Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 824/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11f ust. 3 ust. 4, art. 11a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 49 par. 1, par. 2, art. 33 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Starosta [...] zezwolił Wójtowi Gminy U. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w miejscowości U. działka numer [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb U. gmina U. oraz zatwierdził na potrzeby powyższej inwestycji projekt podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r.(data rejestracji: 13 stycznia 2022 r.) pełnomocnik A. H., dalej: "skarżący", "strona", będący adwokatem, wniósł

o prawidłowe doręczenie zawiadomienia z dnia 17 grudnia 2021 r. oraz o doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w związku z doręczeniem stronie A. H. zawiadomienia z dnia 17 grudnia 2021 r., w dniu 27 grudnia 2021 r. – jego zdaniem, nieskutecznym, albowiem dokonanym z pominięciem jego pełnomocnika i z naruszeniem art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, prosi o prawidłowe doręczenie powyższego pisma - na adres swojej kancelarii, wskazując, że od prawidłowego doręczenia wystąpią ewentualne skutki z nim związane.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o doręczenie mu decyzji z dnia [...] grudnia 2021 roku, o której mowa w zawiadomieniu organu zaznaczając, że brak doręczenia powodował będzie, że decyzja ta pozostanie decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, zaś stronie nie otworzy się termin do wywiedzenia ewentualnego odwołania.

W odpowiedzi pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. Starosta dołączając zanonimizowaną kserokopię decyzji z dnia 17 grudnia 2021 r. poinformował pełnomocnika strony, że prawidłowo wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji, gdyż na dzień wydawania zawiadomienia urząd w aktach sprawy nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania strony postępowania.

Ponowny wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 28 stycznia 2022 r.

o prawidłowe doręczenie zawiadomienia i decyzji spotkał się z analogiczną odpowiedzią organu w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r.

Pismem z dnia 11 lutego 2022 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 16 lutego 2022 r., pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od decyzji tego organu z dnia 17 grudnia 2021 r., dołączając dokumentację zdjęciową i odpis odwołania.

W piśmie z dnia 14 marca 2022 r. Wojewoda wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącego odnośnie powołania się w treści środka zaskarżenia na pełnomocnictwo w aktach sprawy, że w aktach sprawy organu I instancji przekazanych organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem znajduje się, przesłana przez pełnomocnika Staroście kopia pełnomocnictwa z dnia 16 grudnia 2021 r. upoważniającego adwokata do działania w imieniu skarżącego.

Organ II instancji wskazał, że opisany dokument nie spełnia wymogów z art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z czym na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócił się z prośbą o uzupełnienie odwołania - przesłanie na wskazany adres organu, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Dodatkowo powołał art. 32 k.p.a. i wskazał, że organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionego odwołania po wcześniejszym potwierdzeniu wymagań formalnych m.in. czy odwołanie zostało wniesione przez należycie umocowanego pełnomocnika. Jeżeli odwołanie zostało złożone przez osobę nieuprawnioną i nie zostanie uzupełnione organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na otrzymane w dniu 21 marca 2022 r. wezwanie, pełnomocnik strony w piśmie z dnia 28 marca 2022 r., nadanym w tym samym dniu, przesłał oryginał pełnomocnictwa wraz z dowodami uiszczenia opłaty skarbowej.

Zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2022 r., organ odwoławczy poinformował pełnomocnika strony o wniesieniu po terminie odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazując, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o wydanej decyzji zostało doręczone A. H. (na podst. art. 43 k.p.a.) pod wskazanym adresem 27 grudnia 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jednak to z publicznym zawiadomieniem, o którym mowa w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej jako "ustawa ZRID", wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma.

Wobec powyższego powołując art. 58 § 1 k.p.a., działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Wojewoda poinformował, że w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, A. H. może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r.

Pismem z dnia 19 maja 2022 r. nadanym w tym samym dniu pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym argumentował m.in., że odwołanie od decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2021 roku, w dacie jego złożenia, tj. w dniu 16 lutego 2022 r. zostało wniesione w terminie, albowiem zawiadomienie z dnia 17 grudnia 2021 r. o wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nigdy nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony postępowania.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2021 roku, albowiem ewentualne uchybienie terminowi (choć uchybienia takiego ze wskazanych w stanowisku względów, jego zdaniem, nie ma i nie było) do wniesienia odwołania nie nastąpiło z winy strony, a jedynie z naruszenia przez organ przepisu art. 40 k.p.a. i co w konsekwencji czyniło doręczanie jakiejkolwiek korespondencji stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, bezskutecznym.

Jednocześnie dopełniając czynności związanych z wnioskiem, pełnomocnik strony złożył odwołanie.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r.,

nr [...] na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j. t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa Covid") odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał brzmienie art. 129 § 2 k.p.a., art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 ustawy ZRID i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o wydanej decyzji zostało doręczone A. H. dnia 27 grudnia 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zatem 14- dniowy termin na wniesienie odwołania upływał dnia 10 stycznia 2022 r. Zwrócił jednakże uwagę, że to ze wskazanym wyżej publicznym zawiadomieniem (przepis art. 11f ust. 3 ustawy ZRID) wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma oparty na tzw. fikcji prawnej. Mianowicie, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny z doręczeniem pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. W przypadku gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień doręczenia przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. (tu organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16).

Według organu II instancji dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że w niniejszej sprawie najpóźniej dnia 21 grudnia 2021 r. obwieszczenie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy U. oraz na tablicy ogłoszeń tego urzędu (co wynika z akt organu I instancji - wydruku z potwierdzeniem daty wprowadzenia do systemu; adnotacja na obwieszczeniu). W związku z powyższym tzw. doręczenie zastępcze wynikające z art. 49 k.p.a., zdaniem Wojewody, zostało dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie tj. 4 stycznia 2022 r., zatem termin na złożenie odwołania upłynął w dniu 18 stycznia 2022 r.

Odwołanie od decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r. zostało przez A. H., działającego za pośrednictwem pełnomocnika, nadane w placówce pocztowej dnia 16 lutego 2022 r. (według pieczęci placówki pocztowej na kopercie).

W ocenie organu II instancji oznacza to, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Wbrew przedstawianym argumentom, w ocenie organu odwoławczego, zawiadomienie Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r. o wydaniu w dniu [...] grudnia 2021 r. na wniosek Wójta Gminy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało prawidłowo doręczone A. H., a nie pełnomocnikowi. Aby bowiem organ mógł doręczać pisma pełnomocnikowi konieczne jest uprzednie prawidłowe, zgodne z przepisami k.p.a., ustanowienie pełnomocnika i przedłożenie pisemnego pełnomocnictwa organowi prowadzącemu postępowanie.

Wskazując na konsekwencje prawne wynikające z treści przepisów art. 33 § 2 i § 3 zdanie pierwsze k.p.a. przedstawione według poglądu prawnego NSA zaczerpniętego z wyroku z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/18, Wojewoda stwierdził, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione. Informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu i w myśl obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Analiza akt sprawy organu I instancji, zdaniem organu II instancji, wykazała, że pierwsze pismo złożone przez adwokata jako pełnomocnika A. H. (w piśmie powoływał się na udzielone mu pełnomocnictwo) wpłynęło do Starostwa dnia 12 listopada 2021 r. Zostało złożone w związku z zawiadomieniem Starosty [...] z dnia 25 października 2021 r. o wszczęciu postępowania znak [...] Zawierało uwagi w sprawie projektowanej rozbudowy drogi oraz wniosek o wyznaczenie nowego terminu do zapoznania się z materiałami sprawy. Do pisma nie dołączono pełnomocnictwa.

Powołując się na treść dołączonych do akt sprawy notatek służbowych (sporządzonych dnia 15 listopada 2021 r. i dnia 6 grudnia 2021 r.) Wojewoda wskazał, że osoba prowadząca sprawę dnia 15 listopada 2021 r. podczas rozmowy telefonicznej powiadomiła pracownika Kancelarii Adwokackiej o braku potwierdzonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa, a dnia 6 grudnia 2021 r. z w uwagi na okoliczność, iż organ nadal nie posiadał pełnomocnictwa, wystosowane zostało wezwanie do pełnomocnika na piśmie. Relacjonując dalszy tok czynności postępowania dodał, że Starosta pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. kierowanym do A. H. za pośrednictwem pełnomocnika - przesłanym do adwokata - poinformował m.in. o konieczności dołączenia do akt pełnomocnictwa. Wezwał pełnomocnika do przedłożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do reprezentacji skarżącego jednocześnie informując, że przy braku dostarczenia pełnomocnictwa wszelka korespondencja będzie kierowana do strony postępowania. Pismo zostało doręczone 9 grudnia 2021 r. Dnia 17 grudnia 2021 r. Starosta wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na wynikający z art. 11a ust. 3 ustawy ZRID obowiązek wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie termin ten przypadał na niedzielę dnia 19 grudnia 2021 r., zatem upływał 20 grudnia 2021 r. (art. 57 § 4 k.p.a.). Następnie stwierdził, że zawiadomienie z dnia 17 grudnia 2021 r. znak [...] o wydaniu decyzji zgodnie z wymaganiami art. 11f ust. 3 ustawy ZRID organ I instancji wysłał do A. H.. Organ bowiem nadal nie posiadał pełnomocnictwa potwierdzającego uprawnienia adwokata do działania w imieniu skarżącego. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu 27 grudnia 2021 r. Tego samego dnia do Starostwa wpłynęło pismo, przy którym adwokat przekazał kopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez A. H.. Zatem dokument ten, w świetle art. 33 § 3 k.p.a., według organu odwoławczego, nadal nie był wystarczający do potwierdzenia umocowania. W ocenie organu II instancji pełnomocnictwo w wymaganej formie zostało przedłożone przez adwokata dopiero przy piśmie z 28 marca 2022 r. w związku z wezwaniem Wojewody z dnia 14 marca 2022 r.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Wojewody, nie znajduje uzasadnienia zarzut pełnomocnika dotyczący nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r., nr [...], z powodu pominięcia pełnomocnika. Brak prawidłowego umocowania adwokata do działania w imieniu A. H. do chwili odbioru ww. zawiadomienia przez A. H. powoduje, że nie można przyjąć, jak domaga się pełnomocnik, iż organ zobowiązany był do przesłania tego zawiadomienia pełnomocnikowi. Pełnomocnictwo procesowe zostaje udzielone w chwili jego sporządzenia na piśmie, lecz wbrew twierdzeniom pełnomocnika zawartym w piśmie z dnia 19 maja 2022 r., nie staje się skuteczne w chwili sporządzenia pisma, a z chwilą dołączenia do akt sprawy. Zgodnie natomiast z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w formie przewidzianej w tym przepisie. Zatem, według Wojewody, nie potwierdził się podnoszony przez stronę zarzut naruszenia przez Starostę art. 40 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą również okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia przez A. H. odwołania od decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2021 r. zgodnie z wnioskiem z dnia 19 maja 2022 r. Następnie powołując treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt. 5 ustawy Covid Wojewoda wskazał, że składając wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania A. H. nie wskazał przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie twierdząc, że termin na wniesienie odwołania został zachowany, gdyż zawiadomienie o wydaniu decyzji nigdy nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony. Organ odwoławczy zaznaczył, że szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko strony nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że sama okoliczność ogłoszenia stanu epidemii nie jest wystarczająca do przywrócenia terminu. Art. 15zzzzzn2 ustawy Covid, wprowadzony w celu ochrony obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa zobowiązuje organy administracji publicznej do dodatkowego informowania o możliwości przywrócenia terminu oraz wydłuża do 30 dni okres w jakim wniosek może być złożony. Niemniej jednak złożenie wniosku wymaga przedstawienia okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie określonej czynności osobie składającej ten wniosek. Aby wniosek był skuteczny musi spełniać kumulatywnie trzy przesłanki: powinien być złożony w ciągu 30 dni od dnia ustania przyczyny powodującej uchybienie danemu terminowi (art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy Covid), wraz ze złożonym wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (art. 58 § 2 k.p.a.) oraz w treści wniosku należy uprawdopodobnić okoliczności, które świadczą o braku winy zainteresowanego w dotrzymaniu danego terminu (art. 58 § 1 k.p.a.).

Wojewoda wskazał, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności jest uprawdopodobnienie braku winy, a zatem wskazanie przez stronę na takie okoliczności, które - w sposób prawdopodobny i wiarygodny - wskazywałyby, że strona nie zawiniła, tj. nie dopuściła się winy, choćby w formie niedbalstwa, lecz mimo całej staranności, rzeczywiście nie mogła dokonać czynności w terminie. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, niezależnej od osoby zainteresowanego.

Organ orzekający wymienił też, za orzecznictwem sądowym, przykładowe niezawinione przyczyny uchybienia terminu, jak i warunki uniknięcia negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania poprzez uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa, podając przyjęte definicje tych pojęć.

Odnosząc powyższe do sprawy Wojewoda wskazał, że w złożonym wniosku

o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. A. H. (działający za pośrednictwem pełnomocnika) nie przedstawił okoliczności, które potwierdzałyby, że nie mógł wnieść odwołania w 14-dniowym terminie liczonym od dnia tzw. doręczenia zastępczego, tj. do dnia 18 stycznia 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego skarżący wskazał, że odwołanie zostało złożone w terminie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 40 k.p.a. co, jak, zdaniem organu odwoławczego, wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie miało miejsca.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jego uchylenia w całości, zasądzenia kosztów i zarzucając:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 k.p.a. i art. 59 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 zd. 2 ustawy ZRID w zw. z art. 49 § 1 i 2 k.p.a., wyrażające się w błędnym przyjęciu, by termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miał skarżącemu upłynąć, podczas gdy termin ten dla skarżącego nigdy się tak naprawdę nie otworzył, albowiem obok ogłoszenia decyzji nigdy nie zostało skutecznie doręczone - z poszanowaniem bezwzględnie obowiązującego art. 40 k.p.a. - zawiadomienie o wydaniu decyzji, a zatem nie doszło do wymaganego przepisami ustawy szczególnej obligatoryjnego zawiadomienia strony o wydaniu decyzji, a w konsekwencji nie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11f ust. 3 ustawy ZRID i związanych z nim skutków, co z kolei nie uprawniało organu do stosowania w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 58 § 1 k.p.a., albowiem odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2021 roku (wobec braku wymaganego obligatoryjnie unormowaniem 11f ust. 3 zd. 2 ustawy ZRID oraz przepisu art. 40 k.p.a. zawiadomienia, wniesione zostało w terminie, tj. przed upływem terminu do wniesienia odwołania;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy Covid, wyrażające się w błędnym uznaniu, że ewentualny jedynie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie wskazywał przyczyn w/w ewentualnego "uchybienia", podczas gdy przyczyny te zostały we wniosku szczegółowo wskazane, jak również wskazane zostało, że ewentualne (hipotetycznie li tylko pojmowane) "uchybienie" terminowi wynikało z oczywistych błędów i winy organu (nie zaś strony), który z naruszeniem art. 40 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy ZRID zaniechał obligatoryjnego, zgodnego z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) zawiadomienia strony o wydaniu w/w decyzji Starosty, a zatem nie dochował nałożonego na niego (organ) obowiązku (tj. wymaganego przepisami w/w ustawy szczególnej obligatoryjnego zawiadomienia strony o wydaniu decyzji),

co w sposób oczywisty - abstrahując od tego, że odwołanie wniesione zostało

w terminie - nie mogło prowadzić (wobec zawinienia organu, a nie strony) do stwierdzania, że ewentualny wniosek o przywrócenie terminu podlegać miałby nieuwzględnieniu, a w konsekwencji błędnemu (naruszającemu art. 58 § 1 k.p.a.) odmówieniu nadania sprawie dalszego biegu, a więc w sposób sprzeczny z naczelną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony uznając zaskarżone postanowienie

z wielu względów za wadliwe, powtórzył treść zarzutów skargi oraz przytoczył stanowiska zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym co do poszczególnych spornych aspektów sprawy, uwypuklając kwestie terminu złożenia odwołania i braku winy strony, którą widzi po stronie organu administracji w kontekście złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.) kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika domagał się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wywodząc jednocześnie, że nie doszło do jego naruszenia, bowiem zawiadomienie o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej zostało wadliwie doręczone przez organ skarżącemu, zamiast jego pełnomocnikowi.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przepisy ustawy ZRID przewidują szczególny tryb zawiadamiania stron o treści decyzji. W art. 11f ust. 3 tej ustawy przewidziano, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W art. 11f ust. 4 przywołanej ustawy przewidziano, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przy czym – zgodnie z ust. 7 tego przepisu do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.

W świetle przywołanych regulacji termin do wniesienia odwołania od decyzji, dla stron, którym nie doręcza się odpisu decyzji, a są powiadamiane w formie obwieszczenia, zastosowanie znajduje art. 49 k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.

Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do terminu wniesienia odwołania dla podmiotów, które – stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy ZRID otrzymują zawiadomienie o wydaniu decyzji. Stawiano bowiem tezę, iż termin do wniesienia odwołania w takim wypadku należy liczyć od dnia doręczenia zawiadomienia. Rozbieżności te usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, w której sąd ten stanął na stanowisku, iż "stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego."

Oznacza to, że w badanej sprawie termin do wniesienia odwołania, jak słusznie zauważył organ, rozpoczął swój bieg po upływie 14 dniu od dnia w którym ukazało się ostatnie obwieszenie o wydaniu decyzji, to jest od dnia 4 stycznia 2022 r.

Błędnie zatem pełnomocnik skarżącego interpretuje przywołane wyżej przepisy dowodząc, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącego nie rozpoczął swojego biegu ze względu na wadliwe, jego zdaniem, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji. Z doręczeniem zawiadomienia ustawodawca nie wiąże bowiem skutków procesowych związanych z terminem do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

W tych okolicznościach prawidłowo organ ustalił, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 stycznia 2022 r., a odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie. Prawidłowo również organ pouczył skarżącego – stosownie do art. 15 zzzzzn[2] ustawy Covid, że może się ubiegać o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie, którym skarżącemu odmówiono przywrócenia terminu wskazując, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby przywrócenie terminu, bowiem skarżący nie wykazał, aby z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł wnieść odwołania w terminie.

Zdaniem Sądu jest to stanowisko uzasadnione zważywszy, że skarżący wiedział o wszczęciu postępowania, został bowiem o jego wszczęciu skutecznie powiadomiony. Skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który w jego imieniu składał pisma w toku postępowania, nie załączył jednak wymaganego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu.

Jako pełnomocnik profesjonalny, winien wiedzieć, że przy pierwszym piśmie procesowym, składanym w imieniu swojego mocodawcy, stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. winien załączyć do akt do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, czego nie uczynił. Pełnomocnik skarżącego na pisemne wezwanie organu dołączył do akt skan pełnomocnictwa udzielonego w dniu 16 grudnia 2021 r., co oznacza, że składając pierwsze pismo w sprawie, datowane na dzień 4 listopada 2021 r., w imieniu skarżącego, pełnomocnik działał bez jego upoważnienia.

Nadesłane organowi pełnomocnictwo procesowe w formie skanu nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., zatem zasadnie organ uznał, że skarżący działa w niniejszej sprawie bez pełnomocnika, jak również prawidłowo doręczył zawiadomienie o wydaniu decyzji bezpośrednio skarżącemu.

Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżącego posiadał wiedzę o wydaniu decyzji, skoro – pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. domagał się jej doręczenia nie przedkładając jednocześnie oryginału bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem jego kopii. Pełnomocnictwo spełniające wymogi, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. zostało przedłożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Nie może zatem pełnomocnik skarżącego skutecznie podnosić zarzutu, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało doręczone wadliwie, skoro sam nie wywiązał się z należytą starannością z obowiązków pełnomocnika.

Nie ulega w świetle przedstawionych okoliczności, że pełnomocnik skarżącego wiedział o wydaniu decyzji w terminie otwartym do wniesienia odwołania, jednak zaniechał ustalenia, kiedy organ zamieścił ostatnie obwieszczenie o wydaniu decyzji, błędnie wiążąc skutek doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z rozpoczęciem biegu tego terminu dla skarżącego.

Zasadnie zatem organ uznał, że w badanej sprawie nie zachodzą okoliczności nadzwyczajne, to jest takie, które uniemożliwiły skarżącemu wniesienie środka zaskarżenia. Skoro bowiem skarżący udzielił w dniu 16 grudnia 2021 r. pełnomocnictwa adwokatowi, to do jego pełnomocnika należało zarówno wykazanie umocowania do działania w jego imieniu, jak i ustalenie od kiedy biegnie termin do wniesienia odwołania od decyzji w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach Sąd nie mógł podzielić wyrażonego w skardze poglądu, iż organ, doręczając zawiadomienie o wydaniu decyzji bezpośrednio skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, który nie wykazał w sposób przewidziany przepisami swojego umocowania do działania w sprawie, naruszył prawo. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe argumenty skarżącego, iż do naruszenia terminu doszło na skutek błędów organu. Jak już bowiem wyżej wskazano, doręczenie zawiadomienia było prawidłowe, a organ odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania swoje stanowisko obszernie uzasadnił, odwołując się zarówno do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak i ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.