Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 32/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 641/13 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 641/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uwzględniając skargę J. T., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], oraz postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta G. nałożył na J. T. obowiązek usunięcia nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie formy dachu.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta G. odmówił J. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 737/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2012 r., jak i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na rozbieżności pomiędzy ww. aktami administracyjnymi w zakresie określenia formy architektonicznej dachu przyjętego w projekcie budowlanym. Sąd zwrócił uwagę, że organy mają poważny kłopot ze zdefiniowaniem i określeniem parametrów wymaganego od inwestora dachu, choć jednocześnie kwestionują poprawność projektu w tym zakresie. W odniesieniu do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że wady te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że mieszczą się w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zawartego w niej zapisu: "rodzaj dachu – dachy strome również mansardowe (jak na budynku P.), od strony podwórza dopuszcza się mniejsze spadki lub dachy płaskie, w przypadku dachów stromych pokrycie należy wykonać z dachówki ceramicznej, dopuszcza się również inne pokrycie materiałem dachówkopodobnym", Sąd wskazał, że nie odpowiada on wymogom przepisu § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie jest dostatecznie precyzyjny. Brak jego jednoznaczności powoduje spór interpretacyjny, w którym organy optują za rozumieniem tego zapisu jako obowiązku zaprojektowania dachu tylko takiego samego jak na budynku "P.", zaś strona – jako obowiązku zaprojektowania dachu stromego, również takiego jak na budynku P., ale nie wyłącznie.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, a jeżeli to okaże się niemożliwe, niezbędne będzie wystąpienie do właściwego organu o dokonanie wykładni decyzji w trybie art. 113 K.p.a. Bez jednoznacznego wyjaśnienia, jaki rodzaj dachu spełnia wymogi ładu przestrzennego określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przedwczesne jest wypowiadanie się o zgodności lub niezgodności projektu w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], zobowiązał J. T. do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez jego doprowadzenie do zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. w zakresie wymagań dotyczących rozwiązań dachu, zawartych w pkt 2 lit. a tiret 7 tejże decyzji, jak również wymagań określonych w pkt 2 lit. a tiret 5, ustalającym zróżnicowaną wysokość budynku. W ocenie organu I instancji, podstawową formą przekrycia projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego, jaka winna być zastosowana dla przedmiotowej inwestycji, jest forma dachu stromego, którego spadki połaci powinny mieścić się w przedziale 25°-45°. W ramach przytoczonego zapisu jako szczególną formę dachu stromego uznaje się też dach mansardowy składający się z dwóch oddzielonych od siebie połaci, w którym dolna może mieć spadek do 65°.

Odpowiadając na postanowienie Jan Turek podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 737/12 nie wykazał niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a zatem właściwy organ nie może mu obecnie odmawiać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta G. odmówił J. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Uzasadniając odmowę Prezydent podkreślił, że mając na uwadze przede wszystkim wskazania zawarte w punkcie 10 uzasadnienia powyższego wyroku, organ ten dokonał szczegółowej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. w celu jednoznacznego wyjaśnienia zawartych w niej spornych zapisów dotyczących między innymi parametrów wymaganego dachu kryjącego projektowany budynek. Niezależnie od prowadzonej analizy akt sprawy, Wydział Administracji Budowlanej wystąpił pismem do Wydziału Urbanistyki Miasta z prośbą o dokonanie wykładni ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu wyeliminowania niejednoznaczności zawartych w niej zapisów. W wyniku dokonanej analizy i sprawdzenia całości przedłożonej dokumentacji projektowej organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził fakt naruszenia ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju projektowanego dachu oraz maksymalnej dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej.

Organ stwierdził dalej, że ponowne sprawdzenie projektu budowlanego potwierdza jedynie, że przedstawione rozwiązanie formy projektowanego dachu oraz dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej w kontekście zastosowanego rozwiązania ostatniej kondygnacji budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działek o nr ewid. gruntu [...] i [...] przy ul. [...] w G. w dalszym ciągu nie spełnia ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie organu I instancji, projektowane rozwiązanie dachu przewiduje dach płaski o spadku 3% jako podstawową formę przekrycia projektowanego budynku, która jak wynika z treść decyzji o warunkach zabudowy zawartej w pkt 2 lit. a tiret 7, dopuszczona jest wyłącznie od strony podwórza. Fakt że w projektowanym budynku podstawową formą przekrycia jest dach płaski znajduje potwierdzenie na rysunkach przekrojów części architektonicznej (np. przekrój B-B i C-C) oraz części konstrukcji (np. 2-2, 3-3 i 4-4).

Ponadto konsekwencją zaprojektowania ostatniej kondygnacji projektowanego budynku w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym jest powstanie elewacji frontowej o wysokości 19,15 m w sąsiedztwie z budynkiem P., podczas gdy wysokość jego elewacji wynosi 15,20 m (rysunek A/01-6 – analiza wysokości budynku). Taka sama sytuacja dotyczy części budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. T., wskazując m.in., że wiążąca w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz wydane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], dotyczące wykładni ustaleń zawartych w ww. decyzji, nie zaś "zmieniające się analizy Wydziału Administracji Budowlanej".

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku, dokonał szczegółowej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy – w celu jednoznacznego wyjaśnienia zawartych w niej spornych zapisów dotyczących między innymi parametrów dachu kryjącego projektowany budynek. Ponadto, działając w oparciu o przepis art. 113 K.p.a., pismem z dnia 21 lutego 2013 r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki Miasta Urzędu Miejskiego w G. z prośbą o dokonanie wykładni ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ ten pismem nr WUM-I.033.1.27.2013.DJ z dnia 20 marca 2013 r. zajął stanowisko w tym przedmiocie.

Zdaniem Wojewody [...], wskazane przez skarżącego postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz wykładnia zawarta w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. nie zawierają zapisów, które byłyby ze sobą sprzeczne. W szczególności w przywołanym postanowieniu wskazane zostało, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały dopuszczone dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie jedynie od strony podwórza. Podstawowym natomiast jest dach stromy, w tym również mansardowy. Z kolei w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. organ wskazał, że z uwagi na różnorodność dachów w sąsiedztwie nie wskazał jednego konkretnego rozwiązania dachu w planowanym budynku. Poprzez sformułowanie "dachy strome również mansardowe" należy rozumieć, że dla planowanego budynku podstawową formą geometrii dachu jest dach stromy. Dopuszcza się zastosowanie dachu mansardowego, jako szczególnego rodzaju dachu stromego. Jeśli projektant skorzysta z przyznanego w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczenia zastosowania dachu łamanego, zbudowanego z dwóch oddzielonych od siebie gzymsem powierzchni połaci dachowych, zwanego dachem mansardowym, to zapis zawarty w decyzji nie nakazuje dokładnego odwzorowania formy dachu zastosowanego na budynku "P.". Poprzez sformułowanie "dach stromy" należy rozumieć dach z widoczną połacią dachową o spadku dachu właściwym dla pokrycia dachówką, dla którego przyjmuje się kąt nachylenia nie mniejszy niż 25°. Przyjęcie takiego spadku dachu wynika z faktu, że w obszarze analizowanym występują dachy strome o spadkach połaci w przedziale od 25° do 45°, a w przypadku mansardy oraz dachów asymetrycznych (z bardziej płaską połacią od strony podwórza) nawet do 65°. Od strony podwórza dopuszczono mniejsze (niż 25°) spadki dachu lub dachy płaskie.

Zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. wskazane zostało jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. dopuszcza dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie jedynie od strony podwórza, podstawowym natomiast jest dach stromy, w tym również mansardowy, jako dach stromy szczególnego rodzaju.

W opinii Wojewody Lubuskiego podzielić należy stanowisko organu I instancji, że zaprojektowany obiekt budowlany nie spełnia tych wymagań. Analiza przedłożonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że nie został zaprojektowany dach stromy, lecz podstawową formą przekrycia jest dach płaski.

Stwierdzono również niezgodność planowanej inwestycji z pkt 2 lit. a tiret 5 ww. decyzji o warunkach zabudowy, który ustala wymagania dotyczące wysokości elewacji frontowej budynku. W świetle tego zapisu należy wprowadzić zróżnicowanie wysokości budynku w ten sposób, że od strony budynku "P." elewacja frontowa winna być nie wyższa niż do gzymsu i kalenicy elewacji frontowej budynku "P.", zaś od strony działki nr [...] – nie wyższa niż gzyms i kalenica elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której uwidoczniony na projektowanym budynku gzyms uznać należy za gzyms międzypiętrowy, podkreślający poziomy poszczególnych kondygnacji, bowiem rząd okien w ostatniej kondygnacji nie może być zakwalifikowany jako lukarny dachowe. Zastosowane rozwiązania projektowe powodują, iż element ostatniej kondygnacji stanowi konstrukcyjną całość ze ścianą budynku, a nie część konstrukcji więźby dachowej. Takie rozwiązanie prowadzi do wniosku, że kondygnacja ta nie może być uznana za dach, w którym umieszczone zostały lukarny.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J. T., zarzucając tejże decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że projekt budowlany w zakresie dotyczącym przyjętego rozwiązania co do budowy i konstrukcji dachu pozostaje w sprzeczności z pkt 2 tiret 7 decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.;

- art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady równego traktowania, wyrażające się w wydaniu odmiennej, negatywnej decyzji w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innego podmiotu wydano decyzję pozytywną;

- art. 113 § 2 i 3 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niewydaniu i niedoręczeniu stronie postanowienia, a w konsekwencji również uniemożliwienie stronie zaskarżenia niekorzystnych wyjaśnień co do treści decyzji, w sytuacji gdy wydanie zaskarżalnego postanowienia było obligatoryjne;

- art. 106 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i oparcie skarżonej decyzji na dokumencie, który wydany został z naruszeniem przepisów art. 113 § 2 i 3 w zw. z art. 106 § 5 K.p.a., a w konsekwencji na dokumencie niemającym waloru opinii w sprawie;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez przekroczenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 listopada 2012 r. z uwagi na ustalenie, że planowany przez skarżącego budynek nie spełnia wymogów związanych z wysokością w stosunku do istniejącej już zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 641/13, uwzględniając skargę wskazał jak należy rozumieć pojęcia "oceny prawnej" i "wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10; z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały oparte o stanowisko niepochodzące od organu ustalającego na rzecz J. T. warunki zabudowy, tj. na piśmie Dyrektora Wydziału Urbanistyki Miasta z dnia 20 marca 2013 r., którym dokonano rektyfikacji (wyjaśnienia wątpliwości) decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, pismu temu nie można bowiem przypisać charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 113 § 3 K.p.a. m.in. już z tego względu, że nie zostało wydane przez organ właściwy do dokonywania w tym przypadku wykładni, ani z jego upoważnienia. Pismo to nie spełnia również innych wymogów formalnych wskazanych w art. 124 K.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom Wojewody [...], Sąd wskazał w ww. wyroku na konieczność wystąpienia przez organ o dokonanie wykładni w trybie art. 113 K.p.a. Ponadto Sąd ten formułując w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012r. wskazania co do dalszego postępowania szczegółowo nie odniósł się do procedury przewidzianej w tym przepisie, w tym nie przedstawiał podmiotu uprawnionego do wnioskowania o dokonanie wykładni. Wskazać trzeba, że rolą organu w takim przypadku było zobowiązanie inwestora do zwrócenia się do organu ustalającego warunki zabudowy o dokonanie w trybie art. 113 § 2 K.p.a. wykładni decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 292/12).

Ponieważ w przedłożonych Sądowi obecnie aktach administracyjnych w dalszym ciągu brakuje załącznika do decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2010 r. w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (z treści decyzji wynika, że takowa analiza została sporządzona i stanowi załącznik do decyzji) brak jest możliwości oceny, czy to na podstawie tejże Analizy (samodzielnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej), bądź w drodze wykładni (dokonanej przez organ wydający decyzję) możliwe będzie ustalenie wymogów w zakresie rodzaju dachu (jego geometrii), odpowiadającym dyspozycji przepisu § 1 pkt 5 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, nie można jednakże wykluczyć sytuacji, że sporne zagadnienie nie zostało w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięte. Stąd też, w przypadku potwierdzenia się okoliczności braku określenia w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak i w przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy) wskazań dotyczących geometrii dachu, niemożliwe będzie dokonanie w tym zakresie wyjaśnienia wątpliwości decyzji, zmierzającej de facto do niedopuszczalnego uzupełnienia decyzji, której wykładnia miałaby się tyczyć. Wyjaśnienie treści decyzji nie może bowiem co do zasady obejmować odpowiedzi na pytania o niezawarte w jej treści elementy, co wiązałoby się w istocie ze sformułowaniem nieuprawnionego w tym trybie rozwinięcia treściowego decyzji.

W takim przypadku jedynie strona może dążyć we właściwym trybie do zmiany decyzji ostatecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Wojewoda Lubuski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności przez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskutek niezrealizowania przez organy orzekające wskazań co do dalszego działania, sformułowanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 737/12, co zdaniem Sądu w konsekwencji miało skutkować naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 § 2 K.p.a. wskutek błędnego jego zastosowania i przyjęcia, że w sprawie rolą organ było zobowiązanie inwestora do zwrócenia się do organu ustalającego warunki zabudowy o dokonanie w trybie art. 113 § 2 K.p.a. wykładni decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie tylko organ nie ma prawnej możliwości skutecznego zobowiązania inwestora do wystąpienia o taką wykładnię, ale również gdy nie było kutemu podstaw, gdyż takie postanowienie na wniosek inwestora zostało już wcześniej wydane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku tegoż Sądu o sygn. akt II SA/Go 737/12. W wyroku o sygn. akt II SA/Go 737/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyraził pogląd, że niezbędne w niniejszej sprawie jest dokonanie przez organ samodzielnych ustaleń w oparciu o akta sprawy; a jeżeli to okaże się niewystarczające niezbędne będzie wystąpienie do właściwego organu o dokonanie wykładni decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 113 K.p.a. Zgodnie z tą oceną kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania było w pierwszej kolejności dokonanie dokładnej analizy akt sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie ocenił, że tych wskazań nie uwzględniły organy administracyjne, ponieważ swoich ocen nie oparły na samodzielnej analizie akt sprawy, tj. chociażby wyników analizy funkcji zabudowy, wykładni decyzji o warunkach zabudowy oraz innych dowodów, lecz na treści pisma Dyrektora Wydziału Urbanistyki Miasta nr WUM-I.033.1.27.2013.DJ z dnia 20 marca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że organy dysponowały zarówno postanowieniem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie wykładni decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak i wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednak treści tych dowodów nie ma decydującego wpływu dla wyniku postępowania w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ w obu dokumentach parametry dachu planowanej inwestycji określa się jako "dachy strome" w nawiązaniu do istniejącej zabudowy budynku P., bez wskazania konkretnych parametrów dachu. A zatem mając na uwadze to, że pomimo istnienia ww. dowodów mamy do czynienia z pojęciem dachu stromego, które to pojęcie nie zostało dookreślone, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w wyroku o sygn. akt II SA/Go 737/12. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika zatem, że organy powinny dokonać samodzielnej analizy przedmiotowego zagadnienia, co ostatecznie nie nastąpiło. Jest to istotne w kontekście znajdujących się w aktach sprawy innych dowodów, a sporządzonych przez specjalistów z dziedziny architektury i budownictwa, jak również przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań w zakresie formy architektonicznej dachu. Z dowodów tych wynika, że, po pierwsze, dach dla przedmiotowej inwestycji został zaprojektowany jako dach stromy o kącie nachylenia 173%, jednak przy jednoczesnym podniesieniem odcinkowo gzymsu okapowego i wysokości elewacji. Po drugie, z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wcale, że dach stromy ma zostać odwzorowany w takiej formie, jak przyjęta forma dachu budynku P., tym bardziej gdy ze stanowiska specjalistów wynika, że dach budynku P. nie jest typowym przykładem dachu mansardowego, a w decyzji o warunkach zabudowy dach P. przez użycie sformułowania "w szczególności" został wskazany jedynie jako przykład dachu stromego. Po trzecie, mając na względzie kwestię ładu przestrzennego organy architektoniczno-budowlane powinny nie tyle ustalać, czy dana forma architektoniczna przyjęta w projekcie budowlanym dokładnie odwzorowuje istniejące formy architektoniczne w sąsiedztwie, lecz czy pomimo istniejących różnic, nawiązuje do tych rozwiązań i nie zakłóca istniejącego ładu przestrzennego. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi bowiem o dokładne odwzorowanie konkretnych rozwiązań, lecz ustalenie istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego. Rygoryzm planistyczny, istotny z punktu widzenia zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzależniony powinien być zatem od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną, a nie subiektywnymi odczuciami organu architektoniczno-budowlanego. Z samej istoty ustalania warunków zabudowy wynika, że przy uwzględnieniu w niniejszej sprawie występującej zabudowy śródmiejskiej (a więc wielości istniejącej zwartej zabudowy) w zasadzie wykluczone jest dokonanie odmowy udzielenia pozwolenia w oparciu o istniejące rozwiązania architektoniczne jedynie sąsiedniego budynku P.. Poza tym organy architektoniczno-budowlane zupełnie pominęły wynikającą z art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że z zasady tej wynikają dla inwestora określone prawa pod warunkiem, że jego działania mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów prawa inwestycyjno-budowlanego. Oznacza to z kolei konieczność dokonania odpowiedniej interpretacji przepisów Prawa budowlanego przede wszystkim przez organy administracyjne, ponieważ niedookreślone, niezdefiniowane pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska poza naruszeniem tej zasady, byłoby bowiem sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Obowiązujące ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać bowiem z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy dokładnie nie określa parametrów dachu stromego, to z takiego zapisu nie można czynić inwestorowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę, nawet jeżeli przyjęte rozwiązania projektowe nie są typowe, chyba, że organ architektoniczno-budowlany wykazałby, że takie rozwiązania zakłócają istniejący ład przestrzenny, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Na marginesie wskazania wymaga, że powyższa ocena ma również wpływ na sposób w jaki organy administracyjne powinny dokonać zbadania zgodności planowanej inwestycji pod kątem ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów w zakresie wysokości elewacji frontowej. Kwestia odpowiedniej interpretacji zapisów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dachu stromego miała bowiem bezpośredni wpływ na sposób w jaki organy próbowały zinterpretować rozwiązania projektowe w zakresie wysokości elewacji frontowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 2 K.p.a., w kontekście też przedstawionych powyżej wywodów, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wcale nie uznał by zachodziła konieczność wystąpienia przez organ o dokonanie wykładni decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 113 K.p.a. Po pierwsze, z wyroku o sygn. akt II SA/Go 737/12, jak i z zaskarżonego wyroku, wynika nie tyle konieczność takiego zabiegu lecz ewentualność uzależniona od dokonania przez organ samodzielnych ustaleń w oparciu o posiadany materiał dowodowy, czego właściwie organy w niniejszej sprawie nie dokonały. Jeżeli zatem z akt sprawy wynikało, że w tym zakresie zostało wydane już postanowienie w przedmiocie wykładni, a w zakresie interpretacji pojęcia dachu stromego postanowienie to nie wyjaśniło istniejących wątpliwości, to i tak przede wszystkim organy powinny przeprowadzić postępowanie stosownie do wskazań Sądu zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Go 737/12, co też niewadliwie wytknął organom administracyjnym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych względów, zarzut dotyczący naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.