Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 22/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3, art 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Gminy Zaleszany z dnia 29 maja 2007 r. nr VI/72/07 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody o odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zaleszany stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli jest uchwała Nr VI/72/07 Rady Gminy w Zaleszanach z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Zaleszany.

W skardze Prokurator zarzucił naruszenie art 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 3 i art 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006 r., poz.858 ; dalej: "ustawa"), polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego przejawiające się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wynikających z delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 ww. ustawy, skutkujące brakiem należytego jej wykonania.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną aktu stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. W ramach delegacji ustawowej gmina nie może wprowadzać w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zawartych w ustawie. Jest to również niezgodne z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). W zaskarżonej uchwale poszczególne jej postanowienia uchwały powtórzenie zapisów ustawowych. I tak: § 1 uchwały stanowi powtórzenie art. 19 ust. 2 ustawy, §2 pkt. 3, 4, 7 i 8 powtórzenie definicji zawartych w treści art. 2 pkt. 3,17,6 i 5 ustawy, § 3 pkt. 1 i 2 powtórzenie art. 5 ust. 1 i 1a ustawy, w § 4 przekroczono zakres ustawowego upoważnienia, poprzez uregulowanie kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie z odbiorcami, § 8 powtórzenie treści art. 6 ust. 4 ustawy, § 9 - art. 6 ust. 5, §10 art. 6 ust. 6, §13 przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy, który nie upoważnia organu do regulacji wygaśnięcia umów z odbiorcami, kwestii ich wygaśnięcia, § 15 ust. 1,2,6,7 i 8 powtórzenie art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1, 5 i 6 ustawy, § 16 ust. 3 jest sprzeczny z § 17 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, § 17 wbrew ustawie określa długość okresu obrachunkowego, który powinien zostać uregulowany w umowie, § 18 ust. 3 reguluje kwestie, które w sposób kompleksowy zostały uregulowane w art 15 ust. 2 i 3 ustawy, § 20 ust. 1 pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 4 ustawy, § 20 ust. 3 przekracza granice upoważnienia zawarte w rat 19 ust. 2 ustawy, § 21 ust. 2 narusza art 6 ust. 2 i ust. 4 przez nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w ustawie, § 26 ust. 3 jest sprzeczny z art 19 ust. 2 .

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zaleszany wniósł o jej oddalenie. Kolejno odnosząc się do postawionych zarzutów wskazał:

- zarzut powtórzenia w uchwale uregulowań ustawowych nie może prowadzić do nieważności całego aktu normatywnego, ale ewentualnie tylko do tych postanowień, co do których zarzut jest uzasadniony i ma charakter istotny, przytaczając na poparcie stanowiska wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 193/11;

- zarzut dokonania nieuprawnionych zmian w regulacjach ustawowych poprzez ich niedosłowne przytaczanie w treści Regulaminu – nie uzasadnia stwierdzenia nieważności ponieważ ewentualne zmiany miały charakter gramatyczny, składniowy, nie wpływający w żaden sposób na zawartość treściową tychże regulacji, a zatem nie są to uchybienia istotne, skutkujące nieważnością uchwały. Nadto, w przypadku uznania za nieważne postanowień powtarzających sformułowania zawarte w ustawie, zarzut dotyczący nieidentyczności tych zapisów skarżonej uchwały z przepisami ustawowymi traci jakiekolwiek znaczenie;

- zarzut nieokreślenia, wbrew obowiązkowi ustawowemu, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest w całości nieuzasadniony. Kwestie te uregulowano dostatecznie w Rozdziale II Regulaminu. Żaden przepis prawa nie precyzuje, jakie zapisy w tym zakresie winny znaleźć się w Regulaminie, zatem regulacje, które zabezpieczają mieszkańcom ciągłość w dostawie i odprowadzaniu ścieków, odpowiednie ciśnienie i jakość wody, utrzymywanie niezawodności technicznej urządzeń tym celom służących, jest wystarczające;

- zarzut nałożenia na mieszkańców Gminy Zaleszany obowiązków określonych w § 4 regulaminu jest nieuzasadniony. Jedynie współpraca z użytkownikami sieci wodnokanalizacyjnej umożliwia należyte zrealizowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązków w zakresie stałego utrzymywania minimalnego poziomu usług. Zadaniem gminy jest stworzenie warunków, aby przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obiektywnie było w stanie zapewnić należyty poziom tych usług, konieczne jest w tym zakresie zobowiązanie mieszkańców do niezbędnej współpracy. Wobec zasady swobody umów niemożliwym mogłoby się okazać wprowadzenie niezbędnych w tym zakresie obowiązków odbiorcom usług w umowach zawieranych z nimi przez przedsiębiorstwo;

- zarzut wprowadzenia do Regulaminu innych niż wskazane w pkt. 4 postanowień, które także winny znaleźć się wyłącznie w umowie jest nieuzasadniony gdyż są to postanowienia o charakterze szczegółowym,

- zarzut wprowadzenia do regulaminu postanowień dotyczących długości okresu obrachunkowego, jest nieuzasadniony, gdyż zapis ten mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, a stronom pozostawiono możliwość dokonywania odmiennych ustaleń;

- zarzut wprowadzenia do Regulaminu postanowień § 20 ust. 1 jest nieprawdziwy, ponieważ uchwała nie wprowadza w tym zakresie żadnych odmienności i jest zgodna z treścią art. 6 ust. 4 ustawy;

- zarzut nadania przedsiębiorstwu wodno - kanalizacyjnemu uprawnienia do ustalenia wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci, jest także bezzasadny, gdyż zakres zagadnień, które winny zostać uregulowane w treści Regulaminu, ma charakter minimalny (wyraźnie wskazuje na to posłużenie się wyrazami "w tym"). Wprowadzenie dodatkowych regulacji dotyczących kwestii związanych z przedmiotem Regulaminu, w tym zobowiązanie przedsiębiorstwa wodno -kanalizacyjnego do wprowadzenia ujednoliconego wzoru wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Ustalenie takiego wzoru służy jedynie zobiektywizowaniu i usprawnieniu procedury uzyskania przez mieszkańca dostępu do sieci, a zatem leży w interesie zarówno potencjalnych odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych jak i ich dostarczycieli;

- zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust.2 w zw. z ust.4 ustawy w zakresie treści § 21 ust. 2 Regulaminu, jest pozbawiony podstaw, gdyż z treści paragrafu nie wynika, że posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości stanowi warunek sine qua non zawarcia umowy o dostawę wody i usługi kanalizacyjne. Przedmiotowy zapis należy rozumieć w ten sposób, że w każdym przypadku, gdy wniosek dotyczy nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, wnioskodawca winien złożyć wraz z wnioskiem tytuł prawny do tej nieruchomości, w sytuacji natomiast, gdy wniosek dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym statusie, wystarczające do tego, by umowa została skutecznie zawarta, jest wykazanie przez wnioskodawcę minimalnego wymogu w postaci korzystania z przedmiotowej nieruchomości,

- zarzut nienałożenia przez Gminę na przedsiębiorstwo żadnych obowiązków w przypadku przerwy w dostawie wody trwającej dłużej niż 12 godzin, jest w całości nieuzasadniony, ponieważ § 26 ust. 3 nakłada ten obowiązek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 z późn. zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) - dalej "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa wywołanych przez akty uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). W tym zakresie brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, a ich wyjaśnienia poszukiwać należy w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej K.p.a. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest uchwała Nr VI/72/07 Rady Gminy w Zaleszanach z dnia 29 maja 2007 r., której podstawę prawną stanowi m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo, więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin dotyczący praw obowiązków przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania w granicach wynikających z art. 19 ust. 2 ustawy. Zarówno sieci kanalizacyjne jak i wodociągowe należą do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę Sąd za zasadne uznał zarzuty Prokuratora zawarte w skardze, a z mocy art. 134 P.p.s.a. objął kontrolą całą uchwałę, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie wynikającym ze skargi jak i z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zostało już przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta wynika z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., po. 283). Zgodnie z tym przepisem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym, gdyż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, a to może doprowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego. Pogląd powyższy został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA/385/99 (Lex nr 53377) i nadal pozostaje aktualny.

Poddając ocenie zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że następujące przepisy regulaminu są albo wprost powtórzeniem przepisów ustawy albo ich treściową modyfikacją. Z tego względu na stwierdzenie nieważności zasługują następujące przepisy regulaminu:

- §1 - stanowi powtórzenie art. 19 ust. 2 ustawy, co do określenia przedmiotu delegacji;

- § 2 - stanowi powtórzenie niektórych definicji ustawowych, przy czym odmiennie od ustawowej definicję przedsiębiorstwa ogranicza do gminnej jednostki organizacyjnej, prowadzącej działalność gospodarczą z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Zaleszany, świadcząca usługi dostawy wody i odprowadzania ścieków;

- § 3 - powtórzenie art. 5 ust. 1 i ust. 1a ustawy, zatem nie było potrzeby powtórnego określania obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego;

- § 4 - powtórzenie art. 6 ust. 3 i dotyczy materii, która może stanowić przedmiot umowy pomiędzy przedsiębiorcą, a odbiorcą o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

- § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, §10, § 13, § 14 - powtórzenie odpowiednio art. 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 ustawy - co do warunków podmiotowych i przedmiotowych umowy. Nie budzi wątpliwości, że te regulacje nie stanowią o treści regulaminu zakreślonego delegacją wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy, którego adresatem są wszyscy mieszkańcy gminy, ze względu na definicję zawartą w art. 2 pkt 3a ustawy osoby korzystającej z lokalu, która nie musi dysponować tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. Również wygaśnięcie umowy jest materią ww. umowy (§ 13). W umowie można określić też, że integralną częścią umowy, albo jej załącznikiem jest wniosek odbiorcy o przyłącz (§ 14).

Za bezpośrednią ingerencję w warunki umowy Sąd uznał treść § 17 dla określenia okresu obrachunkowego, a nadto przepis ten jest powtórzeniem treści art. 6 ust. 3 ustawy.

Przepis § 15 pkt 1, 2, 3, i 4 regulaminu stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1, 3, 5, 6 ustawy. Natomiast pkt 5, 6, 7, 9 § 15 regulaminu jest powtórzeniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorcze zaopatrzenie w wodę i zbiorcze odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. nr 1701). Również § 16 regulaminu jest powtórzeniem treści ww. rozporządzenia. W ust. 3 § 16 regulaminu dokonano modyfikacji treści § 17 ww. rozporządzenia polegające na zastąpieniu zwrotu "lub" partykułą "a", co zmieniło istotę tej regulacji. Ponadto treść § 16 ust. 1 i 2 wskazuje, że terminy płatności są materią umowy i dlatego nie mieszczą się w delegacji, której przedmiot określa art. 19 ust. 2 ustawy. Te same argumenty przemawiają za stwierdzeniem nieważności § 17 (wyrok WSA w Lublinie z 23.04.2015 r. sygn. akt II SA/Lu 614/14, dostępny na str. cbosa).

Przeniesienie do zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących taryf przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 ustawy.

Przepis art. 15 ustawy reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zwrócić też należy uwagę na treść art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 ustawy i dlatego też § 18 ust. 2 regulaminu jest nieważna. Za nieważny Sąd uznał też ust. 3 i 4 § 18 regulaminu, gdyż ich treść jest powtórzeniem art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy.

W aktach prawa miejscowego nie jest możliwa subdelegacja, czyli przerzucenie uprawnień prawotwórczych na inny podmiot. W przypadku niniejszego regulaminu wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie może określać przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne i dlatego Sąd uznał za nieważny § 20 ust. 3 regulaminu i związany z tą regulacją § 21 ust. 1 regulaminu określający treść wniosku.

Stosownie do art. 2 ust. 3a ustawy przez osobę korzystającą z lokalu należy rozumieć osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu lub osobę korzystającą z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym. Z tego też względu żądanie tytułu prawnego, o czym stanowi § 20 ust. 1 regulaminu, do lokalu nie znajduje uzasadnienia w ustawie i wykracza poza delegacje ustawową określającą treść regulaminu. Zapis ust. 2 poprzez odesłanie do określenia podmiotów wiąże się z ust. 1 § 20 regulaminu i też jest dotknięty nieważnością. Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek z przyczyny wyżej wskazanej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01.2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, dostępny na str. cbosa).

Za przekroczenie delegacji ustawowej w zaskarżonej uchwale Sąd uznał też zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1 względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w art. 6 ust. 2 ustawy wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki - techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ponadto Sąd zwraca uwagę na treść § 25 regulaminu, w którym określono jakie informacje można uzyskać w urzędzie gminy (pkt 1), a jakie u przedsiębiorcy ( pkt 2) i to nieodpłatnie.

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że ustawodawca dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków przewidział na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Można jeszcze za zgodną z przepisami uznać umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Z tego też względu za istotne naruszenie Sąd uznał wprowadzenie w regulaminie w § 18 regulacji, że przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje na podstawie umowy o przyłączenie i po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo, zwanych dalej "warunkami przyłączenia". Wprowadzenie tego zapisu powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy swoistego rodzaju monopolu na wykonanie przyłączy. Nie oznacza to, że przedsiębiorstwo to nie będzie mogło w ogóle prowadzić tego rodzaju działalności, ale skorzystanie z usług przedsiębiorstwa musi to być wynikiem swobodnej decyzji odbiorcy, a nie rozwiązaniem zawartym w akcie prawa miejscowego. Z tego też względu za nieważne Sąd uznał też regulacje zawarte w § 22, § 23, § 24 dotyczące tej umowy o przyłącz. Umowa o przyłącz może stanowić ofertę rynkową przedsiębiorstwa o ile wynika z przedmiotu jego działalności. Ponadto w ust. 4 § 24 regulaminu wprowadzono odpłatność za udział przedsiębiorstwa w odbiorach, próbach i uzgodnieniach opłatę na podstawie faktycznie poniesionych kosztów, podczas, gdy przyłączenie lokalu, czy nieruchomości do urządzeń jest nieodpłatne.

Przepis art. 13 ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra zdrowia, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi w drodze rozporządzenia, jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. nr 61, poz. 417 ze zm.).

W art. 5 ustawy zostały określone obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostawy wody w wymaganej ilości pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny wraz z zapewnieniem należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przepis art. 8 ust. ustawy reguluje przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i obowiązki ciążące na przedsiębiorstwie. Z tego też względu wprowadzanie regulacji w § 26 regulaminu stanowi powtórzenie i modyfikację ustawowych regulacji, a przepisem istotnym dla przedsiębiorstwa jest ust. 4 § 26 wyłączający odpowiedzialność odszkodowawczą przedsiębiorstwa. Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową.

Powtórzeniem regulacji ustawowej zawartej w art. 8 jest treść § 28 regulamin. Podobnie treść § 29 regulaminu jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 27 ustawy.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział VIII) zostały uregulowane w § 34 – 38 regulaminu. W § 35 stwierdzono, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie Sądu budzi wątpliwości sens zawarcia takiej umowy trójstronnej skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 34), a ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po jej faktycznym zużyciu (wcześniejsze zużycie wody jest niemożliwe do zaplanowania), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Z pewnością powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy w zdaniu drugim § 34 jest istotnym naruszeniem przepisu ustawy.

W § 39 zawarto zastrzeżenie, że sankcje karne i sprawy nieobjęte niniejszym regulaminem regulowane są przepisami prawa, a w szczególności przepisami ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Uwaga ta jest też aktualna do § 26 ust. 4 regulaminu. Oznacza to, że przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. powołany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06 dostępny na str. cbosa).

Za niezgodny z art. 30 ust. 1 u.s.g. sąd uznał zapis zawarty w § 41 regulaminu, wedle którego nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Komisji Porządku Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej Rady Gminy. zapis ten nie stanowi realizacji delegacji art. 19 ust. 2 ustawy. To ustawa o samorządzie gminnym całościowy i kompleksowy reguluje kwestie związane z realizacją kompetencji poszczególnych organów gminy.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w przedstawionym stanie sprawy okazała się niezasadna.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.