Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1520/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 12 grudnia 2011r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] (dalej PINB) decyzją z dnia 3 marca 2011r., znak: [...] zatwierdził Inwestorowi Panu K. H. projekt budowlany pn "Budowa budynku mieszkalno-usługowego z podziemnym garażem wielostanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, wbudowaną stacją trafo i wewnętrznym układem komunikacji na działkach nr "1", "2" ( uprzednio "3" i "4’) przy ul. [...] w K. oraz przebudową zjazdu z ulicy na działce nr "5" obr. [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, a także nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Z powyższą decyzją PINB nie zgodził się Pan M. T. (właściciel sąsiedniej nieruchomości) i wniósł od niej odwołanie, w konsekwencji czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 lipca 2011r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót i w tym zakresie orzekł: "udziela się pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym dla budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] i [...], sporządzonym przez Pracownię projektową PP [...] G. S.".

W uzasadnieniu streszczono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz stwierdzono, że zaskarżona decyzja znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Wskazano, iż z załączonych do projektu budowlanego zamiennego oświadczeń projektanta oraz opracowań, w tym projektu zagospodarowania terenu, ukazującego usytuowanie przedmiotowego budynku w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji (który w tym wypadku, zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy decyzjami o scaleniu, a następnie o podziale nieruchomości, składa się aktualnie z działek ew. nr "2" i "1") wynika, że wskaźnik pow. zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (zawartego w liniach rozgraniczających) wynosi 49,4% zatem nie narusza warunku określonego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 lipca 2005r, znak: [...], gdzie wskaźnik ten określono na maks. 62%.

W ocenie organu odwoławczego również analiza oświetlenia i nasłonecznienia dokonana przez projektanta wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie wpływa negatywnie na nieruchomości sąsiednie, w sposób naruszający przepisy -§12 i 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie WINB znajdujące się w aktach sprawy I instancji dokumenty wskazują, że projekt zamienny nie narusza uzgodnień dokonanych w zakresie ochrony konserwatorskiej.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej projekt architektoniczno - budowlany przedłożony przez Inwestora jest kompletny, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W opinii WINB materiał dowodowy wskazuje, że projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych odstępstw spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz w zakresie podlegającym kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślono, że wobec powyższego brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót - zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu WINB wyjaśnił, że do projektu budowlanego dołączono pismo podpisane przez projektanta (k-299 akt PINB, karta nr 373 projektu), zawierające wyliczenie prac budowlanych pozostałych do wykonania.

Według organu odwoławczego art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw organowi nadzoru budowlanego do uszczegóławiania prac budowlanych objętych pozwoleniem na wznowienie robót, gdyż zakres prac budowlanych niezbędnych do zakończenia procesu inwestycyjnego ujęty jest w projekcie budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót daje inwestorowi uprawnienie do kontynuacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym zamiennym.

Nie jest to zatem nakaz wykonania określonych czynności, do konkretyzacji których zobligowany jest organ nadzoru budowlanego, zatwierdzający przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny. Wobec tego w opinii WINB, enumeratywne wyliczenie robót budowlanych w skarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie znajduje uzasadnienia w powołanym przepisie, ani też w stosownych ustaleniach PINB na podstawie dokonanej kontroli (w szczególności również z tego powodu, iż część z wymienionych robót nie wymaga pozwolenia na budowę).

Wskazano, że z w/w przyczyny, organ odwoławczy, zobligowany był zreformować skarżoną decyzję w trybie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Następnie WINB odnosząc się do zarzutów przywołanych w odwołaniu wyjaśnił, że:

1) Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany sporządza się w 4 egzemplarzach, z których po zatwierdzeniu inwestor otrzymuje 2 egzemplarze, a pozostałe 2 znajdują się w aktach organów administracji arch.-bud. i nadzoru budowlanego. Żadna ze stron postępowania, poza inwestorem nie otrzymuje zatwierdzonego egzemplarza projektu budowlanego.

2) Z analizy treści zatwierdzonego projektu oraz załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 lipca 2005r., znak: [...] wynika, że całkowita wysokość budynku nie narusza granicznych wartości określonych w w/w decyzji. Budynek posadowiony jest w liniach rozgraniczających teren inwestycji, natomiast linię zabudowy (A-B) ustalono jedynie od strony ul. [...]. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, rozważania na temat linii zabudowy od strony "podwórek" są bezprzedmiotowe.

3) Zarzuty odnośnie braku uczestnictwa P. M. T. w postępowaniu dotyczącym wydania oświadczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogą mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji z dnia 19 lipca 2011r., gdyż dotyczą odrębnego postępowania przed innym organem. Również fakt, iż skarżący nie uczestniczył w postępowaniach przed organem administracji architektoniczno - budowlanej, dotyczących kolejnych zmian decyzji o pozwolenie na budowę nie może mieć wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania jedynie przed tym organem.

W dalszej olejności zaznaczono, iż zgodnie z rozdzielnikiem skarżonej decyzji strona postępowania - Gmina K. (jako właściciel i zarządca drogi gminnej - ul. [...]), otrzymała skarżoną decyzję w sposób niewłaściwy rzeczowo (poprzez Wydział Architektury i Urbanistyki UM, a nie przez właściwą jednostkę budżetową Gminy Miejskiej K. tj. ZIKiT, vide: statut Gminy Miasta K., http://www.bip.krakow.pl).

WINB korzystając ze swych uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., ponownie powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a.

W ocenie WINB "w/w uchybienie proceduralne nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia".

W konkluzji podkreślono, iż skarżona decyzja z dnia [...] lipca 2011r.nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie ma konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego, jednak w ocenie WINB, z uwagi na nieprawidłowo sformułowany zakres orzeczenia w części dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót, wymagała zreformowania w tej części.

Z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...] nie zgodził się Pan M. T. i pismem z dnia 29 sierpnia 2011r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżoną decyzją WINB nie wypowiedziało się co do utrzymania w mocy lub uchylenia decyzji organu I instancji w pozostałej części, obejmującej zatwierdzenie Inwestorowi projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie skarżący podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z 29 lipca 2005 r., nr [...], znak [...] istotnie odbiega od projektu budowlanego zamiennego.

Dalej wskazano, że porównując obecny projekt zamienny do projektu pierwotnego w oparciu o który wydano WZiZT okazuje się, że wybudowany został całkowicie zmieniony budynek, w szczególności podwyższony o kilka kondygnacji i zajmujący znacznie większy obszar działek niż wynika z pierwotnego projektu, stanowiącego załącznik w postępowaniu o wydanie WZiZT dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie podniesiono, iż w/w warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji na działkach "3", "4’ i "5’. Natomiast projekt budowlany zamienny dotyczy inwestycji na działach "1" i "2", które pod względem architektury różnią się od działek poprzednich. Scalenie poprzednich działek "3", "4" i "5" i następnie ich podział na nowe działki "1" i "2", został przeprowadzony w trakcie realizacji inwestycji. Stało się to, w ocenie skarżącego, zapewne w tym celu, aby uzyskać możliwość zabudowy nieruchomości lub poszczególnych działek w rozmiarze większym, niż dopuszczone przepisami o maksymalnej gęstości zabudowy przy zachowaniu odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Kolejny zarzut dotyczył geometrii dachu, która wg P. T. w projekcie budowlanym zamiennym odbiega w sposób istotny od ustaleń określonych w WZiZT z dnia 29 lipca 2005r., w szczególności w zakresie narzuconej symetrii dachu.

Skarżący nadmienił także, że proponowany w projekcie zamiennym dach od strony elewacji frontowej posiada dwie połacie, z których jedna w praktyce stanowi przedłużenie elewacji budynku. Górna krawędź tej połaci znajduje się na wysokości przekraczającej limit, przewidziany w WZiZT ( pkt 1 lit.d) wynoszący 15 metrów. W tejże dodatkowej połaci "dachowej" usytuowane jest mieszkanie z balkonem, znajdującym się praktycznie w ścianie elewacji frontowej.

Podsumowując skarżący stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w oparciu o jakie ustalenia i dowody stwierdzono, że projekt budowlany zamienny jest sporządzony zgodnie z WZiZT i przepisami podlegającymi kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie mimo, że nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie..

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lipca 2011r., znak: [...] uchylająca zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 3 marca 2011r., znak: [...] w części dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót i w tym zakresie orzekająca o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym dla budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] i [...], sporządzonym przez Pracownię projektową PP [...] G. S..

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania czy przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2005r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ m.in. sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zaznaczyć przy tym należy, że rzeczą organu było zbadanie zgodności projektu zamiennego z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2005r., znak: [...]. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do niezgodności projektu zamiennego z decyzja o warunkach zabudowy z dnia 21.12.2010r. nie zasługują na uwzględnienie.

Przenosząc powyższy przepis na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że w wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 3 marca 2011r. brak jakichkolwiek rozważań na temat zgodności projektu budowlanego zamiennego z WZiZT z dnia 29 lipca 2005. co wskazuje, że organ ten w ogóle nie wypełnił obowiązku jaki nakładał na niego powyższy przepis. Natomiast w decyzji organu II instancji z dnia 19 lipca 2011r. kwestię w/w zgodności potraktowano w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się w zasadzie do stwierdzenie, iż "projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych odstępstw spełnia wymagania określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji".

W szczególności należy podkreślić fakt, pominięcia przez organy obu instancji zbadania zgodności kąta nachylenia dachu przedmiotowego obiektu budowlanego z zabudową na działce sąsiedniej tj. "6" obr. [...] (pkt 1 lit. e załącznika nr 1 do decyzji z dnia 29 lipca 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej geometrii dachu). W świetle okoliczności sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości, że organy tego nie uczyniły co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na podstawie zgromadzonych akt administracyjnych Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie nastąpiła.

Tak organ I jak II instancji nie zastosowały się do w/w przepisów odnośnie zbadania projektu budowlanego zamiennego z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2005r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, o czym już była mowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem zbadanie, czy zamienny projekt budowlany jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2005r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.