Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2219/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. W. – "S." w L., Niemcy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. W. – "S." w L. kwotę 2865 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 1609/04 oddalił skargę E. W. S. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na mocy art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 oraz Ip. 1.3.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego.

Organ wskazał, że dnia [...] kwietnia 2004 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas czynności stwierdzono wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Kierujący pojazdem oświadczył, że pojazd został załadowany w [...] i miał udać się do miejscowości L. Kierowca nie posiadał wszystkich wymaganych dokumentów przewozowych. Na podstawie tych ustaleń, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu skarżący wnosił o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. Wskazał, że kontrolowany przewóz wykonywany był na trasie do [...] po dokonaniu cyklu przerobu i obrotu odzieży. Załączył list przewozowy CMR oraz dokumenty świadczące o dokonaniu uproszczonej procedury celnej.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przewoźnik zagraniczny, S. E. W., w chwili kontroli wykonywał kontroli przewóz pomiędzy miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej pojazdem zarejestrowanym za granicą. Znajduje to potwierdzenie w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności w treści oświadczenia złożonego przez kierowcę pojazdu. Wynika z niego, że po załadowaniu towaru nie zabrał on dokumentów dotyczących przedmiotowej przesyłki. Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy ustawodawca nakłada obowiązek na kierowcę posiadania i okazywania na żądanie uprawionego organu kontroli m.in. wypisu z licencji, dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.

Zdaniem organu późniejsze dołączenie listu przewozowego CMR oraz dokumentów świadczących o dokonaniu uproszczonej procedury celnej nie może stanowić dowodu na okoliczność wykonywania transportu międzynarodowego. Dla treści rozstrzygnięcia nie ma także znaczenia okoliczność, że przewożony towar nie został rozładowany, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle tego przepisu element załadunku lub rozładunku nie ma znaczenia.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła strona skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej.

Skarżący podniósł, że cały ładunek znajdujący się w kontrolowanym pojeździe przewożony był w ramach transportu międzynarodowego w relacji bezpośredniej [...]-[...] ([...]), a w L., który znajduje się po drodze miała nastąpić jedynie jego odprawa celna w procedurze uproszczonej. Natomiast dokument CMR, którego kierowca nie zabrał z [...] przez przeoczenie, został dowieziony jeszcze w trakcie kontroli. Tymczasem dokument ten, jak i wyjaśnienia przewoźnika, co do charakteru wykonywanego przewozu, zostały pominięte przez organ, który nie uczynił o nich wzmianki w treści protokołu z przeprowadzonej kontroli.

Ponadto wyjaśnił, że właścicielem przewożonych w kontrolowanym pojeździe towarów jest przedsiębiorca zagraniczny, tj. firma A. AG w H. Firma L. Sp. z o.o. była jedynie ich dysponentem na czas tzw. uszlachetniania, na podstawie wielostronnej umowy. Towary te zostały przewiezione transportem krajowym do A. Sp. z o.o. w O., skąd następnie miały być przetransportowane pojazdem skarżącego bezpośrednio do A. AG w H. w [...], po uprzednim dokonaniu ich odprawy celnej w tzw. procedurze uproszczonej w [...]. Wyjaśnił, że Spółka z o.o. L. posiada zezwolenie na dokonywanie odpraw celnych towarów w owej procedurze. Tego rodzaju przerób i cykl obrotu jest realizowany od wielu lat, tak więc opisane wyżej dokonywanie odprawy celnej na trasie przewozu towarów należy do przyjętej praktyki.

Skarżący argumentował, że organ I instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o błędne ustalenia, przyjmując, iż miejscem pochodzenia przewożonego towaru było [...], a miejscem jego przeznaczenia - [...]. Organ II instancji zaś bezkrytycznie podzielił stanowisko organu I instancji, pomimo przedstawienia przez skarżącego dowodów na to, iż miejscem przeznaczenia towaru było [...] w [...]. Wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, iż organ ten zupełnie pominął przedstawione przez skarżącego dowody. Przeprowadzone przez niego postępowanie dowodowe miało więc charakter szczątkowy, a podstawą faktyczną dla ostatecznej decyzji tego organu był wyłącznie protokół z przeprowadzonej kontroli drogowej zawierający istotne sprzeczności. Z jednej bowiem strony Inspektor Transportu Drogowego zaznaczył w nim, że znajdujące się w kontrolowanym pojeździe towary zostały załadowane w [...] celem ich przewiezienia do [...], a z drugiej strony w załączniku zakwalifikował powyższy przewóz jako kabotaż.

Zdaniem skarżącego ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie odniosły się do przedłożonych im dokumentów. Rzetelna ocena rzetelnej oceny treści złożonego odwołania oraz załączonych do niego dokumentów CMR i dokumentów dotyczących odprawy celnej, prowadziłaby bowiem do wniosku, iż dokonywany przez skarżącego przewóz nie mógł mieć charakteru przewozu kabotażowego. Organ odwoławczy nie odniósł się także do argumentów, z których wynika, że dokonywanie odpraw na trasie przewozu uwarunkowane jest specyfiką tzw. procedury uproszczonej i nie oznacza, iż miejsce odprawy jest równocześnie miejscem przeznaczania przewożonych rzeczy.

Ponadto organ II instancji nie skorzystał ani z możliwości przesłuchania osoby która według skarżącego mogła udzielić istotnych informacji w sprawie, czy też zobowiązania jej do przedłożenia wyjaśnień na piśmie, ani z zaczerpnięcia jakichkolwiek dodatkowych informacji, których źródła skarżący wskazał.

Postępowanie takie godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zaś forma uzasadnienia decyzji organu II instancji świadczy o powierzchownym potraktowaniu sprawy. Argumenty zawarte w uzasadnieniu odnoszą się wyłącznie do przepisów prawnych określających przewóz kabotażowy, obowiązki przewoźnika oraz uzasadniających wysokość nałożonej kary. Ustosunkowanie się do argumentów zawartych w odwołaniu jest lakoniczne i ogranicza się do kilku zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny sprawy w części dotyczącej zatrzymania pojazdu przewożącego towar z [...] do [...] gdzie miała być dokonana odprawa celna w tzw. procedurze uproszczonej a następnie przetransportowanie ich pojazdem skarżącego bezpośrednio do A. AG w H. w [...], nie nasuwa wątpliwości. Rozważenia wymaga dołączony do sprawy list przewozowy CMR.

Organy administracji drogowej uznały, że miał miejsce przewóz kabotażowy i wskazały, że mają zastosowanie przepisy art. 4 pkt 12 oraz art. 28, a także Ip. 1.3.1. ustawy o transporcie drogowym.

Analiza zawartej w art. 4 pkt 12 cytowanej ustawy definicji przewozu kabotażowego prowadzi do rozróżnienia dwóch aspektów takiego przewozu. W pierwszym przypadku decydujące są elementy przedmiotowe przewozu (kraj rejestracji pojazdu), w drugim podmiotowe (status zagranicznego przedsiębiorcy). Definicja ta obejmuje bowiem dwa stany faktyczne:

- przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub

- przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu I instancji z treści art. 28 i art. 29 ww. ustawy wynika, że przepisy te odnoszą się do przewoźników zagranicznych. Z art. 29 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje minister właściwy do spraw transportu. Także kara określona w Ip. 1.3.1. załącznika do ustawy dotyczy "wykonywania przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia", a zatem dotyczyć może tylko przedsiębiorcy zagranicznego.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany był przez przedsiębiorcę zagranicznego, pojazdem zarejestrowanym za granicą, pomiędzy miejscami położonymi w Polsce. Jednocześnie po załadunku kierujący pojazdem nie zabrał wszystkich wymaganych dokumentów. Organ słusznie uznał, że późniejsze przedstawienie takich dokumentów nie może stanowić dowodu na okoliczność wykonywania transportu międzynarodowego.

W ocenie Sądu należało uznać za słuszne twierdzenie organu odwoławczego, który stwierdził, że dla treści rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, iż przewożony towar nie został rozładowany. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określona w tym przepisie definicja legalna nie zawiera elementu załadunku bądź rozładunku towaru

Ponadto Sąd stwierdził, że w postępowaniu jednoznacznie ustalono, iż przewóz wykonywany był pomiędzy [...] a [...], a więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co pozwala uznać, że wykonywany był przewóz kabotażowy. Analiza umowy wielostronnej prowadziła do wniosku, że wyroby były przewożone pomiędzy miejscowościami krajowymi w celu dalszego dokonania odprawy celnej przez zleceniobiorcę w [...]. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji spełnione zostały przesłanki uznania tego przewozu za przewóz wypełniający dyspozycję art. 4 ust. 12 ustawy o transporcie drogowym, tj. za przewóz kabotażowy.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej o naruszeniu przez organ przepisów proceduralnych i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E. W. S. w L., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zakwestionowanych decyzji organów obu instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- uchybienie art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu dokonywanego przez skarżącego przewozu jako przewozu kabotażowego, wykonywanego pomiędzy miejscowościami na terenie RP, bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy w istocie był to przewóz w ruchu międzynarodowym, do którego przepis 4 pkt 12 tej ustawy nie ma zastosowania,

oraz

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- uchybienie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie wobec oczywistego naruszenia przez organy administracyjne przepisów procedury administracyjnej, przy wydaniu decyzji oznaczonych w pkt 1 niniejszej skargi, skutkujące oddaleniem skargi na wymienione decyzje i tym samym usankcjonowaniem szeregu uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania,

- uchybienie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na nierozpatrzeniu całości i w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu wniosków skarżącego bez podania uzasadnienia, skutkujące przyjęciem, iż na etapie wydawania zaskarżonych decyzji obydwu instancji nie doszło do naruszeń procedury administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygając jednocześnie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Paragraf 5 art. 106 odnosi się do § 3 tego przepisu, co oznacza, iż ma zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd z urzędu lub na wniosek stron przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Do tego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd administracyjny stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 233 § 1 k.p.c. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów a więc nie stosował, nie mógł stosować powołanych przepisów i w związku z tym nie mógł ich naruszyć. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że przepis ten nie stanowi podstawy dokonywanej przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, również w kontekście zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego i jego oceny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on zasadny. Faktycznie Sąd I instancji nie ustosunkował się do przedstawionych w skardze uchybień proceduralnych organów administracji, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a wręcz stwierdził, że stan faktyczny jest jednoznaczny i wskazuje na wykonywanie przez skarżącego przewozu kabotażowego.

Sąd II instancji stwierdził ponadto, że, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, właśnie nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do dokumentów, w tym listu przewozowego CMR, który jest niezbędny w przypadku wykonywania transportu międzynarodowego, przedstawionych już przed organem I instancji. Rzeczonym odwołaniem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego potwierdził tę okoliczność. Natomiast organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności zarówno temu dowodowi, jak i innym dowodom przedstawionym przez skarżącego. Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji był zobligowany ustosunkować się do tych kwestii. Bowiem wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy i wszechstronnie oceniony, może stanowić podstawę prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut błędnej subsumcji mógłby być rozpatrzony gdyby nie było wątpliwości co do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje decyzje pod względem ich zgodności z prawem tzn. pod względem ich legalności.

Art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wskazał w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego co doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej a mianowicie do dokumentu CMR i dokumentów celnych. Rozważania dotyczące tych dokumentów przedstawione przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. były pouczające, jednakże miejscem na zawarcie tych rozważań była decyzja organu II instancji, czego nie uczyniono.

Zgłoszone w skardze zarzuty należy uznać za uzasadnione w zakresie, w którym dotyczyły naruszenia przez organ art. 6, 7 i 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nierozważenie wpływu na wynik sprawy przedłożonych przez skarżącego dokumentów, o których mowa powyżej.

W powyższym postępowaniu administracyjnym nie był wyłączony obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy o których mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a., jednak organ mimo przedłożenia przez skarżącego stosownych dokumentów w ogóle się do nich nie ustosunkował.

Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.

Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca. W tym wypadku organ pominął wnioski skarżącego, czym w sposób istotny naruszył ww. przepisy proceduralne.

Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie powyższą sprawę organ II instancji winien ustosunkować się do dokumentów przedłożonych przy odwołaniu przez skarżącego.