Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1170/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1532/21 w sprawie ze sprzeciwu K. P. od decyzji Wojewody K. z dnia 28 października 2021 r., nr W[...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1532/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw K. P. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 28 października 2021 r., nr WIR.III.7581.4.2021.JM, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył K. P., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu orzeczenia, że wskazania organu II instancji co do dalszego postępowania są ogólne i nakładają na organ I instancji jedynie konieczność dokonania ponownej całościowej analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy Osielsko, pomimo, że taka analiza w sposób prawidłowy i wyczerpujący została dokonana w decyzji organu I instancji,

2. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. wskutek uznania, że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że to bezczynność organu II instancji, który z naruszeniem wszelkich zasad dotyczących terminów rozpoznawania odwołania, przez okres ponad 10 miesięcy załatwiał sprawę, prowadząc do utraty ważności sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji uznanie, że okoliczności związane z bezczynnością organu nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.,

3. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek oddalenia złożonego sprzeciwu, podczas gdy organ II instancji przed utratą ważności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. Ż. operatu szacunkowego miał możliwość wystąpić w toku prowadzonego postępowania o jego aktualizację,

4. art. 151a § 2 p.p.s.a poprzez oddalenie wniesionego sprzeciwu wskutek niedostrzeżenie wad prawnych postępowania administracyjnego, a mianowicie tego, że organ II instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego:

a. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa wskutek oczywiście wadliwej z naruszeniem zasad określonych w art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocenie operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania należnego skarżącemu,

b. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której przejawem było zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z art. 130 ust. 2 i 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wykonany w niniejszej sprawie operat z 5 października 2020r nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia,

c. art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który określa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym spełnia wszystkie ustawowe kryteria.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek ich błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie, a mianowicie art 130 ust. 2 w związku z art. 154, art. 156 ust. 1 oraz art. 4 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek zakwestionowania operatu szacunkowego z dnia 05.10.2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Bernadettę Żylińską, w którym ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wysokość należnego skarżącemu odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest 28 października 2021 r., operat szacunkowy sporządzony 5 października 2020 r. na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, nie posiadał klauzuli aktualizacyjnej, to w dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy operat utracił swoją ważność i w związku z tym, że nie nastąpiło potwierdzenie jego aktualności, operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy przesądza bowiem o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W tej sytuacji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego sprawiła, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Dodać przy tym należy, że organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnił również dostrzeżonymi nieprawidłowościami i wadami merytorycznymi sporządzonego operatu, uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił przy tym, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przywołane przez Sąd I instancji wadliwości operatu szacunkowego niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego za bezzasadny należy uznać, zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64e p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a oraz art. 35 k.p.a., należy zauważyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wniósł ponaglenia na etapie postępowania odwoławczego, które uruchomiłoby tryb przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. W związku z brakiem inicjatywy w tej sprawie przez skarżącego i podniesieniem zarzutu bezczynności organu odwoławczego dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., należy uznać za prawidłową ocenę Sądu I instancji, że strona miała możliwości procesowe, aby uchronić się przed konsekwencjami utraty okresu ważności operatu szacunkowego w wyniku bezczynności Wojewody, jednak z możliwości tych nie skorzystała. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 64 e p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a oraz art. 35 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Na marginesie należy zauważyć, że gdyby nawet operat szacunkowy posiadał klauzulę aktualizacyjną, to nie zniweczyłoby to jego wadliwości. W rezultacie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych rozważań wynika również, że nie są zasadne zarzuty sformułowane w punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej. Skoro organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, to sąd I instancji oddalając sprzeciw nie mógł naruszyć art. 151a § 2 p.p.s.a.

Nie można za zasadny uznać także zarzutu naruszenia prawa materialnego. Należy zauważyć, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. statuując zasadę ustalenia odszkodowania mówi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto w zakresie prawidłowości zastosowania klauzuli, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowiącej, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Należy powtórzyć, że trafna była ocena Sądu I instancji, który zauważył, że wykluczenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 5 października 2020 r. z uwagi na dostrzeżone w nim błędy, a tym samym potrzeba ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Bezprzedmiotowe jest w tej sytuacji potwierdzenie aktualności złożonego już do akt sprawy operatu szacunkowego. Wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, za bezzasadny trzeba uznać zarzut art. 130 ust. 2 w związku z art. 154, art. 156 ust. 1 oraz art. 4 pkt u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.