Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 15 ust.2 pkt 1; art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1; art. 65 ust.1 pkt 2;  art. 1 ust.2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 6 ust.1 i 2 pkt 2;  art. 28 ust.1; art. 3 ust.1 w zw. z art. 4 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg Spółki dla Z. W. G. "M. " w H., M. S., J. G., A. W. i R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 30 maja 2019 r. nr VIII/74/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa "Zamojska - Michałówka – Teresówka" oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/74/2019 z dnia 30 maja 2019 r. Rada Miejska w Hrubieszowie zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa "Zamojska - Michałówka - Teresówka".

Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej terenów o przeznaczeniu określonym symbolami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obejmujących nieruchomości należące do skarżących oraz tereny dróg publicznych przewidywanych do ich obsługi komunikacyjnej wniosła S. H., M. S., A. W., J. G. i R. J.. Uchwale zarzucono naruszenie :

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ) tj. sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta H., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] maja 2014 roku, zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] listopada 2017 r. polegającą na:

a) wyznaczeniu terenu określonego symbolem [...] w miejscu aktualnego przebiegu ul. [...], w sytuacji, gdy zapisy Studium, tak w części IV Kierunki pkt 6 Zasady i kierunki rozwoju komunikacji ppkt. 6.1 oraz dalej w części V Działania w zakresie gospodarki przestrzennej jak i na rysunku Studium (zał. nr [...]) stanowiącym jego integralną część przewidują, iż celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic, to jest - przedłużenie ciągu ulic [...], [...], R. w kierunku południowym osiedli A. i M., a następnie włączenia do ulicy [...], która stanowić ma podstawowy układ drogowo - uliczny w tym obszarze miasta (por. część V Działania w zakresie gospodarki przestrzennej pkt 1 Obszary typowane do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Studium);

b) zaprojektowanie terenu komunikacji [...] jako drogi o klasie ulicy lokalnej bez uzasadnienia obniżenia jej klasy, podczas, gdy w Studium części IV Kierunki pkt 6 Zasady i kierunki rozwoju komunikacji ppkt. 6.1 określono ciąg ulic [...], [...], R. w kierunku południowym jako ulice układu podstawowego miasta, które "winny być w klasie G /główne/, Z /zbiorcze/, wyjątkowo jak ulica [...] w klasie L /lokalna/';

c) poprzez ograniczenie możliwości uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej w strefie MN.5 do lokalizowania tam usług nieuciążliwych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i drobnej wytwórczości, oświaty, przedszkoli, opieki zdrowotnej, hotelarstwa oraz innych rodzajów usług, służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa i indywidualnych odbiorców w parterach budynków mieszkalnych, maksymalnie do 50 % powierzchni zabudowy (§ 18 ust. 3 pkt 1 planu) lub budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§18 usL 3 pkt 2 planu), które to kategorie dopuszczonych obiektów nie odpowiadają zakresem zabudowie zagrodowej, której lokalizację umożliwia na terenach rolniczych miasta Studium w części IV Kierunki pkt. 4 Zasady i kierunki rozwoju przedsiębiorczości (str. 52 Studium). Dominująco rolniczy charakter terenów skreślanych w MPZP symbolem MN.5 potwierdza mapa uwarunkowań sporządzona na potrzeby przygotowania Studium;

2. art 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art 6 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez:

- ustalenie przez organ Gminy na znaczącej części terenu nieruchomości skarżącej A. W. oznaczonej numerem ewid. [...] terenu drogi [...] (a w konsekwencji także nieprzekraczalnej linii zabudowy) z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co pozbawia ja możliwości wykorzystania także niezajętej pod drogę części jej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, do których nieruchomość ta jest częściowo przeznaczona;

- ustalenie przez organ Gminy przebiegu terenu komunikacji oznaczonego symbolem [...] (ul. [...]) a także nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do tego terenu z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwalając uchwałę Nr VlIl/74/2019 Rada Miejska w Hrubieszowie spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących do korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa tj.

- uniemożliwienie wykonania niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń (np. docieplenie) w istniejących budynkach mieszkalnych na działkach skarżących ( nr [...] oraz [...]) pomimo przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkaniową z uwagi na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony graniczącej z tymi działkami planowanej strefy komunikacji [...] i [...] ;

4. art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . przez określenie przebiegu planowanej drogi publicznej i zasięgu terenu komunikacji oznaczonego symbolem [...] na rysunku planu we fragmentach w sposób sprzeczny z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ) tj. przez

- wyznaczenie przewężeń w okolicach skrzyżowania z planowaną drogą oznaczoną symbolem [...] z naruszeniem norm widoczności określonych w załączniku nr 2 do Warunków technicznych dróg pkt. 3.1 i 4.1.

- ustalenie mniejszej niż 12 m szerokości ulicy, podczas, gdy § 7 ust. 1 Warunków technicznych dróg oznacza minimalną szerokość ulicy klasy L w liniach rozgraniczających na 12 m, zaś w analizowanym stanie faktycznym wyjątkowe wypadki, uzasadnione trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem o których mowa w ust. 2 przywołanego przepisu, bowiem (co wskazano w zarzucie 1 pkt A) możliwe i uzasadnione było odmienne oznaczenie przebiegu drogi obsługi komunikacji tegoż terenu;

- oznaczenie szerokości w liniach rozgraniczających terenu komunikacji [...] o przekroju o dwóch pasach ruchu z obustronnymi chodnikami z naruszeniem §43 ust 2 i § 44 ust. 2 Warunków technicznych dróg, tj. nieprzewidzenie odpowiedniego terenu na umieszczenie chodnika odpowiadającego na całej długości określonym parametrom, szczególnie biorąc pod uwagę umieszczony w planie wymóg stosowania rozwiązań technicznych zapewniających warunki dla poruszania się osobom niepełnosprawnym, w tym w zakresie zagospodarowania użytkowania i utrzymania terenów komunikacji pieszej i kołowej (§ 10 ust 2 pkt 2 w zw. z ust 1)

które to przepisy techniczne są uchwalane w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników szlaków komunikacyjnych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi podano, że S. H. zarządza nieruchomościami Wspólnoty Gruntowej, stanowiącymi działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]., położonymi w orzasze, oznaczonym w lanie symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. M. S. jest właścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oznaczonych w planie symbolem [...] oraz [...], A. W. jest właścicielką działki oznaczonej nr [...], oznaczonej w MPZP symbolem [...] oraz MN4, J. G. jest właścicielką działek oznaczonych nr [...], [...], [...], oznaczonej w MPZP symbolem [...], [...], [...], [...] oraz [...] natomiast R. J. jest właścicielem działek oznaczonych nr [...], [...], oznaczonej w planie symbolem [...], [...] oraz [...]. Zdaniem skarżących uchwalony plan miejscowy zmienia ich sytuację prawną jako właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym uchwałą, przede wszystkim w związku z niedostosowaniem tego planu do ustaleń obowiązującego Studium. W zakresie obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę z dopuszczeniem usług ([...], [...], [...] i [...]) pomija przewidziane dotychczas w Studium możliwości, związane z przeznaczeniem części tych terenów pod zabudowę zagrodową, która dawała większe możliwości związane z inwestowaniem np. w budowle związane z przechowywaniem owoców, pochodzących z okolicznych plantacji i sadów, co powoduje ograniczenie związanych z tym planów inwestycyjnych. Tereny oznaczone symbolem MN w ogóle nie dopuszczają możliwości zabudowy związanej z usługami i produkcją - także rolniczą, a teren oznaczony symbolem MN 5, wprawdzie dopuszcza taką zabudowę, ale w ograniczonym i niewystarczającym ekonomicznie zakresie (np. ograniczenie tylko do przechowywania produktów rolnych, bez możliwości handlu poza budynkiem mieszkalnym oraz brak możliwości przygotowania produktów rolnych do sprzedaży w gospodarstwie). Teren oznaczony symbolem [...] na których położone są działki R. J. całkowicie wyklucza możliwość zabudowy zagrodowej. Przewidziane w planie szlaki komunikacyjne, oznaczone symbolami [...] i [...], w założeniu mają służyć obsłudze mieszkańców obszarów, oznaczonych m.in. symbolami [...] i [...] (§ 16 MPZP) - w tym skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych w tych obszarach. Parametry tych dróg przewidziane nie odpowiadają jednak obowiązującym przepisom w zakresie właściwości technicznych dróg o znaczeniu lokalnym, jak też warunkom bezpieczeństwa takich dróg. Co więcej, klasa tych dróg jest niezgodna z klasą tych dróg, przewidzianą w Studium. Zdaniem skarżących wszystkie te okoliczności naruszają interes prawny właścicieli okolicznych działek w zakresie, w jakim wpływają na bezpieczeństwo użytkowników tych dróg, ale także w zakresie, w jakim wpływają na przebieg granicy zabudowy tych gruntów oraz - wynikające z planu - odjęcie własności części gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne - często w sposób nieproporcjonalny i niezasadnie różnicujący sytuację właścicieli gruntów, położonych w pasie planowanej drogi.

Odpowiadając na skargi Prezydent Miasta H. wniosła o jej oddalenie. Odnośnie przebiegu drogi [...] organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako dokument strategiczny z punktu widzenia polityki przestrzennej, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma za zadanie określić kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Według § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233) ustalane kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Z powyższego wynika, że projektowany na etapie sporządzania projektu planu miejscowego układ komunikacji może być modyfikowany i tym samym określony w Studium przebieg danej drogi nie jest ostatecznie wytyczony. Zdaniem organu przebieg drogi, oznaczonej jako [...], stanowi realizację ustaleń Studium, zgodnie z którym "Ulice układu podstawowego winny być w klasie G (główne), Z (zbiorcze), wyjątkowo jak ulica [...] w klasie L (lokalna). Z uwagi na wielkość miasta które zaliczyć należy do małych (poniżej 50 000 mieszkańców) większość dróg można przyjąć w klasach Z i L. Celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic, to jest - przedłużenie ulicy [...]. [...] w kierunku ulicy [...] poprzez rzekę [...] i ulicę [...], co pozwoli domknąć obwodnicę wokół Śródmieścia, przedłużenie ciągu ulic [...], [...], R. w kierunku południowym osiedli A. i M. a następnie włączenia do ulicy [...], przedłużenie ulic [...], [...] poprzez nieczynną stację kolejową H. [...] do ulicy [...]. Wspomniana droga [...] przedłuża ciąg ulic [...], [...] i R. w kierunku południowym (do) osiedli A. i M., a następnie włącza się do ulicy [...]. Prezydent wyjaśniła, że zaletą przyjętego rozwiązania jest wykorzystanie, na zdecydowanej większości przebiegu drogi oznaczonej w Uchwale jako [...], obecnego układu komunikacyjnego i istniejących ciągów dróg. Zaznaczyła, że w kilku miejscach (działki nr [...] [...], [...], [...]) drogi przewidziane w Studium zostały zabudowane, lub zabudowa (jednorodzinna i rekreacyjna) znacząco do tego przebiegu się przybliżyła. Powyższe skutkowałoby trudnościami technicznymi i ekonomicznymi przy realizacji drogi w założonym w Studium przebiegu oraz wywołałoby konflikty społeczne. Przebieg drogi wyznaczony w Studium nie mógł zatem zostać utrzymany ze względu na istniejące zagospodarowanie. Zaznaczono ponadto, że w Studium sformułowano ogólną zasadę dotyczącą kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalającą, że ulice układu podstawowego winny być w klasie G /główne/, Z /zbiorcze/, wyjątkowo jak ulica [...] w klasie L /lokalna/. Powyższa zasada nie określa jednoznacznie, że ulice układu podstawowego należy wyznaczać wyłącznie jako drogi w klasie głównej lub zbiorczej. Zgodnie z powyższym zapisem jest możliwe, w wyjątkowych sytuacjach, aby ulice układu podstawowego wyznaczać jako drogi klasy lokalnej. Nie sformułowano przy tym obowiązku uzasadnienia przyjęcia takiego rozwiązania. Jako oczywistą zasadę przyjęto, że w zakresie poprawności rozwiązań komunikacyjnych, przyjętych na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, w drodze uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie ustawy wypowiadać będą się zarządcy dróg. Zwrócono uwagę, że droga o symbolu [...] należy do dróg powiatowych. Te z kolei, zgodnie z § 4 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie mogą być wyznaczone jako drogi klasy lokalnej - L. W Studium sformułowano również zasadę stanowiącą, że z uwagi na wielkość miasta które zaliczyć należy do małych /poniżej 50 000 M/ większość dróg można przyjąć w klasach Z i L.

W zakresie zarzutu dotyczącego ograniczenia możliwości uzupełniania zabudowy zagrodowej na obszarze [...] organ wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa wymieniona została w ramach terenów przeznaczonych pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i zagrodowej oraz funkcji dopełniających – usługowej i drobnej wytwórczości jako jeden z możliwych kierunków zagospodarowania. W Uchwale uszczegółowiono, w § 18 ust. 2, że na terenie oznaczonym jako MN.5 jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę jednorodzinną. Ustalenia § 18 ust. 3 pkt 2 Uchwały, dotyczące możliwości lokalizacji budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, nie znalazły się w Uchwale w celu umożliwienia realizowania na przedmiotowym terenie zabudowy zagrodowej. Konieczność uzupełnia zapisów dotyczących możliwych sposobów zagospodarowania terenu [...] wynika z faktu funkcjonowania na tym terenie gospodarstw ogrodniczych i potrzeby umożliwienia im dalszego funkcjonowania i ewentualnego rozwoju. Pojęcie zabudowy zagrodowej zdefiniowane zostało w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 3 ww. Rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ustalenia § 18 ust. 3 pkt 2 Uchwały nie wypełniają katalogu budynków, jakie można realizować w ramach zabudowy zagrodowej. W związku ze stwierdzeniem zawartym w Studium (str. 27), które znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym na obszarze objętym Uchwałą, że zabudowa zagrodowa ma charakter zanikający, systematycznie przekształca się w zabudowę jednorodzinną, jako przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego jako [...] ustalono zabudowę jednorodzinną. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami Studium, w szczególności Załącznika Nr 2 "Kierunki zagospodarowania" teren oznaczony w Uchwale jako [...] nie leży w wyznaczonych w Studium terenach rolniczych (oznaczenie kolorem żółtym). Odnośnie zarzutu lokalizacji drogi o symbolu [...] organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W związku z wyznaczeniem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej [...] [...], [...], [...], [...]; terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...], [...], [...], [...], [...]; terenu obiektów produkcyjnych [...] oraz terenów ogrodów działkowych oznaczonych [...] i [...], niezbędnym było zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W Uchwale wyznaczono zatem tereny oznaczone jako [...] i [...] o przeznaczeniu podstawowym tereny komunikacji - tereny dróg lokalnych. Teren [...] objął swoim zasięgiem m. in. działkę [...], wykorzystując zdecydowaną większość jej powierzchni. Zaznaczono jednak, że planując przebieg nowej drogi wzięto pod uwagę parametry geometryczne przedmiotowej działki, której wymiary, w uproszczeniu ok 13,5 m x 226,5 m, pozwalają na zlokalizowanie w jej granicach pasa drogowego drogi lokalnej. Teren [...] wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg (ul. [...], ul. [...]), natomiast jej pas drogowy, w miejscach, w których nie było możliwe ograniczenie się do istniejących podziałów ewidencyjnych, wyznaczono symetrycznie względem osi istniejącej jezdni. Od powyższej zasady, ze względu na istniejące zagospodarowanie i skomplikowany stan prawny nieruchomości, odstąpiono w rejonie połączenia z drogą oznaczoną w Uchwale jako [...] Ustalone od linii rozgraniczających tych terenów nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono symetrycznie, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37 ust. 1, żądać od gminy: 1)odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części, na co gmina jest przygotowana. W zakresie zarzutu ograniczenia możliwość korzystania z działek oznaczonych nr [...] będących własnością spółki oraz i [...], której właścicielem jest R. J. , przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg [...] i [...] Prezydent Miasta wyjaśniła, że zgodnie z § 16 pkt 4 Uchwały w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych zlokalizowanych w całości lub w części poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z dopuszczeniem: a) prowadzenia robót budowlanych, bez możliwości dalszej rozbudowy poza tę linię (nie dotyczy docieplenia obiektów budowlanych), przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników, b) nadbudowy obiektu z uwzględnieniem ustalonych w planie maksymalnych wysokości i przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników. Zgodnie natomiast z § 16 pkt 3 lit. b Uchwały, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych z dopuszczeniem rozbudowy w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, niezależnie od ustaleń planu. Zaznaczono, że budynki zlokalizowane na wspomnianych działkach w całości znalazły w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Z uwagi na bliskość terenu komunikacji - drogi publicznej lokalnej oznaczonego w Uchwale jako [...], przedmiotowa nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony drogi częściowo w licu ścian budynków zlokalizowanych na działkach skarżących. Odpowiadając na zarzut nie zachowania wymogów technicznych wyznaczonych dróg organ przekonywał, że teren drogi publicznej lokalnej [...] wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg (ul. [...], ul. [...]), natomiast jej pas drogowy, w miejscach, w których nie było możliwe ograniczenie się do istniejących podziałów ewidencyjnych, wyznaczono symetrycznie względem osi istniejącej jezdni. Od powyższej zasady, ze względu na istniejące zagospodarowanie i skomplikowany stan prawny nieruchomości, odstąpiono w rejonie połączenia z drogą oznaczoną jako [...] W związku z powyższym w miejscu połączenia dróg oznaczonych jako [...] i [...] istotnie powstało przewężenie (do minimalnej szerokości ok 8,20 m) terenu [...] w granicach linii rozgraniczających uniemożliwiające dotrzymanie, ustalonej dla pozostałych dróg lokalnych na obszarze objętym Uchwałą, minimalnej szerokości 12 m. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zapisie § 32 ust. 3 pkt 3 lit b Uchwały. W § 32 ust. 3 pkt 2 Uchwały ustalono przekrój o dwóch pasach ruchu z obustronnymi chodnikami. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 7 ust. 1 ustala, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, w przypadku drogi lokalnej o przekroju jednojezdniowym, nie powinna być mniejsza niż 12 m. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 ww. Rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie niniejszych szerokości ulic, niż podane w ust. 1. jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Ustalono, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Biorąc pod uwagę przyjęty w Uchwale przekrój drogi oznaczonej jako [...] (dwa pasy ruchu z obustronnymi chodnikami) oraz zapisy § 15 ust. 1 pkt 5 i § 44 ust. 2 przyjęto, że w miejscu przedmiotowego przewężenia, o szerokości ok 8.2 m w liniach rozgraniczających teren, uda się zlokalizować 2 jezdnie po 2,75 m szerokości i obustronny chodnik o szerokości po 1,25 m. Organ podkreślił, że wyznaczona droga publiczna lokalna oznaczona jako [...] wyznacza ramy przestrzenne dla potencjalnych rozwiązań projektowych i realizacyjnych mających nastąpić w przyszłości. Wyznaczenie w planie miejscowym terenu przewidzianego na potrzeby układu komunikacyjnego nie jest jednoznaczne z zaprojektowaniem szczegółów technicznych w rozumieniu projektu budowlanego. Zgodnie z delegacją Ustawy wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższe oznacza, że wyznaczając układ komunikacyjny, który docelowo ma zapewnić dostęp do drogi publicznej poszczególnym terenom inwestycyjnym organ sporządzający plan miejscowy powinien dokonać analizy zapotrzebowania, stanu istniejącego, możliwości technicznych oraz zgodności z przepisami odrębnymi przyjętych rozwiązań. Szczegóły techniczne, tj. parametry jezdni, szerokości chodników oraz rozwiązania mające na celu uspokojenie ruchu drogowego czyjego uporządkowanie na skrzyżowaniach ustalane będą na etapie opracowywania projektu budowlanego przebudowy drogi. Przyjęte rozwiązania pozwalają na zaprojektowanie przebudowy drogi ul. [...] w sposób spełniający przepisy odrębne, w tym dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2020r. M. S. i S. H. ponownie zarzucili naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie realizacji drogi powiatowej w klasie lokalnej i brak analizy o jakiej stanowi § 7 ust. 2, nieuwzględnienie potrzeb interesu publicznego i wniosku W. G. M. w sprawie drogi [...], brak informacji o sposobie budowy dróg publicznych ( w załączniku nr [...] jest bowiem mowa tylko o budowie/rozbudowie dróg wewnętrznych ) oraz wadliwe ustalenie, że budowa zagrodowa ma charakter zanikający, skoro niektóre gospodarstwa są rozbudowywane. Skarżący wskazali ponadto na nieprawdziwe wyjaśnienia dotyczące przewężenia drogi [...] oraz wprowadzenie zapisów znacząco ograniczających lub uniemożliwiających prowadzenie produkcji rolniczej i ogrodniczej

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezzasadny jest zarzut niezgodności zaskarżonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta H. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Hrubieszowie Nr LIV/352/2014 z dnia 23 maja 2014r. zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Hrubieszowie nr XLVI/353/2017 z dnia 29 listopada 2017r. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. W wyroku z dnia 22 sierpnia 2018r. II OSK 1248/18 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Jak się uważa, Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym, ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych, Wskazuje jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Co zatem oczywiste, zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie tylko w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W powyższym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Spółki dla zagospodarowania W. G. " [...]" oraz M. S. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2018r. poz. 1945 ) w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016r. ( II OSK 1565/16 opubl. w CBOSA ) nie można zatem utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. W uwarunkowaniach rozwoju przestrzennego Studium w dziale II pdp. 2.3.4 ( str. 36 ) dotyczącym mieszkalnictwa wskazano, że rozwój budownictwa mieszkaniowego uwidacznia się głównie w formie budownictwa jednorodzinnego. Zasadniczej zmianie ulega stan zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co przejawia się wymianą zdegradowanej substancji oraz zabudową nowych terenów. Zabudowę zagrodową uznano za zanikająca, systematycznie przekształcającą się w zabudowę jednorodzinną. Oceny tej nie podważa w żadnym razie uwaga skarżącego o rozbudowie niektórych gospodarstw rolnych. W ślad za tym w kierunkach zagospodarowania przestrzennego Studium w części dotyczącej infrastruktury społecznej ( str. 62 ) podano, że studium wyznacza w południowej i północnej części miasta tereny wielofunkcyjne obejmujące zespoły zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów produkcyjnych i usługowych nie oddziałujących znacząco na środowisko. Według studium dla proponowanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno – usługowej i usługowej szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania pozostawiono do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem jednak zasady, że w terenach zabudowy mieszkaniowej mogą funkcjonować wyłącznie usługi nieuciążliwe, służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Powyższe rozwiązania ujawniono również na mapie graficznej, gdzie tereny oznaczone w zaskarżonym planie symbolem 5MN wskazane są jako obszar o symbolu M – tereny zarezerwowane pod zabudowę mieszkaniową. Jasne jest, że te rozwiązania zostały rozwinięte w planie. Oczywistym nieporozumieniem jest powoływanie się na mapę graficzną, według której omawiany teren w studium ma mieć dominujący rolniczy charakter. Jest to bowiem mapa obrazująca, zgodnie z art. 10 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwarunkowania rozwoju przestrzennego wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co zresztą zauważył również sam skarżący. Ze skargi wynika, że skarżącym, w istocie M. S., chodzi o ograniczenie możliwości uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej przez wskazanie konkretnej, dopuszczalnej działalności, która nie odpowiada zakresem zabudowie zagrodowej. Jak już jednak wspomniano, wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej nastąpiło zgodnie ze studium, zgodnie również z zamieszczonym zastrzeżeniem określono dopuszczalną działalność. Ponieważ rzeczywiście, jak wynika z uwarunkowań studium, wcześniej teren ten był wykorzystywany rolniczo, w planie w § 18 ust. 3 pkt.2 na terenach oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] dopuszczono możliwość lokalizacji budynków gospodarczych, przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przy czym wyłącznie dla terenu o symbolu [...] wysokość tych budynków ustalono na 10m (§ 18 ust.6 lit.b). Jest oczywiste, że zapis ten uwzględniał zgłoszoną 18 stycznia 2019r. przez skarżącego M. S. uwagę do projektu planu, o czym Burmistrz H. poinformował go pismem z dnia 7 marca 2019r. W uwadze poza wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego jako MN5, ponieważ posiada na tym terenie działki z budynkami o charakterze usługowym - handel hurtowy oraz detaliczny owocami oraz chłodnię owoców znajdującą się w rozbudowie, skarżący proponował podniesienie maksymalnej wysokości budynków o charakterze chłodni. Wyjaśnił wówczas, że zamierza w przyszłości rozbudować lub wybudować nową chłodnię, lecz proponowana wysokość 9m jest zbyt niska, aby postawić chłodnię w ekonomicznie uzasadnionych wymiarach 9 na ok. 7,2 m wewnątrz kondygnacji. Oceny podniesionego zarzutu nie może zmienić uzyskanie w 2007r. przez M. S. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku chłodni owoców, garażu i ogrodzenia od ulicy [...]. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt. 2 organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy , którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeśli została wydane ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie przedstawił jednak ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę tego obiektu, które należałoby uwzględnić w procesie planistycznym, wskazał jedynie na ograniczenie możliwości inwestycyjnych, co zostało zrównoważone zapisem § 18 ust.6 lit. b. Skarżący zdaje się uważać, że poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło de facto tylko i wyłącznie do ograniczenia jego indywidualnego prawa własności. Jak już wyżej wskazano uchwalone zmiany były motywowane interesem publicznym społeczności lokalnej, zaś okoliczność, że jednocześnie oddziaływały one negatywnie na zamiary inwestycyjne skarżącego nie oznacza, że były one skierowane wyłącznie przeciwko niemu. Zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą dotyczą nie tylko własności skarżącego, ale całego obszaru objętego planem, a więc dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze. Dotyczą one wszystkich, którzy by zamierzali na tym terenie realizować inwestycję w postaci odpowiadającej prowadzonej przez niego działalności. Jednocześnie skarżący nie charakteryzował się cechą, która uzasadniałby jego wyjątkowe potraktowanie i uznanie, że jego sytuacja prawna była inna, niż pozostałych przedsiębiorców na terenie objętym zmianami. Jak już wspomniano nie legitymował się w szczególności dokumentem odróżniającym jego sytuację prawną od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych postanowieniami planu. Ponieważ Spółka oraz J. G. nie podnosili szczegółowych zarzutów co do przeznaczenia omawianego terenu o symbolu [...] pod zabudowę jednorodzinną, mają do nich zastosowanie te same uwagi co do skarżącego w zakresie zgodności z ustaleniami studium.

Równie niezasadne są również zarzuty dotyczące niezgodności ze studium wyznaczenia w planie przebiegu drogi [...] w miejscu aktualnego przebiegu ulicy [...] i nadania jej klasy ulicy lokalnej. Z odpowiedzi na skargę wynika, że dla przebiegi drogi [...] wykorzystano obecny układ komunikacyjny i istniejący ciąg dróg, czego zresztą nikt ze skarżących nie kwestionował. Z pisma Burmistrza z dnia 7 marca 2019r., adresowanego do M. S. wynika, że parametry dla tej drogi zostały wyznaczone symetrycznie względem osi istniejącej jezdni ul. [...] i granic działki nr [...]. Bez wątpienia tak pomyślanego rozwiązania w żaden sposób nie może zostać uznane za niezgodne ze studium. W jego pkt. IV. 6.1 zasady i kierunki rozwoju komunikacji stwierdza się jedynie, że celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic m.in. przedłużenie ciągu ulic [...]. [...] i R. w kierunku południowym osiedli A. i M., a następnie włączenia do ulicy [...]. Nie ma tu żadnych ograniczeń w sposobie poprowadzenia drogi, działanie zaś organu jest oczywiście racjonalne, pozwalający na zaoszczędzenie środków na budowę nowych dróg lokalnych. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący klasy drogi [...] Ze studium wynika, że tylko ulice układu podstawowego, wymienione w tym punkcie powinny być w klasach G ( główne) Z ( zbiorcze) i wyjątkowo jak ulica [...] w klasie L ( lokalna). Podano ponadto, że z uwagi na wielkość miasta , które należy zaliczyć do małych, większość dróg można przyjąć w klasach Z i L. Już z tego wynika jednak, że nawet w systemie podstawowym dopuszczalna jest klasa lokalna. Nadanie zatem w planie drodze [...]. 1 klasy lokalnej nie stoi w niezgodności z ustaleniami samego studium.

Nie jest uzasadniona także uwaga Spółki dotycząca przebiegu drogi [...] Warto zaznaczyć, że w uwagach do projektu planu z dnia 18 stycznia 2019r. skarżąca wnosiła o przesunięcia drogi wewnętrznej [...] w ten sposób, aby stanowiła w linii prostej przedłużenie istniejącej już ulicy. W jej ocenie miało to poprawić bezpieczeństwo w ruchu i zrekompensować błędy w uprzednio dokonanym podziale nieruchomości stanowiących jej własność. Z załącznika graficznego do uwagi wynikało, że chodziło o przedłużenie drogi [...]. 1 w linii prostej do drogi [...] i z niej zapewnienie ponownego wjazdu na drogę [...], została ona jednak odrzucona. Ta sama uwaga została poruszona również przez skarżącego M. S. podczas dyskusji publicznej w dniu 25 stycznia 2019r. Wnosił wtedy o przedłużenie drogi [...] przez działki [...], [...] i [...] i [...], uznając projektowane skrzyżowanie za niebezpieczne. Warto jednak zauważyć, że dla tak określonego przebiegu drogi organ, jak wskazał w wykazie uzgodnień, uzyskał uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w H. i Miejską Służbą Drogową w H. z 10 września 2018r., sam zaś skarżący nie podał przekonujących argumentów dla których droga miałaby zostać poprowadzona przez nieruchomości stanowiące własność innych osób. W piśmie z dnia 7 marca 2019r. Burmistrz podał natomiast, że przebieg drogi [...] jest zgodny z ustaleniami w studium z czym należy się zgodzić. Na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do Uchwały Rady Miejskiej w H. Nr [...] z dnia 23 maja 2014r. jako kierunki zagospodarowania gminy wyraźnie widać przebieg nie tylko drogi [...], ale również [...] i [...], opisanych jako główne drogi lokalne układu wewnętrznego miasta. Ten sam przebieg został przeniesiony do planu miejscowego.

Nie jest przy tym uzasadniony zarzut skarżących koncentrujący się na niezachowaniu w planie parametrów technicznych dróg [...] i [...] o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U z 2016r. poz. 124 ). Prawdą jest, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo należy umieścić postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w myśl § 4 pkt 9 lit. a wspomnianego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, ustalenia w ramach wskazanych zasad powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Literalna wykładnia tego przepisu może rzeczywiście prowadzić do wniosku, że każdorazowo ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji należy określić ich parametry techniczne. W orzecznictwie dominuje jednak pogląd, że przepisu tego nie można wykładać w ten sposób, że nakłada on na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Zwraca się uwagę, że konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone właśnie we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r r. poz. 1186). Nie można więc, jak wskazują skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. Podkreśla się, że w ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2164/13). Zamieszczony w części tekstowej planu § 5 ust. 11 pozwala na scharakteryzowanie parametrów układu komunikacyjnego. W przepisach planu dla terenów wyznaczonych pod drogi (§§ 29, 30, 31 32 i 33 zaskarżonej uchwały) zostały wskazane sposoby kształtowania zabudowy i rodzaje urządzeń dopuszczone do realizacji dla poszczególnych dróg. Parametrem dróg jest także przyjęta w planie ich klasyfikacja poprzez oznaczenia: [...] Powyższa klasyfikacja umożliwia dalsze uszczegółowienie parametrów występujących w danym układzie komunikacyjnym.

Nie jest także uzasadniony zarzut Spółki i R. J. wadliwego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do drogi [...] i [...] przez co uniemożliwiono skarżącym wykonania niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działkach [...] ( spółka ) i [...] ( R. J. ). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W orzecznictwie uważa się jednak, że plan nie może naruszać przepisów ustaw, w szczególności ustawy o drogach publicznych. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może zatem oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera ograniczenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drodze co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ograniczenia te związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 opubl. w CBOSA). Można mieć wprawdzie zastrzeżenia co do wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na 8m przy drodze o klasie [...], jednak jak już wspomniano przepis art. 43 ust.1 stanowi jedynie o wartościach minimalnych. Z grafiki planu wynika, że taką wartość, 6m, zastrzeżono dla drogi o klasie [...]. Trzeba natomiast podkreślić, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje zatem odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ( tak NSA w wyroku z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07 opubl. w CBOSA). Ta sama uwaga dotyczy zarzutu A. W. dotyczącej drogi [...], gdzie nieprzekraczalną linię zabudowy również ustalono na 8m od krawędzi jezdni. Co istotne, żaden ze skarżących nie wskazał w jaki sposób tak wyznaczona linia zabudowy, która przecież dotyczy nowo powstających obiektów, lub ich części, miałaby utrudnić lub wręcz uniemożliwić wykonywanie remontów lub polepszeń już istniejących budynków.

Niezasadny jest także zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi naruszenia art 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art 6 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy oraz pkt. 3 skargi dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, przez istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących do korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Po pierwsze zarzut ten został w skardze sformułowany bardzo ogólnie. Ponadto zgodnie z treścią zarzutu z pkt. 3 zgłoszonego, jak sądzić należy z podanych numerów nieruchomości przez Spółkę i R. J.. powiązano go ze wspomnianym już wyżej ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg [...], która uniemożliwiałaby wykonanie niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach, co jak już rozważano, nie może być uznane za trafne. Po drugie w skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2019r. poz. 506 ) nie ma charakteru actio popularis, skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację ( tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest zatem wystarczająca uniwersalna formuła, krystalizująca omawiany zarzut w niespełnieniu warunku proporcjonalności. Według pkt. 2 skargi chodzi tu o ustalenie przez organ Gminy przebiegu drogi oznaczonego symbolem [...] (ul. [...]), a także nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przylegających do tego terenu z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia tej drogi. Jeśli wziąć pod uwagę numerację działek, wskazaną w skardze zarzut powyższy dotyczy Spółki, M. S., J. G. i R. J., których nieruchomości położone są w strefie obejmującej powyższą drogę. Zarzut zgłoszony w pkt. 2 skargi przez A. W. dotyczy natomiast naruszenia zasady proporcjonalności przy ustalono przebieg drogi [...] na jej działce nr [...]. Droga ta nie przebiega natomiast przez działki pozostałych skarżących. Skoro jak już wyjaśniono, że sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, formułowane zarzuty co do przebiegu tej drogi przez pozostałych skarżących nie mogą być uwzględnione, skoro nie naruszają ich interesu prawnego. Podobnie nie mogą być uwzględnione zarzuty skarżącej A. W. co do drogi [...], skoro jej interes prawny w tym przypadku nie został naruszony.

Jasne jest, i rzecz ta była wielokrotnie już przedstawiana w orzecznictwie, że ze swojej istoty plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 ustawy). Z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Oczywiste jest bowiem, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła przysługującej jej wyłącznej kompetencja do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że gmina swojego władztwa nie nadużyła. Wspomniane drogi stanowią uzupełnienie infrastruktury komunikacyjnej miasta i jak wskazano w odpowiedzi na skargę, umożliwiają komunikację nowo wyznaczonych obszarów zabudowy mieszkaniowej, ogrodów działkowych i obiektów produkcyjnych. Bez wątpienia zostały również uwzględnione w graficznej części Studium. Rzeczywiście w uwagach do projektu planu z dnia 12 lutego 2019r. skarżący M. S. wnosił o zmianę lokalizacji lub zmniejszenie klasy drogi [...] gdyż , jego zdaniem, planowane poszerzenie drogi w stronę jego działek uniemożliwi mu korzystanie ze znajdującej się na działce chłodni. Wskazywał także, że droga będzie poszerzona bardziej w stronę jego działki, niż w stronę działki naprzeciwko, pomimo mniejszej jej powierzchni, jednocześnie zabierając część terenu utwardzonego. Wniósł o zastosowanie takiego samego rozwiązania jakie zastosowano przy działce nr [...] ( w piśmie z dnia [...] lutego 2019r. sprecyzował, że chodzi o działkę [...] znajdującą się na rogu ulic M. i Z. ) znajdującej się przy tej samej drodze. Z odpowiedzi na skargę wynika jednak, że przeprowadzenie drogi [...] w jej obecnym kształcie wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg ulicy [...] i ulicy [...]. Poza ogólnym sformułowaniem, że poszerzenie drogi uniemożliwi mu korzystanie z chłodni, czego bliżej nie sprecyzował, a nawet trudno wskazać na związek pomiędzy chłodnią, a poszerzeniem drogi, skarżący nie powoływał się na pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, jakim jest budowa i rozbudowa dróg publicznych i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Skarżący jest bowiem uprawniony - jak dotychczas – do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Trudno uznać ze przekonujące tłumaczenie nadużycia władztwa przez gminę poszerzeniem drogi w większej mierze kosztem jego działki, niż leżącej po przeciwnej stronie. Skarżący, podobnie zresztą jak pozostali skarżący, nie tylko nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających ten stan, ale nie ma też żadnych podstaw do przekonania, aby którykolwiek właściciel nieruchomości miał mieć w tym zakresie szczególne preferencje. Nawet jeśli poszerzając drogę dostatecznie nie uwzględniono wielkości poszczególnych działek, nie stanowi to podstawy do zarzucenia organowi naruszenia władztwa planistycznego.

Nie wiadomo natomiast w jaki sposób gmina nadużyła uprawnień planistycznych wobec J. G. i Spółki, ci skarżący nie wskazali bowiem żadnej konkretnej argumentacji dotyczącej ich nieruchomości. Ponieważ jednak wskazywali ogólnie na naruszenie ich prawa własności nieruchomości w związku z lokalizacją omawianej drogi również do nich mają zastosowanie powyższe uwagi.

Zarzut naruszenia władztwa planistycznego nie ma również przekonujących podstaw, jeśli chodzi o działkę [...], stanowiącą własność A. W.. Rzeczywiście, według części graficznej uchwały niemal cala działka została przeznaczona pod drogę [...] Podzielając oczywiście zasadę proporcjonalności, jaką powinna kierować się gmina, należy jednak mieć również na uwadze, że to do gminy należy uznanie, które cele uznaje za priorytetowe oraz takie planowanie inwestycji, których usytuowanie byłoby jak najbardziej optymalne i najmniej konfllktowe, tym bardziej, że tak jak tłumaczył organ, przebieg drogi jest zgodny z ustalonym na grafice Studium, gdzie biegnie od ulicy [...] do ulicy [...]. Obszar ten przeznaczono pod teren drogi publicznej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów [...] i [...]. Kwestia ta była poruszana na spotkaniu w dniu 13 maja 2019r. , gdzie skarżąca podała, że projektowana droga, stanowiąca przedłużenie ulicy [...] do ulicy [...] idzie przez jej działkę. Przyznała jednocześnie, że jej działka nie ma walorów działki budowlanej, ma natomiast walory działki rekreacyjnej. Wyjaśniono wówczas, że proponowany przebieg jest optymalny, gdyż część drogi przechodzi przez działkę stanowiąca własność Burmistrz Miasta. Gdyby zmienić jej przebieg działka skarżącej znajdowałaby się na terenach zabudowy mieszkaniowej, lecz z uwagi na szerokość około 10m i ustaloną linię zabudowy nie będzie działką budowlaną. Za grunty przejęte pod drogę będzie wypłacone odszkodowanie. Wydzielenie przesłużenia drogi na wprost spowoduje, że odszkodowanie będzie musiało być wypłacone za zajęcie gruntu pod pas drogowy z normatywnych działek budowlanych, ponadto pozostaną fragmenty nieruchomości, które także trzeba będzie wykupić. Powyższą argumentację powtórzono w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że planując przebieg drogi uwzględniono parametry działki wynoszące w uproszczeniu 13x226,5m. Zgodzić należy się z Burmistrzem, że lokalizacja drogi w sposób ujawniony w planie jest jak najbardziej racjonalna i sensowna. Konieczność zachowanie odległości wynikających z art., 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nawet w sytuacji, gdyby droga została poprowadzona w granicy nieruchomości, oznaczałaby, że budynki można byłoby sytuować na szerokości 7m. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 planu dla drogi [...] szerokość w liniach rozgraniczających ustalono zgodnie z rysunkiem planu na nie mniej, niż 12m, co przecież oznacza niemal całą szerokość działki. W efekcie jej zabudowa byłaby w istocie niemożliwa. Zdaniem sądu kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zatem zgodne z zasadą proporcjonalności, rozumianą nawet jako znaczne ograniczenie wykonywania prawa własności. Należy podkreślić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności. Z odpowiedzi na skargę jasno wynika, że gmina gotowa jest taką rekompensatę wypłacić. Warto także podkreślić, że skarżąca, mimo udziału we wspomnianym spotkaniu, nie zgłosiła uwag do projektu planu w zakresie ustalenia przebiegu drogi [...], nie podnosiła również, aby kontroli poddała uchwały w sprawie Studium. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium,

Bezzasadny jest zarzut Spółki i M. S. dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, poprzez brak odniesienia się do sposobu realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, tj budowy dróg publicznych. Wspomniany art. 20 ust. 1 w żaden sposób nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem sposobu realizacji inwestycji z zakresu inwestycji technicznej. Uważa się jednak, że ustalając plan miejscowy gmina powinna decydować, czy realizacja infrastruktury technicznej nastąpi przez samą gminę, w jakim przybliżonym terminie będzie miało to miejsce oraz na jakich zasadach finansowania ( Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego, Alicji Plucińskiej – Filipowicz Wyd. Wolters Kluwer 2018 str. 366). Propozycja sposobu realizacji zadań z zakresu infrastruktury technicznej stanowiąca załącznik nr 3 do uchwały, powołanej zresztą przez skarżącego w piśmie z dnia 8 stycznia 2020r. jasno stwierdza, że " olbrzymie koszty budowy, rozbudowy i modernizacji urządzeń infrastruktury na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego wskazują na potrzeby pozyskania środków finansowych zewnętrznych i realizacji zadań inwestycyjnych w kilkudziesięcioletnim przedziale czasowym". Wskazano ponadto źródła finasowania i pozyskiwania środków finansowych w postaci środków własnych gminy, kredytów i pożyczek, środków pozabudżetowych, środków z tytułu wzrostu wartości działek poprzez przeznaczanie terenów rolnych na budowlane i środków uzyskiwanych w ramach programów i projektów unijnych i krajowych. W ocenie sądu zapisy te są wystarczające dla wypełnienia dyspozycji wspomnianego przepisu. Trudno zarzucić organowi, że nie spełniono tego wymogu skoro nie wskazano sposobu realizacji dróg publicznych, ograniczając się do dróg wewnętrznych i parkingów. Raczej jest oczywiste, że w ten sam sposób będą pozyskiwane środki na budowę całej infrastruktury drogowej.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargi należało oddalić.