Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 119 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, art. 156
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1101/07 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1101/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Budownictwa na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 3631 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] - po rozpoznaniu odwołania M. B. - Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność M. B. położonych w gminie G., obręb P., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 15359 m2, nr [...] o pow. 611 m2 i nr [...] o pow. 9333 m2 oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powyższych nieruchomości w kwocie 363.100 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa powyższych nieruchomości z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady A-4.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. B. wniósł o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przy przyjęciu ceny 1 m2 w kwocie nie niższej niż 28,64 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. M. B. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. i podniósł, że ustalone w operacie szacunkowym odszkodowanie nie odpowiada faktycznej wartości nieruchomości.

Minister Transportu i Budownictwa, uchylając powyższą decyzję Wojewody Śląskiego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał, że w aktach sprawy nie ma decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A – 4 i nie ma pełnomocnictwa dla K. R. przedstawiciela Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentującego wnioskodawcę wywłaszczenia na rozprawie wywłaszczeniowej. Nadto do akt sprawy nie zostało dołączone w oryginale bądź poświadczone za zgodność z oryginałem pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 września 2003 r. w sprawie kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego, a do tego pisma nie dołączono pełnomocnictwa dla M. S. do występowania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Występujące w dokumentacji sprawy braki świadczą o tym, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy zważył także, że w decyzji pierwszoinstancyjnej niezgodnie z art. 9 i art. 132 ust. 1 stosowanej odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazano, że wypłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna.

W skardze na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a przypadku nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie i przekazania sprawy sądowi, o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego i załatwienia sprawy; art. 136 i art. 12 k.p.a. przez nieuzupełnienie dowodów i niepodjęcie najprostszych środków zmierzających do załatwienia sprawy oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu. W ocenie Dyrektora w sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o potrzebie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., skoro pełnomocnicy GDDKiA w dacie podejmowania czynności posiadali wymagane prawem umocowanie, a braki w tym zakresie w żaden sposób nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy zwłaszcza, że udział stron w rozprawie nie był obowiązkowy. Również brak oryginału wniosku o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie mógł stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji, gdy strona złożyła wniosek o wywłaszczenie i oczekuje zakończenia sprawy. Wyżej wymienione dokumenty winny być na wezwanie organu odwoławczego złożone w trybie art. 63 k.p.a. Skarżący podniósł, iż decyzja lokalizacyjna była znana organowi z urzędu, skoro wydawał ją Wojewoda Katowicki i obowiązkiem Ministra było wystąpienie do organu o uzupełnienie akt o ten dowód. Nadto uchybienie w zakresie błędnego pouczenia w decyzji organu I instancji o terminie wypłaty odszkodowania zgodnie z art. 112 k.p.a. nie może szkodzić stronie i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w całości i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. następnie w piśmie z dnia 29 czerwca 2007 r. Minister Budownictwa zmodyfikował stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wydana w trybie autokontroli decyzja z dnia [...] marca 2006 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06.

W odpowiedzi na skargę M. B. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od GDDKiA zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniósł, że skoro skarga GDDKiA z dnia 31 stycznia 2006 r. została w całości uwzględniona przez Ministra Transportu i Budownictwa, to ponowne wnoszenie tej samej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. Ponadto w sprawie zachodzą również przesłanki do odrzucenia skargi z przyczyn przewidzianych w art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. została doręczona GDDKiA w dniu 2 stycznia 2006 r., a więc 30 - dniowy termin do wniesienia skargi upłynął 2 lutego 2006 r. Skarga wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w drugiej połowie 2007 r. Zdaniem M. B., skoro zaskarżona przez niego decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. została przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie uchylona, a Sąd stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, to pozostaje w mocy decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]grudnia 2005 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie M. B. uzasadnienie wyroku Sądu jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem kontroli było merytoryczne badanie sprawy w jej całokształcie. Uchylenie zatem przez Sąd decyzji z dnia [...] marca 2006 r. oznacza utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. W tej sytuacji wniesiona skarga to w istocie polemika z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W piśmie z dnia 5 listopada 2007 r. Minister Budownictwa poinformował Sąd, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06 nie została wydana decyzja autokontrolna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu, Minister Transportu i Budownictwa uchylając w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. wyszedł poza przedmiot zaskarżenia wskazany w odwołaniu M. B. Z treści odwołania z dnia 10 czerwca 2005 r. wynika bowiem, że strona wyraża niezadowolenie i podnosi zarzuty przeciwko decyzji organu I instancji, lecz kwestionuje ją tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Sąd podniósł, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. ma charakter podzielny co do rozstrzygnięcia. Skoro zatem strona zaskarżyła tę decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, to nieuprawnione było uchylenie decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia z urzędu, w części dotyczącej wywłaszczenia.

Nadto Sąd stwierdził, że nie zostało wyjaśnione, czy brak w aktach sprawy oryginału wniosku GDDKiA z dnia 9 września 2003 r. o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego i pełnomocnictw dla pracowników GDDKiA – M. S. i K. R. wynika z niezłożenia tych dokumentów przez wnioskodawcę wywłaszczenia, czy nie przedłożenia ich przez organ I instancji. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Śląskiego był kompletny, lecz nie został w całości przekazany wraz z odwołaniem, czy jednak w materiale dowodowym były braki i czy braki te dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.; czy są tego rodzaju, iż organ odwoławczy winien w sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 bądź art. 138 § 2 k.p.a., czy też nie mają one żadnego znaczenia dla prawidłowości ustalenia odszkodowania.

Sąd uznał, że brak w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej mógł być uzupełniony z inicjatywy Ministra Transportu i Budownictwa, skoro z uzasadnienia decyzji Wojewody Śląskiego wynika, że organ I instancji wiedział o wydaniu tej decyzji, jak i decyzji wydanej w II instancji, czyniąc na ich podstawie ustalenia faktyczne sprawy. Nadto, zdaniem Sądu, nieobecność na rozprawie strony nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (art. 94 § 1 k.p.a.), jeżeli strona została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie (art. 94 § 1 k.p.a.) i nie istniały podstawy do odroczenia rozprawy z tej przyczyny (nieobecności strony), ponieważ wyjaśnienia tej strony nie były niezbędne do ustalenia w toku rozprawy rzeczywistego stanu stosunków prawnych i faktycznych sprawy (art. 94 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy winien też ocenić fakt udziału K. R. - przedstawiciela GDDKiA w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, bez należytego umocowania (gdyby okazało się, że przedstawiciel GDDKiA nie złożył organowi dokumentu pełnomocnictwa) oraz wpływ tej okoliczności na prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego, w zakresie dotyczącym kwestii ustalenia odszkodowania.

Sąd przyznał, że w pkt 3 decyzji z dnia [...] maja 2005 r. błędnie podano termin wypłaty odszkodowania, gdyż z art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że termin 14 - dniowy do zapłaty odszkodowania zaczyna biec od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Jednocześnie jednak Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że uchybienie w tym zakresie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia terminu zapłaty odszkodowania nie została bowiem wskazana przez ustawodawcę jako element składowy decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W zakresie dotyczącym odszkodowania decyzja winna zawierać jedynie ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Punkt 4 decyzji Wojewody Śląskiego nie stanowi więc elementu rozstrzygnięcia, lecz ma charakter informacyjny. Błąd tego rodzaju może być więc skorygowany przez organ wyższego stopnia poprzez podanie w uzasadnieniu decyzji prawidłowego trybu wypłaty odszkodowania.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty M. B. zawarte w odpowiedzi na skargę. Skarga GDDKiA z dnia 31 stycznia 2006 r. została wniesiona w terminie, skoro zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 2 stycznia 2006 r., a skarga wniesiona do Sądu - za pośrednictwem organu drogą pocztową - w dniu 1 lutego 2006 r. Na zachowanie terminu do jej wniesienia nie miało wpływu wydanie przez Ministra Transportu i Budownictwa decyzji autokontrolnej z dnia [...] marca 2006 r. Powyższa skarga była również dopuszczalna, gdyż decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. została prawomocnie uchylona przed dniem rozprawy w niniejszej sprawie, a po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06, do dnia rozpoczęcia rozprawy nie została wydana ponowna decyzja autokontrola uwzględniająca skargę. Sąd nie podzielił twierdzenia M. B., że uchylenie przez Sąd powyższym wyrokiem decyzji z dnia [...] marca 2006 r. oznacza utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd uchylił decyzję autokontrolą wyłącznie z powodów formalnych uznając, że brak odniesienia się w uzasadnieniu tej decyzji do zarzutów odwołania M. B. stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego S. J. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 2 oraz art. 138 § pkt 2 k.p.a. w związku z art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) przez przyjęcie, że wadliwe zawarcie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji elementu informacyjnego może zostać skorygowane poprzez podanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego prawidłowej informacji w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze obejmuje swym zakresem całość postępowania I-instancyjnego. Przepisy k.p.a. nie przewidują, aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Wystarczające jest samo wskazanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia - art. 128 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a rolą organu odwoławczego jest całościowe, merytoryczne rozpoznanie całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu I instancji. Ustawodawca nie wymaga od odwołującego się wskazania szczegółowych i konkretnych zarzutów do decyzji, a tym bardziej wskazywania zakresu zaskarżenia. Nawet zawarcie takich elementów w odwołaniu nie zwalania organu z obowiązku dokonania kontroli całej decyzji. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, zaś działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu I instancji. Powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 (LEX nr 36124) Minister Infrastruktury wskazał, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zarzutów, podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie będąc związany granicami postępowania przed pierwszą instancją, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organ odwoławczy wyszedł poza przedmiot zaskarżenia, nawet przy przyjęciu podzielnego charakteru decyzji.

Minister Infrastruktury podniósł, że wprawdzie decyzja wywłaszczeniowa rozstrzyga o dwóch sprawach - o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu, to jednak postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie róg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) musi zakończyć się wydaniem decyzji, w której nastąpi jednoczesne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości oraz o odszkodowaniu z tego tytułu (art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oddzielnego orzekania w tym przedmiocie. Nadto ocena prawidłowości przyznanego odszkodowania musi następować w kontekście oceny, czy przedmiot, za który przyznawane jest odszkodowanie, jest prawidłowy.

Zdaniem organu Sąd dokonał błędnej wykładni art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co doszło do błędnego uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim organ II instancji badał również decyzję wywłaszczeniową w aspekcie prawidłowości samego wywłaszczenia. Nadto Minister Infrastruktury podniósł, że przyjmując stanowisko Sądu, iż termin wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie jest składnikiem decyzji wywłaszczeniowej, a kwestia ta ma charakter informacyjny, to nie można zgodzić się z poglądem, że wadę tą można skorygować poprzez podanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego prawidłowego trybu wypłaty odszkodowania. Skoro kwestia ta jest tylko informacją, to nie może być przedmiotem rozstrzygania o tym przez organ administracji ( brak podstawy prawnej ) i rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi o wadliwości decyzji organu I instancji. Taką część decyzji należy skorygować w trybie przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub wskazać na potrzebę innego rozstrzygnięcia, wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji może korygować w uzasadnieniu swojej decyzji wadliwe uzasadnienie decyzji I instancji, nie może natomiast w uzasadnieniu korygować rozstrzygnięcia dokonanego przez I instancję, niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie takie ma oparcie w przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Podzielić należy zarzut Ministra Infrastruktury, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy jest związany zakresem odwołania. Zasadnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego a nadto charakter decyzji wywłaszczeniowej.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius ( por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC 2002 r., s.162 – 163, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338 ).

Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z Kodeksem postępowania administracyjnego zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. Z tych względów błędne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy nie miał uprawnienia do uchylenia decyzji organ I instancji w części dotyczącej wywłaszczenia.

Pamiętać też należy o przepisie art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określającym, jakie elementy powinna posiadać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości (m.in. ustalenie wysokości odszkodowania – pkt 7).

Niezależnie jednak od trafności powyższego zarzutu kasacyjnego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Jak już wyżej podkreślono organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

Wprawdzie organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, lecz tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997/15/262).

Uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zatem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 k.p.a stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, , C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 592 - 593). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty podane w uzasadnieniu decyzji Ministra Transport i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nie uzasadniały uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia samo przytoczenie przepisów art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) oraz art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. Wprawdzie organ dokonuje ustalenia odszkodowania na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę oszacowania nieruchomości, lecz nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organy administracji, oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Operat szacunkowy – jak stanowi art. 156 ust. 3 u.g.n. - może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (...). Nie można jednak pomijać brzmienia przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje oraz zamieszcza datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] maja 2005 r., tj. w okresie ważności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 września 2004 r. Minister Transportu i Budownictwa, orzekając w dniu [...] grudnia 2005 r., nie wyjaśnił możności potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, które to potwierdzenie pozwalałoby na dalsze wykorzystywanie operatu. Organ odwoławczy nie ocenił też powyższego operatu szacunkowego i nie wypowiedział się co do jego wartości dowodowej. Nie wykazał też, aby konieczne było sporządzenie nowego operatu, a nie było możliwe potwierdzenie jego aktualności i ewentualnie zażądanie od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu bądź złożenia wyjaśnień co do jego treści. Nadto organ odwoławczy - podnosząc kwestie dotyczące pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 września 2003 r. o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego (wszczętego we wrześniu 2000 r.), pełnomocnictwa mgr inż. M. S. (Zastępcy Dyrektora Oddziału) i K. R. do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz braku w aktach sprawy decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A – 4 - nie wyjaśnił możliwości uzupełnienia tych braków w postępowaniu odwoławczym. Nie można utożsamiać braku złożenia pełnomocnictwa z brakiem uprawnienia danej osoby do działania w imieniu strony. Inaczej bowiem należy ocenić brak umocowania, a inaczej istnienie tego umocowania do działania w imieniu strony w dacie podejmowania określonych czynności i jedynie nie złożenie dokumentu potwierdzającego takie uprawnienie. Organ odwoławczy winien w takim przypadku zobowiązać osobę działającą w imieniu strony do złożenia w zakreślonym terminie stosownego dokumentu, wykazującego takie umocowanie (art. 64 § 2 k.p.a.). Nadto możliwe jest również potwierdzenie dokonanych czynności przez samą stronę. Także złożenie oryginału pisma z dnia 9 września 2003 r., bądź poświadczonej kopii i decyzji lokalizacyjnej, nie powinno przekraczać możliwości postępowania odwoławczego zwłaszcza, że organ I instancji powołał się na to pismo jak i na decyzję lokalizacyjną. Jest to tym bardziej istotne, że organ odwoławczy po raz kolejny wydał decyzję kasacyjną. Organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przypomnieć należy, iż organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. może sam przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na marginesie należy zauważyć, że powyższe dokumenty zostały złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (w marcu 2006 r.), w tym pełnomocnictwa, z których wynika, że M. S. i K. R. posiadali umocowanie do działania w imieniu strony od kwietnia 2002 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie wykazał i nie uzasadnił braku możliwości zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 2 k.p.a. i tym samym istnienia konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. należy uznać za zasadne. Zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego terminu wypłaty odszkodowania stwierdzić należy, iż przepis art. 132 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a.

Podanie terminu zapłaty odszkodowania w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji (pkt 3 decyzji) - jako terminu 14 dni od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności - jest niewątpliwie wadliwe, albowiem w oczywisty sposób sprzeczne z art. 132 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie nie zachodził bowiem przypadek przewidziany w art. 132 ust. 1a) u.g.n. Nadto, wprawdzie decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie, lecz mogą być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Podanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)" (por. T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 22 i n.). W przypadku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość termin zapłaty tego świadczenia uregulował ustawodawca w art. 132 ust. 1 u.g.n. (decyzja o wywłaszczeniu) i w art. 132 ust. 1a) u.g.n. (odrębna decyzja o odszkodowaniu).

Skoro ustawodawca w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustanowił termin zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to brak jest podstaw prawnych do określania terminu wypłaty tego odszkodowania w decyzji, o której mowa w art. 119 ust. 1 ustawy. Informacja taka może być zawarta w uzasadnieniu decyzji.

Zważywszy na zasadność uchylenia decyzji organu II instancji, zarzut powyższy nie może jednak odnieść zamierzonego skutku. Usunięcie wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie może nastąpić w ramach orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.