Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1260/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 1 lipca 2008 r. W. L. złożyła wniosek w trybie ustawy o udostępnienie informacji publicznej, w którym wniosła o udzielenie informacji: ile w okresie ostatnich 5 lat zostało wszczętych przez Burmistrza W. z urzędu postępowań rozgraniczeniowych następnie, na jaką kwotę zostało ustalone wynagrodzenie pomiędzy Burmistrzem W., a wykonawcą rozgraniczenia wszczętego z urzędu postanowieniem nr 62/08 z dnia 5 czerwca 2008 r., W. L. wniosła też o przesłanie kopii tej umowy. Następnie jakie nakłady (rzeczowe i finansowe) poniosła Gmina W. w okresie ostatnich 5 lat na inwestycje dotyczące ulicy [...] w Z. W konkluzji wnosząca poprosiła o udzielenie jej szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...] Burmistrz W. poinformowała stronę, iż na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że w okresie ostatnich 5 lat na obszarze Gminy W. z urzędu wszczęto jedno postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące rozgraniczenia nieruchomości zajętych pod ulicę [...] we wsi Z. Katalog informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawarty jest w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Żądanie przekazanie kopii umowy zawartej z wykonawcą rozgraniczenia wszczętego na mocy postanowienia nr 62/08 z dnia 5 czerwca 2008 r., jako informacji publicznych wykracza poza wzmiankowany katalog, a zatem nie może być uwzględnione. Przedmiotowa umowa stanowi informację handlową, a nie publiczną w rozumieniu ustawy. Natomiast koszt czynności ustalenia granic, sporządzenia dokumentacji rozgraniczenia oraz dokumentacji technicznej w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, o którym mowa wyżej wyniesie 2684 zł (brutto). W oparciu o posiadane dane ustalono, iż w latach 2004-2008 poniesione przez gminę koszty związane z utrzymaniem nawierzchni ulicy [...] wynosiły ok. 2115 zł. Ponadto w latach 2005 - 2008 poniesione zostały koszty konserwacji oświetlenia ulicznego wynoszące 153.37 zł oraz koszty energii zużytej na oświetlenie ulicy w wysokości około 282 zł rocznie.

Od powyższego pisma W. L. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż Burmistrz W. odmówił jej wydania kopii umowy zawartej z wykonawcą rozgraniczenia wszczętego postanowieniem nr 62/08 z dnia 5 czerwca 2008 r., zasłaniając się tajemnicą handlową. Zdaniem W. L. rozstrzygnięcie Burmistrza W. narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, bowiem informacją, o którą wystąpiła jest informacją publiczną, rozgraniczenie nieruchomości należy do kategorii usług geodezyjnych wykonywanych na zlecenie Burmistrza W. w ramach zamówienie publicznego, realizowaną w całości ze środków publicznych. Zakres informacji wskazany w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest katalogiem zamkniętym (jak wskazuje Burmistrz W.), a w związku z tym również inne informacje niż tam wymienione mogą zostać uznane za publiczne. Tak też zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 223 poz. 1655) umowy zawierane w ramach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] - działając na podstawie art. 127 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 134 kpa i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postawą do podjęcia sprawy przez SKO jest istnienie orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia), w stosunku do którego SKO mogłoby spełniać rolę organu wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku niniejszego postępowania, po dokonaniu przeglądu akt niniejszej sprawy, nie odnalazło śladów żadnego orzeczenia, jako że w sprawie wniosku W. L. z dnia 1.07.2008 r. organy Gminy, czy gminnych jednostek organizacyjnych nie wydały żadnego – orzeczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Bowiem fakt, że W. L. nazywa pismo z dnia [...] lipca 2008 r. o sygn. [...] decyzją i wnosi pismo nazwane odwołaniem, co by wskazywało, iż jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu zapadłego w formie decyzji, wcale nie oznacza, że sfera, gdzie podjęto takie oświadczenia woli poddana jest regułom decyzyjnym określonym w kpa.

Brak jest mianowicie podstawy prawnej koniecznej do tego by uznać, że w sprawie może i powinna zostać wydana przez organ administracyjny w postaci Burmistrza W. decyzja w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Żaden przepis ustawowy nie wskazuje wprost lub implicite, iż organ wydaje w tej sprawie decyzję administracyjną. Bowiem jeśli organ udziela informacji publicznej to zapisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazują by czynić to w formie decyzji, nawet jeżeli takie pismo udzielające informacji publicznej zawiera wszelkie cechy decyzji w rozumieniu materialnym, to jednak nie może być uznane za decyzję administracyjną. Decyzję bowiem, w rozumieniu art. 104 i 107 kpa, czyli formalnym i materialnym, organ administracji wydaje jedynie w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który brzmi: "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Stąd też oczywistym jest, żeby wydać decyzję administracyjną w zakresie tej ustawy wnioskowana informacja musi mieć charakter informacji publicznej, której ze względów określonych w art. 22 ustawy nie można udostępnić. Natomiast umowa zawarta z wykonawcą rozgraniczenia wszczętego postanowieniem Burmistrza W. nr 62/08 z dnia 5.06.2008 r. nie jest informacją publiczną, a informacją handlową, stąd też nie ma możliwości zastosowania ustawy i wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. I w takiej sytuacji organ, do którego strona zwróciła się z wnioskiem – informuje w formie pisma, które nie jest i nie może być decyzją administracyjną, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Nie ma też przeszkód prawnych, by w jednym piśmie, tak jak w sprawie niniejszej, organ częściowo udzielił informacji publicznej zgodnej z wnioskiem oraz wskazał, iż co do reszty wniosku nie ma możliwości zastosowania ww. ustawy.

Wydane przez Burmistrza W. w tej sprawie decyzji lub też uznanie przez SKO pisma Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 r. o sygn. [...] jako decyzji (i wydanie decyzji w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 kpa) naraziłoby organy orzekające na zarzut uchybienia treści art. 156 § 1 kpa i tym samym na ewentualność stwierdzenia nieważności takich decyzji.

W tej sytuacji zdaniem, organu skoro ze względów przedmiotowych brak jest w sprawie właściwości Kolegium a dodatkowo nie ma innego organu administracyjnego kompetentnego do rozpoznania pisma, odpowiadającego stronie na wniosek o informację publiczną z dnia 1 lipca 2008 r., należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa.

Na powyższe postanowienie W. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił kwestii podstawowej, dlaczego umowa o rozgraniczenie zawarta przez Burmistrza W. jest informacją handlową, a nie informacją publiczną, dlatego dopiero po tym wyjaśnieniu mógłby badać czy jej odwołanie jest dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którym to postanowieniem na podstawie art. 134 kpa stwierdzono niedopuszczalność odwołania W. L. od pisma Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w przedmiotowej sprawie), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jej wydania nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną.

Zgodzić się należy z organem, iż pismo Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 r. nie było decyzją administracyjną, miało charakter czysto informacyjny na co wskazuje jego treść, nie zawierało żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełniało również wymogu art. 107 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wskazać również należy, iż organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania, o co tak naprawdę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu wnosiła skarżąca. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91, ONSA 1992 Nr 3-4, poz. 80.

Nie oznacza to, iż skarżąca została w ten sposób pozbawiona prawa kontroli sądowej, co jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Uznając, iż powinna uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, mogła ona bowiem zaskarżyć bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Tymczasem przedmiotem skargi jest prawidłowo wydane przez organ postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.