Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2124/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej kpa) oraz w związku z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 ze zm dalej ustawa szkodowa), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...], na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. F. i ul. Z. na drodze krajowej nr [...] w W., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] utrzymał ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia 15 marca 2012 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w K. (dalej skarżący, TP) na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, zgłosiło szkodę w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w odniesieniu do 13 opisanych w piśmie lokalizacji. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. oznaczonym nr 2/1, TP ponownie dokonało zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. F. i ul. Z. w W., wskazując jako datę wystąpienia szkody na maj 2010 r. Podczas obserwacji poczynionych 1 maja 2010 r. zgłaszający stwierdził przekraczanie jezdni przez płazy, głównie żaby trawne. W ocenie TP jest to zjawisko odbywające się cyklicznie na masową skalę. Jako załącznik do zgłoszenia dołączono płytę CD zawierającą film o długości około czterech minut, zarejestrowany w dniu1 maja 2010 r. w rejonie skrzyżowania ul. F. i ul. Z. w W.

Na przedmiotowym filmie uwidoczniono kilka osobników martwych płazów rozjechanych przez samochody.

W celu weryfikacji zgłoszenia pod względem merytorycznym oraz zebrania materiału dowodowego RDOŚ w K. dwukrotnie (pisma z dnia 16 lipca 2012r. oraz z dnia 4 października 2012r.) zwracał się do TP o przesłanie wszelkich posiadanych przez zgłaszającego danych potwierdzających wystąpienie szkody.

W odpowiedzi (e-mail z dnia 15 października 2012 r.) zgłaszający poinformował, iż w porównaniu z danymi literaturowymi, można stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku śmiertelność płazów jest masowa i dotyczy głównie żab trawnych i ropuch szarych, a mierzalność szkody polega na określeniu liczby martwych osobników. Zdaniem skarżącego przepust pod drogą krajową nr [...] jest niedostępny dla płazów oraz brak jest wygrodzeń naprowadzających.

W dniu 16 lipca 2012 r. RDOŚ w K. skierował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. - zarządcy drogi krajowej nr [...], z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez TP. GDDKiA w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. wyjaśniła, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] w obecnych parametrach technicznych istnieje od przebudowy w latach 70-tych ubiegłego wieku, a przepust nad potokiem to typowy przepust hydrologiczny, który nie spełnia kryteriów przejścia dla zwierząt według obowiązujących obecnie standardów, w związku z czym brak jest płotków naprowadzających.

W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w B. i Komendy Miejskiej Policji w B. z zapytaniem, czy na wskazanym terenie stwierdzono występowanie przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z ww. podmiotów nie potwierdził takich sytuacji. Ponadto, organ I instancji zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.: [...] przy [...] w B. oraz Stowarzyszenia [...], - Stowarzyszenia [...], z zapytaniem czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi udzielonych przez [...] oraz [...] wynika, iż organizacje te nie prowadziły takich obserwacji oraz że nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi, iż obszar objęty zgłoszeniem jest cennym miejscem rozrodu płazów.

TP w dniu 30 kwietnia 2013 r. poinformowało organ I instancji, że planowane na dzień 8 maja 2013 r. oględziny terenu nie wykażą śmiertelności płazów ponieważ ich wiosenne migracje na przedmiotowym terenie już się zakończyły.

Organ I instancji, po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził w dniu 8 maja 2013 r. oględziny terenu, w czasie których ustalono, że przedmiotowy przepust pod drogą krajową nr [...] mimo, iż nie jest przepustem herpetologicznym jest drożny, a skarpy wokół potoku sięgają około 1,5 od linii jezdni. W miejscu oględzin nie stwierdzono martwych płazów.

RDOŚ pismem z dnia 27 maja 2013 r. zawiadomił strony postępowania, iż w dniu 12 czerwca 2013 r. odbędzie się rozprawa administracyjna w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie, TP poinformował, że nie jest w stanie uczestniczyć w rozprawie w określonym terminie, jednak wyraził swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o zabezpieczenie przedmiotowego odcinka drogi przed dostępem płazów poprzez adaptację przepustów w miejscach stwierdzonych kolizji w celu umożliwienia zwierzętom przemieszczania się pod drogą nr [...] i montaż konstrukcji naprowadzających do tych przepustów.

W trakcie rozprawy ustalono co następuje:

- Przedstawiciel GDDKiA poinformował, że w przedmiotowych miejscach brak jest podstaw do dokonania przebudowy przepustów, gdyż są to z założenia przepusty hydrologiczne, które spełniają swą rolę. Ponadto wizje terenowe nie potwierdziły śmiertelności płazów na analizowanych odcinkach. Zatem brak jest podstaw do wydatkowania funduszy publicznych dla przedmiotowego odcinka drogi nr [...].

- Przedstawiciel GDDKiA podniósł również, iż przedstawione przez TP informacje, odnośnie dużej liczby martwych płazów, są niespójne z ustaleniami Komendy Miejskiej Policji w B., organizacji ekologicznych działających na przedmiotowym terenie, czy też władz lokalnych. Ponadto ewentualna śmiertelność płazów nie jest wynikiem błędów konstrukcyjnych przepustów, gdyż przebudowa drogi miała miejsce w latach 70-tych zeszłego stulecia, a wówczas nie projektowano przepustów z funkcją przejść dla zwierząt.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w przedmiotowym miejscu.

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek danych potwierdzających, że doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w badanym rejonie, a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Ponadto, Organ I instancji podkreślił, że omawiany obszar nie był przedmiotem metodycznych badań, których wyniki można wykorzystać do określenia stanu początkowego lub wskazania zmian w populacji płazów, a także wskazał, że nie można wykluczyć, iż przepusty hydrologiczne pod drogą są wykorzystywane do migracji płazów.

W dniu 14 października 2013 r. skarżący złożył zażalenie bez uzasadnienia na ww. postanowienie.

GDOŚ w celu uzupełnienia materiału dowodowego zlecił, na podstawie art. 136 kpa, organowi I instancji przeprowadzenie oględzin terenu w przedmiotowym miejscu celem ustalenia, czy w miejscu tym dochodzi do masowego ginięcia płazów w okresie ich migracji. RDOŚ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2014 r. nie stwierdził obecności martwych płazów na jezdni. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą ww. ustalenia.

TP pismem z dnia 18 lipca 2014 r. przesłało swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącego oględziny terenu przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 7 maja 2014 r. nie mogły wykazać śmiertelności płazów, gdyż zostały przeprowadzone po okresie migracji. Na potwierdzenie swojego stanowiska TP przesłało płytę CD z materiałem filmowym, obrazującym kilka osobników płazów rozjechanych przez samochody w dniu 9 kwietnia 2014 r. – w okresie migracji płazów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2013r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podniósł, m.in., że przedmiotem zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów jest masowe rozjeżdżanie płazów na drodze krajowej nr [...], nieposiadającej zabezpieczeń herpetologicznych.

Wskazał, że stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy czym przez szkodę w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się taką zmianę, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda taka nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast przez stan początkowy, zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Organ odwoławczy podkreślił, że konieczność znajomości tego stanu wynika z definicji szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej i służy ocenie skali zjawiska wymagającego podjęcia działań naprawczych oraz doborowi odpowiednich działań naprawczych związanych z odbudową populacji, co ma spowodować przywrócenie stanu początkowego lub przybliżonego do początkowego. Wynika to z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia. Natomiast pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Definicja bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku nie odnosi się do pojęcia stanu początkowego, a decyzje wydawane w konsekwencji stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku dotyczą działań zapobiegawczych.

GDOŚ wskazał, że organ I instancji w wydanym postanowieniu wskazał na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie. RDOŚ w toku postępowania dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie: zwrócił się do lokalnych stacji organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w tym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że omawiane miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie.

GDOŚ podniósł, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacja uzyskana od TP, o śmiertelności płazów nie zmienia tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi krajowej nr [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy sprawy stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę dotyczących niewłaściwego terminu przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, co mogło zdaniem TP spowodować niemożność wykazania śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu. RDOŚ, zgodnie z zaleceniem GDOŚ, po zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził ponowne oględziny terenu, które podobnie jak pierwotne wykazały brak śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

W związku z powyższym GDOŚ podniósł, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Dodał, że wykazany przez organ I instancji brak śmiertelności płazów na przedmiotowej drodze daje podstawy do stwierdzenia, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w chronionych gatunkach płazów. Nawet przedstawiony przez TP materiał filmowy obrazujący śmiertelność kilku osobników płazów w dniu 1 maja 2010r. oraz 9 kwietnia 2014r. nie przesądza o wystąpieniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zwłaszcza, że ustalenia organu I instancji (oględziny w 2013 i 2014r.) nie potwierdzają śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

Ponadto GDOŚ zauważył, że pojęcie szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do właściwego stanu ochrony gatunku. Definicja właściwego stanu ochrony gatunku jest przedstawiona w pkt 24 art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Najistotniejszym elementem tej definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Ustalenia RDOŚ dowodzące braku śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu wskazują, że eksploatacja drogi nie ma negatywnego wpływu na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków płazów, a nawet gdyby przyjąć występowanie śmiertelności płazów, jaką udokumentowało TP w dniu 1 maja 2010r. oraz 9 kwietnia 2014r., w postaci kilku martwych osobników, nie można mówić, iż negatywny wpływ drogi na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków jest znaczący, czego wymaga ustawa szkodowa przy jej stosowaniu. Zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji wystąpiłoby tylko w przypadku masowego zabijania płazów, czego w przedmiotowym miejscu nie udowodniono. Organ odwoławczy zauważył także, że eksploatacja drogi, zwłaszcza w rejonie cieków wodnych, może powodować pewne straty w gatunkach zwierząt, w szczególności w gatunkach płazów, jednak o szkodzie w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej można mówić jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze znaczącą szkodą, tj. szkodą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku.

[...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] wniosło skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w gatunkach chronionych w rejonie ul. F. i Z., w sąsiedztwie drogi [...] w W.

Pismem z dnia 15 września 2015 r. skarżący sprecyzował skargę poprzez określenie, iż skarga została wniesiona na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz uzupełnił o złożone do niej bardzo obszerne uzasadnienie. Skarżący powielił dotychczasowe zarzuty, podnosząc, że dane zebrane w czasie dwukrotnych oględzin wykonanych przez RDOŚ są całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego. Podkreślił, ze masowe, intensywne migracje płazów zachodzą w bardzo krótkich okresach czasu i ich stwierdzenie wymaga ciągłych obserwacji albo sprzyjających okoliczności. Nie można polegać na wynikach przypadkowych wizji, które nie potwierdzają ani migracji ani śmiertelności. Jeśli wizja nie potwierdziła śmiertelności płazów, to wnosi ona jedynie – w ocenie skarżącego – informację, że w terminie odbycia wizji nie miała miejsca ani migracja ani śmiertelność. W celu zbadania zjawiska śmiertelności płazów konieczne jest zapewnienie ciągłych, regularnych obserwacji. Inne podejście prowadzi do błędnych wniosków. Podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, iż w rejonie ulicy F. w W. do rozjeżdżania płazów dochodzi w sposób regularny, na co wskazuje materiał filmowy z 1 maja 2010 r.

Odnosząc się do stanu początkowego skarżący zwrócił uwagę, iż w przedmiotowym obszarze liczebność w obrębie populacji płazów nie jest duża, co wynika z małej liczby miejsc rozrodu (zbiorników wodnych). A zatem, z uwagi na regularne i ciągłe rozjeżdżanie płazów, nie można wykluczyć zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych. Dodatkowo na stan ochrony gatunków płazów ma również wpływ zniszczenie siedlisk będących następstwem budowy [...] i stwierdzona tam ich śmiertelność. Na lokalne populacje płazów oddziałuje szereg czynników, w tym ruch kołowy na ulicy Z. Z powodu niefunkcjonalności przepustu pod ul. Z., praktycznie wszystkie płazy wchodzą na jezdnię, gdzie zdecydowana większość z nich ginie. By zapobiec śmiertelności płazów w rejonie ulicy F., zasadne jest przebudowanie przepustu do parametrów umożliwiających swobodną migrację oraz wybudowanie wygrodzeń naprowadzająco ochronnych, które blokowałyby płazom dostęp do jezdni i jednocześnie kierowały je do przepustu. W tym duchu skarżący zgłosił szkodę i zagrożenie szkodą w gatunkach chronionych, domagając się nałożenia na zarządcę drogi obowiązki podjęcia działań zapobiegających śmiertelności a przynajmniej ograniczających śmiertelność zwierząt. Dodał, że to, iż przepust pod ulicą Z. funkcjonuje w niezmienionej formie od lat 70 XX w, nie stanowi powodu, dla którego nie można by dokonać jego przebudowy.

Odnosząc się do argumentu, iż Urząd Miasta w B. oraz Policja nie potwierdziła śmiertelności płazów, skarżący zauważył, że organy te nie prowadzą badań śmiertelności płazów.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających, że doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w rejonie ulicy F. w W., a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Podniósł - mając na uwadze konstrukcję zasady przezorności, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia działań naprawczych powinna być poprzedzona wykazaniem, że pomimo zaistniałej śmiertelności, z niepodważalną pewnością, nie ma ona wpływu na pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego płazów w tym rejonie, a tym bardziej na terenie gminy lub województwa. Skarżący nie zgodził się również z GDOŚ, że organ I instancji dokonał czynności w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów poprzez zwrócenie się do lokalnych organizacji ekologicznych, które nie przeprowadzają badań przyrodniczych. Podniósł, iż brak wiedzy o stanie początkowym nie wykluczał zlecenia przez organ wykonania badań populacji płazów w rejonie W., w celu uzyskania niezbędnych danych.

Reasumując skarżący zarzucił GDOŚ:

1. Naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez:

- zgromadzenie w toku postępowania niemiarodajnych dowodów, poprzez przeprowadzenie oględzin terenowych niezgodnie z obowiązującą metodyką. Wizje terenowe wykonywane w przypadkowych terminach, nieuwzględniających ekologię płazów doprowadziły do całkowicie błędnych i niemiarodajnych wniosków, przeczących śmiertelności płazów. Wyniki wizji organu I instancji posłużyły do argumentowania braku zagrożenia wystąpienia szkody środowiskowej w gatunkach chronionych;

- błędną i nieumiejętną ocenę materiałów dostarczonych przez skarżącego, obrazujące śmiertelność płazów w rejonie ul. F. w 2014 r., poprzez zaniżenie śmiertelności płazów jak i nie powołanie niezależnego biegłego, dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetolog;

- pominięcie możliwości zlecenia wykonania poprawnie metodycznie badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, zgodnie z art. 20 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie;

2. złamanie zasady przezorności i prewencji, wyrażonej w art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skutkujące niepodjęciem działań naprawczych i zapobiegawczych, przez co w dalszym ciągu dochodzi do niszczenia gatunków chronionych, co ponownie udokumentowano w 2015 r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w związku z wnioskiem strony TP odnośnie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. F. i ul. Z. na drodze krajowej nr [...] w W.

Organy ochrony środowiska prowadziły postępowanie w celu wyjaśnienia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku ewentualnie, czy istnieje ryzyko zagrożenia szkodą.

Stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy czym przez szkodę w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się taką zmianę, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda taka nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przez stan początkowy, zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

Trzeba zaznaczyć, że konieczność znajomości tego stanu wynika z definicji szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej i służy ocenie skali zjawiska wymagającego podjęcia działań naprawczych oraz doborowi odpowiednich działań naprawczych związanych z odbudową populacji, co ma spowodować przywrócenie stanu początkowego lub przybliżonego do początkowego. Wynika to z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia.

Pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Sąd stwierdza, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska wskazały na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie.

RDOŚ w toku postępowania dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów w badanym obszarze: zwrócił się do lokalnych organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w tym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że omawiane miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacja uzyskana od TP, o śmiertelności płazów nie zmienia tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi krajowej nr [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

Sąd pragnie zauważyć, że organ odwoławczy analizując materiał dowodowy sprawy stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę dotyczących niewłaściwego terminu przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, co mogło zdaniem skarżącego spowodować niemożność wykazania śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

RDOŚ, zgodnie z zaleceniem GDOŚ, po zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził ponowne oględziny terenu, które podobnie jak pierwotne wykazały brak śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać stanowisko GDOŚ, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Wykazany przez organ brak masowej śmiertelności płazów na przedmiotowej drodze daje podstawy do stwierdzenia, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w chronionych gatunkach płazów. W tym miejscu trzeba zaznaczy, że przedstawiony przez skarżącego materiał filmowy obrazujący śmiertelność kilku osobników płazów w dniu 1 maja 2010r. oraz 9 kwietnia 2014r. nie przesądza o wystąpieniu wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zwłaszcza, że ustalenia organu I instancji (oględziny w 2013 i 2014r.) nie potwierdzają śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu.

Trzeba również zauważyć, że pojęcie szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do właściwego stanu ochrony gatunku. Definicja właściwego stanu ochrony gatunku jest przedstawiona w pkt 24 art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Najistotniejszym elementem tej definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Ustalenia organów ochrony środowiska dowodzące braku masowej śmiertelności płazów w przedmiotowym miejscu wskazują, że eksploatacja drogi nie ma negatywnego wpływu na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków płazów, a nawet gdyby przyjąć występowanie śmiertelności płazów, jaką udokumentowało TP w dniu 1 maja 2010r. oraz 9 kwietnia 2014r., w postaci kilku martwych osobników, nie można mówić, iż negatywny wpływ drogi na utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków jest znaczący, czego wymaga ustawa szkodowa przy jej stosowaniu. Zagrożenie dla właściwego stanu ochrony populacji wystąpiłoby tylko w przypadku masowego zabijania płazów, czego na badanym terenie nie udowodniono.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że eksploatacja drogi, zwłaszcza w rejonie cieków wodnych, może powodować pewne straty w gatunkach zwierząt, w szczególności w gatunkach płazów, jednak o szkodzie w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej można mówić jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze znaczącą szkodą, tj. szkodą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku.

W tych okolicznościach rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania zmierzającego do naprawienia szkody w środowisku należy uznać za zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w postanowieniu i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.