Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1088/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 5 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Spółka Jawna w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w O. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz Przedsiębiorstwa A. Spółka Jawna w O. od Wojewody [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. TG


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 i 2, art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106 poz. 1126) w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zamianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Nr 10, poz. 47) oraz porozumienia z dnia 31 grudnia 2001r. w sprawie powierzenia prowadzenia zadań z zakresu administracji architektoniczno – budowlanej i ochrony środowiska zawartego pomiędzy Starostą [...] a Zarządem Gminy O., Wójt Gminy w O. odmówił A. Spółka Jawna z siedzibą w O. wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego pawilonu sklepowego położonego w S. przy ul. A. 49, dz. nr ew. 3035 na bar.

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ administracji stopnia podstawowego powołując się na treść opinii Biura Rozwoju w Łodzi Urbanistyka i Komunikacja Przedsiębiorstwo Państwowe Ł. autora opracowania planu miejscowego dla miejscowości S. podniósł, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego planu bowiem wynika, że na przedmiotowej działce nr ew. 3035 funkcja jest określona tylko jako sklep i dopuszczalne jest uzupełniające budownictwo mieszkalne jednorodzinne lub letniskowe.

Od decyzji tej odwołał się do Wojewody [...] S. K. wspólnik A. Spółka Jawna z siedzibą w O. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego pawilonu sklepowego położonego w S. przy ul. A. 49, dz. nr ew. 3035 na bar.

W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do dokonania oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydanych w oparciu o tenże plan, a skoro decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 3035 położonej w S. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, to organ administracji publicznej jest związany jej treścią. Zdaniem strony odwołującej się, oznacza to, że Wójt Gminy O. nie jest uprawniony do oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i zobowiązany jest do orzeczenia o zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Strona podniosła również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla tejże działki dopuszcza na tym obszarze wszelkiego rodzaju usługi, w tym gastronomiczne, przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej, a prowadzenie baru związane jest ze świadczeniem usług gastronomicznych. Poza tym, zdaniem strony, skoro na terenie tym dopuszczalny jest również handel to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala także na sprzedaż towarów na terenie baru.

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakażoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wskazana wyżej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje odniesienia do niniejszej sprawy, ponieważ ustala warunki rozbudowy pawilonu handlowego i nie przesądza o zgodności innych obiektów usługowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestora położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 62 MN, określonym w tekście planu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a rysunek planu stanowiący jego integralną część, zawiera szczegółowe rozstrzygnięcie, co do przeznaczenia działki nr 3035 stanowiącej własność inwestora i wyklucza realizację innego obiektu niż sklep. Zdaniem Wojewody [...], taki zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że pomimo dopuszczenia na terenie jednostki urbanistycznej, w której położona jest przedmiotowa działka, usług dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, do jakich należy planowany punkt małej gastronomii powoduje, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym jedyną dopuszczalną formą działalności usługowej na tejże nieruchomości jest prowadzenie sklepu. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń sklepowych jest niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O..

Na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi S. K. wspólnik A. Spólka Jawna z siedzibą w O. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody [...] wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zamierzony nowy sposób użytkowania części obiektu jest zgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] i tym samym nie ma przeszkód do wydania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania zgodnie z wnioskiem zwłaszcza, że zostały spełnione wszystkie wymagane przepisami prawa budowlanego warunki. Powołując się na treść w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strona stwierdziła, że dla terenu oznaczonego symbolem 62 MN, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, przewidywana jest adaptacja, modernizacja, rozbudowa oraz wymiana istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i letniskowej jednakże bez sprecyzowania tych pojęć co oznacza, że określenie pojęcia "adaptacja" należy rozumieć dosłownie jako "przystosowanie do innego użytku" i nie ma przeszkód aby część obiektu użytkowaną dotychczas jako sklep przeznaczyć na bar. Ponadto wskazano, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą zmiany przeznaczenia do użytku publicznego obiektu w innym celu, podjęcia działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska, wielkości, układu obciążeń obiektu lub jego części. Strona skarżąca podniosła również, że rysunek planu jest jego integralną częścią i tym samym ma moc wiążącą, jednakże obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to wyszczególnione w uchwale rady o treści planu i jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio. Jest on wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej i nie może samodzielnie stanowić, np. o zakazie zabudowy terenu. Dodatkowym informacjom zawartym w stanowiącym załącznik do uchwały rysunku, dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można przypisywać charakteru normatywnego ani też uznawać za część takiego aktu i wyłącznie na jego podstawie dokonywać oceny zgodności, bądź niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji strona stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej, a wszelka rozszerzająca wykładnia na niekorzyść właścicieli nieruchomości musi być uznana za sprzeczną z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi rażące naruszenie ustaleń tegoż planu oraz ustawy o prawo budowlane. Planowane zaś przedsięwzięcie łączy się z utworzeniem nowych miejsc pracy, co nie jest bez znaczenia w rejonie szczególnie zagrożonym bezrobociem, do jakiego należą S.. Reasumując, zdaniem strony skarżącej, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz realizacji na przedmiotowej działce obiektu innego niż sklep.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc przy tym, iż z wypisu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. wynika, że funkcja działki nr 3035 w S. przy ul. A. 49 została określona jako sklep i możliwa jest jako funkcja uzupełniająca budownictwo mieszkalne jednorodzinne lub letniskowe, a tak jednoznaczne stanowisko Wójta Gminy O. w sprawie przeznaczenia działki nr 3035 w S. wiąże organ orzekający w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego terenu należy do zadań własnych gminy.

Na rozprawie w dniu 5 października 2004r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie II S.A./Łd 1711/2000 tutejszy Sąd stwierdził nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr ewid. 3035 w miejscowości S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c).

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jest odmowa wydania inwestorowi A. Spółka Jawna z siedzibą w O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego pawilonu sklepowego położonego w S. przy ul. A. 49, dz. nr ew. 3035 na bar w oparciu o ustalenie, że działka inwestora położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 62 MN, określonym w tekście planu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a rysunek planu stanowiący jego integralną część, zawiera szczegółowe rozstrzygnięcie, co do przeznaczenia działki nr 3035 stanowiącej własność inwestora i wyklucza realizację innego obiektu niż sklep. Zdaniem organów obu instancji taki zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że pomimo dopuszczenia na terenie jednostki urbanistycznej, w której położona jest przedmiotowa działka, usług dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, do jakich należy planowany punkt małej gastronomii powoduje, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym jedyną dopuszczalną formą działalności usługowej na tejże nieruchomości jest prowadzenie sklepu. W konkluzji stwierdzono, że planowana zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń sklepowych jest niezgodna z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O.. Tymczasem, jak wynika to z akt sprawy prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2004r. w sprawie II S.A./Łd 1711/2000 tutejszy Sąd stwierdził nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr ewid. 3035 w miejscowości S. Stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc, co oznacza, że w dacie wydania decyzji rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr [...] w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr ewid. 3035 w miejscowości S. był nieważny a tym samym decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego pawilonu sklepowego położonego na działce nr ew. 3035 w S. na bar, w oparciu o tenże rysunek nie może się ostać. Należało więc uchylić zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję w oparciu o treść art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z akt sprawy zdaje się wynikać, że niespornym miedzy stronami jest spełnienie przez inwestora wymagań przepisów art. 71 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości fakt, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie. Taka też zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na danym terenie, zdaje się wynikać z pism zawartych w aktach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że działka inwestora położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 62 MN, określonym w tekście planu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tym, że dopuszcza się na terenie jednostki urbanistycznej, w której położona jest przedmiotowa działka, usługi dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, do jakich należy niewątpliwie, zdaniem organu, planowany punkt małej gastronomii. Powyższe wynika również z twierdzeń skarżącego, który w skardze powołuje się wprost na zapis § 18 Uchwały nr [...] zawierający, jak pisze skarżący, szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a przy tym przeznaczenie dopuszczalne. Akta sprawy nie zawierają jednak tej części wypisu planu, która zawiera opis przeznaczenia dopuszczalnego dla terenu oznaczonego symbolem 62 MN, co uniemożliwia prawidłową kontrolę w tym zakresie (do akt dołączono jedynie wypis z Uchwały nr [...] zawierający §§1 – 11). Nie może zastąpić wypisu z planu dołączenie opinii urbanistycznej, która przytacza istotne dla przedmiotowej działki zapisy planu. Brak w aktach sprawy części dokumentu, będącego podstawą rozstrzygnięcia, stanowi istotne uchybienie procesowe, o jakim mówi art. 145 §1 pkt 1lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym za bezprzedmiotowe.

TG