Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 25/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: 7, 8 i 77 § 1 , art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1  lit. a.  i  lit.  c.  i  art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm. ) na wniosek K. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie salonu samochodowego z serwisem urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury na działce nr 28/2, 24/10 obręb W-7 przy ul. B. 35 w Ł., natomiast dla części wnioskowanej inwestycji na działce 24/5, obręb W-7 organ umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołał się S. S. zarzucając organowi I instancji:

1) obrazę art. 61 w związku z art. 58 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu, w sytuacji, gdy zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. przystąpiono do opracowania projektu nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Ł., a następnie Zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. pozytywnie rozpatrzono uwagę w zakresie objęcia m.in. wnioskowanego terenu strefą przeznaczoną na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, sklasyfikowaną jako MN czyli tereny zabudowy jednorodzinnej w różnych formach i intensywnościach, zarówno jako obiekty wolnostojące, bliźniacze i szeregowe, natomiast inne elementy, jak działalność gospodarcza dopuszczona została pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową, tj. mieszkalną.

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, iż zabudowa sąsiednia jest jednorodna i stanowią ją wyłącznie obiekty usługowo handlowe, w sytuacji gdy najbliżej zlokalizowanym sąsiedztwem dla wnioskowanego terenu, stanowi Osiedle Mieszkaniowe "A." oraz domy mieszkalne w zabudowie wolnostojącej, które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową.

3) pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dni [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu - pozwolenie na budowę, Osiedla Mieszkaniowego "A.", co spowodowało, iż naruszona została reguła dobrego sąsiedztwa oraz niewłaściwe został określony obszar analizowany, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem umożliwienia budowy salonu samochodowego wraz z serwisem, czyli budowli o znacznym stopniu uciążliwości, w najbliższym otoczeniu tego osiedla

4) naruszenie przepisu §5 ust. 1 pkt 2 w związku z §3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez zaakceptowanie inwestycji dla której wydane warunki przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Ł. (pismo z dnia [...] znak [...]) polegające na możliwości podłączenia wnioskowanego terenu do miejskich sieci z prawem poboru wody w ilości wynoszącej 5 dm3/s, nie spełniają wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla projektowanej inwestycji, która to ilość wynosi 20 dm3/s.

5) naruszenie przepisu §12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez wydanie decyzji przy nieuwzględnieniu okoliczności, iż dla wnioskowanego budynku wymagana jest droga przeciwpożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, z uwzględnieniem konieczności usytuowania placu manewrowego o powierzchni 20 x 20 m oraz faktu, iż promień łuku nie może być mniejszy niż 11 m, której to drogi oraz placu nie przewidziano w planie zagospodarowania złożonym przy wniosku o wydanie decyzji, na przedmiotowych działkach przy zachowaniu powierzchni zabudowy określonej w decyzji nie ma miejsca na ich wykonanie.

6) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w szczególności §3 ust. 2, §5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz §7 ust. 1 poprzez:

a) niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji uznanie, ż zabudowę sąsiednią w stosunku do wnioskowanego terenu inwestycji stanowią wyłącznie obiekty usługowo-handlowe. Zdaniem strony ustalony przez organ I instancji obszar analizy nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje, iż założenia, warunki, cechy i funkcje ustalone zostały w oparciu o budynki usytuowane w znacznej odległości od wnioskowanego terenu, pominięte zaś zostały budowle położone bliżej tj. na wschód i południe, których podstawowym celem i funkcją jest przeznaczenie dla celów mieszkaniowych, a nie usługowym i handlowym, jak wielokrotnie, błędnie stwierdzał Organ I instancji. W ogóle pominięto fakt, że w odległości 4 m od projektowanej inwestycji znajduje się projektowane osiedle mieszkaniowe, którego budowa została zatwierdzona prawomocną decyzją a w odległości 184 m znajduje się już zrealizowane osiedle w ilości około 100 domów mieszkalnych.

b) ustalenie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do działki, dwukrotnie powyżej od średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru wbrew treści § 5 ust 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

c) ustalenie, iż elewacja może się składać z kilku elementów nieprzekraczających 20 m, w sytuacji gdy szerokość elewacji frontowej, winna być wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, która to wynosi 20,5 m całej elewacji, nie zaś jej poszczególnych elementów, co w konsekwencji może doprowadzić do naruszenia przepisu §6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

d) ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 10 m, który to parametr został dowolnie ustalony na podstawie nieokreślonej zabudowy po północnej stronie ulicy B., bez ustalania jego średniej wartości dla obszaru analizowanego, z ewidentnym naruszeniem § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

7) bezzasadne ustalenie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę przy ulicy B. w okolicach Centrum Handlowego C. i innych obiektów zdecydowanie oddalonych od wnioskowanego terenu, (odpowiednio 416, 343 i 331 m) ponieważ nie są to działki sąsiadujące a nie uwzględnienie zabudowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie oraz osiedla projektowanego w odległości 4 m i istniejącego w odległości 184 m. Występująca zabudowa nie pozwala na umożliwienie budowy przez wnioskodawcę na działce przy ul. B. salonu samochodowego wraz z serwisem. Zdaniem S. S. w zaskarżonej decyzji brak jest w ogóle informacji o wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich - w szczególności może to obejmować dostęp do drogi publicznej, korzystanie z infrastruktury technicznej, ochronę przed uciążliwymi oddziaływaniami czy też zanieczyszczeniami, a niewątpliwie usytuowanie powyższej inwestycji w kształcie ustalonym decyzją będzie miało niezwykle donośny i negatywny wpływ na korzystanie z sąsiadujących działek, które w przeważającej mierze są wykorzystywane w celach mieszkaniowych. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenach byłego wysypiska odpadów komunalnych o głębokości od 8 do 10 m. W ocenie S. S. wymiana gruntu bądź nawet palowanie celem zrealizowania budynków mogłoby naruszyć strukturę gruntu i zagrozić obiektom, które zamierza wznieść skarżący w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

8) oparcie zaskarżonego orzeczenia na decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegające na budowie budynku salonu samochodowego z serwisem, która to decyzja wydana została – w ocenie skarżącego - z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a., a w szczególności w sposób naruszający prawo strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu. W konsekwencji przedmiotowa decyzja środowiskowa – zdaniem strony - posiada poważne wady merytoryczne polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenach byłego wysypiska odpadów komunalnych o głębokości od 8 do 10 m, która to okoliczność winna determinować przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie z należytą starannością a zwłaszcza powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 15 września 2010 roku S. S. wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego wystąpienie do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nr [...] odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego.

W dniu 20 września 2010r. inwestor złożył pismo, w którym wniósł o oddalenie odwołania S. S. od decyzji organu I instancji, jako bezzasadnego w zakresie wszystkich zgłaszanych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zm. ) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o nie nakładaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku salonów samochodowych z serwisem urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury na działce nr 28/2, 24/10 obręb W-7 przy ul. B. 35 w Ł..

W ocenie organu II instancji analiza urbanistyczno -architektoniczna wykonana zgodnie z powyższymi wymogami wykazała, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami o funkcji mieszkaniowej, usługowej oraz produkcyjnej. Teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową energetyczną, i posiada dostęp do drogi publicznej. Nadto teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a projekt przedmiotowej decyzji, uzyskał uzgodnienia właściwych organów. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium uznało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada także innym wymogom dotyczącym sporządzenia tej analizy wynikającym z cytowanego wyżej rozporządzenia.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. l (§ 6 ust, 2). W analizie sporządzonej w niniejszej sprawie ustalono że średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 20, 5 m, a następnie w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ustalono, iż szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wynosić będzie, do 20, m ze wskazaniem iż jest to szerokość jednorodnego elementu elewacji frontowych. Organ wskazał, iż wartość taka zapewni harmonijne przejście z obiektów dużych na małe. W związku zaś z planowaną inwestycją wskazane jest, aby elewacja projektowanego obiektu podzielona została na mniejsze odcinki, które nie przekraczałyby 20,0m.

Następnie Kolegium podniosło, że stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie w analizie stwierdzono, że wskaźnik zabudowy wynosi 0,12 - 0,42 a więc średni wskaźnik wynosić będzie 0,23. Organ orzekający przyjął jednakże, że wskaźnik dla planowanej inwestycji ustala się jako wartość nie przekraczającą O, 4 i mając na uwadze fakt, że wartość taka występuje w obszarze analizowanym stwierdzić należy że takie ustalenie jest dopuszczalne bowiem zgodne z wyżej cytowanym przepisem.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że przepisy omawianego wyżej rozporządzenia, odnosząc się do kryterium, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazują, iż wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość, występującą na obszarze analizowanym. W tym zakresie również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej. Analiza architektoniczna w odniesieniu do tegoż parametru, dokonana w niniejszym postępowaniu przez organ pierwszej instancji, wskazuje że dla funkcji usługowej (planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej) znajdującej się na obszarze analizowanym zasadnym jest ustalenie tego parametru w nawiązaniu do zabudowy o tym samych charakterze a mianowicie o wysokości do 10, m (II kondygnacje). Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że zgodnie z § 7 ust 4 w/w rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej, a taka sytuacja – zdaniem Kolegium - zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, a następnie prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących braku należytego przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, niezapewnienia dróg pożarowych, faktu iż inwestycja zlokalizowana jest na terenach byłego wysypiska odpadów komunalnych o głębokości od 8 do 10 m, oraz ewentualnej uciążliwości planowanej zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, najogólniej rzecz biorąc czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak bowiem wskazuje jednolite w tej kwestii orzecznictwo, ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego pozwolenie na budowę, przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł przy tym, iż zaskarżona decyzja zawiera w pkt 4 ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zaś inwestor wraz z wnioskiem przedłożył wymagane dokumenty tj.. zapewnienia właściwych jednostek organizacyjnych o możliwości obsługi inwestycji.

Kolegium nadto argumentowało, iż powołany przez skarżącego fakt przystąpienia do opracowania nowego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nie ma znaczenia dla prowadzonego obecnie postępowania, bowiem stosownie do treści przepisu art. 9 ust 5 w/w ustawy studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a wiec zapisy w nim uczynione nie mają mocy wiążącej.

Odnosząc się do kwestii zaskarżenia przez stronę postępowania decyzji z dnia [...] roku nr [...] Prezydenta Miasta Ł. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia Kolegium wskazało , że decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania w sprawie w/w decyzji.

S. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zarzucając organowi następujące naruszenia prawa:

1. obrazę § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ w oparciu o niewłaściwie wyznaczony obszar analizowany;

2. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności §3 ust. 2, §5 ust. 1, §6 ust. 1 oraz §7 ust. 1 poprzez uznanie, iż prawidłowe jest ustalenie wszystkich parametrów planowanej inwestycji tj.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu - w maksymalnych wysokościach/ wartościach.

3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, iż zabudowa sąsiednia jest jednorodna i stanowią ją wyłącznie obiekty usługowo handlowe, w sytuacji gdy najbliżej zlokalizowanym sąsiedztwem dla wnioskowanego terenu, stanowi Osiedle Mieszkaniowe "A." oraz domy mieszkalne w zabudowie wolnostojącej, które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową.

Zdaniem skarżącego konieczne jest także podkreślenie okoliczności, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. przystąpiono do opracowania projektu nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Ł., a następnie Zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. pozytywnie rozpatrzono uwagę w zakresie objęcia m.in. wnioskowanego terenu strefą przeznaczoną, na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, sklasyfikowaną jako MN czyli tereny zabudowy jednorodzinnej w różnych formach i intensywnościach, zarówno jako obiekty wolnostojące, bliźniacze i szeregowe, natomiast inne elementy, jak działalność gospodarcza dopuszczona została pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową tj. mieszkalną.

W ocenie strony potwierdzająca zasadność niniejszego środka zaskarżenia, jest także okoliczność pominięcia przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu oznaczonego literą "A"- Kolonia Mieszkaniowa nr 3, co spowodowało, iż naruszone została reguła dobrego sąsiedztwa oraz niewłaściwe został określony obszar analizowany, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem umożliwienia budowy salonu samochodowego wraz z serwisem, czyli budowli o znacznym stopniu uciążliwości, w najbliższym otoczeniu Osiedla Mieszkaniowego oraz zlokalizowanych domów jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację jak w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzony wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjecie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę salonu samochodowego z serwisem urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury na działce nr 28/2, 24/10 obręb W-7 przy ul. B. 35 w Ł., wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm).

Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W tym celu winien zostać wytyczony w postępowaniu przed organem I instancji obszar analizowany, odpowiadający co najmniej trzykrotnej szerokości działki skarżącego – jako obszar minimalny. Takie jednak ustalenie obszaru analizowanego, jakkolwiek zgodne z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 163 z 19. 09. 2003 r. poz. 1688 ) winno zostać uzasadnione dlaczego organ przyjął jako obszar analizowany obszar minimalny, nie powinno się tej kwestii kwitować w treści uzasadnienia stwierdzeniem ,,został prawidłowo wyznaczony,,

W sprawie niniejszej analiza jednak nie została poprawnie wykonana, organy administracji używają sformułowania obszar analizowany został wyznaczony wokół działki lecz na mapie nie zaznaczono owego obszaru analizowanego, zaś część tekstowa analizy zawiera w stosunku do niektórych parametrów wyłącznie wytyczne dla projektowanej inwestycji, nie wskazując jak te parametry kształtują się w obszarze analizowanym, dotyczy powyższe linii zabudowy oraz geometrii dachu. Mapa natomiast nie została w sposób prawidłowy opisana – nie wiadomo w jakiej skali została sporządzona. W aktach znajdują się ortofotomapy w kserokopii z 2009 roku, na które powołuje się organ odwoławczy

Decyzja organ I instancji przeczy ustaleniom analizy urbanistycznej w części dotyczącej ustalenia funkcji zabudowy w powoływanym obszarze analizowanym. Według wyników analizy w okolicach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz produkcyjna, co jedynie zauważa organ odwoławczy. W uzasadnieniu jednak obu decyzji organy już tylko i wyłącznie zauważają zabudowę usługową i do niej odnoszą swe rozważania dla potrzeb zaskarżonej decyzji. Pominięcie w ramach rozważań do wydanej decyzji faktu różnorodności zabudowy w przyjętym obszarze analizowanym w sposób niedopuszczalny i diametralny zmienia zakres analizy organu pod kątem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji.

Powyższa konstatacja jest o tyle ważna także z tego powodu, iż organ – właśnie z uwagi na "jednorodność" funkcji zabudowy sąsiedniej – uznał, iż nie jest konieczne zawieszenie postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 upzp (zgodnie z uchwałą z [..] przystąpiono do sporządzenia uchwalenia MPZP dla tego terenu).

Nadto akta sprawy nie zawierały dokumentów ,na które powoływały się organy w swych uzasadnieniach. Organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków pismem z [....], w aktach jednak nie ma postanowienia wydanego w trybie uzgadniającym. W uzasadnieniach decyzji wskazano, że ZDiT uzgodnił decyzję postanowieniem z [...]. Postanowienie takie zostało nadesłane dopiero do Sądu w dniu 25 marca 2011 r. , a więc już po publikacji mimo jej odroczenia na14 dni i nałożonego na organ obowiązku.

Powyższe również uniemożliwiało dokonanie pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Nie zrozumiałe jest również dla Sądu, iż organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej działki 24/5, jest to droga wewnętrzna, z której inwestor planuje wykonać zjazd na swoją działkę. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy organ samowolnie dokonał ustalenia zakresu wniosku wszczynającego postępowania i wyłączenia tej działki? W aktach brak jest wniosku cofającego wydanie decyzji również względem działki 24/5. Organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej ani faktycznej do umorzenia postępowania w tej części. Jednocześnie jednak organ – sprzecznie z powyższym zakresem umorzenia - ustalił, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać z ulicy B. poprzez drogę wewnętrzną, czyli przez działkę 24/5.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów, dotyczących braku należytego przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, niezapewnienia dróg pożarowych, faktu iż inwestycja zlokalizowana jest na terenach byłego wysypiska odpadów komunalnych o głębokości od 8 do 10 m, oraz ewentualnej uciążliwości planowanej zabudowy. Wyjaśnienia Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, najogólniej rzecz biorąc czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, uznać należy za wystarczające.. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Również fakt przystąpienia do opracowania nowego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nie ma znaczenia dla prowadzonego obecnie postępowania, bowiem stosownie do treści przepisu art. 9 ust 5 w/w ustawy studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a wiec zapisy w nim uczynione nie mają mocy wiążącej.

Organy administracji publicznej, rozpatrując ponownie sprawę, dokonają oceny występowania wszystkich przesłanki zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu wskazań zawartych powyżej oraz uzasadnią decyzję w sposób prawidłowy również w zakresie rozważań prawnych i ustaleń faktycznych, aby uzasadnienie nie sprowadzało się jedynie do zacytowania przepisu i wyrażenia poglądu czy dana norma jest spełniona czy też nie.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy) uwzględnić powinna warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W pierwszy rzędzie organy administracji winny po ustaleniu w sposób właściwy obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, a więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dopiero dokonać analizy planowanej inwestycji biorąc pod rozwagę odniesienia pozwalające na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji , gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co miało wpływ na wynik sprawy.

W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały naruszone zasady postępowania wyrażone art. 7, 8 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie powyższych okoliczności. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy.

Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego postępowania co do wielkości przyjętego obszaru analizowanego jedynie jako trzykrotna szerokość działki, a więc minimalna. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim zasadom postępowania wyrażonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.)

Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.

m.ch.