Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 284/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1, art. 18 ust.2, art. 25 ust.2, art. 25 ust. 1 pkt 4,6,8, art. 29 ust.1, art. 30, art. 5 ust. 11, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.),, Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Zarządu Województwa A. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1. Decyzją z (...) 2012r., nr (...) Zarząd Województwa Ś. uchylił własną decyzje z (...)2011r. nr (...) i określił E. W. – dalej zwana skarżącą - kwotę zwrotu części dofinansowania przekazanego skarżącej na podstawie umowy nr (...) o dofinansowanie Projektunr (...). Organ nakazał zwrot środków z odsetkamiod zaległości podatkowy w kwocie należności głównej:

a) (...) zł – przekazanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,

b) (...) zł - przekazanych z Budżetu Państwa.

1.2. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A. w formie małego przedsiębiorstwa. Skarżąca przystąpiła do organizowanego przez Zarząd Województwa Ś. zamkniętego konkursu dla małych przedsiębiorstw ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej; Działania1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007 -2013. Wystąpiła o uzyskanie dofinansowanie na realizację projektu nazwanego "Wzrost konkurencyjności firmy Megalit poprzez zakup specjalistycznego sprzętui oprogramowania oraz wdrożenie nowej usługi Horyzontalnych odwiertów sterowanych" W "biznes planie" złożonym w ramach konkursu, skarżąca opisując parametry oraz modele planowanych do zakupu urządzeń, wskazała, że część środków trwałych planowanych do nabycia w ramach projektu takich jak: wiertnica z osprzętem, minikoparka, specjalistyczny środek transportu wraz z przyczepą będą używane.

1.3. 7 lipca 2010 r. pomiędzy skarżącą a organem jako jednostką zarządzającą została zawarta umowa nr (...) o dofinansowanie wskazanego projektu. Umowa określała warunki przekazania dofinansowania i sposoby rozliczenia na zrealizowanie projektu określonego w zgłoszonym wniosku, który stanowił załącznik do zawartej umowy.

1.4. W wykonaniu umowy 2 września 2010r. skarżącej zostały przekazane w formie zaliczki na realizację projektu, środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie (...) zł , oraz środki z budżetu państwa w kwocie (...) zł.

Przekazane środki zostały rozliczone w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty potwierdzające zakup wiertnicy do przewiertów horyzontalnych na kwotę (...) zł oraz akcesorii do wiertnicy na kwotę (...) zł.

Organ w wyniku weryfikacji wskazanych wydatków rozliczył przekazane środkido wysokości (...) zł (w tym Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego: (...)zł, Budżetu Państwa: (...) zł)

Następnie 23 grudnia 2010r. przekazał skarżącej kolejną zaliczkę: z EFRRw kwocie (...) zł , oraz środki z Budżetu Państwa w kwocie (...) zł.

Przekazane środki zostały rozliczone w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty potwierdzające zakup składu transportowego na kwotę (...) zł.Przy rozliczaniu tego wydatku, przekazane środki zostały uwzględnione jako prawidłowo wydatkowane w pełnej wysokości.

1.5. Organ dokonując weryfikacji kolejnego wniosku skarżącej o przekazanie środków w ramach zawartej umowy stwierdził niezgodność dokonanych uprzednio rozliczeń wydatków związanych z zakupem używanych środków trwałych z Podręcznikiem kwalifikowalności wydatków. W którym to podręczniku w Części II i III wskazano,że "Wydatkiem kwalifikowalnym w ramach Działania 1.1 jest m.in. nabycie nowych środków trwałych i aktywów materialnych pod warunkiem, że środki te będą włączonew rejestr środków trwałych podmiotu odpowiedzialnego za realizację projektu oraz wydatek ten będzie traktowany jako wydatek inwestycyjny zgodnie z zasadami rachunkowości (dopuszcza się możliwość kwalifikowania wydatków związanychz nabyciem używanych środków trwałych, wyłącznie gdy beneficjentem projektu jest mikroprzedsiębiorstwo)." Organ uznał, że wydatki poniesione na zakup wiertnicy horyzontalnej oraz samochodu ciężarowego przystosowanego do transportowania wiertnicy nie mogą być uznane za kwalifikowalne, ponieważ zostały zakupione jako używane środki trwałe. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone przeprowadzoną końcową kontrolą realizacji projektu.

Organ wezwał skarżącą do zwrotu środków dofinansowaniaw łącznej kwocie (...) zł wraz z odsetkami lub do wyrażenia zgody na dokonanie pomniejszenia kolejnej płatności o środki podlegające odzyskaniu. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że przedmiotem dofinansowania zaakceptowanym przez instytucję zarządzającą w umowie o dofinansowanie był zakup używanych środków trwałych, a co za tym idzie, że dofinansowanie zostało wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca nie wprowadziła w błąd instytucji zarządzającej we wniosku o dofinansowanie wskazując, że jest małym przedsiębiorcą oraz, że zamierza nabyć urządzenia używane. Wniosek taki został zaakceptowany i została zawarta stosowna umowa cywilnoprawna.

1.6. W konsekwencji organ decyzją z (...) 2011r.nr (...) określił skarżącej kwotę(...) zł tytułem zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie zawartej umowy. Decyzję tą w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uchylił decyzją z (...) 2012r.,nr (...) i powtórnie orzekał o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty (...) zł jako dofinansowania nieprawidłowo wydatkowanego. Organ jako powody uchylenia uprzednio wydanej decyzji wskazał naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 6,7, 8, 9,10,11, 29, 80, 81,107 § 1 §2 i §3 ustawy z 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej zwanym k.p.a., oraz naruszenie prawa materialnego art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz U. nr 157, poz. 1240, ze zmianami) dalej zwaną u.f.p., poprzez nie wyjaśnienie materialno - prawnej podstawy obowiązku zwrotu środków, nie wskazanie któraz jednostek redakcyjnych tego przepisu ma zastosowanie do konkretyzacji obowiązków zwrotu środków.

1.7. Organ rozstrzygając merytorycznie o obowiązku zwrotu przekazanych środków dofinansowania, odwołał się do uzgodnień zawartej umowy. Wyjaśnił, że w § 1 ust. 15 umowy wskazano definicję wydatków kwalifikowanych. Jako podstawę oceny kwalifikowalności wydatków wskazywano obok aktów prawa unijnego i krajowego także "Podręcznik kwalifikowalności wydatków". Podręcznik kwalifikowalności wydatków stanowi dokument programowy przyjęty przez Instytucję Zarządzającą uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 894/08 z dnia 30 kwietnia 2008r. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 Nr 84, poz. 712, ze zmianami) dalej zwaną u.z.p.p.r, oraz pkt 2.3 Krajowych Wytycznych dot. kwalifikowania wydatków w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Organ podkreślił, że podręcznik stanowi uszczegółowienie krajowych wytycznych na potrzeby regionalnego programu operacyjnego.

Odwołując się do treści podręcznika wskazał, że wydatkiem kwalifikowanym dla małych przedsiębiorstw w ramach Działania 1.1 jest m.in. nabycie nowych środków trwałych. Ocena kwalifikowalności wydatku dokonywana jest zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków, ujętych we wniosku, w tym zwłaszcza:

czy wydatek jest zgodny z postanowieniami RPOWŚ 2007 - 2013,

czy wydatek jest niezbędny do realizacji przedłożonego projektu,

czy wydatek jest efektywny.

Organ podkreślał również, że takie same kryteria zostały wskazanew dokumencie programowym o nazwie "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 798/08 w dniu12 marca 2008 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w sprawie wiążąca powinna być tylko zawarta umowa obejmująca wniosek skarżącej wskazujący na planowany zakup używanych środków trwałych, organ uznał, że przyjęcie danego projektu do realizacjii podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi do refundacji w trakcie realizacji projektu, będą kwalifikować się do współfinansowania.

1.8. Organ podkreślił charakterystykę trybu przekazywania środków na dofinansowanie realizacji projektów, wynikającego z wiążących uregulowań przyjętych jednostronnie przez instytucje zarządzające dokumentów programowych na podstawie art. 26 ust. 1 pkt od 2 do 7 u.z.p.p.r. oraz treści zawartej umowy. Wskazał przy tym że umowa zgodnie z art. 30 ust.2 u.z.p.p.r. zawiera określenie warunków dofinansowania projektu oraz praw i obowiązków beneficjenta z tym związanych. Uznał w tym zakresie, że prawa i obowiązki skarżącej określa zawarta umowa z 7 lipca 2010r. oraz postanowienia dokumentów programowych opracowanych przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w tym, " Podręcznik kwaiifikowalności wydatków" i "Szczegółowy opis osi priorytetowych". Podkreślił za przywołanym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, że akty te stanowią źródło prawa wiążące podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek i zawarł umowęo dofinansowanie projektu

Tym samym uznał, że kwalifikowalność wydatków poniesionych przez skarżącą w trakcie realizacji projektu nie mogła być oceniana jedynie w kontekście zawartej7 lipca 2010r. umowy o dofinansowanie.

1.9. W tym kontekście, uznał że umowa określająca definicję kwalifikowania wydatków zgodnie z dokumentami programowymi zawiera w sobie sprzeczność, ponieważ w jej załączniku w części "biznes plan" wskazuje wydatki, które są niekwalifikowane. Organ uznał przy tym, że nie oznacza to, że wydatki takie stały się kwalifikowanymi. Podkreślił, że kwalifikowalność wydatków stanowi kategorię obiektywną niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynnościw jednostkowej sprawie przez beneficjenta lub pracowników obsługujących Instytucję Zarządzającą.

Uznał, że przekazanie środków na zakup używanych środków trwałych nastąpiło z naruszeniem "Podręcznika kwalifikowalności wydatków" i innych dokumentów programowych. Niekwalifikowlność wydatku istnieje od momentu jego poniesienia i nie może być konwalidowana.

W ocenie organu nieprawidłowe wydatkowanie środków uzyskanychz dofinansowania, stanowi naruszenie procedury wykorzystywania środków o której mowa w art. 184 u.f.p., rozumiejąc przez nią uregulowania dokumentów programowych. Naruszenie procedury stanowi natomiast przesłankę zwrotu dofinansowania określoną w art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p.

2.1. Na powyższą decyzję Zarządu Województwa Ś. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W wywiedzionej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

2.2. Decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi okoliczność uzasadniająca wydanie decyzjio zwrocie dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa i w konsekwencji orzeczenie o obowiązku zwrotu przez skarżącą otrzymanego dofinansowania, co miało wpływ wynik sprawy;

naruszenie przepisów postępowania -tj.:

- art. 6 k.p.a oraz art. 7 in principio k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie w toku postępowania znaczenia norm prawa materialnego stanowiących, zdaniem organu, podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i co za tym idzie wadliwe dokonanie subsumpcji stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją pod normy prawa materialnego, co jednocześnie doprowadziło do wadliwego ustalenia następstw prawnych zastosowanej normy i przyjęcia, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu otrzymanego dofinansowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy pomimo bezprzedmiotowości postępowania, co winno prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.

2.3. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiał analizę art. 184 ust 1 u.f.p.w zakresie określania zakresu pojęcia "innych procedur obowiązujących przy (...) wykorzystaniu" pozyskanych środków dofinansowania. Wskazała, że obejmują one jedynie procedury uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, ustanawiających normy postępowania beneficjenta w określonych sytuacjach,w szczególności z zakresu prawa zamówień publicznych i prawa ochrony konkurencji. Uznała, że poza zakresem znaczeniowym tego zwrotu pozostają postanowienia dokumentów kształtujących system realizacji programu operacyjnego, gdyż nie stanowią one procedur powszechnie obowiązujących i z tego powodu nie są wiążące dla beneficjenta.

Skarżąca podnosiła, że wnioskodawca składając aplikacje wyraża co do zasady zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu operacyjnego, w tym postanowieniom aktów regulujących dany program operacyjny. Jednakże z chwilą zawarcia umowy stosunek prawny pomiędzy instytucją zarządzającą a beneficjentem nabiera cech stosunku cywilnoprawnego, regulowanego postanowieniami zawartej umowy, która winna przy tym jednocześnie inkorporować postanowienia zawartew aktach systemu realizacji programu operacyjnego lub zostać tak ukształtowana,by postanowienia umowy nie stały w sprzeczności z regulacją zawartą w tych dokumentach. W każdym jednak przypadku, ocena wzajemnych praw i obowiązków stron umowy o dofinansowanie musi być oceniana przez pryzmat postanowień tej umowy. Ewentualne rozbieżności pomiędzy treścią tych dokumentówa brzmieniem umowy rozstrzygać należy na korzyść postanowień umowy.

Zarzuciła przy tym, że przyjęcie pierwszeństwa norm wyrażonych w systemie realizacji programu operacyjnego nad uregulowaniami umowy prowadziłoby do zmarginalizowania znaczenia umowy o dofinansowanie.

2.4. Uznała, że wydatkowanie środków na zakup używanych urządzeń, stanowi należyte wykonanie zobowiązania w ramach realizacji projektu zgodnie z wnioskiemo dofinansowanie wynikającego z zawartej umowy, nie stanowi natomiast naruszenia procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Tym samym brak jest podstawdo wystąpienia przez organ z żądaniem zwrotu wypłaconych środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skarżąca podniosła ponadto, że w sprawie nie występują inne przesłanki z art. 207 ust. 1 u.f.p. uzasadniających zwrot przekazanego dofinansowania.

2.5. Skarżąca uznała, że błędnie ustalony stan faktyczny sprawy oraz dokonanie subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego pod normy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw.z art. 184 ust. 1 u.f.p. jako przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o obowiązku zwrotu dofinansowania stanowi naruszenie art. 6 i 7 k.p.a..

2.6. Podniosła, że błąd organu polegający na przyznaniu dofinansowania wbrew postanowieniom dokumentów systemu realizacji programu operacyjnego nie może być sanowany w drodze wydania decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania. W tym zakresie wskazując na zapisy umowy uznała, że spór co do rozbieżności pomiędzy przedmiotem umowy a postanowieniami tych dokumentów może być natomiast przedmiotem ewentualnego postępowania podległego kognicji właściwego sądu powszechnego.

2.7. Uznała jako nieprawidłowe zastosowanie przez organ w niniejszej sprawieart. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie,że wydatkowanie przekazanych środków na zakup używanych środków trwałych stanowiło naruszenie procedur, w sytuacji gdy skarżąca wydatkował środki zgodnie z zawartą umową. To zaś doprowadziło do sytuacji, w której organy prowadziły postępowanie w sprawie zwrotu środków otrzymanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa pomimo brak przesłanek uzasadniających ich zwrot.

2.8. W ocenie skarżącej nieistnienie okoliczności uzasadniających nałożenie takiego obowiązku sprawiło, że postępowanie w sprawie jak i wydane decyzje od początku były bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania. W tym zakresie zarzuciła naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazała, że organ, rozpatrując ponownie sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, winien, z uwagi na bezprzedmiotowość oraz inne uchybienia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, a nie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

2.9. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył , co następuje:

3.1. Skargę jako niezasadną, należało oddalić.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 poz. 270) zwanej dalej [p.p.s.a.] - sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a – c) p.p.s.a.).

3.2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Ś. we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa,a ustalony stan faktyczny znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

3.3. W niniejszej sprawie spór w istocie sprowadza się do oceny działań organu, który jako instytucja zarządzająca w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007 – 2013, dokonała zweryfikowania dokonanych przez skarżącą wydatków na zakup używanych środków trwałych, współfinansowanych w oparciu o zawartą umowę o dofinansowanie projektu i uznał,że wydatki te zostały poniesione z naruszeniem kryteriów kwalifikowalności wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego. Weryfikacja taka została przeprowadzona w sytuacji gdy zawarta przez organ ze skarżącą umowa o dofinansowanie projektu zawierała w załączniku, będącym wnioskiem o dofinansowanie wskazanie, że w ramach realizacji projektu zostaną zakupione używane środki trwałe.

3.4. Możliwość uzyskiwania dofinansowania inwestycji realizowanych zarówno przez jednostki indywidualne jak również jednostki publiczne wynika z realizowanej w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jej celem jest zapewnienie (...) rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej ( art. 1 ust. 1 i art. 2 u.z.p.p.r.). Politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy pomocy programów służących osiąganiu wskazanych celów, z wykorzystaniem środków publicznych (art. 4 ust. 1 u.z.p.p.r.) Regionalne programy operacyjne ustalane są przez zarząd województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego (art. 18 ust. 2 u.z.p.p.r.). Zarząd województwa jako instytucja zarządzająca odpowiada za realizację programu ( art. 25 ust. 2 u.z.p.p.r.).

Realizacja programu obywa się między innymi poprzez dofinansowywanie inwestycji wyłanianych w drodze konkursów (art. 29.ust. 1 u.z.p.p.r.) Podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawartaz beneficjentem przez instytucję zarządzającą. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.( art. 30 u.z.p.p.r.)

W celu wykonywania przyjętych programów instytucja zarządzająca posiada szereg kompetencji określonych w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. pozwalających na prawidłowe jego zrealizowanie. W szczególności instytucja zarządzająca posiada kompetencje do przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnegoczy określenia kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniemw ramach programu operacyjnego. Ma prawo wyboru w oparciu o przyjęte kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego; określenie systemu realizacji programu operacyjnego. Upoważniona jest do prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów. W jej kompetencjach leży odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

3.5. W tak przedstawionym stanie prawnym kontrola zaskarżonej decyzjiw przedmiocie zwrotu przez skarżącą część dofinansowania projektu nazwanego "Wzrost konkurencyjności firmy A. poprzez zakup specjalistycznego sprzętui oprogramowania oraz wdrożenie nowej usługi Horyzontalnych odwiertów sterowanych" wskazuje, że nie narusza ona prawa.

Decyzja ta, wskazuje jako przesłankę zwrotu przekazanego dofinansowania, wykorzystanie środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., precyzując - procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu przekazanych środków, co stanowi dyspozycję z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania.

Wyjaśnić należy, że w zakresie realizacji regionalny programów operacyjnych procedury stosownie do art. art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r. zawarte są w systemach realizacji danego programu. Natomiast jak wyżej wskazano system realizacji programu operacyjnego określany jest przez instytucję zarządzającą ( art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r)

3.6. Należy wskazać, że wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP przepisy art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawcóww trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym określił 18 miesięczny termin odroczenia utraty mocy zakwestionowanego przepisu. W uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie stwierdził, że orzeczenie to w praktyce oznacza możliwość utrzymaniaw drodze wyjątku dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013. Nowe regulacje uwzględniające niniejszy wyrok, powinny zaś uregulować sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania. Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku TK – mimo, że obalone zostało w stosunku do zakwestionowanych przepisów ich domniemanie konstytucyjności, winny być one stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.

Dodatkowo TK zauważył, że nie ma ani prawnej ani praktycznej możliwości odwrócenia zakończonych konkursów, gdyż przyznane środki zostały już rozdysponowane, wypłacone, często wydane. Otwieranie na nowo skonsumowanych już procedur konkursowych naruszałoby zasadę zaufania wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Podniósł także, że brak jest w obowiązującym systemie prawa przepisów pozwalających na wznawianie postępowań w tych sprawach. Nie stosuje się bowiemz mocy art. 37 u.z.p.p.r. Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewiduje też stosownych regulacji ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tym samym w zakresie zwrotu dofinansowania należy uznać za obowiązujące stworzone przez właściwe instytucje, np. instytucje zarządzające –systemy realizacji programów operacyjnych, w tym regulacje tych systemów normujące zasady kontrolii zwrotów przyznanych środków finansowych ( wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 lutego 2012r., sygn. akt: I SA/Bd/951/11, dostępne na www.orzecznia.nas.gov.pl)

3.7. Odnosząc się natomiast do charakteru tak określonego systemu realizacji programu, Sąd podziela utrwalony pogląd orzecznictwa, że należy mu nadać "charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie projektu realizowanego w trybie u.z.p.p.r., a także organy i instytucje działające na podstawie tej ustawy" (wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11; podobnie: wyroki NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1234/10 i 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W sprawie nie budziło sporu, że określony przez organ jako instytucję zarządzającą system realizacji programu na który składały się miedzy innymi "Podręcznik kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007-2013", i "Szczegółowy opis osi priorytetowych RPOWŚ na lata 2007-2013" wiązał strony na etapie procedury konkursowej o uzyskanie dofinansowania. Sporne natomiast pozostawało, czy uregulowania sytemu realizacji programu były nadal wiążące dla stron po pozytywnym dla strony przebiegu postępowania konkursowego oraz zawarciu umowy o dofinansowanie, przewidującej w biznes planie jako załączniku do umowy zakup używanych środków trwałych, co pozostało w sprzeczności wobec przyjętego systemu realizacji programu, który zakładał, że dofinansowaniu podlegają wydatki na nowe środki trwałe.

3.8. Wobec powyższego wyjaśnić w pierwszej kolejności należało, że stosownie do§ 2 ust. 1 umowy o dofinansowanie z 7 lipca 2010r., przedmiotem umowy było określenie zasad i warunków na jakich będzie dokonane dofinansowanie części wydatków poniesionych przez skarżącą na realizację określonego przez nią we wniosku o dofinansowanie projektu, który to wniosek stanowił załącznik do umowy. Przy czym realizacja umowy wykonywana jest w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007 – 2013r.

Tak określony przedmiot umowy wskazuje, że elementem niezbędnym "essentialia negoti" umowy jest realizacja Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007 – 2013r., w ramach którego realizowany jest zgłoszony wnioskiem projekt skarżącej. To zaś wskazuje, że umowa stanowi narzędzie, dzięki któremu możliwe jest zrealizowanie przyjętego programu i udzielenie dofinansowania. Z powyższego wynika również wniosek, że brak procedur i zasad realizacji programu nie pozwalałby na zawarcie umowy określającej warunki i zasady mającego nastąpić dofinansowania. Wynika to także z zapisu art. 30 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4,6,8 u.z.p.p.r. wskazujących na konieczność określenia w umowie warunków dofinansowania projektu, a także praw i obowiązków beneficjenta z tym związanych. Dlatego uznać należało, że w sytuacji gdy warunki dofinansowania, prawai obowiązki beneficjenta określane są przez instytucję zarządzającą jako kryteria wyboru projektu, kryteria kwalifikowalności wydatków oraz system realizacji programui wiążą one na etapie postępowania konkursowego, to konsekwentnie w celu prawidłowego wykonania przyjętego w ramach programu projektu muszą obowiązywać w okresie wykonywania dofinansowania.

Również dalsze postanowienia zawartej umowy o dofinansowanie wskazują, że stanowi ona realizację przyjętego przez instytucję zarządzającą programu w ramach którego dofinansowany ma być konkretnie zgłoszony projekt. Wskazują na to, wskazane w § 1 pkt 2, 3, 15 i 16 definicje pojęć: "Programu", "Uszczegółowienia programu", "Wydatków kwalifikowanych" "Projektu". Nadto w § 4 ust. 2 ustalono, że Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu (...) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągniecie celów i rezultatów zakładanych we wniosku, o którym mowa w § 2 ust. 1 umowy. Zaś w § 5 ust. 8 przewidziano, że zaliczkowaniu i refundacji podlegają jedynie wydatki kwalifikowane zgodnie z § 2.

W definicji "Wydatków kwalifikowanych" ustalono, że są to wydatki uznaneza kwalifikowane i spełniające kryteria, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE)nr 1083/2006, Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1828/2006, Rozporządzeniem (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, jak również w rozumieniu ustawyz dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r.Nr 84, poz. 712 z późn.zm.) i przepisów rozporządzeń wydanych do niniejszej ustawy oraz zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności wydatków w okresie programowania 2007-2013 i z Uszczegółowieniem Programu, jak również z zasadami określonymi przez Instytucję Zarządzającą RPOWŚ na lata 2007-2013 w Podręczniku kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013.

Tym samym realizacja umowy w zakresie przyznawania i rozliczania dofinansowania na wydatki określone w konkretnym projekcie, zawartym we wnioskuo dofinansowanie, następuje z uwzględnieniem procedur określonych w systemie realizacji programu. Dlatego zawarcie umowy i przyjęcie do dofinansowania projektu skarżącej, gdzie wskazała, że zamierza z dofinansowania sfinansować zakup używanych środków trwałych, mimo, że kryteria kwalifikowalności wydatków w ramach programu zakładały dofinansowywanie jedynie wydatków na zakup nowych środków trwałych, nie pozbawiło mocy wiążącej norm przyjętych w ramach systemu realizacji programu. Jak uznał Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 grudnia 2011r., sygn. akt:P 1/11 są to ..."normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego"... Prawidłowo w tym zakresie, wypowiedział się również organw niniejszej sprawie, wskazując, że kwalifikowalność wydatków stanowi kategorie obiektywną, niezależną od okoliczności związanych z podejmowaniem czynnościw jednostkowej sprawie przez beneficjenta lub Instytucję Zarządzającą. Z powyższego wynika wniosek, że niezależnie od chwili w której ujawniony został fakt dofinansowania wydatku który nie był wydatkiem kwalifikowanym, powstaje konieczność zwrotu dofinansowania, gdyż nastąpiło naruszenie procedury przyjętej w systemie realizacji programu operacyjnego.

Akceptacja wniosku beneficjenta, pomimo sprzeczność pomiędzy załączonym "biznes planem" z opisanymi procedurami nie może skutkować brakiem możliwości weryfikacji przyznanego dofinansowania na kolejnych etapach realizacji projektu,który to projekt i jego wykonanie musi pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

3.9. Nieuzasadnione okazały się w tym zakresie zarzuty skargi wskazujące przez organ naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p poprzez błędną jego interpretację oraz rozważania skargi ukierunkowane na wykazanie, że w ramach pojęcie z art. 184 ust. 1 u.f.p "innych procedur obowiązujących przy (...) wykorzystaniu" pozyskanych środków dofinansowania, obejmują jedynie procedury uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, nie stanowią ich natomiast normy określone w ramach systemu realizacji programu. Jak wyżej wykazano w oparciu o art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r. normy określone w ramach systemu realizacji programów operacyjnych stanowić będą procedury o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Ponadto są one obowiązujące dla stron również w trakcie realizacji zawartej umowy o dofinansowanie. Dlatego jako prawidłowe należało ocenić postępowanie organu, który stwierdził, że dofinansowane wydatki nie stanowią wydatków kwalifikowanych, a tym samym powstają przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania i w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

3.10. Z uwagi na powyższe nie mogły uznać za zasadne zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz zarzuty naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. gdyż organ prawidłowo w toku postępowania ustalił stan faktyczny w oparciu o szeroko zgromadzony materiał dowodowy, ustalając fakt dofinansowania wydatków niekwalifikowanych w ramach realizowanego programu operacyjnego i dokonując jego subsumcji pod przesłanki art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ustaleniom w tym zakresie nie można postawić skutecznego zarzuty. W tym świetle nie można zgodzić się z zarzutem skargi podnoszącym bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, co w jej ocenie winno doprowadzić do umorzenie postępowania po uprzednim uchyleniu decyzji organu z (...) 2011r. Wskazane wyżej rozważania dostatecznie ilustrują okoliczności, wskazujące, że w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, nastąpiło wydatkowanie przekazanych jej środków z naruszeniem procedur stosowanych przy ich wykorzystywaniu. Taki stan faktyczny sprawy w świetle dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 nie pozwala na uznanie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania powodująca umorzenie postępowania.

3.11. Wskazać należy również, że stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 14 i 15 u.z.p.p.r. zadaniem instytucji zarządzającej jest: prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; nadto odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów. Zatem organ był uprawniony, nawet zobowiązany w sytuacji stwierdzenia przesłanek do zwrotu części środków przekazanych w ramach dofinansowani do wydania decyzji w tym przedmiocie. Dlatego też nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że powstały w sprawie spór winien być rozstrzygany nie w drodze decyzji lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym.

3.12. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi jak w części dyspozytywnej wyroku.