczesnych najemców ww. lokalu, [...], sp.j., a obecnie są własnością skarżącej.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Spółka zgłosiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") przeniesienie zabytku ruchomego [...] lutego 2017 r., wskazując, że zabytek będzie przechowywany przy ul. [...],[...] W. Powyższe zgłoszenie zostało przekazane do organu pierwszej instancji, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i wezwał Spółkę do wskazania daty powrotu mebli na ich stałe miejsce.

Spółka pismem z [...] kwietnia 2017 r. wyjaśniła, że przeniesienie zabytku nie ma charakteru trwałego i jest związane z planowanym remontem lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...] i przeprowadzeniem renowacji/konserwacji zabytku ruchomego. W kolejnym piśmie z [...] maja 2017 r. Spółka określiła przewidywany termin powrotu zabytku ruchomego do ww. lokalu na koniec sierpnia 2018 r.

W dniu [...] lipca 2017 r. [...]WKZ przeprowadził oględziny zespołu mebli przy udziale pracownika [...] Konserwatora Zabytków, w wyniku których stwierdzono, że na datę kontroli obiekt zabytkowy był skutecznie zabezpieczony przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. W przypadku diametralnej zmiany warunków atmosferycznych i znacznego wzrostu wilgotności w okresie jesienno-zimowym, bieżące zabezpieczenie określone w toku oględzin, zdaniem kontrolujących, może okazać się niewystarczające dla utrzymania prawidłowego stanu zachowania obiektu zabytkowego. Z protokołu kontroli wynika także, że w trakcie oględzin nie było możliwości określenia stanu zachowania przedmiotowego zespołu mebli oraz jego kompletności ze względu na rozmontowanie części wyposażenia apteki na poszczególne elementy, opakowanie folią i sposób ich składowania. Zwrócono także uwagę, że szczelne opakowanie w folię, bez przepływu powietrza, w przypadku wcześniejszego zawilgocenia mebli, może być powodem procesu ich destrukcji. Wskazano też, że zabytkowe meble zostały umieszczone bezpośrednio na podłożu, bez warstwy izolacyjnej.

Z notatki pracownika organu pierwszej instancji z [...] lipca 2017 r. wynika też, że sposób przechowywania mebli jest niezadowalający i naraża je na zniszczenie, ponieważ magazyn mieszczący się w Wiązownie nie gwarantuje stabilnych warunków temperaturowych i wilgotnościowych, a ponadto deski, z których został wybudowany, mają widoczne ślady sinizny i ogniska grzybni. Dłuższe przechowywanie mebli w tych warunkach stwarza poważne zagrożenie zniszczenia zabytku.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...]WKZ przeprowadził kolejną kontrolę stanu zachowania zabytku ruchomego i warunków jego przechowywania, w wyniku której [...] września 2017 r. zostały wydane zalecenia pokontrolne dla właściciela neogotyckich mebli, stanowiących wyposażenie apteki przy ul. [...] w W., zawierające zalecenie by w terminie do [...] października 2017 r. zmieniono miejsce przechowywania mebli.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego meble nie zostały jednak przeniesione w inne miejsce, do organu konserwatorskiego nie wpłynął też wniosek o uzyskanie stosownego pozwolenia na przeprowadzenie prac konserwatorskich tego zabytku.

Organy konserwatorskie ustaliły też, że Spółka, właściciel zabytkowych mebli i jednocześnie najemca lokalu apteki (którego właścicielem jest Miasto [...]), planuje w tym lokalu prowadzenie działalności o innym profilu. Wynika to z faktu, że decyzją z [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął Spółce koncesję wydaną przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w W. przy ul. [...].[...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali usługowych, zlokalizowanych w południowej oficynie Pałacu [...] przy ul. [...], na lokal o funkcji gastronomicznej, zaś decyzją z [...] października 2017 r., Nr [...] odmówił Miastu [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w oficynie południowej (w tym w sali sprzedażowej apteki), zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, opracowanym przez Biuro Obsługi Inwestycji Budowlanych w styczniu 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zaproponowana aranżacja nie uwzględnia przywrócenia pierwotnej lokalizacji zabytkowych mebli aptecznych, bowiem wprowadzone zmiany (m.in. zlokalizowanie zlewu na ścianie wschodniej lokalu) uniemożliwiłyby ponowne ich wstawienie na swoje miejsca, dla których były zaprojektowane.

Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...],[...] Konserwator Zabytków nakazał Spółce przywrócić zabytek do poprzedniego stanu poprzez przywrócenie wpisanego do rejestru zabytku ruchomego, tj. zespołu mebli neogotyckich, do ustalonego tradycją miejsca przechowywania w lokalu użytkowym na parterze południowej oficyny przy ul. [...] w W. oraz wyznaczył termin wykonania nakazanych działań do [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że pomimo deklaracji właściciela zabytku o przywróceniu zespołu mebli do historycznego lokalu, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy można wnioskować, że wyposażenie apteki nie zostanie zwrócone do pierwotnego miejsca, a ich przeniesienia nie miało charakteru czasowego. W konsekwencji zaistniała przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów uznał, że nastąpiło samowolne trwałe przeniesienia zabytku ruchomego i na czym polegają negatywne konsekwencje dla zabytku, wynikające z jego przeniesienia.

Organ odwoławczy przypomniał też, że powinnością organu ochrony zabytków jest, stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polegająca w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Z treści art. 45 ww. ustawy jednoznacznie wynika też, że w sytuacji, gdy zostaną stwierdzone przesłanki wskazane w tym przepisie, organ ochrony zabytków ma obowiązek wydać decyzję nakazującą dysponentom zabytku określone w tym przepisie działania.

Organ odwoławczy podkreślił, że neogotyckie meble stanowią oryginalne wyposażenie apteki, działającej w lokalu przy ul. [...] od 1852 r. i wraz z wystrojem sztukatorskim pomieszczeń są integralnie związane z tym lokalem, stanowiąc dzięki temu unikatową, zwłaszcza w warunkach [...], wartość. Konieczne jest zatem pozostawienie w dotychczasowym stanie jedynego zachowanego przy ul. [...] dziewiętnastowiecznego wnętrza handlowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie,

2) art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oparcie zaskarżonej decyzji na notatkach służbowych sporządzonych przez pracowników organu pierwszej instancji z oględzin miejsca przechowywania przedmiotowych mebli, podczas gdy stan techniczny nie pozwala na przeniesienie przedmiotowych mebli do lokalu przy ul. [...] w . na skutek działań [...] Konserwatora Zabytków.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę Spółki, uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję.

Sad wojewódzki przypomniał treść art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, że kwestą sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy skarżąca dopuściła się trwałego przeniesienia zabytku ruchomego z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek się znajduje, tj. z lokalu apteki przy ul. [...] w W., bez wymaganego pozwolenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy konserwatorskie stwierdziły, na podstawie całokształtu okoliczności tej sprawy, ale wbrew oświadczeniom i stanowisku skarżącej, która jest właścicielem zabytku, że doszło do trwałego przeniesienia zespołu zabytkowych mebli.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2017 r. zawiadomiła wojewódzkiego konserwatora zabytków o zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego, od [...] lutego 2017 r., wskazując jednocześnie nowe miejsce. Spółka zachowała więc termin wynikający z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Następnie, w piśmie z 6 marca 2017 r., w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, skarżąca poinformowała [...] Konserwatora Zabytków, że jest to kolejne zawiadomienie o czasowej zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego. W kolejnym piśmie z [...] kwietnia 2017 r. Spółka zaprzeczyła, aby przeniesienie przedmiotowego zabytku miało charakter trwały i wyjaśniła, że przyczyną tego przeniesienia był i jest planowany remont lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Jednocześnie Spółka podjęła wstępne działania w celu przeprowadzenia renowacji/konserwacji zabytku, co powinno odbyć się poza lokalem, w którym po remoncie prowadzona będzie w normalnym toku działalność gospodarcza Spółki. Planowany czas przeprowadzenia renowacji (po uzyskaniu stosownego pozwolenia) to wrzesień 2019 r. (oświadczenie renowatora, załączone do akt sprawy). Natomiast w piśmie z [...] maja 2017 r. skarżąca wskazała ostateczny termin powrotu zabytku ruchomego do lokalu przy ul. [...] na koniec sierpnia 2018 r. W żadnym momencie Spółka nie wskazywała, że dotychczasowe miejsce przechowania zabytkowych mebli jest trwałym przeniesieniem zabytku.

W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że Spółka dokonała trwałego przeniesienia zabytku ruchomego, na którą to czynność wymagane było pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie zostało przekonująco uzasadnione. Z materiału dowodowego nie wynika taka wola skarżącej, która rzeczywiście planowała remont lokalu apteki i na ten czas zmieniła położenie zabytkowych mebli, o czym zgodnie z przepisami poinformowała organ konserwatorski. Dopiero z decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2017 r. strona dowiedziała się, że organ pierwszej instancji nie zezwolił Spółce na wykonanie wnioskowanych robót remontowych, ponieważ sugerują one zmianę rodzaju działalności z apteki na lokal gastronomiczny.

Zdaniem Sądu, trwałym przeniesieniem zabytku ruchomego, na które wymagane jest pozwolenie konserwatorskie, nie jest przeniesienie na czas remontu, ale przeniesienie docelowe, na stałe.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu wojewódzkiego, organ pierwszej instancji nie zbadał wystarczająco, czy wybrany tryb ochrony zabytku w okolicznościach tej sprawy jest realny i skuteczny. Organ ten przyjął bowiem jednostronnie i zbyt formalistycznie, że Spółka samowolnie dokonała trwałego przeniesienia zabytku, dlatego należało w związku z tym zastosować tryb z art. 45 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ten sam sposób zachował się Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez powrót mebli do lokalu apteki przy ul. [...] w W., bez wcześniejszego sprawdzenia stanu technicznego tego lokalu i niezależnie od okoliczności utraty koncesji przez skarżącą na prowadzenie apteki (decyzja z [...] września 2017 r.). Sąd podzielił przy tym stanowisko skarżącej, że przeniesienie przedmiotowych mebli do lokalu apteki w jej aktualnym (przedstawionym w skardze) stanie doprowadzi do ich zniszczenia.

W związku z powyższym, Sąd wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niedokładnie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w kierunku utrzymania zabytkowego zespołu mebli w możliwie niezmienionej postaci, z uwzględnieniem ich funkcji i miejsca położenia przez ostatnie ok. 150 lat, czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego wadliwe zastosowanie, kiedy to z czynności podejmowanych przez stronę bezsprzecznie wynika, że zmiana miejsca przechowywania zabytku od początku miała mieć charakter trwały;

2. art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne niezastosowanie, kiedy to z zebranego materiału dowodowego w sprawie bezsprzecznie wynika, że skarżący nie wystąpił do odpowiedniego organu konserwatorskiego o wymagane prawem pozwolenie do trwałego przeniesienia zabytku ruchomego wpisanego do rejestru zabytków, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek się znajduje;

3. art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy oraz art. 4 tej ustawy poprzez uznanie, że w sytuacji, w której organ powziął wiadomość o naruszeniu prawa wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, kiedy to z dyspozycji tego przepisu wynika, że organ jest zobowiązany do reakcji, kiedy wbrew ustawowemu obowiązkowi podmiot nie występuje o wymagane prawem pozwolenie do trwałego przeniesienia zabytku ruchomego wpisanego do rejestru zabytków, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek się znajduje.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie na kanwie niniejszego postępowania, polegające na niesłusznym zarzuceniu organowi naruszenia tych przepisów. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd, że organ w sposób niedokładny przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, zebrał niepełny materiał dowodowy w sprawie, a co za tym idzie do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz do bezpodstawnego uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie na kanwie niniejszego postępowania w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu było niezgodne z tym przepisem, a przez to sama decyzja była wadliwa, kiedy to sama decyzja, jak i jej uzasadnienie odpowiadały prawu. Naruszenie to doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd wojewódzki nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i błędnie uznał, że Spółka (inwestor) jedynie tymczasowo zmieniła miejsce przechowywania przedmiotowych mebli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, słusznie zakwalifikował on działanie skarżącej jako trwałe przeniesienie zabytku bez wymaganego prawem zezwolenia, co musiało doprowadzić do wydania przez organ decyzji nakazującej z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro bowiem najemca lokalu – właściciel zabytkowych mebli – planował w tym lokalu prowadzenie działalności o zupełnie innym profilu niż do tej pory, nie sposób dać wiary składanym przez niego wyjaśnieniom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że istotą niniejszej sprawy jest wyłącznie ocena, czy Spółka dopuściła się trwałego przeniesienia zabytkowych, neogotyckich mebli aptecznych, czy też przeniesienie zabytku miało charakter czasowy. W ocenie Sądu wojewódzkiego, organy nie udowodniły, że doszło do trwałego przeniesienia zabytku ruchomego. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy konserwatorskie ustaliły, że przedmiotowy zespół mebli neogotyckich, obejmujący 14 pozycji, został wpisany do rejestru zabytków ruchomych decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...] kwietnia 1990 r. Stanowił on wyposażenie apteki, działającej w południowej oficynie Pałacu [...], położonego w W. przy ul. [...]. Lokal apteki składa się z sali sprzedaży oraz pięciu pomieszczeń zaplecza. W tym miejscu apteka działała nieprzerwanie od 1852 r., a komplet mebli najprawdopodobniej został zaprojektowany do tego wnętrza przez architekta, H. M. lub ewentualnie został przeniesiony z apteki działającej w pierwszej połowie XIX w. przy Rynku Starego Miasta w W. Zabytkowa oficyna przetrwała II Wojnę Światową w całości, wraz z nienaruszonymi wnętrzami i stanowi jedyne w W. wnętrze handlowe, z zachowanym oryginalnym dziewiętnastowiecznym wystrojem sztukatorskim oraz meblowym.

Przedmiotowe meble, za zgodą Konserwatora Zabytków [...], w 1990 r. zostały odkupione od [...] w W. przez ówczesnych najemców ww. lokalu, [...], sp.j., a obecnie są własnością skarżącej.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Spółka, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgłosiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeniesienie zabytku ruchomego [...] lutego 2017 r., do miejsca przechowywania zabytku: ul. [...],[...] W. Zgłoszenie zostało przekazane do organu pierwszej instancji, [...] Konserwatora Zabytków, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i wezwał stronę do wskazania daty powrotu mebli na ich stałe miejsce.

Spółka pismem z [...] kwietnia 2017 r. wyjaśniła, że przeniesienie zabytku nie ma charakteru trwałego i jest związane z planowanym remontem lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...] i przeprowadzeniem renowacji/konserwacji zabytku ruchomego. W kolejnym piśmie z [...] maja 2017 r. Spółka określiła przewidywany termin powrotu zabytku ruchomego do ww. lokalu na koniec sierpnia 2018 r.

W dniu [...] lipca 2017 r. [...]WKZ, przy udziale pracownika organu pierwszej instancji, przeprowadził oględziny zespołu mebli, w wyniku których stwierdzono, że na datę kontroli obiekt zabytkowy jest skutecznie zabezpieczony przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. Z protokołu ww. kontroli wynika, że w trakcie oględzin nie było możliwości określenia stanu zachowania przedmiotowego zespołu mebli oraz jego kompletności ze względu na rozmontowanie części wyposażenia apteki na poszczególne elementy, opakowanie folią i sposób ich składowania. W protokole wskazano jednak, że szczelne opakowanie w folię, bez przepływu powietrza, w przypadku wcześniejszego zawilgocenia mebli, może być powodem procesu ich destrukcji, ponadto meble umieszczono bezpośrednio na podłożu, bez warstwy izolacyjnej. Z notatki służbowej pracownika organu pierwszej instancji, z [...] lipca 2017 r., wynika, że sposób przechowywania mebli jest niezadawalający i naraża je na zniszczenie, ponieważ magazyn mieszczący się w Wiązownie nie gwarantuje stabilnych warunków temperaturowych i wilgotnościowych, a ponadto deski, z których został wybudowany, mają widoczne ślady sinizny i ogniska grzybni. Dłuższe przechowywanie mebli w tych warunkach stwarza poważne zagrożenie zniszczenia zabytku.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...]WKZ przeprowadził kolejną kontrolę stanu zachowania zabytku ruchomego i warunków jego przechowywania, w wyniku której [...] września 2017 r. zostały wydane zalecenia pokontrolne dla właściciela neogotyckich mebli stanowiących wyposażenie apteki przy ul. [...] w W., dotyczące zmiany miejsca przechowywania mebli, w terminie do [...] października 2017 r.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego meble nie zostały jednak przeniesione w inne miejsce, do organu konserwatorskiego nie wpłynął też wniosek o uzyskanie stosownego pozwolenia na przeprowadzenie prac konserwatorskich tego zabytku.

Organy ustaliły też, że Spółka, która jednocześnie jest najemcą lokalu apteki (stanowiącego własność [...]), planuje w tym lokalu prowadzenie działalności o innym profilu. Decyzją z [...] września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął Spółce koncesję wydaną przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w W. przy ul. [...].[...] Konserwator Zabytków, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali usługowych, zlokalizowanych w południowej oficynie Pałacu [...] przy ul. [...] na lokal o funkcji gastronomicznej, zaś decyzją z [...] października 2017 r., Nr [...] odmówił Miastu [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w oficynie południowej (w tym w sali sprzedażowej apteki), zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, opracowanym przez Biuro Obsługi Inwestycji Budowlanych w styczniu 2017 r., wskazując, że zaproponowana aranżacja nie uwzględnia w swoim zakresie przywrócenia pierwotnej lokalizacji zabytkowych mebli aptecznych, bowiem wprowadzone zmiany (m.in. zlokalizowanie zlewu na ścianie wschodniej lokalu) uniemożliwiłyby ponowne ich wstawienie na swoje miejsca, dla których były zaprojektowane.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów konserwatorskich znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że z materiału dowodowego nie wynika, że Spółka dokonała trwałego przeniesienia zabytku ruchomego. O ile prawdziwe jest stwierdzenie, że przeniesienie zabytku ruchomego na czas remontu nie nosi cech trwałego przeniesienia, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę działania Spółki (utrata koncesji na prowadzenie apteki, wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, plany remontu lokalu docelowo uniemożliwiające powrót zabytkowych mebli, w pierwotnym układzie) należy uznać, że przeniesienie zabytku ruchomego miało charakter trwały. To, z kolei, oznacza, że Spółka powinna była wystąpić do konserwatora zabytków o pozwolenie na trwałe przeniesienie zabytku ruchomego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niezależnie od obowiązków wynikających z opieki nad zabytkami, określonych w art. 5, właściciel lub posiadacz zabytku wpisanego do rejestru lub zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków o zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany. Jak wskazuje art. 36 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, korzystanie z przyznanej organowi, w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kompetencji wymaga sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Chodzi tu o okoliczności określone w art. 4 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2281/18, LEX nr 3243473).

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, Spółka dokonała trwałego przeniesienia zabytku ruchomego. Wobec powyższego, jako adresat nakazu wyrażonego w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Spółka była zobowiązana do powiadomienia konserwatora zabytków o planowanych działaniach. Powiadomienie takie skutkuje wydaniem przez organ konserwatorski pozwolenia na przeniesienie zabytku ruchomego lub odmową jego wydania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ Spółka zaniechała wystąpienia o ww. pozwolenie.

Na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje dwa alternatywne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia i wybór jednej z form nakazu ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (na podstawie takich kryteriów, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.o.z.) ma charakter związany (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 45, WK 2016, LEX/el., por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1684/18, LEX nr 3097885). Innymi słowy, organ konserwatorski, stwierdzając zaistnienie przesłanek z art. 45 ust. 1 lub 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, musi wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Słusznie zatem organ pierwszej instancji, a następnie Minister, w niniejszej sprawie, po ustaleniu, że Spółka w sposób trwały przeniosła zabytek ruchomy, wydał decyzję nakazującą Spółce przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, wskazując w niej termin wykonania tej czynności.

Nie ma przy tym racji Sąd wojewódzki, że organy konserwatorskie nie zbadały wystarczająco, czy wybrany tryb ochrony zabytku, w okolicznościach tej sprawy, jest realny i skuteczny, a ustalenia organu pierwszej instancji były jednostronne i zbyt formalistyczne. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy zobowiązywał organ do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski, jako wyspecjalizowany podmiot w zakresie ochrony zabytków, jest uprawniony do oceny i zobowiązany do ochrony zabytku, którego dotyczy postępowanie, a także, jak w niniejszej sprawie, powinien brać pod uwagę całość podlegającej ochronie "substancji zabytkowej". Należy bowiem pamiętać, na co wskazały organy konserwatorskie, że o wyjątkowości przedmiotowych, neogotyckich mebli świadczy nie tylko ich wiek, ale też to, że meble te stanowią oryginalne wyposażenie apteki działającej w lokalu przy ul. [...] w W. od 1852 r. (a więc nieprzerwanie od 165 lat) i wraz z wystrojem sztukatorskim pomieszczeń są integralnie związane z tym lokalem, stanowiąc przez to unikatową wartość, zwłaszcza w warunkach [...]. Powrót przedmiotowych mebli do lokalu apteki był zatem konieczny dla zachowania jedynego dziewiętnastowiecznego wnętrza handlowego przy ul. [...] w W.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.