Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 951/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 3 i ust. 3, art. 29.
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1.
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta C. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 3 i ust. 4 i art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749 ze zm.):

1. Zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu L. Gm. R. o ogólnej powierzchni 17,6069 ha przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkunowym gruntów sporządzony przez Wojewódzkie Biura Geodezji w L. Pracowni Terenowej w C. – operat K. [...]. w części dotyczącej gospodarstw:

- Nr 137 stanowiącego współwłasność: M. D. M. córki B. i A. w udziale 5/8 części, M. B. G. córki W. i M., J. K. córki W. i M. i P. M. syna W. i M. w udziałach po 1/8 części,

- Nr 26 stanowiącego własność M. M. syna S. i W.,

- Nr 21 stanowiącego własność J. M. syna A. i M. i jego żony M. H. M. córki J. i J.,

- Nr 159 stanowiącego współwłasność: P. D. D. córki C. i J. i T. Ł. córki J. i C. w udziałach po 1/8 części, W. J. K. syna S. i J., W. B. M. córki J. i A., N. S. córki J. i J. w udziałach po 1/4 części,

- Nr 81 stanowiącego własność Skarbu Państwa w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnej.

2. Zatwierdził protokół zasad i warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia sporządzony dnia 26.10.2010 r.

3. Istniejące wpisy odnośnie obciążeń w postaci ciężarów realnych i pożyczek z funduszów państwowych oraz innych należności przeniósł bez zmian z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

4. Zastrzeżenia złożone przez M. M. oraz W. i S. małż. M. pozostawił bez uwzględnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. i M. M., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w szczególności art. 107 § 1 i 3 Kpa. W uzasadnieniu odwołania między innymi domagają się wyjaśnień, dlaczego przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono przekazanych przez nich dowodów tj.:

a) aktu własności ziemi wraz z protokołem ustalenia stanu posiadania ich spadkodawcy W. K.,

b) aktu notarialnego Rep. N [...] potwierdzającego kupno spornej działki przez J. K., matkę W. i babkę W. M.,

c) prawomocnej decyzji GK [...] z dnia [...] r. Wójta Gminy R. dotyczącej zwrotu działek z budynkiem mieszkalnym,

d) dowodu ubezpieczenia z dnia 12.09.1961 r. z mapką sytuacyjną na odwrocie, która jest tożsama z mapką geodezyjną wydaną 20.09.2009 r.,

e) odstąpiono od przeprowadzenia oględzin działki,

f) nie ustosunkowano się do zeznań M. M. oraz C. K. i J. B. zawartych w protokołach rozprawy sądowej, które przekazali Staroście w dniu 19.03.2012 r.,

g) nie wyjaśniono, co stało się z częścią działki nr 194, na której od roku 1928 stoi budynek mieszkalny opisany w protokole do A.W.Z. W. K., tę część działki określono numerem 166, co sugeruje, że działki nakładają się na siebie.

Ponadto informują, że w protokole uwłaszczeniowym W. K. sporządzonym dnia 17.04.1975 r. jest konkretny zapis, że na działce nr 194 pobudowany ma dom i oborę razem ze stodołą i stan taki był w dniu 04.11.1971 r. Wydany w oparciu o protokół akt własności ziemi nr [...] stał się prawomocny z dniem [...] i wówczas – ich zdaniem – należało z urzędu dokonać wpisu w ewidencji gruntów. Zdaniem odwołujących Starostwo ma obowiązek uznania takiej granicy działki nr 194, jaka jest opisana w protokole stanu władania W. K., tzn. zwrócona spadkobiercom działka ma obejmować powierzchnię z budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Powołanie się na wyrok z 2010 r. jest chybione, ponieważ przywołane przez nich przepisy obowiązują znacznie wcześniej i ewidentną winą Starostwa jest zaniedbanie w uporządkowaniu ewidencji gruntów. Błędem prawnym decyzji – zdaniem odwołujących – jest oparcie się wyłącznie o przepisy ustawy o scalaniu gruntów. Ze względu na spór dotyczący przebiegu granicy między działkami nr 192 i 194 należało oprzeć się o przepisy zawarte w rozdziale 6 ustawy – Prawo geodezyjne. Prawdą jest, że spadkobiercy po W. K. podpisali protokół przyjęcia granic pomiędzy działkami 192/1 i 194/1, ale wspomniane granice zaznaczono na podstawie ewidencji gruntów, które są niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Strona informuje, że rodzina M. nie czekając na definitywne zakończenie sprawy zaorała działkę nr 169, zniszczyli wykonane przez nich ogrodzenie oraz wyłamali drzwi wejściowe do domu.

W związku z powyższym strona zwraca się do Starosty o wydanie w oparciu o art. 108 § 1 Kpa postanowienia zmierzającego do zakazania Państwu M. dalszej dewastacji ich własności.

W dniu 2 lipca 2013 r. do protokołu w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. swoje uwagi zgłosił S. M. upoważniony przez M. M. informując, że Starostwo nie przekazało protokołów W. K. i protokołu uwłaszczeniowego W. i M. M. Ponadto w aktach brakuje skargi skierowanej do Starostwa oraz brak jest protokołów sądowych. Natomiast do kolejnego pisma z dnia 3 lipca 2013 r. W. i M. M. załączają kserokopie dodatkowych dokumentów między innymi na dowód, że właścicielem całej działki siedliskowej był W. K.

Ponadto od powyższej decyzji Starosty C. odwołanie złożył J. M. reprezentowany przez radcę prawnego Z. A., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego i proceduralnego, między innymi art. 9, 10, 11, 12 i art. 107 Kpa. W uzasadnieniu odwołania między innymi stwierdza, że przedmiotowa decyzja nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia ani jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska odnośnie gospodarstwa J. M. i nieżyjącej już jego małżonki M. M. poza wymienieniem jej numeru 21 wśród zainteresowanych uczestników postępowania. Treść decyzji bardzo pieczołowicie odnosi się do gospodarstwa nr 137 stanowiącego współwłasność M. D. M. w udziale 5/8 części oraz M. B. G., J. K. i P. M. w udziałach po 1/8 części – złożonego z działek nr 229 o pow. 0.5011 ha, nr 166 o pow. 0.0483 ha, nr 169 o pow. 0.8886 ha.

Autor odwołania stwierdził, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że zastrzeżenia na wykonany projekt scalenia gruntów do Starosty C. w dniu 22.02.2013 r. złożyli: M. M. i W. M. oraz S. M. Nie złożył ich formalnie odwołujący się obecnie J. M., ponieważ jego pełnomocnik nie był powiadomiony. Niemniej jednak w dalszym ciągu podtrzymywał swoje zastrzeżenia z pierwszego projektu podziału. Formalny brak zawiadomienia potwierdza przedłożona dokumentacja Starostwa C., złożona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołujący wskazuje, iż na dzień 11.02.2013 r. powiadomiono zainteresowanych, że będą wykonane na gruncie czynności geodezyjne dotyczące okazania projektu scalenia. W załączonym rozdzielniku pod pozycją nr-6 uwzględniona jest M. M., pod pozycją nr-7 J. M., natomiast brak jest dowodu zawiadomienia ich pełnomocnika. W tym miejscu pełnomocnik podnosi, że zaproponowany nowy projekt scalenia gruntów odwołującego się nie odpowiada pod każdym względem przesłankom określonym w powołanym art. 1. ustawy scaleniowej. Ogólnie mówiąc, zamiast łączyć grunty, powoduje ich rozwarstwienie i niekorzystne ich położenie poprzez posadowienie tuż za budynkami gospodarczymi na dzierżawionej działce nr 195 M. M. Najbliższe sąsiedztwo z Panem M. odpowiadało stronie, gdyż nigdy nie mieli ze sobą z tytułu bezpośredniego sąsiedztwa żadnych waśni ani nieporozumień. Dodatkowo pełnomocnik nadmienia, że nie doszły do skutku podejmowane działania zamiany działki na tzw. D. (oddalonej ponad 1,5 km od działki siedliskowej) na działkę dzierżawioną przez stronę tuż za budynkiem gospodarczym. Zauważyć należy, że organ I instancji nie wziął pod rozwagę wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej (sygn. akt [...] z dnia [...] r.) cyt. "Wszystkie przedstawione okoliczności zdaniem Kolegium nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione, dlatego też rozpatrując ponownie sprawę Starosta C. powinien przede wszystkim zwrócić uwagę na układ działek jaki powstanie po scaleniu i czy nie będzie on uciążliwy ze względu na ich użytkowanie, powinien zwrócić również baczną uwagę na wnoszone przez uczestników postępowania wnioski". Jak wynika z treści skarżonej decyzji, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń ani uzasadnienia swojego stanowiska co do gospodarstwa nr 21 J. M.

Kolejnym pismem z dnia 11 lipca 2013 r., J. M. reprezentowany przez radcę prawnego Z. A. między innymi zadaje pytanie, dlaczego nie uwzględniono w procesie scaleniowym drugiej działki nr 525 przed scaleniem (nr 272 po scaleniu). Odpowiedź Starosty w tym zakresie jest – zdaniem pełnomocnika – nieprawdziwa bezpodstawna, ponieważ odwołujący się w sąsiedztwie swoich działek był i nadal jest pełnoprawnym ich dzierżawcą. Ponieważ J. M. jest nadal dzierżawcą działki nr 195, nie dał powodów do rozwiązania lub wygaśnięcia umowy tak jak stanowią postanowienia warunków umownych – wywodzi, że nie było żadnych przeszkód formalno-prawnych, ani tym bardziej merytorycznych do przydzielenia tej działki za działkę przed scaleniem nr 525, a po scaleniu nr 272, a powinien z takiej możliwości jako długoletni dzierżawca skorzystać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało, że odwołania zasługują na uwzględnienie w części zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, iż z przekazanego materiału dowodowego wynika, że większość zarzutów zgłaszanych obecnie w postępowaniu odwoławczym, była zgłaszana już w toku postępowania scaleniowego przed organem pierwszej instancji, jednak Starosta w zaskarżonej decyzji odniósł się tylko wybiórczo, ogólnikowo do niektórych z nich, nie ustosunkowując się w decyzji do pozostałej argumentacji stron oraz dowodów przedkładanych przez strony. Powyższe niewątpliwie narusza przepisy postępowania administracyjnego tym bardziej jeśli zważyć, że zdaniem Kolegium argumentacja stron wraz z załączonymi do odwołań kopiami dokumentów może mieć istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Tym samym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zdaniem Kolegium ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 Kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 Kpa ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie, które zawiera wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które organ uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpujących ustaleń oraz rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nie bez znaczenia jest też – w ocenie organu odwoławczego – zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pełnomocnika strony. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z chwilą ustanowienia przez stronę pełnomocnika wszelka korespondencja od organu, a w szczególności końcowa decyzja, powinna być doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowi pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Inny sposób doręczenia pism, z pominięciem pełnomocnika, traktowany jest tak jak brak doręczenia pisma samej stronie. Tak więc taka sytuacja może być potraktowana, że strona postępowania bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a to może już stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ na każdym etapie postępowania winien zapewnić udział pełnomocnikom zgłoszonym przez strony oraz przeprowadzić wszechstronną analizę całego materiału dowodowego z odzwierciedleniem powyższego w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, zaskarżoną decyzję Starosty C. należało uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła J. K.

Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa w zw. z przepisem art. 136 kpa poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy:

- w przedmiotowej sprawie wydano już decyzję kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] roku znak: [...] utrzymaną w mocy przez wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 9444/11 (w rzeczywistości chodzi o sygnaturę II SA/Lu 944/11), a uwzględniającą w całości odwołanie J. K.;

- zapadło prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Z. w sprawie [...] oddalające wniosek W.M. i innych o zasiedzenie, tj. potwierdzające fakt braku samoistnego posiadania skutkującego nabyciem własności zabudowanej nieruchomości w drodze zasiedzenia;

- zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. w sprawie [...] z dnia [...] roku nakazujący M. i W. małż. M. wydanie na rzecz powodów M. M. i W. M. zajętej działki nr 192 i oddalający pozew W. M. o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego, a stan faktyczny i prawny sprawy związany z przeprowadzonym postępowaniem scaleniowym jest wszechstronnie wyjaśniony.

W uzasadnieniu skargi J. K. wskazała, że wszyscy uczestnicy postępowania brali aktywny udział w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium i nie istniały żadne przeszkody formalne aby ewentualne uchybienia proceduralne, które miałyby wpływ na treść decyzji Starosty w drodze czynności procesowych przed Kolegium zostały konwalidowane.

Sam fakt nieuwzględnienia złożonych zarzutów wniesionych przez uczestników postępowania, a nawet stosunkowo ogólne uzasadnienie zajętego stanowiska w tym zakresie przez Starostę w żaden sposób nie implikuje – zdaniem skarżącej – konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jak i nie wskazuje na zasadność merytoryczną wniesionych zarzutów. Nic nie stało na przeszkodzie aby przedmiotowe zarzuty zostały merytorycznie rozpatrzone przez Kolegium.

Stan prawny istniejący w zakresie zgłaszanych żądań zarówno przez współwłaścicieli gospodarstwa oznaczonego nr 137 jak i nr 159 wynika wprost z prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych skutecznych erga omnes, a zatem rozważanie i analiza dokumentacji dotyczącej stanu nieruchomości przed wydaniem stosownych postanowień sądowych wobec już ich rozpoznania przez orzekające Sądy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ponowne złożenie tych samych dokumentów w postępowaniu scaleniowym, a przedłożonych przez uczestnika W. M. i pozostałych spadkobierców, co do działki nr 192 (gospodarstwa nr 159) nie powinno wywoływać żadnych skutków proceduralnych.

Sąd Okręgowy w Z. w sprawie [...] oddalając wniosek o zasiedzenie w uzasadnieniu postanowienia wyłożył w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w kwestii oceny dokumentacji złożonej przez Państwa M. do wniosku o zasiedzenie i stanowisko Sądu Okręgowego jest wiążące dla organów administracji, a zatem decyzja scaleniowa uwzględniająca to stanowisko nie uchybia prawu nawet w sytuacji, gdy doszło do uchybień proceduralnych w postępowaniu administracyjnym, gdyż brak jest podstaw do uznania, że miały one jakikolwiek wpływ na treść uchylonej przez SKO decyzji.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to w ocenie skarżącej niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Autorka skargi podkreśliła, że stosownie do treści art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji, gdy wcześniej SKO wydało decyzję po odwołaniu skarżącej uwzględniając wskazane w odwołaniu argumenty prawne, Starosta wydaje nową decyzję uwzględniającą właśnie argumenty wskazane w odwołaniu, to uchylenie tej decyzji jest co najmniej niezrozumiałe, gdyż prowadzi według skarżącej do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionuje swoje stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji znak: [...] z dnia [...] roku.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano okoliczności, dla których stanowisko Kolegium uległo tak radykalnej zmianie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek trafnie w niej wskazano, że w postępowaniu odwoławczym w myśl art. 138 § 1 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a tylko wyjątkowo, w sytuacji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca przytacza przy tym poprzednie brzmienie tego przepisu dopuszczające wydanie decyzji kasacyjnej ("...gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.") podczas, gdy od 11 kwietnia 2011 r. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r.- Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis ten ma inne brzmienie i stanowi, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić wówczas, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka wyjątkowa sytuacja ma jednakże miejsce w sprawie niniejszej. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono w ten sposób wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy trafnie wytyka Staroście C., że w swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów stron i przedkładanych przez nie dowodów, czyniąc to tylko w sposób wybiórczy i ogólnikowy.

Wypada zauważyć, że sprawa scalenia gruntów wsi L. była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 944/11 oddalił skargę W. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Starosty C. z dnia [...], którą zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi L., w części dotyczącej gospodarstw nr 26 i nr 137 i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że konieczne jest wyjaśnienie, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych przez prawo środków dowodowych, czy objęta scaleniem działka nr 192, która przed scaleniem wchodziła w skład gospodarstwa oznaczonego nr 137, stanowiącego współwłasność M. M., M. G., J. K. i P. M., była w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej zabudowana. Ponadto w cyt. wyroku Sąd podkreślił, że wobec istnienia sporu co do przebiegu granic między działkami nr 192 i nr 194, konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w efekcie którego organ I instancji ustali granice i stan zagospodarowania działki nr 192 biorąc pod uwagę prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...], sygn. akt [...], na mocy którego właścicielami działki nr 192/1 (siedliskowej) oraz nr 192/2 (użytkowanej rolniczo) pozostali: M. M., P. M., M. G. i J. K.

Powyższe wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostały przez organ I instancji wykonane, a są one wiążące w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Oceny tej nie zmienia stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 maja 2013 r., iż "Granice pomiędzy działkami 192/1 i 194/1 zostały protokolarnie przyjęte przez właścicieli działki nr 194/1, tj. Panią P. D. D., Pana W. J. K., Panią W. B. M., Panią S. N. i Panią T. Ł., co zapisane zostało w protokole przyjęcia granic zawartym w operacie technicznym Nr [...]". Należy podkreślić, że zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów powinna określać m.in. przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że "Na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisu o rozgraniczaniu nieruchomości. W takim przypadku stosownie do ust. 3 cyt. przepisu decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu gruntów.

W sytuacji zatem, gdy na gruntach objętych scaleniem występują spory graniczne, decyzja scaleniowa powinna również zawierać rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu.

Uchylona przez zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] decyzja organu I instancji orzeczenia takiego nie zawiera.

Należy również podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do pominięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udziału pełnomocnika strony J. M. – radcy prawnego Z. A. Okoliczność ta, jak trafnie wskazuje Kolegium, jest równoznaczna z pominięciem samej strony i naruszeniem jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). W konsekwencji może zaś stanowić podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sytuację taką należy bowiem ocenić jako niebranie bez własnej winy przez stronę udziału w istotnej części postępowania.

Dodatkowo trzeba też wskazać, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że w decyzji Starosty C. jako właścicieli gospodarstwa Nr 21 podano J. M. i jego żonę M. H. M. Z akt sprawy wynika zaś, że M. H. M. nie żyje od 2003 r. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji ustalenie jej następców prawnych, którzy winni być stronami postępowania.

Powyższe uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wbrew wywodom skargi zakres tych uchybień nie pozwalał na ich konwalidowanie w postępowaniu odwoławczym, także w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy nie mógł zastąpić organu I instancji orzekając o rozgraniczeniu działek nr 192 i 194. Orzeczenie merytoryczne Kolegium nie było też możliwe w sytuacji istotnego naruszenia praw strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (pominięcie pełnomocnika J. M.) jak również nieustalenia następców prawnych M. H. M. i niebrania przez nich udziału w postępowaniu. Oznaczałoby to bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Końcowo należy podkreślić, powołując się na treść odpowiedzi na skargę, że ponowne wydanie w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji kasacyjnej nie oznacza – jak to podnosi skarżąca – zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w jego wcześniejszej decyzji. Jak już wyżej wskazano, w sprawie pozostaje w dalszym ciągu wiążący prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 944/11, który nakazał m. in. ustalenie spornych granic działki nr 192 z uwzględnieniem wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] sygn. akt [...]i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. To ostatnie oznacza jednak konieczność odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich dowodów w sprawie, w tym do dowodów przedstawionych przez strony w toku ponownego postępowania.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do kwestii merytorycznych podnoszonych w pismach stron.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odpowiada prawu, a skarga na nią, jako pozbawienia uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.