Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1837/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 11 d, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 71 ust. 2, § 75 pkt. 1, § 77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1062/16 w sprawie ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1062/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 30 marca 2016 r. do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, złożony przez G. Sp. z o. o. Wniosek dotyczył uwierzytelnienia 138 egzemplarzy dokumentu pod nazwą: mapa z projektem podziału.

W dniu 30 marca 2016 r. został wystawiony Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na kwotę 6.900 zł, oszacowaną według algorytmu: 138 egzemplarzy dokumentu po 50 zł każdy. Po uregulowaniu opłaty mapy zostały uwierzytelnione i odebrane przez spółkę.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek spółki G. o wydanie decyzji w sprawie wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

W trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził błąd we wniosku o uwierzytelnienie dokumentów co do ilości zadeklarowanych egzemplarzy (138 sztuk) a liczbą faktycznie uwierzytelnioną (126 sztuk). W związku z powyższym w dniu 17 maja 2016 r. został wystawiony nowy Dokument Obliczenia Opłaty nr [...], opiewający na kwotę 6.300 zł. Nienależnie pobrana kwota 600 zł została zwrócona przelewem na konto spółki w dniu 19 maja 2016 r.

Następnie spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] ustalił wysokość opłaty za uwierzytelnienie 126 egzemplarzy dokumentów na kwotę 6.300 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota należnej opłaty jest iloczynem ilości egzemplarzy uwierzytelnionych dokumentów (map) oraz stawki za uwierzytelniony dokument, która według tabeli nr 16 Lp. 3 - załącznika do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wynosi 50 zł (126 x 50 zł = 6.300 zł).

Organ uznał, że każda uwierzytelniona mapa stanowi odrębny dokument urzędowy, mogący samodzielnie służyć różnym celom, w tym podziałowi nieruchomości, czy jej zbyciu, stąd stawkę opłaty należało pomnożyć przez ilość uwierzytelnionych map.

Stanowiska tego nie podzieliła skarżąca spółka, która w skardze na decyzję organu II instancji zarzuciła naruszenie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.g.k.", poprzez błędne naliczenie opłaty wynikającej z tabeli 16 Lp. 3 załącznika do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną interpretację terminu "dokument", a w konsekwencji błędne naliczenie opłaty w wysokości 6.300 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że działanie organu, było zgodne z prawem. Każda z uwierzytelnionych map jest bowiem odrębnym dokumentem urzędowym, tj. przedmiotem, w którym utrwalono treść mającą znaczenie prawne. W ocenie Sądu mapy te nie stanowią integralnej całości. Każda z nich odnosi się bowiem do podziału innej, odrębnej działki. Każda z map z projektem podziału dołączonych do operatu technicznego przyjętego do zasobu pod numerem [...] jest zatem, tak jak przyjęły organy, informacją stanowiącą odrębną całość znaczeniową, możliwą do jednoznacznego i wielokrotnego odczytania, nadającą się do wykorzystania jako dowód prawa, czy stosunku prawnego, której powstanie daje się powiązać z czasem, miejscem i okolicznościami. Innymi słowy, każda z tych map może funkcjonować samodzielnie, bowiem odnosi się do odrębnej nieruchomości podlegającej podziałowi i w obiegu prawnym może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument, mogący stanowić podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych i w katastrze nieruchomości, może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych, sądowych lub przy czynnościach cywilnoprawnych. W świetle powyższego bez znaczenia dla organu ustalającego opłatę pozostaje okoliczność, w jakim celu wnioskodawca żąda uwierzytelnienia map (np. tak jak w niniejszej sprawie - na potrzeby postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej).

Sąd podkreślił, że ani art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., ani § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 listopada 2011 r., ani też żaden inny przepis prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają definicji dokumentu. Wobec tego należy przeprowadzić wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią systemową wewnętrzną oraz wykładnią celowościową przepisów prawa.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że przedłożone w dokumentacji mapy z projektem podziału stanowią jeden integralny dokument wielostronicowy, jako część składowa operatu technicznego. Operat zawiera również inne – poza mapami – elementy, co wynika wprost z § 71 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w tym mapy, będące, jak wyżej dowiedziono, odrębnymi dokumentami, z których każdy może występować samodzielnie w obrocie prawnym. Okoliczność, że kopie map dołącza się do operatu, w żadnym wypadku nie prowadzi do wniosku, że stanowią one jeden dokument, za którego uwierzytelnienie należy pobrać jedną opłatę. O integracji dokumentu przesądzają bowiem nie czynniki natury technicznej, ale natury merytorycznej, tj. sama treść dokumentu wyrażająca ciągłość i jednolitość przedmiotu dokumentacji i wskazująca na sposób powiązania poszczególnych części dokumentu jako całości w tym znaczeniu, że jedna z nich nie wywołuje żadnych skutków prawnych bez połączenia z pozostałą (pozostałymi).

Ponadto, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że uwierzytelnione na wniosek skarżącej mapy stanowią część jeden dokument, gdyż każda z nich jest odrębna w tym znaczeniu, że może zostać samodzielnie wykorzystana jako dowód prawa, czy stosunku prawnego. Wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inne organy naliczyły opłatę za uwierzytelnienie dokumentów, przyjmując odmienną wykładnię pojęcia "dokument".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 40b ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 75 pkt 1, § 77 oraz § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez uznanie, że mapa zbiorcza wraz z mapami jednostkowymi stanowią odrębne dokumenty i jako takie mogą zostać samodzielnie wykorzystane jakie dowód prawa czy stosunku prawnego, pomimo tego, że jest to dokument zbiorczy, przygotowany na kilku arkuszach w celu zapewniającym jego czytelność, a każda z map jednostkowych nie może funkcjonować samodzielnie i w obiegu prawnym nie może być wykorzystywana jako odrębny dokument;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 75 pkt 1 i § 77 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że przepisy te nie zawierają jednoznacznej definicji dokumentu, chociaż ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że dla potrzeby postępowań administracyjnych sporządza się m.in. mapę dla celów prawnych (§ 75 pkt 1), a mapę z projektem podziału edytuje się na arkuszu formatu A4 lub jego wielokrotności, w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych projektem podziału, zapewniającej czytelność rysunku mapy (§ 77 ust. 6), co wskazuje na to, że mapa dla celów prawnych może być jednym integralnym dokumentem o wielu stronach, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia treści art. 40b ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 Prawa Geodezyjnego i uznania, że opłata za uwierzytelnienie została naliczona w prawidłowy sposób;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 20 ust. 1 i 24 ust. 1 - ust. 3 Prawa Geodezyjnego oraz odpowiedni art. 27, 31, 32 ustawy z dnia 7 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.) poprzez uznanie, że dołączone do mapy zbiorczej mapy jednostkowe mogą funkcjonować samodzielnie i w obiegu prawnym mogą być wykorzystywane jako odrębny dokument w sytuacji gdy:

a) opracowane przez skarżącą mapa zbiorcza i mapy jednostkowe stanowią załącznik do jednego dokumentu - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w tylko takim kształcie (a nie samodzielnie i oddzielnie) stanowią podstawę wpisu do księgi wieczystej czy katastru nieruchomości, a dodatkowo poza tą formą nie są one w żaden sposób udostępniane i wykorzystywane do innych postępowań sądowych czy administracyjnych;

b) dane z ewidencji gruntów i budynków zawiera operat ewidencyjny, z którego mapy udostępniane są wyłącznie w formie wyrysu z mapy ewidencyjnej, czyli dokumentu sporządzanego we własnym zakresie przez organ administracji, a nie w formie mapy dla celów prawnych sporządzanej przez uprawnione podmioty (tu: skarżąca), a co za tym idzie tylko wyrys może być wykorzystywany do innych postępowań sądowych czy administracyjnych;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 40b ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3 i 4 tabeli nr 16 Prawa Geodezyjnego i uznania, że opłata za uwierzytelnienie została naliczona w prawidłowy sposób;

4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 §1 i art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie akt sprawy i poza podniesionymi zarzutami poprzez przyjęcie ogólnej definicji słowa "dokument", a nie w oparciu o wskazane przepisy rozporządzenia w sprawie standardów, Prawa Geodezyjnego czy ustawy o inwestycjach drogowych;

5) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia orzeczenia uwzględniającego całość okoliczności sprawy w tym w nieuwzględnieniu przy określeniu definicji słowa dokument wytycznych wskazanych w § 75 pkt 1 i § 77 rozporządzenia w sprawie standardów oraz przepisów Prawa Geodezyjnego czy ustawy o inwestycjach drogowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin;

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3) zasądzenie kosztów zaśtępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów materialnoprawnych, albowiem istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy regulacji materialnoprawnej. Mając zaś na uwadze, że w sprawie dotyczącej opłat za uwierzytelnienie dokumentów przez organy służby geodezyjnej podniesione zostały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wyjaśnić co następuje. Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest postępowaniem szczególnym o charakterze kompleksowym, albowiem w ramach tego jednego postępowania administracyjnego rozstrzygnięte zostają nie tylko zagadnienia dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale również takie zagadnienia jak: zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, ale podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych). Tym samym podejmując postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych unika się konieczności prowadzenia odrębnych postępowań, czy to w sprawie podziału nieruchomości, czy też w sprawie wywłaszczenia.

Natomiast problematyka dotycząca podziału nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III rozdziale 1 zatytułowanym podziały nieruchomości, tj. w art. 92 – 100 ustawy. Wskazane przepisy regulują warunki dopuszczalności podziału nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4). Chociaż w art. 96 ust. 1 u.g.n. mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny – ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.g.n. (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 u.g.n.). Decyzja zatwierdzająca podział, zatwierdza podział, który zobrazowany jest w operacie podziałowym (który jest opracowaniem geodezyjno-kartograficznym). Operat taki przyjmowany jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wywołuje on jednak skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Od tej chwili dla nowych działek gruntu mogą zostać założone odrębne księgi wieczyste, a także działki te mogą zostać zbyte.

Zgodnie z rozwiązaniem szczególnym zawartym z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Tym samym nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję podziałową. Stad też art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, a zgodnie z ust. 3 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Mając na uwadze treść i charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzn., że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wniosek o wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zaś zgodnie z art. 11f ust. 1 treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 5 zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 6 oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też zgodnie z art. 12 ust. 1 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

To przypomnienie podstawowej regulacji dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zawartej w ustawie z dnia 10 marca 2003 r. prowadzi do podstawowego wniosku, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również podział nieruchomości, czyli wywołuje określony skutek prawny. Aby jednak decyzja ta mogła wywołać skutek prawny w postaci podziału nieruchomości, czyli zatwierdzić podział nieruchomości, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi między innymi dysponować określonym materiałem geodezyjnym w tym między innymi mapami zawierającymi projekty podziału nieruchomości, sporządzonymi zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie wykonuje samodzielnie czynności i nie sporządza samodzielnie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniu, tylko korzysta z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez uprawnione podmioty, stąd też tak istotne jest, aby dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych na potrzeby tego postępowania administracyjnego były zgodne z danymi zawartymi w bazach danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych. Dlatego też niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że opracowana przez nią mapa zbiorcza i mapy jednostkowe stanowią załącznik do jednego dokumentu – decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i tylko w takim kształcie (a nie samodzielnie i oddzielnie) stanowią podstawę wpisu do księgi wieczystej. Należy zauważyć, że postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uczestniczy bardzo wiele stron, stąd też kończąca to postępowanie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy interesu prawnego wszystkich stron. Jednak sprecyzowanie interesu prawnego każdej ze stron wynika między innymi z opracowań geodezyjnych w tym mapy zbiorczej i map jednostkowych na podstawie których można ustalić dokonane podziały nieruchomości, czy też nieruchomości które stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też podstawą wpisu do ksiąg wieczystych jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z dokumentacją geodezyjną, tj. odpowiednią mapą jednostkową właściwą dla danej konkretnej nieruchomości. Dla każdej ze stron, której dotyczy decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej istotne jest posiadanie mapy jednostkowej dotyczącej jej nieruchomości, a nie tylko mapy zbiorczej obejmującej obszar całej inwestycji drogowej. Dlatego też stanowiąca załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mapa zbiorcza i mapy jednostkowe nie stanowią jednego dokumentu, nie stanowią jednej integralnej całości, każda z map jednostkowych odnosi się bowiem do innego przedmiotu dotyczy podziału innej nieruchomości stanowiącej przedmiot własności różnych podmiotów, zawiera zatem odrębną treść stanowiącą pewną całość znaczeniową. Każda z tych map jednostkowych z projektem podziału konkretnych nieruchomości stanowi element operatu technicznego przyjętego do zasobu pod numerem [...], w przypadku ewentualnych sporów dotyczących danej nieruchomości jej właściciel może wykorzystać taką mapę jako dowód prawa lub określonego stosunku prawnego. Dlatego też tak istotne jest, aby dokumenty opracowywane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych (jak również sądowych lub czynności cywilnoprawnych) były zgodne z danymi zawartymi w określonych bazach danych.

Zapewnieniu tej zgodności służy instytucja uwierzytelnienia dokumentów. Zgodnie z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty: za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również w załączniku do ustawy w tabeli nr 16 w pkt 3 dotyczącym stawki opłat użyte jest sformułowanie uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych. Problematyki uwierzytelnia dokumentów dotyczy rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Powołane rozporządzenie podobnie jak ustawa nie zawiera definicji dokumentu, natomiast w § 1 § 2 posługuje się określeniem takim jak w ustawie, tj. dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. W załączniku do rozporządzenia zawarty jest wzór wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, w którym między innymi podaje się liczbę egzemplarzy dokumentów do uwierzytelnienia. W niniejszej sprawie skarżący składając wniosek o uwierzytelnienie dokumentów podał liczbę dokumentów do uwierzytelnienia 138 sztuk i ustając opłatę za uwierzytelnienie w Dokumencie Obliczenia Opłaty taka liczba dokumentów została uwzględniona. Natomiast w trakcie postępowania stwierdzono błąd we wniosku, albowiem liczba faktycznie uwierzytelnionych dokumentów wynosiła 126 sztuk, stąd też po ponownym obliczeniu opłaty uwzględniającym liczbę 126 sztuk, kwota nienależnie pobrana w wysokości 600 zł została zwrócona wnioskodawcy. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] maja 2016 r., jak również na etapie postępowania sądowego skarżący prezentuje stanowisko, że mapy z projektem podziału, wchodzące w skład operatu technicznego należy traktować jako jeden dokument zawierający wiele stron, stąd też opłata za uwierzytelnienie powinna być ustalona jak za uwierzytelnienie jednego dokumentu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić z powodów wskazanych wyżej.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a dotyczące przepisów § 71 ust. 2, § 75 pkt 1, § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez uznanie, że mapa zbiorcza wraz z mapami jednostkowymi stanowią odrębne dokumenty. Jak wskazywano już wcześniej istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia dokumentu opracowanego przez wykonawcę prac geodezyjnych z punktu widzenia wymogu uwierzytelnienia, a w konsekwencji ustalenia opłaty za uwierzytelnienie. Powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. nie zawierają definicji dokumentu. Przepis § 71 ust. 2 w pkt od 1 do 9 wymienia co wchodzi w skład operatu technicznego, w pkt 5 wymienione zostały: dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map dla celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej. Z kolei zgodnie z § 75 na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się: pkt 1 mapy dla celów prawnych, w szczególności: a) mapę z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany zaś § 77 stanowi, że na treść mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami składają się: wymienione elementy w pkt od 1 do pkt 4, natomiast skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę na ust. 6 § 77 zgodnie z którym, mapę z projektem podziału edytuje się na arkuszu formatu A4 lub jego wielokrotności, w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych podziałem, zapewniającej czytelność rysunku mapy, nie mniejszej niż 1:5000. Z powyższych przepisów nie wynika definicja dokumentu, jak również nie wynika, czy w przypadku sporządzania mapy z projektem podziału nieruchomości, dotyczącej dużej liczby nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, tak jak to ma miejsce w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej możliwe jest sporządzenie wyłącznej jednej zbiorczej mapy dla całego obszaru inwestycji, czy też konieczne jest jeszcze sporządzenie map jednostkowych. Niewątpliwie jednym z istotnych czynników jest zapewnienie czytelności rysunku mapy, jak również ustalenia z inwestorem ubiegającym się o uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, nie można się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.

Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które były istotą sporu w niniejszej sprawie, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W konkluzji należy stwierdzić, że kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.