Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 246/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w W. (dalej także "Prokurator" bądź "Skarżący"), działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1767), art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej także "Rada [...]") nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., poz. [...] dalej "Uchwała".

Skarżący ww. uchwale zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów, ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

Skarga złożona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 30 listopada 2017r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w § 1 uchwały nr [...] ustaliła na 2018 r. opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 1 do ww. uchwały. W § 2 ustalono koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ww. uchwały.

W zaskarżonej uchwale przewidziano stawki kwotowe opłat za usunięcie:

1. roweru lub motoroweru - 113 zł,

2. motocykla - 223 zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 486 zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 606 zł,

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 857 zł,

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej ] 6 t - ] .263 zł,

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1.537 zł.

W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za każdą dobę przewidziano w przypadku:

1. roweru lub motoroweru - 20 zł,

2. motocykla - 27 zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 40 zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 52 zł,

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 75 zł,

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 136 zł,

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 200 zł.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i w sposób dorozumiany na podstawie art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. [...] ze zm.). I tak, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, w tym wypadku Rada [...], biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy Prawo o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

W skardze wskazano, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), w którym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym ogłoszone zostały maksymalne stawki kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.

Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 113 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 12 zł;

2) motocykl:

a) za usunięcie - 223 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

a) za usunięcie - 486 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

a) za usunięcie - 606 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

a) za usunięcie - 857 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

a) za usunięcie - 1263 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1537 zł,

b) za każdą dobę - 200 zł.

Prokurator podniósł, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania. upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W ocenie Prokuratora, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Z umów zawartych przez Miasto [...] z wykonawcami powyższych usług, zawartych w wyniku rozstrzygnięcia procedury przetargowej w trybie przetargu nieograniczonego, tj. umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. (umowa nr [...] - część pierwsza) oraz umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. (umowa nr [...] - część druga) wynika, że:

1. Cena brutto za usunięcie pojazdu z drogi (w tym załadunek i rozładunek) do miejsca przechowywania wynosi:

a) roweru lub motoroweru - 26,91 zł,

b) motocyklu - 53,82 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 117 zł

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 146,25 zł

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 207,09 zł,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 304,20 zł,

g) pojazdu porzuconego (art. 50a) - 117 zł.

2. Cena brutto za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art. 130a:

a) roweru lub motoroweru - 16,66 zł,

b) motocyklu - 22,78 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 34 zł

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 44,54 zł,

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 63,58 zł,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 115,94 zł,

g) pojazdu porzuconego (art. 50a) - 117 zł.

W uzasadnieniu do powyższej uchwały zawarto argumenty przemawiające, zdaniem Rady Miasta [...], za przyjęciem maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, tj. konieczność sprawnej realizacji tych zadań i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na danym obszarze, przy czym ustalając stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów wzięto pod uwagę nie tylko koszty bezpośrednie (koszty holowania i przechowywania pojazdów), do czego organ był uprawniony, ale także koszty pośrednie (koszty sprawnej realizacji zadań o których mowa w art. 130a ust. 1-2 ponoszone zarówno przez Zarząd Dróg Miejskich, jak i jednostki uprawnione do wydawania dyspozycji usunięć pojazdów np. Straż Miejską [...], co stanowi przekroczenie uprawnienia ustawowego. Ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, zdaniem Prokuratora, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu (Radzie [...]) kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Według Prokuratora, w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem Skarżącego powyższe wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez [...], czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1.916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym".

W skardze wskazano, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6ustawy Prawo o ruchu drogowym. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach.

Na tej podstawie, Prokurator Okręgowy w W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały [...] w całości.

W odpowiedzi na skargę, Rada [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego, że nie ma wskazanej w skardze "uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.", a w razie nie podzielenia powyższego stanowiska Rady [...], wniesiono o oddalenie skargi.

Uzasadniając pierwszy z wniosków zauważono, że w noszącej datę 27 grudnia 2018 r. skardze, Prokurator Okręgowy w W. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (oznaczenie roku było błędne, co wynika również z daty rocznej powołanego miejsca publikacji, tj. Dziennika Urzędowego Województwa [...], co jednak oznacza nieistnienie przedmiotu Skargi określonego w jej petitum) w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, nieistnienie przedmiotu skargi stanowi argument za jej odrzuceniem.

W razie jednak nieuwzględnienia powyższego wniosku, przedstawiona została argumentacja przemawiająca – zdaniem Rady [...] – za jej oddaleniem. Skarżący Prokurator Okręgowy zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bez wskazania związku [...] z tą ustawą oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (z powołaniem się na tekst jednolity, który wygasł w dniu 20 stycznia 2017 r.), jako mające polegać na przekroczeniu przez Radę [...] upoważnienia ustawowego, zawartego w tychże przepisach, do wydania Uchwały, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

W konsekwencji, Skarżący Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, tj. również stwierdzenie nieważności § 3, zgodnie z którym w sprawach pojazdów, które zostały usunięte lub została wydana dyspozycja ich usunięcia przed dniem wejścia w życie uchwały (tj. przed 1 stycznia 2018 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

W skardze potwierdzono, że ustalone w załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały stawki kwotowe za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym mieściły się w granicach stawek ustalonych w, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772) – przy błędnym podaniu (s. 6 skargi) wysokości stawek za przechowywanie roweru lub motoroweru. W związku z tym, w przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, nie może ulegać wątpliwości, że ustalone zgodnie z przepisami Ustawy stawki maksymalne nie zostały przez uchwałę przekroczone.

Rada [...] zwróciła uwagę, że w ocenie Skarżącego, podejmując uchwałę musiała uwzględnić, jako wyłączne, dwa kryteria: przymus sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W skardze nie wskazano natomiast, czy w ogóle "konieczność sprawnej realizacji zadań" powinna była być brana pod uwagę przy kalkulacji odpowiednich stawek oraz przy sprowadzeniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu do odpowiednich cen za usługi pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu – czyli, jako "rzeczywiste koszty", wyłącznie wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem (s. 9 Skargi). Zdaniem Skarżącego Prokuratora Okręgowego organ powinien był w tym celu zakończyć przeprowadzenie przetargu na prowadzenie stosownych usług przed podjęciem Uchwały.

W odpowiedzi zwrócono także uwagę, że uzasadnienie skargi nie wskazuje powodów, dla których skargą objęty został również § 3 przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi przywołane zostały trzy wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, z których tylko jeden jest prawomocny. Nie został natomiast przywołany, nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/17, zawierający odmienną wykładnię odpowiednich przepisów ustawy. Przywołano w skardze również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, który w zakresie cytowanym na s. 9 skargi dotyczył sytuacji, w której w uzasadnieniu projektu uchwały rady miasta na prawach powiatu wprost stwierdzono kierowanie się jak najwyższymi wpływami do budżetu miasta, a wobec tego nie ma odniesienia do przedmiotowej sprawy. Skarżący przy tym nie wykazał, że Rada [...] kierowała się zapewnieniem jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta. Przeciwnie, Skarżący dysponował kalkulacją sumarycznych kosztów sprawnej realizacji przedmiotowych zadań, przedstawioną w skierowanym do niego piśmie Prezydenta [...] z dnia 24 października 2018 r., lecz także znanym organowi ze względu na przedstawienie w uzasadnieniu projektu uchwały. Rada [...] poczyniła ustalenia faktyczne w zakresie całości kosztów – w granicach możliwości wynikających z potrzeby przyjęcia uchwały w takim czasie, aby mogła być ogłoszona zgodnie z wymogami przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA znajduje się natomiast stwierdzenie, które może być istotne dla sprawy, zgodnie z którym, przy ograniczeniu przesłanek, którymi kieruje się organ, do wymienionych w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, "wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały" w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d ustawy, wraz z potrzebą uwzględnienia nie tylko kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, ale również konieczności sprawnej realizacji zadań; tego ostatniego aspektu w Skardze w ogóle nie uwzględniono.

Biorąc pod uwagę przedstawiony w Skardze ogólny zarzut "nieprawidłowego określenia granic swobody regulacyjnej" autor odpowiedzi na skargę zauważył, że w powołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. wykazane zostało, iż taka wykładnia przepisu art. 130a ust. 6 ustawy, jaką przyjmuje się także w skardze, nie ma umocowania. Taka wykładnia tego przepisu nie tylko nie odpowiada wymogom wykładni językowej oraz wymogom wykładni systematycznej (pomija bowiem treść ust. 2a, ust. 5c i ust. 5f tego samego art. 130a Prawa o ruchu drogowym, a np. przepis ust. 5f zd. 2 wskazuje sposób realizacji przedmiotowych zadań przez powiat, który może to czynić na dwa wskazane w nim sposoby, a w takim razie może także przyjąć rozwiązanie, w którym w ogóle nie będzie miał możliwości pełnego wyodrębnienia i odróżnienia od siebie kosztów bezpośrednich i administracyjnych), ale nie kieruje się dyrektywą stosowania wykładni "przyjaznej" treści aktów usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa.

W przekonaniu Rady [...], także wykładnia powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym powinna być "przyjazna" treściom wynikającym z preambuły oraz art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jak również, w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, "przyjazna" treściom wynikającym z art. 4 ust. 2 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze sprost.). Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP deklaruje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, czemu towarzyszy brzmienie i rozumienie art. 4 ust. 2 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, niewątpliwie odnoszącej się także do powiatów. Powołane postanowienia Karty zapewniają jednostkom samorządu swobodę dostosowania sposobu wykonywania kompetencji do warunków miejscowych nawet w razie wykonywania zadań zleconych; w przedmiotowej sprawie, co więcej, idzie o wykonywanie zadań własnych.

Zapewnienie sprawności usuwania pojazdów wynika przy tym nie tylko z celu omawianych przepisów Ustawy (które mają służyć szybkiemu odblokowaniu ruchu drogowego blokowanego przez pozostawione w niewłaściwych miejscach pojazdy), ale i z preambuły Konstytucji RP, gdzie mowa jest o – zasadzie – sprawności działania instytucji publicznych, a jej realizacja również wymaga pokrycia przez powiat odpowiednich kosztów. Pozostawianie pojazdów w miejscach wymagających usuwania tych pojazdów na podstawie przepisów ustawy z reguły następuje z winy pozostawiających, w wyniku naruszenia przez nich przepisów Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji, albo Skarżący przyjmuje, że zapewnienie sprawności realizacji zadań następuje bezkosztowo (czyli w obrębie administracji powiatu nie ponosi się z tego tytułu żadnych kosztów), albo, Jego zdaniem, pominięcie przy wykładni art. 130a ust. 6 ustawy kosztów zapewnienia sprawności realizacji przedmiotowego zadania, jak również pominięcie kosztów holowania i przechowywania pojazdów, których właścicieli nie daje się ustalić, a za które, w rezultacie, nie da się pobrać przedmiotowych opłat. Według organu, Skarżący, przedstawiając taką wykładnię analizowanego przepisu, zapewne broni praw pozostawiających pojazdy w niewłaściwym miejscu, ale nie broni praw ogółu mieszkańców powiatu, którzy, przy przyjętej przez Niego wykładni, mieliby pokrywać część kosztów takiego pozostawiania poprzez utratę możliwości skierowania odpowiednich środków (wydatkowanych przez powiat na realizację obowiązkowego zadania publicznego) na zaspokojenie innych potrzeb ich wspólnoty samorządowej.

W konsekwencji, w przekonaniu Rady [...], za zgodnością § 1 i § 2 uchwały wraz z odpowiednimi załącznikami powinna przemawiać, obok wykładni językowej i systematycznej, także wykładnia funkcjonalna art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę podkreślono zatem, że dyspozycji art. 130a ust. 6 tej ustawy nie można traktować, jako zawierającej wytyczne do treści uchwały, lecz jedynie jako dyrektywę proceduralną. Literalna wykładnia przepisu wprowadza wymóg proceduralny w postaci obowiązku "wzięcia pod uwagę", który nie jest tożsamy z materialnoprawnym obowiązkiem "uwzględnienia". Rada [...] ten wymóg proceduralny spełniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd stwierdził, że Uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]), dalej także "Uchwała", została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1260, dalej "p.r.d."). Przepis upoważniający stanowi, że Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu).

Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, w ocenie Sądu należy zauważyć, że zakres spraw przekazanych w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d., upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje:

1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c);

2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika zatem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów.

W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, rada powiatu nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Warto w tym miejscu podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ażeby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Bezspornym jest, że ustalona w zaskarżonej uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772).

Nie są przy tym zasadne zarzuty skarżącego Prokuratora, że przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018, organ uchwałodawczy nie dokonał prawidłowego rozpoznania rynku usług świadczonych na terenie objętym uchwałą przez podmioty zewnętrzne, prowadzące tego rodzaju działalność. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, w dacie jej podejmowania, Rada dysponowała już ofertami złożonymi na świadczenie przedmiotowych usług w ramach procedury przetargowej prowadzonej w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Za podstawę wyliczeń ww. opłat przyjęto średnią stawkę za usunięcie pojazdów dwuśladowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiących ok. 95% wszystkich usuwanych pojazdów (stawki dotyczące innych pojazdów zostały określone proporcjonalnie), która wedle złożonych ofert wyniosła 156,67 złotych, natomiast średnia stawka za jedna dobę przechowywania pojazdu - 30,00 złotych.

Wobec powyższego, nie można zarzucić Radzie [...], że przed podjęciem spornej uchwały nie dokonała prawidłowego rozpoznania rzeczywistych kosztów usług usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg, świadczonych przez podmioty zewnętrzne na terenie miasta W.

Należy jednak zgodzić się ze Skarżącym, że wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale jest równa maksymalnym stawkom przewidzianym w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów. Jedynie wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wskazana w załączniku nr 2 do uchwały Rady [...], ustalona została w wysokości 50% opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów wskazanych w załączniku nr 1 do ww. uchwały.

Trafnie podnosi zatem Prokurator Okręgowy w W., że wysokość kosztów wynikająca w wyłonionych w drodze przetargu ofert i umów zawartych z wykonawcami usług usuwania i przechowywania pojazdów, rażąco odbiega od wysokości opłat przyjętych w uchwale Rady [...].

W tych okolicznościach istotne znaczenie ma pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęty na gruncie podobnych spraw, zgodnie z którym, uchwały wydane na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinny być należycie uzasadnione, zaś brak wyczerpującego uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały tego rodzaju powoduje, że sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy mieściły się one w granicach wytyczonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1219/18).

W ocenie Sądu, nie ma racji autor odpowiedzi na skargę argumentując, że w przedmiotowej sprawie niewłaściwe jest przywoływanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16. Owszem, u podstaw ww. orzeczenia NSA legło m.in. ustalenie, że "(...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.".

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził ostatecznie, że: "(...) uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek".

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała Rady [...] zawiera uzasadnienie. Jednakże w ocenie tutejszego Sądu, przedstawiona w niej argumentacja w żadnym razie nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmioty prywatne, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. Względem wszystkich kategorii pojazdów, koszty ponoszone na rzecz przedsiębiorców usuwających pojazdy z dróg nie przekraczają 25% wysokości opłat określonych przez Radę [...]. Tak na przykład, jak wynika z danych przedstawionych w skardze przez Prokuratora Okręgowego w W., w oparciu o umowy zawarte przez [...] w dniach 15 i 28 grudnia 2017 r., czego nie kwestionował organ uchwałodawczy, rzeczywisty koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t (których liczba stanowi ok. 95% wszystkich pojazdów usuwanych corocznie przez służby [...] – patrz odpowiedź na skargę), wynosi 117 zł. Tymczasem, ustalona w zaskarżonej uchwale wysokość opłaty pobieranej przez [...]. za tego rodzaju czynność wynosi 486 zł. Koszty usuwania pojazdów ponoszone przez Miasto z tego tytułu na rzecz usługodawców zewnętrznych, stanowią zatem ledwie ok. 24% ustalonych w uchwale stawek opłat.

W uzasadnieniu skarżonej uchwały podniesiono, że na terenie [...] rocznie wydawanych jest ponad osiemnaście tysięcy dyspozycji usunięć pojazdów wydanych w trybie art, 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym sprawna realizacja procesu usuwania pojazdów wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych wielu podmiotów (m.in. ZDM, Straży Miejskiej, Policji). W związku z tym ustalając stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów na rok 2018 wzięto pod uwagę nie tylko koszty bezpośrednie, czyli koszty samego holowania i przechowywania pojazdów, ale również koszty pośrednie (koszty sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) ponoszone zarówno przez Zarząd Dróg Miejskich, jak i jednostki uprawnione do wydawania dyspozycji usunięć pojazdów np. Straż Miejską [...].

Biorąc pod uwagę pierwsze z kryteriów ustawowych, tj. sprawną realizację zadań określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, uwzględniono zatem koszty ponoszone przez Zarząd Dróg Miejskich, które – jak przyjęto – w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu wyniosły 74,93 złote (w tym koszty pośrednie 23,83 złote i koszty wynagrodzeń 51,10 złotych) oraz koszty ponoszone przez inne jednostki. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w przypadku Straży Miejskiej koszty wynagrodzeń wynoszą w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu średnio 671,55 złotych. Sumaryczne koszty sprawnej realizacji zadań wynoszą więc średnio 746,48 złotych w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu Sumując powyżej wskazane koszty sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wysokości 746,48 złotych oraz koszty rynkowe usuwania i przechowywania pojazdu (przez jedną dobę) w wysokości 186,67 złotych określono jednostkowy koszt wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w wysokości 933,15 złotych.

Należy w tym miejscu zauważyć, że podane w uzasadnieniu uchwały koszty ponoszone przez [...] na sprawną realizację zadania z art. 130a p.r.d., nie zostały poparte pełną i miarodajną ich kalkulacją. W szczególności dotyczy to wydatków osobowych na wynagrodzenia pracowników obsługi administracyjnej. Nie wskazano też szczegółowej analizy kosztów rzeczowych faktycznie ponoszonych przez jednostki zaangażowane w usuwanie pojazdów. Tymczasem, już sama tylko średnia wysokość kosztów osobowych (tytułem wynagrodzeń i pochodnych pracowników Straży Miejskiej) w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu, która określona została na kwotę 671,55 zł, musi budzić uzasadnione wątpliwości. Kwoty te wydają się wysoce nieprawdopodobne, tym bardziej, że nie zostały w tym zakresie przedstawione żadne rzetelne dane, które stanowiły podstawę przyjętych obliczeń. W aktach sprawy znajduje się jedynie lakoniczne w swej treści pismo Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia 27 października 2017 r., w którym podano tylko ogólną kwotę 11 000 000 zł, planowanych kosztów wynagrodzeń funkcjonariuszy tej jednostki na rok 2018, mających realizować przedmiotowe zadanie. Trudno jednak racjonalnie założyć, że ww. pracownicy Straży Miejskiej będą zaangażowani wyłącznie w wydawanie dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg i kwota ta obejmuje tylko tę część ich wynagrodzeń, która jest ściśle związana z wykonywaniem ww. zadania.

Wypada zgodzić się ze stanowiskiem organu (zawartym w uzasadnieniu uchwały i odpowiedzi na skargę), że oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami Miasta są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawej czy księgowej.

Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogą to być koszty ogólnikowe, ale konkretne koszty, celowane na "sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tego natomiast organ nie uzasadnił, podając dość abstrakcyjne wyniki swoich wyliczeń, w szczególności dotyczących wynagrodzeń pracowników, którzy notabene mogą jednocześnie realizować inne zadania jednostki, nie związane z przedmiotem sprawy.

Sąd pragnie zarazem podkreślić, że bezsprzecznie Rada [...] posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wbrew stanowisku Rady, przedmiotowe w sprawie koszty nie mogą obejmować wszystkich kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów, w tym całości kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem służb Miasta, np. Straży Miejskiej, Zarządu Dróg Miejskich. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było żeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie, tak jak ustawodawca uczynił to przykładowo na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując tam, że stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi należy określić przy uwzględnieniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty obsługi administracyjnej tego systemu (patrz art. 6 k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy).

Ponadto, w przekonaniu Sądu, koszty generowane przez różne organy publiczne lub jednostki, a wynikające np. z faktu, że część pojazdów nie jest odbierana z parkingów, na które zostały usunięte, lub nie można ustalić właścicieli tych pojazdów, co zwiększa w znacznym stopniu koszt funkcjonowania całego systemu, nie mogą być uznane jako "konieczne" koszty sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Niedopuszczalnym byłoby bowiem "przerzucanie" strat wynikających z zaniedbań i niedopełnienia obowiązków przez niektórych właścicieli pojazdów usuniętych z dróg, na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i są przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami należącymi do nich.

Tutejszy Sąd uznał zatem, że organ uchwałodawczy nie przedstawił wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie wytyczne ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 p.r.d. Sposób uzasadnienia uchwały może natomiast wskazywać, że wysokość ustalonych opłat została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, i była ukierunkowana na pokrycie strat ponoszonych przez Miasto w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do niektórych właścicieli pojazdów.

W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w uchwale kilkukrotnie wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartych przez Miasto umów z podmiotami zewnętrznym, świadczącymi na jego rzecz usługi usuwania i przechowywania pojazdów, musi być wobec przedstawionych rozważań uznane za istotne i oczywiste naruszenie prawa. W sytuacji braku wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Sąd nie mógł ocenić, czy organ podejmując rzeczoną uchwałę uwzględnił wyłącznie materialnoprawne kryteria, jakimi są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Miasta oraz zapewnienie sprawnej realizacji tego zadania (art. 130a ust. 6 p.r.d.). Reasumując, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd, mając na uwadze także wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący konieczności jej odrzucenia z uwagi na błąd w skardze co do daty zaskarżonego aktu, poczuwa się do obowiązku wskazania, że przyczyny, z powodu których sąd administracyjny odrzuca skargę, zostały określone w art. 58 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 57 § 1 p.p.s.a. nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi co jest zgodne z intencją ustawodawcy zmierzającego do znacznego jej odformalizowania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 57 § 1 p.p.s.a. interpretowany jest w ten sposób, iż określone w nim wymagania muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu. I tak na przykład, wymaganie wskazania zaskarżonego akt uznaje się za spełnione, jeżeli skarżący poda informacje, które pozwolą ustalić, o jaki akt lub czynność chodzi (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1705/07).

Wobec powyższego, popełniony przez Skarżącego błąd w osnowie skargi dotyczący wskazania niewłaściwego roku wydania zaskarżonej uchwały, nie może w żadnym razie rzutować na prawidłowość skargi, w sytuacji gdy wszystkie pozostały elementy przedmiotu zaskarżenia (nr uchwały, organ uchwałodawczy, publikator), zostały podane właściwie. Także treść uzasadnienia, gdzie wskazano już prawidłową datę zaskarżonego aktu, nie pozostawiają wątpliwości co do uchwały, której stwierdzenia nieważności domagał się Prokurator Okręgowy w W.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.