Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1000/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej orzeka ona o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych; 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych; 3. przyznaje adwokatowi M. P. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia[...] września 2015r. Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał M. S. zasiłek celowy w kwocie 250,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży jesienno-zimowej oraz rusztu do pieca typu "cyganek".

Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał przepisy stanowiące podstawę decyzji oraz, że wnioskowaną pomoc przyznano ze względu na niepełnosprawność. W dalszej części organ I instancji podał, jakim budżetem dysponuje na rok 2015 oraz ile rodzin korzysta z pomocy Ośrodka. Zaznaczono także, że posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe.

Następnie organ wskazał, że odwołanie od decyzji złożył M. S. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że M. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup odzieży jesienno-zimowej, rusztów do pieca oraz na zakup biletów [...] w celu dojazdu po odbiór gorących posiłków.

Ponadto organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w szczególności z aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z wnioskodawcą w dniu [...] września 2015r., wynika, iż M. S. nie przekroczył ww. kryterium dochodowego. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód wynosi 529,00 zł miesięcznie.

Kolegium zwróciło uwagę, iż decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku mają charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany". Decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności - jest w szczególności ograniczone zasadami postępowania, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm. z dalej "Kpa"), a uzupełnionej przepisami art. 77 §1 i 80 Kpa, które zobowiązują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Obowiązkiem organu pomocy społecznej, orzekającego w sprawie przyznania zasiłku celowego, jest dokonanie ustalenia faktycznej sytuacji życiowej osoby wnioskującej o przyznanie tego zasiłku. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy także, że stanowisko organu I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń. Organ, z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi na zasiłki i pomoc w naturze na rok 2015 ([...] zł) oraz fakt zgłaszania się o pomoc do Ośrodka wielu osób potrzebujących (w samym tylko miesiącu sierpniu 2015r. Ośrodek wypłacił zasiłki celowe dla [...] rodzin oraz zasiłki dla [...] rodzin), a wraz z innymi formami pomocy w miesiącu sierpniu 2015r. wydatkował kwotę znacznie przekraczającą planowaną miesięczną kwotę wydatków, tj. ok. [...] zł.

Jak zaznaczył organ I instancji posiadane środki finansowe pozwalają jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin spełniających kryterium dochodowe.

Organ podniósł, iż w kwocie przyznanego zasiłku celowego nie uwzględniono kosztów dojazdów autobusowych [...] po odbiór gorących posiłków. Zdaniem Kolegium zakup biletów autobusowych nie mieści się w definicji "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S. zarzucając naruszenie art. 7, 107 § 3 Kpa oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest prawdą, iż otrzymał pomoc w łącznej kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2016 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w zakresie wniosku o zwolenie od kosztów sądowych.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował stanowisko skarżącego wskazując, iż zaskarża decyzję wyłącznie w części odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych [...] celem odbioru ciepłego posiłku. Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że zakup biletów [...] po odbiór gorącego posiłku nie stanowi dla skarżącego niezbędnej potrzeby życiowej,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów w szczególności poprzez biedne przyjęcie, iż skarżący od początku roku 2015 do dnia wydania decyzji przez organ I instancji miał przyznane wsparcie na łączną kwotę [...] zł, podczas gdy z. prawidłowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania wynika, iż na dzień wydania przez organ I Instancji decyzji, tj. [...] września 2015 r., skarżący otrzymał wsparcie w znacznie niższej wysokości, tj. na kwotę [...] zł.

- art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez sporządzenie decyzji nie rozstrzygającej w sposób prawidłowo o całości złożonego przez odwołującego wniosku i pominięcie w sentencji decyzji kwestii odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletów [...] oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 Kpa.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał m.in., iż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję ponowił za organem I instancji naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa w zakresie pominięcia w sentencji decyzji odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania na zakup biletów [...] w celu odbioru gorącego posiłku oraz ogólnikowego przedstawiania uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy przyznania niezbędnego dla skarżącego wsparcia umożliwiającego mu skorzystania z przyznanego mu jednego ciepłego posiłku dziennie.

Pełnomocnik wskazał ponadto, iż przyznanie zasiłku celowego na bilety komunikacji miejskiej, a w szczególności na bilety za przejazd w celu dojazdu po gorący posiłek do punktu jego odbioru (do centrum miasta, podczas gdy skarżący mieszka na jego obrzeżach, ok. 1,5 godziny drogi), winno zostać uznane w okolicznościach niniejszej sprawy za niezbędną potrzebę bytową. Trudno bowiem oczekiwać, by skarżący, będący, jak wynika z akt sprawy, osobą schorowaną, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, pokonywał samodzielnie, dwukrotnie w ciągu dnia ww. dystans np. pieszo. Należy wskazać nadto, iż skarżący jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie może liczyć na regularną pomoc jakiegokolwiek członka rodziny, który odbierałby dla niego codziennie gorący posiłek ze wskazanego wyżej punktu odbioru.

Jedynie na marginesie powyższych wywodów skarżący wskazał, iż wsparcie materialne w postaci gorącego posiłku z jednoczesnym nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego w postaci dofinansowania zakupu biletów czyni, tę formę wsparcia, w indywidualnym przypadku skarżącego, pomocą iluzoryczną. Skarżący zwrócił uwagę również, iż przyznanie gorących posiłków w sytuacji gdy nie ma możliwości dotarcia do punktu ich wydawania, z uwagi na zbyt dużą odległość oraz brak środków na zakup biletów [...], jest w jego ocenie również działaniem nieracjonalnym, gdyż wobec niemożności dotarcia po odbiór obiadu, ww. forma pomocy pozostaje niewykorzystana.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części w jakiej odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup biletów autobusowych ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji i zobowiązanie go do wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup biletów.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacz jednak, że organ ma automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na len cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących.

W tym miejscu rozważyć należy, czy na gruncie niniejszej sprawy zgłaszana przez skarżącego potrzeba, w postaci zakupu biletów komunikacyjnych na dojazd do miejsca odbioru przyznanych skarżącemu gorących posiłków, stanowi niezbędną potrzebę życiową

Rozstrzygając powyższą kwestię należy pamiętać, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. Co prawda w art.39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże nie jest to pełna definicja legalna pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" a raczej przykładowy katalog, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności".

W orzecznictwie podnosi się, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować; to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zgłoszona przez skarżącego potrzeba w postaci zakupu biletów komunikacyjnych na dojazd do miejsca odbioru gorących posiłków przyznanych skarżącemu stanowi niezbędna potrzebę bytową. Jak przyznał sam organ I instancji odległość od miejsca zamieszkania do punktu odbioru posiłku niewątpliwie wymaga korzystania ze środków transportu miejskiego.

Zgodzić należy się z pełnomocnikiem skarżącego, iż wsparcie materialne w postaci gorącego posiłku z jednoczesnym nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego w postaci dofinansowania zakupu biletów, z uwagi na niepełnosprawność skarżącego oraz znaczną odległość między miejscem zamieszkania, a miejscem odbioru posiłku, czyni de facto pomoc w zakresie przyznania gorącego posiłku pomocą iluzoryczną.

Aczkolwiek zgodzić należy się z organem, iż nie ma on obowiązku zaspokajania wszelkich zgłaszanych potrzeb, to jednakże należy mieć na uwadze, że jeżeli organ zdecydował się na przyznanie skarżącemu pomocy w postaci jednego posiłku, to winien również podjąć działania, w tym ewentualnie przyznać zasiłek celowy na zakup biletów komunikacji, aby skarżący z tej pomocy mógł skorzystać.

W tym miejscu wyjaśnić również należy, iż organ w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazał, że przyznana pomoc w kwocie 250 zł nie obejmuje zakupu biletów. Z powyższych względów Sąd rozpoznając niniejsza sprawę uznał, iż w tym zakresie organ odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, a nie jak twierdzi skarżący nie zawarł rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Zgodzić należy się ze skarżącym, iż podana łączna kwota przyznanej pomocy jest nieprawidłowa, ponieważ jak wynika, to z zestawianie znajdującego się w aktach administracyjnych obejmuje również świadczenia, które mają zostać wypłacone skarżącemu w przyszłości.

W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając skargę w całości w zakresie zaskarżenia, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Ppsa oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w związku z § 22 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze powyższe rozważania, ustali łączny koszt dojazdów skarżącego po odbiór posiłków. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ dokona oceny czy dochody skarżącego pozwalają na ich pokrycie.