Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 779/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 122/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 122/21, oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2019 r. M. G. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona" "Skarżący") złożył do Biura Powiatu Wałeckiego wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r., w tym deklarując do: jednolitej płatności obszarowej - powierzchnię 308,72 ha, płatności ONW - powierzchnię 270,55 ha; płatności ekologicznej w wariancie 1.1 - powierzchnię 79,23 ha i w wariancie 7.1 - powierzchnię 59,58 ha.

W dniu [...] czerwca 2019 r. złożył zmianę do powyższego wniosku, wnioskując dodatkowo o płatność do uprawy pomidorów – na powierzchni 191,55 ha. Dodano również do płatności RE pakiet 3.1 i powierzchnię 21,64 ha z uprawą pomidora.

Kolejna zmianą z tego samego dnia ([...] czerwca 2019 r.) Wnioskodawca zmienił powierzchnię deklarowaną do płatności JPG, ONW i do płatności do uprawy pomidora. Do płatności JPG zadeklarowano powierzchnię 311,44 ha, do płatności do uprawy pomidora zadeklarowano powierzchnię 194,27 ha, do płatności ONW powierzchni 273,27 ha, do płatności RE w wariancie 1.1 - 57,59 ha, w wariancie 2.1 - 24,36 ha i w wariancie 7.1 - 59,58 ha.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku, jednakże nie zmodyfikował jego zapisów. Do tego wniosku dołączył umowę kontraktacyjną ważną do roku 2020 zawartą w dniu [....] czerwca 2019 r. pomiędzy M. G. (kupujący), a M. G. Gospodarstwo Rolne (Sprzedający). Umowa dotyczyła wytworzenia i dostarczenia 57,30 ton pomidorów pozyskanych z upraw o powierzchni 191,55 ha.

W dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyły następujące osoby: P. K., A. W., C. D., S. G.

Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyli:

1) P. K., który zadeklarował 72,82 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina B.: obręb: S. - dz. nr [...], nr [...]; obręb B. - nr dz. [...]) i obręb W. - nr dz. [...]) do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariantach 7.1 i 9.1. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (72,82 ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z M. G. w dniu [...] czerwca 2019 r.;

2) A. W., który zadeklarował 52,33 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina B.: obręb W. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariancie 7.1. W zmianie z dnia 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (52,33 ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z M. G. w dniu [...] czerwca 2019 r.;

3) C. D., który zadeklarował 95,87 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina B.: obręb W. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamistego (51,65 ha), pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawił bez zmian uprawę pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) w zakresie płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (51,65 ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z M. G. w dniu [...] czerwca 2019 r.;

4) S. G., która zadeklarowała 265,87 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina G., obręb K. – dz. nr [...]; powiat w., gmina W., obręb D. – dz. nr [...], [...] [...], [...], [...]; obręb G. - dz. nr [...] , [...], [...], [...], [...]; obręb K. – dz. nr [...], [...], [...]; obręb L. – dz. nr [...], [....]; obręb S. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (191,10 ha), pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żyta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawiła bez zmian uprawę pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żyta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. Ponadto dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (191,10 ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;.

W dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyły A. S.-K., A. S.

A. S. zadeklarowała 54,88 ha (województwo zachodniopomorskie, powiat szczecinecki, gmina B., obręb W. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (54,88 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (54,88 ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z M. G. w dniu [...] czerwca 2019 r.

A. S.-K. zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności 52,55 ha do płatności JPO, ONW oraz do płatności ekologicznej w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamistego. W zmianie do wniosku z [...] czerwca 2019 r. zadeklarowała 52,55 ha do płatności JPO, ONW i ekologicznej w wariancie 8.1 uprawę pomidora. W zmianie tej zmieniła rodzaj uprawy z ostropestu plamistego na uprawę pomidora oraz dodała płatność do powierzchni uprawy pomidorów. W zmianie z [...] czerwca 2019 r. dołączyła umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą w dniu [...] czerwca 2019 r. z M. G. Działka ewidencyjna nr [...], na której prowadzona jest uprawa, znajduje się w województwie zachodniopomorskim, powiecie szczecineckim, gminie B., obręb B.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi powiązań gospodarstwa Strony z działalnością rolniczą innych producentów rolnych, w dniu [...] czerwca 2019 r. Organ I instancji zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o przeprowadzenie kontroli u producentów, którzy złożyli ww. wnioski.

W dniach [...].06.2019 r. - [...].07.2019 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wnioskodawca, poinformowany o kontroli, nie uczestniczył w niej. W wyniku kontroli stwierdzono uprawę pomidora jedynie na części działek rolnych (B1, R1, U1) Stwierdzono nadto na całej działce rolnej wysianą uprawę pomidora z niskimi sadzonkami nieprzekraczającymi wysokości 20 cm, w większości w wysokości 2-10 cm. Część stwierdzonych na działce sadzonek wyschła z braku wody. Ich rozmieszczenie było równomierne na całej działce rolnej. Uprawa była miejscami mocno poprzerastana chwastami. Na części działek rolnych z deklaracją pomidora, kontrolerzy nie stwierdzili deklarowanej rośliny i do tych działek (M1, N1, O1, P1, T1) został nałożony kod DR7 Wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu.

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Wnioskodawcy w dniach [...] sierpnia – [...] sierpnia 2019 r. (rolnictwo ekologiczne), stwierdzono, że nie wszystkie działki z uprawą pomidora były deklarowane w 2019 r. do płatności RE, szczegółowe zapisy odnośnie uprawy pomidora dokonano do działek B1 A, B1B, B 1C, B1D, R1A, U1A. W przypadku działki B1A, B1B, B1C, B1D stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni. Uprawa pomidora na tych działkach była średnio i mało zachwaszczona, miejscami nawet brak chwastów. Uznano, że stan uprawy jest bardzo dobry, rośliny duże, posiadają dobrze rozwinięte pędy i owoce pomidora już dojrzewające. Odnośnie działek R1A i U1A stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni działek rolnych, jednak uprawy były bardzo zachwaszczone; pokryte w 100% różnego rodzaju chwastami jednorocznymi, które zagłuszyły uprawę pomidora.

Z kontroli sporządzono bardzo obszerną dokumentację fotograficzną, która obrazuje stan faktyczny uprawy pomidora na poszczególnych działkach.

W dniu [...] września 2019 r. Wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku, w zakresie deklaracji powierzchni i pakietów we wniosku RE, w której zadeklarowano w pakiecie 1.1 powierzchnię 39,66 ha, w pakiecie 2.1 - 24.36 ha, w pakiecie 5.1 - 23,25 ha i w pakiecie 7.1 - 54,26 ha.

Dnia [...] .marca 2020 r. do Biura Powiatu Wałeckiego wpłynął Formularz kontroli wymogu odpowiedniego przeznaczenia zbioru, w którym widnieje zapis, że zbiory pomidora Wnioskodawca przekazał do firmy Profil, która to firma sprzedała firmie O S. A. Organ zwrócił uwagę, że M. G. przedłożył umowę kontraktacyjną zawartą pomiędzy nim jako wnioskodawcą, a firmą P (której de facto jest właścicielem) i która to firma zobowiązała się przetworzyć kupionego pomidora, a podczas kontroli przedłożył fakturę sprzedaży pomidora do innej firmy.

W dniu [...] lipca 2020 r. organ I instancji wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia dowodów potwierdzających, iż jako podmiot zarządza i prowadzi gospodarstwo rolne jako odrębną jednostkę zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym. M. G. nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

W dniu [...] lipca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Mirosławcu wydał decyzję odmawiającą Wnioskodawcy przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na 2019 rok.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 i 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2011 r. poz. 1312, ze zm.), zwanej dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78. (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) zwanego dalej: " rozporządzenie 1306/2013", art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23.12.1995r., ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzenie 2988/95", art. 11 ust. 4, art. 61 ust. 4, art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UEL 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256).

Organ przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji i w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy stwierdził, że Wnioskodawca w sposób sztuczny dokonał podziału swojego gospodarstwa, rolnego na kilka podmiotów, w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia. W jego opinii, Wnioskodawca dokonał tej czynności w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatności.

W opinii Kierownika Biura ARiMR w Mirosławcu grunty rolne zgłaszane do dopłat przez następujące podmioty :

• M. G., zam. ul. [...]

• S. G., zam. ul. [...]

• P. K., zam. ul. [...]

• A. S.-K., zam. ul. [...]

• C. D., zam. ul. [...]

• A. W., zam. [...]

• A. S., zam. ul. [...],

są faktycznie zarządzane i koordynowane przez jednego zarządcę – Wnioskodawcę. Powiązania i zależności pomiędzy ww. podmiotami jednoznacznie wskazują, iż mamy do czynienia z jednym gospodarstwem. Czynności podejmowane przez Wnioskodawcę wskazują na celowe działanie polegające na podziale jednego gospodarstwa, w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatności.

W ocenie organu I instancji, Wnioskodawca w sposób sztuczny dokonał podziału swojego gospodarstwa rolnego na kilka podmiotów, w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia. W niniejszej sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której Wnioskodawca otrzymałby płatność deklarując wszystkie grunty w samodzielnym wniosku.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2020 r., wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że kwestia dokonania sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie została udokumentowana w sposób niebudzący wątpliwości odnośnie należytego umotywowania wniosków organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż Wnioskodawca dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do upraw pomidorów. Z uwagi na jednoznaczną treść przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stwierdził konieczność odmowy przyznania Stronie jakichkolwiek płatności sektorowych z tytułu wniosków na rok 2019.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wnioskodawca zawarł w dniu [...] czerwca 2020 r. sam ze sobą - występując z jednej strony, jako M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P, z drugiej zaś, jako M. G. prowadzący gospodarstwo rolne - umowę kontraktacji pomidorów. Zgodnie z jej treścią zobowiązał się do prowadzenia uprawy pomidora na powierzchni 191,55 ha i dostarczenia z niej plonu i w rozmiarze 57,30 t. Zgodnie z zapisami, m.in. umowy przekazania, faktyczna wielkość handlowego plonu pomidora, dostarczonego w 2019 r. do P. M. G., ze wskazanych powyżej 191,55 ha wyniosła 10.681 kg.

Powołując się na dane uzyskane z ZODR, organ wskazał, że wydajność zdatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów waha się od ok 30 t/ha do ponad 80 t/ha, co pozwala na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju w wysokości 55 t/ha (30 + 80 = 110; 110/2 = 55).

Wskazał nadto, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20-30% mniejsza, niż w przypadku konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosi 38,5 t/ha.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że Wnioskodawca, wpisując do umowy dostarczenie 57,3 t pomidorów - "zakontraktował" sam ze sobą de facto uprawę z powierzchni ok. 1,08 ha, przy czym umowa obejmowała powierzchnię aż 191,55 ha. Wskazując nadto na brzmienie stosownych regulacji, zgodnie z którymi płatność do pomidorów przysługuje do powierzchni uprawy ujętej w umowie kontraktacji, stwierdził, że przedmiotowa umowa, z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego, stanowiła formę obejścia prawa celem uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego pomidorów.

Wskazując nadto na okazane w toku kontroli na miejscu dokumenty określające wielkość dostawy pomidorów zrealizowanej na rzecz P. M. G. ustalił, że faktyczna wielkość produkcji wyniosła zaledwie 10,6811 (tj. 18,64% zadeklarowanej).

Doprowadziło to do sytuacji, w której Wnioskodawca, zakładając wytworzenie zaledwie 57,3 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności z tytułu prowadzenia tej uprawy w wysokości 431.142,66 zł (nie licząc jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności dodatkowej). Organ powołał się przy tym na § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1970), przewidujący, że stawka płatności związanych do powierzchni upraw pomidorów wynosiła w 2019 r. 2.250,81 zł/ha, co przy ujętej w umowie kontraktacji powierzchni uprawy wynoszącej 191,55 ha oznaczało, że Wnioskodawca wystąpił z roszczeniem o przyznanie takiej właśnie kwoty, jak wskazana powyżej, a dostarczył zaledwie 10,681 t. Oznacza to, że dostawa 1 tony pomidorów wiązałaby się z przyznaniem Stronie płatności za samo tylko prowadzenie tej uprawy w kwocie 40.365,38 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że Wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów, ponieważ zadeklarował "drastycznie zawyżony" - w stosunku do zakontraktowanego plonu - areał, na którym prowadzona miała być uprawa tej rośliny, prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze ponad pięciokrotnie niższym niż zakontraktowany, choć będący i tak nieracjonalnie niski oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny dla uzyskania prawa do wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z podmiotem, o którym Wnioskodawca z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu i przetworzenia plonu, a jedynie być pośrednikiem, przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy.

Nie ulegało wątpliwości organu, że działania Wnioskodawcy miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym - z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora - ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową i niemożliwymi do przewidzenia cenami skupu płodów rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest ocena, czy w okolicznościach sprawy organy ARiMR prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok.

Organy ARiMR uznały, że skoro Skarżący podjął działania polegające na zadeklarowaniu do płatności strukturalnych uprawy pomidorów prowadzonej niezgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowej (właściwej dla takich upraw) oraz przedłożył umowę kontraktacji zawartą z samym sobą – także podmiotem, o którym Skarżący z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu i przetworzenia plonu, a jedynie być "pośrednikiem", przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy. W konsekwencji utracił on automatycznie prawo do uzyskania wszelkich form wsparcia.

Skarżący natomiast twierdził, że nie współuczestniczył z innymi podmiotami w tworzeniu sztucznych warunków i niezgodnych z celami systemu wsparcia, zaś organ odwoławczy uznał, że Skarżący stworzył sztuczne warunki, niezgodnie z celami systemu wsparcia, lecz rozumie przez to fakt, iż Skarżący nie prowadził zadeklarowanej uprawy pomidorów, która to nie mogła być zaliczona do uprawy w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy.

Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie przeprowadzone przez organy ARiMR odpowiadało wymogom proceduralnym. Organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanych płatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnią WSA wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

Podstawą normatywną przyznania wsparcia w ramach wnioskowanej przez Skarżącego płatności jest ustawa o płatnościach bezpośrednich. Ponadto znaczenie w sprawie mają przepisy rozporządzenia nr 2988/95, rozporządzenia nr 1306/2013 i rozporządzenia 1307/2013, które stanowią wspólną podstawę unijną dla przedmiotowej płatności.

Nadto istnieje możliwość odmowy przyznania płatności w sytuacji gdy organ ARiMR ustali, że producent rolny dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Stwierdzenie przez organ ARiMR zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności).

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej płatności na ustaleniach, z których wynikało, że działania Skarżącego skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy ARiMR musiały przeprowadzić analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do Skarżącego, lecz również w stosunku do innych producentów rolnych, tj.: A. W., P. K., A. S., C. D., A. S. – K., S. G. i organy dokonały tego.

Organ I instancji, uznał, że działania Wnioskodawcy związane były ze sztucznym podziałem swojego gospodarstwa pomiędzy członków grupy. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności te nie zostały w wystarczającym zakresie wyjaśnione. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu odwoławczego w ww. zakresie było słuszne. Prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że Wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów, ponieważ zadeklarował drastycznie zawyżony - w stosunku do zakontraktowanego plonu - areał, na którym prowadzona miała być uprawa tej rośliny. Skarżący nadto prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze ponad pięciokrotnie niższym niż zakontraktowany, choć będący i tak nieracjonalnie niskim oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny dla uzyskania prawa do wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z samym sobą - będącym również podmiotem, o którym nadto z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu i przetworzenia plonu, a jedynie być "pośrednikiem", przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy.

WSA podzielił stanowisko, że zobowiązanie kontraktującego do przetworzenia surowca nie jest tylko formalnym elementem umowy kontraktacyjnej, o której mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Takie zobowiązanie jest jednym z niezbędnych elementów umowy, jednakże spełni swoją rolę tylko w sytuacji, gdy umowa taka będzie podlegać wykonaniu. Celem płatności do powierzchni uprawy pomidorów jest bowiem dotowanie tylko takich rolników, którzy produkują pomidory jeżeli pomidory te są przetwarzane przez podmioty zajmujące się przetwarzaniem owoców i warzyw. Innymi słowy płatność nie przysługuje rolnikowi dostarczającemu pomidory podmiotowi, który nie zobowiązuje się ich przetwarzać albo nie dokonuje przetworzenia (mimo formalnego zobowiązania wynikającego z umowy) lecz wykorzysta je w jakimś innym celu (np. sprzeda je w handlu detalicznym lub odsprzeda kolejnemu podmiotowi, czy przetwórcy). Nie ulega wątpliwości, że zakaz dalszej odsprzedaży dotyczy także kontraktującego.

Dlatego też umowa określona w art. 15 ust. 4 pkt. 1 lit. a ustawy o płatnościach bezpośrednich musi zawierać zobowiązanie podmiotu nabywającego pomidory od rolnika do ich przetworzenia, a dodatkowo zobowiązanie to musi być wykonane. Powyższe okoliczności przesądziły, że umowa z 10 czerwca 2019 r. nie spełniła roli wyznaczonej przez przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, a tym samym nie została spełniona przesłanka do przyznania płatności do całej zadeklarowanej powierzchni uprawy pomidorów. Sąd zatem podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ww. umowa kontraktacyjna nie spełnia warunków ustawowych, a w związku z tym stanowi element sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Wszystkie wskazane zatem okoliczności związane z deklarowaną uprawą zasadnie uznał organ za wskazujące, że wnioskowane przez Skarżącego wsparcie objęcia uprawy pomidora nie zapewnia wsparcia uprawy prowadzonej w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto na podstawie art. 111 p.p.s.a. wniósł o połączenie do łącznego rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych w przedmiotowej sprawie oraz w sprawach skarg złożonych od wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 8.04.2021 r., sygn. akt I SA/Sz 123/21 i I SA/Sz 124/21, z uwagi na istnienie związku pomiędzy sprawami.

Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym, a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płodów rolnych, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż zaniżony plon wynikał z opóźnionego okresu wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia zakupionych płodów rolnych.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Dyrektor ARiMR, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał wyłącznie na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 151 ppsa.

W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 81a k.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wypada w tym zakresie wskazać na art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który dotyczy płatności bezpośrednich, a także na art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które odnoszą się do płatności ONW i płatności ekologicznych.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z kolei w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 omawianego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego.

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania przedmiotowej płatności wyłączone są art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 kpa, stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.

W zakresie powołanego w zarzucie art. 81a k.p.a. wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem wypada, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania.

Potwierdzeniem przedstawionego poglądu jest komentarz do omawianego przepisu (art. 81a k.p.a.) F. Elżanowskiego, który stwierdza, że w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru. Wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w komentowanym przepisie zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 716).

Odnosząc się do wskazanego w zarzucie art. 75 § 1 k.p.a. przede wszystkim wypada przywołać jego treść. Z powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści zarzutu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Z zarzutu tego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nietrafny.

Omówione przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając zatem powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo poczynione przez organ ustalenia faktyczne i ich ocena prowadzą do wniosku, że na gruncie tej sprawy mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do przyznania przedmiotowej płatności. Świadczą o tym poniższe okoliczności. Przedstawiając stan faktyczny w sprawie, organ odwoławczy podał, że w dniu [...] października 2020 r. wystąpił do Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ZODR) w B. o podanie informacji na temat plenności upraw pomidora gruntowego. W odpowiedzi z dnia [...] października 2020 r. wskazano, że w Polsce Zachodniej plenność upraw waha się od 30 do przeszło 80 ton pomidorów gruntowych z hektara uprawy. Z uwagi na fakt, iż uprawy deklarowane przez skarżącego prowadzone miały być w reżimie rolnictwa ekologicznego, organ odwoławczy, pismem z [...] października 2020 r. ponownie wystąpił do ZODR w B. w prośbą o wskazanie różnic w plenności ekologicznych upraw pomidora w porównania z ich odpowiednikami w ramach rolnictwa konwencjonalnego oraz wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na wielkość dostawy pomidorów zrealizowanej w roku 2019. Pismem z [...] listopada 2020 r. Dyrektor ZODR wyjaśnił, że w ocenie specjalistów Ośrodka, racjonalna uprawa pomidora, prowadzona metodami ekologicznymi, z zastosowaniem odpowiednich odmian tej rośliny i oprysków preparatami ekologicznymi, przynosi od 20 do 30 % niższy plon, niż analogiczna uprawa konwencjonalna. Zgodnie z zapisami umowy kontraktacji pomidorów zawartej z jednej strony przez M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P z drugiej zaś, jako M. G. prowadzący gospodarstwo rolne skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy pomidora na powierzchni 191,55 ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 57,30 t. W rzeczywistości faktyczna wielkość handlowego plonu pomidorów dostarczonego w 2019r. wyniosła 10681kg (10,681t).W ocenie Dyrektora ARMiR-u, w sprawie zaistniały przesłanki do uznania sztucznych warunków stworzonych do uzyskania nadmiernych płatności przez M. G. i osoby z nim współdziałające, w tym skarżącego. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez M. G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby, w tym skarżącego, upraw pomidora w 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie podkreślił zaistnienie niecodziennego zdarzenia, jakim była jednoczesna próba przeniesienia się wszystkich członków grupy poza obszar objęty właściwością miejscową organu I instancji, przez wskazanie nowych miejsc zamieszkania zlokalizowanych poza powiatem wałeckim (w dwóch różnych województwach), w sytuacji, w której żadna z zainteresowanych osób pod nowymi adresami nigdy nie zamieszkiwała. Była to ewidentnie skoordynowana próba intencjonalnego wprowadzenia organów Agencji w błąd. Nie sposób zdarzenia tego typu uznać za zbieg okoliczności, niepozwalający na wysnuwanie wniosków o współdziałaniu zaangażowanych w nie osób. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji, wszystkie ww. osoby funkcjonują, jako jeden organizm gospodarczy.

Na szczególną uwagę zasługują ustalenia dotyczące wydajności udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów, która waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (30 + 80 = 110; 110/2 = 55). Przyjmując, że plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20 - 30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wyniósłby (organ przyjmuje tu korzystniejszą dla skarżącego wielkość obniżki plenności, tj. 30%) 38,5 t/ha (55 * 0,7 = 38,5).

Zestawiając zapisy wskazanej powyżej umowy kontraktacji z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych, pochodzącymi z opracowania przygotowanego przez ZODR, a więc materiały oparte o rzetelną wiedzę fachową i naukową w zakresie przemysłowych upraw tej rośliny założoną przez skarżącego (poniżej 4 dt/ha, czyli mniej niż 0,4 t/ha), a przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym. Przyjmując zatem 38,5 t za znormalizowaną, średnią (niezawyżoną, ani niezaniżoną) wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju, Dyrektor stwierdził, że skarżący, zobowiązując się do dostarczenie 20 ton pomidorów - "zakontraktował" sam ze sobą de facto uprawę z powierzchni ok.1,08 ha podczas, gdy umowa obejmuje aż 191,55 ha. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie przepisami, z którymi płatność do pomidorów przysługuje do powierzchni uprawy ujętej w umowie kontraktacji, jest rzeczą oczywistą, że umowa ta - z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego - stanowi formę obejścia prawa, celem uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego produkcji pomidorów.

Organ drugiej instancji podał, że istotnym aspektem umów kontraktacji jest przede wszystkim wielkość produkcji, która winna być dostosowana do potrzeb przemysłu przetwórczego. Wykorzystywana do uprawy i tym samym zgłaszana do płatności związanej do pomidorów powierzchnia, musi pozostawać w racjonalnej relacji do zakładanego plonu. W niniejszym przypadku o racjonalnym stosunku areału do wskazanego w umowie plonu nie można w żadnej mierze powiedzieć. W ocenie organu odwoławczego, doprowadziło to do sytuacji, w której skarżący, faktycznie wytworzywszy na cele przetwórcze zaledwie 57,3 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności z tytułu prowadzenia tej uprawy w wysokości 431.142,66 PLN (nie licząc jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności dodatkowej). Zgodnie bowiem z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1970), stawka płatności związanych do powierzchni upraw pomidorów wynosiła w 2019 r. 2.250,81 zł/ha, co przy ujętej w umowie kontraktacji powierzchni uprawy wynoszącej 191,55 ha ha oznaczało, że skarżący wystąpił z roszczeniem o przyznanie takiej właśnie kwoty, jak wskazana powyżej Dostarczył jednakże zaledwie 10,681 tony. Oznacza to, że dostawa 1 tony pomidorów wiązałaby się z przyznaniem skarżącego płatności za samo tylko prowadzenie tej uprawy w kwocie 40.365, 38 zł. Dla porównania, rolnik zgłaszający do płatności ekologiczną uprawę 1 ha pomidorów o wydajności 52,93 t/ha (czyli - jak wskazano powyżej - raczej przeciętnej dla racjonalnie prowadzonej uprawy tych warzyw), otrzymałby 2.250,81 zł płatności związanej do powierzchni uprawy pomidorów, czyli 45,52 zł za tonę. Niemal 950 razy mniej niż chciałby otrzymać skarżący.

Dyrektor podał, że na faktyczną pozorność uprawy pomidorów, jako źródła surowca dla przemysłu przetwórczego oraz na zamierzone działanie skarżącego wskazywały daty prac agrotechnicznych na zadeklarowanych do płatności do pomidorów działkach rolnych. Siew na działkach został dokonany poza jakimkolwiek terminem agrotechnicznym (v. szczegółowe wyjaśnienia na str. 9-10 zaskarżonej decyzji). Za dodatkową czynność stanowiącą obejście prawa organ uznał brak dokonania skupu i przetworzenia surowca ale jedynie pośrednictwo w zebraniu pomidorów od członków nieformalnej grupy, o której była mowa i przekazanie ich dalej do podmiotu zajmującego się faktycznie skupem i przetwórstwem płodów rolnych. Organ drugiej instancji wskazał, że działania skarżącego były próbą obejścia ustawy o płatnościach bezpośrednich, która w art. 15 ust. 4 pkt 1 lit.a stanowi, że "Płatność związana do powierzchni uprawy pomidorów jest przyznawana rolnikowi, jeżeli zawarł umowę na uprawę pomidorów, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje przetwarzanie owoców i warzyw, określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć". Jak jednoznacznie wynikało z odwołania, skarżący był świadom, że M. G. nie miała dokonać przetworzenia pomidorów, ale jedynie przekazać je dalej do właściwego przetwórcy, przedłożenie umowy, w której P figuruje, jako przetwórca, a faktycznie nim nie jest, stanowiło ewidentną próbę stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności związanej do pomidorów.

Mając na względzie przedstawione ustalenia i ich ocenę należy stwierdzić, że Dyrektor ARMiR-u zasadnie podał, że analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów.

Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził w okolicznościach faktycznych sprawy, że poczynania powyższe miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym - z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora - ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było natomiast zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzoną na niewielką skalę i w niedbały sposób produkcję wykorzystują, jako pretekst do występowania o nienależne sobie wsparcie w znacznej wysokości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.