Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3 pkt 1b
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 724/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 724/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] kwietnia 2012 r., Prezydent m. st. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. i J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowo-magazynowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli K. W. i R. W.

Kolejno wskazano, że w wyniku rozpatrzenia w/w odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ wojewódzki wskazał m. in. na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron, brak oryginału decyzji o warunkach zabudowy, brak uzasadnienia odstępstwa od warunków technicznych, a także liczne braki w zakresie sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm., rozp. MTBiGM 2012).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent m. st. [...] decyzją z [...] września 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę.

Odwołanie od w/w decyzji wnieśli K. W. i R. W. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, uzupełnienie projektu budowlanego budynku mieszkalno-biurowo-magazynowego o jego sprawdzenie oraz wyjaśnienie zakresu udzielonego postanowieniem Prezydenta m. st. [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. odstępstwa od warunków technicznych. Pismem z 29 stycznia 2014 r., organ I instancji przekazał wyjaśnienia oraz uzupełnił akta o brakujące dokumenty.

Dalej w wyroku przywołano, że postanowieniem z [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji o odpis skróconego aktu zgonu C. J. i M. J., co zostało uzupełnione.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r., Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. [...] z [...] września 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując powtórnie na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m. st. [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowo-magazynowego wraz z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., dzielnica [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że uzupełniona dokumentacja odzwierciedla aktualny stan prawny dla działki inwestycyjnej, dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, uPb). Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta m. st. [...] Nr [...] z [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 uPb.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. W. i R.W.

W wyroku przytoczono dalej, że w wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją, po dokonaniu oceny prawnej decyzji zaczepionej odwołaniem, uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie krąg stron postępowania został przez organ I instancji ustalony w sposób nieprawidłowy. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w W. Właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] są S. J. i K. J., zaś współwładającym ww. nieruchomością jest Z. J. W postępowaniu zakończonym badaną w trybie odwoławczym decyzją organ I instancji za strony uznał Z. J. i spadkobierców po T. J. nieujawnionych w rejestrze gruntów. W dokumentacji sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że współwłaściciel nieruchomości K. J. zmarł, jako niezrozumiałe uznał Wojewoda pominięcie przez Prezydenta m. st. [...] ustalenia dotyczące jego osoby. Wskazał, że K. J. powinien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, ewentualnie w przypadku ustalenia, że nie żyje, organ I instancji powinien ustalić jego następców prawnych.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia postanowienia Sądu Rejonowego z [...] października 2015 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J., które nie powinno stanowić dowodu w sprawie z uwagi na brak odpowiedniego uwierzytelnienia owej kopii. Dodatkowo z przedłożonego postanowienia wynika, że spadkobiercami po zmarłej S. J. są H. Z., M. J., C.J., Z. J. oraz T. J. W dacie tego postanowienia organ I instancji posiadał informację, że część spadkobierców, tj. M. J., C. J. oraz T. J. nie żyją. W aktach sprawy brak jest również informacji o ewentualnym zgonie i potencjalnych spadkobiercach H. Z. Wojewoda [...] podniósł również, że z dokumentacji sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wszystkich współwłaścicieli – spadkobierców przedmiotowej nieruchomości, ograniczając się jedynie do uznania za stronę postępowania, następców prawnych T. J. i Z. J.

Ponadto w ocenie organu II instancji Prezydent m. st. [...] wadliwie powołał się na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2016 r. wydaną w odrębnej sprawie pod względem stanu faktycznego. Organ I instancji w zasadzie zaniechał dokonania sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 uPb, na co wskazywać mają liczne braki i uchybienia w projekcie budowlanym. Prezydent m. st. [...] powinien ponownie przeanalizować planowaną inwestycje pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami z ust. 2 pkt 2.2 lit. b swojej decyzji z [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy, na terenie oznaczonym na rysunku planu jako UT-10. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji ponownie zaniechał uzasadnienia w swej decyzji zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakie uzyskał inwestor. Organ wojewódzki ocenił, że postanowienie Nr [...] z [...] sierpnia 2004 r., jest wydane wadliwie i nie ma zastosowania dla niniejszej inwestycji. Wskazał, że rozp. MI 2002 było wielokrotnie nowelizowane, a przepisy przejściowe nakazują do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosowanie przepisów znowelizowanych. W brzmieniu § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia mającym zastosowanie w sprawie pkt 1b został wykreślony. Ponadto w ocenie Wojewody wątpliwym jest udzielenie odstępstwa dla przedmiotowej inwestycji od przepisów § 12 ust. 3 rozp. MI 2002 z uwagi, iż dotyczą one zabudowy jednorodzinnej. Projektowany budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym, zatem odstępstwu od powyższego przepisu mogłaby podlegać ewentualnie tylko jego część mieszkalna. Wojewoda zarzucił także, że organ I instancji nie wskazał jak udzielone odstępstwo przełoży się na właścicieli działek sąsiednich pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję wymagań z § 13, § 60, § 57 i § 271-273 rozp. MI 2002. Nie przeanalizowano czy udzielone odstępstwo spowoduje w przyszłości niemożliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, z uwagi na brak możliwości spełnienia wymagań wynikających np. z § 271 ww. rozporządzenia.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym znajdują się dwa projekty zagospodarowania terenu i nie można jednoznacznie ocenić, który z nich, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 2 uPb, został przez Prezydenta m. st. [...] sprawdzony pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wojewoda [...] stwierdził również, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie uchybił przeprowadzeniu sprawdzeń dokumentacji projektowej, w zakresie wymogów zawartych w § 8 rozp. MTBiGM 2012.

Organ odwoławczy dokonując analizy projektu budowlanego wykazywał również niezgodność projektowanej inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI 2002, z uwagi na wadliwość udzielonego odstępstwa. Wskazał, że ściana projektowanego budynku nie może być utożsamiana ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo, w dokumentacji projektowej brak jest oświadczenia projektanta o zgodności projektowanego budynku z wymogami § 13 i § 60 rozp. MI 2002. Wojewoda podkreślił, że wszystkie powyższe uchybienia zostały przez niego wskazane już dwukrotnie – w decyzjach z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] czerwca 2014 r.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta m. st. [...] zapadła z licznymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. D. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.

art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 uPb poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do naruszenia zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich;

art. 35 ust. 1 uPb poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji zaniechał sprawdzeń nakazanych dyspozycją tego przepisu;

art. 35 ust. 4 uPb poprzez bezpodstawne odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:

art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) przewidującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji I instancji, a zarazem nie ustosunkował się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, w konsekwencji czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje procesowe;

art. 77 § 1, 80, 10 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny dowodów, prowadzące do stwierdzenia, że "decyzja o warunkach zabudowy narusza prawa Skarżącej";

art. 8, 9 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów

i twierdzeń skarżącego powołanych w odwołaniu.

J. D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, gdyż w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił pogląd wojewody, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania. Sąd pierwszej instancji zgodził się także z organem odwoławczym, że organ I instancji nie wskazał jak udzielone odstępstwo wpłynie na sąsiednie nieruchomości pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję warunków z § 13, § 60, § 57 i § 271-273 rozp. MI 2002. Szczególnie istotnym – w ocenie WSA w Warszawie – jest także to, że w aktach znajdują się dwa projekty zagospodarowania terenu bez wyjaśnienia, który z nich został przez organ I instancji sprawdzony pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również, że w dokumentacji projektowej brak jest oświadczenia projektanta o zgodności projektowanego budynku z warunkami z § 13 i § 60 rozp. MI 2002.

Mając powyższe na uwadze sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji we wskazanych okolicznościach sprawy nie miał możliwości uzupełnienia postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., co oznacza, że zaskarżona decyzja zapadła w zgodzie z treścią art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. D. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na zasadzie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa), skarżący kasacyjnie zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

art. 28 ust. 2 uPb, poprzez uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania pomijając K. J., podczas gdy stroną powinien być, tak jak ustalił to organ I instancji, Z. J., faktycznie władający działką ew. nr [...];

"art. 12 ust. 3 pkt 1b" rozp. MI 2002, poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że wydana przez organ I instancji zgoda nie ma zastosowania dla niniejszej inwestycji, ponieważ została wydana dla budynku usługowo-biurowego, podczas gdy dla zastosowania odstępstwa w zakresie powołanego przepisu rozporządzenia nie ma znaczenia czy zamierzeniem objęty jest budynek usługowo-biurowy z częścią mieszkalną, czy budynek mieszkalno-biurowo-magazynowy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 136 "ust. 1 i 2" K.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieprawidłowego podjęcia przez organ II instancji czynności z urzędu mających na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie w jakim organ II instancji dostrzegł nieprawidłowość postępowania organu I instancji, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem organ II instancji jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania oraz spadkobierców H. Z.;

art. 48 ust. 3 i 4 Ppsa oraz art. 76a "ust. 2 i 3" K.p.a., poprzez uznanie, że

w aktach postępowania znajduje się jedynie kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. [...] z [...] października 2015 r., [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J., podczas gdy pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., pełnomocnik skarżącego wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania przedłożył poświadczone za zgodność z oryginałem w/w postanowienie sądu, natomiast zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ma charakter dokumentu urzędowego;

art. 145 "ust. 1 pkt 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 107 "ust. 3" K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku;

art. 151 Ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie;

art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 6. 7, 8 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że organ I instancji źle ustalił krąg stron niniejszego postępowania, oraz że niesłusznie wydał postanowienie w zakresie odstępstwa od przepisu "art. 12 ust. 1 pkt 2" rozp. MI 2002, a tym samym błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie.

Podnosząc wskazane powyżej podstawy skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji;

rozpoznanie sprawy na rozprawie;

zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że niesłusznie sąd wojewódzki wskazuje na konieczność przedstawienia stosownych dokumentów w celu ustalenia spadkobierców H. Z., M. J., C. J. Ponadto błędne jest rozumowanie sądu pierwszej instancji, że wydana przez organ I instancji zgoda nie ma zastosowania dla niniejszej inwestycji, gdyż została ona wydana dla budynku usługowo-biurowego z częścią mieszkalną, podczas gdy zastosowanie odstępstwa w zakresie "art. 12 ust. 3 pkt 1b" rozp. MI 2002, nie ma znaczenia czy zamierzeniem objęty jest budynek usługowo-biurowy z częścią mieszkalną, czy budynek mieszkalno-biurowo-magazynowy.

Zarządzeniem z 10 lutego 2021 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii.

Pełnomocnik uczestników K. W. i R. W. w piśmie procesowym z 23 lutego 2021 r. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. W piśmie tym wywodzi się, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb, albowiem nie zostali ustalenie następcy prawni H. Z., M. J. i C. J. Wywodzono ponadto, że nie jest trafny zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1b rozp. MI 2002, dodatkowo eksponując te judykaty, w których wskazywano, że postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Uczestnicy podnoszą, że organ I instancji posłużył się zgodą na takie odstępstwo udzieloną w innym postępowaniu i co do innego obiektu budowlanego, niż obecnie projektowanego budynku mieszkalno-biurowo-magazynowego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z 24 lutego 2021 r. podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej. Podkreśla, że wadliwie Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzją opierał się na danych co do stanu własnościowego działek ujawnionego w ewidencji gruntów, tymczasem dane te nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w przeciwieństwie do danych zawartych w księgach wieczystych, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. WSA w Warszawie pomijając te okoliczności naruszyć miał art. 151 Ppsa w zw. z art. 136 "ust. 1 i 2" K.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dodatkowo wskazano, że sąd wojewódzki nie dostrzegł, że Wojewoda [...] kwestionując prawidłowość ustalenia przez organ I instancji katalogu stron, sam nie uwzględnił, że Z. J. uznany za stronę w sprawie, może być jedynym spadkobiercą K. J., co z kolei prowadziłoby do wniosku, iż krąg stron ustalony był prawidłowo. Odmienne działanie organu odwoławczego prowadziło do naruszenia art. 7 K.p.a. W piśmie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przywoływano oznaczone judykaty i wskazywano w ich świetle obowiązki organu odwoławczego w aspekcie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 "ust. 1" K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi pominięcie przez WSA w Warszawie tych kwestii, co prowadzi do zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 uPb oraz w zw. z art., 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Nie wskazał Wojewoda przepisu, z którego wywodził nakaz szerokiego uzasadnienia przez organ I instancji wpływu odstępstw od warunków technicznych zamierzonego budynku na działki sąsiednie, co "jest wadą określoną w art. 138 § 2 K.p.a.", zaś odstępstwo od tych warunków, w konsekwencji brzmienia art. 9 ust. 1 uPb, wynikać ma ze "szczególnie uzasadnionej sytuacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

A. W pierwszej kolejności podkreślić wypadnie, że z art. 183 § 1 Ppsa zd. 2, wedle którego "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych", wynika iż sformułowanie tych podstaw we wniesionej skardze kasacyjnej jest jednorazowe. Późniejsze pisma procesowe strony skarżącej kasacyjnie nie może przeto rozszerzać uprzednio sformułowanych podstaw kasacyjnych. W przepisie tym nie chodzi o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych z uzasadnieniem (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r., ONSAiwsa 2004, nr 1, poz. 14), a nowe uzasadnienie uprzednio skonstruowanych podstaw kasacyjnych. Z tych względów podniesione w piśmie procesowych pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez zaskarżony organ przepisu art. 138 § 2 K.p.a., uprzednio nie podniesione w skardze kasacyjnej, nie mogły zostać objęte kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. To samo stwierdzenie odnosi się do wywodów zawartych w powyższym piśmie procesowym, a związanych z niedostrzeżeniem przez sąd wojewódzki naruszeń, których miał się dopuścić organ odwoławczy, mających swe źródło w przepisach art. 9 ust. 1 uPb oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

B. Wskazany w podstawach kasacyjnych przepis art. 151 Ppsa stanowiący, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części", nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym (blankietowym) i wynikowym. Określa on następstwa przyjęcia przez sąd administracyjny oceny nietrafności samej skargi, aby zatem można było podzielić taki zarzut, wpierw trzeba obalić przesłanki takiej oceny, skoro przepis art. 151 Ppsa nie zawiera żadnych kryteriów jej przyjęcia. Skuteczność tego zarzutu należy zatem powiązać ze skutecznością innych podstaw kasacyjnych, w których podnosi się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

C. Nie jest skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 "ust. 3" K.p.a. połączonego z wywodem odnośnie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wypadnie zauważyć, że zarówno w odniesieniu do Ppsa, jak i K.p.a. artykuły tych ustaw nie dzielą się na ustępy, jakby to wskazywał treść skargi kasacyjnej, a dzieli się na paragrafy. Od fachowego pełnomocnika oczekiwać należy wiedzy dotyczącej prawidłowości przywoływania jednostek redakcyjnych oznaczonych aktów normatywnych, zwłaszcza że sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego objęte jest przymusem adwokacko-radcowskim. Z tych względów i biorąc pod uwagę oczywistość wadliwego wskazania oznaczonych jednostek redakcyjnych przywołanych w podstawie kasacyjnej aktów normatywnych, przyjdzie dojść do wniosku, że chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia cyt. przepisu powiązano z art. 107 § 3 K.p.a., który to przepis określa składniki uzasadnienia decyzji administracyjnej, nie zaś elementy wyroku sądu administracyjnego, w szczególności jego uzasadnienia.

D. W samej skardze kasacyjnej odrębnie postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, który to przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji, którą był przepis art. 138 § 2 K.p.a., naruszenia zaś którego w skardze kasacyjnej skutecznie nie sformułowano. Niezadowolenie strony skarżącej kasacyjnie z faktu oddalenia jej skargi nie dowodzi a priori uchybienia wymogom zawartym w art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.

E. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Z pierwszego z tych przepisów wynika m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. To ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy, skoro organ odwoławczy wywiązał się ze swych obowiązków wynikających związanych z faktem wniesienia skargi na jego decyzję, niesporne jest również, że wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy.

W judykaturze zasadnie wskazuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Ppsa oraz gdy opiera orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 294/18, LEX nr 3109539). Do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa dochodzi, gdy sąd pominął dokonane przez organy ustalenia faktyczne lub też dokonuje własnych (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 952/20, LEX nr 3091331). Podzielić także i to stanowisko, które Sąd uznaje za własne, wedle którego przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2823/18, LEX nr 3107146). Tymczasem stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną ocenę stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie błędnego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa jest chybiony.

F. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia "art. 136 ust. 1 i 2" K.p.a. Pomijając dowolność operowania przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnego nazwą właściwej jednostki redakcyjnej w odniesieniu do przywoływanych w środku odwoławczym artykułów K.p.a. (por. wcześniejsze wywody zawarte w pkt C niniejszego uzasadnienia – uwaga Sądu), nawet przyjęcie iż chodziło jednak o art. 136 § 1 i 2 K.p.a., nie może prowadzić do wniosku o skuteczności tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Art. 136 K.p.a. został znowelizowany na mocy art. 1 pkt 33 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) zmieniającej Kodeks z dniem 1 czerwca 2017 r. Zmiana ta polegała, że art. 136 K.p.a. od tej daty dzieli się na cztery paragrafy, a przed tą datą nie dzielił się on na mniejsze jednostki redakcyjne. Z przepisu art. 133 § 1 Ppsa zobowiązującego sąd administracyjny do orzekania na podstawie akt sprawy wynika ponadto, że sąd dokonuje kontroli przedmiotu zaskarżenia wedle stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2017 r., w tym dniu art. 136 K.p.a. nie dzielił się na żadne, mniejsze jednostki redakcyjne. Tym samym wskazanie w podstawie kasacyjnej, jak również konsekwentne przywoływanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a następnie w piśmie procesowym z 24 lutego 2021 r. przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, jako mającego być uchybionym przepisów "art. 136 ust. 1 i 2" K.p.a., z punktu widzenia skuteczności podstawy kasacyjnej ocenić wypadnie jako chybione.

G. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb. W skardze kasacyjnej zarzut ten sprowadzono do błędnej akceptacji przez sąd wojewódzki poglądu organu odwoławczego, jakoby organ I instancji w nieprawidłowy sposób miał pominąć K. J. jako strony postępowania, podczas gdy stroną ma być faktycznie władający działką nr [...] Z. J. Z art. 28 ust. 2 uPb wynika, że stronami w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Warszawie prawidłowo podzielił wywody organu odwoławczego odnośnie konieczności prawidłowego i jednoznacznego ustalenia katalogu stron w postępowaniu, odnosząc się w tym względzie do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych z ewidencji gruntów. Z danych tych wynikało, że właścicielem dz. nr [...] uznanej przez organ I instancji za objętej obszarem oddziaływania inwestycji jest m. in. K. J., a Prezydent m. st. [...] nie poczynił, wytkniętych mu uprzednio w decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., prawidłowych ustaleń odnośnie ewentualnych następców prawnych po nim. Wypadnie przy tym zauważyć, że w art. 28 ust. 2 uPb mowa jest o zarządcy nieruchomości, nie zaś o osobie faktycznie władającej nieruchomością.

H. Chybiony jest zarzut naruszenia "art. 12 ust. 3 pkt 1b" rozp. MI 2002, z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w aspekcie uwag z pkt C niniejszego uzasadnienia, przyjdzie uznać, że w istocie chodzi pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie o § 12 ust. 3 pkt 1b rozp. MI 2002. Sposób sformułowania tej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie daje jednoznacznego osądu czy chodzi o zarzut błędnej wykładni czy o niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu (art. 174 pkt 1 Ppsa), sprowadzony zaś został do argumentacji odnośnie wywodu, że dla zastosowania odstępstwa w zakresie powołanego przepisu rozporządzenia nie ma znaczenia, czy zamierzeniem objęty jest budynek usługowo-biurowy z częścią mieszkalną, czy budynek mieszkalno-biurowo-magazynowy. Rzecz jednak w tym, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 7 lutego 2012 r. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1b rozp. MI 2002 obowiązywał zaś do 27 maja 2004 r., kiedy weszły zmiany przedmiotowego aktu normatywnego wprowadzone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2004, Nr 109, poz. 1156). Innymi słowy, w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie takiego przepisu prawa materialnego, który nie obowiązywał nie tylko w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ale i nie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tych względów tak sformułowana podstawa kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

I. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 48 "ust. 3 i 4" Ppsa oraz art. 76a "ust. 2 i 3" K.p.a. w aspekcie poczynionych uwag w pkt C niniejszego uzasadnienia przyjdzie uznać, że w istocie chodzi o zarzut naruszenia art. 48 § 3 i 4 Ppsa oraz art. 76a § 2 i 3 K.p.a. Z art. 48 § 3 i 4 Ppsa wynika odpowiednio, że: "Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym" i "Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego". Rzecz w tym, że przepisy powyższe mają zastosowanie w odniesieniu do przypadków powoływania się strony w piśmie sądowym, przeto dotyczą sytuacji, w których na żądanie sądu zamiast oryginału, do akt może być złożony odpis dokumentu. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że nie o taką sytuację stronie skarżącej kasacyjnie chodzi, przeto zarzut naruszenia art. 48 § 3 i 4 Ppsa przyjdzie uznać za nieusprawiedliwiony.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 76 § 2 i 3 K.p.a., to wynika z nich odpowiednio, że "Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym" oraz "Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego". Zarzut naruszenia tych przepisów może być trafny względem orzekających w sprawie organów, skoro nie uwzględnić miały poświadczenia zgodności przez pełnomocnika inwestora kopii postanowienia SR dla m. st. [...] z [...] października 2015 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. J. Następczo brak uwzględnienia tej okoliczności mógłby obciążać sąd pierwszej instancji w kontekście oddalenia skargi (art. 151 Ppsa). Aby jednak taki zarzut mógł odnieść zamierzony skutek przez stronę skarżącą kasacyjnie, należałoby wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), tak jednak w realiach przedmiotowej sprawy nie jest. Wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej przez Wojewodę [...], opierającej się na dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., wynikało nie tylko z nietrafnego wywodzenia o skutku braku oryginału w/w postanowienia i przyjęcia, że nie ustalono spadkobierców po S. J. Pozostałych okoliczności, które legły u podstaw zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji z art. 138 § 2 K.p.a. nie podważono niniejszą skargą kasacyjną, przeto nie wykazano, aby nawet błędnie zaakceptowanie przez sąd wojewódzki braku skuteczności poświadczenia kopii w/w postanowienia sądu powszechnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

J. Z powyższych względów i działając na zasadzie art. 184 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.