Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a i art. 141 § 4 i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73, art. 74 § 1 i 2, ar. 97 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 20 ust. 1 i 2 i art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1171/18 ze skargi W.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 roku sygn. akt II SA/Rz 1171/18 oddalił skargę W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Na mocy tej decyzji umorzono postępowanie administracyjne dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania wszystkich sporządzonych - w ramach toczących się przed Starostą [...] w latach 2010-2018 postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność skarżącego - operatów geodezyjnych, ze wskazaniem wszelkich istotnych danych pozwalających na identyfikację sporządzonych operatów oraz ich autorów. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji słusznie uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie innym niż regulowany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył W. I., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy, która została zapoczątkowana decyzją kasatoryjną SKO w K. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (tj. w następstwie której organy pierwszej i drugiej instancji wydały decyzje będące przedmiotem odwołania i skargi), w sytuacji, gdy ww. decyzja kasatoryjna została uchylona przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 22 czerwca 2018 roku sygn. akt II SA/Rz 572/18, co z jednej strony skutkowało utratą formalnych podstaw do dalszego procedowania, a z drugiej spowodowało kolizję dwóch konkurencyjnych podstaw postępowań mających ten sam przedmiot, co prowadzić może do nieważności jednej z decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 "ust. 1" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie jednego z zarzutów podniesionych w skardze dotyczącego naruszenia przez organ drugiej instancji art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a przez to oddalenie skargi, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia i tym samym uchybienie obowiązkowi należytej kontroli działalności administracji publicznej.

Ponadto podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z "art. 5 ust. 1-4" u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., gdyż ma możliwość uzyskania tych informacji w trybie przepisów art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej zwanej "P.g.k.") oraz art. 73 k.p.a., podczas gdy przepisy te, w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy, nie umożliwiają skarżącemu uzyskania wnioskowanej informacji i gdy wskazane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią główną i samodzielną podstawę uzyskiwania informacji publicznej, niezależną od innych podstaw prawnych stwarzających możliwości dostępu do akt sprawy administracyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w obu instancjach, w tym kosztów opłat sądowych, kosztów zastępstwa adwokackiego oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie uwzględnił uzasadnionego i mającego oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzutu skargi, ale w ogóle się do niego nie odniósł. Zarzut ten dotyczył nieustosunkowania się przez organ drugiej instancji do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a co za tym idzie załatwienia sprawy bez uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wnioskowane informacje publiczne nie mieszczą się w katalogu informacji objętych operatem ewidencyjnym, określonym przez art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 p.g.k., dotyczą bowiem nie tyle zawartości takiego czy innego operatu ewidencyjnego, ale informacji o samym sporządzeniu operatu. Podkreślono również, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie precyzują, jakie konkretnie informacje podlegają udostępnieniu w tym trybie oraz w jaki sposób są udostępniane. Tak więc – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nawet, gdyby przyjąć założenie, że żądane informacje mogły być udostępnione na podstawie art. 24 p.g.k., to i tak, ze względu na lakoniczność zawartych tam regulacji, co najmniej pomocniczo należało stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie – jako strona postępowań administracyjnych, w ramach których sporządzono wnioskowane operaty, ma do nich dostęp w trybie art. 73 k.p.a. Zwrócono uwagę na specyfikę spraw administracyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów czy zmian klasyfikacji gleboznawczej, w szczególności działanie organów administracji w znacznej mierze z urzędu, częste zawiadamianie o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń publicznych oraz brak prowadzenia tradycyjnie rozumianych akt, o których mowa w art. 73 k.p.a. Zaznaczono, że w efekcie takich reguł postępowania strona często nie jest świadoma, że toczą się (lub toczyły się) postępowania mające za przedmiot jej nieruchomość, a co za tym idzie, nie jest w stanie uzyskać wglądu do jakichkolwiek dokumentów w trybie art. 73 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania i naruszenia prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać te pierwsze.

Bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy, która została zapoczątkowana decyzją kasatoryjną SKO z [...] kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy ww. decyzja kasatoryjna została uchylona przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 22 czerwca 2018 r., co jakoby prowadzić "może" do nieważności jednej z decyzji (nie podano której). W skardze kasacyjnej nie podważano stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2018 r., którą to utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania numer jeden z wniosku W. I. z 9 lutego 2018 r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] maja 2018 roku w obrocie prawnym pozostawała decyzja kasacyjna SKO w K. z [...] kwietnia 2018 roku, którą uchylono poprzednią decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 roku, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję SKO w K. z [...] kwietnia 2018 roku oraz (co należy podkreślić) decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r.

Zasadność omawianego zarzutu zależy od odpowiedzi na pytanie, czy wskazane wyżej okoliczności prowadzą do nieważności zaskarżonej skargą decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania. Skarżący kasacyjnie podstawy nieważności tych decyzji upatruje w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy czym należy tu podkreślić, że swoje stanowisko opiera na tym, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. uchylił tylko decyzję SKO z [...] kwietnia 2018 r. Tymczasem Sąd ten uchylił równocześnie decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r. Co diametralnie zmienia obraz rzeczy i czyni stanowisko skarżącego kasacyjnie nieuprawnionym. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Istotne jest zatem to, czy w chwili wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania, w obrocie prawnym była ostateczna decyzja rozstrzygająca o wniosku skarżącego z 9 lutego 2018 r. Nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nigdy nie stała się ostateczna, ponieważ została uchylona przez SKO w K. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. a następnie przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. W chwili wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania, w obrocie prawnym była tylko decyzja SKO w K. z [...] kwietnia 2018 r. Ponieważ nie była to decyzja kończąca sprawę, ta nie można uznać, że ją rozstrzygała w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Decyzją tą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Wniesienie sprzeciwu od tej decyzji nie wstrzymywało jej wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64a i 64b § 1 p.p.s.a.). To umożliwiało Staroście [...] ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w dniu [...] maja 2018 r. Co prawda WSA w Rzeszowie po wydaniu przez Starostę [...] ponownej decyzji uchylił decyzję SKO, będącą podstawą ponownego rozpoznania sprawy, jednak uchylił także poprzednią decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. Po wydaniu tegoż wyroku SKO w K. wydało decyzję utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania. Te obydwie decyzję zakończyły sprawę w administracyjnym toku instancji. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie mamy do czynienia z dwoma konkurencyjnymi postępowaniami. SKO nie jest jeszcze zobowiązane do wydania jakiejkolwiek decyzji w niniejszej sprawie, w szczególności decyzji reformatoryjnej, ponieważ Sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego także pierwszą decyzję Starosty [...], czego nie dostrzega się w skardze kasacyjnej. Jak już wskazano wyżej na dzień wydania ponownej decyzji przez Starostę [...], posiadał on legitymację do jej wydania. Wówczas niniejsza sprawa nie była też rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Zatem nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zarówno ponownej decyzji Starosty [...], jak i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO. W okolicznościach niniejszej sprawy, niezawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Starostę [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy wszczętej sprzeciwem W. I. od kasatoryjnej decyzji SKO na podstawie art. 64a p.p.s.a., nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak już wykazano wyżej, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zatem Sąd pierwszej instancji przeprowadził na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. prawidłową kontrolę działalności organów administracji, które wydały decyzje w niniejszej sprawie i zasadnie z braku podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi, ją oddalił.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do jednego z zarzutów podniesionych w skardze, tj. do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9, i 11 k.p.a. Zatem Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że zarzut ten dotyczył zaniechania ustosunkowania się przez SKO do zarzutów i argumentacji podniesionych w odwołaniu. Naruszone zdaniem skarżącego przepisy, dotyczą elementów i uzasadnienia decyzji i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady pewności prawa, zasady informowania stron i zasady przekonywania. Stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jest uzależniona od wykazania w skardze kasacyjnej, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Uchybienie Sądu nie miało w szczególności wpływu na zakwalifikowanie żądanej w punkcie 1 wniosku skarżącego informacji, jako informacji publicznej udostępnianej stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb ich udostępniania. A okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast w kwestii zarzucanej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd zajął, jak się okazało prawidłowe stanowisko. Zatem nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji kontrolując, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję, miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i jej uchylenia. Należy też zauważyć, że nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, jeżeli nie miały one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (a tak było w niniejszej sprawie) nie stanowi naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W takiej bowiem sytuacji nie można przyjąć, że Sąd nie rozpoznał sprawy w jej granicach.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 73 k.p.a.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Okoliczności niniejszej sprawy czynią koniecznym wskazanie treści art. 61 ust. 4 który stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Taką ustawą jest m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednakże nie oznacza to, że jej przepisy stanowią jedyną podstawę udostępniania informacji. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 tej ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie to nie ma podstaw do stosowania przepisów powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie wtedy gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, że kwestie dostępu do informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). W związku z tym dostęp do informacji publicznych wskazanych w pkt 1 wniosku skarżący może uzyskać w trybie wskazanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W przywołanej uchwale podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65). Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie.

Skarżący żądał w punkcie 1 wniosku "wskazania wszystkich operatów ewidencyjno-geodezyjnych (technicznych, podziałowych, itp.) sporządzonych w ramach toczących się przed Starostą postępowań administracyjnych w latach 2010 - 2018, ze wskazaniem wszelkich istotnych danych pozwalających na identyfikację tych operatów, oraz ich autorów". Nie budzi sporu między stronami, że te informacje są informacją publiczną. Należy tu zauważyć, że z wniosku wprost wynika, że skarżący żądał owych danych w związku z toczącymi się przed Starostą postępowaniami dotyczącymi jego gruntów w przedmiocie modernizacji, zmian klasyfikacji i przeklasyfikowania użytków rolnych. Zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, skarżący żądał konkretnych danych zawartych w operatach ewidencyjnych sporządzonych i złożonych do zasobu geodezyjno-kartograficznego na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. I nie jest istotne czy dane te są wprost wymienione w tej ustawie jako podlegające udostępnieniu, lecz czy ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w operacie ewidencyjnym i czy ta regulacja jest w tym zakresie zupełna. Jeżeli bowiem uznać, że regulacja zawarta w P.g.k. w zakresie udostępniania danych zawartych w operacie ewidencyjnym jest zupełna, to nawet w sytuacji niewskazania w niej, że określone dane podlegają udostępnieniu nie oznacza, że mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Udostępnienie danych z zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego informacje ujęte w operatach ewidencyjnych, uregulowane zostało w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy, określają informacje, które wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast po myśli art. 24 tej ustawy, informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (ust. 1). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: pkt 1 - właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 2 - organów administracji publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 3 - innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Jedynie uzyskanie z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie wymaga legitymowania się interesem prawnym (art. 24 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, powinno być poparte wykazaniem interesu prawnego wnioskodawcy (art. 24 ust. 5 pkt 3 w/w ustawy), o ile nawet nie dotyczy wypisu z operatu ewidencyjnego. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i - co wymaga podkreślenia - potrzebom obywateli. Natomiast przepisy art. 40a i 40b P.g.k. regulują kwestie opłaty za udostępnianie materiałów z zasobu i przesłanki zwolnienia z tych opłat.

Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, w tym żądane przez skarżącego, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, mają jak już wskazano, charakter informacji publicznych, jednak analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Ustawodawca uregulował w niej zarówno zasady jak i tryb udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, w szczególności dotyczy to dokumentów będących podstawą wpisów do operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt 3 tej ustawy). Odmiennie od zasad z ustawy o dostępie do informacji publicznej uregulowana została kwestia odpłatności za udostępnienie informacji i zwolnienia od tego obowiązku. Stanowisko co do istnienia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo należy tu wskazać orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji: wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1193/10, wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/12, wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11, wyrok WSA w Gdańsku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 101/12, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/05, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, ale także Wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2965/12 i wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 777/13 (wszystkie pub. w www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Oznacza to, że wniosek skarżącego, mógłby być skutecznie wniesiony tylko w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Słusznie też wskazały organy administracji i Sąd pierwszej instancji, że skoro wnioskodawca jest lub był stroną postępowań administracyjnych, z których żąda informacji, co podkreślał zarówno we wniosku jak i w skardze a nawet w skardze kasacyjnej, to ma do nich dostęp w trybie art. 73 k.p.a. Powtórzyć należy za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Stosownie do treści art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie skorzystania z uprawnień przysługujących jej na podstawie art. 73 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tak więc skarżący swoje prawo do informacji o operatach ewidencyjnych dotyczących jego nieruchomości i danych w nich zawartych może zrealizować w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ew. stosownych przepisów prawa materialnego. Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W kontekście rozpoznawanych przez sądy administracyjne skarg i skarg kasacyjnych właścicieli nieruchomości od orzeczeń organów geodezyjno-kartograficznych, w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów (w tym modernizacji, zmian klasyfikacji gruntów, przeklasyfikowania użytków) rozpoznawanych na podstawie akt administracyjnych przedstawianych przez te organy i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących podstawę zmian w ewidencjach - jako niezrozumiałe i niczym nie poparte należy uznać, wywody autora skargi kasacyjnej (profesjonalnego pełnomocnika) dotyczące odrębności postępowań, w których stroną jest W. I., niepowiadamiania stron o toczących się postępowaniach, lub powiadamiania ich tylko w formie ogłoszeń, wreszcie o braku wiedzy skarżącego o toczących się postępowaniach i chęci ustalenia ich w drodze uzyskania informacji publicznej. Wbrew tym wywodom, nie ma żadnych przeszkód do uzyskania przez właściciela nieruchomości informacji o toczących się co do niej postępowaniach administracyjnych w prawem przewidzianych formach i zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach spraw w przedmiocie zmian w ewidencjach dotyczących nieruchomości. Skarżący wnosząc o udostępnienie informacji wskazanej w punkcie 1 jego wniosku, działał jak to wprost wskazuje, w celu zapoznania się z postępowaniami dotyczącymi jego nieruchomości. Zatem działa we własnym indywidualnym interesie a nie jak to wskazano w skardze kasacyjnej, "celem zachowania dbałości o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności działania administracji i innych organów państwowych". Te spóźnione twierdzenia nie znajdują poparcia w kontrolowanym postępowaniu. Konstytucyjne prawo skarżącego dostępu do informacji publicznej (wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji) nie zostało naruszone, ponieważ odmowa udostępnienia informacji nie była wynikiem ograniczenia tego prawa (art. 61 ust. 3 Konstytucji) a tego, że dostęp do żądanych przez niego informacji może zostać zrealizowany w trybach wskazanych wyżej.

Za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia "art. 5 ust. 1-4" u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia na czym polega naruszenie tych przepisów. Tymczasem ani organy administracji ani Sąd pierwszej instancji nie wykładały, ani nie stosowały tych przepisów, bowiem nie odmówiono udostępnienia żądanych informacji powołując się na ograniczenia prawa dostępu wynikające z tych przepisów.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie miał także przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.