Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 102/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89, 92, 92a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2007 r. w m. B. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym był wykonywany międzynarodowy zarobkowy przewóz osób na trasie z B. do K. Pojazdem kierował kierowca, którego przesłuchano w charakterze świadka, a dysponował nim przedsiębiorca - p. J. L. [...] (dalej: przedsiębiorca, skarżący).

W tym samym dniu, tj. [...] lipca 2007 r. wystawiono zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nałożono na przedsiębiorcę - p. J. L. [...] karę pieniężną w kwocie 1950,00 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzone w toku kontroli:

- wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

W decyzji organu I instancji znalazło się stwierdzenie, że "...strona pomimo prawidłowego zawiadomienia nie złożyła żadnych wyjaśnień nie podając przyczyn powstania stwierdzonego naruszenia. Należy również stwierdzić, iż zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie i wyczerpująco potwierdza stwierdzone powyżej naruszenie."

Tymczasem przedsiębiorca w dniu [...] sierpnia (data wysłania: [...] sierpnia) 2007 r. przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, na ręce inspektora kontrolującego, swoje wyjaśnienia w sprawie. Z wyjaśnień tych m.in. wynika, że: 1) kierowca w dniu [...] lipca 2007 r. prowadził pojazd i z niewyjaśnionych przyczyn nie przedstawił wykresówki z tego dnia podmiotom kontrolującym; przedsiębiorca przesłał organowi kopie wykresówki tego kierowcy zawiadamiając, że oryginał wykresówki znajduje się zgodnie z przepisami w aktach firmy; przedsiębiorca potwierdził, iż wyposażył kierowcę w wymagane dokumenty; 2) kierowca w dniu [...] lipca 2007 r. dostał zlecenie przewozu opiewające na przewóz w dniu [...] lipca 2007 r. o godz. [...] na trasie K. – W. i na przewóz w dniu [...] lipca 2007 r. o godz. [...] na trasę W. – P. i przyjął zlecenie na transfer do W. z hotelu w pobliżu W., w zastępstwie zepsutego autokaru (na zlecenie firmy T. z W.), a następnie samowolnie, bez wiedzy dyspozytora, wykonał jazdę po W., co spowodowało zmniejszenie dziennego czasu odpoczynku.

Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., a więc po upływie dziesięciu dni od daty wydania decyzji przez organ I instancji, wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., w związku z wydaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., po przeprowadzeniu pocztowego postępowania reklamacyjnego zmieniono z urzędu treść oczywistej omyłki w uzasadnieniu powołanej decyzji.

Uzasadnienie decyzji zmieniono w następujący sposób: "W toku postępowania wyjaśniającego strona w dniu [...] sierpnia 2007 r. przesłała pisemne wyjaśnienia odnosząc się do stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli, jednakże ze względu na naruszone przepisy oraz zebrany materiał dowodowy nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia postępowania względem stwierdzonego naruszenia".

W uzasadnieniu postanowienia powołano się na treść art. 113 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji strona podniosła, iż organ I instancji naruszył prawo materialne, jak również przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8 i 80 k.p.a. Wskazano, że decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę treści pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r., w którym strona odniosła się do stwierdzonych naruszeń. Następnie organ sprostował postanowieniem treść uzasadnienia decyzji, wpisując, iż wyjaśnienia strony nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania. Skarżący podtrzymał swoje argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. i wniósł o uchylenie decyzji.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) oraz lp. 10.2. a, b i lp. 10.4. a, b, lp. 1.7 załącznika do powołanej ustawy, art. 6, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135 /98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 15 ust 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.950,00 zł, utrzymano w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji obszernie odniósł się do każdego stwierdzonego naruszenia, powołując w tym zakresie odpowiednie przepisy, wskazując na dokonane naruszenia i wyjaśniając podstawy nałożonych kar pieniężnych.

Jednocześnie postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., tj. z dnia wydania decyzji, opartym na podstawie art. 144 w związku z art. 138 1 pkt 2 i art. 113 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylono zaskarżone postanowienie i umarzono postępowanie pierwszej instancji w zakresie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w w/w decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji odwołał się do treści art. 113 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Redakcja przepisu art. 113 § 1 k.p.a. pozwala stwierdzić, że wszystkie wymienione wyżej wady decyzji charakteryzuje cecha oczywistości. W ocenie organu bezspornym jest, iż taki charakter miała omyłka sprostowana przez organ I instancji.

Jednakże według organu odwoławczego powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie zawierało prawidłowego rozstrzygnięcia. Powołując się na odpowiednie wyroki sądów administracyjnych (NSA z dnia 19 sierpnia 2003 r., sygn. akt II SA/4169/01, Lex nr 157733, oraz WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 321/04, Lex nr 165005) organ II instancji stwierdził, że: "przepis art. 113 § 1 k.p.a. odnosi się do kwestii prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek decyzji, nie zaś uzupełnienia decyzji o uzasadnienie faktyczne i prawne." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazując, że: "przyjęta w normie prawnej art. 113 § 1 k.p.a. klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca: są to błędy pisarskie, rachunkowe i inne oczywiste omyłki. Redakcja przepisu pozwala stwierdzić, że wszystkie wymienione wyżej wady orzeczenia charakteryzuje cecha oczywistości. Stanowi ona zarazem granice przedmiotowej dopuszczalności sprostowania wyrażającą się tym, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Natomiast nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej mocy prawnej. O ile możliwe jest sprostowanie zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu (bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję), to w żadnym razie jednak przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej decyzję organu I instancji złożył przedsiębiorca wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. w całości lub części lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów k.p.a. poprzez niezachowanie wymogów proceduralnych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że po zawiadomieniu w dniu [...] lipca 2007 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania w związku z kontrolą autokaru przedsiębiorcy złożył on dnia [...] sierpnia 2007 r. na poczcie pismo wyjaśniające wraz z potwierdzonymi kopiami trzech wykresówek i dwie kopie zlecenia dla kierowcy. Wśród wykresówek była kopia tej, której kierowca z niewiadomych powodów nie przedstawił inspektorowi do kontroli. Jednocześnie w piśmie wyjaśniającym przedsiębiorca wnioskował przesłuchanie dyspozytora transportu firmy J., kierowcy oraz zlecającego transfer w W. dyrektora firmy T. na okoliczność czy jazda była zaplanowaną przez B. J. oraz czy kierowca zastosował się do poleceń przełożonych.

Pominięcie w decyzji wyjaśnień przedsiębiorcy, a przede wszystkim, nie ustosunkowanie się do jego wniosków o przesłuchanie wymienionych w piśmie osób nie można traktować jako oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 k.p.a.

W związku z powyższym przedsiębiorca złożył w dniu [...] września 2007 r. w siedzibie organu I instancji zażalenie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym wnioskował wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz uchylenie przedmiotowego postanowienia.

Po dwóch miesiącach Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił postanowienie, które zaskarżył przedsiębiorca i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nie ustosunkował się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w całości.

Główny Inspektor w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję I instancji, w której zawarte jest stwierdzenie (str. 5 na końcu uzasadnienia), iż organ I instancji nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa.

Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszył obowiązujące przepisy postępowania, w szczególności art. 6 – 10 k.p.a. i z tej racji tej przedmiotowa decyzja winna być uchylona ze względów proceduralnych.

Ponadto przedsiębiorca w uzasadnieniu odwołania od przedmiotowej decyzji zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 80, art. 113 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do których to zarzutów Główny Inspektor Transportu Drogowego w ogóle się nie ustosunkował.

W ocenie przedsiębiorcy gdyby organ I instancji rzeczywiście zastosowałby się do wymogów artykułu 7 k.p.a. i podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jego decyzja nie byłaby ułomna. Faktem jest, że dnia [...] lipca 2007 r. kontrolowany kierowca nie okazał wykresówki z dnia [...] lipca 2007 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. przedsiębiorca wyjaśnił wszelkie wątpliwości w tym zakresie, tzn. że wypełnił swoje obowiązki wyposażając kierowcę w odpowiednie dokumenty. Na dowód tego przedsiębiorca wnioskował przesłuchanie kierowcy i dyspozytora oraz załączył kopie wykresówki z dnia [...] lipca 2007 r., którą kierowca posiadał i użytkował. Nie znane są przedsiębiorcy przyczyny, z powodu których kierowca nie okazał jej w czasie kontroli. Nie ma tu mowy o jakimkolwiek zaświadczeniu, które mogło by być niewiarygodne oraz nie ma tu mowy o nie prowadzeniu pojazdu przez kierowcę.

Wątpliwości budzi również zdanie z tej samej 3 str. decyzji: "Zważyć także należy, iż biorąc pod uwagę ewentualne możliwości, jakie daje późniejsze, od chwili kontroli dostarczenie zaświadczenia przez pracodawcę o nieprowadzeniu pojazdu, należy uznać, iż tylko dostarczenie zaświadczenia w chwili kontroli daje organowi pewność co do faktu nie prowadzenia pojazdu w okresie wskazanym w zaświadczeniu". Stwierdzenie takie przeczy zasadzie domniemania niewinności przewoźnika.

Odnosząc się do drugiego i trzeciego naruszenia zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, uznały je za dwa naruszenia, gdy jest to w istocie jedno i to samo naruszenie, inaczej tylko nazwane.

Z analizy dokumentów niezbicie wynika, że kierowca dostał od dyspozytora polecenia prowadzenia liniowego autokaru w dniu [...] lipca 2007 r. od godz. [...] z K. do W., gdzie dojechał o godz. [...] następnego dnia, tj. [...] lipca 2007 r. i według planu jego powrót z W. nastąpił tego samego dnia o godz. [...]. Ze względu na awarię autobusu firmy T., dyspozytor przeliczył harmonogram czasu pracy kierowcy i wydał polecenie wykonania transferu w godzinach od [...] – [...]. Czyli kierowca miał czas na odpoczynek pomiędzy liniowym przyjazdem o godz. [...] i liniowym odjazdem zgodnie z rozkładem jazdy, tj. o godz. [...]. Jeżeli w wyniku własnej decyzji wykonał dodatkowo jazdę po W., czyli wydłużył czas pracy, tym samym skrócił czas odpoczynku. Nie można więc karać i za przedłużenie czasu pracy i za skrócenie odpoczynku. Absurdem jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż: "Przekroczenie dziennego okresu prowadzenia pojazdu było spowodowane skróceniem dziennego czasu odpoczynku".

Osobnym problemem jest wyjaśnienie, czy naruszenie to spowodowane było przez niewłaściwe działanie przewoźnika, czy też powstało na skutek niesubordynacji kierowcy. Przedsiębiorca wnioskował o przesłuchanie kierowcy, dyspozytora i dyrektora firmy zlecającej transfer w W., aby udowodnić kto ponosi odpowiedzialność, lecz żadnego z tych dowodów organ kontrolujący nie przeprowadził.

Przepis art. 68 ust. 1 i art.80 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. wyraźnie określają, że osobną rzeczą jest kontrola kierowcy, a osobną jest kontrola przedsiębiorcy i z tym związana ewidencja o naruszeniach przedsiębiorcy i kierowców, czyli osobno za swoje przewinienia winni być karani kierowcy i osobno przedsiębiorcy. W wypadku zaskarżonej decyzji winny jest kierowca, a nie przedsiębiorca.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymując na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, Główny Inspektor ocenił, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Odzwierciedleniem tego jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym stan faktyczny i prawny szczegółowo został wyartykułowany, co w pełni wyczerpuje obowiązki organu wynikające z k.p.a.

Organy I i II instancji podjęły w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Ponadto zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpoznania przez organ I i II instancji, które odniosły się do przedmiotowych zarzutów w swoich rozstrzygnięciach.

Także wbrew twierdzeniom zawartym przez stronę skarżącą w skardze, podniesiono, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, czyli przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, w tym kierowcy, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004).

Przedsiębiorca w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2003 r., stanowiącym m.in. replikę do odpowiedzi na skargę, podtrzymał swój wniosek o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pisma podtrzymano w zasadzie argumentację przedstawioną w skardze. Podkreślono, że organy orzekające w sprawie wydały decyzje bez rozpatrzenia załączonych przez stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. dowodów oraz bez wysłuchania wyjaśnień strony, mimo skutecznego doręczenia w/w pisma.

Ponadto w utrzymanej w mocy decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie wziął pod uwagę żadnych wyjaśnień, bo (jak twierdził) strona mimo prawidłowego zawiadomienia żadnych wyjaśnień nie złożyła.

Z kolei Główny Inspektor Transportu Drogowego niezgodnie ze stanem faktycznym w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdził naruszenie art. 92. ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegające na nie wyposażeniu kierowcy w wymagane dokumenty, co nie jest równoznaczne z nie okazaniem wymaganych dokumentów przez kierowcę. W w/w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. przedsiębiorca wykazał, iż wywiązał się z nałożonych przez ustawę obowiązków, załączając do pisma kopie nie okazanych przez kierowcę podczas kontroli wykresówek z tachografu. których oryginały znajdują się zgodnie z przepisami w aktach firmy. Zgodnie z art. 92a ust. 1 pkt 1 za naruszenie obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów kierowca pojazdu podlega karze grzywny, która zgodnie art. 92a ust. 2 orzekana jest na podstawie kodeksu wykroczeń. Mimo że art. 92a nie wyklucza wszczęcia postępowania wobec przedsiębiorcy za powstałe naruszenia, to jednak w związku z art. 93 ust. 7 postępowanie takie powinno zostać umorzone, jeżeli nastąpiło ono w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. W tym przypadku oczywistym jest, że zaopatrując kierowcę w wymagane dokumenty przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, że kierowca nie okaże ich podczas kontroli.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym to kierowca pojazdu podlega karze grzywny w przypadku naruszenia zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz dziennego czasu odpoczynku. Analogicznie do powyższej argumentacji zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania wobec przedsiębiorcy. Jednak zgodnie z art. 93 ust 7 w/w ustawy postępowanie takie umarza się, jeśli przedsiębiorca okoliczności takich nie mógł przewidzieć. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. przedsiębiorca wyjaśnił, że otrzymane przez kierowcę zlecenie, mimo iż rozszerzone o przyjęty od dyspozytora transfer turystów, mieściło się w czasie pracy kierowcy dopuszczalnym przez ustawę o czasie pracy kierowców. Naruszenie art. 92a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym było spowodowane dodatkową jazdą po W., którą odbył kierowca w wyniku namowy pilota.

Na powyższe fakty przedsiębiorca wskazał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. i wniósł o przeprowadzenie stosownych dowodów ze świadków oraz dokumentu jakim jest tarcza tachografu z dnia [...] lipca 2007 r., jednak z powodu nie dopuszczenia przedsiębiorcy do uczestnictwa w postępowaniu nie zostały one wzięte pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 1.950,00 zł.

Równie istotne znaczenie w sprawie ma postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z tego samego dnia, tj. [...] listopada 2007 r., którym uchylono zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w zakresie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji powołanego wyżej organu I instancji.

Obydwa postanowienia nie miały nic wspólnego ze sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, lecz dotyczyły istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego, co zresztą przyznał Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r.

Przedsiębiorca złożył w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. istotne wyjaśnienia w sprawie. Sprawdzenie części z nich nie wymagało od organu I instancji praktycznie żadnego wysiłku (oględziny wykresówki kierowcy z dnia [...] lipca 2007 r., znajdującej się w aktach przedsiębiorstwa), zaś sprawdzenie zarzutów dotyczących przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu wymagało w istocie przeprowadzenia dwóch rozmów wyjaśniających (z przedstawicielem firmy T. i przewodnikiem po W.).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego, w tym również przepisy unijne, mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i przepisach regulujących związane z tym zagadnienia, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej (obecnie już co do zasady) odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ (wojewódzkiego inspektora transportu drogowego) do wymierzenia kary.

W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt II SA 4151/02, LEX nr 148941) znaczenia dowodowego protokołu kontroli nie sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Dlatego z punktu widzenia interesów przewoźnika istotne jest wniesienie do protokołu kontroli pojazdu wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika.

Przyjęcie wykładni przeciwnej prowadziłoby do znacznego skomplikowania i przedłużenia postępowania w tego rodzaju sprawach, a także powodowałoby trudność – jeśli w ogóle nie niemożność – ustalenia (czy – lepiej – odtworzenia) stanu faktycznego istniejącego w momencie kontroli pojazdu na drodze publicznej. Należy bowiem pamiętać, że w przypadku kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego przedmiotem kontroli są m.in. dokumenty nie mające charakteru dokumentów urzędowych, sporządzane przez przedsiębiorcę, jego kontrahentów, czy inne podmioty (nie mające nawet statusu uczestnika postępowania), takie jak zaświadczenia, karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, faktury, różnego rodzaju umowy, w tym umowy o pracę, itp. Znaczna część tych dokumentów może zostać stworzona już po przeprowadzeniu kontroli drogowej. Dlatego też art. 89 ustawy o transporcie drogowym wymaga, aby kierowca pojazdu miał te dokumenty przy sobie, w czasie kontroli i okazywał je na żądanie właściwego organu kontroli. Jest oczywiste, że późniejsze próby zmiany tych ustaleń mają znacznie mniejszą moc dowodową.

W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca starał się wykorzystać przysługujące mu uprawnienia i zakwestionować ustalenia dokonane przez organ inspekcji drogowej. Wskazywał, iż stwierdzone naruszenia zostały dokonane z winy kierowcy. W części dotyczącej posiadanego w aktach oryginału wykresówki, której kopią nie posłużył się kierowca, tłumaczenie to, nie wpływające na przedłużenia postępowania, powinno zostać przez organ I instancji uwzględnione. Dyskusyjna, bo wymagająca przesłuchania kilku świadków, była próba wykazania przez przedsiębiorcę, iż przedłużenie czasu prowadzenia pojazdu (i skrócenia odpoczynku) było następstwem wyłącznej winy kierowcy.

Należy zwrócić uwagę (co podnosił również przedsiębiorca), iż w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2007 r., obowiązywał przepis art. 92a ustawy o transporcie drogowym - w brzmieniu nadanym mu przez art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 661). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia:

1) obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87,

2) zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 (...);

3) zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

- kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny.

Orzekanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (ust. 2).

Wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy (ust. 3).

Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia (ust. 4). Jednakże powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności: 1) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) zostało popełnione wielokrotnie (ust. 5).

Podkreślić trzeba, że wspomniany przepis, który w pierwotnym brzmieniu wszedł w życie z końcem 2005 r., w istotny sposób wpłynął na zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie przepis ten, nie rezygnując z podstawowej zasady zobiektywizowanej odpowiedzialności przedsiębiorcy za przewidziane w ustawie naruszenia, jednocześnie wyodrębnił kategorię naruszeń, za które odpowiedzialność karną ponosi kierowca. Ten rodzaj odpowiedzialności łączy się już z kwestią winy, którą ustala organ właściwy w sprawach o wykroczenia. Nie wyklucza to wszczęcia przez organy upoważnione do dokonywania kontroli drogowej postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, opartego na przedstawionych wyżej zobiektywizowanych zasadach odpowiedzialności. Jednakże, jak stwierdza przepis ust. 4 powołanego przepisu, postępowania wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia. Ocena tych okoliczności należy do podmiotu dokonującego kontroli drogowej, czyli – w rozpatrywanym przypadku – do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Przedstawiony wywód znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1000/2005, LEX nr 266311, w myśl którego:

"1. Art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy.

2. Z dniem 21 grudnia 2005 r. znowelizowano ustawę o transporcie drogowym dodając przepis art. 92a, który nie wyklucza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu realizującego transport drogowy, a dodatkowo wprowadza odpowiedzialność karnoadministracyjną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia wobec kierowcy pojazdu samochodowego."

Trzeba podkreślić, że analizowany przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczy przedsiębiorcy W art. 92a ust. 4 mówiąc o podmiocie wykonującym przewóz, który nie ma wpływu na powstanie naruszenia, ustawodawca nie ma na myśli kierowcy wykonującego bezpośrednio przewóz, ale przedsiębiorcę. To wpływ tego podmiotu na powstanie naruszenia powinien być badany przez organy kontrolne, z punktu widzenia "braku wpływu" na jego powstanie.

W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca zarówno w piśmie wyjaśniającym, jak i w odwołaniu i skardze zwracał uwagę na ten aspekt sprawy – podkreślał, iż dopełnił wszystkie obowiązki ustalone w ustawie i wskazał na wyłączną winę kierowcy w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń.

W swoich ustaleniach oba organy orzekające pominęły ten aspekt sprawy.

Ma więc rację przedsiębiorca, że organy orzekające w sprawie wydały decyzje bez rozpatrzenia załączonych przez stronę dowodów oraz bez wysłuchania wyjaśnień strony, mimo skutecznego doręczenia pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r. W tym stanie rzeczy w toku postępowania naruszono przede wszystkim art. 10 k.p.a., tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r., uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., jest wewnętrznie sprzeczne – uznanie, iż nie była to oczywista omyłka, lecz chodziło o uzupełnienia decyzji o uzasadnienie faktyczne i prawne, nie powinno skutkować umorzeniem postępowania pierwszej instancji ale uchyleniem decyzji tegoż organu.

Za zasadne należy również uznać zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia w postępowaniu przepisów art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 113 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego w kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. nieważności decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie znaczy to, że Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 92a ustawy o transporcie drogowym – poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ nie tylko na wynik, lecz wręcz na samo wszczęcie postępowania w sprawie.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy inspekcji drogowej rozważą zgłoszone wyżej przez Sąd ustalenia, a zwłaszcza wyjaśnią, czy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące wszystkie okoliczności sprawy, nie pozwoli – na podstawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym – odstąpić od wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.