Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 271/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, w sprawie budowy kiosku handlowego na działkach [...] i [...] obr.139 przy ul. [...] w O..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie budowy przez P. G. przedmiotowego kiosku handlowego stwierdzono, że Wojewoda [..] po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2003r. umarzającej postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę kiosku, decyzją z [...] września 2004r. uchylił w/w decyzję oraz decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] września 1999r. udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Czynności kontrolne przeprowadzone na w/w nieruchomości w dniu 4 lutego 2005r. wykazały, że sporny obiekt został wybudowany zgodnie z projektem dołączonym przez inwestora w trakcie wizji. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż inwestorowi nie można przypisać samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, skoro prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obiegu prawnego, organ zastosował w niniejszym przypadku tryb określony w art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2005 wstrzymano roboty budowlane i nakazano inwestorowi przedłożenie odpowiedniej dokumentacji: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną o zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną, Normami Polskimi i przepisami prawa oraz inwentaryzacji geodezyjnej, powykonawczej przedmiotowego kiosku handlowego. W dniu 2 maja 2005r. inwestor przedłożył żądane dokumenty. Z dokumentów tych wynika, że sporny obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, normami i przepisami oraz nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia i nadaje się do użytkowania.

Organ podkreślił, iż w inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej znajduje się zapis wskazujący, iż obiekt nie uniemożliwia dostępu światła i nie ogranicza widoczności do pawilonu handlowego znajdującego się po drugiej stronie chodnika, a dokonana analiza zgodnie z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykazała, że odległość pomiędzy obiektem przesłanianym i przesłaniającym jest większa od wysokości przesłaniania, a obiekt przesłaniający nie znajduje się między ramionami kąta 60 ° na wysokości przesłaniania.

Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie zawiera żadnych zaleceń zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, brak jest więc przesłanek prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie budowy kiosku handlowego jest bezprzedmiotowe.

Decyzją z [...] listopada 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z [...] czerwca 2005r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wybudowano kiosk handlowy na działkach nr ew. [...] i [...] obr. 139 przy ul. [...] w O., Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w O. postanowieniem Nr [...] zastosował przewidzianą w art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego procedurę naprawczą i wstrzymując prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu nałożył na inwestora – P. G. obowiązek przedłożenia wymienionych w w/w przepisie dokumentów. Celem wdrożonego trybu postępowania było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Omawiany stan faktyczny spełniał zdaniem organu przesłanki niezbędne do zastosowania procedury z art. 50 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w "innych przypadkach" niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, natomiast w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie nie może być mowy o samowoli budowlanej.

P. G. przedłożył żądane dokumenty, z których treści wynika, że przedmiotowy kiosk handlowy został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, normami i przepisami oraz nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i mienia i nadaje się do użytkowania. W przedstawionej przez inwestora dokumentacji znajduje się także zapis potwierdzający zgodność usytuowania kiosku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, że obiekt nie uniemożliwia dostępu światła i nie ogranicza widoczności do pawilonu handlowego znajdującego się po drugiej stronie chodnika.

Jednocześnie organ wskazał, że ulica [...] w O., której część stanowi działka nr ew. [...] obr. 139 jest drogą gminną. Odległość przedmiotowego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni jest mniejsza niż odległość określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), natomiast w myśl ust. 2 w/w przepisu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze (...) w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi". Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta O. (jak wynika z pisma z 30 listopada 2006r.) nie znalazł przeciwwskazań co do lokalizacji kiosku, podkreślając jego charakter jako obiektu tymczasowego.

Organ odwoławczy uznał, iż w związku z tym, że przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem budowlanym, decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie jest zgodna z prawem, natomiast rozstrzyganie w kwestii zakłócania przez usytuowanie kiosku korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz sądów cywilnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. K..

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca wskazała, że PINB w dniu [...] kwietnia 2005 r. wydał postanowienie nr [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym zobowiązał P. G. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a następnie, gdy inwestor wykonał nałożony przez powyższe postanowienie obowiązek, PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy kiosku handlowego. Skarżąca podniosła, że decyzja ta nie miała żadnego oparcia w art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ ani nie wskazywała stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem, ani nie nakazywała wstrzymania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, ani nie nakładała na inwestora żadnych innych obowiązków wynikających z pozostałych zapisów art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej z uwagi na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że PINB pominął szereg czynności administracyjnych, których konsekwencją dopiero mogłaby być ewentualnie decyzja o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego. MWINB nie wziął pod uwagę tych okoliczności przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji PINB w O. nr [...].

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 10 kpa. D. K. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga D. K. jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

Wbrew twierdzeniom skargi prowadzenie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest jak najbardziej prawidłowe, gdyż inwestorowi nie można zarzucić postępowania w ramach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Organ jednak, nie wziął pod uwagę faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem D. K. z dnia 10 listopada 2003 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w P. 17 listopad 2003 r., przekazano wedle właściwości 25 listopada 2003 r.) a więc na wniosek. We wniosku tym D. K. zawarła swoje żądanie "usunięcia kiosku". W takim przedmiocie prowadził sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., co wynika choćby z postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2003 r.

Organ I instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, bowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i jest osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej.

Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. /por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94/. Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy.

Bezprzedmiotowość postępowania w przedmiotowej sprawie została pomylona z bezzasadnością żądania strony. Dlatego Sąd uznał, iż decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji nie odpowiadają prawu poprzez naruszenie art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./.