Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2007/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.36a ust.5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.133 i 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 124/13 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 124/132, oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zarządzeniem z [...] marca 2012 r., nr [...] Wójt Gminy L. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Przedszkola "[...]". Zarządzeniem nr [...], wydanym [...] kwietnia 2012 r., Wójt Gminy L. odstąpił od ogłoszonego konkursu, a następnie [...] września 2012 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Przedszkola "[...]" w L. na okres 10 miesięcy, tj. od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia z [...] września 2012 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wyjaśnił, że powierzenie stanowiska w szkołach i placówkach publicznych następuje w drodze obligatoryjnego konkursu, od którego odstąpić można jedynie wyjątkowo. Wyłonionemu w ten sposób kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska. Zgodnie z art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty odstąpienie od konkursu dotyczy jedynie przypadku, gdy nie zgłosi się żaden kandydat, bądź też żaden kandydat nie zostanie wyłoniony. Niedopuszczalne jest zatem powierzenie stanowiska dyrektora bez przeprowadzania konkursu, przy czym złożenie oferty choćby przez jednego kandydata obliguje organ prowadzący do dokonania jego pełnej oceny merytorycznej wraz z głosowaniem nad kandydaturą. Tym samym powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem procedury konkursowej ma charakter wyjątkowy i nie znajdowało zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z treści zarządzenia z [...] września 2012 r. oraz wyjaśnień Wójta Gminy L. wynika, że podstawę wydania wymienionego zarządzenia stanowił art. 36a ust. 5 ww. ustawy. Niemniej, podany przepis wskazuje, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nie jest równoznaczne z powierzeniem stanowiska dyrektora. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora ma bowiem jedynie charakter czasowy, gdyż mandat ten wygasa z mocy samego prawa z chwilą powierzenia stanowiska dyrektora. Ponadto, art. 36 ust. 5 tejże ustawy przesądza, że pierwszeństwo przy powierzaniu pełnienia obowiązków dyrektora przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, a dopiero w razie braku wicedyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie wspomnianych obowiązków nauczycielowi danej szkoły lub placówki. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa przez Wójta Gminy L., który powierzył stanowisko dyrektora zamiast powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora. Nadto Wojewoda [...] zauważył, że w chwili wydawania zarządzenia z [...] września 2012 r. w przedszkolu zatrudniony był wicedyrektor, wobec czego to właśnie temu podmiotowi należało ewentualnie powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora. Co więcej, z informacji zawartych w załączniku do pisma radnych Rady Gminy L. z 20 września 2012 r. wynika, że w ramach procedury konkursowej wpłynęły stosowne oferty, a zatem nie było w ogóle podstaw do sięgania do art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustalenia te potwierdza dodatkowo Wójt Gminy L., podnosząc w piśmie z 29 października 2012 r., że odstąpienie od przeprowadzania konkursu miało podłoże ekonomiczne i wiązało się z problemami finansowymi, mającymi swe źródło w obniżeniu subwencji oświatowej. Takie uzasadnienie nie wystarcza jednak do pominięcia procedury konkursowej, wobec czego nie powinno ulegać wątpliwości, że zarządzenie z [...] września 2012 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Pismem z 31 grudnia 2012 r. Gmina L. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiotowe zarządzenie z [...] września 2012 r. dotyczy w istocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola. Za takim wnioskiem przemawia powołanie w podstawie prawnej tego zarządzenia art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy oraz powierzenie stanowiska dyrektora na okres 10 miesięcy. W tej sytuacji pewne nieścisłości językowe nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Ponadto, jedyną przesłanką skorzystania z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest w ocenie Gminy L. istnienie wakatu na stanowisku dyrektora przedszkola i konieczność natychmiastowego, choćby tymczasowego, obsadzenia tego stanowiska. Tym bardziej, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie nakazuje zorganizowania konkursu na dyrektora, tak by z początkiem roku szkolnego 2012/2013 nie doszło do wakatu na tym stanowisku. Co więcej, użycie w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy zwrotu "może powierzyć" oznacza, że organ prowadzący przedszkole może dokonać swobodnego wyboru między wicedyrektorem szkoły, a jednym z nauczycieli w tej szkole, jako podmiotem, któremu powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Gdyby natomiast zawęzić znaczenie powyższego zwrotu tylko do możliwości zdecydowania o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, to mogłoby dojść do trudnej do zaakceptowania sytuacji, gdy szkoła pozbawiona jest osoby kierującej jej pracami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że zarządzenie jako akt administracyjny powinno być wolne od uchybień formalnych w postaci braku jednoznaczności zawartych tam postanowień. Wojewoda [...] zauważył ponadto, że nie można powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi, który został do niej jedynie przeniesiony w trybie art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97 poz. 674 z późn. zm.). Tymczasem z informacji uzyskanych od radnych Gminy L. wynika, że osoba wymieniona w przedmiotowym zarządzeniu z [...] września 2012 r. nie była w ogóle nauczycielem w Przedszkolu "[...]".

8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] listopada 2012 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36a ust. 1 powołanej ustawy stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, czyli w myśl art. 5c pkt 2 ustawy – Wójt Gminy L.. Sąd zaznaczył przy tym, że na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Wskazał również, że z art. 36a ust. 2 wymienionej ustawy wynika, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Konkurs stanowi więc, co do zasady, obligatoryjną procedurę rekrutacyjną. Jedyny wyjątek w tej mierze przewiduje art. 36a ust. 4 tej ustawy, wedle którego powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu jest możliwe wtedy, gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata.

Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 powołanej ustawy do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, nie dłużej jednak niż na okres 10 miesięcy. Mając na względzie powyższe przepisy Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] trafnie wskazywał w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nie jest tożsame z powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. W tym ostatnim przypadku powierzenie ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Tak więc organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z [...] września 2012 r. jest w istocie wewnętrzne sprzeczne. Sąd zauważył, że jako podstawę prawną tego aktu wskazano art. 36a ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy. Tymczasem, przepisy te dotyczą zupełnie innych sytuacji i nie mogą stanowić jednocześnie podstawy rozstrzygnięcia. Dalsze sprzeczności uwidaczniają się w postanowieniach zawartych w wymienionym zarządzeniu. Mianowicie, z jednej strony Wójt Gminy L. powierzył stanowisko dyrektora przedszkola, z drugiej natomiast strony ograniczył okres pełnienia tej funkcji do 10 miesięcy, tj. od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. Sąd I instancji wskazał przy tym, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły następuje w myśl art. 36a ust. 13 powołanej ustawy co do zasady na okres 5 lat, a jedynie w uzasadnionych przypadkach możliwe jest powierzenie tego stanowiska na krótszy okres, nie krótszy jednak niż 1 rok szkolny. Jednocześnie Sąd zauważył, że zarządzenie z [...] września 2012 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia, co może świadczyć o tym, że Wójt Gminy L. w sposób nieuprawniony połączył do wspólnego zastosowania art. 36a ust. 1 i ust. 5 omawianej ustawy.

Dalej Sąd stwierdził, że stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu z 1 września 2012 r. nie jest prawidłowe nawet gdyby przyjąć, że organ w istocie zastosował tylko jeden z wymienionych przepisów. Jeżeli bowiem zamiarem Wójta Gminy L. było powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola, to zgodnie z art. 36a ust. 1 i 2 powołanej ustawy konieczne w tej mierze było zakończenie procedury konkursowej. Tymczasem z zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. oraz pisma skarżącej z 29 października 2012 r., znak [...] wynika, że Wójt Gminy L. zaniechał przeprowadzania konkursu z przyczyn pozamerytorycznych, powołując się na względy ekonomiczne. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w odpowiedzi na wcześniejsze zarządzenie nr [...] Wójta Gminy L. z [...] marca 2012 r. została złożona przynajmniej jedna oferta. W konsekwencji konieczne było w takim wypadku przeprowadzenie pełnej procedury rekrutacyjnej, związanej m.in. z oceną zgłoszonej kandydatury, co nie miało jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Dlatego powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu stanowiło istotne naruszenie art. 36a ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] września 2012 r. nie uchylałoby również uznanie, że Wójt Gminy L. jedynie powierzył pełnienie obowiązków dyrektora przedszkola. Ustawodawca bowiem wyraźnie przesądził w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że w takim wypadku pełnienie obowiązków dyrektora szkoły można powierzyć w pierwszej kolejności wicedyrektorowi szkoły, a dopiero, gdy stanowisko to nie zostało w danej szkole ustanowione albo obsadzone, innemu nauczycielowi tej szkoły. W związku z powyższym Sąd wskazał, że z pisma Wójta Gminy L. z 23 listopada 2012 r., znak [...] wynika, że w Przedszkolu "[...]" w L. został powołany wicedyrektor, zatem powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora tego przedszkola innej osobie stanowiło naruszenie istotne ww. przepisu.

Sąd nie podzielił również proponowanej przez stronę skarżącą wykładni art. 36a ust. 5 powołanej ustawy. Wbrew stanowisku Gminy L. użycie wyrazu "może powierzyć" w powołanym przepisie wskazuje jedynie, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Tym samym skorzystanie z przyznanej kompetencji jest dla organu prowadzącego czynem fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. Posłużenie się tym wyrażeniem nie pozwala zarazem na przełamanie – ustalonej w sposób jednoznaczny przez ustawodawcę – kolejności podmiotów, którym wymienione obowiązki mogą być powierzone.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego zarządzenie Wójta Gminy L. z [...] września 2012 r. Wskazane zarządzenie okazało się bowiem wewnętrznie sprzeczne, a jego postanowienia – niezależnie od przyjętego sposobu ich interpretacji – naruszały art. 36a ust. 2 i 5 powołanej ustawy.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Gminy L..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 36 a. ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że stanowisko powierzono niewłaściwie, tj. innej osobie, aniżeli wicedyrektor – w sytuacji, gdy na datę wydania zaskarżonego zarządzenia takiej funkcji w przedmiotowym przedszkolu nie było, a powierzenie obowiązków dyrektora było wymogiem formalnym, bowiem placówka ta nie mogła funkcjonować prawidłowo bez osoby pełniącej tę funkcję - do czasu przeprowadzenia postępowania konkursowego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

– art. 134 § 1 P.p.s.a. – sprowadzające się do oceny merytorycznej i proceduralnej zarządzenia Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]– pomimo, iż ten akt prawa administracyjnego nigdy nie został skutecznie zakwestionowany przez Wojewodę [...], istnieje legalnie w obrocie prawnym, zaś przesłanki do wydania tego zarządzenia nie mogły być przedmiotem oceny z uwagi na to, iż tego zarządzenia nie dotyczyła skarga i jego ocena nie mieściła się w zakresie granic danej sprawy, poddanej pod rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – co było podstawową przesłanką do oddalenia skargi, a co wynika z treści uzasadnienia;

– art. 133 § 1 P.p.s.a. – polegające na orzekaniu w sprawie na podstawie innych dowodów i okoliczności, aniżeli te znajdujące się w aktach sprawy – w szczególności wobec merytorycznej oceny przyczyn odwołania konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, wynikających z zarządzenia Wójta Gminy L. z 24 kwietnia 2012 r., nr 32/2012 oraz wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego tego, czy na zarządzenie z [...] marca 2012 r. nr [...] została złożona choćby jedna oferta, spełniająca warunki formalne – co skutkowało negatywną oceną powołania na stanowisko w trybie art. 36 a, ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – i było podstawą do oddalenia skargi, a co wynika wprost z treści uzasadnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zarządzenia nr [...] z [...] marca 2012 r. Wójta Gminy L. oraz zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. tego organu, mimo iż powyższych zarządzeń nie dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a w aktach sprawy nie było dokumentów związanych z tymi zarządzeniami. W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy – albowiem Sąd I instancji ustalił, w oparciu o nieistniejący materiał dowodowy, że do konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola zgłosił się co najmniej jeden kandydat, co skutkowało stwierdzeniem, że Wójt postąpił niezgodnie z procedurą, nie weryfikując merytorycznie jego kandydatury.

W związku z powyższym kasator stwierdził, że Sąd orzekł w przedmiocie nie objętym skargą, poza granicami sprawy, co narusza wymieniony wyżej przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej ksacyjnie orzekanie w granicach sprawy nie pozwala na ocenę innego aktu administracyjnego, który nie był przedmiotem rozpoznania, co do którego nie prowadzono postępowania dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. doszło poprzez orzekanie w sprawie w oparciu o domniemany materiał dowodowy co skutkowało przyjęciem, że w przedszkolu "[...]" na datę wydania kwestionowanego zarządzenia istniało stanowisko wicedyrektora, co nie jest zgodne z prawdą. Na okoliczność tę nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego.

W związku z powyższymi uchybieniami, w ocenie kasatora, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. art. 36 a. ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że stanowisko powierzono niewłaściwie, tj. innej osobie, aniżeli wicedyrektor – w sytuacji, gdy na datę wydania zaskarżonego zarządzenia takiej funkcji w przedmiotowym przedszkolu nie było, a powierzenie obowiązków dyrektora było wymogiem formalnym, bowiem placówka ta nie mogła funkcjonować prawidłowo bez osoby pełniącej tę funkcję – do czasu przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w omawianym stanie faktycznym, gdy nie było dyrektora przedszkola, Wójt Gminy L. miał prawo powierzyć to stanowisko w trybie art. 36 a. ust. 1. ustawy o systemie oświaty. Ponadto podała, że w międzyczasie doszło do wyłonienia kandydata w drodze postępowania konkursowego i na chwilę orzekania – został wyłoniony kandydat w oparciu o rozpisane postępowanie konkursowe. Podkreśliła przy tym, że postępowanie to zakończyło się wyborem tej samej osoby, której powierzono czasowo pełnienie obowiązków dyrektora.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że powierzenie zgodnie z art. 36a ust. 5 ww. ustawy pełnienia obowiązków dyrektora nie oznacza powierzenia stanowiska dyrektora. Osoba, której powierzono obowiązki, pełniła je jedynie czasowo i jej mandat wygasł z mocy samego prawa z chwilą powierzenia stanowiska jej stanowiska w drodze konkursu.

Pismem z 2 lipca 2013 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu Sąd nie przekroczył granic sprawy, gdyż wcześniejsze zarządzenia tj. zarządzenie z [...] marca 2012 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] /2012 pozostają w związku z zarządzeniem z [...] września 2012 r. nr [...] i żeby ocenić zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd musiał wziąć pod uwagę wcześniejsze zarządzenia Wójta.

Ponadto organ zauważył, że do odpowiedzi na skargę zostało dołączone pismo Wójta Gminy L. z 23 listopada 2012 r. nr [...], w którym Wójt podaje, że w Przedszkolu "[...]" w dniu podpisania zarządzenia nr [...] był zatrudniony wicedyrektor.

Jednocześnie organ stwierdził, że zarzuty skarżącej kasacyjnie pozostają w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a.

W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw kasacyjnych uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie zachodzą przy tym przesłanki, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do działania z urzędu.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, albo obu tych naruszeniach łącznie. Podstawy kasacyjne określone w powyższym przepisie mają charakter odrębny i nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Uchybienie normom materialnoprawnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą formę, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta wymaga uzasadnienia.

Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do określonego stanu faktycznego. Są to zatem dwie różne formy naruszenia prawa. Jeżeli zatem skarżący chce zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdego z tych rodzajów naruszenia. Powołując w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona powinna podać jak dany przepis prawa należy odczytać oraz wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest wadliwa. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa powinnością strony jest wykazanie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak również na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej podważył natomiast te ustalenia w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, co jednak nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2010 r., II OSK 219/09 i z 17 stycznia 2013 r., II OSK 1723/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, co w konsekwencji powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie również należało uznać za niezasadny. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na którym oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. W wyroku z 14 października 2004 r., FSK 568/04 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu. Autor skargi kasacyjnej, formułując ten zarzut, nie uzasadnił go, nie podał też jak przepis ten winien być rozumiany i na czym polega wadliwość jego interpretacji zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zatem możliwe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych wynika, że w przedszkolu "[...]" w L., w dacie wydania zakwestionowanego zarządzenia, był powołany wicedyrektor. To jemu – zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty – powinno być powierzone pełnienie obowiązków dyrektora tego przedszkola. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych, iż treść przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach (odpowiednio przedszkolach), w których to stanowisko nie jest obsadzone, dopuszczalne jest powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły (przedszkola). Szczególny charakter regulacji prawnej art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie daje podstaw do przyjęcia, w oparciu o wykładnię celowościową, że organ prowadzący szkołę (przedszkole) ma prawo do swobodnego wyboru pomiędzy powierzeniem obowiązków dyrektora wicedyrektorowi lub nauczycielowi szkoły (przedszkola) (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie nakłada na organ prowadzący obowiązku skorzystania z przewidzianego w nim rozwiązania. Oznacza to, że organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora lub też nie powierzyć ich osobom wymienionym w tym przepisie. To właśnie w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu możliwość dokonania wyboru, a nie pozostawił swobody wyboru przy powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora między wicedyrektorem a nauczycielem tego przedszkola. W tym przypadku kolejność, komu obowiązki mogą być powierzone, została wyraźnie określona.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nie było dyrektora przedszkola i Wójtowi Gminy L. przysługiwało – wynikające z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty – prawo powierzenia stanowiska dyrektora. Z uprawnienia tego jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie mógł ostatecznie skorzystać, gdyż odstąpił od ogłoszonego zarządzeniem nr [...] z [...] marca 2012 r. postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Przedszkola "[...]" w L..

Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca kasacyjnie nie określiła formy naruszenia tego przepisu, nie wykazała też wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca jego niewłaściwe zastosowanie poprzez objęcie kontrolą sądową zarządzeń Wójta Gminy L. nr [...] z [...] marca 2012 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2012 r.

Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dokonywał oceny wymienionych przez skarżącą kasacyjnie zarządzeń Wójta Gminy L. pod kątem ich zgodności z prawem. W swoich rozważaniach Sąd odwołał się jedynie do zarządzenia [...] z [...] kwietnia 2012 r., mocą którego odstąpiono od postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Przedszkola "[...]" w L.. Zestawił je z treścią pisma Wójta Gminy L. z 29 października 2012 r., z którego wynika, iż o zaniechaniu przeprowadzenia postępowania konkursowego zadecydowały względy ekonomiczne. A w konkluzji Sąd uznał, że procedura konkursowa nie została zakończona, a to oznacza, że nie było możliwe powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Odwołanie do powyższych dokumentów posłużyło Sądowi pierwszej instancji jedynie do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, a to wobec zastosowania w nim art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co zasadnie ocenił Sąd jako nieprawidłowe. Sąd meriti nie oceniał natomiast, czy zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd zakwestionował legalność tego zarządzenia, w szczególności nie wskazują na to te jego fragmenty, do których odwołuje się autor skargi kasacyjnej. Prowadzić to musi do uznania, że Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, rozstrzygał w granicach sprawy.

Nie został również naruszony art. 133 P.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji znajduje oparcie w materiale dowodowym, który nie został zgromadzony w tej sprawie.

W sprawie bezspornym jest, że procedura konkursowa, mająca na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola, nie została zakończona, gdyż Wójt Gminy L. odstąpił od postępowania konkursowego. Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie dokonywał merytorycznej oceny przyczyn odwołania tego konkursu. Wskazał jedynie na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Wójta Gminy L. z 29 października 2012 r., w którym Wójt jednoznacznie podaje, że decyzja o odstąpieniu od przeprowadzenia konkursu miała podłoże czysto ekonomiczne.

Również ustalenie, że w Przedszkolu "[...]", w dacie wydania przedmiotowego zarządzenia, było stanowisko wicedyrektora, znajduje potwierdzenie w piśmie organu z 23 listopada 2012 r., na które to pismo powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji.

Sąd ten wskazuje nadto na złożenie w postępowaniu konkursowym jednej oferty, który to fakt nie znajduje potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy nadesłanych Sądowi. Odwołanie się do tej okoliczności pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak wskazano wcześniej, bezsporne jest, że procedura konkursowa nie została przeprowadzona wobec odstąpienia od ogłoszonego konkursu z przyczyn – jak podaje organ – ekonomicznych. Wobec tego nie było istotne, czy do konkursu zgłosił się jakikolwiek kandydat, albowiem, co do zasady, wobec rezygnacji z procedury konkursowej, nie było możliwe powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola w trybie przewidzianym w art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Zwrócić również należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji powyższą okoliczność analizował w kontekście naruszenia przepisu art. 36a ust. 1 i 2 ww. ustawy. Nie mogła ona zatem skutkować negatywną oceną powołania na stanowisko dyrektora w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jak zarzuca kasator, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że przepis ten dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, a nie, jak podaje w zarzucie skargi kasacyjnej jej autor, powołania na stanowisko. Mylne powoływanie tych dwóch różnych, przewidzianych w art. 36a ustawy o systemie oświaty, instytucji – powierzenia stanowiska dyrektora i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora legło m.in. u podstaw uznania, najpierw przez organ nadzoru, a następnie przez Sąd Wojewódzki, że skarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania, uznając, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 204 i art. 205 § 2-3 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a.