Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 93/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz §1a, art. 200, art. 205 § 1, art. 286 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e i f oraz pkt 4 lit. a i d, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2. art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 pkt 4 i 11, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, ust. 1 pkt 2, ust. 1 pkt 3 lit. b i c, art. 36 ust. 1 pkt 5, ust. 2a i ust. 6, art. 89, art. 92 ust. 1, 3 i 4, art. 93 ust. 1  art. 3 pkt 4 i 11, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f,
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 150 poz 1579
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych,  badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i  poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.
Teza: Sprawozdanie z przeprowadzonych badań archeologicznych, którego obowiązek sporządzenia i przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków został nałożony w udzielonym przez ten organ, w warunkach przysługującego mu uznania administracyjnego, pozwoleniu na prowadzenie tych badań, stanowi informację publiczną.

TEZY

Sprawozdanie z przeprowadzonych badań archeologicznych, którego obowiązek sporządzenia i przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków został nałożony w udzielonym przez ten organ, w warunkach przysługującego mu uznania administracyjnego, pozwoleniu na prowadzenie tych badań, stanowi informację publiczną.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w [...]) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w K.) do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym tiret drugie i trzecie tego wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (Delegatura w K.) dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w K.) na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z [...] stycznia 2021 r. zatytułowanym "WNIOSEK o udostępnienie informacji publicznej" Stowarzyszenie A. z siedzibą w S. (dalej jako "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") – powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") – wystąpiło do "Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P." o udzielenie informacji oraz przekazanie kopii:

- pozwolenia nr [...] na przeprowadzenie badań archeologicznych w O. wraz z wnioskiem o jego wydanie (w tym załączniki do podania);

- sprawozdania z przeprowadzonych badań;

- dokumentacji naukowej z badań.

W odpowiedzi, pismem z [...] stycznia 2021 r. (Ka.5183.140.2.2021), Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., działając z upoważnienia W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie "WWKZ"), przekazał Stowarzyszeniu kopię wnioskowanego pozwolenia nr [...] (zwanego też dalej "Pozwoleniem"), stwierdzając w odniesieniu do pozostałych materiałów, że wniosek/podanie strony i jego załączniki, a także sprawozdanie z badań nie stanowią informacji publicznej. Sam fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych mu zadań bądź poinformowania o danej sytuacji nie oznacza, że nabiera on cech dokumentu urzędowego.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do WWKZ kolejne pismo, domagając się w nim udzielenia dalszych informacji związanych z Pozwoleniem.

Następnie pismem z [...] kwietnia 2021 r Stowarzyszenie A. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność WWKZ w zakresie udostępniania informacji publicznej. Zarzuciwszy organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., "przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem", Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie WWKZ do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych;

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej (podaniem z [...] stycznia 2021 r.) informacji w całości ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył termin zapisany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Następnie, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, że WWKZ przedwcześnie uznał, iż wnioskowane materiały nie stanowią informacji publicznej za wyjątkiem wydanego Pozwolenia. W związku z postawą organu w pełni zasadne jest – w ocenie Skarżącego – wymierzenie WWKZ grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co umożliwi zdyscyplinowanie organu administracji publicznej, czyniąc za pomocą nałożonej grzywny podstawową gwarancję realizacji, rzetelnie i w terminie, wniosków złożonych do tego organu. Zdaniem Stowarzyszenia dokumenty wytworzone w wyniku prac przeprowadzonych na podstawie Pozwolenia – będącego aktem administracyjnym – podlegają udostępnieniu w ramach informacji publicznej. Warunkami koniecznymi do jego prawidłowego wykonania są, zgodnie z treścią Pozwolenia: prowadzenie dokumentacji przebiegu badań archeologicznych i przekazanie jej wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia wskazanych w pozwoleniu badań (pkt 5) oraz opracowanie wyników wskazanych w pozwoleniu badań i przekazania go wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie 3 lat od dnia zakończenia tych badań (pkt 9). Skarżący podkreślił, że w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii sprawozdania archeologicznego wraz z pozostałą dokumentacją (sygn. akt II SAB/Gd [...]), sąd ten zauważył, że nie ma wątpliwości, i nie jest to w sprawie sporne, że żądania określone we wniosku dotyczą informacji o charakterze informacji publicznej.

W związku z wniesieniem ww. skargi na bezczynność, WWKZ – pismem z [...] kwietnia 2021 r. ([...]; [...]) – wezwał Stowarzyszenie do wskazania w terminie 7 dni, czy podtrzymuje złożoną skargę, czy wnosi ponaglenie, zastrzegając, że w przypadku braku odpowiedzi w zakreślonym terminie, nada skardze dalszy bieg. Jednocześnie organ udzielił w tym piśmie określonych informacji, które – jak stwierdził – stanowią odpowiedź na pytania wskazane w pismach Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r. oraz [...] kwietnia 2021 r. i czynią zadość zawartym w nich żądaniom.

W odpowiedzi Skarżący – w skierowanym do WWKZ piśmie z [...] kwietnia 2021 r. – stwierdził, że ponaglenie nie ma zastosowania do spraw z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto podkreślił, że organ nie udostępnił dalej w całości wnioskowanej informacji, m.in. nie przekazał sprawozdania z przeprowadzonych badań i dokumentacji naukowej – będącej pełnym i szczegółowym opisem przeprowadzonych badań archeologicznych – zatem skarga na bezczynność jest zasadna. Jednakże widząc dobrą wolę organu w załatwieniu sprawy, Skarżący wycofał wniosek w zakresie pkt 2 i 3 skargi, tj. orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny organowi.

Odpowiadając na skargę, Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., działający z upoważnienia WWKZ, wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie skargi, stwierdziwszy, że: (1) organ uwzględnia złożoną skargę oraz że (2) "bezczynność organu polegająca na braku należytego uzasadnienia odpowiedzi odmownej na wszystkie pytania wskazane we wniosku skarżącej z dnia [...].01.2021 r. w drodze ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż strona uzyskała stosowną odpowiedź pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r."

Motywując swe stanowisko, WWKZ wyjaśnił, że należy zgodzić się z argumentami strony skarżącej, iż działania organu polegające na braku uzasadnienia odmowy udzielenia informacji odnośnie do wszystkich pytań wskazanych w piśmie z [...] stycznia 2021 r. miały miejsce z naruszeniem prawa, tj. art. 16 § 1 u.d.i.p. Natomiast nie sposób zarzucić organowi, iż w przypadku drugiego wniosku strony o dostęp do informacji publicznej – z [...] kwietnia 2021 r. – doszło do przewlekłości postępowania, gdyż odpowiedź na to pismo strona otrzymała w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc w ustawowym terminie wskazanym w art. 14 u.d.i.p. Następnie WWKZ wyjaśnił, że art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Wobec tego, iż skarga w tej sprawie wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2021 r., to organ mógł dokonać samokontroli do dnia [...] maja 2021 r. Oceniając zaś, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, WWKZ wskazał, że strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu po raz pierwszy w dniu [...] stycznia 2021 r., a następnie otrzymała odpowiedź w dniu [...] stycznia 2021 r. bez uzasadnienia, iż w przypadku, gdy nie mamy do czynienia z informacją publiczną, organ udzielający odpowiedzi na pytanie strony nie jest zobligowany do odmowy udzielenia odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku wniosku z [...] kwietnia 2021 r. w ogóle nie ma mowy o przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Stowarzyszenie w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. stwierdziło, że organ nadal nie udzielił w pełni żądanej informacji – gdyż Skarżący nie otrzymał sprawozdania z przeprowadzonych badań i dokumentacji naukowej z badań – a więc faktycznie nie zastosował trybu autokontroli. W ocenie Stowarzyszenia, WWKZ błędnie zakwalifikował ww. dokumenty jako dokumenty prywatne, bowiem w związku z wydaną decyzją (Pozwoleniem) wykonawca prac był obowiązany do ich sporządzenia, aby uznać, że to pozwolenie zostało wykonane w całości zgodnie z obowiązującymi przepisami i właściwie. Dokumenty z prac archeologicznych powinny być wiarygodne, umożliwiające ich weryfikację, a zatem nie mogą być w żaden sposób utajnione, ani nie może być ograniczony dostęp do nich. Jednocześnie Skarżący nadmienił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. był nowym wnioskiem i nie należy go łączyć, jako kontynuacji wniosku z [...] stycznia 2021 r. Dla wniosku z [...] kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie nie składało skargi na bezczynność organu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, WWKZ w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że w jego ocenie wniosek z [...] stycznia 2021 r. został w całości załatwiony pozytywnie, albowiem udostępniono Stowarzyszeniu żądane Pozwolenie, natomiast pozostałe dokumenty, tj. wniosek inwestora o wydanie ww. pozwolenia wraz z załącznikami, nie stanowił informacji publicznej. Z kolei odnośnie do żądanego sprawozdania z badań archeologicznych i dokumentacji naukowej, WWKZ wyjaśnił, że nie była ona przekazana organowi przez inwestora po zakończeniu badań archeologicznych, wbrew treści Pozwolenia, a więc nie stanowiła części akt postępowania administracyjnego zakończonego jego wydaniem. Przedmiotowe sprawozdanie wpłynęło do organu dopiero na początku 2021 r. po interwencjach Gminy [...]. Jednakże, w ocenie WWKZ, przedmiotowe sprawozdanie, jako dokument prywatny, również nie podlega udostępnieniu, gdyż nie jest załącznikiem do Pozwolenia, ani też nie jest wiadomością wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przedmiotowe sprawozdanie nie odnosi się również do władz publicznych, ani do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Skoro zatem pozostałe dokumenty żądane przez Stowarzyszenie nie stanowiły informacji publicznej, to – jak stwierdził w konkluzji WWKZ – nie podlegały udostępnieniu, o czym poinformowano stronę pismami z [...] stycznia 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia.

Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). O formach właściwych dla każdej z ww. "wypowiedzi" będzie jeszcze mowa niżej.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem [...] czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji – wbrew stanowisku WWKZ wyrażonemu w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. – w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem [...] czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. (działającego przez swą Delegaturę w K.) w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z [...] stycznia 2021 r.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie następujących kwestii: (i) czy W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej; (ii) czy informacje, o które wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną, (iii) czy WWKZ prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku Skarżącego, tj. czy w zakresie, w jakim był do tego zobowiązany, udostępnił żądane informacje, zgodnie z wnioskiem.

Ad (i) Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że do organów władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zaliczają się w szczególności wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy (por. wyrok NSA z 06.03.2008 r., I OSK 1918/07, CBOSA) – w tym organy administracji państwowej.

W myśl art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.") organami ochrony zabytków są: (1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków; (2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ab initio u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w tej ustawie i w odrębnych przepisach. Wojewódzki konserwator zabytków, wchodzący w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, kieruje wojewódzkim urzędem ochrony zabytków (art. 92 ust. 1 u.o.z.). W myśl art. 92 ust. 3 i 4 u.o.z. wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, po zasięgnięciu opinii Generalnego Konserwatora Zabytków, może tworzyć i likwidować delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, określając w szczególności terytorialny zakres działania tych delegatur i ich siedziby; delegatura wchodzi w skład wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd stwierdził, że W. Wojewódzki Konserwator Zabytków (wykonujący w tym przypadku swe kompetencje przy pomocy kaliskiej delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P.) jest bez wątpienia organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust, 3 u.d.i.p. Wypada zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Ad (ii) Z kolei rozważając aspekt przedmiotowy – tj. czy żądane przez Skarżącego informacje i dokumenty mają charakter (są nośnikami) informacji publicznej – należy wskazać na wstępie, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze) oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d).

Z treści przywołanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wynika expressis verbis, że każda decyzja administracyjna, jako dokument urzędowy, stanowi informację publiczną.

Wobec tego należy stwierdzić, że WWKZ zasadnie uznał wydane przez siebie pozwolenie nr [...] z [...] maja 2011 r. na przeprowadzenie prac archeologicznych za dokument podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. oraz że kserokopię tego pozwolenia faktycznie Stowarzyszeniu udostępnił w odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2021 r. (tiret pierwsze), przy piśmie z [...] stycznia 2021 r.

Odnosząc się z kolei do zawartego w ww. wniosku żądania udostępnienia także podania inwestora o wydanie ww. pozwolenia wraz z załącznikami, Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyrokach WSA: z 04.03.2020 r., II SAB/Wa 806/19; z 16.03.2021 r., II SA/Sz 114/21 – dostępnych w CBOSA), że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy co do zasady wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, zasadniczo nie stanowią informacji publicznej. Nie jest zatem informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny, jak i inne pisma procesowe stron. Dokument taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, podanie (wniosek) skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu administracji i znajduje się w jego posiadaniu. Również akta administracyjne, w których znajduje się taki wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie wglądu do dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że WWKZ zasadnie odmówił udostępnienia Skarżącemu wniosku o wydanie Pozwolenia (wraz z załącznikami do tego podania), uznając, że ww. dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że z całokształtu korespondencji procesowej stron, a zwłaszcza z pisma procesowego Skarżącego z [...] sierpnia 2021 r., wynika, iż Stowarzyszenie zaakceptowało takie stanowisko organu i odstąpiło od żądania udostępnienia wniosku inwestora (wraz z załącznikami) o wydanie Pozwolenia.

Przechodząc do oceny prawidłowości przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej sprawozdania z przeprowadzonych na podstawie Pozwolenia badań archeologicznych – jako niestanowiącego informacji publicznej – należy na początek wskazać, że zgodnie z art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; (2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; (3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; (5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; (6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z kolei opieka nad zabytkiem – która, jak stanowi art. 5 u.o.z., sprawowana jest przez jego właściciela lub posiadacza – polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: (1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; (2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; (3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; (4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; (5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. W myśl art. 6 pkt 3 lit. b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, m.in. zabytki archeologiczne będące, w szczególności, cmentarzyskami.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to o tyle istotne, że jak wynika z motywów udzielonego Pozwolenia, dozwolone nim badania archeologiczne dotyczyły właśnie terenu cmentarzyska (żydowskiego, w O. na działce nr [...] zlokalizowanej przy al. [...], zniszczonego w czasie II wojny światowej).

W myśl art. 3 pkt 11 u.o.z. "badania archeologiczne" stanowią działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. "Zabytek archeologiczny" został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 4 u.o.z. jako zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. W przywołanym już wyżej art. 6 u.o.z. – określającym przedmioty ochrony i opieki – zamieszczone zostały otwarte katalogi: zabytków nieruchomych (ust. 1 pkt 1), do których zaliczono w szczególności cmentarze (lit. f), zabytków ruchomych (ust. 1 pkt 2) oraz zabytków archeologicznych (ust. 1 pkt 3), do których zaliczono m.in. cmentarzyska (lit. b) oraz kurhany (lit. c).

Prowadzenie badań archeologicznych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.), które wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 6 u.o.z.). W myśl dodanego z dniem [...] listopada 2016 r. do art. 36 u.o.z. przepisu ust. 2a wojewódzki konserwator zabytków może uzależnić podjęcie działań objętych pozwoleniem od przekazania przez wnioskodawcę w oznaczonym terminie określonych informacji dotyczących działań wymienionych w pozwoleniu, zastrzegając odpowiedni warunek w treści pozwolenia. Do warunku stosuje się art. 162 § 1 k.p.a.

W podstawie prawnej Pozwolenia, obok art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z., przywołano m.in. także § 5 ust. 1, 2, 6, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579, w skrócie "rozporządzenie MK") – które to rozporządzenie określało tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie m.in. badań archeologicznych (§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MK). W myśl § 5 ust. 6 tego rozporządzenia: "Pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych może określać warunki, polegające na obowiązku:

1) zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu morskiego o terminie rozpoczęcia i zakończenia wskazanych w pozwoleniu badań archeologicznych;

2) dokonania szczegółowego rozpoznania terenowego i sporządzenia planu sytuacyjno-wysokościowego dla zabytku archeologicznego, zwłaszcza gdy ten zabytek posiada własną formę krajobrazową;

3) niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu morskiego o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu badań archeologicznych;

4) niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu morskiego o przerwach we wskazanych w pozwoleniu badaniach archeologicznych, które mogą wpłynąć na zmianę programu tych badań;

5) prowadzenia dokumentacji przebiegu badań archeologicznych oraz opracowania wyników tych badań w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację i dokładną przestrzenną lokalizację wszystkich czynności oraz dokonanych odkryć i przekazania jej wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 6 miesięcy od dnia zakończenia tych prac lub badań;

6) prowadzenia doraźnej konserwacji pozyskanych zabytków i przekazania ich wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 3 lat od dnia zakończenia badań archeologicznych;

7) prowadzenia inwentaryzacji polowej pozyskanych zabytków i ich dokumentacji i przekazania jej wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 6 miesięcy od dnia zakończenia badań archeologicznych;

8) sporządzenia sprawozdania z przeprowadzonych badań archeologicznych i przekazania tego sprawozdania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 3 tygodni od dnia ich zakończenia;

9) opracowania sposobu postępowania z zabytkiem po zakończeniu badań archeologicznych i przekazania go w terminie do 3 miesięcy od dnia zakończenia tych badań;

10) opracowania wyników badań archeologicznych i przekazania ich wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 3 lat od dnia ich zakończenia;

11) uporządkowania terenu po zakończeniu badań archeologicznych."

Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że możliwość "wpisania" do konkretnego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych poszczególnych warunków (obowiązków) z ww. katalogu pozostawione zostało uznaniu organu konserwatorskiego ["Pozwolenie (...) może określać warunki (...)"]. Zarazem prawodawca nie określił wyraźnie kryteriów tego uznania. W związku z tym należy przyjąć, że ustalając w konkretnym pozwoleniu katalog takich warunków (obowiązków), wojewódzki konserwator zabytków winien każdorazowo kierować się przede wszystkim ich niezbędnością dla prawidłowej realizacji kompetencji i zadań tego organu.

Zestawienie treści cytowanego § 5 ust. 6 rozporządzenia MK z zawartą w sentencji Pozwolenia listą obowiązków nałożonych na inwestora pokazuje, że niemal wszystkie spośród warunków (obowiązków) wyliczonych w treści ww. przepisu – poza określonymi w jego pkt 8 i 11 – została mutatis mutandis przeniesiona do Pozwolenia. W szczególności w Pozwoleniu znalazły się – przywołane w skardze – postanowienia pkt 5 i 9 (odpowiadające co do zasady dyspozycji § 5 ust. 6 pkt 5 i 10 rozporządzenia MK), w myśl których prace objęte Pozwoleniem wymagały:

- pkt 5 – "prowadzenia dokumentacji przebiegu badań archeologicznych, w tym dziennika prac archeologicznych fotograficznej i rysunkowej barwnej (obiekty w skali 1:10 lub 1:20 - w przypadku powierzchni powyżej 5 m2), oraz opracowania wyników tych badań w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację i dokładną przestrzenną lokalizację wszystkich czynności oraz dokonanych odkryć i przekazania jej wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia wskazanych w pozwoleniu badań";

- pkt 9 – "opracowania wyników wskazanych w pozwoleniu badań i przekazania go wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 3 lat od dnia zakończenia tych badań".

Zwraca uwagę, że w treści Pozwolenia nie recypowano expressis verbis warunku określonego w § 5 ust. 6 pkt 8 rozporządzenia MK, mówiącego o obowiązku sporządzenia sprawozdania z przeprowadzonych badań archeologicznych i przekazania go wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w terminie do 3 tygodni od dnia zakończenia badań. Jednakże należy zauważyć, że obowiązek sporządzenia takiego sprawozdania da się wyprowadzić z pkt 5 i 12 Pozwolenia, nakładających na inwestora obowiązki: "prowadzenia dokumentacji przebiegu badań archeologicznych [...]" (pkt 5) "[...] w ramach wskazanych w pozwoleniu badań zgodnie ze standardami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 3 [powinno być: "9" – uw. Sądu] czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych" (pkt 12). W punkcie II ww. załącznika – określającym "Standard dokumentacji badań archeologicznych" – określono bowiem wyraźnie, że dokumentacja z przeprowadzonych badań archeologicznych powinna zawierać m.in. sprawozdanie z badań (pkt [...]). Oznacza to, że brak recepcji w treści Pozwolenia warunku z § 5 ust. 6 pkt 8 rozporządzenia MK nie zwalniał inwestora z obowiązku sporządzenia sprawozdania z przeprowadzonych badań archeologicznych – gdyż ten wynikał z nałożonego w pkt 5 Pozwolenia obowiązku prowadzenia dokumentacji przebiegu badań archeologicznych oraz zamieszczonego w pkt 12 Pozwolenia odesłania do ustalonego w załączniku do rozporządzenia MK standardu dokumentacji takich badań – a jedynie oznaczał brak związania przewidzianym w § 5 ust. 6 pkt 8 rozporządzenia MK "szczególnym", 3-tygodniowym terminem na przekazanie takiego sprawozdania organowi, na rzecz "ogólnego", 6-miesięcznego terminu zakreślonego na przekazanie całej dokumentacji badań (a więc i sprawozdania).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że skoro WWKZ, w ramach służącej mu władzy dyskrecjonalnej (uznania administracyjnego), nałożył na inwestora w wydanym Pozwoleniu obowiązek m.in. sporządzenia sprawozdania z badań tym pozwoleniem objętych, to tym samym już wówczas uznał, że takie sprawozdanie jest (będzie) mu niezbędne do wykonywania ustawowych zadań. I nie tyle chodzi tu o samą ewentualną potrzebę weryfikacji prawidłowości badań przeprowadzonych na podstawie Pozwolenia – którą, notabene, w okolicznościach kontrolowanej sprawy WWKZ uznał najwyraźniej za zbędną skoro, jak wynika z jego wyjaśnień, wyegzekwował od inwestora obowiązek przekazania sprawozdania dopiero na początku 2021 r., a więc blisko 10 lat po wydaniu (i "skonsumowaniu") Pozwolenia, i to po interwencjach gminy żydowskiej – ile raczej o pozyskanie nowych informacji pozwalających na kształtowanie lub programowanie ewentualnych dalszych działań względem danego zabytku archeologicznego (tudzież jego otoczenia) – za jaki zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b u.o.z. uchodzi cmentarzysko.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że sprawozdanie z przeprowadzonych badań archeologicznych, którego obowiązek sporządzenia i przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków został nałożony w udzielonym przez ten organ, w warunkach przysługującego mu uznania administracyjnego, pozwoleniu na prowadzenie tych badań, stanowi informację publiczną.

Podobne stanowisko (aczkolwiek bez bliższego uzasadnienia) zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym w skardze, prawomocnym wyroku z [...] marca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Gl [...] (CBOSA).

Na przeszkodzie przyjęciu takiego wniosku nie stoi okoliczność – podnoszona w kontrolowanej sprawie przez WWKZ – że powyższe sprawozdanie stanowi w istocie dokument prywatny. Godzi się bowiem zauważyć, że w konkretnym przypadku źródłem informacji publicznej mogą być również dokumenty prywatne, o ile tylko dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 07.08.2014 r., I OSK 2799/13; z 01.12.2011 r., I OSK 1550/11 – CBOSA; por. też P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Warszawa 2016, ss. 237-239), a w szczególności te, które organowi służą (mają służyć) do realizacji powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 03.01.2013 r., I OSK 2311/12, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do spornego sprawozdania z badań archeologicznych przeprowadzonych na podstawie Pozwolenia.

W konsekwencji, nieudostępniając tego sprawozdania na wniosek Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r. (tiret drugie) z powołaniem się na nie-publiczny charakter zawartych w nim informacji, organ – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Przechodząc z kolei do oceny charakteru prawnego "dokumentacji naukowej", jaka miała powstać w wyniku realizacji Pozwolenia, należy stwierdzić, że stanowisko WWKZ w tym względzie – iż dokumentacja ta nie ma charakteru informacji publicznej – wymyka się kontroli sądowej, i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak można wnioskować z analizy akt sprawy oraz wyjaśnień organu, WWKZ sfomułował swoją ocenę w tej mierze w ogóle nie dysponując ową "dokumentacją naukową". Z treści pisma procesowego WWKZ z [...] sierpnia 2021 r. wynika bowiem, że inwestor przekazał organowi jedynie sprawozdanie z badań.

Po drugie, pojęciem "dokumentacji naukowej" z badań archeologicznych nie posłużyli się prawodawca w odnośnych przepisach ustawy o ochronie zabytków oraz rozporządzenia MK, ani organ w treści Pozwolenia. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie ustalić, o jaką konkretnie dokumentację w tym przypadku chodzi, a w szczególności, czy w ogóle – a jeśli tak, to na jakiej podstawie, w jakim przedmiocie i zakresie – obowiązek jej sporządzenia został nałożony lub spoczywał na inwestorze. W konsekwencji nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd twierdzeń stron odnośnie do publicznego (zdaniem Skarżącego), bądź niepublicznego (w ocenie WWKZ) charakteru informacji zawartych w inkryminowanej "dokumentacji naukowej".

W tej sytuacji, aby skutecznie odeprzeć zarzut bezczynności w udostępnieniu "dokumentacji naukowej", o której mowa we wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r. (tiret trzecie), WWKZ powinien był tę dokumentację najpierw pozyskać i dopiero na jej podstawie wnioskować o charakterze informacji zawartych w tej dokumentacji. Ewentualnie – w przypadku niemożności jej pozyskania – winien poinformować wyraźnie Stowarzyszenie o nieposiadaniu żądanej dokumentacji i przyczynach takiego stanu rzeczy. Tymczasem żadnego z tych działań organ w kontrolowanej sprawie nie podjął.

Ad (iii) Przechodząc do oceny, czy WWKZ w pełni prawidłowo załatwił wniosek Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacje publicznej, należy stwierdzić, że już z dotychczasowych rozważań wyłania się odpowiedź negatywna.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie tzw. czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje "zwykłym" pismem. W takiej samej formie ("zwykłego" pisma) organ powinien poinformować wnioskodawcę o tym, że żądanej informacji publicznej nie posiada, uwiarygadniając jednocześnie przyczynę takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z 28.04.2015 r., I OSK 3161/14, CBOSA; por. też P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Warszawa 2016, ss. 180-183). Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział zasadniczo tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Jest poza sporem, że pierwotnie przedmiotowy wniosek został załatwiony przez organ jedynie w części, gdyż w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (14 dni), przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. WWKZ przekazał tylko wnioskowaną kopię Pozwolenia, bez sprawozdania z badań – wskazując, że nie stanowi ono informacji publicznej – oraz całkowitym milczeniem zbywając żądanie udostępnienia "dokumentacji naukowej" z badań.

Późniejsze wyjaśnienia organu, zawarte w jego piśmie z [...] kwietnia 2021 r. oraz w odpowiedzi na skargę, tych braków nie sanowały. Z kolei wyjaśnienia przedstawione w piśmie procesowym WWKZ z [...] sierpnia 2021 r. tylko utwierdziły Sąd w przekonaniu o słuszności stanowiska Skarżącego, że do deklarowanej przez organ "autokontroli", o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie doszło. Przywołany przepis wymaga bowiem, aby działając w tym trybie organ administracji "uwzględnił skargę całości", co w przypadku skargi na bezczynność oznacza konieczność podjęcia przez organ żądanych przez skarżącego działań (tu: udostępnienia wszystkich żądanych dokumentów, tj. sprawozdania i "dokumentacji naukowej" z badań), a nie – jak zdaje się to rozumieć WWKZ – samo ustosunkowanie się do wszystkich żądań skarżącego, w szczególności przez polemiczne wykazywanie ich niezasadności.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga Stowarzyszenia z [...] kwietnia 2021 r. – w zakresie doprecyzowanym i ograniczonym późniejszymi jego pismami: z [...] kwietnia 2021 r. i z [...] sierpnia 2021 r. – zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał WWKZ (działającego w tej sprawie przez Delegaturę w K.) do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2021 r. w części obejmującej jego tiret drugie i trzecie, w ustawowym 14-dniowym terminie (pkt 1 sentencji wyroku), o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w z. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Przy tym właściwy sposób załatwienia tej części wniosku wynika z wyżej przedstawionych ocen i wskazań Sądu.

Konsekwentnie – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. części wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując powyższą ocenę Sąd miał przede wszystkim na względzie, że WWKZ nie pozostawił wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2021 r. bez odpowiedzi, lecz w ustawowym terminie udostępnił jeden z żądanych dokumentów (kopię Pozwolenia) – co do którego było bezsporne, iż stanowi on dokument urzędowy, a więc informację publiczną. Natomiast nieudostępnienie pozostałych żądanych dokumentów, w ocenie Sądu nie było wyrazem opieszałości lub złej woli organu – co przyznał sam Skarżący w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. – lecz wynikało przede wszystkim z istniejącego pomiędzy stronami sporu co do tego, czy dokumenty te stanowią (a ściślej: czy są nośnikiem), czy też nie, informacji publicznej. I to sporu, którego rozstrzygnięcie – co wypada w tym miejscu podkreślić – nie jawi się, przynajmniej prima facie, jako proste i oczywiste.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.