Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6;  ar. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1101/07, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 23.500 (dwadzieścia trzy tysiące pięćset) zł, za 47 dni zwłoki w postępowaniu Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji teletechnicznej wraz z szafą teletechniczną na działkach Nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte pismem z dnia 5 grudnia 2006 r. (którym organ podjął czynności zmierzające do skontrolowania akt przedmiotowej sprawy), zatem w stanie prawnym po nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r., i z tego względu do obliczenia terminu załatwienia sprawy ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 5 września 2003 r., a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 10 listopada 2003 r. , natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 29 grudnia 2003 r., czyli 49 dni po wskazanym terminie.

Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jak wskazał organ wynosi 2 dni, licząc od dnia wezwania, tj. 17 września 2003 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. 19 września 2003 r. Wojewoda Małopolski podniósł, że powyższego odliczenia dokonano zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/06, zgodnie z którym, jeżeli wniosek jest dotknięty brakami formalnymi możliwymi do usunięcia, to zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., organ wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W takim przypadku okres niezbędny do usunięcia braków formalnych podlega odliczeniu od ustalonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po odliczeniu od 49 dni przeterminowania 2 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, otrzymano 47 dni zwłoki. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 23.500 zł (47 dni x 500 zł).

Organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa w kwestii przerwania biegu terminu załatwienia sprawy z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ powyższe stanowi składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie złożył zażalenie Prezydent Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W zażaleniu wskazano, iż wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek, tj. dzień 19 września 2003 r. oraz powołano się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. ,w którym stwierdzono, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi , że przed złożeniem przez stronę wniosku kompletnego pod względem formalnym, postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może.

W ocenie składającego zażalenie, 65 dzień wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane upłynął dnia 23 listopada 2003 r., zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 2003 r. została wydana 36 dni po wskazanym terminie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawidłowo określono początek biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na dzień 5 września 2003 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana 29 grudnia 2003 r., czyli po upływie 115 dni od dnia wpływu w/w wniosku. Organ wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz 2 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta Krakowa przekroczył o 47 dni termin wynikający z w/w przepisu. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 23.500 zł.

W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący niewłaściwie przyjął, iż data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu w/w terminu. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1259/06, bieg 65-dniowego terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie, należy liczyć od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Organ przytoczył również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/06, iż każdy wniosek strony, chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane. Ponownie podniósł, że w przedmiotowej sprawie kompletny wniosek wpłynął w dniu 19 września 2003 r., po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem wydanym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., zatem w/w data (wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji) stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przekroczono nie o 47, lecz o 36 dni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

W motywach wyroku wskazał, iż z procesowego punktu widzenia administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w tym przypadku postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę otwiera prawidłowo sformułowany wniosek. Wzór takiego wniosku został ustalony i ogłoszony przez właściwego ministra. Zauważono, że w postępowaniu budowlanym mają zastosowanie zarówno przepisy procesowe szczególne jak i ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Powstaje wówczas problem w rozróżnianiu wzajemnego oddziaływania procesowych norm ogólnych i szczególnych funkcjonujących w prawie budowlanym. Jednym z takich zagadnień jest moment wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a także reakcja organu na złożony wniosek.

Zgodnie z zasadami ogólnymi, postępowanie administracyjne otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy.

Takie czynności organu jak sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest czynnością organu o charakterze merytorycznym, dokonywanym po wszczęciu postępowania i art. 35 ust. 3 będzie miał do takiej czynności zastosowanie. Podobnie merytoryczny charakter ma też sprawdzenie zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu. Uwzględniając sformułowanie zawarte w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego, że sprawdzenia te są dokonywane przed wydaniem pozwolenia budowlanego, zasadny jest wniosek, że treść ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Przepis ust. 3 nie wspomina o uzupełnianiu braków formalnych (których usunięcie jest reakcją na wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) a o nieprawidłowościach wynikających z wad ujętych w treści ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego.

Nadto Sąd wskazał , iż nie można rozpatrywać kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem omawianego przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Wymienione tam wymagania, określające nawet liczbę załączników, mają charakter formalny, gdyż określają, jakie dokumenty mają zostać przez inwestora dołączone do wniosku. Przepisy Prawa budowlanego, formalizując wzór wniosku ustalają nie tylko jego formę, ale i określają jednocześnie inne wymagania, tj. wymienione wyżej - zróżnicowane w zależności od rodzaju sprawy - załączniki, które z wnioskiem należy złożyć, aby organ mógł rozpocząć merytoryczną ich ocenę. Jak wynika z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni.

Wezwanie do usunięcia braków w tym trybie odbywa się jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem jeszcze przed terminem, w którym może zacząć działać art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego.

Podkreślono , iż nie ma też powodów, aby twierdzić, że np. wezwanie do usunięcia braku polegającego na niedołączeniu oświadczenia o prawie do gruntu albo dołączeniu zbyt małej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, czy też udokumentowania legitymacji strony, albo przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, miało się odbywać w innym trybie niż art. 64 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej po zarejestrowaniu wpływającej sprawy oznacza datę wpływu pisma, sprawdza liczbę załączników, uiszczenie stosownych opłat, a następnie pismo jest w oceniane pod względem formalnym przez porównanie treści wniosku, a także złożonych załączników z wymaganiami przepisów mającymi zastosowanie w sprawie. Jest to czynność organu poprzedzająca podjęcie decyzji co do dalszego biegu sprawy w tzw. postępowaniu gabinetowym, bez udziału stron i osób trzecich. Na tym też etapie badane są okoliczności związane z prawidłowym wylegitymowaniem się przez podmiot składający wniosek, prawidłowością udzielonych pełnomocnictw, opatrzeniem wniosku i załączonych pism datami, podpisami itp. Te wszystkie czynności mogą prowadzić do wniosku, iż w pismach lub załącznikach występują braki formalne lub też, że niektórych załączników wymaganych przez prawo nie dołączono. Bez uzupełnienia takich braków organ nie jest uprawniony do podejmowania dalszych kroków bez obawy naruszenia prawa, np. wszczęcia sprawy na wniosek nieuprawnionego reprezentanta osoby prawnej lub wadliwie ustanowionego pełnomocnika procesowego, a także niezawiadomienia właściwych stron itp.

Skutkiem uzupełnienia braku formalnego w terminie 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. będzie wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo iż w tej dacie był on dotknięty takim brakiem. Wobec jednoznacznej treści art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie sposób przyjąć innego rozwiązania. Powyższy wywód był niezbędny jak podkreślił Sąd, gdyż z jego końcowego wniosku wynikają konsekwencje w odniesieniu do liczenia terminu do wydania pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpływu wniosku.

Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu(art. 35 ust. 8).

Konkludując podniesiono ,że organ rozpatrujący sprawę prawidłowo ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku, oraz że czas potrzebny na usuniecie jego braków formalnych, a powstałych z winy strony, należy zgodnie z dyspozycją ust. 6 odliczyć od biegu terminu, od którego zależy wymierzenie organowi kary. Nie jest zatem dopuszczalne przyjmowanie założenia, że postępowanie wszczęło się dopiero w dacie złożenia niewadliwego wniosku. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy.

Tymczasem, określenie przez ustawodawcę maksymalnego terminu na załatwienie sprawy ma dla inwestora znaczenie przede wszystkim gwarancyjne, że termin ten nie będzie przedłużany bez uzasadnienia, organ zaś ma być nim mobilizowany do podejmowania działań w określonym przez przepisy czasie.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.

1) art. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wobec oceny terminowości postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 oraz ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu nadanym w/w ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane, a nie w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w/w ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane,

2) art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, a w następstwie rozpoznania skargi uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2007 r. Nr [...]oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi Miasta Krakowa kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalszej części tego uzasadnienie ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt. 2 , albowiem zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku , a nie od daty jego uzupełnienia a konsekwencji ustalenia zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze nie uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia .

Na wstępie jednak należy odnieść się do zarzutu kasacji sformułowanego w jej punkcie pierwszym a dotyczącym niewłaściwego zastosowania przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 , poz. 888 ) a to art. 4 w związku z art. 2 ust. 1 .

Zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie dnia 31 maja 2004 r. nadano nowe brzmienie ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Dotychczasowy termin 2 miesięczny, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie ,którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni oraz przesądzono kwestię zaskarżalności postanowienia w sprawie wymierzenia kary. Ponadto wskazana wyżej nowela dodała do normy art. 35 ust. 7 i 8 . Ustawa ta z dnia 16 kwietnia 2004 r. w art. 2 ust. 1 zawierała normę intertemporalną stanowiącą , iż do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisu niniejszej ustawy , z zastrzeżeniem ust. 2-4 ( które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ).

Jest niesporne , iż przepis powyższy rozstrzyga kwestię zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego w sytuacji gdy w trakcie prowadzonego postępowania ulegają one zmianie. Z dyspozycji powołanej wyżej normy jednoznacznie wynika , iż w/w przepis nakazuje stosować już przepisy nowe. Jednakże co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania do postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją 29 grudnia 2003 r. . Natomiast brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nadane w/w nowelą miało już zastosowanie do sprawy o wymierzenie kary albowiem postępowanie w tym zakresie wszczęto dnia 5 grudnia 2006 r. gdy norma ta już obowiązywała , tak więc nie było potrzeby odnoszenia się do art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej .

Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidzianą w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. powiązany w skardze z nieprecyzyjnie powołanym art. 4 tejże ustawy nie mógł zostać naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zasadnie zatem w tej sprawie procedowano w oparciu o przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu wskazana wyżej nowelizacją Prawa budowlanego .

Natomiast na uwzględnienie zasługuje kolejny zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w jej petitum w punkcie 2 . Wprawdzie skarżący odnosi go do brzmienia art. 35 ust. 6 Prawo budowlane przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane , lecz niezależnie od tego , którą wersję normy art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przyjąć to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma sposób liczenia kary tj. czy od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę czy też od dnia prawidłowego złożenia kompletnego wniosku czyniącego zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych . A ten zarzut został w kasacji prawidłowo sformułowany i dlatego też zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji , organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast z ust. 8 tej normy wynika , że do terminów o których mowa w ustępie 6 , nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności , okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony , albo z przyczyn niezależnych od organu.

Podzielając stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt 2 Naczelny Sąd Administracyjny nie można zgodzić się z tokiem rozumowania i wnioskami końcowymi przyjętymi przez Sąd w zaskarżonym wyroku co do określenia początku biegu terminu o jakim mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w sytuacji złożenia niekompletnego wniosku w sprawie pozwolenia na budowę , bowiem nie uwzględnia on postanowień ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego .

Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 366–367; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 498; E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997, Nr 7–8, poz. 136).

Okres jaki upłynął w rozpoznawanej sprawie od daty złożenia wniosku w dniu 5 września 2003 r. do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę w dniu 19 września 2003 r., należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego ( porównaj wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07 niepublikowany) .

Niewątpliwie prawdą jest, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentne braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.).

Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami szczególnymi są przepisy Prawa budowlanego.

Za takim rozumieniem art. 61 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., przemawia również i to, że z chwilą wszczęcia postępowania ciążą na organie określone obowiązki, wynikające np. z art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 20, art. 21, art. 65 i art. 66 kpa, a trudno oczekiwać, aby organ mógł je realizować, skoro wniesione podanie (żądanie) nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisach. W takiej sytuacji, okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych podania (wniosku), wynika bez wątpienia z przyczyn niezależnych od organu a opóźnienie z tym związane w załatwianiu sprawy powstało z winy strony.

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , skoro zarzut skargi kasacyjnej jak i wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz art. 203 pkt 1 ustawy procesowej orzekł, jak w sentencji.