Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 449/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
article: art. 1, art. 2, art. 14, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. XXVI, art. XXXI
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 321
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych.
article: art. XL
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 244 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 136 ust. 3 i 6, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 145a, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 190 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 209, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. i H. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonego prawa zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2005 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. J. i H. J. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia 6 maja 1961 roku, nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 14, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – A w W. ograniczonego prawa rzeczowego zabudowy ciążącego na nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu powiatowego w Gdańsku KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcela [...] o pow. 4289 m2 i odszkodowaniu na rzecz A. i H. J., którym to prawo zostało odjęte.

Pismem z dnia 10 listopada 1998 roku A. i H. J. wnieśli o zwrot, w formie użytkowania wieczystego, wywłaszczonego ww. orzeczeniem ograniczonego prawa rzeczowego zabudowy. We wniosku wskazali, iż mimo upływu 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej na części nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona (budowa chłodni).

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2005 roku, nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 – dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot przedmiotowego prawa.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji, wskazując na treść art. 136 ust. 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że wykładnia gramatyczna

art. 136 ust. 3 tejże ustawy pozwala na przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być tylko i wyłącznie nieruchomość, której własność została odjęta właścicielowi wbrew jego woli. Brak jest natomiast możliwości orzeczenia w tym trybie zwrotu ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a tym bardziej prawa zabudowy, które jako ograniczone prawo rzeczowe w obwiązującym polskim systemie prawnym nie istnieje. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż żądane strony dotyczy sprawy, w której przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i H. J. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Odwołujący się stwierdzili, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie podlegało umorzeniu z uwagi na brak przedmiotu wywłaszczenia, a także nie przeprowadził rozważań co do tego do jakiej kategorii praw rzeczowych należy prawo zabudowy. Zarzucili również, iż organ nie wskazał podstawy prawnej, z której wynika, że w kolejnych zmianach ustawodawczych ograniczone prawo rzeczowe zabudowy zostało zrównane przez ustawodawcę z użytkowaniem wieczystym. W ocenie odwołujących się, organ uchybił również przepisom o wszczęciu postępowania oraz zasadach prowadzenia i rozstrzygania spraw administracyjnych wynikającym z art. 7, art. 61-66, art. 75-88 i art. 104-113 k.p.a.

Wojewoda - decyzją z dnia 22 listopada 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa ograniczonego prawa rzeczowego – prawa zabudowy, ciążącego na nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. 4289 m2, stanowiącej obecnie część działek nr [...] i [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż prawo zabudowy, zgodnie z dekretem z dnia 11 października 1946 roku – Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319 ze zm.), należało do praw rzeczowych ograniczonych. W chwili orzekania o wywłaszczeniu prawo zabudowy stanowiło zatem ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wojewoda uznał również, że skoro przepis art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na żądanie zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego, to tym bardziej nie zezwala na żądanie zwrotu wywłaszczonego ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest prawo zabudowy, gdyż osoba korzystająca z tego prawa dysponuje "mniejszym" prawem do nieruchomości niż użytkownik wieczysty, co w ocenie organu stanowi najistotniejszy powód, by orzec o odmowie zwrotu wywłaszczonego prawa.

Organ odwoławczy wskazał również, iż decyzją z dnia 10 marca 1992 roku, nr [...], Wojewoda stwierdził nabycie przez B w G. z dniem 5 grudnia 1990 roku, z mocy ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464), prawa użytkowania wieczystego gruntu, na okres 40 lat, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G. , przy ul. D. [...], stanowiącego wydzieloną działkę nr [...] o pow. 26504 m2, dla której założono księgę wieczystą KW nr [...]. Organ stwierdził także, iż w wyniku scalenia z innymi działkami i dokonania kolejnych podziałów, nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. 4289 m2, stanowi obecnie część działek nr [...] i nr [...] (obręb [...]). Parcela nr [...] prawie w całości pokrywa się z częścią działki nr [...], zaś tylko niewielki jej fragment zajmuje obszar działki nr [...], która jest własnością Gminy Miasta.

Organ zacytował art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1998 roku, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej i stwierdził, że skoro Wojewoda decyzją z dnia 10 marca 1992 roku ustanowił prawo użytkowania wieczystego na prawie całej nieruchomości - parceli nr [...], na rzecz B w G., to również z tego powodu nie można orzec o zwrocie ograniczonego prawa rzeczowego.

Uzasadniając zmianę orzeczenia organu I instancji, organ odwoławczy - powołując się na poglądy doktryny prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, iż ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązuje do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialno-prawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w jednej kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 3 lub 4 albo z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję A. i H. J. domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że prawo zabudowy i prawo użytkowania wieczystego mają jedną cechę wspólną, mianowicie są prawami swoistymi. Wskazując na genezę instytucji prawa zabudowy podnieśli, że o ile prawo użytkowania wieczystego ma charakter rzeczowy, o tyle prawo zabudowy ma charakter mieszany zobowiązaniowo-rzeczowy. Nie jest więc usprawiedliwione, jak to czyniły organy obu instancji, stosowanie analogii prawa zabudowy do prawa użytkowania wieczystego, li tylko z uwagi na czasowość tego pierwszego oraz swego rodzaju akcesoryjny obowiązek inwestycyjny, który także zawarty jest w treści prawa użytkowania wieczystego.

Skarżący wyjaśnili również, że odszkodowanie, jakie otrzymali, nie dotyczyło wywłaszczonego prawa zabudowy lecz stanowiło odszkodowanie za materiały budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym – w ich ocenie - orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1961 roku zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem doszło do wywłaszczenia bez należnego ekwiwalentu.

Skarżący zakwestionowali także pogląd organu odwoławczego, iż decyzja z dnia 10 marca 1992 roku o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez B w G. zamknęła skarżącym drogę do restytucji ich prawa. Zdaniem skarżących pogląd ten jest słuszny tylko wówczas gdy decyzja ta stwierdzała nabycie prawa, które w dniu jej wydania istniało i które zostało nabyte przez uprawnionego zgodnie z prawem.

Skarżący zarzucili nadto organowi II instancji, iż ten bezpodstawnie odmówił im restytucji utraconego prawa do nieruchomości w oparciu o art. 43 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, albowiem kwestie intertemporalne dotyczące przekształcenia prawa zabudowy w inne ograniczone prawa rzeczowe uregulowane są w art. 40 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jednocześnie stwierdzili, iż możliwość uchylenia niekorzystnych dla skarżących skutków decyzji wywłaszczeniowej powinna być rozpatrywana na tle ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane przez H. i A. J., którzy w dniu 10 listopada 1998 roku wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego prawa zabudowy ciążącego na nieruchomości położonej w G. przy u. D. [...], wpisanej w księdze wieczystej pod numerem [...] o powierzchni 4289 m2.

Z aktu notarialnego - repertorium [...] z dnia 8 listopada 1952 roku, wynika, że: "nieruchomość położona w G., o oznaczeniu hipotecznym G. wykaz liczba [...], należąca do Gminy Miasta została na mocy aktu zawartego pomiędzy J. G., a Gminą Miasta w dniu 23 marca 1928 roku (...) obciążona dziedzicznym prawem zabudowy na rzecz (...) J. G. do ½ części, przy czym dalsza część tegoż prawa przysługuje J. W.".

W sprawie bezspornym pozostawało, iż połowa prawa zabudowy należąca do J. W., będącego obywatelem niemieckim, przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87). Natomiast drugą niepodzielną połowę prawa zabudowy J. G., na podstawie umowy zawartej w dniu 8 listopada 1952 roku, odstąpił skarżącym.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika także, iż prawo zabudowy ciążące na nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], przynależne A. i H. J., nabył, poprzez wywłaszczenie, Skarb Państwa na podstawie ostatecznego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1961 roku, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku nr 18, poz. 94).

W toku niniejszego postępowania Sąd ustalił nadto, że w zasobie geodezyjno-kartograficznym Urzędu Miejskiego widnieje informacja opisowa parceli nr [...] według stanu z 1949 roku, brak jest jednak mapy katastralnej oraz przejściowych wykazów zmian gruntowych, które w sposób szczegółowy określałyby położenie ww. parceli. Jak wynika z informacji uzyskanej od Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Urzędu Miejskiego, sporządzony przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego wyrys z mapy ewidencyjnej, w którym w sposób przybliżony podano położenie ww. parceli, nie może stanowić podstawy do określenia granic ww. nieruchomości. Opracowanie ścisłego położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze działek obecnie ujawnionych w ewidencji gruntów może wykonać jedynie biegły geodeta (vide: pismo z dnia 27 października 2006 roku, k. 42).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż prawo zabudowy, którego dotyczy wniosek skarżących, powstało na podstawie umowy zawartej pomiędzy J. G., a Gminą Miasta w dniu 23 marca 1928 roku, a wywłaszczone zostało 6 maja 1961 roku.

Prawo zabudowy jako prawo rzeczowe w rozumieniu prawa cywilnego zostało wprowadzone na tereny polskie byłego zaboru pruskiego przez Kodeks cywilny obowiązujący na Ziemiach Zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej (Bürgerliches Gesetzbuch - Dz. U. z 1921 roku, nr 6, poz. 1 ze zm.). Prawo zabudowy na tym terenie regulowało także Rozporządzenie o prawie zabudowy z dnia 15 stycznia 1919 roku (Dz. ust. Rzeszy str. 72), którego moc obowiązująca została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1922 roku (Dz. U. Rz. Nr 34) rozszerzona na obszar b. dzielnicy pruskiej, położony w obrębie b. linii demarkacyjnej.

Zgodnie z § 1012 ww. kodeksu oraz § 1 ww. rozporządzenia: "Grunt można w ten sposób obciążyć, że temu, na czyją korzyść obciążenie następuje, przysługuje dające się zbyć i dziedziczne prawo mieć budynek na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu (prawo zabudowy)". §1013 kodeksu stanowił zaś, iż "Prawo zabudowy można rozciągnąć na używanie części gruntu, niepotrzebnej dla budynku, gdy dla używania budynku jest ono korzystne". Z § 1017 wynikało nadto, iż: "Względem prawa zabudowy obowiązują przepisy, odnoszące się dla gruntów. Przepisy o nabywaniu własności

i o roszczeniach wypływających z własności stosuje się odpowiednio do prawa zabudowy". Również § 11 Rozporządzenia stanowił, iż: "O ile z niniejszego rozporządzenia nic innego nie wynika, do prawa zabudowy stosują się przepisy odnoszące się do gruntów, z wyjątkiem §§ 925, 927, 928 kodeksu cywilnego, jako też przepisy o roszczeniach z tytułu własności. Przeniesienie prawa zabudowy, pod warunkiem albo z oznaczeniem czasu, jest bezskuteczne". § 9 rozporządzenia przewidywał możliwość pobierania za ustanowienie prawa zabudowy czynszu, który miał być z góry oznaczony stosowanie do czasu i wysokości za cały czas zabudowy.

Prawo zabudowy, podobnie jak obecnie użytkowanie wieczyste, stanowiło zatem silne prawo do gruntu, które - obok własności - umożliwiało realizację budownictwa. Takie prawa istniały w wielu porządkach prawnych, a ich pierwotnym wzorcem była znana prawu rzymskiemu emfiteuza, czyli dziedziczne i zbywalne prawo trwałego (wieczystego) użytkowania cudzego gruntu za zapłatą daniny (por. W. Osuchowski, Rzymskie prawo prywatne, Warszawa 1981, s. 292).

Po II Wojnie Światowej prawo zabudowy zostało ustanowione jako instytucja prawa cywilnego dekretem z dnia 26 października 1945 roku o prawie zabudowy (Dz. U. nr 50, poz. 280). Zgodnie z art. 9 tego dekretu prawa zabudowy, ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu, podlegały przepisom dotychczasowym.

Dekret ten został uchylony z dniem 1 stycznia 1947 roku - dekretem z dnia 11 października 1946 roku Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57, poz.321). Według tych przepisów, zgodnie z treścią art. XXVI, prawa rzeczowe, istniejące w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego, co do zasady pozostają w mocy. Przepis art. XXXI tego dekretu stanowił zaś, iż treść praw rzeczowych, których powstanie nie jest od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Podobną regulację zawiera art. XL ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 94). Stanowi on, iż treść praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy, podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

W ocenie Sądu błędny jest pogląd organu I instancji, zgodnie z którym nie można obecnie zwrócić wywłaszczonego prawa zabudowy, ponieważ prawo to "w obwiązującym polskim systemie prawnym nie istnieje". Prawo zabudowy nie jest bowiem obecnie jedynie wymienione w art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 roku, nr 16, poz. 93 ze zm.), zawierającym katalog ograniczonych praw rzeczowych. Jednak - na co wskazują przytoczone powyżej regulacje prawne, może ono nadal występować w obrocie prawnym.

Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity:

Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603), a w szczególności art. 136 ust. 3, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W chwili orzekania przez organy obowiązywał także art. 136 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego przepisów ust. 1 - 5 tego artykułu nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego.

Mając na uwadze art. 136 ust. 6 cyt. ustawy oraz posługując się wykładnią gramatyczną przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy obu instancji przyjęły, iż przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być tylko nieruchomość, stanowiąca własność właściciela, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, na podstawie obowiązujących przepisów regulujących ogólne zasady i tryb wywłaszczenia za odszkodowaniem. Co za tym idzie – wywłaszczone prawo zabudowy, jako ograniczone prawo rzeczowe, podobnie jak wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego, nie podlega regulacji dotyczącej zwrotu wywłaszczonych praw.

W tym miejscu wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt K 6/05 (opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008 roku, numer 59, pod pozycją 369), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782, z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, Nr 169, poz. 1420 i Nr 175, poz. 1459, z 2006 r. Nr 64, poz. 456, Nr 104, poz. 708

i Nr 220, poz. 1600 i 1601 oraz z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził: "zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny – już w wyroku z 24 października 2001 roku (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) – wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Tak bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się jednak tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową. Z kolei pojęcie własności, do którego odnosi się art. 21 Konstytucji, ma charakter autonomiczny i "wykracza poza ujęcie cywilnoprawne" (całokształt praw majątkowych). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., sygn. K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, a także 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Stąd też należy zauważyć, iż zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmuje zatem nie tylko restytucję prawa własności, ale również prawa użytkowania wieczystego, a także ograniczonych praw rzeczowych (por. G. Bieniek, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 864)."

Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Przepis art. 136 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił zatem moc z dniem 9 kwietnia 2008 roku.

Powyższy wyrok ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżących, którzy domagają się zwrotu wywłaszczonego ograniczonego prawa rzeczowego i którym odmówiono tego zwrotu, jako podstawę odmowy wskazując także zakwestionowany przez Trybunał przepis.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97, nie publ. oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99, nie publ.). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( tak J. Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 roku, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tejże ustawy. Art. 135 stanowi bowiem, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził także, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie ustalił bowiem należycie stanu faktycznego niniejszej sprawy,

a w szczególności nie określił ścisłego położenia nieruchomości określonej w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako "nieruchomość położona w G. przy ul. D. [...], wpisana w księdze wieczystej Sądu powiatowego w Gdańsku KW [...], oznaczona katastralnie jako parcela [...] o pow. 4289 m2" na obszarze działek obecnie ujawnionych w ewidencji gruntów.

Jak wynika z pisma Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Urzędu Miejskiego z dnia 27 października 2006 roku, w zasobie geodezyjno-kartograficznym Urzędu Miejskiego widnieje informacja opisowa parceli nr [...] według stanu z 1949 roku, brak jest jednak mapy katastralnej oraz przejściowych wykazów zmian gruntowych, które w sposób szczegółowy określałyby położenie ww. parceli. W piśmie tym stwierdzono także, iż sporządzony przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego wyrys z mapy ewidencyjnej (którym posługiwał się organ w niniejszej sprawie), jedynie w sposób przybliżony określa położenie ww. parceli i nie może stanowić podstawy do określenia granic tej nieruchomości. Opracowanie ścisłego położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze działek obecnie ujawnionych w ewidencji gruntów może wykonać jedynie biegły geodeta (vide: pismo z dnia 27 października 2006 roku, k. 42 akt).

Prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności jest niezwykle istotne w niniejszej sprawie, ponieważ wynikające z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zostało przez ustawodawcę ograniczone przepisami art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż roszczenie

z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i 64 Konstytucji RP, nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował bowiem stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 roku, w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi zatem obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nałożony przez ustawodawcę na Skarb Państwa i gminy, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. W przepisie tym brak jest przy tym zastrzeżenia, iż użytkownik wieczysty lub nabywca nieruchomości muszą ją użytkować zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1998 roku, sygn. IV SA 615/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45910 i z dnia 27 czerwca 1991 roku, sygn. SA/Ka 60/91, OSP 1993/7-8/147, oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., PUG 1994 r. nr 7-8 i wyrok tego Sądu z dnia 12 maja 1994 r., sygn. III ARN 22/94, Zb. Urz. 1994/7/108).

W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż ustalenie jaka cześć nieruchomości objętej wywłaszczonym prawem pozostaje w użytkowaniu wieczystym jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie czyniąc w tym zakresie jednoznacznych i wnikliwych ustaleń, a co za tym idzie, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Nie przeprowadzając należycie postępowania dowodowego organ odwoławczy naruszył także art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiło także naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które również uzasadnia - zgodnie

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonej decyzji.

Analizując zarzuty podniesione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy zasadnie zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami,

a w szczególności art. 136 tejże ustawy. Z treści art. 6 k.p.a. wynika bowiem, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania.

Skarżący niezasadnie zarzucili przy tym organom, iż odmówiły im restytucji utraconego prawa do nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie stanowiły bowiem podstawy prawnej decyzji wydawanych w niniejszej sprawie.

Należy również wyjaśnić skarżącym, że organy, podobnie jak Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie miały podstaw aby zajmować stanowisko w przedmiocie zgodności z prawem ostatecznych decyzji dotyczących wywłaszczenia (orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1961 roku, nr [...]) i stwierdzenia nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego (decyzja Wojewody z dnia 10 marca 1992 roku, nr [...]). Niniejsza sprawa dotyczy bowiem jedynie wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonego prawa zabudowy i ten wniosek określa jej zakres przedmiotowy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 roku, I OSK 975/05, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Zgodność z prawem ww. decyzji skarżący kwestionować mogą jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić stan prawny ukształtowany opisanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Organ winien przy tym w pierwszej kolejności dokładnie ustalić położenie przedmiotowej nieruchomości tj. parceli nr [...] na obszarze działek obecnie ujawnionych w ewidencji gruntów, a następnie zbadać czy nieruchomość ta - przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku, została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić także skarżącym, iż w toku niniejszego postępowania organ uprawniony jest jedynie do zwrotu tego co zostało wywłaszczone. W przedmiotowym postępowaniu skarżący nie mogą zatem oczekiwać od organu, że zwróci im więcej niż zostało im odjęte orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1961 roku, nr [...].