Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 951/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1607/14 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1607/14 oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] marca 2014 r., nr [..]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r., nr [..] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania w wysokości [..] zł na rzecz E.W.-G. za przejęcie z mocy prawa niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka [..] położonej w obrębie M., j.ew. G., objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [..] stycznia 2013 r. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego odwołanie postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Decyzją z dnia [..] marca 2014 r., znak: [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy, sporządzony w dniu [..] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.W.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zauważył, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [..], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność E.W.-G. i wobec tego jest ona uprawniona do otrzymania odszkodowania. Organ odwoławczy stwierdził także, że występuje bezsporny związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687). Niemniej jednak, jak przyznała strona odwołująca się, nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Województwo Małopolskie - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając stanowisko podniesiono, że w odniesieniu do działek będących przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działki objętej postępowaniem została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustanawiające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne. Podniesiono również, że brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkujące koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Sąd stwierdził, że wywłaszczenie, jako nabycie z mocy prawa powoduje po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania, którego wysokość w niniejszej sprawie została ustalone na podstawie operatu szacunkowego, prawidłowo ocenionego przez organ, jako miarodajny. Sąd podkreślił, iż rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). Prawidłowo również organ stwierdził, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest E.W.-G., albowiem zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia, w dniu wydania decyzji nieruchomość stanowiła jej własność.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, Sąd zauważył, że w toku postępowania organ zajął stanowisko w przedmiocie zasadności ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Sąd uznał to stanowisko za słuszne, podkreślając, że tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt: I SA/Wa 1305/10, Lex nr 750640).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo Małopolskie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie w/w przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o w/w przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;

- art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji ww. przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie zawiesił postępowania w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i w związku z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenia postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W szerokim uzasadnieniu, argumentując swoje stanowisko, skarżący kasacyjnie twierdzi, że przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie pozostawia żadnych wątpliwości, że momentem, z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r., niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Zmiana właściciela następuje ex lege, a wydana decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny. Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone tym przepisem, co w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu.

Podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w analogicznym stanie prawnym, w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt: II SA/Wa 1458/10, zajął odmienne stanowisko stwierdzając, iż w sytuacji takiej zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do odpowiedzi na pytanie, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej kwestii przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tych podmiotów, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872), a tym samym czy kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Z treści art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 cyt. ustawy to nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, które stały się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie odszkodowania istotne znaczenie ma zatem treść ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a odszkodowanie przysługuje podmiotowi, który utracił nieruchomość z mocy prawa w związku z ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, przy czym o tytule prawnym do nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Mając na uwadze, że każda decyzja administracyjna wymaga oznaczenia strony lub stron (art. 107 § 1 k.p.a.), przy czym jest to jeden z elementów konstytutywnych indywidualnego aktu administracyjnego, tj. przesądzający o tym, że dany akt ma właśnie charakter decyzji administracyjnej, należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia, kto jest właścicielem wywłaszczanej nieruchomości (a czyni to na podstawie treści księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji) i wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ustawy), a ustawa wyraźnie wskazuje, że osoby te są stronami postępowania stanowiąc w art. 11f ust. 4, że "zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji". Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji jak każda decyzja ostateczna korzysta z mocy art. 16 k.p.a. z atrybutu trwałości i domniemania jej zgodności z prawem. Oznacza to, że podmiot, na rzecz którego nastąpi ustalenie odszkodowania organ ustala na podstawie treści ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, a zwłaszcza nie ma podstaw do tego, aby kwestionować jej moc wiążącą w sprawie o odszkodowanie. Oznacza to również, że domniemania tego w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżący nie mógł obalić jedynie zaprzeczając istnieniu w obrocie prawnym ujawnionego w księdze wieczystej tytułu prawnego do nieruchomości. Konieczne było przedłożenie decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego w sprawie nie uczyniono. Okoliczności warunkujące prawidłowość ustalenia podmiotu, który utracił nieruchomość w związku z ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji nie pozostają zatem w bezpośrednim związku z postępowaniem o ustalenie odszkodowania, a tylko wtedy mogłyby stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania prowadzonym w trybie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) regulacja art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) nie uniemożliwiała podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zagadnienie, którego rozstrzygnięcie, przez inny organ lub sąd, jest niezbędne dla rozpatrzenia i wydania decyzji w konkretnej, toczącej się sprawie. Jeżeli "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II FSK 1916/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., I SA/Łd 970/03). Wskazuje się także, że przez określenie zagadnienia wstępnego należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności, mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I FSK 536/09). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie była kwestią otwartą kwestia określenia podmiotu wywłaszczonego, a zatem uprawnionego do odszkodowania przesądzona już w ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji opartej m.in. na treści księgi wieczystej prowadzanej dla nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, nawet jeśli mogłyby zaistnieć dopiero na tym etapie wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości objętej ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Na marginesie można dodać, że wątpliwości w tym zakresie mogłyby uzasadniać zastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z prezentowanymi w tym zakresie poglądami orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których "Gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n., należałoby wpłacić je do depozytu. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca przeto unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 86/10; por. też wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 2083/10). Kwestie te jednak nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Trafnie zatem Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu o braku uzasadnienia dla zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zatem nieuzasadniony, co skutkowało jednocześnie oceną niezasadności zarzutu naruszenia art. 100 § 1 k.p.a., który zgodnie z jego treścią może być stosowany wtedy dopiero, gdy organ zawiesi postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej w znacznym stopniu osłabiała wadliwa konstrukcja podniesionych w niej zarzutów. Przepis art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiący, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna" określa jedynie termin wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i nie odnosi się do podstaw prawnych sprawy, w której ta decyzja jest wydawana. W konsekwencji przepis ten nie mógł być naruszony poprzez "niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości". Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega również, że art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną składa się z 6 ustępów, w tym ustęp 2 obejmuje 2 punkty. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Wreszcie Sąd I instancji oddalając skargę nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przyjął w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niewłaściwe oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w jej przekonaniu zaistniała podstawa do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z tym, że organy nie dostrzegły podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjęcia działań w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy było to uzasadnione ze względu na treść art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wyżej wskazano powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.