Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: GN-V.7534.2.1.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 stycznia 2022 r., znak: GN-Y.7534.2.1.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 7 października 2021 r., znak: IGM.6821.158.2013.MWM w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...] i nr [...], w części wchodzącej w areał działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w L. przy ul. [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 10 listopada 1977 r., znak: GTO.VII.8221/62/77 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą własność L. T., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m˛. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego i autodromu. Podstawą przejęcia nieruchomości były przepisy ustawy 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskiem z 4 września 2013 r. następcy prawni L. T.: J. J. K., M. K., A. D., A. T., A. B. T., M. J. T. i A. T. wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W treści wniosku wskazano, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z 5 listopada 2013 r. wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości (KW Nr [...]) i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego.

Podczas oględzin stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt zajęty jest pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" (dalej: ROD). Na tym terenie znajdują się wydzielone parcele ogrodowe, alejki trawiaste, altany ogrodowe, drzewa iglaste, krzewy owocowe i ozdobne oraz rośliny kwiatowe. Pod ziemią znajduje się instalacja wodna tzw. "woda letnia". ROD "[...]"' jest ogrodem stałym, wpisanym do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców. Teren położony przy ul. [...] w L. został przekazany w użytkowanie PZD decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 października 1984 r. znak: GK.GT.I.623.RP/1112/84. Od 1984 r. ogród jest pełnoprawnym użytkownikiem gruntu i w tym okresie przedmiotowy teren był zagospodarowany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców, którzy poczynili na swoich działkach nasadzenia.

Starosta Lubelski decyzją z 22 stycznia 2014 r., znak: IGM.6821.158.2013.PZ orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0522 ha i nr [...] o pow. [...] ha na rzecz A. B. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., M. J. T. w [...] cz., J. J. K. w [...] cz., A. D. w [...] cz. i M. K. w [...] cz.

Następnie po rozpatrzeniu odwołań: Prezydenta Miasta Lublin i [...] Związku Działkowców w L. decyzją z 15 kwietnia 2014 r., znak: GN-I.7534.2.5.2014, Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. L.. Wyrokiem z 25 lutego 2015 r., II SA/Lu 471/14 WSA w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zaznaczył, że bezspornie nieruchomość objęta wnioskiem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Wydział Gospodarowania Mieniem w piśmie z 7 lipca 2015 r., znak: GM-ZN-1.6821.45.2014 poinformował organ, że dawna działka nr [...] wchodzi obecnie w obszar ewidencyjnej działki nr [...], a dawna działka nr [...] obecnie wchodzi w obszar ewidencyjnej działki nr [...]. Jednocześnie wskazał, że na podstawie uzyskanych danych z analizy gminnego zasobu nieruchomości G. L. nie dysponuje gruntami, które mogłyby zostać przeznaczone pod odtworzenie części ogrodu działkowego ROD "[...]" w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z 11 czerwca 2015 r. Starosta Lubelski wystąpił do [...] Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. o wskazanie działkowców, którym przysługują prawa do terenu objętego wnioskiem o zwrot oraz przekazanie umów potwierdzających prawa działkowców do działek położonych na tym terenie. Ponadto zażądał wskazania liczby działek objętych terenem wnioskowanym do zwrotu oraz znajdujących się na terenie części wspólnej ogrodu ROD [...]

W odpowiedzi na powyższe Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. przesłał wykaz działkowców z terenu objętego wnioskiem o zwrot, a także dokumenty potwierdzające prawa działkowców do działek położonych na tym terenie. Z powyższych dokumentów wynika, że teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu obejmuje części 12 parceli ogrodowych.

W piśmie z 26 sierpnia 2015 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin poinformował, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, zaś działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha.

Następnie do akt sprawy włączono operat szacunkowy z 7 grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. T., określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników parceli ogrodowych nr: 14, 15, 16, 21, 22, 23, 24, 56, 57, 58, 59 i 61 i wartość prawa do działki w ROD znajdujących się w obszarze zwracanych projektowanych działek nr [...] i nr [...] oraz części wspólnych.

W dniu 12 lutego 2016 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której przedstawiciel G. L. oświadczył, że gmina nie dysponuje gruntami na odtworzenie ogrodu, w związku z czym wszelkie roszczenia z tego tytułu należy uznać za bezprzedmiotowe.

Starosta Lubelski decyzją z 1 czerwca 2016 r., znak: IGM.6821.158.2013.MP1 ponownie orzekł o zwrocie projektowanych działek nr [...] i nr [...] na rzecz: A. B. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., M. J. T. w [...] cz., J. J. K. w [...] cz., A. D. w [...] cz., M. K. w [...] cz. Decyzją tą organ I instancji ustalił na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowanie za składniki majątkowe. Do wypłaty odszkodowań zobowiązał G. L.. Jednocześnie zobowiązał G. L. do odtworzenia i założenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany ROD.

Na skutek wniesionych przez Prezydenta Miasta Lublin i PZD odwołań Wojewoda Lubelski decyzją z 23 stycznia 2017 r., znak: GN-V.7534.2.42.2016.DB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Znajdujące się na przedmiotowym terenie ogrody działkowe nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia, jednakże dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji niezbędnym jest ustalenie prawa zarządu do działki nr [...] przysługującego Z. L., przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia, jakie parcele ogrodowe znalazły się w granicach zwracanej nieruchomości, a tym samym ustalenie stron postępowania - użytkowników tych parcel ogrodowych.

Prowadząc ponownie postępowanie, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, Starosta Lubelski, uzyskał informacje od Z. L., z których wynika, że ewidencyjna działka nr [...] w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi również drogi wewnętrznej. Działka ta stanowi jedynie rezerwę pod budowę drogi publicznej - ul. [...]. Jednocześnie Zarząd poinformował, że obecnie opracowywana jest koncepcja budowy drogi ul. [...] związana z planowaną inwestycją niedrogową, polegającą na budowie zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiednich.

W celu precyzyjnego określenia granic zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości organ I instancji w dniu 16 maja 2017 r. przeprowadził oględziny z udziałem geodety uprawnionego oraz rzeczoznawcy majątkowego. Geodeta wskazał granice terenu objętego wnioskiem o zwrot.

Decyzją z 14 grudnia 2017 r., znak: IGM.6821.158.2013.MP1 Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] na rzecz A. B. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., A. T. w [...] cz., M. J. T. w [...] cz., J. J. K. w [...] cz., A. D. w [...] cz. i M. K. w [...] cz. Decyzją tą organ I instancji ustalił na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowanie za składniki majątkowe. Do wypłaty odszkodowań zobowiązał G. L.. Jednocześnie zobowiązał G. L. do odtworzenia i założenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany ROD.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Lublin.

Wojewoda Lubelski decyzją z 20 czerwca 2018 r., znak: GN-V.7534.2.2.2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, zaś ustalony stan faktyczny i prawny nie budzą wątpliwości.

Na decyzję organu odwoławczego Prezydent Miasta Lublin wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., II SA/Lu 702/18 oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Lublin. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 7 października 2020 r., (I OSK 1367/19), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2018 r. oraz decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie wydany był już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 471/14, który, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., jest wiążący i w którym zostało przesądzone, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę toru kartingowego i autodromu, gdyż wchodzi ona w obszar rodzinnego ogrodu działkowego. Jedynym usprawiedliwionym zarzutem okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne było przeniesienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy spadkobiercami byłej właścicielki objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości. Sąd uznał, że zrzeczenie się przez M. K. uprawnienia na rzecz brata M. K. było nieskuteczne, co powoduje konieczność ponownego ustalenia udziałów w zwracanej nieruchomości, wysokości zwracanego odszkodowania, a przede wszystkim wpływa na ustalenie kręgu stron postępowania. Dodatkowo wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie, organ będzie musiał wziąć pod uwagę okoliczność wydania na terenie objętym wnioskiem o zwrot decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji ustalił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 1444/18 z 7 grudnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka ewidencyjna nr [...] została wykorzystana pod budowę drogi gminnej - ul. [...]. W związku z tym ustalono, że działki ogrodowe o numerach: 21, 22, 23 i 24 zostały zajęte pod ulicę Wolińskiego, co zostało potwierdzone w piśmie [...] Związku Działkowców Okręg w L. z dnia 25 lutego 2021 r.

Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy koniecznym było również sporządzenie nowych operatów szacunkowych określających wartość składników majątkowych znajdujących się na parcelach ogrodowych, stanowiących własność poszczególnych działkowców oraz ROD [...]

Postanowieniem z 17 maja 2021 r. Starosta Lubelski powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatów szacunkowych do ustalenia na rzecz działkowców oraz stowarzyszenia ogrodowego odszkodowań na podstawie art. 22 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Operaty szacunkowe sporządzone w dniu 21 lipca 2021 r. zostały włączone w poczet materiału dowodowego. Wartość składników roślinnych i budowlanych stanowiącą własność stowarzyszenia ogrodowego, znajdujących się w obszarze terenów wspólnych ROD "[...]", została określona na kwotę 11 562,00 zł, zaś wartość składników znajdujących się na poszczególnych parcelach ogrodowych na terenie objętym wnioskiem została określona na kwoty: parcela nr [...] [...] zł, parcela nr [...] [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, , parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł, parcela nr [...] - [...] zł. Z operatu wynika, że na objętych postępowaniem częściach parcel nr [...] i nr [...] brak jest składników roślinnych i budowlanych podlegających wycenie.

W związku z tym, że decyzją Starosty Lubelskiego zobowiązuje się G. L. do odtworzenia ogrodu działkowego, w którym działkowiec powinien otrzymać prawo do parceli ogrodowej, organ I instancji odstąpił od przyznania odszkodowania za prawo do działki, uznając, że wartość ta zostanie zrównoważona przez przyznanie prawa do parceli na nowopowstałym ROD. Po zapoznaniu się z operatami szacunkowymi strony nie zgłosiły uwag.

Rzeczoznawca poinformował również organ o śmierci jednego z działkowców - D. B. użytkownika parceli ogrodowej nr [...]. Wobec tego ustalono i potwierdzono stosownymi dokumentami, że nowym użytkownikiem tej działki ogrodowej jest A. S..

Pismem z 14 czerwca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformował o śmierci wnioskodawców: A. T., J. K. i M. T.. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu ich następców prawnych: A. T., K. T., M. O.-T., S. T., J. T. oraz M. K. i M. K..

Starosta Lubelski decyzją z 7 października 2021 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w areale działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz uprawnionych oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha w areale działki ewidencyjnej nr [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że projektowane działki nr [...] i [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, jakim była budowa toru kartingowego i autodromu. Niemniej jednak tylko dla projektowanej działki nr [...] zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych, bowiem w stosunku do projektowanej działki nr [...] należało postępowanie umorzyć, gdyż została ona objęta postanowieniami decyzji Prezydenta Miasta Lublin Nr 1444/18 z 7 grudnia 2018 r., znak: AB-ID-II.6740.4.14.2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowę projektowanej drogi gminnej - ul. [...]. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, w myśl art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin.

We wskazanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że obszar zawnioskowany do zwrotu został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 10 listopada 1977 r., znak: GTO.VII.8221/62/77 na wniosek [...] Związku Motorowego. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu, ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta Lublina. Organ wskazał zatem że Starosta Lubelski w sposób prawidłowy i jednoznaczny dokonał ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co jasno wynika z jej treści. Zgodnie z załącznikiem graficznym planu realizacyjnego, nieruchomość oznaczona nr [...] i nr [...] (projektowane działki nr: [...] i [...]), przeznaczone były pod park maszyn.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że wnioskowany do zwrotu grunt nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Orzeczona do zwrotu nieruchomość (projektowana działka nr [...]) znajduje się bowiem w obszarze ogrodu działkowego działającego pod nazwą ROD "[...]", czego nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA wskazano, że grunt ten przeznaczony był m. in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia. Ponadto w niniejszej sprawie należy pamiętać, że cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został wskazany przedmiotowo jako "budowa toru kartingowego i autodromu", a zatem cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W istocie skoro w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że tor kartingowy i autodrom powstał, zaś obok niego nie zrealizowano parku maszyn i parkingu, który zgodnie z planem realizacyjnym miał tam powstać, to nie powinien budzić wątpliwości fakt, że na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Brak jest podstaw do uznania, że urządzenie na tym terenie ogrodu działkowego jest realizacją tego celu.

Podnoszony przez Prezydenta Miasta Lublin w odwołaniu zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje, zdaniem Wojewody, na uwzględnienie. Zarzut ten wiąże się z kwestią innego postrzegania celu wywłaszczenia przez stronę skarżącą. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin, na który powołuje się strona, powstał na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przewidywał jeszcze inwestycji, na jaką dokonano wywłaszczenia. Nie może wpłynąć na ocenę realizacji celu wywłaszczenia powołanie się przez skarżącą na przeznaczenie spornej nieruchomości w planie ogólnym pod tereny rolne bez prawa zabudowy.

Na uwzględnienie, w ocenie Wojewody, nie zasługuje również twierdzenie odwołującej się strony, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy zawierający błędne wyliczenia. Za niezasadny organ uznał zarzut braku zweryfikowania składników roślinnych oraz budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości od oględzin, które odbyły się w maju 2017 r. W operatach szacunkowych znajdują się bowiem protokoły z dokonanych przez biegłego w dniu 20 lipca 2021 r. oględzin poszczególnych parceli ogrodowych, w treści których rzeczoznawca szczegółowo opisał składniki roślinne (ich rodzaj, ilość, wiek) oraz składniki budowalne (opis konstrukcji, wymiary, wiek budowli), co zostało również potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Skarżąca została również poinformowana o przeprowadzonym przez organ dowodzie w postaci operatów szacunkowych i mogła wypowiedzieć się co do tych dowodów i zgłosić ewentualne uwagi do ich treści, czego nie uczyniła.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że wysokość odszkodowań za składniki roślinne i budowlane, ustalona na podstawie operatów szacunkowych z dnia 21 lipca 2021 r., nie była kwestionowana przez Polski Związek Działkowców i użytkowników poszczególnych parceli ogrodowych. Natomiast Prezydent Miasta Lublin na potwierdzenie powyższych zarzutów nie przedstawił żadnych dowodów. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że operaty szacunkowe z 21 sierpnia 2021 r. zostały sporządzone prawidłowo i jako takie stanowią dowód w niniejszej sprawie.

Wojewoda przytoczył następnie treść art. 26 ust. 1 ustawy o ROD, zgodnie z którym w przypadku likwidacji ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2, które przewidują obowiązek odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego oraz wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach.

Wojewoda wskazał, że jeśli w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości zwracane przez byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę odszkodowanie na rzecz gminy może uwzględniać tylko działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości bez uwzględniania stanu jej otoczenia, to w niniejszej sprawie, stosując odpowiednio art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD, z uwzględnieniem rozliczeń związanych ze zwrotem, należało zobowiązać G. L. do wypłaty odszkodowania tylko za składniki majątkowe znajdujące się w granicach zwracanej nieruchomości.

Błędne, zdaniem Wojewody, jest twierdzenie G. L., że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie powinien stosować przepisów art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie budzi wątpliwości organu, że ROD "[...]" funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z 12 grudnia 1984 r., znak: GK.GT.1.623.RP/1112/84 o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Wojewódzkiego [...] Związku Działkowców w L. terenu położonego przy ul. [...] w L. o pow. [...] ha. Wojewoda nie podzielił poglądu G. L., że ogród ten nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl przepisu art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż nie spełniał wskazanego w tym przepisie kryterium, tj. nie był ogrodem nie mającym ustalonej lokalizacji. Jak bowiem stanowi art. 11 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" stał się ogrodem stałym nr [...] przerejestrowanym z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r., potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta rejestracyjna (str. 36 i 37). Wojewoda zaznaczył, że wypłata odszkodowania oraz odtworzenie ogrodu działkowego są obowiązkami podmiotu likwidującego, tj. G. L. względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego i wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zatem uchylenie się od tego obowiązku nie jest możliwe.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła G. L., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia;

2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców i nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela;

2) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.;

3) art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o ROD poprzez zobowiązanie G. L. do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty G. L. wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z 7 października 2021 r., znak: IGM.6821.158.2013.MWM w części dotyczącej pkt I i II oraz pkt od IV do XVI, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi Gmina wskazała, że zarówno organ I, jak i II instancji błędnie stwierdziły, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Uznanie okoliczności przeznaczenia w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA" gruntu objętego wnioskiem o zwrot pod tereny rolne bez prawa zabudowy za nieistotną dla sprawy stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak wynika z tego Planu, zatwierdzonego uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 3 czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie nr 10 z 9 października 1969 r., grunt obejmujący obszar ROD "[...]" przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy. Zdaniem skarżącej, nie ma racji Wojewoda Lubelski, uznając, że podnoszony przez Prezydenta Miasta Lublin zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego powstał na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przewidywał inwestycji, na jaką wywłaszczenia dokonano (symbol "D 129 RP"). Z planu wprost wynika, że obszar, na którym położona jest wywłaszczona nieruchomość zaplanowano pod urządzenie roślinności, jednocześnie zastrzegając brak możliwości zabudowy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia, bowiem znajdują się na niej nasadzenia i brak jest śladów wznoszenia budynków lub innych budowli.

Niezależnie od powyższego, decyzje organów obu instancji naruszają art. 140 ust. 4 u.g.n. wobec pominięcia wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nieuwzględnienia powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz G. L. odszkodowania. To błędne rozstrzygnięcie wynika z nieprawidłowego odwołania do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kontekście rzeczonej sprawy. Niesłuszne jest stwierdzenie, że w tym wypadku przy obliczaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania brak jest podstaw do uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości. Takie postawienie sprawy wynika z zakwalifikowania powziętych na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działań jako niezmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, co w ocenie Prezydenta Miasta Lublin w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego w dniu wywłaszczenia nieruchomości planu zagospodarowania, zgodnie z którym przedmiotowy teren oznaczony był symbolem D 129 RP - tereny rolne bez prawa zabudowy.

Gmina przytoczyła wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że: "(...) przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości" (T. Woś, "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot", Warszawa 2007, s. 332; wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., I OSK 303/11 oraz wyrok WSA w Lublinie z 20 września 2016 r., II SA/Lu 371/16). Innymi słowy, obliczając wysokość odszkodowania za zwracany grunt, należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany również innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego.

Skarżąca podniosła następnie, że wykonanie zobowiązania nałożonego na G. L. przez Starostę Lubelskiego, polegającego na odtworzeniu i założeniu ROD jest niemożliwe z uwagi na fakt, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty Lubelskiego nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego G. L. nie jest władna utworzyć rodzinnego ogrodu działkowego.

Ponadto, w ocenie Gminy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Gmina podniosła, że ani w osnowie, ani w uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji nie określił dokładnej powierzchni, do odtworzenia której zobowiązana byłaby G. L.. Pozostawienie pkt. XV w obecnym kształcie po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności spowoduje problemy na etapie jej wykonania przez G. L. z uwagi na brak informacji koniecznych do ustalenia, jaką powierzchnię Gmina obowiązana jest odtworzyć.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji, wydając decyzję w przedmiotowej sprawie, naruszył także art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie Starosta Lubelski, określając w decyzji personalia użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, wskazał jedynie imiona i nazwiska tych osób. W rejestrze PESEL w zależności od przypadku widnieje od kilku do nawet kilkudziesięciu osób o imionach i nazwiskach odpowiadających danym wskazanym w decyzji organu I instancji. Ponadto w dwóch przypadkach, tj. użytkownika parceli nr [...] wskazanego w decyzji jako B. K. oraz użytkownika parceli nr [...] wskazanego w decyzji jako W. W., na podstawie rejestru PESEL nie stwierdzono, aby wymienione osoby figurowały pod adresami zawartymi w operatach szacunkowych z dnia 21 lipca 2021 r. włączonych do akt sprawy. Z uwagi na brak w niniejszej decyzji dodatkowych danych osobowych, takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL niemożliwe jest jednoznaczne określenie stron decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu jest kwestia nakazania G. L. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wysokości zwracanego Gminie za tę nieruchomość odszkodowania oraz legalności nałożenia na Gminę obowiązku odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego w części, która istniała na zwracanej nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez błędne przyjęcie, że cel, na który została wywłaszczona zwracana nieruchomość, nie został zrealizowany.

Stanowisko organów obu instancji w tym zakresie jest zasadne. Na zwracanej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organy były w tym względzie związane prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2020 r., (I OSK 1367/19), w którym Sąd, uchylając poprzedni wyrok sądu pierwszej instancji wydany w tej sprawie, kategorycznie stwierdził, że "(...) zostało przesądzone, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 10 listopada 1977 r., tj. pod budowę toru kartingowego i autodromu, gdyż wchodzi ona w obszar rodzinnego ogrodu działkowego. Jakakolwiek polemika z tym ustaleniem jest obecnie bezprzedmiotowa, gdyż tylko w drodze zaskarżenia poprzedniego wyroku (z 25 lutego 2015 r.) można było zwalczać to ustalenie".

Z powyższych względów całkowicie bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców i nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania. Oznaczenie strony postępowania powinno zawierać elementy pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej, prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej pozwalające na jej odróżnienie od innych podmiotów działających w obrocie. Jeżeli chodzi o osoby fizyczne konieczne jest wskazanie na ich imię i nazwisko.

Tym problemem zajmował się już tutejszy Sąd w sprawie II SA/Lu 437/19 zakończonej prawomocnie wyrokiem z 24 października 2019 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zapatrywanie Sądu zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku, według którego żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1, nie wymaga dla prawidłowego oznaczenia strony w decyzji administracyjnej podania danych ewidencyjnych PESEL.

Dodać należy, że używanie numeru PESEL na potrzeby oznaczenia strony postępowania administracyjnego w przypadku, gdy brak jest przepisu wprost stanowiącego podstawę dla przetwarzania tej danej, jest nadmiarowe i niezgodne z zasadą minimalizacji danych wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c/ rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO). Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Numer PESEL stanowi krajowy numer identyfikujący osoby fizyczne, o jakim mowa w art. 87 RODO. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega on szczególnej ochronie, bowiem prawodawca unijny wprowadził omawianą regulację, mając na uwadze fakt, że wykorzystywanie uniwersalnych identyfikatorów osobowych może stwarzać różnego rodzaju zagrożenia w sferze ochrony danych osobowych (P. Fajgielski, [w:] Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2018, LEX/el.).

Również brak wskazania w decyzji adresów stron nie stanowi uchybienia, ponieważ żaden przepis takiego obowiązku na organ nie nakłada. Wskazywanie na ewentualne trudności w identyfikacji stron, które nie były sygnalizowane w toku postępowania przed organami obu instancji, nie miało żadnego znaczenia dla samego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny podniesiony w skardze zarzut – naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był związany stanowiskiem NSA zawartym w wyżej cytowanym wyroku z 7 października 2020 r., (I OSK 1367/19). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, powołując się na treść art. 140 ust. 4 oraz art. 140 ust. 2 u.g.n., wskazał, że "tryb ustalania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na podstawie art. 140 ust. 1 u.g.n. nie ma nic wspólnego z odszkodowaniem ustalanym na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD, które ma być równe wartości składników pozostawionych na zwracanej nieruchomości. Wartość tych składników nie zawsze także podnosi wartość rynkową zwracanej nieruchomości, która, stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., może powiększać zwracane odszkodowanie, o jakim mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. W razie wątpliwości strony co do wartości dowodowej operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowań wypłacanych na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD – z uwagi na to, że jest to wiedza specjalistyczna z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego – operat może podlegać weryfikacji zewnętrznej, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Takiej weryfikacji operatów w zakresie wartości składników majątkowych pozostawionych na działkach "ogrodowych" skarżąca nie przeprowadziła, co czyni nieskutecznym zarzuty dotyczące niewłaściwego oszacowania wartości tych składników".

Ponadto, według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n. może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o ROD poprzez zobowiązanie skarżącej do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego. Złożenia takiego wniosku nie przewiduje bowiem żaden przepis ustawy o ROD. W art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 tej ustawy jest jedynie mowa o tym, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym i na jego korzyść, a więc jest uzależnione wyłącznie od woli stowarzyszenia. Oznacza to, że organ, orzekając o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący, w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zobowiązuje jednocześnie stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o ROD. Brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.

Niezasadny jest również zarzut nieprecyzyjnego wskazania obszaru ogrodu, który ma być odtworzony, gdyż także ten obowiązek nie wynika z ustawy o ROD. Jak bowiem wyżej wskazano, odtworzenie likwidowanego ogrodu następuje w wykonaniu umowy pomiędzy podmiotem likwidującym a stowarzyszeniem ogrodowym. Wynika to z art. 21 ustawy o ROD, który stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD oraz założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Odtworzenia ogrodu działkowego dokonuje się w trybie czynności cywilnoprawnej, w której strony same określają wzajemne obowiązki. W związku z tym orzeczenie organu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod ogród działkowy o obowiązku odtworzenia likwidowanego ogrodu należy rozumieć wyłącznie jako zastępujące oświadczenie takiego podmiotu wyrażające wolę zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy, o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o ROD. Art. 26 ustawy o ROD przewiduje, że w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ określa wyłącznie wysokość odszkodowań, osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21. Przepis ten nie nakłada obowiązku określania w decyzji orzekającej zwrot szczegółowej powierzchni, jaka podlega odtworzeniu, gdyż powierzchnię tę strony ustalają w drodze umowy (z zastrzeżeniem, że nie może być ona mniejsza niż powierzchnia likwidowanego ROD) (A. Jakowlew. O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, Warszawa 2014, LEX/el.).

Żaden podniesiony w skardze zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Również Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień prawu materialnemu i procesowemu, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.