Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 480/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części i poprzedzającej ją decyzji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi T. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność punktu 2. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. T. i M. T. solidarnie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwołaczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], którą:

1) zobowiązano Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich, tj. na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ul. K., stanowiącej własność T. i M. małż. T., poprzez zapewnienie ciągłości odpływu rowów przydrożnych trawiastych (niecki) w km 2+670 do 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawności zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4, dla którego brak jest ciągłości odpływu;

2) odmówiono zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G., na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wójt Gminy G.:

1) zobowiązał Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich, tj. na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ul. K., stanowiącej własność T. i M. małż. T., poprzez zapewnienie ciągłości odpływu rowów przydrożnych trawiastych (niecki) w km 2+670 do 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawności zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4, dla którego brak jest ciągłości odpływu;

2) odmówił zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G., na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, w tym fakt trzykrotnego wydawania przez niego decyzji w dniach [...] stycznia 2013 r., [...] marca 2014 r. i [...] listopada 2014 r., z których dwie pierwsze zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (odpowiednio decyzjami z [...] marca 2013 r. i z [...] maja 2014 r.), a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z kolei trzecia decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] grudnia 2014 r.. T. i M. małż. T., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem SKO wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 519/15 uchylił zaskarżoną decyzję. SKO w P. po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że dla prawidłowego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy celowym jest powołanie innego niezależnego biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, który jednoznacznie wypowie się na temat podmiotu odpowiedzialnego za zalewanie gruntów małżonków T., gdyż ustosunkowując się do wszystkich trzech opinii biegłego J. M. Kolegium wskazało, że nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ podał, że zgodnie z zaleceniami zlecił opracowanie opinii. Opinia została sporządzona, organ nie miał żadnych zastrzeżeń co do jej wiarygodności i rzetelności. Biegły rzeczowo odpowiedział na stawiane mu pytania uzupełniające, a jego odpowiedzi w sposób logiczny wynikały z jego badań i analiz. Organ wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. wystąpił do Gminy Miasta G. z zapytaniem, czy w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach położonych w G. przy ul. K., ewentualne wylewanie się wody kierowanej z obwodnicy na grunty Gminy Miasta G. rowem od strony lasu odbywało (odbywa) się za zgodą tej Gminy, do której te grunty należą oraz czy Gmina podjęła jakiekolwiek działania przeciwdziałające przelewaniu się wody z jej gruntów na sąsiednie grunty T. i M. małż. T., a jeśli nie, to co było tego powodem. W odpowiedzi Urząd Miasta G. poinformował, że "Gmina Miasta G. stoi na stanowisku, że fakt wybudowania obwodnicy na przedmiotowym terenie nie spowodował zmiany stosunków wodnych oraz, że Miasto też nie miało potrzeby podejmowania działań zapobiegających przelewaniu się wody na działki sąsiednie, gdyż ich nadmiar kierowany jest do parownika zlokalizowanego w sąsiedztwie wiaduktu. Z opinii wykonanej przez Spółkę [...] wynika, że wysoki poziom wód gruntowych w tym rejonie jest naturalny ze względu na ukształtowanie terenu". Następnie w dniu [...] maja 2016 r. organ wystąpił z pismem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] o udzielenie informacji, czy po zgłoszeniu przez T. i M. małż. T. zalewania ich nieruchomości w G. przy ul. K. były wykonane przez GDDKiA prace dodatkowe związane z odwodnieniem obwodnicy, kiedy miały one miejsce, na czym one dokładnie polegały oraz w jakim celu były wykonane. W odpowiedzi Generalna Dyrekcja poinformowała, że po interwencji oraz w związku z zaobserwowanym przez zamawiającego rozmywaniem skarp, będącym następstwem ponadnormatywnych opadów deszczu w 2010 r., zostały wykonane prace utrzymaniowe, polegające na poszerzeniu rowu wraz z podniesieniem i umocnieniem jego skarp.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego W. M. - biegłego Wojewody [...] w zakresie postępowania wodnoprawnego, na okoliczność przyczyn zalewania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością T. i M. małż. T., w szczególności na okoliczność:

1) ustalenia czy właściciele działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]), położonych w G. przy ul. K., dokonali zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie;

2) precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - a jakiej przyczyny, w szczególności czy dokonane zmiany spowodowały szkody na gruntach sąsiednich;

3) ustalenia czy i w jaki sposób na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa (działka nr [...]) oraz własność Gminy Miasta G. (działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - przed podziałem działka nr [...] doszło do zmiany stanu wody i czy tak zaistniała zmiana stanu wody spowodowała jakieś negatywne skutki dla gruntów stanowiących własność T. i M. małż. T. (działka nr [...]), a zatem czy spowodowała dla nich szkodę;

4) zbadania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ewentualną zmianą stanu wody na działkach [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem działka [...]), a szkodą w gruntach T. i M. małż. T.;

5) ustalenia czy pod skrzyżowaniem ul. [...] i drogi wylotowej na S. znajduje się przepust powstały w związku z budową obwodnicy, celem jej odwodnienia, czy znajduje się on na gruntach należących do GDDKiA, czy woda z przepustu kierowana jest do rowu biegnącego wzdłuż lasu celem odwodnienia obwodnicy.

Po zapoznaniu się z treścią opinii wodnoprawnej T. i M. małż. T. zgłosili zastrzeżenia. Zdaniem strony w opinii nie uwzględniono wylewającego się nadmiaru wody z parownika przy wiadukcie [...]. Na stronie 39 opinii, odnośnie odwodnienia skrzyżowania ul. [...] nie uwzględniono i nie sprawdzono w terenie sposobu odprowadzenia wody. Nie jest prawdą, że woda z rowu przydrożnego przechodzi do rowu odwadniającego-bezodpływowego – woda ta wchodzi rowem w las, łączy się z wodą leśną i przechodzi na grunty Urzędu Miasta G. Na stronie 34 opinii - działka nr [...] faktycznie nie sąsiaduje z działką nr [...], lecz znajduje się na niej zbiornik, do którego doprowadzana jest woda z pól ul. K., jak i z odwodnienia skrzyżowania z ul. [...] , a dalej przepływa przez las. Główną przyczyną zalewania gurtów należących do strony jest brak konserwacji rowów na gruntach leśnych, które nie mieszczą nadmiaru wody. Na stronie 38 opinii - istniejące rowy bezodpływowe nie spełniają swojej roli, gdyż nie są w stanie pomieścić nadmiaru wody i powodują szkody na gruntach stron.

Organ wskazał, że biegły swoją opinię sporządził na podstawie udostępnionej dokumentacji projektowej i wykonawczej, związanej z budową obwodnicy oraz lustracji terenu. Z opinii biegłego wynika m.in., że w odcinku stanowiącym wododział, obejmujący m.in. wiadukt oznaczony na mapie [...], odcinek wpływający na stan wody na gruncie i odprowadzenie wody z obwodnicy – lewej jezdni od km 2+670 do km 3+710 i prawej jezdni od km 2+670 do km 3+710 – do rowów przydrożnych i dalej do zbiornika Zb-4 (lewa strona drogi w km 3+700), bez drogi wewnętrznej nr 3 i nr 4, nie jest prawidłowo odwodniony, co powoduje szkody na gruntach sąsiednich, tj. nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność T. i M. małż. T., poprzez okresowe zalewanie gruntów sąsiadujących z terenem obwodnicy (działka nr ew. [...]), szczególnie w okresach występowania: a) kategorii ulew i deszczów nawalnych od 4,5 do 25,3 mm, tj. 45m3/ha do 253m3/ha przy czasie trwania 10 minut (wg C.),

b) kategorii natężenia opadów zależnych głównie od bezpieczeństwa odwadnianego obiektu, przy wartości współczynnika w zależności od średniej rocznej wysokości opadu (patrz: "Odwodnienie dróg", R. Edel, W-wa 2002).

Rowy przydrożne trawiaste i zbiornik Zb-04 nie są w stanie zatrzymać wody spływającej z tego obiektu (wododziału). Występuje nadmiar wody na poziomie 366 dm3/s, tj. 1318 m3/d, 220 m3/h, który powinien swobodnie spłynąć poprzez wykonany rów odprowadzający ze zbiornika do rowu odwadniającego oznaczonego 0-4 (według oznaczenia umownego x3). W rzeczywistości rów odprowadzający nie jest połączony z dawniej wykonanym jako rów melioracyjny nr ew. 0-4 (por. mapy topograficzne z [...]). Zatem nie ma zapewnienia ciągłości odpływu w systemie odwadniającym. W terenie, przy odpływie z rowu odprowadzającego są widoczne rozlewiska i stagnacja wody, co stwierdzono już na etapie rozpoznania terenowego dla potrzeb sporządzenia opinii i udostępnionej dokumentacji topograficznej. Wobec takiej sytuacji w terenie, przy braku swobodnego odprowadzania wody z odwodnienia drogi, będzie się tworzyła cofka na zbiorniku, potęgując niekontrolowany (niekorzystny) wylew wód z rowów przydrożnych i spływ na nieruchomości sąsiednie, tj. w szczególności stanowiące własność T. i M. małż. T., co przy braku rozwiniętej sieci rowów odwadniających może potęgować stagnację wody na gruncie. W okresie badanym, przy braku intensywnych opadów stwierdzono miejscową stagnację wody w obrzeżach działki, wokół fundamentu zabudowań. A przy tym dalszy spływ wód z odwodnienia tej części obwodnicy poprzez rowy przydrożne, poszerzone w postaci niecki z odpływem do rowu oznaczonego bez nazwy bn-1 (odcinek od km 3+700 do km 4+196), też jest utrudniony, gdyż rów ten praktycznie nie istnieje, co może potęgować zjawisko cofki i wpływać niekorzystnie na swobodny spływ wód i odwodnienia górnej zlewni (wododziału) w km 2+670 do km 3+710. Na stan obecny w rowach przydrożnych obwodnicy w postaci niecki przy odcinku ujściowym daje się zauważyć stagnację wody. Zatem, w ocenie organu podmiotem, na który organ może nałożyć obowiązek naprawienia szkody, zgodnie z art. 29 ustawy prawo wodne, jest właściciel nieruchomości określonej w sentencji decyzji, który przez swoje działanie lub zaniechanie doprowadził do zmiany stanu i odprowadzania wody.

W przedmiocie odwodnienia skrzyżowania ul. [...] i drogi wylotowej na S. w przedziale lewej jezdni od km 1+450 do km 2+450 i prawej jezdni od km 1+420 do km 2+450, do rowu przydrożnego z odpływem do zbiornika retencyjno- infiltracyjnego i dalej przez przepust do rowu odwadniającego bezodpływowego – nie występuje jakakolwiek zmiana stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu na szkodę dla gruntów sąsiednich, a w szczególności gruntów nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], stanowiącej własność T. i M. małż. T. Jak wynika z obliczonego rozrządu wody, rowy sąsiednie przydrożne trawiaste i zbiornik retencyjno-infiltrujący Zb-03 są w stanie zatrzymać wody spływające z tego odcinka (wododziału). Nadmiar wody, w przypadku długotrwałych opadów deszczu, czy też deszczu nawalnego, z urządzeń odwadniających aczkolwiek może spływać do przebudowanego odcinka rowu 0-5 odpływowego z obwodnicy, jednakże dalej nie ma on ciągłości systemu odwadniającego. Najbliżej położony początek rowu bez nazwy jest zlokalizowany około 550 m od ujścia rowu 0-5, który jest bezodpływowy. Przedmiotowe rowy, będące urządzeniem wodnym, nie są urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, bo nie służą polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, stosownie do przepisu art. 70 ust. 3 ustawy prawo wodne i od wielu lat nie figurują na mapach ewidencyjnych tychże urządzeń. Do takich rowów może mieć zastosowanie art. 64a ustawy (decyzja restytucyjna) w sferze przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Bezspornym w omawianej sprawie jest jedynie to, że nie można tu mówić o zakłóceniu stosunków wodnych. Nie jest to kompetencja Wójta, o której mowa w art. 29 ustawy. Organ wskazał, że biegły poddał ponadto wnikliwej analizie także kolejny odcinek przedmiotowej drogi krajowej, wpływający na stan wody na gruncie i odprowadzanie wody z obwodnicy (skrzyżowanie ul. K.), tj. lewa jezdnia od km 1+450 do km 2+450 i prawa jednia od km 1+420 do km 2+450 – do rowów przydrożnych trawiastych, zbierających wody, o funkcji również rowów infiltracyjno-odparowujących z odpływem do zbiornika retencyjno-infiltracyjnego i dalej przez przepust do rowu odwadniającego, dawniej ujętego w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych jako 0-5 i oznaczonego na mapach topograficznych x0. Biegły wskazał, że odcinek ten jest prawidłowo wyposażony w urządzenia odwadniające, a przez to niepowodujący szkody na gruntach sąsiednich, gdyż nieruchomość oznaczona nr ew. [...], stanowiąca własność T. i M. małż. T., nie sąsiaduje z nieruchomością nr ew. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu GDDKiA. W odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]), położonych w G. przy ul. K., stanowiących własność Miasta Gminy G. organ stwierdził - mając na uwadze opinię biegłego - że istniejące rowy w obrębie tychże działek stanowią funkcję rowu chłonnego bezodpływowego lub inaczej magazynującego, istniejące od wielu lat, zresztą utrzymywane przez właścicieli – T. i M. małż. T. z własnej woli (sąsiadująca działka nr ew. [...]), ułatwiające przy tym w części odwodnienie własnej nieruchomości, a przy długotrwałych opadach także jej podtapianie. Nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody z działek stanowiących własność Gminy Miasta G., a przy tym nie powstały szkody na gruntach sąsiednich. Na działkach nie prowadzono żadnych robót, przekształceń, rzeźby terenu (nasypu i wykopu). Zdaniem biegłego, także w tym wypadku nie można mówić o zakłóceniu stosunków wodnych. Nie jest to kompetencja Wójta, o której stanowi art. 29 ustawy prawo wodne. W odniesieniu do stanu technicznego odcinków rowów bezodpływowych zlokalizowanych w obrębie działek o numerach od [...] do [...] - brak jest przesłanek prawno-merytorycznych do stosowania art. 29 ustawy i nie nastąpiły zmiany kierunku odpływu wody z działek stanowiących własność Gminy Miasta G., a zatem nie powstały szkody na gruntach sąsiednich.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję, w której zobowiązał Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich, tj. na nieruchomości nr [...] stanowiącej własność T. i M. małż. T., poprzez zapewnienie ciągłości odpływu rowów przydrożnych trawiastych (niecki) w km 2+670 do 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawności zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4, dla którego brak jest ciągłości odpływu i jednocześnie odmówił zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G., na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]). Po rozpoznaniu odwołania T. i M. małż. T. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W celu wywiązania się ze wskazań Kolegium oraz w celu wszechstronnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, organ I instancji dopuścił dowód z uzupełniającej opinii biegłego W. M. na okoliczność przyczyn zalewania nieruchomości w obrębie ul. K. [...] w G. stanowiącej działkę nr [...], w szczególności: gdzie wylewa się nadmiar wody z parownika przy wiadukcie [...]; jaki jest sposób odwodnienia skrzyżowania ul. [...] i gdzie skierowana jest woda z rowu przydrożnego; czy główną przyczyną zalewania gruntów małżonków T. jest brak konserwacji rowów na gruntach leśnych; czy istniejące rowy bezodpływowe spełniają swoją rolę, tj. czy są w stanie pomieścić nadmiar wody. W opinii uzupełniającej biegły odniósł się do poszczególnych zastrzeżeń wnioskodawców, a mianowicie, w zakresie zarzucanego zastrzeżenia dotyczącego nieuwzględnienia wylewającego się nadmiaru wody z "parownika przy wiadukcie [...]" biegły podał, że w opinii zasadniczej wyraźnie wskazano stan wody na gruncie i odprowadzenie wody z obwodnicy - lewej jezdni od km 2+670 do km 3+710 i prawej jezdni od km 2+670 do km 3+710 do rowów przydrożnych i dalej do zbiornika Zb-04 (lewa strona drogi od km 3+700) wraz z drogami wewnętrznymi nr 3 i nr 4, stwierdzono, że odcinek nie jest prawidłowo odwodniony, co powoduje szkody na gruntach sąsiednich, tj. nieruchomości [...], stanowiącej własność małżonków T., poprzez okresowe zalewanie gruntów sąsiadujących z terenem obwodnicy, tj. działki nr ewid. [...], szczególnie w okresach występowania:

- w kategorii ulew i deszczów nawalnych od 4,5 do 25,3 mm, tj. 45 m3/ha do 253 m3/ha przy czasie trwania 10 minut (wg C.);

- w kategorii natężenia opadów zależnych głównie od bezpieczeństwa odwadnianego obiektu, przy wartości współczynnika w zależności od średniej rocznej wysokości opadu.

Z obliczonego rozrządu wody wynika, że rowy przydrożne trawiaste i zbiornik Zb-04 nie są w stanie zatrzymać wody spływającej z tego obiektu (wododziału). Występuje nadmiar wody na poziomie 366 dm3/s, tj. 1318 m3/d, 220 m3/h, który powinien swobodnie spłynąć poprzez wykonany rów odprowadzający ze zbiornika do rowu odwadniającego oznaczonego 0-4 (wg oznaczenia umownego x3). W rzeczywistości rów odprowadzający nie jest połączony z dawniej wykonanym jako rów melioracyjny o numerze ewidencyjnym 0-4. Zatem nie ma zapewnienia ciągłości odpływu w systemie odwadniającym. W terenie przy odpływie z rowu odprowadzającego są widoczne rozlewiska i stagnacja wody, co stwierdzono już na etapie rozpoznania terenowego dla potrzeb sporządzenia opinii i udostępnionej dokumentacji topograficznej, będącej w aktach sprawy. Wobec takiej sytuacji w terenie, przy braku swobodnego odprowadzania wody z odwodnienia drogi będzie się tworzyła cofka na zbiorniku, potęgując niekontrolowany (niekorzystny) wylew wód z rowów przydrożnych i spływ na nieruchomości sąsiednie, tj. w szczególności stanowiące własność Państwa T., co przy braku rozwiniętej sieci rowów odwadniających może potęgować stagnację wody na gruncie. A przy tym dalszy spływ wód z odwodnienia tej części obwodnicy poprzez rowy przydrożne, poszerzone w postaci niecki z odpływem do rowu oznaczonego bez nazwy bn-1 (odcinek od km 3+700 do km 4+196) też jest utrudniony, gdyż rów ten praktycznie nie istnieje, co może potęgować zjawisko cofki i wpływać niekorzystnie na swobodny spływ wód i odwodnienia górnej zlewni (wododziału) w km 2+670 do km 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawność zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4. Wszystko to potwierdzenia uwzględnienie nadmiaru z tzw. parownika, czyli zbiornika. Na kolejne zastrzeżenie wnioskodawców, tj. że "na stronie 39 opinii odnośnie odwodnienia skrzyżowania ul. [...] nie uwzględniono i nie sprawdzono w terenie sposobu odprowadzania wody. Nie jest prawdą, że woda z rowu przydrożnego przechodzi do rowu odwadniającego-bezodpływowego – woda ta wchodzi rowem w las, łączy się z wodą leśną i przechodzi na grunty Urzędu Miasta G." - biegły raz jeszcze podkreślił, że w przedmiocie odwodnienia odcinka obwodnicy skrzyżowania ulicy [...] i drogi wylotowej na S. w przedziale lewej jezdni od km 1+450 do km 2+450 i prawa jezdnia od km 1+420 do km 2+450 do rowu przydrożnego z odpływem do zbiornika retencyjno-infiltracyjnego i dalej przez przepust do rowu odwadniającego bezodpływowego nie występuje jakakolwiek zmiana stanu wody na gruncie oraz kierunek jej spływu na szkodę dla gruntów sąsiednich, a w szczególności gruntów nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Państwa T. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej należy rozumieć wąsko i przyjąć, że chodzi tu jedynie o nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z tą nieruchomością. Jak wynika z obliczonego rozrządu wody rowy sąsiednie przydrożne trawiaste i zbiornik retencyjno-infiltrujący Zb-03 są w stanie z pełni zatrzymać wody spływające z tegoż odcinka (wododziału). Nadmiar wody, jedynie w przypadku długotrwałych opadów deszczu, czy też deszczu nawalnego, z urządzeń odwadniających mogą spływać od przebudowanego odcinka rowu do rowu 0-5 (x0) odpływowego w systemie bezodpływowym. Potencjalne zagrożenie powstania szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym albo powodować sytuacje, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Organ zauważył, że stan taki nie jest spowodowany budową obwodnicy. Przed wykonaniem robót związanych z budową obwodnicy, tereny gruntów stanowiły obszary rolne, łąk i zadrzewień, lasów, samosiewów, pokryte rozlewiskami i nieregularnymi ciągami rowów odwadniających stanowiących własność właścicieli poszczególnych nieruchomości. Właściciele nieruchomości, w tym Gmina Miasto G., zdawali sobie sprawę z takiego stanu i byli świadomi przy wyborze siedliska czy zabudowy w jakim stanie zagospodarowania terenu się znajdują. A przy tym rowy te są wyłączone z ewidencji urządzeń wodnych melioracji wodnych oraz gruntów zmeliorowanych, ale nadal stanowią urządzenia wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne (oznaczone w opinii odpowiednio x1, x, x3, x4, x5). Urządzenia te mają charakter liniowy, przebiegają na dłuższym odcinku nie tylko jednej nieruchomości, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Nakładane przez właściwych wójtów na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne stosowne decyzje nakazowe dotyczyłyby z jednej strony urządzeń wodnych (rowy), czego nie reguluje to unormowanie, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby to zapewnić prawidłowej, tj. skoordynowanej ich drożności - właściwego utrzymania na całej długości i ciągłości. Stąd podano w opinii o konieczności zastosowania, czy też przywołania w decyzji rozstrzygającej sprawę przepisu art. 64b ustawy prawo wodne. Jeżeli wnioskodawcy wysuwają problem nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (rowu) lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, to przepis art. 64b reguluje zagadnienie wydawania decyzji administracyjnej przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, co pokrywałoby się z roszczeniami uszczerbku majątkowego. Organ zauważył, że dla poprawy stanu funkcjonalnego zlokalizowanych rowów bezodpływowych, które zanikają w rozlewiskach, zabagnieniach, najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie w sposób solidarny koncepcji [...]. Wykonanie urządzeń wskazywanych w koncepcji ciążyłoby na właścicielach gruntów, którzy byliby zobowiązani do ponoszenia kosztów ich wykonania. Odmowa zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G. jest zasadna. A w kontekście stanu istniejących rowów zanikowych w rozlewiskach i zabagnieniach, nie ma możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, jedynie słuszne są działania inwestycyjne prowadzone przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. W zakresie zarzutu że "na str. 34: działka nr [...] faktycznie nie sąsiaduje z działką [...] Państwa T., lecz znajduje się na niej zbiornik, do którego doprowadzona jest woda z pól ul. K., jak i z odwodnienia skrzyżowania z ul. [...], a dalej przepływa przez las. Główną przyczyną zalewania naszych gruntów jest brak konserwacji rowów na gruntach leśnych, które nie mieszczą nadmiaru wody" - biegły w swojej opinii uzupełniającej wskazał, że zagadnienie to mieści się w kategorii rozwiązań prawnych związanych z nienależytym utrzymaniem urządzenia wodnego. Skutkiem nienależytego utrzymania urządzenia wodnego ma być szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Kwestię szkodliwości w oddziaływaniu na grunty należy rozpatrywać w kontekście obowiązujących przepisów art. 64b ustawy prawo wodne, gdzie w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływania na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie do poprzedniej funkcji. W decyzji organ nakazuje przywrócenie do poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód. Nie jest to kompetencja wójta gminy. Co do zarzutu wnioskodawców do zapisu ze str. 38 opinii, iż "istniejące rowy bezodpływowe nie spełniają swojej roli, gdyż nie są w stanie pomieścić nadmiaru wody i powodują szkody na naszych gruntach. Łąki są zalewane" - biegły stwierdził, że zagadnienie to całkowicie pokrywa się z wykładnią cytowanego wyżej art. 64b ustawy prawo wodne.

Organ I instancji podał, że z wniosków końcowych opinii uzupełniającej wynika, iż z przedstawionych przez wnioskodawców uwag wynika przede wszystkim nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych w schemacie rowów melioracyjnych. W tej części obszaru na wysokości przebiegającej trasy obwodnicy od s02 K. (km 2+470,52) do 4+196, w tym [...] (km 3+747,84) występują rowy bezodpływowe, tereny bagniste - podtopione, porośnięte drzewami i krzakami, system jezior i oczek wodnych, stanowiących własność różnych właścicieli nieruchomości. Kwestie szkodliwości w oddziaływaniu na grunty można rozpatrywać w kontekście obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gruntów. Szkodliwe oddziaływanie na nie powinno być rozpatrywane przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosta). Nakładanie przez właściwych wójtów na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne stosownych nakazów dotyczyłoby z jednej strony urządzeń wodnych - rowów melioracyjnych, czego nie reguluje to unormowanie, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej, tj. skoordynowanej ich drożności, czyli właściwego utrzymania na całej długości i ciągłości.

Po zapoznaniu się z uzupełniającą opinią małżonkowie T. zgłosili do niej uwagi, więc [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy G. ponownie dopuścił dowód z uzupełniającej opinii biegłego W. M. celem ustosunkowania się do zarzutów wnioskodawców. W opinii tej biegły podtrzymał swoje wnioski i tezy z dotychczasowych opinii.

Oceniając ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji wskazał, że nie ma żadnych wątpliwości odnośnie tego, że Gmina Miasta G. w żadnym stopniu nie naruszyła stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Konkluzja ta w sposób jasny i kompleksowy wynika z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Fakt, iż Gmina Miasta G. swoimi działaniami nie naruszyła stosunków wodnych w rejonie ul. K. wynika ze wszystkich opinii zgromadzonych w sprawie. Organ ma przy tym na względzie fakt, że opinia firmy [...] kwestii tej nie dotyczyła, a w stosunku do opinii biegłego J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący sprawę wskazał na liczne zastrzeżenia, niemniej jednak biegły ten wyraźnie wskazał, że Gmina Miasta G. nie podejmowała żadnych działań, które zmieniałyby stosunki wodne. Przede wszystkim organ miał na względzie opinię W. M. Organ wskazał, że wydając ją biegły ten dokonał bardzo szerokich analiz i obliczeń matematycznych, popartych i poprzedzonych oględzinami opiniowanego miejsca i analizą dokumentacji technicznej dotyczącej obwodnicy G.. Biegły miał również dostęp do akt sprawy i zapoznał się z wcześniej wydanymi opiniami. Wnioski wyciągnięte przez niego oparte są zatem na szerokiej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, na oględzinach opiniowanego miejsca oraz na własnym doświadczeniu zawodowym i wiedzy. Wiedza ta i doświadczenie nie były kwestionowane przez strony postępowania, organ również okoliczności tych nie podważył tym bardziej, że W. M. jest biegłym z listy Wojewody [...]. Organ nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie gospodarki wodnej, dlatego też analizę i obliczenia biegłego weryfikował jedynie pod kątem ich zgodności rachunkowej i z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. W tym kontekście organ stwierdził, że nie ma zastrzeżeń do opinii. Nie dostrzegł jakichkolwiek błędów logicznych, czy twierdzeń nie dających się obronić z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego. Żadnych tego typu uwag, czy zastrzeżeń nie miały również strony. Jednocześnie konkluzja biegłego, co do działań, czy zaniechań Gminy Miasta G. jest jednoznaczna, bezwarunkowa i w całości uwzględnia pytania organu kierowane do biegłego. W tej sytuacji organ I instancji, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie miał wątpliwości, że Gmina Miasta G. w żaden sposób nie naruszyła stosunków wodnych i nie ma podstaw do nałożenia na nią jakichkolwiek obowiązków wskazanych w art. 29 ustawy prawo wodne.

Organ wskazał, że opinia biegłego W. M. zasadniczo różni się natomiast od wcześniej zgromadzonych opinii pod względem oceny działań Skarbu Państwa – GDDKiA, podjętych w związku z budową obwodnicy G. Zarówno z opinii firmy [...], jak i z opinii biegłego J. M. wynikało, że GDDKiA w żaden sposób nie naruszyła stosunków wodnych w niniejszej sprawie. Tymczasem z opinii W. M. wynika, iż w odcinku stanowiącym wododział, obejmujący m.in. wiadukt oznaczony na mapie [...], odcinek wpływający na stan wody na gruncie i odprowadzenie wody z obwodnicy - lewej jezdni od km 2+670 do km 3+710 i prawej jezdni od km 2+670 do km 3+710 do rowów przydrożnych i dalej do zbiornika Zb-04 (lewa strona drogi w km 3+700), bez drogi wewnętrznej nr 3 i nr 4 – nie jest prawidłowo odwodniony, co powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Jak wskazał organ, konkluzja biegłego oparta została nie tylko o analizę dokumentacji technicznej, czy o oględziny przedmiotowego miejsca, ale też o szczegółowe obliczenia matematyczne. W tym stanie rzeczy opinia biegłego W. M. oparta jest na znacznie szerszej podstawie (przesłankach wnioskowania), niż wcześniej zgromadzone opinie. Powoduje to, że nie tylko opinia ta jest bardziej pełna i kompleksowa niż wcześniejsze opinie, ale też jest bardziej spójna i konsekwentna z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego. Z tych względów organ nie miał wątpliwości co do jej wiarygodności i możliwości oparcia na niej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Organ podzielił natomiast w pełni zastrzeżenia i uwagi co do wcześniejszych opinii zgromadzonych w sprawie, a będących podstawą uchylenia ostatnich rozstrzygnięć w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i tym samym nie dał wiary opiniom [...] i J. M. w zakresie dotyczącym gruntów Skarbu Państwa - GDDKiA.

Oceniając opinię biegłego W. M. organ konsekwentnie podtrzymał swoją ocenę dokonaną dotychczas. Zdaniem organu opinia ta nadal jest w pełni logiczna, rachunkowo poprawna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, jak również nie ujawniły się jakiekolwiek okoliczności, które deprecjonowałyby wiedzę, czy doświadczenie zawodowe biegłego. Przedmiotowa opinia w sposób kompleksowy i wszechstronny dokonuje analizy sytuacji wodnej przedmiotowych nieruchomości i wskazuje nie tylko na rozwiązania adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego w ramach art. 29 prawa wodnego, ale również wskazuje na rozwiązania w szerszym zakresie, które mogą doprowadzić do kompleksowego rozwiązania kwestii stosunków wodnych w tym miejscu, co jednak wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Wskazuje to jednak na rzetelne wywiązywanie się przez biegłego ze swoich obowiązków i kompleksową ocenę sytuacji, co przeczy zarzutom odwołujących się stawianym opinii.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż wywiązując się ze wskazań i zaleceń organu II instancji, poddał wszechstronnej ocenie zarzuty wnioskodawców wobec opinii. Zdaniem organu, ocena ta musiała nastąpić z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej, dlatego też dopuszczono dwie opinie uzupełniające, które były kwestionowane przez odwołujących się, jednak w ocenie organu całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim organ wskazał, że zarzuty wnioskodawców nie były merytoryczną oceną opinii, a subiektywnym przekonaniem odwołujących się co do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, jak również formą "życzeniowego myślenia" w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu, z treści pism wnioskodawców wynika wola nałożenia stosownych obowiązków na Gminę Miasta G., jednakże materiał dowodowy nie dawał podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Opinia biegłego, zgodnie z założeniem, musi być obiektywnym dowodem opartym na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu życiowym autora opinii i jeśli dokument ten spełnia wymogi pozwalające uznać go za wiarygodny dowód, to nie można akceptować, aby niezadowolenie strony z wniosków opinii zmuszało organ do szukania innych biegłych, aż do skutku akceptowalnego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego tylko dlatego, że przedłożona do akt sprawy opinia jest dla strony niekorzystna. O dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii rzeczoznawcy powinny bowiem decydować wątpliwości co do przedłożonego uprzednio operatu, a nie subiektywne odczucie strony. W ocenie organu I instancji, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy kwestionowali przedmiotową opinię w oderwaniu od jej merytorycznej analizy, artykułując jedynie swoje subiektywne niezadowolenie wobec jej treści. Odwołujący się nie mają wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, nie posiłkowali się również opinią prywatną, która potwierdzałaby jakiekolwiek wadliwości w ocenach i obliczeniach biegłego W. M. Ponadto organ dopuścił aż dwie opinie uzupełniające, w ramach których biegły ustosunkował się do zarzutów wnioskodawców, podtrzymując swoją dotychczasową opinię. Zdaniem organu, również przedmiotowe opinie uzupełniające stanowią w pełni wiarygodną podstawę rozstrzygnięcia. Biegły nie wdał się w nieuzasadnioną polemikę z wnioskodawcami, a rzeczowo i merytorycznie ustosunkował się do ich twierdzeń. W tym kontekście wnioskodawcy się nie mieli racji zarzucając biegłemu, że w swojej opinii opierał się jedynie na planach i dokumentach, a nie na wizji w terenie. Ze zgromadzonych dokumentów jasno wynika, że biegły był osobiście na przedmiotowych nieruchomościach i osobiście dokonał oceny sytuacji w terenie. Organ nie znalazł podstaw do kwestionowania opinii biegłego z powodu przyjętej przez biegłego metodologii gromadzenia materiałów będących podstawą opinii. Organ podniósł, że wnioskodawcy wskazywali, iż nie wiadomo kiedy zostanie wykonany rów, bądź założony dren odprowadzający nadmiar wody ze zbiornika (parownika) Zb-04, przy czym art. 29 prawa wodnego nie upoważnia organu do wskazania terminu, w jakim ma być wykonany obowiązek nałożony decyzją, nie można zatem uznać tego zastrzeżenia za istotne dla rozstrzygnięcia. Z kolei zastrzeżenia dotyczące zalewania ich nieruchomości nie mogły skutkować podważeniem wiarygodności opinii biegłego, albowiem jak wyżej wskazano, są one wyrazem subiektywnych przekonań i oczekiwań wnioskodawców, a nie merytoryczną, specjalistyczną analizą hydrologiczną stanu wody na przedmiotowym gruncie. Organ wskazał ponadto, że nie przeprowadził rozprawy administracyjnej z udziałem wnioskodawców i biegłego, albowiem uznał, że nie wniosłaby ona do sprawy żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Rozprawa w żaden sposób nie przyczyniłaby się do przyspieszenia lub uproszczenia sprawy. Zarówno biegły, jak i wnioskodawcy swoje stanowiska przedstawili szczegółowo w załączonych dokumentach.

Przenosząc całokształt powyższych ustaleń na grunt przedmiotowej sprawy, powołując treść art. 29 ustawy prawo wodne, organ wskazał, że nakaz, o jakim mowa w ustępie 3 tego przepisu, organ może wydać tylko wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: następuje naruszenie stosunków wodnych na gruncie, wystąpi szkoda na działce sąsiedniej i wreszcie, istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych a szkodą. A zatem, dokonując oceny skutków, jakie wywołane zostały w konsekwencji poczynionych przez właściciela zmian na gruncie, organ winien przede wszystkim zbadać, czy przyczyniły się one do powstania szkody na gruncie sąsiednim. Przez odprowadzenie wód i ścieków na działkę sąsiednią należy rozumieć zastosowanie celowo takich urządzeń, które mają za zadanie magazynowanie wody i ścieków, a następnie opróżnianie ich na sąsiedniej działce lub w jej pobliżu. Może też chodzić o stałe odprowadzanie w taki sposób wód i ścieków. Nie można nazwać odprowadzaniem wód i ścieków na sąsiednią działkę tego, że wody i ścieki są odprowadzane na własną działkę, a następnie na skutek różnicy poziomów gruntu w sposób naturalny przenikają na sąsiednią posesję. Nie można też nazwać "odprowadzaniem" sporadycznego zalania cudzej działki na skutek np. gwałtownej ulewy (oberwanie sią chmury). Organ stwierdził, że żadne działania właściciela działek sąsiednich o numerach od [...] do [...] (przed podziałem działka o nr [...]), tj. Gminy Miasta G., do działki wnioskodawców nie powodowały zmian na gruncie. Właściciel ww. działek nie zmienił bowiem stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł w ogóle, a tym bardziej ze szkodą dla gruntów wnioskodawców. Wynika to z twierdzenia wnioskodawców i osób biorących udział w postępowaniu, które stwierdziły, że problem zalewania gruntów pojawił się dopiero po wybudowaniu obwodnicy. W tym zakresie dowody te są w pełni spójne z opinią W. M., tym bardziej, że nawet wnioskodawcy nie są w stanie wskazać jakichkolwiek konkretnych działań Gminy, które naruszyłyby lub zmieniłyby stosunki wodne. Budowa i nieprawidłowe odwodnienie odcinka drogi krajowej nr [...] w kilometrażu lewej jezdni od km 2+670 do km 3+710 i prawej jezdni od km 2+670 do km 3+710 spełnia przesłanki zakwalifikowania go jako niedozwolonej zmiany stanu wody i odprowadzania wody, o których mowa w art. 29 ustawy prawo wodne. Fakt nieprawidłowego odwodnienia tego odcinka drogi jednoznacznie wynika z wiarygodnej dla organu opinii biegłego W. M. Biegły jasno wskazał, też, że okoliczność ta powoduje szkodę na gruntach wnioskodawców. W tym zakresie opinia w pełni koresponduje z zeznaniami wnioskodawców, organ uznał więc tę okoliczność za udowodnioną. Wreszcie organ nie miał wątpliwości co do związku przyczynowego między przedmiotową zmianą stanu wody, a szkodą na gruntach wnioskodawców. Budowa obwodnicy G. była i jest znaczącą ingerencją w grunty i jak wskazywali sami wnioskodawcy, przed jej budową nie było problemów ze stanem wody. Oczywistym więc jest, że budowa obwodnicy, a konkretnie jej niewłaściwe odwodnienie na wskazanym kilometrażu spowodowały zmianę stosunków wodnych, a w konsekwencji, szkodę na gruntach wnioskodawców. W tej sytuacji organ zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie naprawiające ten stan rzeczy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i M. małż. T.. Odwołujący się zaskarżyli decyzję w części, tj. w zakresie punktu 2. Wskazali, że Gmina Miasta G. powinna być zobowiązana do zapobiegania szkodom na działkach sąsiadujących z jej gruntem, skoro przyjmuje wodę wylewającą się z niekonserwowanych rowów na swoje grunty i nie zabezpiecza jej przed dalszym zalewaniem sąsiednich gruntów. Ich zdaniem woda wylewa się z lasu na grunty Gminy Miasta G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne.

Przepis ten zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel nieruchomości sąsiedniej, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie.

Bezspornie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której część merytoryczną organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinien to uczynić w kontekście pozostałego materiału dowodowego, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Nie może również uchylić się organ od ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę.

Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i na podstawie pełnego materiału dowodowego, może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie wyjaśnieniu podlegało czy Gmina Miasta G. jako właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]) istotnie zmieniła stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

W tym celu organ I instancji pozyskał opinię biegłego W. M. - biegłego Wojewody [...] w zakresie postępowania wodnoprawnego oraz w zakresie sporządzenia ocen oddziaływania na środowisko.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, traktując je jako własne oraz przekonanie organu, szczegółowo i wnikliwe opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że opinia biegłego oraz sporządzone przez niego dwie opinie uzupełniające, w których biegły ustosunkował się do zarzutów odwołujących, podnoszonych w trakcie postępowania przed organem I instancji, a następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji - są rzetelne, poprzedzone oględzinami nieruchomości, oparte o specjalistyczne analizy i wyliczenia oraz spójne w zakresie oceny, że Gmina Miasta G. nie doprowadziła do zmiany stanu wód na gruncie swojej działki.

Sam fakt wylewania się wody z niekonserwowanych rowów w granicach leśnych na grunty Gminy Miasta G., a następnie przelewania się tej wody na sąsiadujące grunty odwołujących się, nie może, wbrew ich twierdzeniu, stanowić podstawy do uznania, że Gmina Miasta G. doprowadziła do zmiany stanu wód na gruncie.

Z opinii uzupełniającej sporządzonej przez biegłego w czerwcu 2017 r. wynika, iż podawane przez odwołujących się zagadnienie, że główną przyczyną zalewania ich gruntów jest brak konserwacji rowów na granicach leśnych, które nie mieszczą nadmiaru wody, mieści się w kategorii rozwiązań prawnych związanych z nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego.

Jak stanowi art. 64 ust. 1 ustawy, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, zaś zgodnie z art. 64b ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli starosta (art. 140 ust. 1 ustawy) - może w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Zatem, jeżeli działanie właściciela grantu zmieniające stosunki wodne na jego gruncie dotyczy funkcjonowania rowu, to do nałożenia w formie decyzji stosownych obowiązków właściwym organem pierwszej instancji jest starosta. Kolegium podzieliło także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego celem art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycji odrębnych przepisów (por. wyrok z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07).

Skoro zatem Gmina Miasta G. nie spowodowała zmiany stosunków wodnych na gruncie, należało odmówić zobowiązania jej do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G. na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i M. T. w opisowy sposób zarzucili, że w rozstrzygnięciu zawartym w punkcie 1. nie określono terminu do wykonania wskazanego tam zobowiązania Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na ich nieruchomości. Ponadto skarżący zakwestionowali rozstrzygnięcie w zakresie punktu 2. decyzji, tj. nieuwzględnienie ich żądania w odniesieniu do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]), stanowiących własność Gminy Miasta G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga została oparta częściowo na uzasadnionych podstawach. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd podzielił w całości ustalenia dokonane przez organy obu instancji (stąd nie ma potrzeby ich powtarzania), choć na tej podstawie wyciągnęły one częściowo nieprawidłowe wnioski, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w punkcie 2. decyzji Wójta Gminy G.

Bezsprzecznie w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: dawne prawo wodne), gdyż zaskarżona decyzja, jako ostateczna, została wydana na ich podstawie w dniu [...] grudnia 2017 r. w sytuacji, gdy ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2018 r..

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie były dwie kwestie związane ze stosunkami wodnymi na działce nr [...] (będącej własnością skarżących), tj. czy stosunki te zostały naruszone:

1. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, w której zarządzie znajduje się działka nr [...];

2. przez Gminę Miasta G., będącą właścicielką działek powstałych na skutek podziału działki o dawnym numerze [...].

O ile w odniesieniu do pierwszego zagadnienia nie było w zasadzie wątpliwości (o czym świadczy stanowisko małżonków T., jak i samej GDDKiA (która nie zakwestionowała nałożonego na nią obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] w G. przy ul. K., stanowiącej własność skarżących, poprzez zapewnienie ciągłości odpływu rowów przydrożnych trawiastych (niecki) w km 2+670 do 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawności zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4, dla którego brak jest ciągłości odpływu), o tyle ostatecznie sporna była przede wszystkim kwestia zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G., na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]).

Z zebranego przez organy materiału wynika, że zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji art. 29 ust. 3 dawnego prawa wodnego, Wójt miał kompetencje do wydania rozstrzygnięcia zawartego ostatecznie w punkcie 1. decyzji z dnia [...] września 2017 r.. Żadna ze stron postępowania faktu tego nie kwestionowała.

Z kolei w odniesieniu do rozstrzygnięcia z punktu 2. decyzji organu I instancji, jak słusznie przyjęły organy obu instancji – zastosowanie winien mieć art. 64b dawnego prawa wodnego. Przepis ten stanowił, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego mógł, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Już z twierdzeń samych małżonków T. wynika, że główną przyczyną zalewania ich gruntów jest brak konserwacji rowów na granicach leśnych, które nie mieszczą nadmiaru wody. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w opinii biegłego W. M., jak również wynika w zasadzie z poprzednio sporządzonych w sprawie opinii. W tej sytuacji kwestia ta mieści się właśnie w kategorii rozwiązań prawnych związanych z nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego, o których stanowił cytowany wyżej art. 64b.

Z art. 140 ust. 1 dawnego prawa wodnego wynikało zaś, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych (...) był starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Z kolei art. 156 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

W świetle powyższych ustaleń bezspornym jest, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy G. rozstrzygnął kwestię, która nie należała do jego kompetencji, bowiem odmowa zobowiązania Gminy Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w obrębie ul. K. w G., na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...]) – stanowiła merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy należącej do kompetencji właściwego starosty.

Rozpoznanie sprawy poza zakresem właściwości danego organu powoduje nieważność tak wydanej decyzji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej I w zakresie punktu 2., jak i sama ta decyzja organu I instancji w tej mierze - dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w punkcie 1. wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, natomiast w punkcie 2. sentencji - w części dotyczącej punktu 2. decyzji organu I instancji, a to na podstawie art. 135 ppsa.

Natomiast nie mają racji skarżący w odniesieniu do braku określenia terminu do wykonania zobowiązania Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w [...] w przedmiocie urządzeń zapobiegającym szkodom na stanowiącej ich nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w G. przy ul. K., poprzez zapewnienie ciągłości odpływu rowów przydrożnych trawiastych (niecki) w km 2+670 do 3+710 w ciągu drogi krajowej nr [...] i sprawności zbiornika Zb-04 z odpływem do rowu o nazwie 0-4, dla którego brak jest ciągłości odpływu.

Przede wszystkim w samym art. 29 ust. 3 dawnego prawa wodnego ustawodawca nie wprowadził żadnego uregulowania w kwestii zakreślenia zobowiązanemu podmiotowi jakiegokolwiek terminu na przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Termin taki nie wynika też z żadnego innego przepisu prawa. Również w judykaturze i w piśmiennictwie zgodnie przyjmowano, że w przepisach dawnego prawa wodnego brak było podstawy do określania przez organ terminu wykonania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, Lex nr 950530; Bartosz Rakoczy, Komentarz do art. 29 ustawy prawo wodne, Lex Omega).

Na słuszność powyższego stanowiska jednoznacznie wskazuje też porównanie treści powołanego art. 29 ust. 3 dawnego prawa wodnego z analogiczną regulacją obecnie obowiązującej ustawy prawo wodne, tj. jej art. 234 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W tym przypadku ustawodawca jednoznacznie nakazał więc organowi administracji określenie terminu na przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. na dokonanie takich samych czynności, które były objęte normą dawnego art. 29 ust. 3.

Z uwagi na powyższe, w pozostałej części skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekła w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 151 ppsa.

Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania sądowego w punkcie 4. sentencji zostało oparte na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżących kwotę składa się uiszczony przez nich wpis od skargi, którego wysokość została ustalona na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).