Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3252/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 20/20 w sprawie ze skargi [...],[...],[...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [..] na rzecz [...], [...], [...] solidarnie 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. II SA/Gd 20/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...],[...]i [...]na uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...]maja 2016 r., [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...]

1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości;

2. zasądził od Rady Gminy [...]na rzecz skarżących [...]i [...]solidarnie kwotę 300 zł i na rzecz skarżącej [...] kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania;

3. zasądził od Rady Gminy [...]solidarnie na rzecz skarżących [...],[...]i [...] kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Opisaną na wstępie uchwałą Rada Gminy [...]wprowadziła zmianę planu miejscowego obrębu [...]w odniesieniu do działek nr [...],[...]i [...], polegającą na ustaleniu dla tego terenu (oznaczonego na rysunku planu symbolem 1P/U, 2P/U) następującego przeznaczenia: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (§ 3 pkt 1 lit. a).

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Gd 727/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...],[...]i [...]na ww. uchwałę. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3302/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących, uchylił wyrok WSA w Gdańsku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały jego zdaniem na uwzględnienie. W ocenie NSA niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci, art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 12, art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), a także art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. NSA za uzasadniony uznał natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących zgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium oraz do kwestii naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Ponadto sąd wojewódzki nie dokonał wnikliwej analizy postanowień studium w odniesieniu do treści planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że na skutek zakwestionowanej zmiany planu miejscowego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co stanowi o spełnieniu formalnej przesłanki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."). Skarżącym przysługuje prawo własności działek o numerach odpowiednio: [...],[...]oraz [...]. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczy kwestionowana zmiana planu (nr [...],[...]i [...]). Okoliczność, że zmiana miejscowego planu miejscowego przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznacza, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Przy czym nie chodzi tu o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolami 1P/U i 2P/U na nieruchomości skarżących, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że działki skarżących zostały przeznaczone w uchwale nr XX/118/2012 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową (symbol B014-MN/MR). Natomiast rozważane sąsiednie działki były oznaczone symbolami: B013-MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, B012-ZL – tereny lasów, B014-MN/MR – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (działka nr [...], aktualnie działka nr [...]); B-011-P – teren zabudowy produkcyjno-usługowej i rzemieślniczej, B010-ZL i B012-ZL – tereny lasów, B008-MN/MR/U – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (działka nr [...]); B008-MN/MR/U – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (działka nr [...], aktualnie działka nr [...]). Zatem na działkach objętych zmianą planu umożliwiono w szczególności intensyfikację zabudowy usługowej i produkcyjnej, wykluczając dotychczas możliwą współistniejącą zabudowę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że intensyfikacja zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów będzie oddziaływać nie tylko na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach sąsiadujących z terenem objętym zmianą planu, lecz także na zabudowę zagrodową, dopuszczoną na tych działkach planem z 2012 r. Jak podano w skardze i nie jest to kwestionowane, [...]prowadzi na działce nr [...] gospodarstwo ekologiczne, które zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami planistycznymi sąsiadowało z terenem lasów w północnej części działki nr [...], a aktualnie przeznaczonej pod obiekty produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowę usługową. Ze względu jednak na istniejącą już na tej działce zabudowę wielkopowierzchniową i wymóg § 3 pkt 6 lit. e uchwały, ta część działki powinna zostać przeznaczona pod powierzchnię biologicznie czynną. Przy czym z uwagi na przedstawione rozumienie tego pojęcia i możliwość realizacji zapisu § 3 pkt 6 lit. e np. poprzez utworzenie trawników, czy innej zieleni, niebędącej lasem, należy zgodzić się ze skarżącą, że taka zmiana dotychczasowego przeznaczenia będzie oddziaływać także na prowadzone przez nią gospodarstwo ekologiczne.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowany akt regulując kwestie zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...], narusza interesy prawne skarżących poprzez takie przeznaczenie ww. działek, które intensyfikuje dotychczasową zabudowę produkcyjno-usługową, co może spowodować większe uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu sąsiednich nieruchomości skarżących, w tym zwiększać immisje pośrednie spowodowane możliwością rozszerzenia w sąsiedztwie produkcji i usług, a także lokalizowania składów i magazynów. Stanowisko, że zmiana planu w zakresie sposobu zagospodarowania działek nr [...],[...]i [...]stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących uzasadnia art. 144 k.c.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że analiza obowiązującego w Starej Kiszewie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r. (dalej jako : "Studium") oraz jego konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna ze Studium. Zgodnie z częścią graficzną Studium przedmiotowe tereny znajdują się na obszarach dwóch stref – A i K. Zgodnie z pkt. 1.1 rozdziału II Studium – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów strefa A stanowi trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, a strefa K to korytarz rekreacyjny wzdłuż rzeki [...]. W pkt. 2 rozdziału II Studium wskazano kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, gdzie w strefie A przewiduje się znaczny wzrost powierzchni zabudowanej oraz zmniejszenie powierzchni użytkowanej na cele rolnicze. Z kolei strefa K jest obszarem specjalnym, dla którego powinny zostać opracowane indywidualne, szczegółowe programy oraz polityki użytkowania terenów.

Mając na uwadze powyższą część tekstową oraz część graficzną Studium, które muszą być spójne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analizowany obszar planu znajduje się w dwóch, w istocie kolizyjnych strefach. Nie można więc zaakceptować stanowiska Wójta, posiłkującego się przy piśmie wyjaśniającym mapą wyjściową, o "nieścisłości" załącznika graficznego Studium, skoro część tekstowa i graficzna tego aktu powinny być spójne, a decydujące nie są materiały urbanistyczne, lecz ostateczny kształt Studium przyjęty uchwałą Rady Gminy. Wobec tego nie może być mowy, że zgodność planu ze Studium wystąpi, gdy zaplanowane przeznaczenie terenu będzie zgodne przynajmniej z jedną ze stref, a decyzja o tym, która strefa będzie realizowana na danym terenie należy do organu uchwałodawczego gminy, jak twierdził Wójt w odpowiedzi na skargę, ani że teren planu obejmuje wyłącznie strefę A, bo takie było założenie urbanistyczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka treść tekstu Studium w powiązaniu z załącznikiem graficznym oznacza, że gmina uchwalając plany zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się zarówno w strefie A, jak i K, powinna uwzględnić kierunki i zasady przeznaczania terenów dla obu tych stref w taki sposób, aby przyjęte przeznaczenie nie naruszało wymogów żadnej z tych stref. Działanie wbrew powyższej konstatacji narusza nie tylko omawiane zapisy studium, lecz także art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać wymagania ładu przestrzennego. Reasumując, zdaniem Sądu, przeznaczenie ustalone w zmianie planu sprzeczne jest z postanowieniami Studium dla strefy K, a sprzeczność ta powoduje w konsekwencji naruszenie przez organ uchwałodawczy gminy przyznanego jej władztwa planistycznego. Skoro przedmiotowy teren nie jest w Studium preferowany do zabudowy produkcyjno-usługowej, a jednocześnie według innych jednoznacznych ustaleń tego aktu tereny te stanowią miejsce potencjalnego rozwoju gminy związanego z turystyką, gmina przy zmianie planu powinna uwzględnić szczególnie te kierunki rozwoju i zagospodarowania omawianego obszaru.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ uchwałodawczy nie tylko dokonał nieuprawnionego wyboru między przeznaczeniami wynikającymi z nakładających się na przedmiotowym terenie stref Studium A i K, ale w efekcie ustalił przeznaczenie według strefy A bez należytego wyważenia interesu publicznego, wyrażającego się w rozwoju ekonomicznym gminy poprzez stworzenie ośrodka produkcyjnego i miejsc pracy, i interesów prywatnych, a także pominął dotychczasowy sposób zagospodarowania działek oraz w konsekwencji strefy sąsiadującej, obejmującej także działki skarżących. Dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowych działek tylko w odniesieniu do części działki nr [...] przewidywało zabudowę produkcyjną, usługową i rzemieślniczą, a w pozostałym zakresie działka ta oznaczona była jako tereny lasów. Podobnie pozostałe działki stanowiły wyłącznie tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz tereny lasów. Działki te są natomiast położone w otoczeniu terenów rolnych, leśnych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej. Takie zagospodarowanie tworzyło zatem pewien ład przestrzenny, który powinien zostać uwzględniony przy zmianie planu zagospodarowania dla części terenu kształtującego ten ład, a zmiana polegająca w rzeczywistości na wprowadzeniu zabudowy dominującej, powinna być należycie uzasadniona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ uchwałodawczy uwzględniając przede wszystkim interes właściciela przedmiotowych działek prowadzącego działalność produkcyjną, którą zamierzał rozwijać, w sposób nieuzasadniony pominął interes właścicieli sąsiednich nieruchomości przeznaczonych do zagospodarowania w sposób, z którym koliduje wyłączna zabudowa produkcyjna, a tym bardziej jej intensyfikacja. W szczególności zdaniem Sądu nie znajdowała uzasadnienia i naruszała zastany ład przestrzenny zmiana przeznaczenia części terenu działki nr [...] z terenów leśnych na zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Zdaniem sądu przyjęcie przedmiotowych zmian w przeznaczeniu planistycznym działek nr [...],[...]i [...] stanowiło nieuzasadnione przyznanie prymatu interesowi podmiotu prowadzącemu działalność produkcyjną i naruszenie interesu podmiotów, których nieruchomości są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a także prowadzących działalność upraw ekologicznych. Ważenie interesów, jakie miał przeprowadzić organ uchwałodawczy, nie spełnia zdaniem Sądu wymogu proporcjonalności, szczególnie w kontekście zastanego ładu przestrzennego oraz wymagań Studium dla strefy K.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że:

a) legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, który posiada interes prawny w jej zaskarżeniu, podczas gdy legitymowanym do wniesienia skargi jest podmiot, którego interes prawny został naruszony;

b) naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie musi mieć charakteru bezpośredniego i obiektywnego, a może być jedynie hipotetyczne i potencjalne, podczas gdy naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w ww. przepisie musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny;

c) przez interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć także naruszenie art. 144 k.c. podczas, gdy art. 144 k.c. normuje stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich i nie może zostać naruszony w procedurze planistycznej;

d) pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g rozumieć należy również sytuację, w której zaskarżony akt nie ingeruje bezpośrednio w prawa i obowiązki skarżącego, ale kształtuje sytuację właścicieli działek sąsiadujących z działką skarżącego w sposób niezgodny z interesem faktycznym skarżącego, podczas gdy potencjalne naruszenie interesu faktycznego nie daje zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji do zaskarżenia aktu,

e) w wyniku czego Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec z bezpodstawnego przyjęcia, że interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy w istocie ich interes prawny nie został naruszony.

W przypadku nieuznania zasadności powyższego zarzutu, Rada Gminy wskazała na naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienia zaskarżonej uchwały stanowią bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości objętej planem, jak również, że nie zachowano zasady proporcjonalności pomiędzy interesami publicznymi a prywatnymi, podczas gdy postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują w prawo własności skarżących, jak również zachowano zasadę proporcjonalności pomiędzy interesami publicznymi a prywatnymi;

b) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna ze studium i nastąpiło przekroczenie przez organ władztwa planistycznego, podczas gdy zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium i nie przekracza przysługującego gminie władztwa planistycznego;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasady zgodności planu z ustaleniami studium, a w konsekwencji zasady władztwa planistycznego, podczas gdy plan jest zgodny ze studium i nie naruszono zasady władztwa planistycznego, bowiem zachowano zasadę proporcjonalności między interesem indywidualnym, a interesem publicznym i nie sposób uznać, jakoby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a.

II. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

b) art. 132 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie [...] prowadzi na działce [...] gospodarstwo ekologiczne, podczas gdy takie gospodarstwo nie jest na tej nieruchomości prowadzone oraz poprzez błędne uznanie, iż zmiana dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] będzie oddziaływać na prowadzone przez nią gospodarstwo ekologiczne, którego skarżąca w świetle prawa nie prowadzi;

c) art. 132 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że działki skarżących objęte są zabudową jednorodzinną, podczas gdy są to siedliska rolnicze, na które składają się grunty rolne oraz grunty rolne zabudowane;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem z treści uzasadnienia nie wynika, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń zebranych w postępowaniu i nie wyjaśnił zgodnie z wymogami ww. przepisu, dlaczego prowadzenie gospodarstwa ekologicznego, nie może być prowadzone w otoczeniu działalności produkcyjnej, a jedynie wskazał ogólnikowo, że dla tego rodzaju działalności istotne znaczenie ma otoczenie, a bliskie sąsiedztwo zakładu produkcyjnego, bez odpowiedniej bariery ograniczającej oddziaływanie immisji związanych z produkcją, może potencjalnie ograniczać bądź uniemożliwiać skarżącym prowadzenie upraw;

e) art. 132, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie na podstawie odpisów aktów notarialnych załączonych do akt sprawy, że skarżący są właścicielami działek sąsiednich, podczas gdy tylko wpis własności do działu II ksiąg wieczystych daje możliwość stwierdzenia, kto jest właścicielem nieruchomości, a co za tym idzie stroną w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi w całości na podstawie art. 187 p.p.s.a. (prawidłowo powinno być "art.188 p.p.s.a."- przyp.NSA) , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

a) informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5.11.2020 r.;

b) uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działek nr [...],[...],[...];

c) decyzji Starosty [...] nr [...] z [...].05.2015 r.;

d) wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...];

e) uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...]

- na okoliczność braku naruszenia prawa własności skarżących przez zaskarżoną uchwałę, w tym braku prowadzenia przez [...]gospodarstwa ekologicznego na działce nr [...], braku zabudowania nieruchomości skarżących jednorodzinnymi domami mieszkalnymi, braku niezachowania zasady proporcjonalności pomiędzy interesami publicznymi a prywatnymi oraz braku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że działki skarżących obecnie nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym zaskarżoną uchwałą, ponieważ odgradza je działka nr [...]. Obiekt hali magazynowej na działce nr [...] (w najbliższym sąsiedztwie działek będących własnością skarżących) powstał na podstawie ustaleń planu z 2012r. , uzyskał pozwolenie na budowę decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., zaś jego rozbudowa uzyskała decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 listopada 2019 r., po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], gdzie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że las jest własnością prywatną i przeszedł procedurę zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne i nie jest to "bufor przed immisjami związanymi z zabudową produkcyjną" a raczej walor, który skarżący wykorzystują na potrzeby podniesienia atrakcyjności swojej nieruchomości.

Dalej podniesiono, że zaskarżona uchwała nie reguluje żadnych praw ani obowiązków odnoszących się do przedmiotu własności skarżących. Zaskarżona uchwała reguluje jedynie zasady zagospodarowania nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości należących do skarżących. Wpływ na interes skarżących jest zatem co najwyżej pośredni, bowiem skarżący nie są adresatami żadnej z norm zaskarżonej uchwały, a zagospodarowanie należących do skarżących nieruchomości nie jest przedmiotem uchwały. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi samo zaś zagrożenie naruszeniem praw chronionych. Niewykazanie naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że wpływ realizacji zaskarżonej uchwały na ludzi będzie pozytywny, prospołeczny, z uwagi na realizację projektowanej funkcji (nowe miejsca pracy, rozwój gospodarczy, dochody z podatków dla gminy). Jedynie podczas prac inwestycyjnych na analizowanym obszarze może wystąpić krótkoterminowe, negatywne oddziaływanie na ludzi. Może to dotyczyć używania maszyn budowlanych i samochodów ciężarowych oraz wykonania prac budowlanych jedynie przy zabudowywaniu działek objętych zaskarżoną uchwałą. Ponadto, działki położone w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, tj. działka nr [...] jest przeznaczona pod funkcje produkcyjne, składowe i magazynowe. Są to już nieruchomości zabudowane i przeznaczone pod produkcję domów drewnianych. Sąd pomija ten fakt, że podobne funkcje już istnieją na podstawie planu z 2012 r. Nie sposób więc uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. bowiem nie doszło w tym przypadku do naruszenia prawa własności skarżących. Zaskarżona uchwała nie reguluje ani nie ogranicza w sensie prawnym sposobu wykonywania prawa własności przez skarżących.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium i nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Zgodnie z załącznikiem graficznym Studium przedmiotowy teren zmiany planu miejscowego znajduje się w dwóch strefach A i K, jednakże wg załącznika do opracowania Studium pod nazwą URBANISTYKA, gdzie wyznaczone są strefy A, B, C oraz K, przedmiotowy teren jednoznacznie znajduje się w strefie A (trzonu usługowo-mieszkaniowo-produkcyjnego). Zgodnie z ww. załącznikiem strefy tam wyznaczone są wytyczną do opracowania "studium", nie nachodzą na siebie, więc nie ma mowy o kolizji ustaleń planu z którąkolwiek ze stref. Kolizja ta, to jedynie nieścisłość na załączniku graficznym studium. Okoliczność nałożenia się dwóch stref A oraz K, wykluczających się, zmusza do zaczerpnięcia materiału pomocniczego w postaci załącznika pt. URBANISTYKA, aby rozwiać wątpliwości, że przedmiotowy teren w granicach zmiany planu znajduje się w strefie A, a nie K, gdyż wg ustaleń nie mogą współistnieć, a ewentualnie graniczyć ze sobą. Wspomniane uchybienie nie stanowi naruszenia standardów sporządzania studium. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w sposób nieuprawniony, przypisał tym przepisom zasadę idealnego odwzorowania postanowień studium. Gdyby przyjąć taki tok rozumowania, posiadanie studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miałoby najmniejszego sensu, bowiem oba dokumenty pianistyczne stanowiłyby o tym samym.

Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że nie każde naruszenie zasady i trybu sporządzania planu miejscowego automatycznie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania uchwały w sprawie planu lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, wprowadzenie do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały było poprzedzone wymaganą procedurą. Wyrok NSA w sprawie II OSK 3302/17, wskazuje w sposób wiążący, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego. Dodatkowo wskazano, że ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego gwarantowana jest przepisami Konstytucji RP (art. 15, 16, 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.), które ściśle korespondują z art. 3 ust. 1 u.p.z.p, w którym ustawodawca jasno wskazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy.

Uzasadniając naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powołała się, na informację z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2020 r., która nie potwierdza, aby [...]prowadziła na działce nr [...]gospodarstwo ekologiczne. Jest to jedynie gołosłowne twierdzenie skarżącej, a organ nigdy nie przyznawał że tak jest w istocie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna [...],[...]i [...] wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że załącznik do opracowania Studium pn. URBANISTYKA jest jedynie zwykłym dokumentem, niebędącym częścią studium. Podstawą ustalenia zapisów studium jest jedynie studium oraz jego załączniki. Nie ma natomiast żadnych wątpliwości, że na podstawie studium jak i jego załącznika, obszar objęty zaskarżoną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się zarówno w strefie w A jak i K.

Przechodząc do kwestii interesu prawnego autor odpowiedzi na skargę kasacyjną obszar objęty zaskarżoną uchwałą wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zmianę funkcji z usługowo-mieszkalnej na przemysłowo-magazynowo-usługową, co niewątpliwie znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W bezpośrednim sąsiedztwie skarżących powstał zakład przemysłowy, który w świetle ustaleń poprzedniego planu miejscowego nie mógłby powstać. Na podstawie planu miejscowego z 2012 r. działka nr [...] została oznaczona od strony północnej terenami leśnymi - B 012 (ZL), a od strony południowej zabudową mieszkaniowo-usługową B 013 (MN/U). Natomiast działki skarżących zostały oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej B 014 (MN/MR). Na podstawie tego planu na północnej stronie działki o nr [...], tj. na terenach leśnych bezwzględnie zabroniono zabudowy, a od strony południowej pozwolono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w tym domy wolnostojące jedno lub dwumieszkaniowe na jednej działce.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała zmieniająca sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich z usługowo-mieszkalnej na przemysłowo-magazynowo-usługową narusza ich interes prawny. Sprawiła ona, że funkcja mieszkalna połączona z funkcją rekreacyjną - zaledwie 10 m od obszaru Natura 2000 została w pełni zaburzona, a powstałe w ten sposób immisje powodują znaczne ograniczenie z korzystania z ich prawa własności. Zmiany zostały dokonane z myślą o interesie jednego właściciela, w celu rozwinięcia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – specjalistycznego tartaku, który przygotowuje segmenty domów drewnianych. Specyfika tej działalności wiąże się z olbrzymim hałasem, jak i wzmożonym ruchem samochodowym z uwagi na konieczność przywożenia materiałów. Ponadto, dzięki rozbudowie działalności gospodarczej spowodowanej zaskarżoną uchwałą ilość zatrudnionych w ww. przedsiębiorstwie wynosi około 100 osób, nie wliczając w to licznych podwykonawców oraz osób samozatrudnionych.

Co do gospodarstwa rolnictwa ekologicznego, to skarżący przyznają, że aktualnie nie jest ono prowadzone z uwagi m.in. na uwarunkowania sąsiedzkie. [...]nadal jednak figuruje w krajowym systemie ewidencji producentów. Umożliwienie więc wybudowania na działce o nr [...] budynku przemysłowego, który z uwagi na swoje funkcje immisje spowodował oddziaływanie na prowadzoną przez skarżących działalność ekologiczną poprzez konieczność jej zaprzestania. Ponadto, [...] była w trakcie realizacji inwestycji mającej na celu otwarcie gospodarstwa agroturystycznego, co w świetle zaskarżonego aktu, z uwagi na bliskie sąsiedztwo budynku przemysłowego oraz przekwalifikowania gruntów leśnych na nieleśne stało się na dzień dzisiejszy bezcelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej kwestionuje w pierwszej kolejności przyjęcie, że osoby, które wniosły skargę na uchwałę z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie zmiany planu miejscowego są legitymowane do jej wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), dalej "u.s.g." Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca wprawdzie Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię tego przepisu, jednak ze sposobu, w jakim sformułowano zarzuty i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie cyt. regulacji. Nie wskazano bowiem na czym polega błędna wykładnia przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. i jaką wykładnię autor skargi kasacyjnej uznaje za prawidłową. Skarga kasacyjna nakierowana jest na wykazanie, że interes prawny skarżących nie został kwestionowaną przez nich uchwałą naruszony. Między skarżącym kasacyjnie, a Sądem pierwszej instancji nie ma sporu, co do kierunku interpretacji omawianego przepisu. Spór dotyczy kwestii, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten został prawidłowo zastosowany.

Podstawą zaskarżenia uchwały organu gminy jest niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem miejscowym, czy też jego zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest wnikliwe zbadanie każdego przypadku indywidualnie. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. II OSK 1360/08; z dnia 5 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2479/12; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1213/16).

Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Doznaje jednak w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywiste jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób zaprzeczyć, że wynikające z ustaleń zaskarżonej uchwały (§ 3 pkt 1 lit. a) przeznaczenie działek nr [...],[...]i [...], jako terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, może wpływać na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi działkami, w szczególności z działką nr [...] (obecnie nr [...],[...]i [...]), a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości. Świadczy to o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie. Skarżący są właścicielami działek o numerach [...],[...]oraz [...]. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości NSA. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie podważyła, że stan prawny nieruchomości wynikający z aktów notarialnych nie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Obowiązujące regulacje prawne nie wymagają, aby wykazanie prawa własności nieruchomości na potrzeby skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagało przedstawienia stosownego wpisu w księgach wieczystych, tym bardziej, że dla nabycia prawa własności nieruchomości wpis tego prawa do ksiąg wieczystych nie jest wymagany ( w odróżnieniu do prawa wieczystego użytkowania czy prawa odrębnej własności lokalu gdzie wpis do ksiąg wieczystych ma charakter konstytutywny). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego przenosi własność nieruchomości na nabywcę (art.155 § 1 k.c. w zw. z art. 158 k.c.) a wpis prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny.

Działki skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczy kwestionowana zmiana planu, tj. nr [...],[...] i [...]. Nie jest prawdą, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym zaskarżoną uchwałą, tj. że odgradza je działka nr [...]. W załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały w obszarze objętym zmianą planu miejscowego znajduje się działka nr [...]. Obecnie działka o takim oznaczeniu nie istnieje, ponieważ w jej miejsce, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność kopii mapy ewidencji gruntów z dnia 5 listopada 2020 r. powstały trzy działki: nr [...] (wąska, najpewniej pod drogę), [...]i [...]. Działka nr [...]jest ewidentnie objęta kwestionowaną zmianą planu miejscowego i w żadnym wypadku nie odgradza działek skarżących od działek objętych zaskarżona uchwałą. Jednak nawet gdyby działka nr [...]znajdowała się poza obszarem objętym planem miejscowym, nie miałoby to wpływu na ocenę legitymacji skargowej skarżących, ponieważ nieruchomość sąsiednia to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. II OSK 974/13).

Skarżący są właścicielami działek, które w planie miejscowym przyjętym uchwałą z dnia 24 kwietnia 2012 r. przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (B014-MN/MR). Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu miejscowego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2479/12). Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność, iż zmiana miejscowego planu miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznacza, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Wychodząc od podstawowych ustaleń związanych z dotychczasowym stanem zagospodarowania przedmiotowego terenu (jeśli chodzi o działkę nr [...], bezpośrednio sąsiadującą z działkami skarżących – były to tereny mieszkaniowo-usługowe, leśne oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej) i stanem przewidzianym w zmianie planu miejscowego stwierdzić należy, że wskutek postanowień nowego planu może dojść do pogorszenia sytuacji skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (art. 140 i 144 k.c.). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że na działkach objętych zmianą planu umożliwiono w szczególności intensyfikację zabudowy usługowej i produkcyjnej, wykluczając dotychczas możliwą współistniejącą zabudowę mieszkaniową. Na działce [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działkami skarżących wykluczono zarówno zabudowę mieszkaniową, jak i teren lasów. Zatem z jednej strony może dojść do intensyfikacji zabudowy usługowej, produkcyjnej i magazynowej na terenach sąsiadujących z terenami zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, powodującej choćby immisje pośrednie na nieruchomości sąsiednie, wynikające z rozszerzenia w sąsiedztwie produkcji i usług, lokalizowania składów i magazynów, przy jednoczesnej utracie dotychczasowego buforu zieleni w postaci lasów.

W świetle powyższego, niewątpliwie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że interes prawny skarżących wynikający z prawa własności do nieruchomości sąsiednich został naruszony wskutek przyjęcia zaskarżonej uchwały. Bez wpływu na rozstrzygnięcie jest okoliczność, że wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji [...] nie prowadzi gospodarstwa ekologicznego na działce nr [...]. Jej interes prawny jako właścicielki tej działki został naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały z powodów wyżej wskazanych niezależnie od tego, czy prowadzi, czy nie prowadzi gospodarstwa ekologicznego. Jeśli chodzi o zarzut, że nieruchomości skarżących nie są zabudowane domami jednorodzinnymi, to plan miejscowy z 2012 r. dopuszcza tam zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, co oznacza, że interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich został naruszony z powodów wyżej wskazanych.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3302/17, wiążącym Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 190 p.p.s.a., polecił rozważyć, czy w kontekście objęcia obszaru, którego dotyczy zmiana planu strefami A i K, można uznać, że zapisy planu miejscowego nie naruszają tych ustaleń, w sytuacji gdy w strefie K wskazano na politykę gminy i nakazano uzyskać opinię gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanym w części graficznej ośrodków usługowych.

Przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie określa kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w planie miejscowym. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z częścią graficzną studium tereny objęte zaskarżoną zmianą planu miejscowego znajdują się bezspornie na obszarach dwóch stref – A i K. Zgodnie z pkt. 1.1 rozdziału II Studium – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów strefa A stanowi trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, a strefa K to korytarz rekreacyjny wzdłuż rzeki [...]. W pkt. 2 rozdziału II Studium wskazano kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, gdzie w strefie A przewiduje się znaczny wzrost powierzchni zabudowanej oraz zmniejszenie powierzchni użytkowanej na cele rolnicze. Z kolei strefa K jest obszarem specjalnym, dla którego powinny zostać opracowane indywidualne, szczegółowe programy oraz polityki użytkowania terenów. Bezwzględnym czynnikiem kształtującym kierunki zagospodarowania tej strefy jest utrzymanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona. Jest to teren potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy związanego z turystyką. Z tych względów m.in. wskazano jako politykę gminy dbałość o ład przestrzenny, tj. potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę i w szczególności zlokalizowanych poza teren wskazanych w części graficznej ośrodków usługowych.

Ewidentnie więc ustalenia zaskarżonej zmiany planu miejscowego są sprzeczne z ustaleniami studium dla strefy K. Treść tekstu studium w powiązaniu z załącznikiem graficznym oznacza, że gmina uchwalając plany zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się zarówno w strefie A, jak i K, powinna uwzględnić kierunki i zasady przeznaczania terenów dla obu tych stref w taki sposób, aby przyjęte przeznaczenie nie naruszało wymogów żadnej z tych stref. Twierdzenie o "nieścisłości" ww. załącznika graficznego nie może sanować ewentualnego braku spójności między częścią tekstową a graficzną studium. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że decydujące znaczenie dla odkodowania ustaleń studium ma kształt tego studium przyjęty uchwałą Rady Gminy, nie zaś materiały urbanistyczne. W rozpoznawanej sprawie kształt studium nie daje podstaw do przyjęcia, że zgodność planu ze studium wystąpi, gdy zaplanowane przeznaczenie terenu będzie zgodne przynajmniej z jedną ze stref, a decyzja o tym, która strefa będzie realizowana na danym terenie należy do organu uchwałodawczego gminy, jak twierdził Wójt w odpowiedzi na skargę, ani że teren planu obejmuje wyłącznie strefę A, bo takie było założenie urbanistyczne, jak później twierdził ten organ (również w skardze kasacyjnej). Dokumentem miarodajnym dla oceny, czy uchwała w sprawie planu miejscowego nie narusza ustaleń studium jest wyłącznie studium w części tekstowej i graficznej, nie zaś materiały pomocnicze.

Nie jest prawdą, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przypisanie w sposób nieuprawniony przywołanym przepisom zasady idealnego odwzorowania postanowień studium w uchwale w sprawie planu miejscowego. Poza sporem jest, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się, w świetle części graficznej studium, również w strefie K. Ustalenia zmiany planu miejscowego wykluczają sposób zagospodarowania przewidziany w studium dla tej strefy. Dodatkowo nie uzyskano wymaganej dla strefy K opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanym w części graficznej jako ośrodki usługowe. Ponadto, studium dla strefy K nie przewiduje sporządzania planów dla obszarów, w wyniku których nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla obszaru mniejszego niż 20 ha (obszar objęty zmiana planu obejmuje powierzchnię 7,16 ha).

Plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. II OSK 1379/16). Sposób zagospodarowania przewidziany w zaskarżonej uchwale jest ewidentnie sprzeczny z ustaleniami studium i nie chodzi tu o zmiany polegające na uszczegółowieniu postanowień studium. Konsekwencją powyższego naruszenia zasad uchwalania planu, tj. ustalenia dla działek nr [...],[...]i [...]przeznaczenia sprzecznego z wymogami strefy K, jest naruszenie przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Organ dokonał bowiem nieuprawnionego wyboru między przeznaczeniami wynikającymi z nakładających się na przedmiotowym terenie stref studium A i K, do czego brak było podstaw. Naruszenie to jest wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie istotne, ponieważ wyklucza sposób zagospodarowania przewidziany w studium. NSA nie wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 3302/17, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego. Za niezasadne uznał jedynie niektóre zarzuty skargi kasacyjnej, mianowicie dotyczące ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, rozpatrzenia uwag, uzgodnienia z zarządcą drogi oraz aktualności studium.

Niezależnie od powyższego, prawodawca gminny nie uwzględnił w zaskarżonej uchwale interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, ponieważ gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (pkt 1) oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (pkt 2).

Władztwo planistyczne gminy stanowi więc uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie.

Prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale, obejmującej nieruchomości tylko jednego podmiotu, zainteresowanego rozbudową zakładu produkcyjnego, umożliwił rozwój zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów na terenie sąsiadującym z terenami rolnymi i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a dodatkowo umożliwił zmianę przeznaczenia północnej części działki nr [...]- dotychczas oznaczonej jako las i tak zagospodarowanej. Na skutek tych rozwiązań dopuścił znaczną zmianę zastanego ładu przestrzennego poprzez umożliwienie powstania zakładu produkcyjnego znacznych rozmiarów i pozbawił sąsiednie tereny mieszkalne (zagrodowe) naturalnego buforu przed immisjami związanymi z działalnością produkcyjną, bez należytego wyważenia interesu właściciela działek objętych zmianą planu miejscowego, interesu publicznego i interesów właścicieli działek sąsiednich. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących by interesy właścicieli działek sąsiednich były brane pod uwagę.

W świetle powyższego trudno nie stwierdzić, że organ uchwałodawczy przystępując do zmiany planu miejscowego miał na względzie przede wszystkim interes podmiotu prowadzącego działalność produkcyjną, ewentualnie jeszcze interes publiczny wyrażający się w rozwoju gospodarczym i ekonomicznym gminy, a pominął interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości przeznaczonych do zagospodarowania w sposób, z którym koliduje zabudowa produkcyjna przyjęta w zaskarżonej uchwale, innymi słowy przyznał prymat interesowi właściciela działek objętych zmianą planu i interesowi publicznemu, co jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ważenie interesów, jakie miał przeprowadzić organ uchwałodawczy, nie spełnia wymogu proporcjonalności, szczególnie w kontekście zastanego ładu przestrzennego oraz wymagań studium dla strefy K. Zaskarżona uchwała doprowadziła do zmiany dotychczasowego ładu przestrzennego bez przekonującego uzasadnienia takiej decyzji, w szczególności w kontekście treści studium. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 k.c. okazał się więc również chybiony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), ponieważ przeprowadzenie rozprawy z uwagi na stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.