Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1483/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 145 § 1 lit. c i a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomnik warunków ustawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnianiu przez pomnik warunków ustawy.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu - 5 grudnia 2018 r.) Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN", "organ"), o wydanie opinii, czy pomnik tzw. "[...]" posadowiony w [...] na Placu [...], na działce nr [...] arkusz mapy nr [...] obręb [...] - [...], jest zgodny z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: "u.z.p.k.".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes IPN, działając na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k. w związku z art. 106 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zaopiniował, iż pomnik "[...]", posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, że pomnik "[...]" symbolizuje komunizm, co za tym idzie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. i jako taki podlega usunięciu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do powołanego wyżej postanowienia złożyła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Gmina", "skarżąca"). Zarzuciła, iż wydana opinia:

1) jest błędna i niezasadnie przyjmuje się w niej, "iż pomnik "[...]", posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k.,

2) nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego rodzaju dokumentu, tj., nie spełnia wymogu merytorycznej, wyczerpującej i rzetelnej oceny,

3) została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...), w szczególności z naruszeniem art. 5a ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 u.z.p.k.

W uzasadnieniu wniosku Gmina przedstawiła obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Końcowo podkreśliła, iż w świadomości społecznej mieszkańców regionu i [...] pomnik na Placu [...] funkcjonuje jako trwały element upamiętniający robotniczy i lewicowy charakter miasta. Powołane fakty historyczne nie mogą zostać pominięte. Podkreśleniem przywiązania i akceptacji społecznej mieszkańców do pomnika są wydarzenia z najnowszej historii miasta (1991r. oraz 2018 r.), potwierdzające brak woli i zgody na usunięcie pomnika z przestrzeni publicznej. Podniesione argumenty wymagają przeanalizowania zarówno przez Prezesa IPN jak i przez Wojewodę [...].

Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes IPN, działając na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k., w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 106 § 5, art. 124 § 1 i 2, art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazał, iż sporny pomnik został odsłonięty w dniu 8 listopada 1970 r. w ramach obchodów 53 rocznicy wybuchu rewolucji bolszewickiej w Rosji. Na cokole pomnika umieszczono napis - [...] a w obrębie pomnika miała znajdować się także tablica o treści: [...]. Fakt istnienia tablicy o powyższej treści potwierdza Karta Ewidencyjna miejsca pamięci narodowej o nr [...], która została utworzona przez istniejący swego czasu przy Wojewodzie [...] - Wojewódzki Komitet Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa.

W 2006 r. Rada Miejska w [...] przyjęła uchwalę Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. (prawidłowa data to [...] marca 2006 r. - uwaga Sądu), na mocy której umieszczono na pomniku tablicę o treści: [...].

Organ wyjaśnił, iż jak informuje Słownik Współczesnego Języka Polskiego, pod red. prof. dr hab. Bogusława Dunaja, Warszawa 1996, s. 799, pomnik to "struktura najczęściej symboliczna, zwykle odlew, rzeźba lub płyta wznoszone ku czci zasłużonych lub na pamiątkę wydarzeń, rocznic". Definicja ta w sposób jasny wskazuje, że pomnik nie jest li tylko elementem krajobrazu kulturowego, ale stanowi zmaterializowaną formę ducha czasu, w którym powstaje.

W okresie Polski Ludowej strzeżono "prawowierności" pomników, by ich treści nie naruszały ideologicznego reżimu, a co za tym idzie mogły podważać legitymizację komunistów do rządzenia. Wiązało się to jednocześnie z marginalizowaniem lub wręcz wykluczaniem pamięci o rzeczywistych bohaterach: okresu II wojny światowej (żołnierze Armii Krajowej, Rząd Polski na uchodźstwie, Polskie Siły Zbrojne na Zachodzie, zamordowani oficerowie Wojska Polskiego w Katyniu), żołnierzach z okresu wojny polsko-bolszewickiej, czy żołnierzach Polskiego Podziemia Niepodległościowego walczących z instalującą się za pośrednictwem Związku Sowieckiego władzą komunistyczną. Jednocześnie komuniści dla tworzenia nacjonalistycznej legitymizacji swej władzy (szczególnie po 1956 r.), wtłaczali w ideologicznie zniekształconą narrację historyczną te wydarzenia i postacie z dziejów naszego państwa, które bezpośrednio lub przez odpowiednie przetworzenie, poprzez zwrócenie uwagi na bliższe lub dalsze asocjacje, można było wykorzystać w celach propagandowych. Zabieg ten miał na celu uwiarygodnienie "narodowego" charakteru władzy komunistycznej i osłabienie argumentacji wskazującej na możliwość postrzegania jej jako narzuconej z zewnątrz.

Uzupełniając powyższe wywody organ wskazał na spostrzeżenie filologa prof. Michała Głowińskiego, który odnosząc się do oficjalnego języka Polski Ludowej, napisał: "Nowomowa nie tylko dąży do zastąpienia klasycznego języka, ale także na różne sposoby go dewastuje. Dewastuje m.in. przez to, że przejmuje jego elementy, nadając im inny sens - często jednak w sposób ukryty, tzn. tworzy pozory, że w jej obrębie słowa znaczą to, co normalnie znaczą, kiedy naprawdę znaczą co innego. Dewastuje przede wszystkim te rejony języka, które służą mówieniu o problemach społecznych, historii, ideologii, polityce. Dewastuje także tradycje, np. tradycje języka rewolucjonistów i tradycje języka patriotycznego. Dewastuje, bo wszystko w tej materii sprowadza do frazesu, do formuł, w których bezpośrednie oceny i rytualność górują nad znaczeniem. Nowomowa rozkłada więc komunikację - szczególnie w rzeczach publicznych; rozkłada przez to, że przeinacza bądź - w lepszym wypadku - neutralizuje te formuły i te style, za którymi kryły się autentyczne treści i autentyczne postawy. Rozkłada komunikację także za sprawą tego, że oddziaływa na świadomość społeczną, zwłaszcza potoczną, budzi reakcje polegające na nieufności do wszelkiego języka." (M. Głowiński, Nowomowa i ciągi dalsze szkice dawne i nowe, Kraków 2009, s. 30).

Zdaniem Prezesa IPN, powyższe uwagi odnoszą się do używanego powszechnie w Polsce Ludowej określenia "bojownicy o społeczne i narodowe wyzwolenie". Odczytanie znaczenia przytoczonej formuły nie jest możliwe bez uwzględnienia jej propagandowego wydźwięku oraz bez znajomości kontekstu historycznego. Obejmowała ona bowiem nie jakąś abstrakcyjną zbiorowość osób realizujących wzniosły cel społeczny, ale: 1) przedstawicieli konkretnych ugrupowań politycznych, które przyczyniły się bezpośrednio do powstania Polski Ludowej (np. PPR); 2) członków ugrupowań, które do ówczesnej narracji historycznej zaliczone zostały niejako automatycznie (np. SDKPiL, KPP); 3) postaci, które do ówczesnej narracji historycznej zaliczone zostały po odpowiednim przetworzeniu zgodnym z linią PZPR (np. Tadeusz Kościuszko, powstańcy listopadowi i styczniowi).

W przywołanym kontekście powinno się analizować pomnik "[...]", który w pełni wpisuje się w kreowanie przez władze Polski Ludowej zmanipulowanego obrazu historii. Monument upamiętnia "bohaterów [...]". O jakich "bohaterów" chodzi w dużym stopniu wyjaśnia data jego odsłonięcia, która oznacza wybuch rewolucji komunistycznej w Rosji związanej z objęciem władzy przez bolszewików i budową państwa totalitarnego opartego na powszechnym terrorze wobec wszystkich obywateli. Wbrew propagandzie Moskwy, że Rosja Sowiecka, a potem Związek Socjalistycznych Republik Sowieckich, były państwami socjalistycznymi robotników i chłopów (art. 1 Konstytucji ZSRS z dnia 5 grudnia 1936 r.), to w praktyce rządziła partia, decydująca co jest dobre dla obywateli, nie uznając żadnego sprzeciwu. Każdy głos krytyczny wobec partii, która miała być wyrazicielem "woli ludu pracującego", był zwalczany w sposób bezwzględny, o czym świadczą dziesiątki milionów istnień ludzkich zamordowanych w ZSRS począwszy od rewolucji z 1917 r. do jego rozpadu w

1991 r.

Odnosząc się do argumentu Gminy dotyczącego nieuprawnionego przypisania daty 8 listopada 1917 r. do rocznicy wybuchu rewolucji bolszewickiej w Rosji, które to zdarzenie przypada na noc z 6 na 7 listopada 2017 r., organ stwierdził, iż nie przytaczał w postanowieniu żadnych dat, tylko odwołał się do konkretnego zdarzenia historycznego połączonego z odsłonięciem pomnika "[...]" w związku z obchodami 53 rocznicy Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej (na co wskazują protokoły z posiedzeń egzekutywy Komitetu Miejskiego PZPR w [...], Archiwum Państwowe w [...] sygn. [...]). W dokumencie z dnia [...] października 1970 r. podkreśla się: "Przygotowując w naszym mieście uroczyste obchody 53-rocznicy Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej, łączymy z nimi odsłonięcie pomnika [...]".

Organ zaznaczył, iż z wybuchem rewolucji bolszewickiej w Rosji wiążą się zdarzenia trwające od nocy z 6 na 7 listopada 1917 r., do godziny drugiej w nocy 8 listopada 1917 r., gdy został opanowany przez oddziały bolszewickie Pałac Zimowy, a członkowie Rządu Tymczasowego aresztowani. W świetle zgromadzonych w toku postępowania dokumentów nie ma wątpliwości, że pomnik miał symbolizować te same "wartości", które komunistyczna propaganda wypisywała w formie haseł na sztandarach rewolucji bolszewickiej kontynuującej swój marsz ku zwycięstwu. Stwierdził też, iż preambuła do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. nakłada na wszystkich obywateli polskich obowiązek przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego co cenne z ponad tysiącletniego dorobku naszego państwa i narodu. Trudno uznać, że pomnik "[...]" jest dziedzictwem wartym zachowania. Jego dalsze istnienie jest wręcz przejawem braku szacunku dla dorobku walki Polaków o wolność i niepodległość państwa i narodu polskiego oraz dla pamięci ofiar totalitaryzmu komunistycznego. Oddawanie czci "bohaterom", którzy bezwzględnie wprowadzali nowy, krwawy porządek, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i mogłoby wpływać na relatywizację historycznych ocen.

W świetle powyższego za niebudzący wątpliwości organ uznał fakt, że pomnik "Bohaterów Czerwonych Sztandarów" symbolizuje komunizm, a co za tym idzie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. i podlega usunięciu.

Odnosząc się do zarzutu braku obiektywizmu w przedstawionej ocenie organ wskazał, iż monument miał być elementem wpisanym w komunistyczną propagandę związaną z uroczystymi i odgórnie (po linii partyjnej) narzuconymi obchodami święta ku czci Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej. Jego forma i wszystkie jego elementy składowe musiały współgrać ze sobą by spełnić wymóg jednoznaczności propagandowego przekazu. Skarżąca natomiast powołuje się na bliższe lub dalsze asocjacje pomnika z wydarzeniami z 1905 r., lat 1916-1918 czy początku lat 90, choć poza dość ogólnym - charakterystycznym właśnie dla języka propagandy - sformułowaniem napisu na tablicy pamiątkowej umieszczonej na cokole, nie ma żadnych bezpośrednich dowodów na to, których wydarzeń z historii [...] dotyczy upamiętnienie. Ponadto organ wyraźnie opisał w uzasadnieniu postanowienia, że komunistyczna propaganda odwoływała się często do postaci historycznych, które same w sobie komunizmu nie symbolizowały, jednak odpowiednio przetworzone nadawały się do wykorzystania w celu legitymowania narzuconego totalitarnego reżimu przez odwołanie się do elementów narodowych. Obecność [...] w treści tablicy upamiętniającej nie może budzić zatem zdziwienia w świetle opisanych wyżej technik manipulacji zbiorową świadomością i pamięcią.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącego, że nie respektował zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wskazując, że w sprawie niniejszej skarżący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska i podniesienia wszelkich zarzutów w postępowaniu drugiej instancji. Prezes IPN szczegółowo i wnikliwie wszystkie te zarzuty rozpatrzył, jednak uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie z opisanych wyżej względów. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, organ nie stwierdził też, by w toku postępowania prowadzącego do jego wydania naruszono przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze złożonej na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina zarzuciła Prezesowi IPN naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 124 § 1 i art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe oznaczenie jako strony postępowania Prezydenta Miasta, podczas gdy pomnik "[...]" posadowiony jest na Placu [...] w [...], na działce nr [...], nr mapy [...] objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Gminy [...], a w postępowaniu prowadzonym przed organem współdziałającym powinny występować strony, których katalog jest tożsamy z zakresem podmiotowym stron występujących w postępowaniu głównym, a zatem stroną zarówno postępowania głównego prowadzonego na podstawie art. 5b ust. 1 u.z.p.k., jak i stroną postępowania opiniującego prowadzonego na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k., w przedmiotowej sprawie może być jedynie właściciel nieruchomości, czyli Gmina [...] jako osoba prawna reprezentowana przez organ, a nie sam organ;

2) art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a., poprzez to, iż organ nie zapewnił skarżącej możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania opiniującego, a przede wszystkim pozbawił skarżącą możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a było to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i istotnych wątpliwości zwłaszcza, że nie zachodziły podstawy do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, gdyż brak jest okoliczności pozwalających na przyjęcie, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - czym organ spowodował, iż okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym skarżąca nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione;

2) art. 7, art. 77 i art. 106 § 4 k.p.a. poprzez to, iż organ nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes mieszkańców [...] i [...] oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym - skutkiem czego organ błędnie zaopiniował, iż pomnik "[...]" symbolizuje komunizm, a co za tym idzie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k.;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 5a ust. 1 u.z.p.k., poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne zaopiniowanie, iż pomnik "[...]" posadowiony na Placu [...] w [...] symbolizuje komunizm, a co za tym idzie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k., oraz że trudno jest uznać, iż pomnik jest dziedzictwem wartym zachowania, gdyż jego dalsze istnienie jest wręcz przejawem braku szacunku dla dorobku walki Polaków o wolność i niepodległość państwa i narodu polskiego oraz dla pamięci ofiar totalitaryzmu komunistycznego, podczas gdy:

- pomnik ten nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje, nie odwołuje się też do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a zatem w żadnym zakresie nie wypełnia przesłanek koniecznych, uprawniających organ do oceny naruszenia art. 5a ust. 1 u.z.p.k.,

- pomnik ten jest nierozerwalnie związany z historią [...] oraz [...] i upamiętnia regionalne dzieje walk o narodowe i społeczne wyzwolenie;

2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5b ust. 1 u.z.p.k., nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, a to poprzez przekroczenie przez organ swoich kompetencji i uprawnień, na skutek stwierdzenia w postanowieniu z dnia [...] luty 2019 r., iż pomnik "podlega usunięciu", podczas gdy organ opiniujący uprawniony jest wyłącznie do zajęcia stanowiska w ściśle wyznaczonym mu ustawowo zakresie, a mianowicie w kwestii spełniania przez pomnik warunków określonych w art. 5a ust. 1 u.z.p.k., wobec czego organ opiniujący nie może zastępować, czy wyręczać organu prowadzącego postępowanie główne w kwestii formułowania ostatecznych wniosków co do tego, czy należy nakazać usunięcie pomnika, ani też takich wniosków sugerować, a pomimo tego organ z naruszeniem przepisów prawa, taki wniosek w przedmiotowej sprawie sformułował.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła także o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: wydruku księgi wieczystej nr [...] z przeglądarki [...]; wydruku artykułu "[...]" prof. dr hab. D. N., str. 1-9; kserokopii uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia marca 2006 r., wydruku Ewidencji Miejsc Pamięci Województwa [...]; kserokopii umowy użyczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a Muzeum Miejskim "[...]" w [...].

W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Prezesa IPN z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowił art. 5a ust. 1 u.z.n.k., zgodnie z którym, pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989 (art. 1 ust. 2 u.z.n.k.).

Przepis art. 5a ust. 2 u.z.n.k. stanowi, że przez pomniki rozumie się również kopce, obeliski, kolumny, rzeźby, posągi, popiersia, kamienie pamiątkowe, płyty i tablice pamiątkowe, napisy i znaki.

W myśl art. 5a ust. 3 u.z.n.k. przepisu ust. 1 nie stosuje się do pomników: (1) niewystawionych na widok publiczny, (2) znajdujących się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku, (3) wystawionych na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego, (4) wpisanych - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków.

Zgodnie z treścią art. 5b ust. 1 i 2 u.z.n.k. wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, który nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1, usunięcie tego pomnika. Wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1. Opinia, o której mowa w ust. 1, jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody (art. 2 ust. 3 u.z.n.k.).

Wydając opinię, o której mowa w art. 5b ust. 2 u.z.n.k. Prezes IPN realizuje obowiązek organu współdziałającego na gruncie art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zasięgnięciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 3). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5).

Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed organem administracyjnym. Stanowisko organu współdziałającego, wyrażone w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności.

Zaznaczenia wymaga, że to organ właściwy do wydania decyzji zawiadamia strony o podjęciu z urzędu czynności zmierzających do wykonania obowiązku współdziałania z innym organem. Zatem strony postępowania prowadzonego przez organ główny mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym w dacie doręczenia żądania, o którym mowa w art. 106 § 3 k.p.a. Organ współdziałający nie będzie natomiast władny dopuścić do udziału w jego czynnościach podmiotu na prawach strony, bowiem nie prowadzi on samodzielnego postępowania. To organ prowadzący postępowanie w sprawie, zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma wynikający z art. 106 § 2 k.p.a. obowiązek zawiadomienia o tym stron oraz podmiotów na prawach strony.

W świetle powyższych uwag nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony niniejszego postępowania. Stosownie bowiem do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest przedstawicielem ustawowym gminy (miasta). Oznacza to, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta), reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, zobowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1459/11, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] lutego 2019 r., zostało skierowane do Prezydenta Miasta [...] jako do przedstawiciela ustawowego Gminy [...] (będącej właścicielem działki nr [...], obręb [...] - [...], na której posadowiony jest pomnik "[...]"), a nie jako do strony postępowania. To bowiem prezydent miasta w systemie organów gminy jest organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy.

Uzasadniony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 106 § 4 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił i nie dokonał oceny wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W konsekwencji organ nie wykazał w sposób przekonujący, iż pomnik "[...]" posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.n.k.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes IPN stwierdził m.in., iż ww. pomnik "wpisuje się w kreowanie przez władze Polski Ludowej zmanipulowanego obrazu historii. Monument upamiętania "bohaterów [...]". O jakich "bohaterów" chodzi w dużym stopniu wyjaśnia data jego odsłonięcia (8 listopada 1970 r. - uwaga Sądu), która oznacza wybuch rewolucji komunistycznej w Rosji związanej z objęciem władzy przez bolszewików i budową państwa totalitarnego (...)". Dalej, odwołując się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż organ w sposób nieuprawniony przypisał datę 8 listopada 1917 r. do rocznicy wybuchu rewolucji bolszewickiej w Rosji, Prezes IPN stwierdził, iż "organ nie przytaczał jednak w postanowieniu żadnych dat, tylko odwołał się do konkretnego zdarzenia historycznego połączonego z odsłonięciem pomnika "[...]" w związku z obchodami 53 rocznicy Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej". W tym zakresie organ wskazał na protokoły z posiedzeń egzekutywy KM PZPR w [...] (Archiwum Państwowe w [...] sygn. [...] - w aktach sprawy). Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu, na istotny brak konsekwencji w stanowisku organu, który powinien przedstawić jednoznaczną, przekonującą ocenę, czy i z jakich konkretnie powodów ww. pomnik nie spełnia warunków z art. 5a ust. 1 u.z.n.k., nie zaś posługiwać się mało precyzyjnymi sformułowaniami ( np. "o jakich bohaterów chodzi w dużym stopniu wyjaśnia data (...)").

Ponadto organ w zaskarżonym postanowieniu powinien w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca akcentowała bowiem, iż organ nie uwzględnił w opinii właściwych pomnikowi zdarzeń z dziejów regionu. W tym zakresie podnosiła, że "istotne z punktu pełnej oceny historycznej są zarówno wydarzenia bezpośrednio sprzed daty proklamowania Rad Delegatów Robotniczych, jak i bezpośrednio po ich wyborze, kiedy to nieudany ostatecznie przewrót został stłumiony przez działaczy Polskiej Partii Socjalistycznej. Wybór w dniach 5 - 7 listopada 1918 r. spośród przedstawicieli lewicowych ugrupowań (Polska Partia Socjalistyczna, Polskie Związki Zawodowe, Socjaldemokracja Królestwa Polskiego i Litwy, PPS-Lewica) członków Rad Delegatów Robotniczych, data ich ukonstytuowania z pominięciem przedstawicieli wygranego PPS-u (8 listopada 1918r.), a także odzyskanie w dniu 9 listopada 1918 r. przydzielonego mandatu przez PPS i Kazimierza Kuczewskiego w ramach Rady Komisarzy Ludowych, doprowadziły do uznania przez samoorganizujące się władze polskie z terenu [...] Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej pod przewodnictwem Ignacego Daszyńskiego (tzw. rząd lubelski). W ostatecznym rozrachunku listopadowej drogi do odzyskania niepodległości utworzone na terenie [...] struktury poparły powołany przez Józefa Piłsudskiego niepodległościowy i lewicowy rząd Jędrzeja Moraczewskiego. Nie obeszło się jednak bez sporów i walk w regionie zarówno z ugrupowaniami prokomunistycznymi jak i prawicowymi, a kolejne lata potwierdzały, że w zależności od dominacji na polu politycznym wymienione siły starały się zatrzeć dokonania jednych z pierwszych w Polsce zorganizowanych sił propaństwowych końca zaborów, które powstały na terenach [...]. Przykładem braku pełnej wiedzy historycznej i niezrozumienia procesu odzyskiwania niepodległości na terenach byłych ziem zaboru rosyjskiego jest nieprawidłowa interpretacja terminów "rady delegatów robotniczych" oraz "[...]".

Nadto skarżąca podnosiła, że "w trakcie postępowania Prezes IPN nie uwzględnił powiązania z pomnikiem listopadowych wydarzeń z 1905 r., gdy w trakcie pierwszych dwóch tygodni tego miesiąca na terenie ziem [...] Komitety Obywatelskie zorganizowały wystąpienie przeciwko władzom carskim. W efekcie wydarzeń z dnia 1 listopada 1905 r. władza na terenie miast i osiedli [...] przeszła w ręce robotników. Wydarzenia związane z powstaniem [...], będące pierwszą próbą utworzenia zalążków polskich organów samorządowych i administracyjnych, zorganizowane zostały pod sztandarami PPS, które miały od zawsze kolor czerwony. Głównymi aktorami wydarzeń listopadowych z 1918 r. byli działacze PPS, którzy akcentując hasła lewicowe i niepodległościowe doprowadzili do bezkrwawego uznania rządów krajowych. Wśród aktywistów politycznych początku XX wieku można wymienić wiele postaci, które w kolejnych dziesięcioleciach odgrywały bardzo istotną rolę w życiu politycznym Polski. Tytus Filipowicz i Józef Marecki - Montwiłł, to wywodzący się z [...] szkoły górniczej "[...]" działacze PPS".

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Prezes IPN w sposób merytoryczny ustosunkował się do ww. argumentów, co stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. Stwierdził jedynie, że "skarżący (...) powołuje się na bliższe lub dalsze asocjacje pomnika z wydarzeniami z 1905 r., lat 1916-1918 czy początku lat 90, choć poza dość ogólnym - charakterystycznym właśnie dla języka propagandy - sformułowaniem napisu na tablicy pamiątkowej umieszczonej na cokole, nie ma żadnych bezpośrednich dowodów na to, których wydarzeń z historii [...] dotyczy upamiętnienie". Jednocześnie zauważył, iż "obecność [...] w treści tablicy upamiętniającej nie może budzić zatem zdziwienia w świetle opisanych wyżej technik manipulacji zbiorową świadomością i pamięcią".

W kontekście ww. stwierdzenia dodatkowo można podzielić zarzuty skargi, co do tego, że organ niedostatecznie rozważył i ocenił znaczenie dokonanych w 2006 r. zmian polegających na umieszczeniu na pomniku tablicy pamiątkowej na ścianie cokołu pomnika z napisem "[...] - twórcom dziejów walk o narodowe i społeczne wyzwolenie" (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r.). Zmiany te organ powinien rozważyć w świetle wykładni zawartego w art. 5a ust. 1 u.z.n.k. określenia "pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń, lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować" (czas teraźniejszy). W ocenie Sądu, chodzi tu o to, że nie mogą w zbiorowej pamięci (świadomości) budzić skojarzeń z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jest to zatem kwestia faktów - miarodajnego, obiektywnego ustalenia, czy współcześnie sporny pomnik w taki sposób jest odbierany, a więc czy w istocie upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm.

Konkludując stwierdzić należy, że Prezes IPN nie rozważył i nie ocenił wskazanych powyżej kwestii w sposób pełny i wyczerpujący, czym dopuścił się naruszenia art. 106 § 4 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, organ nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do zarzutów i argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ administracji zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w tym środku zaskarżenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Rozważy i oceni wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ustosunkuje się również w sposób merytoryczny do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W razie potrzeby podejmie czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o uzasadnienie ww. uchwały RM Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. Organ zważy również, że braki rzetelnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę, a taką właśnie próbę podjął organ (s. 4). Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym odrębnym względem zaskarżonego aktu i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu.

Organ będzie również miał na względzie, iż opinia, o której mowa w art. 5b ust. 2 u.z.p.k., powinna stwierdzać jedynie to, czy dany obiekt spełnia czy też nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 u.z.p.k., nie zaś wypowiadać się w kwestii jego usunięcia, ma co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. Rozstrzygnięcie odnośnie usunięcia obiektu ostatecznie podejmuje wojewoda biorąc również pod uwagę przesłanki określone w art. 5a ust. 3 u.z.p.k.

Końcowo Sąd stwierdza, iż mając na względzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi. Uwzględniając ich treść Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie celem dokonania ponownej oceny wszystkich aspektów sprawy przez organ orzekający.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej (480 zł), Sąd postanowił jak w punkcie 2 sentencji wyroku.