Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 446/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 2 pkt 8, art. 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 12, 44, 45, 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 lutego 2012r. nr [ ] w przedmiocie zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 36-38, § 45, § 46 ust. 2 pkt 2, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 , poz. 454) oraz art.104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. C., S. C., J. C. i T. C. - zmienił na postawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 22 sierpnia 2012 r. nr ewidencyjny [...] stanowiącej integralną część decyzji, dane w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego G jednostka ewidencyjna Miasto G, dotyczące:

1) danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebieg granicy ewidencyjnej działki ewidencyjnej nr [...] od strony działki ewidencyjnej nr [...];

2) danych ewidencyjnych określających pole powierzchni działki nr [...] oraz pole powierzchni użytków gruntowych.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wnioskodawcy do wniosku dołączyli mapę z bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów, wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 12 stycznia 2011 r. nr ewidencyjny [...], zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...]. Zgodnie z tym opracowaniem zmianie uległa konfiguracja granicy działki nr [...] z działką nr [...], a działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że poprzednia jego decyzja z dnia [...] 2011 r. została uchylona przez organ odwoławczy, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zapadło w oparciu o wadliwie sporządzoną dokumentację geodezyjno - kartograficzną. Zdaniem WINGiK nieprawidłowość polegała na braku określenia, jaki tryb obrał geodeta do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych - czy zostały one ustalone kameralnie z wykorzystaniem istniejących opracowań geodezyjnych, czy ustalił je na gruncie. Ponadto WINGiK podniósł, że pole powierzchni działki nr [...] (powstała w wyniku zmiany oznaczenia działki nr [...]) zostało obliczone na podstawie pomierzonych punktów granicznych ustalonych na gruncie, a w operacie pomiarowym brak stosownego protokołu granicznego z ustalenia granic na gruncie.

Starosta, ponownie rozpatrując sprawę, wskazał, że opracowanie geodezyjne, stanowiące podstawę orzeczenia, zostało opracowane w formie kameralnej z wykorzystaniem istniejących opracowań geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta podkreślił, że strony postępowania były prawidłowo powiadomione o rozprawie na gruncie i została sporządzona mapa z bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów. Ponadto 30 maja 2012 r. odbyła się w Starostwie Powiatowym rozprawa administracyjna, w trakcie której strony zostały zapoznane z zebranym materiałem dowodowym przed włączeniem operatu pomiarowego do ewidencji zasobu powiatowego, zaś M. B. umożliwiono wniesienie uwag oraz przedłużono termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Dlatego też Starosta uznał, że podnoszony przez M. B. zarzut pozbawienia możliwości uczestniczenia w postępowaniu był, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyli M. B. i J. B. M. B. zarzuciła, że zostało naruszone jej prawo własności zapisane w księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...], a wykonawca prac geodezyjno - kartograficznych zignorował tę kwestię. Ponadto zarzuciła, że nie przeprowadzono rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] powstałą po podziale w 1994 r. działki nr [...]. Odwołująca się podniosła, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę w dniu 30 maja 2012 r., nie zapoznano jej z dokumentacją z ustalenia granic sporządzoną w dniu 14 lutego 2012 r. M. B. zarzuciła również, że Państwu C nie została sprzedana p.gr. [...] o pow. 0,1680 ha, lecz o pow. 0,1231 ha, jak to zostało wykazane na mapie z 1947 r. oraz, że pomiędzy p.gr. nr [...] i p.gr. nr [...] (aktualnie działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z działki nr [...]) znajdowała się droga dojazdowa do obu Zakładów (cegielni i młyna) i dlatego nie godzi się na to, aby ta część gruntu należała do działki [...].

J. B. podniósł, że istnieje niezgodność pomiędzy powierzchnią p.bud. [...] uwidocznioną w KW [...], a powierzchnią sprzedaną przez ojca Panu C, której granice odpowiadają obecnej granicy działki nr [...]. Zdaniem odwołującego się mapa sporządzona dla działki nr [...] w 1991 r. odzwierciedla stan przejęcia gruntów na rzecz Państwa w 1951 r., a część p.bud. nr [...] była również przejęta na rzecz Państwa. Odwołujący się nie zgodził się na przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przebiegu granic w trybie ewidencyjnym, twierdząc, iż sporządzona dokumentacja została opracowana bez przeprowadzenia czynności na działce, dokumenty nie były omówione na rozprawie administracyjnej, a przesłane pocztą internetową były nieczytelne. Ponadto odwołujący się zarzucił, że odmówiono mu przedłużenia terminu do wypowiedzenia się odnośnie opracowanej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej przed wydaniem przez Starostę decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że utworzenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie G nastąpiło w trakcie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, tzw. II etap. Ogłoszenie operatu nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...], poz. [...] z dnia 30 grudnia1970 r. Następnie działka ewidencyjna nr [...] uległa podziałowi na nowe działki o numerach [...], [...], [...] i [...], co zostało zatwierdzone decyzją Urzędu Rejonowego nr [...] z 17 sierpnia 1994 r., lecz podział ten nie został ujawniony w księgach wieczystych. WINGiK wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] posiada urządzoną księgę wieczystą nr [...], w której jest zapisane prawo współwłasności na rzecz M. B. - 7/16 oraz J. B., B. B. – S. i M. W. - po 3/16. Natomiast zmiana oznaczenia nieruchomości zapisanej w tej księdze wieczystej nastąpiła na podstawie wykazu zmian gruntowych z 1991 r. błędnie sporządzonego, który pominął fakt, że część p.bud. [...] zapisanej w wieczystej [...], stanowiącej własność M. C. i nieżyjącego K. C. znajduje się w działce ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie granice działki ewidencyjnej nr [...] powstałej z p.bud. [...] będącej własnością M. C. i spadkobierców po K. C. nie pokrywają się z granicami parceli p.bud. [...] - objętej księga wieczystą [...].

W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji, wystąpiła konieczność aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Organ odwoławczy powołał się na treść dokumentacji geodezyjno - kartograficznej zawierającej dane pomiarowe do katastralnych granic p.bud. [...]. W dokumentacji tej wykorzystano operat rozgraniczeniowy dla p.bud. [...] nr [...] z 11 października 1965 r., operat z podziału parcel (p.gr. [...]) nr [...] z 20 czerwca 1960 r. oraz operat z ustalenia granicy pomiędzy p.bud. [...] a p.gr. [...] nr [...] z 11 sierpnia 1971 r. zatwierdzonej decyzją rozgraniczeniową z dnia 12 sierpnia 1971 r. Zdaniem WINGiK dokumentacja ta potwierdza, jaki powinien być prawidłowy przebieg granic parceli budowlanej nr [...] i odpowiadającej jej działce ewidencyjnej nr [...] oraz wskazuje, że w trakcie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu G tzw. II etap zaistniał błąd, w zakresie przedstawienia na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 przebiegu granicy działki nr [...] od strony działki nr [...], z której powstała działka nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku geodezyjnego pomiaru punktów granicznych - wyznaczających ustalone na podstawie istniejącej dokumentacji granice - działka nr [...] i działka nr [...] zmieniły wzajemnie przebieg granic. Ponadto działka nr [...] zmieniła powierzchnię z 0,1202 ha na 0,1588 ha. Natomiast powierzchnia ewidencyjna działki nr [...] wynosząca 6,1217 ha nie została zmieniona ze względu na to, że pozostałe jej granice nie podlegały w tym postępowaniu ustaleniu, a dane wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków nie pochodzą z terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem granic na gruncie. W ocenie WINGiK wszystkim stronom została zapewniona możliwość udziału w postępowaniu i miały one dostatecznie dużo czasu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszanie uwag. Organ odwoławczy uznał, że operat pomiarowy przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w dniu 22 sierpnia 2012 r. za nr [...] mógł stanowić podstawę do wyeliminowania dotychczasowych błędnych danych ewidencyjnych działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] w zakresie przebiegu ich wspólnych granic, ponieważ dokumentacja ta zawiera jednoznaczne dane ewidencyjne, określające zmianę przebiegu granicy ww. działek ewidencyjnych wykazanych w obowiązującym operacie ewidencyjnym - mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, obręb G jednostka ewidencyjna Miasto G. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w sposób dostatecznie przekonywujący wynikało, że problem dotyczy jedynie błędnego przedstawienia przebiegu granic w operacie ewidencji gruntów i budynków, a nie zakresu własności. Na skutek bowiem błędnego wykazu zmian sporządzonego w 1991 r. część parceli gruntowej [...] została włączona do działki ewidencyjnej nr [...] i błąd ten należało wyeliminować.

Skargę na decyzję WINGiK wniosła M. B., zarzucając, że organ nie wziął pod uwagę materiału dowodowego, który dostarczyła w toku postępowania odwoławczego a z którego wynika, że w działce nr [...] znajduje się droga dojazdowa do znajdującego na niej Zakładu Ceramicznego i Młyna znajdującego się na dz. nr [...] powstałej (części działki nr [...]). Ponadto skarżąca zarzuciła wadliwe sporządzenie dokumentacji przez geodetę B. N. Zdaniem skarżącej zaktualizowana działka nr [...] nie odpowiada parceli budowlanej [...] sprzedanej Państwu C.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn przytoczonych na jej poparcie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązujacym na dzień 28 lutego 2012 r., oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem, również w brzmieniu obowiazującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem przed zmianami ustawy wprowadzonymi ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2014.897), a także przed zmianami w rozporządzeniu, wprowadzonymi rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013r. (Dz.U. 2013.1551), które weszło w życie z dniem 31 grudnia 2013 r. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do powyższego stanu prawnego, według art. 2 ust. 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach, budynkach i lokalach, które obejmuje ewidencja gruntów. Zawiera je tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu § 44 pkt. 2 rozporządzenia wynika, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami żródłowymi. Ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym. Przepisy rozdziału 3 rozporządzenia dotyczą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zawierają szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 45 ust.1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzanie tych zmian następuje z urzędu, bądź na wniosek. Stosownie do § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z :

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Przepis § 12 ust.1 rozporządzenia wymienia podstawy uwidaczniania w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2.

Zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19.02.2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114). Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. W przypadku, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy

Z ewidencyjnej funkcji katastru wynika, że jest on rejestrem obejmującym dane o gruntach i ich właścicielach, wynikające z określonej przepisami prawa dokumentacji urzędowej. Cecha ta wynika zarówno z treści art. 2 ust. 8 ustawy, określającego kataster nieruchomości jako zbiór informacji, jak i z przepisów rozporządzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości i nie kształtuje nowego stanu prawnego. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego (w tym szczególnie prawa własności), mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2002 r., IV SA/Wa 896/06, Lex nr 255795 oraz wyrok NSA z 19 marca 2003 r., II SA 1018/02, Lex nr 156374). Wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast tego stanu kształtować. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816,).

Z uwagi na cele i przedmiot ewidencji, zasady jej prowadzenia i wymiany danych ewidencyjnych oraz przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją przypomnieć więc należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty orzekającą o zmianie danych ewidencyjnych polegającej na zmianie konfiguracji i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewid. G, w sposób opisany w sentencji decyzji. Z rozstrzygnięcia tego wynika, że na postawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 22 sierpnia 2012 r. nr ew. [...], stanowiącej integralną część decyzji organ zmienił dane dotyczące określenia położenia punktów granicznych i przebiegu granicy ewidencyjnej działki ew.nr [...] od strony działki ew. nr [...], oraz określające pole powierzchni działki nr [...] i pole powierzchni użytków gruntowych. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że dokumentacja geodezyjna i kartograficzna wpisana do zasobu powiatowego w dniu 2 sierpnia 2012 r.nr ew. [...] stanowi integralną część decyzji. Jako załącznik do decyzji organu pierwszej instancji oznaczona została natomiast dołączona do decyzji mapa z bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów z wykazem zmian, sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. B. N. dnia 15 marca 2012 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ew. [...], dnia 22 sierpnia 2012 r. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż narusza ono przepis art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiące jej zasadniczy element, jest wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i dlatego powinno w sposób precyzyjny oddawać rezultat zastosowania konkretnego przepisu. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi "swoistą odpowiedż organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony" (por. C. Martysz, Komentarz do art. 107 Kpa, komentarz LEX 2010). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 : "Osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku" (teza nr 2). Przenosząc powyższe stanowisko na grunt kontrolowanej sprawy i uwzględniając specyfikę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jako postępowania o charakterze rejestrowym, należy stwierdzić, że dokumentacją, o której mowa w rozstrzygnięciu jest niewątpliwie operat geodezyjno-kartograficzny sporządzony w dnia 15 marca 2012 r. i przyjęty do zasobu w dniu 22 sierpnia 2012 r. Dokument ten nie został opatrzony jakąkolwiek adnotacją świadczącą o tym, aby stanowić miał integralną część zaskarżonej decyzji. Częścią składową tego opracowania jest mapa z wykazem zmian sporządzona dnia 15 marca 2012 r. a oznaczona przez organ I instancji jako załącznik do decyzji. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Konieczne części składowe wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z nim wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 tego przepisu powinien określać :

1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu,

2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali,

3) numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali,

4) numer księgi wieczystej,

5) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie,

6) dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych,

7) datę sporządzenia wykazu,

8) nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz.

Sąd stwierdza, że sporządzony w ramach opracowania geodezyjno- kartograficznego wykaz zmian nie odpowiada powyższemu przepisowi. Zgodnie z § 46 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia w zw. z § 46 ust. 2 pkt. 2, wykaz taki musi zawierać dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Wniosek o dokonanie aktualizacji ewidencji będący podstawą wszczęcia postępowania dotyczył zmiany przebiegu granicy działki ew. nr [...], czyli zmiany części kartograficznej operatu w zakresie przedstawienia przebiegu granicy tej działki z działką nr [...]. Jednak ani z treści rozstrzygnięcia sformułowanego przez organ I instancji i utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, ani z treści sporządzonego w ramach opracowania geodezyjno-kartograficznego wykazu zmian nie wynika w jaki sposób zmienił się przebieg granicy działki nr [...]. Skoro rozstrzygnięcie dotyczy zmiany danych ewidencyjnych określających przebieg granicy i położenie punktów granicznych działki ew. nr [...], to należy przypomnieć, że zgodnie z § 60 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, do danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej należy numeryczny opis jej granic. Skoro dane te uległy zmianie, to sporządzony wykaz zmian, który stanowić ma podstawę aktualizacji musi zawierać wyszczególnienie dotychczasowego numerycznego opisu granic tej działki, oraz aktualny numeryczny opis przebiegu tych granic. Danych takich w sporządzonym wykazie brak. Nadto ani mapa stanowiąca załącznik do decyzji ani mapa zawarta w dokumentacji przyjętej do zasobu, danych tych nie zawiera. Jak wynika ze sporządzonego opracowania, numeryczny opis granic działki nr [...] zawierają jedynie szkice graniczne sporządzone w dniu 14 lutego 2012 r., które nie są rzecz jasna wykazami zmian. Okoliczność ta nie sanuje więc wyżej wskazanych braków.

Jest poza sporem, że wykonane przez uprawnionego geodetę opracowanie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże aktualny i uzasadniony pozostaje pogląd wyrażony w wyrokach sądów administracyjnych (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r., III SA/Kr 711/09, LEX nr 756987, z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, ONSAiWSA 2010/2/26), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Organy pominęły jednak wskazany wyżej brak w sporządzonym wykazie zmian istotnych danych, o których mowa w § 46 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia. Powyższy pogląd jest w niniejszej sprawie tym bardziej uzasadniony, iż jako sposób aktualizacji, której żądali wnioskujący, organ uznał za zasadne przeprowadzenie postępowanie administracyjnego. Oznacza to tym samym, że organy uznały, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego, której domagali się wnioskodawcy wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Powyższe obligowało organy nie tylko do zbadania, czy sporządzona dokumentacja jest wystarczająca do wprowadzenia żądanych zmian, ale i do przeprowadzenia postępowania zgodnie z uwzględnieniem regulacji ustawowej i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego, oraz stosowania przepisów kpa, w szczególności dotyczących obowiązku dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych.

W dalszej kolejności należy wskazać, że dokonanie aktualizacji ewidencji w przedmiocie przebiegu granicy między działkami [...] i [...] wymaga uzupełnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4)w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Dopiero – jak stanowi § 37 - w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja przewiduje pewną kolejność źródeł danych ewidencyjnych – czyli żródeł i podstaw wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działek ewidencyjnych, zgodnie z którą to kolejnością ustalenie przebiegu granic na gruncie może nastąpić dopiero w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36, bądź gdy jest ona niewiarygodna. Z opracowanej przez uprawnionego geodetę dokumentacji, oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w zakresie podstaw wykazania granicy między działkami [...] i [...] należy brać pod uwagę pozostające w obrocie prawnym decyzje o rozgraniczeniu, oraz plan podziału parcel l.ks.zam. P [...]. Stwierdza się, że ani sporządzona dokumentacja geodezyjno-kartograficzna ani akta administracyjne nie zawierają operatu rozgraniczeniowego dla p.bud. [...] nr [...], o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Nie jest nadto jasne, czy operat ten był sporządzony w związku z wydaniem decyzji o rozgraniczeniu, względnie w postępowaniu sądowym w przedmiocie rozgraniczenia, co ma istotne znaczenie. Nadto istotne jest, w jakim zakresie tj. odnośnie których części granicy działki [...] z działką [...] powołane przez organ dokumenty mające walor dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia, zatem winny być uznane za źródło danych ewidencyjnych. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ponieważ w takim właśnie zakresie nie zachodzi podstawa do wykazywania tej granicy w sposób, o którym mowa w § 37 rozporządzenia (ustalenie przebiegu granic na gruncie), oczywiście jeżeli dane wynikające z tych dokumentów są wiarygodne i odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Sposób wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działek ewidencyjnych, o którym mowa w § 37 rozporządzenia nie służy bowiem weryfikacji przez strony postępowania bezspornych danych wynikających z dokumentów, o których mowa w § 36 tego aktu. Taki tryb jest dopuszczalny tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 37. Brak także w sporządzonej dokumentacji oraz w aktach administracyjnych kopii mapy ewidencyjnej obejmującej działki nr [...] i [...], wykonanej w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji w 1970 r., oraz mapy wykonanej z uwzględnieniem wykazu zmian z 1991 r. i stanu ewidencyjnego ją poprzedzającego. Brak także jakiejkolwiek dokumentacji sporządzonej w toku modernizacji ewidencji w 1970 r. Ma to istotne znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia i wskazania podstawy faktycznej dokonanej aktualizacji. Z powyższych przyczyn nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pełnym zakresie. Braki te są istotne, ponieważ z twierdzeń organu odwoławczego wynikają sprzeczne ustalenia - twierdzi się raz, że już w trakcie w trakcie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków tzw. II etap (ogłoszenie operatu w dniu 30 grudnia 1970 r.) zaistniał błąd w przedstawieniu przebiegu granicy między działkami [...] i [...] ( str. 4 uzasadnienia), a następnie, że to w 1991 r. – na skutek błędnie sporządzonego wykazu zmian gruntowych część parceli [...] została włączona do działki ewidencyjnej nr [...]. Wykaz ten bowiem nie uwzględniał, że część p.bud. [...], którą nabyli M. C. i K. C. w dniu 24 stycznia 1964 r. od Z. B. i B. B. (akt not. Rep [...]) "znajduje się w działce ewidencyjnej nr [...]" (str. 6 i 5 uzasadnienia WINGiK). Z kolei z "opisu stanu rzeczywistego" stanowiącego część sporządzonej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wynika, że konfiguracja działki ew. [...] z działką ew. [...] została błędnie ustalona podczas założenia ewidencji gruntów miasta G. Jednoznaczne ustalenie rodzaju błędu oraz daty jego powstania ma znaczenie w niniejszej sprawie także z uwagi na zarzuty zgłaszane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, które dotyczyły istnienia w zasobie geodezyjnym i kartograficznych map (z dat po założeniu ewidencji a w szczególności po zwrocie przejętych przez Państwo nieruchomości, również mapę z podziału działki nr [...] dokonanego w 1994 r.), przedstawiających zdaniem skarżącej przebieg granicy w sposób prawidłowy. Aktualizacja ewidencji nie może natomiast oznaczać powrotu do stanu sprzed jej założenia, jeżeli aktualny stan prawny tego nie uzasadnia. Dlatego jednoznaczne wyjaśnienie powyższej kwestii - tj. przyczyny i żródła błędnego przedstawienia przebiegu granicy działki nr [...] ma istotne znaczenie dla uznania, że dokonana aktualizacja odpowiada przepisom ustawy i rozporządzenia. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących niemożności udziału przez skarżącą w czynnościach "ustalenia granic nieruchomości" w dniu 14 lutego 2012 r. stwierdzić należy co następuje: z treści § 38 ust. 1 rozporządzenia wynika, że do zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy. Z tej regulacji wynika, że wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, w wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety. W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że skarżąca po otrzymaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności na gruncie wnosiła o przesunięcie terminu tych czynności z przyczyn podawanych obszernie w pismach z dn. 26 stycznia i 10 lutego 2012 r. kierowanych do geodety uprawnionego, Starosty, oraz WINGiK. W pismach tych wskazywała na różnorakie powody, które zdaniem skarżącej – uniemożliwiały przeprowadzenie tych czynności, oraz usprawiedliwiały jej niestawiennictwo, zwracając także uwagę, ze niemożliwe jest stawiennictwo na ten termin uczestniczki B. B. – S., zamieszkałej za granicą, jednak nie otrzymała w związku z prośbami tam przedstawianymi odpowiedzi, ani od uprawnionego geodety, który miał przeprowadzać czynności w dniu 14 lutego 2012r. ani od Starosty. Wobec takiej treści pism organ obowiązany był pouczyć skarżącą, o treści art. kpa, natomiast geodeta rozważyć, czy powody przedstawiane przez skarżącą można uznać za usprawiedliwiające niestawiennictwo skarżącej i pozostałych uczestników i uzasadniające wyznaczenie nowego terminu, stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 ustawy, w szczególności, że mająca się odbyć czynność miała polegać na zgodnym wskazaniu przebiegu granicy, co należało uwzględnić mając na uwadze miejsce zamieszkania uczestników J. B. i B. B. - S. Treść pism skierowanych przez skarżącą w związku z wyznaczonym terminem ustalenia granic na gruncie i wnioskami o przesunięcie tego terminu z pewnością nie wskazuje na możliwość przypisania skarżącej celowego opóźniania postępowania. Tymczasem organ odwoławczy wskazał jedynie w uzasadnieniu, że skarżąca nie jest pełnomocnikiem J. B. i B. B. – S. i wobec tego nie mogła w postępowaniu występować w ich imieniu. Stanowisko takie jest niezgodne z zasadami wynikającymi z art.8 i 9 kpa. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, iż organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną celem umożliwienia skarżącej zapoznania się ze sporządzoną dokumentacja, ponieważ ustalenie przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej nie odbywa się na rozprawie, a tyko w sposób wskazany w/w przepisami rozporządzenia. Wyznaczenie i przeprowadzenie w tym przypadku rozprawy nie mogło więc mieć wpływu na sposób przedstawienia na mapie ewidencyjnej granicy działki [...] z działką [...]. Miało tylko znaczenie informacyjne. W rezultacie nie można uznać, aby ustalenie przebiegu granic na gruncie nastąpiło w drodze zgodnych oświadczeń woli osób zainteresowanych i stosownie do treści § 37 rozporządzenia.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje: jak już wskazano wyżej, postępowanie prowadzone przez Starostę oraz przez WINGiK ma charakter rejestrowy. Jego celem, jak każdego postępowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest ustalenie aktualnych żródeł rejestracji stanu prawnego i stanu faktycznego działek i dokonanie aktualizacji zapisów ewidencji w sposób zgodny z treścią dokumentów żródłowych. Celem tego postępowania nie jest natomiast ustalanie okoliczności dotyczących motywów zawartej w 1964 r. umowy sprzedaży nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżącej, a także ustalanie zakresu prawa własności nabytej tą umową przez poprzedników prawnych wnioskodawców w kontrolowanym postępowaniu. Ustaleniu, do jakich granic sięga prawo właściciela służy postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacji, gdy z właścicielami nieruchomości sąsiednich powstał spór co do przebiegu granic na gruncie, a nie co do sposobu przedstawienia tego przebiegu na mapie ewidencyjnej. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy ( art. 29 ust. 3 ustawy), działając z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z urzędu przeprowadza się je przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 ustawy). Nie do Starosty należy więc ewentualna inicjatywa wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenie rozgraniczenia między nieruchomościami obejmującymi działki ew. [...] i [...] obr. G. Także kwestia powierzchni gruntu nabytego przez poprzedników prawnych S. M. J. C. nie miała decydującego znaczenia w rozstrzyganej przez organy prowadzące ewidencję gruntów sprawie. Powierzchnia działki ewidencyjnej jest bowiem zawsze funkcją przebiegu granic tej działki (§ 62 rozporządzenia), nadto domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów w dziale I-O księgi wieczystej. Nadto, ewidencja ma odzwierciedlać stan aktualny, dlatego nie jest jej celem i zadaniem rejestrowanie wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów. Rację ma natomiast skarżąca, iż organ odwoławczy winien był odnieść się do zarzutów odwołań dając tym samym wyraz temu, iż argumenty i zarzuty odwołujących się zostały rozpatrzone i rozważone, oraz które z nich i z jakich przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie prowadząc postepowanie wszczęte wnioskiem M. S. J. T. C. organy dokonają kontroli przedłożonej przez wnioskodawców dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i wezwą do jej uzupełnienia celem wyeliminowania wskazanych wyżej braków, zgromadzą także pełny materiał dowodowy, oraz ustalą jednoznacznie przyczynę niezgodności zapisów ewidencji z aktualnym stanem prawnym działek [...] i [...] obr. G. Sformułowane w następstwie tak przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcie winno odpowiadać treści przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które zostały naruszone w toku kontrolowanego postępowania, jak i zasadom wynikającym z art. 107 § 1 kpa. Organy będą miały na uwadze zmianę stanu prawnego polegającą na sygnalizowanej na wstępie uzasadnienia zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz istotnej w nin. sprawie zmianie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy - § 46 ust. 3 pkt. 6 w zw. z § 46 ust. 3 pkt. 6, § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz przepisów art. 7, 77, 107 § 1, 8, 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą wykonywane.