Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2475/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 205 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 212/18 w sprawie ze skargi Gminy K.Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K.Z. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K.Z. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 212/18) oddalił skargę Gminy K.Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K.Z. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Gminy K.Z. wskazaną powyżej uchwałą z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej M.K.. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 383 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz.U. 2017 poz.15) w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.),.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rada nadzorcza jest jednym z organów Banku Spółdzielczego w Z.Ś.. Jest to organ powołany do sprawowania bieżącej pieczy nad funkcjonowaniem Banku oraz współzarządzania nim. Z § 34 statutu Banku Spółdzielczego wynika, iż organ ten ma stały wpływ na bieżące funkcjonowanie Banku w zakresie bieżącego zarządzania jego działalnością. Postanowienia § 23 Statutu wskazują, że rada nadzorcza nie tylko powołuje i odwołuje członków zarządu Banku, ale także wykonuje czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością Banku. Podejmuje m.in. decyzje (w formie uchwał) w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, a także w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami zarządu, w tym reprezentuje Bank w przypadku umów zawieranych pomiędzy członkami zarządu a Bankiem. Wskazano nadto w uzasadnieniu uchwały, że cytowane postanowienia statutu jednoznacznie kształtują pozycję prawną rady nadzorczej jako jednego z organów, który obok zarządu kieruje i zarządza bieżącą działalnością gospodarczą Banku. Radna, której mandat wygaszono, jest członkiem rady nadzorczej Banku, a zatem wbrew zakazowi wynikającemu z przepisów, współzarządza tym podmiotem. Bank zaś pozostaje stroną umowy zawartej z Gminą K.Z.. Czynności zarządu mieniem Gminy K.Z., których miała dokonywać radna, polegały na zawarciu przez Bank z Gminą umowy kredytu długoterminowego oraz umowy dzierżawy nieruchomości gminnej na potrzeby obsługiwanego przez Bank bankomatu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 marca 2018 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Nr [...] Rady Gminy K.Z. z [...] lutego 2018 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 91 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda zauważył, że objęty nadzorem akt w sposób istotny narusza art. 383 §1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Przekracza bowiem kompetencje do podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w sytuacji braku wystąpienia przesłanek ustawowych mogących uzasadniać podjęcie takiej uchwały. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Wojewoda Dolnośląski przedstawił przepisy mające w sprawie zastosowanie, a nadto wskazał, iż wobec faktu, że ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających oraz Prawo bankowe nie regulują kompetencji organów banku spółdzielczego, to wskutek odesłania zawartego w art. 20a ust. 1 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, znajduje w tym zakresie zastosowanie Prawo spółdzielcze. Wg art. 44 Prawa spółdzielczego, rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością spółdzielni. Kompetencje tego organu określa art. 46 ust. 1 wymienionej ustawy. Podkreślał, że wymienione w tym przepisie kompetencje rady nadzorczej zawiera również statut Banku. Natomiast zarząd spółdzielni (banku spółdzielczego) to organ kierujący działalnością tego podmiotu i reprezentujący go na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego). Jest to organ składający oświadczenia woli w imieniu spółdzielni przy dokonywaniu konkretnych czynności prawnych. Te kompetencje zarządu znajdują także odzwierciedlenie w statucie banku. W ocenie Wojewody, powyższe regulacje świadczą o tym, że to zarząd jest organem odpowiedzialnym za kierowanie działalnością banku i reprezentowanie go przy dokonywaniu w imieniu banku czynności prawnych. I tak, do tego organu należy: 1) podejmowanie faktycznych i prawnych czynności związanych z działalnością banku (§ 28 ust. 1 pkt 3 Statutu); 2) wykonywanie uchwał zebrania przedstawicieli i rady (§ 28 ust. 1 pkt 8 Statutu); 3) kierowanie przez prezesa zarządu bieżącą działalnością banku (§ 28 ust. 2 pkt 3 Statutu); 4) regulowanie na bieżąco działalności banku w drodze zarządzeń prezesa zarządu oraz decyzji członków zarządu (§ 33 ust. 3 Statutu). Stosownie do postanowień ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, oświadczenie woli w imieniu banku spółdzielczego składają 2 członkowie zarządu lub członek zarządu i pełnomocnik lub 2 pełnomocników, ustanowionych bezpośrednio przez zarząd (art. 13 ust. 1).

Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że członek rady nadzorczej banku spółdzielczego (radna), nie uczestniczy w zarządzaniu działalnością banku spółdzielczego oraz nie pełni funkcji przedstawiciela czy pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. Nie może także samodzielnie bądź też wraz z innymi osobami składać oświadczeń woli w imieniu banku spółdzielczego. Nie sposób zatem uznać – stwierdzał Wojewoda - że radna, jako członek rady nadzorczej Banku w Ząbkowicach Śląskich, zarządza działalnością tego banku lub jest jego przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Uchwalania planów, czy strategii gospodarczych banku jak również wpływu na skład zarządu banku oraz dokonywania czynności nadzorczo-kontrolnych wobec zarządu - nie można utożsamiać z pełnieniem funkcji zarządzania działalnością banku, która wiąże się m.in. z nabywaniem praw i obowiązków przez bank. Za taką czynność nie może być również uważane podejmowanie przez radę nadzorczą uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej. Do złożenia oświadczenia woli w sprawie nabycia określonych praw do wskazanego mienia oraz w sprawie ewentualnego dalszego nim dysponowania jest uprawniony wyłącznie zarząd. Dlatego nie mają znaczenia dowodowego w sprawie, dołączone do pisma Wójta Gminy K.Z. z dnia 22 lutego 2018 r. (sygn. [...]) kopie wspomnianych wyżej umów w sprawie udzielenia kredytu inwestycyjnego oraz dzierżawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina K.Z. zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 383 § 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24 f ust. 1 u.s.g. w zw. z § 23 pkt 11 i pkt 12 statutu Banku. Skarżąca Gmina wskazywała, iż organ nadzoru zaniechał analizy postanowień statutu Banku, na mocy których został ukształtowany status prawny rady nadzorczej i który przyznał temu organowi daleko idące kompetencje związane z prowadzeniem bieżących spraw Banku. Rada nadzorcza nie tylko powołuje i odwołuje członków zarządu Banku, ale także wykonuje czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością Banku (§ 23 statutu). Podejmuje m.in. decyzje w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami zarządu, w tym reprezentuje Bank w wypadku umów zawieranych pomiędzy członkami zarządu a Bankiem. W ocenie Gminy K.Z., statut Banku wprost przyznaje radzie nadzorczej kompetencje zarządcze w zakresie prowadzenia wybranych kategorii spraw. Organ nadzoru nie ocenił, czy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały konkretne czynności, nie mieszczą się w sferze zarządzania sprawami banku. Żadna zaś, istotna z punktu widzenia zarządzania nieruchomościami Banku decyzja gospodarcza, w tym decyzja dotycząca nabycia, obciążenia konkretnej nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, nie może być skutecznie podjęta przez sam zarząd Banku. Konieczna jest w tym zakresie decyzja rady nadzorczej. We wskazanym zakresie, organ ten nie ma kompetencji o charakterze opiniodawczym, lecz posiada uprawnienia decyzyjne (prowadzenie spraw Banku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji przedstawił art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz wyjaśnił pojęcie "istotnego naruszenia prawa" skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały gminy przez organ nadzoru.

Określając istotę sprawy sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia wymagało to, czy radna będąca członkiem rady nadzorczej banku spółdzielczego, korzystającego z mienia gminy należy do kręgu osób, o których mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie sądu I instancji, w kontrolowanej w sprawie powyższa sytuacja nie wystąpiła. Zwrócił sąd uwagę, że w banku spółdzielczym jako jego organy przewidziane zostały: rada nadzorcza i zarząd oraz walne zgromadzenie. W ocenie sądu I instancji, rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością spółdzielni (art. 44). Zarząd zaś kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. (art. 48). Zauważył WSA we Wrocławiu, że powyższe zagadnienia są także przedmiotem regulacji statutu Banku Spółdzielczego w K.Z. z dnia 25 czerwca 2012 r. Wg par. 22 statutu rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością Banku. Do jej kompetencji należy: 1) uchwalanie strategii działania Banku, planów finansowych i programów działalności społecznej i kulturalnej Banku, 2) ustalanie liczby Grup Członkowskich i przynależności członków Banku do poszczególnych Grup Członkowskich na zasadach określonych w Statucie, 3) ustalenie liczby Przedstawicieli wybieranych na Zebranie Przedstawicieli przez poszczególne Grupy Członkowskie na zasadach określonych w Statucie, 4) uchwalanie regulaminu działania Zebrań Grup Członkowskich, 5) powoływanie i odwoływanie Prezesa Zarządu oraz pozostałych członków Zarządu, 6) uchwalanie regulaminu działania Zarządu, 7) zatwierdzanie struktury organizacyjnej Banku, 8) wybieranie, w głosowaniu tajnym, pełnomocnika na Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Banku Zrzeszającego, 9) dokonanie wyboru podmiotu do badania sprawozdań finansowych,10) nadzór i kontrola nad działalnością Banku w tym polityką Banku w zakresie podejmowanych ryzyk; 11) podejmowanie uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, 11) podejmowanie uchwał w sprawie przystępowania do organizacji społecznych oraz występowania z nich, 13) rozpatrywanie odwołań członków Banku od uchwał Zarządu, 14) rozpatrywanie skarg na działalność Zarządu, 15) składanie Zebraniu Przedstawicieli sprawozdań zawierających w szczególności wyniki kontroli i ocenę sprawozdań finansowych, 16) podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych pomiędzy Bankiem a członkami Zarządu lub dokonywanych przez Bank w interesie członka Zarządu oraz reprezentowania Banku przy tych czynnościach - do reprezentowania Banku wystarczy dwóch członków Rady przez nią upoważnionych,17) podejmowanie uchwał w sprawie zawieszenia członka Rady i występowanie z wnioskiem jego odwołanie do organu, który go wybrał w przypadkach określonych w Statucie, 18) uchwalanie regulaminu kontroli wewnętrznej (§ 23)

Stosownie natomiast do par. 26 statutu, zarząd kieruje działalnością Banku oraz reprezentuje bank na zewnątrz.

W ocenie sądu I instancji, z przedstawionej regulacji (ustawy, statutu) wynika, że działalnością banku spółdzielczego niewątpliwie zarządza jego zarząd (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego, § 26 statutu), co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym, o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank. Z regulacji określającej status banku spółdzielczego wynika, że rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór na działalnością banku (art. 44 Prawa spółdzielczego, § 22 statutu). Zatem jest to organ kontrolno-nadzorczy, a nie zarządzający bankiem. Tym samym statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2452/10).

Rada Gminy, jako okoliczności przemawiające za wykonywaniem funkcji zarzadzania bankiem przez jego radę nadzorczą, wskazała kompetencje określone w § 23 statutu. W szczególności, jako czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością banku wskazała podejmowanie uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami zarządu, w tym reprezentowania banku w umach zawieranych pomiędzy członkami zarządu a bankiem. Zdaniem sądu I instancji, przedstawione kompetencje nie są przejawem zarządzania działalnością banku ale wynikają z funkcji kontroli i nadzoru nad działalnością wykonywaną przez zarząd banku. Członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie nie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć kompetencje w zakresie prowadzenia spraw banku, tj. bieżącego podejmowania decyzji, rozstrzygania wszelkich zagadnień z tym związanych, decydowania o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmowania decyzji co do majątku i zobowiązań banku, a także kompetencje do reprezentowania go na zewnątrz, w tym podejmowania czynności prawnych w odniesieniu do jego majątku. Pod pojęciem "kontroli" rozumieć należy działania polegające na ustaleniu stanu postulowanego oraz rzeczywistego, porównanie obydwu stanów oraz ustaleniu przyczyn odstępstw stanu rzeczywistego od stanu postulowanego a także wskazanie środków zaradczych. Z kolei pod pojęciem "nadzoru" rozumie się możliwość władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego w razie stwierdzenia rozbieżności pomiędzy wskazanymi stanami, wraz z pociąganiem do odpowiedzialności osób, nakazywania naprawienia uchybień, z zagrożeniem karami dyscyplinarnymi w razie niewykonania tychże nakazów. Istota nadzoru wyraża się zatem w możliwości władczej ingerencji w zakres działalności podmiotu nadzorowanego, jego organów, co nie jest tożsame z przejęciem kompetencji innego organu.

Wykonywanie kontroli i nadzór nad działalnością Banku, organów zarządzających tym podmiotem nie oznacza zatem przejęcia przez organ nadzorujący kompetencji do zarządzania tą działalnością. Wszystkie kompetencje rady nadzorczej wymienione w skardze mieszczą się w pojęciu kontroli i nadzoru nad funkcjonowaniem Banku. Tym samym, czynności zarządu mieniem Gminy K.Z., których radna miała dokonywać, zdaniem Rady Gminy, a polegające na zawarciu przez Bank z Gminą umów o kredyt długoterminowy dla Gminy oraz umowy dzierżawy nieruchomości gminnej na potrzeby obsługiwanego przez bank bankomatu, nie można uznać jako zarządzanie działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, czy bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem tej działalności, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Podkreślił WSA we Wrocławiu, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis restrykcyjny, nie może wykładany być nadmiernie szeroko. Dlatego brak jest podstaw, aby pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego odnosić nie tylko do funkcji, z którymi wiążą się faktyczne kompetencje do kierowania, administrowania daną działalnością, lecz także do funkcji nadzorczych, przypisanych radzie nadzorczej banku spółdzielczego. Wobec powyższego, pełnienie przez radną funkcji członka rady nadzorczej Banku, która podejmuje uchwały w sprawie zawarcia przez zarząd umowy z Gminą, nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To zarząd Banku decyduje czy zawrzeć z Gminą umowę odnoszącą się do mienia komunalnego. Natomiast rada nadzorcza w ramach kompetencji kontrolno-nadzorczych ocenia to rozwiązanie i jej stanowisko może ewentualnie uniemożliwić zawarcie takiej umowy.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 maja 2018 r. wniosła Gmina K.Z.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z par. 23 statutu Banku Spółdzielczego w Z.Ś., poprzez uznanie, że kompetencje rady nadzorczej Banku obejmujące podejmowanie uchwał w sprawie wyrażenia zgody na nabycie i obciążenie nieruchomości, w sprawie zgody na nabycie zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, nie są przejawem zarządzania działalnością Banku ale wynikają z funkcji kontroli i nadzoru nad działalnością wykonywaną przez zarząd Banku. W ocenie skargi kasacyjnej, błędnie sąd I instancji nadto przyjął, że na gruncie par. 23 statutu Banku, członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a więc nie są zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W oparciu o ten zarzut skarga kasacyjna domagała się uchylenia wyroku sądu I instancji i przekazania temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Dolnośląski. Domagał się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym w ocenianej sprawie jest to, czy radna, która jest zarazem członkiem rady nadzorczej banku spółdzielczego, udzielającego gminie długoterminowych kredytów oraz wynajmującego gminną nieruchomość, objęta jest ograniczeniem, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994). Zgodnie z tym przepisem, radni nie mogą bowiem prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Istota zatem sprawy sprowadza się do oceny tego, czy rada nadzorcza banku spółdzielczego, z uwagi na przypisane tego organowi kompetencje i pozycję, może być uznana za organ także zarządzający działalnością bankową. W ocenie NSA, dokonana w zaskarżonym wyroku wykładania cytowanego wyżej przepisu, nie była wadliwa. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do mającego w sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. 2018 r., poz. 1285) zarząd, jest tym organem spółdzielni, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje podmiot ten na zewnątrz. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że do zarządu należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych innym organom w ustawie lub statucie. Na gruncie Prawa spółdzielczego obowiązuje więc zasada domniemania kompetencji zarządu. Podkreślić należy, że zawarte w cytowanym przepisie "kierowanie działalnością spółdzielni" (banku spółdzielczego) to prowadzenie wszelkich spraw tego podmiotu związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem, a więc podejmowaniem tzw. decyzji gospodarczych. "Reprezentacja" zaś, o której wskazany przepis stanowi, to obszar relacji zewnętrznych banku, odnoszący się do składania oświadczeń woli wobec innych uczestników obrotu prawnego. Bez wątpienia zatem stwierdzić należy, że to członek zarządu banku zarządza działalnością gospodarczą tego podmiotu i niewątpliwie objęty jest dyspozycją art. 24f ust. 1 u.s.g. Statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można jednak automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2452/10). Stosownie bowiem do art. 44 Prawa spółdzielczego, rada nadzorcza jest organem kontrolnym i nadzorującym działalność spółdzielni, której zakres kompetencji określony został w art. 46 powołanej ustawy. Kompetencje te nie świadczą o tym, że członkowie rady nadzorczej zarządzają działalnością bankową. Gdyby tak było, funkcjonowanie tych dwóch kategorii organów banku, nie miałoby racjonalnych podstaw. Nie będą stanowiły przejawu zarządzania działalnością bankową akcentowane w skardze kasacyjnej kompetencje rady nadzorczej banku obejmujące podejmowanie m.in. uchwał w sprawie wyrażenia zgody na nabycie i obciążenie nieruchomości, czy w sprawie zgody na nabycie zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, czy też w sprawach czynności prawnych (umów) banku z członkami jego zarządu. Zauważyć bowiem trzeba, iż przedstawiona sfera działalności rady nadzorczej jest wyłącznie wynikiem normatywnie określonej funkcji nadzorczo-kontrolnej tego organu. Kompetencje te są przy tym, co do zasady, pochodną uprzednio dokonanych czynności zarządu banku. W pierwszej bowiem kolejności, to zarząd inicjuje (podejmuje) np. decyzję odnośnie nabycia przez bank nieruchomości lub jej obciążenia, a dopiero następnie rada nadzorcza, wyraża zgodę na tę czynność. Choć w określonych sytuacjach sfery działania każdego z wymienionej kategorii organów (zarządzających i nadzorczych) mogą się uzupełniać i współistnieć, to nie oznacza to bynajmniej, że organy nadzoru przejmują funkcje zarządcze. Utożsamianie kompetencji obu tych organów nie jest uprawione, szczególnie wobec konieczności ścisłej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. przewidującego wyjątek od swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując stwierdzić należy, iż członkowie rady nadzorczej banku spółdzielczego nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie, nie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Oznacza to że nie ma do nich zastosowania art. 24 f ust. 1 u.s.g.

Z przedstawionych względów NSA oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w zw. z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19.11.2012 r.; sygn. akt II FPS 4/12. Zgodnie ze wskazaną uchwałą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.