Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5309/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 83/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Spółki A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 zł (siedemset złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 maja 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 83/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] września 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2015 r. na ul. [...] w Krakowie funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego skontrolowali samochód osobowy marki BMW (nr rej. [...]), którym kierował W. P. (dalej: kierowca). Kierowca okazał m.in. ważną licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną przez Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącej. Podczas kontroli przesłuchano w charakterze świadków pasażerów skontrolowanej taksówki (K. K.- pracownika Urzędu Miasta Krakowa oraz aspiranta S. B. - funkcjonariusza policji), którzy zeznali, że: 1) zamówili taksówkę pod nr tel. [...] i wykonali kurs z ul. [...] (Hotel [...]) w Krakowie na ul. [...] w Krakowie, 2) za przejazd została od nich pobrana opłata w wysokości 9,40 zł, 3) w pojeździe znajdował się taksometr, który nie wyświetlał taryfy ani kwoty należnej za przejazd, natomiast rolę urządzenia do obliczenia należności za kurs spełniał telefon komórkowy z zainstalowaną odpowiednią aplikacją, 4) kierowca - z uwagi na problemy z wydrukowaniem paragonu fiskalnego - wystawił wniosek fakturowy nr 1/2015. W charakterze świadka przesłuchano również kierowcę, który potwierdził, że wykonał transport drogowy taksówką pomiędzy dwoma punktami w Krakowie i że pobrał opłatę za tę usługę.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Krakowie (dalej: WITD) na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Zdaniem WITD, w dniu [...] stycznia 2015 r. skarżąca wykonała transport drogowy taksówą, który w całości odbył się na terenie Krakowa, co jest niezgodne z posiadaną przez skarżącą licencją, uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy Z. Zdaniem WITD, dla rozstrzygnięcia nie miała znaczenia okoliczność, że zlecenie kierowca otrzymał na telefon komórkowy przez korporację [...], a pasażer zamówił usługę telefonicznie z Krakowa.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 i art. 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). Wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Decyzją z [...] września 2015 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 pkt 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 utd i lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd, utrzymał w mocy decyzję WITD. GITD stwierdził, że posiadana przez skarżącą licencja nie uprawniała do prowadzenia przewozów na terenie Krakowa. Zdaniem GITD, WITD nie naruszył przepisów kpa. Zaznaczył, że postępowanie prowadzone podczas kontroli drogowej ma charakter specyficzny, określony w przepisach szczególnych dotyczących postępowania przed organami Inspekcji Transportu Drogowego - m.in. w art. 73 i art. 74 utd, które przewidują możliwość przesłuchiwania świadków w trakcie kontroli. GITD nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodu z ponownego przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, uznając że zeznania kierowcy złożone podczas kontroli były wystarczające i jednoznaczne.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem skarżącej, GITD nie zapewnił jej czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, nie wyjaśnił sprawy w sposób wszechstronny, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, nie rozpoznał wniosku skarżącej o uzupełnienie postępowania dowodowego, dokonał ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym i w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do tych okoliczności.

WSA oddalił skargę.

W szczególności WSA za niezasadny uznał zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez GITD wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej oraz przesłuchania kierowcy w obecności skarżącej, co miało skutkować brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustaleniem stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonaniem ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do okoliczności sprawy.

WSA zwrócił uwagę na istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego oraz na relację między art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a utd a art. 79 § 1 i 2 kpa. Wskazał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu i w którym inspektor może przesłuchiwać świadków również bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej, co dokumentowane jest przez sporządzenie protokołu kontroli. Zdaniem WSA, protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, przy czym jest to w zasadzie jedyny dokument stanowiący materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej.

WSA zaznaczył, że w tej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny (co zostało odnotowane w treści protokołu) oraz nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag co do treści protokołu, jednak okoliczność ta nie umniejsza wagi tego dowodu i nie może stanowić źródła wątpliwości co do opisanych w protokole okoliczności i faktów. Zdaniem WSA, żaden przepis utd nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony złożony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów utd, w sytuacji gdy świadek ten został przesłuchany w trakcie kontroli. WSA uznał, że wskazany przez skarżącą powód ponownego przesłuchania świadka (tj. brak możliwości zadawania świadkom pytań i brak zawiadomienia skarżącej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków) był niewystarczający, skoro skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności mających być przedmiotem dowodzenia, które wskazywałyby, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny, aniżeli to wynika z przesłuchania świadków.

Zdaniem WSA, dokonanie przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli i brak przeprowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadków nie doprowadziły do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności. WSA uznał, że dokonane przez organ ustalenia nie są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa.

W ocenie WSA, w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej, rozpoczął się w Krakowie i w Krakowie został zakończony, podczas gdy posiadana przez skarżącą licencja nie uprawniała do odbywania kursów rozpoczynających się i kończących poza obszarem gminy Z. Doszło wobec tego do naruszenia art. 6 ust. 5 utd (z którego wynika, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji), co skutkowało nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości określonej w lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy art. 92a ust. 1 i 6 w związku z załącznikiem nr 3 lp. 1.1 utd w zakresie w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ kary pieniężnej za prowadzenie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej licencji, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa, polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji GITD jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że decyzja ta naruszała art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

- art. 134 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 141 § 4 ppsa, polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja GITD naruszała przepisy kodeksu postępowania (art. 10 § 1 kpa) dające podstawę do wznowienia postępowania;

- art. 134 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ppsa, polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja GITD naruszała art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła w szczególności, że organy administracyjne odmówiły jej czynnego udziału w postępowaniu, ignorując wnioski skarżącej i opierając się wyłącznie na dowodach zebranych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej mogłoby doprowadzić do prawidłowych ustaleń w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, zwłaszcza w kontekście ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 6 ust. 5 utd tj. ustalenie początku kursu i jego zakończenia, a nie np. zakończenia kursu z uwagi na przeprowadzenie kontroli. Zdaniem skarżącej, z art. 78 § 1 kpa wynika, że organ miał obowiązek ponownego przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, tym razem bez naruszenia art. 79 § 1 i 2 kpa. Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje kompetencji wynikających z art. 73 ust. 1a utd. Zaznaczyła jednak, powołując się na wyrok NSA z 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 1617/06, że wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 kpa, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być co do zasady uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zdaniem skarżącej, przyjęcie, że w sprawach o nałożenia kary pieniężnej jedynym dowodem jest protokół kontroli, powoduje, że postępowanie administracyjne ma charakter iluzoryczny, a jego wynik jest z góry ustalony.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wskazał w szczególności, że w toku postępowania administracyjnego wadliwie nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącej o ponowne przesłuchanie świadków uczestniczących w kontroli i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a WSA błędnie nie dostrzegł tych uchybień organu. Pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 92a ust. 1 i ust. 6 utd w związku z załącznikiem nr 3 lp. 1.1 do utd.

Z kolei pełnomocnik GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że zbędne było ponowne przesłuchiwanie świadków uczestniczących w kontroli, w sytuacji gdy skarżąca mogła wystąpić o wgląd do akt, dzięki czemu mogłaby zapoznać się z treścią zeznań świadków i odnieść się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skarga kasacyjna może zostać oparta na podstawach naruszenia prawa materialnego i/lub naruszenia przepisów postępowania. Z art. 174 pkt 2 ppsa wynika, że skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od wykazania, że uchybienie takie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały postawione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzuty te nie mogą być uznane za usprawiedliwione przede wszystkim z tego powodu, że towarzyszą im deficyty wyrażające się w braku ich uzasadnienia w sposób, w jaki wymaga tego art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa.

O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem wystąpienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak na czym konkretnie naruszenie wskazywanych przepisów postępowania miałoby polegać oraz jaki miałby być wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, co czyni je zarzutami nieusprawiedliwionymi i nieskutecznymi.

Samo odwołanie się do treści przepisów ppsa oraz kpa – lecz i tak nie wszystkich, których naruszenie zarzucono – którym miał uchybić WSA kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czy też do przyjmowanego rozumienia tych przepisów oraz ich znaczenia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, nie może być uznane za wystarczające, jeżeli nie towarzyszą temu konkretne argumenty. Argumenty takie muszą być wyraźnie i jednoznacznie osadzone na gruncie stanu sprawy, w tym na gruncie przyjętego za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, którego prawidłowość skarżąca kwestionuje. Aby argumenty takie okazały się skuteczne, niezbędne jest przeciwstawienie stanowisku WSA konkretnych racji zorientowanych na wykazanie wadliwości tego stanowiska. Podobnie, samo odwołanie się przez skarżącą do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych we wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniach, lecz bez wyjaśnienia ich znaczenia w sprawie, w tym zwłaszcza ich relacji do zarzucanych naruszeń prawa oraz ich wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, nie może być uznane za wystarczające z punktu widzenia oceny zachowania wymogu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut upatrujący wadliwości zaskarżonego wyroku w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej). W odpowiedzi na formułowany na jego gruncie sposób naruszenia 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 ppsa, ale – co należy podkreślić – wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie wskazała jednak, ani nie wyjaśniła w odniesieniu do tak stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie deficyty towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych deficytów w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się WSA, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy.

Za nieskuteczny należy też uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, z którego wynika - najprościej rzecz ujmując - że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Również w odniesieniu do zarzutu naruszenia tego przepisu uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym miałoby ono polegać oraz jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Stanowisko skarżącej odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 ppsa należało więc uznać za niezasadne i nieskuteczne. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie normy prawnej wynikającej z art. 92a utd. Okoliczność zaś, że podejście WSA do oceny znaczenia zarzutów skargi wywiedzionej od decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem skarżącej - nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez WSA ani art. 134 § 1, ani też art. 141 § 4 ppsa.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (tiret pierwsze – tiret trzecie jej petitum), a mianowicie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz 141 § 4 ppsa, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w związku ze wskazywanymi przepisami kpa, którym - jako wzorcom kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji - miał uchybić WSA. W związku z tym, że zarzuty te pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku - albowiem adresowane są w stosunku do faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - można i należy rozpoznać je łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie podważają prawidłowości stanowiska WSA odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stanowisko to kwestionuje skarżąca, a mianowicie w zakresie odnoszącym się stanu faktycznego oraz prawidłowości jego ustalenia przez organ administracji publicznej.

Ponownie podkreślając, że omawiane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa, należy podnieść, że nie sposób jest zasadnie upatrywać wadliwości ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie w argumencie o "naruszeniu (decyzjami organów administracji) licznych przepisów postępowania administracyjnego" (por. s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w sytuacji gdy nie towarzyszą mu żadne konkretne racje osadzone na gruncie stanu sprawy, czy też nawiązujące do istotnych jego elementów, a mające świadczyć o naruszeniu przez WSA wynikających ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa - jako tzw. norm dopełnienia - normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, którymi organ ten jest związany. Jak już to podkreślono powyżej, samo odwołanie się do treści wskazywanych przepisów kpa, czy też do przyjmowanego ich rozumienia oraz ich znaczenia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające, jeżeli na tle oraz w relacji do konkretnych i istotnych okoliczności stanu sprawy nie zostało jednocześnie rzeczywiście – co należy podkreślić – skonfrontowane ze sposobem ich weryfikacyjnego stosowania przez WSA.

Upatrywanie wadliwości ustaleń faktycznych w braku ponownego przesłuchania w charakterze świadków w postępowaniu administracyjnym osób już przesłuchanych w czasie kontroli, na okoliczność której został sporządzony protokół, w sytuacji gdy nie jest podważana prawidłowość jego sporządzenia (odnośnie do jego znaczenia w postępowaniu oraz waloru dowodowego por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 687/11 oraz przywołane tam orzecznictwo) oraz gdy skarżąca nie wyjaśnia, jakie konkretnie okoliczności miałyby zostać w ten sposób wykazane i wyjaśnione oraz jakie jest ich znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, nie może być uznane za uzasadnione, przede wszystkim zaś za skuteczne.

Skarżąca pomija w tym względzie kwestię znaczenia regulacji prawnej zawartej w art. 73 ust. 1 pkt 4 utd w relacji do art. 79 kpa, którego naruszenie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzając w ten sposób również do wykazania naruszenia pozostałych przepisów kpa wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej, co nie może być jednak uznane za skuteczne. Wymieniona kwestia stanowiła już przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 20 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 1617/06) stwierdził, że wymieniony przepis utd jest regulacją szczególną wobec art. 79 kpa, a jej przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego, albowiem kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 kpa.

Co więcej, wymieniony wyrok NSA, na który notabene powołuje się również skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – a ściślej rzecz ujmując na wyrażony w nim pogląd prawny, a mianowicie, że wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 kpa – nie uzasadnia twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w kontekście art. 81 kpa miałoby nie pozostawać również bez wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzonych w tym postępowaniu ustaleń faktycznych.

Wbrew stanowisku skarżącej, która w tej mierze nie uwzględnia okoliczności stanu faktycznego sprawy, na gruncie którego przywołany pogląd został wyrażony, nie sposób jest twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie nie dość, że w ogóle doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, to również, aby naruszenie to miało mieć tożsamy charakter, co w kontekście konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa wymagałoby stosownego wyjaśnienia i wykazania, czego jednak nie uczyniono. Odwoływanie się więc do argumentu z autorytetu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy polega to na przywołaniu wyrwanego z kontekstu stanowiska tego Sądu, nie może być uznane za uzasadnione, a co za tym idzie również i skuteczne dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że w przywołanym orzeczeniu NSA jasno i przekonująco wyjaśnił, że istota stwierdzonego w sprawie naruszenia art. 10 § 1 kpa wiązała się z wadliwą realizacją obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszej sprawie skarżąca nie podnosi natomiast, aby miała być pozbawiona tego uprawnienia, co jednocześnie nie daje podstaw do wnioskowania o zasadności naruszenia art. 81 kpa, którego normatywna treść pozostaje w funkcjonalnym związku z art. 10 § 1 kpa.

W świetle przedstawionych argumentów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie dotyczącym kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na to, że pełnomocnik GITD wyłącznie wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.