Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1262/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1262/07

Uzasadnienie

A. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego o łącznej pow. 4,32 m2 na ul. M. rej. ul. L. od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 28 września 2008 r.

Pismem z dnia 9 lutego 2007 r. spółka została poinformowana, że zostanie wydana decyzja odmowna. Pismo to zawierało również informacje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art.10 kpa. Pismo to zostało doręczone spółce w dniu 13 lutego 2007 r. Następnie Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego o łącznej pow. 4,32 m2 na ul. M. rej. ul. L.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż rozpatrując wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku, wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005, co według statystyk Policji w W. z 2005 r. wyraża się liczbą 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami w ul. Młynarskiej rej. ul. Leszno. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m., natomiast przy prędkości 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,2 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że wydanie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji jest niemożliwe, ponieważ jej lokalizacja nie była przypadkiem szczególnie uzasadnionym, umożliwiającym wyrażenie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od tej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. złożyła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art.6 kpa art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Powołując się na istnienie reklamy od 2001 r. w miejscu objętym wnioskiem, skarżąca podnosiła niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem w jej ocenie należało mieć na uwadze art. 38 ust. 1 ustawy. Nośnik reklamowy został już, "zlokalizowany" (umieszczony) w roku 2001 więc do dalszego jego funkcjonowania w tym samym miejscu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ww. ustawy lecz przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 tej ustawy. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Przepis art. 38 nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie.

Wskazując na art. 43 ust. 1 pkt 3 lp. 3 tabeli skarżąca dowodziła, że zarzut umieszczenia reklamy w odległości mniejszej od tam wskazanej nie jest trafny. Zarządca drogi wydając pierwotne zezwolenie nie sprzeciwił się lokalizacji reklamy w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem przepis art. 38 ust. 3 ustawy powinien mieć odpowiednie zastosowanie.

Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ, dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., wydaną przez L. K., której przed wydaniem decyzji strona nie znała. Opinia ta nie została przez wydającego podpisana, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Jednocześnie zarzucono jej ogólnikowość, brak dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi na stronie internetowej Komendy Stołecznej Policji. Opinii tej nie można traktować jako stanowiska Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż wydający ją nie reprezentował Instytutu. Skarżąca nie była zapoznana również z wynikami badań przeprowadzonymi przez BPRW S.A. oraz z treścią pisma Komendy Stołecznej Policji o zmianie organizacji ruchu.

Zostały również naruszone przepisy art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o opinii mgr L. K. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca dowodziła brakiem uzasadnienia w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia, w tym miejscu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego.

Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymagane jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym podkreślić należy, że nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi.

Zważyć również należy, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Jak widać z powyższego, lokalizowanie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19.06.2000r, sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12).

Z treści powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zezwolenie zatem, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem składu orzekającego, Organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. To ostatnie bowiem dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej Spółki, stąd też wydanie przez Organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji odpowiada prawu. W świetle powyższego bezpodstawny jest zarzut Skarżącej o naruszeniu przez zarządcę drogi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Nie są również uzasadnione zarzuty odnośnie naruszenia przez Organ I instancji wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, iż wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym lub podobnym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. "... nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.".

W kontekście powyższego wyroku NSA Kolegium wskazało, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Organ I instancji art. 7, 10, 77 § 1, 79, 81, 84 i 107 § 3 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej Spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Co do podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wskazać należy, iż Skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 9 lutego 2007 r.

W związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podnieść trzeba, iż zezwolenie wydawane jest na określony czas, po upływie którego traci moc. W przypadku wystąpienia z wnioskiem w sprawie wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego organ zezwalający zobligowany jest do ponownego rozpoznania wniosku i nie jest dopuszczalne przyjęcie - jak to ujęto w odwołaniu - automatyzmu w jego rozpoznawaniu.

Od decyzji tej A. S.A. (skarżąca) z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, 77, 81 k.p.a., 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżąca powołała się na treść wyroku WSA z 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05) oraz na fakt posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 2001 r.

Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego kopiując uzasadnienie z innej decyzji. Wskazując na naruszenie art. 81 i art. 10 k.p.a. strona zarzucała brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią opinii L. K.. Co do tej opinii ponowiono zarzuty braku dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi przez źródła zagraniczne. Z tych powodów ustalenia zawarte w kwestionowanej opinii uznano za "wyssane z palca".

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany postępowania dowodowego opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz dokonując jedynie kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Ponowiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pobieżne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy spółka prawie cztery lata zajmowała pas drogowy, przez co należy także rozumieć, że w tym okresie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. skarżąca złożyła pismo zatytułowane uzupełnieni skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w W. prawidłowo oceniło, zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego jego wyłącznej kompetencji poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji - w jej ocenie zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej.

Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia, zdaniem skarżącej, zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony - o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana.

W przekonaniu skarżącej spółki przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wprost zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego. Świadczy o tym m.in. zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy." Natomiast twierdzenie, że art. 38 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został on umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05.

Podkreślenia zatem wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki refleksowe dla spółki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie brak jest podstaw do rozróżnienia - w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na instalowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej. Gwoli przypomnienia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W tym miejscu należałoby wskazać na zespolenie w argumentacji skarżącej warunków z powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z wymaganiem określonym w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie przepis ten znajduje doprecyzowanie w następnym ustępie 2 pkt 3), według którego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Strona skarżąca budując swoje stanowisko na bazie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazywała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05), a dodatkowo można by powołać również wyroki tego samego sądu z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 426/06) czy z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 919/05).

W świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądu administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, czemu skarżąca nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądu wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać czy obiekt budowlany (reklama) - jak wymaga tego art. 38 ust. 1 ustawy - nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, analogicznie jak art. 39 ust. 1 ustawy - czy mogłaby powodować zmniejszenie funkcjonalności drogi lub jej urządzeń albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdza, iż umieszczanie (należy rozumieć także dalsze funkcjonowanie) takich obiektów, jak m. in. reklam w pasie drogowym, może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc wówczas, gdy nie występują przesłanki z art. 39 ust. 1 lub analogicznie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Umieszczenie art. 38 w rozdziale "Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie doprecyzowaniem sytuacji odnoszących się do reklam istniejących, tj. takich, na które upłynął okres wskazany w zezwoleniu. W takich sytuacjach przedsiębiorca występując o dalsze zezwolenie, co należy rozumieć w kontekście art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy jako wystąpienie na "zajęcie pasa drogowego", powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego, w którym zarządca drogi sprawdza, czy nie będzie to kolidowało z funkcjonalnością drogi lub nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ nie ocenia bowiem możliwości zlokalizowania obiektu (reklamy) niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, gdyż obiekt ten już istnieje, lecz ocenia możliwość pozostawania tego obiektu w pasie drogowym. Różnica zatem w obu sformułowaniach, wobec generalnej zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy, jest niewielka, gdyż sprowadza się, w przypadku pierwszej instalacji do badania możliwości posadowienia reklamy, a w przypadku już funkcjonującej reklamy do badania możliwości jej dalszego funkcjonowania.

Sąd nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej, że naruszenie przez projektowaną reklamę postanowień art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczących odległości od skraju jezdni, może być usanowane poprzez wcześniejszą zgodę ZDM na odstępstwo od wymaganych w tym przepisie odległości minimalnych - w trybie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niezajęcie stanowiska i brak sprzeciwu w formie decyzji. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami. Tak więc - mimo innego zdania spółki - obecnie ZDM odmawiając wydania zezwolenia może, w świetle innych powodów odmowy wydania zezwolenia, także powoływać się na niezgodną z ustawą o drogach publicznych odległość nośnika reklamy od krawędzi jezdni, jako na argument dodatkowo mający obecnie znaczenie.

Skarżąca podnosiła naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie jej możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, ze zgromadzonym materiałem i dowodami. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż skarżąca została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami, co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 9 lutego 2007 r. (odbiór 13 lutego 2007 r.), a również pełnomocnik przed wniesieniem odwołania zapoznał się z aktami sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.