Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2239/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1,  art.  3  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 144 ,  art.  127  par.  3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52  par.  1,  art.  3  par.  2  pkt  2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 207  ust.  1,  art.  9  ust.  1 i 2,  art.  40  ust.  4
journal: Dz.U. 2000 nr 73 poz 852
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne.
article: art. 11  ust.  4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2239/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także jako Prezes UKE) w pkt I ograniczył K., P. oraz P., prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w dniu [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (dalej jako Rynek 2) T. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako T.) ustalonych w oparciu o koszty ponoszone: w zakresie pisma T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], które T. oznaczyła zapisem "tajemnica T.", w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj. w zakresie:

Punktu ad. 5 prezentującego przykład liczbowy, dotyczący grupy środków trwałych "Komutacja" (skupiającej centrale telefoniczne),

Punktu ad. 7 w zakresie wskazania szczegółowych kategorii kosztowych biorących udział w jednostkowym koszcie całkowitym usługi,

- zawieszenie na życzenie abonenta P. świadczenia usług telefonicznych w sieci analogowej na czas nie dłuższy niż 12 okresów rozliczeniowych – za każdy rozpoczęty okres,

- zawieszenie na życzenie abonenta P. świadczenia usług telefonicznych w sieci ISDN na czas nie dłuższy niż 12 okresów rozliczeniowych – za każdy rozpoczęty okres,

Punktu ad. 8 w zakresie wskazania poszczególnych czynności wchodzących w skład procesu dostarczania usługi "Przyłączenia Abonenta" oraz usługi "Przeniesienia numeru",

Punktu ad. 10 w zakresie zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalania kosztów poszczególnych usług jednorazowych,

które nie została ujawnione w wersji jawnej pisma T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

W punkcie II postanowienia odmówił ograniczenia wglądu stronom postępowania administracyjnego w zakresie punktu ad. 10 z pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], który T. oznaczyła zapisem tajemnica T., dotyczącego powodów zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalenia kosztu poszczególnych usług jednorazowych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes UKE zgodnie z art. 61 § 4 kpa zawiadomił T., K., P. oraz P. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej jako Pt - za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez T. Ponadto Prezes UKE poinformował, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a także, iż zgodnie z art. 31 § 5 kpa organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE w trybie art. 50 § 1 kpa wezwał T. do przedstawienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania następujących informacji:

- wyjaśnienia w jaki sposób T. dokonuje aktualizacji wyceny środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, o której mowa w uzasadnieniu kosztowym wysokości opłat ustalonych na podstawie kosztów ponoszonych za rok 2011 (art. 40 Pt.), przekazanym do Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz pismem z dnia [...] listopada 2012 r.;

- wyjaśnienia jaki jest wpływ dokonanej aktualizacji wyceny na bazę kosztową względem danych z ksiąg za 2011 r.;

- wyjaśnienia jaki jest wpływ przyjętych przez T. do kalkulacji trendów, prognoz na koszty ponoszone usług świadczonych w ramach Rynku 2;

- wyjaśnienia jaki jest wpływ zastosowania do kalkulacji tzw. Efektywnej stawki amortyzacyjnej względem amortyzacji księgowej za rok 2011;

- wyjaśnienia jak należy interpretować sytuację, w której koszty usługi WLR 1 – dostęp analogowy przedstawiony w uzasadnieniu kosztowym na poziomie 33,09 zł/netto przewyższa detaliczną opłatę abonamentową "Plan na każdą kieszeń", która kształtuje się obecnie na poziomie 32,36 zł/brutto ( 26,31 zł/netto);

- wyjaśnienia jak należy interpretować różnicę w koszcie usług "zawieszenie świadczenia usług telefonicznych – na życzenie abonenta" 4,07 zł/netto ( który oznacza koszt utrzymania pętli lokalnej w gotowości do świadczenia usług, pokrywany w opłacie abonamentowej) oraz koszcie usług WLR – dostęp analogowy, przedstawionym w uzasadnieniu kosztowym na poziomie 33,09 zł/netto;

- przedstawienia szczegółowych kategorii kosztowych alokowanych do usługi "Przyłączenie Abonenta" oraz "Przeniesienie numeru" oraz przedstawienia szczegółowych kategorii kosztowych w przypadku usługi czystego przeniesienia numeru wraz z porównaniem kategorii kosztowych przeniesienia numeru w ramach migracji usług hurtowych;

- wskazanie jakie dodatkowo koszty pokrywa operator alternatywny w związku z przeniesieniem numeru w ramach realizacji przez T. zamówienia na usługę hurtową;

- wskazania powodów zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalenia kosztu poszczególnych usług jednorazowych;

- wskazania aktualnie obowiązujących cen detalicznych za usługi świadczone w ramach usługi WLR, wynikających z najniższego cennika detalicznego T.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. przedstawiła wyjaśnienia w zakresie wskazanym w wezwaniu. T. podając, że przedmiotowe pismo zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., przedstawiając jednocześnie uzasadnienie nadania dokumentowi powyższej klauzuli. T. przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa. Oznaczyła przy tym przedmiotowe dokumenty w pkt Ad. 5, Ad. 7, Ad.8 oraz Ad.10 jako "tajemnica T.". Jak podkreśliła nigdy nie ujawniała tych informacji do wiadomości publicznej, a także nie są jej znane żadne fakty wskazujące, że informacje te są publicznie znane. Ponadto T. wskazała, że informacje objęte klauzulą nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej, lecz zostały specjalnie wytworzone dla potrzeb prowadzenia działalności przez T. T. podjęła i utrzymuje niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji m.in. przez oznaczenie dokumentów odpowiednią klauzulą tajności, zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, zawieranie klauzuli o zachowaniu poufności w umowach z doradcami, konsultantami i przedsiębiorstwami świadczącymi usługi lub wykonującymi prace na rzecz T. związane z dostępem do tych informacji. T. wyjaśniła, iż nie chce doprowadzić do zdobycia informacji stanowiących tajemnicę T. przez operatorów konkurencyjnych, a tym samym umożliwić tym operatorom konkurowanie z T. w sposób nieuczciwy. W ocenie T. mogłaby ponieść szkodę majątkową spowodowaną ujawnieniem rozwiązań ekonomicznych i technologicznych wchodzących w skład know – how T. Zgodnie z art. 207 ust.2 Pt T. przedstawiła, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wersję jawną pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wydając wymienione na wstępie postanowienie Prezes UKE, wskazując na prawa strony z art. 73 § 1 k.p.a jednocześnie stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 Pt w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych, ograniczając jawność postępowania.

Prezes UKE wyjaśnił nadto, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie art. 207 ust. 1 Pt., należy rozumieć tajemnicę określoną w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej jako u.z.n.k. - tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE w celu stwierdzenia, czy faktycznie informacje wskazane w wymienionym piśmie mają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał szczególnej analizy treści tych pism pod kątem przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k, tj:

- związek utajonych danych z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej

- kwestię ich nieujawnieni do wiadomości publicznej

- objęcie danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.

Podał, że definicję tajemnicy przedsiębiorstwa można znaleźć zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie przedstawiając poglądy tam podane.

Prezes UKE, jak podał, pismem T. z dnia [...] kwietnia 2013 r., uzyskał szczegółową wiedzę o szczegółowych kategoriach kosztowych oraz ich wartościach składających się na jednostkowy koszt całkowity usługi "zawieszenie na życzenie Abonenta P. świadczenia usług telefonicznych w sieci analogowej na czas nie dłuższy niż 12 okresów rozliczeniowych – za każdy rozpoczęty okres" oraz usługi "zawieszenie na życzenie Abonenta P. świadczenia usług telefonicznych w sieci ISDN2 na czas nie dłuższy niż 12 okresów rozliczeniowych – za każdy rozpoczęty okres". Ponadto Prezes UKE uzyskał istotną wiedzę o szczegółowych czynnościach wchodzących w skład procesu dostarczenia usługi "Przyłączenia Abonenta" oraz usługi "Przeniesienia numeru". Z charakteru tych danych wynika w ocenie organu administracji, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, a te informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i nie zostały ujawnione w wersji jawnej, zatem nie utraciły ochrony prawnej.

Zdaniem Prezesa UKE wszelkie zmiany w zakresie katalogu usług detalicznych oraz ich cen mają swe przedłożenie na usługi świadczone na podstawie usługi dostępu WLR. Wiadomości te niosą jednocześnie informacje odnośnie planowanych działań podejmowanych przez T. na rynku detalicznym. Walka na rynku o klienta polega na wyprzedzaniu konkurencji poprzez oferowanie np. usługi o lepszych parametrach czy też o niższych cenach. Ingerencja uczestników rynku w szczegółowe dane odnośnie wartości szczegółowych kategorii kosztowych oraz elementów generujących te koszty świadczonych w ramach usług dostępu WLR w konsekwencji będzie miała wpływ na strategię T. w zakresie jej działań biznesowych na rynku detalicznym i spowoduje realne szkody finansowe dla T.

Po przeprowadzonej analizie Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust 4 u.z.n.k. ponieważ:

1) są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwie wartość gospodarczą. Przedmiotowe dokumenty zawierają szczegółowe informacje odnośnie warności szczegółowych kategorii kosztowych oraz elementów generujących te koszty w zakresie usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR. Przedmiotowe dokumenty zawierają zatem informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Są to dane które mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą.

2) Informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i są nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajowa drogą.

3) Podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Dane oznaczone jako tajemnica przedsiębiorstwa dostarczone przez T. posiadają istotną wagę i spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T.

Zdaniem Prezesa UKE nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa informacje wskazane przez T. w Punkcie Ad. 10 pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczące powodów zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalenia kosztu poszczególnych usług jednorazowych. Powyższe informacje znajdują się w wersji jawnej innych dokumentów przekazanych przez T i są znane stronom postępowania.

K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie zarzucając:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;

2) Naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, w szczególności przez pominięcie motywów zaskarżenia " Punktu Ad. 10 w zakresie zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalenia kosztu poszczególnych usług jednorazowych";

3) Naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenia prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci fragmentów dokumentów zastrzeżonych przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy zastrzeżone pismo nie zawiera tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [ tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm.) - dalej jako u.z.n.k." - zawiera natomiast informacje niezbędne, aby Izba mogła brać aktywny udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej sieci telefonicznej [Rynek2] T. ustalonych w oparciu o koszty ponoszone.

wniosła o :

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części,

2) przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie bez rzetelnej analizy informacji, których zastrzeżenia żądała T. oraz nie uzasadnił motywów zastrzeżenia dotyczących wszystkich informacji.

Prezes UKE wydał postanowienie ograniczające K. dostęp do informacji T. w sposób automatyczny, zdawkowo uzasadnił zaskarżone postanowienie de facto sprowadzając uzasadnienie do opisania przepisów prawa. Ponadto w postanowieniu Prezes UKE nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podstaw zastrzeżenia, odnosząc się do poszczególnych zastrzeżonych informacji bez rzeczywistej analizy treści informacji zastrzeżonych przez T. Zdaniem skarżącej ograniczenie Izbie dostępu do informacji narusza określoną w art. 7 kpa zasadę praworządności. Prezes UKE w postanowieniu nie uzasadnił ograniczenia wglądu do "Punktu Ad. 10 w zakresie zróżnicowania wysokości stawek roboczogodzinowych, stosowanych przez T. do ustalenia kosztu poszczególnych usług jednorazowych".

Zdaniem skarżącej, aby informację uznać za zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa, powinna spełniać zgodnie z art. 11 ust 4 u.z.n.k. łącznie następujące przesłanki:

1) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

2) jest informacją techniczną, technologiczna, organizacyjną przedsiębiorstwa lub Inną,

3) posiada wartość gospodarczą,

4) co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Mając na uwadze trzecią z ww. przesłanek, aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Co więcej, pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, gdyż samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające.

Odnosząc się do argumentów Prezesa UKE skarżąca zwróciła uwagę, że T. została uznana za podmiot o znacznej pozycji rynkowej na tzw. Rynku 2 , a Prezes UKE pominął ten aspekt sprawy. w związku z tym, zdaniem skarżącej, obowiązki regulacyjne nałożone na T., zobowiązują tego operatora do świadczenia usług na Rynku 2 na warunkach, które właśnie umożliwiają operatorom alternatywnym świadczenie usług detalicznych konkurencyjnych względem T. Prezes UKE powinien dbać o realizację ww. obowiązków regulacyjnych, a nie szanować działania T. dążącej do wykorzystania przez ten podmiot pozycji dominującej. Ponadto umożliwienie operatorom alternatywnym przygotowania oferty konkurencyjnej do T. jest jednym z podstawowych celów regulacji rynku telekomunikacyjnego. Działania Izby w trakcie toczącego się powstępowania administracyjnego mają na celu m.in. weryfikację twierdzeń monopolisty – T. i umożliwienie operatorom alternatywnym funkcjonowania na rynku telekomunikacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na T.

Skarżąca odnosząc się do argumentacji Prezesa UKE, że ujawnienie zastrzeżonych informacji może ułatwić konkurentom T. walkę na detalicznym rynku telekomunikacyjnym podkreśliła, że:

- T. jest zobowiązana do świadczenia usług na Rynku 2 na podstawie decyzji regulacyjnych Prezesa UKE,

- T. jest zobowiązana do ustalenia opłat za usługi na Rynku 2 po kosztach ponoszonych, czyli operatorzy alternatywni będą płacić T za te usługi opłaty w wysokości "kosztów ponoszonych", zatem nie będą mogli mieć niższych kosztów niż T.,

- zastrzeżone informacje dotyczą sieci T., infrastruktury T., są to dane inne dla każdego operatora, dane dotyczące sieci T. nie mogą zostać wykorzystane przez konkurentów T. do walki konkurencyjnej, lecz mogą zostać wykorzystane przez K. w celu weryfikacji twierdzeń T. i końcowego wyniku postępowania administracyjnego – ostatecznej decyzji Prezesa UKE.

Skarżąca zaznaczyła też, że kluczowym elementem przedmiotowego postępowania administracyjnego jest ustalenie opłat za usługi świadczone przez T. na Rynku 2. W zastrzeżonych informacjach znajdują się dane, na podstawie których Prezes UKE ustali opłaty za usługi T. świadczone na Rynku 2. Odmowa dostępu do tych informacji, z jednej strony znacząco utrudni K. weryfikację twierdzeń T., z drugiej utrudni możliwość odwołania się od finalnego rozstrzygnięcia Prezesa UKE. W tym miejscu skarżąca zwróciła uwagę, że T. jest jedynym podmiotem zobowiązanym, na mocy decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, do świadczenia usługi WLR. K. zrzesza niemal wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących płatnikami za usługę WLR konkurującymi z T. na rynku detalicznym a nie na rynku hurtowym – w rozumieniu oferowania innym podmiotom usługi WLR.

Prezes UKE uznał zastrzeżenie szczegółowych kategorii kosztowych zawieszenia świadczenia usług telefonicznych, co jest w ocenie skarżącej niezrozumiałe, gdyż Prezes UKE udostępnił modelowe elementy sieci wchodzące w skład usługi zawieszenie świadczenia usługi – dostęp cyfrowy ISDN BRA np. w dokumencie sprawozdanie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za rok zakończony dnia [...] grudnia 2010, w części wyniki kalkulacji kosztów świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej sieci telefonicznej na rok 2012 .

Zdaniem skarżącej Prezes UKE nie wskazał, w jaki sposób wykorzystanie informacji dotyczących szczegółowych kategorii kosztowych dla ww. usług mogłoby się przyczynić do zwiększenia przychodów lub ograniczenia wydatków przez konkurentów T. Tym samym nie można stwierdzić, ze informacje te mają wartość gospodarczą dla jakiegokolwiek podmiotu poza T.

Usługę dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na rok 2012 T. S.A, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Prezesa UKE nr [...] opublikowano na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] maja 2011 r. Powyższe informacje nie stanowią tajemnicy T., są publicznie dostępne. Wskazuje to wyraźnie na brak dokładnej analizy informacji "zastrzeganych" przez T. pod katem zasadności tego zastrzeżenia. Nawet gdyby informacje te nie były publicznie dostępne, informacje te dotyczą usług świadczonych przez T. na rynku telekomunikacyjnym podlegającym regulacjom. Operatorzy alternatywni są odbiorcami tych usług, płacą za nie opłaty określone przez Prezesa UKE. Żaden poza T. operator w Polsce nie świadczy usług na Rynku 2, czyli usługi WLR wraz z usługami towarzyszącymi. Tym samym T. nie ma konkurencji na tym rynku, a wszelkie informacje dotyczące usług świadczonych na tym rynku dla innych operatorów (zrzeszonych w K.) mają charakter analityczny – a nie gospodarczy.

Skarżąca podniosła, że informacje o koszcie roboczogodzinowym T., stosowane przez T. na potrzeby ustalenia opłat obowiązujących operatorów alternatywnych na Rynku 2, nie mają wartości gospodarczej dla operatorów alternatywnych. Informacje te w żaden sposób nie przyczyniają się do zwiększania przez nich zysków lub obniżenia kosztów. Informacje te dotyczą konkretnego przedsiębiorstwa i w żaden sposób nie przełożą się na koszty ponoszone przez operatorów alternatywnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odnosząc się do zarzutów skargi wnosił o jej oddalenie.

W piśmie złożonym przed rozprawą ([...] grudnia 2013 r.) T. s.a., wskazując na zasadę dwuinstancyjności, wnosiła o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Odnosząc się na wstępie do wniosku T. s.a. o odrzucenie skargi Sąd orzekający w niniejszej sprawie wniosku tego nie uwzględnił podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1792/11 i z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdził, że sąd ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przyjmując, że skarga została złożona przedwcześnie, bo z pominięciem wykorzystania możliwości, jaką daje wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Zdaniem NSA postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego, za błędne więc należy uznać odwoływanie się Sądu do art. 144 i art. 127 § 3 kpa i ocenę, że niezadowolona z rozstrzygnięcia strona powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a postanowienie zaskarżone należało zaliczyć do ostatniej grupy.

Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt jest postanowieniem co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawarta w przedstawionych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednym z zarzutów skarżącej było ograniczenie (utajnienie) informacji T. w zakresie pkt 10 z pisma t. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarzut ten w świetle pkt II postanowienia Prezesa UKE jest o tyle niezrozumiały, że właśnie w tym zakresie organ administracji odmówił T. ograniczenia skarżącej dostępu do informacji zawartej w tym punkcie.

Niejako zasadniczym zarzutem skarżącej był zarzut uniemożliwienia Izbie i jej członkom czynnego udziału w postępowaniu wobec utajnienia przez Prezesa UKE pewnych informacji dotyczących działalności T. W istocie jednak zarzut ten zmierza do wejścia w posiadanie bardzo szerokiego wachlarza informacji o tym operatorze, które byłyby przydatne członkom zrzeszonym w Izbie nie tylko w postępowaniu administracyjnym, lecz także po wydaniu przez Prezesa UKE decyzji rozstrzygającej postępowanie główne, w tym przypadku ma to być decyzja w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na podstawie art. 40 ust. 4 Pt. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku, gdy według przeprowadzonej oceny, o której mowa w ust. 3, wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat wskazane zgodnie z ust. 1a, biorąc pod uwagę promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji.

Odwołując się do cytowanego przepisu zauważenia wymaga, że postanowienie, o jakim mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z ustaleniem prawidłowej wysokości opłat, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wcześniej).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji w postępowaniu głównym, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji. Stąd argumentacja skarżącej o możliwości poszkodowania zrzeszonych przez nią członków w trakcie wykonywania decyzji ostatecznej wydanej na skutek zakończenia postępowania głównego, nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez T. w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

Jednakże w ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek T. na czas jego trwania do wyłącznej wiadomości organu administracji. Należy więc stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydania decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu administracji, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu. Argumentacja skarżącej zmierza natomiast do tego, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o T., co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić swojej odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 Pt i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów T. opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez T. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości tych danych, które uzasadniało nałożenie na nie klauzuli niejawności. Podkreślano, że niektóre dane te są znane operatorom zrzeszonym w Izbie, a więc nie było podstaw do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa T.

W kontekście stwierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych T., nie wchodząc w merytoryczność tego zarzutu skarżącej należy podnieść, że organ administracji publicznej wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjętym rozstrzygnięciu nie była zasadny. Jeżeli natomiast, jak podkreślała skarżąca, pewne usługi są świadczone wyłącznie przez T. i dla pozostałych operatorów informacje o tych usługach mają jedynie znaczenie analityczne, a nie gospodarcze, to brak jest przyczyn, dla których informacje te miałyby być jawne, podobnie jak informacje o koszcie roboczogodziny T..

Co do zarzutu braku szczegółowego uzasadnienia utajnienia takich informacji, jak - szczegółowa kategoria kosztów zawieszenia świadczenia usług telefonicznych, należy zauważyć, iż organ administracji stwierdził, że z charakteru tych danych wynikają kwestie organizacyjno-finasowe działalności T.. Podobnie Prezes UKE ocenił, że w dokumencie T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacje zawarte w pkt Ad. 5, 7 i 8 zawierają informacje finansowe i techniczne T. s.a. mające znaczenie strategiczne dla prowadzonej działalności przez tego operatora i w tym zakresie (nie naruszając art. 207 ust. 1 Pt) swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes UKE podkreślał jednocześnie, że wszelkie zmiany w zakresie katalogu usług detalicznych oraz ich cen mają swe przełożenie na usługi świadczone na podstawie dostępu WLR, niosąc informacje o planowanych działaniach przez T. na rynku detalicznym, a walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji przez oferowanie m.in. usług o lepszych parametrach i niższej cenie. Zastrzeżenie dotyczy wartości szczegółowych kategorii kosztowych oraz elementów generujących te koszty, jak zasadnie podkreślał organ administracji, wiąże się ze strategią T. i jej działaniami biznesowymi. W związku z tym ujawnienie tych danych spowodowałoby realne szkody finansowe T. s.a. Pozyskane przez organ administracji informacje w zakresie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR są ściśle tajne i nie zostały ujawnione, zatem ich zastrzeżenie jest zgodne z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Także zarzut skarżącej o zastrzeżeniu przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie Izby nie mogliby wykorzystać, nie był w ocenie składu orzekającego Sądu trafny. Jeżeli bowiem pewne z zastrzeżonych danych T. były dla pozostałych operatorów zbędne, to tym bardzie nie było potrzeby ich ujawniania i w tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej o nadużyciu przez Prezesa UKE uprawnień wynikających z przepisu art. 207 ust. 1 Pt.

W swoich zarzutach skarżąca niejako wykazuje brak zaufania do organu administracji publicznej wskazując na powyższe wywody i na fakt, że T. jest podmiotem o znaczącej pozycji na Rynku 2, a Prezes UKE fakt ten pominął. Należy w związku z tym zarzutem wyraźnie podkreślić, że kwestia ustalania opłat w trybie art. 40 ust. 4 Pt jest przedmiotem postępowania głównego, a nie częścią postępowania w sprawie dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie sposób w tych warunkach zrozumieć inaczej zarzutu skarżącej, jak wyłącznie tak, że Prezes UKE utajnia część informacji podanych przez T. jedynie w jakimś własnym (bliżej nieokreślonym) celu. Wydaje się, że zarzut w tej postaci argumentowany jest za daleko idący. Sprowadzenie go zaś do możliwości weryfikacji przez skarżącą w toku postępowania głównego stanowiska T. w istocie jest dążeniem do zanegowania zasadności istnienia w Prawie telekomunikacyjnym przepisu art. 207 ust. 1.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE błędnie uznał, że pewne dane zastrzeżone przez T. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 pkt 3 u.z.n.k. i organ administracji nie uzasadnił z jakich przyczyn dane te uznał za spełniające przesłankę z wymienionego przepisu. Należy zatem ponownie zauważyć, o czym wzmiankowano wcześniej, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez Izbę. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 Pt. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu przez T. dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności T. odnosząc się do wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi innym operatorom nieuczciwą konkurencję z T., a dane te mogą mieć znaczenie dla pozycji T. na rynku konkurencyjnym, przez co przedsiębiorca ten może ponieść szkodę majątkową ujawniając także rozwiązania ekonomiczne i technologiczne wchodzące w skład know-how. Przedmiotowe dokument, w ocenie Prezesa UKE, zawierają informacje finansowe i techniczne mające znaczenie strategiczne dla wykonywanej działalności gospodarczej przez T. Jeżeli informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne, a tak informacje zastrzeżone zakwalifikował Prezes UKE, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci T. na rynku telekomunikacyjnym będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi (por. także wyrok z dnia 14 maja 2013 r., KIO 960/13, Krajowej Izby Odwoławczej).

Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązanych bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy T. w telekomunikacyjnym segmencie rynku.

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług. Nie ma przy tym znaczenia, że T. s.a. jest operatorem o znaczącej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem jest jednocześnie przedsiębiorstwem, którego (jak każdego innego przedsiębiorstwa) celem jest zyskowność wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na T. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania T. s.a., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (przykładowo J.E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz)

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09 – postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego odnoszących się do art. 40 ust. 4 Pt, ani do zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

Prezes UKE podał w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie postanowienie to wydał wskazując, w zakresie ograniczonym art. 207 ust. 1 Pt, z jakich powodów i jakiego rodzaju informacje przekazane mu przez T. należało zakwalifikować, jako tajemnica tego przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej jedynie "automatycznie" przyjął i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania T., ze informacje zastrzeżone powinny zostać objęte klauzulą niejawności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.