Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 270/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit b, pkt 3, art. 28, 48, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [..] w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] w B. na rzecz M.i P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2013 r. (znak: ...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał M. P. rozbiórkę urządzenia reklamowego wraz z fundamentem i konstrukcją nośną zlokalizowanego na działce nr ... w B. przy zbiegu ul. S. i S. na skrzyżowaniu drogi krajowej nr ... T.-O. z drogą wojewódzką nr ..., B.-R..

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy wskazując, że ... 2009r. dokonano oględzin terenu działki nr ... oraz sposobu usytuowania reklamy świetlnej. W trakcie przeprowadzonych czynności stwierdzono, że na działce usytuowane jest urządzenie reklamowe na fundamencie betonowym wraz z konstrukcją nośną – wsporczą. Urządzenie postawiono w wyniku zawarcia umowy miedzy właścicielem działki i urządzenia. Organ stwierdził, że urządzenie reklamowe wzniesiono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. ... 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie na wniosek GDDKiA w B. Rejon w T., która negatywnie zaopiniowała urządzenie reklamowe pod kątem lokalizacji. Decyzją z ... 2009 r. (znak: ...) PINB w B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę urządzenia a Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia ... 2011r. odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji PINB w B.. Decyzją z ... 2011r. (znak: ...) WINB w B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia ... 2009 r. nakazującej firmie "A" A. P. rozbiórkę reklamy świetlnej zlokalizowanej przy zbiegu ul. S. i S., na wniosek A. P.. Na skutek odwołania strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z ... 2012r. (znak: ...), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w B. z ... 2009 r. (...), podając, że zgromadzony materiał nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że sporna inwestycja stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też jest to instalacja reklamowa wymagającą wyłącznie zgłoszenia. W dniu ... 2012r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, który poinformował, że nowym właścicielem urządzenia reklamowego jest firma handlowo-usługowa "B" P. M.. W trakcie ponownej kontroli ... 2013 r., po zawiadomieniu właściwych stron, stwierdzono, że na działce ... przy zbiegu ul. S. i S. w B. na skrzyżowaniu drogi krajowej nr ... T.-O. z drogą wojewódzką nr ... B.-R., zostało ustawione urządzenie reklamowe. Urządzenie to zamocowane jest na konstrukcji wsporczej w postaci słupa stalowego zamocowanego na śrubach do betonowego fundamentu o wymiarach 450x450x55 cm, głębokość posadowienia 15 cm. Odległość słupa od jezdni wynosi 980 cm. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 3 wskazuje, że obiekt budowlany nie będący budynkiem, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak fundament i konstrukcja wsporcza, jest w rozumieniu ustawy budowlą. Taka klasyfikacja inwestycji pociąga obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu ... 2013 r. decyzją, (znak: ...) nałożył na inwestora obowiązek wykonania rozbiórki urządzenia reklamowego, natomiast K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia ... 2013 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że zawiadomiono strony o ponownym przystąpieniu do rozpatrzenia sprawy, żadne wnioski nie wpłynęło zatem nałożono na inwestora obowiązek rozbiórki urządzenia reklamowego wraz z fundamentem i konstrukcją w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 8, 10, 64 § 4, art. 67-69, art. 75, art. 77, art. 79, 80 i art. 107, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB w B..

Decyzją z dnia ... 2013r. (znak: ...) K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowi bowiem wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, co wynika z protokołów oględzin i materiału fotograficznego. Odnosząc się do przeciwnych argumentów odwołującej się, organ powołał się na jednolite i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwości przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie na inne miejsce. Organ jednocześnie podkreślił, że metoda i sposób związania z gruntem nie decyduje o trwałym związaniu, a jedynie wielkość i masa konkretnego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa. NSA wielokrotnie przesądzał, iż wolnostojące urządzenia reklamowe na stopie fundamentowej są trwale związane z gruntem i są zaliczane do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wymagają zatem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy bowiem dotyczy to jedynie robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu i odnosi się do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt musi zostać uznany za budowlę, wobec czego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego. Inwestor takiego nie posiadał, a zgłoszenie na które powołuje się odwołująca wpłynęło do Starostwa Powiatowego w B. ....2009r., czyli już po dokonaniu przez PINB kontroli w terenie na działce nr ... w B., potwierdzającej istnienie spornego obiektu budowlanego

WINB stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy nakaz rozbiórki może być orzeczony w przypadku gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji budowli, a nie jak podano w odwołaniu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ. Podstawą uznania braku możliwości legalizacji poczynionej samowoli budowlanej był fakt usytuowania urządzenia reklamowego w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych i Prawa o ruchu drogowym. Naruszone przepisy zostały wskazane w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ... 2009 r., i dotyczą odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzie jezdni drogi krajowej, która w przypadku terenów zabudowanych powinna wynosić co najmniej 10 metrów, oraz możliwości wprowadzania uczestników ruchu w błąd przez bliskość ekranu reklamowego. Powyższe oznacza, że telebim urządzenie reklamowego nie spełnia warunku dopuszczenia do legalizacji. W ocenie organu strona została prawidłowo zawiadomiona bowiem na skutek zbycia własności A. P. przestał być stroną w sprawie, natomiast zarzut dotyczący oględzin nie może się ostać bowiem przy oględzinach z ... 2013 r. był obecny pełnomocnik strony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że brak wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, ograniczającej się do przedstawienia relacji z przebiegu postępowania i zinterpretowaniu dwóch przepisów, bez odniesienia ich do stanu faktycznego nie ma istotnego wpływu na treść decyzji bowiem PINB nakazał rozbiórkę urządzenia reklamowego, co stanowi jedyny sposób doprowadzenia dokonanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i daje podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nie wskazano żadnych argumentów wykazujących potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w myśl art. 136 K.p.a. lub też uzasadniającego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w myśl art. 138 § 2 K.p.a..

M. P., reprezentowana przez adwokata T. B., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na powyższą decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z ... 2013r., wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o uchylenie utrzymanej w mocy decyzji PINB z dnia ... 2013r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 6 – 10, art. 15, art. 61 § 4, art. 67- 69, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podkreśliła w szczególności ograniczone możliwości odniesienia się do przyczyn leżących u podstaw wydanej przez PINB decyzji, z uwagi na brak uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, przez co nie znała ona przyczyn i powodów wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego urządzenia. Organy nie odniosły się do podnoszonych przez nią argumentów i dowodów, które w jej ocenie jednoznacznie wskazują, iż jedynym wyjściem jest uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca podniosła także, że organy administracji w żaden sposób nie odniosły się do przytaczanych w odwołaniu wyroków sądowych, które wskazała jako popierające jej argumentację. Zarzuciła organom, że dowody i dokumenty urzędowe zastąpiły w postępowaniu uzasadnienie decyzji zamiast stanowić jedynie podstawę rozstrzygnięcia. WINB zupełnie nie odniósł się do zarzutu, iż brak uzasadnienia podważa zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do państwa, realizacją tych zasad jest sporządzenie poprawnego i wyczerpującego uzasadnienia przez organ administracji publicznej. W ocenie skarżącej, brak uzasadnienia stanowi naruszenie nie tylko art. 11 ale także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., do czego w żadne sposób nie odniósł się WINB. Ponadto uzupełnienie przez WINB brakującego uzasadnienia w decyzji PINB jest naruszeniem zasady praworządności – art. 6 kpa, pogłębianiu zaufania obywateli do państwa – art. 8 kpa, informowania stron – art. 9 kpa, zasady dwuinstancyjności – art. 15 kpa. Skarżąca ponownie zarzuciła, iż nie uwzględniono różnicy w pomiarach dokonanych przez kontrole PINB oraz przez geodetę działającego na zlecenie skarżącej. W żaden sposób organ pierwszej ani drugiej instancji nie odniósł się do tej różnicy i nie podjął próby jej wyjaśnienia, a także nie podał przyczyn odmówienia wiarygodności przedłożonego przez skarżącą pomiarowi dokonanemu przez geodetę. W ocenie skarżącej narusza to przepis art. 107 § 3 K.p.a. i powinno skutkować uchyleniem obu decyzji, bowiem doszło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. W ustaleniach organów doszło także do poważnych rozbieżności, bowiem PINB wskazał, że postępowanie wszczęto ... 2009 r. a WINB, że ... 2009 r., co w ocenie skarżącej jest o tyle ważne, że poprzedni właściciel i inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych ... 2009 r. Może to zatem oznaczać, że oględziny zostały dokonane przed wszczęciem postępowania, bez poinformowania o tym właściwych stron. Wszelkie ustalenia dokonane przed datą wszczęcia postępowania, nie mogą być uznane za dowód w niniejszym postępowaniu (art. 61§4 K.p.a.). Zdaniem skarżącej z racji, że w sprawie stroną w dniu wszczęcia postępowania był A. P., który zawiadomienia o podjęciu czynności nie otrzymał należy poddać pod w wątpliwość wszystkie czynności – oględziny dokonane bez uczestnika A. P.. Organy powołują się tymczasem na oględziny, w których nie brali udziału ani A. P. ani M. P. a podczas, których dokonano spornego pomiaru odległości od słupa do krawędzi drogi. Doszło zatem do naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu (art. 79§1 K.p.a.), oraz zasady swobodnej oceny dowodów.

Analogicznie jak w odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, poprzez wydanie nakazu rozbiórki bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Doszło również do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z błędną wykładnią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem rzeczone urządzenie nie jest urządzeniem trwale związanym za gruntem, lecz jest montowane na przestawnej podstawie. Zdaniem skarżącej, instalacja przedmiotowego urządzenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. W tej kwestii skarżąca zarzuca dodatkowo organom, że nie stwierdziły czy zgłoszenie dotyczyły wyjątków wymienionych w ustawie. Gdyby organy stwierdziły występowanie wyjątku powinny przyjąć zgłoszenie gdyż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy ma charakter przepisu szczególnego zwalniającego z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę instalacji tablic i urządzeń reklamowych bez względu na wielkość czy też sposób związania z gruntem. Skarżąca podkreśla, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy mowa jest o instalacji wszystkich urządzeń reklamowych bez względu na ich wielkość i rozmiary. Przedmiotowe urządzenie nie może uchodzić za stale z gruntem związane, bowiem jego podstawa służy jedynie zachowaniu stabilności posadowienia, a także zabezpieczeniu przed działaniem czynników zewnętrznych, mogących przemieścić urządzenie w inne miejsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a."), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd z urzędu zważył, iż zaskarżona decyzja K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) z dnia 2... 2013r. utrzymująca w mocy wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z dnia ... 2013r. nakazującą M. P. rozbiórkę urządzenia reklamowego wraz z fundamentem i konstrukcją nośną zlokalizowanego na działce nr ... w B. przy zbiegu ulic S. i S. na skrzyżowaniu drogi krajowej nr ... T. – O. z droga wojewódzką nr ..., B. –R., została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu, aczkolwiek zasadnicze zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, zgodnie z którą wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2 - 4 wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty te podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Dodać należy, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5).

Ustawodawca do kategorii obiektów budowlanych zaliczył: a) budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3, pod pojęciem "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizacja wszelkich wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 680/07, Lex 485005). Na gruncie przepisów Prawa budowlanego, wyróżnić zatem można dwa rodzaje nośników reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10, 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1788/10, 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1433/10 i powołane tam wcześniejsze orzecznictwo – wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy oczywista pozostaje okoliczność, iż skarżąca nie była inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie wynika z akt sprawy aby przysługiwał jej również jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, na której zostało ono wybudowane tj. działki nr ... w B.. Na podstawie analizy akt sprawy należy stwierdzić, co potwierdził również w toku postępowania wielokrotnie pełnomocnik skarżącej, że inwestorem był A. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" w R.. Bezspornym również pozostaje, że inwestor przed budową/wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego na działce nr ... nie uzyskał pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazuje organ, że przed wykonaniem robót budowlanych A. P. nie dokonał również ich zgłoszenia, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego. Bezpodstawnie bowiem, abstrahując nawet od dalszej kategoryzacji robót budowlanych, skarżąca utożsamia termin dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej od daty wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie wykonanych już robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że na skutek zawiadomienia "C" w Warszawie z dnia ....2009r. o sprawdzenie legalności budowy urządzeń reklamowych wzdłuż ulicy Sądowej, PINB jako organ właściwy do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego (art. 84 i 84a Prawa budowlanego) przeprowadził w tym zakresie kontrolę i oględziny na działce nr ... w dniu ... 2009r., o czym zawiadomił ówczesnych współwłaścicieli tej nieruchomości tj. K. B., M. C., E. D., A. i H. K.. Z protokołu z oględzin terenu i obiektu budowlanego na tej działce wynika, że w tym dniu sporne urządzenie reklamowe zostało już wybudowane/wzniesione, nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę, nie dokonano zgłoszenia a nadto, że inwestorem był "A" z siedzibą w R. i na nim spoczywają wszelkie obowiązki prawne.

Na tej podstawie, z uwzględnieniem pisma GDDKiA z ... 2009 r., pismem z dnia ... 2009 r. (błędnie oznaczono 2008r) PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji reklamy świetlnej przy ul. S. w B..

Znajdująca się w aktach sprawy kopia zgłoszenia do Starosta Powiatowego w B. przez A. P. zamiaru budowy (wykonania robót budowlanych) tablicy reklamowej na podstawie betonowej (niezwiązanej trwale z gruntem), nie zawiera oznaczenia nr ewidencyjnego działki, jest datowana na dzień ...2009r. i określa termin rozpoczęcia robót na dzień ...2009r., a wpłynęła do organu ....2009r. (datownik z prezentatą). Nawet zatem przyjmując, że zgłoszenie dotyczy przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie budzi wątpliwości, że jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, skoro z dokumentu urzędowego wynika bezspornie, że urządzenie reklamowe było już wybudowane w dniu ... 2009r. Wobec powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że inwestor wybudował sporne urządzenie reklamowe w warunkach tzw. samowoli budowlanej, czyli bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego przepisami prawa zgłoszenia.

Poza zagadnieniami proceduralnymi jedną z głównych kwestii spornych pomiędzy organami a skarżącą, w aspekcie materialnoprawnym, stanowi prawidłowość dokonanej przez organy nadzoru budowlanego wykładni pojęcia "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". W konsekwencji uznanie, że sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli obiektem budowlanym, na którego wybudowanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę i wobec jego braku zastosowanie do legalizacji trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca bowiem od chwili przystąpienia do postępowania w charakterze strony, w miejsce jej syna A. P. (o czym będzie dalej mowa) wywodzi i zarzuca, że doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez jego niezastosowanie. Jej zdaniem przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, lecz urządzeniem montowanym na przestawnej podstawie (co wynika z treści zgłoszenia oraz dołączonych do niego dokumentów), o którym mowa w ww. przepisie. Odnosi się on bowiem do instalacji wszystkich urządzeń reklamowych bez względu na ich wielkość i rozmiar. Także art. 3 pkt 3 nie odnosi się do rozmiarów i wagi urządzenia, a wyłącznie do cechy trwałego związania z gruntem, z którym mamy do czynienia, gdy odbywa się ono za pomocą środków technicznych, a nie gdy następuje to za pomocą siły grawitacji.

W ocenie Sądu, sporne urządzenie reklamowe na działce nr ewid. ... położonej w B. prawidłowo zostało przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane jako budowla – wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Stanowi ono bowiem obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy.

Okoliczność trwałego związania przedmiotowego urządzenia reklamowego z gruntem wynika z treści protokołów oględzin, dokonywanych po zawiadomieniu aktualnych podmiotów powołujących się na swój interes prawny (zarówno w roku 2009, jak i później w postępowaniu prowadzonym po stwierdzeniu przez GINB nieważności pierwotnej decyzji z ....2012r. ....2013r.), w których wskazano, że reklama świetlna wybudowana w 2009r. posadowiona jest na fundamencie betonowym, w odległości 9,80 m (licząc od słupa reklamy) do jezdni. Z załączonego do protokołu z ....2012r. szkicu wynika, że stopa betonowa ma wymiary 450× 450 cm, wysokość fundamentu nad ziemią 55 cm, pod ziemią 15 cm, wysokość urządzenia 9,60 m. Te parametry urządzenia, poza kwestią odległości od drogi krajowej, nie były w postępowaniu kwestionowane.

W oględzinach z ... 2013r. skarżąca była reprezentowana przez dwóch pełnomocników A. P. (który podpisał protokół bez zastrzeżeń) oraz adwokata S. K., który powołał się na wyjaśnienia w piśmie z ... 2009r. Prawidłowe, aczkolwiek nieprecyzyjne, jest zatem określenie przez organ I instancji gabarytów wzniesionego obiektu jako "urządzenie reklamowe zamocowane na konstrukcji wsporczej (słup stalowy zamocowany na śrubach do betonowego fundamentu o wymiarach 450× 450 × 55cm, głębokość posadowienia 15 cm). Ustalenia te (niekwestionowane w odwołaniu) potwierdził również organ odwoławczy, uznając, że realizacja tego nośnika reklamowego, który jest konstrukcją wolnostojącą w określonym miejscu na gruncie i na fundamencie, posiada wszelkie elementy i cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Robót tych, wbrew zarzutom odwołania, organ odwoławczy nie uznał za instalowanie tablic lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Powyższa konstatacja jest prawidłowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zważyć bowiem przyjdzie, że inwestor wybudował na działce nr ... nowe wolnostojące urządzenie reklamowe, które nie ogranicza się do świetlnej tablicy reklamowej. Przeciwnie z akt sprawy wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, na którą składa się tablica świetlna (braku w aktach sprawy konkretnych wymiarów tejże tablicy), która została zainstalowana na konstrukcji nośnej składającej się ze słupa stalowego mocowanego śrubami do stopy betonowej o wymiarach 450× 450 cm). Przy czym stopa ta o wysokości 55 cm, jest zagłębiona w gruncie na 15 cm. Nie budzi wątpliwości, że konieczne dla funkcjonowania tego urządzenia reklamowego było także wyposażenie go w niezbędną instalację elektryczną. Powyżej opisane wolnostojące urządzenie reklamowe, w ocenie Sądu jest urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem. Kwestia sposobu przymocowania reklamy do fundamentu nie może mieć istotnego znaczenia dla kwalifikacji nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem, podobnie jak możliwość ewentualnego przesunięcia stopy fundamentowej żelbetowej. Niewątpliwie zastosowanie takiej konstrukcji i technologii świadczy o konieczności związania nośnika z gruntem w celu zapewnienia jego stabilności, a rozmiar zastosowanej płyty fundamentowej przeczy możliwości swobodnego przenoszenia fundamentu w inne miejsce. Oczywistym jest, że urządzenie reklamowe o wysokości 9.60 m o takiej konstrukcji jak zrealizowane przez inwestora, o małych wymiarach w punkcie posadowienia oraz dużych wymiarach górnej części nośnika (vide fotografia), winno zostać posadowione w ziemi na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Temu wszakże, jak twierdzi strona skarżąca służyć ma podstawa fundamentowa o takich parametrach, aby całe urządzenie reklamowe mogło, za pomocą siły grawitacji oprzeć się czynnikom zewnętrznym. Nawet zatem gdyby uznać, że fundament ten (stopa fundamentowa) może być przestawiany, to nie zmienia powyższej oceny. Konstrukcja spornego urządzenia reklamowego jako całości wymaga zatem jego trwałego związania z gruntem.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, iż mimo wcześniejszych rozbieżności, za ugruntowane należy uznać aktualnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z dnia 12 maja 2009 r., II OSK 735/08 r., wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy czy parametrów płaszczyzny reklamowej. Jednak nie oznacza to, że klasyfikacja taka nie wynika z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki, a przepis art. 5 Prawa budowlanego nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06 i 16 grudnia 2009 r., II OSK 1958/08 wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazano, że o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (vide: wyrok z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05, z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 680/07, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie sadów administracyjnych wyrażono także pogląd, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przenoszone w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla oceny nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Po 61/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07, wyroki dostępne na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl)

Konstrukcja nośnika reklamowego, która ma uniemożliwić łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru musi być w odpowiedni techniczny sposób powiązana trwale z gruntem, co nadaje jej cechy budowli. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala nadto stwierdzić, że urządzenie reklamowe wybudowano najpóźniej w lipcu 2009 roku. Oznacza to, że użytkowane jest już ponad 5 lat, zatem nie zostało zrealizowane dla krótkotrwałego przemijającego użytku.

Reasumując, organy administracji w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem słuszne jest uznanie, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zarzut skarżącej, że organ nie rozważył charakteru związania nośnika reklamowego z gruntem jest niezasadny.

Z tych powodów jako prawidłowe należy uznać zastosowanie w niniejszej sprawie trybu postępowania wobec samowolnie wykonanych robót budowlanych określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami: a) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3)

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie natomiast, w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 4 i 5).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadny jest zarzut skarżącej, że organy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowały normy art. 48 ww. ustawy, na skutek czego pominęły konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, która winna poprzedzać orzeczenie o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Analizując w tym zakresie treść decyzji PINB w B. z dnia ... 2013r. wskazać przyjdzie, iż w jej podstawie prawnej organ przywołał wyłącznie ust. 1 art. 48, z kolei decyzja ta, co zasadnie zarzucała w odwołaniu i skardze skarżąca, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego, w rozumieniu art. 107 § 3 w omawianym zakresie. Decyzja ta zatem w istocie została wydana z istotnym naruszeniem zarówno norm prawa materialnego – art. 48 i nast. Prawa budowlanego, jak i zasad oraz innych przepisów K.p.a. wskazanych w skardze. Jak zasadnie zarzuca skarżąca, wadliwa w tak istotnym zakresie decyzja, nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, powinna być bezwzględnie uchylona przez organ odwoławczy. Jej utrzymanie w mocy w niniejszej sprawie stanowi również istotne naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy (art. 15 i art. 138 K.p.a.). W ocenie Sądu, organ odwoławczy, będący wszakże organem wyższego stopnia wobec PINB w B., winien zwrócić szczególną uwagę na fakt wielokrotnego ignorowania w niniejszym postępowaniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa i obowiązków organu nadzoru budowlanego, na co wskazuje zarówno stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji z 2009r. o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego obiektu – decyzją Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia ... 2012r. (znak ...), jak również uprzednie uchylenie decyzji tego organu w trybie odwoławczym, również z przyczyn proceduralnych. Jak wynika jednocześnie z treści uzasadnienia decyzji PINB w B. z ... 2013r., organ ten ponownie rozpoznając sprawę nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Uzasadnienie decyzji stanowi ponownie w zasadzie wyłącznie sprawozdanie z przebiegu postępowania i powtórzenie stwierdzeń organu odwoławczego, bez jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego, oraz wykładni przepisów materialnoprawnych. Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę zupełnie zignorował zatem wskazania organu odwoławczego w zakresie wadliwości uzasadnienia uprzednio uchylonej decyzji. Zasadnie zarzuca skarżąca, że postawa organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest bierna i narusza wskazywane przepisy procedury administracyjnej. Godzi tym samym istotnie w podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji w demokratycznym państwie prawa (art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 K.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, opierając się na treści norm art. 48 Prawa budowlanego oraz zarzutach odwołania wskazał, że jeżeli organ stwierdzi, iż nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w ust. 2 i 3, powinien wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego. WINB stwierdził, że pomijając kwestie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, z powyższego przepisu wynika, że budowa nie może naruszać innych przepisów. W niniejszej sprawie organ, za podstawę uznania braku możliwości legalizacji poczynionej samowoli budowlanej, uznał fakt usytuowania urządzenia reklamowego w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych i Prawa o ruchu drogowym. Pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ... i ....2009r. wyraźnie wskazują bowiem, ze lokalizacja przedmiotowego telebimu w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr ... z drogą wojewódzka nr ... (ul. S.), na którym funkcjonuje sygnalizacja świetlna, której sygnały na tle świecącej reklamy mogą być źle odczytywane przez uczestników ruchu drogowego, jest niezgodna z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym. WINB wskazał ponadto, że zgodnie z treścią zapisu art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przynajmniej 10 m w przypadku terenu zabudowy. Niniejszy telebim nie spełnia tego warunku, bowiem odległość ta wynosi 9,80 m. Organ odwoławczy stwierdził wobec tego, że podważanie w odwołaniu błędnego pomiaru tej odległości, która została stwierdzona w ww. pismach oraz przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin w dniach ....2012r. i ....2012r.) nie wpłynie pozytywnie na możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu.

Mając na uwadze treść cytowanego wyżej art. 48 Prawa budowlanego stwierdzić przyjdzie, iż zarówno dokonana przez WINB wykładnia ust. 2 i 3, jak również innych przywołanych przez organ przepisów prawa, w kontekście zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, nie dawała podstaw do odstąpienia od przeprowadzenia procedury naprawczej umożliwiającej legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni normy art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ust. 3 co skutkowało błędnym zastosowaniem ust. 1 art. 48 z pominięciem dopuszczalnej i koniecznej procedury legalizacyjnej. Jak wyżej wskazano, w art. 48 ust. 2 i 3 ustawodawca zastrzegł, że jeżeli budowa (tu wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wydaje stosowne postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie określonych w ust. 3 dokumentów.

Wbrew zatem stwierdzeniu organu odwoławczego, podstawy uznania braku podstaw do legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, nie może stanowić sam fakt, że obiekt budowlany narusza przepisy. Ustawodawca bowiem zastrzegł jednoznacznie, że ewentualną przeszkodę w legalizacji stanowi sytuacja, w której budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to zatem szczegółowej analizy w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, czego organ zaniechał. Organ pomijając tę istotna treść normy prawnej, w istocie wypaczył jej sens, bezpodstawnie odmawiając nawet możliwości zalegalizowanego obiektu budowlanego. Orzeczenie w takiej sytuacji nakazu rozbiórki, jest zatem przedwczesne i sprzeczne z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ nie zbadał, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze charakter i rodzaj przedmiotowego obiektu budowlanego, zakres nawet stwierdzonych naruszeń wskazanych przepisów prawa, uniemożliwia doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak takiego jednoznacznego stwierdzenia nakazywał zastosowanie trybu określonego w art. 48 ust. 2 i 3, określenie stosownych do okoliczności sprawy obowiązków, a następnie podjęcie stosownych rozstrzygnięć zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego.

W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, abstrahując nawet od rzeczywistej odległości spornego obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, że w przypadku gdy wybudowany samowolnie obiekt budowlany został wybudowany w odległości mniejszej od minimalnej odległości wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 260 z późn.zm.), to mając na uwadze charakter przedmiotowego obiektu budowlanego i podkreślaną przez inwestora a następnie przez skarżącą możliwość jego przesuwania, nawet trwale związany z gruntem, tego typu obiekt, może zostać przesunięty (uwzględniając obiektywne możliwości techniczne). W konsekwencji tego typu naruszenie powyższej normy prawnej, co do zasady nie może być ocenione jako generalnie uniemożliwiające doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się z kolei do drugiego wskazanego w uzasadnieniu decyzji WINB naruszenia przepisu prawa, czyli art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1137 z późn.zm.), stanowi on, że zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Sąd zważył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Brak jest stosownych dokumentów wskazujących sam przebieg drogi (np. map geodezyjnych przyjętych do właściwego zasobu ukazujących przebieg dróg i w tym kontekście usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego). Organy nadzoru budowlanego nie dokonywały również w tym zakresie oględzin, pomiarów, ustaleń, nie wykazały czy w istocie w dacie orzekania (2013r.) zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie. Stanowczo niewystarczające jest oparcie się tu wyłącznie na stwierdzeniu zawartym w piśmie GDDKiA z 2009r., które wszakże stanowi wyłącznie stanowisko tego zarządcy drogi. Winno zatem podlegać weryfikacji w toku niniejszego postępowania administracyjnego, tym bardziej z uwagi na kilkuletni upływ czasu. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż treść powyższego przepisu, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, także nie może być odczytywana jako naruszenie uniemożliwiające doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (istnieje potencjalne możliwość przesunięcia czy to całego obiektu budowlanego, czy też innego usytuowania tablicy świetlnej i.t.p.). Wątpliwości w tym zakresie i wola inwestora/właściciela, również mogłyby być wyjaśnione w postępowaniu naprawczym. Przepis powyższy wszakże zawiera katalog nieostrych sformułowań, które z pewnością wymagają rozważenia i doprecyzowania, nie można więc wykluczyć, że w toku przygotowywania ewentualnego projektu budowlanego z udziałem osoby posiadającej uprawnienia w projektowania i jego uzgodnień między innymi z zarządcą drogi wojewódzkiej i drogi krajowej możliwe będzie takie określenie odległości i usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego, które zgodne będzie z dyspozycją art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym.

Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie stwierdził, żadnych naruszeń prawa, a naruszenia skazane przez organ odwoławczy (niezależnie nawet od okoliczności, że zostały dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania) nie mogą być ocenione, na obecnym etapie postępowania, jako uniemożliwiające doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, zasadny jest zarzut naruszenia art. 48 Prawa Budowlanego, nie zaistniały bowiem podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego - bez umożliwienia jego legalizacji.

W tym miejscu odnieść przyjdzie się również do istoty spornej między stronami odległości części konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego (słupa metalowego) od krawędzi jezdni – drogi krajowej ul. S. w zakresie zgodności z dyspozycją art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej dla drogi ogólnodostępnej w terenie zabudowy: krajowej – 10m, wojewódzkiej i powiatowej – 8m. Przypomnieć należy, że przedmiotowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego) - wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (tu tablica świetlna na konstrukcji wsporczej stalowej wraz ze stopą fundamentową o wymiarach 450×450, która wystaje ponad powierzchnię gruntu na około 40 cm wraz z instalacją). Oznacza to, iż dla ustalenia odległości przedmiotowego obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni bez znaczenia pozostaje odległość jednego z elementów składowych tej budowli czyli słupa metalowego. Konieczne jest ustalenie odległości obiektu budowlanego jako całości. Z tego powodu, mając na uwadze wielkość stopy fundamentowej, sporna odległość od krawędzi jezdni słupa (według organów 9,80 m, według skarżącej 10 m), pozostaje bez wpływu na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktycznych.

Niezależnie od powyższego uznać należy za uzasadniony zarzut skargi, zgodnie z którym sposób ustalenia przez organy nadzoru budowlanego nawet tej spornej odległości, wobec przedłożonego przez stronę dowodu ja kwestionującego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, narusza wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy sporna odległość, przyjęta początkowo w protokole oględzin, czyli dokumencie urzędowym (z którego nie wynika kto, jakim urządzeniem dokonał pomiaru, brak stosownej mapy geodezyjnej określającej sposób ustalenia odległości). Także w dalszych protokołach brak jest stosownych dokumentów mogących stanowić dowód, który pozwoliłby organowi odmówić wiarygodności dowodowi przedstawionemu przez stronę postępowania. W sytuacji, gdy spór między stroną o organem co do zgodności odległości konkretnego obiektu budowlanego w terenie od obiektu drogowego – krawędzi zewnętrznej jezdni drogi krajowej dotyczył, jak w niniejszej sprawie 20 cm, konieczne było stosowanie do wymogów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i nast. K.p.a., ustalenie w sposób wyczerpujący tej spornej okoliczności ponad wszelką wątpliwość. W razie konieczności przeprowadzając ponowny pomiar z udziałem stron postępowania, przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, legalizowanym urządzeniem. Wynik i sposób dokonania tego pomiaru powinien być odzwierciedlony w formie właściwego dokumentu urzędowego, uzupełnionego o mapę w odpowiedniej skali przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, gdzie możliwe byłoby oznaczenie i naniesienie obiektów i ich odległości. W niniejszej sprawie, organy z naruszeniem art. 80 K.p.a. uznały za udowodnioną okoliczność kwestionowaną przez stronę i nie dokonały w tym zakresie ani właściwego postępowania dowodowego, ani nie poddały analizie i porównaniu nawet dowodów zgromadzonych w sprawie.

Niezależnie od powyższych istotnych naruszeń zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, rozpoznając przedmiotową sprawę zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd z urzędu stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji zaskarżona z naruszeniem pominęły obowiązek wszechstronnego rozważenia i prawidłowego ustalenia adresata obowiązku rozbiórki przedmiotowej budowli - urządzenia reklamowego posadowionego na działce nr ... w B..

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wybór adresata nakazu, spośród wskazanych wyżej podmiotów, nie może być dowodny i pozostawiony bez żadnego uzasadnienia, zwłaszcza wtedy gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany podmiotu zobowiązanego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi z dnia 12 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Łd 506/13, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem należy, iż decyzja administracyjna musi być wykonalna, czyli wykonanie orzeczonego przez organ administracji nakazu musi być możliwe w okolicznościach danej sprawy. Oznacza to również, że w przypadku braku dobrowolnego jej wykonania po uzyskaniu przymiotu ostateczności, winna nadawać się do przymusowego wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji (obowiązku o charakterze niepieniężnym).

Wobec tego w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 52 Prawa budowlanego pozostawił organowi nadzoru budowlanego alternatywę czy stosowne obowiązki nałoży na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, organ winien ustalić status wszystkich tych podmiotów i rozważyć czy i komu przysługuje prawna możliwość zrealizowania obowiązków, w tym nakazu rozbiórki. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przykładowo w przypadku gdy inwestor, który posiadał jedynie zobowiązaniowe prawo do korzystania z danego obiektu budowlanego, traci jakikolwiek tytuł prawny do danej nieruchomości, możliwość legalnego wykonania przez niego określonych czynności na takiej nieruchomości staje się bardzo utrudniona lub wręcz niemożliwa. Nie ma przy tym żadnej podstawy prawnej aby zobowiązany, nieposiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, mógł wbrew stanowisku właściciela dokonać np. rozbiórki, czy też innych robót budowlanych na takiej nieruchomości (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1146/13).

Podkreślić należy, iż pierwotnie organ określił adresata decyzji z dnia ....2009r. nakazującej "rozbiórkę reklamy świetlnej zlokalizowanej w B. przy zbiegu ulic S. i S." jako firma "A" – P. A. działająca pod adresem ... R. .... Z uwagi na stwierdzenie nieważności tej decyzji decyzją GINB z 2012r. została ona wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wobec tego nie ma potrzeby szczegółowego omawiania wadliwości i nieprecyzyjności zarówno rozstrzygnięcia jak i określenia adresata, którym w przypadku osoby fizycznej będącej przedsiębiorcą nie powinna być firma, pod którą prowadzi swoją działalność. Nie budzi jednak wątpliwości w okolicznościach sprawy, że to A. P. był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, który wybudował na działce nr ... przy ul. W. ... w B..

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, jak już wyżej wskazano, że w 2009r. współwłaścicielami nieruchomości (działki nr ... w B.) byli uczestnicy postępowania K. B., M. C., E. D., A. i H. K. (brak dowodów potwierdzających aktualnych właścicieli nieruchomości – wypisu z księgi wieczystej). Bezsporna pozostaje w sprawie okoliczność, że inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego na tejże nieruchomości był A. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" – P. A. z siedzibą w R. – syn skarżącej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kopia umowy najmu nr ... z dnia ....2009r. (zawierająca wyłącznie podpis najemcy) zawartej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości położonej w B. przy ul. W. ..., jako "wynajmującym" a "A" A. P. z siedzibą w R., jako "najemcą", przedmiotem której jest udostępnienie przez wynajmującego niezbędnej części tej nieruchomości, bezpośrednio przy ogrodzeniu nieruchomości na ulicy S., w celu zamontowania nośnika reklamowego przez najemcę o powierzchni reklamy do 30m2 oraz niezbędnej konstrukcji z akcesoriami służącymi do prawidłowego jego działania. Wynajmujący udostępnił również możliwość doprowadzenia wszelkich niezbędnych mediów do prawidłowego funkcjonowania nośnika reklamowego (§ 2). Zgodnie z § 5 ust. 1 umowy, wynajmujący zobowiązał się, przez okres trwania umowy, umożliwić Najemcy stały dostęp do miejsca na którym umieszczony zostanie nośnik reklamowy w celu jego montażu, obsługi i demontażu. Umowa została zawarta na czas określony, na okres 5 lat licząc od dnia ....2009r. z jednoczesnym zastrzeżeniem, ze po okresie obowiązywania umowy Najemca będzie mógł przedłużyć umowę na kolejne 5 lat, na warunkach w niej zawartych (§ 3). Na wniosek A. P. nastąpiło również stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Przy piśmie z dnia ....2012r. pełnomocnik M. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "B" Firma Handlowo-Usługowa P. M. w R., adwokat S.K., poinformował PINB w B., że M. P. jest właścicielem tablicy reklamowej usytuowanej na działce numer ... przy ul. W. ... w B.. Na dowód tego przedłożył (niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem) kopię umowy darowizny z dnia ... 2011r. pomiędzy A. P., jako darczyńcą oraz M. P., jako obdarowanym, zgodnie z którą A. P., będący właścicielem 2 szt. tablic sygnalizacyjnych DIODA, darował je M. P., która przyjęła przedmiot darowizny i zobowiązała się do pokrycia związanych z tym kosztów. Adwokat oświadczył jednocześnie, że jest również pełnomocnikiem A. P..

Z uzasadnienia decyzji PINB z dnia ... 2013r. wynika, iż organ uznał, że na podstawie powyższej umowy darowizny właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest "B" Firma Handlowo-Usługowa P. M.. Nadmienić należy, że okoliczność ta, mimo że nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie była w postępowaniu kwestionowana ani przez skarżącą M. P., ani przez A. P.. Przeciwnie pełnomocnik M. P. w odwołaniu oraz skardze nie tylko nie kwestionuje stwierdzenia, iż to skarżąca jest właścicielem urządzenia reklamowego którego rozbiórkę nakazano, lecz również stwierdza, że inwestor A. P. zbył jego własność i przeniósł ją na M. P. Pełnomocnik kwestionuje legitymację inwestora jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżąca zdaje się więc twierdzić, że jest następcą prawnym wobec przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd zważył, na podstawie analizy akt sprawy oraz treści opisanych wyżej dokumentów, iż brak jest dostatecznych podstaw aby uznać, że M. P. stała się, w miejsce A. P., właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego czyli tablicy świetlnej wraz z fundamentem i konstrukcją nośną zlokalizowanego na działce nr ... w B. przy zbiegu ulic S. i S..

Wskazać przyjdzie, że umowa darowizny z ... 2011r. dotyczy wyłącznie dwóch sztuk tablic sygnalizacyjnych DIODA, z których nadto żadna nie została zindywidualizowana w taki sposób, aby pozwalało to na uznanie, że stanowi tablicę świetlną będącą częścią składową przedmiotowego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wybudowanego przez A. P. w 2009 r. na działce .... Nawet gdyby okazało się, że A. P. przeniósł na M. P. własność tablicy świetlnej, stanowiącej wyłącznie jeden z elementów przedmiotowej budowli, nie stanowiłoby to podstawy dla uznania, że stała się ona właścicielem całego obiektu budowlanego.

Organy pominęły przy tym treść art. 48 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, nieuzasadnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w zakresie podmiotowym obowiązek został nałożony prawidłowo. W sytuacji bowiem gdy nie zostało ustalone, że M. P. jest inwestorem, właścicielem czy też zarządcą przedmiotowego obiektu budowalnego, brak było materialnoprawnych podstaw do nałożenia na nią obowiązku jego rozbiórki. Tym bardziej, że organy nie rozważyły w jakimkolwiek zakresie czy i jakie uprawnienia do spornego obiektu budowlanego posiada skarżąca, w szczególności czy posiada uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby na wykonanie nakazu.

Zważyć przyjdzie, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Przepis art. 52 wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora.

Z kolei nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Stwierdzić przyjdzie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iżby w dacie orzekania przez organy M. P. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny czy to prawnorzeczowy, czy zobowiązaniowy do nieruchomości oznaczonej nr działki ...w B., w szczególności do dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Tytuł taki, poza właścicielami nieruchomości, stosownie do treści znajdującej się w aktach kopii umowy najmu z ... 2009r., przysługiwał ewentualnie A. P., czyli inwestorowi przedmiotowego urządzenia reklamowego (w wynikającym z umowy okresie).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w powyższym uzasadnieniu.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 461), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (uiszczonego wpisu od skargi - 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenia adwokata według stawki minimalnej uwzględniającej nakład pracy – 240 zł).