Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1032/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.105 § 1 i 2 , art.138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.108 ust.1 pkt 5 i ust.2, art.110 ust.1, 111 ust 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 882/13 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/WA 882/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M.L. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), przyznał [...] SG M.L. od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), w/w rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podał, że Dyrektor Biura Lotnictwa Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przyznanie [...] SG M.L. dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej od dnia 31 października 2012 r., gdyż w tym dniu wykonał on obsługę liniową oraz poświadczył jej wykonanie stosownym dokumentem. W dniu 28 grudnia 2012 r. Zastępca Dyrektora Biura Lotnictwa SG poinformował, że w/w funkcjonariusz w miesiącu listopadzie 2012 r. nie wykonywał obsług technicznych statków powietrznych Straży Granicznej. Orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej z dnia 28 listopada 2012 r. [...] M.L. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i od tej daty do dnia 16 lutego 2013 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W dniu 7 stycznia 2013 r. w/w orzeczenie zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską przy Komendzie Głównej Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej, po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku, biorąc pod uwagę posiadane kwalifikacje oraz fakt, że funkcjonariusz wykonywał czynności związane z obsługą statku powietrznego w miesiącu październiku 2012 r., wyraził zgodę na przyznanie mu przedmiotowego dodatku za w/w miesiąc. Nadanie przedmiotowemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione koniecznością stworzenia warunków do natychmiastowej wypłaty funkcjonariuszowi dodatku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

M.L. we wniosku z dnia 25 lutego 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął do Komendanta Głównego Straży Granicznej w dniu 26 lutego 2013 r., zarzucił, iż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podał, że z treści rozkazu personalnego można wywieść wniosek jakoby przyznany mu dodatek nie miał charakteru stałego i był należny w przypadku wykonywania czynności obsługowych w sposób ciągły i cykliczny mimo, iż w powołanym przepisie rozporządzenia tego typu sformułowania nie występują. Analiza treści § 11 cyt. rozporządzenia wskazuje na obligatoryjność przedmiotowego dodatku przy spełnieniu określonego w przepisie warunku. Zdaniem wyżej wymienionego, dodatki dla personelu latającego, dla funkcjonariuszy pełniących służbę przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych, w tym związane z obsługą spadochronów i instruktorski, są przyznawane na czas nieokreślony. Przerwy w wykonywaniu czynności wynikłe z przyczyn organizacyjnych, technicznych, czy zdrowotnych nie mogą skutkować utratą prawa do dodatku, jeśli funkcjonariusz posiada kwalifikacje do jego otrzymywania.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 14 marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w całości. W uzasadnieniu decyzji podał, że [...] rez. SG M.L. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 lutego 2013 r. nr 1336, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 25 lutego 2013 r. Przedmiotowy rozkaz personalny podlegał wykonaniu na podstawie art. 130 § 4 K.p.a., tj. przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako zgodny z żądaniem skarżącego, który od tego rozkazu personalnego nie odwołał się. Organ wyjaśnił, że wprawdzie zaskarżony w niniejszej sprawie rozkaz personalny dotyczący przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych został wydany w dniu 12 lutego 2013 r., to jednak w/w funkcjonariusz zapoznał się z nim w dniu 25 lutego 2013 r., tj. w dniu zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez niego złożony już po zwolnieniu ze służby.

W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej prawo do uposażenia jest związane z pełnieniem służby, ustalanie składników uposażenia w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, może zatem dotyczyć wyłącznie funkcjonariusza. Skoro M.L. funkcjonariuszem Straży Granicznej już nie jest, to w sprawie brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia jego prawa do uposażenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

- § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący w dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był funkcjonariuszem Straży Granicznej, gdy tymczasem w rzeczywistości w dacie złożenia tego wniosku pozostawał funkcjonariuszem Straży Granicznej;

- art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdy tymczasem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania;

- art. 139 K.p.a., poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji, gdy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu 25 lutego 2013 r., a więc w dacie, kiedy pozostawał jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej. Prezentata na kopii wniosku nie pozostawia wątpliwości, co do daty złożenia pisma. Błędne jest ustalenie organu, że przedmiotowy wniosek został przez niego złożony w dniu 26 lutego 2013 r., czyli po dacie zwolnienia ze służby. Z formalnego punktu widzenia istniały podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania mu dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Skoro skarżący utracił status funkcjonariusza, to brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jego uprawnień jako funkcjonariusza. Ponadto podał, że nie dysponuje wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym byłaby inna data wpływu niż 26 lutego 2013 r. Zasadnym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji nie można również uznać za wydaną na niekorzyść skarżącego. Zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), gdyż nie jest to decyzja na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie rozstrzyga sprawy materialnej, dlatego ani nie pogarsza, ani nie poprawia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Przedmiotowe rozwiązanie organu pozwala zachować skarżącemu prawo do przedmiotowego dodatku, albowiem wydanie decyzji uchylającej wymagałoby przeprowadzenia od nowa postępowania w przedmiocie jego przyznania, które to postępowanie nie mogłoby zostać przeprowadzone z uwagi na utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że decyzja organu wydana na podstawie w/w przepisów nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej stwierdzające, że zachodziła bezprzedmiotowość uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia M.L. dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, z uwagi na to, że przestał on być funkcjonariuszem Straży Granicznej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94 (ONSA 1996/2/80) wyraził zasługujący na aprobatę pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i błędnie uznał, że postępowanie odwoławcze w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Niniejsza sprawa dotyczy przyznania skarżącemu dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych za miesiąc październik 2012 r. W tym czasie skarżący był jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej. W związku z powyższym w sprawie bez znaczenia jest sporna okoliczność, czy skarżący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu 25 czy też 26 lutego 2013 r., tj. w czasie, gdy był jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej, czy też gdy już nim nie był.

W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o braku podmiotu, jak i przedmiotu postępowania skutkującego bezprzedmiotowością postępowania. Istnieje zarówno podmiot postępowania, czyli skarżący mający interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia jak i przedmiot tego postępowania, którym jest kwestia przyznania przedmiotowego dodatku za miesiąc październik 2012 r. Organ nie stwierdził braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym w sprawie brak jest bezprzedmiotowości postępowania.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ winien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, a nie zakończyć postępowania odwoławczego w formalny sposób, poprzez jego umorzenie w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 104 i art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, tj. utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, organ powinien rozpatrzyć wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] w oparciu o w/w przepisy, w sytuacji, gdy przepisy te przewidują, że jedynie funkcjonariuszom Straży Granicznej, pełniącym służbę, ustala się składniki uposażenia (m.in. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych stanowiący część uposażenia);

2) art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, tj. utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, organ powinien rozpatrzyć wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...], w sytuacji, gdy przepis ten przewiduje, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji stwierdzenie, iż organ naruszył przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., podczas gdy w rozpatrywanej sprawie skarżący utracił status funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, a zatem przestał istnieć jeden z warunków materialnoprawnych postępowania w sprawie ustalenia dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, a więc zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, gdyż nie mogło skutecznie toczyć się postępowanie w przedmiocie ustalenia uprawnień przysługujących funkcjonariuszom, tj. przedmiotowego dodatku na czas nieokreślony;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 marca 2013 r. nr [...], tj. okoliczności utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 marca 2013 r. nr [...], tj. okoliczności utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji istoty niniejszej sprawy i błędne przyjęcie, że sprawa dotyczy przyznania skarżącemu dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych za miesiąc październik 2012 r., podczas gdy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] przyznano skarżącemu od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości 0,30 kwoty bazowej i skarżący nie kwestionował przyznania mu dodatku za miesiąc październik 2012 r., lecz domagał się przyznania dodatku na czas nieokreślony,

5) art. 153 p.p.s.a., poprzez związanie przez Sąd pierwszej instancji organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy skarżący utracił status funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, co powoduje, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie ustalenia składników uposażenia, gdyż zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi mimo wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że brak jest bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Fakt utraty przez M.L. statusu funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej nie pozbawiał organu drugiej instancji obowiązku rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych co do istoty. Zakończenie przez organ postępowania odwoławczego w tej sprawie poprzez jego umorzenie było nieprawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania pkt 1 – 6 nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią podlegającą kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie, iż stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż M.L. na skutek zwolnienia ze służby w Straży Granicznej utracił status strony w postępowaniu o przyznanie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych na czas nieokreślony.

Z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Zauważyć należy, iż powołany przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej, uwzględniając treść art. 105 K.p.a., obowiązany jest poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania.

Przepis art.105 K.p.a. określa podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z art. 105 § 2 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przy czym w postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 K.p.a. (umorzenie postępowania na wniosek strony, której inicjatywa spowodowała jego wszczęcie) nie znajduje zastosowania. W doktrynie przyjmuje się, że ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 K.p.a. jedynie do przypadków tzw. obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania jest uzasadniane tym, że strona w postępowaniu przed organem drugiej instancji dysponuje prostym sposobem do umorzenia postępowania w postaci cofnięcia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. (por. A. Wróbel (w.:) M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2005 r. s. 808 i 809). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części.

Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego uprawniającą organ drugiej instancji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wypełniają dwie okoliczności – cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (art. 127 § 1 K.p.a.). W świetle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślić należy, iż dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje jedynie zbadanie, czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) przed organem odwoławczym, czyli czy odwołujący się jest stroną postępowania lub czy nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania. Wydanie przez organ drugiej instancji tego rodzaju decyzji bez zaistnienia tych przyczyn świadczy nie tylko o błędnym zakończeniu postępowania odwoławczego, ale również godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, umarzając postępowanie wszczęte na skutek odwołania, bezpodstawnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, w przypadku stwierdzenia, iż przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego nie wystąpiły, obowiązany jest do wykorzystania kompetencji kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Ponadto odróżnić należy umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić wyłącznie z przyczyn wyżej określonych, które wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości tego postępowania. Natomiast w przypadku, gdy organ rozpoznający odwołanie ustali istnienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości, obowiązany jest do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części.

Jednocześnie zauważyć należy, iż badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje decyzji organu pierwszej instancji. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zatem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zaskarżonej odwołaniem.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wprawdzie nie dostrzegł różnicy pomiędzy umorzeniem postępowania odwoławczego a umorzeniem postępowania, to jednak zasadnie stwierdził, że Komendant Główny Straży Granicznej naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., gdyż błędnie uznał, że skoro M.L. utracił status funkcjonariusza Straży Granicznej z powodu zwolnienia go ze służby, a rozstrzygnięcia kwestii dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych można dokonać jedynie w stosunku do funkcjonariusza, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, nie ma bowiem podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiła wyżej wskazana przesłanka bezprzedmiotowości. Utrata przez M.L. z dniem 25 lutego 2015r. statusu funkcjonariusza Straży Granicznej nie powodowała, że przestał on być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Posiada on interes prawny w żądaniu przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej oraz § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, iż Sąd pierwszej instancji błędnie określił, że sprawa dotyczy przedmiotowego dodatku wyłącznie za miesiąc październik 2012 r., który został wyżej wymienionemu przyznany rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...]. W ocenie organu domagał się on przyznania przedmiotowego dodatku na czas nieokreślony. Tymczasem z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika jedynie, iż M.L. uważał, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, gdyż jego zdaniem dodatek ten ma charakter stały i jest niezależny od częstotliwości wykonywania czynności obsługowych, zaś przerwy w wykonywaniu tych czynności, wynikłe z różnych przyczyn, nie mogą skutkować utratą prawa do dodatku, jeśli funkcjonariusz posiada kwalifikacje do jego otrzymywania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że M.L. miał prawo kwestionować wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym rozstrzygnięcie organu przyznające mu przedmiotowy dodatek tylko w miesiącu październiku 2012 r., a nie w innych miesiącach, maksymalnie do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia 25 lutego 2013 r.

Wskazać należy, iż organ drugiej instancji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozkazu personalnego przyznającego M.L. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, przysługujący w okresie pełnienia służby, pomimo zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej nie kształtuje jego sytuacji prawnej jako strony na przyszłość (od dnia wydania decyzji w drugiej instancji), lecz reguluje sytuację prawną do zakończenia służby. W tym przypadku do dnia 25 lutego 2015 r.

Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Oznacza to, że były funkcjonariusz, po zwolnieniu ze służby, ma prawo zgłaszać organowi swoje roszczenia natury pieniężnej, a organ jest obowiązany wypowiedzieć się w wymaganej procesowo formie, co do zasadności żądania strony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i zasadnie, zobowiązał organ do merytorycznego rozpatrzenia wniosku M.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych i rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 104, art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 i art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez ich błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów, poprzez ich błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy te stanowiły przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem, prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów to zarzuty ich naruszenia przez błędną wykładnię nie mogły być uznane za skuteczne. W istocie stawiane zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa materialnego oraz ich uzasadnienie stanowią polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Jak wyżej podano, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było zbadanie zgodności z prawem decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc ocena prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Rozważając, czy M.L. jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. uznano, że utrata przez niego statusu funkcjonariusza w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej nie pozbawiała organu uprawnienia do rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, stanowiącego część uposażenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.