Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1389/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] S. A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2590/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S. A. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2590/13, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] S.A. w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 217.275,00 zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...] S.A. w R. (dalej jako skarżący, skarżący kasacyjnie, kasator, spółka lub [...] S.A.) z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2652 ha, nr [...] o pow. 0,0566 ha, nr [...] o pow. 0,0109 i nr [...] o pow. 0,0351 ha położonej w C., gm. S.., przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku węzeł "[...] węzeł "[...]" km 537+550-570+300 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Generalny Dyrektor lub w skrócie GDDKiA) w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Spółka, po upływie terminu do wniesienia odwołania, wniosła o wyjaśnienie treści powyższej decyzji w kwestii, czy ustalone odszkodowanie jest kwotą netto czy brutto.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] wyjaśnił, iż ustalone w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych.

GDDKiA wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towaru i usług i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach poprzez ich niezastosowanie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], stwierdził nieważność ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, iż postanowienie to stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 113 § 2 k.p.a., albowiem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie mogą prowadzić do wprowadzenia do treści decyzji nowych elementów. Zdaniem organu odwoławczego z treści wniosku [...] S.A. wynikało, iż jego celem było orzeczenie, że kwota należnego odszkodowania jest kwotą netto, a zatem do kwestii prawnopodatkowej, podczas gdy decyzja nie dotyczyła ustalenia czy spółka zobowiązana była do uiszczenia podatku VAT ani wymagania tego podatku.

Spółka pismem z dnia 11 września 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w jej przekonaniu organ II instancji nie jest władny by decydować, czy treść decyzji organu I instancji jest jasna i czy nie wymaga wyjaśnień.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 113 § 2 i art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., podniesiono, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest jasna, albowiem wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w walucie polskiej i jako taka nie wymaga wyjaśnienia. Minister podtrzymując stanowisko co do prawnopodatkowego charakteru problematyki wniosku wskazał, iż dokonywanie wykładni w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie art. 113 § 2 k.p.a.

Spółka na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień, co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie przez skarżącą wniosku o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii czy organ ustalając odszkodowanie objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. Zdaniem skarżącej w sytuacji, jeżeli strony decyzji rozumieją jej treść w odmienny sposób to uzasadnia to żądanie wyjaśnienia jej treści. Spółka podniosła, iż dla niej niezrozumiałym jest rozumowanie organu, że skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, zaś przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia decyzji w drodze odwołania. Wskazała, iż wydając postanowienie z dnia 2 listopada 2011 r. organ I instancji potwierdził, że rozumie treść decyzji tak jak skarżąca, zaś GDDKiA w istocie kwestionuje decyzję Wojewody [...]. Ostatecznie [...] S.A. zarzuciła, iż nie wnosiła o ustalenie czy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, ale jedynie czy wskazana wysokość odszkodowania uwzględnia podatek VAT.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, wzmiankowanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2590/13, na podstawie art. 151, art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę.

Na wstępie rozważań uzasadniających zapadłe rozstrzygnięcie Sąd przypomniał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Po przytoczeniu istoty tej instytucji, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, Sąd przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazał, że przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 11 października 2011 r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. W tym kontekście podniesiono, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia w tym uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast, co do zasady, obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może również pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (osnową decyzji), a także nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać w oparciu o nowe dowody i ustalenia, bowiem omawiana instytucja nie może być wykorzystana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ nie ma prawa wykraczać poza te granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Ponadto niedopuszczalne jest by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzja organu ustalającego odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej z dnia 15 lipca 2011 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc Wojewoda [...] powinien odmówić wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Sąd zauważył, iż podniesiona przez skarżącą we wniosku z 11 października 2011 r. kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Minister zasadnie uznał, że decyzja z dnia 15 lipca 2011 r. jest jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia, gdyż wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, dlatego też postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. należy traktować jako wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. W drodze wyjaśnienia organ dokonał bowiem zmiany treści decyzji z dnia [...] lipca 2011r. poprzez jej uzupełnienie w drodze wykładni o stwierdzenie, że kwota odszkodowania ustalona decyzją stanowi kwotę netto. W przekonaniu Sądu Wojewoda nieuprawnieni dokonał również wykładni przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie należnych podatków.

Odnosząc się natomiast do postanowionego w skardze zarzutu stwierdzenia nieważności postanowienia, zamiast jego uchylenia, jak to miało miejsce w analogicznych sprawach dotyczących postanowień Wojewody [...] w sprawach oznaczonych przez Ministra nr [...] i nr [...], Sąd zauważył, iż postępowania te nie były analogiczne z postępowaniem w rozpoznawanej sprawie. We wskazanych sprawach Generalny Dyrektor wystąpił w ustawowym terminie z zażaleniami na postanowienia Wojewody, a więc w celu wyeliminowania powołanych aktów prawnych Minister mógł skorzystać z uprawnień wynikających z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem kwestionowanych postanowień. Z kolei w przedmiotowej sprawie GDDKiA wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., a zatem Minister, aby wyeliminować z obrotu prawnego wadliwy akt, zobowiązany był rozważyć wyłącznie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Konkludując rozważania Sąd stwierdził, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięte jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. [...] S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:

1) zasadnie Minister Infrastruktury i Rozwoju [winno być Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dla czytelności wywodu w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy w skrócie określany będzie jako Minister] stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] wyjaśniającego treść decyzji wydanej przez Wojewodę [...] i przyjęcie, że organ nie ma w niniejszej sprawie obowiązku wyjaśniać stronie treści tej decyzji,

2) prawidłowym jest stanowisko Ministra, iż Wojewoda [...] nie powinien wyjaśniać treści swojej decyzji, ponieważ wniosek skarżącej o wyjaśnienie odnosił się do "problematyki prawnopodatkowej", pomimo tego że skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe lub na kim ciąży obowiązek podatkowy, a jedynie wniosła o wyjaśnienie podstaw i sposobu wyliczenia przez organ odszkodowania,

3) nieistotnym dla wyjaśnienia treści decyzji jest rozumienie tej decyzji przez organ, który wydał decyzję, ale bardziej doniosłym może być rozumienie treści decyzji, jakie nadał jej inny organ, w tym przypadku Minister,

4) wskutek stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...], w którym organ wyjaśnił, jak rozumiał treść wydanej przez siebie decyzji, oraz wskutek odmowy udzielenia skarżącej wyjaśnień, co do treści decyzji Wojewody [...], Minister może dokonać nowej oceny stanu prawnego oraz może zmienić w sposób istotny dotychczasowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] i nadać tej ostatecznej decyzji inną treść, aniżeli było to intencją organu wydającego decyzję,

5) wskutek stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...], w którym organ wyjaśnił, jak rozumiał treść wydanej przez siebie decyzji, Minister mógł narzucić odmienne rozumienie treści decyzji, od tego jakie nadał jej organ wydający decyzję i od tego jak rozumiała ją strona, a w konsekwencji pozbawił on skarżącą możliwości odwołania się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w administracyjnym toku instancji, ponieważ dopiero od dnia 29 sierpnia 2012 r. [chodzi raczej o dzień 10 września 2013 r.] decyzji tej zostało przypisane przez Ministra brzmienie niekorzystne dla skarżącej i naruszające jej interes prawny,

6) przyjęciu, że prawidłowym jest stanowisko Ministra, iż skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, a więc skarżąca winna kwestionować decyzję w drodze odwołania, nie zaś w drodze wniosku o wyjaśnienie jej treści, pomimo tego że postanowienie Wojewody [...] wyjaśniające treść decyzji potwierdziło, że skarżąca rozumiała jej treść w taki sam sposób, jak rozumiał organ który ją wydał, a więc przed 29 sierpnia 2012 r. [chodzi raczej o dzień 10 września 2013 r.] skarżąca nie miała interesu prawnego we wnoszeniu takiego odwołania.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono przede wszystkim, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie zastosował przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie przez organ wydający decyzję tego czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe lub też na kim ciąży obowiązek podatkowy, ale z powodu nie wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu samej decyzji, wystąpiła ona z wnioskiem jedynie o wyjaśnienie podstaw ustalenia wysokości odszkodowania, poprzez jednoznaczne wskazanie, czy organ ustalając odszkodowanie w wysokości 217.275,00 zł objął już w tym odszkodowaniu podatek VAT związany ze zbyciem prawa do nieruchomości, czy też organ ustalając powyższe odszkodowanie nie uwzględnił w nim podatku związanego ze zbyciem prawa do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o drugą podstawę kasacyjną to strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano tutaj na przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie.

Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów.

Zwrócić w pierwszej kolejności należy uwagę, że przywoływany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Trudno przychylić się do stanowiska spółki, iż Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Na marginesie rozważań warto podkreślić, iż konsekwencją nieskuteczności podniesionych w badanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przyjęcie twierdzenia, że niezasadnym jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż jest to tzw. przepis wynikowy regulujący, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, wobec czego dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w tym kontekście także naruszeń, określanych przez kasatora mianem proceduralnych, a które miałyby polegać na błędnej wykładni, a następnie nieprawidłowym zastosowaniu art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Za w pełni prawidłowe, i znajdujące potwierdzenie w dominującej od wielu lat linii orzeczniczej sądów administracyjnych, należy uznać stanowisko Sądu I instancji, jak też i organu II instancji, iż w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, w tym także przepisów prawa podatkowego, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji.

Znamiennym w badanej sprawie jest fakt, iż w istocie skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała dokonanej przez Ministra kwalifikacji rażącego naruszenia prawa jako podstawy unieważnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., czyli innym słowem nie podważała nadzwyczajnego trybu procedowania organu II instancji. Spółka skoncentrowała bowiem swoje zarzuty na kwestiach, które podnosiła poprzednio w zwykłych postępowaniach odwoławczych i skargowych, które zakończyły się oddalającymi jej skargi kasacyjne wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 i sygn. akt I OSK 936/13. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących regulacji art. 113 § 2 k.p.a., skoro pierwotna decyzja odszkodowawcza w sposób czytelny i jednoznaczny określiła sumę pieniężną z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. Określenie w unieważnionym postanowieniu, iż ustalone w decyzji odszkodowanie za nieruchomość odpowiada wartości rynkowej nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych stanowiło niedopuszczalną modyfikację ostatecznego rozstrzygnięcia decyzyjnego, którego przedmiotem nie była kwestia opodatkowania tego odszkodowania.

Zdaniem Sądu kasacyjnego również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w kontekście zapewnienia stronie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż działania podjęte na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą zastępować ustawowych instytucji zmierzających do zmiany lub weryfikacji decyzji, a zwłaszcza służyć do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji upływu terminu do wniesienia środków zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.