Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1036/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i I. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej uchylił w całości zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) postanowieniem z [...] stycznia 2005 r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1202 ze zm.), w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego ustalił A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. R. w M.

Pismem z 18 września 2018 r. J. S., współwłaścicielka działki nr ew. [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r., wskazując na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. Podała, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną może zostać wydane wyłącznie, gdy budowa spełnia przesłanki z art. 49 ust. 1 oraz z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tymczasem sporny budynek został usytuowany w tzw. ostrej granicy z działką nr ew. [...] i [...], to jest w sposób sprzeczny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) pismem z 17 października 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. S. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r., a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 126 k.p.a., stwierdził nieważność ww. postanowienia PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wyjaśnił, że warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydania postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest spełnienie przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z ustaleń dokonanych w trackie przeprowadzonej kontroli, a także z projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralną część projektu architekotniczno - budowlanego rozbudowa istniejącego na działce nr ew. [...] budynku zlokalizowana została w tzw. "ostrej granicy" z sąsiednią działką budowlaną oznaczoną nr ew. [...]. Jak wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby budynek (lub jego rozbudowa) mógł być sytuowany bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, taka możliwość musi wynikać wprost z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź (w przypadku braku przepisów szczególnych wyłączających taką możliwość) na działce sąsiedniej, w jej bezpośredniej granicy musi istnieć budynek skierowany ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych do przedmiotu realizowanej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył zaświadczenie z Urzędu Miasta M. z [...] listopada 2004 r. które potwierdziło zgodność wykonywanych przez niego robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. Nr [...]z [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]). Organ nadzoru zaznaczył jednakże, że w piśmie tym zawarta została informacja, iż miejscowy plan nie określa odległości budynków od granicy działki, lecz dopuszcza realizację zabudowy bliźniaczej. Lokalizacja budynku na granicy działki musi być zgodna z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych. W świetle powyższego, a także ustalenia, że w granicy działki nr ew. [...] nie został zrealizowany żaden obiekt budowalny, do którego przylegać mogłaby realizowana rozbudowa organ nadzoru przyjął, że brak było w sprawie podstaw do zakwalifikowania realizowanej rozbudowy jako zgodnej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wszczynania przez PINB postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydania postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Takie działanie bez wątpienia świadczy o rażącym naruszeniu prawa tj. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego PINB dokonał również błędnej wykładni ww. przepisu, zakreślając termin na uiszczenie przez A. K. ustalonej opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy termin ten został ustalony ustawowo w art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożył A. K.

Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] marca 2019 r. GINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym, przez odesłanie z art. 126 k.p.a., stwierdzenia nieważności postanowienia, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, istotą interesu prawnego w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu jako strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. GINB zauważył, że opłata legalizacyjna jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 Prawa budowlanego), jednakże organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego inwestora niezależnie od tego, czy w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a., tym bardziej, gdy pod uwagę weźmie się fakt, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie, a jest tylko jednym z etapów prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę (samowoli budowlanej) co do istoty, w której wszystkie strony mają możliwość wykazania swojego interesu prawnego. W kontekście tej ostatniej uwagi organ wskazał, że w niniejszej sprawie taka decyzja już zapadła (decyzja PINB z [...] lipca 2018 r. nr [...]). Za wskazanym wyżej poglądem przemawia także odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma bowiem tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara. Skoro wynikające z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uprawnienie ma wyłącznie inwestor (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Rz 927/11; wyrok WSA w Krakowie z 24 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 242/17 ), to nie można uznać, aby postanowienie to wpływało na sferę praw i obowiązków właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto, statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres podmiotu określonego rozstrzygnięcia. Dlatego nie można było przypisać legitymacji strony [...], upoważniającej ją do skutecznego żądania wzruszenia ww. postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r. w trybie nieważnościowym. W tej sytuacji, należało, zdaniem GINB, uchylić w całości zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2019 r. i umorzyć w całości postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymującego się przymiotem strony jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] marca 2019 r. złożyli J. S. i I. K. (współwłaściciel działki nr ew. [...]), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony dotyczący postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej i wobec tego nie przysługuje im legitymacja do skutecznego żądania wzruszenia ww. postanowienia w trybie nieważnościowym, podczas gdy skarżący posiadali interes prawny w rozstrzygnięciu przez PINB sprawy ustalenia opłaty legalizacyjnej i posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności tego postanowienia;

2. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez zastosowanie do postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar w zakresie nieprzewidzianym przepisami prawa, to jest w zakresie dotyczącym kręgu stron postępowania;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości postanowienia organu I instancji oraz umorzenie w całości postępowania przed tym organem, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy postanowienie PINB.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a odmienna ocena dokonana w tym zakresie przez GINB jest nieprawidłowa. Skarżący, po pierwsze, zauważyli, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej i stanowi postanowienie, o którym mowa w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z art. 123 k.p.a. w przedmiocie wydania postanowienia organ nie prowadzi odrębnego postępowania. Przeciwnie, jak stanowi art. 123 § 1 k.p.a. postępowanie jest jedno i dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś w jego toku mogą być wydawane postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania. Powyższy charakter postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jako wydawanego granicach sprawy dotyczącej legalizacji obiektu budowlanego potwierdza wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1633/07. Nie można zatem przyjąć, jak czyni to GINB, że w przypadku postanowienia wydanego w toku postępowania krąg jego stron może być inny od kręgu stron samego postępowania. Krąg ten jest takim sam i wynika z kręgu stron postępowania, w toku którego owo postanowienie zapada. Po drugie, skarżący stwierdzili, że przedmiotu postanowienia wydawanego na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można sprowadzać wyłącznie do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Do tego, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej może być wydane wyłącznie, gdy budowa spełnia przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym przesłankę zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Powyższe oznacza, że wydanie przez organ postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest czynnością polegającą wyłącznie na wyliczeniu owej opłaty, ale stanowi rezultat uprzedniego badania projektu oraz budowy pod kątem ich prawidłowości w zakresie przewidzianym w art. 49 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten zakres kognicji ma bezpośrednie przełożenie na treść postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które nie tylko ustala wysokość tej opłaty, ale i potwierdza prawidłowość projektu i budowy oraz w konsekwencji wyznacza również krąg podmiotów posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu wynikającym z tego postanowienia. Po trzecie, w ocenie skarżących, nieuprawnione jest wyznaczanie kręgu stron postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w oparciu o zawarte w art 49 ust. 2 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów dotyczących kar, w których to sprawach interes prawny ma tylko ten podmiot, na który może zostać nałożona kara. Powyższe wnioskowanie jest oderwane od treści art. 49 ust. 2 cyt. ustawy, który wyraźnie ogranicza odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących kar wyłącznie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalne jest więc, jak czyni to GINB, odpowiednie stosowanie przepisów o karach do postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej w jakimkolwiek innym zakresie, w szczególności w zakresie dotyczącym wyznaczenia kręgu stron rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 157 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia następuje na wniosek strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i uzyskania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 1 k.p.a., może być skutecznie zrealizowane w warunkach braku zaistnienia przeszkód o charakterze podmiotowym obejmujących przypadek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bądź art. 105 § 1 k.p.a., gdy okoliczność, iż podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną nie zostanie dostrzeżona na etapie badania podania i doprowadzi wadliwie do wszczęcia postępowania lub też z uwagi na swoją nieoczywistość kwestia interesu prawnego wymaga zbadania w toku postępowania (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 2211/18; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13; wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, GINB prawidłowo uznał, że skarżąca nie była legitymowana do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r., wobec czego zachodziła podstawa, by w toku kontroli instancyjnej postanowienia [...]WINB orzec o jego uchyleniu i umorzeniu postępowania prowadzonego przez tym organem jako organem nadzoru stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając przyjętą ocenę, Sąd, po pierwsze, wskazuje, że legitymację procesową skarżącej GINB prawidłowo rozważył w odniesieniu do treści art. 28 k.p.a. a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi lub robotami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego pełne zastosowanie znajduje regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 185/9; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1268/17; wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 573/10). Stroną takiego postępowania powinien być więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zasadniczo odnosi się do sprawy materialnoprawnej, która podlegała rozpatrzeniu w trybie zwykłym, wobec czego nie ma podstaw, by w sposób inny ustalać krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 780/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po drugie, stwierdza, że sformułowany przez GINB wniosek, iż w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia, które ustaliło tę opłatę, przysługuje wyłącznie jego adresatowi, tj. w rozstrzyganym przypadku A. K. jako inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych musi być uznany za prawidłowy, gdyż znajduje on pełne wsparcie w treści art. 49 Prawa budowlanego. Podstawę prawną wydania kwestionowanego przez skarżącą postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r. jest art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który nakazuje w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustalić organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie legalizacyjne wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego postanowienia nr [...], właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi odnośnie do tego, że procesowe wyodrębnienie przez ustawodawcę materii związanej z opłatą legalizacyjną poprzez nadanie tej kwestii postaci odrębnego zagadnienia rozstrzyganego aktem procesowym o charakterze orzeczniczym nie powoduje, iż zagadnienie to należy wyłączyć z postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jako rodzaj czynności procesowej o charakterze orzeczniczym postanowienie stanowi rezultat uprzedniego wykonania zespołu czynności, które pozwalają określoną kwestię uboczną, która pojawiła się w postępowaniu na danym jego etapie, władczo rozstrzygnąć (art. 123 § 1 i 2 k.p.a). Nie stanowią one jednak o prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie wydania postanowienia, gdyż dopiero wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, gdy jest ono zaskarżalne, uruchamia tok postępowania zażaleniowego, cechujący się formalną odrębnością od postępowania głównego. Podzielenie stanowiska skarżących wskazujących, że w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie prowadzi odrębnego postępowania, nie oznacza jednakże, że kwestia załatwiana postanowieniem, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, nie cechuje się odrębnością mającą wpływ na określenie podmiotów, które mogą korzystać z uprawnienia do jego zaskarżenia w drodze skorzystania ze zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że wydzielenie materialnej kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Nie można nie zgodzić się ze skarżącymi, że treść art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, iż obowiązki, jakie spoczywają na organie przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyliczone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, pozostają w łączności z określeniem opłaty legalizacyjnej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie stanowią one przedmiotu rozstrzyganego postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną i z tego powodu nie mają wpływu na jego prawidłowość. Wskazuje na to niewątpliwie treść art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który posługując się spójnikiem zdaniowym "oraz" jako znakiem koniunkcji stwierdza wyłącznie, że obie grupy obowiązków spoczywających na organie prowadzącym postępowanie (badanie spełnienia warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 oraz ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej) podlegają łącznemu rozważeniu przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. O ile stwierdzenie niespełnienia przez inwestora warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, co czyni bezprzedmiotowym sprawę określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, o tyle wydanie postanowienia określającego wysokość tej opłaty nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie potwierdzające prawne spełnienie przez inwestora ww. warunków. Tenże akt może być co najwyżej formalnym wyrazem przyjęcia domniemania, iż organ na etapie postępowania, w którym ustala opłatę legalizacyjną, nie dostrzega przeszkód do legalizacji samowoli budowlanej. Wydanie postanowienia pozwala inwestorowi oraz pozostałym stronom niewątpliwie oczekiwać, że jego podjęcie oznacza, iż przyjmowana przez organ prowadzący postępowanie ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Niemniej jednak ocena ta nie może być w toku postępowania zażaleniowego procesowo weryfikowana, gdyż do momentu zakończenia postępowania głównego w sposób prawem wyznaczony pozostaje ona jedynie niekategorycznym założeniem.

Tenże wniosek interpretacyjny potwierdza art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Przyjęcie przez ustawodawcę, że warunkiem wydania jednej z wymienionych wyżej decyzji jest nie tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ale spełnienie "wymagań, określonych w ust. 1" nakazuje uznać, że warunki wymienione w art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy podlegają rozważeniu pod kątem ich spełnienia przez inwestora nie tyle przy okazji ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ile w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na tym etapie postępowania, na którym ocena ich zgodności z prawem zostanie przez organ nadzoru budowlanego w świetle regulacji przyjętej w ustawie – Prawo budowlane wiążąco sformułowana. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji merytorycznej kończącej postępowanie legalizacyjne, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Traktowanie przez ustawodawcę zrealizowania obowiązku fiskalnego, którego wyrazem jest obowiązek uiszczenia opłaty przez inwestora, jako przesłanki pozytywnej o charakterze dodatkowym wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie tylko potwierdza uboczny i odrębny charakter tego postępowania, ale zarazem wymusza, by kwestie w tym postępowaniu rozstrzygane były zawężone wyłącznie do określenia zobowiązania finansowego, jakie spoczywa na inwestorze ze względu na dokonaną przez niego samowolę budowlaną.

Tę ocenę potwierdza to, że w stanie prawnym wyznaczonym datą wydania kwestionowanego postanowienia PINB ustawodawca jedynie postanowieniu ustalającemu wysokość opłaty legalizacyjnej nadał cechę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Postanowienie, które wyznacza tok postępowania legalizacyjnego, tj. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) nie podlegało zaskarżeniu zażaleniem do dnia 1 stycznia 2017 r., co zmieniła dopiero nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Warunkiem wydania ww. postanowienia było ustalenie, że budowa pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia PINB, pomimo dającej się dostrzec etapowości postępowania legalizacyjnego ustawodawca nie nadał jej znaczenia prowadzącego do przyznania stronom postępowania prawa do samoistnego kwestionowania możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem przed wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 49 ust. 4 pkt 1-2 Prawa budowlanego. Trudno przyjąć, by nieprzyznanie stronom prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnej możliwości zaskarżenia postanowienia wpadkowego, którym organ zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar, pozwalało - zgodnie z intencją ustawodawcy - uznać wydanie tego ostatniego aktu za zdarzenie procesowe, którego następstwem jest przyznanie stronom możliwości wykazania w toku postępowania zażaleniowego istnienia przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej. Przepisy art. 48 - 49 Prawa budowlanego w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia z [...] stycznia 2005 r., zdaniem Sądu, w czytelny sposób zagadnienie możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem traktują jako kwestię prawną podlegającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Tego rodzaju niebudzący wątpliwości wniosek wyznacza treść przepisów art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wynika on również z zestawienia przepisów art. 49 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazuje, czy aktualność tego wniosku powinna zostać podtrzymana również w aktualnym stanie prawnym wprowadzającym możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem kontrolą sądową jest objęte rozstrzygnięcie oparte na poprzednim brzmieniu ustawy, niemniej zdecydowanie sprzeciwia się nadawaniu środkom zaskarżenia służącym kontroli prawidłowości biegu postępowania administracyjnego zakresu nieadekwatnego do tego, jaki wynika z ich charakteru. Zauważyć trzeba, że konstrukcja prawna zażalenia sprawia, iż jest ono środkiem prawnym przysługującym od postanowień, które są wydawane w toku postępowania i dotyczą poszczególnych jego kwestii nierozstrzygających o istocie sprawy. Celem zażalenia nie jest zatem eliminacja określonych nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniu, które przesądzają o merytorycznym rozstrzygnięciu (por. G. Łaszczyca [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, T. II, Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 248 i n.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kierując się powyższymi wnioskami interpretacyjnymi, z tego względu przyjmuje, że strony postępowania legalizacyjnego inne niż inwestor nie mają interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, jeżeli kwestionują spełnianie przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Wobec tego nie pozostają również stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Legitymacja zażaleniowa i pochodna względem niej legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przysługuje podmiotowi, który zobowiązany jest do jej poniesienia. Sąd podziela przyjmowany w piśmiennictwie na tle art. 141 § 1 k.p.a. pogląd, zgodnie z którym status strony postępowania nie uzasadnia jej uprawnienia do zaskarżania postanowień skierowanych do innych podmiotów, których treść, mimo procesowego wymiaru, nie oddziałuje bezpośrednio na sferę jej praw lub obowiązków. Konieczne jest stąd ustalanie uprawnienia do wniesienia zażalenia w oparciu o konkretną regulację prawną, która przewiduje zażalenie na określony typ postanowienia, co uniemożliwia łączenie tego prawa wyłącznie z ogólnym statusem strony postępowania, w ramach którego dochodzi do wydania postanowienia (por. G. Łaszczyca, op. cit., s. 261-262). Powyższy wniosek GINB dodatkowo powiązał z potrzebą nadania art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego treści wynikającej z odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, co Sąd w pełni aprobuje.

Na tę ocenę nie ma wpływu to, czy w treści kwestionowanego postanowienia organ nadzoru budowlanego ograniczył się do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, czy też, wykraczając poza granice tejże sprawy, zawarł określone twierdzenia, które wskazują, z czym wiąże spełnienie przez inwestora warunków wymienionych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy – Prawo budowlane. Ustalenia te nie wiążą organu przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wobec czego strona postępowania domagająca się orzeczenia nakazu rozbiórki swoje zarzuty może skutecznie zgłosić w odwołaniu od decyzji, która kończy postępowanie legalizacyjne w sposób odmienny od oczekiwanego przez nią. W kontrolowanej sprawie, jak wskazał GINB, postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem były roboty budowlane wykonane przez A. K., zostało zakończone decyzją PINB z [...] lipca 2018 r. nr [...] i w ramach przysługujących skarżącym środków odwoławczych od tej decyzji strony te mogły podważać jej zgodność z prawem z uwagi na niespełnianie przez budynek warunków techniczno-budowlanych, a wydaną w toku instancji decyzję poddać kontroli sądowej. Drogi tej nie zamyka ani nie zawęża pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia PINB z [...] stycznia 2005 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Sprzeciwić się tym samym należy sformułowanej w skardze tezie, że interpretacja przyjęta w sprawie przez GINB może prowadzić do nieakceptowalnych skutków prawnych, to jest do legalizacji przez organy nadzoru budowlanego samowoli "niejako automatycznie" w sytuacji wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną (s. 6 skargi).

Tak formułowane wnioski pozwalają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić niezasadność zarzutów postawionych w skardze. Zdaniem Sądu, GINB odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, przy czym stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które, zdaniem Sądu, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.