Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 39/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Danuty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 629/05 w sprawie ze skargi Danuty M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 22 czerwca 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie o nabycie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., II SA/Gd 629/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Danuty M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., z dnia 22 czerwca 2005 r., 1573/05, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta S., z dnia 10 maja 2005 r., (...), w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zaskarżone pismo Prezydenta S., z dnia 10 maja 2005 r., stanowiło odpowiedź na wniosek Danuty M. /wówczas Danuty G./ o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w S., przy ulicy M. 37a. W piśmie tym Prezydent poinformował stronę o przystąpieniu do realizacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W dalszej części pisma Prezydent poinformował, że decyzja w sprawie przekształcenia będzie wydana, gdy ustawodawca określi sposób odpłatności za nabycie prawa własności. Pismo to zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta S., pełnomocnik wnioskodawczyni, zarzucając zamykanie drogi do dochodzenia praw wynikających z ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Nadto domagał się wszczęcia postępowania w sprawie odmowy wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium uznało, że pismo jest informacją o stanie sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu, w myśl art. 127 par. 1 Kpa. Należało zatem stwierdzić niedopuszczalność odwołania, w oparciu o art. 134 Kpa. Co do drugiego żądania, Kolegium stwierdziło, że nie może wydać decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Danuta M. zarzuciła naruszenie art. 231 par. 1 Kk przez niezastosowanie art. 6-9, 35 i 36 Kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji lub wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wywodziła, że uzależnienie wydania decyzji od określenia przez ustawodawcę sposobu odpłatności jest błędem, gdyż ustawodawca wyczerpująco określił zasady tego przekształcania. Skarżąca podniosła, iż Prezydent S. nie załatwił sprawy w terminach wskazanych w art. 35 i 36 Kpa. Informację o stanie sprawy zaskarżyła zaś właśnie dlatego, że informacja ta nie jest decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi. Organ wywodził, że motywy rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnieniu postanowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 i art. 36 Kpa. Kolegium stwierdziło, że na tego rodzaju naruszenia prawa może reagować tylko w przypadku złożenia przez stronę zażalenia na bezczynność organu. Takiego zażalenia, zdaniem Kolegium, nie złożyła ani strona, ani jej pełnomocnik.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji ocenił, że uprawnione było zakwalifikowanie pisma skarżącej, z dnia 23 maja 2005 r., jako odwołania. Zdaniem Sądu, świadczy o tym zawarty w piśmie zwrot: “zaskarżam pismo Prezydenta Miasta S. (...) z dnia 10 maja 2005 r.". Według Sądu, nic też nie wskazywało, że pismo to jest zażaleniem na bezczynność organu administracji. Skoro zaś skarżąca wniosła odwołanie od aktu, który nie jest decyzją, trafnie, w oparciu o art. 134 Kpa, stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Sąd pierwszej instancji pouczył skarżącą, iż bezczynność organu uprawnia do złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność organu, a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Danuta M. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparła na trzech podstawach. Zarzuciła naruszenie art. 3 par. 2 pkt 4 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz bezpodstawne i błędne przyjęcie, iż zażalenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było zażaleniem na bezczynność organu. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie, niewyciągnięcie wniosków z dostarczonego materiału dowodowego i nierozstrzygnięcie sprawy co jej istoty oraz poprzez bezczynność i brak reakcji Sądu na zarzuty skarżącej, poparte dowodami zawartymi w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2005 r. Zarzuciła także naruszenie art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 par. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 133 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zbyt dowolną ocenę dowodów i nieuwzględnienie podczas orzekania całokształtu zebranego materiału dowodowego, w szczególności bezpodstawne i błędne przyjęcie, iż zażalenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było zażaleniem na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca oceniła jako błędne stanowisko Sądu o dopuszczalności skarg tylko na decyzje lub na bezczynność organu. Podniosła, że przepis art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przypomniała, iż w piśmie z dnia 23 maja 2005 r. zarzuciła zamykanie drogi do dochodzenia praw wynikających z ustawy, które polega na niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa przez Prezydenta S., co zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje zasadnością skargi. Kontynuując wywód skarżąca stwierdziła, że w sprawie odmowy wydania decyzji Kolegium nie zajęło stanowiska. Zamierzona bezczynność Prezydenta S. związana jest, w ocenie skarżącej, z przekroczeniem uprawnień i zaniechaniem obowiązku przez Prezydenta S. Spełnia to warunki zaskarżenia na mocy art. 3 par. 2 pkt 4 i 8 oraz art. 3 par. 3 p.p.s.a. Skarżąca podsumowała, iż wszystkie jej pisma, kierowane do różnych instytucji, w tym do Samorządowego kolegium Odwoławczego, miały na celu udowodnienie celowego wprowadzania w błąd, zaniechania obowiązków oraz bezczynności organów, w myśl art. 3 par. 2 pkt 8 w nawiązaniu do punktu 4 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 par. 2 pkt 1-6 p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł w niniejszej sprawie sądowej naruszyć przepisu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Do Sądu zaskarżono postanowienie oparte o art. 134 Kpa, a więc należące do aktów wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś inny, niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a./. Już z tego powodu skarga kasacyjna, w tej części, nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie sposób jednak nie odnieść się do argumentacji skarżącej związanej z omawianą podstawą, gdyż argumentacja ta wskazuje na niezrozumienie rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd ten, kontrolując zaskarżone postanowienie, oceniał dopuszczalność odwołania w postępowaniu administracyjnym. Zauważenie przez skarżącą możliwości zaskarżenia aktów wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. do sądu administracyjnego nie ma związku z wywodem Sądu pierwszej instancji, dotyczącym dopuszczalności środków odwoławczych przewidzianych w ogólnej procedurze administracyjnej, unormowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie, konstatacja skarżącej o błędzie Sądu, który jej zdaniem nie dostrzegł możliwości wnoszenia skarg na akty wymienione w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., nie może być uznana za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Dodać warto, w sytuacji wyżej opisanego braku precyzji skargi kasacyjnej, że ewentualne uznanie pisma Prezydenta S., z dnia 10 maja 2005 r., za akt określony w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., nie otwierałoby możliwości odwołania się od tego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. Znowu przypomnieć trzeba, że Sąd ten rozpatrywał skargę na postanowienie oparte o art. 134 Kpa. Przepis art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. określa warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji kontrolował działanie Kolegium. Nie badał zasadności skargi na bezczynność Kolegium, czy też Prezydenta S., bo takiej skargi Danuta M. nie wniosła. Oceniając zastosowanie i wykładnię art. 134 Kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., Sąd nie stosował więc przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 3 par. 1 p.p.s.a. Sąd orzekał w sprawie skargi na postanowienie organu administracyjnego /art. 3 par. 2 pkt 2 p.p.s.a./. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje przecież między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie. Zastosował środek przewidziany w ustawie, czyli wyrok /art. 132 p.p.s.a./. Wypełnił więc dyspozycję przepisu art. 3 par. 1 p.p.s.a. W omawianej podstawie kasacyjnej zawarto twierdzenie o nierozstrzygnięciu przez Sąd pierwszej instancji sprawy co do istoty. Konieczne jest przywołanie przepisu art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nie ma podstaw do traktowania sądu administracyjnego, kontrolującego legalność aktu administracyjnego, jako organu orzekającego co do istoty. Odnosząc się do dalszych wywodów skarżącej, zawartych w omawianej podstawie kasacyjnej, zauważyć przyjdzie, że pojęcie bezczynności, w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. 3 par. 2 pkt 1-4 p.p.s.a., odnosi się do niezałatwienia sprawy w wymaganym przez przepisy prawa terminie, przez organy administracyjne, do których nie sposób zaliczyć sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie tyle nie zareagował na zarzuty skargi, ile tych zarzutów nie podzielił.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 233 Kpc w związku z art. 106 par. 5 p.p.s.a. oraz art. 133 par. 1 p.p.s.a. Zarzut takiego naruszenia może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 106 par. 3 p.p.s.a. /patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek “Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 244-245/. Takiego postępowania Sąd pierwszej instancji nie prowadził.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, w warunkach określonych w art. 133 par. 1 zdanie drugie p.p.s.a. Przypomnieć jeszcze warto, iż to sama skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Określając sposób naruszenia przepisów przywoływanych w dwóch podstawach kasacyjnych, skarżąca zarzuciła bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zażalenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było zażaleniem na bezczynność organu. Nie wskazała jednak w tych podstawach przepisów, które do takiego naruszenia mogłyby być odniesione, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" p.p.s.a. w związku z art. 37 Kpa. Nie jest jednak rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji i “poszukiwanie" przepisów z którymi można by powiązać, wadliwość wykładni dokonanej przez Sąd /patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04 - nie publ./. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w granicach skargi kasacyjnej /art. 183 par. 1 p.p.s.a./, nie powinien także odnosić się do zarzutu naruszenia przepisów, które w sposób oczywisty odnoszą się do okoliczności przywoływanych w opisie podstaw skargi kasacyjnej, jeśli przepisy te nie zostały wskazane w podstawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.