Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 188,145 par. 1 pkt 1 lit. a,c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155,7,8 par. 1,9,77 par. 1,80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 427/18 w sprawie ze skargi T. K. i T. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie danych technicznych dotyczących ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. solidarnie na rzecz T. K. i T. K. kwotę 1154,00 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 427/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T.K. i T.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie danych technicznych dotyczących ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. (PINB) udzielił T. K. i T. K., wspólnikom spółki cywilnej T., pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego P1 położonego na terenie działki nr [...] (obręb [...], [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...],[...],[...] (obręb [...], [...]) przy ul. PCK w J.G., pomimo niewykonania części robót budowlanych związanych z obiektem tj. docelowego miejsca do gromadzenia odpadów zaprojektowanego na działce nr [...] przy budynkach P2 i P3 przewidzianych do wybudowania w kolejnych etapach inwestycji.

Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. inwestorzy wystąpili o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie danych technicznych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań, poprzez zmianę z wartości 867,01 m² na wartość 923,43 m², która uwzględnia dodatkową powierzchnię antresol w trzech mieszkaniach. Powierzchnia ta wg inwestora powinna być włączona do powierzchni użytkowej mieszkań, w których te antresole się znajdują.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], PINB z oparciu o art. 155 k.p.a. odmówił T. s.c. T.K., T.K. zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2017r. w zakresie danych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań. Wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku wydana została po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej i w oparciu o dostarczone przez inwestorów dokumenty, które po sprawdzeniu okazały się kompletne z punktu widzenia art. 57 ustawy Prawo budowlane. W załączniku do wniosku zawierającym dane statystyczne inwestorzy podali powierzchnię użytkową mieszkań o wartości 867,01 m², bez powierzchni antresol, a nie o wartości 923,43 m², uwzględniającej antresole, na co wskazują we wniosku o zmianę decyzji, w konsekwencji w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie podano powierzchnię użytkową mieszkań o wartości 867,01 m².

Organ I instancji wyjaśnił, że w świetle § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie antresola wydzielona z mieszkania wchodzi w jego skład. Wliczenie jej powierzchni do mieszkania oznaczałoby podwójne wliczenie części powierzchni mieszkalnej do tego samego mieszkania, albo potraktowanie antresoli jako kondygnacji, co z kolei stanowiłoby w przedmiotowej sprawie niezgodność z planem miejscowym. Plan dopuszcza bowiem na terenie objętym inwestycją maksymalnie 3 kondygnacje z poddaszem, czyli łącznie 4 kondygnacje, jeśli poddasze jest mieszkalne. Wybudowany budynek wielorodzinny posiada 4 kondygnacje mieszkalne, z tym że na czwartej kondygnacji przewidziano w 3 mieszkaniach antresole. Również ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wyłącza antresole z powierzchni użytkowej lokalu. Z tych powodów nie można wliczyć powierzchni antresol do powierzchni użytkowej mieszkań.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB), po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, utrzymywał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z [...] listopada 2017r. została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po sprawdzeniu przedłożonych przez inwestorów dokumentów oraz po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Istotą decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu jest stwierdzenie przez organ, że obiekt został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i może być użytkowany legalnie. W ocenie organu brak jest podstaw do zmiany tej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. w zakresie wnioskowanym przez inwestorów. Dane przez nich wskazywane nie są bowiem obligatoryjnym elementem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a ich uwzględnianie wiąże się z prowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego, ze względu na rozbieżności (we wniosku inwestorzy podają powierzchnię antresoli 56,42 m², na rzucie IV kondygnacji, dołączonym do wniosku o pozwoleniu na użytkowanie widnieje wartość 47,29 m²), co jest wykluczone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego rozważania co do sposobu obliczania powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, poczynione zarówno przez organ I instancji, jak i w odwołaniu od niej nie mają wpływu na kwestię zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., ponieważ istotą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, czy obiekt wybudowany został zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów i przeprowadzonej obowiązkowej kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu T.K. i T.K. podnieśli szereg zarzutów m.in. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie występuje słuszny interes stron, który uzasadnia zmianę decyzji i wskazanie prawidłowej powierzchni użytkowej mieszkań, gdy tymczasem słuszny interes stron jest uzasadniony w szczególności: 1. niezgodnością ze stanem faktycznym (rzeczywistym) aktualnie wymienionej w decyzji powierzchni użytkowej lokali; 2. brakiem możliwości wydzielenia lokali z poprawnie wskazanymi powierzchniami użytkowymi i ich sprzedażą tj. wstrzymaniem procesu zbywania mieszkań deweloperskich, którym trudni się skarżący.

W skardze podniesiono, że błędne oznaczenie powierzchni użytkowych mieszkań uniemożliwia skarżącym uzyskanie zaświadczeń o samodzielności lokali wraz z prawidłowymi powierzchniami poszczególnych lokali z antresolami oraz zawarcie umów przeniesienia własności lokali z właściwymi powierzchniami mieszkań.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia decyzji zaskarżonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 2/09, w której stwierdzono, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz stosowany być może wobec decyzji niewadliwych, a także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowanie bowiem w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania zatem omawianego trybu niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Sąd wskazał, że w osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane określono m.in. kategorię obiektu (XIII) i podano dane techniczne budynku, w tym m.in.: powierzchnię zabudowy – 356,80 m², powierzchnię użytkową ogółem – 959,09 m², w tym powierzchnia użytkowa mieszkań – 867,01 m², powierzchnia użytkowa wbudowanego garażu – 92,08 m². Decyzja została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli i przeanalizowaniu dokumentów dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Akta administracyjne zawierają komplet dokumentów zebranych przed wydaniem ww. decyzji w tym załącznik nr 3 do wniosku inwestorów z dnia [...] października 2017 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oznaczony jako "karta danych technicznych" opatrzony odręcznymi podpisami skarżących, w którym – określając parametry techniczne budynku podano m.in.: powierzchnia użytkowa ogółem 959,09 m², powierzchnia użytkowa wbudowanego garażu – 92,08 m². Takie same wielkości powierzchniowe zostały wprowadzone do decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, jako niektóre dane techniczne budynku, przy czym określona w niej powierzchnia użytkowa mieszkań – 867,01 m² jest wynikiem działania matematycznego, tj. odjęcia od powierzchni użytkowej ogółem (959,09 m²) powierzchni użytkowej wbudowanego garażu (92,08 m²). W żadnym z dokumentów wcześniej powoływanych ani w części opisowej projektu budowlanego (tom II) i zamieszczonych w niej charakterystycznych parametrach budynku (A.3) nie wskazano wprost wielkości określonej we wniosku weryfikacyjnym tj. 923,43 m² (wraz z antresolami) jako powierzchni ogólnej mieszkań (powierzchni użytkowej ogółem).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęcie w danych technicznych budynku parametru powierzchniowego o wielkości określonej we wniosku weryfikacyjnym wymagałoby dokonywania analizy projektu budowlanego, nowych ustaleń faktycznych i rozważenia regulacji materialnoprawnych dla określenia charakteru antresoli, jako elementu architektoniczno-budowlanego i części pomieszczenia (budynku). Takie czynności wyjaśniające (merytoryczne) zostały wyłączone z postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.

W skardze kasacyjnej T.K. i T.K. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji pomimo występowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowały pozostawieniem z obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która w sposób nieprawidłowy nie uwzględnia powierzchni antresol w powierzchni użytkowej budynku (lokali);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji i uznanie, że organy nadzoru budowlanego słusznie nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego zmierzającego do korekty decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności wobec niezgodności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rzeczywistym stanem faktycznym;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. przez brak uchylenia wadliwej decyzji, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie podjęły próby zastosowania innego, właściwego trybu przewidzianego dla zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zwłaszcza że skarżący wnioskowali o zastosowanie właściwego trybu zmiany decyzji w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i stanem faktycznym (w zakresie powierzchni użytkowej budynku);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. oraz brak przedstawienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji nie uważa za istotny i mający wpływ na wynik sprawy nierozważenie przez organy możliwości zastosowania innego, właściwego trybu zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niż tryb z art. 155 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w tym opłaty skarbowej.

W uzasadnieniu podkreślono istotne praktyczne znaczenie niniejszej sprawy, ponieważ na moment wniesienia skargi kasacyjnej inwestorzy uzyskali już zaświadczenia o samodzielności lokali uwzględniające powierzchnię użytkową lokali wraz z antresolami, tymczasem powierzchnia całości budynku wskazana w księdze wieczystej nadal nie uwzględnia powierzchni antresol, ponieważ opiera się na pierwotnym pozwoleniu na użytkowanie. Zmiana pozwolenia na użytkowanie w zakresie powierzchni jest wymagana dla sprostowania w księdze wieczystej prawidłowej powierzchni budynku. Dodatkowo, obecnie występuje rozbieżność w zakresie obliczania podatku od nieruchomości, ponieważ do organu podatkowego zgłoszone zostały powierzchnie wynikające z umów przeniesienia własności i ustanowienia odrębnej własności lokali (uwzgledniające powierzchnię antresol) oraz ogólna powierzchnia budynku wynikająca z pozwolenia na użytkowanie nieuwzględniająca antresol. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na zagadnieniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie zmiany decyzji prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Tymczasem z przepisu tego nie wynika, aby organ nie mógł zweryfikować prawidłowości danych wskazanych w pozwoleniu na użytkowanie. Wskazanie we wniosku o zmianę decyzji art. 155 k.p.a. jedynie propozycją mającą na celu uzyskanie decyzji z prawidłowym wskazaniem powierzchni użytkowej. Tymczasem organy potraktowały wniosek wprost, a następnie w sposób instrumentalny, bez jakichkolwiek wyjaśnień i pouczeń wydały decyzję o odmowie zmiany pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Zarzuty koncentrują się wokół dwóch kwestii. Zarzuty z pkt 3 i 4 petitum nakierowane są na wykazanie, że organ odwoławczy powinien, rozpatrując wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., podjąć próbę (rozważyć możliwość) zastosowania innego właściwego trybu zmiany, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – w zakresie powierzchni użytkowej mieszkań. Autor skargi kasacyjnej zarzuca tu naruszenie – oprócz typowego przepisu "wynikowego", tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. – art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Na podstawie treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienia nie sposób stwierdzić, aby organy administracji publicznej uchybiły w niniejszej sprawie ww. przepisom, a Sąd pierwszej instancji tego nie dostrzegł. Autor skargi kasacyjnej podnosi jedynie, że organ to powinien podjąć próbę zastosowania innego, właściwego trybu postępowania administracyjnego do zmiany ww. decyzji PINB. Nie wskazuje jednak jaki to powinien być tryb, ponieważ w jego ocenie to organ powinien ustalić sposób działania. Takiego poglądu w tej sprawie nie można zaakceptować.

Z wniosku inwestorów z dnia [...] listopada 2017 r. jednoznacznie wynika, że występują o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z [...] listopada 2017r. o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 113 k.p.a. przez zastąpienie ogólnej powierzchni użytkowej mieszkań tj.867,01 m.kw na 923,43 m.kw., która uwzględnia antresole , a w przypadku odmowy sprostowania - zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek był więc sformułowany w sposób jasny, nie budzący wątpliwości co do intencji wnioskodawców, świadczący o znajomości problemu prawnego. Organ prowadził zatem postępowanie zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Nie jest rolą organu administracji publicznej poszukiwanie trybów postępowania administracyjnego, w których powinien zostać rozpatrzony wniosek strony celem zapewnienia osiągnięcia przez nią oczekiwanego skutku prawnego.

W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać żądania. Wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie zobowiązuje organu do udzielania porad prawnych co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W świetle powyższego wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał żadnych podstaw prawnych do poszukiwania i stosowania trybu postępowania administracyjnego który miałby zapewnić wnioskodawcy oczekiwany przez niego wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie nie wskazali w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, że nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, że nie informował stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, że nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wreszcie, że nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przede wszystkim jednak, skoro Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że w sprawie nie ma zastosowania art.155 k.p.a. to brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności faktyczne sprawy.

Przepis art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć tego przepisu, ponieważ skargę oddalił.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.). Przepis § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia formułuje definicję antresoli, a ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały tego przepisu, ponieważ nie rozpatrywały co do meritum kwestii zasadności wliczania powierzchni antresol do powierzchni użytkowej mieszkań. Wykluczyły bowiem samą możliwość zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 155 k.p.a. W konsekwencji nie mogły naruszyć § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały też przywołanych przepisów ustawy podatkowej, a zatem również tych przepisów nie mogły naruszyć.

Zarzuty z pkt 1 i 2 petitum nakierowane są natomiast na wykazanie, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Same zarzuty sformułowane są w petitum wadliwie. Przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, to przepis prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2488/17; cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, czy naruszenie art. 155 k.p.a. polegało na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu, nie podaje też w jaki sposób przepis ten został naruszony. Uwypukla jedynie pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, która w sposób nieprawidłowy nie uwzględnia w powierzchni użytkowej powierzchni antresol. Ponieważ jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z przepisu art. 155 k.p.a. nie wynika wprost, jakoby organ nie mógł zweryfikować prawidłowości danych wskazanych w pozwoleniu na użytkowanie, zarzut naruszenia tego przepisu, w powiązaniu z niezastosowaniem art. 145 § § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mógł być przedmiotem merytorycznej oceny.

Przechodząc do kwestii dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a., na wstępie konieczne jest odniesienie się do uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 2/09, przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na poparcie tezy o niedopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 155 k.p.a. Tymczasem, w uchwale tej - podjętej z uwagi na potrzebę wyjaśnienia zaistniałych w orzecznictwie rozbieżności co do dopuszczalności zmiany decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych przez zmianę lokalizacji lub liczby punktów prowadzenia tych gier w trybie art. 155 k.p.a. - przypomniano, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nowym, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, przy czym nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych.

W uchwale wskazano, że wspomniane postępowanie toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Akceptując, co do zasady, stanowisko, że uznanie tożsamości sprawy administracyjnej zawsze wymaga istnienia identycznego stanu faktycznego, w uchwale wyjaśniono, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Przykładowo wskazano na zmianę takich elementów stanu faktycznego jak prawnie istotne przymioty strony, której przyznano określone uprawnienia, co z reguły, oznacza powstanie nowej, wymagającej rozstrzygnięcia sprawy (np. o cofnięcie uprawnienia).

Dalej w uchwale podniesiono, że w wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to zmiana okoliczności faktycznych następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W konsekwencji, jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Podsumowując, w uchwale stwierdzono, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie 155 k.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot inicjujący.

Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że w przewidzianym w nim trybie mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne, niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi; czy walor ostateczności uzyskały w pierwszej, czy drugiej instancji; czy strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania, czy zrzekła się tego prawa na podstawie art. 127a k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Ustanowiony w art. 155 k.p.a. warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobowiązany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 4224/17). Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy wystąpili o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie danych dotyczących powierzchni użytkowej mieszkań, poprzez zmianę z wartości 867,01 m² na wartość 923,43 m², uwzględniającą dodatkową powierzchnię antresol w trzech mieszkaniach. Wniosek został umotywowany tym, że oznaczenie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powierzchni użytkowych mieszkań, bez uwzględnienia powierzchni antresol, powoduje rozbieżność między powierzchnią użytkową wynikająca z tej decyzji, a powierzchnią użytkową wynikającą z księgi wieczystej prowadzonej co uniemożliwia skarżącym uzyskanie zaświadczeń o samodzielności lokali wraz z prawidłowymi powierzchniami oraz zawarcie umów przeniesienia własności lokali z prawidłowymi powierzchniami. W skardze kasacyjnej podniesiono, że aktualnie skarżący uzyskali już zaświadczenie o samodzielności lokali mieszkalnych uwzględniające ich powierzchnie użytkowe wraz z powierzchnią antresol, ale powierzchnia całości budynku wskazana w księdze wieczystej nie uwzględnia powierzchni antresol, ponieważ opiera się na dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zmiana pozwolenia na użytkowanie przez uwzględnienie powierzchni antresol jest wymagana dla sprostowania w księdze wieczystej prawidłowej powierzchni budynku. Skarżący podkreślili, że z tego powodu istnieje też rozbieżność w zakresie obliczania podatku od nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku w realiach tej sprawy możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art.155 k.p.a. i rozstrzygnięcie czy wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest merytorycznie uzasadniony.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zmienił się stan faktyczny ani prawny w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skarżący wnieśli o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przez uwzględnienie w powierzchni użytkowej budynku, także powierzchni antresol, które znajdują się w trzech lokalach mieszkalnych, a których powierzchni nie uwzględniono w tej decyzji. Przede wszystkim podnoszona we wniosku o zmianę decyzji okoliczność wynika z ocenianego przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, projektu budowlanego. W aktach sprawy znajduje się bowiem rysunek IV kondygnacji budynku będącego przedmiotem tej decyzji, z którego wynika że w trzech lokalach mieszkalnych tam usytuowanych zbudowane są antresole. Podane są także powierzchnie tych antresol. W tych okolicznościach Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek Skarżących merytorycznie i odmówił zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. wywodząc z definicji antresoli zawartej w art. 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Dz.U.2015.1422 t.j.), że jej powierzchnia nie może zostać wliczona do powierzchni użytkowej mieszkania, ponieważ wchodzi ona w skład mieszkania i wliczenie jej powierzchni do mieszkania "oznaczałoby podwójne wliczenie części powierzchni mieszkalnej do tego samego mieszkania". Dodał też, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wyłącza m.in. antresole z powierzchni użytkowej mieszkań. W związku z tym uwzględnienie wniosku naruszałoby przepisy szczególne. Organ odwoławczy z kolei uznał, że art.155 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie, ponieważ wprowadzenie do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie danych wnioskowanych przez inwestora nie jest obligatoryjne, a poza tym wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Nie jest zatem konieczne rozważanie sposobu obliczania powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Z argumentacją organu odwoławczego nie można się zgodzić.

Po pierwsze w decyzji z dnia [...] listopada 2017r. umieszczono dane techniczne budynku podając powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową ogółem, w tym powierzchnię użytkową mieszkań (867,01 m.kw), powierzchnię wybudowanego garażu, kubaturę, liczbę kondygnacji, wysokość budynku. Po drugie są to dane, które wprowadza się do ewidencji budynków i gruntu. Z art. 20 ust.1pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2017.2101) wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Artykuł 23 ust. 3 pkt 1 lit. j w/w ustawy stanowi, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część w sprawie o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z art.63 ust.3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) wynika, że powierzchnię użytkową lokalu oraz pomieszczeń przynależnych do lokalu ustala się zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i wyraża się w metrach kwadratowych z precyzją zapisu do dwóch miejsc po przecinku. Nie jest to wobec tego nieistotna dana techniczna zawarta w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowiska organu odwoławczego w związku z tym nie można zaakceptować.

Istota problemu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w jej realiach można zastosować art.155 k.p.a. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. przede wszystkim wyjaśnić należy, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ, bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. (zob. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17 oraz z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Problem zaliczenia powierzchni antresoli do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie został wprost rozwiązany w przepisach prawa budowlanego. Z definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że antresola nie jest kondygnacją i stanowi część lokalu mieszkalnego. Natomiast prawo podatkowe, na które powołuje się zarówno organ I instancji jak i Skarżący, wywodząc z jego treści odmienne wnioski, nie ma w niej zastosowania. Prawo podatkowe jest autonomiczne w stosunku do innych gałęzi prawa. Znaczenie "powierzchnia użytkowa" nadana przez ustawy podatkowe odnosi się wyłącznie do zasad opodatkowania uregulowanych w tych ustawach i nie wpływa na obowiązki i uprawnienia wynikające z innych aktów normatywnych. Dodać tylko należy, że powoływana ustawa o podatkach i opłatach lokalnych w ogóle nie odnosi się do kwestii wliczania dla celów podatkowych antresoli do powierzchni użytkowej mieszkania stanowiąc o garażach podziemnych, piwnicach, suterenach i poddaszach użytkowych (art.1aust.1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), co stało się powodem rozważań i odmiennych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Natomiast z art. § 3 pkt 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przez powierzchnię wewnętrzną budynku - należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, mierzoną po wewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku w poziomie podłogi, bez pomniejszenia o powierzchnię przekroju poziomego konstrukcji i przegród wewnętrznych, jeżeli występują one na tych kondygnacjach, a także z powiększeniem o powierzchnię antresoli. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2016.1610 t.j.), którą wyżej powoływano stanowi, że za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału.

W sprawie rozważyć także należy przepis § 11 ust.1 2 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2012r Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2018.1935). Zawarte jest w nim wyjaśnienie, co należy rozumieć przez zestawienie powierzchni użytkowych lokali mieszkalnych.

Z przytoczonych przepisów prawa wynika, że kwestia wliczania powierzchni antresoli do powierzchni użytkowej lokalu nie jest uregulowana jednoznacznie. Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że jedno mieszkanie powinno mieć jedną powierzchnię: taką samą w projekcie budowlanym, umowie deweloperskiej, ewidencji budynków oraz w księdze wieczystej. Obecnie w zależności od celu, w jakim zachodzi potrzeba ustalenia powierzchni użytkowej lokalu, jej wielkość może się różnić.

W związku z powyższym, skoro ten sam stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, może być oceniany różnie co do możliwości wliczania powierzchni antresoli do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, w której się znajduje, co nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - to uzasadnione jest zastosowanie w tej sprawie trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Zatem ostateczna decyzja może zostać w powyższym zakresie zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Oznacza to, że organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie Skarżących od decyzji organu pierwszej instancji nie uchylając się od merytorycznej oceny zasadności wniosku. Postępowanie w tym zakresie nie będzie prowadzić do zmiany tożsamości sprawy, ani powodować konieczności poczynienia nowych ustaleń faktycznych. Stan faktyczny wynika z dokumentacji projektowej, te same pozostają prawa i obowiązki, te same podmioty. Powyższa wykładnia art.155 k.p.a. została dokonana tylko na użytek tej sprawy. Należy podkreślić, że zastosowanie art.155 k.p.a. w tej sprawie nie może prowadzić do zmiany projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy rozpozna odwołanie Skarżących, uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim, mając na uwadze, że tryb z art. 155 k.p.a. jest dopuszczalny w niniejszej sprawie, zbada, czy zaistniały merytoryczne przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej poprzez uwzględnienie w powierzchni użytkowej mieszkań, powierzchni antresol. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.