Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 221/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie Spółka B z siedzibą w W. ul. [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w W. przy ul. [...], działka nr 44, obręb P.G. nr 13 /kategoria obiektu VIII/.

W osnowie decyzji organ orzekający określił również w sposób konkretny szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, które powinny być zachowane w czasie realizowania inwestycji. Ponadto Starosta W. wskazał, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, natomiast kierownik budowy jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy oraz umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. W treści decyzji zamieszczona została także informacja o obszarze oddziaływania obiektu, którym jest – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – działka nr 44 /obręb 13 P.G./ oraz pouczenie, że na podstawie art. 37 ust. 1 powołanej powyżej ustawy decyzja wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub jeżeli budowla została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata.

Uzasadniając to orzeczenie Starosta W. wyjaśnił, że w dniu 28 września pełnomocnik Spółki B wystąpił do Starostwa powiatowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] przewidzianej do realizacji na działce nr 44, obręb P.G. nr 13 w W. przy ul. [...]. Do wniosku załączono projekt budowlany wraz z uzgodnieniami i opiniami właściwych jednostek uzgadniających, decyzję nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz zaświadczenia projektantów o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Pismem z dnia 1 października 2007 r. strony zawiadomiono o wszczęciu, na wniosek inwestora, postępowania w niniejszej sprawie, zatem zapewniono stronom możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W dniu 12 października 2007r., wpłynęło pismo od strony postępowania Spółki A, właściciela działki nr 44 obręb 13 P.G. na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji. W piśmie spółka przedstawiła swoje stanowisko, wskazując że nie wyraża zgody na wydanie decyzji-pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji i wnosi o umorzenie postępowania. W dniu 15 października 2007r., organ skierował pismo do Inwestora informujące o stanowisku Spółki A z dnia 10 października 2007r., z wezwaniem do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz złożenia ponownego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr 44. W dniu 19 października 2007r. wpłynęło pismo strony postępowania Spółki A, informujące o szczegółach zawartej umowy dzierżawy z inwestorem, oraz o nie wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością przez dzierżawcę w innym zakresie niż określono w umowie dzierżawy. Do pisma dołączono kserokopie zawartej umowy dzierżawy. W dniu 25 października 2007r. pełnomocnik Inwestora poinformował tutejszy organ, że umowa zawarta pomiędzy Inwestorem a stroną postępowania nie została rozwiązana i przedłożył ponownie oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie omawianej działki nr 44, (dołączono również kserokopię umowy dzierżawy). Strona postępowania Spółka A pismem z dnia 26 października 2007r. (data wpływu 29 października 2007r.) poinformowała tutejszy organ, że przedłożony projekt budowlany w dniu 11 października 2007r. nie odpowiada treści zawartej umowy dzierżawy.

Z uwagi na fakt rozbieżnych stanowisk pomiędzy stronami postępowania organ uznał, że zachodzi konieczność zorganizowania rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy i ewentualnego uzgodnienia interesu stron. W dniu 14 listopada 2007r., Starosta W. wezwał Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o przedłożenie między innymi ekspertyzy potwierdzającej możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na dachu budynku przy ul. [...] w W..

W dniu 12 grudnia 2007r., odbyła się rozprawa administracyjna. Prowadzący rozprawę poinformował strony, że kwestie sporne dotyczące zapisów zawartej umowy dzierżawy i sposób wypełnienia w niej zawartych warunków winny być rozstrzygnięte przed sądem powszechnym. Organy administracji Architektoniczno-Budowlanej działają w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane, Kpa oraz przepisy szczególne i nie mogą rozstrzygać sporów o charakterze cywilno-prawnym. Powyższe spory winny rozstrzygać sądy powszechne, co również zapisano w zawartej umowie dzierżawy. Pełnomocnik Spółki A w trakcie rozprawy podał, że w terminie do 14 grudnia 2007r. złoży oświadczenie dotyczące zawartej umowy dzierżawy z Inwestorem. Z uwagi na fakt, iż nie przedłożono oświadczenia potwierdzającego rozwiązanie umowy dzierżawy, organ uznał, że załączone przez Inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr 44, z dnia 24 października 2007r. jest wiążące.

W zakończeniu uzasadnienia Starosta W. oświadczył, że w toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie – zgodnie z wymogami art. 7m art. 10 i art. 77 kpa – dołożono należytej staranności w zapewnieniu stronom czynnego udziału w nim oraz w badaniu materiału dowodowego. Ponadto wskazał, że z treści art. 35 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane wynika, że w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

W postępowaniu instancyjnym opisana powyżej decyzja została zaskarżona w całości przez Spółkę A z siedzibą w P. przy ul. [...], reprezentowaną przez Prezesa Zarządu L.P.. W odwołaniu Prezes Zarządu Spółki powołując się na jej status właściciela nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym oświadczyła, że cofa wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i wnosi o umorzenie postępowania w sprawie.

Uzasadniając żądanie zawarte w odwołaniu Prezes Zarządu Spółki wyjaśniła, że w dniu 7 grudnia 2005r. pomiędzy Spółką B, a Spółką A zawarta została umowa dzierżawy, na podstawie której spółka B była upoważniona do złożenia w Starostwie Powiatowym w W. wniosku o wydanie decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja taka została wydana przez Starostę W. w dniu [...]r., ale z uwagi na fakt, że spółka A w dniu 14 stycznia 2008r. odstąpiła od umowy dzierżawy zawartej z Spółką B, pełnomocnictwo tejże spółki do składania wniosków do Starostwa W. wygasło.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że w tej sprawie inwestor złożył wniosek wraz z elementami wymaganymi przepisem art. 33 ust. 2 - Prawo budowlane w tym projekt budowlany spełniający warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 120, poz. 1133/ i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto załączył ostateczne decyzje Prezydenta Miasta W.: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia.

Następnie organ orzekający przywołał w pełnym brzmieniu przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i w tym kontekście podał, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i legitymującą się przynależnością do właściwej do zakresu uprawnień izby samorządu zawodowego. Projektant złożył stosowne oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu dołączono ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dotyczącą oceny stanu technicznego budynku, na którym ma być zamontowana konstrukcja wsporcza wraz kontenerem.

Projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, jak też przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

W związku z powyższym Wojewoda D. stwierdził, że organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy – odnosząc się do zawartego w odwołaniu oświadczenia spółki A o wycofaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę – wyjaśnił, że wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie złożony został przez Spółkę B i tylko wnioskodawca może go cofnąć. Jednocześnie wskazał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania umów cywilnych zawartych pomiędzy podmiotami, na podstawie których właściciel nieruchomości upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu (nieruchomości), albowiem jedynym uprawnionym organem do ewentualnego, skutecznego jej podważenia jest sąd powszechny (vide: wyrok NSA z 4 października 2005 r., II OSK 46/05). Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy inwestor do wniosku załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Każda bowiem umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu (nieruchomości), tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast inwestor, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) przekroczy zakres swych uprawnień, to jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 1111/05). Zatem organ odwoławczy nie może też ocenić załączonego do odwołania "Odstąpienia od umowy", które to pismo stanowi jedynie jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała w imieniu Spółki A Prezes Zarządu L.P., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzez skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w tej sprawie prawo firmy Spółka B do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego wynikało z zawartej przez nią i skarżącej spółki umowy, w której ściśle określono warunki techniczne stacji bazowej, w tym jej gabaryty oraz sposób umiejscowienia na dachu nieruchomości. Z decyzji wydanej przez Starostę W. w dniu [...]r. wynika, że inwestor Spółka B zamierza na budynku skarżącej zrealizować stację bazową o innych, większych gabarytach i w innym miejscu, co spowodowało, że zawarta pomiędzy stronami umowa została przez skarżącą wypowiedziana, a inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością skarżącej. W tej sytuacji – "skarżąca jako jedyny dysponent nieruchomością i jedyna strona toczącego się postępowania skorzystała ze swojego uprawnienia inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego i cofnęła złożony wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, równocześnie wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego". W ocenie skarżącej spółki skoro firma Spółka B nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości i w związku z tym uprawnień do prowadzenia działalności inwestycyjnej, a właściciel nieruchomości czyli skarżąca nie chce prowadzić inwestycji, to wydawanie decyzji w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Oznacza to – zdaniem autorki skargi – obowiązek wydania z urzędu decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa, bowiem właściciel nieruchomości nie zamierza prowadzić tej inwestycji na warunkach, których nie akceptuje.

W zakończeniu uzasadnienia zarzucono również zaskarżonej decyzji wadliwość określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, wynikającą z wydania przez Wojewodę D. decyzji skierowanej do firmy Spółka B mimo, że firma ta wobec rozwiązania umów dotyczących nieruchomości przestała być stroną postępowania prowadzonego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 kwietnia 2008r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oświadczając jednocześnie, iż nie znajduje w skardze argumentów prawnych, które świadczyłyby o naruszeniu prawa przy wydawaniu kwestionowanego nią orzeczenia.

Na rozprawie w dniu 29 października 2008r. pełnomocnicy strony skarżącej i pełnomocnik organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę, popierając twierdzenia w nich zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, iż przy orzekaniu nie uwzględnił – z przyczyn poniżej podanych - podnoszonego w skardze i w toku administracyjnego postępowania instancyjnego zarzutu naruszenia przepisu art. 105 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz zarzutu obarczenia zaskarżonej decyzji kwalifikowaną wadą materialnoprawną określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do złożonego w sprawie przez spółkę A oświadczenia o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę i sugerowanej przez spółkę jako jego konsekwencja konieczności umorzenia prowadzonego postępowania należy wskazać, że prawidłowa jest ocena tych kwestii dokonana przez organ odwoławczy.

Na całkowitą akceptację zasługuje bowiem zarówno twierdzenie tego organu, iż prawo do skutecznego złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku, którym zainicjowano postępowanie w sprawie administracyjnej zastrzeżone jest wyłącznie dla podmiotu składającego wniosek /ewentualnie – w przypadkach określonych w ustawie – jego następców prawnych/, jak i twierdzenie niezaistnienia w tej sprawie bezprzedmiotowości jako bezwzględnie wiążącej, obiektywnej przesłanki umorzenia postępowania.

Zważyć bowiem należy – jak słusznie przyjął organ drugiej instancji, że w omawianym zakresie wyłącznym dysponentem wniosku wszczynającego postępowanie na zasadzie skargowości jest podmiot, od którego on pochodzi. Ujawnione w toku postępowania okoliczności, które mogą wpłynąć na ocenę zasadności wniosku i możliwość uwzględnienia żądania w nim zawartego nie pozbawiają podmiotu statusu strony i nie eliminują interesu prawnego jako kryterium przyznawania tego statusu w postępowaniu administracyjnym, który w kategoriach formalnych – wynika z samego faktu wniesienia wniosku i związanego z tym uprawnienia do uzyskania adresowanego do niego indywidualnego aktu administracyjnego podjętego w trybie art. 104 kpa przez właściwy organ.

Z kolei bezprzedmiotowość postępowania nie można utożsamiać z brakiem przesłanek do wydania pozytywnego dla strony, zatem zgodnego z jej żądaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na konieczność rozróżniania tych dwóch sytuacji procesowych i w konsekwencji konieczność odmiennego traktowania decyzji o umorzeniu postępowania /niemerytorycznej/ i decyzji odmownej /merytorycznej/ wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2005; G. Łaszczyca, Cz. Martyn, A. Matan: KPA, Komentarz, Kraków 2005; wyrok NSA z 6 maja 1988r., sygn. akt IV SA 251/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 8; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 279/06, Lex nr 33 9393/.

Ponadto ze względów wcześniej przedstawionych dotyczących zasad korzystania w postępowaniu administracyjnym z przymiotu strony nie można także uznać za zasadny zarzut skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, uwzględnionego w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa jako obligatoryjna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej taką wadę.

Decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu odwoławczym została skierowana do właściwego adresata, a organowi orzekającemu nie można – w ocenie Sądu – zarzucić naruszenia przepisów art. 28 kpa ani art. 28 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane.

Orzekając kasacyjnie Sąd za istotne uznał to, że wskazana powyżej ustawa – Prawo budowlane, której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną orzekania w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym należy do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Działania procesowe organów administracji publicznej w tym zakresie podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i mającej również walor zasady ustrojowej z racji wpisania jej w treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w przepisie art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym przez zawartą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej.

Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa.

Powinność ta dotyczy również organu dysponującego kompetencją do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym, wszczętym skutecznie wniesionym odwołaniem, poprzez które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa i jako zasada konstytucyjna przyjęta w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy, zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym – wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności – organ odwoławczy jest zobligowany do rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zważyć też należy, że z istoty zasady realizowanej poprzez postępowanie odwoławcze wynika bezwzględny obowiązek organu odwoławczego uwzględnienia przy orzekaniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez ten organ decyzji, która w sposób ostateczny kończy instancyjne postępowanie administracyjne w sprawie. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie, powodując wadliwość zaskarżonego orzeczenia obligującą do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że przedmiotem prowadzonego postępowania było dokonanie oceny co do możliwości udzielenia firmie Spółka B. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] przewidzianej do realizacji na działce nr 44, obręb P.G. nr 13 w W. przy ul. [...].

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a)złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23u ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dokument wskazany w pkt 2 przywołanego przepisu należy również – jak wskazuje treść art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – do katalogu obligatoryjnych elementów wniosku o pozwolenie na budowę, a istota prawa nim wymaganego wskazana została w przepisie art. 3 pkt 11 omawianej ustawy, w którym ustawodawca wyjaśnił, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że prawo inwestora tj. firmy Spółka B do dysponowania nieruchomością objętą zamierzeniem inwestorskim na cele budowlane, wskazane we wniosku, wynikało w chwili składania wniosku – z umowy dzierżawy, zawartej w dniu 7 grudnia 2006r. w W. pomiędzy nią, a firmą Spółka A. W załącznikach do tej umowy, określonych w art. 1 pkt 1 i 2 pkt 2 umowy jako jej integralne części, opisano w szczegółowy sposób nieruchomość, stanowiącą przedmiot zawieranej umowy /załącznik nr 1/ oraz określono ściśle parametry techniczne i komponenty inwestycji, dla realizowania której umowa była zawierana /załącznik nr 2/.

Jednocześnie w art. 2 pkt 1, którego zapis – jak wynika z treści umowy – jest wyrazem zgodnej woli stron postanowiono, że wydzierżawiający / spółka A/ zobowiązuje się oddać Spółce B przedmiot dzierżawy do wykorzystania gospodarczego, polegającego na budowie, rozbudowie i eksploatacji urządzeń i instalacji telekomunikacyjnych dla celów telefonii komórkowej systemu DkCS/GSM/UMTS.

Umowa ta została wskazana przez pełnomocnika inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączonym do wniosku firmy Spółka B z dnia 28 września 2007r. o pozwolenie na budowę dotyczące inwestycji oznaczonej w pkt C wniosku jako stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] w W. przy ul. [...], na działce nr 44, AM-3, obręb 13 P.G. – 13.

Takim dokumentem dysponował organ orzekający w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w takiej formie i treści uwzględnił go przy dokonywaniu oceny istotnych w sprawie okoliczności w kontekście przepisu art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane uznając, że sytuacja prawna wnioskodawcy odpowiada treści przepisu art. 3 pkt 11 /in fine/ tej ustawy.

Zważyć jednak należy, że wnosząc odwołanie od decyzji Starosty W., działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, Prezes Zarządu Spółki A powołała się na odstąpienie od umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2005r. z firmą Spółka B, wcześniej opisanej, załączyła pismo zawierające oświadczenie w tym przedmiocie i wskazała, że czynność ta skutkowała utratą przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotowego nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu ocena tej okoliczności dokonana przez organ odwoławczy nie jest prawidłowa. Została ona ograniczona do stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badaniu umów cywilnych, czy istoty stosunków obligacyjnych, a te kwestie, podobnie jak przekroczenie przez inwestora zakresu uprawnień wynikających ze stosunku zobowiązaniowego należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Zważyć jednak należy, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter środka dowodowego i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikowane jest jako dokument, o którym mowa w przepisie art. 75 § 2 kpa /oświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania/.

Przypisanie mu takiego waloru, z jakiego korzystają dokumenty urzędowe nie zwalnia organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie, w której takie oświadczenie jest składane z obowiązku wyjaśnienia wątpliwości, związanej z jego treścią w takiej sytuacji, gdy zaistniałe w toku postępowania okoliczności faktyczne przeczą temu, co z jego treści wynika. /np.wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wr 1217/05, Lex nr 208503; wyrok NSA z dnia 11 maja 2007r., sygn. akt II OSK 775/06, Lex nr 336711/. W ocenie Sądu tylko w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie pojawiają się wątpliwości co do tego, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odpowiada rzeczywistości obiektywnie istniejącej właściwy organ może zaniechać czynności weryfikujących treść oświadczenia i skutecznie powołać się na opatrzenie tego oświadczenia klauzulą o rygorze odpowiedzialności karnej /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1602/05, Lex nr 227771/.

Należy przy tym mieć na względzie to, że omawiane oświadczenie jest środkiem dowodowym, podlega generalnym regułom postępowania dowodowego, ale jednocześnie istotnym elementem stanu faktycznego. Jeżeli zatem właściwy w sprawie organ dysponuje zarówno zapewnieniem inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości, z którego można wyprowadzić odmienne wnioski, to powinien dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu tej kwestii w ramach swoich ustawowych obowiązków wymaganych treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w których statuowane są zasady prawdy obiektywnej i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W warunkach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznaczało to konieczność rozważenia w kontekście przepisów ustawy - Prawo budowlane odstąpienia od umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2005r., oświadczonego przez spółkę A /wydzierżawiającego/ w piśmie z dnia 14 stycznia 2008r., skierowanym do firmy Spółka B. Nie należy jednak – wbrew stanowisku organu odwoławczego – postrzegać takiej powinności jako obligowanie organu administracji publicznej do niedozwolonej mu oceny skutków złożonego w dniu 14 stycznia 2008r. przez Spółkę A oświadczenia należących do sfery cywilistycznej, ale jako konieczność ustalenia, czy czynność wymagana przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlane – warunkujące zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, choćby pośrednio, przepisu art. 35 ust. 4 tego aktu – została przez inwestora dokonana prawidłowo, czyli z zachowaniem wymogów /elementów/ określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę /Dz.U. Nr 120, poz. 1127/, w tym przede wszystkim w jego punkcie 6.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien był – zdaniem Sądu – wezwać inwestora do wypowiedzenia się co do skuteczności oświadczenia o odstąpieniu wydzierżawiającego od umowy dzierżawy z nim zawartej, a dotyczącej nieruchomości wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę, a dalsze czynności procesowe, w tym orzecznicze podjąć po uzyskaniu stanowiska Spółki B w tej kwestii. Ewentualne zainicjowanie przez tą spółkę postępowania cywilnego zmierzającego do zakwestionowania oświadczenia o odstąpieniu od umowy powinno być rozważone przez organ jako podstawa do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, natomiast niezastosowanie się inwestora do wezwania lub zadeklarowanie przez niego braku zamiaru kwestionowania oświadczenia złożonego w dniu 14 stycznia 2008r. przez Spółkę A powinno być uwzględnione przez organ orzekający w dokonywanej w sprawie ocenie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w przepisach art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa /por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 577/06, Lex nr 339429/.

Zważyć bowiem należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w powoływanych wcześniej przepisach ustawy – Prawo budowlane musi przysługiwać inwestorowi zarówno w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydawania ostatecznej decyzji zgodnej z żądaniem wniosku /np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1033/06, Lex nr 366265/.

Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że żaden z organów orzekających w sprawie w postępowaniu głównym nie dokonał ustaleń co do tego, czy zamierzona inwestycja odpowiada cechom przyjętym w załączniku nr 2 do umowy dzierżawy z dnia 7 grudnia 2005r.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tego samego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd orzekający uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnictwa strony skarżącej, taryfowo określone.

H.B.15.12.2008r.