Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 485/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant – Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 14 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do szkoły 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 listopada 2001 r. nr [...] w części odmawiającej zwrotu kosztów dojazdu do szkoły A. i M. D., 2. zasądza na rzecz skarżących D. i J. D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] 70 zł (siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

3 II SA/Gd 485/02

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2001 r. Nr SKO I 0903/38/2001 Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. i J. D. od pisma Urzędu Miejskiego z dnia 28 września 2001 r. Nr [...] w sprawie zwrotu koszów dojazdu

ich dzieci A. i M. do szkoły w K., uzasadniając to tym, że pismo to nie posiadało znamion decyzji.

Następnie decyzją z dnia 30 listopada 2001 r. Nr [...] Burmistrz K. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz Uchwały Nr XVIII/207/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego (Dz. Urzędowy Województwa [...] z 2001 r. Nr [...], poz. 1277) postanowił pokryć koszty dowozu dzieci z miejscowości S. do Szkoły Podstawowej w K. i powrót według kosztów zakupu szkolnego miesięcznego biletu PKS na wskazanej trasie za okres od 1 września 2001 r. do 10 października 2001 r.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Uchwała Nr XVIII/207/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego weszła w życie z dniem 10 października 2001 r., a tym samym wnioskodawcy do czasu wejścia w życie tej uchwały mają prawo do pokrycia kosztów przejazdu na zasadach wskazanych w decyzji, ale tylko w stosunku do córki D..

Podkreślono ponadto, że zmiana obwodu szkolnego znana była stronie już od dnia 25 lutego 2000 r., tym samym strona znała treść uchwały. Uchwała ta stosowana była przez cały rok szkolny 2000/2001. Szerokie konsultacje społeczne prowadzone przez gminę powodowały, że nikt nie kwestionował mocy obowiązującej uchwały. Fakt braku ogłoszenia wspomnianej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ujawnił się dopiero na etapie niniejszego postępowania.

Po ujawnieniu tych okoliczności Urząd Miejski w K. niezwłocznie podjął działania w celu opublikowania aktu.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i J. D. domagając się jej zmiany. W uzasadnieniu odwołujący się stwierdzili, że zarówno Uchwała Nr V/26/99 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 lutego 1999 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] w K. jak i Uchwała nr XVIII/207/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 kwietnia 2000 r. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego ukazały się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniach 24 i 25 września 2001 r. po zwróceniu przez nich uwagi na fakt, iż Rada gminy, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz granice ich obwodów a Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W związku z tym z przedstawionych faktów wynika, że rejonizacja nie zmieniła się w dniu złożenia przez nich wniosku o dofinansowanie dojazdu dzieci do Szkoły Podstawowej Nr 2 w K..

Dlatego też zgodnie z art. 17 ustawy o systemie oświaty A. i J. W. wnieśli o zwrot kosztu przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieci do szkoły w K.. Wybór Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. dla dzieci motywowali również tym, że dzieci po ukończeniu nauki w Szkole Filialnej w S. zawsze do tej pory chodziły do szkoły w Koronowie. Starsze kontynuują w niej naukę nadal a tym samym mogą opiekować się młodszymi zarówno w czasie przerw lekcyjnych jak i po lekcjach przed odjazdem do domu a także w drodze powrotnej z przystanku autobusowego do domu. Droga do szkoły zarówno do K. jak i W. od miejsca zamieszkania jest taka sama.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 11 stycznia 2002 r. Nr [...] na podstawie art.17 ust.3 ustawy o systemie oświaty oraz art.138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 3 cyt. ustawy o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka z domu do szkoły jeżeli odległości przekraczają wielkości określone w ust. 2 tego przepisu, a także zapewnić opiekę lub zwrot kosztów przejazdu środkami publicznej komunikacji.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że organ gminy wypełnił te obowiązki tj. pokrył koszty dojazdu córek A. i M. do szkoły w wysokości skalkulowanej dla przejazdów środkami publicznej komunikacji. Organ ten miał taki obowiązek w sytuacji, gdy sam nie zapewnił bezpłatnego dojazdu i opieki dziecka realizującego obowiązek szkolny.

Ponadto stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości badania prawidłowości przepisów prawa miejscowego na podstawie, których podjęte zostało kwestionowane rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i J. D. domagając się jej uchylenia oraz powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Ponadto stwierdzono, że zarzut, iż zwrot kosztów dojazdu dzieci do szkoły powinien zostać orzeczony za cały czasokres nauki w szkole nie jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka z domu do szkoły, jeżeli odległości przekraczają wielkości określone w ust. 2 tego przepisu, a także zapewnić opiekę lub zwrot kosztów przejazdu środkami publicznej komunikacji. Użyty w tym przepisie wyraz "zwrot" oznacza, że organ gminy nie był obowiązany do "wyłożenia z góry" środków finansowych na pokrycie kosztów dojazdu dzieci do szkoły, jak domaga się tego skarżący. Słownik Języka Polskiego pod redakcją Prof. Mieczysława Szymczaka wydanie PWN z 1995 r. oraz komputerowy słownik języka polskiego podaje definicję tego wyrażenia jako "oddanie, zwrócenie czegoś, spłata". Z językowej wykładni tego pojęcia wynika więc zdaniem organu, że zwrot możliwy jest dopiero wtedy, gdy skarżący najpierw z własnych środków pokryje koszty dojazdu dzieci do szkoły, a potem wystąpi do gminy o ich zwrot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art.17 ust.3 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że "Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległość wymienioną w art. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej".

Dokonując interpretacji tego przepisu organy administracji prawidłowo przyjęły, że rozstrzygnięcie sprawy ma miejsce w formie decyzji administracyjnej. Na kanwie rozpatrywanej sprawy pojawiają się jednak dwa zasadnicze problemy interpretacyjne.

Pierwszy podniesiony przez skarżących to jest możliwość wywoływania skutków prawnych przez uchwałę Rady Miejskiej w K. z 26 kwietnia 2000 r. Nr XVIII/207/2000

w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego, która weszła w życie w trakcie trwania roku szkolnego. Drugi natomiast dostrzeżony przez Sąd z urzędu to jest zakres czasowy przyznania świadczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu oraz rozstrzygnięcia o tym problemie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nie w jej sentencji.

Jeżeli chodzi o pierwsze z zasygnalizowanych zagadnień to jego rozstrzygnięcia należy poszukiwać w systemowej wykładni art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z postanowień art. 59 ust. 1 tego aktu prawnego wynika, że regułą jest, iż szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Z postanowień art. 63 ustawy wynika natomiast, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. Na podstawie zacytowanych przepisów można więc stwierdzić, że w sprawach z zakresu oświaty związanych z funkcjonowaniem placówek szkolnych obowiązuje zasada wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych w cyklach lat szkolnych, w związku z czym przepisy prawa miejscowego nie powinny być wprowadzane w życie w trakcie roku szkolnego. W szczególności odnosi się to do zmiany obwodów szkolnych lub likwidacji szkół.

W rozpatrywanym przypadku uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmianie obwodu szkolnego była podjęta w dniu 26 kwietnia 2000 r. określając w § 3, że miejscowość S. poczynając od 1 września 2000 r. przenosi się z obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] w K. do obwodu Szkoły Podstawowej w W.. Do obowiązywania tej uchwały zgodnie z jej § 7 niezbędna była publikacja w dwóch formach w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy Koronowa oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym miało miejsce dopiero w dniu 25 września 2001 roku, a przedmiotowa uchwała zaczęła obowiązywać w dniu 11 października 2001 r. W dacie orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji już więc wywołała skutki prawne. Organy administracji były związane jej postanowieniami. Reguła ta nie odnosi się jednak do sądów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została zasada, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy ustaw oraz rozporządzeń i zarządzeń wydanych na podstawie uprawnień zawartych w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw". Np. w wyroku NSA z dnia 12.05.1999 r. II SA 1765/98, LEX nr 46248, stwierdzono, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w zakresie wykonywanej przez niego sądowej kontroli administracji, przysługuje – co do zasady – prawo pośredniej kontroli aktów podustawowych (oczywiście ze skutkiem mieszczącym się tylko w granicach rozpoznawanej sprawy). Uzasadniając swój pogląd Sąd stwierdził, że na płaszczyźnie ocen co do legalności aktu prawnego podustawowego mogą się pokrywać w pewnym sensie kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inne będą oczywiście następstwa prawne orzeczenia Sądu i Trybunału w takim przypadku. I tak, ocena NSA o niezgodności aktu podustawowego z ustawą lub Konstytucją pozwoli temu Sądowi jedynie na przyjęcie, że akt ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w danej (i tylko tej) sprawie. Orzeczenie natomiast Trybunału Konstytucyjnego powoduje, iż dany akt podustawowy traci moc prawną i w ogóle (w szeroko rozumianym porządku prawnym) nie może być stosowany.

Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą.

Jeżeli zatem ustawa o systemie oświaty wprowadza ograniczenia co do możliwości wprowadzenia zmian w obwodach szkolnych w trakcie trwania roku szkolnego to należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji odwołujące się do niezgodnego z ustawą przepisu § 2 uchwały naruszały prawo materialne w postaci wymienionych wyżej art. 59 i art. 63 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym organy administracji przy wydawaniu decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do szkoły powinny uwzględnić rejonizację jaka obowiązywała w dniu 1 września 2001 r. W tej dacie miejscowość S. należała do obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] w K., z funkcjonującą Szkołą Filialną w S..

Dlatego też orzekając o pokryciu kosztów dojazdu A. i M. D. należało uwzględnić konieczność ich dojazdu do Szkoły Podstawowej nr[...] w K.. Organy administracji orzekły jednak o pokryciu kosztów dojazdu jedynie za okres od 1 września 2001r. do 10 października 2001 r., wskazując w uzasadnieniu na to, że w późniejszym okresie obowiązywała już uchwała Rady Miejskiej K. w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego, a zatem brak było podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do szkoły D. W., gdyż dojazd z S. do W. zapewniała gmina K., czym wywiązywała się z obowiązku określonego w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia tych orzeczeń wynika więc, że organy administracji w istocie odmawiały pokrycia kosztów dowozu po 10 października 2001 r.

Zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, w związku z czym rozstrzygnięcie o wniosku w uzasadnieniu ma takie samo znaczenie jak rozstrzygnięcie zawarte w sentencji. W rozpatrywanym przypadku w sentencji organ I instancji orzekł o pokryciu kosztów dojazdu D. W. w okresie od 1 września 2001 r. do 10 października 2001 r., w uzasadnieniu zaś odmówił zwrotu kosztów w okresie późniejszym.

W tym miejscu wskazać należy, że podniesiony w odpowiedzi na skargę argument dotyczący gramatycznej wykładni pojęcia "zwrot" nie jest uzasadniony. Przyjmując bowiem interpretację tego określenia zaprezentowaną przez organ odwoławczy należałoby stwierdzić, że organy administracji powinny zwrócić koszty dojazdu do dnia wydania decyzji. W tym okresie były one bowiem już poniesione. Jednak oba organy ustaliły podstawę do pokrycia kosztów dojazdu jedynie do dnia 10 października 2001 roku. Rozstrzygnięcie takie pozostawało zatem w sprzeczności z przyjętą prawidłową definicją pojęcia zwrotu.

Podsumowując zatem tę część rozważań należy stwierdzić, że przyznanie kosztów dojazdu A. i M. D. do szkoły w okresie od 1 września 2001 r. do 10 października 2001 r. było prawidłowe i w tym zakresie nie było podstaw do uchylenia decyzji. Odmowa przyznania zwrotu kosztów dojazdu do szkoły w okresie po 10 października 2001 r. związana z opublikowaniem uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmiany obwodu szkolnego naruszała postanowienia art. 59 i art. 63 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym Sąd będąc związanym jedynie przepisami ustawy o systemie oświaty uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K.

w części odmawiającej przyznania zwrotu kosztów dojazdu A. i M. D. do szkoły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie będąc związane uchwałą w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w S. i zmianie obwodu szkolnego powinny orzec w sprawie zwrotu kosztów dojazdów również po 10 października 2001 r.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja odmawiająca pokrycia kosztu dojazdu do szkoły nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).