Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 967/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145  par. 1 pkt 1 litera c oraz art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 19/07 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 19/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...], na podstawie art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego, parterowego budynku mieszkalnego z garażem i poddaszem mieszkalnym, przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł.. W uzasadnieniu wskazał, iż sprawa jest już po raz trzeci przedmiotem postępowania administracyjnego. Podniósł, iż na odcinku 230 m szerokość działki skarżącej wynosi 28 m, natomiast na odcinku 70 m – przyległym do drogi – 6 m, co wyklucza lokalizację budynku w tej części działki. Przy usytuowaniu budynku poza tym odcinkiem znajdowałby się on natomiast w odległości od 70 do 270 m od linii zabudowy istniejącej po stronie działki objętej wnioskiem oraz od 110 do 300 m od linii zabudowy istniejącej po przeciwnej stronie ul. [...]. Przy takim usytuowaniu budynku nie może być natomiast mowy o łącznym spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji podkreślił, iż lokalizacja nowego budynku z dala od budynków na działkach sąsiednich byłaby sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz byłaby zaprzeczeniem kontynuacji polityki przestrzennej, którą tworzył nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Podniósł, iż z analizy przeprowadzonej pod kątem sprawdzenia, czy planowana zabudowa jest zgodna z przepisami odrębnymi wynika, że w zależności od miejsca usytuowania budynku na terenie działki warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy mógłby nie zostać spełniony. Wyjaśnił, iż część działki skarżącej od strony drogi położona jest w miejscu, w którym ukształtowanie terenu tworzy naturalne zagłębienie dla spływu wód roztopowych i opadowych. W ocenie organu I instancji, usytuowanie budynku w tej części działki naruszałoby art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), a ponadto art. 29 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), gdyż usytuowanie budynku wymuszające zmianę w ukształtowaniu terenu poprzez podniesienie wokół niego poziomu gruntu mogłoby spowodować konieczność odprowadzenia wód powierzchniowych na działki sąsiednie. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż lokalizacja budynku zgodna z przepisami odrębnymi, byłaby możliwa w wyżej położonym miejscu działki, poza obszarem spływu wód, w odległości od 150 do 250 m od linii istniejącej zabudowy, jednakże istniejący stan zagospodarowania terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie dotyczącym ustalania: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, o których mowa w § 1 pkt 1-5 rozporządzenia. Reasumując stwierdził, iż planowana inwestycja, niezależnie od miejsca jej usytuowania na działce, nie spełnia wszystkich warunków z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, że organ I instancji posłużył się wąskim rozumieniem sąsiedztwa, co doprowadziło do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Powołując się na uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podniosła, iż w przypadku planowanej inwestycji przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, a wydając po raz kolejny decyzję niezgodną z jej wnioskiem organ nie zastosował się do wskazań Sądu. Skarżąca wskazała ponadto, iż twierdzenia organu dotyczące ograniczeń dla swobodnego spływu wód opadowych, które powstaną w związku z realizacją zabudowy nie zostały poparte żadnymi ekspertyzami. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę tego, że odprowadzenie wód opadowych możliwe jest nie tylko poprzez podniesienie terenu, ale także poprzez wykonanie drenażu wokół budynku.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podniosło, iż ze względu na kształt działki skarżącej, nie sposób rozważać możliwości jej zabudowy w pasie 70 metrów od ul. [...]. Na tym odcinku działka posiada bowiem zaledwie 6 metrów szerokości, co przesądza o tym, że ten fragment działki stanowi drogę dojazdową do jej pozostałej części. Organ zauważył jednocześnie, iż poza tym pasem gruntu działka posiada wprawdzie szerokość, która zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi może stanowić przedmiot zabudowy, lecz ta część działki położona jest w naturalnym zagłębieniu terenu, będącym miejscem spływu wód roztopowych i opadowych. Fakt ten potwierdza mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do decyzji, na której pokazano rzeźbę wysokości terenu. W konsekwencji, w przypadku lokalizacji obiektu w pasie o szerokości od 70 do 150 m od drogi, ukształtowanie terenu uniemożliwi swobodny odpływ wody opadowej od budynku, a wody opadowe będą gromadziły się wokół budynku, gdyż węższa część działki położona jest wyżej w stosunku do terenu przewidzianego pod zabudowę. W ocenie organu odwoławczego, wspomniany przez skarżącą drenaż nie może stanowić rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych od budynku, bowiem w niniejszej sprawie odprowadzenie wody od budynku musiałoby się odbywać, wbrew regułom fizyki, pod górę. W związku z powyższym, lokalizacja inwestycji będzie pozostawała w sprzeczności z § 316 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w toku postępowania ustalono wprawdzie, iż planowany budynek mógłby znajdować się w odległości od 70 do 270 m od linii zabudowy wyznaczonej przez obiekty istniejące po tej stronie ul. [...], jednakże stwierdził, że tak znaczna odległość budynku od istniejącej zabudowy stwarzałaby precedens do wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla kolejnych inwestycji planowanych do realizacji na działkach powstałych w wyniku podziału gruntów rolnych i mających dostęp do drogi publicznej. Dopuszczenie zabudowy na przedmiotowej działce spowodowałoby zatem w tych warunkach rozproszenie zabudowy, a tym samym zachwianie ładu przestrzennego na wskazanym terenie. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzyłaby z planowaną zabudową harmonijny układ urbanistyczny. Powołując się na regulację § 4 ust 1 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził zatem, iż żadna z działek dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, przede wszystkim w zakresie możliwości określenia linii zabudowy dla planowanego obiektu.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie, podnosząc, iż w obszarze analizowanym, na działce sąsiedniej (nr [...]) zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym. Według niej zrealizowanie planowanej inwestycji wiązałoby się z innym ukształtowaniem dachu, co było rzeczywistą przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, organy zbyt wąsko zinterpretowały pojęcie "działka sąsiednia", co w konsekwencji rzutuje na jej prawo własności. Skarżąca podniosła ponadto, iż twierdzenia organu, że usytuowanie planowanego budynku w niżej położonej części działki uniemożliwiałoby swobodny spływ wody opadowej od budynku nie były poparte żadnymi argumentami. Niewiarygodna nie jest również argumentacja organu, zgodnie z którą jedynie podniesienie terenu może zapewnić swobodny spływ wody.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając skargę za zasadną, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy i rozporządzenia. Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, podniósł, iż określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a brak któregokolwiek z nich powoduje, że kontrolowana decyzja nie jest kompletna, co w konsekwencji może budzić obawę co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej art. 61 § 1 pkt 1 ustawy. Zauważył, iż w niniejszej sprawie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie zawiera załącznika stanowiącego część tekstową analizy. Wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podejmuje wprawdzie próbę dokonania takiej analizy, ale nie zmienia to faktu, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem § 9 rozporządzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że organ rozpatrywał usytuowanie projektowanego budynku na działce skarżącej w zasadzie w dwóch miejscach, tj. w pasie 70-150 m od ul. [...], obejmującym obniżenie terenu oraz w pasie 150-270 m, gdzie obniżenie to nie występuje. Bezspornym w sprawie jest bowiem, iż usytuowanie budynku w pasie gruntu o długości 70 m i szerokości 6 m, przylegającym bezpośrednio do ul. [...] nie jest możliwe. W ocenie organu, usytuowanie budynku w pasie 70-150 m naruszałoby przepisy odrębne (prawo wodne, prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), gdyż budynek nie może być usytuowany w naturalnym zagłębieniu terenu, będącym miejscem spływu wód opadowych i roztopowych. Proponowane zaś przez skarżącą zastosowanie drenażu nie rozwiąże problemu, bowiem odprowadzenie wody od budynku musiałoby odbywać się wbrew zasadom fizyki pod górę.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że ocena ta, nie poparta obiektywną, szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie jest dowolna, a przede wszystkim niewystarczająca dla poczynienia wyprowadzonego z niej wniosku co do możliwości lokalizacji inwestycji. Stwierdził, iż organ naruszył tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. art. 7 i 77 kpa.

Zauważył, iż kolejnym spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest pojęcie tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności linii zabudowy. Organ przyjął bowiem, że usytuowanie budynku w pasie 150-270 m od ul. [...] nie jest możliwe również z tej przyczyny, że naruszałoby ustalony ład przestrzenny i prowadziło do rozproszenia zabudowy, jako że przeprowadzona analiza nie daje podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w odległości 70 m i większej od linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. [...].

Sąd I instancji wskazał, powołując się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 931/06, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd I instancji zauważył, iż porównanie treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż ustawodawca posługuje się pojęciem "Iinii zabudowy" podczas, gdy prawodawca mówi o "obowiązującej linii nowej zabudowy". Analizując znaczenie tych pojęć, stwierdził jednak, iż skoro w § 1 rozporządzenia określającym zakres jego regulacji prawnej prawodawca mówi się o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", to nie może budzić wątpliwości, iż przepisy tego rozporządzenia wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające ją wyznaczyć. W konsekwencji, pod pojęciem "Iinia zabudowy" należy rozmieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym powinna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy tym samym określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy – Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją od granic nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia, w ocenie Sądu I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Skoro bowiem ustawa posługując się pojęciem "linia zabudowy" nie dokonuje dalszego dookreślenia charakteru tej linii, to stosując prawo należy powstrzymać się od dodawania dalszych elementów różnicujących charakter tego pojęcia. Niedopuszczalne jest bowiem przypisywanie temu pojęciu takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcie, sprzeczne z tym, które jest przedmiotem definiowania.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż zawarte w rozporządzeniu pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy" w potocznym rozumieniu mogłaby wskazywać, iż poprzez działania prawodawcy inwestorowi odebrana została możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji we wskazany powyżej sposób, a inwestycja, aby mogła w ogóle powstać, powinna być zlokalizowana wyłącznie w linii istniejącej już zabudowy. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana wyłącznie w linii zabudowy. Sąd wskazał, iż taki właśnie sposób rozumienia pojęcia "linia zabudowy" wynika z uzasadnienia zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji. Podniósł jednocześnie, iż analizując przytoczone powyżej przepisy zarówno ustawy, jak i rozporządzenia, należy dojść do wniosku, iż nie występują pomiędzy tymi aktami prawnymi sprzeczności w rozumieniu pojęcia "linia zabudowy". Skoro bowiem zarówno ustawa, jak i rozporządzenie w przepisie § 1 ust. 1, posługują się jednolitym pojęciem "linia zabudowy", to nie sposób uznać, iż prawodawca w § 4 rozporządzenia zamierzał wprowadzić nowe, nieznane ustawie pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" i tym samym w odmienny niż czyni to ustawa sposób ukształtować możliwość lokalizacji nowej zabudowy. Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na to, iż w § 4 rozporządzenia brak jest jakichkolwiek elementów, które różnicowałyby zakres pojęciowy obu terminów. Prawodawca, koncentrując się na podaniu kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy, nie wskazał w jakikolwiek sposób, iż pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", to linia wzdłuż, której może być realizowana nowa zabudowa, a tylko wtedy użyty w rozporządzeniu termin "obowiązująca linia zabudowy" należałoby rozumieć tak, jak nakazywałaby to wykładnia językowa.

W świetle przedstawionej argumentacji, Sąd I instancji stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "linia zabudowy" jakie zostało zaprezentowane przez organy obu instancji i które było przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zgodzić się tym samym z zapatrywaniem organów, iż linia zabudowy to w istocie określony obszar, przebiegający wzdłuż nieruchomości inwestora, wyznaczony przez istniejącą już zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich, wyłącznie na którym może być zlokalizowana nowa zabudowa. Aby bowiem tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa, którego pozbawiona jest zarówno ustawa, jak i rozporządzenie. W ocenie Sądu, należy uznać zatem, iż wymagana przepisem art. 61 ust. 1 ustawy kontynuacja linii dotychczasowej zabudowy jest zachowana jeżeli linia ta, wyznaczona w określony prawem sposób, nie została przekroczona przy planowaniu nowej zabudowy. W praktyce oznacza to, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej, mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową, i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do linii zabudowy wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w sposób odmienny, niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy, mógłby ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób bardziej restrykcyjny niż czyni to powołana ustawa. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy powinny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera ustawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jako podstawy skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał:

1/. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pojęcia "linia zabudowy" z ustawy i "obowiązująca linia zabudowy" z rozporządzenia wymagają szczególnej wykładni, bowiem odróżnić należy sposób wyznaczenia linii zabudowy od samego pojęcia "linia zabudowy",

2/. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku wyraźnego wskazania normy prawa materialnego, którą to organ naruszył i na czym naruszenie to polegało, a w konsekwencji uchylenie zgodnych z prawem decyzji organów obu instancji,

- art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, jak i wydanie wyroku, którego uzasadnienie jest nieczytelne, niespójne, bez wskazania, którą to zasadę wykładni zastosowano, co uzasadniałoby wręcz złożenie wniosku o jego wykładnię,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że fakty powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu wymagają przeprowadzenia specjalistycznych dowodów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 61 ust. 1 ustawy nie może budzić wątpliwości, że podstawowym warunkiem do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zrealizowanej zabudowy. Zabudowa, czyli obiekty już istniejące, posiadające cechy, o którym mowa w powołanym przepisie, determinują cechy planowanego budynku. Zasada dobrego sąsiedztwa stanowi bowiem o konieczności dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Podstawą do ustalenia cech nowej zabudowy są przepisy rozporządzenia, które precyzują w sposób jednoznaczny wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie też z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie organu odwoławczego, sformułowanie powyższego przepisu nie może budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o zachowanie, w przypadku lokalizacji nowych obiektów, dotychczasowej linii zabudowy, ukształtowanej przez obiekty istniejące na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie obowiązująca linia nowej zabudowy, w zestawieniu z warunkiem, iż stanowić powinna ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy, jasno precyzuje wolę normodawcy. Organ zauważył jednocześnie, iż Sąd I instancji ma rację wskazując, iż pojęcie "linii zabudowy" z ustawy i "obowiązującej linii zabudowy" z rozporządzenia nie mogą być ze sobą sprzeczne. W przypadku przestrzeni bezplanowej, ustawa określa bowiem ogólne zasady jej zagospodarowania i zabudowy, a rozporządzenie – sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a więc także sposób wyznaczenia linii zabudowy, precyzując w tym zakresie zapisy ustawy. Mając to na uwadze, rozważania w zakresie tożsamości zakresu znaczeniowego wymienionych pojęć wydają się zbędne. Wywód Sądu I instancji, dotyczący wzajemnej relacji pojęć "linia zabudowy" i "obowiązująca linia zabudowy" jest tym bardziej niezrozumiały, iż nie zawiera wskazań co do zastosowanej w tym przypadku wykładni. W tej sytuacji niejasnym i niezrozumiałym staje się jakiemu celowi służyć ma "analiza" charakteru obu pojęć i do jakiej konkluzji ma prowadzić.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez przedstawicieli doktryny, ład przestrzenny, który w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jest pojęciem mającym walor normatywny, ujętym w art. 1 ust. 1 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 jako podstawa gospodarowania przestrzenią (również pozbawioną miejscowych planów) i zasadą, którą powinny się kierować organy w swoich rozstrzygnięciach (czyli także w interpretacji przepisów). Skoro tak, to w razie niejasności, organy są zobowiązane do dokonania wykładni przepisów zgodnej z zasadami ogólnymi, w tym zasadą uwzględniania ładu przestrzennego. Generalną więc zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż badając spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie sposób pominąć wymagań ładu przestrzennego, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa jest środkiem ochrony i urzeczywistniania innej, naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego, ujętej w przepisach ogólnych ustawy, a mianowicie zasady ładu przestrzennego, która zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji, uznając, iż zabudowa planowana przez skarżącą może być realizowana w pasie 70-270 m od drogi publicznej (przy założeniu, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich lokowana jest w pasie 50 m od drogi) całkowicie pominął wymagania ładu przestrzennego, czym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy.

Nawiązując do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ wskazał ponadto, iż oczywistym jest, że w przypadku terenów pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przepisy ustawy będą podstawą działań planistycznych. Wskazał jednak, że ustawa określa wyłącznie przesłanki, których spełnienie warunkuje ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji, a zatem nie zawiera kryteriów kształtowania zabudowy. W rzeczywistości wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, a w zasadzie jej cechy, co z kolei wynika z istoty zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy podniósł także, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zauważył, iż w decyzjach organów obu instancji jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano nie tylko brak obiektów na działkach sąsiednich, pozwalających na wyznaczenie linii zabudowy oraz określenie cech i gabarytów dla planowanego budynku, ale także niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 316 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez organy ocena zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi jest niewystarczająca. Powinna być bowiem poparta szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, organy orzekające w sprawie dysponowały takim dowodem. Jest nim bowiem mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik do decyzji, która w stosunku do mapy zasadniczej zawiera dodatkowe elementy dotyczące ukształtowania terenu. Pokazane na tej mapie warstwice wskazują jednoznacznie, że planowany obiekt przewidziany jest do realizacji w naturalnym zagłębieniu terenu. Warstwice pokazujące ukształtowanie terenu określono natomiast na podstawie pomiaru wysokościowego, sporządzonego przez specjalistę w zakresie geodezji i kartografii. Z uwagi więc na fakt, że organy orzekające w sprawie dysponowały dowodem w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej zbędnym było w ocenie organu odwoławczego przeprowadzanie kolejnych dowodów na okoliczność ukształtowania terenu na działce objętej wnioskiem inwestora. Specjalistycznych badań nie wymaga ponadto możliwość proponowanego przez skarżącą zastosowania drenażu, bowiem faktem powszechnie znanym jest, że woda nie płynie pod górę. Przyjęcie za słuszny poglądu wyrażonego w wyroku Sądu I instancji wymagałoby natomiast skorzystania ze specjalnych wiadomości biegłego z dziedziny fizyki. Zmiana tego stanu rzeczy możliwa byłaby tylko w przypadku podniesienia poziomu terenu. Takie działanie spowodowałoby jednak zmianę naturalnego ukształtowania terenu, co pozostaje w sprzeczności z art. 75 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także naruszałoby stosunki wodne na gruncie. Skutkiem bowiem podniesienia poziomu działki skarżącej będzie spływ wód opadowych na położone niżej działki sąsiednie, w tym na działkę nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 powołanej ustawy. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Za nieuzasadnioną uznać należy tym samym również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji na tej podstawie była błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 4 rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do pojęć "linia zabudowy" i "obowiązująca linia zabudowy" oraz skutków jej wyznaczenia, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do podjęcia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji uznał ponadto, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 kpa i tym samym jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazał również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy. Zauważyć należy, iż w świetle przepisów, których naruszenie zarzucił Sąd I instancji organom, w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ocena organów dotycząca braku możliwości usytuowania budynku w naturalnym zagłębieniu terenu w zgodzie z przepisami odrębnymi nie jest w istocie należycie udowodniona. Zauważyć bowiem należy, iż z mapy, na której naniesienie zapisów organy potraktowały jako analizę, a która nie odpowiada wymogom określonym w § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz.U. Nr.164, poz.1588) wynika, iż nie tylko działka skarżącej, lecz również znajdujące się w jej otoczeniu działki zabudowane, znajdują się na terenie naturalnie pochyłym. W konsekwencji, nowe dowody, których konieczność przeprowadzenia stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powinny jednoznacznie wykazać, czy przy takim ukształtowaniu terenu i zastosowaniu określonych przez skarżącą rozwiązań technicznych, możliwa jest realizacja planowanej inwestycji w zgodzie z przepisami odrębnymi. Błędnie tym samym przyjął organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie, na podstawie wyroku Sądu I instancji, istnieje konieczności przeprowadzenia dowodu na okoliczność ukształtowania terenu na działce skarżącej oraz uzyskania opinii biegłego z dziedziny fizyki. Na marginesie, zauważyć jednak należy, iż w dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych działka skarżącej raz figuruje pod nr [...], a raz pod nr [...], co również wymaga wyjaśnienia szczególnie, że mapę sytuacyjno-wysokościową, na której sporządzono analizę rysunkową, a którą organ uznaje za wiarygodną do ustalenia ukształtowania terenu, nr działki skarżącej został przekreślony i oznaczony jako [...], czyli w sposób odmienny niż w decyzjach. W konsekwencji, zarzut naruszenia omawianego przepisu uznać należy także za nieskuteczny. Zauważyć jednocześnie należy, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, lecz nie oznacza to, że strona nie może podejmować kroków w celu udowodnienia podnoszonych racji. Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy, wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie zebranych łącznie w końcowej jego części wskazań co do dalszego postępowania, jednakże wskazania te wynikają w sposób wyraźny z treści uzasadnienia, a to czyni zadość powinności wynikającej z omawianego przepisu. Ze wskazań tych wynika natomiast, iż ustalenie przez organ I instancji prawidłowego stanu faktycznego, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, powinno obejmować ustalenie technicznej możliwości zrealizowania planowanej przez skarżącą inwestycji w zgodzie z przepisami odrębnymi – w formie szczegółowej ekspertyzy sporządzonej przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Podjęta przez organ I instancji decyzja powinna ponadto czynić zadość § 9 rozporządzenia.

W dalszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. W jej ramach organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji błędna wykładnię przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy i rozporządzenia.

Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Sposób wyznaczania linii zabudowy określony został w § 4 rozporządzania. Sporne pozostaje jednak jaki skutek dla planowanej inwestycji ma jej wyznaczenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Zauważyć jednak należy, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Słusznie zatem podnosi organ odwoławczy w tym zakresie, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej muszą uwzględnić wymagania ładu przestrzennego. Stwierdzić jednak należy, iż nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy również o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Mając zaś na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji pojęć "linia zabudowy" i "obowiązująca linia nowej zabudowy" użytych w ustawie i w rozporządzeniu, a w oparciu o dokonaną analizę poprawnie określił skutki wyznaczenia linii zabudowy. Podkreślić jednocześnie należy, iż organ odwoławczy nie kwestionował w istocie wykładni tych pojęć, uznając analizę przeprowadzoną w tym zakresie za zbędną, lecz stanowisko Sądu I instancji co do skutków wyznaczenia linii zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie natomiast zauważył, iż ani ustawa ani rozporządzenie nie zawierają przepisów, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, iż zamiarem prawodawcy było ograniczenie miejsca lokalizacji zabudowy do wyznaczonej w sposób określony w rozporządzeniu linii zabudowy. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza nie była zatem pozbawiona znaczenia. W niniejszej sprawie, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do skutków wyznaczenia linii zabudowy pozbawiło bowiem skarżącą możliwości zabudowy własnej działki, pomimo sąsiedztwa z działkami z już istniejącą zabudową, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących linii nowej zabudowy. W konsekwencji, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ I instancji powinien ustalić, czy zabudowa tych działek pozwala ponadto na określenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, mając przy tym na uwadze wymagania ładu przestrzennego.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż podstawy, na których organ odwoławczy oparł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zauważyć jednak należy, iż nawet po przyjęciu, że podstawy kasacyjne są uzasadnione, nie stanowiłoby one wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż organ odwoławczy nie zakwestionował w ich ramach prawidłowości stanowiska Sądu I instancji dotyczącego uchybień formalnych decyzji organu I instancji, które mogłyby stanowić samoistną podstawę uchylenia kontrolowanych decyzji, tym bardziej, że na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie z napisami, brak jest nawet jakichkolwiek oznaczeń, które wskazywałyby na to, że stanowi ona analizę zawierającą część tekstową i graficzną będącą załącznikiem do decyzji organu I instancji odpowiadającym wymogom określonym w § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Braki tego rodzaju, jak słusznie wskazał Sąd I instancji mogą natomiast rodzić uzasadnione obawy co do prawidłowości prowadzonej w sprawie analizy, tym bardziej, że z zapisów na tej mapie nie wynika, że objęto nimi obszar ze wszystkich stron działki skarżącej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.