Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 122/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.W. i K.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem I. odrzuca skargę A.W.; II. uchyla decyzję organu I i II instancji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz K.W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", Starosta G. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 kwietnia 29014 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.W. i K.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną oraz utwardzeniem powierzchni terenu wokół domu celem wjazdu na posesję oraz wejścia do budynku, przewidzianej do realizacji w G. przy ul. [...] na działce nr 375/6, obręb 13 B., jedn. ewid. miasto G.. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestorzy nie uzupełnili w określonym terminie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania projektowanego budynku względem obowiązującej linii zabudowy. Ponadto, projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, która nie została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.W. i K.W., zarzucając w nim naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) przez to, że w odniesieniu do budynków na działkach sąsiednich ten sam organ wydał pozytywne decyzje o pozwoleniu na budowę przy takim samym jak w projekcie inwestorów usytuowaniu budynków oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21) poprzez niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej w zakresie obowiązującej linii zabudowy mającej wpływ na kształtowanie prawa własności.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", decyzję Nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że na terenie zamierzenia budowlanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla B., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 28 marca 2000 r. Nr [...], zmieniony uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2008 r., zwaną dalej "planem". Zgodnie z jego zapisami działka nr 375/6 znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej w części graficznej planu symbolem 44.1 MN. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 1 planu na w/w obszarze ustalono m.in. nieprzekraczalną i obowiązującą linię zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 2 planu obowiązująca linia zabudowy jest to linia wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku. W rozpatrywanej sprawie – jak wskazał Wojewoda - zaprojektowano budynek, który tylko jednym z wierzchołków dotyka do obowiązującej linii zabudowy. Niezgodność posadowienia projektowanego budynku z ustaleniami obowiązującego planu jest główną kwestią, dla której Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji.

Pewnego rodzaju dowolność w usytuowaniu budynków – jak wskazał dalej organ drugiej instancji - daje jedynie nieprzekraczalna linia zabudowy. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 1 planu nieprzekraczalna linia zabudowy jest to maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy ograniczająca teren, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu, linia ta nie dotyczy takich elementów jak: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, wiatrołapów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, schodów, zadaszeń nad wejściami do budynków o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej. Na obszarze działki zainwestowania oraz na sąsiednich działkach przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzoną uchwałą Nr [...] obowiązywała nieprzekraczalna linia zabudowy.

Dla rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie nie ma również znaczenia opinia Urzędu Miejskiego w G. przedstawiona w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r.. Nie można bowiem kwestionować zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy (wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 807/14). Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, publ. LEX nr 574407). Co więcej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 Prawa budowlanego nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz uprawnienia służące właścicielom ochronie ich interesów prawnych przysługujące w toku procedury uchwalania planu.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy nie skorygowali w określonym przez organ terminie niezgodnego z obowiązującą linią zabudowy usytuowania budynku, stosownie do dyspozycji przedstawionej w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2015 r.. Wobec powyższego Starosta – zdaniem organu drugiej instancji - był zobowiązany w tym przypadku odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.W. i K.W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację przepisów wynikających z uchwały Rady Miejskiej G. z dnia 26 lutego 2008 r. Nr [...], konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) przez to, że w odniesieniu do budynków na działkach sąsiednich ten sam organ wydał pozytywne decyzje o pozwoleniu na budowę przy takim samym jak w projekcie skarżących usytuowaniu budynków oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21) poprzez niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej w zakresie obowiązującej linii zabudowy mającej wpływ na kształtowanie prawa własności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił ponadto, że zawarta w uchwale Nr [...] definicja "obowiązującej linii zabudowy" jest nieprecyzyjna. Zapis § 2 pkt 2 tekstu planu nie określa o jaką ścianę budynku chodzi, jak ma ona być usytuowana względem linii zabudowy i na jakiej długości. Z jednoznacznością zapisów mielibyśmy do czynienia wtedy gdyby określono, np. że chodzi o ścianę fontową, która ma przylegać do linii zabudowy na określonej długości. Doprecyzowanie w/w elementów jest o tyle istotne, że budynek nie musi przecież mieć ścian zewnętrznych lokowanych wzdłuż linii prostej. Nieprecyzyjna definicja obowiązującej linii zabudowy spowodowała, że organ wydający pozwolenie na budowę w sposób dowolny interpretuje ten zapis. I tak w przypadku budynków usytuowanych na działkach sąsiednich zinterpretowano go w ten sposób, że wystarczyło aby w linii zabudowy był usytuowany narożnik ściany zewnętrznej będący też ścianą zewnętrzną, a cały budynek usytuowany równolegle do bocznych granic działek. Przyjmując powyższą zasadę oraz biorąc pod uwagę konieczność zachowania ładu przestrzennego i korzystniejszy sposób zagospodarowania działki skarżący przyjęli, że i w ich przypadku takie usytuowanie budynku jest prawidłowe. Taką zasadę potwierdził też w swojej opinii z dnia 11 sierpnia 2014 r. Urząd Miejski w G., w którym jednoznacznie stwierdzono, że w celu utrzymania ładu przestrzennego należy przyjąć zasadę usytuowania budynku równolegle do granic bocznych działek, ze ścianą frontową styczną punktowo w ustalonej obowiązującej linii zabudowy.

Zdaniem skarżących powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Gdańsku dotyczący niemożności kwestionowania przez organy administracji publicznej powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego nie ma tu zastosowania. Odnosi się bowiem do zapisów szczegółowych obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku skarżących brak owej szczegółowości powoduje, że organ administracji publicznej w sposób dowolny może określać, która ściana budynku i na jakiej długości powinna być sytuowana w obowiązującej linii zabudowy. W przypadku nieprecyzyjności zapisów planu organ nie może stosować dowolności interpretacyjnej. W związku z tym należy uznać, że przy takiej definicji obowiązującej linii zabudowy o jakiej mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla B., każde usytuowanie budynku przy którym jakakolwiek ściana zewnętrzna w jakimkolwiek swym odcinku jest sytuowana na tej linii jest rozwiązaniem zgodnym z zapisami planu, a w związku z tym nie kwestionuje obowiązujących przepisów prawa miejscowego.

Ponadto, w przypadku nieprecyzyjności zapisów w planie organ nie może stosować wykładni rozszerzającej, ponieważ postanowienia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenie prawa własności wynikające z planu wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw. W związku z czym postanowienia planu miejscowego, w szczególności ograniczające własność powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Opinie taką podziela NSA w Warszawie w swoim wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2645/11), który stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak powinny być one precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Skoro zatem wcześniej organ wyraził zgodę na takie a nie inne usytuowanie budynków na działkach sąsiednich, dokonując rozszerzonej interpretacji pojęcia obowiązującej linii zabudowy, powinien zastosować się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i wyrazić zgodę na tożsame usytuowanie planowanego budynku. W przeciwnym razie ewidentnie łamie tą zasadę dodatkowo łamiąc zasadę ochrony prawa własności jako praw nadrzędnych i burzy panujący ład przestrzenny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga K.W. zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a..

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły, stwierdzając niezgodność posadowienia projektowanego budynku z ustaleniami planu w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Z interpretacją dokonaną przez organy § 2 pkt 2 planu Sąd jednak się nie zgodził.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że działka nr 375/6 znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla osiedla B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 28 marca 2000 r. Nr [...], zmieniony uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2008 r. (Dz. U. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), w części graficznej symbolem 44.1.MN. Zgodnie z § 9 ust. 1 planu ustala się następujące przeznaczenie dla tego terenu:

1) podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

2) uzupełniające:

a) usługi (z wyjątkiem usług rzemiosła uciążliwego takiego jak warsztaty samochodowe, stolarskie itp.);

b) infrastruktura techniczna.

Stosownie zaś do § 9 ust. 2 planu na terenie 44.1.MN obowiązują następujące ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy: nieprzekraczalna i obowiązująca linia zabudowy jak na rysunku planu z zastrzeżeniem pkt 2) (pkt 1); dopuszcza się lokalizowanie wolnostojących lub bliźniaczych budynków garażowych i gospodarczych w głębi działki inwestora, w tym na granicy działek, forma obiektów gospodarczych i garaży nawiązująca do zabudowy mieszkaniowej (pkt 2). Zgodnie zaś z § 2 planu nieprzekraczalna linia zabudowy to maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy ograniczająca teren, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu, linia ta nie dotyczy takich elementów jak: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, wiatrołapów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, schodów, zadaszeń nad wejściami do budynków o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej (pkt 1), zaś obowiązująca linia zabudowy to linia wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie zaprojektowany budynek styka się z obowiązującą linią zabudowy jednym z wierzchołków, co organy uznały za niezgodne z podaną wyżej definicją "obowiązującej linii zabudowy". Zgodzić się jednak należy ze skarżącymi, że określenie w planie "obowiązującej linii zabudowy" jako linii wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku jest nieprecyzyjne, bo nie wynika z tej definicji czy "wzdłuż" odnosi się do całej długości ściany zewnętrznej czy tylko jej części albo czy może do jej wierzchołka. Słusznie zatem skarżący podnieśli, że zapis § 2 pkt 2 planu nie określa jak ma ona być usytuowana względem tej linii i na jakiej długości. Ponadto, zdaniem skarżących, definicja ta nie określa o jaką ścianę budynku chodzi. W istocie określenie "zewnętrzna ściana" jest również nieprecyzyjne.

W tym miejscu należy zauważyć, że do znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego dołączono pismo Kierownika Działu Planowania i Architektury Urzędu Miejskiego w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G., z dnia 11 sierpnia 2014 r., w którym w odpowiedzi na pismo z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie interpretacji obowiązującej linii zabudowy dla działki nr 375/6 stwierdzono, że zastosowana w § 2 pkt 2 planu definicja "obowiązującej linii zabudowy" jako "linii wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku" nie w pełni koresponduje z liniami zabudowy, jakie zostały wyznaczone na rysunku planu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdzie wyznaczona obowiązująca linia zabudowy biegnie równolegle do granicy pasa drogowego, a granice boczne działek nie są do niej prostopadłe, jak np. dla działki nr 375/6 i innych działek położonych przy ul. [...]. Powstaje dylemat, jak należy sytuować budynek, aby zachować ład przestrzenny. Plan nie daje na to jednoznacznej odpowiedzi, tworząc swoistą sprzeczność pomiędzy ustaleniami tekstu i rysunku planu. Chcąc jednak utrzymać porządek w przestrzeni należy jednoznacznie przyjąć zasadę usytuowania budynku równolegle do granic bocznych działek, ze ścianą frontową styczną punktowo w ustalonej, obowiązującej linii zabudowy, tak jak to uczyniono na działkach sąsiednich (np. 375/7, 378). Przyjęta w planie definicja obowiązującej linii zabudowy jest niekompletna i dotyczyć może wyłącznie przypadków, gdzie boczne granice działek są prostopadłe do granicy pasa drogowego. Stąd też wymaga ona doprecyzowania, co zostanie uwzględnione w kolejnej edycji przedmiotowego planu.

Sąd podzielił w całości powyższą interpretację § 2 pkt 2 planu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że usytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z tym przepisem.

Należy w tym miejscu podkreślić, odnosząc się do twierdzeń organu drugiej instancji, że czym innym jest kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów w sytuacji gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne (bo dotyczyć może jak wskazano w w/w piśmie - wyłącznie przypadków, gdzie boczne granice działek są prostopadłe do granicy pasa drogowego) tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy co do zasady, że organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego, zaś zapisy obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z jego ustaleniami, jednakże w niniejszej sprawie nie chodzi o zakwestionowanie zapisów planu, ale ich interpretację z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie definicji "obowiązującej linii zabudowy". Skoro zaś definicja ta jest nieprecyzyjna, Sąd stanął na stanowisku, że należy ją interpretować szeroko, w sposób przedstawiony przez gminę w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r., która w ramach tzw. władztwa planistycznego plan ten uchwaliła.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 32/14, publ. LEX nr 15921511) "rygoryzm planistyczny, istotny z punktu widzenia zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., uzależniony powinien być od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną, a nie subiektywnymi odczuciami organu architektoniczno-budowlanego.". Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy. Jako taki plan bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności, a więc prawo podlegające w sferze prawnorzeczowej najdalej idącej ochronie. Stosując normy zawarte w przepisach prawa miejscowego należy zatem zachować szczególną ostrożność, aby nie doprowadzić do naruszenia prawa własności. Naruszenie tego prawa to zastosowanie na niekorzyść właściciela rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczność z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do treści pisma z dnia 11 sierpnia 2014 r. oraz nie rozważył kwestii usytuowania nowego budynku w stosunku do usytuowania sąsiadujących z planowaną inwestycją zabudowań w kontekście zachowania ładu przestrzennego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ drugiej instancji arbitralnie zaś bez dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń interpretacyjnych zapisu § 2 pkt 2 planu, a co podnosili skarżący w odwołaniu, stwierdził, że dla rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie nie ma znaczenia opinia Urzędu Miejskiego w G. przedstawiona w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r.. Takie zaś działanie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Zgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach organ odwoławczy zobowiązany był do wnikliwego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz w sposób wnikliwy i pełny przedstawienia procesu dedukcyjnego jaki uzasadnia podjętą decyzję, czego nie uczynił.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – niezbędne było dokonanie przez organy samodzielnych ustaleń w oparciu o akta sprawy z uwzględnieniem dokonanej przez gminę wykładni § 2 pkt 2 planu, mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego.

Należy tutaj podkreślić, że uchwalając plan rada gminy nie może tego czynić dowolnie. Jednym z elementów, które należy uwzględnić przy uchwalaniu planu, jest kierowanie się zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak Konstytucja, ustawy, rozporządzenia i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych. Akty prawa miejscowego nie mogą też regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Żaden przepis prawa nie dał organom gminy kompetencji do tego, by w ramach przepisu prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące (patrz: Komentarz Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, C.H. Beck, W-wa 2004, s. 153 i nast.).

Powyższe uwagi wydają się konieczne z punktu widzenia podejścia do wykładni przepisów prawa miejscowego i powinny stanowić wskazówki interpretacyjne przy odczytywaniu norm prawa miejscowego. Często duże wątpliwości powstają przy ocenie normatywnego waloru postanowień zapisanych w planie. Akty prawa miejscowego zwierają normy prawne, które realizują się dopiero w chwili podjęcia decyzji o inwestycji. Ustalenia planu mają też często postać ogólną i są zapisane jako zasady. Dopiero przez zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego plan staje się źródłem konkretnego prawa i obowiązku, kształtując określoną sytuację prawną danego podmiotu. Jeśli plan zawiera zapis w postaci zasady, należy ocenić czy to oznacza bezwzględny nakaz stosowania tej zasady, czy jej dopuszczenie, czy ograniczenie w innym zagospodarowaniu terenu czy zakaz innego zagospodarowania. Określenie pewnej zasady zawartej w planie nie stanowi bezpośredniego źródła prawa. Stanie się on konkretną normą określającą prawa i obowiązki, gdy właściwy organ wyda decyzję dla konkretnego podmiotu. Będzie to jednak wymagało uprzedniej wykładni takiego zapisu. Zatem, jeśli plan ustali zasadę, że obowiązującą linię zabudowy oznacza linię wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku, trzeba będzie ocenić czy to oznacza, że inwestor nie może posadowić planowanego przez siebie budynku stycznie do tej linii. Wydaje się, że nie można w tym przypadku ograniczyć inwestora w swobodzie usytuowania projektowanego budynku względem linii zabudowy, bo będzie to sprzeczne ze swobodą wynikającą z wykonywania prawa własności. Oznacza to, że styczne usytuowanie budynku nie będzie sprzeczne z ustaloną zasadą usytuowania wzdłuż linii zabudowy. Zatem zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich.

W niniejszej sprawie do takiego przekroczenia granic prawa własności doszło. Należy tutaj zauważyć, że granice te w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz Prawa budowlanego. Organy architektoniczno-budowlane rozstrzygające zupełnie pominęły natomiast wynikające z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy i z art. 4 Prawa budowlanego - zasadę wolności budowlanej. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów Prawa budowlanego, stanowiąc w art. 4, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaniu jednostce roszczenia wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231). Organy powinny mieć zatem na względzie, że z powyższej zasady wynikają dla inwestora określone prawa pod warunkiem, że jego działania mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów prawa inwestycyjno-budowlanego. Oznacza to z kolei konieczność dokonania odpowiedniej interpretacji przepisów planu miejscowego, ponieważ niedookreślone, niezdefiniowane pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska poza naruszeniem tej zasady, byłoby bowiem sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora.

Ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego. Jeżeli zatem zapisy planu miejscowego nie określają precyzyjnie jak względem obowiązującej linii zabudowy powinny być usytuowane nowe budynki, w sytuacji gdy wyznaczona obowiązująca linia zabudowy biegnie równolegle do granicy pasa drogowego, a granice boczne działek nie są do niej prostopadłe, to z takiego zapisu nie można czynić inwestorowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę, tym bardziej że planowane usytuowanie budynku jest typowe dla sąsiednich zabudowań, co stanowić będzie wypełnienie jednej z zasad obowiązującej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określonej w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a mianowicie uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Usytuowanie planowanego przez skarżących budynku równolegle do pasa drogi stanowiłoby rozwiązanie zakłócające istniejący ład przestrzenny, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Uchwała, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle przepisów u.p.z.p., które stanowiły podstawę jej podjęcia, weszła do porządku prawnego i jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy (art. 14 ust. 8 oraz 29 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym uregulowania w niej zawarte, w tym dotyczące m.in. linii zabudowy, mają charakter bezwzględnie wiążący także dla organu architektoniczno-budowlanego. To gminie - z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Z racji takiego charakteru planu, dokonując wykładni jego zapisów należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Przy czym, w sytuacji gdy zapisy te nie są jasne i precyzyjne nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony. Ustalenia planu nie mogą bowiem stać na przeszkodzie do realizacji określonej inwestycji tylko dlatego, że brak w nich precyzyjnych definicji określonych pojęć.

Z tego też względu dokonywana na podstawie przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego oraz w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji publicznej w uprawnienia właścicielskie, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu i art. 37 Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynął na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego 4. wydanie C. H. Beck 2008 s. 136 nb 1, s. 140 nb. 8, s. 141 nb. 9)

Jak trafnie podniesiono w skardze, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06). Ta konstatacja leży u podstaw generalnej zasady głoszącej, że przepisy ograniczające lub pozbawiające prawa własności, jako przepisy wyjątkowe, nie podlegają wykładni rozszerzającej (S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga druga, Warszawa 2001, s. 41). Odmienna interpretacja ustaleń planów miejscowych, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 1991 r. (sygn. akt IV SA 1024/90), prowadziłaby w istocie, z rażącym naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez organy administracji państwowej.

Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji ograniczających własność. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasadne było zatem zastosowanie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie szerokiego rozumienia definicji zawartej w § 2 pkt 2 planu, zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią systemową i funkcjonalną, które każą rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo-logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. (sygn. akt III CZP 52/96) wyrażono pogląd, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Wykładnia prawa czy inaczej interpretacja prawa, jest to proces ustalania właściwego znaczenia przepisów prawnych. Wykładnią prawa nazywa się także wynik w/w procesu. Potrzeba dokonywania wykładni wynika ze specyfiki aktów prawnych które nierzadko formułują bardzo ogólne lub niejednoznaczne normy postępowania. Wykładnia prawa służy zaś usunięciu niejasności powstałych na tle poszczególnych przepisów prawa tak, aby możliwe było ich prawidłowe stosowanie.

Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie kontekst w jakim funkcjonuje dana regulacja ma wpływ na jej znaczenie. Wykładnia systemowa, podobnie jak pozostałe rodzaje wykładni, opiera się na właściwych dla siebie dyrektywach, czy inaczej zasadach interpretacyjnych. Zgodnie z jedną z nich, w toku wykładni systemowej należy uwzględniać obowiązujące zasady prawa, tj. swego rodzaju nadrzędne normy prawne, które wyrażają podstawowe założenia, jakie ma realizować prawo oraz wartości, które prawo ma zachowywać. Z tego względu jedną z reguł wykładni systemowej jest obowiązek interpretowania przepisów prawa w sposób zgodny z zasadami prawa. W niniejszej sprawie chodzić tutaj będzie przede wszystkim o w/w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i zasadę proporcjonalności.

Jedna z zasad wykładni systemowej opiera się na założeniu, że system prawa jest niesprzeczny i zupełny, dlatego interpretując przepisy nie możemy doprowadzić do powstawania luk czy sprzeczności między przepisami. Aby zapobiec takim sytuacjom stosuje się przede wszystkim tzw. reguły kolizyjne. Do reguł tych należy m.in. zasada lex superior derogat legi inferiori, zgodnie z którą norma wyższego rzędu uchyla normę niższego rzędu. Działanie tej zasady jest szczególnie widoczne na tle hierarchii aktów prawnych w Polsce, w której najwyższym prawem jest Konstytucja. Zgodnie bowiem z w/w regułą, przepisy wszystkich aktów niższego rzędu niż Konstytucja, czyli np. wydawane w Polsce ustawy i rozporządzenia muszą być interpretowane w taki sposób, aby ich znaczenie było zgodne z Konstytucją. Dotyczyć to również będzie przepisów prawa miejscowego.

Wykładnia funkcjonalna polega natomiast na ustalaniu znaczenia przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji danego aktu prawnego, a w konsekwencji także zawartych w nim przepisów. Do przesłanek tych należą m.in. normy moralne, zaakceptowane w danym społeczeństwie oceny, zasady sprawiedliwości i słuszności, a także podstawowe zasady ustroju społecznego, ekonomicznego i politycznego danego państwa. W toku wykładni funkcjonalnej należy zatem brać pod uwagę przede wszystkim cel danej regulacji prawnej (tzw. ratio legis), a zatem skutki, jakie zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy, ma ona osiągnąć. Takie czynniki niekiedy wrażane są wprost w danym akcie prawnym np. w postaci preambuły, czyli wstępu poprzedzającego właściwe przepisy prawa. W innych przypadkach pomoc w ustaleniu celu danej regulacji prawnej może stanowić uzasadnienie do projektu tego aktu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy uznać, że dokonana w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. interpretacja definicji "obowiązującej linii zabudowy", zawartej w § 2 pkt 2 planu, uwzględnia nie tylko prokonstytucyjne zasady ochrony prawa własności i proporcjonalności, ale również cel danej w/w regulacji prawnej, tj. ochronę ładu przestrzennego. Należy zatem odmówić słuszności dokonanej przez organy orzekające interpretacji ustaleń planu, że określenie obowiązującej linii zabudowy jako linii wzdłuż której należy sytuować zewnętrzną ścianę nowego budynku oznacza, iż nowy budynek musi przylegać do tej linii.

Sąd podziela powszechnie przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, że zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, publ. LEX nr 196696 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96, publ. Lex nr 47778).

Ponadto, nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora lub gdy legitymuje się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to stąd, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza również, że interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1276/08, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98) wspomniana zasada, zwana także zasadą proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń.

W niniejszej sprawie dokonana przez organy interpretacja planu miejscowego doprowadziła do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżących, co wynikło z błędnej interpretacji definicji "obowiązującej linii zabudowy".

Zwrócić tutaj należy uwagę na art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p., który posługuje się pojęciem "linii zabudowy". Na podstawie powołanego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które w § 4 normuje sposób ustalenia linii zabudowy posługując się pojęciem "obowiązującej linii zabudowy". Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki i jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz w dalszej kolejności w celu zapewnienia walorów ładu przestrzennego. Linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Jest to więc granica obszaru, na którym możliwa jest zabudowa, ale niekoniecznie linia do której muszą przylegać budynki. Budynki mogą pozostawać więc w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, zwłaszcza jak wynika to z kształtu działki jak i istniejącej zabudowy. Należy tutaj bowiem zauważyć, że działka nr 375/6, podobnie jak sąsiednie nieruchomości, nie ma frontu przylegającego równolegle do pasa drogi, zaś sąsiednie budynki są usytuowane – podobnie jak planowana inwestycja – stycznie jednym wierzchołkiem do linii zabudowy. I nie ma tutaj znaczenia, jak wskazał organ drugiej instancji, że na obszarze działki zainwestowania oraz na sąsiednich działka, przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzoną uchwałą Nr [...], obowiązywała nieprzekraczalna linia zabudowy. Linia ta – podobnie jak obecnie określona w planie obowiązująca linia zabudowy – biegła równolegle do pasa drogi, a i tak powstałe budynki zostały usytuowane równolegle do bocznych granic nieruchomości nie zaś równolegle do tej linii.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To z kolei prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, że nie było podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o stwierdzenie, że to ścianę budynku, a nie jej krawędź lub punkt należy usytuować na obowiązującej linii zabudowy. Tym samym należało uznać, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 a także art. 107 § 3 k.p.a.. Naruszenie zaś tych przepisów procedury administracyjnej doprowadziło do nieprawidłowej interpretacji postanowień § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 26 lutego 2008 r. Nr [...], a w dalszej konsekwencji – do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami w/w uchwały. Ocena niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego dokonana przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winna odnosić się do okoliczności faktycznych i prawnych, a organ winien poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją opartą o ustalenia dokonane na podstawie całego materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie zaniechano. To z kolei uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wyżej przedstawione uwagi i ponownie dokona analizy przesłanek art. 32-35 Prawa budowlanego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przy czym dokonywane czynności będą musiały znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że dnia 24 lipca 2015 r. inwestorzy złożyli "uzupełnione" projekty budowlane w związku z otrzymanym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r.. W aktach sprawy znajduje się tylko jeden projekt budowlany, przy czym nie wiadomo, czy jest to projekt złożony pierwotnie przez skarżących, czy też po wezwaniu do jego uzupełnienia. Poza tym należy zauważyć, że skarżący w toku całego postępowania byli dwukrotnie wzywani do uzupełnienia projektu budowlanego, ale w aktach sprawy brak jest przesłanej dokumentacji. Ponadto, znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz projektu nie zawiera żadnych pieczątek organu pierwszej instancji. Nie wiadomo kiedy on został złożony w urzędzie i czy ten projekt został zatwierdzony. Trudno również ocenić czy w istocie inwestorzy nie wypełnili punktu nr 1 postanowienia z dnia 25 czerwca 2015 r.. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza że zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że mapa do celów projektowych musi być przyjęta do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, o co w omawianym przypadku nie uzupełniono projektu budowlanego. Należy jednak zauważyć, że w punkcie 1 postanowienia z dnia 25 czerwca 2015 r. zobowiązano inwestorów – z uwagi na koniczność ustalenia, czy usytuowanie projektowanego budynku respektuje wyznaczone w planie miejscowym obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy - do sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie uwzględniającej § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133 ze zm.) - treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać m.in. linie zabudowy wynikające z ustaleń części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał to organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, przedłożony projekt zagospodarowania terenu został uzupełniony o linię zabudowy przez geodetę. Zatem – w ocenie Sądu – inwestorzy wypełnili pkt 1 postanowienia z dnia 25 czerwca 2015 r.. Trudno zatem czynić zarzut, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że inwestorzy nie wypełnili punktu 1 postanowienia, skoro nie byli do tego wzywani.

Takie działanie stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naruszenie to mogło mieć wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe i precyzyjne wezwanie do usunięcia braków projektu budowlanego z podaniem właściwej podstawy prawnej, mogłoby doprowadzić do wypełnienia przez skarżących żądanych przez organ wymagań, a tym samym do uznania, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi prawne.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia w żadnym miejscu nie mówi się o tym, że mapa do celów projektowych musi być przyjęta do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Skoro jednak organ pierwszej uzna ponownie, że taki wymóg jest zgodny z prawem, to przy ponownym wezwaniu inwestorów powinien wyraźnie wskazać o co należy projekt budowlany uzupełnić, podając przy tym właściwą podstawę prawną. Ponownie zaś rozpoznając sprawę merytorycznie, gdy podtrzyma w/w zarzut, organ winien odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących niewłaściwej interpretacji przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r..

Na marginesie należy również zauważyć, że w aktach sprawy brak jest wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji z dnia 24 listopada 2014 r. Nr [...].

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie drugim sentencji. Podstawą orzeczenia w punkcie trzecim stanowią przepisy art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Odnośnie zaś skargi A.W., należy wskazać na przepis art. 53 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzję doręczono skarżącej w dniu 15 grudnia 2015 r.. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru przesyłkę odebrała skarżąca osobiście. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi w stosunku do skarżącej upłynął zatem w dniu 18 stycznia 2016 r.. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została wniesiona w dniu 19 stycznia 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej skargę), czyli z uchybieniem terminu określonego w powołanym art. 53 § 1 P.p.s.a..

Biorąc pod uwagę powyższe, skargę wniesioną przez A.W. należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. odrzucić.