Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1202/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3427/15 w sprawie ze skargi G. P. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu powiatu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 1202/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 28 października 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę G. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: Skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: SKO), z dnia [...] lipca 2014r., wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu powiatu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Decyzją z [...] lipca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, SKO uchyliło w całości decyzję Starosty W. (dalej: organ I instancji), z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu [...] maja 2013 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w szkołach "[...]". O wszczęciu postępowania powiadomiono organ prowadzący szkoły, [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł.

Przeprowadzona kontrola obejmowała ocenę prawidłowości, w zakresie wykorzystania dotacji za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., otrzymanej z budżetu Powiatu W. Ustalenia kontroli zawarto w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] marca 2013 r.

Z uwagi na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., organ I instancji określił G. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 100.192,06 zł. Dotacja powyższa została pobrana przez G. P. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., na szkoły: Z. w W., w kwocie 44.807,14 zł, Z. w W., w kwocie 17.502,53 zł, U. Liceum [...] w W. , w kwocie 20.118,49 zł., oraz Liceum Ogólnokształcące [...] w W., w kwocie 17.763,90 zł. Organ I instancji nakazał również dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie [...] dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

We wniesionym odwołaniu, G. P. sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:

- art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( t.j. Dz.U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) poprzez przyjęcie, że wydatki wskazane przez Skarżącą, a poniesione w okresie podlegającym kontroli przez organ prowadzący szkołę, nie stanowią kosztu kwalifikowanego pokrywanego z dotacji dydaktycznej dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, gdyż nie są wydatkami bieżącymi bezpośrednio związanymi z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej,

- art. 40 § 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie pełnomocnika Skarżącej i doręczenie decyzji wyłącznie jej, a nie jej pełnomocnikowi,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków: J. B., M. W., oraz A. L. w charakterze strony, a także zwrócenie się o wyjaśnienia do podmiotu wykonującego ekspertyzy prawne,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która to ocena przybrała cechy arbitralności w zakresie, w jakim organ orzekł o obowiązku zwrotu dotacji,

- art. 29 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest następcą prawnym E. C. K. P. spółka z o.o. spółka komandytowa,

- art. 107 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, niewykazanie faktów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia oraz niewskazanie wyczerpującego uzasadnienia prawnego do ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznając sprawę SKO, decyzją z [...] lipca 2014 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazała m.in., że wszystkie dotychczasowe czynności organu I instancji dotyczą innego podmiotu, określonego jako C. K. P. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Ł., a nie adresata kwestionowanej decyzji, tj. G. P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Nie jest natomiast możliwe zweryfikowanie tych rozbieżności, ponieważ z treści uzasadnienia decyzji, jak i z dokumentacji sprawy nie można wywieść, dlaczego organ I instancji prowadził postępowanie wraz z czynnościami sprawdzającymi wobec jednego podmiotu, a zakończył je wydaniem decyzji wobec drugiego podmiotu. Powyższa kwestia wymaga więc wyjaśnienia ze strony organu I instancji. Natomiast przesądzenie o statusie podmiotu prowadzącego placówkę, w rozumieniu przepisu art. 3 u.s.o. warunkuje ocenę merytoryczną żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazała również, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów m.in. art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 k.p.a., gdyż dopiero po zebraniu kompleksowego materiału dowodowego, również co do wykorzystania środków pochodzących z dotacji, organ stosownie do art. 80 k.p.a. ma możność oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Na powyższą decyzję Skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- błędną interpretację art. 28 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność decyzji, bowiem została ona doręczona Skarżącej, gdy była ona reprezentowana przez pełnomocnika, którego nie podpisane pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy, a organ I instancji nie wezwał do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa,

- naruszenie art. 64 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 33 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien stwierdzić nieważność tej decyzji, bowiem została ona wydana w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną, w sprawie zwrotu dotacji za 2012 r. Nie wszczęto bowiem wobec tego podmiotu postępowania, ani nie wydano żadnego postanowienia, co do jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015r. oddalił powyższą skargę.

W ocenie Sądu I instancji, organ działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Zauważył, że wszystkie dotychczasowe czynności organu I instancji dotyczyły innego podmiotu, określonego jako C. K. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Ł, a nie adresata kwestionowanej decyzji, tj. G. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. Na podstawie zgromadzonego i przedstawionego w sprawie materiału dowodowego nie jest natomiast możliwe zweryfikowanie stwierdzonych rozbieżności. Również z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego organ ten prowadził postępowanie wraz z czynnościami sprawdzającymi wobec jednego podmiotu, a wydał decyzję wobec innego podmiotu. Natomiast ustalenie jakiemu podmiotowi przysługuje status osoby prowadzącej placówkę, w rozumieniu przepisu art. 3 u.s.o. warunkuje dalsze postępowanie, co do merytorycznej oceny żądania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, SKO stwierdziło, iż organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wskazał na jakiej podstawie decyzja organu I instancji została skierowana do Skarżącej. Natomiast po zebraniu całości materiału dowodowego i przeprowadzeniu przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, możliwe będzie ustalenie podmiotu, któremu jako organowi prowadzącemu dotowane szkoły, można określić wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy nie mógł dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy i wydać rozstrzygnięcia.

Zauważył, że organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Odwołanie bowiem złożone przez Skarżącą od decyzji wydanej w trybie zwykłym, wszczęło kontrolę tej decyzji w administracyjnym toku instancji i powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonych dyspozycją art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania, musi mieścić się bowiem w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 k.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia, o treści nieprzewidzianej w tym przepisie, a więc jak żąda tego Skarżąca, stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji podzielając stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreślił, że niezależnie od oceny, czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, czy nie kwalifikowanymi, organ odwoławczy może zastosować jedynie przepis art. 138 k.p.a. Stwierdzenie jej nieważności w przypadku oceny, że dotknięta jest wadą kwalifikowaną nie jest natomiast możliwe, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zarzucając na podstawie arat. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.. 2012 poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wskazał który z podmiotów, czy E. C. K. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, czy G. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powinna zostać uznana w sprawie za organ prowadzący szkołę, co powinno zostać zawarte w uzasadnieniu, dla określenia dalszego postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy spór w sprawie sprowadza się do dowolności wyboru przez organ pierwszej instancji, podmiotu zobowiązanego do zwrotu dotacji.

Uzasadniając podniesiony zarzut wskazała, iż jej zdaniem Sąd I instancji powinien w wyroku przesądzić oraz wskazać, któremu z podmiotów przysługuje za okres objęty kontrolą Starostwa Powiatowego w W. status organu prowadzącego szkoły na podstawie przepisu art. 3 u.s.o.. Powinien również wskazać kryteria jakimi organ pierwszej instancji ma się kierować przy wskazaniu organu prowadzącego szkołę, a więc czy jest nim organ który otrzymał dotację?, czy też inny organ?, na jakich zasadach następuje rozliczenie dotacji na prowadzenie szkoły?, a także czy do zmian podmiotowych organu prowadzącego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w zakresie rozliczania dotacji?.

Wobec podniesionego zarzutu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest skuteczna.

Skarżąca sformułowała w skardze kasacyjnej, w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącej, Sąd I instancji nie wskazał bowiem, czy to E. C. K. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, czy też G. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, winna być uznana za organ prowadzący szkołę zobowiązaną do zwrotu dotacji. Jej zdaniem, wskazanie to, winno znaleźć się w uzasadnieniu Sądu I instancji. Sąd I instancji winien bowiem przesądzić i wskazać, ze względu na stan faktyczny sprawy, któremu z podmiotów przysługuje, za okres objęty kontrolą, status organu prowadzącego szkoły.

W związku z powyższym należy podkreślić iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast w przypadku gdy uwzględniono skargę, a sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, iż wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak jest ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku Skarżącej, spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia wniesionej skargi. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zakresie odnoszącym się do sporu zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji odniósł się do istotnych i spornych w sprawie kwestii. Wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji, opartej o art. 138 § 2 k.p.a. Ocenił również sposób wykładni i zastosowania powołanych przez organy przepisów, w tym w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście dotychczas ustalonego stanu faktycznego. O ile Skarżąca nie aprobowała powyższego rozstrzygnięcia, mogła je zwalczać, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów postępowania. Natomiast w skardze kasacyjnej ograniczyła się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do poglądów dotyczących kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie nie formułując innych zarzutów, nie wykazała, że przeprowadzona przez SKO, ocena co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, celem dokonania ustaleń odnoszących się do podmiotu któremu przysługuje status osoby prowadzącej placówkę w rozumieniu art. 3 u.s.o. jest wadliwa.

Wyjaśnić przy tym należy, iż stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Sądu I instancji winno zawierać wskazania co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, gdy uwzględniono skargę, a sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Natomiast żądanie Skarżącego, ustalenia któremu z podmiotów przysługuje status organu prowadzącego szkołę, jak również wskazania kryteriów określających ten organ oraz zasad na podstawie których następuje rozliczenie dotacji na prowadzenie szkoły, jak również wskazanie czy do zmian podmiotowych organu prowadzącego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w zakresie rozliczania dotacji, w świetle decyzji kasacyjnej SKO, nie jest uzasadnione. Zgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, to organ I instancji winien tą kwestię rozstrzygnąć, uzupełniając i oceniając w tej mierze cały zgromadzony materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.