Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 115/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146  ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. G. i M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt Gminy W. ustalił C. i M. G. – zwanym dalej skarżącym opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], o powierzchni 0,0446, położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie W., wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że opłatę ustalono przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej wynoszącej 50 %, wynikającej z uchwały nr XII/108/2007 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urzędowy Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 144, poz. 2453).

Organ podał, że na potrzeby niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2013 r., z którego wynika, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) i stworzenia możliwości przyłączenia, wartość powyższej nieruchomości wzrosła o [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zarzucił naruszenie przez rzeczoznawcę przepisu art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n.") podnosząc, że w operacie powinny być porównywane ceny działek "uzbrojonych" i "nieuzbrojonych" oferowane na rynku (sprzedawane), w tym samym wskazanym w ustawie czasie, a nie w odstępach kliku lat. W jego ocenie dokonanie przez rzeczoznawcę analizy wartości nieruchomości na podstawie danych z 2009 - 2011 r. - jako podstawy pierwotnej wartości - "działka nieuzbrojona" i odniesienie jej do wartości z lat 2012 - 2013 -jako stanu po inwestycji w infrastrukturę - "działka uzbrojona", bez użycia jakiegokolwiek współczynnika korekty z uwagi na czas porównywanych transakcji, podważa obiektywność uzyskanych wyników i ich wiarygodność. Skarżący podniósł ponadto, że działka przed ukończeniem inwestycji przez Gminę posiadała szczelne szambo. Oznacza to w praktyce, że była skanalizowana indywidualnie i posiadała podobne walory użytkowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczywszy przepisy u.g.n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny") oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że oparło się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je z wiarygodne i cechujące się mocą dowodową.

Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, zasługuje w ocenie SKO na uznanie za wiarygodny i posiadający moc dowodową, ponieważ spełnia wymogi określone w przepisach art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat został sporządzony na piśmie, jest opatrzony datą oraz podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego. Treść operatu szacunkowego została poparta istotnymi dokumentami wykorzystanymi przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny) w postaci wypisu z rejestru gruntów, uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pisma o możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej działki, zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej z dnia 4 stycznia 2012 r.).

Operat szacunkowy został sporządzony 20 grudnia 2013 r., zatem w momencie wydawania decyzji zachował on ważność w świetle przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. i może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb wymiaru opłaty adiacenckiej.

Zdaniem SKO rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości w sposób spełniający wymogi przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. i art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wymaga bowiem, aby przyjęte to porównania nieruchomości były identyczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, CBOSA). Autor operatu musi ocenić parametry nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętej do porównania i dokonać korekty cech poszczególnych nieruchomości stosownie do istniejących różnic (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, CBOSA).

SKO podało, że rzeczoznawca majątkowy zastosował współczynniki korygujące wartości przypisane poszczególnym parametrom nieruchomości takim jak: lokalizacja, stan zagospodarowania działki, uzbrojenie i dojazd, wielkość działki, a także walory krajobrazowe oraz wystawa i nasłonecznienie. Zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących pozwoliło na dokonanie wyceny nieruchomości stanowiącej własność skarżących, w oparciu o dane transakcyjne dotyczące nieruchomości, których parametry były zbliżone, ale nie identyczne z nieruchomością wycenianą.

Według SKO dokonując wyceny, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez pominięcie wartości części składowych nieruchomości. Poprawnie również ustalono w treści operatu, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo z dnia 4 stycznia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy jest spójny, niesprzeczny i w należyty sposób przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości (§ 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Dokonując wyceny działki nr [...], która tworzy nieruchomość rekreacyjno - letniskową, przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca każdorazowo przyjął do porównania działki o takim samym stopniu uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w ocenie SKO nie zasługują one na uwzględnienie. SKO wskazało, że w punkcie 9 operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy rzeczoznawca wskazał, że "w okresie ostatnich dwóch, trzech lat wstecz nie wystąpiła tendencja do wzrostu wartości gruntów, a to z kolei prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli jakiś wzrost nastąpił, to był konsekwencją poprawy warunków do zagospodarowania i wypoczynku na tym terenie spowodowany przede wszystkim poprawą uzbrojenia gruntów".

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili orzeczeniu organu odwoławczego naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2013 r. został sporządzony prawidłowo w sytuacji, gdy zawiera on szereg nieprawidłowości rzutujących na błędne wyliczenie opłaty adiacenckiej;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków mających na celu ocenę operatu szacunkowego, chociażby poprzez poddanie operatu szacunkowego ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

naruszenie przepisów postępowania art. 10 i art. 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania decyzji.

Ponadto wnieśli o zobowiązanie organu administracji do zwrócenia się w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 grudnia 2013r.

W uzasadnieniu skarżący podali, że zgłaszali zastrzeżenia do operatu szacunkowego pismem z dnia 16 maja 2014 r., następnie pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Oba pisma bez ustosunkowania się do zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń organ przekazał do rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślili, że organ przesłał odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na wątpliwości wyrażone w piśmie z dnia 3 lipca 2014 r. dopiero dnia 11 sierpnia 2014 r. wraz z decyzja ustalającą wysokość opłaty z dnia [...] r., natomiast odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego datowana jest na 1 lipca 2014 r.

Według skarżących w operacie szacunkowym znajdują się również błędy obliczeniowe np. w określeniu wskaźnika AC, który jako jeden z parametrów porównawczych (wykorzystywany przy korekcie wskaźnikowej) w sposób bezpośredni wpływa również na zwiększenie różnicy w wartości nieruchomości, co z kolei wpływa na zwiększenie podstawy do wyliczenia opłaty adiacenckiej. Pomimo przyjętej przez rzeczoznawcę zasady odrzucenia wartości skrajnych transakcji kupna/sprzedaży przy prowadzonych wyliczeniach porównawczych są one stosowane niekonsekwentnie i wybiórczo. I tak, przy szacowaniu pierwotnej wartości nieruchomości rzeczoznawca odrzucił wartość 28,81 zł/m2 oraz 97,05 zł/m2, jako wartości skrajne i przyjął do wyliczenia AC wartość Cmin= 34,50 zł/m2 (poprawnie) oraz wartość Cmax=60,58 zł/m2. Przyjęcie wartości CmaX jest błędna, ponieważ po odrzuceniu wartości 97,05 zł/m2 największą wartość w zestawianiu stanowi kwota 69,88 zł/m2 i ta powinna zostać przyjęta do obliczenia. W efekcie wyliczona w operacie wartość wynosi AC=60,58-34,50=26,08 zł/m2, zamiast AC =69,88-34,50 = 35,38 zł/m2, co wpływa negatywnie na ostateczną wycenę. Dodatkowo w tabeli porównawczej pomniejszono wyliczoną wartość o kolejne 0,08 zł/m2 do 26,00 zł/m2. Jeszcze gorzej wygląda wyliczenia wartości AC przy określaniu wartości nieruchomości po wykonaniu inwestycji. W przeprowadzonym wyliczeniu rzeczoznawca pomimo zapewnienia o konieczności odrzucenia wartości skrajnych, nie odrzucił wskazanej w tabeli nr 2 wartości min. tj. 29,97 zł/m2 i przyjął ją przy dokonaniu wyliczenia jako C min. Jednocześnie odrzucił (zgodnie z przyjętym założeniem) wartość 74,92 zł/m2, jako wartość skrajnie maksymalną. Efekt jest taki, że w operacie na potrzeby wyliczenia AC mylnie przyjęto C min= 29,97 zł/m2, zamiast C min= 37,07 zł/m2 przyjmując jednocześnie prawidłową wartość C max=69,89 zł/m². W związku z powyższym prawidłowa wartość AC powinna wynosić: AC = 69,89 - 37,07 = 32,82 zł/m2 zamiast wyliczonej w operacie kwoty 39,92 zł/m2. Dodatkowo w tabeli porównawczej podniesiono wyliczoną wartość o kolejne 0,08 zł/m2 do 40,00 zł/m2.

Zabieg zaokrąglenia wartości "przed inwestycją" w dół, a wartości "po inwestycji" do góry daje łącznie dodatkową różnicę o 0,16 zł/m2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 1 u.g.n., art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., art. 146 u.g.n.).

Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 u.g.n.).

Podstawowym dowodem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z jego treści wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze).

Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie w sprawie wyceny, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny ,,wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Nie jest to jednak twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Ponadto nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne (np. usytuowanie w obrębie terenu eksploatacji górniczej i poza tym terenem). Może się również zdarzyć sytuacja, w której brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju na rynku lokalnym. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. Nie można bowiem nie zauważać, że stopień rozwoju rynku nieruchomości w różnych częściach kraju jest bardzo różny, nadto rynek ten nawet w obrębie jednego województwa czy regionu może być poważnie zróżnicowany (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 646 i 649).

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: ,,Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073).

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga, zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym, gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, Baza Orzeczeń Lex nr 461659).

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że słusznie zarzucali skarżący, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że został on sporządzony prawidłowo. Zastosowanie winien tutaj znaleźć przepis § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia o wycenie, który stanowi, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób wyceny nieruchomości, w tym przedstawia się obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Uzasadnienie winno zostać tak skonstruowane, żeby każdy mógł z niego dowiedzieć się, jakimi kryteriami kierował się rzeczoznawca majątkowy sporządzając wyliczenia odnośnie rozpoznawanej nieruchomości. Należy bowiem mieć na względzie, że skoro posiada on tzw. wiadomości specjalne wymagające wiedzy specjalistycznej to tok rozumowania winien zostać tak przedstawiony, żeby był on nie tylko zrozumiały dla organów orzekających w sprawie, ale również i obywateli.

Rzeczoznawca majątkowy w pkt III 10.1. operatu podał, że transakcje wybrane do porównań zaznaczono w Tabeli nr 1 szrafurą (pkt 8, 10, 12). Jednakże w Tabeli porównawczej rzeczoznawca mimo wcześniejszej deklaracji zamiast nieruchomości opisanej w pkt. 10 Tabeli nr 1 umieścił dane nieruchomości zawarte w pkt. 2 Tabeli nr 1. Ta zamiana mogła w ocenie Sądu spowodować zwiększenie wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, ponieważ cena 1 m2 działki z pkt. 10 Tabeli nr 1, którą rzeczoznawca deklarował do porównania wynosiła 48,66 zł natomiast cena 1 m2 działki z pkt. 2 Tabeli nr 1, którą rzeczoznawca ostatecznie umieścił w Tabeli porównawczej wynosiła 45,88 zł, a więc była niższa niż pierwotnie deklarowana przy czym parametry obu działek takich jak stan zagospodarowania, otoczenie, uzbrojenie działki, przeznaczenie w planie, decyzji, wykorzystanie, dojazd do działki były takie same. Warto zauważyć w tym miejscu, że w przypadku oszacowania wartości nieruchomości według stanu po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej – pkt III 10.2 rzeczoznawca majątkowy podał, że transakcje wybrane do porównań zaznaczono w Tabeli nr 2 szrafurą (pkt 3, 6, 7) i w tym przypadku wszystkie te nieruchomości zostały ostatecznie wzięte przez niego pod uwagę w Tabeli porównawczej.

Kolejnym mankamentem zasługującym na zwrócenie uwagi jest wskazanie przez rzeczoznawcę w pkt III 10.2 operatu, że cena maksymalna i minimalna dla badanego rynku – po odrzuceniu cen skrajnych oscyluje w granicach 39,92 zł/m2. Jednakże rzeczoznawca przy jej wyliczeniu użył ceny minimalnej, która wyniosła 29,97 zł/m2. Niezrozumiałym jest zatem twierdzenie, że odrzucił ceny skrajne skoro w tym konkretnym przypadku tego nie uczynił. Tym bardziej, że jej wartość miała wpływ na ustalenie wartości działki po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej. Gdyby rzeczoznawca nie wykorzystał ceny 29,97 zł/m2 lecz ją odrzucił jak to uczynił w przypadku ceny maksymalnej i wziął pod uwagę drugą w kolejności wartość tj. 37,07 zł/m2 to cena maksymalna i minimalna dla badanego rynku również byłaby niższa i tym samym miała by wpływ na ustalenie wartości działki po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej.

Wskazane powyżej wywody pozwalają twierdzić, że ostateczny wynik końcowy szacowania nieruchomości zawarty w pkt. IV 11. operatu byłby zapewne inny i w związku z czym również kwota opłaty adiacenckiej zostałaby ustalona w innej wysokości.

Na uwagę zasługuje również fakt, że skarżący zwracali się w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego o wyjaśnienie szeregu kwestii związanych z wydanym operatem szacunkowym, jednakże organy administracji przyjęły wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za wystarczające podczas, gdy skarżący nie zgadzali się z tym.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest to, że zarówno w operacie szacunkowym jak i w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono kwestii zaokrąglania wartości. Wprawdzie z § 56 ust. 2 rozporządzenia o wycenie wynika, że kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny to jednak w operacie zaokrąglenie zastosowano tylko w stosunku do wycenianej nieruchomości a nie do nieruchomości porównywanych. Skarżący słusznie wskazują, że mogło to mieć wpływ na ostateczną kwotę opłaty adiacenckiej. W tym przypadku zabrakło precyzyjnego odniesienia się przez organy do tej kwestii.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego innym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Obowiązkiem organu jest, zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu było wskazane (pisemne wyjaśnienia były zbyt lakoniczne), pozwoliłoby bowiem odnieść się rzeczoznawcy do wszystkich zarzutów skarżących i jednocześnie umożliwić im zajęcie stanowiska odnośnie tych wyjaśnień, a także zadanie dodatkowych pytań. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Wskazany sposób oceniania operatów szacunkowych i wykładni art. 157 u.g.n. przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 481/09. Nie jest to przy tym pogląd odosobniony, gdyż w wyroku z 6 października 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1497/08, Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 u.g.n. w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają, zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 505/09; wszystkie wskazane powyżej wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi, zatem obejmować takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

Z ustaleń Sądu poczynionych powyżej wynika, że organy - oceniając operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie - wymogom tym nie sprostały. Zarówno, bowiem organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących najważniejszego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem strony skarżącej wyrażonym w licznych pismach oraz odwołaniu, również nie przeprowadził prawidłowo analizy operatu i pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, co Sąd wykazał powyżej.

Opisane wady postępowania organów obu instancji spowodowały, że organy nie mogły prawidłowo ocenić czy ustalona wysokość opłaty adiacenckiej jest prawidłowa.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków ,,sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organ I instancji powyższych obowiązków nie spełnił, w istocie, bowiem nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniósł jego ustaleń do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżących. Cytowanie, bowiem przez SKO w swym uzasadnieniu przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych nie spełnia tego wymogu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).