Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 595/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2, art. 61,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 8 § 2, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Monika Świerczak Protokolant st. sek. sąd Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 16 czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. O. (zwanej też dalej "Inwestorką" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Gminy O. z 16 czerwca 2021 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia oraz akt administracyjnych sprawy, w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego Gminy O. w dniu 29 sierpnia 2018 r. (zmienionym następnie pismami z 12 marca 2021 r. i 11 maja 2021 r.) A. O. (zwana też dalej "Inwestorką" lub "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika Ł. C., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. ), gmina O..

Decyzją 12 marca 2019 r. Burmistrz Gminy O. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji) odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Inwestorkę, SKO - decyzją z 7 maja 2019 r. (znak: [...]) - utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza.

Na skutek skargi wniesionej przez Inwestorkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 553/19 - uchylił ww. decyzję SKO, wskazując na konieczność zweryfikowania, czy Ł. C. miał pełnomocnictwo do reprezentowania Skarżącej przed organem odwoławczym. WSA na marginesie wskazał, że istnieją rozbieżności pomiędzy decyzją Burmistrza, a analizą urbanistyczną, w zakresie granic obszaru analizowanego.

SKO - jak dalej wyjaśniło - zastosowało się do wytycznych WSA i uzupełniło akta o pełnomocnictwo A. O. dla Ł. C.. Następnie, po ponownej analizie sprawy - decyzją z 30 listopada 2020 r. ([...]) - uchyliło decyzję Burmistrza z 12 marca 2019 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji - przywołaną wyżej decyzją z 16 czerwca 2021 r. - ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. ). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym, w tym m.in. warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Od opisanej decyzji Burmistrza odwołanie złożyła Inwestorka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który - zarzuciwszy naruszenie:

- art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie z urzędu, a także na wniosek Skarżącej, czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym załatwienia jej w sposób nieuwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej,

- art. 7a § 1 k.p.a. - przez nierozstrzygnięcie na korzyść Skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej, a co za tym idzie: odebranie Skarżącej uprawnienia do władania swoją własnością,

- art. 7b k.p.a. - przez brak współpracy organu wydającego decyzję z sąsiednimi organami administracji publicznej tego samego szczebla celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 § 1 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

- art. 8 § 2 k.p.a. - przez wydanie bez uzasadnionej przyczyny decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- art. 9 k.p.a. - przez zaniechanie obowiązku nałożonego na organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej,

- art. 77 § 1 k.p.a. - przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym materiału zawnioskowanego przez Skarżącą

- wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i ustalenie przez SKO wnioskowanych warunków zabudowy oraz o rozpoznanie odwołania na posiedzeniu jawnym przy udziale stron.

W toku postępowania odwoławczego:

- w dniu 28 grudnia 2021 r. w siedzibie SKO odbyła się rozprawa, na którą stawił się pełnomocnik Skarżącej, który podtrzymał odwołanie i wniósł o ustalenie warunków zabudowy, a także o wystąpienie do Wójta Gminy K. (powinno być: Burmistrza Gminy K.) o nadesłanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek znajdujących się w miejscowości S. N., gm. K.;

- w dniu 11 stycznia 2022 r. Skarżąca wniosła pismo do sprawy.

- SKO, z uwagi na to, że nie ma zatrudnionego profesjonalnego urbanisty, podjęło czynności zmierzające do znalezienia urbanisty, celem zapoznania się z aktami niniejszej sprawy i ewentualnego ustalenia warunków zabudowy.

- w dniu 7 marca 2022 r. urbanista J. M. sporządził opinię;

- w dniu 28 marca 2022 r. SKO zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;

- pełnomocnik Skarżącej w dniu 6 kwietnia 2022 r. złożył pismo, w którym podniósł, że SKO nie wystąpiło do sąsiedniej gminy K. o decyzję o warunkach zabudowy dla działek położonych w S. . W ocenie pełnomocnika ww. opinia jest nierzetelna, ponieważ w aktach sprawy nie było dokumentu z 11 stycznia 2022 r., a zatem urbanista nie mógł się z nim zapoznać;

- wobec powyższego SKO wystąpiło do Wójta (powinno być: Burmistrza) Gminy K. o nadesłania decyzji o warunkach zabudowy, o które wnosiła Skarżąca.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 16 czerwca 2021 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 30 czerwca 2022 r. - SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. Następnie - przywoławszy treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozporządzenie MI") poświęconych wyznaczaniu granic obszaru analizowanego - wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki od strony głównego wjazdu z drogi gminnej wynosi ok. [...] m, zatem jej trzykrotność wynosi ok. [...] m. Wyznaczony obszar analizowany jest rozległy i wystarczający do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce o nr [...] występuje zabudowa zagrodowa, budynki mieszkaniowe jednorodzinne zrealizowane są tylko w ramach zabudowy zagrodowej. Potwierdza to analiza przeprowadzona przez organ I instancji, ale również opinia urbanisty J. M.. Istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny został wybudowany w ramach zabudowy zagrodowej, na gruntach rolnych RV. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem B, a takiego symbolu działka nr [...] nie ma ani na mapie zasadniczej, ani w rejestrze gruntów i budynków. Funkcja budynków wynika z ewidencji gruntów i budynków, a nie z księgi wieczystej. W związku z tym, zdaniem SKO, organ I instancji słusznie przyjął, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rację ma organ I instancji, że projektowana zabudowa stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową zagrodową, w szczególności z występującymi wokół działki inwestycyjnej wielkoobszarowymi zagrodami o charakterze rolnym i hodowlanym, w ramach których funkcjonują budynki inwentarskie. Realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w środku terenów rolnych jest, w ocenie SKO, niedopuszczalne. Organ II instancji podkreślił, że istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe są zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i służą realizacji celów związanych z tym gospodarstwem, a zatem nie stanowią tej samej zabudowy, co budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Takie stanowisko zawarł również w swojej opinii urbanista J. M., który wskazał, że ingerencja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strukturę zabudowy zagrodowej nie posiada żadnego z atrybutów pozwalających na uznanie, że jest to kontynuacja zgodna z istniejącym ładem przestrzennym.

Następnie SKO omówiło poszczególne parametry określone w rozporządzeniu MI, przeanalizowane przez organ I instancji, wskazując w szczególności, że:

- linia zabudowy - istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane po tej samej stronie drogi publicznej są oddalone od 12,0 m do 103,0 m od linii rozgraniczającej tej drogi. Inwestorka wystąpiła o usytuowanie budynków w odległości od 12,0 m do ok. 80,0 m, a zatem w sposób kontynuujący istniejącą linię zabudowy;

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 0,05. Inwestorka wskazała we wniosku, że powierzchnia zabudowy każdego planowanego budynku będzie wynosić max 192,0 m2, co oznacza, że intensywność zabudowy na przedmiotowym terenie do wydzielenia na każdej projektowanej działce wyniesie max 0,24 (po odliczeniu drogi wewnętrznej wraz z placem zawracania). Jest to wartość przekraczająca niemal pięciokrotnie średnią wartość. Organ I instancji zastosował odstępstwo uregulowane w § 5 ust. 2 rozporządzenia MI i dopuścił 20% tolerancji wartości średniej tego parametru, co daje możliwość zainwestowania każdej wydzielonej działki na poziomie max 0,06. W tym przypadku ustalony wskaźnik również przekracza średnią wartość intensywności zabudowy. SKO podkreśliło, że zweryfikowało analizę w tym zakresie i że z jej treści wynika, że w obszarze analizowanym występuje jedynie jedna zabudowa o zbliżonej intensywności zabudowy, co planowana inwestycja, a zatem organ I instancji słusznie przyjął, że nie można zastosować odstępstwa od wartości średniej;

- szerokość elewacji frontowej - w przedmiotowej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,4 m. Uwzględniając 20% tolerancji, dla planowanej inwestycji można dopuścić szerokość elewacji frontowej w przedziale od 8,3 m do 12,5 m. Inwestorka wnioskuje o szerokość każdego budynku na poziomie max 16,0 m. Zatem wnioskowana szerokość elewacji frontowej nie mieści się w ustalonym przedziale. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstwa zawartego w § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. SKO podkreśliło, że przeanalizowało analizę urbanistyczną pod kątem możliwości zastosowania ww. odstępstwa i że wynika z niej, iż na 39 budynków tylko 6 ma szerokość elewacji większą niż wnioskowana przez Skarżącą, a zatem nie ma uzasadnionych podstaw do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia MI;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki - w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia MI organ I instancji za zasadne uznał przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych na działkach sąsiednich, których wysokość wynosi od ok. 3,0 m do ok. 7,0 m. W związku z tym można wyznaczyć ten parametr na poziomie od ok. 3,0 m do ok. 7,0 m. Jak wynika z wniosku Inwestorki, planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdego budynku kontynuuje ten parametr w obszarze analizowanym;

- geometria dachu - również ten parametr został spełniony. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, jedno- lub dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45° oraz kierunku głównej kalenicy dachu głównie równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Dla projektowanego budynku można ustalić dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45° oraz kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym. Wysokość całkowitą dla planowanej inwestycji można przyjąć na poziomie max od 5,0 m do 7,0 m. W ocenie SKO przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowane budynki wpiszą się w istniejący stan zagospodarowania terenu.

Zdaniem SKO pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Organ I instancji ma możliwość rozszerzenia granic obszaru analizowanego, jednakże niedopuszczalne jest takie jego poszerzanie, którego celem jest szukanie zabudowy zbliżonej do planowanej. Nadto każdy parametr został przez organ I instancji uzasadniony. SKO podkreśliło, że na wniosek Skarżącej przeprowadziło rozprawę, na którą stawił się jej pełnomocnik, który przede wszystkim wniósł o orzeczenie co do istoty sprawy. SKO podjęło czynności w tym kierunku. Uprawniony urbanista, niezwiązany z Gminą O., podjął się oceny przedmiotowej sprawy w celu ewentualnego ustalenia warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zawartym w piśmie z 6 kwietnia 2022 r., urbanista miał dostęp do wszystkich akt sprawy, w tym również do pisma z 11 stycznia 2022 r. (przesłano je drogą mailową). SKO wystąpiło również do Wójta (powinno być: Burmistrza) Gminy K. o przesłanie decyzji o warunkach zabudowy, o które wnosiła Skarżąca. Po ich otrzymaniu SKO ponownie przekazało akta sprawy wraz z pismem Skarżącej z 6 kwietnia 2022 r. oraz ww. decyzjami Wójta urbaniście, który podtrzymał swoje stanowisko zawarte w opinii z 7 marca 2022 r. W związku z powyższym, zdaniem SKO, organ II instancji dołożył wszelkiej staranności, aby rozpoznać wniosek Skarżącej. Zarazem SKO podkreśliło, że nie ma obowiązku szukania urbanisty z całego terenu województwa wielkopolskiego, tak aby znaleźć urbanistę, który rozpoznałby pozytywnie wniosek Skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 30 czerwca 2022 r. A. O. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, o przeprowadzenie postępowania przed Sądem w postępowaniu jawnym z udziałem Skarżącej lub jej pełnomocnika, o ustalenie i wydanie przez Sąd warunków zabudowy dla powyższej inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącej lub parametrami zbliżonymi do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lub nakazanie wydania takich decyzji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a także o zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych - a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie z urzędu, a także na wniosek Skarżącej, czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym załatwienia jej w sposób nieuwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej,

2) art. 7a § 1 k.p.a. - przez nierozstrzygnięcie na korzyść Skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej, a co za tym idzie: odebraniem Skarżącej uprawnienia do władania swoją własnością,

3) art. 8 § 1 k.p.a. - przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

4) art. 8 § 2 k.p.a. - przez wydanie bez uzasadnionej przyczyny decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

5) art. 9 k.p.a. - przez zaniechanie obowiązku nałożonego na organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

6) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej,

7) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - przez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy,

8) art. 77 § 1 k.p.a. - przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym materiału zawnioskowanego przez Skarżącą,

9) art. 80 k.p.a. - przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

10) art. 271 § 1 Kodeksu karnego - przez poświadczenie nieprawdy w protokole z posiedzenia SKO z 30 czerwca 2022 roku.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w szerokim zakresie powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. Skarżąca podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość zarzutów w niej podniesionych okazało się niezasadnych.

Na wstępie wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 czerwca 2022 r. ([...]) oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji nr [...] Burmistrza Gminy O. z 30 czerwca 2022 r. ([...]) - mocą której odmówiono Skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb K. , gm. O.) - Sąd doszedł do przekonania, że obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że w kontrolowanej sprawie zapadł uprzednio prawomocny wyrok tut. Sądu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 553/19 (dalej też jako "Wyrok WSA").

Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

WSA w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 553/19 wskazał na konieczność zweryfikowania, czy Ł. C. miał pełnomocnictwo do reprezentowania Skarżącej przed organem odwoławczym (w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji SKO z 7 maja 2019 r.), a ponadto, "na marginesie", wytknął, że zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią decyzji Burmistrza (z 12 marca 2019 r.) - w której podano, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 234 m oraz że granica obszaru analizowanego został wyznaczona w odległości nieco powyżej 372 m - a ustaleniami poczynionymi w analizie funkcji terenu, w myśl których analizę tę przeprowadzono na obszarze w odległości nieco powyżej 234 m. W efekcie, w ramach zamieszczonych w Wyroku WSA wytycznych, poruczono SKO ustalenie, czy zostało udzielone pełnomocnictwo, choć okoliczność ta nie została odnotowana w aktach sprawy, a ponadto rozważenie zasygnalizowanych przez WSA okoliczności związanych z wyznaczeniem obszaru analizy terenu.

Sąd w niniejszym składzie dał wiarę twierdzeniom organu II instancji, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że SKO zastosowało się do wytycznych WSA i uzupełniło akta o pełnomocnictwo A. O. dla Ł. C.. Wypada zaznaczyć, że egzemplarza tego pełnomocnictwa nie ma w aktach administracyjnych przedłożonych obecnie Sądowi (zalega najpewniej w aktach postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO z 30 listopada 2020 r.). Jednak okoliczność ta aktualnie pozbawiona jest już prawnej relewancji, skoro obecnie przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów obu instancji zapadłe już po Wyroku WSA, w którym zostało stwierdzone, że "[w] toku postępowania sądowego, Kolegium nadesłało pełnomocnictwo jakie udzieliła Skarżąca Ł. C. w dniu 23 września 2019 r. (karta 50 akt sądowych)". Przywołany fakt pozwala stwierdzić istnienie należytego umocowania przez Skarżącą jej pełnomocnika przynajmniej na tych etapach postępowania lokalizacyjnego, w których zapadły kontrolowane tu decyzje: Burmistrza (z 16 czerwca 2021 r.) oraz SKO (z 30 czerwca 2022 r.).

Zdaniem Sądu organ II instancji wykonał także wytyczne WSA w zakresie rozważenia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i w efekcie uchylił inkryminowaną decyzję Burmistrza z 12 marca 2019 r. oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Z kolei nowo wydana decyzja przez organ I instancji (z 16 czerwca 2021 r.) oraz sporządzona na jej potrzeby analiza urbanistyczna nie powielają już błędów wytkniętych w Wyroku WSA. Jedynie ubocznie Sąd zauważa, że przebieg granic obszaru analizowanego nie został w tej sprawie wyznaczony w sposób dookólny (koncentryczny) względem działki inwestowanej - jak to co do zasady należy czynić (por. np. wyrok WSA z 17.05.2022 r., IV SA/Po 197/22, CBOSA) - i w efekcie zamiast kształtu zbliżonego do okręgu przybrały kształt prostokąta, lecz odstępstwo to, w ocenie Sądu, pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wypada jeszcze zaznaczyć, że fakt zrealizowania przez SKO wytycznych zawartych w Wyroku WSA nie był kwestionowany przez stronę skarżącą, czego najlepiej dowodzi fakt, że w rozpatrywanej obecnie skardze nie znalazł się zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów, które się w tej skardze znalazły, należy stwierdzić, co następuje.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 271 § 1 Kodeksu karnego (zarzut z pkt 10 petitum skargi) - już z tego powodu, że sąd administracyjny nie jest powołany do rozpoznawania i rozstrzygania zarzutów o charakterze karnym (tu: zarzutu poświadczenia nieprawdy w protokole posiedzenia SKO z 30.06.2022 r.).

W niniejszym postępowaniu nie mógł również zostać rozpoznany zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a., wytykający organom administracji przewlekłe prowadzenie postępowania (zarzut z pkt 6 petitum skargi). Na przewlekłość postępowania administracyjnego służy bowiem odrębna skarga - inna niż rozpatrywana tu skarga na decyzję administracyjną - którą wnosi się do sądu administracyjnego na szczególnych zasadach określonych w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., które miało polegać - zdaniem autora skargi - na wydaniu bez uzasadnionej przyczyny decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (zarzut z pkt 4 petitum skargi). W przywołanym przepisie chodzi bowiem o utrwaloną praktykę rozstrzygania podobnych spraw stosowaną przez dany organ (tu: przez Burmistrza Gminy O.) i niezasadne odstąpienie od niej przez ten organ. Tymczasem Skarżąca zarzuca Burmistrzowi Gminy O. "odstąpienie" od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw stosowanej przez inny organ administracji - przez Burmistrza Gminy K. - co z pewnością nie mieści się w zakresie normowania art. 8 § 2 k.p.a.

Podobnie chybiony okazał się - podniesiony tylko w uzasadnieniu skargi (s. 10), w powiązaniu z ww. zarzutem naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. - zarzut naruszenia art. 7b k.p.a., który miał polegać na tym, że organ I instancji nie podjął współpracy z sąsiednimi organami administracji publicznej tego samego szczebla (Burmistrzem Gminy K.), celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie Sądu, rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie wymagało nawiązania takiej współpracy. W szczególności wypada zauważyć, że co do zasady poprawnie w tej sprawie wyznaczony obszar analizowany (o czym niżej) nie obejmował swymi granicami terenu gminy K..

Nie poddaje się natomiast weryfikacji zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., które miało polegać na nierozstrzygnięciu na korzyść Skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej (zarzut z pkt 2 petitum skargi). Choć bowiem ww. przepis został przywołany w uzasadnieniu skargi w kilku miejscach, to jednak w żadnym z nich nie zostało wyjaśnione, jakie to dokładnie wątpliwości, ani jakiej konkretnie normy prawnej dotyczące, nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Skarżącej. W szczególności li tylko ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu skargi (s. 11), że "zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść Wnioskodawczyni", nie wystarcza, by móc rzeczowo odnieść się do zarzutu naruszenia tego przepisu.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim wytyka nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zwiększenie obszaru analizowanego (zarzut z pkt 8 petitum skargi). Sąd podziela bowiem stanowisko i argumentację organów obu instancji w tej mierze, poparte oceną wyrażoną w opinii urbanistycznej autorstwa J. M. z 7 marca 2022 r. (zwaną też dalej "Opinią urbanistyczną"), o niezasadności takiego żądania. W szczególności przekonuje passus Opinii urbanistycznej, w którym czytamy, że (s. 1): "Organ I instancji wyznaczył obszar analizy odpowiadający swym zasięgiem trzykrotnej szerokości frontu działki czyli w tym przypadku ok. 288 m. Już z pobieżnej obserwacji układu zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji wynika, że zabudowa w obszarze analizy jest wystarczająco reprezentatywna dla potrzeb uzyskania danych i nie wymaga zwiększenia tego obszaru. Przy zabudowie określonego typu charakteryzującej się znaczną ekstensywnością zabudowy powiększenie obszaru analizy oznaczałoby próbę uwzględnienia daleko położonych działek o pożądanej funkcji i parametrach jednak obarczone brakiem integracji przestrzennej. Takiego rodzaju manipulacje nie stanowią poprawnej metody badania kontynuacji funkcji". Zgłoszone przez Skarżącą żądanie objęcia obszarem analizowanym m.in. zabudowy zlokalizowanej w odległości ok. 1000 m od planowanej inwestycji (s. 9 skargi) - a więc w odległości równej ponad 10-krotnej szerokości frontu działki (wynoszącej 96 m), i to w dodatku znajdującej się już na terenie sąsiedniej gminy (Koźminek) - tylko potwierdzają trafność cytowanej oceny urbanisty. "Jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej - wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka. Ma ona obejmować teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych, szczególnie uzasadnianych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść wskazanej regulacji. Przy założeniu racjonalności prawodawcy, dobitnie świadczy też o tym zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m" (tak trafnie wyrok NSA z 10.11.2015 r., II OSK 548/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Z kolei jako co najmniej przedwczesny należy ocenić zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "przez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania warunków zabudowy" (zarzut z pkt 7 petitum skargi), gdyż - zdaniem Sądu - na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób, z uwagi na stwierdzone przez Sąd braki w ustaleniach faktycznych (o których niżej), stwierdzić, czy w kontrolowanej sprawie żądanie Skarżącej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest zasadne, czy też nie.

Analizę tego zagadnienia wypada jednak rozpocząć od kwestii intertemporalnych i w związku z tym wskazać, że w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie:

- przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), w tym zwłaszcza jej art. 61, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej, z dniem 3 stycznia 2022 r., ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) - a to w związku z treścią przepisu przejściowego art. 4 tej ustawy zmieniającej. Ponadto w tej sprawie nie podlegały uwzględnieniu również zmiany w przepisach u.p.z.p. wprowadzone, z dniem 27 maja 2021 r., ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) - a to w związku z treścią przepisu przejściowego art. 9 ust. 2 tej ustawy zmieniającej.

W konsekwencji w kontrolowanej sprawie przepisy art. 61 u.p.z.p. znajdowały zastosowanie w następującym brzmieniu:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

2a. [uchylony].

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)."

- przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, w skrócie "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej, z dniem 3 stycznia 2022 r., rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) - a to w związku z treścią przepisu przejściowego § 2 tego rozporządzenia zmieniającego.

Analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że kluczową kwestią sporną pomiędzy nimi było zagadnienie istnienia (jak twierdzi Skarżąca), bądź nie (jak uznały organy obu instancji) kontynuacji przez funkcję projektowaną (zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) funkcji zastanej w obszarze analizowanym - która, zdaniem organów, ogranicza się wyłącznie do funkcji zabudowy zagrodowej, natomiast według Skarżącej obejmuje także funkcję mieszkaniową (jednorodzinną).

Wprawdzie organy obu instancji oparły swą odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy nie tylko na braku kontynuacji funkcji zabudowy, ale także na braku kontynuacji parametrów: wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, ale z uwagi na wyraźne dopuszczenie w rozporządzeniu MI możliwości ustalenia tych parametrów z odstępstwami od wielkości średnich w obszarze analizowanym (por. § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia MI), stwierdzenie przez te organy braku kontynuacji ww. parametrów w przypadku zabudowy planowanej - dodajmy: stwierdzenie, jak dotychczas, niezbyt solidnie umotywowane - z pewnością nie było w kontrolowanej sprawie okolicznością kluczową dla wyniku sprawy. Tym bardziej, że Skarżąca już w toku postępowania lokalizacyjnego deklarowała gotowość określonej korekty parametrów planowanej zabudowy (przynajmniej w zakresie szerokości elewacji frontowej) - dokonania której to korekty organy, z naruszeniem art. 79a k.p.a., Skarżącej nie umożliwiły.

Powracając do kwestii kontynuacji funkcji zabudowy, należy od razu zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przyjęty przez organy obu instancji – a wyrażony m.in. także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 3118/20 (CBOSA) – w myśl którego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku tym może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jedno- lub wielorodzinnej, i te dwie funkcje wykluczają się.

Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne posadowione w ramach zabudowy zagrodowej nie mogą stanowić właściwego punktu odniesienia dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji w tym obszarze. Jednakże, w ocenie Sądu, organy nie zweryfikowały i nie odniosły się w sposób należyty do twierdzeń Skarżącej, że niektóre z budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wcale nie wchodzą w skład zabudowy zagrodowej.

Od razu należy przy tym zaznaczyć, że nie chodzi w tym przypadku o faktyczny sposób użytkowanie, lecz o prawną kwalifikację danego budynku - jako zrealizowanego, bądź nie, w ramach zabudowy zagrodowej. Dobrze tę myśl oddają rozważania zawarte w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3118/20 - że "[m]ianowicie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp sformułowanie »co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji«, musi być rozumiane w ten sposób, że decydujące znaczenie ma sposób zabudowy obiektu, który ma być punktem odniesienia dla nowej zabudowy. Skoro budynek na działkach sąsiednich został zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z (...) 2010 r., to w sposób jednoznaczny definiuje to funkcję urbanistyczną tego budynku i terenu. Okoliczność, że zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej budynek przybrał postać budynku mieszkalnego w żaden sposób nie zmienia planistycznej funkcji terenu, którą wyznaczyła ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2010 r., która nadal może stanowić podstawę do zrealizowania budynku gospodarczego".

W tym kontekście jako w pełni uprawnione jawią się szczegółowe rozważania zawarte w decyzji Burmistrza (s. 4), wykazujące w sposób przekonujący zagrodową genezę - i takąż nadal urbanistyczno-prawną (acz zapewnie już nie faktyczną) funkcję - budynku mieszkalnego zlokalizowanego na należącej do Skarżącej działce nr ewid. [...] (wydzielonej, notabene, w trybie tzw. podziału rolnego).

Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że w budynku tym wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne. Albowiem w czasie, kiedy doszło do ich prawnego wyodrębnienia (umową ustanowienia odrębnej własności lokali z 19.11.1998 r.; k. 213 i 217 akt adm. I inst.), przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (ówcześnie: Dz. U. Nr 85, poz. 388, z późn. zm.; w skrócie "u.w.l.") nie uzależniały dopuszczalności ustanowienia odrębnej własności lokalu od spełnienia określonych warunków prawnych - jak czynią to obecnie (por. np. art. 2 ust. 1a i 1c u.w.l.), w tym od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy – lecz jedynie od stwierdzenia technicznej samodzielności takiego lokalu.

Mimo to należy uznać, że kwestia charakteru zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym nie została przez organy należycie wyjaśniona.

Przede wszystkim wypada zauważyć, że:

- istotne wątpliwości budzi aktualność mapy wykorzystanej do sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej. Dość powiedzieć, że nie został na niej uwidoczniony m.in. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...], ujęty w części tekstowej ww. analizy jako "budynek w trakcie budowy" (vide: k. 145-146 akt adm. I inst.);

- zarazem organy, błędnie, nie ustaliły funkcji budynku (zabudowy) powstającej na ww. działce - w szczególności w oparciu o ustalenia odnośnej decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę (ewentualnie także pozwolenia na użytkowanie, o ile zostało wydane) - czy mianowicie w świetle dokumentacji formalnoprawnej jest to w szczególności budynek mieszkalny jednorodzinny (jak twierdzi Skarżąca), czy może jednak budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej;

- istotne wątpliwości budzi także aktualność, a przez to i zupełność, części tekstowej analizy urbanistycznej - a to w świetle twierdzeń Skarżącej (vide: pismo jej pełnomocnika z 19.01.2021 r., k. 112 akt adm. I inst.) o zabudowie (jednorodzinnej) powstającej na działce nr ewid.[...], która przez organy w ogóle nie została wzięta pod uwagę (ani zweryfikowana). Tymczasem należało poczynić ustalenia analogiczne, w sposobie i zakresie, do ww. ustaleń dotyczących działki nr [...];

- z zalegającej w aktach administracyjnych sprawy "Informacji o działce" nr ewid. [...] (k. 118 akt adm. I inst.) można wnioskować, że budynek mieszkalny na tej działce został wzniesiony w roku 2006 (cyt.: "Rok budowy: 2006"). Wobec tego również w przypadku tego budynku organy powinny móc ustalić, w oparciu o ww. decyzje lokalizacyjne i budowlane, charakter istniejącej zabudowy – czy mianowicie w świetle dokumentacji formalnoprawnej jest to budynek mieszkalny jednorodzinny (jak twierdzi Skarżąca), czy może jednak budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej.

Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej braków postępowania wyjaśniającego, jako przynajmniej w części uzasadnione należało ocenić zarzuty podniesione w pkt 1, 3, 5, 8 i 9 petitum skargi.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania jego treścią (art. 153 p.p.s.a.), organ administracji uwzględni zawarte w uzasadnieniu tego wyroku uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu, a zwłaszcza uzupełni postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie, zmierzając do uzupełnienia i zaktualizowania danych wziętych do analizy urbanistycznej. Następnie, w zależności od wyników ww. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ podejmie dalsze stosowne kroki procesowe oraz wyda właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.