Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 861/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 1  ust. 1, art. 2  ust. 1 pkt 4, art. 12  ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: Art. 18  ust. 2  pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 861/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.), Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, Asesor WSA Marta Kisielowska, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r., sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 29 listopada 2018 r. nr III/14/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Mogilany, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2137) zwanej dalej w skrócie u.w.t.p.a. w związku z. art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994) zwanej dalej w skrócie u.s.g. podjęła 29 listopada 2018 r. uchwałę nr III/14/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy Mogilany.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 143 z związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako rozporządzenie, polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Mogilany działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano tylko, że powodem nowelizacji dotychczasowych uchwał z 2001 r. z 2005 r. ustalających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Mogilany była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. oraz powołano się na treść art. 12 ust. 1 i ust. 5 u.w.t.p.a.

Strona skarżąca podniosła też, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani za rok 2018 dla Gminy Mogilany ani też nie wskazał powodów, którymi się kierował przyjmując podaną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na ternie gminy, co uniemożliwia kontrolę uchwały pod katem zgodności z celami ustawy.

Tak sformułowane uzasadnienie, zdaniem strony skarżącej, nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, § 143 i § 131 ust. 1 rozporządzenia, albowiem powinno ono zawierać m.in. przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Nadto tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.

Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Mogilany na rok III/13/2018 uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

W końcowej części uzasadnienia skargi podkreślono, że "uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 716/04). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności" (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 837/10). Opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 i 2 5 u.w.t.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że ustalona w zaskarżonej uchwale maksymalna liczba zez zezwoleń, o których art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., uwzględnia postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W ocenie organu, skarga jest absurdalna i całkowicie bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Skarga była zasadna ponieważ w ocenie Sądu brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.

W orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących rozstrzyganej kwestii (np. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 808/21) wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Zadaniem rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Kr 2937/94 stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Tym samym sama treść art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. wskazująca na ustalanie maksymalnej liczby zezwoleń powinna być interpretowana w taki sposób, że nie można udzielań zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ponad limit określony tak podjęta uchwałą. Nie można tego przepisu interpretować w taki sposób, aby rady gmin miały obowiązek określania możliwie największej liczby zezwoleń, nie biorąc pod uwagę treści i wartości określonych w samej ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w tym przede wszystkim dążenia do ograniczania spożycia alkoholu.

Należy zatem podkreślić, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 716/06).

Biorąc pod uwagę art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97), należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Brak uzasadnienia uchwały może nie stanowić istotnego naruszenia prawa tylko w takiej sytuacji, gdy samo uzasadnienie nie będzie niezbędne do możliwości skontrolowania uchwały na podstawie kryterium legalności. Taka sytuacja może dotyczyć np. podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi. Ta zaś sprawa wymagała, aby zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na ustalenie, czym kierowała się rada gminy przy jej podjęciu.

W przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu z posiedzenia III Sesji Rady Gminy Mogilany (nr 3/2018 z 29 listopada 2018 r.), dot. m.in. przedmiotowej kwestii (tj. ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) - wynika - jak stwierdził Przewodniczący Rady Gminy – że "wszystkie omawiane projekty uchwał zostały szczegółowo omówione na wspólnym posiedzeniu wszystkich Komisji Rady Gminy Mogilany i zostały pozytywnie zaopiniowane". W aktach brak jest protokołów z posiedzeń tych komisji. Tylko Rada Sołecka w Lusinie pozytywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały Rady Gminy w Mogilanach, natomiast Rada Sołecka w Bukowie negatywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały uzasadniając to brakiem szczegółowych danych (vide: Protokół z posiedzenia Rady Sołeckiej wsi Buków z 6 lipca 2018 r.)

Z uwagi na powyższe, nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną nie podziela jedynie zarzutu braku zasięgnięcia opinii jednostek pomocniczych w Gminie Mogilany. Jak wynika z akt sprawy wymóg ten, wynikający z art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. został spełniony a okoliczność, że uzasadnienie unieważnionej uchwały jest wadliwe nie oznacza braku przeprowadzenia owych konsultacji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.