Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 809/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85a ust. 1 pkt 22
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2091
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.12.2016 r. w sprawie zarządzenia srodków związanych z wystąpieniem wysoce  zjadliwej grypy ptaków

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. K. oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 560/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną J. K.; 3. zasądza od J. K. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu kwotę 1470 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 560/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi J. K., uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 29 marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, po przeprowadzeniu w dniu 16 lutego 2017 r. kontroli w Fermie Drobiu stanowiącej jego własność. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przez skarżącego trzech wymogów ustawowych i wszczęto z urzędu trzy osobne postępowania. W nin. sprawie dotyczyło ono naruszenia wymogu zawartego w art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. poz. 2091).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł. Powołał się na art. 85 aa ust. 1 pkt 22 oraz art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. – niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, tj. niewyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków gospodarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami wyjazdami z gospodarstwa w którym jest utrzymywany drób, oraz nieutrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych na stałe w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane w pierwszej instancji i wyrażone tam oceny prawne nie budziły zastrzeżeń. Organ uzupełnił, że według komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. (M.P. poz. 1830) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za 2016 r. wynosiło 4.047,21 zł. Skarżący niewątpliwie nie zastosował się do nakazów i zakazów ustanowionych w rozporządzeniu, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2017 r. Protokół kontroli został podpisywany bez zastrzeżeń, a wynikające z niego ustalenia nie były kwestionowane. Ujawnione nieprawidłowości zwiększały ryzyko zawleczenia wysoce zjadliwej grypy ptaków na fermę drobiu. Dodatkowe argumenty odwołania były niewiarygodne.

Wysokość kary pieniężnej jest prawidłowa i adekwatna do stwierdzonych naruszeń przy uwzględnieniu rangi popełnionego czynu i jego szkodliwości. Organ powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w decyzji pierwszej instancji.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 85aa ust. 1 pkt 22 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przez ich zastosowanie, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia wojewody, co narusza ponadto art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 i art. 7 K.p.a. przez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy.

Wniósł o uchylenie decyzji II i I instancji oraz przyznanie zwrotu kosztów obejmujących 1.800 zł kosztów zastępstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd nie podzielił zarzutu braku podstawy prawnej do zastosowania kary na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy w przypadku naruszenia zakazów ustanowionych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 47 ust. 1. Przepis ten upoważnia bowiem ministra do zarządzenia środków określonych w art. 46 ust. 3.

Sąd stwierdził że decyzje podlegały uchyleniu ze względu na występujący w nin. sprawie problem intertemporalny i jego niedostrzeżenie przez organy. W okolicznościach nin. sprawy zagadnienie z zakresu prawa międzyczasowego przedstawia się jako typowe w procesie wykładni i stosowania prawa, jednak problem wynika z rozmaitych sposobów jego rozstrzygnięcia, które wchodzą w rachubę przy uwzględnieniu koncepcji doktrynalnych i orzeczniczych. W stanie faktycznym nin. sprawy, czyn ciągły sprawcy realizował się do lutego – marca 2017 r., co wynika z treści doniesienia karnego o popełnieniu występków z art. 77 pkt 1 i art. 78 pkt 2 ustawy, skierowanego do policji w dniu 4 kwietnia 2017 r. oraz decyzji z dnia 28 marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie naruszeń wymogów bioasekuracji wynikających z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy i rozporządzenia wykonawczego z dnia 20 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu tych dokumentów potwierdzono stopniowe usuwanie stwierdzonych uchybień na terenie fermy skarżącego w okresie do dnia 20 marca 2017 r. Tymczasem stosowane w decyzjach z dnia 20 kwietnia 2017 r. (pierwszej instancji) i z dnia 4 lipca 2017 r. (zaskarżona) rozporządzenie z 2016 r. zostało uchylone przez § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. poz. 722). Nowe rozporządzenie zgodnie z jego § 3 weszło w życie z dniem 6 kwietnia 2017 r. (dzień następujący po dniu ogłoszenia). Czyn sprawcy jest dookreślany przez treść rozporządzeń, gdyż wskazane przepisy ustawy zawierają jedynie upoważnienia ustawowe do wydania tych aktów wykonawczych (podustawowych), które dopiero określają konkretne środki ograniczające rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych zwierząt. W dacie ukarania sprawcy obowiązywała więc inna podstawa nałożenia kary pieniężnej, niż w dacie czynu.

Sąd wskazał, że o ile dawniej przeważała w orzecznictwie zasada bezpośredniego skutku prawa nowego, to obecnie współstosowane są zasady 1. bezpośredniego stosowania prawa nowego do stanów ciągłych 2. ograniczonego stosowania prawa nowego do zdarzeń przeszłych oraz 3. zasada tempus regit actum – stosowania prawa dawnego do zdarzeń momentalnych. Organ dokonuje wyboru prawa stosowanego wówczas w dawnej sprawie, potrzebę tego wyboru powinien dostrzec, a dokonany wybór należycie uzasadnić, gdyż bez tego wydana decyzja w istotny sposób narusza art. 107 § 3 K.p.a. W nin. sprawie, z uwagi na objęcie podstawą materialnoprawną decyzji przepisów rozporządzenia wykonawczego, istotne będzie wskazanie, czy stosowane powinno być rozporządzenia nowe, czy uchylone. Kwestii tej nie rozstrzyga nowe rozporządzenie, gdyż nie zawiera przepisów międzyczasowych. Przy dokonywaniu wyboru organ powinien uwzględnić specyfikę przedmiotu postępowania, którym jest sprawa wymierzenia kary pieniężnej. W tym przypadku odstępstwo od zasad tempus regit factum i przyjęcie zasady działania nowego prawa do przeszłych stanów faktycznych, może być szczególnie uzasadnione przez wgląd na zasady konstytucyjne lub wymóg odpowiedniego stosowania reguł ukształtowanych w prawie karnym, które nakazują stosowanie regulacji nowej o ile jest korzystniejsza dla sprawcy Zadaniem organu będzie zatem porównanie całokształtu podstawy materialnoprawnej ukarania skarżącego i wybranie unormowania dla niego korzystniejszego. W tym zakresie ulegały zmianie zarówno unormowania ustawowe, jak i wykonawcze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, być może nie ma to znaczenia rozstrzygającego, ale w ostatniej nowelizacji K.p.a. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. poz. 935 – która nie znajdzie tutaj zastosowania zgodnie z art. 16 tej ustawy) dodano do K.p.a. dział IVa Administracyjne kary pieniężne, gdzie w art. 189c ustanowiono analogicznie do prawa karnego zasadę stosowania ustawy nowej (ustawy w sensie całej podstawy prawnej ukarania). Wybór dokonany przez ustawodawcę na przyszłość może bowiem mieć znaczenie przy dokonywaniu wyboru prawa przez organ. Sąd stwierdził, że niewątpliwie organ powinien ponadto stosować dyrektywy wymiaru kary ustanowione w art. 85aa ust. 3 ustawy, aby należycie go uzasadnić.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący oraz organ.

J. K. wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 85aa ust. 1 pkt 22, w tym także w związku z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855) poprzez ich błędną wykładnię - a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych bez podstawy prawnej - polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków gospodarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa w którym jest utrzymywany drób, oraz nieutrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych na stałe w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, ustanowionego w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zajadliwej grypy ptaków (Dz. U. 2016 r. poz. 2091) wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, podczas gdy właściwa wykładnia prowadzić winna do wniosku, iż przepisy te stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu o takiej samej łub podobnej treści, lecz ustanowionego w drodze rozporządzenia wojewody (aktu prawa miejscowego) wydanego na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz Zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (ewentualnie, także na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8e ww. ustawy, tj. w oparciu o rozporządzenie - prawo miejscowe - powiatowego lekarza weterynarii), a nie w drodze rozporządzenia wydanego w oparciu o art. 47 ust. 1 tejże ustawy,

2) art. 85aa ust. 1 pkt 22, w tym także w związku z 47 ust, 1 i art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1855) poprzez ich błędną wykładnię - a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych bez podstawy prawnej - polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków gospodarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa w którym jest utrzymywany drób, oraz nieutrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych na stałe w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, ustanowionego w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zajadliwej grypy ptaków (Dz. U. 2016 r., poz. 2091) wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, podczas gdy właściwa wykładnia prowadzić winna do wniosku, iż podstawę do ustanowienia i zastosowania ww. nakazu stanowi nie art. 46 ust. 3 pkt 8f (czy art. 46 ust. 3 w ogólności), lecz właśnie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, niewskazany w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy (art. 47 ust. 1 - a nie art. 46 ust. 3, czy dokładnie art. 46 ust. 3 pkt 8f - ww. ustawy został przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprost wskazany, jako podstawa prawna wydania przez niego przedmiotowego rozporządzenia ustanowionych nim nakazów), jako podstawa prawna ustanowienia nakazów objętych regulacją art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy,

3) art. 85aa ust. 1 pkt 22, w tym także w związku z 47 ust. 1, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt poprzez błędną, tj. rozszerzającą wykładnię art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy - a w konsekwencji bezpodstawne i niestwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych bez podstawy prawnej - wedle, której możliwe jest wydanie decyzji wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w oparciu o nakazy ustanowione na podstawie rozporządzenie wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie delegacji z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, albowiem w ocenie Sądu I instancji kary pieniężne za określone naruszenia przewidziane są w odniesieniu do środków ustanowionych na podstawie art. 46 ust. 3, nie zaś w zależności od organu wydającego nakazy, zakazy lub ograniczenia, rodzaju aktu lub jego zasięgu terytorialnego, podczas gdy w ocenie skarżącego prawidłowa i nierozszerzająca wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 22 ,ww. ustawy prowadzić winna do wniosku, iż przepis ten stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu o takiej samej lub podobnej treści, jak w przedmiotowym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże ustanowionego jedynie w drodze rozporządzenia wojewody wydanego właśnie na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (czyli aktu prawa miejscowego - ewentualnie, także prawa miejscowego, ale ustanowionego w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 8e ww. ustawy w drodze rozporządzenia powiatowego lekarza weterynarii), zaś ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. wydane zostało w oparciu o art. 47 ust. 1 ww. ustawy, wobec czego art. 47 ust. 1 wraz z przepisem art. 85aa ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie współtworzą podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej, gdyż podstawą zarządzenia ww. środków przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest art. 46 ust. 3, lecz art. 47 ust. 1, który nie został wprost wskazany w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy; tym samym w ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 22 nie może odnosić się do nakazów ustanowionych wprost w oparciu o art. 47 ust. 1 ww. ustawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżącemu w ramach zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - poza zwrotem wpisu od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - należny jest zwrot wynagrodzenia radcy prawnego jedynie w wysokości 480,00 zł (tak można domniemać mając na względzie: wysokość wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - w kontekście całej zasądzonej do zwrotu kwoty, czyli: 737,00 zł), tj. w kwocie wynagrodzenia radcy prawnego przewidzianego "dla innej sprawy", w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna (kara administracyjna) w wysokości 6.000,00 zł,

2) art. 200 z związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw z uwzględnieniem prawidłowej wysokości wynagrodzenia radcy prawnego wynoszącego 1.800,00 zł, tj. wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przewidzianej "dla sprawy, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna", w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była właśnie należność pieniężna (kara administracyjna) w wysokości 6.000,00 zł; w tych okolicznościach prawidłowa wysokość orzeczenia o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - z uwzględnieniem prawidłowej stawki wynagrodzenia radcy prawnego - winna wynieść nie 737,00 zł, lecz 2.057,00 zł,

3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wyroku, tj. w zakresie orzeczenia o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co miało istotny wpływ na to rozstrzygnięcie,

4) art. 145 § 1 pkt 2 w tym, także w związku z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1, poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji organu II, jak i I instancji, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności tych decyzji, pomimo, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 6 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) w związku z art. 85aa ust, 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii we Wrocławiu wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami K.p.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia tych przepisów postępowania przez organ I lub II instancji, tj.:

a) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ rzekomo wadliwie nie uzasadnił decyzji w zakresie zastosowania norm intertemporalnych, podczas gdy organy inspekcji Weterynaryjnej w przypadku nakładania kar administracyjnych za naruszenia przepisów dotyczących zwalczania chorób zakaźnych zwierząt są ustawowo zobligowane stosować przepisy obowiązujące w dniu stwierdzenia naruszenia, a co za tym idzie nie ma obowiązku stosowania i uzasadniania norm intertemporainych, gdyż te nie mają zastosowania w przedmiotowych sprawach,

b) art. 189c K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w ramach ponownego rozpatrywania sprawy mają się kierować wyborem unormowania korzystniejszego dla strony, podczas, gdy ww. zasada nie ma zastosowania do nakładania kar administracyjnych za naruszenia przepisów dotyczących zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym nie może mieć zastosowania do postępowań wszczętych przed 1 czerwca 2017 r.,

c) art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organy ponownie rozpoznając sprawę winny brać pod uwagę regulacje prawne określone w ww. art. 189c - czy w ogóle dziale IVa K.p.a. - pomimo iż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie strony.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny ze stanem prawnym sprawy, a przeto przy zastosowaniu nieprawidłowej - niezgodnej z przyjętymi zasadami -- wykładni przepisów prawa,

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie, iż art. 189c - czy w ogóle dział IVa K.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, zaś dyrektywy wymiaru kar określonych w art. 85aa ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.) były jedyną i wystarczającą podstawą do rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji,

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli (niewłaściwa ocena prawna) działalności organów administracji publicznej, w zakresie prawidłowości rozstrzygnięć i ich uzasadnień zawartych w decyzjach organów I i Ił instancji, w szczególności w związku z:

a) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy niewłaściwie i w sposób niewystarczający uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, w tym nie uwzględniły dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 85aa ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.)

b) art. 189c K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy obu instancji przy rozstrzyganiu sprawy i uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć winny mieć na uwadze regulacje prawne określone w ww. art. 189c - czy w ogóle dziale IVa K.p.a. - pomimo iż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie strony.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.) poprzez nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie jedynie tej normy w zakresie dyrektyw wymiaru kary, jak również jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w zakresie kar nakładanych w związku z naruszeniem przepisów art. 45 ust. 1 pkt 8e, art. 46 ust. 3 pkt 8f oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ma zastosowanie zasada stosowania prawa korzystniejszego dla sprawy, w sytuacji, gdy zasada taka nie wynika z przedmiotowej regulacji, a poza tym, zastosowanie takiej zasady do przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powodowałoby, iż kary administracyjne w przypadku chorób zakaźnych, w większości przypadków, nie mogłyby być nakładane, albowiem są one zmieniane lub uchylane niezwłocznie po ustąpieniu choroby zakaźnej, jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zajadliwej grypy ptaków (Dz. U. 2016 r., poz. 2091) wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt,

2) art. 189c - czy w ogóle dziale IVa K.p.a. - poprzez nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, iż regulacje te winny znaleźć (chociażby posiłkowo) zastosowanie w sprawie administracyjnej rozpoznawanej przez organy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Teza kasacji o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii jest bezzasadna. W konsekwencji bezzasadne są zbudowane na jej podstawie zarzuty kasacji. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1967) jest mowa m.in. o nakazach, o których mowa w art. 46 ust. 3 pkt 8f, tj. nakazach podejmowania określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Skoro nakazy ustanowione w przepisach § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091) stanowią realizację upoważnienia zawartego w art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a polegają na podejmowaniu określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, to zachowania te mieszczą się w hipotezie art. 85aa ust. 1 pkt 22, określającej ustawowe znamiona deliktu. Czyn określony w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy nawiązuje do określonych zachowań, a nie jedynie do przepisu art. 46 ust. 3 pkt 8 lit. f. Potwierdza to dyspozycja art. 47 ust. 1 ustawy, według której, wprost określono zakres upoważnienia jako uprawnienie do zarządzenia środków określonych w art. 46 ust. 3 ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną J. K..

Skarga kasacyjna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii ma usprawiedliwioną podstawę.

Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, tj. art. 85aa ust. 1 pkt 22 w związku z art. 47 ust. 1, art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

W myśl art. 85aa ust. 1 pkt 22, kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności. Przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy obowiązywał zarówno w dacie popełnienia deliktu polegającego na niepodejmowaniu określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, jak i w dacie wydania decyzji.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że utrata mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, która nastąpiła z dniem 6 kwietnia 2017 r., na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 722) skutkowała swego rodzaju abolicją w odniesieniu do deliktów popełnionych przed dniem utraty mocy rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r.

Hipoteza art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy, według stanu z daty wydania decyzji PIW w Oleśnicy oraz zaskarżonej decyzji, w dalszym ciągu zawiera przesłankę niepodejmowania działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, przy czym chodzi o działania nakazane przepisami w tym zakresie obowiązującymi w dacie zaniechań. Norma art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy powinna być zatem wykładana w ten sposób, że karze pieniężnej podlega kto nie podejmował nakazanych przepisami działań, w dacie, czy też w okresie obowiązywania tych nakazów.

Przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków nie usuwa, z mocą wsteczną, wymogu podejmowania określonych, nakazanych działań, obowiązującego w dacie zaniechania. Nie oznacza więc retroakcji, rozumianej jako nakaz oceny faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, w świetle tych nowych przepisów, tak jakby obowiązywały one w dacie zaistnienia tych faktów.

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18).

Nie jest wykluczone wprowadzenie przez ustawodawcę, w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, normy odmiennej w działaniu od reguły nieretroakcji. Retroaktywne działanie przepisów międzyczasowych musi jednak wyraźnie wynikać z tych przepisów.

Warto od razu dodać, chociaż spostrzeżenie to nie ma znaczenia w rozstrzygnięciu analizowanej kontrowersji, że zastosowanie tego rodzaju zabiegu intertemporalnego nie może jednak pogarszać sytuacji prawnej podmiotu, na którego uprawnienia lub obowiązki nowe przepisy oddziałują.

O unormowaniu retroaktywnym nie ma mowy w przypadku § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków.

Stanowisko to znajduje umocnienie w wykładni systemowej. Na gruncie materialnego prawa administracyjnego działanie normy tempus regit actum jest szczególnie widoczne w sytuacjach wprowadzania zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mimo wprowadzania kolejnych zwolnień, w przepisach art. 29 ust. 1 i 2, dla przyjęcia istnienia wymogu posiadania pozwolenia na budowę istotny jest stan prawny w dacie wykonania robót budowlanych. W konsekwencji, przesłanka określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest oceniana według tego, czy pozwolenie na budowę było wymagane w dacie budowy obiektu budowlanego.

Natomiast abolicja zastosowana została przez ustawodawcę na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Tego rodzaju unormowaniem, uwalniającym od odpowiedzialności za dokonany delikt, nie jest przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków.

Niezależnie od przedstawionego stanowiska warto podkreślić, że obowiązek, którego zaniechanie stwierdzono u skarżącego w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2017 r., tj. niewyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków gospodarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami wyjazdami z gospodarstwa w którym jest utrzymywany drób, oraz nieutrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych na stałe w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r.) został zastąpiony obowiązkiem określonym w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków - wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wejść i wyjść z tych budynków - w przypadku ferm, w których drób jest utrzymywany w systemie bezwybiegowym.

W skardze kasacyjnej organu trafnie zwrócono także uwagę na potrzebę celowościowego odczytania norm wprowadzanych na mocy upoważnienia zawartego w art. 47 ust. 1 ustawy. Ustanowione w tym trybie nakazy są wprowadzane i obowiązują na skutek obiektywnych okoliczności, tj. w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części. Sytuacja w tym zakresie może być zmienna. Ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza jednak, samo przez się, ustania karalności za delikt popełniony w okresie gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji administracyjnej określonej w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym. Również z tego punktu widzenia istotne jest więc, czy obowiązek wynikający z nakazu spoczywał na stronie w okresie prowadzenia hodowli drobiu, a nie czy obowiązek ten funkcjonował w systemie prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja polegająca na ustaniu karalności deliktu, nie są istotne rozważania w zakresie stosowania ustawy nowej, odmiennej od ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa. Odnosi się to także do uwzględnienia reguły ustanowionej w art. 189c K.p.a. Niezależnie od tego, przyznać należy rację wnoszącemu kasację organowi, że unormowanie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, także z powodu wejścia w życie po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Warto jednak zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie tyle wyraził pogląd odmienny co do możliwości zastosowania art. 89c K.p.a., ile wskazał na zjawisko zachodzące w legislacji.

Skargę kasacyjną organu należało zatem uwzględnić. Z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, z tytułu uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Koszty poniesione przez wnoszący kasację organ obejmują wpis od skargi kasacyjnej (120 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (1350 zł). Wysokość kosztów zastępstwa procesowego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

.