Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 242/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, Protokolant referent stażysta Agnieszka Zych - Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. K. przy udziale R. O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkół Technicznych w K. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu K. jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia 19 stycznia 2022 r. nr [...]w sprawie odwołania R. O. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w K..

Jak wynikało z akt sprawy wskazaną uchwałą Zarząd Powiatu K. odwołał R. O.(Dyrektor, uczestnik) ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Kłodzku.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie zarządzeń i upoważnień właściwych organów - w okresie od dnia 23 listopada do dnia 30 listopada 2021 r. - w Zespole Szkół Technicznych w K. (ZST) przeprowadzono doraźną kontrolę dotyczącą oceny prawidłowości przyznawania godzin za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze w okresie od dnia 1 maja 2021 r. do dnia kontroli. W jej wyniku ujawniono, że R. O. rażąco naruszał prawa nauczycieli pracowników w związku z realizacją przez nich dyżurów nocnych w internacie, gdyż nie zapewniał im każdorazowo obowiązkowego dnia wolnego od pracy w porze nocnej, zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 maja 2001r. w sprawie realizowania przez nauczycieli tygodniowego wymiaru godzin w porze nocnej (Dz.U. nr 52, poz. 550, dalej: rozporządzenie z dnia 17 maja 2001 r.). Nadto stwierdzono, że Dyrektor przydzielał sobie i wybranym nauczycielom, w sposób stały, realizację godzin zastępstw doraźnych pobierając z tego tytułu dodatkowe wynagrodzenie, bez wydania uprzednio zarządzenia jako kierownik zakładu pracy, określonego w art. 69 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej Prawo oświatowe), ustanawiającego zasady i obiektywne kryteria przydziału tychże godzin oraz z naruszeniem ich doraźnego charakteru.

W trakcie kontroli Dyrektor przedłożył kontrolującym dokument Zarządzenia nr [...]z datą [...]r., potwierdzony przez niego za zgodność z oryginałem. Z jego treści miało wynikać, że Dyrektor wprowadził procedurę przydziału zastępstw w ZST. Jednakże dokument ten nie został nigdy wprowadzony do obiegu prawnego oraz nie znajduje się w rejestrze zarządzeń Dyrektora, tak jak inne zarządzenia wydawane przez kierownika zakładu pracy, które wprowadzane są do obiegu w sposób chronologiczny. W publicznym rejestrze BIP na stronie internetowej szkoły pod tą samą datą i numerem znajduje się inny dokument, tj. zarządzenie w sprawie procedury przekazania obowiązków w ZST, a nie zastępstwa nieobecnych nauczycieli.

Wobec tego Zarząd Powiatu uchwałą nr [...]z dnia 16 grudnia 2021 r. zawiesił Dyrektora w prawach nauczyciela pełniącego funkcję kierownika placówki, powołując się na art. 85t ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm., dalej Karta Nauczyciela). W dniu 17 grudnia 2021 r. złożono wniosek o wszczęcie wobec Dyrektora postępowania dyscyplinarnego, zaś w dniu 16 grudnia 2021 r. organ prowadzący działając na podstawie art. 304 Kodeksu postępowania karnego złożył pisemne zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w K. o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 207 Kodeksu karnego, tj. sfałszowania i antydatowania dokumentu.

W dniu 30 listopada 2021 r. złożono również zawiadomienie do Państwowej Inspekcji Pracy w K. w sprawie naruszenia praw pracowników nauczycieli przez Dyrektora. Do dnia podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu postępowania w tym zakresie nie zostały zakończone.

W uzasadnieniu uchwały wskazano także na art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego uprawniający do odwołania ze stanowiska kierowniczego nauczyciela w trakcie roku szkolnego w razie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W opinii Zarządu Powiatu wyniki przeprowadzonej kontroli ujawniły, że Dyrektor świadomie naruszał prawa zatrudnionych nauczycieli poprzez: brak zapewnienia obowiązkowego dnia wolnego po pracy w porze nocnej, gdy taki obowiązek wynikał z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2001 r., wyznaczania zastępstw doraźnych sobie i wybranym nauczycielom i pobierania z tego tytułu wynagrodzenia bez wprowadzenia wymaganych prawem (art. 69 ust. 1 i ust. 5 Prawa oświatowego) oraz obiektywnych kryteriów określających zasady przydziału zastępstw, z naruszeniem ich doraźnego charakteru. Zupełnie niedopuszczalne było także zachowanie Dyrektora, poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzonego przez niego za zgodność z oryginałem, który nie istniał w podanej dacie, a jego treść miała istotne znacznie dla przeprowadzonej kontroli.

Opisane zachowanie Dyrektora Zarząd Powiatu uznał za naruszenie praw pracowniczych godzące w wiarygodność dokumentów, co mieści się w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego", wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Takie zachowanie osoby na stanowisku dyrektora odpowiedzialnego za prawidłowe funkcjonowanie szkoły nie może być tolerowane, nawet jeśli jest jednostkowe czy akceptowane przez pracowników szkoły, stanowi zatem podstawę do podjęcia kroków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zarząd Powiatu zwracał uwagę, że jest odpowiedzialny za realizacje zadań publicznych w zakresie oświaty przez podległą ZST dlatego obowiązki dyrektora tej jednostki winna sprawować osoba kompetentna i dbająca o nienaganną postawę oraz prawa i obowiązki pracowników. Dyrektor odpowiada nie tylko za wykonanie zadań oświatowych ale także za prawidłowe funkcjonowanie placówki. Dla właściwej realizacji tych zadań konieczne jest aby osoba piastująca stanowisko dyrektora była wolna od zarzutu lekceważenia praw pracowniczych, które mogą być dochodzone na drodze prawnej.

W dalszej części uzasadnienia Zarząd Powiatu wyjaśnił, że pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. zwrócił się w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego do kuratora oświaty o zaopiniowanie decyzji o odwołaniu Dyrektora. Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. kurator negatywnie zaopiniował stanowisko Zarządu Powiatu, nie odniósł się jednak merytorycznie do stawianych Dyrektorowi zarzutów oraz nie wyjaśnił, czy może on naruszać prawa zatrudnionych nauczycieli. Zarząd Powiatu zaznaczył, że przedstawiona opinia kuratora ta nie jest dla niego wiążąca.

Końcowo powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że wobec ujawnionych naruszeń prawa przez Dyrektora konieczne jest jego natychmiastowe odwołanie, gdyż dalsze piastowanie przez niego stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lutego 2022 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność opisanej uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...] z dnia 19 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu wskazał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, bowiem odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo braku przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. Organ wskazał na brzmienie wskazanego przepisu, wywodząc, że istotne są okoliczności faktyczne w jakich doszło do podjęcia uchwały, podkreślając, że muszą one stanowić "przypadek szczególnie uzasadniony". Wywodził, że powołany przepis stanowi powielenie art. 38 ust. 1 pkt 2 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty), co uzasadnia sięgnięcie do dorobku orzecznictwa powstałego na tle ww. regulacji. Zwracał uwagę na wyrażany tam pogląd o gwarancyjnym charakterze ww. przepisu, ma zapewnić stabilność stosunku zatrudnienia nauczycieli. Powyższe uzasadnia ścisłą, a nawet zawężającą wykładnię tego przepisu odnoszącego się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego wypadków uniemożliwiających dalsze pełnienie funkcji kierowniczej. Nadto winna nastąpić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, gdy dalsze wykonywanie funkcji godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Regulacja ta jest przewidziana dla przypadków natychmiastowego działania organu powierzającego.

W dalszych wywodach organ wskazał, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania, zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny, wykraczający poza dziania rutynowe; 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela (dyrektora) obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem; 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej wychowawczej i oświatowej szkoły lub placówki, 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zatem decyzja o odwołaniu nie może być dowolna, arbitralna ale winna wskazywać dokładne i szczegółowe powody odwołania. Te winny znaleźć się w uzasadnieniu aktu odwołującego, winny wspierać się na konkretnych i dowiedzionych faktach, przy czym materiał dowodowy nie może zastąpić uzasadnienia ale je potwierdzać. Akt odwołania nie może być następczo uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyny takiego odwołania, a podstawą procedowania i oceny organu nadzoru mogą być wyłącznie okoliczności wskazane w uzasadnieniu aktu odwołującego.

Organ nadzoru przywołał okoliczności faktyczne sprawy i wskazane przez organ powierzający przyczyny odwołania Dyrektora. Nadto zaznaczał, że od pełnomocnika Dyrektora otrzymał informację o uchyleniu uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zawieszenia Dyrektora, co nastąpiło na mocy postanowienia z dnia 20 stycznia 2022 r. Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim utrzymanego następnie postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r. Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej. Tym samym w toku postępowania dyscyplinarnego nie potwierdzono zarzutów stawianych Dyrektorowi. Samo zaś zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa nie może stanowić przesłanki odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa Oświatowego.

Organ nadzoru zawrócił uwagę na charakter formułowanych przez Zarząd Powiatu wobec Dyrektora zarzutów. Nie przesadzając o ich zasadności organ wskazał, że odnoszą się one do zarządzania zespołem szkół, w tym realizowania wymogów powszechnie obowiązującego prawa względem zatrudnionych tam osób, pobierania i wypłaty wynagrodzenia, dokumentowania i przejrzystości podejmowanych decyzji. Dotyczą zatem spraw związanych z zarządzaniem jednostką organizacyjną. Tym samym brak jakiegokolwiek ich powiązania z działalnością dydaktyczną, wychowawczą, czy oświatową. Nie wykazano zatem aby stwierdzone naruszenia spowodowały destabilizację funkcjonowania szkoły, czy zagrożenie dla interesu publicznego.

W opinii organu nadzoru stwierdzone uchybienia należą do tego samego rodzaju nieprawidłowości jak zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy. A te, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie mogą być podstawą odwołania dyrektora we wskazanym trybie. Zatem nie wykazano przesłanek uzasadniających odwołanie Dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe. W dalszych wywodach uzasadnienia organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na konkretne zachowanie uzasadniające odwołanie dyrektora (nauczyciela) we wskazanym trybie, wywodząc, że stwierdzone w sprawie okoliczności nie stanowią zachowań o porównywalnym ciężarze gatunkowym.

Końcowo organ nadzoru zaznaczał, że z uwagi na zakres uprawnień przysługujących mu w tej sprawie nie jest władny do oceny i odniesienia się do wszelkich kwestii poruszanych przez Zarząd Powiatu, czy pełnomocnika Dyrektora. Organ nadzoru nie przesądza zatem o wystąpieniu określonych zdarzeń, nie dokonuje ich oceny w świetle przepisów prawa pracy, prawa karnego, czy prawa oświatowego w zakresie wykraczającym poza art. 66 ust. 1 pkt 2. Przesłanki uzasadniające odwołanie w tym trybie muszą wynikać z uchwały organu powierzającego, a nie z innych dokumentów.

W skardze na opisane orzeczenie nadzorcze organu Powiat (skarżący) podniósł naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Wnioskował o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że przedstawione w uchwale odwołującej dyrektora przyczyny jego odwołania (opisane także w skardze) mieszczą się w zakresie pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Zawracał uwagę na złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Dyrektora, zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w K. w trybie art. 304 k.p.k. oraz zawiadomienie do Państwowej Inspekcji Pracy oraz fakt, że postępowania te nie zostały zakończone do dnia wniesienia skargi.

Skarżący wskazywał na brak legalnej definicji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", brak też doprecyzowania tego zwrotu katalogiem tego typu przypadków, co wymaga indywidualnego podejścia i oceny, czy określone zachowania umożliwiają pozostawienie dyrektora na zajmowanym stanowisku. Odwołując się do celu regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego umożliwiającego natychmiastowe odwołanie Dyrektora w trakcie roku szkolnego, zwracał uwagę na konieczność ścisłej jego wykładni. Odnosi się on do sytuacji rażących uchybień, drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na to stanowisko innych niż te, które uzasadniają odsunięcie od wykonywania obowiązków po zakończeniu roku szkolnego. Działanie podjęte w opisywanym trybie winno być uzasadnione zagrożeniem interesu publicznego, eliminujące dalsze destabilizowanie szkoły, realizację funkcji dydaktycznej, wychowawczej, oświatowej, szkodzącej dobru jednostki i uczniów. Przy czy nie muszą to być okoliczności zawinione przez dyrektora. Na poparcie swych racji skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na błędy organizacyjne powodujące zagrożenie likwidacją, notoryczne nieregulowanie zobowiązań, długotrwałą chorobę, a zatem fakty potwierdzające utratę przez dyrektora zdolności wykonywania powierzonej funkcji.

W dalszych wywodach przekonywał, że w uzasadnieniu uchwały powołano się na konkretne zachowania Dyrektora naruszające prawa pracownicze zatrudnionych nauczycieli i godzące w wiarygodność dokumentów obowiązujących w szkole. Nie pozwalają one na tolerowanie zachowania Dyrektora odpowiedzialnego za prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Naruszenie norm czasu pracy nauczycieli stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracowniczym na podstawie art. 281 § 1 pkt 5 Kodeksu pracy. Nadto godzi w prawa uczniów do nauki i bezpieczeństwa w placówce. Stanowi błędy organizacyjne w jej zarządzaniu, co wobec braku działania organu prowadzącego mogłoby doprowadzić do naruszenia funkcji dydaktycznej i wychowawczej placówki. Dyrektor odpowiada przed organem powierzającym za prawidłowe funkcjonowanie placówki gwarantując realizację zadań oświatowych. Taka osoba nie może lekceważyć praw pracowniczych, fałszować dokumentów powoduje to utratę zaufania do Dyrektora i zagrożenie interesu publicznego oraz świadczy o utracie zdolności do wykonywania powierzonej funkcji z przyczyn etycznych i rażącej niekompetencji. Może również skutkować dochodzeniem przez pracowników swoich praw na drodze prawnej.

Końcowo Powiat wskazał, że nagminne naruszenie praw pracowniczych dyskryminacja w zatrudnieniu, przydzielanie sobie i wybranym nauczycielom zastępstw doraźnych, wypłata z tego tytułu wynagrodzenia bez wyraźnego uregulowania tych kwestii świadczy o możliwości destabilizacji funkcjonowania szkoły i realizacji jej zadań dydaktycznych, wychowawczych i oświatowych. Odmienna ocena będzie stanowiła legalizację zachowań Dyrektora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie

Pismem z dnia 20 maja 2022 r. do sprawy włączył się uczestnik postępowania R. O., popierając stanowisko organu nadzoru, wnosił o oddalenie skargi. Nadto wnioskował o uzupełnienie materiału dowodowego o wskazane w piśmie dowody w postaci: wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. o stwierdzenie nieważności uchwały zarządu, na okoliczność potwierdzenia, ze wynik prowadzonego postępowania dotyczy interesu prawnego uczestnika oraz stanowiska uczestnika wobec uchwały odwołującej go ze stanowiska; postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim z dnia 28 kwietnia 2022r. umarzającego postępowanie wyjaśniające względem Dyrektora zainicjowane złożonym przez skarżącego zawiadomieniem o rzekomym popełnieniu czynów stanowiących uchybienie godności zawodu oraz obowiązkom nauczyciela, a to z uwagi na fakt, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzucanych Dyrektorowi uchybień; pozwu z dnia 24 lutego 2022 r. o przywrócenie Dyrektora do pracy; wydruku protokołu posiedzenia przygotowawczego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Kłodzku z dnia 21 kwietnia 2022 r., na okoliczność przywrócenia Dyrektora do pracy na mocy ugody sądowej zgodnie z uchwałą z dnia 25 czerwca 2019 r. powierzającą mu obowiązki; pisma ZST z dnia 9 maja 2022 r. potwierdzającego wykonanie ugody; mandatu karnego wystawionego przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 12 maja 2022 r. wraz z załącznikiem w postaci szczegółowego opisu zarzucanego czynu oraz przytoczenia kwalifikacji prawnej wykroczenia na okoliczność potwierdzenia, że kto inny (M. B.) odpowiada za funkcjonowanie internatu, w tym zapewnienia obsady personalnej.

W uzasadnieniu stanowiska uczestnik wywodził swoją legitymację do występowania w sprawie. Odnosząc się do meritum sporu wskazał, że przyczyny odwołania go ze stanowiska nie przystają do regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe. Dotyczyły zasadniczo zarządzania jednostką i nie wpływały na działalność dydaktyczną, oświatową i wychowawczą, nie powodowały destabilizacji funkcjonowania szkoły. Stanowiły zatem tą samą kategorię gatunkową co zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy. Uczestnik odwołał się do poglądów orzecznictwa nakazujących ograniczenie stosowania spornego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, powodujących zagrożenie celów jednostki. Na poparcie swych racji przywołał tezy orzeczeń sądowych oraz poglądy piśmiennictwa.

Niezależnie do tego zwracał uwagę, że stawiane przez skarżącego zarzuty mają charakter pozorny i stanowiły w istocie pretekst do jego odwołania z uwagi na różnice zdań, co do kierunku rozwoju szkoły między uczestnikiem a Dyrektorem Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego, który był inicjatorem i członkiem zespołu, dokonującego kontroli w zarządzanej jednostce. Brak merytorycznego uzasadnienia stawianych zarzutów potwierdza treść przedstawionych przez uczestnika pism oraz następujące okoliczności: postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli uchyliła uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie zawieszenia uczestnika postępowania w pełnieniu funkcji dyrektora, postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna utrzymała w mocy ww. orzeczenie. Kurator oświaty negatywnie zaopiniował stanowisko skarżącego w przedmiocie odwołania uczestnika z zajmowanej funkcji. Ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym uczestnik został przywrócony do pracy, a ugoda ta nie została zanegowana przez Sąd. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. umorzył postępowanie wyjaśniające zainicjowane zawiadomieniem skarżącego nie dopatrując się deliktu dyscyplinarnego. Mandatem karnym Inspektora PIP ukarana została inna osoba, nie uczestnik, za wykroczenia przeciwko prawom pracowniczym.

Uczestnik podkreślał, że przeciwko niemu nie toczy się postępowanie karne, zatem brak jakikolwiek przesłanek przemawiających za stawianiem mu zarzutów w szczególności uzasadniających zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Pismem z dnia 24 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek dowodowy domagając się przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci protokołu z dnia 9 maja 2022 r. z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, celem wykazania, że potwierdzone zostały stawiane Dyrektorowi zarzuty nieprzestrzegania czasu pracy obowiązującego w szkole. Skarżący podkreślał, że organ nadzoru nie posiadając niezbędnych informacji rozstrzygnął we własnym zakresie i dokonał jednostronnej oceny zachowania Dyrektora w sytuacji gdy prowadzone postępowanie przed właściwymi organami nie zostało zakończone. Zarzucał brak zawieszenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy z przekroczeniem przyznanych kompetencji. Taki sposób postępowania skutkuje jego wadliwością, przewlekłością prowokując wznowienie postępowania, gdyż dopiero teraz ujawniają się dokumenty stanowiące wynik postępowania innych organów. Potwierdzają one istnienie przesłanek naruszenia praw pracowniczych i odwołania Dyrektora.

W kolejnym piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wystąpienia kontrolnego z dnia 12 maja 2022 r. Państwowej Inspekcji Pracy, celem wykazania naruszania przez Dyrektora praw pracowniczych i nieprzestrzegania zasad czasu pracy zatrudnionych pracowników.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2022 r. uczestnik postępowania wskazał, że w związku z przywróceniem go do pracy na mocy ugody sądowej trwale powrócił do pełnienia obowiązków na dotychczasowym stanowisku.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik wnosił o dopuszczenie dowodu z postanowienia nr [...]Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim z dnia 15 czerwca 2022 r. na okoliczność prawomocnego zakończenia postępowania wyjaśniającego wobec uczestnika, co uchyla zarzuty popełnienia czynów stanowiących uchybienie godności zawodu nauczyciela i obowiązkom wynikającym z Karty Nauczyciela oraz oświadczenia kadry pedagogicznej z dnia 21 grudnia 2021 r. na okoliczność braku zainteresowania w realizacji zastępstw doraźnych w internacie ZST.

W uzasadnieniu pisma, odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w pismach procesowych, uczestnik dowodził braku zrozumienia przez skarżącego istoty zaskarżonego aktu, który nie oceniał merytorycznej treści zarzutów stawianych uczestnikowi. W zaskarżonym akcie zasadnie wskazano, że powołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do odwołania Dyrektora w procedowanym trybie, co szeroko uzasadniał.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów uczestnik stwierdzał, że nie mogą one w żadnej mierze wpływać na wynik sprawy, a wręcz potwierdzają zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego. W dalszych wywodach wskazywał na niezrozumienie przez skarżącego istoty i celu stosowanej regulacji, dokonując własnej oceny spornego w sprawie przepisu. Zaznaczał przy tym, że przedstawione dowody, w tym protokół i ustalenia Państwowej Inspekcji Pracy nie przystają do zastosowanej przez skarżącego podstawy odwołania uczestnika. W istocie dowodzą drobnych uchybień w zakresie czasu pracy pracowników, czego najlepszym dowodem jest brak poważniejszej, poza wystąpieniem pokontrolnym - reakcji tego organu i wymierzeniem grzywny w kwocie 1.000 zł. Organy dyscyplinarne nie znalazły podstaw do wywodzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej uczestnika, nie dopatrując się działań stanowiących narażenia dzieci na uszczerbek na zdrowiu lub życiu. Końcowo Dyrektor wskazał na przyczyny powstania nieznacznych nieprawidłowości wynikające z problemów kadrowych, co uczestnik sygnalizował organowi prowadzącemu.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżący zaznaczał, że stosunek pracy z Dyrektorem nie został rozwiązany, co oznacza, że nie mógł on zostać przywrócony do pracy. Wobec tego w dniu 20 maja 2022 r. skierował do Sądu Rejonowego pozew o stwierdzenie nieważności ugody, podając przyczyny tego stanu rzeczy, negując także umocowanie dla osoby reprezentującej pracodawcę w sprawie ugody. Zaznaczał, że postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2022 r. uczestnik postępowania podjął szeroką polemikę ze skarżącym dowodząc, że doszło do restytucji pracowniczego stosunku zatrudnienia. Zaznaczał przy tym, że punktu widzenia rozpoznawanej sprawy okoliczność ta nie ma ważącego znaczenia, podtrzymał również argumentację przedstawianą w poprzednich wystąpieniach, akcentując podłoże odwołania go z zajmowanej funkcji – konflikt ze skarżącym wynikający z rozbieżnego postrzegania sposobu kierowania jednostką.

W kolejnym piśmie procesowym datowanym na 26 września 2022 r. uczestnik wnioskował o dopuszczenie kolejnych dowodów z załączonych dokumentów z zakresu postępowania toczonego przed Sądem Rejonowym w sporze o ustalenie nieważności ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym oraz wskazanych uchwał Zarządu Powiatu na okoliczność niezakłóconego wykonywania przez uczestnika funkcji dyrektora ZST i braku zastrzeżeń, co do realizacji obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jej istota sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Norma ta nie wskazuje kryteriów uchylenia aktu nadzoru przez sąd administracyjny, jednakże w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. Kierując się przywołanym kryterium legalności, ocena zgodności zaskarżonego aktu z prawem obejmuje legalność samego aktu jak i procesu jego wydania, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Badając zaskarżony akt nadzoru w tak nakreślonych granicach Sąd nie stwierdza aby naruszał on przepisy prawa, nie uchybiono również zasadom procedowania, a to nakazywało oddalenie skargi wniesionej przez Powiat Kłodzki.

Rozważania Sądu w tym zakresie należy rozpocząć od kontroli postępowania przy wydaniu zaskarżonego aktu nadzoru. Stosownie do art. 79 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie powiatu (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm., dalej u.s.p.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przy czym przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W związku z tym nakłada to na organ nadzoru obowiązek dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie powiatowym, w art. 79 ust. 5 stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w tym akcie prawnym.

A zatem do tzw. istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną ich treść - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Oznacza to wojewoda w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 781/17, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2004 r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W kwestii procedowania w przedmiocie wydania zaskarżonego aktu nie budzi zastrzeżeń, że na mocy art. 76 ust. 1, art. 77 i art. 78 ust. 1 u.s.p. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu, co obejmuje także badanie stanowionych przez powiat aktów prawnych, a w razie istotnego naruszenia prawa stwierdzenie ich nieważności, o czym była już mowa (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Wojewoda działał zatem w granicach swych kompetencji. Nadto analiza akt sprawy dowodzi, że zachował ustawowy termin uprawniający do procedowania w opisanym trybie. Uchwała skarżącego z dnia 19 stycznia 2022 r. została przedłożona organowi nadzoru w dniu 28 stycznia 2022 r. wraz z wymaganym odrębnymi przepisami stanowiskiem (opinią) Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 stycznia 2022 r. W terminie 30 dni zastrzeżonym wspomnianą regulacją, tj. 22 lutego 2022 r. organ nadzoru wydał zaskarżony akt.

Nie jest kwestionowane, że orzeczenie organu nadzoru wypełnia wymogi wskazane w art. 79 ust. 3 u.s.p., zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne przyjętego stanowiska oraz pouczenie o skardze do sądu administracyjnego.

W warstwie formalnej zaskarżony akt nie budzi żadnych zastrzeżeń, także właściwość organu w sferze podjętych działań nie może być podważana. Okoliczności te nie są również negowane przez skarżącego i uczestnika postępowania.

Stawiane w skardze zarzuty i argumentacja podnoszona w pismach procesowych uczestników sporu uwagę kieruje na merytoryczny aspekt sprawy i prawidłowość wykładni normy, która legła u podstaw wydania przez skarżącego uchwały z dnia 19 stycznia 2022 r., a następczo zasadności skorzystania przez Wojewodę ze swoich uprawnień nadzorczych. Tak określony zakres sporu wymagał w pierwszej kolejności zbadania zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Zarządu Powiatu z dnia 19 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z utrwalonym w tym względzie poglądem judykatury obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest pierwotnie zbadanie zgodności z prawem samej uchwały, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono jej nieważność (por. J. Zimmerman, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu z dnia 19 stycznia 2022 r. wspierała się na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i to ocena prawidłowości jego wykładni i zastosowania, na tle okoliczności faktycznych sprawy, ma zasadnicze znaczenie. W ocenie Sąd sposób interpretacji wskazanej normy, jej rozumienie i zastosowanie do przedstawionych w uchwale okoliczności faktycznych budzi zasadnicze wątpliwości. Ta zaś konstatacja prowadzi do wniosku, że uchwała istotnie narusza przywołany przepis, co uzasadnia twierdzenia organu nadzoru i oddalenie skargi Powiatu. W tym miejscu konieczne jest jeszcze wskazanie, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 u.s.p. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 66 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Punkt wyjścia do dalszych rozważań w sprawie musi zatem stanowić norma art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Dla przejrzystości wywodu zasadne jest przywołanie brzmienia całej regulacji art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z jego brzmieniem: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Analiza treści przywołanej regulacji wskazuje, że przewiduje ona dwa tryby odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Dla porządku odnotowania wymaga, że uprawnienie właściwego organu do odwołania dyrektora placówki oświatowej (w obu tych trybach) zostało przez ustawodawcę ograniczone wyłącznie do wskazanych w przywołanym przepisie przypadków. Każdy z nich wsparty jest na innych przesłankach i kryteriach, w zakresie okoliczności opisanych w pkt 1 ww. przepisu zaistnienie wskazanych tam przesłanek obliguje właściwy organ do podjęcia wskazanych kroków, zaś w odniesieniu do przesłanek wskazanych w pkt 2 daje organowi takie uprawnienie. Rozłączne ujęcie i procedowanie, odmienność wskazanych przesłanek nakazuje przyjęcie, że każda z nich stanowi odrębną podstawę odwołania dyrektora i nie może być stosowana w sposób dowolny. Zaś nadanie organowi uprawnienia (nie obligu) do odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie może być utożsamiane z dowolnością. Wynika to nie tylko z uwarunkowań prawnych opisanych w tym przepisie, skutków wynikających z tego faktu (odwołanie w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia) ale także z ogólnej zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Te okoliczności wraz z przesłankami zastosowania ww. przepisu dowodzą jego szczególnego charakteru.

Otóż z treści ww. normy wynika, że odwołanie dyrektora warunkuje przesłanka formalna (zasięgnięcie opinii właściwego kuratora oświaty – w tej sprawie niesporna) oraz ważąca w tej sprawie przesłanka materialnoprawna – zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Na niej to skupia się istota sporu w tej sprawie. Niewątpliwe użyte przez ustawodawcę stwierdzenie jest pojęciem nieostrym, które jednak zostało dookreślone przez wypowiedzi judykatury.

Słusznie podnosi organ nadzoru w treści zaskarżonego aktu, że dla właściwego odczytania znaczenia tego pojęcia przydatne będą tezy i uwagi sądów administracyjnych wypowiadane na tle analogicznie brzmiącego i obowiązującego do dnia 1 września 2017 r. przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) oraz obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

W poglądach tych jednolicie wybrzmiewa, formułowany także przez Sąd obecnie rozpoznający sprawę wniosek, że omawiana regulacja jest instytucją wyjątkową, a zatem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (tj. odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w razie zaistnienia sytuacji o takim wyjątkowym, szczególnym czy nadzwyczajnym charakterze "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, tym samym nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, a tylko tak istotne (poważne, rażące) naruszenie prawa, które można zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 778/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Podzielając zawarte w tych orzeczeniach tezy, powielić trzeba dalsze wynikające z nich poglądy, że skoro omawiany przepis wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze w szkole, to powinien być interpretowany ściśle. Artykuł 66 ust. 1 pkt 2 Prawo stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Wskazuje się przy tym także, że analiza art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego pozwala na stwierdzenie, iż odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia z uwagi na przypadek szczególnie uzasadniony nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b lub c ust. 1 tego artykułu, tj. w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego (w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki) czyli w zakresie działalności finansowej i administracyjnej szkoły (placówki), jak też w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3 Prawa oświatowego. Muszą to być zatem inne przypadki "szczególnie uzasadnione", których ustawa wprost nie wymienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 115/21, dostępny w CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe (czy uprzednio w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, a zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego. Przypadki te dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. wyroki: z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15; z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2784/21; z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5073/21, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Omawiana przesłanka dotyczy więc sytuacji, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, gdy naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych przez tę osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia musza być tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Chodzi przy tym o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie "w szczególnie uzasadnionym przypadku" powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Innymi słowy, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz", a nie ze zdarzeń przyszłych i niepewnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 778/21, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor - w ocenie organu, który mu to stanowisko powierzył - nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, czy radą rodziców - to zastosowanie może mieć tryb "zwykłego" odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1592/16, dostępne w CBOSA). Warto też wskazać, że za "przyczyny szczególnie uzasadnione" uznano w orzecznictwie m.in.: kradzież alkoholu w sklepie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1179/14, dostępny w CBOSA); błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/13, dostępny w CBOSA); notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 624/05, dostępny w CBOSA), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 365/17, dostępny w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach.

Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane posłużenie się przez ustawodawcę w treści analizowanej normy sformułowaniem "może", nie oznacza dowolności. Organ obligowany jest nie tylko do wykazania przesłanek materialnoprawnych odwołania dyrektora w tym trybie, nadto okoliczności na które się powołuje muszą mieć uzasadnienie w faktach i być dowiedzione w treści samego aktu odwołującego, a nie następczo pozyskanych dokumentach.

Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić pogląd organu nadzoru, że w sprawie nie wykazano przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Jako podstawę odwołania uczestnika ze stanowiska dyrektora ZST organ prowadzący wskazał na cztery zdarzenia: 1. Naruszenie prawa nauczycieli pracowników w związku z realizacją przez nich dyżurów nocnych w internacie i brak zapewnienia im każdorazowego obowiązkowego dnia wolnego po pracy w porze nocnej zgodnie z treścią § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2001 r. 2. Przydzielanie przez Dyrektora sobie oraz wybranym nauczycielom w sposób stały realizacji godzin zastępstw doraźnych. 3. Pobieranie z tego tytułu dodatkowego wynagrodzenia, bez wydania uprzednio zarządzenia jako kierownika zakładu pracy określonego w art. 69 ust. 1 i ust. 5 Prawa oświatowego, ustanawiającego zasady i obiektywne kryteria przydziału tychże godzin oraz z naruszeniem ich doraźnego charakteru. 4. Wydanie przez Dyrektora kontrolującym dokumentu Zarządzenia nr 36/2020 z datą 15 września, potwierdzonego przez niego za zgodność z oryginałem, z którego treści miało wynikać, że Dyrektor w podanej dacie wprowadził procedurę przydziału zastępstw w ZST. Z uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu wynika, że dokument ten nie został wprowadzony do obiegu prawnego oraz nie znajduje się w rejestrze zarządzeń Dyrektora ewidencjonowanych chronologicznie i na stronach BIP.

Odnosząc się do podanych faktów konieczne jest zaakcentowanie, o czym również wspomina organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu, że przyczyny odwołania muszą być wskazane i wykazane w uzasadnieniu aktu odwołującego. Następcze ich uzupełnianie nie jest dopuszczalne.

Zatem tylko i wyłącznie wskazane fakty mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności aktu odwołującego uczestnika ze stanowiska Dyrektora. Poruszając się w kręgu tych faktów nie sposób nie dostrzec, że nie odnoszą się do okoliczności wskazywanych w rozważaniach Sądu prowadzących do destabilizacji funkcjonowania placówki w zakresie realizowanych przez nią funkcji dydaktycznej, wychowawczej czy opiekuńczej. Brak także podstaw do twierdzenia, że rodzą one obawę, że dalsze pozostawienie Dyrektora na zajmowanym stanowisku godzi w interes szkoły jako interes publiczny, bądź też Dyrektor z przyczyn niezależnych, czy też zależnych od niego nie jest w stanie sprawować swoich obowiązków.

W opinii Sądu zasadnie organ nadzoru wywodził, że stwierdzone uchybienia stanowią w istocie zarzuty odnoszące się do kwestii zarzadzania placówką, a zatem administrowania i finansów. Te zaś okoliczności mogą być ewentualnie podstawą rozważań w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, dokonana zaś we wcześniejszych rozważaniach Sądu analiza art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dowodzi, że przyczyny odwołania dyrektora w omawianym trybie powinny mieć z jednej strony charakter odrębny od przypadków objętych regulacją wskazaną w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawo oświatowe, a z drugiej strony muszą to być przypadki wyjątkowe, dotyczące takich szczególnych okoliczności leżących po stronie zachowania dyrektora szkoły, których wystąpienie powinno w sposób oczywisty wskazywać na niemożność dalszego sprawowania przez niego funkcji kierowniczej z uwagi na niebezpieczeństwo destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły i wypełnianiu przez nią swoich zadań.

Rozwijając ten wątek wskazać trzeba, że problematyka ujęta w pkt 1 – 3 wskazanych uchybień uczestnika, powołanych w uchwale odwołującej go z funkcji dyrektora, po pierwsze wpisuje się w zakres art. 66 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa oświatowego. Zapis ten z kolei odnosi się do art. 57 ww. ustawy. Ta zaś regulacja wskazuje na sprawy finansowe i administracyjne, w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Niewątpliwie kwestie pracownicze, właściwa organizacja pracy jednostki i sprawy gospodarowania środkami pieniężnymi (w tym w zakresie wypacanych wynagrodzeń) mieszczą się we wskazanym zakresie.

A skoro ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt i pkt 2 Prawa oświatowego wyodrębnił podstawy odwołania dyrektora przez organ prowadzący określając odrębne przesłanki dla każdej z nich o odmienne skutki prawne, to nie można zapisów tych stosować zamiennie czy łącznie. Wyraźne odróżnienie komentowanej podstawy odwołania dokonywanego w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że chodzi o dwie różne przesłanki odwołania. Innymi słowy, sama negatywna ocena pracy nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w znaczeniu art. 66 ust. 1 pkt 2 (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, dostępne w CBOSA oraz komentarz do art. 66 Prawa oświatowego [w:] M. Pilch (red.), A. Olszewski, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, WKP 2021, LEX/el).

Przy czym, co wymaga stanowczego podkreślenia, Sąd w ramach prowadzonego postępowania nie dokonuje oceny istnienia przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego. Intencją przeprowadzanej analizy jest wykazanie, że przedstawione przez skarżącego uchybienia Dyrektora nie wypełniają przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku.

Tym bardziej, że formułowane w tym zakresie zarzuty odnoszą się wyłącznie do naruszenia praw pracowniczych nauczycieli i nie wykazują żadnych okoliczności stanowiących zagrożenie dla celów prowadzonej jednostki, tj. misji edukacyjnej, wychowawczej czy oświatowej. Nie wskazano na żadne konkretne zagrożenia, czy niebezpieczeństwo dla funkcjonowania jednostki wynikające z zarzucanego postępowania Dyrektora.

Odnosząc się natomiast do ostatniej z przywołanych przez skarżącego podstaw, to trzeba wskazać, że w samej uchwale nie wskazano na żadne dowody pozwalające przypisać Dyrektorowi zarzut sfałszowania i antydatowania dokumentu. Jak wskazano okoliczności te winny być wykazane i poparte stosownymi dowodami na dzień podjęcia przez skarżącego uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora. Zaś w dacie wydania spornego aktu zarzuty te nie zostały potwierdzone ani orzeczeniem ani postawieniem Dyrektorowi jakichkolwiek zarzutów w tym względzie. Do dnia orzekania skarżący nie przedstawił jakichkolwiek informacji, co do losów złożonego przez siebie zawiadomienia o popełnieniu przez Dyrektora przestępstwa i ewentualnego toczonego w tym względzie postępowania. Zatem wskazane okoliczności nie dawały podstawy do uznania ich za nagłe i wyjątkowe, mogące prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły.

Podsumowując ten wątek rozważań trzeba wskazać, że odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego ze skutkiem natychmiastowym, jako środek szczególnie dotkliwy, powinno być stosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wskazane zaś w zaskarżonej uchwale powody, w ocenie Sądu, takiego charakteru nie posiadają, jakkolwiek wskazują na pewne uchybienia w zakresie administrowania placówką, to nie sposób uznać aby ich waga i znaczenie mogły uzasadniać konieczność natychmiastowego usunięcia uczestnika ze stanowiska z pominięciem trybów zarezerwowanych dla takiego odwołania dyrektora szkoły przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa oświatowego, gwarantujących dyrektorowi określone formy obrony swojego stanowiska i to w sytuacji, gdy w istocie wskazane naruszenia nie miały charakteru zagrażających destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji dydaktycznych.

Tym bardziej, że z pism składanych przez uczestnika w toku postępowania wynikało, że przyjęty tryb postępowania był wymuszony sytuacją kadrową i nie budził sprzeciwu nauczycieli. Można także na sprawę spojrzeć z innej strony, otóż brak podjęcia krytykowanych przez skarżącego kroków narażałby placówkę i jej kierownictwo na zarzut niedopełnienia innych obowiązków. Uczestnik sygnalizowała bowiem w swoich pismach, że istniejące braki kadrowe były sygnalizowane jednostce prowadzącej i istniały problemy w uzupełnieniu obsady nauczycielskiej w ZST. Okoliczności te potwierdzają jedynie, że to nie zastosowany ale tryb z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego jest właściwym do rozważania opisanych naruszeń, daje bowiem gwarancje wykazania swoich racji przez dyrektora.

Niezależnie od wskazanych okoliczności dostrzec trzeba, że pogląd skarżącego nie został pozytywnie zaaprobowany przez właściwego kuratora oświaty. W piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. stanowiącym opinię wydaną w trybie art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego organ ten, po przedstawieniu szerokiej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego i ocenie wskazanych przez skarżącego zarzutów pod adresem uczestnika wskazał, że nie zaistniały przesłanki przesadzające o zastosowaniu procedury natychmiastowego odwołania Dyrektora z zajmowanego stanowiska. Przeprowadzona przez Sąd analiza dowodzi, że pogląd ten ma uzasadnienie.

Odnosząc się zaś do powoływanych w uchwale okoliczności związanych z zawieszeniem Dyrektora w pełnieniu obowiązków, co nastąpiło uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 209/2021 oraz wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wskazać trzeba, że rezultat tych postępowań dowodzi, że rozważane w nich zagadnienia nie pokrywają się z zarzutami stawianymi Dyrektorowi w uchwale. W świetle zaś dotychczasowych rozważań wyklucza to możliwość wpływu na legalność spornej uchwały. Niezależnie jednak od tych stwierdzeń wynik tych postępowań potwierdza bezpodstawność kierowanych pod adresem Dyrektora zarzutów.

Dla porządku wskazać trzeba, że w zakresie pierwszego z powołanych postepowań - jak wynika z przedstawionych w toku postępowania dokumentów – postanowieniem z dnia [...]r. Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim uchylono wskazaną uchwałę Zarządu Powiatu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Odwoławczą Komisje Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...]wydanym na skutek zażalenia Zarządu Powiatu. Z uzasadnienia tego aktu wynika, że Zarząd Powiatu bezpodstawnie zawiesił Dyrektora w pełnieniu obowiązków. W sprawie nie wykazano bowiem przesłanek wynikających z art. 85t ust. 1 i ust. 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z ich brzmieniem dyrektora szkoły może zawiesić w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę - nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole. W sprawach niecierpiących zwłoki nauczyciel i nauczyciel pełniący funkcję dyrektora szkoły mogą być zawieszeni przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (ust. 1). Dyrektor szkoły zawiesza w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę - nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, jeżeli wszczęte postępowanie karne lub złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy czynu naruszającego prawa i dobro dziecka, chyba że we wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego rzecznik dyscyplinarny wnosi o wymierzenie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 76 ust. 1 pkt 1, i jednocześnie ze względu na powagę i wiarygodność zarzutów niecelowe jest odsunięcie odpowiednio nauczyciela albo nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły od wykonywania obowiązków w szkole (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie wobec Dyrektora nie wszczęto żadnego ze wskazanych postępowań, jak wynika z uzasadnienia powołanego aktu Komisji Odwoławczej, Dyrektorowi nie przedstawiono zarzutów w postępowaniu karnym, nie złożono także wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wniosek taki może złożyć wyłącznie rzecznik dyscyplinarny, co w sprawie nie wystąpiło. Wniosek złożony przez skarżącego w dniu 17 grudnia 2021 r. takiego postępowania nie wszczął, doprowadził do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, co zostanie omówione w dalszej części rozważań.

Co istotne w treści wskazanego orzeczenia organ wskazał, że w sprawie nie stwierdził czynu naruszającego prawa i dobro dziecka i wreszcie wywiódł, że Dyrektor nie naruszył żadnego z przepisów art. 6 Karty Nauczyciela.

Okoliczności te dotyczą innego niż badane postępowania, jednakże potwierdzają, że postępowanie Dyrektora nie prowadziło do destabilizacji jednostki, nie godziło jej funkcję wychowawczą, dydaktyczną i oświatową.

Taki sam wniosek wypływa z orzeczeń wydanych w przedmiocie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w trybie dyscyplinarnym (mylnie określanego jako postępowanie dyscyplinarne). Z przedstawionych Sądowi dokumentów - postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim wydanego w dniu 28 kwietnia 2022 r. umarzającego postępowanie wyjaśniające – wynika, że nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Organ ten wskazał na brak konkretnych dowodów na poparcie stawianej przez skarżącego tezy, że organizacja pracy w jednostce kierowanej przez Dyrektora (w szczególności w zakresie zastępstw i naruszenia praw pracowniczych) prowadziła do narażenia uczniów na jakąkolwiek sytuację zagrażającą ich bezpieczeństwu. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...]przez Komisje Dyscyplinarna przy Wojewodzie Dolnośląskim.

Jak już podano orzeczenia te przywołano jedynie sygnalizacyjnie, gdyż poza zarzutem sfałszowania i antydatowania w treści uchwały odwołującej skarżący wsparł się jedynie na wskazanych naruszeniach odnoszących się do sfery zarządzania i finansów.

Z zainicjowanych przez skarżącego postępowań, wskazanych w treści spornej uchwały, jedynie postępowania prowadzone przez właściwą jednostkę Państwowej Inspekcji Pracy potwierdziło istnienie nieprawidłowości, co znalazło wyraz w protokole kontroli oraz wystąpieniu pokontrolnym. Okoliczność ta jednak w świetle przywołanych na wstępie uwag dotyczących podstawy odwołania ze stanowiska dyrektora (art. 66 ust. 1 Prawo oświatowe) nie może wpłynąć na wynik sprawy.

Pozostałe wskazywane w pismach skarżącego i uczestnika postępowania okoliczności, w szczególności związane z postępowaniem przed Sądem Rejonowym w przedmiocie ugody dla rozpoznawanej sprawie nie mają istotnego znaczenia.

Wobec tego należy w pełni podzielić stanowisko organu nadzoru, że powołane przez skarżącego okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania z funkcji Dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu spornej uchwały nie wyjaśniono, w jaki sposób powołane w niej okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie jednostki i nie podano zatem dostatecznych powodów uzasadniających odwołanie Dyrektora w trybie natychmiastowym.

Wobec tego zarzuty skargi ocenić trzeba jako niezasadne a zajęte przez organ nadzoru stanowisko jest spójne, logiczne i oparte na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, organ nadzoru - w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych - dokonał szczegółowej analizy okoliczności wskazanych jako podstawę odwołania Dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu prawidłowo wskazał na cel wprowadzenia ścisłych przesłanek odwołania Dyrektora, po czym szczegółowo przedstawił sposób rozumienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i przeprowadził analizę porównawczą przedstawionych w uzasadnieniu uchwały zarzutów w kontekście prawidłowej interpretacji zapisów art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, zasadnie uznając, że nie wystąpiły w tej sprawie.

Dotychczas powiedziane uzasadniało oddalenie skargi w całości, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zgłaszanego przez uczestnika postępowania wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać trzeba, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takiej możliwości nie przewidują.