Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 184 ust. 1, art. 185 ust. 1, art. 189 ust. 1, art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1101
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 531 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 93 c
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 30 par. 4, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1397/18 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1397/18 oddalił skargę T. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżący lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], którą wymierzono T. Sp. z o. o. z siedzibą w K. łączną karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej normy emisji pyłu z emitora [...] instalacji spalania paliw eksploatowanej na terenie Zakładu W. w D., w okresie od 1 stycznia 2013 r. od godz. 0,00 do 31 grudnia 2013 r. do godz. 24,00 w wysokości [...] zł.

Organ uznał, że decyzja wymierzająca karę nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. "T." Sp. z o. o. była stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary łącznej i sam fakt wydzielenia mienia, tj. instalacji, nie skutkuje automatycznie, że Spółka przestała być stroną tego postępowania. Postępowanie administracyjne miało na celu ukaranie podmiotu za naruszenie prawa w przeszłości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka stwierdziła, że art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. został naruszony albowiem w toku postępowania doszło do zdarzenia powodującego przejście uprawnień i obowiązków związanych z przedmiotową instalacją na nowy podmiot. Tym samym Spółka utraciła status strony na rzecz podmiotu przejmującego tj. T. Sp. z o.o. W dniu 10 grudnia 2014 r. nastąpił podział spółek "T." Sp. z o. o., T. S.A. oraz A. S.A., poprzez wydzielenie i przeniesienie wydzielonych składników majątku owych spółek dzielonych na Spółkę T. Sp. z o.o. Z tym dniem na T. Sp. z o. o. przeszedł z mocy prawa ogół praw i obowiązków dotyczących przejętych instalacji.

Spółka podkreśliła dalej, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w razie zbycia w toku postępowania praw zbywalnych w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W tej sytuacji, skoro w chwili wydania decyzji o nałożeniu kary Spółka nie była podmiotem praw i obowiązków wynikających z instalacji, to nie powinna być stroną tego postępowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając ponownie sprawę podtrzymał argumentację zawartą w swoim pierwszym rozstrzygnięciu. GIOŚ nadmienił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z racji tego, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, zobligowany jest do zbadania, czy adresat decyzji słusznie został uznany za stronę postępowania administracyjnego. Według organu kara pieniężna jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Tego rodzaju odpowiedzialność administracyjna konkretyzuje się w przypadku naruszenia prawa lub obowiązków nałożonych na określony podmiot. Obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ma charakter publicznoprawny. W prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Przejście praw i obowiązków administracyjnych wymaga zatem wyraźnego przepisu prawa, nie można bowiem nałożyć kary pieniężnej na kogoś, kto nie popełnił czynu zabronionego. Gdyby przyjąć, że obowiązek stwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., przechodzi na Spółkę przejmującą, należałoby uznać, że T. Sp. z o. o. w istocie odpowiada za cudzy czyn. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jedną z istotnych funkcji kary, tj. represyjno-porządkowej. Organ zauważył, że Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w dacie wydania decyzji nakładającej karę administracyjną nie posiadał wiedzy, że prawa i obwiązki wynikające z pozwolenia zintegrowanego zostały przeniesione na inny podmiot.

Zdaniem GDOŚ, przekształcenie podmiotowe Spółki ukaranej karą administracyjną, w tym przypadku "T." Sp. z o. o., nie skutkuje automatycznym przejęciem obowiązku zapłacenia tej kary przez nowy podmiot, tj. T. Sp. z o. o. Jeżeli kara administracyjna wymierzana jest na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1 i art. 305 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., za naruszenie przez "T." Sp. z o. o. obowiązku prawnego, to przekształcenie tej spółki nie stwarza domniemania przejścia obowiązku zapłacenia wymierzonej kary administracyjnej na nową spółkę powołaną do życia w trybie art. 531 K.s.h. Decyzja wymierzająca karę administracyjną nie ma na celu ukształtowania pozycji prawnej nowej spółki na przyszłość, lecz jest sankcją za wcześniejsze naruszenie prawa.

"T." Sp. z o. o. z siedzibą w K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. poprzez przyjęcie, że skarżący nie utracił statusu strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej normy emisji pyłu, pomimo że w dniu [...] grudnia 2014 r. miał miejsce podział spółki T. Sp. z o.o. oraz przeniesienie na spółkę T. Sp. z o.o. ogółu praw i obowiązków dotyczących przejętej instalacji - a tym samym stroną decyzji WIOŚ z dnia [...] grudnia 2014 r. powinna być spółka T. Sp. z o.o.;

- art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wymierzającej skarżącej karę pieniężną, tj. w dniu 12 grudnia 2014 r.; Dz. U. 2014, poz. 1101- dalej "p.o.ś.") w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. poprzez przyjęcie, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego ze spółki T. Sp. z o.o. na T. Sp. z o.o. nie powodowało przejścia odpowiedzialności za naruszenie warunków tego pozwolenia ze Spółki T. Sp. z o.o. na T. Sp. z o.o.;

- art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 93c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wymierzającej Skarżącej karę pieniężną, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r.; Dz. U. 2012, poz. 749 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że stroną decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego powinien być podmiot, który był właścicielem instalacji w dacie naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy stroną takiej decyzji powinien być podmiot, który prowadził instalację w dacie wydania decyzji wymierzającej administracyjną sankcję.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1397/18 oddalił powyższą skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nieważnościowego, gdzie oceniano występowanie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podkreślono, że kryteriów oceny kto jest stroną w sprawie wymierzenia kary pieniężnej należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, a w razie braku wskazówek w tych normach stosować regułę ogólną z art. 28 K.p.a.

Sąd zauważył, że podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej stanowił m.in. art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., który przewiduje, że kary pieniężne wymierza inspektor w drodze decyzji administracyjnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach zintegrowanym lub w pozwoleniu na emisje gazów lub pyłów do powietrza, ilości lub rodzajów gazów lub pyłów (tutaj pyłów) wprowadzanych do powietrza. Sąd przyjął, że skoro sankcja dotyczy przekroczenia ustaleń zawartych w decyzji - tutaj pozwoleniu zintegrowanym (art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) – to oznacza, że przekroczyć zastrzeżone w pozwoleniach wartości może jedynie ich adresat tj. podmiot, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie zintegrowane. Stroną zatem postępowania o wymierzenie kary pieniężnej co do zasady jest podmiot, na rzecz którego wydano pozwolenie zintegrowane. W sytuacji zatem gdyby nadal skarżący prowadził instalację w postaci Zakładu W. w D., nie byłoby sporu.

Sąd stwierdził, że spór jest wynikiem okoliczności prawnej, jaką była sukcesja mająca swą podstawę prawną w art. 531 K.s.h. i w konsekwencji przejęcie prowadzenia tej instalacji przez podmiot trzeci (T.).

Za bezsporne Sąd przyjął, że na rzecz skarżącej zostało wydane pozwolenie zintegrowane przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] maja 2006 r., w którym określono dopuszczalne poziomy stężeń pyłu emitowanego z kotłów [...] oraz że z przedłożonych raportów wynikało, iż dopuszczalne poziomy emisji pyłu zostały przekroczone, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego opartego na art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.. Wobec tego, uznać należało, że przymiot strony w tym postępowaniu ma skarżąca Spółka i zasadnym było wydanie [...] grudnia 2014 r. decyzji wymierzającej łączną karę pieniężną.

Sąd zaznaczył, że nastąpiły przekształcenia w zakresie podmiotowym, bowiem z dniem 10 grudnia 2014 r. nastąpił podział spółek "T." Sp. z o. o., T. S.A. oraz A. S.A., poprzez wydzielenie i przeniesienie wydzielonych składników majątku spółek dzielonych na spółkę T. Sp. z o. o.

Zgodnie z art. 531 § 1 K.s.h. spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału. Sąd podkreślił, że z załącznika nr 4 do planu podziału Spółek A. S.A., T. sp. z o.o. oraz T. S.A. z [...] sierpnia 2014 r. wynika, że spółki dzielone przeniosły na T. sp. z o.o. zorganizowane części przedsiębiorstwa każdej ze spółek dzielonych w zamian za udziały spółki przejmującej i nastąpiło przeniesienie na T. zespołu składników materialnych i niematerialnych, w tym praw i zobowiązań części przedsiębiorstwa T. tj. Zakładu W. wraz z umowami, zezwoleniami, koncesjami i ulgami. Według Sądu z samego planu podziału wynika, że T. przypadły składniki majątkowe, zezwolenia, koncesje i ulgi związane z działalnością Zakładu W. (pkt 4 ppkt 4.4 planu podziału).

Sąd wskazał, że z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka T. nie została wykreślona z rejestru spółek, zachowała osobowość prawną i może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej.

Za zasadniczy problem w sprawie Sąd uznał kwestię czy kara pieniężna z tytułu przekroczenia określonego w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) stanowi obowiązek wynikający z pozwolenia dotyczącego prowadzenia instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem instalacja stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Sąd zaznaczył, że wejście w sytuację podmiotu prowadzącego instalację jest wynikiem czynności prawnej przekształcenia podmiotowego dokonywanego na podstawie przepisów K.s.h. Zgodnie z art. 531 § 1 K.s.h. spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału. Jakiego rodzaju prawa i obowiązki przechodzą, stanowi o tym § 2 tego przepisu i wskazuje się w szczególności zezwolenia, koncesje, ulgi pozostające w związku z przydzielonymi składnikami majątku, chyba, że ustawa lub decyzja stanowi inaczej (sukcesja administracyjna). Z kolei zgodnie z art. 189 ust. 1 p.o.ś. podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej część przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Sąd wskazał, że przepis szczególny dopuszcza wyraźnie, aby z przejęciem instalacji nabyć również pozwolenia dotyczące funkcjonowania takiej instalacji. Sąd za istotne uznał, że art. 189 p.o.ś. wiąże przejęcie praw i obowiązków z prowadzeniem instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 31 p.o.ś. prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Ustawa p.o.ś. zatem wymaga, aby nastąpiło uprzednie statuowanie tytułu prawnego do władania instalacją.

Zdaniem Sądu, wzajemna relacja art. 531 § 1 i 2 K.s.h. i art. 189 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że norma art. 189 p.o.ś. jest ściśle powiązana z art. 531 K.s.h. i konkretyzuje możliwość nabycia uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej wydanej poprzednikowi prawnemu, a związanych z przejęciem składników majątkowych i niemajątkowych. Niemniej jednak, aby było możliwe zastosowanie art. 189 p.o.ś., konieczne jest uprzednie wystąpienie czynności prawnej mającej za przedmiot instalację, której skutkiem jest nabycie tytułu prawnego do władania nią. Taką czynnością prawną jest przeniesienie części składników T. na rzecz T. w drodze przekształceń mających podstawę prawną w K.s.h. (art. 531 K.s.h.).

W ocenie Sądu dekodowanie nomy art. 189 p.o.ś. w zw. z art. 531 § 2 K.s.h. w powiązaniu z charakterem kary pieniężnej prowadzi do wniosku, że przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia dotyczy jedynie tych obowiązków, które bezpośrednio są związane z wykonywaniem pozwolenia zintegrowanego na przyszłość tj. od daty wejścia T. w przymiot prowadzącego instalację. Oznacza to, że T. ma z szeregu obowiązków m.in. wykonywać emisję pyłów do powietrza w takich samych ilościach, jak było to dopuszczalne dla skarżącego. Niewykonanie tego obowiązku będzie stanowiło podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej.

Odnośne do charakteru kary pieniężnej Sąd wskazał, że przed wprowadzeniem legalnej definicji w K.p.a. powszechnie przyjmowano, że stanowi ona sankcję o charakterze pieniężnym z tytułu niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu ciążącego na osobie fizycznej, prawnej czy jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Skierowana ona była zawsze w stosunku do pomiotu, który nie realizował obowiązku czy naruszał określony zakaz. Z racji charakteru sankcyjnego stanowiła formę represji za wcześniejsze naruszenie prawa.

Sąd zwrócił uwagę na powszechnie akceptowany pogląd, że prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym są nieprzenoszalne. Sąd podkreślił, że w literaturze raczej zgodnie się podnosi, że art. 531 K.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Podkreśla się także, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 531 § 2 K.s.h.

Sąd wyjaśnił, że zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi (vide wyrok NSA z 16 lutego 2017r. sygn.. akt II GSK 3094/15).

Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że sukcesja administracyjna stanowi wyjątek od zasady nieprzenoszenia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jako taka zatem podlega wykładni zawężającej, co oznacza, że musi zostać ściśle skonkretyzowany zakres tych przeniesionych praw i obowiązków, w tym wypadku tych ostatnich. W ocenie Sądu, przepis art. 189 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że sukcesor przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń. Zasadniczym z nich jest uprawnienie do wprowadzania pyłów do powietrza. To uprawnienie statuuje inne prawa i obowiązki, które de facto mają charakter pochodny w stosunku do podstawowego uprawnienia. Wszystkie te prawa i obowiązki mają swoje źródło bezpośrednio w decyzji administracyjnej i z niej wynikają. Sąd wskazał, że zachowanie naganne, sankcjonowane karą pochodzi z okresu, kiedy instalację prowadził skarżący. Jedynie wymierzenie tej sankcji nastąpiło w okresie kiedy nastąpiła sukcesja administracyjna i w miejsce skarżącego weszła inna spółka. Rozumienie sukcesji jaką proponuje skarżący prowadziłoby do rezultatu, że jako obowiązek wynikający z pozwolenia traktowane byłoby nieprawidłowe wykonywanie tego pozwolenia. Tymczasem nieprawidłowe wykonywanie pozwolenia nie stanowi ani prawa, ani obowiązku. Dopiero w związku z wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną (decyzja konstytutywna) powstaje obowiązek jej uiszczenia.

Według Sądu, oznacza to, że kara nie może być rozumiana jako prawo lub obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 189 ust. 1 p.o.ś., a wyłącznie takowe podlegają przejęciu przez następcę prowadzącego instalację. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt II GSK 1502/15) skoro art. 521 § 2 K.s.h. nie formułuje sukcesji administracyjnej w sposób ogólny, lecz odwołuje się do przejścia w szczególności zezwoleń, koncesji i ulg – pozostających w związku z przydzielonymi składnikami majątku przejętego – to znaczy, że sukcesja ta ma ścisły związek z wydanymi aktami administracyjnymi. Specyfika aktów administracyjnych uzasadnia zasadę zakazu pełnej sukcesji administracyjnej.

Podzielając w pełni powyższy pogląd Sąd uznał, że kara pieniężna jako sankcja nieprawidłowego wykonywania określonych w pozwoleniu warunków nie stanowi obowiązku wynikającego z pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] maja 2006 r. Nie podlegała zatem sukcesji administracyjnej na rzecz T..

Sąd zwrócił uwagę na analogiczny pogląd wyrażony przez NSA na gruncie wymierzenia kary pieniężnej w sprawie z zakresu prawa budowlanego (wyrok z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1465/09. NSA stwierdził, że decyzja wymierzająca karę pieniężną nie ma na celu ukształtowania pozycji prawnej nowej spółki na przyszłość, lecz jest formą represji za wcześniejsze naruszenie prawa.

W konsekwencji Sąd przyjął, że stroną tego postępowania mogła być wyłącznie ta spółka, która dokonała przekroczenia warunków wynikających z pozwolenia zintegrowanego, co reguluje art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 184 ust. 1 p.o.ś. i art. 185 ust. 1 p.o.ś. Ten ostatni przepis definiuje strony postępowania o wydanie pozwolenia. Stronami tymi jest prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi, jeśli utworzono obszar ograniczonego użytkowania.

Wobec powyższego Sąd stwierdził że trafnie organy uznały, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania. Nie wystąpiła zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. Sąd stwierdził, że kwestia ta została wyjaśniona w głównym toku wywodu prawnego. Skarżący nie utracił przymiotu strony w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej z tytułu przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu emisyjnym w związku z sukcesją administracyjną na rzecz T.. Tożsama konkluzja dotyczyła zarzutu naruszenia art. 189 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 93c ordynacji podatkowej Sąd stwierdził, że odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej nie zmienia oceny sprawy. Po pierwsze art. 281 ust. 1 p.o.ś. nakazuje odpowiednie stosowanie ordynacji podatkowej, po drugie wskazany przepis art. 93c ordynacji dotyczy wyłącznie praw i zobowiązań wynikających z przepisów prawa podatkowego. Tymczasem przedmiotowe prawa i obowiązki wynikają z odrębnego aktu prawnego, jakim jest p.o.ś. I w tej ostatniej ustawie znalazły się zapisy odnoszące się do przeniesienia praw i obowiązków.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. poprzez przyjęcie, że skarżący nie utracił statusu strony postępowania przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnej normy emisji pyłu z emitora [...] instalacji spalania paliw eksploatowanej na terenie Zakładu W. w D., w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. od godz. 0:00 do dnia 31 grudnia 2013 r. do godz. 24:00, pomimo że w dniu [...] grudnia 2014 r. miał miejsce podział spółki T. Sp. z o.o. oraz przeniesienie na spółkę T. Sp. z o.o. ogółu praw i obowiązków dotyczących przejętej instalacji – Zakładu W. w D. – a tym samym stroną decyzji WIOŚ z dnia [...] grudnia 2014 r. powinna być spółka T. Sp. z o.o.;

b) art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wymierzającej Skarżącemu karę pieniężną, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r.; Dz. U. 2014, poz. 1101; dalej jako: "POŚ") w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 POŚ w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. poprzez przyjęcie, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego ze Spółki T. Sp. z o.o. na T. Sp. z o.o. nie powodowało przejścia odpowiedzialności za naruszenie warunków tego pozwolenia ze Spółki T. Sp. z o.o. na T. Sp. z o.o.;

c) art. 281 ust. 1 pkt 1 POŚ w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 1 POŚ w zw. z art. 184 ust. 1 POŚ w zw. z art. 185 ust. 1 POŚ w zw. z art. 93c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wymierzającej Skarżącej karę pieniężną, tj. w dniu 12 grudnia 2014 r.; Dz. U. 2012, poz. 749 z późn. zm.; dalej: "u.o.p.") poprzez przyjęcie, że stroną decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego powinien być podmiot, który był właścicielem instalacji w czasie naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy stroną takiej decyzji powinien być podmiot, który prowadził instalację w czasie wydania decyzji wymierzającej administracyjną sankcję.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp.z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w przypadku zbycia praw, których dotyczy to postępowanie nabywca wstępuje w miejsce dotychczasowej strony – zbywcy. Jest to sukcesja o charakterze procesowym, ograniczona jedynie do praw zbywalnych i dziedzicznych. Należałoby przyjąć, że prawa niezbywalne, nie podlegające dziedziczeniu nie podlegają sukcesji a postępowanie ich dotyczące toczy się tylko i wyłącznie w stosunku do tych stron, które pierwotnie miały interes prawny zwiaząny z tymże niezbywalnym prawem.

Natomiast art. 531 § 1 K.s.h. stanowi, że Spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału lub dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału. W § 2 tego przepisu wskazuje się jakiego rodzaju prawa i obowiązki, w szczególności przechodzą na spółkę przejmującą lub nową zawiązaną powstałą w związku z podziałem z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia. Wskazano tam przykładowo na zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Wynika z tego, że nowo zawiązana spółka powstała z podziału innych spółek wstępuje z dniem podziału lub dniem wydzielenia w prawa spółki dzielonej, określone w planie podziału. Plan podziału wskazuje zakres praw i obowiązków, które przechodzą ze spółki dzielonej na spółkę nowo zawiązaną. Prawa i obowiązki przechodzą jeśli istnieje związek pomiędzy tymi prawami i obowiązkami a składnikami majątku, który stał się własnością nowej spółki. Jednak ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia mogą stanowić inaczej tj. wprowadzać w tym zakresie ograniczenia.

W art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje się, że podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej część przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Ustawa zatem dopuszcza przejście pozwolenia dotyczącego instalacji na podmiot, który staje się prowadzącym instalację. Prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Dany podmiot staje się prowadzącym instalację od momentu wejścia we władanie instalacją na podstawie określonego prawem tytułu prawnego.

Z załącznika nr 4 do planu podziału Spółek A. S.A., T. sp. z o.o. oraz T. S.A. z [...] sierpnia 2014 r. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie wynika, że spółki dzielone przeniosły na T. sp. z o.o. zorganizowane części przedsiębiorstwa każdej ze spółek dzielonych w zamian za udziały spółki przejmującej i nastąpiło przeniesienie na T. zespołu składników materialnych i niematerialnych, w tym praw i zobowiązań części przedsiębiorstwa T. tj. Zakładu W. wraz z umowami, zezwoleniami, koncesjami i ulgami. Wobec takiego zapisu planu podziału nowo powstała Spółka T. Sp.z o.o. przejęła składniki majątkowe, zezwolenia, koncesje i ulgi związane z działalnością Zakładu W. (pkt 4 ppkt 4.4 planu podziału). Zatem udzielone T. Sp. z o.o. pozwolenie zintegrowane Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2006 r., określające dopuszczalne poziomy stężeń pyłu emitowanego z kotłów [...] i nakazujące dokonywanie ich pomiarów celem przedłożenia właściwym organom ochrony środowiska przeszło na T. sp. z o.o. od dnia [...] grudnia 2014 r., kiedy to miał miejsce podział spółki T. Sp.z o.o.

Wobec tego w niniejszej sprawie można mówić o przejściu praw i obowiązków z pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Zakładu W. w związku z wydzieleniem tego składnika majątku ze spółki T. Sp.z o.o. i przeniesienia go na spółkę T. Sp.z o.o. jak przewiduje to plan podziału spółek dopiero z chwilą dokonania tegoż podziału w dniu [...] grudnia 2014 r.

Od tego momentu nowo zawiązana w wyniku wydzielenia spółka T. weszła w prawa i obowiązki związane z przejętym pozwoleniem zintegrowanym dla tego zakładu. Oznacza to, że należy przypisać jej odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tego pozwolenia zintegrowanego, powstałe wyłącznie po [...] grudnia 2014 r. Wówczas bowiem stała się ona prowadzącym instalację w postaci Zakładu W. w D., którego to Zakładu dotyczyło przedmiotowe pozwolenie zintegrowane.

Wobec powyższego Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska właściwie określił adresta swojej decyzji z [...] grudnia 2014 r. wymierzającej łączną karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji pyłów z emitora [...] instalacji spalania paliw eksploatowanej na terenie Zakładu W. w D. w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. od godz. 0.00 do dnia 31 grudnia 2013 r. do godz. 24.00 – T. Sp. z o.o., na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W okresie wskazanym w decyzji to T. prowadził instalację, której działanie naruszło warunki pozwolenia zintegrowanego w zakresie poziomów emisji pyłów, a zatem jego jako prowadzącego tę instalację obciążała odpowiedzialność za niedotrzymanie norm emisji pyłów. Zatem karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego należało nałożyć na T. Sp.z o.o., a nie na T. Sp.z o.o., która stała się prowadzącym instalację od dnia [...] grudnia 2014 r.

Zdaniem NSA, dla prawidłowego określenia strony decyzji o nałożeniu kary administracyjnej i pociągnięcia jej do odpowiedzialności nie ma znaczenia moment wydania decyzji nakładającej karę pieniężną tj. [...] grudnia 2014 r. (dwa dni po zawiązaniu się w wyniku podziału spółki T. Sp.z o.o.). Jak już wyżej wskazano odpowiedzialność T. za prowadzenie instalacji w postaci Zakładu W. powstała od [...] grudnia 2014 r. Nie można tej Spółce przypisać odpowiedzialności za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego kiedy prowadzącym instalację był inny podmiot. Nie ulega wątpliwości, że w okresie za który orzeczono karę pieniężną (od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r.) prowadzącym Zakład W. w D. był T. Sp.z o.o.. W tym okresie to T. legitymował się pozwoleniem zintegrowanym i on powinien być stroną postępownia o wymierzenie kary pieniężnej. Nie sposób wobec tego zarzucać Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, który nałożył karę pieniężną decyzją z [...] grudnia 2014 r. na T. Sp.z o.o., zamiast na T. Sp.z o.o., że naruszył art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., adresując decyzję do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. W konsekwencji zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] odmawającą stwierdzenia nieważności decyzji ŚWIOŚ z [...] grudnia 2014 r. była prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zachowanie naganne, sankcjonowane karą pochodzi z okresu, kiedy instalację prowadziła skarżąca kasacyjnie Spółka, a jedynie wymierzenie sankcji nastąpiło w okresie kiedy nastąpiła sukcesja administracyjna i w miejsce skarżącej weszła inna spółka. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że rozumienie sukcesji jaką proponuje skarżący prowadziłoby do rezultatu, że jako obowiązek wynikający z pozwolenia traktowane byłoby nieprawidłowe wykonywanie tego pozwolenia. W istocie nieprawidłowe wykonywanie pozwolenia nie jest ani prawem, ani obowiązkiem wynikającym z tego pozwolenia. Jest ono naruszeniem jego warunków. Odpowiedzialność za naruszenie warunków pozwolenia odnosi się do tego kto dopuścił się tego naruszenia w okresie kiedy przysługiwało mu przedmiotowe pozwolenie. Decyzja potwierdzająca ten stan rzeczy i określająca tę odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej musi być skierowana do podmiotu, który faktycznie naruszył warunki pozwolenia i prowadził instalację, a nie do podmiotu, który nie miał nic wspólnego z jego naruszeniem. Ten następca prawny odpowiada jedynie za działania w okresie kiedy to on był prowadzącym instalację w oparciu o przekazane mu sukcesją pozwolenie. Fakt, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstał już w okresie kiedy prowadzącym instalację był inny podmiot (wydanie decyzji [...] grudnia 2014 r.) niczego nie zmienia w zakresie odpowiedzialności.

Zdaniem NSA, słusznie Sąd I instancji uznał, że kara nie może być rozumiana jako prawo lub obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 189 ust. 1 p.o.ś., a wyłącznie takowe podlegają przejęciu przez następcę prowadzącego instalację.

Analiza art. 531 § 1 i 2 K.s.h., który wskazuje na konkretne akty administracyjne, co do których możliwa jest sukcesja, zamiast przyjąć sukcesję ogólną, prowadzi do wniosku, że istnieje zakaz pełnej sukcesji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie NSA podziela pogląd Sądu I instancji, który uznał, że kara pieniężna jako sankcja nieprawidłowego wykonywania określonych w pozwoleniu warunków nie stanowi obowiązku wynikającego z pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] maja 2006 r. Nie podlegała zatem sukcesji administracyjnej na rzecz T..

W związku z powyższym jako chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 § 4 w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. oraz art. 189 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 531 § 1 i 2 K.s.h. Wydzielenie T. Sp.z o.o. m.in. z T. Sp.zo.o. w zakresie prawa do pozwolenia zintegrowanego dotyczącego Zakładu W. w D. na podstawie art. 531 § 1 i 2 K.s.h. i postanowień planu podziału z dniem [...] grudnia 2014 r. przenosiło prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia jednak kara pieniężna za naruszenie pozwolenia zintergowanego nie jest ani prawem ani obowiązkiem związanym z tymże pozwoleniem albowiem jest wynikiem naruszenia tego pozwolenia i to w okresie kiedy wydzielona Spółka jeszcze nie istniała. Nie doszło zatem do sukcesji tej odpowiedzialności, a w konsekwencji sukcesji nałożonej kary na wydzieloną Spółkę.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 281 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 181 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 w zw. z art. 185 § 1 tej ustawy w zw. z art. 93c Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie do administracyjnych kar pieniężnych przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie stanowi, że karty te są zobowiązaniami podatkowymi (art. 282 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Chodzi tutaj o zastosowanie pewnych proceduralnych konstrukcji prawnych usankcjonowanych w ordynacji podatkowej w stosunku do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych lecz nie dowodzi to, że kart te mają charakter zobowiązań podatkowych jako takich. Nie zostały one ujęte w ustawach materialnoprawnych z zakresu zobowiązań podatkowych. Tylko pod względem proceduralnym dopuszczono odpowiednie stosowanie regulacji ordynacji podatkowej.

Do kar pieniężnych orzeczonych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania regulacja art. 93c Ordynacji podatkowej bowiem ordynacja stanowi o wstąpieniu przez przejmujące osoby prawne lub osoby prawne powstałe w wyniku podziału, z dniem podziału lub z dniem wydzielenia, we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki osoby prawnej dzielonej, pozostające w związku z przydzielonymi im, w planie podziału składnikami majątku. Majątek osoby prawnej dzielonej ma stanowić zorganizowaną część przedsiębiorstwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spóøki kara pieniężna orzeczona w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie stała się z racji odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji podatkowej prawem lub obowiązkiem przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, a tylko do takich praw i obowiązków odnosi się regulacja z art. 93c Ordynacji podatkowej. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że kara pieniężna orzeczona na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie ponoszenia tych kar, uzyskała status prawa i obowiązku podatkowego wynikającego z przepisów prawa podatkowego, a zatem należy do niej odnieść art. 93c Ordynacji podatkowej mówiący o sukcesji praw i obowiązków wynikających z prawa podatkowego w przypadku wydzielenia spółki. Kara pieniężna wynika tylko i wyłacznie z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Ta ustawa również reguluje kwestię przeniesienia praw i obowiązków i zbędne jest sięganie w tym zakresie do przepisów ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.