Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1279/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 64/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 64/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w S. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...].

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] września 2010 r., znak [...], powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w S., w terminie do 30 października 2010 r., wykonanie wynikających z ekspertyzy budowlanej następujących robót budowlanych, w celu doprowadzenia przedmiotowego lokalu do właściwego stanu technicznego:

- usunąć podpory dźwigara stalowego na drewnianych belkach stropowych w ścianie oddzielającej zaadaptowane mieszkanie od strychu nieużytkowego,

- w mieszkaniu nr [...] w pomieszczeniu 7.8 wzmocnić ceglaną ścianę nośną w miejscu występującego spękania przez wprowadzenie w spoiny między cegłami (co trzecią warstwę cegły) pręta stalowego śr. 8 mm ze stali żebrowanej, o długości min. 80 cm (40 cm z każdej strony pęknięcia) na zaprawie montażowej lub cementowej, głębokość osadzenia pręta w spoinie - min. 2 cm,

- pęknięcie ściany działowej pomiędzy pomieszczeniami 7.8 a 8.2 usunąć przez wklejenie siatki zbrojącej z włókna szklanego i przeszpachlować szpachlami elastycznymi do płyt rygipsowych,

- spękania sufitu z płyt GK w pomieszczeniu 7.8 usunąć przez przezbrojenie spękań siatką z włókna szklanego i zaszpachIowanie całości stropu, ewentualnie ułożyć drugą warstwę płyt o gr. 6 mm i zaszpachIowanie spoin pomiędzy płytami.

W uzasadnieniu podano, że po zawiadomieniu przez L. B., najemcę lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy [...] w S., organ przeprowadził w dniu 27 lutego 2009 r. oględziny ww. nieruchomości, które potwierdziły zły stan lokalu, a z ekspertyzy wynika konieczność wykonania ww. robót .

Od ww. decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem odwołującego się przedmiotowe decyzja i postanowienie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie przez organ powiatowy, że wskazany przepis może stanowić podstawę do nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku na Wspólnotę w odniesieniu do samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...], przeznaczonym do wyłącznego użytku jego właścicieli oraz do ingerencji w substancję zaadaptowanej części strychu, również stanowiącej odrębny lokal.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji odnośnie rodzaju uszkodzeń, ich rozmiaru, przyczyn powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich wystąpienie, brak również stwierdzenia, kto jest właścicielem lokalu nr [...] oraz, kto jest inwestorem adaptacji strychu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2011 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ szerzej opisał stan faktyczny sprawy, wskazując, iż w protokole z oględzin zapisano "w dużym pokoju widoczne pęknięcia ściany; ściana wykonana z cegły; pęknięcie występuje również na tynku w kierunku sufitu i podłogi; ściana jest przegrodą między pokojem, a korytarzem mieszkania; występują również pęknięcia w innych miejscach na tynku w pokoju; zdaniem L. B. pozostałe pęknięcia tynków są wynikiem pęknięć również ściany."

Po ustaleniu, iż ww. obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 oraz w zgodzie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie wykonanie i przedłożenie ekspertyzy technicznej występujących nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym nr [...], zawierającej określenie przyczyn powstania nieprawidłowości z jednoczesnym podaniem rozwiązania wskazującego sposób doprowadzenia przedmiotowego lokalu do właściwego stanu technicznego.

W przedłożonej przez Wspólnotę ekspertyzie budowlanej, biegły zalecił bezwzględne usunięcie podpór dźwigara stalowego ułożonych na drewnianych belkach stropowych, wzmocnienie ceglanej ściany nośnej w miejscu występującego spękania przez wprowadzenie w spoiny pomiędzy cegłami (co trzecią warstwę cegły), pręta stalowego o śr. 8 mm ze stali żebrowanej, o długości min. 80 cm (40 cm z każdej strony pęknięcia), na zaprawie montażowej lub cementowej. W związku z pęknięciem ściany oddzielającej lokale mieszkalne nr [...] i [...], zalecono usunięcie poprzez wklejenie siatki zbrojącej z włókna szklanego i przeszpachlowanie szpachlami elastycznymi do płyt gipsowych oraz usunięcie spękań pomiędzy płytami gipsowo-kartonowymi, oraz wykonanie przez przezbrojenie spękań siatką z włókna szklanego i zaszpachlowanie całości stropu. Alternatywnie jest możliwe ułożenie drugiej warstwy płyt (o grubości 6 mm) i zaszpachlowanie spoin pomiędzy płytami. Ponadto organ podkreślił, że z ww. ekspertyzy wynika, iż nie jest możliwe stwierdzenie, czy spękania ścian w pomieszczeniu powstały w wyniku adaptacji strychu na mieszkanie. Oświadczenie mieszkańców mieszkania nr [...] też nie daje takiej pewności, ale jej nie wyklucza.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z art. 3 ust. 2 wyżej cyt. ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku współwłaścicieli lokali. Biorąc pod uwagę, iż ściana nośna czy też dźwigary stropu stanowią część konstrukcyjną budynku, należy zaliczyć je do części wspólnej budynku. Natomiast art. 17 ustawy o własności lokali stanowi, iż za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota mieszkaniowa, bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tego prawa, które stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej.

Stosownie do art. 66 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

- może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

- jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

- jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

- powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia,

właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin wykonania obowiązku.

Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 66 prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych, a także do lokali znajdujących się w tych obiektach, jeżeli w lokalu zachodzi potrzeba wykonania określonych robót budowlanych, która ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co się mieści wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego. Nie wyklucza się jednakże możliwości nakazania na podstawie tego przepisu usunięcia nieprawidłowości w lokalu, ale tylko wtedy, gdy ma to na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego traktowanego jako całość (wyrok NSA dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/98). Ponadto, organ odwoławczy zauważył, iż własność lokalu nie obejmuje ścian oddzielających lokal od innych lokali ani ścian zewnętrznych budynku. Nie obejmuje również stropów. Właściciel lokalu nie jest zatem odpowiedzialny za stan techniczny ścian i stropów, chyba, że chodzi o ściany działowe wewnątrz tego lokalu. Zatem, jeżeli źródło zagrożenia tkwi w ścianach działowych lub zewnętrznych, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane powinna być wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, dotyczących części wspólnych budynku, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wynika to z instytucji wspólnoty mieszkaniowej oraz sposobu zarządu nieruchomością wspólną (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1244/98). Organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję nakazującą doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego określił w jej treści zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji, a także wyjaśnił stan faktyczny przeprowadzonego postępowania administracyjnego, poparty przedłożoną przez Wspólnotę specjalistyczną ekspertyzą. Ponadto, strona została powiadomiona przez organ powiatowy o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, natomiast przedmiotowa decyzja - wbrew temu co podnosi strona - zawiera wszelkie elementy formalne zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu jest wymagany niezależnie od faktu, kto i kiedy przyczynił się do powstania tych nieprawidłowości. Natomiast wszelkie spory finansowe pomiędzy współwłaścicielami obiektu rozstrzygane mogą być w postępowaniu cywilnym.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze zostało zakończone po dacie wyznaczonej w zaskarżonej decyzji jako termin wykonania nałożonego w niej obowiązku, organ odwoławczy postanowił wyznaczyć nowy termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 marca 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2010 r., pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku dokonania w obrębie samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] oraz adaptacji strychu robót budowlanych niezwiązanych z usunięciem nieprawidłowości samego budynku jako całości, podczas gdy przepis wymaga, aby nakazane prace miały ścisły związek z utrzymaniem w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości,

- art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku dokonania w obrębie samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] oraz adaptacji strychu robót budowlanych niezwiązanych z usunięciem nieprawidłowości dotyczących części wspólnej nieruchomości, lecz doprowadzeniem lokalu [...] do właściwego stanu technicznego, co nie leży

w obowiązku Wspólnoty,

- art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady działania na podstawie przepisów prawa, ochrony praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli

do administracji publicznej,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 16 lutego 2011 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Spółki ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu z uwagi na to, że lokal nr [...] stanowi jej własność. Tymczasem organ odwoławczy nie poinformował Spółki o podjętych w sprawie czynnościach, w tym o wniesieniu odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie Spółki, sporządzona w sprawie ekspertyza potwierdza zły stan budynku przy [...] i w związku z tym obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości zasadnie został nałożony na skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Podstawę nałożonych na skarżącą Wspólnotę obowiązków stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Fakt zaistnienia przesłanek, obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o wskazany przepis, musi jednak wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ww. przepisie. Dlatego też organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, musi jednoznacznie sprecyzować, na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Rozstrzygając w oparciu o pkt 3 ust. 1 art. 66 organ winien zatem wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Obiekt budowlany będzie bowiem w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności należy mieć na względzie regulację dotyczącą warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, zawartą w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.).

Kontrola sądowa stwierdziła, że dokonane przez organy ustalenia były powierzchowne, organy obu instancji nie uzasadniły w wydanych przez siebie decyzjach dlaczego, w ich ocenie, wystąpiły przesłanki określone w pkt 3 ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego poprzez wskazanie, jakie normy techniczne zostały naruszone i w jakich przepisach prawa zostały one uregulowane. Samo powołanie się na przedłożoną ekspertyzę nie jest wystarczające. Przepis art. 66 Prawa budowlanego dotyczy bowiem usuwania nieprawidłowości obiektu budowlanego a nie poszczególnych lokali znajdujących się w budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a nie poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Oczywiście, w indywidualnych przypadkach nie można wykluczyć zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalu mieszczącym się w obiekcie budowlanym, jednakże zawsze muszą to być prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Dlatego też nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (zob. wyrok NSA z 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 908/00).

Znajdująca się w aktach administracyjnych ekspertyza stanu technicznego dotyczy w dużej części stanu mieszkania Nr [...], stanowiącego własność [...] Sp. z o.o. w Szczecinie. Dlatego też rzeczą organów nadzoru budowlanego było rozważenie, czy i ewentualnie które nieprawidłowości dotyczą obiektu budowlanego i są wynikiem zaniedbań czynności, wchodzących w zakres profilaktycznego zabezpieczenia tego obiektu przed wpływem otoczenia, co, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uczyniły. Jednocześnie jednak organy winne były rozważyć wspomniane wyżej kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego poprzez przytoczenie odpowiednich przepisów prawa i ich analizę. Fakt, że przepis art. 66 stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego nie oznacza, że rozstrzygnięcie to może zapaść niezależnie od tego, czy rzeczywiście wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. Brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego skutkuje tym, że nie można stwierdzić, czy i które przesłanki wymienione w omawianym przepisie zaistniały.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ drugiej instancji naruszył w toku postępowania również zasadę ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium tego postępowania a przed wydaniem decyzji - umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nie zawiadomił [...]Sp. z o.o. w S., będącego właścicielem lokalu nr [...], w którym miałyby zostać przeprowadzone prace budowlane, o toczącym się postępowaniu i wydaniu w sprawie decyzji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 64/11, złożyło [...] Sp. z o.o. zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków związanych z doprowadzeniem użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego bez jednoczesnego wykazania w decyzji, że obiekt budowlany jest w stanie technicznym niezgodnym z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności regulacją zawartą w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

Analiza treści przytoczonych wyżej przepisów, w powiązaniu z treścią art. 62 i art. 70 prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że adresatem konkretnych czynności nakazanych przez organ w trybie art. 66 może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Przepis ten może znaleźć zastosowanie również do lokali mieszczących się w danym obiekcie. Ekspertyza budowlana znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że na ścianie nośnej budynku pomiędzy pomieszczeniami 7.8 a 7.7 jest rysa oraz szczelina między cegłami świadcząca o tym, że nastąpiło pęknięcie nie tylko w warstwie tynku ale, że nastąpiło przesunięcie cegieł w murze, ekspertyza potwierdza także spękania całej powierzchni stropu oraz spękania na obwodzie stropu. We wnioskach końcowych ekspertyzy jej autor wskazał, że wykonawca robót adaptacyjnych wykonał niezgodnie z projektem wzmocnienie belek stropowych, usunął i nie odbudował ślepego pułapu w stropie nad adaptacją, co może mieć wpływ na powstanie spękań stropu. Powyższa ekspertyza wraz ze zdjęciami do niej dołączonymi, zdaniem spółki, potwierdza zły stan budynku. Zgodnie z ekspertyzą spękania płyt występują na całej powierzchni stropu (stanowiącego część wspólną nieruchomości). W decyzji nakazującej wykonanie prac (opartej na zaleceniach z ekspertyzy), zawarto natomiast obowiązek usunięcia spękań sufitu z płyt GK przez "przezbrojenie spękań siatką z włókna szklanego i zaszpachlowanie całości stropu ..." . Prace te dotyczyć mają więc części wspólnej nieruchomości. Jednocześnie żaden przepis prawa nie określa wprost, jakie elementy budynku stanowią część wspólną. Ściany działowe niewątpliwie stanowią element konstrukcyjny nieruchomości. Niezależnie jednak, nawet gdyby uznać, że ściany działowe nie stanowią współwłasności właścicieli, to i tak, w świetle orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Po 151/09) oraz orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 26.01.2009 r. (sygn. akt II SA/ GI 516/08), istnieje podstawa do nałożenia na Wspólnotę obowiązków związanych z usunięciem tych spękań.

W wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, oparta na artykule 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego powinna jednoznacznie precyzować na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej, decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w niniejszej sprawie jasno wskazują nieprawidłowości budynku przy [...] w S. Decyzje poprzedziło nie tylko sporządzenie ekspertyzy potwierdzającej nieodpowiedni stan budynku, ale również wizja nieruchomości dokonana przez pracowników organów administracji budowlanej. Sporna decyzja jednoznacznie wskazuje, że nakazane prace mają na celu usunięcie spękań ścian oraz tynków oraz precyzuje sposób, w jaki mają zostać dokonane (usunięcie podpór dźwigara, wzmocnienie ściany w miejscu spękań, wklejenie siatki zbrojącej z włókna szklanego i przeszpachlowanie, przezbrojenie spękań i zaszpachlowanie całości stropu, lub alternatywnie - ułożenie drugiej warstwy płyt). Przy tak sformułowanej decyzji nie ma potrzeby jednoczesnego wskazywania "którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego". Oczywiste jest bowiem, że spękania ścian, sufitów, tynków czy podłóg, w szczególności, gdy towarzyszy temu (jak wynika z ekspertyzy) ugięcie stropu czy przesunięcie cegieł w murze, świadczy o nieprawidłowym stanie technicznym budynku. Rolą organów nadzoru budowlanego jest czuwanie nad tym, aby obiekty budowlane nie stanowiły zagrożenia dla życia i zdrowia oraz były utrzymywane w należytym stanie technicznym, a w przypadku stwierdzenia jakikolwiek nieprawidłowości w tym zakresie - odpowiednie reagowanie (m.in. poprzez wydanie stosownej decyzji nakazującej wykonanie prac zmierzających do zniwelowania tego stanu). To wiedza merytoryczna, poparta często stosowną ekspertyzą i wizją lokalną nieruchomości, stanowić powinna podstawę do uznania czy i w jakim zakresie doszło do naruszenia dyspozycji art. 61 Prawa budowlanego. Wymaganie, aby decyzja wydana w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego dodatkowo wskazywała przepis prawa, który został naruszony związany z obowiązującymi przepisami, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, prowadziłaby, zdaniem skarżącej, do nadmiernego i nieuzasadnionego formalizmu, ograniczającego organom nadzoru budowlanego sprawne i efektywne wydawanie decyzji. Ponadto nakazywanie w decyzji wskazywania przepisu prawa związanego z konkretną normą w zakresie utrzymywania budynków, która została naruszona często uniemożliwiałoby jej faktyczne wydanie w sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny budynku jest ewidentny, natomiast żaden przepis prawa nie określał danego rodzaju naruszeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ma usprawiedliwione podstawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Trafny okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązków związanych z doprowadzeniem użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego bez jednoczesnego wykazania w decyzji, że stan techniczny obiektu budowlany, wynikający z jego użytkowania pozostaje w niezgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Zarzut ten sprowadza się do zasadnego twierdzenia, że podstawą nałożenia obowiązku w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego mogą być jedynie takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania budynków. Nie ma zatem podstaw do tego, aby obowiązki na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakładać w sytuacji, kiedy zdarzenia opisane w tym przepisie są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w budynku.

W pełni należy podzielić poglądy wyrażane w orzecznictwie, podkreślające że przepisy art. 66 Prawa budowlanego zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego. Por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473. Podobnie w wyrokach NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10, oraz z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09.

Sąd Wojewódzki, uchylając kontrolowaną decyzję wydaną w oparciu o ten przepis ograniczył się tylko do krytycznej oceny postępowania prowadzonego w zakresie dyspozycji zastosowanego przepisu, nie prowadząc jednak pogłębionej analizy okoliczności, które spowodowały podjęcie działań organów nadzoru budowlanego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działania te podjęto, ponieważ najemca lokalu nr [...], a w ślad za nim właściciel lokalu podnieśli, że na ścianach i sufitach tego mieszkania pojawiły się pęknięcia i rysy wskazując jako ich przyczynę prace związane z adaptacją lokali położonych nad lokalem nr [...].

Jak podniesiono w pismach procesowych stron, jeden z nakazów, tj. usunięcie podpory dźwigara stalowego na drewnianych belkach stropowych, w ścianie oddzielającej zaadaptowane mieszkanie od strychu nieużytkowego, będzie ingerencją w substancję samodzielnego lokalu adaptacji strychu, a poza tym usunięcie to będzie pozostawało w sprzeczności z pozwoleniem na budowę wskazanej adaptacji.

Z przedłożonej ekspertyzy wynika ponadto, iż projektant konstrukcji nieprawidłowo zaprojektował i dokonał podparcia stalowego dźwigara pod ścianą oddzielającą, wskazując na wymagane oparcie tego dźwigara na drewnianych belkach stropowych. W ekspertyzie wskazano nie tylko to, że w odniesieniu do zaprojektowanych prac adaptacyjnych objętych dwoma pozwoleniami na budowę załączonymi do akt sprawy, zastosowano wadliwe rozwiązania konstrukcyjne, ale i to, że prace te były realizowane z odstępstwami od projektu. Ekspertyza ta obejmowała bowiem również określenie przyczyn powstania nieprawidłowości. Organy obu instancji natomiast skupiły się tylko na nakazach wynikających z tej ekspertyzy pomijając zupełnie przyczyny występujących nieprawidłowości.

Sąd Wojewódzki, akceptując podstawę prawną przyjętą przez organy, i prawidłowo oceniając bieg sprawy w jej aspekcie procesowym związanym z tą podstawą, przeoczył jednak, że organy subsumpcję prawną ograniczyły do hipotezy art. 66 Prawa budowlanego, zamiast rozważyć przede wszystkim, czy rzeczywiste przyczyny nieprawidłowści nie leżą poza zakresem regulacji wymienionego przepisu. Wówczas zaś należałoby postępowanie prowadzić na innej podstawie prawnej, inaczej określając krąg stron, oraz adresata decyzji. Tej kwestii nie można jednak przesądzić w chwili obecnej, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, z uwzględnieniem powyższych rozważań da podstawę do zastosowania właściwej podstawy materialnoprawnej i właściwego trybu postępowania.

Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie ulega uchyleniu i przekazaniu temu Sądowi do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.