Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 47/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki WSA (del.) Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej świadczeń niepieniężnych. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Ostatecznym nakazem zapłaty z dnia [...]r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddział w R. nakazał Spółce z o.o. "A" wypłatę zaległych wynagrodzeń pracowniczych i ekwiwalentów za urlop wypoczynkowy w okresie [...] - [...] r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W trakcie kontroli w spółce stwierdzono, że nakazy nie zostały wykonane, w związku z czym skierowano do pracodawcy upomnienia.

W celu doprowadzenia do wykonania przez pracodawcę obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzenia w dniu [...] r organ egzekucyjny wydał upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu w terminie 7 dni zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na spółkę z o.o. "A" grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z wezwaniem do zapłaty w terminie do dnia [...] r. na rachunek bankowy.

Postanowienie zostało doręczone pracodawcy wraz z tytułem wykonawczym w dniu [...] r.

Na powyższe postanowienie w dniu [...] r. spółka wniosła zażalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż biorąc pod uwagę wielkość zadłużenia i przewidywane terminy spłaty nie jest możliwe zapłacenie grzywny w podanym terminie. Zdaniem spółki nałożenie grzywny w kwocie [...] zł jest zbyt restrykcyjne. Ponadto w uzasadnieniu wyjaśniono, że w okresie objętym kontrolą Inspektora Pracy nie wypłacono części wynagrodzeń pracowniczych za te miesiące, jednakże nie znaczy to, że wynagrodzenia nie były płacone. Na skutek sugestii pokontrolnych ZUS wypłacane wynagrodzenia były zaliczane w poczet wynagrodzeń zaległych. Zgodnie z zestawieniami w okresie od [...] do [...] r. suma wynagrodzeń należnych brutto wyniosła [...] PLN a wypłaconych [...] PLN. Różnica (nadpłata) w kwocie [...] PLN zmniejszyła zadłużenie z poprzednich okresów. W tej sytuacji, zdaniem Spółki, można uznać, że obowiązek wypłaty wynagrodzeń za okres objęty kontrolą został wykonany, za wyjątkiem miesiąca [...] r.. Zaległości z miesiąca [...] zostały jednak nadpłacone w miesiącach następnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w K., działając na podstawie art. 138 § l pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 23 § 4 pkt. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wyjaśnił, że podniesiony przez pracodawcę argument o trudnej sytuacji finansowej spółki nie usprawiedliwia zaległości w wypłacie świadczeń pracowniczych i nie stanowi ustawowej przesłanki do umorzenia grzywny. Za niewykonywanie ciążących na pracodawcy obowiązków w postaci wypłaty należnych świadczeń ze stosunku pracy, wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Ponadto organ podkreślił, iż nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w granicach ustawowych. Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzenie grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Na powyższe postanowienie, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji a z ostrożności procesowej o zmianę wysokości grzywny przez jej obniżenie. W skardze spółka zarzuciła naruszenie prawa przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia wypłaty wynagrodzeń, pomimo faktu, iż wynagrodzenia były i nadal są wypłacane pracownikom stosownie do możliwości finansowych spółki. Zdaniem strony skarżącej trudna sytuacja spółki była wynikiem jej przekształceń, w którym uczestniczyli w większości udziałowcy spółki i byli członkowie spółdzielni. Ponadto skarżąca spółka wskazała, iż zarzut trudnej sytuacji finansowej nie został uwzględniony przez organ egzekucyjny.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego wyjaśnił, że wysokość grzywny była ustalona po wyjaśnieniu sytuacji finansowej firmy oraz jest adekwatna w stosunku do ogromnego zadłużenia firmy do pracowników. Nadto obecnie wstrzymano dalszą egzekucję ze względu na kondycję finansową skarżącej spółki. Pełnomocnik oświadczył również, że przedmiotowa grzywna była pierwszą nałożoną odnośnie nakazu z [...] r., a w stosunku do skarżącego prowadzone były inne postępowania egzekucyjne.

Ponadto pełnomocnik okazał dowód nadania odwołania w dniu [...] r. skarżącej spółki, od zażalenia na postanowienie z dani [...] r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 - dalej u.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Sąd z urzędu zwraca uwagę na fakt, iż nie przesłano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach akt postępowania administracyjnego, a jedynie kopie dokumentów, w dodatku nie skompletowano całości akt, o czym świadczy np. brak dowodu nadania zażalenia, co dopiero na rozprawie umożliwiło skontrolowanie, czy zażalenie zostało nadane w terminie. Takie sytuacje są niedopuszczalne, zwłaszcza, gdy organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie ustalił tej okoliczności, zaś przedstawione sądowi niekompletne kopie dokumentów nie pozwalały na kontrolę terminowości środka odwoławczego.

Ponadto w nadesłanych aktach znajduje się nieczytelna w istotnych fragmentach kopia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny, badając przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego dopuszczalność egzekucji administracyjnej, powinien z urzędu zbadać walory tytułu wykonawczego.. Tytuł wykonawczy, na podstawie którego dochodzi do wszczęcia egzekucji w myśl przepisu art. 26 § 1 ustawy pea, musi odpowiadać wymogom z art. 27 § 1 tej ustawy. W pkt 5 § 1 art. 27 cytowanej ustawy stanowi, iż tytuł wykonawczy powinien zawierać między innymi datę wystawienia tytułu wykonawczego podpis z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej. Kwestię narzędzi urzędowych reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. Nr 7, poz. 18 ze mianami) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. z 31 grudnia 1955 r. Nr 47, poz. 316). W § 16 c określa się pojęcie pieczęci.

Z załączonego do akt administracyjnych tytułu wykonawczego wynika, że nie zawiera on czytelnej pieczęci urzędowej (pkt 27) oraz wyraźnego podpisu wraz z pieczątką z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego (pkt 35). Tymczasem stosownie do art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; brak chociażby jednego z tych elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. wprawdzie dokument załączony do akt jest kopią, ale ponieważ nie jest ona w pełni czytelna, sąd nie jest w stanie skontrolować legalności tytułu wykonawczego, co stanowi istotne uchybienie procesowe.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy uznał, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w pełni uzasadnione, a jej wysokość mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylania lub zmiany zaskarżonego postanowienia.

Według art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm. - dalej ustawa o pea) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o pea - grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Z treści przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić do wykonania określonego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spółka nie wykonała w całości czynności nałożonych przez organ nakazem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż trafny jest zarzut skarżącej dotyczący dowolności w ustaleniu wysokości grzywny przez organ.

Zgodnie z art. 121 § 1 i 2 cyt ustawy - grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł.

Przyczynę uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowi przede wszystkim nieustosunkowanie się przez organ II instancji do kwestii wysokość nałożonej grzywny. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny "mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Nie jest to zatem odpowiedź na zarzut podniesiony w zażaleniu na postanowienie z [...] r.

W ocenie sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ II instancji z mocy art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 144 i art. 140 kpa., nie jest uzasadnieniem wyboru określonej wysokości grzywny.

Należy zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie [...] zł, jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny, brak odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na wypłacanie należności pracowniczych objętych nakazami inspektora pracy oraz do aktualnej kondycji finansowej spółki, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 2 i 3 kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o pea, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.

Podkreślić przy tym należy, ż w sytuacjach, gdy ustawodawca pozostawił organowi swobodę uznania, obowiązkiem organu jest szczególnie wnikliwie uzasadnić przyjęte rozwiązanie - w tym wypadku wysokość nałożonej grzywny. Uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności, a do niej się w istocie sprowadza,, gdy nie jest należycie uzasadnione, uniemożliwiając kontrolę trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o p.s.a. uwzględnił skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona kontroli tytułu wykonawczego stosownie do zawartych wyżej wskazówek oraz ustosunkuje się do zarzutów dłużnika co do wysokości nałożonej grzywny i wyczerpująco wyjaśni, dlaczego nałożył grzywnę w wybranej przez siebie wysokości.