Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 757/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1 i art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 10 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 727/16 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 727/16 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], ustalającą M. G., właścicielce nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Sąd przyjął, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w sposób prawidłowy wykazał wzrost wartości wycenianej nieruchomości wskutek zatwierdzenia jej podziału. Również dokonana przez organ odwoławczy ocena tego operatu nie nasuwa zastrzeżeń. Natomiast skarżąca nie podważyła merytorycznej wartości operatu, w szczególności ani nie przedłożyła kontroperatu, ani nie zawnioskowała o poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Sporządzony operat zawiera szczegółowy opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. W zakresie nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę, składających się z jednej działki ewidencyjnej przeprowadzono analizę po odrzuceniu wielkości skrajnych, niemających znamion rynkowych, do porównania przyjęto 15 transakcji, które miały miejsce od stycznia 2012 r. do lipca 2015 r. W zakresie nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę, składających się z kilku wydzielonych działek również przeprowadzono analizę po odrzuceniu wielkości skrajnych, niemających znamion rynkowych, a do porównania przyjęto 11 transakcji, które miały miejsce od marca 2011 r. do października 2014 r. Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. W operacie uwzględniono m.in. powierzchnię nieruchomości, położenie szczegółowe i sąsiedztwo, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, kształt nieruchomości, dostępność komunikacyjną.

Sąd I instancji ocenił, że opinia rzeczoznawcy majątkowego jest pełna, wszechstronna i szczegółowo uzasadniona, sporządzona z zachowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wątpliwości nie budzi przyjęta metoda i sposób wyceny, w tym dobór transakcji. Poszczególne składniki opinii wyczerpują nakazany ustawowo zakres operatu, który realizuje ponadto unormowane ustawowo wymogi treści operatu. Rzeczoznawca trafnie najpierw oszacował wartość nieruchomości składającej się z jednej działki ewidencyjnej, a następnie oszacował wartość całej nieruchomości po podziale, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych. Ponieważ przedmiotem wyceny była cała nieruchomość, nie zaś poszczególne działki, ani rzeczoznawca, ani organ nie mogli rozważać utraty przez działkę nr [...] swobodnego dostępu do jej obszaru znajdującego się za budynkiem mieszkalnym. Nie ma przy tym znaczenia, że nieruchomość nie uzyskała lepszego dostępu do infrastruktury, drogi publicznej, czy mediów. Wzrost wartości nieruchomości wynika bowiem z samego faktu dokonania jej podziału ewidencyjnego, zwiększającego atrakcyjność rynkową wyodrębnionych w wyniku podziału poszczególnych części nieruchomości w stosunku do nieruchomości przed podziałem. Oszacowaniu w trybie art. 98a ust. 1 u.g.n. podlega nieruchomość, bez uwzględnienia wartości jej części składowych, w tym budynków. Wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem podziału nieruchomości, nie zaś jej zabudowania, toteż nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że objęta podziałem nieruchomość została zabudowana przed wydaniem decyzji podziałowej.

Sąd I instancji przyznał, że organ II instancji uchybił art. 10 § 1 K.p.a., nie zawiadamiając skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W orzecznictwie sądowym istnieje jednak ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje więc koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, a przede wszystkim skarżąca nie wykazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Nie doszło więc do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Także ogólnikowe uzasadnienie decyzji organu I instancji nie ma znaczenia przesądzającego o wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, albowiem uchybienie to naprawił organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania i wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, albowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 98a § 1 u.g.n. poprzez bezwarunkowe przyjęcie operatu szacunkowego bez jego analizy i oceny pod względem zgodności z przepisami prawa;

- art. 9, art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o dopuszczeniu i przeprowadzaniu dowodu z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego oraz zaniechanie doręczenia stronie pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na błędne oszacowanie wartości nieruchomości,

- § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie w operacie szacunkowym ceny uzyskanej przy sprzedaży w drodze przetargu odbiegającej o więcej niż 20 % od przeciętnych cen.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem szczegółowego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie jest prawidłowe sprowadzenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania do kategorii naruszenia prawa materialnego, jak to częściowo uczyniono w skardze kasacyjnej, a to ze względu na brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Różne muszą być skutki naruszenia, aby mogły stanowić podstawę do uwzględnienia skargi przez sąd I instancji. Nadto sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, ale kontroluje praktykę procesową organu administracji. Nie można wobec tego zarzucić sądowi administracyjnemu naruszenia przepisów K.p.a., albowiem tych przepisów sąd nie stosuje, ocenia jedynie prawidłowość ich zastosowania przez organ administracji. Zarzucając zaś sądowi wadliwą ocenę legalności działań organu należy wskazać te naruszone przez sąd przepisy procedury sądowej, które mają związek z oceną legalności działań organu lub też regulują uzasadnienie stanowiska sądu I instancji. W skardze kasacyjnej zaniechano takiego powiązania. Czyni to jej zarzuty chaotycznymi, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest wyraźnego powiązania poszczególnych argumentów uzasadnienia z kolejnymi zarzutami kasacyjnymi.

Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do zgłoszonych zarzutów w zakresie przepisów, które powołane zostały w skardze kasacyjnej.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 9 i 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego i zaniechanie doręczenia stronie tego wyjaśnienia. Sąd I instancji dostrzegł wszak to uchybienie, wyjaśnił jednak, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. warunkiem doniosłości takiego uchybienia jest wykazanie możliwego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Strona takiego wpływu nie wykazała, nie określiła, jakich czynności z tego powodu nie dopełniła i jak to mogło wpłynąć na wynik sprawy. Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nadto Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje zarówno interpretację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) P.p.s.a. dokonaną przez Sąd I instancji, jak i tezę, że okoliczności sprawy i zachowanie strony nie dają podstaw do przyjęcia, że to zaniechanie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie mogło także w sprawie dojść do naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. na skutek oszacowania nieruchomości. Twierdzenie strony, że szacunek ten jest wadliwy, jest gołosłowne a proponowane przez skarżącą sposoby wyceny nie mogą mieć w sprawie zastosowania, wycena nie jest bowiem prowadzona na drodze rokowań i ustaleń ze stroną. Oszacowanie nieruchomości następuje w drodze operatu sporządzanego przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje, zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. Dla podważenia takiego operatu nie jest wystarczające osobiste przekonanie właściciela nieruchomości, przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje także sposób dokonywania oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe, w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu.

Nie ma także znaczenia przekonanie skarżącej o zasadności uwzględniania faktu zabudowy jej nieruchomości, zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, przy ustalaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się jej części składowych, do takich należą zaś posadowione na gruncie budynki, zgodnie z art. 47 k.c. Także w tym zakresie ocena operatu przez organy administracji została zasadnie zaakceptowana przez Sąd I instancji.

Jedyny skonkretyzowany zarzut pod adresem operatu dotyczy przepisu § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. Zarzut ten został jednak zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej i nie znajduje potwierdzenia w treści operatu. Sąd I instancji orzekał w oparciu o akta sprawy, w tym zawarty w nim operat i na tej podstawie oceniał prawidłowość zastosowania prawa materialnego i procesowego. Nie można wobec tego uczynić Sądowi I instancji zarzutu, że z naruszeniem tego przepisu zaakceptował przyjętą przez organy wycenę.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 98a § 1 u.g.n. poprzez bezwarunkowe przyjęcie operatu, bez jego analizy. Jak dokumentuje to uzasadnienie Sądu I instancji, została przeprowadzona analiza operatu szacunkowego i jego ocena, skutkująca akceptacją dla zawartych w operacie wyliczeń. Sąd I instancji prawidłowo także stwierdził, że braki uzasadnienia decyzji organu I instancji mogą zostać skutecznie usunięte przez organ odwoławczy, w procedurze administracyjnej organ II instancji jest wszak organem orzekającym w sprawie co do istoty, jego rola nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma on w sprawie kompetencje merytoryczne.

Ostatecznie nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji, skoro nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi, prawidłowo oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie dają podstaw do uznania, że skarga była uzasadniona i Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania tego przepisu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.