Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3504/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 50 pkt 2, art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art 200, art. 205 w zw. z art 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. Oddział w P. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej [...] S.A. Oddział w P. z siedzibą w W. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] , Minister Środowiska (dalej także: "Minister" lub "organ koncesyjny"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku R. S.A. [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiającą zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. udzielonej przez Ministra Środowiska na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] marca , utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Minister Środowiska udzielił skarżącej spółce R. S.A. [...] koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , położonym na terenie gmin: [...] w województwie [...].

Powyższa koncesja została następnie zmieniona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., uzupełnionym w dniach 6 i 11 września 2013 r., a następnie w dniu 18 listopada 2013 r. oraz w dniu 10 lutego 2014 r., skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o zmianę koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] . W przedmiotowym wniosku strona skarżąca wystąpiła o dokonanie zmiany polegającej na przedłużeniu okresu obowiązywania wspomnianej koncesji nr [...] do dnia 24 lipca 2017 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wnioskowane przedłużenie okresu ważności ma na celu umożliwienie skarżącej spółce wykonania nowych prac sejsmicznych i grawimetrycznych w II etapie koncesji oraz zrealizowanie robót wiertniczych zaplanowanych w jej etapie III. Skarżąca spółka wniosła ponadto o zmniejszenie obszaru koncesji z 365,89 km2 do 196,13 km2.

W toku prowadzonego postępowania Minister Środowiska, jako organ koncesyjny, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm. - dalej także: "Pr.g.g."), zasięgnął opinii wójtów i burmistrzów właściwych ze względu na planowane miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Organy te zaopiniowały pozytywnie projekt przedłużenia koncesji nr [...] , z wyjątkiem Wójta Gminy J. oraz Wójta Gminy T., którzy nie zajęli stanowiska w przewidzianym ustawowo terminie, co zostało przez organ koncesyjny uznane - zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 2 Pr.g.g. - za aprobatę projektu rozstrzygnięcia przedłożonego przez Ministra Środowiska.

Ponadto, w toku postępowania, spółka [...] Sp.jawna. KJ. M., po zapoznaniu się z wnioskiem złożonym przez skarżącą spółkę, pismem z dnia 10 marca 2014 r. wniosła o wyłączenie z obszaru prac poszukiwawczo-rozpoznawczych terenu objętego koncesją nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., udzieloną tej spółce przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wydobywanie wód leczniczych ze złoża "S.". Wspomniana spółka w uzasadnieniu wskazał, że poszukiwanie i eksploatacja złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze wyżej wymienionej koncesji są niemożliwe z uwagi na uwarunkowania hydrogeologiczne tego terenu. W konsekwencji, zdaniem spółki E. , uzasadnione jest wyłączenie obszaru górniczego "S." z prac poszukiwawczo-rozpoznawczych prowadzonych przez spółkę R. S.A. [...] w ramach koncesji nr [...] .

Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r., [...], Minister Środowiska, dążąc wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z uzyskaną w toku postępowania informacją dotyczącą zamiaru sprzedaży przez koncern R. AG swojej spółki zależnej – R.D. AG, której zagranicznym oddziałem jest strona skarżąca, zwrócił się do spółki R. S.A. [...] o uzupełnienie materiału dowodowego postępowania o informacje dotyczące wyżej wymienionej transakcji i aktualnego statusu prawnego spółki R. SA [...] .

Odpowiadając na powyższe wezwanie organu koncesyjnego, skarżąca spółka w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. potwierdziła powyższe informacje, precyzując, że stroną umowy zobowiązującej do przeniesienia własności akcji spółki R. jest spółka L.GmbH, spółka zależna L. Group. Ponadto, w dniu 9 kwietnia 2014 r. do Ministerstwa Środowiska wpłynęło pismo z centrali spółki R. D. AG, w którym podmiot ten poinformował organ koncesyjny o aktywnej współpracy R. AG i Grupy L. w celu sfinalizowania wyżej wymienionej transakcji.

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego Minister Środowiska - działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm. - dalej także "u.s.d.g."), a także art. 104 i nast. k.p.a. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], odmówił zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej przez Ministra Środowiska skarżącej spółce R. S.A. [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , położonym na terenie gmin: [...] w województwie [...] , zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] .

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Środowiska wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania uzyskał informację o zamiarze sprzedaży przez koncern R. AG swojej spółki zależnej – R. D. AG, której zagranicznym oddziałem jest strona skarżąca. Organ koncesyjny podniósł, iż z posiadanych informacji wynika, że nabywcą spółki R. miał być fundusz inwestycyjny L. z siedzibą w L., którego głównym udziałowcem jest rosyjskie konsorcjum A. Minister Środowiska wskazał, że w dniu 28 marca 2014 r. na stronie internetowej koncernu R. AG pojawił się komunikat o podpisaniu przez tę spółkę oraz fundusz L. umowy sprzedaży spółki R. D. AG.

W związku z powyższym, Minister Środowiska doszedł do przekonania, że zmiana właściciela spółki R.D. AG, a w konsekwencji R. S.A. [...] , będącej podmiotem praw wynikających z koncesji nr [...] , stwarza zagrożenie dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa, co zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze stanowi podstawę do wydania przez Ministra Środowiska decyzji odmawiającej zmiany skazanej wyżej koncesji.

Powołując się na brzemiennie przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Minister Środowiska stwierdził, że odmowa zmiany koncesji może mieć miejsce "ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli". Zdaniem organu koncesyjnego w niniejszej sprawie znaczenie ma wspomniane "zagrożenie bezpieczeństwa państwa".

Ponadto, organ wskazał, że o ile przywołany powyżej przepis ustawy o swobodnie działalności gospodarczej, w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przesłanek, daje organowi koncesyjnemu możliwość odmowy udzielenia bądź zmiany koncesji ("organ koncesyjny może"), o tyle art. 29 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze stwierdza jednoznacznie, że "jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa (...) organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji".

Minister Środowiska stwierdził, że pojęcia "interes publiczny" i "bezpieczeństwo państwa" mają charakter klauzul generalnych. Zdaniem organu, ich zakres znaczeniowy z założenia jest nieostry i przy ocenie ich występowania prawo dopuszcza pewną uznaniowość, choć oczywiście nie dowolność, organu koncesyjnego. Organ uznał, że bezspornym jest, że definicja legalna interesu publicznego zawarta w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej obejmuje swym zakresem bezpieczeństwo energetyczne państwa, a skutki ewentualnego braku bezpieczeństwa w tej dziedzinie godzą w funkcjonowanie państwa jako całości, zagrażając nie tylko jego interesom ekonomicznym, ale także bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, a nawet życiu i zdrowiu jego obywateli (vide: A. Żurawik, Interes publiczny w prawie gospodarczym, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, oraz F. Elżanowski, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo energetyczne, LEX/el. 2010). Minister zauważył ponadto, że również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie (por. wyrok TK wydany w sprawie sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006 nr 7, poz. 87) wypowiedział się na temat bezpieczeństwa energetycznego, jako przesłanki uzasadniającej ograniczenie wolności gospodarczej, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 22 Konstytucji RP, uznając, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania tak społeczeństwa, jak i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa, w konsekwencji prowadząc do zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, dysponowanie zasobami energetycznymi jest warunkiem realizacji przez państwo działań zmierzających do urzeczywistnienia D. wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP.

W świetle powyższych rozważań, Minister Środowiska stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego bezsprzecznie jest jednym z nadrzędnych celów polityki państwa, co znalazło również wyraz w przyjętym przez Radę Ministrów w 2009 r. dokumencie "Polityka Energetyczna do 2030 r.", w którym - w ramach działań mających doprowadzić do wzrostu bezpieczeństwa dostaw paliw i energii - zaplanowano między innymi zwiększenie możliwości wydobywczych gazu ziemnego i ropy naftowej na terytorium Polski poprzez intensyfikację poszukiwań i zwiększenie krajowego wydobycia tych węglowodorów. Ponadto, Minister wskazał, że na mocy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zrobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), złoża kopalin, w tym również węglowodorów, zostały uznane za strategiczne zasoby naturalne kraju, co podkreśla ich szczególny charakter i znaczenie dla polityki państwa.

Organ koncesyjny zauważył, że niniejsze postępowanie, prowadzone na wniosek skarżącej spółki R. S.A. [...] , dotyczy przedłużenia okresu obowiązywania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, a więc kopalin o charakterze strategicznym, w rozumieniu przywołanej powyżej ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zrobów naturalnych. Mając na uwadze powyższy kontekst, Minister Środowiska uznał, że przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki nie sposób pominąć zmian właścicielskich, jakie obecnie zachodzą w tej spółce.

Minister Środowiska podkreślił, że zestaw uprawnień, jaki przysługuje przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, jest bardzo szeroki i w sposób ewidentny pozostaje w związku z interesem publicznym w zakresie bezpieczeństwa państwa, tak ogólnego, jak i energetycznego. Organ koncesyjny zauważył, że wśród uprawnień tych należy w szczególności wymienić tzw. prawo pierwszeństwa, które - godnie z art. 47 ust. 1 pkt 4 Pr.g.g. - daje przedsiębiorcy, który w wyniku prac poszukiwawczo- rozpoznawczych odkrył i udokumentował złoże ropy naftowej lub gazu ziemnego, prawo do ubiegania się o koncesję eksploatacyjną w trybie bezprzetargowym. Organ zauważył jednocześnie, że w przypadku, gdy podmiot taki nie zechce ubiegać się o koncesję wydobywczą, może - powołując się na wyżej wymienione prawo pierwszeństwa - przez kilka lat blokować innym podmiotom możliwość eksploatacji złoża, ze szkodą dla polityki energetycznej państwa. Zdaniem Ministra, posiadanie takich uprawnień przez podmiot niedający rękojmi ich właściwego wykorzystywania mogłoby doprowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.

Tymczasem, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska, analiza historyczna modelu działalności gospodarczej prowadzonej przez założycieli konsorcjum A., będących również głównymi udziałowcami funduszu inwestycyjnego L., przejmującego obecnie spółkę R. D. AG, pozwala zauważyć, że środki finansowe, które stały się podstawą działalności tego funduszu, pochodzą z transakcji sprzedaży w 2013 r. rosyjskiemu, kontrolowanemu przez państwo, koncernowi "R." spółki T., w której udziały posiadał niegdyś brytyjski koncern energetyczny B. Zdaniem Ministra Środowiska, powyższa okoliczność oraz powszechnie znane bliskie powiązania przewodniczącego rady dyrektorów funduszu L., M. F., z najwyższymi władzami Rosji rodzą uzasadnione obawy, że podobna sytuacja może w przyszłości mieć miejsce również w przypadku spółki R. D. AG. W opinii organu koncesyjnego, stan rzeczy, w którym koncesja nr [...] mogłaby znaleźć się w posiadaniu jednego z rosyjskich koncernów gazowych, stworzyłby realne zagrożenie dla interesu publicznego i bezpieczeństwa kraju, w tym w szczególności dla jego bezpieczeństwa energetycznego, co w konsekwencji stałoby w jaskrawej sprzeczności ze strategicznymi celami polskiej długookresowej polityki energetycznej, wyrażonymi choćby w przywołanym wcześniej dokumencie "Polityka Energetyczna do 2030 roku".

Minister Środowiska stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że oczywiście zdaje sobie sprawę, iż wspomniane wyżej zagrożenie nie musi się urzeczywistnić, jednak - jak stwierdził organ koncesyjny - samo pojęcie "zagrożenie" z samej definicji odnosi się do zdarzeń przyszłych, które niekoniecznie muszą się wydarzyć. Zdaniem organu, prawdopodobieństwo ich wystąpienia każe natomiast zabezpieczyć się przed ich ewentualnymi konsekwencjami, do których należałoby w tym wypadku zaliczyć utratę przez Państwo Polskie kontroli nad złożami o charakterze strategicznym, które mogą zostać odkryte na obszarze objętym dotychczasową koncesją nr [...] . Ponadto, Minister wskazał, że ważne jest to, iż owa utrata kontroli mogłaby nastąpić na rzecz podmiotu reprezentującego interesy państwa, od którego Polska stara się obecnie uniezależnić w zakresie swojej polityki energetycznej, co w konsekwencji uderzałoby w realizację strategicznych celów polityki Państwa.

Minister Środowiska, powołując się na poglądy wyrażone przez dr K.Kohutka w Komentarzu do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodnie działalności gospodarczej (LEX/el 2005), stwierdził, że wymienienie zagrożenia bezpieczeństwa państwa, jako przesłanki dla odmowy udzielenia (w tym wypadku zmiany) koncesji, ma spełniać cele prewencyjne. Minister podniósł, iż "Organy administracji mają obowiązek niedopuszczenia do tego, aby takie stany rzeczy, jak zagrożenie obronności państwa lub jego bezpieczeństwa (...) w ogóle zaistniały. W związku z tym, jeśli tylko powstanie samo ryzyko zaistnienia tych stanów (...) na etapie podejmowania decyzji koncesyjnej, wówczas organ nie powinien w ogóle dopuścić do wykonywania danej działalności przez wnioskodawcę, odmawiając udzielenia mu koncesji". Minister Środowiska uznał, że w niniejszym postepowaniu mamy do czynienia z takim właśnie ryzykiem.

Ponadto, Minister Środowiska stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że niezależnie od powyższego należy przyjąć, iż dotychczasowe wykonywanie przez skarżącą spółkę koncesji nr [...] nie daje rękojmi jej właściwego wykonywania w przyszłości.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister Środowiska zauważył, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy o swobodnie działalności gospodarczej wśród ustawowych przesłanek, których zaistnienie może skutkować odmową udzielenia czy - jak to ma miejsce w analizowanym przypadku - zmiany koncesji, w pkt 4 odsyła do przypadków określonych w odrębnych przepisach. Minister uznał, że w przypadku niniejszego postępowania będzie to przepis art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który wśród przesłanek nakazujących odmowę udzielenia koncesji wymienia sytuację, gdy "zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z (...) ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin". Organ wskazał, że również art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) wytycza podstawowy kierunek gospodarki kopalinami, gdyż zgodnie z jego treścią złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu.

Tymczasem, jak zauważył Minister Środowiska, analiza wykonania przez skarżącą spółkę R. S.A. [...] zobowiązań wynikających z koncesji nr [...] wskazuje, że spółka ta nie wykonała przewidzianych w tej koncesji obligatoryjnych robót geologicznych. Organ wskazał bowiem, iż koncesja nr [...] została udzielona na okres 5 lat i obejmowała trzy etapy prac. Minister podniósł, że ostatni, trzeci etap koncesji, obejmujący wykonanie jednego obligatoryjnego i jednego opcjonalnego otworu wiertniczego, powinien - zgodnie z harmonogramem - rozpocząć się w dniu 24 września 2012 r., tymczasem skarżąca spółka do dnia wydania niniejszej decyzji nie ukończyła etapu II prac. W tej sytuacji, Minister Środowiska uznał, że przedłużenie koncesji nr [...] , zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki, sprowadzałoby się w gruncie rzeczy do zapewnienia stronie skarżącej możliwości wykonania robót geologicznych etapu III, który do tej pory nie został przez spółkę nawet rozpoczęty, choć - według organu - powinno to mieć miejsc ponad rok temu. Organ stwierdził ponadto, że prace geofizyczne i grawimetryczne, które wnioskodawca planował wykonać w przedłużonej części II etapu koncesji, mają w gruncie rzeczy charakter symboliczny bądź opcjonalny i nie przyczynią się do lepszego rozpoznania części bloku koncesyjnego nr [...] , objętego koncesją nr [...] . Organ zauważył, że poza tymi drobnymi pracami strona skarżąca nie proponuje przeprowadzenia w przedłużonym czasie trwania koncesji żadnych nowych robót geologicznych. W konsekwencji, Minister Środowiska uznał, że w tych okolicznościach przedłużenie spornej koncesji byłoby nieuzasadnionym premiowaniem przedsiębiorcy, który do tej pory nie wykonał zobowiązań koncesyjnych zgodnie z harmonogramem, a więc nie daje również rękojmi właściwego ich wykonywania w przyszłości.

Mając na względzie wskazane powyżej argumenty, Minister Środowiska stwierdził, że przedłużenie koncesji nr [...] stałoby w sprzeczności z ustawowym nakazem racjonalnej gospodarki złożami kopalin i prowadziłoby do blokowania obszaru koncesyjnego, który mógłby zostać efektywniej wykorzystany przez innego przedsiębiorcę.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wnosząc o zmianę koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, strona skarżąca zarzuciła, iż sporna decyzja Ministra nie jest zasadna, albowiem - wbrew stanowisku organu koncesyjnego – w niniejszej sprawie nie zachodzą wskazane przez organ przyczyny odmowy zmiany wspomnianej koncesji, ponieważ:

- brak jest zagrożenia bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego w Polsce z powodów związanych z L. lub jej właścicielami;

- sporna decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. narusza przepisy Unii Europejskiej gwarantujące swobodny przepływ towarów, usług i kapitału, a także narusza postanowienia dwustronnej umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji pomiędzy Niemcami a Polską;

- organ, wydając wspomnianą decyzję, nie wziął pod uwagę zasady proporcjonalności;

- niewykonanie obowiązkowego zakresu robót geologicznych nastąpiło z przyczyn nieleżących po stronie skarżącej spółki.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r., nr [...] , utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. udzielonej skarżącej spółce przez Ministra Środowiska na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] marca .

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska, odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zagrożenia bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego - stwierdził, że oczywistym jest, iż organowi koncesyjnemu nie mogą być znane szczegóły związków przewodniczącego rady dyrektorów L. z osobami zajmującymi najwyższe stanowiska we władzach Federacji Rosyjskiej. Niemniej, Minister wskazał, że istnienie owych związków jest jednak szeroko raportowane przez światową prasę i ogólnodostępne publikacje, w tym w szczególności prasę ekonomiczną, zaś sam przewodniczący bywa określany terminami takimi, jak "rosyjski oligarcha". Zdaniem organu, doniesienia te, połączone z wyraźnym brakiem zainteresowania samego przewodniczącego do dystansowania się od sugerowanych mu związków, uzasadniają najwyższą ostrożność i rozwagę przy rozstrzyganiu, czy zasadne jest przedłużenie skarżącej spółce ważności posiadanej przez nią koncesji.

Minister Środowiska stwierdził, że mając na względzie należyte wyjaśnienie sprawy, ponownie podjął się sprawdzenia okoliczności będących podstawą wydania spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ zauważył, że w tym celu ponownie przeanalizowano ogólnodostępne źródła informacji na temat funduszu L. , osób zaangażowanych w jego kierowanie oraz samej transakcji sprzedaży spółki R. D. AG. Minister stwierdził, że materiały te, z którymi strona skarżąca zapoznała się w dniu 8 lipca 2014 r., potwierdzają, iż transakcja sprzedaży z bardzo wysokim prawdopodobieństwem dojdzie do skutku, zaś fundusz L. jest powiązany z kapitałem mającym związek ze sprzedażą zakupionych firm, zaangażowanych w eksploatację węglowodorów, rosyjskiemu koncernowi państwowemu. Ponadto, zdaniem organu, wspomniane materiały potwierdzają, iż kierownictwo funduszu L. jest określane jako "rosyjscy oligarchowie".

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, Minister Środowiska wskazał, iż podstawą do uzasadnionej obawy organu koncesyjnego co do zagrożenia interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa nie jest sam L. i jego dotychczasowa działalność, lecz osoby zasiadające w jego władzach i ich dotychczasowa działalność oraz kapitał, który jest podstawą działalności tego funduszu.

Ponadto, organ koncesyjny stwierdził, że nie jest istotne to, iż działalność spółki jest zgodna z prawem innego kraju Unii Europejskiej, a także z prawem polskim, albowiem fakt ten nie wyklucza przecież równocześnie działalności sprzecznej z interesami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Środowiska podniósł, iż system koncesyjny stosowany w prawie polskim wraz z podziałem kraju na wiele bloków koncesyjnych oraz stałym nadzorem organu nad prawidłowością wykonywania koncesji oraz nad interesem publicznym tworzy mechanizm zabezpieczający interes publiczny i bezpieczeństwo państwa. Częścią tego mechanizmu obronnego jest instytucja odmowy udzielenia lub przedłużenia koncesji tak, aby żadne uprawnienia wynikające z koncesji nie skutkowały powstaniem stanu zagrożenia. Zdaniem Ministra, brak reakcji organu koncesyjnego w przypadku niniejszej sprawy, groziłby stworzeniem precedensu faktycznie demontującego cały mechanizm obronny.

Minister Środowiska uznał jednocześnie, iż działalność wbrew interesom Rzeczypospolitej Polskiej nie musi polegać wyłącznie na blokowaniu złóż, albowiem za zagrożenie można uznać choćby sam fakt kontroli nad polskimi złożami przez kapitał powiązany z państwem, od którego Polską zamierza uzyskać niezależność energetyczną. W ocenie organu, dla istnienia tego zagrożenia nie ma znaczenia potencjalna zasobność złoża w obszarze koncesyjnym, którego dotyczy zaskarżona decyzja. W tej sytuacji, organ koncesyjny wskazał, iż nie zgadza się z argumentami skarżącej spółki, że zagrożenie dla bezpieczeństwa Polski nie będzie miało miejsca, jeśli zasoby węglowodorów okażą się zbyt małe.

Minister Środowiska stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zastosowanie w niniejszej sprawie klauzuli generalnej określonej w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jest jak najbardziej uzasadnione prawnie. Zdaniem organu, uznać należy bowiem, iż zagrożenie dla bezpieczeństwa i interesu publicznego jest jak najbardziej realne, gdyż przejawia się ono w tym, iż kontrola nad skarżącą spółką, posiadającą koncesje węglowodorowe w Polsce, przechodzi w ręce osób i kapitału mających powiązania z władzami Federacji Rosyjskiej oraz mających za sobą historię sprzedaży zakupionych firm zaangażowanych w eksploatację węglowodorów rosyjskiemu koncernowi państwowemu.

Minister uznał, że realne zagrożenie to takie, które - w ocenie rozsądnie myślącej osoby - może się wydarzyć, nawet jeśli z różnych przyczyn się nie zmaterializuje. W ocenie organu koncesyjnego, skarżąca spółka myli "realne zagrożenie" z "bezpośrednim niebezpieczeństwem", tj. grożącym w najbliższym czasie lub nawet już się realizującym. Minister wskazał, że gdyby jednak zwlekał ze swoją reakcją do momentu podjęcia działań sprzecznych z bezpieczeństwem państwa i interesem publicznym, mogłoby to nie zapobiec negatywnemu wpływowi tych działań i tym samym kwestionowałoby zasadność jakichkolwiek mechanizmów obrony bezpieczeństwa. Zdaniem Ministra Środowiska, należy ponadto zauważyć, iż sama natura instytucji ustanowionych w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 29 ust 1 Prawa geologicznego i górniczego zakłada prewencyjną, uprzednią weryfikację wniosków koncesyjnych. Jednocześnie, Minister zauważył, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - w dotychczasowej praktyce orzeczniczej i literaturze nie wykształcił się pogląd, jakoby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego musiało być bezpośrednio grożące. Zdaniem organu, jest wręcz przeciwnie, czego przykładem może być m.in. cytowany w uzasadnieniu spornej decyzji pogląd Konrada Kohutka wyrażony w komentarzu do przepisu art. 56 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w którym wyraźnie podkreślono, iż wyłącznie realność zagrożenia jest warunkiem wystarczającym do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. K. Kohutek /w:/ M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el., 2005). Ponadto, Minister zwrócił uwagę, iż dopuszczalność stosowania przesłanki bezpieczeństwa publicznego do uprzedniego kontrolowania inwestycji, także w dziedzinie energetyki, znajduje uzasadnienie nie tylko w orzecznictwie krajowym, ale także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (por. m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości WE z dnia 4 czerwca 2002 r., wydany w sprawie C-367/98, czy też wyrok Trybunału z dnia 13 maja 2003 r., wydany w sprawie C-463/00).

Minister Środowiska, podzielając pogląd skarżącej spółki, iż klauzule generalne nie mogą stanowić reguły, zauważył, że w istocie zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowi przykład pierwszego zastosowania klauzuli generalnej przewidzianej w przepisach art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodnie działalności, gospodarczej oraz w art. 29 ust 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., Minister Środowiska stwierdził, że - wbrew stanowisku skarżącej spółki - organ koncesyjny wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, jakie okoliczności wziął pod uwagę, na jakim materiale oparł się i jednocześnie zakomunikował skarżącej spółce fakty znane organowi z urzędu. Organ uznał, że fakt niekwestionowania przez skarżąca spółkę większości ustalonego stanu faktycznego świadczy o tym, iż zebrany materiał był wystarczający. Minister zauważył, że skarżąca spółka nie kwestionuje w szczególności ustaleń organu w przedmiocie zamiarów funduszu L. w kwestii zakupu spółki, ani też osoby przewodniczącego rady dyrektorów L. , czy też związków tych podmiotów ze sprawą T. . Organ stwierdził, że skarżąca spółka zakwestionowała jedynie powiązania przewodniczącego rady dyrektorów L. z władzami Federacji Rosyjskiej, którą to jednak okoliczność organ koncesyjny uznaje za uprawdopodobnioną na tyle, aby uzasadnić podjęte kroki prewencyjne.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organ koncesyjny nie zwrócił się do innych, odpowiednich organów o przedstawienie opinii lub dowodów dotyczących takiego zagrożenia, Minister Środowiska stwierdził, że w niniejszej sprawie takie zwrócenie się nie było konieczne do rekonstrukcji stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, albowiem - jak stwierdził organ - dostępny materiał dowodowy wystarczył Ministrowi do nabrania uzasadnionego przekonania o zagrożeniu dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego.

Minister stwierdził ponadto, że trudno jest zrozumieć również zasadność zarzutów strony skarżącej odnoszących się do samej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Otóż, jak wskazał organ koncesyjny, na podstawie posiadanych informacji Minister miał pełne podstawy, aby wywnioskować, iż skarżąca spółka przechodzi w ręce określonych osób i kapitału, co może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego. Zdaniem Ministra, powyższy wywód wydaje się być logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego. Organ uznał, że jeżeli z zabranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie wnioski i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Według Ministra, jedynie w przypadku, gdy brak jest logiki w łączeniu wniosków z zabranymi dowodami lub gdy wnioskowanie przeprowadzone przez organ wykracza poza reguły logiki formalnej albo - wbrew zasadom doświadczenia życiowego - nie uwzględniono jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych, to dokonana ocena dowodów może być skutecznie podważona (podobnie /w:/ wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 145/08).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., Minister Środowiska uznał, że jest on niezrozumiały, gdyż sporna decyzja, wbrew zarzutom strony skarżącej, zawiera wszystkie wskazane przez ten przepis niezbędne elementy i w konsekwencji poddaje się kontroli, czego przejawem jest sformułowanie przez stronę skarżącą zarzutów i wejście przez nią w polemikę z decyzją.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Unii Europejskiej gwarantujących swobodny przepływ towarów, usług i kapitału, a także zarzutu naruszenia postanowień dwustronnej umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji zawartej pomiędzy Niemcami a Polską, Minister Środowiska - nie zgadzając się z argumentacją strony skarżącej - podniósł, iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyraźnie wskazano przyczynę odmowy przedłużenia koncesji, którą było i pozostaje duże prawdopodobieństwo przejęcia skarżącej spółki przez kapitał i osoby pochodzące z kraju trzeciego, niebędącego członkiem Unii Europejskiej, ani stroną dwustronnej umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji pomiędzy Niemcami a Polską. Organ koncesyjny stwierdził, że wydałby decyzję o takiej samej treści również wówczas, gdyby skarżąca spółka miała siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i była w chwili obecnej, tj. przed jej przejęciem przez kapitał rosyjski, finansowana przez kapitał krajowy. Minister Środowiska wyraźnie wskazał, że nie była i nie jest celem zaskarżonej decyzji jakakolwiek dyskryminacja skarżącej spółki ze względu na jej siedzibę w innym kraju członkowskim, nie jest zatem uzasadniony pogląd, jakoby organ przy jej wydaniu naruszył swobody przepływu towarów, usług i kapitału, jak również postanowień o wzajemnym popieraniu inwestycji.

W tym miejscu, organ koncesyjny zauważył, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdza, iż reguły odzwierciedlające decyzje społeczno-polityczno-gospodarcze należą do kompetencji państw członkowskich (por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości WE z dnia 23 listopada 1989 r., sprawa C-145/88). Ponadto, Minister podniósł, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jednoznacznie dostrzega możliwość celowego ograniczania unijnych swobód poprzez różne traktowanie kapitału, towarów i usług krajowych i pochodzących z innego kraju członkowskiego, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie, Minister podkreślił dodatkowo, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wcale nie wymaga, aby zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego było bezpośrednie i nieuchronne. Przeciwnie, zdaniem organu, w orzecznictwie Trybunału zwraca się jedynie uwagę na jego rzeczywistość oraz realność (por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości WE z dnia 19 stycznia 1999 r., sprawa C-348/96, czy też wyrok z dnia 27 października 1977 r., C-30/77), które to cechy - zdaniem Ministra - w niniejszej sprawie występują. Ponadto, Minister uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia dwustronnej umowy z dnia 10 listopada 1989 r. o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji pomiędzy Niemcami a Polską. Minister zauważył, że zgodnie z postanowieniami przedmiotowej umowy, strony zobowiązały się dopuszczać wzajemne inwestycje i traktować inwestorów nie gorzej, niż inwestorów własnych oraz pochodzących z państw trzecich. Zdaniem organu koncesyjnego, skarżąca spółka nie została potraktowana przez organ w sposób odmienny, niż zostałby potraktowany inny podmiot o polskim lub zagranicznym pochodzeniu.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony skarżącej, w ramach którego spółka twierdziła, że Minister, wydając sporną decyzję, nie wziął pod uwagę zasady proporcjonalności, organ koncesyjny podniósł, iż nie zgadza się z tym, jakoby - wbrew powyższej zasadzie - zastosował środek niebędący niezbędnym do realizacji zamierzonego celu oraz nie przeanalizował innych możliwych dróg realizacji owego celu. W ocenie organu, powyższy zarzut jest nietrafiony, albowiem w istocie rzeczy środek wybrany przez organ koncesyjny jest zgodny z zasadą proporcjonalności, która zgodnie z krajową i unijną doktryną orzeczniczą (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2013, sprawa C-293/12) nakazuje, aby środek zastosowany celem ochrony bezpieczeństwa i interesu publicznego był:

1) odpowiedni, czyli ma umożliwiać realizację zamierzonego celu,

2) niezbędny, czyli celu tego nie można osiągnąć lepiej za pomocą innego środka,

3) proporcjonalny sensu stricto, tj. w możliwie najmniejszym środku ograniczający inne prawa i interesy.

Jeśli chodzi o cechę odpowiedniości zastosowanego środka, organ koncesyjny uznał, że nie podlega większym wątpliwościom fakt, iż zastosowany w niniejszej sprawie środek pozwala na realizację zamierzonego przez organ celu. Zdaniem Ministra Środowiska, celem tym nie jest, wbrew sugestiom skarżącej spółki, zabezpieczenie przed zablokowaniem obszarów koncesyjnych, lecz celem tym jest niedopuszczenie do kontroli nad polskimi złożami przez kapitał powiązany z państwem, od którego Polska zamierza uzyskać niezależność energetyczną.

W ocenie Ministra Środowiska, zastosowany środek jest również niezbędny, gdyż jest jedyną dostępną formą pozwalającą na usunięcie zagrożenia dla interesów państwa i społeczeństwa, w przeciwieństwie do usuwania skutków już wyrządzonej szkody. Minister uznał, że wszelkie inne środki dostępne organowi oraz całemu aparatowi państwa polskiego, w tym postępowania w sprawie usunięcia naruszeń w wykonywaniu koncesji, czy też instytucja cofnięcia koncesji, mają charakter reaktywny i mogą być podejmowane tylko w odpowiedzi na zaistniałą już sytuację. Zdaniem organu koncesyjnego, w praktyce może to oznaczać, iż bezpieczeństwu państwa oraz interesowi publicznemu mogą zostać wyrządzone rzeczywiste szkody zanim organ, czy też inna instytucja państwowa, będą mogły podjąć jakiekolwiek kroki. Ponadto, organ zauważył, że w wypadku podjęcia reaktywnego działania, konieczne będzie dokonanie rozliczeń, likwidacji instalacji poszukiwawczo- rozpoznawczych i innych czynności.

Ponadto, Minister uznał, że zastosowany w niniejszej sprawie środek jest najbardziej proporcjonalny, tj. w najmniejszym stopniu godzi w interesy skarżącej spółki. Odnosząc się w tym miejscu do argumentów strony skarżącej, że umowa sprzedaży skarżącej spółki funduszowi L. nie została jeszcze podpisana, organ koncesyjny zauważył, że strona nie kwestionuje, iż wskazana powyżej transakcja nastąpi w niedługiej przyszłości. Ponadto, organ podniósł, iż sama spółka podaje, jako jedyną możliwość niedojścia transakcji sprzedaży do skutku, okoliczność niewyrażenie zgody na transakcję przez organy Republiki Federalnej Niemiec. Tym samym, według Ministra, uznać należy, iż sytuacja opisywanego wyżej zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego z dużym prawdopodobieństwem nastąpi. Jednocześnie, Minister zauważył, że gdyby organ koncesyjny skorzystał w takim razie z opisywanych wyżej środków reaktywnych, skutkowałoby to dla skarżącej spółki o wiele większymi negatywnymi konsekwencjami w postaci inwestycji poniesionych na wykonane dotąd prace poszukiwawczo-rozpoznawcze, opłaty koncesyjne, wynagrodzenie za użytkowanie górnicze, itd. W konsekwencji, zdaniem organu, wydanie decyzji o odmowie zmiany koncesji może być w takim przypadku zgodne z szeroko pojętym interesem skarżącej spółki.

Odnosząc się z kolei do zarzutów strony skarżącej, w ramach których strona uznała, że organ koncesyjny, wydając sporną decyzję, nie uwzględnił faktu, iż niewykonanie obowiązkowego zakresu robót geologicznych nastąpiło z przyczyn nieleżących po stronie skarżącej spółki, Minister Środowiska stwierdził, że zarzuty te są nieuzasadnione. Minister zauważył, że skarżąca spółka podniosła, iż nie zakończyła II etapu, a tym samym me rozpoczęła III etapu, z uwagi na nieprzewidziane "ryzyka i trudności" wymagające dodatkowych prac geologicznych i geofizycznych. Ponadto, jak zauważył organ, spółka twierdziła, że za wspomniany przestój odpowiadają także prowadzone z organem rozmowy na temat niezbędnych dodatkowych prac. Jednocześnie, organ wskazał, że spółka kwestionuje, jakoby prace, jakie strona skarżąca proponowała do wykonania w przedłużonym etapie II, były "symboliczne i opcjonalne". Odnosząc się do powyższych argumentów strony skarżącej, Minister wskazał, iż wystąpienie nieznanych wcześniej okoliczności geologicznych takich, jak wysokie ciśnienie górotworu, nie należy do sytuacji, które profesjonalna firmą zajmująca się wydobywaniem węglowodorów może uznać za nieprzewidzianą trudność. Niezależnie od tego, organ koncesyjny uznał, że okoliczności, które wynikły w związku z badaniami, nie stały na przeszkodzie kontynuacji wcześniej zaplanowanych prac, w tym prac III etapu. Zdaniem Ministra, prace te mogły i powinny być prowadzone obok prowadzonych przez spółkę rozmów z organem na temat prac dodatkowych. Jednocześnie, organ koncesyjny zauważył, że na żadnym etapie nie wydał skarżącej spółce decyzji zwalniającej z obowiązku zrealizowania robót obligatoryjnych, do których wykonania spółka zobowiązała się pod groźbą konsekwencji określonych w ustawach. Minister podkreślił ponadto, że niewykonanie przez skarżącą spółkę warunków koncesyjnych mogło już wcześniej stać się podstawą postępowania w sprawie naruszenia warunków koncesji. Organ zauważył również, iż przy wydaniu spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wziął pod uwagę, iż reakcją skarżącej spółki wobec wystąpienia nieprzewidzianych, lecz nie niweczących okoliczności, było faktyczne zaprzestanie prac z naruszeniem warunków koncesyjnych. Zdaniem Ministra, nie jest to zachowanie, jakiego organ koncesyjny oczekuje od przedsiębiorcy prowadzącego działalność w jednej z najbardziej strategicznych dziedzin polskiej gospodarki. Ponadto, organ koncesyjny uznał, że negowane przez stronę skarżącą sformułowanie, iż proponowane do wykonania w przedłużonym etapie II prace są "symboliczne i opcjonalne", jak najbardziej odzwierciedla zdanie organu, iż istnieje poważna dysproporcja pomiędzy faktycznym wstrzymaniem robót, w tym robót obligatoryjnych, a zgłoszonymi we wniosku koncesyjnym robotami o niewielkim zakresie oraz robotami opcjonalnymi. W konsekwencji, Minister Środowiska stwierdził, że doszedł do wniosku, iż skarżąca spółka nie daje rękojmi dalszego wykonywania koncesji w zgodzie z polskimi interesami, zwłaszcza w kontekście przyszłych zmian właścicielskich.

Organ uznał ponadto, iż niesłuszny jest zarzut skarżącej, jakoby, rozsyłając podczas postępowania ostateczne wersje dokumentów, Minister naruszył obowiązujące przepisy. Otóż, organ koncesyjny zauważył, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia (zmiany) koncesji geologicznej, zobowiązany jest zgodnie z art. 23 ust 2 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze do zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Organ koncesyjny stwierdził, że ratio legis wspomnianego przepisu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jest właśnie taki, iż organ jest zobowiązany do poznania opinii organów, na terenie właściwości których planowane bądź prowadzone są stosowne roboty. Ponadto, organ zauważył, że zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne wydaje rozstrzygnięcie na podstawie stanu faktycznego obowiązującego w dniu jego wydania, nie zaś na podstawie stanu przeszłego, optymalnego z punktu widzenia strony skarżącej.

Pismem z dnia 11 września 2014 r. skarżącą spółka R. S.A. [...] , reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych, skarżąca spółka zarzuciła Ministrowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz jego nienależytą ocenę, które skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności poprzez:

- brak ustalenia rzekomych związków potencjalnego nabywcy skarżącej spółki, tj. spółki L. GmbH z kapitałem rosyjskim oraz osobami pochodzącymi z tego kraju oraz charakteru i znaczenia tych związków dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;

- brak ustalenia charakteru rzekomych powiązań M. F. oraz innych niewskazanych w decyzji osób zasiadających we władzach grupy L. z najwyższymi władzami Rosji i znaczenia tych powiązań dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;

- brak ustalenia rzekomych powiązań kapitału lub osób zaangażowanych obecnie w działalność grupy L. z transakcją sprzedaży spółki T. oraz znaczenia tych powiązań dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;

- oparcie się przede wszystkim na dowodach w postaci publikacji prasowych i zaniechanie przeprowadzenia innych wiarygodnych dowodów na okoliczność rzekomych powiązań spółki L. GmbH, jej władz oraz podmiotów sprawujących nad nią kontrolę korporacyjną.

Powyższe naruszenia, zdaniem strony skarżącej, doprowadziły do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w postaci stwierdzenia istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego, co skutkowało odmową zmiany Koncesji.

b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie zawarcie w decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez:

- brak wskazania dowodów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych w zakresie rzekomych powiązań spółki L. GmbH z "kapitałem rosyjskim" oraz osobami pochodzącymi z tego kraju, a także powiązań M. F. i innych osób wchodzących w skład kierownictwa L. z najwyższymi władzami Rosji;

- brak wskazania dowodów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych w zakresie zaangażowania osób zasiadających we władzach L. w transakcję sprzedaży T. ;

- brak wyjaśnienia charakteru wyżej wskazanych rzekomych powiązań i zaangażowania w transakcję sprzedaży T. oraz znaczenia tych okoliczności dla przesłanek wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony skarżącej, wyżej wskazane wady uzasadnienia nie pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organu i kontrolę jego poprawności, a także wskazują na wadliwość ustaleń faktycznych i oceny dowodów przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

a) naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która odmawiała przedłużenia koncesji z uwagi na rzekome zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego oraz uznanie, że sam fakt posiadania koncesji przez spółkę rzekomo związaną z "kapitałem rosyjskim" stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa bez względu na charakter tych powiązań oraz znaczenie obszaru objętego koncesją dla bezpieczeństwa państwa, podczas gdy w rzeczywistości zagrożenie związane z przedłużeniem koncesji ma co najwyżej teoretyczny charakter i nie uzasadnia odmowy przedłużenia koncesji;

b) naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. oraz art. 29 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która odmawiała przedłużenia koncesji, z uwagi na rzekome zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego, podczas gdy nawet, jeżeli hipotetycznie przyjąć, że przedłużenie koncesji stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub interesu publicznego, organ powinien zastosować środki mniej dolegliwe dla strony skarżącej, aniżeli odmowa przedłużenia koncesji, w szczególności przedłużyć koncesję, jednocześnie określając w decyzji szczególne warunki dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, które chroniłyby bezpieczeństwo państwa w razie wystąpienia okoliczności, które mogą temu bezpieczeństwu zagrażać;

c) naruszenie art. 49 w zw. z art. 54 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"), oraz innych przepisów prawa europejskiego poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., opartej na arbitralnych i niedostatecznie uzasadnionych przesłankach, oraz odmawiającej zmiany koncesji w sytuacji, gdy istniała możliwość zastosowania środków mniej dolegliwych dla skarżącej spółki;

d) naruszenie art. 29 ust. 1 Pr.g.g. w związku z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz naruszenie art. 56 ust. 1 u.s.d.g. - z uwagi na zastosowanie pozaustawowego kryterium odmowy zmiany koncesji w postaci rękojmi dalszego wykonywania koncesji zgodnie z polskimi interesami.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty oraz argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - podniosła, iż Minister Środowiska dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej spółki, Minister Środowiska, wskazując w uzasadnieniu obu spornych decyzji, iż przedłużenie koncesji zagrażałoby bezpieczeństwu państwa z uwagi na fakt, iż przyszły nabywca spółki R. D. , tj. spółka L. GmbH jest rzekomo kontrolowana przez osoby i kapitał pochodzący z Rosji, nie dokonał jednocześnie w tym zakresie żadnych wiarygodnych i precyzyjnych zarazem ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej. Strona skarżąca stwierdziła, że nie stanowią tego rodzaju ustaleń ogólnikowe wzmianki o powiązaniach bez wskazania dowodów, z których tego rodzaju powiązania miałyby wynikać. Zdaniem skarżącej spółki, organ koncesyjny w istocie nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego w tym zakresie i dokonał ustaleń w sposób całkowicie arbitralny i oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które ustanawiają łącznie obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy poprzez zgromadzenie niezbędnych dowodów oraz ich właściwą ocenę. Strona skarżąca uznała, że Minister w sposób bardzo ogólnikowy i niejasny opisał okoliczności związane ze spółką L. GmbH, potencjalnym nabywcą udziałów w spółce R. D. . W ocenie strony skarżącej, organ koncesyjny nie wziął pod uwagę, że jedynym akcjonariuszem spółki R. D. jest w dalszym ciągu R. AG, a sprzedaż akcji tej spółki firmie L. GmbH nadal nie została dokonana. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie wziął pod uwagę, iż nie jest planowane jakiekolwiek dalsze zbycie akcji R. D. do jakiegokolwiek podmiotu kontrolowanego przez podmiot rosyjski (taki jak np. R.), a założenia Ministra Środowiska stanowią wyłącznie spekulację niemającą jakiegokolwiek oparcia w faktach. Strona skarżąca wskazała wprawdzie, iż Minister w pewnym zakresie odniósł się, co prawda, do powiązań kapitałowych zachodzących pomiędzy spółką L. GmbH, grupą L. oraz konsorcjum A. , niemniej jednak, zdaniem strony skarżącej, bardziej szczegółowe stwierdzenia faktów dotyczące tych podmiotów organ oparł w znacznym stopniu na nieudowodnionych, arbitralnych założeniach. Strona skarżąca zarzuciła, że ustalenia Ministra w odniesieniu do kierownictwa L. sprowadzają się do stwierdzenia, że osoby zasiadające w kierownictwie grupy L. są określane (organ nie precyzuje jednak przez kogo) jako "rosyjscy oligarchowie". Strona skarżą zauważyła ponadto, że Minister odniósł się również do rzekomo "powszechnie znanych", bliskich powiązań M. F. (przewodniczącego rady dyrektorów L. H. S.A.) z "najwyższymi władzami Rosji", nie wyjaśniając jednocześnie, na czym te powiązania polegają. Strona skarżąca zarzuciła, że gdyby rzeczywiście informacje o zarzucanych związkach M. F. z władzami Federacji Rosyjskiej były powszechnie dostępne, organ powinien przedstawić stosowne dowody świadczące o wspomnianych rzekomych związkach oraz ich charakterze, a nie opierać się na bliżej nieokreślonych informacjach i opiniach medialnych takich, jak określanie M. F. "rosyjskim oligarchą". Zdaniem strony skarżącej, powyższe świadczy o tym, że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie twierdzeniach, a nie na faktach udowodnionych przez organ koncesyjny. Strona skarżąca zarzuciła, iż Minister w żaden sposób nie wyjaśnia, na jakiej podstawie ustalił rzekome bliskie relacje M. F. z władzami rosyjskimi, a także nie wskazał, na czym te relacje polegają i z jakiego powodu mogą wywoływać zagrożenie dla bezpieczeństwo państwa i interesu publicznego. Ponadto, strona skarżąca, nawiązując do obecnej sytuacji międzynarodowej, zwróciła uwagę, że sankcje nałożone na obywateli rosyjskich przez Unię Europejską w związku z sytuacją na Ukrainie, które w założeniu miały dotknąć elitę rosyjskiego biznesu związaną z władzami Federacji Rosyjskiej, nie objęły M.F. , ani żadnego z ostatecznych udziałowców, będących faktycznymi właścicielami L. . Mając to na względzie, skarżąca spółka zarzuciła, że Minister Środowiska nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy M. F. jest związany z władzami rosyjskimi oraz w jaki sposób powiązania te miałyby wpływać na działalność R. D. w zakresie wykonywania działalności objętej koncesją nr [...] . Okoliczność ta, zdaniem strony skarżącej, miała zaś istotne znaczenie w sprawie, ponieważ - w ocenie Ministra - domniemane związki M. F. z władzami rosyjskimi przemawiały za oddaleniem wniosku R. D. o przedłużenie wspomnianej koncesji.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż Minister Środowiska, wydając zaskarżoną decyzję, nie ustalił również okoliczności związanych z działalnością A. , której akcjonariusze założyli grupę L. , czego przykładem jest stwierdzenie zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., że "analiza historyczna działalności założycieli konsorcjum A. [...] pozwala zauważyć, że środki finansowe, które stały się podstawą działalności tego funduszu [L. ] pochodzą z transakcji sprzedaży w 2013 roku rosyjskiemu kontrolowanemu przez państwo koncernowi "R. " spółki T. , w której udziały miał niegdyś brytyjski koncern BP". Zdaniem strony skarżącej, Minister nie ustalił jednak innych okoliczności dotyczących zaangażowania w transakcję sprzedaży T. osób zasiadających obecnie we władzach spółek z grupy L. Strona zauważyła, że mimo braku podstawowych informacji w tym zakresie, Minister wywodzi z faktu sprzedaży T. daleko idące wnioski, stwierdzając, że skarżąca spółka nie może uzyskać przedłużenia koncesji, ponieważ będzie kontrolowana przez osoby i kapitał mający za sobą "historię sprzedaży zakupionych firm zaangażowanych w eksploatację węglowodorów rosyjskiemu koncernowi państwowemu". Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że organ koncesyjny w sposób nieuzasadniony przyjął, że sprzedaż T. wskazuje na to, iż również spółka R. D. może zostać zbyta na rzecz podmiotu kontrolowanego przez rosyjskie państwo. Zdaniem strony skarżącej, Minister bez szerszej analizy wyprowadza zatem z faktu sprzedaży T. daleko idące wnioski, mimo braku ustalenia okoliczności dotyczących tej transakcji w sposób, który odpowiadałby wymogom wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca zarzuciła, iż niewystarczające wyjaśnienie przez organ koncesyjny okoliczności faktycznych związane było z zaniechaniami Ministra w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Strona uznała, że organ mógł samodzielnie uzyskać bardziej szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące grupy L. i związanych z nią podmiotów. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, Minister Środowiska miał również możliwość zwrócenia się do innych organów państwowych celem uzyskania bardziej szczegółowych informacji związanych z niniejszą sprawą, na co zwracała uwagę skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister nie przeprowadził jednak dodatkowych czynności dowodowych.

Reasumując, strona skarżąca zarzuciła, iż Minister Środowiska nie ustalił w należyty sposób okoliczności dotyczących potencjalnego nabywcy spółki R. D. oraz jego ewentualnych powiązań z podmiotami rosyjskimi. Jednocześnie, opierając się na okolicznościach ustalonych na podstawie nieokreślonych dowodów i w sposób fragmentaryczny, Minister doszedł do nieuprawnionych wniosków, które w jego ocenie uzasadniały odmowę przedłużenia koncesji. Mając to na względzie, skarżąca spółka stwierdziła, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są lakoniczne i nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie Minister Środowiska oraz jak przebiegał tok rozumowania tego organu. Zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniu spornej decyzji Minister w ogóle nie wskazuje, na podstawie jakich dowodów dokonał wspomnianych ustaleń faktycznych, ograniczając się do twierdzeń, że rzekome związki M. F. z władzami rosyjskimi są "powszechnie znane", bądź, że kierownictwo L. "jest określane" jako "rosyjscy oligarchowie". Skarżąca spółka zarzuciła jednocześnie, iż Minister nie wyjaśnia również, na jakiej podstawie ustalił fakt sprzedaży spółki T. i - co bardziej istotne - jakie dowody potwierdzają zaangażowanie osób powiązanych z L. lub A. we wspomnianą transakcję. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Minister nie wskazał w uzasadnieniu praktycznie żadnych informacji dotyczących sprzedaży T. , które umożliwiałyby zrozumienie, jakie jest ewentualne znaczenie tej transakcji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca uznała również, iż sporne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Według strony skarżącej, okoliczności dotyczące potencjalnego nabywcy R. D. oraz powiązanych z nim podmiotów są przedstawione w decyzji w sposób ogólnikowy i niepozwalający na weryfikację toku rozumowania Ministra. W szczególności, zaskarżona decyzja nie pozwala na ustalenie, jakie znaczenie mają powiązania M. F. z władzami rosyjskimi oraz na czym polegało - zdaniem organu - zaangażowanie osób związanych z grupą L. lub A. w transakcję sprzedaży spółki T.

W świetle wskazanych powyżej okoliczności, strona skarżąca uznała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu i kontrolę jego poprawności, a także wskazuje na wadliwość ustaleń faktycznych i oceny dowodów przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższych zarzutów strona skarżąca uznała ponadto, że - wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska - przedłużenie koncesji nie stwarza realnego zagrożenia dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa.

Uzasadniając powyższe stanowisko, strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że odmowa udzielenia koncesji stanowi istotne ograniczenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. W związku z tym, jak zauważyła skarżąca, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki odmowy udzielenia (zmiany) koncesji nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Mając to na względzie, strona skarżąca wskazała, że odmowa udzielenia koncesji z uwagi na bezpieczeństwo państwa musi być uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Powołując się na stanowisko wyrażone przez K. Kohutka, strona skarżąca podniosła, iż odmowa udzielenia koncesji - na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. - powinna nastąpić w sytuacji, gdy udzielenie koncesji "stwarzałoby rzeczywiste zagrożenie dla elementarnych interesów z punktu widzenia państwa, czyli jego bezpieczeństwa" (K. Kohutek /w:/ M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el., 2005). Skarżąca spółka zauważyła, że na podobnym stanowisku stoi C. Kosikowski, który podkreśla, że wniosek o udzielenie (zmianę) koncesji powinien być rozpatrzony odmownie, jeżeli w konkretnej sytuacji jej udzielenie "mogłoby realnie zagrozić elementarnym z punktu widzenia egzystencji państwa interesom" (C. Kosikowski, Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, komentarz do art. 56, LEX 2013). Jednocześnie, jak podniosła strona, podkreśla się, że odmowa udzielenia koncesji nie może się opierać na wyłącznie teoretycznym zagrożeniu (por. K. Kohutek /w:/ Komentarz ...). Nie jest zatem, zdaniem strony skarżącej, dopuszczalna odmowa udzielenia koncesji, jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa jest związane z pewnymi hipotetycznymi okolicznościami, co do których nie jest prawdopodobne, że w ogóle wystąpią.

Podsumowując, strona skarżąca stwierdziła, że nie można wywodzić obowiązków, czy też ograniczeń swobody działalności gospodarczej innych niż te wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. W konsekwencji, skarżąca spółka uznała, że odmowa przedłużenia koncesji powinna mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach, gdyby w realny sposób zagrażało to bezpieczeństwu państwa. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, Minister Środowiska nie miał podstaw do odmowy przedłużenia koncesji, albowiem dalsze obowiązywanie koncesji przysługującej skarżącej spółce R. D. nie stwarza realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Strona zauważyła jednocześnie, iż transakcja sprzedaży R. D. została już poddana weryfikacji pod kątem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego na podstawie ustawy o handlu zagranicznym (Auβenwirtschaftsgesetz), zaś władze niemieckie, wydając decyzję w dniu 18 sierpnia 2014 r., nie stwierdziły istnienia tego rodzaju zagrożeń.

Strona skarżąca uznała, że sam fakt posiadania koncesji przez spółkę rzekomo związaną z "rosyjskim kapitałem" nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.

Skarżąca spółka zauważyła, że Minister odmówił przedłużenia koncesji, wskazując, że spółka R. D. ma zostać nabyta przez spółkę L. GmbH, która to spółka jest częścią grupy L. , która to grupa z kolei ma być kontrolowana przez osoby powiązane z władzami Federacji Rosyjskiej, w szczególności przez M.F. Skarżąca podniosła ponadto, że odnosząc się do powyższych okoliczności, Minister zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nacechowane negatywnie stwierdzenie, że niezależnie od tego, jak R. D. będzie korzystała z koncesji w przyszłości, jej przedłużenie jest wykluczone z uwagi już na sam fakt, że skarżąca spółka będzie kontrolowana przez osoby i kapitał o rosyjskiej proweniencji ("kapitał powiązany z państwem, od którego Polska zamierza uzyskać niezależność energetyczną"). Strona skarżąca, nie zgadzając się z powyższym twierdzeniem organu koncesyjnego, zwróciła uwagę, że zarówno podmiot oferujący nabycie wszystkich akcji R. D. - spółka L. GmbH z siedzibą w H. w Niemczech, jak również L. i wszystkie spółki holdingowe, poprzez które L. posiada udziały w spółce L. GmbH, są podmiotami zarejestrowanymi na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej. Centrum decyzyjnym i miejscem sprawowania kontroli zarządczej L. jest L., gdzie odbywają się posiedzenia władz L. i podejmowane są decyzje korporacyjne. Strona zauważyła jednocześnie, że poza kwestiami dotyczącymi aktywów związanych z branżą telekomunikacyjną, z perspektywy zarządu brak jest bieżącej, codziennej łączności z Rosją. Z kolei, z perspektywy akcjonariuszy, L. jest międzynarodowym podmiotem holdingowym, w związku z czym nie ma rosyjskich konotacji, czy też powiązań finansowych. Zdaniem strony skarżącej, chociażby z tego powodu, wniosek organu koncesyjnego, jakoby R. D. miała być powiązana z "kapitałem rosyjskim" - jest nieprawidłowy.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że zaakceptowanie wyżej omawianego twierdzenia Ministra prowadziłoby do wniosku, że wszystkie podmioty powiązane z kapitałem rosyjskim - co do zasady - nie mają możliwości ubiegania się o koncesję na poszukiwanie węglowodorów, ponieważ stanowiłoby to niejako "automatycznie" zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Tymczasem, jak stwierdziła strona skarżąca, biorąc pod uwagę obowiązek zawężającej wykładni art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. i art. 29 ust. 1 Pr.g.g., odmowa udzielenia koncesji musi być uzasadniona szczególnymi okolicznościami, które wskazują na realne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa w odniesieniu do konkretnego przypadku. Mając to na względzie, skarżąca spółka uznała, że nie można zaakceptować poglądu zakładającego wykluczenie a limine określonej kategorii podmiotów z możliwości ubiegania się o koncesję (lub jej przedłużenie) tylko z uwagi na ich przynależność państwową (lub związek z określonym państwem). Zdaniem strony skarżącej, tak daleko idące ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej musiałoby znaleźć wyraźne potwierdzenie w przepisie ustawy. Nie powinno się go natomiast kreować poprzez niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię klauzul generalnych zawartych w przepisach u.s.d.g. i Pr.g.g.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała za bezpodstawny pogląd organu koncesyjnego, zgodnie z którym należało odmówić przedłużenia koncesji tylko z tego powodu, że skarżąca spółka ma zostać nabyta przez podmiot rzekomo związany z "kapitałem rosyjskim". W szczególności, strona skarżąca zarzuciła, że Minister Środowiska, wydając sporną decyzję, nie wykazał, aby przedmiotowe związki przekładały się zarówno na sposób wykonywania wspomnianej koncesji przez R. S.A. [...] , bądź też na inne działania, które mogłyby naruszać interes publiczny. W ocenie skarżącej spółki, tak ogólnie opisane i niepoparte zarazem rzeczową analizą twierdzenia organu, nie mogą stanowić podstawy dla przyjęcia tezy, iż nabycie R. przez Grupę L. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa polskiego.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż nie jest prawdą, jakoby istnienie realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub interesu publicznego było uzasadnione rzekomym ryzykiem związanym z dalszym korzystaniem z koncesji przez skarżącą spółkę. W ocenie strony skarżącej, dwa przedstawione przez Ministra scenariusze (vide: ryzyko doprowadzenia przez Grupę L. do sprzedaży udziałów w R. D. na rzecz rosyjskiego państwowego koncernu, a także ryzyko niewłaściwego korzystania z praw koncesjonariusza i blokowanie wydobycia kopalin odkrytych na obszarze objętym koncesją przez skarżącą spółkę, jako spółkę rzekomo kontrolowaną przez "kapitał rosyjski") mają charakter spekulacji, zaś organ koncesyjny nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby, że zachodzi prawdopodobne ryzyko, że oba wspomniane wyżej scenariusze mogą się rzeczywiście zrealizować.

Odnosząc się do argumentów Ministra Środowiska dotyczących możliwości sprzedaży udziałów w R. D. , strona skarżąca zarzuciła, iż organ koncesyjny nie wyjaśnił jednak, jakie konkretne okoliczności miałyby skutkować takim właśnie postępowaniem podmiotów kontrolujących R. D. , skoro pomiędzy R. D. a T. (która jest spółką funkcjonującą w Rosji, zajmującą się wydobywaniem węglowodorów w tym kraju) nie zachodzi nawet odległe podobieństwo, ani co do składu akcjonariuszy, ani geograficznego obszaru działalności, czy też powiązań z rynkiem rosyjskim. Zdaniem strony skarżącej, Minister bezpodstawnie porównuje T. oraz R. D. (spółkę niemiecką) i wyciąga na tej podstawie nieuprawnione wnioski. W ocenie strony skarżącej, nie jest jasne, dlaczego tego rodzaju sprzedaż miałaby sama przez się wskazywać na istnienie jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego w przypadku nabycia R. D. przez L. W konsekwencji, strona uznała, że twierdzenie organu o rzekomym ryzyku przejęcia kontroli nad R. D. przez państwową spółkę rosyjską jest nieuprawnione i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zdaniem strony skarżącej, nie jest również uzasadnione twierdzenie Ministra, jakoby zachodziło znaczne ryzyko, że skarżąca spółka R. S.A. [...] będzie w niewłaściwy sposób korzystać z praw wynikających z koncesji. Strona wskazała, że brak jest podstaw do zakładania, że podmioty gospodarcze nastawione na osiąganie zysku, jakimi są spółki należące do Grupy L. , będą dążyły do wykorzystywania wspomnianej koncesji w celu blokowania eksploatacji złóż położonych na obszarze koncesyjnym. W ocenie skarżącej spółki, działanie takie byłoby nieuzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że na wcześniejszym etapie skarżąca spółka poczyniła w związku z koncesją znaczne nakłady inwestycyjne. Strona skarżąca zauważyła, że niepodjęcie starań o uruchomienie złoża po tym, jak R. D. , poniosła nakłady na poszukiwanie i udokumentowanie złóż byłoby rażącym naruszeniem interesów spółki i stanowiło pogwałcenie obowiązków sumiennego działania członków zarządu. W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że wnioski Ministra opierają się zatem na całkowicie bezpodstawnym założeniu, że członkowie zarządu będą działać z naruszeniem prawa. Mając to na względzie, skarżąca spółka zarzuciła, że scenariusz odwołujący się do rzekomego blokowania wydobycia kopalin na obszarze objętym koncesją jest czysto hipotetycznym i nie świadczy o istnieniu realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa polskiego.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że - wbrew twierdzeniom Ministra Środowiska - ocena zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa musi brać pod uwagę znaczenie obszaru objętego koncesją dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. W tym miejscu strona skarżąca zauważyła, że dotychczasowe prace poszukiwawcze nie pozwoliły ustalić, czy na obszarze przedmiotowego bloku koncesyjnego występują istotne złoża węglowodorów. Jednocześnie, skarżąca spółka stwierdziła, że obszar ten należy uznać za stosunkowo mały w stosunku do innych obszarów koncesyjnych będących w dyspozycji innych podmiotów - obejmuje on zaledwie 559 km2. Obszar ten stanowi mniej niż 0,5% wszystkich obszarów koncesyjnych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów w Polsce. Strona skarżąca podniosła, że posiada zaledwie 4 koncesje z łącznie 171, a więc tym bardziej należy uznać, iż zagrożenie dla polskiego bezpieczeństwa energetycznego ma jedynie teoretyczny charakter, gdyż jest prawdopodobne, że złoża znajdujące się na obszarze objętym sporną koncesją nie mają istotnego znaczenia w kontekście zaspokajania zapotrzebowania na węglowodory w skali całego kraju. Podsumowując powyższe argumenty, strona skarżąca zarzuciła, że organ koncesyjny nie wykazał, że przedłużenie koncesji będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa polskiego. Zdaniem skarżącej, sam fakt dalszego posiadania koncesji przez skarżącą spółkę nie może być uznany za takie zagrożenie. Ponadto, obawy Ministra dotyczące niewłaściwego korzystania z owej koncesji są również nieuprawnione i zagrożenie z tym związane ma co najwyżej teoretyczny charakter.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Uzasadniając powyższy zarzut, skarżąca spółka stwierdziła, że gdyby nawet rozważyć teoretyczną możliwość, że przedłużenie koncesji mogłoby stwarzać określone ryzyko dla bezpieczeństwa energetycznego państwa (które w ocenie spółki R. S.A. [...] w niniejszej sprawie nie istnieje), to odmowa przedłużenia owej koncesji jest działaniem zbyt daleko idącym, a więc tym samym, sporna decyzja narusza zasadę proporcjonalności wywodzoną z przepisów art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na brzmienie wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, strona skarżąca uznała, że kluczowym aspektem zasady proporcjonalności jest obowiązek, aby ochrona interesu publicznego następowała z wykorzystaniem środków, które są skuteczne, ale zarazem jak najmniej dolegliwe, to znaczy realizują zakładany rezultat, ingerując w prawa jednostki w możliwie najmniejszym stopniu. Zdaniem strony skarżącej, zasada proporcjonalności ma istotne znaczenie w procesie stosowania prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu zawierającego klauzulę generalną. Mając powyższe na względzie, skarżąca spółka uznała, że odmowa przedłużenia koncesji jest środkiem zbyt dolegliwym, a ochrona bezpieczeństwa państwa może zostać zagwarantowana bez konieczności pozbawienia skarżącej spółki praw koncesjonariusza. Strona skarżąca zauważyła bowiem, iż przepisy prawa dają Ministrowi Środowiska możliwość bieżącego kontrolowania sposobu wykonywania koncesji i zastosowania odpowiednich środków (reakcji) w razie, gdy wystąpią okoliczności, które mogłyby rzeczywiście zagrażać bezpieczeństwu państwa. W szczególności, skarżąca spółka wskazała na przepis art. 30 ust. 2 Pr.g.g., który umożliwia wprowadzenie szczególnych wymagań dotyczących wykonywania działalności objętej koncesją. W ocenie strony skarżącej, najbardziej oczywistym warunkiem byłoby wygaśnięcie koncesji lub użytkowania górniczego w przypadku, gdyby skarżąca spółka blokowała eksploatację odkrytych już złóż lub gdyby grupa L. sprzedała akcje R. D. rosyjskiej spółce państwowej. Według strony skarżącej, organ koncesyjny mógłby również wprowadzić podobny warunek na wypadek, gdyby skarżąca spółka postanowiła nie występować o koncesję na wydobywanie i nie podejmowała w tej sprawie żadnych działań, mimo wezwania przez organ koncesyjny do wykonywania swoich praw z art. 15 i art. 47 ust 1 pkt 4 Pr.g.g. - wówczas organ koncesyjny mógłby udzielić koncesji innemu podmiotowi. Zdaniem strony skarżącej, przedłużenie koncesji przy wprowadzeniu wspomnianych warunków zabezpieczałoby należycie bezpieczeństwo państwa, jednocześnie nie pozbawiając "z góry" R. S.A. [...] praw koncesjonariusza. W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że nie sposób podzielić argumentacji Ministra Środowiska, który wskazał, że odmowa przedłużenia koncesji (działanie prewencyjne) jest bardziej korzystne z perspektywy skarżącej spółki, ponieważ ewentualne działania "reaktywne" (np. wygaśnięcie koncesji w razie naruszenia jej warunków) wiązałyby się ze zmarnotrawieniem dalszych nakładów inwestycyjnych poczynionych przez koncesjonariusza. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, odmowa przedłużenia koncesji zamyka również możliwość dalszego korzystania z koncesji, a zatem rozwiązanie przyjęte w spornej decyzji jest mniej korzystne z punktu widzenia interesów skarżącej spółki. Jednocześnie, strona skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem Ministra, jakoby jedynym skutecznym środkiem ochrony bezpieczeństwa państwa była odmowa przedłużenia koncesji, z uwagi na fakt, iż nie można w ogóle dopuścić do sytuacji, w której koncesję posiada podmiot rzekomo kontrolowany przez "kapitał rosyjski". Otóż, zdaniem skarżącej spółki, sam fakt istnienia rzekomych powiązania z kapitałem rosyjskim nie może być postrzegany jako przesłanka odmowy udzielenia koncesji, bez wskazania szczególnych okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że koncesjonariusz będzie korzystał ze swoich uprawnień w niedopuszczalny sposób. Dlatego też, według strony skarżącej, chęć wykluczenia podmiotu rzekomo związanego z "kapitałem rosyjskim" dla samej zasady, nie może być postrzegana jako uprawniony cel, uzasadniający ograniczanie praw przysługujących podmiotowi ubiegającemu się o przedłużenie koncesji.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że zasadę proporcjonalności należy również odnosić do stosunku dolegliwości środka, z którego skorzystał Minister, do istotności zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego, jakie rzekomo stwarzają podnoszone przez organ powiązania potencjalnego nabywcy R. D. z "kapitałem rosyjskim" i władzami Rosji. Otóż, jak zauważyła skarżąca spółka, obszar objęty koncesją z uwagi na jego nieznaczną wielkość i brak udokumentowania istotnych złóż węglowodorów nie ma istotnego znaczenia dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. W związku z tym, według strony skarżącej, stosowanie tak dolegliwego środka, jak odmowa zmiany koncesji, jest nieproporcjonalne w stosunku do istotności interesu publicznego, którego ochronie ma ów środek służyć.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja organu koncesyjnego narusza podstawowe swobody gwarantowane przez prawo europejskie. Strona uznała bowiem, że decyzja odmawiająca przedłużenia koncesji narusza zasady prawa europejskiego takie, jak swoboda przedsiębiorczości, a także swoboda przepływu kapitału, towarów i osób. Powołując się na regulacje zawarte w przepisach art. 49 w zw. z art. 54 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, skarżąca spółka zauważyła, że posiadaczem koncesji jest R. D. , której inwestycje i działalność (jako spółki zarejestrowanej w kraju członkowskim Unii Europejskiej) są objęte gwarancjami wynikającymi z powyższych swobód, które nie mogą być przedmiotem nieuzasadnionego ograniczenia. Jednocześnie, strona skarżąca podniosła, iż środki ograniczające swobodę przepływu kapitału mogą być uzasadniane względami porządku i bezpieczeństwa publicznego tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego, którego zagwarantowaniu służą i tylko do tego stopnia, do jakiego cele te nie mogą zostać osiągnięte za pomocą środków mniej restrykcyjnych (zasada proporcjonalności środków). Strona wskazała jednak, że w przedmiotowej sprawie organ koncesyjny nie wykazał, że takie rzeczywiste zagrożenie ma miejsce, co w konsekwencji świadczy o niedochowaniu przez Ministra zasady proporcjonalności.

Skarżąca spółka uznała ponadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ koncesyjny zastosował, bez należytej podstawy prawnej i faktycznej, kryterium rękojmi należytego wykonywania koncesji. Uzasadniając ten zarzut, strona skarżąca zauważyła, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister zarzucił spółce niewykonanie obowiązkowego zakresu robót geologicznych określonych w koncesji (niewykonanie prac etapu II), przyjmując, że w tych okolicznościach przedłużenie koncesji było sprzeczne z ustawowym obowiązkiem racjonalnego gospodarowania złożami kopalin. Ponadto, jak zauważyła skarżąca, Minister stwierdził, że skarżąca spółka "nie daje rękojmi dalszego wykonywania koncesji" w przyszłości "w zgodzie z polskimi interesami". Mając powyższe na względzie, strona skarżąca zarzuciła, że Minister Środowiska zastosował kryterium rękojmi należytego wykonywania koncesji bez podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej, przesłanki, na podstawie których organ odmawia zmiany koncesji, zostały określone w sposób wyczerpujący w przepisach art. 56 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Według skarżącej, nie ma wśród owych przesłanek rękojmi prawidłowego wykonywania działalności, ani też wykonania wszystkich prac określonych w koncesji. Tym samym, skarżąca spółka uznała, że Minister Środowiska, powołując te przesłanki w spornej decyzji, działał bez podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że niewykonanie pełnego zakresu obowiązkowego programu robót geologicznych było niezawinione przez skarżącą spółkę R. S.A. [...] i wynikało w znacznej części z prowadzenia postępowania przez Ministra Środowiska z naruszeniem przepisów k.p.a. Otóż, jak zauważyła skarżąca spółka, wykonała ona terminowo wszystkie prace wymagane w koncesji dla etapu II. W międzyczasie, w toku spotkania z przedstawicielami Ministra Środowiska w dniu 19 lipca 2012 r., tj. z dużym wyprzedzeniem przed zakończeniem etapu II, spółka wyjaśniła, że w trakcie etapu II zidentyfikowała nieprzewidziane wcześniej ryzyka i trudności (słabe wyniki sejsmiki, wysokie ciśnienie górotworu, jakość gazu - H2S) wymagające dodatkowych, kosztownych prac geologicznych i geofizycznych (analiza facjalna, modelowanie grawimetryczne, processing głębokościowy, analiza ciśnień, sejsmika refrakcyjna WARRP), aby możliwe było bezpieczne wykonanie odwiertów w trakcie etapu III. Strona stwierdziła, że po wspomnianym wyżej spotkaniu, w dniu 7 września 2012 r. złożyła wniosek o wydłużenie etapu II. Zdaniem strony skarżącej, przy rozpatrywaniu tego wniosku Minister Środowiska działał w sposób przewlekły i sprzeczny z art. 8 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że po złożeniu wspomnianego wniosku, a następnie jego niezwłocznym uzupełnieniu na wezwanie organu, nastąpił kilkumiesięczny okres milczenia Ministra Środowiska, po czym dopiero 6 maja 2013 r. organ wystosował do skarżącej spółki pismo, w którym stwierdził, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie może być podstawą wnioskowanej zmiany koncesji (opierając się przy tym na wątpliwej interpretacji treści decyzji załączonej do wniosku oraz odnośnych przepisów) i wezwał do przedstawienia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona skarżąca podniosła, że uzyskanie takiej decyzji we wskazanym przez organ terminie było w oczywisty sposób niemożliwe. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ koncesyjny niezasadnie powołał się w wezwaniu na przepis art. 64 § 2 k.p.a., gdyż wcześniej uzupełniony przez skarżącą spółkę wniosek zawierał wszystkie załączniki wymagane przepisami. Następnie, jak wskazała skarżąca, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, informując jednocześnie spółkę, że możliwe jest złożenie nowego wniosku poczynając od sierpnia 2013 r., w związku ze zmianami przepisów, w wyniku których decyzja środowiskowa nie była już wymagana. Strona zauważyła, że taki ponowny wniosek złożyła w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. w dniu 1 sierpnia 2013 r. Zdaniem strony skarżącej, w toku postępowania w sprawie powtórnego wniosku organ koncesyjny nie dawał w żaden sposób do zrozumienia, iż ma jakiekolwiek wątpliwości dotyczące prawidłowego wykonania zobowiązań przez skarżącą spółkę w przyszłości. W konsekwencji, skarżąca spółka zarzuciła, iż powołanie się przez organ koncesyjny na niewykonanie prac dopiero w chwili wydania spornej decyzji narusza zasadę zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę wyczerpującego informowania strony przewidzianą w art. 9 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że Minister Środowiska zastosował kryterium należytego wykonywania koncesji wobec R. D. w sposób dyskryminujący, albowiem powołanie się przez Ministra na niewykonanie części programu prac, jako jedną z podstaw odmowy przedłużenia koncesji, jest sprzeczne z powszechnie stosowaną praktyką tego organu. Strona wskazała, że w odniesieniu do szeregu innych koncesjonariuszy Minister udzielił, także pod rządami aktualnego Prawa geologicznego i górniczego, przedłużenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie węglowodorów pomimo niewykonania całego programu prac. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, zastosowanie tej przesłanki w przypadku skarżącej spółki ma charakter dyskryminacyjny, sprzeczny m.in. z art. 8 k.p.a.

Ustosunkowując się z kolei do argumentu organu koncesyjnego o możliwości bardziej efektywnego wykorzystania obszaru koncesyjnego przez inny podmiot, strona skarżąca uznała go za całkowicie chybiony. Skarżąca spółka uznała bowiem, że Minister w sposób niezasadny wskazał w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., że przedłużenie koncesji na rzecz skarżącej spółki prowadziłoby do "blokowania obszaru koncesyjnego". Strona uznała, że niezależnie od bezpodstawności powyższego twierdzenia organu, należy zauważyć, iż Minister, wyrażając takie stanowisko, pominął fakt, iż w świetle nowelizacji Prawa górniczego i geologicznego, dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2015 r., nie jest prawdopodobna realizacja żadnych istotnych prac geologicznych przez żaden inny podmiot przed terminem, w którym wygasłaby koncesja udzielona spółce R. S.A. [...] w przypadku przedłużenia jej zgodnie z wnioskiem (tj. przed dniem 24 lipca 2017). Zdaniem skarżącej, wynika to w szczególności z wprowadzenia przetargu, jako jedynego dopuszczalnego trybu udzielenia koncesji oraz obowiązku publikacji obszarów przeznaczonych do przetargu do dnia 30 czerwca roku poprzedzającego (art. 49f ust. 1 znowelizowanego Pr.g.g.). W związku z powyższym, skarżąca spółka zauważyła, że pierwszy przetarg na obszar zwolniony wskutek wygaśnięcia koncesji udzielonej R. D. może najwcześniej zostać ogłoszony na początku 2016 r., a wówczas jego rozstrzygnięcie nastąpiłoby najwcześniej około połowy 2016 r. i nawet w razie sukcesu przetargu nie można się spodziewać rozpoczęcia prac wiertniczych wcześniej niż około połowy 2017 r., chociażby dlatego, że nawet po ustaleniu miejsca wiercenia uzyskanie niezbędnych pozwoleń i przygotowanie terenu pod wiercenia trwa typowo 9-12 miesięcy. Z reguły jednak, jak zauważyła skarżąca, nowy koncesjonariusz przez pierwsze 18-30 miesięcy prowadzi wyłącznie analizę dostępnych danych i ewentualnie prace sejsmiczne, które dopiero prowadzą do ustalenia lokalizacji wiercenia. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, to właśnie odmowa przedłużenia koncesji przez Ministra Środowiska prowadzi do faktycznego zablokowania prac poszukiwawczych na przedmiotowym obszarze, a zatem istotny argument organu leżący u podstaw spornej decyzji okazuje się całkowicie chybiony.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., Minister Środowiska, nie zgadzając się z tym zarzutem, zauważył w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że nie posiada ani kompetencji, ani też zasobów do wykonywania w rzeczywistości pracy wywiadowczej mogącej ustalić w szczegółach pełen zakres formalnych i nieformalnych powiązań pomiędzy kierownictwem funduszu L. , kapitałem rosyjskim i władzami Federacji Rosyjskiej, jak również ich zamiarów na przyszłość, nawet przy założeniu, iż takie odtworzenie jest w ogóle możliwe. Minister stwierdził, że w swojej pracy musi bazować na znanych sobie źródłach informacji, w tym także na bieżąco zbieranych informacjach ogólnodostępnych, ocenianych zdroworozsądkowo i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego. W konsekwencji, organ koncesyjny wskazał, że na podstawie tych informacji i przy zastosowaniu powyższych reguł wydał zaskarżoną decyzję. Organ koncesyjny podkreślił, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę fakt, iż M. F. i inne osoby z kierownictwa funduszu L. powszechnie określani są jako "rosyjscy oligarchowie" i że szeroko raportowane są ich związki z osobami zasiadającymi we władzach Federacji Rosyjskiej. Dodatkowo, organ wskazał, iż kapitał obecnie reprezentowany przez fundusz L. ma za sobą historię sprzedaży spółek przejętych od zagranicznego kapitału rosyjskiemu koncernowi państwowemu. Zdaniem organu koncesyjnego, logicznym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego jest wnioskowanie, iż przejście w ręce takiego kapitału koncesji węglowodorowych zlokalizowanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Trudno, według organu, uznać taką ocenę za dowolną. Taka ocena, zdaniem organu, wydaje się najbardziej zdroworozsądkową, w czym organ jedynie się umacnia, śledząc np. ostatnie doniesienia. Organ stwierdził, iż w chwili obecnej nie można mówić o jakiejkolwiek gwarancji, iż skarżąca spółka nie znajdzie się ostatecznie pośrednio lub bezpośrednio pod kontrolą rosyjskich państwowych spółek lub organów. Organ zwrócił uwagę na doniesienia dotyczące prób przejęcia przez rosyjski koncern R. spółki naftowej B., jako na okoliczność umacniającą organ w słuszności swojego przekonania o istniejących zagrożeniach.

Minister Środowiska zaznaczył ponadto, że uzyskał informacje na temat powszechnego określania kierownictwa funduszu L. jako "rosyjskich oligarchów", sprzedaży spółki T. koncernowi R. , dążenia funduszu L. do zakupu spółki R. oraz zależności sfinalizowania tej transakcji od zgody ze strony Komisji Europejskiej i organów Republiki Federalnej Niemiec (które to zgody zostały już udzielone) w drodze swoich czynności urzędowych, jakimi jest śledzenie i zbieranie bieżących informacji na temat spółek będących koncesjobiorcami. Organ stwierdził, że fakty te można uznać za fakty znane organowi z urzędu i jako takie niewymagające dowodu na podstawie art. 77 §4 k.p.a. Minister uznał, że katalog "czynności urzędowych", w czasie których organ uzyskuje informacje o faktach notoryjnych, należy traktować szeroko, a nie zawężać go wyłącznie do postępowań administracyjnych (por. np. G. Łaszczyca, Fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Roczniki Administracji i Prawa : teoria i praktyka, Rok VI). Minister wskazał, że obowiązkiem organu jest zakomunikować te fakty stronie, co też organ uczynił w uzasadnieniach obu spornych decyzji administracyjnych. Organ zaznaczył przy tym, iż skarżąca spółka mogła zapoznać się ze źródłami informacji organu podczas przeglądania akt sprawy w dniu 8 lipca 2014 r.

Minister Środowiska wskazać jednocześnie, iż w świetle reguł dowodowych nie jest zobowiązany do pełnego, szczegółowego odtwarzania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08). Zdaniem organu koncesyjnego, takie odtworzenie nie jest w niniejszej sprawie prawdopodobnie możliwe, gdyż organ niestety nie posiada np. dostępu do protokołów spotkań kierownictwa funduszu L. z przedstawicielami władz Federacji Rosyjskiej lub też treści posiedzeń organów konsorcjum A. , czy też funduszu L. Organ uznał jednak, że ekonomika procesowa pozwala natomiast zebrać materiał w stopniu koniecznym do wydania decyzji. Taki też materiał, zdaniem Ministra, zebrany został w niniejszej sprawie w postaci materiałów prasowych i ogólnodostępnych analiz dotyczących spółki R. D. AG, funduszu L. , jego kierownictwa oraz sprawy T. Organ zauważył, że materiały te zaprezentowane zostały przedstawicielom skarżącej spółki, a więc miała ona możliwość wypowiedzenia się w ich zakresie. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, sugerowanie przez skarżącą spółkę, iż organ wydał swoją decyzję na niejasnych podstawach, jest co najmniej nieuzasadnione. Według Ministra, faktyczną przyczyną, dla której zebrane materiały nie zostały szczegółowo i każde z osobna omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, była obfitość tego materiału, która wysuwała takie wyliczenie poza ramy praktyczności i ekonomiki procesowej. Niemniej, jak stwierdził organ, przedstawione przez Ministra ustalenia faktyczne stanowiły wierne streszczenie zawartych tam informacji stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, organ uznał, że jeżeli z zebranego materiału dowodowego wyprowadzone zostały poprawne logicznie wnioski i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena taka nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów.

Ustosunkowując się z kolei do podnoszonego przez skarżącą spółkę argumentu, iż M. F. nie znalazł się na liście osób, na które Unia Europejska nałożyła sankcje, Minister stwierdził, iż użycie owego argumentu wynika z niezrozumienia istoty tych kroków. Organ koncesyjny zauważył bowiem, iż z treści właściwych dokumentów (przede wszystkim z rozporządzenia wykonawczego Rady UE nr 477/2014 z dnia 12 maja 2014 r. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady UE nr 810/2014 z dnia 22 lipca 2014 r. dotyczących podjęcia przez Unię Europejską stosownych środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy) wynika, iż sankcje nałożone na osoby fizyczne związane są z zaangażowaniem owych osób w wydarzenia na wschodzie Ukrainy. Ponadto, Minister wskazał, że większość osób objętych wspomnianymi sankcjami to funkcjonariusze państwowi, wojskowi oraz osoby bezpośrednio biorące udział w tragicznych wydarzeniach na K. i w D. Nie jest to więc, jak zauważył organ, "elita biznesowa" Rosji.

Mając na względzie powyższe, organ koncesyjny stwierdził, że wydał sporną decyzję, oceniając dostępny mu materiał oraz ustalił stan faktyczny, który - w jego ocenie - świadczy o zagrożeniu dla bezpieczeństwa państwa lub obywateli. W tej sposób uznał, iż interes publiczny przemawia za odmową przedłużenia koncesji. Ponadto, Minister uznał, że zasad wyrażonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. nie wolno odczytywać w ten sposób, iż nakłada on na organ obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie wnioskodawcy. Przeciwnie, zdaniem organu, błędne jest założenie przy bierności strony, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Tymczasem, jak uznał organ koncesyjny, w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała się biernością i nie przejawiła zainteresowania w wyjaśnieniach dokonywanych przez organ.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., Minister Środowiska zauważył na wstępie, iż uzyskał informacje o faktach, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, w toku wykonywanych przez siebie czynności urzędowych. W ten sposób, zdaniem Ministra, fakty te uznane mogą być za fakty notoryjne, które dowodu nie wymagają, lecz powinny być zakomunikowane stronie. Tym niemniej, organ stanął na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji spełnia wymagania stawiane decyzjom administracyjnym. Przede wszystkim organ uznał, że w uzasadnieniu spornej decyzji wyjaśnił, jakie fakty uznane zostały za udowodnione (niewymagające dowodu) oraz wskazał materiał, na podstawie którego wnioskował o tych faktach. Ponadto, organ koncesyjny zauważył, że z materiałem tym skarżąca spółka zapoznała się w dniu 8 lipca 2014 r. Jednocześnie, organ koncesyjny stwierdził, że o prawidłowości uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji świadczy np. to, iż strona skarżąca weszła z tym uzasadnieniem w polemikę. W ten sposób, jak uznał Minister, zaskarżona decyzja okazuje się jako poddająca się sprawdzeniu w zakresie ustaleń faktycznych. Ponadto, organ koncesyjny stwierdził, że użyte w uzasadnieniu sformułowania takie, jak "jest określane" czy "powszechnie znane", które - w ocenie skarżącej spółki - świadczyć mają o błędach uzasadnienia, są w rzeczywistości faktami ustalonymi przez organ. Minister stwierdził, że ze wskazanych już wyżej przyczyn, a więc braku narzędzi i kompetencji, nie jest w stanie ustalić okoliczności takich, jak np. zamiary władz Federacji Rosyjskiej względem koncesji skarżącej spółki w Polsce. Minister podniósł, że ustalenia organu dotyczą kwestii takich, jak powszechne określanie władz funduszu L. , jako oligarchów. Minister wskazał, że faktem ustalonym przez organ jest właśnie owo powszechne używanie wspomnianego określenia, które praktycznie stale spotykane jest w opracowaniach tematu oraz w prasie ekonomicznej w kraju i na świecie. Jednocześnie, organ zauważył, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z przykładowym wyborem takich materiałów podczas przeglądania akt sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej spółki, iż organ nie ustalił "faktu sprzedaży" spółki T. rosyjskiemu koncernowi państwowemu R. , Minister Środowiska stwierdził, że jest on całkowicie niezrozumiały. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, Minister stwierdził, iż fakt ten należy uznać za fakt powszechnie znany, albowiem widnieje on w rejestrach handlowych. Zdaniem organu koncesyjnego, jeżeli skarżąca spółka twierdzi, iż spółka T. nie została sprzedana przez osoby zasiadające obecnie we władzach funduszu L. rosyjskiemu koncernowi państwowemu, to powinna ona przestawić dowody pozwalające na obalenie domniemania prawdziwości informacji zawartych w odpowiednich rejestrach. Organ zauważył, iż dowiedział się o powyższym fakcie w drodze swoich zwykłych czynności urzędowych, a więc spełnił swój obowiązek poprzez poinformowanie strony skarżącej o fakcie notoryjnym. Ponadto, organ wskazał, iż materiały na temat sprzedaży spółki T. zostały zgromadzone w toku postępowania i strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z nimi. Na marginesie, organ zauważył, że skarżąca spółka w dotychczasowych pismach składanych w toku postepowania nie zaprzeczyła historii sprzedaży spółki T. , lecz jedynie starała się przedstawić "odmienność" tamtego wydarzenia w stosunku do niniejszej sprawy. Jednocześnie, Minister wskazał, że informacja o utworzeniu funduszu L. ze środków pochodzących ze sprzedaży T. znajduje się na stronie internetowej L. .

Ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie w szczególności przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 ust 1 w zw. z art. 34 ust 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a także naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g., art. 29 ust 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 49 wz. z art. 54 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Minister Środowiska stwierdził przede wszystkim, iż z nieznanego mu powodu skarżąca spółka rozumie zasady wykładni przepisów prawa materialnego, wyrażonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawie - Prawo geologiczne i górnicze, jako nakaz zawężającej wykładni przesłanek odmowy przedłużenia koncesji. Organ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - wydając obie sporne decyzje, uwzględnił podstawowe reguły wykładni przepisów prawa materialnego, które zabraniają rozszerzającej wykładni przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej. Minister przypomniał, że podjęte przez niego kroki dotyczące koncesji udzielonej skarżącej spółce są w istocie rzeczy pierwszym w historii przypadkiem zastosowania przez organ koncesyjny klauzuli bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Zdaniem Ministra, zastosowano całkowicie bezprecedensowe środki prawne, albowiem opisana sytuacja faktyczna jest w historii polskich koncesji węglowodorowych całkowicie bezprecedensowa. Organ uznał ponadto, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - zagrożenie dla ww. wartości bezpieczeństwa jest najbardziej realne, zaś przyjęcie argumentacji skarżącej spółki prowadziłoby w rzeczywistości do faktycznego zniweczenia jakiegokolwiek znaczenia przepisów ustawowych pozwalających na odmowę udzielenia/przedłużenia koncesji zanim państwu polskiemu wyrządzona została szkoda. Podobnie, Minister uznał, że nietrafione są argumenty strony skarżącej, jakoby w niniejszej sytuacji organ powinien kierować się zasadą wspierania wolności działalności gospodarczej. Organ podkreślił, iż za zagrożenie można uznać choćby sam fakt kontroli nad polskimi złożami przez kapitał powiązany z państwem, od którego Polska zamierza uzyskać niezależność energetyczną. W ocenie organu, podstawowe założenia Polityki Energetycznej do 2030 roku zakładają dążenia do uzyskania przez Polskę bezpieczeństwa dostaw paliw i energii, co m.in. oznacza dążenia do dywersyfikacji dostaw węglowodorów. W sytuacji takiej, wnioski koncesyjne składane przez skarżącą spółkę wymagają szczególnej analizy pod kątem interesów państwa polskiego, zwłaszcza w kontekście uznania węglowodorów za strategiczne zasoby naturalne kraju. Minister uznał, że przedłużenie koncesji skarżącej spółce stoi w sprzeczności z tymi interesami, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, system kontroli uprzedniej w postaci odmowy przedłużenia koncesji jest jedynym środkiem mogącym pozwolić na faktyczne zażegnanie niebezpieczeństwa dla polskich interesów bez narażania ich na bezpośrednią lub pośrednią szkodę. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, kontrola wykonywania koncesji i ewentualne podejmowanie kroków "w reakcji" na działanie skarżącej spółki takiej możliwości nie daje, a więc sytuacja wymaga zastosowania prewencyjnego systemu obrony polskich interesów w przeciwieństwie do biernego oczekiwania, czy zagrożenie dla bezpieczeństwa zmaterializuje się w wyrządzoną szkodę. Zdaniem organu koncesyjnego, takie bierne oczekiwanie oznaczać będzie faktycznie zaniedbanie obowiązku czuwania nad interesem państwa i społeczeństwa jako całości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ uznał, że nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż to zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że możliwość przejęcia kontroli nad skarżącą spółką (lub jej częścią) przez rosyjski koncern państwowy stanowi wyłącznie część przesłanek stojących za stanowiskiem przyjętym przez organ za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentu skarżącej spółki, jakoby niewielki obszar koncesyjny nie mógł mieć wpływu na bezpieczeństwo państwa, Minister Środowiska podkreślił, iż dopuszczenie skarżącej spółki do koncesji oznaczałoby powstanie nieodwracalnego wyłomu w systemie obrony interesów Polski, gdyż pozwoliłoby to innym podmiotom na uzyskiwanie koncesji poprzez powoływanie się na rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, Minister Środowiska wskazał po pierwsze, że skarżąca spółka faktycznie zaprzestała prowadzenia prac w obszarze koncesyjnym, co stawia pod znakiem zapytania poniesione przez nią straty. Ponadto, organ zauważył, że spółka nie była w stanie uzasadnić swoich twierdzeń o stratach jakimikolwiek wyliczeniami. Po drugie, organ uznał, że straty poniesione przez skarżącą spółkę w wypadku cofnięcia jej koncesji byłyby o wiele większe, o ile założy się, że przedłużenie koncesji spowodowałoby wznowienie prac.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącej spółki, jakoby miało dojść do dyskryminowania jej na gruncie prawa europejskiego, Minister Środowiska, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - stwierdził, iż spółce odmówiono przedłużenia koncesji nie ze względu na jej siedzibę, lecz ze względu na interes publiczny i zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub obywateli, jakie wynikły ze zmiany struktury właścicielskiej spółki, jaka niedługo nastąpi. Organ wskazał, że art. 2 ust. 2 Dyrektywy nr 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów wprost zezwala każdemu Państwu Członkowskiemu odmówić ze względu na bezpieczeństwo krajowe zezwolenia na wykonywanie i dostęp do działalności węglowodorowej każdemu podmiotowi, który jest skutecznie kontrolowany przez państwa trzecie lub obywateli państw trzecich. Jednocześnie, organ zaznaczył, iż zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, reguły odzwierciedlające decyzje społeczno-polityczno-gospodarcze należą do kompetencji państw członkowskich i nie mogą stanowić dyskryminacji (por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości WE z dnia 23 listopada 1989 r., sprawa C-145/88). Co więcej, jak zauważył organ, orzecznictwo ETS idzie nawet dalej, niż zaskarżona decyzja organu, albowiem pozwala jednoznacznie na celowe ograniczanie unijnych swobód poprzez różne traktowanie kapitału, towarów i usług krajowych i pochodzących z innego kraju członkowskiego, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa publicznego (por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 1999 r., C-348/96, czy też wyrok z dnia 27 października 1977, C-30/77).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, jakoby organ koncesyjny zastosował nieznane ustawowo kryterium rękojmi należytego wykonywania koncesji, Minister Środowiska zwrócił uwagę na brzmienie przepisów art. 52 ust. 1 u.s.d.g. oraz art. 50 pkt 2 u.s.d.g., gdzie ustawodawca wyraźnie określił, iż podmiot, któremu udzielono koncesję, winien dawać rękojmię jej prawidłowego wykonywania. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie jest to więc nieznane prawu kryterium, jak sugeruje skarżąca, lecz wyraźna dyrektywa interpretacyjna nakazująca organowi sprawdzać podmioty ubiegające się o udzielenie (przedłużenie) koncesji pod określonym kątem. Minister Środowiska stwierdził, że kryterium wykonywania koncesji w zgodności z polskimi interesami wynika wprost z przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. oraz art. 29 ust 1 Pr.g.g., gdzie jest mowa o interesie publicznym, państwa lub obywateli, bezpieczeństwie oraz obronności państwa, jako podstawowych kryteriach oceny wniosku koncesyjnego. Organ uznał, że jeżeli zdaniem jakiegokolwiek podmiotu koncesja węglowodorowa nie powinna być wykonywana zgodnie z polskimi interesami, to tym bardziej podmiot taki nie powinien wykonywać takich koncesji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustosunkowując się z kolei do argumentów strony skarżącej, iż niewykonanie pełnego zakresu obowiązkowego programu robót geologicznych było przez skarżącą spółkę niezawinione, Minister Środowiska podkreślił, iż wystąpienie nieznanych wcześniej okoliczności geologicznych takich, jak słabe wyniki sejsmiki, jakość gazu, czy też wysokie ciśnienie górotworu nie należy do sytuacji, które profesjonalna firma zajmująca się wydobywaniem węglowodorów może uznać za nieprzewidzianą trudność, pozwalającą na przerwanie prac obowiązkowych. Minister uznał, że żadne okoliczności nie zwolniły skarżącej spółki z wykonania prac obowiązkowych określonych w etapie III koncesji zgodnie z harmonogramem. Organ stwierdził, że prace takie mogły być kontynuowane obok trwającej wymiany korespondencji co do wydłużenia prac określonych w etapie II. Jednocześnie, Minister wskazał, że w żadnym piśmie nie zasugerował skarżącej spółce, iż jest ona zwolniona z wykonywania etapu III, czy też może ona liczyć na "ulgowe" potraktowanie w wypadku niewykonania prac etapu III.

Minister nie zgodził się ponadto z zarzutem skarżącej spółki, jakoby organ koncesyjny potraktował stronę w sposób dyskryminujący, uznając, iż skarżąca nie poparła tego zarzutu jakąkolwiek argumentacją, z której wynikałoby, że inny podmiot został potraktowany w podobnej sytuacji przez organ w odmienny sposób, niż strona skarżąca.

Minister Środowiska odniósł się również do argumentu skarżącej spółki, jakoby odmowa dokonania przedłużenia koncesji spowodowała "zablokowanie" obszaru koncesyjnego. Uznając ów zarzut za nietrafiony, organ stwierdził, że spółka nie uwzględniła faktu, iż koncesja wygasła w dniu [...] kwietnia 2014 r., zaś decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji wydawana przez organ ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, Minister stwierdził, że obszar koncesyjny jest dostępny dla potencjalnych nowych koncesjonariuszy począwszy od dnia 25 kwietnia 2014 r. Ponadto, organ podniósł, iż znowelizowane przepisy Prawa geologicznego i górniczego będą obowiązywać od dnia 1 stycznia 2015 r., w konsekwencji czego pojawia się znak zapytania, czy istotnie ów obszar koncesyjny nie będzie do tego czasu wykorzystywany.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. Minister Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma wytworzonego przez Ambasadę Rzeczypospolitej Polskiej w Moskwie z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], opatrzonego klauzulą "zastrzeżone" i znajdującego się w dyspozycji Ministerstwa Spraw Zagranicznych - na okoliczność potwierdzenia stanu faktycznego ustalonego przez organ na podstawie innych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Minister stwierdził, że przeprowadzenie powyższego dowodu nie powinno spowodować przedłużenia postępowania, a jednocześnie może przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości co do słuszności wydanej przez organ decyzji. Uzasadniając złożony wniosek dowodowy, organ stwierdził, że Ministerstwo Środowiska uzyskało informację, iż w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w Moskwie wytworzone zostało wskazane powyżej pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., którego treść - jak wynika z uzyskanej przez organ informacji - może potwierdzić stan faktyczny ustalony przez Ministra Środowiska przed wydaniem obu spornych decyzji administracyjnych. Organ zauważył ponadto, że Ministerstwo Środowiska podjęło, za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, próbę zdjęcia klauzuli "zastrzeżone" z przedmiotowego pisma Ambasady RP w Moskwie, jednakże z otrzymanej od Ministerstwa Spraw Zagranicznych odpowiedzi wynika, iż nie ustały przesłanki ochrony informacji zawartych w przedmiotowym piśmie. Mając na względzie powyższe, Minister Środowiska stwierdził, że wskazane jest zwrócenie się przez Sąd o dołączenie do akt postępowania sądowoadministracyjnego wspomnianego pisma wytworzonego przez Ambasadę Rzeczypospolitej Polskiej w Moskwie w dniu 3 czerwca 2014 r. oraz przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu zgodnie z wnioskiem organu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 maja 2015 r., obie strony sporu sądowego podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko.

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego Ministra Środowiska, pełnomocnicy skarżącej spółki wnieśli o jego oddalenie, wskazując, że w istocie złożenie tego wniosku potwierdza, iż organ, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się uchybień natury procesowej.

Pełnomocnicy Ministra Środowiska podtrzymali wniosek dowodowy złożony w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego Ministra Środowiska wskazanego w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w przedmiotowym piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W tej sytuacji, poczynając od dnia 1 maja 2004 r., sąd administracyjny, dokonując analizy legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż w systemie prawa stanowionego z pojęciem prawa należy wiązać nie tylko przepisy stanowione w ramach krajowego systemu prawa przez uprawnione polskie organy władzy, ale również przepisy przyjęte przez instytucje Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, będącego integralną częścią wspomnianego wyżej Traktatu Akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, państwo członkowskie jest związane po pierwsze - postanowieniami traktatów założycielskich (pierwotnym prawem wspólnotowym), po drugie - aktami przyjętymi przez instytucje Unii Europejskiej (wtórnym prawem wspólnotowym), zaś po trzecie - wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Nie ulega wątpliwości, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, będące sądami wspólnotowymi, jako sądy krajowe państwa członkowskiego są związane wykładnią prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej) wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: "TSUE" lub "ETS"), wydanego w celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności obu spornych decyzji Ministra Środowiska, zobowiązany był wziąć pod uwagę również ich zgodność z przepisami europejskimi, w tym m.in. regulacjami zawartymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm. oraz Dz. Urz. UE z 2012 r., C 326, s.1-390 - dalej także: "TFUE")

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę spółki R. Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w Warszawie należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Minister Środowiska, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą zmiany koncesji nr [...] udzielonej stronie skarżącej w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez Ministra Środowiska na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , dopuścił się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przeprowadzeniu wadliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wskazania dowodów, na podstawie których organ koncesyjny dokonał ustaleń faktycznych w zakresie rzekomych powiązań spółki L. GmbH z "kapitałem rosyjskim" oraz osobami pochodzącymi z Federacji Rosyjskiej, jak również powiązań M. F. i innych osób wchodzących w skład kierownictwa funduszu L. z najwyższymi władzami Federacji Rosyjskiej.

Sąd uznał, że w konsekwencji powyższych uchybień Minister Środowiska dokonał niepełnych i nieprecyzyjnych zarazem ustaleń w zakresie rzeczywistego zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, będących podstawą prawną obu spornych decyzji wydanych w analizowanej sprawie.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - według Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny wspomnianych wyżej decyzji administracyjnych wydanych przez Ministra Środowiska.

Ponadto, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ koncesyjny, odmawiając w dniu [...] kwietnia 2014 r. zmiany wskazanej wyżej koncesji, dopuścił się również naruszenia unormowań prawnych wyrażonych w przepisach art. 29 ust. 1 Pr.g.g. w związku z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 u.s.d.g., polegającego na zastosowaniu pozaustawowego kryterium odmowy zmiany koncesji z uwagi na brak rękojmi dalszego właściwego jej wykonywania zgodnie z interesem państwa polskiego. Tym samym, Minister Środowiska, odmawiając na tej podstawie zmiany koncesji - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności spornych decyzji Ministra Środowiska, na wstępie należy zauważyć, że odmawiając w dniu [...] kwietnia 2014 r. zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej przez Ministra Środowiska skarżącej spółce R. S.A. [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , położonym na terenie gmin: [...] w województwie [...] , zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] , organ koncesyjny powołał się na przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W świetle przepisu art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 Pr.g.g., do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli.

Minister Środowiska, wydając obie sporne decyzje w przedmiocie odmowy zmiany wskazanej powyżej koncesji, uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało realne zagrożenie dla bezpieczeństwa i interesu publicznego, które przejawia się w tym, iż kontrola nad skarżącą spółką, posiadającą koncesje węglowodorowe w Polsce, przechodzi w ręce osób i kapitału mających powiązania z władzami Federacji Rosyjskiej oraz mających za sobą historię sprzedaży zakupionych firm zaangażowanych w eksploatację węglowodorów rosyjskiemu koncernowi państwowemu.

Minister wskazał jednocześnie, z czym - zdaniem Sądu - należy się w pełni zgodzić, że realne zagrożenie to takie, które - w ocenie rozsądnie myślącej osoby - może się wydarzyć, nawet, jeśli z różnych przyczyn się nie zmaterializuje.

Ponadto, organ koncesyjny, analizując powyższe unormowania prawne, słusznie wskazał w uzasadnieniu obu wydanych decyzji, że sama natura instytucji ustanowionych w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 29 ust 1 Prawa geologicznego i górniczego zakłada prewencyjną, uprzednią weryfikację wniosków koncesyjnych. W konsekwencji, Minister zasadnie zauważył, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - w dotychczasowej praktyce orzeczniczej i literaturze nie wykształcił się pogląd, jakoby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego musiało być bezpośrednio grożące. Zdaniem Sądu, organ koncesyjny słusznie uznał bowiem, że wyłącznie realność zagrożenia jest warunkiem wystarczającym do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie: K. Kohutek /w:/ M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el., 2005).

Mając powyższe na względzie, Minister Środowiska, odmawiając stronie skarżącej wnioskowanej przez nią zmiany koncesji, wskazał w uzasadnieniu obu spornych decyzji, iż przedłużenie owej koncesji zagrażałoby bezpieczeństwu państwa z uwagi na fakt, iż przyszły nabywca spółki R. D. , tj. spółka L. GmbH jest rzekomo kontrolowana przez osoby i kapitał pochodzący z Rosji.

W wyniku analizy zarówno zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, jak i użytych w spornych decyzjach argumentów organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Środowiska stawiając powyższe zarzuty mające świadczyć o słuszności wydanych rozstrzygnięć, nie dokonał jednak w tym zakresie żadnych wiarygodnych i precyzyjnych zarazem ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zmiany koncesji.

W ocenie Sądu, strona skarżąca zasadnie zarzuciła w skardze, że nie sposób uznać, iż ogólnikowe wzmianki o powiązaniach osób zarządzających (zasiadających we władzach) funduszem L. oraz kapitału stanowiącego podstawę działalności tego funduszu z władzami Federacji Rosyjskiej, bez jednoczesnego wskazania stosownych i zarazem konkretnych dowodów w tym zakresie, może być podstawą do postawienia tezy, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanych przez organ przepisów art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g., z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, należy uznać w konsekwencji, że organ koncesyjny w istocie nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego w tym zakresie i dokonał powyższych ustaleń w sposób całkowicie arbitralny i oderwany od zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, co świadczy o istotnym naruszeniu unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które ustanawiają łącznie obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy poprzez zgromadzenie niezbędnych dowodów oraz ich właściwą ocenę.

Zgodzić się należy jednocześnie ze stroną skarżąca, że Minister Środowiska w sposób bardzo ogólnikowy i niejasny zarazem opisał okoliczności związane ze spółką L. GmbH, potencjalnym nabywcą udziałów w spółce R. D. AG, nie biorąc również w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. pod uwagę faktu, że w owej dacie jedynym akcjonariuszem spółki R. jest w dalszym ciągu niemiecka spółka R. AG, a sprzedaż akcji tej spółki firmie L. GmbH nadal nie została dokonana.

Ponadto, w ocenie Sądu, zauważyć należy, że Minister Środowiska, przeprowadzając w uzasadnieniu decyzji analizę powiązań kapitałowych zachodzących pomiędzy spółką L. GmbH, grupą L. oraz konsorcjum A. , oparł się w znacznym stopniu na nieudowodnionych i arbitralnych zarazem założeniach, zaś odnosząc się do kwestii związanych z kierownictwem (managementem) funduszu L. , stwierdził, bez przywołania konkretnych materiałów dowodowych i niesprecyzowania źródeł swoich informacji, że osoby zasiadające w kierownictwie grupy L. są określane jako "rosyjscy oligarchowie".

Sąd uznał również, że Minister Środowiska, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do rzekomo "powszechnie znanych", bliskich powiązań M. F. (przewodniczącego rady dyrektorów L. H.) z "najwyższymi władzami Rosji", nie wyjaśnił jednocześnie, na czym te powiązania polegają. Ponadto, pomimo zapewnień o rzekomej powszechności owych informacji, Minister nie przedstawił stosownych dowodów świadczących o zarzucanych związkach M. F. z władzami Federacji Rosyjskiej, a także nie wykazał ich charakteru, odwołując się jedynie do bliżej nieokreślonych informacji i opinii medialnych, posługując się przy tym nieprecyzyjnym określeniem "rosyjski oligarcha", mającym charakteryzować M.F. . Zdaniem Sądu, zgodzić się należy w konsekwencji z zarzutem strony skarżącej, iż Minister Środowiska, opierając obie sporne decyzje wyłącznie na ogólnych twierdzeniach, a nie na konkretnych materiałach dowodowych, w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił rzekome bliskie relacje M. F. z władzami Federacji Rosyjskiej, a także nie wskazał, na czym te relacje polegają i z jakiego powodu mogą wywoływać zagrożenie dla bezpieczeństwo państwa i interesu publicznego.

Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że Minister Środowiska, wbrew podstawowym obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a., nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy M. F. jest związany z władzami rosyjskimi, a także nie sprecyzował w uzasadnieniu wydanych decyzji, w jaki sposób powiązania te miałyby wpływać na działalność skarżącej spółki w zakresie wykonywania działalności objętej koncesją nr [...] . Sąd uznał, że wskazane powyżej uchybienia są istotne dla prawidłowej oceny wydanych rozstrzygnięć, albowiem - w ocenie organu koncesyjnego - domniemane związki M. F. z władzami Federacji Rosyjskiej miały przemawiać za oddaleniem wniosku skarżącej spółki o przedłużenie wspomnianej koncesji.

Ponadto, należy w dużym stopniu podzielić zastrzeżenia strony skarżącej, która zarzuciła Ministrowi Środowiska, iż ten, wydając obie sporne decyzje, nie ustalił również w sposób jednoznaczny i poparty konkretnymi materiałami dowodowymi okoliczności związanych z działalnością A. , której akcjonariusze założyli grupę L. , w zakresie zaangażowania tego podmiotu w transakcję sprzedaży T. , w szczególności nie wyjaśnił roli osób zasiadających obecnie we władzach spółek z grupy L. we wspomnianej transakcji. Niemniej, zauważyć należy, że mimo braku podstawowych informacji w tym zakresie, Minister Środowiska wywiódł z faktu sprzedaży T. daleko idące wnioski, stwierdzając, że skarżąca spółka nie może uzyskać przedłużenia koncesji, ponieważ będzie kontrolowana przez osoby i kapitał mający za sobą "historię sprzedaży zakupionych firm zaangażowanych w eksploatację węglowodorów rosyjskiemu koncernowi państwowemu".

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zgodził się w tej sytuacji z zarzutem strony skarżącej, iż organ koncesyjny w sposób lakonicznie uzasadniony przyjął, że sprzedaż T. wskazuje na to, że również skarżąca spółka może zostać zbyta na rzecz podmiotu kontrolowanego przez Federację Rosyjską. A zatem, zdaniem Sądu, organ koncesyjny, wyprowadzając z faktu owej sprzedaży T. tak daleko idące wnioski, nie przeprowadził szerszej analizy okoliczności dotyczących tej transakcji w sposób, który odpowiadałby wymogom wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W tej sytuacji, mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych, Sąd podzielił zarzut niewystarczającego wyjaśnienia przez organ koncesyjny istotnych okoliczności faktycznych świadczących o występowaniu podstaw do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g., z uwagi na rzekome zagrożenie bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego w przypadku przedłużenia koncesji nr [...] . Sąd przyjął jednocześnie, iż powyższe uchybienia związane jest przede wszystkim z ewidentnymi zaniechaniami Ministra Środowiska w zakresie gromadzenia materiału dowodowego.

W tym miejscu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pragnie stanowczo podkreślić, iż ma pełną świadomość ogromnej trudności w "przełożeniu" pewnej wiedzy, czasem sprawiającej wrażenie oczywistej, czy też powszechnie znanej, na konkretny materiał dowodowy, ale jednocześnie, nie może przejść do porządku dziennego nad tak poważnymi uchybieniami, jakich dopuścił się organ w niniejszej sprawie, tym bardziej, że - jak słusznie zauważyła strona skarżąca i o czym może świadczyć również w pewnym sensie wniosek dowodowy organu zawarty w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. - Minister Środowiska mógł zarówno samodzielnie uzyskać bardziej szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące grupy L. i związanych z nią podmiotów, jak i miał możliwość zwrócenia się do innych, stosownych organów państwowych (m.in. organów powołanych do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa państwa), celem uzyskania bardziej konkretnych informacji związanych z niniejszą sprawą, na co zwracała również uwagę skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister nie przeprowadził jednak dodatkowych czynności dowodowych, ograniczając się po pierwsze do odparcia owych zarzutów poprzez odwołanie do instytucji faktów notoryjnych, a - po drugie - do złożenia dopiero na etapie postepowania sądowego wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wytworzonego przez Ambasadę RP w M., który miał rzekomo potwierdzać stanowisko organu, dające podstawę do odmowy przedłużenia koncesji.

Jeśli chodzi o kwestię powołania się przez Ministra Środowiska na fakty rzekomo powszechnie znane, należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 77 § 4 k.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Jednocześnie przepis ten stanowi, iż fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Nie ulega wątpliwości, że za fakty powszechnie znane, inaczej notoryczne (notoryjne), należy uznać takie, które dostępne są każdemu człowiekowi myślącemu rozsądnie i posiadającemu przeciętne doświadczenie życiowe. W doktrynie przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to "okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której znajduje się siedziba sądu" (por. m.in. F. Elżanowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 396 i powołany tam pogląd prof. W. Siedleckiego wyrażony w publikacji W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987, s. 254). Najczęściej wymienianymi przykładami faktów notorycznych są zdarzenia takie, jak moment wybuchu czy zakończenia II wojny światowej, zmiany ustroju politycznego, czy też liczba dni w roku albo w danym miesiącu. W doktrynie podkreśla się, że zbiór faktów notorycznych nie ma charakteru zamkniętego, a jego zakres uzależniony jest od poziomu wykształcenia, zakresu informacji przekazywanych społeczeństwu, a także warunków i trybu dostępu do tych informacji (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 401-402 i powołana tam literatura i orzecznictwo). Z kolei prof. A. Wróbel uznał, że fakty powszechnie znane mogą dotyczyć np. wydarzeń historycznych (wybuch wojny, jej zakończenie, czas trwania działań wojennych na danym terenie, skutki tych działań), wydarzeń politycznych (zmiana ustroju), zjawisk przyrodniczych (klęski żywiołowe), procesów ekonomicznych (dewaluacja pieniądza), pewnych wiadomości topograficznych (wiadomy na danym terenie wszystkim fakt, że w określonym miejscu jest stromy zjazd lub niebezpieczny zakręt)" (por. A Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2015 i powołane tam stanowisko K. Piaseckiego wyrażone /w:/ K. Piasecki, Komentarz do k.p.c., Warszawa 1989, s. 774). Przyjmuje się, że za fakt powszechnie znany może być uznany tylko taki fakt, który odpowiada rzeczywistości i którego istnienia nie można obalić dowodem przeciwnym (por. K. Piasecki /w:/ Komentarz do k.p.c., Warszawa 1989, s. 775 i cyt. tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 1948 r., sygn. akt K 360/48, PiP 1949, z. 3, s. 171).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że za fakt notoryjny nie może być uznany fakt nieznany stronom, bowiem fakt taki jest sporny między stronami i powinien być udowodniony na zasadach ogólnych. Jednocześnie, oczywistym jest, że fakty powszechnie znane wchodzą w skład materiału faktycznego sprawy i powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Mając na względzie powyższe, nie sposób - zdaniem Sądu - uznać, iż powołane przez Ministra Środowiska okoliczności dotyczących potencjalnego nabywcy spółki R. D. oraz jego ewentualnych powiązań z podmiotami rosyjskimi, czy też władzami Federacji Rosyjskiej, mogą być uznane za fakty powszechnie znane, w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.

Sąd uznał, że ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., są lakoniczne i nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, na jakich dowodach organ koncesyjny oparł swoje rozstrzygnięcie oraz na podstawie jakich dowodów Minister dokonał wspomnianych ustaleń faktycznych, ograniczających się do twierdzeń, iż rzekome związki M. F. z władzami rosyjskimi są "powszechnie znane", zaś kierownictwo L. "jest określane" jako "rosyjscy oligarchowie".

W świetle wskazanych powyżej okoliczności, Sąd uznał jednocześnie, że uzasadnienia obu spornych decyzji administracyjnych nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu koncesyjnego i właściwą kontrolę jego poprawności, a także świadczy o wadliwości ustaleń faktycznych i oceny dowodów przyjętych za podstawę wydanych przez Ministra rozstrzygnięć.

Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - uznać, że Minister Środowiska, wskazując na zaistnienie przesłanek odmowy zmiany koncesji na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodnie działalności gospodarczej, dokonał ustaleń z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił jednak wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla oceny występowania przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ administracji publicznej, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do wszystkich zasadniczych zarzutów skargi.

Nie powinno ulegać jakiejkolwiek wątpliwości, że aby rozstrzygnięcie organu ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy w danym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do odmowy zmiany koncesji z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa państwa lub interesu publicznego, o których mowa w przepisach art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej zmiany koncesji, nie spełniają wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają wyjaśnień wszystkich ważnych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego.

W tej sytuacji, należy uznać, iż organ administracji publicznej dopuścił się równocześnie obrazy art. 8 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Niewątpliwie, z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Zdaniem Sądu, postępowanie Ministra Środowiska w niniejszej sprawie zasadom takim nie odpowiada w pełni, gdyż organ koncesyjny, wydając obie sporne decyzje w przedmiocie odmowy zmiany koncesji, nie wyjaśnił w pełni wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że w toku ponownego postępowania Minister Środowiska zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w tym przede wszystkim szczegółowo odnieść się do przedstawionych przez stronę skarżącą argumentów mogących mieć zasadniczy wpływ na ocenę występowania przesłanek, o których mowa w przepisach art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g., analizując ten materiał przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych zastrzeżeń Sądu.

Z tej przyczyny należy uznać, że wskazane uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe i pełne dokonanie oceny legalności obu spornych decyzji pod względem materialno-prawnym.

W tej sytuacji, należy podzielić zarzut strony skarżącej, że nieprzeprowadzenie przez Ministra szczegółowej i wszechstronnej analizy wskazanych przez skarżącą spółkę okoliczności, mogło mieć istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem - zdaniem skarżącej spółki - okoliczności te świadczyć mają o braku jakichkolwiek przeciwskazań do uwzględnienia wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2013 r. i zmiany koncesji nr [...] .

Konkludując, należy stwierdzić, że wskazane powyżej uchybienia organ koncesyjny zobowiązany będzie sanować w toku ponownego postępowania, dokonując szczegółowego wyjaśnienia przyjętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, pamiętając jednocześnie o obowiązku wynikającym z przepisu art. 153 p.p.s.a.

Wydając niniejszy wyrok uchylający obie sporne decyzje Ministra Środowiska, Sąd zgodził się ponadto ze stroną skarżącą, iż organ koncesyjny, odmawiając zmiany wskazanej wyżej koncesji, dopuścił się również naruszenia unormowań prawnych wyrażonych w przepisach art. 29 ust. 1 Pr.g.g. w związku z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.s.d.g., albowiem zastosował pozaustawowe kryterium odmowy zmiany koncesji z uwagi brak rękojmi dalszego właściwego jej wykonywania zgodnie z interesem państwa polskiego.

Należy zauważyć, że organ odmawiając zmiany przedmiotowej koncesji wskazał, że niezależnie od występowania w sprawie negatywnej przesłanki, o której mowa w przepisach art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. (vide: zagrożenie bezpieczeństwa państwa), zachodzi podstawa do odmowy zmiany koncesji z uwagi na dotychczasowe jej wykonywanie przez skarżącą spółkę, co w konsekwencji - zdaniem organu - nie daje rękojmi dalszego właściwego jej wykonywania w przyszłości. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister zarzucił skarżącej spółce niewykonanie obowiązkowego zakresu robót geologicznych określonych w koncesji, wskazując, że nie wykonała ona jeszcze prac etapu II i że w tych okolicznościach przedłużenie koncesji byłoby sprzeczne z ustawowym obowiązkiem racjonalnego gospodarowania złożami kopalin. Minister stwierdził ponadto, że skarżąca spółka "nie daje rękojmi dalszego wykonywania koncesji" w przyszłości "w zgodzie z polskimi interesami".

Przechodząc do oceny tego zarzutu, należy na wstępie wyraźnie podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55).

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne.

Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy praworządnego państwa.

Warto zauważyć, iż ustosunkowując się do zarzutu skarżącej spółki, jakoby organ koncesyjny zastosował nieznane ustawowo kryterium rękojmi należytego wykonywania koncesji, Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na brzmienie przepisów art. 52 ust. 1 u.s.d.g. oraz art. 50 pkt 2 u.s.d.g., w których ustawodawca wyraźnie określił, iż podmiot, któremu udzielono koncesję, winien dawać rękojmię jej prawidłowego wykonywania. W tej sytuacji, organ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie jest to więc nieznane prawu kryterium, lecz wyraźna dyrektywa interpretacyjna nakazująca organowi sprawdzać podmioty ubiegające się o udzielenie (przedłużenie) koncesji pod określonym kątem. Minister Środowiska stwierdził jednocześnie, że kryterium wykonywania koncesji w zgodności z polskimi interesami wynika wprost z przepisów art. 56 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. oraz art. 29 ust 1 Pr.g.g., gdzie jest mowa o interesie publicznym, państwa lub obywateli, bezpieczeństwie oraz obronności państwa, jako podstawowych kryteriach oceny wniosku koncesyjnego.

Mając na względzie powyższe stanowisko organu, należy zauważyć, że owszem - jak słusznie wskazał Minister - przepis art. 50 pkt 2 u.s.d.g. przyznaje organowi koncesyjnemu uprawnienie, z którego może on skorzystać na etapie postępowania koncesyjnego i zanim podejmie on decyzję w sprawie udzielenia (lub zmiany) koncesji. Uprawnienie to ma na celu zweryfikowanie rzetelności i prawdziwości faktów, które przedsiębiorca podał we wniosku koncesyjnym (kontrola faktyczna). Jak stanowi art. 50 pkt 2 cyt. ustawy, organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją.

W tym miejscu należy jednak zauważyć, iż w dotychczasowych poglądach przedstawianych w literaturze pojawiły się istotne wątpliwości, czy dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności przez przedsiębiorcę należy traktować także jako jedną z przesłanek udzielenia koncesji (por. m.in. K. Kohutek /w:/ M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el., 2005; podobnie: A. Powałowski /w:/ A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007, komentarz do art. 50 u.s.d.g., LEX).

Należy zauważyć bowiem, iż z jednej strony ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wymienia w sposób taksatywny podstawy odmowy udzielenia koncesji (zob. art. 56 u.s.d.g.) - co przemawia za przyjęciem poglądu, iż poza wskazanymi w tym przepisie przypadkami organ administracji nie może odmówić udzielenia koncesji. Z drugiej strony w treści art. 50 pkt 2 u.s.d.g. (a także w art. 52 ust. 1 u.s.d.g.) mowa jest zarówno o spełnieniu przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, jak i o dawaniu przezeń rękojmi prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności. Taka konstrukcja tych przepisów wskazuje, iż ustawodawca różnicuje obie ww. przesłanki, które przedsiębiorca powinien spełnić. Logicznie rozumowanie skłaniałoby zatem do przyjęcia, iż wyłącznie zaistnienie tej pierwszej przesłanki, tj. spełnienie przez przedsiębiorcę warunków do udzielenia koncesji [chodzi tu o warunki wynikające z ustawy, jak i określone przez organ koncesyjny (zob. art. 56 ust. 1 u.s.d.g.)] nie byłoby wystarczające do uzyskania koncesji.

Mając na względzie powyższe wątpliwości, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko zaprezentowane przez prof. K. Kohutka we wskazanym powyżej komentarzu do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i tym samym zgadzając się z zarzutem strony skarżącej, uznał, iż - wbrew stanowisku Ministra Środowiska - błędnym byłoby przejęcie, iż dawanie rękojmi należytego wykonywania działalności objętej koncesją stanowi ogólną przesłankę uzyskania koncesji (przesłankę obowiązującą obok tych wymienionych w art. 56 u.s.d.g.).

Otóż, w ocenie Sądu, podstawowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest właśnie treść art. 56 u.s.d.g., czyli przepisu, który de lege lata stanowi materialnoprawną podstawę podejmowania przez organ koncesyjny decyzji w sprawie koncesji. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przypadków, których wystąpienie wyklucza możliwość udzielenia (odpowiednio: zmiany) koncesji. Oznacza to, że poza wskazanym w nim przypadkami żadne inne (czyli także brak rękojmi prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej) nie mogą uzasadniać odmowy udzielenia (zmiany) koncesji. Powołany przepis zawiera wprawdzie odesłanie do "przypadków określonych w odrębnych przepisach" (zob. art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g.), niemniej dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją w żadnej z ustaw regulujących wykonywanie rodzajów działalności koncesjonowanej nie stanowić przesłankę warunkującą uzyskanie koncesji. W konsekwencji, należy uznać, iż organ koncesyjny, wydając decyzję o odmowie udzielenia (zmiany) koncesji, będzie mógł jako (materialną) podstawę prawną powołać wyłącznie art. 56 u.s.d.g. lub także właściwy przepis ustawy odrębnej.

Ponadto, należy zauważyć, że prof. K. Kohutek podkreśla, że za stanowiskiem wykluczającym możliwość traktowania dawania rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją za warunek uzyskania tej koncesji przemawia także zasada wolności gospodarczej (której wzmocnienie stanowiło jeden z celów komentowanej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że odmowa udzielenia (zmiany) koncesji stanowi ograniczenie wolności gospodarczej. Jest zatem wyjątkiem od wspomnianej zasady. Poszerzenie zakresu przedmiotowego tych wyjątków (przez zwiększenie liczby przypadków uzasadniających odmowę udzielenia/zmiany koncesji) stanowiłoby niedopuszczalne naruszanie (ograniczenie) zasady swobody działalności gospodarczej.

Jednocześni, warto zauważyć, mając na względzie zasadę pewności prawa oraz zasadę wolności gospodarczej, iż dawanie rękojmi należytego wykonywania koncesjonowanej działalności jest sformułowaniem niedookreślonym. Tym samym za sprzeczne z intencją ustawodawcy byłoby przyjmowanie, iż w aktualnym stanie prawnym odmowa udzielenia (zmiany) koncesji może nastąpić na podstawie niejednoznacznej przesłanki w postaci braku dawania takiej rękojmi przez przedsiębiorcę.

Konkludując, należy przyjąć, iż dawanie rękojmi należytego wykonywania działalności objętej koncesją de lege lata nie może stanowić przesłanki warunkującej uzyskanie (zmianę) koncesji. Wymóg dawania takiej rękojmi należy zatem traktować jako jeden z warunków uzyskania koncesji, lecz wyłącznie w przypadku, w którym znajdzie zastosowanie art. 52 ust. 1 u.s.d.g.

Należy podnieść dodatkowo, że również prof. A. Powałowski uznał, że rękojmia prawidłowego wykonywania działalności nie stanowi przesłanki odmowy udzielenia, ograniczenia lub zmiany koncesji, jako że nie mieści się w katalogu takich przesłanek, określonym w art. 56 u.s.d.g. Organ koncesyjny zatem nie może odmówić udzielenia (zmiany) koncesji, powołując się na niedawanie przez przedsiębiorcę wskazanej rękojmi (vide: A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007, komentarz do art. 50 u.s.d.g., LEX).

W tej sytuacji, mając na względzie omówioną wyżej zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., należy - według Sądu - przyjąć, że wykładnia unormowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jaki proponuje Minister Środowiska, zmusza do uznania tych regulacji za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności konstytucyjnych.

Zdaniem Sądu, w dniu wydania obu spornych decyzji Ministra Środowiska brak było unormowania prawnego, z którego jednoznacznie, w sposób jasny wynikałoby, że podstawą prawną do odmowy zmiany koncesji może być brak posiadania przez skarżącą spółkę rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej tą koncesją.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że Minister Środowiska, odmawiając na tej podstawie zmiany koncesji - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień, należy również stwierdzić, iż odmawiając stronie skarżącej zmiany koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze części bloku koncesyjnego nr [...] , Minister Środowiska dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów art. 27 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. - z uwagi na uchybienie obowiązkowi posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi na język polski dokumentami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

Należy stwierdzić bowiem, iż odmawiając zmiany wskazanej powyżej koncesji, Minister Środowiska, odnosząc się do istoty zarzutów opartych na przepisach zarówno us.d.g., jak i Pr.g.g. - wskazał, iż obawa związana z zagrożeniem bezpieczeństwa państwa wynika z materiałów prasowych i analiz (skądinąd bliżej niesprecyzowanych w uzasadnieniu obu spornych decyzji), w których - zdaniem organu koncesyjnego - ujawniono w sposób jednoznaczny, że zachodzą powiązania personalno-kapitałowe dające podstawę do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 Pr.g.g. w związku z art. 34 ust. 1 Pr.g.g. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.s.d.g.

Wskazując na powiązania członków władz funduszu L. z władzami Federacji Rosyjskiej i związane z tym zagrożenia, Minister Środowiska powołał się na znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty - materiały prasowe i analizy w języku angielskim, które w toku całego postępowania nie zostały przetłumaczone na język polski pomimo, iż dowody te (jak należy domniemywać) posłużyły jako podstawa rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany koncesji.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 Konstytucji RP, językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest art. 4 ustawy o języku polskim, a jej rozwinięciem unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim.

Należy stwierdzić, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia czynności urzędowych. Jednakże, na co wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt II SA 4033/01 (Wokanda 2002/12/39), pomocą w wyjaśnieniu tej kwestii służyć może uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 1997 r., W. 7/96 (OTK 1997, nr 2, poz. 27), podjęta na gruncie dekretu z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 324). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zachowującym aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o języku polskim, czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Wobec tego pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że czynności procesowe winny być dokonywane w języku polskim. W konsekwencji organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, co oznacza posługiwanie się w postępowaniu tłumaczeniami dokumentów.

Niewątpliwie uznać trzeba, iż dowodem w sprawie jest dokument sporządzony w języku obcym, gdyż żadne przepisy nie odbierają mu tego waloru z uwagi na język, w którym został sporządzony. Zgodnie bowiem z przepisem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, iż obcojęzyczny dokument bez jego urzędowego tłumaczenia na język polski nie może być uznany za dowód w sprawie.

Konstatacja ta nie prowadzi jednak do wniosku, iż Minister Środowiska zwolniony jest z obowiązku tłumaczenia na język polski obcojęzycznych dokumentów, przyjętych w poczet materiału dowodowego. Wynikający z ustawy o języku polskim wymóg dokonywania przez organ administracji publicznej czynności urzędowych w języku polskim obliguje ten organ do dokonania tłumaczenia obcojęzycznego dokumentu. Badanie treści dokumentu winno zostać przeprowadzone w języku polskim, który jest językiem postępowania. Dopiero wówczas można powiedzieć, że czynność procesowa, polegająca na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu, sporządzonego w języku obcym, została przeprowadzona prawidłowo. Konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski wymaga, aby dokumenty, będące - tak jak w rozpatrywanej sprawie - zasadniczym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zostały przetłumaczone na język polski. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena prawidłowości wyniku badania treści takiego dokumentu.

Zdaniem Sądu, należy przy tym wyraźnie wskazać, iż ocena prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń nie może polegać na dochodzeniu, czy treść obcojęzycznego dokumentu była kwestionowana przez stronę postępowania, czy też nie.

Wynik badania treści dokumentu w postaci jego tłumaczenia powinien być jednoznaczny, gdyż dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy i w jakim zakresie przeprowadzony dowód wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie obowiązkowi wykonywania czynności urzędowych w języku polskim stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 39 maja 2007, sygn. akt 1414/06, LEX nr 351111; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 31 maja 2007, sygn. akt 1651/06, LEX nr 351091).

Należy wskazać, iż Minister Środowiska, rozstrzygając sprawę ponownie, zobowiązany będzie - poza sanowaniem wskazanego już wcześniej istotnego uchybienia polegającego na braku odwołania się w decyzji do konkretnych materiałów - uwzględnić również to, iż stanowiące newralgiczny dowód w sprawie materiały (dokumenty) sporządzone w języku obcym powinny zostać przetłumaczone na język polski, nie przez streszczenie ich wybranych fragmentów, lecz poprzez przetłumaczenie całej treści danego dokumentu, o ile będzie on istotny dla przyjętego przez organ stanowiska. Ponadto, organ zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż obowiązujące przepisy pozwalają na oczywistą - w ocenie Sądu - tezę, iż tłumaczenia treści dowodów na język polski może dokonać jedynie tłumacz przysięgły (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1647/06, LEX nr 351293).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddając na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. wniosek dowodowy Ministra Środowiska zawarty w złożonym w toku postępowania sądowego piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r., działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W konsekwencji, należy uznać, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd administracyjny powinien - co do zasady - uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Jednocześnie, warto wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym pamiętać trzeba, że nie może prowadzić to do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest jedynie ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż uwzględnienie w niniejszej sprawie wniosku dowodowego wskazanego przez Ministra w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2014 r. nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności obu spornych decyzji organu administracji publicznej.

W tym miejscu, warto zauważyć na marginesie, iż nie bez racji pozostają również uwagi pełnomocników strony skarżącej zgłoszone na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r., którzy - wnosząc o oddalenie wspomnianego wniosku dowodowego zgłoszonego przez organ - zarzucili, że w istocie złożenie tego wniosku potwierdza dodatkowo, iż Minister Środowiska, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się zasadniczych uchybień natury procesowej polegających na nienależytym i niepełnym zarazem zgromadzeniu materiału dowodowego. Skoro bowiem, dopiero na tym etapie postępowania (a więc dopiero przed Sądem), organ administracji publicznej zmierza do dopuszczenia materiału, który potwierdzić ma jego stanowisko wyrażone w spornych decyzjach odnośnie zagrożenia bezpieczeństwa państwa, to trudno jest nie dostrzec w takim działaniu organu niejako mimowolnego przyznania się do istotnych braków w dokumentacji mającej potwierdzać rzekome fakty notoryjne odnoszące się do zagrożeń wynikających z powiązań personalno-kapitałowych przyszłego nabywcy spółki R. D. A.G. z władzami Rosji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że obie uchylone decyzje Ministra Środowiska nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).