Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1076/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 25 § 1, art. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

, W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 338/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 338/18, zobowiązał Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 27 marca 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 10 maja 2018 r. Stowarzyszenie [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 27 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 27 marca 2018 r. zwróciło się z wnioskiem do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury o udostępnienie skanów orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez ten Sąd w roku 2017. W odpowiedzi podmiot obowiązany wystosował do wnioskodawcy pismo informujące, iż możliwość realizacji prośby Stowarzyszenia regulują przepisy art. 95b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r., poz.2368, dalej "ustawa Prawo o adwokaturze") oraz odwołujące się do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.) i art 6 Prawa o adwokaturze. W ocenie Stowarzyszenia przekonanie strony skarżonej, iż art. 95b Prawa o adwokaturze stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. i tym samym wyłącza jej stosowanie, jest błędne.

W odpowiedzi na skargę Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie jest kwestionowane, że orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego stanowią, zgodnie z art. 1 ust.1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Jest to bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a - rodzaj dokumentu urzędowego. Spór natomiast sprowadza się do tego, czy art. 95b ustawy Prawo o adwokaturze określa inny niż u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu, tak nie jest, albowiem zgodnie z art. 95b ustawy Prawo o adwokaturze, Ministrowi Sprawiedliwości oraz osobom przez niego upoważnionym przysługuje w każdym stadium postępowania prawo wglądu do akt i żądania informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego, jak również prawo żądania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy. Powołany przepis ma na celu zapewnienie pełnego, aktywnego udziału Ministra Sprawiedliwości w inicjowaniu i uczestniczeniu jako strony w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko adwokatom i aplikantom adwokackim. Zatem służy realizacji państwowej kontroli działalności samorządu adwokackiego w tej dziedzinie, nie zaś pozyskaniu informacji publicznej jako takiej. Nadto powołany przepis przyznaje określone w nim uprawnienia wyłącznie jednemu podmiotowi państwowemu, a nie szerszej grupie odbiorców. Nie reguluje tym samy w sposób odmienny od przepisów u.d.i.p. sytuacji prawnej obywatela w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do "odwołania" organu do treści art. 6 ustawy Prawo o adwokaturze (adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej – ust. 1) "wzmocnionego art. 5 pkt 1 u.d.i.p." WSA w Warszawie wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że orzeczenia sądu winny być udostępniane osobom trzecim na ich wniosek w trybie u.d.i.p., chyba że są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych, bądź w inny sposób funkcjonują w obiegu publicznym po ich zanonimizowaniu. Informacja o treści orzeczenia jest, dla osoby niewystępującej jako strona postępowania, informacją publiczną. Kwestia udostępnienia orzeczeń sądu może być uzależniona od ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy czy innych tajemnic ustawowo chronionych. Oczywiście możliwa i konieczna jest anonimizacja orzeczenia dyscyplinarnego z uwagi na prywatność osób fizycznych i informacji podlagającej ochronie prawnej. Jednakże, anonimizacja tych danych nie może stanowić postawy do odmowy udostępnienia orzeczenia dyscyplinarnego w trybie u.d.i.p.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Mając zatem na względnie powyższe ustalenia faktyczne i prawne Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji.

W dniu 21 grudnia 2018 r skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania zaś w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny posiada zdolność sądową o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 183 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 i 4 P.p.s.a. nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego;

2. na podstawie art. 184 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1, 2 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem WSA w Warszawie, badającego bezczynność organu, było odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sadowej Wyższego Sądu Dyscyplinarnego;

3. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze i uznaniu przez WSA w Warszawie, że orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego stanowią informację publiczną, w sytuacji, w której z uwagi na tajemnicę adwokacką określoną w art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze udostępnienie informacji, którą są orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego podlegają ograniczeniu;

4. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 pkt 1 w związku z art. 59 ust 3 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w kompetencji Wyższego Sądu Dyscyplinarnego jest rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej;

5. na podstawie art. 184 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem WSA w Warszawie, badającego bezczynność organu, było oddalenie skargi z uwagi na niezłożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej przez skarżącego do właściwego organu;

6. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż żądane informacje stanowią dane publiczne bowiem rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych;

7. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie zobowiązanie do udostępnienia informacji, w sytuacji gdy przepis ten winien zostać zastosowany, bowiem ustawa Prawo o adwokaturze zawiera szczególną regulację w zakresie doręczenia i udostępniania orzeczeń sądów dyscyplinarnych;

8. na podstawie art. 184 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna oraz systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania przez organ samorządu zawodowego zadań władzy publicznej i gospodarowania przez ten organ mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej można w istocie podzielić na trzy grupy: po pierwsze, Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury wskazuje, że nie jest on właściwy w sprawie, ponieważ pytanie zostało skierowane do podmiotu, który nie ma zdolności sądowej w sprawie, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do niewłaściwego podmiotu (zarzut 1, 2, 4 i 5); po drugie, że żądne informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych adwokatury nie odnoszą się do spraw publicznych (zarzut 3 i 6); po trzecie zaś, że w sprawie doszło do obrazy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., którą skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organy samorządu zawodowego zobowiązane są do udostępniania informacji o działalności swych organów bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zarzut 8).

Pierwsza z grup zarzutów jest nieuprawniona. Zauważyć należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. Przepis art. 32 P.p.s.a. stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach powołanej ustawy definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Lex 2021). Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". W świetle art. 25 § 3 P.p.s.a., zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień (...). Przepisem prawa dopuszczającym możliwość nałożenia na jednostkę obowiązków w rozumieniu zacytowanego przepisu jest art. 4 u.d.i.p. określający w sposób przykładowy katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Cechą charakterystyczną wymienionych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową określonego podmiotu należy wywodzić nie tylko z art. 32 P.p.s.a., ale także z art. 25 P.p.s.a. oraz z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, iż skoro zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej może być inny podmiot wykonujący zadania publiczne - organy samorządów zawodowych - to może być on stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 63 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury rozpoznaje jako instancja odwoławcza sprawy rozpoznawane w pierwszej instancji przez sądy dyscyplinarne. Podmiot ten w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu zawodowego adwokatów wykonuje zatem zadania publiczne. Żądane zaś przez Stowarzyszenie informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Pozwala to na stwierdzenie, że w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury posiada zdolność sądową.

Jeżeli chodzi o drugą grupę zarzutów skargi kasacyjnej to wskazać należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że orzeczenia organów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1112/15 dotyczący sądów dyscyplinarnych radców prawnych, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1449/16 dotyczy okręgowego sądu dyscyplinarnego pielęgniarek i położonych, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16 wydanym w sprawie sądu dyscyplinarnego Krajowej Izby Architektów). W orzecznictwie wskazuje się, że tego rodzaju podmioty wykonują zadania publiczne, a w związku z tym również wytworzone w ramach tego rodzaju działań dokumenty, w tym także orzeczenia, zawierają informację publiczną. Zgodnie z art. 80 ustawy Prawo o adwokaturze adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych, a adwokaci również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 8b. Rolą sądownictwa dyscyplinarnego jest więc rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji RP. Nie można zatem uznać, że nie jest to zadanie publiczne. "Oprócz decentralizacji terytorialnej (art. 15), komentowany przepis [art. 17 Konstytucji] wymaga również wprowadzenia tzw. decentralizacji rzeczowej, która "polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy (...)" (zob. Z. Cieślak i inni, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 102). Podobnie jak przy samorządzie terytorialnym, również przy samorządach regulowanych w komentowanym artykule, mamy do czynienia z przymusowym członkostwem określonych osób w pewnych strukturach, powołanych do wykonywania zarządu sprawami publicznymi, odnoszącymi się wyłącznie do tych osób. (...) Powołanie samorządu zawodowego oznacza stworzenie dla danej grupy zawodowej przymusowej organizacji, wyposażonej w pewne władztwo publiczne, organizacji zamkniętej i o sformalizowanym członkostwie, której członkowie posiadają monopol w wykonywaniu tego zawodu. Ich stanowisko czasami zbliża się wyraźnie do stanowiska funkcjonariusza publicznego (np. notariusze, rzecznicy patentowi). Konstytucja nie stanowi tu wprawdzie wyraźnie, jak przy samorządzie terytorialnym, o "uczestniczeniu w sprawowaniu władzy publicznej", ale nie może to oznaczać konstytucyjnego zakazu sprawowania takiego władztwa przez samorządy zawodowe. Były one zawsze, istotowo, rozumiane jako podmioty wyposażone w ów przymiot. Milczenie Konstytucji można tłumaczyć niewielkim zakresem, podmiotowym i przedmiotowym tego władztwa, w odróżnieniu od "powszechnego" samorządu terytorialnego. (...) Celem wspomnianej wyżej "decentralizacji rzeczowej" jest – podobnie jak przy decentralizacji terytorialnej – również odjęcie realizacji pewnej funkcji publicznej administracji rządowej poprzez powierzenie jej korporacjom samorządowym, które w ten sposób stają się podmiotami władztwa publicznego. Funkcję tę konstytucja określa jako "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (Paweł Sarnecki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Wydawnictwo Sejmowe 2016). Sąd dyscyplinarny wykonuje zatem ważną działalność związaną ze sprawowaniem władztwa publicznego w obrębie samorządu zawodowego. W toku swojego postępowania wytwarza dokumenty, które dotyczą spraw publicznych, tj. spraw związanych z jakością usług oferowanych przez zawód zaufania publicznego -adwokata. Dokumenty te zawierają zatem informację publiczną.

Odnosząc się trzeciej grupy zarzutów wypada wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe uregulowanie stanowi źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności m.in. organów samorządu zawodowego. Istotną wskazówką interpretacyjną powyższej regulacji jest fakt umieszczenia jej w Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Powyższe uzasadnia wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwzględnieniem charakteru praw i wolności politycznych. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej leżą zatem te same wartości, które znajdują się u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2 Konstytucji RP), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7 Konstytucji RP). Realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja akcentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako podstawy prawa dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16,).

Uwzględniając kontrolny charakter prawa dostępu do informacji publicznej, a także mając na uwadze wartości leżące u jego podstaw, należy uznać, że regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" przy ocenie dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Podkreślić bowiem należy, że dostęp do informacji o działalności organów samorządu zawodowego uregulowany został w pierwszej części zdania drugiego ust. 1 art. 61 Konstytucji RP, a użyty w tej części zwrot "prawo to obejmuje również" wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Natomiast znajdująca się w końcowej części tego zdania regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jednoznacznie wskazuje na jej wyodrębnienie od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Wadliwa jest natomiast wykładnia językowa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zaprezentowana w skardze kasacyjnej odwołująca się do nieprawidłowego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji zaimka wskazującego "one". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dla uzyskania takich wyników wykładni językowej podstawową rolę w analizie znaczeniowej zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ma bowiem zarówno zwrot "Prawo to obejmuje również", jak i poprzedzony przecinkiem zwrot "a także". Prowadzą one do jednoznacznego zróżnicowania sytuacji prawnej organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, nie pozwalając przesłanki "w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" rozciągać na organy samorządu gospodarczego i zawodowego. Takie zdekodowanie normy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, znajduje potwierdzenie nie tylko w systematyce art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale także w wyraźnych postanowieniach art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Regulacje te jasno różnicują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale również dookreślają cechy tylko niektórych z tych podmiotów desygnatami wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. W przypadku zaś organów samorządu warunkiem, dla którego są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej jest spełnienie dwóch przesłanek: wykonywania zadań powierzonych przez władze publiczne oraz wytwarzanie lub pozyskiwanie dokumentów zwierających informację publiczną (por I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 91). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja występuje, ponieważ organ wykonuje ważne zdania związane z wymierzaniem odpowiedzialności zawodowej adwokatów, a orzeczenia wydane w tego rodzaju sprawach mają walor informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.