Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 942/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 49/07 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 49/07 po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku na określonym odcinku rzeki W. przez [...] Spółka z o.o. i umarzającą postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 ( 1 kpa z tej przyczyny, iż postępowanie w sprawie było zawieszone ponad trzy lata zaś zgodnie z art. 98 ( 2 kpa w razie braku wniosku stron o podjęcie postępowania uważa się żądanie wszczęcia za wycofane. Ponadto wnioskodawca pismem z dnia [...] wystąpił o umorzenie postępowania.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] twierdząc, że postępowanie powinno być nadal zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. Do umorzenia postępowania, i to na podstawie art. 105 ( 2 kpa, konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Błędnie powołano się też na art. 98 ( 2 kpa, bowiem ma on zastosowanie w sprawach zawieszonych na podstawie art. 98 ( 1 kpa, to jest na zgodny wniosek stron, zaś w niniejszej sprawie zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co dotychczas nie nastąpiło.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji podając w uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia [...] podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrócił się o umorzenie postępowania, co stanowiło wyłączną przyczynę umorzenia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzucając samowolną zmianę postawy umorzenia postępowania oraz nieuzyskanie zgody na takie rozstrzygnięcie wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu umorzenie postępowania stosownie do art. 105 ( 1 kpa następuje wówczas, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, zaś na podstawie art. 105 ( 2 kpa umorzenie ma miejsce gdy istnieje przedmiot postępowania, ale strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte wnosi o jego umorzenie, nie będąc zainteresowana kontynuowaniem postępowania. Nie miał zastosowania w sprawie art. 89 ( 2 kpa, bowiem nie zawieszono postępowania na podstawie art. 89 ( 1 kpa, to jest na zgodny wniosek stron, lecz z urzędu, na podstawie art. 97 ( 1 pkt 3 kpa. Stanowisko organu odwoławczego było więc prawidłowe. Nie ma racji natomiast wnoszące skargę Stowarzyszenie, iż organ ma obowiązek prowadzić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dla którego zostało zawieszone postępowanie, skoro strona, na której wniosek prowadzi się postępowanie, wnosi o umorzenie postępowania. Zmiana podstawy prawnej przez organ odwoławczy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, którym w każdym przypadku jest umorzenie postępowania.

Nie stwierdzono, aby umorzenie postępowania było sprzeczne z interesem społecznym, co zaś się tyczy wymogu zgody stron wymaganego art. 105 ( 2 kpa, to w ocenie Sądu podmioty uczestniczące w postępowaniu jako strony nie zgłosiły sprzeciwu do wniosku o umorzenie postępowania. Stowarzyszenie działające w sprawie na prawach strony w ocenie Sądu nie korzysta ze wszystkich uprawnień strony, a w szczególności nie może wykonywać uprawnień należących do zasady dyspozycyjności /Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 262/. Przyznanie Stowarzyszeniu prawa do wniesienia sprzeciwu odnośnie wniosku o umorzenie postępowania niweczyłoby zasadę dyspozycyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w G. reprezentowane przez adwokat M. K., zarzucając naruszenie art. 105 ( 2 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania co do jego umorzenia nie musi mieć charakteru wyraźnego a jedynie dorozumiany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w myśl art. 105 ( 2 konieczna była wyraźna zgoda wszystkich uczestników postępowania na umorzenie postępowania, a nie brak sprzeciwu niektórych z tych uczestników pomimo, iż znali treść wniosku o umorzenie postępowania. Wbrew twierdzeniu Sądu zmiana podstawy prawnej orzekania pomimo, iż w konsekwencji następowało umorzenie postępowania miała istotne znaczenie, bowiem Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego, który istniał w dacie wydania aktu, a nie takiego, który nastąpił później, lub w ogóle nie miał miejsca.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki [...] oświadczył, że złożony przez tę stronę wniosek o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w istocie miał charakter cofnięcia wniosku, strona bowiem przestała być zainteresowana w ogóle uzyskaniem pozwolenia na składowanie piasku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Orzeczenie administracyjne zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to decyzja rozstrzygająca o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Sporną kwestią było, czy umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 105 ( 1, czy też na podstawie ( 2 kpa podczas gdy stan faktyczny sprawy był taki, iż podmiot wnioskujący o wydanie decyzji pozwalającej na wydobywanie piasku z rzeki podczas trwania zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, na podstawie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa, a więc do czasu wydania orzeczenia prejudycjalnego /od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy podstawowej/, złożył wniosek o umorzenie postępowania.

W takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu własnego postępowania na podstawie art. 105 ( 1 kpa, organ odwoławczy uchylił to orzeczenie stwierdzając, że ma zastosowanie w sprawie art. 105 ( 2 kpa i jednocześnie orzekł o uchyleniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uczestnika postępowania /stowarzyszenia występującego w sprawie na prawach strony/ twierdzącego, iż skoro ma w sprawie zastosowanie art. 105 ( 2 kpa, to dla ważności rozstrzygnięcia wymaga on nie tylko wniosku o umorzenie postępowania pochodzącego od strony, na której wniosek postępowanie było wszczęte, ale także braku sprzeciwu innych stron /podmiotów na prawach strony/, zaś w niniejszej sprawie właśnie skarżące stowarzyszenie sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, a także skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie art. 105 ( 2 kpa, jednakże w ocenie Sądu wola skarżącego stowarzyszenia nie może mieć w sprawie znaczenia, gdyż ograniczałaby swobodę wnioskującego o umorzenie postępowania podmiotu do żądania umorzenia postępowania.

Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spór powstały w niniejszej sprawie wynika w istocie z nieporozumienia co do znaczenia pisma określonego jako wniosek o umorzenie postępowania. Niezależnie bowiem od tego, czy wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego podmiot określa swoje żądanie jako wniosek o "umorzenie postępowania w sprawie" wszczętej tym wnioskiem, czy też jednoznacznie wskazuje, że cofa wniosek, to w obu tych przypadkach wyraża brak zainteresowania uzyskaniem decyzji administracyjnej, która udzielałaby temu podmiotowi prawa, o które wystąpiła. Nie ma znaczenia w sprawie, że wniosek złożono podczas zawieszenia postępowania jak też przyczyna zawieszenia postępowania. Kluczową okolicznością jest wystąpienie negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania, którą jest właśnie złożenie przez uprawniony podmiot /wnioskodawcę - stronę/ oświadczenia o woli rezygnacji z żądanego we wniosku rozstrzygnięcia administracyjnego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 105 ( 1 kpa, postępowanie administracyjne, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, stało się bezprzedmiotowe, brak bowiem podmiotu zainteresowanego w uzyskaniu dla siebie takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie pełną swobodę ma właśnie podmiot występujący z wnioskiem, nie ma bowiem możliwości prowadzenia postępowania tak jak w niniejszej sprawie, o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku wbrew wyraźnej woli wnioskodawcy, dlatego tylko, jak to żąda skarżący, aby uzyskać stanowisko organu administracji.

Przepis art. 105 ( 2 kpa ma natomiast zastosowanie w takich sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęto na żądanie określonego podmiotu /np. sąsiada inwestora, domagającego się od organu orzeczenia o rozbiórce obiektu ze względu na swój interes prawny/ zaś w postępowaniu tym biorą udział inne podmioty /pozostali sąsiedzi, organizacja społeczna na prawach strony/. W tego rodzaju sprawach skuteczność wniosku o umorzenie postępowania złożonego przez podmiot, na którego żądanie postępowanie zostało wszczęte, jest uzależniona od świadomego /jednoznacznego/ braku sprzeciwu pozostałych uczestników postępowania, w tym stron i podmiotów działających na prawach strony. Nie występuje tu bowiem pełna zasada dyspozycyjności, a więc podmiot żądający wszczęcia postępowania musi się liczyć z tym, że jego wniosek o umorzenie postępowania nie będzie skuteczny, gdy którykolwiek z innych podmiotów uczestniczących w sprawie wniesie sprzeciw. Nieograniczona zasada dyspozycyjności ma natomiast miejsce tylko w razie gdy wniosek pochodzi od podmiotu występującego w swoim interesie o załatwienie jego sprawy w formie orzeczenia o przyznaniu mu określonych praw /np. pozwolenia na budowę, uprawnień zawodowych, pozwolenia wodnoprawnego/. Oświadczenie o cofnięciu wniosku lub żądanie umorzenia sprawy z takiego wniosku musi się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 ( 1 kpa.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na składowanie piasku należy uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a więc należało orzec jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.