Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 807/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/15 w sprawie ze skargi M. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. i W. B., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a., art. 149 § 2 K.p.a., art. 150 § 1 K.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po wznowieniu postępowania na żądanie M. i W. B., wniesione pismem z dnia 2 października 2013 r. w sprawie zakończonej ostateczna decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., stwierdził że ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.e zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi D. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R. Gmina Z. wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną elektryczną centralnego ogrzewania, gazową zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej - na własnej działce, zjazdem z drogi oznaczonej jako działka nr [...] w R., została wydana z naruszeniem prawa ponieważ strony postępowania – M. B. i W. B. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i z przyczyn określonych w art. 146 § 2 K.p.a. nie uchylił ww. decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w związku z pismem M. B. i M. P., organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. W toku postępowania ustalono, że inwestor D. W. prowadzi budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. w oparciu o pozwolenie na budowę, w sposób istotnie odstępujący od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, a ponadto stwierdzono, że budynek usytuowany jest na terenie osuwiskowym. W związku z tym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. Następnie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na inwestora D. W. obowiązek wykonania robót budowlanych, sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do organu II instancji. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor rozpatrując ponownie sprawę uznał, że M. i W. B. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, w związku z czym wyłączył M. i W. B. z kręgu stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T., w związku z powyższym organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi D. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 3 września 2013 r. Pismem z dnia 2 października 2013 r. M. i W. Bochenek wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., ponieważ jako strony postępowania bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, dochowując terminu określonego w przepisie art. 148 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił wznowienia postępowania na żądanie M. i W. B. wniesionego pismem z dnia 2 października 2013 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do organu II instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie organu II instancji M. i W. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 194/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że uwzględniając treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. należy uznać, że M. B. i W. B., jako współwłaściciele działek nr [...] w R., położonych w terenie osuwiskowym, do uaktywnienia którego przyczyniły się roboty budowlane na działce nr [...], mają wywodzony z przepisów prawa cywilnego (art. 147 K.c.) interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu naprawczym, niezależnie od tego czy twierdzą zasadnie, że wykonanie jakichkolwiek dalszych robót na gruncie stanowiącym teren inwestycji, grozi poważnymi konsekwencjami dla ich budynku i pozostałego zagospodarowania terenu nieruchomości oraz niezależnie od tego jakie, czynności należy podjąć dla stabilizacji osuwiska. Z tego względu Sąd uznał, że postanowienie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostało wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a także art. 147 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 K.p.a. Nie budziły przy tym zastrzeżeń ustalenia organu pierwszej instancji co do zachowania przez skarżących terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Mając na uwadze wskazania art. 153 P.p.s.a., organ administracji jako organ administracji publicznej został związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wznowił na żądanie M. i W. B. wniesione pismem z dnia 2 października 2013 r., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., ponieważ jako strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W postanowieniu o wznowieniu postępowania Powiatowy Inspektor wykazał, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przepis z przyczyny określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. co wykazał w uzasadnieniu postanowienia. Zgodnie z doktryną dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku którego organ wydaje decyzję w trybie art. 151 K.p.a. Postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zostało przeprowadzone w związku z istotnymi odstępstwami dokonanymi przez inwestora D. W. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., polegającego między innymi na wykonaniu zagospodarowania działki w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem. Niezgodność ta polegała między innymi na podcięciu skarpy działki od strony północnej w celu wyrównania terenu przy budowanym budynku mieszkalnym. Powiatowy Inspektor stwierdzając, że tak wykonane roboty budowlane mogą mieć wpływ na osunięcia ziemi na działkach położonych wyżej, między innymi na działkach nr [...] i [...] w R., a także w celu poznania przyczyny tego zjawiska, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii geologicznej dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] w R.. Inwestor D. W. złożyła w Powiatowym Inspektoracie wymaganą ww. postanowieniem "Opinię geologiczno - inżynierską Miejscowość: R. działka nr [...] Gmina Z., powiat t." opracowaną przez uprawnionego geologa mgr inż. P. P. w sierpniu 2011 r. Ponadto M. i W. B. pomimo, że nie byli zobowiązani, jako strony postępowania przedłożyli "Dokumentację geotechniczną podłoża gruntowego w związku z powstaniem osuwiska zagrożenia nieruchomości p. M. i W. B. w m. R. [...]" opracowaną przez uprawnionego geologa, którą również dołączono do akt sprawy. Na podstawie analizy przedłożonych obu znajdujących się w aktach sprawy opinii geologicznych, organ I instancji stwierdził, że teren położony na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w R. oraz tereny położone na wyższych partiach zbocza znajdują się w obszarze zagrożonym zjawiskami geodynamicznymi, tj. na terenach tych możliwe jest występowanie i powstawanie niekorzystnych zjawisk geologicznych - osuwisk. W obrębie skarpy na granicy działki nr [...] oraz na działkach nr [...] i [...], a także na działkach położonych na wyższych partiach stoku, powstała nisza osuwiskowa. Na terenie działek nr [...], [...] i [...] w R. część powierzchniową stanowią nasypy. Z obu opinii wynikała konieczność wzmocnienia i ustabilizowania skarpy zlokalizowanej na działce nr [...] w R.. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, ekspertyzy technicznej obejmującej rozwiązania techniczne zabezpieczające przed dalszym osuwaniem podciętej skarpy na działce nr [...] od strony północno - zachodniej, w miejscowości R. opracowanej na podstawie ww. opinii geologicznych. Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy ww. postanowienie. Inwestor przedłożył wymaganą ekspertyzę. Mając tak zebrany materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego realizowanych w sposób istotnie odstępujący od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał między innymi, że działki nr [...], [...] i [...] w R. znajdują się na terenie osuwiska o nr rej. [...] o znacznej powierzchni, określonego jako okresowo aktywne, które obecnie jest aktywne, z tego względu budynek - powinien być zaliczony do III kategorii geotechnicznej. Do obowiązków nadzoru budowlanego należy eliminowanie zaistniałych zagrożeń w budownictwie w granicach prawa, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że działalność inwestora – D. W. mogła jedynie częściowo (i ostatecznie) przyczynić się do uaktywnienia osuwiska (wynika to z znajdujących się w aktach sprawy opinii geologicznych). Zagrożenie jednak istniało wcześniej, zatem nakaz wykonywania robót o tak dużym zakresie i znaczeniu dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie może być wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym bardziej nałożony wyłącznie na inwestora. Tryb postępowania określony w art. 51 Prawa budowlanego dotyczy czynności naprawczych wobec obiektu budowlanego, a nie terenu i nie może służyć obejściu odrębnych przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie ze wskazaniem organu II instancji, w pierwszej kolejności rozstrzygnął sprawę bezpieczeństwa konstrukcji realizowanego budynku D. W.. W celu rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości bezpieczeństwa konstrukcji realizowanego przedmiotowego budynku mieszkalnego, wynikających z posadowienia budynku na terenie osuwiska, Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] zmienionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej konstrukcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego w warunkach gruntowych - III kategorii geotechnicznej, sporządzonej w oparciu dokumentację geologiczno-inżynierską i geotechniczną. Inwestor wykonał nałożony obowiązek, a z przedłożonej ekspertyzy wynikało, że konstrukcja budynku oraz jego posadowienie nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji. Dopiero po wyeliminowaniu zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji Powiatowy Inspektor w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a po wykonaniu przez inwestora obowiązku nałożonego w ww. decyzji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi D. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R.

Ostateczna decyzja, wobec której wznowione zostało postępowanie, obejmowała sprawę budowy budynku mieszkalnego na terenie osuwiskowym zlokalizowanym na zboczu doliny D., oznaczonym na mapie osuwisk numerem identyfikacyjnym [...]. W opracowaniu dla Gminy Z. znajdują się stwierdzenia: "Osuwiska występujące w rejonach zabudowanych powstały często z przyczyn antropogenicznych, m. innymi podcięcia skarp, zabudowy stoków, usunięcia ze stoków szaty roślinnej lub nieodpowiedniej gospodarki - wodnościekowej". Zatem Powiatowy Inspektor rozstrzygając sprawę dokonał szeregu czynności mających na celu ustalenia, czy budowa budynku mieszkalnego może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji czy budynek może być bezpiecznie użytkowany. Przedmiotem niniejszego postępowania nie mogło być rozstrzyganie wpływu wykonanych przez inwestora robót budowlanych, na to czy roboty te miały wpływ na uaktywnienie się osuwiska oraz związanych z jego uaktywnieniem konsekwencji. Postępowanie zostało wszczęte w związku z istotnymi odstępstwami dokonanymi przez inwestora podczas wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku. Wszczynając postępowanie organ I instancji zbadał, że inwestor D. W. uzyskała pozwolenie na budowę i rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego, w oparciu o to pozwolenie, a dopiero po opracowaniu opinii geologicznych, tj. w toku tego postępowania okazało się, że teren ten jest terenem osuwiskowym. Podkreślono, że widząc osunięcia terenu na działkach nr [...] w R. Powiatowy Inspektor nakazał inwestorowi opracowanie opinii geologicznej, a zatem podjął czynności w celu zbadania ich przyczyn, a także w celu ustalenia prawidłowego dalszego toku postępowania. Do obowiązków nadzoru budowlanego należy eliminowanie zaistniałych zagrożeń w budownictwie w granicach prawa, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że działalność inwestora – D. W. mogła jedynie częściowo (i ostatecznie) przyczynić się do uaktywnienia osuwiska. Zagrożenie jednak istniało wcześniej, zatem nakaz wykonywania robót zabezpieczających osuwisko, obejmujących duży zakres, a także mających znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie może być wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym bardziej nie może być nałożony wyłącznie na inwestora. Tryb postępowania określony w art. 51 Prawa budowlanego dotyczy czynności naprawczych wobec obiektu budowlanego, a nie terenu i nie może służyć obejściu odrębnych przepisów prawa. Nakaz zabezpieczenia osuwiska dotyczyłby bezpieczeństwa kilku obiektów (budynków) na osuwisku, a zakres koniecznych do wykonania robót w celu powstrzymania rozpoczętych ruchów masowych gruntu stanowi realizację nowego obiektu - budowli. W celu zbadania, czy konstrukcja budynku mieszkalnego w budowie, położonego na terenie osuwiskowym jest bezpieczna, organ I instancji przeprowadził w tym zakresie postępowanie zobowiązując inwestora do opracowania ekspertyzy technicznej konstrukcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] od strony północno - zachodniej, w miejscowości R. posadowionego w warunkach gruntowych - III kategorii geotechnicznej, sporządzonej w oparciu o dokumentację geologiczno-inżynierską i geotechniczną. Dopiero po wyeliminowaniu zagrożeń zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku, sankcjonując tym samym dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. W świetle powyższego podkreślono, że inwestor – D. W. uzyskała pozwolenie na budowę na działce, która położona jest na terenie osuwiskowym i w dobrej wierze w 2010 r. (w 2009 r. wykonano jedynie fundamenty budynku) rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego, nie wiedząc o tym, że budowa prowadzona jest na terenie osuwiskowym. W 2010 r. na terenie powiatu tarnowskiego uaktywniło się wiele starych osuwisk, jak również powstały nowe tereny osuwiskowe. Działki nr [...] w R. znajdują się na terenie osuwiska o numerze [...] o znacznej powierzchni, określonego jako okresowo aktywne, które obecnie jest aktywne. Osuwisko to istniało już przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przez D. W.. Innymi słowy, to nie inwestor budynku na działce nr [...] w R. spowodował, że teren, na którym położone są ww. działki jest terenem osuwiskowym. Prowadząc budowę budynku inwestor mógł się jedynie przyczynić do uaktywnienia osuwiska, co podnoszą autorzy opracowań geologicznych. Należy podkreślić, że działki będące między innymi własnością M. i W. B. znajdują się w strefie oddziaływania osuwiska i zagrożenie uaktywnienia się osuwiska istniało wcześniej, już przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego przez D. W.. Wyjaśniono, że organ zatwierdzając projekt budowlany zamienny, który przewidywał ułożenie na skarpie północno - zachodniej działki nr [...] w R. narzutu kamiennego, nie stwierdził, że narzut ten wykonany jest w celu zabezpieczenia osuwiska, a jedynie uznał, że narzut ten stanowi element zagospodarowania terenu objętego projektem budowlanym zamiennym. Jak wykazano w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 194/14, M. i W. B. mieli interes prawny w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., a tym samym ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. została wydana z naruszeniem prawa. Organ I instancji stwierdził, że niezależnie od tego, czy M. i W. B. braliby w tym postępowaniu czynny udział jako strony postępowania, to nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ organ nie był zobowiązany do wydania inwestorowi nakazu zabezpieczenia osuwiska, jak również organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygania w sprawach oceniania szkód bądź wielkości odszkodowań za poniesione szkody, wyrządzone przez wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku na działce sąsiedniej. Organ nadzoru budowlanego ze względu na to, że przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. położona jest na terenie osuwiskowym, zobowiązany był do wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego, tj. zbadania, czy dokonane odstępstwa przy budowie budynku mogą być zalegalizowane. Przy czym wyeliminowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia polegało na zbadaniu, czy konstrukcja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. posiada odpowiednią i bezpieczną konstrukcję w odniesieniu do podłoża gruntowego na jakim posadowiony jest badany, będący w budowie, budynek. Fakt, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R. została zakończona, nie wpływa na to, że działki nr [...] w roztoce położone są na terenie starego osuwiska o numerze identyfikacyjnym [...]. Dokonane przez inwestora podcięcie skarpy, dokonane zostało przed wszczęciem postępowania przez organ i nie zostało wykonane za zgodą organu. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Jak wykazano powyżej, postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, prowadzone było z należytą starannością zgodnie z przepisami dotyczącymi istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i prowadząc ponownie to postępowanie organ I instancji mógłby wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]. Jednak wyłączając ze strony postępowania M. B. i W. B. jako współwłaścicieli działek nr [...] i [...] w R. naruszył przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 28 K.p.a.. W postępowaniu wznowieniowym za strony postępowania uznano strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., a także wnioskodawców M. B. i W.B..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B. i W. B. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że po analizie akt postępowania Wojewódzki Inspektor wystąpił pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. o przesłanie pozostałych akt sprawy, tj. akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]. Akta te wpłynęły do organu w dniu 26 czerwca 2015 r. Wojewódzki Inspektor po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego stwierdza, iż przebieg wznowionego postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego został w sposób obszerny przedstawiony przez Powiatowego Inspektora w skarżonej decyzji, w związku z powyższym odstąpił od ponownego jego szczegółowego opisywania w niniejszym rozstrzygnięciu. Na wstępie podkreślono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego cechuje etapowość. Jak wykazał organ I instancji, wniosek został złożony w przewidzianym w art. 148 § 1 K.p.a. terminie. O wystąpieniu przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. o przymiocie strony skarżących, M. B. i W. B. przesądził wiążący w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 194/14, uchylający postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Podkreślono, iż po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w trybie art. 145 § 1 K.p.a. organ może wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 K.p.a. Kolejnym etapem postępowania jest zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., przystąpienie do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjątki wykluczające uchylenie decyzji dotychczasowej są wskazane w art. 146 K.p.a. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] było tylko i wyłącznie sprawdzenie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia . lipca 2013 r., znak: [...], w tym sprawdzenie na wniosek inwestora przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i jego zatwierdzenie oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi D. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R.. Organ I instancji po dokonaniu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, w podstawie prawnej skarżonej decyzji powołał przesłankę odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, wskazaną w art. 146 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie takie nie było prawidłowe, a przesłanka wskazana w art. 146 § 2 K.p.a. nie występuje. Przystępując do następnego etapu wznowionego postępowania, w zakresie objętym postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] uwzględnić należy stan faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania. Wykładnia art. 151 i 149 § 2 K.p.a. wskazuje, że w przypadku wznowienia postępowania właściwy organ orzeka już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w tej sprawie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1903/13). Oznacza to, że ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze w takim przypadku wymaga co najmniej ustalenia stanu aktualnego obiektu budowlanego oraz ustalenia, czy w tym stanie faktycznym dopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie. Na podstawie przekazanego drogą faxową z Powiatowego Inspektoratu dokumentu organ odwoławczy stwierdził, że na wniosek D. W. dla przedmiotowego budynku jednorodzinnego została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] października 2013 r. nr [...], znak:[...]. Z treści art. 59 Prawa budowlanego oraz doktryny orzeczniczej wynika, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji korzystającej z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 K.p.a., nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/12 oraz między innymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1430/12; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, opub. w LEX nr 1337347; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1893/13. Zatem również we wznowionym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jeśli dla przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w R. została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wyłączona została możliwość ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót. Podkreślono, że postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego cechuje swoista etapowość, a poszczególne etapy kończone są decyzjami ostatecznymi, które nie załatwiają sprawy legalności obiektu budowlanego w całości. Decyzją kończącą proces inwestycyjny i postępowanie naprawcze, prowadzone w stosunku do obiektu budowlanego jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Tym samym w aktualnym stanie faktycznym sprawy, wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót stało się bezprzedmiotowe i zaistniała konieczność jego umorzenia. Tylko na marginesie odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii, że działki zarówno skarżących (M. i W. B.) jak i D. W. (nr [...]) znajdują się na terenie osuwiska o numerze [...] o znacznej powierzchni, określonego w tabeli osuwisk jako okresowo aktywne, a według opinii geologicznych znajdujących się w aktach sprawy I instancji obecnie aktywnego. Z analizy przedłożonych ekspertyz we wzajemnej łączności wynikało, że nie można wiązać kwestii uaktywnienia istniejącego wcześniej osuwiska z budową budynku mieszkalnego D. W. i wskazywać tej budowy jako jedynej i bezpośredniej przyczyny zaistniałych zjawisk osuwiskowych na zboczu - w tym na terenie działki skarżących. Organowi wiadomo z urzędu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prowadził odrębne postępowanie w odniesieniu do samowolnie zrealizowanych obiektów na terenie nieruchomości skarżących, również znajdujących się na terenie osuwiska. W decyzji znak:[...] Wojewódzki Inspektor zawarł również stanowisko, iż powstrzymanie ruchów osuwiskowych na zboczu to odrębna inwestycja, obejmująca specjalistyczne roboty geotechniczne, która co do zasady winna być zrealizowana w oparciu o wielobranżowe opracowanie projektowe, z udziałem geologa z uprawnieniami o odpowiedniej kategorii. Ponadto postępowanie administracyjne, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczy czynności naprawczych wobec obiektu budowlanego, a nie robót ziemnych zabezpieczających sąsiednie tereny przed potencjalnymi zjawiskami osuwiskowymi związanymi z właściwą dla danego terenu charakterystyką geologiczną i nie może służyć do obejścia odrębnych przepisów prawa. Organ nadzoru nie może zastępować inicjatywy inwestycyjnej podmiotów do których należy obowiązek zabezpieczenia swojego mienia przed skutkami działania żywiołów. Zakres koniecznych do wykonania robót w celu powstrzymania rozpoczętych ruchów masowych gruntu stanowi inwestycję, która wykracza poza właściwość organów nadzoru budowlanego i zakres postępowania naprawczego prowadzonego wobec budynku inwestora. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wielokrotnie wyrażane stanowisko, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji ustawowych do zwalczania i przeciwdziałania ruchom masowym ziemi. Organ wyjaśnił, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą być w niniejszym postępowaniu uwzględnione. Organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, które nie należą do ich właściwości, zatem roszczenia skarżących, mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uchylił skarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie korzystając z reformacyjnych uprawnień na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję M. B. i W. B. zarzucili: 1) naruszenie art. 105 K.p.a. przez stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy dalsze prowadzenie postępowania jest w pełni zasadne ze względu na interes skarżących i interes społeczny; 2) naruszenie art. 36a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organy postępowania administracyjnego w projekcie zamiennym oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie rozstrzygnęły kwestii należytego zabezpieczenia osuwiska które jest ściśle związane z pracami mieszczącymi się w pojęciu zagospodarowania działki; 3) naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego polegające na stwierdzeniu, że powołane przepisy dotyczą czynności naprawczych względem obiektu budowlanego, a nie terenu gdzie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dotyczącym powołanych artykułów powszechnie przyjmuje się że istotnym odstępstwem jest rozszerzenie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki; 4) naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pomimo braku ekspertyzy geologicznej; 5) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 art. 78 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych ustaleń w kwestii prowadzenia robót budowlanych na stoku przez inwestora; Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie jest zgodna z obowiązującym prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w bez merytorycznego zbadania sprawy z powołaniem się na pogląd prawny, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Organ odwoławczy uznał jako identyczne dwa odmienne przypadki, tzn. sytuację w której po wydaniu decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie danego obiektu, podejmowane są czynności zmierzające do oceny zgodności z prawem tak zrealizowanej inwestycji w trybie tzw. postępowania naprawczego objętego art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz inną sytuację polegającą na dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego obejmującego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu objętego taką decyzją. W tak opisanych sytuacjach rzeczywiście część składów sądów administracyjnych przyjmuje niedopuszczalność ponownej oceny zgodności z prawem realizacji danej inwestycji, skoro o tej zgodności ten sam organ przesądził w odrębnym trybie obejmującym obowiązkową kontrolę wybudowanej inwestycji wraz ze sprawdzeniem także warunków formalnych dotyczących tej budowy. Ta jednak sprawa nie dotyczy takiej sytuacji. W tej sprawie skarżący domagali się wszczęcia postępowania wznowieniowego w stosunku do ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych Inwestorowi D. W. zam. [...] przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R. Gmina Z. wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną centralnego ogrzewania, gazową, zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej - na własnej działce, zjazdem z drogi oznaczonej jako działka nr [...] w R.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego (nadzwyczajnego) w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany lub projekt budowlany zamienny i to nawet wówczas, gdy dla tej samej decyzji wydano pozwolenie na jej użytkowanie. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie to dwie różne decyzje. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany jedynie na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wcześniejszym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany lub projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę lub na dokończenie robót budowlanych wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę lub na dokończenie robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12). Tym samym stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku, bezprzedmiotowym jest jakiegokolwiek postępowanie wznowieniowego dotyczące decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na dokończenie robót budowlanych - jest błędne. Okoliczność wydania w dniu [...] października 2013 r. pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] w trybie art. 59 Prawa budowlanego nie oznacza w tej sprawie bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Pozwolenie na użytkowanie wydawane jest po dokonaniu oceny, czy zrealizowana inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i nie prowadzi do oceny zgodności z prawem samego projektu budowlanego zamiennego. Należy także stwierdzić, że orzecznictwo sądowe dopuszcza wszczynanie postępowań nadzwyczajnych obejmujących pozwolenie na budowę także po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3048/12). Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w tej sprawie nie mógł odstąpić od merytorycznej oceny sprawy po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Co ważne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 194/14 przesądził, że skarżący mają interes prawny w skutecznym domaganiu się wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie i wyrok ten zapadł także po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Stanowisko przyjęte przez organ II instancji zmierza do zakwestionowania tego poglądu. Sąd I instancji wskazał, że oceniając prawidłowość wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie można pominąć treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek mieszkaniowy jednorodzinny na działce nr [...] w miejscowości R., stan projektowanych prac obejmował także roboty budowlane przy skarpie. Z tego projektu wynika, że obejmował on wykonanie narzutu skalnego u podnóża skarpy (akta administracyjne, tom III, projekt budowlany zamienny, strona 3, strona 5, projekt zagospodarowania działki, rysunek nr 1a). Tym samym wojewódzki sąd administracyjny wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do zaakceptowania stanowiska organu I instancji, jakoby roboty budowalne przy stabilizowaniu skarpy na działce nr [...] nie były objęte projektem budowlanym zamiennym, skoro projekt ten takie roboty obejmuje. Skutkiem tego merytorycznie rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy winien rozpoznać także zarzut odwołujących się dotyczący prawidłowości zatwierdzenia w projekcie budowlanym zamiennym robót budowlanych obejmujących wykonanie narzutu skalnego, a nie np. muru oporowego. Jest to o tyle istotne, że w aktach sprawy zalegają różne opinie biegłych obejmujące ocenę wykonanych wcześniej (w okresie 2009-2011) robót obejmujących przemieszczenie mas ziemnych z istniejącego osuwiska. W szeregu opinii wyrażano stanowiska wskazujące na celowość wykonania muru oporowego lub innego analogicznego stabilizatora osuwiska jak np. koszy kamienno-siatkowych zakotwionych w obrębie półzwartych rumoszy gliniastych (ekspertyza budowlana i wytyczne wykonawcze autorstwa inż. R. S., sierpień 2012, akta administracyjne tom II, karta nr 133a, strona 7; opinia geologiczno-inżynierska autorstwa mgr inż. geologa Piotra Prokopczuka, sierpień 2011, akta administracyjne, tom I, karta nr 60o, strona 7; dokumentacja geotechniczna podłoża gruntowego autorstwa mgr geologa B. K. i mgr inż. geologa D. G., lipiec 2011, akta administracyjne, tom I karta nr 57a, strona 13), natomiast w innych opiniach sugerowano wykonanie narzutu kamiennego lub skalnego (ekspertyza techniczna autorstwa mgr inż. B. T. z czerwca 2013 r., akta administracyjne, tom III, karta nr 204b; ekspertyza techniczna z czerwca 2012 r. autorstwa mgr inż. K. F., akta administracyjne, tom II, karta nr 125a, strona 6) lub samego umocnienia skarpy biegnącej wzdłuż istniejącego budynku (dokumentacja geologiczno-inżynierska autorstwa mgr inż. geologa P. P., mgr inż. geologa J. K. i mgr inż. geologa S. P., akta administracyjne tom III, karta nr 204c). W sytuacji prowadzenia postępowania naprawczego to na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek ustalenia, jaki zakres prac winien być wykonany celem usunięcia stanu zagrożenia lub naruszenia stosunków geologicznych na działkach sąsiednich w związku z realizacją danej inwestycji. Innymi słowy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na dokończenie robót budowlanych tej sprawie winien ustalić, jaki zakres prac jest wystarczający i w tym zakresie zobowiązać inwestora do uwzględnienia tych prac w projekcie budowlanym zamiennym. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, po prawidłowym ustaleniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej (a taka przesłanka w tej sprawie zaistniała), należało dokonać ponownej oceny prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i dopiero na tej podstawie można uzasadniać tezę, zgodnie z którą nawet brak udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] nie miał wpływu na treść wydanego pozwolenia na dokończenie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Sąd dlatego wskazuje na ten zakres dokonanie oceny w ponownie prowadzonym administracyjnym postępowaniu odwoławczym w tej sprawie, ponieważ brak udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2013 r. dotyczył przede wszystkim prawidłowości oceny przez organ administracyjny zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego w związku z zakresem robót budowlanych obejmujących stabilizację osuwiska. Dokonując tej oceny należy mieć na względnie zarówno zakres wpływu tego osuwiska na budynek na działce nr [...], jak i ocenę uaktywnienia osuwiska przez inwestora budynku na działce nr [...] co do stanu budynków lub budowli zlokalizowanych na działkach sąsiednich, a zwłaszcza działkach nr [...] i [...]. Przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczącą niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja w zakresie badania wpływu tej przesłanki na treść ostatecznej decyzji należy rozumieć przy uwzględnieniu nie tyle samego formalnego udziału pominiętej strony, ale przede wszystkim jako konieczność uwzględnienia interesu prawnego reprezentowanego przez pominiętą stronę w prowadzonym bez jego udziału postępowaniu. Sąd I instancji wskazał także na konieczność respektowania w tej sprawie zasad ogólnych K.p.a., a w tym zasady budowania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Wyjaśnił, że narusza te zasady także argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kilkakrotnie wskazywał, że kwestia osuwisk jest rozstrzygania na podstawie odrębnych przepisów nie podając, jakie są to przepisy. To mogło wzbudzić w skarżących przekonanie, że powinni odstąpić od trybu postępowań objętych Prawem budowlanym na rzecz innych przepisów, których nie znają, bo organ nic o nich nie wspomniał. Kwestie związane z podejmowaniem działań mających na celu przeciwdziałanie desktrukcyjnej sile oddziaływania na budynki i budowle osuwiska (osuwisko to czynnik zewnętrzny oddziałujący na obiekt budowlany związany z siłami przyrody lub działalnością człowieka) jest objęte regulacją Prawa budowlanego. To właśnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwy jest w sprawach objętych art. 66 Prawa budowlanego, a przepis ten wprost związany jest z art. 61 ust. 2 Prawa budowlanego obejmującym swoją regulacją także występowanie osuwisk. Ponadto osuwisko ziemi może spowodować katastrofę budowlaną, co jest objęte regulacją art. 73 Prawa budowlanego. Tym samym zdaniem sądu niezrozumiałym byłoby pomijanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny prawidłowości zabezpieczenia czynnego osuwiska w projekcie budowlanym zamiennym czekając, aż samo osuwisko doprowadzi do zagrożenia zdrowia ludzi lub stabilizacji substancji architektonicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że tak skarga, jak i zawarta w skardze argumentacja (dotycząca przede wszystkim osuwiska) jest zasadna. Zasadnie skarżący podnieśli, że w tej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 105 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ocena naruszenia art. 36a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w projekcie zamiennym oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie rozstrzygnięto kwestii należytego zabezpieczenia osuwiska które jest ściśle związane z pracami mieszczącymi się w pojęciu zagospodarowania działki – na tym etapie jest jeszcze przedwczesna, a w ocenie sądu istotnym jest to, że to najpierw same organy administracyjne winny ten zarzut rozstrzygnąć, a sąd może skontrolować prawidłowość stanowiska zajętego w tym zakresie przez organy administracji. Zarzut zaś naruszenia art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pomimo braku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zdaniem sądu nie jest zasadny, ponieważ tę dokumentację sporządzono dla oceny dopuszczalności i zasad sytuowania budynków zaliczanych do III kategorii geotechnicznej (wymaganej § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, Dz. U. z 2012 r. Nr 81, poz. 563). W aktach sprawy znajduje się sporządzona w czerwcu 2013 r. ekspertyza techniczna sporządzona w związku z zaliczeniem projektowanego budynku z I do III kategorii geotechnicznej (akta administracyjne sprawy, tom III, karta nr 204b i następne). Z tej ekspertyzy wynika, że istniejące i aktywne osuwisko nie będzie zagrażało projektowanej inwestycji, mimo uaktywnienia się w roku 2011 r. procesów osuwiskowych (strona 5 ww. ekspertyzy). W tej ekspertyzie wyraźnie stwierdzono, że materiał koluwialny (czyli materiał przemieszczalny – przypis składu Sądu) nasuwa się u podnóża skarpy na działkę nr [...] (strona 11 ekspertyzy). Dalej w ekspertyzie wskazano, że należy wykonać umocnienie skarpy, które nie będzie zabezpieczeniem osuwiska, a jedynie jego wzmocnieniem powierzchniowym i przeciwerozyjnym (strona 11 ekspertyzy). Tym samym także i z tej ekspertyzy wynika, że osuwisko uaktywnione poprzez prowadzenie robót przez inwestora na działce nr [...] jest osuwiskiem aktywnym, a umocnienie skarpy tego osuwiska poprzez np. narzut głazów w podstawie skarpy i obsianie trawą nie stanowi zabezpieczenia osuwiska przed dalszym przemieszczaniem mas ziemi, a tylko jest to jego powierzchniowe umocnienie. Ekspertyza ta skupia się na wpływie osuwiska na stabilność konstrukcji już wybudowanego budynku na działce nr [...], tylko wzmiankowo wskazując na uaktywnienie osuwiska. W tej sprawie nie można pomijać także oceny kompletności i tej ekspertyzy. Zdaniem sądu I instancji organy winny rozważyć, czy na tym etapie sprawy nie należy uzupełnić akt administracyjnych o ewentualne uzupełnienie ekspertyzy celem ustalenia, czy prawidłowo przyjęto rozwiązania architektoniczne dotyczące w szczególności stabilizacji skarpy (osuwiska). Rację mają skarżący wskazując na naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego polegające na stwierdzeniu, że powołane przepisy dotyczą nie tylko czynności naprawczych względem obiektu budowlanego, ale także terenu objętego robotami budowlanymi, których zakres uległ poszerzeniu względem pierwotnego projektu budowlanego. Ponadto jak już kilkakrotnie na to wskazano, projekt budowlany zamienny obejmował także roboty budowlane dotyczące stabilizacji osuwiska na działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze sąd wyjaśnił, że słuszne są i te zarzuty skarżących, które dotyczą naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 art. 78 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń w kwestii prowadzenia robót budowlanych na stoku przez inwestora. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że postępowanie przed organem II instancji dotknięte jest wadami, doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania polegające na braku rozpoznania merytorycznego sprawy. Tym samym należy w tej sprawie przede wszystkim uchylić zaskarżoną decyzję, w ten bowiem sposób organ odwoławczy będzie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji i prowadzonego przez ten organ postępowania, kierując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu tego wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji winien kierować się poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tego wyroku i przeprowadzić merytoryczne postępowanie odwoławcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie: przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wyrażające się w przyjęciu, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym przepisy te nie mogły mieć zastosowania oraz że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w tej sprawie nie mógł odstąpić od merytorycznej oceny sprawy po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji w oparciu o powyższy przepis.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w ocenie skarżącej D. W. należy podzielić pogląd przyjmujący niedopuszczalność ponownej oceny zgodności z prawem realizacji danej inwestycji, skoro o tej zgodności ten sam organ przesądził w odrębnym trybie obejmującym obowiązkową kontrolę wybudowanej inwestycji wraz ze sprawdzeniem także warunków formalnych dotyczących tej budowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wbrew ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko zawarte w uchylonej decyzji, zgodnie z którym po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku, bezprzedmiotowym jest jakiegokolwiek postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Wydanie w dniu [...]października 2013 r. pozwolenia na użytkowanie budynku na działce [...] w trybie art. 59 Prawa budowlanego powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie - powyższego nie zmienia pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż pozwolenie na użytkowanie wydawane jest po dokonaniu oceny, czy zrealizowana inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i nie prowadzi do oceny zgodności z prawem samego projektu budowlanego zamiennego. W ocenie skarżącej nieuprawnione jest także twierdzenie Sądu I instancji, iż organy winny rozważyć, czy na tym etapie sprawy nie należy uzupełnić akt administracyjnych o ewentualne uzupełnienie ekspertyzy celem ustalenia, czy prawidłowo przyjęto rozwiązania architektoniczne dotyczące w szczególności stabilizacji skarpy (osuwiska). Skarżąca kasacyjnie zarzuca, iż WSA w Krakowie w postępowaniu w przedmiocie zasadności umorzenia postępowania wznowieniowego nie powinien dokonywać merytorycznej oceny decyzji z [...] sierpnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - gdyż stanowi to naruszenie kompetencji organów administracji budowlanej - tj. treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem skarżącej nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, iż merytorycznie rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy winien rozpoznać także zarzut odwołujących się dotyczący prawidłowości zatwierdzenia w projekcie budowlanym zamiennym robót budowlanych obejmujących wykonanie narzutu skalnego, a nie np. muru oporowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Zanim jednakże Sąd przejdzie do analizy zarzutów podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tak się jednak nie stało.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Przechodząc do analizy wskazanych zarzutów, stwierdzić należy, iż nieuzasadnione jest stanowisko sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] października 2014r w całości i umorzenie wznowionego postępowania przed organem I instancji doprowadziło do naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji kontrolował decyzję, która zapadła we wznowionym postępowaniu, postępowaniu nadzwyczajnym.

Pismem z dnia 2 października 2013 r. M. i W. B. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., ponieważ jako strony postępowania bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją powołali się na przesłankę wznowieniową z punktu 4 art. 145 § 1 K.p.a.

Organ I instancji wznowił postępowanie w wyżej wymienionej sprawie t.j. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi D. W. przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości R. Gmina Z. wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną elektryczną centralnego ogrzewania, gazową zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej - na własnej działce, zjazdem z drogi oznaczonej jako działka nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a., art. 149 § 2 K.p.a., art. 150 § 1 K.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził też, że niezależnie od tego czy M. i W. B. braliby w tym postępowaniu czynny udział jako strony postępowania, to nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

W wyniku złożonego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie przed organem I instancji.

Nie można zgodzić się z wojewódzkim sądem administracyjnym, że wyżej wymieniona decyzja, która zapadła bez merytorycznego zbadania sprawy jest wadliwa i jako taka nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ odwoławczy argumentował umorzenie wznowionego postępowania faktem wydania w dniu [...] października 2013r. na wniosek D. W. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jego zdaniem decyzja ta jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w związku z czym postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe gdyż organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na poparcie tak postawionej tezy wojewódzki organ nadzoru budowlanego powołał szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy z całą mocą podkreślić, że fakt wydania w sprawie decyzji o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku ma wpływ na kontrolę decyzji, która zapadła w postępowaniu wznowieniowym.

Przypomnieć tylko należy, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawartą w uzasadnieniu decyzji w tym zakresie.

Rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego dotyczy to trybu zwykłego jak i wznowieniowego. Powołane w uzasadnieniu decyzji wojewódzkiego inspektora orzecznictwo sądów administracyjnych (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1430/12; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, opub. w LEX nr 1337347; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1893/13), sąd orzekający podziela.

W przedmiotowej sprawie we wszczętym postępowaniu wznowieniowym nie można było dokonać ponownej kontroli prawidłowości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zakończonym decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] z uwagi na fakt iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z [...] października 2013r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.

Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwolenie na użytkowanie budynku brak jest podstaw prawnych do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi.

Sąd I instancji przyjął, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie to dwie różne decyzje, które składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego tak jakby zapadły w zupełnie innym postępowaniu. Natomiast pozwolenie na użytkowanie zapadło w wyniku przeprowadzonego uprzednio przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w T. postępowania naprawczego w związku z treścią art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Prowadzenie postępowania naprawczego po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które zapadło w tej samej sprawie po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, niezależnie od treści rozstrzygnięcia doprowadziłoby do istnienia kilku tożsamych bądź nawet sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (np. zasada legalizmu, budowania zaufania do organów państwa czy trwałości decyzji ostatecznych).

Mając powyższe na uwadze ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.