Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2672/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1-3, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 203/12 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Powiatu w Białej Podlaskiej z dnia 28 listopada 2011 r. nr XI/77/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 203/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. P. na uchwałę Rady Powiatu w Białej Podlaskiej z dnia 28 listopada 2011 r. nr XI/77/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 28 listopada 2011 r. Rada Powiatu w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 21 ust. 4 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, podjęła uchwałę Nr XI/77/2011 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu.

Na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu w Białej Podlaskiej do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli radni: M. U. i J. P. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 3, zarzucając jej dyskryminacyjny charakter wobec czterech opozycyjnych radnych. Zdaniem skarżących, uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie skarżących, przekazanie przewodniczącemu rady uprawnień do obniżenia diety za nieobecność na sesji i posiedzeniach komisji, a także udzielania zgody na opuszczenie sali obrad w trakcie sesji, przekracza zakres uprawnień wynikających z art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, zdaniem skarżących, postanowienia uchwały dotyczące obniżenia diet nawet o 50% dyskryminują czterech radnych opozycji. Z art. 21 powołanej ustawy nie wynika uprawnienie do wprowadzania jakichkolwiek sankcji przez radę dotyczących odbierania diet za nieobecność na posiedzeniu. Jeżeli rada takiego uprawnienia nie posiada, to nie może go przenieść na przewodniczącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona uchwała wprowadza proste i czytelne regulacje w zakresie prawa radnych do diet.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. U. z uwagi na wniesienie jej po terminie.

W motywach wyroku oddalającego skargę J. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skoro rada powiatu ma swobodę w kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym, to nie narusza prawa, ustalenie przez Radę Powiatu w Białej Podlaskiej, że w przypadku uchylania się radnego od obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu, a które to obowiązki wynikają z przepisów ustawy, to dieta przysługująca za dany miesiąc kalendarzowy zostanie obniżona. Zdaniem Sądu słusznie zauważył organ, że postanowienia uchwały dotyczące obniżenia diety, stanowią próbę powiązania radnego z jego faktyczną pracą w organach kolegialnych. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone regulacje nie mają charakteru sankcji i nie dyskryminują określonej grupy radnych, gdyż jedynym kryterium obniżenia diety jest obecność na sesjach rady lub posiedzeniach komisji, zarządu.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że z zaskarżonej uchwały wynika prawo przewodniczącego Rady Powiatu w Białej Podlaskiej do obniżania diet za nieobecność na sesji lub posiedzeniach komisji, albowiem uprawnienie do podjęcia uchwały w tym przedmiocie przysługuje tylko i wyłącznie radzie powiatu.

W skardze kasacyjnej J. P. zaskarżono powyższy wyrok w całości i zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia radę powiatu do przekazania przewodniczącemu rady uprawnień wykraczających poza zakres kompetencji określonych w ustawie;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) polegające na sprzeczności ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na błędnej ocenie dowodów, tj. uznanie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z zobowiązującym prawem, podczas gdy pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz Statutem powiatu bialskiego;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 - 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez rozważenia podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń, bez uprzedniego wyjaśnienia istoty sprawy i bez faktycznego rozpoznania sprawy, a przez to błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała nie przewiduje żadnego trybu odwoławczego od decyzji przewodniczącego ani kontroli jego działań w tym zakresie. Przyznane przewodniczącemu uprawnienia wykraczają swoim zasięgiem poza granice wyznaczone przez ustawę i Statut Powiatu Bialskiego. Przepis § 3 ust. 1 uchwały nie koresponduje w żadnej mierze z treścią § 15 i § 16 Statutu, określających rolę i uprawnienia przewodniczącego i wykracza poza jego kompetencje związane z organizowaniem pracy rady. Przepis ten ma charakter autorytarny, ponieważ pozwala przewodniczącemu rady na pełną, nieskrępowaną dowolność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późń. zm.), których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaakcentować przy tym trzeba, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, za uzasadnione. Skarżący nie wykazał, bowiem skutecznie argumentacyjnie, na czym polegała wadliwa wykładnia normy art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zadaniem przewodniczącego rady powiatu jest wyłącznie prowadzenie obrad rady i organizowanie jej pracy. Przewodniczący rady nie jest organem powiatu. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada. Jego pozycja w sensie ustrojowym, nie różni się od pozostałych radnych; jest on bowiem primus inter pares – pierwszym wśród równych. Organizując pracę rady, wykonuje szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów.

W świetle postanowień ustawy o samorządzie powiatowym rola przewodniczącego ogranicza się do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. Natomiast zgodnie z § 16 ust. 1 Statutu powiatu bialskiego (uchwała nr XXXV/200/2009 Rady Powiatu w Białej Podlaskiej z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu powiatu bialskiego, Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2009 r. Nr 108, poz. 2453), przewodniczący rady otwiera, prowadzi i zamyka sesje rady. Po otwarciu sesji przewodniczący rady stwierdza, na podstawie listy obecności, prawomocność obrad, a następnie przedstawia porządek obrad (§ 16 ust. 3 Statutu).

Analiza regulacji § 3 uchwały z dnia 28 listopada 2011 r. nr XI/77/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu, prowadzi do wniosku, że zasadniczym kryterium, branym pod uwagę przy obniżeniu diety przysługującej radnemu za dany miesiąc kalendarzowy, jest kryterium jego obecności na sesji rady, na posiedzeniu komisji lub zarządu powiatu. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że przepis § 3 uchwały jest sprzeczny z postanowieniami ustawy i Statutu. Nie wynika z niego norma dająca przewodniczącemu Rady Powiatu w Białej Podlaskiej, dyskrecjonalne prawo do obniżania diet za nieobecność na sesji lub posiedzeniach komisji, gdyż uprawnienie w tym przedmiocie przysługuje radzie powiatu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że radny może zwrócić się do przewodniczącego rady, z pisemnie umotywowanym wnioskiem, o usprawiedliwienie jego nieobecności na sesji lub posiedzeniu (§ 3 ust. 2 uchwały). Przewodniczący może przywrócić termin na złożenie usprawiedliwienia (§ 3 ust. 3 uchwały).

Skarżący zarzuca, że w zaskarżonym wyroku pominięty został aspekt praktycznego stosowania przepisu § 3 uchwały. Przyznając przewodniczącemu uprawnienia faktycznie, uchwała powierzyła mu niczym niekontrolowane prawo do autorytatywnego decydowania czy usprawiedliwienie przedłożone przez radnego, zostanie przez przewodniczącego zaaprobowane czy też nie i de facto, to od woli przewodniczącego rady będzie zależała wypłata diety. Uchwała nie przewiduje, bowiem żadnego trybu odwoławczego od decyzji przewodniczącego, ani kontroli jego działań w tym zakresie. Przyznane przewodniczącemu uprawnienia wykraczają swoim zasięgiem poza granice wyznaczone przez ustawę i Statut Powiatu Bialskiego.

Przeprowadzona analiza pozwala uznać, że czynności przewodniczącego związane z usprawiedliwianiem nieobecności radnego mają charakter materialno-techniczny, mieszczący się w zakresie ustawowych i statutowych zadań, związanych z organizacją prac rady. Nie można zatem podzielić zarzutów i argumentów skarżącego kasacyjnie, że § 3 uchwały daje przewodniczącemu rady arbitralne prawo decydowania o powodach obniżenia diety, w przypadku uchylania się radnego od obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu. Przewodniczący rady nie podejmuje, bowiem w tej materii jakichkolwiek rozstrzygnięć, gdyż nie jest organem rady, a tylko organizuje jej prace. Nie ocenia merytorycznie powodów nieobecności. Jego rola sprowadza się do sprawdzenia listy obecności, usprawiedliwiania nieobecności i ewentualnie do przywrócenia terminu do złożenia usprawiedliwienia, zaś o obniżeniu diety decyduje rada w formie uchwały. Nie można uznać, że podejmuje, w tym zakresie, czynności dowolne, naruszające zasadę równości wobec prawa. Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem radnego jest udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Natomiast rolą przewodniczącego jest, w ramach ustawowych i statutowych zadań, jest takie organizowanie pracy organów powiatu, by były one w stanie skutecznie podejmować decyzje.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1-3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1-3 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w oparciu o kryterium legalności, dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały z dnia 28 listopada 2011 r. nr XI/77/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu i nie wykroczył, poza ustawowy zakres kognicji. Podkreślić przy tym trzeba, że sądy administracyjne nie są sądami faktu i nie mają kompetencji do ustalania stanu faktycznego.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji, w granicach sprawy, wnikliwie rozważył i przeanalizował podniesione w niej zarzuty i twierdzenia.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, ze przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.