Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 618/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2005 r. Rada Miejska w Krzepicach podjęła uchwałę Nr XXX/298/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 23 sierpnia 2005 r. (Nr 102, poz. 2742).

Pismem z dnia 5 października 2006 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako podjętej z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza bowiem przepis art. 17 pkt 7 lit. b/ w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) stanowiący, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W wyniku analizy przekazanych organowi nadzoru dokumentów organ stwierdził zaś brak pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice, tj. dnia 14 czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2005 r. nr C-NR-WS/4163/946/29/05 działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach Kierownik Delegatury w Częstochowie odmówiła bowiem uzgodnienia przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Krzepice, wskazując na brak uwzględnienia części wniosków konserwatorskich zawartych w piśmie nr SOZ-WS 4163/836/52/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r. oraz uwag zawartych w pismach: SOZ-WS-4163/2340/101.2/03 z dnia 6 listopada 2003 r. i WUOZ-WS 4163/2004/64/04/5/05 z dnia 20 stycznia 2005 r. Burmistrz Krzepic już po uchwaleniu przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (14 czerwca 2005) wystąpił 20 czerwca 2005 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie przedmiotowego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem nr C-NR WS/4163/1310/29.2/05 z dnia 2 sierpnia 2005 r. Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt został uzgodniony. Jednakowoż, jak wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Delegatura w Częstochowie nr C NR-WS/4163/36/55.5/05/3.3/06 z 28 lutego 2006 r., pozytywnie uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice odbiega treścią od przyjętego uchwałą Nr XXX/298/2005 Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 14 czerwca 2005 r. W związku z powyższym Wojewódzki Konserwator Zabytków za aktualne uważa stanowisko wyrażone w piśmie C-NR WS 4163/946/29/05 z 14 czerwca 2005 r. W dalszej części Wojewoda Śląski wskazał, iż do grupy najistotniejszych rozbieżności pomiędzy zapisami uzgodnionego przez konserwatora projektu i uchwalonego miejscowego planu należy zaliczyć:

- zapis § 26 planu ust. 1 lit. d, f i a, w którym to pominięto kilka obiektów wskazanych do ochrony w ramach tworzonej ewidencji zabytków (Krzepice ul. Kuźniczka 20, ul. Częstochowska 19, Starokrzepice - dom nr 136),

- w § 37 miejscowego planu pominięto ustalenia konserwatorskie, zawarte i uzgodnione wcześniej w projekcie planu. Paragraf ten ustala szczegółowe zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów, objętych planem. Rozbieżności ustalono w ustaleniach szczegółowych dla obszarów o symbolach MN, MW, MN/U.5, MN.U, MR MN/U MR MN, MRR, MNP, UI,UC, UA,US oraz UT (rozbieżności te zostały przez Wojewodę Śląskiego szczegółowo wskazane),

- § 37 ust. 33 pkt 2 lit. d (obszar 1UP17, strefa B5 i W) dotyczy ochrony obiektu wpisanego do rejestru zabytków - wprowadzono zapis dotyczący istniejącej zabudowy mieszkaniowej: jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

Tym samym w opinii organu nadzoru doszło przy ustalaniu planu do naruszenia zasady określonej w art. 17 pkt 7 lit. b/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co skutkuje jego nieważnością (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Skarga została przez Burmistrza Krzepic przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 25 sierpnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krzepic wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice ze względu na odmowę uzgodnienia przedkładany był Śląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Katowicach, Delegaturze w Częstochowie kilkakrotnie. Wszystkie wnioski jakie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesyłał w uzgodnieniach negatywnych w formie postanowienia były wprowadzane do projektu planu. W podjętej w dniu 14 czerwca 2005 r, przez Radę Miejską w Krzepicach uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice zostały wprowadzone wszystkie wnioski jakie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach przesłał w ostatnim uzgodnieniu negatywnym - postanowienie Nr C-NR-WS/4163/946/29/05 z dnia 14 czerwca 2005 r. Warunki te uzgodnił wcześniej projektant planu, wprowadzając je następnie do projektu uchwały. Burmistrz Krzepic wskazał, iż w przyjętym planie zostały wprowadzone szczegółowe zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy dla układu urbanistycznego Krzepic (zgodnie z wnioskiem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach w projekcie uchwały określono wysokości zabudowy, określono proporcje otworów okiennych, wprowadzono nakaz stosowania tradycyjnych materiałów wykończeniowych jak również odpowiednie rozwiązania kolorystyczne, ustalono, że dla obecnego centrum istnieje możliwość zabudowy i utwardzenia całości działki, możliwość budowy w granicach z posesjami sąsiednimi). Wprowadzono nadto szczegółowe zapisy dla strefy konserwatorskiej "B2" Nowokrzepic i Kuźniczki i strefy "B5", co określa § 20 i § 22 planu, uszczegółowiono zakazy zabudowy i zabudowy dla strefy "E", rozdzielono zapisy dla strefy "A" i "B" i przeredagowano zapisy dla strefy "A" - § 19 ust. 1 i 2, rozdzielono obiekty wpisane do rejestru zabytków i pozostające w ewidencji zabytków, wpisując jednocześnie wymogi ich ochrony, ustalono zasady zabudowy dla pozostałości zespołu dworskiego, ustalono strefy B3 i B4 obejmujące wszystkie cmentarze na terenie gminy. W konsekwencji, zdaniem Burmistrza Krzepic wszystkie warunki jakie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków określił postanowieniem Nr C-NR-WS/4163/946/29/05 z dnia 14 czerwca 2005 roku zostały wprowadzone do treści planu i po uchwaleniu przez Radę Miejską w Krzepicach przesłane ponownie do uzgodnienia pismem nr GKR-7322/4/2005 z dnia 20 czerwca 2005 r. Ustosunkowując się do rozbieżności wykazanych w skardze przez Wojewodę Śląskiego Burmistrz Krzepic wyjaśnił, że treść uchwały przed przekazaniem Radzie Miejskiej w Krzepicach została dokładnie przeczytana i wspólnie z projektantem planu przeanalizowana, a powielające się zapisy zostały wyeliminowane (Burmistrz wskazał stosowne zmiany w tekście planu). Rozbieżności wykazane przez Wojewodę Śląskiego istnieją tylko w formie zapisów, a nie zmieniają merytorycznej treści uchwały. Jednocześnie Burmistrz Krzepic wskazał, iż skargę Wojewody Śląskiego przekazuje z tak dużym opóźnieniem gdyż pozostawał w przekonaniu, że Wojewoda Śląski sam nadał jej bieg i przekazał skargę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, tym bardziej, że przyjęta przez Radę Miejską w Krzepicach uchwała była już ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W przekonaniu tym utwierdziło go pismo Wojewody Śląskiego z dnia 10 kwietnia 2007 r., będące odpowiedzią na wniosek skierowany do Wojewody Śląskiego o wycofanie złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W żaden sposób nie było to zamierzenie celowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 17 pkt 7 lit b/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno podejmuje dalsze czynności, w tym uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W sprawie będącej przedmiotem obecnej kontroli bezspornym jest, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Burmistrz Krzepic nie dysponował uzgodnieniem, o którym mowa powyżej. Przeciwnie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2005 r. nr C-NR-WS/4163/946/29/05 działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach Kierownik Delegatury w Częstochowie odmówiła bowiem uzgodnienia przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzepice, wskazując na brak uwzględnienia części wniosków konserwatorskich zawartych w piśmie nr SOZ-WS 4163/836/52/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r. oraz uwag zawartych w pismach: SOZ-WS-4163/2340/101.2/03 z dnia 6 listopada 2003 r. i WUOZ-WS 4163/2004/64/04/5/05 z dnia 20 stycznia 2005 r. Pomimo takiego stanu rzeczy tego samego dnia, t.j. 14 czerwca 2005 r. Rada Miejska w Krzepicach podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji zaskarżona uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bezspornym jest bowiem, iż wymagane uzgodnienie nie zostało przez organ gminy przed uchwaleniem planu uzyskane. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zaś art. 17 pkt 7 lit. b/ u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody (...) stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/11 i cytowany w nim wyrok WSA w Krakowie z dn. 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 340/11).

Wskazać w tym miejscu należy, że w odpowiedzi na skargę, w dodatkowych pismach procesowych oraz w wyjaśnieniach złożonych w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, Burmistrz Krzepic podnosił dwa argumenty, które jego zdaniem winny mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał bowiem, że już po uchwaleniu planu miejscowego wystąpiono kolejny raz do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o jego uzgodnienie. Postanowieniem nr C-NR WS/4163/1310/29.2/05 z dnia 2 sierpnia 2005 r. Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków plan został uzgodniony. Podniósł także, iż wprawdzie istotnie w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały uzgodnienie, o którym mowa, jeszcze nie zostało uzyskane, ale w rzeczywistości znając wcześnie uwagi, jakie znajdą się w wydanym tego samego dnia postanowieniu odmownym Konserwatora wszystkie je w uchwalonym planie uwzględniono.

Argumenty te nie mogą zostać uwzględnione z kilku co najmniej przyczyn. Po pierwsze, jak to wskazano powyżej, art. 17 precyzyjnie wylicza wszystkie czynności, których organ wykonawczy gminy winien dokonać przed przedłożeniem radzie projektu planu. Przesądza zatem o tym, że czynności te, w tym uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień poprzedzać mają uchwalenie planu, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nadto argumentacja polegająca na tym, że wprawdzie z opóźnieniem w stosunku do daty uchwalenia planu, ale jednak uzgodnienie nastąpiło, nie polega na prawdzie. Wprawdzie bowiem istotnie w dniu 20 czerwca 2005 r. tj. 6 dni po uchwaleniu planu Burmistrz Krzepic zwrócił się pismem do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Oddział w Częstochowie o ponowne uzgodnienie (notabene nie informując ani jednym słowem, iż w istocie plan został już uchwalony, a przeciwnie, wskazując w piśmie parokrotnie, że przedkłada cyt. "projekt" uchwały) i istotnie postanowieniem nr C-NR WS/4163/1310/29.2/05 z dnia 2 sierpnia 2005 r. Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "projekt" został uzgodniony, lecz w rzeczywistości do owego ponownego uzgodnienia został przesłany inny tekst niż uchwalony przez Radę Miejską. Fakt ten zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości. W przedłożonych Sądowi dokumentach widnieje bowiem opatrzony pieczątką Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Oddział w Częstochowie i pieczątką Archiwum tekst opatrzony datą 2 sierpnia 2005 r. (data podjęcia postanowienia uzgadniającego), który odbiega, zarówno numeracją konkretnych ustaleń, jak i ich treścią od tekstu uchwalonego w dniu 14 czerwca 2005 r. Na przedłożenie do uzgodnienia innego tekstu niż 6 dni wcześniej uchwalony zwraca nadto uwagę w skardze także Wojewoda Śląski. Wbrew oświadczeniu Burmistrza Krzepic złożonemu w trakcie rozprawy sądowej, iż do uzgodnienia przedłożył rzeczywistą uchwałę fakt przedłożenia innego w istocie tekstu podkreśla również działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w Częstochowie w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. akcentując, iż w dniu 2 sierpnia 2005 r. Konserwator uzgodnił pozytywnie, z uwagi na uwzględnienie w niezbędnym zakresie wniosków i wymogów konserwatorskich tekst cyt. "nie objęty uchwałą". Nadto, wbrew twierdzeniom Burmistrza Krzepic, zdaniem Konserwatora rzeczywisty tekst uchwalony przez Radę Miejską w Krzepicach nie uwzględnia części różnic wyliczonych przez Urząd w kierowanym do Wojewody Śląskiego piśmie z dnia 28 lutego 2006 r., nie uwzględnia też części wniosków konserwatorskich i uwag wyliczonych w postanowieniu odmawiającym dokonania uzgodnienia z dnia 14 czerwca 2005 r. (w piśmie Kierownik Delegatury szczegółowo uchybienia te wylicza wskazując odnośne ustalenia planu). Tekst uchwalony przez Radę nie mógłby zatem zostać pozytywnie uzgodniony. W dostatecznym zakresie wnioski te i uwagi uwzględnił dopiero tekst przedłożony do ponownego uzgodnienia, odmienny jednak od tekstu uchwalonego przez Radę Miejską.

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd nie odniósł się natomiast do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd zauważa, że przekazanie przez Burmistrza Krzepic wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skargi dopiero po upływie kilku lat, niezależnie od przyczyn jakie stan ten spowodowały, stanowi istotne naruszenie norm proceduralnych. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w czasie tym Wojewoda Śląski nie podjął żadnych przewidzianych prawem kroków prawnych.