Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3402/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1116/17 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w O. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z Budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [A.] S.A. w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą do Sądu I instancji z dnia 20 czerwca 2017 r., wniesioną do Sądu I instancji w tym samym dniu. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie 1, dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej polegającego na uznaniu, że informacja NCBR z dnia [...] maja 2017 r. o wyniku rozpatrzenia protestu nie zawiera konkretnego i wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego zapadłe rozstrzygnięcie, podczas gdy z treści informacji NCBR z dnia [...] maja 2017 r. o wyniku rozpatrzenia protestu jednoznacznie wynika, że oprócz treści rozstrzygnięcia, informacja ta posiada rozbudowane uzasadnienie, które w sposób oczywisty koreluje z rozstrzygnięciem o nieuwzględnieniu protestu i pozwala na kontrolę jego prawidłowości, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego zarzutu.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Ustawa wdrożeniowa, nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W takim przypadku trzeba przyjąć, że uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Podkreślenia zatem wymaga, że nie chodzi tu wyłącznie o kwestię formalną, czyli wyposażenie informacji o negatywnej ocenie projektu w uzasadnienie, ale o merytoryczne uzasadnienie spełniające wskazane wyżej warunki.

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że kluczowe dwa powody, które stanowiły przyczynę niemożności zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu zostały zaprezentowane w uzasadnieniu w sposób niedostatecznie wyraźny i zrozumiały. W odniesieniu do pierwszego z tych powodów, a mianowicie niedozwolonej kumulacji pomocy publicznej w świetle rozporządzeń Komisji nr 800/2008 i 651/2014 trafnie Sąd I instancji podniósł, że uzasadnienie nie zawiera jasnego i logicznego wyjaśnienia dlaczego NCBiR uważa, że w przypadku podpisania umowy o dofinansowanie dojdzie do niedozwolonej kumulacji pomocy publicznej. Z kolei drugi powód odnosi się do niekwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie Kluczowego Personelu projektu z uwagi na przekroczenie dozwolonych limitów zaangażowania czasowego tegoż personelu. W tym zakresie zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w tej kwestii zaskarżonemu rozstrzygnięciu brakuje precyzji argumentów.

Niezasadny jest również zarzut ujęty w punkcie 2 skargi kasacyjnej, zgodnie z którym nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że informacja NCBR z dnia [...] maja 2017 r. o wyniku rozpatrzenia protestu nie zawiera uzasadnienia korelującego z rozstrzygnięciem Instytucji Pośredniczącej, ponieważ przekroczenie limitu musi być realne, wystąpienie tego stanu musi graniczyć z pewnością, aby można było z tego powodu odmówić finansowania projektu podczas, gdy z okoliczności sprawy, tj. z: 1) przedstawienia przez Instytucję Pośredniczącą w uzasadnieniu informacji NCBR z dnia [...] maja 2017 r. o wyniku rozpatrzenia protestu danych dotyczących zaangażowania Kluczowego Personelu; 2) nierozwiązania umowy dotyczącej Wspólnego Przedsięwzięcia i niezawarcia pomiędzy NCBR, a [A.] aneksu modyfikującego postanowienia co do jej realizacji; 3) przyznania przez Wnioskodawcę w skardze z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że członek Kluczowego Personelu, Pan B. S. przekracza dozwolony limit zaangażowania godzinowego, co oznacza, że dotyczy to co najmniej 25% stanu osobowego Kluczowego Personelu wynika jednoznacznie, że uzasadnienie informacji NCBR z dnia [...] maja 2017 r. jest poprawne i oparte o realne, przyznane przez Wnioskodawcę przesłanki.

Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dokonując oceny zaangażowania czasowego członków Personelu Kluczowego nie należy odwoływać się do stanu przyszłego i niepewnego. Przekroczenie limitu musi być realne, wystąpienie tego stanu musi graniczyć z pewnością, aby można było z tego powodu odmówić finansowania projektu. W konsekwencji należy przyjąć, że przekroczenie takiego limitu musi być poparte konkretnymi wyliczeniami, które jednak w tej sprawie nie zostały wykazane przez organ.

Co zaś się tyczy rzekomego przyznania przez Wnioskodawcę w skardze z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że członek Kluczowego Personelu, Pan B. S. przekracza dozwolony limit zaangażowania godzinowego, to Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że organ pominął całkowicie zastrzeżenie poczynione w rozważaniach ujętych w skardze do Sądu I instancji, iż są to rozważania hipotetyczne i niewiążące (karta 18 akt sądowych). Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że rozważania te ujęte są w skardze do Sądu I instancji, a zatem nie mogły być one uwzględnione w trakcie oceny projektu w ramach konkursu.

Również nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie 3, zgodnie z którym nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, gdyż powodem ewentualnej odmowy (przyp. odmowy podpisania umowy o dofinansowanie) nie może być prawdopodobieństwo wystąpienia takiej sytuacji w przyszłości (przyp. sytuacji przekroczenia zaangażowania godzinowego Kluczowego Personelu) pomimo przyznania w treści uzasadnienia wyroku, że z pewnością sytuacja, w której Kluczowy Personel jest zaangażowany zawodowo poza projektem w taki sposób, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nie będzie mógł bez przekroczenia limitu 276 godzin miesięcznie, wywiązać się z zaangażowania zadeklarowanego we wniosku, może (...) prowadzić do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, co doprowadziło do wadliwej kontroli legalności podjętego przez NCBR rozstrzygnięcia, w którym wykazano duże prawdopodobieństwo, że Kluczowy Personel nie będzie mógł bez przekroczenia limitu 276 godzin miesięcznie wywiązać się z zaangażowania zadeklarowanego we wniosku o dofinansowanie.

Odpowiedź na tak skonstruowany zarzut została zawarta już powyżej, w uzasadnieniu do zarzutu ujętego w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wskazywanie przez Instytucję Pośredniczącą na hipotetyczne wywody Wnioskodawcy zawarte w skardze do sądu administracyjnego i wykorzystywanie tych rozważań, odnoszących się do problemu przekroczenia zaangażowania godzinowego Kluczowego Personelu, jako elementów zarzutów w skardze kasacyjnej potwierdza tylko wnioski, do których doszedł Sąd I instancji. Sąd ten bowiem skutecznie zarzucił Instytucji Pośredniczącej, że informacja NCBR z dnia [...] maja 2017 r. o wyniku rozpatrzenia protestu nie zawiera konkretnego i wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego zapadłe rozstrzygnięcie. To bowiem brak konkretnego i wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego zapadłe rozstrzygnięcie, a konkretnie będące tego podstawą wadliwe dokonanie oceny wniosku złożonego przez Stronę, spowodowało że Instytucja Pośrednicząca zwalcza stanowisko Sądu I instancji wykorzystując materiał oraz informacje, które pojawiły się dopiero w skardze do sądu administracyjnego.

Nie jest także zasadny zarzut zawarty w punkcie 4 skargi kasacyjnej, zgodnie którym nastąpiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego sprzeczne ze sobą wnioski w zakresie dokonanej przez Organ oceny i przysługujących mu w jej toku uprawnień, polegające w szczególności na przyznaniu z jednej strony przez Sąd na str. 10 i 11 uzasadnienia wyroku, że z pewnością sytuacja, w której Kluczowy Personel jest zaangażowany zawodowo poza projektem w taki sposób, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nie będzie mógł bez przekroczenia limitu 276 godzin miesięcznie, wywiązać się z zaangażowania godzinowego zadeklarowanego we wniosku o dofinansowanie, może stanowić podstawę do żądania od beneficjenta wyjaśnień i prowadzić nawet do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, z drugiej zaś wskazaniu na str. 11 uzasadnienia wyroku, że powodem ewentualnej odmowy podpisania umowy o dofinansowanie nie może być prawdopodobieństwo wystąpienia takiej sytuacji tj. sytuacji przekroczenia zaangażowania godzinowego Kluczowego Personelu, co doprowadziło do niepewności Organu dotyczącej przysługujących mu uprawnień w zakresie granic w jakich może się poruszać oceniając wiarygodność wnioskodawcy przed zawarciem umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wskazany przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Upatrywana przez autora skargi kasacyjnej wadliwość merytoryczna stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie świadczy natomiast o naruszeniu art. 114 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskzne wyżej elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por.: wyrok NSA z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych, przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Sąd w rozpoznawanej sprawie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze w sposób wyczerpujący.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego składa się kwota 240 zł. za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.