Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 310/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 768/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz Z. S. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 768/16 oddalił skargę Z. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Z. S. (skarżący) wystąpił w dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika ARiMR z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, wnosząc o przyznanie płatności do działek rolnych o powierzchni 52,03 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w województwie pomorskim, powiecie b., gminie L. W dniu 27 maja 2013 r. Skarżący złożył zmianę do wniosku, którą zwiększył powierzchnię działek rolnych do powierzchni 52,88 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Kierownik ARiMR przyznał Skarżącemu płatności ONW na rok 2013 w wysokości 13.390,12 zł.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. na wskazane w ewidencji producentów konto bankowe organ przelał przyznaną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. kwotę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dyrektor ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Kierownik ARiMR przyznał Skarżącemu po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości płatność ONW na rok 2013 w łącznej wysokości 9.684,10 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW wynosi 52,88 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW wynosi 47,95 ha i została ustalona w oparciu o wyniki kontroli na miejscu i powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. W rezultacie ustalono, że powierzchnia działki rolnej AS jest mniejsza od zadeklarowanej powierzchni 3,65 ha i wynosi 3,22 ha, natomiast z płatności wykluczono działkę rolną S, wskazując, że do płatności nie kwalifikują się luźne murawy napiaskowe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 3.706,02 zł, w uzasadnieniu wskazując, że kwota ta wynika z różnicy pomiędzy płatnościami przyznanymi decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (tj. 13.390,12 zł) i decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (tj. 9.684,10 zł).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Pomorskiego OR ARiMR w Gdyni po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Kierownika BP ARiMR w B. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu fakt zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą to skargą strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyznania płatności ONW nie wpływa na istnienie przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.

Odnosząc się do możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności organ powołując treść art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r.), a także art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.) stwierdził, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2, przy czym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

W ocenie organu odwoławczego błąd organu polegał na przyznaniu płatności do działek, do których płatność nie przysługiwała, co zostało wyjaśnione w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., a także wydanych kolejno postanowieniach o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji i w postanowieniu utrzymującym w mocy to postanowienie. Błąd ten mógł być jednak wykryty przez rolnika, strona powinna była zadbać, by znać i deklarować do płatności uprawy, do których dana płatność przysługuje, a w przypadku zadeklarowania niewłaściwej uprawy, strona powinna była zauważyć błędną deklarację i wykryć błąd w wydanej decyzji.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ani też do przesłuchania M. B., wskazując w wydanym postanowieniu, iż nie ma podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w celu precyzyjniejszego przybliżenia pozostałych zarzutów.

Stwierdzona kwota nienależnie pobranych płatności wynika z różnicy kwot przyznanych kolejno wydanymi decyzjami. Strona nie złożyła w ustawowym terminie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015 r., zatem decyzja ta stała się ostateczna, przy czym uwzględniono w niej wyniki kontroli na miejscu, w tym wykluczenie z płatności działki rolnej S, na której w plonie głównym zadeklarowano roślinę nie kwalifikującą się do płatności ONW. Na powyższe pozostaje bez wpływu dokumentacja sporządzona przez M. B.; brak jest zatem podstaw do jej przesłuchania w charakterze świadka, ani w trybie art. 84 k.p.a. w charakterze biegłego, gdyż w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę ponieważ nie dopatrzył się on naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy określona płatność została pobrana nienależnie oraz czy istnieje obowiązek jej zwrotu względnie czy istnieją przesłanki taki zwrot wykluczające. W rozpoznawanej sprawie decyzja, na podstawie której przyznano Skarżącemu płatność, została usunięta z obrotu prawnego, a wniosek o płatność został rozpoznany ponownie, w wyniku czego płatność przyznano w niższej kwocie.

Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przyznającej płatności i wydaniu nowej decyzji o przyznaniu płatności w niższej wysokości (tak jak w przedmiotowym przypadku). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2015 r., od której Skarżący nie wniósł odwołania. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Organ prawidłowo uznał, że środki finansowe przekazane na pomoc ONW na 2013 rok łącznej wysokości 3.706,02 zł stały się nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Sąd nie kontroluje decyzji wydanych na wcześniejszym etapie postępowania o odmowie przyznania pomocy.

Odnosząc się do przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności Sąd wskazał, że wypłacone w dniu 14 kwietnia 2014 r. płatności nie stanowiły pomyłki ARiMR. Bezsprzecznie bowiem wypłata płatności nie nastąpiła na skutek pomyłki organu, który w momencie wydawania decyzji nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów. Błąd ten z kolei mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, który powinien być zorientowany w tym zakresie. To Skarżący był zobowiązany do zachowania wszelkiej staranności przy określeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, ponieważ własnoręcznym podpisem potwierdził prawdziwość danych wskazanych we wniosku.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dowodu z przesłuchanie świadka, Sąd stwierdził, że zarzut ten wykracza poza kognicję Sądu.

Powołując się na art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o przesłuchanie świadków, bowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości.

Skargę kasacyjną złożył Z. S.

I. Zaskarżył w całości wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w zw. z art. 43 pkt b Rozporządzenia Komisji dełegowanei UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie nr 1306/2013 .w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. polegające na:

a) dokonaniu przez Sad I instancji błędnej wykładni dekodowanego z przywołanej w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. (znajdującej zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy w związku z intertemporalna zasada statuowana na kanwie art. 43 pkt. b Rozporządzenia Komisji dełegowanei UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.) pojęcia :

"Pomyłka właściwego Organu w dokonaniu płatności bezpośredniej " (stanowiącego pierwsza z kumulatywnych przesłanek warunkujących wyłączenie obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności), w związku z:

• brakiem dokonania przez Sąd I instancji (w ramach przeprowadzonej kontroli legalności oraz prawidłowości materialnoprawnei ostatecznej Decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału ARiMR) interpretacji znaczeniowej wskazanej przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu płatności bezpośredniej w świetle dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a.:

- Zasady prawdy obiektywnej

- Zasady pogłębiania zaufania, który to brak dokonania wskazanej wykładni w opisanym zakresie skutkował:

• Uznaniem przez Sąd I instancji, iż:

- Zakres hipotezy przedmiotowego pojęcia "błąd organu w dokonaniu płatności pośredniej" nie będzie objęta sytuacja w której przyznanie płatności ONW w nieprawidłowej wysokości stanowiło bezpośrednie następstwo błędnej analizy właściwego Organu, (tj. Kierownika ARMiR) w szczególności:

- Dokonanie przez właściwy organ nieprawidłowej oceny powierzchni ewidencyjno - gospodarczej objętej zakresem dopłat ONW poprzez błędne zakwalifikowanie działki rolnej jako spełniającej ze względu na jakość i charakter gleby oraz roślinności na rzeczonej działce wymogi do objęcia dopłatami ONW.

- Brak przeprowadzenia przez właściwy Organ na etapie poprzedzającym wypłatę środków tytułem dopłat OIMW stosownych czynności kontrolno-weryfikacyjnych zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntów objętych wnioskiem o dopłaty ONW oraz charakteru wskazanych gruntów mimo zaistniałych wątpliwości (zgłoszonych przez beneficjenta dopłat) a także:

- Brak dokonania przez organ szczegółowej oceny czy całość zgłoszonej powierzchni ewidencyjno-użytkowej zgłoszonej do objęcia dopłatami ONW może w rzeczywistości zostać objęta dopłatami w kontekście odpowiednich regulacji prawnych określających warunki przyznania dopłat ONW, która to ocena Sądu I instancji prowadząca do zawężającej wykładni zakresu hipotezy wyszczególnionej przesłanki dekodowanej z regulacji art. 5 ust.3 rozporządzenia Nr 65/2011 w zw. z art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014 poprzez wyłączenie z owego zakresu hipotezy wskazanej w poprzedzających akapitach sytuacji obejmującej;

- Brak dokonania przez organ stosownych czynności weryfikacyjno-kontrolnych oraz stosownej analizy faktycznej i prawnej na etapie poprzedzającym ustalenie płatności ONW prowadzący do błędnego ustalenia wysokości dopłaty ONW (dokonana przez Sad I instancji w ramach posiadanej kognicji dekodowanej z regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a. skutkowała:

- Uznaniem przez Sąd I instancji legalności i prawidłowości materialnoprawnej ostatecznej Decyzji Dyrektora Pomorskiego OR ARiMR w Gdyni z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], przede wszystkim:

- Prawidłowości zawartego w rzeczonej decyzji ostatecznej stanowiska uznającego brak wystąpienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu przez Skarżącego błędnie przyznanych płatności ONW w kwocie 3 706.02 zł, a finalnie:

- Skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji wystąpienia obowiązku zwrotu przez Skarżącego płatności ONW we wskazanym wymiarze i oddaleniem skargi na powyższą decyzję ostateczna, podczas gdy:

Szersza analiza pojęcia "Błąd Organu przy dokonywaniu płatności bezpośredniej), dokonana z uwzględnieniem zasadniczych reguł kształtujących funkcjonowanie organów postępowania administracyjnego dekodowanych z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż:

Opisana w poprzedzającym akapicie sytuacja obejmująca określenie przez właściwy organ, tj. Kierownika ARMiR płatności ONW za 2013 r. w błędnym wymiarze, w bezpośrednim następstwie braku realizacji przez Kierownika ARMiR obowiązków w zakresie ustalenia w sposób szczegółowy oraz akuratny powierzchni ewidencyjno-gospodarczej zadeklarowanych przez skarżącego gruntów objętych wnioskiem o płatność ONW za 2013 r. w szczególności:

Brak podjęcia przez organ uprzednich czynności zmierzających do weryfikacji, czy wskazana przez skarżącego rzeczywista powierzchnia gruntów jest zgodna ze zgłoszona deklaracją,

Brak weryfikacji przez właściwy organ na etapie poprzedzającym wypłatę na rzecz skarżącego kwot płatności ONW wątpliwości w zakresie rzeczywistej powierzchni oraz charakteru gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ONW (pomimo zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości)

Brak weryfikacji czy wszystkie grunty obiete zgłoszeniem mogą zostać ze względu na ich charakter objęte dopłatami ONW w świetle obowiązujących regulacji leges speciales określających wymogi przedmiotowe (powierzchnie, jakość oraz charakter gruntów) do uzyskania płatności bezpośrednich przede wszystkim:

- Brak podjęcia stosownych czynności kontrolnych w przedmiotowym zakresie w miejscu położenia wspomnianych gruntów (które to błędne działanie organu zostało potwierdzone w treści Decyzji Dyrektora ARMiR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] stanowi egzemplifikację błędnego działania Kierownika ARiMR jako organu właściwego pod względem kompetencyjnym do określenia wysokości dopłat ONW które to błędne działanie przybiera zarówno charakter faktyczny, jak również prawny, a finalnie:

Wypełnia zakres hipotezy pojęcia "błąd organu przy określeniu dopłat bezposrednich" dekodowany ze wyszczególnieniem w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, w zw. z art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014. Sąd I instancji uznał zatem w następstwie błędnej, zawężającej wykładni wspomnianych regulacji szczególnych określających przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu dopłat bezpośrednich w błędnie oznaczonym wymiarze arpiori prawidłowość oceny poczynionej uprzednio przez Dyrektora Pomorskiego OR ARiMR we wspomnianej decyzji ostatecznej nr [...] wskazująca na brak zaistnienia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu dopłaty ONW w uprzednio nienależnie przyznanym wymiarze w postaci błędu Kierownika ARMiR uznając finalnie istnienie po stronie skarżącego obowiązku zwrotu dopłaty ONW w określonym w decyzji wymiarze, a także:

- Legalność oraz prawidłowość materialnoprawną wskazanej decyzji ostatecznej

W sytuacji gdy stanowisko materialnoprawne zawarte w decyzji ostatecznej miało charakter błędny, albowiem:

Nie uwzględniało w zupełności iż na kanwie niniejszej sprawy wystąpiły znamiona kształtujące przesłankę ab sine qua non wyłączenia obowiązku zwrotu przez skarżącego dopłaty ONW w wymiarze 3706,02 zł. przede wszystkim:

- Nieprawidłowość działania Kierownika ARMiR obejmująca brak realizacji obowiązku w zakresie kontroli i weryfikacji rzeczywistej powierzchni ewidencyjno- gruntowei objętej wnioskiem o przyznanie opłat ONW za 2013 r. oraz brak kontroli i weryfikacji, czy objęte wnioskiem o dopłaty działki ze względu na ich strukturę i rodzaj mogą zostać w świetle stosownych regulacji objęte zakresem dopłat ONW, a więc nieprawidłowość z naruszenia zasad postępowania administracyjnego dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

- Normatywny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nieprawidłowym działaniem Kierownika ARMR, stanowiącym wyraz naruszenia zasad postępowania administracyjnego dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a., a określeniem na rzecz skarżącego dopłat ONW w błędnym wymiarze, która to błędność stanowiska merytorycznego zawartego we wspomnianej decyzji ostatecznej dotycząca relewantnie kwestii w postaci istnienia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu błędnie przyznanych płatności ONW w postaci "błędu organu przy dokonaniu płatności" winna skutkować uchyleniem w ramach przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wskazanej decyzji ostatecznej w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt 1 a p.p.s.a.

b) Dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykłądni dekodowanego z przywołanej w petitum niniejszego zarzutu kascayjnego regulacji art. 5 ust.3 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (znajdującej zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy w związku z intertemporalną zasadą statuowaną na kanwie art. 43 pkt b rozporządzenia nr 640/2014 pojęcia:

"Możliwość wykrycia błędu w płatności przez beneficjenta w normalnych okolicznościach", wyrażający się w:

Uznaniu przez Sąd I instancji iż zakresem hipotezy powyższego pojęcia nie będzie objęta sytuacja w której:

Skarżący potwierdził wartość powierzchni gruntów objętych wnioskiem o dopłaty ONW oraz rodzaj gruntu własnym podpisem w oparciu o sporządzoną uprzednio w sposób profesjonalny przez uprawniony podmiot dokumentację (w szczególności stosowna dokumentację przyrodnicza siedliskowa) pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu iż stosowna dokumentacja objęta domniemaniem autentyczności i zgodności z prawda, przygotowana w sposób profesjonalny ujawnia rzeczywista wartość powierzchni gruntów zgłoszonych do objęcia dopłatami ONW za 2013 r. oraz charakterystykę przyrodniczą gruntów objętych wnioskiem w sytuacji gdy dodatkowo:

• Rzeczona dokumentacja przyrodnicza siedliskowa w oparciu o którą skarżący ustalał powierzchnie oraz rodzaj gruntów objętych wnioskiem o dopłaty bezpośrednie ONW za 2013 r. nie została zweryfikowana wskutek stosownych czynności kontrolnych przez właściwe organy na etapie poprzedzającym określenie wysokości dopłat ONW oraz wypłatę wskazanych środków stosownie do zasad dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a. która to dokonana przez Sad I instancji interpretacja wskazanego pojęcia skutkowała:

- Uznaniem prawidłowości oceny poczynionej przez Dyrektora ARMiR w ostatecznej decyzji z [...] marca 2016 r. stanowiącej iż

- Wystąpiła okoliczność wyłączająca instytucje zwolnienia z obowiązku zwrotu dopłat bezpośrednich w postaci możliwości wykrycia przez Skarżącego okoliczności błednei wysokości przyznanych dopłat ONW a finalnie:

- Skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji obowiązku zwrotu przez skarżącego dopłat ONW w wymiarze 3706.02 zł oraz oddaleniem skargi, a finalnie uznaniem przez Sąd I instancji legalności i materialnoprawnej prawidłowości wyszczególnionej decyzji ostatecznej w sytuacji gdy:

Okoliczności oparcia przez skarżącego informacji o powierzchni gruntów oraz rodzaju gruntów zgłoszonych do ONW na dokumentacji w postaci dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej), przygotowanej przez stosowny, mający odpowiednie kwalifikacje podmiot i korzystającej z domniemania zgodności z prawda i autentyczności, które to domniemania nie zostały zweryfikowane oraz skutecznie obalone przez stosowny organ (Kierownika ARMiR) na etapie poprzedzającym przyznanie płatności ONW za 2013 r. nie jest tożsamy z wystąpieniem możliwości wykrycia błędu w wartości ustalonych dopłat przez skarżącego, a więc przesłanką wyłączającą zastosowanie instytucji braku obowiązku w zakresie zwrotu dopłat bezpośrednich ONW, a finalnie odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych płatności Sąd I instancji uznał zatem apriori, iż w przypadku skarżącego występuje okoliczność wyłączająca możliwość powołania sie na instytucie dekodowana z regulacji art. 5 ust.3 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 43 Rozporządzenia nr 165/2014 w warunkach:

Zaniechania przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy:

- Fakt opierania sie przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku o dopłaty ONW za 2013 r. na specjalistycznej dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez uprawniona osobę

- Brak podważenia rzeczonej dokumentacji przez Kierownika ARMiR przy wypłacie środków dopłat w rzeczywistości może zostać uznana za istnienie po stronie Skarżącego możliwości wykrycia błędu w wysokości dopłat ONW za 2013 r. w normalnych okolicznościach, a finalnie:

- Czy może prowadzić do uznania, iż nie zachodzą materialnoprawne podstawy do

wyłączenia obowiązku zwrotu błędnie przyznanych dopłat ONW która to przeprowadzona analiza prowadzi do odmiennego stanowiska w zakresie oceny legalności oraz prawidłowości materialnoprawnei wspomnianej Decyzji ostatecznej Dyrektora Pomorskiego Regionalnego Oddziału ARMiR, przede wszystkim ujawnia w opozycji do merytorycznego stanowiska Sądu I instancji

* Błędność stanowiska merytorycznego zawartego we wspomnianej decyzji ostatecznej dotyczącej relewantnei kwestii w postaci zaistnienia drugiej z kumulatywnych przesłanek wyłączających możliwość zastosowania instytucji wykluczenia obowiązku zwrotu błędnie przyznanych płatności ONW, która to błędna interpretacja wskazanej przesłanki winna skutkować uchyleniem w ramach przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wskazanej decyzji ostatecznej w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.

c) Zaniechaniu poddania przez Sąd I instancji (w ramach szerokiego zakreu kognicji dekodowanego z regulacji art. 134 ust. 1 p.p.s.a. analizie:

* Czy na kanwie przedmiotowej sprawy ziściła się dekodowana ze wskazanej w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (znajdującej zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy w związku z intertemporalna zasada statuowana na kanwie art. 43 pkt. b Rozporządzenia Komisji delegowanej UE nr 640/2014) dodatkowa przesłanka materialnoprawna (występująca obok kumulatywnych przesłanek poddanych deskrypcii w poprzedzających akapitach w postaci błędu Organu oraz niemożności wykrycia błędu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach) wyłączająca obowiązek zwrotu płatności ONW w postaci:

- Braku powiadomienia beneficjenta o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności, który to brak przeprowadzenia analizy wspomnianej kwestii materialnoprawnej przez Sąd I instancji skutkował:

Uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji Dyrektora ARMiR w zakresie braku istnienia podstaw do wyłączenia obowiązku zwrotu dopłat bezpośrednich w sytuacji gdy:

Przeprowadzona analiza wskazanego zagadnienia materialnoprawnego (nie dokonana przez Sąd I instancji) prowadzi do konkluzji, iż:

- In casu przedmiotowej sprawy wskazana przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu w rzeczywistości zaistniała, albowiem:

- Skarżący uzyskał informację o decyzji o zwrocie po dniu [...] września 2015 r., a wiec po terminie półtora roku od daty płatności, która nastąpiła w kwietniu 2014 r. Finalnie Sąd I instancji uznał zasadność stanowiska materialnoprawnego zawartego w decyzji ostatecznej w zakresie braku istnienia podstaw do wyłączenia obowiązku zwrotu płatności, w sytuacji gdy:

Przedmiotowe stanowisko merytoryczne zawarte w decyzji ostatecznej sformułowane zostało w sytuacji nieuwzględnienia wystąpienia opisanej powyżej przesłanki obeimuiacei brak uwzględnienia wskazanego 12 miesięcznego terminu pomiędzy data przyznania płatności.

Sąd I instancji w konsekwencji uznał prawidłowość i legalność Decyzji ostatecznej Dyrektora ARMIR pomijając wystąpienie materialnoprawnej podstawy, tamującej ocenę merytoryczna zawarta w rzeczonej decyzji, a dotyczącej braku zaistnienia podstaw do stwierdzenia obowiązku wyłączającego obowiązek zwrotu płatności ONW przez Skarżącego, nie dokonując również analizy rzeczonej kwestii w granicach przeprowadzonej kognicji

II. 2 Naruszenie przepisów postępowania mających istota wpływ na treść zapadłego orzeczenia, ti. podstawę kasacyjna dekodowana z regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a mianowicie:

a) Naruszenie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., wyrażające się w:

Zaniechaniu zastosowania przez Sąd I instancji instytucji dopuszczenia i przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci:

Dokumentacji Przyrodniczej Siedliskowej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 autorstwa M. B., w sytuacji gdy:

Zastosowanie dekodowanej z regulacji art. 106 ust.3 p.p.s.a, instytucji in procedendo było konieczne i zasadne na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem

- Dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze wskazanej Dokumentacji prowadziło do wyjaśnienia i weryfikacji istotnej z punktu widzenia materii sprawy okoliczności, a mianowicie:

- Okoliczności istnienia po stronie Skarżącego niemożności wykrycia błędu Kierownika ARMiR w zakresie płatności ONW w związku z faktem, iż:

- Skarżący wskazując dane dotyczące powierzchni oraz charakteru gruntów objętych wnioskiem o dopłaty ONW bazował na sporządzonej w sposób profesjonalny przez uprawniona osobę dokumentacji objętej domniemaniem zgodności z prawda i autentyczności, nie mając możliwości weryfikacji błędnego określenia przez Organ rodzaju gruntów wpływającego na błędne określenie wysokości dopłaty ONW.

Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu ze wspomnianej Dokumentacji Przyrodniczej Siedliskowej (na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 autorstwa M. B., (pomimo wskazanej przez Skarżącego konieczności w rzeczonym zakresie) w sytuacji gdy:

Rzeczony dowód dokumentarny wskazywał na wystąpienie relewantnej kwestii prawnej w postaci zaistnienia przesłanki kształtującej wyłączenie obowiązku zwrotu płatności ONW w postaci niemożności wykrycia błędu co do płatności przez Skarżącego jako beneficjenta, a ponadto rzeczony dowód nie prowadził do przedłużenia postępowania, a zatem:

Zaistniały podstawy do uzupełniającego dopuszczenia dowodu ze wspomnianego dokumentu w trybie art. 106 ust. 3 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu Sądowi I instancji, celem powtórnego zbadania przez Sąd I instancji kwestii zaistnienia przesłanek warunkujących wystąpienie instytucji wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW w świetle kumulatywnej interpretacji regulacji art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 65/2011 w zw.z art. 43 Rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w szczególności ustalenia:

- Czy opisane w treści oraz uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego nr 1 zachowanie Organu na etapie poprzedzającym przyznanie dopłat ONW. skutkujące określenie nieprawidłowej wysokości dopłat nie stanowi "błędu Organu przy przyznaniu dopłat" mające charakter tak faktyczny jak również prawny

- Czy okoliczność określenia gruntów objętych wnioskiem o dopłaty ONW w oparciu o sporządzona specjalistyczna dokumentację przyrodniczo-siedliskowa, nie poddaną weryfikacji przez Organ na etapie przyznania dopłat ONW nie stanowi przesłanki w postaci: "niemożności wykrycia błędu w płatnościach przez beneficjenta w normalnych okolicznościach"

- Czy fakt powiadomienia Skarżącego o zwrocie po upływie 12 miesięcy od przyznania płatności nie kreuje w związku z zaistniałym błędem Organu podstawę wyłączająca obowiązek zwrotu nieprawidłowo ustalonych płatności.

Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne i prawidłowo sformułowane.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna natomiast zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej oparte zostały na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a skarżący zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Jednakże, co należy zauważyć dalsza treść tego zarzutu i jego uzasadnienie tj. powiązanie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 powyższego aktu poprzez wskazanie na błąd subsumpcji poprzez zarzut błędnego zaakceptowania przez WSA, bowiem dokonanego z naruszeniem regulacji wynikających z art. 7 i 8 ustawy k.p.a. uzasadnia przyjęcie, że skarżący podnosi również w tej części wniesionego środka prawnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Co prawda tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały wadliwie. Jednakże mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego ich uzasadnienie, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW - jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał obowiązek ich rozpoznania dla oceny czy podważają one ustalenia faktyczne dokonane przez organy ARiMR-u, przyjęte do rozpoznania przez WSA.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować odstępstwa. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Tym samym nie negując faktu, iż istotny spór w sprawie, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół, zdaniem autora skargi nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego co do okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2013, a wynikających ze, zdaniem skarżącego, błędnej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, wskazać na wstępie należy, iż podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności stanowią przepisy art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, ze zm.). Po myśli ust. 1 tego przepisu, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie płatności lub pomocy ze środków publicznych, o których mowa w ust 1.

W sytuacji gdy, jak w sprawie niniejszej, decyzja z dnia [...] marca 2014 r . przyznająca skarżącemu płatność z tytułu ONW na rok 2013 w kwocie 13.390,12 zł została usunięta z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania, a następnie w wyniku ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. skarżącemu przyznano płatność z tytułu ONW w wysokości 9.684,10 zł, organy Agencji prawidłowo zakwalifikowały wypłacone wnioskodawcy środki finansowe w wysokości 3.706,02 zł (stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 13.390,12 zł i 9.684,10 zł) jako nienależnie pobrane płatności, a zatem takie, które podlegają zwrotowi w trybie art. 29 ustawy o ARiMR.

Ponadto obowiązek zwrotu wynika również z przepisów unijnych – art. 5 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Z kolei według ustępu 3 tego przepisu obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a zatem czy dana płatność została dokonana na skutek "pomyłki właściwego organu lub innego organu" oraz że "błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach", skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności obszarowych.

Co do obu tych przesłanek skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wskutek błędnej wykładni tego przepisu (płatność została dokonana na skutek pomyłki organu a rolnik nie mógł wykryć błędu w zwykłych okolicznościach, co powodowało, że wystąpiły przesłanki odstąpienia od dochodzenia od niego kwoty nienależnie pobranych płatności), a także w powiązaniu z przepisami postępowania – art. 7, 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (uchybienie na skutek przyjęcia, iż nie poczyniono wystarczających ustaleń, rolnik nie mógł wykryć opisywanego i przyjętego przez organy błędu, mimo że znał powierzchnię użytkowanych i deklarowanych do płatności gruntów, która to okoliczność, zdaniem organów była wystarczająca do przyjęcia, że błąd mógł być przez rolnika wykryty i tym samym wyłączenia zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011).

Jak już wyżej wskazano, naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawa (błąd subsumcji). Właściwe w tym miejscu będzie przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2157/14, w którym Sąd ten stwierdził, iż w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumpcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego.

W sprawie niniejszej, w ocenie organów ARiMR wypłacona skarżącemu na podstawie decyzji z [...] marca 2014 r. płatność ONW dokonana została na skutek pomyłki organu. Błąd organu polegał, jak wskazano na przyznaniu płatności do działki rolnej S użytkowanej jako użytek przyrodniczy (luźnie murawy napiaskowe w pakiecie 5.10 zobowiązania rolnośrodowiskowego), do której to działki płatność nie przysługiwała. Jednakże zdaniem organu błąd ten mógł być wykryty przez rolnika, bowiem za prawidłowe wypełnienie wniosku i wskazanie powierzchni kwalifikującej się do płatności odpowiada rolnik.

Skoro wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 możliwa jest, jak już wyżej wskazano, przez subsumpcję, WSA przyjmując, że wypłata ONW nie nastąpiła na skutek pomyłki organu, który w momencie wydawania decyzji nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów, a jednocześnie uznając, że "błąd ten z kolei mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, który powinien być zorientowany w tym zakresie" oznacza, po pierwsze, iż WSA błędnie zinterpretował wskazany wyżej przepis, bowiem przesłanka możliwości wykrycia błędu ma zastosowanie jedynie w przypadku dokonania płatności na skutek pomyłki właściwej władzy, a po drugie w świetle poczynionych przez organ ustaleń brak jest podstaw do zaaprobowania wniosku Sądu, że w momencie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2004 r. organ nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów. Przeczą bowiem temu pozostające w sprawie poza sporem okoliczności, iż wydanie ww. decyzji (usuniętej następnie z obrotu prawnego) o przyznaniu płatności obszarowych, w tym do działki S, co do której (jak następnie stwierdzono) płatność nie przysługiwała, nastąpiło nie tylko na podstawie wniosku strony, ale po przeprowadzeniu dwukrotnych kontroli na miejscu, co oznacza, że organ (czego w zasadzie nie kwestionuje – uznając swój błąd) miał pełną wiedzę co do stanu zadeklarowanych gruntów. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administarcyjnego, istnieją podstawy do twierdzenia, że niedostrzeżenie w momencie kontroli wniosku o płatność ONW na rok 2013, iż do płatności tej nie kwalifikowała się działka rolna S użytkowana jako użytek przyrodniczy, stanowi pomyłkę właściwego organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Podkreślić należy iż jak przyjmuje się w orzecznictwie pod pojęciem "pomyłki organu" należy rozumieć bowiem wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 214/18, wyrok WSA Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 501/17 ).

W kontekście błędnie zinterpretowanych przez WSA ustalonych przez organ okoliczności stanu faktycznego należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że samo złożenie przez beneficjenta wniosku o płatność nie wyłączało możliwości powoływania się przez rolnika na błąd, np. co do rodzaju i powierzchni działek.

Opisane argumenty Sądu I instancji naruszyły art. art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów i argumentów je uzasadniających, było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. W niniejszej sprawie zbadanie zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji obejmowało także ocenę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności ONW określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Gdyby doszło do ustalenia, że wspomniane przesłanki zaistniały, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie miałby zastosowania.

Ponadto przy rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy, oprócz szczegółowej oceny opisanego materiału dowodowego, zachodziła konieczność przeanalizowania przebiegu postępowania i zasad przyznawania płatności.

Dlatego nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, bowiem dla prawidłowego ustalenia i oceny, czy wystąpiły przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta, należało przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku tego rolnika o płatność.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaakceptowanie dokonanej przez organy Agencji wadliwie bowiem z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. oceny ustalonego stanu faktycznego wskazać należy, że skarga w tej jej części w jakiej kwestionuje prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji regulacji wynikającej z art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 okazała się usprawiedliwiona, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu wypada podkreślić, że ustawodawca unijny, posługując się w ww. przepisie pojęciem " mógł zostać wykryty", w rzeczywiści odstępuje od nałożenia na organ obowiązku wykazania, iż rolnik z całą pewnością wiedział o błędzie. Zatem ustalenie przez organ, iż w normalnych zwykłych okolicznościach, przy zastosowaniu przeciętnego miernika staranności, rolnik mógł dowiedzieć się o błędzie organu, uzasadnia odmowę zastosowania zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnej płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Zaakceptował ustalenia faktyczne, które były w tym zakresie niewystarczające, a uzasadnienie tej oceny sprowadzało się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ składając wniosek podpisał go i oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Sąd I instancji podzielił argument organu, (mimo uprzedniego stwierdzenia, że płatność nie została dokonana na skutek pomyłki organu), że możliwość wykrycia błędu wywieść można było z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy. W ocenie NSA organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, każdorazowo – po analizie całokształtu materiału dowodowego – powinien był ocenić indywidualne okoliczności sprawy i na ich podstawie dokonać ustaleń co do możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu. Przy ocenie czy było możliwe wykrycie przez rolnika błędu, organ powinien również uwzględnić naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, czy też obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie powinien także odrzucić kwestii doświadczenia i profesjonalizmu beneficjenta. Negatywna przesłanka zwrotu płatności – możliwość wykrycia błędu rolnika ujęta w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności. Ocena, jakie w konkretnej sprawie okoliczności uznane być mogą za zwykłe jest bardzo istotna, od oceny tej zależeć bowiem będzie możliwość uznania, czy rolnik mógł zauważyć błąd (wyrok WSA w Łodzi z 1 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 240/18.)

Badając legalność wydanej w sprawie decyzji Sąd I instancji zaakceptował dokonane z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. ustalenia organów przyjęte z pominięciem podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności i faktów wskazujących, czy w konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że rolnik działając w zaufaniu do zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu Agencji ( co do kwalifikowalności do płatności działki S), który po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku i dwukrotnych kontroli na miejscu na miejscu wydając w błędną decyzję nie dostrzegł swego błędu i czy błąd taki mógłby dostrzec ubiegający się o różnego rodzaju płatności sam wnioskodawca utwierdzony swoją racją posługujący się dokumentacją przyrodniczą na potrzeby Programu Rolnośrodowiskowego, niezależnie od tego, że obowiązujące w tym względzie przepisy prawa przewidują jedynie, że płatności do gruntów stanowiących użytki przyrodnicze (luźne murawy napiaskowe) mogą być przyznane jedynie w Programie Rolnośrodowiskowym w pakiecie 4.10 i 5.10 .

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania postawione w petitum wniesionego środka prawnego w zakresie, w jakim Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do braku okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane spawy do ponownego WSA w Gdańsku.

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, WSA w Gdańsku w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozważy wskazane wyżej okoliczności w zakresie przesłanki dotyczącej możliwości wykrycia przez rolnika błędu - wynikającej z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z 27 stycznia 2011 r., uwalniającej go od obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego zawiadomienia skarżącego o decyzji o zwrocie po upływie 12 miesięcy od daty płatności, a co za tym idzie, według autora skargi kasacyjnej przemawiającego za odstąpieniem od obowiązku zwrotu naliczonej kwoty nienależnie pobranej, o czym stanowi akapit drugi art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Zgodnie z jego treścią w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia cyt. akapitu drugiego ust. 3 art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wskazuje, iż w sytuacji błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej (o którym to zwolnieniu mowa w akapicie pierwszym ust. 3) zachodzi jedynie wówczas, gdy pomiędzy płatnością a doręczeniem decyzji o zwrocie upłynęło ponad 12 miesięcy. Tym samym, jeżeli upłynęło w takich okolicznościach 12 miesięcy (co bezsprzecznie nastąpiło w sprawie niniejszej) możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Zatem, wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, nieprzekazanie zainteresowanemu decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności oznacza wyłącznie dopuszczalność stosowania wskazanego wyżej art. 5 ust. 3 rozporządzenia, nie zaś bezwzględne odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. W sprawie niniejszej okoliczność taka nie zachodziła. Sądowa kontrola dotyczyła wyłącznie decyzji orzekającej o ustaleniu zwrotu nienależnie pobranych płatności. Dlatego też argumenty skarżącego kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania płatności ONW do działki S, wynikające jego zdaniem z powołanej ekspertyzy, nie mogły być przedmiotem oceny przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art.15 zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (450 zł), orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).