Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1042/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1543/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1543/15 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie "ustawa – Przepisy wprowadzające") oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podała, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, iż z decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] wynika, że w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Powyższe potwierdza opracowanie wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne w [...], z którego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, opisana w zaświadczeniu Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...], znajdowała się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Zdaniem odwołującego, powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenia byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie dotyczą wskazanej nieruchomości, co zostało jednoznacznie potwierdzone przez uprawnionego geodetę w zleconym przez organ opracowaniu geodezyjno – prawnym, mającym ustalić, czy komunalizowany teren w dniu 27 maja 1990 r. znajdował się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...]. W jego ocenie, zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla Kombinatu [...] "[...]" w [...], gdyż takim dokumentem może być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Ponadto o braku zarządu świadczy fakt, że Wojewoda [...] jako tytuł prawny do uwłaszczenia w/w Kombinatu w decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] przyjął jedynie decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w/w decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podała, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Dla komunalizacji następującej z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Dla ustalenia, czy nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z Nr 32, poz. 159 ze zm.), które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z art. 38 i następnych cyt. ustawy obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11, w którym dokonano wykładni pojęcia "należące do". Wskazała, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei art. 3 ust. 2 cyt. ustawy stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania geodezyjnego wynika, że działka nr [...] stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Kombinatu [...] (po zmianie nazwy Kombinat [...] "[...]") w [...]. Ustanowienie prawa zarządu na rzecz tego przedsiębiorstwa państwowego potwierdza ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej w skrócie dalej w skrócie "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie art. 7 u.k.w.h. stanowi, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wśród tych wyłączeń nie ma prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu).

Skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...], to tym samym, zgodnie z treścią art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., nie należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Wskazując na w/w zarzut wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjmuje, iż wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej KW nr [...] (z której powstała księga wieczysta KW nr [...]) wynika, że wyżej wymieniony wpis został dokonany przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w [...] na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], natomiast zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazane zaświadczenie nie potwierdza prawa zarządu dla Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Skarżąca wskazała, że we wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99 – OTK 1999/7/159 oraz powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. Lex nr 45054; 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. Lex nr 47368; 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. Lex nr 194864). Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., Nr 2, poz. 27). W przypadku zatem, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

Skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. władający nieruchomością Kombinat [...] "[...]" w [...] legitymował się tylko decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd, która była podstawą dla Wojewody [...] do uwłaszczenia tej jednostki organizacyjnej. Jednakże taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę.

Zdaniem skarżącej, z wyżej opisanych względów, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości.

Zagadnieniem kluczowym w sprawie było ustalenie, czy organ prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 u.k.w.h, że Kombinat [...] "[...]" w [...] w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do wskazanej nieruchomości, tj. że została ona przekazana temu Kombinatowi w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Kombinat sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, decyzji potwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Gminę Miasta [...]. W niniejszej sprawie spór dotyczy zatem wpisu prawa zarządu na rzecz w/w Kombinatu do księgi wieczystej. Rozstrzygnięcie tego sporu nie leżało w kompetencji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, gdyż ma on charakter cywilny. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z w/w art. 3 ust. 1, stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Wobec wpisu w księdze wieczystej, organy orzekające w sprawie nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej, że Kombinatowi [...] "[...]" w [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści 6268 § 6 K.p.c. (do dnia 23 września 2001 r. – art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 K.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy administracyjne, nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1064/04; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 579/07; 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 499/11). Oznacza to, że wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające prawidłowo posłużyły się wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej. Zasadnie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą spornej nieruchomości, albowiem grunty państwowe oddane w zarząd Kombinatowi [...] "[...]" w [...], dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg wieczystych. Natomiast spory o prawa wpisane w księgach wieczystych pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a także postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu zarzuty i wywody skargi dotyczące prawnego potwierdzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego nie mogą być skuteczne wobec wpisu w księdze wieczystej.

Ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Jak wyżej wskazano, istotny jest wpis prawa zarządu w księdze wieczystej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia wpisu w księdze wieczystej. Tymczasem, jak już wyjaśniono, jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania pozostawała w zarządzie w/w Kombinatu, a więc nie podlegała komunalizacji, wobec czego zarzuty skargi są niezasadne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, poprzez przyjęcie, że sporna nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez akceptację stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW 69500;

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 K.p.a., nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że organy w sposób dorozumiany przyjęły dla Kombinatu [...] "[...]" w [...] istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu z ówczesnych wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Natomiast prawa zarządu dla w/w jednostki na ten dzień nie potwierdzają ani zaświadczenie, ani decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu nowych opłat za zarząd. W postępowaniu komunalizacyjnym organy są zobowiązane dla określonego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) do jednoznacznego ustalenia jego stanu prawnego oraz faktycznego, istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Orzecznictwo nie wskazuje na możliwość dowodzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w zaświadczeniu, które było podstawą wpisu do księgi wieczystej, nie przywołano żadnej konkretnej decyzji administracyjnej, mocą której byłoby ustanowione dla Kombinatu [...] "[...]" w [...] prawo zarządu lub użytkowania. Skoro nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa, to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1042/16 zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OPS 4/17, pod którą zarejestrowano wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)? W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie, czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2018 r. Gmina Miasta [...] podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 odmówił podjęcia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1042/16 podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2019 r. Gmina Miasta [...] ponownie podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stwierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji, gdyż w świetle stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Przed odniesieniem się do przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej przed sądami administracyjnymi zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i dowody, w oparciu o które ustalenia te poczyniono, były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 382/17, I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16. W wymienionych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Gminę Miasto [...] były tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone.

W świetle art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie w/w ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, nie zaś kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli zatem właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, to organ musi zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji, w dniu 27 maja 1990 r. należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli we wskazanej dacie określona nieruchomość była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Przy czym nie chodzi tutaj wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy bowiem uwzględnić fakt , że ustawodawca we wcześniejszych regulacjach prawnych przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy, zarząd mógł również powstać z mocy prawa na podstawie art. 87 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca część dawnej działki ewidencyjnej nr [...], była w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, a więc w dniu 27 maja 1990 r., własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Ten stan prawny wynika z działu II odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...]. Powyższa działka została również wymieniona w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], wydanym przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...], stwierdzającym, że przedmiotowa nieruchomość, na mocy przepisu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Kombinat [...] "[...]" w [...] nie legitymował się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd tego przedsiębiorstwa. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca kasacyjnie przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej jest uzależnione od występujących w niej okoliczności.

W niniejszej sprawie, nie negując powołanego orzecznictwa, należało rozważyć, czy ustalony stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, że Kombinat [...] "[...]" w [...] legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu. W pierwszej kolejności należało ocenić dokument w postaci w/w zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]. Z treści zaświadczenia wynika, że powołaną w nim podstawę prawną stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaświadczenia, grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Oznacza to, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa zarządu w formie decyzji i dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, ustawodawca wprowadził dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie powołany przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, to jednak w dacie wydania w/w zaświadczenia takiego wymogu nie było.

Przedmiotowe zaświadczenie z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] stało się następnie podstawą wpisu zarządu Kombinatu [...] "[...]" w [...] w dziale II księgi wieczystej nieruchomości składającej się z działek [...], z których części została następnie wyodrębniona działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...].

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz Kombinatu [...] "[...]" w [...] istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z dnia: 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/2000, LexPolonica nr 384655; 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/2005, LexPolonica nr 2059682 i uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/2009, OSNC 2010/10, poz. 131).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec podnoszonej przez Gminę Miasta [...] kwestii archiwalnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, należy stwierdzić, że ten wpis był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie.

Odnosząc się do dodatkowej argumentacji autora skargi kasacyjnej zawartej w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, uznać należy, iż zarówno powołana uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżąca kasacyjnie odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie został dokonany na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa PKP, stąd też wpis ten miał charakter archiwalnego wpisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest odmienna, gdyż wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym, dokonanym w czynnej księdze wieczystej i nie został obalony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 3 ust. 1 u.k.w.h. są niezasadne. Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest stwierdzenie nietrafności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż stanowił on odzwierciedlenie w/w koncepcji materialnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.