Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1459/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art.8, 16,155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 maja 2018 roku, po rozpatrzeniu wniosku A. Ł., orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2016 roku, znak [...], orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] - w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako podstawę organ wskazał art. 104 § 1, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 roku, poz. 83 z późn. zm.), dalej "ustawa przekształceniowa".

Wydanie ww. decyzji poprzedziły następujące okoliczności:

Prezydent Miasta K. decyzją z 22 sierpnia 2016 r., sygn. [...] orzekł na wniosek dotychczasowych użytkowników wieczystych o przekształceniu udziału wynoszącego [...] części prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], pow. 1805 m2, jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz A. Ł., za kwotę 549 176 zł, udziału wynoszącego [...] na rzecz M. S. za kwotę 549 176 zł i udziału wynoszącego [...] na rzecz K. K. za kwotę 57 808 zł. Opłaty wobec M. S. i K. K. organ rozłożył na 20 rat rocznych. Decyzja ta została wydana w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Dnia 30 sierpnia 2016 r. Sąd Apelacyjny w K. II Wydział Karny postanowieniem o sygn. akt II AKz 290/16 uchylił zabezpieczenie ustanowione postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z 26 października 2006 r., sygn. akt VI Ds. 36/06/S, polegające na zakazie zbywania i obciążania ww. nieruchomości przez użytkownika wieczystego - wnioskodawcę, dokonane w związku z aktem oskarżenia dotyczącym przestępstw zagrożonych karą grzywny.

A. Ł. umową darowizny z 30 sierpnia 2016 r., Rep. A nr [...], przeniósł posiadane prawo na syna – T. Ł.. Ww. umowa została rozwiązana umową z 13 września 2016 r., Rep. A nr [...].

Kolejno decyzją z 14 września 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, w związku z cofnięciem przez A. Ł. odwołania, orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tym samym ostateczna stała się decyzja Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016r., sygn. [...], orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości.

Na mocy aktu notarialnego z dnia 16 września 2016 r. Rep. nr A [...] A. Ł. darował swojemu synowi T. Ł. całe przysługujące mu udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości (475/1000 cz.).

W dniu 22 września 2016 r. A. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika we wszystkich opisanych etapach przedmiotowego postępowania, złożył - w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r, poz. 2096), dalej "K.p.a." - wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 r., poprzez rozłożenie na raty opłaty wynoszącej 549 176 zł, naliczonej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Prezydent Miasta K. decyzją z 10 listopada 2016 r., znak [...], odmówił zmiany ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania, przytoczył treść art. 155 K.p.a., a następnie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można skutecznie złożyć do dnia, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, ponieważ z tym dniem użytkownik wieczysty, jako uprawniony do żądania ulgi w spłacie w formie rat, traci swój status użytkownika wieczystego. Organ dodał, że w przypadku A. Ł. żądanie to nie mogło zostać zrealizowane, a to z powodu zakazu zbywania oraz obciążania, który został ustanowiony na jego udziale w przedmiotowej nieruchomości i do dnia 10 listopada 2016 r. nie został wykreślony. Dalej organ wskazał, że rozłożenie na raty po dniu 14 września 2016 r., czyli po dacie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję, jest niemożliwe. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem zasady udzielenia ulg od opłaty za przekształcenie, która stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. Ponadto przepisy zawarte w art. 4 ustawy przekształceniowej wyłączają możliwość stosowania ulg wymienionych w art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o finansach publicznych, tj. umorzenia w całości lub w części oraz odroczenia na raty spłaty należności. Organ podkreślił, że pomimo stwierdzenia, iż zmianie decyzji stoją na przeszkodzie przepisy szczególne, zbadał również pozostałe przesłanki wynikające z treści art. 155 K.p.a. W szczególności zwrócił uwagę, że regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie względami natury słusznościowej, czy celowościowej. Wskazał, że w niniejszej sprawie interes obywateli jest sprzeczny z interesem wnioskodawcy, a nadto zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych.

Od decyzji tej A. Ł. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, zarzucając naruszenie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że po wydaniu decyzji o przekształceniu odpadła przesłanka negatywna rozłożenia spłaty na raty wskutek uchylenia zakazu zbywania i obciążania ujawnionego na udziale A. Ł.. Zdaniem wnioskodawcy, co do zasady rozłożenie na raty następuje w decyzji o ustaleniu spłaty, w której określa się warunki tego rozłożenia. Niemniej jednak, w ocenie odwołującego się, uwzględniając względy wykładni funkcjonalnej i celowościowej, należy uznać, że dopuszczalne jest również rozłożenie spłaty na raty także następczo, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 K.p.a., po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślił też, że twierdzenia dotyczące wygaśnięcia uprawnienia co do rozłożenia na raty należy uznać za sprzeczne z treścią art. 155 K.p.a. Ponadto podniósł, że art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, nie wprowadza ograniczenia czasowego, ani wygaśnięcia prawa po stronie użytkownika wieczystego, zaś celem regulacji ww. przepisu było zapewnienie faktycznej możliwości realizacji prawa przez użytkowników wieczystych. Wskazał, że z uwagi na datę wydania orzeczenia Sądu Apelacyjnego strona była pozbawiona możliwości realizacji tego prawa. Dodał, że rozłożenie płatności na raty jest z mocy prawa zabezpieczone hipoteką, zaś przepisy ustawy nie przewidują ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością przez właściciela.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K decyzją z 28 lutego 2017r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. ą z 10 listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej podkreślił, że użytkownik wieczysty z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego staje się właścicielem nieruchomości, a w związku z tym – zdaniem organu II instancji – już tylko z tego powodu traci tytuł do domagania się rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty, ponieważ uprawnienie to zastrzeżone jest jedynie dla użytkownika wieczystego. Organ odwoławczy podzielił zatem pogląd organu I instancji w przedmiocie niemożności zastosowania tego przepisu z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Na powyższą decyzję A. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z 28 lutego 2017 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że skarga była zasadna. Stwierdził, że bezsprzeczne jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 r. orzekająca o przekształceniu przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. W aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z 8 sierpnia 2016 r., w którym wyraża zgodę na wydanie decyzji ze spłatą jednorazową. W aktach sprawy znajduje się także pismo z 17 czerwca 2016 r., sporządzone przez radcę prawnego, w którym odpowiadając na pytanie Wydziału Skarbu Miasta UMK czy istnieje możliwość rozłożenia - w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - na raty opłaty za przekształcenie i zabezpieczenie spłaty rat hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem w sytuacji, kiedy w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ujawniony jest wpis zakazujący zbywania i obciążania nieruchomości, radca informuje, że w jego ocenie wydanie takiej decyzji stałoby w sprzeczności z wpisem ujawnionym w księdze wieczystej. Ponadto, pismem z 28 października 2016 r. pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, radca prawny M. N., wyraziła zgodę na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K., poprzez rozłożenie na raty należnej od wnioskodawcy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Sąd podzielił stanowisko organów, że z wykładni gramatycznej art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., sąd przyjął, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali ich istnienie, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną.

Sąd wskazał, że decyzja, której dotyczy wniosek jest bezspornie ostateczna, a zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły wszystkie strony postępowania (współużytkownicy wieczyści nieruchomości). Dalej Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska organów, jakoby zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można było skutecznie złożyć jedynie do dnia, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, ponieważ z tym dniem użytkownik wieczysty jako uprawniony do żądania ulgi w spłacie w formie rat, traci swój status użytkownika wieczystego.Sąd powyższą wykładnię przepisów uznał za zawężoną i niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym. Sąd uznał, że skoro z przyczyn względnie obiektywnych skarżący nie mógł / nie chciał skorzystać z rozłożenia opłaty na raty na czas wydania decyzji przekształceniowej - to niczym nie jest uzasadnione twierdzenie, że treść art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej przeciwstawia się możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie rozłożenia opłaty na raty na podstawie art. 155 K.p.a. Sąd stwierdził, że systemowa interpretacja prawna art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej, nie eliminuje możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, przez uruchomienie trybu art. 155 K.p.a. przez skarżącego już jako właściciela. Ponadto nietrafna jest argumentacja, jakoby decyzje w trybie art. 155 K.p.a. wydawane mogły być tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Taki pogląd może służyć tylko jako pewna zasada, która może mieć wyjątki.

Sąd wyjaśnił, że jako zasada, tryb art. 155 K.p.a. nie dotyczy decyzji związanych, wydawanych na podstawie norm kompetencyjnych nie zawierających pojęć nieoznaczonych, nie stopniujących zakresu obowiązków / sankcji, i określających negatywne następstwa prawne dla danego podmiotu prawa starającego się o zmianę ostatecznej decyzji. W przypadku ew. zmiany ostatecznych związanych decyzji pozytywnych dla strony wydawanych w sytuacji interpretacji przez organ pojęcia nieoznaczonego, istotny prawnie jest kierunek i uzasadnienie zmiany. Wypowiedź organu w przedmiocie rozłożenia na raty jest wydawana w ramach decyzji związanej, ale ta decyzja związana ma niewątpliwie pozytywny wydźwięk dla adresata decyzji. Skarżący jednocześnie nie domaga się niczego więcej niż to przewiduje norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji związanej w przedmiocie rozłożenia na raty. Uiszczenie całej opłaty jednorazowo ma także charakter obligatoryjny, lecz dopiero wtedy kiedy beneficjent nie korzysta z rozłożenia opłaty na raty. Kiedy użytkownik wieczysty ma, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. argumentować zastosowaniem tej instytucji tylko do decyzji uznaniowych, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym. Bez wyraźnej cezury prawa, pozbawia użytkownika wieczystego wskutek upływu czasu, nabycia statusu właściciela do skorzystania z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. uznając, że treść art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej, stanowi przepis szczególny przeciwstawiający się pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika, że decyzja o przekształceniu ma się obligatoryjnie wypowiadać w sprawie opłaty, jednak z treści art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej nie wynika wprost, że złożenie wniosku o rozłożenie opłaty na raty jest ograniczone w czasie. Nie można zakładać, że normy art. 3 i 4 ustawy przekształceniowej są adresowane tylko do użytkownika wieczystego. Normy te kształtują sytuację prawną zarówno użytkownika wieczystego, jak i właściciela po przekształceniu prawa. Potencjalna decyzja o zmianie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji przekształceniowej w zakresie rozłożenia opłaty na raty, dotyczy tego stosunku, który został nawiązany na podstawie pierwotnej decyzji przekształceniowej. Adresatem potencjalnej decyzji zmieniającej jest ta sama osoba fizyczna, a zmieniana pierwotna decyzja przekształceniowa kształtuje jej prawa i obowiązki zarówno jako użytkownika wieczystego jak i właściciela, stąd wydanie decyzji o zmianie jest potencjalnie dopuszczalne. Stąd też beneficjentem tej normy jest zarówno użytkownik wieczysty, o którym stanowi wprost przepis, jak i właściciel przekształconego prawa. Jeżeli bowiem, w myśl art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, złożenie wniosku nie jest ograniczone w czasie, to jest zatem możliwe złożenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w okresie późniejszym, co może nastąpić właśnie w trybie art. 155 K.p.a. To ograniczenie w czasie, nie może wynikać z tego, norma literalnie adresowana jest do użytkownika wieczystego.

Następnie Sąd stwierdził, że rozważania organu I instancji, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, mają charakter jednostronny, tzn. z nastawieniem na ochronę interesu społecznego, bez szczegółowego rozważenia na czym w sprawie polega słuszny interes strony. Sąd wskazał, że znaczenia tych interesów trzeba szukać w aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Nadto organ II instancji nie wypowiedział się w przedmiocie oceny tej przesłanki w sprawie. W konsekwencji, organ zarówno I jak i II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że powyższe nie oznacza, że tym razem organ ma faworyzować słuszny interes strony w zestawieniu z interesem społecznym.

Kolejno, decyzją z 28 marca 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z 10 listopada 2016 r., znak [...] w całości i przekazało sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, opierając się na wyżej opisanym wyroku, wskazało na konieczność analizy w przedmiotowej sprawie pojęć "interes społeczny" oraz "słuszny interes strony" oraz zobiektywizowane wyważenie pomiędzy nimi bez założenia prymatu któregokolwiek z nich. Kolegium uznało jednocześnie, że dokonywanie takiej analizy na etapie postępowania przed organem II Instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazało również na zasadność zastosowania przepisu art. 155 K.p.a. jako właściwego trybu do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy.

Następnie, wspomnianą na początku decyzją z 28 maja 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 roku, znak [...] w trybie art. 155 K.p.a. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1, art. 155 K.p.a. oraz art. 4 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy przekształceniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie przytoczył przywołane wyżej rozważania Sądu. Przywołał również brzmienie art. 155 i art. 16 K.p.a. i dokonał ich wykładni. Wskazał, że fakt zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 roku, znak [...] należy uznać za bezsporny. W świetle interpretacji przepisów art. 3 i 4 ustawy przekształceniowej oraz art. 155 K.p.a., której dokonał WSA w Krakowie, organ przyjął również, że żadne przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji. Dalej organ przedstawił obszerną analizę pojęć "interes społeczny" i "słuszny interes strony" w oparciu o orzecznictwo i piśmiennictwo powstałe w drodze stosowania art. 155 K.p.a., jak również interpretację opierającą się na przepisach Konstytucji RP oraz ustawy przekształceniowej.

Organ przywołał dotyczące interesu publicznego przepisy Konstytucji (art. 16, art. 166) oraz uregulowania ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – art. 2, art. 6, art. 7, art. 9 i art. 50, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) - art. 1, art. 2, art. 4 i art. 91 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1453 ze zm.). Dalej organ opisał obowiązki jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przekształceniowym, a także jego charakter i konsekwencje. Dokonał również porównania kwoty nałożonej opłaty na możliwość realizacji zadań Gminy. Następnie organ dokonał analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy przekształceniowej wskazując m.in., że interes społeczny przy przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności realizowany jest poprzez zapewnienie odzyskania należnej kwoty w drodze ewentualnej egzekucji z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w przypadku, gdyby nowy właściciel nie spłacał należności w terminie.

Kolejno organ zwrócił uwagę na konieczność oddzielenia interesu strony "słusznego" od "zwykłego", który ustawowej ochrony nie otrzymał. Obszernie przywołując orzecznictwo organ wskazał m.in., że słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a zatem zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Organ wskazał, że dla strony postępowania przekształceniowego korzystniejsza jest sytuacja, w której ma możliwość uiszczenia opłat w ratach, niż konieczność uregulowania tejże opłaty w formie jednorazowej. Nie znaczy to jednak, że taki jej interes będzie zawsze interesem słusznym. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, materiał dowodowy nakazuje poddać w wątpliwość rzeczywistą zdolność jak i chęć ponoszenia przez wnioskodawcę opłaty za przekształcenie nawet w formie ratalnej.

W okresie blisko dwóch lat od daty nabycia ostateczności przez decyzję przekształceniową do daty wydania niniejszej decyzji wnioskodawca nie regulował należności z tego tytułu i choć złożył stosowny wniosek o rozłożenie ciążącej na nim należności, to przez cały czas trwania niniejszego postępowania nie zachowywał się jak osoba gotowa regulować swe długi, choćby poprzez wpłatę kwot zbliżonych do prognozowanych wysokości rat rocznych. Ma to znaczenie tym większe, że od daty uostatecznienia ww. decyzji przekształceniowej, niezależnie od wszelkich składanych wniosków, ciąży na nim obowiązek ponoszenia tych opłat.

Organ wskazał również, że decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 K.p.a., czy to uchylająca ostateczną decyzję czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym, może wywierać skutki tylko na przyszłość - poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Organ stwierdził też, że wnioskodawca na podstawie umowy darowizny przeniósł posiadane prawo na osobę trzecią, co uniemożliwiło Gminie ustanowienie na zbytym prawie hipoteki przymusowej należnej na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej, a przez to znacząco utrudni ewentualne wyegzekwowanie należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Obdarowanym był syn wnioskodawcy, T. Ł.. Dokonanie dwóch czynności przenoszących w tak krótkim czasie prawo własności nieruchomości pomiędzy osobami najbliższymi nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia.

Organ zwrócił uwagę także na instytucję tzw. skargi pauliańskiej (art. 527 § 1 i § 3 oraz art. 528 Kodeksu cywilnego) wskazując, że ugruntowana linia orzecznictwa sądów pozwala używać tej instytucji także do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym.

Podsumowując organ stwierdził, że jeżeli dłużnik/wnioskodawca przez dwa lata od daty przekształcenia nie uregulował nawet części należnej od niego z tego tytułu opłaty i do tego niezwłocznie wyzbył się przedmiotu postępowania na rzecz osoby najbliższej, uniemożliwiając wierzycielowi ustanowienie zabezpieczenia w postaci hipoteki, to uzasadnionym prawem wierzyciela jest z ostrożnością podchodzić do zapewnień wnioskodawcy, że opłatę tę będzie płacić w ratach.

Na potwierdzenie powyższych wywodów organ przywołał postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. II Wydział Karny z 30 sierpnia 2016 roku, sygn. II AKz 290/16, zgodnie z którego uzasadnieniem przyczyną trwającego przez 9 lat zabezpieczenia, ustanowionego postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z 26 października 2006 roku sygn. VI Ds. 36/06/S, polegającego na zakazie zbywania i obciążania ww. nieruchomości przez użytkownika wieczystego-wnioskodawcę, był akt oskarżenia dotyczący przestępstw, za których popełnienie groziła oskarżonemu kara grzywny do 5.000.000 zł oraz obowiązek naprawienia szkody w wysokości 13.000.000 zł. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika także, że utrzymane zostało zabezpieczenie w postaci zajęcia rachunków bankowych, co tym bardziej nakazuje ostrożność w uznaniu twierdzeń wnioskodawcy za wiarygodne.

Na zakończenie organ wskazał, że jakkolwiek na organie rozstrzygającym sprawę ciąży obowiązek dogłębnego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, to nie zwalnia to wnioskodawcy z obowiązku wykazania, iż prezentowany interes spełnia przesłankę słusznego interesu. W pismach wnioskodawcy trudno natomiast znaleźć merytoryczne przesłanki, które pozwalałyby obiektywnie przyznać, że udzielenie mu ulgi wpłynie na jego sytuację prawną w sposób społecznie akceptowalny. Nie udowodnił też, ani nawet nie uprawdopodobnił, że jest gotów rozłożoną na raty opłatę spłacać. Tym bardziej nie wskazał w formie jakiegokolwiek dopuszczalnego prawnie zabezpieczenia, że ma możliwość tę opłatę uregulować. Nie odniósł się także do grożącego mu przepadku majątku, wynikającego z toczącego się wobec niego postępowania karnego. W związku z powyższym organ orzekający doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie interes społeczny jest sprzeczny z interesem skarżącego, a interes wnioskodawcy nie może zostać uznany za "słuszny".

A. Ł. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", bowiem z wyroku WSA w Krakowie z 26 września 2017 r. wynika konieczność uwzględnienia słusznego interesu strony. Ponadto zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a. i rażące naruszenie art. 155 K.p.a. przez jego wykładnię contra legem poprzez przyjęcie, że nie wystarczy dla jego zastosowania słuszny interes strony oraz przyjęcie, że interes publiczny może być przesłanką negatywną jego zastosowania, a także zastosowanie pozaustawowej przesłanki wiarygodności dłużnika i uzależnienie od niej rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto skarżący zarzucił obciążenie dłużnika skutkami zaniechania organu, który nie wpisał hipoteki celem zabezpieczenia w ustawowym terminie, naruszenie zasady domniemania niewinności przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie karnej w jakikolwiek sposób może wpłynąć na ocenę sytuacji prawnej strony.

Skarżący podniósł, że organ mógł zwrócić się do obdarowanego w celu ustanowienia hipotek na przedmiocie darowizny mającej na celu zabezpieczenie interesów gminy. W ocenie skarżącego decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem z jednej strony wskazuje, jaki jest słuszny interes strony wynikający z rozłożenia wierzytelności na raty, a w innym, że pełnomocnik strony nie wykazał, że taki słuszny interes występuje.

Ponadto skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia zasady równego traktowania przez odmowę rozłożenia na raty opłaty, podczas gdy inne strony otrzymały możliwość spłaty ratalnej. Zapowiedział, że zamierza przedłożyć oświadczenie w formie aktu notarialnego ze strony obdarowanego syna o zgodzie na dokonanie wpisu hipoteki celem zabezpieczenia wierzytelności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z 26 września 2018r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 28 maja 2018 r. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 3 i art. 4 ustawy przekształceniowej oraz art. 153 P.p.s.a., art. 155 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił uzasadnienie decyzji I instancji podkreślając, że Prezydent zwrócił uwagę na okoliczność, że słuszny interes strony nie może przejawiać się w usiłowaniu uniknięcia konsekwencji podatkowych dobrowolnie podjętych przez stronę decyzji. Skoro dłużnik/wnioskodawca przez dwa lata od daty przekształcenia nie uregulował nawet części należnej z tytułu przekształcenia opłaty, a do tego niezwłocznie wyzbył się przedmiotu postępowania uniemożliwiając wierzycielowi ustanowienie zabezpieczenia w postaci hipoteki, to uzasadnionym prawem wierzyciela jest z ostrożnością podchodzić do zapewnień wnioskodawcy, że opłatę będzie uiszczać w ratach.

Dalej organ II instancji stwierdził, że poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje to, co przesądził WSA w Krakowie w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17, a to, że treść art. 4 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie przeciwstawia się możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie rozłożenia opłaty na raty po uzyskaniu przez rzeczoną decyzję przymiotu decyzji ostatecznej. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie wniosek o rozłożenie na raty może, a nawet powinien być rozpatrzony w trybie art. 155 K.p.a. Z powołanego wyroku wynika także, że spełnione są przesłanki z art. 155 K.p.a. odnoszące się do ostatecznego charakteru decyzji i wyrażenia przez strony zgody na zmianę lub uchylenie decyzji. Także przepisy szczególne nie sprzeciwiają się co do zasady uchyleniu lub zmianie przedmiotowej decyzji. Sporna pozostała nadal przesłanka, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ II instancji wskazał, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - WSA w Krakowie w ww. wyroku nie przesądził, że za uchyleniem lub zmianą przemawia słuszny interes strony, lecz nakazał organom zbadanie "czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony". Nakazując rozważenie tej przesłanki WSA w Krakowie wyraźnie zaznaczył, że powyższe "nie oznacza, że tym razem organ ma faworyzować słuszny interes strony w zestawieniu z interesem społecznym". Dalej organ odwoławczy opisał obowiązki organów orzekających w ramach uznania administracyjnego. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie interes społeczny, co wykazał organ I instancji, sprzeciwia się zmianie decyzji we wnioskowany sposób pozytywny dla strony. Literalne brzmienie art. 155 K.p.a. wskazuje na to, że materialnoprawną przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji jest to by za jej uchyleniem lub zmianą przemawiał interes społeczny (publiczny) lub słuszny interes strony. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę alternatywy łącznej wystarczy, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia jeden ze wskazanych interesów. Z treści powołanego przepisu w istocie wynika, że okoliczność, że interes społeczny przemawia przeciwko uchyleniu lub zmianie decyzji, sama w sobie nie jest negatywną przesłanką i nie może stanowić podstawy odmowy jej uchylenia lub zmiany. Ale jeśli organ dodatkowo wykaże, że nie przemawia za jej uchyleniem lub zmianą słuszny interes strony, to wówczas nie można uznać, że decyzja odmawiająca uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest sprzeczna z prawem.

Dalej organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji w kwestii oceny słuszności interesu strony, ze względu na brak rzeczywistej zdolności i chęci ponoszenia opłaty przez skarżącego. Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 4 ustawy przekształceniowej. Stwierdził, że w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że "organ wydający decyzję w przedmiocie przekształcenia będzie zobowiązany, w razie złożenia odpowiedniego wniosku przez użytkownika wieczystego, do rozłożenia opłaty z tytułu przekształcenia na raty płatne w okresie od 10 do 20 lat. Wprowadzenie powyższej regulacji przyczyni się niewątpliwie do ułatwienia dokonywania przekształcenia. Zarazem pozostawia organowi, który - w granicach wskazanych w ustawie - wyznacza okres, na jaki nastąpić ma rozłożenie płatności na raty, możliwość uwzględnienia w swojej decyzji indywidualnej sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawcy. Regulacja powyższa stanowi przy tym jedynie ograniczenie uznania administracyjnego organu wydającego decyzję w tym przedmiocie i nie pozbawia osoby, na rzecz której przekształcenie zostało dokonane, uprawnienia do wcześniejszego uiszczenia opłaty." W uzasadnieniu projektu ustawy zwrócono także uwagę na to, że "zawarte w projekcie regulacje dotyczące preferencyjnych warunków przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości, których mają dotyczyć przekształcenia (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) w stopniu odpowiadającym zasadzie proporcjonalności".

Dalej organ opisał umowy dotyczące przenoszenia praw dotyczących nieruchomości przez skarżącego na jego syna. Stwierdził, że naprzemienne zbywanie i odzyskiwanie przedmiotu zabezpieczenia uzasadniają obawy organu I instancji o zabezpieczenie interesu publicznego przejawiającego się w uzyskaniu rekompensaty za przeniesienie prawa własności nieruchomości. Bezspornym pozostaje także fakt, że dłużnik nie reguluje opłaty wynikającej z decyzji z 22 sierpnia 2016 r., nawet w części, która mogłaby odpowiadać prognozowanym ratom, a przeciwko niemu toczy się postępowanie egzekucyjne, mające na celu wyegzekwowanie opłaty należnej z tytułu przekształcenia. Ponadto z uzasadnienia postanowienia Sądu Apelacyjnego w K. II Wydział Karny z 30 sierpnia 2016 r. sygn. Akt II AKz 290/16 wynika, że w stosunku do wnioskodawcy zastosowano zabezpieczenie w postaci rachunków bankowych, co rodzi w kontekście dbałości o interes społeczny, obawy co do zdolności regulowania opłat w dłuższej perspektywie czasowej. Jak wynika z powyższego swoją ocenę braku słusznego interesu strony organ I instancji oparł na obiektywnych faktach i wykazał, że interes strony pozostaje w kolizji z interesem publicznym, tym samym nie może być uznany w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za interes słuszny.

Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że z uwagi na zasadę domniemania niewinności, nie można wyciągać wobec niego żadnych wniosków na podstawie toczącego się postępowania karnego. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przypisał decydującego znaczenia tym okolicznościom.

Nie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki zastosowania trybu weryfikacji skarżonej decyzji, w szczególności przesłanka, że za uchyleniem lub zmiana decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącego. Przywołał i wyjaśnił treść art. 8 K.p.a. Stwierdził, że skarżący nie wskazał w jaki konkretnie sposób przepis ten został naruszony. Wskazał, że okoliczność, iż innym użytkownikom wieczystym rozłożono opłaty na raty, sama w sobie nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia zasady równego traktowania. Sytuacja skarżącego, z uwagi na szereg okoliczności faktycznych, na które wskazano wyżej, jest szczególna, inna niż pozostałych współwłaścicieli.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania pozaustawowej przesłanki wiarygodności i uzależnienia od niej rozstrzygnięcie w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności dotyczące wiarygodności dłużnika zostały wzięte pod uwagę nie jako samoistna negatywna przesłanka, lecz w ramach oceny występowania słusznego interesu strony, a zatem przesłanki ustawowej z art. 155 K.p.a.

Odnośnie natomiast zarzutu wykładni art. 155 K.p.a. contra legem przez przyjęcie, że interes publiczny może być negatywną przesłanką zastosowania art. 155 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek kierunek badania organu I instancji w aspekcie interesu społecznego był prowadzony nie w celu potwierdzenia wystąpienia przesłanki pozytywnej, co w kierunku istnienia przesłanki negatywnej, jednak końcowa konkluzja organu była prawidłowa. Skoro bowiem interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmiana decyzji, organ I instancji zbadał, czy przemawia za tym słuszny interes strony. Doszedł do wniosku, ze rozłożenie opłaty na raty jest korzystne dla strony (sprzyja jej interesowi), ale interesu tego nie można uznać za słuszny. Jeśli interes strony pozostaje w kolizji z interesem społecznym, to w świetle stanowiska doktryny i orzecznictwa nie może on być uznany za słuszny.

Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał także, że również zarzut wewnętrznej sprzeczności decyzji I instancji nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie zwrócił się do obdarowanego w celu ustanowienia hipotek na przedmiocie darowizny organ odwoławczy zauważył, że po pierwsze, syn skarżącego nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Po drugie, nałożenie takiego obowiązku na organ byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności i oznaczało nałożenie dodatkowych pozaustawowych obowiązków na organ. Po trzecie, rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. ma nastąpić w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

Końcowo organ wskazał, że 10 września 2018 r. do Kolegium wpłynęło pismo skarżącego, w którym wywodzi, że organ jest zobowiązany, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, do rozłożenia na raty, jeśli wnioskuje o to użytkownik wieczysty/właściciel, jest obligatoryjne bez względu na prognozy dotyczące perspektywy uiszczenia rozłożonej na raty opłaty. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że przedmiotowe postępowanie toczy się w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155 K.p.a). Stąd w pierwszej kolejności organ bada, czy spełnione są przesłanki zastosowania tego trybu, zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki są spełnione otwiera drogę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a., w szczególności stwierdzono, że za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Zatem zamknięta jest droga do weryfikacji decyzji ostatecznej. Gdyby przesłanki z art. 155 K.p.a. zostały spełnione, to w istocie należałoby rozważyć rozłożenie opłaty na raty.

A. Ł. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżył decyzję II instancji w całości jak i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji i wniósł o ich uchylenie, względnie o uchylenie decyzji organu II instancji ze wskazaniem dokonania aktu stosowania prawa przez organ II Instancji.

Zaskarżonej decyzji, jak również decyzji I instancji zarzucił:

1. naruszenie art. 153 P.p.s.a. w sytuacji, kiedy organ jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie nakazującym uwzględnienie słusznego interesu strony,

2. naruszenie art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania wobec organów władzy publicznej,

3. rażące naruszenie art. 155 K.p.a. przez:

- wykładnię contra legem tj. przeciw ustawie przepisu art. 155 K.p.a., że nie wystarczy słuszny interes strony dla zastosowania tego przepisu,

- przyjęcie, że interes publiczny może być przesłanką negatywną w rozumieniu tego przepisu, pomimo, że jest to wbrew treści przepisu,

- zastosowanie pozaustawowej przesłanki wiarygodności dłużnika i uzależnienie od niej wydania decyzji,

- naruszenie zasady domniemania niewinności przez przyjęcie, że postanowienie w sprawie karnej w jakikolwiek sposób może wpłynąć na ocenę sytuacji prawnej strony w niniejszym postępowaniu,

- rażącą wewnętrzną sprzeczność decyzji, która w jednym miejscu w sposób jasny wskazuje, jaki jest słuszny interes strony wynikający z rozłożenia na raty a w innym, że pełnomocnik nie wykazał, że taki słuszny interes istnieje, pomimo, że jest to wprost naprowadzana we wniosku okoliczność,

- odmowę zmiany decyzji w przypadku, kiedy organ jest zobowiązany do równego traktowania stron a wszystkie pozostałe strony otrzymały rozłożenie spłaty na raty.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że wbrew treści wyroku Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu na ostatniej stronie decyzji, że ocena pojęcie interesu strony należy rozważać autonomicznie w oderwaniu od aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Nie został również uwzględniony pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Krakowie dot. uwarunkowań aksjologicznych. Mianowicie WSA w Krakowie, w pogłębionej analizie wskazał: Skarżący jednocześnie nie domaga się niczego więcej niż to przewiduje norma stanowiąca podstawę do wydania decyzji związanej w przedmiocie rozłożenia na raty. Uiszczenie całej opłaty jednorazowo ma także charakter obligatoryjny, lecz dopiero wtedy kiedy beneficjent nie korzysta z rozłożenia opłaty na raty. W realiach kontrolowanej sprawy i zarazem obiektywnego stanu prawnego, kiedy użytkownik wieczysty ma, w świetle art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, przy spełnieniu pewnych przesłanek prawem określonych, publiczne prawo podmiotowe do skutecznego złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, nie można odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. argumentować zastosowaniem tej instytucji tylko do decyzji uznaniowych, gdyż w tym kontrolowanym stanie prawnym wykładnia organu prowadzi do wniosków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym.

Zaskarżana decyzja kolegium faktycznie podtrzymuje stanowisko contra legem wygłoszone przez organ I Instancji, że interes społeczny stanowi przesłankę negatywną. Kolegium stanęło na stanowisku, że: "Jeżeli interes strony pozostaje w kolizji z interesem społecznym, to świetle stanowiska doktryny i orzecznictwa nie może być on uznany za słuszny". Zdaniem skarżącego jest to argumentacja w sposób materialny sprzeczna nie tylko z treścią art. 155 K.p.a., ale i art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej. To ustawodawca określił, że interes strony domagającej się rozłożenia na raty jest interesem słusznym na co zasadnie wskazał WSA w Krakowie, ponadto twierdzenie, że interes strony nie jest słuszny, jeżeli jest w kolizji z interesem społecznym podważa treść porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Mianowicie wszystkie ustawy stanowią wyważenie interesów publicznych i prywatnych i określają zakresy ich realizacji. Takiego wyważenia dokonał też ustawodawca w ustawie przekształceniowej. Organ administracji publicznej nie może zastępować aksjologii ustawy aksjologią własną. Ustawodawca dokonał rozstrzygnięć aksjologicznych w ustawie o przekształceniu.

Instytucja użytkowania wieczystego jest instytucją poprzedniego sytemu prawnego, której celem było pozbawienie obywateli własności prywatnej i zastąpienie jej własnością czasową co jest nie do pogodzenia z demokratyczny państwem prawnym opartym o zasadę prywatnej własności Rozwiązanie problemu poprzez jednorazową spłatę właściciela przez użytkowania wieczystego może uniemożliwić realizację zaplanowanego przekształcenia w związku z czym ustawodawca rozstrzygnął, że żądanie rozłożenia na raty jest wiążące dla organu administracyjnego ustalając tym wiążącą hierarchię, że w zakresie rozłożenia na raty interes ekonomiczny właściciela jest podporządkowany interesowi użytkownika i uznając, że interes użytkownika wieczystego w rozłożeniu na raty jest słusznym interesem strony. Organy administracji w tej sprawie zmierzają do funkcjonalnego pozbawienia wnioskodawcy możliwości skorzystania z prawa rozłożenia wierzytelności na raty. Postępowanie trwa dwa lata a organ będący właścicielem przystąpił do egzekucji całej wierzytelności. Jest oczywistym, że potwierdzone orzeczeniem WSA w Krakowie prawo do merytorycznego rozpatrzenia decyzji i rozłożenia wierzytelności na raty stoi w sprzeczności funkcjonalnej z postępowaniem egzekucyjnym, które sprawi, że wniosek ten stanie się bezprzedmiotowy. Skarżący miał prawo złożyć wniosek i oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem z rozsądnym terminie. Żądanie i zarazem czynienie zarzutu, że mając potwierdzone prawo do złożenia wniosku rozłożenia na raty Skarżący nie czyni sam dobrowolnych wpłat jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli ustawa przyznaje uprawnienie, to realizacja uprawnienia nie może być uzależniana od zachowań sprzecznych z przyznanym uprawnieniem. Innymi słowy skoro klient ma prawo i wnosi o rozłożenie na raty to nie może jednocześnie być karany za to, że czeka na realizację tego prawa. Ponadto organy wprowadziły ad hoc swoiście rozumianą i pozaustawową przesłankę wiarygodności płatniczej, wymagając tego, by strona, która wnosi o rozłożenie na raty zachowywała się tak jakby nie składała tego wniosku.

Zupełnie niezrozumiałe są wątpliwości organu dotyczące zawarcia i rozwiązania umowy darowizny. Sprawa jest niezmiernie prosta - umowa darowizny została zawarta zanim decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Powyższe doprowadziłoby do sprzeczności między treścią decyzji a stanem w księdze wieczystej. W związku z tym umowę rozwiązano i zawarto ponownie jak decyzja stała się ostateczna. Ponadto skarżący wskazał, że dokonana czynność ma charakter przysporzenia pod tytułem darmym na rzecz członka rodziny i w żaden sposób nie może uniemożliwić lub utrudnić realizacji wierzytelności właściciela, co jasno wynika z uregulowań Kodeksu cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Ponadto żaden przepis nie wymaga od osoby, która dokonała przekształcenia, by zaniechała rozporządzenia nabytą nieruchomością. Stosowanie i wykładania prawa zdaniem skarżącego nie może prowadzić do zastawiania na obywatela pułapek, interpretowania przepisów w sposób funkcjonalnie pozbawiający go praw przyznanych wyrokami sądów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczegółowo ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium wyjaśniło m.in, że pojęcie "słuszny interes" organy definiowały w oparciu o orzecznictwo sądowe.

Na rozprawie 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt wydruki z urzędu skarbowego oraz UMK na okoliczność, że organ nieprawdziwie stwierdził, że żadne środki nie wpłynęły tytułem opłaty przekształceniowej oraz że narosły odsetki w kwocie ponad 90.000 zł, a także na okoliczność, że w marcu 2017r. nastąpiło zajęcie rachunku i wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zaakcentował, że organ rozpoczął postępowanie egzekucyjne bez ostrzeżenia, 6 miesięcy po wysłaniu upomnienia. Wskazał, ze niecała opłata została ściągnięta przez organ, tylko jedna rata, która została zaliczona na koszty egzekucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z 26 września 2018 r., znak [...] wydana na podstawie art. 155 K.p.a.

Bezsporne w sprawie jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 r. orzekająca o przekształceniu przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, która uzyskała przymiot ostateczności wobec cofnięcia odwołania od niej przez skarżącego. Nie jest również sporne, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z 8 sierpnia 2016 r. jednoznacznie wyraził zgodę na wydanie decyzji ze spłatą jednorazową. Bezsporne jest także, że w piśmie z 28 października 2016 r. pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wyraził w ich imieniu zgodę na zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2016 r., poprzez rozłożenie na raty należnej od wnioskodawcy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności, a zatem zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji wyraziły wszystkie strony postępowania.

Orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17. Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez WSA w Krakowie kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dostosowały się do wskazań ww. wyroku, którym WSA w Krakowie uchylił poprzednią decyzję Kolegium.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w kwestii zaistnienia przesłanek art. 155 K.p.a. jest pozytywny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winne były zrealizować wytyczne Sądu, to jest rozważyć, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wraz ze szczegółowego rozważeniem na czym w sprawie polega słuszny interes strony. Sąd nakazał poszukiwanie znaczenia ww. interesów w aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Należy przy tym podkreślić, że jednocześnie Sąd zastrzegł, że powyższe nie oznacza, że tym razem organ ma faworyzować słuszny interes strony w zestawieniu z interesem społecznym.

Zdaniem Sądu organy wywiązały się należycie z tak zdefiniowanego zadania. W niniejszej sprawie zarówno organy jak i Sąd są związane wykładnią art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej i art. 155 K.p.a. dokonaną przez WSA w Krakowie w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17, w szczególności w kwestii możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej i rozłożenia opłaty na raty przez właściciela po przekształceniu w każdym czasie oraz w kwestii możliwości zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych. Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. drugie K.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tylko w przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali ich istnienie, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Z wykładni gramatycznej art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wyżej wskazano, dwa pierwsze warunki były w niniejszej sprawie spełnione.

Odnośnie trzeciego z warunków należy wskazać, że słusznie organ I instancji przyjął, że aby ustalić, czy za zmianą przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny bądź słuszny interes strony, trzeba w pierwszej kolejności ustalić, czym charakteryzują się te interesy w przedmiotowej sprawie. Zgodnie ze wskazaniami doktryny (por. Janowicz Zb., Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Wyd.Praw.PWN 1996; a także Przybysz P.M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.XII) organ przystąpił do zbadania, czy interes strony jest "słuszny" oraz ustalenia relacji interesu strony z interesem społecznym.

Trafnie wskazał organ, że w braku ustawowej hierarchizacji tych priorytetów należy uwzględniać słuszny interes strony aż do granic kolizji z interesem społecznym, mając jednocześnie na względzie, że słusznym interesem strony nie będzie interes naruszający prawo lub zasady współżycia społecznego, w szczególności zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli. (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 272/14). Słusznie organ przyjął, że Konstytucja RP posługuje się pojęciem "interesu publicznego", przy czym dokonuje tego w powiązaniu z pojęciem "dobra wspólnego". Interes publiczny odnosi się przede wszystkim do sfery korzyści, z reguły materialnych, przypadających w danym wypadku "wszystkim" (por. Sokolewicz W. i Zubik M. w: Garlicki L. (red.), Zubik M. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I wyd. II. Wyd. Sejmowe 2016, komentarz do art. 1). Z pewnością interes publiczny nie może być utożsamiany z interesem partykularnym, grupowym lub indywidualnym, (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 roku, sygn. akt K 4/06). Zasadnie organ uznał, że przywołane refleksje dotyczące interesu publicznego w skali Państwa mają odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Analogicznie stanowi art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 2 ww. ustawy, gmina, posiadając osobowość prawną, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wreszcie w myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 powołanej ustawy, gmina realizuje zadania użyteczności publicznej, do których należą te zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Powyżej wskazane przepisy są skorelowane z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Skoro więc nowe zadania wymagają zwiększenia dochodów gminy, to tym bardziej zagwarantowania należytych dochodów wymaga realizacja zadań już nałożonych. Do takich dochodów należą m.in. dochody z majątku gminy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe regulacje odnoszące się do samorządu gminnego mają swoje odpowiedniki w art. 1, art. 2 i art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, która ma również w niniejszej sprawie zastosowanie wobec faktu, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu w myśl art. 91 tejże ustawy.

Dalej organ słusznie wskazał, że interes publiczny w formie, jaką opisano powyżej, na poziomie wspólnoty samorządowej odpowiada interesowi społecznemu w rozumieniu art. 155 K.p.a. Niewątpliwie jest bowiem w interesie wspólnoty samorządowej, czyli ogółu mieszkańców, sprawne funkcjonowanie miasta, w którym na co dzień mieści się centrum ich aktywności życiowej. Interesem społecznym jest zatem z pewnością konieczność posiadania przez Gminę Miejską K. majątku i dochodów pozwalających na realizację jej ustawowych zadań i obowiązków.

Z punktu widzenia osób odpowiedzialnych za wypełnianie przez Gminę tych zadań, za korzystne należy uznać uzyskiwanie możliwie wysokich dochodów w jak najkrótszym czasie oraz minimalizowanie ryzyka ponoszenia strat w zarządzaniu tym majątkiem. Ma to zresztą swoje umocowanie w art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.

Zasadnie organ wskazał, że w postępowaniu przekształceniowym właściciel nieruchomości gruntowej - w tym przypadku Gmina Miejska K. - ma ustawowy obowiązek przekazywania użytkownikom wieczystym prawa własności swoich nieruchomości, o ile spełnią oni określone ustawą warunki. Rekompensatą za zbycie nieruchomości jest opłata, która nie stanowi wartości rynkowej zbywanego gruntu, lecz jest to różnica pomiędzy wartością prawa własności tej nieruchomości, a wartością prawa jej użytkowania wieczystego. W następstwie przekształcenia Gmina traci możliwość pobierania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu, którego właścicielem być przestaje. W tej sytuacji interes społeczny realizuje się poprzez uzyskanie pełnej kwoty należnej opłaty za przekształcenie. Pogorszenie sytuacji finansowej Gminy polegające na rozłożeniu należnych płatności na raty byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby prawdopodobieństwo uzyskania należnej kwoty w postaci rat było porównywalne z możliwością uzyskania tej kwoty w formie jednorazowej wpłaty - a więc gdyby wierzytelność ta była należycie zabezpieczona. Przez należyte zabezpieczenie trzeba rozumieć sposób maksymalnie uprawdopodabniający wyegzekwowanie opłaty przy wykorzystywaniu organów władzy publicznej w przypadku braku dobrowolnego jej spłacania przez dłużnika. Trafnie organ wskazał, że opłata za przekształcenie należna od wnioskodawcy wynosząca 549 176 zł, jakkolwiek nie jest znaczna z perspektywy całkowitego budżetu Miasta K., jest niewątpliwie kwotą znaczącą w odniesieniu do poszczególnych pozycji wydatków w uchwale budżetowej.

Przechodząc do analizy przepisów ustawy przekształceniowej należy zwrócić uwagę, że ustawa ta wskazuje w art. 4 ust 3 jedyną ulgę obligatoryjną przyznawaną na wniosek, dotyczącą nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego. Jest to rozłożenie na raty należnej opłaty na okres do 20 lat. Udzielenie tej ulgi, zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej, wiąże się z zabezpieczeniem należności dotychczasowego właściciela gruntu w postaci hipoteki. Jak trafnie wskazał organ, interes społeczny realizowany jest przy tym poprzez zapewnienie odzyskania należnej kwoty w drodze ewentualnej egzekucji z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w przypadku, gdyby nowy właściciel nie spłacał należności w terminie.

Podkreślić należy, iż dotychczasowym właścicielem, a więc i wierzycielem nowego właściciela, jest osoba prawna prawa publicznego: Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Stąd też uznać trzeba, że udogodnienie, jakim dla nowego właściciela jest możliwość uregulowania opłaty w formie ratalnej, zostało przez ustawodawcę uzależnione od możliwości uzyskania przez dotychczasowego właściciela zabezpieczenia uznawanego za najbardziej pewne, bo ustanowionego na nieruchomości. Ustawodawca wykluczył możliwość stosowania innych zabezpieczeń, takich jak zastaw rejestrowy, poręczenie czy gwarancja bankowa.

Stąd też uznać należy, że w interesie społecznym jest możliwość skutecznego wyegzekwowania należnych opłat za przekształcenie.

Natomiast interesem strony jest możliwość regulowania należności za przekształcenie w wysokości zbliżonej do wysokości dotychczasowych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.

Warto podkreślić, że już samo przekształcenie, w myśl art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej, wiąże się z zabezpieczeniem interesu dotychczasowego właściciela w formie hipoteki przymusowej. Tym bardziej w interesie publicznym będzie zabezpieczenie w tej formie należności rozłożonej na raty. Ochrona interesów dotychczasowego właściciela przejawia się także i w tym, że ustawa w przypadku rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty nakazuje doliczać do rat odsetki liczone zgodnie z art. 4 ust. 4-5, co niwelować ma stratę wynikającą z utraty wartości pieniądza w stosunku do daty, w której decyzja o przekształceniu stała się ostateczna.

Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji zobowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2005 r., sygn. OSK 1746/04).

Trafnie skonstatował organ, że interes strony również nie został precyzyjnie określony normatywnie lecz należy go każdorazowo wyszukiwać w stanie prawnym danej sprawy - podobnie jak jego podkategorię czyli słuszny interes strony. Należy przy tym rozróżnić interes "słuszny" od interesu "zwykłego", który takiej ustawowej ochrony nie otrzymał.

Nadmienić trzeba, że za słuszny interes strony nie można uznać subiektywnego odczucia strony, że przysługują jej roszczenia, których realizacja pozwoli zmieni jej sytuację prawną na najlepszą możliwą w danej sytuacji - lecz obiektywna ocena sytuacji prowadząca do konkluzji, że dany zespół praw i obowiązków, tworzących nowy status prawny strony, zostanie uznany za akceptowalny przez przeciętnego "zwykłego" obywatela postawionego w sytuacji osoby rozpatrującej taki wniosek, niezależnie od tego, czy może się on znaleźć w sytuacji będącej przedmiotem ww. postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r., sygn. II SA/Wr 862/12). Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma osiągnąć (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1809/17). Słuszny interes strony nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Interes ten nie może być sprzeczny z interesem społecznym czy też zasadą praworządności (por. wyrok NSA z 23 października 2015r., sygn. II OSK 2911/14). Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Łd 1048/12, wyroku NSA z 16 października 1998 r., sygn. V SA 1442/97). Ochronie podlega jedynie kwalifikowany, słuszny interes jednostki, a zatem taki interes, który nie jest sprzeczny ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego (Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. H. Knysiak-Molczyk).

Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że z uwagi na użycie w art. 155 K.p.a. przez ustawodawcę alternatywy łącznej wystarczy, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia jeden ze wskazanych interesów.

Rację ma przy tym skarżący, że z treści powołanego przepisu w istocie wynika, że sama okoliczność, iż interes społeczny przemawia przeciwko uchyleniu lub zmianie decyzji, nie jest samoistną negatywną przesłanką i nie może stanowić podstawy odmowy jej uchylenia lub zmiany. Jeżeli jednak organ dodatkowo wykaże, że nie przemawia za jej uchyleniem lub zmianą również słuszny interes strony, to wówczas decyzja odmawiająca uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zgodna z prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie dla strony postępowania przekształceniowego co do zasady korzystniejsza jest sytuacja, w której ma możliwość uiszczenia opłat w ratach, niż konieczność uregulowania tejże opłaty w formie jednorazowej. Nie znaczy to jednak, że taki interes będzie zawsze interesem słusznym. Trafnie również organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje poddać w wątpliwość rzeczywistą chęć ponoszenia przez wnioskodawcę opłaty za przekształcenie nawet w formie ratalnej. Słusznie organ zauważył, że w okresie blisko dwóch lat od daty uostatecznienia się decyzji przekształceniowej, do daty wydania decyzji poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie, skarżący nie regulował należności z tytułu przekształcenia. Chociaż złożył wniosek o rozłożenie na raty ciążącej na nim należności, to przez czas trwania postępowania nie dokonywał dobrowolnych wpłat, choćby poprzez wpłatę kwot zbliżonych do prognozowanych wysokości rat rocznych w sytuacji, gdy od daty uostatecznienia decyzji przekształceniowej, niezależnie od wszelkich składanych wniosków, na skarżącym ciąży obowiązek uiszczenia opłaty.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego należy wskazać, co trafnie zauważył organ II instancji, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - WSA w Krakowie nie przesądził, że za uchyleniem lub zmianą przemawia słuszny interes strony, lecz nakazał organom zbadanie "czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony". Może budzić zdziwienie ten zarzut skarżącego, skoro WSA jednoznacznie stwierdził, że powyższe "nie oznacza, że tym razem organ ma faworyzować słuszny interes strony w zestawieniu z interesem społecznym".

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy pojęcia interesu publicznego (społecznego) - zgodnie z zaleceniami WSA w Krakowie - w kontekście norm konstytucyjnych oraz ustawy przekształceniowej. Powyższe doprowadziło organy do prawidłowego wniosku, że w niniejszej sprawie interes publiczny (społeczny), przy braku słusznego interesu strony, stoi na przeszkodzie uchyleniu lub zmianie decyzji na korzyść skarżącego. Podkreślenia wymaga, że interes ten nie jest rozumiany wyłącznie w kategoriach finansowych, bowiem uszczuplenie dochodów gminy koresponduje z jej możliwościami realizacji ustawowych zadań i obowiązków wobec wszystkich mieszkańców.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy przekształceniowej, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłatę rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Wierzytelność z tytułu opłaty, o której mowa w ust. 1, podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, pozbawienie uprawnień dotychczasowych właścicieli (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego) odbywać się ma w poszanowaniu zasady proporcjonalności. Wyrazem tej zasady jest m.in. zabezpieczenie uiszczenia opłaty, w tym także opłaty ratalnej. Wprawdzie dotychczasowy właściciel nie uzyska wartości rynkowej przekształcanej nieruchomości, ale za to ustawodawca gwarantuje pewną opłatę, bowiem uiszczenie opłaty jednorazowej, w świetle art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej, jest zabezpieczone hipoteką, a interes społeczny jest realizowany przez zapewnienie odzyskania należnej kwoty w drodze ewentualnej egzekucji z nieruchomości.

Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, skarżący na mocy umowy darowizny z 30 sierpnia 2016 r. Rep. [...] przeniósł własność przysługujących mu udziałów w użytkowaniu wieczystym nieruchomości na osobę trzecią, co uniemożliwiło Gminie ustanowienie hipoteki celem zabezpieczenia należności. Jest to fakt, którego żadna ze stron nie kwestionuje. Następnie aktem notarialnym z 13 września 2016 r. Rep. A nr [...] rozwiązał powyższą umowę darowizny. Z kolei na mocy aktu notarialnego z 16 września 2016 r. Rep. nr A [...] skarżący darował synowi całe przysługujące mu udziały już we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości także fakt, że dłużnik nie reguluje nawet w części opłaty wynikającej z decyzji z 22 sierpnia 2016 r., która mogłaby odpowiadać prognozowanym ratom, co skutkowało wdrożeniem egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. i zasady równego traktowania należy zauważyć, że skarżący nie wskazał w jaki sposób przepis ten został naruszony, a nadto o naruszeniu zasady równego traktowania można mówić w sytuacji, gdy osoby w identycznym stanie faktycznym i prawnym są traktowane odmiennie, bądź odwrotnie - gdy jednakowo są traktowane osoby w różnej sytuacji faktycznej i prawnej. Okoliczność, że innym użytkownikom wieczystym rozłożono opłaty na raty nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia zasady równego traktowania, bowiem sytuacja skarżącego, z uwagi na okoliczności faktyczne wskazane wyżej, jest inna niż pozostałych współwłaścicieli.

Trafnie również organ odwoławczy stwierdził, że zarzut zastosowania pozaustawowej przesłanki wiarygodności i uzależnienia od niej rozstrzygnięcie w sprawie okazał się bezzasadny, bowiem okoliczności dotyczące wiarygodności dłużnika zostały prawidłowo wzięte pod uwagę nie jako samoistna negatywna przesłanka, lecz w ramach oceny występowania słusznego interesu strony, a zatem przesłanki ustawowej z art. 155 K.p.a.

Przyznając rację skarżącemu, że interes publiczny (czy jego brak) nie może być samoistną negatywną przesłanką zastosowania art. 155 K.p.a., należy stwierdzić, że organy wykazały w sprawie, że rozłożenie opłaty na raty jest korzystne dla skarżącego (sprzyja jego interesowi), ale w okolicznościach niniejszej sprawy interesu tego nie można uznać za słuszny. Zatem zarzut wykładni art. 155 K.p.a. contra legem nie mógł przynieść zamierzonego skutku.

Wbrew również zarzutowi skarżącego, decyzje w sprawie nie są wewnętrznie sprzeczne, bowiem w żadnym miejscu nie przyznają, by skarżący legitymował się słusznym interesem. Zatem stwierdzenie braku słuszności interesu strony łącznie ze sprzecznością z interesem społecznym, musiało skutkować odmową zmiany decyzji.

Rzeczywiście skarżący słusznie zwrócił uwagę na pewne nieścisłe wyrażenia w uzasadnieniach decyzji, szczególnie I instancji, które mogłyby wyrwane z kontekstu sugerować przyjęcie sprzeczności z interesem społecznym jako negatywnej przesłanki zastosowania art. 155 K.p.a. Biorąc jednak pod uwagę całokształt materiału dowodowego w sprawie i wszystkie okoliczności należy stwierdzić, że sytuację skarżącego i jego działania organy oceniły finalnie w kontekście zbadania słuszności jego interesu. Przy tym należy wskazać, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1616/18, LEX nr 2642242).

Nie ma racji skarżący, że skoro ustawodawca w art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowiej jako zasadę przyjął uprawnienie użytkownika wieczystego do żądania rozłożenia opłaty na raty, to w każdym przypadku takie żądanie właściciela w trybie art. 155 K.p.a. automatycznie należy ocenić jako słuszne. WSA w Krakowie w wyroku z 26 września 2017 r. sygn. II SA/Kr 560/17 nakazał rozważenie słusznego interesu strony, ale bez uznania jego prymatu nad interesem społecznym, jednakże nie przesądził o słuszności interesu skarżącego.

Również wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy nie stwierdził, by ocenę pojęcia interesu strony należało rozważać autonomicznie w oderwaniu od aksjologii ustawy przekształceniowej i Konstytucji RP. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że należy zdecydowanie odróżnić sytuację, w której organ orzeka na podstawie ustawy przekształceniowej, kiedy rzeczywiście jest zobligowany do rozłożenia opłaty na raty, jeśli wnioskuje o to użytkownik wieczysty (art. 4 ust. 3), od sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, a to orzekania w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155 K.p.a).

Stąd w pierwszej kolejności organ musiał zbadać, czy spełnione są przesłanki zastosowania tego trybu, zgodnie zresztą z wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 560/17. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki są spełnione otworzyłoby drogę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdzono brak spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a., poprzez trafne stwierdzenie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony, brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

Należy pamiętać, że w tym wypadku mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym, a nie trybem zwykłym, w którym rozstrzyga się sprawę co do istoty. Wbrew temu co podnosi pełnomocnik skarżącego, organ nie może rozpatrywać w tym zakresie sprawy pod względem merytorycznym w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawę przekształceniową. W trybie art. 155 K.p.a. organ rozpoznaje bowiem wniosek co do decyzji niewadliwej, wydanej w trybie zwykłym (inaczej jest w trybie wznowieniowym czy też nieważnościowym), a więc bada tylko i wyłącznie przesłanki wynikające z przepisu art. 155 K.p.a.

Taka interpretacja przepisu art. 155 K.p.a. wynika także z zasady ogólnej wymienionej w art. 16 K.p.a. (zasady trwałości decyzji ostatecznych) stanowiącej wzorzec interpretacyjny dla pozostałych instytucji procesowych wymienionych w dalszych przepisach Kodeksu, wskazującej m.in., że zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018, sygn. II SA/Wr 832/17).

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 819/99, LEX nr 55302).

Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. III SA 854/96, LEX nr 30615). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. III SA 2468/99, LEX nr 48003).

Decyzja wydana w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., sygn. V SA/Wa 701/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1388/99, LEX nr 47229). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1345/17, LEX nr 2630966).

Sąd nie stwierdził również zastosowania przez organy pozaustawowej przesłanki wiarygodności dłużnika i uzależnienia od niej wydania decyzji, bowiem powyższe okoliczności służyły jedynie do zweryfikowania słuszności interesu skarżącego. Powyższe okoliczności zostały ocenione jako element stanu faktycznego w kontekście możliwości zabezpieczenia interesu publicznego. Wobec powyższego wskazane na rozprawie okoliczności nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy uczyniły zadość wymaganiom wyroku WSA w Krakowie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. i dokonały analizy interesu społecznego i słusznego interesu strony z uwzględnieniem aksjologii ustawy przekształceniowej. Doszły do wniosku, na podstawie konkretnych okoliczności faktycznych, że m.in. z uwagi na kolizję z interesem społecznym (publicznym) interesu strony nie można uznać za interes słuszny. W konsekwencji nie jest spełniona przesłanka zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Nie zaistniały zatem wskazywane w skardze uchybienia.

W kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienia decyzji są przekonujące i jasne zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i co do zastosowanego prawa. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji wynika również, że organy nie pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominęły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych ani nie dokonały oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.