Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 786/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2, art 145 par 1 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. znak [...] na podstawie:

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290, ze zm.) - zwanej dalej Pb;

- art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, ze zm.) zwanej dalej k.p.a.;

po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - A. S., od decyzji Starosty [...] nr [...] z 29.01.2016 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom: M. K., zam. ul. [...], [...] i B. K., zam. [...], [...], reprezentującym firmę [...]" s.c. z siedzibą w M. , ul. [...], [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków usługowych A i B z instalacją wewnętrzną gazu w budynku A, z wewnętrznymi liniami zasilającymi energii elektrycznej wraz z układem komunikacji wewnętrznej, z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, zjazdem publicznym z drogi powiatowej publicznej (działka nr [...]) oraz instalacją kanalizacji wód opadowych ze zbiornikami wybieralnymi, zlokalizowane na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina W. W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...], zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z 06.07.2015 r., skorygowanego 04.01.2016 r. i przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji, w ustawowym terminie, odwołała się skarżąca, właścicielka działek nr [...] i [...] w M. , uznanych za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżąca ponowiła zarzuty sygnalizowane już w toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji: projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W. w zakresie funkcji projektowanych budynków, ich powierzchni zabudowy, sposobu zabudowy (zdaniem skarżącej istnieje zakaz zabudowy bliźniaczej budynków usługowych), a także nienawiązanie do regionalnego charakteru istniejącej zabudowy. Ponadto skarżąca zarzuca wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezawierającego wszystkich niezbędnych rozwiązań, jakie przewidziane są do realizacji obiektów biurowych oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak należytego rozeznania sprawy i wydania decyzji kończącej bez poinformowania stron postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego.

Organ odwoławczy podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez niezbędnego wyjaśnienia sprawy, jednak wbrew temu co zarzuca odwołująca, w toku prowadzonego postępowania zostały wyjaśnione, zgłaszane wcześniej i poruszane obecnie w odwołaniu zastrzeżenia do projektu budowlanego, a sposób prowadzenia postępowania nie wskazuje na naruszenie przez organ przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ II instancji, prowadząc postępowanie odwoławcze, zobowiązany jest do zbadania prawidłowości wydanej decyzji i nie może ograniczać się jedynie do sprawdzenia zasadności argumentów odwołania. Zatem uznano, że w obecnej postaci, nie wykazano jednoznacznie zgodności inwestycji z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422), zwanym dalej WT, w zakresie zaproponowanych w projekcie rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych. Niezgodność ta powoduje, że naruszony został także § 30 ust. 7 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. W. z 11.03.2005 r. ([...]

W toku postępowania odwoławczego, pismem z 14.06.2016 r., w trybie art. 136 kpa zlecono organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie uzasadnienia zgodności projektu budowanego z przepisami, m. in. w sygnalizowanej powyżej kwestii. W odpowiedzi z 19.08.2016 r., omówiono wszystkie wskazane do wyjaśnienia elementy, jednak co do odprowadzenia wód opadowych organ lakonicznie powołał się na informacje zamieszczone w projekcie budowlanym.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, jeśli uznaje za konieczne, może zlecić organowi, który wydał decyzję przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Brak przeprowadzenia takiego postępowania we wskazanym zakresie uznać należy za nieprawidłowe i niedopuszczalne w świetle powołanego przepisu.

Zatem, jak wynika z projektu budowlanego, odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków, jak też z powierzchni utwardzonych, w tym wydzielonych dojazdów i parkingu, zaprojektowane zostało do dwóch podziemnych szczelnych zbiorników wybieralnych. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu zaznaczono: Wody opadowe z terenu inwestycji odprowadzane będą do szczelnych zbiorników retencyjnych. Woda deszczowa będzie w nich gromadzona i używana do zraszania trawników w suchych okresach, za pomocą urządzeń zewnętrznych (pompa i wąż ogrodowy). Nadmiar wody będzie wywożony okresowo (podobnie jak opróżniane są zbiorniki typu szambo).

W ocenie organu odwoławczego rozwiązanie takie stoi w sprzeczności z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422), zwanym dalej WT. Na mocy ww. przepisu, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jednocześnie w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Rozwiązanie to nie jest również zgodne z § 30 ust. 7 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W., w którym ustalono: przy realizacji zespołów zabudowy złożonych z więcej niż dwóch budynków jednorodzinnych, a także przy realizacji obiektów usług komercyjnych, ustała się odprowadzenie wód opadowych z dachów i powierzchni utwardzonych, siecią kanalizacji deszczowej do cieków naturalnych, kanałów lub rowów, z wykluczeniem rowów przydrożnych. W razie braku możliwości takiego rozwiązania, teren inwestycji należy wyposażyć w szczelne zbiorniki retencyjne na wody opadowe (z dopuszczeniem uszczelnionych stawów lub odparowników), o pojemności dostosowanej do wielkości dachów i powierzchni utwardzonych, które winny być zrealizowane i użytkowane w sposób zapewniający ochronę przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich wodami opadowymi z dachów i powierzchni utwardzonych. W każdym z wyżej wymienionych przypadków zastosowane rozwiązania muszą odpowiadać wymogom określonym w przepisach odrębnych, w szczególności muszą zapewniać ochronę przed zanieczyszczeniem wód poprzez wyposażenie w urządzenia podczyszczające ścieki z powierzchni zanieczyszczonych. Odprowadzenie wód opadowych do cieków naturalnych, kanałów lub rowów jest dopuszczalne tylko za zgodą ich zarządcy, pod warunkiem, że odbiornik może przyjąć wody opadowe bez powodowania zagrożeń powodziowych.

Organ podniósł, że opisane szczelne zbiorniki podziemne (tj. zamknięte) nie mogą zostać uznane za szczelne zbiorniki retencyjne, o których mowa w ustaleniach planu. Zbiornikiem retencyjnym jest bowiem zbiornik, którego zadaniem jest magazynowanie wody w okresach jej nadmiaru w celu wykorzystania jej w innym okresie, a szczelność zbiornika oznacza brak możliwości przedostania się jego zawartości do gruntu. Wody zgromadzone w zbiorniku retencyjnym mogą zostać zagospodarowane w różny sposób: do zasilania oczek wodnych, podlewania zieleni, mycia chodników, lub innych potrzeb gospodarczych. Mogą też podlegać odparowaniu. Zagospodarowanie wód zgromadzonych w zbiorniku retencyjnym winno nastąpić w ramach terenu inwestycji. Wskazane w projekcie budowlanym zbiorniki podziemne to zbiorniki bezodpływowe, o których mowa w § 26 ust. 3 WT. Przepisy rozporządzenia WT nie przewidują odprowadzania wód opadowych do zbiorników bezodpływowych, w których możliwe jest, w określonych warunkach, gromadzenie a następnie wywożenie ścieków sanitarnych. Zatem aby uznać rozwiązanie projektowe za prawidłowe (zgodne z WT), zaprojektowane zbiorniki wybieralne powinny zostać zmienione na zbiorniki retencyjne ze wskazaniem sposobu zagospodarowania wód opadowych. W przypadku projektowania instalacji do zagospodarowania wód opadowych ze zbiornika retencyjnego, należy mieć na uwadze dyspozycję § 126 WT a także art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U.2015.469, ze zm.) nie można odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zdaniem tutejszego organu, jedynie w przypadku rozwiązania polegającego na trwałym połączeniu tego typu zbiorników z instalacją służącą do podlewania roślin (terenu zielonego) na działce inwestora lub (oraz) wewnętrzną instalacją wodociągową np. obsługującą spłukiwanie toalet mogą zostać uznane za zgodne z WT.

Z uwagi na to, ze zwrócony, jako "uzupełniony", materiał dowodowy w powyższym zakresie nie został poprawiony, a zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany może i powinien zostać doprowadzony do zgodności z przepisami WT oraz ustaleniami planu miejscowego postanowiono zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wszystkie kwestie dotyczące braków projektu budowlanego zgłaszane przez skarżącą były ponownie analizowane w toku postępowania odwoławczego, a skarżąca każdorazowo miała możliwość zapoznania się (i z tej możliwości korzystała, za pośrednictwem pełnomocnika, który następnie, w piśmie z 08.12.2016 r. podtrzymał zarzuty odwołania) ze składanymi przez organ I instancji oraz autora projektu budowlanego dodatkowymi wyjaśnieniami poszczególnych kwestii.

W szczególności uzyskano dodatkowe wyjaśnienia projektanta i stanowisko organu I instancji co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakresie powierzchni zabudowy budynków usługowych, wyliczeń wskaźników bilansu terenu, a także nawiązania formą architektoniczną projektowanych budynków do charakteru regionalnego danego terenu oraz zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi (w tym spełnienie wymagań dla budynków użyteczności publicznej określonych w WT).

Po analizie akt sprawy organ II instancji przychylił się do stanowiska Starosty [...] zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowiono nie omawiać zarzutów dotyczących prawidłowości projektu budowanego i jego zgodności z WT, obliczenia współczynników bilansu terenu - gdyż wszystkie te informacje zawarte są w projekcie budowlanym i zostały jednoznacznie i prawidłowo w nim opisane i zdaniem organu odwoławczego nie wymagają dodatkowego uzasadnienia. Postanowiono szerzej odnieść się jedynie do tych aspektów, poruszanych przez odwołującą, a dotyczących zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, które nie są oczywiste i wymagają interpretacji organów administracji architektoniczno-budowlanej:

Jak wynika z projektu budowlanego, projektowane dwa obiekty usługowe (w projekcie opisane jako biurowe) zlokalizowane są na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości M., w terenie zabudowy jednorodzinnej i usług, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNU. Zgodnie z § 6 ust. 1 ustaleń planu teren ten przeznaczony jest do zabudowy jednorodzinnej, usług publicznych i komercyjnych, nie oddziaływujących znacząco na środowisko oraz obiektów i urządzeń towarzyszących takiej zabudowie. W § 2 pkt 5 planu miejscowego zdefiniowano usługi komercyjne jako świadczenie usług, w szczególności: handlu, rzemiosła, gastronomii, rozrywki, turystyki, administracji, biurowe i inne o podobnym charakterze. Zatem funkcja budynków określona w projekcie budowlanym mieści się w zakresie usług wymienionych w planie. Organ zauważył, że organy administracji architektoniczno- budowlanej nie mają podstaw do przypuszczania, jak tego chce odwołująca (w odwołaniu podkreślono, że wniosek w zakresie przewidywanej funkcji został zmieniony w toku postępowania organu I instancji), że zamierzeniem inwestora jest inne niż podane w projekcie przeznaczenie budynków.

W § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów MNU w ust. 2 podano: Budynki mieszkalne jednorodzinne powinny być lokalizowane w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym (z wykluczeniem układu szeregowego). Brak takiego zapisu dla budynków usługowych sugeruje, że budynki usługowe mogą być lokalizowane w dowolnym układzie - brak zakazu oznacza przyzwolenie. Podkreślić należy, że idąc tropem interpretacji ustaleń planu w tym zakresie poczynionej przez odwołującą, podnoszącej, iż brak odrębnych zapisów dla budynków usługowych oznacza zakaz ich lokalizacji w zabudowie bliźniaczej, należałoby rozszerzyć na zakaz lokalizacji tych budynków jako wolnostojących, co byłoby oczywistym nonsensem.

Inwestycja zlokalizowana jest w obrębie strefy orientacyjnego znaczącego oddziaływania na środowisko ruchu drogowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem literowym "h", dla której ustalenia planu miejscowego w § 6 ust. 2 pkt 6 podają inną niż przyjęta dla obiektów usługowych lokalizowanych poza tą strefą, maksymalną powierzchnię zabudowy: powierzchnia zabudowy tych budynków nie może być większa niż 250 m2.

Skarżąca podnosi, że skoro dla obiektów w terenach MNU w § 6 ust. 2 pkt 5 planu ustalono:

powierzchnia zabudowy nowo lokalizowanych budynków nie może być większa niż 100 m2,

dopuszczalna jest zmiana funkcji istniejących budynków na funkcję usługową, jednakże pod warunkiem, że na działce budowlanej łączna powierzchnia zabudowy budynków o funkcji usługowej nie będzie większa niż 200 m2 , przez analogię, dla budynków położonych w strefie h dopuszczać należy także łączną powierzchnię zabudowy - maksymalnie 250 m2. Zatem projektowane obiekty, o powierzchni zabudowy 250 m2 każdy nie spełniają ustaleń planu miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego zarzut ten jest bezzasadny. Kluczowym jest tu słowo "łączna" w odniesieniu do powierzchni. Brak powtórzenia określenia "łączny" dla budynków zlokalizowanych w strefie oddziaływania znaczącego ruchu drogowego, zdaniem organu odwoławczego jest zamierzone - w strefie tej prawo miejscowe jest mniej rygorystyczne i dopuszcza obiekty o większej, niż na innych obszarach, powierzchni zabudowy.

4. Zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 35 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń planu w zakresie braku nawiązania projektowanych obiektów z regionalnym charakterem istniejącej zabudowy w otulinie [...] Parku Narodowego (teren inwestycji położny jest również w tej strefie) nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jako uzasadnienie organ przytoczył § 35:

1. Granice otuliny [...] Parku Narodowego w części położonej w granicach objętych ustaleniami planu oznaczone są na rysunku planu; tereny położone w granicach otuliny Parku oznaczone są dodatkowym symbolem cyfrowym " 2".

Sposób zagospodarowania terenów otuliny [...] Parku Narodowego, stanowiącej, w myśl przepisów o ochronie przyrody, strefę ochronną wyznaczoną w celu zabezpieczenia parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, winien uwzględniać wymogi ochrony wartości krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych, w tym zachowania estetycznych i historycznych cech krajobrazu, różnorodności biologicznej oraz specyfiki kulturowej obszaru Parku i otuliny.

W obszarze otuliny ustala się zakazy:

budowy nowych obiektów bądź przebudowy i modernizacji istniejących obiektów w sposób nie nawiązujący do charakteru regionalnego,

podejmowania działań mogących stanowić zagrożenie dla zasobów przyrody Parku, w szczególności: wprowadzania, z naruszeniem zasad § 40, obiektów, urządzeń, ogrodzeń, przekształceń terenów, sposobu użytkowania i innych działań mogących zagrażać ciągłości korytarzy ekologicznych,

wprowadzania wielkotowarowej hodowli i stosowania metody bezściółkowej,

melioracji prowadzącej do osuszania terenu,

usuwania zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, przeciw erozyjnych i przydrożnych,

usuwania obudowy biologicznej towarzyszącej potokom i terenom źródliskowym,

lokalizacji obiektów wykorzystujących energię wiatru do wytwarzania energii elektrycznej.

(skreślony)

W terenach nie przeznaczonych w planie na cele zabudowy, w szczególności w terenach oznaczonych symbolami: "R", "ZN", "ZŁ", położonych w odległości nie większej niż 150 metrów od granic [...] Parku Narodowego, zakazuje się budowy nowych obiektów kubaturowych, o których mowa w § 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, a także rozbudowy i nadbudowy budynków istniejących.

Teren inwestycji zlokalizowany w granicach otuliny [...] Parku Narodowego i terenie MNU, w którym miejscowy plan nie wyklucza lokalizacji budynków usługowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych. Ponadto w planie narzucono wiele ograniczeń w kształtowaniu bryły budynku, charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej: wysokości, kąta nachylenia połaci dachu, ilości kondygnacji, kolorystyki itp. Warunki te zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, dodatkowo projektowanych budynków nie można zaliczyć się do obiektów wymienionych i objętych cytowanymi powyżej zakazami. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że projektowane obiekty nie współgrają z otoczeniem, a tym samym, że nie spełnione zostały ustalenia planu w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości prowadzonego przez Starostę K. postępowania administracyjnego w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca, zgodnie z art. 10 k.p.a miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i z możliwości tej korzystała. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku odpowiadania na wszystkie kolejne pisemne wystąpienia strony, zwłaszcza takie, w którym podtrzymane są zarzuty podnoszone we wcześniejszym piśmie i które nie wnosiło nowych dowodów w sprawie, zatem nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący skorzystali z możliwości, zgodnie z art. 127 k.p.a., odwołania się od decyzji kończącej postępowanie. Organ podkreślił, że organ przedstawiając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko w sprawie, może cytować fragmenty odpowiedzi udzielanych przez inwestora, czy też projektanta.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej A. S. – U..

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie art 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Wojewoda zobligowany był do uchylenia decyzji Starosty [...] i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę dla Spółki [...]t s.c., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie przez organ II instancji, iż inwestycja jest zgodna z mpzp Gminy W. W. (Uchwała Rady Gminy W. W. Nr [...] z dnia 11 marca 2005 roku, Dz. Urz. Woj. [...]

mpzp nie zezwala na jednej działce budowę budynków większych niż 250 m2, a inwestycja dotyczy budowy jednego budynku o powierzchni 500 m2;

inwestor planuje budowę budynku usługowego z przeznaczeniem produkcyjnym, a organ II instancji pomimo złożonego wniosku w odwołaniu nie ustalił na czym polegać ma ekspozycyjność planowanych hal w stosunku do producenta obróbki metali;

- w obszarze inwestycji zakazuje się budowy nowych obiektów nie nawiązujących do

charakteru regionalnego;

naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, bowiem projekt w żadnym zakresie nie spełnia warunków przewidzianych dla budynków biurowych, które zgodnie z art. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy zakwalifikować jako budynki użyteczności publicznej;

naruszenie art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 27.04.2017 r.

"[...] s.c. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 12.08.2015 r. wyraziła skarżąca sprzeciw wobec inwestycji, która w dalszej kolejności prowadzi do budowy zakładu ślusarskiego. Powyższe, potwierdził inwestor, który poinformował iż wybuduje 500m2 ślusarnię pracująca w systemie dwuzmianowym, a docelowo także w weekendy.

Organ pismem z dnia 30.11.2015 r. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej, w tym do określenia jaka działalność usługowa będzie prowadzona w projektowanych budynkach.

Inwestor pismem z dnia 04.01.2016 r., nie wykonując wezwania organu I instancji dokonał zmiany przeznaczenia budynku na usługi komercyjne - biurowe.

Pomimo niezgodności inwestycji z mpzp, Starosta udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia 29.01.2016 r. Od decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wykazując iż planowany budynek jest niezgodny z regulacjami planu, a także przepisami ustawy prawo budowlane.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z założeniami mpzp w obrębie strefy orientacyjnego zasięgu znaczącego oddziaływania na środowisko ruchu drogowego można sytuować budynki usługowe o powierzchni nie większej niż 250 m2. Inwestycja wyłącznie zgodnie z nazwą przedsięwzięcia stanowi dwa budynki (po 250 m2), lecz w projekcie stanowi jeden budynek o powierzchni 500 m2, a to dlatego że budynki A i B odsunięte są od siebie wyłącznie szczeliną dylatacyjną, która wydziela fragmenty budynku, stanowiące jednolitą całość pod względem statyki. Z uwagi na powyższe, budynki usługowe powinny mieć zwartą i jednolita zabudowę wg § 5 pkt 5a planu, a powierzchnia tych budynków nie może być większa niż 250 m2. Analiza projektu budowlanego, jednoznacznie świadczy o naruszeniu mpzp, gdyż powierzchnia budynku została dwukrotnie zwiększona do 500 m2.

Naruszenie organu II instancji polega również na zaniechaniu ustalenia jaką funkcję pełnić będzie budynek Spółki [...] s.c. W toku sprawy wielokrotnie skarżąca zwracała się do organu (Starosty, czy Wojewody) o uzupełnienie materiału dowodowego i uzyskanie od inwestora sposobu w jaki zamierza użytkować budynek. Powyższe działanie wynika z okoliczności panujących na naszym terenie, na którym nie budynków usługowych, w tym w szczególności zajmujących się jak Spółka [...] obróbką metali. Dlatego też, w odwołaniu zamieściła wniosek o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego mającego na celu wykazanie na czym polega ekspozycyjność sal dla budynku biurowego, w którym inwestor planował wyłącznie prace produkcyjne.

Skarżąca jako mieszkanka tego terenu nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, że budynek stanowi nawiązanie do projektowanych obiektów z regionalnym charakterem istniejącej zabudowy. Co uwidacznia pismo inwestora z dnia 30.06.2016 r., w którym dla wykazania regionalnego charakteru inwestycji, porównano planowany budynek do dawnej komory austriackiej, a stanowiącej obecnie budynek mieszkamy o zdecydowanie mniejszych parametrach (zdjęcie przesłane w piśmie skarżącej z dnia 21.07.2016 r.).

Skarżąca wskazała, na brak kompletności projektu inwestora, bowiem pierwotny wniosek dotyczył budynku, w którym prowadzona będzie obróbka metali, zaś zmiana sposobu użytkowania przewidziała powstanie budynku biurowego, a zatem budynku użyteczności publicznej. W stosunku do takich budynków obowiązują inne wymagania, niż co do budynków usługowych.

Powyższe wymagania dotyczą warunków technicznych przewidziane dla budynków biurowych, w tym wymienionych w § 16, § 23 ust 4, § 42 ust. 2, § 54 ust 2, § 56, § 68, § 69, § 74, § 75 ust 2, § 84 ust 1, § 85 ust 1, § 105 ust 5, § 116 ust 1 czy § 180 a ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a opisanych szczegółowo w piśmie skarżącej do Wojewody z dnia 08.12.2016 r.

Zdaniem skarżącej Wojewoda nie ustalił sposobu użytkowania budynku, nie wyjaśnił realizacji hal ekspozycyjnych, nie sprawdził, czy inwestycja spełnia warunki techniczne. Dodatkowo w sposób arbitralny uznał zgodność projektu z prawem budowlanym i ustaleniami mpzp. Niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przyczyniło się do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy nie powinno w ogóle dojść do realizacji inwestycji w takim kształcie. Dlatego też, Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej inwestycja objęta postępowaniem nie może zostać zrealizowana na tym obszarze, bowiem jest niezgodna z obowiązującym planem i przepisami prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody narusza prawo w sposób, który nakazywał usunięcie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ odwoławczy wdrożył postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 kpa, inicjując je pismem z dnia 14.06.2016 r., w którym zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez jednoznaczne wykazanie zgodności inwestycji z ustaleniami:

- § 6 ust. 2 pkt.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W. w zakresie zgodności obliczeń wskaźników wykorzystania terenu tj. powierzchni zabudowy oraz powierzchni terenu biologicznie czynnego z postanowieniami planu;

- § 6 ust. 2 pkt 6 ww .planu w zakresie w jakim stwierdza, że dla obiektów usługowych realizowanych w obrębie strefy orientacyjnego zasięgu znaczącego oddziaływania na środowisko ruchu drogowego - powierzchnia zabudowy tych budynków nie może być większa niż 250 m ˛;

- § 35 ust.3 pkt 1 i 2 ww. planu poprzez wykazanie, że powstające obiekty nawiązują do charakteru regionalnego;

- wykazanie zgodności zaprojektowanego odwodnienia liniowego wraz ze szczelnymi zbiornikami podziemnymi z przepisami § 28 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 30.06.2016 r. Starosta [...] wydał postanowienie o uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestorów w zakresie wyżej wskazanym, na które w dniu 5.07.2016 r. wpłynęła pisemna odpowiedź pełnomocnika inwestorów, autora projektu. Organ I instancji ostatecznie w piśmie z dnia 19.08.2016 r. przedstawił wyjaśnienia w poruszanych wyżej kwestiach, wskazując jednocześnie, że inwestor poza pisemną odpowiedzią nie dokonał żadnych poprawek w dokumentacji projektowej.

Wyjaśnienia te organ II instancji uznał za niewystarczające jedynie w zakresie wykazania zgodności projektu budowlanego z § 6 ust. 2 pkt 2 planu, wzywając jeszcze dwukrotnie projektanta do jego uzupełnienia. Po czym jak wynika z dalszej części uzasadnienia organ uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wobec nieuzupełnienia projektu, w ramach postępowania wyjaśniającego zleconego organowi I instancji, w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji, który w ocenie Wojewody "może i powinien zostać doprowadzony do zgodności z przepisami rozporządzenia oraz ustaleniami planu". Wskazał w tym przedmiocie, że § 28 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza, w sytuacji braku możliwości odprowadzenia wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony , do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, natomiast § 30 ust. 7 pkt 2 miejscowego planu w takiej sytuacji przewiduje wyposażenie terenu inwestycji w szczelne zbiorniki retencyjne na wody opadowe. Tymczasem projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód opadowych do dwóch podziemnych szczelnych zbiorników wybieralnych, w których woda deszczowa będzie gromadzona i używana do zraszania trawników w okresach suchych, a jej nadmiar będzie wywożony okresowo (podobnie jak wywożone są zbiorniki typu szambo). Przewidziane w projekcie szczelne zbiorniki wybieralne, w ocenie organu, nie mogą być uznane za szczelne zbiorniki retencyjne, których zadaniem jest magazynowanie wody w okresach jej nadmiaru w celu wykorzystania jej w innym okresie. Nadto zagospodarowanie wód zgromadzonych w zbiorniku retencyjnym winno nastąpić w ramach terenu inwestycji.

Powyższe wskazuje na brak konsekwencji w działaniach organu odwoławczego w toku postępowania. Po pierwsze organ musi się zdecydować, czy projekt budowlany jest niezgodny z przepisami rozporządzenia, czy z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych albowiem przyjęte w nich rozwiązania nie są tożsame. Zauważyć przy tym należy, że dopiero z uzasadnienia decyzji wynika dostrzeżona przez organ II instancji niezgodność projektu z ustaleniami planu w tym zakresie, bo w piśmie z dnia 14.06.2016 r. jest jedynie mowa o niezgodności z rozporządzeniem z dnia 12.04.2002 r. Ministra Infrastruktury. Po drugie skoro organ uznał, że uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wykazania zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tudzież rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, mogą zostać usunięte ramach postępowania odwoławczego, to konsekwentnie winien w ramach tego postępowania dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Przy czym nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji nie dość dostateczne , w ocenie organu, wyjaśnienie zagadnienia, które może być rozstrzygnięte na etapie toczącego się postępowania odwoławczego.

Ponadto z uwagi na zakres kontroli sądowej określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli projektu budowlanego z przepisami prawa dostrzegł także konieczność wyjaśnienia jeszcze jednej kwestii. Otóż ostatecznie inwestor doprecyzował przedmiot inwestycji jako "budowa dwóch budynków usługowych A i B (...)" W projekcie zagospodarowania terenu czytamy, że powierzchnia każdego z budynków nie przekracza 250 m˛. Zaś w zakresie ilości miejsc parkingowych przewidziano ich 23 tj. 22 dla klientów (732,53 m˛ p.u. x 30:1000 = 22,97 ) i 1 dla pracowników, których liczbę przewidziano na 4 osoby. Tymczasem z § 29 ust. 6 pkt 6 planu wynika, że użytkownik obiektu powinien zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych zlokalizowanych w granicach obszaru objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu , stosownie do poniższych wymogów:

1) dla zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej 1 miejsce postojowe lub garażowe na każdy lokal mieszkalny lub użytkowy

2) dla obiektów usługowych 30 m.p./1000 m 2 powierzchni użytkowej oraz dodatkowo 40 m.p./100 zatrudnionych,

3) dla obiektów produkcji i składowania 5 m.p./1000 m 2 powierzchni użytkowej oraz dodatkowo 30 m.p./100 zatrudnionych.

O ile ustalona liczba miejsc postojowych dla klientów nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu, dokładniejszego wyjaśnienia wymaga kwestia liczby 1 miejsca postojowego dla pracowników, których przewidziano jedynie w liczbie 4 osób, co przy tak dużej łącznej powierzchni użytkowej (732,53 m˛) obydwu obiektów jest wręcz liczbą nierealną.

Wyżej stwierdzone uchybienie organu odwoławczego w zakresie zastosowania art. 138 § 2 kpa, stało się przyczyną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyżej wskazanym, Sąd odstąpił od oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego albowiem organ ponownie rozpoznając sprawę także będzie obowiązany wziąć je pod uwagę i do nich się odpowiednio ustosunkować.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając natomiast na zasadzie 200 i 205 § 2 p.p.s.a, na które złożyła się kwota: [...] zł uiszczonego wpisu, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika procesowego oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.