Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 23/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanej do Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 20 stycznia 2011 r. nr V/40/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...].01.2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta I. na czterech terenach w rejonach ul. [...], [...], al. [...] i ul. [...].

Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego sądu wniósł Wojewoda [...]. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "upzp"), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miasta uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że sporna uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Wojewody [...] dnia 15 czerwca 2011 r. Nr [...], poz. [...] wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych była przedmiotem podjętych przez Wojewodę działań w trybie nadzoru i zgodnie z art. 20 ust. 2 upzp oceny pod względem ich zgodności z przepisami prawnymi. W trakcie dokonywania powyższych czynności organ nadzoru ocenił dokumentację prac planistycznych zawierającą dokumenty wymagane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wśród tychże brak jest wymogu przedłożenia protokołu z sesji rady gminy.

W dniu 14 września 2015 r. A. W., Radny Województwa [...] zgłosił organowi nadzoru wątpliwości względem trybu sporządzania wymienionego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Zdaniem A. W. z protokołu sesji Rady Miasta wynika, że uwag składanych przez mieszkańców I. do projektu przedmiotowego planu miejscowego nie poddano rozstrzygnięciu przez radnych.

Organ nadzoru przeprowadził analizę przedmiotowej uchwały niezależnie od wystąpienia A. W.. Zdaniem Wojewody istniała potrzeba dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie oceny przez Radę Miasta złożonych do przedmiotowego planu miejscowego uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu miejscowego stanowi załącznik nr 5 (§ 2 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Z treści wymienionego załącznika wynika, że uwagi te (w liczbie czterech) nie zostały uwzględnione.

Pismem z dnia 22 września 2015 r., Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta z prośbą o przekazanie odpisu protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta odbytej dnia [...] stycznia 2011 r. Ponadto organ nadzoru poinformował Prezydenta Miasta I. o stwierdzonych uchybieniach dotyczących zaskarżonego planu miejscowego. Prezydent Miasta I. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody [...] odpowiedź udzielona przez Prezydenta Miasta I. nie wyjaśniła kwestii podniesionych przez organ nadzoru.

Z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy zapisów przywołanego wyżej protokołu z sesji Rady Miasta nie wynika, aby organ stanowiący oceniał zasadność złożonych uwag do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu i przeprowadził względem nich głosowanie (str. 17-18 protokołu). Postanowienia punktu 14 porządku obrad dowodzą jedynie, że Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości przedstawi projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, a Komisja Ładu Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Mieszkaniowych projekt ten pozytywnie zaopiniowała. Ponadto jeden z radnych wystąpił o wyjaśnienie dokładnego umiejscowienia fragmentu, który stał się przedmiotem i przyczyną podjęcia inicjatywy uchwałodawczej w rejonie [...], a także o doprecyzowanie o jaki fragment tego placu chodzi. Do kwestii poruszonych przez radnego odniósł się Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości informując cyt.: "Teren obejmuje całą przestrzeń ul. [...], aż po Teatr, a więc tę przestrzeń w części parkingowej, części zieleni oraz w części objętej pracami rewitalizacyjnymi. Natomiast wniosek i zmiana polega na tym, aby dopuścić możliwość zabudowy tej części, gdzie kiedyś była kawiarnia "[...]" - łącznie z tarasem tejże kawiarni. Jest to część, która już dzisiaj nie jest terenem zielonym, jest zabetonowana. Ten plan dopuszcza zabudowę tylko tego fragmentu". W dalszej części sesji Przewodniczący Rady Miasta przystąpił do głosowania. Wynik głosowania był następujący: za podjęciem uchwały zagłosowało 21 radnych, przeciw - 0, wstrzymało się - 0. Brak natomiast w zapisach protokołu informacji o głosowaniu radnych za przyjęciem lub odrzuceniem uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, przed poddaniem pod głosowanie projektu uchwały. Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zdaniem Wojewody o rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia uwag, które uzupełnione jest aktem głosowania. W żadnej mierze głosowania nad uwagami do projektu planu miejscowego nie można utożsamiać z głosowaniem nad uchwałą. Rozpatrzenie uwag stanowi bowiem czynność odrębną od uchwalenia planu miejscowego i poprzedzającą jego uchwalenie. Zobligowanie rady gminy do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego ma na celu ocenę ich zasadności, w formie głosowania, efektem czego będzie ich uwzględnienie lub odrzucenie. Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustawodawca przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności, uwagi do projektu planu zobowiązany jest rozpoznać organ, który sporządził projekt planu miejscowego, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.). Następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, co oznacza, że rada gminy musi zapoznać się z treścią każdej z nich. W wyniku oceny zasadności uwag, rada może dojść do wniosku, że konieczne jest wprowadzenie zmian do projektu planu i w efekcie dojdzie do przekazania projektu planu wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, celem wprowadzenia tych zmian do projektu. Uznanie natomiast, że nie ma podstaw do uwzględnienia uwag, powoduje przejście do kolejnego etapu procedury planistycznej, czyli podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że procedura planistyczna jako specyficznego rodzaju postępowanie prawotwórcze przewiduje konieczność dokonania szeregu czynności prawnych oraz materialno-technicznych (art. 4 - art. 26 upzp) mających na celu zagwarantowanie, że w toku tworzenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gmina uwzględni stanowisko innych organów administracji publicznej oraz będzie miała na uwadze interesy osób bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciami danego planu miejscowego (art. 17 i art. 18 upzp).

Uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 upzp.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 upzp podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, przede wszystkim z tego względu, że nie ustalił on na czym polegała czynność dokonana przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości opisana w protokole nr [...] z sesji Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. jako "przedstawienie projektu uchwały wraz z uzasadnieniem". Tymczasem Naczelnik Wydziału w ramach tej czynności nie ograniczył się do odczytania projektu uchwały i jej uzasadnienia, czego dowodzi jego oświadczenie zgłoszone jako dowód w sprawie. Ponadto, podniósł, że uszczegółowienia wymaga kwestia dotycząca pozytywnego zaopiniowania projektu planu miejscowego wraz z załącznikiem nr 5 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu przez Komisję Ładu Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Mieszkaniowych. Mianowicie wydanie pozytywnej opinii poprzedziło posiedzenie tejże Komisji, na którym Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości również przedstawił projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, podając szczegółowe informacje. Zaznaczono, że w skład Komisji Ładu Przestrzennego, Gospodarki Nieruchomościami i Spraw Mieszkaniowych wchodziło 5 radnych Rady Miasta. Radni mieli faktyczną możliwość podjęcia dyskusji nad uwagami do projektu planu i argumentami przemawiającymi za ich nieuwzględnieniem. W porządku obrad zwołanej na [...] stycznia 2011 r. sesji Rady Miasta w punkcie 12, w ramach obrad nad projektem uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta I. na czterech terenach w rejonach ul. [...], [...], al. [...] i [...], przewidziano m.in. zapytania i dyskusję. Pytania zostały zadane i dyskusja została podjęta, co potwierdził sam Wojewoda [...] w skardze. Natomiast fakt, iż nie dotyczyła ona przedstawionych radnym uwag do planu i argumentów przemawiających za ich nieuwzględnieniem oznacza, że organ stanowiący uznał za zasadne stanowisko w tej kwestii organu wykonawczego i przyjął je za swoje. Rozpatrzenie uwag dokonane zostało w przedmiotowej sprawie w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały o planie. Rozpatrzenie mogło nastąpić bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostać zmienione poprzez przegłosowanie wniesionych w tym zakresie poprawek. Fakt, iż takie poprawki nie zostały zgłoszone, pomimo stworzenia formalnej możliwości ich zgłoszenia podczas dyskusji oznacza, zdaniem organu iż każdy radny oraz Rada Miasta w całości uznali, że w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. W czasie prac nad projektem organu stanowiącego gminy, radni mogli zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta I., sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje według organu, iż utożsamiali się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządził projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Ponadto organ wskazał, że art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tym samym nie sposób, zdaniem organu zgodzić się z zarzutem, że uwag składanych przez mieszkańców I. do projektu przedmiotowego planu miejscowego nie poddano rozstrzygnięciu przez radnych, jak błędnie wywodzi radny Województwa [...] i w ślad za nim twierdzi Wojewoda [...], powołując się na brak rozpatrzenia przez Radę Miejską I. uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie nie doszło zatem, w ocenie organu do naruszenia prawa osób wnoszących uwagi do dwukrotnej oceny tych uwag, bowiem załącznik nr 5 do zaskarżonej uchwały nie stanowił jedynie informacji o sposobie rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta I..

Organ podniósł także, że przedstawiony stan faktyczny jest inny od stanów faktycznych w jakich Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyroki z dnia 8 czerwca 2010 r.: sygn. akt II OSK 466/10 i II OSK 467/10, którymi swoje stanowisko w skardze uzasadnił Wojewoda [...]. Brak jest zatem podstaw do unieważnienia zaskarżonej uchwały w oparciu o te orzeczenia. Ponadto podkreślił, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta, nie było ani ujednoliconej linii orzeczniczej, ani praktyki co do sugerowanego przez Wojewodę [...] sposobu rozpatrywania uwag do projektów planów miejscowych. Wręcz przeciwnie, w szeregu orzeczeń sądy prezentowały stanowisko, zgodnie z którym z przepisów art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Z załącznika do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań nad każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Organ zwrócił uwagę, że obecnie również NSA zajmuje stanowisko, iż rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (a Wojewoda [...] nie udowodnił, że taka ocena nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie), w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym glosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie. Zdaniem Joanny Dziedzic - Bukowskiej - autorki komentarza do art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostępnego w systemie LEX on-line : "Należy odnotować również odmienny pogląd, który pojawił się w jednym z ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyrok NSA z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/2013, LexisNexis nr 8051283). Organ wyjaśnił, że w przywołanym orzeczeniu sąd, nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, uznał, że jednoczesne podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały." Autorka dalej twierdzi, że : "Z poglądem tym można się zgodzić, o ile przyjmie się, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że załącznik zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag ma szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do zgłoszonych uwag, pozwalające radnym na zapoznanie się z proponowanym stanowiskiem." Organ podkreślił, że nawet w sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał nieprzeprowadzenie indywidualnego głosowania nad każdą z uwag do projektu planu za istotne naruszenie trybu planistycznego (cytowane przez Wojewodę [...] w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r. II OSK 467/10 i II OSK 466/10) - konstatacja ta nie skutkowała stwierdzeniem nieważności całej uchwały, a tylko w części odnoszącej się do ustaleń planistycznych dla nieruchomości objętej skargą. Stąd, w opinii Rady Miasta nie może być uznane za istotne naruszenie trybu, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionowane przez Wojewodę działanie Rady Miejskiej w sytuacji gdy organ ten nawet nie uwiarygodnił, że wskutek tegoż działania doszło do naruszenia interesów prawnych osób, których plan ten może dotyczyć. Zatem również z tego względu, zdaniem organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miasta zwróciła także uwagę na istotny w sprawie fakt, że w znacznej części ponowne rozpatrzenie uwag w trybie indywidualnego głosowania nad każdą z nich, stało się bezprzedmiotowe z tego względu, że zgodnie z planem miejscowym, którego dotyczy skarga zostały wydane pozwolenia budowę. Na ich podstawie zostały wykonane inwestycje. Wykonanie inwestycji dezaktualizuje znaczną część tych uwag, ponieważ zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie może spowodować wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, które stały się ostateczne. Wykonanie tych decyzji często wiązało się z poniesieniem znacznych nakładów. Miasto I. poniosło nakłady na rewitalizację centrum, w tym [...], o wartości [...] zł.

Postanowieniami z dnia 1.04.2016 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania M. B. i Z. Z.. Obie uczestniczki popierały skargę Wojewody [...], a także przedstawione przez niego argumenty.

Udział w sprawie wziął także Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy, który popierał stanowisko prezentowane przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270; ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 ppsa i podlega kontroli sądu.

W myśl art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "usg", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 usg stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wojewoda zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...].01.2011 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta I. na czterech terenach w rejonach ul. [...], [...], ul. [...] i ul. [...]. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "upzp", poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miasta uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego, co jego zdaniem jest uchybieniem na tyle istotnym, że powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 upzp, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w upzp zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Dokonując zaś oceny zasadności wniesionej skargi należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 28 upzp, stanowiącego podstawę kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd, w brzmieniu obowiązującym do dnia 17.11.2015 r., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Tak więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w przeciwieństwie do naruszenia trybu jego sporządzania nie musiało być istotne, aby mogło skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, co w orzecznictwie sądów administracyjnych często było podkreślane. Z dniem 18.11.2015 r. jednak, na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9.10.2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) przepis art. 28 ust. 1 upzp obowiązuje w nowym brzmieniu. Aktualnie brzmi on następująco: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany, kontrolę zaskarżonej uchwały Sąd przeprowadził na podstawie art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Oznacza to, że dla ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały koniecznym byłoby ustalenie wystąpienia istotnego naruszenia trybu lub istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub też naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przy czym podkreślić należy, że do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Wyjaśnić należy także, że pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 upzp, która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 upzp, kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 upzp wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 upzp, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 upzp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Zarzut skargi dotyczy naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, który aby mógł być skuteczny musi zawierać argumenty potwierdzające istotny charakter tego naruszenia. Analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi Wojewody oraz obowiązujących przepisów prawa, prowadzi do wniosku, że Rada Miasta nie dopuściła się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, które można by uznać za istotne, a co za tym idzie skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości. Przy czym wskazać należy, że oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd miał na uwadze pogląd, że istotne naruszenie trybu postępowania organu w trakcie sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (tak: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 28,Nb 3, Warszawa 2011). Przenosząc powyższy pogląd w realia niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że Wojewoda w swojej skardze zarzucił, że radni nie głosowali za przyjęciem lub odrzuceniem uwag wniesionych do projektu planu miejscowego przed poddaniem pod głosowanie projektu uchwały (vide: str. 4 uzasadnienia skargi) i że to wyczerpuje treść jedynego zarzutu skargi - nie rozpatrzenia przez Radę Miasta uwag wniesionych do projektu zaskarżonego planu miejscowego. Wojewoda utożsamia więc brak osobnego głosowania nad wniesionymi do projektu planu uwagami, z nie rozpatrzeniem w ogóle tych uwag. Wobec tak sformułowanego zarzutu, mając na uwadze przedstawiony powyżej pogląd doktryny, w związku z koniecznością przeprowadzenia oceny zasadności wniesionej skargi, należałoby na początku odpowiedzieć na pytanie, czy gdyby rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu spornego planu nastąpiło w osobnym głosowaniu radnych, tak jak chciałby tego Wojewoda, to czy ustalenia planistyczne byłyby inne niż w zaskarżonym planie. Wskazać należy w związku z tym, że do projektu spornego planu zostały wniesione 4 uwagi przez 3 różne osoby. Każda z uwag dotyczyła innego problemu.

Do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] był to:

- wniosek o odstąpienie od wykluczenia na terenie objętym planem usług handlu,

- wniosek o wprowadzenie obsługi komunikacyjnej projektowanych usług od ul. [...] poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]/63, stanowiącą urządzony skwer - uwagi zgłoszone przez L. C., pełnomocnika p. H. G. - właściciela terenu.

Uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...]:

- wniosek o przełożenie odcinka istniejącego kolektora sanitarnego z terenu działek budowlanych o numerach ewidencyjnych [...]/16, [...]/17, [...]/13 i [...]/7 w granice przyległej ul. [...] - uwaga zgłoszona przez właścicieli działek K. i A. B..

Uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie [...]:

- wniosek o rezygnację z wprowadzenia na działkach [...]/1 i [...]/2 zabudowy, która pogorszy dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka [...]/1 i przesłoni front realizowanego na niej hotelu - uwaga wniesiona przez adwokata P. S. - pełnomocnika M. B., właścicielki nieruchomości przy [...] - działka [...]/1.

Każda z tych uwag została opisana, wyjaśniona i rozpatrzona w załączniku nr 5 do spornej uchwały. Znalazło się tam też uzasadnienie sposobu ich rozpatrzenia – żadna z uwag nie została uwzględniona. W takiej postaci – pisemnego załącznika do uchwały, uwagi zostały przedstawione radnym na 5 dni przed sesją, tak aby mogli się z nimi zapoznać (co zagwarantowane jest w Statucie Miasta I.). Natomiast w czasie sesji w dniu [...].01.2011 r., w porządku obrad przewidziano zapytania, dyskusję i głosowanie nad projektem spornej uchwały. Jak wynika z protokołu z sesji rady, w odniesieniu do tego projektu zgłoszono jedynie zapytanie o doprecyzowanie jakiego fragmentu [...] dotyczy proponowana zmiana polegająca na dopuszczeniu zabudowy, w związku z obawami o zbytnie ograniczenie terenów zieleni w tym rejonie. Poza tym nie było innych pytań, ani nie przeprowadzono dyskusji. Ostatecznie uchwała dotycząca spornego planu został podjęta jednogłośnie. Podkreślić należy, że radni głosowali nad podjęciem uchwały, której integralną częścią według § 2 pkt 2 i 3 tej uchwały uczyniono sześć załączników, w tym załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektów planów. W ocenie Sądu z takiego sposobu przeprowadzenia głosowania nad projektem uchwały nie można wyprowadzić wniosku o nie rozpatrzeniu uwag przez radnych. Niewątpliwie bowiem stworzone zostały warunki do tego, aby radni mogli zapoznać się z treścią uwag oraz uzasadnieniem sposobu ich rozpatrzenia, a także mogli żądać wyjaśnień i zgłosić sprzeciw wobec ich nieuwzględnienia przez organ wykonawczy. W rozpatrywanej sprawie tego nie zrobili, ale nie oznacza to, że nie rozstrzygnęli o sposobie rozpatrzenia uwag. Ponadto nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby odpowiedzialnie stwierdzić, że rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu spornego planu w osobnym głosowaniu radnych spowodowałoby, że ustalenia planistyczne byłyby inne niż w zaskarżonym planie. Nikt z radnych, na żadnym etapie procedowania nie sygnalizował potrzeby uwzględnienia którejkolwiek ze zgłoszonych uwag. Nie bez znaczenia jest i to, że zgłoszono jedynie 4 uwagi. Nie można więc mieć wątpliwości co do realnych możliwości zapoznania się z nimi przez radnych przed głosowaniem i w razie potrzeby odpowiedniego zareagowania.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 20 upzp ustalił, że rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zapis ten jest w ocenie Sądu co najmniej mało precyzyjny. Dopuszcza więc różną interpretację i na pewno nie wyklucza możliwości rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w jednym głosowaniu, wspólnym nad projektem planu i załącznikami do niego. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w podobnej sprawie, w wyroku NSA z dnia 6.11.2013 r., sygn. akt II OSK 437/13 i przywołanych tam wyrokach innych Sądów, że nie w każdym przypadku podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, stanowić będzie wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). (...) w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (wyroki dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl).

Odnosząc się ponadto do kwestii, która zapewne legła u podstaw niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, godzi się dodatkowo wskazać, że ustalenia planistyczne przewidujące zapisem § 7 ust. 1 pkt 2 lit. "a" spornego planu możliwość zabudowy działki nr [...]/1 nie byłyby inne przez sam fakt, że głosowanoby nad uwagami do projektu planu, w tym nad uwagą nr III osobno. Zmiana zapisów planu w zakresie objętym uwagą nr III, a właściwie tylko co do zabudowy działki nr [...]/1, byłaby możliwa, co oczywiste tylko wtedy, gdyby radni dostrzegali w tym zapisie jakieś realne zagrożenie dla praw właścicielki działki nr [...]/1. Ponieważ jednak w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. "a" spornego planu wyraźnie ograniczono możliwość zabudowy działki nr [...]/1 do granic terenu oznaczonego symbolem 1MW,U, który to obszar nie pokrywa się z całym obszarem działki nr [...]/1 (odległość pomiędzy granicami tych obszarów wynosi ok. 1,5 m, co zostało przedstawione na mapie sytuacyjnej k-210 i załączniku nr 2 do spornego planu w skali 1:1 000 k-209 akt sądowych), co pozostawiało możliwość formalnego uregulowania kwestii wjazdu na teren posesji znajdującej się na działce nr [...]/1, więc nie było podstaw do wprowadzania przez radnych zmian zapisów w projekcie planu mających na celu ochronę praw właścicielskich związanych z działką nr [...]/1.

Mając zatem na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności należało stwierdzić, że jedyny zarzut skargi Wojewody sprowadzający się do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, okazał się nietrafny.

Podkreślić przyjdzie ponadto, że po przeprowadzeniu oceny przedłożonej w niniejszej sprawie dokumentacji prac planistycznych, Sąd nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń, o których mowa w przytoczonym na wstępie rozważań art. 28 upzp, w brzmieniu aktualnie obowiązującym, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa.

Wobec tego orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.