Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 308/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: Art. 146  par. 1 w zw. z art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. T., przedstawiciela ustawowego małoletniego W. T. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 31 października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej E. T. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez E. T., zwaną dalej skarżącą, czynnością z dnia 31 października 2029 r., znak: [...], Burmistrz Miasta odmówił skarżącej zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły W. T.

Powyższa czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 23 października 2019 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta o możliwość dowozu przez firmę A K. B., S, jej syna W. T. do Zespołu Szkól w C z oddziałami specjalnymi. Podała, że obecnie syn jej uczęszcza do klasy 4 oddziału specjalnego Szkoły Podstawowej [...] w B. Wskazała, że zgodnie z umową nr [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. Miasto finansuje dowóz W. T. do Szkoły Podstawowej w B (umowa zawarta na okres od 1 września 2019 r. do dnia 30 czerwca 2020 r.).

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 31 października 2019 r. Burmistrz Miasta wskazał, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910, zwanej dalej Prawem oświatowym) zobowiązuje gminę do: zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 24 października 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w B z prośbą o udzielenie informacji czy w szkole tej syn skarżącej ma zapewniona opiekę i edukację zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w B podał, że uczeń W. T. realizuje Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny, opracowany przez nauczycieli i specjalistów, zgodnie z zaleceniami Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej (orzeczenie nr [...]) w oparciu o podstawę programową dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Poinformował nadto, że uczeń objęty jest:

- zajęciami rewalidacyjnymi w wymiarze 5 godzin tygodniowo,

- terapią SI w wymiarze 0,5 godziny tygodniowo,

- zajęciami logopedycznymi w wymiarze 0,5 godziny tygodniowo,

- terapią psychologiczną w wymiarze 1 godziny tygodniowo.

Do wypracowania komunikacji z uczniem wprowadzono Makaton jako metodę alternatywnej komunikacji.

Zdaniem Burmistrza Miasta z przedstawionych informacji wynika, że Szkoła Podstawowa w B spełnia warunki określone orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem organu należy w tej sytuacji przyjąć, że "najbliższą szkołą podstawową" w rozumieniu ustawy jest Szkoła Podstawowa w B. Szkoła Podstawowa w C jest położona w odległości ok. 24 km od miejsca zamieszkania. Natomiast Szkoła Podstawowa w B położona jest w odległości ok. 3 km od miejsca zamieszkania W. T.

Organ wyjaśnił nadto, że podstawę formalną do udzielenia dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu dzieci do szkół stanowią normy prawne ujęte w Prawie oświatowym. Możliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół musi więc wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa, z uwagi na fakt, że organ jednostki samorządu terytorialnego jako organ władzy publicznej jest obowiązany działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Z powyższego wynika, że w omawianej sytuacji nie można zorganizować dowozu syna skarżącej

do Szkoły Podstawowej w C, ponieważ na terenie gminy G znajduje się szkoła która realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu. W przypadku udzielenia zorganizowania dowozu dziecka do wskazanej przez skarżącą szkoły, organ kontrolujący, tj. Regionalna Izba Obrachunkowa mogłaby uznać organizację przez miasto tegoż dowozu za niegospodarność.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżąca ponowiła swoją prośbę.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 18 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta G podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 października 2019 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na czynność Burmistrza Miasta G z dnia 31 października 2029 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu do szkoły W. T.

Zarzuciła Burmistrzowi Miasta naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżanej czynności, a to art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu przez organ, że pojęcie najbliższej szkoły należy rozumieć w ujęciu geograficznym, podczas gdy na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego, jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, zaś kwestii wyboru szkoły nie można też pozostawić uznaniu administracyjnemu, gdyż unormowania objęte przepisami wskazanej ustawy dotyczą odbiorcy szczególnego, jakimi są dzieci niepełnosprawne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania "najbliższej szkoły podstawowej", gdyż zdaniem organu obowiązek gminy określony powołanym przepisem ograniczony jest odległością geograficzną od miejsca zamieszkania do szkoły podstawowej, w której może być realizowany przez dziecko niepełnosprawne obowiązek szkolny. Zgodnie z treścią przywołanej regulacji prawnej, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Ustalając normatywną treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, organ poprzestał na wykładni ściśle literalnej, nie zważając na cele, do jakich ustawodawca regulacje te powołał, oraz wyjątkowość adresatów, do których skierowany został wskazany przepis ustawy, którymi są osoby niepełnosprawne, dotknięte przez los, a na władzy publicznej spoczywa obowiązek udzielenia zgodnie z ustawą pomocy osobom niepełnosprawnym, w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Podniosła, że w przepisie art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego przewidziano przewóz uczniów niepełnosprawnych, których kształcenie odbywa się na podstawie art. 127 tylko do najbliższej szkoły podstawowej. Tego pojęcia nie powinno się jednak utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością wymienionych szkół w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy natomiast mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej - jeżeli najbliższa szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły. Na bliskość zatem, o której mowa w przepisie, składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak i element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa, jest w tej sytuacji tylko szkoła pozwalającą realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Obowiązek gminy na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego rozciąga się tylko na okres realizacji przez dziecko obowiązku szkolnego; wygasa z chwilą, kiedy dziecko kończy jego realizację. Jedynie w przypadku uczniów dotkniętych poważniejszą niepełnosprawnością (niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym) trwa dalej w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej (dowolnego typu) aż do jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez ucznia 21 roku życia.

Zdaniem skarżącej za wadliwością przedstawionej przez organ administracji wykładni przemawiają również względy historyczne związane z brzmieniem przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (ustawa z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty; Dz. U. z 2020 r., poz. 1327, zwana dalej ustawą o systemie oświaty), która to wykładnię historyczną przedstawił m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1882/14. W orzeczeniu tym sąd wskazał, że treść art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty kształtuje dwa obowiązki gminy. Pierwszy obejmuje zapewnienie uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku, nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji przepisu. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie, obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione. Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy aktualizującym się, jeśli rodzice lub opiekunowie ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, w której odbywa zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka.

Według skarżącej w niniejszej sprawie organ potraktował jej wniosek pobieżnie, poprzestając na przekonaniu, że możliwe jest jego uwzględnienie tylko w przypadku, gdyby chodziło o najbliższą w rozumieniu geograficznym szkołę. Organ wprawdzie odwołał się do tego, że pismem z dnia 24 października 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w B z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w szkole uczeń ma zapewnioną opiekę i edukację zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. Niemniej jednak organ nie podjął się w toku podejmowanych czynności weryfikacji okoliczności naprowadzonych przez skarżącą we wniosku z dnia 23 października 2019 r. związanych ze złym zaaklimatyzowaniem się syna w Szkole Podstawowej w B, a także tych, które zostały naprowadzone w piśmie skarżącej z dnia 17 grudnia 2019 r. szczegółowo odnoszących się do niemożności uczęszczania przez syna z przyczyn obiektywnych do Szkoły Podstawowej w B. Umknęło uwadze organu to, iż zgodnie z treścią orzeczenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego W. T. w Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w C, zaś w przeszłości Miasto wykonywało kwestionowany obecnie obowiązek. W okolicznościach niniejszej sprawy nie dokonano prawidłowej analizy orzeczeń o niepełnosprawności, programu szkoły, do której uczęszcza W. T., a także ustalenia wskazanych przez skarżącą okoliczności wskazujących na potrzebę kształcenia W. T. w Szkole Podstawowej w C, a nie w B.

Podniosła, że kwestii wyboru szkoły nie można też pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa kwestionowany obowiązek, czy też uznaniu dyrekcji szkoły. Należy mieć na względzie to, że unormowania objęte ww. przepisami dotyczą odbiorcy szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Zalecenia odpowiednie znajdują się w orzeczeniu o niepełnosprawności. Jest w nim przecież opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. Treść powyższego orzeczenia winna więc stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła", których to kryteriów nie spełnia treść zaskarżanej czynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Burmistrza wskazana przez skarżącą ogólnodostępna szkoła (Zespół Szkół w C) nie jest szkołą najbliższą o jakiej mowa w w/w przepisie, bowiem na terenie sąsiedniej gminy, w miejscowości B funkcjonuje szkoła podstawowa, która może zapewnić W. T. realizację zaleceń określonych orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego w okresie pierwszego i drugiego etapu edukacyjnego (klasy I-III i IV- VIII), wydanego w dniu 19 kwietnia 2016 roku przez Zespół Orzekający Powiatowej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej (dalej PPP-P). Szkoła ta jest położona zdecydowanie bliżej niż wskazywana przez matkę ucznia szkoła w miejscowości C.

Wyjaśnił Burmistrz, że uprzednio Miasto refundowało dowóz ucznia do Zespołu Szkół w C, jednak było to w okresie kiedy nie istniał jeszcze oddział klasy specjalnej w szkole podstawowej w B. Oddział ten uruchomiony został w roku szkolnym 2017/2018. Faktem jest, że uczęszczający obecnie do czwartej klasy szkoły podstawowej W. T., u którego zdiagnozowano niepełnosprawność sprzężoną, spełnia przesłanki zdrowotne uprawniające go do ewentualnego uzyskania zwrotu kosztów transportu i opieki w jego trakcie.

Organ podał, że według utrwalonej linii orzeczniczej, wypracowanej zarówno na gruncie aktualnie obowiązującego przepisu art 39 Prawa oświatowego, jak i poprzedzającego go art 17 ustawy o systemie oświaty, na "bliskość" składa się element położenia geograficznego oraz element dysponowania przez konkretną placówkę oświatową warunkami umożliwiającymi prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, przy czym drugi element winien być oceniany indywidualnie w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności danego dziecka. Zatem najbliższą szkołą będzie szkoła umożliwiająca realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Inaczej mówiąc szkołę najbliższą należy oceniać poprzez dwa elementy: element położenia geograficznego (odległość od miejsca zamieszkania) oraz element możliwości edukacyjnych (posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności), z tym zastrzeżeniem, że jeśli w szkole podstawowej najbliższej geograficznie niepełnosprawny uczeń nie będzie mógł mieć zapewnionych odpowiednich dla jego potrzeb metod pracy i nauki, szkoła ta nie może być uznana za najbliższą.

Zdaniem Burmistrza Szkoła Podstawowa w B spełnia (wobec przeniesienia dziecka przez matkę do Zespołu Szkół w C trzeba powiedzieć zapewnia spełnienie) wymogów orzeczenia i pozwala realizować zawarte w nim zalecenia. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że ponadto spełnia też kryterium geograficzne bliższego położenia - należy uznać, że szkoła podstawowa w B jest z punktu widzenia obowiązku zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Postawiony zaś w skardze zarzut, jakoby organ sprowadził interpretację przywołanego wyżej przepisu wyłącznie do kryterium geograficznego jest nietrafny i nie odpowiada prawdzie. Bowiem to wobec możliwości zapewnienia przez SP w B edukacji W. T. zgodnie z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia, przyjęto, że szkołą najbliższą w rozumieniu art 39 ust 4 pkt 1 Prawa oświatowego jest ta właśnie szkoła, jako szkoła geograficznie położona najbliżej miejsca zamieszkania ucznia i jednocześnie mogąca realizować jego kształcenie w zgodzie z zaleceniami specjalistów zwartymi w orzeczeniu nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r.

Jak podał organ nie kwestionuje on prawa rodziców do wyboru systemu edukacyjnego (publicznego bądź niepublicznego), ani do wyboru konkretnej szkoły, w której ich dziecko będzie pobierało naukę. Niemniej ustawodawca zakreślił granice wydatkowania środków na pokrycie kosztów transportu i opieki ucznia niepełnosprawnego, wskazując, że ma to być najbliższa szkoła podstawowa. W drodze wykładni przyjęto, że ma to być najbliższa szkołą podstawowa zapewniająca naukę na warunkach orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna skargą do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana skargą czynność Burmistrza Miasta z dnia 31 października 2019 r., znak: [...], o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej dotyczącego zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej niepełnosprawnego syna do wskazanego Zespołu Szkół w C została doręczona skarżącej w dniu 8 listopada 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru).

Skarga natomiast, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, została złożona w dniu 4 lutego 2020 r.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej zawartego w skardze, przywrócił jednakże skarżącej termin do wniesienia skargi (k. 24 akt sądowych).

W związku z powyższym skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910, zwanej dalej Prawem oświatowym), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Podkreślić należy, że obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa – Prawo oświatowe.

Podkreślenia wymaga również to, że wśród celów systemu oświaty, w art. 1 pkt 6 i 7 ustawodawca wskazał: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowana społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W myśl zaś ust. 4 pkt 1 powołanego art. 39 Prawa oświatowego, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Jednocześnie obowiązek gminy może być realizowany poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 art. 39 ust. 4 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 4 pkt 3).

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego w zakresie mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 211/08, WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, WSA w Białymstoku z 27 października 2017 r.,sygn. akt II SA/Bk 550/17).

Wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku. Co istotne, wybór sposobu realizacji tejże powinności publicznoprawnej jest pozostawiony rodzicom dziecka, tzn., że jeśli wyrażają oni zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły (ośrodka), to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżąca miała obecnie zamiar realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły we własnym zakresie. Z treści wniosku oraz skargi wynika jednoznacznie, że skarżąca wniosła o zrealizowanie obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu oraz opieki nad dzieckiem w trakcie transportudo szkoły - przez gminę. W takiej sytuacji obowiązkiem Burmistrza Miasta była realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, czyli zapewnienie niepełnosprawnemu synowi skarżącej, którego kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, w rozumieniu ww. przepisu prawa.

Sąd podziela ukształtowaną w orzecznictwie (już pod rządami uprzedniej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; Dz. U. z 2020 r., poz. 1327, zwana dalej ustawą o systemie oświaty, w odniesieniu do analogicznej normy art. 17) wykładnię systemową i celowościową sformułowania: "najbliższa szkoła podstawowa" oraz "najbliższa szkoła ponadpodstawowa". W ocenie Sądu, nie może budzić zatem wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element - posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1961/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 3298/14, z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1961/14, z dnia 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2730/16 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

To do oceny organu należy zatem rzeczowe ustalenie, na podstawie stosowanego materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Podkreślić ze szczególną mocą należy, że odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.

Mając powyższe na względzie trafnie zatem podniosła skarżąca, że treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego winna stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła" w rozumieniu art. art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego.

Istotnie, Burmistrz Miasta zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w B, czy szkoła ta spełnia (wobec przeniesienia dziecka przez matkę do Zespołu Szkół w C) wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Pomimo, że uzyskał informację pozytywną, iż szkoła ta pozwala realizować zawarte w nim zalecenia, to zgodzić się należy z oceną skarżącej, że wniosek jej został potraktowany pobieżnie. Kwestie związane z realizacją obowiązku gminy zapewnienia przewozu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego ucznia do najbliższej szkoły nie mogą się sprowadzać li tylko do automatycznego stwierdzenia, że wszystkie zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są realizowane w tej, a nie innej placówce szkolnej, lecz wymagane jest również uwzględnienie indywidualnego aspektu danego przypadku. Po pierwsze, z treści orzeczenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. wprost wynika, że orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej w Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w C, a nie w Szkole Podstawowej w B, którą to organ uznał za najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Skoro we wskazanym orzeczeniu nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. wprost wskazano o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej w Szkole Podstawowej [...] w Zespole Szkół w C, to ta szkoła, a nie inna jest wobec tego najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Po drugie, element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci winien być oceniany, podkreślić należy ze szczególną mocą, indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18). W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że Zespół Szkół w C nie mógł być uznany za najbliższą szkołę w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, nie jest zasadna.

Nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia, a zwłaszcza z takim rodzajem niepełnosprawności jak syn skarżącej, pozostają zatem również i okoliczności związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej. Nie wystarczają więc w każdym przypadku tylko okoliczności związane z realizacją zaleceń orzeczenia o kształceniu specjalnym, gdyż liczy się także kwestia związana z psychofizycznymi aspektami ucznia. Okoliczności zatem związane z pogorszeniem się, najogólniej mówiąc, stanu psychicznego dziecka skarżącej, wynikłe ze zmiany szkoły, nie mogły zostać zbagatelizowane i ocenione jako nie mające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie czynności w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego syna skarżącej do określonej placówki szkolnej. Skoro z załączonych do akt dokumentów, w tym zaświadczenia lekarskiego z poradni dla dzieci z autyzmem i innymi zaburzeniami rozwoju, z którymi Sąd się zaznajomił oceniając legalność kwestionowanej czynności, wynika, że trudne zachowania syna skarżącego ustąpiły po powrocie do Zespołu Szkół w C, a dalsze kontynuowanie nauki w tej placówce jest niezbędne dla stabilizacji stanu psychicznego chłopca, to te aspekty wpisują się właśnie w ów indywidualny element potrzeb i możliwości takich osób, wynikły z wiedzy fachowej odpowiednich specjalistów, by osiągnąć cel zapewnienia takiej osobie nie tylko właściwej opieki ale i kształcenia, stosownie do stopnia i rodzaju jej niepełnosprawności. Aspekty te nie mogły być więc zupełnie pominięte przy podejmowaniu przedmiotowej czynności.

Zdaniem zatem Sądu Burmistrz Miasta podejmując zaskarżoną czynność dopuścił się naruszenia przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, odmawiając skarżącej określonego przepisami ustawowymi obowiązku zapewnienia zorganizowania bezpłatnego przewozu i opieki podczas tego przewozu jej niepełnosprawnego syna do Zespołu Szkół w C, powołując się na okoliczności, które nie mogły wyłączyć w okolicznościach tej sprawy stosowania ww. przepisu. Zaskarżona czynności została zatem ewidentnie podjęta z istotnym naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej jego wykładni, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, nie uwzględniając w tym przypadku także okoliczności mające znaczenie dla treści podjętej czynności, doszło do naruszenia przepisów postepowania – art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), poprzez nie wzięcie pod uwagę – aspektów braku adaptacji syna skarżącej w szkole do której uczęszczał dotychczas.

W ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta zobowiązany będzie, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a, uwzględnić stanowisko Sądu i przedstawioną ocenę prawną.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta, orzekając, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.