Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skarg B. Ł. i E. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. O. kwotę [...] złotych oraz na rzecz B. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę, nakazał E.O. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego na nieruchomości w [...], ul. [...] - w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Uzasadniając decyzję PINB stwierdził, iż postanowieniem z dnia [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, przy ul. [...] w [...], w związku z istotnymi odstępstwami od udzielonego decyzją Nr [...], z dnia [...], pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające i oględziny w dniu [...] pozwoliły ustalić, że :

- wprowadzone w czasie budowy zmiany polegały między innymi na : zwiększeniu kubatury budynku wraz ze zmianą jego wysokości, usytuowania w stosunku do granic działki, zmianach elewacji i części konstrukcji,

- budowa obiektu nie została zakończona, do wykonania pozostało zamurowanie otworów we wschodniej ścianie budynku, wykonanie elewacji, wykonanie przekrycia połaci dachu, ścian działowych, wstawienie okien, drzwi, bram, robót instalacyjnych i innych robót wykończeniowych wraz z zagospodarowaniem terenu.

Decyzją z dnia [...] na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestor przedłożył ocenę stanu technicznego wykonanej części inwestycji wraz z wnioskami z których wynikało, że konstrukcja budynku została wykonana prawidłowo. PINB wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, a po jej uchyleniu decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych i nakazał częściową rozbiórkę rozbudowanego budynku. Ww. decyzja została z kolei uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r.

W czasie ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego dotychczas projektu budowlanego, zamiennego. Inwestor kilkakrotnie składał wnioski o przedłużenie terminu i mimo to do dnia dzisiejszego dokumentacja projektu budowlanego, zamiennego nie została uzupełniona. Inwestor przedłożył wykonany w [...] niekompletny projekt budowlany, zamienny.

Przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zamiennego, i wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest sprawdzić między innymi zgodność projektu budowlanego, zamiennego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje się stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdy dla rozpatrywanego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji dla przedmiotowej inwestycji.

Dla terenu, na którym położona jest działka przy ul. [...] w [...], wszedł w życie w dniu 14 kwietnia 2013 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Somosierry" (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 1202). Zgodnie z ustaleniami tego planu - § 52 uchwały Rady Miasta Nr XXVII/790/13 - działka przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie elementarnym [...], dla którego: ustęp 3 - Ustalenia kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu pkt 5 wpisano, że dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej.

Zdaniem PINB, postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może się odnosić do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego. Prowadzone postępowanie zmierza do przywrócenia porządku prawnego i dlatego winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego.

Biorąc pod uwagę zapisy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego PINB stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa jest w całości niezgodna z obowiązującym obecnie planem. Sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów. Nie można także wykluczyć, że gdy inwestor przedstawi projekt budowlany zamienny, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom obowiązującego prawa, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu lub jego części, w przypadku gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem, co też w niniejszej sprawie organ uczynił.

Od decyzji tej odwołanie złożyli B.Ł. i E.O.

E.O. zarzucił decyzji:

"1. naruszenie art. art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 7 KPA poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz pobieżną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedokładne i niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co prowadziło do błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, iż:

- dokonana przez stronę postępowania rozbudowa budynku mieszkalnego jest niezgodna z obowiązującym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- projekt budowlany zamienny nie został uzupełniony zgodnie z nałożonymi na stronę obowiązkami;

2. naruszenie art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., Nr 1409) poprzez wydanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek (rozbiórki) sformułowany w sposób ogólnikowy, bez wymaganego prawem sprecyzowania i wskazania zakresu nakazanej rozbiórki, co powoduje, iż ani strona postępowania, ani organ odwoławczy, nie jest w stanie ustalić na podstawie sentencji oraz uzasadnienia skarżonej decyzji, jaki jest zakres nałożonego na stronę obowiązku;

3. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., Nr 1409) poprzez wielokrotne nakazywanie stronie uzupełnienia złożonego przez stronę projektu budowlanego zamiennego oraz sporządzania dalszych opinii i uzgodnień pomimo, iż organ administracji ograniczony był wskazanym w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane terminem dwumiesięcznym dla możliwości nałożenia na stronę obowiązków wykonania określonych czynności a na obecnym etapie postępowania badaniu podlegać winno jedynie wykonanie przez stronę obowiązków z dnia [...], a w żadnym razie postępowanie nie może zmierzać do rozszerzenia zakresu nakładanych na stronę obowiązków, które wprost nie wynikały z decyzji z dnia [...]" - i w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący dodatkowo podkreślił, że organ nie wyjaśnił, jakich konkretnie obowiązków, związanych z uzupełnieniem projektu budowlanego zamiennego, nie dopełnił inwestor, ani z jakimi konkretnie zapisami planu rozbudowa jest niezgodna. Wskazał: "Z treści decyzji nie wynika jednak, czy organ administracji uznał, iż rozbudowa nastąpiła od innej strony niż elewacja ogrodowa, czy została dokonana bez utrzymania obrysu istniejącej ściany bocznej, czy też organ administracji poczynił inne jeszcze ustalenia, które jednak nie znalazły odzwierciedlenia w treści wydanej decyzji." Jego zdaniem, taki sposób sporządzenia uzasadnienia "...uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę. Zgodnie z art. 107 § 3 KPA uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Skarżący uważa ponadto, że "z sentencji decyzji nie wynika w szczególności, która rozbudowana część budynku mieszkalnego ma podlegać rozbiórce. Z sentencji decyzji wynika natomiast, iż celem rozbiórki ma być doprowadzenie rozbudowy do zgodności z obowiązującym planem. Wnioskować stąd można, iż organ uznał, iż rozbudowa częściowo jest zgodna z planem zagospodarowania, a rozbiórka dotyczyć ma jedynie elementów z tym planem niezgodnych. Z treści decyzji nie da się natomiast wywnioskować rozbiórka jakich konkretnie elementów doprowadzić miałaby rozbudowę do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Oczywistym jest, iż to organ winien był precyzyjnie wskazać zakres nakazanych prac, a obowiązku tego nie można przerzucać na stronę postępowania".

B.Ł. w swoim w odwołaniu wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia tj. nakazania inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozbiórki obiektu z uwagi na niewykonanie do dn. [...] obowiązującej decyzji z dn. [...]". Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

"1. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis art. 51 ust. 5 będący podstawą prawną wydanej decyzji nie przewiduje możliwości rozbiórki w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie nowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. niedochowanie przez organ wymaganego przepisami prawa terminu do wydania decyzji;

3. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym osoby pokrzywdzonej samowolą budowlaną inwestora - strony tj. Pani B.Ł.;

4. naruszenie art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu;

5. naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaprezentowanie w decyzji nierzetelnego i niekompletnego uzasadnienia prawnego decyzji tj. brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa bowiem organ powołał się na treść przepisów, które de facto w takim kształcie nie obowiązują."

Skarżąca, przywołując wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych (II SA/Sz 844/09, II OSK 705/10) uważa, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu to jedyne rozwiązanie, zgodnie z istniejącym porządkiem prawnym wynikającym z ustaw, rozporządzeń, norm i wyroków sądów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], numer [...], po rozpatrzeniu odwołań E.O. i B.Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że PINB na wniosek B.Ł. i M.Ł. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]24, na której prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "...zgodności prowadzonych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem". W dniu [...] przedstawiciele organu przeprowadzili oględziny budowy, podczas których stwierdzili, iż realizowane, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...], znak [...], o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane, polegające na "...rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenia mieszkalne z usługą w parterze /biuro dla potrzeb własnych/ z wbudowanym garażem dwustanowiskowym", wykonywane są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor – E.O., dokonał zmian powodujących zwiększenie kubatury budynku i jego wysokości oraz zmian w elewacji i konstrukcji obiektu.

Uznając powyższe odstępstwa jako istotne organ powiatowy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny stanu technicznego wykonanych robót, a następnie, po otrzymaniu żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia [...].

Rozstrzygnięcie powyższej decyzji utrzymał w mocy organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z dnia [...].

W związku z wydaniem przez organy nadzoru budowlanego ww. decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] uchylił swoją decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...].

W dniu [...] inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

W międzyczasie, PINB postanowieniem z dnia [...], zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem cywilnym, o wyrażenie przez sąd tzw. zgody zastępczej, które podjął a następnie zawiesił ponownie aż do dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji organów nadzoru budowlanego, dotyczących nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (z dnia [...]), w części zobowiązującej inwestora do przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

PINB po sprawdzeniu prawidłowości wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] (po usunięciu przez inwestora nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonym projekcie zamiennym), decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia [...], uchylił w całości powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na stwierdzone niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wydaną dla przedmiotowej inwestycji.

Rozpatrując sprawę ponownie PINB postanowieniem z dnia [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w terminie do dnia [...], informując jednocześnie, iż nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w oznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Inwestor nie przedłożył poprawionego projektu budowlanego, nie uzyskał również zgody organu na zmianę terminu usunięcia nieprawidłowości.

W dniu [...] organ powiatowy, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 5 prawa budowlanego, nakazał inwestorowi "...zaniechanie dalszych robót budowlanych".

W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał E.O. częściową rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie usytuowania obiektu, z zachowaniem ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz odległości obiektu od wschodniej granicy działki.

B.Ł. i M.Ł. oraz E.O., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd, wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 844/09, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] stwierdzając, że skoro organ przyjął, iż doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem to doprowadzenie do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, to tym samym pominął kwestię istotnego odstąpienia od projektu objętego pozwoleniem na budowę, w zakresie przekroczenia wysokości obiektu, zwiększenia jego kubatury, wybudowania w miejsce tarasu pomieszczenia dla ludzi, poszerzenia wjazdu, wykonania okien, zejścia do ogrodu i balkonu. Stanowisko sądu wojewódzkiego podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 705/10, oddalając skargę kasacyjną stron postępowania. Niezależnie od powyższego, sądy obu instancji uznały za prawidłowy, przyjęty przez organy nadzoru budowlanego, tryb postępowania w sprawie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 439/11, uchylone zostały wymienione powyżej decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające częściową nieważność decyzji WINB z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...].

Rozpatrując sprawę ponownie, PINB postanowieniem z dnia [...], nałożył na inwestora – E.O., obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia [...] (na wniosek inwestora termin ten kilkakrotnie zmieniano - ostatecznie do dnia [...]).

W dniu [...] PINB wydał zaskarżoną decyzję, w której na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał E.O. "..rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na nieruchomości w [...], ul. [...] - w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedłożony przez inwestora, w [...], projekt budowlany zamienny jest niekompletny, a sama rozbudowa niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WINB, w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] stwierdził, że niezaprzeczalnie inwestor – E.O. popełnił samowolę budowlaną przy rozbudowie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], polegającą na odstąpieniu, w sposób istotny, od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie bowiem do przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zwiększenie kubatury obiektu i jego wysokości mieści się w katalogu odstępstw istotnych. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 cytowanej ustawy, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. I tak: zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach i, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz — w razie potrzeby — wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast, zgodnie z art. 51 ust. 4 ww. ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, PINB decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia [...]. Tak więc, warunkiem niezbędnym do uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowej inwestycji stało się wykonanie w całości obowiązków wynikających z powyższej decyzji. Organ podkreślił, że tryb postępowania przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Za stan zgodny z prawem należy uznać stan nie tylko odpowiadający przepisom prawa budowlanego lecz również przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są nierozerwalnie związane z przepisami prawa budowlanego w sytuacji realizacji obiektów budowlanych. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 3 ww., w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1044/12) w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w chwili orzekania. Aktualnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK1703/10). W ocenie WINB, przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego, należy ocenić w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Przedmiotowa rozbudowa, na nieruchomości przy ul. [...] w [...], znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Somosierry", przyjęty uchwałą Nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2013 r., poz. 1202). Zgodnie z nim, działka przy ul. [...] znajduje się na terenie elementarnym, oznaczonym symbolem [...], gdzie symbol [...] oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych. Zgodnie z § 52 ust. 3 pkt 5a tego planu na terenie elementarnym [...] dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej, co oznacza, że dopuszczona jest rozbudowa obiektu jedynie na zapleczu budynku mieszkalnego i to o szerokości mniejszej niż wynosi szerokość obiektu, ograniczona ścianami bocznymi.

Zdaniem WINB, dokonana przez E.O. rozbudowa budynku mieszkalnego (przedstawiona na planie sytuacyjnym w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym przez inwestora) jest sprzeczna, w całości, z powyższym zapisem planu, bowiem wykonano ją obok istniejącego obiektu, od strony elewacji bocznej.

Zatem organ stwierdził, że przedstawiony, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, projekt budowlany zamienny jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, i nie jest możliwe, z uwagi na usytuowanie rozbudowy, doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem. Dlatego należy dokonać rozbiórki rozbudowy w całości. Zasadnym jest więc rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, podjęte przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego na nieruchomości w [...],

ul. [...]. W ocenie WINB, niefortunnym i mylącym sformułowaniem jest dodane do rozstrzygnięcia, w sentencji decyzji, stwierdzenie: "w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina". Nakaz rozbiórki jest bowiem konsekwencją niewykonania obowiązku z ww. decyzji PINB z dnia [...] (nie przedłożono zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa projektu budowlanego zamiennego), a nie nakazem wydanym w jakim celu. W wyroku, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1894/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3

in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w ostatnim z tych przepisów, które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Ocena ta odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ. Ponieważ orzekanie organu II instancji jest ponownym, merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a nie jedynie kontrolą zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, stąd też organ ten musi uwzględnić przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy."

Ponadto WINB wskazał, że inwestor nie przedstawił, żądanego decyzją

z dnia [...], oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż go nie posiada, bowiem nie uzyskał zgody współwłaściciela nieruchomości (z udziałem 60% do gruntu i budynku) na rozbudowę w zakresie, w jakim jej dokonał. Jak wynika z akt sprawy rozbudowana część,

w porównaniu do zatwierdzonej w projekcie budowlanym, jest większa, o większej powierzchni zabudowy, kubaturze i wysokości. Inwestor wybudował, w miejsce tarasu, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, oraz dodatkowo balkon. Poprzez przybliżenie rozbudowy (od poziomu piętra) do istniejącego budynku mieszkalnego (z projektowanych 4,0 m do 2,93 m) oraz zwiększenie wysokości

(o około 1 m), naruszony został interes współwłaściciela budynku (zajmującego lokal na piętrze budynku). Ponadto poszerzony został wjazd do garażu o 3 m. W sytuacji, gdy rozbudowa jest w całości niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zbędna jest analiza projektu zamiennego

w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do innych zarzutów, podniesionych w odwołaniach, WINB wyjaśnił, że w wydanym w sprawie wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 705/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie można uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Takim postępowaniem, zdaniem sądu, może być nałożenie na inwestora, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 123 K.p.a.,

w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązku usunięcia określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym. Ponadto sąd wywiódł, że jeżeli okaże się, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe, ze względu na jego sprzeczność z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, czy z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego uprawniony jest, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami nie mógł zostać zatwierdzony.

Zarzut strony niedochowania przez organ wymaganego przepisami prawa terminu do wydania decyzji jest nietrafny. Zaskarżona decyzja wydana została, w związku z nieprzedłożeniem, w oznaczonym terminie, tj. do dnia [...], zgodnego z prawem projektu budowlanego zamiennego. Termin, o którym mowa

w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest terminem procesowym. Dlatego też, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez B.Ł., a także przez E.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

B.Ł. zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa mające wpływ na nieważność postępowania,

a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o podstawę prawną, która de facto nie istnieje, co skutkuje nieważnością decyzji zarówno organu I, jak i II instancji, ewentualnie w razie uznania ww. zarzutu za nieuzasadniony:

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis art. 51 ust. 5 ww. ustawy, będący podstawą prawną wydanej decyzji, przewiduje w przypadku nie wykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a nie możliwość rozbiórki w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności

z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje stwierdzeniem, że organ wydał decyzję w oparciu o przepis, który w tej treści nie obowiązuje;

2. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis art. 51 ust 5 ustawy prawo budowlane przewiduje bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego, co zostało przez organy pominięte;

3. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. niedochowanie przez organ wymaganego przepisami prawa terminu do wydania decyzji;

III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 28 K.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady praworządności, co skutkuje utratę zaufania obywateli do organów państwa;

2. naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli, w tym osoby pokrzywdzonej samowolą budowlaną inwestora;

3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu;

4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu

I instancji i zaprezentowanie w decyzji nierzetelnego i niekompletnego uzasadnienia prawnego decyzji, tj. brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji

z przytoczeniem przepisów prawa bowiem organ II instancji, pomimo stwierdzonych uchybień, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na treść przepisów, które de facto w takim kształcie nie obowiązują.

5. naruszenie przez organy nadzoru budowlanego wszystkich stopni art 2, 7 i 32 Konstytucji RP.

W związku z powyższym B.Ł. wniosła o:

I. Stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na wystąpienie przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o podstawę prawną, która w takim kształcie nie istnieje) oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji;

ewentualnie w razie uznania zarzutu naruszenia prawa mającego wpływ na nieważność postępowania za nieuzasadniony, wniosła o :

II. Uchylenie w całości decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie przez organ zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy oraz uchylenie decyzji organu I instancji.

I. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W swojej skardze E.O. zaskarżonej decyzji zarzucił:

I naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 52 ust. 3 pkt 5a Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Somosierry" przyjętego uchwałą nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczona jest rozbudowa budynków jednorodzinnych wyłącznie od zaplecza budynku oraz wyłącznie o szerokości mniejszej niż wynosi szerokość obiektu ograniczona ścianami bocznymi, podczas gdy:

- za teren działki od strony elewacji ogrodowej uznać należy teren niezabudowany wokół istniejącego budynku przeznaczony pod zieleń ozdobną lub użytkową,

- użycie przez prawodawcę zwrotu "elewacja ogrodowa" wskazuje na konieczność ustalenia lokalizacji tej części budynku w relacji do położenia ogrodu, a nie, np. strony świata, czy też relacji względem ulicy (frontowa, tylna, boczna), a przyjęta konstrukcja prowadzi do wniosku, że prawidłowe wskazanie ściany bocznej może nastąpić wyłącznie po ustaleniu elewacji ogrodowej, a zatem ściana boczna w stosunku do elewacji ogrodowej nie musi pokrywać się ze ścianą boczną w stosunku do elewacji frontowej (od strony ulicy),

- żaden z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na przyjęcie, że rozbudowa budynku możliwa jest wyłącznie od strony jego zaplecza, a przepisy ograniczające prawo własności należy interpretować ściśle, co implikuje przyjęcie, że wobec treści cytowanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporną rozbudowę uznać należy za dokonaną wzdłuż elewacji ogrodowej;

2. art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), poprzez uznanie, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy ocenić wyłącznie w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji w sytuacji, gdy:

- w niniejszej sprawie została wydana przez Prezydenta Miasta ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], co wyklucza możliwość wygaszenia decyzji Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (znak: [...]), a niezależnie od powyższego:

- uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej uchylenia, albowiem ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu, a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić, czego żaden

z orzekających w sprawie organów nie ocenił,

- decyzja Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (znak: [...]) nie została wygaszona i nadal funkcjonuje w obrocie,

- żaden z orzekających w sprawie organów nie dokonał oceny relacji między treścią decyzji Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (znak: [...]) a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Somosierry", przyjętego uchwałą nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin.

II. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności:

- niewyjaśnienie, w którym miejscu na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest część ogrodowa oraz która strona elewacji budynku stanowi elewację ogrodową, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie w odniesieniu do spornego budynku jednorodzinnego uzasadnione jest twierdzenie o posiadaniu przezeń dwóch stron elewacji ogrodowej: bocznej oraz tylnej (w relacji do elewacji frontowej), a rozbudowę dokonano wzdłuż jednej z dwóch elewacji ogrodowych, tj. zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- przyjęciu przez organ drugiej instancji, iż skarżący nie przedstawił żądanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy skarżący złożył adresowane do organu pierwszej instancji pismo wraz z załącznikiem zawierającym zgodę współwłaścicieli B. oraz M.Ł. na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...], według projektu wykonanego przez mgr inż. arch. B.P.

z uwzględnieniem aneksu;

2) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji nienależycie i niezgodnie z wymogami wynikającymi ze wskazanych powyżej przepisów, z uwagi na posługiwanie się w pisemnych motywach decyzji zbyt ogólnymi stwierdzeniami, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie w oparciu o jakie dowody organ drugiej instancji uznał, iż skarżący dokonał rozbudowy obok istniejącego obiektu oraz dlaczego odmówił wiarygodności dowodom na okoliczność tego, że rozbudowa została zbliżona do granicy frontu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) uchylenie decyzji PINB z dnia [...], w całości,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych,

Dodatkowo, wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

- pisma skarżącego adresowanego do organu pierwszej instancji wraz

z załącznikiem zawierającym zgodę B. oraz M.Ł. na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] według projektu wykonanego przez mgr inż. arch. B.P. z uwzględnieniem aneksu,

- prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...], sygn. akt [...] oraz prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...], sygn. akt [...],

- dokumentów z akt sprawy zakończonej wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Kamy Odwoławczy z dnia [...], sygn. akt [...], w szczególności uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] roku oraz Sądu Okręgowego z dnia [...];

- na okoliczność posiadania przez skarżącego oraz przedstawienia organowi pierwszej instancji oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z § 52 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie elementarnym [...] dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej (a), o maksymalnej wysokości nie wyższej niż istniejąca wysokość obiektu (b), przy zachowaniu formy i kątów istniejących połaci dachowych od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych (c), z możliwością doświetlenia poddaszy od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych wyłącznie oknami połaciowymi (d). Lektura zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że nie zawarto w nim definicji pojęcia "elewacja ogrodowa". W § 8 pkt 11 cytowanego planu znajduje się jednakże definicja pojęcia "przedogródek", oznaczającego część niezabudowaną działki, przeznaczoną na dojście i zieleń ozdobną, znajdującą się pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy,

a linią zabudowy (elewacją frontową budynku).

Posłużenie się powyższą definicją "przedogródka" dla zdekodowania znaczenia pojęcia "ogród" prowadzi do wniosku, że pojęciem tym należałoby określić część niezabudowaną działki, przeznaczoną na zieleń ozdobną. W ocenie skarżącego, przeznaczenie powyższego terenu na dojście do budynku oraz jego lokalizacja pomiędzy ulicą, a linią zabudowy, są bowiem cechami właściwymi wyłącznie pojęciu "przedogródek".

Zdaniem skarżącego, w dalszej kolejności powyższe pojęcie można definiować jako "teren zajęty pod uprawę roślin ozdobnych lub użytkowych

z wyznaczonymi alejami, ścieżkami, grządkami itp." (por. Słownik języka polskiego, PWN). Podobnie pojęcie to definiowane jest przez użytkowników portalu Wikipedia jako "pojęcie z zakresu ogrodnictwa oznaczające miejsce przeznaczone do uprawy roślin". W ocenie skarżącego, za teren działki od strony elewacji ogrodowej uznać zatem należy teren niezabudowany wokół istniejącego budynku przeznaczony pod zieleń ozdobną lub użytkową. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za taki teren uznać należy część działki, na której wybudowany został sporny w sprawie budynek.

Użycie przez prawodawcę w § 52 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwrotu "elewacja ogrodowa" wskazuje również na konieczność ustalania lokalizacji tej części budynku w relacji do położenia ogrodu, a nie np. strony świata, czy też relacji względem ulicy (frontowa, tylna, boczna). Jednocześnie przyjęta konstrukcja prowadzi do wniosku, że prawidłowe wskazanie ściany bocznej może nastąpić wyłącznie po ustaleniu elewacji ogrodowej. Prowadzi to do wniosku, że ściana boczna w stosunku do elewacji ogrodowej nie musi pokrywać się ze ścianą boczną w stosunku do elewacji frontowej (od strony ulicy).

Według skarżącego, treść cytowanych zapisów prowadzi również do wniosku, że intencją uchwałodawcy było dopuszczenie rozbudowy budynków w zakresie,

w jakim rozbudowa nawiązuje do istniejącej zabudowy i nie przekracza obrysu wyznaczonego elewacją boczną tychże obiektów, który to warunek w niniejszej sprawie również uznać należy za spełniony, albowiem wykonana rozbudowa nie ma szerokości większej niż wyznaczona elewacją boczną istniejącego budynku (w relacji do elewacji frontowej i tylnej).

W dalszej kolejności, w ocenie skarżącego, WINB naruszył § 52 ust. 3 pkt 5a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe przyjęcie, że cytowany plan dopuszcza rozbudowę obiektu jedynie na zapleczu budynku mieszkalnego i to o szerokości mniejszej niż wynosi szerokość obiektu, ograniczonego ścianami bocznymi. W pierwszej kolejności wskazać należy,

że powyższy zwrot pozostaje w oczywistej sprzeczności z cytowaną treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego wyrażenie "zaplecze" oznacza "coś, co znajduje się za jakimś budynkiem lub terenem zabudowanym". Wyrażenie "elewacja ogrodowa" nie jest zatem zwrotem tożsamym pojęciowo ze zwrotem "zaplecze".

E.O. dodał także, że przepisy ograniczające prawo własności należy interpretować ściśle. Nie mogą być one źródłem dodatkowych ograniczeń prawa własności ponad te, które wynikają z nich wprost. Ścisła literalna wykładnia tych przepisów, uwzględniająca konieczność ochrony prawa własności prowadzi zatem do wniosku, iż nie można z nich wyprowadzić zakazu wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego wzdłuż jednej elewacji bocznej, stanowiącej jednocześnie elewację ogrodową, jeśli rozbudowa nie wyjdzie poza elewację frontową i jeżeli druga

z elewacji bocznych nie zostanie naruszona.

Skarżący wskazał również, że uznając, iż sporny budynek został wybudowany na terenie, na którym obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza zabudowę, organ nie przedstawił jakiegokolwiek wywodu pozwalającego na uznanie co rozumiał pod pojęciem "elewacji ogrodowej" oraz "ściany bocznej", a także dlaczego uznał cytowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za równoważne pojęciu "na zapleczu budynku", czym dodatkowo naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

Wydając zaskarżoną w sprawie decyzję WINB przyjął za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 roku, sygn. II OSK 1703/10, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy ocenić w świetle przepisów

o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Przy formułowaniu powyższego poglądu uszła jednak uwadze organu treść art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (1) lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (2). Zgodnie z ust. 2 cytowanego

art. 65 przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa

w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1K.p.a.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 117/11, art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu ww. źródeł pogodzić.

Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej uchylenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 111/13, LEX nr 1305668. Na uwagę zasługuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1912/10, LEX nr 821212, w którym wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny ustawa, przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają

w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Uznać należy, że tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem).

W ocenie skarżącego z powyżej przedstawionego orzecznictwa wynika zatem, że błędne było założenie leżące u podstaw wydanych w sprawie decyzji,

iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru spowodowało skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego, według skarżącego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji zarzutu naruszenia § 52 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że zapisy tego planu nie są "inne" od zapisów decyzji o warunkach zabudowy spornej nieruchomości.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy sporna inwestycja prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] co, w ocenie skarżącego, wyklucza możliwość wygaszenia w ten sposób skonsumowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym fakt późniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należy za prawnie indyferentny, albowiem na jej podstawie skarżący nabył już uprawnienia do zabudowy spornej nieruchomości w sposób określony w tych decyzjach.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny

w wydanym wyroku w niniejszej sprawie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, pewne kwestie przesądził. Stwierdził bowiem, między innymi że,

"w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wskazać należy, że skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych

w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to bez wątpienia zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego".

NSA podkreślił także, że "treść przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki".

Inwestor przedłożył zamienny projekt budowlany, zaś organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że projekt ten jest niezgodny z przepisami uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno – Somosierry" w Szczecinie

(Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz.1202). Dodać należy, że plan ten wszedł w życie z dniem 14 kwietnia 2013 r.

Skarżący E.O. natomiast uważa, że brak jest podstaw do sprawdzania zgodności projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje w dacie złożenia projektu zamiennego, gdyż dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wydana została wcześniej decyzja o warunkach zabudowy, a w oparciu o nią pozwolenie na budowę. Budowa była rozpoczęta w oparciu o te akty, a więc, w ocenie E.O., obecnie organy nadzoru powinny dokonywać sprawdzenia projektu zamiennego

w świetle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia

[...].

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W przepisach ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania na rzecz E.O. decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], decyzja ta zawierała konkretnie ustalony okres ważności do [...] (art.42 ust.1 pkt 7 ww. ustawy). Chodziło o określenie czasu, w którym decyzja miała moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powodował ten skutek, że po jego upływie nie można już było powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z którego wynikało, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powodowało ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowywała swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli warunek ten nie został spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na upływ czasu, traciła swoją ważność.

Inwestor w niniejszej sprawie uzyskał pozwolenie na budowę dnia [...], a więc w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na skutek jednak wykonania budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, inwestor został zobowiązany do przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego

z prawem ( decyzja PINB z dnia [...]), a decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę została uchylona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]. Tym samym, utraciła swój byt prawny również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Długotrwałość prowadzonego postępowania naprawczego wynikająca

z różnych przyczyn, w tym także z przedłużania przez inwestora terminów wyznaczanych przez PINB spowodowała, że weszła w życie nowa ustawa z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, przewidująca inne rozwiązania prawne dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, które w niniejszym przypadku nie mają zastosowania do decyzji wydanej na rzecz E.O.

o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] (wygaszanie decyzji). Ponadto wszedł w życie Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie objętym zainwestowaniem.

W tej sytuacji, w ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy uznały, że projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu zgodności z aktualnie obowiązującym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Pogodno – Somosierry" w Szczecinie.

Jednakże, sąd podziela stanowisko skarżącego E.O., że w decyzji orzekającej rozbiórkę "rozbudowanej części budynku mieszkalnego", a także

w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż rozbudowana część jest niezgodna z § 52

ust. 3 pkt 5a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy

w sposób niewystarczający wyjaśniły użyte w tym przepisie określenie "elewacja ogrodowa", a nadto nie odniosły się bezpośrednio do stanu faktycznego sprawy

- w szczególności do położenia budynku na działce i usytuowania na niej ogrodu

- w sposób zrozumiały dla stron postępowania.

Ocena zgodności projektu zamiennego z obowiązującym planem, zdaniem sądu, winna zostać dokonana przy wykorzystaniu wykładni zaprezentowanej w tym zakresie także przez organ wnioskujący podjęcie uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno – Somosierry" w Szczecinie.

Sąd podziela natomiast ustalenie WINB dokonane w zaskarżonej decyzji, że inwestor nie przedstawił wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przedłożony dokument odpowiadał wymogom wydanego uprzednio pozwolenia na budowę, a utracił swą aktualność po dokonaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a tym samym inwestor by złożyć prawidłowe oświadczenie winien był uzyskać nową zgodę współwłaścicieli nieruchomości.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowość rozstrzygnięcia PINB sformułowanego niezgodnie

z brzmieniem przepisu stanowiącego podstawę jego wydania (organ nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku – "w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina"), tj. art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, uznał jednak, że jest to jedynie "stwierdzenie niefortunne i mylące".

W ocenie sądu, takie sformułowanie rozstrzygnięcia jest nie tylko niefortunne

i mylące, ale także naruszające art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie przewiduje doprowadzania rozbudowy do zgodności

z obowiązującym planem (art. 51 ust. 5: W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Ponadto, takie sformułowanie pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia, z którego wynika konieczność rozbiórki całej rozbudowanej części, a więc także poprzednio objętej pozwoleniem na budowę.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe a następnie ponownie rozpatrzyć odwołania i rozstrzygnąć sprawę,

w sposób prawidłowy uzasadniając rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 ww. ustawy.