Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 997/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnemu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 20 maja 2011 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej ZWiK) zwrócił się do Rady Miejskiej w Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę jednemu z jej radnych – T. T. Formułując swoje żądanie wnioskodawca powołał się na art. 25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej "u.s.g.") i podkreślił, że przyczyny wypowiedzenia warunków umowy o pracę z ww. radnym nie były związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wśród tych przyczyn podano po pierwsze kwestie organizacyjne (zmiana struktury organizacyjnej spółki i związana z tym likwidacja stanowiska zajmowanego przez radnego), po drugie zaś – niewłaściwe wykonywanie obowiązków pracowniczych przez radnego (brak należytej koordynacji i nadzoru nad realizacją polityki zatrudnienia spółki przez doprowadzenie do przerostu zatrudnienia oraz aprobowanie naruszeń wewnętrznych zasad działania spółki, brak koordynacji strategii działania spółki w zakresie części opłat za ścieki, wdrożenia poboru opłat dodatkowych, brak analizy i monitoringu w obszarach istotnych dla finansów spółki, a także brak współpracy z Urzędem Miasta w zakresie ustalenia i wprowadzenia opłat dodatkowych oraz wyłączenia opłat za ścieki). W konsekwencji ZWiK zadecydował o wypowiedzeniu dotychczasowych warunków pracy i płacy ww. radnemu i zaproponował nowe warunki (nowe stanowisko, z niższym uposażeniem).

Uchwałą nr [...]z [...]Rada Miejska w Ł., na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę ww. radnemu. W uzasadnieniu uchwały ograniczono się do wskazania, że wnioskodawca zwrócił się o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające a radny T. T. ustosunkował się do argumentów wskazanych w piśmie pracodawcy. Wskazano nadto, iż wniosek był przedmiotem dyskusji Konwentu Rady Miejskiej, podczas którego jednomyślnie zarekomendowano Przewodniczącemu Rady przygotowanie i przedstawienie Radzie Miejskiej przedmiotowego projektu uchwały oraz, że Rada Miejska po zapoznaniu się z przytoczonymi przez obie strony argumentami postanowiła nie wyrazić zgody na wypowiedzenie radnemu warunków umowy o pracę.

Następnie, uchwałą Nr [...] z[...], Rada Miejska w Ł. dokonała zmiany uchwały Nr [...]w zakresie jej uzasadnienia. Pierwotne uzasadnienie zastąpiono uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały. Rada nie ingerowała natomiast w treść merytorycznego rozstrzygnięcia (stanowiska) z dnia [...].

W zmienionym uzasadnieniu Rada przyjęła, że wypowiedzenie umowy o pracę z radnym miało związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Podniesiono, że T. T. doprowadził swoimi działaniami do odwołania poprzedniego Prezydenta Miasta Ł. co spowodowało automatyczną utratę pracy przez obecnego Prezesa ZWiK, który pozostawał wówczas Wiceprezydentem Miasta. Próbę zwolnienia radnego odebrano jako rodzaj rewanżu. Ponadto wskazano, że wniosek o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym winien być wnioskiem uprzednim, poprzedzającym decyzję o zmianach w strukturze organizacyjnej spółki. Likwidacja stanowiska zajmowanego dotąd przez radnego przed uzyskaniem zgody, oznaczała de facto konieczność zmiany warunków umowy o pracę radnego, co zdaniem organu stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do zarzutu niewywiązywania się radnego z obowiązków pracowniczych, Rada Miejska zauważyła, że ZWiK nie wymienił konkretnych sytuacji, w których miałoby dojść do podnoszonych przez pracodawcę naruszeń, nie było więc podstaw, do podważania wyjaśnień złożonych przez radnego, który zaprzeczył wszystkim zarzutom w tym zakresie. Reasumując Rada uznała, że przyczyny wskazane przez ZWiK jako podstawa do zmiany T. T. warunków pracy i płacy nie miały miejsca w rzeczywistości, a w powiązaniu z propozycją nowego stanowiska, które nie odpowiadało wykształceniu i doświadczeniu zawodowemu radnego, wypowiedzenie miało związek z pełnieniem przez tego radnego mandatu. Ponadto – jak wskazano w uzasadnieniu – nawet gdyby przyjąć, że brak jest takiego związku, Rada Miejska, uznając przedstawioną argumentację za niezasadną, w świetle merytorycznych wyjaśnień radnego, korzystając z kompetencji swobody oceny wniosku pracodawcy, uznała go za niezasadny i odmówiła zgody na zmianę warunków umowy o pracę.

W reakcji na powyższe uchwały, ZWiK w pismach z 17 czerwca i 19 lipca 2011 r. zwrócił się do Wojewody [...]z żądaniem orzeczenia w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego o ich nieważności. Zdaniem spółki, żadna z ww. uchwał nie zawierała merytorycznego uzasadnienia, a zatem zostały wydane z naruszeniem prawa (tj. art. 25 ust. 2 u.s.g.).

Wojewoda [...]wszczął postępowanie nadzorcze, jednak ostatecznie nie dostrzegł potrzeby stwierdzenia nieważności ww. uchwał. Swoje stanowisko zawarł w piśmie z 22 lipca 2011 r. Wskazał w nim, że po uzupełnieniu uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej z[...], uchwała ta w jego ocenie zgodna jest z prawem. Jednocześnie wskazał na prawo ZWiK do wniesienia skargi na obie uchwały do sądu administracyjnego.

Równolegle, pismem z 20 lipca 2011 r., spółka ZWiK wystąpiła do Rady Miejskiej, w trybie art. 101 u.s.g., z wezwaniem do usunięcia naruszeń spowodowanych wydaniem obu zaskarżonych uchwał. Uchwałą z [...]Nr [...]Rada Miejska w Ł. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. Uchwałę tę doręczono stronie 9 września 2011 r.

W skardze do sądu ZWiK zakwestionował zarówno uchwałę [...]Rady Miejskiej w Ł. z [...]w sprawie odmówienia wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym, jak i zmieniającą ją uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] i wniósł o stwierdzenie nieważności obu uchwał. Zaskarżonym aktom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące, wyrażoną w obu skarżonych uchwałach, odmową udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jak również brakiem właściwego, wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa, uzasadnienia merytorycznego Uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z [...];

2. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie obu zaskarżonych uchwał, pozostających ze sobą w realnym związku, w sprzeczności z ogólnymi dyrektywami wydawania aktów przez organ gminy, polegające na:

– wydaniu Uchwały nr [...]Rady Miejskiej w[...] z [...]bez jednoznacznej podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, jak również

– oddzielnym głosowaniu przez Radę Miejską w Ł. nad treścią merytorycznego rozstrzygnięcia uchwały (1 czerwca 2011 r.) oraz uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia (6 lipca 2011 r.);

3. art. 89 ust. 1a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji – dokonanie autoweryfikacji stanowiska przedstawionego w Uchwale nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z [...]na mocy Uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z[...], wydanej już po upływie terminu wskazanego w przywołanej podstawie zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 998/11, której przedmiotem była skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z [...]Nr[...], sąd połączył tę sprawę do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą o sygn. akt III SA/Łd 997/11, której przedmiotem jest kontrola legalności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...]Nr [...], powołując się przy tym na art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądu jest zatem ograniczona do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeśli pozostają w zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Kwestionowane uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...] i [...] nie naruszały bowiem prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Na wstępie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że uchwała podjęta w trybie art. 25 u.s.g., w której organ samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Rada Miejska w Ł.) odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Na obowiązek ten, wyprowadzany z wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyr. NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, Wokanda 2006, Nr 11, s. 37 oraz wyr. WSA z 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak podkreśla NSA uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyr. NSA z 18 lutego 2008 r., II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyr. NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10, dostępny w Internecie). Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Twierdzenie, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby ponadto niezgodne z zasadą praworządności (por. P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, s. 171).

W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 8 stycznia 2008 r., III SA/Wr 510/07, dostępne w Internecie).

W ocenie sądu zgodzić się wypada ze skarżącą, że uzasadnienie stanowiące integralną część uchwały [...]z dnia[...] nie wypełniało tak postawionych wymogów. Nie zawiera ono nie tylko żadnej merytorycznej argumentacji przemawiającej za odmową wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę radnego, ale nawet podstawowej deklaracji, co do tego czy Rada uznała, że zachodzi obligatoryjna przyczyna odmowy wyrażenia takiej zgody. W uzasadnieniu tym wspomniano jedynie o wniosku, piśmie radnego i dyskusji nad wnioskiem podczas sesji Rady. Zawarte poza tym oświadczenie Rady, że "po zapoznaniu się z przytoczonymi przez obie strony argumentami postanowiła nie wyrazić zgody na wypowiedzenie", stanowi co najwyżej potwierdzenie treści podjętej przez Radę decyzji, nie świadczy natomiast w żadnej mierze o jej motywach. W konsekwencji uzasadnienie stanowiące, zgodnie z treścią § 2 uchwały z 1 czerwca 2011 r., jej integralną część, należy uznać za wadliwe. Fakt ten nie jest jednak wystarczający do wyeliminowania wspomnianej uchwały z obrotu prawnego.

Zdaniem sądu wymóg uzasadnienia uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie przesądza jeszcze formy w jakiej organ gminy winien ujawnić swoje motywacje. Sąd podziela pogląd, wyrażony w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 9 maja 2006 r. (II OSK 194/06), że sytuacja, w której uchwała składa się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem, jest tylko jednym z możliwych rozwiązań. Jak podkreśla NSA, "żaden przepis ustawy nie określa treści uchwały, czy też jej części składowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Przepis art. 91 u.s.g. wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem (a contrario art. 91 ust. 1 u.s.g.). Uchwała może więc być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygniecie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Może być też taka sytuacja, iż uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest też, iż motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały."

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że argumenty przemawiające zdaniem Rady za odmową wyrażenia zgody pojawiły się już wcześniej, w czasie dyskusji na sesji Rady podczas, której podjęto uchwałę nr [...]z[...]. W protokole z sesji odnotowano m.in. następujące oświadczenie Przewodniczącego Rady: "wydaje mi się, że działania prezesa (ZWiK) mają związek z tym, że (...) T. jest radnym, a także pewne zaszłości, które miały miejsce w zeszłym roku, a było to związane z referendum w sprawie odwołania prezydenta J. K. Po tym referendum (prezes ZWiK) przestał być wiceprezydentem Ł.". Z kolei radny Ł. M. stwierdził: "prezes (ZWiK) powinien zapytać się o zgodę Rady Miejskiej nie w momencie, kiedy chce teraz wręczyć Radnemu nowe warunki pracy i płacy, ale powinien to zrobić (...) już 10 marca 2011 r., czyli w momencie kiedy została zatwierdzona zarządzeniem prezesa nowa struktura organizacyjna Spółki (...)". Już zatem na etapie dyskusji nad uchwałą z [...] podniesiono zasadnicze argumenty, które ostatecznie stanowiły zrąb argumentacji przytoczonej w zmienionym 6 lipca 2011 r. uzasadnieniu tej uchwały.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań, w ocenie sądu Rada Miejska w Ł. miała również możliwość uzupełnienia (zmiany) uchwały z [...] i w sposób uprawniony skorzystała z tej możliwości wydając kolejną uchwałę Nr [...] w dniu[...]. W ocenie sądu, obowiązujące unormowania ustawy o samorządzie gminnym nie wykluczają dokonywania zmian w rozstrzygnięciach o charakterze indywidualno-konkretnym (a tego rodzaju charakter ma rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnego). Tym bardziej nie ma przeszkód do dokonywania zmian w treści uzasadnienia stanowiącego element takiej uchwały. Sąd podziela w tym zakresie pogląd, wyrażony m.in. przez Wojewodę[...], o dopuszczalności konwalidacji tego rodzaju uchybienia. Temu zresztą winna służyć instytucja "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", czy też uruchomienie postępowania nadzorczego. Skoro w wyniku działań podjętych przez Wojewodę lub też w wyniku uwzględnienia zarzutu zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dochodzi do uzupełnienia uchwały poprzez np. dodanie brakującego uzasadnienia zawierającego wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, to należy przyjąć, że organ samorządu w dopuszczalny przez przepisy prawne sposób konwalidował wcześniejsze uchybienie.

W niniejszej sprawie zmiana dotyczyła wyłącznie treści uzasadnienia stanowiącego element uchwały, stanowiła w przeważającej mierze potwierdzenie argumentów przytaczanych już wcześniej na sesji Rady w dniu [...] i nie miała żadnego wpływu na treść stanowiska zajętego przez Radę Miejską. Zmienione uzasadnienie w sposób czytelny, jednoznaczny ujawniło zarówno wolę, jak i motywy, którymi kierowała się Rada. Spełniało zatem wymogi formalne stawiane przez cytowany art. 25 ust. 2 u.s.g.

Przechodząc do oceny merytorycznej treści zaskarżonych uchwał przypomnieć należy, że art. 25 ust. 2 u.s.g. co do zasady nie określa żadnych warunków ani kryteriów jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o odmowie wyrażenia zgody (wyrażeniu zgody) na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy radnego. Wyjątkową sytuację określa zdanie 2 art. 25 ust. 2 u.s.g. regulujące przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania (zmiany) stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Takie uregulowanie oznacza, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej jednej sytuacji – gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Teza ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ani doktrynie (por. wyrok SN z 17 września 2007 r., III PK 36/07, LEX nr 375679; A. Jochymczyk w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, wyd. ABC, Warszawa 2010, str. 469). Przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można zatem interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA z 18 września 2008 r., II OSK 952/08, dostępne w Internecie). Na mocy powołanego przepisu zostało bowiem przyznane radzie gminy (poza wspominanym wyjątkiem przewidzianym w zd. 2) suwerenne prawo odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym.

W tym miejscu zauważyć należy, że ograniczenie autonomii rady gminy do konieczności wydania decyzji odmawiającej rozwiązania z radnym stosunku pracy, przewidziane w art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g., wiąże się z obowiązkiem dokonania przez nią oceny okoliczności rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez pracodawcę (wyrok WSA z 9 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1718/05, LEX nr 189825). Rada gminy nie ma oczywiście obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji także podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i będzie korzystać z ochrony art. 25 ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Ł. jako główną przyczynę odmowy udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego podała personalne zaszłości pomiędzy radnym, a prezesem spółki, której radny ten pozostawał pracownikiem. Poza sporem jest bowiem, że ów radny był jednym z inicjatorów przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania poprzedniego Prezydenta Miasta Ł., za którego kadencji prezes spółki pełnił funkcję Wiceprezydenta. Odwołanie prezydenta miasta spowodowało w konsekwencji odwołanie prezesa spółki z zajmowanego wówczas stanowiska. Co oczywiste, nie ma całkowitej pewności, że okoliczności te miały decydujące znaczenie dla decyzji skarżącej spółki o zmianie warunków pracy radnego, jednak wspomniane wyżej zasady logiki i doświadczenia życiowego – co słusznie zauważyła Rada Miejska – podpowiadają, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo istnienia takiej zależności. To zaś wystarcza do przyjęcia, że istniała zależność, o której mowa w art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g. W ocenie sądu świadczy o tym pośrednio treść wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego, jak również to, że wniosek ten został złożony w takim czasie, że w istocie niweczył ochronę radnego przewidzianą w art. 25 ust. 2 u.s.g. Zwrócić należy uwagę, że pracodawca uzasadniając wniosek podaje z jednej strony okoliczności niezależne od pracownika (radnego) tj. konieczność restrukturyzacji spółki i związaną z tym likwidację stanowiska pracy zajmowanego przez radnego, z drugiej zaś – niezwykle obszernie przedstawia okoliczności świadczące o niedopełnieniu przez radnego obowiązków pracowniczych. Jednocześnie poza sporem pozostaje fakt, że wniosek skierowano do Rady 20 maja 2011 r. tj. dwa miesiące po restrukturyzacji i wynikającej zeń likwidacji stanowiska pracy radnego, co nastąpiło Uchwałą Rady Nadzorczej ZWiK nr [...] z [...] w sprawie zatwierdzenia aneksu do Regulaminu organizacyjnego ZWiK z 24 stycznia 2011 r. Pracodawca złamał tym samym – co słusznie podnosi Rada Miejska – obowiązek uprzedniego wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnego (por. K. Jaroszyński w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. Beck, Warszawa 2011, str. 309-310). Z wnioskiem wystąpił bowiem dopiero dwa miesiące po likwidacji stanowiska pracy radnego, która siłą rzeczy wiązała się z koniecznością wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że radnemu zajmującemu dotąd stanowisko Głównego Specjalisty ds. Zarządzania ZWiK zaproponowano nowe – specjalisty w Wydziale Sieci Kanalizacyjnej – Zespole ds. Analityki Sieci Kanalizacyjnej i GIS. Wszystkie te okoliczności świadczą zdaniem sądu o chęci stworzenia przez pracodawcę radnego takiej sytuacji, w której z jednej strony uchwała Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające nie będzie miała wpływu na decyzję pracodawcy (likwidacja stanowiska pracy, spóźniony wniosek o udzielenie zgody na wypowiedzenie), a z drugiej – radny będzie miał w istocie zamkniętą drogę powrotu do pracy (wspomniana likwidacja stanowiska pracy oraz proponowana degradacja z eksponowanego stanowiska pracy). W tej sytuacji podzielić należy wniosek, że okoliczności w jakich wypowiedziano radnemu jego dotychczasową umowę o pracę można powiązać z uprzednimi działaniami tego radnego podjętymi w ramach sprawowanego mandatu. W ocenie sądu, Rada Miejska w Ł. w sposób uprawniony przyjęła zatem, że podstawą wypowiedzenia radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy radnego były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. To zaś, zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g., pociągało za sobą konieczność podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie przez pracodawcę radnego zmiany warunków pracy i płacy. W konsekwencji – zdaniem sądu – przyjąć należy, że zaskarżone uchwały zostały wydane zgodnie tak z prawem materialnym, jak i procesowym. Niezasadny zatem okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia wspomnianego już wyżej art. 25 ust. 2 u.s.g.

Bezpodstawne są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Rada Miejska nie dopuściła się bowiem naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. a art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu, przepisy te znajdują się w Rozdziale IV ustawy, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" i regulują kwestie związane z uchwalaniem aktów prawa miejscowego. Tymczasem zaskarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego, ale aktami o charakterze indywidualno-konkretnym. Rada Miejska nie mogła zatem naruszyć ww. unormowań ponieważ w ogóle ich nie stosowała i nie była zobligowana do stosowania. Z tej samej przyczyny niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 89 ust. 1a u.s.g. Przepis art. 89 u.s.g. znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują współdziałanie organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 25 ust. 2 u.s.g., jest zaś z zasady skierowane do podmiotu, który nie sprawuje władzy publicznej, a zamierza jedynie realizować uprawnienia pracodawcy.

Z tych wszystkich względów sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

k.ż.