Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 84/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. J. i A. J. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 16/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt VI SA/WA 598/05 oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.) art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – utd. (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz lp. 1.11.1. pkt 1b załącznika do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. J. i J. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A." J. J. A. J. z siedzibą w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 350 złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie wykresówki

z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy

i postoju z dnia [...] czerwca 2004 r. przez kierowcę Pana J. B., prowadzącego pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz

z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] a także naruszenie przepisów w zakresie nieprzestrzegania norm czasu pracy kierowców w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku, stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85, na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Zgodnie z art. do art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 utd., kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł.

Stosownie do art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85 w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek nie jest skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin.

Z wykresówki z dni 20-21 czerwca 2004 r. okazanej podczas kontroli wynika, iż kierowca skrócił odpoczynek dzienny o 2 godziny i 40 minut. Konsekwencją powyższych naruszeń jest treść odpowiednich punktów załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Organ wskazał ponadto, że rozporządzenie Rady EWG Nr 3820/85 stanowi podstawę ukarania z mocy art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z wejściem w dniu 1 maja 2004 r. Rzeczypospolitej Polskiej do struktur Unii Europejskiej. Prawo wspólnotowe stało się częścią obowiązującego prawa krajowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, J. i A. J. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego R. Sz. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz, że narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 utd. poprzez błędne jego zastosowanie. Nadto zdaniem skarżących naruszono zasadę państwa prawnego poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku winy po stronie ukaranego. Nie negując stwierdzenia organu, iż rozporządzenie Rady EWG Nr 3820/85 stanowi cześć krajowego systemu prawnego, zakwestionowane zostało nałożenie kary za naruszenie tych przepisów. Skarżący powołali się na treść art. 17 ust 1 ww. rozporządzenia, który zobowiązał Państwa Członkowskie do przyjęcia takich ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych, jakie są konieczne do wdrożenia rozporządzenia i które obejmować mają m.in. kary nakładane w przypadku naruszeń. W ocenie skarżących polski ustawodawca nie dopełnił wskazanego obowiązku i nie wprowadził do polskiego systemu prawnego odpowiednich uregulowań. Podniesiono również, że za uchybienia kierowcy będącego samodzielnym przedsiębiorcą, skarżący nie ponoszą odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie utrzymując na potrzeby odpowiedzi na skargę argumenty przetoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wyrokiem z 9 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że nie stwierdził naruszenia prawa materialnego procesowego, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem Sądu wypis z licencji, którym legitymował się kierowca podczas kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego jednoznacznie wskazuje na A. J. i J. J. prowadzących, działalność gospodarczą pod firmą "A." jako na podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom określonym w utd. Sąd uznał ponadto, że umowa cywilnoprawna zawarta z kierowcą nie wyłącza stosowania przepisów utd, które w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 i art. 5 ust. 1-3 stanowią o wymogach ustawowych, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji. W świetle powołanych uregulowań przedsiębiorca wykonujący usługi transportowe ponosi odpowiedzialność niezależnie od tego, czy świadczy je osobiście, czy poprzez zatrudnionych przez niego kierowców, czy inne osoby niezatrudnione przez niego, ale wykonujące przewozy na jego rzecz. Podstawy tej odpowiedzialności w ocenie Sądu wynikają z art. 92 ust. 1 utd, a doprecyzowane są poprzez wykaz naruszeń i kar pieniężnych zawartych w załączniku do ustawy - art. 92 ust. 4. Zdaniem Sądu, nie mają racji skarżący podnosząc, iż brak jest przepisów sankcjonujących naruszenia przepisów rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85. Wdrożenie dyrektyw Wspólnot Europejskich mających zastosowanie do transportu drogowego, min. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85 oraz rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Stąd też w ocenie Sądu załącznik do utd, do którego odsyła przepis art. 92 ust. 4 stanowi wystarczająca podstawę prawną do nałożenia kary. Jednocześnie Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie utd. do nałożenia kary nie jest konieczne stwierdzenie winy, wystarczy sam fakt naruszenia przepisów.

Od powyższego wyroku J. J. i A. J. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. brak w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 utd w związku z lp. 1 11.1 oraz lp. 1.11.11 załącznika do utd - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 6 i art. 8 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w drodze wykładni możliwe jest nałożenie na nich kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 utd. to sąd powinien wynik dokonanej wykładni przepisów należycie uzasadnić.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając w całości zarzuty skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 16/06 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Oceniając przedmiotową sprawę w świetlne wyżej przedstawionych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga A. J. i J. J. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A." J. J. A.J. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] zasługuje na uwzględnienie a w konsekwencji zaskarżona decyzja nie może się ostać z przyczyn szczegółowo podanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 16/06.

Kierując się wykładnia dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sądu Administracyjnego, należało stwierdzić, iż w stanie prawnym, obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji brak było w ustawie o transporcie drogowym normy sankcjonującej za naruszenie przepisów prawa wspólnotowego.

Dla potrzeb niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie podobnie jak umowa międzynarodowa stanowi tylko jednym z elementów prawa wspólnotowego. Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego.

W stanie prawnym, obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie dobowego i tygodniowego czasu pracy kierowców, o którym mowa w rozporządzeniu Rady EWG Nr 3820/95 z dnia 20 grudnia 1985 r. nie było sankcjonowane W przepisach rozporządzenia brak jest bowiem uregulowań w tej materii, gdyż zawiera ono wyłącznie regulacje o charakterze ogólnym, generalnym, pozostawiając zgodnie z art. 17 w gestii państw członkowskich przyjęcie takich przepisów, które okażą się konieczne do wdrożenia rozporządzenia.

Stosowna regulacja została dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), którą do art. 92 ust. 1 utd. dodany został pkt 8 stanowiący podstawę do nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego oraz innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Niewątpliwie takie przepisy zawiera rozporządzenie Rady EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r

Od dnia 1 maja 2004 r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dokonanego wyżej wymienioną ustawą nowelizującą, naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe, a stosowanie wykładni rozszerzającej było niedopuszczalne. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia sanacje wobec jednostek za naruszenie przepisów prawa w nim wymienionych, stanowi normę penalizującą określone zachowania. W odniesieniu do przepisów o takim charakterze istnieje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej, dopuszczającej możliwość karania także w sytuacjach, które wprost nie zostały wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy sankcjonujące pewne zdarzenia należy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie analizowanego przepisu za naruszenie innych aktów prawnych, niż te które zostały w przepisie wskazane, narusza zasadę nullum crimen sine lege i oznacza naruszenie prawa.

W obowiązującym stanie prawnym naruszenie więc przez stronę skarżącą zasad określonych w art. 6 i art. 8 rozporządzenia EWG Nr 3820/85 nie mogło rodzić odpowiedzialności, bowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego, ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych.

Na marginesie należy również wskazać, iż omawianej luki w prawie nie mogła wypełnić ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 86), bowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 maja 2004 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p. p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.