Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 922/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. na podstawie art. 97 § 2 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 wraz ze zm.)

- podjął zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora K. Konsorcjum Inwestycyjnego "K." Sp. z o.o. w K. zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi z instalacjami wewnętrznymi: gazową, wod.-kan., elektryczną wentylacją mechaniczną garaży, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz wjazdem z ul. O. w K., na działkach nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. wydanej w dniu[...] grudnia 2008 r. nastąpiło w związku z rozstrzygnięciami sądów administracyjnych, w wyniku których uchylone zostały postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]maja 2007r. i z dnia [...] lipca 2007r., o uchybieniu terminu i odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2007r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe zagadnienie stanowiło zagadnienie wstępne od rozpatrzenia, którego zależało rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym sprawy dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zawieszono z urzędu postępowanie odwoławcze.

Wojewoda [....] wskazał, iż do akt sprawy złożono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2009 r., znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z [...]marca 2007 r. znak: [...] i przekazano sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb [...]K. przy ul. O. w K." do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym organ stwierdził, iż ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu zażalenia K. Konsorcjum Inwestycyjnego "K." Sp. z o.o.

- uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008r., nr [...] znak: [...]. Jako przyczynę zawieszenia organy wskazały przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w analizowanym przypadku jest kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z takim stanowiskiem zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1473/09 oddalającym skargę A. Z. na wskazane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]grudnia 2009 r., znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]marca 2007 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie A. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] nie zostało rozstrzygnięte. Nie zakończyło się bowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co jest warunkiem koniecznym dla rozpatrzenia przez organ wojewódzki sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania. Tym samym brak jest w ocenie organu podstaw do podjęcia postępowania w sprawie odwołania A Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Z. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 2 oraz art. 97 pkt 4 kpa.

W skardze podniesiono, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy, na skutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, traktowana była jako ostateczna i stanowiła podstawę dla inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jednakże w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r. i utrzymującego go w mocy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe postanowienie SKO w K. zostało uchylone. Tym samym postępowanie odwoławcze od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało prawidłowo wszczęte przez skarżącą, a sama decyzja z całą pewnością nie była ostateczna. W dniu [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję o uchyleniu opisanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie strony skarżącej decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedsięwzięcia realizowanego przez inwestora została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z powyższym nie istnieje już zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego. Nawet ewentualne zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym w celu rozpoznania skargi na decyzję, nie stanowi uzasadnienia dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Ustąpienie zaś przyczyny zawieszenia postępowania skutkować powinno jego podjęciem przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony (art. 97 §2 k.p.a.).

Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wyłącza możliwość wydania w przeprowadzanym ponownie postępowaniu decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej - wydana zostanie całkowicie nowa decyzja. Gdyby przyjąć nawet, że w wyniku tego postępowania zostanie wydana przez właściwy organ decyzja o warunkach zabudowy na rzecz inwestora i uzyska ona przymiot ostateczności, organ odwoławczy w postępowaniu o pozwolenie na budowę zmuszony byłby badać zgodność udzielonego inwestorowi pozwolenia z nową, odmienną od dołączonej do wniosku inicjującego postępowanie, decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Taka konkluzja nie jest możliwa do zaakceptowania i nakazuje stwierdzić, że już na tym etapie sprawy (uchylenie decyzji o warunkach zabudowy) rozstrzygnięte zostało występujące w opinii organów zagadnienie prawne.

Wojewoda [...] zobowiązany jest orzec o zaskarżonej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w treści uchylonej decyzji rozliczne, istotne uchybienia. W szczególności w decyzji nie określono wystarczająco i w zgodzie z obowiązującymi przepisami w jaki sposób zapewniony zostanie dostęp projektowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej do drogi publicznej. Ponadto błędnie ustalono linię nowej zabudowy, nie stwierdzono by projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a także zwrócono uwagę na szereg innych uchybień. Stopień wadliwości tej decyzji nakazuje założyć, że inwestor w istotnym zakresie zmuszony będzie zmodyfikować i skorygować swój wniosek, aby móc uzyskać prawidłową decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ewentualna decyzja w znacznym stopniu odbiegać będzie w swej treści od tej, w oparciu, o którą wydano pozwolenie na budowę.

Zdaniem skarżącej ocena prawidłowości pozwolenia na budowę z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w ramach postępowania odwoławczego stała się bezprzedmiotowa. Uchylenie bowiem decyzji o warunkach zabudowy, nie pozwala uznać, że norma indywidualna wypracowana w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest prawidłowa, a zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym. Powyższe, w przekonaniu skarżącej przemawia za przyjęciem, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne i Wojewoda [...] w sposób prawidłowy podjął zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, a zatem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako naruszające art. 97 pkt. 4 kpa oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone postanowienia nie odpowiadają przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka okoliczność ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wystąpiła bowiem przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W myśl powołanego przepisu k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione bądź uchylone. Przytoczony przepis reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie "opiera się" na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej, zostają wyeliminowane z obrotu.

Po uchyleniu bądź zmianie innej decyzji lub orzeczenia sądu decyzja ostateczna zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania (E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994 r., s. 81). Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych.

Zaznaczyć należy, iż przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r., którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu w ocenie organu odwoławczego nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż nie zakończyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, co jest warunkiem koniecznym dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd z urzędu podjął informację o uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011r. sygn. akt II OSK 499/10 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1473/09 w sprawie ze skargi A. Z. oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[..] czerwca 2009r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r. Powyższe zdaniem Składu Orzekającego wypełniło przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Organ drugiej instancji w chwili wydawania orzeczenia nie posiadał informacji o wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 marca 2011r. Taka okoliczność powoduje, że celowe, a także uzasadnione względami i ekonomiki procesowej jest uchylenie postanowień organów I i II instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzuty zawarte w skardze odnoszące się do wad materialnoprawnych zaskarżonego postanowienia muszą być oceniane jako bezprzedmiotowe w sprawie o wznowienie postępowania i nie podlegają ocenie Sądu.

Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. .