Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 366/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 10 par.1, 106 par.2 i par.5, art. 107 par.1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135, 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Obowiązek zapewnienia stronom i uczestnikom postępowania głównego czynnego udziału również w postępowaniu tzw. wpadkowym jest elementem nieodzownym do prawidłowego przeprowadzenia tegoż postępowania. Art. 106 Kpa nie zawiera normy upoważniającej do czynienia odstępstw od reguły sformułowanej w art. 10§1 Kpa.

TEZY

Obowiązek zapewnienia stronom i uczestnikom postępowania głównego czynnego udziału również w postępowaniu tzw. wpadkowym jest elementem nieodzownym do prawidłowego przeprowadzenia tegoż postępowania. Art. 106 Kpa nie zawiera normy upoważniającej do czynienia odstępstw od reguły sformułowanej w art. 10§1 Kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z dnia [...] października 2006r. nr [...], wydane z uprawnienia Marszałka Województwa P.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących R. i W. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. działając z upoważnienia Marszałka Województwa P. uzgodnił bez uwag projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu położonego w T., oznaczonego nr geod. [...] i[...], który jest przeznaczony na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na potrzeby gospodarstwa rolnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zakresie melioracji wodnych. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż na przedmiotowym terenie urządzenia melioracyjne nie występują.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się państwo W. i R. P. i złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wskazali, iż postanowienie zostało wydane bez analizy wpływu inwestycji na warunki gruntowe, w szczególności otaczających terenów rolnych oraz urządzeń melioracyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie. Teren inwestycji w większości stanowi starorzecze N., zaś zlokalizowanie obiektu o kubaturze [...] m3 wymaga wykonania prac ziemnych niewątpliwie naruszających stosunki wodne, w szczególności odcinając odpływ wód z działki Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż z analizy obowiązujących (przytoczonych przez organ) przepisów wynika, iż celem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ocena przez organ właściwy w sprawach melioracji, czy planowanie zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje pogorszenia stosunków wodnych służących zdolności produkcyjnej gleby, ułatwianiu jej uprawy a także ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zdaniem organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa, bowiem na w/w terenie nie występują urządzenia melioracji wodnych i jak wynika z wyjaśnień organu I instancji takie urządzenia nie występują również na działkach graniczących z terenem planowanej inwestycji. Organ zaznaczył, że zarzuty dotyczące naruszenia przez inwestycję stosunków wodnych, z uwagi na charakter niniejszego postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Tym niemniej podkreślił, że planując inwestycję inwestor ma w taki sposób ją posadowić by zamierzenie inwestycyjne nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. Odpowiednie unormowania w tym zakresie winny się znaleźć w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę.

Na powyższe postanowienie państwo W. i R. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając naruszenie art. 7, 77§1, 80 i 84§1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy Prawo wodne. Wskazali, iż toku postępowania zarówno Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęły nawet próby ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Mimo, iż organ I instancji dysponował odpowiednimi dokumentami oświadczył niezgodnie z prawdą, iż na sąsiadujących działkach nie istnieją urządzenia melioracyjne, czym naruszył art. 77§1 Kpa. Zdaniem Skarżących organy naruszyły szereg przepisów ustawy Prawo wodne, w tym art. 2, 4a, 26, 29, 38, 70 i 79.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2007 r. pełnomocnik Skarżących sprecyzował zarzuty skargi, dodatkowo zarzucając naruszenie:

- art. 10§1 w zw. z art. 39 Kpa poprzez niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania – brak jest w aktach sprawy informacji o skutecznym doręczeniu przez organ I instancji postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu wszystkim stronom postępowania, jak również brak jest w aktach sprawy informacji o doręczeniu przez organ I instancji odpisów wniesionego zażalenia wszystkim stronom postępowania,

- art. 10§1 Kpa w zw. z art. 39 Kpa poprzez nie zapewnienie przez organ II instancji wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania – brak w aktach sprawy informacji, by wszystkie strony postępowania zostały powiadomione o wniesieniu skargi,

- art. 126 Kpa poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji zaniedbał obowiązku wynikającego z art. 131 Kpa w zw. z art. 144 Kpa - z akta sprawy nie wynika, by wszystkie strony postępowania zostały powiadomione o wniesieniu zażalenia,

- art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia o uzgodnieniu bez uwag projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie znajduje się informacja o dołączeniu do akt – projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu przez organ I instancji i zaakceptowanie tego stanu faktycznego i prawnego przez organ II instancji, podczas gdy organy nie podjęły nawet próby dokładnego ustalenia, czy planowana inwestycja może naruszyć zakazy obowiązujące w stosunku do obszaru chronionego krajobrazu "Dolina N.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi Sad uznał za trafne.

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134§1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zostały, przede wszystkim, naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom organu oraz uczestnika postępowania – Spółki z o.o. "R.", obowiązek zapewnienia stronom i uczestnikom postępowania głównego czynnego udziału również w postępowaniu tzw. wpadkowym jest elementem nieodzownym do prawidłowego przeprowadzenia tegoż postępowania. Postępowanie prowadzone przed organem współdziałającym w trybie art. 106 Kpa toczy się według wszelkich norm ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 106 Kpa nie zawiera normy upoważniającej do czynienie odstępstw od reguły sformułowanej w art. 10 Kpa. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek zawiadomić stronę o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106§2 Kpa), natomiast strona ma możliwość składania zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego (art. 106§5 Kpa). Treść stanowiska organu współdziałającego jest na tyle ważna, że może przesądzić o treści decyzji, która będzie następnie wydana przez organ prowadzący postępowanie główne (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 15.02.1999 r. sygn. akt OPK 14/98). Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia głównego, przestrzeganie zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu musi być przez organy respektowane. Analogiczny pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (np. wyrok WSA z dnia 21.11.2005 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1103/03, wyrok WSA z dnia 14.07.2005 r. w sprawie IV SA/Wa 716/05) a także w literaturze przedmiotu (Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiaka i J. Borkowskiego wydanie 7 - wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 s. 106).

W sprawie niniejszej, Burmistrz Miasta T., zwracając się pismem z dnia 28.09.2006 r. do Marszałka Województwa P. o dokonanie uzgodnień, powiadomił o tym fakcie jedynie inwestora tj. Spółkę z o.o. "R.". Tymczasem z projektu decyzji o warunkach zabudowy (znajdujących się w aktach administracyjnych – wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżących) ustalono siedmiu uczestników postępowania w tym skarżących (którzy jak twierdzą sami dowiedzieli się o postępowaniu wpadkowym). Z akt sprawy nie wynika, by postanowienie z dnia [...] października 2006 r. wydane przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, było doręczone wszystkim uczestnikom postępowania (brak dowodów doręczenia). Także postępowanie zażaleniowe i postanowienie SKO z dnia [...] marca 2007 r. pomija większość uczestników postępowania głównego.

Następnym uchybieniem procesowym popełnionym przez organy obu instancji jest naruszenie art. 107§1 i §3 Kpa. Uzasadnienie postanowienia, zwłaszcza organu I instancji jest powierzchowne, ogólnikowe i nie wskazuje przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do jego wydania. Organ wypowiadając się, bez uwag, w zakresie melioracji wodnych stwierdził, że na "przedmiotowym terenie urządzenia melioracyjne nie występują" (chodzi zapewne o działki przyszłej inwestycji o nr [...] i [...]). Tymczasem ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zawiera rozdział 3 "Melioracje wodne" oraz szereg innych przepisów, które organ uzgadniający winien zastosować w takim zakresie, w jakim jest obowiązany dokonać uzgodnień. Powinien zatem uzasadnić, czy zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z zasięgiem oddziaływania, znajdującego się na innej działce o nr [...] urządzenia melioracyjnego tak, by nie doszło do pogorszenia stosunków wodnych służących zdolności produkcyjnej gleby, jej uprawy oraz powstawania powodzi. Godzi się zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 70 ust. 1 Prawo wodnego podjęło próbę interpretacji zakresu dokonanego uzgodnienia, które jednakże należało do kompetencji profesjonalnego organu I instancji a tenże nie udzielił (w uzasadnieniu własnego postanowienia) odpowiedzi na zagadnienia podniesione przez SKO. Postanowienie winno być, zatem uchylone wskutek wniesienia zażalenia z mocy art. 138§2 w zw. z art. 144 Kpa przez organ II instancji.

Sąd zgadza się natomiast ze stanowiskiem SKO, iż większość zarzutów skargi nie dotyczy kompetencji organu uzgadniającego. Trudno zgodzić się również z zarzutem podniesionym przez pełnomocnika skarżących, zamieszczonym w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2007 r. a dotyczącym braku ustalenia, przez organ uzgadniający istnienia zakazów w aspekcie chronionego krajobrazu "Doliny Narwi". Ten temat należy bowiem do kompetencji organów z zakresu ochrony przyrody (środowiska).

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien usunąć uchybienia procesowe wskazane powyżej a w miarę potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zajęcie stanowiska odnośnie meritum sprawy.

Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205§2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.