Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3100/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 203
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...] listopada 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty S. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – wieży kratowej [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej [...], na działce nr [...], obręb K., gmina K.

W toku postępowania postanowieniem z [...] września 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), organ wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161).

Inwestor, uzupełniając dokumentację, przedłożył postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z [...] grudnia 2017 r. uzgadniające pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie ochrony gruntów leśnych. W piśmie z [...] października 2018 r. inwestor dodatkowo wyjaśnił, że Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych w S. pierwotnie postanowiła odmówić uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej celu publicznego, argumentując odmowę koniecznością uzyskania zgody na wyłączenie działki nr [...] z produkcji leśnej. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora, w którym wskazano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się na obszarze nie będącym lasem – nie jest pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), nie jest też obszarem związanym z gospodarką leśną, wykorzystywanym dla potrzeb gospodarki leśnej, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S. uzgodniła projekt decyzji lokalizacyjnej. Według inwestora powyższe oznaczało, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej ww. działki

Starosta S., nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...], decyzją z [...] grudnia 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał, że w ewidencji gruntów teren działki nr [...] obręb K., o pow. 1,7 ha, na której przewidziano budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, oznaczono symbolem Ls – las. Wnioskowanej inwestycji nie można zakwalifikować do inwestycji związanej z gospodarką leśną, dlatego też teren, na którym przewidziano realizację takiej inwestycji, należy wyłączyć z produkcji leśnej.

Wojewoda stwierdził, że na terenie, na którym przewidziano sporną inwestycję, nie ma obowiązującego planu miejscowego. Dla ww. inwestycji uzyskano decyzję Burmistrza K. o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] stycznia 2018 r., w której w punkcie 4 lit. c wskazano, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji tej nie przesądzono jednak o braku konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Negatywne ustalenia w tym zakresie, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obligowały organ pierwszej instancji do wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Bez znaczenia przy tym jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. Treść tego postanowienia dotyczy jedynie decyzji lokalizacyjnej i nie przesądza o braku konieczności wyłączenia z produkcji leśnej wnioskowanego terenu.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z [...] listopada 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie przez Wojewodę [...], że treść decyzji lokalizacyjnej w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia gruntów nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i uprawnia organ do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej,

2. art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z pkt 4 decyzji lokalizacyjnej Burmistrza K. z [...] stycznia 2018 r. w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez bezpodstawne uznanie przez Wojewodę [...], że można nałożyć obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej, podczas gdy inwestycja ma być zrealizowana na terenie nie będącym lasem,

3. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie przez organy administracji, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, podczas gdy zgodnie z art. 46 ust. 2 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie dochodzi do zmiany przeznaczenia terenu, lecz przeznaczenie terenu na cele leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej,

4. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że pomiędzy postępowaniem w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów, a postępowaniem w sprawie o wyłączenie gruntu z produkcji, nie zachodzi korelacja, sprowadzająca się do niedopuszczalności nałożenia obowiązku wyłączenia gruntu z produkcji, w sytuacji gdy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia lub stwierdza brak sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że stanowisko organów obu instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest prawidłowe i doprowadziło do przedwczesnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, realizowaną, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzję lokalizacyjną w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wydano [...] stycznia 2018 r., stwierdzając w niej, że teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem nie jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzależnia natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, ażeby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Sąd wojewódzki wyjaśnił przebieg procedury przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i dodał, że wygląda ona odmiennie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej lokalizowanych na gruntach rolnych i leśnych, przy braku planu miejscowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Przy weryfikacji potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy stosować "odpowiednio". Ponadto, art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 z późn. zm., "u.w.r.s.t."), zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W art. 46 ust. 2 u.w.r.s.t. stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, z uwagi na fakt, że ustawodawca wyraźnie przewidział, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Jeśli zatem wydana w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna potwierdziła brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego objętego inwestycją na cele nieleśne, to przesądziła tę kwestię w sposób wiążący dla organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę (art. 55 u.p.z.p.).

Sąd wojewódzki podkreślił jednak, że brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, nie przesądza kwestii konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej i w konsekwencji żądania przez organ architektoniczno-budowlany przedłożenia takiej decyzji. Sąd wskazał na odrębność instytucji i postępowań administracyjnych zmierzających do przeznaczenia (w szczególności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie) konkretnych gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 u.o.g.r.l. oraz uzyskania zezwolenia właściwego organu na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Koniecznym warunkiem umożliwiającym skuteczne ubieganie się o uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych i leśnych z produkcji rolniczej i leśnej jest to, aby grunty te zostały uprzednio we właściwym trybie przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Procedura wskazana w art. 11 u.o.g.r.l. może znaleźć zastosowanie jedynie do gruntów leśnych, które uprzednio zostały przeznaczone na inne cele zgodnie z wymaganiem art. 7 u.o.g.r.l., a nie do gruntów, które zgodnie z wynikami wykładni systemowej, nie wymagają zmiany przeznaczenia z leśnego na nieleśne, albowiem z nieleśnym przeznaczeniem, w tym wypadku pod funkcję z zakresu łączności publicznej, w ogóle nie są sprzeczne, co oznacza, że nie stoją na przeszkodzie jej dalszej realizacji.

W konsekwencji lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie zmienia przeznaczenia gruntu leśnego, nie musi automatycznie oznaczać konieczności uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Przez wyłączenie gruntów z produkcji leśnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wymóg ten zakłada jednak, że grunt, na którym ma być zrealizowana inwestycja, jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, tj. stanowi grunt przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków.

W okolicznościach faktycznych sprawy, jak podkreślił sąd wojewódzki, istotne w tym zakresie są ustalenia decyzji lokalizacyjnej Burmistrza K. z [...] stycznia 2018 r., podlegającej pozytywnemu uzgodnieniu przez organy Lasów Państwowych, w której stwierdzono, że grunt, na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie jest lasem. O ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany tymi ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, to jednak ustalenie to powinno skłonić ten organ do pogłębienia odpowiednich ustaleń w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W ocenie sądu, przed zobowiązaniem inwestora do przedłożenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, co do których leśnego charakteru inwestor zgłaszał zastrzeżenia już w toku postępowania, potrzebne było zweryfikowanie konieczności uzyskania takiego zezwolenia. Pomimo tego, że organy nie mogą samodzielnie kwestionować klasyfikacji danego gruntu jako lasu i zobowiązane są, co do zasady, opierać się na wpisach w ewidencji gruntów, to jednak w sytuacji, w której inwestor zgłaszał zastrzeżenia co do prowadzenia na tym gruncie gospodarki leśnej i leśnego jej wykorzystywania, należało te kwestie wyjaśnić, zwłaszcza przed nałożeniem na inwestora zobowiązania do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zagrożonego kategorycznymi konsekwencjami przewidzianymi w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należało więc sprawdzić, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, uwzględniających stan nieruchomości i sposób jej użytkowania, realizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej doprowadzi do faktycznej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

– przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 730 ze zm.), to jest nieprawidłową ocenę Sądu co do zastosowania ww. przepisu prawa materialnego przez Wojewodę [...] (w konsekwencji również przez Starostę S.), polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że uznanie przez organ na podstawie ww. przepisu danych z ewidencji gruntów i budynków jako przesądzających o charakterze leśnym gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja było błędne, należało bowiem przed zobowiązaniem inwestora do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej podjąć dodatkowe czynności celem sprawdzenia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, uwzględniających stan nieruchomości i sposób jej użytkowania, realizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej, doprowadzi do faktycznej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, podczas gdy treść ww. przepisu, tj. art. 21 ust. 1 wskazuje na normatywny i wiążący charakter danych z ewidencji gruntów i budynków dla jednostek i organów państwowych, mających walor dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.), tj. stanowiących dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, co oznacza, że w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej wiążący charakter ma kwalifikacja prawna terenu, nie zaś faktyczna, tj. stan w terenie,

– przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), to jest nieprawidłową ocenę Sądu co do zastosowania ww. przepisu prawa materialnego przez Wojewodę [...] (w konsekwencji również przez Starostę S.), polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że organ przedwcześnie dokonał subsumpcji tego przepisu, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bez wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na ocenę konieczności uzyskania przez inwestora decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, co stanowiło mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności danych z ewidencji gruntów i budynków, wynika konieczność uzyskania takiej decyzji, a tym samym – wobec braku przedłożenia jej przez inwestora mimo uprzedniego zobowiązania go do tego przez organ I instancji – zasadność wydania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w ewidencji gruntów i budynków teren działki nr [...] obręb K., o powierzchni 1,7 ha, na której przewidziano przedmiotową inwestycję, oznaczono symbolem Ls – las. W świetle definicji lasu, zawartej w art. 3 ustawy o lasach oraz art. 20 ust. 2 tej ustawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach rozstrzygające znaczenie ma treść danych wpisanych w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, argumentacja sądu wojewódzkiego, wskazująca na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem definitywnego ustalenia, czy na przedmiotowym gruncie jest las, zmierza w istocie do podważenia prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem dane zawarte w tej ewidencji mają walor dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.) i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Dane te stanowią dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia kwestii charakteru działki (jako lasu), na której inwestor zamierza realizować inwestycję, a tym samym kwestii konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1). Oba zarzuty, podniesione na tej podstawie, sprowadzają się do tego, czy organy architektoniczno-budowlane zasadnie odmówiły inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, twierdząc, że dla spełnienia wymogów z art. 35 Prawa budowlanego niezbędne jest uzyskanie, w tej sprawie, decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów były prawidłowe, natomiast dokonana przez sąd wojewódzki ich ocena – nie.

Na wstępie wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd ten nie zakwestionował, wynikającego z ewidencji gruntów i budynków, statusu gruntu, na którym miała być realizowana przedmiotowa inwestycja, jako lasu. Sąd wojewódzki zwrócił jedynie uwagę na różne ustalenia w tym zakresie, prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie organ, że sąd wojewódzki niewłaściwie ocenił zastosowanie w sprawie art. 35 Prawa budowlanego i niewłaściwie uznał, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej została wydana przez organy architektoniczno-budowlane przedwcześnie.

Zgodnie z ww. przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność. Wśród ww. obowiązków znajduje się także konieczność sprawdzenia, czy projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka objęta wnioskiem inwestora, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, została oznaczona symbolem Ls – las. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, na podstawie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony (przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków) albo grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Przypomnieć jednak należy, że aby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, kryteria podstawowe, tj. przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, ale to, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2694/15, LEX nr 2426405). O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11, LEX nr 1364168). Jak słusznie bowiem stwierdził organ odwoławczy, o kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej, ujawnione w rejestrze – ewidencji gruntów i budynków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2519/17, LEX nr 2718141 czy wyrok z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 844/07, LEX nr 496062).

Faktem jest, że w sprawie została wydana decyzja z [...] stycznia 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której organ stwierdził, że działka, na której zaplanowano inwestycję, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale decyzja ta nie przesądziła o braku konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Co więcej, planowania inwestycja, choć jest inwestycją celu publicznego, nie podlega wyłączeniu, wskazanemu w art. 56 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów ww. przepisu, co oznacza, że konieczne było uzyskanie dla niej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej.

Na podstawie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, wynikające z decyzji wydanej w tym przedmiocie. Skoro w sprawie przedmiotowa inwestycja miała dotyczyć budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, co z pewnością nie jest "leśnym użytkowaniem gruntów", to zasadnie organ architektoniczno-budowlany wezwał inwestora do jej przedłożenia. Nie ma więc racji sąd wojewódzki twierdząc, że jeśli funkcja, która ma być realizowana na danym gruncie (tu: łączność) nie pozostaje w sprzeczności z funkcją wynikającą z przeznaczenia terenu (tu: leśna), to grunt nie tylko nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu, ale też nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Decydującą jest tu bowiem okoliczność, że normatywne przeznaczenie terenu odbiega od planów inwestora związanych z danym gruntem i taką "sprzeczność" właściwy organ musi zaakceptować. To z kolegi oznacza, że jest to jeden z warunków, wymienionych w art. 35 Prawa budowlanego, wymaganych dla udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, co też zauważył sąd wojewódzki, że oba postępowania (zmiana przeznaczenia gruntu i wyłączenie gruntu z produkcji rolnej/leśnej), to dwa odrębne postępowania. Fakt, że decyzja lokalizacyjna nie zobowiązuje inwestora do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie powoduje zatem zniesienia obowiązku uzyskania zgody na wyłączenie. Prawidłowo zatem organy architektoniczno-budowlane zwróciły się do inwestora o przedstawienie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej, w braku zwolnienia go z takiego obowiązku. Brak uzyskania tej decyzji, wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego, prowadził do uznania, że złożony projekt budowlany nie posiada wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a zatem prowadził do konieczności jego uzupełnienia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Inwestor, mimo wezwania, przedłożonej dokumentacji nie uzupełnił.

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie niespełnienia wskazanych w niej przesłanek, jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co też uczyniły organy w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest uzasadniona, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.