Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1731/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 610  Sprawy komunalizacji mienia
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: 1. Z brzmienia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ wynika, że oceny niezbędności mienia dla wykonywania zadań dokonuje organ przekazujący, a nie sama gmina, co nie oznacza, iż dokonując tej oceny organ nie powinien rozważać wszystkich aspektów sprawy, w tym również stanowiska gminy.

2. Decyzje wydane na podstawie powyższego przepisu mają charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na jego podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r. Z tą datą natomiast ustawodawca łączy tylko wymóg, aby mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należało w tym dniu do podmiotów określonych w tym przepisie. Ponieważ przy wydawaniu decyzji konstytutywnych organ orzekający musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania, to przesłanki wymienione w omawianym przepisie muszą również istnieć w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej mienie przekazywane gminie musi mieć nadal status mienia ogólnonarodowego.

TEZY

1. Z brzmienia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ wynika, że oceny niezbędności mienia dla wykonywania zadań dokonuje organ przekazujący, a nie sama gmina, co nie oznacza, iż dokonując tej oceny organ nie powinien rozważać wszystkich aspektów sprawy, w tym również stanowiska gminy.

2. Decyzje wydane na podstawie powyższego przepisu mają charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na jego podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r. Z tą datą natomiast ustawodawca łączy tylko wymóg, aby mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należało w tym dniu do podmiotów określonych w tym przepisie. Ponieważ przy wydawaniu decyzji konstytutywnych organ orzekający musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania, to przesłanki wymienione w omawianym przepisie muszą również istnieć w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej mienie przekazywane gminie musi mieć nadal status mienia ogólnonarodowego.


SENTENCJA

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w przedmiocie komunalizacji zorganizowanej części Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej na rzecz Gminy Miejskiej.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 28 kwietnia 1997 r. na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ przekazał na rzecz Gminy Miejskiej G. zorganizowanej części mienia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L., wyodrębnioną na podstawie zarządzenia Wojewody z dnia 29 stycznia 1997 r. w sprawie podziału tego przedsiębiorstwa jako jednostkę organizacyjną WPEC w rozumieniu art. 551 Kc w Gminie Miejskiej G.

Przedmiotowe mienie stanowi następujące nieruchomości zabudowane, położone na terenie miasta G. (...) wraz ze wszystkimi składnikami mienia zamieszczonymi w "Protokóle ustalenia składników majątkowych WPEC w L. podlegających rozliczeniu i przekazaniu dla Miasta G. według stanu na dzień 31.01.1997 r.", sporządzonego w dniu 6 marca 1997 r. przez WPEC L. oraz w załącznikach nr 1-5 do protokółu, o łącznej wartości 40.611.452,57 zł (...) - stanowiących integralną część decyzji.

Od decyzji odwołanie złożył Zarząd Miasta G. Odwołujący kwestionował przekazanie Gminie tej części mienia przedsiębiorstwa, które stanowią nieruchomości położone w obrębie 8 "F.", na których realizowana jest inwestycja Centralna Ciepłownia w G., a także należące do tej ciepłowni środki trwałe i wyposażenie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 29 lipca 1997 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... nakłada na wojewodę w art. 5 ust. 3 pkt 2 obowiązek przekazania mienia ogólnonarodowego służącego użyteczności publicznej, należącego w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy stopnia wojewódzkiego pełniły funkcje założycielskie, gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonania ich zadań. Rada Ministrów określiła rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 1991 r. szczególny tryb podziału przedsiębiorstw państwowych podlegających komunalizacji /Dz.U. nr 58 poz. 248/.

Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. w było w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwem państwowym nadzorowanym przez organy stopnia wojewódzkiego. Zadania z zakresu ciepłownictwa uznaje się za zadania z zakresu użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa państwowe wykonujące zadania tego rodzaju otrzymywały status przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Organem założycielskim przedsiębiorstwa był terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Zadania z zakresu zaopatrzenia w energię cieplną należą do zadań własnych samorządu terytorialnego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Zostały zatem spełnione wszystkie warunki prawne określone w art. 5 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, z tym zastrzeżeniem, iż Gmina kwestionuje niezbędność przekazanego mienia dla wykonywania jej zadań. Sprzeciw Gminy dotyczy przekazania inwestycji pod nazwą "Centralna Ciepłownia", która jest inwestycją docelową w dziedzinie ciepłownictwa. Rada Miejska oceniła, że potrzeby w zakresie ciepłownictwa mogą być zaspokojone bez przejmowania wymienionej wyżej inwestycji. Organ I instancji uznał natomiast, że realizowana inwestycja ma za zadanie zaopatrzenie społeczności miasta G. w energię cieplną.

Komunalizacja na podstawie powołanego wyżej przepisu jest obowiązkowa zarówno dla organu przekazującego, jak i dla gminy, która ma wykonywać zadania za pomocą tego mienia. Powołany wyżej przepis stanowi, że mienie "przekazuje się", a więc nie pozostawia organowi administracji żadnej sfery uznania. W świetle powołanego przepisu dla przekazania nie jest konieczny wniosek gminy ani jej zgoda. Brak konieczności złożenia wniosku wynika już z porównania treści art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 4. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że gmina nie może odmówić przyjęcia mienia komunalnego niezbędnego dla wykonywania jej zadań.

Rozbieżność ocen co do niezbędności przekazania mienia należy rozstrzygać na gruncie sposobu zagospodarowania spornych składników majątkowych. Ich lokalizacja i charakterystyka techniczno-ekonomiczna przesądzają o wykorzystaniu na cele ciepłownictwa w Gminie Miejskiej G. W dacie podejmowania decyzji mienie to mogło być wykorzystane tylko w celu zaspokojenia tych potrzeb. Fakt, że zaspokojenie potrzeb za pomocą tych składników majątkowych nastąpi w przyszłości, nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 5 ust. 3. Niedopuszczalne byłoby przekazywanie gminie mienia, które dopiero po zmianie sposobu zagospodarowania mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy. W tym przypadku taka zmiana nie jest konieczna, natomiast niezbędne jest poniesienie nakładów na dokończenie inwestycji. Zadania gminy i ich zaspokajanie muszą być ujmowane w sposób uwzględniający charakterystykę procesu gospodarczego, w tym przypadku procesu inwestycyjnego. Organ I instancji rozważył zastrzeżenia Gminy, dokonał oceny przeznaczenia spornych składników majątkowych i wykonując ustawowy obowiązek prawidłowo orzekł o ich przekazaniu gminie.

Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zarząd Miasta G., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody z dnia 28 kwietnia 1997 r. w części, w której decyzja ta była zaskarżona.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż tylko gmina jest uprawniona do oceny, czy określone mienie jest niezbędne do wykonywania jej zadań. W sytuacji, gdy z takiej oceny wynika, że określone mienie nie jest niezbędne do wykonywania jej zadań, a zadania te są w pełni realizowane przy wykorzystaniu innego już istniejącego mienia, to organ wydający decyzję nie ma możliwości dokonania odmiennej oceny. Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przekazaniu podlega mienie, które aktualnie, a nie dopiero w przyszłości, jest związane z realizacją zadań gminy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosząc o jej oddalenie podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego. Jednocześnie, zgodnie z art. 29 ww. ustawy o NSA, Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wykorzystując powyższe uprawnienia i oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody, Sąd uznał, iż rażąco naruszają one przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, mienie ogólnonarodowe /państwowe/, służące użyteczności publicznej i należące w dniu 27 maja 1990 r. do przedsiębiorstw państwowych, dla których rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełniły funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom, jeżeli jest ono niezbędne dla wykonywania ich zadań. Przy czym z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że oceny niezbędności mienia dla wykonywania zadań dokonuje organ przekazujący, a nie sama gmina, co nie oznacza, że dokonując tej oceny organ nie powinien rozważać wszystkich aspektów sprawy, w tym również stanowiska gminy.

Jednakże mienie, o którym mowa w powołanym art. 5 ust. 3, nie stało się mieniem komunalnym z dniem wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Decyzje wydane na podstawie tego przepisu mają bowiem charakter konstytutywny /w odróżnieniu od decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy/, co oznacza, że przekazanie mienia na jego podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie z dniem 27 maja 1990 r. Z tą datą natomiast ustawodawca łączy tylko wymóg, aby mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należało w tym dniu do podmiotów określonych w tym przepisie. Ponieważ przy wydawaniu decyzji konstytutywnych organ orzekający musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania, to przesłanki wymienione w omawianym przepisie muszą również istnieć w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej mienie przekazywane gminie musi mieć nadal status m.in. mienia ogólnonarodowego /państwowego/.

W niniejszej sprawie decyzją Wojewody skomunalizowano m.in. mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. nie należało do przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie było nawet mieniem ogólnonarodowym i takiego statusu nie posiadało również w dacie wydania decyzji. Dotyczy to działek nr 319, 320, 321 obr. 13 "B.", które to nieruchomości nabyło od osoby fizycznej Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w L. na własność w drodze umowy kupna w dniu 10 grudnia 1991 r. Jak wynika z zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G., własność Przedsiębiorstwa została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 7 sierpnia 1995 r.

Ponadto należy stwierdzić, iż decyzjami Wojewody wydanymi w latach 1993-1995 Przedsiębiorstwo to zostało uwłaszczone na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.

Uwłaszczenie to, dokonujące się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w szczególności nabycie przez przedsiębiorstwo znajdujących się na zarządzanym przez nie gruncie zabudowań spowodowało, że zabudowania dotychczas będące częścią składową gruntu stanowiącego mienie ogólnonarodowe, stały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności przysługującej jedynie przedsiębiorstwu. W ten sposób mienie to straciło charakter mienia ogólnonarodowego i nie podlegało komunalizacji.

Reasumując należy stwierdzić, iż przekazanie gminie mienia, które nie posiadało statusu ogólnonarodowego /państwowego/ powoduje, iż decyzje obu organów rażąco naruszają przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r., co zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.

Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 22 ust. 3 cyt. ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.