Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1311-1316/97
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1998-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Spółdzielnie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie /w pierwszej kolejności/ obowiązku gminy realizacji na nich infrastruktury technicznej.

2. Sposób realizacji zadań własnych gminy, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego.

TEZY

1. Dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie /w pierwszej kolejności/ obowiązku gminy realizacji na nich infrastruktury technicznej.

2. Sposób realizacji zadań własnych gminy, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

oddala skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie przyjęcia zasad udzielania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych na realizację infrastruktury dla budownictwa mieszkaniowego.


UZASADNIENIE

17 października 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga sześciu spółdzielni mieszkaniowych na uchwałę Rady Miasta P. z 17 czerwca 1997 r. w sprawie przyjęcia zasad udzielania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych na realizację infrastruktury dla budownictwa mieszkaniowego.

Skarżące spółdzielnie jako podstawę powołały art. 101 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

Rada, podejmując uchwałę, ustaliła, że dotacja gminy ma obejmować następujący zakres rzeczowy:

- sieć wodociągową, od pierwszego zaworu odcinającego za wodomierzem, licząc od strony sieci wraz z wodomierzem,

- sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej do pierwszych studni przed budynkiem wraz ze studniami,

- sieć cieplną, do pierwszych zaworów odcinających w węźle cieplnym wraz z zaworami,

- sieć gazowa do pierwszego zaworu odcinającego za reduktorem.

Wysokość dotacji na realizację zadań ma być określana wskaźnikiem finansowania /WF/ według wzoru WF= [powierzchnia użytkowa mieszkań] / [powierzchnia użytkowa mieszkań + powierzchnia lokali użytkowych]

Ustalono też, że spółdzielnia mieszkaniowa występuje jako inwestor, realizując zadania, i finansuje je ze środków własnych. Warunkiem uzyskania dotacji będzie dokonanie wyboru wykonawcy zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Podział dotacji między spółdzielnie mieszkaniowe ma odbywać się proporcjonalnie do wysokości udokumentowanych przez nie wydatków.

Dotacje będą, przekazywane po podpisaniu stosownych porozumień z gmina P., nie wcześniej jednak niż w drugim półroczu roku budżetowego.

Zdaniem skarżących, podstawy podjęcia uchwały są całkowicie chybione. Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa jednocześnie, że do zadań własnych gminy należy także zaopatrzenie w wodę, ciepło, energię elektryczna, jak również usuwanie ścieków i odpadów komunalnych.

Są to działania mieszczące się w zakresie pojęcia administracja publiczna. Skarżący wywodzą konieczność rozgraniczenia obowiązków pomiędzy podmioty komunalne świadczące usługi wcześniej wymienione i podmioty korzystające z tych usług, w tym spółdzielnie mieszkaniowe. Wszystkie urządzenia i elementy sieci infrastruktury technicznej powinny pozostawać u podmiotów świadczących usługi. W konsekwencji podmioty te powinny zapewniać ich rozwój poprzez inwestycje, modernizacje i remonty. Naruszenie interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowych w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym polega - w przypadku respektowania uchwały Rady Miasta - na: finansowaniu budowy urządzeń i sieci zewnętrznych, które nigdy nie będą, stanowiły ich własności, uchwała nie gwarantuje zwrotu poniesionych przez nie kosztów na budowę tego rodzaju sieci /skarżący wywodzą, że gwarancje takie mogłyby wynikać jedynie z umów o charakterze cywilnoprawnym/, spółdzielnie prowadzą, bowiem działalność bezdochodową, i obciążanie infrastruktury budową, byłoby niezgodne z prawem i interesem członków. Za samą tylko ekspektatywę otrzymania dotacji spółdzielnie musiałyby zawierać umowy w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, podejmując ryzyko pełnego ich sfinansowania.

W przypadku nierespektowania uchwały będą zmuszone do zaniechania budownictwa mieszkaniowego, mimo, że mają prawa i dysponują terenami przeznaczonymi pod takie budownictwo. Środki budżetowe przeznaczane na infrastrukturę wewnętrzną staną się oszczędnością gminy, nie istnieje bowiem jakikolwiek wspólny program wiążący gminę i spółdzielnie.

Skarżący wezwali Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, kierując do przewodniczącego Rady pismo z 9 lipca 1997 r. Przewodniczący Rady odpowiedział pismem z 9 września 1997 r., doręczonym zarządowi spółdzielni mieszkaniowej 16 września 1997 r. z załączoną opinią, z której wynika, że przedmiotowa uchwała nie narusza obowiązującego prawa i nie ma podstaw do jej uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie przyjęcia zasad przyznawania dotacji, czyli podstawowych reguł postępowania obowiązującego w określonej dziedzinie.

Nie jest to więc akt przyznający dotację - lub odmawiający jej przyznania - jakiemukolwiek podmiotowi. W tym kontekście chybiony jest zarzut skarżących, sprowadzający się do twierdzenia, że uchwała nie gwarantuje spółdzielniom mieszkaniowym zwrotu kosztów poniesionych na budowę urządzeń i sieci oraz sugerujący skuteczność jedynie takich gwarancji, które wynikają, z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie można pominąć w tym miejscu; że załącznik do zaskarżonej uchwały odsyła do konieczności zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Nie można wykluczyć, iż będzie ono zawierać postanowienia analogiczne do używanych w konstrukcjach cywilnoprawnych. Niedopuszczalne jest jednak zaliczanie do kategorii obowiązków konieczności zawierania przez gminę w celu realizacji zadań własnych li tylko umów o prywatnoprawnym charakterze.

Określenie zasad wydatkowania środków gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem sądu, chybione są również zarzuty dotyczące obowiązków gminy w zakresie realizacji zadań własnych. Analizy wskazanego przez skarżących art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym nie można odrywać od pozostałych jej przepisów. I tak, na przykład gmina zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 w celu realizacji zadań może m.in: zawierać umowy z innymi podmiotami. Ustawodawca kładzie nacisk na sądowa ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Oczywisty jest wymóg każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego /relacji/ pomiędzy naruszeniem a odpowiednia /naruszaną/ norma prawa.

Tylko wtedy gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru czy w innym przypadku orzeczenia sądu administracyjnego.

Rada gminy wyposażona została, jako jedyny organ, w wyłączne uprawnienia stanowienia budżetu: Do jej niezbywalnych - co do zasady - kompetencji należy określanie zadań inwestycyjnych oraz przypisywania kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. W uzasadnieniu uchwały podkreślono okoliczność niedostatecznej ilości środków, które mogłyby być przeznaczone na finansowanie infrastruktury dla budownictwa mieszkaniowego. Zupełnie oczywiste jest w tym przypadku wskazanie, że zaspokojenie w zbliżonym czasie wszystkich słusznych potrzeb wspólnoty mieszkańców nie zawsze będzie możliwe z uwagi na ograniczone możliwości ich sfinansowania. Dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie /w pierwszej kolejności/ obowiązku gminy w realizacji na nich infrastruktury technicznej.

Nie można podzielić poglądu skarżących, że uchwała narzuca wbrew prawu obowiązek ryzykownego zawierania umów w trybie przewidzianym przez ustawę o zamówieniach publicznych.

Powołany przez Radę przepis tej ustawy nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Jeżeli spółdzielnia dysponuje środkami publicznymi /a do tych należą środki pochodzące z budżetu/, obowiązana jest. stosować procedurę zamówienia publicznego. Nie tyle zatem uchwała Rady Miasta P., ile ustawa o zamówieniach publicznych przesądziła tę kwestię. Zupełnie inna rzeczą jest ustalanie przez zamawiającego warunków i kryteriów doboru kontrahenta, w szczególności zaś sposobu i terminu płatności. Tych zagadnień nie rozstrzyga jednak zaskarżona uchwała. Logiczna konsekwencja potraktowania zamówienia publicznego jako jednej z możliwych form umowy cywilnoprawnej jest pozostawienie stronom kontraktu swobody ustalania jego postanowień.

Podsumowując niniejsze rozważania, należy stwierdzić, że w obowiązującym prawie nie istnieje norma nakazująca jednostkom samorządu terytorialnego dotowanie spółdzielni mieszkaniowych w zakresie - przygotowania infrastruktury technicznej dla budownictwa mieszkaniowego. Jedną z możliwych podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu gminy byłoby stwierdzenie niedopełnienia istniejącego obowiązku.

Nie budzi przy tym wątpliwości, iż - zgodnie z powoływanym już uprzednio art. 7 ustawy  o samorządzie terytorialnym - do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków czy zaopatrzenia w energię cieplną. Jednak sposób ich realizacji, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Godzi się przypomnieć, iż niewskazanie źródła dochodów, z których miałoby nastąpić pokrycie przyszłych zobowiązań finansowych, obrażałoby przepis art. 58 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Konkretne cele, kolejność i termin ich realizacji, nie mogą się stać - co do zasady - przedmiotem ingerencji organu zewnętrznego. Ważenie faktycznych - a nie prawnych - interesów stron leży poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Byłoby to wkraczaniem w sferę celowości i musiałoby nosić nie tylko - siła rzeczy - charakter polemiczny, ale przede wszystkim byłoby pozbawione umocowania prawnego.

Z tych względów, uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę należało oddalić.