Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 935/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 par 1 pkt 5, art. 145 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2015 r. W.G. złożył na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. wniosek o umorzenie należności za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551)

W dniu 16 grudnia 2015 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane "doprecyzowanie wniosku", w pkt 1 zawarł prośbę o rozłożenie na raty całości zadłużenia niepodlegającego abolicji. Zaproponował spłatę zadłużenia podstawowego w ratach w okresie styczeń – czerwiec 2016 r. po 500 zł, a od czerwca 2016 r. po 1000 zł miesięcznie. W pkt 2 wniosku, wniósł o umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazał, że utrata płynności finansowej nastąpiła kilka lat temu, po pożarze domu, utracie rynku zbytu i przeprowadzonej windykacji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę ustalonych na dzień 16 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do treści art. 28 ust. 3, 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę.

Organ podniósł, że we wniosku z dnia 26 października 2015 r., sprecyzowanym w dniu 16 grudnia 2015 r., W.G. zwrócił się z prośbą o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w wysokości po 500 zł miesięcznie przez 6 miesięcy, a następnie w wysokości po 1 000 zł miesięcznie. Wyrażono zgodę na udzielenie ulgi w formie rat, co oznacza, że strona jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na regulowanie zaległości w formie rat, a więc może również część funduszy przeznaczyć na opłacenie odsetek za zwłokę. ZUS wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W niniejszej sprawie zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, jednak do chwili obecnej organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Gdyby nawet jednak ustalono, że strona nie dysponuje żadnym majątkiem, to i tak ZUS nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Skarżący posiada majątek ruchomy, na którym zostały zabezpieczone należności z tytułu składek. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może dochodzić należności z przedmiotu zastawu. Uwzględniając powyższe okoliczności ZUS stwierdził brak podstaw do uznania odsetek za zwłokę jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu nie zachodzą też szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy (w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.). Strona osiąga bowiem dochody, co oznacza, że nie można uznać, iż jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący poinformował, że spłaca w ratach inne zobowiązania pieniężne, co potwierdza, że mimo trudności finansowych jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na spłatę innych zaległości. Ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat też nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę. Zdaniem organu, nie można uznać, że opłaty np. za czynsz i energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżący podał, że nie otrzymuje zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Gdyby zatem znajdował się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, to zapewne miałby przyznaną pomoc. Wskazana natomiast przez stronę utrata płynności finansowej, która nastąpiła kilka lat temu i miały na nią wpływ m.in. pożar domu, brak rynku zbytu, prowadzona windykacja i brak pomocy ze strony Urzędu Miasta dla prowadzonej przez niego Fundacji, zdaniem organu nie ma także wpływu na umorzenie odsetek za zwłokę.

W dniu 29 lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zawarta umowa ratalna o rozłożeniu na raty należności niepodlegających umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. obejmuje odsetki, które łącznie wynoszą 107 294,00 zł. Z uwagi na obecną bardzo trudną sytuację ekonomiczną i materialną wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę.

W dniu 17 marca 2016 r. skarżący złożył uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadmienił, że nie wnosi o umorzenie zaległości podstawowej, a jedynie odsetek za zwłokę z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną, materialną i rodzinną, niezmienną od wielu lat. Wyjaśnił, że nie jest w stanie spłacić tak dużej kwoty odsetek od nieopłaconych składek, gdyż pozbawiłoby to jego i chorą żonę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podał, że od wielu lat jego działalność gospodarcza jest zawieszona i nie ma z niej przychodów (dochodów). W związku z powyższym podjął się prowadzenia działalności kulturalnej z nadzieją na uzyskiwanie zleceń i umów o dzieło na organizację i prowadzenie koncertów, festiwali i dużych wydarzeń artystycznych w Polsce i na świecie. Z uwagi na brak zleceń w tym zakresie szuka innych źródeł dochodu. Poinformował, że ponowne uruchomienie własnej działalności i firmy na dużą skalę nie jest obecnie realne z uwagi na utratę urządzeń i rynku zbytu na wyroby, jakimi się zajmował (przetwórstwo papieru). Wskazał, że ze względu stan zdrowia, żona, z którą zaczyna prowadzić wspólne gospodarstwo domowe, wymaga stałej opieki.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 9 lutego 2016 r.

Po rozpoznaniu skargi W.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 306/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że organ nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. III SA/Łd 421/16. Nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonał logicznej analizy zebranych dokumentów źródłowych w zestawieniu z sytuacją osobistą i materialną skarżącego oraz jego rodziny ponownie naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę sąd stwierdził, że nadal brak jest rozważań organu odnoszących się do osiąganych przez skarżącego dochodów, posiadanych wydatków związanych z bieżącą egzystencją oraz środków, które i czy w ogóle pozostają skarżącemu na spłatę ewentualnych rat z tytułu zaległych odsetek od niezapłaconych składek. Organ, co prawda wskazał na osiągany przez skarżącego dochód oraz dochód jego małżonki, jednak nie przeprowadził analizy, czy po spłacie zobowiązań z tytułu zawartej z ZUS umowy ratalnej, prywatnych zobowiązań oraz bieżących wydatków, środki jakie skarżącemu pozostają przekraczają chociażby próg minimum socjalnego przewidzianego dla gospodarstwa dwuosobowego. Organ pominął przy tym całkowicie fakt, iż konieczność spłaty przez stronę także odsetek od należności głównej, powoduje zwiększenie comiesięcznych zobowiązań finansowych skarżącego.

Do oświadczenia o stanie majątkowym złożonym w organie w dniu 21 listopada 2016 r. skarżący załączył informacje ZWIK sp. z o.o. w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. o zamiarze odcięcia wody, co potwierdza, że sytuacja finansowa skarżącego, od dnia złożenia wniosku o umorzenie należności nie polepszała się, a wręcz uległa pogorszeniu. Organ nie przeanalizował, jakie środki pozostają skarżącemu do dyspozycji po zapłaceniu stałych opłat, jak również koniecznych wydatków na utrzymanie. Podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem dochodu i wydatków oraz ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Stwierdzenia natomiast Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżący zawiesił jedynie prowadzoną działalność gospodarczą, nie zlikwidował, co może oznaczać, że planuje jej wznowienie traktować należy wyłącznie jako przypuszczenie, ponieważ jak podkreślił sąd organ administracji nie może przesądzać, jaka będzie sytuacja zdrowotna, czy też materialna skarżącego w przyszłości. Organ zobowiązany jest do zbadania sytuacji skarżącego na dzień złożenia wniosku i w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zakład nie może w decyzji opierać się na swoich rokowaniach na przyszłość, ponieważ nie znajdują one oparcia w materiale dowodowym, a tylko taki może być podstawą wydania rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast stanu zdrowia małżonki skarżącego sąd stwierdził, że organ nie wziął po uwagę okoliczności, że żona skarżącego wymaga sprawowania nad nią stałej opieki przez skarżącego. Z orzeczenia ZUS z dnia 23 stycznia 2017 r. nr 678946 wynika, że J.G. jest nadal całkowicie niezdolna do pracy, leczona jest od wielu lat z powodu reumatoidalnego zapalenia stawów (RZS). Cierpi na bóle m.in. stawów drobnych rąk i stóp, z ograniczeniami sprawności ruchowej rąk i innych stawów, z utrudnionych chodem oraz powikłaniami polekowymi. Organ nie wyliczył, jaką ilość środków ze swojego budżetu skarżący przekazuje na zakup leków dla żony i jej utrzymanie, biorąc pod uwagę, że żona otrzymuje świadczenie rentowe jedynie w wysokości 930,70 zł brutto. Organ nie wziął również pod uwagę, że żona skarżącego ma problemy z poruszaniem się, co niewątpliwie jest dodatkową przeszkodą dla skarżącego w swobodnym dysponowaniem czasem w pracy. Stwierdzenie organu, że choroba żony nie ma wpływu na możliwość wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącego, gdyż umowy zlecenia polegające na pisaniu tekstów wykonuje w domu, świadczy o bagatelizowaniu tej okoliczności, jako przesłanki uprawniającej do uzyskania przez skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Niewątpliwie stan zdrowia żony oraz brak możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia wpływa na ciężką sytuację materialną rodziny skarżącego. Do oświadczenia, które wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2016 r. skarżący załączył m.in. szereg faktur związanych z zakupem leków. W tym zakresie organ nie rozważył przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Sąd podkreślił ponadto, że zgodnie z zaleceniami WSA zawartymi w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 421/16 organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. ZUS w tym zakresie przeprowadził jedynie szczegółową analizę przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, nie odniósł tych rozważań do zobowiązań skarżącego za konkretne okresy. Akta administracyjne nie zawierały żadnych dokumentów potwierdzających zasadność twierdzenia organu, że w sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Organ wskazał jedynie, że w okresie od 2001 do 2007 r. oraz od 2012 r. do 2013 r. ZUS sukcesywnie przekazywał tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w ramach postępowania w 2008 r. i 2009 r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego (...). W przekazanych sądowi aktach administracyjnych nie było odpisów tytułów wykonawczych, ani zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, a zatem w tym zakresie nie było możliwe skontrolowanie twierdzeń organu o braku przedawnienia zobowiązań skarżącego. Organ wskazał także, że postępowanie egzekucyjne z uwagi na wniosek strony o umorzenie należności zostało zawieszone. W tym zakresie akta również nie zawierały postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778), dalej u.s.u.s., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia W.G. odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 13 grudnia 2017 r. skarżący przedstawił dokumenty dotyczące aktualnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej. W piśmie przewodnim wyjaśnił, że w listopadzie 2017 r. jego sytuacja zdrowotna uległa pogorszeniu. Podał, że w dalszym ciągu nie prowadzi działalności gospodarczej i nadal opiekuje się chorą żoną, której stan zdrowia pogarsza się.

Zakład ustalił, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji papieru i tektury skarżący nie opłacał składek na ubezpieczenia w związku z powyższym powstało zadłużenie od nieopłaconych w terminie należności ZUS naliczył odsetki.

Należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i wskazuje przypadki, gdy możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016r. poz. 2171, z późn. zm.);

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.),

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

ZUS podkreślił, że z przyczyn oczywistych w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s.. Nie zaistniały również przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. ponieważ nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego w stosunku działalności gospodarczej skarżącego.

Nie można również stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zostały spełnione w niniejszym przypadku ponieważ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, a jedynie zawieszone z uwagi na złożony wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność oraz zawarty układ ratalny. Brak jest zatem potwierdzenia nieściągalności należności.

Ponadto ZUS stwierdził, że skarżący posiada majątek ruchomy, na którym dokonano zabezpieczenia należności. Zgodnie z art. 27 u.s.u.s. dla zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje zastaw na wszystkich rzeczach ruchomych oraz zbywalnych prawach majątkowych. W celu zabezpieczenia spłaty wierzytelności publicznoprawnych Zakład jest zobowiązany i uprawniony do podejmowania działań zmierzających do ustanowienia na składnikach majątkowych dłużnika stosownych zabezpieczeń. Gdyby nawet zostało stwierdzone, że skarżący nie dysponuje majątkiem, który podlegałby egzekucji, to i tak Zakład nie ma obowiązku umorzenia odsetek.

Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania, ponieważ odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Sytuacja taka nie ma natomiast miejsca w niniejszym przypadku.

Z ww. powodów nie zachodzą również przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności odsetek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu odsetek za zwłokę na tej podstawie.

Odnosząc się natomiast do całkowitej nieściągalności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Do szczególnych sytuacji określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia zalicza się przypadki:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ podkreślił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wskazuje, że zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej, było natomiast wynikiem nie opłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Powołana przez skarżącego okoliczność, tj. pożar domu w 2002 r. nie jest okolicznością uzasadniającą umorzenie odsetek. Nie można uznać, że powyższe zdarzenie było losowe, ponieważ nie spowodowało likwidacji prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, ani nawet jej zawieszenia. Skarżący zawiesił działalność gospodarczą dopiero od 2010 r., co oznacza, że przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Analizując sytuację materialną skarżącego w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Zakład stwierdził, że przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia nie wystąpiły w przypadku skarżącego. Zawieszenie działalności gospodarczej nie uzasadnia bowiem umorzenia odsetek. Od 2008 r. skarżący osiąga dochód z tytułu zatrudnienia w Fundacji Kultury i Biznesu, a od 2016 r. ma ten sam stały dochód pochodzący z tych samych źródeł wynoszący łącznie kwotę 2 400 zł (tj. umowa zlecenie, prace dorywcze i inne źródła). Ponadto w grudniu 2017 r. zakończył spłatę zobowiązania, którą regulował w miesięcznych ratach w wysokości 1 250 zł. Obecnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która uzyskuje dochód w kwocie 890,00 zł netto. Z ustaleń Zakładu wynika, że rodzina ma zatem dochód dyspozycyjny wyższy niż ustalona kwota minimum socjalnego gospodarstwa domowego. Minimum socjalne w warunkach cenowych dla 2017 r. na podstawie notowań cen udostępnionych przez Główny Urząd Statystyczny dla 2-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1 876,64 zł. Z uwagi na powyższe nie można uznać, że uregulowanie odsetek pozbawi rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nawet jeżeli uzyskiwane dochody nie są wysokie, to nie jest to wystarczająca przesłanka do umorzenia odsetek za zwłokę.

Zdaniem ZUS w decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że gdyby sytuacja rodziny była ciężka to pomoc z MOPS, bądź innych instytucji byłaby przyznana. Pomoc społeczna jest jedną z instytucji polityki społecznej państwa, w ramach której udzielane są świadczenia o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zadania pomocy oraz formy, w jakich jest ona udzielana, w warunkach polskich reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Okoliczność, że skarżący i jego żona mają problemy zdrowotne nie był i nie jest kwestionowany. Sytuacja zdrowotna nie jest jednak wystarczającą przesłanką do umorzenia odsetek. Skarżący nie złożył orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, bądź przeciwskazanie do zatrudnienia. Żona skarżącego z powodu niezdolności do pracy od dnia 17 kwietnia 1999 r. otrzymuje świadczenie rentowe. Choruje zatem od ponad 30 lat, a opiekę nad żoną skarżący sprawuje dopiero od 2016 r., natomiast zadłużenie dotyczy lat 2001-2015, a zatem prawidłowo uznano, że choroba żony i związana z nią opieka nie miały wpływu na powstanie zadłużenia z tytułu składek.

W oświadczeniu skarżący poinformował, że ponosi koszty związane z leczeniem, nie podał jednak jaką konkretnie kwotę wydatkuje ze swojego budżetu na zakup leków dla żony i jej utrzymanie. Nie udowodnił również, że brakuje mu środków finansowych na ten cel, np. nie załączył niezrealizowanych recept lekarskich albo dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich, bądź zabiegów rehabilitacyjnych. Wydatki związane z leczeniem nie są przesłanką uzasadniającą umorzenie odsetek.

ZUS stwierdził, że pomimo sprawowania opieki nad żoną, skarżący uzyskuje dochody z kilku źródeł, a sytuacja zdrowotna żony nie pozbawia go możliwości zarobkowania. Nie wykazał, że sytuacja losowa, materialna, bądź zdrowotna uniemożliwia dokonanie spłaty zadłużenia. Nie przedstawił również dokumentów, które świadczyłyby o niezaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia ZUS wyjaśnił, że w okresie od 2001 r. do 2007 r. oraz od 2012 r. do 2013 r. tytuły wykonawcze sukcesywnie były przekazywane do naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego w 2008 r. i 2009 r. Prowadzone postępowanie egzekucyjne było skuteczne - ostatnia wpłata została przekazana przez naczelnika urzędu skarbowego w dniu 23 maja 2012 r., a z rachunku bankowego w dniu 15 grudnia 2009 r. Postępowanie zostało zawieszone w związku ze złożonym w dniu 26 października 2015 r. wnioskiem o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r.

ZUS podkreślił, że po spełnieniu określonych warunków umorzenia należności na podstawie ww. ustawy, część należności z tytułu składek może zostać umorzona. Zawarcie przez skarżącego układu ratalnego spowodowało, że dalsze odsetki nie narastają. Podejmując decyzję o udzieleniu ulgi, Zakład uwzględnił propozycję spłaty przedstawioną przez skarżącego. Oceniając swoje możliwości płatnicze, sam skarżący wnioskował o spłatę zadłużenia w ratach po 500 zł miesięcznie, a następnie w kwocie 1000 zł miesięcznie. Każda dokonana przez skarżącego wpłata rozliczana jest proporcjonalnie na należność główną i odsetki zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 78, poz.465 ze zm.).

ZUS podkreślił również, że na koncie skarżącego pozostają do uregulowania składki finansowane przez płatnika za zatrudnionych pracowników. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę ZUS stwierdził, że nie można premiować umorzeniem odsetek nie wywiązywanie się przez skarżącego z powyższych obowiązków. Pojęcie "ważnego interesu publicznego" musi być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, sprawiedliwości, bezpieczeństwa, zaufania do organów państwa, a także wyeliminowania sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia należności, w tym odsetek za zwłokę. Należy również brać pod uwagę, czy uzasadnione jest obciążenie państwa kosztami udzielonej pomocy, na tle sytuacji finansowej państwa.

Z przedstawionych powodów ZUS uznał, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład doszedł do takich samych wniosków, jak w poprzednim postępowaniu. Nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się więc z rozstrzygnięciem zawartym w pierwszej decyzji. W niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz nie zachodzą szczególne okoliczności umorzenia w przypadku niestwierdzenia całkowitej nieściągalności. Nie zostały więc spełnione przesłanki umorzenia należności, określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący oraz niezebranie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego w zakresie ponoszonych wydatków i kosztów utrzymania, leczenia i utraconego zarobku związanych z chorobą żony;

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie że sytuacja zdrowotna żony i konieczność sprawowania nad nią stałej opieki nie pozbawiają skarżącego możliwości zarobkowania;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że choroba żony i konieczność sprawowania nad nią opieki nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu odsetek

wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2018 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 9 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na tym, że ten sam pracownik brał udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w pierwszej i drugiej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że istotą instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania".

Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia.

Kwestia możliwości wyłączenia pracownika organu monokratycznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., była przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 458) wyjaśniono, że "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołana uchwała chociaż wprost odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., to stanowisko w niej zawarte znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zmiana w treści art. 24 § 1 pkt 5, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., polegająca na usunięciu zwrotu "w niższej instancji" powoduje, że waga argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przemawia za potrzebą ich uwzględnienia. We wspomnianej uchwale skład siedmiu sędziów NSA wiele uwagi poświęcił wykazaniu, że art. 24 § 1 pkt 5 ma także zastosowanie w przypadku dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ten sam organ. W związku z wprowadzeniem omawianej zmiany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tym bardziej należało opowiedzieć się za potrzebą stosowania powołanego przepisu w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] r., nr [...], jak i decyzji z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia 9 lutego 2016 r. brał udział ten sam pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Główny Specjalista A.W. Główny Specjalista A.W. brała udział w ponownie prowadzonym postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 306/17. W ramach tego postępowania, jak wynika z akt administracyjnych zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2017 r. poinformowała skarżącego o uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 306/17, możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty i złożenia aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, jak również o prawie do czynnego udziału w postępowaniu poprzez prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzanie notatek, kopii lub odpisów, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień i możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Jak już wyżej wskazano zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jak i samo wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ten sam pracownik – Główny Specjalista A.W. brał udział w wydaniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lutego 2016 r. oraz brał udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 306/17 zakończonym decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. Oznacza to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji wystąpienia jednej z ustawowych przyczyn wyłączenia, pracownik ma obowiązek powstrzymania się od udziału w postępowaniu a ustawodawca, poza przypadkiem określonym w art. 24 § 4 k.p.a., nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków.

Dodać także należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

W rozpoznawanej doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co w konsekwencji stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

bg