Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2249/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. i A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 947/17 w sprawie ze skargi Z. S. i A. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 947/17 oddalił skargę Z. S. i A. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki).

Decyzją z dnia [...] września 1967 r. znak [...] (dalej także: decyzja wywłaszczeniowa), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (zwane dalej: PWRN w K.), działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 14, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 – dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na potrzeby Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Dyrekcja Budownictwa Rolniczego w K. (dalej: Dyrekcja Budownictwa Rolniczego w K.), części nieruchomości o powierzchni [...] ha z nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w C. przy ul. K. w powiecie l. (ujawnionej w zbiorze dokumentów Państwowego Biura Notarialnego w I. pod nr zd. [...]), stanowiącej własność S. i S. małżonków S. W decyzji tej orzeczono również o przyznaniu poprzednim właścicielom tej nieruchomości należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia – w wysokości [...] zł.

A. N. i Z. S. (zwani dalej: skarżący, wnioskodawcy; zainteresowani), jako spadkobiercy S. i S. małżonków S., w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (data wpływu do organu) zwrócili się do Starosty L. (dalej: Starosta, organ I instancji) z wnioskiem o waloryzację i wypłatę odszkodowania przyznanego wyżej przywołaną decyzją wywłaszczeniową.

Starosta L. (dalej: Starosta; organ I instancji) – ponownie rozpatrując sprawę (z uwagi na uchylenie w trybie instancyjnym wcześniejszej decyzji odmownej) – decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej: u.g.n.) odmówił waloryzacji i wypłaty odszkodowania przyznanego na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1967 r. poprzednikom prawnym wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania przez zainteresowanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że jednostka domagająca się wywłaszczenia posiadała środki zdeponowane na rachunku bankowym przeznaczone na wypłatę odszkodowania małżonkom S., które następnie przekazane zostały do depozytu sądowego. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał także stanowisko Starosty dotyczące różnicy w kwotach odszkodowania złożonego do depozytu sądowego, która wynika najprawdopodobniej z potrąceń kwot należnych Państwu lub bankom (o których mowa w punkcie IV decyzji wywłaszczeniowej).

W skardze na decyzję Wojewody wnioskodawcy zarzucili organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 132 ust. 3 u.g.n. polegające na odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania mimo, iż wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji zostały spełnione.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że kontrolowana sprawa dotyczyła oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej waloryzacji i wypłaty odszkodowania przyznanego małżonkom S. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1967 r. znak [...]. Za kluczowe dla rozpoznania żądania skarżących Sąd uznał ustalenie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że faktycznie osoby uprawnione po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie otrzymały ustalonego w niej odszkodowania.

W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki – powołując się na brzmienie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. nr 79, poz. 464, ze zm.), nieobowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także stanowisko orzecznictwa – stwierdził, że przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. (zgodnie, z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty) ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wywłaszczeniowych, a więc także przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Sąd zarazem przyjął, że roszczenia związane z wypłatą i waloryzacją takiego odszkodowania nie podlegają przedawnieniu.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że art. 27 ustawy z 12 marca 1958 r., przewidywał co do zasady sytuacje, w których sumę odszkodowania składa się do depozytu sądowego, a m.in. zgodnie z ust. 2 tego przepisu sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania, albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Sąd wojewódzki uznał, że zasadnie organ I instancji podjął czynności zmierzające do pozyskania dokumentów, które potwierdzałyby powyższy fakt. Wskazał w tym względzie na następujące okoliczności wynikające z akt sprawy:

- Dyrekcja Budownictwa Rolniczego w K., na której wniosek z [...] stycznia 1967 r. przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe, zabezpieczyła na koncie DBRol w Banku Rolnym Oddział Wojewódzki w K. nr [...] środki niezbędne na zapłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia;

- Starosta zwrócił się do wielu instytucji o udzielenie odpowiednich informacji lub przesłanie posiadanych dokumentów: do BGŻ BNP Paribas S.A. Oddział K. jako następcy prawnego Banku Rolnego (o udzielenie informacji, czy takie środki zostały zgromadzone na wskazanym koncie bankowym, czy zostały uprawnionym wypłacone oraz czy dokonano potrąceń od ustalonego odszkodowania); do Archiwum Państwowego w K. (o przesłanie dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania na rzecz małżonków S. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej); do Sądu Rejowego w L. (o wskazanie, czy środki na odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej na rzecz małżonków S. zostały złożone do depozytu sądowego); do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w R. z zapytaniem z jakiego tytułu została złożona kwota do depozytu wskazana w piśmie Sądu Rejonowego w L.

- BGŻ BNP Paribas S.A. Oddział K. odpowiedział, że nie jest w stanie udzielić informacji o jakie wnosi Starosta, a nadto że nie może udzielić odpowiedzi co do zgromadzenia środków na koncie, gdyż ze względu na znaczny upływ czasu nie posiada zapisów i dowodów księgowych z tego okresu;

- Archiwum Państwowe w K. wyjaśniło, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania;

- Sąd Rejonowy w L. I Wydział Cywilny poinformował, że w 1970 r. zostały zarejestrowane w nim dwie sprawy – z wniosku Inspektoratu Budownictwa Rolniczego w S. z udziałem małżonków S. o złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł oraz z wniosku S. S., z udziałem Dyrekcji Budownictwa Rolniczego Inspektorat Budownictwa Rolniczego w S., o wydanie z depozytu sądowego kwoty [...] zł; Sąd Rejonowy wyjaśnił również, że akta obu spraw w 2006 r. zostały przekazane na makulaturę, a dokumentacji księgowej, na podstawie której można by było sprawdzić, czy należna kwota została wypłacona małżonkom S., nie ma w archiwum Sądu (również zostały przekazane na makulaturę);

- Podkarpacki Urząd Wojewódzki w R. Delegatura w T. poinformował, że brak jest w zasobach archiwalnych informacji na temat powyższego depozytu.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego przedstawione działania Starosty wskazują na to, że organ I instancji – rozpoznając wniosek złożony wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości albo przekazania nieodebranych odszkodowań do depozytu sądowego – poszukiwał takich dokumentów na wiele sposobów. Sąd stwierdził, że zniszczenie czy brak akt nie oznacza jednak, że akt takich, a tym samym postępowania w sprawie nie było. Przede wszystkim wskazał zaś na to, że znajdująca się we wniosku Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w K. z [...] stycznia 1967 r. informacja o zdeponowaniu na rachunku bankowym środków na odszkodowanie za nieruchomość objętą wnioskiem o wywłaszczenie świadczy, że wnioskodawca wywłaszczenia i następnie płatnik odszkodowania był przygotowany do jego wypłaty, a co za tym idzie – nie można przyjąć, że brak potwierdzenia powyższego w postaci dokumentu księgowego jest dowodem na niezdeponowanie środków na rachunku.

Sąd wojewódzki stwierdził, że organy ustaliły, iż brak jest dokumentów świadczących o wypłacie lub przekazaniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, jak i że nie pozyskano żadnych dowodów z jednej strony świadczących wprost aby wypłacono odszkodowanie, a z drugiej strony wskazujących, że tego nie dokonano. Ponadto Sąd podniósł, że sami zainteresowani nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, że odszkodowanie nie zostało wypłacone oraz że właściciele nie odebrali kwoty odszkodowania z depozytu sądowego. Sąd w tym względzie podniósł, że skarżący nie mogli przerzucić ciężaru dowodu wyłącznie na organy i milcząco oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla nich rozstrzygnięciem.

W przekonaniu Sądu, przeprowadzone przez organy wnioskowanie pozwala na przyjęcie, a przynajmniej tego nie wyklucza, że z kwoty odszkodowania dokonano potrąceń kwot należnych Państwu lub bankom, zaś skarżący nie uwzględnili kwestii upływu czasu od wydania w 1967 r. decyzji wywłaszczeniowej. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji, powołując się na poprzednio obwiązujące przepisy dotyczące przechowywania materiałów archiwalnych, zauważył przy tym, że sprawa dotyczy wypłaty odszkodowania sprzed 50 lat, wobec czego odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w niektórych przypadkach prawie niemożliwe. Sąd stwierdził, że ze względu na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo-księgowych znaczna część dowodów, w tym dokumentów księgowych (potwierdzenie wypłaty), mogła ulec zniszczeniu. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone, szczególne znaczenie mają dowody pośrednie, a te z kolei nie pozwalają na uznanie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, aby faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organy zasadnie odmówiły skarżącym zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania, a to ze względu na brak dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Sąd stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie żądania skarżących wymagało niewątpliwego ustalenia, że odszkodowanie określone w decyzji z 1967 r. nie zostało wypłacone byłym współwłaścicielom, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie takiego wniosku. W ocenie Sądu wskazane przez organy okoliczności, jak i pozyskane dokumenty pośrednio mogą świadczyć o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania i nie można zarzucić organom, że dokonały błędnych ustaleń.

Sąd końcowo uznał, że organy te podjęły wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki się zachował. Z tak przedstawionych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie wniesionej przez Z. S. i A. N., którzy zaskarżyli to orzeczenie w całości, zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2017 r., mimo że wydana została ona z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem Wojewoda Mazowiecki sprzecznie z przywołanymi przepisami usiłował przerzucić ciężar dowodu na stronę oraz rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżących, zaś Sąd I instancji zaakceptował te niezgodne z przepisami postępowania praktyki i wydając zaskarżone orzeczenie – postąpił identycznie. W tym względzie skarżący argumentowali, że wynikające z powyższych ustaleń wątpliwości Sąd rozstrzygnął na ich niekorzyść, podczas gdy art 7 i art. 8 k.p.a. wynikają dwie zasady: zasada oficjalności postępowania oraz zasada rozstrzygania pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść jednostki, które to zasady zostały naruszone przez Sąd, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem i poczuciem sprawiedliwości.

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody, mimo że organ ten, a w ślad za nim Sąd wojewódzki, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami logiki; oparł zaś swe rozstrzygnięcie w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego zaskarżona decyzja nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale. W tym względzie skarżący podnieśli, że "kierując się bowiem zasadami logiki, należy uznać, że brak dowodów świadczących o dokonaniu zapłaty oznacza, że do niej nie doszło", stąd też "odmienne stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu nie ma [...] żadnych podstaw".

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 3 u.g.n., polegające na odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie, mimo że wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji zostały spełnione. W tym zakresie podnieśli, że:

- odszkodowanie to zostało przyznane rodzicom wnioskodawców decyzją z [...] września 1967 r., jak zaś wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału – nie zostało ono nigdy wypłacone małżonkom S. lub ich spadkobiercom, ani też nie zostało złożone do depozytu sądowego;

- z informacji uzyskanych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że sprawa o sygn. akt I Ns 231/70 oraz sprawa zarejestrowana w 1971 r. dotyczyć miały zobowiązania określonego w decyzji z dnia [...] września 1967 r., zaś fakt zarejestrowania w sądzie powszechnym sprawy "sygn. akt I Ns 231/70 z wniosku Inspektoratu Budownictwa Rolniczego w S. z udziałem S. i S. małż. S. o złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł" nie jest równoznaczny ze złożeniem tej sumy do depozytu sądowego;

- organy orzekające w sprawie nie wykazały również, aby różnice pomiędzy przyznaną w decyzji o wywłaszczeniu kwotą [...] zł a kwotami [...] zł i [...] zł pojawiającymi się w sprawach, o których poinformował Sąd Rejonowy w L., wynikały z potrąceń zadłużenia małżonków S. względem Państwa lub banków;

- rodzice wnioskodawców nie mieli żadnego zadłużenia względem wyżej wskazanych podmiotów i ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby było inaczej; nie sposób też uznać, że do potrąceń tych miałoby dojść dwukrotnie i że sam S. S., składając wniosek o wypłatę należnej mu kwoty z depozytu powtórnie, miałby z własnej inicjatywy dokonać potrącenia.

W związku z tym skarżący argumentowali, że Sąd wojewódzki nie miał żadnych podstaw, aby uznać, że rozumowanie prezentowane w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach jest prawidłowe, a odmowa zastosowania art 132 ust. 3 u.g.n. zasadna.

Przy tak sformułowanych zarzutach podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, które zostały rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowani wnieśli o rozpoznanie sprawy przez sąd II instancji, gdyż jej istota jest dostatecznie wyjaśniona oraz "zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. [...] i zobowiązanie [...] Wojewody Mazowieckiego do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej żądanie skarżących". Zainteresowani wnieśli zarazem w sposób ewentualny o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu. Ponadto skarżący zrzekli się przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy w ślad za Sądem wojewódzkim podkreślić, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie został złożony po blisko 50 latach od wywłaszczenia, a więc wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości albo przekazania nieodebranych odszkodowań do depozytu sądowego. W tej sytuacji orzekający w sprawie Starosta poszukiwał dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na wiele sposobów. Kwestie te odpowiednio naświetlił Sąd I instancji, co zostało również bliżej scharakteryzowane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Warto również przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3231/15 (wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – odnosząc się do kwestii związanych ze stosowaniem przepisu art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – stwierdził, że przyjęcie podstaw do ustalenia i wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania wymaga w każdej sprawie poczynienia jednoznacznych ustaleń co do braku dokonania wypłaty odszkodowania we wskazanym terminie. Niewątpliwe też skuteczność dochodzenia roszczeń o waloryzację zaległego odszkodowania i jego wypłatę będzie przez wzgląd na znaczny upływ czasu od daty dokonywanych wywłaszczeń uzależniona od możliwości dotarcia do dokumentów źródłowych, które pozwolą na dokonanie oceny spełnienia powyższego warunku. Zważywszy zaś na różnorodność sposobów wywiązania się Państwa z obowiązku zrekompensowania straty, jaką ponosiły osoby wywłaszczone, kwestia ta nie zawsze będzie mogła zostać ostatecznie wyjaśniona. Niewątpliwie też dokument potwierdzający odbiór kwoty odszkodowania nie mógł w takich warunkach być jedynym dowodem na potwierdzenie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Brak takiego dowodu po upływie kilkudziesięciu lat od daty wywłaszczenia nie może być uznany za równoznaczny z brakiem wypłaty odszkodowania.

Trzeba również mieć na uwadze, że rozpatrując wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania zgłoszony po upływie prawie 50 lat od wywłaszczenia, organy były w stanie zgromadzić tylko dowody pośrednie. Nie można im jednak zarzucić, że nie został zebrany pełny materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, co miałoby stanowić naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeciwnie, w sprawie zostały zgromadzone odpowiednie dowody i materiały – i materiał procesowy został następnie prawidłowo oceniony zgodnie z wymogami przepisu art. 80 k.p.a.

Uznając za nieskuteczne zarzuty dotyczące przypisanego Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy jest prawidłowa. W sprawie zaistniały oczywiste trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronne wyjaśnienie, czy odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej z 1967 r. zostało wypłacone właścicielom przejętej części nieruchomości. Nie zaprzeczyli temu również skarżący jednakże uznali, że w warunkach braku dowodów bezpośrednich należy przyjąć, iż odszkodowanie to nie zostało wypłacone. Z takim wnioskiem nie można się zgodzić.

Podejmowane przez organy starania w celu wyjaśnienia wątpliwości w zakresie rzeczywistego dokonania wypłaty odszkodowania, czy też złożenia wymaganej kwoty do depozytu sądowego – i jej odbioru przez wywłaszczonych właścicieli, pozwoliły finalnie na ustalenie, że kwota odszkodowania została wypłacona właścicielom przejętej części nieruchomości, jednakże nie jest tak, że nie przyniosły one żadnego doniosłego prawnie rezultatu.

Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na to, że w sprawie istnieją dowody pośrednie (poszlaki) wskazujące na to, że instytucja, na której wniosek przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe, zabezpieczyła na konkretnie określonym rachunku bankowym środki niezbędne na wypłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z kolei z informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego w L. wynika, że w 1970 r. zostały zarejestrowane w nim dwie sprawy – jedna z wniosku Inspektoratu Budownictwa Rolniczego w S. z udziałem małżonków S. o złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł, a druga z wniosku S. S., z udziałem Dyrekcji Budownictwa Rolniczego Inspektorat Budownictwa Rolniczego w S., o wydanie z depozytu sądowego kwoty [...] zł; przy czym akta obu spraw w 2006 r., jak i dokumentacja księgowa zostały przekazane na makulaturę.

W tym miejscu należy też poczynić pewne zastrzeżenie. Otóż, być może Sąd I instancji wyraził się w tej kwestii w sposób mało fortunny, na co zwrócili uwagę skarżący w zarzucie pkt I.1 skargi kasacyjnej, niemniej jednak ostatecznie Sąd uznał, że wskazane okoliczności, jak i pozyskane dokumenty pośrednio mogą świadczyć o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania. Ponadto uznał, że przeprowadzone przez organy wnioskowanie pozwala na przyjęcie, "a przynajmniej [tego] nie wyklucza", że z kwoty odszkodowania dokonano potrąceń kwot należnych Państwu lub bankom. W przekonaniu Sądu kasacyjnego, z całokształtu twierdzeń Sądu wojewódzkiego wynika, że uznał on, iż za przyjęciem wniosku o wypłaceniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przemawiają określone dowody pośrednie i ustalone okoliczności sprawy. Sąd I instancji w sposób przekonujący wyjaśnił również, skąd mogły się wziąć niewielkie różnice pomiędzy kwotą orzeczonego odszkodowania, tj. [...] zł a kwotami [...] zł i [...] zł pojawiającymi się w sprawach dotyczących złożenia i wypłaty sumy pieniężnej z depozytu sądowego, jako skutek ewentualnych potrąceń zadłużenia małżonków S. względem Państwa lub banków.

Wbrew odmiennemu przekonaniu skarżących, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd zasadnie wyraził stanowisko oparte na ustaleniach poczynionych przez organy obydwu instancji, zgodnie z którym, jakkolwiek nie zachował się bezpośredni dowód potwierdzający wypłatę odszkodowania, to w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy przyjąć, że odszkodowanie takie zostało wypłacone poprzednikom prawnym skarżących. W konsekwencji zgodzić się przyszło ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, że dokonana w niniejszej sprawie ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i organy te dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Innymi słowy, Sąd zasadnie uznał, że ustalenia organów nie wykraczają poza granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W takiej sytuacji Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organy prawidłowo stwierdziły w przedmiotowej sprawie brak podstaw prawnych do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji PWRN w K. z [...] września 1967 r.

Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na to, że dokumenty rachunkowe potwierdzające dokonanie wpłat i wypłat gromadzone były w aktach wydziałów finansowych jednostek organizacyjnych i archiwizowane tylko przez określony czas (por. wyżej przywołany wyrok z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3231/15), stąd też pomimo podjęcia daleko idących starań, organy orzekające w sprawie nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu w postaci dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stało się tak przede wszystkim z tej przyczyny, że przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów nie przewidują dla żadnej kategorii dokumentów księgowych obowiązku tak długiego okresu ich przechowywania, jaki upłynął pomiędzy wywłaszczeniem a rozstrzyganiem w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania. Niemniej jednak zgromadzone dowody pośrednie wskazywały na to, że kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego i o jej wypłatę wystąpił S. S.

W kwestii inicjatywy dowodowej i ciężaru dowodzenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/1, dostępny jw.). Wobec tego trudno uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie wielu lat od dokonania wywłaszczenia i ustalenia należnego odszkodowania, faktowi otrzymania kwoty odszkodowania – w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia – przerzuci w ujęciu cywilistycznym ciężar dowodu na organ. Ponadto trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 796/17, dostępny jw.). W konsekwencji samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą, że prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżący, będący spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości, wystąpili z żądaniem wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania po upływie blisko 50 lat od wywłaszczenia. Wobec zgromadzonych dowodów poszlakowych nie byli oni w stanie przedstawić wiarygodnego wyjaśnienia, z jakich powodów została przez właściwą instytucję zainicjowana w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego sprawa w przedmiocie złożenia określonej kwoty do depozytu sądowego, jak i wniosek poprzednika prawnego zainteresowanych o wypłatę sumy złożonej do depozytu sądowego. Poprzestali wyłącznie na prostym zaprzeczaniu, że dowody te nie wskazują na wypłatę odszkodowania czy też odbiór kwoty odszkodowania z depozytu sądowego, o czym miały też świadczyć niewielkie różnice pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną na [...] zł a kwotami [...] zł i [...] zł pojawiającymi się we wskazanych przez Sąd Rejonowy sprawach "depozytowych". Skarżący w szczególności nie podjęli żadnej próby wykazania (czy chociażby uprawdopodobnienia), jakich to innych roszczeń należnych właścicielom wywłaszczonej nieruchomości miały dotyczyć sprawa o sygn. akt I Ns 231/70 oraz sprawa zarejestrowana w 1971 r. o wypłatę sumy złożonej do depozytu sądowego. Tymczasem złożenie określonej kwoty do depozytu sądowego, jak i wniesienie wniosku o wypłatę kwoty z tego depozytu stanowiło kwestie, których w istocie dotyczyły określone dokumenty urzędowe, które jednakże zostały zniszczone zgodnie z prawem, po upływie wymaganego okresu ich przechowywania. Wobec tego w ustalonym stanie sprawy określone dokumenty przemawiały za uznaniem, że kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wypłacona, a brak jedynie ostatecznego potwierdzenia finalnego faktu dokonania wpłaty depozytowej (dokumentów księgowych), czy też wypłaty odszkodowania (odbioru przez wywłaszczonych kwoty z depozytu sądowego). Z kolei sam brak, pomimo podjęcia w tym zakresie odpowiednich działań, bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, względnie jego odbiór z depozytu sądowego przez osobę uprawnioną do odszkodowania – jest co najmniej równoważony przez niekwestionowany fakt, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości nigdy wcześniej przed wniesieniem żądania w przedmiotowej sprawie o waloryzację i wypłatę odszkodowania nie domagali się wypłaty ustalonego odszkodowania. To również może wskazywać na to, że kwotę odszkodowania rzeczywiście otrzymali.

W konsekwencji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać należało za nieusprawiedliwione. Przedmiotowy zarzut jest merytorycznie nieuzasadniony. Skoro Sąd I instancji uznał zgodność z prawem procesowym i materialnym zaskarżonej decyzji, to w konsekwencji obowiązany był zastosować właśnie art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej, należy w szczególności podkreślić, że Sąd nie doszukał się po stronie Kolegium naruszenia przepisów postępowania, zatem nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 132 ust. 3 u.g.n. W zarzucie tym stwierdzono, że naruszenie art. 132 ust. 3 u.g.n. miało nastąpić poprzez jego "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", w tym wypadku polegające na odmowie zastosowania tego przepisu. W istocie jednak, jak to wynika z motywów tego zarzutu, został on postawiony wyłącznie w związku z zarzutem przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast brak skutecznego podważenia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś ustalenia, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zostało już wypłacone byłym właścicielom sprawia, że bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w tym w zwaloryzowanej wysokości. Jak to końcowo wynika z zaskarżonego orzeczenia sądowego, w sprawie zabrakło dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.

Podsumowując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.