Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 73/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi W. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych; 4. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. W. A. (dalej: "Strona", "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o:

- zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

- przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. Wojewoda poinformował, iż decyzja zostanie wydana do dnia 8 maja 2022 r. Skarżący załączył dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku. W dniu 25 maja 2022 r. organ został zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie oraz ponownie złożono dokumenty niezbędne do wydania decyzji. W dniu 31 maja wniesiono ponaglenie, natomiast w dniu 8 czerwca 2022 r. organ ustosunkowując się do ponaglenia wskazał, iż w jego ocenie postępowanie uległo zawieszeniu.

Skarżący przywołał art. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a., stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, co do rozumienia pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącego w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. Następnie podkreślił, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 z późn. zm.).

Nadto podkreślił, iż przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, zatem zaistniałe w sprawie rażące naruszenie prawa nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, którego nie uzasadnia podnoszona przez organ od 2014 r. okoliczność braków kadrowych. Zwrócił uwagę, że zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Skarżący wraz z żoną zaplanowali wyjazd do [...], a w związku z bezczynnością organu będą musieli przedmiotowy wyjazd odwołać i ponieść jego koszty. W ocenie Skarżącego przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie, w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu 21 maja 2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy wraz z dokumentami: kopią dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie, kopią powiadomienia o nadaniu numeru Pesel, kopią umowy najmu z dnia [...] września 1998 r., kopią zaświadczenia z rejestru mieszkańców o zameldowaniu na pobyt czasowy, kopią paszportu, zaświadczeniem o zarobkach i zatrudnieniu żony.

W dniu 8 listopada 2021 r. wezwano Skarżącego do osobistego stawienia się w dniu 8 lutego 2022 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, uzupełnienia wniosku, dostarczenia załącznika nr 1 do wniosku, dostarczenia aktualnej fotografii biometrycznej nieuszkodzonej, okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii wraz z wnioskiem. Skarżący stawił się w dniu 8 lutego 2022 r. i uzupełnił wymagane braki. Tego samego dnia powiadomiono Skarżącego na piśmie o wszczęciu postępowania oraz braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z przyczyn niezależnych od organu ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 z późn. zm.), wyznaczając termin wydania decyzji na dzień 8 maja 2022 r. Na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie uzyskano odpowiedzi w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. W dniu 31 maja 2022 r. (data wpływu 6 czerwca 2022 r.) Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przesłał ponaglenie w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. poinformowano pełnomocnika Strony o zawieszeniu terminów do 31 grudnia 2022 r. na podstawie z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy. W dniu 14 czerwca 2022 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego. Natomiast w dniu 20 czerwca 2022 r. została wydana decyzja o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważnego do dnia 20 czerwca 2023 r.

Organ powołał treść art. 35 § 5 k.p.a. oraz stwierdził, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy został zweryfikowany a Strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych. Dalej organ przywołał treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy oraz w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wniósł o odrzucenie skargi ze względu na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, oraz o oddalenie skargi uzasadniając to stanowisko czasowym spoczywaniem terminów i ogólnym wyłączeniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. stosowania przepisów o bezczynności. Natomiast w razie uznania dopuszczalności i zasadności skargi, aby nie została wymierzona grzywna ani suma pieniężna na rzecz Skarżącego uzasadniając to stanowisko wyraźnym wyłączeniem stosowania tych środków przez sądy administracyjne w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r.

Zaznaczył, że w okresie od 16 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r. w związku z ogłoszonym stanem epidemii wizyty w Urzędzie zostały anulowane, zatem po tym okresie w pierwszej kolejności wezwali byli cudzoziemcy, którym termin uzupełnienia braków wypadał w trakcie w/w terminu. Od dnia 16 marca 2020 r. obowiązywały wprowadzone w związku z ogłoszonym stanem epidemii ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu, a stawienie się w Urzędzie było możliwie wyłącznie po wcześniejszym umówieniu wizyty. Od dnia 28 lutego 2022 r. Urząd powrócił do obsługi klientów prowadzonej na zasadach sprzed ogłoszenia stanu epidemii. Terminy do uzupełnienia braków wyznaczane są według kolejności wpływu wniosków. Organ wskazał również na funkcjonującą od 15 lutego 2021 r. tzw. szybką ścieżkę umożliwiającą skrócenie czasu obsługi i skrócenie czasu oczekiwania na wydanie decyzji w przypadku złożenia kompletnego i poprawnie wypełnionego wniosku, z której to ścieżki Skarżący nie skorzystał.

W dalszej części przywołał treść art. 15z1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych co do uznania pobytu cudzoziemca za legalny w sytuacji wskazanej w tej regulacji, w świetle którego Strona nie odniosła żadnej szkody, ponieważ opóźnienie w wydaniu decyzji nie skutkowało koniecznością opuszczenia kraju.

Organ wyjaśnił, że od 2014 r. systematycznie wzrasta liczba wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa Śląskiego (w 2014 r. – 2409, w 2015 r. – 4046, 2017 r. – 11658, w 2018 r. – 17819, w 2019 r. – 19067, 2020 r. – 27287, 2021 r. – 36968, a do 31 maja 2022 r. - 19633). Powyższe organ zobrazował podziałem liczby wniosków w poszczególnych latach przy danej ilości pracowników oraz liczbie spraw przypadającej na jednego pracownika, podkreślając, że niedobory kadrowe, liczba spraw wpływających do organu, sytuacja epidemiczna rzutują na terminowość ich wykonania i są niezależne od organu, zatem w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wskazał, iż stan epidemii, czasowe wstrzymanie funkcjonowania urzędu, liczba wniosków oraz ilość pracowników uzasadniają twierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto część pracowników zostało oddelegowanych do pomocy w punkcie informacyjno-doradczym dla obywateli Ukrainy na dworcu PKP w K. Sprawa nie mogła zostać rozpatrzona w ustawowym terminie, jednak organ podejmował czynności tak szybko jak tylko mógł. Końcowo organ zakwestionował zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia prawa, podniósł przy tym, że działanie Strony nie jest skierowane na szybkie i sprawne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania, lecz na dezorganizację pracy organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. datowane na 31 maja 2022 r. (data nadania przesyłką poleconą, karta nr 42-44 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu na skutek wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania.

Skarżący wnioskiem nadanym w dniu 21 maja 2021 r. wystąpił o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wniosek wraz z załącznikami wpłynął do organu dnia 24 maja 2021 r. (karta nr 1-6 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 8 lutego 2022 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, uzupełnienia wniosku, dostarczenia załącznika nr 1 do wniosku, dostarczenia aktualnej fotografii biometrycznej, okazania oryginałów złożonych w kopii wraz z wnioskiem (karta nr 20 akt administracyjnych).

Następnie pismem z dnia 8 lutego 2022 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, poinformował Stronę, że z przyczyn niezależnych od organu sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy w w/w terminie, oraz podał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 8 maja 2022 r. (karta nr 25 akt administracyjnych).

Organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w K. (pismem z dnia 9 lutego 2022 r., karta nr 26 akt administracyjnych), Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. (pismem z dnia 16 marca 2022 r., karta nr 31 akt administracyjnych) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 16 marca 2022 r. zwrócił się do Śląskiego Oddziału Straży Granicznej o ustalenia czy związek małżeński Strony nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy (karta nr 30 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 25 maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącego zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o pilne wydanie decyzji w związku z zaplanowaną podróżą Strony do [...] oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych do pisma (karta nr 41 akt administracyjnych).

W dniu 31 maja 2022 r. (data wpływu do organu: 6 czerwca 2022 r.) pełnomocnik Skarżącego, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego z ponagleniem w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (karta nr 43-44 akt administracyjnych). W odpowiedzi organ poinformował o skutkach prawnych art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (karta nr 45 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] organ orzekł o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 20 czerwca 2023 r.

Jak wynika z powyższego wniosek z dnia 21 maja 2021 r. w przedmiocie udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 24 maja 2021 r., a dopiero pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wezwano Stronę do osobistego stawiennictwa celem pobrania odcisków linii papilarnych. Natomiast zwrócenie się o informację do właściwych organów nastąpiło dopiero w dniu 9 lutego 2022 r. oraz w dniu 16 marca 2022 r.

W okresie od dnia złożenia wniosku pierwszą czynnością w sprawie było skierowane do Skarżącego w/w pismo z dnia 8 listopada 2021 r. W rezultacie przez okres ponad 5 miesięcy, organ nie dokonał w sprawie żadnych czynności. Ponadto nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia Strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje akceptacji bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku Skarżącego wniosek został nadany przesyłką poleconą w polskiej placówce pocztowej w dniu 21 maja 2021 r., zatem za dzień wszczęcia uważa się dzień 24 maja 2021 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1885/20). Jednocześnie będzie to początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, nawet jeśli przyjąć, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., to nadal mówimy o przekroczeniu terminów przez organ w stopniu znacznym.

W kontekście argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. II SAB/Gl 1/21 podkreślił, iż "problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw, zwłaszcza, jeżeli okoliczności te są niezmienne od kilku lat". Na gruncie niniejszej sprawy niezmienność wskazanych okoliczności została przyznana przez organ w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę. Także panująca pandemia, braki kadrowe, czy ograniczone możliwości dowodowe nie stanowią wystarczających okoliczności usprawiedliwiających. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącego został złożony po upływie czternastu miesięcy od ogłoszenia stanu epidemii na terytorium kraju, zatem nie była to już sytuacja nowa, od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne, aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów.

Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, ramy czasowe podejmowania czynności oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Strony określonego w art. 36 § 1 k.p.a., bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności, która w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, został dodany dopiero na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Art. 13 przywołanej ustawy zmieniającej reguluje natomiast zastosowanie art. 112a w postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy.

60-dniowy termin liczony od dnia 8 lutego 2022 r. (stosownie do brzmienia art. 112 a ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 13 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw) upłynął w dniu 11 kwietnia 2022 r., zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, co potwierdza przekroczenie także nowowprowadzonego terminu załatwienia tego rodzaju spraw, stanowiącego termin lex specialis do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, wskazana nowelizacja pozostaje jednak bez wpływu na ocenę bezczynności organu dla okresu od dnia wpływu wniosku do organu w dniu 24 maja 2021 r. do dnia 29 stycznia 2022 r., tj. od dnia wprowadzenia do polskiego porządku prawnego 60-dniowego terminu rozpoznania spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Od dnia wpływu wniosku do organu w dniu 24 maja 2021 r. do dnia pierwszej czynności w dniu 8 listopada 2022 r. termin załatwienia spraw określony w art. 35 k.p.a. został bowiem znacznie przekroczony, uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Sąd zważył również, iż ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 830, art. 1 pkt 44) wprowadzono art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie przewidują przepisów przejściowych. Przepis art. 100c nie znajduje zastosowania do kontroli i oceny stanów bezczynności, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.

Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 24 maja 2021 r. zasadnie miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie.

Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie przedstawione stanowisko przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2022 r. II SAB/Wr 813/22, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy, oraz wywód odnoszący się do naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a., mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu.

W tym kontekście, zdaniem Sądu wprowadzona nowelizacja nie przekłada się automatycznie na sytuację prawną Skarżącego. Nie może ona prowadzić do pogorszenia sytuacji Strony, szczególnie gdy przed datą jej wejścia w życie Strona mogła powoływać się na terminy załatwiania spraw określone w k.p.a.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ wydał już decyzję w sprawie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...]). W rezultacie obowiązek zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w określonym terminie wynikający z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części (pkt 1 sentencji).

W odniesieniu natomiast do wniosków skargi w zakresie środków w postaci przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, iż w doktrynie podkreśla się, że instytucja ta ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. I OSK 1322/19). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r. I SAB/Wr 425/21). Uwzględniając czas oczekiwania Skarżącego na działanie organu, w tym brak jakiejkolwiek informacji ze strony organu przez ponad 5 miesięcy, zważając równocześnie, iż Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 300 zł (pkt 3 sentencji). W realiach niniejszej sprawy zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawało, w ocenie Sądu, nieuzasadnione.

Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. I SAB/Po 29/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Stąd też Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt 5 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, oplata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Sąd, przy uwzględnieniu charakteru i stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika, jego aktywności w sprawie oraz okoliczności, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.