Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1139/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par. 8, par. 5, par. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. P. na akt Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu drogi gminnej 1. stwierdza, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz W. P. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem z [...] r. ([...]) Starosta [...], na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) w związku z wnioskiem nr [...] z 23 czerwca 2020 r., uwzględniając opinię nr [...] Komisji Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego w P. z 9 lipca 2020 r. oraz uzgodnienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z 9 lipca 2020 r. - zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu drogi gminnej - łącznik ulicy A z ulicą B w P. Lokalizacja: droga gminna: nr [...], ul. A z ul. B m-ci P. Przedział czasowy wprowadzenia stałej organizacji ruchu: 30 lipca 2020 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2019 r. członek Rady Osiedla W.G. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. o podjęcie działań w celu reorganizacji znaków drogowych ustawionych na łączniku ulicy A i B w P. z uwagi na częste blokowania przejazdu na tej drodze przez zaparkowane samochody, co uniemożliwia jemu i sąsiadom swobodne korzystanie z przejazdu do swojej posesji. Wnioskodawca wnosił o usunięcie istniejącego znaku B-1 - zakaz ruchu w obu kierunkach, znajdującego się po obu stronach drogi i zastąpienie go znakiem B-35 zakaz postoju, ustawionego również po obu stronach drogi. Do wniosku została załączona ankieta.

Urząd Miejski w P. pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o zaopiniowanie wniosku mieszkańców z dnia 12 grudnia 2019 r. Wniosek został uzupełniony o załącznik graficzny z oznaczonym dokładnym przebiegiem ww. ulic.

Starosta [...] pismem z dnia 3 marca 2020 r. poinformował Urząd Miejski w P., że w dniu 3 marca 2020 r. Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w P. przeprowadziła na ww. ulicy wizję lokalną. Po rozeznaniu na miejscu, mając na uwadze bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, komisja uznała za wskazane utrzymanie istniejącego znaku B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach oraz ze względu na parametry drogi (droga jest zbyt wąska) za konieczne dołożenie znaku B-35 zakaz postoju. Jednocześnie Starosta wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zmiana organizacji ruchu w ww. zakresie może zostać wprowadzona przez zarządcę drogi po otrzymaniu na jego wniosek, zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu wydanego przez Starostę [...].

W związku z powyższym Gmina P. wykonała "Projekt stałej organizacji ruchu drogi gminnej - łącznik ul. A z ul. B w P." (z czerwca 2020 r.), który znajduje się w aktach sprawy. Natomiast aktem z [...] r. ([...]) Starosta [...] zatwierdził ww. projekt stałej organizacji ruchu drogi gminnej - łącznik ul. A z ul. B w P. Lokalizacja: droga gminna: nr [...], ul. A z ul. B m-ci P. Przedział czasowy wprowadzenia stałej organizacji ruchu: 30 lipca 2020 r.

W aktach sprawy znajduje się także Protokół nr [...] z 10 sierpnia 2020 r. z kontroli wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu organizacji ruchu o charakterze stałym.

Pismem z 23 czerwca 2021 r. W.P. zwrócił się do Starosty [...] o zlikwidowanie znaku drogowego B-35 "Zakaz postoju" w części ulicy A, a mianowicie na łączniku ulic A i B, przy którym zlokalizowane są posesje od numeru 30 do 34. Wnioskodawca wskazał, że znak ten został ustawiony w obu końcach przedmiotowej ulicy na podstawie pisma Starosty [...] z 13 lipca 2020 r. Wniosek swój uzasadnił tym, że osoby przyjezdne, odwiedzające mieszkańców ww. posesji, nie mają miejsca postojowego dla swoich pojazdów. Niejednokrotnie zdarza się, że nawet przy ulicach sąsiadujących brak jest miejsca, aby zaparkować samochód, a natężenie ruchu jest tam bardzo duże. Wnioskodawca powołał się na stwierdzenie Komisji Urzędu Miejskiego w P., która dokonywała oględzin terenu, iż ruch na ul. A przy posesjach od 30-40 nie był nigdy trwale wstrzymany przez parkujące tam pojazdy, a przejazd tą ulicą zawsze był drożny oraz nie stwarzał zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto W.P. wskazał, że jeżeli nie będzie możliwości zlikwidowania dwóch znaków, to wnosi o usunięcie przynajmniej znaku przy wjeździe od strony ulicy A.

W piśmie z 20 lipca 2021 r. Burmistrz P. zwrócił się do Starosty [...] o zaopiniowanie potrzeby zmiany organizacji ruchu drogi łączącej ul. A z ul. B w P.

W odpowiedzi Starosta [...] wskazał, że zatwierdzi przedmiotowy projekt uwzględniając prawidłowość sporządzonego projektu z obowiązującymi przepisami, zakładając, że zarządca drogi składając wniosek w 2020 r. przeprowadził konsultacje z mieszkańcami. Po stronie zarządcy drogi/wnioskodawcy jest wstępne przeprowadzenie rozeznania w zakresie zasadności wprowadzenia zmian organizacji ruchu oraz ich wpływu na bezpieczeństwo użytkowników mieszkańców.

Jednocześnie Starosta poinformował, że procedowanie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu drogowego zostanie rozpoczęte po otrzymaniu wniosku wraz z projektem stałej organizacji ruchu (pismo z 27 sierpnia 2021 r.).

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższy akt Starosty [...] z dnia [...] r. zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 6 i 8 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak i nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z udziałem między innymi skarżącego, L.R., C.P., M.S., K.L., B.B.-P., M.M.,

b) art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, Konstytucji RP poprzez ograniczenie własności przez działania organu naruszające zasadę legalizmu;

b) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa;

c) pkt 3.1.1 zał. nr 1 pt. "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na dragach" przez ustawienie znaku drogowego. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu,

d) § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w zw. z pkt 3.1.1. zał. nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz mieszkańców zamieszkujących przy tej ulicy i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające dokonanie zmiany organizacji ruchu na ul. A w P.,

e) § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym w szczególności z udziałem skarżącego i innych mieszkańców łącznika ulicy A, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu,

f) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach,

h) § 5 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie szczegółowej charakterystyki drogi.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności aktu Starosty [...] w całości, ewentualnie stwierdzenie, że został wydany z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

Skarżący wskazał, że znak B-35 "Zakaz postoju" stosuje się w miejscach, w których występuje konieczność ograniczenia postoju na drodze. Znak ten należy umieszczać po tej stronie drogi, po której zakaz ma obowiązywać, dotyczy to także drogi jednokierunkowej. W tych miejscach, gdzie obowiązuje zakaz, a możliwe jest dopuszczenie postoju pojazdu na poboczu, na chodniku lub w zatoce należy wskazać możliwość postoju znakiem D-15, D-18 lub D-8. albo pod znakiem zakazu umieścić tabliczkę z napisem "Nie dotyczy chodnika". Z powodu umieszczenia znaku w obu końcach łącznika korzystanie z nieruchomości stało się znaczenie utrudnione.

Znak B-35 stosuje się w takich miejscach, w których ze względu na warunki ruchu należy umożliwić krótkotrwale unieruchomienie pojazdu w celu zabrania lub wysadzenia pasażera przed takimi obiektami jak urzędy lub instytucje. Tymczasem znaki te postawiono na terenie dojazdu do prywatnych domów.

W ocenie skarżącego zastosowany znak przy zjeździe na ulicę A utrudnia korzystanie z posesji od nr 30-34. Umiejscowienie znaku w tym miejscu jest ingerencją zbyt daleko idącą. Żadni odwiedzający mieszkańców łącznika nie mogą parkować na tym odcinku drogi, muszą zostawiać samochód albo przy ulicy A albo przy ulicy B, gdzie natężenie ruchu jest przeważająco większe niż na łączniku. Droga ta ma służyć mieszkańcom posesji, którzy posiadają wjazdy na drogę publiczna w łączniku. Większość mieszkańców opowiada się za usunięciem tego znaku.

Skarżący jako mieszkaniec nieruchomości położonej przy ulicy A w P. posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu, gdyż droga ta stanowi jedyny dojazd do przedmiotowej działki. Poprzez postawienie znaku drogowego B-35 (zakaz postoju) od strony ulicy A i ulicy B z dwóch stron został naruszony interes prawny skarżącego, jako mieszkańca łącznika ul. A. Ustawienie ww. znaków B-35 po obu stronach łącznika spowodowało, iż zostali on pozbawieni zarówno możliwości dojazdu do nieruchomości, jak również wykonywania innej działalności, w tym rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] uznał ją za bezzasadną. Organ wyjaśnił, że wniosek wraz z projektem został złożony przez Urząd Gminy, który reprezentuje Burmistrz Miasta P., który z kolei jest zarządcą przedmiotowej drogi. Do wniosku załączono dokumenty świadczące o przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Projekt był również efektem analizy sytuacji przeprowadzonej w terenie na wniosek Urzędu Miejskiego w P. Wizja lokalna została przeprowadzona w dniu 3 marca 2020 r. przez Komisję ds. Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego powołaną Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z 8 grudnia 2019 r. Komisja "uznała, za wskazane utrzymanie istniejącego znaku B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) oraz ze względu na parametry drogi (droga jest zbyt wąska), za konieczne umieszczenie dodatkowo znaku B-35 "zakaz postoju".

Organ wyjaśnił, że na żadnym z wcześniejszych etapów, na ręce Starosty [....] nie wpłynęło żądanie/wniosek o wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W ocenie organu w niniejszej sprawie organ nie ograniczył w żadnym zakresie prawa własności, nie naruszył zasady równości wobec prawa, dlatego chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc się do treści pozostałych zarzutów ujętych w skardze, w której skarżący powołuje się m.in. na naruszenie przez organ § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, organ wskazał, że dopełnione zostały wszystkie starania, aby w sposób optymalny i obiektywny dokonać analizy mając na uwadze prawa i bezpieczeństwo użytkowników drogi. Oznakowanie B-1 zawarte w projekcie nie ogranicza swobodnego korzystania z drogi przez mieszkańców poprzez zastosowanie tabliczki T-0 (nie dotyczy dojazdu do posesji), zatem mieszkańcy, pojazdy osób odwiedzających mieszkańców w tym prowadzących działalność gospodarczą, pojazdy komunalne i uprzywilejowane mają nieograniczony dostęp do swobodnego dojazdu do poszczególnych posesji. Organ zauważył, że droga ta była traktowana, jako "droga skrótowa", co było przyczyną dużego natężenia ruchu powodowanego przez inne pojazdy niezwiązane w żaden sposób z mieszkańcami tej drogi. W związku z faktem, że przedmiotowa droga jest wąska (4 m), zarządca na etapie projektu zmiany organizacji ruchu zastosował sugestie ww. komisji dotyczące znaku B-35, co organ zatwierdzający uznał za słuszne. Zgodnie z art. 46 ust. 1 p.r.d. zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. W ocenie organu na przedmiotowej drodze, gdzie są wąskie pobocza i wąski chodnik lub jego brak, parkujący pojazd może powodować utrudnienia na drodze szczególnie pojazdom uprzywilejowanym (pogotowie ratunkowe, straż pożarna). Ogrodzenia posesji położonych przy tej drodze są umieszczone w dużej większości bardzo blisko pasa drogowego, co powoduje dodatkowe ograniczenia.

Starosta [...] nie jest organem powołanym do zapewnienia miejsc parkingowych, które mogą zapewnić właściciele posesji na terenie swoich posesji. Zgodnie z art. 10 ust. ww. przywołanej ustawy Starosta [...] jest organem powołanym do zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych, co oznacza starania w celu zapewnienie bezpieczeństwa w wyniku wprowadzanych zmian w organizacji ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Takim właśnie aktem jest zaskarżone zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu drogi gminnej nr [...] - łącznik ulicy A z ulicą B w P., polegające na utrzymaniu istniejącego znaku B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach oraz umieszczeniu znaku B-35 zakaz postoju, dokonane przez Starostę w dniu [...] r. ([...])).

Powyższe wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 2), w której zostało przesądzone, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m.in. z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 528, dalej "u.s.p."). Przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.

Zgodnie z powołanym przepisem, tj. art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, dla skutecznego zaskarżenia aktu organu powiatu na podstawie tego przepisu niezbędne jest wykazanie przez stronę skarżącą, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami tego aktu.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżącego, np. w zakresie wykorzystywania przez niego nieruchomości w sposób niezakłócony - a tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. - oraz że w związku z tym skarga W.P. wywiedziona do sądu administracyjnego powinna być rozpoznana merytorycznie.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza, co do zasady, starosta, z zastrzeżeniem ust. 6. Natomiast nadzór nad zarządzaniem ruchem na takich drogach sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 p.r.d.).

Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W art. 10 ust. 12 p.r.d. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem między innymi rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.

Przez organizację ruchu należy rozumieć mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów" (§ 1 ust. 2 pkt 1).

Natomiast przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2).

Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wśród nich winien znajdować się zwłaszcza opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Z przepisów analizowanego rozporządzenia wynika również, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem (§ 6 ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia m.in. zarząd drogi (§ 4 ust. 3 pkt 1).

Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia. W wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1073/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z § 8 rozporządzenia wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu.

Organ zarządzający ruchem może w uzasadnionych przypadkach zażądać dołączenia do projektu danych o istniejącym lub prognozowanym natężeniu ruchu, z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach i struktury rodzajowej (§ 7 ust. 4 pkt 1 lit. b. W przepisach omawianego rozporządzenia została przewidziana również możliwość przeprowadzenia przez organ zarządzający ruchem szczegółowego postępowania wyjaśniającego – z udziałem specjalnej komisji, rzeczoznawcy, audytora lub biegłego (§ 8 ust. 1).

Organ zarządzający ruchem w wyniku przeprowadzonej analizy projektu może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3).

Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei podstawą fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruch jest stwierdzenie niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywność projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 i ust. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia).

Przywołane w cytowanym wyżej § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia przepisy dotyczące warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego zawarte są przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, ze zm.).

Przechodząc zatem do meritum skargi W.P. zaznaczyć jeszcze raz należy, że zmiana organizacji ruchu na ul. A w P. polegała na utrzymaniu znaku B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach oraz umieszczenie znaku B-35 zakaz postoju na łączniku ul. A (droga gminna nr [...]) z ul. B w P.

Znakom zakazu poświęcone zostały unormowania w pkt 3 (Znaki zakazu) załącznika nr 1 (Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach) do tego rozporządzenia - ze szczególnym uwzględnieniem pkt 3.1.1. (Funkcja, kształt i wymiary znaków).

Zgodnie z zasadą opisaną w pkt 3.1.1., znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu.

Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Podstawowe wymiary znaków zakazu i znaków uchylających zakaz są oznaczone na rysunku 3.1.1.1 i określone w tabeli 3.1. Wyszczególnione w tabeli wymiary średnicy dla ośmiokątnego znaku B-20 odnoszą się do średnicy kąta wpisanego w ten ośmiokąt. Znak ten nie występuje w grupie znaków wielkich, natomiast na drogach, na których stosuje się znaki z grupy małych, znak B-20 powinien mieć wymiar znaku średniego. Wymiary prostokątnych znaków B-39, B-40, B-43 i B-44 są podane w rozdziale 9.

Stosownie zatem do przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest w istotnym stopniu wadliwy, jako podjęty co najmniej przedwcześnie - a to z następujących względów.

W świetle dotychczasowych ustaleń zauważyć bowiem należy, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków B-35 i B-1 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Wobec tego dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W ocenie Sądu z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, sporządzonej w czerwcu 2020 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-35 w obrębie ul. A w P. została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu ani też by uwzględniono stan drogi oraz natężenie ruchu na ul. A. Trzeba podkreślić, że w opisie technicznym, stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu ul. A nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu postoju pojazdów oraz zakazu ruchu pojazdów w obu kierunkach. Charakteryzując drogę i ruch na drodze, projektant podał jedynie, że ul. A posiada asfalt o szerokości drogi 4 m, zaś natężenie ruchu drogowego jest bardzo małe.

Wbrew wymaganiom określonym w pkt 5 w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., brak w Projekcie opisu technicznego, który zawierałby charakterystykę ruchu na drodze jest to brak istotny, gdyż to właśnie charakterystyka istniejącego ruchu na danej drodze (w tym struktura rodzajowa pojazdów korzystających z niej) niewątpliwie w znaczącym stopniu determinuje przyjmowane rozwiązania z zakresu organizacji ruchu na tej drodze, w tym stosowanie znaków zakazu, a także stanowi jeden z niezbędnych czynników branych pod uwagę przy ocenie efektywności projektowanej organizacji ruchu, która to ocena powinna być każdorazowo dokonywana przed zatwierdzeniem przedłożonego projektu (§ 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem).

Ponadto zgodnie z przywołaną wyżej zasadą opisaną w pkt 3.1.1.załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Nadto projektowana organizacja ruchu powinna być zgodna z potrzebami społeczności lokalnej (§ 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.).

Oznacza to, że przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu przewidującego stosowanie takich znaków, powinno zostać wykazane, że ich zastosowanie jest rzeczywiście w danej sytuacji niezbędne. Stąd wniosek, że taki projekt powinien zawierać również opis, jakie to inne metody ograniczenia postoju pojazdów były rozważane i z jakich powodów ich zastosowanie uznano w konkretnym przypadku za niemożliwe lub niewystarczające oraz jakie są potrzeby społeczności lokalnej.

Skoro bowiem jednym z warunków zatwierdzenia przedstawionego projektu organizacji ruchu jest stwierdzenie zgodności tego projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (argument a contrario z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, a sam akt zatwierdzenia zwyczajowo nie zawiera uzasadnienia - to aby taki akt poddawał się w ogóle sądowej weryfikacji, to spełnienie wszystkich warunków przewidzianych przepisami prawa dla poszczególnych rozwiązań zastosowanych w danym projekcie też w tym projekcie powinno zostać wykazane.

Tymczasem z treści Projektu zatwierdzonego zaskarżonym aktem wcale nie wynika, czy zastosowanie innych metod ograniczania postoju pojazdów było w ogóle rozważane, a przede wszystkim konieczne, gdyż ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy ani z opinii Komisji Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego w P., ani z Projektu nie wynika, że na przedmiotowej ulicy parkuje duża ilość pojazdów. Brak jest także analizy stanowiska mieszkańców ul. A.

Stwierdzenie w Projekcie, że projektowane oznakowanie ma na celu umożliwić zachowanie swobody przejazdu mieszkańcom lub pojazdom uprzywilejowanym jest lakoniczne, nie zawiera żadnych rozważań dotyczących konsultacji z mieszkańcami. Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-35 i B1 powinno zaś w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów, ich postoju, a więc wprost godzą w interes mieszkańców. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony akt zatwierdzenia organizacji ruchu narusza prawo, bowiem został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania znaków zakazów. Ponadto w opisie projektu (cel opracowania) nie przedstawiono żadnych konkretnych danych, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zachodzi obawa, iż parkujące pojazdy uniemożliwią przejazd przedmiotową drogą pojazdom uprzywilejowanym, w szczególności straży pożarnej i pogotowiu, co nie wynika z żadnych analiz i dokumentów. Ponadto stwierdzono, że projektowane oznakowanie ma na celu umożliwić zachowanie swobody przejazdu mieszkańcom. Przy czym zauważyć należy, że dotyczy to wyłącznie jednego mieszkańca, który złożył wniosek do zarządcy drogi w dniu 12 grudnia 2019 r., tj. W.G. zamieszkałego na ulicy B 29, a nie na ulicy A.

W ocenie Sądu, opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 8 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 i § 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ błędnie zatwierdził Projekt.

Dodać należy, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może zastępować ustaleń dokonanych w ramach prowadzonego postępowania na podstawie prawidłowo zgromadzonych i ocenionych dokumentów, które to ustalenia powinny stanowić uzasadnienie podjętego aktu.

Jednocześnie zauważyć należy, że od zatwierdzenia zaskarżonego aktu upłynął już ponad rok (akt z dnia [...] r.), co w świetle odpowiednio stosowanego art. 82 ust. 1 u.s.p. wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego aktu (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I OSK 1308/19, CBOSA). Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 82 ust. 2 u.s.p. i w konsekwencji orzeczenia o niezgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 u.s.p. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19, stwierdził, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu 200 zł.

is