Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3743/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 12 i 19
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Koszarawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 37/18 w sprawie ze skargi Rady Gminy Koszarawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2017 r. nr NPII.4131.1.578.2017 w przedmiocie dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 37/18) oddalił skargę Rady Gminy Koszarawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2017 r. w przedmiocie dróg gminnych.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy w Koszarawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 436) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) podjęła w dniu 11 września 2017 r. uchwałę Nr XXX1V/167/17 w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. Nr XXII/150/01, ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 października 2017 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność ww. uchwały. Zdaniem Wojewody uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2a ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Gmina nie legitymuje się prawem własności do wszystkich działek, a istotą uchwały podejmowanej w oparciu o art. 7 ust. 3 ww. ustawy jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Z kontrolowanej uchwały wraz z jej załącznikami powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których Rada ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych, gdy tymczasem załączone do uchwały mapki nie zawierają oznaczenia skali, w której zostały one sporządzone. To z kolei czyni niemożliwym ustalenie przebiegu i rzeczywistej długości dróg.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina, zarzucając mu naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz naruszenie art. 91 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 Konstytucji RP i naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Zdaniem Gminy brak podpisu wojewody pod rozstrzygnięciem nadzorczym jest naruszeniem przepisów prawa, a organ nadzoru nie powinien obecnie podważać kwestii prawa własności jako podstawy do ustalenia samego przebiegu dróg gminnych, których charakter został ustalony na podstawie uchwały z 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jako niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazując na powstałe na tym tle rozbieżności, Sąd stwierdził, że aktualnie w odniesieniu do kompetencji wojewody (w tym nadzorczych), delegowanie uprawnień jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny również podzielił ocenę Wojewody, że uchwała z dnia 11 września 2017 r. w sposób istotny narusza prawo. Jak stwierdził Sąd, uchwały z dnia 16 marca 2001 r. i 11 września 2017 r. realizowały delegację określoną w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Obydwie musiały zatem odpowiadać przepisom prawa i mogły zostać podjęte po spełnieniu przez jednostkę samorządu terytorialnego przesłanki przewidzianej w art. 2a ust. 2 w tym przepisie. Jak podkreślił Sąd, uznanie drogi za publiczną może nastąpić tylko w odniesieniu do tych dróg, które są zlokalizowane na nieruchomościach będących własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie wskazano, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że rozpatrywana sprawa nie jest typowa. Pierwotnie Rada Gminy ustaliła jedynie wykaz dróg uznawanych za publiczne, a dopiero po 16 latach podjęła uchwałę wyznaczającą faktyczny przebieg tych dróg. Zatem dopiero wówczas możliwe zostało ustalenie, czy przebiegają one przez nieruchomości, których właścicielem jest Gmina. Jak wynika zarówno z treści rozstrzygnięcia nadzorczego, skargi a także odpowiedzi na skargę, Gmina nie jest jednak właścicielem wszystkich nieruchomości "drogowych". Część z nich jest własnością osób fizycznych, a w stosunku do części toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę (czemu skarżąca nie przeczy). Tym samym uchwała z dnia 11 września 2017 r. istotnie narusza art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest w pełni uzasadnione. Pozostałe zarzuty skargi Sąd również uznał za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Koszarawa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało przez Dyrektora Wydziału Prawnego z upoważnienia Wojewody, zamiast przez Wojewodę Śląskiego, w sytuacji, gdy przewidziana możliwość dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie (co więcej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia przez osobę inną niż wojewoda);

2. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 3 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że drogi objęte uchwałą, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, nie stanowiły dróg gminnych, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem sprzeczności uchwały z prawem,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik w sprawie, polegającego na naruszeniu obowiązku wszechstronnego rozważenia i zbadania stanu faktycznego sprawy, a także uniemożliwieniu Gminie Koszarawa czynnego udziału w sprawie z uwagi na zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się do zgromadzonego w sprawie materiału z wyprzedzeniem de facto 4-dniowym przed upływem terminu wyznaczonego przez organ, tj. przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik w sprawie, polegającego na braku uwzględnienia żądania Gminy w zakresie przeprowadzenia przez organ nadzorczy dowodów objętych jej wnioskami, pomimo tego, że okoliczności, na jakie dowody zostały zgłoszone miały istotne znaczenie dla należytego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe, skarżąca Gmina wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodów z dokumentów w postaci: decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 11 maja 2018 r., pisma Wojewody Śląskiego z dnia 1 czerwca 2018 r. – na okoliczność przysługujących Gminie Koszarawa praw do nieruchomości stanowiących drogi publiczne objęte uchwałą Rady Gminy Koszarawa z dnia 11 września 2017 r. jak też objętych uchwałą Rady Gminy Koszarawa z 16 marca 2001 r.; zgodności uchwały Rady Gminy Koszarawa z dnia 11 września 2017 r. z przepisami prawa; wadliwości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wreszcie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie złożył Wojewoda Śląski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zarzut 1), za pomocą którego strona skarżąca podważała skuteczność wydania w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptowane również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że z treści art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wynika, że wojewoda jest władny delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, prócz wstrzymania egzekucji administracyjnej, które z wyraźnej woli ustawodawcy na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie nie podlegają upoważnieniu i muszą być wykonane osobiście przez wojewodę. W przepisie art. 19 ww. ustawy jednak w sposób jedynie przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda może powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie zwrotu "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest natomiast równoznaczny z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Tym samym w świetle ustawy o samorządzie gminnym wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu – sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy) należy do kategorii spraw wymienionych w art. 19 ww. ustawy.

Zauważyć również trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest "środkiem załatwiającym sprawę nadzorczą". Wynikające z art. 19 ustawy o wojewodzie, upoważnienie do działania "w imieniu", jak i "na odpowiedzialność" wojewody, nie oznacza jednak przeniesienia kompetencji na inny podmiot, ponieważ to jest ciągle kompetencja wojewody. Mamy tu do czynienia z dekoncentracją wewnętrzną, dzięki której jest możliwa realizacja norm materialnego prawa administracyjnego. W wypadku jednoosobowych organów administracji publicznej takich jak wojewoda, realizacja norm prawa materialnego nie następowałaby, gdyby nie instytucja dekoncentracji wewnętrznej. Jest to rozwiązanie stricte organizacyjne, które jest stosowane ze względu na postulat sprawności działania administracji. Organy jednoosobowe zostały wyposażone w uprawnienia i obowiązki przekraczające możliwości jednej osoby, dlatego ustawodawca wprowadził, jako standard, system dekoncentracji wewnętrznej, która jest powszechnie stosowana w administracji publicznej (zob. J. Zimmermann (red.). Wartości w prawie administracyjnym, LEX 2015 r.).

Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18, 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 833/17 i 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3524/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym również jako co najmniej nadużycie kwalifikowano stwierdzenie skarżącego kasacyjnie o "utrwalonej wykładni art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie" z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 539/11, przypominając, że został on uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12. W wyroku tym wyraźnie stwierdzono, że "W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu". Już tylko dodatkowo należy wskazać, że powołany wyrok Sądu w Gorzowie Wielkopolskim nie dotyczył rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz zarządzenia zastępczego. W piśmiennictwie natomiast wskazuje się, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego podstawy do upoważnienia pracowników urzędu można z racji odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym upatrywać także w przepisie art. 268a kpa (W. Chróścielewski w glosie do wyroku NSA z 20 marca 2001 r. II SA/Wr 444/99, OSP 2003/5/66 dostępna także w Internetowym Systemie Prawnym Lex). Z tych też przyczyn nie można podzielić poglądów wyrażonych w orzeczeniach powołanych w skardze kasacyjnej tj. II SA/Wr 444/99, II SA/Wr 576/99 oraz II SA/Wr 576/99 a wyrażonych na tle poprzednio obowiązującej regulacji tj. na tle ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.

Brak natomiast wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego ww. przepisów prawa nie czyni wadliwą kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, skoro pracownik Urzędu Wojewódzkiego był obiektywnie uprawniony do działania w sprawie jak niniejsza.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również oba zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć trzeba, że pismem z dnia 13 października 2017 r. organ nadzoru zawiadamiał w tym samym dniu Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności kontrolowanej uchwały (urzędowe poświadczenie przedłożenia dokumentu), poinformował ją o możliwości złożenia wyjaśnień jak również o upływie terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z dniem 20 października 2017 r. Gmina z tej możliwości skorzystała, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 19 października 2017 r. (dokument elektroniczny). Tym samym organ nadzoru zrealizował ciążący na nim obowiązek zapewnienia skarżącej Gminie prawa czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się, zaś w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor nawet nie wskazał, na czym konkretnie miałoby polegać to naruszenie, a więc przykładowo jakich dokumentów uniemożliwiono mu przedstawienie. Stwierdzenie, że pismo zostało przesłane w piątek, po godzinach pracy urzędu, podobnie jak i zwięzłe odniesienie się przez Wojewodę do stanowiska Gminy stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę, która co do zasady nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, kontrolowanego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Organ nadzoru nie uchybił zatem normom art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a co prawidłowo zaakceptowano w skarżonym wyroku.

Podobnie nie można stwierdzić uchybienia w sprawie przez Wojewodę Śląskiego przepisom art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Zgłoszone wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla sprawy, zaś zgodnie z tym przepisem "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy". Podkreślić trzeba, że podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowił brak legitymowania się przez Gminę prawem własności do gruntów, po których przebiega droga zakwalifikowana jako publiczna oraz brak dokładnego określenia przebiegu tychże dróg na stosownych mapach. Żądanie zatem przeprowadzenia dowodów z treści wpisów do ewidencji, pozwoleń na budowę i oględzin w terenie zawartych w piśmie Gminy z dnia 19 października 2017 r. nie miało znaczenia tym bardziej, że Gmina nie kwestionowała braku swojej legitymacji do wszystkich działek objętych uchwałą, zaś na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiła decyzję również potwierdzającą to stanowisko – o nabyciu przez Gminę szeregu działek (decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 11 maja 2018 r.). Zauważyć przy tym trzeba, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego z tej decyzji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., podobnie jak z pisma Wojewody Śląskiego z dnia 1 czerwca 2018 r., skoro zostały one wydane już po podjęciu uchwały Rady Gminy, a więc pozostają bez wpływu na ocenę legalności tej ostatniej. Mogą natomiast zostać uwzględnione w toku ponownych prac Rady Gminy.

Z przyczyn powyżej wskazanych nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 3 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zarzut 2). Jak trafnie podkreślał Wojewoda Śląski w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Natomiast "legitymowanie się przez gminę prawem własności wszystkich [podkr. – Wojewody] działek, po których przebiegają zaliczone do kategorii dróg gminnych, i których przebieg jest ustalany, jest niezbędnym warunkiem podjęcia uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy". Zdaniem Wojewody, "z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ Gminy Koszarawa nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...)". Wydanie natomiast decyzji w trybie tej ustawy przez Wojewodę Śląskiego w dniu 11 maja 2018 r., jak już wskazywano, jedynie potwierdza stanowisko zawarte w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, a także w skarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.