Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 719/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 2a
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 13, art. 14 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 645/10 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 645/10, oddalił skargę B. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2009 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW) w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący zaniechał działalności rolniczej na terenach ONW w roku 2007 na powierzchni 130,30 ha, w sytuacji gdy płatność przyznana i wypłacona mu z tego tytułu wyniosła: w 2004 r. [...] zł dla powierzchni 130,30 ha, w 2005 r. [...] zł dla powierzchni 130,30 ha, w 2006 r. [...] zł dla powierzchni 144,23 ha. Organ wskazał, że wnioskodawca powinien zwrócić ustalone nienależne pobrane środki ONW powiększone o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia tej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

B. O. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2009 r. i ustalił B. O. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. strona zaniechała działalności rolniczej na części obszarów objętych zobowiązaniem ONW, natomiast oświadczenie przejmującego posiadanie dziatek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zostało złożone dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r. Organ podał, że wnioskodawca podpisał oświadczenie w tab. X na stronie 4, pkt 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę B. O. na powyższą decyzję podniósł, że istotą rozpoznawanej sprawy jest określenie, czy doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, co powodowałoby konieczność zwrotu płatności ONW, jaką wnioskodawca otrzymał na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że otrzymanie płatności ONW skutkuje powstaniem po stronie beneficjenta 5-letniego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW. WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca w części "Oświadczenia i zobowiązania" zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wskazując, że zobowiązanie ONW ma charakter osobisty, WSA wywiódł, że z tego powodu prawodawca przewidział możliwość uniknięcia przez producenta rolnego zwrotu środków w przypadku przeniesienia posiadania, pod warunkiem złożenia stosownego oświadczenia strony przejmującej, o którym mowa w § 9 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, dalej: rozporządzenie ONW), którego istotnymi elementami są:

1. zobowiązanie do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem,

2. zobowiązanie do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej - w przypadku zaniechania działalności.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że zobowiązanie podjęte przez niego było kontynuowane przez przejmującego, o czym świadczy złożenie przez przejmującego wniosku o przyznanie płatności ONW na kolejny rok. Wniosek ten stanowił bowiem podstawę przyznania płatności i rozpoczęcia nowego 5-letniego zobowiązania ONW po stronie przejmującego.

Sąd podkreślił, że powołane w sprawie przepisy prawa krajowego są odzwierciedleniem zasady wyrażonej w art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.04.153.30, dalej: rozporządzenie Komisji nr 817/2004). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli jednak zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wyraźnie wynika, że powinno istnieć wyraźne przekazanie zobowiązania, jako swoista czynność prawna towarzysząca przekazaniu gospodarstwa, tym samym nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, co do niezgodności zaskarżonej decyzji z duchem prawa wspólnotowego, celami i funkcjami wsparcia ONW.

B. O. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a to:

1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w związku z § 9 ust. 2a i 4 oraz § 4 rozporządzenia ONW,

2. art. 13 lit a) i punktami 7, 20, 24 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80, dalej: rozporządzenie Rady nr 1257);

3. art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004

- poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, z pominięciem wykładni celowościowej i prowspólnotowej, ze zbytnim rygoryzmem formalnym, co wpłynęło na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, że sam fakt spóźnienia w złożeniu zobowiązania przez następcę uzasadnia zwrot otrzymanych dopłat, nawet jeśli zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej wykonano.

Jednocześnie skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za konieczne, z pytaniem prejudycjalnym, czy w świetle regulacji art. 13 lit a) i punktów 7, 20 i 24 preambuły rozporządzenia Rady nr 1257/1999 oraz art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004, konieczny jest zwrot otrzymanej pomocy ONW, jeżeli zobowiązanie osoby przejmującej gospodarstwo rolne jest złożone po terminie określonym przez prawo krajowe, zaś działalność rolniczą faktycznie prowadzono przez okres objęty zobowiązaniem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem WSA rozporządzenie Komisji Nr 817/2004 rzeczywiście przewiduje w art. 36 obowiązek zwrotu otrzymanego wsparcia w przypadku przekazania całości lub części gospodarstwa innej osobie, jeżeli osoba ta nie przejmie zobowiązania. Jednakże regulacja ta nie zawiera ani określenia terminu, w którym przejmujący ma złożyć swoje zobowiązanie, ani nie wskazuje jak należy rozstrzygnąć kwestię zwrotu wsparcia, gdy działalność rolnicza rzeczywiście była prowadzona zgodnie z podjętym zobowiązaniem.

Skarżący podkreślił, że rozporządzenie Komisji nr 817/2004 jest aktem wykonawczym w stosunku do rozporządzenia Rady nr 1257/1999. Zgodnie z art. 13 ostatnio powołanego rozporządzenia celem wsparcia ONW jest m. in. zapewnienie korzystania z użytków rolnych i przyczynienie się przez to do utrzymania żywotnej społeczności wiejskiej. Skarżący zaznaczył, że w preambule rozporządzenia Rady nr 1257/1999 wskazano na konieczność przyczyniania się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymywania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej (pkt 24), przyznawania szczególnych korzyści młodym rolnikom (pkt 20) oraz potrzebę zachęcania i wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez reorganizację i uproszczenie istniejących instrumentów rozwoju obszarów wiejskich (pkt 7). Według skarżącego, reorganizację i uproszczenie instrumentów rozwoju obszarów wiejskich należy rozumieć również jako odpowiednie odformalizowanie tych instrumentów.

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że przekazał gospodarstwo młodszemu producentowi rolnemu (synowi), który faktycznie kontynuował działalność objętą zobowiązaniem skarżącego, co oznacza realizację celu wsparcia ONW.

Zdaniem skarżącego, nakazywanie zwrotu wsparcia tylko na tej podstawie, że oświadczenie przejmującego gospodarstwo złożono po terminie jest bezzasadne. Rozstrzygnięcie takie jest zbyt formalistyczne i surowe, prowadzi w swej istocie do pokrzywdzenia skarżącego, podważa zaufanie obywateli do instytucji państwowych i wspólnotowych, niwecząc tym samym cel wsparcia ONW.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

W rozpoznawanej sprawie został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 9 ust. 2a i 4 oraz § 4 rozporządzenia ONW, art. 13 lit a) i motywów 7, 20, 24 preambuły rozporządzenia Rady nr 1257/1999 oraz art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004. Według skarżącego Sąd pierwszej instancji wykładając powołane przepisy kierował się zbytnim rygoryzmem formalnym oraz pominął wykładnię celowościową i prowspólnotową, co wpłynęło na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, że sam fakt spóźnienia w złożeniu zobowiązania przez następcę uzasadnia zwrot otrzymanych dopłat, nawet jeśli zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej wykonano.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 9 ust. 4 oraz § 4 rozporządzenia ONW, art. 13 lit a) i motywów 7, 20, 24 preambuły rozporządzenia Rady nr 1257/1999. Już z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni tych ostatnio powołanych przepisów należało uznać za nietrafne.

Przechodząc do zarzutu naruszenia § 9 ust. 2a rozporządzenia ONW, podnieść należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle do niego nie nawiązuje. W szczególności skarżący nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu i jak powinien być on rozumiany. Z uwag o charakterze ogólnym, nie odwołujących się do § 9 ust. 2a rozporządzenia ONW wynika, że skarżący kwestionuje stanowisko WSA o obowiązku zwrotu wsparcia w przypadku, gdy osoba przejmująca działki rolne, do których została przyznana płatność ONW nie złoży w terminie oświadczenia o przejęciu zobowiązania poprzedniego posiadacza działek. Wspomniane uwagi nie stanowią jednak właściwego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Wskazana wada skargi kasacyjnej sprawia, że także w tym zakresie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także trafny zarzut błędnej wykładni art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 stwierdził, że przepisy krajowe są odzwierciedleniem wyrażonej w nim zasady dotyczącej zwrotu wsparcia w przypadku przekazania gospodarstwa podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia, o ile nie jest ono przekazywane innej osobie. Analizując treść powołanego przepisu Sąd doszedł do wniosku, że przekazanie zobowiązania powinno być wyraźne "(...) jako swoista czynność prawna towarzysząca przekazaniu gospodarstwa (...)".

Skarżący podniósł, że w art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 nie został określony termin, w którym przejmujący ma złożyć swoje zobowiązanie, ani nie wskazano jak należy rozstrzygnąć kwestię zwrotu wsparcia, gdy działalność rolnicza rzeczywiście była prowadzona zgodnie z podjętym zobowiązaniem. W związku z tym, zdaniem skarżącego należy zastosować szeroką wykładnię tej normy, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni celowościowej. W konkluzji strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdza, że bezzasadne jest nakazywanie zwrotu wsparcia tylko na tej podstawie, że oświadczenie przejmującego gospodarstwo złożono po terminie. Stanowisko takie jest zbyt formalistyczne i surowe, prowadzi w swej istocie do pokrzywdzenia skarżącego, podważa zaufanie obywateli do instytucji państwowych i wspólnotowych, niwecząc tym samym cel wsparcia ONW wynikający z art. 13 lit a) i motywów 7, 20, 24 preambuły rozporządzenia Rady nr 1257/1999. Innymi słowy według skarżącego to nie formalne przejęcie zobowiązania przez następcę beneficjenta płatności ONW, lecz rzeczywiste kontynuowanie tego zobowiązania powinno mieć decydujące znaczenie przy orzekaniu o zwrocie przyznanego wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego nie jest trafne. Podkreślenia bowiem wymaga, że warunkiem przyznania płatności ONW jest złożenie przez producenta rolnego zobowiązania o prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego (art. 14 ust. 4 tiret drugie rozporządzenia Rady nr 1257/1999). Pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest świadczeniem publicznoprawnym, przyznawanym w drodze decyzji organu administracji publicznej. Prawo do dopłat jest powiązane z gospodarstwem rolnym, w tym znaczeniu, że służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, a nie jedynie zaspokojeniu interesów uprawnionego. Z tego powodu przepisy prawa unijnego przewidują jego przeniesienie na inny podmiot w związku z przejściem na ten inny podmiot prawa do gospodarstwa rolnego (art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji nr 817/2004). Zauważyć należy, że płatności są przyznawane konkretnemu podmiotowi i w sensie prawnym są one związane z określonym w decyzji beneficjentem. Dlatego przekazanie (przejście) gospodarstwa rolnego na następcę prawnego nie powoduje automatycznie przejścia wraz z gospodarstwem zobowiązań podjętych przez beneficjanta, a w konsekwencji prawa do płatności. W przypadku płatności ONW następca prawny może przejąć zobowiązania swego poprzednika i w ten sposób umożliwić mu zwolnienie z obowiązku zwrotu wsparcia, jednak wymaga to złożenia określonego przepisami prawa oświadczenia. Z tej przyczyny za nietrafny należy uznać pogląd skarżącego, że faktyczne kontynuowanie zobowiązania beneficjenta przez jego następcę, mimo zaniechania złożenia w tym zakresie wymaganego oświadczenia, stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia przekazującego gospodarstwo z obowiązku zwrotu przyznanego mu wsparcia. Warunkiem skutecznego przejęcia zobowiązania jest bowiem złożenie oświadczenia o ustalonej formie (na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) i treści ( § 9 ust. 2a pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia ONW) oraz w określonym terminie (14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych).

Skarżący słusznie zauważył, że w art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 nie określono terminu złożenia oświadczenia przez przejmującego. Na tym tle pojawia się zagadnienie dopuszczalności regulacji tej kwestii przez prawo krajowe. Zauważyć w związku z tym należy, że problematyka przyznawania płatności lub pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej jest regulowana przez prawo krajowe uzupełniająco. Możliwe przy tym są różne sytuacje, w których państwo członkowskie podejmuje działania legislacyjne. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy prawodawstwo unijne wprost przekazuje uregulowanie określonych kwestii przez państwa członkowskie. Druga obejmuje sytuacje, w których prawo krajowe musi uregulować problemy, o których przepisy unijne milczą. Niekiedy prawo unijne reguluje tylko pewne zasady ogólne, które muszą być doprecyzowane, uzupełnione przez prawodawcę krajowego. Zasadniczo prawodawca krajowy podejmując działania legislacyjne nie może rozszerzać zakresu zastosowania przepisów prawa unijnego, ani ustanawiać przepisów krajowych, które przeczyłyby regulacjom unijnym lub pozbawiałyby je efektywności.

W przypadku płatności ONW na poziomie regulacji prawa unijnego przewidziana została możliwość przejęcia zobowiązania, podjętego przez beneficjenta jako warunek przyznania wsparcia, przez osobę której przekazuje on gospodarstwo rolne. Prawo krajowe uzupełniło tę regulację poprzez określenie, między innymi, warunków jakie musi spełniać oświadczenie oraz terminu jego złożenia. Przyjęte w prawie krajowym rozwiązanie nie jest sprzeczne z regulacjami unijnymi - art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004, gdyż przewiduje możliwość przejęcie zobowiązania beneficjenta jako wyjątek od zasady zwrotu wsparcia przez rolnika, który zaniechał działalności rolniczej. Rozporządzenie ONW w § 9 ust. 2a stanowi ich uszczegółowienie, mające na celu sprawne i efektywne dysponowanie środkami przeznaczonymi na pomoc finansową na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W tym kontekście przyjęcie 14 dniowego terminu na złożenie oświadczenia przejmującego, jako warunku zwolnienia dotychczasowego beneficjenta z obowiązku zwrotu przyznanego mu wsparcia nie może być traktowane jako nadmierny formalizm.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prejudycjalnym: "czy w świetle regulacji art. 13 lit a) i punktów 7, 20 i 24 preambuły rozporządzenia Rady nr 1257/1999 oraz art. 36 rozporządzenia Komisji nr 817/2004, konieczny jest zwrot otrzymanej pomocy ONW, jeżeli zobowiązanie osoby przejmującej gospodarstwo rolne jest złożone po terminie określonym przez prawo krajowe, zaś działalność rolniczą faktycznie prowadzono przez okres objęty zobowiązaniem?", nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.