Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1534/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Międzyrzec Podlaski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 785/11 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 29 czerwca 2011 r. nr IX/41/11 w przedmiocie zmiany wynagrodzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 1X/41/11 z dnia 29 czerwca 2011 r. Rada Gminy Międzyrzec Podlaski – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), art. 73 § 1 kodeksu pracy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2009 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) – zmieniła swoją uchwałę Nr II/5/10 z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski.

Zmiana polegała na obniżeniu wysokości miesięcznego wynagrodzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski w ten sposób, że: wynagrodzenie zasadnicze obniżone zostało z kwoty 5900 zł do kwoty 4200 zł, dodatek funkcyjny ze stawki 8 w kwocie 1900 zł obniżony został do stawki 1 w kwocie 100 zł oraz dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, to jest w kwocie 3120 zł, obniżony został do wysokości 20% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, to jest do kwoty 860 zł. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że decyzja została podjęta na podstawie wniosków wypracowanych na posiedzeniach Komisji Rewizyjnej oraz Komisji ds. Budżetu i Finansów, a powodem obniżenia wójtowi wynagrodzenia były następujące przyczyny:

1) wzrost zatrudnienia w administracji wbrew deklaracjom wójta, że nie będzie zwiększał zatrudnienia;

2) wzrost zatrudnienia w administracji nie jest spowodowany wzrostem zakresu obowiązków urzędu;

3) umowa zlecenia na dokonywanie czynności na ujęciu wody w Hałasach z 15 lutego 2011 r. na 3 miesiące została zawarta bez zabezpieczenia środków finansowych w budżecie gminy;

4) wójt nie zabezpieczył środków finansowych na wypłatę wynagrodzeń dla nauczycieli uczących w klasach "0";

5) wójt nie realizuje wniosków inwestycyjnych radnych zawartych w uchwale budżetowej na 2011 rok;

6) reorganizacja urzędu przeprowadzona przez wójta gminy według deklaracji miała usprawnić pracę urzędu, a w efekcie spowodowała jego dysfunkcję;

7) pozbawiono gminę dodatkowych dochodów wynikających z możliwości umieszczenia wolnych środków i nadwyżki budżetowej na oprocentowanych lokatach bankowych;

8) brak współpracy Wójta z Radą Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 785/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z 29 czerwca 2011 r. nr IX/41/11 w przedmiocie zmiany wynagrodzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Natomiast według art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) pracodawcą wójta jest urząd gminy, zaś czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały.

Uchwała rady gminy w tym przedmiocie uwzględniać musi, że wysokość wynagrodzenia wójta wynika z wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych czy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), które w załącznikach do rozporządzenia szczegółowo określa wysokość poszczególnych składników wchodzących w skład wynagrodzenia między innymi wójta.

Rozpoznawana sprawa była konsekwencją obniżenia wynagrodzenia wójta przez radę gminy na podstawie zaskarżonej uchwały.

Sąd zwrócił uwagę, że do niedawna sporna była w judykaturze zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych kwestia, czy dopuszczalne jest w ogóle obniżenie wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy w trakcie trwania jego stosunku pracy, czyli w trakcie sprawowania mandatu, a także czy obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nastąpić mogło bez jego zgody.

Wątpliwości w tym przedmiocie zostały ostatecznie rozwiane. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 2008 r. (sygn. I PK 24/08, Lex nr 658173) stwierdził, że dopuszczalne jest obniżenie wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy w trakcie trwania jego stosunku pracy, czyli w trakcie sprawowania mandatu, zaś w wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r. (sygn. II PK 330/07, OSNCP 2009, nr 21-22, poz. 278) zawarł tezę, że obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nastąpić może bez jego zgody. Sąd powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2010 r. sygn. II OSK 14/10.

Z tymi stanowiskami Sąd się zgodził. Wynika z nich, że rada gminy jest wyłącznie legitymowana do ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta, które może być przez nią na podstawie uchwały w trakcie sprawowania przez wójta mandatu (wykonywania stosunku pracy) jednostronnie modyfikowane.

Sąd jednak zaakcentował, że to uprawnienie rady gminy nie jest arbitralne w tym znaczeniu, że ustalenie (zmiana) wysokości wynagrodzenia wójta może nastąpić wyłącznie w granicach ściśle określonych przepisami prawa odnośnie wynagrodzenia minimalnego i maksymalnego, a ponadto w przypadku zmiany tego wynagrodzenia, w szczególności jego obniżenia, uchwała rady gminy podlega kontroli zarówno sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym, jak i sądu powszechnego (sądu pracy), bowiem ustalanie wynagrodzenia przez radę gminy dotyczy określenia wysokości wynagrodzenia wójta konkretnej gminy w ramach zasad ustalonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 k.p. Uchwała taka, kreująca jeden z warunków koniecznych umowy o pracę (art. 29 § 1 pkt 3 k.p.), jest zatem niczym innym jak postanowieniem umowy o pracę (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2008 r. sygn. II PK 225/07, Lex 461651).

Skoro zatem uchwała rady gminy w przedmiocie obniżenia wysokości wynagrodzenia wójta poddana została kognicji sądów administracyjnych, która dokonywana jest pod kątem jej legalności, to aby kontrola ta w ogóle była możliwa, nie zaś iluzoryczna, uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby na ocenę jej legalności. Za takim stanowiskiem przemawiają również istotne ograniczenia dowodowe jakie mają miejsce w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Co więcej, nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu takiej uchwały lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia wójta, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować. Dlatego chodzi nie tylko o szczegółowe przywołanie w uzasadnieniu motywów podjęcia uchwały w taki sposób, aby możliwe było przeanalizowanie toku rozumowania rady gminy, które doprowadziło do podjęcia uchwały o obniżeniu wójtowi wynagrodzenia, ale również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia wójtowi wynagrodzenia.

W dotychczasowym orzecznictwie na tle rozwiązania z radnym stosunku pracy zwrócono uwagę, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, powinna zawierać uzasadnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, "Wokanda" 2006, nr 11, s. 37). Odnieść to – w ocenie Sądu – należy również do uchwały rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, z tego względu, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Taki pogląd jest konsekwentnie reprezentowany także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. II OSK 723/10 i przywołane tam orzecznictwo).

Zaskarżona uchwała w istocie nie poddaje się kontroli, bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia, co skarżący podniósł w skardze. Nie sposób bowiem za uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać nie dających się w żaden sposób zweryfikować w ośmiu zdaniach twierdzeń rady gminy, w sytuacji, kiedy niektóre z nich nie mają nawet charakteru kategorycznego i pozostają ze sobą w sprzeczności (np. z jednej strony postawiono wójtowi zarzut niezabezpieczenia środków na określone zadania gminy – pkt 3 i 4 uzasadnienia uchwały, z drugiej zarzut pozbawienia gminy dodatkowych dochodów wynikających z możliwości umieszczenia wolnych środków i nadwyżki budżetowej na oprocentowanych lokatach bankowych – pkt 7 uzasadnienia uchwały). Dodatkowo w skardze (czemu w toku postępowania rada gminy nie zaprzeczyła), podniesione zostały argumenty, które wskazują, że przynajmniej jedna z przyczyn obniżenia wójtowi wynagrodzenia nie jest w ogóle prawdziwa (zwiększenie zatrudnienia w Urzędzie Gminy – pkt 1 uzasadnienia uchwały).

Zdaniem Sądu, uznanie administracyjne jakim kierowała się rada gminy musi być uzasadnione w sposób pozwalający na jego ocenę. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania. Obowiązek uzasadnienia uchwał rady gminy w przedmiocie obniżenia wójtowi wynagrodzenia jest elementem jawności działania władzy publicznej i zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa.

Dlatego w ocenie Sądu, nie tylko całkowity brak uzasadnienia uchwały o obniżeniu wójtowi wynagrodzenia, ale również lakoniczność takiego uzasadnienia, która powoduje, że uchwała tego rodzaju nie poddaje się kontroli sądowej pod względem legalności (zgodności z prawem), połączona z brakiem udokumentowania zasadności podjęcia uchwały – wyklucza możliwość oceny legalności takiego aktu organu, przez co tego rodzaju uchwała nie jest zgodna z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Ze wskazanych względów zaskarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Niezależnie od tego – odnośnie ogólnych uwag dotyczących obniżenia wynagrodzenia wójta przez radę gminy – Sąd zauważył, że w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, chodzi nie tyle o wskazanie organu właściwego do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy (choć także), ile o przyznanie uprawnienia (kompetencji w znaczeniu materialnoprawnym) do kształtowania wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach określonych w art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 78 § 1 k.p., a więc stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, a także odpowiadającego rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu oraz uwzględniającego ilość i jakość świadczonej pracy. Stosunek pracy z wyboru na kadencję jest stosunkiem prawnym długotrwałym, w czasie którego okoliczności uwzględniane przy określeniu wysokości wynagrodzenia za pracę mogą ulegać zmianom i podlega to ocenie pracodawcy. Jednakże jednostronna zmiana (obniżenie) wynagrodzenia wójta może być dokonana przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach uprawnienia do ustalenia tego wynagrodzenia, przy uwzględnieniu jednak przywołanych zasad, które określają podstawowe kryteria ustalania wysokości omawianego wynagrodzenia, a także zgodnie z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami prawa pracy (np. art. 112 k.p., art. 113 k.p. lub art. 13 k.p.) i szczegółowymi przepisami prawa pracy dotyczącymi wynagrodzenia (np. art. 183c k.p.).

Z wywiedzionych względów, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada gminy Międzyrzec Podlaski wniosła od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

I. Naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. przepisów:

1) art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski nr IX/41/11 z dnia 29 czerwca 2011 r. narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP, podczas gdy w przekonaniu Rady Gminy Międzyrzec Podlaski przedmiotowa uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, nie jest niezgodna z art. 2 i 7 Konstytucji RP, jak również odpowiada dyspozycji innych przepisów prawa, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz norm wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), albowiem ww. uchwała zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa, zaś treść jej i załączonego uzasadnienia nie wyklucza możliwości oceny legalności takiego aktu przez sąd administracyjny;

2) art. 151 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę ich zastosowania co było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski nr DC/41/11 z dnia 29 czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP, w sytuacji gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno materialnymi, jak i procesowymi, a w szczególności z ww. przepisami Konstytucji RP, stąd zasadne jest stanowisko, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien był skargę oddalić. Ponadto w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której uzasadnienie skarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na kontrolę tegoż orzeczenia, albowiem lakoniczność, ogólnikowość i wewnętrzna sprzeczność przedmiotowego uzasadnienia pozbawiają Radę Gminy Międzyrzec Podlaski informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a także wskazówek co do sposobu procedowania przy podejmowaniu analogicznych uchwał.

II. Naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. przepisu:

1) art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski nr IX/41/11 z dnia 29 czerwca 2011 r. narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, podczas gdy ów przepis nie powinien być w sprawie niniejszej zastosowany, gdyż przedmiotowa uchwała została powzięta z poszanowaniem ww. zasady;

2) art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Rada Gminy Międzyrzec Podlaski podejmując uchwałę nr IX/41/11 z dnia 29 czerwca 2011 r. nie działała na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy ww. uchwała została powzięta z poszanowaniem wszelkich przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz norm wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.).

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie od M. K. na rzecz Rady Gminy Międzyrzec Podlaski zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzekanie w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna.

W sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem wystąpiła przesłanka nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd rozpoznał sprawę, która należy do właściwości sądów powszechnych.

Granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiąc, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć do sądu administracyjnego". Tak też zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Granice właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z 29 czerwca 2011 r. Nr IX/41/11 zmieniająca uchwałę z 13 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski została podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru. O takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.): "Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały". Sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Właściwą drogą do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Tak też stanowi art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych "Spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy powszechne".

W tym stanie rzeczy, skoro w rozpoznanej sprawie zaskarżonym wyrokiem wystąpiła przesłanka nieważności postępowania – niedopuszczalności drogi sądowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na przedmiot sprawy oraz uwzględnienie z urzędu przesłanki nieważności Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.