Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 933/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Krystyna Borkowska (spr.) Krystyna Sidor Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/WA 503/04 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 503/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany modernizacji budynku warsztatowo-produkcyjnego przy ul. W. w K. (działka nr 92/6) i udzielającej J. D. pozwolenia na budowę obejmującego modernizację i wykończenie budynku.

J. D. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego, jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Podstawą rozstrzygania w trybie nadzwyczajnym była ocena, czy przepis art. 35 ust. 1 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, był w sposób kwalifikowany naruszony przez Wójta Gminy K., który wydał pozwolenie na budowę w trybie zwykłym. Wojewoda Pomorski ocenił, iż takie kwalifikowane naruszenie prawa nastąpiło, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenę tę podzielił.

Sporne pozwolenie na modernizację dotyczy inwestycji, w której prowadzona jest działalność polegająca na odzyskiwaniu srebra metodą elektrolityczną ze zużytych odczynników fotograficznych. Zgodnie z § 1 ust. 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, inwestycję związaną z wykorzystywaniem odpadów niebezpiecznych – a do takich zalicza się odczynniki fotograficzne – należy zaliczyć do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. W tej sytuacji rozwiązania projektowe dotyczące takich inwestycji wymagały, w myśl art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, uzgodnienia z wojewodą. W niniejszej sprawie projekt budowlany nie został uzgodniony z właściwym organem. Inwestycja narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, decyzja naruszająca wymagania ochrony środowiska oraz ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące ochrony środowiska, jest nieważna z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną gdyż stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie wady i uchybienia, które uzasadniałyby jej uwzględnienie. Sąd podzielił argumenty orzekających w trybie nadzwyczajnym organów, iż badana w trybie nadzwyczajnym decyzja rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1a i 2 Prawa budowlanego i była nieważna z mocy prawa (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Z akt sprawy wynika także, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia 28 sierpnia 2001 r., gdyż działka J. D. znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 6.29 MN – "Adaptacja istniejącej zabudowy jednorodzinnej z możliwością realizacji usług nieuciążliwych z zakresu handlu, małej gastronomii, kultury, rzemiosła nieuciążliwego (...)". Działalności polegającej na odzyskiwaniu srebra metodą elektroniczną ze zużytych odczynników fotograficznych nie można w żaden sposób zaliczyć do usług, o których wyżej mowa.

Od powyższego wyroku J. D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej postawiono następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia przez sąd I instancji na nieobowiązujących już w dniu wydania przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia 12 czerwca 2002 r., przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska,

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania,

3) naruszenie, obowiązującego w dacie wydania unieważnionej decyzji Wójta Gminy K., przepisu art. 25 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, względnie naruszenie art. 68 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię,

4) naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie sprawdził zgodności zamierzonej inwestycji z wymaganiami planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

5) błędne ustalenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalen8ia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. jako inwestycja szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, gdy tymczasem przedmiotowa decyzja planu tego Ne narusza, bowiem inwestycja nie ma charakteru szkodliwego, w związku z czym nie zachodzi rażące naruszenie prawa, błędnie stwierdzone w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2003 r. i nie ma podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2002 r.

6) naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wykonanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy projekt zatwierdzony decyzja z dnia 12 czerwca 2002 r. jest szkodliwy dla środowiska,

7) naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego mimo braku ustawowych podstaw do tego,

8) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie wyroku przez WSA jedynie na rozstrzygnięciu zawartych w zaskarżonych decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

9) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie znajdzie on zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzupełnionym pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. stwierdzono m.in., iż modernizacja i wykończenie budynku miały polegać na wstawieniu brakujących okien, doprowadzenia elewacji do należytego stanu oraz uporządkowaniu terenu działki. Przyczyną błędnej kwalifikacji inwestycji jest brak rozróżnienia pomiędzy pozwoleniem na budowę, a pozwoleniem na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przede wszystkim należy podkreślić, że przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych. którymi ten sąd jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. wyżej ustawy; naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, art. 25 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. – o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 68 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1990 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wnoszący skargę kasacyjną w istocie zarzucił sądowi niewłaściwe zastosowanie wymienionych wyżej przepisów.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie lub niezastosowanie, to sprawa prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się bowiem do oceny czy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2003 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia 12 czerwca 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany modernizacji budynku warsztatowo-produkcyjnego w K. – wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o który została wydana.

Oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przedstawionej wyżej decyzji – Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko i zaakceptował poczynione przez organ ustalenia faktyczne, wskazując na zgodność z prawem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.

Zgodził się z dokonaną przez organy oceną, że naruszony został w niniejszej sprawie w rażący sposób art. 35 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 – Prawa budowlanego co czyniło zasadnym stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany modernizacji budynku warsztatowo-produkcyjnego i udzielającej pozwolenia na tę modernizację.

Brak było zatem podstaw do zakwestionowania tej decyzji w trybie nadzoru.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie podziela stanowiska sądu podważając zarówno ustalenia faktyczne (szkodliwość inwestycji) jak i prawne. Zauważyć w związku z powyższym należy, że brak w skardze kasacyjnej skutecznego zarzutu naruszenia przez sąd właściwych przepisów postępowania, uniemożliwia zwalczanie przez skarżącego ustaleń faktycznych i ocen stanowiących podstawę wydania wyroku.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art.77 § 1 i art. 7 kpa, nie mogły zostać przez sąd naruszone, ponieważ od 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w wyczerpujący sposób reguluje postępowanie przed tym sądem. Zarzucając zatem sądowi naruszenie przepisów procesowych, należało wskazać odpowiednie przepisy tej ustawy.

W związku z zamieszczonym w pkt 9 skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy należy zauważyć, że formułując zarzuty skargi kasacyjnej należy dokładnie wskazać, które przepisy oznaczone numerem artykułu punktem. literą zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało, a także jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiony wyżej zarzut nie spełnia powyższych wymogów. Artykuł 145 § 1 pkt 1 zawiera jeszcze trzy podpunkty oznaczone literami a, b i c zawierające odmienne regulacje. Brak wskazania jednej z nich powoduje, że tak sformułowany zarzut nie mógł zostać przez sąd uwzględniony. Uniemożliwiał on dokonanie oceny wpływu zarzucanego w taki sposób naruszenia na wynik sprawy.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez sąd art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dotyczy zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, a jedynie sprowadza się do badania zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Niniejsza sprawa nie pozostaje zatem w żadnym związku z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji.

Już tylko ubocznie należy zauważyć – w związku z twierdzeniami zawartymi w skardze – że modernizacja objęta usuniętym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę – dotyczyła budynku warsztatowo-produkcyjnego, w którym – co jest niesporne – prowadzona jest działalność polegająca na odzyskiwaniu srebra metodą elektrolityczną ze zużytych odczynników fotograficznych. Bez znaczenia w tej sytuacji jest zakres i charakter wykonywanych robót budowlanych. Rozstrzygające w takiej sytuacji jest charakter obiektu, którego modernizacja dotyczy. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 19999 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska (...) tego rodzaju obiekty zalicza się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.