Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2724/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28, art 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu. S.A., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 130 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U Nr 233, poz. 1569) - dalej ustawy kompensacyjnej - oraz art. 104 Kodeku postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. - orzekł o zakończeniu postępowania kompensacyjnego prowadzonego w stosunku do Stoczni [...] S.A. z siedzibą w [...].

Odwołanie od opisanej decyzji do Ministra Skarbu Państwa wniosła K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) - dalej również Spółka.

Minister Skarbu Państwa, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 ustawy kompensacyjnej, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółkę.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że w świetle art. 127 § 1 K.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie zainicjować jedynie strona. Tymczasem, zgodnie z art. 7 ustawy kompensacyjnej stroną postępowania kompensacyjnego jest stocznia. Ponieważ w myśl art. 6 ust. 1 ustawy kompensacyjnej stosowanie do postępowania kompensacyjnego przepisów K.p.a. ma miejsce jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, należało uznać, że stroną postępowania kompensacyjnego jest jedynie stocznia, wobec której prowadzone jest postępowanie.

W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie brak przymiotu strony, a tym samym niedopuszczalność wniesienia odwołania jest oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie art. 127 K.p.a. w zw. z art. 1 i 6 ustawy kompensacyjnej, art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - dalej Konstytucji - oraz art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego podstawowy cel ustawy, zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

2. naruszenie art. 127 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania kompensacyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W pierwszej części uzasadnienia skargi Spółka przedstawiła okoliczności związane z działaniami podjętymi w 2008 r. na szczeblu rządowym, mającymi na celu doprowadzenie do likwidacji Stoczni [...] S.A. Wskazała, że jednym z elementów zaplanowanej likwidacji było dokończenie budowy trzech jednostek morskich. Wywiodła, że dla zapewnienia materiałów i urządzeń, koniecznych do budowy, ówczesny zarząd Stoczni zawarł z dostawcami - w tym z K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) - porozumienia określające warunki dostaw. Przy zawarciu porozumienia Spółka została zapewniona, że otrzyma w całości zapłatę za dostarczone towary i że mimo przygotowania postępowania likwidacyjnego, wyodrębniony zostanie specjalny tryb zaspokajania należności dotyczących dostaw na budowę wspomnianych jednostek.

Jak wywiodła Skarżąca, powyższe zapewniania znalazły odzwierciedlenie w art. 59 ustawy kompensacyjnej, który przyznał zarządcy kompensacji uprawnienie do spełnienia świadczeń wynikających ze zobowiązań powstałych m.in. przed wszczęciem postępowania kompensacyjnego w sytuacjach, jeśli było to niezbędne, w celu ochrony wartości majątku Stoczni podlegającego sprzedaży. W ocenie Spółki, nie ma przy tym wątpliwości, że wykonane przez nią dostawy materiałów na budowę jednej z jednostek (nr [...]) pozostają w ścisłym związku z celem, o którym mowa we wskazanym przepisie.

Dalej Skarżąca wskazała, że poza nią wszyscy dostawcy materiałów i urządzeń niezbędnych do zakończenia budowy m.in. jednostki nr [...], otrzymali pełną zapłatę za dostawy wykorzystane do budowy tej jednostki. Przy czym, dostawy wykonane przez Spółkę zostały wykorzystane w całości. Jak wywiodła Skarżąca, od samego początku postępowania kompensacyjnego stała na stanowisku, że jej wierzytelność powinna zostać zapłacona w pełnej wysokości i wskazywała zarówno podstawę, jak i uzasadnienie takiego stanowiska. Co więcej, zarządca kompensacji uznał to roszczenie w tym znaczeniu, że składał obietnice zapłaty wierzytelności w pełnej wysokości i zapłacił znaczną część właśnie w oparciu o art. 59 ustawy kompensacyjnej. Wedle informacji posiadanych przez Spółkę, obecnie nierozliczona pozostaje kwota 175.460,00 USD z faktury nr [...] za materiały przeznaczone na budowę statku nr [...].

W ocenie skarżącej istnieją zatem pełne podstawy do twierdzenia, że:

1. należności z tytułu wykonanych przez nią dostaw materiałów spawalniczych, zużytych do kontynuowania i zakończenia budowy jednostki nr [...], powstały zarówno wskutek czynności zarządy kompensacji, który podjął decyzję kontynuowania budowy tej jednostki, jak i z uwagi na to, że są to należności wynikające z zawartych przez Stocznię, przed wszczęciem postępowania kompensacyjnego umów wzajemnych i że zostały one wykonane na żądanie zarządcy kompensacji. Gdyby bowiem nie żądanie wykonania tych umów, poprzez kontynuowanie budowy przedmiotowego statku, to niewątpliwie zarządca złożyłby oświadczenie o odstąpieniu od umowy dostawy i zarządził dokonanie zwrotu przedmiotu dostawy (świadczenia dostawcy),

2. skoro materiały spawalnicze zostały zużyte w całości do budowy jednostki nr [...], która to jednostka została następnie sprzedana, to zachodzi sytuacja określana w prawie jako "bezpodstawne wzbogacenie". Niewątpliwe jest przecież, że wartość materiałów spawalniczych złożyła się na wartość sprzedajnej jednostki i Stocznia tym samym uzyskała korzyść majątkową kosztem dostawcy tych materiałów, który nie otrzymał zapłaty ich ceny. Przy czym, K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) jako jedyna nie otrzymała zapłaty za materiały zużyte do budowy wskazywanej jednostki.

Skarżąca powołała się następnie na postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...]. Podała, że Sąd ten stwierdził, iż art. 59 ustawy kompensacyjnej uprawnia "zarządcę kompensacji, po uzyskaniu opinii rady wierzycieli, do spełnienia świadczeń wynikających ze zobowiązań powstałych przed lub po wszczęciu postępowania kompensacyjnego, jeżeli jest to niezbędne do prowadzenia postępowania działalności gospodarczej w celu ochrony wartości majątku stoczni podlegającego sprzedaży. Powyższe wskazuje, iż spełnienie świadczenia na rzecz wierzyciela w takim wypadku następuje z pominięciem procedury umieszczenia danej wierzytelności na liście i zamieszczenia jej w planie podziału. Zarządca kompensacji kieruje się bowiem w tej sytuacji szczególnymi przesłankami wskazanymi w przywołanym wyżej przepisie".

Uznając stawisko Ministra za całkowicie błędne, Spółka stwierdziła, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować zasady wynikające z K.p.a. oraz Konstytucji. Z art. 6 ustawy kompensacyjnej wynika nakaz stosowania do postępowania kompensacyjnego przepisów K.p.a., a z faktu nadrzędności Konstytucji nad wszystkimi aktami normatywnymi w Polsce, również postanowień w niej zawartych. K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) posiada interes prawny w postępowaniu kompensacyjnym (brak realizacji zobowiązania wynikającego z art. 59 ustawy kompensacyjnej) w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w związku z tym posiada uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. o zakończeniu postępowania kompensacyjnego.

Zdaniem Spółki, fakt niezuznania jej za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zakończeniu postępowania kompensacyjnego należy uznać za naruszenie fundamentalnych zasad polskiego systemu prawa.

Dostrzegając naruszenie zasady praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji i art. 7 K.p.a. Spółka stwierdziła, że zasada ta generuje po stronie organów władzy publicznej obowiązek działania zgodnego z całym porządkiem prawnym. Następnie wskazała, że zakończenie postępowania kompensacyjnego wywołuje takie skutki, jak wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości. W konsekwencji, wierzytelność Skarżącej, która miała być spełniona na podstawie art. 59 ustawy kompensacyjnej, nie zostanie zrealizowana i będzie objęta postępowaniem upadłościowym. Jako że w tym postępowaniu zostanie ona zaszeregowana do kategorii IV, zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nie zostanie zrealizowana.

Zdaniem Skarżącej, z powyższego wynika, że decyzja o zakończeniu postępowania kompensacyjnego bezpośrednio dotyczy jej interesu prawnego. Organ administracji powinien mieć na względzie interes każdego podmiotu, którego może dotyczyć wydana decyzja. Ze względu na strukturę i cel postępowania administracyjnego, w ocenie Spółki, można przyjąć, że interesy każdego podmiotu, którego dotyczy decyzja administracyjna, są równorzędne i podmioty te mogą domagać się modyfikacji decyzji tak, żeby nie naruszała ona ich interesu prawnego. Wydanie decyzji przez Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. wpływa na wierzytelność przysługującą K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) względem zarządu kompensacji Stoczni [...] S.A. i rzutuje na sytuację finansową Spółki. Ochronie jej interesu służy z pewnością prawo do wniesienia i rozpatrzenia odwołania. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego środka świadczy więc o niezstosowaniu się przez Ministra do zasady praworządności.

W ocenie Skarżącej, nieuznanie jej za stronę postępowania, w sytuacji, gdy decyzja Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., wpływa na jej interes prawny, doprowadziło do wydania postanowienia, które nie może ostać się w demokratycznym i praworządnym państwie, zatem narusza również zasadę demokratycznego i praworządnego państwa. Jej zdaniem, organ odwoławczy nie może bazować na powierzchownej wykładni art. 6 ustawy kompensacyjnej.

Spółka wywiodła też, że gdyby rygory praworządności, miały zostać rozluźnione i zastąpione uprawnieniem do posługiwania się przez administrację zasadami komercjalizmu i fiskalizmu, prowadziłoby to do zagrożenia praw i wolności danych podmiotów. Zadaniem Skarżącej, Minister, oceniając dopuszczalność wniesionego odwołania, powinien dokonać należytej wykładni norm prawnych wynikających z przepisów, które uwzględniają interes prawny strony oraz prawny i aksjologiczny charakter odwołania. Poza normą prawną wynikającą z art. 6 ustawy kompensacyjnej, powinien zatem uwzględnić art. 59 i art. 138 tej ustawy, art. 7 i art. 28 K.p.a., art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Wykładnia norm zawartych w tych przepisach musi zaś powadzić do jednoznacznego wniosku, że K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) jest stroną postępowania kompensacyjnego.

Skarżąca wskazała, że norma prawna zawarta w art. 59 ustawy kompensacyjnej decyduje o stosunkach prawnych między K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) a zarządem kompensacji Stoczni [...] S.A., a następnie Prezesem A. S.A. Przepis ten zawiera normę materialnoprawną i określa obowiązki i uprawnienia stron w konkretnych okolicznościach. Zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 138 ustawy kompensacyjnej przez wydanie decyzji o zakończeniu postępowania kompensacyjnego wpływa natomiast na sytuację K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny), gdyż decyduje o kategoryzacji przysługujących wierzytelności.

Spółka wywiodła, że w treści zasady państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwiej procedury, ze względu na istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych względów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzje i zgodne z regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności możliwość wniesienia stosowanego środka zaskarżenia od orzeczenia administracyjnego przez podmiot posiadający interes prawny.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasad równości wobec prawa i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej skarżąca stwierdziła, że Minister, rozpatrując odwołanie, powinien dokonać dokładnego rozważania legitymacji K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) przez pryzmat interesu prawnego i tarkować Skarżącą na równi, bez naruszania jej podstawowych praw podmiotowych. Jak wywiodła Spółka, w przypadkach w których strona twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ zobowiązany jest przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, a więc, czy w sprawach, na które strona się powołuje, istotnie zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. Skarżąca podkreśliła też, że wynikające z art. 8 K.p.a. obowiązki organu administracji publicznej ukierunkowane są na pogłębianie określonych właściwości, zdolności, czy cech stron i uczestników postępowania administracyjnego.

Argumentując z kolei za naruszeniem art. 127 w zw. z art. 28 K.p.a. Spółka wskazała w szczególności, że zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego posiada interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Była bowiem dostawcą materiałów i urządzeń niezbędnych do zakończenia budowy m.in. jednostki nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 59 ustawy kompensacyjnej zobowiązania względem K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) powinny zostać zrealizowane przez zarząd kompensacyjny. Obowiązek ten nie został zrealizowany, a mimo to Prezes A. S.A. wydał decyzję o zakończeniu postępowania kompensacyjnego. W ocenie Skarżącej to art. 59 ustawy kompensacyjnej jest przepisem prawa materialnego, ukazującym istnienie po jej stronie interesu prawego.

Dalej Spółka wywiodła, że postępowanie może dotyczyć interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni, jak i w sposób pośredni. W przedmiotowej sprawie zachodzi w jej ocenie druga ze wskazanych sytuacji, bowiem wydanie decyzji o zakończeniu postępowania kompensacyjnego względem Stoczni [...] S.A. nastąpiło bez realizacji obowiązku wynikającego z art. 59 ustawy kompensacyjnej. Decyzja Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. nie rozstrzyga zatem wprost o prawach i obowiązkach K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny), leczy jedynie oddziałuje na jej prawa i obowiązki, wskutek powiązania sytuacji prawnej Stoczni [...] S.A., jako dłużnika z sytuacją Spółki, jako wierzyciela.

Skarżąca wskazała, że wywodzi swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego, wskazując, że prawo podmiotowe wykonane przez uprawniony podmiot może doprowadzić do naruszania nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzielaniu ochrony prawnej. W ocenie Spółki, w postępowaniu kompensacyjnym stroną w ścisłym znaczeniu jest stocznia i jedynie ten podmiot może uzyskać publiczne prawo podmiotowe o charakterze pozytywnym, natomiast K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) jest "stroną refleksową" ze względu na "oddziaływanie" decyzji wydanej przez Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. na jej sytuację prawną i faktyczną.

Ostatecznie Skarżąca stwierdziła, że postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2012 r. podlega uchyleniu, jako wydane z naruszeniem prawa.

Organ administracji wniósł o oddalanie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Minister Skarbu Państwa, jako podstawę prawną wydania zaskarżanego postanowienia z dnia [...] września 2012 r., wskazał art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U Nr 233, poz. 1569) - dalej ustawy kompensacyjnej.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, bądź z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Wśród podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania wskazuje się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1661/06).

Minister Skarbu Państwa stwierdził niedopuszczalność odwołania K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) z przyczyny podmiotowej - braku po stronie Spółki legitymacji do wniesienia środka odwoławczego.

Organ odwoławczy wywiódł podjęte rozstrzygnięcie z treści art. 7 ustawy kompensacyjnej.

W ocenie Sądu dokonana przez organ administracji wykładnia normy prawnej zawartej w zdaniu drugim wskazanego przepisu jest prawidłowa. W konsekwencji doprowadziła ona do wydania prawidłowego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Otóż, w świetle art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania.

Zgodnie z art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej organami właściwymi w sprawach kompensacji są: minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oraz Prezes Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., zwany dalej "Prezesem Agencji". Stroną w postępowaniu kompensacyjnym jest stocznia.

Drugie zdanie powołanego przepisu stanowi lex secialis w relacji do art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wbrew wywodom skargi, krąg stron postępowania kompensacyjnego nie jest zatem wyznaczany w oparciu o kryterium interesu prawnego. W świetle jednoznacznej treści art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej status strony w postępowaniu uregulowanym tą ustawą został przyznany wyłącznie stoczni.

Chociaż już sam fakt, że art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. wyłącza określenie kręgu stron postępowania kompensacyjnego w oparciu o przesłankę interesu prawnego, to prawidłowość dokonanej przez Ministra Skarbu Państwa wykładni normy prawnej zawartej w art. 7 znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 1 ustawy kompensacyjnej, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania kompensacyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.).

Kwestia zakresu podmiotowego postępowania kompensacyjnego została uregulowana w art. 7 ustawy kompensacyjnej. W drugim zdaniu tego artykułu określono stronę postępowania kompensacyjnego - stocznię. Z tego względu, zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, niedopuszczalne jest zastosowanie w tym postępowaniu art. 28 K.p.a.

Wbrew twierdzeniu Skarżącej, zaskarżone postanowienie nie opiera się na powierzchownej wykładni art. 6 ustawy kompensacyjnej. Dokonana przez organ odwoławczy gramatyczna wykładnia powołanych wyżej przepisów ustawy kompensacyjnej i K.p.a. doprowadziła do prawidłowego oznaczenia jedynej strony postępowania zakończonego decyzją Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Konsekwencją powyższego była prawidłowa subsumcja i wydanie trafnego rozstrzygnięcia.

Minister, związany zasadą praworządności, nie mógł dopuścić do "merytorycznego" rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny). Wydając decyzję co do istoty sprawy na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nielegitymowany do dokonania tej czynności w postępowaniu, organ odwoławczy dopuściłby się bowiem rażącego naruszenia art. 127 § 1 K.p.a., który zastrzega prawo odwołania wyłącznie dla strony postępowania, w związku z art. 7 ustawy kompensacyjnej, który określa stronę postępowania kompensacyjnego (stocznię). W konsekwencji, wydana przez Ministra decyzja, dotknięta byłaby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Należy zauważyć, że zawężenie pojęcia strony postępowania w stosunku do ogólnej definicji z art. 28 K.p.a. nie jest nowym, ani całkowicie nietypowym rozwiązaniem. Zdarza się, że ustawodawca, regulując szczegółową procedurę administracyjną, decyduje się na ograniczenie standardu wyznaczonego wskazanym przepisem. Zwykle takie rozwiązanie normatywne służy usprawnieniu postępowania; zapewnieniu realizacji zasady szybkości. Co istotne, aby ograniczenie takie pozostawało w zgodzie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), nie może ono prowadzić do pozbawienia podmiotów, którym odebrano status strony, możliwości ochrony przysługujących im praw, przy czym owa ochrona może zostać zagwarantowana w innym postępowaniu administracyjnym ("na innym jego etapie"), bądź w ogóle w innym postępowaniu (np. w postępowaniu przed sądem powszechnym).

Wśród rozwiązań normatywnych, przewidujących - podobnie jak art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej - ograniczenie kręgu stron postępowania administracyjnego, można wymienić:

1. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.), zgodnie z którym stroną postępowania (w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu - przyp. Sądu) jest producent lub dystrybutor, wobec którego postępowanie zostało wszczęte, w szczególności przedsiębiorca odpowiedzialny za pierwszy etap dystrybucji na polskim rynku (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2073/07);

2. art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia (na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii - przyp. Sądu) są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1475/07);

3. art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, 2) właściciel wody, 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

4. art. 88l ust. 5 tej samej ustawy, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2 (decyzji w sprawie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - przyp. Sądu), jest wnioskodawca, właściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że w świetle jednoznacznie brzmiącej treści art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej, wykładnia gramatyczna normy prawnej zawartej w tym przepisie doprowadziła organ do wydania jedynego, dopuszczalnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym rozstrzygnięcia - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny). Działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji, art. 7 K.p.a.), Minister Skarbu Państwa nie mógł wydać decyzji co do istoty sprawy.

Wykładnia celowościowa norm zawartych w przepisach ustawy kompensacyjnej, dokonana w skardze przez pryzmat zasad konstytucyjnych i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosków oczywiście sprzecznych z prawidłowo przeprowadzoną przez organ odwoławczy wykładnią gramatyczną. W odniesieniu do norm prawnych, zawartych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, których treść jest jasna, a zarazem zredagowana przez ustawodawcę analogicznie do dotyczących tej samej kwestii procesowej (statusu strony postępowania) regulacji funkcjonujących w porządku prawnym od dłuższego czasu, których literalne rozumienie znajduje powszechną akceptację w praktyce działania organów administracji i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyznanie pierwszeństwa wykładni celowościowej, której wynik jest oczywiście sprzeczny z brzemieniem przepisów zawierających normy podlegające wykładni, jest niedopuszczalne.

Zawarte w uzasadnieniu skargi wywody Skarżącej prowadzą do następujących wniosków:

1. Spółka uważa, że nie do zaakceptowania jest - oparte jej zdaniem na pobieżnej wykładni art. 7 ustawy kompensacyjnej - stanowisko, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a.;

2. w ocenie Skarżącej, jej interes prawny w postępowaniu nie wynika bezpośrednio z decyzji o zakończeniu postępowania kompensacyjnego, jednakże można go wywieść pośrednio, jako tzw. interes prawny refleksowy. Wynikać ma on z tego, że zakończenie postępowania kompensacyjnego przez Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. było niedopuszczalne, bez uprzedniego wywiązania się przez zarządcę kompensacji z obowiązku wynikającego z art. 59 ustawy kompensacyjnej, który stanowi, że zarządca kompensacji może, po zasięgnięciu opinii rady wierzycieli, spełniać świadczenia wynikające z zobowiązań powstałych po dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego oraz z zobowiązań powstałych przed wszczęciem postępowania kompensacyjnego, jeżeli jest to niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej, w celu ochrony wartości majątku stoczni podlegającego sprzedaży. Powyższe czynności nie mogą prowadzić do zawarcia umów o budowę nowych statków;

3. Strona wywodzi, że skoro w świetle art. 138 ustaw kompensacyjnej zakończenie postępowania kompensacyjnego jest równoznaczne ze złożeniem wniosku dłużnika o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku, to wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. doprowadzi do kategoryzacji przysługującej jej wierzytelności, a prawdopodobnie także do jej niezrealizowania, wbrew uprawnieniu pośrednio przysługującemu jej na podstawie powołanego art. 59 ustawy kompensacyjnej;

4. ze względu na istnienie po stronie K. Ltd. z siedzibą w D. (Chiny) interesu prawnego w postępowaniu kompensacyjnym, który Spółka wywodzi z powołanych wyżej przepisów tej ustawy, przytoczone w skardze zasady konstytucyjne i stanowiące ich uszczegółowienie ogólne zasady postępowania administracyjnego, nakazywały Ministrowi zastosowanie art. 28 K.p.a. i merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez nią odwołania.

Z przedstawionych wyżej rozważań Sądu wynika, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, zastosowanie wykładni norm prawnych zawartych w przepisach ustawy kompensacyjnej i K.p.a., prowadzącej do wniosku, że art. 28 K.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu kompensacyjnym, było niedopuszczalne.

Wywody Spółki dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych, mogą jednak wskazywać na wątpliwości Skarżącej co do zgodności rozwiązania normatywnego przyjętego w art. 7 ustawy kompensacyjnej ze wskazanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi. Dlatego Sąd uznał za zasadne wyjaśnienie, dlaczego nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 193 Konstytucji.

Zgodnie z tym przepisem każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, że jeżeli sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, to powinien przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak wyłącznie od oceny sądu zależy, czy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie nie powziął tego typu wątpliwości.

Otóż, należy wskazać, że ustawa kompensacyjna została uchwalona w związku z decyzjami Komisji Europejskiej z 6 listopada 2008 r. w sprawie pomocy państwa nr C 19/2005 (ex N 203/05) udzielonej przez Polskę dla Stoczni [...] oraz w sprawie pomocy państwa nr C 17/2005 (ex N 194/2005 i PL 34/2004) udzielonej przez Polskę Stoczni [...]. W decyzjach tych Komisja uznała, że przyznana przez polski rząd pomoc publiczna udzielona wymienionym stoczniom, jako niezgodna ze wspólnym rynkiem i naruszająca art. 88 ust. 3 Traktatu WE, powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami za cały okres, począwszy od dnia udostępnienia pomocy do dnia ich faktycznego odzyskania przez Skarb Państwa. Wdrożenie niniejszych decyzji Komisji nastąpić ma przez sprzedaż aktywów stoczni po cenie rynkowej w drodze otwartej, przejrzystej, bezwarunkowej i niedyskryminacyjnej procedury przetargowej, a następnie likwidacji tych stoczni.

Ustawa kompensacyjna określa zatem zasady, warunki i tryb kompensacji, rozumianej jako sprzedaż składników majątku spółek: Stocznia [...] oraz Stocznia [...], zaspokojenie roszczeń wierzycieli oraz ochrona praw pracowników tych stoczni.

Prowadzone w oparciu o przepisy ustawy kompensacyjnej postępowanie, jest zatem szczególnym rodzajem postępowania likwidacyjnego, które z zasady prowadzone jest wobec podmiotów znajdujących się w sytuacji finansowej, która nie pozawala na realizację wymagalnych zobowiązań. Wierzyciele podmiotu poddawanego postępowaniu likwidacyjnemu muszą zatem liczyć się z tym, że całość przysługujących im wierzytelności może nie zostać zaspokojona. Rzeczą ustawodawcy, a następnie organów państwa prowadzących postępowanie likwidacyjne, jest natomiast stworzyć takie warunki, aby roszczenia wierzycieli likwidowanego podmiotu zostały zaspokojone w możliwie największym stopniu, a także, aby podział środków w ramach wierzytelności tej samej kategorii był proporcjonalny do ich wysokości.

W polskim systemie prawnym podstawowym aktem regulującym proces likwidacji majątku niewypłacalnego dłużnika, będącego przedsiębiorcą, jest ustawa z dnia z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.), która reguluje m.in. skutki ogłoszenia upadłości.

W art. 3 ustawy kompensacyjnej przewidziano, że działania w zakresie procesu kompensacji powinny być prowadzone w taki sposób, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone co najmniej w takim stopniu, w jakim byłoby to możliwe w wypadku ogłoszenia upadłości stoczni, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - sprzedane składniki majątkowe stoczni mogły nadal służyć prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 3). W art. 138 ustawy kompensacyjnej przewidziano zaś, że prawomocna decyzja o zakończeniu lub umorzeniu postępowania kompensacyjnego wywołuje takie skutki jak wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku, o którym mowa w przepisach Prawa upadłościowego i naprawczego.

W ocenie Sądu, dokonana przez pryzmat art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji, wykładnia przepisów ustawy kompensacyjnej, nie uzasadnia twierdzenia, że ustawa ta ma zapewnić całkowite zaspokojenie wierzytelności kontrahentów likwidowanych stoczni, którzy dostarczyli materiały i urządzenia niezbędne do budowy jednostek, sprzedanych następnie w toku postępowania kompensacyjnego.

Jak już wskazano, zadaniem ustawy kompensacyjnej jest zapewnienie warunków przeprowadzenia sprawnego postępowania likwidacyjnego, mającego, na celu sprzedaż aktywów stoczni dla zwrotu pomocy publicznej udzielonej przez Państwo, zaspokojenie roszczeń wierzycieli w stopniu niemniejszym niż w przypadku ogłoszenia upadłości stoczni, a także ochronę praw pracowników stoczni.

W toku postępowania kompensacyjnego, wierzyciele stoczni reprezentowani są przez radę wierzycieli, którą wybiera zgromadzenie wierzycieli (art. 24 ust. 3 pkt 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy kompensacyjnej). Wstępne zgromadzenie wierzycieli wybiera również zarządcę kompensacji (art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy kompensacyjnej). Rada wierzycieli może żądać od zarządcy kompensacji wyjaśnień oraz ma prawo wglądu do ksiąg i dokumentów dotyczących postępowania kompensacyjnego (art. 26 ust. 4 ustawy kompensacyjnej). Zarządca kompensacji składa radzie wierzycieli, obserwatorowi oraz ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, nie rzadziej niż raz na miesiąc, sprawozdanie ze swoich czynności oraz sprawozdanie rachunkowe z uzasadnieniem (art. 69 ust. 1 ustawy kompensacyjnej). Zarządca kompensacji prowadzi przedsiębiorstwo stoczni tylko w zakresie niezbędnym dla ochrony wartości składników majątkowych podlegających sprzedaży oraz ochrony interesów wierzycieli (art. 70 ust. 1 ustawy kompensacyjnej). Rada wierzycieli odwołuje zarządcę kompensacji, jeżeli oczywistym jest, że nie pełni należycie swoich obowiązków lub z powodu przeszkody nie może ich pełnić (art. 66 ust. 4 ustawy kompensacyjnej).

Zarządca kompensacji sporządza listę zgłoszonych wierzytelności, a także plan podziału uzyskanych kwot (art. 94 i art. 108 ustawy kompensacyjnej), które podlegają zatwierdzeniu przez sąd gospodarczy właściwy dla zakładu głównego przedsiębiorstwa stoczni (art. 102, art. 103 oraz art. 109 ust. 1 ustawy kompensacyjnej).

Wierzytelności i należności niezabezpieczone wygasającymi w dniu sprzedaży składników majątkowych stoczni: hipoteką przymusową, hipoteką morską, hipoteką, zastawem skarbowym, zastawem rejestrowym, zastawem, podlegające zaspokojeniu z uzyskanych kwot, dzieli się na cztery kategorie, wymienione w punkach 1-4 art. 110 ust. 1 ustawy kompensacyjnej. Jeżeli kwota przeznaczona do podziału nie wystarcza na zaspokojenie w całości wszystkich należności, należności dalszej kategorii zaspokaja się dopiero po zaspokojeniu w całości należności poprzedzającej kategorii, a gdy kwota przeznaczona na zaspokojenie wierzytelności i należności, o których mowa w ust. 1, nie wystarcza na zaspokojenie w całości wszystkich należności tej samej kategorii, należności te zaspokaja się stosunkowo do wysokości każdej z nich (art. 110 ust. 5 ustawy kompensacyjnej).

Uwzględniając gwarantowaną powołanymi wyżej przepisami ochronę praw wierzycieli likwidowanej stoczni w postępowaniu kompensacyjnym, która przejawia się w szczególności: zapewnieniem im reprezentacji w organach kolegialnych (zgromadzeniu wierzycieli i radzie wierzycieli), wybierających zarządcę kompensacji oraz sprawujących nadzór na jego działaniami, sądową kontrolą listy wierzytelności i planu podziału, czy zasadą proporcjonalnego podziału uzyskanych kwot w ramach jednej kategorii wierzytelności, Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, przyjętego w art. 7 zd. 2 ustawy kompensacyjnej, która uzasadniałaby wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdzie Skarżąca wywodzi potrzebę ochrony swych praw z niedopuszczalnego jej zdaniem zakończenia postępowania kompensacyjnego, bez uprzedniej całkowitej zapłaty przysługującej jej wierzytelności w trybie art. 59 ustawy kompensacyjnej, należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadą jest zawieszenie od dnia wszczęcia postępowania kompensacyjnego spłaty zobowiązań stoczni powstałych przed wszczęciem tego postępowania.

Mając to na uwadze, dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy kompensacyjnej, jeżeli w dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego zobowiązania z umowy wzajemnej (np. umowy sprzedaży, umowy dostawy - przyp. Sądu) nie zostały wykonane w całości lub w części, zarządca kompensacji może wykonać zobowiązanie stoczni i zażądać od drugiej strony spełnienia świadczenia wzajemnego albo od umowy odstąpić.

Z treści powołanego przepisu, którego celem - podobnie jak całej ustawy - jest umożliwienie takiego ukształtowania sytuacji prawnej stoczni, która stwarza warunki do efektywnego i szybkiego spieniężenia jej majątku, wynika, że jeżeli zobowiązania z umowy wzajemnej nie zostały wykonane w całości lub w części, to do decyzji zarządcy kompensacji pozostawione jest, czy od umowy odstąpi, czy też wykona zobowiązanie stoczni i zażąda wykonania przez drugą stronę. To jednostronne uprawnienie kształtowania stosunku prawnego łączącego dłużnika z jego kontrahentami służyć ma podniesieniu efektywności postępowania kompensacyjnego i wykonaniu tylko tych umów, które są dla majątku stoczni korzystne (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II PK 227/10.

Podobny cel przypisać należy regulacji zawartej w art. 59 ustawy kompensacyjnej, która kreuje uprawnienie zarządcy kompensacji - a nie obowiązek, jak wielokrotnie wskazuje Skarżąca - do spełniania świadczeń wynikających ze zobowiązań powstałych po dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego oraz ze zobowiązań powstałych przed wszczęciem postępowania kompensacyjnego.

Należy jednak zaznaczyć, że stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy kompensacyjnej, drugiej stronie umowy wzajemnej przysługuje prawo żądania, aby zarządca kompensacji w terminie trzech miesięcy oświadczył, czy umowę wykonuje, czy też od jej wykonania odstępuje. Milczenie zarządcy poczytuje się za odstąpienie od umowy. W świetle zaś art. 39 ust. 3 druga strona umowy wzajemnej, która ma obowiązek spełnić świadczenie na rzecz stoczni wcześniej, może wstrzymać się ze spełnieniem świadczenia, do czasu spełnienia lub zabezpieczenia świadczenia wzajemnego.

Chociaż zatem druga strona umowy wzajemnej zawartej ze stocznią nie może od niej odstąpić po wszczęciu postępowania kompensacyjnego, bowiem uprawnienie to ma charakter jednostronny, zastrzeżony dla zarządcy kompensacji, to jej interesy są chronione poprzez możliwość zobowiązania zarządcy do zajęcia stanowiska w sprawie dalszego obowiązywania umowy oraz wstrzymania się ze spełnieniem świadczenia, do czasu spełniania lub zabezpieczenia świadczenia wzajemnego.

Powyższe spostrzeżenie jest ostatnim już argumentem, który w ocenie Sądu przemawia za odrzuceniem prezentowanego przez Skarżącą poglądu, jakoby potrzeba ochrony interesów wierzycieli miała przemawiać za zastosowaniem w postępowaniu kompensacyjnym ogólnej zasady z art. 28 K.p.a.

Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

Wobec powyższego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.