Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2607/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T G na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T G ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...]września 2019 r. nr [...], znak: [...], wydane w sprawie dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 24 maja 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") wpłynęło pismo K D z żądaniem skontrolowania budowy "obory" na nieruchomości należącej do skarżącego, w miejscowości [...] .

W związku z ww. interwencją, [...]czerwca 2019 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...], gm. [...] (dalej: "nieruchomość", "działka"). Podczas tych oględzin organ powiatowy ustalił, że na terenie ww. nieruchomości rozpoczęto budowę budynku gospodarczego, realizowaną w formie dobudowy do istniejącego budynku inwentarskiego, na którą inwestor nie posiada dokumentacji budowlanej.

[...]czerwca 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego (na nieruchomości oznaczonej jw.). Następnie, działając na podstawie art. 48 ust. 2, ust. 3, art. 52 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 148, "Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), postanowieniem z [...] lipca 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na A G i T G obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w terminie do 15 października 2019 r. następujących dokumentów:

-zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy budynku gospodarczego na nieruchomości – z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

-czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego zakres wykonanych robót budowlanych, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;

-zaświadczenia projektanta i osoby sprawdzającej o przynależności do izby samorządu zawodowego;

-oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach 13,30 m x 8,9 m, rozpoczęta została w 2018 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; inwestor nie posiada dokumentów potwierdzających jej legalność. Budynek posiada trzy ściany wykonane z gazobetonu, w tylnej ścianie w połowie jej rozpiętości pozostawiono otwór o szerokości 50 cm i wysokości równej wysokości budynku. W ścianie frontowej znajdują się 4 słupy z wmurowanymi zawiasami służącymi do zamontowania wrót. Na ścianach (tylnej i frontowej) oparto więźbę dachową, a konstrukcję dachu stanowią krokwie drewniane oparte na płatwiach stropowych, które w połowie rozpiętości zostały przecięte. Budynek usytuowany jest w odległości ok. 2,06 m od ogrodzenia między działkami nr ewid. [...]i [...]. Dalej, PINB stwierdził, że możliwa jest legalizacja ww. obiektu, stąd też orzekł na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Pismem z 10 lipca 2019 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB, w którym to nie zgodził się z ustaleniami organu. Podał, że realizuje budowę dwóch wiat, a to może mieć miejsce bez pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

Postanowieniem nr [...]z [...]września 2019 r. [...]WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 13 grudnia 2019 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ II instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości uznanie przez PINB obiektu objętego postępowaniem za budynek gospodarczy, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Potwierdzają to ustalenia kontrolne PINB dokonane [...]maja 2019 r. i [...]września 2019 r., a także wykonana na miejscu dokumentacja zdjęciowa, która to przedstawia obiekt trwale związany z gruntem, posiadający przegrody budowlane, a także fundament i dach.

Podkreślił, że obiektu tego nie można zakwalifikować do kategorii wiaty, a więc wg potocznego znaczenia do lekkiej budowli składającej się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach. [...]WINB stwierdził przy tym, że przedmiotowy obiekt spełnia wszystkie cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Inspektor Wojewódzki zaznaczył jednocześnie, że lewa i prawa część budynku, oddzielona otworem o szerokości ok. 50 cm, jest ze sobą konstrukcyjnie połączona; dokumentacja zdjęciowa potwierdza połączenie ww. części wspólnym dachem. Brak jest więc podstaw aby traktować wskazaną inwestycję jako dwa odrębne obiekty budowlane.

Wskazując na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego [...]WINB stwierdził dalej, że budowa ww. budynku gospodarczego (przekraczającego powierzchnią zabudowy 35 m²), nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Za zasadne uznał więc zastosowanie wobec przedmiotowego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 ww. ustawy.

Podkreślił, że wydanie postanowienia przez PINB [...] lipca 2019 r. ma na celu umożliwienie skarżącemu zalegalizowanie robót budowlanych, pod warunkiem zadośćuczynienia nałożonym m.in. na skarżącego obowiązkom.

Na koniec [...]WINB wskazał, iż mając na uwadze termin wyznaczony w zaskarżonym postanowieniu na wykonanie nałożonych obowiązków (a przy tym fakt przeprowadzenia w postępowaniu zażaleniowym uzupełniającego postępowania dowodowego), za konieczne uznał jego wydłużenie do 13 grudnia 2019 r. Z tego też tylko powodu orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] września 2019 r., skarżący kwestionując je w całości, wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenia postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

a) art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego ustalenia, że dwie przedmiotowe wiaty stanowią jeden obiekt, dobudowany do już istniejącego budynku gospodarczego, co skutkowało błędnym wyliczeniem powierzchni jako jednolitego obiektu o wymiarach 13,3 m x 8,9 m, podczas gdy każda z wiat, będąca samodzielnym obiektem budowlanym, ma wymiary 9 m x 5 m i korzysta ze zwolnienia uregulowanego w ww. art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą selekcję dowodów, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych; błędnie bowiem przyjęto, że dwie przedmiotowe wiaty stanowią jeden obiekt budowlany zrealizowany w formie dobudowy do innego już istniejącego, a jego wymiary to 13,30 m x 8,9 m, podczas gdy w rzeczywistości stanowią one dwa odrębne obiekty, a nadto odrębne od przyległego, wcześniej istniejącego; żaden z tych obiektów nie jest połączony konstrukcyjnie z pozostałymi i nie posiada wspólnych elementów konstrukcyjnych, w szczególności wspólnej ławy fundamentowej; błędnie także przyjęto, że dwie przedmiotowe wiaty nie spełniają cech konstrukcyjnych, pozwalających na zakwalifikowanie ich jako wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości nie zawierają one wszystkich ścian, a częściowo zadaszenie wsparte jest na słupach.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył ponadto tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. II SA/Kr 1471/17), zgodnie z którą wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Skutkuje to stwierdzeniem, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów, przy czym wystarczy, że zaistnieje przynajmniej jedna ze wspomnianych przesłanek.

Organ II instancji odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zarzuty skarżącego są bezzasadne, a argumentacja przedstawiona w skardze nie daje podstaw do jej uznania i nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Dodał, że z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji zdjęciowej wynika, że zlikwidował on "połączenie" obu części budynku (oddzielonych otworem o szerokości ok. 50 cm) dachem, ale na dzień orzekania przez organ połączenie to istniało, potwierdzając, że zamierzeniem skarżącego jest budowa jednego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB z [...]września 2019 r. podtrzymujące co do istoty postanowienie PINB z [...] lipca 2019 r., wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...], gmina [...] , i nakładające obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów (niezbędnych do legalizacji budynku) w zakreślonym terminie. Organ II instancji zmienił wskazane postanowienie PINB tylko w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie ww. obowiązku, wydłużając ten termin do 13 grudnia 2019 r., natomiast w pozostałej części orzeczenie organu I instancji utrzymał, uznając tym samym za prawidłowe.

Podstawę materialnoprawną wskazanego postanowienia [...]WINB stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zatem zważyć należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). Stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Analizując zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, a następnie poczynione przez organy obu instancji na jego podstawie ustalenia, Sąd uznał, że wskazany tryb - uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego - prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie, dotyczącej budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 118,37 m², realizowanej w warunkach samowoli budowlanej, ale bez naruszenia prawa w sposób uniemożliwiający doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem (co pozwalało na zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3, i uruchomienie procesu legalizacji).

I tak, Sąd zauważa, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło budowy realizowanej na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Czynności kontrolne na tej nieruchomości miały miejsce [...]czerwca 2019 r. oraz [...]września 2019 r. Z czynności tych sporządzono protokoły, szkic z wymiarami i odległością od działek sąsiednich oraz dokumentację zdjęciową. Z tak zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na ww. nieruchomości prowadzona była budowa budynku (gospodarczego) o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m² (wymiary obiektu dobudowanego do budynku istniejącego wynoszą bowiem 13,3 m x 8,9 m), a nie dwóch wiat (o powierzchni zabudowy każdej z nich nie przekraczającej 50 m²). Wskazuje na powyższe w szczególności dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin z [...]września 2019 r., na której widoczny jest realizowany obiekt, spełniający kryteria do zakwalifikowania go jako budynek. Jest to obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (trzy ściany wykonane z gazobetonu, od frontu – cztery słupy z wmurowanymi zawiasami do zamontowania wrót), o ciężkiej/stabilnej konstrukcji, posiadający fundamenty i dach. Tym samym obiektu tego (jako spełniającego definicję legalną budynku, v. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), nie można było uznać za wiatę (czy też – za dwa obiekty tego rodzaju), a z uwagi na jego parametry – należało stwierdzić, że wymagał on (przed przystąpieniem do jego realizacji) uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekty o ww. parametrach nie zostały bowiem objęte zwolnieniem uregulowanym w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Oceny tej nie mogą zmienić zarzuty/argumenty skargi, skoro - biorąc pod uwagę akta sprawy - Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające dokonały wadliwych ustaleń faktycznych co do kwalifikacji realizowanego obiektu. W kontekście treści skargi i zawartych w niej twierdzeń o realizacji przez skarżącego dwóch wiat o powierzchni 50 m² każda, Sąd dostrzega, że organy orzekające miały na uwadze to stanowisko skarżącego i prowadziły postępowanie w celu dokładnego ustalenia przedmiotu trwających prac budowlanych.

Organ odwoławczy, dostrzegając wyjaśnienia skarżącego zawarte w zażaleniu, wskazujące na realizację dwóch wiat (nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia – stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowanego), i korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zlecił bowiem PINB uzupełnienie postępowania dowodowego i przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego, i "zbadanie czy lewa i prawa część obiektu oddzielona otworem o szerokości ok. 50 cm i przecięta więźba dachowa połączone są wspólną ławą fundamentową, czy te części stanowią odrębne od siebie konstrukcyjne obiekty". Uzupełnione w ten sposób postępowanie dowodowe pozwoliło - zdaniem Sądu - na zweryfikowanie argumentacji skarżącego z zażalenia (powtórzonej następnie w skardze); oględziny z [...]września 2019 r. wykazały bowiem, że realizowana budowa dotyczy jednego obiektu posiadającego cechy budynku (v. zdjęcia w aktach organu I instancji, za protokołem oględzin z [...]września 2019 r.), a nie dwóch – o cechach wiaty.

Sąd zaznacza przy tym, że w szeroko rozumianym prawie budowlanym brak jest definicji "wiaty". Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, że do podstawowych cech obiektu (budowli) pozwalających na uznanie go za wiatę zaliczyć należy: posiadanie wsparcia na gruncie, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14). Sąd zgadza się tym samym z [...]WINB, który czyniąc rozważania w tym zakresie przyjął, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach/słupkach. Oceniając wykonane roboty budowlane w kontekście ww. kryteriów, Sąd w efekcie podzielił również stanowisko tego organu co do dokonanej kwalifikacji realizowanego obiektu.

Sąd zauważa w końcu, że w sprawie bezspornie ustalono, iż właściciele nieruchomości inwestycyjnej nie posiadają żadnej dokumentacji świadczącej o legalności prowadzonych prac budowlanych. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprawdzie w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki, co więcej - stosownie do art. 30 ust. 1 ww. ustawy - budowa taka nie wymaga też zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Niemniej materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby ww. przepis mógł w tym przypadku znaleźć zastosowanie. Wbrew wywodom skargi (i załączonej do niej dokumentacji zdjęciowej) akta sprawy wskazują, że objęta postępowaniem legalizacyjnym budowa dotyczyła budynku gospodarczego, a nie dwóch obiektów, które (dla możliwości realizacji w oparciu o ww. art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c) winna charakteryzować w szczególności lekka konstrukcja.

W tych warunkach, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia; Sąd uznał, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej, do której musiał znaleźć zastosowanie tryb z art. 48-49 Prawa budowlanego; Sąd przyjął także, że na podstawie zgromadzonych dowodów organy orzekające mogły ocenić, że przesłanki przystąpienia do procesu legalizacji zostały spełnione.

Niemniej i niezależnie od powyższego Sąd zaznacza, że dopiero na podstawie przedłożonego projektu budowlanego możliwa będzie pełna weryfikacja w zakresie zgodności inwestycji z przepisami, zwłaszcza w kontekście § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), wobec usytuowania realizowanego obiektu w odległości ok. 2,06 m od ogrodzenia z działką sąsiednią i istnienia w ścianie tego obiektu od strony wskazanej działki (nr ewid. [...]) otworów okiennych/drzwiowych. Wprawdzie, ww. § 12 zezwala na sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, ale pod warunkami, które bezwzględnie muszą być spełnione (v. na przykład § 12 ust. 4 pkt 1).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.