Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1018/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: M.P. 2012 poz 32 art. 134 § 2 i art. 141 § 4
law: Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 516/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku sąd podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb K., położonej przy ul. B. [...] w P.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p., obejmując nią obszar w promieniu 60 metrów od granicy działki objętej wnioskiem. Ustalił, że na terenie analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, wyodrębniają się dwa osobne tereny. Na wschód od ul. B. znajdują są to tereny o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast na zachód od niej znajdują się tereny aktywizacji gospodarczej. W ocenie organu istnieje możliwość wyznaczenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy, gdyż planowane przedsięwzięcie będzie kontynuowało funkcję aktywizacji gospodarczej obejmującą działki nr [...], [...], [...]. Planowana inwestycja została również uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich.

Odwołania od tej decyzji wnieśli J. i J. B. oraz P. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie P. S, realizacja przedmiotowej inwestycji nie tylko naruszy istniejący ład przestrzenny, ale również pogorszy stan bezpieczeństwa i przyczyni się do zwiększenia hałasu, natężenia ruchu oraz immisji gazów i zapachów ponad przeciętną normę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podał, że w sposób wadliwy ustalono obszar analizowany. W części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 60 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem. Jako podstawę obliczeń wskazano odległość równią 3 x 40 metrów, wskazując równocześnie, że front działki wynosi 20 metrów. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, wyznaczony wokół działki obszar nie stanowił odległości będącej wynikiem trzykrotnej odległości 20 lub 40 metrów. W decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśniono dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany. Ponadto, sporządzona analiza w sposób lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, brak jest w niej bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach znajdują się jakie budynki. W szczególności nie określono parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Uniemożliwia to weryfikację przedstawionych ustaleń. Kolegium odwołując się do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreśliło, że definicje zawarte w tym rozporządzeniu wyraźnie rozróżniają funkcję mieszkalną od funkcji zamieszkania zbiorowego. Planowana inwestycja sprowadza się zaś do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią, co stanowi w istocie funkcję zamieszkania zbiorowego. Tymczasem sporządzona analiza nie daje odpowiedzi na pytanie, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki o takiej funkcji. Dodatkowo, Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji zaniechał w sporządzonej analizie dokonania ustaleń w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 71 ust. 1 Prawo budowlane, co do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń w spornym budynku.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 56 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie odpowiada prawu. Zdaniem skarżącego, wykładnia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wskazuje, że nawet w przypadku nie spełnienia minimalnych wymogów dotyczących ustalenia granic obszaru analizowanego, organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy jeżeli stwierdzi, że nowy sposób użytkowania istniejącego budynku będzie odpowiadać zasadzie dobrego sąsiedztwa. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania wnętrza istniejącego budynku niczego nie zmienia w zagospodarowaniu przestrzennym terenu, natomiast w samym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie ma potrzeby odwołania się do treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił ponadto wadliwe odwołanie się do definicji zawartych w rozporządzeniu, w szczególności do pojęcia "funkcja mieszkaniowa" oraz "funkcja zamieszkania zbiorowego", których nie zna prawo zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że wszystkie obszary: mieszkaniowe, jak i zamieszkania zbiorowego, pełnią tą samą funkcję – mieszkaniową. Tym samym, zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji była decyzją prawidłową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje obu instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednie zastosowanie znajdą przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd dokonał wykładni pojęcia funkcji zabudowy wskazując, iż przez funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów u.p.z.p. uznać należy właściwości zabudowy i zagospodarowania związane z ich zastosowaniem, przeznaczeniem lub zadaniem obiektu znajdującego się lub planowanego na danym terenie dodając, że z wynikami dokonanej wykładni w pełni korespondują definicje zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdefiniowano funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego, zdaniem sądu, brak jest jakichkolwiek przesłanek do odwoływania się w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie celem zdefiniowania pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, skatalogowania poszczególnych możliwych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz określania wymogów jakim winna odpowiadać przeprowadzona analiza urbanistyczna i treści jakie winna ona zawierać.

Podkreślono, że powyższe uchybienie organu odwoławczego miało istotne znaczenie dla sprawy, albowiem z przyjęcia jako obowiązującej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy klasyfikacji budynków określonej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznania, iż przepis powyższy określa w sposób prawnie wiążący różne funkcje budynków, Kolegium wyprowadziło bezzasadny wniosek, iż dla wydania decyzji pozytywnej dla inwestora koniecznym jest ustalenie, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki zamieszkania zbiorowego.

Sąd podniósł, że Kolegium Odwoławcze naruszyło również przepisy postępowania, przez wyprowadzenie z trafnej konstatacji, iż dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wymagań określonych w przepisach prawa, błędnego wniosku, iż uchybienie to sprowadza się do braku określenia parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami na budynek o funkcji apartamentów hotelowych z towarzyszącą gastronomią, to musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Uzależnienie bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego stwierdzania kontynuacji istniejącej funkcji, ma służyć poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Konsekwentnie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie analizy funkcji zabudowy oraz zabudowy i zagospodarowania terenu, ale winna być ona ograniczona wyłącznie do stwierdzenia, czy na terenie nią objętym występuje zabudowa umożliwiająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wobec tego, Kolegium wadliwie uznało, że analiza powinna również odnosić się do parametrów istniejącej, w obszarze analizowanym zabudowy i określać takie wartości jak powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, geometria dachu, czy też linia zabudowy.

Odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2011 r. sąd uznał ją za wadliwą, gdyż organ nie dokonał oceny analizy pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, czym naruszył art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. Sąd podkreślił, że przeprowadzona analiza w sposób lakoniczny odnosi się do funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Brak w niej jakiejkolwiek charakterystyki istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich konkretnie działkach, jakie konkretnie budynki się znajdują, jaka jest wielkość tych budynków i przede wszystkim ich funkcja, co uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości inwestora spełnia kryteria tzw. dobrego sąsiedztwa o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie wskazano jedynie na występowanie w obszarze analizowanym terenu zabudowy aktywizacji gospodarczej (działki nr [...], [...], [...]), bez wskazania jakiego konkretnie rodzaju działalność (usługowa, handlowa, produkcyjna) jest w tych obiektach prowadzona. Powyższe sąd uznał za istotne, gdyż bez ustalenia funkcji i charakteru zabudowy na powyższych działkach niemożliwe jest ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących na terenie analizowanym. Co za tym idzie nie sposób przyjąć, że już samo istnienie w obszarze analizowanym bliżej nieokreślonych terenów aktywizacji gospodarczej pozwala na ustalenie, iż realizacja w tymże obszarze zabudowy o przeznaczeniu hotelowym i gastronomicznym o określonych we wniosku parametrach stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił też uwagę na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany wskazując, za organem odwoławczym, na wewnętrzną sprzeczność wyników analizy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. zaskarżając go w części, w jakiej sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji

2) art. 134 § 2 p.p.s.a., statuującego zasadę zakazu reformationis in peius oraz

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie podniósł, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnych definicji "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Takiej definicji nie zawiera też żaden inny akt normatywny rangi ustawy. Zdaniem strony, posługiwanie się przez sąd pierwszej instancji zwrotem "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" zdefiniowanym w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla potwierdzenia słuszności dokonanej wykładni analizowanego zwrotu ustawowego, jest niedopuszczalne ze względów formalnych i narusza przepis § 149 Zasad techniki prawodawczej. Skarżący kasacyjnie zarzucił, iż sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował ustawowe zwroty tj. "funkcję zabudowy" oraz "kontynuację funkcji zabudowy", przez co błędnie ukierunkował dalsze postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie "funkcja zabudowy", o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie polega na: właściwościach, przeznaczeniu, zadaniach, ani na sposobie użytkowania poszczególnych obiektów budowlanych, jak podał sąd, lecz na dominującym na danym obszarze typie użytkowania terenów oraz obiektów budowlanych, wyróżniających ten obszar od innych obszarów danej jednostki osiedleńczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, takie rozumienie "funkcji zabudowy", jak przyjął sąd, narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zakaz reformationis in peius może zostać naruszony nie tylko wówczas, gdy na skutek rozpoznania przez sąd administracyjny środka zaskarżenia wyda on orzeczenie dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone, ale także wówczas, gdy sąd administracyjny uczyni przedmiotem swego rozpoznania działania i zaniechania przez nikogo nie zaskarżone i je uchyli, pomimo tego, że dla skarżącego były one korzystne, a nie były dotknięte wadami skutkującymi ich nieważnością w całości lub w części, względnie były całkowicie wolne od wad - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji naruszył zakaz reformationis in peius przez to, że uchylił korzystną dla skarżącego kasacyjnie decyzję organu pierwszej instancji pomimo tego, że decyzja ta nie została przez nikogo zaskarżona, ani nie była dotknięta żadnymi wadami kwalifikowanymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Nadto, WSA w Poznaniu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., wadliwie ustalając stan faktyczny, gdyż zignorował podstawowy zarzut skargi, dotyczący sposobu rozumienia funkcji zabudowy oraz jej kontynuacji i narzucił w sposób arbitralny i wadliwy własne rozumienie powyższych zwrotów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegać będzie zarzut sformułowany jako naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, w odniesieniu do rozumienia zwrotu "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu", który Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadny.

Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie decyzji lokalizacyjnej jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 103/10; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09; z dnia 3 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 134/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony przez sąd pierwszej instancji, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", podczas gdy w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2).

Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" pod red. P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

Wobec powyższego, bezsprzecznie statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, tak jak to stwierdził sąd pierwszej instancji.

Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zgłoszone zarzuty procesowe. W istocie, nie podważają one ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ale kwestionują możliwość uchylenia przez sąd administracyjny w ramach kontroli decyzji organu odwoławczego korzystnej dla skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, która nie była przedmiotem skargi, co zdaniem skarżącego kasacyjnie narusza zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Dokonując jego wykładni nie można jednakże nie uwzględnić celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. W doktrynie podnosi się, że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu (J. Zimmermannem - Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa Prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 353). Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem.

Uwzględniając specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, tym samym nie kształtuje wprost sytuacji materialnoprawnej skarżącego (por. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów k.p.c. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo 1981 r., nr 2, s. 52), przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej.

W związku z tym, orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw, czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych, czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej wydanie przez sąd pierwszej instancji wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji nie stanowiło naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zatem uchylała decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2011 r. Tym samym, uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji organu I instancji nie pogarszało sytuacji skarżącego kasacyjnie, bowiem jego sytuacja w żadnym zakresie nie uległa zmianie wskutek zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od tej oceny, podkreślenia wymaga, iż Sąd Wojewódzki w Poznaniu stwierdzając uchybienia decyzji organu I instancji nie ocenił ich wprost jako kwalifikowanych, mimo że rodzaj naruszeń na to wskazuje. A okoliczności sprawy to potwierdzają. Z akt sprawy wynika bowiem, że analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona wbrew wymogom wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w oczywisty sposób narusza zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przez planowaną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Organ I instancji nie ustalił funkcji i charakterystyki zabudowy na analizowanym obszarze, a obszar ten wyznaczył nieprawidłowo. Z załączonych wyników analizy wynika, iż na analizowanym terenie znajduje się obszar zabudowy aktywizacji gospodarczej, który w żaden sposób nie został odszyfrowany. A bez ustalenia jaki rodzaj działalności gospodarczej jest na tym terenie prowadzony, nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania występującej na tym terenie.

Sąd Wojewódzki, we wskazanym zakresie chociaż wyartykułował owe naruszenia prawa w uzasadnieniu wyroku, to nie zawarł w pełni prawidłowej oceny, iż naruszenia te prowadzą do stwierdzenia nieważności tego aktu. Mimo więc częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok sądu I instancji odpowiada prawu.

Nie może być też uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn sąd uwzględnił skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może się jednak sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.