Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 63/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 2, art. 121 par. 2 i 4.
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 października 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nałożył na T. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia 9 lutego 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2010 r., polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], w wysokości 2500 zł. Określając, że obowiązek należy wykonać do dnia 26 listopada 2011 r. poprzez uiszczenie grzywny na wskazany rachunek bankowy organ poinformował, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, w razie niewykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] nałożono na T. G., jako właścicielkę obiektu, obowiązek jego rozbiórki. W oświadczeniu złożonym dnia 5 lutego 2010 r. zobowiązana zadeklarowała rozbiórkę w terminie do dnia 30 maja 2010 r. W czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 13 grudnia 2010 r. oraz 14 kwietnia 2011 r. ustalono jednak, że nakaz z decyzji nie został wykonany. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. strona ponownie zobowiązała się do rozbiórki, tym razem do dnia 30 września 2011 r. Kontrola z dnia 3 października 2011 r. wykazała jednak, że sporny obiekt nie został rozebrany. W tym stanie faktycznym, uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ w pierwszej kolejności wskazał na zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i niezbędności (art. 7 § 3). Na ich podstawie wywiódł, że organ obowiązany jest do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Stosownie do tego, biorąc pod uwagę długość okresu w jakim strona nie wywiązywała się z decyzji nakazowej, jako konieczne uznał nałożenie na nią dolegliwości na tyle surowej, aby zmusić ją do wykonania nałożonego obowiązku, wynikającego z decyzji. Stwierdził przy ty, że grzywna w wysokości 2500 zł będzie dostatecznie motywować stronę do podjęcia wszelkich działań, które w krótkim czasie powinny doprowadzić do rozbiórki samowolnie wybudowanego "ziemnego stawu budowlanego rybnego". Jednocześnie, mając na uwadze, że w przypadku przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, wysokość grzywny rozbieranej powierzchni wynosi 1/5 ceny 1m² (która to cena za II kwartał 2011 r. wynosi 3819 zł) powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie można uznać, że będzie ona wygórowana. Zaznaczając, że wysokość grzywny ma funkcję dyscyplinującą, za niecelowe organ uznał skorzystanie ze środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 127 – 135 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że wiązałoby się to bezpośrednio z kosztami, które musiałaby ponieść T. G. w związku z koniecznością skorzystania z podmiotu zewnętrznego jako wykonawcy robót. Roboty rozbiórkowe mogą być natomiast wykonane przez samą zobowiązaną sposobem gospodarczym w terminie do 30 listopada 2011 r., a grzywna w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona a nie uiszczona lub nieściągnięta podlegała będzie umorzeniu. Końcowo organ wskazał, że działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upomnieniem z dnia 5 października 2011 r. wezwał stronę do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, jednak obowiązek ten nie został wykonany.

W piśmie z dnia 28 października 2011 r., wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie T. G., na podstawie art. 33 pkt 2 i pkt 8, art. 34 § 1, art. 35 i art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazała, że wnosi zarzuty: wstrzymania czynności egzekucyjnych ściągnięcia grzywny, wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów i zażalenia oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie przez nią z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w celu uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane. Na tej podstawie, powołując się na art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosła o: zawieszenie czynności egzekucyjnych ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed WSA w Opolu i ewentualnie NSA w Warszawie oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego świadczeń niepieniężnych na podstawie wadliwej decyzji administracyjnej Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim i decyzji jej utrzymującej, do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie. Uzasadniając wniesione zażalenie strona podniosła, że zastosowany wobec niej środek egzekucyjny jest bardzo surowy i zbyt uciążliwy. Wskazała ponadto, że wielokrotnie kwestionowała decyzję nakładającą na nią obowiązek rozbiórki. Powołując argumenty przemawiające w jej ocenie za wadliwością decyzji organów obu instancji o nakazie rozbiórki podniosła, że wobec ich wadliwości uzasadnione są jej wnioski o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, a także w ostateczności o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak zaznaczyła, wykonanie nakazu rozbiórki "spowodowałoby naruszenie przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego oraz spowodowałoby nieuzasadnioną dokuczliwość, represję wobec zobowiązanej".

Rozpoznając wniosek strony o zawieszenie postępowania, zgłoszony w zażaleniu z dnia 28 października 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego uznając, że nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który strona wskazała jako podstawę prawną do zawieszenia postępowania.

Kolejnym postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim odmówił natomiast uwzględnienia zarzutów zawartych w zażaleniu. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem zarzutu strona uczyniła okoliczności wskazane w art. 33 pkt 2 i 8 ustawy, jednakże zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione.

Następnie, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r., nr 410/11, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na T. G. grzywnę w celu przymuszenia. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podał, że celem postępowania egzekucyjnego jest zapewnienie skutecznej realizacji aktów administracyjnych w drodze przymusowego wykonania wynikających z nich obowiązków. Wskazując na zakres podmiotowy i przedmiotowy tego postępowania, organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie dotyczy działań podjętych przez organ egzekucyjny i tylko w tym zakresie badano sprawę w drugiej instancji. Jak zaznaczył, organ egzekucyjny nie ma w tym postępowaniu prawa do oceny merytorycznej, co do zgodności z prawem egzekwowanej decyzji. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy jako niebudzący wątpliwości wskazał fakt, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Stosownie do tego stwierdził, że skoro obowiązek ten był wymagalny, organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie też wysokość grzywny została ustalona w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ uznał, że wysokość grzywny nie narusza ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego, albowiem organ egzekucyjny zastosował środek bezpośrednio prowadzący do wykonania nałożonego obowiązku, najmniej uciążliwy dla zobowiązanej oraz uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Grzywna została określona w wysokości dopuszczanej przez ustawę, nie jest rażąco wysoka i powinna skłonić zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku. Dalej, organ odwoławczy dostrzegł, że wprawdzie w części B tytułu wykonawczego – dane identyfikacyjne zobowiązanego, pozostawiono niewypełnione rubryki nr 7,8,9,10,11,12, niemniej jednak w tej sprawie nie ma to wpływu na ważność tytułu wykonawczego, albowiem zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 2 ustawy tytuł egzekucyjny powinien zawierać imię, nazwisko i adres zobowiązanego, a te dane bez wątpienia występują. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ stwierdził, że na etapie postępowania egzekucyjnego spóźnione jest podnoszenie zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym. Dopóki bowiem w obrocie prawnym istnieje ta decyzja, organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie – na etapie postępowania egzekucyjnego – do badania zgodności z prawem działań i rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu egzekucyjnym. Końcowo organ zaznaczył, że stosownie do art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem właściwym do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, który jest również właściwy do rozpoznania zarzutów, o których mowa w art. 33, art. 34, art. 35 i art. 35a ustawy.

Powyższe postanowienie T. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 27 pkt 3 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż w tytule wykonawczym z dnia 21 października 2011 r. nie wskazano terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności dochodzonej w terminie oraz nie podano rodzaju odsetek i stawki tych odsetek. Uznała, że tytuł wykonawczy został wydany na wadliwej podstawie i zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia 9 lutego 2010 r. Odnosząc się do okoliczności związanych z realizacją spornego obiektu objętego nakazem rozbiórki, skarżąca zakwestionowała legalność decyzji nakazującej rozbiórkę i wskazała, że skoro decyzja, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy jest dotknięta wadliwością, to również wadliwy jest tytuł wykonawczy na jej podstawie wydany. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego (art. 7 powołanej ustawy), poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazała, że organ egzekucyjny nie badał czy w tym konkretnym przypadku wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia nie naruszy zasady stosowania najłagodniejszego środka oraz tego, czy zamierzonego celu nie osiągnie się przy niższym wymiarze grzywny. Wyjaśniając, że w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę złożony został wniosek o wznowienie postępowania skarżąca zaakcentowała, że z uwagi na tę okoliczność egzekucja winna zostać zawieszona bądź uchylona. Sformułowała przy tym zarzuty, co do wydania decyzji nakazowej z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Powołując się na wadliwość decyzji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wniosła o: zawieszenie w całości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wstrzymanie egzekucji grzywny do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia legalności decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawno - ekonomicznych oraz ewentualnie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 – 3 K.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia utrzymanego nim w mocy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, wyjaśniając swoje stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów, wyjaśniła okoliczności faktyczne związane z realizacją, przeznaczeniem i sposobem wykonania obiektu objętego nakazem rozbiórki, a także przedstawiła argumentację dotyczącą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę z naruszeniem przepisów prawa. Następnie wywiodła, że najpierw powinna być rozstrzygnięta kwestia legalności i zgodności z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 9 lutego 2010 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia 29 kwietnia 2010 r. i dopiero w zależności od rozstrzygnięcia w tej sprawie, przyjmując dla skarżącej pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie obie decyzje winny być uchylone i postępowanie egzekucyjne umorzone, ewentualnie zawieszone w całości. Dodatkowo, skarżąca zarzuciła również organom obu instancji, że nie udzieliły jej odpowiedzi na postawione przez nią zarzuty, dotyczące postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2001 r., odnoszących się do inwestycji polegającej na: budowie gospodarstwa rolnego o profilu roślinnym, budowie elementów infrastruktury technicznej dla obsługi.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w skarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów wskazał, że art. 27 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie został naruszony, albowiem w wystawionym tytule wykonawczym organ pierwszej instancji wskazał podstawę prawną oraz wydaną przez siebie ostateczną i wykonalną decyzję z 9 lutego 2010 r. Jeżeli chodzi o odsetki, rodzaj i stawki, to w tej sprawie zarzuty są bezpodstawne, gdyż nie jest to egzekucja należności pieniężnych. Jako nieuzasadniony organ uznał ponadto zarzut nadmiernej wysokości grzywny, ustalonej na wysokości naruszającej zasady postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie wyjaśnił, że grzywna została ustalona w wysokości odpowiadającej jednej czwartej maksymalnej wysokości, dopuszczonej w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponieważ jest ona jednorazowa, jej kwota nie jest zbyt wysoka. Nałożenie grzywny w mniejszej wysokości nie zmusiłoby zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Ponadto z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że koszty wykonania zastępczego nałożonego obowiązku znacznie przekroczyłyby kwotę 2500 zł.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, w dniu 24 kwietnia 2012 r., pełnomocnik skarżącej – adwokat S. R. – podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zauważył, że organ nałożył karę w sposób drastyczny, w zawyżonej wysokości. Zwrócił również uwagę na art. 7 i art. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na to, że wymierzane kary powinny być w trybie postępującym, od najniższej do najwyższej. Zaznaczył ponadto, że skarżąca nie ma środków na uiszczenie tak wysokiej kary i zakwestionował akty wydane w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość organów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, a w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt.

Na zasadzie art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 2500 zł, w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonego ostateczną decyzją. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Mając na uwadze zakres przedmiotowy sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu sądowowadministracyjnym Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę, jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem. Jak już wskazano, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dokonanie oceny w zakresie legalności rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki wykracza zatem poza granice przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, którym jest postanowienie o nałożeniu grzywny, gdyż nakaz rozbiórki wydany został w odrębnej sprawie administracyjnej. Wprawdzie sprawa w przedmiocie nałożenia grzywny jest konsekwencją rozstrzygnięcia dotyczącego samowoli budowlanej niemniej jednak, inny jest jej przedmiot i podstawa prawna rozstrzygania o treści obowiązków skarżącej. Z tego też względu, bez znaczenia dla oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie są wszelkie zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania legalności decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła w innym postępowaniu i Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie, nie ma możliwości oceny tamtego postępowania.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które regulowane jest ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwaną dalej ustawą. W postępowaniu tym organy egzekucyjne podejmują czynności w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają zarówno obowiązki o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a więc obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bezoporne przy tym jest, że nakaz rozbiórki nałożony został na skarżącą ostateczną decyzją z dnia 9 lutego 2010 r., która utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Nie został on przy tym uchylony ani zmieniony, jak również nie orzeczono o wstrzymaniu jego wykonania. Niewątpliwie też, nakazana rozbiórka nie została przez skarżącą dobrowolnie wykonana. Wskazane okoliczności zobowiązywały zatem organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W tym celu, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wystosował do skarżącej odpowiednie upomnienie i wystawił tytuł wykonawczy. Podkreślić przy tym należy z całą stanowczością, że w postępowaniu egzekucyjnym organy, w zakresie swej właściwości, nie były uprawnione do weryfikacji i zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz dokonywania oceny prawidłowości jej wydania. Wynika to z regulacji art. 29 § 1 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Brak kompetencji do badania zasadności i wymagalności obowiązku powoduje, że organy egzekucyjne nie są uprawnione do oceny, czy obowiązek został prawidłowo nałożony. W konsekwencji oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest badanie okoliczności związanych z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania. Podnoszone przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym argumenty, sprowadzające się do negowania zasadności nałożenia na nią obowiązku rozbiórki nie mogły zatem podlegać ocenie w postępowaniu egzekucyjnym i mieć wpływu na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, wskazujących na dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w ocenie Sądu, istniały natomiast podstawy do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Wskazać należy, że w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, dotyczącego nakazu rozbiórki, możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy, środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnej wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis art. 7 § 3 ustawy nakłada z kolei na organy obowiązek zaprzestania jego stosowania w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Rozważając możliwość zastosowania środka egzekucyjnego organy winny jednak również uwzględnić określone w ustawie przesłanki jego stosowania.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego do wykonania przez nią nakazu rozbiórki.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ponadto, stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 127 ustawy, wykonanie zastępcze stosuje się natomiast wówczas, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Wprawdzie z powołanych przepisów nie wynika, który ze wskazanych środków egzekucyjnych ma pierwszeństwo, niemniej jednak zgodzić należy się z poglądem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a zatem również obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 ustawy. Jak wywodzi się w orzecznictwie, co prawda przepis ten, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, jednak może on stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nadto, warto zwrócić uwagę, że przepis art. 128 § 1 pkt 2, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. W ocenie Sądu zgodzić należy, się z tym, że powyższe regulacje wskazują, iż przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby celowe było zastosowanie wykonania zastępczego do wyegzekwowania obowiązku wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu uznać ponadto należy, że orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla skarżącej. Dostrzec trzeba, że wykonanie zastępcze obowiązku odbywa się na koszt oraz niebezpieczeństwo osoby zobowiązanej. Oznacza to, że ponosi ona wszystkie koszty związane z realizacją zastępczą obowiązku oraz ryzyko skutków jego wykonania. W przypadku rozbiórki obiektu budowlanego koszty te mogą być znacznie wyższe od kosztów wykonania obowiązku osobiście, a realizacja obowiązku przez inną osobę może doprowadzić do powstania szkody, za którą odpowiada osoba zobowiązana w decyzji do wykonania obowiązku. W przypadku wykonania zastępczego, podmiot zobowiązany nie ma bowiem wpływu na to w jaki sposób przeprowadzona zostanie rozbiórka.

Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie natomiast do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Z unormowań tych wynika, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona on obowiązek i w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku.

Uwzględniając powyższe nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że nakładając na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, organ naruszył zasady obowiązujące w postępowaniu egzekucyjnym, w szczególności wynikające z art. 7 § 2 ustawy, bądź inne przepisy prawa regulujące egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stwierdzić trzeba, że orzeczona grzywna jest środkiem mniej uciążliwy dla skarżącej niż wykonanie zastępcze, a wobec niewykonania przez skarżącą rozbiórki, dopuszczalności postępowania egzekucyjnego i braku okoliczności uzasadniających potrzebę orzeczenia wykonania zastępczego, istniały podstawy do jej nałożenia.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył również przepisów prawa określając wysokość grzywny w kwocie 2500 zł. Wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym wynika z przepisów prawa budowlanego. Dotyczy on ziemnego stawu rybnego, a więc obiektu budowlanego niebędącego budynkiem. Do ustalenia wysokości grzywny zastosowanie znajdowały zatem przepisy art. 121 § 2 i 4 ustawy. Na ich podstawie natomiast grzywna mogła zostać nałożona jednorazowo w kwocie do 10000 zł. Zauważyć przyjdzie, że wskazanie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny, bez określenia szczegółowych zasad ustalania jej wysokości, tak jak przewidziano to w art. 121 § 5 ustawy w odniesieniu do obowiązku rozbiórki budynku powoduje, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem, rozstrzygając o jej nałożeniu, organy działają na zasadach uznania administracyjnego. Mając na uwadze cel postępowania egzekucyjnego powinny przy tym zmierzać do zapewnienia skuteczności tego środka egzekucyjnego. Żeby osiągnąć zamierzony skutek, w postaci przymuszenia do wykonania obowiązku, wysokość grzywny powinna być określona w takiej wysokości, aby stanowiła dla zobowiązanego realną dolegliwość.

Stosownie do tego stwierdzić trzeba, że ustalenie w niniejszej sprawie grzywny w kwocie 2500 zł nie spowodowało przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wysokość orzeczonej kwoty mieści się w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy. Jest ona przy tym znacznie niższa od określonej w ustawie górnej granicy i dlatego nie można uznać, że orzeczona grzywna jest nadmierna. Zgodzić się ponadto trzeba z organami, że stanowi ona dla skarżącej na tyle dużą dolegliwość, że może doprowadzić do wykonania obowiązku rozbiórki, od którego wykonania skarżąca się uchyla. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że celem orzeczonej grzywny jest przymuszenie skarżącej do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Może ona przy tym zwolnić się z obowiązku jej uiszczenia poprzez wykonanie tego nakazu. Wówczas to, zgodnie z art. 125 ustawy, będzie mogła wystąpić do organu z wnioskiem o umorzenie grzywny.

Reasumując, nie można przyznać racji skarżącej odnośnie tego, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy. Nie można także zgodzić się z podniesionym zarzutem, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie wadliwie wystawionego tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, analiza jego treści potwierdza, że spełnia on wymogi określone w art. 27 ustawy, gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 i 6 ustawy stwierdzić trzeba, że są one bezpodstawne. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 6 ustawy wskazać należy, że w przypadku gdy obowiązek podlegający egzekucji wynika z decyzji administracyjnej, wskazanie podstawy prawnej egzekucji następuje poprzez wskazanie tej decyzji, z której wynika obowiązek, bądź podaniu aktu prawnego, na podstawie którego wydano decyzję. W tytule wykonawczym, na podstawie którego prowadzono postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prawidłowo zatem wskazano decyzję z dnia 9 lutego 2010 r. o nakazie rozbiórki i ustawę – Prawo budowlane. Określony w art. 27 § 1 pkt 6 ustawy wymóg określenia terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, odnosi się z kolei do egzekucji należności pieniężnych. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło obowiązku o charakterze niepieniężnym i dlatego wymóg ten nie znajdował zastosowania do wystawionego tytułu wykonawczego.

Mając na uwadze przedstawioną ocenę stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie ma uzasadnionych podstaw, albowiem: wystawiony tytuł wykonawczy odpowiada wymogom z art. 27 § 1 ustawy, nałożenie grzywny w celu przymuszenia i określenie jej wysokości nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy, a treść postanowienia orzekającego grzywnę spełnia wymogi określone w art. 122 § 2 ustawy. Z tego też względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.