Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1 i art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 34, art. 34a, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1160
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1069/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1069/14) oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r.) odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości, położonej w [...]. Zdaniem Wojewody przedmiotowa nieruchomość była związana z funkcjonowaniem kolei, a więc pozostawała w jej zarządzie. W dniu 27 maja 1990 r. stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabytego przez PKP w toku jego działalności, służąc mu do zarządzania państwowym systemem komunikacji kolejowej i realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Gmina Miasto [...].

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 i 5 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności ww. nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego Przedsiębiorstwu PKP S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oparty na stosownej decyzji ustanawiającej prawo do nieruchomości. Przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo natomiast takiego tytułu nie tworzyły, podobnie jak żadne inne przepisy nie tworzyły po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu, a tylko tak sformułowane prawo mogło wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie wynikały takie uprawnienia. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. "władający: Dyrekcja Okręgowa [...]" oddają z kolei jedynie stan faktyczny. Podobnie jak sam fakt, że na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa sam w sobie nie wyłączał jej z komunalizacji.

Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, orzeczeniem z [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej na podstawie art. 3 § 1 i art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) oraz art.1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz.138) w brzmieniu art. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. (Dz. U. Nr 65, poz.527) wywłaszczyło na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń publicznej komunikacji kolejowej nieruchomość położoną w [...]. Wywłaszczenie polegało na odjęciu z dniem 9 maja 1945 r. praw własności nieruchomości i wszystkich praw rzeczowych z nią związanych. Orzeczeniem z [...] kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej wykonano wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" na cele komunikacji kolejowej zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] lipca 1950 r. Zdaniem Sądu powyższe orzeczenia statuowały stan faktyczny na podstawie, którego ww. Przedsiębiorstwo i jego następcy prawni władali przedmiotową nieruchomością bez żadnych dokumentów o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Z tych też przyczyn w ocenie Sądu zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Tym samym faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki wyłączającej komunalizację mienia, która następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie – 27 maja 1990 r. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zagadnieniem było zatem ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością było jedynie władztwem faktycznym.

Odpowiadając na tak przedstawione pytanie, Sąd pierwszej instancji w oparciu o poglądy orzecznictwa stwierdził, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Strona skarżąca nie dysponowała natomiast żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zaznaczając, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością, Sąd podkreślił, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała w art. 38 ust. 2 powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Brak natomiast tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji pozostałe twierdzenia skargi o naruszeniu przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w tym art. 16, bowiem z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Sąd nie przyjął również aby przedmiotowa nieruchomości była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów jak i nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

b. art. 34 ust. 1, art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2014 r., poz. 1160) oraz art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) przez błędną wykładnię;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że legitymuje się dokumentem o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" na cele komunikacji kolejowej, co należy uznać za dokument równorzędny z decyzją o oddaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie. Poza tym nawet przy ocenie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia 10 kwietnia 1952 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. przedsiębiorstwa państwowego na cele komunikacji kolejowej nie jest dokumentem równorzędnym z decyzją o oddaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie, to zarząd na nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, przede wszystkim stwierdzić trzeba, że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy z dniem 27 maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy skarżąca w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, poza powołanym w skardze kasacyjnej orzeczeniem o wywłaszczeniu z [...] lipca 1950 r. (orzeczenie opatrzone datą 10 kwietnia 1952 r. dotyczyło wykonania wywłaszczenia). Dodatkowo, w przypadku uznania, że nie jest to dokument potwierdzający wymagany tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem sprawy to czy tytuł ten mógł wynikać z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Analizując to zagadnienie, podkreślić na wstępie trzeba, że było one przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Powołane uchwały i postanowienie (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl) podjęte zostały po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a na czas ich procedowania postępowanie pozostawało zawieszone.

W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(p)ozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała natomiast żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawno – administracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okresie obowiązywania dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokółem zdawczo – odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 47, poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego, albowiem ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzania liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. uznał zatem, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

W kolejnej uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wcześniejszą uchwałę, stwierdzając, że: "(p)ozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w tej podjętej uprzednio, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczności jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.

Z kolei na wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie uchwały w pełnym składzie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17, co prawda odmówił jej podjęcia, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w skarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie udokumentowała bowiem w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Wbrew też stanowisku skarżącej także orzeczenie o wywłaszczeniu nie kreowało na jej rzecz prawa zarządu. Wprawdzie rzeczywiście orzeczeniem tym dokonano wywłaszczenia "na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", to jednak badanie księgi wieczystego prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (odpis zupełny z 29 lipca 2011 r.) ujawniło jako właściciela Skarb Państwa, zaś dopisanie w treści pola "Dyrekcja Okręgowa – [...]", jak słusznie przyjął organ odwoławczy, oddaje jedynie stan faktyczny a nie prawny. Nadmienić należy, że na ten temat również wypowiedział się powiększony skład w uzasadnieniu uchwały z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, stwierdzając, że: "(w)pis taki jest wpisem ujawniającym, a więc wskazującym, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Jest to więc tylko po prostu bardziej szczegółowy wpis prawa własności". Nie wolno pomijać, że z uwagi na obowiązującą do dnia 1 lutego 1989 r. zasadę jednolitej własności państwowej (art. 128 Kodeksu cywilnego w ówczesnym brzmieniu), przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać na swoją rzecz własności i innych praw rzeczowych. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61). Zgodnie z obowiązującym do 1 lutego 1989 r. art. 128 K.c., prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. Stąd przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenie wywłaszczeniowe wywołało skutek nabycia prawa własności ale na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Znajduje to zresztą odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W świetle powyżej przedstawionej argumentacji nie zasługiwały na uwzględnienie żadne zarzuty przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 34 ust. 1, art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. W nawiązaniu do ww. przepisów ustawy z dna 8 września 2000 r. podkreślić trzeba, że na przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustanowione prawa wieczystego użytkowania, gdyż jak podkreślano w powyżej powołanej uchwale NSA z 27 lutego 2017 r., jeżeli grunt stał się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), to brak było jednej z przesłanek nabycia prawa wieczystego użytkowania (art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r.), a mianowicie posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego. Ponieważ nie został także skutecznie podważony stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie podlegał uwzględnieniu również zarzut naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Na zakończenie należy wskazać, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżących [...] SA zawarty w piśmie z 4 lipca 2019 r. (k. 171-191) o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego motywowany faktem, że w innej sprawie o sygnaturze I OSK 2148/15 uczestnik tego postępowania [...] SA wystąpił z wnioskiem o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach z przepisami art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Oddalając ten wniosek Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym "(s)ąd może zawiesić postępowanie (...) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej". Z powyższego wynika, że po pierwsze - zawieszenie jest zawsze warunkowane oceną sądu, a po drugie - że postępowanie przed innym sądem powinno już się toczyć. Tymczasem w sprawie I OSK 2148/15 w której złożono wniosek o wystąpienie do TK, Sąd nie zdecydował jeszcze o zadaniu pytania, stąd żadne postępowanie przed Trybunałem nie jest w toku. Dodatkowo o nieuwzględnieniu powyższego wniosku przesądził brak wątpliwości Sądu rozpoznającego sprawę co do konstytucyjności powołanych norm. Ewentualne potwierdzenie ich niekonstytucyjności w przyszłości przez Trybunał da skarżącej możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.