Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1456/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych spraw dotyczących dróg publicznych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka ulicy [...], jako niezgodnej z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115).

Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) oraz art. 10 ust 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115). W jej § 1 pozbawiono odcinek drogi nr [...] (ul. [...]) zlokalizowany na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako nr [...] obręb [...] kategorii drogi gminnej w związku z wyłączeniem go z użytkowania. § 3 uchwały określił, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] wskazał, iż w przypadku uchwał rozstrzygających o kategorii drogi publicznej określenie daty ich wejścia w życie w sposób przedstawiony w § 3 zaskarżonej uchwały z uwagi na unormowanie zawarte w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest niedopuszczalne. Pozbawienie drogi kategorii i zaliczenie jej do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z tej przyczyny uchwała pozbawiająca drogę dotychczasowej kategorii, która podjęta została w roku 2011, z mocy prawa nabędzie swą moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2012r. a treść § 3 kwestionowanej uchwały jest sprzeczna z prawem. Jednocześnie wskazano, iż przepis ten obejmuje swym zakresem cały akt prawa miejscowego, zatem stwierdzone istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru przywołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 23 maja 2005r. sygn. akt IV SA/Po 205/05 i w Gdańsku z dnia 25 maja 2005r. sygn. akt III SA/Gd 197/08 publikowane w internetowej bazie orzeczeń.

Wydanie opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].

Argumentacja zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego powtórzona została w całości w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. reprezentowana przez Prezydenta Miasta S. wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i w zw. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając postawiony w skardze zarzut wskazano, iż uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu [...], a o wszczęciu postępowania nadzorczego przez Wojewodę [...] Rada Miejska powiadomiona została dopiero w dniu [...] wraz z pouczeniem, że przysługuje jej prawo do złożenia wyjaśnień. Nie określono jednak terminu do wykonania tej czynności. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydano już w dniu [...], co według skarżącego sugeruje, iż niezapewniono mu czynnego udziału we wszczętym przez Wojewodę [...] postępowaniu. Zacytowano fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2009r. sygn. akt III SA/po 471/08 publ. w LEX nr 551950, z którego wynikało, iż organy administracji publicznej nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż określone w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Wskazano także na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r. sygn. I SA/Wa 1707/05 publ. LEX nr 179134, w którym powołano się na treść art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym uznając, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 k.p.a.

Powołując się nadto na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt I SA/Gd 374/07 publ. LEX Nr 493848 skarżący organ wskazał, iż zawiadomienie o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a uprawnieniu, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do skorzystania z tego uprawnienia przez najbliższe cztery dni, ocenić należy jako termin zbyt krótki, niezapewniający stronie realnej możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa.

Przenosząc zaprezentowane stanowisko orzecznictwa na stan faktyczny sprawy organ stwierdził, iż pozbawiono go uprawnień do wniesienia merytorycznych uwag w stosunku do wszczętego postępowania nadzorczego. Podkreślił, iż wniesione przez niego wyjaśnienia mogły mieć znaczący wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Na potwierdzenie słuszności swego zarzutu przedstawił odmienną od Wojewody [...] interpretację art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uznał, iż przytoczone przez Wojewodę [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki sądów administracyjnych podjęte zostały w innych, niż określona w zaskarżonej uchwale, sytuacjach faktycznych. W akcie tym pozbawia się drogę dotychczasowej kategorii nie zaliczając do innej lecz wyłączając ją z użytkowania.

Skarżący organ wskazał, iż na tle art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy rozróżnić dwa przypadki – gdy pozbawia się drogę dotychczasowej kategorii i zalicza do nowej oraz gdy pozbawia się drogę dotychczasowej kategorii i wyłącza z użytkowania. Rozróżnienie obu sytuacji ma istotne znaczenie dla ustalenia terminu, od którego ma obowiązywać uchwała podjęta przez uprawniony organ. Zdaniem skarżącego organu pozbawienie drogi kategorii i zaliczenie do nowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym jest także możliwe pozbawienie drogi kategorii i nie zaliczenie do innej lecz konieczne jest w takim przypadku wyłączenie z użytkowania, a do takiej sytuacji nie odnosi się termin opisany w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swego stanowiska skarżąca Gmina przywołała fragment odpowiedzi Podsekretarza Stanu Piotra Stoma na interpelację w sprawie możliwości nowelizacji art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (ww.gover.pl), z której w opinii skarżącego wynikać miało, iż termin wskazany wyżej wprowadzono na potrzeby dokonywania zmian kategorii dróg, a nie dotyczy on sytuacji, gdy następuje wyłączenie drogi z użytkowania. Powołano się także na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie prawniczym. Z cytowanych wypowiedzi wynikało, iż terminy określone w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwalają na właściwe przygotowanie organizacyjne zarządców dróg, którym zmienia się kategorię (P. Górski, Zaliczenie dróg do odpowiednich kategorii, Samorząd.infor.pl 2010-11-30), a pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem wyłączenia jej z użytkowania możliwe jest jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia do innej kategorii. Zdarza się bowiem niekiedy, że zarządca pozbawia drogę kategorii, a droga następnie nie zostaje zaliczona do inne kategorii (W. Kotowski, B. Krzepa, Drogi publiczne, Komentarz praktyczny, Warszawa 2005, s. 100).

Skarżąca Gmina stwierdziła nadto, iż tożsamy pogląd prezentowany jest w innych gminach, co znalazło swoje praktyczne zastosowanie w treści podejmowanych uchwał, przykładowo w uchwale Nr XLI/3777/2009 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 marca 2009r. publ. Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 94 poz. 1372 z dnia 13 maja 2009r. określającej, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Do skargi załączono uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dodatkowo powołując się na uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej zmieniającej art. 10 ustawy o drogach publicznych. Zauważono, iż mowa jest tam nie o jednorazowej czynności polegającej na pozbawieniu drogi kategorii i zaliczeniu jej do innej lecz o zmianie kategorii, co w swoim zakresie pojęciowym obejmuje pozbawienie drogi danej kategorii wraz z zaliczeniem do innej, jak również z wyłączeniem z użytkowania. Zdaniem organu nadzoru czynności te wywołują określone, wymagające zachowania określonych terminów, skutki w sferze prawnej, a wyłącznie drogi z użytkowania wywołuje skutki również w sferze faktycznej. Zmiany takie są równoznaczne z utratą przez gminę statusu zarządcy drogi i wszystkich wynikających z tego przywilejów, co ma wymierny wpływ na stan budżetu. Z zarządzeniem drogą łączą się bowiem nie tylko wydatki ale również dochody z tytułu pobieranych opłat, czy inwestycji. Zwrócono również uwagę na skutki pozbawienia drogi statusu drogi publicznej w aspekcie w aspekcie art. 178a § 2 i art. 179 k.k., czy kodeksu wykroczeń - art. 88 i 89 k.w.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wyjaśniono, iż obowiązek wszczęcia postępowania nadzorczego wynika z treści art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym wypadku polega na powiadomieniu organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Procedura administracyjna nie określa terminów wszczęcia postępowania z urzędu. Zauważono, iż formalne wszczęcie postępowania nadzorczego, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu gminy i uznaniu, iż istnieje podstawa do zakwestionowania aktu. Nie czyni się tego natomiast wobec wszystkich weryfikowanych aktów jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda [...] zauważył, iż w przedmiotowej sprawie na 9 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a tym samym organ nadzoru dochował staranności, aby zapewnić stronie czynny udział w i umożliwić złożenie wyjaśnień. Nie ma jednakże wpływu na funkcjonowanie Poczty Polskiej, z której usług korzysta. Zauważono nadto, iż skarżąca Gmina nie skorzystała ze swoich uprawnień. Nie przekazała swego stanowiska lub wyjaśnień czy pisemnie, czy listownie.

Zdaniem Wojewody [...] uchybienie w postaci braku zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania nadzorczego należałoby oceniać pod względem wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Ze względu na fakt, iż spór dotyczył interpretacji prawa i nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia spornych faktów uznano, iż czynny udział Rady Miejskiej w postępowaniu nadzorczym pozostałby bez wpływu na jego zakończenie. Organ nadzoru powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02 publ. ONSA 2003/2/43 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2008r. sygn. akt II Sa/Ka 519/08 publ. LEX 506940.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] Gmina S. zawarła polemikę z treścią odpowiedzi na skargę. Zaprzeczyła, by organ nadzoru dochował staranności w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronie skarżącej. Zanegowano słuszność zarzutu braku reakcji ze strony Rady Miejskiej na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wykazując, iż pomiędzy datą doręczenia tego zawiadomienia, a datą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynęło zaledwie trzy dni. Termin ten był zbyt krótki na zapoznanie się z materiałem sprawy i wypowiedzeniem się, co do niego. Ponadto zauważono, iż organ stanowiący nie miał świadomości, co do tego, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu [...], a następnymi dniami była sobota i niedziela. Akt nadzoru doręczono organowi już w dniu [...], zatem gdyby nawet wyjaśnienia wysłane zostały w dniu poprzedzającym, pozostałyby bez wpływu na wydany akt. Podkreślono, że wyjaśnienia takie, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, miałyby znaczenie dla oceny sprawy, gdyż organ przedstawiłby prawidłową interpretację przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną aktu nadzoru.

Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę w zakresie wykładni art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odwołano się do zasad wykładni językowej stwierdzając, iż zdanie połączone spójnikiem "i" jest prawdziwe wyłącznie wtedy, gdy wszystkie jego człony są prawdziwe. Według skarżącej Gminy termin, o którym mowa w treści art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych tylko wtedy odnosić się będzie do pozbawienia drogi jej kategorii, jeśli odbywać się to będzie z równoczesnym zaliczeniem jej do innej. Potwierdzając słuszność swoich twierdzeń przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2008r. sygn. alt II SA/Ol 775/08, gdzie stwierdzono, iż terminy wskazane w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wiążą tylko przy zmianie kategorii drogi publicznej.

W dalszych wywodach zaprzeczono, by wskutek wyłączenia drogi z użytkowania gmina pozbawiała się korzyści finansowych, które byłyby zapewnione, gdyby do przedmiotowego wyłączenia znajdował zastosowanie termin, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej brak jest zatem racjonalnych przesłanek dla przedłużania istnienia tych dróg, jako dróg publicznych, a również względy penalne nie mogą mieć tu przesądzającego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. Są także właściwe do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Sądowa ocena poddanego kontroli aktu nadzoru musi przede wszystkim uwzględniać fakt, iż granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591).

Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu przeto na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej.

Przystępując do kontroli aktu nadzoru Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] wskazać trzeba, iż akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone wskutek wydania uchwały organu samorządu terytorialnego. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ale także z zasadą wyrażoną w treści w jej art. 91 ust. 1. Nadto Wojewoda zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. W konsekwencji do powyższego, w ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia istotne naruszenie prawa" będącego podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Niewątpliwie, jako istotne naruszenie prawa należałoby przyjąć również wyznaczenie daty wejścia w życie podjętego aktu o charakterze prawa miejscowego w sprzeczności z przepisami regulującymi vacatio legis.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia przez radę gminy prawa w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą jest wskazany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem pierwszej i drugiej z wymienionych norm prawnych do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, która jest jej organem stanowiącym.

Do takich spraw, zastrzeżonych do kompetencji gminy, należy zaliczanie dróg o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienie drogi kategorii drogi gminnej, co uregulowane zostało w art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawa o drogach publicznych.

Powyższeg wskazuje, że Rada Miejska w S. uprawniona była do podjęcia uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia.

Jak słusznie zauważa się w treści uzasadnienia aktu nadzorczego, uchwała wydana na podstawie przywołanych przepisów ma charakter prawa miejscowego, co łączy się z obowiązkiem jej publikowania we właściwym promulgatorze.

Zasadą wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011r. Nr 197 poz. 1172) jest, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia.

Od zasady tej ustawodawca przewidział trzy odstępstwa. Krótszy termin vacatio legis wynikać może z "uzasadnionego przypadku", a całkowita rezygnacja z tego terminu jest możliwa, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów....). Ustawodawca dopuścił nadto możliwość odrębnej regulacji prawnej przewidującej dłuższy niż 14 dniowy termin vacatio legis (art. 4 ust. 1 in fine). Taka właśnie odrębna regulacja prawna, nakazująca dłuższe vacatio legis, zawarta została w art. 10 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych.

Spornym w kontrolowanej sprawie stał się normatywny zakres uregulowania objętego odstępstwem od zasady 14 dniowego vacatio legis. W konsekwencji tego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozstrzygnąć, czy Rada Miejska w S. pozbawiając jedną ze swoich dróg kategorii drogi gminnej, przy jednoczesnym wyłączeniu tej drogi z użytkowania, zobowiązana była do określenia dłuższego, przewidywanego w art. 10 ust. 3 zd. drugie ustawy o drogach publicznych vacatio legis. Rozstrzygnięcie to, zdaniem Sądu, wymagało dokonania interpretacji spornego zapisu przy użyciu nie tylko wykładni językowej ale także innych, dozwolonych metod interpretacyjnych.

Analiza historyczna art. 10 ustawy o drogach publicznych wykazuje, iż zapis o treści "Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego" wprowadzony został na mocy art. 15 ustawy dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej ( Dz. U. Nr 12 poz. 136), jako uzupełnienie dotychczasowego brzmienia ustępu pierwszego tego przepisu.

Ratio tej zmiany wynika wprost z treści uzasadnienia rządowego projektu, w którym wyjaśniono, iż zmiana kategorii drogi i zaliczenie drogi do innej kategorii powinno następować do końca III kwartału z mocą od początku roku budżetowego, ze względu na to, że zmiana taka w trakcie roku budżetowego powoduje przerzucenie na inną jednostkę utrzymanie drogi bez możliwości przekazania odpowiednich środków (druk sejmowy nr 1378 z dnia 23 września 1999).

Obecne brzmienie art. 10 ustawy o drogach publicznych jest wynikiem kolejnej nowelizacji tego aktu. Obok dodatkowego wyjaśnienia trybu, w jakim powinno odbywać się pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii precyzyjnie określono, iż musi to nastąpić jednocześnie z zaliczeniem tej drogi do innej kategorii, chyba, że uchwałodowca przewiduje wyłączenie jej z użytkowania. W uzasadnienie projektu do art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003r.o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wskazano, iż stało się konieczne wyraźne określenie, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia do innej kategorii, gdyż zdarza się często, że zarządca pozbawia drogę kategorii, a następnie droga ta nie zostaje zaliczona do innej kategorii. Jako wyjątek od obowiązku jednoczesnego z pozbawieniem drogi kategorii zaliczenia jej do innej uznano przypadek wyłączenia drogi z użytkowania (druk sejmowy nr 1933). Wyjaśnienie to wyraźnie określiło cel tej kolejnej nowelizacji przepisu art.10 ustawy o drogach publicznych, a tym samym pozwoliło bezspornie na wniosek, że dotychczasowy cel unormowania zawartego w obecnym art. 10 ust. 3 zd. drugie nie zmienił się.

Biorąc zatem pod uwagę, co wyżej zostało wywiedzione, iż zmiana kategorii drogi i zaliczenie drogi do innej kategorii powinno następować do końca III kwartału z mocą od początku roku budżetowego, ze względu na to, że zmiana taka w trakcie roku budżetowego powoduje przerzucenie na inną jednostkę utrzymanie drogi, bez możliwości przekazania odpowiednich środków, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne rozważyć, czy zmiana w postaci pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii z jednoczesnym wyłączeniem tej drogi z użytkowania wywołuje tożsame skutki, dla których wprowadzono odstępstwo od generalnie ustanowionego terminu vacatio legis.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wymaga, by właścicielem tej drogi był odpowiednio - Skarb Państwa, województwo, powiat albo gmina. Wyłączenie spod użytkowania drogi nie ma bezpośredniego wpływu na zmianę właściciela drogi, a jedynie na jej status, jako dotychczasowej drogi publicznej. Jest zatem wysoce wątpliwe, by wyłączenie drogi publicznej o określonej kategorii z użytkowania łączyło się z przerzuceniem na inną jednostkę samorządu terytorialnego konieczności wygospodarowania środków na koszty związane z jej utrzymaniem.

Przechodząc do interpretacji zapisu art. 10 ust. 3 przy użyciu wykładni systemowej

zauważyć trzeba, iż w przepisach art. 6, art. 6a i art. 7 ustawy o drogach określony został tryb zaliczenia drogi publicznej do konkretnej kategorii. Jak wynika z przywołanych regulacji następuje to w drodze uchwały właściwego, wskazanego tam, organu. Ustawodawca nie wprowadził jednak ani dla uchwały sejmiku województwa, ani uchwały rady powiatu, ani też uchwały rady gminy podejmowanych w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej do odpowiedniej kategorii odrębnej regulacji prawnej przewidującej dłuższy niż 14 dniowy termin vacatio legis, o której mowa w art. 4 ust. 1 in fine ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Taka szczególna sytuacja ma miejsce jedynie w przypadku zaliczenia drogi do określonej kategorii, gdy łączy się to z jednoczesnym pozbawieniem już wcześniej nadanej tej drodze, innej kategorii. Unormowanie zawarte w art. 10 ust. 3 zd. drugie ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, jak słusznie zauważył skarżący organ, związek logiczny uznawany, jako koniunkcję lub tzw. współprawdziwość połączonych zdań.

W rezultacie poszukiwań znaczenia analizowanej normy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż odnosi się ona do sytuacji nie objętej zaskarżoną przez Wojewodę [...] uchwałą. Przedmiotem tego aktu jest pozbawienie drogi gminnej posiadanej dotychczas kategorii bez nadania jej innej kategorii, a w rezultacie pozbawienie drogi gminnej statusu drogi publicznej, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg.

Mając na uwadze powyższe wydaje się, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w S. podejmując kwestionowaną uchwałę zadośćuczyniła wymaganiom zawartym w przywołanych przepisach.

Przechodząc do dalszych zarzutów postawionych w skardze stwierdzić trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, od chwili jego wszczęcia do dnia wydania rozstrzygnięcia trwało 8 dni. Zawiadomienie Rady Miejskiej w S. o wszczęciu postępowania nadzorczego nastąpiło na trzy dni przed jego zakończeniem. Niewątpliwie słuszne jest zatem twierdzenie skarżącego organu, iż w toku postępowania nadzorczego został pozbawiony uprawnień strony postępowania nadzorczego przysługujących mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a.

Podnieść trzeba także, iż postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego. Od jego wyniku uzależnione jest podjęcie określonego środka nadzoru lub odstąpienie od jego zastosowania. W związku z powyższym udział organu samorządowego w tej części postępowania nadzorczego nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru (por. Jan Dytko artykuł Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym nad działalnością samorządu terytorialnego. Teza nr 1 NZS.2006.3.42).

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru przedstawionym w odpowiedzi na skargę, w toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).

Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Organ nadzoru obowiązany jest zatem ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. Wojewoda obowiązany jest także wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania, zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a.

Stosując się do wymogów określonych tym przepisem, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi.

Niewątpliwie w toku postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Spór pomiędzy Wojewodą [...], a uchwałodawcą dotyczył interpretacji prawa, a każda ze stron tego sporu prezentowała odmienne stanowisko, które nie uległo zmianie mimo wymiany poglądów prawnych do jakiej doszło w formie pism procesowych (odpowiedzi na skargę i repliki na nią). Uznać należy przeto, iż dostrzeżone uchybienie procesowe nie mogło mieć wpływu na wydane przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko pozostaje zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprzeczności z zapisem art. 10 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru i akt ten uchylił.