Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025 z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

L[...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., (dalej - skarżąca, spółka) oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., (dalej – SKO albo Kolegium) z dnia [...] r., nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025 z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta L. wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa D. umorzenie w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025 z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, dla inwestycji pn. "Rozbudowa i modernizacja kompostowni odpadów zlokalizowanych przy składowisku odpadów w L.," w obrębie geodezyjnym P., realizowanej przez L[...]Sp. z o.o. z/s w L. Powyższe opłaty zostały określone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L.z dnia [...]r., nr [...]w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Marszałek Województwa D.orzekł o odmowie umorzenia w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025 z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wskutek złożonego odwołania SKO we W.decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie orzekł w sprawie decyzją z dnia [...]r., nr [...], którą ponownie odmówił umorzenia objętej wnioskiem należności. W toku postępowania odwoławczego SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...]uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...]r., nr [...]odmówił umorzenia należności objętej wnioskiem, a rozpoznając złożone odwołanie SKO we W. decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięciem z dnia [...]r., nr [...]organ I instancji po raz kolejny odmówił umorzenia rzeczonej należności, zaś Kolegium także i w tym przypadku orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia - decyzja z dnia [...]r., nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że po pogłębionym postępowaniu dowodowym Marszałek Województwa D.w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił umorzenia należności. Kolegium, podobnie jak miało to miejsce już kilkakroć, rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r., nr [...], u podstaw której przyjęto art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.), w związku z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161- dalej u.o.g.r.l. albo ustawa) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, (aktualnie - j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.), odmówił L[...]Sp. z o.o. z/s w L. umorzenia w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025 przysługujących Województwu D. z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, określonych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L.z dnia [...]r., nr [...].

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ I instancji przywołał regulacje prawnomaterialne wynikające z u.o.g.r.l. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej -u.g.n.), dotyczące umorzenia należności opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zaznaczając przy tym uznaniowy charakter wydanego w tym względzie rozstrzygnięcia, nawet przy spełnieniu przestanek określonych we wskazanych przepisach. Decyzja o umorzeniu należności i opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków; 1) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2) przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze określonym w art. 12 ust. 16 lub 17 ustawy, 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Przedmiotem wniosku jest inwestycja polegająca na "Rozbudowie i modernizacji kompostowni odpadów zlokalizowanej przy składowisku odpadów w L.". Inwestycja ta nie została określona w art. 12 ust. 16 ustawy. Zgodnie jednak z art. 6 pkt 3 u.g.n., za cel publiczny należy uznać budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Analizowana inwestycja zmierza do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., a zatem może mieć do niej zastosowanie regulacja określona w art. 12 ust. 17 ustawy. Obszar gruntu podlegający wyłączeniu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., nr [...], nie przekracza 1 ha-wynosi [...]ha i nie było możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Organ podał, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy) natomiast opłaty roczne reguluje się przez 10 lat (art. 4 pkt 13 ustawy), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 ustawy). Instytucja umorzenia należności i opłat rocznych uregulowana w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy może mieć zastosowanie w tych przypadkach gdy zobowiązanie z tytułu należności i opłat jest wymagalne, ale nie zostało jeszcze uregulowane, czyli nie doszło do jego wygaśnięcia. Wygaśnięcie zobowiązania powoduje, że instytucja umorzenia nie może być zastosowana. Ponadto, nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, dlatego wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (ewentualnie lat wcześniejszych). Nie jest zatem obecnie możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, tj. za lata 2020-2025, za które opłaty nie są jeszcze wymagalne.

Dalej opisano określenie w u.g.n. celów publicznych i uznano, że zrealizowana inwestycja kwalifikuje się jako wymieniona w art. 6 pkt 3 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Oceniając, że jest to inwestycja celu publicznego objęta art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. zastrzeżono, że umorzenie w całości lub w części jednorazowej należności i opłat rocznych wiąże się nierozerwalnie z uszczupleniem dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych, które są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym (art. 22b ust. 1 i ust. 3 ustawy), zaś obowiązkiem Marszałka Województwa jest dbanie o wpływy do budżetu województwa środków przeznaczonych na cele ujęte w art. 22c ust. 1 pkt 1-11 ustawy i w związku z tym ma również prawo odmówić umorzenia opłaty zasilającej ten budżet. Ze środków tych finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, a w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane na wykonywanie tego typu prac na obszarze tych gmin, w których powstają te dochody oraz istnieją warunki uzyskania wzrostu produkcji rolniczej, rekompensującej straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych (art. 22c ust. 1 i ust. 2 ustawy). Ustawodawca jako warunek wyłączenia gruntu rolnego produkcji rolniczej nałożył obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej, które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na wykonywanie prac rekompensujących straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. W związku z tym można wywnioskować, że art. 12 ust. 17 ustawy winien być interpretowany w sposób zawężający przesłanki do umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Instytucja umorzenia należności i opłat rocznych, przewidziana w art. 12 ust. 17 ustawy, powinna być stosowana z uwzględnieniem przywołanych powyżej regulacji.

W tym kontekście oczywistym zdaniem organu I instancji jest, że decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest decyzją uznaniową, pozostawiającą organowi administracji luz decyzyjny. Oznacza to, że nawet po spełnieniu wszystkich przesłanek, przemawiających za pozytywnym rozpoznaniem wniosku, organ może odmówić jego uwzględnienia. Zwolnienie z takiej opłaty musi mieć więc charakter wyjątkowy. Z art. 12 ust. 17 ustawy wynika jasno, że ustawodawca jedynie pozwala Marszałkowi Województwa na umorzenie należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 17 ustawy już nakazuje właściwemu Marszałkowi Województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. Jeśli każdy wniosek o umorzenie należności i opłat rocznych, spełniający wymagania określone w art. 12 ust. 17 ustawy, miałby być uwzględniany, godziłoby to w założenie racjonalności prawodawcy, bowiem konstrukcja analizowanego przepisu musiałaby być wówczas zupełnie inna. Przepis art. 12 ust. 17 nie zawiera generalnego zwolnienia z należności i opłat w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej na przewidziane w nim cele, jak to ma miejsce chociażby w art. 12a ustawy w odniesieniu do celów mieszkaniowych. Użyte sformułowanie "marszałek może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych" wskazuje wyraźnie na jego uprawnienie do odmowy zastosowania tej ulgi. Skoro z dochodów z należności i opłat rocznych organ ma obowiązek realizować wymienione w ustawie zadania, to zarówno zakres koniecznych do zrealizowania prac jak i wysokość przewidzianych wpływów na ten cel, wpływają na ukształtowanie stanowiska organu co do możliwości zastosowania umorzenia należności i opłat wymaganych na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. Umorzenie nie może być regułą, bo prowadziłoby to do pozaustawowego zwolnienia z należności i opłat rocznych.

Po opisaniu, na tle poglądów orzecznictwa, pojęcia ważnego interesu jak też interesu publicznego Marszałek Województwa D. przyjął, że w interesie publicznym jest respektowanie wspólnych dla całej społeczności wartości, takich jak wywiązywanie się przez osoby ze swoich zobowiązań publicznoprawnych, powstałych wszak w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. Ponadto przyznanie ulgi stawiałoby spółkę w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych przedsiębiorców regulujących należności. Nie jest rolą instytucji publicznych, aby rezygnować z należności publicznoprawnych w celu nie pogarszania sytuacji majątkowej podmiotów funkcjonujących w obrocie gospodarczym, takich jak choćby wnioskująca spółka. Niepowodzenia przedsiębiorców nie mogą być przerzucane na instytucje zarządzające środkami publicznymi. Nie można też oczekiwać, że dla uchronienie podmiotu przed likwidacją, Marszalek Województwa powinien interweniować poprzez udzielenie ulgi. Udzielenie w takiej sytuacji ulgi kosztem środków publicznoprawnych nie ma żadnego usprawiedliwienia z punktu widzenia w szczególności interesu publicznego.

Jako mające istotne znaczenie przy ocenie przesłanki "interesu publicznego" organ podał społeczne oczekiwanie wypełnienia obowiązku ponoszenia obciążeń finansowych o charakterze publicznoprawnym, albowiem ważna dla organu jest dbałość o interes budżetu jednostki samorządu terytorialnego - rozumiany jako konieczność zapewnienia (określonemu budżetowi) dochodów, a więc i możliwości realizacji zadań finansowanych z tego budżetu (ogólnospołecznych bądź lokalnej społeczności). Względy społeczne przemawiają za tym, żeby zobowiązania publicznoprawne były realizowane, a zobowiązany bez należytej rozwagi nie był z nich zwalniany.

Zdaniem Marszałka za umorzeniem należności ze względu na interes publiczny nie może również przemawiać sam fakt wykonanej inwestycji celu publicznego, tj. "Rozbudowy i modernizacji kompostowni odpadów zlokalizowanych przy składowisku odpadów w L.," gdyż jest to bardzo ogólna i jednocześnie mało przekonywująca argumentacja, którą można by się posłużyć w każdej sprawie dotyczącej tego rodzaju inwestycji. To prowadziłoby do wniosku, że w takich sprawach umorzenie należności jest co do zasady obligatoryjne.

Spółka we wniosku wskazała, że w latach 2016-2017 planuje inwestycje zlokalizowane na składowisku odpadów komunalnych w L. w wysokości ponad 12 mln zł, w tym rozbudowę i modernizację kompostowni i rozbudowę sortowni zmieszanych odpadów komunalnych - II etap. Uzyskane środki z ewentualnej decyzji umarzającej należność oraz opłaty roczne za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w całości będą przeznaczone na inwestycje w zakresie gospodarki odpadami umiejscowionymi na składowisku odpadów komunalnych L.. Tym samym w ocenie spółki brak obowiązku uiszczania należności przełoży się na możliwość przeznaczenia środków na wykonanie zadań publicznych, co jest pożądane z punktu widzenia interesu lokalnej społeczności i uzasadnia wystąpienie ważnego interesu publicznego.

Zdaniem organu istniejące i planowane zobowiązania spółki są wynikiem realizowanych przez nią zadań i nie mają charakteru nadzwyczajności lub wyjątkowości. Tym samym nie uzasadniają stwierdzenia, że spółka znajduje się w szczególnej czy wyjątkowo trudnej sytuacji, tylko z tego względu, że wykonuje zadania ustawowo nałożone na tego typu jednostkę. Spółka powinna w równym stopniu uwzględniać i realizować zarówno zadania związane z funkcjonowaniem jednostki i jej mieszkańców, jak i obowiązki będące konsekwencją działań związanych z realizacją inwestycji na gruncie rolnym objętym ochroną. Także planowane przedsięwzięcia powinny uwzględniać posiadane możliwości, determinowane również przez zobowiązania publicznoprawne.

Negowanie kryteriów udzielania ulg (w postaci umorzenia) przez spółkę nie może być wedle Marszałka utożsamiane z wyjątkową sytuacją, jaką jest przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Dlatego tak ważne jest wykazanie nadzwyczajnego charakteru sytuacji spółki oraz udowodnienie, że znalazła się ona w niej niezależnie od swojego postępowania i obiektywnych okoliczności faktycznych. W kontekście takich okoliczności, mających wzmocnić żądanie udzielenia wsparcia w postaci umorzenia organ I instancji wskazał, że spółce, której jedynym wspólnikiem jest gmina L., która przy jej pomocy realizuje zadania "w zakresie utrzymania czystości i porządku, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów", a badana inwestycja została określona jako część Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych, służącej Gminie L. i kilkunastu innym gminom położonych na terenie województwa dolnośląskiego, przypisane zostały określone zadania, które powinny być skutecznie realizowane. To, jakie konkretnie rozwiązania, procedury wewnętrzne, regulacje zostaną przyjęte dla prawidłowej realizacji nałożonych obowiązków zależy od spółki.

Wskazane we wniosku okoliczności, nie stanowią automatycznie podstawy do umorzenia należność, jakich oczekuje spółka, która drogę do poprawy swojej sytuacji upatruje w przychylności organu, oczekując pomocy w spłacie należności i niejako "uwolnienia" tych środków na kolejne inwestycje. Posiadany majątek spółki jest wystarczający na dobrowolną zapłatę należności. Spółka posiada środki finansowe na spłatę należności, bez uszczerbku dla jej płynności finansowej oraz wykonywania zadań służących potrzebom mieszkańców Gminy L. i kilkunastu innym gminom położonych na terenie województwa dolnośląskiego. Umorzenie zobowiązania oznaczałoby, mając na uwadze, że możliwości finansowe spółki pozwalają na spłatę zobowiązania bez nadmiernego uszczerbku, nieuzasadnioną zgodę na rezygnację z należnego prawem dochodu budżetu województwa dolnośląskiego związanego z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. Ponadto preferencyjne traktowanie spółki wobec braku udowodnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności nie służy zobowiązaniom publicznoprawnym.

Ponadto zauważono, że ulgi w zapłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym stanowić powinny wyjątek od zasady powszechności ponoszenia tego rodzaju opłat, dlatego też przyznawane ulgi nie mogą prowadzić do sytuacji, w której zasadą stanie się zwalnianie spółki z obowiązku ponoszenia tego rodzaju opłat.

Zdaniem organu, skoro istnieją realne możliwości spłaty zobowiązania, np. w drodze sprzedaży ruchomości, udzielenie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania, nie tylko byłoby nieuzasadnione interesem publicznym, ale nawet z nim sprzeczne. Przesłanki decydujące o możliwości podjęcia decyzji w sprawie umorzenia należności publicznoprawnych muszą mieć charakter szczególny i niezależny od wnioskodawcy, jednocześnie stanowiąc zagrożenie jego egzystencji. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie. Jednocześnie w sprawie nie zaistniały żadne szczególne i wyjątkowe okoliczności, a sytuacja spółki nie jest efektem nagłych, losowych zdarzeń, lecz skutkiem jej własnych działań. Prowadząc działalność gospodarczą zobowiązany prowadzi ją na własny rachunek i ryzyko. Tym samym winien on ponosić finansowe konsekwencje swoich działań i zaniechań na gruncie tej działalności. Niepowodzenia finansowe spółki nie mogą skutkować udzieleniem ulgi, bowiem skutki indywidualnie podejmowanych decyzji, jak również sposób gospodarowania majątkiem, nie może być przeniesiony na organ.

Strona, jako osoba prawna (przedsiębiorca) prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą, zobowiązana jest rozliczać się na tych samych zasadach co typowa działalność gospodarcza i musi mieć na uwadze ryzyko, jakie się z tym wiąże i musi ponosić wszelkie ciężary związane z obowiązkiem regulowania wszelkich należności publicznoprawnych. Rzeczą zobowiązanego jest podjąć wszelkie działania w kierunku wykonania obowiązków publicznych nałożonych przez ustawę. Natomiast umorzenie należności publicznoprawnych to rezygnacja z należnych wpływów do budżetu województwa d., z których to następnie realizowane są cele ogólnospołeczne. Dopóki natomiast istnieją możliwości egzekwowania należności publicznoprawnych, dopóty jej umorzenie przed wyczerpaniem owych możliwości byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie należności publicznoprawnych, nie zaś zwalnianie zobowiązanych z tego obowiązku. Jednym z przejawów równości wobec prawa jest to, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym zobowiązań określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, bowiem na mocy indywidualnej decyzji zobowiązany zwolniony zostaje z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Dlatego nie można z tego odstępstwa czynić normy i powszechnego środka pomocy. Powyższe jednocześnie wskazuje, iż w sytuacji spółki, nie sposób uznać, iż zaistniała przesłanka interesu publicznego.

Odnosząc się do oceny przesłanki interesu publicznego organ wyjaśnił, iż środki uzyskiwane z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji są przeznaczone na cele określone z art. 22c ustawy, służąc realizacji celów społecznych określonych w tym przepisie. Nie można więc bez uzasadnionego powodu zmieniać podziału dochodów publicznych między budżetem województwa dolnośląskiego, a budżetem spółki. Analizując twierdzenia spółki dotyczące lokalizacji inwestycji Marszałek ocenił, że przedmiotowe grunty przeznaczone zostały na cele nierolnicze w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta L. W decyzji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: Budowie kompostowni odpadów organicznych w formie zamkniętych bioreaktorów dla kompostowania procesu intensywnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową urządzenia wodnego na terenie istniejącego składowiska odpadów komunalnych przy ul. Rz. w L., zlokalizowanej na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów, jako działki nr [...], [...], [...]i [...], obręb P. Dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja planowanej inwestycji wpływała na sposób zagospodarowania terenu, zatem w myśl art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym dla inwestycji celu publicznego (art. 6 u.g.n.), lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja nie podlegała warunkom określonym w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wywoływała skutków prawnych, o których mowa w art. 36 i 27 u.p.z.p.

Odnosząc się do sytuacji finansowej spółki organ uznał, że zgodnie ze sprawozdaniem z działalności za rok 2018 oraz sprawozdaniem finansowym za okres 12 miesięcy zakończony dnia 31 grudnia 2018 r: bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2018 r., po stronie aktywów i pasywów zamknął się sumą [...]zł, rachunek zysków i strat za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. wykazał stratę netto w wysokości [...]zł.. Zestawienie zmian w kapitale własnym za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. wykazuje zmniejszenie kapitału własnego o kwotę [...]zł. Rachunek przepływów pieniężnych od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. wykazuje zmniejszenie stanu środków pieniężnych o kwotę [...]zł. Zobowiązania krótkoterminowe zmniejszyły się o [...]tys. zł, głównie z tytułu zmniejszenie poziomu zobowiązań z tytułu podatków, ceł, ubezpieczeń i innych świadczeń. Zobowiązanie z tytułu podatków, ceł, ubezpieczeń wyniosły [...]tys. zł i zmniejszyły się o [...]tys. zł. Spółka na dzień 31 grudnia 2018 r. nie miała zaległości z tytułu podatków, ceł, ubezpieczeń i innych świadczeń. Przychody ze sprzedaży spółki w 2018 r. wyniosły [...]tys. zł. W roku 2018 spółka zrealizowała przychody o 3% wyższe niż w 2017 r.. Rok 2018 zamknął się stratą netto w kwocie [...] tys. zł.

Głównym obszarem działania spólkki jest odbiór, transport, zagospodarowanie odpadów innych niż niebezpieczne. Zadanie to realizowane jest przez Zakład Oczyszczania Miasta i Zakład Zagospodarowania Odpadów. W 2018 r. przychody z tego tytułu osiągnęły poziom [...] tys. zł, co stanowi 68,9 % przychodów ze sprzedaży zrealizowanych przez spółkę. Na dzień 31 grudnia 2018 r. spółka nie miała zobowiązania z tytułu kredytu w rachunku bieżącym. Wskaźniki zadłużenia i płynności finansowej potwierdzają zdolność spółki do terminowego regulowania zobowiązań i zdaniem zarządu są optymalne. Spółka przestrzega tzw. "złotej reguły" i nie wykorzystuje zobowiązań krótkoterminowych (zobowiązania z tytułu dostaw i usług) do finansowania swoich aktywów trwałych. W trakcie 2018 r. nie wystąpiły żadne nietypowe zdarzenia lub czynniki, które mogłyby mieć wpływ na wynik z działalności spółki.

Dalej organ podał, iż zgodnie z uchwałą nr [...]Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki z dnia 27 czerwca 2019 r., strata netto za 2018 r. w kwocie [...]zł zostanie pokryta z zysku z lat następnych. Z budżetu Województwa D., Gminie L. udzielono w latach 2016-2017 oraz w 2019 r. dotacji celowej w łącznej wysokości [...]zł. Według organu I instancji ze względu na skalę potrzeb zgłaszanych do Marszałka Województwa D. w zakresie umarzania całości lub części należności i opłat rocznych, za właściwą uznano odmowę umorzenia w całości jednorazowej należności i w całości opłat rocznych za lata 2016-2025, naliczonych w związku z trwałym wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Zwrócono też uwagę, że spółka częściowo uregulowała zobowiązanie, określone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L.z dnia [...]r., nr [...]z tytułu jednorazowej należności i opłat rocznych za lata 2016-2017 w łącznej kwocie [...]zł.

Końcowo po wskazaniu na art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. i art. 6 u.g.n. zauważono, że przedmiotem umorzenia jest należność i opłata roczna, a nie dopiero zaległość z tytułu należności lub opłaty rocznej. W przypadku uregulowanym w art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. instytucja umorzenia może mieć zastosowanie zarówno co do należności i opłat rocznych jak i w przypadku powstania zaległości z tytułu należności i zaległości z tytułu opłat rocznych. W wypadku umorzenia należności i opłat rocznych skorzystanie z tych instytucji jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązanie to nadal istnieje, czyli przed złożeniem wniosku o umorzenie nie zostały wykonane. Uregulowanie należności, czy też uregulowanie danej opłaty rocznej sprawia, że zobowiązania te wygasają, tym samym nie mogą być przedmiotem wniosku o ich umorzenie. Stosowanie instytucji umorzenia z art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. może mieć miejsce tylko w takim przypadku, gdy zobowiązanie z tytułu należności i opłat rocznych istnieje i nie zostało jeszcze wykonane, w przypadku wykonania zobowiązania umorzenie nie jest już możliwe, w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia ze zwrotem uiszczonej już należności, a takiej możliwości i podstawy prawnej wskazany przepis nie zawiera. Zwrócono też uwagę na treść art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., który stanowi, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Rozwiązanie zawarte w art. 12 ust. 2 dodatkowo wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia instytucję zwrotu należności od instytucji umorzenia należności uregulowanej w art. 12 ust. 17 ustawy. Tym samym instytucja umorzenia należności i opłat rocznych uregulowana w art. 12 ust. 17 ustawy może mieć zastosowanie w tych przypadkach, gdy zobowiązanie z tytułu należności i opłat jest wymagalne, ale nie zostało jeszcze uregulowane, czyli nie doszło do jego wygaśnięcia. Wygaśnięcia zobowiązania powoduje, że instytucja umorzenia nie może być zastosowana.

Nie godząc się z wydaną decyzją spółka oprotestowała ją odwołaniem, w którym podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego, żądając jej uchylenia lub zmiany.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r., nr [...]SKO we W. orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę na posiadanie przez spółkę przymiotu strony ze względu na jej interesy rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu. Po sygnalizacji obowiązujących w zakresie analizowanego zagadnienia norm prawnomaterialnych Kolegium, ponowiło za organem I instancji zasadę, w myśl której umorzenie należności i opłat rocznych albo odmowa ich umorzenia oparte jest na uznaniu administracyjnym. Przepisy nie wprowadzają obowiązku umorzenia przez organ należności i opłat rocznych, nawet przy spełnieniu przesłanek w nich określonych. Organ jest jednak zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia należności i opłat rocznych i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku ich wniesienia. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia należności i opłat rocznych, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia.

Po wskazaniu na przesłanki do umorzenia należności i opłaty rocznej oraz faktu, że są one dochodami budżetu województwa i stanowią - zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej - u.f.p.), niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wykluczono cywilnoprawny charakter tych opłat i możliwość zastosowania względem nich art. 55 i 56 u.f.p.. Zaznaczono, że art. 64 u.f.p. również przewiduje ulgi w spłacie zobowiązań, w tym tych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Tryb ten jest więc trybem konkurencyjnym wobec regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. W związku ze stwierdzoną kolizją pomiędzy normami u.o.g.r.l. oraz u.f.p. jako konieczne uznano jednoznaczne ustalenie podstawy prawnej wniosku o umorzenie należności i opłat rocznych (w przedmiotowej sprawie są to przepisy u.o.g.r.l.). Pozostałe uregulowania u.o.g.r.l. i u.f.p. niepozostające ze sobą w sprzeczności, zachowują swoją aktualność. Zatem na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l. zastosowanie będzie miał między innymi art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z póżn. zm.). Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej - przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych spod produkcji rolnej - powoduje z kolei, że w istocie ustawa ustanawia znacznie bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulgi w spłacie tych należności niż przewidziane w odniesieniu do innych należności w ustawie o finansach publicznych. Po pierwsze, możliwy jest tylko jeden rodzaj ulgi, a mianowicie ich umorzenie. Po drugie, krąg wnioskodawców został ograniczony jedynie do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, w konsekwencji czego wnioskodawca ten nie w każdym przypadku musi być podmiotem zainteresowanym udzieleniem ulgi (który uprzednio uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji). Także przesłanki, które muszą być spełnione, aby właściwy marszałek województwa mógł podjąć - w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego - decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, zostały ściśle wskazane na gruncie ustawy. Są to przesłanki obiektywne, czyli odpowiednia powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji rolnej oraz charakter działalności, na jaką grunt został przeznaczony. Oprócz tych przesłanek warunkiem udzielenia opisanej ulgi jest także stwierdzenie wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek uregulowanych w art. 67a Ordynacji podatkowej, tj. przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Z uwagi na uznaniowy charakter podejmowanego rozstrzygnięcia stwierdzenie wystąpienia wszystkich tych przesłanek nie rodzi jednak po stronie organu administracyjnego obowiązku umorzenia należności objętych wnioskiem.

Biorąc pod uwagę przedmiot wniosku, którym jest inwestycja polegająca na "Rozbudowie i modernizacji kompostowni odpadów zlokalizowanej przy składowisku odpadów w L.", Kolegium stwierdziło, że inwestycja ta nie została wskazana w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Zgodnie jednak z art. 6 pkt 3 u.g.n. za cel publiczny należy uznać budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Analizowana inwestycja zmierza zatem do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., a zatem może mieć do niej zastosowanie regulacja określona w art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l.. Obszar gruntu podlegający wyłączeniu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r., nr [...]nie przekracza 1 ha - wynosi [...]ha. W toku postępowania ustalono również, że nie istniały możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Wobec tego organ uznał, iż istniała postawa, aby na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dokonać - w ramach uznania administracyjnego - oceny zasadności umorzenia należności związanych z trwałym wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Kolegium oceniło, że organ I instancji zweryfikował wszystkie okoliczności warunkujące możliwość umorzenia zobowiązania przesłanki, a wobec stwierdzenia, iż istnieje możliwość umorzenia, dokonał oceny zasadności skorzystania z tej instytucji przy odniesieniu się do interesu publicznego i słusznego interesu zobowiązanego. Zanegowano przy tym twierdzenia odwołania dotyczące dowolnego charakteru decyzji. Według Kolegium organ I instancji zważył wszystkie okoliczności sprawy i wydał dopuszczalne prawem rozstrzygnięcie. Zgodzono się ze spółką wskazującą, że art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. daje podstawę do umorzenia należności, czemu nie przeczył organ I instancji, lecz organ ten był zobowiązany do wyważenia interesów przemawiających za umorzeniem i przeciw umorzeniu zobowiązania. Marszałek Województwa D. wziął pod uwagę zarówno interes prywatny spółki jak i interes publiczny i zauważył, iż interes publiczny ma w sprawie charakter wielowymiarowy. Wzięto pod uwagę nie tylko interes publiczny o charakterze fiskalnym, który zawsze stanowi argument przeciwko decyzji umarzającej zobowiązanie publicznoprawne, ale również fakt działania spółki w interesie publicznym. W decyzji odniesiono się do tego aspektu sprawy, a fakt, że okoliczność ta nie przeważyła na rzecz wydania decyzji o umorzeniu postępowania nie czyni decyzji dowolną lecz pozwala na stwierdzenie, że w sposób prawidłowy korzystano z uznania administracyjnego.

Kolegium oceniło, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej odnosi się do zgromadzonego materiału dowodowego i stanowi dowód na jego pełną i prawidłową weryfikację, a następnie ocenę, w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Jako niezasadne uznano zawarte w odwołaniu żądanie, aby organ szczegółowo odnosił się do stanu finansów publicznych i wykazywał, że są one w na tyle złym stanie, że spłata zobowiązania jest konieczna. SKO przyjęło, że nie w ten sposób funkcjonuje instytucja umorzenia, a nawet jeżeli za umorzeniem przemawiają nie tylko interesy prywatne, ale także określone interesy publiczne, to nie można ich automatycznie przedkładać ponad zasadę fiskalizmu, która zobowiązuje do ponoszenia należności publicznoprawnych. Dobry stan finansów publicznych nie może być argumentem na rzecz umorzenia należności publicznoprawnej. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wykazał, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że jakikolwiek interes publiczny (w tym interes mieszkańców) ucierpi na spłacie zobowiązania (i to jeszcze w stopniu, który pozwalałby postawić ten interes ponad interesem publicznym związanym z gromadzeniem przez organ środków publicznych). W tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Końcowo nie podzielono stanowiska organu I instancji o braku możliwości wydania decyzji umarzającej kwotę zobowiązania w sytuacji, w której zobowiązanie to nie istnieje. Skutkiem prawnym decyzji umarzającej kwotę należności jaką zobowiązany powinien uiścić ze względu na swój obowiązek prawny jest zniesienie obowiązku prawnego. Uprzednie, częściowe uiszczenie należności, powoduje brak możliwości wydania w odniesieniu do tej części pierwotnej należności decyzji o umorzeniu. To, w jakich okolicznościach doszło do uiszczenia kwoty zobowiązania, a zatem do jego wygaszenia, nie ma znaczenia prawnego. Bez względu na te okoliczności nie można umorzyć czegoś czego nie ma. Ze względu na powołanie się przez organ I instancji na wygaśnięcie zobowiązania z tytułu jednorazowej należności i opłat rocznych za lata 2016-2017 w łącznej kwocie [...]zł, Kolegium wskazało, że w tym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna nie mogła być inna niż odmowna.

W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Względem kwestionowanej decyzji podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 17 i art. 22c ust.1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 6 u.g.n. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. niewykazanie, że mimo zaistnienia przesłanek umorzenia wynikających z przepisu art. 12 ust. 17 ustawy, nie leżało w interesie publicznym wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu w celu budowy kompostowni jak i umorzenie należności z tytułu opłat i dowolne uznanie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że jakikolwiek interes publiczny (w tym interes mieszkańców) ucierpi na spłacie zobowiązania i to w stopniu, który pozwalałby postawić ten interes ponad interesem publicznym związanym z gromadzeniem przez organ środków publicznych, przez co decyzja i jej uzasadnienie nie spełniają wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i przekonywania oraz wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego, a decyzja jest decyzją dowolną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

- art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. w zw. z art. 6 u.g.n. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,

- art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji Podatkowej poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że zapłata zobowiązania pod przymusem w toku postępowania egzekucyjnego i odwoławczego czyni postępowanie w sprawie umorzenia bezprzedmiotowym, podczas gdy z przepisu tego nic takiego nie wynika.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi spółka wskazała na istnienie ustawowych przesłanek do umorzenia należności, co dostrzegły organy, jednak nie umarzając tej należności naruszyły art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem strony skarżącej organ pominął w rozważaniach znaczenie przesłanek umorzenia wynikających z tego przepisu, a zwłaszcza znaczenia celu publicznego inwestycji dla interesu publicznego, w tym celów o których mowa w art. 22c ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. ograniczając się do stwierdzenia, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że jakikolwiek interes publiczny (w tym interes mieszkańców) ucierpi na spłacie zobowiązania i to w stopniu, który pozwalałby postawić ten interes ponad interesem publicznym związanym z gromadzeniem przez organ środków publicznych. Organ nie rozważył wszechstronnie interesów, które przemawiały za umorzeniem należności, ograniczając się do nieuzasadnionego uzależnienia decyzji tylko od sytuacji finansowej skarżącej i znaczenia umorzenia dla budżetu Województwa D.

Wedle spółki organ w szczególności winien wykazać, dlaczego przesłanki umorzenia wynikające z przepisu art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l., mimo ich zaistnienia nie uzasadniają umorzenia należności, a zwłaszcza wykazać, że nie leżało w interesie publicznym wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu, w celu budowy kompostowni jak również umorzenie opłat należnych z tego tytułu. Wyjaśniając stan sprawy skarżąca podniosła, że wyłączenie przedmiotowej działki gruntu z produkcji rolnej, było warunkiem realizacji inwestycji mającej istotne znaczenie dla ogółu społeczeństwa. Porównanie interesu publicznego w odrolnieniu przedmiotowej działki gruntu w celu budowy kompostowni przy składowisku odpadów, w sytuacji braku możliwości budowy tej kompostowni w innym miejscu i interesu publicznego w gromadzeniu środków publicznych w celu rekultywacji gruntów w związku z odrolnieniem, nie pozostawia wątpliwości, że priorytetem jest budowa kompostowni, a nie gromadzenie środków. Bez tego typu budowli jak kompostownia nie można realizować innych celów związanych z rekultywacja gruntów, na które środki z opłat są przeznaczane.

W tych okolicznościach jako z gruntu fałszywe i wynikające z niezrozumienia istoty sprawy oceniono uznanie przez organu, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że jakikolwiek interes publiczny ucierpi na spłacie zobowiązania i to w stopniu, który pozwalałby postawić ten interes ponad interesem publicznym związanym z gromadzeniem przez organ środków publicznych. Posługując się wykładnią gramatyczną art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. skarżąca podniosła, że decydującą przesłanką jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a nie sytuacja budżetowa jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego wykładnię dokonaną przez organ oceniono jako nieprawidłową i pozostającą w sprzeczności z celami realizacji tego przepisu. Zdaniem spółki z przepisów wynika, że Marszałek Województwa może umorzyć należności i opłaty w odniesieniu do gruntów, które przeznaczone są na inne cele niż wymienione w art. 6 ust. 16 u.g.n., który to zawiera katalog celów publicznych w rozumieniu tej ustawy. Stosownie do treści art. 6 pkt 3 celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Przyczyną trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji było wykonanie inwestycji pn. "Rozbudowa i modernizacja kompostowni odpadów zlokalizowanych przy składowisku odpadów w L.", inwestycja ta ma unieszkodliwiać odpady i ma służyć ogółowi mieszkańców nie tylko Gminy L. ale również dla całego północnego regionu województwa dolnośląskiego. Realizuje zatem zadania własne Gminy L., jak też gmin regionu północnego województwa dolnośląskiego w zakresie zagospodarowania odpadami. Skarżąca jest spółką komunalną, której jednoosobowym właścicielem jest Gmina L. Wszystkie uzyskiwane dochody przeznacza na realizację zadań własnych gminy przypisanych w przedmiocie działalności zawartych w akcie założycielskim skarżącej.

Dalej zarzucono organowi pominięcie okoliczności, iż skarżąca nie działa w swoim interesie, lecz działa w interesie publicznym, w szczególności dla mieszkańców Gminy L. oraz gmin ościennych i winien on rozważyć, czy realizacja celu publicznego w postaci kompostowni odpadów, ma takie znaczenie dla interesu publicznego, że uzasadnia podjęcie decyzji o umorzeniu należności, zważywszy na wysokość środków jakie skarżąca jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej wyłożyła na realizację tej inwestycji, mającej istotne znaczenie dla ogółu mieszkańców i znaczenie kwoty umorzenia dla skarżącej i budżetu Województwa D. Organ pominął też, czy i jakie znaczenie dla interesu publicznego w kontekście ochrony, rekultywacji i poprawy jakości gruntów rolnych, o których mowa w art. 22c ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., ma rozbudowa i modernizacja kompostowni odpadów zrealizowana w ramach składowiska odpadów.

Zdaniem skarżącej obiektywnie niemożliwym jest prowadzenie skutecznej rekultywacji gruntów, nieużytków i odchwaszczania bez możliwości korzystania z urządzeń typu kompostownia. Realizacja inwestycji na odrolnionym gruncie w bezpośrednim sąsiedztwie składowiska odpadów służy m.in. ochronie gruntów rolnych na terenie Gminy L. i gmin ościennych, umożliwiając ich rekultywację, tak więc służy realizacji celów, o których mowa w art. 22c ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.. Gdyby nie takie urządzenia jak kompostownia, prowadzenie prac rekultywacyjnych byłoby fizycznie niemożliwe. Z uwagi na usytuowanie składowiska, inwestycji tej nie można było zrealizować w innym miejscu. Wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu, w celu budowy kompostowni, niewątpliwie leżało w interesie publicznym. Także realizacja takiej budowli jak kompostownia stanowi swoistą rekompensatę za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej.

Strona skarżącą podniosła także, że organ nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych i prawnych, które przemawiały za uznaniem odmowy umorzenia przedmiotowych należności, a jedynie wskazał na okoliczność potrzeb budżetu Województwa D. i tzw. luz decyzyjny.

Po szerokim przedstawieniu poglądów judykatury odnośnie decyzji uznaniowej, strona skarżącą oceniła zaskarżoną decyzję jako nienależycie uzasadnioną i niezasadną. Ponowiono przy tym pogląd, że rzeczą organu orzekającego w trybie art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l. jest wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska w sprawie, w szczególności w przypadku podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli organ twierdzi, że odmawia umorzenia opłaty zasilającej budżet województwa, z którego przeznaczane są środki na cele ujęte w art. 22c u.o.g.r.l., ponieważ środki budżetowe nie są wystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb na terenie całego województwa, to rzeczą organu jest ukazanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego stanu istniejących środków budżetowych pochodzących z opłat rocznych oraz sposobu ich wydatkowania na ww. cele w relewantnym okresie czasu. Samo powołanie się na konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację celów wymienionych w art. 22c ustawy nie pozwala na dokonanie oceny zgodności z prawem podjętej decyzji i powoduje, że decyzja wydana jest nie według swobodnego uznania, lecz w sposób dowolny.

Odnosząc się do dokonanej przez organ oceny sytuacji finansowej spółki przedstawiono rozważania związane z tym zagadnieniem i ocenę tej kwestii przez samą spółkę, przy czym zaznaczono, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wymuszenie na skarżącej zapłaty kwoty [...]zł przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie umorzenia należności, narusza przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, który zakwestionował pogląd organu I instancji w zakresie możliwości wydania decyzji umarzającej kwotę zobowiązania w sytuacji, w której zobowiązanie to nie istnieje, spółka zaznaczyła, że pominięto fakt dokonania zapłaty należności nie dobrowolnie lecz wskutek zajęcia rachunku bankowego. Skarżąca dokonała zapłaty należności w dniu 22 października 2019 r., by uzyskać zwolnienie rachunku bankowego spod zajęcia, co uniemożliwiało uzyskanie kredytu bankowego na realizację rozpoczętej inwestycji dot. budowy kompostowni. Skarżąca w momencie zajęcia znajdowała się na etapie finalizowania kredytu. Argumenty skarżącej, iż toczy się postępowanie w sprawie umorzenia oraz że takie zajęcie może uniemożliwić pozyskanie środków finansowych na realizację inwestycji, nie zostały uwzględnione.

Końcowo argumentując naruszenie przez organy art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wskazano na rozmowy z przedstawicielami Urzędu Marszałkowskiego, pismo Geodety Wojewódzkiego oraz tezy z orzecznictwa.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 grudnia 2020 r.– w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej.

Kontroli Sądu została poddana decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten odmówił umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym płatnej na rzecz Województwa D., z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zgodnie z przepisami art. 22b ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 u.o.g.r.l., należność w postaci jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntu rolnego (art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l.) i opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele rolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji (art. 4 pkt 13 ustawy), będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, stanowią dochód budżetu województwa. Wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do ich egzekwowania jest - zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. - marszałek województwa. Stosowanie także do brzmienia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że ziściły się ustawowe przesłanki do wnioskowania o umorzenie przedmiotowej należności. W toku kilkuletniego postępowania, przy uwzględnieniu wydania przez organ I instancji decyzji odmownych, uchylanych przez SKO we W., okoliczności wskazane w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. zostały wszechstronnie przeanalizowane i potwierdzone. Wobec wydania decyzji odmownej, utrzymanej w mocy przez organ II instancji, skarżąca spółka domaga się eliminacji z obrotu prawnego zapadłych rozstrzygnięć, czyniąc szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jako jeden z kluczowych zarzutów wskazywane jest, ujmując wprost twierdzenia strony skarżącej, przekroczenie uznania administracyjnego i brak wyjaśnienia całokształtu sprawy i istotnych okoliczności przed wydaniem rozstrzygnięcia. Oceniając ten zarzut należy mieć na uwadze treść i uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji, w tym w szczególności decyzję Marszałka Województwa D. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, w sposób więcej niż dostateczny ten aspekt sprawy spotkał się w właściwym mu potraktowaniem przez organ. Dość w tym miejscu wskazać na bardzo szeroką analizę przeprowadzoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, gdzie badano problematykę ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego. Organ dokonał także w wydanej decyzji oceny zasadności umorzenia należności przez pryzmat prowadzonej przez spółkę działalności, zrealizowanej i planowanej inwestycji, ale także i przede wszystkim – sytuacji finansowej spółki, udzielonej jej pomocy w formie dotacji, a także skalę potrzeb zgłaszanych do Marszałka. Ocena prawna stanu faktycznego dokonana przez organ, wbrew zarzutom skargi, nie została przeprowadzona z naruszeniem norm prawnomaterialnych i procedury administracyjnej. Wiadomym jest, że skoro strona oczekuje od organu rozstrzygnięcia o konkretnym kształcie, każda inna decyzja będzie teoretycznie naruszać reguły gromadzenia i oceny materiału dowodowego, gdyż nie prowadzi do zakładanego czy oczekiwanego rezultatu. Jeżeli przedmiotem tej oceny ma być sytuacja finansowa, czy przyznanie konkretnych środków, choćby przez umorzenie należności, organ zawsze będzie narażony na zarzut naruszenia art. 7, art. 8 czy art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a..

W badanej sprawie organ administracji publicznej, rozpoznawał sprawę na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie samo rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Stąd też zarzuty skargi należało skonfrontować z dokonaną przez oceną istnienia bądź nieistnienia w sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających sposób załatwienia sprawy oraz wskazania na okoliczności, które pozwoliłyby sprawę załatwić zgodnie z wnioskiem strony. W wydanej w badanym przypadku decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, organ uzasadnił to rozstrzygnięcie, wskazując w szczególności jakie okoliczności legły u podstaw odmowy umorzenia należności, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne do umorzenia, określone w przepisach zostały spełnione. Uzasadnienie to jest konkretne i szczegółowe. Trudno w tych okolicznościach prowadzić zasadną polemikę z zarzutami skargi dotyczącymi dowolności decyzji czy ,,mającego się nijak do stanu faktycznego sprawy" uznania przez organ, ze przyznanie ulgi stawiałoby spółkę w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych przedsiębiorców. Zarówno Marszałek Województwa D.jak i SKO we W. w sposób obszerny przedstawili problem braku możliwości stawiania interesu spółki nad interesem publicznym, przy uwzględnieniu wielowymiarowego charakteru tego drugiego. Co więcej w żadnym miejscu nie doszło do zanegowaniu charakteru i znaczenia dla gminy i jej otoczenia rodzaju prowadzonej przez spółkę działalności. Sąd podziela jednak stanowisko orzekających organów, że okoliczność ta nie determinuje konieczności umorzenia należności, w sytuacji gdy spłata należności nie narusza interesu publicznego, w tym interesu mieszkańców. Przeciwne twierdzenia skargi, gdzie skarżąca spółka wykazuje publiczny charakter prowadzonej działalności, czy konieczność posiadania w tym celu odpowiedniej infrastruktury, (choćby kompostownika), nie stanowią argumentacji podważającej ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organy. Twierdzenia te są raczej bliższe zakładaniu przez skarżącą, że rodzaj prowadzonej działalności niejako predysponuje ją do ubiegania się o umorzenie należności, bez względu na fakt, że uiszczanie należności publicznoprawnych musi, co do zasady, być wpisywane w prowadzoną działalność gospodarczą. Innymi słowy w toku prowadzonego postępowania, długotrwałego zresztą, nie doszło do wykazania aby skarżąca spółka znajdywała się w jakiejś szczególnej czy skomplikowanej sytuacji potwierdzającej zasadność umorzenia należności. Dowodzi tego choćby zamieszczona w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ocena jej sytuacji finansowej. Skarżąca spółka w twierdzeniach skargi zmierza do odwrócenia sytuacji i przekonuje o konieczności wykazywania wielkości środków budżetowych Marszałka Województwa D.odmawiającego umorzenia należnych mu środków. Tego rodzaju twierdzenia, a nawet sam tok rozumowania skarżącej, w ocenie Sądu, nie potwierdzają podniesionych zarzutów i naruszenia granic uznania administracyjnego.

Końcowo zauważyć przyjdzie, że opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, do których zalicza się należności i opłaty roczne są podstawowym instrumentem finansowo prawnym ochrony gruntów rolnych uznawanymi za ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W świetle tej regulacji nie można tracić z pola widzenia tego, że umorzenie należnej z tego tytułu opłaty ma zdecydowanie wyjątkowy charakter. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów każde wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości powoduje określonego rodzaju następstwa. Stąd też należy już w chwili doprowadzenia do takiej sytuacji liczyć się z koniecznością ponoszenia opłat z tego tytułu. W realiach badanej sprawy organy zasadnie uznały, że skarżąca spółka nie wykazała istnienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających zwolnienia jej z obowiązku uiszczenia należnej opłaty.

W ocenie Sądu orzekające organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonując oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czemu dały wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.