Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 376/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", Beneficjent" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] określającą Spółce zobowiązanie do zwrotu środków, przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] maja 2013 r. pomiędzy PARP a Spółką została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie Projektu pn. "Stworzenie e-usługi rekomendacji wyboru i zarządzania punktami usługowymi z wykorzystaniem algorytmów optymalizacyjnych i rozszerzonej rzeczywistości', realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona w dniu [...] listopada 2015 r. aneksem nr [...].

W zamian za przyznane dofinansowanie Spółka zobowiązała się m.in. do realizacji projektu w pełnym zakresie, określonym w Harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy (okres kwalifikowalności wydatków rozpoczął się w dniu [...] czerwca 2013 r. i zakończył się w dniu [...] maja 2015 r.), z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności dotyczącymi zasad polityk wspólnotowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Stosownie do § 8 ust. 1 i 2 umowy, Beneficjent był zobowiązany do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz do utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie celem projektu było "stworzenie i udostępnienie na rynku za pomocą sieci Internet serwisu świadczącego e-usługę rekomendacji wyboru i zarządzania punktami usługowymi z wykorzystaniem algorytmów optymalizacyjnych i rozszerzonej rzeczywistości". Narzędzie to z jednej strony miało umożliwiać usługobiorcom efektywne wyszukiwanie i lokalizację punktów usługowych za pośrednictwem technologii wirtualnej rzeczywistości, z drugiej zaś miało pozwalać usługodawcom na analizę i efektywne zarządzanie punktem usługowym. W ramach planowanej e-usługi Beneficjent zamierzał udostępnić siedem innowacyjnych funkcjonalności, w tym zasadniczą, innowacyjną funkcjonalność otrzymywania automatycznych rekomendacji usług w oparciu o spersonalizowane kryteria wyboru, wizualizowanych w technologii wirtualnej rzeczywistości. Ponadto, Beneficjent zobowiązał się do wdrożenia funkcjonalności: 1) automatycznego badania preferencji użytkownika i automatycznej identyfikacji reguł oraz cykliczności wyborów; 2) funkcjonalności wielokryterialnego przeszukiwania kalendarzy dostępności usługodawców z uwzględnieniem planowanej trasy podroży; 3) wielokryterialnego przeszukiwania kalendarzy dostępności usługodawców; 4) wielokryterialnej analizy popytu: 5) elastycznego definiowania i automatycznej ewaluacji promocji cenowych; 6) automatycznego monitoringu i identyfikacji czynników pogorszenia ratingu usługodawcy.

Celem projektu na poziomie rezultatu miało być stworzenie i rozpoczęcie świadczenia jednej e-usługi rekomendacji wyboru i zarządzania punktami usługowymi z wykorzystaniem algorytmów optymalizacyjnych i rozszerzonej rzeczywistości zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (15 a-c). Świadczenie e-usługi w wersji produkcyjnej miało rozpocząć się w drugim etapie projektu, czyli przed końcem realizacji Projektu i miało być kontynuowane co najmniej przez cały okres trwałości projektu.

Wyżej opisany cel miał być możliwy do zweryfikowania poprzez skorzystanie ze wszystkich funkcjonalności serwisu internetowego i aplikacji na urządzenia mobilne, za pośrednictwem których miała być świadczona e-usługa, zgrupowanych w moduły funkcjonalne, a także sprawdzenie protokołów odbioru funkcjonalności serwisu i aplikacji na urządzenia mobilne, podpisanych przez wybraną podczas realizacji Projektu firmę programistyczną oraz Beneficjenta. Wskaźniki rezultatu "Średnia miesięczna liczba sprzedanych abonamentów na korzystanie z e-usługi" i "Średnia miesięczna liczba sprzedanych kampanii reklamowych", odnoszące się do efektów biznesowych, wpływających bezpośrednio na wielkość przychodów z Projektu oraz zaplanowanych w Projekcie działań promocyjnych, miały być możliwe do zweryfikowania poprzez sprawdzenie średniomiesięcznej liczby sprzedanych abonamentów i kampanii promocyjnych z kolejnych trzech miesięcy. Serwis miał automatycznie generować raport zawierający informacje o liczbie sprzedanych abonamentów oraz liczbie sprzedanych kampanii reklamowych, w każdym z poszczególnych miesięcy świadczenia e-usługi. Wyżej opisana funkcjonalność miała umożliwić sprawdzenie, ile abonamentów oraz kampanii promocyjnych zostało sprzedanych w dowolnym zakończonym miesiącu, natomiast na bazie tych danych możliwe miało być obliczenie średniej miesięcznej liczby sprzedanych abonamentów i kampanii promocyjnych z dowolnych trzech miesięcy.

Na podstawie czterech wniosków o płatność Spółce wypłacono dofinansowanie w formie zaliczki (jeden wniosek) albo refundacji (trzy wnioski).

W związku z przekazaniem wniosku o płatność końcową PARP poinformowała Spółkę o przekazaniu projektu do oceny przez eksperta zewnętrznego z dziedziny informatyki dr inż. M. K. w celu dokonania oceny zgodności realizacji projektu z założeniami umowy o dofinansowanie.

PARP poinformowała Spółkę o uchybieniach stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. przez eksperta zewnętrznego kontroli zdalnej. Uchybienia dotyczyły logowania i rejestracji, wyszukiwania, rezerwacji, a także funkcjonalności i działania aplikacji mobilnej.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Spółka złożyła wyjaśnienia w zakresie uchybień w funkcjonalnościach portalu. Zdaniem Spółki aplikacja działała prawidłowo.

Ekspert zewnętrzny zapoznał się z wyjaśnieniami Beneficjenta i podtrzymał wszystkie zarzuty przedstawione w opinii z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie z opinią eksperta zewnętrznego funkcje logowania i rejestracji zostały poprawione przez Beneficjenta, jednak jego wyjaśnienia w zakresie rygorystycznego filtru antyspamowego, który mógł powodować przekierowanie e-maila aktywacyjnego do spamu, nie zostały przyjęte, gdyż podczas kontroli zdalnej aplikacja testowana była na kilku kontach e-mailowych. Funkcjonalność nie działała w okresie trwałości Projektu, co miało decydujący wpływ na ograniczenie ilości użytkowników. Zdaniem eksperta zewnętrznego wyjaśnienia dotyczące wyszukiwania, rezerwacji, analizy funkcjonalności aplikacji mobilnej oraz działania aplikacji mobilnej nie wniosły nic nowego do sprawy. Wyjaśnienia dotyczące funkcjonalności rezerwacji: "tylko punkty wprowadzone przez faktycznych usługodawców posiadają opcję rezerwacji" potwierdziły, że to Beneficjent wprowadzał dane do systemu.

W dniach [...] i [...] lutego 2016 r. pracownik PARP dokonał próby zalogowania się na stronie www.seeweb.pl. Pomimo kilkakrotnych prób, aktywacja kont nie powiodła się. Strona wyświetliła komunikat: "Nie można wysłać linku aktywacyjnego". Jednocześnie dokonano weryfikacji wyszukiwarki. W ramach wyszukiwania punktów według kategorii użytkownik miał możliwość wybrania usługi z rozwijanej listy. Pomimo kilkudziesięciu prób wyszukania usług (instytucje kultury, galerie sztuki, kina, teatry dla dzieci, muzea, filharmonia, księgarnia, motoryzacja i transport, biuro, restauracje regionalne, kuchnia śląska, restauracje wegetariańskie, restauracje narodowe, kuchnia meksykańska, kuchnia polska, kawiarnie sieciowe, bary kawowe, banki, salony kosmetyczne, stomatolodzy, sport, galerie handlowe, odzież i tekstylia, obuwie), tylko w przypadku kina oraz biura serwis wyszukał usługi, w przypadku kina - Kino [...] ul. D. [...] w S., Centrum Sportu i Kultury ul. Ż. [...] w G., a w przypadku biur – Spółka [...], ul. K. [...] w W.. Powyższe dane wskazywały na błędną kategoryzację punktów usługowych. Ponadto w pozostałych kategoriach serwis nie wyszukał żadnych usług, na stronie pojawiał się komunikat: "Pracujemy nad bazą miejsc w danej kategorii. Skorzystaj z ofert w innych kategoriach".

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, PARP, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie § 13 ust. 3 pkt. 7 lit. c) i f) umowy rozwiązała umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym i na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z poźn. zm.) – dalej "u.f.p." wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik Spółki wskazał na bezskuteczność i nieważność wypowiedzenia umowy, ze względu na brak podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie zwrotu środków.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PARP zawiadomiła go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik Spółki wniósł o przeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych w piśmie świadków na okoliczność realizacji, funkcjonalności, kontynuacji i zgodności wykonanego projektu z załącznikiem nr 1 do umowy. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zgodności zrealizowanego projektu z treścią umowy i ewentualnej skali odstępstw od wymagań w niej określonych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. PARP nie uwzględniła wniosków Strony w sprawie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. Zdaniem PARP Spółka w toku prowadzonego postępowania dowodowego miała możliwość złożyć pisemne oświadczenie na okoliczność realizacji projektu, jego funkcjonalności, kontynuacji oraz zgodności z załącznikiem nr 1 do Umowy. Jednocześnie PARP uwzględniła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki.

W dniu [...] grudnia 2017 r. r. biegły dostarczył opinię informatyczną sporządzoną na podstawie postanowienia z dnia [...] października 2017 r. W opinii tej biegły dokonał analizy systemu informatycznego wdrożonego przez beneficjenta pod kątem zgodności z zapisami umowy o dofinansowanie, w szczególności z wnioskiem o dofinansowanie stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, oceny kosztochłonności projektu, jak również analizy osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu na dzień zakończenia realizacji projektu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Strona wniosła o przeprowadzenie ponownego dowodu z opinii biegłego poprzez wyznaczenie nowego biegłego w zakresie informatyki i wyłączenie z przekazanych mu materiałów opinii eksperta M. K.. Spółka wskazała również, że biegły, posiadający wiedzę specjalistyczną w zakresie informatyki, nie powinien dokonywać oceny prawidłowości wydatków zadeklarowanych przez Beneficjenta w ramach projektu.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. biegły odniósł się do zastrzeżeń Strony.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. PARP postanowiła nie uwzględnić wniosku Strony w sprawie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, poprzez wyznaczenie nowego biegłego w zakresie informatyki.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. PARP zobowiązała Spółkę do zwrotu środków, przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołał się na opinię eksperta zewnętrznego, opinię biegłego oraz weryfikację e-usługi przeprowadzoną przez pracownika PARP w dniach [...] i [...] lutego 2016 r.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzje PARP. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił stanowisko PARP, iż w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu środków wskazane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., tj. środki przyznane Spółce zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184.

Minister zauważył, że w podsumowaniu swej opinii ekspert M. K., po dokonaniu oceny systemu poprzez kontrolę zdalną projektu przeprowadzoną w dniu [...] września 2015 r. (czyli po około czterech miesiącach po zakończeniu realizacji projektu), wskazał, że aplikacja Beneficjenta już na samym etapie zapoznawania się z jej działaniem uniemożliwia rejestrację i zalogowanie. Powoduje to, że dostęp do niej potencjalnych klientów jest bardzo utrudniony (tylko poprzez aplikację mobilną). Ma to swoje odzwierciedlenie w liczbie oferowanych przez portal lokalizacji - jest ich bardzo mało. a te które są, wprowadzone są jedynie na potrzeby testów lub celem pokazania, że już jakieś dane w systemie się znajdują. Ekspert zaznaczył przy tym, że zrobione jest to bardzo niedokładnie, z ominięciem podstawowych informacji o danych punktach oraz bardzo często pojawiają się błędy np. adresowe lub związane z nazwami. Potencjalny użytkownik systemu nie mógł dodać swojego punktu usługowego, ponieważ niemożliwe jest zalogowanie się na stronę internetową, stąd tak mała liczba rzetelnie wprowadzonych punktów usługowych. Podobnie jest ze zrealizowanymi przez Beneficjenta funkcjonalnościami. Wyszukiwarka działa błędnie, oferuje źle skategoryzowane dane. Aplikacja mobilna przy jakimkolwiek ruchu zmienia wyświetlane dane lub je gubi. Zdaniem eksperta, chociaż aplikacja została stworzona i zawiera podstawowe funkcjonalności wymienione we wniosku o dofinansowanie, to z punktu widzenia potencjalnego użytkownika jest zupełnie bezużyteczna. Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Beneficjenta zawartymi w piśmie z dnia [...] października 2015 r., ekspert podtrzymał wszystkie zarzuty przedstawione w swej opinii. Następnie Minister powołał się na ustalenia dokonane przez pracownika PARP w dniach [...] i [...] lutego 2016 r. i wskazał, że pracownik PARP potwierdził część wcześniejszych ustaleń dokonanych przez eksperta zewnętrznego.

Organ odwoławczy wskazał też, że w ocenie powołanego przez PARP biegłego sądowego z zakresu informatyki i teleinformatyki przy Sądzie Okręgowym w W. - mgr. inż. W. C., system stanowiący przedmiot projektu, na moment przeprowadzenia przez niego badań (czyli po ponad dwóch latach po zakończeniu realizacji Projektu) spełniał kryteria e-usługi, która została opisana w umowie o dofinansowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. System informatyczny został wykonany zgodnie z zapisami ww. Umowy, w szczególności z wnioskiem o dofinansowanie, jednakże posiadał wady związane m.in. z aktywacjami kont w serwisie, co w kontekście biznesowym należy uznać za wadę krytyczną serwisu. Ponadto z opinii biegłego wynika, że na dzień zakończenia realizacji projektu co prawda osiągnięto wskaźniki produktu zaplanowane we wniosku o dofinansowanie, ale nie osiągnięto żadnego ze wskaźników rezultatu.

Odnosząc się do zarzutu poruszonego przez Stronę zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r.), jak i w odwołaniu, iż tezy opinii eksperta zewnętrznego M. K. zostały powielone przez biegłego W. C., jednak bez samodzielnie dokonanej analizy, Minister wskazał, iż jak wynika z wyjaśnień biegłego przedstawionych w jego piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. - wydana przez niego opinia bazowała na zgromadzonym w dniu [...] listopada 2017 r. materiale dowodowym w postaci kodów źródłowych oraz zawartości bazy danych. Poddany analizie materiał dowodowy został przekazany przez Beneficjenta podczas oględzin systemu oraz został dołączony do opinii w formie załącznika na płycie DVD. Opisane w opinii wnioski bazowały na analizie źródłowego materiału dowodowego i zostały poparte raportami pochodzącymi z systemu informatycznego Beneficjenta. W żadnym aspekcie merytorycznym wydana przez biegłego opinia nie bazowała na stanowiskach innych ekspertów, którzy wypowiadali się w przedmiocie realizacji projektu. Biegły podkreślił, że ujęte przez niego w opinii na str. 21 wnioski częściowe (do których Beneficjent zgłaszał zastrzeżenia) bazowały bezpośrednio na danych zapisanych w bazie danych systemu informatycznego. W celu przeprowadzenia pełnego i poprawnego procesu rejestracji użytkownika w systemie generowane i zapisywane były kody aktywacyjne związane z konkretnym użytkownikiem. Znaczna liczba kont nie posiadała wygenerowanego indywidualnego kodu aktywacyjnego, dlatego też nie można było przyjąć, że proces aktywacyjny został zakończony powodzeniem. Pomimo braku kodu aktywacyjnego niektórzy użytkownicy mieli aktywne konta. Jak opisano w opinii aktywacja konta polegała na zmianie odpowiedniego statusu w bazie danych. Zmiana statusu aktywności konta bez wygenerowania kodu aktywacyjnego dowodziła, w ocenie biegłego, ingerencji w bazę danych przez użytkownika lub niewłaściwie i wadliwie funkcjonującego oprogramowania. W opinii w ten sposób został opisany określony fakt, bez podawania przyczyn jego powstania. Ponadto, opisany na str. 21 przedmiotowy aspekt był jednym z wielu elementów systemu, które zostały poddane analizie i omówione w opinii. Dlatego też biegły wskazał, że zastrzeżenia do opinii, wskazane w piśmie Strony z dnia [...] grudnia 2017 r., nie wpływają na wnioski końcowe zawarte w jego opinii i wynikają z niezrozumienia przez Beneficjenta funkcjonowania systemów informatycznych.

Dalej Minister stwierdził, że po włączeniu przez PARP do akt sprawy opinii eksperta zewnętrznego M. K., opinii biegłego W. C., a także zrzutów ekranu z weryfikacji e-usługi przeprowadzonej w dniach [...] i [...] lutego 2016 r. przez pracownika PARP, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania jest wyczerpujący w zakresie okoliczności, na które Strona wnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w związku z czym nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

W kwestii zarzutu odwołania, że nie można zaakceptować, by biegły o wykształceniu informatycznym oceniał prawidłowość wydatków zadeklarowanych przez Stronę, organ II instancji wyjaśnił natomiast należy wyjaśnić, iż jak wskazał biegły W. C., bazując na własnym doświadczeniu w pełnieniu tej funkcji - "Sąd często wydaje postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego informatyka, w których teza dotyczy przeprowadzania oceny wydatków poniesionych na oprogramowanie i sprzęt informatyczny. Biegły z zakresu rachunkowości zazwyczaj nie posiada wiedzy technicznej, która jest niezbędna do oceny wydatków poniesionych w projektach informatycznych. Podkreślić należy, że w wydanej (...) opinii nie były badane aspekty księgowe, tylko finansowo-techniczne". Organ II instancji przyjął powyższą argumentację za słuszną i uznał, że wniosek Strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny rachunkowości jest w rozpatrywanym przypadku niezasadny.

Podsumowując Minister podkreślił, że z analizy całokształtu materiału dowodowego wynika, że poniesione przez Stronę wydatki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego celu Projektu w terminie określonym w umowie (tj. do dnia [...] maja 2015 r.). Nie zostały osiągnięte istotne wskaźniki rezultatu, takie jak: liczba świadczonych e-usług, średnia miesięczna liczba sprzedanych abonamentów na korzystanie z e-usługi oraz średnia miesięczna liczba sprzedanych kampanii reklamowych. Zdaniem organu odwoławczego, co również pokrywa się z ustaleniami dokonanymi przez PARP, skutkuje to naruszeniem przez Beneficjenta następujących postanowień umowy o dofinansowanie:

- § 3 ust. 1 pkt 1 umowy: "Beneficjent zobowiązuje się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, określonym w Harmonogramie rzeczowo - finansowym Projektu, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3, z należytą starannością, zgodnie z Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy,

- § 6 ust. 6 umowy: "Beneficjent zobowiązuje się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego Projektu, wynikającego z wniosku o dofinansowanie, w okresie kwalifikowalności wydatków, określonym w ust. 3" (w rozpatrywanym przypadku jest to termin do dnia [...] maja 2015 r.),

- § 8 ust. 1 umowy: "Beneficjent jest zobowiązany do osiągnięcia wskaźników realizacji celów Projektu określonych we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do Umowy,

- § 8 ust. 2 umowy: "Beneficjent zobowiązuje się do osiągnięcia założonych celów Projektu oraz utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania".

Naruszenie przez Beneficjenta postanowień ww. umowy było równoznaczne z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p. W związku z tym wystąpiła przesłanka zwrotu dofinansowania, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ odwoławczy uznał też, że chociaż Beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach dofinansowania na zadania związane z projektem, to jednak nie zrealizował projektu w pełnym zakresie rzeczowym i finansowym w ustalonym umową terminie. Spółka nie osiągnęła bowiem założonych celów i wskaźnikowa rezultatu. Należało zatem stwierdzić, że Beneficjent poniósł i rozliczył w projekcie wydatki, które ostatecznie nie przyczyniły się do realizacji celu projektu, na zrealizowanie którego było przeznaczone wypłacone przez PARP dofinansowanie, co świadczy o spełnieniu przesłanki zwrotu dofinansowania określonej w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji PARP oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 u.f.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na ustaleniu, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji z art. 207 ust. 9 u.f.p. organ nie bada przesłanek wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego;

b) art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 9 w zw. z art. 184 § 1 i 2 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż decyzja administracyjna wydana w trybie naruszonych przepisów jest zawsze decyzją związaną, co oznacza, że jeśli zajdą przesłanki wskazane w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, udzielone dofinansowanie podlega w całości zwrotowi, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią funkcjonalną i systemową naruszonych przepisów w powiązaniu z art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/J999, (Dz. Urz. L 210 z 31.07.2006 r.), organ administracyjny wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu biorąc pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze, w konsekwencji kwota przypadająca do zwrotu powinna stanowić odpowiednią część wypłaconej beneficjentowi kwoty, a konsekwencją powyższego uchybienia było ustalenie przez organy obu instancji, że szkoda w niniejszej sprawie jest równa całości kwoty wypłaconego Skarżącemu dofinansowania na realizację projektu tj. 371.382,19 PLN;

c) art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 184 § 1 i 2 u.f.p, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której postępowanie w sprawie nie wykazało faktu wydatkowania przez Skarżącego dofinansowania sprzecznie z przeznaczeniem lub z umową.

Podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 i 85 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wyznaczenie rozprawy w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji został przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu informatyki i teleinformatyki przy Sądzie Okręgowym w W. - mgr. inż. W. C., i który to biegły dokonał oględzin systemu (kodów źródłowych oraz baz danych) w siedzibie Skarżącego, a przeprowadzone dowody z opinii biegłego oraz oględzin obligowały tak organ I jak i organ II instancji do przeprowadzenia rozprawy celem uzupełnienia postępowania dowodowego zgromadzonego w sprawie; a w konsekwencji naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 8 § 1 oraz art, 10 § 1 k.p.a. statuujących odpowiednio zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania strony do organu administracji, oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

b) art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 i 85 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i niewyznaczenie rozprawy w sytuacji, gdy było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadka K. I., biegłego sądowego W. C., innego biegłego z zakresu informatyki, biegłego z zakresu rachunkowości, a w konsekwencji naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 8 § 1 oraz art, 10 § 1 k.p.a. statuujących odpowiednio zasadę prawdy obiektywnej ,zasadę zaufania strony do organu administracji oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

c) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie administracyjnej dowodu z zeznań świadka K. I. na okoliczność realizacji projektu, jego funkcjonalności i kontynuacji, a także zgodności wykonanego projektu z załącznikiem nr 1 do umowy, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. statuujących odpowiednio zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania strony do organu administracji oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu

d) art. 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie administracyjnej dowodu z ustnego oświadczenia Strony na okoliczność realizacji projektu, jego funkcjonalności i kontynuacji, a także zgodności wykonanego projektu z załącznikiem nr 1 do umowy, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. statuujących odpowiednio zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania strony do organu administracji oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

e) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie administracyjnej dowodu z opinii biegłego poprzez wyznaczenie nowego biegłego z zakresu informatyki i wyłączenie z przekazanych mu materiałów "Opinii eksperta M. K. dot. analizy funkcjonalności i zgodności z zapisem zawartym we wniosku o dofinansowanie" z dnia [...] września 2015 r. - na okoliczność na zgodności zrealizowanego projektu z postanowieniami umowy, a w szczególności z załącznikiem nr 1 do umowy, i ewentualnej skali odstępstw od wymagań, określonych w umowie, a zwłaszcza w załączniku nr 1 tj. na okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.;

f) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego, zarówno przez organ I instancji jak i przez organ II instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w celu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, polegało na tym, że organ I instancji jak i organ II instancji, nie dążyły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie rozporządzały całokształtem materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), dlatego nie brały pod uwagę korzystnych, jak i niekorzystnych okoliczności dla Strony (art. 80 k.p.a.), w związku z czym organ I instancji nie mógł wydać prawidłowej decyzji, a organ II instancji nie wykorzystał prawa i zarazem nie wypełnił obowiązku rzetelnego rozpatrzenia administracyjnego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji (art. 7 k.p.a.), skutkiem czego ani organ I instancji, ani organ II instancji nie doprowadziły do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym; w szczególności naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegało na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie realizacji Projektu, jego funkcjonalności i kontynuacji, a także zgodności wykonanego Projektu z załącznikiem nr 1 do umowy w kierunku ustalenia wykorzystania wypłaconych na rzecz Skarżącego środków zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie, a konsekwencją powyższych uchybień było wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, tj. w całości opierającej się na błędnych ustaleniach Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do powstania rzeczywistej szkody polegającej na sfinansowaniu Skarżącemu nieuzasadnionych wydatków w kwocie [...] PLN.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zaznaczenia także wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na objęcie Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydanie zarządzenia nr 39 z dnia 16 października 2020 r. przez Prezesa NSA oraz zarządzenia nr 21 z dnia 16 października 2020 r. przez Prezesa WSA w Warszawie o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w oparciu o ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowane decyzje organów obu instancji obszernie i wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez Skarżącą postanowień umowy, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody oceniły w sposób prawidłowy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (patrz: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 ; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W konsekwencji ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 (POIG), mające zastosowanie w tym konkursie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że Strona skarżąca realizowała projekt pn. "Stworzenie e-usługi rekomendacji wyboru i zarządzania punktami usługowymi z wykorzystaniem algorytmów optymalizacyjnych i rozszerzonej rzeczywistości", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej, 8 oś priorytetowa Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 9 i 11 u.f.p. zobowiązująca Skarżącą do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei z treści przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10, opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11; dostępne tamże). Ponadto przyjąć należy, że ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków zaliczał przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, dostępny tamże) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; Dz. U. z 2016 r., poz. 383 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

Należy też wskazać, iż podstawą żądania zwrotu środków jest również zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1083/2006 w art. 2 pkt 7 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicję nieprawidłowości znajdziemy także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny, Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej, WKP 2017 i literatura tam powołana ) .

Zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. , sygn. akt II GSK 5056/16; dostępny tamże).

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p., stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta [...] maja 2013 r. pomiędzy Stroną skarżącą a Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości.

Strona skarżąca twierdzi, że organ odwoławczy dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, albowiem Projekt został zrealizowany zgodnie z treścią Umowy.

Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z takim twierdzeniem.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj.m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą (IZ) danym projektem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując wykładni pojęcia "innych procedur" przyjęto, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (por. wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 598/10 opubl. LEX nr 7477520, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 132/11; dostępne tamże). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny uznając w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, stwierdzając, że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.

Dodatkowo należy podkreślić, że aby można było mówić o nieprawidłowości, szkoda w budżecie UE musi wystąpić, choćby potencjalna, zatem uszczerbek finansowy w sprawie będącej przedmiotem postępowania dot. zwrotu dofinansowania, polegający na finansowaniu nieprawidłowego wydatku, winien wystąpić, natomiast waga tego uszczerbku, czyli ciężar nieprawidłowości i w konsekwencji wysokość korekty, jest szacowana na podstawie Taryfikatora, który odzwierciedla nabyte doświadczenia w zakresie naruszeń prawa i szacowania szkody, i który dostarcza wyjaśnień dotyczących poziomu korekt, które mają być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE.

W przedstawionym stanie prawnym znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie może być uznana za wadliwą.

Odnośnie naruszenia przez Skarżącą "innych procedur", tj. postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2013 r. wskazać trzeba, że nie ulega wątpliwości, iż skoro dofinansowanie projektu nastąpiło na podstawie umowy, to Skarżąca miała obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad tam określonych. Są to warunki, których beneficjent musi przestrzegać przy podejmowaniu czynności faktycznych i prawnych w ramach realizacji projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2015 r., I SA/Ol 247/15; dostępny tamże).

Rozpoznając zatem zarzuty Skarżącej, odnoszące się do cyt. przepisów ustawy o finansach publicznych, należy wskazać, że organy prawidłowo zastosowały te przepisy i zasadnie nałożyły na Stronę skarżącą obowiązek zwrotu dofinansowania.

Analizując akta sprawy należy zgodzić się z organem, iż Spółka nie osiągnęła założonych celów i wskaźników rezultatu. Organ prawidłowo ustalił, że poniesione przez Stronę wydatki nie przyczyniły się do osiągnięcia założonego celu Projektu w terminie określonym w umowie, określonym na dzień [...] maja 2015 r. Nie zostały osiągnięte istotne wskaźniki rezultatu, takie jak: liczba świadczonych e-usług, średnia miesięczna liczba sprzedanych abonamentów na korzystanie z e-usługi oraz średnia miesięczna liczba sprzedanych kampanii reklamowych. Szczegółowe ustalenia organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, opierające się na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym potwierdziły, że Beneficjent poniósł i rozliczył w projekcie takie wydatki, które ostatecznie nie przyczyniły się do realizacji celu projektu, na zrealizowanie którego było przeznaczone wypłacone przez PARP dofinansowanie, co organ prawidłowo zakwalifikował jako spełnienie przesłanki zwrotu dofinansowania określonej w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Nadto z analizy całokształtu materiału dowodowego wynika, że wskazane powyżej ustalenia skutkują naruszeniem przez Skarżącą wymienionych przez organ w decyzji postanowień umowy o dofinansowanie, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 6, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 umowy.

Naruszenie przez Stronę skarżącą wskazanych postanowień umowy jest bez wątpienia równoznaczne z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., a tym samym w ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie wyżej omówionych przepisów wypełnia przesłankę z art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak to wspomniano, zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

W związku z powyższym zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Sąd nie uznał również podnoszonych przez Skarżącą zarzutów odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny a nie swobodny, i w konsekwencji sformułowanie wniosków do z góry założonych tez przez organ I Instancji oraz organ II Instancji w następstwie czego organ I Instancji, a w ślad za nim organ II Instancji, wadliwie ustaliły stan faktyczny.

Organ odwoławczy odniósł się bowiem wyczerpująco do argumentacji przedstawionej przez Stronę. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Należy podkreślić, że organ ocenił zarzuty Strony skarżącej względem postępowania dowodowego organu I instancji.

Sąd pragnie również wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, który jest normą kompetencyjną, Instytucja Pośrednicząca posiada uprawnienie do wydawania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p.

Podsumowując wskazać należy, że w ocenie Sądu - po przeanalizowaniu całości okoliczności niniejszej sprawy - należało stwierdzić, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie Beneficjenta stanowiące naruszenie postanowień umowy spowodowało wystąpienie szkody w budżecie UE. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie oraz przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji; szczegółowo ustosunkował się do zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu.

Prawidłowo podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że doszło do nieprawidłowości skutkujących zwrotem dofinansowania. Naruszenie przez Skarżącą spółkę postanowień umowy w powyższym zakresie wypełnia przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zaakcentować także należy, że dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Podkreślenia wymaga i to, że mimo cywilnoprawnego charakteru zawartej umowy, przyznane i wypłacone środki nadal pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w umowie.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W związku z powyższym organ - aby móc zastosować korektę - musi stwierdzić naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

Należy przy tym podkreślić, że gospodarzem postępowania jest organ i to on jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego. Powyższe nie oznacza, że Strona skarżąca może pozostać bierna. Przeciwnie - stronie przysługuje inicjatywa dowodowa i może sama zbierać i przedstawiać dowody, bądź wnioskować o ich przeprowadzenie przez organ. Jednakże organ przeprowadza dowody na okoliczności wątpliwe i jeżeli uzna, że z materiału dowodowego jakaś okoliczność została dostatecznie udowodniona, to winien zaprzestać poszukiwania dalszych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Działanie takie w żaden sposób nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga również, że jeżeli strona powołuje się na jakieś okoliczności, to winna je udowodnić.

Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 u.f.p., nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 107 k.p.a. , jak i pozostałych przepisów postępowania, wskazanych przez Skarżącą spółkę w zarzutach skargi.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny tamże).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.