Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 758/19 w sprawie ze skarg W. G., B.G., M. S., B. S., M. S., J. A. – S., P. M., M. B., M. W., T. P., K. O., R. O., Z. P., D. P., A. P. i I. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 758/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi W. G., B.G., M. S., B. S., M. S., J. A. – S., P. M., M. B., M. W., T. P., K. O., R. O., Z. P., D. P., A. P. i I. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze zarzucono powyższej uchwale naruszenie:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami uchwały [...] Rady Miejskiej w C. z [...] maja 2017 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (załącznik nr 4 tom II);

- art. 1 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez naruszenie wymagań ładu przestrzennego i ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób bezsprzecznie naruszający istniejący ład;

- art. 16 ust. 1 powyższej ustawy poprzez sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym przepisie;

- art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego;

- art. 1 ust. 2 pkt 11 przedmiotowej ustawy w związku z § 4 ust. 3 statutu Osiedla "[...]" poprzez niezapewnienie udziału w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkim osobom zainteresowanym;

- art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 przywoływanej ustawy poprzez zaniechanie ponowienia czynności wskazanych w art. 17 po zmianach dokonanych w projekcie planu uwzględniających uwagi i zastrzeżenia wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.;

- oraz sprzeczność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej 1PU i 3PU z ust. 2 w części dotyczącej 2PU poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie stawki opłaty planistycznej dla terenów tego samego przeznaczenia od maksymalnej przewidzianej w ustawie dla terenów 1PU i 3PU w wysokości 30%, zaś dla 2PU leżącego między nimi w wysokości 2%, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi podniesiono, że skarżący posiadają nieruchomości poza terenem objętym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w bliskim sąsiedztwie. Skarżący uznają, że ich uprawnienia właścicielskie oraz prawo do dalszego zamieszkiwania w spokojnej dzielnicy zostało zagrożone, natomiast planowana zabudowa produkcyjna ma się znajdować 118 metrów od zabudowań jednorodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił tę skargę jako bezzasadną.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących jest o tyle istotna, że nieruchomości należące do skarżących znajdują poza obszarem objętym planem. Pełnomocnik skarżących wywodzi interes prawny skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z postanowień art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na istotną ingerencję w dotychczas posiadane i wykonywane prawo własności skarżących. Z przywołanym stanowiskiem Sąd I instancji się zgodził i uznał, że choć nieruchomości skarżących znajdują się poza obszarem objętym kwestionowaną uchwałą, to postanowienia przyjętego planu mogą oddziaływać na prawo własności posiadanych przez nich nieruchomości.

Sąd wskazał, że pierwszy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenie w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami uchwały [...] Rady Miejskiej w C. z [...] maja 2017 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Tak postawiony zarzut nie jest trafny, albowiem skarżący całkowicie pominęli lub też nie chcieli wskazywać na treść zamieszczoną w przywoływanym załączniku nr 4 do uchwały zawierającej Studium zamieszczonych na stronach 102 - 106. Na stronach tych przedstawiono założenia dla obszarów oznaczonych w Studium symbolem AG - Tereny zabudowy aktywności gospodarczej - przemysł, produkcja, centra logistyczne, bazy składu i magazyny. Z kolei na mapie znajdującej się na str. 163 tegoż opracowania obszar objęty kwestionowaną uchwałą został cały określony wskazanym symbolem. Zestawienie tylko tych dwóch postanowień Studium pozwala stwierdzić, że organy gminy uchwalające kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w żadnym stopniu nie dopuściły się jego naruszeń. Argumentacja prezentowana w skardze byłaby zasadna i trafna tylko wówczas, gdyby dla tego terenu w Studium przewidywano inny symbol. Natomiast przy wskazanym symbolu argumenty podnoszone w pierwszym punkcie skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ abstrahują one od rzeczywistej treści jego postanowień i tego co w Studium przewidziano dla tego terenu. Oznacza to, że argumenty podnoszone w skardze do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być formułowane na wcześniejszym etapie, a mianowicie opracowywania Studium.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie wymagań ładu przestrzennego i ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób bezsprzecznie naruszający istniejący ład. Tak sformułowany zarzut rozwinięty w motywach skargi skorelowany jest z wcześniej omówionym zarzutem dotyczącym naruszenia postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Podobnie jak w przypadku pierwszego zarzutu, także i ten nie jest trafny, ponieważ pomija on w całości kluczowe postanowienia Studium odnoszące się do spornego terenu. Argumentacja prezentowana w skardze odnosi się do terenów okolicznych dla objętych przedmiotowym planem. Przenoszenie postanowień Studium odnoszących się do terenów związanych z okolicami Pałacu K. na tereny objęte planem jest nadużyciem, jednocześnie przyjdzie zauważyć, że argumentacja prezentowana przez Gminę w odpowiedzi na skargę także nie jest wolna od kontrowersji, gdyż akcentuje się w niej głównie ekonomiczny aspekt wykorzystania przedmiotowego terenu.

Sąd wskazał, że kolejny zarzut sformułowany w skardze związany jest z naruszeniem art. 16 ust. 1 powyższej ustawy poprzez sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym przepisie. Stanowisko zaprezentowane w skardze nie uwzględnia treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały, bowiem stanowi się w nim, że "Rysunek planu sporządzony został w skali 1:2000. Zastosowanie tej skali jest uzasadnione niskim stopniem urbanizacji obszaru objętego planem, przy czym zapewniona została czytelność rysunku w tej skali oraz możliwość jego odczytu w wersji elektronicznej. Sąd stwierdził, że gdyby nawet uznać, że brak jest szczególnej okoliczności dla przyjęcia wskazanej skali mapy, to trudno byłoby uwzględnić skargę tylko ze wskazanego powodu, ponieważ przyjęcie rysunku planu w tej skali nie spowodowało naruszenia interesu prawnego skarżących, jak również nie przyczyniło się do tego, że postanowienia planu z tego powodu stały się nieczytelne i trudne do jednoznacznego ustalenia.

Czwarty zarzut sformułowany w skardze dotyczy naruszeni art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, argumentacja dotycząca tego zarzutu nie jest czytelna, ponieważ z jednej strony akcentuje się naruszenie reguł i zasad planowania przestrzennego i wskazuje się, że zamierzenia ujęte w planie miejscowym kolidują z istniejącą zabudową, walorami krajobrazowymi oraz terenem Pałacu K. i w sposób bezpośredni i negatywny ograniczają sposób użytkowania terenów należących do skarżących. Nadto podkreślono, że w uchwalonym planie nadrzędną wartością uczyniono możliwość czerpania dochodów z uprzemysłowienia terenu z równoczesnym pominięciem walorów zabytkowych terenu oraz bliskiego sąsiedztwa zabudowy jednorodzinnej. Przyjęte rozwiązanie, w ocenie skarżących, uznać należy za dokonane z rażącym naruszeniem interesu indywidualnego i publicznego, a to stanowi nadużycie władztwa planistycznego. W tej części skargi odniesiono się także do zastrzeżeń wprowadzonych do planu w zakresie ochrony środowiska oraz gabarytów obiektów mogących powstać na terenie objętym planem. Tak sformułowane zarzuty nie dają podstaw do uznania ich trafności w kontekście przysługującego gminie władztwa planistycznego i ewentualnego przekroczenia jego granic. Sąd podkreślił, że postanowienia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania posiadają umocowanie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. To we wskazanym akcie organy gminy przesądziły przeznaczenie kwestionowanych terenów, natomiast uchwalony plan jest jedynie ich realizacją. Patrząc z tej perspektywy, to organy gminy nie dopuściły się naruszeń przepisów ustawy i przyjęły plan w zgodzie z postanowieniami Studium. Podnoszone argumenty dotyczące naruszenia walorów krajobrazu i istniejącej zabudowy nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ wskazane przeznaczenie terenu zostało już zaakceptowane w przyjętym Studium. Podnoszone w skardze argumenty związane z uciążliwościami wynikającymi z lokalizacji produkcji i usług na wskazanym terenie także nie mogą być uwzględnione, ponieważ w postanowieniach planu zawarto takie regulacje, które winny spowodować, że uciążliwości te nie przeniosą się na nieruchomości skarżących.

Piąty zarzut sformułowany w skardze związany jest z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 11 przedmiotowej ustawy w związku z § 4 ust. 3 statutu Osiedla "[...]" poprzez niezapewnienie udziału w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkim osobom zainteresowanym. Odnosząc się do zasadności wskazanego zarzutu Sąd przytoczył treść przywołanego przepisu Statutu. Po myśli tego przepisu Osiedle realizuje swoje zadania przez współuczestniczenie w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Miejską konsultacji społecznej projektów uchwał Rady Miejskiej w sprawach o podstawowym znaczeniu dla mieszkańców Osiedla. Z kolei ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera unormowania o charakterze szczególnym, gdy idzie o procedurę przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjdzie zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy gminy, że brak jest w nich miejsca na tego typu aktywność organu jednostki pomocniczej gminy. Można uznać, że jeżeli organy gminy zwrócą się do wskazanego organu jednostki pomocniczej nie dopuszcza się naruszenia postanowień ustawy. W analogiczny sposób ocenić należy sytuację, kiedy organy gminy z takiej możliwości nie skorzystają, albowiem ustawa nie nakłada na nią takiego obowiązku, a jednocześnie gwarantuje ona wszystkim mieszkańcom zainteresowanym w uchwaleniu tego typu aktu prawa miejscowego udział w procedurze planistycznej. Tym samym zarzut ten nie jest trafny, a na marginesie można dostrzec, że uchybienie w tym zakresie nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących, a potencjalne naruszenie przywołanego przepisu Statutu jednostki pomocniczej gminy, nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi.

Kolejny zarzut sformułowany w skardze wiąże się z naruszeniem art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 przywoływanej ustawy poprzez zaniechanie ponowienia czynności wskazanych w art. 17 po zmianach dokonanych w projekcie planu uwzględniających uwagi i zastrzeżenia wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Przywołany powyżej art. 19 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. W odpowiedzi na skargę gmina wskazała, że uzgodnienie ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 2 przedmiotowej ustawy, natomiast tam gdzie były uwzględnione uwagi, projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Odnosząc się do podniesionego zarzutu przyjdzie dostrzec, że zgodnie z art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy, jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w planie miejscowym, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18 (CBOSA), w którym wskazano, że ponowienie procedury planistycznej jest konieczne, jeżeli w toku procedury planistycznej nastąpi istotna zmiana treści planu, w szczególności zmiana w zakresie obowiązkowych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, np. zmiana przeznaczenia terenu. Uwagi i zastrzeżenia wniesione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. takiego charakteru nie miały, a tym samym brak było podstaw dla ponowienia procedury planistycznej. W konsekwencji postawiony zarzut nie mógł okazać się zasadny.

Ostatni zarzut podniesiony w skardze zróżnicowania stawek opłaty planistycznej dla terenów 1-3 PU, co w ocenie skarżących stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny, ponieważ z jednej strony organy gminy nie dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia postanowień art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem opłaty takie zostały ustalone. Natomiast w art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy nie ma mowy o tym, że dla wszystkich nieruchomości objętych planem ma być ustalona jedna stawka opłaty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie; brak wszechstronnego rozważenia materiału procesowego, znajdującego się w aktach sprawy; zawężenie granic orzekania i zaniechanie zbadania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945; dalej "p.z.p.") poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2017 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., załącznikiem nr 4, tom II, Kierunki zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy Rada Miasta C. istotnie naruszyła przepisy postępowania planistycznego (przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego) i w konsekwencji akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem tych przepisów postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, sposobu rozumowania Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, sprzeczności pomiędzy twierdzeniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu a materiałem procesowym zebranym w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ustanawia przeznaczenie terenów objętych planem dla obiektów produkcyjno- usługowych 1PU, 2PU i 3PU oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji uznał, że zapisy planu nie są sprzeczne ze Studium, a wręcz są z nim zgodne i przywołał ( na stronie 7 uzasadnienia wyroku) na poparcie swoich twierdzeń inne strony Studium - 102, 106 i 163 - wskazując na zapisy o terenach przemysłowych. Pominął przy tym, że istnieje sprzeczność w samym Studium (chociażby w stosunku do zapisów załącznika nr 4), a więc jest to akt wadliwy, dający organowi w zasadzie dowolność rozwiązań podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, znajdujące się na stronie 8 uzasadnienia wyroku: "Przenoszenie postanowień Studium odnoszących się do terenów związanych z okolicami pałacu K. na tereny objęte planem jest nadużyciem." Sąd nie wyjaśnił, na czym polega to nadużycie, skoro plan oddziałuje zarówno na działki skarżącego, jak i na teren Pałacu K. (teren chroniony). Ten fakt zostaje pominięty.

Odnośnie do argumentów skarżących o uciążliwościach, wynikających z lokalizacji produkcji i usług, Sąd wskazał jedynie, że "w postanowieniach planu zawarto takie regulacje, które winny spowodować, że uciążliwości te nie przeniosą się na nieruchomości skarżących." Tego typu argumentacja jest nieczytelna i poddaje w wątpliwość, czy orzeczenie zostało oparte na logicznym rozumowaniu i dokładnym rozeznaniu okoliczności sprawy.

Z przedstawionym zarzutem koreluje zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ładu przestrzennego. Nie sposób przyjąć, że zaprojektowanie w bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej (2 i 3 PU) oraz terenu Pałacu K. (1PU) - terenów produkcyjno - usługowych z możliwością umieszczenia tam m.in. masztów, wież, słupów i innych konstrukcji wsporczych oraz budynków do wysokości 20 m (§ 6 ust. 1 pkt 4 a i b, § 17 ust. 3 pkt 5b i c mpzp) - co odpowiada rozmiarowi 7-mio kondygnacyjnego budynku - nie będzie zaburzało dotychczasowego ukształtowania przestrzeni.

Teren objęty przedmiotowym planem należy traktować całościowo. Tymczasem Sąd pierwszej instancji podaje argumentację rozstrzygnięcia zdaniami wyrwanymi z kontekstu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie sąd rozpatrzył skargę, jedynie bezrefleksyjnie porównując zgodność planu z zapisami studium w całkowitym oderwaniu od całego kontekstu sprawy. Skoro w rozdziale V załącznika nr 4 do uchwały o studium w punkcie 5.4.I na stronie 141 przyjęto założenie o objęciu ochroną unikalnych wartości krajobrazu gminy, wskazując wprost zabytkowy zespół pałacowo - dworski K., to całkowicie sprzeczne z tym zapisem jest postanowienie miejscowego planu o przeznaczeniu terenu pod 1PU - § 5 ust. 1 zaskarżonej częściowo uchwały i tym samym dopuszczenie w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu lokalizacji obiektów typu: maszty, wieże, słupy i inne obiekty o wysokości nie większej niż 12 m - § 6 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Celem studium było niedopuszczenie do powstania dysharmonijnych elementów krajobrazu, takich jak np.: obiekty o nadmiernych gabarytach, zespoły zieleni wysokiej lub zabudowy przesłaniającej widok oraz inne elementy zagospodarowania o negatywnym wyrazie estetycznym. Dopuszczalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiekt o wysokości 20 m odpowiada rozmiarowi 7-mio kondygnacyjnego budynku. Jak do dopuszczenia możliwości budowy takich budynków ma się zapis studium o kształtowaniu harmonijnego krajobrazu, gdy w bliskim sąsiedztwie pałacu K. w miejscowym planie dopuszcza się możliwość budowy takich wysokich obiektów.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił uwagę, że w przedłożonych wnioskach do planu przekazano uwagę, że stan zachowania zasobów dziedzictwa kulturowego (obszarów, obiektów zabytkowych, stref ochronnych) określonych w Studium należy poddać aktualizacji i weryfikacji na czas sporządzania miejscowego planu w trakcie wykonywania inwentaryzacji urbanistycznej przez zespół projektowy. Konserwator zauważyła także, że "możliwość wprowadzenia obiektów o nadmiernych gabarytach przesłaniających widok na historyczne dominanty architektoniczne tj., wieże kościoła pw. Św. K. oraz budynek pałacu K. przyczyni się do powstania dysharmonijnych elementów krajobrazu kulturowego o negatywnym wyrazie estetycznym. W celu kształtowania harmonijnej przestrzeni omawianego obszaru należy dążyć przede wszystkim do zminimalizowania negatywnego wpływu powodowanego przez nową zabudowę i zagospodarowanie przestrzenne na istniejące zabytkowe obiekty i obszary. Konserwator zalecił także przeprowadzenie analizy widokowej na zabytkową zabudowę, a także jej kontekst w krajobrazie kulturowym. Zdaniem konserwatora analiza ta pomoże określić dopuszczalną wysokość zabudowy w terenie, mając na względzie zachowanie wcześniej wymienionych perspektyw widokowych. Organ zalecił ograniczenie możliwości zabudowy przez wprowadzenie strefy ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu sugerując, że zabudowa powinna być: rozproszona, maksymalnie piętrowa, o wysokości do 10 m. Rada Gminy wprowadziła pewne korekty jednak nie w pełnym zakresie sugerowanym przez konserwatora, tłumacząc m.in. obniżenie wysokości budynku jedynie do 12 m- z uwagi na taki wymóg minimalnej wysokości wymaganej z przyczyn technologicznych dla obiektów mogących powstać na terenach PU. Po przedstawionych korektach konserwator nie zajął stanowiska, co jest równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Lecz równocześnie konserwator podtrzymuje argumenty zawarte w postanowieniu nieuzgadniającym z dnia [...] kwietnia 2018 r., tym bardziej od czasu, kiedy oficjalna stała się informacja o przeznaczeniu terenów PU konkretnie pod budowę fabryki V. Trudne w tym przypadku jest do obrony założenie zgodności uchwalonego planu z założeniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na str. 11 uzasadnienia wyroku wskazał, że organ nie musiał ponownie wykładać planu po wprowadzeniu zmian, powołując się na wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1444/18). Zgodnie z twierdzeniem Gminy C., zawartym w odpowiedzi na skargę, plan został ponownie wyłożony. Świadczy o tym protokół nr [...] z sesji Rady Miejskiej w C. w dniach [...] stycznia 2019 r. (str. 24- 25). Podczas pierwszego wyłożenia zgłoszono dwie uwagi. Uwaga pierwsza dotyczyła wprowadzenia do planu zapisów, które precyzyjniej określą możliwości lokalizacji na terenach PU zakładów przemysłowych. Wnoszono o wprowadzenie zapisu zakazującego lokalizacji zakładów mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano także, że lokalizacja masztów o wysokości 20 m spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego. Wskazano, że ukształtowanie terenu, przy wystąpieniu awarii kanalizacji sanitarnej może spowodować grawitacyjny spływ zanieczyszczeń w kierunku arańca. Uwaga została uwzględniona częściowo poprzez wprowadzenie w projekcie tekstu planu zapisów dotyczących zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz wprowadzenie zapisów doprecyzowujących rodzaje przedsięwzięć, które mogą być lokalizowane na obszarze objętym planem z katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwaga druga dotyczy braku zgody na wyznaczone w planie przeznaczenia terenów przemysłowych. Uwaga nie została uwzględniona, ponieważ wyznaczone w projekcie planu przeznaczenia terenów są zgodne z kierunkami rozwoju miasta ustalonymi w Studium. Podczas drugiego wyłożenia projektu planu zgłoszono 4 uwagi. Uwaga nr 1 dotyczy obniżenia stawki opłaty planistycznej dla terenu 1PU z 30% do 2%. Uwaga nie została uwzględniona. Uwaga nr 2 dotyczy braku zgody na wyznaczone w planie tereny produkcyjno-usługowe. Uwaga została odrzucona, ponieważ wyznaczone w projekcie planu przeznaczenia terenów są zgodne z kierunkami rozwoju miasta ustalonymi w Studium. Uwaga nr 3 dot. ograniczenia zabudowy produkcyjnej, usługowej, handlowej poprzez ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy do 8 m, maksymalnej intensywności zabudowy do 0, 6, zwiększenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 50 % oraz zmniejszenia maksymalnej powierzchni zabudowy do 40%. Wprowadzenie stref zielonych oraz wprowadzenie zapisów nakazujących nasadę wysokiej całorocznej zieleni w przypadku rozpoczęcia inwestycji. Uwaga nie została uwzględniona. Uwaga nr 4 dotyczy braku zgody na wyznaczone w planie tereny produkcyjno-usługowe. Uwaga została odrzucona, ponieważ wyznaczone w projekcie planu przeznaczenia terenów są zgodne z kierunkami rozwoju miasta ustalonymi w Studium. Przewodniczący Rady Miejskiej D. Ż. przeprowadził głosowanie w sprawie rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. czy Rada Miejska podtrzymuje sposób rozpatrzenia przez Burmistrza uwag do ww. projektu planu: za - 10, przeciw - 5, wstrzymujących się - 4. Rada Miejska nie uwzględniła uwag zgłoszonych do projektu tego planu. Ta kwestia nie została dostrzeżona przez WSA i jest to kolejna nieścisłość w uzasadnieniu wyroku, która sugeruje, że sąd nie zapoznał się dostatecznie z materiałem procesowym sprawy.

Co do zarzutu o zróżnicowanych stawkach opłaty planistycznej Sąd oparł się na twierdzeniu Gminy, że stawka 2% wynikała z zawartego porozumienia. Jednak brak dowodu w aktach sprawy na istnienie takich zobowiązań. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tymczasem Sąd orzekający w uzasadnieniu nie odnosi się do studium, wobec którego były zgłaszane protesty. Jednakże studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc dopiero przed Sądem skarżący mogli skarżyć plan. Na marginesie należy podnieść, że skarżący przed wniesieniem skargi do WSA wyczerpali w tej sprawie wszystkie dopuszczalne prawem formy sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli tych nieruchomości. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej leżącej poza granicami planu będą ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10, z 1 września 2009 r., II OSK 900/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku skargi właścicieli nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach ich interesu prawnego. Sąd może kontrolować tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się poza granicami tego planu.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie W. G. jest współwłaścicielem działek nr [...] położonych przy ul. P. Skarżący wniósł w skardze kasacyjnej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "w zakresie, w jakim ustanawia przeznaczenie terenów objętych planem dla obiektów produkcyjno-usługowych 1PU, 2PU i 3PU". Jednak nieruchomość skarżącego jest położona najbliżej terenu 2PU w odległości około 150-200 m i oddzielona wąskimi pasami terenów 1R i 1ZW. Zatem tylko w odniesieniu do ustaleń planu dotyczących tych terenów Sąd mógł badać naruszenie interesu prawnego skarżącego. Sąd I instancji uznał, że interes prawny W. G. (oraz pozostałych skarżących w tej sprawie) został naruszony, gdyż postanowienia zaskarżonej uchwały mogą powodować ograniczenie jego prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tego stanowiska, lecz podkreśla, że zakres kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd I instancji był jednak zbyt szeroki, gdyż część zarzutów skargi nie była związana z interesem prawnym skarżącego a tym bardziej z jego naruszeniem.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez oddalenie skargi na uchwałę, której zapisy pozostają w sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z 2017 r. W tomie II Studium (załącznik nr 4) w rozdziale Główne założenia rozwoju gminy wskazano w punkcie pierwszym "rozkwit gospodarczy służący podniesieniu rangi i znaczenia gminy C. oraz zwiększeniu efektywności jej wszechstronnego rozwoju, w tym kształtowanie rezerwy terenów dla rozwoju działalności aktywności gospodarczej – przemysłu, produkcji, centrów logistycznych, baz, składów i magazynów oraz usługowych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji na stronach 102 - 106 Studium przedstawiono założenia dla obszarów oznaczonych symbolem G.1.AG - Tereny zabudowy aktywności gospodarczej - przemysł, produkcja, centra logistyczne, bazy składu i magazyny. Na mapie znajdującej się na str. 163 tego opracowania obszar objęty kwestionowaną uchwałą został cały określony wskazanym symbolem. Zatem przeznaczenie terenu 2PU (podobnie 1 PU i 3 PU) w planie pod zabudowę produkcyjno - usługową jest zgodne z zapisami Studium. W skardze kasacyjnej przytoczono fragmenty zapisów Studium, które dotyczą obszaru otoczenia Pałacu K., który jest położony w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego (po drugiej stronie terenu objętego planem). Skarżący nie jest uprawniony do podnoszenia tego rodzaju zarzutów w tej sprawie, ponieważ nie jest on właścicielem nieruchomości, na której znajduje się ten Pałac i nie ma w tym zakresie interesu prawnego. Ochroną obiektów i obszarów dziedzictwa kulturowego i zabytków zajmują się wyspecjalizowane organy ochrony zabytków, które, działając w granicach prawa i w interesie publicznym, miały możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń w drodze uzgodnień projektu planu. W tej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie uzgodnił pierwotnie przedłożonego projektu planu. Po dokonaniu przez Burmistrza C. wskazanych przez Konserwatora zmian w projekcie planu i złożeniu ponownego wniosku o uzgodnienie z dnia 27 kwietnia 2018 r. Konserwator uzgodnił poprawiony projekt w sposób milczący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść dalszych przytoczonych w skardze kasacyjnej obszernych fragmentów Studium dotyczących ochrony krajobrazu kulturowego i ochrony przyrody również nie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu G.1.AG pod tereny zabudowy aktywności gospodarczej - przemysł, produkcja, centra logistyczne, bazy składu i magazyny.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i brak wszechstronnego rozważenia materiału procesowego znajdującego się w aktach sprawy, zawężenie granic orzekania i zaniechanie zbadania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium. Przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu przez Sąd I instancji było w zakresie wskazanym w tym zarzucie prawidłowe, lecz podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące Pałacu K. oraz zarzuty dotyczące stawek opłaty planistycznej nie powinny być w ogóle przedmiotem rozważań Sądu, gdyż nie dotyczą nieruchomości, których właścicielem jest skarżący kasacyjnie. W odniesieniu do własnej nieruchomości skarżący podnosił jedynie, że znajduje się ona na terenie zabudowy jednorodzinnej i lokalizacja w sąsiedztwie jego nieruchomości obiektów przemysłowych (planowana budowa fabryki) będzie niekorzystnie wpływać na tę nieruchomość. Skarżący nie wykazał jednak, że przeznaczenie najbliżej sąsiadującego z jego działką terenu 2PU pod zabudowę produkcyjno-usługową jest sprzeczne z prawem. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie nie narusza prawa.

Również podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej, w szczególności nieuwzględnienia przez organy planistyczne uwag do projektu planu były bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy oraz pisma Burmistrza C. z dnia 8 lipca 2020 r. W. G. nie składał ani wniosków, ani uwag do projektu planu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, sposobu rozumowania Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, sprzeczności pomiędzy twierdzeniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu a materiałem procesowym zebranym w sprawie. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej konkretnie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.