Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1776/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 i 71a, art. 5, art. 61
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 22 października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z 16 marca 2012 r., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r. Dz. U. nr 243 poz. 1623 ze zm.), w związku z dalszym użytkowaniem części obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania postanowieniem nr [...] z 18 stycznia 2012 r. znak [...], nakazał J. N. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. [...] gm. [...], wybudowanego na podstawie: decyzji pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego nr [...] z 19 maja 1986r. wydanej przez Naczelnika Gminy [...], decyzji pozwolenia na rozbudowę warsztatu samochodowego - dobudowa części garażowej nr [...] z 4 października 1993 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] oraz objętego umową najmu zawartą w dniu 10 stycznia 2006r. pomiędzy J. N., a R. M., wykorzystywanej na prowadzenie działalności usługowej przez firmę "[...] R. M." polegającej na lakierowaniu mebli i malowaniu tworzyw.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane z pismem J. S. oraz A. S. z 29 lipca 2011 r. W wyniku podjętych czynności, organ pismem z 15 listopada 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z warsztatu blacharskiego na warsztat lakierniczy na ww. nieruchomości.

Organ ustalił, że w dniu 10 stycznia 2006r. po podpisaniu umowy najmu (bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane) pomiędzy J. N., a R. M. doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie wskazanych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę.

Postanowieniem z 18 stycznia 2012r., organ na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie część obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. [...] gm. [...] oraz zobowiązał właściciela budynku do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Kontrola przeprowadzona w dniu 1 lutego 2012r. wykazała, że w budynku nadal prowadzona jest działalność lakiernicza. Wg oświadczenia R. M.: "nie ma możliwości zamknięcia jej ze względu na to, że przerwanie działalności groziłoby upadłością."

Wobec powyższego organ uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. N., który wskazał, że zaskarża także postanowienie z 18 stycznia 2012 r. Zarzucił:

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zebranie w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, który w rzeczywistości nie był wystarczający do prawidłowego ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegające w szczególności na :

niezwróceniu się przez organ I instancji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, Okręgowego Inspektora Pracy o opinię co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno - sanitarnymi;

poprzestaniu jedynie na wizji lokalnej obiektu i zwróceniu się do Wydziału Ochrony Środowiska o opinię oraz do Urzędu Gminy [...] o przesłanie dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji zmuszenie strony postępowania do dowodzenia prawidłowości swojego działania i wykazywania wzmożonej inicjatywy w tym zakresie, pomimo obowiązków nałożonych na organ wynikających z art. 7 i 77 k.p.a.

oparciu decyzji na wybiórczo wybranych elementach materiału dowodowego z pominięciem szeregu dokumentów przedłożonych przez J. N. i R. M., prowadzącego działalność gospodarczą w budynku stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania oraz ich zeznań, wskazujących wyraźnie, że 10 stycznia 2006r. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż z jednej strony J. N. prowadził od 1 lipca 1994r. obok wcześniejszego warsztatu blacharskiego również warsztat lakierniczy, a z drugiej nie została podjęta lub zaniechana w 2006r. działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska;

nierozważeniu w sposób wystarczający zgłaszanych przez skarżącego oraz R. M. argumentów popartych odpowiednimi dokumentami dotyczących braku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż nie znalazło to żadnego odbicia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a jedynie powierzchownie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym organ stwierdza, że zmiana w 1994r. przez J. N. sposobu użytkowania obiektu wobec zakończenia przez niego działalności gospodarczej stanowi wątek poboczny i nie ma wpływu na wynik postępowania;

e) nieuzasadnionym przyjęciu, że R. M. nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie zostało to określone w umowie najmu łączącej go z J. N., jakkolwiek nie jest konieczne umieszczenie takiej klauzuli w umowie, aby postanowienie to wiązało strony umowy w sposób dorozumiany, gdyż nie stanowi essentialia negotii czynności prawnej i nie wpływa na jej ważność, a ponadto ustawa Prawo budowlane m.in. w art.32 ust.4 pkt 2) wymaga, aby uczestnik procesu budowlanego złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wymaga a contrario, aby tego typu postanowienie wynikało z tytułu prawnego do nieruchomości np. umowy najmu czy dzierżawy;

- naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i

nieuzasadnione przyjęcie, iż 10 stycznia 2006r. nastąpiła zmiana sposobu

użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] poprzez prowadzenie przez najemcę tego obiektu R. M. zakładu lakierniczego, jakkolwiek J. N. 1 lipca 1994r. dokonał wpisu w ewidencji działalności gospodarczej poszerzającego jego dotychczasową działalność o lakiernictwo, a stosownie do art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tego typu poszerzenie działalności nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nie wymagało uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej;

naruszenie art. 71 a ust. 1ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione i przedwczesne wstrzymanie użytkowania części obiektu budowlanego,

- naruszenie art. 71a ust.4 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione

nakazanie skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, podczas gdy w ogóle nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu;

naruszenie art. 4, art. 17, art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa poprzez bezzasadną odmowę udzielenia R. M. statusu strony;

naruszenie art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ I instancji

uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie; względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 22 października 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek obecnie wykorzystywany jako lakiernia jest J. N.. Za strony postępowania zostali również uznani J. i A. S., L. i P. K. oraz M. K. - właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że J. N. uzyskał w dniu 19 maja 1986 r. decyzję Naczelnika Gminy [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia. Analiza projektu budowlanego i akt sprawy wykazała, że w budynku tym przewidziane były jedynie pomieszczenia warsztatowe, bez możliwości działalności lakierniczej. Do takich wniosków prowadzi również analiza wydanej wówczas opinii przez Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Miasta K. z 11 marca 1986 r. Decyzją z 4 października 1993r., Wójt Gminy [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie "warsztatu samochodowego - dobudowa części garażowej". Następnie decyzją Wójta Gminy [...] z 30 grudnia 1994 r. zatwierdzono projekt i udzielono J. N. pozwolenia na nadbudowę warsztatu blacharskiego - budowę dachu dwuspadowego z wykorzystaniem poddasza na część mieszkalną i pomieszczenia strychowe.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzjami tymi nie była objęta żadna zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego budynku warsztatu blacharskiego. Objęta postępowaniem część budynku w pierwotnej wersji pełniła funkcję warsztatu blacharskiego. W 1994 r. J. N. zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej okoliczność poszerzenia usług o "lakiernictwo samochodowe" na terenie spornego obiektu. Nie uzyskał jednak na tą zaplanowaną zmianę zgody wymaganej przez ówcześnie obowiązujące przepisy (art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). W ocenie organu nie można uznać, że fakt zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej stanowił jednocześnie wypełnienie obowiązku pozyskania zgody, o której mowa w art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ podał, że stan samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu utrzymuje się do czasu wyeliminowania skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy likwidacja skutków samowoli nastąpi w efekcie określonych zdarzeń natury faktycznej (np. dobrowolne zaprzestanie działalności w obiekcie stanowiącej samowolną zmianę jego sposobu użytkowania) czy też prawnej (np. likwidacja skutków samowoli poprzez egzekucję określonych obowiązków nałożonych w przewidzianej prawem formie przez organy nadzoru budowlanego). Trwałe zaprzestanie określonego, samowolnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oznacza likwidację stanu bezprawia budowlanego i powrót do stanu zgodnego z prawem. Późniejsze, samowolne rozpoczęcie w obiekcie działalności nawet o takim samym charakterze jak poprzednio, należy kwalifikować nie tylko jako nowe zjawisko w sferze faktów, ale przede wszystkim jako nowy przypadek samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Z oświadczenia J. N. w czasie oględzin w dniu 20 grudnia 2011 r. wynika, że skarżący zaprzestał prowadzenia w przedmiotowym budynku własnej działalności gospodarczej w 2003 r. Budynek ten nie był po tym czasie aż do 2006 r. użytkowany, kiedy to najemcą został R. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...] R. M.". Brak zatem podstaw do uznania, że samowolna zmiana sposobu użytkowania objęta niniejszym postępowaniem nastąpiła jeszcze w 1994 r. Zapoczątkowany wówczas stan samowoli ustał najpóźniej w 2003 r., obecnie budynek wykorzystywany jest na potrzeby zakładu lakierniczego i działalność lakierni w tym budynku rozpoczęta została w 2006 r., co należy kwalifikować jako nowy przypadek samowoli w zakresie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z zawartą w art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane definicją przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Budynek warsztatu lakierniczego został dostosowany na potrzeby lakierni, poprzez montaż specjalistycznych urządzeń. Również istniejące pomieszczenia zostały zaadaptowane na specjalistyczne pomieszczenia takie jak: pomieszczenie do malowania tworzyw sztucznych pistoletem lakierami poliuretanowymi, lakiernia elementów drewnianych - malowanie natryskowe, maszynowania - w której znajdują się urządzenia do oczyszczania powietrza, pomieszczenie polerni oraz szlifierni. Nadto w związku z wykonywaniem usług typu "lakiernictwo" w budynku tym przechowywanych jest szereg substancji chemicznych. Zdaniem organu odwoławczego przechowywanie tak szerokiej gamy wszelkiego rodzaju rozpuszczalników, farb niewątpliwie powoduje zmianę w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Również charakter prac związanych z malowaniem (szkodliwe opary), szlifowaniem (powstawanie pyłu) itp. powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno - sanitarnych. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w przedłożonych przez A. P. dokumentach, z których wynika, że R. M. w 2009 r. zamontował w budynku maszynę pn. ścianka odsysająca z instalacją nawiewową - urządzenie do odsysania mgiełki lakierniczej w celu polepszenia warunków pracy, zdrowia ludzi tam pracujących, jak również w celu zapewnienia odpowiednich norm i wymogów dotyczących ochrony środowiska. Fakt zamontowania nowych urządzeń służących m. in. wentylacji i ochronie środowiska wskazuje, że uległy zmianie już choćby tylko warunki dotyczące ochrony środowiska, gdyż zmiana rodzaju działalności wymusiła na właścicielu zamontowanie tego typu urządzeń.

Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi zatem wątpliwości, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu przytoczonej wyżej definicji z art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części i przystąpienie do robót budowlanych nastąpiły bez złożenia stosownego zgłoszenia. Zasadnie zatem organ I instancji, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Konsekwencją nieuczynienia zadość nakazowi był nałożony przez PINB obowiązek doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, iż treść uzasadnienia stanowi odpowiedź na część podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi natomiast na zarzut dotyczący nieuznania R. M. za stronę postępowania wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ nie dopatrzył się związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją R. M..

J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, określenia że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- naruszenie art.7 i art.77 k.p.a. i art.80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalności i zebranie w toku postępowania administracyjnego niewyczerpującego materiału dowodowego, który w rzeczywistości nie był wystarczający do prawidłowego ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art.71a ust.4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane, a to w szczególności:

niezwrócenie się przez organ II instancji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, Okręgowego Inspektora Pracy o opinię co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno - sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy;

poprzestanie przez organ II instancji jedynie na analizie niekompletnego

materiału dowodowego zebranego przez organ l instancji i czynienie na tej

podstawie wadliwych ustaleń faktycznych opartych na domniemaniach i

bezpodstawnych wnioskach;

oparcie decyzji na wybiórczo wybranych elementach materiału dowodowego z pominięciem szeregu dokumentów przedłożonych przez J. N. i R. M. oraz ich zeznań, wskazujących wyraźnie, że w dniu 10 stycznia 2006r. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż z jednej strony J. N. prowadził już usługi w zakresie lakiernictwa i jego warsztat był do tego przystosowany, a z drugiej nie została podjęta lub zaniechana w 2006r. działalność zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska;

nierozważenie w sposób wystarczający zgłaszanych przez skarżącego

argumentów, uwag i zastrzeżeń popartych odpowiednimi dokumentami, a dotyczących braku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego;

- nierozstrzygnięcie odwołania w całości, a to nieodniesienie się przez organ II instancji do środka zaskarżenia dotyczącego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] o wstrzymaniu użytkowania części obiektu;

- naruszenie przepisu art. 78 w zw. z art.136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wskazywanych w odwołaniu dowodów z opinii Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej i Sanepidu.

- naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, iż 10 stycznia 2006r. nastąpiła zmiana, sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez prowadzenie przez najemcę tego obiektu R. M. zakładu lakierniczego, jakkolwiek J. N. 1 lipca 1994r, dokonał wpisu w ewidencji działalności gospodarczej poszerzającego jego dotychczasową działalność o lakiernictwo, a stosownie do art.45 ust. 1 w zw. z art. 44 wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tego typu poszerzenie działalności nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nie wymagało uzyskania zgody właściwego terenowego

organu administracji państwowej;

naruszenie art.71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż uzasadnionym było wstrzymanie użytkowania części obiektu budowlanego;

-naruszenie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione nakazanie skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części ww. obiektu budowlanego, jakkolwiek nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu;

naruszenie art.4, art. 17, art.28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie, iż R. M. nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego występowanie w charakterze strony.

W uzasadnieniu skarżący dodatkowo argumentował, że nie zebrano dokumentacji pozwalającej na określenie zakresu i wielkości usług świadczonych i ewentualnej zmiany warunków bezpieczeństwa, pracy, i zdrowotnych itp. w porównaniu do działalności prowadzonej uprzednio w tym obiekcie. Nie ustalono też, w jakich godzinach i przez ile dni w tygodniu są świadczone usługi w obiekcie. Nie wyjaśniono kwestii rodzaju stosowanych urządzeń emisji, zużytych surowców, i materiałów, paliw, energii, emisji hałasu w związku z prowadzoną obecnie działalnością zakładu "[...]".

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 22 października 2012 r., utrzymująca w mocy, wydaną w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzję PINB z 16 marca 2012 r., nakazującą J. N. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowalnego wykorzystywanego obecnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na lakierowaniu mebli i malowaniu tworzyw do poprzedniego sposobu użytkowania tj. warsztatu samochodowego.

W związku z powyższym, należy wskazać, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części została uregulowana w art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71 ust. 2 w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, oraz dołączyć do niego następujące dokumenty: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania trzeba dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 prawa budowlanego).

W przypadku natomiast nie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ zgodnie z art. 71a ust. 1 prawa budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie w/w dokumentów, określonych przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Po upływie zaś terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 prawa budowlanego). Z kolei, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 prawa budowlanego).

Podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71 a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W rozpatrywanym przypadku organy administracji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatu poprzez uruchomienie tam lakierni jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga zgłoszenia. Stanowisko to jest uzasadnione. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zaznaczyć trzeba, że omawiany przepis określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten wykaz poprzedził zwrotem "w szczególności". Fakt nie zawarcia w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania, powoduje, że mieścić się będą w tej normie także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z 19 maja 1986 r. Naczelnik Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę warsztatu blacharskiego i ogrodzenia. Projekt przewidywał w budynku pomieszczenia warsztatowe. Następnie na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 4 października 1993 r. i z 30 grudnia 1994 r. budynek został rozbudowany o część garażową oraz nadbudowany z wykorzystaniem poddasza na część mieszkalną i pomieszczenia strychowe. Żadna z tych decyzji nie przewidywała możliwości prowadzenia w budynku działalności lakierniczej.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego jako warsztat blacharski na lakiernię wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż prowadziła do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a także ochrony środowiska. Analiza akt sprawy, w szczególności protokołu oględzin przeprowadzonych 20 grudnia 2011 r. dowodzi, że w budynku zostało dokonanych szereg zmian i przeróbek, które miały dostosować obiekt do prowadzenia działalności w zakresie lakiernictwa. W ścianie północnej zamontowano 2 sztuki wentylatorów, które następnie w 2008/2009 zostały zlikwidowane i zastąpione wyrzutniami w kształcie kominów. Jak wynika ze szkicu budynku w obiekcie znalazły się pomieszczenia takie jak: pomieszczenie do malowania tworzyw sztucznych pistoletem lakierami poliuretanowymi, lakiernia elementów drewnianych - malowanie natryskowe, maszynownia - w której znajdują się urządzenia do oczyszczania powietrza, polernia i szlifiernia. Na skutek prowadzonej działalności w budynku przechowywane i wykorzystywane są substancje chemiczne wykorzystywane w procesie lakierowania, jak różnego rodzaju farby, lakiery, rozpuszczalniki. Na k. 158 – 164 akt administracyjnych znajduje się spis stosowanych substancji i preparatów chemicznych, jak również ewidencja zużycia preparatów lakierniczych i obliczenia wielkości emisji. Taki stan rzeczy nie może pozostać bez wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Ponadto należy podzielić stanowisko organów, że prowadzenie działalności w zakresie lakierni skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno - sanitarnych. Niewątpliwie szkodliwe opary, czy pył powstający na skutek szlifowania, jak również obowiązek utrzymania odpowiedniej temperatury czy wilgotności powoduje zmianę powyższych warunków. W związku z powyższym zamontowano instalację systemu nawiewowo-wyciągowego, celem odpowiedniej filtracji powietrza w pomieszczeniach. Z załączonej do akt kserokopii dokumentacji techniczno-ruchowej ww. instalacji nawiewowej oraz instalacji wywiewnej wynikają kolejne wymogi bezpieczeństwa pracy i ochrony przeciwpożarowej, które musza być spełnione w związku z jej montażem (por. k. 149).

Prowadzenie działalności gospodarczej w postaci lakierni wymusza także spełnienie odpowiednich wymogów w zakresu ochrony środowiska. Zaznaczyć należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza m.in. instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów, o zużyciu rozpuszczalników organicznych większym niż 150 kg na godzinę lub większym niż 200 t na rok (§ 2 ust. 1 pkt 16) natomiast do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 16 (§3 ust. 1 pkt 14). Obowiązujące przepisy nakładają także obowiązek wystąpienia o wydanie pozwolenia (lub zgłoszenia w zależności od ilości wytwarzanych odpadów) na wytwarzanie odpadów, w tym wprowadzania gazów i pyłów do powietrza.

Przedstawione okoliczności jednoznacznie przesądzają, że użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, zatem wymagane było dokonanie zgłoszenia o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tego jednak skarżący nie uczynił, w związku z tym uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 prawa budowlanego było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu i jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Kontynuowanie sposobu użytkowania obiektu obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego użytkowania.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu stanowi odpowiedź na część zarzutów podniesionych w skardze. Pozostałe – w ocenie Sądu – również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skarżący stanął na stanowisku, że w 1994 r. dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez poszerzenie działalności o usługi lakiernicze, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa tj. zgłoszenie powyższego faktu do właściwego organu. Skarżący wskazał, że z racji tożsamości organu zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej poszerzenia usług o lakiernictwo samochodowe wywoływało skutki również w odniesieniu do dopełniania obowiązku nałożonego w ustawie prawo budowlane. Poglądu tego nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 24. 10. 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229) zagadnienie zmiany użytkowania uregulowane było w art. 44 , który stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów nie wynika, aby powyższy warunek został spełniony. Wyrażenie zgody musiało bowiem nastąpić w odpowiedniej formie, nie mogło być dorozumiane. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreślono, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji administracyjnej o znaczeniu konstytucyjnym zezwalającym na zmianę sposobu użytkowania budynku (por. wyrok NSA w Łodzi z 20. 06. 2000 r., II SA/Łd 1966/98). Konkludując, nie można uznać, że doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania w 1994 r.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania decyzji. W szczególności należy wskazać, że art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wprost wskazuje, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z powyższego wynika, że to na zobowiązanym spoczywa obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów pozwalających na legalizację zmiany użytkowania obiektu. W związku z powyższym za bezpodstawne należy uznać zarzuty zaniechania przez organ wystąpienia do odpowiednich organów o opinie co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno-sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy. Żaden przepis nie nakłada bowiem na organ nadzoru budowlanego takich obowiązków.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu pozbawienia statusu strony R. M., który na podstawie umowy najmu prowadzi działalność w ww. obiekcie należy podnieść, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast., wyrok NSA z 17. 06. 2011 r., OSK 883/10 LEX nr 990299). Oceniając interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie. Art. 71 a nie określa kto jest adresatem nakazu, jednakże z uwagi na usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", zasadne wydaje się odwołanie do zasady wyrażonej w pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro więc ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17.04.2007 r., sygn. akt II SA/Po 105/07, wyrok WSA w Lublinie z 25.09.2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09, wyrok NSA z 20. 01. 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07). Oznacza to, że niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Z faktu zawarcia przez R. M. umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania nie można wywodzić, że przysługuje mu status strony w postępowaniu. Ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.