Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 178/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1403
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 833/15 w sprawie ze skargi A. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 833/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

A. B. raportem z [...] września 2014 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okres pracy od 14 sierpnia 1996 r. do 30 września 1999 r. w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] ha, prowadzonym przez jego rodziców E. i H. R. Jednocześnie wniósł o "podwyższenie i wyrównanie" uposażenia zasadniczego "za okres 3 lat wstecz licząc od daty złożenia raportu". Do raportu załączył: własne oświadczenia (z [...] maja 2014 r. oraz [...] września 2014 r.), zeznania dwóch świadków (A. T. oraz B. T.) z [...] maja 2014 r., pismo z Urzędu Gminy G. z [...] maja 2014 r., poświadczenie o adresach i okresach własnego zameldowania z [...] maja 2014 r., zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w P. z [...] sierpnia 2012 r., zaświadczenie z firmy S. Sp. z o.o. z [...] maja 2014 r. oraz zaświadczenie Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych im. J. R. z [...] maja 2014 r.

Na wezwanie organu, A. B. przy piśmie z [...] października 2014 r. złożył zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w P., Inspektorat w P.) z [...] października 2014 r. oraz poświadczenia o adresach i okresach zameldowania rodziców z [...] października 2014 r.

W toku postępowania organ wystąpił do świadków A. T. i B. T. o wyjaśnienie kwestii niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, którzy pismami z [...] października 2014 r. oraz [...] listopada 2014 r. udzielili odpowiedzi, a pismami które wpłynęły [...] grudnia 2014 r. wyjaśnili rozbieżności w zakresie wskazywanego we wcześniejszych zeznaniach okresu pracy strony w gospodarstwie rolnym.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Komendant Centralny Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym z [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił przyznania A. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 14 sierpnia 1996 r. do 30 września 1999 r.

W uzasadnieniu rozkazu organ zarzucił, iż zeznania świadków nie stanowią rzetelnego dowodu. Z zeznań tych wynika, iż skarżący wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym należącym do rodziców - H. i E. R., położonym w miejscowości Ł., gmina G. i w miejscowości O. w okresie od 14 sierpnia 1996 r. do 30 września 1999 r. Natomiast w uzupełnieniu swoich wcześniej złożonych zeznań, świadkowie stwierdzili, iż "nie pamiętają dokładnej liczby godzin", "nie są w stanie dokładnie podać liczby godzin" oraz że widywali zainteresowanego przed 14 sierpnia 1996 r. jak również po dniu 30 września 1999 r., podczas wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem organu treść zeznań wskazuje jednoznacznie, iż świadkowie obserwowali jedynie doraźną pomoc skarżącego w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo świadczonych przez dzieci jako członków rodziny rolnika.

Organ wskazał także, że A. B. uczęszczał do Liceum Technicznego w P. (oddalonego od miejsca zamieszkania o około 13 km). Zdaniem organu samo wykonywanie różnych czynności w gospodarstwie rolnym nie wykluczało co do zasady innych form aktywności, w tym uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, łącznie z dojazdami do i ze szkoły. Jednakże, zdaniem organu, doliczając do powyższych zadań konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, obowiązki te nie pozwalały skarżącemu na wykonywanie pracy mającej istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od powyższego rozkazu Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. W związku zaś z faktem, iż policjant wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od 14 sierpnia 1996 r. do 30 września 1999 r., to normatywnej treści pojęcia "domownik" należało poszukiwać w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.).

Komendant wskazał, że w sprawie, wobec braku zaświadczenia z urzędu gminy o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, należało oprzeć się m. in. na przedstawionych przez stronę, a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków, zestawiając ich treść z pozostałą dokumentacją będącą w dyspozycji organu.

Organ stwierdził, iż policjant nie przedstawił żadnego dokumentu - pomimo wezwania organu z [...] października 2014 r. - na potwierdzenie faktu prowadzenia przez swoich rodziców gospodarstwa rolnego zgodnie z art. 6 pkt 2 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego w P. z [...] sierpnia 2012 r. wynika jedynie, iż w 1971 r. nieformalną umową darowizny E. R. nabył gospodarstwo rolne położone we wsi Ł. gm. G. o powierzchni [...] ha, a [...] listopada 1971 r. nabył gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi O., gm. G. Organ wskazał przy tym, iż samo posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z jego prowadzeniem. Odnosząc się przy tym do stwierdzenia policjanta zawartego w piśmie z [...] października 2014 r., iż nie ma on możliwości przedstawienia omawianego dokumentu, bowiem jego matka była na rencie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a ojciec pracował dodatkowo w Warszawie i również odprowadzał składki, Komendant stwierdził, iż to nie na nim spoczywa obowiązek dowodzenia okoliczności potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym dla potrzeb przewidzianych w przepisach ustawy o ubezpieczeniu społecznym, ale to skarżący powinien wykazać fakty potwierdzające taką pracę.

Komendant wskazał także, że skarżący w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby, nie przedstawił żadnej informacji nie tylko o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, ale też o samym fakcie posiadania przez rodziców tego gospodarstwa. Organ podniósł, że nie można zastąpić dowodu z okoliczności wynikających z dokumentów - w tym przypadku, sporządzonych osobiście przez stronę w 2006 r. - dowodami z zeznań świadków sporządzonych kilka lat później i to świadków wskazanych przez skarżącego na okoliczności przeczące podanym przez niego w kwestionariuszu osobowym faktom.

Zdaniem organu po zestawieniu ze sobą takich faktów jak: areał gospodarstwa rolnego rodziców policjanta (ok. [...] ha), ilość osób wykonujących w nim czynności (wnioskodawca, rodzice, siostra oraz czasami sąsiedzi), ograniczone potrzeby świadczenia pracy w gospodarstwie m.in. z uwagi na jego rodzaj, strukturę, brak wyspecjalizowanej produkcji np. roślinnej (w gospodarstwie uprawiano zboża, tj. pszenicę, jęczmień, żyto, owies, pszenżyto oraz różnorodne warzywa, m.in. marchew, cebulę, buraki, groch, seler, pietruszkę, pory, pomidory, ogórki), nie sposób uznać, że praca skarżącego w gospodarstwie była niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania. Oświadczeniom skarżącego przeczyła ponadto, w ocenie organu, treść posiadanych przez organ dokumentów. Skarżący od października 1999 r. do lutego 2006 r. studiował, a następnie pracował w Warszawie, co ewidentnie wykluczało nie tylko pracę, ale nawet systematyczną pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym. Natomiast z zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego w P. z [...] sierpnia 2012 r. wynika, iż gospodarstwo rolne o niezmienionej powierzchni znajdowało się w posiadaniu ojca strony aż do 2010 r.

O braku konieczności świadczenia przez skarżącego stałej pracy w gospodarstwie świadczy, zdaniem organu, fakt, iż jego ojciec pomimo posiadania nieruchomości rolnej, miał możliwość pracy zawodowej na pełen etat w Warszawie, mieście oddalonym od miejsca zamieszkania o ok. 60 km. Ponadto matka pobierała rentę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Praca w gospodarstwie nie stanowiła zatem źródła utrzymania nawet dla rodziców skarżącego, a tym bardziej nie mogła mieć charakteru stałego dla "domownika".

Z kolei zeznania świadków, zdaniem organu, są zbyt lakoniczne i niewiarygodne, zwłaszcza wobec innych ustaleń poczynionych w sprawie. Z ich treści nie wynika, aby skarżący w omawianym okresie stale pracowała w gospodarstwie. Świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną przez skarżącego zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym z pracą w nim. Zdaniem organu świadczą o tym twierdzenia świadków, iż widywali stronę podczas wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przed 14 sierpnia 1996 r. oraz po 30 września 1999 r., przy czym jak wskazano wcześniej po 30 września 1999 r. policjant, ze względu na miejsce zamieszkania w Warszawie, mógł jedynie świadczyć sporadyczną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców.

Ponadto Komendant podniósł, że świadek A. T. w przedmiotowym okresie pracowała zawodowo w systemie dwuzmianowym w miejscowości O. oddalonej ok. 4 km od swojego miejsca zamieszkania co czyniło niemożliwym obserwowanie przez świadka stałej pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym.

Organ zarzucił również, że świadkowie z jednej strony wskazują, iż praca wnioskodawcy przez cały precyzyjnie wskazany okres była "stała" i wykonywana "w pełnym wymiarze czasu" (zeznania z [...] maja 2014 r.), z drugiej natomiast strony w zeznaniach z [...] października 2014 r. oraz [...] października 2014 r. potwierdzają, iż stronę widywali "praktycznie codziennie", ale "nie pamiętają dokładnie z uwagi na okres czasu", przy czym dalej stwierdzają, iż "nie są w stanie podać liczby godzin pracy A. B. w ciągu doby w gospodarstwie rolnym jego rodziców", ponieważ z nim nie mieszkali i "nie kontrolowali tego". Istotne jest przy tym, w ocenie organu, wskazanie, że skoro świadkowie nie są wiarygodni w zakresie określonych faktów, to tym samym okoliczność ta przekłada się na cały okres ujęty w ich zeznaniach. Ponadto porównując zeznania A. T. z [...] maja 2014 r. oraz [...] października 2014 r. z zeznaniami B. T. z [...] maja 2014 r. oraz [...] października 2014 r. organ stwierdził, iż są one niemal identyczne (zarówno w zakresie treści, grafiki, jak i popełnionych błędów, np. dotyczących wskazywanych dat). Zdaniem organu można odnieść wrażenie, iż zostały one między świadkami uzgodnione, co tym bardziej czyni ich niewiarygodnymi.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że brak było podstaw do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny wniósł A. B. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez ich błędną wykładnię w postaci:

• przyjęcia przez organy orzekające, że w okresie obowiązywania ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników pojęcie domownika należy interpretować rozszerzająco, w konsekwencji czego organy dokonały interpretacji wykraczającej poza definicję domownika wskazaną w ustawie;

• nieprawidłowego przyjęcia, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego w okresie nauki w Liceum Technicznym w P., bez względu na okoliczności, nie podlega zaliczeniu do stażu pracy z uwagi na niemożność świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej, co w stanie faktycznym sprawy jest oczywiście nieprawdziwe.

W oparciu o powyższe zarzuty A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2015 r. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania A. B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że nieprawidłowe są wnioski organu wyprowadzane z przedłożonych dowodów, które doprowadziły do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Sąd I instancji wywiódł, że skarżący na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców przedłożył pisemne zeznania dwóch świadków zamieszkujących w tej samej miejscowości, którzy potwierdzili fakt jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ ocenił jednak przedłożone zeznania świadków jako lakoniczne i niewiarygodne. Zarzut ten oparł na tym, że świadek A. T. w przedmiotowym okresie pracowała zawodowo i w związku z tym nie mogła obserwować stałej pracy skarżącego w tym gospodarstwie. Organ zarzucił również, że świadkowie ci wskazali, iż widywali skarżącego "praktycznie codziennie", ale "nie pamiętają dokładnie z uwagi na okres czasu". Organ zarzucił również, że zeznania tych świadków są niemal identyczne (zarówno w zakresie treści, grafiki, jak i popełnionych błędów), co sprawia, iż można odnieść wrażenie, że zostały uzgodnione. Ponadto organ stwierdził, że świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną przez skarżącego zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym z pracą w nim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach skarżący miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musiał, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujące pojęcie "domownika".

Dalej Sąd I instancji wskazał, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez skarżącego nasuwają zastrzeżenia, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, oceniając wiarygodność i wartość dowodową zeznań świadków organ nie może również pomijać faktu, iż dotyczą one czasookresu sprzed ponad piętnastu lat, a zatem z uwagi na znaczny upływ czasu świadkowie mogą nie pamiętać pewnych faktów. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty, a nie dokonywać ich kwalifikacji.

Zdaniem Sądu I instancji jako dowolne należało ocenić ustalenia organu, że w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców skarżącego, z uwagi na jego areał, ilość osób wykonujących w nim czynności, a także z uwagi na znaczne ograniczone potrzeby świadczenia wyspecjalizowanej produkcji, praca skarżącego w gospodarstwie nie była niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania. Ocena ta nie została poparta jakąkolwiek przekonywującą argumentacją organu.

Ponadto z faktu, iż ojciec skarżącego we wnioskowanym okresie pracował zawodowo na pełen etat, a matka pobierała rentę, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można wywieść, iż skarżący nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym ojca. Organ nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność, w jakim wymiarze czasu pracy ojciec skarżącego w powyższych okresach był zatrudniony poza rolnictwem, a zatem czy pracę tę mógł łączyć z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jako gołosłowne i nie mające jakiegokolwiek oparcia w zebranym materiale dowodowym Sąd I instancji ocenił ustalenia organu, że głównym zajęciem i źródłem utrzymania rodziny we wnioskowanym okresie nie była praca w gospodarstwie rolnym, lecz praca zawodowa.

Nieuzasadniony – w ocenie Sądu I instancji – był również zarzut organu, iż skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia przez jego rodziców gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, iż organ nie wskazał przy tym, jaki to winien być dokument, zwłaszcza, że rodzice skarżącego nie podlegali ubezpieczeniu w KRUS. W toku postępowania skarżący przedstawił zaś zaświadczenie Starosty P., z którego wynika, iż w 1971 r. nieformalną umową darowizny ojciec skarżącego nabył gospodarstwo rolne położone we wsi Ł. gm. G. o powierzchni [...] ha, natomiast [...] listopada 1971 r. nabył gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi O., gm. G. Ponadto przedstawił zaświadczenia o miejscu zameldowania jego rodziców. W piśmie z [...] października 2014 r. skarżący wyjaśnił zaś, że nie może przedstawić zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie gospodarstwa rolnego przez jego rodziców, albowiem nie odprowadzali oni składek do KRUS.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że Komendant Centralnego Biura Śledczego w swojej decyzji błędnie uznał, iż nauka skarżącego w szkole średniej uniemożliwiała mu, jako domownikowi, wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym, przede wszystkim, decyduje zachowanie przez niego gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie ze strukturą gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego. Stąd też sama nauka w szkole średniej nie wyklucza wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Tym samym, organ I instancji błędnie zinterpretował art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że z uwagi na fakt uczęszczania przez skarżącego do szkoły średniej i związane z tym obowiązki szkolne, nie można uznać, że skarżący wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona powtórnej oceny całego materiału dowodowego, mając na względzie przedstawione zastrzeżenia. Winien również rozważyć, czy w sprawie nie byłoby konieczne uzupełnienie materiału dowodowego poprzez osobiste odebranie zeznań od wskazanych przez skarżącego świadków, bądź też w trybie pomocy prawnej unormowanej w art. 52 k.p.a. Oceniając zgromadzone w sprawie dowody organ będzie miał również na względzie, że zgodnie z przepisami ustawy fakt łączenia pracy w gospodarstwie z nauką w szkole nie może stanowić przeszkody przy ocenie, czy dany okres pracy w gospodarstwie rolnym może być wliczony do stażu pracowniczego, pod warunkiem jednak, że praca w gospodarstwie była faktycznie wykonywana.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2015 r. wywiódł Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji:

– dowolnie ustalił, iż "(...) w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców skarżącego, z uwagi na jego areał, ilość osób wykonujących w nim czynności, a nadto z uwagi na znaczne ograniczone potrzeby świadczenia wyspecjalizowanej produkcji, praca skarżącego w przedmiotowym gospodarstwie nie była niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania (...)",

– bezpodstawnie wywiódł z okoliczności, że ojciec skarżącego we wnioskowanym okresie pracował zawodowo na pełen etat, a matka pobierała rentę, iż skarżący nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym ojca,

– gołosłownie i nie mając jakiegokolwiek oparcia w zebranym materiale dowodowym przyjął, że "(...) głównym zajęciem i źródłem utrzymania rodziny we wnioskowanym okresie nie była praca w gospodarstwie rolnym, lecz praca zawodowa (...)",

– błędnie ocenił "(...) przedłożone zeznania świadków jako lakoniczne i niewiarygodne (...)" na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

• art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnienie skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także sprzeczności samej w sobie poszczególnych części uzasadnienia,

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie orzeczenia z uzasadnieniem oraz błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także wydanie kwestionowanego orzeczenia bez wskazania, który zdaniem Sądu przepis prawa materialnego został naruszony przez Komendanta Głównego Policji przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r., poz. 704 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. mimo iż Komendant Główny Policji w sposób prawidłowy odkodował pojęcie "domownika" na gruncie przedmiotowej sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant Główny Policji wniósł o:

• uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

• zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a nie jest zasadny. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalał stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonując oceny legalności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdził, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ obarczone jest wadami w postaci naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdza trafność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest przekonywującej argumentacji, iż praca skarżącego nie była niezbędna do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zwrócić należy uwagę, że przed dokonaniem oceny, czy w konkretnym przypadku osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą prace w gospodarstwie rolnym trzeba prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Niezbędne więc jest przeanalizowanie przebiegu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie w całym wnioskowanym okresie oraz ustalić jaki był charakter gospodarstwa, ile osób i w jakim zakresie współpracowało z rolnikiem, a także jakie konkretnie czynności w gospodarstwie rolnym wykonywał sam wnioskodawca. Dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena czy pomoc była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę osób pracujących w gospodarstwie rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy w deklarowanym, przez stronę rozmiarze i charakterze. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu fakt pracy ojca w Warszawie i związane z tym dojazdy do pracy (ok. 60 km dziennie), nie mogły same w sobie, bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i dokonania jego analizy skutkować automatycznym przyjęciem, iż pomoc skarżącego w gospodarstwie rolnym nie była niezbędna. Nie można bowiem wykluczyć, że to właśnie poświęcanie większej ilości czasu przez ojca skarżącego z uwagi na dojazdy do pracy mogło skutkować koniecznością angażowania się A. B. w pracę w gospodarstwie rolnym. Również pozostawanie matki skarżącego w tym czasie na rencie, nie może przemawiać za przyjęciem, że skarżący nie świadczył pracy w gospodarstwie rolnym zgodnie z przedłożonym przez sobie wnioskiem. Powyższe okoliczności, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zostały poparte argumentacją wywiedzioną z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Brak jest także jakichkolwiek dowodów wskazujących na przyjęcie przez organ tezy, że głównym zajęciem i źródłem utrzymania rodziny we wnioskowanym okresie nie była praca w gospodarstwie rolnym. Wysuwając takie twierdzenie organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął je za prawdziwe.

Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było konsekwencją uznania, że organ dokonał błędnej oceny zeznań świadków jako lakoniczne i niewiarygodne opierając się jedynie na ich pisemnych oświadczeniach. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawca zobowiązany jest potwierdzić zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Tym samym nie mogą one opierać się jedynie na treści oświadczenia samego wnioskodawcy czy pisemnych relacjach wskazanych przez stronę osób. Ocena czy wnioskodawca rzeczywiście wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym bezwzględnie musi znaleźć potwierdzenie albo we wspomnianym zaświadczeniu albo w zeznaniach świadków. Oczywistym przy tym jest, że zeznania świadków, mające potwierdzać okresy i charakter pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym, nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i co do stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są bardzo ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Organ powinien przede wszystkim rozważyć potrzebę samodzielnego, najczęściej dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych przez stronę osób. Tymczasem organy Policji odstąpiły od wykonania takich czynności, ograniczając się jedynie do zadawania świadkom określonych pytań, a następnie rozstrzygając sprawę na podstawie jedynie pism zawierających odpowiedzi na zadane pytania. Zasadnie więc Sąd I instancji taką praktykę uznał za nieprawidłową. Pisemne wyjaśnienia nie mogą zastępować wymaganych zeznań świadków, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na ich podstawie nie można zatem dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy. W aktach znajdują się jedynie pisemne oświadczenia podpisane przez dwie wskazywane przez skarżącego osoby. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w przedmiocie uposażenia policjanta jest postępowaniem administracyjnym, a zatem musi być ono prowadzone według reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odmiennych regulacji zawartych w przepisach szczególnych, w tym wspomnianej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ta ostatnia ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków od określonego w niej sposobu dokumentowania okresów i charakteru pracy w gospodarstwie rolnym. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w omawianych sprawach wskazane okoliczności nie mogą być dokumentowane w sposób wygodny dla wnioskodawcy czy organu. Świadek znane mu ewentualnie fakty ma przedstawić w czasie sformalizowanej czynności, to jest w toku przesłuchania przeprowadzonego przez pracownika policyjnego organu administracji lub pracownika urzędu gminy. Czynność przesłuchania utrwala w formie stosownego protokołu pracownik organu przeprowadzający przesłuchanie. Same pisemne oświadczenia zgłoszonych osób mogą odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie można natomiast przypisać im istotnej wartości dowodowej, a zatem wyłącznie na ich podstawie budować tezy o istnieniu lub braku podstaw do zaliczenia wnioskowanego przez policjanta okresu do wysługi lat (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2372/15).

Powyższe rozważania przesądzają więc o niezasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegający na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnienia skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy niezgodnego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowy w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego poprzez uznanie, iż nie został on ustalony w sposób prawidłowy. To, że ten element orzeczenia skarżący kasacyjnie kwestionują nie oznacza jeszcze, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na podstawie akt sprawy, co czyni nieusprawiedliwionym zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego w sprawie orzeczenia oraz błędne uznanie, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest jedynie częściowo zasadny, jednak nie w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Słusznie skarżący kasacyjnie wywiódł, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ojciec skarżącego był zatrudniony na pełen etat, a pomimo to nakazał ustalenie tej okoliczności. Niewielkie uchybienie tego rodzaju nie ma jednak istotnego znaczenia w kontekście analizy obszernego i wyczerpującego uzasadniania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedstawione powyższej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przesądzają bowiem o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdzić należy, że nie jest on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Podzielić w tym względzie należy stanowisko Sądu I instancji, że pobieranie nauki w szkole średniej nie może samo w sobie stanowić automatycznie przesłanki do uznania, iż domownik nie wykonuje stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Pojęcia "stałej pracy" nie należy bowiem utożsamiać z koniecznością nieustannego, ciągłego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza podejmowania jeszcze innych form aktywności przez domownika, w tym pobierania nauki w szkole średniej. Ustawodawca w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie przewidział bowiem warunku, że praca w gospodarstwie rolnym ma stanowić jedyne zajęcie domownika. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie rolnym rzeczywiście była wykonywana.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona.