Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3  oraz par. 5 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011r. nr 142/VII/11 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Ur. Woj.Pom. Nr 66, poz. 1457)
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/15 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od W.K. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. IV SA/Wa 349/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W.K., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] , obręb S., gmina P., której inwestorem jest W.K.. Powyższe działanie wynikało z faktu, że teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), odmówił uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla powyższej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił, że działka nr ew. [...] znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...].

Wskazał jednocześnie, że z § 3 pkt 8 powołanej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Z dokonanych ustaleń wynika, że ww. działka zlokalizowana jest w pasie technicznym brzegu morskiego, jak również położona jest w odległości 105 m od linii brzegowej Zatoki [...], co stanowi o tym, że uzgadniany projekt decyzji stoi w sprzeczności z wymaganiami wprowadzonymi powyższą uchwałą. Nie można jednocześnie przyjąć, by zawarte w uchwale odstępstwa dotyczyły analizowanego obszaru. Z uwagi na brak analizy wpływu na obszar Natura 2000 brak było podstaw, zdaniem organu uzgadniającego, do stwierdzenia, że inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na obszar Natura 2000.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W.K., podnosząc, że § 5 ww. uchwały Sejmiku Województwa [...] wprowadza ochronę uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. W jego ocenie, przywołany przepis należy odnieść do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r., na mocy której zatwierdzono plan realizacyjny podziału nieruchomości objętej działką nr ew. [...], z której wyodrębniono dwie działki nr [...] i [...]. W decyzji tej wskazano, że działka nr [...] położona jest na terenach budownictwa jednorodzinnego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, posadowienie działce nr ew. [...] budynku mieszalnego jednorodzinnego naruszałoby zakaz określony w § 3 pkt 8 uchwały tj. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działka inwestycyjna znajduje się w strefie 200 m od linii krawędzi brzegu klifowego, jak też w całości w pasie technicznym, co wynika z zarządzenia nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy P. (powiat P.). W rozstrzyganym przypadku nie mają również zastosowania wyłączenia od powyższego zakazu określone w § 4 ust. 2 uchwały.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia określonego w § 5 uchwały, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że decyzja zatwierdzając plan podziału nieruchomości sprowadza się do określenia w dotychczasowych granicach innej konfiguracji działek gruntu wchodzących w jej skład, bez zmiany dotychczasowego właściciela. Przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...] – zdaniem GDOŚ – nie naruszają uprawnień nabytych na podstawie omawianej decyzji, gdyż nie ingerują w zatwierdzony podział nieruchomości.

Uwzględniając skargę W.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.), zalicza się park krajobrazowy.

Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje to, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach parku krajobrazowego i, jak wynika ze stanowiska skarżącego, nie jest sporne, że na działce obowiązuje zakaz określony w § 3 pkt 8 uchwały. Jednocześnie w stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym postanowieniu słusznie, zdaniem Sądu przyjęto, że nie występują wyłączenia od omawianego zakazu statuowane w § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sporna i wymagająca wyjaśnienia jest natomiast kwestia tego, czy w omawianym przypadku nie znajduje zastosowania § 5 ww. uchwały, zgodnie z którym uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się uwierzytelniony przez notariusza dokument stanowiący decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Z decyzji tej wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy P. zatwierdził plan realizacyjny na spornej działce pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Co prawda, skarżący w zażaleniu powoływał się na decyzję Naczelnika z tej samej daty i twierdził, że stanowi ona plan realizacyjny podziału nieruchomości nr [...], z której wyodrębniono dwie działki nr [...] i [...], niemniej w aktach znajduje się z tej daty decyzja, która stanowiła przedmiot rozważań Sądu, w konkluzji których Sąd doszedł do wniosku, że nie stanowi ona decyzji podziałowej.

Stosownie do art. 21 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przywołany przepis należy postrzegać jako regulujący jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej decyzji organ powołał się na Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia [...] maja 1978 r. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, a owo zatwierdzenie planu realizacyjnego usytuowania obiektu stanowiło swego rodzaju promesę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoduje to, że przywołana decyzja z dnia [...] listopada 1983 r. – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - nie stanowiła decyzji o podziale geodezyjnym działki ewidencyjnej nr [...] na dwie działki – jak twierdzi skarżący oraz jak wywodzi organ w zaskarżonym postanowieniu. Decyzja ta jedynie stanowiła zatwierdzenie planu realizacyjnego polegającego na przeznaczeniu tej działki tj. [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co z kolei znajdowało oparcie w planie zagospodarowania gminy P. Tym samym organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że przywoływana decyzja jest decyzją podziałową i jako taka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten został sformułowany w zażaleniu i organ odwoławczy miał obowiązek się do niego odnieść. Co prawda formalnie zarzut ten został rozpoznany, lecz jeśli idzie od stronę materialną to wyjaśnienia organu są jednak błędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby oceniać, czy opisana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. ma znaczenie, jeśli chodzi o zapisy § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kwestia ta powinna zostać ponownie rozważona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zatem zobowiązany wyjaśnić kwestię charakteru i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P., w szczególności czy owo orzeczenie odnosi nadal skutki prawne i dalej - czy nadaje uprawnienie skarżącemu, które jest skuteczne w świetle dyspozycji § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie:

- § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie jako wzorca kontroli, polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten mógł mieć zastosowanie, ponieważ decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. dotyczyła jedynie zatwierdzenia podziału nieruchomości, nawet gdyby jednak przyjąć, że kreowała prawo do zabudowy (stanowiła zatwierdzenie planu realizacyjnego) to należy zauważyć, że jak słusznie wskazał w ocenie prawnej Sąd I instancji, straciła ona ważność już w roku 1984 (podobnie jak plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. na podstawie, którego została wydana, który utracił moc w 2000 r.), ponieważ inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę, na co miał jedynie rok, natomiast przepis wyłączający obowiązywanie zakazów dotyczy aktów obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały ([...] czerwca 2011 r.), tym samym Sąd I instancji naruszył ww. przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby dokonał właściwej oceny, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, musiałby skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy, wydając postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., naruszył art. 80, 107 § 3 oraz 15 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy był w pełni ustalony stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a same wady niepełnego uzasadnienia nie miały wpływu na wynik sprawy, co wynika także z oceny prawnej Sądu I instancji, z której wynika, że ww. decyzja, na którą powołał się skarżący nie obowiązywała w dacie wejścia w życie ww. uchwały, tym samym Sąd I instancji, uzupełniając jedynie uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej sprzecznej z sentencją wyroku, ponieważ z oceny prawnej Sądu I instancji wynika, że decyzja, na którą powołał się skarżący nie mogła mieć żadnego znaczenia dla zastosowania § 5 uchwały, skoro utraciła ważność przed jej wejściem w życie, natomiast sąd administracyjny kontrolujący postanowienie na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) - stanowiące działanie organu, które wynikało wprost z przepisów prawa i nie było oparte o uznanie administracyjne mógł dokonać uzupełnienia uzasadnienia organu w tym zakresie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., czego potwierdzeniem są rozważania w tym zakresie w ocenie prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.K. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wskazuje on, że przedmiotem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. było wyłącznie zatwierdzenie podziału nieruchomości (działki [...]). Ma bowiem rację Sąd I instancji, wyjaśniając, że powołana decyzja, niezależnie od dalszych skutków jakie wywoływała w zakresie wydzielenia działki objętej przyjętym planem realizacyjnym, powinna być rozumiana przede wszystkim jako rozstrzygnięcie określające plan zagospodarowania działki budowlanej, sporządzony dla inwestycji osoby fizycznej (§ 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). Powyższa definicja nawiązuje do treści art. 20 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przyjmującego, że w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji powinny zostać rozstrzygnięte podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji i w ramach tego zagadnienia, zatwierdzony projekt realizacyjny ma za zadanie określić urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ przede wszystkim stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Kwestię podziału działki regulowały w rozpatrywanym stanie prawnym przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr27, poz. 192 ze zm.). Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego mogła przewidywać podział nieruchomości na cele odpowiadające jej przeznaczeniu. Zawarte w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. stwierdzenie, że należy dokonać wydzielenia działki zgodnie z załączonym planem realizacyjnym ma związek z faktem, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania stanem prawnym dopuszczalność podziału działki była uzależniona od tego, że projektowany podział da się pogodzić z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a projektowana zabudowa będzie zgodna z przepisami prawa budowlanego. W tym zatem zakresie stanowisko zawarte w spornej decyzji powinno być rozumiane jako potwierdzenie zgodności zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego.

O ile zatem przedstawione wyjaśnienia pozwalały przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z racji przedmiotu, której dotyczy i skutków prawnych jakie wywołuje, mogła być traktowana jako rodzaj "prawomocnego orzeczenia administracyjnego" przyznającego określone uprawnienia w rozumieniu § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, o tyle sprawowana przez Sąd kontrola postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. powinna mieć wymiar rzeczywisty, przez co nie mogła zaniechać ustosunkowania się do tego, czy przedstawionej przez skarżącego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. taką kwalifikację prawną faktycznie można było w postępowaniu nadać. W szczególności, czy wskazana decyzja z 1983 r. mogła mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia wydanego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy. Na przeszkodzie wyrażeniu przez Sąd tejże oceny nie mógł stać popełniony przez organ błąd co do wskazania, czego dotyczył przedmiot decyzji z dnia [...] listopada 1983 r., albowiem rola Sądu obejmowała nie tylko pełną weryfikację prawidłowości stanowiska zajętego przez organ, ale również wiążące rozważenie wpływu tego błędu na wynik sprawy. W tym zakresie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii obowiązywania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. nie mogło być traktowane jako zastąpienie organów administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje odniesienie się przez sąd administracyjny do wszystkich tych kwestii prawnych, które zdaniem organu decydowały o kierunku rozstrzygnięcia. Odstąpienie przez Sąd od rozważenia, czy w przypadku skarżącego zachodziła podstawa do oceny jego sytuacji prawnej przez pryzmat § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchybiało z tego względu w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a., prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę W.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy rozpoznał i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedłożona przez skarżącego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. nie mogła stanowić aktu w rozumieniu § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., który potwierdzałby uprawnienia nabyte strony w odniesieniu do zabudowy działki nr [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na treść art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym plan realizacyjny traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo jeżeli w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Zgodzić się należało z poglądem, że brak wystąpienia przez skarżącego o pozwolenie na budowę prowadzić powinien do utraty ważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. po upływie jednego roku od dnia jej wydania. W kontrolowanej sprawie zwrócić uwagę jednak należy na to, że skarżący przyznał, iż w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. wydane zostało przez Naczelnika Miasta i Gminy P. w dniu [...] kwietnia 1984 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na wydzielonej działce nr [...], co oznacza, że do utraty ważności planu realizacyjnego nie mogło dojść wskutek zaniechania wystąpienia przez zainteresowanego o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie skutkuje jednak w żaden sposób uznaniem, że w dacie wejścia w życie uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego sporna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. obowiązywała. Uwzględnić bowiem w sprawie należy tę zasadniczą okoliczność, że wskazana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny zrealizowała już cel, dla którego została wydana. Powyższe zastrzeżenie ma związek z niedostrzeżoną w toku prowadzonego postępowania cechą jej konkretności i indywidualności jako aktu stosowania a nie stanowienia prawa. Zatwierdzenie planu realizacyjnego dotyczy bowiem ściśle wyznaczonej inwestycji rozumianej jako budowa określonego obiektu budowlanego posiadającego wyznaczone przeznaczenie na danej nieruchomości. Z uwagi na bezpośredni związek tej decyzji z decyzją o pozwoleniu na budowę, a przez to z warunkami, które uprawniają inwestora do realizacji inwestycji w procesie budowlanym, ustawodawca zastrzegł, że zatwierdzenie planu realizacyjnego, ujmowane niekiedy jako wydanie promesy udzielenia pozwolenia na budowę, warunkowane jest przebiegiem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro w kontrolowanej sprawie w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983 r. wydane zostało pozwolenie na budowę, sporna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została zrealizowana. Uznanie, że decyzja ta w dalszym ciągu obowiązuje i będąc skuteczna może stać się podstawą do ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] pozostaje z tego względu oczywiście sprzeczne z przedstawionym wyżej charakterem prawnym planu realizacyjnego jako aktu ustalającego miejsce i warunki realizacji konkretnej inwestycji budowlanej oraz treścią art. 21 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że ww. działka nr [...] jest zlokalizowana w pasie technicznym brzegu morskiego, jak również położona jest w odległości 105 m od linii brzegowej Zatoki P., co decyduje o tym, że uzgadniany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projekt decyzji stał w sprzeczności z wymaganiami wprowadzonymi uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ustalenia te pozostawały niesporne, w związku z czym stwierdzenie, że zawarte w ww. uchwale odstępstwa nie dotyczyły analizowanego obszaru, stanowiło o zasadności odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla projektowanej inwestycji, co decydowało o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.