Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1433/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...], o przekazaniu na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W., w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] i [...] z obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przedmiotową decyzją, gdyż warunki przyznania prawa do gruntu określone w art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostały przez adresata decyzji spełnione, w szczególności zaś przedmiotowa nieruchomość gruntowa w dniu 1 sierpnia 1988 r. była własnością Skarbu Państwa, a w dacie przekazania jej w użytkowanie wieczyste [...] własnością Gminy [...]. Brak jest też podstaw do nie budzącego wątpliwości twierdzenia, że grunt w części objętej wnioskiem S.R. nie znajdował się w dniu 1 sierpnia 1988 r. i 29 lipca 1997 r., w posiadaniu [...] zwłaszcza, że na działce nr [...] Spółdzielnia wybudowała jeden z budynków mieszkalnych z towarzyszącą infrastrukturą, a wnioskodawca co najwyżej był posiadaczem zależnym części tego terenu.

Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. grunt został przekazany w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. Z akt sprawy nie wynika aby poprzednik prawny [...] jakim była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa legitymował się w dniu 1 sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu przedmiotowego gruntu, wydanymi w formie prawem przepisanej, fakt zaś wystąpienia przez [...] w dniu 27 grudnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu świadczy o braku takich dokumentów.

Zdaniem Kolegium, ocenie podlegała tylko kwestia czy wystąpienie w dniu 27 grudnia 1988 r. przez [...] z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, mogło stać na przeszkodzie do ustanowienia tego prawa na rzecz dotychczasowego posiadacza gruntu, a w przypadku potwierdzenia, czy ustanowienie prawa pomimo zaistnienia tej okoliczności należy uznać za dokonane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tworzył uproszczoną procedurę umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu różnych podmiotów. Polegała ona na braku obowiązku składania wniosku o przekazaniu posiadanych gruntów wraz z dodatkową dokumentacją. Właściciel gruntu wyrażając wolę mógł ustanowić prawo użytkowania wieczystego gruntu w trybie przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy pomimo wcześniejszego złożenia wniosku o przyznanie takiego prawa w zwykłym trybie. Właściwy organ administracji mógł taki wniosek pominąć i ustanowić prawo użytkowania wieczystego gruntu w trybie uproszczonym. Kolegium przyjęło, że nawet w razie uznania, że wniosek [...] z 27 grudnia 1988 r. o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie spełniał wymogu zastosowania trybu art. 80 ust. 2 ustawy z powodu niewystąpienia do 31 grudnia 1988 r. przez posiadacza o uregulowanie jego stanu prawnego, to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., z pominięciem tego wymogu, nie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu mogło, zdaniem Kolegium, zostać ustanowione na rzecz [...] także na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy. Wprawdzie nie powołano go w podstawie prawnej kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji lecz jest to dodatkowa okoliczność stojąca na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku z [...] września 2002r, w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji z [...] lipca 1997 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku S.R., wniesionego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że organ orzekający w trybie nadzorczym może orzekać wyłącznie w kwestii nieważności decyzji, nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie tożsamym z postępowaniem zwykłym. Nie jest w szczególności możliwe w tym postępowaniu ustalenie kto był posiadaczem działek nr ewid. [...] i [...] w dacie podjęcia przez Zarząd Gminy [...] decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Do ustalenia tej kwestii organ administracji publicznej w ogóle, zdaniem Kolegium, nie jest legitymowany. Posiadanie w znaczeniu jakie nadaje temu pojęciu Kodeks cywilny stanowi stan faktycznego władztwa nad rzeczą. Składają się na nie dwa elementy: corpus possessionis, czyli element fizyczny, wyrażający się we władaniu rzeczą oraz animuspossidendi, czyli element psychiczny, wyrażający się w psychicznym nastawieniu do wykonywanego władztwa (władanie dla siebie). W doktrynie dominuje pogląd, że posiadanie jest jedynie stanem faktycznym. Kolegium przywołało również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1972 r. (III CRN 121/72), który wskazał w nim, że posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą.

Kolegium przyjęło, że efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy nie jest konieczną przesłanką posiadania. A zatem, jego zdaniem, bez znaczenia dla istnienia posiadania działek nr [...] i [...] po stronie adresata kwestionowanej decyzji administracyjnej - [...] - jest podnoszony przez wnioskodawcę fakt zarówno istnienia ogrodzenia fragmentu działki nr [...] jak i częściowego jej zabudowania zrealizowanym przez niego budynkiem.

W konsekwencji powyższych ustaleń Kolegium uznało, że decyzja Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz sprostowana postanowieniem z [...] lutego 2000 r., nie narusza rażąco prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. złożył S.R., podnosząc, że w dniu 31 sierpnia 1988 r. oraz w dniu wydania przedmiotowej decyzji przez Zarząd Gminy teren działki nr [...] i część działki nr [...] znajdowały się w jego posiadaniu. Posiadanie to trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. W toku postępowania Spółdzielnia [...] nie zakwestionowała istnienia tego stanu na przedmiotowym gruncie.

Skarżący nie zgodził się z poglądem, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że ustalenie stanu posiadania dla wydania gruntu w wieczyste użytkowanie, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W przepisie wyraźnie wskazano, że ustalenia przesłanek opisanego tam posiadania gruntu dokonuje organ administracji państwowej, w odniesieniu dla gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ administracji samorządowej dla gruntów stanowiących własność komunalną. Argument niedopuszczalności oceny posiadania zawarty w zaskarżonej decyzji Kolegium jest niezgodny w prawem.

Organ administracji wydając grunt w wieczyste użytkowanie w powyższym trybie miał obowiązek zapewnienia staranności w dokonaniu ustaleń faktycznych, a w szczególności z zakresie ustalenia stanu posiadania gruntu.

Skarżący podkreślił również, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutu dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o niewłaściwe linie rozgraniczające, wynikające z decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji, zamiast w oparciu o linie ustalone w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego lub w planie realizacyjnym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe argumenty i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując niniejszą sprawę są więc związane oceną prawną wyrażoną w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2095/03.

W wyroku tym Sąd uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdził w szczególności, że jak wynika z akt sprawy S.R. wnioskiem z dnia 10 lipca 1995 r. zwracał się do Urzędu Gminy [...] Wydziału [...] o zamianę gruntów: części działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], stanowiących własność Gminy [...] i nr ew. [...] położonej przy ul [...] w obrębie [...]. W swoim wystąpieniu podnosił, że część działki, którą by uzyskał w wyniku zamiany użytkuje od wielu lat, a ponadto stanowiła ona jego własność. Teren ten był wywłaszczony pod drogę obwodową, z której zrezygnowano robiąc ogródki przy bloku. Obowiązkiem Gminy [...], która nie została, pozbawiona praw właścicielskich, było powiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, także byłego właściciela, jeżeli wcześniej złożył wniosek o zwrot nieruchomości. W tym wypadku wystąpienie S.R. z dnia 10 lipca 1995 r. należało uznać za wniosek o zwrot części nieruchomości. Tym bardziej, że we wniosku podniósł on, iż pomimo wywłaszczenia, część nieruchomości tj. działki nr [...] i nr [...] nadal użytkuje.

Organ wiedząc, że były właściciel ubiega się o zwrot nieruchomości powinien był zawiesić postępowanie administracyjne dotyczące przekazania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Dopóki bowiem nie zostaną rozstrzygnięte roszczenia następców prawnych byłych właścicieli do wywłaszczonego gruntu, to jakiekolwiek rozporządzenie tym gruntem przez organy administracji publicznej nie powinno mieć miejsca.

Powyższa ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została pominięta przez organ orzekający w sprawie. Organ ten, skupiając się jedynie na analizie przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 80 ust. powołanej ustawy pominął całkowicie fakt, iż rozporządzenie przedmiotowym gruntem w zakresie dotyczącym działek nr ewid. [...] i [...] nastąpiło bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku skarżącego o jego zwrot.

Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok SN z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN 65/95; OSNAPiUS 1996, nr 16, poz. 219 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., I SA 2096/98; lex nr 45508) panuje utrwalony pogląd, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowanie lub jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono rażąco prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nieprzestrzeganie zasady zawieszenia postępowania i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego decyzją ostateczną przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania przywrócenia własności (użytkowania wieczystego) może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie uprawnień do wieczystego użytkowania gruntu nie może bowiem nastąpić w konsekwencji dokonanych wywłaszczeń nie uzasadnionych celami publicznymi, gdyż naruszałoby to w sposób niedopuszczalny konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało prawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ten pominął ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2095/03, nie zbadał czy przy ustanawianiu użytkowania wieczystego nie naruszono rażąco praw skarżącego wynikających z art. 68 powołanej ustawy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzekł jak w sentencji wyroku.