Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1458/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 § 1-4, art. 41 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1177/12 w sprawie ze skargi B. W., J. W., J. W., E. W., J.L. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1177/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. W., J. W., J. W., E. W. i J. L. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia PO.5.3.-WP-1182/98kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zwany dalej: "Ministrem Transportu", postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej B. W., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W., A. W., J. W. i E. W., odmówił przywrócenia terminu do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Transportu wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...].

Pismem z dnia 9 lutego 2012 r. skarżąca B. W., występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik ww. osób, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podniesiono, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została doręczona ze względu na bałaganiarstwo w Urzędzie Pocztowym w K. oraz krótki wyjazd do rodziny.

Minister Transportu, rozpoznając wniosek przytoczył treść art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." i art. 129 § 2 k.p.a. oraz podkreślił, że przepisy tej ustawy dotyczące doręczeń przewidują, iż w przypadku doręczania pisma przez pocztę oraz niemożności doręczenia pisma, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W oddawczej skrzynce pocztowej pozostawia się zawiadomienie wraz z informacją o możliwości odbioru pisma w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie określonym w zawiadomieniu, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego, czternastego dnia od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Organ stwierdził, że - jak wynika ze zwróconej do nadawcy koperty oraz z pisma Poczty Polskiej otrzymanego w dniu 14 marca 2012 r. - decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowana do skarżącej B. W., była awizowana po raz pierwszy w dniu 21 grudnia 2011 r., a zawiadomienie zostało złożone w skrzynce oddawczej, powtórne zawiadomienie doręczono dnia 28 grudnia 2011 r.

Minister Transportu zaznaczył, że doręczenie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. nastąpiło w dniu 4 stycznia 2012 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. upłynął w dniu 18 stycznia 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wystąpienia z tym wnioskiem, złożony natomiast został w dniu 10 lutego 2012 r.

Zdaniem Ministra Transportu, strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w rozumieniu art. 58 k.p.a., w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., albowiem samo twierdzenie o krótkim świątecznym wyjeździe do rodziny nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Tym bardziej, że strona w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. została pouczona, iż stosownie do art. 41 § 1 k.p.a., w toku postępowania, strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu i w myśl art. 41 § 2 k.p.a. w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca B. W., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik wskazanych wyżej osób.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz podejmowane w sprawie czynności, kwestionując w szczególności prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jak wynika z przepisu art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej jest łączne spełnienie określonych w tym przepisie przesłanek, tj. uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełnienie czynności, dla której był przewidziany termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. 44 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia.

Sąd podkreślił, że na potwierdzeniu odbioru pisma (awizo) brak jest wskazania, w której dokładnie placówce pocztowej doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo). Nie wiadomo jest czy zawiadomienie (awizo) pozostawione zostało w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, w widocznym miejscu przy wejściu na posesję, czy też ewentualnie w jakimś innym, niewymienionym w art. 44 § 2 k.p.a. miejscu.

Sąd zaznaczył, że skarżąca kwestionuje fakt prawidłowości dokonanego doręczenia, a organ za miarodajne przyjął zaś wyjaśnienia zawarte w piśmie Poczty Polskiej, które wpłynęło do Kancelarii Głównej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 14 marca 2012 r., mimo, że – jak wskazano - analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nie dawała podstaw do uznania, iż doręczenie było skuteczne. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że stanowisko organu w kwestii prawidłowości zastępczego doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. jest wadliwe, albowiem doręczenie to nie zostało dokonane z zachowaniem warunków określonych w art. 44 k.p.a.

Zdaniem Sądu, skoro decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została skarżącej skutecznie doręczona, to nie można uznać, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Sąd stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do wyżej wymienionych osób (tj. B. W., J. W., J. W., E. W. – W. i J. L.) nie rozpoczął swego biegu, a tym samym brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu, co oznacza, że zaskarżone postanowienie, wydane zostało z naruszeniem art. 44 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", orzekł jak w sentencji swego wyroku.

Minister Transportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też zasądzenia kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż z tego przepisu wynika wskazanie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w której dokładnie placówce pocztowej doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) oraz czy awizo pozostawione zostało w oddawczej skrzynce pocztowej, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, w widocznym miejscu przy wejściu na posesję, czy też ewentualnie w jakimś innym, niewymienionym w art. 44 § 2 kpa miejscu, podczas gdy przepisy art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., odnoszą się tylko do zawiadomienia o pozostawieniu pisma (awiza),

b) niezastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. i uznanie, iż uchybienie terminu nie nastąpiło, bowiem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpoczął swego biegu, w sytuacji gdy doszło do zastępczego doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania tj.

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu postanowienia organu, bowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (nie określono ustawy) w zw. z art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., podczas gdy organ nie naruszył powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że błędne są ustalenia Sądu, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu 1 lit. a/ podniesiono, że z wykładni językowej przepisu art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że odnosi się on do treści zawiadomienia (awiza) i miejsca jego umieszczenia, a przepis art. 44 k.p.a. nie precyzuje jaką treść powinno mieć zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, a skoro tak, to nie można uznać, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie spełnia wszystkich wymienionych w art. 44 k.p.a. przesłanek.

W nawiązaniu do zarzutu 1/ lit. b/ wskazano, że Sąd I instancji pominął wyjaśnienie Poczty Polskiej w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, że przesyłka do skarżącej była dwukrotnie awizowana, przy czym awizo zostało umieszczone w skrzynce oddawczej adresatki. Stwierdzono, że błędne wypełnienie (a właściwie brak wypełnienia) zwrotnego poświadczenia odbioru przez pracownika poczty, nie świadczy o braku złożenia awiza w skrzynce odbiorczej skarżącej.

Podniesiono, że istotne znaczenie ma również fakt, że strona w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r, została pouczona, iż stosownie do art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu i w myśl art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Wywodzono, że skoro dopełniono czynności o których mowa w art. 44 § 1, § 2 i § 3, to Sąd I instancji powinien uznać, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 44 § 4 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu 2 lit. a/ wskazano, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji stanowi tylko potwierdzenie dla nadawcy o doręczeniu korespondencji do adresata, ewentualnie o próbie jej doręczenia i pozostawieniu dla adresata zawiadomienia (awiza) zgodnie z 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Pomyłka pracownika placówki pocztowej polegająca na braku prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji nie świadczy o tym, ani nie uprawdopodabnia tego, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma nie zostało pozostawione adresatowi.

Zauważono, że Sąd I instancji wskazując na braki w zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, jednocześnie pominął adnotacje znajdujące się na kopercie, z której wynika, że przesyłka była awizowana w dniu 21 grudnia 2011 r., a następnie w dniu 28 grudnia 2011 r. i w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie w dniu 5 stycznia 2012 r. zwrócono ją do nadawcy.

Wyjaśniono, że w związku z brakiem wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez Pocztę Polską, Ministerstwo Transportu, zwróciło się o potwierdzenie prawidłowości próby doręczenia przesyłki.

Zarzucono, że Sąd pominął też, wyżej przytoczone wyjaśnienie Poczty Polskiej otrzymane przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 14 marca 2012 r.

Podniesiono, że uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. była dwukrotnie awizowana i zwrócona do organu po upływie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Gdyby Sąd uwzględnił znajdujące się w aktach sprawy wyjaśnienie Poczty Polskiej oraz adnotacje na kopercie, to oddaliłby skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W nawiązaniu do zarzutu 2 lit. b/ stwierdzono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Minister Transportu, wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszył art. 44 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. oraz zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem organ podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgromadził potrzebny materiał dowodowy i go rozpatrzył. Jak wskazano, organ zgromadził dowody świadczące o doręczeniu zastępczym decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżącej, a skoro upłynął termin do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, to organ mógł jedynie odmówić przywrócenia terminu na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Należy jednak stwierdzić, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wymieniono przepisy art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a oraz art. 44 § 4 k.p.a. Wskazane wyżej przepisy k.p.a. stanowią jednakże przepisy prawa procesowego (por.: - wyrok NSA z 18.09.2008 r., sygn.. akt I OSK 1314/07; – wyrok NSA z 28.01.2010, sygn. akt II OSK 174/09; - wyrok NSA z 26.02.2010 r., sygn.. akt I OSK 1237/09; - wyrok NSA z 6.05.2010 r., sygn.. akt I OSK 1237/09).

Wyjaśnić bowiem należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładającą obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 17.02.2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775 oraz wyrok NSA z 15.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1446/09, cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej przepisy są niewątpliwie (niezależnie od tego, że stanowiły podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) przepisami prawa procesowego z uwagi na ich charakter ( normy instrumentalne określające w istocie drogę dochodzenia strony do uprawnienia) i tylko w taki sposób należy je kwalifikować. Pomimo tego, iż wadliwie zakwalifikowano je w ramach przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do nich w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Należy stwierdzić, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów postępowania.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma ustalenie czy można za skuteczne uznać doręczenie zastępcze wobec nie odebrania przez skarżącą B. W., awizowanej przesyłki zawierającej decyzję Ministra Transportu z dnia [...] grudnia 2011 r. Uznanie prawidłowości tego doręczenia zastępczego doprowadziło organ w tej sprawie do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia ww. stronie terminu do wniesienia odwołania.

Należy zauważyć, że umieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy regulujące tryb i zasady doręczeń oparte są na zasadzie oficjalności i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Z zasady tej wynika zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków, które modyfikują podstawowe reguły rządzące doręczeniami. W świetle przepisów k.p.a. niewątpliwie regułą jest, że doręczenie pism osobie fizycznej powinno następować do rąk własnych adresata. Od reguły tej przewidziano wyjątki, dopuszczając możliwość tzw. doręczenia zastępczego. U podstaw wprowadzenia takich rozwiązań niewątpliwie leżały względy celowościowe. Chodziło mianowicie o usprawnienie przebiegu postępowania, a więc by ewentualne destrukcyjne działania adresata nie unicestwiały biegu całego postępowania. Celowościowa natura doręczenia zastępczego - z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji - musi jednak prowadzić do ostrożnego i bardzo ścisłego rozumienia sensu tej regulacji oraz jej ścisłego stosowania. W konsekwencji, nie ma jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od określonych wymogów doręczenia zastępczego.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej zwraca się uwagę na to, że doręczenie zastępcze składa się z kilku czynności i ścisłe udokumentowanie przeprowadzenia wszystkich tych czynności jest konieczne dla stwierdzenia skuteczności takiego doręczenia. Dlatego też należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, w którym jako przeszkodę do uznania, że doszło do doręczenia zastępczego, wskazano, brak określenia - na potwierdzeniu odbioru pisma (awizo) - w której dokładnie placówce pocztowej doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo). Dodać należy, że ww. druk zwrotnego poświadczenia odbioru pisma, nie tylko, że nie zawierał powyższych informacji, ale też nie został podpisany przez doręczyciela. W tych warunkach w oparciu o powyższy dokument nie można było przyjąć, że dokonano doręczenia zastępczego, albowiem nie istniały możliwości weryfikacji, czy tryb postępowania, określony w przepisach art. 44 § 1 – 3 k.p.a., został zachowany (por. wyrok NSA z 17.08.2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis; - postanowienie NSA z 4.04. 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 - baza Lex nr 1145634; - wyrok WSA w Gdańsku z 4.07.2013 r., sygn.. akt III SA/Gd 226/13 – baza Lex nr 1368858).

W świetle powyższego, nie sposób uznać za zasadny, wysunięty w skardze kasacyjnej zarzut, że skoro przepis art. 44 k.p.a. nie precyzuje, jaką treść powinno mieć zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, to nie można uznać, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie spełnia wszystkich wymienionych w art. 44 k.p.a. przesłanek, pomimo braku wypełnienia formularza tego dokumentu przez doręczyciela. Otóż należy podkreślić, że treść formularza potwierdzenia odbioru powinna odpowiadać treści przepisów procedury postępowania regulującego materię doręczenia pism (w niniejszej sprawie – przepisom k.p.a.), z uwagi na to, by istniał dowód wskazujący, w jaki sposób procedurę tą zastosowano. Jest to tym bardziej istotne, kiedy w sprawie ma zastosowanie instytucja doręczenia zastępczego, stanowiąca rodzaj fikcji prawnej, stwarzająca domniemanie doręczenia pisma, co skutkuje wyznaczeniem początku biegu terminu do podjęcia czynności prawnej.

W odniesieniu natomiast do wywodu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji pominął pisemne wyjaśnienie Poczty Polskiej w przedmiotowej sprawie, to należy stwierdzić, że jakkolwiek następcze (po dokonanych już czynnościach przez doręczyciela), pismo poczty może mieć walor dodatkowego dowodu uzupełniającego materiał dowodowy, to jednak pismo to nie może zastąpić prawidłowo wypełnionego i podpisanego przez doręczyciela formularza potwierdzenia odbioru, zwłaszcza w sytuacji, kiedy formularz taki w ogóle nie został wypełniony. Ponadto, pismo Poczty Polskiej, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej zawiera informację stwierdzającą, że adresatowi, tj. skarżącej doręczono zawiadomienie o ponownym awizowaniu przesyłki, na co brak jest jakiegokolwiek dowodu, czy to w postaci podpisu strony, czy też adnotacji na formularzu potwierdzenia odbioru (vide: k. 79 ww. akt), co sprawia, że pismo to nie może mieć waloru rozstrzygającego w sprawie, tym bardziej biorąc pod uwagę twierdzenia strony o przypadkowym znalezieniu awiza na podwórzu jej posesji.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był zawarty w skardze kasacyjnej wywód wskazujący na fakt, że strona została pouczona o treści art. 41 § 1 k.p.a. Okoliczność ta miałaby znaczenie w sytuacji, kiedy, po pierwsze, formularz potwierdzenia odbioru byłby prawidłowo wypełniony, a po wtóre, kiedy skarżąca wyprowadziłaby się z dotychczasowego miejsca zamieszkania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, ani druk ww. formularza nie został wypełniony, ani też nie zachodziła sytuacja wyprowadzenia się strony z dotychczasowego miejsca zamieszkania, a niemożność doręczenia jej przesyłki związana była z czasową jej nieobecnością w tymże miejscu.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia przepisów art. 44 § 1 – 3 k.p.a. oraz art. 44 § 4 k.p.a. należało ocenić jako niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., dotyczył pominięcia przez Sąd adnotacji znajdujące się na kopercie o awizowaniu przesyłki w dniu 21 grudnia 2011 r., następnie w dniu 28 grudnia 2011 r. i w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie w dniu 5 stycznia 2012 r. zwróceniem jej do nadawcy, a ponadto pominięciem przez Sąd wyjaśnienia Poczty Polskiej, które otrzymał organ w dniu 14 marca 2012 r.

Pomijając okoliczność, że powyższe adnotacje nie stanowią dowodu na to, czy i w jaki sposób strona została powiadomiona o tym, gdzie doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo), co uniemożliwiało weryfikację dochowania wymogów określonych art. 44 § 1 – 3 k.p.a., to przede wszystkim należy stwierdzić, że w świetle przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy jest rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Obowiązek ten oznacza też zakaz wykraczania poza zgromadzony w aktach sprawy materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się tylko na części akt sprawy (por.: - wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn.. akt. I OSK 1498/12, - wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziłoby do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne w sprawie fakty, znajdujące swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, przy uwzględnieniu treści art. 133 § 1 p.p.s.a., nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały w nim przytoczone wszystkie fakty, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną pominięto. Natomiast okoliczność, że Sąd faktów tych nie uznał jako mających decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle najistotniejszej dla sprawy okoliczności, a mianowicie niewypełnienia przez doręczyciela formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, nie oznacza, że naruszył przez to przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Formułowanie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), nawet w sytuacji, kiedy stanowisko sądu, w zakresie oceny materiału dowodowego byłoby błędne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 Lex nr 1145067; wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560), co w przedmiotowej sprawie zresztą nie zachodzi z przyczyn które zostaną omówione w ramach analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 44 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie określono, jakiej ustawy dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czego też nie doprecyzowano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może interpretować zarzutów skargi kasacyjnej czy też domyślać się, jaki akt prawny miał na myśli składający tą skargę i dlatego nie zachodziły warunki do merytorycznego rozpoznania tego zarzutu, co skutkuje ograniczeniem się do rozpoznania pozostałych wskazanych w ramach przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że organ naruszył powyższe przepisy postępowania, skoro wbrew zasadzie praworządności (art. 7 k.p.a.), nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., a przepis art. 80 k.p.a. - wyrażający obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - zastosował wadliwie. O powyższym świadczy niewyciągnięcie należytej konkluzji z faktu, że formularz potwierdzenia odbioru przesyłki, tj odpisu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., przeznaczonej dla skarżącej, nie został wypełniony w zakresie wskazanym przez Sąd, co stanowiło istotną przeszkodę do uznania, ww. korespondencji za doręczoną, przy zastosowaniu przepisu art. 44 § 4 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.