Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2752/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. sp. Z o.o. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] którą organ, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...] października2015 r., sygn. [...] odmawiającej uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na realizację prac. Zakres: Przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku usługowego (przy ul. K. [...] we W.) wraz z nadbudową części budynku oraz elementami infrastruktury technicznej, zgodnie dokumentacją projektową autorstwa arch. M.G.Ś z zespołem, L. - Ł. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta [...]decyzją nr [...] sygn. [...] pozwolił S.sp. z o.o., na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku usługowego (przy ul. K. [...] we W.) wraz z nadbudową części budynku oraz elementami infrastruktury technicznej zgodnie z dokumentacją projektową autorstwa arch. M. G. z zespołem, L. - Ł. W., ul. K.[...], [...] W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. oraz M. sp. z o.o. Jego skutkiem było wydanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [...] września 2015 r., sygn. [...], uchylającej zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność ustalenia na podstawie dokumentów kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu oraz ustalenie stanu faktycznego w sprawie w niezbędnym zakresie, tj. wskazania zabytkowych wartości chronionego fragmentu zespołu urbanistycznego Starego Miasta [...], którego element stanowi budynek przy ul. Ś., a także określenia i ocenienia realnego wpływu planowanej inwestycji na te wartości, w tym wpływu prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych na także należące do tego zespołu urbanistycznego obiekty zabytkowe indywidualnie wpisane do rejestru zabytków, które są zlokalizowane w sąsiedztwie inwestycji. W kontekście tych ustaleń, wskazano na konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego pozwolenia, o których mowa a art. 36 ust. 1 ustawy, mogą Określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu obiektu.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...]wydał decyzję nr [...], z dnia [...] października 2015 r., sygn. [...], odmawiającą uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na realizację prac. W ocenie organu pierwszej instancji wpływ planowanej inwestycji na chroniony układ urbanistyczny Starego Miasta nie byłby negatywny. Prezydent Miasta [...]wskazał, że przedstawiony projekt jest zgodny z uzgodnionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego —parametry kubaturowe budynku nie ulegną zmianie w zakresie linii zabudowy od strony elewacji, wysokości gzymsów i kalenicy. Jednakże wskazał też, że odpowiedzialne i rozstrzygające ustalenie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków wpływu realizacji wnioskowanych robót budowlanych na zabytkowe budynki sąsiednie nie jest możliwe. Według organu dotyczy to w szczególności skutków wykonywania głębokich wykopów pomiędzy budynkiem inwestora, a gotyckim kościołem św. W. - sposobu wykonywania i zabezpieczenia. Przy czym Prezydent Miasta [...] podniósł, że prowadzenie głębokich wykopów w sąsiedztwie gotyckiego kościoła św. Wojciecha czyni prawdopodobnym naruszenie posadowienia tego cennego zabytku. Ryzyko z tym związane będzie trwać przez okres realizacji budowy i przez okres stabilizowania się warunków gruntowych po zakończeniu wnioskowanych prac. Organ pierwszej instancji wskazał również, iż wraz z wnioskiem nie został przedstawiony podpisany projekt porozumienia pomiędzy S. sp. z o.o. a P., który by uregulował warunki instalacji i prowadzenia monitoringu kościoła św. W.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie na skutek którego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...].

Na marginesie należy wspomnieć, że strona skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2015 r., [...], uchylające zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015 r. w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, kierując w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu postępowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy tj. postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. zostało zawieszone. Jak wskazał organ zagadnieniem wstępnym, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stało się bowiem rozstrzygnięcie kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2670/15, umorzył postępowanie sądowe na skutek cofnięcia skargi przez S. sp. z o.o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., wobec czego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjął zawieszone postępowanie odwoławcze.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w ustalonych przez niego okolicznościach faktycznych sprawy, brak było uzasadnienia dla pozwolenia na wnioskowane roboty budowlane. Organ powołał się na istnienie kolizji zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski niebudzącym wątpliwości interesem społecznym. Wobec chronionych wartości wpisanego do rejestru zabytków Starego Miasta [...], dookreślonych w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że realizacja wnioskowanych prac nie jest dopuszczalna, ponieważ będzie miała negatywny wpływ na przedmiot ochrony: na wygląd zabytku - Starego Miasta we W., którego częścią składową jest budynek przy ul. K. [...]. Jednocześnie, w ocenie organu, realizacja prac stanowiłaby naruszenie wartości zabytku - budynku przy ul. K. [...] - podlegającego prawnej ochronie, o której mowa w przywołanym wcześniej art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponadto w uzasadnieniu Organ wskazał, że objęty wnioskiem budynek stanowi element Starego Miasta we W. wraz z zabudową i układem komunikacyjnym oraz zarysem wód w granicach zewnętrznego obrysu pozostałości dawnych fos miejskich i południowych wybrzeży rzeki O., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. [...].05.1967 r. pod numerem rejestru [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się również na terminy: "historyczny układ urbanistyczny" i "historyczny zespół budowlany". Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską jedynie założenia urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności. Stosownie zaś do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historyczny zespół budowlany stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W ocenie organu w tym przypadku istotne jest zachowanie spójnego wyglądu całego zespołu pod względem kompozycji i wystroju elewacji elementów stanowiących zespół czy zachowanie jednolitości użytych materiałów, przy czym ochronie podlega cały zespół budowlany, a nie poszczególne obiekty jako samodzielny przedmiot ochrony. Organ podkreślił, że zakres ochrony nieruchomości przy ul. ś.[...] we W. określają jednocześnie ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...]z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K. i B. we W.

Przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na terenie strefy ochrony konserwatorskiej zgodnie z § 10 ww. planu, w jednostce oznaczonej w ww. planie symbolem [...] (tereny usług centro twórczych), dla której ustalenia szczegółowe zawarte są w § 18 tego planu. Organ wskazał, że stosownie do treści § 9 ust. 3 pkt 1-3 ww. paragrafu ochronie podlegają: wysokość budynku, kształt dachu w widoku od ul. ś. oraz podziały elewacji wertykalne i horyzontalne w widoku od ulicy ś.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] organ II instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Zabytkiem, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jest zespół urbanistyczny Starego Miasta we W.

Organ wskazał, że planowane działania miałyby polegać na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku przy ul. K. W ramach przebudowy wewnętrzna część konstrukcji budynku oraz część ścian zewnętrznych znajdujących się na tyle budynku zostałyby wyburzone do podłoża gruntowego. Zachowana zostanie ściana frontowa oraz ściany szczytowe przylegające do ściany frontowej. Południowa ściana szczytowa zostanie zachowana od poziomu terenu do gzymsu pod dachem. Projektowana wysokość elewacji istniejącego budynku (po przebudowie) wynosi 11,39 m, a wysokość kalenicy 19,65 m, a projektowanej nowej części odpowiednio 14,5 m i 20,96 m. Tło dla dachu istniejącego budynku będzie stanowiła płaska ściana nowej części budynku przepruta otworami okiennymi obłożona blachą stalową cynkowo-tytanową, którą ma być pokryty również jego dach. Zgodnie z wnioskiem, elewacja budynku zostanie przekształcona w sposób nowoczesny. Istniejące okna budynku zostaną wydłużone do poziomu podłogi, w miejsce wyburzonej ściany w poziomie II kondygnacji zostanie wprowadzona barierka szklana, z neobarokowym rysunkiem istniejących blend, odróżniona od szkła w oknach celem zachowania proporcji okien. Wprowadzone zostaną także żaluzje przesuwne na elewacji zachodniej (frontowej) i południowej. Okna lukarn zostaną także wydłużone i dodatkowo podwyższone, a same lukarny zlokalizowane z przesunięciem w kierunku lica elewacji Budynek zostanie ocieplony styropianem. W parterze przewidziano okładzinę elewacyjną kamienną w kolorze grafitowym, a powyżej tynk w kolorze istniejącej ściany (jasny beż). Zaprojektowano pokrycie dachu dachówką ceramiczną karpiówką w naturalnej czerwieni. W części dobudowywanej zaproponowano okna w takich samych wymiarach jak w części istniejącej (przeprojektowanej), w elewacji południowej wprowadzono żaluzje. Pokrycie dachu ma zostać wykonane z blachy stalowej cynkowo-tytanowej.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy stwierdzić, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] niepozwalającej na wnioskowane roboty budowlane nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie to zawarta w nim ocena inwestycji jest chybiona w odniesieniu do wpływu inwestycji na przedmiot ochrony - Stare Miasto we W., mając na uwadze ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków.

Z analizy akt sprawy wynika, że zachowanie wysokości budynku (części od ulicy ś.) i kształtu dachu pozostaje jedynie deklaracją zawartą w części opisowej projektu budowlanego, wobec planowanych rozwiązań przedstawionych w części rysunkowej. Organ II instancji wskazał, że geometria dachu w widoku od ul. ś. zostanie zmieniona - zaprojektowano przełamanie połaci dachu na wysokości ok. metra licząc od górnej krawędzi gzymsu wieńczącego, przedłużenie kalenicy dachu (o pół szerokości otworu okiennego) oraz dostosowano do wskazanych rozwiązań kąt nachylenia połaci dachowych. Na marginesie organ zauważył, że w dokumentacji projektowej nie podano obecnej wysokości budynku (brak jest inwentaryzacji przebudowywanego budynku czy też odniesienia stanu projektowanego do istniejącego na przekrojach i widokach elewacji). Natomiast wysokość budynku przy ul. Ś. [...], po przeprowadzeniu wnioskowanych robót budowlanych będzie wynosiła 20,96 m (dobudowana część nie stanowi osobnego budynku).

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego również podziały wertykalne i horyzontalne elewacji w widoku od ul. ś. ulegną zasadniczym zmianom. Linie podziałów elewacji wyznaczają przede wszystkim otwory okienne, detal architektoniczny, w tym w szczególności gzymsy, a także sposób opracowania powierzchni elewacji i jej kolorystyka. Projektowane wydłużenie otworów okiennych do poziomu podłogi na wszystkich trzech kondygnacjach oraz w poziomie lukarn, doprowadzi do przekomponowania elewacji w zakresie podziałów horyzontalnych poprzez obniżenie linii podziału przebiegającego dotychczas na wysokości dolnej ich krawędzi. Dodanie gzymsu, równie silnie zaakcentowanego co oddzielający pierwszą kondygnację od drugiej, na całej szerokości elewacji, w miejsce gzymsików nadokiennych doprowadzi do zatarcia dotychczasowego podziału elewacji z wyraźnie zaznaczonym odcięciem parteru od I i II piętra. Istniejące podziały wertykalne zostaną zaburzone przez dodanie zewnętrznych przesuwanych żaluzji okiennych. Ponadto w poziomie dachu nad lukarnami zostanie dodany rząd okien połaciowych. Ilość, wielkość i rozmieszczenie lukarn ulegnie zmianie. Ich liczba z pięciu zostanie zwiększona do siedmiu i zostaną rozmieszczone w osiach otworów okiennych niższych kondygnacji. Obecnie jedynie środkowe jest umieszczone w osi środkowych otworów okiennych, podczas gdy pozostałe są rozmieszczone w równych odstępach od środkowego, mijając osie otworów okiennych dolnych kondygnacji. Dodatkowo otwory okienne lukarn będą pomniejszone o połowę szerokości (połowa ich szerokości zostanie zastąpiona żaluzjami).

Organ II instancji powołał się na treść art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mówiący, że ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego okolicznością decydującą w rozpatrywanej sprawie było ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bryły i architektury przedmiotowego budynku we wskazanym w tym planie zakresie, która uzasadniało odmowę pozwolenia na wnioskowane roboty budowlane. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż projektowane prace są niezgodne z zasadami ochrony budynku, ustanowionymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na przepis § 9 ust. 3 pkt 1-3 w związku z ust. 1 tego paragrafu, organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest chroniony w zakresie wysokości, kształtu dachu w widoku od ul. ś. oraz podziałów elewacji wertykalnych i horyzontalnych w widoku od ulicy ś. . W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego planowane roboty budowlane obejmujące jego nadbudowę i rozbudowę doprowadzą do zmiany historycznej formy budynku w zakresie wysokości budynku, kształtu dachu i podziałów elewacyjnych wertykalnych i horyzontalnych w widokach określonych w planie.

Z powyższych względów organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...].

Pismem z dnia 28 października 2016 r. S. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...].

Zaskarżonej decyzji II instancji strona skarżące zarzuciła naruszenie szeregu przepisów. Po pierwsze naruszenie art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w treści odwołania oraz brak uzasadnienia przyjętej w zaskarżonej decyzji oceny dowodów, w szczególności dokumentacji projektowej budowlanej i wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona podniosła, że Organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego ocenę dokonaną przez organ I instancji uznał za nieprawidłową, nie wskazał na jakich dowodach - to jest jakiej konkretnie części projektu budowlanego (rysunkach projektowych) opierał się przy wydawaniu decyzji.

Po drugie naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oparcie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszo-instancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu przez stronę skarżącą decyzji i naruszenie tym samym płynącego z zasady dwuinstancyjności prawa i obowiązku dwukrotnego, najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej, rozstrzygnięcia o okoliczności faktycznej jak i kwestiach prawnych.

Po trzecie naruszenie art. 139 k.p.a. i orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się poprzez uznanie w zaskarżonej decyzji iż zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej narusza prawo i jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż organ I instancji w swojej decyzji uznał zamierzenie strony za zgodne z tymi przepisami, zaś inne strony postępowania nie wywiodły odwołań kwestionujących powyższą ocenę wyrażoną w decyzji pierwszo-instancyjnej. Strona podniosłą, że organ II instancji nie wskazał przy tym i nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego, o której mowa w art. 139 k.p.a.

Po czwarte naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane w związku z 7 pkt 1 i 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wkroczenie przez organ II instancji w kompetencje organu administracji budowlanej realizowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Po piąte naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 9 ust. 1 i 3, a także § 18 ust. 2 uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].02.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K. i B. we W. w związku z postanowieniami załącznika nr [...] zawierającego część rysunkową miejscowego planu poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów miejscowego planu, a także niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy w kontekście przedmiotu ochrony wyznaczającego zakres i przedmiot postępowania w sprawie (Stare Miasto we W. wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].05.1967 r.). Skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnego ustalenia, iż planowane zamierzenie byłoby sprzeczne z tymi przepisami. Według strony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew dowolnym wywodom organu, nie zawiera wymogów co do wysokości budynku, ani zakazu zabudowy wyższej niż zabudowa obecna, a tym bardziej ograniczeń dotyczących zabudowy wykraczającej poza obiekt oznaczony na rysunku planu literą C, to jest zwłaszcza widocznej na rysunku planu, przylegającej do tego obiektu części od strony wnętrza blokowego części (oficyny) nie objętej oznaczeniem powyższym symbolem. Strona podniosła również, że obiekt przy ul. ś. [...] nie został wpisany do rejestru zabytków, lecz figuruje jedynie - w granicach użytego oznaczenia - jako obiekt objęty ochroną konserwatorską na podstawie przepisów planu miejscowego (forma ochrony z art. 7 pkt 4 powołanej wyżej ustawy) oraz znajduje się na obszarze Starego Miasta we W., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].05.1967 r. jako "Stare Miasto wraz z zabudową i układem komunikacyjnym oraz zarysem wód w granicach zewnętrznego obrysu pozostałości dawnych fos miejskich i południowych wybrzeży rzeki O.". W ocenie strony przedmiotem ochrony jest tu przede wszystkim historyczny układ urbanistyczny tj. układ dróg, placów, pierzei, itp., a nie zespół określonych budynków czy też wszystkie budynki wchodzące w skład tego zespołu, jak to w sposób wykraczający poza powyższe podstawy prawne próbuje czynić organ I instancji.

Po szóste naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy, dowolną błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodu z dokumentacji projektowej budowlanej, a także naruszenie zasady zaufania poprzez nieuzasadnioną zmianę na niekorzyść strony skarżącej oceny prawnej wyrażonej przez organ I instancji nie poprzedzoną próbą uzyskania od strony ani organu prawodawczego przyjmującego plan miejscowy wyjaśnień dotyczących dokumentacji projektowej oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz umożliwieniem jej przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie. W szczególności strona wskazała na pominięcie stanowiącego integralną część miejscowego planu załącznika nr [...] do uchwały przyjmującej plan miejscowy - część graficzną planu, wskazującego jednoznacznie, iż przepis § 9 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 miejscowego planu w ogóle nie dotyczy części budynku od wnętrza blokowego (oficyny) jako nie objętej symbolem "C" oznaczonym na rysunku planu. W konsekwencji organ miał w ocenie strony błędnie ocenić iż wysokość tej części budynku (20,96 m) jest niezgodna z miejscowym planem, mimo iż pozostaje ona w zgodności z przepisem § 18 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu. Jak należy podkreślić w obszarze oznaczonym literą "C" w projekcie, czego nie dostrzegł organ, naruszając art. 7 i 80 k.p.a., zachowano istniejącą wysokość budynku 19,65 metrów natomiast poza częścią objętą ochroną na mocy planu wysokość wynosi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem § 18 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, wysokość: 20,96 metra, co odpowiada wymogom miejscowego planu. Dodatkowo w ocenie spółki organ błędnie ocenił zgodność projektu z § 9 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu. Skarżąca podniosła, że prawidłowo zaznaczono w części opisowej dokumentacji projektowej złożonej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją kształt dachu budynku w widoku od ul. Ś. nie uległ zmianie. Natomiast w miejscowym planie został objęty ochroną kształt dachu, a nie jego geometria czy układ połaci. W projekcie zachowany został kształt dachu, nie uległy zmianie również kąty spadku połaci dachu ani wysokość dachu, zachowano również długość kalenicy. Jak wynika z dokumentacji projektowej, w projekcie przewiduje się jedynie niewielkie "przełamanie" dachu w jego dolnej części, na wysokości 96 cm, wzdłuż gzymsu wyznaczającego górną krawędź elewacji w widoku od ulicy ś.. Powyższe nie wpływa na kształt dachu - dach nadal pozostaje dachem czterospadowym o symetrycznym układzie, co według spółki pominął organ II instancji. Dodatkowo skarżąca wskazała na błędną ocenę zgodności projektu z § 9 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu. Według strony skarżącej podział wertykalny czy horyzontalny elewacji "w widoku" określonej ulicy, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, nie jest determinowany przez okna lub detal architektoniczny, lecz kompozycję elewacji jako całości, oglądanej z danej strony (w niniejszej sprawie - od ul ś.). O horyzontalnym charakterze elewacji świadczy jej prostokątny kształt, przylegający dłuższym bokiem do poziomu terenu. Jak się wskazuje wprost w karcie ewidencyjnej obiektu (w aktach Miejskiego Konserwatora Zabytków) - budynek posiada "horyzontalną kompozycję". Według skarżącej w projekcie budowlanym w niniejszej sprawie zachowano wszystkie te elementy: parter ma inny charakter ze względu na wykorzystany materiał oraz kolor, fugi w podziale materiałowym podkreślające jego odmienność od pozostałej części, oddzielono go mocnym gzymsem od pozostałych kondygnacji, analogicznie jak w budynku dotychczasowym. Ponad parterem zaprojektowano dwie kondygnacje wykończone tynkiem, przedzielone mniejszym gzymsem, jako kolejnym akcentem horyzontalnym. Całość wieńczy dach o nie zmienionej geometrii i wysokości. Zachowano w ten sposób horyzontalne elementy elewacji. Wertykalne podziały zachowano natomiast jako okna, które wydłużono podkreślając wertykalne elementy elewacyjne całości elewacji od ul. Ś. Strona wskazuje, że elewacja dzięki zachowaniu tych zabiegów w żaden sposób nie zmienia swojego charakteru. Wręcz przeciwnie - zachowuje i podkreśla opisane w § 9 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu elementy w widoku od ul. Ś. Co do pozostałych elementów, takich jak zmiana geometrii lukarn oraz wprowadzenie okien połaciowych w obrębie dachu nie mieszczą się one w pojęciu "elewacji". Według strony skarżącej powyższe zabiegi nie pozostają w sprzeczności z przepisami miejscowego planu i stanowią podkreślenie wertykalno-horyzontalnych podziałów elewacji

Skarżąca podniosła także, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie sięgnął do dokumentu w postaci karty ewidencyjnej obiektu przy ul. ś., znajdującego się w dyspozycji organu I instancji, z którego wynika że budynek przy ul. ś.był wielokrotnie przebudowywany, a po II wojnie światowej odbudowany z istotnymi zmianami m.in. w zakresie lukarn i wyglądu elewacji frontowej. Strona podkreśliła że powyższe okoliczności, jak wskazuje się w karcie "zdegradowały walory zabytkowe obiektu, zaburzona została kompozycja elewacji."

Po siódme i już ostatnie naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. i art. 156 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie iż stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich, co skutkowało utrzymaniem w obrocie rażąco naruszającej prawo decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., [...], wydanej w wyniku odwołań podmiotów nie będących stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji wydaniem dalszych rażąco naruszających prawo decyzji - w tym zaskarżonej decyzji. Według spółki sam fakt sąsiadowania nieruchomości, której dotyczył wniosek strony skarżącej z nieruchomościami innych osób nie stanowił wystarczającej przesłanki uznania osób, które złożyły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r za strony postępowania tak na etapie wydania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., [...], jak i dalszych etapach postępowania - zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji decyzję organu II instancji z dnia [...] września 2015 r. należy uznać za rażąco naruszającą art. 28 k.p.a. i art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., albowiem organ II instancji orzekł w drugiej instancji na podstawie pism zatytułowanych "odwołanie" złożonych przez podmioty nie będące stronami postępowania.

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w razie uchylenia jedynie decyzji organu II instancji - o zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (art. 145a ust. 1 ppsa) poprzez wskazanie iż organ powinien udzielić stronie skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem, pozwolenia konserwatorskiego oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystosował odpowiedź na skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z [...] września 2016 r. i wskazał, że w jego ocenie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwana w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W[...] nr [...], z dnia [...] października 2015 r., odmawiającą uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na realizację prac w zakresie: przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku usługowego (przy ul. ś. [...] we W.) wraz z nadbudową części budynku oraz elementami infrastruktury technicznej.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane (wynikające z projektu załączonego do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie), wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w tym wypadku - na mocy stosownego porozumienia z dnia 5 września 2011r.- Miejskiego Konserwatora Zabytków), we wskazanym trybie i na podstawie przytoczonego przepisu, albowiem działka nr [...] i [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. Ś. [...] we W. , stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej " zespołu urbanistycznego Starego Miasta", wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z dnia [...] maja 1967 r.

Sąd stwierdza przy tym, iż (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze), dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się zaś w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, w tym: budynki. W razie wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Niemniej, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na jego obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków tego układu. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem budynek nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje różne formy sprawowania ochrony, w efekcie: zabytkiem nie musi być tylko konkretny obiekt budowlany, ale również układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, a także ich poszczególne elementy.

Podkreślenia wymaga, iż obiekt stanowiący przedmiot zamierzenia inwestycyjnego położony przy ul. Ś. [...] we W. podlega ochronie konserwatorskiej bowiem znajduje się na obszarze Starego Miasta we W. , który wraz z zabudową i układem komunikacyjnym oraz zarysem wód w granicach zewnętrznego obrysu pozostałości dawnych fos miejskich i południowych wybrzeży rzeki O., wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. [...] maja 1967 r. pod numerem rejestru [...].

Jednocześnie zakres ochrony nieruchomości przy ul. ś.[...] we W. określają ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K. i B. we W.- uzgodnionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora.

Należy podkreślić, iż skutkiem uzgodnienia jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

Odnosząc się więc do chybionego zarzutu skargi o wkroczeniu przez organy konserwatorskie w uprawnienia organu architektoniczno- budowlanego poprzez ocenę zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, w którym wypowiedziano tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10).

W tym miejscu należy zauważyć, iż przywołany w skardze na poparcie zarzutu naruszenia przez organy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane w związku z 7 pkt 1 i 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015r. , II OSK 135/14, zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w którym zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierały warunków ochrony konserwatorskiej, odwołując się do decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzja administracyjną.

Zważyć następnie trzeba, iż procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski ma za zadanie zbadać, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, w tym przypadku: zabytek rozumiany jako założenie urbanistyczne i zespół budowlany. Oznacza to obowiązek ustalenia, czy ww. prace mogą zagrozić wartościom zabytku, co w przypadku chronionego założenia urbanistycznego wymaga dokonania analizy uwzględniającej m. in. wpływ tych prac na zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji kształtujących zespół (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2041/14). Taka też analiza, zdaniem Sądu, została przeprowadzona w niniejszej sprawie, a odzwierciedleniem tego jest uzasadnienia decyzji organów II instancji wydane w tej sprawie.

Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy, działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego ,uznał, iż przedstawiony do akceptacji projekt budowlany jest z tymi zapisami niezgodny.

Przedmiotowa nieruchomość objęta planem inwestycyjnym jest zlokalizowana na terenie strefy ochrony konserwatorskiej zgodnie z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w jednostce oznaczonej w ww. planie symbolem [...] (tereny usług centro-twórczych), dla której ustalenia szczegółowe zawarte są w § 18 tego planu. Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 pkt 1-3 planu, w odniesieniu do budynku przy ul. Ś. [...], ochronie podlegają:

- wysokość budynku,

- kształt dachu w widoku od ul. ś.,

- podziały elewacji wertykalne i horyzontalne w widoku od ulicy ś.

W załączniku nr [...] do uchwały przyjmującej plan miejscowy - część graficznqa planu, przedmiotowy budynek oznaczony został symbolem "C".

Jak wynika z projektu budowlanego , roboty budowlane miałyby polegać na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku przy ul. K. W ramach przebudowy wewnętrzna część konstrukcji budynku oraz część ścian zewnętrznych znajdujących się na tyle budynku zostałyby wyburzone do podłoża gruntowego. Zachowana zostanie ściana frontowa oraz ściany szczytowe przylegające do ściany frontowej. Południowa ściana szczytowa zostanie zachowana od poziomu terenu do gzymsu pod dachem.

Nastąpi także rozbudowa obiektu poprzez dobudowę w głąb działki i jak wynika z projektu , stanowić ona będzie całość z istniejącym budynkiem. Co oczywiste rozbudowa ( polegająca na dobudowie) wykraczać będzie poza granice określone w załączniku nr [...] do planu jako symbol "C", jednak stanowić będzie jedność konstrukcyjną z obiektem widocznym od ul. Ś., a więc musi zachować parametry przewidziane planem dla tego budynku.

Tymczasem projektowana wysokość elewacji istniejącego budynku (po przebudowie) wynosi 11,39 m, a wysokość kalenicy 19,65 m, a projektowanej nowej części odpowiednio 14,5 m i 20,96 m., co czyni proponowane rozwiązanie niezgodnym z planem chroniącym wysokość istniejącego budynku wynoszącą 19,65 metrów.

Niedopuszczalna zmiana dotyczy także kształtu dachu w widoku od ul. ś. Wbrew twierdzeniom skargi zaprojektowane przełamanie dachu na wysokości około 1 m licząc od górnej krawędzi gzymsu wieńczącego, przedłużenie kalenicy dachu , zmienia jego geometrię , a w konsekwencji jego kształt.

Zgodnie z wnioskiem, również elewacja budynku zostanie przekształcona. Istniejące okna budynku zostaną wydłużone do poziomu podłogi, w miejsce wyburzonej ściany w poziomie II kondygnacji zostanie wprowadzona barierka szklana, z neobarokowym rysunkiem istniejących blend, odróżniona od szkła w oknach celem zachowania proporcji okien. Wprowadzone zostaną także żaluzje przesuwne na elewacji zachodniej (frontowej) i południowej, które zaburzają istniejące podziały wertykalne. Okna lukarn zostaną także wydłużone i dodatkowo podwyższone, a same lukarny zlokalizowane z przesunięciem w kierunku lica elewacji. Nastąpi zwiększenie ich liczby z pięciu do siedmiu .W poziomie dachu nad lukarnami zaprojektowano rząd okien połaciowych.

Wydłużenie otworów okiennych na trzech kondygnacjach oraz w poziomie lukarn zmieni elewację w zakresie horyzontalnych podziałów. Również dodanie gzymsu oddzielającego pierwszą kondygnację od drugiej , również prowadzi do zatarcie dotychczasowych podziałów.

Powyższe zmiany zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organ odwoławczy jako zmiana podziałów elewacji wertykalnych i horyzontalnych w widoku od ulicy ś.

Z tych względów zasadna jest konstatacja organu odwoławczego, że planowane roboty budowlane obejmujące jego nadbudowę i rozbudowę doprowadzą do zmiany historycznej formy budynku w zakresie wysokości budynku, kształtu dachu i podziałów elewacyjnych wertykalnych i horyzontalnych w zakresie niedopuszczalnym w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważa przy tym (a to, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, v. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2041/14), iż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania, czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych na obszarze chronionym; niemniej ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy do dbałości i zachowania zastanych struktur. Dlatego też adaptacja budynku dla potrzeb użytkownika winna być dokonywana z poszanowaniem istniejących wartości zabytkowych, a więc: przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową.

Powyższe wynika wprost z art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pod tym też kątem organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny w sprawie.

Sąd nie podziela także wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania , a przede wszystkim naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a, w kontekście naruszenia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a.

Prawdą jest, iż organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu sprzeczności zaproponowanych w projekcie rozwiązań architektonicznych z wyrażonymi w miejscowym planie warunkami ochrony konserwatorskiej, podczas gdy organ I instancji w swojej decyzji, także negatywnej dla inwestora, wyraźnie wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z prawem miejscowy uzgodnionym w zakresie ochrony konserwatorskiej, jednak w ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego mieści się w zakresie działania tego organu określonym normą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy pamiętać, iż zgodnie z przywołanym w skardze art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji.

Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta [...], nie widział także potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, dokonał natomiast odmiennej oceny przepisów prawa materialnego w tym prawa miejscowego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a., nie stanowi przyczyny wydania decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do prezentowanej w skardze interpretacji zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (zakaz reformationis in peius) należy wskazać, że art. 139 k.p.a. niewątpliwie ma zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 k.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Z powodu wspomnianego zakazu organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji (zob. WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 225/16, LEX nr 2189924).

Porównując decyzje wydane w obu instancjach nie można było podzielić stanowiska, że sytuacja wnoszącego odwołanie uległa pogorszeniu. Zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji skarżący nie uzyskał zgody konserwatorskiej na prowadzenie określonych robót budowlanych.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, ani odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani tych dotyczących przepisów o charakterze procesowym, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a , bowiem organ odwoławczy winien był w uzasadnieniu swojej decyzji odnieść się do zarzutów odwołania. Dostrzegając powyższą wadę zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza jednak, że pozostaje ona bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. i art. 156 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie iż stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiednich, co skutkowało utrzymaniem w obrocie rażąco naruszającej prawo decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., [...], wydanej w wyniku odwołań podmiotów nie będących stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji wydaniem dalszych rażąco naruszających prawo decyzji - w tym zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, iż zarzut ten winien być formułowany wobec decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] września 2015r. Tymczasem strona skarżąca zrezygnowała z sądowej kontroli tej decyzji cofając skargę.

W ocenie Sądu prawidłowość ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji skoro zapadła ona w wyniku rozpoznania odwołania wyłącznie skarżącej spółki.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartych w skardze wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z karty informacyjnej zabytków architektury i budownictwa dotyczącej przedmiotowego budynku oraz analizy zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy zauważyć,że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma ograniczony charakter. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na tle tej regulacji wskazuje się w orzecznictwie, że celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2290/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 95/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 813/16, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi wyłączne uprawnienie Sądu, z którego może on, lecz nie musi skorzystać.

W niniejszej sprawie skarżąca – w ocenie Sądu – poprzez zawnioskowane w skardze dowody starała się uzupełnić okoliczności faktyczne ustalone już przed organami konserwatorskim. Należy także podkreślić, iż nie stanowi dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowym opinia biegłego, a tak należy zakwalifikować przedłożoną analizę zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I FSK 166/14).

Dlatego też wniosek o ich przeprowadzenie nie mógł zostać uwzględniony i podlegał oddaleniu, o czym Sąd postanowił na rozprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.