Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 649/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 3, art. 156 § 1 pkt  2, art. 182
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417, art. 417(1) § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki, Sędzia WSA Michał Ruszyński, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Lisowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu podania S.Z., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z pózn. zm.) oraz art. 149 § 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), orzekło o odmowie wnioskowanego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. niestwierdzającą nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że S.Z., podaniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wniosku podała, iż w związku z brakiem jakiejkolwiek informacji dotyczącej toku wyżej wymienionego postępowania nadzorczego wystąpiła pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., kierowanym do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie informacji, czy zostało ono zakończone i jakie zapadły w tej sprawie decyzje. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego udzielił wyjaśnień, które, zdaniem zainteresowanej, nie wyczerpywały w pełni informacji wynikających chociażby z akt sprawy. Wnioskodawczyni wskazała, iż kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wystąpiła do Prezesa Kolegium o załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Ponadto wnioskodawczyni podniosła, iż w piśmie Prezesa SKO z dnia [...] lipca 2007 r. została uznana jako strona tego postępowania, oraz że ewentualne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakie zapadło w tej sprawie, zapadło również z naruszeniem obowiązujących przepisów. Wskazała też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy, udzieliło pełnej informacji co do wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005r., informując jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z urzędu, zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało S.Z. przesłane do wiadomości. Wnioskodawczyni podniosła, iż po zapoznaniu się z całością akt sprawy, będących w jej dyspozycji stwierdziła, że nie można zgodzić się z wywodami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie z dnia [...] marca 2008r. bowiem całkowicie pominięty został fakt, że wezwanie z dnia [...] września 2007r. zostało do niej skierowane, nie do wiadomości, ale jako do strony postępowania. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wnioskodawczyni udzieliła odpowiedzi na podniesione w wezwaniu zagadnienia, informując jednocześnie, iż rozstrzygnięciem tej sprawy jest zainteresowana jako osoba, której w 2005r. merytorycznie podlegały osoby, prowadzące postępowanie, a w szczególności osoba, której zostało powierzone sporządzenie projektów decyzji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie wnioskodawczyni ten fakt przesądza o tym, że powinna ona być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 841/2007 opublikowanym w Rzeczpospolitej 2007/135 str. C 4 stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji). Zdaniem wnioskodawczyni, w świetle występującego orzecznictwa Sądów Administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż osobom, które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją przysługiwały im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają uprawnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podało, że kwestionowaną przez S.Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Burmistrza Miasta nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wydanej na wniosek J.F. z dnia [...] września 2005 r. Decyzja Kolegium stała się w dniu [...] lutego 2008 r. ostateczna. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu ww. postępowanie, przesyłając informację o tym, do wiadomości wnioskodawczyni. W wezwaniu z dnia [...] listopada 2007 r., dotyczącym ustalenia następców prawnych, wnioskodawczyni nie została wymieniona jako strona postępowania, ale jako osoba zainteresowana. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. organ sprostował oczywistą omyłkę pisarską w swojej decyzji o niestwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta w ten sposób, iż rok jej wydania oznaczył jako "2008r.".

W tym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż zgodnie z art. 149 § 1-3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednakże odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie tego rodzaju decyzji jest obowiązkowe, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona zgłosiła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu (teza druga wyroku NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1532/97; teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 1611/98; wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 1177/96; wyrok NSA z 28 maja 1998 r., II SA 481/98; wyrok NSA z 26 maja 1998 r., I SA 1265/97; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., I SA 1606/97; teza pierwsza wyroku NSA z 24 marca 1998 r., II SA 122/98-ONSA 1999, nr 2, poz. 53). Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych następuje, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (teza pierwsza wyroku NSA z 8 lipca 1999 r., I SA 1611/98; teza pierwsza wyroku NSA z 28 października 1998 r., I SA 181/98; wyrok NSA z 13 października 1998 r., I SA 373/98; wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98).

Kolegium podzieliło stanowisko wnioskodawczyni, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko osoba posiadająca taki przymiot w postępowaniu "pierwotnym" ale i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak w ocenie Kolegium S.Z. nie była stroną postępowania toczącego się przed Burmistrzem, ani nie była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. organu, toczącego się przed Kolegium (art. 149 § 3 w związku z art. 28 kpa).

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, iż elementami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jak również że jego istnienie uzasadnione jest stanem faktycznym mającym miejsce w danej sprawie, który uzasadnia zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. Powyższe wynika z okoliczności, iż postępowanie może dotyczyć ściśle określonej osoby, w ramach którego dochodzi do rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach. Przy czym podnieść należy, że interes prawny lub obowiązek wynikać powinien z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Zgodnie z aprobowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny lub obowiązek pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97), jak również do uzyskania przymiotu strony (art. 28 kpa); nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 30 września 1993 r., II SA 1783/93, nie opubl.; K.p.a. z orzecznictwem, 1995, s. 112). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest poważną wadą tego aktu, stanowiącą przesłankę stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 (zob. np. wyrok NSA z 6 lutego 2001 r., IV SA 2450/98 - "Wspólnota" 2001, nr 8, s. 50). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 ww. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zdaniem Kolegium analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz akt sprawy wskazuje, iż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, w stosunku do której inna uprawniona osoba złożyła stosowny wniosek, jak również nie jest stroną postępowania z uwagi, iż nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. Jak wynika z podania z dnia [...] kwietnia 2008r. S.Z. wywodzi swój interes prawny z okoliczności, iż w 2005 r. merytorycznie podlegały jej osoby, które prowadziły postępowanie, a w szczególności osoba, której zostało powierzone sporządzenie projektów decyzji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium sam zakres obowiązków pracowniczych nie uzasadnia uznania, iż dany pracownik posiada interes prawny w rozstrzygnięciu o sposobie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości. Tym samym Kolegium na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa, po uznaniu iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach, przyjęło, iż wniosek z dnia [...] kwietnia 2008 r. został złożony przez osobę nieuprawnioną, tj. nieposiadającą przymiotu strony postępowania.

Powyższą decyzję S.Z. zakwestionowała w ustawowym 14 dniowym terminie, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż nie posiada legitymacji procesowej strony, dowodząc że jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy (w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...] grudnia 2005 r.) jako osoba, której w 2005 r. merytorycznie podlegały osoby, które prowadziły postępowanie w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ww. ustawy, co obligowało "organ odwoławczy" w postępowaniu o stwierdzenie nieważności do dokonywania kontroli decyzji pod względem legalności jak i celowości. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważyło, co następuje:

Wniosek S.Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak i [...] czerwca 2008 r. nie wszczyna postępowania w trybie wznowieniowym, albowiem wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w takim żądaniu, co też zasadnie ustaliło i wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Domagając się, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. S.Z. swój interes prawny jako osoby zainteresowanej wynikiem sprawy (tu: oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia nieważności), wywodziła "tylko i wyłącznie" z faktu podległości merytorycznej jej osobie w 2005 r. pracowników Urzędu Miejskiego, prowadzących postępowanie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też w piśmie wnioskodawczyni z dnia [...] listopada 2007 r.). Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę.

Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest więc posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, niezależnie od tego kto jest wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji, jak również właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, w rozumieniu szerokim tego pojęcia, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (porównaj też art. 6 ust. 2 i art. 63 ust. 2 tej ustawy przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2008 r.)

Takich uprawnień w stosunku do nieruchomości, dla której decyzją Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalone zostały warunki zabudowy (działka nr ewid. [...]) S.Z. nie wykazała. Nie mogła więc być i nie była strona postępowania "zwykłego" zakończonego ww. decyzją Burmistrza, jak i stroną postępowania wszczętego z urzędu w trybie nadzoru zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r., tym samym nie jest też stroną przedmiotowego postępowania wznowieniowego.

Powyższe negatywne ustalenia w zakresie wstępnego badania legitymacji S.Z. uzasadniały wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 28 kpa, a w konsekwencji uprawniały do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę złożyła S.Z. zarzucając naruszenie:

1. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad wyrażonych w art. 6, 7, 8, 10, 11 i 12 kpa;

2. przepisów art. 28, art. 156 § 1 pkt 5, 6, i 7 kpa;

3. przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi S.Z. wskazała, że zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie zgodności z prawem i ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r. o warunkach zabudowy, gdyż w jej ocenie decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca przytoczyła argumentację co do wadliwości kwestionowanej decyzji. Według skarżącej zawiadomienie ją przez SKO o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz skierowania do niej wezwania z [...] września 2007 r. świadczą o uznaniu jej przez organ za stronę postępowania.

Wobec zaprzestania od listopada 2007 r. informowania skarżącej o stanie sprawy, wystąpiła ona kolejnymi pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] lutego 2008 r. do Prezesa SKO o udzielenie informacji co do wyników przedmiotowego postępowania i załatwienie jej wniosku w trybie kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] marca 2008 r. udzieliło żądanych informacji, wyjaśniając jednocześnie przyczyny, dla których nie uznano skarżącej za stronę postępowania.

Skarżąca nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r.

Według skarżącej nieprzekonywujące było też uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r. dlatego wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku. Kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2008 r., skarżąca podniosła, iż stanowisko Kolegium nie uwzględnia okoliczności, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć "obowiązku", a nie tylko "interesu prawnego". Zdaniem skarżącej błędna jest interpretacja SKO w zakresie odmowy przyznania prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ograniczająca legitymację strony tylko do postępowania pierwotnego, tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Skarżąca, na zakończenie swych wywodów, podkreśliła, że jest osobą, której w 2005 r. merytorycznie podlegali pracownicy, którzy prowadzili postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a skarżąca była do dnia [...] grudnia 2005 r. odpowiedzialna za prawidłowe i terminowe załatwianie spraw należących do Wydziału Architektury, Urbanistyki i Budownictwa. Obowiązki skarżącej wynikały z § 21 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta.

Reasumując stwierdziła, że przeprowadzone przez SKO postępowania rażąco naruszyły prawo poprzez:

– utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy,

– niepoinformowanie zainteresowanej o wyniku postępowania,

– nieprzesłanie zainteresowanej odpowiedzi Burmistrza na pismo SKO z dnia [...] lipca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podniesiono dodatkowo, że istotnym w sprawie jest to, iż postępowanie w przedmiocie nieważności wszczęte zostało z urzędu, a organ przesłał zawiadomienie o tym jedynie do wiadomości skarżącej. Natomiast w wezwaniu z dnia [...] listopada 2007 r., dotyczącym ustalenia następców prawnych, skarżąca nie została wymieniona jako strona postępowania, a organ zwrócił się do niej, jako do osoby, która mogła mieć wiedzę na temat postępowania spadkowego.

Ponadto organ zaznaczył, że S.Z. wywodzi swój interes prawny i obowiązek z okoliczności, iż w 2005 r. merytorycznie podlegały jej osoby, które prowadziły postępowanie, w szczególności pracownik sporządzający projekt decyzji, a skarżąca z racji zajmowanego stanowiska nadzorowała terminowość i prawidłowość realizacji zadań. W ocenie Kolegium sam zakres obowiązków pracowniczych skarżącej w zakresie kontroli merytorycznej pracowników Urzędu nie uzasadnia uznania, iż posiada ona interes prawny w rozstrzygnięciu o sposobie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości. Tym samym Kolegium uznało, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez osobę nieuprawnioną tj. nie posiadającą przymiotu strony postępowania.

Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r. S.Z., podtrzymując skargę, dodatkowo oświadczyła, że domaga się wznowienia postępowania kierując się swoim obowiązkiem jako były Naczelnik Wydziału Architektury, Urbanistyki i Budownictwa Urzędu Miejskiego w czasie kiedy wydana była decyzja o warunkach zabudowy, a ponadto tym, że ewentualnie mogą być roszczenia odszkodowawcze związane z nieprawidłowo wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut, że zaskarżoną decyzję wydano w składzie z udziałem E.I. i I.D., które to osoby wystąpiły w składzie SKO, który sporządził pismo z dnia [...] marca 2008 r., rozpoznające pismo skarżącej z [...] lutego 2008 r. – i w tym zakresie odwołała się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie wyłączenia pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżąca zarzuciła również, że w składzie SKO wydającym decyzję z dnia [...] maja 2008 r. wystąpiły M.K. i P.S., przy czym osoby te wydały decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Według skarżącej osobom tym można zarzucić brak obiektywizmu w sprawie o wznowienie w związku z tym, że oceniały wcześniej decyzję o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydana została na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa, po stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżąca występując na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania nieważnościowego nie wykazała, że jest stroną w przedmiotowej sprawie.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 147 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia pochodzić powinno od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania, zwłaszcza gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, musi wykazać istnienie w sprawie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego ten udział.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania nieważnościowego, które zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niestwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Badając legitymację skarżącej słusznie Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną może być nie tylko podmiot, który miał przymiot strony w postępowaniu zwykłym ("pierwotnym"), ale również inny podmiot, o ile wykaże swój interes prawny w unieważnieniu kwestionowanej decyzji.

Uwzględniając okoliczności przytoczone przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania nieważnościowego, jak też w późniejszych pismach, zgodzić się trzeba, ze stanowiskiem organu, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu zwykłym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani też we wszczętym z urzędu postępowaniu nadzwyczajnym.

W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżąca zarówno w zainicjowanym postępowaniu nieważnościowym, jak też we wniosku o wznowienie postępowania, konsekwentnie podawała, iż domaga się wszczęcia tych postępowań jako osoba (były Naczelnik Wydziału Architektury, Urbanistyki i Budownictwa), której w 2005 roku merytorycznie podlegały osoby prowadzące postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, a w szczególności pracownik sporządzający projekt decyzji, która to decyzja – w ocenie skarżącej – jest wadliwa i powinna być usunięta z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Nie ulega wątpliwości, że przy takich okolicznościach – wskazanych przez skarżącą – nie mogła być ona uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. W świetle art. 28 kpa oraz wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest przede wszystkim wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. W orzecznictwie przyjmuje się, że do kręgu stron w omawianych sprawach zalicza się również właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, a także nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, w zależności od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Bd 673/07; uchwała NSA z 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, LEX nr 10650; wyrok NSA z 7 marca 2000 r., sygn. IV SA 364/99, LEX nr 54743; wyrok NSA z 6 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1016/06, LEX nr 355287; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II SA/Bk 564/05, LEX nr 194638; wyrok WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gd 116/07, LEX nr 355451).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca, domagając się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym nie wiązała swojego statusu strony z faktem, iż jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości mogącej być w zasięgu oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Tak więc z sposób oczywisty należało stwierdzić, co uczynił organ w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów mogących występować jako strony w postępowaniu zwykłym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej więc kolejności należało rozważyć, czy skarżąca mogła mieć status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jak zaznaczono już wyżej, Sąd w niniejszym składzie, przychyla się do poglądu, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do załatwianej w postępowaniu zwykłym, co oznacza, że w ramach postępowania nadzwyczajnego mogą wystąpić również inne strony oprócz tych, które brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W doktrynie i w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc takie osoby, które wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. Nie jest bowiem tak, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nie może jej potem kwestionować w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednak w takim przypadku zawsze organ prowadzący postępowanie nieważnościowe ma obowiązek wnikliwie ustalić, czy podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ma interes prawny w podważeniu tej decyzji (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1066/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. I OSK 1207/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. VII SA/Wa 237/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 2164/92; wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1383/05; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1921/06).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w fazie wstępnych czynności ustaliło, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania nieważnościowego. Uznając stanowisko organu za prawidłowe, podkreślić należy, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić strona, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem skarżąca nie wykazała istnienia w danej sprawie swojego interesu prawnego lub obowiązku. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Trafnie zaznaczono w zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego lub obowiązku stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, przy czym interes prawny lub obowiązek wynikać powinien z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Jak zaznaczono już wyżej, w rozpoznawanej sprawie wykluczone zostało istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub obowiązku wywodzącego się z przepisów mających zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.

Należało więc rozważyć, czy okoliczności podane przez skarżącą pozwalają na ustalenie innych przepisów prawa materialnego uzasadniających jej ochronę w omawianych postępowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy pierwszym i ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej przyjęło, że jej zainteresowanie wynikiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z racji piastowanego wcześniej stanowiska i zakresu obowiązków pracowniczych nie uzasadnia uznania skarżącej za stronę danego postępowania.

Akceptując taką ocenę organu zaznaczyć należy, że sama skarżąca nie wskazała żadnej konkretnej normy prawa materialnego mogącej być źródłem interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa.

W szczególności z przedstawionych przez skarżącą okoliczności faktycznych nie można było wyprowadzić związku normatywnego pomiędzy ewentualnym stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a sytuacją skarżącej w zakresie pozycji materialnoprawnej.

Zaznaczyć należy, że o tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Za stronę postępowania administracyjnego należy zatem uznać tylko taki podmiot, który wykaże, iż dane postępowanie wpływa na sferę jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.

W doktrynie zwraca się uwagę, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja bowiem nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz kpa. Wyd. Lex Wolters Kluwer Business. Warszawa 2009 r., str. 224).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach skarżącej, ani też nie wpływa pośrednio na jej prawa czy obowiązki, w zakresie przez nią wskazywanym.

Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca tylko w bardzo ogólnikowy sposób wskazywała na związek pomiędzy postępowaniem nieważnościowym, a tym, że z racji stanowiska w Urzędzie Miasta była odpowiedzialna za prawidłowe i terminowe załatwianie spraw przez podległych jej pracowników, którzy prowadzili m. in. postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy.

Ubocznie trzeba dodać, że z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek inny, poza skarżącą kwestionował legalność przedmiotowej decyzji.

Oceny co do braku legitymacji skarżącej nie może też zmienić przywołana w postępowaniu sądowoadministracyjnym okoliczność, że w przyszłości mogą się pojawić roszczenia odszkodowawcze w związku z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

Brak bowiem konkretnej normy prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego, która w podanej przez skarżącą sytuacji faktycznej wiązałaby wprost odpowiedzialność odszkodowawczą skarżącej z ewentualną nieważnością przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Z dniem 1 września 2004 r. uchylony został art. 160 kpa, a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 kc. Zgodnie z art. 417 § 1 kc, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Stosownie do treści art. 4171 § 2 kc, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem.

Z powyższej regulacji wynika, że niewątpliwie interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji ma osoba, która w związku z jej wydaniem poniosła szkodę i zamierza dochodzić jej naprawienia, nie zaś osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej, który decyzję wydał.

W ocenie Sądu działanie skarżącej, tj. domaganie się od właściwego organu zbadania decyzji w trybie nieważnościowym, można ewentualnie oceniać w kategorii działań podjętych w obronie interesu ogólnego, publicznego czy społecznego. W niniejszej sprawie takie właśnie działanie skarżącej sprawiło, że organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji. Nie oznaczało to jednak, że w ten sposób skarżąca uzyskała status strony w tym postępowaniu. Nie ma również znaczenia fakt, że organ – we wszczętym z urzędu postępowaniu – doręczył określone pisma procesowe skarżącej.

W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym wskazano, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa). (wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. IV SA 1285/98, LEX 47898)

Dodać również należy, że w sytuacjach wymagających działań w obronie interesu publicznego legitymowanym do inicjowania postępowań administracyjnych jest Prokurator, który zgodnie z art. 182 kpa może zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygniecie sprawy było zgodne z prawem. Ponadto prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarżąca nie wykazała własnego, zindywidualizowanego, skonkretyzowanego oraz aktualnie istniejącego interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tym samym nie była osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją niestwierdzającą nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji prawidłowo organ orzekł na podstawie art. 149 § 3 kpa o odmowie wznowienia postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ uprawniony jest do wydania takiej decyzji, gdy stwierdzi niedopuszczalność wniosku z przyczyn podmiotowych, tj. gdy wniosek o wznowienie złożony został przez osobę niebędącą stroną. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ nie ma obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego z tej tylko przyczyny, że wnioskodawca formalnie powołuje się na podstawę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy jednocześnie brak przymiotu strony jest oczywisty. Przepis art. 147 kpa wskazuje wprost, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje wyłącznie na żądanie strony. Jeżeli zatem już na wstępnym etapie, na podstawie analizy treści zgłoszonego żądania, stwierdzić można w sposób oczywisty, iż wnioskodawca przymiotu strony we wskazanym postępowaniu nie posiada, to koniecznym jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. II GSK 149/08, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz kpa. Wyd. Lex Wolters Kluwer Business. Warszawa 2009 r., str. 743-746)

Uwzględniając powyższe uwagi trzeba było przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia interesu prawnego skarżącej nie wymagała merytorycznego badania na dalszym etapie postępowania wznowieniowego, a zatem zachodziła podstawa do odmowy wznowienia postępowania. Stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącej w znaczeniu materialnoprawnym sprawiło, że bezprzedmiotowe stało się w niniejszej sprawie badanie zarzutów skargi dotyczących naruszeń przepisów postępowania w zakresie ewentualnych wyłączeń członków składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wydało zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Przyjąć bowiem należy, że istnienie po stronie skarżącej wyłącznie legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji o odmowie wznowienia postępowania ograniczyło zakres kontroli sądowej do zagadnienia, które było przedmiotem oceny przez organ administracji, tj. interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Trudno byłoby w takim stanie sprawy znaleźć uzasadnienie dla szerszej kontroli sądowej, a w efekcie do ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszeń procedury, gdy jednocześnie przesądzony został brak po stronie skarżącej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Na konieczność rozróżnienia interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym od legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, wskazując przy tym na wynikające z tego ograniczenia w udzielanej ochronie przed sądem administracyjnym. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. OSK 519/04)

Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).