Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 2, art. 94a ust. 1, art. 102 pkt 4, art. 104 ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 14, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1203
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - tekst jednolity
article: art. 493 § 3, art. 494 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: GIF) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: p.f.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: [...]WIF) z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenie zakazu reklamy apteki oraz umarzającą postępowanie w zakresie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki zlokalizowanej w P. przy Al. W. [...] za pomocą ulotek kolportowanych do skrzynek pocztowych osób fizycznych, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie naruszenia art. 94a ust. 1 p.f., w związku z podejrzeniem prowadzenia reklamy działalności apteki zlokalizowanej w P. przy Al. W. za pomocą ulotek zawierających hasło: [...]

W toku postępowania strona wyjaśniła, że materiał informacyjny, określony przez [....]WIF jako ulotka, został przygotowany i wykorzystany jednorazowo.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...]WIF umorzył postępowanie w zakresie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki zlokalizowanej w P. przy Al. W. za pomocą ulotek kolportowanych do skrzynek pocztowych osób fizycznych zawierających hasło [....] oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł z tytułu naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f. Organ przyjął wyjaśnienia strony, że kolportowanie ulotek odbyło się jednorazowo w grudniu 2013 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nadanym w tym samym dniu u operatora) strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W odwołaniu wskazała, że doszło do obrazy art. 16 k.p.a w zw. z art. 102 p.f. przez oparcie decyzji na ustaleniach kwestionujących uprawnienie Spółki do posługiwania się nazwą apteki [...], w sytuacji, gdy strona uzyskała uprawnienie do posługiwania się taką nazwą na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej. Strona zarzuciła również błędną wykładnię art. 94a p.f. przez przyjęcie, że zamieszczenie w ulotce informacji ograniczających się do wskazania lokalizacji apteki oraz godzin jej pracy może zostać uznane za naruszenie zakazu reklamy wskazanego w powołanym przepisie, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż rozpowszechnianie informacji w tym zakresie nie stanowi reklamy w jego rozumieniu oraz przyjęcie, że zamieszczenie w ulotce fotografii apteki, na której widoczna jest jej nazwa, stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy zamieszczenie takiej fotografii stanowi wyłącznie informację o lokalizacji apteki, która zgodnie z art. 94a p.f. nie stanowi reklamy apteki w rozumieniu tego przepisu. Strona wskazała również na naruszenie art. 8 k.p.a i 10 k.p.a przez błędne poinformowanie strony, że postępowanie toczy się w zakresie podejrzenia posługiwania się przez stronę hasłem reklamowym o treści: "niskie ceny", podczas gdy w rzeczywistości postępowanie dotyczyło posługiwaniem się przez stronę nazwą apteki [...].

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że reklamą apteki, jest każdego rodzaju informacja, której celem jest zachęta do nabycia oferowanych przez aptekę towarów lub skorzystania z określonych usług, a następnie podniósł, iż za reklamę działalności apteki należy uznać każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece.

Zdaniem GIF organ I instancji słusznie uznał, że rozpowszechnianie ulotek zawierających nazwę apteki [...], numer telefonu, adres poczty elektronicznej oraz wizerunek lokalu (zdjęcie apteki) z napisami [...] umieszczonymi nad wejściem do lokalu apteki i w oknach, stanowią reklamę apteki, gdyż działania takie wykraczają poza zakres kierowania do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Organ odwoławczy uznał, że wyeksponowanie słów [...] wchodzących w skład nazwy apteki należy potraktować jako przekaz reklamowy, informujący klientów apteki o możliwości nabycia tanich leków, a umieszczenie na ulotce zdjęcia apteki stanowi zabieg marketingowy.

Organ odwoławczy także stwierdził, że metoda, czy sposób prowadzenia działań reklamowych, środki użyte do ich realizacji, nie są kluczowe dla oceny, czy dane działania naruszają art. 94 ust. 1 p.f., a do uznania, że określone działanie jest reklamą, istotny jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece, jeżeli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. GIF zauważył przy tym, że przeciętny odbiorca przekazu niesionego przez przedmiotowe materiały nie posiada wiedzy z zakresu prawa farmaceutycznego i nie jest dla niego oczywiste, jaki jest status prawny wyrażenia "tanich leków, tanie leki".

Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, co do naruszenia przez organ I instancji art. 16 k.p.a w zw. z art. 102 p.f. i wyjaśnił, że nie może nakazać bądź zakazać [...]WIF wydania decyzji w zakresie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, a organ musi dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego, także w zakresie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. GIF zaznaczył, że sprawuje ograniczony nadzór nad działalnością wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych i ocenia prawidłowość konkretnego rozstrzygnięcia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Organ wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie są więc inne rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a GIF może jedynie stwierdzić nieważność decyzji udzielających zezwolenie na prowadzenie apteki w części, w której nadają (zmieniają) aptece nazwę o reklamowym charakterze. GIF stwierdził także, że zasada swobody działalności gospodarczej nie oznacza prawa do dowolności w podejmowaniu działań, gdyż art. 94a ust. 1 p.f. wprowadza generalny zakaz prowadzenia reklamy apteki i punktów aptecznych oraz ich działalności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że omyłkowe wskazanie nieaktualnej nazwy apteki nie miało wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania i wskazał, że strona została dwukrotnie prawidłowo wezwana do zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Dodatkowo GIF wyjaśnił, że określając wysokość kary, odniósł się do wielu przesłanek, w szczególności do okresu, stopnia i okoliczności naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 p.f. oraz wskazał, że w toku postępowania uwzględniono, iż reklama miała charakter jednorazowy, działalność reklamowa prowadzona była w jednej aptece i w jednej formie, a z akt sprawy wynika, że nie odnotowano uprzedniego naruszenia przez Spółkę zakazu reklamy aptek.

Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (następca prawny M. Sp. z o.o., jak wynika z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, k. – 10 – 15 akt sądowych) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 29 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. przez wydanie decyzji wobec podmiotu nieistniejącego w dacie jej wydania;

2) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w nawiązaniu do art. 2 Konstytucji RP przez oparcie decyzji w przedmiocie nałożeniu na stronę kary pieniężnej na zakwestionowaniu uprawnienia Strony do posługiwaniem się nazwą apteki [....] jako naruszającą zakaz reklamy aptek, w sytuacji, gdy Strona uzyskała uprawnienie do posługiwania się tą nazwą na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, co do której nie doszło do stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji jako strona oznaczona została M. Sp. z o.o., podczas gdy z dniem [...] listopada 2014 r. Spółka ta jako spółka przejmowana uległa połączeniu ze spółką C. Sp. z o.o. jako spółką przejmującą, na co przedłożyła dokumenty, że wpis w powołanym zakresie w KRS nastąpił w dniu [...] listopada 2014 r.

Ponadto Spółka przejmująca wskazała, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt: [....] – [...]WIF w treści zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [....], zlokalizowanej w P., przy Al. W., dokonał zmiany przez wykreślenie dotychczasowej nazwy, tj. [....]i wpisanie nowej nazwy apteki, tj. [....]. Skarżąca zarzuciła, że doszło do obciążenia strony sankcją administracyjną za posługiwanie się nazwą apteki wskazaną w zezwoleniu, tj. za prowadzenie apteki w sposób określony w treści zezwolenia. Zdaniem skarżącej organ otwarcie uczynił tym samym zarzut posługiwania się nazwą apteki określoną w zezwoleniu, uznając, że nazwa ta "sama w sobie" miałaby naruszać zakaz reklamy aptek.

Spółka przejmująca podniosła, że rozpowszechnianie ulotek, samo w sobie, nie stanowi reklamy apteki, ale może zostać zakwalifikowane jako reklama ze względu na ich określoną treść, niemieszczącą się w granicach informacji, o których mowa w art. 94a p.f. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że przepis ten, wyłączając spod pojęcia reklamy apteki informowanie o jej lokalizacji i godzinach pracy, nie wyłącza rozpowszechniania takiej informacji za pomocą ulotek. Zdaniem skarżącej za dopuszczalny w świetle ustawy uznać należy każdy rodzaj komunikatu zawierającego informację o lokalizacji apteki, jeżeli jest on dostatecznie zrozumiały z punktu widzenia potencjalnego odbiorcy. Spółka podniosła, że informacja o lokalizacji apteki została sformułowana dwojako: przez wskazanie położenia apteki na mapie oraz przez zamieszczenie zdjęcia apteki, z widoczną nazwą apteki, które wskazuje jej położenie na tle innych, okolicznych budynków. W opinii skarżącej, gdyby uznać, że Spółka nie może posługiwać się nazwą apteki przez umieszczenie jej na lokalu aptecznym ani przez wykorzystanie w jakiejkolwiek informacji o działalności apteki, oznaczałoby to, iż taka nazwa w ogóle nie może być wykorzystana w obrocie.

Skarżąca podniosła, że posługuje się nazwą apteki nadaną jej ostateczną decyzją, a organ wskazując, że jest uprawniony do instancyjnej kontroli decyzji w toczącej się sprawie, naruszył zasadę ochrony praw nabytych przez nieuprawnioną zmianę ostatecznej decyzji o nadaniu nazwy aptece. Spółka podniosła, że okoliczność, iż GIF wyraża zapatrywanie odmienne od tego, które zostało wyrażone w ostatecznej decyzji administracyjnej, nie uprawnia organu do procedowania tak, jakby decyzja ta nie istniała. Skarżąca zarzuciła, że dysponując ostateczną decyzją zezwalającą na prowadzenie apteki pod nazwą [....] miała prawo oczekiwać, posługiwanie się taką nazwą nie narazi jej na negatywne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej sformułowane zostały podzielone przez sąd.

Odnosząc się do argumentu najdalej idącego, mającego skutkować nieważnością postępowania, gdyż decyzja została skierowana do podmiotu już nieistniejącego w dacie jej wydania, bowiem w dniu [....] listopada 2014 r. dokonano wpisu w KRS, że M. Sp. z o.o. została przejęta w dniu [....] listopada 2014 r. przez C. Sp. z o.o., należy zauważyć, że skarżąca zarzut ten oparła na art. 29, 30 § 1 k.p.a. i art. 138 k.p.a., a nie na żadnej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis zaś art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest podstawą uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zatem nie można było żądać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powołując się na art. 29, 30 § 1 k.p.a. i art. 138 k.p.a. Ponadto między żądaniem skargi a zarzutem – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy istniała sprzeczność.

Ponadto w myśl art. 493 § 3 k.s.h. wykreślenie z rejestru spółki przejmowanej nie może nastąpić przed dniem zarejestrowania podwyższenia kapitału zakładowego spółki przejmującej, jeżeli takie podwyższenie ma nastąpić, i przed dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmowanej. Skarżąca przedstawiła dokumenty, kiedy został dokonany wpis w KRS nr [....] (Centralna Informacja KRS i zaświadczenie o wpisie w rejestrze Spółki przejmującej, podczas gdy z Centralnej Informacji KRS nr [....] nie wynika, kiedy Spółka przejmowana została wykreślona z rejestru i czy to nastąpiło).

Ponadto w myśl art. 104 ust. 1 pkt 3 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku likwidacji osoby prawnej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Dopuszczalne jest następstwo administracyjnoprawne, obejmujące także obowiązki. Jednakże, z mocy art. 14 ustawy o KRS podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Jak zauważył GIF Spółka przejmująca nie wykazała, aby zostało dokonane wykreślenie z KRS poprzednika prawnego. Nie wykazała także czy wystąpiły okoliczności z art. 15 ust. 1 ustawy o KRS, aby mówić o nieprawidłowościach GIF w tym zakresie. Sama skarżąca dopiero w skardze podniosła powyższy argument, chociaż ten sam pełnomocnik reprezentował oba podmioty i nie dostrzegł potrzeby niezwłocznego powiadomienia organu o połączeniu Spółek. Obecnie zaś z niedopełnienia przez siebie obowiązków próbuje wyciągnąć korzystne skutki dla skarżącej.

Zatem Sąd nie uznał zasadności zarzutu ujętego w pkt 1 skargi.

Natomiast należało generalnie podzielić zarzut z pkt 2 skargi, z tym że strona nie połączyła tego zarzutu z naruszeniem art. 94a ust. 1 p.f.

Należy wskazać, że w myśl art. 94a ust.1 p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W niniejszej sprawie GIF, za [...]WIF, przyjął, że jednorazowe rozkolportowanie do osób fizycznych ulotek zawierających: fotografię apteki, na której widoczna jest nazwa apteki umieszczona nad wejściem do apteki i w jej oknach, eksponująca element nazwy apteki [....] oraz godziny pracy apteki oznaczało złamanie zakazu z art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f. Zdaniem organu, aby omawiana ulotka nie miała charakteru reklamy należało zamiast pełnej nazwy apteki umieścić samo słowo "Apteka". Mimo to byłoby to oznaczenie wystarczające do precyzyjnej identyfikacji tej Apteki (s. 4 decyzji).

Nie można podzielić stanowiska organów w świetle poczynionych ustaleń. Byłoby ono poprawne, gdyby nie decyzja [....]WIF z dnia [....] sierpnia 2013 r., nr [....] dokonująca zmiany w zezwoleniu na prowadzenie tej apteki w ten sposób, że jako nazwę apteki dopuszczająca zwrot: [....]. Decyzja ta jest ostateczna. Powoływane przez GIF orzecznictwo dotyczyło odmiennej sytuacji, gdy nie było dopuszczonej zezwoleniem nazwy apteki zawierającej podobne zwroty.

W kontekście tych ustaleń organ zbagatelizował zd. drugie art. 94a ust. 1 p.f., Wydając decyzję dotyczącą zmiany nazwy apteki, [....]WIF nie dopatrywał się naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. A przecież w decyzji tej określono jedynie nazwę apteki jako część zezwolenia, a nie określono formy prezentacji nazwy apteki.

Zresztą organ nie mógł w decyzji zmieniającej nazwę apteki zawrzeć wymagań co do formy prezentacji nazwy apteki, gdyż art. 102 pkt 4 p.f. wskazuje, że w zezwoleniu na prowadzenie apteki powinna być zawarta jej nazwa, o ile taka jest nadana. Nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, w myśl art. 86 ust. 2 p.f. Zdaniem Sądu, nazwa apteki powinna być również tak sformułowana, aby jednocześnie nie naruszała zakazu z art. 94a ust. 1 zd. 1 p.f. W myśl bowiem art. 94a ust. 1 zd. drugie p.f. nie jest już reklamą informacja o lokalizacji apteki. W zakresie pojęcia "lokalizacja" mieści się także nazwa apteki. Chodzi bowiem o umiejscowienie konkretnej apteki. Zdaniem Sądu w ulotce były więc informacje, które dopuszcza art. 94a ust. 1 zd. drugie p.f. czyli informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki, zwłaszcza że nazwa apteki była wyeksponowana w tym miejscu, gdzie świadczono usługi farmaceutyczne.

W wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 2399/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozważając, jakie elementy mogą być umiejscowione na obiekcie apteki, przyjął, że poza nadaną nazwą mogą być także umieszczane dodatkowe oznaczenia, byleby nie spełniały funkcji reklamowej (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni akceptuje to stanowisko. Podobnie ulotka, jeżeli zawiera treści, które mogą być eksponowane na obiekcie, także nie stanowi reklamy w rozumieniu art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f., z uwagi na wyłączenie zawarte w zd. drugim tego ustępu.

W powyższej sytuacji organ, wydając decyzję dotyczącą nazwy apteki, będącej elementem zezwolenia, powinien rozważyć czy nazwa (jej część) nie będzie w przyszłości wykorzystywana jako hasło reklamowe, co oznaczałoby, że taka nazwa pozostaje w sprzeczności z zakazem z art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f. i już wówczas zapobiec sytuacji, która ma miejsce obecnie, ale już jako działanie zgodne z zezwoleniem.

Nie było bowiem sporne, że część nazwy apteki [....] miała charakter reklamowy. Jednakże strona uważała (i słusznie), że skoro organ, który wydaje m.in. decyzje w przedmiocie zakazu reklamy, dopuszcza równocześnie do obrotu nazwę obejmującą sporną frazę, to działa zgodnie z przepisami prawa, zwłaszcza, że wszystkie omawiane zasady znajdują się w Prawie farmaceutycznym. Nie można żądać od strony, aby nie posługiwała się elementem, na który uzyskała zgodę i na używanie którego (nazwa apteki) zezwalają przepisy – art. 94a ust. 1 zd. drugie p.f.

W świetle powyższych rozważań nie można mówić o braku racjonalności ustawodawcy, ale o niezgodnym z przepisami prawa działaniu organów nadzoru farmaceutycznego, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f..

Główny Inspektor Farmaceutyczny bowiem ma szereg instrumentów nadzorczych wobec wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych sformułowanych przykładowo w art. 115 ust. 1 pkt 2, 3 p.f. Okoliczność, że według art. 115 ust. 1 pkt 3 p.f. GIF może wydawać wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym polecenia dotyczące podjęcia konkretnych czynności w zakresie ich merytorycznego działania z zastrzeżeniem spraw objętych wydawaniem decyzji jako organu I instancji nie ogranicza jego uprawnień, gdyż już w dalszej części tej jednostki jest mowa, że także może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Inspekcji Farmaceutycznej. Z kolei w myśl pkt 1 tego samego ustępu ustala kierunki działania Inspekcji Farmaceutycznej, a w myśl pkt 2 koordynuje i kontroluje wykonywanie zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych.

Należy podkreślić, że działania organów państwowych mają wzbudzać zaufanie (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Zasada zaufania do organów władzy publicznej musi w konsekwencji prowadzić do spójności działań różnych organów a w szczególności tych samych (jak w niniejszej sprawie), gdy niezależnie rozstrzygają o istocie tego samego elementu, mimo że wydają decyzję w innych sprawach. Działając bowiem w pełnym zaufaniu do organów władzy publicznej, strona jest przekonana, że jej działania odpowiadają wymogom prawa, gdy tak jak w niniejszej sprawie nazwa apteki została zaakceptowana w stosownym zezwoleniu, które strona uzyskała. Nie można bowiem umożliwiać stronie podjęcia określonych czynności, a następnie nakładać na nią sankcji za ich dokonanie (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 75 i nast.). Nie sprzyja, bowiem realizacji pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy władzy publicznej, stosowanie odmiennych ocen danego stanu faktycznego, czy też zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Zatem karanie podmiotu za używanie nazwy, która została zaakceptowana, jako niezgodnej z przepisem art. 94a p.f. niewątpliwie narusza zasadę zawartą w art. 8 k.p.a.

Uchybienia organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych następstw dla strony, która działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanego zezwolenia/decyzji administracyjnej ( sygn. III SA 702/87, z dnia 1 listopada 1987r. , ONSA 1987 nr 2 poz. 79). Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną. Należy bowiem pamiętać, że każda prawomocna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości, w myśl art. 16 k.p.a. Skutki nieznajomości prawa przez pracowników danego organu lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych nie mogą być przerzucane na obywateli. Organ, który w znanych sobie okolicznościach wydał decyzję wadliwą jest nią związany, do czasu jej zmiany w sposób prawem przewidziany. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, w której negatywne konsekwencje błędnego działania jednego organu, obciążałyby stronę postępowania, kontrolowaną przez inny organ (por.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. II GSK 312/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, niewątpliwie, wydanie zezwoleń na prowadzenie aptek, których nazwy zawierają elementy o charakterze reklamy, jest działaniem naruszającym obowiązujące przepisy, a decyzje administracyjne (zezwolenia) w takim wypadku są dotknięte poważną wadą prawną. Jednakże kwestia zgodności nazwy apteki z obowiązującym prawem musi być rozstrzygnięta na etapie wydawania zezwolenia albo na etapie zmiany wydanego zezwolenia, polegającej na zmianie nazwy apteki. Natomiast w sytuacji, gdy organ zaakceptuje nazwę w stosownym zezwoleniu, to brak jest podstaw do karania podmiotu za używanie tej nazwy do momentu wyeliminowania z obrotu zezwolenia, w którym taka nazwa została zaakceptowana przez organ.

Ze względu na powyższe Sąd uznał, że organ, nie mógł umorzyć postępowania tylko z tego powodu, że kolportażu ulotek zaprzestano przed wszczęciem postępowania, albowiem nie ten element miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji ukarać Spółki karą pieniężną.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje, stwierdzając jednocześnie, że decyzje te nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z mocy art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.