Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 986/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 174,art.183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31, art.44
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 22,art.25
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2571
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 w sprawie ze skargi J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia

2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09, po rozpoznaniu skargi J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy pozwolenia na budowę "dla odcinka autostrady A4 - odcinek od węzła S. do węzła W., od km [...] do km [...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 587/08, uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GINB z dnia [...] października 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. i J. R. z dnia [...] grudnia 2004 r., w związku z powyższym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r., GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponownej analizie akt GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że inwestor, złożył wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. w terminie ważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa dnia [...] czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej oraz decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A4, w obrębie województwa katowickiego, od węzła "S." w G. (km [...]) do węzła "B." w C. (km [...]) i decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Wobec powyższego, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego w razie wypełnienia dyspozycji określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 przywołanej ustawy, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB, weryfikowana decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października

2001 r., nr [...], została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Podnoszony przez skarżących zarzut, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr ew. [...]) na cele budowlane, jest bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość o nr ew. [...], obr. M., miasto Zabrze, stanowiąca własność Gminy Miasta Zabrze została podzielona, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] września 2000 r. W wyniku podziału powstały działki o nr ew. [...] i [...] obr. M., miasto Zabrze, których współużytkownikami wieczystymi są R. i J. R.. Jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] września 2000 r. teren objęty podziałem przeznaczony jest pod budowę autostrady. Na mocy umowy z dnia [...] stycznia 2001 r., zawartej pomiędzy Zarządem Miasta Zabrze a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach, działka o nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta Zabrze, została użyczona na cele związane z budową autostrady A4. Jakkolwiek w/w umowa zawarta została w sytuacji, gdy działka uległa uprzednio podziałowi, to jednak z uwagi na to, że podział nie wpłynął na zmianę stanu własności, inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ podniósł, że w dacie wydania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r., R. i J. R. nie posiadali żadnego tytułu prawnego do działki nr ew. [...] i [...] obr. M., miasto Zabrze.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego w części dotyczącej przebudowy ul. [...] z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] czerwca 1998 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, organ wskazał, że na powyższe zamierzenie budowlane inwestor uzyskał odrębną decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych - Odział Południowy w Katowicach pozwolenia na przebudowę ul. [...] w Zabrzu na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek "węzeł S. - węzeł W." wraz z przebudową i budową sieci i urządzeń uzbrojenia terenu. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w Zabrzu na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4. Z akt sprawy wynika, że ulica [...] w Zabrzu, w dniu wydania weryfikowanej decyzji, stanowiła fragment ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i jej przebudowa nastąpiła na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r. Objęcie przebudowy ul. [...] decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., a budowy autostrady A-4 decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. jest zgodne z zasadą ekonomiki procesowej, obligującą organ do załatwienia sprawy możliwie najprostszymi środkami. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero decyzją GINB z dnia [...] lipca 2008 r.

Ustosunkowując się do zarzutu przesunięcia powyższej inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., stanowiącej przebudowę ulicy [...], w kierunku południowo-wschodnim o [...] m, organ wskazał, że jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] grudnia 2004 r., powyższe rozwiązanie "pozwoliło uniknąć wyburzenia budynków, budowy muru oporowego oraz umożliwiło dojazd do osiedla mieszkaniowego". Tym samym zaproponowane przez inwestora rozwiązanie uwzględniało interes społeczny oraz słuszny interes stron, w tym skarżących. Ponadto pozwoliło na uniknięcie zapłaty przez Skarb Państwa odszkodowań spowodowanych ewentualnymi roszczeniami osób, których prawa, na skutek zrealizowania inwestycji, zostałyby naruszone.

R. i J. R. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż obszar inwestycji określony w tej decyzji nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym przez linie rozgraniczające określone w decyzji o lokalizacji autostrady;

2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu jej niewykonalności;

3. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu i w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo iż inwestor nie udokumentował dysponowania nieruchomością objętą realizacją inwestycji na cele budowlane.

W obszernym uzasadnieniu skargi R. i J.R. podkreślili, powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, że treść pozwolenia na budowę autostrady jest determinowana przez treść decyzji lokalizacyjnej, a więc musi obejmować taki sam obszar jak decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Z dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę autostrady dotyczy wyłącznie działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...]. Nie dotyczy natomiast części działki nr [...] znajdującej się w obrębie linii rozgraniczających teren zawartych w decyzji lokalizacyjnej tj. nowoutworzonej działki nr [...]. Powyższe w ocenie skarżących stanowi o rażącym naruszeniu art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt. 2 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym .

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych skarżący wskazali, że wobec treści tego przepisu jeśli dany obszar objęty jest decyzją lokalizacyjną to niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z chwilą wejścia w życie decyzji o lokalizacji autostrady traci więc moc obowiązującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a także organy nie mogą wydawać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że na terenach objętych decyzją lokalizacyjną nie mogą być ustalone w drodze decyzji jakiekolwiek warunki zabudowy, a miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo podnieśli, że z map stanowiących załącznik do decyzji z dnia [...] lipca

2000 r. oraz z dnia [...] stycznia 1998 r. wynika, że obszar objęty tymi decyzjami częściowo się ze sobą pokrywa.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października

2001 r. jest faktycznie niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały, gdyż jej wykonanie nie mogło doprowadzić do właściwej pod względem technicznym realizacji budowli drogowej bez konieczności wykonania dodatkowych robót nie objętych tą decyzją. Dodatkowe roboty zostały objęte decyzją z dnia [...] października 2001 r. W związku z tym kontrolowana decyzja z dnia [...] października 2001 r. jako niewykonalna w dniu jej wydania powinna zostać unieważniona na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Uzasadniając zarzut niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością, której współużytkownikami wieczystymi są skarżący, a która objęta została pozwoleniem na budowę autostrady, skarżący zakwestionowali skuteczność umowy użyczenia z dnia [...] stycznia 2000 r. która miała wskazywać na posiadanie prawa do dysponowania gruntem wobec jej zawarcia bez zgody użytkownika wieczystego. Zauważyli również, że umowa użyczenia obejmowała wyłącznie część działki nr [...] tj. działkę nr [...] natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowlę dotyczyła działki nr [...]. W konsekwencji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w zw. z tym Wojewoda Śląski wydając na jego rzecz pozwolenie na budowę naruszył art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. W konkluzji skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdziwszy ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu stwierdził jednakże, że pomimo iż skarga zasługuje na uwzględnienie, to nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. były art. 28, 33 ust. 1 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 tego prawa obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2001 r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organu architektoniczno budowlanego prowadzącego postępowanie nieważnościowe było wyjaśnienie czy przesłanki te zostały spełnione, a jeśli nie, czy to ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ nie dostrzegł tego rodzaju wad kontrolowanej decyzji. Tymczasem w ocenie Sądu, sprawa w tym zakresie nie została należycie wyjaśniona co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie.

WSA podał następnie, że z projektu budowlanego autostrady wynika, że ma ona być zlokalizowana m.in. na działce o nr ew. [...]. Działka ta została utworzona w wyniku podziału działki o nr [...] na dwie działki o nr [...] oraz nr [...] (decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...].09.2000r.). A zatem organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę winien był sprawdzić, czy podmiot wnioskujący o wydanie tegoż pozwolenia wykazał prawo do dysponowania tą nieruchomością (działką nr [...]). Organ twierdzi wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że prawo to zostało należycie wykazane, jednakże Sąd nie podzielił tego stanowiska. W przekazanych Sądowi materiałach dotyczących prawa dysponowania gruntem (stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę) znajduje się umowa użyczenia z dnia [...] stycznia 2000 r. zawarta pomiędzy Miastem Zabrze a Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy z siedzibą w Gliwicach, z której wynika, że właściciel (miasto Zabrze) użyczyło inwestorowi m.in. cz. działki [...] określoną jako działka nr [...]. Brak jest natomiast w aktach dokumentu, który uzasadniałby twierdzenie, że została użyczona również działka nr [...] czyli działka, która została objęta inwestycją.

Sąd I instancji podał następnie, że nie zostało również wyjaśnione w należyty sposób, czy pozwolenie na budowę jest zgodne z poprzedzającą je decyzją lokalizacyjną. Z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji wynika wprawdzie, że taka zgodność występuje, jednakże uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawdziwości tego twierdzenia. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym organ, jak wynika z uzasadnienia decyzji, badał czy pozwolenie na budowę jest zgodne zarówno w decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1998 r. jak i z decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. Przebudowa ul. [...] w Zabrzu". Jednocześnie organ odnosił się do decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r. Bez wątpienia ta ostatnia decyzja w żaden sposób nie może być brana pod uwagę w niniejszej sprawie, albowiem została wydana w dacie późniejszej niż pozwolenie na budowę. Szczegółowego wyjaśnienia wymaga natomiast zgodność pozwolenia na budowę z pozostałymi decyzjami. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że z treści pozwolenia na budowę wynika, że przed wydaniem tejże decyzji organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z "wymogami decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady". Powyższe wskazuje, że organ badający wniosek w trybie zwykłym brał pod uwagę jedynie decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. A zatem również w takim zakresie winien rozpoznawać sprawę organ prowadzący sprawę w trybie nieważnościowym.

Sąd podkreślił, że nie podzielił zarzutu skargi co do tego że inwestycja drogowa musi przebiegać dokładnie w tych samych granicach, które zostały określone przez decyzję lokalizacyjną. O ile nie budzi wątpliwości Sądu, że pozwolenie na budowę nie może określać szerzej granic inwestycji aniżeli czyniła to decyzja lokalizacyjna, o tyle należy stwierdzić, że nie wystąpi sprzeczność między decyzjami jeżeli pozwolenie na budowę będzie obejmowało mniejszy obszar niż decyzja lokalizacyjna. Sąd wskazał też, że nie może w niniejszym postępowaniu w żaden sposób odnieść się do zarzutów dotyczących legalności decyzji z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w Zabrzu. Winny być one przedmiotem oceny w innym postępowaniu.

W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych wyżej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nakazał w związku z tym, na gruncie wskazanej wyżej oceny prawnej, wyjaśnienie czy w dacie wydawania decyzji inwestor wykazał prawo do dysponowania działką nr [...] oraz czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o lokalizacji autostrady z dnia [...] czerwca 1998 r., a następnie rozważenie czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, działający za pośrednictwem pełnomocnika, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił Sądowi I instancji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721) poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekającego, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, w której wyżej zacytowany przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi; oraz

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich aspektów sprawy, a w szczególności stanowiska skarżącego sformułowanego w piśmie uczestnika postępowania z dnia [...] października 2009 r. dotyczącego konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść art. 31 ust. 1 ustawy, na gruncie której nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Podniósł, iż ma on zastosowanie w toku niniejszego postępowania, bowiem budowa przedmiotowej inwestycji drogowej rozpoczęła się w kwietniu 2002 r., a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony dopiero [...] grudnia 2004 r. Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2009 r. wskazał na powyższy argument, a także wniósł o dołączenie do akt sprawy Protokół Odbioru Ostatecznego z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie: "Budowa autostrady A4 - odcinek węzeł S. - węzeł W.". Nawet gdyby skarżący nie podniósł powyższej okoliczności w piśmie z dnia [...] października 2009 r. to Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. powinien był wziąć tę okoliczność pod uwagę z urzędu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie dopełnił obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest w przedmiotowej sprawie przepisem istotnym, a wręcz kluczowym. Powyższy przepis jako przepis szczególny modyfikuje możliwość zastosowania art. 156 k.p.a., który w przedmiotowej sprawie został uznany za podstawę prawną zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie uwzględnił wszystkich aspektów sprawy, a w szczególności stanowiska skarżącego sformułowanego w piśmie uczestnika postępowania z dnia [...] października 2009 r. dotyczącego konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia [...] października

2009 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko poprzez wskazanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność zastosowania art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tymczasem WSA w uzasadnieniu wyroku nie wspomniał ani o stanowisku skarżącego ani w żaden sposób nie odniósł się do zastosowania w przedmiotowej sprawie w/w art. 31 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną R. R. i J. R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej kierunkuje jej zarzuty zarówno na naruszenie prawa materialnego jak też na naruszenie przepisów postępowania. Nie wskazuje wprawdzie ani na art. 174 p.p.s.a. ani na odpowiednie jego jednostki redakcyjne, na których opiera swoje zarzuty, niemniej uchybienie to nie czyni niemożliwym rozpoznania samych zarzutów.

Zasadniczy charakter ma zarzut naruszenia prawa materialnego. Od oceny jego zasadności zależy bowiem wynik kontroli kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut związany z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) koncentruje się, mimo, że autor skargi kasacyjnej nie określa tego w jej podstawie, na niezastosowaniu tego przepisu w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej, uwzględnienie w jej toku treści tego przepisu pozwoliłoby na przyjęcie braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Składu Orzekającego rozumowanie powyższe nie jest trafne. Przepis art. 31 ustawy odnosi się do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to instytucja została wprowadzona przedmiotową ustawą, a która nie występowała w postępowaniu administracyjnym poddanym kontroli Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku. Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie kilkakrotnie zmienia nazwę tej decyzji, mówiąc o decyzji o pozwoleniu na budowę drogi (w ramach zarzutu oraz na s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) i nie używając przy powoływaniu tego przepisu zawartej w nim nazwy "decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej". Decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności jest decyzją udzielającą pozwolenia na budowę drogi (odcinka autostrady), wydaną z dniu [...] października 2001 r. na podstawie innej ustawy (art. 25 oraz art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym i w oparciu o wydane wcześniej decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej oraz o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest zatem "decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej", która jest przedmiotem regulacji art. 31 ustawy, obowiązującej od dnia 25 maja 2003 r. Brak możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o powyższym zezwoleniu, jeżeli wniosek o jej stwierdzenie został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym stała się ona ostateczna a inwestor rozpoczął budowę drogi, dotyczyć może tej właśnie decyzji a nie wcześniejszych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Także przepis intertemporalny art. 44 tej ustawy wyklucza zastosowanie tego przepisu do stwierdzania nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych przed jej wejściem w życie. Wskazuje on bowiem na brak tej możliwości w okresie obowiązywania tej ustawy (czyli od dnia 25 maja 2003 r.) zastosowania art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 ze zm.), ale odnosi to do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości, a nie do decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym, wskazany wyżej brak zastosowania dotyczy niewydawania nowych decyzji o takim przedmiocie, a nie badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanych już wcześniej.

Ponadto, niejako niezależnie do argumentacji powyższej dotyczącej nazwy decyzji, istotna jest także treść art. 31 ust. 2 tej ustawy, bowiem możliwość zastosowania ust. 1 uzależniona została od nadania tej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co także w żadnym wypadku nie dotyczy decyzji, będącej przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania o stwierdzenie nieważności.

Dodatkowo i niejako ubocznie można ponadto wskazać, że nawet gdyby możliwe było zastosowanie art. 31 ust. 1 powyższej ustawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi z dnia [...] października 2001 r., to i tak organy musiałyby się odnieść do możliwości zastosowania wskazanego w tym przepisie art. 158 § 2 k.p.a., co oznacza obowiązek zbadania przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zmieniałoby to zatem konieczności zweryfikowania wskazanych przez Sąd I instancji uchybień w działaniach organów administracji i treści ich decyzji.

Same uchybienia postępowania administracyjnego, stwierdzone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do braku zbadania kwestii udokumentowania przez inwestora prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością, objętą realizacją inwestycji (w kontekście treści umowy użyczenia) oraz braku analizy zgodności pozwolenia na budowę z poprzedzającą ją decyzją lokalizacyjną, nie mogą być przedmiotem kontroli kasacyjnej, bowiem nie zostały w żadnym zakresie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Staną się one zatem, zgodnie z udzielonymi organom przez Sąd I instancji wskazówkami, przedmiotem ponownego badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r.

W świetle powyższej argumentacji dotyczącej braku zasadności zastosowania przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji, wskazanego w skardze kasacyjnej art. 31 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, należy kontroli kasacyjnej poddać zarzut drugi, wskazujący na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wiąże się on z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji pisma strony skarżącej kasacyjnie z dnia [...] października 2009 r., zawierającego protokół odbioru ostatecznego inwestycji z dnia [...] listopada 2005 r. oraz wskazującego właśnie na treść art. 31 ust. 1 (mylnie określonego jako ust. 2) ustawy. Mimo braku żądania, należało to wskazanie w powyższym piśmie traktować jako sugestię zastosowania art. 31 ustawy.

Niezależnie od oceny trafności tego zarzutu należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej nie przeprowadza argumentacji, zmierzającej do wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, czyli wykazania, że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnia wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 – LexPolonica, wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 – LexPolonica). Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający. Już tylko z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.

Brak powyższej argumentacji nie wpływa jednak na brak możliwości oceny zarzutu, zwłaszcza w sytuacji jasnego odczytania intencji skarżącego kasacyjnie, odnoszącej się do związania faktu nieustosunkowania się przez Sąd do przedmiotowego pisma z uwzględnieniem skargi w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego należy stwierdzić zasadność samego zarzutu odnośnie do braku reakcji Sądu na powyższe pismo, skierowane do Sądu w dniu [...] października 2009 r., a więc prawie miesiąc przed rozprawą i ponad miesiąc przed ogłoszeniem wyroku. Sąd I instancji powinien był do tej argumentacji się odnieść, mimo braku wyraźnego żądania zastosowania art. 31 ustawy. Niezależnie od braku argumentacji skargi kasacyjnej, wykazującej wpływ tego uchybienia, Skład Orzekający oceniając istotę uchybienia, stwierdza brak jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wynika to bowiem bezpośrednio z argumentacji przeprowadzonej wcześniej, dotyczącej braku podstaw zastosowania przepisu art. 31 ust. 1 ustawy w orzekaniu przez Sąd I instancji. A zatem odniesienie się przez Sąd do pisma nie mogłoby zmienić treści zaskarżonego wyroku, w związku z czym stwierdzenie powyższego uchybienia, nie może wpływać na wynik przeprowadzonej kontroli kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo dostrzeżonego uchybienia w zakresie jego uzasadnienia, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.