Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 kt 8 lit. f art. 11d ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 i art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.B. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/13 w sprawie ze skarg B.B. i M.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: [...] wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uwzględniając argumenty wnioskodawcy przemawiające za koniecznością szybkiego rozpoczęcia prac związanych z przedmiotową inwestycją.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pilna realizacja przedsięwzięcia zapewni poprawę bezpieczeństwa dla ruchu samochodowego, jak i pieszego m.in. poprzez wybudowanie przejść pod planowanymi ciągami komunikacyjnymi, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, a także usprawni płynność ruchu pojazdów w centrum miasta.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: I. W., S. W., B. B., W. C., M. C., E. S., M. M., J. M., [...] w K., Towarzystwo [...] oraz Centrum [...] Sp. z o.o.

Na skutek powyższych odwołań decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił w części ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W motywach tego rozstrzygnięcia zaznaczono, że mając na uwadze, iż rozbudowa ulicy [...] nie jest integralnie powiązana z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] (nie znajduje się w jej ciągu), organ odwoławczy uchylił zawarty w punkcie 1 zaskarżonej decyzji zapis, w którym wskazano numery działek ewidencyjnych, objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, ustalając w jego miejsce nowy zapis, wyłączający z zakresu przedsięwzięcia nieruchomości przeznaczone pod zabudowę ulicy [...], tj. działki o nr ew. [...] oraz po dokonanym podziale - działkę nr [...], jako tę część nieruchomości nr [...], której przejęcie nie jest niezbędne do realizacji inwestycji. Wyłączając z zakresu inwestycji ww. działki Minister Infrastruktury zatwierdził, w miejsce uchylonych załączników mapowych, nowe załączniki, jak również załącznik nr 4a, zawierający opis zmian polegających na wyłączeniu z projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody Świętokrzyskiego, terenu przeznaczonego pod rozbudowę ulicy [...]. W pozostałym zakresie organ uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej zakwestionowania. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w ramach kompetencji wynikających z art. 136 K.p.a.

Dalej zauważono, że po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego, Minister Infrastruktury stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r.

Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). W ocenie organu przedmiotowy projekt jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podniesiono także, że inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko, a w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski.

We ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono m.in. że planowana inwestycja nie koliduje z terenami objętymi ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Ponadto wskazano, iż z uwagi na prognozowane dotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji, na obecnym etapie przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowana inwestycja w żadnym miejscu nie będzie kolidować z obszarami europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało również, przed wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kielcach, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., określił warunki realizacji omawianej inwestycji drogowej w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi.

W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Po przeprowadzonym postępowaniu, w ramach art. 136 K.p.a., organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, w zakresie nieobejmującym ulicy [...]. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w centrum miasta Kielce, tj. w okolicach dworca PKP, PKS, do ulicy [...] na północy i obejmuje budowę węzła drogowego między ulicami: [...] wraz z budową ulicy [...]na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], przebudowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...] oraz przebudowę Ronda im. [...].

Dalej Minister wskazał, że w ustawowym pojęciu budowy drogi, określonym w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) mieści się wykonywanie połączenia między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także odbudowa tego połączenia oraz jego rozbudowa. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy węzła drogowego u zbiegu ulic: [...] wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta K. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) statuuje możliwość określenia przez właściwy organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku przebudowy dróg innych kategorii w ramach realizacji przedsięwzięcia "głównego". Powyższe może wynikać z kolizji lub sposobu włączenia budowanej drogi do sieci istniejących dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji działał sprzecznie ze wskazanym wyżej przepisem ustawy, obejmując, w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej, w punkcie I kontrolowanej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki nr ew. [...] oraz [...] obręb 0010 m. K., w celu rozbudowy ulicy [...] posiadającej status drogi gminnej. Przy czy, w decyzji organu pierwszej instancji, w której wskazano zakres projektowanej inwestycji, brak jest zapisu stanowiącego o rozbudowie tej ulicy. W ocenie Ministra ulica [...] nie znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. W stosunku do tej ulicy nie została nawet ustanowiona konieczność dokonania przebudowy, jako że w żaden sposób nie koliduje ona z wnioskowaną inwestycją. Tym bardziej, zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje uzasadnienia wskazana w załączniku mapowym do kontrolowanego rozstrzygnięcia rozbudowa tej ulicy jako integralnie powiązanej z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...].

Wskazując zaś na art. 11a powyższej ustawy Minister przyznał, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie rozbudowy ulicy [...], będącej drogą gminną, usytuowaną poza ciągiem drogi wojewódzkiej, jest Prezydent Miasta Kielce, a nie Wojewoda Świętokrzyski.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i B. B. domagając się jej uchylenia.

M. M. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.),

- organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane nie na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, ale na adres wskazany w wykazie sporządzonym przez organ pierwszej instancji, w którym figuruje nieaktualny adres skarżącego,

- organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Błędnie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji jedynie w zakresie ulicy [...], skoro zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje również inne drogi gminne.

Nadto skarżący podniósł, że wskutek nadania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego rygoru natychmiastowej wykonalności poniósł niepowetowaną szkodę, poprzez ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, którą oszacował na 400.000 zł oraz, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego, tj. P. W., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, który nie jest inwestorem omawianego przedsięwzięcia. Skarżący zwrócił także uwagę, że inwestor, składając przed organem odwoławczym nowy projekt, nie przedłożył nowych uzgodnień i warunków realizacji przedsięwzięcia, które winien był uzyskać od odpowiednich organów.

Natomiast B. B. wniosła o złożenie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o zbadanie zgodności:

1) art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2) § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

3) art. 49 K.p.a. w połączeniu z procedurą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca kwestionuje prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] dla celów budowlanych, wskazując jednocześnie, iż decyzja wywłaszczeniowa z 1973 r. nie wywołała żadnych skutków prawnych i to ona jest jej prawną właścicielką. Skarżąca podniosła także, że na skutek zaskarżonej decyzji działka nr [...] pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej, kwestionując jednocześnie zasadność nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarg postępowanie dowodowe organu w sposób wyczerpujący doprowadziło do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 K.p.a.), a w jego trakcie wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Sąd zauważył też, że na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.)

Dalej Sąd przytoczył przepis art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 11f ust. 1 tej ustawy i wskazał, że jak wynika z analizy akt sprawy przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Nadto Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Zdaniem Sądu w decyzji o zezwoleniu na realizację w zakresie dróg publicznych nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w liniach rozgraniczających teren ustalonych omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą uostatecznienia się tej decyzji, staną się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem zachodzi tu konieczność stosowania ustawy specjalnej, bo dzięki temu realizowane będzie zamierzenie-cel ustawodawcy, tj. uproszczenie i przyspieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy drogi.

Nadto Sąd podkreślił, że art. 99 i art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w sprawie niniejszej zastosowania wobec odrębnego uregulowania w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu obu skarg o zasadności nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd wyjaśnił, że kwestia ta została przez organy należycie uzasadniona, a zaprezentowana w tej mierze argumentacja jest przekonywująca. Realizacja przedsięwzięcia ma zapewnić poprawę bezpieczeństwa dla ruchu samochodowego, jak pieszego.

Sąd przyznał również, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, iż istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia. Podniósł także, że literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje przede wszystkim na to, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 K.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego Sąd wskazał na przepisy art. 138 § 1 i 2 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 138 K.p.a. oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zaś wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej czyni zadość zasadzie merytorycznego orzekania przez organy w obu instancjach. Nadto Sąd podniósł, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wadliwie, w punkcie I, obejmuje liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki nr ew. [...] oraz [...] obręb [...], w celu rozbudowy ulicy [...], posiadającej status drogi gminnej nieznajdującej się w ciągu drogi wojewódzkiej i w tym zakresie wydał decyzję reformatoryjną.

W odniesieniu do zarzutu niewyłączenia przez organ odwoławczy z zakresu analizowanej inwestycji innych ulic o kategorii dróg gminnych (wymienionych przez skarżącego), zauważono, iż wskazane przez skarżącego drogi są częściami skrzyżowań, stanowiąc wloty, wyloty jak również odcinki przeplatania, zespalając przedmiotowy układ drogowy w jedną integralną całość. Elementem spójnym, co podkreślił organ odwoławczy, jest także projektowane liczne uzbrojenie, związane z funkcjonowaniem przebudowanego układu komunikacyjnego.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu dotyczącego braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego przez organ odwoławczy rozwiązania drogowego Sąd powołał się na przepis art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i podkreślił, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dot.:

a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości długości, szerokości liczby kondygnacji,

b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne

- które nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodatkowo wyjaśniono, iż w ocenie Sądu akta postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji potwierdzają, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wysłana na adres nieaktualny, jednakże skarżący otrzymał tę decyzję (wg twierdzeń strony wszedł w jej posiadanie) od której złożył w terminie odwołanie, a w więc skorzystał z prawnej możliwości ochrony swoich praw.

Nadto Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie w formie obwieszczeń zamieszczonych w urzędzie organu, który wydał decyzję, jak również w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana inwestycja, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Zdaniem Sądu Wojewoda Świętokrzyski dopełnił wskazanego obowiązku, zawiadamiając o wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia w drodze obwieszczeń w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w Kielcach, Urzędzie Miasta Kielce, na stronach internetowych tych Urzędów, a także w lokalnym wydaniu "Gazety Wyborczej".

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, by naruszenie art. 10 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia przez Sąd decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego, tj. P. W. - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, który nie jest inwestorem omawianego przedsięwzięcia Sąd wyjaśnił, iż w aktach postępowania administracyjnego wraz z wnioskiem o wydanie decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego znajduje się pełnomocnictwo udzielone P. W. przez Prezydenta Miasta Kielce do występowania w jego imieniu w niniejszym postępowaniu. Nietrafny więc jest zarzut, iż decyzja została wydana na wniosek podmiotu niebędącego inwestorem, co zdaniem skarżącego może wyczerpywać dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej Sąd wskazał także na przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 tej ustawy i podniósł, że w mieście Kielce zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 przedmiotowej ustawy jest Zarząd Dróg Miejskich, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi. Analiza powołanych przepisów nasuwa wniosek, iż Zarząd Dróg Miejskich w Kielcach jest jednostką organizacyjną miasta Kielce, wykonującą zadania Prezydenta, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Zaś w odpowiedzi na zarzuty skarżącej Sąd przytoczył sentencję wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt 4/10 dot. w szczególności zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. Odnosząc się zaś do wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 49 K.p.a. w połączeniu z procedurą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Sąd przypomniał, że przyjmuje się, iż ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność. Tymczasem Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącej co do zgodności art. 49 K.p.a. z Konstytucją RP nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

Nadto wskazano, że nie budzi wątpliwości Sądu konstytucyjność stosowania art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 49 K.p.a. Przy czym gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. Nadto Sąd zauważył, że w odniesieniu do działki nr [...], prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury postępowanie, z wniosku skarżącej, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] października 1972 r., znak: [...] o wywłaszczeniu z nieruchomości o powierzchni 2390 m² położonej w Kielcach przy ul. Żelaznej, ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Kielcach pod nr hip. [...] oraz części nieruchomości o pow. [...] oznaczonej nr [...]na planie sporządzonym w 1971 r. przez Miejską Pracownię Geodezyjną w Kielcach, przyjętym do ewidencji Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach za nr [...] w dniu [...] sierpnia 1971 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie nie zostało zakończone (na chwilę orzekania przez Sąd zapadła decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji).

Jednocześnie Sąd zauważył, że jak wyjaśnił organ odwoławczy działka o powierzchni 0,1687 ha, oznaczona w wypisie z rejestru gruntów z dnia 6 sierpnia 2009 r., nr ew. [...], odpowiada części działki nr [...] w Księdze Wieczystej nr [...] o pow. 0,2390 ha, a różnica powierzchni 0,0897 ha stanowi działkę o nr ew. [...]. Organ zasadnie także wskazał, iż stosownie do art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), w razie zaistnienia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sprostowanie winno nastąpić, na wniosek właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub z urzędu, w postępowaniu wieczystoksięgowym, prowadzonym przed sądem rejonowym. Określenie powierzchni gruntu w dziale I księgi wieczystej służy tylko, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, oznaczeniu nieruchomości i wpis ten nie jest objęty domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie istnieje więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości.

Sąd podkreślił także, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. dysponował decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja uzyskała walor ostateczności, gdyż nie wpłynęły od tej decyzji odwołania, w związku z czym była ona wiążąca dla Wojewody Świętokrzyskiego w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację ww. przedsięwzięcia.

Co do niezapewnienia przez inwestora odrębnego zjazdu na działkę nr [...], Sąd wskazał, że działka ta została przeznaczona w całości pod planowaną inwestycję, a więc nie wymagała zapewnienia zjazdu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesione skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należy oddalić.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli B. B. i M. M., zaskarżając go w całości.

Zakwestionowanemu wyrokowi Beata Blanckenstein zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) rażące naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pozbawienie nieruchomości dostępu od drogi publicznej mieści się w wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

2) rażące naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i pozbawienie działki nr ew. [...], obręb 0016 m. Kielce, dostępu do drogi publicznej wskutek podziału działki nr ew. [...], obręb [...], na działki nr [...],

3) rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie działki nr ew. [...] obręb [...] dostępu do drogi publicznej z powodu zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji,

4) rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...] (podzielonej następnie w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]), jest Skarb Państwa, a nie skarżąca,

5) naruszenie art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prymatu danych z ewidencji gruntów i budynków nad wpisem dokonanym w tej kwestii w księdze wieczystej - w zakresie ustalenia właściciela nieruchomości,

6) rażące naruszenie art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4f powyższej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w zakresie działki nr [...].

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego w zakresie ustalenia, kto był właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...] (podzielonej w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]) i w związku z tym nieustalenia stron postępowania, a w konsekwencji naruszenia przez organy administracji art. 7, 28, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Natomiast skarżący M. M. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rażące naruszenia następujących przepisów prawa procesowego:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy należało uchylić decyzję pierwszej i drugiej instancji, albowiem istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w całości, ponieważ w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozbawiono skarżącego możności obrony jego praw poprzez:

a/ skierowanie na wadliwy adres zamieszkania zawiadomienia do skarżącego o wszczęciu postępowania,

b/ uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie,

c/ niewysłanie do skarżącego kolejnego zawiadomienia o uzupełnieniu wniosku przez inwestora w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 października 2009 r.;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz nieprzekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy rygor ten był nałożony bez podstawy prawnej;

3) na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, które ma odzwierciedlenie w:

a/ nieodniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutu skargi z dnia 19 maja 2011 r. dotyczącego pominięcia przez organ pierwszej i drugiej instancji braku odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie do uzupełnienia wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej o następujące dokumenty:

- warunki przebudowy sieci gazowej z dnia 27 września 2007 roku (znak: [...]),

- warunki przebudowy [...],

- aktualne warunki przebudowy sieci wydane przez [...],

- warunki przebudowy sieci teletechnicznych Komendy Miejskiej Policji w Kielcach,

- warunki przebudowy sieci [...]

b/ pozornym jedynie odniesieniu się do pozostałych zarzutów skarżącego, w tym zwłaszcza do zarzutu nadania rygoru natychmiastowej wykonalności bez należytego zbadania, czy wykazywany przez inwestora interes społeczny i gospodarczy ma oparcie w rzeczywistości oraz zarzutu nienałożenia przez organ na wnioskodawcę obowiązku doręczenia ponownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. rażące naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy należało uchylić decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, albowiem złożony przez inwestora, tj. Zarząd Dróg Miejskich w Kielcach wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest niekompletny i nie spełnia wymogów z art. 11d ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 72 ust. 1 pkt. 10 w zw. z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wadliwą interpretację i zastosowanie prowadzące w konsekwencji do nieuchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, podczas gdy organ drugiej instancji nie nałożył na wnioskodawcę obowiązku doręczenia ponownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. i M. M. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie w całości. O oddalenie skargi kasacyjnej B. B. wniósł także Prezydent Miasta Kielce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w dwóch wniesionych skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odwołać się do treści art. 184 P.p.s.a. Norma ta stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Generalnie jak przyjmuje się w judykaturze oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 P.p.s.a., oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie cytowanego przepisu oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem, co już wyżej zaznaczono, częściowo błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zaś wyjaśnienie zakresu tej wadliwości nastąpi w dalszej części przedmiotowego uzasadnienia.

Równocześnie przedstawiając motywy nieuwzględnienia wniesionych skarg kasacyjnych zauważyć należy, że podstawową zasadą jaka obowiązuje przy przeprowadzaniu kontroli legalności zaskarżonych aktów jest to, iż kontrola taka dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji jak i zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji ostatecznej miał podstawowe znaczenie dla dokonywanej w sprawie kontroli legalności przez Sąd I instancji jak i oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji były w tej sprawie decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej " specustawą drogową". Ustawa ta stanowi regulację szczególną na tle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) oraz, gdy chodzi o pozyskiwanie gruntów, na tle ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), która ma ułatwić realizację inwestycji drogowych w ramach programu Unii Europejskiej i z wykorzystaniem unijnych środków finansowych na ten cel przeznaczonych.

Specyfika postępowania przewidzianego w specustawie drogowej polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż specyfika tego postępowania jest dyktowana w szczególności liniowym charakterem inwestycji, który z kolei powoduje, że zapadające w nim decyzje - z natury rzeczy - dotyczą bardzo wielu podmiotów, a efekt ten potęguje się w warunkach właściwego polskiej strukturze agrarnej, znacznego rozdrobnienia nieruchomości. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji odnoszącej się do postępowań, w których współuczestniczy wiele podmiotów, ani nie daje podstaw do wyróżnienia postępowań prowadzonych w skali masowej, określanych też jako postępowania masowe, zbiorcze lub zbiorowe (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, zwł. s. 126 i n.). Trzeba jednak odnotować, że procedura przygotowania inwestycji drogowych odpowiada wskazanym w literaturze cechom charakteryzującym postępowanie masowe. Występuje w nim zarówno masowość uczestników, ich zróżnicowanie podmiotowe, jak i zróżnicowanie interesów poszczególnych uczestników. Nieuchronnym efektem prowadzenia takiego postępowania jest odejście od indywidualizacji, charakterystycznej dla "zwykłego" postępowania administracyjnego. Z natury rzeczy w postępowaniu tym uczestniczy bowiem wiele podmiotów, których interesów nie da się sprowadzić do wspólnego mianownika. W związku z tym "rola organu administracji publicznej częstokroć nie ogranicza się tylko do konkretyzacji norm prawnych wobec określonych adresatów poprzez wydawanie decyzji stosowania prawa, lecz polega także na znalezieniu rozwiązania kompromisowego pomiędzy różnorodnymi interesami prawnymi i/lub faktycznymi znacznej i zróżnicowanej pod względem interesów liczby podmiotów" (tamże, s. 137).

Charakterystyczne przede wszystkim dla całej specustawy są przepisy służące przyśpieszeniu postępowania. Ważnym rozwiązaniem jest narzucenie organom administracji - pod groźbą sankcji finansowej - terminów podejmowania wskazanych w ustawie działań. Zgodnie z art. 11a ust. 3 specustawy drogowej, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku; za każdy dzień opóźnienia organ nadrzędny może wymierzyć karę w wysokości 500 zł (art. 11h ust. 1 specustawy drogowej). Ustawa określa także terminy rozpoznania środków odwoławczych: 30 dni na rozpatrzenie odwołania do wojewody (jeśli decyzję wydał starosta) albo ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (jeśli decyzję wydał wojewoda); dwa miesiące na rozpoznanie skargi do sądu administracyjnego (art. 11g ust. 2 specustawy drogowej). Przyśpieszeniu postępowania służy też przyjęty w ustawie sposób doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczenia samej decyzji. W obu wypadkach, poza obwieszczeniem w urzędzie wojewódzkim, starostwie powiatowym, urzędzie gminnym właściwym ze względu na przebieg drogi, a także na stronach internetowych tejże gminy i w prasie lokalnej, zawiadomienia o wszczęciu postępowania przesyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11d ust. 5 specustawy drogowej) zaś doręczenie decyzji następuje wyłącznie wobec wnioskodawcy (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej). Rygor natychmiastowej wykonalności, który może być nadany przez organ wydający decyzję, ma na celu przyspieszenie inwestycji, jeśli jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Także egzekucja obowiązków wynikających z decyzji - co do zasady - ma być prowadzona w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy (art. 16 ust. 3 ww. ustawy).

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych mający na celu uniknięcie ewentualnych sporów o własność nieruchomości, które mogą toczyć się latami przed sądami powszechnymi.

Te uproszczone rozwiązania specustawy drogowej jednoznacznie wskazują, iż decydujące znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie realizacji inwestycji drogowej, na co już zwrócono uwagę, ma ewidencja gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje tego, iż dla ustalenia prawa własności znaczenie ma księga wieczysta i dane tam zawarte. Jednakże mając na uwadze rozwiązania prawne zamieszczone w specustawie drogowej to nie księga wieczysta stanowi podstawę ustalanie kręgu stron postępowania, gdyż w ustawie tej prymat otrzymał kataster nieruchomości, a więc podstawowe znaczenia ma ewidencja gruntów. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może przerodzić się w spór o prawo własności, albowiem uniemożliwiałoby to realizację podstawowych celów tejże specustawy. Ustawodawca opierając się w tym zakresie na ewidencji gruntów celowo zatem zrezygnował z toczenia sporów przed organami administracji co do własności działki objętej inwestycją drogową.

Uwagi powyższe zostały uczynione albowiem skarga kasacyjna B. B. i zamieszczone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania w całości sprowadzają się do wykazania wadliwego zanegowania jej prawa własności i bezpodstawnego uznania, że właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...] (podzielonej następnie w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]), jest Skarb Państwa, a nie skarżąca. Z tym też naruszeniem związano kolejne dotyczące braku dostępu do drogi publicznej jej działki nr [...] wydzielonej wskutek podziału działki nr [...] (na działki nr [...] i nr [...] – przypomnienie Sądu) jak i pozbawienia prawa do dochodzenia odszkodowania za nieruchomość. Generalnie jednak zarzuty te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogą być uwzględnione.

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznawał skargi w I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający złożone kasacje nie jest uprawniony w ramach przedmiotowego postępowania do merytorycznego rozstrzygania kwestii związanych z prawem własności terenu, w tym do działki nr [...] podzielonej następnie w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]. W tym zakresie, co do zasady, jest to zastrzeżone dla sądownictwa powszechnego. Niedopuszczalne jest również dokonywanie oceny związanej z wzajemną relacją ewidencji gruntów i księgi wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] podzielonej następnie w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]. Czynienie takich rozważań jest zbędne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tym samym Sąd I instancji, przedstawił w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skoro dokonał oceny wzajemnej relacji ewidencji gruntów z zapisami księgi wieczystej uznając, że w tej sprawie nie istnieje rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej w zakresie domniemania dokonania w niej oznaczenia nieruchomości. Stwierdzenie takie było nieuprawnione więc nie powinno zostać zamieszczone w rozważaniach zaskarżonego wyroku. Tym niemniej mimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie (strona 17 wyroku) i tak zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z ewidencji gruntów (dowód z wypisu z ewidencji gruntów z dnia 28 marca 2011 r.) jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] w K. należała do Skarbu Państwa. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, iż na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 17 października 1972 r. działka ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę dworca autobusowego PKS Kielce. Przez niedopatrzenie urzędników, prawo własności do tej działki (wcześniej oznaczonej jako [...]) do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało ujęte w księdze wieczystej. Skarżąca kasacyjnie powołując się na wypis z księgi wieczystej kwestionuje to prawo, jednocześnie wszczęła postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] października 1972 r. o wywłaszczeniu wskazanej wyżej nieruchomości. Postępowanie to jak wynika z zaskarżonego wyroku znajduje się w toku i nie zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przez organ nadzoru.

W tych niespornych przecież okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiotowe postępowanie nie może rozstrzygać zagadnienia prawa własności działki oznaczonej przed podziałem jako nr [...], a dopóki kwestia własności działki nr [...] podzielonej na działki [...] i [...] jest kwestią sporną, to dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma kataster nieruchomości, a ten w chwili wydania decyzji ostatecznej w tej sprawie wskazywał na Skarb Państwa. Zatem zarzut naruszenia przepisów postepowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego w zakresie ustalenia, kto był właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...] (podzielonej w wyniku zaskarżonej decyzji na działki nr [...] i nr [...]) i w związku z tym nieustalenia stron postępowania, a w konsekwencji naruszenia przez organy administracji art. 7, 28, 77 § 1 i 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tych okolicznościach sprawy skarżąca kasacyjnie nie może zatem skutecznie powoływać się na zarzut niezapewnienia dla jej działki nr [...] (już po podziale) obsługi komunikacyjnej - dostępu do drogi publicznej i związanego z tym naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na uwzględnienie nie zasługiwał z tych samym powodów zarzut naruszenia naruszenie art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia odszkodowania.

Jednocześnie przywołane w motywach niniejszego uzasadnienia rozważania dotyczące relacji ewidencji gruntów a treści księgi wieczystej powodują, że tracą na znaczeniu zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenie art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.). Poza tym, że norma art. 2 pkt 9 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy ewidencji gruntów lecz definicji terenów zamkniętych, to niesporne jest co wykazano wyżej, iż w tej sprawie prymat danych z ewidencji gruntów i budynków w tej kategorii spraw nadała specustawa drogowa co sprawia, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą tego skutecznie kwestionować.

Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej B. B. nie mogły zostać uwzględnione.

Podobnie jest z zarzutami skargi kasacyjnej M. M.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty tego skarżącego jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Z kolei stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA - por. uchwała składu 7 sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, publikowana ONSA i WSA 2005 r., Nr 4, poz. 66.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Przede wszystkim należy w tym miejscu wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wiąże to naruszenie z obrazą art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej, poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi tego skarżącego, podczas gdy należało uchylić decyzję pierwszej i drugiej instancji, albowiem istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w całości, ponieważ w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozbawiono skarżącego możności obrony jego praw poprzez: a/ skierowanie na wadliwy adres zamieszkania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, b/ uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, c/ niewysłanie do skarżącego kolejnego zawiadomienia o uzupełnieniu wniosku przez inwestora w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 października 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie ww. przepisów jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy uwzględnieniu art. 11 c specustawy drogowej naruszeniem przepisów postępowania, które ewentualnie może doprowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś podstawą do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 11 c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Tym samym norma ta stanowi odesłanie do przepisów K.p.a., a oznacza tylko tyle, że przepisy specustawy drogowej stosuje się do postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w takim zakresie, w jakim określona okoliczność prawna natury procesowej nie została uregulowana w specustawie drogowej. Pierwszeństwo ustawodawca przyznał zatem w stosowaniu przepisów procesowych tej ustawy, jako lex specialis wobec przepisów K.p.a. Natomiast przepisy K.p.a. stosuje się dopiero gdy wykładnia specustawy drogowej uniemożliwia ustalenie normy postępowania na podstawie tej ustawy. Jak już wspomniano wyżej szczególny charakter specustawy ma na celu uproszczenie i usprawnienie procedury administracyjnej dotyczącej inwestycji drogowej, określając również czasokres procedowania w takiej sprawie, stanowiąc w tym zakresie uregulowania o charakterze wyjątku wobec przepisów K.p.a. Natomiast zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dotyczącym inwestycji drogowej zostały w tym akcie uregulowane w sposób pełny. Nie można tym samym przyjąć, że w kwestiach nieuregulowanych w ustawie dotyczących np. udziału stron w postępowaniu, stosuje się wprost przepis art. 10 K.p.a. a więc w szczególności przed wydaniem decyzji w sprawie inwestycji drogowej umożliwia się stronom wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanie żądań. Pogląd ten wzmacnia norma art. 11d ust. 6 pkt 2 specustawy drogowej, w którym przyjęto, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Tym samym brak jest podstaw do wywodzenia tak jak czyni to skarżący kasacyjnie, że przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić mu wypowiedzenie się co do całego materiału sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność przesłania skarżącemu kasacyjnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wadliwy adres, co zasadnie przyznał Sąd I instancji. Jednakże brak takiego zawiadomienia o jakim mowa w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nie uniemożliwił stronie późniejsze przystąpienie do przedmiotowego postępowania i w konsekwencji złożenie prawidłowo w terminie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy mówić o tym, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym zachodzi potrzeba ochrony ich praw. Jeżeli strona dowie się z innego źródła o wszczęciu postępowania i na skutek tego obronę swoich praw podejmie, to nie ma potrzeby zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania - porównaj wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 429/07 publikowany w zbiorze Lex nr 469206.

Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, iż prawidłowo Sąd I instancji uznał, że brak zawiadomienia skarżącego zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej stanowi inne naruszenie prawa lecz nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to jest niewątpliwie prawidłowe jeżeli dokładnie przeanalizuje się treść odwołania tego skarżącego złożonego do Ministra w tej sprawie. Strona skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie przepisów w tym zakresie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a brak tego również w skardze kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że jak zasadnie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego miedzy naruszeniem prawa a wynikiem sprawy.

Nie można podzielić również stanowiska skarżącego, że o naruszeniu powołanych wyżej przepisów uzasadniających zastosowanie konstrukcji prawnej wznowienia postepowania z art. 145 § 1pkt 1 lit b. P.p.s.a. stanowi fakt niewysłania do skarżącego kolejnego zawiadomienia o uzupełnieniu wniosku przez inwestora w odpowiedzi na wezwania Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 października 2009 r.

W sprawie tej do wszystkich stron wysłano zawiadomienie z dnia 24 listopada 2009 r. zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej, po uzupełnieniu na skutek wezwania organu z dnia 22 października 2009 r. braków wniosku przez inwestora. Takie działanie jest prawidłowe. Tylko bowiem, co jest niesporne, prawidłowy (kompletny) wniosek wszczyna postępowanie administracyjne. O skuteczności wszczęcia postepowania w tej sprawie decydowało zachowanie inwestora, który uzupełnił materiał o żądane materiały i dopiero kompletny wniosek pozwalał na zawiadomienie stron w oparciu o normę art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, a to nastąpiło dopiero w dniu 24 listopada 2009 r.

Nieusprawiedliwiony jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz nieprzekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy rygor ten był nałożony bez podstawy prawnej.

Z przepisu art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności dla decyzji pierwszoinstancyjnej nadaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi, w sytuacji kiedy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia wskazanej normy specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny - porównaj wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1399/09 publikowany w zbiorze Lex nr 745002.

W rozpoznawanej sprawie inwestor odrębnym pismem z dnia 30 września 2009 r. wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności za czym miały przemawiać zarówno względy społeczne jak i gospodarcze w tym zwłaszcza aspekt współfinansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej w ramach programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej 2007-2013, co wymagało rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w określonym terminie. Niedochowanie tych terminów skutkowałoby cofnięciem unijnych dotacji.

Organ I instancji stosując ww. przepis uznał, że potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniał interes społeczny wyrażający się ochroną zdrowia i życia ludzkiego oraz interes ekonomiczny i gospodarczy. Wyjaśniono, iż planowana inwestycja poprawi bezpieczeństwo zarówno dla ruchu samochodowego jak i pieszego poprzez wybudowanie przejść pod planowanymi ciągami komunikacyjnymi co podniesie jakość systemu komunikacyjnego, usprawni płynność ruchu. Taka argumentacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadniała nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Zarzut skargi kasacyjnej, w tym zakresie wskazujący na brak podstawy prawnej do jego wydania pozostaje całkowicie chybiony. Taka argumentacja jak wyżej jest wystarczająca do zastosowania normy art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Potwierdza ją również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym aprobowane jest stanowisko, iż powoływanie się w decyzji na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi jest uzasadnionym przypadkiem o jakim mowa w ww. normie, gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce - porównaj wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2113/11 publikowany w zbiorze Lex nr 1152140.

Ponadto nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została co do zasady prawidłowo. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz zarzuty skargi Mariusza Matachowskiego, to generalnie nie mogły one odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem Sąd I instancji nie ujawnił w tym zakresie innych naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co potwierdziły również powyższe rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

We wstępnej części rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano mając na uwadze, że Sąd I instancji rozpoznawał łącznie dwie skargi, iż w części sporządzone uzasadnienie w tej sprawie jest błędne, lecz nie dotyczy to zarzutów M. M. W odniesieniu do zarzutów tego skarżącego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera rozważania, które muszą być uznane za prawidłowe, odnoszące się w niezbędnym zakresie do zarzutów jego skargi. Nie pozwala to na uznanie za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dot. uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżącego obraza tej normy prawa procesowego polega na nie odniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi nieuzupełnienia przez inwestora wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej oraz pozornym odniesienie się do pozostałych zarzutów w tym tego dot. nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art.141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Poza tym Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarg i wyjaśnił dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. oddalając je. Wyjaśnienia te z wyjątkiem jednej wyżej podnoszonej kwestii, a dot. relacji ewidencji gruntów do treści księgi wieczystej, pozwalały na ocenę zgłoszonych zarzutów w ramach złożonych skarg kasacyjnych w tym i skarżącego kasacyjnie, a to prowadzi do wniosku, że w tym zakresie nie można skutecznie Sądowi I instancji postawić zarzutu nienależytego uzasadnienia skarżonego wyroku, uzasadniającego z tego powodu eliminację zaskarżonego wyroku. Poza tym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja przesadza łącznie o ich bezzasadności - porównaj wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06 – publikowany w zbiorze Lex nr 317349. Takie uzasadnienie sporządzono w tej sprawie.

Nie mogły odnieść również zamierzonego skutku zarzuty skarżącego kasacyjnie naruszenia prawa materialnego, które tak naprawdę w swej konstrukcji winny zostać powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zamiast wadliwie wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niemniej jednak ta wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwiała odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tych zarzutów.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej). Na skutek uzupełnienia pismem z dnia 3 listopada 2009 r., wniosku o wydanie decyzji w opisanym zakresie przez inwestora po wezwaniu z dnia 22 października 2009 r. do uzupełnienia braków formalnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był on na tyle kompletny, iż zezwalał na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Jak zauważył skarżący w motywach kasacji inwestor ustosunkował się do tego wezwania, zaś w aktach sprawy znajdują się materiały, które potwierdzają uzupełnienie wskazanych braków wniosku. W szczególności należy zauważyć mając na uwadze zarzuty kasacji, że w aktach sprawy są warunki przebudowy sieci [...] - (pismo z dnia 13 listopada 2007 r.), sieci [...] - (pismo nr [...]data wpływu 25.11. 2008 r.), oraz [...] S.A. – pismo z dnia 1 października 2007 r., z dnia 27 maja 2008 r. oraz z dnia 2 marca 2009 r. Są również aktualne warunki przebudowy sieci wydane przez [...] z dnia 2 listopada 2009 r. Nie można uznać by brakowało także aktualnych warunki przebudowy sieci gazowej - chociażby pismo z dnia 3 listopada 2009 r. znak [...]. Warunki przebudowy infrastruktury telekomunikacyjnej [...]określono w pismach z dnia 19 stycznia 2009 r. i z dnia 19 listopada 2008 r. co potwierdza przecież decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15 stycznia 2010 r. w pkt VIII określającym szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Rozważania te uzasadniają przyjęcie tezy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wobec nieuzupełnienia wniosku.

Na koniec należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie wobec uchylenia przez organ odwoławczy w części decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i orzeczenia w to miejsce o istocie sprawy w tym zakresie nie było potrzeby nakładania na inwestora ponownego obowiązku doręczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję taką w tej sprawie wydał dnia [...] grudnia 2008 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje spornego przedsięwzięcia w wariancie 1 spełniało wymóg z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To, że na skutek decyzji Ministra Infrastruktury jedynie w niewielkim zakresie dokonano korekty planowanej inwestycji (wyłączając z zakresu inwestycji nieruchomości przeznaczone pod rozbudowę ul. Krzywej), nie uzasadniało nałożenia obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w trybie art. 72 ust. 1 pkt. 10 w zw. z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarga kasacyjna nie precyzuje, którego to pkt w art. 72 ust. 2 dotyczy konieczność ponownego przedstawienia powołanej wyżej decyzji. Natomiast norma ta posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną – ust. 2 posiada trzy punkty a każdy z nich jeszcze dodatkowe podpunkty. Tym samym skarga kasacyjna jedynie ogólnikowo wskazuje na takie naruszenie prawa jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać takiego naruszenia. Stąd też tak sformułowany zarzut nie pozwala na uznanie go za usprawiedliwiony. Na marginesie zauważyć należy, iż nawet mimo wadliwej konstrukcji tego zarzut Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym zakresie jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Dotychczasowe rozważania wskazują na brak usprawiedliwionych zarzutów obu skarg kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec bezzasadności zarzutów skarg kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.