Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1182/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1,2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej "kpa") uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], nakładające na Burmistrza [...] karę w wysokości 15 000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm. dalej "upzp") i orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 15 500 zł.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] marca 2013 r., Burmistrz [...] wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa sieci gazowej i wodociągowej dla inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (5)", które planowane jest na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], nałożył na Burmistrza [...] karę w wysokości 15 000 zł za wydanie ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 upzp. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz [...], wskazując, że organ I instancji błędnie przyjął dzień 22 listopada 2012 r. za początek biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Burmistrza [...] Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że złożony przez inwestora wniosek zawierał braki formalne i dopiero po ich usunięciu w dniu 21 grudnia 2012 r. bieg 65-dniowego terminu się rozpoczął. Dopiero od tego dnia organ dysponował bowiem kompletnym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Burmistrz podniósł ponadto, że dostosowując się do woli inwestora o zamiarze modyfikacji wniosku, wyrażonej drogą telefoniczną, wstrzymał się z podejmowaniem czynności w ramach prowadzonego postępowania do czasu złożenia przez wnioskodawcę pisma zmieniającego zakres planowanej inwestycji.

Minister rozpatrując zażalenie uznał, że jest ono niezasadne. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że organy orzekające w sprawie wymierzenia kary za przekroczenie terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 upzp, z woli ustawodawcy, pozbawione zostały możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo przyjął, iż 65-dniowy termin, rozpoczął bieg w dniu 22 listopada 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] marca 2013 r. Dzień ten jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Prawidłowo zatem ustalił organ I instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 120 dni, przy czym w myśl art. 51 ust. 2c upzp, do terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Ministra do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną, a nadto w okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest zatem przez organ niezawiniona i jako taka powinna podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia tych braków tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. W omawianej sprawie odliczeniu podlega zatem okres od dnia od 15 grudnia 2012 r. do dnia 21 grudnia 2012 r., czyli okres 7 dni.

Ponadto Minister wskazał, że odliczeniu podlegają również okresy od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu. Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź – jeśli takowe nie zapadło – do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody". Tak więc w przedmiotowej sprawie odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres 17 dni, liczonych od dnia 26 stycznia 2013 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pism o uzgodnienie projektu decyzji do właściwych organów, do dnia 11 lutego 2013 r., tj. do dnia, w którym uzgodniono ów projekt w trybie tzw. "milczącej zgody ". Po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 120 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie decyzji, 7 dni związanych z uzupełnianiem braków formalnych wniosku oraz 17 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, zwłoka w wydaniu decyzji wynosi 31 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 15 500 zł.

Minister wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął iż koniec okresu przeznaczonego na uzgodnienie projektu decyzji przypadł na dzień 12 lutego 2013 r., uznając, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 upzp, 2-tygodniowy termin na zajęcie stanowiska przez Dyrektora Okręgowego Urzędu [...] w [...] upłynął w dniu 12 lutego 2013 r. i tym samym projekt decyzji został uzgodniony przez ów organ w trybie tzw. "milczącej zgody". Prawidłowo bowiem koniec 2-tygodniowego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie przypadł na dzień 11 lutego 2013 r., jako że zgodnie z treścią art. 57 § 2 Kpa, terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Mając na uwadze, iż dniem doręczenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu [...] w [...] wystąpienia Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji był 28 stycznia 2013 r. (poniedziałek), ostatnim dniem na zajęcie stanowiska w sprawie był dzień 11 lutego 2013 r. (poniedziałek). Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił okres przeznaczony przez Skarżącego na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 51 ust. 2c i art. 53 ust. 5 upzp oraz art. 57 § 2 Kpa, a w konsekwencji wymierzył karę w nieprawidłowej wysokości, naruszając art. 51 ust. 2 upzp. Organ uznał, iż wymierzenie kary w wyżej wysokości na skutek rozpatrzenia zażalenia nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius, bowiem organ I instancji przyjmując, że "milczące" uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w dniu 12 lutego 2013 r., tj. we wtorek, postąpił wbrew oczywistej treści art. 53 ust. 5 upzp i art. 57 § 2 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Minister wyjaśnił, iż notatka służbowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Zdaniem Ministra wstrzymanie biegu terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić dopiero w przypadku wniesienia przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie na skutek ustnej informacji o chęci zmiany wniosku. Nadto Minister wyjaśnił również, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 upzp wskazał tylko jeden termin (65 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian. Dlatego też w sytuacji, gdy w trakcie postępowania lokalizacyjnego wnioskodawca dokonał korekty pierwotnego żądania, organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji winien dokonać wnikliwej analizy pod kątem ustalenia, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wymagały powtórzenia z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku. Przywołując wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: IV SA/Wa 2142/14, IV SA/Wa 2185/14), Minister wskazał, że ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w związku ze zmianą wniosku, takich jak np.: zredagowanie zawiadomień o prowadzonym postępowaniu (łącznie z okresem wysyłki korespondencji i okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy), przygotowanie kolejnego projektu decyzji przez architekta, sporządzenie treści pism o uzgodnienia nowego projektu decyzji, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, jest spowodowane działaniem inwestora. Czasu potrzebnego na realizację czynności związanych z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponownych czynności) nie powinno wliczać się do terminu 65-dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest – co do zasady – na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności. W analizowanym przypadku przed dokonaniem modyfikacji wniosku organ prowadzący postępowanie nie podjął żadnych czynności proceduralnych, takich jak np.: zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji do odpowiednich organów, które to czynności po dokonanej zmianie wniosku wymagałyby powtórzenia i dodatkowego nakładu pracy ze strony organu prowadzącego postępowanie i tym samym podlegałyby odliczeniu od terminu biegu postępowania. W ocenie Ministra nie ma zatem podstaw do odliczenia czasu jaki upłynął pomiędzy wpływem wniosku do Urzędu Miejskiego w [...] a jego zmianą w dniu 4 grudnia 2012 r. Tym bardziej, że w razie modyfikacji pierwotnego żądania, postępowanie jest kontynuowane (lecz w zmienionym zakresie), a nie zaczyna toczyć się od nowa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wolą inwestora po wprowadzeniu zmian we wniosku, było dalsze prowadzenie przez organ postępowania, a nie jego zakończenie i rozpoczęcie nowego. Z treści pisma inwestora z dnia 3 grudnia 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 grudnia 2012 r., wynika iż w nawiązaniu do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 listopada 2012 r. wniósł on o wykreślenie w tytule przedsięwzięcia słów: "rozbudowę sieci energetycznej". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że inwestor nie wniósł o wszczęcie nowego postępowania, a jedynie zmienił swoje dotychczasowe żądanie. Potwierdzeniem zaś, iż Burmistrz [...] procedował w oparciu o wniosek inwestora złożony w dniu 21 listopada 2012 r. jest sama treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 21 marca 2013 r. znak: [...], w której wyraźnie wskazano, iż została wydana "po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21.11.2012 r. (uzupełnionego w dniu 21.12.2012 r.)".

Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg w dniu 21 grudnia 2012 r., tj. w dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo uzupełniające braki formalne wniosku. W opinii Ministra, gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji od tego czy wniosek jest kompletny, posłużyłby się sformułowaniem "od daty wszczęcia postępowania". Kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, nie zaś moment wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z brzmienia przepisu, który uzależnia liczenie terminu od dnia złożenia wniosku. Nadto za powyższym stanowiskiem przemawia w ocenie Ministra również konieczność realizacji celów wynikających z ustawy, tj. przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Określenie terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. W opinii Ministra przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym bieg 65-dniowego terminu na załatwienie sprawy biegnie dopiero od dnia wpływu do właściwego organu podania wnioskodawcy spełniającego wymogi formalne, mogłoby generować sytuacje, w których organy bez uzasadnionych przyczyn zwlekałyby z wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, nie ponosząc żadnych konsekwencji, uniemożliwiając tym samym realizację celu art. 51 ust. 2 upzp.

Ww. stanowisko zostało zaprezentowane również w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, dotykającym kwestii prawidłowego naliczania kar za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Minister wyjaśnił, iż Sąd w przywołanym wyroku wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów Kpa nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne.

Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami formalnymi, wówczas od okresu trwania postępowania (liczonego od dnia następującego po dniu wpływu wniosku do organu do dnia wydania decyzji), należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełniania wniosku (tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia jego uzupełniania, tak jak w niniejszej sprawie odliczono okres od dnia 15 grudnia 2012 r. do dnia 21 grudnia 2012 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi bowiem zwykłą czynność procesową, zmierzającą do załatwienia sprawy, która nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2165/10).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz [...] zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 oraz art. 139 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji w celu orzeczenia co do istoty sprawy na niekorzyść strony, podczas, gdy w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy zachodziła co najwyżej przesłanka do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo naliczenia kary tylko za 7 dni wskazane z zażaleniu Burmistrza [...] na postanowienie organu I instancji.

- art. 77 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa, poprzez wydanie postanowienia organu II instancji bazującego na sobie znanym sposobie obliczeń terminów, podczas gdy organ administracyjny ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i orzeczenia na podstawie przepisów prawa.

- art. 6 kpa w zw. z art. 8 i art. 139 kpa poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na zaniechanie ustosunkowania się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i wniosków, w tym przede wszystkim w zakresie sposobu obliczania terminu i nie wykazaniu podstaw do odejścia od zasady zakazu reformationis in peius.

- art. 11 kpa, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w konsekwencji powołanie się przez organ na te przesłanki w sposób ogólny, w sytuacji, gdy w myśl tej zasady właściwe uzasadnienie postanowienia winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w szczególności powołanie się w sposób ogólny, niepoparty zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowy, iż doszło do 31 dni zwłoki w wydaniu decyzji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 2c i art.53 ust. 5 w związku z art.52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uchylenia orzeczenia organu I instancji i orzeczenia o podwyższeniu kary poprzez nieprawidłowe obliczenia terminu 65 dniowego, w sytuacji, gdy zachodziła co najwyżej przesłanka do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo naliczenia kary tylko za 7 dni wskazane z zażaleniu Burmistrza [...] na postanowienie organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię sporną stanowi zasadność naliczenia kary, w sytuacji gdy w dniu 4 grudnia 2012 r. został zmodyfikowany wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nadto że wymagał on uzupełnienia braków formalnych.

Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Budownictwa.

W pierwszej kolejności, wskazać trzeba, iż Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że modyfikacja wniosku nie powoduje wszczęcia nowego postępowania, ale że wszczęte pierwotnym wnioskiem postępowanie, toczy się nadal w zmienionym jednakże zakresie. Stąd za całkowicie uzasadnione uznać należy stanowisko, iż tylko wówczas można mówić o przedłużeniu terminu przewidzianego przez ustawodawcę na rozpatrzenie wniosku o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdy modyfikacja wniosku wpłynęła na konieczność ponowienia przez organ już przeprowadzonych czynności. W razie jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, przed zmodyfikowaniem wniosku, organ jakichkolwiek czynności nie podejmował, nie można mówić o przedłużeniu terminu. Usprawiedliwieniem dla powstrzymania się od podejmowania czynności nie może być – jak również słusznie wskazuje Minister – wyrażona przez inwestora wola modyfikowania wniosku. Taka wola, szczególnie wyrażona ustnie, nie jest wiążąca dla organu i nie stanowi podstawy do powstrzymania się od podejmowania czynności służących załatwieniu wniosku. Organ związany jest natomiast przepisami prawa, które wskazują jakie obowiązki na nim ciążą w razie wpływu wniosku (sprawdzenie czy wniosek jest kompletny pod względem formalnej, w razie stwierdzenia braków formalnych wezwanie do ich uzupełnienia, po uzupełnieniu zawiadomienie o wszczęciu pozostałych stron postępowania i podjęcie czynności służących merytorycznemu rozpatrzeniu wniosku) oraz jakie konsekwencje wiążą się z niepodejmowaniem tych czynności. W takim wypadku można organowi zarzucić pozostawanie w bezczynności, przewlekłe prowadzenie postępowania bądź – jak w niniejszej sprawie – nałożyć na organ karę. Fakt zatem, że organ oczekiwał na zapowiedzianą przez inwestora modyfikację wniosku, nie usprawiedliwia naruszenia terminu do rozpoznania żądania inwestora.

Nadto podkreślenia wymaga, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika niespornie, iż modyfikacja wniosku nie wpłynęła w jakikolwiek sposób na przedłużenie postępowania, tzn. wskutek zmiany zakresu żądania organ nie musiał powtarzać jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Zakres zaś dokonanej zmiany wniosku świadczy, że gdyby organ takie czynności podjął, również nie wymagałyby one podjęcia kolejnych istotnych działań, które mogłyby wpłynąć na przekroczenie terminu 65 dni. Informacje wynikające z modyfikacji wniosku nie zmieniły trybu postępowania, nie spowodowały konieczności ponowienia pewnych czynności, nie wymusiły żadnych działań, które w sposób uzasadniony przedłużyłyby postępowanie. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że modyfikacja wniosku pozostała bez wpływu na działania organu w przedmiocie jego rozpatrzenia, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do uznania, że rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nastąpiło po dokonaniu modyfikacji wniosku.

Kolejną kwestią sporną, podnoszą przez stronę jest nieodliczenie okresu koniecznego dla uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym zakresie, Sąd również w pełni podziela pogląd wyrażony przez Ministra, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami formalnymi, wówczas od okresu trwania postępowania (liczonego od dnia następującego po dniu wpływu wniosku do organu do dnia wydania decyzji), należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełniania wniosku (tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia jego uzupełniania). W niniejszej sprawie taki okres odliczono. Brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku. Słusznie bowiem podniósł Minister, iż ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową, zmierzającą do załatwienia sprawy, która nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Do czynności o jakich mowa w art. 51 ust 2 upzp nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kpa w zakresie obliczenia ilości dni, o które przekroczony został przewidziany w art. 51 ust. 2 upzp termin wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala bowiem na stwierdzenie, że zostało ono skonstruowane zgodnie z wymogami kpa, a szczególnie art. 107 kpa. Zawiera wskazanie przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie oraz motywów uzasadniających zaprezentowane stanowisko. W zaskarżonym postanowieniu, wbrew zarzutom skargi w sposób wyczerpujący wyjaśniono również przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu skonstruowania uzasadnienia zbyt ogólnikowo. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z prezentowaną przez organ wykładnią przepisów prawa, nie oznacza że redakcja uzasadnienia postanowienia uniemożliwia stronie zrozumienie przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Brak również powodów, by zasadnie zarzucić organowi nie dochowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i orzeczenia na podstawie przepisów prawa z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ w ocenie Sądu ustosunkował się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i wniosków, w tym przede wszystkim w zakresie sposobu obliczania terminu. Organ wyjaśnił również przyczyny odejścia od zasady zakazu reformationis in peius, wskazując dlaczego orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej było uzasadnione. Stąd za nieusprawiedliwione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i 139 w związku z art. 144 kpa.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wyżej bowiem wykazano wykładnia zaprezentowana przez organ jest prawidłowa, a przepisy zastosowane właściwie.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 k.p.a. skarga została oddalona