Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 119/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,  art. 3  pkt 23 i 37,  art. 362  ust. 1,  art. 378
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 2  ust. 1,  art. 3  ust. 2  pkt 1  lit. a,  art. 3  ust. 2  pkt 2  lit. a,  art. 16
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 15 § 2 w zw. z  art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] września 2015 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Białymstoku a Starostą Augustowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko postanawia: wskazać Starostę Augustowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z dnia [...] września 2015 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Augustowskim, poprzez wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] dotyczącego wszczęcia i przeprowadzenia, w oparciu o art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko polegającego na wycieku do gleby substancji zanieczyszczających (olej napędowy, produkty kosmetyczne) wskutek zdarzenia drogowego, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2015 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (725 km drogi), w miejscowości O.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatura w Suwałkach (dalej PWIOŚ) wystąpił do Starosty Augustowskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie gospodarowania odpadami z wypadku wskazując na art. 101 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) lub w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) w związku z wypadkiem drogowym, który miał miejsce w dniu [...] kwietnia 2015 r. w miejscowości O. (725 km drogi krajowej nr [...]), podczas którego doszło do zanieczyszczenia substancjami chemicznymi przydrożnego rowu, uchodzącego do rzeki N. We wniosku tym PWIOŚ wskazał, że w wypadku brały udział dwa samochody ciężarowe oraz jeden osobowy. Jeden z pojazdów ciężarowych przewoził drewniane deski, natomiast drugi produkty kosmetyczne. Na skutek zderzenia oba pojazdy ciężarowe uległy całkowitemu spaleniu. Olej napędowy, piana gaśnicza oraz produkty kosmetyczne przedostały się do pobliskiego rowu oddalonego od rzeki N. o około 4 km.

Starosta Augustowski w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] poinformował PWIOŚ o uprzątnięciu odpadów z wypadku oraz o możliwości wystąpienia szkody w środowisku, gdyż jeden z pojazdów biorących udział w wypadku przewoził towary niebezpieczne (min. kosmetyki; dezodoranty, aerozole, wyroby perfumeryjne) wymienione w Oświadczeniu Rządowym z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 roku. Powołując się na stanowisko Ministerstwa Środowiska (pismo z dn. [...].04.2013 r., znak: [...]) Starosta wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu badań i ich analizy, wystąpienia szkody w środowisku, organem właściwym w sprawie naprawy szkody będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ).

Wobec powyższego PWIOŚ w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w A. (dalej KPP w A.) o udzielenie informacji, czy pojazdy ciężarowe biorące udział w zdarzeniu w chwili wypadku transportowały towary niebezpieczne w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 227, poz. 1367 z późn. zm,), tj. czy podlegały przepisom umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR).

W odpowiedzi na powyższe pismo KPP w Augustowie poinformowała, iż pojazdy, przewożone ładunki oraz wszelka dokumentacja dotycząca ładunków uległa całkowitemu spaleniu oraz że dysponuje jedynie następującymi ustaleniami:

- na naczepie samochodu marki D. o nr rej [...] prowadzonego przez obywatela R. V. K. były transportowane elementy drewniane,

- na naczepie samochodu ciężarowego V. prowadzonego przez obywatela K. M. K. były transportowane różnego rodzaju kosmetyki firmy L.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. PWIOŚ przekazał Staroście Augustowskiemu powyższe informacje uzyskane od KPP w A. oraz sprawozdanie z badań wody i gleby z miejsca wypadku. Z badań gleby wynikało, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń w badanym rejonie, w odniesieniu do wartości określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359). Grunt w rejonie wypadku został zanieczyszczony olejem mineralnym oraz PCB (polichlorowane bifenyle). Zwrócił się jednocześnie o pilne wszczęcie procedury w niniejszej sprawie.

PWIOŚ w piśmie z tej samej daty znak: [...] zwrócił się do RDOŚ o ustosunkowanie się do pisma Starosty Augustowskiego z dnia [...] maja 2015 r. Wskazał, że w jego ocenie aktualnie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy transport realizowany był w oparciu o umowę ADR. Z uwagi na odstępstwa określone w pkt 1.1.3.6. ADR - wyłączenia dotyczące ilości substancji przewożonych w jednostce transportowej (towary nie podlegają ADR w przypadku, gdy są przewożone w ilościach ograniczonych umową) oraz brak konkretnych informacji o rodzaju przewożonego ładunku i jego ilości, można przypuszczać, że był on organizowany jako zwykły transport niepodlegający umowie ADR.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] RDOŚ wyjaśnił, iż we wskazanym przypadku istotne jest ustalenie, czy przewozu kosmetyków dokonywał podmiot korzystający ze środowiska, czy transport ten stanowił działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku oraz, czy doszło do negatywnej, mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w wodach lub w powierzchni ziemi.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Starosta Augustowski na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał sprawę RDOŚ, wskazując, iż dotyczy ona szkód w środowisku. Starosta uzasadnił swoje stanowisko tym, że badania gleby przeprowadzone przez PWIOŚ wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych stężeń określonych substancji w glebie. Ponadto w zdarzeniu drogowym brał udział pojazd przewożący produkty kosmetyczne, w skład których wchodziły substancje stwarzające zagrożenie, wymienione w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin chemicznych (m.in. sodium hydroxide, isopropyl alcohol). Zdaniem Starosty, szkoda w środowisku powstała w wyniku transportu kosmetyków zawierających substancje stwarzające zagrożenie i mieszaniny stwarzające zagrożenie (działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku), toteż organem właściwym jest RDOŚ.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. RDOŚ wystąpił do Starosty Augustowskiego o przesłanie kompletnej dokumentacji sprawy (dokumenty te zostały nadesłane). Dodatkowo zwrócił się do KPP w A. o przekazanie danych o firmie realizującej transport kosmetyków i ewentualnie firmie zlecającej ich przewóz.

W odpowiedzi KPP w A. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wyjaśniła RDOŚ, iż materiał aktowy śledztwa w sprawie wypadku drogowego nie zawiera danych o firmie zlecającej przewóz kosmetyków L. Z pozostałych informacji przedstawionych przez Komendę wynikało jedynie kto kierował pojazdami i kto był właścicielem jednego z nich.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do NSA o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Augustowskim w przedmiotowej sprawie. W treści wniosku przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powołał przepisy prawa, w oparciu o które można uznać, iż właściwym do wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy będzie Starosta Augustowski.

RDOŚ wskazał między innymi na definicję podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) uznając, że skoro samochodami ciężarowymi zarejestrowanymi poza granicami naszego kraju, biorącymi udział w wypadku, realizowany był przewóz towarów, to uznać należy, iż transport zarówno elementów drewnianych jak i kosmetyków dokonywany był przez podmioty korzystające ze środowiska, o których mowa w art. 3 pkt 20 lit a) ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ ten wskazał, że obowiązki z art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wykonuje starosta (art. 378 ust. 1 tej ustawy). Jednocześnie zaznaczył, że przepisów art. 362 ww. ustawy nie stosuje się jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 z późn. zm., dalej jako ustawa szkodowa). Organem właściwym do podjęcia czynności tam wskazanych zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska.

RDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 przepisy ustawy szkodowej stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku wskazuje art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stanowi katalog zamknięty.

Organ podkreślił, że właściwość organu w analizowanej sprawie jest uzależniona od faktu, czy do zdarzenia drogowego doszło w trakcie transportu substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie i mieszanin stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Tylko w ww. przypadku zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdą przepisy ustawy szkodowej, a organem właściwym będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. II OW 97/11.

Zdaniem RDOŚ art. 1 ust. 4 pkt 3 lit e ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1203 j.t. dalej ustawa o substancjach chemicznych i mieszaninach) stwierdza, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do substancji i mieszanin w postaci gotowych produktów przeznaczonych dla końcowego użytkownika, będących kosmetykami w rozumieniu przepisów o kosmetykach, z wyjątkiem art. 29, art. 30, art. 36-40, art. 43 ust. 2, art. 49, art. 50, art. 57-60 i art. 64 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 16 ust. 15, art. 17 ust. 4 i art. 26, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organ wskazał też definicję kosmetyku zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. z 2013 r. poz. 475 j.t.).

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że faktem jest, iż na naczepie jednego z samochodów ciężarowych transportowane były różnego rodzaju kosmetyki firmy L. (grupy L.), przy czym przewożony ładunek oraz wszelka dokumentacja dotycząca ładunku uległa spaleniu. Starosta w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. przyjął, że transport ten dotyczył m.in. dezodorantów, aerozoli, wyrobów perfumeryjnych czego jednak nie potwierdził materiał zgromadzony w sprawie. RDOŚ zauważył, że dostarczone przez Starostę zdjęcia z oględzin wraku pojazdu przedstawiają opakowania dwóch środków do pielęgnacji włosów oraz jednego środka do demakijażu marki G. (marki grupy L.).

Zdaniem RDOŚ, skoro kosmetyki transportowane były w opakowaniach przeznaczonych do sprzedaży detalicznej tj. w postaci gotowych produktów przeznaczonych dla końcowego użytkownika, tym samym uznać należy, że nie podlegały zastosowaniu przepisów ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Nie zostały także zakwalifikowane jako substancje i mieszaniny niebezpieczne oraz substancje i mieszaniny stwarzające zagrożenie. Kosmetyki nie mogą należeć do tych kategorii (niebezpiecznych lub stwarzających zagrożenie) substancji lub mieszanin chemicznych gdyż aby to nastąpiło niezbędna byłaby ich wstępna klasyfikacja. Przewóz przedmiotowych kosmetyków nie był więc transportem substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie i mieszanin stwarzających zagrożenie, stwarzającym ryzyko szkody w środowisku. Transport przedmiotowych kosmetyków nie należy do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, a zatem przepisy ustawy szkodowej nie znajdują zastosowania w analizowanej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Augustowski w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] wskazał, że wypadek samochodowy leżący u podstaw niniejszej sprawy miał znamiona poważniej awarii, przez którą rozumie się m. in. transport, w którym występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (art. 3 pkt 23 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Zaznaczył, że przez substancję niebezpieczną rozumie się jedną lub więcej substancji albo mieszaniny substancji, które ze względu na swoje właściwości chemiczne, biologiczne lub promieniotwórcze mogą, w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nimi, spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Substancją niebezpieczną może być surowiec, produkt, półprodukt, odpad, a także substancja powstała w wyniku awarii (art. 3 pkt 37 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zdaniem Starosty Augustowskiego, skoro ustawodawca nie odsyła do jakiejkolwiek klasyfikacji substancji niebezpiecznych, stąd należy przyjąć, że każda substancja mogąca wywołać skutki określone w art. 3 pkt 37 jest substancją niebezpieczną.

Substancjami niebezpiecznymi i mieszaninami niebezpiecznymi w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1203) są substancje i mieszaniny zaklasyfikowane, co najmniej do jednej z kategorii wskazanych w tych regulacjach. Natomiast substancjami stwarzającymi zagrożenie i mieszaninami stwarzającymi zagrożenie są substancje i mieszaniny należące co najmniej do jednej z klas zagrożenia wymienionych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008.

Starosta wskazał, że wobec spalenia dokumentacji przewozowej towarów i całego ładunku nie można było zaklasyfikować ładunku do właściwej kategorii substancji i mieszanin chemicznych. Tym samym PWIOŚ, nie biorąc pod uwagę skutków wypadku, określił te substancje przypuszczalnie jako kosmetyki i drewno konstrukcyjne.

Zdaniem Starosty mając na uwadze art. 3 pkt 23 i 37 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie można wskazać w tej sprawie, że transportowane były substancje niebezpieczne, które w wyniku nieprawidłowego obchodzenia się z nimi spowodowały zagrożenie życia i środowiska.

Starosta stwierdził, że w przypadku, kiedy nie można ustalić, jaka substancja była transportowana przez podmiot korzystający ze środowiska, a skutki zdarzenia wskazują na przewożenie substancji niebezpiecznych, a także spełnione są przesłanki określone w art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 1789 z późn. zm.) organem właściwym do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w środowisku będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Starosta zwrócił uwagę na nowe okoliczności istotne w tej sprawie, nieznane organom przed datą wszczęcia sporu kompetencyjnego. Jego zdaniem wskazują one, że Starosta nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Mianowicie ustalenie, że sprawcą wypadku była osoba fizyczna prowadząca F. P. (postanowienie Prokuratury Rejonowej w Augustowie z dnia [...].08.2015r. o umorzeniu śledztwa [...] KPP A.), która w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach jest wytwórcą odpadów prowadzi do wniosku, że winy za powstanie zanieczyszczeń nie ponoszą kierowcy ciężarówek wykonujący transport towarów (podmioty korzystające ze środowiska). Spowodowanie zanieczyszczenia środowiska przez osobę fizyczną, wyklucza Starostę jako organ właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć sprawcy zanieczyszczenia środowiska (osoba fizyczna) uniemożliwia, także wójtowi wykorzystanie art. 363 Prawa ochrony środowiska. W tym przypadku, zastosowanie art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 z późn. zm.) daje możliwość podjęcia przez organ ochrony środowiska działań zapobiegawczych lub naprawczych, a organem właściwym zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2015 r. RDOŚ podtrzymał argumentację zawartą w jego wniosku i uznał, że argumenty przedstawione przez Starostę Augustowskiego są w pełni bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie z nowelizacją tego artykułu przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy gdy przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tego samego podmiotu i dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu. Przedmiotem sporu nie może być ustalenie rodzaju sprawy.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia, który organ ochrony środowiska będzie właściwym do wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy w wyniku wypadku dwóch pojazdów ciężarowych z autem osobowym w dniu [...] kwietnia 2015 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości O. doszło do przedostania się oleju napędowego, piany gaśniczej oraz produktów kosmetycznych do rowu oddalonego od rzeki N. o około 4 km. Pojazdy ciężarowe biorące udział w zdarzeniu uległy całkowitemu spaleniu, w tym dokumentacja dotycząca ładunku. Ustalono jedynie, że w jednej z naczep przewożono elementy konstrukcji drewnianej domu, a w drugim produkty kosmetyczne, których producentem była firma L. Nie udało się ustalić danych firmy realizującej transport oraz zlecającej go (podmioty zagraniczne). Nie ulega wątpliwości, że w miejscu zdarzenia nastąpiło zanieczyszczenie gleby substancjami chemicznymi tj. olejem napędowym oraz PCB (Polichlorowane bifenyle) – wyniki badań gleby przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r. przez PWIOŚ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie mają zastosowania przepisy ustawy szkodowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 przepisy tej ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanej przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Regulacja ta zawiera normę wskazującą na przesłankę przedmiotowo-podmiotową zastosowania ustawy szkodowej. Z treści tego uregulowania wynika, że tylko określone grupy podmiotów mogą wyrządzić szkodę w środowisku lub stworzyć bezpośrednie zagrożenie taką szkodą. Ustawodawca ograniczył bowiem odpowiedzialność tylko do podmiotów korzystających ze środowiska. W konsekwencji podmiot, który nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska nie może wyrządzić szkód w środowisku, ani też stworzyć bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie tylko w przypadku wystąpienia szkody w środowisku w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy szkodowej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się

1) produkcję, wykorzystanie, przechowywanie, przetwarzanie, składowanie, uwalnianie do środowiska oraz transport:

a) substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie i mieszanin stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach,

b) środków ochrony roślin w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 621, z późn. zm.),

c) produktów biobójczych w rozumieniu ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252, z późn. zm.);

2) transport:

a) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 i Nr 244, poz. 1454),

c) materiałów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368, z późn. zm.).

Starosta Augustowski w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. zwrócił uwagę, że pojazd biorący udział w wypadku przewoził towary niebezpieczne w postaci kosmetyków – dezodoranty, aerozole, wyroby perfumeryjne wymienione w Oświadczeniu Rządowym z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. dlatego organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku powinien być regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Wobec tego Starosta wyszedł z założenia, że transport kosmetyków wykonywany przez podmiot korzystający ze środowiska należy zaliczyć na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 lit a do towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 i Nr 244, poz. 1454).

W tym miejscu przywołać należy stanowisko PWIOŚ zawarte w piśmie do RDOŚ z [...] czerwca 2015 r., w którym zasygnalizował on, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy aktualnie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy transport realizowany był w oparciu o umowę ADR. Organ zwrócił uwagę, że umowa ta zawiera w pkt 1.1.3.6. ADR - wyłączenia dotyczące ilości substancji przewożonych w jednostce transportowej (towary nie podlegają ADR w przypadku, gdy są przewożone w ilościach ograniczonych umową) oraz brak konkretnych informacji o rodzaju przewożonego ładunku i jego ilości. Wobec tego można przypuszczać, że transport był organizowany jako zwykły transport niepodlegający umowie ADR.

Zdaniem NSA, skoro materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie czy transport kosmetyków był wykonywany na zasadach międzynarodowego transportu towarów niebezpiecznych należało uznać, że transport ten nie podlegał zasadom określonym w ADR a zatem nie dotyczył towarów niebezpiecznych. Zatem odpada możliwość zastosowania ustawy szkodowej gdyż transportu kosmetyków nie można zakwalifikować w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy szkodowej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Augustowski przyjął, iż szkoda w środowisku powstała w wyniku transportu kosmetyków zawierających substancje stwarzające zagrożenie i mieszaniny stwarzające zagrożenie tj. w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W związku z tym organem właściwym do załatwienia sprawy będzie według Starosty RDOŚ.

Jak już wcześniej wskazano w niniejszej sprawie odpada możliwość zakwalifikowania transportu kosmetyków do transportu towarów niebezpiecznych tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 lit a cytowanej ustawy.

Wobec powyższego zbadać należało, czy transport kosmetyków o bliżej nieokreślonym składzie (brak dowodów) można zakwalifikować według art. 3 ust 2 pkt 1 lit a ustawy szkodowej tj. jako transport substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie i mieszanin stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach jak widzi to Starosta Augustowski.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o substancjach chemicznych i mieszaninach substancjami niebezpiecznymi i mieszaninami niebezpiecznymi są substancje i mieszaniny zaklasyfikowane co najmniej do jednej z poniższych kategorii:

1) substancje i mieszaniny o właściwościach wybuchowych;

2) substancje i mieszaniny o właściwościach utleniających;

3) substancje i mieszaniny skrajnie łatwopalne;

4) substancje i mieszaniny wysoce łatwopalne;

5) substancje i mieszaniny łatwopalne;

6) substancje i mieszaniny bardzo toksyczne;

7) substancje i mieszaniny toksyczne;

8) substancje i mieszaniny szkodliwe;

9) substancje i mieszaniny żrące;

10) substancje i mieszaniny drażniące;

11) substancje i mieszaniny uczulające;

12) substancje i mieszaniny rakotwórcze;

13) substancje i mieszaniny mutagenne;

14) substancje i mieszaniny działające szkodliwie na rozrodczość;

15) substancje i mieszaniny niebezpieczne dla środowiska.

W ust. 2 tego artykułu wskazano, że substancjami stwarzającymi zagrożenie i mieszaninami stwarzającymi zagrożenie są substancje i mieszaniny należące co najmniej do jednej z klas zagrożenia wymienionych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008.

Zgodnie z definicjami substancji i mieszaniny wskazanymi w art. 2 pkt 1 i 2 odwołującymi się odpowiednio do art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia (WE) NR 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. U. UE L. z 2006 r. Nr 396 poz. 1) stwierdzić należy, że mówiąc o substancjach lub mieszaninach mamy na myśli pierwiastki chemiczne lub ich związki czy też mieszaniny lub roztwory, w skład których wchodzą te pierwiastki lub ich związki. Mają one zatem charakter pierwotny w stosunku do produktu jaki może powstać przy ich wykorzystaniu. Inaczej są podstawą składu produktu, który finalnie użytkowany w postaci przetworzonej. Trudno zatem mając określony wyrób stwierdzić, że jest on niebezpieczny lub stwarza zagrożenie zwłaszcza jeżeli nie jest znany jego skład.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sytuacji kiedy niemożliwe jest określenie jakiego rodzaju substancje i mieszaniny zostały użyte do produkcji kosmetyków, bowiem uległy one zniszczeniu podczas kolizji, uznać należy, że niemożliwe jest jednoznaczne zaklasyfikowanie kosmetyku do substancji lub mieszanin niebezpiecznych czy też substancji lub mieszanin stwarzających zagrożenie.

Zwrócić należy uwagę na wskazany przez RDOŚ w rozpatrywanym wniosku art. 1 ust. 3 pkt.1 lit e ustawy o substancjach i mieszaninach, który stanowi, że przepisów ustawy tej nie stosuje się do substancji i mieszanin w postaci gotowych produktów przeznaczonych dla końcowego użytkownika, będących kosmetykami w rozumieniu przepisów o kosmetykach, z wyjątkiem art. 29, art. 30, art. 36-40, art. 43 ust. 2, art. 49, art. 50, art. 57-60 i art. 64 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 16 ust. 15, art. 17 ust. 4 i art. 26, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. z 2013 r. poz. 475 j.t.). kosmetykiem jest każda substancja chemiczna lub mieszanina, przeznaczone do zewnętrznego kontaktu z ciałem człowieka: skórą, włosami, wargami, paznokciami, zewnętrznymi narządami płciowymi, zębami i błonami śluzowymi jamy ustnej, których wyłącznym lub podstawowym celem jest utrzymanie ich w czystości, pielęgnowanie, ochrona, perfumowanie, zmiana wyglądu ciała lub ulepszenie jego zapachu.

Biorąc zatem pod uwagę fakt wyłączenia spod regulacji ustawy o substancjach i mieszaninach substancji i mieszanin w postaci gotowych produktów przeznaczonych dla końcowego użytkownika, będących kosmetykami, uznać należy, że kosmetyki nie podlegają klasyfikacji ze względu na użyte w nich substancje i mieszaniny jako substancje niebezpieczne lub mieszaniny niebezpieczne, substancje stwarzające zagrożenie lub mieszaniny stwarzające zagrożenie, o których mowa w ustawie o substancjach i mieszaninach. Tym samym transport kosmetyków nie nosi znamion działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku gdyż transport ten nie podpada pod substancje i mieszaniny wskazane w ustawie o substancjach i mieszaninach, która to ustawa miała przesądzić o tym, czy transport taki należy uznać za działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy szkodowej). Jeśli podmiot korzystający ze środowiska jakim niewątpliwie była firma transportująca kosmetyki przewożąc kosmetyki nie wykonywał działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku to wszczęcie postępowania na podstawie ustawy szkodowej nie mogło mieć miejsca i organem ochrony środowiska właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez jego zanieczyszczenie kosmetykami nie będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze oraz istotę sporu wskazaną we wniosku należało uznać, że organem właściwym do wszczęcia postępowania będzie Starosta Augustowski bowiem ustawa szkodowa w niniejszej sprawie, gdzie nie można było uznać transportu kosmetyków za działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, z której to działalności miało wynikać zanieczyszczenie środowiska, nie będzie miała zastosowania.

W związku z niewątpliwą szkodą w środowisku spowodowaną zanieczyszczeniem środowiska w wyniku kolizji drogowej Starosta Augustowski będzie zatem uprawniony do wszczęcia postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sprawie negatywnego oddziaływania podmiotu korzystającego ze środowiska na to środowisko.

Na marginesie NSA pragnie zauważyć, co wyraźnie umknęło spierającym się organom administracji, że bezpośrednią szkodą dla środowiska, która była podstawą wniosku PWIOŚ jest okoliczność skażenia na skutek wypadku gleby rowu prowadzącego do rzeki N. olejami mineralnymi i PCB. Wobec powyższego sam transport kosmetyków nie miał wpływu na stwierdzone skażenie gleby. Z ogólnie dostępnych danych (strony internetowe) wynika, że skrótem PCB określa się organiczne związki chemiczne polichlorowane bifenyle, które stosowane są głównie w przemyśle elektrotechnicznym jako płyny dielektryczne w transformatorach i materiałach izolacyjnych w kondensatorach dużej mocy, a nadto wykorzystywane są jako plastyfikatory i impregnaty, płyny hydrauliczne, smary odporne na wysoką temperaturę, do wyrobu opakowań, składniki farb drukarskich, dodatki w preparatach owadobójczych, dodatki do klejów i tworzyw sztucznych, materiały izolacyjne do przewodów elektrycznych, w silnikach, transformatorach. Prowadzi to do konstatacji, że skażenie gleby ma związek z rozbiciem aut uczestniczących w wypadku a nie z przedostaniem się do gleby kosmetyków. Tym samym rozpatrywanie właściwości organu w oparciu o transport kosmetyków nie miało znaczenia dla sprawy bowiem źródłem skażenia były inne substancje, których źródłem pochodzenia mogą być np. uszkodzone elementy pojazdów biorących udział w wypadku.

Z materiałów informacyjnych na temat PCB wynika, że polichlorowane bifenyle charakteryzują się wysoką odpornością chemiczną. Nie poddają się także procesom rozkładu w procesach biologicznych. W organizmach ludzkich nie ulegają rozkładowi i kumulują się, powodując trwałe uszkodzenia systemu nerwowego, wątroby, śledziony i nerek. Stwierdzono również ich wpływ na zapis genetyczny człowieka oraz działanie rakotwórcze. Do organizmów zwierząt i ludzi mogą przenikać poprzez pokarm lub z wody. Zagrożenie stwarzane dla człowieka poprzez polichlorowane bifenyle uznano za jedno z najbardziej znaczących, co stało się przyczyną zaniechania ich produkcji i stosowania, a również podjęcia działań dla unieszkodliwienia uprzednio wyprodukowanej tej substancji. Szczególne zagrożenie powstaje w przypadku objęcia urządzeń lub pojemników zawierających PCB pożarem. Polichlorowane bifenyle są niepalne i nie podtrzymują palenia, ale w wysokich temperaturach ulegają rozkładowi. Jednym z produktów tego rozpadu są dioksyny (TCDD) - substancje o najwyższej znanej toksyczności. Te niebezpieczne właściwości stały się przyczyną, dla której kraje Unii Europejskiej) wprowadziły istotne ograniczenia w sposobach postępowania z odpadami zawierającymi PCB.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że występujące skażenie nie było związane z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska określoną w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej a zatem ustawa szkodowa nie może być zastosowana. Tym samym właściwym organem do wszczęcia postępowania będzie wyłącznie starosta bowiem zgodnie z art. 378 w zw. z art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest on uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Okoliczność wskazana w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotycząca faktycznego sprawcy wypadku (kierowca F. P.) i braku zawinienia po stronie kierowców ciężarówek nie ma znaczenia dla określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Jak już wcześniej była mowa ustawa szkodowa nie będzie miała zastosowania w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajdzie zatem art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z poglądem doktryny w przepisie tym ustawodawca w żaden sposób nie określił, czy negatywne oddziaływanie na środowisko powinno mieć charakter zawiniony, czy też nie. W orzecznictwie przeważa stanowisko, zgodnie z którym odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. W obecnym stanie prawnym nie ma rozwiązań bezpośrednio wskazujących na ograniczenie odpowiedzialności. Ponadto, w przeciwieństwie do postanowień art. 435 § 1 k.c., w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska dobrem chronionym jest środowisko (czyli interes społeczny), a nie interes indywidualny. Z tego zaś punktu widzenia zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, a nie ustalenie zawinienia lub wyłączenie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Istotne jest zaprzestanie negatywnego oddziaływania na środowisko, a to najłatwiej wyegzekwować od podmiotu prowadzącego działalność lub władającego nieruchomością, co nie wyklucza oczywiście jego roszczeń odszkodowawczych na zasadzie regresu w przypadku, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko jest skutkiem działania innych podmiotów.

Zastosowanie art. 16 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej jak twierdzi Starosta Augustowski nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie bowiem działalność podmiotu korzystającego ze środowiska nie była działalnością stwarzającą ryzyko zagrożenia dla środowiska w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy szkodowej. Wobec tego działania organu (zapobiegawcze i naprawcze) w warunkach wskazanych w tym przepisie organ mógłby podjąć jedynie gdyby działał w oparciu o ustawę szkodową. Skoro nie ma ona zastosowania to regulacje w niej zawarte nie mogą określać jaki organ ochrony środowiska właściwy będzie do podjęcia działań w niej określonych. Zatem w niniejszej sprawie podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania będzie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska i organem właściwym do prowadzenia postępowania określonego tym przepisem będzie wyłącznie Starosta Augustowski (art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Wobec braku przesłanek do zastosowania ustawy szkodowej, w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko, znajduje zastosowanie przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustalenie, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko daje możliwość właściwemu organowi ochrony środowiska - czyli w tym stanie faktycznym staroście - wydania decyzji, na mocy której zostanie nałożony obowiązek przywrócenia (restytucji) środowiska do stanu właściwego. Przepis ten dotyczy, więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Ponadto w osnowie decyzji organ powinien określić konieczne przesłanki w tym zakresie i termin wykonania obowiązku, zgodnie z dyspozycją ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie zachodzi przesłanka z dyspozycji z art. 362 ust. 3 tejże ustawy dotycząca ewentualnie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia odpowiednich działań. Nałożenie obowiązku ma charakter ogólny i w konsekwencji charakteryzuje się dużym stopniem uznaniowości.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska, orzekł jak w sentencji.