Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 5/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 64a w zw. z art. 64 b § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 1157/22 o odrzuceniu sprzeciwu Gminy C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.V 428/119/2022 w przedmiocie zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 1157/22 odrzucił sprzeciw Gminy C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd opierając się na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1197/20, stwierdził, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. W zawisłej sprawie decyzja organu II instancji została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy C., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ I instancji. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, z której wynikałoby uprawnienie Gminy do działania w charakterze strony w sprawie dotyczącej żądania zwrotu od posiadacza odpadów kosztów ich usunięcia i unieszkodliwienia. Z tej przyczyn Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie Gminy interesu prawnego.

Gmina C. wywiodła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której zaskarżając postanowienie w całości i zawierając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu wobec braku po jej stronie interesu prawnego;

2) art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ l instancji, podczas gdy z treści przepisu wynika wprost, że podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest jedynie strona niezadowolona z decyzji;

3) art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i odrzucenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 64a tej ustawy Gmina jest stroną niezadowoloną z decyzji,

- skutkujące nieuzasadnionym odrzuceniem sprzeciwu i pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumenty przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnoszą się co do zasady do instytucji skargi administracyjnej. Natomiast sprzeciw określony w art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest innym, odrębnym środkiem odwoławczym, zatem przytoczone w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenia nie odnoszą się wprost do instytucji sprzeciwu i wydają się w tej materii częściowo nieaktualne. Skarżący podziela bowiem tezę wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt. II GSK 1092/20 odnoszącą się wprost do instytucji sprzeciwu od decyzji, zgodnie z którą odpowiednie stosowanie do sprzeciwu o skardze odnosić się może tylko do formalnych, a nie podmiotowych wymogów sprzeciwu.

Podniesiono, że nie może także budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie Gmina posiada interes prawny sprowadzający się do konieczności uzyskania zwrotu poniesionych kosztów, a także jest stroną "niezadowoloną" z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozumieniu art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowa i wnikliwa analiza przesłanek formalnych dopuszczających wniesienie sprzeciwu od decyzji prowadzi do wniosku, że Gmina C. posiada legitymację do jego wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 181 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia - wydaje postanowienie. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w ramach których Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu wobec braku po jej stronie interesu prawnego oraz art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca nie może wnieść sprzeciwu w sprawie, w której sama wydała decyzję jako organ l instancji, co skutkowało wadliwym odrzuceniem wniesionego sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zarzuty te nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu (skargi) przez podmiot, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie sprzeciwu (skargi) jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna oparta jest na założeniu, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na nieprzyznanie Gminie statusu strony legitymowanej do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji, którą uchylono decyzję Wójta Gminy C., którą z kolei nałożono na T. Sp. z o. o. w O. obowiązek zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".

W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Gmina C. nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, którą uchylono decyzję Wójta Gminy C., którą nałożono na T. Sp. z o. o. w O. obowiązek zwrotu kosztów za wywóz i unieszkodliwienie odpadów. W tej sprawie Wójtowi Gminy powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina nie może być stroną tego postępowania i skutecznie kwestionować decyzji organu II instancji.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.