Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1668/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 107 par. 1, 3, art. 138, art. 8, art. 9, art. 11.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 pkt  f.
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" marca 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w G. M. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 października 2019 r. w M. przy przystanku komunikacyjnym (parking przy C.) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym to pojazdem kierował A. D. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób na trasie M. – Z., w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej także jako "P.", "strona", "skarżąca" lub "spółka"). Kierujący pojazdem w toku kontroli, na pytanie kontrolujących, dlaczego nie okazał do kontroli zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w krajowym transporcie drogowym lub zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób lub innego dokumentu uprawniającego do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, oświadczył, że nikt z firmy nie wyposażył go w taki dokument.

W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "WITD", "organ I instancji") pismem z dnia 9 października 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 919 ze zm., dalej też jako "u.t.d.").

W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżąca posiadała na dzień kontroli licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego lub zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika oraz czy ewentualnie zgłosiła do niego kontrolowany pojazd. Ponadto, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta Z. o udzielenie informacji, czy ww. podmiot posiada zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu drogowego w komunikacji miejskiej w ramach darmowej komunikacji Miasta Z. na linii "Z. przez C." lub zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób na trasie M. – Z. z uwzględnieniem przystanku komunikacyjnego przy C.

Z odpowiedzi udzielonej przez jednostkę organizacyjną Starostwa Powiatu G. wynikało, że strona posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób od dnia 9 grudnia 2003 r. i do powyższego uprawnienia zgłosiła w dniu 27 sierpnia 2019 r. pojazd marki [...] o nr rej. [...].

Ponadto, pismem z dnia 28 października 2019 r. Burmistrz Miasta Z. poinformował, że w dniu 8 października 2019 r. skarżąca wykonywała przewozy na linii "Z." na podstawie zawartej z Miastem Z. umowy, zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do umowy (zawiera przystanek C.). Ze stroną została zawarta krótkookresowa umowa pomostowa w celu zachowania ciągłości świadczenia usługi przewozu na linii na czas niezbędny do powtórzenia procedury zamówienia publicznego i zawarcia nowej umowy wieloletniej. Wcześniej spółka świadczyła usługi przez okres 3 lat i miała wydane zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego (umowa pomostowa o takim samym zakresie). Jednocześnie wskazano, że przy zawieraniu umowy pomostowej operatorowi został wydany zatwierdzony rozkład jazdy, ale nie zostało wydane nowe zaświadczenie (wniosek o jego wydanie został złożony w dniu 8 października 2019 r., wydano w dniu 10 października 2019 r.) Ponadto, poinformowano, że w dniu kontroli PKS posiadał status operatora publicznego transportu zbiorowego do obsługi linii "Z." na podstawie zawartej umowy, jednak nie posiadał ważnego dokumentu (zaświadczenia) potwierdzającego ten status.

Strona z kolei podkreśliła w swych wyjaśnieniach, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie statusu operatora publicznego transportu zbiorowego przez Miasto Z. nastąpiło z opóźnieniem, na które nie miała wpływu i tym samym istnieją podstawy do umorzenia postępowania.

Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2020 r. (mylnie wskazano jako datę 2019 r.) nr [...] nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości ośmiu tysięcy złotych za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego.

W odwołaniu spółka podkreśliła, że była uprawniona, zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1371 ze zm., dalej też jako "u.p.t.z.") do wykonywania usług związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej na podstawie zawartej z Miastem Z. umowy zgodnie z zatwierdzonym przez organizatora publicznego transportu zbiorowego rozkładem jazdy, który stanowi załącznik do tej umowy, zaś zaświadczenie przez organizatora publicznego transportu zbiorowego jedynie potwierdza nabyte przez stronę uprawnienie. Nadto skarżąca podniosła, że organ nie wykazał w decyzji, iż wydanie zaświadczenia było w tym przypadku wymagane.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "GITD"), decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości ośmiu tysięcy złotych, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1.2 załącznika nr 3 do tej ustawy. GITD podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w chwili zatrzymania do kontroli, kierowca wykonywał przewóz regularny osób i nie okazał wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Co więcej, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona nie posiadała ważnego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe przyznała sama strona, powołując się na brak wpływu na tę okoliczność, ponieważ obowiązek wydania zaświadczenia spoczywał na Urzędzie Miasta Z. W świetle przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym istniała i nadal istnieje podstawa do zgodnego z prawem wykonywania w usług na ww. linii, nie zachodzi tym samym przypadek wykonywania przez stronę transportu drogowego bez wymaganych uprawnień. Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 4 zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, potwierdza posiadanie przez operatora uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Zaświadczenie oraz aktualny rozkład jazdy powinny znajdować się w środku transportu, w którym wykonywany jest publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym i powinny być okazywane na żądanie uprawnionego organu kontroli (ust. 4). Zdaniem GITD, obowiązek posiadania zaświadczenia podczas kontroli nakłada art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób dokumenty wymagane w publicznym transporcie zbiorowym. Organ zaznaczył, że nie kwestionuje faktu posiadania przez stronę uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego. Jednocześnie jednak wskazał, że kara została nałożona na stronę za brak wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego , który to dokument strona powinna uzyskać przed realizacją przewozu i który wraz z aktualnym rozkładem jazdy powinien znajdować się w kontrolowanym pojeździe. Organ II instancji wyjaśnił, że sankcja nałożona na PKS, wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, dlatego niezasadne jest powoływanie się przez stronę na brak kary za nieuzyskanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym operator lub przewoźnik, który:

1) nie wystąpił do właściwego organizatora z wnioskiem o zmianę treści zaświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, lub potwierdzenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, w przypadku wszelkich zmian dotyczących: oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby (miejsca zamieszkania) lub adresu, numeru w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile operator lub przewoźnik taki numer posiada, numeru identyfikacji podatkowej (NIP), nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania,

2) nie zgłosił na piśmie właściwemu organizatorowi zmiany dotyczącej rozkładu jazdy w terminach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, lub

3) nie przekazał organizatorowi, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu drogowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań

- podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8 000 złotych, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1.2 załącznika nr 3 do tej ustawy. GITD wskazał ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2021 roku, spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1/ przepisów postępowania tj. art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 189f § 2 i 3 k.p.a.,

2/ przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 2.1 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 28 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warsyzawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2021 roku, w ramach wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 138 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również, w konsekwencji naruszenia także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji, że obowiązek posiadania przez skarżącą zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, nakłada właśnie art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, ze zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt f) u.t.d. , podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto dokumenty wymagane w publicznym transporcie zbiorowym. Z kolei w ustępie drugim wspomnianego przepisu wskazano, ze podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10.

GITD podniósł przy tym, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że sam przepis art. 87 ust. 1 pkt f) u.t.d. nie określa bynajmniej konkretnych dokumentów, wymaganych w publicznym transporcie drogowym, których brak, podlega sankcjonowaniu. Z kolei jedynym przepisem, przywołanym przez organ, jako ujmujący w swej treści obowiązek dysponowania przez spółkę zaświadczeniem, potwierdzającym uprawnienie do wykonywania publicznego transportu zbiorowego, jest art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. I tak zgodnie z art. 28 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym:

"1. Po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane.

2. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedziby (miejsca zamieszkania) i adresu;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile przedsiębiorca taki numer posiada, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu wykonywanych przewozów;

4) określenie rodzaju i liczby środków transportu;

5) określenie przebiegu linii komunikacyjnej, na której będzie wykonywany przewóz.

3. Załącznikiem do zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, jest rozkład jazdy.

4. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, potwierdza posiadanie przez operatora uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Zaświadczenie oraz aktualny rozkład jazdy powinny znajdować się w środku transportu, w którym wykonywany jest publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym i powinny być okazywane na żądanie uprawnionego organu kontroli.

5. Właściwy organizator wydaje zaświadczenia w liczbie odpowiadającej liczbie środków transportu, którymi będzie wykonywany publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym.

6. Operator jest obowiązany wystąpić do właściwego organizatora z wnioskiem o zmianę treści zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia zmiany danych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich wystąpienia.

7. (uchylony).

8. Za wydanie zaświadczenia, wtórnika zaświadczenia oraz za zmianę zaświadczenia, właściwy organizator pobiera opłaty.

9. Opłaty, o których mowa w ust. 8, stanowią dochód właściwego organizatora, z przeznaczeniem na realizację zadań:

1) wynikających z organizacji publicznego transportu zbiorowego;

2) określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina."

Analizując brzmienie przepisu art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zauważyć należy, że w ramach ustępu 2 – 9 szczegółowo ujmuje wszystkie kwestie związane z wymaganiami odnośnie treści ww. zaświadczenia oraz trybu jego uzyskiwania. Dopełnieniem powyższego przepisu jest delegacja ustawowa w art. 38 u.p.t.z., zgodnie z którym Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia wzór zaświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wysokość opłaty za wydanie zaświadczenia, wtórnika zaświadczenia oraz zmianę zaświadczenia, która nie może być wyższa niż 1000 zł za wydanie tych dokumentów. I tak, na podstawie art. 38 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, wydane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lutego 2011 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 383) w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów.

Jednakże nie ulega wątpliwości, że wszystkie powyższe wymagania znajdą zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy wydanie omawianego zaświadczenia operatorowi jest wymagane. Wprost tak stanowi bowiem ust. 1 art. 28 u.p.t.z., zgodnie z którym, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane. W tym też zakresie spółka podniosła w odwołaniu zarzut braku wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej co do nałożenia na nią obowiązku dysponowania zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Organ odwoławczy jednakże do powyższego zarzutu nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy, czyli poprzez stosowną analizę przepisów, celem jednoznacznego wskazania podstawy materialnoprawnej statuującej obowiązek posiadania zaświadczenia, w realiach stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Nie jest bowiem wystarczającym przywołanie w tym zakresie przepisu art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, skoro ten ostatni przepis wyraźnie nakłada obowiązek wydania przez organizatora operatorowi zaświadczenia, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jedynie w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem, bowiem zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić równocześnie należy, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek sprawę rozpoznać ponownie (p. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast. oraz 414).

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej, w zakresie wskazania obowiązku dysponowania przez spółkę zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Obowiązek ten materializuje się bowiem, jako korelacja ciążącego z kolei na organizatorze, obowiązku wydania zaświadczenia operatorowi, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Tym samym konieczne jest jednoznacznie wyjaśnienie stronie przez organ odwoławczy, w treści swego rozstrzygnięcia, źródła wspomnianego obowiązku, w sytuacji, w której art. 28 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym, wyraźnie wiąże konieczność wydania przez organizatora publicznego transportu zbiorowego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego z wymogiem ujętym w przepisach prawa. Tak bowiem należy rozumieć sformułowanie zawarte w ust. 1 in fine wspomnianego przepisu: "o ile jest wymagane". Przykładem takiego obowiązku wydania stosownego zaświadczenia jest chociażby regulacja ujęta w art. 82 ustawy o publicznym transporcie drogowym, która jednakże nie znajdzie zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 9 i 11 kpa, jak i z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. Dlatego też, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy winien będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Reasumując, Sąd uznał, że koniecznym jest uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji (punkt 1 sentencji). O kosztach postępowania Sąd postanowił (punkt 2 sentencji) na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.