Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 415/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1§ 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 135 c ust. 1 do 6 w zw. z art. 135 p ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: : Naruszenie przesłanek wyłączenia przełożonego lub rzecznika dyscyplinarnego, wymienionych w art. 135c ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 bądź pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270)

TEZY

: Naruszenie przesłanek wyłączenia przełożonego lub rzecznika dyscyplinarnego, wymienionych w art. 135c ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 bądź pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D.B. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego D.B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] października 2011r. Komendant Powiatowy Policji wszczął przeciwko sierż. sztab. D.B. postępowanie dyscyplinarne. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Komendant Powiatowy Policji wymierzył D.B. karę nagany uznając go winnym zarzucanych czynów polegających na tym, że:

1) w dniu 29 lipca 2011 r. przekazał podinsp. G.W. - Naczelnikowi Wydziału Prewencji KPP swój raport z dnia [...] lipca 2011 r., dot. planowania służby w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Wydziału Prewencji tut. KPP nie zachowując drogi służbowej, tj. o czyn z art. 132 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (dalej rozporządzenie z dnia 2 września 2002 r.);

2) w dniu [...] lipca 2011 r. będąc wyznaczonym do służby, zgodnie z Planem dyslokacji służby na miesiąc lipiec 2011r. Wydziału Prewencji KPP, nie stawił się w miejscu jej pełnienia, tj. w Komendzie Powiatowej Policji, nie usprawiedliwiając swojej nieobecności, tj. o czyn z art. 132 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z § 17 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r.;

3) w dniu [...] lipca 2011r. nie wykonał polecenia służbowego wydanego telefonicznie o godz. 21:10 przez bezpośredniego przełożonego, tj. asp. sztab. Z.M. - Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji KPP, dotyczącego stawienia się do służby patrolowej w dniu [...] lipca 2011 r. w godz. 21:30 - 05:00 w Komendzie Powiatowej Policji, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2, w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, w zw. z § 13 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.

4) w dniu [...] czerwca 2011 r., jako dowódca patrolu, w trakcie wykonywania czynności służbowych związanych z doprowadzeniem R.G. do Zakładu Psychiatrycznego utracił dokumentację dotyczącą doprowadzanego, tj. książeczkę RUM, postanowienie Sądu Rejonowego o umieszczeniu w szpitalu psychiatrycznym, dwa skierowania do szpitala psychiatrycznego oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu bezrobotnego, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, w zw. z § 34 ust. 4 i § 9 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 360 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń.

Odwołanie od orzeczenia złożył D.B., wnosząc o jego uchylenie i podnosząc naruszenie jego prawa do obrony.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji celem ponownego rozpatrzenia.

2. Po ponownym rozpoznaniu orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uniewinnił D.B. od zarzutów opisanych wyżej w punktach nr 1 i 4 oraz uznał go winnym popełnienia czynów zarzucanych w pkt 2 i 3, za które wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany.

Od tego orzeczenia odwołał się D.B. wnosząc o jego uchylenie i uniewinnienie obwinionego, ewentualnie odstąpienie od jego ukarania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że niestawiennictwo D.B. na służbie oraz niewykonanie polecenia służbowego miało oparcie w przepisach prawa, natomiast przełożony skarżącego błędnie sporządził grafik.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał zaskarżone orzeczenie Komendanta Powiatowego w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał przepisy regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta (art. 132 ust. 1 i 2, art. 135g ustawy o Policji). Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że przepis, na który strona się powołuje w odwołaniu, mówiący o 48-godzinnej przerwie przysługującej po 12 godzinach służby, dotyczy policjantów pracujących w systemie zmianowym ciągłym 12-godzinnym, a z tego co wynika z akt postępowania dyscyplinarnego obwiniony nie pełnił służby w systemie ciągłym 12-godzinnym.

W ocenie organu § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471, dalej rozporządzenie z dnia 18 października 2001 r.) 48-godzinna przerwa przysługuje policjantowi, pracującemu w zmianowym rozkładzie czasu służby w systemie ciągłym 12-godzinnym. Natomiast § 4 ust. 4 cytowanego przepisu, mówi, iż policjantowi udziela się 48 godzin czasu wolnego, po pięciu kolejnych służbach 12-godzinnych pełnionych w porze nocnej. Z tych względów uznał, że D.B. nie przysługiwało 48 godzin czasu wolnego, ponieważ nie pełnił on w miesiącu lipcu pięciu służb 12-godzinnych w porze nocnej.

Nadto Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że organ I instancji szczegółowo rozpatrzył przedmiotową sprawę oraz wziął pod uwagę wszystkie czynniki mające wpływ na jej wysokość zawarte w art. 134h ust. 1 oraz art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, dając ich wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy wskazuje na popełnienie przez skarżącego wskazanych przewinień dyscyplinarnych.

W ocenie organu II instancji, wymierzona sierż. sztab. D.B. przez Komendanta Powiatowego Policji kara dyscyplinarna nagany jest karą adekwatną do stopnia zawinienia. Uwzględnia ona zarówno charakter naruszenia dyscypliny służbowej, jak również dotychczasową niekaralność obwinionego. Natomiast zgodnie z art. 134a ustawy o Policji, kara nagany oznacza wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania, i takie zadanie w przedmiotowej sprawie spełniła.

3. W skardze D.B. wniósł o uchylenie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji wraz z orzeczeniem je poprzedzającym, zarzucając im naruszenie:

- art. 135c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Policji, poprzez wydanie orzeczenia

w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez rzecznika dyscyplinarnego podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym,

- art. 132 ust. 3 pkt 3 i art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie stawił się do służby w dniu [...] lipca 2011 r. bez usprawiedliwienia

i nie wykonał polecenia przełożonego,

- art. 135j ust. 2 pkt. 6 ustawy o Policji, poprzez naruszenie obowiązku należytego uzasadnienia orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji wydane zostało po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wszczętego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z pkt 2 tego postanowienia, do przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wyznaczony został specjalista Zespołu Sztabu Policji Wydziału Prewencji KPP mł.asp. W.P..

Wedle skarżącego zasadniczym przedmiotem postępowania dyscyplinarnego były wydarzenia, jakie miały miejsce w dniu [...] lipca 2011 r., polegające na złożeniu przez skarżącego raportu skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji

informującego o nieprawidłowym planowaniu służb w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym KPP i sporządzaniu grafików służby z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. oraz na niestawieniu się skarżącego do służby wyznaczonej w grafiku z uwagi na pełnienie 12-godzinnej służby w nocy poprzedniej. Osobą, która sporządziła grafik będący przedmiotem raportu skarżącego, był właśnie mł.asp. W.P., który został następnie wyznaczony na rzecznika dyscyplinarnego i przeprowadził w całości postępowanie dowodowe w tej sprawie.

Zdaniem strony powinien on podlegać wyłączeniu na podstawie art. 135c

ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o Policji. Skoro bowiem kwestia prawidłowości planowania służby miała zasadnicze znaczenie dla oceny zachowania skarżącego,

a zasadniczą część uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowią rozważania organu odwoławczego na ten właśnie temat, to wydaje się oczywistym, że osoba która opracowała kwestionowany grafik służb nie powinna zostać wyznaczona przez przełożonego dyscyplinarnego do gromadzenia materiału dowodowego w tej sprawie.

Wprawdzie orzeczenie o ukaraniu wydane zostało przez Komendanta Powiatowego Policji, nie mniej jednak sam fakt przeprowadzenia wszystkich czynności procesowych w sprawie przez rzecznika dyscyplinarnego mającego interes w określonym rozstrzygnięciu postępowania powinien być przedmiotem zainteresowania i analizy sprawy przez organ odwoławczy. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł tego problemu.

Odnosząc się do merytorycznych podstaw ukarania, zdaniem skarżącego organy orzekające w obu instancjach w sposób błędny interpretują zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Z treści § 4 ust. 5 tego rozporządzenia wynika bowiem, że w przypadku pełnienia służby zmianowej

12-godzinnej w porze nocnej policjantowi udziela się 48 godzin czasu wolnego. Udzielenie czasu wolnego jest obowiązkiem przełożonego i to obowiązkiem charakterze bezwarunkowym. Natomiast, w ocenie organów Policji, wskazany wyżej przepis nie dotyczy skarżącego, albowiem nie pełnił on służby w systemie zmianowym 12-godzinnym. W przypadku skarżącego zastosowanie ma § 4 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje obowiązek udzielenia czasu wolnego dopiero po odbyciu 5 kolejnych służb nocnych.

Z treści raportu z dnia [...] lipca 2011r. wynika, że skarżący tego dnia

w godzinach rannych poinformował ustnie przełożonych o nieprawidłowym wyznaczeniu go do służby na kolejną noc, a następnie sporządził w tej sprawie raport na piśmie. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że nieobecność skarżącego

w służbie kolejnej nocy stanowiła zaskoczenie dla przełożonych i była nieusprawiedliwiona.

W końcowej części uzasadnienia skarżący podniósł, że orzeczenie organu

II instancji nie spełnia określonego w art.135j ust.2 pkt6 ustawy o Policji wymogu zamieszczenia należytego uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie tego przepisu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawowana jest

w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

By wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 albo 3 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Ocenę istotnych wątpliwości, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonych orzeczeń, wypada rozpocząć od wskazania, że regulacje dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów, zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o Policji, nie są autonomiczne. Stanowią one komplementarny z innymi ustawami system reguł określających prawa i obowiązki stron i organów postępowania dyscyplinarnego. Są one takie same lub zbliżone i operują co do zasady tym samym poziomem gwarancji proceduralnych (por. w szczególności ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej, Dz.U. 2009 r., Nr 90, poz. 1474 ze zm.; z dnia 9 czerwca 2009 r., o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, Dz.U. 2006 r.,

Nr 104, poz. 710 ze zm.; z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, tekst jednolity, Dz.U. z 2012 r., poz. 621 oraz z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dz.U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 ze zm.).

Wynika to z tej racji, że ze względu na podmiotowe, przedmiotowe

i proceduralne aspekty, odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych jest składnikiem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza

z daną jednostką służby. Naruszenie zaś obowiązków stricte służbowych stanowi kategorię działań lub zaniechań objętych postępowaniem dyscyplinarnym. Należą do nich w szczególności odmowa wykonania lub niewykonanie polecenia albo rozkazu, niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień, znajomość reguł technicznych i instrumentalnych wskazujących sposoby i metody postępowania z zatrzymanymi, prowadzenia przesłuchania, sposobu reagowania na określone wydarzenia towarzyszące służbie, itp. Do tej kategorii należą również czyny przypisane skarżącemu.

5. Kwestią wymagającą w pierwszym rzędzie wyjaśnienia, ze względu na jej wstępny i procesowy charakter jest rozważenie postawionego w skardze zarzutu dotyczącego spełnienia przesłanki do wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego

w sprawie. W granicach skargi problem ten sąd zobowiązany był również rozważyć

w odniesieniu do przełożonego dyscyplinarnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej mierze należy wskazać, że zasady wyznaczające aksjologiczne przesłanki instytucji wyłączenia znane były już prawu rzymskiemu (nemo iudex in causa sua lub iudex susupectus). Współcześnie odnosi się je również do postępowań niesądowych i organów inicjujących lub prowadzących postępowania wyjaśniające. Uznaniem jej obowiązywania jest ustanowienie przez ustawodawcę przesłanek prowadzących do wyłączenia w danej sprawie przełożonego dyscyplinarnego oraz rzecznika dyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 135c ust.1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli:

1) sprawa dotyczy go bezpośrednio;

2) jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym obwinionego lub osoby przez niego pokrzywdzonej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego;

3) był świadkiem czynu;

4) między nim a obwinionym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

Okoliczności te oba organy mają obowiązek badać urzędu (art. 135c ust. ustawy o Policji). Takie same lub zbliżone przesłanki wyłączenia zawierają inne pragmatyki służbowe. Zgodnie z art. 49 ustawy o dyscyplinie wojskowej przełożony dyscyplinarny, organ wojskowy uprawniony do orzekania o ukaraniu, wyższy przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu dyscyplinarnym, m. in. jeżeli: sprawa dotyczy go bezpośrednio albo został pokrzywdzony czynem, którego dotyczy postępowanie dyscyplinarne.

Zgodnie z art. 126 ust. 8 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, rzecznik dyscyplinarny lub przełożony dyscyplinarny podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu dyscyplinarnym, m.in. jeżeli: sprawa dotyczy go bezpośrednio lub był świadkiem czynu. Identyczne przesłanki zawiera art. 122 ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz art. 245 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy

o Służbie Więziennej.

Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że postępowania dyscyplinarne dotyczące tzw. pragmatyk służbowych operują wspólnym katalogiem gwarancji wzorowanych na regulacji karnej. Standardy te są wyrazem pewnej unifikacyjnej tendencji współczesnego prawa dowodzącej wspólnoty założeń kulturowych systemów prawnych państw europejskich lub innych państw uznających potrzebę stworzenia systemu proceduralnych gwarancji chroniących katalog podstawowych prawa i wolności człowieka.

Co istotne współczesne pojmowanie relacji prawa procesowego do prawa materialnego wskazuje właśnie na autonomizację sfery proceduralnej

(por. M. Soniewicka, Granice sprawiedliwości, sprawiedliwość ponad granicami, Warszawa 2010, s. 40-48). Gwarancje te są uznawane za na tyle istotne, że ich naruszenie uznawane jest w szeregu przypadków za samoistną przyczynę nieważności lub eliminacji postępowań prowadzonych z naruszeniem zasad wyłączenia organów, bez względu na jej wpływ na wynik indywidualnej sprawy.

6. W zakresie regulacji dyscyplinarnych problem ten nabiera szczególnej ostrości, bowiem przyjmuje się, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą administracyjną indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt. I OSK 472/06, LEX nr 290653, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia

14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 481/08, Lex Polonica 2141943). Powołana ustawa w zakresie nieuregulowanym odsyła do przepisów Kodeksu postępowania karnego, dotyczących wezwań, terminów, doręczeń i świadków,

z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych (art. 135p ust. 1).

Wskazuje się przy tym, że zasada odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych w ustawie przepisów kodeksu postępowania karnego ma charakter luki rzeczywistej, a nie aksjologicznej, przy czym może być ono tylko "odpowiednie", tzn. dopuszczające stosowanie tych przepisów wprost i bez żadnej modyfikacji lub też po dokonaniu niezbędnych modyfikacji. Pośród odpowiednio stosowanych przepisów procedury karnej przykładowo można wskazać regulacje dotyczące podstawowych zasad procesowych: domniemania niewinności obwinionego, zasady in dubio pro reo, swobodnej oceny dowodów, badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego (por. System Prawa Administracyjnego, tom 11, Stosunek służbowy, pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 457). Również w wyroku Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt SNO 47/07, OSNKW 2007, Nr 11, poz. 83) stwierdzono, że w postępowaniu dyscyplinarnym obowiązują wszystkie znane prawu karnemu reguły ne peius, które mogą znaleźć zastosowanie w tym typie postępowania.

Różnice w zakresie instytucji iudex suspectus między postępowaniem karnym a postępowaniem cywilnym lub administracyjnym uznaje się za dopuszczalne. Wskazuje się w szczególności, że gwarancje niezależności członków administracyjnych organów orzekających nie muszą być tak daleko posunięte jak gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Jednak intencja ustawodawcy formułującego przesłanki bezwzględnego wyłączenia, niezależnie od występujących różnic, jest wspólna dla wszystkich analizowanych postępowań.

Rozciągając gwarancje konstytucyjne prawa karnego na postępowania dyscyplinarne, wskazuje się przy tym, że zasady te w postępowaniu dyscyplinarnym stosowane są odpowiednio, a nie – wprost. Dlatego konstytucyjne normy prawa karnego, zwłaszcza te wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji, mają jedynie odpowiednie zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych i odpowiedzialności dyscyplinarnej (zob. wyroki TK: z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4, poz. 50; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6; z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Modyfikacje te są konieczne chociażby dlatego, że ocena konkretnego zachowania dotyka innych aspektów i innego rodzaju winy niż w wypadku czynów zabronionych przez prawo karne, nie jest dokonywana przez sądy i często dotyczy czynów niestanowiących przestępstw (zob. wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt

P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2). Stąd możliwość ich zastosowania nie oznacza jeszcze przeniesienia wszelkich gwarancji postępowania karnego do postępowań dyscyplinarnych, zwłaszcza w świetle wskazywanej przez wnioskodawcę zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji, por. wyrok TK z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, OTK-A 2008/7, poz. 120).

Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można jednak sformułować generalną tezę o obowiązku ustawodawcy takiego ukształtowania przepisów regulujących konkretny model postępowania dyscyplinarnego, by w wymiarze materialnym i formalnym, tak jak w postępowaniu karnym, zapewniał odpowiedni poziom gwarancji konstytucyjnych zawartych

w rozdziale II Konstytucji. Standardy takie spełnia art. 135c ust.1 ustawy o Policji określający przyczyny wyłączenia. Jednak wskazane wyżej umocowanie ustawowe wynikające z przepisu art. 135p ust. 1 prowadzi do wniosku, że gwarancje takie należy zatem rozciągać również na skutki uchybienia polegającego na naruszeniu przepisów określających przesłanki wyłączenia organu.

Celem instytucji wyłączenia jest bowiem zapewnienie realizacji zasady prawy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany sposobem jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki uczciwego procedowania (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1461/10, Lex nr 1113716).

W każdym ze wskazanych wypadków, zatem i na gruncie przepisów

art. 135c ust.1 ustawy o Policji, celem tej regulacji jest przede wszystkim ochrona bezstronności przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego przez eliminację wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym, administracyjnym lub dyscyplinarnym na każdym jego etapie. Chodzi tu zatem o zewnętrzne, obiektywne i standaryzowane znamiona niezawisłości

(por. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/2002, OTK ZU 2004/7A poz. 67 oraz z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/2004, OTK ZU 2006/10A poz. 150, por. też R. Kmiecik, Tryb wyłączenia sędziego i prokuratora w kodeksie postępowania karnego, Prok.i Pr. 1999, nr 11-12, s. 21 i n.).

Również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka mocno akcentowane znaczenie bezstronności sędziego (w szerokim rozumieniu również jako członka sądu dyscyplinarnego) dla realizacji prawa gwarantowanego w art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

(por. orzeczenia z dnia 17 stycznia 1970 r., Delcourt przeciwko Belgii, 2689/65;

z dnia 28 września 1995 r., w sprawie Procola przeciwko Luksemburgowi, 14570/89; z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie Jaworowski przeciwko Polsce, 30214/96; z dnia

8 lutego 2000 r. w sprawie Mc Gonnell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 28488/95.

Przedmiotowa pragmatyka, podobnie jak inne wyżej wskazane nie rozstrzyga wyraźnie, jakiego typu uchybieniem jest niewyłączenie organu, w przypadku istnienia ku temu przesłanek i jakie to uchybienie niesie za sobą konsekwencje proceduralne.

Wzgląd na opisane wyżej aksjologiczne uwarunkowania instytucji wyłączenia

i odwołanie ustawodawcy w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy o Policji do standardów procedury karnej w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że skutki owego uchybienia należy rozpoznawać w kontekście odpowiedniego stosowania art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k., jako tzw. bezwzględną przyczynę odwoławczą, braną pod uwagę z urzędu

i skutkującą uchyleniem orzeczenia bez względu na jego wpływ na wynik sprawy, nie zaś wedle reżimu kodeksu postępowania administracyjnego, wedle którego ten typ uchybienia, może mieć charakter niekwalifikowany. Specyfika postępowania dyscyplinarnego przemawia jednak za nieco łagodniejszą, niż w postępowaniu karnym, typizacją uchybienia.

Dlatego należy uznać, że naruszenie przesłanek wyłączenia przełożonego lub rzecznika dyscyplinarnego, wymienionych w art. 135c ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 bądź pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145

§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

7. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący w dniu 29 lipca 2011r. skierował do Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji pisemny raport w sprawie planu służby w Ogniwie Patrolowo-Interwencyjnym Wydziału Prewencji tejże Komendy z pominięciem drogi służbowej. W ocenie skarżącego ów plan określany też jako grafik został sporządzony z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 18 października 2001r. Nie ma w rozpoznawanej sprawie sporu, o to że ukarany funkcjonariusz policji w wyznaczonym dniu nie stawił się do służby, mimo że był wyznaczony do pełnienia dyżuru i że odmówił stawiennictwa po telefonicznym wezwaniu przez bezpośredniego przełożonego – asp. sztab. Z.M., motywując to potrzebą wypoczynku po odbytym 12-godzinnym patrolu. Za te przewinienia dyscyplinarne został on ukarany, przy czym przełożonym dyscyplinarnym, który jako organ I instancji, wszczął postępowanie dyscyplinarne, wyznaczył rzecznika dyscyplinarnego oraz uznał D.B. za winnego popełnienia dwóch z czterech zarzuconych mu czynów, był Komendant Powiatowy.

W tym zakresie już przy wszczęciu postępowania organ ten był zobowiązany rozważyć, czy przynajmniej w trzech z czterech zarzucanych skarżącemu czynów, ze względu na ich charakter oraz kwalifikację, nie zachodzi przesłanka do wyłączenia

z art. 135c ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W szczególności dotyczy to zarzutu pierwszego, od którego skarżący został ostatecznie uniewinniony przez ten sam podmiot, którego bezpośrednio dotyczył zarzut naruszenia drogi służbowej. Konieczne jest przy tym zaznaczenie, że skarga dotyczy całości decyzji, a więc wszystkie rozstrzygnięcia podlegały kontroli sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przy rozpoznawaniu pierwszego zarzutu organ wystąpił bowiem w dwóch rolach – przełożonego dyscyplinarnego oraz organu, do którego skarżący bezpośrednio skierował raport z naruszeniem drogi służbowej. Wskazywałoby to na zrealizowanie warunku "bezpośredniości", o którym mowa w przepisie art. 135c ust. 1 pkt 1, zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym (podobnie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Rz 910/2010).

Przy zarzutach 2 i 3 przesłanki wyłączenia w zakresie owej "bezpośredniości" nie da się ustalić na podstawie dokumentów zawartych w aktach postępowania dyscyplinarnego. Nie wynika z nich bowiem, w jakim zakresie przełożony dyscyplinarny, pełniąc funkcję Komendanta Powiatowego wyznaczył plan służby skarżącego lub nadzorował bądź powinien nadzorować tryb jego sporządzenia oraz treść. Choć zarzucane czyny dotyczą nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na służbę oraz niewykonania związanego z tym polecenia bezpośredniego przełożonego, to organ pierwszej instancji (a za nim drugiej) istotną część uwag poświęcają prawidłowości wyznaczenia służby, która z kolei warunkuje usprawiedliwienie albo nieusprawiedliwienie skarżącego.

Omawiane wątpliwości są również aktualne w odniesieniu do osoby rzecznika dyscyplinarnego. Z treści akt postępowania dyscyplinarnego nie wynika, czy autorem spornego grafiku dyżurów w jednostce policji w miesiącu, którego dotyczyło postępowanie był mł. aspirant W.P.. Zarzut taki nie pojawił się w postępowaniu dyscyplinarnym, jednak obowiązkiem organów było jego rozważenie z urzędu. Dla realizacji przez sąd administracyjny kontroli konieczne było jednak co najmniej ustosunkowanie się do zarzutu skargi. W treści odpowiedzi na skargę nie ma bezpośredniego, a nawet dorozumianego odniesienia się do twierdzeń skarżącego dotyczących istnienia podstaw do wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego.

Choć odpowiedź na skargę nie może zmierzać do uzupełnienia treści decyzji to niewątpliwie obowiązkiem organu jest odnieść się do wszystkich zarzutów

i wniosków skargi. Brak odniesienia się do wskazanego zarzutu uzasadnia więc wnioski, że od początku do zakończenia postępowania dyscyplinarnego, mimo istnienia obiektywnych i dostrzegalnych wątpliwości, nie zostały rozważone okoliczności mające wpływ na wyłączenie przełożonego dyscyplinarnego

i rzecznika dyscyplinarnego od rozpoznawania wszystkich albo części zarzutów stawianych obwinionemu.

Podkreślenia wymaga, że okoliczność związana z zaistnieniem podstaw do zastosowania instytucji wyłączenia organów, o której mowa w art. 135c ust. 1 ustawy o Policji powinna być oceniana na w ramach badania wymogów formalnych zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Na tym etapie sąd administracyjny znajdując podstawy do rozważenia wskazanych okoliczności nie jest władny przesądzić, czy rzeczywiście w sprawie zachodziły.

W takiej sytuacji dalsza merytoryczna ocena słuszności zaskarżonego orzeczenia o wymierzeniu kary nagany i zasadności pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesna. Dopiero po rozstrzygnięciu kwestii spełnienia albo niespełnienia przesłanek wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego oraz rzecznika dyscyplinarnego, poprzez zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 135c ust. 3 do 6 ustawy o Policji albo przy wyjaśnieniu braku wątpliwości co do ich występowania (również w treści uzasadnienia orzeczenia) dopuszczalne będzie rozpoznanie zarzutów merytorycznych.

Z tych względów Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istnieniu albo nieistnieniu przesłanek wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego, a więc z naruszeniem przepisów

art. 135c ust. 1 do 6 w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, co w konsekwencji stanowiło również istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie zostały wydane z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie przepisów art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.