Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 995/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 398 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] , wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] , dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, pochodzących z drogi ekspresowej S3, od węzła [...] do węzła [...] , od km [...] do km [...] (odc. 4) - Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na opisane wyżej usługi wodne. Organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a analizując dokumentację uznał, że wnioskodawca uiścił niepełną opłatę za wydanie decyzji, ponieważ powinna ona wynieść 4.123 zł, zaś do wniosku dołączono poświadczenie wniesienia opłaty w wysokości 217 zł. W związku z tym Dyrektor RZGW we [...] poinformował podmiot, że konieczne jest przedłożenie dowodu wniesienia brakującej części opłaty, tj. kwoty 3.906 zł, na rachunek bankowy Wód Polskich. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. GDDKiA poinformowała organ I instancji, że nie zgadza się z ustaleniami dotyczącymi wysokości naliczonej opłaty uznając, że w przedmiotowym przypadku wniosek obejmuje jeden rodzaj działania, polegający na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, a zatem zastosowanie znajduje art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne, czyli jednorazowa opłata w wysokości 217 zł jest wystarczająca. Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. organ I instancji ponownie wystąpił do wnioskodawcy wzywając go na podstawie art. 50 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego do uzupełnienia akt poprzez przedłożenie brakującej części opłaty, informując jednocześnie, że w przypadku niedokonania uzupełnienia zostanie wydana decyzja niezgodna z żądaniem zawartym we wniosku. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. wnioskodawca podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji, wskazując na cyt. "błędną i niewłaściwą (...) interpretację co do konieczności uzyskania oddzielnych pozwoleń wodnoprawnych dla każdego z wylotów". Z uwagi na brak przedłożenia przez GDDKiA stosownego uzupełnienia w zakresie uiszczenia opłaty za wydanie wnioskowanego pozwolenia, a w konsekwencji niekompletność złożonej dokumentacji, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] , organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

1) art. 105 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że złożony wniosek jest bezprzedmiotowy;

2) art. 398 ust. 1 i 3 w związku z art. 388 w związku z art. 35 ustawy Prawo wodne, poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu, wskazującą, że cyt. "opłatę od pozwolenia wodnoprawnego pobiera się od każdego z urządzeń wodnych a nie od usług wodnych";

3) art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz niezebranie i nierozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą okoliczności umożliwiające umorzenie postępowania;

4) art. 7a kpa, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie zmiany interpretacji przepisu w trakcie trwania postępowania, pomimo braku zmiany treści normy prawnej;

5) art. 8 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia w zakresie żądanym przez stronę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że kwintesencję zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi brak aprobaty wnioskodawcy dla sposobu naliczenia przez Dyrektora RZGW we [...] wysokości opłaty za objęte wnioskiem działania, wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozostałe wymienione zarzuty są de facto konsekwencją zakwestionowania sposobu naliczenia tej opłaty. W związku z tym Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wyjaśnił, że w myśl art. 398 ust. 1 ustawy Prawo wodne, za udzielenie zgód wodnoprawnych, w tym pozwolenia wodnoprawnego, ponosi się opłatę, przy czym w myśl ustępu 4 tego przepisu w przypadku, gdy w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę za wydanie pozwolenia mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty w dniu złożenia wniosku nie mogła przekroczyć 4.340 zł. W przepisach ustawy nie wyjaśniono, co oznacza "tożsamość rodzajowa", o której mowa w cyt. wyżej zapisie, jednak w ocenie organu należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było tutaj wskazanie, iż w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Przykładem może być wykonanie wylotu służącego do odprowadzania ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie art. 389 pkt 6 oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, jednak opłata pobierana będzie jednorazowo, a nie podwójnie. Takie podejście potwierdza słownikowe znaczenie słowa "tożsamy" - zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" PWN oznacza ono "niczym się nieróżniący, taki sam lub ten sam". W związku z tym nie sposób uznać, aby błędnym było uznanie przez organ, że odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne, jest to usługa o tym samym charakterze, jednak każdy przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia, a pozwolenia te nie będą tożsame. W tym kontekście nie sposób uznać, że uiszczenie opłaty w wysokości 217 zł za wydanie decyzji obejmującej de facto 19 pozwoleń wodnoprawnych, tj. odprowadzania wód opadowych i roztopowych 19 oddzielnymi wylotami, jest wystarczające.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 398 ust. 9 Prawa wodnego, poświadczenie wniesienia opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się do wniosku o wydanie tego pozwolenia. W związku z tym dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powinno spowodować pozostawienie sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa. W analizowanej sytuacji brak dowodu uiszczenia opłaty został stwierdzony już w toku prowadzonego postępowania, w związku z czym nie było możliwości zastosowania ww. trybu. Jednocześnie rozpatrywanie niekompletnego wniosku i podjęcie na jego podstawie decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. W związku z tym, uwzględniając, że GDDKiA może odstąpić od uzupełnienia opłaty za wydanie pozwolenia, organ I instancji w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania, przy pomocy którego wylotu będzie realizowana usługa polegająca na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, za którą uiszczona została opłata w wysokości 217 zł tak, aby możliwe było jednoznaczne określenie przedmiotu wniosku. Strona nie ustosunkowała się do tej części wezwania przedstawiając stanowisko, zgodnie z którym w jej ocenie uiszczona kwota jest wystarczająca i wyczerpuje obowiązek dokonania zapłaty związanej ze złożonym wnioskiem. Spowodowało to brak możliwości ustalenia, w której części złożony wniosek może być rozpatrywany (tj. w której części jest kompletny), a w konsekwencji - bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. W związku z tym słusznie organ I instancji zadecydował o umorzeniu prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zauważył, że:

ad 1) w świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art, 105 § 1 kpa jest bezpodstawny, ponieważ złożony wniosek był bezprzedmiotowy z uwagi na brak możliwości jednoznacznego określenia jego przedmiotu;

ad 2) jak wskazano powyżej opłatę za usługi wodne pobiera się odrębnie za każdą realizowaną usługę, przy czym w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych usługa taka realizowana jest przy pomocy wylotu służącego do odprowadzania tych wód, a w sytuacji, gdy takich urządzeń jest kilka lub kilkanaście mamy do czynienia z kilkoma lub kilkunastoma usługami wodnymi; pozwoleń udzielonych na korzystanie z wód w drodze tych usług wodnych nie można traktować jako tożsamych, chociażby z uwagi na odrębne miejsca realizacji tych usług (inna lokalizacja każdego wylotu); w tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 398 ust. 1 i 3 w związku z art. 388 w związku z art. 35 ustawy Prawo wodne;

ad 3) naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa miałoby miejsce w przypadku, gdyby niekompletny wniosek nadal był procedowany, zaś organ I instancji wykonał wszelkie możliwe czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego (por. treść wezwań skierowanych do wnioskodawcy), jednak nie ma on podstaw do określenia przedmiotu wniosku bez stanowiska zainteresowanego podmiotu;

ad 4) i 5) zgodnie z art. 7a § 1 kpa w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; przedstawiony zarzut opiera się na błędnym z gruntu założeniu, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przed Dyrektorem RZGW we [...] było nałożenie na stronę obowiązku, ponieważ decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego ma charakter uprawnienia, nie zaś obowiązku. Ewentualne warunki, na jakich uprawnienie to może być realizowane, nie mogą być traktowane jako obowiązki, o których mowa w ww. przepisie. Tym bardziej jako tego rodzaju obowiązku nie można zakwalifikować konieczności przedłożenia opłaty za udzielenie pozwolenia, która to konieczność stanowi kwintesencję odwołania wnioskodawcy. Konieczność przedłożenia dowodu uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisów proceduralnych związanych z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych, a co do sposobu zastosowania tych przepisów organ nie ma żadnych wątpliwości. Organ I instancji dopuścił się być może pewnej niezręczności, powołując się na "wytyczne" otrzymane z Departamentu Usług Wodnych KZGW PGWWP w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r., znak: [...] , nie zmienia to jednak faktu, iż w piśmie tym przywołane zostały zasady ustalone wprost w ustawie Prawo wodne.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 8 § 2 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, organ przyznał, iż w przypadku uprzednio prowadzonych postępowań (np. przywołanej w odwołaniu sprawy [...] ) opłata za udzielenie pozwolenia mogła być naliczana niewłaściwie (tj. w zbyt niskiej kwocie), nie może to jednak stanowić podstawy do dalszego, błędnego procedowania w tym zakresie. Nie można również mówić, że sprawy te były rozstrzygane w ramach utrwalonej praktyki, zważywszy, że od wejścia w życie całkowicie nowej ustawy - nie była to bowiem nowelizacja uprzednio obowiązujących przepisów - minęło zaledwie kilka miesięcy. W związku z tym nie sposób uznać, iż naruszony został art. 8 § 2 kpa.

Reasumując, po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy oraz zarzutów zawartych w złożonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odwołaniu, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w całej rozciągłości podzielił stanowisko organu I instancji, wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] , utrzymując ją w mocy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił:

1) naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że wobec niewykazania wylotu, dla którego miałoby być wydane pozwolenie wodnoprawne zgodnie z wniesioną opłatą, wniosek skarżącego jest bezprzedmiotowy, a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych i faktycznych upoważniających organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania;

2) naruszenie art. 398 ust. 1 i 3 w związku z art. 388 w związku z art. 35 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu wskazującą, że opłatę od pozwolenia wodnoprawnego pobiera się od każdego z urządzeń wodnych, a nie od usług wodnych;

3) naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz niezebranie i nierozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą podstawy zezwalające na umorzenie postępowania w sytuacji, gdy strona oczekuje wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną dla istniejącej drogi;

4) naruszenie art. 7a kpa, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie zmiany interpretacji przepisu art. 398 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne w trakcie trwania postępowania, z korzystnej - stosowanej przez organ przez ostatnie miesiące, na niekorzystną dla strony, pomimo braku zmiany treści normy prawnej;

5) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć chybiona jest część wyartykułowanych w niej zarzutów.

Wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm.) było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III. do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk sejmowy nr 1529, Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne z 2017 r.). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych, opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, która zgodnie z art. 398 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku przez skarżącego (16 lipca 2018 r.) wynosiła 217 zł. Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 398 ust. 9 pkt 2 - poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sprowadza się ona do odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze (zasadniczo poboczna kwestia natury ogólnej) – czy niedołączenie do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poświadczenia wniesienia opłaty za wydanie tego pozwolenia stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym przez organ terminie powoduje zastosowanie art. 64 § 2 kpa oraz po drugie (kwestia szczególna, odnosząca się do konkretnych okoliczności sprawy) – czy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmujący usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi ekspresowej S3, od węzła [...] do węzła [...] , od km [...] do km [...] (odc. 4) siedemnastoma istniejącymi wylotami do urządzeń wodnych i dwoma wylotami do wód - podlega jednej opłacie z art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, czy też jej dziewiętnastokrotności, gdyż odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne, więc każdy taki przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną.

W odniesieniu do pierwszej kwestii organ wyraził pogląd, że dowód uiszczenia opłaty za wydanie pozwolenia powinien być traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa.

Sąd nie podzielił powyższego stanowiska.

W judykaturze wskazuje się, że nieuiszczenie opłaty nie jest brakiem formalnym wniosku, o jakim stanowi art. 64 kpa. Należy bowiem odróżnić braki formalne wniosku w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach (art. 64 § 2 kpa) od braku fiskalnego w postaci nieuiszczenia opłaty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 205/08, LEX nr 558780). Ponadto podnosi się, iż stosowanie art. 64 § 2 kpa do sytuacji, która polega na tym, że podanie nie zostało należycie opłacone jest niedopuszczalne, gdyż kwestie uiszczania opłat reguluje w sposób szczególny art. 261 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 140/02, LEX nr 698186).

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy uznając, że mają one zastosowanie w okolicznościach tej sprawy.

Z art. 261 kpa wynika, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności, przy czym termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1), zaś jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2).

Oznacza to, że art. 64 § 2 kpa nie mógł być zastosowany w odniesieniu do wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaś z uwagi na uprzednie nadanie sprawie biegu nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 kpa.

Ten ostatni przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organy uznały przy tym, że z uwagi na niewskazanie przez skarżącego, którego wylotu dotyczy wniosek (przy uwzględnieniu, że uiszczona została jedna opłata w wysokości 217 zł) – nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

W tym miejscu przejść należy do drugiego z przedstawionych wyżej zagadnień, przytaczając treść art. 398 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia wniosku przez skarżącego stanowił, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie mogła przekroczyć 4.340 zł.

W ocenie organów obu instancji, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi wieloma wylotami należy traktować jako oddzielne pozwolenia wodnoprawne dla każdego wylotu, co skutkuje koniecznością uiszczenia opłaty za każde z tych pozwoleń.

Także z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie ma art. 398 ust. 4 Prawa wodnego a contrario, gdyż w jednej decyzji dochodzi do wydania co najmniej dwóch pozwoleń wodnoprawnych, które są tożsame rodzajowo. Stąd też opłaty, o której mowa w ust. 3 tego artykułu nie mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych. Skoro bowiem wniosek dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie w sumie dziewiętnastoma istniejącymi wylotami wód opadowych i roztopowych do urządzeń wodnych i do wód, to w ocenie Sądu chodzi o pozwolenia wodnoprawne, które są tożsame rodzajowo. Wynika to z zamkniętego katalogu pozwoleń wodnoprawnych (a więc ich rodzajów), zawartego w art. 389 i art. 390 ust. 1 Prawa wodnego. Kwestię tę zobrazować można stwierdzeniem "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł".

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne, uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej. Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania wynikającej z art. 7a § 1 kpa zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jak wynika z powyższych rozważań, w sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1 i art. 105 § 1 kpa, a także art. 398 ust. 3, 4 i 9 pkt 2 Prawa wodnego. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ppsa.

Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi potrzeba zastosowania instrumentu określonego w art. 145a § 1 ppsa, tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku uchylenia decyzji na skutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W tym względzie zwrócić należy uwagę na fakt, że aby art. 145a § 1 ppsa znalazł zastosowanie w konkretnej sprawie, to przedmiotem zaskarżenia musi być decyzja merytoryczna, a więc rozstrzygająca sprawę co do istoty. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia pozostawała decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, czyli mająca charakter jedynie formalny. Ponadto zwrócić należy uwagę, że na treść art. 153 ppsa stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tym bardziej więc nie ma podstaw do stosowania powołanego wyżej instrumentu.

W następstwie tego, przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, organ I instancji weźmie pod uwagę powyższą interpretację tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Za chybione uznać jednak należało zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, jak też art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Z jednej strony, stanowisko organów wynikało przede wszystkim z błędnej interpretacji prawa materialnego Z uwagi na stosunkowo niedawną datę wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (zasadniczo 1 stycznia 2018 r.), z drugiej zaś trudno mówić o utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, skoro decyzja organu I instancji zapadła zaledwie po ośmiu miesiącach obowiązywania tego aktu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie więc pod uwagę, że skarżący dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego poświadczenie wniesienia opłaty we właściwej wysokości.

Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).