Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1851/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Ekologicznego [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w W.e od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, realizowanych w ramach budowy zespołu biurowo-usługowego "[...]" przy zbiegu ul. [...] z ul. [...] w [...]. W.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...].04.2008r., a więc przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z czym zgodnie z art. 153 ust. 1 cytowanej ustawy do postępowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy uprzednio obowiązujące, a więc przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), w tym przepisy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu przeprowadzanym z udziałem społeczeństwa.

Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, po nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, miały prawo uczestniczyć organizacje ekologiczne oraz inne organizacje społeczne z mocy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 33 ust. 1 organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu

administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kpa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ust. 1a zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków.

Odnośnie wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stowarzyszenie to nie brało udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, tzn. nie zgłosiło chęci uczestniczenia w tym postępowaniu oraz nie przedstawiło wymaganych w takiej sytuacji uwag i wniosków. Nie mogło ono zatem, ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska, skutecznie wnieść odwołania, co musiało prowadzić do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Na poparcie swych twierdzeń organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na kwestionowane postanowienie złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która w ocenie strony skarżącej znajduje bezpośrednie zastosowanie w związku z art. 9, 91 w zw. z art. 32 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Na rozprawie przed Sądem dodatkowo zarzucono naruszenie art. 10a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło, że inwestycja ta ma zostać zrealizowana na terenie niezbędnym dla funkcjonowania dwóch podsystemów przyrodniczych W., stanowiących korytarze wymiany powietrza i oznaczonych w Studium symbolem U-12, gdzie min. udział powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić 60 %.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1582/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że oprócz stron w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych mogą uczestniczyć także podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziano możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych został więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko".

W ocenie Sądu taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie w niniejszej sprawie był sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a zatem udział organizacji ekologicznej, jaką jest skarżące Stowarzyszenie był możliwy. Niemniej jednak, aby zostać dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu inwestycyjnym skarżące Stowarzyszenie musiało wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, a konkretnie w jej art. 33. Zgodnie z ust. 1a art. 33 ustawy wymogiem formalnym uczestniczenia przez organizację ekologiczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uczynił prawodawca konieczność równoczesnego zgłoszenia chęci uczestniczenia w danym postępowaniu oraz wniesienia uwag lub wniosków.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie mimo spełnienia innych wymogów, nie zgłosiło swego udziału w sprawie i nie wniosło żadnych uwag lub wniosków.

W konsekwencji WSA stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...].03.2009r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach budowy zespołu biurowo-usługowego "[...]" przy zbiegu ul. [...] z ul. [...] w [...] W. niejako z własnej woli. W związku z tym skarżące Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji prawnej do wniesienia odwołania.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 444/11) uchylił wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1582/10) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dokonanie oceny prawnej, czy przepis art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś., który może mieć zastosowanie w tej sprawie ma pierwszeństwo przed art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. L 175, s. 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., która reguluje udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska.

Dyrektywa ta miała być implementowana do prawa krajowego najpóźniej do 25 czerwca 2005 r. Nastąpiło to ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r.

Z kolei art. 32 ust. 1 p.o.ś. po powyższej nowelizacji stanowił, że przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania powinien podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Dyspozycja art. 33 ust. 1 ustawy p.o.ś. jednoznacznie stanowiła, że tylko organizacje ekologiczne, które uzasadnią to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, mogą uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się). Oznacza to, że udział w postępowaniu ograniczony został terminem, a w stosunku do organizacji ekologicznej dodatkowo miejscem działania organizacji i obowiązkiem złożenia w terminie uwag i wniosków.

Zdaniem NSA wprowadzona ustawą z dnia 18 maja 2005 r., o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) zmiana przepisów nie stanowiła pełnej implementacji art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r., która to nastąpiła dopiero w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W świetle dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zastosowanie powinny mieć jeszcze przepisy ustawy p.o.ś. czyli art. 33 ust. 1 i 1a tejże ustawy chociaż ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw nie w pełni implementowała dyrektywę Rady 85/337/EWG, wprowadzając ograniczenia dostępu organizacji ekologicznej do postępowania.

Zdaniem NSA zachodzi niezgodność art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś. z art. 10a cytowanej dyrektywy. W takiej sytuacji należy uznać pierwszeństwo stosowania prawa unijnego. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że przepisy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., w świetle art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie będą miały zastosowania do udziału danej organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, ponieważ pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 10a cyt. dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym po nowelizacji przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – Dz.Urz. UE L 2003.156.17.

NSA wskazał także, że z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że każdy podmiot może wywodzić z przepisów danej dyrektywy swoje prawa wobec państwa jeżeli są to przepisy jasne i bezwarunkowe oraz jeżeli upłynął termin do jej implementacji zaś dane państwo członkowskie jej nie implementowało lub była ona niepełna czy też nieprawidłowa. Dalej stwierdzono, że dyrektywa 85/337/EWG znowelizowana dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – nie została – nowelą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw – implementowana w pełnym zakresie do krajowego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przywołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

NSA w przywołanym wyroku z dnia 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 444/11) wyraził pogląd, że przepisy art. 33 ust. 1 i 1a ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., w świetle art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie będą miały zastosowania do udziału danej organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, ponieważ pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 10a cytowanej dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym po nowelizacji przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – Dz.Urz. UE L 2003.156.17. NSA dokonał analizy wzajemnego stosunku przywołanego przepisu art.33 p.o.ś. oraz art. 10a cytowanej dyrektywy oraz zakresu ich obowiązywania i doszedł do wniosku, że ze względu na niewystarczającą – z punktu widzenia zapewnienia możności działania organizacji społecznych – implementacją przepisu zawartego w dyrektywnie, należy dać pierwszeństwo art. 10a dyrektywy 85/337/EWG .

Co prawda według art. 249 zdanie 3 TWE dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, ale pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Tak więc dyrektywy obowiązują wyłącznie państwa członkowskie i z zasady dla osób fizycznych i prawnych dyrektywy powinny być wiążące dopiero po włączeniu ich do krajowego systemu prawnego. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) przyjął zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego tj. .może ono wywierać bezpośredni skutek mimo, że nie zostało włączone (lub włączone nie w pełnym zakresie) do krajowego systemu prawnego.

NSA podkreślił, iż z orzecznictwa ETS wynika, że każdy podmiot może wywodzić z przepisów danej dyrektywy swoje prawa wobec państwa jeżeli są to przepisy jasne i bezwarunkowe oraz jeżeli upłynął termin do jej implementacji zaś dane państwo członkowskie jej nie implementowało lub była ona niepełna czy też nieprawidłowa.

Dyrektywa Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE w art. 10a - stanowiła, że:

Państwa Członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes lub ewentualnie, podnoszący wadliwość prawa, gdy administracyjne procedury prawne Państwa Członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.

Państwa Członkowskie ustalają na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania.

Państwa Członkowskie ustalają co stanowi wystarczający interes lub wadliwość prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi określone w art. 1 ust. 2 uważa się za wystarczający do celów lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa dotknięte wadliwością do celów lit. b) niniejszego artykułu.

Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.

Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.

W celu dalszej skuteczności przepisów niniejszego artykułu Państwa Członkowskie zapewniają, że praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych są podawane do wiadomości społeczeństwa.

Przepisy dyrektywy jasno i bezwarunkowo określają zasady udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Przewidują możliwość zakwestionowania decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego przez organizację ekologiczną bez żadnych dodatkowych wymogów, które ustanowił art. 33 p.o.ś.

Skutkiem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów jest uprawnienie podmiotowe skarżącego stowarzyszenia do rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych.

W jaki natomiast sposób owo odwołanie zostanie rozpoznane, a w szczególności czy zostało ono wniesione w terminie jest odrębną kwestią.

Mając na uwadze wszystkie te względy, Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło zarówno przepis prawa materialnego tj. art. 33 p.o.ś poprzez jego błędne zastosowanie oraz normę o charakterze procesowym tj. art. 134 kpa stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego stowarzyszenia z przyczyny wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.