Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 619/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 1 ust. 1, art. 13, art. 21, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 3 ust. 1, art.16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 132, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania o udostępnienie wniosku informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. L. z dnia [...] maja 2017 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. L., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. przesłanym w formie elektronicznej do Prezydenta [...], o udostępnienie informacji publicznej wynikającej z akt postępowania prowadzonego na wniosek [...] S. A. w sprawie wydania licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (licencja nr [...] udzielona przez Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.):

1) kto dla celów działalności określonej powyższą licencją pełni w spółce [...] Spółka Akcyjna rolę osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie w rozumieniu art. 5c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innymi słowu: certyfikat czyich kompetencji zawodowych został przedstawiony przez spółkę [...] S. A. dla rozpoczęcia działalności w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przesłanie jej odpowiedzi na wskazany adres elektroniczny.

P. o. Zastępca Dyrektora Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odpowiedział skarżącej, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie posiada przymiotu informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nie dotyczy podmiotu publicznego, zaliczającego się do władz publicznych bądź podmiotów wykonujących funkcje publiczne, lecz odnosi się do przedsiębiorcy, który jest podmiotem prywatnym. Ponadto informacja objęta wnioskiem, tj. danych osoby fizycznej zatrudnionej przez przedsiębiorcę lub z nim współpracującym w charakterze zarządzającego transportem, nie dotyczy sprawy publicznej, lecz odnosi się do działalności gospodarczej prywatnego podmiotu i zawieranych przez niego umów.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca raz jeszcze wniosła o udostępnienie żądanej informacji publicznej podnosząc, że dla traktowania danej informacji, jako informacji publicznej istotne znaczenia ma fakt, czy została ona pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r. sygn.. akt I OSK 1800/16) i niewątpliwie żądana przez nią informacja dotyczy przedsiębiorcy będącego podmiotem prywatnym. Jednakże została ona pozyskana przez Prezydenta [...] w związku z uprawnieniami realizowanymi w interesie publicznoprawnym, tj. w celu kontroli kompetencji przedsiębiorcy do wykonywania określonego rodzaju działalności (której swoboda prowadzenia podlega reglamentacji w interesie publicznoprawnym). Ponadto trudno abstrahować od faktu, iż osoba zarządzająca transportem u przedsiębiorcy ubiegającego się o licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy gwarantuje swoimi uprawnieniami spełnienie przez tego przedsiębiorcę publicznoprawnych wymogów prowadzenia tej działalności. Z tego też względu musi ona liczyć się z ujawnieniem jej danych osobowych do wiadomości publicznej. Certyfikat kompetencji zawodowych takiej osoby należy traktować jako dokument urzędowy zawierający dane publiczne podlegające udostępnieniu w myśl cytowanej już wyżej ustawy.

W odpowiedzi na powyższe p. o. Zastępca Dyrektora Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], podtrzymał swoje stanowisko dodając jednocześnie, że z dniem 30 listopada 2017 r. wchodzą w życie przepisy ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie publicznym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1935), na mocy których zostanie utworzony Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego, który będzie prowadzony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego i w którym będą dostępne jawnie i publicznie imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie oraz numer posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych, jak i data oraz kraj jej wydania, zaś właściwe organy będą zobowiązane do przekazania niezbędnych danych do rejestru w terminie do 1 marca 2018 r.

W skardze z dnia 15 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku i wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że okoliczność, iż żądana przeze nią informacja dotyczy podmiotu prywatnego, nie wyklucza uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydent [...] pozyskał tę informację wyłącznie dla celów publicznoprawnych, tj. po to, aby zweryfikować, czy podmiot ubiegający się o licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy posiada wymagane prawem kompetencje zawodowe. Przedsiębiorca ubiegający się o licencję składa do akt postępowania certyfikat kompetencji zawodowych osoby fizycznej, która – wyrażając zgodę na pełnienie w strukturach tego przedsiębiorcy obowiązków osoby zarządzającej transportem – gwarantuje prawidłowość wykonywania przez przedsiębiorcę takiej działalności, tj. spełnianie przez niego obowiązków natury publicznoprawnej. Bez wątpienia również wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy jest działalnością, której swobodę prowadzenia ustawodawca ograniczył w interesie publicznoprawnym. Niezależnie od powyższego wskazała, iż certyfikat kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem znajdujący się w aktach postępowania dotyczącego licencji nr [...] udzielonej w dniu [...] grudnia 2016 r., stanowi dokument urzędowy zawierający dane publiczne podlegające udostępnieniu jako informacja publiczna w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 4 a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem stanowisko Prezydenta [...] należy uznać za nieprawidłowe, zwłaszcza w kontekście zmian legislacyjnych, na które sam wskazuje w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ustawy o transporcie drogowym, od dnia 30 listopada 2017 r. zostanie uruchomiony Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego, w którym ujawnione będą m.in. szczegółowe dane, w tym imię i nazwisko, osoby zarządzającej transportem u przedsiębiorcy posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy. Można stąd wnioskować, iż konieczność dostępności spornych danych dla opinii publicznej jest oczywista, bowiem została potwierdzona wolą ustawodawcy, zgodnie z którą znajdą się one w jawnym rejestrze elektronicznym prowadzonym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podano, że skarga jest bezzasadna, bowiem organ odpowiedział na wniosek skarżącej w terminie krótszym niż 14 dni od daty wpływu wniosku, dochowując terminu, zakreślonego w art. 13 ustawy, a zatem nie pozostawał w bezczynności. W dalszej części – wskazując na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz sposób procedowania w tym zakresie – podał, że w ramach prowadzonych przez organ licencyjny postępowań, udzielone przedsiębiorcom licencje uprawniające do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, stanowią informację publiczną dotyczącą wykonywanych przez organ licencyjny zadań w zakresie całej działalności organu. Oświadczenie zarządzającego transportem o pełnieniu roli osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie oraz kopia certyfikatu kompetencji zawodowych tej osoby jest obowiązkowym dokumentem składanym przez przedsiębiorcę w toku postępowania o udzielenie licencji. Takimi dokumentami są także oświadczenie przedsiębiorcy o niekaralności oraz dokumenty potwierdzające posiadanie przez przedsiębiorcę odpowiedniej sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności transportowej. W doktrynie prezentowane są różne stanowiska dotyczące danych zawartych w aktach sprawy, bowiem z jednej strony przyjmuje się, ze akta sprawy są informacją publiczną, z drugiej zaś, iż przymiot informacji publicznej przyznano tylko tym informacjom o indywidualnych sprawach, które dotyczą spraw publicznych, a ponadto istnieje również stanowisko pośrednie, a mianowicie informacje zawarte w aktach sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną, jednakże dostęp do nich nie będzie odbywał się na zasadach określonych w ustawie lecz na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy, który w sytuacjach, gdy przepisy innych ustaw przewidują odmienne zasady dostępu do informacji publicznej, wyłącza stosowanie przepisów ustawy. Uznanie wszelkich informacji z akt sprawy za informację publiczną prowadziłoby do przyznania szerszych uprawnień w dostępie do tych informacji osobie trzeciej, niż stronie postępowania. Dlatego za informację publiczną nie można uznać wszelkich informacji zawartych w aktach sprawy lecz jedynie te informacje, które dotyczą spraw publicznych. Dalej wskazano, że słuszny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stanął na stanowisku, iż sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zgodnie z ustawą informacje o osobach pełniących funkcje publiczne można uzyskać, jeśli mają one związek z pełnieniem tej funkcji. Oznacza to, że informacje o charakterze danych osobowych zawarte w aktach sprawy mogą być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznych w takim zakresie, w jakim dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i w jakim pozostają w związku z pełnieniem tej funkcji. Udostępnianie danych osobowych w szerszym zakresie będzie niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Stąd też uznano, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art.1 ustawy i o powyższym powiadomiono skarżącą w ustawowym terminie. Reasumując, w przedmiotowej sprawie stan bezczynności organu nie zaistniał, bowiem organ rozpoznał wniosek skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy, zachowując ustawowy 14 dniowy termin przekazania odpowiedzi i zastosował formę odpowiedzi wynikającą z przepisów ustawy, a ponadto przekazał odpowiedź w sposób zgodny z żądaniem wnioskodawcy.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu i stwierdziła, że domagała się udostępnienia informacji dotyczącej imienia i nazwiska osoby, którą przedsiębiorca transportowy spółka [...] S.A. wskazała organowi jako osobę zarządzającą transportem w rozumieniu art. 5c ust 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym dla potrzeb uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Chodzi konkretnie o licencję nr [...] udzieloną przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., natomiast negatywna odpowiedź została wydana w oparciu o stanowisko, które jest dla niej niezrozumiałe i z którym nie sposób się zgodzić. Zatem spór sprowadza się co do charakteru informacji o tożsamości osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie transportowym wykonującym licencjonowaną działalność w zakresie pośrednictwa przy sprzedaży rzeczy. Raz jeszcze podkreśliła, że na dzień dzisiejszy żądana przez nią informacja formalnie podlega upublicznieniu w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD). Obowiązek utworzenia tego rejestru, a zatem również obowiązek upublicznienia informacji o osobach zarządzających transportem w licencjonowanych przedsiębiorstwach transportowych wynika dla Polski z aktów prawa europejskiego m.in. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE oraz stosownych decyzji wydanych przez Komisję Europejską z 2009 i 2010 roku. Podkreśliła, iż przedmiotowy rejestr powinien był powstać już w roku 2011, jednak ze względu na zwłokę po stronie ustawodawcy krajowego, odpowiednie przepisy zostały przyjęte dopiero w dniu 4 listopada 2016 r. w drodze nowelizacji ustawy o transporcie drogowym. Pomimo tego, iż KREPTD teoretycznie jest dostępny online od końca listopada br., nadal nie figurują w nim dane o wszystkich przedsiębiorstwach transportowych, nie można także wykluczyć, iż interesujący ją przedsiębiorca zakończył w tym czasie działalność, zaś dane dotyczące jego licencji w ogóle nie zostaną nigdy wprowadzone (może również zmienić się osoba zarządzająca transportem). Z tego względu uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest dla niej jedyną możliwością dotarcia do informacji, która zgodnie z przepisami prawa europejskiego i krajowego, powinny być jawna, czyli dostępna nie tylko dla niej, ale dla całej opinii publicznej, co najmniej od 2011 r.

Nawet nie wynikając w meritum powstałego w tej sprawie sporu, trudno racjonalnie wytłumaczyć stanowisko organu, jakoby informacja, którą ustawodawca uznał za podlegającą obligatoryjnemu wpisowi do jawnego rejestru elektronicznego, nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem gdyby takiego charakteru nie miała, niewątpliwie nie podlegałaby obowiązkowemu upublicznieniu. Wydaje się bowiem oczywiste, iż w demokratycznym państwie prawnym publiczne rejestry są tworzone w interesie publicznym, przy czym nie ujawniają innych danych niż te, których ujawnienie służy interesowi publicznemu. Odnosząc się natomiast do meritum sporu zwróciła uwagę, że mamy tutaj do czynienia z działalnością licencjonowaną (wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy) oraz z zawodem regulowanym (zarządzający transportem). Ustawodawca wyłączył w tym zakresie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę wykonywania zawodu ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego i prowadzący tego typu działalność przedsiębiorcy podlegają kontroli ze strony władz publicznych. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż osoba zarządzająca transportem w licencjonowanym przedsiębiorstwie nie wykonuje funkcji publicznych. Nie powinno się bowiem utożsamiać funkcji publicznych czy też sprawy publicznej z wykonywaniem władzy publicznej. Okoliczność, iż przedsiębiorca transportowy prowadzący na podstawie licencji działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy jest podmiotem prywatnym i działa w interesie prywatnym, nie wyklucza uznania, że zarządzająca tą działalnością osoba pełni funkcję publiczną. Właśnie ta osoba, poprzez posiadane kompetencje, realizowane działania i ponoszoną z ich tytułu odpowiedzialność, stoi na straży interesu publicznego wyrażającego się w prowadzeniu licencjonowanej działalności zgodnie z wymogami prawa, gwarantującymi jej bezpieczeństwo czy innego rodzaju cele wykraczające poza interes prywatnoprawny. Podobna konstatacja dotyczy wszystkich zawodów regulowanych, których przedstawiciele zobligowani są działać w sposób jawny, tzn. udostępniać opinii publicznej swoją tożsamość (nie chodzi tutaj o innego rodzaju dane, które podlegają ochronie prawnej, np. miejsce zamieszkania czy stan cywilny). Trudno bowiem zrozumieć, dlaczego opinia publiczna miałaby nie wiedzieć, kto w strukturach przedsiębiorcy transportowego odpowiada za prowadzenie licencjonowanej działalności, czyli kto gwarantuje jej zgodność z przepisami prawa. Zatem tożsamość osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie posiadającym licencję na wykonywanie transportu drogowego jest sprawą publiczną, co w sposób jednoznaczny potwierdzają przepisy ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym wprowadzające wymóg ujawnienia informacji o tej osobie w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego. Z tego względu niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej iż do chwili obecnej informacje o licencji nr [...] udzielonej przez Prezydenta [...] spółce [...] S.A. w dniu [...] grudnia 2016 r., nie zostały wprowadzone do tego rejestru.

W piśmie procesowym do Sądu z dnia 4 stycznia 2018 r. organ wskazał, że rejestr ma zastosowanie jedynie do przedsiębiorców transportu drogowego, którzy uzyskali zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Natomiast zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i licencja na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, są odrębnymi i niezależnymi uprawnieniami (decyzjami) co oznacza, że w KREPTD nie są udostępniane informacje na temat przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Zatem w KREPTD nie są i nie będą udostępniane informację żądane przez skarżącą, czyli dane osoby zarządzającej transportem publicznym w przedsiębiorstwie [...] S. A., posiadającym licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącej A. L. z dnia [...] maja 2017 r., zasługuje na uwzględnienie.

Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżąca A. L. złożyła do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jej ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało jej prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezydenta [...]. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1) ustawy. Tym samym została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też dokonać anonimizacji powyższych umów.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego, bowiem aktualnie mamy też do czynienia z tendencją powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych, podmiotom prawa prywatnego, określaną jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Jednakże wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa – Kraków 1994). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wnosiła o udostępnienie informacji (dokumentu prywatnego), jakim jest w istocie wniosek o wydanie licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (wniosek podmiotu prywatnego jest bowiem dokumentem prywatnym – zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie..., s. 189), lecz o udostępnienie informacji, jaką posiada adresat wniosku (Prezydent [...]) w oparciu o treść złożonego do niego wniosku o wydanie licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skoro zatem tak, to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej żądanej przez skarżącą A. L., bowiem w świetle powyższych rozważań nie jest wypełnieniem obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że nie jest to informacja publiczna.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ podjął działania w sprawie i prowadził ze skarżącą korespondencję przedstawiając swoje stanowisko. Powyższe zatem działania w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącej, bowiem mamy tu do czynienia raczej z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego samego powodu nie wymierzono organowi grzywny.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent [...] jest zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej rozważania oraz wskazania i załatwić sprawę na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.