Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 710/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72 ust.1 pkt 3 art 153 art. 155 art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 650/10 w sprawie ze skarg T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza solidarnie od T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 400 ( czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 września 2009 r., uzupełnionego w dniach: 22 października, 2 listopada i 8 grudnia 2009 r., [...] Sp. z o.o. w Z. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] (obręb [...]), położonych w miejscowości Ż. w gminie S., Wójt Gminy S. określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu wyznaczonego na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pokrywającymi się z granicą terenu objętego wnioskiem dla inwestycji, obejmującej budowę urządzeń infrastruktury technicznej – wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15 kV i ustalił rodzaj zabudowy: urządzenia infrastruktury technicznej – wolnostojąca elektrownia wiatrowa wraz ze stacją transformatorową i przyłączem kablowym podziemnym 15kV.

Nie zgadzając się z tą decyzją, odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnieśli: E. B., I. B., W. K., J. K., T. R., W. S., W. S., A. S. i I. Z.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż ustalenie warunków zabudowy jest tylko jedną z faz procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz w poprzedzającej ją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znajdzie szczegółowe odzwierciedlenie w projekcie budowlanym, który będzie stanowił podstawę do stosownych rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Stronami takiego postępowania będą także skarżący. To dopiero w tym postępowaniu ustala się konkretne usytuowanie obiektu budowlanego na terenie inwestycji, którego granice określono w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, gdy dla danego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w tej decyzji ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska, zdrowia, interesów osób trzecich jedynie wyznaczają kierunki przyszłego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie przyznają konkretnych praw stronom postępowania. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez między innymi zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Taka decyzja z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] została załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 88 cytowanej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa i spełnia niezbędne wymagania przy tego rodzaju inwestycji. Projekt decyzji stosownie do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Przed jej wydaniem przeprowadzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ze względu na rodzaj inwestycji – elektrownia wiatrowa jako urządzenie infrastruktury – nie istniał obowiązek poczynienia ustaleń z zakresie wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Ustalone w decyzji i załączniku graficznym nr 1c wielkości dopuszczalnego hałasu są całkowicie zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Tego rodzaju załącznik graficzny został załączony pierwotnie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc został sporządzony na zlecenie wnioskodawcy. Taka sytuacja nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Prognozy hałasu prezentowane przez wnioskodawcę były w pełni zgodne z wymogami wskazanego rozporządzenia i organ prawidłowo przyjął je jako jeden z warunków zabudowy. Uznając za niezasadny zarzut, iż wybudowanie elektrowni wiatrowej uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż o możliwości i sposobie ich zabudowy w przyszłości będzie decydował plan zagospodarowania przestrzennego, a do czasu jego uchwalenia przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Zarzuty związane z utratą wartości działek nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawy roszczeń z powodu zmniejszenia wartości działek mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli decyzja o warunkach zabudowy powoduje niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać od inwestora, po uzyskaniu przez niego pozwolenia na budowę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości w całości lub w części. W przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu, właściciel może żądać od inwestora odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Udziału społeczeństwa (tzw. konsultowania) w postępowaniu w sprawach o warunki zabudowy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Konsultacje przewiduje natomiast ustawa z dnia 3 października 2008 r. stanowiąca podstawę prawną dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli T. R., J. S., B. R. – S. i A. S.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., wydanym na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 650/10 ze skargi T. R. i II SA/Łd 651/10 ze skargi A. S., J. S. i B. R. – S., wobec tego, że dotyczyły tej samej decyzji i mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skargi są zasadne.

Sąd wskazał, że materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Po myśli wszakże art. 61 ust. 3 powołanej ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

W rezultacie zatem, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do sprawdzenia, czy planowania inwestycja, dla której ustalane są warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z uwagi na specyfikę inwestycji, z przepisami związanymi z ochroną środowiska.

Przeprowadzone zaś w tym zakresie przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, uznać należy za niewystarczające i naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest władny polemizować z ustaleniami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, nie oznacza to, iż zwolniony jest z przeprowadzenia wnikliwego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. Jak trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej najistotniejsze jest zagadnienie zgodności lokalizacji tego rodzaju inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. § 1 powołanego rozporządzenia określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami hałasu m.in. dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej wynosi 40 dB, w porze dziennej zaś 55 dB. Zgodnie natomiast z treścią art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji (do której, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczyć należy elektrownię wiatrową) powodująca m.in. emisję hałasu nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (odnoszącego się do obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium wywiodło, iż ustalone w załączniku graficznym nr 1c wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu są całkowicie zgodne z wymogami tego rozporządzenia. Problem w tym wszakże, iż nie jest jasne czy załącznik wspomniany, określający dopuszczalne poziomy hałasu stanowi wynik przeprowadzonego przez organ postępowania w tym zakresie, czy też zaledwie postulat kierowany do inwestora. Akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby na weryfikacje danych, uznanych przez organy za miarodajne w tym zakresie. Raport w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został złożony dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie był przedmiotem analizy organów w niniejsze sprawie. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, chociaż raport wspomniany został sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odniesienie się doń wydaje się niezbędne dla dokonania oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy spełniać będzie wymogi, określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jest to tym bardziej oczywiste, że, jak wynika z przedłożonej kopii raportu, wspomniany załącznik 1c, jest jednym z jego elementów.

Wyjaśnienia wymagały także okoliczności, które winny być znane organowi z urzędu, a związane z faktem, iż nieruchomości, będące własnością T. R., sąsiadujące z terenem inwestycji, choć niezabudowane, położone są na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 2003 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 296, pod poz. 2571, określający ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (choć teren wspomniany ujęty został w sporządzonej analizie urbanistycznej jako rolny). Wobec nieczytelności opisanego wyżej "załącznika 1c" w postępowaniu sądowym nie było możliwe jednoznaczne ustalenie czy są one położone w strefach przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, tym bardziej, że prognozowane wartości emitowanego hałasu nie określają w ogóle izofony na poziomie 40 dB (progowej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w porze nocnej).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, podnoszonych w toku postępowania Sąd wskazał, iż jedynym regulowanym przez prawo zagadnieniem, związanym z funkcjonowaniem instalacji typu elektrownia wiatrowa są ewentualne emisje, o których mowa w art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kwestie zaś syndromu turbiny wiatrowej, migotania cienia etc. pozostają wyłącznie przedmiotem zainteresowania nauki. Podnoszona więc w tym zakresie argumentacja może być co najwyżej traktowana jako postulat de lege ferenda, który kierować należy do organów ustawodawczych.

Co się zaś tyczy zgłoszonej przez pełnomocnika inwestora kwalifikacji inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego Sąd wskazał na ugruntowane już negatywne stanowisko judykatury w tym zakresie (por. np. sprawy o sygn.akt II SA/Łd 45/09, II SA/Łd 46/09, II SA/Łd 257/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, będący przedmiotem procedowania w niniejszej sprawie zdaje się zresztą przeczyć poglądowi wyrażonemu w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. Kwestia zaś odległości zabudowań skarżących od terenu planowanej inwestycji pozostaje drugorzędna. Istotne jest bowiem czy należące do nich nieruchomości położone są w strefie, w których w związku z projektowaną inwestycją przekroczone zostaną standardy jakości środowiska, niezależnie do tego w jakiej odległości od źródła emisji pozostają.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organy winny w sposób rzetelny i wnikliwy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając zawarte powyżej wskazówki oraz dokonać wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, dając temu wyraz w sporządzonych uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż w/w decyzje naruszały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku;

3) art. 151 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skargi T. R., J. S., B. R.-S. i A. S. jako nieuzasadnione winny zostać oddalone.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postawiony przez Sąd zarzut naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów proceduralnych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czyli podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny, opiera się na założeniu, że związanie wydaną uprzednio decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie zwalnia od dokonywania ustaleń w ramach postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy czy decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd uznał, iż takich ustaleń organy obydwu instancji nie dokonały w sposób wyczerpujący, przez co konieczne było uwzględnienie skarg i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie Kolegium taka teza nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i jest sprzeczna z systemowym ujęciem celów postępowań w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć oraz w przedmiocie warunków zabudowy dla tychże przedsięwzięć i wzajemnych relacji między wymienionymi postępowaniami, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części wykazującej uchybienia organów administracji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony Sąd podkreśla, że organy administracji nie są władne polemizować z ustaleniami decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, z drugiej zaś strony dowodzi, iż powyższe nie oznacza zwolnienia organu od ustalenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, w tym analizy i odniesienia się do raportu w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co miałoby pozwolić stwierdzić, czy decyzja o warunkach zabudowy będzie spełniać wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w dniu [...] marca 2009 r. dla inwestycji planowanej przez Spółkę z o.o. [...] została wydana przez Wójta Gminy S. decyzja nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody, a jednym z zapisanych w niej uwarunkowań były wymagania dotyczące ochrony środowiska przed hałasem. Decyzja powyższa jest ostateczna. Jak wynika z art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), stanowiącej, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), podstawę prawną wymienionej decyzji, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.

Rezultatem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia (zwana dalej "decyzją środowiskową"), określająca m.in., co wynika z art. 56 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 56 ust. 1b pkt 2 Prawa ochrony środowiska, uwzględnia się ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skoro, co jest niesporne, takie postępowanie zostało przeprowadzone i kończąca je decyzja uzyskała walor ostateczności zanim zakończyło się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, to organ orzekający w sprawie warunków zabudowy decyzją środowiskową jest związany i, wbrew temu co twierdzi Sąd, nie może w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dokonywać żadnych ustaleń, które w tym postępowaniu mogłyby podważyć rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji środowiskowej. Decyzja taka na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma w zakresie ochrony środowiska walor prejudycjalny i ustalenie warunków zabudowy w tej materii winno być zgodne z decyzją środowiskową (poza rzecz jasna ustaleniami wynikającymi z art. 71 i n. Prawa ochrony środowiska - o ile w sprawie zachodzi podstawa faktyczna do ich zastosowania).

Kolegium wskazało, że złożona wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy mapa przedstawiająca obszary oddziaływania akustycznego, przyjęta następnie przez organ pierwszej instancji do decyzji ustalającej warunki zabudowy jako "załącznik 1c", została zaczerpnięta przez inwestora z raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej inwestycji, który to raport został zaakceptowany (a zatem i omawiany "załącznik") w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko (cyt. wyżej art. 56 ust. 1 b pkt 2 Prawa ochrony środowiska) i stanowił postawę wydania decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Niezrozumiałą i pozbawioną podstawy prawnej, w ocenie skarżącego, pozostaje zatem sugestia Sądu o konieczności "ponownego" przeanalizowania przedmiotowego raportu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi o konieczności dokonywania ponownych ustaleń w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (bez wzruszenia pozostającej w obrocie prawnym decyzji środowiskowej) prowadziłoby w istocie do całkowitego przekreślenia sensu i odrębności postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wręcz czyniłoby to postępowanie zbędnym, skoro i tak przy okazji ustalania warunków zabudowy właściwy organ miałby ponownie analizować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza, być może, doprowadzić mogłaby ów organ do wniosków innych niż przy wydawaniu decyzji środowiskowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 i n. ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie ma na celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ma natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z odrębnymi przepisami, w tym m.in., przepisami ochrony środowiska. Skoro została wydana już wcześniej, w ramach właściwego postępowania, decyzja środowiskowa, to stwierdzenie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska sprowadzać się winno do stwierdzenia jej zgodności z uwarunkowaniami wynikającymi z decyzji środowiskowej.

Zdaniem Kolegium, z przytoczonych wyżej powodów bezprzedmiotowe są również zarzuty Sądu o nieuwzględnieniu w sprawie przeznaczenia nieruchomości T. R. określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 2003 r.

Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. uczestnik [...] Sp. z o.o. poparła wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy odnotować, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w 2010 r., a więc po dniu 15 listopada 2008 r., z którym weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 niniejszej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor legitymował się ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wprawdzie decyzja niniejsza, stosownie do art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jednakże stosownie do art. 155 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../ przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), to decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r., ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wiązała organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, który dopuszcza ponowną analizę raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy. Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku /.../ jest bowiem pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Natomiast, jeżeli w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, to organ w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem musi zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia, w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku /.../, LEX/el., 2009).

Wobec powyższego trzeba wskazać, że jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, kwestia dopuszczalnego hałasu w środowisku stanowiła stosownie do art. 47 Prawa ochrony środowiska, przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. Wobec tego nie może zostać ponownie odmiennie oceniona w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż stałoby to w sprzeczności z regulacją art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../. Należy zatem stwierdzić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do dokonywania ponownej analizy raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla spornej inwestycji. Niczego w tej ocenie nie zmienia fakt, że do decyzji o warunkach zabudowy dołączono, w formie załącznika, graficznie przedstawione prognozowane wartości hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazany element graficzny stanowi część raportu oddziaływania na środowisko wobec tego podlegał analizie w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Z tych względów brak jest podstaw, do ponownej analizy danych, będących przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zakończonym ostateczną decyzją. Dotyczy to również poruszonej przez Sąd I instancji kwestii położenia działek T. R. na terenie przeznaczonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., co czyni trafnym zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Również jako trafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem trafnie skarżący organ wskazał na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..