Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1365/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 b ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., J. K., S. B., K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1334/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od A. K., J. K., S. B., K. B. na rzecz [...] S.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1334/16 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. Oddział w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia 9 września 2015 r. Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w [...], działając w imieniu inwestora [...] S.A. z siedzibą w [...], zwróciło się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 1,8087 ha oraz nr [...] o pow. 43,4712 ha, w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...] i [...], linii napowietrznej SN [...]. We wniosku podniesiono, że linia ta ze względu na zły stan techniczny zagraża ciągłości zasilania wsi C. i W. oraz bezpieczeństwu mieszkańców, którzy wykorzystują pod uprawy znajdujące się na jej trasie pola. Ponadto wskazano, że planowana inwestycja ma na celu wymianę słupów, które będą spełniały obecne standardy. Do wniosku dołączono dokumenty z negocjacji wskazując, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na remont linii energetycznej, tj. pismo inwestora informujące o zakresie prac związanych z modernizacją linii elektroenergetycznej; pismo pełnomocnika współwłaścicieli, w którym zostało złożone oświadczenie o braku zgody na wykonanie jakichkolwiek prac modernizacyjnych; pismo inwestora z propozycją wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu; przedsądowe wezwanie w sprawie warunków udostępnienia nieruchomości; projekt techniczny modernizacji linii napowietrznej SN [...], w którym opisano stan techniczny istniejącej linii, zakres prac oraz minimalną powierzchnię niezbędną do czasowego zajęcia nieruchomości; mapy do celów projektowych.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 124 b ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie C., gmina C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 1,8087 ha oraz nr [...] o pow. 43,4712 ha, stanowiącej współwłasność: S.B. w udziale 1/8 części, K.B. w udziale 3/8 części, A.K. w udziale 1/8 części, J.K. w udziale 3/8 części, poprzez zobowiązanie współwłaścicieli do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...] i [...], linii napowietrznej SN [...] zasilanej z GPZ [...]. W decyzji tej określono powierzchnię nieruchomości niezbędną do udostępnienia w celu realizacji inwestycji, tj.:

• na potrzeby dojazdu do miejsca wykonania remontu wyznaczono pas o szerokości 3 m i długości: 95 m oraz 227 m na działce nr [...] oraz 185 m na działce nr [...]. W celu ominięcia istniejących słupów przez pojazd ekipy wykonawczej pas ten w dwóch miejscach zostanie poszerzony do 4,5 m. Dla każdego słupa przewidziano tymczasowo zajętą powierzchnię terenu w kształcie koła o promieniu 2 m i środku w miejscu istniejącego słupa. Tymczasowy skład sprzętu będzie na działce nr [...] w postaci prostokąta o wymiarach 10 m x 3 m;

• wyznaczono minimalny niezbędny do czasowego zajęcia teren o powierzchni 560 m2 na działce nr [...] oraz 1060 m2 na działce nr [...].

Jednocześnie organ zobowiązał inwestora [...] S.A. do: a) przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, b) przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe w skutek udostępnienia nieruchomości w celu realizacji czynności omówionych powyżej, a także c) wykonania prac w terminie 6-ciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

W ocenie organu wniosek inwestora zasługuje na uwzględnienie, gdyż spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 b ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji, tj.: 1) zaszła konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz 2) brak było możliwości uzyskania przez inwestora zgody właściciela na realizację przedsięwzięcia.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli spornej nieruchomości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, uchylił powyższą decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości i odmówił zobowiązania J.K., A.K., S.B. oraz K.B. do udostępnienia nieruchomości na rzecz [...]S.A z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych czynności związanych z planowaną inwestycją oraz wykazanie bezskuteczności rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielem nie są wystarczającą przesłanką do zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Organ I instancji w pierwszej kolejności powinien ocenić zakres żądania oraz rodzaj czynności, które zamierza wykonać inwestor na nieruchomości. Ponadto z decyzji musi jednoznacznie wynikać przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, jak również czy planowane przez inwestora prace dotyczą czynności wymienionych w art. 124 b ust. 1 u.g.n.

W ocenie Wojewody Starosta nie wyjaśnił, jakie przesłanki zadecydowały, że zakres prac związanych z realizacją inwestycji został oceniony jako remont. Zwrócił przy tym uwagę, że zastosowanie art. 124 b u.g.n. wymaga odwołania się do definicji z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Zgodnie z art. 3 pkt 8 ostatnio powołanej ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, gdyż jest to odbudowa, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawo budowlane. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Wojewody, prowadzi do wniosku, że zakres planowanych przez [...]S.A. prac na nieruchomości stanowi w istocie określoną w art. 3 pkt 7a Prawo budowlane - przebudowę, a nie remont, który stanowią tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Nie można zatem uznać, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 124 b ust. 1 u.g.n. Zakres prac planowanych przez inwestora nie odpowiada bowiem definicji remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i tym samym nie mieści się w katalogu czynności dotyczących celu zajęcia nieruchomości, warunkujących możliwość wydania decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. We wniosku [...] S.A. określiła, że planowane prace na nieruchomości mają polegać na remoncie istniejącej linii napowietrznej 15 KV, tj. w miejsce dotychczasowych słupów rozkraczonych typu ZN i BSW posadowione zostaną pojedyncze słupy. Istniejące przewody zostaną w całości zdemontowane i zutylizowane, a linia napowietrzna SN 15 kV zostanie wyposażona w przewody niepełnoizolowane oraz słupy wirowe strunobetonowe. W całości zostanie wymieniony także pozostały osprzęt, który składa się na poszczególne słupy: izolatory, aparaty łączeniowe, uziemienia i tablice opisowe. Bezsprzecznie zatem zamierzona inwestycja polegać ma na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Tymczasem wymiana nowych w miejsce starych urządzeń, o innych, wyższych parametrach, nie wyczerpuje definicji remontu. Remont nie może bowiem polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych.

Zdaniem Wojewody, w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że obiekt liniowy w wyniku przeprowadzonych prac nie zmieni trasy przebiegu oraz długości, skoro w rzeczywistości skutkiem wykonanych robót będzie powstanie nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na odcinku położonym na terenie nieruchomości. W wyniku realizacji zamierzonych robót zmianie ma ulec kubatura, powierzchnia zabudowy, oraz parametry techniczne i fizyczne samych przewodów, to zaś uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako remontu. Ponadto o remontowo-konserwatorskim charakterze przedsięwzięcia, nie ma również przesądzającego znaczenia okoliczność, iż w wyniku planowanych prac dojdzie do polepszenia efektywności sieci i zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii oraz, że obiekt liniowy nie zmieni trasy przebiegu i długości.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zakres prac określonych we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, nie stanowi remontu, ani też żadnych innych czynności, o których mowa w art. 124 b ust. 1 u.g.n.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. Oddział w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 124 b ust. 1-5 u.g.n., art. 3 pkt 6, 7a i 8 Prawo budowlane, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 , art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), uwzględnił wniesioną skargę.

W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść art. 124 b u.g.n., a następnie wskazał, że z przepisu tego wynikają dwie materialnoprawne przesłanki:

1. konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,

2. brak możliwości uzyskania przez inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia.

Analiza akt wskazuje, że w sprawie spełniona została przesłanka złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. [...] S.A. zwróciła się bowiem do Starosty [...] o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej. Wnioskodawca wskazał także, że linia napowietrzna ze względu na zły stan techniczny zagraża ciągłości zasilania wsi C. i W. oraz bezpieczeństwu mieszkańców, którzy wykorzystują pod uprawy znajdujące się na jej trasie pola. Z akt wynika także, że spełniona została przesłanka niewyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przez współwłaścicieli nieruchomości, tj. wnioskodawca podejmował próby umownego ustalenia warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na nieruchomości. Nie wyrazili oni jednak zgody na udostępnienie nieruchomości na warunkach przedstawianych przez inwestora.

W ocenie Sądu kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy planowany przez inwestora zakres czynności należy uznać za "remont", czy też jak przyjął Wojewoda za "przebudowę" linii elektroenergetycznej.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast remont to, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różnica zatem pomiędzy przebudową a remontem, sprowadza się de facto, do ustalenia, czy na skutek wykonania robót budowlanych dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zmiana tych cech jest bowiem następstwem prac budowlanych wykonywanych w ramach przebudowy a nie remontu.

Zdaniem Wojewody, planowana inwestycja polegać ma na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Remont zaś, zdaniem organu odwoławczego, nie może polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być bowiem uznana za remont, jako że ten może być realizowany włącznie w istniejącym obiekcie budowlanym i musi polegać na odtworzeniu staniu pierwotnego, czyli czegoś, co istniało wcześniej.

W ocenie Sądu, Wojewoda wyrażając powyższy pogląd, nie uwzględnił, że w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych linii - zachowana zostanie bowiem ta sama trasa, niezmieniona będzie wartość napięcia roboczego, zachowany zostanie poprzedni poziom izolacji oraz zdolność przesyłu mocy. Planowane prace mają zaś na celu jedynie wymianę zużytych elementów i zastosowanie elementów nowych - bardziej bezpiecznych. Pominięcie powyższej okoliczności przez organ odwoławczy stanowi istotne naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uwadze Wojewody uszło bowiem, że w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawo budowlane dopuszczono stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przywołanym zarówno przez organy, jak również stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 765/12, wskazano, iż przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wymiana istniejących elementów wyposażenia i urządzeń oraz instalacji funkcjonujących już w nieruchomościach na nowe, nowoczesne, których realizacja będzie się wiązać z demontażem istniejących urządzeń i zamontowaniem w ich miejscu nowych, z podłączeniem do istniejących sieci, to nic innego jak wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro więc w toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technologicznych linii, a prace zmierzają jedynie do wymiany zużytych elementów i zastosowanie elementów nowych - bardziej bezpiecznych, to organ winien był tę kwestę uwzględnić, lub w przypadku wątpliwości zobowiązać inwestora do wyjaśnienia zakresu prowadzonych prac i ich wpływu na urządzenie infrastruktury technicznej, które chce remontować.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyjętego przez Wojewodę stanowiska, że w skutek planowanych prac parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też istniejący obiekt ulega przebudowie. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że słup energetyczny oraz przewody są elementami linii energetycznej w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że pod pojęciem obiektu liniowego należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika zaś, że długość linii, jako jej charakterystyczny element pozostanie bez zmian. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt: SA/Po 279/09) na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielenie" budowli na poszczególne elementy, nawet gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Zatem twierdzenia Wojewody, że prace będą polegać na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy za błędne. W sprawie remont linii polegać ma na wymianie jej elementów. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się pisma i dokumenty złożone przez skarżącego, które pokazują, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych obiektu liniowego, zachowane zostaną bowiem wszystkie dotychczasowe funkcje wymienianych elementów. Planowane prace zmierzają do wymiany zużytych elementów i zastosowania elementów nowych bardziej bezpiecznych oraz zgodnych z aktualnie stosowanymi standardami i normami techniczno-użytkowymi. Z projektu technicznego wynika z kolei, że w ten sposób wymienione zostaną 3 słupy i 297 m przewodów na działce nr [...] i 2 słupy oraz 200 m przewodów na działce nr [...]. Dojdzie więc do odtworzenia stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Sąd I instancji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Bd 478/16, podzielił stanowisko w nim zawarte, że w kontekście rozważań o tym, czy zakres danych prac należy uznać za remont czy za przebudowę, podkreślił, że zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego oceniać należy przez pryzmat całości tego obiektu budowlanego, a nie tylko jego poszczególnych elementów i że definicja remontu, wynikająca z przepisów prawa budowlanego nie wyklucza stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Uznanie prowadzonych prac za remont nie jest więc możliwe tylko w sytuacji, w której inwestor użyje wyrobu, który zmieni parametry użytkowe lub techniczne obiektu budowlanego pojmowanego jako całość, a nie jedynie parametry nielicznych jego elementów (części). Jak zaś wskazano powyżej na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Kwestia zatem czy dochodzi do ewentualnej rozbiórki dotychczas istniejącego obiektu i wznoszenia w jego miejsce nowego obiektu (co wykluczałoby remont) nie może być - tak jak uczynił to organ w kontrolowanej sprawie - odnoszona do pojedynczych słupów, stanowiących jedynie część obiektu budowlanego, którym jest cała linia elektroenergetyczna, składająca się z wielu słupów i odcinków przewodów pozwalających na przesyłanie energii elektrycznej.

Słusznie zatem skarżąca wskazuje, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych, bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii jakimi są wyeksploatowane słupy o starej konstrukcji. Przyjmując zaś, że w świetle prawa w przypadku remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – to jest to wymiana istniejących elementów wyposażenia i urządzeń oraz instalacji funkcjonujących już w nieruchomości na nowe i podłączeniu ich do istniejących sieci. Dla ustalenia zatem, czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu, organ, w sytuacji gdy miał wątpliwości, winien był dokonać oceny czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, a nie ograniczyć się tylko do poszczególnych jego elementów.

WSA w Warszawie podkreślił, że z wniosku inwestora wynika, iż sporna linia została wybudowana ponad 20 lat temu i stanowi niezwykle ważny element sieci elektroenergetycznej dla lokalnej społeczności. Zły stan techniczny linii stwarza realne zagrożenie dla zachowania ciągłości i pewności dostaw energii elektrycznej w całej okolicy. Planowane prace zmierzają zatem do zapewnienia bezpiecznego i ciągłego korzystania z jej infrastruktury, nie zaś do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych. Zakres planowanych prac i przeprowadzenia inwestycji mieści się w pojęciu realizacji interesu publicznego. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt: II SA/Gd 34/14 celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Reasumując Sąd wskazał, że Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną Sądu oraz wskazania, co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny, czytelny, przejrzysty (pozwalający prześledzić tok rozumowania organu), tak aby stworzyć rzeczywisty obraz dla uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K., A.K., S.B. i K.B., zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 6, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz brak dostatecznej weryfikacji danych i dokumentów przedstawionych jednostronnie przez wnioskodawcę i w efekcie uznanie przez Sąd, że wniosek [...] S.A. obejmuje remont linii elektroenergetycznej rozpostartej nad nieruchomością skarżących, zamiast prawidłowego stwierdzenia, że z uwagi na zakres wprowadzanych zmian w drodze robót budowlanych jest to przebudowa istniejącej linii;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 124 b ust. 1 -5 u.g.n. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 i art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 8 Prawo budowlane przez wydanie decyzji ograniczającej własność skarżących, mimo braku dostatecznego potwierdzenia i zweryfikowania, że wszystkie przesłanki ustawowe zostały spełnione, a zakres (jeśli chodzi o obszar i czas) tej ingerencji jest proporcjonalny do zamierzonych działań, podczas gdy zgłoszone przez [...] S.A. prace zwiększają dolegliwości w możliwości korzystania z prawa własności skarżących.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy roboty budowlane, które planuje wykonać [...] S.A. uzasadniają ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, w świetle regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zaskarżonym wyroku WSA wykazuje, że zmiany, które niosą ze sobą wnioskowane przez Spółkę roboty budowlane, nie prowadzą do wyjścia poza ramy remontu określonego w art. 124 b ust. 1 u.g.n. W ocenie skarżących ocena ta jest nieprawidłowa. Zespół wnioskowanych czynności stanowi o przebudowie, która jest wyłączona spod działania art. 124 b u.g.n. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., II SA/Bd 928/12, LEX nr 1351599: "Wynikające z art. 124 b ust. 1 u.g.n. udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Powyższy przepis określa ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. W zakresie czynności objętych powyższym przepisem nie przewidziano robót polegających na przebudowie". W ocenie skarżących kasacyjnie sprawę należy oceniać z perspektywy zakresu ingerencji we własność i tego, czy dolegliwości związane z nową linią napowietrzną nie będą zwiększone wobec nich. Tymczasem, za takie należy uznać zmiany gabarytowe poszczególnych słupów. To one bowiem zajmują określoną powierzchnię, która według skarżących kasacyjnie ulegnie powiększeniu. Nietrafny jest przy tym pogląd Sądu, że zmiana parametrów musi w tym wypadku dotyczyć całej linii, a nie jej poszczególnych elementów. Podczas gdy to właśnie słupy wysokiego napięcia stanowią największą dolegliwość, jako główny element ingerujący we własność, szczególnie gdy wziąć pod uwagę ich liczebność, co przesądza o zmianie rozmiarów całej linii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem strony skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni kluczowych pojęć i wyczerpująco pod tym względem uzasadnił swoje orzeczenie, mając na uwadze dotychczasowy dorobek doktryny i orzecznictwa. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody ograniczają się zaś do zupełnie dowolnej, ogólnikowej polemiki z wykładnią sądową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) oraz gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest podanie konkretnych przepisów proceduralnych, którym miał uchybić organ, a także wykazanie przez wojewódzki sąd administracyjny, że określone uchybienia w ogóle miały miejsce oraz że mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy mogłoby być inne.

O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest więc ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez wojewódzki sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik treść podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie wytknął organowi odwoławczemu niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, o czym – zdaniem Sądu – ma świadczyć to, że Wojewoda [...] nie uwzględnił, że planowana inwestycja nie zmieni parametrów użytkowych oraz technologicznych linii elektroenergetycznej, że przy remoncie dopuszczalne jest stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym oraz, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że remontowany obiekt to obiekt liniowy i w tym kontekście należy oceniać, czy planowane inwestycje to remont, czy przebudowa.

Powyższe zastrzeżenia i oceny WSA w Warszawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – są zasadne.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. wymaga uprzedniej kwalifikacji planowanych robót budowlanych z punktu widzenia pojęć "przebudowy" i "remontu" (art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego). Podkreślenia jednak wymaga, że kwalifikacja ta wymagała, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uwzględnienia tego, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), a zatem zaliczenie planowanych robót do przebudowy lub remontu wymaga uwzględnienia jego charakterystycznych elementów. Sam słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia elektroenergetyczna. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów i lin dokonywana jest w celu poprawy jakości lub bezpieczeństwa całej linii. Dlatego też na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w ramach planowanej inwestycji zostaną wymienione przewody i słupy istniejącej linii napowietrznej SN na odcinku pomiędzy [...] (obręb C.) do [...] (obręb W.). Parametry charakterystyczne linii takie jak miejsce posadowienia słupów, odstępy między przewodami, średnica przekroju przewodów nie ulegną zmianie. Słupy rozkraczne zostaną zastąpione pojedynczymi (słupami wirowanymi strunobetonowymi), a dotychczasowe przewody zostaną zdemontowane i zutylizowane, a linia zostanie wyposażona w przewody niepełnoizolowane. Funkcje słupów pozostaną bez zmian.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że planowana inwestycja polegająca na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach nie wyczerpuje definicji remontu.

Wyjaśnić należy, że wymiana słupów nawet na inne niż dotychczas, sama w sobie nie świadczy jeszcze, że dojdzie do zmiany parametrów. Wymiana ta może bowiem wynikać z konieczności unowocześnienia linii energetycznej i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi lub branżowymi także w ramach remontu. Tym samym wskazanie inwestora, że "słupy rozkraczne typu ZN i BSW zostaną zastąpione pojedynczymi" nie pozwala na ocenę, że dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii energetycznej. Sama zmiana wyglądu czy rozmiaru określonych elementów sieci, jakkolwiek może mieć znaczenie estetyczne, to jest bez znaczenia dla określenia kwalifikacji prawnej przedstawionych do wykonania robót budowlanych. Przedwczesna zatem pozostaje konkluzja organu o powstaniu "nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości".

Zgodzić również należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że demontaż istniejących urządzeń i zamontowanie w ich miejsce nowych, przy zastosowaniu nowych materiałów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne wydaje się, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem WSA w Warszawie podkreślił, że skoro w toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technologicznych linii, to organ tę kwestię winien uwzględnić lub w sytuacji gdy miał wątpliwości ocenić czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technologicznych obiektu budowlanego jako całości.

Z powyższych względów brak było podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA w Warszawie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a w związku z tym zachodziły przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.