Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 667/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Po 658/11 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 667/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb J., usytuowanej w P., przy ul [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, dalej SKO, na wniosek M. F. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Marian F. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego, błędne ustalenie powierzchni zabudowy, błędne ustalenie linii zabudowy, błędne ustalenie wysokości zabudowy, błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz błędne ustalenie geometrii dachu;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez posłużenie się nieprawidłową mapą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności;

- §§ 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem.

- art. 7, 8, 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010r. ([...]) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] (znak [...]). W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym naruszenia prawa jakich się dopuszczono w toku postępowania, jak i w decyzji są rażące. Co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych, stanowiących uzupełniającą zabudowę na obszarach już zagospodarowanych. W przypadku gdy wniosek dotyczy kilku obiektów, warunki zabudowy należy ustalić dla każdego z osobna, zwłaszcza gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie – budynki nie mają być identyczne.

Organ ten wskazał ponadto, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu. W myśl § 3 rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Według § 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. SKO zauważyło, iż w omawianej sprawie organ nie dysponował mapą, która spełniałaby warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa, na której organ I instancji zaznaczył obszar analizowany, była zbyt mała, by można było prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany. Wektory, którymi zaznaczono obszar analizowany nie odpowiadają nawet jednej długości frontu działki, co w ocenie organu stanowiło ewidentne naruszenie ww. przepisu, a analiza nie może być uznana za miarodajną. W analizie odwołano się również do parametrów wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nawet do parametrów zawartych we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy brano pod uwagę parametry zabudowy, która w obszarze analizowanym nie istnieje. Takie działanie – zdaniem SKO w Poznaniu – stanowi zaprzeczenie ustalenia parametrów nowej zabudowy zgonie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Analiza tylko w zakresie powierzchni zabudowy wskazuje sposób wyliczenia tego parametru. Co do pozostałych parametrów brak jest takiego odniesienia. Nie wynika to ani z analizy ani z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Nie sporządzono również projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy była niekompletna, nie zawierała w formie opisowej ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym, a analizę w formie graficznej na niewłaściwej mapie. Zdaniem SKO naruszono również art. 107 § 1 k.p.a. albowiem w sposób niejednoznaczny ustalono szerokość elewacji dla nowej zabudowy. Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. gdyż uzasadnienie decyzji praktycznie niczego nie uzasadnia, zawiera tylko ogólnikowe stwierdzenia, niepoparte żadnymi dowodami.

Od powyższej decyzji półka [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. ([...]) uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2010r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż kluczową dla rozpoznania sprawy kwestią jest ustalenie czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa, czy też nie. Organ zwrócił przy tym uwagę na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie może w istocie stanowić trzeciej instancji, w której po raz kolejny bada się merytorycznie prawidłowość załatwienia sprawy. Z przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. Organ podkreślił, iż w przepisach rozporządzenia przesądzono, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie. Kwestionowane parametry, odmienne niż wynikałoby to ze średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy, w ocenie Kolegium - nie powodują rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia, ponieważ ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium organ przeprowadził analizę z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jednak kwalifikowane naruszenie prawa miałoby miejsce wyłącznie gdyby ustalono warunki zabudowy da obiektu, którego lokalizacja byłaby wyłączona, gdyby wynik nawet najbardziej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Takiej sytuacji Kolegium w przedmiotowej sprawie się nie dopatrzyło.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. F. , reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że oczywiście wadliwa analiza funkcji i cech zabudowy oraz brak wyznaczenia obszaru analizowanego nie wpływa na wadliwość decyzji; poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy oparta jest na uznaniu administracyjnym – co miało wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie przepisów rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że brak wskazania parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą wskazywać ściśle na konkretne cechy i parametry zabudowy; poprzez błędne przyjęcie, że odstąpienie od średnich parametrów zależy wyłącznie od oceny organu administracyjnego – co miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 50 ust. 4 u.p.z.p. przejawiające się tym, że SKO w wyniku niewłaściwej kontroli nie uwzględniło okoliczności, iż projekt Decyzji Prezydenta Miasta Poznania, został sporządzony przez osobę nieuprawnioną.

4. naruszenie art. 28, art. 10 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. w zw z art. 54 pkt 2 lit d), w zw z art. 64 ust.1 u.p.z.p. przejawiające się w tym, że SKO w wyniku niewłaściwej kontroli nie uwzględniło okoliczności, iż nieoznaczenie obszaru analizowanego uniemożliwiło prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a tym samym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oraz warunek ustalenia wymagań w zakresie ochrony osób trzecich – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ ustalający warunki zabudowy może odstąpić od średnich parametrów zabudowy bez uzasadnienia tego odstępstwa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

6. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, poprzez pominięcie milczeniem okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

7. naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, poprzez pominięcie dowodów uzasadniających stwierdzenie nieważności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przejawiające się tym, że organ nie utrzymał w mocy decyzji SKO z dnia [...] listopada 2010r. pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga okazała się zasadna.

Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a., zdaniem sądu pierwszej instancji, organ orzekający w sprawie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym organ powinien ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd uznał, rozpoznając skargę M. F. , iż nie zasługiwał na uwzględnienie, wskazany w pkt 3 skargi, zarzut nieuwzględnienia jako przesłanki nieważności, faktu niesporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobę. Naruszenie przepisu art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile w jego wyniku nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd ten wskazał również, iż nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi przesłanki nieważności, albowiem pominiętym stronom przysługuje prawo domagania się wznowienia na tej podstawie postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił też, że naruszenie (wskazanych w zarzucie 2 i 5 skargi) przepisów rozporządzenia i wyznaczenie w sposób wadliwy parametrów nowej zabudowy, (linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu) nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa. Przesłanka nieważności decyzji o warunkach zabudowy zachodzi w ocenie sądu pierwszej instancji dopiero w sytuacji, gdy w wyniku takiego naruszenia przepisów, zostaną ustalone warunki nowej zabudowy, dla obiektu budowlanego, którego posadowienie na danym obszarze, nawet na skutek najbardziej ogólnej analizy, byłoby niemożliwe. Sąd podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 30 marca 2010r (sygn. akt II OSK 600/09 publikowane w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem w przypadku gdy następuje ustalenie warunków nowej zabudowy, nawet z naruszeniem przepisu art. 61 u.p.z.p i przepisów rozporządzenia, dla obiektu budowlanego, który parametrami nawiązuje do obiektu (obiektów) znajdującego się w chwili wydawania decyzji na sąsiedniej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W tym kontekście również odstąpienie od średnich parametrów zabudowy bez uzasadnienia tego odstępstwa, nie zawsze skutkować będzie zaistnieniem przesłanki nieważnościowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 945/05 publikowane w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zarzuty skarżącego zawarte w pkt. 1, 2, 5 skargi.

Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest to, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w analizowanym obszarze znajdowała się zabudowa podobna, do której można było odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa i ustalić parametry dla nowej inwestycji. SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2011r., wypowiedziało się w tym zakresie pozytywnie, a teza ta stanowiła w istocie zakwestionowanie wniosków zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] listopada 2010r.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. SKO przyjęło, że z przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. Organ podkreślił, iż w obowiązujących przepisach rozporządzenia ustawodawca rozstrzygnął, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie, (str. 8 decyzji z dnia [...] czerwca 2011r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się jednak jaka zabudowa występuje na obszarze, który był przedmiotem analizy, czy z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, czy też wyłącznie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

SKO, jak podkreślił sąd nie wypowiedziało się w tej kwestii, poza stwierdzeniem:

"w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (...) istnieje "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja mieszkaniowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Sąd podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak tej kwestii, nie wskazało w szczególności która nieruchomość mogłaby stanowić przedmiotową "działkę podobną". Analizując decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2007r. Sąd zwrócił uwagę na zapis: "Przeznaczenie terenu: w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz dokonanej analizy urbanistycznej, ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, w bezpośrednim sąsiedztwie osiedli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". W decyzji brak bliższego wyjaśnienia ww. stwierdzenia, ale wykładnia językowa nakazuje wnioskować, iż dopiero w sąsiedztwie obszaru analizowanego (a nie w obszarze analizowanym) znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W aktach znajduje się dokument potwierdzający ten wniosek: "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" z dnia 31 października 2006r. z którego wynika, iż obszar analizy to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, na działkach znajdują się pojedyncze budynki mieszkalne z towarzyszącymi budynkami usługowo gospodarczymi. Nadto przy ul Smardzewskiej wydanych zostało pięć decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym na dzień sporządzania analizy tylko w przypadku jednej inwestycji wydana została decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę.

Z kolei w dokumencie "Wyniki analizy" z dnia 29 listopada 2006r. znajduje się stwierdzenie, iż nowa zabudowa kontynuuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia o jaką zabudowę chodzi i gdzie ona się znajduje. Treść tego dokumentu pozostaje zatem w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. W kwestii tej nie wypowiedziało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W aktach sprawy znajdują się fotografie zabudowy sąsiedniej, jednak na żadnej z nich nie ma budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, znajdującego się w przynajmniej w stanie surowym zamkniętym.

Reasumując powyższe rozważania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby w decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. SKO uznało, iż w analizowanym obszarze znajdowała się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to niewskazanie o jaką konkretnie zabudowę chodzi, dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, stanowi bowiem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby SKO zbadało okoliczność, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Naruszenie w sposób wyżej opisany przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wynik sprawy wpływają bowiem uchybienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które znajdują bezpośrednie odbicie w treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób precyzyjny swojego stwierdzenia, iż w analizowanym obszarze znajduje się "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ nie wskazał w szczególności o jaką konkretnie działkę chodzi. Uchybienie to uniemożliwia zweryfikowanie czy organ zastosował się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. W szczególności z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu to naruszenie przepisów z pewnością było istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od ustalenia bowiem istnienia zabudowy podobnej, w analizowanym obszarze, zależało w istocie rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011r nie można wykluczyć, iż wynik nawet najbardziej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, a ta okoliczność byłaby równoznaczna z istnieniem kwalifikowanego naruszenia prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności rozważań na str. 7 decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. może skutkować również wnioskiem, iż organ przyjął, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa (choćby tylko jednorodzinna) to ustalenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie będzie stanowić rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje jakie jest konkretne stanowisko organu w tej materii.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie da się wykazać kontynuacji chociażby gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie mówiąc o innych parametrach. W przedmiotowej sprawie nie da się porównać i wykazać kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej zespołu czterokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, w stosunku do rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można mówić tu również o kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna różni się w sposób zasadniczy od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W takiej sytuacji zdaniem Sądu doszłoby w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia art. 61 u.p.z.p. a naruszenie to stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdyby tak interpretować uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to SKO naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw z art. 61 u.p.z.p.

W wytycznych do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając powyżej przedstawione szczegółowe rozważania powinno dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz [...] Sp. z o.o. w Wysogotowie, dalej [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku podniosło naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez przyjęcie, że SKO naruszyło art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa art. 80 kpa art. 84 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż z jego rażącym naruszeniem mamy do czynienia w sytuacji gdy tylko ogólnie określono, że w obszarze analizowanym znajduje się funkcja mieszkalna bez wyszczególnienia czy jest to zabudowa jedno czy wielorodzinna.

[...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 34, 37 § 1 i 49 § 1 p.p.s.a. przez nie zażądanie przedstawienia przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2011 r. dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do jej zastępowania przed sądami administracyjnymi, co w ocenie skarżącej kasacyjnie powoduje w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania.

Do obu skarg zostały wniesione odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżącego M. F. . Wniesiono w nich o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Żadna ze skarg kasacyjnych nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć zasadność oceny nieważności postępowania z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in., "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". W ocenie Sądu w sprawie nie zachodził taki przypadek. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można było przyjąć, iż skarżący M. F. był nienależycie umocowany w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Z treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sadowych wynika, iż M. F. upoważnił radcę prawnego D. Z. do reprezentowania go w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych. Pełnomocnictwo powyższe obejmowało zarówno postępowanie administracyjne, jak również sądowe. Jak zauważył pełnomocnik uczestnika M. F. w odpowiedzi na skargę, nie budziło wątpliwości mocodawcy, iż udzielone przez niego pełnomocnictwo dotyczy spraw związanych z postępowaniem nieważnościowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziło wątpliwości, iż granice rozpoznawanej sprawy obejmują zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak również w postępowaniach nadzwyczajnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1937/12 wskazał, iż zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", użyty w art. 135 p.p.s.a., oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia..."

Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji uznał, iż pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi zawodowemu w postępowaniach związanych z decyzją o warunkach zabudowy rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne dotyczące tej decyzji.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2011 r. V CSK 361/10 iż strona skarżąca nie może w skardze kasacyjnej podnieść skutecznie zarzutu nieważności postępowania z powodu niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony przeciwnej.

Powyższy wyrok Sądu zapadł wprawdzie na tle art. 379 pkt 2 k.p.c. jednakże w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego ma on pełne zastosowanie również w przypadkach przewidziany w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić się również należy za Sądem Najwyższym, iż wymóg należytego umocowania pełnomocnika procesowego pod rygorem nieważności postępowania ustanowiony został w interesie tej strony, która z pełnomocnika tego korzysta. Tylko też ta strona może powołać się na nieważność postępowania z powodu nieprawidłowego udzielenia pełnomocnictwa, oraz tylko na korzyść tej strony przyczyna nieważności postępowania z powodu nienależytego umocowania jej pełnomocnika podlega rozważeniu z urzędu przez sąd drugiej instancji.

Zarzut nieważności podniesiony w skardze kasacyjnej [...] oparty o art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 34, 37 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a. nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak również na zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej opartej na pierwszej podstawie wymaga przeprowadzenia dowodu, że zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie podjęła w dostatecznym stopniu próby wykazania, iż zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania miało taki charakter.

Sąd pierwszej instancji nie mógł poczynić we własnym zakresie wszystkich ustaleń w kwestiach, na które wskazał w omawianym wyroku. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zatem, w zasadzie, sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty. Tym samym sąd administracyjny nie dokonuje za organ istotnych w sprawie ustaleń, m.in. w zakresie oceny decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 kpa Poczynienie takich ustaleń wchodziło natomiast w zakres kognicji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności tego organu pod kątem zgodności z prawem, co niewątpliwie miało miejsce.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze, uznać należało, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa art. 80 kpa art. 84 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut ten należało potraktować jako gołosłowny. W uzasadnieniu skargi autor skargi kasacyjnej, bez wskazania konkretnych faktów i okoliczności wdaje się w polemikę z oceną stanu faktycznego dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, sąd wyjątkowo dokładnie i wyczerpująco uzasadnia swoje stanowisko. Sąd I instancji w ramach kontroli decyzji wydanej we oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnił, iż dla oceny decyzji wydanej na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , niezbędne jest poczynienie ustaleń faktycznych związanych z oceną czy organ administracji przy wydaniu decyzji opartej o ten przepis nie naruszył prawa w sposób rażący. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie zostało ustalone, czy w analizowanym obszarze znajdowała się zabudowa podobna, do której można było odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa i ustalić parametry dla nowej inwestycji. Jak wskazał sąd, wnioski w tym zakresie były sprzeczne w obu decyzjach SKO oceniających w trybie nieważnościowym decyzję o warunkach zabudowy. Przy czym formułując odmienne stanowisko w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. SKO nie wypowiedziało się jak zabudowa była na obszarze analizowanym, czy zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna, co w ocenie sądu pierwszej instancji miało zasadnicze znaczenie w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1826/10: "Rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Świadczy o tym § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy przez wskazanie, czy ma ona mieć charakter wielorodzinny lub jednorodzinny było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązek stosowania takiego określenia." Prawidłowo zatem sąd I instancji uznał, iż sprawa wymaga ponownego zbadania w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wspomniane wyżej wymogi spełnia zaskarżony wyrok. Można wskazać, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja, o czym była już mowa, nie miała miejsca, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia powyższego zarzutu, sąd pierwszej instancji, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej, wyraźnie wskazał jakie przepisy prawa zostały przez organ naruszone – art. 7 i 77 kpa, art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku również z art. 107 § 3 k.p.a., co w ocenie sądu pierwszej instancji miało istotny wpływ na prawidłowość dokonanej przez organ oceny w ramach postępowania nieważnościowego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miał zatem usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, również iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.