Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 178/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi E.M. i J.M. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, wykonanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.poinformował o wszczęciu na wniosek E.M. i J. M. (zwani dalej jako: skarżący, strona, strona skarżąca) postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L.w L.z wydaną decyzją Starosty L.z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie w dniu 14 sierpnia 2012 r. organ przeprowadził oględziny, w protokole z których wskazał, że obecni w ich trakcie wnioskodawcy nie sprecyzowali jednoznacznie w jakim zakresie budynek na działce nr [...] wybudowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zastrzegli, że kontroli powinien podlegać budynek zlokalizowany na działce nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nie jeden lokal na działce nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L. w L., z wydaną decyzją Starosty L.o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu odwołania od tego rozstrzygnięcia, DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w dniu 22 lutego 2013 r. przeprowadził kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że długość segmentu z garażem wynosi około 17,00 m, a bez garażu od strony działki nr [...]około 11,80 m. Garaż posiada wymiary około 5,20 m x 3,82 m. Wysokość ściany frontowej garażu od poziomu terenu wynosi około 3,80 m. Ustalono ponadto, że na dachu garażu wykonana jest posadzka z płytek ceramicznych oraz, że wykonano balustradę. W lukarnie budynku od strony garażu zlokalizowane są drzwi balkonowe. Wobec dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] r. ponownie - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając odwołanie DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych w sposób na tyle szczegółowy, aby mogły one stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję wnieśli K. H.-Ł.D. Ł.- właściciele segmentu mieszkalnego przy ul. L.[...] w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 636/13) oddalił skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 14 sierpnia 2013 r. kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że na poziomie parteru wydzielono przestrzeń pod schodami, tj. ściankami murowanymi. Natomiast zgodnie z rysunkiem nr 4A zatwierdzonego projektu budowlanego przestrzeń pod schodami jest otwarta. W pozostałej części parteru rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodna z projektem. Na poziomie piętra zmieniono usytuowanie ścianek łazienki w stosunku do pomieszczeń oznaczonych na projekcie budowlanym symbolami 2B/3 i 2B/4. W pozostałej części piętra rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. Ustalił ponadto, że budynek jest zlokalizowany na działce w sposób zgodny z projektem zagospodarowania działki będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas oględzin przedstawicielka właścicieli budynku przedłożyła do wglądu zaświadczenia Starosty L.z dnia [...] r. i z dnia [...] r. poświadczające brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych remontowych w budynku.

Po analizie dokumentów związanych z budową obiektu PINB decyzją z dnia [...] r. kolejny raz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę.

Rozpatrując kolejne już w sprawie odwołanie DWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż konieczność umorzenia postępowania wynika z braku podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem winny być również roboty wykonane na działce nr [...]. Wskazał, że w efekcie podziału działki nr [...] na dwie w/w działki (decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...]) oraz decyzji Starosty L.z dnia [...] r. Nr [...] o przeniesieniu decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., w części dotyczącej działki nr [...], powstał stan, w którym mimo tego, że podstawę do realizacji robót stanowi jedna decyzja o pozwoleniu na budowę to występują dwie niezależne inwestycje realizowane przez równe podmioty. Powołując się na poprzednie rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez Starostę L.i Prezydenta Miasta L. Stąd też kwestionowanie tych rozstrzygnięć oraz wynikłego z nich stanu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie mogło mieć na to postępowanie żadnego przełożenia.

Organ drugiej instancji przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala stwierdzić, że obiekt zrealizowany został w sposób zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kilkukrotne oględziny, w tym ostatnie mające miejsce w dniu 14 sierpnia 2013 r., oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie wykazują żadnych różnic w usytuowaniu budynku na działce w stosunku do tego co zostało zaprojektowane. W ocenie organu odwoławczego również dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku czynności dowodowych przez organ I instancji jak i ta, która została złożona do akt przez samych skarżących potwierdzają, że kształt obiektu jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu administracyjnego również rozmieszczenie pomieszczeń wewnątrz budynku w żaden sposób nie dotyczy sytuacji prawnej wnioskodawców, dlatego też niewzięcie przez nich udziału w tej części dowodu, nie dyskwalifikuje go i nie może stanowić przesłanki do podważenia stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ. Ponadto, odwołujący nie wskazali w toku postępowania na jakąkolwiek różnicę pomiędzy stanem zaprojektowanym, a stanem istniejącym. Kwestionują oni natomiast stan, który został zaakceptowany przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że wbrew przekonaniu skarżących taras usytuowany nad garażem został przewidziany w projekcie budowlanym. Wskazują na to jednoznacznie rysunki zawarte w projekcie (nr [...], nr [...] i nr [...]). Dalej wyjaśnił, że ewentualne dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku, przed faktycznym zakończeniem budowy, w żaden sposób nie zmienia tego, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporny taras był i jest przewidziany. Dokonanie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę legalności wykonywanych robót budowlanych.

Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. M., w której zarzucił organowi odwoławczemu brak wyjaśnienia meritum sprawy, która nie zawiera się w tych elementach stanu faktycznego, które szeroko wyeksponował organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 258/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że na skutek oddalenia wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] r. Nr [...], organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie jaki został wyznaczony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2012 r., tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że nie można obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objąć kwestii bezpośrednio dotyczących prawidłowości wyznaczonego tym zawiadomieniem zakresu prowadzonego postępowania, a tym bardziej oceniać je odmienne – jak oczekuje tego skarżący, który w licznej korespondencji adresowanej do organu nadzoru budowalnego wskazywał na szereg nieprawidłowości, których w jego ocenie, dopuszczono się przy budowie budynku przy ul. L.[...] w L.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skład orzekający ograniczył zakres kontroli do zbadania, czy organy administracji - przy tak zakreślonym zakresie postępowania, wydały zgodną z prawem decyzję i czy wystąpiły uchybienia na tyle istotne, że uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji w sposób wystarczających przedstawiły w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia faktyczne powody, dla których należało wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. M., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3122/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie ograniczył przeprowadzoną w sprawie kontrolę zakwestionowanego aktu, powołując się na związanie uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. i nie odniósł się do istotnej w tej sprawie kwestii, a mianowicie czy organy administracji prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie wyznaczonym zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, mimo iż jak zauważył Sąd pierwszej instancji "podjęto je po wnioskach skarżących w których domagali się oni od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie robót wykonywanych po zgłoszeniu zakończenia budowy".

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. (II SA/Wr 823/16) uchylił decyzję DWINB we W. z dnia [...] r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję organu PINB z decyzją z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wskazał, iż organy nie wyjaśniły żądania wnioskodawców i w konsekwencji wszczęły postępowanie w niewłaściwym zakresie, co już musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd odwołując się do okoliczności stanu faktycznego wskazał, iż rzeczą organów w niniejszej sprawie było wyjaśnienie przedmiotu zaskarżenia, a nie jego samodzielne dookreślenie. W rezultacie Sąd uznał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić jakie jest żądanie wnioskodawców oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. To zaś pozwoli na precyzyjne określenie przedmiotu sprawy. Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ pierwszej instancji powinien przedstawić w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności sprawy - wskazać, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w L. wezwał skarżących do jednoznacznego określenia żądania co do przedmiotu postępowania i zakresu czynności organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożyli w dniu 28 lipca 2017 r. pismo, w którym wskazali, że: "istota żądania sprowadzała się do wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania (względnie w zależności od obowiązujących przepisów postępowań) mającego na celu (...) nałożenia na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych odnoszących się do wszystkich przedsiębranych po dniu 26.11.2010r. robót budowlanych (...)".

W tak kształtujących się okolicznościach PINB w L. decyzją z dnia [...] r. ([...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. L., wykonanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 listopada 2010 r. inwestorzy M. D. i W.Dz,zawiadomili o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. L.w L., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty L. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji tego organu nr [...] o przeniesieniu tej decyzji w części obejmującej lokal [...], posadowiony na działce nr [...], na rzecz K.P.

Biorąc pod uwagę żądanie stron, okoliczności oraz przepisy Prawa budowlanego, określające właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, organ ustalił przedmiot postępowania na: "w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L.w L., wykonywanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy".

Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy prowadzono w okresie od 2011 do 2013 r. roboty budowlane polegające na: montażu okapników na tarasie nad garażem, robót wykończeniowych wewnątrz budynku, robót związanych z wykończeniem tarasu na dachu garażu.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności załączone zdjęcia dotyczące robót prowadzonych na tarasie na dachu garażu organ uznał, że polegały one m.in. na: ułożeniu na stropodachu garażu okładziny z płytek ceramicznych oraz zabezpieczeniu brzegów stropodachu obróbką blacharską. Z kolei w przypadku robót budowlanych wewnątrz budynku w trakcie kontroli w dniu 30 marca 2012 r., ustalono, że brak jest posadzek i podłóg na parterze i piętrze budynku, brak jest okładzin schodów żelbetowych oraz balustrad, stolarki drzwiowej oraz wyposażenia łazienek.

Zdaniem organu wykonane przez K. H.-Ł. i D. Ł., roboty wykończeniowe polegające na: ułożeniu na stropodachu garażu okładziny z płytek ceramicznych, zabezpieczeniu brzegów stropodachu obróbkami blacharskimi, montażu barierek tarasu na dachu garażu, wykończeniu posadzek na parterze i piętrze, wykonaniu okładzin schodów, montażu balustrad, montażu armatury łazienkowej i wewnętrznej stolarki drzwiowej, choć zostały wykonane już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku, były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty L.z dnia [...] r. (nr [...]) i nie naruszają przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Tym samym organ uznał, że brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L. w L., wykonywanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, gdyż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie mają w tym przypadku zastosowania i tym samym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie:

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 9 k.p.a. przez błędne odczytanie intencji wnioskujących, przy jednoczesnym zignorowaniu ciążących na organie obowiązków wypływających w szczególności z zasady praworządności oraz informowania, co z kolei doprowadziło organ do wszczęcia postępowania w nieadekwatnym przedmiocie i zakresie;

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego aplikację podczas gdy organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie naprawcze w odniesieniu do całego wznoszonego obiektu budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji trafnie umorzył postępowanie, gdyż w sprawie brak było podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, bowiem roboty budowlane choć zostały wykonane już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku, były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty L. z dnia [...]r. i nie naruszają przepisów, w tym techniczno - budowlanych.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu organ nadzoru budowlanego I stopnia nie dokonał zawężenia zakresu postępowania administracyjnego wyłącznie do działki nr [...], obręb [...] przy ul. .w L., ponieważ to sami skarżący określili, iż "istota ich żądania sprowadzała się do wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania mającego na celu (...) nałożenie na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych odnoszących się do wszystkich przedsiębranych po dniu 26.11.2010 r. robót budowlanych". Natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 26 listopada 2010 roku dotyczy jedynie budynku na działce nr [...]. Ponadto w trakcie całego postępowania skarżący składali wnioski dotyczące robót wykonywanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku, czyli właśnie na działce nr [...]. Za nieuprawione organ odwoławczy uznał również twierdzenie jakoby to do organu przynależała kwestia doprecyzowania zakresu prowadzonego postępowania, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i jego sprecyzowanie, uszczegółowienie należy zaś do strony, a nie sfery ocennej organu.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli E. i J. M.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe (nieuprawnione) zastosowanie podczas gdy w sprawie doszło do naruszeń przez organ I instancji;

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 9 k.p.a. przez błędne odczytanie intencji wnioskujących, przy jednoczesnym zignorowaniu ciążących na organie obowiązków wypływających w szczególności z zasady praworządności oraz informowania;

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego aplikację podczas gdy prawidłowa ocena zasadności wniosku skarżących, obejmująca tak ich intencję, jak i obowiązujące przepisy prawa wraz z towarzyszącym sprawie całym kontekstem faktycznym i prawnym winna skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania naprawczego w odniesieniu do całego wznoszonego obiektu budowlanego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego;

- art. 138 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe (nieuprawnione) zastosowanie wobec okoliczności, iż organ I instancji naruszył art. 105 § 1 k.p.a. przez jego przynajmniej przedwczesną aplikację wobec okoliczności nie wykazania, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ze złożonego przez nich pisma będącego wezwaniem do sprecyzowania ich żądania nie wynika, aby ich intencją było wszczęcie postępowania administracyjnego w takim przedmiocie i zakresie w jakim ono zostało umorzone, czyli w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszklanym, zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...], przy ul. L., wykonywanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Tak wyznaczony przez organ I - instancji zakres postępowania jest niezgodny z ich intencją, gdyż nie przesądzili oni czy postępowanie w sprawie robót budowlanych przedsiębranych już po formalnoprawnym oddaniu części realizowanego obiektu budowlanego do użytkowania miało być prowadzone jedynie w stosunku do części zlokalizowanej na działce nr [...]obręb [...], przy ul. L., a więc tej części, która miała zdaniem organów obu instancji zostać skutecznie przyjęta do użytkowania. Podnieśli oni przy tym, że nie dokonali specyfikacji zakresu postępowania przez wskazanie nr geod. działki. Brak we wspomnianym wniosku takiej specyfikacji jednoznacznie zaś wskazuje (przesądza), iż intencją skarżących było prowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu traktowanego jako jedność prawno- budowlana znajdującego się obecnie na działkach o nr geod. [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że organ I instancji ignorując ich intencje, jak i obowiązujące przepisy prawa, całkowicie samodzielnie dookreślił zakres wszczynanego postępowania administracyjnego., tj. zawęził ten zakres wyłącznie do działki nr [...]. Tymczasem taki zakres winien obejmować, tak części obiektu znajdujące się na powyższej działce, jak i część (obiektu) znajdującą się na działce o nr [...]. W tym kontekście podniesiono również, że organy, każdorazowo same z urzędu, mając przy tym na względzie odnośne przepisy Prawa budowlanego w zw. z zasadą praworządności, winny zarówno doprecyzowywać przedmiot jak i zakres inicjowanego wnioskiem postępowania i stosownie do tego wdrażać właściwy tryb mający na celu sanowanie nieprawidłowości.

W dalszej części skarżący podnieśli, iż na mocy wyroku NSA z 24 listopada 2017 r. potwierdzono, ich przymiot strony w efekcie czego mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., na mocy której przeniesiono na rzecz K. P. decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r. (nr [...]). Wyeliminowanie z kolei tejże decyzji z obrotu prawnego będzie rzutowało na ocenę przyjętego przez organ stopnia powiatowego w dniu 26 listopada 2010 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, które trzeba będzie uznać za bezprzedmiotowe i tym samym niewywołujące skutku w postaci milczącej zgody na użytkowanie. Z tego też względu zdaniem skarżących organ winien zawiesić postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Następnie zaś winien wszcząć postępowanie naprawcze w odniesieniu obiektu budowlanego znajdującego się na obu działkach, przy czym bez względu na wdrożony tryb postępowanie to winno zakończyć się nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Niezależnie od powyższego zdaniem skarżących zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny zostać uchylone także z tego względu, iż organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach:

- nie precyzują jakie konkretne roboty miały zostać ich zdaniem wykonane przez podmiot inwestora w odnośnej części obiektu już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy;

- nie precyzują jaki jest ich status prawny, a więc czy objęte są jakąś formą reglamentacji prawnej i ewentualnie czy zachodzi konieczność wdrożenia procedury naprawczej;

- nie wskazały w oparciu o jakie czynności kontrolne ustalono, że sporne roboty nie naruszają przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 16 maja 2018 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, rozwijając argumentację zawartą uprzednio w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.z dnia [...] r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. L. w L., wykonanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy.

Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd orzeczenia w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że sprawa niniejsza rozpoznawana jest na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 823/16) poprzednich decyzji organów nadzoru budowlanego z uwagi na stwierdzenie zaniechania wyjaśnienia żądania wnioskodawców i tym samym prawidłowe określenie przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przywołane regulacje oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowadministracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także postępowanie sądowadministracyjne. Tym samym również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym wyroku, stad zobligowany był do rozważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontekście sformułowanej uprzednio przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Dokonana pod tym względem analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. jednoznacznie wskazuje, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcia Sąd zobowiązał organy do ustalenia treści żądania skarżących oraz przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.pismem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżących do usunięcia braków w podaniach E.M.z 14 września 2011 r. i z dnia 19 października 2011 r. oraz E. i J.M. z dnia 20 listopada 2011 r., dotyczących realizacji budynku na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]), poprzez jednoznaczne określenie żądania co do przedmiotu postępowania i zakresu czynności organu nadzoru budowlanego, w terminie 7 dni. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z przypisaną mu właściwością rzeczową może prowadzić postępowania administracyjne m.in. w sprawach:

1. budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu (art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego);

2. prowadzenia robot budowlanych wykonywanych (art. 50 Prawa budowlanego):

- bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

- na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. wyjaśnili, że przedmiotem ich żądania jest wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu nałożenie na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych co do wszystkich przedsiębranych po dniu 26 listopada 2010 r. robót budowlanych. W efekcie postanowieniem z dnia [...] r. PINB w L.jako przedmiot postępowania określił roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L.w L., wykonywane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy i postanowił dołączyć do akt niniejszej sprawy akta spraw zarejestrowanych pod numerami [....], [...], [...] oraz [....]. Takie zakreślenie przedmiotu sprawy wynikało oczywiście ze sprecyzowania żądania skarżących, jak również podyktowane było stwierdzonym przez PINB faktem, iż w dniu 26 listopada 2010 r. inwestorzy M. D. i W. Dz.zawiadomili o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. L.w L., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty L. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji tego organu nr [...] o przeniesieniu tej decyzji w części obejmującej lokal A, posadowiony na działce nr [...], na rzecz K.P. Tym samym skoro rzeczą stron było zbadanie legalności wykonanych robót po przyjęciu obiektu do użytkowania, a to miało miejsce w dniu 26 listopada 2010 r. i dotyczyło budynku na działce nr [...], to nie można stawiać organom uzasadnionego zarzutu, iż dokonały one niewłaściwej kwalifikacji określając przedmiot sprawy jak w osnowie zaskarżonej decyzji.

Dalej prawidłowo i wychodząc naprzeciw wytycznym zawartym w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. organy ustaliły, iż po dacie przyjęcia do użytkowania w obrębie spornego obiektu w okresie od 2011 do 2013 r. przedsięwzięto roboty budowlane polegające na: montażu okapników na tarasie nad garażem, roboty związane z wykończeniem tarasu na dachu garażu oraz roboty wykończeniowe wewnątrz budynku, a wykonanym pracom nie można zarzucić wadliwości pod względem technicznym czy też uchybień w zakresie wymogów Prawa budowlanego. Twierdzenia te znajdują swoje uzasadnienia w protokole oględzin z 22 lutego 2013 r. oraz z 14 sierpnia 2013 r. Tym samym brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie pozostają w kolizji z przepisami prawa.

Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy organy ustaliły, że w zakresie sprecyzowanego przez skarżących żądania przeprowadzenia postępowania w zakresie wykonanych robót po przyjęciu do użytkowania spornego obiektu nie doszło do uchybienia przepisom prawa budowlanego to zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por.np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA).

Konkludując Sąd podzielił stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy, do czego to zostały zobligowane wiążącym organy oraz sąd w składzie orzekającym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. W tym kontekście odnosząc się także do podniesionych w skardze zarzutów trzeba wyjaśnić, iż na skutek przywołanego wyroku obowiązkiem organów było wezwanie skarżących do sprecyzowania ich żądania w zakresie prac wykonanych przy spornym budynku w świetle przedkładanych przez nich licznych pism w sprawie. Stąd dopełniając tego obowiązku PINB w L. wystąpił z wezwaniem i w zakresie w jakim strony udzieliły na nie odpowiedzi zakreślił ramy postępowania. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty co do niezgodnego z ich intencją określenia przedmiotu postępowania a także zaniechania dokonania tego przez organ samodzielnie. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 152/18), iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a jego treścią jest związany organ. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W sytuacji zaś, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, a taka niewątpliwie okoliczność wystąpiła w kontrolowanej w sprawie.

Wreszcie wskazać należy, że zakresem kontrolowanego postępowania objęto roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, wykonane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a zatem po [...] r., stąd w tak oznaczonych granicach organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do badania legalności: wszystkich wykonanych robót na działce przed podziałem oznaczonej nr. [...], oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też przesądzać wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. o przeniesieniu na rzecz K.P. – w części obejmującej lokal "A" pozwolenia na budowę. Samo również w sobie potwierdzenie przez NSA, iż skarżącym przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji nie stanowiło obligatoryjnej podstawy do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Literalne brzmienie tegoż przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze – zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie – jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wreszcie – istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Stąd zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Zależność więc jako postać związku, w którym jedno zagadnienie określa, wyznacza lub warunkuje drugie, może być bezpośrednia, całkowita, ścisła, ale także pośrednia". Przyjmuje się, przy tym, że powyższy przepis wymaga związku bezpośredniego. Gdy natomiast w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim co prawda określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego; [w:] Państwo i Prawo 2002/7/63). Tym samym zaniechanie w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania nie stanowi naruszenia prawa, gdyż w ocenie Sądu zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nie pozostaje w bezpośredniej zależności z niniejszym postępowaniem w takim zakresie jaki nakazywałby uznać to za kwestię wstępną.

Konkludując, przyjąć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości

.