Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 141/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: odrzucono skargę
odrzucono skargę
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skarg M.G. i innych .... na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 grudnia 2015 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. odrzuca skargi M.G. i M.G. ; II. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego A.G. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 marca 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A.G. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, instalacjami: wodociągową, hydrantową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, ogrzewczą, wentylacji i klimatyzacji, elektrycznymi i słaboprądowymi, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr nr nr [....][....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....], kanalizacji sanitarnej i opadowej ze zbiornikami retencyjnymi wraz z likwidacją istniejących: przyłącza gazu i gazociągów na działkach nr nr [....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....], przyłącza elektroenergetycznego na działkach nr nr [....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przyłącza i wewnętrznej instalacji wodociągowej na działkach nr nr [....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przyłącza kanalizacji ogólnospławnej oraz wewnętrznych instalacji kanalizacji: deszczowej i ogólnospławnej na działkach nr nr [....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przyłącza telekomunikacyjnego na działkach nr nr [....][....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przebudową sieci wodociągowej i hydrantu przeciwpożarowego na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , budową zjazdu z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] na działkę nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , likwidacją istniejącego zjazdu z działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] na działkę nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że 25 czerwca 2014 r. r. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją Wojewody [....] z 9 grudnia 2014 r. wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie na decyzję Wojewody [....] z 9 grudnia 2014 r. wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W swoim rozstrzygnięciu Wojewoda [....] zwrócił uwagę na następujące uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu: 1/ brak analizy obszaru oddziaływania inwestycji oraz dowodów, na podstawie których

wyznaczono krąg stron postępowania; 2/ brak uzasadnienia zasadności wydania postanowienia z 12 kwietnia 2002 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3/ brak wykazania zgodności projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy

w zakresie: szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu budowlanego, lokalizacji miejsc parkingowych w liniach rozgraniczających pas ul. [....] o szer. 30 m oraz ochrony konkretnych drzew rosnących na terenie działki budowlanej; 4/ brak zbadania w granicach właściwości organu oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym w trakcie przeprowadzonego ponownie postępowania, postanowieniem z 2 stycznia 2015 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości. W piśmie z [....] .2015 r. inwestor uzupełnił wszystkie nieprawidłowości. Organ wskazał, że pismem z dnia 24 maja 2013 r. inwestor wystąpił o zgodę na odstępstwo od przepisów określonych w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające: ograniczenie naturalnego oświetlenia poprzez zmniejszenie odległości przesłaniania projektowanego budynku od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [....] przy ulicy [....] do około 15,10 m, przy wymaganych 19,0 m w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Pismem z 30 sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przychylił się do wniosku organu i upoważnił Prezydenta Miasta K. do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na przedmiotowe odstępstwo pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw sanitarno – higienicznych. Organ po zasięgnięciu opinii wyraził zgodę na przedmiotowe odstępstwo. Wskazane odstępstwo od § 13 rozporządzenia zostało wyrażone przy jednoczesnym zachowaniu w przedmiotowej inwestycji § 60 rozporządzenia dotyczącego zapewnienia prawidłowego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym mieszkań w budynku przy ul. [....] , Podkreślenia wymaga, iż poza wskazanym powyżej ewentualnym ograniczeniem nasłonecznienia, żadne inne przepisy prawa, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie doznają nawet potencjalnego ograniczenia, a tym samym wyłącznie w kontekście mogącego wystąpić ograniczenia nasłonecznienia budynków sąsiednich można odnosić się do obszarów oddziaływania. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy szerokość elewacji frontowej ustala się do 25 m. Inwestor w uzupełnieniu na projekcie zagospodarowania terenu zwymiarował ww. szerokość, a także linie rozgraniczające ulicy [....] . Wskazana w projekcie szerokość elewacji frontowej budynku nie przekracza wskazanej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc warunek ww. decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za spełniony. Ustalenie linii rozgraniczających ul. [....] dokonano na podstawie opinii ZIKiT z 12 marca 2014 r. stanowiącej część projektu budowlanego. W świetle powyższego teren inwestycji znajduje się poza liniami rozgraniczającymi ul. [....] wskazanymi przez zarządcę przedmiotowej ulicy. Ponadto inwestor uzyskał decyzje Prezydenta Miasta K. zezwalające na wycinkę konkretnych drzew rosnących na terenie działki budowlanej. Organ stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 30 września 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy utrzymanej decyzją SKO z 16 sierpnia 2013 r. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający do projektu budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli T.W. i J.W. , A.P. , Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. oraz M.G. i M.G.

T.W. i J.W. podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla planowanej inwestycji, jest wadliwa, ponieważ skarżącym odmówiono przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżących zgoda, udzielona przez organ I instancji, na odstępstwo od warunków technicznych, w zakresie zapewnienia nasłonecznienia okien istniejącej zabudowy, jest niezasadna. W odwołaniu zwrócono również uwagę na związaną z planowaną inwestycją wycinkę drzew, które podlegają ochronie oraz podniesiono, że planowana inwestycja wpłynie na obniżenie wartości ich nieruchomości. A.P. w odwołaniu podniósł, że organ I instancji nie dość wnikliwie zbadał zagadnienie posadowienia planowanej inwestycji, ponieważ z uwagi na skalę przedsięwzięcia powinien zostać powołany biegły do oceny oddziaływania posadowienia planowanego obiektu na fundamenty budynków sąsiednich. Ponadto wniósł zastrzeżenia do udzielonej zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jak również podniósł, że nie zbadano poziomu utrudnień ruchu na ulicy [....] spowodowanych ewentualną budową zjazdu z działki objętej inwestycją. Wspólnota Mieszkaniowa [....] podniosła, że projekt budowlany zatwierdzony skarżoną decyzja jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie ochrony zieleni i miejsc postojowych, a także, iż oświadczenie złożone przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr nr [....][....] obr. [....] , jest błędne. M.G. i M.G. wnieśli o przeprowadzenie dowodu zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi zapewnienia nasłonecznienia i naświetlenia, ponieważ zagadnienie to nie zostało dostatecznie zbadane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 grudnia 2015 r. nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w obszarze, w którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc inwestor dla swojej inwestycji uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. z 9 czerwca 2009 r., znak: [....] , o ustaleniu warunków zabudowy. W warunkach ochrony zdrowia łudzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (k. 10 projektu budowlanego), ustalono cyt.: Zachowanie i pełna ochrona: dwóch okazałych świerków i okazałego wiązu rosnących od strony ul. [....] - południowa część planowanego terenu inwestycji kubaturowej. Decyzja o warunkach zabudowy nie podlegała zmianom i obowiązuje w przytoczonym brzmieniu. W projekcie zagospodarowania terenu nie zaznaczono powyżej wskazanych drzew. Brak zaznaczenia wskazanych drzew na projekcie zagospodarowania terenu został wyjaśniony przez organ I instancji tym, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 września 2013 r., o zezwoleniu na usunięcie dwóch świerków, o obwodzie pnia 128 cm i 110 cm, na działce nr [....] obr. [....] oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 września 2013 r., o zezwoleniu na usunięcie między innymi wiązu szypułkowego o obwodzie pnia 200 cm. Organ wyjaśnił, że treść decyzji o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej nie na zasadzie więzi równorzędnej, lecz na zasadzie zobowiązania - forma projektowanego obiektu jest zależna od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem formalna zmiana okoliczności faktycznych, których dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi sama z siebie o niewykonalności w tym zakresie decyzji (z którego to założenia zdaje się wychodzić organ I instancji), lecz o niezgodności sporządzonego w nowych okolicznościach projektu budowlanego z ustaleniami tejże decyzji. Przedmiotem planowanej inwestycji jest budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany na działkach nr nr [....][....] obr. [....] . Z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek jest usytuowany w odległości ok. 15,0 m od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [....] przy ulicy [....] i ma wysokość 19,9 m (k. 303), czyli od istniejącego budynku usytuowany jest w odległości mniejszej (o 4,9 m) niż jego wysokość. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa "w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Oznacza to, że udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych jest uzależnione od zaistnienia dwóch podstawowych okoliczności: po pierwsze, gdy przypadek procedowanej inwestycji jest szczególnie uzasadniony, po drugie, jeżeli wskutek odstąpienia od danego przepisu nie zostanie zagrożone bezpieczeństwo życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie zostanie ograniczona dostępność dla osób niepełnosprawnych oraz nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Prezydent Miasta K. 17 października 2013 r. wydał postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od § 13 powyższych warunków technicznych, na podstawie którego zyskano możliwość usytuowania planowanego budynku o ok. 4,0 m bliżej budynku istniejącego na sąsiedniej działce nr [....] , niż to wynika z treści § 13 warunków technicznych (projektowany budynek ma wysokość 19,0 m, dopuszczono lokalizację w odległości 15,0 m). Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych nie podlega odrębnej kontroli, ani instancyjnej, ani też sądowej. Jego prawidłowość i zasadność oceniana winna być w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W razie odwołania od decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, wydanej po uprzednim uzyskaniu przez inwestora postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych, postanowienie to jest poddane kontroli w postępowaniu odwoławczym. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie upoważnienia udzielonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaznacza się, że udzielone przez właściwego ministra upoważnienie nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do zastosowania odstępstwa, jest nią dopiero postanowienie wydawane przez organ udzielający pozwolenia, a same przesłanki do udzielenia zgody na odstępstwo wymagają szczegółowego ich przedstawienia i uzasadnienia. Stanowisko ministra w kwestii upoważnienia nie wiąże organu udzielającego zgody, co wprost wynika z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym na podstawie upoważnienia ministra właściwy organ udziela bądź odmawia udzielenia zgody na odstępstwo. Ciężar wykazania przesłanek do zastosowania odstępstwa spoczywa zatem na organie właściwym do wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 marca 2015 r. wyjaśniono, że odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, co poświadcza opinia rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych. Niemniej organ instancji nie wyjaśnił swej oceny planowanej inwestycji, iż jest ona przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym mowa w przywołanym art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak uzasadnienia tej kwestii jest istotnym zaniedbaniem organu I instancji, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu wynika, że okoliczności niezależne od inwestora czyli przykładowo wymiary działki budowlanej, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy lub przebieg infrastruktury technicznej w terenie, nie determinują usytuowania północnej elewacji planowanego budynku. Projekt architektoniczno-budowlany sam w sobie nie uzasadnia szczególności przypadku. Oznacza to, że nie zachodzi okoliczność, o której jest mowa w przywołanym przepisie. Udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych jest w tym przypadku nieuzasadnione.W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że miejsca parkingowe, cyt.: nie mogą być usytuowane wewnątrz linii rozgraniczających ulicy, których szerokość wynosi 30 m. W projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono linie rozgraniczające ulicy [....] , której szerokość wynosi ok. 20 m (szerokość nie opisana na projekcie zagospodarowania terenu, wymiar stwierdzony na podstawie pomiaru skalówką). Z projektu budowlanego kondygnacji podziemnej wynika (k. 293), że zachowano jedynie odległość ok. 2 m (szerokość j w.) od linii rozgraniczających ul. [....] zaplanowane poza liniami rozgraniczającymi ulicę, na działkach nr nr [....][....] . Niemniej Prezydent Miasta K. odstąpił od zbadania rozbieżności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym i zatwierdził projekt budowlany niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na wniosek o przeprowadzenie dowodu zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi zapewnienia nasłonecznienia i naświetlenia, organ odwoławczy wyjaśnia, iż z uwagi na powyżej dowiedzione uchybienia organu I instancji w postępowaniu o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia, należy stwierdzić, że omawiane zagadnienie nie zostało poprawnie rozstrzygnięte w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem bezzasadnym byłoby w tych okolicznościach staranie się o opinię biegłego w postępowaniu przed organem odwoławczym. Powyższa okoliczność wpłynęła również na odstąpienie od szczegółowej kontroli projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi zapewnienia nasłonecznienia i naświetlenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy, określono cyt.: Okazały klon rosnący w rejonie północno - zachodniego narożnika planowanego terenu inwestycji kubaturowej winien być oceniony w aspekcie jego stanu, jak i odległości od istniejącego budynku ul. [....] . W przypadku braku wyraźnych przeciwwskazań winien być przeznaczony do zachowania i pełnej ochrony. Inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 września 2013 r., o zezwoleniu na usunięcie między innymi klonu pospolitego o obwodzie pnia 200 cm. W związku z powyższym ustaleniem należy zauważyć, że faktycznie brak jest w uzasadnieniu skarżonej decyzji podania przeciwwskazań do zachowania omawianego drzewa. W odniesieniu do zarzutów zogniskowanych wokół konstrukcji fundamentów i posadowienia planowanego budynku, należy wyjaśnić, że z projektu budowlanego wynika, że kondygnacja podziemna posadowiona jest na głębokości 3,50 m (k. 293), w minimalnej odległości 6,0 m od budynku mieszkalnego na działce nr [....] . Projekt budowlany zawiera również ekspertyzę geologiczną gruntu, projekt konstrukcji fundamentów sporządzony przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Odwołujący nie załączyli opinii lub ekspertyzy, podważającej założenia projektowe. Organ odwoławczy nie ma podstaw do podważenia stanowiska inwestora w tym zakresie. Konkludując Wojewoda [....] stwierdził, że stwierdzone braki projektu budowlanego i uchybienia proceduralne organu I instancji, oraz potwierdzone zarzuty stron postępowania zawarte w odwołaniach skutkują koniecznością uchylenia skarżonej decyzji.

Na tą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.G. , M.G. oraz A.G.

W swoich jednobrzmiących skargach M.G. i M.G. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1/ art. 151 § 1 K.p.a., gdyż Wojewoda [....] wyłącznie uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy powinien był uchylić decyzję i odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2/ art. 136 K.p.a. w postaci braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy, podczas gdy istniały ku temu powody;

3/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie opisanym w uzasadnieniu odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty M.G. i M.G. wnieśli o wydanie decyzji przez Wojewodę [....] o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W swojej skardze A.G. zarzucił:

1/ nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy wskazanym przez organ II instancji jest kwestia wycinki drzew wskazanych do zachowania, ustalenia szerokości pomiędzy liniami rozgraniczającymi ulicy [....] oraz uzasadnienia dla wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, podczas gdy zakres ten został w sposób dostateczny wyjaśniony przez organ I instancji, a wskazane przez organ II instancji uchybienia nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy;

2/ naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu sprawy w zakresie ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności:

a/ błędne przyjęcie przez organ II instancji, że dokonana przez skarżącego wycinka drzew na podstawie ostatecznych decyzji zezwalających na tą czynność stanowi naruszenie warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenie zdaniem organu II instancji powinno być usunięte na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zgodnie z procedurą wskazana w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy wycinka drzew została dokonana na podstawie ostatecznych decyzji, ponadto jest elementem decyzji o warunkach zabudowy, który nie dotyczy usytuowania budynku, w skutek zmiany okoliczności faktycznych może ulec zmianie na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, a taka zmiana okoliczności faktycznych i rozbieżność z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie może być usunięta przez inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego;

b/ błędne ustalenie przez organ II instancji, że w zakresie dotyczącym odległości miejsc postojowych od linii rozgraniczających ulicy [....] istnieje rozbieżność pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy a informacjami zawartymi w projekcie, co do szerokości pomiędzy liniami rozgraniczającymi ulicy [....] w sytuacji gdy ustalenia linii rozgraniczającej od strony inwestycji dokonano na podstawie opinii ZIKIT stanowiącej część projektu budowlanego i w tym zakresie stwierdzono, że teren inwestycji znajduje się poza liniami rozgraniczającymi ul. [....] , co stanowi o spełnieniu warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast określona szerokość pomiędzy liniami rozgraniczającymi nie jest warunkiem koniecznym do spełnienia przez inwestora i tym samym okoliczność ta nie może mieć w przedmiotowej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie;

c/ błędne ustalenie przez organ II instancji, że w postępowaniu pierwszo instancyjnym nie zostały wyjaśnione podstawy zastosowania odstępstwa od warunków technicznych określonych w § 13 rozporządzenia przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ II instancji, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych wskazanych w rozporządzeniu, co stanowi o wewnętrznej sprzeczności rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy z akt postępowania wynika, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w tym zakresie, zweryfikował przedłożone przez inwestora ekspertyzy, w tym w szczególności ekspertyzę architektoniczno – budowlaną dotyczącą projektowanego budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. stanowiącej uzasadnienie wniosku o odstępstwo od warunków technicznych opracowanej przez arch. W.W. , opinię rzeczoznawcy do spraw sanitarno – higienicznych oraz analizę nasłonecznienia, z których wynikały podstawy do udzielenia zgody na odstępstwo od określonych warunków technicznych.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [....] oraz utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [....] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Na wstępie wskazać należy, iż skargi M.G. i M.G. podlegały odrzuceniu. Zauważyć bowiem należy, że M.G. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 maja 2016 r. została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193), w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Takim samym zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2016 r. do uiszczenia wpisu sądowego został wezwany M.G. Wyżej wskazane wezwanie skierowane do M.G. zostało doręczone w dniu 6 czerwca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k- 36 akt sądowych), natomiast wezwanie skierowane do M.G. zostało doręczone w dniu 13 maja 2016 r. (k-120 akt sądowych). Mimo prawidłowego pouczenia skarżący nie uiścili wpisu od skargi. Stosownie do art. 220 § 1 P.p.s.a. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku przewodniczący wzywa stronę do uiszczenia stosownej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarga, jako pismo wszczynające postępowanie przed sądem administracyjnym podlega wpisowi (art. 230 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a., skarga od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis podlega odrzuceniu przez Sąd. W niniejszej sprawie, mimo doręczenia stosownego wezwania, skarżący nie uiścili wpisu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie przepisu art. 220 § 3 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu ich skarg.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 w którym wskazano, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyło by zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowań przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji stwierdzonej przez ten organ wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej o ile nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. stanowi o wadliwości tej decyzji i jest samodzielną podstawą do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Organ bowiem uchylił do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomimo takiego obowiązku, doprowadzając do nieuzasadnionej przewłoki postępowania - co także kłóci się z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadną ogólną, stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne, a także w art. 12 § 1 K.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zgodzić należy się ze skarżącym A.G. , że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną naruszył reguły o których mowa wyżej. Przesłankami do uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji pierwszoinstancyjnej była, zdaniem organu odwoławczego, wadliwa ocena zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie sytuowania planowanego budynku. Co do zasady zgodzić się należy z organem drugiej instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie, do którego upoważnia go ustawa Prawo budowlane tj. badania warunków technicznych zagospodarowania działki lub terenu, obowiązany jest poddać analizie uwarunkowania z art. 9 ust. 1 p.b. a nie jedynie powoływać się na tą okoliczność, że zgoda na odstępstwo została uzyskana. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadzić by musiało do konkluzji, że warunki techniczne nie mają większego znaczenia, gdyż organ (na ogół sam sobie) może wyrazić zgodę na odstępstwo od nich na zasadzie dowolności. Postanowienie wydawane na podstawie art. 9 p.b. odnosząc się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2253/12 postanowienie wydawane na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane odnosząc się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wprost wynika z treści tej właśnie normy prawa materialnego. Nie sposób bowiem wykazać zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku inaczej niż przez uzasadnienie jego zastosowania w konkretnej sprawie (LEX nr 1495248). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. II OSK 765/10 wskazano, iż za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 p.b., należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane. (LEX nr 1081889). Zdaniem organu II instancji organ I instancji nie wyjaśnił w swojej ocenie, czy zgoda na odstępstwo przypadkiem szczególnie uzasadnionym o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane ( str. 4 uzasadnienia).

Jako mowa o tym wyżej ocena, iż organ I instancji wadliwie zastosował prawo materialne nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji tego organu do ponownego rozpatrzenia ale do reformacji orzeczenia. Bezzasadne jest także wydanie decyzji kasacyjnej w celu, by organ I instancji uzasadnił w sposób bardziej szczegółowy lub odmiennie (zgodnie z sugestią organu odwoławczego) zajęte stanowisko. Postępowanie administracyjne o czym mowa wyżej ma charakter dwuinstancyjny-merytoryczny a nie kasacyjny. Tylko stwierdzenie wystąpienia wyraźnych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (znaczne braki w materiale dowodowym) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej ale nie pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji swoje stanowisko niedostatecznie uzasadnił. Zresztą wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał własnej merytorycznej oceny dokonanych odstępstw wskazując wprost, iż cyt. "projekt architektoniczno-budowlany sam w sobie nie uzasadnia szczególności przypadku. Oznacza to, że nie zachodzi okoliczność, o której jest mowa w przywołanym przepisie. Udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych jest w tym przypadku nieuzasadnione" (str. 5 uzasadnienia). Tym samym organ II instancji rażąco naruszył reguły o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie wskazując na wystąpienie przesłanek z niego (przepisu) wynikających, które uzasadniają jego stosowanie, w oparciu o ten przepis wydał swoje rozstrzygnięcie. Stwierdzenie przez organ niezgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi w zakresie zagospodarowania działki lub terenu jak wynika z reguł określonych w art. 35 ust. 1 oraz ust 2 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę a nie uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Te same wskazania należało by powtórzyć w stosunku do dalszych zarzutów jakie organ odwoławczy formułuje w wydanej przez siebie decyzji a które to zarzuty dotyczą sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie sytuowania ogrodzenia i miejsc parkingowych oraz braku w projekcie budowlanym uwzględnienia ochrony drzewa – klonu rosnącego w północno-zachodnim narożniku terenu planowanej inwestycji.

Wystąpienie sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy bezwzględnie uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego a nie uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia aby ten wydał decyzję o treści akceptowanej przez organ odwoławczy. Istotą zasady dwuinstancyjności nie jest to by zapadły w sprawie dwa jednakowe rozstrzygnięcia ale by organy dwu instancji merytorycznie rozpoznały sprawę. Jak bowiem wynika art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Tak więc stwierdzając wadliwość decyzji organu I instancji, z którą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, organ odwoławczy winien stosowań regułę o której mówi przepis wyżej przytoczony tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i orzec co do istoty sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji oceni (w razie konieczności p[o uzyskaniu od inwestora żądanych wyjasnień) czy postanowienie o zgodzie na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych co do sytuowania przedmiotu budynku jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym i czy zachodzi sprzeczność pomiędzy przedłożonym do oceny projektem budowlanym a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, mając jednakże na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma zgodnie z regulacją art. 61 ust 1 oraz ust 7 a także Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalać przestrzenne uwarunkowania planowanej inwestycji w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.