Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 728/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6311 Materiały wybuchowe
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 61 par. 3, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 3, ust. 4, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 20, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 51, art. 83
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: Art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: Art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ z dnia 4 grudnia 2009 r. nr XXXVIII/446/09 w przedmiocie ograniczenia używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Gminy Miasta Nowy Targ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2010r.

W dniu 4 grudnia 2009r. Rada Miasta Nowy Targ podjęła uchwałę Nr XXXVIII/446/09 w sprawie ograniczenia używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Gminy Miasta Nowy Targ. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005r. w sprawie sposobu prowadzenia prac z użyciem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. nr 158, poz. 1328) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz. U. nr 158, poz. 1329).

Pismem z dnia 31 maja 2010r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Nowy Targ, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu nadzoru, zapisy zaskarżonej uchwały naruszają obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W ocenie skarżącego, z przepisu tego wprost wynika, iż rada gminy może wydawać przepisy porządkowe w razie zbiegu następujących przesłanek: 1) materia będąca przedmiotem uchwały nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, 2) unormowanie danej kwestii mocą uchwały jest niezbędne celem ochrony wymienionych przez ustawodawcę dóbr, a mianowicie życia lub zdrowia obywateli albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wojewoda Małopolski podkreślił przy tym, iż upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych na gruncie normy ujętej w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie podlega wykładni rozszerzającej, bowiem przepisy porządkowe mogą być wydawane jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach wskazanych w tym przepisie.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych. W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, iż aby móc uznać, że została spełniona przesłanka w postaci braku uregulowania danej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących, a więc ustalenie przez organ, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Nowy Targ błędnie uznała, iż materia ujęta w ramach zaskarżonej uchwały nie jest wystarczająco unormowana w obowiązującym porządku prawnym, bowiem zakaz używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych, określony w § 1 tej uchwały, zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.) wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. Organ nadzoru uważa bowiem, iż cytowany przepis ustawy może mieć zastosowanie w razie używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych w miejscach publicznych w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny oraz spoczynek nocny.

Wojewoda Małopolski wskazał, iż również zakaz sprzedaży materiałów pirotechnicznych w handlu okrężnym, określony w § 6 zaskarżonej uchwały, stanowi modyfikację regulacji ujętej w ustawie z dnia 21 czerwca 2002r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2002r. nr 117, poz. 1007 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz. U. z 2005r. nr 158, poz. 1329). Jak wynika bowiem z treści art. 9 ust. 3 w/w ustawy nabywanie, przechowywanie lub używanie wyrobów pirotechnicznych wymienionych w przywołanym powyżej rozporządzeniu nie wymaga uzyskania pozwolenia. Wykaz wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zawiera załącznik do cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r.

Tym samym zdaniem organu nadzoru, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Nowy Targ wkroczyła w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb zagadnienia unormowanego w art. 51 Kodeksu wykroczeń oraz ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego i jej przepisów wykonawczych. Wojewoda Małopolski uważa, że tego rodzaju działanie Rady Miasta jest nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych i już z tego względu uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ nadzoru podniósł również, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje także druga z ustawowych przesłanek upoważniająca radę gminy do stanowienia przepisów porządkowych. W ocenie Wojewody Małopolskiego, w analizowanej sprawie nie występuje przesłanka niezbędności ochrony dóbr określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dla przeciwdziałania zagrożenia których niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych. Organ podkreślił, iż upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, iż zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy. Natomiast w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała Rady Miasta Nowy Targ nie spełnia kryterium niezbędności, bowiem w obowiązującym porządku prawnym w zakresie objętym treścią przedmiotowej uchwały istnieją już powszechnie obowiązujące regulacje prawne.

Niezależnie od podniesionej argumentacji Wojewoda Małopolski podkreślił, iż o istocie przepisów porządkowych, których celem jest potrzeba natychmiastowej ochrony dóbr prawnie chronionych, świadczą również przepisy dotyczące wejścia ich w życie. Tymczasem z treści § 10 zaskarżonej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Powyższe zdaniem organu nadzoru wskazuje na okoliczność, że Rada Miasta dostrzegła, iż zagrożenie, które potencjalnie miałoby być zwalczane przez zaskarżoną uchwałę nie jest swego rodzaju zjawiskiem szczególnym, wymagającym niezwłocznej prawodawczej ingerencji. Ponadto sam zapis wskazujący na wejście w życie przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z istotą obowiązywania przepisów porządkowych. W ocenie organu nadzoru przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę ustalone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą wynikającą z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnym i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449) jest iż przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia. To skrócenie czasu wejścia w życie aktu porządkowego jest uzasadnione jego specyfiką, jest on bowiem wydawany w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Podsumowując Wojewoda Małopolski stwierdził, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Nowy Targ została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowy Targ wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Rada Miasta odniosła się do twierdzeń Wojewody Małopolskiego, iż materia, którą reguluje zaskarżona uchwała została uregulowana w art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.). Rada Miasta stwierdziła, iż regulacja zawarta w powyższym przepisie chroni spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny przed ich zakłóceniem, a tym samym – prawo ludzi do niezakłóconego spokoju, porządku i spoczynku nocnego. Znamiona przepisu zostają wypełnione w momencie działania sprawcy, kiedy dojdzie już do zakłócenia porządku czy spokoju nocnego. Jednak zdaniem Rady Miasta, zupełnie innych charakter ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego ma regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale, której celem jest w ogóle nie dopuszczenie, czy też zapobieganie przed wypełnieniem znamion z art. 51 K.w. poprzez świadomą kontrolę w zakresie detonacji materiałów wybuchowych i pirotechnicznych. Rada Miasta wskazała, iż zaskarżona uchwała poprzez wprowadzenie uzyskania zezwolenia (forma poinformowania mieszkańca o użyciu materiału pirotechnicznego, wybuchowego we wskazanym miejscu i czasie) chroni mieszkańców miasta oraz samego "zakłócającego" (używającego materiałów pirotechnicznych) przed niekontrolowanym i karalnym zakłócaniem porządku, spokoju, ciszy nocnej oraz zapewnia bezpieczeństwo w zakresie ewentualnego wystąpienia pożaru czy też niepotrzebnej i nieuzasadnionej niczym interwencji organów Policji. Zgodnie bowiem z § 5 zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta zawiadamia Komendę Powiatową Policji i Komendę Powiatową Straży Pożarnej. Natomiast Kodeks wykroczeń ogranicza się jedynie do wskazania jakie działania są karalne i co się stanie w razie zakłócenia porządku. Z kolei w zaskarżonej uchwale zawarto konstrukcję zastosowania Kodeksu wykroczeń jedynie w kwestii wymierzenia samej kary przez odpowiednie organy w sytuacji kiedy pomimo zgłoszenia organowi i uzyskania zgody nastąpiłoby wypełnienie znamion odpowiednich przepisów prawa wykroczeń. Zdaniem Rady Miasta, jest to prawnie dozwolone przez art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego Rada Miasta stwierdziła, iż aktualnie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 51 Kodeksu wykroczeń, nie reguluje w taki sposób materii w jaki została uregulowana w zaskarżonej uchwale i dlatego też regulacje te w żaden sposób nie nakładają się na siebie i nie są tożsame. Zachodzi jedynie odpowiednie stosowanie prawa wykroczeń co do wymiaru kary.

Zdaniem Rady Miasta Nowy Targ, poprzez uchwalenie stosownych przepisów porządkowych spełniona została przesłanka "niezbędności" dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Obecnie na terenie Gminy Miasto Nowy Targ mają bowiem miejsce bardzo częste działania osób polegające na detonacji materiałów pirotechnicznych podczas różnych imprez okolicznościowych o charakterze prywatnym, w szczególności wesel. Rada Miasta wskazała, iż zaskarżona uchwała wprowadza przepis porządkowy, którego celem jest zgłoszenie organowi wykonawczemu gminy, że w określonym miejscu i czasie nastąpi pokaz pirotechniczny. Częste i niekontrolowane pokazy pirotechniczne, które mają miejsce na imprezach okolicznościowych z udziałem znacznej części ludzi są bowiem realnym zagrożeniem zarówno dla mienia jak i zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Uzyskanie przez właściwy organ stosownej informacji przed pokazem pozwala z kolei na przekazanie danych o miejscu imprezy i terminie Policji, Straży Miejskiej i Straży Pożarnej. Zdaniem Rady Miasta, takie działanie jest jak najbardziej pożądane i służy ochronie mieszkańców Gminy Miasta Nowy Targ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wojewody jako organu nadzoru nad samorządem gminnym. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Nowy Targ z dnia 4 grudnia 2009r., Nr XXXVIII/446/09, w sprawie ograniczenia używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Gminy Miasta Nowy Targ, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005r. w sprawie sposobu prowadzenia prac z użyciem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. nr 158, poz. 1328) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz. U. nr 158, poz. 1329). Uchwałą tą Rada Miasta Nowy Targ wprowadziła zakaz używania bez zezwolenia materiałów wybuchowych i pirotechnicznych na terenie Miasta Nowy Targ oraz wymieniła wyjątki od tego zakazu (§ 1 i § 2), jak również wprowadziła zakaz sprzedaży materiałów pirotechnicznych na terenie miasta Nowy Targ w handlu okrężnym (§ 6). Ponadto w ramach uchwały określono warunki i procedurę uzyskania zezwolenia na zorganizowany pokaz detonacji materiałów wybuchowych i pirotechnicznych (§ 3 – § 5). Z kolei zgodnie z § 7 tej uchwały, za naruszenie przewidzianych w niej zakazów wprowadzono zagrożenie karą grzywny na zasadach i w trybie określonym w prawie o wykroczeniach. W §10 przewidziano, że uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2009r., Nr 829, poz. 6673.

Zaskarżona uchwała stanowi zatem akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji z punktu widzenia jej legalności w znaczeniu zgodności z prawem sprowadza się zatem do oceny regulacji zawartej w przedmiotowej uchwale z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek a więc przesłanki dotyczącej stanu prawnego należy stwierdzić, że chodzi tu o ustalenie istnienia pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest zatem brak możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162).

Trudności rodzi jednak doprecyzowanie znaczenia użytych przez ustawodawcę sformułowań "zakres" oraz "nieuregulowany". Należy stwierdzić, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zarysowuje. W przypadku tego ogólnego "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych". Tylko przy takim wąskim sposobie rozumienia pojęcia "nieuregulowany", przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, a mianowicie objęcie regulacją prawną nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym" a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki.

Niewątpliwie zatem porządkowy akt prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (por. np. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako bowiem sprzeczny z ustawą a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (por. wyrok NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90, w którym sąd wyraźnie stwierdził, że "uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy gminne nie mogą bowiem niweczyć wynikającego z ustawy (...) prawa podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej z zachowaniem warunków określonych w odrębnych przepisach"). Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (por. wyrok NSA z 18 marca 1999r., II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000/1/39).

Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy ocenić, że niezasadne są powoływane w odpowiedzi na skargę argumenty. Wskazywana bowiem okoliczność, iż w żadnej z obecnie obowiązujących ustaw nie ma takiej regulacji, jaką wprowadzono zaskarżoną uchwałą nie oznacza, że będący przedmiotem zaskarżonej uchwały zakaz używania i handlu na określonym obszarze określonymi przedmiotami (w tym wypadku: zakaz używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych bez stosownego zezwolenia oraz handlu okrężnego materiałami pirotechnicznymi) pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi.

Rada Miasta uzasadnia istnienie w niniejszej sprawie tzw. przesłanki obiektywnej, o której mowa wart. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tym, że analiza obowiązującego systemu prawa wskazuje na brak regulacji sytuacji objętej zaskarżoną uchwałą. Używanie materiałów wybuchowych i pirotechnicznych bez stosowanego zezwolenia oraz handel okrężny materiałami pirotechnicznymi powodują bowiem powstanie sytuacji zagrożenia życia oraz zdrowia obywateli, jak również porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a brak jest regulacji prawnej, która byłaby możliwa do zastosowania. Zdaniem Rady art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.) chroni spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny przed ich zakłóceniem, ale znamiona tego przepisu zostają wypełnione dopiero w momencie działania sprawcy, kiedy dojdzie już do zakłócenia porządku czy spokoju nocnego, natomiast celem regulacji zawartej w uchwale jest wcześniejsze zapobieganie realizacji znamion z art. 51 K.w., poprzez świadomą kontrolę w zakresie detonacji materiałów wybuchowych i pirotechnicznych. Jak podkreślała Rada Miasta Nowy Targ, przesłanką uzasadniającą podjęcie zaskarżonej uchwały była chęć przeciwdziałania zagrożeniom, jakie dla porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego niesie używanie materiałów wybuchowych i pirotechnicznych bez stosowanego zezwolenia oraz handel okrężny materiałami pirotechnicznymi. Jak wyraźnie zaznaczono w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała ma chronić przed niekontrolowanym i karalnym zakłócaniem porządku, spokoju, ciszy nocnej oraz zapewnia bezpieczeństwo w zakresie ewentualnego wystąpienia pożaru czy też niepotrzebnej i nieuzasadnionej niczym interwencji organów Policji (zgodnie bowiem z § 5 zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta zawiadamia Komendę Powiatową Policji i Komendę Powiatową Straży Pożarnej). Wobec powyższego Rada Miasta stwierdziła, iż "aktualnie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie reguluje w taki sposób materii w jaki została uregulowana w zaskarżonej uchwale i dlatego też regulacje te w żaden sposób nie nakładają się na siebie i nie są tożsame".

W ocenie Sądu pogląd ten jest nietrafny. Rzeczywiście w żadnym z aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedzi na skargę ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżona uchwała. Nie oznacza to jednak, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc "w zakresie nieuregulowanym". W ocenie Sądu z "zakresem nieuregulowanym" mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym wskazać można szereg różnych aktów prawnych regulujących ten zakres, a w szczególności: art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007r. nr 109, poz. 756 z późn. zm.) wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym oraz art. 83 kodeksu wykroczeń, wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów. Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że znajdą one zastosowanie w razie używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych w miejscach publicznych w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny oraz spoczynek nocny.

Uregulowanego z zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy także ustawa z dnia 21 czerwca 2002r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2002r. nr 117, poz. 1007 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r. w sprawie wykazu wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia (Dz. U. z 2005r. nr 158, poz. 1329). W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały art. 9 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy przewidywał, że nabywanie, przechowywanie lub używanie wyrobów pirotechnicznych wymienionych w przywołanym powyżej rozporządzeniu nie wymaga uzyskania pozwolenia, a wykaz wyrobów pirotechnicznych, na których nabywanie, przechowywanie lub używanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zawierał załącznik do cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 29 lipca 2005r. Zasada ta została jeszcze wyraźniej potwierdzona obecnie, po nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. nr 155, poz. 1039), którą między innymi dodano do ustawy nowy rozdział 5a "Zasadnicze wymagania dla wprowadzanych do obrotu wyrobów pirotechnicznych oraz procedury oceny zgodności tych wyrobów".

Uregulowanego z zaskarżonej uchwale "zakresu" dotyczy częściowo także ustawa z dnia 20 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. nr 62, poz. 504), która między innymi wprowadza zakaz wnoszenia na imprezą masową i posiadania przez osoby w niej uczestniczące materiałów wybuchowych i wyrobów pirotechnicznych (art. 8 ust. 2 ustawy).

Należy ocenić, że przywołane powyżej przepisy ustaw wyczerpująco regulują materię zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z używaniem i obrotem materiałami wybuchowymi i pirotechnicznymi, dla których podjęto zaskarżoną uchwałę i przewidują wystarczające instrumenty do wyegzekwowania ewentualnych naruszeń. Biorąc zatem pod uwagę wskazywany przez Radę Miasta cel wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń należy ocenić, że obowiązujące przepisy prawne zawierają już regulacje w wystarczającym stopniu ten cel realizujące, a więc że ochrona dóbr, o jakich wspomina Rada Miasta, jest już zapewniona w wystarczającym stopniu obowiązującymi przepisami. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem tzw. przesłanka obiektywna w postaci luki w prawie do wprowadzenia przepisu porządkowego. Już samo to stwierdzenie wystarcza do oceny, że zaskarżona uchwała wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Biorąc bowiem pod uwagę treść przywołanych powyżej regulacji ustawowych należy uznać, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych poprzez wymóg uzyskania pozwolenia, jak również wprowadzenie zakazu sprzedaży materiałów pirotechnicznych w handlu okrężnym, stanowią niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowych. Skoro wskazywane w zaskarżonej uchwale zagrożenie spokoju i bezpieczeństwa publicznego wywołane użyciem tego rodzaju materiałów lub handlu nimi ma tak ogólny charakter, że nie sposób uznać, by było jakimś szczególnym zjawiskiem charakterystycznym tylko dla tej gminy, i niewątpliwie w sposób analogiczny występuje w skali całego kraju, a mimo to ustawodawca nie wprowadza szczegółowego zakazu dotyczącego używania i obrotu materiałami pirotechnicznym, to tym bardziej nie powinny tego robić organy samorządu terytorialnego przepisami porządkowymi. Organy te nie powinny także modyfikować istniejących już regulacji ustawowych dotyczących materiałów wybuchowych.

Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej) należy stwierdzić, że podobnie jak przesłanka obiektywna zabezpiecza ona przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu ( por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1997r., IISA 576/96, Prawo Gospodarcze 1997/8/34, w którym Sąd stwierdza, że gmina nie może zakazywać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych.). Stanowi więc barierę przed nadmiernym sięganiem po instrument regulacji porządkowej. Przesłanka faktyczna (subiektywna) jest jednak oparta na kryterium ocennym, określając chronione dobra ustawodawca posługuje się bowiem pojęciami nieoznaczonymi. Dla prawidłowego zatem zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie ma wykładnia tych pojęć. Użyte przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, zwłaszcza takie jak "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są bardzo pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. W doktrynie prawa wyrażane są poglądy aprobujące postrzeganie ustawowych przesłanek "porządek", "spokój" i "bezpieczeństwo publiczne" jako kategorii subiektywnych, semantycznie niezwykle pojemnych, których ocena musi być odnoszona każdorazowo do określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo zatem organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić.

W niniejszej sprawie istnienie przesłanki dotyczącej stanu faktycznego organ gminy uzasadnia tym, że obowiązujące przepisy ustawowe (konkretnie: art. 51 kodeksu wykroczeń) dotyczą sytuacji, gdy już dojdzie do zakłócenia porządku czy spokoju nocnego, natomiast celem zaskarżonej uchwały jest niedopuszczenie do takich sytuacji, poprzez świadomą kontrolę w zakresie detonacji materiałów wybuchowych i pirotechnicznych.

Należy jednak z całą mocą podkreślić, że dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego. Także i to kryterium ("niezbędność") ma charakter ocenny. W orzecznictwie słusznie podkreśla się jednak, że "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998r., ISA 781/98).

Tymczasem w ocenie Sądu wprowadzone w zaskarżonej uchwale regulacje w istocie do tego właśnie prowadzą. Wprowadzając bowiem regulację prawną mającą na celu przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z używania lub handlu materiałami pirotechnicznymi, zaskarżona uchwała w efekcie wprowadza sankcje odmienne niż przewidziane w obowiązujących, cytowanych powyżej ustawach. Taką właśnie intencję uchwałodawcy potwierdza wyraźnie treść odpowiedzi na skargę, wynika z niej bowiem, że powodem podjęcia zaskarżonej uchwały była chęć niedopuszczenia do zaistnienia przesłanek penalizowanych ustawą. W niniejszej sprawie należy zatem ocenić, że wobec istnienia stosownych regulacji ustawowych, wprowadzenie zakazów przewidzianych zaskarżoną uchwałą nie spełnia wymaganej ustawa przesłanki "niezbędności" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W pełni podzielić trzeba prezentowany w orzecznictwie pogląd, że "Materia ochrony porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego poprzez zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych wkracza w zakres uregulowany art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, a ochrona ww. dóbr i wartości może być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przepisu porządkowego tej treści (...) nie jest niezbędne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., III SA/Lu 511/07).

Oceniając legalność zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych oparte zostało na nieostrych przesłankach, pozostawiono więc organom stanowiącym te przepisy możliwość i konieczność zarazem samodzielnej ich interpretacji. Stosunkowo jednak duża swoboda pozostawiona organom stanowiącym przepisy porządkowe nie oznacza dowolności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000r. , P10/02, OTKA 2003r., nr 6, poz. 62 wyraźnie podkreślił, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych nie może zatem być interpretowane rozszerzająco. Z całą mocą należy podkreślić, że na podstawie takiego upoważnienia można ustanawiać jedynie takie nakazy lub zakazy, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych w upoważnieniu przesłanek (por. wyrok NSA z 9 maja 1995r., S.A./Wr 590/95, Wspólnota 1995, nr 48).

W świetle powyższego należy się więc zastanowić nad ratio legies dyspozycji zawartej w przedmiotowej uchwale, skoro każde użycie materiałów wybuchowych lub pirotechnicznych lub dokonanie sprzedaży materiałów pirotechnicznych w handlu okrężnym skutkować mają w świetle uchwały odpowiedzialnością. Obowiązki przewidziane w uchwale mają bowiem być stosowane niezależnie od tego czy dobra prawem chronione wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostaną zagrożone. Takie rozwiązanie, pozwalające na stosowanie przewidzianych uchwałą procedur i sankcji niezależnie od faktycznego zaistnienia zagrożenia konkretnych dóbr prawem chronionych, stoi w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 3 u.s.g., z którego wyraźnie wynika, że przepisy porządkowe mają na celu ochronę wymienionych tam enumeratywnie dóbr. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że samo użycie materiałów wybuchowych lub pirotechnicznych lub obrót nimi w jednej z możliwych form sprzedaży, bez negatywnych skutków dla zdrowia, życia czy porządku i bezpieczeństwa publicznego, jest naruszeniem któregoś z tych dóbr. Samo ograniczenie możliwości sprzedaży materiałów pirotechnicznych czy konieczność uzyskania dodatkowego zezwolenia na ich używanie nie przekłada się bowiem bezpośrednio na bezpieczeństwo ich użytkowania. Należy zatem uznać, że przedmiotowa uchwała nie prowadzi bezpośrednio do zwalczania tego rodzaju zjawisk, które niosą zagrożenia wymienianych przez ustawodawcę z art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr.

Zaskarżona uchwała, wprowadzając zakaz handlu okrężnego materiałami pirotechnicznymi, w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo gwarantowane Konstytucją i znajdujące swoją konkretyzację w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym należy również zauważyć, że Konstytucja RP w art. 20 wprowadza zasadę oparcia społecznej gospodarki rynkowej na wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), w której to ustawie w art. 2 wymieniono w ramach działalności gospodarczej - działalność handlową szeroko rozumianą, tj. obejmującą każdy rodzaj handlu. W świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe. W tym zaś kontekście, analizując zaskarżone przepisy porządkowe, należy stwierdzić, że doszło do nieumotywowanego przekonująco odstępstwa od zasady wolności gospodarczej. Zupełnie niezrozumiałe jest bowiem kryterium objęcia ustanowionym zakazem sprzedaży jednej tylko formy prowadzenia działalności gospodarczej, a mianowicie handlu okrężnego. Nie może to być uznane za racjonalne i prawidłowe. Zaprezentowany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd, iż przepisem porządkowym nie można ustanawiać zakazu handlu na określonym obszarze określonym rodzajem towarów jest zgodny z poglądami prezentowanymi w dotychczasowym orzecznictwie sądu administracyjnego, m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005r., OSS 2005/2/42, w którym sąd stwierdził, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania zakazu handlu okrężnego poza targowiskami w ramach przepisu porządkowego, w wyroku NSA z dnia 14 marca 1997r. II SA 576/96, Pr. Gospod. 1997/8/34 w którym sąd stwierdził, że gmina nie może zakazać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych, w wyroku NSA z 6 marca 1992r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90, w którym sąd stwierdził, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w wyroku NSA z 28 kwietnia 1997r., II S.A./Kr 2021/96, w którym zakwestionowano możliwość ograniczenia przepisem porządkowym ruchu pojazdów /dojazdy i parkowanie/.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że także druga z ustawowych przesłanek stanowienia przepisów porządkowych tzn. przesłanka faktyczna, nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Należy także stwierdzić, że zastrzeżenia Sądu z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawowych wywołał wskazany w zaskarżonej uchwale sposób jej publikacji. W § 10 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Jak wiadomo obowiązujące przepisy ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U z 2010r., nr 17, poz. 95) przewidują oprócz obowiązku publikowania uchwały porządkowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym także jej opublikowanie zawsze w drodze obwieszczenia, jak również w jeden z dwóch alternatywnie wskazanych sposobów: w środkach masowego przekazu lub w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, za dzień zaś jej ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 4 oraz art. 14 cyt. ustawy). Ani z treści samej uchwały, ani też z oświadczenia pełnomocnika Rady Miasta Nowy Targ złożonego na rozprawie przed rozprawie przed Sądem nie wynika, by uchwała została ogłoszona w sposób zgodny z zacytowanym powyżej przepisem, a zatem niezależnie od jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym także poprzez obwieszczenie (i od tego momentu liczony powinien być czas na jej wejście w życie), ani też w któryś z dwóch innych alternatywnych sposobów. Przepisy porządkowe zostały przez ustawodawcę wprowadzone po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Zasadą jest, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. To skrócenie czasu na wejście w życie aktu porządkowego uzasadnione jest ich specyfiką – wydawane są one w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok TK z dnia 8 lipca 2000 r., P 10/02, OTK 2003, nr 6, poz.62). Ustawodawca właśnie w tym celu stworzył blankietową podstawę prawną, aby mogła być wykorzystania niezwłocznie. W orzecznictwie słusznie podkreśla się zatem, że niedopuszczalne jest wykorzystywanie tej właśnie podstawy prawnej dla tworzenia "zwyczajnych" przepisów gminnych, nazwanych wprawdzie "porządkowymi", ale - mających standardowo wejść w życie, tj. dopiero po 14 dniach od opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również przyjecie zasady, że zawarte w uchwale zakazy mają obowiązywać przez czas nieoznaczony, nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych, ani wskazanej powyżej treści art.40 ust.3 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r., II OSK 268/08; por. też wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2010r., II SA/Sz 81/10). Zaskarżona uchwała Rady Miasta Nowy Targ została zatem podjęta z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art.40 ust.3 u.s.g.

Uwzględniając przedstawione powyżej argumenty należy uznać należy, że w ramach przepisów porządkowych na mocy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, gmina nie ma uprawnień do ustanowienia zakazu handlu na określonym obszarze określonym rodzajem towarów, a także nie ma uprawnień do wprowadzenia ograniczeń używania materiałów wybuchowych i pirotechnicznych modyfikujących zasady ustawowe. Z tych powodów należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek do wydania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem wydana została z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od tego zaskarżona uchwała została podjęta także z naruszeniem art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dlatego stwierdzono jej nieważność w całości, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.