Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 575/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Ceków - Kolonia z dnia 13 czerwca 2011 r. nr VI/24/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole w Cekowie – Kolonii stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 13 czerwca 2011 r. Rada Gminy Ceków-Kolonia (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr VI/24/2011 w sprawie: opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole w Cekowie-Kolonii (dalej: "Uchwała").

W § 1 Uchwały postanowiono, że usługi świadczone przez Publiczne Przedszkole w Cekowie-Kolonii w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) realizowane są bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola. Przepisem § 2 Uchwały ustalono dzienną odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia przedszkola z tytułu nauczania i wychowania wykraczające ponad podstawę programową dla dzieci przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, w kwocie 3 zł brutto. W § 3 Uchwały wyszczególnione zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne, które obejmuje "odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Zgodnie z § 4 Uchwały opłata za świadczenia określone w § 2 stanowi iloczyn stawki dziennej i dni powszednich danego miesiąca, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy (ust. 1); nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu "opłaty, o których mowa w § 2 i § 4 pkt 3", nie nalicza się za dni nieobecności, począwszy od dnia następującego po dniu zgłoszenia nieobecności (§ 4 ust. 3 Uchwały). W § 5 ust. 1 Uchwały ustalono ulgę w opłatach w przypadku równoczesnego posyłania do przedszkola więcej niż jednego dziecka z rodziny, przyjmując, że opłata miesięczna przy drugim i kolejnym dziecku wynosi 70% stawki określonej w § 2. Ponadto postanowiono, że dzieci korzystające z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej mogą być zwolnione z całości lub części z opłaty, o której mowa w § 2, na mocy decyzji podejmowanej przez dyrektora w porozumieniu z kierownikiem GOPS (§ 5 ust. 2 Uchwały). W pozostałych przepisach Uchwały postanowiono o powierzeniu wykonania Uchwały Wójtowi Gminy (§ 6), utracie mocy uchwały nr XXII/106/08 Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia 28.10.2008 r. (§ 7), a także o wejściu w życie Uchwały po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 roku (§ 8).

Pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II Pa 10/13, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na:

– naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczenia poprzez ustalenie opłaty dziennej za pobyt dziecka w przedszkolu, bez względu na faktyczny czas jego przebywania w przedszkolu,

– niedopuszczalnym przeniesieniu kompetencji normodawczych rady gminy na inny podmiot poprzez pozostawienie kwestii rozstrzygnięcia o zwolnieniu z opłaty w całości lub w części dzieci korzystających z pomocy społecznej dyrektorowi przedszkola w porozumieniu z kierownikiem GOPS,

wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Ceków-Kolonia (dalej: "Gmina"), których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym, i nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego Gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola.

W ocenie Skarżącego sposób ustalenia w § 2 zaskarżonej uchwały odpłatności za przedszkole jest niezgodny z zasadami określonymi w ustawie o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Wprowadzona bowiem tym przepisem dzienna opłata za pobyt dziecka w przedszkolu została skalkulowana jednakowo dla wszystkich dzieci uczęszczających do przedszkola i nie uwzględnia faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu. Z treści Uchwały wynika wprost, że jej wysokość będzie taka sama w przypadku, gdy dziecko przebywa w przedszkolu przez 6 godzin dziennie, jak w przypadku, gdy pobyt dziecka w placówce jest dłuższy, np. 9- lub 10-godzinny. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, nieuwzględniającej rodzaju świadczeń udzielanych przez przedszkole, ich jakości i czasu trwania – na co nie pozwala aktualna treść art. 14 ust. 5 u.s.o.

Ponadto, zdaniem Prokuratora, również regulacja § 5 ust. 2 Uchwały podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Doszło bowiem w tym przypadku do niedopuszczalnego, z przekroczeniem granic delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o., przeniesienia przez Radę Gminy kompetencji normodawczych na inny podmiot (dyrektora przedszkola i kierownika GOPS).

W konkluzji Prokurator stwierdził, że skoro postanowienia § 2 i § 5 ust. 2 Uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe, to podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP"). A ponieważ wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały uczyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, to zasadne jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ceków-Kolonia (dalej: "Wójt") wniósł o umorzenie postępowania wyjaśniając, że Rada Gminy uwzględniła skargę w całości i dnia 22 maja 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXX/137/2013 uchylającą zaskarżoną uchwałę, która wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr VIII/48/2011 Rady Gminy Ceków-Kolonia w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole w Cekowie Kolonii – w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 sierpnia 2011 r. (Nr 230, poz. 3696) i, jak stanowi § 8 Uchwały, weszła w życie "po upływie 14 dni od opublikowania (...) z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.".

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego w odpowiedzi na skargę faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej Uchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zarazem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana od wejścia w życie do momentu formalnego jej uchylenia, stanowiąc w tym okresie podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat. Już to czyni niezasadnym wniosek organu o umorzenie postępowania.

Ponadto, w ocenie Sądu, podjęcie przez Radę Gminy uchwały Nr XXX/137/2013 z dnia 22 maja 2013 r., która zgodnie z jej § 2 wchodziła w życie "z dniem podjęcia", wcale nie doprowadziło do wyeliminowania zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego, gdyż uchwała uchylająca nie została w wymagany sposób ogłoszona, tj. opublikowana w dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu statuowany w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wymóg ogłoszenia aktu prawa miejscowego (jakim jest bez wątpienia zaskarżona Uchwała – o czym niżej), warunkujący wejście w życie takiego aktu, rozciąga się także na akty, których przedmiotem jest zmiana lub uchylenie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Tylko bowiem przy takim założeniu może dojść do pełnego urzeczywistnienia zasady jawności prawa (jawności norm prawnych), która stanowi istotny komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. postanowienie TK z 13.02.1991 r., W 3/90, OTK 1991, nr 1, poz. 27; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008, s. 29–33).

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie przyjął Prokurator, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, zaskarżona uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez gminne przedszkole publiczne została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. Lektura zaskarżonej Uchwały oraz uzasadnienia do niej pokazuje, że Rada Gminy nie uwzględniła w pełni zmian zakresu przedmiotowego kompetencji normodawczej wynikających z tej nowelizacji.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01 września 2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.). Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Powołany zaś art. 6 [ust. 1] pkt 1 u.s.o. głosił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie.

Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. Potwierdza to zamieszczony w ustawie zmieniającej z 05.08.2010 r. przepis art. 2, z którego jasno wynika, że w wyniku dokonanych zmian tracą moc dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. (z tym że ze względów pragmatycznych skutek ten został przez ustawodawcę odroczony najpóźniej do 31 sierpnia 2011 r.) – a to zgodnie z wynikającą z § 32 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP regułą, że zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem lub wytycznych dotyczących jego treści, prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ów akt z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (z tym że na warunkach określonych w § 33 ZTP ustawodawca może wyjątkowo zdecydować o czasowym zachowaniu takiego aktu w mocy po tym dniu).

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już istotnego znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. W konsekwencji zbędne i nieoperatywne, a wręcz błędne i szkodliwe (o czym niżej), stało się odwoływanie przy konstruowaniu tych opłat do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które tylko można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 13 czerwca 2011 r., a więc ponad dziewięć miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – oparta została w istocie na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Wynika to już ze sformułowania § 1 Uchwały, który zamiast jasnego określenia czasu, w jakim przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę – jak tego wymaga art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu – traktuje o wymiarze bezpłatnych usług świadczonych przez przedszkole "w zakresie podstawy programowej". Z § 2 Uchwały wynika zaś jednoznacznie, że tytułowe opłaty ("dzienna odpłatność") zostały ustalone za świadczenia przedszkola "wykraczające ponad podstawę programową". Konsekwentnie w § 3 Uchwały (we wprowadzeniu do wyliczenia) stwierdza się, że jest to odpłatność "za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej". Podobnie w uzasadnieniu do Uchwały błędnie podano, że "[z]godnie z ustawą o systemie oświaty przedszkole prowadzi bezpłatne nauczanie w zakresie podstaw programowych wychowania przedszkolnego". Twierdzenie o bezpłatności nauczania w zakresie podstaw programowych znajdowało wyraźne oparcie w treści art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. sprzed nowelizacji, ale było już nieaktualne w dacie podejmowania Uchwały. Podobnie jak sformułowanie, że rada gminy ustala "opłaty za świadczenia przekraczające podstawy programowe". Błąd ten powielono jeszcze w przedostatnim zdaniu uzasadnienia wskazując, że zgodnie z nową uchwałą rodzice ponosić będą "opłaty za pobyt dziecka ponad czas realizacji podstawy programowej".

Wszystko to dowodzi, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę oparła się na nieaktualnej treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. – i to pomimo, że w uzasadnieniu do Uchwały znalazła się wyraźna wzmianka o ustawie zmieniającej z 05.08.2010 r. W konsekwencji Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego – przez co nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także całkowicie bezpodstawnie, i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci, ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkole usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie (por. § 1 i § 2 Uchwały).

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści już nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia, narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r., a więc na podstawie normy już nieobowiązującej – jest nieważna w całości.

Powyższa konstatacja zasadniczo zwalnia z konieczności szczegółowego odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących kwestionowanych w niej unormowań Uchwały. Jedynie ubocznie wypada zatem zauważyć, że choć wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nakazuje daleko posuniętą ostrożność w posiłkowaniu się orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie przepisów u.s.o. sprzed nowelizacji – gdyż istotna część tego dorobku uległa dezaktualizacji na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA) – to akurat w kwestii niedopuszczalności ustalania stałych opłat (dziennych, miesięcznych), abstrahujących od rzeczywistego wymiaru świadczeń, z jakich korzystało dziecko w przedszkolu (zob. § 2 oraz §4 ust. 1 i 3 Uchwały), a także niemożności cedowania przez radę gminy kompetencji normodawczych na rzecz innych podmiotów (zob. § 5 ust. 2 Uchwały), dotychczasowe orzecznictwo pozostało nadal aktualne.

Sąd dopatrzył się ponadto istotnej wadliwości przepisu § 4 ust. 2 Uchwały, w myśl którego ustalona opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. W ocenie Sądu art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. zobowiązuje radę gminy do określenia wysokości opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (jak opłaty za korzystanie z wyżywienia – vide: art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o.). Tym samym brak było podstaw prawnych do dokonanego w analizowanym przepisie Uchwały wyłączenia opłat za zajęcia dodatkowe – i to choćby nawet określanych mianem "kosztów" tych zajęć – z zakresu przedmiotowego Uchwały, a w konsekwencji do scedowania przez Radę Gminy uprawnienia do ustalania wysokości tych opłat na inny, bliżej nie określony w Uchwale podmiot.

Na zakończenie należy zauważyć, że w związku z regulacją § 8 Uchwały, która określała sztywną datę początkową mocy obowiązującej Uchwały (01 września 2011 r.), niezależną do daty jej wejścia w życie (określonej jako 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego), oraz zbyt późnym opublikowaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego Uchwały w dzienniku urzędowym (26 sierpnia 2011 r.), uchwała ta weszła w życie z mocą wsteczną (bo z dniem 10 września 2011 r., z mocą obowiązującą od dnia 01 września 2011 r.). Tym samym doszło do naruszenia zakazu retroakcji przepisów prawa, stanowiącego istotny komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Ponieważ trudno w tym przypadku dopatrzyć się jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla odstępstwa od tego zakazu – a w szczególności uznać, że ponaddwumiesięcznej zwłoce w publikacji aktu prawa miejscowego, skutkującej jego wejściem w życie z mocą wsteczną, nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) – należy uznać, że analizowana tu wadliwość zaskarżonej Uchwały stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., orzekł jak w sentencji.

MZ