Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1986/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1903/15 w sprawie ze skarg K. A. oraz Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2016 r., I SA/Wa 1903/15 oddalił skargi K. A. oraz Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zważył, że postępowanie administracyjne nie wykazało, aby przeddekretowi właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. G. [...]. Skarżąca nie kwestionuje faktu niezłożenia wniosku przez byłych właścicieli, natomiast skarżący Z. K. podnosi, że brak jest niezbitych dowodów, że jego ojciec wniosku nie złożył. Jednakże poszukiwania wniosku czynione przez organy nie przyniosły żadnych rezultatów. Natomiast fakt, że W. K. złożył wniosek dekretowy odnośnie nieruchomości przy ul. K. na Woli nie oznacza, że z wnioskiem takim wystąpił także co do nieruchomości przy ul. G. [...].

Niewątpliwe jest jednak, że wniosek złożony został przez Urząd Likwidacyjny. Jednakże powstaje pytanie, czy ten wniosek mógł odnieść skutek w stosunku do właściciela. Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w celu zabezpieczenia majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy tego dekretu nie przewidywały natomiast uprawnień urzędów likwidacyjnych do zabezpieczenia majątku osób fizycznych, jak i składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych dokonała zmiany art. 7 dekretu, jednak nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło też rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. Złożony przez Urząd Likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela.

Poza tą regulacją pozostaje unormowanie problematyki własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy w dekrecie z 26 października 1945 r. Dekret ten w art. 1 przewidywał przejście z dniem jego wejścia w życie wszelkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy na rzecz gminy m.st. Warszawy. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby ich prawa reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Takie uregulowanie powodowało, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Zasadne jest zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zdecydowanej większości takie stanowisko aprobuje. Wprawdzie nie zawsze i automatyczne wnioski Urzędów powinny być uznane za bezskuteczne. Dotyczy to jednak szczególnych sytuacji. Powołane przez skarżącą orzeczenia dotyczyły odmiennych stanów faktycznych od stanu niniejszej sprawy. Otóż w stanie faktycznym sprawy I OSK 66/11 przedstawiciel spadkobierców działając w ich imieniu, w terminie ustawowym z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego zwrócił się do Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej. Urząd z powołaniem się na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przekazał do organu żądanie uprawnionej osoby. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 159/12 zapadł na skutek uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przez NSA wyrokiem z 6 grudnia 2011 r. w sprawie I OSK 66/11, gdzie Sąd I instancji był z mocy art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) związany wykładnią dokonaną przez NSA. Z kolei wyroki NSA zapadłe sprawach OSK 8/04 i IV SA 2449/97 odnoszą się do stanów faktycznych, gdy były właściciel w sposób wyraźny zwrócił się w terminie ustawowym do Urzędu Likwidacyjnego z wnioskiem dekretowym lub dokonał wyraźnej aprobaty złożonego wniosku. NSA w tych orzeczeniach podkreślił, że chodzi o aktywną wolę właściciela, wskazując jednocześnie, że obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku, skoro już jeden złożył do Urzędu Likwidacyjnego.

Stan faktyczny w tej sprawie jest odmienny. Z akt sprawy nie wynika, aby Urząd Likwidacyjny działał w porozumieniu z byłą właścicielką L. S. We wniosku jest nawet błędnie wpisane jej nazwisko. Z kolei z pisma L. S. z 19 października 1951 r. skierowanego do Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, w którym ona pisze, że "w swoim czasie złożyła podanie o przyznanie prawa własności czasowej do ½ nieruchomości przy ul. G. [...]", z odręcznie dopisanymi słowami "do sądu" nie sposób wywieść kiedy, nawet w przybliżonej dacie, wniosek taki składała, do jakiego organu, czy też do sądu. Dopisanie słów "do sądu" może wskazywać, że chodziło o przywrócenie posiadania nieruchomości. Z całą pewnością z pisma tego nie wynika, że była współwłaścicielka zwracała się do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, aby działał w sprawie dotyczącej jej nieruchomości. Nie podnosiła, że wniosek dekretowy został złożony przez nią, lecz przez Urząd Likwidacyjny i nie w jej imieniu lecz "za nią". W dalszych wywodach skargi (s. 7 akt sądowych) skarżąca stwierdza, że Urząd Likwidacyjny działał w imieniu byłej właścicielki, jednak Urzędy Likwidacyjne nie miały uprawnień do składania wniosków dekretowych.

Co do odstępstwa L. S. od narodowości polskiej, które w ocenie skarżącej, uniemożliwiły byłej właścicielce złożenie wniosku dekretowego, to zebrane dowody tego nie potwierdziły. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 2 października 1953 r. skierowane do Prokuratora Powiatowego dla Dzielnicy Praga Południe na standardowym druku, w którym Prezydium powiadamia, że pozostał majątek należący do volksdeutscha L. S., to jednak zarówno z pism Instytutu Pamięci Narodowej (z 26.VII. 2010 r., z 1.VII.2010 r., z 9. VI. 2010 r.) jak również Prokuratury Okręgowej w Warszawie z 16 marca 2010 r. nie wynika, aby przeciwko L. S. toczyły się postępowania karne. Również spadkobiercy L. S. obecni na rozprawie sądowej 9 marca 2016 r. nie mieli żadnej wiedzy na temat odstępstwa jej od narodowości polskiej. Skarżący w piśmie uzupełniającym skargę podaje, że ojciec nigdy nie poznał L. S., co oznacza, że również i skarżący nie ma wiedzy o jej wojennych losach. Fakt odstępstwa od narodowości nie miał żadnego znaczenia dla złożenia wniosku na podstawie dekretu warszawskiego. Dekret skutkował z dniem jego wejścia w życie przejęciem wszelkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy na rzecz gminy m.st. Warszawy. Nie miało przy tym znaczenia kto jest właścicielem tego gruntu, czy był, czy też nie był obywatelem polskim, jaką miał narodowość, jaką miał przeszłość wojenną. Nieruchomości warszawskie wobec ich przejęcia przez dekret nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy dotyczące urzędów likwidacyjnych. Zatem powoływanie się w skardze na przepisy dekretu z 28 lutego 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U Nr 7 poz. 30), ustawy z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U Nr 17 poz. 97), zarządzenia Ministra Skarbu Państwa z 14 lipca 1945 r. w sprawie statutu Tymczasowego Zarządu Państwowego (M.P. Nr 15 poz. 52), dekretu z 8 maca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jest chybione. Fakt wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej przez Urząd Likwidacyjny nie oznacza, że nieruchomość była w zarządzie tego Urzędu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 pkt a) dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zakresie działania urzędu pozostawało zabezpieczenie majątków do czasu objęcia ich w zarząd przez właściwe ze względu na rodzaj majątku władze. Zatem, to nie Urząd był zarządcą, a właściwe władze.

Zebrane w sprawie dowody nie wykazały, że nieruchomość położona przy ul. G. [...] pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu, co zdaniem skarżącej skutkować powinno uwzględnieniem pełnego brzmienia art. 7 ust.1 dekretu, tj. także w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do gruntów oddanych w zarząd i użytkowanie. Nie ma w sprawie żadnego dowodu wskazującego na oddanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Skarżąca stanowisko w tej kwestii wywodzi z ogólnych przepisów o zarządzie począwszy od dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67), uchylonego ustawą z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11 poz. 37). Jednakże obydwa akty prawne dotyczą innych rodzajów nieruchomości niż sporna działka. Otóż dekret z 1918 r. dotyczył: majątku ordynacji książąt Warszawskich hrabiów "Paskiewiczów-Erewańskich", majątków pocerkiewnych, przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych, których ani właściciele, ani ustanowieni przez nich zarządcy nie są obecni w kraju, przedsiębiorstw przemysłowych w posiadłościach ziemskich, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (jak np. elektrownie, gazownie, wodociągi, tramwaje). Ustanowienie i wykonywanie zarządu zgodnie z tym dekretem powierzone było odpowiednio Ministrom: Rolnictwa i Dóbr Państwowych, Spraw Wewnętrznych, Skarbu. Natomiast ustawa z 25 lutego 1958 r. dotyczyła przedsiębiorstw, które były pod zarządem na podstawie dekretu z 1918 r. i z mocy prawa przeszły na własność Państwa. Zarządu nie można domniemywać i wywodzić z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Jego istnienie musi wynikać z aktu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, z jej indywidualizacją ze względu na: rodzaj nieruchomości i jej powierzchnię, położenie, geodezyjne oznaczenie. Takiego dowodu w niniejszej sprawie nie ma. Wobec tego zarzut skargi odnośnie pozostawania nieruchomości w zarządzie, a wobec tego naruszenie przez organy art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przez nieuwzględnienie całej treści tego przepisu jest niezasadny.

Z wyżej omówionych przyczyn niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu, przez błędne przyjęcie, że nie wystąpiono z wnioskiem dekretowym, skoro wniosek taki złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Organy zebrały materiał dowodowy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego właściwej oceny, prawidłowo przedstawiły stan sprawy, dokonały właściwej wykładni przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego, a uzasadnienia decyzji zawierają wszystkie niezbędne elementy. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy są niezasadne. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, w tym powołanych aktów prawnych dotyczących zarządu, regulacji dotyczących odstępstwa od narodowości, powołanych w odwołaniu orzeczeń sądowych, jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast, przepisy Konstytucji z 1997 r. nie mogą mieć zastosowania do stanów faktycznych w czasie jej nieobowiązywania, w tym do wniosku złożonego w 1948 r.

Sąd dostrzega, że w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje podmiot nie mający przymiotu strony, to organ po wszczęciu postępowania powinien je umorzyć, a nie odmówić przyznania określonego uprawnienia. Jednakże w realiach niniejszej sprawy nie ma to żadnych konsekwencji dla strony, gdyż bez względu na to, czy organ umorzyłby postępowanie czy też odmówił ustanowienia prawa, to i tak strona, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie ma możliwości realizacji uprawnień dekretowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. A., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art. 7 ust. 3 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu tego, że w latach obowiązywania tegoż dekretu słowo "zabezpieczenie" było pojmowane jako zajęcie, oraz że z czynności zabezpieczenia sporządzano protokół zajęcia nieruchomości bądź ruchomości,

2/ art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez nierozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości pomimo zachowania terminu wynikającego z art. 7 ust. 1 ww. dekretu wobec uznania, że w odniesieniu do spornej nieruchomości nie złożono skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej pomimo, tego że taki wniosek w odpowiednim terminie został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie,

3/ naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem wobec nieuzasadnionego przyjęcia, iż w zakresie kompetencji Urzędów Likwidacyjnych nie leżało składanie wniosków w trybie tego przepisu, pomimo tego że w odniesieniu do spornej nieruchomości Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie składając wniosek dekretowy dnia 23 września 1948 r. działał jako zarządca nieruchomości, zabezpieczonej na wypadek orzeczenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa, na co zezwalała mu pominięta przez Sąd w niniejszej sprawie pozostała treść tegoż artykułu: "jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd lub użytkowanie – użytkownikom tego gruntu dawał on możliwość, iż mogli oni w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia posiadania gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym",

4/ art. 5 w zw. z art. 1 dekretu warszawskiego błędną jego wykładnię pomijającą odstępstwo od zasady superficies solo cedit skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, iż z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy również istniejące na tych gruntach zabudowania,

5/ art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez błędną jego wykładnię skutkująca uznaniem, że majątkiem opuszczonym był wyłącznie grunt z jednoczesnym pominięciem, że majątkiem opuszczonym mógł być również budynek oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach,

6/ § 2 ust. 2 oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 roku (Dz. U. Nr 16, poz. 112) przez uznanie, że objęcie gruntu nieruchomości nastąpiło z dniem 11 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, kiedy to objęcie nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy,

7/ naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez negowanie obecnie uprawnień Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie do wystąpienia z wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego pomimo, że czynność ta została przez ówczesne terenowe organy administracji uznana za prawidłową i skuteczną, czego zwieńczeniem była wydana decyzja, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej – p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonym przez skarżącą, w szczególności::

- zarzutu bezpodstawnego przyjęcia sprawowania zarządu nad nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. G. [...] przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, które było niemożliwe, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie mogła stanowić mienia opuszczonego (porzuconego) w przypadku kiedy nieruchomość ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który nie przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, oraz podlegała wcześniejszemu zajęciu na wypadek orzeczenia przepadku majątku wroga Narodu Polskiego, volksdeutscha L. S.,

- zarzutu błędnych ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności poprzez błędne ustalenie, że zgromadzone dowody nie potwierdziły istnienia odstępstwa od narodowości polskiej L. S., pomimo tego, że w aktach znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej z 2 października 1953 r. skierowane do Prokuratora Powiatowego dla Dzielnicy Praga Południe, bezwzględnie potwierdzające uznanie L. S. za volksdeutscha,

2/ art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wobec powzięcia przez Sąd wątpliwości co do prawdziwości treści dokumentu z 1953 r. w zakresie jakim uznaje L. S. za volksdeutscha,

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych, tj. przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji publicznej, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I instancji pominął dowody potwierdzające status zarządcy Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie co do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...], jako mienia zabezpieczonego na ewentualny przepadek na rzecz Skarbu Państwa,

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, i oparcie wnioskowania jedynie na bardziej popularnej linii orzecznictwa, bez wskazania przyczyn dlaczego Skład Orzekający odmówił wiarygodności i mocy dowodowej faktowi pozostawania majątku L. S., w zarządzie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie, który posiadał go w swojej ewidencji, jako ewentualny majątek należący do volksdeutscha;

6/ art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów urzędowych uzyskanych z Archiwum Państwowego w Warszawie na okoliczności w nich wskazane, w związku z tym że dowód z nich przeprowadzony pozwoli na jednoznaczne wyjaśnienie wątpliwości co do faktu pozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie oraz potwierdzą istnienie uznania przez organy odstępstwa od narodowości polskiej L. S.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu nr 1 podniesiono, że podstawowym błędem mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jest przytoczony przez WSA na s. 14 uzasadnienia orzeczenia pogląd, iż "art. 7 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich określał zakres działania urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych, jak również składania wniosków w ich imieniu". Pominąwszy fakt, iż zakres działania urzędów likwidacyjnych regulował art. 7 ust. 3 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, to w czasach powojennych słowo "zabezpieczenie" było pojmowane jako zajęcie, a z czynności tej, sporządzano protokół zajęcia nieruchomości, bądź ruchomości. Urzędy likwidacyjne zajmowały więc majątki osób fizycznych na wypadek ewentualnego przepadku majątku na rzecz Skarbu Państwa, bądź w przypadku majątków opuszczonych, do momentu zasiedzenia ich przez Skarb Państwa poprzez tzw. przemilczenie, jak również dokonywały zajęcia majątków przechodzących na własność Skarbu Państwa, w wykonaniu orzeczenia, czy też ustaw nacjonalizacyjnych. Trudno zatem uważać, że urzędy likwidacyjne dokonywały zajęcia majątku należącego do osoby fizycznej, na rzecz tejże samej osoby fizycznej. Powyższe jednoznacznie potwierdzają przepisy dekretu warszawskiego (w szczególności art. 7) oraz dokumenty źródłowe, odnalezione w Archiwum Państwowym. Zgodnie z nimi do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało m.in. zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku. Co rozumiano wówczas pod pojęciem "zabezpieczenie" w dekrecie o majątkach opuszczonych i poniemieckich, wyjaśnia instrukcja z lat 40-tych "Przepisy i technika Zabezpieczania majątków" (załącznik nr 1), gdzie zostało zaznaczone, iż "celem zabezpieczenia majątku jest uchronienie majątku od usunięcia zbycia, uszkodzenia lub zniszczenia oraz ustanowienia nad nim właściwej pieczy."

Ponadto w kolejnej instrukcji z lat powojennych pt. "Ewidencje" (załącznik nr 2) wskazano, iż "Jakie rodzaje rejestrów należy prowadzić? - Rejestr ewidencyjny nieruchomości prowadzi się w 2 oddzielnych częściach będących:

a) pod zarządem Urzędów Likwidacyjnych

b) pod zarządem samorządów i innych władz".

Wobec powyższego pogląd, który został utrwalony w orzecznictwie sądowym, iż "rolą urzędu likwidacyjnego było zabezpieczenie i zachowanie substancji majątku do czasu przywrócenia posiadania właścicielowi, który posiadanie to utracił, bądź do czasu objęcia ich w zarząd przez właściwe władze", nie jest tożsamy z wyżej przywołanymi dokumentami i przepisami, zgodnie z którymi, "zabezpieczenie", które winny były stosować urzędy likwidacyjne, to nic innego jak zajęcie egzekucyjne, majątku który miał przejść na własność Państwa, z tą różnicą do przepisów obecnych, iż zarząd nad zabezpieczoną nieruchomością sprawowany był przez urząd likwidacyjny, lub też był przekazywany właściwym władzom (zazwyczaj ministerstwom lub organom samorządu terytorialnego). Przywrócenie posiadania dotychczasowym właścicielom był kwestią marginalną, zaś zasadniczą, zgodnie z art. 34 dekretu uzyskanie zasiedzenia. Szczegółowy zakres działania urzędów likwidacyjnych został uregulowany w Rozporządzeniu wydanym przez Prezesa Rady Ministrów w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w dniu 7 listopada 1946 r. w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych, gdzie w § 7 wskazano, iż urzędy likwidacyjne "do czasu przekazania majątków opuszczonych i poniemieckich w zarząd władzom, obowiązane są do wszelkich czynności prawnych i gospodarczych, związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków".

Wobec powyższego urzędy likwidacyjne były władzą egzekucyjną i zgodnie z § 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych postanowienia, zarządzenia, nakazy i zakazy wydane przez urzędy likwidacyjne są tytułami wykonawczymi. Natomiast do czasu przekazania tych majątków w zarząd i użytkowanie odpowiednim władzom, urzędy likwidacyjne były zarządcami i użytkownikami i posiadały dany majątek w swej ewidencji.

Odnośnie zarzutu 2 i 3 podniesiono, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące urzędów likwidacyjnych zostało obarczone pewnym błędem. Otóż przyjęto, iż w zakresie działania urzędów likwidacyjnych, nie mieściło się składanie w imieniu dawnych właścicieli wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości podlegających przepisom dekretu o gruntach warszawskich. Orzecznictwo wyraźnie podkreśla, iż przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak też przepisy dekretu o gruntach warszawskich oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. nie przyznawały urzędom likwidacyjnym, będącym państwowymi jednostkami organizacyjnymi, uprawnień do reprezentowania osób fizycznych w sprawach dotyczących realizacji uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich. Jednak uprawnienie do złożenia wniosku dekretowego potwierdza również sam Dekret z 29 października 1945 r., gdyż zgodnie z brzmieniem art. 7, podmiotami, które mogły (ale nie były obowiązane) w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym byli:

1. dotychczasowy właściciel gruntu, będący w posiadaniu gruntu

2. prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu

3. osoby prawa dotychczasowego właściciela reprezentujące

4. użytkownicy gruntu - jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie.

Jak wynika z tego przepisu, dotychczasowy właściciel mógł złożyć wniosek dekretowy, o ile był w posiadaniu gruntu. Natomiast uprawnienie to przysługiwało użytkownikom gruntu, ale tylko tym którzy zostali ustanowieni na podstawie obowiązujących przepisów, czytaj Ustawa z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, Dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Dekret z 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939 - 1945 r. i inne. Jak widać w przypadku użytkowników gruntu ustanowionych na podstawie obowiązujących przepisów prawo jak najbardziej dopuszczało możliwość składania wniosków dekretowych o ustanowienie prawa własności czasowej jego dotychczasowemu właścicielowi.

W przypadku zabezpieczenia (zajęcia) nieruchomości na wypadek ewentualnego przepadku na rzecz Państwa, urzędy likwidacyjne były upoważnione do złożenia wniosku dekretowego. Zgodnie z powyższym, w przypadku wyroku skazującego i orzeczenia o przepadku całego majątku, nieruchomość mogła zostać przekazana Skarbowi Państwa, ale wyrok skazujący mógł nie zapaść i nieruchomość mogła podlegać zwrotowi na rzecz właściciela, w przypadku uniewinnienia, umorzenia, albo w ogóle nie podjęcia sprawy karnej. I w związku z tym wyłącznie urząd likwidacyjny był władny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, na wypadek potrzeby dokonania zwrotu zabezpieczonej nieruchomości. Oznacza to, że art. 7 dekretu warszawskiego odzwierciedla zasadę "lex specialis derogat legi generali". Oczywiste jest, że przepisy dekretu szczególnego mają w sprawach w nich uregulowanych pierwszeństwo stosowania, natomiast dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami szczególnymi. W związku z tym, to przepisy tzw. dekretu warszawskiego określały, które podmioty uprawnione były do występowania z wnioskiem dekretowym (przecież nie istnieje dekret o zakresie uprawnień właścicieli czy też posiadaczy mówiący, o tym że mogą oni składać wnioski dekretowe, albo inaczej, na jakiej podstawie przyjmuje się, iż właściciele i posiadacze mogą składać wnioski dekretowe). W przypadku właścicieli i posiadaczy okazuje się, że wystarczający jest dekret warszawski, natomiast w przypadku zarządcy majątku, sądy przyjmują iż potrzebne jest jeszcze kolejne uregulowanie zezwalające im na podjęcie takiego działania, co wydaje się kompletnie nielogiczne. Zarząd to przecież nic innego, jak wykonywanie czynności, mających na celu zachowanie majątku w całości, przy jednoczesnym ciągnięciu z niego korzyści, bez istotnej zmiany przedmiotu zarządu.

Sąd zupełnie pominął, że podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości było orzeczenie oddalające wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Gdyby przyjąć, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 7 cyt. dekretu warszawskiego, to wniosek tego Urzędu byłby bezprzedmiotowy i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z przepisów dekretu. Nie było bowiem potrzeby wydawania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej (uchwała Sądu Najwyższego z 30 listopada 1972 r., III CZP 77/72, OSN z 1973 r. Nr 8, poz. 126). W sprawie niniejszej natomiast przyjęto i zarejestrowano wniosek Urzędu Likwidacyjnego w centralnej ewidencji uznając, że pochodzi od uprawnionego podmiotu, a ponadto na jego podstawie wszczęto postępowanie administracyjne, rozpoznano sprawę i wydano decyzję z 10 lipca 1952 r. Jeżeli wniosek złożył nieuprawniony podmiot, jak ocenił to Sąd, to decyzja wydana na jego podstawie była pozbawiona podstaw prawnych i powinna z kolei spowodować zmianę wpisu w księdze wieczystej.

Interesujące z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest orzecznictwo z daty działalności urzędów likwidacyjnych – i tak np. w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 30 listopada 1950 r. – Ł. C. 1004/50 możemy przeczytać, iż "Zarząd, w którym wspomina art. 5 i następne Dekretu z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, jest równoznaczny z posiadaniem (art. 296 § 1 pr. rzecz.) i uzasadnia odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez zawalenie się lub oberwanie zarządzanego budynku." Sąd Najwyższy podkreślił, że "błędny jest pogląd skarżącego, że Skarb Państwa jako zarządca majątku opuszczonego nie jest posiadaczem samoistnym. Jak stwierdza dekret z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, na podstawie którego, jak ustalił Sąd Apelacyjny, pozwany Skarb Państwa objął w "zarząd" nieruchomość, na której wystąpił wypadek, majątkiem opuszczonym jest majątek, którego właściciel utracił posiadanie wskutek wojny. Skoro zatem owa nieruchomość była majątkiem opuszczonym i nie była "w posiadaniu" b. właścicielki Elizy B., to ustalenie, że objął ją w posiadanie samoistne Skarb Państwa przez objęcie w "zarząd", jest trafne. Wynika to zresztą z treści samego dekretu, który przyznaje "zarządowi" wykonywanemu przez organ Skarbu Państwa wszelkie uprawnienia i obowiązki, jakie zazwyczaj służą posiadaczowi samoistnemu (np. prawo wynajmowania, a nawet prawo przekazywania zarządu innej osobie, obowiązek remontu itp.), a ponadto przyznaje Skarbowi Państwa, a więc "zarządcy", prawo nabycia własności zarządzanego majątku na własność na zasadzie dawności po upływie 20 lat, a więc takie samo prawo, jakie posiada każdy samoistny posiadacz. "Zarząd" zatem, o którym wspomina dekret z dnia 2 marca 1945 r. jest zarządem właścicielskim i jest równoznaczny z posiadaniem samoistnym, o którym wspomina art. 296 pr. rzecz. Posiadanie to z mocy art. 151 k.z. jest podstawą odpowiedzialności za szkody, o których mowa jest w tym przepisie."

Nie można zapominać, że w przypadku majątku należącego do volksdeutscha stosowało się również przepisy Dekretu z 22 października 1947 r. o przepadku majątku, bowiem w art. 1 ust. 1. ppkt 2) wskazano, że przepisy niniejszego dekretu stosuje się również do zabezpieczenia grożącego przepadku majątku. I dalej w art. 12 ust. 2, że w razie niemożności zwrotu majątku, Skarb Państwa odpowiada według przepisów o odpowiedzialności posiadacza dobrej wiary. Potwierdzeniem powyższego jest orzeczenie Sądu Najwyższego z 5 października 1953 r., I C 797/53, mówiące, że "Skoro bowiem ustawodawca nakazał traktować Skarb Państwa jako posiadacza w dobrej wierze, nie dopuszczając żadnych wyjątków, to rozporządzenie przejętym przedmiotem (np. sprzedaż tego przedmiotu) nie może być uważane za czyn niedozwolony, gdyż posiadacz w dobrej wierze, czyli uważający siebie za prawnego właściciela posiadanego przedmiotu, nie popełnia czynu niedozwolonego, gdy tym przedmiotem rozporządza, gdy zaś dowie się, że nie jest właścicielem i nie ma prawa posiadania przestaje być posiadaczem w dobrej wierze, co nie stosuje się do Skarbu Państwa, który i w przypadku sprzedaży przedmiotu przejętego w drodze przepadku zawsze musi być traktowany jak posiadacz, w dobrej wierze".

Zatem podstawy zajęcia, a w ich konsekwencji istnienia zarządu, nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...] regulowały przepisy i instrukcje wymienione poniżej:

a) Załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z 30 czerwca 1950 r. – Wykaz nr 3 (w załączniku nr 3), gdzie zawarto, iż w stosunku do Volksdeutsch stosuje się przepisy Dz. U. R. P. Nr 28/46 (Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa) oraz przepisy Dz. U. R. P. Nr 17/45 (Ustawa z 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów),

b) Instrukcja dla Dzielnicowych Rad Narodowych w sprawie majątków opuszczonych i poniemieckich wydana przez Wydział Finansowy w wykonaniu Uchwały Prezydium Rady Narodowej 54/175 z 20 listopada 1956 r. (załącznik nr 4). Możemy tam przeczytać na str. 2 pkt. 17-19, iż "Do majątków Volksdeutschów mają zastosowanie przede wszystkim przepisy o odpowiedzialności karnej w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. R.P. Nr 41/46), czyli Dekret z 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. i "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26.06.1950 r. (Dz. U. R. P. Nr 32 poz. 294), tj. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej."

c) Instrukcja przesłana przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Poznaniu w dniu 5 marca 1949 r. do Ministerstwa Skarbu w Warszawie, zawierająca wytyczne dla rejonowych urzędów likwidacyjnych co do majątku V.D. (załącznik nr 5), gdzie na str. 6 pkt 3 możemy przeczytać, iż "Majątek V.D. kat. I, II i III bez odwołania zająć i opisać, majątek bowiem V.D. wymienionych kategorii ulegał z mocy prawa opisowi i zajęciu na podstawie art. 21 Ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów, a zwolnienie takiego majątku spod opisu zajęcia i zarządu może nastąpić tylko w trybie art. 13 Dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. przez właściwy Sąd Okręgowy, Wydział Karny. Wprawdzie ustawa z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego została uchylona Dekretem z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, jednak podkreśla się, że majątek V.D. I, II i III grupy bez odwołania ulegał z mocy samego prawa opisowi i zajęciu." Z uwagi na powyższe można wnioskować, iż w latach kiedy składane były wnioski dekretowe, urzędy likwidacyjne były traktowane przez organy państwowe i sądy, jak posiadacz samoistny. Faktycznie władały one nieruchomością we własnym imieniu i dla siebie, korzystały z nieruchomości z wyłączeniem właścicieli, pobierały pożytki i dochody we własnym imieniu i dla siebie, jak też swobodnie nią dysponowały. Urzędy likwidacyjne manifestowały na zewnątrz władanie nieruchomością, które w ocenie osób trzecich, stanowiło przejaw właścicielskiego zachowania. Zachowywały się jak właściciel rzeczy, remontowały, rozbudowywały, burzyły, wydzierżawiały nieruchomości, miały prawo do zasiedzenia i były niezależne od woli właściciela. Dlatego nikomu nie przyszło do głowy by kwestionować złożone przez urzędy likwidacyjne wnioski dekretowe, czy też wymagać złożenia pełnomocnictwa od dotychczasowego właściciela.

Odnośnie zarzutu nr 4 podniesiono, że stanowisko zawarte na s. 15 uzasadnienia co do zasady jest poprawne w zakresie jedynie gruntów niezabudowanych położonych na terenie Warszawy, jednak w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia w nieruchomością zabudowaną. Zgodnie z art. 1 z dniem wejścia w życie dekretu tj. z 21 listopada 1945 r. dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni prawa własności gruntu, który przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki znajdujące się na gruncie stawały się stosownie do art. 5 dekretu przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela i pozostawały w jego rękach. Dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit i taki status prawny budynków utrwalał się w razie uwzględnienia złożonego na podstawie art. 7 dekretu wniosku. W związku z powyższym kamienica położona w Warszawie przy ul. G. [...] nie przeszła na własność m. st. Warszawy i w związku z tym urzędy likwidacyjne posiadały ją w swoim rejestrze, a co za tym idzie w zarządzie i użytkowaniu (fakt, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie był zarządcą ustawowym potwierdza zapis dosłowny zawarty we wniosku dekretowym z 23 września 1948 r.). Dekret warszawski wprowadził odstępstwo od zasady superficies solo cedit, wobec tego majątkiem opuszczonym na terenie Warszawy mógł być budynek oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, stanowiących własność gm. m. st. Warszawy. W związku z tym, że uchylenie decyzji dekretowej miało miejsce w 2008 r., to wniosek dekretowy z 23 września 1948 r. winien być powtórnie rozpatrywany już przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzut nr 6 podniesiono, że procedura objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie powinna nastąpić na podstawie i zgodnie z przepisami dekretu warszawskiego o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Rozporządzenie to przewidywało zatem wieloetapowy proces obejmowania gruntów. Przede wszystkim Zarząd Miejski był obowiązany do zamieszczenia stosownego ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy (§ 3 rozporządzenia ), ale oprócz tego obowiązku należało – w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej – przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, aby m. in. umożliwić tym osobom wzięcie udziału w protokolarnych oględzinach nieruchomości (§ 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). W tym miejscu podnieść należy, iż nie spełnienie którejkolwiek z przesłanek, w szczególności nie powiadomienie właściciela, w trybie § 5 pkt. 1 rozporządzenia z 1946 r., o dacie objęcia nieruchomości w posiadanie, pomimo istnienia takiej możliwości, a co za tym idzie niedopełnienie tych warunków przez organ administracyjny powodowało, że takie objęcie było nieskuteczne. Objęcie zatem gruntu nieruchomości nastąpiło z urzędu nie z dniem 11 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, ale z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, tj. nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r.

W ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, a w zasadzie powielił błędne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy.

Odnośnie naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 3 p.p.s.a. stwierdzono, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który nie przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, jednoznacznie potwierdza treść aktu notarialnego – Rep. [...] oraz pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach hipotecznych nr [...]. Natomiast okoliczność, iż podlegała wcześniejszemu zajęciu na wypadek orzeczenia przepadku majątku wroga Narodu Polskiego, volksdeutscha L. S., możemy wywieść z Instrukcji przesłanej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Poznaniu w dniu 5 marca 1949 r. do Ministerstwa Skarbu w Warszawie, zawierającej wytyczne dla rejonowych urzędów likwidacyjnych co do majątku V.D. (s. 6), w której wskazane zostało, iż "Majątek V.D. kat. I, II i III bez odwołania zająć i opisać, majątek bowiem V.D. wymienionych kategorii ulegał z mocy prawa opisowi i zajęciu na podstawie art. 21 Ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów, a zwolnienie takiego majątku spod opisu zajęcia i zarządu może nastąpić tylko w trybie art. 13 Dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. przez właściwy Sąd Okręgowy. Wprawdzie ustawa z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego została uchylona Dekretem z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, jednak podkreśla się, że majątek V.D. I, II i III grupy bez odwołania ulegał z mocy samego prawa opisowi i zajęciu".

W aktach sprawy znajduje się oryginał pisma Prezydium Rady Narodowej z 2 października 1953 r. skierowanego do Prokuratora Powiatowego dla Dzielnicy Praga Południe, bezwzględnie potwierdzające uznanie L. S. za volksdeutscha. W piśmie Prezydium Rady Narodowej z 1953 r. nr F XI 20/690/r-43/53 do Prokuratora Powiatowego Dzielnicy Praga Południe (powołano się również na numer rejestru stanowiącego załącznik do protokołu zdawczo odbiorczego z 30 czerwca 1951 r., gdzie majątek volksdeutscha S. L. zaewidencjonowano pod numerem 43), możemy przeczytać, iż były Okręgowy Urząd Likwidacyjny pismem z 31 stycznia 1949 r. Nr [...] powiadomił Prokuraturę, iż w ewidencji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego figuruje nieruchomość położona w Warszawie przy ul. G. [...], należąca do volksdeutscha L. S. Komunikując o powyższym wnosił o: 1/ pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, 2/ uzyskanie wymiaru dodatkowej kary przepadku całego majątku, bądź 3/ spowodowanie uznania za zbiegłego do nieprzyjaciela w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Skarbu Państwa, 4/ o najszybsze odesłanie Okręgowemu Urzędowi Likwidacyjnemu w Warszawie zapadłego orzeczenia w tej sprawie.

Ponadto skarżąca dołączyła do skargi Dziennik Urzędowy, który to potwierdza fakt, iż objęcie nieruchomości przy ul. G. [...] nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, iż od daty złożenia wniosku dekretowego upłynęło prawie 70 lat, zatem twierdzenie, że urząd likwidacyjny nie posiadał uprawnień do złożenia wniosku dekretowego, bez uprzedniego rozstrzygnięcia, chociażby kto w takim stanie faktycznym mógł go wnieść, jest nieuprawnione. Jeżeli dokumenty znajdujące się w aktach były dla Sądu niewystarczające, to powinien podjąć próbę pozyskania nowych dokumentów i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, że Sąd winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu rzeczywistego stanu faktycznego, a w szczególności był obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a nie wybiórczo, pasującego do utartego orzecznictwa, przy pominięciu odmiennych poglądów dotyczących Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, stwierdził, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przez niego przyjęte. Stanowisko to potwierdza pośrednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można nie zwrócić uwagi, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie określił siebie we wniosku dekretowym jako "ustawowy zarządca majątków opuszczonych", natomiast Prezydium Rady Narodowej w Warszawie w piśmie z 1953 r. podało, iż w roku 1949 w ewidencji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego znajdowała się nieruchomość położona w Warszawie przy ul. G. [...].

Odnośnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podkreślono, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny był ustawowym zarządcą zajętego i zabezpieczonego majątku należącego do L. S., który pozostawał w jego ewidencji, jako ewentualny majątek należący do volksdeutscha i w razie sądowego potwierdzenia tego domniemania podlegający w całości przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Nieuzasadnione są twierdzenia Sądu, iż fakt odstępstwa od narodowości nie miał żadnego znaczenia dla złożenia wniosku na podstawie dekretu warszawskiego (s. 17 uzasadnienia). Jak wynika z materiału dowodowego Urząd Likwidacyjny traktował L. S., jako osobę co do której należało stosować przepisy o odstępstwie od narodowości polskiej. Zadziwiające jest, iż WSA w Warszawie daje wiarę pismom z Instytutu Pamięci Narodowej oraz Prokuratury Okręgowej w Warszawie z lat obecnych, a więc kiedy nie ma już dostępu do dokumentów źródłowych, a nie daje wiary oryginałowi dokumentowi z 1953 r., który poświadcza fakt, że kamienica przy ul. G. [...] należała do volksdeutscha L. S. Sąd oparł swoje orzeczenie na informacji z 26 lipca 2010 r. pochodzącej z Instytutu Pamięci Narodowej w Warszawie, gdzie stwierdzono, iż kwerenda dotycząca poszukiwania informacji na temat odstępstwa od narodowości polskiej L. S. dała wynik negatywny oraz pisma pochodzącego z Prokuratury Okręgowej w Warszawie z 16 marca 2010 r., gdzie stwierdzono, że zarówno Prokuratura Okręgowa, jak i podległe jej jednostki organizacyjne nie prowadziły postępowania karnego przeciwko L. S. Jednak strona skarżąca wywodzi swoje prawo z faktu zabezpieczenia nieruchomości z uwagi na ewentualny przepadek majątku L. S. ze względu na istnienie podejrzenia odstępstwa od narodowości polskiej.

Dodatkowym potwierdzeniem tego są dokumenty z Archiwum Państwowego w Warszawie, z akt pod nazwą "Akta egzekucyjne, postępowania egzekucyjne tom I i II", a mianowicie: a) pismo Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie Wydział Administracji Nieruchomości z 6 czerwca 1947 r., b) pismo z 22 maja 1948 r., w którym to Zarząd Miejski w m. st. Warszawie Biuro Prawne i Dyscyplinarne wniósł do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie o wyłączenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...] z mienia podlegającego sprzedaży lub dzierżawie (załącznik nr 7), c) pismo z 7 września 1948 r. (w załączniku nr 7), gdzie Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie poprosił Zarząd Miejski Biuro Prawne i Dyscyplinarne o nadesłanie wypełnionych formularzy umożliwiających wszczęcie procedury wyłączenia ze sprzedaży i dzierżawy ww. nieruchomości, d) wykaz majątku po volksdeutschach, zawierający o wiele bardziej precyzyjne dane odnośnie nieruchomości, w którym pojawią się już prawidłowe dane właściciela nieruchomości przy ul. G. [...], a mianowicie w rubryce imię i nazwisko volksdeutscha wpisano: L. S. (numer porządkowy - 43).

Dalej organ wskazuje, iż mimo uchylenia ustawy z 6 maja 1945 r. sytuacja prawna powstała z mocy uchylonej ustawy przed jej uchyleniem nie uległy zmianie. W związku z powyższym zwolnienie spod zajęcia omawianej nieruchomości powinno odbyć się w trybie przepisów art. 13 dekretu z 28 czerwca 1946 r. i ewentualne wydanie osobie uprawnionej może nastąpić jedynie za zgodą Wydziału Finansowego. W sygnaturze tegoż pisma (Nr F.XI-2/l40/53/18/Rej 18) powołano się na numer rejestru stanowiącego załącznik do protokołu zdawczo odbiorczego z 30 czerwca 1951 r., o zaewidencjonowaniu pod numerem 18 majątku volksdeutscha B. A. W związku z powyższym nie można odmówić wiarygodności stwierdzeniu, iż nieruchomość położona w Warszawie przy ul. G. [...] znajdowała się w zarządzie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie. Twierdzenie Sądu I instancji, iż zarządu nie można domniemywać i wywodzić, oparte jest chyba wyłącznie na doświadczeniach obecnych. 70 lat temu nie potrzebny był żaden akt prawny, czy też dowód na to, że ktoś jest volksdeutschem, a wystarczyło jedynie stwierdzenie "uzyskano z wieści powszechnej", czy też obco brzmiące nazwisko.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z 8 września 2003 r., OPS 3/03 stwierdzono, że termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem końcowym do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Z tego względu istotne jest, aby w sytuacji, gdy wniosek został złożony w ustawowym terminie przez urząd likwidacyjny i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji państwowej nie pominąć okoliczności, iż obywatel pozostający w zaufaniu do organów państwa nie powinien ponieść z tego tytułu szkody. Zgodnie ze współczesnymi standardami demokratycznego państwa prawnego przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadzały rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać w kierunku ograniczenia tego prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1992 r., III ARN 23/92 OSP 1993/3/47). Prezentowane w skardze tezy znalazły swoje potwierdzenie w doktrynie naukowej, jak i sądowej. I tak w opracowaniu "Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym", którego autorami są H. Ciepła, R. M. Sarbiński i K. Sobczyk-Sarbińska, Wyd. Wolters Kluwers 2013, na s. 82 i 83 można przeczytać, że: Początkowo przyjmowano, że urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z 8 marca 1946 r., także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych, nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich mieniu wniosków w trybie dekretu warszawskiego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., I SA 1236/00; wyrok NSA z 15 marca 2005 r., OSK 8/04; wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05). Powyższe judykaty, jak się wydaje, nie uwzględniały wchodzących w grę różnych podstaw działania urzędu likwidacyjnego w zakresie składania wniosków dekretowych. O ile zgodzić się można ze stwierdzeniem, że przepisy prawa stanowiące podstawę działania tych nie przewidywały wprost dopuszczenia składania przez nie wniosków dekretowych, o tyle brak wyraźnego uprawnienia nie wykluczał możliwości złożenia takiego wniosku na żądanie byłego właściciela. Z tych też powodów orzecznictwo przeszło ewolucję i aktualnie uwzględnia skuteczność wniosków złożonych przez urzędy likwidacyjne działające na żądanie uprawnionego. Z powyższych uwag wynika, że jedynie w sytuacjach, kiedy urzędy likwidacyjne składały wnioski, w imieniu byłych właścicieli, należy przyjąć, że zostały one złożone skutecznie. Takie stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., I SA/WA 159/12 stwierdzając, że: "jeżeli urząd likwidacyjny w stosownym terminie, w mieniu byłych właścicieli złożył wniosek, to taki wniosek byłby prawnie skuteczny." W takim przypadku obywatel działający w zaufaniu do organów władzy mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Pogląd ten został podtrzymany przez NSA w wyroku z 15 marca 2005 r., OSK 8/04 oraz w wyroku z 6 grudnia 2011 r., I OSK 66/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie podjął próby pozyskania nowych dokumentów i przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego jest bezzasadny, ponieważ zakres żądanego przez skarżącą kasacyjnie postępowania dowodowego wykracza poza granice wyznaczone tym przepisem. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest bowiem materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (zob. art. 133 § 1). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3). Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np. gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej". Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05.

Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Natomiast skarżąca kasacyjnie żąda przeprowadzenie całego postępowania dowodowego w kwestii, kto w stanie faktycznym niniejszej sprawy był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem dekretowym, co jest sprzeczne z art. 106 § 3.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Poza tym, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono nie tylko wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pozbawiony jest on bowiem prawidłowego uzasadnienia wskazującego, na czym polegało naruszenie tego przepisu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut naruszenia tego przepisu konieczne jest wskazanie naruszenia, jakich konkretnie przepisów postępowania administracyjnego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, błędnie oddalając skargę. Wobec nieuzasadnienia tego zarzutu w ten sposób niemożliwe było jego merytoryczne zbadanie.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi należało uznać za chybiony. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1) oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Można byłoby uznać w ostateczności ten artykuł za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Zawarte w art. 1 § 1 i 2 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa on natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w niniejszej sprawie – procedury administracyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji uchybił art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez nierozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości pomimo zachowania terminu wynikającego z tego przepisu, ponieważ stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że w zakresie kompetencji urzędów likwidacyjnych nie leżało składanie wniosków w trybie tego przepisu. W tej kwestii panuje jednolite stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że grunty warszawskie nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Dodać należy, że powołane przez skarżącą kasacyjnie orzeczenia sądów administracyjnych, prezentujące inne stanowisko dotyczą zdecydowanie odmiennych stanów faktycznych, co wyczerpująco wyjaśnił Sąd I instancji. Zresztą zauważa to sama skarżąca kasacyjnie powołując się w uzasadnieniu swej skargi na pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że orzecznictwo "aktualnie uwzględnia skuteczność wniosków złożonych przez urzędy likwidacyjne działające na żądanie uprawnionego. Z powyższych uwag wynika, że jedynie w sytuacjach, kiedy urzędy likwidacyjne składały wnioski, w imieniu byłych właścicieli, należy przyjąć, że zostały one złożone skutecznie" (s. 40 skargi kasacyjnej). Zaś taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie złożył wniosku, ani w imieniu, ani na żądanie L. S., ani na żądanie żadnego z przeddekretowych właścicieli nieruchomości.

Także nietrafne są zarzuty naruszenia: 1) art. 7 ust. 3 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu tego, że w latach obowiązywania tegoż dekretu słowo "zabezpieczenie" było pojmowane jako zajęcie, oraz że z czynności zabezpieczenia sporządzano protokół zajęcia nieruchomości bądź ruchomości; 2) art. 5 w zw. z art. 1 dekretu warszawskiego błędną jego wykładnię pomijającą odstępstwo od zasady superficies solo cedit; oraz 3) art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez błędną jego wykładnię skutkująca uznaniem, że majątkiem opuszczonym był wyłącznie grunt z jednoczesnym pominięciem, że majątkiem opuszczonym mógł być również budynek oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach, ponieważ Sąd I instancji w żadnej części swojego orzeczenia nie dokonuje wykładni tych przepisów.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 2 ust. 2 oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 roku. Sąd I instancji nigdzie bowiem nie stwierdził, że akceptuje stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z 10 września 2015 r., nr KOC/4317/Go/15: "Objęcie w posiadanie gruntu położonego w Warszawie przy ul. G. [...] przez gminę m. st. Warszawy w trybie dekretu nastąpiło z dniem 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy". Cytowany zwrot znajduje się bowiem w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a więc w części, w której przedstawia się zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji i ich uzasadnienia, a nie ocenę prawną sądu administracyjnego.

Wreszcie, nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji, że przepisy Konstytucji z 1997 r. nie mogą mieć zastosowania do stanów faktycznych istniejących w czasie jej nieobowiązywania, w tym do wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w 1948 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.