Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 324/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 i 6,  art. 90
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 53,  art. 54,  art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 133,  art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr ‘[...]" w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zmiana Dz. U. z 2014 r., poz. 183) oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3, art. 85 ust. 1 pkt 5 i art. 52 pkt 7 i pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zmianami) w związku z § 1 pkt 1 lit a), § 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 8, § 6 pkt 7 i 8, § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348), a także na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę A, od decyzji znak "[...]" wydanej w dniu "[...]" przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" - Jego Zastępcę, którą organ zezwolił Spółce na usunięcie z działki nr "[...]", obręb "[...]", będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu "[...]" - 18 sztuk drzew gatunek topola osika, zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego bez pobierania opłaty za usunięcie tych drzew; ustalił termin usunięcia rzeczonych drzew od dnia 15 października 2014 r. do 28 lutego 2015 r. oraz zobowiązał wnioskodawcę do: posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zamiennych w ciągu jednego roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz przedłożenia pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia: uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:

1. zezwoliło Spółce na usunięcie z działki nr "[...]", obręb "[...]", będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu "[...]" -18 sztuk drzew gatunku topola osika Populus tremula L. (szczegółowo określonych w poniższej tabeli) zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego - bez pobierania opłaty za usunięcie tych drzew:

|

---_ .. _-|•

--,_._--,--_ ..• -'" - |

|....|---| |

_.- | |

| |-_ .•. _',.

-'.

.•. |. | |

| | | |

| |'---

< | | | | | | |

| |Nr | | |Stron | |Obwód |Uctlegtosc |

|Lp. |drzewa |Km | | | |Gatunek |(cm) |od osi |

| | | | |a | | | |toru (m) |

|1 |1 |26.000 | |P | |topola osika |260 |9,8 |

|2 |2 |26.004 | |P | |topola osika |375 |9,8 |

|3 |3 |26.085 | |P |topola osika |300 |9,8 |

|4 |4 |26.088 | |P |topola osika |250 |9,8 |

|5 |5 |26.093 | |P |topola osika |260 |9,8 |

|6 |6 |26.122 | |P |topola osika |260 |9,8 |

|7 |7 |26.200 | |P |topola osika |310 |9,8 |

|8 |8 |26.244 | |L |topola osika |260 |10 |

|9 |9 |26.253 | |L |topola osika |265 |10 |

|10 |10 |26.268 | |P |topola osika |200 |10 |

|11 |11 |26.306 | |P |topola osika |360 |10 |

|12 |12 |26.321 | |P |topola osika |240 |10 |

|13 |13 |26.314 | |P |topola osika |230 |10 |

|14 |14 |26.320 | |P |topola osika |220 |10 |

|15 |15 |26.329 | |P |topola osika |280 |10 |

|16 |16 |26.335 | |P |topola osika |210 |10 |

|17 |17 |26.343 |P |topola osika |295 |10 |

|18 |18 |26.367 |L |topola osika |350 |10 |

2. ustaliło termin usunięcia drzew w okresie od dnia 15 października 2015 r.;

3. zobowiązało Spółkę do posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zastępczych, w ciągu trzech lat od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz przedłożenia Wójtowi Gminy "[...]" pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia zastępczego.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Starosta "[...]" przekazał Wójtowi Gminy "[...]" wniosek Spółki A, dalej określanej jako: Spółka, o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr "[...]", obręb "[...]". Jak wynika z wniosku z dnia "[...]", Spółka wniosła o zezwolenie na usunięcie 18 sztuk drzew gatunku topola osika rosnących na terenie kolejowym przy linii "[...]", których usytuowanie nie odpowiada warunkom określonym w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Nadto, Spółka wskazała, że drzewa te z uwagi na wielkość i usytuowanie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Wnioskodawca zwrócił się także z prośbą o zwolnienie z opłaty za usunięcie drzew, wskazując na treść art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.

Pierwsza decyzja organu pierwszej instancji zezwalająca na usuniecie 18 sztuk drzew gatunku topola osika, zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego i ustalająca termin usunięcia lokujący się w przedziale czasowym między 15 października 2014 r. a 28 lutego 2015 r. oraz zobowiązująca Spółkę do posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zamiennych w ciągu jednego roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, oraz do przedłożenia pisemnej informacji o terminie, miejscu i gatunku wykonanego nasadzenia została wydana w dniu "[...]". Decyzja ta, a także następna z dnia "[...]", wydana wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy (orzekająca podobnie jak decyzja ja poprzedzająca) zostały na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że zasadniczym i istotnym z punktu widzenia zarzutów odwołania powodem podjętych rozstrzygnięć kasacyjnych było to, że organ nie ustalił i nie wykazał dowodowo, iż po stronie Spółki istnieje realna możliwość wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu nasadzeń zastępczych. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie decyzje pierwszoinstancyjne były przez stronę kwestionowane wyłącznie w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych (inaczej zwanych zamiennymi lub kompensacyjnymi).

W związku z tym, że w zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ponownie, jedynie teoretycznie uzasadnił obowiązek dokonania nasadzeń zamiennych, a Spółka po raz trzeci zakwestionowała decyzję w zakresie tego obowiązku, Kolegium w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a także uszczegółowienia znaczenie podnoszonej przez Spółkę niemożności technicznej wykonania nasadzeń zastępczych, wyznaczyło rozprawę administracyjną. Wówczas, na rozprawie, przedstawiciel organu pierwszej instancji przedłożyła mapę satelitarną oraz fragmenty innych map odzwierciedlające niektóre z terenów będących we władaniu Spółki, położonych na terenie gminy "[...]" z których wynika, że przynajmniej teren działki "[...]" pozwala na nasadzenie 18 sztuk drzew. Pełnomocnik Wójta Gminy "[...]" wskazała, że teren o łącznej powierzchni "[...]", to teren oddalony od torów więcej niż 15 metrów. Na tym terenie istnieje możliwość swobodnego posadzenia 18 sztuk drzew, a strona zobowiązana może dokonać nasadzeń zamiennych w postaci niedrogich sadzonek (od kilkunastu groszy do kilku złotych) i takiego gatunku drzew, które nie będą zagrażały bezpieczeństwu ruchu kolejowego i które nie wymagają zbyt wiele miejsca (np. drzewa niskopienne).

Pełnomocnik Spółki nie przedstawił żadnych dowodów. Wyjaśnił natomiast, że podnoszona w odwołaniu niemożność techniczna wykonania nasadzeń zamiennych oznacza niemożliwość organizacyjno-techniczną. Tu pełnomocnik podniósł, że polega ona na tym, że podmiot, który reprezentuje nie wykonuje sam ani wycinki drzew ani nasadzeń zamiennych, a prace te zleca innym podmiotom w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. W zakresie podnoszonego zaś charakteru działki, który uniemożliwia wykonanie obowiązku nałożonego przez organ pełnomocnik wskazał, że działki będące we władaniu Spółki to głównie działki tzw. toromistrzowskie, których szerokość często nie przekracza 15 metrów.

Kolegium wskazało, że mając za podstawę przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy, uznało, że co do zasady rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji znajduje oparcie w przepisach prawa regulującego materię ochrony przyrody w zakresie usuwania drzew z uwzględnieniem kwestii bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. Jednakże decyzja organu I instancji wymaga skorygowania terminu usunięcia drzew i głównie z tego powodu wydało rozstrzygnięcie reformatoryjne.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u o o p), nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Zatem, usunięcie drzew z działki nr "[...]" w obrębie "[...]", objętych wnioskiem strony z dnia "[...]" jest wolne od opłaty. Stąd też, jak postanowiono w punkcie 1. sentencji - zezwolono Spółce na usunięcie określonych we wniosku drzew z działki nr "[...]" obręb "[...]" bez pobierania opłaty za usunięcie tych drzew - jako wynik uznania, że wnioskowane do usunięcia drzewa zagrażają bezpieczeństwu ruchu kolejowego.

Natomiast, co do obowiązku wykonania nasadzeń zamiennych, Kolegium w całej rozciągłości podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie tylko na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, ale obowiązek ten dotyczy także osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, a także osób fizycznych. Zaznaczyło, że obowiązek ten wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska. Także zauważyło, że podmiot jakim jest Spółka jest tym podmiotem, którego ustawodawca z mocy uregulowań płynących z art. 83 ust. 6 i art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody obdarzył dużą dozą zaufania w zakresie świadomości konieczności realizacji obowiązku dbałości o tak wielkie bogactwo narodowe jakim jest przyroda. Zatem podmiot ten winien odznaczać się ponadprzeciętną świadomością w zakresie konieczności dążenia do zachowania równowagi w ekosystemach, które z racji zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego zostają zachwiane. Argumenty Spółki zawarte w odwołaniu i podniesione na rozprawie administracyjnej są, w kontekście rzeczonych rozważań i regulacji wynikających z ustawy o ochronie przyrody, w tym regulacji wskazanych w art. 2 i art. 4 ust. 1 uoop, postrzegane przez organ odwoławczy jako nieuzasadniające uwzględnienie zarzutu odwołania sformułowanego jako niemożność wykonania obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Kolegium stwierdziło, że powyższy wniosek płynie także z tego, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że po stronie Spółki istnieje techniczna możliwość pozwalająca na wykonanie nałożonego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Obowiązek ten jest w kontekście finansowym wręcz bardzo niewielki i z pewnością nie przekraczający możliwości Spółki. Co się zaś tyczy organizacji w zakresie realizacji obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, to owa organizacja z pewnością mieści się zarówno w możliwościach finansowych jak i organizacyjnych strony. Organ odwoławczy zauważył, że w istocie Spółce pozostawiono maksymalną dowolność wykonania obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych (w zakresie gatunku i wieku sadzonek). Trzyletni okres, wskazany w punkcie 3 sentencji decyzji, jest przede wszystkim wyrazem przestrzegania zasady reformationis in peius, określonej w art. 139 k.p.a., oraz uwzględnienia faktu, że termin usunięcia drzew został przesunięty o rok. Jest to okres bardzo długi i w zupełności wystarczający dla realizacji omawianego obowiązku nawet przez podmiot mający trudności organizacyjno-techniczne, polegające na konieczności zlecania prac związanych z dokonaniem nasadzeń zastępczych innemu podmiotowi.

Nadto, Kolegium wskazało, że postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, iż nałożony obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych jest wykonalny a uznanie, że 18 sztuk dużych, zdrowych drzew spowodowało naruszenie równowagi w lokalnym ekosystemie, uzasadnia nałożenie obowiązku zmierzającego do podjęcia działań związanych z dążeniem do zapewnienia warunków sprzyjających tworzeniu równowagi w przyrodzie. Stwierdziło, że jakkolwiek ilość drzew do usunięcia może wydawać się niewielka, to wiek drzew, ich zdrowy stan i duży rozmiar uzasadniają przyjęcie, że usunięcie ich z terenu, który dodatkowo nie należy do terenów mocno zadrzewionych, spowoduje duży uszczerbek w lokalnym środowisku. Tym bardziej, że jak wskazał organ I instancji, w koronach drzew wnioskowanych do usunięcia gnieżdżą się ptaki, nietoperze, które tworzą biotop stanowiący schronienie dla małych ssaków i jest on nieodłącznym elementem wytworzonego ekosystemu. Zatem za słuszne i wymagające poparcia należało uznać stanowisko, że siedliska przyrodnicze o różnorodności biologicznej, które ze względu na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, traktowanego jako cel nadrzędny, muszą ulec zniszczeniu winny być zrekompensowane nasadzeniami zastępczymi. Stwierdzony przez organ fakt, gniazdowania w koronach wskazanych do wycinki drzew ptaków i nietoperzy, uzasadnia ograniczenie okresu wycinki drzew do okresu, o którym mowa w § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, a więc od dnia 16 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r.

Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 powołanego rozporządzenia, w stosunku do zwierząt należących do gatunków dziko występujących, o których mowa w § 2, ustawodawca wprowadził zakaz niszczenia m.in. ich gniazd, siedlisk, ostoi itd. Zakaz ten, w myśl § 8 pkt 2 rozporządzenia, nie dotyczy usuwania od dnia 16 października do końca lutego gniazd ptasich z obiektów budowlanych i terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa lub sanitarne.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że postanowiło wskazać jako termin realizacji wycinki drzew najbliższy okres wynikający z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Dodało, że przywołane przepisy rozporządzenia korespondują z treścią art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 uoop. Zatem ustalenia zakazujące usuwania drzew w okresie lęgowym ptaków, znajduje oparcie we wskazanych przepisach obowiązującego prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na decyzję Kolegium w zakresie zobowiązania do dokonania posadzenia 18 sztuk drzew dowolnego gatunku w ramach nasadzeń zastępczych, w ciągu trzech lat od dnia doręczenia tej decyzji - pkt 3, wniosła Spółka.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji brak odniesienia się do całości okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku posadzenia 18 drzew i nie orzeczenie o nieistnieniu tego obowiązku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez niezasadne uznanie, że organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia 18 drzew celem zrekompensowania ubytku w zadrzewieniu w sytuacji, gdy usunięcie drzew objętych wynikało z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniosła o uchylenie decyzji

Kolegium w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ten akt decyzji Wójta z dnia "[...]".

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ wydając decyzję w sprawie działa w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od zastąpienia drzew wycinanych innymi w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych. Skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nadto, skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołujące się wyłącznie na cele, jakim służą regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody nie spełnia warunków wskazanych dla decyzji uznaniowych w sprawie wycinki drzew. Nie rozważono argumentu stwierdzonej konieczności usunięcia przedmiotowych drzew m.in. z uwagi na względy bezpieczeństwa, które ma w przedmiotowe sprawie cel nadrzędny. Skarżąca podniosła także, że znaczenie dla ustalenia obowiązku nasadzeń zamiennych ma okoliczność, że drzewa wyrosły na terenie nie przeznaczonym pod nasadzenia o charakterze trwałym oraz, że wyrosły bez ingerencji człowieka - jako samosiejki.

W ocenie skarżącej, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza przyjętej przez organy tezy, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy, wycinka - wskazanych we wniosku drzew - miała spowodować znaczące straty dla środowiska. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem oparte na ustaleniach, które uznać należy za dowolne, nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym, który nie został zebrany wyczerpująco, a więc wbrew postanowieniom art. 7 k.p.a. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do, wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie, wskutek zaniechań towarzyszących ustalaniu stanu faktycznego sprawy nie sposób przyjąć, aby organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz by dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. W ocenie skarżącej decyzja organu pierwszej instancji posiada cechy dowolności, natomiast rozstrzygnięcie organu drugiej instancji również podjęte zostało z pominięciem rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, co w konsekwencji powoduje, że uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody skarżąca wskazała, że podniesione naruszenia przepisów prawa materialnego w znacznej mierze stanowią rezultat uchybienia przepisom postępowania. Powołując orzeczenia sądowo-administracyjne oraz poglądy literatury przedmiotu, skarżąca wskazała, że to czy istnieje możliwość zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, wymaga ustalenia na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz, że nałożenie tego obowiązku winno wynikać z analizy stanu środowiska przyrodniczego w miejscu, gdzie rosły drzewa lub krzewy objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie .Obowiązek ten jest uzasadniony tylko wówczas, gdy usunięcie drzew lub krzewów wywoła poważny uszczerbek w środowisku, czego nie wykazały organy obu instancji. Skarżąca wskazała także na charakter nieruchomości, którymi włada i podniosła, że nie można pominąć faktu, że ich specyfika ze względu na zamierzenia inwestycyjne polegające na modernizacji linii kolejowy nie pozwala na dowolne dokonanie nasadzeń.

Skarżąca podniosła, że nawet jeżeli działki, którymi włada przekraczają 15 m od osi toru, to teren ten będzie wykorzystywany na bieżące inwestycje, związane z modernizacją linii kolejowych, np. przez składowanie materiałów z odzysku.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz z innych powodów niż w niej wskazano, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że drzewa i krzewy, będące elementami składowymi środowiska, podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Podstawowym przepisem służącym do ich ochrony jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), który stanowi o konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Zgodnie z art. 83 ust 6 pkt 8 ustawy, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się między innymi do drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu.

Do takich drzew lub krzewów zastosowanie znajduje przepis art. 56 ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) stanowiący, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Przepis ten stanowi zatem autonomiczną podstawę usunięcia drzew i krzewów, pozostaje w relacji lex specialis w stosunku do przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Nadto, należy wskazać, że przedmiotem przepisów art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody jest ochrona drzew, a przedmiotem ochrony z art. 56 ustawy o transporcie kolejowym jest bezpieczeństwo. Decyzja o usunięciu drzew wydawana jest w celu wyeliminowania zagrożenia, jakie drzewa i krzewy mogą powodować.

Zgodnie z treścią art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W przepisie art. 54 ustawy zawarto upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Na jego podstawie wydane zostało rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227), które w § 1 statuowało zasadę, że na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. Zapis powyższy dotyczy zarówno drzew istniejących, jak i ewentualnych nowych nasadzeń. W pierwszym wypadku oznacza on obowiązek usunięcia takich drzew, natomiast w drugim, zakaz ich sadzenia.

Zestawienie przepisu § 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. z przepisem art. 53 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do wniosku, że hipoteza normy prawnej zawartej w przepisie art. 56 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym obejmuje dwie grupy stanów faktycznych: jedną – w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego oraz drugą - w której drzewa i krzewy usytuowane są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W sytuacji, gdy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie linii kolejowej usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, wobec wprowadzenia fikcji prawnej, że takie ich usytuowanie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Powinność taka powstaje dopiero w takim przypadku, gdy wnioskowane do usunięcia drzewa położone są w odległości większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1613/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 75/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 1288/13).

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści wniosku Spółki z dnia "[...]" i dołączonej do niego dokumentacji, skierowanego do Starostwa Powiatowego w "[...]" wynika, że Spółka, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wniosła o zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na terenie kolejowym w odległości nie większej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego.

Z kolei Starosta zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 65 k.p.a. w związku z art. 83 i 90 ustawy o ochronie przyrody, przekazał powyższy wniosek Wójtowi Gminy "[...]", uznając ten organ za właściwy do rozpoznania wniosku Spółki. Wskazał, że starosta wykonuje wszystkie czynności związanie z wydaniem decyzji na usunięcie drzew jedynie w odniesieniu do gruntów będących własnością gminy (własnością komunalną).

W ocenie Sądu, stanowisko Starosty, budzi uzasadnione wątpliwości, mając na uwadze wskazaną we wcześniejszych rozważaniach podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, która winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów.

Przyznanie szczegółowego pierwszeństwa temu przepisowi przed innymi podstawami udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewostanu, ma skutek nie tylko w stosunku do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przepisu art. 83 ust. 1 i art. 90 (do nieruchomości nie będących własnością gminy), ale także w stosunku do innych ustaw.

W takiej sytuacji, mając na uwadze wymogi wskazanego powyżej przepisu, a także art. 7 - 9 k.p.a., organ powinien zwrócić się do Spółki o jednoznaczne określenie swojego żądania i dopiero wówczas określić, który organ w tej sprawie jest właściwy. Należy zauważyć, że stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów

Zatem wskazać należy, że to Spółka powinna określić przedmiot postępowania. Wymaganie co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania, brak ten, jeśli nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy

Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Należy zauważyć, że takie przekazanie następuje w formie zwykłego pisma, które nie jest zaskarżalne. Przekazanie takie jest wiążące dla organu, któremu podanie przekazano w tym tylko znaczeniu, że organ ten musi skrupulatnie zbadać swoją właściwość w aspekcie materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy administracyjnej i rozstrzygnąć wniosek, jeżeli jest organem właściwym. Natomiast jeśli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 k.p.a. - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa, że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny w trybie art. 22 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, należy wskazać, że Wójt Gminy ponownie rozpatrując podanie Spółki, winien zatem jednoznacznie ustalić co jest przedmiotem sprawy objętej tym podaniem, a Spółka powinna również wskazać prawidłową kwalifikację żądania. W przypadku gdy Wójt Gminy uzna się za organ, niewłaściwy, winien rozważyć wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Z tych też względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.