Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 721/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217, art. 218 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji zezwalającej na budowę linii energetycznej oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy na postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...], znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 roku Spółka wystąpiła do Wójta Gminy Ł. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia ostateczności i prawomocności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...], znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż celem uzyskania zaświadczenia jest przedstawienie go w postępowaniu sądowym, toczącym się z wniosku Spółki przy udziale Miasta R. w Sądzie Rejonowym w R., pod sygn. akt [...] o zasiedzenie służebności przesyłu na działkach nr 303/1, 303/3, 304/3 oraz 304/5 położonych w miejscowości R., dla których Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], przez które to nieruchomości przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 220 kV relacji J.-R. t. 2 oraz linia wysokiego napięcia 400 kV relacji J.-R., T.-R., stanowiąca własność Spółki. W toku wspomnianego postępowania Sąd zobowiązał Spółkę do złożenia odpisu decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...] znak [...] ze stwierdzeniem jej prawomocności pod rygorem ujemnych skutków procesowych.

Pismem z dnia 20 grudnia 2018 roku organ pierwszej instancji poinformował Spółkę, że w zasobach archiwalnych gminy Ł. brak jest dokumentacji dotyczącej t sprawy. W odpowiedzi Spółka wystąpiła do Wójta Gminy Ł. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz ustosunkowanie się do wniosku w przewidzianej przepisami formie.

Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia [...], znak [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści powołując się na brak odpowiedniej w tym zakresie dokumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], znak [...], po rozpoznaniu zażalenia Spółki, uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wójt Gminy Ł., po przeprowadzeniu we wskazanym zakresie postępowania uzupełniającego, postanowieniem z dnia [...] orzekł o odmowie wydania zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia ostateczności i prawomocności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...], znak [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 219 oraz art. 123 – 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w celu odnalezienia decyzji ponownie zweryfikował dokumentację archiwalną gminy w zakresie wydawanych zezwoleń na budowę. Weryfikacja obejmowała zarówno lata wcześniejsze, tj. przed 1982 r. (gdyż postępowanie mogło trwać nawet kilka lat), jak i lata późniejsze, nie wykluczając przy tym, że w trakcie archiwizacji błędnie zarchiwizowano akta. Poszukiwanych akt nie odnaleziono. Jedyna ewidencja dokumentów o tej tematyce, to wykaz akt archiwalnych, w którym brak jest zapisów dotyczących sprawy nr: [...]. Innych ewidencji czy też rejestrów o tej tematyce gmina nie posiada. Brak jest również jakichkolwiek informacji (np. wykazu akt archiwalnych wybrakowanych) o tym, że dokumentacja o tej sygnaturze została wybrakowana. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ wystąpił również do innych organów (Starostwa Powiatowego w R., Urzędu Miasta w R. oraz Archiwum Państwowego w P.) z prośbą o wskazanie czy w zasobach archiwalnych tych instytucji znajduje się sporna decyzja. Wszystkie nadesłane odpowiedzi były negatywne. Organ po ponownym przeanalizowaniu całości sprawy, akcentując w szczególności na fakt, że zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych (których w niniejszej sprawie brak), a niedopuszczalnym jest dokonywanie w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych i prawnych, odmówił wydania stosownego zaświadczenia.

Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka wskazując na naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez Spółkę załączony do akt oraz niezebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków, tj. osób, które podpisywały decyzję bądź innych pracowników ówczesnego Urzędu Gminy w Ł.;

3) art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji nie wniesiono odwołania, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

4) art. 16 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie jest możliwym stwierdzenie ostateczności decyzji, w sytuacji, w której nie zostało wykazane, iż od tej decyzji zostało złożone odwołanie bądź, iż decyzja ta została uchylona w trybie nadzwyczajnym;

5) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także niearchiwizowaniu przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

6) art. 219 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy brak było dowodów uzasadniających odmowę wydania zaświadczania.

Opierając się na powyższych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zarzuty Spółki nie zasługują na uwzględnienie. Sięgając do treści art. 217 § 1 i § 2, art. 218, jak i art. 219 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić m.in. wówczas, gdy żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie nie znajduje potwierdzenia wdanych posiadanych przez organ (treść zaświadczenia musi być bowiem pochodną takich danych). Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego tylko wtedy, gdy jest w posiadaniu stosownych ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który nie posiada ww. dokumentów jest zwolniony z obowiązku wydania zaświadczenia. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu. Nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Niedopuszczalne jest dokonywanie w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych i prawnych.

W sprawie – zdaniem Kolegium – organ gminy przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające mające na celu odnalezienie akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...] znak [...] celem wydania zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia jej ostateczności i prawomocności. W tym celu organ zweryfikował dokumentację archiwalną gminy w zakresie zezwoleń na budowy. Poszukiwaniem objęto nie tylko rok 1982, ale również lata wcześniejsze i późniejsze. Dokumentów nie odnaleziono. Jedyna ewidencja dokumentów o tej tematyce to wykaz akt archiwalnych, w której brak zapisów dotyczących poszukiwanej decyzji. Nie odnotowano również aby decyzja ta została wybrakowana. W związku z faktem, iż na przestrzeni około 40 lat archiwum gminne było wielokrotnie weryfikowane przez różne podmioty a także zmianie ulegały granice administracyjne gminy (obecnie teren którego dotyczy decyzja znajduje się w granicach administracyjnych miasta R.) organ podjął próbę poszukiwania dokumentów w innych organach. W tym celu wystąpił do Starostwa Powiatowego w R., Urzędu Miasta w R. oraz Archiwum Państwowego w P. z prośbą o wskazanie czy w ich zasobach archiwalnych znajduje się ww. decyzja. Poszukiwania dokumentów nie odniosły zamierzonych rezultatów.

Jak podkreśliło Kolegium, na postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan ustalony i jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których istnienia można się jedynie domyślać.

Użyte w art. 218 § 1 K.p.a. określenie: "ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie tym określeniem danych dostarczonych właściwemu organowi przez wnioskodawcę ubiegającego się o zaświadczenie o określonej treści w celu ich "przetworzenia", tak jak chce tego strona skarżąca, dla uzyskania informacji pomocnych dla wydania zaświadczenia, czy też prowadzenie postępowania i przesłuchiwanie byłych pracowników urzędu na okoliczność wydania decyzji sprzed 37 lat.

Skoro w sprawie Wójt Gminy nie dysponował stosownymi danymi do wydania zaświadczenia to – zdaniem Kolegium – uzasadniona była odmowa wydania żądanego przez Spółkę zaświadczenia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Spółka wskazała na naruszenie:

- art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo wykazania przez Spółkę interesu prawnego w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;

- art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której Spółka domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie;

- art. 16 K.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie;

- art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zmierzającym przede wszystkim do ustalenia czy od decyzji, co do której Spółka domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, a ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny prowadzonych aktualnie akt postępowań oraz skierowania zapytań o materiały archiwalne;

- art. 8 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, oraz prowadzące do wniosku, iż decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także niearchiwizowania przez organ dokumentacji prowadzonej przed wieloma laty;

- art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zaświadczeń wydanych przez Starostę [...] oraz Starostę [...], mimo zgłoszenia takiego wniosku przez Spółkę;

- art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji, który został przez Spółkę załączony do akt oraz niezebranie całego materiału dowodowego, w postaci przesłuchania świadków, w osobie H.K., która podpisała decyzję bądź innych osób;

- art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

- art. 219 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności do wydania zaświadczenia, zgodnie z żądaniem Spółki;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska organu pierwszej instancji, nie dostrzegając jego wadliwości.

Opierając się na powyższych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Ł. w całości, a nadto o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzając badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej i treści zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.).

Oczywistym jest, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 roku (sygn. II OSK 1148/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 rok, Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy (o prawach lub obowiązkach), nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na treść danych lub dokumentów posiadanych przez Urząd Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, podzieliło pogląd Wójta Gminy.

Zdaniem Sądu, stanowisko tego organów obu instancji jest prawidłowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że zaświadczenie (o którym mowa w art. 217 K.p.a.) jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. I OSK 1778/11). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II SA/Wa 139/13).

Z tego powodu nie można w sprawie skutecznie poczynić organom zarzutu naruszenia art. 218 § 2, a także art. 7, art. 77, art. 78 § 1, jak i art. 80 K.p.a. W toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, w kontekście wskazanych okoliczności, organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności przesłuchiwania świadków, czy w danym terminie została wydana określonej treści decyzja, czy ktoś złożył od niej odwołanie. Wprawdzie organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.), ale w myśl art. 218 § 2 K.p.a. przed wydaniem zaświadczenia może on przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotem postępowania w sprawie zaświadczeń nie jest ustalenie stanu faktycznego, a wyłącznie potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 § 2 w zw. z § 1 K.p.a. modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nie stosuje się w nim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie ma na celu ustalenie stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. W postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie ma też zastosowania zasada określona w art. 75 K.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 października 2019 roku, sygn. II SA/Ol 503/19).

Innymi słowy, nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem "konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 roku, sygn. V SA 760/00). W rezultacie postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 roku, sygn. I OSK 605/12 oraz z dnia 15 stycznia 2014 roku, sygn. I OSK 1518/12). W konsekwencji, do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 roku, sygn. I OSK 2554/16). Nie jest też dopuszczalne tworzenie na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 roku, sygn. II OSK 1270/15). Przepis art. 218 § 2 w zw. z § 1 K.p.a. modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli nie stosuje się w nim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie ma na celu ustalenie stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. W postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie ma też zastosowania zasada określona w art. 75 K.p.a. Dla całokształtu sprawy wspomnieć wypada, że zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 - 2008, Warszawa 2009, str. 894).

Podzielając przytoczone poglądy literatury i orzecznictwa oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd ocenia, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy słusznie odmówiły Spółce wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro – jak podał Wójt – rzeczonej decyzji administracyjnej nie odnalazł tak w archiwum, jak i w innych posiadanych ewidencjach.

W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych (aktualnych, jak i zamkniętych) rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania Spółki, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Jak już podano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (tak: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 roku, sygn. II OSK 1148/10).

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem sporu w sprawie nie jest to, że Spółce przysługuje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o wnioskowanej treści stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Podstawą odmowy wydania zaświadczenia nie jest wspomniany brak interesu prawnego lecz spełnienie pozostałych warunków i przesłanek wydania zaświadczenia. Z powodów wskazanych w przedmiotowym uzasadnieniu nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności wskazujące na naruszenie art. 8 § 1, czy art. 16 K.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki w sprawie nie zachodziły okoliczności do wydania zaświadczenie, stąd nie doszło do naruszenia art. 219 K.p.a. Z tego także powodu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

D.P.