Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 523/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90f, art. 90n ust. 2 i ust. 3, art. 90 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.
article: art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 25 marca 2021 roku nr XLV/254/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca stwierdza nieważność § 6, § 8 i § 12 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

25 marca 2021 r. Rada Miejska w Łęczycy podjęła uchwałę nr XLV/254/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie przepisów, tj.:

1. art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2020 r., poz. 1327, dalej "u.s.o.") poprzez określenie w § 6 Regulaminu, iż opiekunowie prawni są uprawnieni do złożenia wniosku o stypendium, podczas gdy art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o. nie wymienia tej grupy osób jako uprawnionych do złożenia wniosku.

2. art. 90 f u.s.o poprzez określenie w § 12 Regulaminu wysokości zasiłku szkolnego, podczas gdy regulacja ta nie mieści się w przekazanej do uregulowania materii, to jest trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego.

3. art. 90 f. u.s.o poprzez określenie w § 8 Regulaminu zasad wstrzymania i zwrotu stypendium sportowego, podczas gdy Rada nie była uprawniona do regulowania tych zagadnień, które wyczerpująco zostały określone w art. 90 u.s.o.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi, Prokurator Rejonowy stwierdził, że Rada Miejska w Łęczycy dokonała nieuprawnionej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o., zgodnie z którymi świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2, a także z urzędu. Tym samym Rada dokonała modyfikacji kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia wskazując, iż uprawnionymi do złożenia wniosku są także opiekunowie prawni.

W zakresie zarzutu wskazanego w pkt 2 skargi prokurator podniósł, że Rada uprawniona jest do określenia jedynie trybu i sposobu udzielenia zasiłku szkolnego, a nie do ustalenia jego wysokości, ta bowiem została uregulowana ustawowo. Zgodnie z art. 90e ust. 3 u.s.o., wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi skarżący podniósł, że wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90f u.s.o. uregulowania uchwały określające przyczyny wstrzymywania i cofania stypendium, obowiązek zawiadamiania o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego, tryb w jakim następuje ustalenie i ściągnięcie nienależnego stypendium. Kwestie te zostały bowiem unormowane w art. 90o ust. 1, 2, 4, 5 i 6 u.s.o. i nie mieszczą się w pojęciu trybu i sposobu udzielania stypendium.

Prokurator Rejonowy w Łęczycy, wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności § 6, § 8 oraz 12 załącznika nr 1 do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łęczyca, reprezentujący Radę Miejską w Łęczycy, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez organ skarżący procedury określonej w art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) ewentualnie o oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 8 i § 12 ww. uchwały z powodu braku istnego naruszenia prawa.

Organ wskazał, że 3 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy skierował do Rady Miejskiej w Łęczycy pismo z wnioskiem o zmianę załącznika do uchwały Nr XII/69/2019 z dnia 16 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca. W piśmie tym wskazał na niezgodność z ustawą zapisów § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 2 i § 10 ust. 2 Regulaminu.

Powyższe zastrzeżenia prokuratora zostały uwzględnione przez Radę Miejską w Łęczycy, która 25 marca 2021 r. podjęła uchwałę nr XLV/254/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca.

W dniu 29 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca. W skardze zarzucił naruszenie innych zapisów Regulaminu dotychczas niekwestionowanych. Złożona przez prokuratora skarga nie została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w Łęczycy do zmiany lub uchylenia aktu w kwestionowanym obecnie zakresie.

Przytaczając brzemiennie art. 70 ustawy Prawo o Prokuraturze organ podniósł, iż prokurator zaniechał powyższej czynności i wystąpił bezpośrednio ze skargą do sądu, co stanowi niewyczerpanie procedury przedsądowej. W ocenie organu, prokurator nie może zaskakiwać organu uchwałodawczego poprzez kierowanie do sądu skargi z pominięciem uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia dostrzeżonego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 8

i § 12 uchwały organ wskazał, że w jego ocenie nie doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wskazanych paragrafów. W niniejszej sprawie zapisy określone w § 8 i § 12 uchwały nie stanowią niedozwolonej modyfikacji przepisów ustawy o systemie oświaty, wobec czego samo ich powtórzenie w uchwale nie stanowi istnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (v. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowił załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 24 marca 2021 r. nr XLV/254/2021 w sprawie uchwalenia Regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Łęczyca, podjętej na podstawie art. 90f u.s.o.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wniosek o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, jest bezzasadny.

Stosownie do art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o Prokuraturze (t.j. Dz.U.2021 poz.66) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem, a prokurator jest legitymowany do wystąpienia ze skargą w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności do sądu administracyjnego. Zgłoszona przez prokuratora skarga o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w związku z niezgodnością z prawem jej zapisów podlega rozpoznaniu przez sąd chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio o ich uchylenie lub zmianę do organu który ją wydał. Wbrew twierdzeniom organu wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (zob. art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.), zatem skargę należy uznać za dopuszczalną.

Przystępując już do oceny zaskarżonej przez prokuratora uchwały, wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 90f u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają - po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego - po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 538/17, LEX nr 2352378).

Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 99/14, LEX nr 1484881). Przez użyte w art. 90f ustawy pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, LEX nr 1511183). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji, jaka powinna być zawarta w regulaminie przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności § 6, § 8 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prawidłowo skarżący prokurator wywodzi, że do istotnego naruszenia prawa doszło przy formułowaniu zapisów § 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, są one bowiem sprzeczne z treścią art. 90n ust. 2 i 3 u.s.o. W art. 90n ust. 2 u.s.o. uregulowany został krąg podmiotów uprawionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek: rodziców albo pełnoletniego ucznia; bądź odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 u.s.o. W myśl zaś art. 90n ust. 3 u.s.o. świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu. Wobec powyższego w ocenie sądu brak było podstaw do zamieszczenia regulacji dotyczącej kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w akcie prawa miejscowego. Trafnie w skardze podniesiono także, że prawodawca lokalny w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w sposób nieuprawniony rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku wskazując, że z wnioskiem wystąpić mogą rodzice, opiekunowie prawni albo pełnoletni uczeń.

Istotnie narusza prawo również § 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały określający przyczyny wstrzymywania lub zwrotu stypendium szkolnego, obowiązek zawiadomienia o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego oraz tryb, w jakim następuje ustalenie i ściągnięcie należnego stypendium. Kwestie te zostały bowiem unormowane w art. 90o ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 u.s.o. i nie mieszczą się w pojęciu trybu i sposobu udzielania stypendium.

Zgodzić się także należy ze skarżącym prokuratorem, że przepis § 12 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w brzemieniu: "Wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; zm.: Dz. U. z 2018 r. poz. 730, M.P. z 2020 r. poz. 1031)." wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90f u.s.o. Przepis art. 90f pkt 1 u.s.o. pozwala radzie gminy określić w regulaminie sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego. Ustawa nie przewiduje natomiast udzielenia radzie gminy uprawnienia do określenia w regulaminie sposobu ustalania wysokości zasiłku szkolnego.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.).

e.o.