Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1943/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.106 par. 3 i 4,  art. 133  par. 1,  art. 141  par. 4,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 151,  art. 153,  art. 170,  art. 183,  art. 184,  art. 189,  art. 204  pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 3  ust. 1,  art. 15  ust. 2  pkt 10,  art. 28  ust. 1 i w zw. z  art. 1  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2399/16 w sprawie ze skargi K.W. i S. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Gminy [...] na rzecz K.W. i S.W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2399/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. i C. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1 stwierdził nieważność par. 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały odnośnie działki nr ew. [...], w pkt 2 stwierdził nieważność części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu drogi 5 KDD w odniesieniu do działki nr ew. [...], w pkt 3 stwierdził nieważność części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie projektowanego wjazdu na działce nr ew. [...] od drogi 4 KDD, w pkt 4 zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] [...] i części obrębu [...] (opubl. Dz.Urz. Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...]). Skargę na powyższą uchwałę wnieśli S. W. i K. W. - współwłaściciele działki ew. nr [...], w zakresie dotyczącym: przeznaczenia działki [...] pod projektowaną drogę publiczną, w wyniku czego budynek mieszkalny usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], tj. na działce [...] znajduje się w odległości ok. 1 m od drogi, co stanowić będzie zagrożenie nie tylko dla mieszkańców tego budynku ale też stanu technicznego budynku; błędnego zaplanowania wjazdu na teren działki [...] skutkujące niemożliwością wjazdu do garażu znajdującego się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce [...] w wyniku zaplanowanego ścięcia narożnika działki [...] w styku z działką [...]; wprowadzenia 5 metrowego pasa nieprzekraczalnej linii zabudowy, w sytuacji gdy istniejący budynek usytuowany jest w odległości ok. 1 m (a zatem w ramach 5 metrowej nieprzekraczalnej linii zabudowy); poprowadzenia planowanej drogi publicznej (dz. [...] i [...]) pomiędzy budynkami mieszkalnymi usytuowanymi na działce [...] i [...] zaledwie w odległości 1-3 m, pomimo iż możliwe jest poprowadzenie drogi publicznej w pobliżu zabudowań gospodarczych a nie mieszkalnych oraz przez działki niezabudowane, tj. poprzez część działki nr [...] i [...]. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...] w zakresie przeznaczenia przebiegu drogi publicznej [...] przez działki o nr ew. [...] oraz [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że Gmina [...] nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Planowana publiczna droga gminna (działka nr [...] i [...]) została zaprojektowana i wydzielona w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w 2001 r. Zatem nie jest to droga nowa, której przebieg powstałby w czasie procedowania planu zatwierdzonego w 2016 r. Termin na składanie uwag do projektu planu upływał 29 stycznia 2016r. Skarżący po terminie złożyli uwagę do wyłożonego projektu, jej przedmiotem była zmiana terenów zabudowy mieszkaniowej na tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, a nie przebieg kwestionowanej obecnie drogi publicznej. Projektowana droga publiczna stanowi kontynuację wcześniejszych rozwiązań i ustaleń, jest niezbędna dla zapełnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, również na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżącym przysługiwać będą roszczenia odszkodowawcze.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących sprecyzował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności planu odnośnie przebiegu drogi 5 KDD w odniesieniu do działki nr ew. [...] i odnośnie wjazdu na tę działkę od drogi 4 KDD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim skarżący domagają się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. dla części obrębu [...] [...] i części obrębu [...], tj. co do przebiegu drogi 5 KDD w odniesieniu do działki ew. nr [...], stanowiącej ich własność i odnośnie planowanego wjazdu na tę działkę od drogi 4 KDD. Sąd uznał, że skarżący wykazali, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w istotny sposób zaskarżoną uchwałą. Podzielił stanowisko skarżących o braku racjonalnych przesłanek do przeprowadzenia przez ich działkę ew. nr [...] drogi gminnej oznaczonej jako 5 KDD o szerokości 10 m (§ 21 ust. 1 w zw. z § 7 pkt 7 uchwały), w sytuacji gdy istnieją faktyczne możliwości do zaprojektowania przebiegu tej drogi w inny sposób, a który wskazywali już wcześniej skarżący w pismach kierowanych do organu. Podkreślił, że zgodnie z zasadą proporcjonalności organ ma obowiązek rozważyć, który z interesów publiczny, czy prywatny ma charakter przeważający w kontekście planowanego rozwiązania planistycznego, w tym konkretnym przypadku w aspekcie przebiegu drogi publicznej KDD 5 przez działkę nr [...] wzdłuż działki nr [...], stanowiących współwłasność skarżących. W niniejszej sprawie projektowana droga dojazdowa 5 KDD ma istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym objętym zaskarżonym planem. Jednakże organ planistyczny przewidując przebieg tej drogi o szer. 10 m przez działkę nr [...] w ogóle nie rozważył wpływu tego rozwiązania na budynek mieszkalny na działce [...] w aspekcie zapewnienia jego mieszkańcom warunków swobodnego korzystania z nieruchomości, możliwości dojazdu do tego budynku, bezpieczeństwa i przestrzegania norm hałasu. Nie została również rozważona możliwość innego zaprojektowania tej drogi w celu połączenia ją z drogą publiczną 4 KDD, pomimo że skarżący niejednokrotnie występowali do organu o zaprojektowanie tej drogi w innym miejscu, wskazując na możliwość jej przeprowadzenia przez ich działki [...] i [...] za budynkami gospodarczymi, usytuowanymi na działce [...]. Sąd zaznaczył, iż nie ma żadnego znaczenia, że skarżący nie składali uwag i wniosków do wyłożonego projektu planu, jak również to, że droga 5 KDD została zaprojektowana i wydzielona w oparciu o poprzednio obowiązujący plan z 2001r. Organ całkowicie zignorował, że skarżący kilkakrotnie wcześniej występowali do organu o zmianę przebiegu tej drogi przez działkę nr [...], a mając zapewnienie zawarte w piśmie organu z dnia 3 czerwca 2004r. o przystąpieniu do zmiany planu dla przedmiotowych działek, sądzili, że zgłaszane wcześniej uwagi zostaną uwzględnione. Sąd podkreślił także, że wedle § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) minimalna szerokość drogi dojazdowej wynosi 10 m. Z treści § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że szerokość projektowanej drogi 5 KDD określono na 10 m. Natomiast z części graficznej zaskarżonej uchwały, stanowiącej załącznik nr 1 wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, będzie znajdował się zaledwie w odległości ok. 1 m, zaś wjazd indywidulany na tę działkę od drogi publicznej 4 KDD został zaplanowany w sposób uniemożliwiający wjazd do garażu usytuowanego w budynku mieszkalnym. Zdaniem Sądu, w toku postępowania sądowoadministracyjnego Rada Gminy [...] nie wykazała, że zaplanowanie drogi 5 KDD przez działkę nr [...] znajduje racjonale uzasadnienie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że w odniesieniu do działki skarżących nr [...] Rada naruszyła zasadę proporcjonalności, a tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego, stąd zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały oraz stwierdzenia nieważności części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie przebiegu drogi 5 KDD w odniesieniu do działki nr ew. [...] i w zakresie projektowanego wjazdu na działce nr ew. [...] od drogi 4 KDD.

Skargą kasacyjną Rada Gminy [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na wydaniu przez Sąd wyroku niezgodnie ze stanem faktycznym istniejącym zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w dacie orzekania, tj. orzeczeniu w stosunku do nieistniejącej nieruchomości; naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania;

2) prawa materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Gmina [...] w odniesieniu do działki nr ewid. [...] naruszyła zasadę proporcjonalności, a tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ani z przedmiotowej uchwały ani z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy, nie wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] [...] i części obrębu [...], dotyczył działki o numerze ewidencyjnym [...]. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, położonej w obrębie [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], co potwierdza załączony wypis z rejestru gruntów oraz wydruk z działu I-O i II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości skarżących. Działka o numerze [...] nie istnieje i nie istniała także w dacie podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...]. Rada Gminy [...], określając w zaskarżonym planie zasady obsługi komunikacyjnej oraz tereny komunikacji, nie naruszyła też art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy [...] działała także zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy, ustalając zasady komunikacji w sposób zapewniający dostęp do dróg publicznych dla nieruchomości położonych w obszarze objętym planem oraz w powiązaniu z siecią dróg znajdującą się poza nim. W świetle art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można też (jak uczynił to Sąd I instancji) nie uwzględnić braku uwag skarżących do projektu miejscowego planu, jak i treści uwagi spóźnionej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i S. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. i S. W. złożyli odpis decyzji ZRID nr [...] z dnia [...] maja 2017r. wraz z kopią ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r., na podstawie których dokonano zmian w ewidencji gruntów co do podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], odpis wypisu z rejestru gruntów z wyrysem działki nr [...], [...] i [...] (droga 5 KDD), odpis z księgi wieczystej działki nr [...], pismo Wojewody [...], z którego wynika, że w ustawowym terminie nie złożono skarg na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r. Odpis pisma z powyższymi załącznikami pełnomocnik uczestników postępowania przesłał bezpośrednio listem poleconym pełnomocnikowi strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok posłużył się nr działki [...], który jeszcze nie funkcjonował, ale to naruszenie nie ma charakteru istotnego naruszenia i nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Tym numerem działki posługiwały się także organy Gminy [...] w toku procedury planistycznej w pismach kierowanych do S.a W. i K. W. ( pismo z dnia 11 maja 2016r.). Nadto, w toku było postępowanie administracyjne z wniosku zarządcy drogi – Wójta Gminy [...] w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i w wydawanych w tej sprawie decyzjach posługiwano się nie tylko nr [...], ale i numerami działek po podziale tej działki, tj. nr [...] i nr [...], a mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, jako załącznik nr 2 decyzji Starosty [...], stanowią integralną część tej decyzji.

Przypomnieć należy, iż przepis art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) – dalej: specustawa drogowa, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości – ust. 2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że decyzja ZRID uzyskała przymiot ostateczności. To zaś oznacza, że zatwierdzony został podział nieruchomości działki nr [...], na skutek którego powstały działki nr [...] i nr [...]. Jak wynika ze złożonych przez uczestników postępowania - S. W. i K.W. dokumentów: wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej, odpisu z Księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr [...], w obrocie prawnym nie funkcjonuje już działka nr [...], lecz działki powstałe w wyniku jej podziału, tj. działki nr [...] i [...]. Dodatkowo wskazać należy, iż na powyższą decyzję Wojewody [...] w ustawowym terminie nie wpłynęła żadna skarga.

W tych okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżony wyrok, który dotyczy działki nr [...], odpowiada prawu.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.)- dalej: u.p.z.p. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że Gmina [...] w odniesieniu do działki nr ewid. [...] naruszyła zasadę proporcjonalności, a tym samym przekroczyła granice władztwa planistycznego.

Przypomnieć należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Jednocześnie pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Aczkolwiek oczywistym jest, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na określone cele, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej:"u.p.z.p.- rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08 - LEX nr 490102). Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.

I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod drogi – jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania i zachowania możliwości użytkowania swoich nieruchomości gruntowych i budynków, w tym budynków mieszkalnych, bez nieuzasadnionego ograniczenia tych praw.

Podkreślić należy, iż obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

W niniejszej sprawie organy Gminy [...] nie dokonały wyważenia interesów, jak również nie wykazały, aby ze względu na interes publiczny konieczny był przyjęty w zaskarżonym planie przebieg drogi 5 KDD i aby połączenia dróg nie można było zaplanować w inny sposób, w sposób nie godzący tak drastycznie w interesy S. W. i K. W.. Podzielić należy, w okolicznościach tej sprawy, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Gminy [...] naruszyła zasadę proporcjonalności. Organy gminy nie wykazały, że nie była możliwa ochrona interesu prawnego S. W. i K. W. i to w sytuacji, gdy osoby te godzą się na przeprowadzenie drogi 5 KDD w celu połączenia jej z drogą 4 KDD przez ich działki o nr ewid. [...] i [...].

Przeznaczenie w planie określonych terenów pod drogi powinno być skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych, zgłaszanymi wnioskami i uwagami nie tylko w trakcie procesu planistycznego, ale również wnioskami składanymi przed wszczęciem danej procedury planistycznej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że S. W. i K. W. wielokrotnie wnosili o zmianę planu miejscowego z 2001r. właśnie w zakresie przebiegu przedmiotowej drogi i wskazywali możliwość innego przebiegu tej drogi w sposób nie kolidujący z budynkami mieszkalnymi. Zauważyć należy, iż S. W. i K. W. wskazywali na możliwy przebieg drogi po terenach stanowiących ich własność.

Podkreślić należy, iż aby móc uznać wprowadzenie do treści planu miejscowego przebiegu dróg - nawet przewidzianych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym - za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, konieczne jest szczegółowe uzasadnienie takiego rozwiązania. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli.

Warunkiem bowiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08 - LEX nr 597314).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.