Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 729/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 23 e ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant starszy specjalista – Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. W. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W trakcie [...] sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] listopada 2015 r., na wniosek formalny radnego, lecz bez przeprowadzenia w tym przedmiocie głosowania, doszło do ogłoszenia przez Przewodniczącą Rady Dzielnicy A. M. przerwy w obradach. Obrady te były jednak kontynuowane przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy z uwagi na nieobecność Przewodniczącej Rady Dzielnicy. W toku dalszych prac Rady Dzielnicy na [...] sesji podjęto dwie uchwały: w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Dzielnicy – A. M. i w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy – W. K. Rada [...] W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdziła nieważność obu powyższych uchwał Rady Dzielnicy, zaś Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] uznając, że do ogłoszenia przerwy podczas [...] sesji Rady Dzielnicy doszło z naruszeniem § 31 ust. 1 pkt 3 Statutu ze względu na brak poddania pod głosowanie Rady Dzielnicy zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku formalnego radnego. Kontynuacja zatem obrad [...] sesji Rady Dzielnicy była uprawniona i zgodna z prawem, w szczególności Statutem, a obie uchwały Rady Dzielnicy wskazane powyżej zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi procedurami. W konsekwencji należało uznać, że Przewodniczącym Rady Dzielnicy od dnia [...] listopada 2015 r. jest radny W. K., a nie A. M. Stanowisko organu nadzoru potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 596/16, oddalając skargę [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., zaś skarga kasacyjna [...] W. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2429/16).

Z kolei postanowieniem Komisarza Wyborczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzono obsadzenie mandatu radnej Dzielnicy [...] W. przez skarżącą L. W. w miejsce M. A.

Jak wnika z pisma Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] W. K. z dnia [...] października 2016 r., radna L. W. nie stawiła się na sesji w dniu [...] maja 2016 r. w celu złożenia ślubowania. Pomimo obecności na sesjach w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. radna "nie wyraziła jednak chęci złożenia przysięgi". Ponadto po wezwaniu z dnia [...] sierpnia r. radnej do wskazania w terminie do dnia 16 sierpnia 2016 r. dogodnego terminu do złożenia ślubowania, radna pozostawiła wezwanie bez odpowiedzi, zaś na zwołaną na dzień [...] sierpnia 2016 r. sesję Rady Dzielnicy, uwzględniającej w porządku obrad ślubowanie radnej – skarżąca nie stawiła się na sesji.

W tej sytuacji Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], skierował wniosek do Rady o zbadanie, czy radna W. złożyła ślubowanie przed przystąpieniem do wykonywania mandatu.

Z załączonych do pisma z dnia [...] października 2016 r. nr [...], opatrzonego nagłówkiem Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...], a podpisanego przez A. M., kopii dokumentów wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. grupa 12 radnych, w tym L. W., złożyła wniosek o zwołanie sesji Rady Dzielnicy [...] W. z porządkiem obrad, w skład którego wchodziło przyjęcie ślubowania od radnej L. W. A zatem planowano przyjęć ślubowanie od radnej L. W. w porządku obrad [...] sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] września 2016 r.

Ponadto radna A. M., podająca się za Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] października 2016 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] podał, że skarżąca L. W. złożyła ślubowanie w trakcie [...] sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] maja 2016 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2016 r. radna A. M. złożyła wyjaśnienie z którego wynika, że radna L. W. złożyła ślubowanie w dniu [...] maja 2016 r. w trakcie [...] sesji Rady Dzielnicy [...], ale radny K., jako nieobecny na tej sesji, miał zastrzeżenia, zatem chciano na jego żądanie powtórzyć ślubowanie. Jednakże wobec zmiany porządku obrad sesji [...], L. W. nie złożyła ślubowania.

W tej sytuacji Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) w zw. z art. 383 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15) w powiązaniu z art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) i po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie stwierdzanie wygaśnięcie mandatu radnej Dzielnicy [...] W. – skarżącej L. W. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – odniósł się do kworum wymaganego dla skutecznego podejmowania uchwał przez Radę Dzielnicy [...] W. 23 radnych stanowi skład ustawowy Rady Dzielnicy. Oznacza to, że zgodnie z art. 14 ustawy i samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowego składu rady. Dalej idącym przepisem jest § 19 ust. 7 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazujący, że rozpoczęcie obrad może nastąpić wyłącznie w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Dzielnicy (kworum). Skoro wykonywanie mandatu radnego jest możliwe dopiero po złożeniu ślubowania, to przyjąć należy, że do czasu złożenia ślubowania L. W. nie wykonywała mandatu radnego (§ 14 Statutu), a zatem na sesjach, na których składała ślubowanie radna W., nie było kworum. W tej sytuacji Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. zwrócił się bezpośrednio do L. W. z wezwaniem, na podstawie art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności złożenia przez nią ślubowania. W odpowiedzi radna L. W. oświadczyła, że złożyła ślubowanie na sesji w dniu [...] maja 2016 r. Dodatkowo wskazała, że na sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] czerwca 2016 r., w tym obecny na sali radny W. K., nie formułował wobec niej oczekiwania złożenia ponownie ślubowania i dodała, że w trakcie pierwszej z dwóch sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] grudnia 2016 r., złożyła ponowne ślubowanie, zaś Wojewoda [...] ustalił, że w dniu [...] grudnia 2016 r. radna W. odczytała rotę ślubowania w trakcie przerwy. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku odmowy złożenia ślubowania. Przesłanką wygaśnięcia mandatu jest odmowa złożenia ślubowania. Powszechnie przyjętym jest fakt, iż źródłem mandatu jest wola wyborców. Z kolei złożenie ślubowania jest aktem warunkującym przystąpienie do wykonywania mandatu (art. 23a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Określona ustawowo treść ślubowania wskazuje, że zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Od tej chwili osoba posiadająca status radnego staje się "czynnym" radnym. Złożenie ślubowania pozwala na przejście mandatu w inną fazę. Nie jest to zatem objęcie mandatu w rozumieniu uzyskania mandatu. Z przepisu art. 23a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ślubowanie może być złożone tylko na posiedzeniu (sesji) rady. Radni nieobecni na pierwszej sesji rady dzielnicy oraz radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni (art. 23a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta/stołecznego Warszawy). Jak ustalił organ nadzoru, radna W. uczestniczyła w obradach Rady, jak też spotkaniach radnych, jednakże nie złożyła skutecznie ślubowania, zaś w momencie wezwania do złożenia ślubowania unikała uczestniczenia w obradach. W związku z tym, w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. wezwał Radę Dzielnicy [...] W. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej L. W. Wezwanie doręczone zostało Radzie Dzielnicy dnia 19 stycznia 2017 r., a zatem najpóźniej w dniu 18 lutego 2017 r. Rada winna ustosunkować się do wezwania tj. podjąć uchwałę w tej sprawie. W dniu [...] lutego 2017 r. Przewodniczący Rady Dzielnicy przekazał informację, iż w porządku obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] wprowadzony został punkt dotyczący wygaszenia mandatu radnej Dzielnicy Pani L. W. i w wyniku głosowania mandat nie został wygaszony. Do pisma załączono protokół Komisji Skrutacyjnej z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz projekty uchwał. Bezskuteczny upływ wskazanego Radzie Dzielnicy terminu, upoważnia zatem Wojewodę zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego, w którym stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnej Dzielnicy [...] W. L. W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie go było niedopuszczalne z uwagi na skuteczne złożenie przez nią ślubowania,

2) art. 383 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks wyborczy poprzez stwierdzenie, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnej z uwagi na odmowę złożenia ślubowania, gdy tymczasem nie dość, że nie odmówiła złożenia ślubowania, to złożyła je na sesji, która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r. oraz podjęła działania mające na celu potwierdzenie faktu złożenia ślubowania w sposób nie budzący wątpliwości,

3) § 19 ust. 7 Statutu Dzielnicy [...] miasta [...] W. stanowiącego Załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla odbycia się sesji Rady Dzielnicy niezbędne jest aby na sesji tej była obecna co najmniej połowa jej ustawowego składu (kworum), gdy tymczasem kworum niezbędne jest jedynie do rozpoczęcia obrad na sesji i podejmowania na niej uchwał,

4) § 19 ust. 7 w zw. z § 14 Statutu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przy obliczaniu kworum uwzględnia się jedynie radnych, którzy złożyli już ślubowanie, gdy tymczasem przy obliczaniu kworum należy brać pod uwagę również obecnych na sesji radnych, którzy ślubowania jeszcze nie złożyli ale faktycznie byli obecni na sesji oraz złożyli podpisy na liście obecności,

5) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że nie złożyła w sposób skuteczny ślubowania na sesji, która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r. oraz że na sesjach, na których składała ślubowanie nie było kworum, gdy tymczasem z materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy wynika, że ślubowanie było złożone, a na sesjach, na których ww. składała ślubowanie, było wymagane kworum,

6) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku odmowy złożenia ślubowania, zaś słowo "odmowa" w języku polskim oznacza niewyrażenie zgody na coś i w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie dość, że nie odmówiła złożenia ślubowania, to złożyła je na [...] sesji Rady Dzielnicy [...] W., która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r. oraz podjęła działania mające na celu potwierdzenie faktu złożenia ślubowania w sposób nie budzący wątpliwości. Działaniami tymi było m.in. ponowne złożenie ślubowania na pierwszej z dwóch sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] grudnia 2016 r. Powyższa okoliczność wynikała m.in. z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. z pisma stanowiącego odpowiedź na pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], które wpłynęło do organu dnia 24 października 2016 r. oraz jej wyjaśnień. Fakt złożenia ślubowania na sesji z dnia [...] maja 2016 r. i złożenia go ponownie na sesji w dniu [...] grudnia 2016 r. potwierdzają dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej [...] W. nagrania z przebiegu sesji. Zatem organ nie rozważył całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i dokonał wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów, przez co błędnie doszedł do wniosku, że nie złożyła ona w sposób skuteczny ślubowania na sesji, która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r. oraz, że na sesjach, na których składała ślubowanie nie było kworum. Powyższe działanie stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto w okresie objętym sporami organów nadzoru, tj. Rady [...] W. i Wojewody [...] w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć, uczestniczyła w dobrej wierze (biorąc pod uwagę ówczesny stan faktyczny i prawny sprawy) w kolejnych sesjach Rady Dzielnicy [...], W., a mianowicie [...]I i [...]II w dniu [...] czerwca 2016 r, [...]V i XXV w dniu [...] lipca 2010 r., XXVIII w dniu [...] września 2016 r., [...] w dniu [...] września 2016 r., [...] w dniu [...] października 2016 r., X[...] w dniu [...] listopada 2016 r., X[...]I w dniu [...] listopada 2010 r. oraz w posiedzeniach Komisji Polityki Społecznej i Ochrony Zdrowia Rady Dzielnicy [...] W. w dniach [...] października, [...] listopada 2016 r. oraz złożyła od dnia [...] maja 2016 r. ok. 50 interpelacji. Dodała dalej, że W. K. stojący na stanowisku, iż odmówiła ona złożenia ślubowania, uczestniczył w tych posiedzeniach Rady Dzielnicy formalnie i nieformalnie, określanych aktualnie przez organ, jako "spotkania radnych" i pobierał dietę z tego tytułu. Potwierdzają to protokoły znajdujące się w biuletynie informacji publicznej [...] W. Nie sposób też się zgodzić z twierdzeniem organu, że skoro wykonywanie mandatu radnego jest możliwe dopiero po złożeniu ślubowania, to przyjąć należy, że do czasu złożenia ślubowania nie wykonywała ona mandatu radnego (§ 14 Statutu), a zatem na sesjach, na których składała ślubowanie nie było kworum. Zgodnie z § 19 ust. 1 Statutu, Rada Dzielnicy obraduje na sesjach. § 19 ust. 7 Statutu stanowi z kolei, że rozpoczęcie obrad może nastąpić wyłącznie w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Dzielnicy (kworum). Podstawą sprawdzenia kworum są podpisy radnych na liście obecności. W słowniku języka polskiego PWN czytamy z kolei, że "obrady" to wspólne omawianie spraw o charakterze publicznym. Wynika stąd, iż brak udziału wszystkich radnych, a nawet ich udział w liczbie mniejszej niż wymagane kworum, nie odbiera zwołanemu posiedzeniu charakteru sesji (kworum jest tylko wymogiem ważności uchwał). Oznacza to, że sesja w dniu [...] maja 2016 r. odbyła się bez względu na liczbę obecnych radnych. Założenie, że nie było na tej sesji obecnych przynajmniej 12 radnych oznaczałoby jedynie, iż nie mogli oni rozpocząć obrad i podejmować uchwał. Ponadto organ błędnie uznał, że przy obliczaniu kworum, wlicza się wyłącznie radnych, którzy złożyli już ślubowanie, a tych, którzy tego nie uczynili, nie bierze się pod uwagę. Aprobata takiego stanowiska prowadziłaby do niemożności złożenia ślubowania przez któregokolwiek z radnych z uwagi na brak kworum, bowiem na pierwszej sesji nowo wybranej Rady Dzielnicy, żaden z radnych nie złożył jeszcze ślubowania. Uprawnionymi do uczestniczenia w sesjach rady dzielnicy są osoby które dysponują mandatem radnego danej dzielnicy. Bezsprzecznie objęła ona mandat radnej dzielnicy [...] i dysponowała nim. Brak złożenia ślubowania mógł uniemożliwić jej jedynie "wykonywanie mandatu" tj. w szczególności uczestniczenie w głosowaniach. Podpis na liście obecności jest natomiast czynnością faktyczną, potwierdzającą fizyczną obecność określonej osoby w chwili rozpoczęcia sesji. Prawidłowe wydaje się więc stanowisko, że przy obliczaniu kworum niezbędnego do rozpoczęcia obrad należy uwzględniać obecnych radnych bez względu na to, czy złożyli już ślubowanie, czy dopiero mają to uczynić. Oznacza to, że na sesjach, na których składała ślubowanie, przy obliczaniu kworum powinna również być wliczana do liczby radnych obecnych na sesji i w konsekwencji na sesjach tych było właściwe kworum. Fakt odbycia sesji w dniu [...] maja 2016 r. potwierdza także oznaczenie kolejnej sesji zwołanej na dzień [...] czerwca 2016 r. kolejnym numerem, tj. [...]I. Ponadto, jak wskazane zostało wyżej, na stronach BIP Urzędu Dzielnicy [...] można znaleźć informacje o przebiegu tej sesji. Niezależnie od powyższego stwierdzono, iż brak kworum na sesji Rady Dzielnicy nie oznacza, że niemożliwe jest odebranie ślubowania od radnego na takiej sesji. Ślubowanie jest bowiem oświadczeniem woli złożonym przez radnego, które nie wymaga przeprowadzenia obrad. W myśl art. 61 § 1 kodeksu cywilnego, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Ślubowanie złożone przez nią dotarło do radnych obecnych na sesji w dniu [...] maja 2016 r. Ponadto, jak już wskazano, podjęła działania mające na celu potwierdzenie faktu złożenia ślubowania w sposób nie budzący wątpliwości. Powyższą argumentację potwierdza wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Bk 167/07, w którym Sąd stwierdził: "Ślubowanie radnego to oświadczenie wiedzy i woli zainteresowanego, z którego wynika, że znane są mu obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonanie tych obowiązków się podejmuje. W konsekwencji uznać należy, że ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że roty tej będzie przestrzegał." Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy drugorzędne znaczenie ma okoliczność uprawomocnienia się, na mocy wyroku NSA, rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] skutkującego prawidłowością odwołania w 2015 r. z funkcji Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] W. A. M. (która zwołała sesję w dniu [...] maja 2016 r.) i powołaniem na tą funkcje W. K. Powyższe skutkuje obecnie zaistnieniem możliwości kwestionowania uchwał podjętych na sesjach zwołanych przez A. M. Jednakże skutek ten nie dotyczy złożenia ślubowania, bowiem ślubowanie nie ma charakteru uchwały, a stanowi jednostronne, publiczne oświadczenie radnej o przyjęciu na siebie określonych obowiązków oraz kierowania się w trakcie sprawowania mandatu określonymi wartościami i co za tym, idzie nie może zostać stwierdzona nieważność takiego oświadczenia. Okoliczności postępowania organu zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia pozwalają na stwierdzenie, iż odbyło się ono z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa tj. z naruszeniem art. 8 k.p.a. Świadczy o tym w sposób oczywisty przyjęcie przy ocenie stanu faktycznego sprawy wersji W. K. i tylko pozorne wzięcie pod uwagę jej stanowiska wyrażonej w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] grudnia 2016 r. W piśmie tym opisała okoliczności złożenia ślubowania, w tym w dniu [...] grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżąca, jak sama twierdzi, złożyła ślubowanie na spotkaniu radnych w dniu [...] maja 2016 r., ale także, wobec uzasadnionych wątpliwości co do jego skuteczności, składała w późniejszym czasie, np.: w dniu [...] grudnia 2016 r. Z kolei pismem z dnia [...] września 2016 r. grupa 12 radnych, w tym L. W., złożyła wniosek o zwołanie sesji Rady Dzielnicy [...] W. z porządkiem obrad, w skład którego wchodziło przyjęcie od niej ślubowania. W konsekwencji nie można uznać, że radna była przekonana o skutecznym złożeniu ślubowania. Ponadto że nie można traktować spotkania radnych, jako sesji, w sytuacji, gdy nie ma odpowiedniego kworum. Dalej podano, że w dniu [...] maja 2016 r. uczestniczyła w zgromadzeniu radnych, które nie stanowiło sesji rady dzielnicy, a jedynie spotkaniu wybranych radnych. W tym samym czasie, w lokalu sąsiednim, odbywała się sesja rady dzielnicy, w której radna nie uczestniczyła pomimo świadomości co do jej odbywania się. Także w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. pomimo obecności, radna "nie wyraziła chęci złożenia przysięgi". Wreszcie po wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. radnej do wskazania w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. dogodnego terminu do złożenia ślubowania, radna pozostawiła wezwanie bez odpowiedzi, zaś na zwołaną na dzień [...] sierpnia 2016 r. sesję Rady Dzielnicy, uwzględniającą w porządku obrad ślubowanie radnej, skarżąca nie stawiła się, co należało uznać za odmowę złożenia ślubowania. W dalszej części wskazano, że skarżąca wprowadza, dla uzasadnienia swoich działań i zaniechań, nowe instytucje do prawa administracyjnego i szeroko rozumianego prawa wyborczego. Chodzi o "potwierdzenie faktu złożenia ślubowania w sposób nie budzący wątpliwości". Ślubowanie składa się jeden raz. Jak wskazuje w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 204/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku: "Aby ocenić, czy zachowanie radnych odpowiadało wymogom "złożenia ślubowania" należy zastanowić się nad istotą ślubowania. Zdaniem Sądu, ślubowanie radnego to oświadczenie wiedzy i woli zainteresowanego, z którego wynika, że znane mu są obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonania tych obowiązków się podejmuje. W konsekwencji uznać należy, iż ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że roty tej będzie przestrzegał." Nie ma zatem konieczności potwierdzania faktu złożenia ślubowania w sposób nie budzący wątpliwości. Wątpliwości mogły powstać jedynie w sytuacji, gdyby sama skarżąca wiedziała, że złożone przez nią ślubowanie było nieskuteczne, ale z różnych przyczyn odmawiała jego złożenia w sposób prawidłowy, tj. przed radą, na sesji. Z kolei zgodnie z treścią art. 23a ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438), radni dzielnicy, w tym skarżąca jako radna która uzyskała mandat w czasie trwania kadencji, ma obowiązek złożenia ślubowania na pierwszej sesji, na której są obecni. Z powyższego wynika, że złożenie ślubowania musi odbyć się na sesji, a nie na jakimkolwiek spotkaniu radnych, nawet, jeśli radni ci są w grupie w ilości wystarczającej do podjęcia uchwał (czyli kworum). Zwołanie sesji, jak też jej przebieg, jest dość wysoce sformalizowaną procedurą i wyjątki stanowią tu, w istocie, potwierdzenie ograniczeń nakładanych na członków tego organu. Takim, sui iuris, ograniczonym wyjątkiem jest pierwsza sesja, na której obecni są, w pierwszej fazie, radni wybrani w wyborach, którzy jeszcze nie złożyli ślubowania. W konsekwencji, poza wyżej opisaną jedną sytuacją, kolejne sesje, na których może zostać złożone ślubowanie, czy to radnych, nieobecnych na pierwszej sesji rady gminy czy też radnych, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, wymagają kworum do ich rozpoczęcia, a zatem obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Dzielnicy, tj. 12 osób. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1458/13, rada, jako organ kolegialny, może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. Wprawdzie wyrok wskazuje na rozstrzygnięcia, ale zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac, nie ma możliwości by odbyła się sesja bez kworum. Skoro zatem nie było kworum na rozpoczęciu sesji, naruszono zasadę, że ślubowanie składa się wobec rady w sposób zindywidualizowany. Nie można zatem złożyć ślubowania poza sesją rady, i nie przed radą. Zgodnie z utrwalonym w sądownictwie poglądem iż ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla rady, a nie dla wybranej grupki radnych, których ilość nie wystarcza do podejmowania jakichkolwiek wiążących uchwal, stanowisk czy opinii, że ślubującemu radnemu znane są obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonania tych obowiązków się podejmuje. Uznać zatem należy, że kworum obejmuje (poza 1 sesją) tylko tych radnych, którzy złożyli ślubowanie. Innymi słowy tylko ci radni, którzy złożyli ślubowanie na sesji mają "swobodę" korzystania w pełni z treści § 14 Statutu. Jest to oczywiste, jeśli przeanalizuje się całość przepisów dotyczących sesji. Jeśli przyjmiemy, że radny po wyborze może realizować swoje uprawnienia i wykonywać mandat, to zupełnym superfluum jest § 19 ust. 2 Statutu czy też art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie funkcje może wykonywać bowiem najstarszy wiekiem radny, np.: otwarcie sesji. Istotą treści § 19 ust. 7 jest podpis na liście radnych którzy już złożyli ślubowanie, a nie wszelkich radnych. Konsekwencją przyjęcia rozumowania zaprezentowanego przez skarżącą byłoby uznanie, że w przypadku złożenia ślubowania przez radnego przed 1 radnym, w sytuacji, gdy listę podpisało 23 radnych (w tym ślubujący), ślubowanie zostało złożone i jest w pełni skuteczne, z czym nie można się zgodzić. Dalej wskazano, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie przepisy art. 77 i 80 k.p.a. Po wtóre, ocena materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie była holistyczna i bazowała na przesłankach wskazanych w zarządzeniu zastępczym, a rozwiniętych w niniejszej odpowiedzi na skargę. Nieprawdziwy jest zarzut przyjmowania a priori rozwiązania, które przybrało postać zarządzenia zastępczego. W sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego rada podejmuje obligatoryjnie uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Z kolei, w sytuacji, gdy organ gminy wbrew wspomnianemu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Podnoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących nierozważenia całokształtu materiału dowodowego bez wskazania, jakich to materiałów dowodowych nie rozważył organ, a jednocześnie odwoływanie się i polemika z wydanym zarządzeniem w zakresie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, wskazuje na niecelność zarzutu. Także wskazane naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, stanowi niecelny zarzut, oparty jedynie na fakcie wydania zarządzenia. Fakt jego niezgodności z oceną skarżącej, zatem wyłącznie w tym kontekście nie budzącym zaufania, jest bezprzedmiotowy. Na koniec zaś wskazano, że sesja z dnia [...] maja 2016 r. na którą powołuje się skarżąca została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/16, za niebyłą. Oznacza to, że ślubowanie również nie było skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców", zaś w myśl ust. 3 tegoż przepisu, radni nieobecni na pierwszej sesji rady gminy oraz radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni. Z kolei według brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, przy czym – zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu – w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Natomiast według art. 383 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1438), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku odmowy złożenia ślubowania, zaś – o czym stanowi § 3 tegoż przepisu – w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

Analizując powyższy przepis prawny stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki formalne do wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonego zarządzenia zastępczego, bowiem organ w dniu [...] stycznia 2017 r. wezwał Radę Dzielnicy [...] W. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej L. W., które zostało doręczone Radzie Dzielnicy dnia 19 stycznia 2017 r., a zatem najpóźniej w dniu 18 lutego 2017 r. Rada winna ustosunkować się do wezwania tj. podjąć uchwałę w tej sprawie. Tymczasem W dniu [...] lutego 2017 r. Przewodniczący Rady Dzielnicy przekazał informację, iż w porządku obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] wprowadzony został punkt dotyczący wygaszenia mandatu radnej Dzielnicy Pani L. W. i w wyniku głosowania mandat nie został wygaszony. Ponadto organ powiadomił ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego i przyjął od skarżącej wyjaśnienia.

Natomiast aby skutecznie wygasić mandat radnego, muszą również wyczerpane warunki materialnoprowane, które – zdaniem Sądu – nie zostały uwzględnione.

Na samym wstępie podkreślić z całą stanowczością należy, że przesłanką tą jest odmowa złożenia ślubowania, a nie fakt jego niezłożenia, na co zdaje się kłaść nacisk organ w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Natomiast przez odmowę złożenia ślubowania – w ocenie Sądu – należy rozumieć, że nowy radny, a w rozpoznawanej sprawie skarżąca L. W., która obsadziła mandat w miejsce innego radnego, swoje wolę o odmowie złożenia ślubowania może wyrazić w każdej formie. Oznacza to, że może ona stwierdzić wprost o odmowie złożenia ślubowania, bądź też w formie dorozumianej. Ta ostatnia charakteryzuje się takim zachowaniem, z którego jednoznacznie musi wynikać, że nie zamierza ona składać ślubowania.

Tymczasem analizując powyższą sprawę nie sposób doszukać się w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym odniesienia do powyższej analizy, bowiem stwierdzono jedynie, że skarżąca nie złożyła skutecznie ślubowania, a w momencie wezwania do ślubowania, unikała uczestniczenia w obradach.

Analizując powyższe należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Wojewoda [...] absolutnie nie wyjaśnił, na czym polegało unikanie uczestniczenia w obradach, skoro sama skarżąca w złożonych przez siebie wyjaśnieniach z dnia [...] stycznia 2017 r. podała, zaś organ w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższego, że uczestniczyła na sesji, która odbyła się w dniu [...] maja 2016 r. oraz w kolejnych sesjach Rady Dzielnicy [...], W., tj. [...]I i [...]II w dniu [...] czerwca 2016 r, [...]V i XXV w dniu [...] lipca 2010 r., XXVIII w dniu [...] września 2016 r., [...] w dniu [...] września 2016 r., [...] w dniu [...] października 2016 r., X[...] w dniu [...] listopada 2016 r., X[...]I w dniu [...] listopada 2010 r. Zarzut ten jest tym bardziej zasadny, że ostatecznie dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/16 wyjaśnił i zakończył ostatecznie spór, że Przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] W. od dnia [...] listopada 2015 r. jest radny W. K., a nie radna A. M., zaś skarżąca nie znając tego stanu prawnego, działając w przekonaniu i dobrej wierze, iż to A. M. jest Przewodniczącą Rady Dzielnicy, stawiała się na sesję zwoływane przez tą ostatnią radną i w dniu [...] maja 2016 r. złożyła, aczkolwiek nieskutecznie, ślubowanie. Fakt ten również potwierdził sam Przewodniczący Rady Dzielnicy W. K. na X[...]II sesji Rady odbywającej się w dniu [...] grudnia 2016 r. stwierdzając, że: "A ostatnia sesja, która nie była kwestionowana przez Prezydent miasta odbyła się we wrześniu 2015 r., więc można powiedzieć, że jest to pierwsza sesja od roku." (str. 1 protokołu).

Ponadto całkowicie gołosłownym jest stwierdzenie Wojewody [...], ze skarżąca na sesji w dniu [...] grudnia 2016 r. odczytała rotę ślubowania w trakcie przerwy. Przeczy temu w sposób oczywisty treść protokołu z X[...]II sesji Rady odbywającej się w dniu [...] grudnia 2016 r. Mianowicie na str. 16 zaprotokołowano, co następuje:

"Radna L. W.: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej ślubuję uroczyście obowiązki radnego".

Przewodniczący Rady: "Ja zgłaszam wniosek o to, aby".

Radna L. W.: "Sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców. Ślubuję, tak mi dopomóż Bóg."

Oklaski."

Nie można również zarzucić skarżącej, że odmawiała złożenia ślubowania, skoro pismem z dnia [...] września 2016 r. złożonym Przewodniczącemu Rady Dzielnicy [...] W. podpisanym przez nią oraz 11 innych radnych, zwróciła się o zwołanie sesji z załączonym porządkiem obrad, w którym w pkt 2 zawarto "2. Przyjęcie ślubowania od radnej L. W.". Powyższy punkt znalazł się w porządku obrad X[...]X sesji Rady Dzielnicy, lecz na wniosek radnej I. L., został skreślony z porządku obrad.

Zatem nie można tutaj czynić zarzutu wobec skarżącej o odmowie złożenia ślubowania, lecz – zdaniem Sądu – wręcz odwrotnie. To skarżącej w rzeczywistości uniemożliwiano złożenie ślubowania, która zdeterminowana powyższym faktem, złożyła w dniu [...] sierpnia 2016 r. – aczkolwiek nieskutecznie wobec wskazanych powyżej przepisów – pisemnie podpisaną przez siebie rotę ślubowania.

O uniemożliwieniu złożenia przez skarżącą ślubowania świadczy również fakt, że na [...] sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] września 2016 r., Przewodniczący Rady przerwał prowadzenie obrad, kiedy wymieniona zadeklarowała chęć złożenia ślubowania.

Reasumując, powyższe ustalenia faktycznie nie zostały należycie zbadane przez organ i świadczą one, o czym już wyżej wspomniano, że skarżąca nie odmawiała złożenia ślubowania, a ponadto faktycznie ślubowała skutecznie w dniu [...] grudnia 2016 r., zaś Wojewoda [...] rozpoznając powyższą sprawie ponowie, weźmie pod uwagę powyżej poczynione rozważania i podejmie rozstrzygnięcie po rzetelnej ocenie wskazanego powyżej materiału dowodowego, nie opierając się jedynie na pisemnych wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady, które budzą – zdaniem Sądu – spore wątpliwości chociażby w zestawieniu z cytowaną już wyżej jego wypowiedzią na sesji w dniu [...] grudnia 2016 r.

Na koniec zaś dodać należy, że "Nie można wobec tego domniemywać odmowy złożenia ślubowania wyłącznie na podstawie nieobecności radnego na pierwszych sesjach nowo wybranej rady. Z przepisu art. 23a ust. 3 u.s.g. wynika, że ślubowanie może być złożone tylko na posiedzeniu (sesji) rady. Radni nieobecni na pierwszej sesji rady gminy oraz radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni." (Andrzej Kisielewicz, Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego).

Zatem skoro przez rok nie był wyjaśniony ostatecznie stan prawny Rady Dzielnicy [...] W., to z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że skarżąca miała prawo być zdezorientowana co do faktu skutecznego złożenia ślubowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.