Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1264/97
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 1998-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 86 poz. 394
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz. 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 209
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz. 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Teza: Obowiązek przeprowadzenia przez pracodawcę badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia nie powstaje z mocy samego prawa, lecz powstałe na skutek decyzji wydanej na podstawie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowie i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy /Dz.U. nr 86 poz. 394/.

Dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa, można twierdzić, że na pracodawcy ciąży obowiązek wykonywania określonych badań i pomiarów. Niewykonanie zaś tego obowiązku może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, w której organ administracyjny nakaże usunięcie stwierdzonych uchybień polegających na wykonaniu określonych decyzją badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia.

Pierwszą decyzję, którą na podstawie par. 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny określa rodzaj badań i pomiarów szkodliwych dla zdrowia, może być wydana po zawiadomieniu przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności lub po faktycznym powzięciu przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego wiadomości o rozpoczęciu przez pracodawcę działalności lub jej zmianie, jeżeli pracodawca nie dokonał zawiadomienia w trybie art. 209 Kodeksu pracy.

TEZY

Obowiązek przeprowadzenia przez pracodawcę badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia nie powstaje z mocy samego prawa, lecz powstałe na skutek decyzji wydanej na podstawie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowie i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy /Dz.U. nr 86 poz. 394/.

Dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa, można twierdzić, że na pracodawcy ciąży obowiązek wykonywania określonych badań i pomiarów. Niewykonanie zaś tego obowiązku może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, w której organ administracyjny nakaże usunięcie stwierdzonych uchybień polegających na wykonaniu określonych decyzją badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia.

Pierwszą decyzję, którą na podstawie par. 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny określa rodzaj badań i pomiarów szkodliwych dla zdrowia, może być wydana po zawiadomieniu przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności lub po faktycznym powzięciu przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego wiadomości o rozpoczęciu przez pracodawcę działalności lub jej zmianie, jeżeli pracodawca nie dokonał zawiadomienia w trybie art. 209 Kodeksu pracy.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego (...) w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień na stanowiskach pracy w pomieszczeniach produkcyjnych (...).


UZASADNIENIE

Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 28 lutego 1997 r. (...), skierowaną do Haliny D.-J., powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ oraz art. 104 Kpa zarządził przeprowadzić badania środowiskowe na stanowiskach pracy w pomieszczeniach produkcyjnych na: stężenie związków toksycznych w powietrzu oraz natężenia oświetlenia i hałasu, a także zarządził wyposażyć zakład w książkę kontroli sanitarnej. Uzasadniając decyzję organ administracyjny stwierdził, że w dniu 10 lutego 1997 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w wyniku, której stwierdzono brak badań środowiskowych na stanowiskach pracy w pomieszczeniach produkcyjnych oraz brak książki sanitarnej. Uchybienia te, zdaniem organu, stanowią naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz są sprzeczne z art. 227 Kp i art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia badań środowiskowych na stanowiskach pracy wniosła Halina D.-J. Zarzuciła ona, że w przedsiębiorstwie poligraficznym, które prowadzi nie ma stanowisk pracy dla pracowników. Wyjaśniła, że w chwili przeprowadzania kontroli przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G. zatrudniała dwóch pracowników, których obowiązki polegały na pracy poza siedzibą biura. Zajmowali się oni bowiem znajdywaniem klientów oraz składaniem potencjalnym klientom ofert i w związku z tym przebywali w biurach klientów, w środkach komunikacji i na ulicach miasta. W pomieszczeniach biurowych przedsiębiorstwa skarżącej - jak wyjaśniała - pracownicy przebywali sporadycznie i wyłącznie w biurze, na korytarzu prowadzącym do toalety lub w toalecie, nie mieli oni prawa wstępu do pomieszczeń, w których wykonywane są usługi. Skarżąca wyjaśniała też, że urządzenia poligraficzne są obsługiwane przez nią lub przez członków jej rodziny.

Twierdziła również, że do prowadzonej działalności gospodarczej używa wyłącznie substancji nietoksycznych.

Rozpoznając wskazane odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 21 lipca 1997 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy uznał, że w odwołaniu nie zaprzeczono, iż w przedsiębiorstwie istnieją różne stanowiska pracy m.in. obsługi maszyny offsetowej wykorzystywanej do celów poligrafii, obsługi kserografu i laminarki. Organ uznał także, że w odwołaniu nie zaprzeczono, iż pracę świadczą członkowie rodziny skarżącej. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja dotyczy "braku rozpoznania środowiska pracy poprzez wyniki pomiarów środowiskowych" oraz, że nie dotyczy "rozpoznania zasad omawiających stosunek pracy świadczących takową i ich stopień pokrewieństwa z właścicielem firmy". Z tych powodów - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego - organ ten uznał, że argumenty przytoczone w odwołaniu nie mogą być wzięte pod uwagę.

W skardze na opisaną decyzję Halina D.-J. zarzuciła niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, twierdząc, że w pomieszczeniach produkcyjnych jej przedsiębiorstwa nie przebywają żadni pracownicy, że w jej przedsiębiorstwie nie ma stanowisk pracy dla pracowników oraz, że nie używa do prowadzonej działalności substancji szkodliwych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 227 par. 1 pkt 2 Kp pracodawca jest obowiązany przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom. W art. 227 par. 2 Kp Minister Zdrowia i Opieki Społecznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia trybu i częstotliwości dokonywania wskazanych badań i pomiarów, sposobu rejestrowania i przechowywania wyników tych badań i pomiarów oraz sposobu ich udostępniania pracownikom. Wykorzystując wskazaną delegację Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał w dniu 9 lipca 1996 r. rozporządzenie w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy /Dz.U. nr 86 poz. 394/. W par. 2 ust. 1 tego rozporządzenia ustalono, że pracodawca, w którego zakładzie pracy występują czynniki szkodliwe dla zdrowia, jest zobowiązany do dokonywania badań i pomiarów tych czynników w terminach określonych w dalszej części tego przepisu. Z kolei w par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zawarto postanowienie, według którego rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia określa decyzją właściwy państwowy inspektor sanitarny, przy czym pierwszą decyzję wydaje się po zawiadomieniu przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności, dokonanym w trybie określonym w art. 209 Kp.

Z powyższego wynika, że obowiązek przeprowadzenia przez pracodawcę badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia nie powstaje z nocy samego prawa, lecz powstaje na skutek decyzji wydanej na podstawie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy. W decyzji tej określony powinien być rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa, można twierdzić, że na pracodawcy ciąży obowiązek wykonania określonych badań i pomiarów.

Niewykonanie zaś tego obowiązku może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, w której organ administracyjny nakaże usunięcie stwierdzonych uchybień polegających na niewykonaniu określonych decyzją badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia.

Jak już zaznaczono terminy wykonania przez pracodawcę pomiarów i badań czynników szkodliwych dla zdrowia określone są w par. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy. Nadto terminy tych badań określone są również w par. 2 ust. 2, 3 i 4 wskazanego rozporządzenia. Nie oznacza to jednakże, że pracodawca jest zobowiązany z mocy samego prawa do przeprowadzania tych badań i pomiarów. W par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wyraźnie określono, że rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych określa decyzją właściwy państwowy inspektor sanitarny. Przepis ten zakreśla też termin wydania pierwszej decyzji, co sugeruje, że decyzje takie mogą być wydawane wielokrotnie. Przyjąć też należy, że brak zawiadomienia przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności dokonanego w trybie art. 209 Kp nie prowadzi do tego, że państwowy inspektor sanitarny nie będzie uprawniony do wydania decyzji określającej rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Dosłowne rozumienie przepisu par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy może prowadzić do wniosku, że zawiadomienie przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności jest warunkiem wydania decyzji określającej rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Takie rozumienie wskazanego przepisu prowadziłoby jednak do tego, że pracodawca poprzez działanie sprzeczne z prawem - ustawa nakłada na pracodawcę obowiązek zawiadomienia m.in. państwowego inspektora sanitarnego o miejscu, rodzaju, zakresie działalności i przewidywanej liczbie pracowników w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia tej działalności /art. 209 par. 1 Kp/ - mógłby skutecznie zatrzymać procedurę dokonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

W związku z tym należy przyjąć, że pierwsza decyzja, którą na podstawie par. 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny określa rodzaj badali i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, może być wydana po zawiadomieniu przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności lub po faktycznym powzięciu przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego wiadomości o rozpoczęciu przez pracodawcę działalności lub jej zmianie, jeżeli pracodawca nie dokonał zawiadomienia w trybie art. 209 Kp.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie zostały poprzedzone decyzją, którą państwowy inspektor sanitarny określiłby na podstawie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Skarżąca nie miała zatem obowiązku takich pomiarów i badań wykonać, w konsekwencji tego nie można twierdzić, aby naruszyła ona wymagania higieniczne, co z kolei prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wydania w oparciu o art. 27 ust. 1 decyzji nakazującej jej usunięcia stwierdzonych uchybień. Wskazane uchybienie stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Istnieją zatem podstawy do uchylenia w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

W myśl art. 227 par. 1 pkt 1 Kp pracodawca jest zobowiązany przeprowadzać badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia. Pracodawcą jest, stosownie do treści art. 3 Kp jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Z kolei pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę /art. 2 Kp/. Skarżąca, która przyznaje, że zatrudnia co najmniej dwóch pracowników, odpowiada wskazanej definicji pracodawcy. Zatem może co do zasady być obciążona obowiązkiem wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy i to niezależnie od tego gdzie pracownicy świadczą pracę. Jednakże stosownie do cytowanego już par. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy, do dokonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy jest zobowiązany pracodawca, w którego zakładzie pracy występują czynniki szkodliwe dla zdrowia. Z tego wynika, że warunkiem wydania decyzji określającej rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, jest ustalenie, iż w zakładzie pracy takie czynniki szkodliwe dla zdrowia występują.

Z powyższego wynika, że nie są zasadne zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania faktu wykonywania pracy przez pracowników na stanowiskach pracy w pomieszczeniach produkcyjnych. Obowiązek wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia łączy się z pojęciem pracodawcy oraz występowaniem w zakładzie pracy czynników szkodliwych dla zdrowia.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi, w którym skarżąca kwestionuje występowanie czynników szkodliwych w jej zakładzie pracy. Zarzut ten jest zasadny o tyle, że orzekające w sprawie organy nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji jakie czynniki szkodliwe dla zdrowia występują w zakładzie pracy. Przy czym należy mieć na uwadze, że ustalenie takie konieczne jest dla wydania decyzji określającej rodzaj badań i pomiarów szkodliwych dla zdrowia, zaś w rozpoznawanej sprawie decyzji takiej - jak wskazano - nie wydano.

Zauważyć w końcu należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 par. 3 Kpa. W szczególności uzasadnienie tych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie decyzji organu odwoławczego to należy stwierdzić, iż jest ono wręcz niezrozumiałe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 29 oraz w zakresie obowiązku zwrotu kosztów postępowania - art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, orzekł jak w sentencji.