Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 383/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 art. 88 art. 72 ust 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 2 pkt 7a art. 34b art. 34 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 11 a ust 1 art. 11f ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. B., H. B., M. T. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1199/20 w sprawie ze skarg A. B., H. B., M. T., S. W., P. B., A. B., M. K., K. K., G. K. i M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/20 oddalił skargi A. B., H. B., M. T., S. W., P. B., A. B., M. K., K. K., G. K. i M. K. (dalej określanych jako Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej powoływanego jako Inwestor), decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.; dalej zwanej ustawą drogową) udzielił Inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" (bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 20 km, w km 12+046,36 ÷ 31+848,78".

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od decyzji udzielającej zezwolenie na realizację inwestycji wnieśli Skarżący.

Po ich rozpatrzeniu Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2020 r., działając

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy drogowej, częściowo uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, wskazał na podjęte czynności, w tym na etapie poprzedzającym złożenie wniosku. Uwypuklił, że przeprowadzone zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej określanego jako RDOŚ) postępowanie sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzji, znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]" dla wariantów rekomendowanych przez inwestora – wariant WWU z rozwiązaniem węzła [...] według wariantu dodatkowego (dla części A), wariant 1 (dla obwodnicy [...]), wariantu W2 od km 362+784 do km 393+850, przejścia wariantu W2 w wariant W3 (od km 393+850 wariantu W2 do km 394+330 wariantu W3), wariant W3 od km 394+330 do granicy województwa lubelskiego i podkarpackiego (dla części B)".

Stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z tą decyzją oraz postanowieniem RDOŚ z dnia [...] października 2019 r. uzgadniającym realizację przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji (wydanym po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania inwestycji drogowej na środowisko) oraz decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. o udzieleniu pozwoleń wodnoprawnych, a nadto postanowieniami Wojewody Lubelskiego z dni: [...] marca 2019 r., [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Projekt spełnia ponadto wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej powoływanej jako Prawo budowlane) oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, ze zm.). Organ odwoławczy wskazał następnie na zakres przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania, wyjaśnił przyczyny z powodu których podjęto reformatoryjne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że nie

jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Za bezpodstawny uznał także wniosek Skarżących o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że brak jest pomiędzy nimi bezpośredniego związku. Stwierdził zarazem, że organ pierwszej instancji właściwie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć

wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący, w szczególności kwestionując aktualność map, którymi posługiwał się inwestor oraz prawidłowość środowiskowych uwarunkowań inwestycji, a ponadto niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się już postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ich ocenie organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, nie zaś wydać decyzję w zmienionym kształcie, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 1 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które wymagałoby zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. W tym zakresie podzielił zapatrywanie organów, że zawieszenie postępowania byłoby dokonane niezgodnie z prawem, gdyż fakt prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r. nie przesądza o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Organy zasadnie przyjęły, że warunki określone przez RDOŚ w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. mają charakter wiążący. Po przeprowadzeniu analizy projektu budowlanego stwierdził, że nie było żadnego powodu, aby w prowadzonym postępowaniu podważać to rozstrzygnięcie, jak też wstrzymywać postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na wniesienie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Zagadnienie to nie

stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Następnie Sąd powołał art. 88 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 283, dalej zwanej ustawą z 2008 r.) i wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązkiem inwestora i jednocześnie prawnym warunkiem koniecznym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W tym kontekście Sąd przypomniał przedmiot decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r. i 2019 r. oraz postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia z 2019 r. podkreślając, że rozstrzygnięcie tego organu zawarte w decyzji z 2019 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo wynikało z faktu, że jednym z załączników do projektu budowlanego był dokument zatytułowany "Aneks do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stadium: ponowna ocena" sporządzony dla inwestycji drogowej w maju 2019 r.

Sąd zaakceptował ocenę organów, że przedstawione rozstrzygnięcia RDOŚ spełniają wymogi przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy z 2008 r., a obie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zostały wydane prawidłowo i stanowiły wystarczającą podstawę dla wydania kontrolowanej decyzji. Nie zgodził się również ze Skarżącymi, że organ odwoławczy powinien dodatkowo przeprowadzić ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Z przepisów prawa wynika bowiem, że kompetencję do ustalania warunków przeprowadzania inwestycji drogowej oraz rozstrzygania o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo ma wyłącznie RDOŚ.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

A. B., H. B., M. T. i S. W., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli odrębne, jednobrzmiące skargi kasacyjne od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skargi kasacyjne zawierają wyłącznie zarzuty procesowe naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w powiązaniu z poniżej wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik najpierw podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i

art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału i pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących aktualności map, którymi posługiwał się Inwestor oraz aktualności i prawidłowości środowiskowych uwarunkowań inwestycji, które mogą rzutować na nieważność decyzji RDOŚ z 2013 r.

Następnie zarzucił błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że przepis ten stosuje się wyłącznie w przypadkach, gdy zależność rozstrzygnięcia w jednej sprawie od innego rozstrzygnięcia ma charakter conditio iuris, to znaczy, że określony organ nie może wydać decyzji tak długo, jak inny organ w innym postępowaniu swojego postępowania nie zakończył.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 15 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej. Zdaniem pełnomocnika organ drugiej instancji winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, niewydanie takiej decyzji skutkuje faktycznym pozbawieniem stron konstytucyjnego prawa do postępowania na zasadach dwuinstancyjności.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie

kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach czterech skarg kasacyjnych jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy i odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów dodał, że zaskarżona decyzja dotyczy aspektów budowlanych, zatem organ powinien stosować również właściwe przepisy prawa budowlanego. Tymczasem organy obu instancji całkowicie uchyliły się od oceny takich kwestii, argumentując wyłącznie odwołaniem się do ostatecznej decyzji środowiskowej, wobec której toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Pełnomocnik zaznaczył, że w judykaturze wskazuje się na istotny związek pomiędzy wydaniem decyzji o zezwoleniu na

realizację inwestycji drogowej, a niewadliwą decyzją środowiskową. Na poparcie tego poglądu powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zakwestionował ocenę

Sądu w zakresie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika przepis ten należy rozumieć szerzej, za czym przemawia wykładania celowościowa i systemowa oraz poczucie sprawiedliwości i zasady legalizmu. Podał, że w sytuacji tak istotnej społecznie, gdy jedna decyzja bezpośrednio wpływa na wynik postępowania w innej sprawie zawieszenie jest konieczne i zasadne. Przepisu tego nie można interpretować w oparciu o wykładnię celowościową ustawy drogowej, bowiem przepis ustawy proceduralnej winien mieć takie samo znaczenie i zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie różnych przepisów materialnych. Zasada szybkości postępowania, którą ma na celu ustawa drogowa nie może prowadzić do naruszania fundamentalnych praw i wolności obywatela oraz praw człowieka m.in. do poszanowania jego własności i godności.

Dalej w oparciu o orzecznictwo pełnomocnik stwierdził, że ocena środowiskowa winna być aktualna na moment rozstrzygnięcia. W jego opinii doniosły charakter zmian dokonywanych przez inwestora, w szczególności w samym projekcie oraz odnoszące się do ustanawiania ograniczonych praw własności (służebności), a nawet zmiany numeracji, mają istotne znaczenie w kontekście wcześniejszych uzgodnień środowiskowych. Prowadzą bowiem do merytorycznych zmian wniosku wpływając na sytuację prawną stron i innych zainteresowanych.

Końcowo pełnomocnik wskazując na naruszenie zasady dwuinstancyjności stwierdził, że organ odwoławczy uchylając pierwotnie skarżoną decyzję w części i orzekając merytorycznie dopuścił do powstania takiej sytuacji, w której nie istnieje możliwość instancyjnej kontroli tego rozstrzygnięcia. Skala i charakter merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie którego dochodzi do kształtowania praw i obowiązków różnych podmiotów, w szczególności w postaci pozbawienia lub ograniczenia własności, winno być dokonane po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do organu pierwszej instancji. Dokonane bowiem zmiany mogą stanowić podstawę dla pojawienia się interesu prawnego nowych zainteresowanych stron, które w tym kształcie rozstrzygnięcia zostały pozbawione możliwości ich kontestowania. Zakres przedmiotowy i podmiotowy decyzji organów obu instancji nie pokrywa się i tylko pozornie decyzja Ministra Rozwoju spełnia wymogi określone w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 15 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2

tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane a następnie uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji czy uściślania.

Spostrzeżenie to jest istotne, jako że w rozpoznawanej sprawie poza podstawami kasacyjnymi znalazło się szereg przepisów, do których nawiązano w uzasadnieniach skarg kasacyjnych, dotyczy to m.in. art. 71 ust. 1 i art. 88 ustawy z 2008 r., art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 11 a ustawy drogowej. Zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej przepisy te muszą pozostać poza kontrolą instancyjną, aczkolwiek wypadnie się do nich i jeszcze innych przepisów odwołać ustosunkowując się do zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor czterech identycznych w swej treści skarg kasacyjnych naruszenia wskazanych w nich przepisów postępowania upatruje w trzech grupach zagadnień.

Po pierwsze Sąd pierwszej instancji miał w sposób niewłaściwy rozważyć zebrany w sprawie materiał dowodowy, co przejawiało się w niedostrzeżeniu braku "aktualności map" oraz "aktualności i prawidłowości środowiskowych uwarunkowań inwestycji" i z tych przyczyn, według pełnomocnika, doszło do naruszenia art. 7, art.

77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii aktualności mapy w procesie inwestycyjnym należy stwierdzić, że zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy drogowej inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (pkt 1) oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 3). Dalsze wymogi jakie winna spełniać mapa określone zostały w ustawie Prawo budowlane. Według art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy jest to aktualna mapa do celów projektowych lub jej kopia poświadczona za zgodność z oryginałem. W orzecznictwie sądów administracyjnych jeszcze przed dodaniem do ustawy Prawo budowlane art. 2 pkt 7a i przede wszystkim art. 34b (nastąpiło to z dniem 31 lipca 2020 r.) przyjmowano, że mapa do celów projektowych to mapa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 276, ze zm.), stąd w procesie budowlanym mapa powinna być opatrzona klauzulą urzędową określoną w tych przepisach stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755). Wypowiadano także pogląd, który skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje, że w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można kwestionować treści mapy przyjętej do zasobu. Mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w którym naniesiono na niej projektowaną inwestycję drogową. To w odniesieniu do tego stanu ujawnionego poza postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji, w szczególności granic i numerów działek, wytyczono przebieg drogi, dokonując niezbędnych podziałów nieruchomości i wyznaczając linie rozgraniczające teren. Projekt budowlany, a także zatwierdzająca go decyzja o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej nie kreują stanu, który poprzedza jej realizację, lecz jedynie ten stan odnotowują i uwzględniają. Projekt sporządza się bowiem niejako na bazie czy w uwarunkowaniach zilustrowanych na mapie zasadniczej i nieistotne z jego punktu widzenia jest to, jak te okoliczności przedstawiały się wcześniej czy też jakie zdarzenia do nich doprowadziły (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19, LEX nr 2785314).

Pełnomocnik nie precyzuje, które konkretnie mapy nie spełniają wymogu aktualności, nie wskazuje również w oparciu o jakie przesłanki został sformułowany ten zarzut. Należy więc jedynie odnotować, że dołączone przez Inwestora do wniosku o wydanie zezwolenia mapy odzwierciedlały aktualny stan prawny państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, dotyczy to także zmian projektu budowlanego już na etapie po złożeniu wniosku. Na mapach zawierających projekty podziału nieruchomości, stanowiących załączniki do decyzji, znajdują się urzędowe klauzule Starosty Lubelskiego poświadczające zgodność z danymi uwidocznionymi w zasobie. Brak zatem podstaw do twierdzeń, że mapy w prowadzonym postępowaniu nie spełniały wymogu aktualności w rozumieniu powołanych na wstępie przepisów. Dodatkowo mapy do celów projektowych sporządzone zostały w wymaganej ustawą Prawo budowlane skali, a nawet w skali 1:500.

Odnosząc się z kolei do kwestii braku aktualnych i prawidłowo określonych środowiskowych uwarunkowań inwestycji drogowej przyjdzie zauważyć, że Inwestor dołączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty. Czynności podejmowane przez organy w toku postępowania wskazują zaś, że zagadnienie zgodności przedłożonej przez Inwestora dokumentacji z przepisami w zakresie oznaczonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiło przedmiot uwagi i badań tych organów, wszak wzywano Inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust.

3 tej ustawy. Inwestor dołączył do wniosku m.in. decyzję RDOŚ z 2013 r., która określała środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji drogowej objętej wnioskiem. Decyzja ta, korzystająca z przymiotu ostateczności zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania przez organy wydające decyzje - zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, miała dla nich charakter wiążący (art. 86 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 10 ustawy z 2008 r., zob. także wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 304/17, LEX nr 262480 i z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 690/18, LEX nr 2798770). Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, a wcześniej organy administracji oprócz decyzji środowiskowej wydane zostało postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2019 r. uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego z określeniem warunków jego realizacji, wydane w trakcie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na skutek wniosku Inwestora złożonego w dniu 28 grudnia 2018 r. Również i to postanowienie, kończące postępowanie w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 90 ust. 1 ustawy z 2008 r.), ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie określonych w nim kwestii środowiskowych. Nie sposób zatem twierdzić, by zaskarżona decyzja podjęta została bez aktualnych i wiążących organ środowiskowych uwarunkowań. W związku zaś z powołanym wnioskiem Inwestora RDOŚ w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny dla budowy fragmentów dróg obsługujących oraz dojazdowych i przebudowy innych dróg oraz budowy fragmentów zjazdów.

Pełnomocnik twierdzi, że określone w ostatecznej decyzji RDOŚ z 2013 r. środowiskowe uwarunkowania "nie odnosiły się do aktualnego na moment orzekania wniosku Inwestora", nie naprowadza jednak przekonywujących okoliczności, które mogłyby być rozstrząsane na etapie postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrażony pogląd, że dołączony do wniosku projekt budowlany był kilkukrotnie zmieniany i stąd zachodzą wątpliwości, czy przewidziane w nim rozwiązania projektowe odpowiadają w pełni określonym w decyzji środowiskowej warunkom realizacji przedsięwzięcia nie jest uzasadniony. Dokonane zmiany projektu budowlanego przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, w tym objęte "wnioskiem - korektą" z dnia 28 grudnia 2018 r. (k. 440 i poprz.) nie zmieniały istotnych elementów zamierzenia inwestycyjnego i nie wpływały na określone w decyzji RDOŚ z 2013 r środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji drogowej. Z kolei zmiany wynikające z pisma Inwestora z dnia 25 listopada 2019 r. (k. 501 i poprz. w następstwie postanowienia organu z dnia [...] listopada 2019 r. wzywającego Inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu, k. 474 i poprz.), względnie pisma Inwestora z dnia 3 kwietnia 2020 r. wraz z załącznikami, złożone po wezwaniu organu odwoławczego z dnia 20 marca 2020 r. o wyjaśnienie rozbieżności (vide akta organu odwoławczego bez numeracji) również nie zmieniały zakresu rzeczowego zamierzenia inwestycyjnego, zasadniczo nie wpływały na treść raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko przedłożonego w trakcie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tym samym na określone w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ z 2019 r. warunki realizacji inwestycji drogowej. Zmiany te dotyczyły ustanowienia służebności gruntowych, innego określenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, numerów działek, także rozbudowy lub przebudowy części dróg. Szczególnie uwypuklił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego Skarżący nie podważyli w trakcie kontroli sądowej. Poza tym w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można dokonywać analizy prawidłowości decyzji środowiskowej i oceny dokumentacji stanowiącej podstawę wydania tej decyzji, nie można zatem ponownie rozważać kwestii wariantu przebiegu drogi, a do tego również zmierza argumentacja pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest związany określonymi w odrębnych aktach środowiskowymi uwarunkowaniami realizacji przedsięwzięcia (inwestycji drogowej).

Odnosząc się do sugestii, że decyzja RDOŚ z 2013 r. z uwagi na upływ czasu może już nie być aktualna, czy wręcz nieważna w związku z zainicjowaniem

odrębnego postępowania o stwierdzenie jej nieważności w żadnym razie nie może przemawiać za zasadnością tak postawionego zarzutu. Ponownie należy stwierdzić,

że decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania prawidłowości jej wydania, co zresztą dostrzega pełnomocnik wnoszących skargi kasacyjne. Oznacza to, że dopóki nie zostanie wzruszona w trybie i na zasadach określonych w przepisach, dopóty korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art.

16 § 1 K.p.a.).

Z tych samych powodów nie można również zgodzić się z drugim zarzutem pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie zachodziły powody do zawieszenia postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Możliwość wstrzymania się przez organ prowadzący postępowanie główne z podejmowaniem czynności procesowych i załatwieniem sprawy uzależniona jest od wystąpienia kwestii prejudycjalnej. Tylko istnienie bezpośredniego związku pomiędzy rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego a załatwieniem sprawy przez organ w postępowaniu głównym uzasadnia na tej podstawie zawieszenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że takim zagadnieniem wstępnym nie było wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z tym na co już zwrócono uwagę organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest związany ważną decyzją środowiskową i tym samym określonymi w niej warunkami realizacji przedsięwzięcia. Brak takiego związania pozbawiałby sensu całą konstrukcję decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

(zob. szerzej P. Otawski [w] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach

oddziaływania na środowisko, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2020,

s. 537 i n.). Marginalnie jedynie należy wskazać, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji w odrębnym postępowaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu [...]

sierpnia 2020 r. podjął decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z 2013 r.

Ostatni z postawionych zarzutów zmierzający do wykazania naruszenia art.

138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 15 K.p.a. również należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy skorzystał z możliwości

częściowo merytorycznego i reformatoryjnego załatwienia sprawy po uprzednim przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Chybiony jest jednak pogląd autora skargi kasacyjnej, że brak było podstaw

do jej wydania, a podjęcie takie decyzji przez organ odwoławczy naruszyło proklamowaną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19, LEX nr 3034280). W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego, w następstwie wniesionego przez stronę odwołania, jest więc ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i dodatkowo odnieść się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu.

Rodzaje decyzji organu odwoławczego określone zostały w art. 138 K.p.a. Typowa decyzja kasacyjna uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (§ 2) stanowi jedno z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, obok m.in. decyzji merytorycznej (§ 1 pkt 1) i merytoryczno - reformatoryjnej (§ 1 pkt 2 ab initio). Jednakże wydanie takiej decyzji kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., możliwe jest jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podjęcie takiej decyzji stanowi nie tylko odstępstwo od generalnej zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty, ale jest wyłomem zarówno w odniesieniu do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), jak i zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), gdyż skutkiem takiej decyzji jest odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (zob. A. Zółkowska [w] Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., Wydawnictwo U.Śl. 2017, s. 315 i n).

Kierując się tymi założeniami organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę dokonania korekty decyzji pierwszoinstancyjnej, zasadniczo z urzędu, miał pełne podstawy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego. Reformatoryjne rozstrzygnięcie, uwidocznione w

osnowie decyzji i rzeczowo uzasadnione przez organ odwoławczy w pisemnych motywach na s. 9 - 13, zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, które nie zostały podważone, nie zmieniało ani rodzaju inwestycji, ani zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zresztą analiza zaskarżonej decyzji w części uchylającej i orzekającej co do istoty i porównanie rozstrzygnięcia z zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej (obszernej, liczącej 106 stron) jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym w stosunku do rozpoznanej w pierwszej instancji i nie wychodząc poza jej granice. Odmienny pogląd pełnomocnika, że "zakres przedmiotowy i podmiotowy decyzji Organów obu instancji nie pokrywa się" nie został wykazany. Pełnomocnik ograniczył się jedynie do przytoczenia tego stwierdzenia bez jego rozwinięcia, przede wszystkim nie wskazał, która konkretnie część zmieniającej decyzji nie jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szczegółowe odniesienie się do tej kwestii. Argument, że zmiany w reformatoryjnej części orzeczenia administracyjnego "mogą stanowić podstawę dla pojawienia się interesu prawnego nowych zainteresowanych stron" jest całkowicie chybiony już tylko z tego powodu, że Skarżący mogą powoływać się wyłącznie na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego i nie są uprawnieni do wypowiadania się w kwestii interesu prawnego innych osób.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że nie znajdują usprawiedliwienia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

Wskazać jeszcze przyjdzie, że strony wnoszące skargi kasacyjne domagały się rozpoznania sprawy na rozprawie. Jednakże na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 24 lutego 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób

zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skargi kasacyjne zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie. W związku zaś z epidemią przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.