Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 591/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1476
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków  poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej
article: § 10 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant: Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Ł. P. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi wyznaczonemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu [...] rozstrzygnięciem z dnia 31 października 2018 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku adw. Ł. P. o przyznanie mu wynagrodzenia jako kuratorowi wyznaczonemu dla A. I. C. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu – działając na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714) – przyznał adw. Ł. P. wynagrodzenie z tytułu wykonywania obowiązków kuratora w postępowaniu administracyjnym o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka N. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sprawie [...] w kwocie [...]zł wraz z podatkiem VAT w wysokości 23% (120 zł + 27,60 zł VAT).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 26 lutego 2018 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] – ustanowiono dla A. I. C. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu kuratora w osobie adw. Ł. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ś. do reprezentowania jej toczącym się w postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty za pobyt jej córki N. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W dniu 6 sierpnia 2018 r. ustanowiony dla strony postępowania kurator złożył do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt N. C. w Pogotowiu Opiekuńczym w L..

W dniu 14 września 2018 r. organ ten wydał decyzję (nr [...]) o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka N. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres od dnia 7 kwietnia 2017 r. do dnia 11 kwietnia 2018 r. Decyzja stała się ostateczna.

Wraz z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty w dniu 6 sierpnia 2018 r. kurator wniósł do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu wykonywania obowiązków kuratora w kwocie [...]zł wraz z podatkiem VAT w wysokości 23% (3.600 zł + [...] zł VAT).

W uzasadnieniu tego wniosku kurator powołał się na przepis § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, w którym określone zostały stawki wynagrodzenia w zależności od wartości przedmiotu sprawy.

Rozstrzygając wniosek o przyznanie kuratorowi wynagrodzenia organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ zwrócił uwagę, że przyznanie takiego wynagrodzenia to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inna niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołując się na powyższą argumentację, organ nie wydał w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi ani postanowienia, ani decyzji. Zwrócił zaś uwagę, że ani wysokość wynagrodzenia kuratora, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a., ani też w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest tak, aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 93/06) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio (a nie wprost), przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Przepis § 1 ust. 3 stanowi, że wynagrodzenie kuratora będącego płatnikiem podatku VAT, podwyższa się o kwotę tego podatku, zgodnie ze stawką obowiązującą w dacie orzekania o wynagrodzeniu.

Mając to na uwadze, po analizie przepisów rozporządzenia – w ocenie organu – przy określeniu stawki wynagrodzenia należnego kuratorowi w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania stawki zaproponowanej przez kuratora, a określonej w § 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, w którym uzależniono wysokość stawki wynagrodzenia od wartości przedmiotu sprawy. Nie można bowiem przyjąć, iż od wysokości kwoty jaka została odstąpiona od ustalenia łącznie za pobyt w pieczy zastępczej należało uzależnić wysokość wynagrodzenia kuratora wyznaczonego w toku postępowania. W ocenie organu sprawą o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy objętej postępowaniem administracyjnym w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej – jest sprawa z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o odebranie dziecka. Zastosowanie zatem znaleźć powinien przepis § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, zgodnie z którym stawka w takiej sprawie wynosi 120 zł i jest powiększona o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Z tej przyczyny organ na powołanej podstawie prawnej przyznał kuratorowi wynagrodzenie w wysokości 120 zł powiększone o podatek od towarów i usług.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie organu z dnia 31 października 2018 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi wyznaczonemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, w części w jakiej odmówiono przyznania wynagrodzenia ponad kwotę 120 zł powiększoną o podatek od towarów i usług (VAT), skarżący Ł. P. wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i przyznanie mu wynagrodzenia w kwocie [...]zł powiększoną o podatek od towarów i usług (VAT), za pomoc prawną świadczoną z urzędu, której koszty w całości ani w części nie zostały opłacone.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że tryb przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest właściwym środkiem do zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 383/16). Według zaś orzecznictwa sądów, jako podstawę do ustalenia wysokości wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym stosuje się przez analogię przepisy o wynagrodzeniu kuratora działającego w postępowaniu cywilnym (wyroki: NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12; WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 513/16 oraz z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 577/16; WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 931/17; WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 150/17; WSA w Kielcach z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 40/16). Ostatecznie podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia stanowią przepisy rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016 r. poz. 1714). Wprawdzie nie regulują one stawek za pomoc prawną udzielaną w postępowaniu administracyjnym, ale w takiej sytuacji wysokość opłat w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę opłatę w sprawach najbardziej zbliżonego rodzaju (§ 5 tego rozporządzenia).

Według skarżącego, nie sposób zaakceptować poglądu wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jakoby sprawą o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy objętej postępowaniem administracyjnym w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, była sprawa z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o odebranie dziecka. W rzeczywistości wskazane kategorie spraw zupełnie nie są do siebie podobne. Sprawa o odebranie dziecka dotyczy osoby dziecka, podczas gdy sprawa o ustalenie opłaty dotyczy obowiązku łożenia na utrzymanie dziecka. Treść decyzji jakie organ wydawał jednoznacznie określały wysokość kwoty, jaką co miesiąc reprezentowana przez kuratora osoba miała zapłacić. Decyzja taka w żaden sposób nie dotykała kwestii, gdzie dziecko ma przebywać, zdecydowanie natomiast przypominała sprawę o nałożenie obowiązku zapłaty świadczenia publicznoprawnego (wszak adresatem wpłaty był organ, a nie samo dziecko). Dlatego – zdaniem skarżącego – najbardziej podobne do niniejszej sprawy wydają się sprawy przed sądami administracyjnymi, gdzie przedmiotem jest należność pieniężna (§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia), co oznacza, że opłatę oblicza się na podstawie § 8 rozporządzenia. W niniejszej sprawie wartość przedmiotu sporu – kwota opłat obliczona do dnia uprawomocnienia się decyzji – przekroczyła 100.000 zł, co każe zastosować stawkę określoną w § 8 pkt 6 tego rozporządzenia wynoszącą 3.600 zł. Podlega ona powiększeniu o należny podatek VAT, co łącznie stanowi sumę 4.428 zł z tytułu wynagrodzenia kuratora.

Skarżący zwrócił również uwagę na znaczny nakład jego pracy jako kuratora, gdyż nie tylko kilkakrotnie zapoznał się z aktami sprawy, składał również pisma procesowe oraz złożył skuteczne odwołanie od decyzji, ale także poszukiwał kontaktu ze stroną – m.in. wielokrotnie wysyłał do niej korespondencję, odwiedzał ostatnie znane adresy, skontaktował się z ojcem dzieci, kontaktował się także z ZUS i NFZ próbując uzyskać dane adresowe bądź informację o osiąganiu przez nią jakiegoś dochodu. Niestety, wszystkie te starania przyniosły tylko (i aż) taki rezultat, że uniemożliwiły uprawomocnienie się orzeczenia w takim terminie, że gdy nieznana z miejsca pobytu wreszcie zjawiła się w organie, miała możliwość skutecznej obrony swoich praw. W takiej sytuacji kurator należycie wywiązał się ze swoich obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. przekazując ją sądowi wraz z aktami administracyjnymi i działając w imieniu organu stwierdziło, że "skarga jest niewłaściwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Wbrew stanowisku organu skarga jest usprawiedliwiona, dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że sporne było niegdyś zagadnienie, w jakiej formie winno nastąpić przyznanie wynagrodzenia należnego przedstawicielowi strony w postepowaniu administracyjnym, ustanowionemu przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej (kuratorowi) w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Ustanowienie kuratora w osobie adwokata nastąpiło na tej właśnie podstawie prawnej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w Ś. z dnia 26 lutego 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...]. Postanowieniem tym ustanowiono dla A. I. C. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu kuratora w osobie adw. Ł. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ś., do reprezentowania jej w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty za pobyt jej córki N. C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88), wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego (OSNC 1990/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie obowiązującego wówczas art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110, ze zm.) i dotyczyło kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie miał zastosowania również przepis art. 179 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dlatego nie mógł on stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 k.p.c. (por. art. 261 i nast. k.p.a.).

Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Poza sporem pozostaje to, że z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania czynności w obronie interesów strony.

Jednakże istotnie, ani wysokość tego wynagrodzenia, ani też zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak uprawnienie do wynagrodzenia wywodzić można z konstytucyjnej zasady RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), na co zresztą organ trafnie zwrócił uwagę.

Występująca zatem w przepisach postępowania administracyjnego luka prawna w tym zakresie została wypełniona na drodze judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 93/06) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Takimi przepisami mogły być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.).

Rozważając kwestię formy, w jakiej winno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. o przyznanie wynagrodzenia, na co organ zwrócił też uwagę, należy zauważyć, że zasadnie nie oparł on swojego rozstrzygnięcia na przepisie art. 264 § 1 k.p.a., przez co nie orzekał postanowieniem. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Według zaś art. 264 § 2 k.p.a., na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Trafnie w rozważaniach organu stwierdzono, że powyższa regulacja służy podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263 § 1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu, kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na przepisie art. 264 § 1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów – przysługuje tylko tej stronie. Zatem regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie – od organu administracji (por. uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13). Wykluczyć zatem należało możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a.

Z tej przyczyny wymaga zwrócenia uwagi, że relacja pomiędzy organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, gdyż sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) rozstrzygana jest z reguły już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Stąd też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela strony (kuratora) wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Dlatego nawet złożenie takiego wniosku już po wydaniu decyzji ostatecznej, w której kuratora ustanowiono, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia takiego wniosku.

Przede wszystkim jednak rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony (kuratora) ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia, nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zatem rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. należało poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Organ rozstrzygając wniosek kuratora o przyznanie wynagrodzenia zasadnie tego właśnie rodzaju rozstrzygnięcie wydał.

W bogatej judykaturze NSA dotyczącej tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97 – ONSA 1997, z. 4, poz. 149).

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej rzecz ujmując, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).

Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 r., str. 60).

Konkludując dotychczasowe rozważania należy zatem stwierdzić, że obowiązujące przepisy rzeczywiście nie dawały podstawy do wydania przez organ decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten (kurator) jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika – jak wskazano – z przepisów prawa. Dlatego przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Z tego względu przedstawiciel taki uprawniony był do obrony swych praw w drodze skargi skierowanej do sądu administracyjnego.

Odnosząc się zaś do podstaw zarzutów skargowych, które oparte zostały na wadliwym – zdaniem skarżącego – ustaleniu przez organ wysokości należnego mu wynagrodzenia, należy stwierdzić, że zarzuty te są w ocenie Sądu uzasadnione.

Przede wszystkim organ rozstrzygając wniosek skarżącego oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476) oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).

Tymczasem uszło uwadze organu to, że przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476), zostało uchylone z dniem 15 marca 2018 r. przez § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536). Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz akt administracyjnych nie wynika w istocie, które z powyższych rozporządzeń winno znaleźć w tej sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z § 3 nowego rozporządzenia z dnia 9 marca 2018 r., w sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stare przepisy znajdą zatem zastosowanie wówczas, jeżeli przed dniem 15 marca 2018 r.:

1) sprawa administracyjna została wszczęta;

2) nie została zakończona;

3) kurator został ustanowiony przed tym dniem.

Wprawdzie poza sporem jest to, że kurator został ustanowiony przez wejściem w życie przepisów rozporządzenia nowego, to jednak brak przekonujących danych, kiedy postępowanie administracyjne o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – w której kuratora ustanowiono – zostało rzeczywiście wszczęte, a zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia 14 września 2018 r. Jeśli zatem wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło już pod rządem nowych przepisów, to reguły oraz zasady, a także wysokość wynagrodzenia kuratora byłyby inne niż te, ustalone według przepisów dotychczasowych, które stosował organ przy rozstrzyganiu wniosku kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia.

Kwestie te wymagają przez organ należytego wyjaśnienia. Trzeba bowiem zaakcentować, że gdyby zastosowanie miały nowe reguły, to zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2018 r., wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny – w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł. Stosownie zaś do § 1 ust. 2 rozporządzenia, wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Wedle zaś § 1 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to:

1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie;

2) wartość przedmiotu sporu;

3) stopień zawiłości sprawy.

Skoro zatem organ w ogóle nie wyjaśnił, czy w sprawie tej znajdować winny zastosowanie przepisy nowego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r., czy też przepisy rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r., stanowi to inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Okoliczność ta będzie miała przy tym decydujące znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości należnego skarżącemu wynagrodzenia przy odwołaniu się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 18), które określają m.in. wysokość adwokackich stawek minimalnych. Organ winien mieć wówczas przede wszystkim na uwadze obowiązek prawidłowego określenia kategorii "sprawy o najbardziej zbliżonym rodzaju", do sprawy w jakiej kurator został ustanowiony. Skoro bowiem ustanowienie kuratora nastąpiło w postępowaniu administracyjnym o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, oznacza to, że miało to miejsce w sprawie o charakterze majątkowym. Tym samym przyjęcie przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że sprawą o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy objętej postępowaniem administracyjnym w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jest sprawa z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o odebranie dziecka – jest całkowicie błędne. Jeżeli bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego było roszczenie majątkowe, to sprawy o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy, w której kuratora ustanowiono, nie może stanowić wskazana przez organ sprawa o charakterze niemajątkowym. Organ dopuścił się tym samym również naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 18), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do dokonania ponownej oceny wniosku kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia, przy uwzględnieniu powyższych uwag Sądu dotyczących zastosowania właściwych przepisów prawa (art. 153 p.p.s.a.).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 146 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić zaskarżony akt, który wydany został z opisanymi wyżej naruszeniami prawa, o czym orzekł w sentencji wyroku.