Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 323/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.44 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art.16 ust. 3 i ust. 4, art.17 ust.1 pkt 7, art.153, art.157, art.161
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art.24 ust.4, ust.5 i ust.6
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
article: art.7, art.11, art.13
journal: Dz.U. 2001 nr 3 poz 21
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.
article: art.15 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: par.120 ust.1 pkt 2, ust. 2  i ust. 4, par. 129 ust. 1, par. 130 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Beata Sokołowska Protokolant sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. S. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody; oddala skargę /-/ B.Sokołowska /-/ B.Koś /-/ M.Kosewska


UZASADNIENIE

K.S. wniosła na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 z późn. zm.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego opublikowanego w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa z [...]r. Nr [...], poz. [...], żądając stwierdzenia jego nieważności i wskazując na naruszenie:

- art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że zaskarżonym rozporządzeniem nie ustanowiono parku, jak i nie zmieniono granic parku, wobec czego nie było wymagane uzgodnienie z właściwymi radami gmin;

- art. 64 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 31 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wykonywania prawa własności oraz złamanie zasady proporcjonalności poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności.

Wniesienie skargi strona poprzedziła wezwaniem Wojewody do usunięcia naruszenia prawa zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił uchylenia zakwestionowanego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała na swój interes prawny w zaskarżeniu rozporządzenia, podając, że jest właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w R., a Wojewoda powołując się na zaskarżone rozporządzenie uznał w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, iż realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na wymienionej działce jest niemożliwa. Od wydanego w tym postępowaniu postanowienia z dnia [...] r., nr [...] strona wniosła zażalenie do Ministra Środowiska.

Strona wyjaśniła ponadto, że działka nr [...] powstała na skutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], co do której Burmistrz Gminy wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję o warunkach zabudowy, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

W ocenie strony zaskarżone rozporządzenie odmiennie niż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego określa granice parku krajobrazowego, zmniejsza o ok. 0,8 % jego powierzchnię i wprowadza nowe zakazy, m. in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co oznacza, że zachodzi sytuacja opisana w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącym, że projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Zdaniem strony użyte w art. 16 ust. 4 powołanej ustawy pojęcie "utworzenie" interpretować należy przez pryzmat ochrony interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w danym parku. Pod tym pojęciem należy rozumieć zatem nie tylko utworzenie zupełnie nowego parku, ale także wprowadzenie choćby jednego zakazu w parku już istniejącym. Zdaniem skarżącej, w oparciu o treść art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przewidującego zasadę ochrony własności, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przewidującego ochronę samodzielności samorządu terytorialnego oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przewidującego prawo konsultowania wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej, należy przyjąć szeroki zakres pojęcia "utworzenia" użytego w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP prawo własności może być ograniczone tylko w ustawie i tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty tego prawa. Natomiast zgodnie z wynikającą z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw dokonywane może być jedynie na mocy ustawy i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie m. in. ze względów ochrony środowiska, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem w niniejszej sprawie wejście w życie kwestionowanego rozporządzenia uniemożliwia dokonanie pozytywnego dla strony uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, pomimo że przeznaczenie działki nr [...] na cele zabudowy jednorodzinnej zostało ustalone prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenie prawa własności zostało przy tym dokonane na mocy aktu prawa miejscowego, a nie ustawy i jest ono nieproporcjonalne, gdyż nie było konieczne ze względów ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił co następuje.

Park Krajobrazowy został utworzony na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody o z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]) wydanego w oparciu o art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. nowej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zaszła konieczność dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie starej ustawy do przepisów nowej ustawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stały się formami ochrony przyrody w jej rozumieniu, a zatem rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dla istniejącego już parku krajobrazowego dostosowuje przepisy do obecnie obowiązujących. Rozporządzenie to nie dotyczy włączenia do Parku nowych terenów, w tym będącej własnością K. S. działki nr [...], gdyż teren ten już wcześniej znajdował się w Parku Krajobrazowym na mocy rozporządzenia o jego utworzeniu. Ponadto zaskarżone rozporządzenie nie wprowadza zmian przebiegu granic parku, lecz zawiera jego precyzyjny opis dokonany w oparciu o mapy ewidencyjne oraz wskazuje dokładną powierzchnię Parku obliczoną z zastosowaniem nowoczesnych technik komputerowych (z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania GIS). W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nie wymagało uzgodnienia z radą gminy, które stosownie do art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody jest wymagane jedynie w przypadku projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że § 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia stanowi, iż wprowadzone tym rozporządzeniem zakazy nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W odniesieniu do działki nr [...] nadal obowiązujące są ustalenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, które jednak nie dotyczą działki nr [...], dla której wymagane było wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca dodatkowo wskazała na naruszenie:

- art. 7, art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21 ze zm.), art. 16 ust. 3 zd. 1 i art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego zachowało moc po dniu 2 sierpnia 2001 r., a w konsekwencji dopuszczalne było wydanie rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego bez dokonania wymaganych uzgodnień z właściwymi radami gmin;

- naruszenie art. 16 ust. 3 zd. 1, art. 16 ust. 4, art. 153 i art. 157 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że rozporządzenie nr [...] w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego utraciło moc z momentem wejścia w życie rozporządzenia Wojewody nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji że Wojewoda był upoważniony do wydania kwestionowanego rozporządzenia;

- naruszenie art. 16 ust. 3 zd. 1 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że wprowadzenie nowych zakazów w istniejącym parku nie stanowi "utworzenia parku" w rozumieniu powołanych przepisów;

- naruszenie art. 16 ust. 3 zd. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż Wojewoda kompetentny był w oparciu o powołane przepisy do dokonania "dostosowania" istniejącego parku do zakazów wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody;

- naruszenie art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż wydanie zaskarżonego rozporządzenia przez Wojewodę nie wymagało dokonania uzgodnień i konsultacji z gminami znajdującymi się w granicach parku.

Zdaniem skarżącej prawidłowa interpretacja art. 7, art. 11 i art. 13 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że rozporządzenie Wojewody z dnia [...] 1997 r. przestało obowiązywać w 2001 r., a w konsekwencji w tymże roku Park Krajobrazowy przestał istnieć, a zatem zaskarżone rozporządzenie z dnia [...]r. utworzyło nowy park krajobrazowy i jako takie wymagało dokonania uzgodnień z właściwymi radami gmin na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że rozporządzenie nr [...] Wojewody nie utraciło mocy na podstawie art. 157 ustawy o ochronie przyrody, wobec czego obecnie obowiązują dwa rozporządzenia dotyczące Parku Krajobrazowego, określające różne zakazy. W opinii skarżącej należy bowiem uznać, że art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi lex specialis w stosunku do art. 157 ustawy o ochronie przyrody, a zatem dalsze obowiązywanie rozporządzeń w sprawie parków krajobrazowych wynika wyłącznie z art. 153, a art. 157 nie ma zastosowania. Wojewoda wydając kwestionowane rozporządzenie był zatem obowiązany odnieść jego treść do poprzedniego rozporządzenia np. poprzez wyraźne uchylenie lub zmianę rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] 1997 r. Taki obowiązek wynika jednoznacznie z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz wynikającej z tych przepisów zasady zaufania obywatela do stanowionego prawa. Wobec zaś braku takiego zapisu w zaskarżonym rozporządzeniu, należy uznać, że obecnie obowiązują dwa rozporządzenia, które przewidują odmienne granice parku oraz różne zakazy, co pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 zd. 1 i art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej pozbawione mocy prawnej jest przy tym stwierdzenie zawarte w przypisie do kwestionowanego rozporządzenia, iż rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego traci moc na podstawie art. 157 ustawy, gdyż stwierdzenie to nie stanowi oświadczenia woli normodawcy, który kategorycznie rozstrzyga o uchyleniu określonego aktu, lecz błędne oświadczenie wiedzy odnośnie ustania obowiązywania aktu prawnego.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na nowe w stosunku do poprzednio obowiązujących zakazy wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem w sprawie Parku Krajobrazowego, które jej zdaniem stanowią daleko idącą ingerencję w życie gminy rozumianej jako wspólnota samorządowa i określone terytorium, co w konsekwencji należy uznać za "utworzenie parku" w rozumieniu art. 16 ust. 3 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, dokonując wykładni systemowej i celowościowej tych przepisów.

Skarżąca podniosła także, iż kwestionowane rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, z czego zdaniem skarżącej wynika, że doszło do "utworzenia" lub "zmiany granic" parku. W przeciwnym razie należy przyjąć, że Wojewoda działał bez podstawy prawnej, gdyż przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują instytucji "dostosowania".

Nadto skarżąca podkreśliła, że Wojewoda miał obowiązek – stosownie do art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która jako umowa międzynarodowa na podstawie art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP w hierarchii źródeł prawa znajduje się wyżej aniżeli ustawa o ochronie przyrody, dokonać konsultacji z właściwymi radami gmin zarówno w trakcie opracowywania planów, jak i projektu rozporządzenia.

W piśmie z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda , ustosunkowując się do powyższych zarzutów skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Ponownie podkreślił, że kwestionowane rozporządzenie nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy włączenia do parku nowych terenów, nie zmienia jego granic, a jedynie precyzuje ich określenie, nie wprowadza także żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu i nie dotyczy jego likwidacji. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego chronionego obszaru, których należało dokonać w związku z wejściem w życie nowej ustawy o ochronie przyrody. Treść przedmiotowego rozporządzenia została zredagowana z uwzględnieniem faktu, że istnieje ciągłość form ochrony przyrody utworzonych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a wobec czasowego utrzymania w mocy dotychczasowych aktów wykonawczych, należało wydać nowe rozporządzenie.

Nieuzasadniony zdaniem organu jest także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż w zaskarżonym rozporządzeniu został wprowadzony zapis, zgodnie z którym wprowadzane zakazy nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) w zw. z art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 z późn. zm.) polegającego na niezamieszczeniu na zaskarżonym rozporządzeniu pieczęci urzędowej Wojewody , wskutek czego publikacji podlegał dokument nie stanowiący aktu prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącej nałożenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia stanowi warunek sine qua non uznania go za akt prawa miejscowego, w związku z czym do czasu nałożenia takiej pieczęci nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Ustosunkowując się do powyższego pisma skarżącej Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. podniósł, że pieczęć urzędowa nie jest elementem przesądzającym o prawidłowości aktu normatywnego, ani o prawidłowości jego publikacji, gdyż z art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że podstawą publikacji jest oryginał aktu podpisany przez organ właściwy do jego wydania. Ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony, a zatem publikacja była prawidłowa i skuteczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarżąca wniosła skargę na rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu "interes prawny", "uprawnienie" stanowią o istnieniu legitymacji skargowej, podlegającej badaniu przez sąd. Stwierdzenie braku legitymacji powoduje oddalenie skargi bez konieczności badania merytorycznej zasadności skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to wskazać przepis prawa, uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., OSK 519/04, Lex nr 179232).

Posiadanie interesu prawnego przez podmiot oznacza więc, że jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i dotyczy sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu danej sprawy - jednak z przepisu, będącego źródłem interesu prawnego, nie wynika, że to właśnie ten podmiot jest jej adresatem.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że skarżąca w pierwszej kolejności wskazywała na naruszenie przez Wojewodę przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 88 ze zm.), który stanowi, że projekt rozporządzenia dotyczącego utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy, podając że do takiego uzgodnienia nie doszło. W ocenie Sądu zaniechanie przez Wojewodę dokonania uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego utworzenia parku krajobrazowego upoważnia w pierwszej kolejności gminę do zaskarżenia takiego aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego, skoro to gmina jest adresatem uprawnienia do domagania się aby projekt został z nią uzgodniony. Przepis ten nie może więc stanowić bezpośrednio o interesie prawnym innych podmiotów niż gmina. Ponieważ jednak rozporządzenie może oddziaływać także na sferę prawną innych podmiotów, to konieczne jest dla wykazania istnienia po ich stronie interesu prawnego wskazanie, który przepis rozporządzenia bezpośrednio dotyczy ich sfery prawnej. W tym zakresie skarżąca wskazała na wprowadzenie kwestionowanym rozporządzeniem nowych zakazów, w tym bezpośrednio jej dotyczącego zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz ten uniemożliwia zdaniem Wojewody dokonanie pozytywnego dla strony uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w granicach Parku Krajobrazowego (postanowienie z dnia [...] r., nr [...]). W konsekwencji ogranicza on jej konstytucyjne uprawnienia właścicielskie. Uznać zatem należy, że skarżąca przedstawiła skutki prawne, jakie wraz z wprowadzeniem w życie nowego rozporządzenia Wojewody jej dotyczą, a wobec tego ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności rozporządzenia wprowadzonego do obrotu prawnego z naruszeniem, według niej, przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji legitymację do wniesienia skargi.

Według skarżącej istota naruszenia przepisu art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody sprowadza się do uznania przez Wojewodę, wbrew postanowieniom art. 16 ust. 3 ustawy, że nie utworzył on nowego parku krajobrazowego, pomimo że zmienił jego obszar, na nowo określił granice oraz wprowadził nieistniejące wcześniej zakazy. W związku z tym wyjaśnić należy, że stanowisko strony nie jest zasadne.

Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody tylko trzy sytuacje wymagają uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Należą do nich: utworzenie, zmiana granic lub likwidacja parku krajobrazowego. W sprawie bezsporne jest, że Park Krajobrazowy został utworzony na podstawie art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego. W myśl postanowień art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że utworzone na podstawie wcześniejszych przepisów m. in. parki krajobrazowe nie wymagają wydania nowych rozporządzeń tworzących tę formę ochrony przyrody. Potrzeba wydania nowych aktów wykonawczych, jakim niewątpliwie jest rozporządzenie wojewody w sprawie parku krajobrazowego, wynika z faktu uchylenia aktu ustawowego stanowiącego podstawę dotychczasowego rozporządzenia i to nowe rozporządzenie ma za zadanie dostosowanie poprzedniego aktu kreującego daną formę do wymogów nowej ustawy. Wskazuje na to treść art. 157 ustawy, stanowiącego, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Przepis ten nie ustanawia obowiązku uzgadniania z organami gminy nowej treści przepisów wykonawczych, co potwierdza tezę, że taki akt wykonawczy nie jest aktem o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą, że pod pojęciem utworzenie parku krajobrazowego należy rozumieć nie tylko utworzenie zupełnie nowego parku, ale także wprowadzenie choćby jednego zakazu w parku już istniejącym.

Nie zachodziła również potrzeba uzgodnienia z powodu zmiany granic parku (zwiększenia lub zmniejszenia jego obszaru). Z wyjaśnień organu odwoławczego, potwierdzonych informacją Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] z dnia [...]marca 2008 r., znak [...] (k. [...]) udzielonej pełnomocnikowi skarżącej wynika, że przebieg granic nie uległ zmianie, a zawarty w zaskarżonym rozporządzeniu nr [...] opis granic parku jest uszczegółowieniem opisu zawartego w rozporządzeniu nr [...] Wojewody , wynikającym z map ewidencyjnych, natomiast zmniejszenie o 0,8 % obszaru parku jest wynikiem zastosowania różnych technik przy obliczaniu geometrycznej powierzchni obszaru. Skarżąca nie wykazała aby było inaczej, to jest aby wyłączono lub włączono do obszaru parku nowe tereny, nie twierdziła nawet, że dokonano zmiany przebiegu granic, a jedynie, że granica parku została określona inaczej niż dotychczas.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty zawarte w skardze oraz późniejszych pismach skarżącej.

Błędny jest wniosek skarżącej, że kwestionowane rozporządzenie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego oparty na twierdzeniu, że rozporządzenie Wojewody z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego utraciło moc po dniu 2 sierpnia 2001 r. Wprawdzie ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21 ze zm.) wprowadziła obowiązek dostosowania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) do przepisów ustawy zmieniającej i to w określonym terminie, stanowiąc w art. 11, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 2 lutego 2001 r. (art. 13). Jednakże w świetle pozostałych przepisów powołanej ustawy zmieniającej, a w szczególności jej art. 7, który stanowi, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, nie sposób przyjąć w świetle założenia racjonalności prawodawcy, że po dniu 2 sierpnia 2001 r. wszystkie niezmienione przepisy wykonawcze powołujące do życia dotychczas funkcjonujące formy ochrony przyrody przestały obowiązywać (zob. także wyrok WSA z dnia 8 września 2004 r., IV SA 1731/03, Lex nr 160633 oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., OSK 1810/04, Lex nr 188785). W żadnym zaś razie nie można uznać, że wobec niedostosowania przepisów wykonawczych tworzących parki krajobrazowe, wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody do nowej regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 grudnia 2000 r., istniejące parki krajobrazowe przestały istnieć, skoro w powołanym art. 7 ustawy zmieniającej przewidziano ciągłość form ochrony przyrody, w tym istotnych w sprawie parków krajobrazowych utworzonych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a stosownie do art. 24 ust. 6 tejże ustawy zniesienie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody po zaopiniowaniu przez wojewódzką komisję ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo organy zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Bezzasadny jest także zarzut skarżącej, iż kwestionowane rozporządzenie narusza art. 153 i art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wobec braku wyraźnego zapisu o uchyleniu rozporządzenia w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, że nowa ustawa o ochronie przyrody wprowadza, analogicznie do wyżej omówionego uregulowania zawartego w ustawie zmieniającej z dnia 7 grudnia 2000 r., zasadę ciągłości form ochrony przyrody, w tym parków krajobrazowych utworzonych na podstawie aktów wykonawczych wydanych w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. Jednocześnie ustanawia obowiązek dostosowania przepisów wykonawczych dotyczących istniejących form ochrony przyrody do aktualnie obowiązującej ustawy, przy czym nie zakreśla w tym zakresie terminu, stanowiąc, iż dotychczasowe przepisy tracą moc z chwilą wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. W świetle tych unormowań prawidłowy jest więc zapis zawarty w zaskarżonym akcie, że rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] 1997 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]), na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z tym, że na podstawie art. 153 ww. ustawy utworzony park krajobrazowy stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy. Wbrew zarzutom skarżącej dla mocy prawnej tego zapisu nie ma negatywnego znaczenia fakt, że został on zawarty w przypisie, który przecież stanowi integralną część wydanego rozporządzenia, a jego treść pozostaje w zgodzie z powołanymi przepisami art. 153 oraz art. 157 ustawy o ochronie przyrody.

Należy przy tym zaznaczyć, że nie sposób także przyjąć, jak sugeruje skarżąca, że art. 157 ustawy o ochronie przyrody nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przewidziany w nim skutek w postaci utraty mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów wykonawczych zaktualizował się z chwilą wydania kwestionowanego rozporządzenia w sprawie Parku Krajobrazowego mającego na celu dostosowanie regulacji dotyczącej tego Parku do nowej ustawy o ochronie przyrody.

Nie ma także racji skarżąca, zarzucając brak upoważnienia do wydania rozporządzenia dostosowującego przepisy wykonawcze, na podstawie których utworzony został Park Krajobrazowy, do nowej regulacji prawnej.

Wojewoda jako podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia wskazał art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, prawidłowo z niej wywodząc uprawnienie do wydania rozporządzenia "w sprawie" istniejącego parku krajobrazowego. Skoro bowiem stosownie do tego przepisu wojewoda jest uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego, to nie może budzić wątpliwości, że oznacza to również kompetencję do zmiany regulacji dotyczącej funkcjonowania istniejącego parku. Przy czym należy zaznaczyć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło być wydane rozporządzenie zmieniające rozporządzenie Wojewody w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego, gdyż zgodnie z § 129 ust. 1 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) rozporządzenie (stanowiące akt prawa miejscowego) można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego (przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane). Tymczasem w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody z dnia [...] 1997 r. w przedmiocie utworzenia Parku Krajobrazowego zostało wydane w oparciu o art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r. (art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Natomiast obowiązek dostosowania aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody do nowej regulacji ustawowej wynika z powołanego wyżej art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wobec powyższego konieczne stało się wydanie nowego rozporządzenia "w sprawie" Parku Krajobrazowego i to zawierającego kompleksową regulację dotyczącą funkcjonowania Parku (co w praktyce oznaczało również powtórzenie w pewnym zakresie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia), skoro dotychczasowy przepis upoważniający przestał obowiązywać, a z chwilą wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, dotychczasowe tracą moc na podstawie wyżej powołanego art. 157 ustawy o ochronie przyrody, z tym zastrzeżeniem, że stosownie do art. 153 ustawy park krajobrazowy utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu nowej ustawy.

Wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozporządzenia art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w żadnym razie nie oznacza zatem, że rozporządzenie to jest rozporządzeniem o utworzeniu Parku Krajobrazowego, gdyż jego utworzenie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody z dnia [...]1997 r., które poza tym skutkiem utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie kwestionowanego rozporządzenia Wojewody z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego, stanowiącego aktualnie kompleksową regulację dotyczą jego funkcjonowania.

Bezzasadny jest również zarzut skarżącej naruszenia art. 64 w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz gdy określone ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony środowiska.

W przedmiotowej sprawie wprawdzie wprowadzony w § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, faktycznie prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej, skoro uniemożliwia dokonanie pozytywnego dla strony uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w granicach Parku Krajobrazowego (postanowienie z dnia [...] r., nr [...]), jednak ograniczenie to – wbrew stanowisku skarżącej, znajduje podstawę w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż wojewoda w zakresie wprowadzania zakazów na terenie parku krajobrazowego nie dysponuje pełną dowolnością, lecz stosownie do wymagań danego terenu może wprowadzić jedynie zakazy, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Wprowadzony kwestionowanym rozporządzeniem zakaz jako należący do grupy zakazów przewidzianych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody jest więc w istocie ograniczeniem ustawowym, które jednocześnie nie narusza istoty prawa własności. Należy przy tym dodać, że w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, czemu ma również zapobiegać wyraźny zapis § 4 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadzone zakazy nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołuje się skarżąca została bowiem wydana w odniesieniu do działki nr [...], która nie jest tożsama z wydzieloną z niej działką nr [...], dla której w chwili wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia nie obowiązywała stosowna decyzja w tym przedmiocie.

Nie sposób również podzielić zarzutu skarżącej naruszenia art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), stosownie do którego społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.

Przepis ten, w odróżnieniu np. od art. 5 powyższej umowy międzynarodowej, nie przewiduje obligatoryjnego wymogu przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością lokalną w odniesieniu do konkretnej kategorii spraw, a jedynie wskazuje na celowość takich konsultacji we wszelkich istotnych sprawach bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnej, a więc ma charakter postulatywny.

Z przepisem tym koresponduje zatem art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje obowiązek uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin rozporządzenia wojewody w przedmiocie utworzenia, likwidacji oraz powiększenia lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego, a więc w najistotniejszych kwestiach dotyczących parków krajobrazowych. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody jako nie należące do żadnej z tych kategorii, nie wymagało takowego uzgodnienia i w konsekwencji nie narusza ani powołanego art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, ani art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej na ważność zaskarżonego rozporządzenia nie ma także wpływu niezamieszczenie na oryginale tego rozporządzenia pieczęci urzędowej Wojewody.

Należy zauważyć, że powołany przez skarżącą przepis art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) w ust. 1 stanowi, że podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez uprawniony do wydania tego aktu organ. Natomiast przewidziany w ust. 2 tego przepisu wymóg umieszczenia na oryginale obok podpisu organu pieczęci urzędowej niewątpliwie jest istotny dla identyfikacji organu wydającego akt, która w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości wobec tożsamości organu wydającego tenże akt i organu dokonującego publikacji. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że przepisy powyższej ustawy określają warunki publikacji aktów prawnych, a nie elementy, jakie musi zawierać akt podlegający publikacji, a tym samym wskazany przez skarżącą art. 15 ust. 2 tejże ustawy nie może być miarodajny dla oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia. W tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które określa elementy, jakie musi zawierać rozporządzenie wojewody jako akt prawa miejscowego. Zgodnie z § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia w tytule rozporządzenia (stanowiącego akt prawa miejscowego) w oddzielnych wierszach zamieszcza się m. in. nazwę organu wydającego rozporządzenie, w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu, którą pisze się wielkimi literami. Natomiast stosownie do § 130 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia zamieszcza się podpis organu wydającego to rozporządzenie. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że rozporządzenie wojewody powinno zawierać oznaczenie organu wydającego, przy czym nie istnieje w tym zakresie wymóg zamieszczenia odcisku pieczęci urzędowej, lecz jedynie zapis wielkimi literami nazwy organu wydającego akt zgodnej z przepisami o utworzeniu tego organu. Przesłane przez Wojewodę rozporządzenie w oryginale spełnia tenże wymóg, a mianowicie zawiera prawidłowe oznaczenie Wojewody, a ponadto zawiera jego podpis niezbędny dla ważności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, należało oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

/-/ M. Kosewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska