Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 981/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1c, 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]listopada 2017r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]po rozpatrzeniu wniosku [...]S.A. Zakład [...]w [...] udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją, konserwacją i remontami instalacji zlokalizowanych na terenach zamkniętych, na odcinkach linii kolejowych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]oraz określił szereg warunków tego pozwolenia. W pkt 3. decyzji wskazano źródła i miejsca powstawania odpadów. Jako źródło podano eksploatację, konserwację i remonty opisanych wyżej linii kolejowych położonych w województwie [...], na działkach określonych w załączniku nr 1. Z kolei w pkt 9. określającym miejsce i dopuszczoną metodę przetwarzania odpadów podano, że przetwarzanie to będzie prowadzone na obszarze województwa [...]w infrastrukturze kolejowej tylko w ramach terenów, do których zakład [...]w [...]dysponuje tytułem prawnym, na działkach określonych w załączniku nr 1 do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji wniosły [...] S.A. kwestionując w pkt 3. i 9. decyzji RDOŚ oznaczenie miejsca powstawania oraz przetwarzania odpadów poprzez opisanie przy pomocy listy wymienionych działek o podanych numerach ewidencyjnych. Zestawienie to obejmuje działki, na których znajduje się instalacja zarządzana przez [...]S.A. [...]w [...]. Zdaniem odwołującego wskazanie w treści decyzji nr ewidencyjnych działek nie znajduje odzwierciedlenia w art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2018r, poz. 799 ze zm.), dalej : "p.o.ś.", który nie określa wymogu podawania numerów ewidencyjnych działek. Ponadto omawiana instalacja jest obiektem specyficznym, przebiegającym przez wiele działek. Zawarcie takiego załącznika skutkuje koniecznością każdorazowej zmiany decyzji w przypadku podziału lub zmiany nr działki.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) rozpoznając odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do wskazania inwestora i orzekł na nowo poprzez zastąpienie w całej decyzji oznaczenia wnioskodawcy z [...] S.A. [...]w [...]" oznaczeniem "[...]S.A.". Wyjaśnił, że decyzja została skierowana do [...] S.A. [...]w [...], który to zakład jest jednostką organizacyjną osoby prawnej, jaką jest spółka zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym. Tymczasem decyzja powinna zostać adresowana do osoby prawnej, a sposób organizacji przedsiębiorstwa nie wpływa na sposób adresowania decyzji.

W kwestii ograniczenia się, jeśli chodzi o pkt 3 i 9 pozwolenia, do zapisu miejsca powstawania i przetwarzania odpadów na terenach, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym, to organ zwrócił uwagę, że do wskazanych działek tytuł prawny ma spółka jako taka, czyli [...]S.A. z siedzibą w [...] (zgodnie z umową z dnia [...]września 2001r.), a nie [...]w [...].

Zdaniem GDOŚ podanie numerów ewidencyjnych działek, na których znajduje się instalacja oraz na których może być prowadzone przetwarzanie odpadów nie jest sprzeczne z art. 188 ust. 2 pkt 5 ustawy p.o.ś. ani z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2018r, poz. 992 ze zm.). Z uwagi na fakt, że przedmiotowa instalacja ma charakter liniowy, a odpady mogą powstawać z utrzymania każdego jej odcinka, źródło ich powstania również musi być określone w sposób liniowy.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...].

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej oznaczenia strony oraz miejsca wytwarzania odpadów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 188 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz w zw. z art. 4 pkt 1, 2 , 7 art. 5 oraz załącznikiem nr 1 ustawy o transporcie kolejowym. Także art. 15, 17 ust. 6 i 7 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Kleje Państwowe. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania to wskazano na art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Z powodu naruszenia wskazanych przepisów procesowych – zdaniem skarżącego – organ błędnie określił miejsce wytwarzania odpadów poprzez wymienienie w decyzji kilkuset działek, przez które przebiegają linie, zamiast wskazania samej linii jako źródła wytwarzania odpadów.

W uzasadnieniu skargi strona wskazuje, że ze względu na charakter inwestycji oraz stosunki własnościowe do gruntów, przez które przebiega linia, ustalenie miejsca wytwarzania odpadów poprzez wymienienie szeregu działek ewidencyjnych w sposób nieprawidłowy wypełnia dyspozycję art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. Linia kolejowa to szczególny rodzaj instalacji. Jej specyfikę należy ocenić pod kątem norm zawartych w ustawie o transporcie kolejowym (chodzi o definicje infrastruktury kolejowej, linii kolejowej, zarządcy kolejowego). Oznaczenia zatem użyte w decyzji winny być skorelowane z treścią normatywną i pojęciami ustawowymi z ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy tej ustawy stanowią, że działki ewidencyjne gruntu to jeden z dwunastu elementów infrastruktury kolejowej, stanowiącej linię kolejową. Liniami zarządza, eksploatuje i utrzymuje zarządca infrastruktury tzn. skarżący [...]S.A., natomiast właścicielem gruntów obejmujących działki ewidencyjne w całości jest [...]S.A. Wobec tego należyte wypełnienie dyspozycji art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. w odniesieniu do instalacji, jaką jest linia kolejowa, nie odpowiada charakterowi tego urządzenia.

Skarżący podkreśla, że działki podlegają podziałom, co wiąże się z obowiązkiem każdorazowego zgłaszania zmiany danych ewidencyjnych zawartych w załączniku do decyzji. System oznakowania działek pod względem geodezyjnym nie utożsamia działek z linią kolejową. Optymalnym z punktu widzenia skarżącego oznaczeniem byłoby określenie instalacji poprzez odniesienie się do kilometrażu odcinków znajdujących się na terenie zamkniętym woj. [...]. Tymczasem kategoryczne stwierdzenie organu w kwestii metody oznaczenia miejsca wytwarzania i magazynowania odpadów jedynie poprzez podanie nr ewidencyjnego działki oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy i pominął istotne okoliczności prawne oraz faktyczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Organ rozpoznawał odwołanie wniesione od decyzji stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, czyli pozwolenia, o którym stanowi art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca odróżnia pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Także przepis art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach stanowi, że organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wymagania te są zawarte w ustawie p.o.ś., jeśli idzie o pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz w ustawie o odpadach w zakresie przetwarzania odpadów. Jak stanowi art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zaś zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Zarówno zezwolenie na wytwarzanie, jak i na przetwarzanie odpadów udzielane jest na wniosek (art. 184 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach). We wnioskach tych obligatoryjnie zainteresowany wskazuje oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów i magazynowania, a w wypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów - miejsca magazynowania tych odpadów. Z kolei treść decyzji o wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów obowiązkowo zawiera m.in. miejsce magazynowania odpadów, a także przetwarzania (art. 188 ust. 2 b pkt 6 p.o.ś. i art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o odpadach). W świetle powyżej wskazanych przepisów organ wydający pozwolenie nie jest władny odstąpić od obowiązku określenia miejsca, w którym będą wytwarzane odpady, czy też magazynowane.

Zapis ustawy w ocenie Sądu jest jednoznaczny tj. miejsce zezwolonych czynności podlega obligatoryjnemu określeniu w decyzji.. Spór natomiast sprowadza się do rozumienia pojęcia "miejsce" oraz ustalenia sposobu w jaki owo "miejsce" ma zostać oznaczone, opisane w decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd zauważa, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "miejsce". Słowniczek zawiera natomiast legalną definicję pojęcia magazynowanie odpadów i przetwarzanie odpadów. Analiza tych definicji nie daje odpowiedzi w kwestii rozumienia miejsca, na którym takie magazynowanie czy przetwarzanie następuje. Nie poddaje się także wnioskowaniu, przy zastosowaniu jakich kryteriów owo miejsce ma zostać oznaczone w treści pozwolenia.

W ocenie Sądu ze wskazanych przepisów nie można wnioskować, aby miejsce wytwarzania/magazynowania podlegało ustaleniu wyłącznie poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, na których takie czynności będą prowadzone przez wytwórcę odpadów, a co konsekwentnie prezentują organy administracji. Zdaniem Sądu jest to dopuszczalny sposób, ale nie jedyny i wyłączny.

Z drugiej strony Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja administracyjna winna być precyzyjna i nie pozostawiać pola do interpretacji jej zapisów. Jako trafny co do zasady należało także uznać pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że opis miejsca czy to wytwarzania czy składowania odpadów poprzez zawarcie wykazu działek ewidencyjnych i tym samym wskazanie obszaru dokonywania tych czynności nie jest sprzeczny z art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś, jak i art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o odpadach.

Tok rozumowania zaprezentowany jednakże w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda nie ma racji skarżący twierdząc w odwołaniu, że wskazanie w decyzji numerów działek ewidencyjnych nie znajduje odzwierciedlenia w normie art. 188 ust. 2 p.o.ś., i jak należy rozumieć w analogicznym zapisie zawartym w ustawie o odpadach. Zdaniem Sądu jest to jeden z możliwych i dopuszczalnych sposobów określenia miejsca magazynowania i przetwarzania odpadów, pod warunkiem, że wymaga tego cykl technologiczny wytwarzania i przetwarzania odpadów i na takim obszarze czynności takie będą wykonywane. To wytwórca odpadów posiada wiedzę w jakim konkretnie miejscu odpady zostaną wytworzone, a następnie w jakim mogą zostać przetworzone, a uprzednio w tym celu zmagazynowane.

We wniosku o wydanie pozwolenia wytwórca podał magazyn i plac magazynowy w [...]oraz w [...]. Jeśli chodzi o miejsce przetwarzania odpadów to skarżący podał, iż działalność w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami będzie prowadzona zarówno na terenie, na którym znajdują się warsztaty, garaże i innego rodzaju jednostki, ale także na każdym kilometrze długości linii kolejowej, a w konsekwencji na terenach, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym.

W piśmie procesowym z dnia [...]maja 2017r. z kolei wnioskował o wyznaczenie miejsca magazynowania jedynie na terenie magazynu w [...].

W odwołaniu natomiast zaproponowano, aby miejsca te zostały oznaczone poprzez ogólną klauzulę na terenach zamkniętych, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym.

W takiej sytuacji faktycznej rolą organu odwoławczego było rozważenie wskazywanych przez inwestora miejsc dokonywanych czynności z odpadami. Ponieważ ustawa nakazuje we wniosku podanie miejsca wytwarzania i magazynowania, zarówno najpierw wytworzonych, a potem przetwarzanych odpadów oznacza to, że pozostawia wybór tego miejsca inwestorowi. W zależności od uwarunkowań inwestora proponuje on miejsca, w których te czynności mogą być realnie i efektywnie wykonywane. W szczególności dotyczy to procesów powstawania odpadów oraz ich składowania celem ich dalszego przetwarzania. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że przyjęty przez RDOŚ sposób opisu miejsca nie narusza art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. bez przeprowadzenia uprzednio postępowania wyjaśniającego i tym samym odniesienia się do proponowanych przez skarżącego wariantów wyznaczenia tego miejsca.

Rolą organu odwoławczego, zwłaszcza w związku ze wskazanym we wniosku miejscem czynności składowania i powstawania odpadów było rozważenie jaki sposób opisu miejsca wykonywania tych czynności będzie adekwatny w tej konkretnej sprawie. Informację o miejscu powstawania odpadów oraz ich magazynowania posiada w pierwszej kolejności wytwórca odpadów. Organ ma obowiązek zweryfikowania tych informacji, nie jest jednak - zdaniem Sądu - władny narzucać skarżącemu tych miejsc. Jeśli natomiast uznaje, że wskazane przez skarżącego miejsca nie spełniają wymogów technicznych, obszarowych, terytorialnych itp. uzyskuje uprawnienie do odmowy wydania pozwolenia. W niniejszej sprawie organ co prawda udzielił pozwolenia, ustalił jednak miejsce powstawania i magazynowania odpadów niezgodnie ze stanowiskiem strony. Gdyby wytwórca odpadów zaakceptował miejsce określone przez organ, oznaczałoby, że jednocześnie w sposób dorozumiany zmienił żądanie zawarte we wniosku co do miejsca powstawania i magazynowania. W rozpatrywanej sprawie strona konsekwentnie kwestionuje jednak sposób oznaczenia miejsc poprzez zidentyfikowanie numerami ewidencyjnymi działek.

Rolą organów obydwu instancji jest wszechstronne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Niniejsze jest postępowaniem wnioskowym, gdzie wytwórca określa wskazane w ustawie uwarunkowania prowadzenia działalności. Rolą organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy co do istoty, nie zaś ocena legalności decyzji organu I instancji. Takie kompetencje posiada sąd administracyjny. Tymczasem GDOŚ stwierdził, że zawarcie wykazu działek nie jest sprzeczne z art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś, z czym należy się zgodzić. Jego rolą natomiast było rozważenie – w kontekście informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia oraz zarzutów odwołania – czy istnieje inny sposób, akceptowalny przez wytwórcę odpadów, aby spełnić warunek określenia miejsca wytwarzania i składowania odpadów.

Należy dodatkowo podkreślić, że strona skarżąca jest przedsiębiorstwem kolejowym. Jak wynika ze statutu spółki przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest m.in. prowadzenie ruchu kolejowego i administrowanie liniami kolejowymi, a także utrzymanie linii kolejowych w stanie zapewniającym sprawny i bezpieczny przewóz osób i rzeczy. Taki zakres zadań zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy z 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017r, poz. 2117 ze zm.) jest zastrzeżony dla zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 7) tej ustawy zarządca infrastruktury to podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową. Tym samym skarżący wykonuje statutowe zadania przewidziane przez ustawę jako zarządca infrastruktury kolejowej i wytwarza odpady z racji prowadzenia tej działalności. Realizacja obowiązków ustawowych pociąga za sobą skutki w postaci wytwarzania odpadów, które następnie są zbierane i przetwarzane. Prowadzenie działalności zarządcy generuje odpady i konieczne jest ujęcie tej działalności w ramy pozwolenia. Wytwórca zatem we wniosku wskazuje jak dokładnie będzie wykonywał swoje zadania.

Jako natomiast bezzasadny Sąd uznał zarzut nieprawidłowego oznaczenia strony. W tym zakresie Sąd podziela w całości argumentację prawną zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r, poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie [...]zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, wpis od skargi w kwocie [...]zł.