Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 329/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85a ust. 1 i 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 85a ust. 1 i ust, 2 pkt 2, art. 103 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 roku nr 228, poz. 1947 ze zm.) Starosta wydał dnia [...] grudnia 2011r. decyzję nr [...], którą określił dla T i S-ka Spółka Jawna, opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę - kruszywo naturalne ze złoża "G" w okresie 2006, tj. opłatę za wydobycie kopaliny z obszaru nie objętego koncesją roku w wysokości 1 850 321 zł (słownie: jeden milion osiemset pięćdziesiąt tysięcy trzysta dwadzieścia jeden złotych).

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że realizując zadania administracji geologicznej na podstawie art. 102 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest organem właściwym do podejmowania decyzji niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy, w tym udzielania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż spełniających wymagania określone w art. 16 ust. 2a wyżej wymienionej ustawy, czyli jest organem koncesyjnym w rozumieniu ustawy.

Na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organ koncesyjny ustala w drodze decyzji prowadzącemu wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, opłatę eksploatacyjną, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata i zwiększając ją osiemdziesięciokrotnie.

Następnie organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania, dla

dokonania ustaleń należnej opłaty eksploatacyjnej, ocenie poddano wyłącznie

dowody przedłożone przez Przedsiębiorcę i będące w posiadaniu organu oraz

dowody wydane przez organ, tj:

-dokumentację geologiczną w kat. Ci złoża kruszywa naturalnego "G" w miejscowości [...], sporządzoną przez E.T posiadającego uprawnienia geologiczne [...], przyjętą przez Starostę pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2005 roku,

-koncesję na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "G" udzieloną decyzją Starosty znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku,

-informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża "G" w okresie od II kwartału 2005 r. do IV kwartału 2006 roku,

-operat ewidencyjny zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "G" według stanu na dzień [...] grudnia 2005r., sporządzony przez Przedsiębiorcę, -dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej w kat. Ci złoża kruszywa naturalnego "G" w miejscowości [...], sporządzony przez J.G. posiadającą uprawnienia geologiczne nr [...] na podstawie "Mapy sytuacyjno - wysokościowej po eksploatacji kopaliny ze złoża "G", według stanu na dzień [...] grudnia 2006 roku.

Organ wskazał, że dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, sporządzana jest w celu określenia granic złoża, jego zasobów oraz geologicznych warunków występowania. Ustalenia zawarte w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, przyjętej przez właściwy organ administracji geologicznej, stanowią podstawę do udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny. W dokumentacji geologicznej złoża "G" określono ilość kopaliny możliwej do wydobycia - 62816,4 Mg przy stratach w geologicznych zasobach bilansowych maksymalnie 15%.

W okresie wydobywania kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "G" przesyłano do organu informacje dotyczące naliczanych samodzielnie przez Przedsiębiorcę opłat eksploatacyjnych, w których podawane były wielkości kwartalnego wydobycia - sprzedania kopaliny. Za zakończony rok kalendarzowy, z wyjątkiem roku 2006, w którym zakończono wydobywanie kopaliny, Przedsiębiorca przedkładał do organu część tekstową "Operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "G", w której podano wydobycie oraz szacunkową wielkość strat w zasobach przemysłowych-bilansowych. W dniu 18 marca 2011 roku Przedsiębiorca przedłożył "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "G", z którego wynikało, że ze złoża wydobyto więcej kopaliny, niż podano w kwartalnych informacjach do opłat eksploatacyjnych.

Dalej organ I instancji podał, że w dniu 20 października 2011 roku został do organu przedłożony "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "G" w kat.C-] (rozliczenie zasobów)". Opracowanie to organ administracji geologicznej przyjął pismem z dnia [...] listopada 2011 roku.

Według wyliczeń przedstawionych w przyjętym "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej..." łącznie ze złoża w jego granicach geologicznych oraz z przestrzeni okalającej bryłę złoża wydobyto 115 033 Mg kruszywa naturalnego, przy czym z granic złoża 69682 Mg i z przestrzeni okalającej złoże 45351 Mg.

Należna opłata eksploatacyjna za wydobytą kopalinę poza granicami złoża, stawka opłaty wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. 232, poz. 1523) wynosi: 45351 Mg x 0,51 zł/Mg x 80=1 850 321 zł.

Z przyjętego "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej ..." wynika, że z ustalonych w dokumentacji geologicznej zasobów geologicznych w ilości 77854 Mg pozostało w caliźnie skalnej nie wyeksploatowanych 8172 Mg kruszywa, co stanowi 10,49% ustalonych zasobów. Organ stwierdził więc, że niezależnie od ustalonych zasobów w powierzchniowych granicach złoża objętych obszarem górniczym, wydobyto kopalinę zalegającą poniżej granicy geologicznej uznanej w dokumentacji za spąg złoża, co jest równoznaczne z wydobyciem kopaliny nie objętej obszarem górniczym. W "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej ..." ustalono, że z przestrzeni za granicami geologicznymi złoża, wydobyto 45351 Mg co stanowi 65% ogólnej ilości wydobytej kopaliny. Taka ilość wydobytej kopaliny poza granicami złoża nie może być traktowana jako przybierka dla poprawy warunków prowadzonej eksploatacji, lecz jest rozmyślną działalnością, z naruszeniem warunków koncesji.

W koncesji określono, że złoże będzie eksploatowane jednym poziomem wydobywczym do głębokości maksymalnie 6,2 m poniżej powierzchni terenu. Z mapy sporządzonej przez uprawnionego geologa górniczego W.T., po zakończeniu eksploatacji według stanu na [...] grudnia 2006 roku, wynika że dno wyrobiska osiągnęło rzędną 71,00m p.p.t. czyli głębokość 13,5 m w stosunku do powierzchni terenu przed eksploatacja wynoszącą 84,50 m n.p.m. Przekroczenie ponad dwukrotne głębokości wyrobiska określonego w udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny, wydobycie w ciągu 7 kwartałów 115033 Mg kruszywa, czyli 64625 m3 jest rażącym naruszeniem warunków koncesji wydanej przez Starostę, ponieważ wydobycie kopaliny mogło wynosić do 20000 Mg rocznie.

Wobec powyższego, uwzględniając prowadzenie wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem decyzji koncesyjnej, jak też w konsekwencji prowadzenie wydobycia poza granicami złoża, organ zastosował do obliczenia należnej opłaty, za ilość kopaliny wydobytą poza złożem "G", które miało w dokumentacji geologicznej ściśle określone granice, osiemdziesięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył profesjonalny pełnomocnik T i S-ka Sp. j., w którym zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego przez wadliwe przeprowadzenie lub nieprzeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów oraz przeprowadzenie postępowania bez udziału Gminy,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na niezgodnym z rzeczywistością ustaleniu wielkości wydobycia kruszywa ze złoża G w 2006 roku,

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze wskutek wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kruszywa mimo upływu terminu przedawnienia.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej w kategorii Ci sporządzony przez uprawnionego geologa J.G. w kształcie, w jakim znalazł się w aktach sprawy, nie może stanowić dowodu, albowiem nie został on zaakceptowany i podpisany przez przedsiębiorcę-skarżącego, odmiennie niż inne dokumenty o podobnym charakterze, np. dokument sporządzony przez W. Tylkę. Wobec bezspornego faktu braku podpisu strony omawiany dokument nie mógł stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych. Dalej pełnomocnik zgodził się, że organ prowadzący postępowanie słusznie dostrzegł potrzebę przeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania świadka M.T. pełniącego funkcję kierownika ruchu w Zakładzie Górniczym G. Czynność ta przeprowadzona miała zostać w dniu [...] grudnia 2011 r. Do przesłuchania świadka nie doszło z nieznanych skarżącemu przyczyn, najprawdopodobniej ze względu na niestawiennictwo świadka w wyznaczonym terminie mimo prawidłowego zawiadomienia go. Taka sytuacja obligowała prowadzącego postępowanie co najmniej do ponownego wezwania świadka, nie zaś do odstąpienia od tej czynności i wydania decyzji merytorycznej, przy czym zdaniem strony zeznania tego świadka mogą mieć w sprawie istotne znaczenie. Odnosi się to również do trybu procedowania w zakresie uzyskania miarodajnych informacji co do ilości wydobytego kruszywa od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad, o co Starosta zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2011r. Bez oczekiwania na żądaną informację podjęto decyzję merytoryczną. Tymczasem z udzielonej na to pismo odpowiedzi wynikała oczywista potrzeba i możliwość dokonania dalszych ustaleń w sprawie.

Ponadto pełnomocnik podniósł, iż stosownie do treści art. 84 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011r. uczestnikiem postępowania w sprawie opłat eksploatacyjnych może być zainteresowana gmina. Z normy tej wynika bezwzględny obowiązek zawiadomienia tego podmiotu o wszczęciu postępowania i wykonywanych w sprawie czynnościach. Jak wynika z akt sprawy obowiązku tego organ prowadzący postępowanie nie wypełnił ograniczając się jedynie do doręczenia Burmistrzowi Gminy odpisu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik wskazał też, że istotne jest, iż skarżący nawiązując do stanowiska przedstawionego w trakcie przesłuchania w dniu [...] grudnia 2011 r. kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się o przedłużenie terminu dla uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Wniosek ten nie spotkał się z żadną reakcją organu prowadzącego postępowanie. W następstwie wskazanych uchybień proceduralnych doszło - zdaniem strony skarżącej - do niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń co do rzeczywistej wielkości wydobycia kruszywa ze złoża G i w następstwie tego do bezpodstawnego wymierzenia skarżącemu dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.

Niezależnie od oceny trafności przedstawionego stanowiska w sprawie, zdaniem pełnomocnika, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wobec przedawnienia. Stosownie bowiem do normy art. 87 Prawa geologicznego i górniczego, w odniesieniu do problematyki przedawnienia, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, te zaś - w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie - przewidują na podstawie art. 68 § 1 termin 3-letni dla wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania publicznoprawnego. Nie może budzić zatem wątpliwości, że termin ten upłynął, jeżeli zważy się, iż hipotetyczna opłata eksploatacyjna dotyczyć może roku 2006. W takim stanie postępowanie należało umorzyć.

Po rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że podstawę materialno-prawną rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, póz. 981), jednakże mocą art. 222 tej ustawy, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy

stosuje się dotychczasowe przepisy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało

wszczęte [...] marca 2011 r., a więc sprawę rozpatrzono w trybie przepisów w

brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.

Zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy, w razie wydobywania kopaliny bez

wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy,

ustalają w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną w

wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju

kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki

obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (tu: rozporządzenie Rady Ministrów z

dnia 25.11.2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych - Dz. U. z 2010 r. Nr

232, póz. 1523). Powyższy przepis obliguje właściwy organ do ustalenia

prowadzącemu bezprawną działalność podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Opłata

ta dotyczy kopaliny, na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem

zezwolenie (koncesję). Organ należną opłatę eksploatacyjną ustalił w oparciu o

przedłożony w listopadzie 2011 r. przez przedsiębiorcę "Dodatek nr 1 do

dokumentacji geologicznej..." stwierdzając, że łącznie ze złoża w jego granicach

geologicznych oraz w przestrzeni okalającej bryłę złoża wydobyto 115.033 Mg

kruszywa naturalnego, przy czym ze złoża 69682 Mg i z przestrzeni okalającej złoże

45351 Mg (za którą naliczono opłatę). Następnie organ stwierdził na podstawie mapy

sporządzonej przez uprawnionego geoioga, po zakończeniu eksploatacji wg stanu

na dzień [...] grudnia 2006 r., iż została przekroczona ponad dwukrotnie głębokość

wyrobiska określonego w udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny. Wydobyto w

ciągu siedmiu kwartałów 115.033 Mg kruszywa, czyli 64625 m3 , co jest rażącym

naruszeniem warunków koncesji. Organ jednakże nie dokonał zestawienia danych,

które pozwoliłyby na ocenę ich prawidłowości w porównaniu i powiązaniu do

przedłożonych dowodów. Zdaniem organu odwoławczego "dane dotyczące ustalenia

w drodze decyzji wysokości opłaty eksploatacyjnej (na wydobycie kopaliny z

przestrzeni spoza określonej w koncesji) - jej wielkość powinna wynikać w sposób

oczywisty z przedstawionego wyliczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji. W

przedmiotowej sprawie nie wynika jednoznacznie czy - a jeżeli tak - to w jaki sposób

zostało rozliczone wydobycie kopaliny z "rażącym naruszeniem prawa" przez

przekroczenie ustalonej w koncesji głębokości". Zdaniem organu U instancji jest to

istotna okoliczność, ponieważ poczynione przez organ ustalenia są kwestionowane

przez odwołującego. Zaznaczył też, że mocą art. 87 ust. 1 do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, które to przepisy zostały pominięte w zaskarżonej decyzji. Organ ponadto uchybił przepisom postępowania administracyjnego regulującym kwestię przeprowadzenia dowodów w trakcie prowadzonego postępowania.

Dodatkowo organ za bezpodstawny uznał zarzut niepowiadomienia gminy o toczącym się przedmiotowym postępowaniu. Artykuł 84 ust. 1 ma zastosowanie tylko do postępowań prowadzonych przez organ na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy, nie ma natomiast zastosowania do postępowań prowadzonych na podstawie art. 85a ust. 1. Ponadto zauważył, że w sprawie nie uwzględniono zarzutu przedawnienia.

Z art. 87 ust. 1 ustawy wynika, że do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Oznacza to, że mają tu zastosowanie przepisy zawarte w dziale III Ordynacji podatkowej. W dziale tym zamieszczone są przepisy regulujące kwestię przedawnienia. Zgodnie z art. 70 § 1 zobowiązanie podatkowe (opłatowe) przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył pełnomocnik T i S-ka Spółka Jawna, w której zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 i 2 kpa, polegającą na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której należało umorzyć postępowanie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem strony skarżącej decyzja wydana na podstawie art. 85a i nast. Prawa geologicznego i górniczego jest decyzją, o której mowa w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, a zatem termin przedawnienia stosownie do treści art. 68 Ordynacji podatkowej biegnie od początku roku 2007, a kończy się z upływem 3 lub 5 lat od tej daty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, że rozważenie sprawy pod kątem jej umorzenia na skutek przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego byłoby przedwczesne i nieuzasadnione i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269 ze zm,), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej daiej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ... - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art, 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a, Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i2K.p.a.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zgodnie z treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że podstawę prawną decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowi przepis art. 85a ust. 1 i 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (ust 1). Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta; 2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny. Opłata podwyższona omówiona w tym przepisie ma charakter przede wszystkim represyjny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 2219/09, Lex nr 759702).

W przypadku podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, przewidzianej we wspomnianym art. 85a u.g.g., źródłem obowiązku jest decyzja administracyjna właściwego organu. Wskazuje na to użyta we wskazanym przepisie terminologia nawiązująca do "ustalania" opłaty. Wykładnia językowa przemawia zatem na rzecz tezy, że do tych opłat należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji "ustalających" wysokość zobowiązania podatkowego. Teza ta znajduje wsparcie także w argumentach sięgających do konstrukcji prawnej podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Treść art. 85a u.g.g. wskazuje na to, że źródłem "zobowiązania opłatowego" - w przypadku podwyższonej opłaty eksploatacyjnej - jest akt władczy (konstytutywna decyzja właściwego organu - por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011r., sygn. akt II SA/Bk 131/11).

Brzmienie art. 85a u.g.g. wskazuje, że w razie stwierdzenia, iż określone w nim przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych rozwiązań dopuszczających odstąpienie od ustalenia opłat. Powinno to więc nastąpić zarówno w przypadku stwierdzenia prowadzenia oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji, jak i w przypadku ustalenia, że działalność ta prowadzona jest z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

O ile stwierdzenie, że w grę wchodzi pierwsza z tych sytuacji, nie powinno zazwyczaj powodować istotniejszych problemów, o tyle odpowiedź na pytanie, które naruszenia mają charakter "rażący", może napotykać trudności. Komentowany przepis nie wskazuje bowiem żadnych dodatkowych przesłanek, za pomocą których można by dookreślić, kiedy dochodzi do "rażącego naruszenia". W pierwszej kolejności wypada zatem sięgnąć do znaczenia, jakie temu pojęciu nadaje język potoczny, i uznać, że "rażące" to tyle co "wyraźne, oczywiste, dające się łatwo stwierdzić, niewątpliwe, bezsporne, bardzo duże" (zob. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. III, Warszawa 1981, s. 24). Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że obowiązujący porządek prawny posługuje się czasem zwrotem "rażące naruszenie", co sprawia, że dokonując próby jego dookreślenia, można sięgnąć także do dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Trzeba tu zwłaszcza odesłać do poglądów wyrażonych w związku z wykładnią regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącym, że wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (a także bez podstawy prawnej, co jednak trzeba pozostawić na uboczu) skutkuje jej nieważnością.

Poglądy te nie są całkiem jednolite, jednak w zasadzie powszechnie przyjmuje się, że przez "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 230). Podnosi się zarazem, że o takim naruszeniu można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, bądź gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek, akcentując, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu dającą się stwierdzić przez proste ich zestawienie (tak m.in. wyr. NSAz11 VIII 2000 r., III SA 1935/99, niepubl.). Wskazuje się także, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać bowiem takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak w szczególności wyr. NSA z 30 XI 1999 r., V SA 876/99, niepubl,). Podnosi się wreszcie, że omawiane pojęcie ma charakter niedookreślony, stanowiąc swoistą klauzulę generalną, która wymaga konkretyzacji na podstawie oznaczonych stanów faktycznych (zob. L, Żukowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1998, s. 169).

Odnosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że o tym, czy naruszenie warunków koncesji ma charakter "rażący", powinny bez wątpienia decydować okoliczności konkretnego przypadku, które powinien w sposób jednoznaczny wskazać organ ustalający opłatę podwyższoną. Wydaje się zarazem, że tylko wyjątkowe i niezwykle naganne zachowanie się przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 85a u.g.g.

Oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K. p.a., a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniami organu odwoławczego, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienie podstawowej i niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, to jest ustalenia ilości wydobytej przez skarżącego kopaliny w okresie 2006 roku.

Odnosząc się do legalności decyzji organu I instancji, uchylonej słusznie przez SKO należy stwierdzić, że zastosowanie art. 85a u.g.g. wymaga od organu samodzielnej oceny, czy podmiot prowadzący działalność w zakresie objętym udzieloną koncesją, dopuścił się naruszenia warunków wykonywania działalności określonych w koncesji. Ustalenia w tym zakresie muszą być uznane za "rażące". Określenie rażącego charakteru jakiegoś zdarzenia lub zachowania wymaga uwzględnienia, że zawarty w art. 85a u.g.g. termin "rażące" jest nazwą nieostrą, a więc nie posiadającą w danym języku wyraźnej treści, pozwalającej stanowczo odróżnić jej desygnatów od innych nazw. Zwroty takie nazywane są niekiedy oceniającymi lub szacunkowymi, gdyż jako niedookreślone odsyłają do pewnych bliżej niesprecyzowanych wzorów nawiązując do wartościującego sposobu postrzegania danej sytuacji (szerzej Z. Ziembiński: Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 214). Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa.

W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wydobywania kopaliny, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z warunkami jej wykonywania określonymi w koncesji. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że ocena taka nie została przez organ dokonana. Z motywów jakie ujawniono można wnosić, że sam fakt przekroczenia ponad dwukrotnie głębokości wyrobiska określonego w udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny wyczerpał hipotezę rozważanego przepisu.

Stanowisko to jest błędne, zważywszy na to, że dane ustalające ilość wydobytego kruszywa w ciągu siedmiu kwartałów na poziomie 115.033 Mg, czyli 64625 m sz. nie zostały poparte szczegółowymi obliczeniami, skonfrontowanymi z znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami. W uzasadnieniu decyzji Starosty brak jest stosownego wyliczenia, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego dowodu. "Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów" (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). W konsekwencji organ prowadzący postępowanie musi zabiegać o udowodnienie każdego faktu prawotwórczego wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi, ażeby dotrzeć do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ nie może ograniczyć się do przeprowadzenia tylko niektórych dowodów, kierując się z góry przyjętym założeniem, że inne dowody są zbędne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2004 r., III SA 949/03.Wspólnota 2004, nr 17, s.56). Nie mogą zatem selekcjonować dowodów, które są podstawą ustaleń faktycznych i gromadzić tylko tych, które przybliżają z góry założony cel.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalona jest teza, zgodnie z którą "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r" sygn. akt I SA/Wr 700/97, LEX nr 27107, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 1596/2001, niepubl.).

Gromadząc materiał dowodowy organ nie może też pominąć dowodów przedstawionych przez stronę postępowania. Zebranie dowodów z wielu źródeł daje bowiem większą szansę na realizację zasady prawdy obiektywnej. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2004 r. ill SA 1482/03, Lex Polonica nr 368237). Nie powinno mieć przy tym znaczenia, czy podejmowane czynności dowodowe służą udowodnieniu okoliczności korzystnych dla strony postępowania, czy przeciwnie - pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego. Realizacja zasady prawdy materialnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wszelkie czynności podejmowane przez organy podatkowe będą realizowane z zachowaniem obiektywizmu i rzetelności.

Starosta na początku dostrzegł potrzebę przesłuchania w charakterze świadka M.T., pełniącego funkcje kierownika ruchu w Zakładzie Górniczym G, jednakże później dowód ten pominął, w ogóle nie odnosząc się do tego w uzasadnieniu decyzji.

Wskazane powyżej uchybienie nie pozwala na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Celem zaś tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405).

Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości danych dotyczących ilości wydobytej przez skarżącą Spółkę kopaliny ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia przez skarżącą opłaty podwyższonej. Innymi słowy, aby mówić o zastosowaniu instytucji przedawnienia w pierwszej kolejności należy ustalić, czy istnieje obowiązek uiszczenia przez skarżąca opłaty podwyższonej na podstawie art. 85a § 1 u.g.g., co w świetle wyżej przedstawionych okoliczności nie zostało w sposób prawidłowy przez Starostę dokonane. Gdyby bowiem okazało się, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 85a § 1 u.g.g. tj. że skarżąca Spółka nie dopuściła się wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, nie zachodziłaby potrzeba czynienia dalszych rozważań na temat przedawnienia opłaty podwyższonej.

Z powyższych względów zasadniczy zarzut skargi obrazy art. 138 § 2 K.p.a., postulujący umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego z uwagi na przedawnienie opłaty podwyższonej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja SKO, uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana bez przekroczenia granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie sprawa dotycząca wymierzenia skarżącej Spółce opłaty podwyższonej wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wyjaśnienie okoliczności wskazanych wyżej nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez SKO decyzji Starosty.

Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zobowiązany również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższym wymaganiom nie sprostał, w związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodu wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji czyni niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji tego organu, również w zakresie zastosowania instytucji przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.