Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2003/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (autor uzasadnienia) sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1409/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 5025 (pięć tysięcy dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1409/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził na rzecz skarżącego 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 25 listopada 2014 r. we [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli czteroosiowy pojazd marki MAN o nr rej. [...]. Pojazdem kierował [...], który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem piasku w imieniu i na rzecz [...]. W trakcie kontroli ustalono, że masa pojazdu po korekcie wynosiła 34,41 t i przekraczała o 2,41 t dopuszczalną masę całkowitą wynoszącą 32 t. Ponadto ustalono, że nacisk podwójnej osi napędowej, po odjęciu tolerancji 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę, wynosi 21,62 t. Dopuszczalny nacisk tej osi to 18 t, wobec czego nacisk ten jest większy od dopuszczalnego o 20,11%. Ważenia dokonano przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu nr fabr. [...] znak fabr. [...] miernik [...] nr [...], która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] z przewidzianym terminem ważności do 30 czerwca 2015 r.

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. - stwierdzając naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137; dalej także p.r.d.) - nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15000 zł.

Organ I instancji podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2015 r., poz. 305; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-13, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi - 32 t, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t. Ponadto, zgodnie § 5 ust. 1 pkt 5c, nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi napędowej, przy odległości (d) między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,8 m (1,3 < d < 1,8) - 18 ton albo 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej o 3,62 t względem dopuszczalnych 18 t, tj. przekroczenie o 20,11% oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 2,41 t względem dopuszczalnych 32 t, tj. przekroczenie o 7,53%.

Organ I instancji stwierdził, że ze względu na okoliczność, że pojazd wraz z ładunkiem przekraczał dopuszczalną masę całkowitą oraz dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej o ponad 20% i pojazd poruszał się po drodze krajowej, przewoźnik na przejazd takiego pojazdu powinien uzyskać zezwolenie kategorii VII zgodnie z l.p. 7 załącznika do p.r.d., którego brak w tych okolicznościach, penalizowany jest karą pieniężną z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji powtórzył ustalenia kontroli drogowej wykazujące przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz normę dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej.

Organ odwoławczy podniósł, że pojazdem nienormatywnym, według ustawowej definicji z art. 2 ust. 35a p.r.d. jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061 – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r.), droga krajowa nr 94 na odcinku, na którym przeprowadzono kontrolę, została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

Organ odwoławczy przytaczając treść przepisów powołanych przez organ I instancji uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć, jak za brak zezwolenia kategorii VII. Stwierdził, że stosownie do art. 140ab ust. 2 p.r.d., w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Natomiast art. 64 ust. 2 p.r.d. ustanawia zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przesłanką odpowiedzialności strony w niniejszej sprawie jest nienormatywność pojazdu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Naciskiem osi jest, jak wynika z art. 2 pkt 57 p.r.d., suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi, natomiast "rzeczywistą masą całkowitą", w świetle art. 2 pkt 55 p.r.d., jest masa pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób.

W ocenie Sądu I instancji, fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi do przepisów o drogach publicznych, z których - zgodnie z definicją - mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. Ustawa o drogach publicznych ujmuje tę problematykę wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z ust. 1 art. 41 ust. 1 u.d.p. po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu.

Zdaniem WSA z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w przepisach o drogach publicznych uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, nie uregulował natomiast dopuszczalnych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr, co w konsekwencji decyduje o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu.

WSA podkreślił, że § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na który powołują się organy obu instancji w niniejszej sprawie jako przepis uzasadniający nienormatywność przedmiotowego pojazdu ze względu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, po pierwsze nie reguluje norm nacisku tej osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej spełniającej parametry opisane w tym przepisie jako wymóg techniczny pojazdu, jaki musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie nie jest przepisem o drogach publicznych. Delegacja do wydania ww. rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku zatem z treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi, wynikających z powyższego rozporządzenia, nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie.

Według Sądu I instancji granice odpowiedzialności administracyjnej w niniejszej sprawie wyznacza definicja "pojazdu nienormatywnego" z art. 2 pkt 35a p.r.d. oraz w zakresie nacisków osi na drogę, przepisy o drogach publicznych, tj. art. 41 u.d.p. oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. Ponadto przepisy mające zastosowanie w sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność m.in. podmiotu wykonującego przejazd w postaci wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Jak stwierdził Sąd I instancji analizowana kwestia odmiennie przedstawiała się w stanie prawnym obowiązującym przed 19 października 2012 r., kiedy to istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym znajdowała regulację w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych.

Wobec powyższego WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust. 2 oraz art. 140ab ust. 2 w związku z art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie pojazdu nienormatywnego obejmuje również pojazd przekraczający dopuszczalny nacisk osi wielokrotnej, określony w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Naruszenie tych przepisów prawa materialnego miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ w oparciu o ponad 20% przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. została w niniejszej sprawie nałożona na stronę kara pieniężna z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. W konsekwencji niewłaściwego określenia zakresu odpowiedzialności spółki, w sprawie został nieprawidłowo - w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej - ustalony stan faktyczny. Doszło zatem również do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony nieprawidłowo, w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej z uwagi na niewłaściwe określenie zakresu odpowiedzialności skarżącej, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności spółki zostały przez organy określone właściwie, gdyż te prawidłowo przyjęły, że dla ustalenia nienormatywności pojazdu poddanego kontroli oraz wymiaru kary nałożonej na stronę decydujące znaczenie miał rozmiar przekroczenia w zakresie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu, który to parametr również stanowi o uznaniu pojazdu za nienormatywny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd I instancji, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach p.r.d. i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 pkt 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespól pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy p.r.d. i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 pkt 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach u.d.p., ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d., a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d., traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym podwójnych) są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Warto zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji wyraził pogląd, że obecna regulacja prawna, interpretowana ściśle, w sposób przyjęty przez Sąd, stanowi przeoczenie ustawodawcy, ponieważ bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji, dotyczącej wszystkich parametrów pojazdu istotnych dla tego bezpieczeństwa, obejmującej również określenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Według Sądu I instancji ta "luka" w prawie mającym charakter sankcyjny, a więc podlegającym ścisłej wykładni, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy. Sąd przyznaje bowiem, że bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji problematyki dopuszczalnych nacisków osi. Mimo tego przyjmuje taką (w istocie zawężającą) wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która tej wartości należycie nie chroni. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.

Na zakończenie należy dodać, że Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17). Jednakże, ze względów wyżej przedstawionych Sąd wyrażanych tam poglądów nie podziela.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Sieńczyło-Chlabicz

do wyroku NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2003/16

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2003/16 i jego uzasadnieniem. Uważam, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarga kasacyjna powinna zostać oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przeciwko wyrokowi WSA, którym uchylił on zaskarżoną decyzję GITD utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na spółkę karę pieniężną w wys. 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii możliwości nałożenia kary pieniężnej na stronę za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnej biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie dokonania kontroli drogowej , jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Moim zdaniem, stanowisko WSA w Warszawie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Jak słusznie stwierdził WSA granice odpowiedzialności administracyjnej strony w niniejszej sprawie wyznacza definicja "pojazdu nienormatywnego" z art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: także p.r.d.) oraz w zakresie nacisków osi na drogę, przepisy o drogach publicznych, tj. art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. WSA trafnie przyjął, że fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi do przepisów o drogach publicznych, z których, zgodnie z definicją, mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. Ustawa o drogach publicznych ujmuje tę problematykę wyłącznie w przepisach art. 41.

Co istotne, jak podkreślił WSA z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w przepisach o drogach publicznych, uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, nie uregulował natomiast dopuszczalnych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr, co w konsekwencji decyduje o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność m.in. podmiotu wykonującego przejazd, w postaci wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający - jak słusznie stwierdził WSA. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

To stanowisko WSA znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt 2663/16, CBOSA). W mojej ocenie to stanowisko jest słuszne i należało je poprzeć i oddalić skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako mniemającą usprawiedliwionych podstaw

Dlatego też moim zdaniem za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych, w tym również osi podwójnych napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach p.r.d. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d.

Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego, określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.).

Z wykładni literalnej art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że w zakresie dopuszczalnych nacisków osi ustawodawca odsyła do "przepisów przewidzianych dla danej drogi" zawartych w przepisach o drogach publicznych. Zatem nie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Z uwagi na powyższe, określenie górnych dopuszczalnych wartości nacisku osi dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych. Przepisy do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., to regulacje znajdujące się w ustawie u.d.p. i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Ustawa u.d.p. problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu minister właściwy do spraw transportu, ustala w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 u.d.p. wydane zostało obowiązujące w dniu kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

W stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej". Z kolei regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 i ust. 3 stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, o czym świadczy użycie w ust. 1 sformułowania "z zastrzeżeniem", przez co także ust. 2 i 3 odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi" napędowej.

Trzeba również dodać, że taka treść przepisu art. 41 u.d.p. obowiązuje od 19 października 2012 r. Zaproponowane w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321) brzmienie art. 41 u.d.p. wprowadza jako zasadę ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t - stosownie do postanowień art. 3 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE. L 235 z 17.09.1996, str. 59; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, str. 478). Natomiast proponowane przepisy ust. 2 i 3 w art. 41 zawierają wyjątki od ogólnej zasady ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t - stosownie do postanowień art. 7 dyrektywy 96/53/WE, zgodnie z którym przedmiotowa dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów (uzasadnienie projektu Sejm RP VI kadencji nr druku: 4223, www.sejm.gov.pl.).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej dla wyznaczenia wartości dopuszczalnych nacisku dla osi wielokrotnych nie jest prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Delegacja do wydania tego rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku przytoczoną powyżej treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", wynikających z tego rozporządzenia norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na który powołały się organy obu instancji w niniejszej sprawie - a co nieprawidłowo zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny - jako przepis uzasadniający nienormatywność przedmiotowego pojazdu ze względu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, po pierwsze nie reguluje norm nacisku tej osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej spełniającej parametry opisane w tym przepisie - jako wymóg techniczny pojazdu, który musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie nie jest to przepis o drogach publicznych, do których odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d.

Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", ponieważ są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu. W zakresie przewozu o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to, czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu.

Należy zatem uznać, że WSA prawidłowo wywiódł, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, lecz wartość techniczna tej drogi, to znaczy dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych, tj. w art. 41 u.d.p.

Brak zatem w systemie prawnym normy, która w sposób wyraźny sankcjonowałaby karą pieniężną nadmierny nacisk na podwójne osie. Niedopuszczalna jest zaś wykładnia rozszerzająca regulacji prawnej wyznaczającej podstawy odpowiedzialności administracyjnej. Przepisy regulujące administracyjną odpowiedzialność i będące podstawą wymierzania administracyjnej kary pieniężnej muszą w sposób wyraźny wynikać z ustawy. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym, o którym stanowi art. 2 Konstytucji RP sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten brak w systemie wyraźnej podstawy prawnej wydaje się zresztą być świadomą decyzją prawodawcy, skoro we wcześniejszym stanie prawnym przepisy u.d.p. normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski osi wielokrotnych.

Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, lecz odpowiedzialność związana z przekroczeniem nacisku na podwójnej osi napędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w u.d.p. uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, natomiast nie przewidział dopuszczalnych norm ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, jak również osi nie napędowych. Zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach u.d.p. norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr.

Moim zdaniem należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, prezentowane również w wielu orzeczeniach NSA (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14), że brak było podstaw do przyjęcia w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem "ponadnormatywnym" w zakresie nacisków osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

W konsekwencji moim zdaniem istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., a zatem z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.