Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 577/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 250 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 39, art. 39 (1) § 1, art. 46 § 4 pkt 1, art. 107 § 1,art. 109 § 1, art. 109 § 2, art. 110
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 123
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. przyznać i nakazać wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi R. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy A 15 lok. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. nałożył na R.P. opłatę adiacencką w wysokości 615 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę nr [...] (obręb [...] Miasto S.), o powierzchni 1 441 m2, w związku z wybudowaniem drogi - ul. [...], zobowiązując ww. do wniesienia wskazanej opłaty na rzecz Gminy Miasto S.. W wyniku rozpatrzenia odwołania R.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 402/20, odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OZ 23/21, oddalił zażalenie R.P..

W dniu 24 marca 2021 r. R.P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...]r., argumentując, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. została mu doręczona drogą elektroniczną przez platformę e-PUAP w formie załącznika w formacie PDF, nieopatrzonego podpisem elektronicznym. Podpisane zostało tylko pismo przewodnie, a nie załącznik zawierający treść decyzji, zatem został naruszony art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., co powoduje rażące naruszenie przepisów postępowania i w ten sposób doręczona decyzja jest jedynie projektem. W tym samym trybie została doręczona decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] r., w związku z powyższym R.P. także wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r ., bowiem nie została ona obarczona jakąkolwiek wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.P. podtrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc, że nie została również prawidłowo podpisana decyzja z dnia [...] r. Ponadto R.P. wskazał, że w decyzji z dnia [...] r. został niedostatecznie pouczony. Nie wyjaśniono także w sposób bezstronny wszystkich zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że R.P. zarzucił wydanie ww. decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. polegającym na braku podpisu w formie kwalifikowanego podpisu elektronicznego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a co za tym idzie wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ odnosząc się do zarzutu R.P. dokonał wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" i wskazał, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał, i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż kwestionowana przez R.P. decyzja z dnia [...] r. została mu doręczona – zgodnie z jego wnioskiem – w postaci dokumentu elektronicznego w dniu 28 marca 2020 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia wygenerowane przez platformę ePUAP. Przepis art. 14 k.p.a. definiuje dokument elektroniczny odsyłając do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 670) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji, dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Ponadto zgodnie z art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 569), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W myśl art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny. Stosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego na dokumentach jest możliwe na podstawie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (obecnie ustawa z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1173 ze zm.). Dalsze doprecyzowanie powołanych przepisów znajduje się w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 180). Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia, pisma wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub w lokalnym repozytorium. Jednocześnie w załączniku do rozporządzenia określono formaty danych, w jakich zapisuje się załączniki dodawane do pism, wśród których wymieniono w szczególności format pliku pdf.

W rozpoznawanej sprawie R.P. wskazał, że doręczono mu zarówno decyzję pierwszej instancji, jak i decyzję drugiej instancji, w formie pliku pdf, nieopatrzonego podpisem elektronicznym. Jak wskazało Kolegium, w aktach administracyjnych znajdują się egzemplarze decyzji pierwszej i drugiej instancji podpisane tradycyjnie (własnoręcznie) oraz egzemplarze podpisane kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi. Z akt wynika, że egzemplarze decyzji obu instancji były podpisane zarówno pisemnie, jak i elektronicznie.

Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy k.p.a. nie regulują w sposób jednoznaczny zasad podpisywania załączników w formie dokumentu elektronicznego, tak jak jest to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdzie w art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), określono wprost, że zasady podpisywania dokumentu przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Wobec tego, sporządzony przez organ pierwszej instancji dokument elektroniczny, zawierający pismo przewodnie i załącznik z treścią decyzji z dnia [...] r., w formie pliku pdf, został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do jej podpisania, tj. Zastępcy Prezydenta Miasta S.. Również decyzja Kolegium z dnia [...] r. w taki sam sposób została opatrzona kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi przez poszczególnych członków składu orzekającego. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy.

Z uwagi na brak szczegółowej regulacji w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak ma to miejsce w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dotyczącej obowiązku podpisu załączników w postaci pliku pdf do wnoszonych pism i podań drogą elektroniczną, Kolegium wskazało, że należy uznać, iż podpisane w sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia zostały podpisane prawidłowo, podobnie, jak i decyzja Kolegium z dnia [...] r.

Odnosząc się zaś do zarzutów R.P. Kolegium wyjaśniło, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają wyrażone we wniosku oczekiwania co do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji Prezydenta Miasta S., tj. "tego na jaki cel Rada Miasta S. (Prezydent) zgodnie z uchwałą przeznaczyła dofinansowanie na budowę, czy przebudowę drogi, czy inwestycja była budową nowej drogi, czy przebudową istniejącej i czy zostały wykorzystane do jej budowy materiały z niej pozyskane, jak również nieuwzględnienia w decyzji przeprosin rzeczoznawcy w kwestii błędnego wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości". Kolegium w decyzji z dnia [...] r. dokonało merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta S. i nie stwierdziło jej wydania z naruszeniem prawa. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości decyzji. Zarzut wnioskodawcy odnoszący się do niedostatecznego pouczenia dla organu jest niezrozumiały.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie stwierdziło istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.P. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej i wniósł o uznanie ich za bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucił niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny niebudzący żadnej wątpliwości, czy decyzje przesłane drogą elektroniczną zostały podpisane (opatrzone) podpisami elektronicznymi, zgodnie z art.107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz niewyjaśnienie, czy odwołanie skarżącego z dnia 17 lutego 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta S. przesłane zostało za pomocą ePUAP w niepodpisanym załączniku. Odwołanie nie zostało podpisane, ale mimo to zostało rozpoznane przez organ. Ponadto skarżący wskazał na pominięcie w toku postępowania przed Prezydentem Miasta S. pełnomocnika w osobie ojca skarżącego. Skoro skarżący ustanowił pełnomocnika, to decyzje w toku postępowania powinny być doręczane temu pełnomocnikowi, a skoro decyzja Prezydenta Miasta nie została doręczona pełnomocnikowi, to decyzja nie istnieje. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej Prezydent Miasta S. uznał przebudowę drogi za budowę bez pozwolenia. W rzeczywistości drogę przebudowywała firma na zlecenie Starostwa Powiatowego w S., na podstawie braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, co w sposób jednoznaczny wskazuje, że droga przed przebudową istniała i odpowiadała parametrom do przebudowy, a nie budowy. Czy Prezydent Miasta S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w swoich decyzjach podważają kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, jak również uchwałę Rady Miasta S. NR [...] przekazującą dofinansowanie na przebudowę drogi ul. [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego (plik elektroniczny) musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny. Tylko w formie elektronicznej istnieje możliwość weryfikowania kompletności dokumentu elektronicznego w kontekście jego podpisania. To czy wizualizacja (wydruk) decyzji zawiera informację o podpisie, jest kwestią drugorzędną i nieregulowaną w k.p.a. Wobec tego, w przypadku doręczania decyzji wydanej w formie elektronicznej konieczne jest przedłożenie pliku zawierającego podpis elektroniczny. Plik bez takiego podpisu, nawet jeżeli w treści dokumentu wskazano, że decyzja została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie może być uważany za decyzję. Z kolei, gdy żadnej informacji o podpisie nie ma na wizualizacji dokumentu, lecz został on podpisany, to dokument ten należy traktować jak decyzję. Istotne zatem jest to, aby potwierdzenie złożenia podpisu znalazło się na każdym dokumencie, który został podpisany. Jeżeli podpisane jest pismo przewodnie, a załączniki nie, to tylko na piśmie przewodnim. Z kolei, gdy podpisany jest załącznik (załączniki), a pismo przewodnie nie, to stosowna informacja o podpisie powinna znaleźć się tylko na podpisanych załącznikach. Innymi słowy, za podpisane należy uznać to, co zostało podpisane i nic innego. Decydujący jest zaś podpis elektroniczny, a nie informacja o nim na wizualizacji dokumentu. Nie ma zatem racji Kolegium, twierdząc, że podpisanie pisma przewodniego w ePUAP jest jednoznaczne z podpisaniem decyzji przesłanej w niepodpisanym pliku decyzji w załączniku. Kolegium w decyzji z dnia [...] r. stwierdziło, że w aktach administracyjnych znajdują się egzemplarze decyzji pierwszej i drugiej instancji podpisane tradycyjnie (własnoręcznie) oraz egzemplarze podpisane kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi. W dniu 11 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego osobiście w siedzibie Kolegium sprawdził ww. stwierdzenie, ale elektronicznych plików decyzji mu nie przedstawiono. Przedstawiono tylko decyzje wydrukowane, opatrzone podpisem z pisma przewodniego ePUAP. Decyzje – wbrew twierdzeniom Kolegium – nie zostały podpisane (opatrzone) podpisem elektronicznym. W tym samym dniu pełnomocnik chciał wyjaśnić w organie, jak traktować pismo z dnia 7 czerwca 2021 r., nr [...], przesłane za pośrednictwem ePUAP. Przedstawiono mu jednak dołączony do pisma podpis pisma przewodniego i stwierdzono, jak dobrze zrozumiał pełnomocnik, że jest to działanie zgodnie z ustaleniem dobrego prawa zwyczajowego. Z tych powodów skarżący wniósł o spowodowanie dostarczenia przez Kolegium podpisanych elektronicznie decyzji do wglądu Sądu i sprawdzenie, czy rzeczywiście decyzje sporządzone w formie pliku elektronicznego były podpisane w czasie ich sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyjaśniając, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta S. znajduje się upoważnienie do reprezentowania "we wszelkich sprawach prowadzonych przez Urząd Miasta S." udzielone przez R.P. ojcu – K. P. W dniu 9 stycznia 2020 r. podczas zapoznawania się z aktami sprawy K. P. poinformował, że syn będzie przesyłał do organu korespondencję drogą elektroniczną i wniósł o przesyłanie mu korespondencji w taki sam sposób. Z uwagi na powyższe zgodnie z żądaniem ww. decyzja Prezydenta Miasta S. została doręczona R. P. za pośrednictwem platformy ePUAP na wskazany przez niego adres elektroniczny.

Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał podniesione w skardze zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta S., oznaczonej nr [...], o pow. 1.441 m2 w związku z wybudowaniem drogi. Ponadto wniósł o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. Powyższe stanowisko pełnomocnik skarżącego podtrzymał następnie w piśmie z dnia 12 maja 2022 r.

Zarządzeniem z dnia 26 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa wobec spełnienia ustawowo określonych przesłanek została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym powiadomione zostały strony niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W treści skargi R.P. wskazał, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...], została mu doręczona w formie dokumentu PDF, ale bez pliku zawierającego podpis elektroniczny.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym treść art. 110 k.p.a., stanowiąca, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Prawidłowo Kolegium wskazało, że moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał, i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. I OSK 966/15, wyjaśnił, że przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art.391 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny.

W ocenie Sądu, doręczenie jest zatem czynnością procesową organu administracji publicznej wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 321). Przyjmuje się też, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna (postanowienie) wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 109 § 1 k.p.a.).

W sprawie należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei stosownie do art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie z treścią tego przepisu zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument. Warunkiem jest zaakceptowanie przez stronę (uczestnika) tego sposobu doręczania. Akceptacja strony (uczestnika) może przybrać formę wystąpienia do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie strony (uczestnika) wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu: "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem strony (uczestnika) od momentu jego otrzymania.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1 k.p.a.), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ związany jest zatem wnioskiem strony postępowania o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2629/15, Lex nr 2352604). Co więcej, organ doręczając stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję, postanowienie) ma obowiązek dokonać tego z zachowaniem wymagań formalnych związanych z podpisywaniem dokumentów elektronicznych. Wobec tego dokument doręczany za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest wystarczające podpisanie jedynie pisma przewodniego, do którego dołączany jest niepodpisany egzemplarz rozstrzygnięcia w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dokonywanie mu doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (za pośrednictwem platformy ePUAP). Organ był związany powyższym wnioskiem skarżącego, stąd doręczał mu wydane w sprawie decyzje za pośrednictwem platformy ePUAP. Z lektury akt administracyjnych wynika jednak, że doręczane przez Kolegium decyzje były w formie pliku w formacie PDF, ale brak było pliku zawierającego podpis elektroniczny. Tymczasem, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, czyli pisma doręczane elektronicznie muszą być opatrzone podpisem elektronicznym. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji (por. wyrok NSA z dni 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1906/20, Lex nr 3108841). Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1991/20, Lex nr 3109384). Decyzja w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Innymi słowy, nie jest wystarczającym podpisanie (nawet przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium) samego pisma przewodniego, do którego dołączony jest plik zawierający decyzję, który to plik nie jest podpisany podpisem elektronicznym.

Warto przy tym zauważyć, że na kwestię prawidłowości zamieszczenie podpisów elektronicznych osób upoważnionych pod decyzjami wydanymi w formie dokumentu elektronicznego załączonymi do pism przewodnich (ogólnych) w praktyce organów administracji zwrócił uwagę NSA w uchwale z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21 (uchwała dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym należy, że art.107 § 1 k.p.a. w swej treści nie czyni z pisma przewodniego (ogólnego) elementu decyzji administracyjnej, a do tego niewątpliwie zmierza zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w niniejszej sprawie, nakładające w istocie na stronę konieczność posługiwania się w obrocie prawnym zarówno plikiem zawierającym decyzję w pliku PDF, jak i nieodłącznie towarzyszącym jej pismem przewodnim (ogólnym) opatrzonym owym podpisem elektronicznym.

W ocenie Sądu, doręczenie dokonane z naruszeniem przepisów prawa (w sprawie doręczenie decyzji drugiej instancji w formie pliku PDF bez podpisu elektronicznego) nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie otwiera terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 czerwca 2021 r. skarżący wniósł skargę na decyzję organu drugiej instancji. Jednak skarżącemu do dnia wniesienia skargi nie doręczono decyzji organu odwoławczego z zachowaniem wymagań formalnych (czyli opatrzonej podpisem elektronicznym).

W ocenie Sądu, bezsporna jest zatem okoliczność, że skarżący skargę do sądu administracyjnego skierował przed otrzymaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Wniesienie skargi przed doręczeniem skarżącemu decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. I GSK 325/19 oraz postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2017 r., sygn. II GSK 1948/15 i z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. I OSK 2364/17; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga przedwczesna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stosownie do którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zatem przepis ten wymaga, aby skarga została "wniesiona" w określonym terminie, tzn. "od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a., zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18) – punkt 2 postanowienia.

dc