Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 93/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, 2 i 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 37 par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 par. 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi F. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2020 r. F. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy prowadzonego pod sygnaturą [...]

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Zawierał on braki formalne, które zostały uzupełnione przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r. W tym samym dniu skarżący został powiadomiony przez organ, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] czerwca 2020 r. Organ wyjaśnił, że konieczne jest sprawdzenie złożonych przez skarżącego dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jako dodatkową przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy wskazano dużą liczbę prowadzonych przez organ postępowań w sprawach cudzoziemców.

Tym niemniej, przez ponad pół roku organ nie zgromadził potrzebnego materiału dowodowego, albowiem w kolejnym zawiadomieniu o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] grudnia 2020 r. organ ponownie wskazał na konieczność zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Dopiero w pierwszej połowie sierpnia 2020 r. do miejsca zamieszkania skarżącego przybyła kontrola w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym.

Dalej skarżący podniósł, że podjęcie pracy w Polsce jest w tej chwili niemożliwe ze względu na oczekiwanie na wydanie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy. Tymczasem skarżący chciałby pracować i przyczyniać się do utrzymywania nowo założonej rodziny. Zamiast tego pozostaje na całkowitym utrzymaniu żony, co negatywnie wpływa na jego samopoczucie i samoocenę. Dodał, że gdyby otrzymał decyzję zezwalającą na pobyt czasowy w Polsce w ustawowym terminie, mógłby podjąć pracę już w lutym 2020 r. Gdyby osiągał wynagrodzenie na poziomie chociażby minimalnym, wówczas do chwili obecnej zarobiłby ponad [...] zł netto, czym wyraźnie przyczyniłby się do utrzymania rodziny. Zatem przewlekłość postępowania powoduje wymierzalną szkodę majątkową, albowiem prowadzi do utraty zarobku.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca, stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów, a także zeznań świadka I. M. na okoliczność braku możliwości podjęcia przez skarżącego legalnie pracy w Polsce, nauki języka polskiego przez skarżącego, spowolnienia jego asymilacji, utraty spodziewanego zarobku wobec niewydania w terminie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, a także złego samopoczucia skarżącego wynikającego z braku możliwości pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sytuacji jednak, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie braki formalne wniosku zostały usunięte w dniu [...] grudnia 2019 r., datą doręczenia organowi wniosku o udzielenie F. K. zezwolenia na pobyt czasowy jest dzień [...] grudnia 2019 r.

Wyjaśniając brak czynności w okresach od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r., tj. od daty wszczęcia postępowania do czasu przesłania wniosku o udzielenie F. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego celem uzyskania informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także w okresie od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. organ poinformował, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Biorąc pod uwagę lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 r. i 2016 r. i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości. W 2015 r. Wojewoda przyjął 7961 wniosków w sprawach cudzoziemców, w 2016 r. – 12 305 wniosków, w 2017 r. – ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. – 24 786 wniosków, w 2019 r. – 25 092 wniosków i do [...] sierpnia 2020 r. – 22 445 wniosków. W 2015 r. organ wydał przy tym 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. – 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. – 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. – 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. – 18 185 rozstrzygnięć i do [...] lipca 2020 r. – 14 742.

Jednocześnie organ podkreślił, że w związku z zawieszeniem biegu terminów w postępowaniu administracyjnym na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568), okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie przewlekłości w niniejszym postępowaniu. Organ zaakcentował przy tym, że zgodnie z art. 15zzs ust. 8 pkt 3 tej ustawy, bieg terminów na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej został zawieszony. W związku z powyższym termin na zajęcie stanowiska w sprawie udzielenia przez Wojewodę zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej F. K., z uwzględnieniem czasu obiegu korespondencji, upłynął w dniu [...] czerwca 2020 r.

Wynikające z wprowadzenia na terytorium RP stanu epidemicznego a następnie stanu epidemii ograniczenia dotyczyły również zlecania Straży Granicznej czynności na podstawie art. 11 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35). W dniu [...] listopada 2020 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W tym samym dniu skarżący został poinformowany, że decyzja w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do dnia [...] grudnia 2020 r. Termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony m. in. w związku z oczekiwaniem na wynik zleconego wywiadu środowiskowego. W dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynął wynik wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Straż Graniczną.

Ostatecznie, decyzją z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda udzielił F. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone było od [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r., tj. 3 miesiące oraz od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] września 2020 r., tj. 3 miesiące i 7 dni, łącznie 6 miesięcy i 7 dni.

Końcowo organ podkreślił, że podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, następuje doposażenie w sprzęt komputerowy i zapewnianie odpowiednich warunków lokalowych. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami, od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 min zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Wszelkie te kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r.

Wobec powyższego zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem i lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł organ wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej we wskazanej kwocie. Organ podkreślił, że zezwolenie na pobyt czasowy udzielone na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie jest jedynym dokumentem umożliwiającym legalne podjęcie zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. F. K. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywał na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez wymienionego było zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. W skardze natomiast F. K. nie wymienił żadnego podmiotu, który zamierzał zatrudnić go we wskazanym okresie, odniósł się jedynie do hipotetycznej utraty wynagrodzenia. Jednocześnie organ wskazał, że nie prowadził postępowania w przedmiocie wydania F. K. zezwolenia na pracę co oznacza, że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia.

W replice na odpowiedź na skargę z dnia [...] października 2020 r. skarżący w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Podniósł, że organ pierwszą czynność w postępowaniu wykonał po upływie aż 4 miesięcy od dnia uzupełnienia przez skarżącego braków wniosku. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono na terytorium RP z dniem [...] marca 2020 r. co oznacza, że w momencie wprowadzenia tego stanu organ już pozostawał w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. organ winien był bowiem wydać decyzję najpóźniej do dnia [...] stycznia 2020 r.

Skarżący zakwestionował ponadto fakt skutecznego wyłączenia odpowiedzialności administracji publicznej za bezczynność od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od dnia [...] marca 2020 roku. Przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wszedł w życie dopiero z dniem [...] marca 2020 r. Uznanie, że wspomniany przepis obejmuje również okres od 14 marca do dnia [...] marca 2020 r. oznaczałoby przyjęcie niedopuszczalnej retroaktywności przepisu. Niezrozumiałym dla skarżącego jest również, dlaczego organ dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, albowiem mógł tę czynność wykonać równocześnie ze zwróceniem się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W opinii skarżącego nie można również zaaprobować stanowiska organu zakładającego, że termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych podania. Datą wszczęcia postępowania jest niewątpliwie data wniesienia podania, a nie data uzupełnienia jego braków formalnych.

Powyższe oznacza, że Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącego łącznie 7 miesięcy i 11 dni. Przekroczenie jednomiesięcznego terminu na załatwienie sprawy jest więc obiektywne, znaczne i rażące. Dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie mają przy tym żadnego znaczenia problemy kadrowe i organizacyjne organu rozpoznającego sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania F. K. zezwolenie na pobyt czasowy, prowadzonego pod znakiem [...]

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona z naruszeniem art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. wniosła ponaglenie z dnia [...] czerwca 2020 r. bezpośrednio do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców (k. 16 – 18 i k. 32 akt sąd.), z pominięciem Wojewody. W opinii Sądu odrzucenie skargi z powodu niedochowania trybu wnoszenia ponaglenia stanowiłoby jednak przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 K.p.a. instytucji. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15 – wszystkie powołane w niniejszej sprawie wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że do terminu rozpoznania sprawy w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca stosuje się reguły określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 K.p.a. tej ustawy stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. do Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2019 r. wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy (k. 1 – 39 akt adm.). Z uwagi na fakt, że na mocy art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych, skarżący stawił się osobiście w urzędzie w dniu [...] grudnia 2019 r. w celu ich pobrania (k. 7 i k. 29 akt adm.).

Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, tj. do dnia [...] grudnia 2019 r. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia jednak wymaga, że choć datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków, to różnicą w stosunku do podania poprawnego od chwili jego wniesienia jest obliczenie terminu do załatwienia sprawy, jaki dla organu zaczyna biec nie od daty wniesienia podania niekompletnego, lecz od daty usunięcia jego braku. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się bowiem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Oznacza to, że choć postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r., do terminu rozpoznania sprawy nie wliczał się termin oczekiwania na pobranie od skarżącego odcisku linii papilarnych, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2019 r. W konsekwencji, załatwienie sprawy winno nastąpić do dnia [...] stycznia 2019 r.

W dniu uzupełnienia wniosku organ zawiadomił jednak skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] czerwca 2020 r., co oznacza, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy o prawie 6 miesięcy, co zresztą uczynił z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a., gdyż termin określił "awansem" (k. 44 akt adm.). Jednakże, jak wynika z akt sprawy, dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 r. organ dokonał w sprawie pierwszej czynności i stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. 28 akt adm.).

Faktem jest przy tym, że od dnia [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia 24 maja 2020 r., w którym to dniu zawieszony termin zaczął biec dalej.

Sąd nie zgodził się przy tym z oceną skarżącego, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od dnia 14 marca 2020 r.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu (art. 15zzs, ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (por. szerzej wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20).

Tym niemniej, nawet biorąc powyższe pod uwagę, organ od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r., w którym to dniu został zawieszony bieg terminu rozpoznania sprawy, nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zgromadzenia w sprawie niezbędnego materiału dowodowego, choć była to formalna przyczyna przedłużenia terminu rozpoznania sprawy. Co więcej, termin rozpoznania sprawy rozpoczął swój bieg w dniu [...] maja 2020 r., jednak dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. organ wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu skarżącego (k. 45 akt adm.).

Jest to przy tym o tyle istotne, że zdaniem Sądu stan przewlekłości postępowania nastąpił już w momencie przedłużenia terminu rozpoznania sprawy zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Nie było bowiem przeszkód, aby w tym samym dniu organ wystąpił do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani też do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Są to bowiem czynności, które organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje oraz wywiad środowiskowy stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownymi wnioskami stanowi więc czynności standardowe, a nie czynności, których konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia postępowania.

Dalej podkreślenia wymaga, że w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], organ przedłużył termin rozpoznania sprawy o kolejne 5 miesięcy, wyznaczając termin rozpoznania sprawy do dnia [...] grudnia 2020 r. Ostatecznie decyzja została wydana przed upływem wyznaczonego terminu, tj. w dniu [...] września 2020 r., po wpłynięciu do organu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Choć więc formalnie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, albowiem każdorazowo działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużał termin rozpoznania sprawy, z uwagi na omówione powyżej okoliczności, można mu było skutecznie zarzucić prowadzenie postępowania w sposób przewlekły.

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu.

Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pukncie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że jak precyzyjnie opisał to Wojewoda, od 2014 r. organ ten odnotowuje opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Wojewoda wskazał dane statystyczne obrazujące lawinowy przyrost ilości wniosków w sprawach cudzoziemców. Wyjaśnił, że przyrost ten przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych, a niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Szczególnie podkreślono, że Wojewoda w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W ocenie Sądu te opisane przez Wojewodę bardzo szczegółowo okoliczności, w sposób niewątpliwy i oczywisty miały wpływ na długość prowadzonego postępowania i to niezależnie od podejmowanych przez ten organ działań zaradczych, które zostały ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r.

Mając na uwadze te szczegółowe dane dotyczące z jednej strony – niezależnego od Wojewody lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców, a z drugiej strony – uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące bieżące możliwości rozwiązywania problemu wydłużonego oczekiwania na rozpoznanie składanych wniosków, należało stwierdzić, że przewlekłość w prowadzonym pod znakiem [...] postępowaniu nie miała charakteru rażącego.

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzekł w punkcie IV wyroku. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegł podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej sumy pieniężnej. Odnosząc się przy tym do argumentacji skargi w tym zakresie wskazać należy, że jak słusznie wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeśli posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. F. K. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie legalnego pobytu, zatem w trakcie procedury uzyskania wnioskowanego zezwolenia przebywał na terytorium Polski na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Warunkiem podjęcia legalnego zatrudnienia przez skarżącego było zatem posiadanie zezwolenia na pracę, o które zgodnie z art. 88a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ nie prowadził postępowania w przedmiocie wydania F. K. zezwolenia na pracę co oznacza, że żaden podmiot nie występował z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia. Skarżący natomiast tej okoliczności nie zanegował.

Odnosząc się z kolei do wniosku o przesłuchanie I. M. wyjaśnić należy, że na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.