Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 273/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 20 ust. 2 pkt 1 lit.a, art 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art 44 pkt 2, § 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 449/18 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 449/18 oddalił skargę K. H. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z [...] czerwca 2018 r. nr GK-II.7221.41.2018.IŚ w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. H. we wniosku z 5 marca 2018 r. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ujawnienie go jako władającego, na zasadach samoistnego posiadania, częściami działek o nr [1] i nr [2], obr. nr [...] – B.

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku, wskazując, że w ewidencji gruntów i budynków w B., jako właściciel działek o nr [1] (ul. P.) i o nr [2] (ul. M.), figuruje Gmina B., a jako gospodarujący nieruchomościami został wpisany Zarząd Dróg Miejskich w B. Prawo własności Gminy B. do ww. działek (ulic) wynika z dwóch decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2001 r. i [...] listopada 2000 r., wydanych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.), stwierdzających, że od 1 stycznia 1999 r. działki stały się, z mocy prawa, własnością Gminy B. Obie działki, o nr [1] i nr [2], posiadają założone księgi wieczyste w Sądzie Rejonowym w B. K. H. jest właścicielem nieruchomości o nr [...], sąsiadującej z ul. P. i M. (działkami nr [1] i nr [2]), których części zagrodził tymczasowym płotem blaszanym, naruszając granice działek oraz zajmując pas drogowy.

Organ wskazał, że K. H. nabył działkę nr [...] od Gminy B. w 2015 r. W 2017 r. wystąpił do Gminy B. o nabycie części działek o powierzchni ok. 70 m2, lecz organ odmówił. Kolejno organ ustalił, że decyzją z [...] marca 2018 r. nałożono na K. H. karę pieniężną za bezprawne zajęcie części pasa drogowego ul. M. i P. Skarżący żądał ujawnienia jego samoistnego posiadania do gruntu o uregulowanym stanie prawnym, nie przedkładając dokumentów ten stan zmieniających, co było sprzeczne z art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k", oraz z § 11 i § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, art. 23 ust. 1-4 P.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 oraz § 45 § 1 rozporządzenia, dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków jest możliwe tylko po wskazaniu przez wnioskodawcę (lub z urzędu) dokumentów, w oparciu o które istniałyby możliwości dokonania zmiany wpisu. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, a jedynie powołał się na wyrok sądu administracyjnego wydany w innej sprawie jako podstawę do dokonania zmian. Prawny status działek o nr [1] i [2] jest uregulowany, ponieważ ich właścicielem jest Gmina B., a władającym – Zarząd Dróg Miejskich w B. Gmina B. nie wyraziła zgody na sprzedaż skarżącemu części spornych działek, a skarżący powołuje się na ich samoistne posiadanie. Organ odwoławczy dodał, że nie można dochodzić praw właścicielskich przez zmianę wpisu w ewidencji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku wywiódł skarżący, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił.

Sąd wskazał, że organ ewidencyjny jest uprawniony wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych danych zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Nie można natomiast oczekiwać od organu rejestrowego, aby rozstrzygał spór dotyczący posiadania samoistnego nieruchomości jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej przepisów prawa cywilnego. W ocenie Sądu, tego właściwie oczekiwał skarżący w sprawie. Z przyjętych przez Sąd ustaleń organu wynika bowiem, że ulice: P. (dz. [2]) oraz M. (dz. [1]) na granicy z działką skarżącego o nr [...] tworzą "uskok", który w ocenie skarżącego powinien przynależeć do działki nr [...]. Istnieje spór o własność części ww. działek, przy czym na dzień orzekania prawnym jej właścicielem jest Gmina B. Aktualny stan prawny nie budzi wątpliwości, jednak skarżący uważa siebie za "posiadacza samoistnego", nie potwierdzając tej okoliczności żadnym dokumentem. Organy nie zaprzeczają, że włada on częścią działek o nr [1] i nr [2], ponieważ sporne pasy zagrodził bez zgody właściciela oraz dobrowolnie uiszcza podatki od nieruchomości za 50 m2 gruntu.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, mylne jest przekonanie skarżącego, że dokonywane przez niego faktyczne czynności na gruncie zobowiązują organ do tego, by wpisał w ewidencji gruntów skarżącego jako "posiadacza samoistnego" bez uprzedniego przedłożenia na tę okoliczność stosownego dokumentu urzędowego (np. orzeczenia sądowego). Byłoby to jawnym przekroczeniem kompetencji organu rejestrowego, który nie posiada uprawnień do przypisywania określonym podmiotom własności ani innych kategorii władczych nad gruntem. Za niezrozumiałe uznał Sąd twierdzenie skarżącego, że żąda on ujawnienia w ewidencji gruntów jedynie stanu faktycznego (którym jest posiadanie samoistne), a nie stanu prawnego. Tylko ustalenie przez kompetentny organ, w urzędowym dokumencie (np. w orzeczeniu sądowym), że doszło do władania gruntem w postaci posiadania samoistnego, mogłoby stanowić podstawę do dokonania przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów. Takim dokumentem, ani żadnym innym, nie legitymuje się skarżący. Żądanie jego dotyczące ustalenia stanu faktycznego skierowane jest w rezultacie do organu nieuprawnionego, jakim jest rejestrowy organ ewidencyjny.

Za nietrafne uznał też Sąd powoływanie w skardze, jako podstawy prawnej żądanego wpisu, art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. oraz § 35 pkt 7 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący nie zauważa, że przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. dopuszcza wykazywanie, w ewidencji gruntów, oprócz właścicieli jednostek samorządu terytorialnego także innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Takim innym podmiotem, w brzmieniu ww. przepisu, nie może być skarżący, ponieważ nie wykazał by jego władanie gruntem miało podstawę w przepisach dotyczących gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa. Sąd uznał za nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy również powołanie się na naruszenie § 35 pkt 7 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia, tj., że organ powinien przeprowadzić oględziny, wyniki których stanowiłyby podstawę do dokonania podmiotowej zmiany w ewidencji gruntów. Przepis § 35 wymienia źródła danych ewidencyjnych, które są potrzebne "do założenia ewidencji", a więc reguluje pierwotny proces powstawania ewidencji, a nie zmiany w ewidencji już istniejącej. Z kolei § 10 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że osobę władającego na zasadach samoistnego posiadania wykazuje się w ewidencji, ale dopiero wówczas gdy nie został ustalony właściciel gruntu. W przypadku spornych działek nr [1] i nr [2] zaś znany jest ich właściciel – Gmina B., jak również została wpisana do ewidencji jednostka zarządzająca, tj. Zarząd Dróg Miejskich (stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1a P.g.k.).

Sąd uznał, że wobec braku podstawy materialnoprawnej w P.g.k. do uwzględnienia żądania skarżącego, to rozstrzyganie zarzutów skargi w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego ma drugorzędne znaczenie. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący oraz adekwatny do potrzeb sprawy, zwłaszcza że stan faktyczny nie był sporny, natomiast kontrowersje między stronami budziła interpretacja prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. H., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. przez jego błędną interpretację i uznanie, że wpisany do ewidencji może być podmiot władający gruntem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, którego władanie gruntem ma podstawę w przepisach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy z przepisu tego wynika, że do ewidencji wpisuje się "oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości", co wskazuje na odniesienie do ustawy w zakresie rozumienia tych pojęć, przy czym "gospodarowanie" należy rozumieć zgodnie z przepisami o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, tj. art. 23, art. 25, art. 25b, art. 25d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś "władanie" zgodnie z powszechnie występującym w aktach prawnych rozumieniem (także występującym w ustawie o gospodarce nieruchomościami), jako faktyczne zarządzanie jako posiadacz samoistny, która to błędna interpretacja doprowadziła do błędnego niezastosowania ww. przepisu przez uznanie, że skarżący nie jest władającym nieruchomościami należącymi do Gminy B., gdyż nie wykazał, by jego władanie gruntem miało podstawę w przepisach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy skarżący jest władającym przedmiotowymi nieruchomościami ponieważ faktycznie je posiada i nimi włada jak właściciel,

2) § 10 ust. 2 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowane i uznanie, że skarżący jako samoistny posiadacz nie może zostać wpisany do rejestru gruntów, ponieważ grunty te mają ustalonego właściciela, podczas gdy skarżący jest władającym bez podstawy prawnej gruntów należących do gminy, wobec czego może zostać wpisany do ewidencji na podstawie "§ 11 ust. 1 pkt e" ww. rozporządzenia jako użytkownik bez podstawy prawnej,

3) § 12 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że podstawą wpisu w niniejszej sprawie mogą być jedynie dokumenty wymienione w § 12 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy na podstawie § 35 pkt 7 w związku z § 45 ust. 2 podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą być także wyniki oględzin,

4) art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz ust. 2b pkt 1 ppkt h P.g.k. przez jego błędne pominięcie i niezastosowanie polegające na uznaniu, że wpis posiadania samoistnego do ewidencji może się odbyć wyłącznie na podstawie § 12 ust. 1 ustawy, w konsekwencji niedokonanie wpisu w ewidencji posiadania samoistnego skarżącego na podstawie wniosku skarżącego i znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych, opracowanej przez geodetę uprawnionego T. M., zarejestrowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] z [...] marca 2018 r., podczas gdy przedmiotowy wpis dokonuje się na podstawie ww. przepisów, tj. w oparciu o wniosek władającego i dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

II. przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającego na wydaniu wyroku z pominięciem dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (mapa do celów projektowych, opracowana przez geodetę uprawnionego T. M., zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] z [...] marca 2018 r.; zawiadomienie Zarządu Dróg Miejskich w B. nr [...] z [...] grudnia 2017 r.; Decyzja nr [...] z [...] marca 2018 r.; Decyzje Urzędu Miejskiego w B. [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na lata 2015, 2016, 2017 i 2018; zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r.), który to wyrok opierał się na stwierdzeniu, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu na okoliczność swojego władztwa nad przedmiotowymi częściami nieruchomości, podczas gdy ww. dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego potwierdzały faktyczne władztwo skarżącego nad tymi gruntami (posiadanie samoistne) i nie zostały zakwestionowane,

2) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i uznanie, że skarżący nie udowodnił swojego faktycznego władania przedmiotowymi gruntami (posiadania samoistnego), w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy ww. fakt był niekwestionowany przez organy pierwszej i drugiej instancji,

3) art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. przez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy oraz przyjęcie, że wniosek skarżącego o wpis nie może być rozpoznany pozytywnie z uwagi na istniejący między nim a gminą Białystok spór o prawo własności przedmiotowych gruntów, w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy skarżący wnosił o wpisanie go do ewidencji obok właściciela (nie zamiast), jako faktycznie władającego gruntem (posiadacza samoistnego), co jest faktem bezspornym w niniejszej sprawie i nie odnosi się w żadnym zakresie do sporu co do prawa własności gruntów,

4) art. 141 § 4 i 134 P.p.s.a. przez:

a) brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. w kontekście uznania, że skarżący powinien wykazać, że jego władanie gruntem miało podstawę w przepisach dotyczących gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, a w konsekwencji uznania, że skarżący nie może być "innym podmiotem" w rozumieniu tego przepisu i brak jest podstaw materialnoprawnych dla uznania żądania skarżącego,

b) brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k.,

c) zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku w zakresie stwierdzenia, że wniosek skarżącego o wpisanie go jako władającego gruntami (posiadacza samoistnego) jest przedwczesny, skoro toczą się inne postępowania cywilne i administracyjne, zmierzające do rozstrzygnięcia sporu o prawo własności przedmiotowych gruntów, w konsekwencji czego uzasadnienie jest niejasne i wątpliwe, biorąc pod uwagę fakt, że stan posiadania jest niezależny od prawa własności gruntu, przy czym skarżący wnosił o wpisanie do ewidencji swego posiadania samoistnego obok prawa własności gminy, nie w zamian,

d) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu z jednej strony w ustaleniach faktycznych, że władztwo skarżącego nad przedmiotowymi gruntami (posiada je jak właściciel: ogrodził, opłaca podatki, bez zgody właściciela) jest bezsporne, zaś z drugiej strony wskazanie jako motywu rozstrzygnięcia brak udowodnienia przez skarżącego swojego "samoistnego posiadania" przedmiotowych gruntów, w sytuacji gdy sposób władania przez skarżącego gruntami stanowi właśnie "posiadanie samoistne", a w konsekwencji bezsporności tego faktu nie musi być udowodniony.

Powyżej wskazane naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w całości, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego; oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły przepisy:

a) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k. przez błędne przyjęcie, że w przypadku nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego (Gminy B.) nie jest możliwe dokonanie wpisu posiadacza samoistnego w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje, że w takiej sytuacji oprócz właścicieli wykazuje się także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości,

b) § 12 ust. 1 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa dotyczy ujawnienia w ewidencji praw osób lub jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, a zatem, że podstawą wpisu w niniejszej sprawie mogą być jedynie dokumenty wymienione w § 12 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy na podstawie § 35 pkt 7 w związku z § 45 ust. 2 podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą być także wyniki oględzin,

c) § 10 ust. 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący jako samoistny posiadacz nie może zostać wpisany do rejestru gruntów, ponieważ grunty te mają ustalonego właściciela, podczas gdy skarżący jest władającym bez podstawy prawnej gruntów należących do gminy, wobec czego może zostać wpisany do ewidencji na podstawie § 11 ust. 1 pkt e ww. rozporządzenia jako użytkownik bez podstawy prawnej,

d) § 12 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że przedmiotowa sprawa dotyczy ujawnienia w ewidencji praw osób lub jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, a zatem, że podstawą wpisu w niniejszej sprawie mogą być jedynie dokumenty wymienione w § 12 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy na podstawie § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą być także wyniki oględzin,

e) art. 24 ust 2a pkt 2 oraz ust. 2b pkt 1 ppkt h P.g.k. przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że podstawą wpisu do ewidencji władztwa na zasadzie samoistnego posiadania może być dokonane jedynie na podstawie dokumentów wymienionych § 12 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy ww. przepisy wskazują, że przedmiotowy wpis dokonuje się na podstawie wniosku władającego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

f) art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niepełne odniesienie się lub nieodniesienie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu z 18 maja 2018 r., a mianowicie:

– nieodniesienie się do istoty zarzutu z pkt I. 2) odwołania, tj. zarzutu, że organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić pełne postępowanie administracyjne, w tym uzyskać niezbędne wyjaśnienia zainteresowanych stron lub uzyskać dodatkowe dowody, a nie poprzestać jedynie na ustaleniu stanu prawnego w oparciu o ustalenia dokonane w innym trybie lub przez inne organy orzekające,

– niepełne odniesienie się do zarzutu z pkt II. 1) odwołania, tj. zarzutu, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k., bowiem organ drugiej instancji stwierdził, że "organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przywołał jedynie brzmienie ww. przepisów", co zdaje się sugerować, że organ pierwszej instancji w ogóle nie stosował ww. przepisu, choć jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku, gdy można ustalić właściciela, w rejestrze ewidencji wykazuje się jedynie prawo własności, mające pierwszeństwo przed posiadaniem", co świadczy o dokonaniu wykładni powyższego przepisu,

– nieodniesienie się do zarzutu z pkt II. 2) odwołania, tj. zarzutu, że przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza możliwości wpisania samoistnego posiadacza, w przypadku gdy właściciel został ustalony,

g) art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia przez organ drugiej instancji, które nie zawiera pełnej oceny przeprowadzonego postępowania, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

h) art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. przez niezapewnienie przez organ drugiej instancji stronom czynnego udziału w postępowaniu, a to przez nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ pierwszej instancji oparł swoją decyzją o materiał dowodowy obejmujący m.in. dowody przeprowadzone z urzędu, w tym oględziny nieruchomości dokonane w innej sprawie, o czym skarżący nie został poinformowany na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie stwierdził nieprawidłowości w takim działaniu,

i) art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z § 35 pkt 7 w zwiazku z § 45 ust. 2 rozporządzenia przez zebranie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji w sposób niewystarczający, w szczególności przez:

– nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działek nr [1] i nr [2] pomimo sformułowania wniosku w tym zakresie w odwołaniu,

– uznanie, że za dowód z oględzin można uznać oględziny przeprowadzone w zupełnie innej sprawie, w innym celu i w innych okolicznościach, tj. w sprawie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, które to oględziny zostały uznane w tej sprawie przez organ drugiej instancji za dowód niemający charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 K.p.a.,

j) art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie przez organ drugiej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie przez przyjęcie za prawidłowe stwierdzenia organu pierwszej instancji, że stan posiadania przez skarżącego części działek nr [1] i [2] nie może być traktowany jako władanie na zasadach posiadania samoistnego, podczas gdy stan ten wprost wskazuje na władanie gruntem jak właściciel, albowiem skarżący nieprzerwanie uzewnętrznia wolę władania rzeczą we własnym imieniu,

k) art. 16 § 1 w związku z art. 130 § 1 i 2 K.p.a. przez ustalenie stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] marca 2018 r. skutkujące stwierdzeniem, że skarżący "dokonał zajęcia pasa drogowego, co stanowi czyn, który nie może być traktowany jako władanie na zasadach posiadania samoistnego", podczas gdy ww. decyzja została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] czerwca 2018 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powyżej wskazane naruszenie przepisów skutkowało dokonaniem wadliwej kontroli instancyjnej przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów administracyjnych i oddalenie skargi skarżącego, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia ww. decyzji organów.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z 22 lipca 2020 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że na podstawie art. 15 zss4 ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne, jeśli wszystkie strony postępowania wyrażą na to zgodę.

W związku z brakiem stanowiska wszystkich stron postępowania w ww. zakresie, zarządzeniem z 3 września 2020 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem z 1 września 2021 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Prezydent Miasta B. w piśmie z 6 września 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

Skarżący kasacyjnie dodatkowo przy piśmie z 25 lutego 2020 r. załączył informacyjnie dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w których – jego zdaniem – została zaprezentowana odmienna niż w niniejszej sprawie ocena prawna tożsamego stanu prawnego. Kolejno w piśmie z 10 września 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji Urzędu Miejskiego w B. [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na rok 2020 r. i potwierdzenia złożenia dyspozycji, jako dowodów jego samoistnego posiadania gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest najpierw odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczy art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. Zgodnie z tym przepisem w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że przepis ten wskazuje na odniesienie do ustawy w zakresie rozumienia pojęć, przy czym "gospodarowanie" należy rozumieć zgodnie z przepisami o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, tj. art. 23, art. 25, art. 25b, art. 25d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś "władanie" zgodnie z powszechnie występującym w aktach prawnych rozumieniem (także występującym w ustawie o gospodarce nieruchomościami), jako faktyczne zarządzanie jako posiadacz samoistny.

Proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia powyższego przepisu jest błędna, prawidłowa jest natomiast wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji.

Z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. jednoznacznie i bezspornie wynika, że jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji oprócz właściciela ujawnia się inne podmioty, ale tylko takie, które mają te nieruchomości w swoim władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednym słowem w przypadku gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ujawnieniu w ewidencji, obok właściciela, podlega tylko taki podmiot, który włada taką nieruchomością zgodnie z zasadami i formami prawnymi władania uregulowanymi w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Osoba, czy podmiot który włada nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego, nie są i nie mogą być ujawnieni w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3553/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Innymi słowy w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b P.g.k. ustawodawca odwołuje się do pojęcia władania, ale równocześnie doprecyzowuje to pojęcie. I tak w pkt 1 lit. a jest mowa o władaniu (lub gospodarowaniu) w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (czyli władaniu opartym o tytuł prawny wynikający z tych przepisów), a w pkt 1 lit. b jest mowa o władaniu na zasadach samoistnego posiadania. Podkreślenia wymaga zatem, że w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości. Odstępstwo stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tylko bowiem w przypadku tych nieruchomości, dla których nie można ustalić właściciela ze względu na brak odpowiednich dokumentów (m.in. księgi wieczystej czy zbioru dokumentów), ujawnia się osoby lub inne podmioty władające tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k. i § 10 ust. 2 rozporządzenia).

Z takim odstępstwem w zakresie podmiotowym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Konieczne jest bowiem zwrócenie uwagi na niesporne okoliczności faktyczne i prawne, w jakich skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o ujawnienie go jako władającego na zasadach samoistnego posiadania do części działek stanowiących drogi gminne stanowiące własność Gminy B. W ewidencji gruntów i budynków miasta B. jako właściciel działek o numerach: [1] (ulica P.) i [2] (ulica M.) wpisana jest Gmina B., natomiast jako gospodarujący zasobem nieruchomości wpisany jest Zarząd Dróg Miejskich w B. Działka nr [2] posiada założoną IX Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. księgę wieczystą numer [...], natomiast działka nr [1] - księgę wieczystą nr [...]. W obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Wojewody Podlaskiego z [...] sierpnia 2001 r. i [...] listopada 2000 r. wydane na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.), stwierdzające, że od 1 stycznia 1999 r. działki nr [1] i nr [2] stały się z mocy prawa własnością Gminy B. K. H. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie nr [...] – B. o pow.0,0858ha, którą nabył od Gminy B. aktem notarialnym z [...] kwietnia 2015 r., nieruchomość ta posiada założoną księgę wieczystą [...]. Wskazana nieruchomość K. H. graniczy z nieruchomościami oznaczonymi numerami: [1] i [2]. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] została ogrodzona naruszając granice działek gminnych nr [1] i nr [2]. Z akt wynika również, że wnioskiem z 6 grudnia 2017 r. K. H. wystąpił do Dyrektora Departamentu Skarbu o nabycie części działek o numerach [1] i [2], tj. około 70 m2, bezpośrednio przylegających do jego nieruchomości nr [...]. W styczniu 2018 r. wniosek został załatwiony negatywnie.

Tym samym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że starosta, jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków, nie ma uprawnień do rozstrzygania - poprzez wpisy do ewidencji gruntów i budynków - o własności nieruchomości. W świetle obowiązującego prawa i utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Zawiera dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga również sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, a decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności (wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., III SA/Łd 336/2010).

Mając na uwadze wskazany wyżej obowiązujący stan prawny, oraz okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, odnosząc się do pozostałych zarzutów opartych o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie można uznać, że organy niewłaściwie zastosowały § 10 ust. 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia, a Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował taki stan rzeczy. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz 2b pkt 1 ppkt (prawidłowo powinno być: "lit.") h P.g.k. wskazać należy, że przepisy te korespondują z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k., który dopuszcza wpis do ewidencji gruntów samoistnych posiadaczy gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli. Takich okoliczności skarga kasacyjna jednak nie wskazuje.

Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazały się niezasadne.

Przechodząc do zarzutów naruszenia opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idącego z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Sąd kasacyjny nie doszukał się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podniesionego przez stronę naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z regulacji tej wynika bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wskazane elementy zaskarżony wyrok obejmował. W szczególności Sąd pierwszej instancji podał prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.) i dokonał wykładni powołanych przez stronę przepisów w sposób adekwatny do potrzeb niniejszego postępowania. Ustosunkował się również do powołanych przez skarżącego zarzutów, w tym także i tych, które dotyczyć miały naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. W tym zakresie Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem trafnie, że wymienione w skardze przepisy K.p.a. nie zostały naruszone w takim stopniu, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący oraz adekwatny do potrzeb sprawy. Sąd Wojewódzki prawidłowo też wskazał, że przeprowadzenie "pełnego" postępowania (jak żądała strona skarżąca), łącznie z oględzinami spornych działek, byłoby zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ze względu na to, że stan faktyczny nie był sporny, natomiast sporna była interpretacja prawa materialnego. Wyjaśnił też, że co do zasady, w świetle art. 75 § 1 K.p.a., nie było przeszkód, aby organ prowadzący sprawę dopuścił dowód z akt innej sprawy, tj. dotyczącej nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, jednakże dowód taki (pominąwszy fakt że decyzja nie była ostateczna i prawomocna) nie wniósł niczego istotnego do sprawy niniejszej, bo spór nie dotyczył ustalenia stanu faktycznego, lecz interpretacji. Sąd wyjaśnił dalej, że skarżący przedwcześnie złożył wniosek do organu w celu dokonania zmiany w ewidencji działek nr [1] i nr [2], skoro toczą się inne postępowania cywilne i administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Gminą B. a skarżącym w zakresie własności części w/w działek.

Sąd pierwszej instancji ocenił więc stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został powiązany z naruszeniem art. 134 tej ustawy. Jednakże autor skargi kasacyjnej postawił go niedokładnie, gdyż art. 134 P.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej, zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania poczynić należy generalną uwagę, że analiza zarzutów podniesionych w ramach tej podstawy kasacyjnej wskazuje, że istota ich sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dokumentu na okoliczność swego władztwa nad przedmiotowymi częściami nieruchomości, podczas gdy skarżący przedstawił dokumenty, w tym mapę do celów projektowych opracowaną przez geodetę uprawnionego zarejestrowaną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] z [...] marca 2018 r., zawiadomienie Zarządu Dróg Miejskich w B. nr [...] z [...] grudnia 2017 r., decyzję nr [...] z [...] marca 2018 r., decyzję Urzędu Miejskiego w B. [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na lata 2015, 2016, 2017 i 2018 oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2018 r. Z racji tej, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych, a te w niniejszej sprawie okazały się niezasadne, nie mogły być uznane za zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których konstrukcja opiera się na wykazywaniu pominięcia przez organy i Sąd pierwszej instancji dokumentów, które nie potwierdzają władania (lub gospodarowania) opartego o tytuł prawny wynikający z przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt, czy oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a. stosowanym przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd Wojewódzki wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem, np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). W rozpoznawanej sprawie skoro Sąd pierwszej instancji dokonał analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, w tym przedstawionych przez skarżącego, a także ocenił je, to nie mógł naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12, wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Ten wymóg autor skargi kasacyjnej dopełnił przez powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem szeregu przepisów K.p.a. Argumentacja powołana na poparcie tego zarzut wskazuje jednak, że zamiarem skarżącego kasacyjnie jest kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r. sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd nie dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością uchylenia jej, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżącego. Ubocznie należy wskazać, że sam fakt opłacania przez osobę zobowiązań podatkowych związanych z nieruchomością nie stanowił dostatecznej podstawy uznania jej za władającą gruntem w rozumieniu § 10 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2007 r., IV SA/Wa 441/07).

Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 P.p.s.a.

Odniesienia wymaga również wniosek skarżącego kasacyjnie zawarty w piśmie z 10 września 2021 r. dotyczący dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów – jak należy przyjąć - w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że nie ma podstaw do podjęcia przez Sąd czynności mających na celu przeprowadzenie w trybie omawianego przepisu dowodów uzupełniających z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, wobec czego należało ją oddalić na zasadzie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.