Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 434/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1 , art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2022 r. nr 359/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim nr 4/2022 z dnia 28 stycznia 2022 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 8 grudnia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim wpłynął wniosek z dnia 7 grudnia 2021 r od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W., stanowiący jednocześnie "odpowiedź na pismo Organu" z dnia 10 listopada 2021 r. Jak wskazał P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiotowym wniosku z dnia 7 grudnia 2021 r., pismo Spółki z dnia 18 sierpnia 2021 r., uzupełnione pismem z dnia 30 września 2021 r. nie stanowiło podstawy zainicjowania postępowania skargowego w oparciu o przepisy Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Skargi i wnioski. Rozdział 2. Skargi". Pisma te zostały złożone jako dowody w sprawie zainicjowanej przed organem nadzoru budowlanego przez Starostwo Powiatowe w Wałbrzychu w dniu 30 lipca 2021 r. (znak sprawy: ZAB.6740.53.170.2021) z wniosku P. Sp. z o.o. z dnia 1 sierpnia 2021 r. w sprawie wstrzymania wykonywania decyzji w związku z wszczętymi pracami budowlanymi na dz. nr [...] i [...] obr. [...] W. przylegającymi bezpośrednio z gruntami do P. Sp. z o.o. oraz żądania wnioskodawcy z dnia 29 lipca 2021 r. Jak wskazano, wszystkie czynności organu, w tym kontrolne w postaci oględzin działek nr [...] i [...] położonych w W. w dniu 28 września 2021 r., zostały przeprowadzone poza postępowaniem administracyjnym, pozbawiając tym samym Spółkę P. możliwości zaskarżania postanowień organu I instancji. W związku z powyższym Spółka wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W., co nie zostało ujęte w decyzji ostatecznej Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 14 sierpnia 2018 r. o znaku: ZAB.6740.214.2019. Wnioskujący wskazali, że obszar oddziaływania całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę obejmuje działkę Spółki o nr [...], ponieważ zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym linia obszaru oddziaływania zaznaczona kolorem pomarańczowym (linia przerywana) na projekcie budowlanym zagospodarowania terenu przez projektanta, przekracza granicę działki nr [...] należącej do inwestora i wchodzi na teren działki spółki nr [...]. Nadto na projekcie zagospodarowania terenu została zaplanowana na działce inwestora studnia głębinowa o średnicy 2,0 m jako źródło wody pitnej dla projektowanej inwestycji (według odrębnego opracowania), której realizacja z pewnością w przyszłości będzie miała ogromny wpływ na wszystkie działki sąsiadujące bezpośrednio z przedmiotową inwestycją, a nawet na dalsze działki, zakłócając już i tak złe stosunki wodne na znacznej głębokości. Jak dalej wskazała spółka P. Sp. z o.o. na dowód tego, że posiada przymiot strony jest fakt, że była stroną postępowania w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw w przedmiocie działek inwestora objętych wnioskiem, tj. wydania decyzji z dnia 27 października 2014 r. o znaku: SK.0.4131/225/2014 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W., jak również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim, na co wskazuje zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin z dnia 20 września 2016 r. W dniu 10 listopada 2021 r. PINB na podstawie art 237 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomił P. Sp. z o.o. o sposobie załatwienia skargi Spółki z dnia 18 sierpnia 2021 r., uzupełnionej przez Spółkę pismem z dnia 30 września 2021 r., dotyczącej prowadzenia robót ziemnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W. - uznając skargę za bezzasadną. Powyższe zostało poprzedzone kontrolą przeprowadzoną przez PINB w dniu 28 września 2021 r., która to kontrola nie potwierdziła wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: ZAB.6740.214.2019. Uzasadnienie takiego stanowiska zostało zawarte w treści pisma PINB z dnia 10 listopada 2021 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na części działki nr [...] (poza obszarem przewidzianym pod budowę zjazdu) oraz działki nr [...], należących do Spółki Z., wykonano prace ziemne polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4m (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu działek) porośniętym wcześniej trawą na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego. Jak ustalił PINB, odnośnie przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wydał żadnej innej decyzji o pozwoleniu na budowę niż przywołana wyżej, jak również nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót, co oznacza, że wykonane roboty ziemne nie są również pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w oparciu o art. 61 a § 1 kpa postanowienie nr 4/2022 z dnia 28 stycznia 2022 r., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W.

Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła spółka P. Sp. z o.o.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 359/2022 z dnia 25 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na opisane postanowienie utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa), stanowiącego, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co prawda pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak przyjmuje się, że chodzi tu o przeszkody natury przedmiotowej takie jak: brak podstawy materialnoprawnei do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Po pierwsze, wyjaśnić trzeba, że charakter nałożonych na organy nadzoru budowlanego obowiązków, związanych z kontrolą zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, a podejmowanych dla ochrony interesu publicznego powoduje, że w celu ich realizacji konieczne jest w większości przypadków inicjowanie działań z urzędu. O takim sposobie wszczęcia postępowania decydują jednoznacznie sformułowane przepisy prawa materialnego, nakazujące organom nadzoru budowlanego nakładanie określonych obowiązków na konkretne podmioty po ujawnieniu naruszenia prawa. Powyższe potwierdza przepis wprowadzony przez ustawodawcę, tj. art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pb) mówiący, że: ust. 1. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu; ust. 2. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rozdział, o którym mowa w tym przepisie reguluje kwestie "Postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (Rozdział 5a Pb). Celem wprowadzenia takiej regulacji było wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się w orzecznictwie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Wyjaśnienia wymaga to, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek osoby fizycznej, czy też prawnej. W ślad za PINB organ odwoławczy wskazuje, iż odnosząc się do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że postępowania administracyjne naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), jak i postępowania legalizacyjne prowadzone w trybie art. 48 tejże ustawy - wszczynane są przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, postępowania te nie są prowadzone na wniosek strony. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 28 września 2021 roku wynika, że na części działki nr [...] (poza obszarem przewidzianym pod budowę zjazdu) oraz działki nr [...], należących do Spółki Z., wykonano prace ziemne polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4m (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu działek) porośniętym wcześniej trawą na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego. Powyższa kontrola nie potwierdziła wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: ZAB.6740.214.2019. Bez wątpienia wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzonych prac ziemnych nie powstała również żadna budowla w rozumieniu art.3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnia, iż organ I instancji prawidłowo nie zakwalifikował tych robót jako rozpoczęcie robót budowlanych, które skutkowałyby wdrożeniem procedury legalizacyjnej związanej z samowolą budowlaną. Zdefiniowanie rozpoczęcia budowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jej legalności. Tylko budowa rozpoczęta (w rozumieniu Pr. Bud.) daje podstawy do oceny jej legalności. Co prawda, ustawodawca nie daje pełnej legalnej definicji rozpoczęcia budowy, niemniej przesądza, że następuje to z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Rozpoczęcie budowy następuje zatem nie z chwilą podjęcia robót mających na celu wykonanie określonego obiektu (np. wylanie fundamentów), ale z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. W ślad za PINB organ zaznacza, iż jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy obniżeniem terenu działki, co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, co także ma przełożenie na problem właściwości organów. Tego rodzaju prace nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować np. jako budowlę ziemną. Jest to bowiem cały czas jedynie grunt. Samo przesunięcie mas ziemi na przedmiotowych działkach nie wystarcza by czynność taką zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego. Nie jest też przez organ odwoławczy zrozumiały zarzut strony skarżącej, że Inwestor "nie mógł nawet wbić łopaty". Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 p.b. "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, 5) (uchylony)". Artykuł 35 ust. 1 określa zatem zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej musi dokonać wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy). Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie Starosta Wałbrzyski dnia 18.04.2019 r. decyzją ostateczną nr 232/2019 (znak ZAB.6740.214.2019) zatwierdził projekt budowlany i udzielił, na rzecz W. S.C., ul. [...], [...] W., pozwolenia na budowę dla zadania "Budowa ośrodka wypoczynkowego z kopułami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr nr [...] W.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze organ pragnie podkreślić, iż organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji pozwolenia na budowę - w zależności od trybu postępowania (tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) odpowiednie wnioski należy kierować do Starosty Wałbrzyskiego lub Wojewody Dolnośląskiego. Natomiast kwestie szkód wynikających z prowadzonych robót budowlanych (np. zalewanie) są zagadnieniami cywilnoprawnymi należącymi do właściwości sądów powszechnych. Organ pragnie podkreślić, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Na marginesie organ zaznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego np. realizacji przedmiotowej inwestycji w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, może zostać wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące inwestycji. Argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, z uwagi na przeprowadzone powyżej rozważania. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania.

Skargę na ostateczne postanowienie działając w imieniu P. Spółki z o.o. z/s w W. na podstawie art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 50 par. 1, art. 50 par. 1 i art. 52 par. 2 i art. 54 par. 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) złożyli prezes spółki R. W. i wiceprezes spółki B. W.Zaskarżono wskazane postanowienie w całości, wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nr 359/2022 DWNB we Wrocławiu z dnia 25 marca 2022 roku, jak również zaskarżonego postanowienia go poprzedzającego nr 4/2021 z dnia 28 stycznia 2022 roku PINB w powiecie wałbrzyskim w całości, ponieważ zostały wydane przez organ I i II instancji z rażącym naruszeniem prawa procesowego, ponieważ czynności kontrolne przez PINB w powiecie wałbrzyskim w dniu 28.09.2021 roku w sprawie prowadzenia robót ziemnych na dz. nr [...] i [...] obr. [...] W. przez Inwestora Z. Sp. z o.o. Sp. k. zostały przeprowadzone bez procedury wszczęcia postępowania administracyjnego, co oznacza że oględziny odbyły się w postępowaniu pozaprocesowym, 2. orzeczenie co do istoty spawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poprzez wydanie Wyroku uznającego samowolną budowę w przedmiocie robót budowlanych polegających na robotach ziemnych korytowania drogi na dz. nr [...] i [...] obręb W. przez Inwestora Z. Sp. z o.o. Sp. k i nakazanie Inwestorowi przywrócenia w/w działek do stanu poprzedniego, 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, 4. przeprowadzenie jawnie rozprawy sądowej przy udziale skarżącej po wcześniejszym uprzednim Jej zawiadomieniu pisemnym o terminie rozprawy, ewentualnie, działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia skargi w pkt. 1 i 2 skarżący wnoszą o: 5. uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia poprzedzającego w całości, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie odniesienie stanu faktycznego do obowiązujących w momencie realizacji spornej inwestycji przepisów prawa ustawy Prawo Budowlane oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zobowiązanie WINB we Wrocławiu do wydania w określonym terminie przez Sąd, postanowienia uchylającego w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i nakazującego PINB w powiecie wałbrzyskim wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej prowadzeniu robót ziemnych na dz. nr [...] i [...] obręb [...] W. przez w/w Inwestora i ustalenia stron postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono A. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 61a § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na odmowie przez organ wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu, pomimo powołania się na interes prawny, 2. art. 62 kpa, poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że obowiązki i prawa stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, a nie zostało wszczęte i prowadzone jedno postępowania dotyczące więcej niż jednej strony, 3 art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w związku z art. 28 oraz w związku z art. 61 § 1 kpa, poprzez brak wszczęcia i prowadzenia postępowania na wskutek wniesienia żądania przez osoby posiadające interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również organ II instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału, ponieważ przed wydaniem decyzji uniemożliwił Skarżącej wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. 4. art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez naruszenie postępowania dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Organ nie odniósł się do najistotniejszych kwestii prawa materialnego oraz dowodów w postaci dokumentów urzędowych, a uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne, nie odnoszące się do argumentacji skarżącej i przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, 5. art. 156 § 1, 2, 4, kpa w związku z art. 28 KPA, poprzez naruszenie prawa dającego podstawę do stwierdzenia na podstawie przepisów art. 156 kpa nieważności decyzji, polegające na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu poprzez brak wszczęcia przez organ il i I instancji postępowania administracyjnego, tym samym nie ustalenia kręgu stron postępowania. B. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1 art. 3 pkt. 20 Ustawy Prawo budowlane (dalej: "pr. bud.") w związku z art. 28 kpa, poprzez brak zastosowania przepisów prawa budowlanego oraz błędną wykładnię przez WINB we Wrocławiu przymiotu strony i interesu prawnego, który nie został wywiedziony z ze wskazanych przepisów prawa budowlanego; 2. art. 3 pkt. 7 w zw. z art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, że wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych nie powstała również żadna budowla w rozumieniu art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego, gdy tymczasem roboty ziemne polegające na przesunięciu mas ziemi nie zostały wykonane na potrzeby dotychczasowego użytkowania rolniczego, ponieważ powstała kontrolowana droga gruntowa stanowiąca całość techniczno-użytkową. która jest w myśl Ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym - budowla, oraz stanowi dojazd do zakupionych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa - jako inwestycję, do których musi być w przyszłości doprowadzona droga wewnętrzna; 3. art. 41 w zw. z art. 3 pkt. 7 Ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane roboty ziemne nie są pracami przygotowawczymi, ponieważ organ architektoniczno-budowlany nie wydał żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót, gdy tymczasem jeżeli droga gruntowa jest obiektem budowlanym - budowlą, to wykonane roboty ziemne są pracami przygotowawczymi, na które inwestor powinien posiadać ostateczną decyzję pozwalającą na Ich wykonanie; 4. art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wszczęcie procedury legalizacyjnej przez organ II i I instancji, ponieważ inwestor nie posiadał pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego jakim jest kontrolowana droga gruntowa; 5. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, tym samym brak ochrony własności skarżącej przez organ, a przez to jej ograniczenie bez podstawy prawnej, 6. art. 140 i 144 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zawartych w Księdze drugiej "Własność i inne prawa rzeczowe", poprzez ich niezastosowanie, ponieważ organ naruszył zasadę współżycia społecznego, pozbawiając spółkę jako właścicielki nieruchomości korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W szerokim uzasadnieniu skarżąca w pierwszym rzędzie opisała stan faktyczny sprawy wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim Postanowieniem z dnia 28.01.2021 roku o Nr 4/2022 i znaku sprawy: NB.WM/73G0/-dznr61/1464-21/8/21/2022, odmówił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółce P. z W. wszczęcia postępowania na wniosek Spółki P. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W. z powodu, iż pisma Spółki nie stanowiły podstawy zainicjowania postępowania skargowego w oparciu o przepisy Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Skargi i wnioski. Rozdział 2. Skargi", a te zostały złożone jako dowody w sprawie zainicjowanej przed organem nadzoru budowlanego przez Starostwo Powiatowe w Wałbrzychu z dnia 30.07.2021 roku z wniosku Spółki z dnia 01.08.2021 roku w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w związku z wszczętymi pracami budowlanymi na dz. nr [...] i [...] w W. przylegającymi bezpośrednio z gruntami należącymi do Spółki, jak również że wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych nie powstała również żadna budowla w rozumieniu art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego. Z tą argumentacją spółka się nie zgodziła, tym samym zaskarżyła postępowanie w całości do organu II instancji, gdyż organ I instancji nie wszczął z urzędu na wniosek Spółki postępowania w sprawie prowadzenia robót ziemnych na działkach [...] i [...] obr. W., co oznacza również, że nie ustalił stron tegoż postępowania, a jedynie przeprowadził postępowanie kontrolne w dniu 28.09.2021 roku, które nie było równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, tym samym żądamy uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, ponieważ Spółka miała interes prawny do przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego do brania czynnego udziału w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w powiecie wałbrzyskim, podczas oględzin działek nr [...] i [...] przeprowadzonych przez organ w dniu 28.09.2021 roku nazywanych przez PINB w powiecie wałbrzyskim jako czynność kontrolna - jednak przeprowadzona poza postępowaniem administracyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 237 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również naruszenie art. 41 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Zaś podjęcie działań podyktowane było pismem Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30.07.2021 roku, w którym wniósł o sprawdzenie, czy na działkach nr [...] i [...] obręb [...] W. prowadzone są prace budowlane zgodnie z ostateczną decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18.04.2019 roku nr 232/2019 o znaku: ZAB.6740.214.2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rzecz W. S.C. Ponadto spółka wniosła o przyjęcie do akt niniejszego postępowania administracyjnego dowodu w postaci Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2021 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. wraz z załącznikiem nr 1 do uchwały i przeprowadzenie z niego dowodu na okoliczność, że m.in. na obszarze miejscowości W. wprowadzono zakazy, które mają na celu ochronę przed zmianami czy utratą wartości przyrodniczych, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu i zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych oraz leśnych (zapis na stronie 21), a ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska i jego zasobów powinna odbywać się na zasadzie m.in. prowadzenia odpowiedniej polityki dotyczącej gospodarki wodno-ściekowej (zapis na stronie 43), jak również z Komunikatu Wójta Gminy W. A. H. z apelem o oszczędne korzystanie z wody i nie używania jej do podlewania ogródków i mycia samochodów, ponieważ brak opadów spowodował, że woda dowożona jest beczkowozami, na okoliczność potwierdzenia faktu, że każde nieprawne zakłócenie stosunków wodnych odbija się natychmiast na braku wody, a gorzej jest w sezonie letnim, kiedy jest podwyższona temperatura i brak opadów, co udowadnia fakt, że inwestor nie mógł samowolnie prowadzić prac ziemnych polegających na niwelacji terenu w obszarze prawnie chronionym - nie mógł nawet wbić łopaty, tym bardziej, że roboty te naruszają mocno stosunki wodne działek gruntu przyległych do działek inwestora. Postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu NR 359/2022 o znaku WOA.7722.31.2022.III.21.0.1 z dnia 25 marca 2022 roku utrzymał w mocy zaskarżone Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim nr 4/2022 z dnia 28.01.2022 roku, w przedmiocie odmowy P. Sp. z o.o. z/s w W. wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] W., pomimo iż w żądaniu załatwienia sprawy, spółka powołała się na interes (obowiązek) prawny. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji po szerokim omówieniu zastosowania art. 61a § 1 kpa, art. 50 -51 i art. 53 ustawy prawo budowlane wskazał odnosząc się do niniejszej sprawy, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 28.09.2021 roku wynika, że na części działki [...] (poza obszarem przewidzianym pod budowę zjazdu) oraz działki nr [...], należącej do Spółki Z., wykonano prace ziemne polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4 metry (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu granic) porośniętym wcześniej trawą na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego. Powyższa kontrola nie potwierdziła wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 18 kwietnia 2019 roku o znaku: ZAB.6740.214.2019. Bez wątpienia wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzonych prac ziemnych nie powstała również żadna budowla w rozumieniu art. 3 pkt.3 Prawa budowlanego. Organ II instancji poparł organ I instancji, że prawidłowo nie zakwalifikował tych robót jako rozpoczęcie robót budowlanych, które skutkowałyby wdrożeniem procedury legalizacyjnej związanej z samowolą budowlaną, bowiem zdefiniowanie rozpoczęcia budowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny legalności. Tylko budowa rozpoczęta (w rozumieniu Pr. bud.) daje podstawy oceny jej legalności. Co prawda, ustawodawca nie daje pełnej legalności definicji rozpoczęcia budowy, niemniej przesądza, że następuje to z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Rozpoczęcie budowy następuje zatem nie z chwilą podjęcia robót mających na celu wykonanie określonego obiektu (np. wylanie fundamentów), ale z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Organ II instancji zaznaczył, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy obniżeniem terenu działki, co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, co także ma przełożenie na problem właściwości organów. Tego rodzaju prace nie prowadzą do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować np. jako budowlę ziemną. Jest to bowiem cały czas jedynie grunt. Samo przesunięcie mas ziemi na przedmiotowych działkach nie wystarcza by czynność taką zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego. WDINB we Wrocławiu wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud. "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza z: od pkt. 1 do 5 przywołanego powyżej art. 35, które to przepisy prawa budowlanego Organ w uzasadnieniu wymienił i opisał, a wobec tego art. 35 ust. 1 Pr. bud. określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem to na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek dokonanie wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego np. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta Wałbrzyski dnia 18.04.2019 roku decyzją ostateczną nr 232/2019 o znaku: ZAB.6740.214.2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz W. 5.C., ul [...], [...] W., pozwolenia na budowę dla zadania "Budowa ośrodka wypoczynkowego z kopułami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu [...]dz. nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. nr [...] W., tym samym mając powyższe na uwadze wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji pozwolenia na budowę, a odpowiednie wnioski należy kierować do Starosty Wałbrzyskiego lub Wojewody Dolnośląskiego. Z powyższym postanowieniem WINB we Wrocławiu skarżąca się nie zgadza, co poniżej zostanie wywiedzione. Jednym ze sposobów wszczęcia postępowania administracyjnego jest wszczęcie postępowania z urzędu. Organ wszczynający postępowanie z urzędu powinien przestrzegać swojej właściwości i działać w granicach przyznanych mu uprawnień. Organ ma również obowiązek sprawdzenia, czy możliwe będzie prowadzenie jednego postępowania w odniesieniu do kilku spraw. Wszczęcie postępowania z urzędu może być wszczęte tylko w sprawie indywidualnej, a więc załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Ustalając datę wszczęcia z postępowania administracyjnego z urzędu, bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji publicznej na zewnątrz w stosunku do strony, zaś aby organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne, musi zaistnieć ku temu przyczyna, powód, która w świetle przepisów prawa może skutkować wszczęciem postępowania. Informację na temat konieczności zainicjowania takiego postępowania może powziąć z każdego źródła, w tym m.in. z: własnych informacji, telewizji, radia, podania przekazanego przez inny organ, inicjatywy organu nadzoru czy sądu, kontroli wewnętrznej, anonimu, itp. Ponadto nawet jeśli organ uzna, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, a nadto postępowanie to może zostać wszczęte tylko z urzędu, to i tak organ ten może wszcząć postępowanie z urzędu, choć tak naprawdę wiadomość o błędach w przeprowadzonym postępowaniu czy konieczności zainicjowania nowego postępowania powziął w związku z wnioskiem złożonym przez nieuprawniony podmiot. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1KPA gdy żądanie w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (§ 2), ponieważ rozpoznanie i rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania podlega weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podlega również weryfikacji o nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego należy do kwestii prawnych wymagających złożonych procesów wykładni przepisów prawa. Poddanie weryfikacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma dla jednostki ważne znaczenie. Tworzy oprócz zaskarżalności bezczynności, gwarancję prawną drogi do procesu, a w niniejszym przypadku organ I instancji nie wszczął postępowania administracyjnego celowo, bo miał świadomość, że skarżąca spółka posiada przymiot strony, ponieważ działki inwestora bezpośrednio graniczą z działką należącą do skarżącej spółki, tym samym skarżąca udowodniłaby, że roboty ziemne zostały wykonane przez Inwestora w ramach samowoli budowlanej.

Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Zawiadomienie stron będzie przybierać różną formę w zależności od przepisów, które w danej sprawie będą miały zastosowanie, może więc to być: dowolna pierwsza czynność organu na zewnątrz, zawiadomienie, postanowienie, publiczne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ jednocześnie z wszczęciem postępowania z urzędu, a więc z chwilą dokonania pierwszej czynności na zewnątrz, musi wystąpić o zgodę strony na kontynowanie postępowania. Oświadczenie woli strony musi być: wyraźne, jednoznaczne, wyrażone na piśmie bądź złożone do protokołu i podpisane przez stronę, zaś brak reakcji strony (np. brak jakiejkolwiek odpowiedzi) oznacza brak zgody na kontynowanie postępowania. A odnosząc się do niniejszej sprawy zdaniem spółki, organ I instancji powinien był z urzędu ze względu na pismo Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30.07.2021 roku wszcząć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z urzędu, a następnie ustalić krąg stron postępowania i dopiero przeprowadzić oględziny w/w działek położonych w W. po wcześniejszym zawiadomieniu stron o przeprowadzeniu oględzin w dniu 28.09.2021 roku. Gdyby jednak tutejszy organ ustalił, że brak jest podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania, to powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które Spółka P. mogłaby wnieść zażalenie do organu II instancji lub skargę na postanowienie organu II instancji do sądu administracyjnego w przedmiocie błędnych ustaleń faktycznych. Spółka P. z W. została pozbawiona brania czynnego udziału w przeprowadzonych oględzinach działek przez organ nadzoru budowlanego poza czynnościami procesowymi, tym samym nie posiada wiedzy co ustalił faktycznie organ i jaki był powód nie wszczęcia postępowania. Zdaniem spółki, organ I instancji powinien był z urzędu ze względu na pismo Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30.07.2021 roku wszcząć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, następnie ustalić krąg stron postępowania i dopiero przeprowadzić oględziny działek położonych w W. po wcześniejszym zawiadomieniu stron o przeprowadzeniu oględzin w dniu 28.09.2021 roku, a dodatkowo na wniosek Spółki oraz dodatkowym postanowieniem połączyć przedmiotowe sprawy, ponieważ w sprawie chodzi o ten sam przedmiot sprawy. Spółka P. z W., została pozbawiona jak powyżej zauważono brania czynnego udziału w przeprowadzonych oględzinach działek przez organ nadzoru budowlanego poza czynnościami procesowymi, tym samym nie posiada wiedzy co faktycznie ustalił organ I instancji i jaki był powód nie wszczęcia postępowania, bo samo twierdzenie organu I i II instancji, że wykonane roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, ponieważ w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych nie powstała również żadna budowla w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że wykonane roboty ziemne nie są również pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 ustawy prawo budowlane, gdyż samo przesunięcie mas ziemnych na przedmiotowych działkach nie wystarcza by czynność taką zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego, bowiem cały czas jest to jedynie grunt, a nadto roboty nie są związane z przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę, tj. decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18.04.2019 roku nr 232/2019 o znaku: ZAB.6740.214.2019, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rzecz W. S.C. - nie jest wystarczającym argumentem, aby zgodzić się z powyższymi ustaleniami. W świetle przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane, niwelacja terenu nie jest faktycznie definiowana jako roboty budowlane. Podstawą są tutaj pkt, 6 i 7 art. 3 Prawa budowlanego. Stwierdzają one, iż za budowę przyjmuje się wykonanie danego obiektu budowlanego w danym miejscu, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, zaś za roboty budowlane - budowę oraz prace takie jak przebudowę, remont, montaż lub rozbiórkę. W żadnym punkcie ustawa nie definiuje niwelacji terenu jako robót budowlanych, toteż z założenia wykonanie jej nie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia, jednak może ona stanowić etap przygotowawczy do rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych - w ten sposób definiuje art. 41 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 1 powołanej ustawy budowa lub roboty budowlane rozpoczynają się już na etapie przygotowawczym - nawet jeśli nie rozpoczęły się właściwe prace budowlane, to prace przygotowawcze, w tym niwelacja terenu, oznaczają rozpoczęcie budowy. A zatem jeśli inwestor rozpoczyna prace zmierzające do zniwelowania terenu pod przyszłą budowę przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, jego działania są traktowane jako samowola budowlana i jako takie mogą być przyczyną nałożenia na niego kar przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast jeśli niwelacja terenu nie jest zaliczana do prac przygotowawczych i przeprowadzona jest np. jedynie w celu usprawnienia usuwania nadmiaru wody z działki, do jej przeprowadzenia nie jest potrzebne zezwolenie. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest dowolne modyfikowanie terenu - jeśli np. w wyniku przeprowadzonej niwelacji sąsiedzi osoby przeprowadzającej niwelację ponoszą szkody, osoba zlecająca jej wykonanie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności zgodnie z odrębnymi przepisami. Przykładem może być art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, który stwierdza m.in. że zabronione jest odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, inwestor zdaniem spółki rozpoczął prace zmierzające do zniwelowania terenu pod obiekt budowlany kontrolowanej drogi ziemnej przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, ponieważ roboty ziemne polegające na przesunięciu mas ziemi nie zostały wykonane na potrzeby dotychczasowego użytkowania rolniczego, gdyż powstała kontrolowana droga gruntowa stanowiąca całość techniczno-użytkowżą i dojazd do zakupionych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - jako inwestycję, do których musi być w przyszłości doprowadzona droga wewnętrzna, a w związku z tym jego działania powinny być traktowane jako samowola budowlana tym samym powinna zostać wprowadzona procedura legalizacyjna lub nałożenia na niego kara przez tutejszy organy nadzoru budowlanego, gdy inwestor nie wykona nałożonego obowiązku przez organu nadzoru budowlanego. Spółka nie ma też wiedzy jakie fakty i okoliczności ustaliło postępowanie kontrolne przeprowadzone w dniu 28.09.2021 roku przez organ I instancji poza postępowaniem administracyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa procesowego. Spółka ma obawy, że skarżony organ jest stronniczy na korzyść inwestora i poza postępowaniem administracyjnym podczas oględzin doradził inwestorowi jak się bronić, aby nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, o którego wszczęcie wnioskowała spółka, a nie czyniła tego w trybie skargi z art. 237 § 3 KPA. Nawet gdyby przyjąć, że Spółka Z. wykonując roboty ziemne na działkach polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4 m (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu działek) porośniętym wcześniej trawą na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego, to i tak ze względu na okoliczność, że obszar ten jest prawnie chroniony oraz objęty zakazami w postaci zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu i zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych oraz leśnych zgodnie z Uchwały Numer [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2021 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i zakłócił stosunki wodne. Organ II instancji z/w na powyższe, że PINB w powiecie wałbrzyskim wydając zaskarżone postanowienie Nr 4/2021 z dnia 28.01.2022 roku bez faktycznej zgodnej z przepisami podstawy prawnej - powinien był stwierdzić nieważność orzeczenia organu I instancji, tym samym nakazać PINB w powiecie wałbrzyskim wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie prowadzonych robót ziemnych przez Inwestora na działkach w W. na żądanie strony skarżącej lub z urzędu w przedmiocie samowoli budowlanej, tym samym ustalić krąg stron postępowania i ewentualnie dopiero odmówić na wniosek spółce skarżącej wszczęcia przedmiotowego postępowania jako podmiotowi nie posiadającemu legitymacji strony zgodnie z art. 28 kpa w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, jednakże podczas wszczętego postępowania administracyjnego. Organ również równolegle powinien ustalić czy roboty ziemne wykonywane przez Inwestora podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, jak również na podstawie innych przepisów prawa związanych z ustawą Prawo budowlane jak np. ustawa Prawo Wodne ustalić obszar oddziaływania inwestycji, który dopiero tak naprawdę ustala prawidłowy krąg stron wszczętego postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżący wyjaśniają, że skarżący na początku sprawy nie mieli wiedzy, że niwelację gruntu przeprowadza inwestor Spółka Z., która jest właścicielem działek [...] i [...] objętych postępowaniem, ponieważ wcześniej właścicielem tych działek był W. S.C., z/s w W., dlatego też skarżąca myśląc, że niwelację terenu na w/w działkach przeprowadza W. S.C., w pierwszej kolejności wystąpiła do Starosty Powiatowego w Wałbrzychu Wydziału Architektoniczno-Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanej decyzji nr 232/2019 Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18.04.2019 roku dla W. S.C., udzielającej pozwolenia na budowę dla zadania "Budowa ośrodka wypoczynkowego z kopułami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu dz. nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. nr [...] W., ponieważ skarżąca nie miała wiedzy o jej wydaniu, gdyż nie przyznano spółce przymiotu strony. Dlatego też przeciwko W. S.C., z/s w W. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do PINB w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie prowadzonych samowolnie robót budowlanych objętych niniejszym zaskarżeniem, a nie przeciwko Spółce Z. Dopiero podczas oględzin w dniu 28.09.2021 roku, do których skarżącej organ i instancji nie dopuścił, skarżąca i inne podmioty (sąsiedzi) pozyskali wiedzę, że inwestorem, jak również właścicielem działek [...] i [...] jest już Spółka Z., która nie posiada żadnej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Definicja legalnego obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt. 20 Pr, bud. wprowadzona ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.), weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 roku. Wprowadzenie niniejszej definicji jest związane bezpośrednio ze zmianą przepisu art. 28 pr. bud., dokonaną tą samą ustawą. Ustawodawca do art. 28 wprowadził ust. 2, w którym określił krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z niniejszym przepisem stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definiując art. 3 w pkt. 20 Pr. bud. obszar oddziaływania obiektu, ustawodawca odesłał do przepisów odrębnych. Obszar oddziaływania obiektu stanowi bowiem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (wyrok NSA z dnia 14.12.2010 roku, II OSK 1872/09, LEX nr 746836). Zdaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 16.03.2011 r., II OSK 472/10, LEX nr 1080305). Nie można też wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 24.04.2009 r., II OSK 626/08, LEX nr 5566248). Dlatego wyłączną przesłanką uznania, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, nie jest okoliczność, że sąsiaduje ona z działką, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. W wyroku z dnia 15.04.2010 r., II OSK 666/09, Palestra 2010, nr 5-6, s. 246-248, NSA stwierdził, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 07.05.2009 r., II SA/Wr 631/08, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i innego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęcie w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przepisami odrębnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być m.in. również przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego terenu, (dalej: u.p.z.p.). W szczególności z faktu, że na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.. wyznacza się granice terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzii w przedmiocie warunków zabudowy, nie można wywodzić, że wyznacza ona jednocześnie obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud, (wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r.. II OSK 1774/09. LEX nr 746786). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 i 2 KPA mają charakter podmiotowy (wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) lub przedmiotowy (z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte). W przedmiotowej sprawie organ administracji oparł swoją decyzję bez jednoznacznego uzasadnienia, że zachodzi przesłanka o charakterze przedmiotowym, ponieważ brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, ponieważ wykonane przez inwestora Spółkę Z. prace ziemne polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4 metry (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu działek) porośniętym wcześniej trawą na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego, na które inwestorowi organ architektoniczno-budowlany nie wydał żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót, to roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Ustawy Pr. bud., jak również nie są pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 Pr. bud. Natomiast wcześniej została wydana decyzja Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 14 sierpnia 2018 roku o znaku ZAB.6740.214.2019 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca W. S.C. z/s przy ulicy [...] w W. pozwolenia na budowę dla zadania p.n.: "Budowa ośrodka wypoczynkowego z kopułami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastruktura techniczna, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. nr [...] W.", gdzie w sprawie skarżącej nie przyznano przymiotu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca nadmienia, że wniosła do Starosty Wałbrzyskiego żądanie wznowienia postępowania w tym przedmiocie, który postanowieniem po rozpatrzeniu wniosku spółki na podstawie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 KPA odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "Wstrzymania wykonania decyzji w związku z wszczętymi pracami budowlanymi na działce nr [...], [...] obr. [...] W. przylegającymi do gruntów spółki P., które następnie zostało zaskarżone do Wojewody Dolnośląskiego (sprawa w toku). Jednakże strona skarżąca uważa, że organ I i li instancji odmówił wszczęcia niniejszego postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 i 2 KPA również na przesłance mającej charakter podmiotowy, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, ponieważ przed przeprowadzeniem kontroli w dniu 28 września 2021 roku organ I instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne i ustalić krąg stron postępowania mających interes prawny do brania udziału w przedmiotowych oględzinach ich powiadomić o wszczęciu przedmiotowego postępowania, jak również o terminie oględzin działek, a następnie, jeżeli kontrola wykazałaby, że inwestor faktycznie wykonał prace ziemne niwelacji terenu na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu jako prace rolnicze, to wówczas powinien na innej podstawie prawnej umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podczas postępowania strony miałyby możliwość czynnego brania udziału w oględzinach, składania swoich zastrzeżeń do protokołu oględzin, przedkładać dowody w niniejszej sprawie, tym samym odnieść się do przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji naruszyły wobec tego art. 3 pkt. 20 Ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa, poprzez brak zastosowania przepisów prawa budowlanego oraz błędną wykładnię przez WINB we Wrocławiu przymiotu strony i interesu prawnego, który nie został wywiedziony z ze wskazanych przepisów prawa budowlanego. Strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: "pr. bud."), zgodnie z którymi stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy, wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością, na której została zlokalizowana inwestycja, będzie zatem stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeśli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Prawo budowlane zawiera własną definicję strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zatem wyłączone jest zastosowanie art. 28 KPA, zawierającego definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 KPA. W relacji art. 28 ust. 2 pr. bud. do art. 28 KPA celem jest zawężenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje - wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 roku o Sygn. akt II OSK 1053/09. Podmiot taki musi jednak wykazać, że przysługuje mu interes prawny a nie faktyczny, co oznacza powołanie się na konkretne przepisy prawa. Dla określonego rodzaju spraw pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie art. 28 KPA. Chodzi o sytuacje wskazane w art. 28 ust 4 pr. bud., zgodnie z którym dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 pr. bud., co oznacza że stosowane są reguły ogólne określone w art. 28 KPA. Udziału społeczeństwa wymagają postępowania, w ramach których przeprowadzona jest procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 79 ust. 1 w zw. z art. 59-65 w/w ustawy). W przypadku takich pozwoleń na budowę stronę określa art. 28 KPA, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 KPA powinien być rozumiany szerzej niż art. 28 ust. 2 pr. bud. wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że celem art. 28 ust. 2 pr. bud. jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pr. bud. stronami postępowania w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie ma właściwe rozumienie obszaru oddziaływania obiektu. Definicja legalna obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt. 20 pr. bud., stanowiącego, że obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Właściciel nieruchomości sąsiadującej będzie zatem stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeśli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a skoro obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, pominięty sąsiad musi wykazać, że konkretne przepisy zostały naruszone. Wśród orzeczeń sądów administracyjnych zawierających wykładnię art. 28 ust. 2 pr. bud. w związku z art. 3 pkt. 20 pr. bud. warto zwrócić szczególną uwagę na następujące: -"1. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczać się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. - "2. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce" - wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 roku, IIOSK 1182/10, -"W pojęciu "oddziaływanie obiektu" mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne" - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010 roku, Sygn. akt II SA/Bk 59/10. Dalej skarga przywołuje przepisy odrębne służące do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu Przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2017 roku o Sygn. akt II OSK 2347/15). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku skargi kasacyjnej właścicieli nieruchomości sąsiadującej, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. NSA zaznaczył, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostaną naruszone określnym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnienie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszeń ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. NSA zwrócił uwagę, że motywując swoje stanowisko sąd I instancji podał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie potwierdził twierdzeń skarżących o zagrożeniu ich działek przekroczeniem norm hałasu, emisji zanieczyszczeń, substancji szkodliwych, czy też niezachowania odległości inwestycji co do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedstawiając zaś stanowiska organów (uznane przez sąd I instancji za prawidłowe) sąd podał, że organ przeanalizował odległości działki, na której ma być realizowana inwestycja, od granicy działki skarżących oraz od istniejącego na tej działce budynku gospodarczego i powołał się na analizę hałasu przemysłowego emitowanego przez projektowaną inwestycję stwierdzając, że eksploatacja obiektu nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych. Z tak sformułowanych motywów podjętego rozstrzygnięcia wynika, że przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na nieruchomość Skarżącej chociaż nie będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, a więc będzie ono zgodne z prawem. Dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; bez znaczenia jest, czy normy zostały przekroczone. Nawet jeżeli oddziaływanie na określona nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a wiec jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość ta jest w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko NSA wyrażone w opisanym orzeczeniu jest z pewnością słuszne i wpisuje się w dotychczasową dominującą linię orzeczniczą. Nie ma żadnych podstaw by wiązać przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę z sytuacją, gdy planowana inwestycja ma naruszać obowiązujące normy. Taki warunek nie wynika z pewnością z art. 28 pr. bud. Nieruchomości sąsiednie co do zasady zwykle znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (por. art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane) bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Należy równolegle podkreślić, że uznanie sąsiada za stronę postępowania administracyjnego i jego udział w tym postępowaniu nie oznacza, że uzyskuje on prawo do decydowania o tym, czy inwestycja powstanie, czy nie. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych niż inwestor podmiotów nie ogranicza bowiem prawa do zgodnej z prawem zabudowy nieruchomości. Skarżąca wskazuje dodatkowo, że budowa obiektu budowlanego w postaci drogi przez inwestora oddziałuje na działkę spółki, która nie jest zabudowana lecz położona w obszarze prawnie chronionym Natura 2000 tak samo jak działki inwestora. Oddziaływanie na nieruchomość skarżącej będzie jej zdaniem polegało na docieraniu hałasu z faktu użytkowania przez osoby trzecie z dróg wewnętrznych przedmiotowej inwestycji o numerach ewidencyjnych. Oprócz tego, hałas będą generowały prace i urządzenia towarzyszące budowie planowanej inwestycji. Na tej podstawie skarżąca uznaje, że przysługuje jej status strony. W art. 28 KPA odnoszącym się do stron postępowania administracyjnego stwierdza się, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". A regułą postępowania administracyjnego jest, że brak udziału w tym postępowaniu strony spowodowany przyczynami, za który nie ponosi ona winy, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt. 4 KPA). Odnosząc się do niniejszej sprawy, przesłanką dopuszczenia do bycia stroną skarżącej w niniejszym postępowaniu przez prymat art. 28 KPA ma również zastosowanie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017 poz. 1405, ze zm.) obowiązującego w tym zakresie od 1 stycznia 2008 roku. Wyrażony w judykaturze pogląd {wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, Sygn. akt II OSK 1476/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 roku, Sygn. akt II SA/Kr 1932/11) wskazuje, że dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu środowiskowym, a więc czy może być w nim stroną, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie będzie na jego nieruchomość będzie przekraczać dopuszczalnych norm, czy też będzie normatywne, wystarczy że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji {wyrok WSA w Poznaniu z dnia 06 listopada 2009 roku, Sygn. akt IV SA/Po 276/19). Dowodem tego, że spółka posiada przymiot strony jest fakt, że była stroną postępowania w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw w przedmiocie działek inwestora objętych wnioskiem, tj. wydania decyzji z dnia 27 października 2014 roku o znaku: SK0.4131/225/2014 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na odbudowie istniejącej drogi wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W., jak również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie Wałbrzyskim, na co wskazuje zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji - oględzin z dnia 20.09.2016 roku o znaku: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Wałbrzyskim, o czym miał wiedzę organ I instancji. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 roku o Sygn. akt II OSK 832/11 wyjaśnił, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 KPA może znajdować podstawy także w przepisach innych gałęzi prawa np. w art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności do rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nie ma więc znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie wykraczać poza normy, czy nie. Na etapie ustalania kręgu podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania to nie do organów należy ocena znikomości naruszenia interesu podmiotu. Sama bowiem ingerencja w jego prawa zgodnie z niniejszym wyrokiem WSA w Poznaniu legitymuje Spółkę do bycia stroną tego postępowania, podczas którego właśnie będzie mógł wykazać, że naruszenie jest to znaczne. Stroną postępowania powinna być spółka, która swój interes prawny wywodzi z ochrony prawa własności tj. z następujących przepisów: • Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 roku - art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3; •Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UEC z dnia 14 grudnia 2007 roku)-art. 17; • Protokół Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 roku (Dz.U. z dnia 04 kwietnia 1995 roku) - art. 1; • ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny - art. 140, art. 143 i 144 KC. Sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały prawo do wywodzenia interesu prawnego z ochrony prawa własności m.in. w następujących orzeczeniach: -"Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 KPA może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego" - wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 roku O Sygn. akt I OSK 2016/06; - "Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 KC i 144 KC do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności" - postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 roku o Sygn. akt II OZ 394/11; - "Osoba sąsiadująca z nieruchomością, na której będzie prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jej dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA w kwestionowaniu prawidłowości wydanego zezwolenia" - wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku o Sygn. akt IV S.A. 1714/97. Biorąc pod uwagę fakt, że Starosta Wałbrzyski stwierdził, że spółka nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 232/2019 z dnia 14 sierpnia 2018 roku o znaku ZAB.6740.214.2019 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. S.C. z/s przy ulicy [...] w W. pozwolenia na budowę dla zadania p.n.:"Budowa ośrodka wypoczynkowego z kopułami mieszkalnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. nr [...] W.", ponieważ (prawdopodobnie, gdyż brak jest uzasadnienia) obszar oddziaływania projektowanej inwestycji na działkach zamyka się w ich obrębie, na której została zaprojektowana, a działka skarżącej nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektów, a tylko w przedmiotowej sprawie stronami zostali uznani inwestor oraz właściciele nieruchomości na których jest realizowana inwestycja, bowiem obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa oddziałuje na te działki. Zdaniem skarżącej organ I instancji zbyt wąsko określił obszar oddziaływania przedsięwzięcia, bowiem wyznaczenie tego obszaru powinno uwzględniać funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, oraz treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie, stąd też właściwe stosowanie normy art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Jednocześnie przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktyczne ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiadującej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, jak i wniesienia odwołania. Rozpoznający organ sprawę wymaga od spółki pomimo braku zapisów, podania wszystkich przepisów, które zostaną naruszone w wyniku realizacji inwestycji, nie bacząc jednocześnie na to, że skarżąca nie mogła uczestniczyć w postępowaniu, zatem nie zna wszystkich okoliczności sprawy i planów inwestora. Założeniem ustawodawcy z całą pewnością nie było przerzucanie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego przez sąsiadów inwestora, albowiem to organ ma gromadzić i oceniać materiał dowodowy i to zarówno na wniosek stron, jak i z własnej inicjatywy. Dodatkowo skarżąca podkreśla, że z analizy urbanistycznej, organ naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od zastanego sposobu zagospodarowania w obszarze prawnie chronionym Natura 2000, ponieważ organy dopuściły się do wadliwego ustalenia wskaźnika zabudowy, który był dużo wyższy od tego, który dotychczas istniał. Spółka wskazuje, że w niniejszej sprawie żaden do tej pory z organów do takiego wniosku nie doszedł, ponieważ rozpoznawał pojedyncze decyzje, nie zważając jednocześnie, że wszystkie działania inwestora zmierzają de facto do realizacji pierwotnego planu inwestora, a polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego. Okoliczność, że spółka uczestniczyła w uprzednio toczących się postępowaniach administracyjnych ma znaczenie w obecnie rozpoznawanych, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek jednolitego działania organów w sposób wzbudzający zaufanie obywateli. Skoro organy stwierdziły w uprzednio toczących się postępowaniach, iż każdy z sąsiadów posiada przymiot strony, a nadto że budowa kilkunastu domów wraz z infrastrukturą techniczną zakłóci istniejący sposób zabudowy, to budzi sprzeciw obecne stanowisko organu, iż budowa tych domów nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nadto, iż sąsiedzi tej inwestycji nie mogą czynnie uczestniczyć w przedmiotowej sprawie. Organ w niniejszej sprawie stara się nie dostrzegać, że postępowanie inwestora, miało na celu "obejście" niejako tego zakazu i dlatego też dokonano podziału terenu na kilkanaście małych działek, na których budowane jest planowane wcześniej osiedle. Spółka podnosi, że w wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia będzie narażona na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem. Ponadto wartość jej nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które czyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto. Tak znaczne rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego niewielkich powierzchni działek z dużą częścią zabudowy, zupełnie zmieni istniejący ład i porządek urbanistyczny. Zaplanowana inwestycja wraz z infrastrukturą drogową będzie oddziaływać na środowisko prawnie chronione poprzez wysoką emisję spalin ze względu na duży rozmiar inwestycji. Organ I instancji nie zbadały również, czy planowana inwestycja naruszy przepisy gospodarki wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne. Wybudowanie dodatkowych kilkunastu dodatkowych szamb skutecznie zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną, obecnie jedyne w górach źródło wody pitnej dla mieszkańców. Ponadto zostaną zatrute okoliczne cieki wodne. Organ naruszył art. 60 § 1 i 61a § 1 i § 2 KPA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, gdy tymczasem nie było uzasadnionej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ wnioskodawca posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, tym samym szczególnie ważny interes strony - właściciela działki nr [...] uzasadniał wszczęcie postępowania z urzędu, gdyż przepis art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku prawo wodne nakazuje organowi wszcząć z urzędu postępowanie w każdym przypadku, gdy spowodowane zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazuje, że na terenie zainwestowanym, jak również w obszarze wsi W. występują permanentnie braki wody pitnej (gruntowej), a wykorzystanie przez inwestora studni głębinowych do 300 metrów w głąb ziemi zakłóci stosunki wodne i spowoduje, że sąsiednie działki zostaną pozbawione wód podziemnych, tym samym cenna i rzadka roślinność w obszarze prawnie chronionym uschnie. Na okoliczność, że latem mieszkańcy pozbawieni są wody pitnej, wskazuję okoliczność, że Wójt Gminy W. dostarcza beczkowozami wodę do celów pitnych mieszkańcom W. Inwestycja będzie miała ogromny wpływ nie tylko na sąsiadujące działki. Jeżeli właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę a pominięcie jego udziału było niesłuszne może wnioskować o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 KPA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 roku o Sygn. akt II OSK 1481/09 wskazał, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania - Wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 roku, II OSK 1182/10. Wobec powyższego spółka aby zapewnić sobie ochronę interesów prawnych wystąpiła niezwłocznie z chwilą powzięcia informacji o przeprowadzanych robotach ziemnych przez Inwestora na w/w działkach objętych wnioskiem z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie jest zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 par. 4 kpa). Obowiązek ten aktualizuje się z chwilą wniesienia wniosku o wydanie decyzji. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Podmiotami posiadającymi przymiot strony zatem będą wnioskodawca, właściciele działek położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, ponieważ interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, przysługuje jako uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której rozciąga się wpływ inwestycji. Obszar oddziaływania inwestycji np. musi być określony we wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy go dokładnie zaznaczyć na mapie będącą częścią graficzną wniosku. Nie można uznać, że organ ogranicza się do zbadania obszaru wskazanego we wniosku, pod kątem możliwych oddziaływań inwestycji na otoczenie. Organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań, który może być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego winien ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Tak określony interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych objętych obszarem oddziaływań. Na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu lub inwestycji celu publicznego należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dotyczy to właścicieli, użytkowników wieczystych, ale nie można a priori wykluczać innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na strefę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Aktualnie pozostaje orzecznictwo NSA poruszające kwestię wykazania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji. Według uchwały NSA (7) z 28.05.2001 r. (OSP 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146), stroną może być, jeżeli wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości.

Należy podkreślić, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Może to nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Uznanie zatem za stronę postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również cywilnego czy też wspólnotowego. Można wskazać, iż "interes prawny" powinien być indywidualny, konkretny i aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Trafną zdaje się teza, że interesem prawnym jest "posiadanie lub wykonywanie pewnego prawa lub innego dobra, dążenie do uzyskania określonych korzyści. Warto tu przytoczyć tezę wyroku NSA z dnia 26 września 2007 r., w którym sąd uznał, że "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki na której ma być prowadzona działalność gospodarcza, zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na zbieranie odpadów, tym bardziej jeżeli pozwolenie to zawiera wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych taką działalnością". De facto konstrukcja tak zrozumianego interesu prawnego opiera się na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności. Zwracam uwagę na art. 140 k.c., zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nadmieniamy, że PINB w powiecie wałbrzyskim oraz DWINB we Wrocławiu pomimo obowiązku nie zweryfikowały na podstawie materiału dowodowego faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji, który jest niezgodny z materiałami zawartymi w aktach w niniejszej sprawie i innych związanych z niniejszą sprawą przedmiotowo będących w posiadaniu skarżonego organu, oraz nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego z urzędu, tym samym w wyniku tego nie ustalił prawidłowo kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości zostały naruszone. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. Powołując się na wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. o Sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA, 1995, Nr 1, poz. 32), w którym trafnie stwierdzono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i art. 64 k.p.a., a stroną "jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (taka sama jest teza wyroku NSA z dnia 15.09.2000 roku o Sygn. akt IV SA 2328/99, Legalis; por. też wyrok NSA z dnia 10.11.2004 r. o Sygn. akt OSK 802/04, ONSA i WSA 2005, Nr 3, poz. 53) co do stosowania art. 28 KPA. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy dla wszystkich stron tego postępowania drogą weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (por. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15.12.1984 r. o Sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143). Skarżący podnoszą, że w związku z powyższym została również narażona własność prywatna, a należy pamiętać, że ochrona prawa własności jest powinnością państwa wynikającą z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego. Organy obu instancji wraz z inwestorem, mają świadomość i wiedzę że prowadzone prace ziemne są samowolą budowlaną. Stosownie do art. 28 kpa "stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Obowiązek lub interes prawny istnieje, jeżeli na podstawie określonej normy prawnej, której jesteśmy adresatami, przysługuje nam jakieś prawo lub musimy zadośćuczynić nałożonemu na nas obowiązkowi. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego "roszczenie strony musi być zawsze skierowane do organu władzy". Ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw {Dz. U. Nr 80, poz. 718) ograniczono krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Zmiana ta miała na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, w rezultacie jego uproszczenie i przyśpieszenie. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji (tj. do dnia 11 lipca 2003 roku) w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę interes prawny miał bowiem każdy właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia. Obecnie w sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiąc, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowi on wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 kpa, jednak nie powoduje to całkowitego wyłączenia jego stosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Pr. bud. (po zmianie ustawy). Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., II OSK 208/6, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12). Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane obejmuje sprawy wymienione w art. 1 powołanej ustawy oraz stosunki publicznoprawne związane z powstaniem oraz istnieniem obiektu począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektu budowlanego, przez jego budowę i utrzymanie, aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć (wyrok NSA z dnia 30.08.2006 r., Sygn. akt II OSK 1121/05, LEX nr 266067). Jednocześnie w brzmieniu art. 1 Prawa budowlanego nie wynika, aby przepisy ustawy miały zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Odmienny pogląd pozostawałby w sprzeczności z postanowieniem art. 5 Prawa budowlanego czy też z przepisami rozdziału 6 ustawy. Ustawodawca w art. 1 Pr. bud. odwołał się do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektu budowlanego. Definicja ustawowa obiektu budowlanego znajduje się w art. 3 pkt. 1 Pr. bud. Wobec tego ocena, czy określony wytwór działalności człowieka objęty będzie zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo budowlane, zależeć będzie od tego, czy zakwalifikowany zostanie jako obiekt budowlany w rozumieniu tego aktu prawnego. Zakwalifikowanie danego obiektu jako budowlanego oznacza, że objęty jest on zakresem przedmiotowym ustawy niezależnie od tego czy, na jego wzniesienie potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli więc prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykonania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesadza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwała NSA z dnia 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, poz. 68). W tym postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę takim właśnie przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 kpa, jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Poza tym postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę lub jego wznowienia stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Bez znaczenia jest też, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotem jest uchylenie ustawowego zakazu wykonywania robót budowlanych, a przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy to pozwolenie dotknięte jest którąś z wad kwalifikowalnych, wymienionych w art. 156 par. 1 kpa. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 kpa, jest wyprowadzony z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zatem w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud., chyba że pozwolenie na budowę zostało wydane przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wtedy zastosowanie będą miały tylko przepisy art. 28 kpa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to jednak wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji, (wyroki NSA z dnia 05.04.2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465; z dnia 16.03.2009 r., II OSK1540/08, LEX nr 530045). W niniejszej sprawie i ewentualnie w sprawie samowolnej budowy kontrolowanej drogi gruntowej wewnętrznej przez Inwestora stronami postępowania jest grupa podmiotów, w tym również i skarżąca, które powinny zostać uznane za strony w toczących się postępowaniach administracyjnych, ponieważ roboty budowlane oddziałują bezpośrednio na działkę należąca do skarżącej. Wszczęcie postępowania administracyjnego musi mieć podstawę ustawową zarówno w prawie procesowym, jak i przede wszystkim w prawie materialnym, dającym podstawę do wydania decyzji, będącej przecież aktem administracyjnym oddziaływującym władczo i jednostronnie na sferę uprawnień jednostki. Ta zaś materialna podstawa prawna działania określa właściwość organu, której musi on zawsze przestrzegać pod sankcją nieważności decyzji. Z tego też względu organ bada swą właściwość w sprawie przy wniesieniu podania (art. 65 par. 1 kpa), jak również przy wniesieniu skargi (art. 233 kpa), z urzędu poszukuje podmiotów, które są stronami w sprawie (art. 61 par. 4, art. 91 par. 3 kpa), a popełnienie błędu w ustaleniu kręgu stron czyni postępowanie wadliwym (art. 145 par. 1 pkt. 4 kpa) albo powoduje nieważność decyzji (art. 156 par. 1 pkt. 4). Jednakże nie można pominąć, w ocenie swoistości pozycji strony, przepisu art. 105 par. 1 kpa, albowiem jest to przepis, który będzie miał zastosowanie w przypadku, gdy w sprawie już zawisłej przed organem okaże się, że trzeba jedynie zakończyć postępowanie, bo nie można rozstrzygnąć tej sprawy co do istoty, ponieważ nie ma podmiotu posiadającego interes prawny, o którym należy rozstrzygnąć w decyzji co do jego istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a.). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawna możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 par. 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyroki NSA: z dnia 22.05.1987 r., Sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 rok, nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., Sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowalną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru., jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a, naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jawny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 13.12.1988 r., Sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96/; z dnia 21.10.1992 r., Sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z 1, poz. 23). O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tutaj natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (wyrok NSA Z DNIA 06.08.1984 r., Sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45). Wydanym postanowieniem NR 359/2022 z dnia 25 marca 2022 roku DWINB we Wrocławiu naruszył rażąco przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prawo budowane, Prawo wodne oraz przestrzennego zagospodarowania, co oznacza, że postanowienie dotknięte jest ciężką wadą od chwili jego wydania. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 par. 1 pkt. 1-6 kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle on się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji administracyjnej wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów KPA, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybie nadzwyczajnym - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania. Wadliwość szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego objęte przesłanką rażącego naruszenia prawa. Przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym są kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadzą zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty, jak jest to w przypadku wznowienia postępowania. Dalej skarżący wskazują, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może wezwać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwanie jest czynnością procesową organu administracyjnego o charakterze technicznym, wywołującym skutki prawne przez fakty (Adamiak, Postępowanie administracyjne s. 186 i powołana literatura). Wymienione czynności stanowią prawną formę działania administracji zaliczaną do czynności materialno-technicznych, które jako władcze, jednostronne i wywołujące skutki prawne, muszą mieć podstawę prawną albo w przepisach aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, albo w treści aktu administracyjnego np. postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie przepisów KPA. Czynności te mogą być podejmowane wobec wszystkich uczestników postępowania i stanowią władczą ingerencję w ich prawa lub obowiązki, a wykonanie obowiązków nimi nałożonych może być zagrożone sankcjami administracyjnymi lub o charakterze karnym, jak też może być zastosowany przymus administracyjny w ich egzekwowaniu. Szczegółowość przepisów o wezwaniach do udziału w czynnościach postępowania administracyjnego i ich rygoryzm mają swoje źródło w naturze tego postępowania, w którym dominuje zasada oficjalności; to organ je prowadzący ustala krąg uczestników i zakres czynności postępowania, na nim bowiem spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz załatwienia sprawy z należytym wyważeniem racji interesu publicznego i jednostki (art. 7 kpa). Artykuł 61a § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim powinien był wszcząć postępowanie w przedmiotowej sprawie z urzędu, ponieważ charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane, wykonane w sposób, który przepis ustawy Prawo budowlane wiąże się z możliwością wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu administracji publicznej stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań i nie może być w takim przypadku ograniczony żądaniem strony. Stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a.). Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania pozostaje sytuacja, w której strona postępowania została pozbawiona możliwości czynnego w nim uczestniczenia, a więc sytuacji, w której doszło do naruszenia zasady ogólnej określonej w art. 10 § 1 KPA. Naruszenie powyższej zasady może mieć miejsce zarówno w sytuacji, gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w całym postępowaniu, gdyż organ nie dostrzegł jej legitymacji procesowej lub też celowo ją pominął, jak i w sytuacji, gdy organ co prawda uznał dany podmiot za stronę postępowania i poinformował go o tym, jednak nie umożliwił mu rzeczywisty udział w postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, tzn., że ocenę żądania wszczęcia postępowania jednostki przeprowadza organ administracji publicznej. Wypływa to z takich rozwiązań jak przyjęte w art. 1 pkt. 1 kpa, z którego wynika, iż przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozpatrywane w formie decyzji. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, uwzględniając przy tym inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 kpa odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej (dotyczy niniejszej sprawy), nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Dokonując zatem wykładni niniejszego artykułu w układzie podmiotowym, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 kpa - odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck s. 316). Odnosząc się na grunt przedmiotowej sprawy skarżąca powołała się na interes (obowiązek) prawny, jak również wykazała poprzez powszechnie znane dowody wszystkim właściwym organom nadzoru budowlanego fakt, że realizowana droga wewnętrzna przez inwestora w ramach samowoli budowlanej narażona własność prywatną skarżącej, która jest zagwarantowana przez Państwo co wynika z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. Konstytucji RP poprzez chociażby zakłócenie stosunków wodnych na działkach bezpośrednio i pośrednio przyległych do działek Inwestora, tym bardziej, że występują duże braki wody w sezonie letnim, oraz że działki położone są obszarze prawnie chronionym Natura 2000, a każde wpicie szpadla podlega uzyskaniu odpowiedniej zgody organów. Strona dodaje, że ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym i nie można przyjąć, że organ tych ustaleń dokonał poza formą postępowania administracyjnego, bez zapewnienia Skarżącej udziału tym bardziej, że powoływała się na własny interes prawny. W związku z powyższym WiNB we Wrocławiu idąc w ślad organu I instancji uchybił art. 61a § 1 kpa, ponieważ przyjął jedną i drugą wyżej opisaną sytuację prawną według kryterium podmiotowości i przedmiotowości, zamiast na podstawie art. 61 § 1 KPA, ponieważ powołaliśmy się na istniejący własny interes prawny spółki, wskazując oprócz dokumentów urzędowych, przepisy prawa materialnego, które potwierdzają nasz przymiot strony, jak również że organ I instancji nie mógł przeprowadzić kontroli poza postępowaniem administracyjnym, jak również że istnieją przepisy prawa materialno-prawnego wskazane w petitum skargi, aby organ II wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli, ewentualnie następnie je umorzył jako bezprzedmiotowe - czego nie uczynił. Przypominamy, że stosownie do art. 28 kpa "stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Obowiązek lub interes prawny istnieje, jeżeli na podstawie określonej normy prawnej, której jesteśmy adresatami, przysługuje nam jakieś prawo lub musimy zadośćuczynić nałożonemu na nas obowiązkowi. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, a roszczenie strony musi być zawsze skierowane do organów władzy. W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (art. 62 kpa). Przesłanką wyznaczenia wielkości stron w jednej sprawie będziemy mieli do czynienia w tych przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Należy przy tym zwrócić uwagę, że strony występujące w danej sprawie mogą mieć interesy prawne zgodne bądź interesy prawne sprzeczne. Przesłankami łącznego rozpoznania kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu uzależnia art. 62 od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) przesłanki identycznego stanu faktycznego, przez którą należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego; 2) identycznej podstawy prawnej, a więc gdy podstawą powstania danych stosunków materialnoprawnych jest taka sama norma prawna; 3) właściwości jednego organu administracji publicznej, a więc chodzi o w tym przypadku o właściwość zarówno rzeczową, jak i miejscową. W wyroku z dnia 07.04.2006 r., I OSK 687/05 (Legalis), NSA przyjął: "Art. 62 k.p.a. dotyczy wielości stron w postępowaniu i prowadzonego jednego postępowania administracyjnego w stosunku do kilku spraw administracyjnych dotyczących tych stron, które to postępowanie kończy się wydaniem odrębnej decyzji dla każdej strony. O tym zaś, czy mamy do czynienia z wielkością stron w jednej sprawie, będzie decydować kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu. Koncepcję współuczestnictwa materialnego na gruncie postępowania administracyjnego można przez podobieństwo odnieść jedynie do sytuacji wielkości stron w postępowaniu administracyjnym, które może być prowadzone tylko łącznie i nie może być pozostawione ocenie organu. Przy interpretacji użytego w art. 62 określenia "tego samego stanu faktycznego", "z tej samej podstawy prawnej" konieczne jest uwzględnienie nie tylko wykładni gramatycznej, ale wykładni celowościowej interpretując art. 62 w całości, a nie przez przesądzenie o instytucji w kontekście oderwanych od całości elementów. Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 04.09.1981 r., II SA 52/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 83) podkreślił: "Tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalić w jednej sprawie, każde powiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu 1 instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej lub innych stron". W wyroku z dnia 29.06.1983 r., II SA 332/83 (KPA z orzecznictwem, s. 152) NSA przyjął: "1) Postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjnego. 2) W takich sytuacjach rozstrzygnięcie sprawy powinno być dokonane jedną decyzją, chyba, że charakter stosunku administracyjnego pozwala na wyodrębnienie w nich dwóch lub więcej etapów. 3) W razie wspólnej tożsamości elementów stosunku prawnego rozstrzygniecie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla pozostałych". W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 9.10 § 1 w związku z art. 28 w związku za art. 61a § 1 kpa, poprzez brak wszczęcia i prowadzenia postępowania przez WINB we Wrocławiu i organu I instancji na wskutek wniesienia przez skarżącą żądania, jako podmiotu posiadającego interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazujemy, że w orzecznictwie sadowoadministracyinym przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej są, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiednich i w tym zakresie obowiązuje regulacja art. 28 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 09.01.2014 r. w sprawie Sygn. akt II OSK 1867/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 02.04.2014 r.. w sprawie o Sygn. akt II SA/Go 84/14), a działka Skarżącej przylega bezpośrednio do działek Inwestora. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przysługuje zatem właścicielom działek sąsiednich, gdyż realizowane inwestycje mogą naruszać ich uzasadnione, chronione prawem interesy. Niespornym jest, że art. 1 ustawy - Prawo budowlane, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicja ustawowa obiektu budowlanego znajduje się w art. 3 pkt. 1 pr. bud. Wobec tego ocena, czy określony wytwór działalności człowieka objęty będzie zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo budowlane, zależeć będzie od tego, czy zakwalifikowany zostanie jako obiekt budowlany w rozumieniu tego aktu prawnego. Zakwalifikowanie danego obiektu jako budowlanego oznacza, że objęty jest on zakresem przedmiotowym ustawy niezależnie od tego, czy na jego wzniesienie potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia. Przepisy prawa budowlanego stanowią podstawę do ingerencji organów administracji publicznej w sferze obowiązków publicznoprawnych. Dlatego też organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyroki NSA z dnia 14.11.2001 r., II SA/Gd 1460/99, LEX nr 654915; z dnia 07.11.2000 r., II SA/Łd 1749/98, LEX nr 656339). Przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym organy administracji publicznej nie mają możliwości uznaniowego rozstrzygania spraw objętych przedmiotem ustawy. Jednocześnie wykładnia przepisów ustawy nie może być dokonywana w sposób rozszerzający, w szczególności prowadzący do ograniczenia prawa własności w jego aspekcie prawa do zabudowy (wolności budowlanej). Dokonując interpretacji przepisów prawa budowlanego, należy mieć na względzie regulację art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wykładnia przepisów komentowanej ustawy nie może doprowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Obiektem budowlanym jest również budowla, pod pojęciem której zgodnie z pkt. 3 art. 3 pr. bud. w brzmieniu ustalonym ustawą o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne - obronne fortyfikacje, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszty i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z Wyrokiem WSA W Białymstoku z dnia 29.10.2019 roku, o Sygn. II SA/Bk 643/19 - droga gruntowa jest obiektem budowlanym - budowla, o jakiej mowa w art. 3 pkt. 1 i 3 Pr. bud. A więc wybudowanie kontrolowanej drogi gruntowej przez Inwestora na w/w działkach powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (tak też NSA w wyroku z dnia 18.10.2016 roku. Sygn. akt OSK 3370/14). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Skoro inwestor takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego powinny były wszcząć procedurę legalizacyjna na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem Inwestora. Dopiero jeżeli Inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje sie. że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej jest wszczynane przez organ z urzędu (Vlde: A. Gliniecki fw:l Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją A. Glinieckiego. Warszawa 2012. s. 444). Zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone nieprawidłowymi ustaleniami poza postępowaniem administracyjnym, które powinno być ustalone w toku postępowania administracyjnego na podstawie dowodów zebranych przez organ, co należy do jego obowiązku, a nie na podstawie przedstawionych tylko przez Skarżącą dokumentów urzędowych i przywołanych przepisów prawa materialnego. Został naruszony w związku z tym art. 80 i 81 kpa, ponieważ organ nie ocenił na podstawie całokształtu zebranego przez siebie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tym samym skarżąca nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonych dowodów, ponieważ WINB we Wrocławiu i organ I instancji pozostają w bezczynności. Można uznać, że organ nadzoru budowlanego orzekający w rozpoznawanej sprawie, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz w sposób nie wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), tzn., że naruszył w/w artykuły KPA, statuujący obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na podstawie całej powyższej argumentacji został naruszony art. 156 § 1, 2, 4, kpa w związku z art. 28 kpa, poprzez naruszenie prawa dającego podstawę do stwierdzenia na podstawie wskazanych przepisów art. 156 kpa nieważności decyzji, polegające na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu poprzez nie ustalenie kręgu stron postępowania, tym samym niezawiadomieniu właścicieli sąsiadujących z/w działkami Inwestora o wszczęciu postępowania. Skarżony organ naruszył art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej "Własność i inne prawa rzeczowe", poprzez ich niezastosowanie, ponieważ organ naruszył zasadę współżycia społecznego, pozbawiając skarżącą jako właścicielki nieruchomości działki gruntu numer [...] położonej w W. korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 140 k.c. określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia braku po stronie skarżącej interesu prawnego, odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wszczętych robotach ziemnych na działkach nr [...] i [...] położonych w W. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie WINB we Wrocławiu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ sankcjonuje również zaskarżone postanowienie PINB w powiecie wałbrzyskim Nr 4/2022 z dnia 28,01.2022 roku wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa , gdzie powinno zostać wydane na podstawie art. 61 § 1 KPA w związku z: 1. art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wszczęcie procedury legalizacyjnej przez Organ II i I instancji, ponieważ Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót, tym samym organy nadzoru budowlanego powinny ustalić strony postępowania mające interes prawny, który nie został wywiedziony ze wskazanych przepisów prawa budowlanego, 2. art. 3 pkt. 7 w zw. z art. 3 pkt. 3 Prawo budowlane, że wykonane roboty ziemne stanowią roboty budowlane, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych powstała budowla w rozumieniu art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ roboty ziemne polegające na przesunięciu mas ziemi nie zostały wykonane na potrzeby dotychczasowego użytkowania rolniczego, a powstała kontrolowana droga gruntowa stanowiąca całość techniczno-użytkową, która jest w myśl Ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym - budowlą, oraz stanowi dojazd do zakupionych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - jako inwestycję, do których musi być w przyszłości doprowadzona droga wewnętrzna, 3. art. 41 w zw. z art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane roboty ziemne są pracami przygotowawczymi, pomimo że organ architektoniczno-budowlany nie wydał żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie przyjął zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót, ponieważ droga gruntowa jest obiektem budowlanym - budowlą, to wykonane roboty ziemne są pracami przygotowawczymi, na które Inwestor powinien posiadać ostateczną decyzję pozwalającą na ich wykonanie. Jeżeli nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to nie został ustalony także krąg stron postępowania oraz brak jest akt sprawy, a wobec tego organ I instancji nie mógł wydać żadnego postanowienia w tym zaskarżonego, ponieważ brak jest regulacji prawnej w tym zakresie, co oznacza że również organ II instancji pomimo iż wyraźnie dostrzegł fakt braku wszczęcia postępowania pomimo obowiązku przez organ I instancji, aby mogło zostać wydane jakiekolwiek orzeczenie musi zaistnieć okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego, brak wszczęcia postępowania powoduje, że orzeczenie jest nieważne, natomiast organ II instancji twierdzi, że w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa organ I instancji odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnego prowadzenia robót ziemnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W. Aby wydać jakiekolwiek decyzję czy postanowienie musi być wszczęte postępowanie administracyjne, a brak jego wszczęcia powoduje nieważność orzeczenia. Wobec powyższego skarga jest w pełni zasadna i wnosimy jak na wstępie.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem tych reguł doprowadziła do uznania, że nie doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 359/2022 z dnia 25 marca 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w powiecie wałbrzyskim nr 4/2022 z dnia 28 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w sprawie. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się wyłącznie z urzędu, a także z tej przyczyny, że czynności sprawdzające w terenie, przeprowadzone przez organ w wyniku pisma skarżącej, potraktowanego jako skarga powszechna (art. 221 in. kpa) doprowadziło organ pierwszej instancji do uznania, że nie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych w terenie. Otóż, jak wskazują akta sprawy, kontrolą przeprowadzoną przez PINB w dniu 28 września 2021 r., organ nie potwierdził wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Starosty Wałbrzyskiego nr 232/2019 z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: ZAB.6740.214.2019. Uzasadnienie takiego stanowiska zostało zawarte w treści pisma PINB z dnia 10 listopada 2021 r. W toku kontroli stwierdzono, że na części działki nr [...] (poza obszarem przewidzianym pod budowę zjazdu) oraz działki nr [...], należących do Spółki Z., wykonano prace ziemne polegające na niwelacji terenu (gruntu) w pasie o szerokości 3-4 m (poszerzonym w miejscach zmiany przebiegu działek) porośniętym wcześniej trawą, na potrzeby dotychczasowego użytkowania terenu rolniczego. W tej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli poinformował wnioskodawców o wynikach kontroli, czyli o tym, że nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych na działce. Ostatecznie wyniki kontroli doprowadziły do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może to, zdaniem Sądu, uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu. Istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, że na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W tymże rozdziale 5a Prawa budowlanego uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Wynika z tego, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, a także iż po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w tymże rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, powodowała wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). Zdaniem sądu w tym składzie, w świetle jednoznacznego i nie dającego pola do interpretacji brzmienia wprowadzonego nowelą art. 53a ust. 1 P. B. z dużą ostrożnością należy powoływać się na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, w którym dopuszczano możliwość wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek strony. Dodany przepis (art. 53a PB) został umieszczony w rozdziale 5b, poświęconym postępowaniu w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Dodatkowo podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ nadzoru budowlanego ma kompetencje i obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane), a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". Lektura uzasadnienia projektu wprost wskazuje, że wolą ustawodawcy nowelizującego Prawo budowlane było jednoznaczne uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań, o których mowa w Rozdziale 5a PB, właśnie ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie sądu, cel nowelizacji ustawy w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 PB jest jasny; intencją ustawodawcy było niewątpliwie, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu i wyłączenie możliwości ich wszczęcia także na wniosek. Aktualny stan prawny, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, decyduje zatem o tym, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych, tj. niwelacji terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] W. może toczyć się jedynie na zasadzie oficjalności. Dalej trzeba powiedzieć, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Oczywiście nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, winien bowiem – co należy zauważyć - stanowić sygnalizację/sygnał dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu, przede wszystkim w sytuacji gdy zawiera informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Mając z kolei na uwadze zarzuty skargi należy dodać, że kontrola w terenie została przeprowadzona na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do ewentualnego zastosowania środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym. Zatem nie było podstaw aby strona skarżąca brała udział w czynnościach kontrolnych, podjętych przez organ.

Zdaniem Sądu, organ był uprawniony do przeprowadzenia kontroli, w świetle wskazanego unormowania ustawowego, natomiast samo przeprowadzenie takiej kontroli nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz daje podstawę do dokonania przez organ nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych mających na celu ocenę konieczności wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zatem nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ przeprowadził czynności kontrolne.

Odnosząc się do treści samej skargi liczącej 27 stron ! trzeba dodać, że fakt istnienia lub nie po stronie skarżącej interesu prawnego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem nie doszło do wszczęcia żadnego postępowania administracyjnego gdyż orzekający w sprawie organ uznał, że nie doszło do jakiejkolwiek samowoli budowlanej polegającej na wszczętych robotach ziemnych na działkach nr [...] i [...] położonych w W. Nie ma także żadnych podstaw prawnych, aby sąd mógł uznać, że postanowienia organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stan sprawy nie wskazuje aby nastąpiło wszczęcie procedury legalizacyjnej przez organ II i I instancji, organy nie uznały, aby w wyniku przeprowadzonych prac ziemnych powstała budowla w rozumieniu art. 3 punkt 3 Prawa budowlanego. Skoro nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to nie mógł zostać ustalony krąg stron postępowania. Na koniec należy podnieść, że szerokość skargi nie przekłada się na trafność jej argumentacji. Skarżąca pisze o szeregu rzeczach, podnosi szereg wątków, ale żaden z nich nie tylko nie podważa skutecznie trafności podjętych przez organy orzeczeń, ale w znakomitej większości nie ma w żadnym stopniu związku z postanowieniami organów.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa należało jak na wstępie.