Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1267/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 2, art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z/s w S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy i argumentację prawną.

Wnioskodawca złożył w dniu [...] r. wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007, w którym zadeklarował sześćdziesiąt dziewięć działek ewidencyjnych położonych w gminie W., obrębie ewidencyjnym S. oraz W.. Na działkach tych wnioskodawca zadeklarował [...] działek rolnych oznaczonych symbolami od A do AH o powierzchni [...] ha.

W ramach tego wniosku powierzchnia [...] ha zadeklarowana została do jednolitej płatności obszarowej (JPO), [...] ha do płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, [...] ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Wniosek podlegał kontroli kompletności oraz zgodności z danymi znajdującymi się w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), która nie wykazała braków formalnych wniosku.

W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęło pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. informujące, że grunty Gospodarstwa Rolnego S. zostały odebrane dotychczasowemu użytkownikowi "A" Sp. z o.o. w drodze czynności komorniczych. "A" Sp. z o.o. potwierdziła fakt utraty w dniu [...] r. posiadania gruntów deklarowanych do płatności we wniosku na rok 2007. Prezes Zarządu "A" Sp. z o.o. K. K. oświadczył jednak, że Spółka spełniała warunki przyznania płatności określone w art. 7 ustawy w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262), która weszła w życie z dniem 15 marca 2008 r. oraz wskazanym przepisie we wcześniejszym brzmieniu. Załączył również dokumenty potwierdzające zakup nasion, nawozów, środków ochrony roślin wraz z kalkulacją kosztów wskazując, iż są to nakłady poniesione przez "A" Sp. z o.o. na poczet upraw na gruncie deklarowanym do płatności na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą odmówił "A" sp. z o.o. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i nałożył sankcje.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. jako organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, uznał konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.

Organ pierwszej instancji zobowiązał K. K. do złożenia wyjaśnień w zakresie dowodów i materiałów w przedmiocie spełnienia przez "A" Sp. z o. o. kryteriów uzyskania płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Wnioskodawca wskazał, że dacie wydania gospodarstwa rolnego Agencji Nieruchomości Rolnych znajdujące się na polach zasiewy zostały zajęte w toku egzekucji prowadzonej przez komornika i jako takie pozostawały w dalszym ciągu własnością "A" Sp. z o.o. Do pisma dołączony został protokół zajęcia ruchomości z [...] r., oraz pismo komornika sądowego z [...] r. Wskazano ponadto, że Agencja Nieruchomości Rolnych dokonała zbiorów na rzecz "A" Sp. z o.o., informacja o fakcie dokonania zbiorów oraz ich rozliczenie zostało przesłane "A" Sp. z o.o., gdzie uzyskana nadwyżka została odliczona od zadłużenia "A" Sp. z o.o. Tym samym efekt, którym ostatecznie było dokonanie zbiorów, czyli przeprowadzenia pełnego cyklu produkcyjnego, uzasadniające przyznanie dopłat został dochowany przez "A" Sp. z o.o. Ustalono, że grunty przejęte przez ANR od "A" Sp. z o.o zajęciem komorniczym z dnia [...] r., w drugiej połowie 2007r. zostały wydzierżawione sześciu podmiotom. ANR dołączyła kserokopie umów dzierżaw zawartych z w/w podmiotami.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. po weryfikacji dokumentacji zgromadzonej w sprawie wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, którą:

- odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości [...] zł która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności,

-odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych i nałożył sankcje w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności,

- odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcje w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje oraz § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. , str. 18 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

W sprawie z wniosku "A" Sp.z o.o. na rok 2007, wykluczeniu podlegała cała powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla JPO ([...] ha), UPO ([...] ha) i PZ ([...] ha). Różnica w powierzchni deklarowanej dla JPO, UPO i PZ stanowi więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej (0,00 ha). W świetle powyżej powołanego przepisu różnica procentowa przekraczająca 50% powierzchni stwierdzonej, skutkuje odmową płatności JPO, UPO i PZ przy jednoczesnym nałożeniu sankcji wieloletnich.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, strona podniosła szereg zarzutów dotyczących postępowania, a w szczególności naruszenie art. 107 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 8, 9, 12 i 77, 78, 83, 40 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) oraz przepisów art. 2, 44 ust. 3 i 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11,2004r., str. 1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.).

Organ odwoławczy po ponownej weryfikacji akt sprawy stwierdził, co następuje:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w aktualnym brzmieniu, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi, zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003, jeżeli:

1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do Rozporządzenia nr 1973/2004 ( 1 ha);

2. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), o której mowa w art. 143b ust. 1 Rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni (...) innych upraw.

Organ odwoławczy wskazał, że do wniosków złożonych przez rolników w kampanii przyznawania płatności na rok 2007 zastosowanie mają nadal przepisy Rozporządzenia 1782/2003, Rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz Rozporządzenia (WE) 1973/2004.

Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących naruszenia szeregu przepisów k.p.a. wyjaśnił, że zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy zostały w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w tej ustawie. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania:

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Organ wskazał, że w myśl postanowień art. 3 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz zauważył, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ponadto wskazał, że nie jest obowiązkiem organu administracji dążenie do dokonania ustaleń zgodnie z wolą skarżącego i zarzucił przy tym stronie brak inicjatywy dowodowej mimo, że postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się przez ponad trzy lata, a strona korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W szczególności nie składała wniosków pozwalających podważyć dowód w postaci protokołu zajęcia deklarowanych gruntów w drodze egzekucji komorniczej, zaś swoje zarzuty sformułowała na etapie odwołania. Wobec zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przewlekłość postępowania administracyjnego nie stanowi uchybienia, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Stronie przysługuje bowiem w toku postępowania administracyjnego zażalenie jak i skarga na bezczynność organu w przypadku, gdy ten dopuszcza się zwłoki.

W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Dalej przypomniał, że stosownie do postanowień art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ zwrócił uwagę, że płatności, o których przyznanie wnioskowała strona przysługują corocznie, co w jego ocenie oznacza, że corocznie muszą być spełnione wymogi ich uzyskania. Corocznie zamyka się zatem sytuacja prawna, której elementem jest uprawnienie do uzyskania dopłat. Zasady uzyskiwania płatności wyznaczają więc przepisy ustanawiające warunki przyznawania płatności obowiązujące w danym roku. Uznanie, iż prawo do płatności za lata wcześniejsze regulują przepisy późniejsze sprowadzałoby się do uznania prawnej ingerencji w już zamkniętą sytuację prawną, co w myśl zasady lex retro non agit (rozumianej też jako dyrektywa wykładni) organ uznał za nieuprawnione.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. osobą uprawnioną do uzyskania jednolitej płatności obszarowej jest producent rolny, który w wyznaczonym terminie złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, będący posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład, którego wchodzą działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymane zgodnie z normami. Przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumie się właściciela, dzierżawcę, użytkownika, zarządcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych bądź innych roślin.

W odniesieniu do kryterium posiadania deklarowanych do płatności gruntów rolnych organ zauważył, że w szeregu wyroków, jakie zostały wydane w sprawach dotyczących omawianej problematyki, Naczelny Sąd Administracyjny nawiązywał do art. 336 k.c. stanowiącego, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycz-nie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem taktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania. Osoba mająca tytuł prawny do władania rzeczą może natomiast dokonać wyboru sposobu ochrony pomiędzy powództwem posesoryjnym a petytoryjnym (por. S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga druga - Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 1996, s. 388).

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego i psychicznego elementu władania rzeczą dla siebie. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że określona osoba znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy zwłaszcza w taki sposób, jak to mogą czynić osoby mające do rzeczy określone prawo. Chodzi tu o fizyczne opanowanie rzeczy o charakterze trwałym, ponieważ związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 339/98, Lex nr 44548).

Zapisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego co do terminu, w którym wnioskodawca winien znajdować się w posiadaniu gruntów deklarowanych we wniosku interpretować należy w ocenie organu odwoławczego mając na uwadze również treść art. 21 tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, regulującego uprawnienie do przejęcia płatności w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Stanowi on, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu:

- jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności;

- na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa.

Analiza wskazanych norm prowadziła do nie budzącego wątpliwości wniosku, że płatności nie mogły być przyznane osobie, która wprawdzie w danym roku była producentem rolnym jednak jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ decyzji rozpoznającej jej wniosek wyzbyła się posiadania gospodarstwa rolnego. W tego typu przypadku przyznanie jej przedmiotowych płatności jest niedopuszczalne.

Na marginesie powyższych rozważań organ odwoławczy zauważył w odniesieniu do zarzutu strony, że powołane normy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku umownego przeniesienia gruntów rolnych. Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 74 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.) przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, a więc Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie wskazuje kategorycznie form prawnych przekazania gospodarstwa, które dopuszczają możliwość przejęcia płatności po złożeniu wniosku, ale przed wydaniem decyzji w sprawie przekazującemu i nie ogranicza tej możliwości przekazania posiadania gospodarstwa jedynie w drodze umowy (porozumienia stron).

Organ odwoławczy podkreślił jednak przede wszystkim, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego co do kryteriów, jakie winien spełnić przejmujący aby płatności mogły zostać mu przyznane w drodze decyzji właściwego organu nie pozostają w sprzeczności z ustaleniem, że wnioskodawca utracił posiadanie gruntów objętych wnioskiem na rok 2007 przed zakończeniem roku gospodarczego oraz przed zakończeniem postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2007.

Przepisy dopuszczają sytuację, w której wskutek utraty posiadania wnioskodawcy płatność nie przysługiwała a przejmujący grunty nie otrzyma płatności, ponieważ nie zamierza korzystać z tego uprawnienia, bądź złożył wniosek po terminie.

ARiMR nie zakwestionował uprawnienia do ubiegania się o płatności na rok 2007 istniejącego po stronie "A" Sp. z o.o. w dacie złożenia wniosku. Jednakże, uznał, że Spółka utraciła posiadanie deklarowanych gruntów w lipcu 2007, a więc w okresie wegetacji roślin, przed zbiorami, przygotowaniem gruntu na kolejny okres wegetacji roślin - w czasie, kiedy pozostawała zobowiązana do utrzymania gruntów zgodnie z normami.

Oceniając uprawnienie strony do płatności za rok 2007 przez pryzmat wskazanych okoliczności organ wskazał, iż do daty przeniesienia posiadania dzierżawionych działek co do zasady spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Z chwilą jednak utraty posiadania działek deklarowanych do płatności zaistniał stan niezgodny z zadeklarowanym we wniosku, a w konsekwencji przyznanie wnioskowanych płatności "A" Sp. z o.o. w oparciu o stan faktyczny ustalony w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie jest dopuszczalne. Nie bez znaczenia dla organu była okoliczność, że skarżący miał świadomość obowiązku powiadomienia organu w toku postępowania o zmianach w stosunku do wniosku. Wyraźnie ten obowiązek wynikał z pouczenia zawartego w formularzu wniosku i odnosił się również do zmiany zadeklarowanego obszaru. Dokonanie takiego zawiadomienia doprowadzić by mogło do odpowiedniej korekty wniosku, a tym samym do uniknięcia sankcji.

Rozważania te prowadziły do wniosku, że istotnie w dacie wydawania decyzji wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Wskazał przy tym, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony bez znaczenia dla zastosowania tego przepisu pozostaje okoliczność, czy przeniesienie posiadania obejmowało całe gospodarstwo rolne oraz forma prawna przeniesienia posiadania. Wskazana norma odnosi się do różnicy obszaru zadeklarowanego w stosunku do ustalonego bez względu na to, jaką część gospodarstwa stanowi i w jakiej formie nastąpiła utrata posiadania.

Postępowanie odwoławcze zakończyła decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. Nr [...] z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W dniu [...] r. "A" Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C..

Skarżący w treści skargi zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów:

- art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- art. 71 a, 74 oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego system administracji kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.),

- art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.),

- przepisów art. 2, 28 ust. 2, 44 ust. 3, 100 i 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wyd. specj. rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.),

- art. 107 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 8, 9, 12, 75 par. 1, 77, 78, 83 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie oraz art. 136 kpa poprzez nie uzupełnienie postępowania i nie przeprowadzenie dowodów przed organem drugiej instancji,

- art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Uznał bowiem, że zarzuty podniesione w skardze, tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a dokumentacja i cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Na koniec Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, że płatności mogą być przyznawane rolnikom spełniającym warunki ściśle określone przez prawo. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść stanowią rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej powoływanej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego i materialnego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści tego przepisu wynika więc, że wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek. Ograniczenie się bowiem do wyciągnięcia konsekwencji w późniejszym okresie tj. na etapie już orzekania nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli.

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Wreszcie po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki.

Organy obu instancji stwierdziły, że utrata posiadania zadeklarowanych działek przez skarżącą w trybie egzekucji komorniczej w lipcu 2007r. nie tylko uzasadniała odmowę przyznania wnioskowanych płatności obszarowych, ale również wywołała konieczność nałożenia sankcji finansowych.

Z takim zapatrywaniem organu Sąd nie może się zgodzić, a to z następujących względów.

W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 7 ust. 1. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pierwotnym brzmieniu wedle którego:

Rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

2. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1) chmielu;

2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych;

3) innych roślin.

3. Rolnikowi, który spełnia warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004, przysługuje płatność do upraw roślin energetycznych, z tym że:

1) umowa, o której mowa w art. 26 rozporządzenia nr 1973/2004, powinna być zawarta z podmiotem skupującym albo pierwszą jednostką przetwórczą, które zostały zatwierdzone w rozumieniu tego rozporządzenia;

2) płatność przysługuje również w przypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004;

3) ilość roślin energetycznych, którą wnioskodawca:

a) dostarczył do zatwierdzonych podmiotów, o których mowa w pkt 1, lub

b) wykorzystał lub przetworzył na cele energetyczne w gospodarstwie

- jest równa co najmniej plonowi reprezentatywnemu.

4. Wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

5. Każda z płatności za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

6. W przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu.

7. W przypadku gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania, płatności przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę.

8. Zgodę, o której mowa w ust. 7, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności.

W sprawie niniejszej organy przeprowadziły postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia kto i w jakim czasie był faktycznym użytkownikiem gruntu w 2007 r. Organy stwierdziły, że w lipcu 2007 r. skarżąca utraciła posiadanie zadeklarowanych we wniosku działek. Wskazały na dowody związane z zajęciem gruntu w postępowaniu egzekucyjnym i przekazanie ich przez komornika na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, która następnie nieruchomości te wydzierżawiła osobom trzecim. Te okoliczności są w sprawie bezsporne.

Należy jednak zauważyć, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania co powinno odzwierciedlać uzasadnienie decyzji. Brak pełnego i wyczerpującego odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546 ).

Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 k.p.a. ). Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, w których wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna jest jednak zasadna, bowiem w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej.

Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu pierwszej instancji pomija istotne fakty oraz zarzuty skarżącej podnoszone w toku postępowania. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w O., z 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094).

Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a., organ odwoławczy mógł również przeprowadzić z urzędu ( lub na wniosek strony ) dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Organy obu instancji wskazały, że podmiot ubiegający się o przyznanie płatności obszarowych powinien być w posiadaniu zgłoszonych działek przez cały rok kalendarzowy, jednak nie wyjaśniły w kontekście zarzutów skarżącej z czego takie twierdzenie wywodzą.

Organ nie ustosunkował się do zarzutu i twierdzenia spółki, że jeśli producent rolny władał działką rolną w 2007 roku w okresie właściwym dla charakteru produkcji, prowadząc na niej produkcję z zachowaniem minimalnych wymogów co do dobrej kultury rolnej i innych stosownych wymagań, to płatność za ten rok mu przysługuje bez względu nawet na utratę jej posiadania po zakończeniu roku produkcyjnego. Organy nie wyjaśniły kiedy zaczyna się i kończy rok produkcyjny dla danej grupy upraw, a jedynie skoncentrowały się na samym fakcie przejęcia w trybie egzekucji komorniczej gruntów przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.b mającym zastosowanie w niniejszej sprawie płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadąjącej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i są utrzymywane przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska.

Bezsporny w sprawie jest fakt posiadania działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności w dniu składania wniosku. W dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 roku, sygn. II GSK 355/06 ). Tak więc, jedynie faktyczny posiadacz danego gruntu może mieć wiedzę o tym, czy działki które wskazuje we wniosku ubiegając się o płatności, w dacie jego złożenia utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej.

Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to do pojęcia "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. ).

W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo na cudzą rzeczą ( posiadacz zależny ). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym ( por. postanowienie SN z dnia 9 maja 2003 r., sygn. V CK 13/03; postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. V CK 131/03 ). W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi ( posiadanie zgodne z prawem ) może jednak stanowić jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi ( posiadanie bezprawne ).

Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika ( producenta rolnego ) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II GSK 258/06 ).

Tak więc, istotnym nie jest to, czy dany podmiot legitymuje się tytułem prawnym w formie np. pisemnej umowy dzierżawy na dane działki, ale czy faktycznie znajdują się one w posiadaniu podmiotu występującego z wnioskiem o przyznanie płatności i czy są przez niego rzeczywiście użytkowane. Celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomocy rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

Warunkiem przyznania pomocy albo odmowy jej przyznania w związku z koniecznością zastosowania sankcji zmniejszającej ( lub odbierającej ) płatność, jest ocena zasadności ( prawidłowości ) zgłoszenia przez producenta rolnego określonych działek rolnych, których obejmować miałaby płatność obszarowa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w związku z tym wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku ( por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., sygn. II GSK 53/07 ).

Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozostaje więc w bezpośrednim związku z grożącą producentowi rolnemu dolegliwością ekonomiczną ( patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 roku, sygn. II GSK 260/07 ).

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu organy przedwcześnie nałożyły na skarżącą sankcje wynikające z nieprawidłowości pomiędzy stanem zadeklarowanym, a stwierdzonym w wyniku kontroli w sytuacji gdy poza sporem był fakt posiadania w dacie wniosku zadeklarowanych działek, a co więcej organy miały wiedzę co do ich rolniczego wykorzystania przez skarżącą. Organy nie wyjaśniły czy w sprawie mają miejsce przesłanki uwalniające wnioskodawcę od ciężaru sankcji. W szczególności nie ustaliły czy nałożenie sankcji pozostaje w zgodzie z obowiązującymi organ regulacjami unijnymi, a to z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. przewidującym wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń. Zgodnie z tym przepisem:

1. Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

2. Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji.

Należy zauważyć, że art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest normą o charakterze materialnym określającą przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach, po pierwsze, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym, po drugie gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym art. 68 ust. 1 zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje na obligatoryjny charakter zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek.

Celem sankcyjnych uregulowań z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Jeśli więc działaniom wnioskodawcy nie można przypisać takiego zamiaru, a spełnione są przesłanki z art. 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia, to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia. Zmniejszenie pomocy stosuje się zatem gdy wnioskodawca zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione.

Sąd stwierdza, że powyższa regulacja została w sprawie całkowicie pominięta. A zatem organ uzupełni w tym zakresie postępowanie oraz zajmie stanowisko i zaprezentuje jego motywy.

Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły istotne przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie dokonały ustaleń czy wobec zaistnienia przesłanek do odmowy płatności, zasadnym było w okolicznościach sprawy nałożenie na skarżącą sankcji jak również mimo obszernego uzasadnienia nie przedstawiły argumentacji przekonującej do wydanego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, wyjaśni wszelkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz w sposób czytelny i jasny uzasadni swoje rozstrzygnięcie w zgodzie z wymogami zawartymi w art. 107 k.p.a. Po dokonaniu powyższych ustaleń, będzie można rozstrzygnąć o ewentualnym nałożeniu sankcji z uwzględnieniem wyjątków od stosowania obniżek i wyłączeń przewidzianych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Ponadto zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu z tej przyczyny, że akta administracyjne nie są kompletne, nie zawierają bowiem wszystkich dokumentów powołanych przez organ w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co powoduje, że jako taka nie może się ostać i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit a) rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.), bowiem skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.