Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2145/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Małgorzata Miron del WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 72/13 w sprawie ze skargi H.G. i K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

FUZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2012 r.

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołań A. i M.F., H. i K. G., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą na wniosek D. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali upraw pieczarek z częścią administracyjno-socjalną wraz z konieczną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...]/14 i [...]/16 gm. Tomaszów Mazowiecki.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki wskazał, po analizie dokonanej zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad umorzył postępowanie, gdyż teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej S8 ale do nieruchomości pozyskanej pod przełożenie w nowy ślad drogi powiatowej Nr 4332E i budowę węzła Tomaszów Mazowiecki Południe na drodze ekspresowej S8. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Mazowieckim uzgodnił pozytywnie projekt decyzji. Zgodnie z opinią Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. w aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010r. (Dziennik Urzędowy Woj. Łódzkiego nr 367, poz. 3485 z dnia 17 grudnia 2010r.) działki objęte wnioskiem znajdują się na osi przebiegu południowej drogi ekspresowej S74 relacji Łódź – Tomaszów Mazowiecki – Kielce. Koncepcja przebiegu tej drogi została wstępnie opracowana przez Biuro Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego w Łodzi w studium trasowania drogi ekspresowej S74 w 2003 r. Ostateczny przebieg trasy zostanie ustalony przez właściwego zarządcę drogi – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Według informacji uzyskanej od GDDKiA podjęcie prac projektowych może nastąpić, gdy postulowana droga S74 będzie miała umocowanie prawne tzn. będzie wprowadzona do rozporządzenia RM w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych oraz gdy będą zagwarantowane środki finansowe na jej realizację. Mając powyższe na względzie organ I instancji stwierdził, iż nie ma pewności, że projektowana zabudowa jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, skoro nie można stwierdzić, że zamierzenie koliduje z przebiegiem projektowanej drogi. W istocie zaś, zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i M.F. zwrócili uwagę, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania a sąsiadujące nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie jest zatem zasadne ustalenie warunków zabudowy dla hali produkcyjnej.

Odwołanie złożyli również G. i K. G. zarzucając naruszenie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie odwołujących wydanie zaskarżonej decyzji winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycję należy zaliczyć do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2001r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) zalicza się tu m.in. przedsięwzięcia zabudowy przemysłowej lub magazynowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w pkt a – przy czym poprzez powierzchnie zabudowy rozumie się powierzchnię terenu przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Odwołujący zaznaczyli, iż na działkach [...]/8 i [...]/7, sąsiadujących z inwestycją, istnieją już budynki przemysłowe inwestora – hale upraw pieczarek z infrastrukturą, a planowane przedsięwzięcie jest kontynuacją rozbudowy istniejącego zakładu i spowoduje wzrost powierzchni zabudowy oraz powierzchni do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia znacznie powyżej 1 ha. Zdaniem odwołujących nie można zgodzić się z opinią, przedstawioną w załączniku nr 2 do decyzji, ust. 2 pkt 4a, że planowana inwestycja jako dział specjalny produkcji rolnej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływani na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie wymaga jako dział specjalny produkcji rolnej decyzji rolnośrodowiskowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odwołujący stwierdzili, iż zamierzenie będzie niezgodne z istniejącą zabudową w zakresie funkcji, parametrów technicznych i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych, zwłaszcza w linii zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Realizacja planowanej inwestycji w ścisłym otoczeniu i bardzo bliskim sąsiedztwie budownictwa mieszkaniowego w sposób oczywisty narusza ład przestrzenny.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze zarzuty odwołania organ wskazał, iż budowa hali upraw pieczarek nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., na który powołują się skarżący, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę przemysłową lub magazynową. Brak jest natomiast podstaw, aby hale upraw pieczarek zaliczyć do tego rodzaju przedsięwzięć. Uprawa grzybów, ich grzybni należy do działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem, wbrew twierdzeniem odwołujących, nie jest wymagana jako obligatoryjny załącznik wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzja środowiskowa. Organ wskazał nadto, iż spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa gdyż, na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, oprócz zabudowy mieszkalnej istnieją również obiekty o takim charakterze jak zamierzenie. Planowana inwestycja nie tworzy kolizji z zabudową znajdującą się na terenie analizowanym o charakterze zarówno mieszkalnym jak i produkcyjnym, zatem będzie kontynuacją zastanej funkcji, która już istnieje. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje zaś, iż przedsięwzięcie związane z nową zabudową czy zmiana sposobu użytkowania budynku nie może kolidować z funkcją i cechami zabudowy na terenie analizowanym, wystarczy jedna działka zabudowana stanowiąca swoisty wzorzec dla tegoż przedsięwzięcia pod względem funkcji i cech.

Organ nie podzielił zarzutów dotyczących uciążliwości oddziaływania inwestycji na własność skarżących, czy nieruchomości sąsiednie, co mogłoby być źródłem konfliktu. W niniejszej sprawie chodzi jedynie o stwierdzenie możliwości budowy budynku z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego wobec braku miejscowego planu zagospodarowania. W tej sytuacji w tym postępowaniu nie może być oceniana kwestia wprowadzenia uciążliwości w związku z ruchem pojazdów ciężarowych, czy pracą maszyn związaną z procesami technologicznymi, co podnoszą strony, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie także i nieruchomości stron i tak już na chwile obecną prowadzona jest działalność polegającą na uprawie pieczarek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. i K. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji mimo nie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nadto art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz zebrania całości materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy w oparciu o ten materiał. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przytaczając treść obowiązujących przepisów Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, iż należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zagadnienia, czy dla planowanego zamierzenia spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a następnie, czy łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy, Sąd podzielił, oparte na obszernym materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym w sposób podyktowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowisko organu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem i zasadę dobrego sąsiedztwa, którą ustawodawca sformułował wskazując, iż jest spełniona gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej.

Z takim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa Sąd orzekający zgodził się, tym bardziej, iż ewentualne niedogodności związane z kontynuacją funkcji na obszarze analizowanym nie stanowi przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli więc w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, w oparciu o którą możemy ustalić, iż mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech zabudowy to przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki budowy. Jak wynika z materiałów sprawy, z wyznaczonego i opisanego obszaru analizowanego, w jego granicach znajduje się zabudowa związana z produkcją rolną, uprawa pieczarek, na działkach nr [...]/8 i [...]/7. Przy czym bez znaczenia, wbrew stanowisku skarżących, pozostaje fakt, iż zabudowa na tych działkach należy do tego samego inwestora co na działkach [...] i [...]/16. W tym zakresie ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń, w wyniku których nie można ustalać kontynuacji funkcji biorąc pod uwagę działki należące do tego smagło inwestora, ważne aby przede wszystkim znajdowały się w granicach tego samego obszaru analizowanego, jak to jest w niniejszej sprawie i na innej działce. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w oparciu o tę zabudowę ocenić realizację zasady dobrego sąsiedztwa. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż zachowana jest omawiana zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy. W ocenie Sądu analiza urbanistyczno-architektoniczna dla potrzeb niniejszej sprawy została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki. Mając na uwadze zakres i przedmiot inwestycji organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków zabudowy, w tym celu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego wnikliwą syntezę. Podejmowane działania znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zmierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy zostały odzwierciedlone na mapie oraz w analizie urbanistyczno-architektonicznej i sporządzonych na ich podstawie wynikach. W rezultacie nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto organ uzyskał odpowiednie uzgodnienia.

Sąd uznał również, że nie dopatrzył się nieprawidłowości działania organu w odniesieniu do ustaleń co do pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie prawidłowo organ ustalił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, czemu dają wyraz odpowiednie zestawienia danych. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia została wyznaczona linia zabudowy, jako kontynuacja zabudowy budynku sytuowanego na działce nr [...]/4. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym, jak przewiduje § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jako średni z obszaru analizowanego został wyznaczony udział powierzchni biologicznie czynnej. Gabaryty i forma zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji fontowej oraz geometria dachu zostały ustalone stosownie do § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia.

Na marginesie Sąd wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy odpowiedział na zarzuty odwołania w kwestii wymagalności dla planowanego zamierzenia decyzji środowiskowej. Przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako inwestycje wymagające sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko wymienia zabudowę przemysłową lub magazynową. Sporne zamierzenie to hala upraw pieczarek, której do tego rodzaju przedsięwzięć nie można zaliczyć. Nadto jest to dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co za tym nie jest wymagana jako obligatoryjny załącznik wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy decyzja środowiskowa.

Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., II OSK 229/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H. i K.G., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż inwestycja polegająca na budowie hal upraw pieczarek spełnia łącznie wszystkie warunki określone w tym przepisie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy decyzja Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod inwestycję polegającą na budowie hali upraw pieczarek;

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., tj. zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w całości materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy w oparciu o ten materiał dowodowy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadnie z następujących powodów:

Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślenia wymaga , że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się wprost do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., to jednak z uzasadnienia wyroku wynika dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia powołanych przepisów.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Skarżących naruszenie powołanych przepisów polegało na przekroczeniu przez organy zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż z ustalonego materiału dowodowego wynika, że niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że za pomocą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. można kwestionować ustalenia poczynione w sprawie a nie proces subsumcji dokonanych ustaleń pod obowiązujące przepisy prawa, co zdają się mylić Skarżący. Kluczowym środkiem dowodowym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczna sporządzana zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W powołanej analizie, na podstawie oceny zabudowy sąsiedniej względem terenu planowanej inwestycji, stwierdza się czy planowana inwestycja jest zgodna z prawem, co świetle przepisów oznacza obowiązek ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W przypadku odpowiedzi twierdzącej w analizie określa się parametry planowanej inwestycji. Jak wynika z argumentacji skarżących ustalenia w zakresie istniejącej zabudowy oraz poprawność samej analizy urbanistycznej, w tym okoliczność, że na obszarze analizowanym znajduje się hala przeznaczona do produkcji pieczarek, nie budzą zastrzeżeń Skarżących. Istota zarzutu sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie do tego czy poprawny jest pogląd o istnieniu zabudowy o tożsamej funkcji względem planowanej inwestycji, gdy tę tożsamość wyprowadza się w oparciu o zabudowę znajdującą się na działce wnioskodawcy.

Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji. Z ustaleń poczynionych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Nie jest kwestionowane także przez Skarżących kasacyjnie, że w tzw. obszarze analizowanym znajduje się zabudowa związana z uprawą pieczarek. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia powołanego przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, gdyż poprawny jest pogląd Sądu I instancji i organów odnośnie rozumienia powołanego przepisu. Nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia kontynuacji funkcji zabudowy okoliczność, że istniejąca zabudowa hal upraw pieczarek znajduje się na działce inwestora. Ustawa nie zawiera rozróżnień w tym zakresie. Skoro zatem działka inwestora z istniejącą halą pieczarek znajduje się w obszarze analizowanym to zasadnie w sprawie przyjęto, że planowana zabudowa jest zgodna z jedną z funkcji zabudowy istniejących na obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.