Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 86/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. spraw ze skarg A. H. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołań A. H. i A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz wyznaczył nowy termin na ich wykonanie - do dnia [...] czerwca 2021 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B. jako realizowanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, oraz nakazał inwestorom, tj. A. B. i A. H., zabezpieczenie prowadzonych robót budowlanych przed dostępem osób postronnych oraz przedstawienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzonej przez osobę pełniącą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., zobowiązał inwestorów do wykonania

w terminie do dnia [...] grudnia 2020 r. następujących obowiązków:

1. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w B. uwzględniającego zmiany wynikające

z dotychczas wykonanych robót oraz uwzględniającego wykonanie robót budowlanych nakazanych tą decyzja w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami;

2. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z przepisami, polegających na:

a) rozbiórce części obiektu obejmującej trzecią kondygnację nadziemną budynku o wymiarach w rzucie poziomym 6,50 m x 12,84 m poprzez rozbiórkę stropodachu nad trzecią kondygnacją oraz murowanych ścian zewnętrznych i ścian wewnętrznych trzeciej kondygnacji,

b) rozbiórkę ścianek murowanych attyki ponad stropem części dwukondygnacyjnej obiektu od strony północno-wschodniej budynku, stanowiących ścianki obwodowe tarasu.

Odwołania od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wnieśli A. H. i A. B.

Odwołanie A. H. oparte zostało na zarzutach naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci: art. 7 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dowolne uznanie, że budowa jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, z pominięciem opinii wskazujących na odmienny stan faktyczny; art. 7a k.p.a - poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości powstałych w postępowaniu na niekorzyść strony, dotyczących w szczególności definicji gzymsu; art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania obywateli do Państwa i podejmowanie przez organ działania zmierzającego do rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy jest możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych

w postępowaniu naprawczym; art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ uznając, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem bez potrzeby stosowania środków przymusu i forsowanie jedynie własnej tezy o niezgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.

Z kolei A. B. w złożonym odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., poprzez nałożenie obowiązków określonych w pkt 2a i 2b sentencji decyzji w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności powinny być wdrożone procedury naprawcze, oraz poprzez określenie zbyt krótkiego terminu wykonania robót i obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności tego, czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli przez dokonanie czynności, o których mowa w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, a także art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu rozprawy administracyjnej.

Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji ustalił następujący stan faktyczny:

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r. przez uprawnionych pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta B. stwierdzono, że na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Budynek ten posiada wymiary w rzucie poziomym 12,50 m od strony ul. [...] (w elewacji frontowej) i 14,40 m od strony ul. [...]. Jest to obiekt o trzech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Wykonywany jest w technologii tradycyjnej z bloczków z betonu komórkowego, strop nad piwnicą z pustaków [...], a pozostałe stropy nad kondygnacjami nadziemnymi wykonano z betonu monolitycznego. W dniu oględzin budynek posiadał stan surowy zamknięty (z osadzoną stolarką okienną), bez konstrukcji dachu.

Przedmiotowy budynek mieszkalny realizowany jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], znak: [...], udzielającej A. K. pozwolenia na budowę obejmującego dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz

z instalacją wodno-kanalizacyjną, co. i elektryczną, oraz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], przenoszącej ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na A. H. i A. B..

Inwestorzy, realizując roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu, dokonali zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego

w zakresie:

- wymiarów zewnętrznych obiektu (wykonany obiekt posiada wymiary w rzucie poziomym: 12,50 m szerokości od strony ul. [...] oraz 14,40 m długości od strony ulicy [...], podczas gdy projekt przewidywał wymiary w rzucie poziomym odpowiednio: 12,25 m od strony ul Traugutta i 12,12 m od strony ul. [...]),

- wewnętrznego podziału obiektu za pośrednictwem ścianek działowych,

- zmian w elewacji dot. rozmieszczenia otworów okiennych,

- zmiany ilości kondygnacji nadziemnych (projekt przewidywał dwie kondygnacje nadziemne, natomiast inwestor wykonał trzecią kondygnację nadziemną usytuowaną w południowej części obiektu, równolegle do ulicy [...], która posiada wymiary zewnętrzne 12,84 m x 6,50 m. Wysokość trzeciej kondygnacji w świetle stropów wynosi 2,66 m. Na pozostałej części budynku wykonano taras ze ściankami obwodowymi (attykami) o wysokości 1,35 m. Wysokość obiektu do gzymsu trzeciej kondygnacji wynosi 8,91 m od nieukształtowanego terenu, natomiast wysokość obiektu do szczytu ścianek obwodowych tarasu od nieukształtowanego terenu wynosi 8,12 m),

- od strony wschodniej, tj. od strony działki nr ewid.[...], wykonano w stropie nad parterem żelbetową płytę balkonową o szerokości 3,01 m i długości 12,40 m, podczas gdy projekt budowlany przewidywał w tym miejscu balkon zadaszony o wymiarach 2,69 m x 4,38 m,

- zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wewnętrzną komunikację pomiędzy kondygnacjami za pośrednictwem schodów zabiegowych, natomiast wykonano schody dwubiegowe,

- nad wejściem do budynku od strony ul. [...] nie wykonano zadaszenia opartego na słupach, natomiast wykonano zadaszenie w postaci płyty żelbetowej wspornikowej.

W toku postępowania ustalono również, że dla terenu, na którym realizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz M. C. A. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy (usługi branży biurowej), wraz

z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. W decyzji tej maksymalną wysokość budynku (mierzoną od średniego poziomu terenu do kalenicy) określono na 9,5 m, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzoną od poziomu terenu do gzymsu, okapu lub attyki) - na 6,0 m. Ponadto ustalono, że obiekt posiadać ma dach wielospadowy o kącie nachylenia do 42 stopni.

W dniu [...] czerwca 2020 r. inwestorzy – w wykonaniu obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. – przedłożyli ocenę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. R. S. (upr. Nr [...]). W opinii tej stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową obiektu zostały wykonane w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących nieprzekroczenia stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania. Jednocześnie autor opracowania wyraził stanowisko, że zrealizowane roboty budowlane są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy

z dnia [...] czerwca 2018 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. autor opinii technicznej stwierdził natomiast, że jego ocena zgodności budowy w warunkami zabudowy jest "oceną subiektywną i trochę na wyrost".

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy organ odwoławczy na wstępie podkreślił, że zastosowanie w niej mają przepisy Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), z tym, że przepis art. 36a ust. 5 Pr.bud. należało zastosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Organ powołał się w tym względzie na treść art. 25 i art. 28 pkt 1a powołanej ustawy nowelizującej. Zaznaczył, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] lutego 2020 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia [...] września 2020 r.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezsporne ustalenie, że inwestorzy, realizując przedmiotowy budynek mieszkalny, dokonali szeregu odstępstw, zarówno istotnych jak i nieistotnych, od projektu budowlanego

i warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 r. Do odstępstw istotnych, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr.bud., organ odwoławczy zaliczył: zwiększenie powierzchni zabudowy

w zakresie przekraczającym 5%, zmianę długości i szerokości obiektu w zakresie przekraczającym 2%, zwiększenie ilości kondygnacji oraz wykonanie inwestycji niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Pozostałe odstępstwa w szczególności dotyczące: wewnętrznego podziału obiektu za pośrednictwem ścianek działowych, zmian w elewacji w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych, wykonania schodów wewnętrznych dwubiegowych, wykonania w stropie nad parterem żelbetowej płyty balkonowej o wymiarach 3,01 m x 12,40 m w miejscu projektowanego zadaszonego balkonu o wymiarach 2,69 m x 4,38 m, wykonanie nad wejściem do budynku od strony ul. [...] zadaszenia w postaci płyty żelbetowej wspornikowej w miejsce zadaszenia opartego na słupach, organ drugiej instancji zakwalifikował jako nieistotne. Podkreślił jednak, że odstępstwa te również wymagają akceptacji projektanta – stosownie do art. 36a ust. 6 Pr.bud.

Organ odwoławczy wskazał, że o ile okoliczność prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nie jest sporna, o tyle już kwestią sporną pozostaje ocena zgodności prowadzenia przedmiotowej inwestycji z decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r.

o warunkach zabudowy, a w dalszej kolejności ocena, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem bez nakazywania rozbiórki części przedmiotowego budynku opisanej w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z wymaganiami określonymi w decyzji

o warunkach zabudowy i nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego

z prawem robót budowlanych wykonanych przy realizacji trzeciej kondygnacji nadziemnej oraz murowanych ścianek attyki, w inny sposób niż poprzez nakazanie rozbiórki tych elementów budynku. Organ wskazał, że wymagania decyzji

o warunkach zabudowy, ograniczające do 6,0 m wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od poziomu terenu do gzymsu, okapu lub attyki, są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Wymagania te oznaczają, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających wykształcony gzyms lub attykę, liczona jest do poziomu tego gzymsu lub attyki. Natomiast w przypadku budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki - liczona jest do poziomu kalenicy. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu równoległym do frontu działki - liczona jest do poziomu okapu połaci dachowych.

Elewacja frontowa przedmiotowego budynku mieszkalnego znajduje się od strony ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, wysokość do gzymsu trzeciej kondygnacji od nieukształtowanego terenu wynosi 8,91 m, natomiast wysokość obiektu do szczytu attyki (ścianek obwodowych tarasu) wynosi 8,12 m. Organ wyjaśnił, że dla ustaleń tych bez znaczenia pozostaje definicja gzymsu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wyraźnie wskazuje na górną krawędź elewacji frontowej, czyli dotyczy gzymsu umiejscowionego na szczycie tej ściany bądź szczytu attyki. Attyką nazywamy górną część elewacji frontowej w postaci ścianki balustrady lub rzędu sterczyn osłaniających dach. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać argumentów strony odwołującej, że ścianki obwodowe tarasu nie są attyką tylko balustradą zabezpieczającą przed upadkiem z dachu, gdyż ścianki te stanowią górną część elewacji frontowej.

Organ drugiej instancji stwierdził, że proponowane przez inwestorów rozwiązania polegające w szczególności na wykonaniu gzymsu na poziomie wieńca na wysokości 6,0 m oraz zlikwidowanie istniejącego gzymsu na wysokości 8,91 m, czy przeznaczenie pomieszczeń znajdujących się na drugiej kondygnacji nadziemnej na maszynownie dźwigów i pomieszczenia techniczne, nie spowodują obniżenia wysokości elewacji frontowej do wymaganych 6,0 m. Organ uznał, że działania takie stanowią próbę obejścia prawa i nie mogą być zaakceptowane.

W ocenie organu odwoławczego, nie ma również możliwości skonstruowania dachu z kalenicą położoną równolegle do frontu budynku w ten sposób, aby jego najniższy okap był na wysokości nieprzekraczającej 6,0 m, z zachowaniem wymagań decyzji o warunkach zabudowy, tj. zachowania wymaganej maksymalnej wysokości budynku do 9,5 m, wykonania dachu wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachowych do 42 stopni.

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego załącznikiem pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2017 r., a ponadto podnieśli górną krawędź elewacji frontowej do wysokości 8,91 m i 8,12 m, co jest niezgodne z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego też uznał, że zaskarżona decyzja, nakazująca inwestorom opracowanie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia budowy do zgodności z prawem, jest prawnie i faktycznie uzasadniona. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję jedynie

w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na jego wykonanie - do dnia [...] czerwca 2021 r. Stwierdził bowiem, że z uwagi na prowadzone postępowanie odwoławcze, termin wyznaczony przez organ pierwszej instancji (do dnia [...] grudnia 2020 r.) jest zbyt krótki na wykonanie nałożonych obowiązków.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego A. H. oraz A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. odrębne skargi o analogicznej treści. Skarga A. H. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 86/21, zaś skarga A. B. – pod sygnaturą II SA/Lu 87/21. W obu tych skargach skarżący wnieśli

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, opierając te żądania na następujących zarzutach względem zaskarżonej decyzji:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania przez organ odwoławczy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, a w efekcie uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych okoliczności

w sprawie, a w szczególności czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób aniżeli przez dokonanie czynności rozbiórkowych,

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że jedynie wykonanie przez inwestorów rozbiórki części obiektu obejmującej trzecią kondygnację nadziemną budynku o wymiarach w rzucie poziomym 6,50 m x 12,84 m poprzez rozbiórkę stropodachu nad trzecią kondygnacją oraz murowanych ścian wewnętrznych trzeciej kondygnacji oraz rozbiórce ścianek murowanych attyki ponad stropem części dwukondygnacyjnej obiektu od strony północno-wschodniej budynku stanowiących ścianki obwodowe tarasu, doprowadzi do zgodności

z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w szczególności bez dopuszczenia

i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

III. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane poprzez określenie nieadekwatnego (zbyt krótkiego) terminu wykonania robót i obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji.

W motywach skarg skarżący ponownie zakwestionowali stanowisko organów, jakoby do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem niezbędne było dokonanie rozbiórki części zrealizowanego obiektu obejmującej jego ostatnią kondygnację. Zwrócili uwagę, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy nie ogranicza liczby kondygnacji spornego budynku, a jedynie wskazuje jego maksymalną wysokość (9,5 m) oraz maksymalną wysokość, na jakich znajdować mogą się okapy gzymsy i attyki, stąd też nakaz rozbiórki części obiektu obejmującą "trzecią kondygnację nadziemną" łącznie ze wszystkimi ścianami zewnętrznymi oraz wewnętrznymi łącznie ze stropodachem, zdaniem skarżących nie znajduje żadnego - prawnego ani faktycznego - uzasadnienia. Skarżący podkreślili, że przedmiotowy budynek nie posiada trzeciej kondygnacji. Pomieszczenie, co do którego organ nakazał rozbiórki, jest pomieszczeniem technicznym, tj. kotłownią.

Skarżący podtrzymali też zarzut dotyczący zastosowania nieprawidłowego sposobu mierzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku. Wskazali, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy parametr ten określa jako: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od poziomu terenu do gzymsu, okapu lub attyki do 6,0 m". Wysokość budynku mierzy się przy tym od poziomu terenu, przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Zdaniem skarżących, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna być zatem mierzona od poziomu terenu do gzymsu, okapu lub attyki znajdującej się na ostatniej (drugiej) kondygnacji budynku. W ich ocenie, nie została też przekroczona maksymalna wysokość budynku, określona w decyzji o warunkach zabudowy na 9,5 m (licząc od średniego poziomu terenu do kalenicy).

Skarżący stwierdzili, że zakreślony przez organ termin wykonania robót

i obowiązków do dnia [...] czerwca 2021 r., należy uznać za zbyt rygorystyczny. Wyznaczony termin powinien bowiem uwzględniać ewentualne postępowanie odwoławcze, w tym postępowanie przed sądami administracyjnymi. Ponadto wykonanie robót budowlanych określonych w decyzji powinno być skorelowane

z projektem zamiennym, do którego sporządzenia i przedłożenia został zobowiązany inwestor. Określając przedmiotowy termin organ nie uwzględnił powyższych okoliczności oraz nie uzasadnił swojej decyzji w tym zakresie.

Odpowiadając na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniami z dnia [...] marca 2021 r. i z dnia [...] maja 2021 r., wydanymi odpowiednio w sprawach II SA/Lu 86/21 i II SA/Lu 87/21, Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, aktualny t.j. – poz. 1842 ze zm.), zmienił tryb rozpoznania niniejszych spraw

z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów.

Z kolei postanowieniami z dnia [...] lipca 2021 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. H. (II SA/Lu 86/21) ze sprawą ze skargi A. B. (II SA/Lu 87/21) i prowadzenie obu tych spraw pod sygnaturą II SA/Lu 86/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu naprawczym wszczętym w dniu [...] lutego 2020 r. w sprawie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B. Inwestycja ta realizowana jest przez skarżących A. H. i A. B.-H. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], znak: [...], udzielającej A. K. pozwolenia na budowę obejmującego dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją wodno-kanalizacyjną, co. i elektryczną na ww. nieruchomości, które to pozwolenie zostało następnie, z mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], przeniesione na skarżących.

Mając na względzie datę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, organy prawidłowo przyjęły w oparciu o treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Pr. bud. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 19 września 2020 r. (za wyjątkiem art. 36a ust. 5 i art. 40 Pr.bud., których obowiązek stosowania w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą wynika z jej art. 28 ust. 1a). W tym też brzmieniu mające zastosowanie w sprawie przepisy Pr.bud. zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., jedną z przesłanek wszczęcia postępowania naprawczego jest ustalenie, że inwestor, realizując roboty budowlane w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 36a ust. 1 Pr.bud., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W razie dokonania takiego odstąpienia bez uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania ewentualnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożyć w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Kryteria kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jako istotnych, zostały określone w art. 36a ust. 5 Pr. bud. W świetle powołanego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stanowi odstąpienie w zakresie (m.in.) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym: powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, liczby kondygnacji (pkt 1 lit. a-c), jak też w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że inwestorzy podczas budowy spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dopuścili się szeregu istotnych (a także nieistotnych) odstępstw od warunków projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę przeniesionym na nich decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r., które to odstępstwa zostały prawidłowo dostrzeżone przez organy nadzoru budowlanego i wskazane w treści kontrolowanych decyzji. Do popełnionych istotnych odstępstw, o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach, w szczególności zaliczyć należy zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu, w tym przekraczającą 2% zmianę jego długości (z projektowanej 12.12 m na 14,40 m) oraz zmianę ilości kondygnacji nadziemnych (zatwierdzony projekt budowlany przewidywał 2 kondygnacje nadziemne, podczas gdy inwestorzy zrealizowani dodatkowo trzecią kondygnację o wymiarach zewnętrznych 12,84 m x 6,5 m, usytuowaną w południowej części budynku równolegle do ul. [...], natomiast na pozostałej części obiektu na wysokości trzeciej kondygnacji wykonano taras). Istotne odstępstwo od projektu budowlanego wyrażało się także w niezachowaniu jednego z parametrów określonych w przedłożonej przez inwestora decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku. Decyzja ta dopuszczała bowiem realizację budynku o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od poziomu terenu do gzymsu, okapu lub attyki, do 6 m. Tymczasem, w świetle ustaleń organów, wysokość elewacji frontowej zrealizowanego obiektu wynosi 8,91 m – do gzymsu trzeciej kondygnacji oraz 8,12 m – do attyki (tj. ścianek obwodowych tarasu).

Jakkolwiek inwestorzy kwestionują ocenę organów w zakresie dotyczącym niezgodności zrealizowanych robót budowlanych z powyższym parametrem określonym w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy (zarzucając w tym zakresie wadliwość dokonanym przez organy pomiarom wysokości elewacji frontowej budynku), to jednak bezsporna pozostaje kwestia popełnienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie zmiany zewnętrznych wymiarów budynku w zakresie przekraczającym 2%. Tym samym, co do zasady, nie jest kwestionowane przez inwestorów nałożenie na nich, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa od projektu budowlanego.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy dla legalizacji robót budowlanych wykonanych przez skarżących w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego, niezbędne jest – poza nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – dodatkowo zobowiązanie ich do wykonania robót budowlanych określonych w punkcie 2. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2020 r., polegających na rozbiórce części obiektu obejmującej trzecią kondygnację nadziemną budynku o wymiarach w rzucie poziomym 6,50 m x 12,84 m poprzez rozbiórkę stropodachu nad trzecią kondygnacją oraz murowanych ścian zewnętrznych i ścian wewnętrznych trzeciej kondygnacji, a także na rozbiórce ścianek murowanych attyki ponad stropem części dwukondygnacyjnej obiektu od strony północno-wschodniej budynku, stanowiących ścianki obwodowe tarasu.

Ze stanowiskiem skarżących w zakresie, w jakim kwestionują oni zasadność powyższych obowiązków, nie można się zgodzić.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ administracji w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Na tle powyższego unormowanie wyodrębnić można dwie sytuacje. Pierwsza to taka, w której w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych lub innych czynności, jak tylko sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Druga zaś to taka, w której w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest - oprócz sporządzenia

i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - wykonanie również innych czynności lub robót budowlanych. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć bowiem charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa i będą mogły podlegać legalizacji, a także odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na ich niezgodność

z przepisami prawa.

Oznacza to, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w sytuacji określonej w ww. przepisie zawsze obowiązkowe, zaś nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych jest fakultatywne, jeżeli wynika to z okoliczności i potrzeb danej sprawy. Nałożenie owych, dodatkowych względem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego obowiązków, wynikać winno z okoliczności faktycznych uzasadniających potrzebę realizacji określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2571/11LEX nr 1337393).

Przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. organ nadzoru powinien więc na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Jeżeli stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż

w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, to jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W przeciwnym razie, jeżeli w jakimkolwiek zakresie roboty budowlane wykonane w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego naruszają przepisy prawa, konieczne jest jednoczesne zobowiązanie inwestora do wykonania określonych robót lub czynności, które doprowadzą zrealizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem i tym samym umożliwią jej legalizację poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten nie umożliwia wprawdzie właściwemu organowi "narzucenia" na inwestora określonego rozwiązania projektowego, jednak umożliwia nałożenie obowiązku wykonania takich czynności lub robót budowlanych, które są niezbędne dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1921/18, LEX nr 2676694). W określonych sytuacjach obowiązki te mogą sprowadzać nawet do rozbiórki zrealizowanego obiektu w części, w jakiej narusza on prawo, jeżeli doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób.

Dodać też wypada, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. tylko jeden raz. Po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny w CBOSA). Z art. 51 Pr.bud. wynika bowiem, że po wydaniu decyzji wskazanej w ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 Pr.bud. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości nałożenia na inwestora, przy wydawaniu tych decyzji, jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli więc właściwy organ stwierdzi konieczność nałożenia na inwestora obu rodzajów obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., tj. zarówno obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jak i obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, to nie jest możliwe orzekanie o nich w sposób etapowy. Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.

Podkreślić raz jeszcze należy, że postępowanie naprawcze prowadzone

w trybie art. 51 Pr.bud., ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji przyjmuje się, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1

i art. 49b ust. 2 (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07; z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10; z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12; z dnia 22 października 2014r. , sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2775/15 – dostępne

w CBOSA).

W świetle powyższego poglądu, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, iż w ramach oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotowa inwestycję, konieczne było uwzględnienie treści decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której udzielono inwestorom (przeniesiono na ich rzecz) pozwolenia na budowę. Decyzją tą – jak wynika akt sprawy – jest znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], ustalająca na rzecz A. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie będącego w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w B. . W ramach określonych tą decyzją warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu inwestycji i jego zabudowy, określona została m.in. dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako wynosząca do 6 m. Zaznaczyć wypada, że wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stosownie do § 1 pkt 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stanowi obligatoryjny element treści decyzji o warunkach zabudowy. § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje przy tym sposób, w jaki mierzy się omawianą wysokość. Otóż dokonuje się pomiaru od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw by kwestionować prawidłowość pomiarów powyższego parametru w spornym budynku realizowanym na działce nr ewid.[...] w B. dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta B. podczas oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r. Pomiary te wykazały, że wysokość gzymsu elewacji frontowej na dobudowanej, trzeciej kondygnacji budynku, wynosi 8,91 m, natomiast wysokość elewacji frontowej mierzona do szczytu attyki, tj. ścianek obwodowych tarasu, wynosi 8,12 m. Zestawienie tych pomiarów z dopuszczalną wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określoną w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy, jednoznacznie świadczy o sprzeczności w tym zakresie robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w warunkach odstępstwa z treścią powyższej decyzji, a tym samym świadczy o niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych w zakresie, w jakim skutkowały one przekroczeniem powyższego parametru.

W tym stanie rzeczy zasadne było nałożenie na inwestorów - wraz z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - również obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, które doprowadzą do wyeliminowania niezgodności z prawem we wskazanym zakresie. Sąd podziela przekonanie organów, że konieczne dla osiągnięcia tego rezultatu roboty budowlane sprowadzać się muszą do rozbiórki wykonanego obiektu w części, w jakiej przekracza on maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określoną w decyzji o warunkach zabudowy. W wobec ustalenia, że owa część zrealizowanego budynku obejmuje w całości trzecią, nieprzewidzianą

w projekcie budowlanym kondygnacje, określenie nałożonego na inwestorów obowiązku jako rozbiórkę owej kondygnacji uznać należy za prawidłowe.

Należy przy tym zgodzić ze stanowiskiem organów, iż doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – w tym wypadku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie mogłoby zostać osiągnięte przy zastosowaniu rozwiązań przez nich proponowanych. Postulowane przez skarżących wykonanie gzymsu na poziomie wieńca na wysokości 6 m nie doprowadziłoby do stanu zgodnego z treści decyzji o warunkach zabudowy, albowiem pomiar tego parametru jedynie do wysokości gzymsu nie mógłby być uznany za prawidłowy

w sytuacji, gdyby gzyms taki umiejscowiony został poniżej górnej krawędzi elewacji. Również ewentualne przeznaczenie ostatniej kondygnacji na pomieszczenie techniczne nie miałoby wpływu na dotychczasową wysokość elewacji frontowej, a to niezachowanie tego parametru, nie zaś wykonanie dodatkowej kondygnacji nieprzewidzianej w projekcie budowlanym, jest podstawą nakazanej rozbiórki. Słusznie też zauważył organ, iż przy zachowaniu dotychczasowej wysokości budynku, obniżenie wysokości górnej krawędzi jego elewacji frontowej nie byłoby możliwe ze względu na konieczność zachowania określonego w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnego kąta nachylenia połaci dachowych (42 stopnie).

Z powyższych względów uznać należy, że organy prawidłowo, z zachowaniem wymogów zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustaliły zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie na inwestorów owych obowiązków wraz z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, było więc konieczne dla umożliwienia inwestorom legalizacji robót wykonanych w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego, a tym samym uzasadnione w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.

Wadliwości zaskarżonej decyzji nie sposób też upatrywać w długości wyznaczonego w niej terminu do wykonania przez skarżących nałożonych obowiązków. Przypomnieć należy, że termin ten organ odwoławczy wyznaczył na dzień [...] czerwca 2021 r., orzekając w dniu [...] listopada 2020 r., co oznacza, że zakreślony termin obejmował przeszło 6 miesięcy. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. organ winien ustalić w taki sposób, aby realnym było wykonanie owych robót budowlanych. Jednocześnie podkreśla się, że skoro samo wyznaczenie tego terminu jak i początek jego biegu oraz długość jego trwania zależą od organu, to termin ten ma charakter procesowy. Tym samym w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba, organ na wniosek strony może ten termin przedłużyć lub przywrócić celem umożliwienia zobowiązanej stronie wykonania nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 300/18, LEX nr 2509353).

Skarżący nie przedstawili żadnych okoliczności świadczących o tym, iż wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem nałożonym zaskarżoną decyzją (a tym bardziej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego), w zakreślonym terminie przeszło 6 miesięcy, nie jest realne. Niezależnie od tego należy wskazać, że jeśli w trakcie biegu tego terminu wystąpiłyby okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiałyby inwestorom jego zachowanie, wówczas na ich prośbę organ winien term ten przedłużyć, względnie przywrócić.

Bezzasadny jest również zarzut skarg wskazujący na naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w toku postepowania rozprawy administracyjnej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodziły, w szczególności przeprowadzenie takiej czynności dowodowej było zbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, albowiem wystarczające ku temu okazały się już same oględziny. Powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, nie jest natomiast równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. Rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy. Nie jest ona natomiast formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani polemika z jego stanowiskiem (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3866/19, LEX nr 3121822; z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3045/17, LEX nr 2750672).

Spośród zarzutów skarg jako uzasadniony ocenić można jedynie zarzut wskazujący na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 10 § 1 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika, że organ ten istotnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nie dopełnił wynikającego z tego przepisu obowiązku powiadomienia stron o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (a tym bardziej stwierdzeniem jej nieważności), albowiem nie zostało wykazane, by mogło ono mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżący, podnosząc powyższy zarzut, nie wykazali bowiem w żaden sposób, by uchybienie to uniemożliwiło im podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby odnieść skutek (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, Lex nr 1145527).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.