Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 1124/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i  par. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M.T. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2016 r. M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania zainicjowanego jego odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1988 r. nr [...].

Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy:

W następstwie rozpoznania wniosku M.T., Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] listopada 1988 r. orzekającej o oddaniu na rzecz wyżej wymienionego w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Od decyzji tej M.T. wniósł za pośrednictwem Wojewody odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Do organu wojewódzkiego odwołanie wpłynęło 2 stycznia 2015 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem organ pierwszej instancji przekazał Ministrowi przy piśmie z 8 stycznia 2015 r.

Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie pismem z [...] czerwca 2015 r., powtórzonym następnie [...] grudnia 2015 r., M.T. zwracał się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o udzielenie informacji o stanie sprawy. Wystąpienia te pozostały bez odpowiedzi organu, w konsekwencji czego pismem z [...] maja 2016 r. wezwał organ centralny do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2500 złotych oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż na brak załatwienia sprawy w terminie miała wpływ bardzo duża liczba spraw wpływających do organu. Obecnie bowiem prowadzone jest ich ponad 5000, przy czym w samym Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami (komórki organizacyjnej urzędu obsługującego organ, w której rozpoznawana była sprawa) rozpatrywanych jest łącznie ponad 1000 spraw i na każdego referenta przypada ich ok. 250. Wskazywał przy tym na przyjętą zasadę rozpoznawania ich zgodnie z kolejnością wpływu. W krańcowej zaś części odpowiedzi na skargę Minister powołał się na wydanie w sprawie, w której pozostawał w zwłoce w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna, gdyż przy rozpoznawaniu odwołania M.T. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (uprzednio Minister Infrastruktury i Rozwoju) pozostawał w stanie zwłoki klasyfikowanej jako bezczynność.

Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Określony w tym przepisie termin rozpoczyna swój bieg z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wlicza się do niego przewidzianego w art. 133 k.p.a. terminu siedmiu dni, w którym organ ten jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że odwołanie M.T. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. do dnia wniesienia skargi (13 lipca 2016 r.) nie zostało rozpoznane. Minister bowiem podjął rozstrzygnięcie w sprawie nim objętej 11 sierpnia 2016 r. Wpłynęło on natomiast do organu wojewódzkiego 2 stycznia 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Punktu Kancelaryjnego i Obsługi Klienta [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin do załatwienia sprawy, w której zostało ono wniesione. W tym stanie rzeczy - przy uwzględnieniu siedmiodniowego terminu z art. 133 k.p.a. - postępowania odwoławcze winno ulec zakończeniu co do zasady do końca pierwszej dekady lutego 2015 r., co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Godzi się jednocześnie zauważyć, że Minister nie dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania i to mimo dwukrotnie wystosowanych w tym względzie monitów skarżącego. Z przekazanych do Sądu akt nie wynika przy tym, by w owym czasie podejmował on jakiekolwiek działania ukierunkowane na rozpoznanie odwołania.

Oznacza to, że przez przeszło 18 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Ta zaś przybrała w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy postać kwalifikowaną, tj. rażąco naruszała prawo. Tak długi okres jej procedowania, w połączniu z brakiem podejmowania w tym czasie realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy i brakiem realizacji obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i zasadą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a przez to rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a., a także art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Mimo jednak kwalifikowanego charakteru bezczynności Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci zasądzenie na jego rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego. Stąd ze względu na ten mieszany charakter, środek ów (podobnie jak przewidziana ww. przepisem grzywna) powinien być stosowany przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasadniczym bowiem czynnikiem determinującym zwłokę – co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę jak też jest sądowi znane z urzędu - była znaczna ilość spraw wpływających do organu, przy niedostatecznej obsadzie kadrowej, umożliwiającej ich sprawne załatwianie. Wprawdzie okoliczność ta nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności i pozostaje bez wpływu na ocenę jej charakteru, jednakże nie powinna być pomijana przy rozważaniu zasadności obciążania organu obowiązkiem wypłaty na rzecz skarżącego określonej przez Sąd sumy pieniężnej. Mając zatem powyższe na względzie, jak też uwzględniając fakt wydania przez Ministra aktu kończącego postępowanie w sprawie, w której załatwieniu pozostawał on pierwotnie w zwłoce, uznać należy, że brak jest obecnie wystraczająco usprawiedliwionych podstaw uzasadniających nałożenie nań żądanej sankcji. Tym bardziej, że jedna z jej funkcji (dyscyplinująca) straciła już na aktualności.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.