Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1147/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] (obecnie [...] sp. z o.o. we [...]) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Centrum Badań [...] + sp. z o. o. we W. (dalej: skarżąca, strona lb spółka) jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister IR lub organ) z [...] maja 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r., nr [...] i odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] września 2009 r. pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...] Centrum Materiałów i Biomateriałów [...] Centrum Badań [...]+" (dalej: umowa). Ze względu na fakt, że wartość projektu przekroczyła 50 mln euro, jego realizacja wymagała zatwierdzenia wkładu finansowego decyzją Komisji Europejskiej (zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz.U. UE L z 31 lipca 2006 r., nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1083/2006"). W wyniku negatywnej oceny przez inicjatywę JASPERS pierwotnego studium wykonalności, będącego załącznikiem do wniosku o dofinansowanie projektu strona rozpoczęła prace nad przygotowaniem nowej wersji studium i równocześnie trwały prace projektowe według pierwotnego studium wykonalności, m.in.: 1) w dniu [...] września 2008 r., strona zawarła umowę nr [...], której przedmiotem było opracowanie kompletnej dokumentacji projektowej remontu i przebudowy budynku nr 1 część B i C Kompleksu Edukacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na kwotę [...] zł. Wykonawcy umowy [...] została wypłacona całość wynagrodzenia; 2) w dniu [...] marca 2009 r., strona zawarła kolejną mowę nr [...], której przedmiotem było opracowanie kompletnej dokumentacji projektowej przebudowy budynków nr 7 i 9 oraz budowy budynku nr 9a Kompleksu Edukacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu. Tytułem wynagrodzenia za wykonanie tej umowy spółka zobowiązała się do wypłaty i wypłaciła kwotę [...] zł; 3) w dniu [...] marca 2010 r. ogłoszono przetarg, który następnie został unieważniony ze względu na zmianę założeń projektu i zmiany wprowadzone do programu funkcjonalno-użytkowego w wyniku uwag JASPERS oraz w związku z decyzją Komisji Europejskiej (dalej: KE) wydaną w czerwcu 2010 r. o potwierdzeniu wkładu finansowego.

Zmodyfikowany w wyniku oceny JASPERS i zatwierdzony przez KE projekt wymusił zmiany projektu budowlanego w stosunku do wersji pierwotnej. Decyzja Komisji Europejskiej potwierdzająca dofinansowanie dla projektu została podjęta [...] czerwca 2010 r. (nr [...]).

Związane z decyzją KE wdrażanie zmian, spowodowało w rezultacie weryfikację dokumentacji projektowej opracowanej przez wykonawcę umowy [...] oraz wykonawcę umowy [...] i w konsekwencji, wskazywaną przez stronę konieczność opracowania "zamiennej" dokumentacji projektowej. W związku z powyższym spółka zawarła w marcu 2011 r. umowę nr [...] m.in. na opracowanie kompletnej dokumentacji projektowej projektu zamiennego przebudowy budynku 7 i 9 oraz projektu na budowę sieci uzbrojenia terenu wraz z zagospodarowaniem imałą architekturą dla budynków 7 i 9. Strona zobowiązała się do zapłaty kwoty [...] zł. Z kolei w lipcu 2011 r. zawarła umowę nr [...] obejmującą zaprojektowanie, wykonanie i ukończenie robót w budynku 1 część "B" i "C" (formuła "zaprojektuj i wybuduj"). Spółka zobowiązał się do zapłaty kwoty [...] zł.

W październiku 2011 r. strona zawarła umowę nr [...] obejmującą zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w budynku nr 9a (formuła "zaprojektuj i wybuduj") i zobowiązała się do zapłaty kwoty [...] zł.

W marcu 2012 r. spółka zawarła umowę nr [...] na wykonanie robót budowlanych przebudowy i rozbudowy budynku 7 oraz przebudowy budynku 9 i zobowiązała się do kwoty [...] zł.

W dniu [...] marca 2013 r. do NCBR wpłynęło pismo skarżącej z informacją o możliwości podwójnego finansowania dla części poniesionych wydatków na dokumentację projektową dla budynków 1BC, 7, 9 i 9a w projekcie. Spółka wniosła o uznanie części wydatków "pierwotnej" dokumentacji projektowej za niekwalifikowalną i zadeklarowała chęć natychmiastowego zwrotu kwoty w wysokości [...] zł obliczonej metodą proporcjonalnego wyliczenia ewentualnych wydatków podwójnie sfinansowanych w ramach projektu.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Narodowe Centrum Badań i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: "ufp") zobowiązało stronę do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w związku z uznaniem części środków przeznaczonych na realizację projektu za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w ustawie o finansach publicznych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w wyniku rozpoznania odwołania strony decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie nastąpiło podwójne finansowanie. Jednakże stwierdził, że wydatki poniesione przez skarżącą na opracowanie: 1) kompletnej dokumentacji projektowej remontu i przebudowy budynku nr 1 część B i C (umowa nr [...]), 2) kompletnej dokumentacji projektowej przebudowy budynków nr 7 i 9 oraz budowy budynku nr 9a (umowa nr [...]) okazały się nie być "bezpośrednio związane z projektem" i "niezbędne do jego realizacji", gdyż finalnie nie służą realizacji projektu.

Pismem z [...] września 2016 r. spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"). Skarżąca za nowy dowód uznała analizę kwalifikowalności wydatków wykazanych we wnioskach o płatność sporządzoną przez zespół biegłych na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową we W., Wydział VI ds. Przestępczości Gospodarczej znajdującą się w aktach postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy we W., Wydział [...] Karny, pod sygn. akt [...], o której to analizie strona uzyskała wiedzę w dniu [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wyjaśniła, że pełnomocnik strony w dniu [...] sierpnia 2016 r. zapoznał się w Sądzie Okręgowym we W. z aktem oskarżenia z [...] maja 2016 r. przeciwko M. M. i innym.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. organ wystąpił do Sądu Okręgowego we W. z prośbą o potwierdzenie tej informacji. Pismem z [...] stycznia 2017 r. Sąd Okręgowy we W. [...] Wydział Karny wskazał, że w aktach sprawy [...], w której pokrzywdzonym jest spółka znajduje się dokument, z którego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. w Czytelni Akt Sądu Okręgowego we W. zapoznano się na wniosek pokrzywdzonego z I tomem akt sądowych.

Minister Rozwoju i Finansów, po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] grudnia 2017 r. umorzył postępowanie wznowieniowe. Organ uznał, że strona przekroczyła miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Organ stwierdził, że w sprawie miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg, nie jak twierdzi strona w dniu 19 sierpnia 2016r., lecz w dniu 18 sierpnia 2016 r., co skutkuje tym, że termin ten upłynął w dniu 18 września 2016 r. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania z 19 września 2016 r. został wniesiony przez stronę z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wyjaśniła, że dzień 18 września 2016 r. przypadał na niedzielę i w związku z tym wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie.

Minister IR zaskarżoną decyzją uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. i odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona dochowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, co czyni, że decyzja z [...] grudnia 2017 r. jest wadliwa i wymaga wyeliminowania z obiegu prawnego.

W dalszej części uzasadnienia organ rozważył przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i stwierdził, że dowód na który powołuje się skarżąca w postaci analizy kwalifikowalności wydatków wykazanych we wnioskach o płatność sporządzonych przez zespół biegłych pod przewodnictwem dra inż. W. W. (z której to analizy w ogólności wynika, że skarżąca mogła pokryć wydatki uznane za niekwalifikowalne z przyznanego dofinansowania. Biegli jedynie w związku z unieważnieniem postępowania przetargowego i zawarciem nowych umów na kwoty przewyższające w pierwotnym postępowaniu wskazali na istnienie podstawy aby wydatki poniesione i rozliczone w ramach nowych postępowań w wartościach przewyższających kwoty przewidziane do zakontraktowania w pierwotnym postępowaniu uznać za niekwalifikowalne w projekcie) nie jest dowodem istotnym. Podkreślił, że tylko Instytucja Zarządzająca jest organem właściwym do oceny kwalifikowalności wydatków w ramach POiG. Organ przytoczył regulacje odnoszące się do kwalifikowalności wydatków zamieszczone w umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Wyjaśnił także, że w przypadku dużego projektu umowa mogła być zawarta jeszcze przed wydaniem przez KE tej decyzji. Organ podkreślił, że umowa o dofinansowanie zawarta ze spółką była warunkową umową, której dalsza realizacja była uzależniona od późniejszej decyzji KE. Tym samym skarżąca ponosząc koszty związane z realizacją projektu powinna zdawać sobie sprawę z ryzyka przedsięwzięcia (patrz § 16 umowy), który wskazuje na konieczność rozwiązania umowy w wypadku odmowy wniesienia wkładu finansowego przez KE oraz konieczność zwrotu w takim wypadku środków wypłaconych na podstawie umowy wraz z odsetkami. Strona miała również obowiązek uwzględnienia w projekcie zmian wynikających z procesu potwierdzania przez KE wkładu finansowego. Tym samym w ocenie organu wprowadzenie modyfikacji do Projektu, wynikających z oceny JASPERS, a także proces potwierdzania przez KE wkładu finansowego nie są zmianą, której strona nie mogła przewidzieć.

W związku z powyższym organ stanął na stanowisku, że Minister Infrastruktury I Rozwoju zasadnie zakwestionował wskazane wydatki jako nie będące: bezpośrednio związane z projektem, niezbędny do jego realizacji. Organ podkreślił, że spółka realizując projekt w oparciu o "nową" dokumentację projektową, nie realizował projektu w oparciu o "pierwotną" dokumentację projektową, a więc wydatki poniesione przez stronę na "pierwotną" dokumentację projektową stanowią wydatki niekwalifikowalne z uwagi na jej niewykorzystanie przy realizacji projektu. W związku z powyższym sfinansowanie dwóch projektów budowlanych na te same obiekty nie jest zgodne z harmonogramem rzeczowo finansowym, a więc jest sprzeczne z § 6 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 2 pkt 2 umowy. Tym samym wykazano w decyzji, że przy realizacji projektu doszło do naruszenia przepisów prawa krajowego, co spowodowało szkody w budżecie, bowiem dwukrotnie zapłacono za ten sam wydatek. Zostały więc spełnione przesłanki uznania tych wydatków za nieprawidłowość wg art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

Organ wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniom biegłych nie ma możliwości zastosowania wskaźników procentowych do obliczenia wartości korekty finansowej. Możliwość taka istnieje jedynie w wypadku naruszenia procedury zamówień publicznych, czego w sprawie nie stwierdzono.

W związku z powyższym organ uznał, że analiza biegłych wskazana jako nowy dowód w sprawie nie może być uznana za istotny dowód, mający kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i dlatego też odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., co wynika z wadliwego ustalenia przez organ, że przedłożona przez skarżącą opinia biegłych z [...] marca 2015 r. obejmująca "analizę kwalifikowalności wydatków wykazanych we wnioskach o płatność ze szczególnym uwzględnieniem zagadnienia, tzw. podwójnej płatności za opracowanie projektów inwestycji realizowanych jako budynek 1B i C, budynek 7, budynek 9, budynek 9a" nie może być uznana za istotny dowód mający kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy dowód ten jest istotny, ponieważ podważa przyjęte przez organy założenie o wykorzystaniu środków w ramach projektu niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz art. 208 odpowiednio ustawy z dnia 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: "ufp z 2005 r.") i ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu stany faktycznego sprawy i dokonaniu wybiórczej, dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy z pominięciem ustaleń wynikających z opinii biegłych z [...] marca 2015 r. załączonej do wniosku o wznowienie postępowania, skutkiem czego było wadliwe przyjęcie, że przedmiotowa opinia biegłych nie ma wpływu na wynik sprawy i nie zachodzą podstawy do wznowienia postepowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., a ponadto niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ uznał, że opinia biegłych z [...] marca 2015 r. nie stanowi istotnego dowodu w sprawie,

3) art. 8 w zw. z art. 112 kpa w zw. z § 1 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez błędne pouczenie strony o sposobie ustalenia i charakterze wpisu od skargi w niniejszej sprawie i pouczenie o obowiązku uiszczenia wpisu stosunkowego obliczonego w odniesieniu do wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem, a zarazem niepouczenie strony o tym, że stosowanie do § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia wpis od skargi w niniejszej sprawie ma charakter stały i niezależnie od przedmiotu sprawy wynosi 200 zł.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ prowadzący postępowanie nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja w tej sprawie wydana została w toku szczególnego postępowania uregulowanego rozdziale 12 kpa "Wznowienie postępowania", dotyczącego możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Wnioskując o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. skarżąca powołał się na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 kpa. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. W konsekwencji wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków. Wyjątkiem od powyższej zasady są między innymi tryb wznowienia postępowania uregulowany w art. 145 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postępowanie uruchamiane na skutek wznowienia postępowania nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego i w konsekwencji nie daje podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym. Instytucja wznowienia postępowania nie jest zatem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną. Tylko jednoznaczne stwierdzenie, że wystąpiła jedna z przesłanek do wznowienia postępowania pozwala na uchylenie pierwotnej decyzji i to tylko wtedy, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie okaże się, że "nowa" decyzja rozstrzygałaby istotę sprawy tak, jak decyzja dotychczasowa. Wznowienie postępowania spowodowane jest zatem wadą postępowania, a nie wadą decyzji.

Wznowienie postępowania ma charakter postępowania nadzorczego w zakresie stwierdzenia wad postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Decyzja wydawana w postępowaniu wznowieniowym jest więc decyzją o innej decyzji, a nie decyzją rozstrzygającą sprawę administracyjną, jako taką. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony przedmiot postępowania, czyli wskazanie w stosunku do jakiej ostatecznej decyzji ma być prowadzone, wyznacza żądanie strony.

Dodatkowo sąd wskazuje, że w ramach postępowania wznowieniowego nie może być oceniana prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, w tym np. prawidłowość uwzględniania wniosków dowodowych strony. Taka ocena może być przeprowadzona jedynie przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1752/2004). Dlatego w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia organ może oceniać sprawę ponownie, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z branej pod uwagę przesłanki wznowienia. Nie może natomiast dokonywać ponownych ustaleń i oceny materiału dowodowego raz już ocenionego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w tej części, która wykracza poza ramy wyznaczone przesłanką wznowienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2006 r., sygn. akt SA/Wa 1372/06).

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec treści skargi zaakcentować ponownie zatem należy, że postępowanie wznowieniowe toczy się w bardzo zawężonych ramach, a przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe warunki uruchomienia nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania, w ocenie sądu, zasadnie organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które następnie uzasadniałyby uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r.

W ocenie sądu, Minister IR odniósł się wyczerpująco do wszystkich argumentów podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd w całości podziela argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze nie wprowadzają nowej argumentacji w stosunku do zawartej we wniosku o wznowienie postępowania. Wynika z nich natomiast, że skarżąca wyciąga inne, niż organ, wnioski z dokumentów przedłożonych organowi. Jednakże te wnioski i oceny, w świetle ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, nie są uzasadnione.

Przechodząc w tym miejscu do wskazanej we wniosku spółki przesłanki wznowienia postępowania podatkowego zakończonego ostateczną decyzją, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję należy wskazać, że wznowienie postępowania na podstawie przedmiotowej przesłanki ma miejsce, gdy spełnione są cztery warunki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, po drugie są one nowe, po trzecie istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej i po czwarte okoliczności te i dowody nie były znane organowi który wydał decyzję ostateczną.

Wyjaśnić należy, że w toku wznowionego postępowania organ administracyjny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 kpa, obowiązany jest ustalić, czy nowy dowód lub nowa okoliczność faktyczna po pierwsze są istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie w jakim zakresie wpływają na zmianę ustalonego stanu faktycznego. Dopiero pozytywna ocena tych dowodów lub okoliczności, w wyniku których następuje zmiana stanu faktycznego sprawy pozwala na uchylenie decyzji ostatecznej w części lub w całości. Zauważyć jednakże należy, że ustalenie istnienia przedmiotowej przesłanki nie będzie prowadzić do uchylenia w całości lub w część decyzji ostatecznej w przypadku gdy w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa (art. 146 § 2 kpa).

Istotą sporu pomiędzy organem administracyjnym, a skarżącą jest ocena czy opinia zespołu biegłych z [...] kwietnia 2015 r. (analiza kwalifikowalności wydatków wykazanych we wnioskach o płatność sporządzona przez zespół biegłych pod przewodnictwem dra inż. W. W. na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową we W., Wydział [...] ds. Przestępczości Gospodarczej, znajdująca się w aktach Sądu Okręgowego we W., Wydział [...] Karny, sygn. akt [...]) jest dowodem lub okolicznością istotną dla sprawy, który uzasadnia uchylenie decyzji ostatecznej.

Sąd wyjaśnia, że przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa (por. M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004/8, s. 52). Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (patrz wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r.). Natomiast pojęcie dowodu zostało zdefiniowane w art. 75 kpa, który w § 1 wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W toku postępowania Minister IR ocenił opinię zespołu biegłych przedstawioną przez stronę pod kątem spełnienia warunków, co do uznania go dowód, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie dokonał oceny tego dowodu pod kątem istotności, która mogłaby wpłynąć na zmianę stanu faktycznego sprawy w taki sposób, który implikowałby konieczność uchylenia ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2015 r.

Zasadnie organ zauważył, że jakkolwiek przedstawiony dowód spełnia trzy przesłanki, a więc jest nowym dowodem, który istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie był znany organowi, który wydał decyzję. Tym niemniej przedstawiony dowód nie jest dowodem istotnym, który mógłby wpłynąć na zmianę podjętego pierwotnie rozstrzygnięcia. Dołączona do wniosku o wznowienie postępowania opinia biegłych nie jest istotna dla sprawy. I tym samym nie stanowi dowodu ani okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się co do samej formy dowodu w postaci opinii zespołu biegłych i wskazać, że de facto jest to dowód na okoliczność interpretacji przepisów obowiązującego prawa. Biegli, którzy ten dowód przedstawili dokonali subsumpcji przepisów prawa pod ustalony stan faktyczny, a więc jest to dowód co do prawa, a nie dowód co do faktów (stanu rzeczy) wymagających wiadomości specjalnych. Trzeba wprost wskazać, że organy państwa, a także prokurator i sąd mają obowiązek znać przepisy prawa i nie ma potrzeby na tę okoliczność przeprowadzać dowodu. Przedstawiony dowód tym samym nie jest dowodem istotnym. Stanowi jedynie wypowiedź określonych osób prezentujących określone stanowisko w sprawie. Dowód ten nie zmienia ustalonego stanu faktycznego, a jedynie interpretuje ustalone fakty w kontekście obowiązującego prawa.

Słusznie w tym kontekście organ stwierdził, że tylko Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju), działający jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka, jest organem właściwym do oceny kwalifikowalności wydatków w ramach POIG. Takim podmiotem w żaden sposób nie będzie zespół biegłych posiadających określone wiadomości. Zasadnie organ wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. szczegółowo wyjaśnił, że definicja kwalifikowalności wydatków została zawarta w umowie o dofinansowanie i zgodnie z nią za wydatki kwalifikowalne uznaje się wydatki poniesione przez beneficjenta, niezbędne do prawidłowej realizacji projektu kwalifikujące się do objęcia dofinansowaniem w ramach projektu, zgodnie z postanowieniami umowy oraz katalogiem i zasadami określonymi w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. Organ w ostatecznej decyzji wskazał również, że zgodnie z rozdziałem 4.3 podrozdział 3 pkt 1 lit. d wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków, kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest, m.in. poprzez pryzmat tego "czy wydatek jest bezpośrednio związany z projektem i niezbędny do jego realizacji i został poniesiony w związku z realizacją projektu". Podkreślił także, że aby dany wydatek uznać za wydatek kwalifikowalny, to musi spełnić szereg warunków określonych m.in. w umowie (patrz § 6 umowy). Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji o wznowienie, której skarżąca wnosi, organ wykazał, że skarżąca ze względu na specyfikę dużego projektu musiała liczyć się z tym, że mimo możliwości realizacji umowy przed wydaniem decyzji przez KE o potwierdzeniu przyznania dofinansowania, mogą nastąpić takie zdarzenia, które spowodują po stronie skarżącej konieczność zwrotu środków, a także konieczność dostosowania się do zaleceń JASPERS i KE, o powyższym bowiem wprost świadczy cytowany w powyższych decyzjach § 16 umowy. Tym samym zasadnie organ stwierdził, że wprowadzenie modyfikacji do projektu, wynikających z oceny JASPERS, a także procesu potwierdzania przez KE wkładu finansowego nie mogły być uznane za okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Dlatego też zasadnie organ uznał, że wydatki poniesione przez spółkę na opracowanie: 1) kompletnej dokumentacji projektowej remontu i przebudowy budynku nr 1 część B i C (umowa nr [...]), 2) kompletnej dokumentacji projektowej przebudowy budynków nr 7 i 9 oraz budowy budynku nr 9a (umowa nr [...]) okazały się nie być "bezpośrednio związane z projektem" i "niezbędne do jego realizacji", gdyż finalnie nie służą realizacji projektu. Ostatecznie projektu nie zrealizowano w oparciu o "pierwotną" dokumentację projektową z uwagi na wykazywaną przez stronę konieczność opracowania "zamiennej" dokumentacji projektowej. Skarżąca realizując projekt w oparciu o "nową" dokumentację projektową, nie realizowała projektu w oparciu o "pierwotną" dokumentację projektową, a więc wydatki poniesione przez nią na "pierwotną" dokumentację projektową słusznie uznano za wydatki niekwalifikowalne i nakazano ich zwrot na podstawie wskazanych przepisów prawa (zostały spełnione przesłanki uznania tych wydatków za nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006).

Skarżąca natomiast obecnie posiłkując się przedstawioną opinią w rzeczy samej dokonuje interpretacji przepisów w sposób odmienny od przyjętego w decyzji ostatecznej. Tym samym w ocenie sądu skarżąca dokonuje w istocie nowej, odmiennej i korzystnej dla siebie wykładni prawa, zaś wykładnia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że rozbieżność w interpretacji/ wykładni przepisów prawa materialnego nie stanowi zdefiniowanej w art. 145 §1 pkt 5 kpa nowej istotnej okoliczności faktycznej, która istniała w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Powyższe zostało potwierdzone m.in. w następujących wyrokach NSA z 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 1970/01 (LEX nr 146110) z 29 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 824/08 (LEX nr 528077). Takie też stanowisko zostało potwierdzone również w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2001 r., sygn. akt. FPK 9/01 (ONSA 2002/2/64), w której sąd stwierdził, że "zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w nauce procesu administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że nowa wykładnia przepisów prawa nie jest podstawą do wznowienia postępowania".

W tym miejscu trzeba podkreślić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2001r. - sygn. akt III SA 1974/00, niepubl.). Nie jest to bowiem kontynuacja postępowania zwykłego. Odmienne są przede wszystkim zasady rozpoznawania spraw w trybach nadzwyczajnych. W szczególności inna jest waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy i inna branych pod uwagę przez organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania (...) Organ prowadzący postępowanie nie może wyjść poza zakres podstawy wznowienia (Bogusław Gruszczyński [w:] S.Babiarz, B.Dauter. B.Gruszczyński, R.Hauser, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek - Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, str. 611). Zatem w postępowaniu wznowieniowym nie mogą być uwzględniane nowe wnioski dowodowe np. opinie biegłych, przesłuchania świadków itp., gdyż taki tryb postępowania jest zarezerwowany wyłącznie dla postępowania zwykłego. Dlatego też obecnie prezentowane stanowisko spółki poparte wskazaną opinią nie mogło mieć samo w sobie wpływu na wynik postępowania wznowieniowego. Tym samym również podtrzymane w skardze zarzuty, które były podnoszone w postępowaniu odwoławczym zakończonym ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nie mogły w postępowaniu wznowieniowym przyczynić się do uchylenia tej decyzji ostatecznej. Podnoszone zarzuty nie dotyczą bowiem kwestii związanych ze wznowieniem postępowania i ewentualnie mogłyby mieć znaczenie w wypadku uznania, że w sprawie wystąpiły podstawy wznowienia, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Sąd natomiast takich podstaw nie stwierdził, gdyż organ w sposób prawidłowy oceniły sprawę. Zauważyć należy, jak już wskazano na wstępie, że przedmiotem postępowania wznowionego nie może być zbadanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną we wszystkich jej aspektach. Skoro we wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa strona powoła dowody, które w jej ocenie mają znaczenie dla rozpoznania sprawy, to w sytuacji gdy organ po rozpatrzeniu sprawy uznał, że dowody te nie dowodzą stawianej tezy, to jednocześnie postępowanie wznowione nie może się przeobrazić w postępowanie, które w dalszej kolejności zmierzałoby do weryfikacji tej decyzji z powodu innych naruszeń prawa.

Reasumując w ocenie sądu organ w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy prawa oraz oceniły zgromadzone dokumenty, które w konsekwencji doprowadziły do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Mając powyższe na względzie sąd za bezzasadny uznaje zarzut wskazany w pkt 1 skargi.

W ocenie sądu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1w zw. z art.80 w zw. z art. 107 §3 kpa. Wbrew bowiem twierdzeniom organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił powody, dla których uznał, że opinia biegłych z [...] marca 2015 r. nie stanowi istotnego dowodu w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił szczegółowo, że analiza dokonana przez biegłych nie jest istotna, gdyż nie wpłynęła na ocenę uznania niekwalifikowalności wydatków. Organ również w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i dokonał jego właściwej oceny. Ponownie podkreślenia wymaga, że w postepowaniu wznowieniowym nie prowadzi się postępowania dowodowego, gdyż decyzja wydawana w takim postępowaniu, jest de facto decyzją o decyzji. Zaskarżona do sądu decyzja zawiera także wszystkie elementy jaki winna posiadać decyzja administracyjna, które to elementy zostały określone w art. 107 kpa.

Sąd natomiast podziela stanowisko skarżącej wskazujące na nieprawidłowość pouczenia w zakresie podstawy prawnej i wysokości wpisu sądowego od skargi. Istotnie w sprawach decyzji wydanych, m.in. na skutek wznowienia postępowania wpis sądowy jest wpisem stałym, a nie stosunkowym i wynosi 200 zł (§ 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia), jednakże naruszenie to nie miało żadnego merytorycznego znaczenia, a tym bardziej istotnego znaczenia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"). Strona w sprawie w sposób prawidłowy złożyła skargę i błędne pouczenie w zakresie wysokości wpisu nie wyrządziło jej żadnej szkody. Tym bardziej, że sama skarżąca zauważyła błąd i tym samym nie zastosowała się do błędnego pouczenia. W związku z powyższym sąd na podstawie tego zarzutu nie mógł uwzględnić skargi.

W konsekwencji powyższego, podniesione w skardze, zarzuty naruszenia przepisów należy uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że Minister IR nie naruszył art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym i na podstawie powołanych wyżej przepisów organ zobligowany był do odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji, nie można zarzucić, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa. Tym samym, brak jest podstaw do wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Uznając zatem zarzuty skargi za bezzasadne sąd - na podstawie art. 151 ppsa - oddalił skargę.

-----------------------

1