Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2551/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja z [...] września 2017r.. [...]po rozpatrzeniu wniosku [...]Sp. z o. o., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 z zm.), dalej u.o.z., oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 k.p.a. - odmówił skreślenia z rejestru zabytków dz. ew. nr [...], przy ulicy [...] (wpisanej jako założenie urbanistyczne nr [...]decyzją Miejskiego Konserwatora [...] w [...]z dnia [...] lipca 1965 r.

Organ opisał powyższy wniosek i wskazał, że wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) o wydanie specjalistycznej opinii w tej sprawie.

Narodowy Instytut Dziedzictwa, po przeprowadzeniu oględzin przygotował opinię z 20 lutego 2017 r., w której zamieścił historię przekształceń przebiegu tej ulicy oraz zmiany jakim uległa od daty wpisu. We wnioskach wskazano, że decyzja o wpisie ul. [...] była niewykonalna już w tej dacie, bowiem nie określono przedmiotu wpisu i wartości zabytkowych, a obiekt nie posiadał wartości zabytkowych. Ustalono, że już w dacie wpisu ul. [...] "stopień degradacji historycznej tkanki miejskiej był poważnie zaawansowany". Stwierdzono zatem przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z., bowiem wartość będąca podstawą jej wpisu do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

Minister przytoczył art. 13 pkt 1 u.o.z., art. 13 ust. 6 u.o.z. i art. 80 K.p.a. i stwierdził, że w stosunku do ww. fragmentu ul. [...], wchodzącej w skład układu urbanistycznego, nie zachodzi żadna z ww. przesłanek, gdyż obiekt zabytkowy jakim jest układ urbanistyczny ul. [...] nie uległ zniszczeniu powodującym utratę jego wartości, jak i jego wartości nie zakwestionowano w nowych ustaleniach naukowych.

Organ podkreślił, że skreślenie z rejestru zabytków jest sytuacją wyjątkową, nawet, jeśli ma ono charakter obligatoryjny w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 13 u.o.z.. Dlatego ocena, czy zaistniała jedna z przesłanek z ust. 1 wymaga ustalenia, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości, lub też, czy nowe ustalenia naukowe faktycznie tej wartości nie potwierdzają. O skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty jego stan w dniu wydawania decyzji.

Dalej wyjaśnił, że zgodnie z definicją ustawową wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego obejmuje przestrzenne założenie miejskie (zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg). A zatem organ z urzędu zebrał materiał dowodowy i ocenił kompletną dokumentację przebiegu ulicy, w celu zbadania stanu zachowania całego zabytku.

Minister wskazał, że ulica [...] podzielona jest na 4 odcinki: fragment od [...] do Al. [...] na obszarze którego zlokalizowana jest ta nieruchomość; fragment w północno-zachodnim narożniku ronda [...] ; fragment od ul. [...] do ul. [...] ; fragment od skrzyżowania [...] z [...] do Skweru [...] ". Każda z tych części ma inny charakter. Niejednorodność przejawia się m.in. w różnym stopniu zachowania wartości zabytkowych.

Dalej, posiłkując się ustaleniami z ww. opinii uznał, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków dz.nr [...]. W opinii wskazano bowiem, że w październiku 1965 r. otwarto rondo u zbiegu ul. [...] (ob. [...] i [...] z ul. [...] (ob. [...] ); w latach 70. XX w. przebudowano skrzyżowanie [...] z ul. [...] i [...] , w wyniku czego "doszło do likwidacji następnego odcinka ul. [...] "; następną zmianą było skrócenie i przeobrażenie przebiegu ulicy w końcowym odcinku, co sprawiło, że "przekształcona dawna ulica [...] na skutek powyższych przeobrażeń stała się lokalną drogą dojazdową do zakładanych wówczas osiedli mieszkaniowych i straciła swoje przedwojenne znaczenie jako ważna arteria komunikacyjna".

Przed 1965 r., a zatem przed wpisem, zatarciu uległy przedwojenne podziały parcelacyjne i własnościowe, a historyczna pierzejowa zabudowa istniała w formie szczątkowej. Najcenniejszym walorem układu urbanistycznego w lipcu 1965 r. był jej przebieg, pokrywający się w znacznym stopniu z historycznym śladem. Ulica wtedy była jedynie wytyczoną w latach 50. XX w. ul. [...] (ob. [...] ). W związku z tym w dacie wpisu jej historyczny przebieg był wyraźnie widoczny. W grudniu 1965 r. otwarto rondo na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] , a następnie w latach 70 XX w. i później zmieniono przebieg ulicy w pobliżu skrzyżowań z ul. [...] , ul. [...] oraz ul. [...] . Natomiast, fragment pomiędzy pl. [...] a Al. [...] zachował wartości będące podstawą wpisu tj. wartość historyczną, czyli przebieg dawnego traktu komunikacyjnego, a także zabudowę, bo części zabytku zachowały się historyczne obiekty tj. [...] , tzw. "[...] " oraz cztery kamienice.

Argumenty w opracowaniu prof. [...] – zdaniem organu - nie umożliwiają skreślenia z rejestru zabytków ul. [...] , bo nie stanowią przesłanek do skreślenia w świetle ustawy o ochronie zabytków. W stosunku do działki nr [...], nie zachodzą zatem przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec jej skierowania do nieistniejącej osoby prawnej, a wiec osoby niebędącej stroną, ewentualnie zarzucił naruszenie przepisów:

1. postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego, a w szczególności nieuprawnioną ocenę opinii biegłego wkraczającą w aspekty merytoryczne opinii oraz nieuwzględnienie opinii naukowej złożonej przez stronę, a także ogólnikowe uzasadnienie decyzji, niezawierające oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiału dowodowego oraz niezawierające wykładni zastosowanych przepisów prawa, uniemożliwiające ocenę przesłanek, którymi kierował się organ wydając, podczas gdy z ww. przepisów wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, swobodnej, a nie dowolnej oceny jego całokształtu materiału i uzasadnienia decyzji, z którego będzie wynikało, z jakiej przyczyny organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, a także przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawna decyzji,

b. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. ograniczenie zakresu postępowania wyłącznie do działki ew. nr [...] i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie względem ww. działki, podczas gdy postępowanie winno toczyć się co do całego układu urbanistycznego objętego wnioskiem o wykreślenie, nie wyłączając wszystkich działek do których skarżącej przysługuje tytuł prawny, tj. nr [...] i pominiętej działki ew. nr [...],

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j.:

a. art. 13 ust. t u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wykreślenia z rejestru zabytków ul. [...] , podczas gdy przesłanki zostały zrealizowane z uwagi na brak potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości będących podstawą wpisu układu urbanistycznego;

b. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że układ urbanistyczny ul. [...] spełnia cechy zabytkowe, podczas gdy układ urbanistyczny ul. [...] nie posiadał walorów historycznych, artystycznych lub naukowych zarówno w chwili wpisu, jak i w chwili orzekania.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na wstępie strona poinformowała, że jest następcą prawnym spółki [...] (nr K.RS [...]), do której została skierowana zaskarżona decyzja, powstałym po przekształceniu spółki [...] (spółki przekształcanej) w spółkę komandytowo- akcyjną, na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników przekształcanej z [...] grudnia 2015 r.), zmienionej uchwałą z 5 stycznia 2016 r. Natomiast zaskarżona decyzja skierowana była do [...] wykreślonej z Rejestru Przedsiębiorców KRS [...]grudnia 2016 r. Wpis skarżącej do Rejestru Przedsiębiorców nastąpił 22 lutego 2016r.

Dalej zaznaczyła, powołując się na piśmiennictwo, że w doktrynie przyjmuje się, że pojęcie "skierowania decyzji" to określenie w drodze decyzji praw i obowiązków strony postępowania. Decyzja może być zatem wydana jedynie dla podmiotu, który posiada zdolność prawną, a także jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest możliwe skierowanie decyzji np. do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. I OSK 1959/06, LEX nr 505429; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3086/12, Lex nr 2006639). Analogiczny skutek należy odnieść do utraty osobowości prawnej przez spółkę prawa handlowego.

Skarżąca wyjaśniła, że w orzecznictwie dotyczącym łączenia się spółek prawa handlowego sądy wskazywały, że skierowanie decyzji do spółki przejmowanej albo jednej z łączących się spółek w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 1 i 2 k.s.h. jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji (por. wyrok: NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1207/07, LEX nr 538475; WSA w Białymstoku z 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Bk 100/07, LEX nr 969700). Taka sytuacja zachodzi w przypadku przekształcenia spółki w trybie Tytułu IV Działu III k.s.h. Zgodnie bowiem z art. 552 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną. Zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Z chwilą wpisu spółki przekształconej ustaje zatem byt prawny spółki przekształcanej.

Skierowanie zatem decyzji do [...] , podczas gdy wszystkie prawa i obowiązki przysługiwały już Skarżącej, stanowi wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

Natomiast co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca opisała ww. zasady oraz powołując się na doktrynę i orzecznictwo zauważyła, że tylko w tych wypadkach, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Skoro jednak organ wystąpił do NID o opinię specjalistyczną, to wymagane były wiadomości specjalne. Wprawdzie organ nie był związany opinią, to jej ocena powinna uwzględniać, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, bo nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi jak biegły (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 czerwca 2014 r., II SA/Bk 265/13, Legalis nr 1058010, wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2017 r., ll SA/Rz 1199/16, Legalis nr 1601864).

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ jest uprawniony jedynie do analizy opinii biegłego pod kątem zgodności z zasadami logiki, wiedzy powszechnej, poziomu wiedzy biegłego podstaw teoretycznych, sposobu motywowania oraz stopnia stanowczości wniosków (por. wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1116/07, Legalis nr 209689). Organ, który co prawda nie jest związany opinią biegłego, jeżeli nie zamierza podzielić wniosków z niej wynikających, powinien szczegółowo wyjaśnić, z jakich przyczyn uznaje stanowisko biegłego za wadliwe (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1017/15, Lex nr 2206581). W tej sprawie organ posiłkując się ustaleniami z opinii wyprowadził odmienne wnioski. Działanie to wkracza w sferę zastrzeżoną dla biegłych. Postępowanie jest tym bardziej niekonsekwentne, że nie wskazuje on, aby w opinii NID zamieszczono nieprawdziwe informacje, albo posłużono się wadliwą (np. przestarzałą) metodologią lub niepoprawnym wnioskowaniem. Wychodząc z tych samych założeń, organ dochodzi do odmiennych wniosków, co jest nieuprawnione w świetle art. 80 k.p.a..

Skarżąca wskazała, że co do opinii prof. [...] organ przyjął jedynie, że argumenty w niej wskazane "nie umożliwiają skreślenia z rejestru zabytków ul. [...] , ponieważ nie stanowią przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków obiektu zabytkowego w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Ocena ta ma charakter arbitralny i dowolny. Tym bardziej, że organ zdaje się nie odróżniać pojęcia ochrony indywidualnej (ochrona obiektu) od pojęcia ochrony obszarowej (ochrona układu urbanistycznego), co wskazuje, że nie włożył merytorycznego wysiłku w ocenę materiału procesowego. Organ winien szczegółowo odnieść się do wniosków opinii prof. [...] , przedstawiając powody, dla których nie uznał ich słuszności (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15, Lex 2232472). Od organów należy wymagać, aby stanowisko poprzedzono pogłębioną analizą i badaniami oraz należytym uzasadnieniem.

Skoro zarówno opinia naukowa przedstawiona przez skarżącą, jak i opinia NID wskazywały na zasadność wniosku, to zakwestionowanie tego stanowiska nastąpiło przez nieuprawnione przypisanie sobie przez organ kompetencji do weryfikacji stanowiska specjalistów.

Organ wskazał ogólnikowo, że jedynie część ul. [...] (od [...] do [...] ) zachowała wartości będące podstawą wpisu w postaci wartości historycznej, czyli przebiegu dawnego traktu komunikacyjnego oraz zachowania trzech historycznych obiektów. Ocena ta pomija stanowisko ww. opinii i nie odnosi się do decyzji o wpisie .

Niezbędne było zatem przeprowadzenie analizy, czy wartości, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z., a które powinny zostać przedstawione w decyzji o wpisaniu układu urbanistycznego do rejestru zabytków, są nadal aktualne. Przeprowadzenie takiej analizy napotykało trudności, bo decyzja o wpisie nie zawiera uzasadnienia, ale nie mogło stanowić podstawy do uchylenia od oceny wartości układu z daty wpisu. Na brak uzasadnienia decyzji o wpisie zwracali uwagę eksperci NID podnosząc, że decyzja była niewykonalna już w momencie wpisu, bo nie określono przedmiotu i wartości zabytkowych. Dodano, że w chwili wpisu stopień degradacji historycznej tkanki miejskiej był poważnie zaawansowany. Obecnie jest on dalej posunięty (opinia prof. [...] ). Okoliczności tych nie omówiono. Organ nie uwzględnił, że przedmiotem ochrony układów urbanistycznych są całe obszary posiadające wartości zabytkowe. W przypadku układu urbanistycznego ul. [...] trudno zgodzić się z tezą, że skoro w ramach jej częściowego przebiegu zachodzi pokrycie z dawnym traktem komunikacyjnym oraz zachowało się 6 historycznych obiektów ([...] , [...] , cztery kamienice), to cały układ urbanistyczny posiada walory zabytkowe. Przyznanie w takim wypadku ochrony nastąpiłoby z nieproporcjonalnym ograniczeniem praw właścicieli i użytkowników wieczystych pozostałych nieruchomości przy ul. [...] . Ochrona poszczególnych obiektów, powinna być zapewniona indywidualnie.

Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że organ nie wskazał, jakie wartości stanowiły podstawę wpisu. Tymczasem z art. 13 ust. 1 u.o.z. wynika, że przesłanką wykreślenia zabytku z rejestru jest brak potwierdzenia wartości będących podstawą wpisu w nowych ustaleniach naukowych. Jeżeli organ przyjmuje, że podstawy takowe istniały, winien je przedstawić i wykazać, że ustalenia naukowe w dwóch opiniach są nieuzasadnione.

Według strony, uzasadnienie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem przyczyn odmowy wiarygodności opinii prof. [...] i nie wskazano przyczyn odstąpienia od wniosków opinii NID. Na poparcie tego stanowiska strona powołała orzecznictwo.

Odstępując od wniosków opinii organ powinien wskazać, jakie dowody stały się podstawą decyzji, dokonać wykładni zastosowanych przepisów. Zacytowanie przepisów u.o.z. nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej, ponieważ organ powinien wszechstronnie wyjaśnić, dlaczego dany przepis znalazł zastosowanie i przyczyny zastosowania określonej wykładni (por. wyrok WSA w W-wie z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 616/06, Legalis nr 270236).

Konsekwencją było wadliwe ustalenie i ocena stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że układ urbanistyczny ul. [...] posiada wartości zabytkowe, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i do wydania decyzji, która nie odpowiada prawu.

Co do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca wskazała, że wnosiła o wykreślenie z rejestru układu urbanistycznego ul. [...] . W odpowiedzi na wezwanie organu, poinformowała, że przysługuje jej tytuł prawny do dwóch działek przy ul. [...] nr [...] i [...]. Organ ograniczył postępowanie wyłącznie do działki ew. nr [...].

Zdaniem skarżącej, postępowanie o wykreślenie z rejestru zabytków układu urbanistycznego nie może zostać ograniczone wyłącznie do jednego lub kilku obiektów zabytkowych, bo dotyczy zabytku obszarowego. Organ winien zatem ocenić przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z. w odniesieniu do całego - względnie części, na podstawie art. 13 ust. 2 u.o.z. - układu urbanistycznego. Przedmiotem ochrony w wypadku zabytków przestrzennych są wartości założenia przestrzennego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK. 848/10, Lex nr 1081928).

Postępowaniem powinny zostać objęte co najmniej działki skarżącej. Skarżąca domagała się uchylenia ochrony konserwatorskiej z działek pozostających w jej użytkowaniu wieczystym. Teza ta powinna znaleźć jednak uzupełnienie o założenia ochrony obszarowej. Organ powinien zatem rozstrzygać co do całego układu urbanistycznego, względnie jego części. Tym bardziej, że wniosek dotyczył układu urbanistycznego ul. [...]

Dalej strona powołała się na orzecznictwo dotyczące art. 6 k.p.a. podkreślając, że nie sposób przyjąć, aby uzasadnienie mogło wyjaśnić wątpliwości, iż w zakresie postępowania pozostawał cały układ urbanistyczny ul. [...] .

Strona zauważyła, że z ogólnych założeń postępowania administracyjnego wynika, że decyzja rozstrzyga całość sprawy. Wyjątkiem jest decyzja częściowa (por. M Dyl, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski (red.), 2017, wyd. 4, uwagi do art. 104). Sprawa nie nadawała się do częściowego rozstrzygnięcia. Organowi, który nie wydaje decyzji w zakresie, w którym domagała się strona, można zarzucić naruszenie nakazu podjęcia decyzji (por. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2004). Uchybienie to narusza art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie rozstrzygnięcia w pełnym zakresie, którego konsekwencją było niezamieszczenie co do całości sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.

Natomiast w zakresie naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z. skarżąca podniosła, że przepis ten nawiązuje do definicji zabytku - art. 3 pkt 1 u.o.z. Ustawodawca przesądził o obligatoryjnym wykreśleniu z rejestru zabytków obiektów, które nie spełniają warunków kwalifikujących je jako zabytek. Okoliczność ta powstaje w przypadku zajścia choćby jednej z przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z. (por. P. Antoniak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, M. Cherka (red.), Warszawa 2010, s. 83-86).

Skarżąca przedstawiła opinię prof. [...] , wskazującą, że ul. [...] : nie spełnia kryteriów definicji zabytku w u.o.z.; utraciła nieodwracalnie wartości, o jakich mowa w u.o.z.; nie daje podstaw do potwierdzenia takich wartości w świetle aktualnej wiedzy; wpisana została do rejestru wyłącznie z uwagi na cele komunistycznej polityki historycznej i propagandowej, jako miejsce pamięci początków kształtowania władzy komunistycznej PRL. Organ powierzył ocenę stanu zabytku ul. [...] NID, który wydał opinię specjalistyczną podnosząc, że ul. [...] nie ma wartości zabytkowych oraz że już w momencie wpisu stan degradacji tkanki miejskiej nie dawał podstaw do wpisania ulicy do rejestru zabytków. W obu opiniach podważono zasadność wpisu i uznano, że ulica nie przedstawia wartości historycznych, artystycznych lub naukowych.

Spółka zaznaczyła, że odwołując się do przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z. NSA w wyroku z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK3132/14 (LEX nr 2167564) stwierdził, że podstawą do wykreślenia z rejestru jest także zmiana poglądów nauki co do prezentowanych przez zabytek wartości. W przypadku ul. [...] zaistniała wskazana okoliczność. W decyzji z 1965 r., jako uzasadnienie wpisu wskazano wartości zabytkowe i historyczne. Nie wskazano jednak ze względu na jakie wartości zabytkowe i historyczne wpis został dokonany.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że wartość ww. układu nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z opinii wynika, że ul. [...] posiadała walory architektoniczne i zabytkowe jeszcze ok. 1953 r. (choć podlegała już wcześniej licznym przeobrażeniom). Utraciła natomiast bezpowrotnie charakter zabytkowy przed objęciem ochroną konserwatorską. W świetle art. 13 ust. 1 u.o.z. przeszłość historyczna obiektu może być niebywale cenna. Jednak nie może przesądzać o odmowie skreślenia z rejestru zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/14, Lex nr 1468358). O skreśleniu obiektu z rejestru winien decydować rzeczywisty jego stan w dniu wydawania decyzji. W przypadku ul. [...] analiza specjalistyczna stanu obecnego daje podstawy do stwierdzenia, że wartości będące podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie zostały potwierdzone w nowych ustaleniach naukowych.

Co do naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z., w ocenie strony, organ niewłaściwie zastosował definicję zabytku. Ul. [...] objęto wpisem obszarowym jako założenie urbanistyczne. Ul. [...] , dla uznania jej za zabytek, spełniać powinna definicję zabytku zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, ul. [...] , jako zabytek przestrzenny, spełniać powinna przesłanki historycznego układu urbanistycznego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Układ urbanistyczny stanowi rodzaj zabytku nieruchomego wyszczególnionego w ramach art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.. Z ustawowej definicji układu urbanistycznego wynika, że jego cechą charakterystyczną i podlegającą ochronie są wzajemne relacje w przestrzeni znajdujących się w jego granicach obiektów, które powinny być rozmieszczone w zachowanym historycznym układzie.

W orzecznictwie podnosi się, że objęcie wpisem układu urbanistycznego oznacza, że ochronie prawnej podlegają znajdujące się na tym obszarze obiekty. Jednak zakres ochrony jest węższy niż w odniesieniu do obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają głównie zewnętrzne cechy obiektów (tak NSA w wyroku z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, LEX nr 1152142). WSA w Warszawie w wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1283/08 (LEX nr 56959) wskazał natomiast, że w przypadku zabytku przestrzennego wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy. Tym samym, wpis obszarowy różni się znacząco od wpisu indywidualnego pod względem zakresu ochrony. Zakres ochrony układu urbanistycznego obejmuje głównie zachowanie charakterystycznych cech związanych z zewnętrzną architekturą układu, uznanych za wartościowe pod względem historycznym, naukowym lub artystycznym. Układ urbanistyczny stanowi zabytek jako zwarta całość, poszczególne nieruchomości wchodzące w skład układu nie są odrębnym zabytkiem (o ile nie zostaną objęte wpisem indywidualnym), ich ochrona jest związana z wpływem poszczególnych elementów na zachowanie walorów całego układu urbanistycznego.

Jak wskazuje się w nauce, wpis do rejestru zabytków pełni funkcję poświadczającą zabytkowy charakter obiektu i w sposób prawny określa go jako zabytek, spełniający ustawowe definicje z art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz w przypadku układu urbanistycznego również z art. 3 pkt 12 u.o.z. (por. A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, W-wa 2016, wydanie I, uwagi do art. 9). Utrata przez obiekt wpisany do rejestru cech wskazanych w ustawowych definicjach zabytku, bądź też brak ich potwierdzenia w nowych opracowaniach naukowych rodzi obowiązek skreślenia z rejestru, stosownie do art. 13 ust. 1 u.o.z. Organ przedstawił opisane w opiniach przeobrażenia, ul. [...] . Stwierdził również, że: "(...) przed chwilą wpisania do rejestru zabytków, zatarciu uległy przedwojenne podziały parcelacyjne i własnościowe ulicy [...] , a historyczna pierzejowa zabudowa istniała w formie szczątkowej". W ocenie Skarżącej powyższe potwierdza, że ul. [...] nie spełnia ustawowej definicji historycznego układu urbanistycznego, której elementem jest funkcjonowanie w układzie historycznych podziałów własnościowych oraz ujętej w ramach tych podziałów zabudowy.

Skarżąca zauważyła, że organ jednocześnie uznał, iż najcenniejszym walorem ul. [...] w momencie wpisu do rejestru był jej przebieg, pokrywający się w znacznym stopniu z śladem historycznym. Jednak sam historyczny przebieg ulicy, bez zachowania innych elementów składających się na definicję układu urbanistycznego, nie stanowi waloru wystarczającego do uznania za zabytek w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z. (wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK216/11, LEX nr 1083633. Jeżeli w przypadku ul. [...] jedynym zachowanym elementem jest jej historyczny przebieg i to na fragmentarycznym odcinku, to nastąpiła nieodwracalna jej degradacja, co potwierdzają ww. opinie.

Organ również nie wyjaśnił podstaw uznania, że przesłanką wpisu do rejestru ul. [...] był jej historyczny przebieg. Organ wskazał, że: "(...) fragment pomiędzy pl. [...] a [...] (fragment z działkami skarżącej) zachował wartości będące podstawą wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego ulicy [...] tj. wartość historyczną, czyli przebieg", a decyzja z 1965 r. nie wyjaśnia takich wartości. Za wartość historyczną ul. [...] nie można też uznać zabudowy pomiędzy pl. [...] a Al. [...] W decyzji wskazano, że w tej części układu urbanistycznego znajduje się [...] , tzw. "[...] " oraz cztery kamienice. Jednocześnie organ nie wykazał, by zabudowa ta tworzyła zespół budowlany, bądź jej rozmieszczenie i walory architektoniczne wraz z otoczeniem spełniały wymogi obszaru za historyczny układ urbanistyczny. W świetle opinii prof. [...] jedynym zabytkiem jest [...] , objęta wpisem indywidualnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przypomnieć trzeba, że podstawą działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w tej sprawie był art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446, dalej u.o.z.), zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą merytoryczne przesłanki do takiego działania, sformułowane w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

O pozbawieniu zabytku nieruchomego ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków decyduje zatem jednoznaczne ustalenie przez organ konserwatorski utraty wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy, czy estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podstawą do wykreślenia z rejestru jest także zmiana poglądów nauki co do prezentowanych przez zabytek wartości tj. uznanie w obliczu przeprowadzonych prac naukowych, że w istocie dany zabytek nie przedstawia już przypisywanej mu uprzednio wartości.

Istotą postępowania prowadzonego w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru zabytków - w świetle art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. jest zatem ustalenie znacznego stopnia przekształcenia, czy też zniszczenia danego obiektu, powodującego utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Organy są bowiem, co do zasady, zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 u.o.z. polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących organom środków i instrumentów o charakterze władczym. Nie ulega zatem wątpliwości, że skreślenie z rejestru zabytków powinno mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach.

Niemniej użyte w art. 6 ust. 1 pkt 1u.o.z. wyrażenie "bez względu na stan zachowania" nie oznacza konieczności bezwarunkowej ochrony zabytku, niezależnie od zmian, jakie mogły mieć miejsce w strukturze obiektu objętego ochroną konserwatorską. Przeciwne rozumienie tego przepisu niweczyłoby bowiem przewidzianą przepisami tej ustawy instytucję wykreślenia z rejestru zabytków. Podkreślić należy, że istotne przekształcenie zabytku w sposób uniemożliwiający kontynuację ochrony przyjmowanych pierwotnie wartości, jego zniwelowanie, oznacza konieczność rzetelnego rozważenia przesłanek warunkujących wykreślenie zabytku, bądź jego części z rejestru zabytków. Przy czym stopień zniszczenia zabytku kwalifikujący go do skreślenia z rejestru nie musi być całkowity. Wystarczy aby zniszczenie (nawet częściowe) powodowało utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W ocenie Sądu, organ konserwatorski drugiej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należy, uznać za co najmniej przedwczesne.

Argumentacja organu w istocie tylko ogólnie i nieprzekonująco wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle znajdujących się w aktach sprawy dwóch opinii specjalistycznych, z których jedna została sporządzona na zlecenie samego organu, który wskazał na konieczność szczególnego uwzględnienia historycznego przebiegu tej ulicy. Należy mieć na uwadze, że w pkt 6 opinii - zawierającym opis stanu obecnego układu urbanistycznego ulicy - wskazano, iż w okresie powojennym rozpoczęto trwałe przekształcenia, które trwają do chwili obecnej. W kilku miejscach ulica nie przebiega historyczna linią, ma zmieniony przekrój, szerokość, zmodyfikowano skrzyżowania, a ostatni przedwojenny fragment ulicy został zupełnie zmieniony. Po przedstawieniu przebiegu ulicy (czterech jej odcinków), zaznaczono również, że od końca lat 90 XX w. wznoszone są w tym rejonie budynki wysokościowe, które obecnie dominują w jej architektonicznym charakterze. Aktualny stan zachowania ul. [...] i jej otoczenie charakteryzuje się chaosem przestrzennym i brakiem harmonii. We wnioskach opinia stwierdza, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ul. [...] , jako założenia urbanistycznego" była niewykonalna już w momencie wpisu do rejestru zabytków. Dalej zaznacza, że już w 1965r. założenie urbanistyczne ulicy nie posiadało wartości zabytkowych historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających objęcie ochroną. W opinii podkreśla się również, że na wartość zabytkową układu urbanistycznego składają się: jego unikatowość, reprezentatywność dla danego okresu historycznego oraz autentyczność substancji materialnej, walory przestrzenne związane z rozplanowaniem siatki ulic wyznaczających bloki zabudowy, placów i działek, osi kompozycyjnych i funkcjonalnych. Stwierdza się ponadto, że nieodwracanym przekształceniom uległy zasadnicze elementy historycznego układu urbanistycznego dawnej Twardej jej przebieg i rozplanowanie kilku łączących się z nią ulic, parcelacja działek, linie zabudowy, gabaryty i forma oraz kompozycja zabudowy, a także relacje przestrzenne. Podobnie, jedyna wartość historyczna jaka przetrwała – przebieg dawnego traktu komunikacyjnego, wytyczonego w zasadniczym kształcie w ciągu XVII i XVIII wieku – również została naruszona rozczłonkowaniem ulicy na niepowiązane odcinki, a z historycznej zabudowy pozostały tylko [...] , tzw. [...] i cztery kamienice. Autorki opinii wskazały, że wartością założenia urbanistycznego jest obecnie jedynie nazwa historyczna ulicy. Całkowicie też zmienił się klimat i charakter wnętrza ulicznego, z ruchliwego, ciasno obudowanego traktu na z licznymi sklepami, zakładami rzemieślniczymi, małymi fabryczkami, magazynami i domami modlitwy na mało ważną urbanistycznie ulicę z wysoką wolnostojącą wysoką zabudową i niewielkimi handlowo usługowymi pawilonami.

W podsumowaniu stwierdzono jednoznacznie, że tak w dacie wpisu, jak obecnie założenie to nie posiadało i nie posiada wartości zabytkowych.

Podobne konkluzje zawiera opinia złożona do akt sprawy przez skarżącą sporządzona przez prof. [...].

W świetle powyższych konstatacji specjalistów, nie można było uznać za wystarczające i przekonujące stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że właściwe przedstawienie procesu decyzyjnego w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji, to takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje związek między tą oceną, a rozstrzygnięciem.

Organ powinien zatem należycie uzasadnić swoje stanowisko, szerzej omówić przyczyny, które skutkowały odmową wykreślenia działki nr [...] przy ul. [...] z rejestru zabytków, a przede wszystkim powodów dla których organ nie uwzględnił wniosków dwóch specjalistycznych opinii. Wprawdzie w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny wartości zabytkowych. W oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może zatem dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 u.o.z. ). Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie wnikając prawdzie w merytoryczną celowość rozstrzygnięcia, niemniej zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli, czy nie doszło przekroczenia granic uznania administracyjnego i czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. A takich w niniejszej sprawie zabrakło. W istocie organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że fragment ul. [...] pomiędzy Pl. [...] a [...] zachował wartości będące podstawą wpisu z uwagi na zachowanie w tym miejscu [...] , tzw. [...] i czterech kamienic.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skierowania decyzji do [...] którego następcą prawnym jest skarżąca, powstałym w wyniku przekształcenia tej spółki działającej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę komandytowo – akcyjną (uchwała z [...] stycznia 2016r.), w którym to strona upatrywała przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, że regulacje art. 552 k.s.h. i art. 553 § 1 k.s.h. wskazują, iż w przypadku przekształcenia ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady kontynuacji, a nie sukcesji. Spółka przekształcana staje się spółką przekształconą, a zatem zmienia tylko formę prawną przy zachowaniu bytu prawnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że przekształcenie spółki w inną spółkę polega na modyfikacji formy ustrojowej (typu) spółki bez zmiany przedmiotu jej działalności, sposobu jej prowadzenia, a także bez zmiany większości wspólników. Zarówno przed jak i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem, który jedynie zmienia swą formę prawną. Istnieje zatem tożsamość podmiotu przekształcanego i przekształconego (zob. A. Szumański - Kodeks spółek handlowych Tom IV Komentarz do artykułów 459 -622, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 - teza 1 do art. 551 k.s.h.; podobnie A. Kidyba - Komentarz aktualizowany do art. 301-633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Lex 2012 - teza 1 do art. 553; uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie II GPS 6/08, ONSAiWSA 2009/3/45). Przekształcenie w trybie art. 551 k.s.h. nie skutkuje powstaniem następstwa prawnego spółki przekształconej przy utracie bytu prawnego spółki przekształcanej.

Niemniej, z podanych wyżej przyczyn, obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wskazań Sądu. Akceptacja niedokonania przez Ministra całościowej i rzetelnej weryfikacji opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w zestawieniu z wnioskami opinii przedłożonej przez skarżącą powoduje bowiem, że organ naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.