Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 948/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sąd. WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku M. S. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 5 stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu (legalizacja), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] ponownie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniósł M. S.. Wyjaśnił, że od 9 stycznia 2016 r. do 1 lutego 2016 r. przebywał za granicą, a przesyłkę doręczono jego ojcu na adres ul. [...], P., pod którym to adresem Skarżący nie zamieszkuje.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 123, art. 124 i art. 125 w związku z art. 59 § 1 i art. 58 § 1 i 2 K.p.a. odmówiło Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja została doręczona skutecznie dorosłemu domownikowi - ojcu S. T. S. w dniu 11 stycznia 2016 r. W dniu 11 lutego 2016 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 43 k.p.a., a Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, ażeby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie art. 43 k.p.a. Wprawdzie wskazał, iż nabył bilety na loty w terminie od dnia 9 stycznia do 1 lutego 2016 r., jednak rezerwacji dokonał w dniu 20 listopada 2015 r., zatem przewidział swoją nieobecność. Skarżący miał świadomość toczącego się postępowania i na czas swojej długiej nieobecności powinien zadbać o to by w jego imienin odbierano korespondencję lub też zawiadomić organ o jej nieprzesyłaniu korespondencji do dnia powrotu. Kolegium stwierdziło, że podniesiona we wniosku okoliczność, jakoby przesyłkę doręczono ojcu Skarżącego na adres jego zamieszkania - przy ulicy [...] nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i to tym bardziej, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje adres skarżącego - ul. [...], brak jest także adnotacji urzędnika poczty, jakoby doręczenie nastąpiło pod inny adres niż wskazany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Ponadto z akt nie wynika, jakoby T. S. zamieszkiwał przy ul. [...]., twierdzenie to nie jest poparte żadnym dowodem, jednak nawet, gdyby okazało się, że tak jest to, w ocenie Kolegium nie można uznać, że ojciec Skarżącego nie jest domownikiem upoważnionym do odbioru korespondencji w imieniu syna w rozumieniu art. 43 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że za "domownika" w rozumieniu art. 43 k.p.a. może być uznana także osoba (w szczególności najbliższy krewny), która nie będąc zameldowana w jednym mieszkaniu z adresem pisma (i posiadając inne mieszkanie lub dom ), przebywa w jego mieszkaniu i pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. W ocenie Kolegium Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Uchybienie terminu może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeżeli godziła się na wydarzenie, jakkolwiek mogła mu zapobiec, a także, gdy strona chciała czynności dopełnić lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć i tak jest w tym przypadku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił postanowieniu Kolegium:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, mimo iż organ był do tego obowiązany;

- naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione (uprawdopodobnione) przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania;

- naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – T. S., którego zeznania mogły mieć i mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania;

- naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez brak na decyzji podpisu członka organu kolegialnego, który brał udał udział w wydaniu ww. postanowienia na postanowieniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 668/16 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu administracji do którego złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania było ustalenie w pierwszej kolejności, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W tym celu organ obowiązany był do zbadania czy decyzja została doręczona stronie zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwości w niniejszej sprawie budzi, czy decyzja organu I instancji została doręczona dorosłemu domownikowi. Z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium poczyniło jakiekolwiek ustalenia na wskazaną powyżej okoliczność. Brak dokonania należytych ustaleń w zakresie prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji uzasadnia podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Tym samym jako przedwczesne uznać należało uznać wydanie zaskarżonego postanowienia, skoro organ nie ustalił, czy w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Brak było natomiast jakichkolwiek podstaw do uznania jako uzasadniony zarzut dotyczący braku podpisu pod zaskarżonym postanowieniem któregokolwiek z członków Kolegium orzekających w niniejszej sprawie. Akta sprawy wskazują jednoznacznie, że podpis pod zaskarżonym postanowieniem złożyły wszystkie osoby orzekające w niniejszej sprawie

Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium zobowiązane będzie ustalić czy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona na właściwy adres oraz czy osoba ją odbierająca może zostać uznana za dorosłego domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. ponownie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art.42 K.p.a. wynika sposób doręczenia przesyłek osobom fizycznym, zaś art.43 K.p.a. traktuje o doręczeniu zastępczym, w razie nieobecności adresata. Doręczenie zastępcze stwarza domniemanie prawne doręczenia przesyłki, które może być obalone, ale ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na skarżącym. Skarżący wskazał, że nabył bilety na lot w terminie od 9 stycznia do 1 lutego 2016 r., a rezerwacji dokonał w dniu 20 listopada 2015 r., zatem przewidział swoją nieobecność pod wskazanym do akt adresem. Miał świadomość toczącego się postępowania przed organem I instancji, uczestniczył w nim czynnie i osobiście, a więc na czas swojej długiej nieobecności powinien zadbać o to, by w jego imieniu odbierano korespondencję lub też zawiadomić organ o jej nieprzesyłaniu do dnia powrotu skarżącego. Nadto Kolegium stwierdziło, że podniesiona okoliczność, jakoby przesyłkę doręczono ojcu skarżącego na adres jego zamieszkania - przy ulicy [...] nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i to tym bardziej, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje adres skarżącego - ul. [...], brak jest także adnotacji urzędnika poczty, jakoby doręczenie nastąpiło pod inny adres niż wskazany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Ponadto z akt nie wynika, jakoby T. S. zamieszkiwał przy ul. [...]., twierdzenie to nie jest poparte żadnym dowodem. Poza tym ojca skarżącego w ocenie organu można uznać za dorosłego domownika w rozumieniu art.43 K.p.a. przyjmuje się bowiem, że za "domownika" w rozumieniu art.43 K.p.a. może być uznana także osoba ( w szczególności najbliższy krewny), która nie będąc zameldowana w jednym mieszkaniu z adresatem pisma (i posiadając inne mieszkanie lub dom), przebywa w jego mieszkaniu i pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Z akt sprawy wynika, że wszystkie wcześniej kierowane na wskazany przez M. S. adres pisma organu w tej sprawie były zastępczo doręczane jego ojcu – T. S. i skarżący nigdy wcześniej nie kwestionował prawidłowości tych doręczeń. Organ I instancji zawiadomił skarżącego pismem z dnia 8 września 2015 r. (doręczonym T. S. w dniu 16 września 2015 r. na adres ul. [...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie dwukrotnie informował o czynnościach podejmowanych w sprawie w tym o zakończeniu postępowania doręczając zawiadomienia w tej kwestii na ul. [...], gdzie ich odbiór ponownie potwierdził T. S. – pisma doręczone w dniu 29 października 2015 r. oraz w dniu 10 listopada 2015 r. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. A o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Skarżący wiedział już co najmniej w dniu 20 listopada 2015 r. o planowanym wyjeździe w styczniu następnego roku, miał zatem ponad miesiąc dla dochowania staranności i ustalenia sposobu odbioru korespondencji na jego adres.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. S. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie :

- art. 43 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i błędne przyjęcie, iż doręczenie przesyłki spełniało wymogi doręczenia zastępczego, podczas gdy T. S. – ojciec nie jest i nie był dorosłym domownikiem;

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, mimo iż organ był do tego obowiązany;

- naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione (uprawdopodobnione) przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania;

- naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnieni okoliczności wynikających z oświadczenia T. S. z dnia 6 lipca 2016 r. oraz nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – T. S., którego zeznania mogły mieć i mają kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje :

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (postanowienia), jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi, jak również Sąd oraz organ związany na mocy art.153 P.p.s.a. wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. nie stwierdził naruszenia tego przepisu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).

Podstawową przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. O braku winy można mówić, gdy niedopełnienie obowiązku było spowodowane przeszkodą nie do przezwyciężenia to znaczy taką, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 282). Do przeszkód, o których mowa powyżej można zaliczyć przerwę w komunikacji, powódź, pożar a także nagłą chorobę, która wymaga leżenia w łóżku a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1162/08). Chodzi zatem o okoliczności nagłe, których strona nie może przewidzieć i przeciwstawić im się ze względu na ich niespodziewany charakter.

Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Sam fakt wyjazdu za granicę nie usprawiedliwia braku winy w uchybieniu terminu.

Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne jeśli strona dopuściła się jakiegokolwiek niedbalstwa i jeśli w istocie mogła albo sama, albo poprzez domowników dochować ustawowego terminu. Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw i w tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć więc tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Skarżący wyjeżdżając za granicę i wiedząc, że będzie przez dłuższy czas przebywać poza miejscem zamieszkania, winien podjąć czynności gwarantujące właściwe prowadzenie spraw, zwłaszcza mając na uwadze prowadzone przed organem postępowanie administracyjne. Jeżeli strona nie podejmuje takich czynności, w konsekwencji czego uchybia terminowi wyznaczonemu do dokonania czynności, to nie można mówić o braku jej winy w powstaniu uchybienia. Zaplanowany wcześniej wyjazd nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności, której skarżący nie był w stanie przezwyciężyć albo w sposób skuteczny zapobiec. Na skarżącym ciążył obowiązek podjęcia niezbędnych kroków celem należytego zabezpieczenia swoich interesów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowego, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można więc mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że terminowe dokonanie czynności stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Za taką przeszkodę można przykładowo uznać: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę niepozwalającą na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Uprawdopodobnienie braku winy przez osobę zainteresowaną przywróceniem terminu do dokonania czynności polega na uwiarygodnieniu stosowną argumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

W świetle powyższego, uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób uznać wyjazdu skarżącego za granicę za okoliczność samą w sobie uzasadniającą brak winy w nieterminowym dokonaniu czynności. Sytuacja taka może co najwyżej świadczyć o wadliwym zabezpieczeniu własnych interesów w kraju, co ściśle wiąże się pojęciem winy, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Brak winy warunkujący uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu oznacza, że do niedochowania terminu doszło pomimo dołożenia przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej.

Należy przypomnieć, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy, i powinna być stosowana i interpretowana ściśle, a wymóg zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu w 7-dniowym terminie jest warunkiem formalnym jego rozpoznania, który organ ma obowiązek badać w pierwszej kolejności, przed dokonaniem jego oceny merytorycznej, a więc przed rozpoznaniem, czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.02.2017 r., III SA/Kr 1637/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6.07.2017 r., III SA/Gd 390/17, wyrok NSA z dnia 26.07.2017 r., I OSK 1992/15).

W tej sytuacji, skoro nie zostały spełnione warunki z art. 58 § 1 k.p.a., pozostałe zarzuty i wnioski skargi okazały się nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu należy ocenić jako zasadne i zgodne z prawem.

Tego rodzaju ocena Sądu skutkuje zaś oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.