Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 2911/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Ryszard Pęk Sędziowie: Sędzia NSA – Lidia Błystak Asesor WSA – Dagmara Dominik (sprawozdawca) Protokolant: Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości za 1998 r. bez rozpatrzenia. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]ustalono Panu P. Ś. podatek od nieruchomości za 1998 r. Pismem z dnia [...]podatnik wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku stwierdzono, że decyzja jest krzywdząca i bezpodstawna. Pismem z dnia [...]nr [...]Kolegium wezwało stronę do uzupełnienia podania przez wskazanie, co najmniej jednej z przyczyn wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Pouczono ponadto podatnika (zgodnie z dyspozycją art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej), iż nieusunięcie wskazanego braku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania będzie skutkowało pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Strona nie uzupełniła złożonego wniosku. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...], termin do uzupełnienia braków upłynął w dniu [...]. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...]pozostawiło wniosek bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż strona powinna była uzupełnić brak polegający na niewskazaniu, co najmniej jednej z przyczyn wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Takie zaniechanie zdaniem Kolegium uchybiało prawu. Ponadto wskazało one, iż rodzaj wadliwości decyzji stanowił przesłankę dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co przesądza o tym, że wskazanie takiej przesłanki stanowi niezbędny składnik wniosku osoby zmierzającej do uruchomienia tego rodzaju procedury. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż nie mogło zastąpić strony w tym zakresie, gdyż podważałoby logikę postępowania wszczynanego na wniosek strony, grożąc w szczególności arbitralnym kwalifikowaniem intencji wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji podatnik wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, iż wskazał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej określone w art. 247 § 1 pkt 2, 3 i 5 Ordynacji podatkowej, a pismo zawierające wskazanie wyżej wymienionych przesłanek wysłał zwykłym listem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]nr [...]podtrzymało decyzję własną w przedmiocie pozostawienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej podatku od nieruchomości za 1998 r. bez rozpatrzenia. Potwierdzając swoje stanowisko, co do konieczności wskazania we wniosku, co najmniej jednej z przyczyn wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Z uwagi na fakt, iż w złożonym w dniu [...]wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej podatnik nie wskazał żadnej z przyczyn wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Natomiast w odwołaniu podatnik wprawdzie powołał się na pismo z dnia [...]zawierające uzupełnienie przedmiotowego podania. Jednakże w aktach sprawy nie było takiego pisma, zaś strona nie przedstawiła potwierdzenia jego nadania. Wobec powyższego uznano, iż w wyznaczonym terminie brak nie został usunięty, zatem zaistniały przesłanki do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia.

W złożonej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu strona podniosła, że wskazała przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej określone w art. 247 § 1 pkt 2, 3 i 5 Ordynacji podatkowej, przy czym pismo uzupełniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wysłała zwykłym listem. Jednocześnie pismem z dnia [...] (odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...]) ponownie wniosła o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Zdaniem strony skarżącej decyzja była bezpodstawna. Strona powołała okoliczność, że osoby, które złożyły odwołanie od decyzji wymiarowej otrzymały zwrot podatku, co oznacza, że przepisy prawne nie traktują podatników jednakowo. W piśmie z dnia [...]uzupełniającym skargę strona ponownie powołała okoliczność, że osoby, które złożyły wcześniej odwołanie, otrzymały zwrot podatku wraz z odsetkami, nie wskazując żadnych przesłanek. Ponadto zarzuciła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W związku z powyższym strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentu, że inni podatnicy otrzymali zwrot wpłaconego podatku od nieruchomości argumentu, Kolegium wyjaśniło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do orzekania o "zwrocie" podatku od nieruchomości, bowiem w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja ustalająca wymiar tego podatku i musiałaby zostać, w pierwszej kolejności, wyeliminowana z obrotu, by móc orzekać o ewentualnym zwrocie tego podatku. Jedyną zaś możliwością wzruszenia decyzji ostatecznej było rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Wobec powyższego skoro w obrocie prawnym pozostawała decyzja gminnego organu podatkowego, na podstawie, której strona skarżąca zobowiązana była uiścić podatek od nieruchomości za 1996 r., brak było podstaw do zwrotu tego podatku. Nadto stwierdzono brak podstaw do uznania zarzutu skargi, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W dniu [...]P. Ś. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej i zgodnie z art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r.) był stroną tego postępowania. Ponadto wskazano, iż zupełnie inny tryb postępowania został przewidziany dla osób, które złożyły odwołanie od decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości w ustawowym terminie. W takim przypadku do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wystarczyło zwykłe naruszenie prawa, nie musiało to być naruszenie kwalifikowane jak przy nadzwyczajnym trybie postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego otrzymania przez małżonkę skarżącego zwrotu podatku od nieruchomości, Kolegium zauważyło, iż jak wynika z treści skargi, organ podatkowy pierwszej instancji - po uchyleniu przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym decyzji wymiarowych i przekazaniu do ponownego załatwienia sprawy, umorzył postępowanie wymiaru podatku od nieruchomości. W konsekwencji, czego wypłacony przez małżonkę podatek od nieruchomości stał się nadpłatą i podlegał zwrotowi. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania zarzutu skarżącego dotyczącego nierównego traktowania podatników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i formalnym. Tak rozumiejąc rolę Sądu w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny prawnej zaskarżonej decyzji należy wpierw wskazać, iż w postępowaniu podatkowym obowiązuje domniemanie ważności i prawidłowości decyzji. Domniemania te mogą być obalone tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa i tylko przez organ do tego uprawniony. Takim trybem jest przewidziana w art. 247-252 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowi ona instytucję procesową umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności jest katalogiem zamkniętym. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest możliwe. Stosownie do art. 247 § 1 pkt 1-8 Ordynacji podatkowej organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

- została wydana bez podstawy prawnej;

- została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

- zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się w dwojaki sposób: na żądanie strony lub z urzędu. Koncentrując rozważania na wszczęciu ww. postępowania na żądanie strony należy wskazać, iż wszczęcie takie następuje z dniem doręczenia organowi podatkowemu żądania. Po jego wpłynięciu rozpoczyna się faza wstępna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie jak w przypadku każdego innego podania, w pierwszej kolejności organ podatkowy właściwy w sprawie, poddaje je badaniu w celu stwierdzenia, czy odpowiada ono warunkom formalnym przewidzianym w art. 168 Ordynacji podatkowej, a mianowicie czy zawiera, co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czy czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. W razie stwierdzenia, że wniosek zawiera braki formalne, organ podatkowy jest obowiązany wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni. W przypadku, gdy braki formalne nie zostaną usunięte, organ podatkowy wydaje decyzję o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia (art. 169 Ordynacji podatkowej).

Także w fazie wstępnej organ podatkowy zobowiązany jest do zbadania żądania stwierdzenia nieważności decyzji pod kątem występowania podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w danej sprawie (art. 248 § 3 Ordynacji podatkowej). Jest to tzw. etap dopuszczalności danego postępowania. Mówiąc o dopuszczalności rozumie się przez to uznawanie czegoś za możliwe, brak przeszkód ku czemuś, dozwolenie czy zezwolenie. W określonych warunkach postępowanie staje się niedopuszczalne i nie może się toczyć, tzn. nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania. Dlatego też postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia winno dotyczyć stwierdzenia zaistnienia określonych przesłanek formalnych takich jak tj. wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, iż na tym etapie postępowania organ podatkowy nie jest uprawniony do badania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przyczyn jej nieważności. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero w wydanej decyzji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV S.A. 167/96; wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III S.A. 1802/95). Należy przyjąć zatem, iż podstawą odmowy wszczęcia ww. postępowania będzie wniesienie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie lub nie posiadającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III S.A. 182/95, opubl. ONSA 1996 nr 4 poz. 167), czy oparcie żądania na innej przesłance niż wskazana w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej np. przesłance przewidzianej dla innego trybu nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania. Jednakże występowanie ww. przesłanek nie powoduje automatycznie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, należy bowiem podzielić pogląd wyrażony wcześniej zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, iż w takich przypadkach organ powinien zbadać, czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. I dopiero, gdy w przekonaniu organu, że nie ma takich podstaw wydaje on decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., III S.A. 1802/95 niepubl.; B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska "Komentarz do Ordynacji podatkowej", Wydawnictwo C. H. Beck). Powyższe nie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania na skutek upływu rocznego terminu do wniesienia żądania przewidzianego w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż organ podatkowy wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniesionego żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Owym brakiem formalnym był brak wskazania jednej z przesłanek z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego siedmiodniowego terminu organ podatkowy pozostawił żądanie strony skarżącej bez rozpatrzenia wydając decyzję na podstawie art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej.

Zdaniem Sądu takie działanie organu podatkowego było błędne po pierwsze z samej istoty, gdyż brak podstawy stwierdzenia nieważności decyzji trudno jest uznać za brak formalny podania przewidziany w art. 169 Ordynacji podatkowej. Jest to przesłanka, która powinna być oceniana na etapie stwierdzenia dopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i stanowić ewentualną podstawę do wydania decyzji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 248 § 3 Ordynacji podatkowej.

Jednakże Sąd pragnie podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie i takie orzeczenie nie miało racji bytu, gdyż organ podatkowy pozostawał w błędzie, co do braku istnienia przesłanki z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej w żądaniu złożonym przez stronę skarżącą. Strona żądając, bowiem stwierdzenia nieważności decyzji zarzuciła jej bezpodstawność. Zatem należy uznać, iż wskazała w sposób pośredni na jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie przesłankę z art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, czyli wydanie decyzji ostatecznej bez podstawy prawnej. Dlatego też należy stwierdzić, iż zbytecznym było wzywanie strony do uzupełnienia złożonego przez nią żądania, a w konsekwencji niewłaściwym było pozostawienie żądania bez rozpatrzenia na skutek braku jego uzupełnienia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona potwierdziła na etapie odwoławczym przesłankę bezpodstawności prawnej decyzji, rozszerzając żądanie o kolejne przesłanki takie jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ podatkowy powinien rozpatrzyć, zatem żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem zasadności występowania przesłanek z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Wymaga, bowiem wyraźnego podkreślenia, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu do przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie można się, zatem ograniczyć do wyjaśnienia zarzutu wnoszonego jedynie przez stronę. Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady prawnej, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II S.A. 2164/92, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV S.A. 645/99, LEX nr 53459).

Na marginesie Sąd pragnie wskazać na fakt, iż strona skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej podatek od nieruchomości za 1998 r. pismem z dnia [...].Natomiast organ podatkowy podjął działania w postaci wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania pismem z dnia [...]czyli po upływie roku. Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyło nie tylko wyrażoną w art. 125 Ordynacji podatkowej zasadę szybkości postępowania, lecz przede wszystkim określoną w art. 121 Ordynacji podatkowej zasadę zaufania do organów podatkowych. Otóż z zasady tej należy wywieść obowiązek organów podatkowych do merytorycznej poprawności i staranności działania w toku postępowania podatkowego, które to działanie pogłębi zaufanie do organów państwa, jak również świadomość i kulturę prawną obywateli. Trudno jednak przypisać powyższe cechy działaniu organu podatkowego w przedmiotowej sprawie.

Zaistnienie powyższych uchybień spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł rozstrzygnąć sprawy, co do jej istoty i w tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Z uwagi na to, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu to rozstrzygnięcie w kwestii ich wykonalności – stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, z uwagi na utratę przez stronę uprawnienia do żądania takie zwrotu na skutek niezgłoszenia w terminie wniosku stosownie do art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.