Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 371/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 września 2017 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1/ stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 1 pkt 1 lit. a), § 3 ust. 1-2 oraz ust. 4, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1-2, ust. 3 lit. a), § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 10 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie i ust. 2, § 11 ust. 3-4, § 12 w całości, 13 ust. 1-6, Rozdział 7 ust. 2 i 3, Rozdział 8 ust. 1, 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLI/294/217 Rady Gminy z dnia 20 września 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 1, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, 2 i 3 lit. a, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust.2 pkt 2-7, § 10 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 11 ust.2-4, § 12, § 13 ust.1-6, Rozdział 7 ust. 2 i 3, a także Rozdział 8 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zdaniem skarżącego niewłaściwe określenie w § 4 uchwały terminu jej wejścia w życie narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej. Natomiast wskazane przepisy Załącznika do zaskarżonej uchwały (regulamin) naruszają art. 7 i art.94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), dalej jako u.c.p.g., a także § 6, § 11, § 115 i § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Prokuratora powtórzenie w § 1 regulaminu treści przepisu upoważniającego art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g., a dodatkowo jego modyfikacja stanowi rażące naruszenie prawa. Z kolei poza zakresem ustawowego upoważnienia było zwolnienie w § 3 ust. 2 regulaminu właścicieli nieruchomości niezabudowanych z obowiązku wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, zaś wymóg zapewnienia podmiotowi uprawnionemu odbierającemu odpady komunalne, w tym również odpady zbierane selektywnie, dostępu do pojemników, worków, kontenerów zgodnie z harmonogramem odbioru odpadów, w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia wkracza w kwestie unormowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), gdzie zostały uregulowane wymagania dotyczące miejsc na pojemniki do gromadzenia odpadów. Ponadto wymóg zapewnienia dostępu do pojemników sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia wkracza w zakres regulacji objętej przepisami prawa cywilnego dotyczącymi zakazu immisji z art. 144 k.c. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być bowiem ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Prokurator uznał też, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie uprawnia do określenia obowiązku usuwania z części nieruchomości służących do użytku publicznego wskazanych zanieczyszczeń w sposób niezanieczyszczający jezdni lub ścieżek rowerowych, jak to w uczynił prawodawca gminny w § 4 ust. 2 regulaminu wskazując dodatkowo, że zapis taki wkracza w dziedzinę uregulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821), dalej jako k.w. Zdaniem skarżącego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia też uchwałodawcy lokalnego do generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych na własnych nieruchomościach tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), podobnie jak nieuprawnione jest ograniczenie napraw poza warsztatami samochodowymi wyłącznie do drobnych napraw, które to sformułowanie przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

Dalej skarżący zarzucił, że w § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rada wyszła poza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. określając rodzaje "pojemników, koszy i kontenerów" do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych na terenie nieruchomości oraz "w miejscach publicznych" (ust. 1) i "terenach użytku publicznego" (ust. 2), gdyż ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności wyłącznie pojemności pojemników, a ponadto nie posługuje się pojęciem "miejsc publicznych" czy "terenów użytku publicznego", lecz "dróg publicznych". Poza zakresem upoważnienia było także zawarcie wymogu oznaczenia pojemników i worków odpowiednimi kolorami i opisem, a co więcej regulacja ta stanowi częściowe powtórzenie i modyfikację przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2028), w którym szczegółowo określono kolory i sposób oznakowania pojemników, do których zbiera się poszczególne frakcje odpadów.

Nie spełnia także wskazanego przepisu upoważniającego określenie sposobu wyliczenia pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych poprzez przyjęcie, że winna być ona dostosowana i wyliczona na podstawie tygodniowego wskaźnika wytwarzania odpadów. Organ posłużył się nieprzewidzianymi w ustawie kryteriami uzależniając pojemność pojemników od powierzchni użytkowej lokalu handlowego, miejsca konsumpcyjnego -w przypadku lokalu gastronomicznego, jednego łóżka - w przypadku hoteli, domów opieki innych nieruchomości o podobnej funkcji i jednego nagrobka - w przypadku cmentarzy. Tymczasem Rada była uprawniona do określenia w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady oraz powiązanej z nim liczby osób obowiązkowe rodzaje pojemników oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności, jednakże bez wyznaczania obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości, ustalanej na podstawie wskaźników nieprzewidzianych przez ustawę. Natomiast tygodniowy wskaźnik wytwarzania odpadów na jednego zatrudnionego w ilości "5, 10 lub 12 1" nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia pojemności minimalnej, lecz trzech rożnych możliwych pojemności, a zapis, że "najczęściej stosuje się wymóg posiadania jednego lub co najmniej jednego pojemnika 110 1 lub 120 1" nie jest wypowiedzią, która służy wyrażaniu norm prawnych. Taka redakcja przepisu jest niejasna i niejednoznaczna i rodzi wątpliwości interpretacyjne oraz problemy z jednoznacznym określeniem minimalnej kubatury pojemnika wymaganej od właściciela nieruchomości, co narusza zasady techniki legislacyjnej określone w § 6 i 11 Zasad techniki prawodawczej.

Rada nie została też upoważniona do określenia wymogów dotyczących kompostowania, o czym mowa w § 10 ust. 1 pkt 4 zd. drugie regulaminu, gdyż zagadnienie to zostało uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 797ze zm.), a ponadto kwestie dotyczące niepowodowania uciążliwości dla użytkowników nieruchomości sąsiednich, czyli zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji uregulowane zostały przepisami art.144 k.c. Natomiast użycie niejednoznacznego określenia "na własne potrzeby" może rodzić wątpliwości interpretacyjne. W konsekwencji cały przepis narusza § 6 i 115 Zasad techniki prawodawczej. Nie mieści się też w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. zapis § 10 ust. 2), że wystawianie worków lub przez pojemników z odpadami komunalnymi w miejsca, z których zostaną odebrane przedsiębiorcę odbierającego odpady, następuje co najwyżej na jeden dzień przed terminem odbioru określonym w harmonogramie.

Odnosząc się do § 11 regulaminu, który reguluje kwestię usuwania nieczystości ciekłych Prokurator wskazał, że uchwałodawca posługuje się w ust. 2 pojęciami "w sposób systematyczny", "w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości", co daje możliwość wielorakiej interpretacji i pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Treść ust. 3, wskazująca jaki przedsiębiorca odbiera i przekazuje do stacji zlewnej odebrane nieczystości ciekłe może natomiast stanowić jedynie wypowiedź o charakterze informacyjnym, a nie normatywnym i zamieszczanie tego rodzaju regulacji pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego oraz jest sprzeczne z § 11 Zasad techniki prawodawczej. Z kolei zawarty w ust. 4 obowiązek usuwania osadów ściekowych zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdyż nie będąca aktem prawnym instrukcja obsługi określonego urządzenia nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego.

Prokurator zakwestionował także § 12 regulaminu określający jakie działania w miarę możliwości powinni podejmować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości i zmniejszenia objętości wytwarzanych odpadów, gdyż stwierdzenie "powinni w miarę możliwości" sugeruje, że zamysłem kwestionowanej regulacji było raczej zalecenie czy postulat, niż nałożenie obowiązku, a tego rodzaju postulaty nie mają charakteru normatywnego i nie mieszczą się w zakresie upoważnienia zawartego w art.4 ust.2 u.c.p.g. oraz stoi w sprzeczności § 11 Zasad techniki prawodawczej. Podstawy do powyższych regulacji nie stanowi ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, ani art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej.

W odniesieniu zaś do przewidzianych w § 13 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe Prokurator stwierdził, że gmina nie była uprawniona do określania tych obowiązków na terenach prywatnych, np. poprzez nakaz ogrodzenia i zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe; sprawowania nad zwierzętami nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt i obowiązek utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Postanowienia te wkraczają bowiem w materię objętą regulacją art. 51 i art. 77 k.w., oraz art. 144 k.c. Z kolei w zakresie nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz dopuszczania zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem i nakazu stosowania ww. przepisów odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi - Prokurator powołał się linię orzeczniczą, zgodnie z którą generalny nakaz prowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, jak również nie zapewnia poszanowania zasady proporcjonalności w nakładaniu obowiązków na obywateli.

Wreszcie treść ust. 2 Rozdziału 7 regulaminu stanowiący, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonym nieruchomości, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się poza teren nieruchomości, pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., gdyż wkracza w materię uregulowaną w art. 77 k.w. Ponadto uchwałodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym, dającym możliwość wielorakiej interpretacji co w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności i stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej. Natomiast nakaz ust. 3 utrzymywania tych zwierząt w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 k.c.

Końcowo Prokurator zarzucił, że w ust. 1 Rozdziału 8 regulaminu przewidziano obowiązek deratyzacji całego obszaru gminy, gdy tymczasem przepis upoważniający wprost wymaga wyznaczenia obszarów podlegających temu obowiązkowi, co następuje poprzez wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu zapis § 4 uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. jest zapisem prawidłowym. Zgodnie z powyższą regulacją zapisy uchwały nie mogły być stosowane wcześniej niż w dacie ich opublikowania, a więc wskazaną datę ich wejścia w życie należy uważać za datę początku ich stosowania. Natomiast daty nabycia mocy przez ten akt należałoby traktować, jako datę początku jego istnienia (obowiązywania) w systemie prawnym. Taka wykładnia uwzględnia założenie o racjonalności prawodawcy, a co za tym idzie - celowości rozróżnienia tych pojęć w akcie prawnym. Zdaniem Rady skarżący błędnie też interpretuje zapis § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację. Zapis ten nie reguluje bowiem jeszcze raz materii zawartej w obowiązującej ustawie. Jest to wyłącznie zapis informacyjny, porządkowy wskazujący, jakie treści znajdują się w regulaminie oraz pozwala na prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwolnienia właścicieli niezabudowanych działek budowlanych z obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów do czasu rozpoczęcia procesu inwestycyjnego organ wskazał, że sposób ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęty w u.c.p.g. opiera się na systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. Opłatą obciążone są wszystkie podmioty wytwarzające odpady. Systemem gminnym zostały objęte nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe. Organ uznał za niezbędne dla przejrzystości sytemu odnoszenie się do kwestii działek budowlanych wskazując, iż moment rozpoczęcia procesu inwestycyjnego wiąże się z obowiązkiem wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. Rada nie podzieliła też stanowiska skarżącego co do naruszenia § 3 ust. 4 regulaminu wskazując, że regulacja nakładająca na właściciela nieruchomości obowiązek zbierania powstałych na terminie nieruchomości odpadów zmieszanych i segregowanych do pojemników, worków, kontenerów służących do ich gromadzenia, jak również obowiązku zapewnienia dostępu podmiotowi odbierającemu do nich mieści się w regulacji art. 4 ust. 2 ustawy zarówno w zakresie określenia szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, jak również utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Ponadto, wypełniając delegację ustawową do szczegółowego określenia zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, organ w zaskarżonej uchwale wskazał, że właściciel nieruchomości ma obowiązek uprzątnięcia powyższego w sposób niezanieczyszczający jezdni lub ścieżek rowerowych, a w przypadku usuwania śniegu lub lodu stosując środki chemicznie ma wykonać powyższe w sposób uniemożlwiający przedostanie się tych detergentów do korzeni roślin. Przy czym organ, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie określił sposobu ani miejsca gromadzenia odpadów. Wskazanie, że stosowane środki chemiczne w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych detergentów do korzeni mieści się w upoważnieniu ustawowym w zakresie ustalenia szczegółowych zasad usuwania tych zanieczyszczeń. Natomiast powołane przez skarżącego przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązujące m.in. do zapobiegania negatywnemu oddziaływania na środowisko, mają taki sposób ogólności, że przyjmując stanowisko Prokuratora de facto wiele uregulowań ustawowych należałoby uznać za zbędne w tym część przepisów u.c.p.g.

Nie stanowiło też zdaniem Rady przekroczenia delegacji ustawowej dopuszczenie wyłącznie drobnych napraw pojazdów poza warsztatami i mycia tylko nadwozia pojazdów poza myjniami, gdyż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważniał organ do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W ocenie organu w powyższe wpisuje się uregulowanie dotyczące drobnych napraw oraz mycia wyłącznie nadwozia poza myjniami - mycie bowiem innych części pojazdu wiąże się z istotnym ryzykiem zanieczyszczenia środowiska oraz uciążliwością dla ludzi podobnie jak w przypadku napraw poza warsztatami mechanicznymi.

Nie doszło też to naruszenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. odnośnie do określenia kolorów oraz sposobu oznakowania pojemników, do których zbierane są poszczególne frakcje odpadów i sposób oznakowania pojemników do których zbiera się poszczególne frakcje odpadów z tego względu, że regulamin utrzymania czystości w gminie spełnia także funkcje informacyjną. Natomiast ustalając minimalną pojemność pojemników Rada zastosowała kryterium liczby osób korzystających z pojemników odnosząc tę liczbę do liczby łóżek w hotelu, pensjonacie, czy ośrodku wypoczynkowym oraz do liczby miejsc konsumpcyjnych w odniesieniu do lokalu gastronomicznego. Odnośnie natomiast do lokalu handlowego organ wskazał minimalną pojemność pojemnika 30 l na każde 15 m2 powierzchni całkowitej jednak, co najmniej jeden pojemnik 110 l na lokal, co wynika z tego, że liczba klientów tego rodzaju lokalu nie jest możliwa do określenia. Jedynym odnośnikiem jest więc powierzchnia lokalu wpływająca na możliwość korzystania z obiektu określonej liczby podmiotów.

Rada wypełniając nałożony na nią obowiązek określony w art. 4 ust 2 u.c.p.g. określiła także wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis § 11 ust. 2-4 regulaminu nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych, gdyż organ nie narzucił obowiązku skorzystania z usług określonego podmiotu, a jedynie wskazał podmioty uprawnione do świadczenia tego typu usług - podmioty takie podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez wójta danej gminy. Ponadto Rada określając sposób pozbywania się nieczystości ciekłych nie ograniczyła się do odesłania do instrukcji eksploatacji. W ocenie organu częstotliwość została wystarczająco dookreślona w ust. 1 poprzez wskazanie - nie rzadziej niż raz na dwa miesiące. Biorąc pod uwagę okoliczność, że kwestia ilość wyprodukowanych nieczystości jest sprawą indywidualną, uzależnioną przede wszystkim od liczby mieszkańców danej nieruchomości to posłużenie się określeniem "systematycznie" w zestawieniu z ustaloną częstotliwością "nie rzadziej niż raz na dwa miesiąca" i dookreśleniem sposobu "niedopuszczającego do przepełnienia się urządzenia do gromadzenia nieczystości ciekłych", jest w ocenie organu skonkretyzowane w sposób umożliwiający egzekwowania wykonania tego obowiązku.

W odniesieniu do użytego w § 12 regulaminu zwrotu "powinni w miarę możliwości" organ wskazał, że kwestionowane unormowania zawarte zostały w rozdziale VI pt. "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami" zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 5 ustawy. Przepisy zaskarżonej uchwały mają na celu informowanie i edukowanie adresatów regulaminu o ciążących na nich obowiązkach, a w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podnosi się, że dopuszcza się tego rodzaju unormowania z tego względu, że regulacje kompleksowe jak statuty lub regulaminy, niejednokrotnie są jedynym źródłem zasad, do którego osoby zainteresowane odnoszą się. Zdaniem Rady słowo "powinność" oznacza obowiązek wynikający z pełnionej funkcji, zaś synonimem słowa powinność jest obowiązek. Tym samym użycie kwestionowanego zwrotu jest prawidłowe i jednoznaczne - określa obwiązek właściciela nieruchomości.

W ocenie organu uchwałodawczego regulacja zawarta w § 13 zaskarżonej uchwały, pomimo iż nie odnosi się wprost do nieruchomości przeznaczonych do wspólnego użytku, to jednak ma na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku - wskazane działania mają zabezpieczać przed samodzielnym i niekontrolowanym wydostaniem się zwierzęcia na tereny przeznaczone do wspólnego użytku. Wypełniając ustawowy obowiązek Rada wprost określiła także zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach przeznaczonych w planie pod tereny mieszkaniowej oraz w obrębie istniejącej zabudowy wielolokalowej. Organ nie podzielił zarzutu skarżącego, że podobne uregulowania w zakresie utrzymywania zwierząt w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie nieruchomości skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnych wydostaniem się poza teren nieruchomości oraz w zakresie nakazu utrzymywania ich w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie, znajdują się już w aktach rangi ustawowej. Ustawodawca nałożył bowiem na radę gminy określenie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na nieruchomościach wyłączonych z produkcji rolnej i gdyby wymagania te zostały już określone, norma prawna nakładająca na radę gminy obowiązek określenia tych wymagań stanowiłaby normę pustą.

Końcowo, odnosząc się do kwestii deratyzacji, Rada wskazała, że w sposób przedmiotowy określiła w regulaminie nieruchomości objęte tym obowiązkiem, jako nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy, określając przy tym termin przeprowadzenia deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym, że wskazane regulacje nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Gminy nr XLI/294/217 z dnia 20 września 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się więc naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Ponadto, § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 4 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do niej w częściach obejmujących: § 1 pkt 1 lit. a), § 3 ust. 1-2 oraz ust. 4, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1-2, ust. 3 lit. a), § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 10 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie i ust. 2, § 11 ust. 3-4, § 12 w całości, 13 ust. 1-6, Rozdział 7 ust. 2 i 3, Rozdział 8 ust. 1 w sposób istotny naruszają prawo. Natomiast zarzuty dotyczące § 1 pkt 1 lit. b i c, ust. 2-7, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 11 ust. 2 są chybione.

Przede wszystkim zasadnie zakwestionowano § 4 uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Taka treść wskazuje, że przepis ten zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 20 września 2017 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 stycznia 2018 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W judykaturze wskazuje się bowiem, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej aktu są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Akt prawa powszechnie obowiązujący nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, publ. Lex nr 2592725). W związku z tym zasadne stało się stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały, a orzeczenie to ma taki skutek, że po jego uprawomocnieniu termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej– 14 dni od daty publikacji. Po wyeliminowaniu § 4 dany akt nie przewiduje bowiem innego terminu wejścia w życie niż wynikający z mocy prawa (wobec normatywnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Następnie analizując postanowienia załącznika do uchwały – Regulaminu, sąd uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący § 1, lecz wyłącznie w zakresie pkt 1 lit. a. Wprawdzie rację ma Prokurator, że § 1 regulaminu stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. wyznaczającego materię jaką obligatoryjnie powinien obejmować regulamin czystości, zaś rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanej w obowiązujących ustawach, to jednak w ocenie sądu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności całego § 1. Należy bowiem zgodzić się, że co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Przy czym dopuszcza się niekiedy, w drodze wyjątku uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Tymczasem, jak trafnie zauważył Prokurator, § 1 pkt 1 lit. a regulaminu powtarzając regulację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. dokonuje nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu ustawowego poprzez dodanie słów "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" po słowach "art. 4a". W związku z tym, o ile nie zawsze powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów ustawy będzie stanowiło rażące naruszenie prawa, to już dokonanie modyfikacji przepisów wyższego rzędu w akcie niższego rzędu za takie naruszenie należy uznać. Z tego względu sad uznał zasadność zarzutów skargi co do § 1 regulaminu w zakresie pkt 1 lit. a,

a w pozostałej części, która powtarzając zapisy u.c.p.g. nie dokonuje ich modyfikacji, skargę oddalił.

W całości zasadne okazały się zaś zarzuty stawiane zapisom § 3 ust. 1-2 oraz ust. 4. W szczególności trafnie podniósł Prokurator, że ust. 1 powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dokonując jednocześnie jego modyfikacji. Uchwałodawca lokalny nałożył bowiem na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, gdy tymczasem w ustawie obowiązek ten dotyczy wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym. Ponadto zgodzić się trzeba, że dokonane w ust. 2 omawianego zapisu regulaminu zwolnienie właścicieli niezabudowanych działek budowalnych z obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych do czasu rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie uprawnia bowiem organu uchwałodawczego gminy do dokonywania takich zwolnień i wyłączeń podmiotowych od określonego w nim obowiązku.

Do powtórzenia regulacji ustawowej i jej niedopuszczalnej modyfikacji doszło także w § 3 ust. 4 lit. a regulaminu poprzez nałożenie obowiązku zapewnienia przez właścicieli nieruchomości zbierania powstałych na nieruchomości odpadów zmieszanych i segregowanych do pojemników, worków, kontenerów służących do ich gromadzenia. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. stanowi wyłącznie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Rację ma też Prokurator, że ust. 4 lit. b omawianego zapisu wkracza w kwestie unormowane w ustawie Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), gdzie zostały uregulowane wymagania dotyczące miejsc na pojemniki do gromadzenia odpadów, a nadto wymóg zapewnienia dostępu do pojemników w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia wkracza w zakres regulacji objętej przepisami prawa cywilnego dotyczącymi zakazu immisji z art. 144 k.c. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być bowiem ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że obowiązek nienarażania życia, zdrowia, czy mienia wynika kompleksowo z przepisów Kodeksu cywilnego, Kodeksu karnego, czy Kodeksu wykroczeń i nie ma potrzeby przypominania o tym w regulaminie. Powielenie tego typu zapisów naraża tylko właścicieli na dodatkowa odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie.

Zdaniem sądu organ uchwałodawczy przekroczył przyznane mu uprawnienia również w § 4 ust. 2 regulaminu. Należy bowiem zauważyć, że na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c stanowi, że w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma zatem kompetencji do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W związku z tym organ nie był uprawniony do ustalania w regulaminie sposobu realizacji ww. obowiązku poprzez zakaz zanieczyszczania jezdni lub ścieżek rowerowych, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 k.w. Poza delegacją ustawową jest także nakaz używania środków chemicznych do usuwania śniegu lub lodu w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni roślin. Takie zapisy stanowią rozszerzenie obowiązków i odpowiedzialności właścicieli w stosunku do wymogów ustawowych, a nadto wkraczają w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu – ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r, poz. 55), dalej jako p.o.ś. Przepis art. 87b p.o.ś. stanowi już bowiem, że na drogach publicznych oraz ulicach i placach środki chemiczne powinny być stosowane w sposób najmniej szkodzący terenom zieleni oraz zadrzewieniom.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec § 5 regulaminu dotyczącego mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami wskazać należy, że są one uzasadnione. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), albo do mycia z użyciem wody bez detergentów. Organ uchwałodawczy nie może też w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 Zasad). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 5 ust. 3 lit. a regulaminu.

Podobnie wymóg dokonywania drobnych napraw w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stanowi pojęcie niedookreślone i rzeczy zasadzie pewności i określoności prawa, a nadto wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia regulaminu wynika, że niedopuszczalne są wszelkie uciążliwości. Nie ulega zaś wątpliwości, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność także § 5 ust. 3 lit. a.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa przez § 6 ust. 1 i 2 regulaminu. W przepisach tych uchwałodawca ustalił rodzaje pojemników, koszy i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych na terenie nieruchomości oraz w miejscach publicznych a także przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych segregowanych na terenie nieruchomości oraz terenach użytku publicznego. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w regulaminie rada ustala wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu wskazanych parametrów. Zdaniem sądu wskazanie w uchwale nie tylko rodzajów pojemników, ale także koszy i kontenerów nie oznacza przekroczenia kompetencji uchwałodawczych gminy. Natomiast w odniesieniu do worków, należy wskazać, że taką możliwość wprost przewidział ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.g.p. posługując się zwrotem "pojemników lub worków".

Z kolei odnosząc się do kwestii powielenia zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 2028) w zakresie oznakowania i kolorów pojemników poszczególnych frakcji odpadów należy podobnie jak w odniesieniu do § 1 regulaminu stwierdzić, że powtórzenie regulacji innego aktu normatywnego bez jej modyfikacji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności przepisów zawartych w kontrolowanym akcie powtarzającym.

Nie ma też racji Prokurator twierdząc, że Rada nie była uprawniona do ustalania pojemności ww. pojemników w odniesieniu do miejsc publicznych czy terenów użytku publicznego, gdyż ustawa posługuje się wyłącznie pojęciem "dróg publicznych", które nie są tożsame. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że w ustawie posłużono się zwrotem "w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych", natomiast § 6 ust. 2 regulaminu mówi właśnie o terenach użytku publicznego, co wypełnia delegację ustawową. Z kolei użyty w ust. 1 zwrot "miejscach publicznych" wprawdzie nie stanowi wprost powtórzenia treści przepisu upoważniającego, lecz nie ulega wątpliwości, że miejsce publiczne stanowi przestrzeni służącą do wspólnego użytkowania. Zatem miejsce publiczne niewątpliwie jest terenem użytku publicznego, a tym samym również ten zapis należy uznać za prawidłowy.

Wobec powyższego sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie § 6 ust. 1 i 2 regulaminu.

W dalszej kolejności sąd rozważył zarzuty skierowane do § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7 regulaminu uznając je za zasadne. Jak już bowiem wskazano, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje, że regulamin winien określać wymogi co do rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Natomiast w kwestionowanych przepisach Rada w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych nakazała dostosowanie i wyliczenie pojemność pojemników do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na podstawie tygodniowego wskaźnika wytwarzania odpadów odnoszącego się do powierzchni użytkowej wskazanych kategorii obiektów oraz określonej objętości pojemnika. Zatem obowiązek wyposażenia nieruchomości niezamieszkałych w pojemniki na zamieszane odpady komunalne ustalony w uchwale jest niezależny od faktycznej ilości produkowanych odpadów, wprowadzając wymóg posiadania na nieruchomości minimalnej pojemności pojemników, np. dla lokali handlowych co najmniej jeden pojemnik 110 l. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że odpady komunalne powstają w związku z bytowaniem człowieka, zaś Rada ustaliła sposób obliczania pojemników na odpady zupełnie w oderwaniu od tego, czy takie odpady na nieruchomości faktycznie mogą powstawać. Zdaniem sądu działanie takie przekracza wskazane upoważnienie ustawowe, bowiem gmina nie była uprawniona do odgórnego narzucania de facto minimalnej ilości odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkałych, w oderwaniu od ich rzeczywistego powstawania. Skoro bowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nawiązuje bezpośrednio do pojęcia pojemnika na odpady oraz jego rodzaju i minimalnej pojemności, to nie można bez wyraźnej podstawy prawnej rozciągać tego ujęcia na ilość lub pojemność (objętość) ogółu odpadów komunalnych wytworzonych na danej nieruchomości niezamieszkałej.

W tym stanie rzeczy, podzielając zarzuty Prokuratora dotyczące § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7 regulaminu sąd stwierdził nieważność załącznika do uchwały w tym zakresie.

Podzielić też należało zarzuty Prokuratora stawiane zapisom § 10 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie i ust. 2 regulaminu, które dotyczą dopuszczenia prowadzenia kompostowania odpadów na własne potrzeby, przy braku uciążliwości dla użytkowników sąsiedniej nieruchomości oraz nakładają obowiązek wystawiania worków lub pojemników z odpadami komunalnymi w miejsca, z których zostaną odebrane poprzez przedsiębiorcę odbierającego odpady, co najmniej na jeden dzień przed terminem odbioru określonym w harmonogramie. W tym zakresie trafnie wskazał skarżący, że w myśl art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. określenie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów może dotyczyć nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a nie wszelkich nieruchomości, jak to wynika z brzmienia ust. 10 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie regulaminu. Ponadto, należy zauważyć, że możliwość odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne została już uregulowana w ustawie o odpadach, która w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetwarzaniu w miejscu ich powstania (art. 30 ust. 2 pkt 3). Również omawiana regulacja w zakresie, w jakim nakazuje kompostowanie bioodpadów w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i wchodzi w materię objętą przepisami prawa cywilnego tj. w stosunki sąsiedzkie regulowane przepisami art. 144 k.c. dotyczącego immisji. Wobec tego należy podzielić stanowisko Prokuratora, że przepis ten uchwalony został z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do § 10 ust. 2 wskazać trzeba, że treść tych postanowień także nie mieści się w granicach przywoływanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż na jego podstawie rada gminy nie może ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości nakazując im podejmowanie czynności, o których jest mowa w treści kwestionowanego zapisu regulaminu. W szczególności trzeba zauważyć, że właściciel nieruchomości w celu opróżnienia pojemników przez właściwą jednostkę winien w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych uregulować sposób ich wystawienia w konkretnym dniu Zatem rada gminy nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 11 regulaminu. Sąd uznał bowiem, że treść ust. 3 tego przepisu stanowiący, że nieczystości ciekłe odbierane są przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub przez [..], a następnie przekazywane do stacji zlewnej, stanowić może wyłącznie informację dla wytwórców nieczystości, albowiem to, do jakiej stacji zlewnej przekazywane są nieczystości i jakie wymagania musi spełnić przedsiębiorca wykonujący te usługi, nie jest od nich zależne. Natomiast obowiązek usuwania osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków zgodnie z instrukcją eksploatacji tej oczyszczalni narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Jak trafnie bowiem zauważył Prokurator, taka regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Taki przepis jest też nieprecyzyjny ze względu na różnorodność zbiorników przydomowych oczyszczalni, w szczególności ich różną pojemność, od której uzależniona jest częstotliwość ich opróżniania. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19; WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/20, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego § 11 ust. 2, który stanowi obowiązku pozbywania się przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób systematyczny i gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Jak już wskazano, w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nałożył na organ stanowiący gminy obowiązek określenia w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. W ocenie sądu, zawarcie w uchwale przepisu o systematyczności usuwania nieczystości ciekłych nie narusza ustawy, lecz stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. W ramach kontrolowanego regulaminu dopuszczalne jest, jako nieposiadające znamion istotnego naruszenia prawa, opisowe, efektywnościowe określenie częstotliwości, poprzez wskazanie systematyczności usuwania nieczystości ciekłych, prowadzącej do niedopuszczenia do przepełnienia się urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, dostępny w CBOSA). Celem delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. jest bowiem ochrona praw zarówno właściciela nieruchomości na której znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe, jak i praw właścicieli i mieszkańców nieruchomości sąsiednich, zaś systematyczne usuwanie nieczystości może okazać się niezbędne dla zachowania wymaganego komfortu zamieszkania.

W całości zasadny okazał się natomiast zarzut skierowany do § 12 regulaminu, którego treścią jest wskazanie działań, które zobowiązani są podejmować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości i objętości wytwarzanych odpadów. W tym zakresie sąd podziela stanowisko, że tego rodzaju zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, czy w jaki sposób umieszczać odpady w pojemnikach. Wskazane postanowienia regulaminu niewątpliwie więc wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Podobnie, podstawy takiej nie stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postepowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej. Jeśli zaś intencją organu było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, dostępny w CBOSA).

Trzeba też zgodzić się z Prokuratorem, że również przepis § 13 ust. 1-6 regulaminu narusza prawo w sposób, który uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ust. 1-3 nakazano właścicielowi nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, zabezpieczenie tej nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar, a ponadto nakazano sprawowanie nadzoru nad tymi zwierzętami w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia natomiast radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, a nie na innych terenach. Wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują więc umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, CBOSA).

Zatem organ uchwałodawczy nie był uprawniony do regulowania w kwestionowanej uchwale warunków utrzymywania zwierząt domowych na terenie prywatnym, nieprzeznaczonym do wspólnego użytku. Ponadto kwestie związane z ogrodzeniem nieruchomości, na której swobodnie przebywają zwierzęta wkraczają w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu. Przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów zwierząt (domowych, gospodarskich i dzikich), jeżeli trzymane są przez człowieka. Czynność przewidziana w art. 77 k.w. polega na trzymaniu zwierzęcia, przez co należy rozumieć posiadanie go w domu lub w innym pomieszczeniu (np. w budynkach gospodarskich) albo na określonym terenie (np. w przydomowym ogrodzie). Przez środki ostrożności należy zaś rozumieć zabiegi, które mają na celu eliminację niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz niebezpieczeństwa dla mienia, którego źródłem mogą być zwierzęta.

Z kolei nakazy sprawowania nadzoru nad zwierzętami w miejscach publicznych w taki sposób, aby zwierzęta nie powodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i innych zwierząt (ust. 2) i utrzymywania zwierząt domowych w sposób "niestwarzający uciążliwości" dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach (ust. 3), są zbyt ogólne, aby można było uznać, że odpowiadają one delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Wskazane przepisy uchwały nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności, w istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w odniesieniu do nadzoru nad nimi w miejscach publicznych i w odniesieniu do mieszkańców sąsiednich lokali lub nieruchomości. Ponadto, wskazana delegacja ustawowa odnosi się wyłącznie do kwestii zagrożeń jakie mogą stwarzać zwierzęta na terenie publicznym innym osobom, a nie innym zwierzętom, jak wskazała rada w ust. 2 § 11 regulaminu. W konsekwencji również ten zapis został sformułowany z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnośnie do regulacji § 11 ust. 4-6 dotyczących zasad wyprowadzania psów i zastosowania tych reguł do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi sąd podtrzymuje konsekwentnie swoje dotychczasowe stanowisko, że nakaz prowadzenia psa na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psa zachowującego się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Istotą tego upoważnienia jest bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów zachowujących się agresywnie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy. Unormowanie to zawiera bowiem zwrot niedookreślony i mogący prowadzić do zabronionego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020, poz. 638), dalej jako u.o.z., niehumanitarnego traktowania zwierzęcia.

Mianowicie uchwałodawca lokalny posłużył się zwrotem "psy zachowujące się w sposób agresywny", na natomiast zwrotem aktu wyższej rangi mogącego znaleźć zastosowanie jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną" - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. nr 77, poz. 687 ze zm.). Na podstawie treści § 13 ust. 4 regulaminu nie jest zatem możliwe ustalenie, jakich psów dotyczy obowiązek stosowania zarówno smyczy jak i kagańca, co może prowadzić do dowolności w stosowaniu tej regulacji i wyciąganiu związanych z nią konsekwencji. Użyty przez Radę termin jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany, przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego pojęcia i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie. To zaś sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna.

Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza natomiast po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bk 217/20, dostępny w CBOSA).

Ponadto, omawiany zapis narusza zasadę proporcjonalności wynikającą

z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań danego zwierzęcia. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może bowiem prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Takich wymogów nie spełnia § 13 ust. 4 regulaminu.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest także postanowienie § 13 ust. 5 regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści Rada pominęła całkowicie regulację art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającą puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się ww. przepis regulaminu została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Również w tym zakresie należy wskazać na to, że zwrot "tereny mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany, co stwarza ryzyko różnej jego interpretacji i dowolności przy realizowaniu, czyniąc sytuację prawna podmiotów, których omawiany obowiązek dotyczy niepewną.

Wreszcie, w sposób nieuprawniony organ w ust. 6 przewidział, że ww. zasady (obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu oraz przesłanki zwolnienia psa ze smyczy) należy stosować odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie. Również w tym wypadku posłużono się pojęciami nieprecyzyjnymi – "inne zwierzęta domowe" i "mogące stanowić zagrożenie", wobec czego nie wiadomo, jaki jest zakres podmiotowy wskazanych w ust. 4 i 5 obowiązków. Ponadto uznanie, że zapisy art. 4 i ust. 5 są wadliwe uniemożliwia ich zastosowanie do innych zwierząt. Tym samym zasadne okazało się wyeliminowanie także § 13 ust. 6 z obrotu prawnego.

Sąd dokonując w dalszej kolejności oceny postanowień Rozdziału 7 regulaminu uznał, że zasadnie Prokurator zakwestionował ust. 2 i 3. Należy bowiem stwierdzić, że nakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonym nieruchomości wyłączonych z produkcji rolnej, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się wykracza poza upoważnienie ustawowe art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który nakazuje zawarcie w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Co więcej, trzeba podkreślić, że nakaz zachowania środków ostrożności wynika z art. 77 k.w. który w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kontrolowanego regulaminu stanowił, przewidywał karę grzywny do 250 złotych albo karę nagany za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, także zwierzęcia gospodarskiego.

Również ust. 3 omawianego Rozdziału, w myśl którego utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie może powodować uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie pozostaje w sprzeczności z celem i przedmiotem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, jednocześnie wkracza w sferę regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego – stosunków sąsiedzkich. Regulacja ta, odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zarazem wkraczająca w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w art. 144 k.c. Jak już wskazywano, zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, a tym bardziej je zaostrzać. Z treści art. 144 k.c. wynika bowiem, że niedopuszczalne są immisje zakłócające korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, a zapisy uchwały wskazują, że zakazane są wszelkie uciążliwości. Przy tym pojęcie w sposób "niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości w sąsiedztwie" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa

Wreszcie sąd uwzględnił zarzut Prokuratora wskazujący na wadliwość ust. 1 Rozdziału 8 regulaminu, albowiem jak zasadnie zauważył skarżący uchwałodawca, wbrew wymogowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Wskazany zapis stanowi bowiem, że obowiązkowi takiemu podlega cały obszar Gminy, tymczasem nie ulega wątpliwości, że ustawodawca umożliwił objecie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść kontrolowanego regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy co do zasady występują, gdyż w ust. 2 Rozdziału 8 organ wyznaczył terminy takiej obowiązkowej deratyzacji. W związku z tym rada gminy była zobligowana do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w związku z czym należało stwierdzić nieważność także ust. 1 Rozdziału 8 regulaminu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku § 4 uchwały Rady Gminy nr XLI/294/2017 z dnia 20 września 2017 r. oraz załącznika do zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 1 pkt 1 lit. a), § 3 ust. 1-2 oraz ust. 4, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1-2, ust. 3 lit. a), § 7 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 7, § 10 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie i ust. 2, § 11 ust. 3-4, § 12 w całości, 13 ust. 1-6, Rozdział 7 ust. 2 i 3, Rozdział 8 ust. 1, o czym orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, odnoszącym się do § 1 pkt 1 lit. b-c i pkt 2-7, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 11 ust. 2 regulaminu, sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Odnosząc się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zdaniem sądu wojewódzkiego takie orzeczenie stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa. Jednocześnie sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika zaś wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a., jak również sąd nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, co wprost wynika z art. art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z dyspozycji przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Prokurator, a organ nie wniósł sprzeciwu w zakreślonym terminie.