Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 377/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5 pkt 2 lit.a. art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 847/21 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2021r., sygn. akt III SA/Gd 847/21, po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tczewa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej H. S. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Tczewa decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił H. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem - J. R. w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 lutego 2020 r. wpłynął wniosek H. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. R. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. stronie odmówiono przyznania prawa do świadczenia, jednak po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ustalił, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim z K. R., która jest zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności. Żona jest osobą schorowaną, ale nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że małżonkowie przebywają w nieformalnej separacji małżeńskiej, utrzymują ze sobą sporadyczne kontakty.

Podano, że ojciec strony legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie z dnia [...] sierpnia 2018 r. zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności do końca sierpnia 2021r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 20 lipca 2018 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zatem niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W momencie zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności, J. R. miał ukończone 76 lat.

Organ wspomniał, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. stronie przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem do dnia 31 października 2020 r.

W okolicznościach sprawy organ uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. - dalej "u.ś.r.") oraz zaistniała przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., gdyż strona ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dalej organ wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia wyłącznie opieka, która na tyle absorbuje osobę opiekuna, że wyklucza podjęcie przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W szczególności opieka taka winna być rzeczywista, stała, długotrwała i codzienna. Organ ustalił, że strona w przeszłości podejmowała zatrudnienie, ostatnio była zatrudniona w 2017 r. na terenie Niemiec.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przesłał odpis skróconego aktu zgonu K. R., z którego wynika, że zmarła ona w dniu 3 kwietnia 2021 r.

W wykonaniu wezwania organu odwoławczego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tczewie przekazał do Kolegium wywiad środowiskowy z dnia 9 czerwca 2021 r. oraz oświadczenie strony o stanie zdrowia ojca i wykonywanych przy nim czynnościach.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. SKO uznało, że okoliczność braku wspólnego zamieszkiwania J. R. z małżonką i niesprawowania przez nią faktycznej opieki nad mężem nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o.

W ocenie organu w sprawie konieczne stało się zaś rozważenie, czy stronie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. w związku z opieką nad ojcem od dnia następującego po śmierci jego małżonki.

Zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, by rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad ojcem wymuszał na stronie niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ uznał, że zakres pomocy, jakiej strona udziela ojcu nie wykracza poza przeciętne ramy pomocy świadczonej przez dzieci na rzecz rodziców w wieku starszym i obiektywnie nie wykluczałoby to możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. SKO dodało, że praca w zawodzie krawcowej, w którym strona posiada kwalifikacje, może odbywać się bez konieczności opuszczania miejsca zamieszkania ojca, a także w nienormowanym czasie pracy, np. w czasie odpoczynku osoby wymagającej opieki.

Na powyższą decyzję SKO H. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy był brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą.

Według Sądu Wojewódzkiego ocena taka nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o takie świadczenie musi wykazać, że rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia.

Sąd podkreślił, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. W opiece takiej chodzi o zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może – co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku. W ocenie Sądu taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale także § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857).

Sąd I instancji podał, że z wywiadu środowiskowego i zgromadzonej dokumentacji medycznej wynika, iż J. R. ur. [...] jest po 3 udarach, choruje na cukrzycę, nadciśnienie, ma problemy z trzymaniem moczu i kału, ma problemy z poruszaniem się, chodzi o balkoniku, jest pampersowany. Cierpi on na chorobę Alzhaimera i zespół Hakima. Wymaga codziennej opieki, jednak nie jest osobą leżącą, stara się poruszać przy pomocy drugiej osoby. Ojciec skarżącej stara się spożywać posiłki samodzielnie, jednakże często pomaga mu córka. Skarżąca mieszka z ojcem (zajmuje piętro domu) a deklarowane przez nią czynności to między innymi kąpiele, mycie, strzyżenie, golenie, wymiana pieluchomajtek (2 razy dziennie), mierzenie ciśnienia, podawanie posiłków (codziennie), mierzenie poziomu cukru, umawianie wizyt lekarskich, podawanie lekarstw, sprzątanie, przygotowanie posiłków, robienie zakupów, towarzyszenie na spacerze w ogrodzie, uczestniczenie w rehabilitacji (dowóz). W niewielkim stopniu skarżącej pomaga córka, w przypadku gdy skarżąca robi zakupy lub załatwia sprawy poza miejscem zamieszkania.

Dalej Sąd wskazał, że fakt sprawowania opieki nad ojcem oraz zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w trakcie opieki potwierdzają dwa wywiady środowiskowe z dnia 20 lutego 2020 r. oraz 9 czerwca 2021 r. We wnioskach z wywiadu z dnia 9 czerwca 2021 r. pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem.

Sąd wskazał, że okoliczność, iż ojciec skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została stwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie. Przy czym Sąd podkreślił, że organ mimo takiej treści orzeczenia może, co do zasady, dokonać odmiennej oceny w tym zakresie. Ocena ta musi być jednak oparta na zebranych w sprawie dowodach i przekonywująco uzasadniona.

Sąd stwierdził, że ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do oceny, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie jest znaczny i umożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia. Zdaniem Sądu oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca jest z zawodu krawcową. Ilość i czas trwania czynności opiekuńczych wyklucza bowiem podjęcie przez skarżącą zatrudnienia.

Sąd I instancji uznał ponadto, że w sprawie konieczne było także odniesienie się do pozostałych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, wskazanych w decyzjach organów obu instancji. Podstawą odmowy przyznania świadczenia był bowiem również fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2020 r., oraz fakt pozostawania ojca skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jego małżonka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wskazane kwestie mają znaczenie dla ustalenia okresu w jakim ewentualnie przysługiwać będzie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Co do zasady bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca złożenia wniosku.

Sąd wskazał, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w ustawie, który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział sytuację zbiegu uprawnień, wykluczając możliwość pobierania dwóch świadczeń – świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.

Wskazano, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 13 lutego 2020 r., że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu I instancji oświadczenie to nie mogło wywrzeć skutku w postaci przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby przyznanie takiego świadczenia było możliwe konieczna była bowiem uprzednia rezygnacja ze zaświadczania - specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wskazano, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona powinna dokonać wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego. W ocenie Sądu analogiczną zasadę należy zastosować w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywanym niższym świadczeniem w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest bowiem normy, która pozwoliłaby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej - tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r.

WSA wskazał, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie złożyła oświadczenia o rezygnacji pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być zatem przyznane za okres pobierania tego zasiłku.

Dalej, Sąd wskazał, że kolejną kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie była okoliczność pozostawania przez ojca skarżącej do kwietnia 2021 r. w związku małżeńskim. Przywołując treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd zauważył, że małżonka J. R. nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Nie mieszkała ona z mężem i skarżącą. Małżonkowie pozostawali w faktycznej separacji i sporadycznie się widywali. Skarżąca wskazywała na zły stan zdrowia matki uniemożliwiający jej opiekę nad mężem. Organ nie dokonał w tym zakresie ustaleń, uznając, że skarżącej przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdyby żona J. R. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, iż dokonując wykładni normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy uwzględniać nie tylko okoliczność, czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również okoliczność, czy współmałżonek ten z uwagi na stan zdrowia jest zdolny opiekę sprawować. Ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może bowiem w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej.

WSA podzielił stanowisko, że w takiej sytuacji należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonkę opieki nad niepełnosprawnym mężem, czyni niezasadnym pozbawienie ich córki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z tego tylko powodu, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu śmierć K. R. w dniu 3 kwietnia 2021 r. może wręcz wskazywać na jej zły stan zdrowia i brak możliwości sprawowania opieki nad mężem.

Zdaniem Sądu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny dokonać ustaleń w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło SKO w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, a co za tym idzie, uznanie przez Sąd, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niej chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone odnośnym orzeczeniem potrzeby osoby niepełnosprawnej, ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

oraz w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego:

4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy oraz przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca i które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz sformułowania wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - podkreślająca konieczność stosowania wykładni systemowej lub funkcjonalnej, która prowadzi do uwzględniania przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego także przesłanki braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z przyczyn obiektywnych, a nie wyłącznie z powodu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - w istocie prowadzi do sądowego uzupełnienia ustawowego katalogu uprawnień socjalnych. Zaznaczono, że obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych, czy małżonków (art. 128, art. 129 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Dlatego - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - przytoczonego przepisu u.ś.r. nie można poddawać wykładni rozszerzającej. SKO przychyliło się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Wobec tego autor kasacyjnej stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyznania świadczenia córce niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostawał w związku małżeńskim (do dnia 3 kwietnia 2021 r.), a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że celem świadczenia rodzinnego nie jest wynagrodzenie za sprawowanie opieki, a zrekompensowanie opiekunowi utraconych dochodów z pracy lub innej pracy zarobkowej. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być związana wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, praniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną czynności opiekuńcze wykonywane w niniejszej sprawie przez H. S. związane z osobistą opieką nad niepełnosprawnym ojcem, nie zajmują stale jej czasu, są realizowane w odstępach czasowych, a tym samym nie wymuszają na niej niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono, że praca w zawodzie krawcowej, do której H. S. posiada kwalifikacje mogłaby odbywać się bez konieczności opuszczania miejsca zamieszkania ojca, a także w nienormowanym czasie pracy, np. w czasie odpoczynku osoby wymagającej opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."

W uzasadnieniu w/w uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1) tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. Nie można uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, do dnia 3 kwietnia 2021 r. J. R. pozostawał w związku małżeńskim. Natomiast fakt pozostawania małżonków w nieformalnej separacji – w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie znosi obowiązków z art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby wymagającej opieki. Dopiero zatem separacja w ujęciu prawnym, zgodnie z art. 61⁴ § 1, 3 i 4 k.r.o. stanowi fakultatywną okoliczność mogącą wyłączyć ustawowy obowiązek małżonków określony w art. 23 k.r.o. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. R., H. S. złożyła w dniu 18 lutego 2020 r. Tymczasem, do dnia 3 kwietnia 2021 r. pozostawał on w związku małżeńskim, a żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce J. R. mogła być rozważana jedynie w okresie od dnia 4 kwietnia 2021 r., tj. po śmierci K. R. (żony), która nastąpiła w dniu 3 kwietnia 2021 r.

W pkt 2) skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że ten niezasadnie uznał, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niej chorób. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że niezbędnym warunkiem do uzyskania w/w świadczenia jest realna rezygnacja z pracy zarobkowej i niemożliwość jej podjęcia z tytułu opieki nad osobą wymagającą opieki.

Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 11) Sąd wskazał wręcz, że "omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania." Dalej (str. 12 uzasadnienia), Sąd wskazał, że "obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną." Sąd uznał po prostu (str. 13 uzasadnienia), że "ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do oceny, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie jest znaczny i umożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca jest z zawodu krawcową. Ilość i czas trwania czynności opiekuńczych wyklucza bowiem podjęcie przez skarżącą zatrudnienia."

Nie można zatem uznać powyższego zarzutu za skuteczny, Sąd nie uznał bowiem w zaskarżonym wyroku, że jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające ze stwierdzonych u niej chorób. Sąd odniósł się do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia oraz niepodejmowania pracy zarobkowej z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i uznał, że uzasadnione jest stwierdzenie, że na tle okoliczności niniejszej sprawy opiekując się J. R., jego córka nie może wykonywać pracy zarobkowej.

W pkt 3) skargi kasacyjnej zarzucono zaś naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w powiązaniu z art. 3 § 1oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sprawowana opieka ze względu na jej zakres i wymiar czasowy wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj., że sprawowana opieka ze względu na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Należy wskazać, że cechą istotną podmiotów potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest zatem, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Żadna wykładnia nie może jednak prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania, wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej, łamiąc tym samym zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonywałyby jego stanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć - jak chce tego skarżący kasacyjnie organ - że ustalony zakres pomocy, jakiej córka udziela ojcu nie wykracza poza przeciętne ramy pomocy świadczonej przez dzieci na rzecz rodziców w wieku starszym oraz, że czynności przez nią podejmowane są po prostu prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, J. R. ur. [...] jest po 3 udarach, choruje na cukrzycę, nadciśnienie, ma problemy z trzymaniem moczu i kału, ma problemy z poruszaniem się, chodzi o balkoniku, jest pampersowany. Cierpi on na chorobę Alzhaimera i zespół Hakima. Wymaga codziennej opieki, jednak nie jest osobą leżącą, stara się poruszać przy pomocy drugiej osoby. Ojciec H. S. stara się spożywać posiłki samodzielnie, jednakże często pomaga mu córka, która mieszka z ojcem (zajmuje piętro domu), a deklarowane przez nią czynności to między innymi kąpiele, mycie, strzyżenie, golenie, wymiana pieluchomajtek (2 razy dziennie), mierzenie ciśnienia, podawanie posiłków (codziennie), mierzenie poziomu cukru, umawianie wizyt lekarskich, podawanie lekarstw, sprzątanie, przygotowanie posiłków, robienie zakupów, towarzyszenie na spacerze w ogrodzie, uczestniczenie w rehabilitacji (dowóz). Fakt sprawowania opieki nad ojcem oraz zakres czynności wykonywanych przez H. S. w trakcie opieki potwierdzają dwa wywiady środowiskowe z dnia 20 lutego 2020 r. oraz z dnia 9 czerwca 2021 r. We wnioskach z wywiadu z dnia 9 czerwca 2021 r. pracownik socjalny stwierdził, że H. S. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Ponadto, okoliczność, że J. R. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została stwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie.

Wobec tego, zarzut skargi kasacyjnej ujęty w jej pkt 3) należy uznać za nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (pkt 4 skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.