Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1267/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) z dnia [...] marca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. firmy S. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (strony), odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. S. w rej. ul. Z. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (tablicy pojedynczej) o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2.

Wniosek strony dotyczył przedłużenia dotychczasowej decyzji (z dnia [...] grudnia 2006 r., obejmującej okres od [...] grudnia 2006 r. do [...] lutego 2007 r.) do dnia [...] września 2008 r. i nie zawierał żadnego uzasadnienia.

Uzasadnienie decyzji zmierzało w dwóch kierunkach. Po pierwsze, miało na celu wykazanie, że stan materialny, faktyczny sprawy lokalizacji reklam w pasach drogowych na obszarze [...] W. w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności, uległ istotnej zmianie i sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Po drugie, zmierzało do wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji.

Zmierzając do wykazania, że reklama strony nie może być zlokalizowana w dotychczasowym miejscu ZDM w W. zebrał materiał dowodowy, na który składały się następujące dokumenty:

- wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A. (BPRW);

- opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

Ponadto należy podkreślić, iż na ul. S. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 80 km/h.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z zebranych w sprawie opinii wynika również, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Podobne zalecenie odnosi się do dróg z limitem prędkości równym, bądź większym niż 70 km/h.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Powodem jest m.in. postępujący wzrost liczby wypadków zaobserwowany wraz ze wzrostem liczby reklam umieszczanych w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze również uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama ma być usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 3310 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości zostanie podniesiony do 80 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i popołudniowego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził – odnosząc się do podstaw prawnych lokalizacji tzw. obiektów pozakomunikacyjnych w pasie drogowym - że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

Organ I instancji wskazał ponadto, że strona, w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Rozbiórki pozostałości urządzenia reklamowego należy dokonać w czasie właściwym dla wykonania tego rodzaju czynności z uwagi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. złożyła strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem strony, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 10 § 1 i 2 k.p.a., m.in. z tego powodu, iż organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżącego o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie. W ten sposób pozbawił stronę możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Jednocześnie strona wskazała, iż jest w posiadaniu wyników badań niemieckich dotyczących wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość, z których wynika, że tego rodzaju reklamy nie ją wpływu na wypadkowość.

W rozpatrywanej sprawie organ wskazał co prawda, że z roku na rok rośnie liczba wypadków i że istnieje związek pomiędzy ilością wypadków drogowych a reklamami znajdującymi się w pasie drogowym, ale nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie istnienie konkretnego urządzenia reklamowego, będącego przedmiotem postępowania, stanowi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi niepowetowaną szkodą materialną. Organ nie wskazał nawet na jeden przypadek wypadku drogowego w pobliżu tego urządzenia reklamowego (nie wspominając już o wykazaniu związku pomiędzy takim wypadkiem, a urządzeniem reklamowym).

2. art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty znane z urzędu należy zakomunikować stronie. Zaskarżona decyzja powołuje się w uzasadnieniu na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów stronie przed wydaniem decyzji.

3. art. 7, 11 i 107 k.p.a., naruszenie to polega na niewskazaniu w uzasadnieniu motywów decyzji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy powodem wydania decyzji odmownej jest zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przekroczenie natężenia ruchu powyżej 3090 pojazdów na godzinę, czy też planowana zmiana limitu dopuszczalnej prędkości. Określenie, który z czynników ma zasadnicze znaczenie jest bardzo istotne dla podjętego rozstrzygnięcia.

4. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania i wydania decyzji, która nie pogłębia zaufania do organów Państwa, ale wręcz przeciwnie zaufanie to w sposób ewidentny osłabia oraz nie uwzględnienia słusznego interesu strony. I to naruszenie prawa, w ocenie strony jest najbardziej kluczowe w ocenie zaskarżonej decyzji. Organ wydając zaskarżoną decyzją dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. Od wielu lat organ wydawał takie zezwolenia, przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. W przedmiotowej sprawie dotychczasowa działalność organu została zmieniona. Organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego.

Reklama strony została zainstalowane na podstawie decyzji z dnia [...] września 2002 r. i na podstawie kolejnych zezwoleń w sposób legalny reklama ta stała do dnia [...] lutego 2007 r. (ostatni okres przedłużenia [...] grudnia 2006 r. - [...] lutego 2007 r.). W okresie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona jak zwykle złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia i miała prawo przypuszczać, że jak zwykle otrzyma przedłużenie zezwolenia.

Działalność gospodarcza strony polega na wynajmowaniu powierzchni reklamowych. Umowy dotyczą konkretnego urządzenia reklamowego i są zawierane na dłuższe okresy. Z uwagi na fakt wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na bardzo krótkie okresy, nie jest możliwe dostosowanie zawieranych umów do okresów, na które wydawane są zezwolenia, zwłaszcza, że proces pozyskania zleceniodawcy jest procesem długotrwałym, a część kampanii reklamowych planowanych jest ze znacznym wyprzedzeniem. Zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, powoduje, że strona poniesie znaczne straty w swojej działalności gospodarczej z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań.

Organ nie ma obowiązku udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zawarcie umowy na wynajem urządzenia reklamowego, na które strona nie może otrzymać przedłużenia zezwolenia, stanowi ryzyko gospodarcze strony. Pogląd taki byłby jednak usprawiedliwiony, gdyby dotyczył nowego urządzenia reklamowego, a nie urządzenia, które funkcjonuje w pasie drogowym od lat za zgodą organu i zgoda ta jest od lat automatycznie przedłużana.

Zmiana stosunku organu do zagadnienia zajmowania pasa drogowego w praworządnym państwie powinna być realizowana poprzez poinformowanie zainteresowanych o zmianie poglądów organu i określenie okresu, w jakim zainteresowani mają do tej zmiany dostosować swoją działalność gospodarczą.

Zaskarżona decyzja narusza cytowane powyżej przepisy jeszcze w innym aspekcie - opłat za zajmowanie pasa drogowego. Mianowicie, po wygaśnięciu ostatniego pozwolenia zajmowanie pasa drogowego, zajęcie takie będzie traktowane jako zajmowanie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi co spowoduje naliczanie opłat karnych.

5. Ostatnią wątpliwością, jaką budzi zaskarżona decyzja jest kwestia, czy Dyrektor ZDM wydający decyzję z upoważnienia Prezydenta [...] W. miał do tego upoważnienie - w sensie materialnym. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w okresie, w którym pomiędzy Miastem, a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej toczą się rozmowy na temat uregulowania zagadnień związanych z reklamą zewnętrzną i uporządkowania całego problemu, również w aspekcie lokalizacji urządzeń reklamowych w pasie drogowym. Zaskarżona decyzja (a w skali miasta jest ich już kilkadziesiąt) jest sprzeczna z duchem wypracowywanego porozumienia.

Strona skarżąca nie jest przeciwnikiem uregulowania problemu istnienia urządzeń reklamowych w pasie drogowym, nawet gdyby polegało to na podjęciu decyzji o likwidacji wszystkich reklam znajdujących się w pasie drogowym, pod warunkiem, że miałoby to wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skarżący jest przeciwny jedynie w załatwianiu tego zagadnienia w sposób niecywilizowany, niepraworządny i sprzeczny z przepisami.

Przekazując złożone odwołanie strony ZDM w W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania na podstawie art. 132 k.p.a.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie m.in. art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania strony na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu SKO przytoczyło treść art. 39 ust. 1 ustawy wskazując, że wyraża on generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z powołanego przepisu wynika, iż lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno — gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz strona (wnioskodawca) powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony.

SKO nie uznał również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Skarżąca powołuje się na to, iż wśród głównych przyczyn wypadków nie ma reklam w pasie drogowym. Tymczasem to nie organ I instancji musi uzasadnić niemożność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a wręcz przeciwnie - to wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w tym pasie urządzenia nie związanego z gospodarką drogową. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały wskazane.

Brak jest zapisu prawnego wykluczającego argumenty organu podniesione w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych bowiem nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi. Nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi.

Wskazany powyżej przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie jedynym argumentem, który należy ocenić jako taką okoliczność jest, jak podaje strona, społecznie użyteczny charakter treści zawartej na nośniku reklamowym. Należy odmówić racji takiej argumentacji, gdyż rzeczą znaną organom administracji z urzędu jest fakt, iż treść nośników reklamowych zmienia się i w zdecydowanej większości dotyczy reklamowania towarów i usług oferowanych przez przedsiębiorców w celu osiągnięcia zysku, a więc działalności komercyjnej. Na taką okoliczność może powoływać się większość podmiotów gospodarczych świadczących usługi lub sprzedających towary, a co za tym idzie sytuacja wyjątkowa, opisana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stałaby się regułą. Do takiej interpretacji nie dopuszcza zasada racjonalnego ustawodawcy, zgodnie z którą nie można dokonać m.in. takiej wykładni przepisów, aby wyjątek stał się regułą, a zastosowanie reguły miało charakter wyjątkowy.

SKO z urzędu posiada także informację, iż Dyrektor ZDM posiada upoważnienie Prezydenta [...] W. do wydawania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego. Powoływanie się na rokowania z Prezydentem prowadzone przez Izbę Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej w żadnym przypadku nie podważają powyższego upoważnienia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wnosząc o jej uchylenie.

Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do stwierdzenia, iż w zaskarżonej decyzji brak jest w zasadzie odniesienia do wskazanych w odwołaniu naruszeń procedury administracyjnej. Organ odwoławczy skupił się w uzasadnieniu praktycznie na dwóch problemach, tzn. wykładni art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz wykazaniu, że urządzenia reklamowe w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

Tymczasem treścią odwołania jak i skargi nie jest polemika z poglądem, że urządzenia reklamowe stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, gdyż przedmiotem takich ustaleń nie jest postępowanie administracyjne.

Skarżący powołał się na wyniki badań niemieckich tylko i wyłącznie dlatego, aby wskazać, iż przedstawiany przez ZDM pogląd, że reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie, nie jest poglądem jednoznacznym i potwierdzonym przez wszystkie przeprowadzane badania.

Podstawowym zarzutem odwołania jak i skargi, jak wspominano powyżej, nie była polemika z poglądami na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale wydanie decyzji z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a.

Zarządca drogi odmawiając wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowe przez obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego w zasadzie nie musi uzasadniać swojej decyzji. Nie mniej z uwagi, że zarządzanie drogami jak i wydawanie w tej sprawie decyzji, wykonywane jest przez organy administracji rządowej lub samorządowej, a więc w imieniu całego społeczeństwa, decyzje te powinny być wydawane w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z tymi przepisami.

Podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie.

Decyzja administracyjna powinna podlegać ocenie nie tylko pod względem jej słuszności, ale również pod względem jej prawidłowości formalnej. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie dokonał takiej oceny, a w zasadzie odmówił wykonania takiej oceny. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, dokonując badania zaskarżonej decyzji należy odpowiedzieć na pytania związane z: - uznaniem, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., - wydaniem decyzji na podstawie ustaleń ogólnych, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania w konkretnej sprawie; - uwzględnieniem słusznego interesu strony, wyrażającego się m.in. w powiadomieniu jej o zmianie polityki w określonej dziedzinie spraw, z wyznaczeniem jej stosownego terminu do dostosowania się do tej zmiany; - wydaniem decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego po upłynięciu terminu poprzedniej decyzji zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego, powodującym że urządzenie reklamowe znajduje się w pasie drogowym bez zezwolenia. Jednocześnie wskazano, że część uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie odnosi się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Strona skarżąca nie podnosiła argumentu o społecznie użytecznym charakterze treści zawartej na nośniku reklamowym. Ustosunkowanie się do tego argumentu przez organ odwoławczy wskazuje, że przygotował on uzasadnienie wspólne do wszystkich odwołań wniesionych w podobnych sprawach. Organ odwoławczy utrzymuje zatem w mocy zaskarżone decyzje bez dokonywania dogłębnej indywidualnej analizy konkretnej sprawy i podniesionych w tej sprawie argumentów, ale orzeka we wszystkich podobnych sprawach tak samo. Świadczy to o nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania, a tym samym stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strony na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.

W zaskarżonej decyzji kolegium wskazało, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydanie pozytywnej decyzji, a także iż takie lokalizowanie obiektów reklamowych musi być wyjątkiem a nie regułą, albowiem może być zastosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W rozpatrywanej sprawie, co wykazały organy obu instancji, taka sytuacja nie zachodzi. Strona (wnioskodawca) też nie uzasadniła w swoim wniosku, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Przyjęcie odrębnego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji, w której zarządca drogi nie mógłby odmówić nikomu lokalizacji urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, a przynoszącego korzyści majątkowe właścicielowi, a zatem ustawowa reguła stałaby się wyjątkiem i na odwrót. Reguła dowodowa, przerzucająca ciężar dowodu na wnioskodawcę, wynika z powołanego przepisu. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły i nie stanowi o tym, iżby było to urządzenie związane z funkcjonowaniem drogi, czy też organ byłby zobowiązany do wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności. W przeciwnym razie, wskutek wydania chociażby krótkotrwałej zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą, zarządca drogi musiałby przeprowadzać skomplikowane postępowanie uzasadniające odmowę udzielania zezwolenia na dalszy okres.

Dodatkowo wskazano, że opinia biegłego nie była dowodem decydującym, a jedynie jednym z pomocniczych, uzasadniających słuszne stanowisko organów obu instancji. Zarządca drogi i organ odwoławczy nie są bowiem zobowiązane do ustalenia, czy konkretna reklama spowoduje zagrożenie ruchu. Nawet bowiem gdyby nie powodowała, to nie oznacza istnienia po stronie strony roszczenie o wydanie zezwolenia. To strona (wnioskodawca) musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący potrzebę umieszczenie tam takiej reklamy. Tymczasem, poza wzmiankowaną korzyścią majątkową, skarżący nie podał żadnej takiej okoliczności, co jest wystarczającą okolicznością do odmowy wydania zezwolenia.

Skarżący i w odwołaniu i w skardze, koncentruje się na fakcie, iż organ I instancji nie powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wykazało, iż nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy. Nie zostało bowiem nawet uprawdopodobnione, iż zachodzą szczególne okoliczności umożliwiające lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Konstrukcja skargi opiera się na fakcie, iż SKO nie ustosunkowało się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżącego. Tymczasem nie było to konieczne, skoro kolegium wykazało brak przesłanek ustawowych do udzielenia zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM w [...] z dnia [...] marca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W., którą odmówiono stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. Z. w W. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni 18,00 m2.

Skarżący podniósł w toku postępowania zarzuty o charakterze procesowym, wskazując na naruszenie szeregu przepisów k.p.a., a w szczególności art. 10 § 1 i 2, art. 77 § 4, art. 7, 11 i 107 oraz art. 7 i 8 kodeksu (w odwołaniu) oraz podtrzymując w skardze zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. Skarżący nie podniósł natomiast w toku postępowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym nie zajął stanowiska co do relacji między art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, formułującym zakaz umieszczania tzw. urządzeń niekomunikacyjnych w psie drogowym, a ust. 3 tego przepisu, dopuszczającym taką sytuację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", na zasadzie wyjątku. Ponadto część zarzutów skarżącego nie miała charakteru prawnego, lecz dotyczyła m.in. polityki administracyjnej miasta w zakresie lokalizacji reklam (zarzut braku odpowiednio wczesnego, wyprzedzającego zawiadomienia przedsiębiorców, umożliwiającego im dostosowanie działalności do zmiany tej polityki) oraz kultury administrowania (zarzut braku właściwości "sytuacyjnej" Dyrektora ZDM).

Tymczasem, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie pierwszorzędne znaczenie mają powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułuje bowiem ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma w tej sytuacji określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o które występuje wnioskodawca.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym wyżej mowa, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Nadto z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona), a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

W sprawach dotyczących lokalizacji reklam, w tym również w tutaj rozpatrywanej, podnosi się argument, że inaczej powinny być rozpatrywane wnioski o lokalizację nowych obiektów reklamowych, lokalizowanych po raz pierwszy, do których w pełni odnoszą się przedstawione wyżej wywody dotyczące zakresu postępowania dowodowego i ciężaru dowodu, inaczej zaś – wnioski o tzw. przedłużenie lokalizacji nośników reklam funkcjonujących już od wielu lat, w ocenie strony – bez uszczerbku dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; w tym ostatnim przypadku można – w ocenie wnioskodawcy – mówić o konstrukcji zbliżonej do praw nabytych. Rozpatrując wnioski dotyczące tego rodzaju lokalizacji obiektów reklamowych to organ powinien uzasadnić przesłanki odmowy, a w szczególności wykazać, że nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w ustalonej od lat lokalizacji. Gdy nie zachodzą te negatywne przesłanki zarządca drogi powinien niejako automatycznie wydać zezwolenie na "dalsze zajęcie" pasa drogowego na cele reklamy.

Odnosząc się do tej argumentacji nie sposób nie zauważyć, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym strona skarżąca nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też w tego rodzaju sprawach dowodem nie mogą być zezwolenia wydawane na rzecz strony w latach wcześniejszych; gdyż wbrew twierdzeniu strony skarżącej sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki faktyczne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia, w istniejącym obecnie stanie faktycznym.

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnymi warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut zmiany polityki [...] W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych bez odpowiedniego, wyprzedzającego powiadomienia o tym zainteresowanych zauważyć, że sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Natomiast z akt praktycznie każdej sprawy dotyczącej zezwolenia na "przedłużenie lokalizacji reklamy", w tym również sprawy rozpatrywanej, wynika, iż załączono do nich odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej – "dalszego umieszczania" reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było więc nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). Przedsiębiorcy zajmujący się tą dziedziną działalności, od których wymaga się profesjonalizmu, powinni zatem znać odpowiednio wcześniej poglądy władz miejskich w tej kwestii.

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy (w stolicy jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i wobec ich typowości wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."(LEX nr 171170).

Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa na niezbędny zakres postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. Z. w W., na cele reklamy.

Niewłaściwy jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją powołanych wyżej przepisów k.p.a., tj. art. 10 § 1 i 2, art. 77 § 4, art. 7, 11 i 107 oraz art. 7 i 8 kodeksu (w odwołaniu) oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. (w skardze), gdyż z wykazanego przez organ II instancji braku ustawowych przesłanek do udzielenia zezwolenia – z jednej strony, z drugiej zaś – możliwości ograniczenia postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana wynika m.in., że w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do takiego naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.