Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1048/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1974/11 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011r., VII SA/Wa 1974/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 68 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr 1, przy ul. H. w Warszawie odmówił wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności nakazującej opróżnienie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 15 listopada 2010r. przedstawiciel inspektoratu przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż opisany budynek mieszkalny wielorodzinny składa się z frontu i oficyny. Posiada 4 piętra, poddasze i jest całkowicie podpiwniczony. Na schodach zewnętrznych budynku są widoczne liczne spękania tynku, odparzenia i ubytki. W lokalach udostępnionych do oględzin widoczne były silne ślady wilgoci w postaci ciemnych nalotów i zmurszałego tynku na ścianach pod oknami i na ścianie grodzącej. Budynek jest wyposażony w instalację wodnokanalizacyjną i elektryczną, brak stałego ogrzewania. Strop Kleina między piwnicą a parterem. W piwnicach brak okien lub są w złym stanie technicznym. W łazience lokalu nr 1 brak prawidłowej wentylacji grawitacyjnej, co przyczynia się do występowania wilgoci. Brak wentylacji w kuchni i w łazience może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W dniu 26 stycznia 2011r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, zaś w dniu 10 lutego 2011r. wpłynął wniosek M.M. współwłaściciela nieruchomości o "wydanie decyzji opróżnienia budynku z rygorem natychmiastowej wykonalności wobec istnienia zagrożenia dla ludzi i mienia" wraz z ekspertyzą techniczno-budowlaną sporządzoną przez mgr inż. M.P. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikało, że "(...) w ostatnich latach dokonał się przyśpieszony proces degradacji budynku. Nasiliły się procesy destrukcji spowodowane przeciekaniem z dachu, przeciekaniem kanalizacji w poziomie piwnicy, brakiem skutecznego wdrażania środków finansowych na poprawę kondycji technicznej obiektu. (...) duża prędkość destrukcji, może doprowadzić do poważnego uszkodzenia budynku w przeciągu 1-2 lat. Już teraz widać, że ściana wschodnia elewacji ma strzałkę wyboczenia - ugięcia ściany w kierunku zewnętrznym wynoszącą ok. 5 cm, to świadczy o jej zachowaniu skłonnym w przyszłości do raptownego złożenia się w nieprzewidywalnej czasowo, a przewidywalnej jakościowo katastrofie budowlanej. (...) obecny stan techniczny [mediów] powoduje przyspieszoną degradację budynku. W całości nadają się do natychmiastowej wymiany i modernizacji. Stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Sprawą istotną jest wymiana kanalizacji i zainstalowanie zaworu przeciwburzowego w piwnicy. (...) z czasem przy zagrzybieniu budynku spadnie jego wartość rynkowa. W przypadku ekstremalnym może jedynym wyjściem być jego rozbiórka.". W ocenie opiniodawcy "budynek nadaje się tylko do natychmiastowego wyłączenia z użytkowania. Należy natychmiast opróżnić go z mieszkańców i użytkowników. (...) istnieje realne, przewidywalne zagrożenie katastrofą budowlaną oficyny. Dlatego też należy zakazać szczególnie osobom postronnym wstępu na podwórze do budynku. Należy także w porozumieniu z zarządcami sąsiednich nieruchomości wygrodzić dostęp do oficyny w promieniu ok. 15-20 m, tak aby w wypadku niespodziewanej katastrofy, okoliczność ta nie pociągnęła niepotrzebnych ofiar śmiertelnych lub kalectwa. Należy w strefie zagrożenia wywiesić tablice ostrzegawcze a także zakazujące wstępu poza bramę frontową budynku. Z uwagi na ekonomicznie nieuzasadniony remont oficyny i stwarzane przez nią zagrożenie katastrofą należy doprowadzić do jej jak najszybszej rozbiórki.".

W dniu 14 lutego 2011r. przedstawiciel PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowego budynku i w protokole, w rubryce dotyczącej zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wpisał - "zagrożenia nie stwierdzono".

W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 68 ustawy "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania biorąc pod uwagę przesłanki zawarte w art. 68 ustawy aby wydać nakaz opisany w tym przepisie, organ orzekający w sprawie musiałby ustalić, że budynek znajduje się w stanie technicznym bezpośrednio grożącym zawaleniem.

Przesłanką uzasadniającą zastosowanie tego przepisu nie jest więc zły stan techniczny, "ekonomicznie nieuzasadniony remont", czy też taki stan który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie, przesłankę z tego przepisu wypełnia bezpośrednia groźba zawalenia. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez żadnych ogniw pośrednich. Bezpośrednia groźba zawalenia oznacza, ze jedynym skutkiem stanu obiektu poddanego kontroli obiektu może być zawalenie się tego budynku.

Organ I instancji bezpośredniej groźby zawalenia nie stwierdził. Ustalono, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w złym stanie technicznym, a nawet że jego użytkowanie może zagrażać życiu lub zdrowiu przebywających tam osób, co znajduje potwierdzenie zarówno w protokołach z oględzin z dnia 15 listopada 2010r. i z dnia 14 lutego 2011r. jak również w ekspertyzie technicznej autorstwa mgr inż. Mariusza Podbielskiego. Niemniej nie są to okoliczności wystarczające do zastosowania omawianego przepisu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się budynku. Organ uznał, że nie ma podstaw do wydania nakazu opróżnienia budynku z rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast sprawa stanu technicznego rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 66 ustawy.

M.M. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. W jego uzasadnieniu wskazał, że decyzja zawiera rażące błędy merytoryczne i techniczne. Autorami "Ekspertyzy technicznej budowlanej wraz z zaleceniami dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. H. w Warszawie", byli mgr inż. M.P. oraz inż. M.A. rzeczoznawca budowlany. W zaskarżonej decyzji wymieniono tylko mgr inż. M.P. Z treści przedmiotowej ekspertyzy wynika zaś, że nie należy stosować przepisu art. 68 ustawy, lecz art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 tej ustawy. Fakt bezpośredniego zagrożenia zawalenia się fragmentu budynku wynika z odkształcenia geometrycznego ściany. Ponadto zagrożenie dla osób przebywających w budynku i jego otoczeniu wynika z zawilgocenia, zagrzybienia i innych niewłaściwych parametrów użytkowo - fizycznych obiektu. Odwołujący się zacytował zapisy przedmiotowej ekspertyzy i ponownie domagał się wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonywalności nakazującej opróżnienie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ponadto wydania decyzji o nakazie rozbiórki oficyny powyższego budynku, która jego zdaniem stanowi bezpośrednie zagrożenie dla ludzi w niej przebywających.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pisemną prośbą mieszkańców budynku o interwencję, w dniu 15 listopada 2010r. przedstawiciel organu przeprowadził czynności kontrolne w budynku i nie stwierdził nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, wskazując, iż brak wentylacji w kuchni i łazience lokalu nr 1 może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu II instancji, ustalony przez organ powiatowy stan techniczny budynku, jak również złożona przez odwołującego ekspertyza techniczna niewątpliwie potwierdzają zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ powiatowy nie stwierdził, w wyniku przeprowadzonej kontroli bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego z bezpośrednim zagrożeniem zawaleniem się budynku. Organ stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy, przepis art. 68 ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku z rygorem natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że zaskarżona decyzja nie kończy merytorycznie postępowania w sprawie stanu technicznego opisanego budynku. Z treści zawiadomienia organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2011r. wynika bowiem, iż zmierza on do zakończenia przedmiotowego postępowania w sprawie stanu technicznego budynku poprzez wydanie stosownej decyzji merytorycznej na innej podstawie prawnej.

M.M. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję i oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wnosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wydane decyzje naruszają prawo oraz jego interes prawny, narażając go na dotkliwe straty materialne. Do złożonego w dniu 10 lutego 2011r. wniosku dołączona została ekspertyza stanu technicznego obiektu mgr inż. M.P., następnie dnia 24 lutego 2011r. wycofano tą ekspertyzę i złożona została nowa wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M.A. oraz mgr inż. M.P. Działanie to podyktowane było obowiązkiem przedstawienia wymaganego dowodu w sprawie. Organy obu instancji pominęły zaś fakt sporządzenia ekspertyzy przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M.A., którego uprawnienia i wnioski zawarte w opinii nie mogą być kwestionowane, na podstawie przeprowadzonych oględzin w trakcie postępowania. Obydwie ekspertyzy (wycofana, jak i następnie złożona) w swojej treści stwierdzają bezpośrednią groźbę zawalenia się oficyny budynku jako skutek groźby zawalenia się wschodniej ściany oficyny. Ściana ta posiada 5 cm strzałkę wyboczenia na zewnątrz i liczne spękania. Proces ten nasila się, intensyfikując zagrożenie, a wnioski rzeczoznawcy budowlanego wskazują na brak możliwości techniczno-ekonomicznych zabezpieczenia konstrukcji oficyny poza jej pilną rozbiórką i zabezpieczeniem budynku frontowego. Podstawowym zarzutem w stosunku do wydanych decyzji była błędna i nierzetelna ocena zebranego materiału dowodowego w zestawieniu z zastosowaną wykładnią art. 68 ustawy. Zdaniem strony organy obu instancji mylnie uznały, że tylko one stwierdzają zagrożenie na podstawie art. 68 ustawy. W tej sprawie fakt zagrożenia został stwierdzony w ekspertyzie sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego. Wydanie przez organy skarżonych decyzji przy ustaleniu katastrofalnego stanu budynku, powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia i mienia ludzi zamieszkujących oraz przebywających w sąsiedztwie zagrożonego budynku. Utrzymanie obiektów budowlanych uregulowane jest w rozdziale 6 ustawy Prawo Budowlane i nie ma innej możliwości poza trybem administracyjnym wyłączenia obiektu z użytkowania i wydania stosownych nakazów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa procesowego i materialnego. Sąd wypowiedział się w pierwszej kolejność w kwestii powoływanych przez stronę skarżącą dowodów, które jej zdaniem uzasadniały wydanie decyzji zgodnie z żądaniem. Podstawowym dowodem miała być złożona przez skarżącego ekspertyza stanu budynku sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M.A. oraz mgr inż. M.P. Z jej treści wynikało, że "w budynku w poziomie piwnic zaobserwowano istotne wycieki z instalacji kanalizacji bytowej. Piwnice nie mają posadzek tylko warstwę gruntu. Ścieki mogą spowodować osiadanie ław fundamentowych i pękanie ścian i stropów budynku. Instalacja elektryczna z sieci miejskiej. Przyłącze fatalnej jakości....instalacje przebiegają w sposób urągający sztuce. Taki stan instalacji zagraża bezpośrednio życiu ludzkiemu przez porażenie i może spowodować pożar, tym bardziej, że mieszkańcy do ogrzewania wykorzystują albo piece elektryczne albo nielegalnie butle gazowe(...). Obecnie występuje wiele pionowych pęknięć ścian budynku przebiegających praktycznie przez całą jego wysokość. Najpoważniejsze zniszczenia występują w rejonie płd. - wsch. narożnika klatki schodowej oficyny. Powstało pionowe pęknięcie ściany o rozwartości do ok. 2,0 cm. Proces ten jest szybko postępujący. ...... Już teraz widać, że ściana wsch. elewacji ma strzałkę wyboczenia - ugięcia ściany w kierunku zewnętrznym wynoszącą ok. 5 cm. To świadczy o jej zachowaniu skłonnym w przyszłości do raptownego złożenia się w nieprzewidywalnej czasowo, a przewidywalnej jakościowo katastrofie budowlanej. (....) MEDIA. Ich obecny stan techniczny powoduje przyśpieszoną degradację budynku. W całości nadają się do natychmiastowej wymiany i modernizacji. Stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi.(....)". W zaleceniach i wnioskach wskazano, że ".....Budynek nadaje się tylko do natychmiastowego wyłączenia z użytkowania. Należy natychmiast opróżnić go z mieszkańców i użytkowników. Ich dalsze przebywanie w tym obiekcie będzie skutkowało wzrostem zachorowań na choroby odgrzybicze, nowotwory. Co najważniejsze istnieje realne, przewidywalne zagrożenie katastrofą budowlaną oficyny. Dlatego też należy zakazać osobom, szczególnie postronnym wstępu na podwórze, do budynku. Należy także w porozumieniu z zarządcami sąsiednich nieruchomości wygrodzić dostęp do oficyny w promieniu ok. 15 - 20 m, tak aby, w wypadku niespodziewanej katastrofy, okoliczność ta nie pociągnęła niepotrzebnych ofiar śmiertelnych lub kalectwa. (....) Oficyna z powodu jej stanu technicznego stanowi bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia w całej kamienicy i jej bezpośrednim otoczeniu w promieniu około 20 m od oficyny".

W ocenie Sądu takie stwierdzenia ekspertyzy, w powiązaniu z własnymi ustaleniami organu, słusznie nie zostały uznane za dowód konieczności wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. Sąd wskazał, iż przesłanką uzasadniającą zastosowanie przepisu art. 68 ustawy nie jest zły stan techniczny, czy ekonomicznie nieuzasadniony remont, ani też stan który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie. Przesłankę z tego przepisu wypełnia bezpośrednia groźba zawalenia się obiektu. Zasadnie organ wskazał, że bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez żadnych ogniw pośrednich. Bezpośrednia groźba zawalenia oznacza, że jedynym skutkiem aktualnego stanu poddanego kontroli obiektu może być jego zawalenie się. Organ I instancji w dokonanych przez siebie dwukrotnie oględzinach, bezpośredniej groźby zawalenia nie stwierdził. Niewątpliwie ustalono jednak, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w złym stanie technicznym. Bardzo zły stan techniczny wynika z ekspertyzy technicznej inż. M.A. oraz mgr inż. M.P., przedstawionej w toku postępowania przez skarżącego. Niemniej jednak nie są to okoliczności wystarczające do zastosowania omawianego przepisu.

Sąd stwierdził, iż skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się budynku, to organ nie miał podstaw do wydania nakazu opróżnienia budynku z rygorem natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie wskazał, że skarżący jako współwłaściciel budynku jest odpowiedzialny prawnie i faktycznie za jego stan techniczny. Powinien i musi podjąć niezbędne działania w celu wykonania robót remontowych oraz zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją.

Podkreślił także, że zaskarżona decyzja związana jest z konkretnym żądaniem skarżącego, sformułowanym w toku postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Jak wskazał organ, kwestia stanu technicznego omawianego budynku ma być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 66 ustawy.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył M.M., zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, jak również błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

- art. 68 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki jego zastosowania;

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe;

- art. 145 p.p.s.a. poprzez pominięcie w sprawie użytkowników wieczystych gruntu działki 1 w obrębie [...], mających w postępowaniu administracyjnym przymiot strony;

- obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów wyrażonej w przepisie art. 80 k.p.a..

Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wskazał, iż skarżący współwłaściciel budynku zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego budynku ze względu na bezpośrednią groźbę zawalenia się tego obiektu, ówcześnie zamieszkanego przez szereg osób. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżanego rozstrzygnięcia, wnioskodawca złożył wszelkie wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 68 ustawy. Załączona do wniosku ekspertyza, wbrew twierdzeniom kolejno orzekających organów, jak również Sądu, wskazała na bezpośrednią groźbę zawalenia się tego obiektu. Zdaniem strony błędnym było przyjęcie przez Sąd w oraz organy obu instancji, że organ administracyjny w oparciu art. 68 ustawy, może w tym konkretnym wypadku, samodzielnie dokonywać oceny bezpieczeństwa konstrukcji. Strona podkreśliła, iż przepis art. 68 ustawy, tak dalece ingerujący w prawo własności, ma na celu przede wszystkim ochronę życia i zdrowia ludzkiego, zagrożonego przez bezpośrednią groźbę zawalenia się budynku. Ze względu jednak na tak daleką ingerencję, ustawodawca świadomie zawęził zakres przedmiotowy jego stosowania tylko do określonych kategorii obiektów budowlanych - do budynków - przy czym budynki te powinny być przeznaczone na pobyt ludzi. W tym rozumieniu nie ma znaczenia, czy budynek przeznaczony jest na stały pobyt ludzi, czy tylko czasowy. Obiekt jest przeznaczony na pobyt ludzi, jeżeli łączny czas przebywania tych samych osób jest dłuższy niż 2 godziny w ciągu doby (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Drugą przesłanką zastosowania tego przepisu, w ocenie składającego skargę kasacyjną, jest fakt zagrożenia budynku zawaleniem się, przy czym zagrożenie to musi być bezpośrednie, realne i obiektywnie stwierdzalne. W sytuacji, w której budynek (lub jego część) jest zagrożony zawaleniem się, konieczne jest podjęcie wielu czynności, które mają zapobiec negatywnym skutkom zdarzenia. Organem odpowiedzialnym za wykonanie tych czynności prawodawca uczynił - zgodnie z art. 83 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy - organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego, a zatem powiatowego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. W pierwszej kolejności organ ten jest obowiązany do ustalenia bezpośredniego, realnego i obiektywnie stwierdzalnego zagrożenia zawalenia się budynku lub jego części. Stwierdzenie to powinno nastąpić w wyniku wizji lokalnej potwierdzonej sporządzeniem protokołu. Na podstawie protokołu organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję administracyjną określającą nakaz opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z korzystania. Zdaniem M.M. z przepisu art. 68 ustawy wynika obowiązek organu, który w razie stwierdzenia bezpośredniej groźby zawalenia się budynku przeznaczonego na pobyt ludzi musi nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi opróżnienie bądź wyłączenie tego obiektu. Z materiału dowodnego zebranego w sprawie jak i z treści samej skargi wynika, iż wraz z wnioskiem przedstawiona została dokumentacja techniczna stwierdzająca bezpośrednią groźbę zawalenia się budynku. Dołączona do wniosku ekspertyza sporządzona została przez rzeczoznawcę budowlanego inż. M.A. przy współpracy z mgr inż. M.P., w oparciu o przeprowadzone badania i obliczenia, której przygotowanie zajęło kilka miesięcy. Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się natomiast do "wizyt kontrolnych", które w żadnym wypadku nie pozwoliły na adekwatne stwierdzenie niewystępowania zagrożenia w postaci groźby zawalenia się budynku. Zdaniem strony największy wpływ na wadliwość orzeczeń zapadłych w niniejszej sprawie miało właśnie przyjęcie przez organy administracji, a w ślad za nimi Sąd że pobieżny zapis zawarty w protokole oględzin odnośnie niestwierdzonego zagrożenia, może zaprzeczyć, a wręcz zastąpić wszechstronną ekspertyzę, wskazującą na konkretne elementy konstrukcji bezpośrednio grożące zawaleniem się, bowiem z niej wynika, iż może dojść do "raptownego złożenia się w nieprzewidywalnej czasowo, a przewidywalnej jakościowo katastrofie budowlanej (...)". W ocenie autora skargi kasacyjnej trudno się zatem zgodzić ze stwierdzeniem, że obiekt nie znajduje się w stanie bezpośredniej groźby zawalenia się, oraz że organ I instancji nie stwierdził takiej groźby. Organ przeprowadzający oględziny, nie ma stwierdzać na podstawie swoich oględzin groźby zawalenia, zapis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia oględzin obiektu i spisania go w protokole, a stwierdzenie odnośnie bezpośredniej groźby zawalenia znalazło się w dołączonej do akt ekspertyzie stanu technicznego. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji, a następnie Sąd winien się kierować ochroną życia i bezpieczeństwa ludzi. Wnioskodawca zaniepokojony stanem technicznym należącego do niego obiektu, zwrócił się do rzeczoznawcy budowlanego o dokonanie stosownej oceny bezpieczeństwa obiektu. Ocena ta wypadła negatywnie. Jednoznacznie stwierdzono, że budynek się wali, a groźba ta może nastąpić w bliżej nieokreślonym czasie, równie dobrze jeszcze dziś. Należy zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w razie nastąpienia takiego zdarzenia, organ stwierdzi, że się pomylił w swoich oględzinach i przejmie na siebie odpowiedzialność i konsekwencje za to zdarzenie? Czy dopiero zawalenie się budynku wskaże, że zagrożenie było jednak jednoznaczne?

Autor skargi podniósł dalej, iż wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 68 ustawy nie miało na celu osiągnięcia korzyści w postaci wykwaterowania lokatorów. W chwili orzekania w budynku zamieszkiwała i zamieszkuje tylko jedna trzyosobowa rodzina posiadająca tytuł prawny do lokalu. Pozostali lokatorzy nie posiadają tytułów prawnych do lokali, a większość z nich sukcesywnie ma przydzielane lokale socjalne od miasta.

Podkreślił, iż należy również pamiętać o bezpieczeństwie osób zamieszkujących w sąsiednich do oficyny budynkach, jak i sąsiadującym boisku szkoły. Zapis zawarty w ekspertyzie wskazuje, że w razie wystąpienia katastrofy związanej z raptownym zawaleniem się oficyny terenem zagrożonym jest podwórze nieruchomości H., boisko szkolne i podwórze nieruchomości H., czego nie uwzględniły kolejno organy administracji jak i orzekający w sprawie Sąd. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, że sprawa stanu technicznego rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 66 ustawy i tam należy szukać rozwiązania sprawy. Postępowania te, które toczą się w sprawie stanu technicznego nie dotyczą oficyny zagrożonej zawaleniem się, lecz budynku frontowego, którego parter prawidłowo został zabezpieczony przed groźbą zawalenia. Takiego zabezpieczenia natomiast nie można wykonać w stosunku do oficyny obiektu, fakt ten wynika z okoliczności wskazanych w ekspertyzie. Ponadto Sąd nie odniósł się do naruszeń przepisów procedury administracyjnej, jakich dopuściły się kolejno organ rozstrzygające sprawę, na których naruszenie wskazywał skarżący. I niezasadnie oddalił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów nadzoru budowlanego pod względem zgodności z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem strony skarżącej wbrew twierdzeniom Sądu, doszło do wypełnienia przesłanek wynikających z normy zawartej w przepisie art. 68 ustawy, przez co ustalenia dokonane przez organy administracyjne jak i Sąd są błędne i skutkujące wadliwym orzeczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żadne z nich nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi nie znajduje oparcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia potwierdza, wbrew stanowisku kasatora, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził dogłębną kontrolę działania organów administracji pod względem zgodności z prawem. Pochylił się nad stanowiskiem wywiedzionym przez organy, przeanalizował podjęte czynności i wyprowadzone na ich podstawie wnioski stwierdzając ostatecznie, iż wszystkie znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i poczynionych, tak przez organ jaki z inicjatywy strony, ustaleniach faktycznych. Powołując się na materiał dowodowy sprawy Sąd wyjaśnił zasadność swego stanowiska. Nie sposób tym samym dopatrzeć się w podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji czynnościach rażącego naruszenia prawa czy działania bez podstawy prawnej, które uzasadniałyby sformułowany przez kasatora zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Podobnie zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. poprzez pominięcie w sprawie użytkowników wieczystych gruntu działki 1, mających w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, nie znajduje uzasadnienia. Stronami postępowania kontrolowanego przez Sad I instancji organy prawidłowo uczyniły wyłącznie współwłaścicieli nieruchomości, w stosunku do której organy przeprowadziły ocenę zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 68 ustawy. Zgodnie bowiem z wypracowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych adresatem decyzji opartej na art. 68 ustawy może być tylko właściciel lub zarządca obiektu, tylko do tych podmiotów organ uprawniony jest kierować nakazy wynikające z tej normy prawa materialnego. I jak wynika z akt administracyjnych sprawy tak też uczyniły organy w niniejszej sprawie, jednocześnie doręczając te dokumenty "do wiadomości" mieszkańcom budynku, co z kolei jest w pełni dopuszczalne. A jednocześnie nie rodzi dla tych podmiotów, najemców lokali, żadnych uprawnień, na co wskazuje dyspozycja art. 68 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r., IV SA 928/96 – LEX nr 43366; wyrok WSA z dnia 15 lipca 2010r., VII SA/Wa 917/10 – LEX nr 676330).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza materiałów sprawy, składających się na przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, stan faktyczny sprawy, nie uzasadnia także zarzutu autora skargi co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 , art. 80 k.p.a.. Strona podniosła w skardze kasacyjnej, iż przepisy te naruszone zostały poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Niemniej jednak lektura materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego z urzędu jak i inicjatywy strony, w kontekście przesłanek z art. 68 ustawy, nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości wywiedzionych wniosków. Niewątpliwie zaś sam fakt odmiennej od oczekiwanej przez stronę oceny materiału dowodowego przez Sad pierwszej instancji nie może uzasadniać uwzględnienia tych zarzutów. Wbrew twierdzeniu strony Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracji obu instancji uwzględniły przedłożone przez współwłaściciela obiektu ekspertyzy stanu technicznego budynku jak i ustalenia podjęte z urzędu. Potwierdzają to wyprowadzone wnioski, które, o czym wydaje się zapominać strona, nie mogą być oderwane od przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu art. 68 ustawy. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie stanowi jednolitą całość, odzwierciedloną w materiałach, co uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Warto przypomnieć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd przywołał obszerne fragmenty opinii rzeczoznawców, sporządzonej z inicjatywy strony, jak i ustalenia własne organu. Analizując całokształt wyprowadził wniosek, z którym Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, iż stwierdzenia ekspertów słusznie nie zostały uznane przez organy administracji za dowód konieczności wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania znajdują, co jest oczywistym, ścisły związek z podniesionym w kasacji zarzutem naruszenia art. 68 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki jego zastosowania. Warto przypomnieć, iż stosownie do art. 68 pkt 1 ustawy w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany m.in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia oczekiwał skarżący występując do organu o podjęcie odpowiednich kroków i w miarę postępowania wyjaśniającego przedkładając ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Niemniej jednak nie sposób nie dostrzec, iż w przywołanej normie prawnej ustawodawca wskazał wprost, iż podstawowym materiałem dowodowym jest protokół oględzin. A skoro tak, nie można zgodzić się ze stroną, iż organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji niezasadnie oparł się na protokołach dwu kontroli przeprowadzonych przez uprawnionych pracowników organów nadzoru budowlanego. Fakt, iż protokoły te nie zawierają korzystnych z punktu widzenia strony skarżącej wniosków nie może przemawiać za odmową im mocy dowodowej. Tym bardziej, iż lektura ekspertyzy, o której uwzględnienie tak zabiegał skarżący, także nie prowadzi do konkluzji, iż stanowi ona dowód, iż budynek bezpośrednio grozi zawaleniem. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji odnosząc się do fragmentów opinii, które nie potwierdzają, iż istnieje bezpośrednie zagrożenie zawalenia. Ekspertyza wskazuje owszem, ale na potencjalną możliwość, być może w przeciągu 1-2 lat. Zwracając uwagę na stan ścian, pęknięcia ścian budynku praktycznie na całej jego wysokości, opinia zawiera stwierdzenie, iż stan taki świadczy o zachowaniu skłonnym w przyszłości do raptownego złożenia się w nieprzewidywalnej czasowo, a przewidywalnej jakościowo katastrofie budowlanej. Taki zapis nie wypełnia ustawowej przesłanki, istnienia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem, a wyłącznie potencjalnej, bliżej nieokreślonej czasowo możliwości wystąpienia katastrofy. W istocie lektura opinii wskazuje, iż eksperci położyli większy nacisk na niebezpieczeństwo płynące z zagrzybienia obiektu. Zgodzić należy się z wywiedzionymi przez Sąd pierwszej instancji wnioskami, iż opisywany budynek znajduje się w złym stanie technicznym, uzasadniającym – jak wskazuje ekspert – przeprowadzenia prac remontowych. Oczywistym jest, iż wachlarz prac remontowych jakie winien właściciel przeprowadzić aby zapewnić bezpieczeństwo obiektu wygeneruje odpowiednio duże nakłady finansowe, których z pewnością wolałby uniknąć właściciel. Niemniej, wydanie decyzji na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy, nie może stanowić "wyjścia awaryjnego". Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdza, iż nie istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się budynku, zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego. Przywoływana przesłanka z art. 68 ustawy jest przesłanką bezwzględną, a stwierdzenie jej braku w niniejszej sprawie znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i ustalonym stanie faktycznym. Zastosowanie instytucji opisanej w art. 68 ustawy ma miejsce w wyjątkowych okolicznościach, a takiej w niniejszej sprawie nie wystąpiły. I wbrew intencji strony, nie sposób odmówić mocy dowodowej protokołom z oględzin wykonanym przez uprawnionego pracownika organu nadzoru budowlanego, tym bardziej, iż zapis z protokołu oględzin z dnia 14 lutego 2011r. - "zagrożenia nie stwierdzono" potwierdza wnioski ekspertyzy złożonej przez stronę. Jeszcze raz trzeba podkreślić, iż samo stwierdzenie nawet bardzo złego stanu technicznego budynku, ale bez wykazania, że jest to stan bezpośrednio grożący zawaleniem się budynku nie uzasadnia wydania decyzji o jego opróżnieniu, stosownie do art. 68 pkt 1 ustawy.

Powyższe wywody potwierdza niejako również upływ czasu od daty wszczęcia postępowania, prawie trzy lata i fakt nie wystąpienia katastrofy budowlanej. Przez ten okres czasu właściciel mógł dokonywać szereg czynności poprawiających stan budynku, co jest jego obowiązkiem, nawet do tego stopnia, iż zbędne mogło by się okazać prowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.