Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2048/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. spraw ze skarg M. T. i Miasta W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. T. i Miasta W. kwotę po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]:

uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia (powinno być [...] sierpnia) 2015 r., nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia.

uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt [...], dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] (powinno być nr [...]), oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r. Nr [...] (powinno być nr [...]).

Komisja ustaliła, że w skład dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] wchodzą następujące działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 (księga wieczysta nr [...]), nr [...] o pow. [...] m2, (księga wieczysta nr [...]) oraz nr [...] o pow. [...] m2 (księga wieczysta nr [...]).

Nieruchomość położona przy ul. [...] (dawniej [...]) będąca przedmiotem niniejszej decyzji obejmuje zabudowaną dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2.

Nieruchomość znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret [...]). Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...]. Budynek przy [...] istniał przed wybuchem II wojny światowej.

Jak wynika ze świadectwa Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] Nr [...] z [...] czerwca 1948 r. tytuł własności nieruchomości [...] Nr [...], zawierającej powierzchni ogólnej [...] m2 uregulowany był jawnym wpisem na imię C. T. na mocy aktu kupna sprzedaży z [...] stycznia 1936 roku. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło [...] sierpnia 1948 r. (tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]).

W dniu [...] stycznia 1949 roku C. T. złożył w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej oraz uiścił opłatę manipulacyjną w wysokości [...] złotych.

Orzeczeniem administracyjnym [...] z [...] sierpnia 1951 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy [...].

W uzasadnieniu wskazano, że "istniejący na gruncie budynek odbudowany został z funduszów państwowych kosztem zł [...] /w dawnej walucie/".

Postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...], I Wydział sygn. akt [...] z [...] maja 1957 r. stwierdzono, że spadek po C. T. nabyli żona W. T. z domu P. w [...] częściach spadku oraz dzieci T. T. i K. W. z domu T. po [...] części spadku każde, z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku objętym do chwili jego śmierci wspólnością ustawową. Udział ten dziedziczą tylko dzieci: T. T. i K. W. po [...] części.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z [...] grudnia 1990 r. stwierdzono, spadek po Z. T. z domu P. nabyli: córka K. W. z domu T. i syn T. T. — po [...] części spadku każde z nich. Postanowieniem z [...] lutego 2007 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z [...] grudnia 1990 r. poprzez dwukrotne wpisanie w miejsce imion spadkodawczyni: "Z." — imion: "W.".

Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], Wydział [...] Cywilny, sygn. akt. [...] z [...] listopada 2003 r. stwierdzono, że spadek po K. W. z domu T., nabyły córki M. L. z domu W. i A. K. z domu W. po [...] części każda.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z [...] października 2000 r. stwierdzono, że spadek po T. T. nabyła w całości żona I. K., z domu Z.

Aktem notarialnym rep. [...] sporządzonym [...] października 2007 r. A. K. sprzedała M. T. wszystkie przysługujące jej udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Ponadto aktem notarialnym rep. [...] z [...] października 2007 r., M. L. sprzedała M. T. wszystkie przysługujące jej udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Jak również aktem notarialnym Rep. [...] z [...] sierpnia 2009 r. M. T. działająca w imieniu i na rzecz I. K. oświadczyła, że sprzedała M. T. wszystkie przysługujące I. K. udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego PRN z [...] sierpnia 1951 r. ([...]) z powodu rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...]m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]) położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz M. T.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent [...] ponownie ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]) położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz M. T. Jednocześnie odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego części gruntu oddanego we współużytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/14 stwierdził nieważność powyższej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. z uwagi na skierowanie ich do osób nieżyjących.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił na rzecz M. T., na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonego w [...] przy ul. [...] (KW nr [...]).

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił M. T. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 (dz. ew. [...]) oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

Prokurator Regionalny wniósł sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od ww. decyzji ostatecznych zarzucając im rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieuwzględnienie przez organ administracji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/14, w wyniku czego organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania.

Do dnia wydania decyzji Komisji nie zawarto umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste beneficjentowi decyzji.

Komisja wskazała, że ww. decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.).

Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.

W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to okoliczność mająca w ocenie Komisji kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Komisja przywołała treść przepisu art. 7 ust. 1 dekretu i wskazała, że przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2002 r., sygn. akt 1 SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 "Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy — dla skuteczności wniosku — musieli być posiadaczami gruntu". Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 dekretu [...], z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy)", (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r" sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66).

Komisja podniosła, że samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy — zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. — Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli — zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibi habendi cum animo domini). W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "(...) byłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej". Nadto "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela — ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu — ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 KC" (uchwała Sądu Najwyższego z 11 marca 1971 r., sygn. akt Iłł CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22).

Komisja wskazała, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę następowało przez akt formalny, zatem grunt ten mógł pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego (art. 336 k.c.) (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15). Przytoczone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez (współ)decydowanie i (współ)finansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę [...], władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (zob. Sąd Najwyższy w uchwale z 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22).

Komisja podniosła, że prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, Prezydent [...] był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, zwracając przy tym uwagę, aby został w sprawie uwzględniony interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja uznała, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłego właściciela w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji, Komisja stwierdziła inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy przez Prezydenta [...] poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnych nr [...] (powinno być [...]) oraz [...], pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Ponadto Komisja zarzuciła Prezydentowi [...] naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r.) z uwagi na to, że w przedmiotowych postępowaniach reprywatyzacyjnych pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali.

Komisja stwierdziła również, że Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , bowiem nie została w ogóle zbadana okoliczność, wynikająca z pisma z [...] marca 1949 r. ([...]), w którym to piśmie Ministerstwo Odbudowy zgadza się na zrzeczenie się przez właścicieli prawa do budynków oraz prawa własności czasowej na rzecz Spółdzielni [...], za co miano oddać właścicielowi [...] izb w wyremontowanym budynku. Niewątpliwie jest to, zdaniem Komisji, okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Powyższe skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie zdaniem Komisji miało miejsce naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez prowadzenie postępowań z rażącym uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności oraz ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej.

Komisja ustaliła także, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiąca podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...].

Wobec treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. na Komisji każdorazowo spoczywa obowiązek dokonania oceny przeniesienia roszczeń do nieruchomości [...] przez pryzmat interesu społecznego. Niewątpliwie zaś zwrot "interes społeczny", do którego odwołuje się przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., należy zaliczyć do klauzul generalnych. W prawie administracyjnym zaś uwaga organów administracji może być — w ramach odesłań poprzez klauzule generalne — kierowana na kryteria moralne, polityczne oraz gospodarcze. Za kryterium gospodarcze uznać należy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do jej wartości.

Komisja wskazała, że przedmiotem analizy w niniejszej sprawie była kwestia ekwiwalentności świadczenia wynikającego z trzech umów sprzedaży roszczeń i praw, na podstawie których M. T. za łączną kwotę [...] złotych nabyła prawa do nieruchomości oraz do udziału [...] w budynku na gruncie o pow. [...] m2, jak również działek o powierzchni [...] m2 oraz [...] m2.

Zgodnie bowiem z aktem not. Rep [...] z [...] października 2007 r. A. K. sprzedała M. T. roszczenia do nieruchomości za kwotę [...] złotych (wartość udziału w prawach i roszczeniach do prawa użytkowania wieczystego — [...] zł; wartość udziału w prawach i roszczeniach o zwrot budynku [...] zł oraz wartość odszkodowania za sprzedane lokale: [...] złotych). Ponadto na podstawie aktu not. Rep [...] z [...] października 2007 r. M. T. nabyła za kwotę [...] złotych udział w prawach i roszczeniach do prawa użytkowania wieczystego od M. L. Również na podstawie aktu not. Rep [...] M. T. nabyła za kwotę [...] złotych udział w prawach i roszczeniach do prawa użytkowania wieczystego od I. K.

Zgodnie z operatem szacunkowym z [...] lutego 2019 r. sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę, A. M. wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz budynek mieszkalno-użytkowy o pow. [...] m2 przy ulicy [...] według stanu i cen na dzień [...] sierpnia 2015 r. (data wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego) wynosi [...] złotych.

M. T. nabyła zatem prawa i roszczenia do przedwojennej nieruchomości na podstawie [...] umów za cenę wielokrotnie niższą niż wartość prawa przyznanego jej decyzją reprywatyzacyjną. Za kwotę [...] złotych beneficjentka decyzji nabyła zarówno prawa do udziału [...] w budynku na gruncie o pow. [...] m2 będącym przedmiotem niniejszego postępowania, jak również w działkach o powierzchni [...] m2 oraz [...] m2, które są przedmiotem postępowania Komisji o sygn. akt [...].

Ponieważ wartość nabytego udziału ([...]) w nieruchomości wraz z budynkiem wyniosła ok. [...] złotych, oznacza to, że M. T. nabyła swój udział za ułamek realnej wartości zreprywatyzowanej nieruchomości (ok. [...]%).

W ocenie Komisji kontrolowane decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., gdyż właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dalszym ciągu jest Miasto [...] (stan na dzień wydania decyzji Komisji). Nie zawarto bowiem umowy w formie aktu notarialnego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste beneficjentowi decyzji nr [...].

Komisja wskazała, że rozpatrując ponownie wniosek dekretowy C. T. z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości Prezydent [...] powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Po drugie, wobec ustaleń poczynionych przez Komisję, podczas ponownego rozpoznania organ powinien zbadać, jakie były skutki prawne, wskazanej w piśmie z [...] marca 1949 r. ([...]) zgody Ministerstwa Odbudowy, Departament Polityki Budowlanej, na zrzeczenie się prawa do budynków oraz prawa własności czasowej na rzecz Spółdzielni [...], za co miano oddać właścicielowi [...] izb w wyremontowanym budynku. Badanie winno więc objąć kwestię czy M. T., jako nabywca praw i roszczeń od następców prawnych C. T., mogła występować w postępowaniu przed Prezydentem [...]. Po trzecie, w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent powinien ustalić i zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania z uwzględnieniem właścicieli wyodrębnionych lokali, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/14, którym organ był związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Po czwarte, wobec ustaleń poczynionych przez Komisję, podczas ponownego rozpoznania organ powinien przeprowadzić dowód z pełnej treści odpisów wszystkich aktów notarialnych, stanowiących podstawę przenoszenia praw i roszczeń do nieruchomości [...]. Kierując się zasadami współżycia społecznego organ winien przeanalizować treść, cel i skutki umów sprzedaży roszczeń i praw z [...] października 2007 r. oraz [...] sierpnia 2009 r. w znacznie szerszym kontekście. Niezbędne jest uwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych tych umów, a przede wszystkim to, że dotyczyły one roszczeń przedwojennych właścicieli i spadkobierców właścicieli budynków wyzutych z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu [...]. Dowody z pełnej treści odpisów aktów notarialnych powinny stanowić podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie ważności wszystkich aktów notarialnych oraz współmierności świadczeń za nabywane roszczenia do nieruchomości w stosunku do tychże wartości. Ustalenie ważności czynności prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych ma istotne znaczenie dla wykazania następstwa prawnego po dawnych współwłaścicielkach hipotecznych, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku dekretowego. Organ powinien również poddać pod rozwagę zasadność wystąpienia z wnioskiem do prokuratora (w trybie art. 7 k.p.c.) o ewentualne wytoczenie powództw w trybie art. 58 kodeksu cywilnego do sądu powszechnego. Ponadto organ winien zbadać w świetle art. 214a pkt 4 ugn czy nie zachodzą okoliczności odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu także ze względu na odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych budynków, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%.

Skargi na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. T. i Miasto [...] w zakresie jej uzasadnienia.

Maria Trzcińska w złożonej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji:

naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada nr [...] wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż kontrolowane decyzje reprywatyzacyjne naruszały przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie zbadał przesłanki posiadania;

naruszenie art. 30 ust. 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niepoinformowanie przez Komisję stron postępowania o wątpliwościach w zakresie posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela, a tym samym uniemożliwienie stronom w toku postępowania realizacji ciążącego na nich ciężaru dowodu w powyższym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie art. 30 ust. 1 pkt. 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b wprowadzony ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. 2018, poz. 431) może być stosowany do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. przed 14 marca 2018 r.;

naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych wskutek błędnego uznania przez Komisję, że kontrolowane decyzję reprywatyzacyjne naruszały przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak skierowania tych decyzji do właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku położonym przy ul. [...] w [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż świadczenie wzajemne otrzymane przez M. T. było rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...];

naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnych wskutek uznania przez Komisję, że brak odniesienia się przez Prezydenta [...] w decyzjach reprywatyzacyjnych do pisma z dnia [...] marca 1949 roku ma istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ocena sytuacji prawnej w roku 1949 nie ma znaczenia dla treści decyzji reprywatyzacyjnych.

naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy o Komisji poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności nieprzydatne w niniejszej sprawie, w szczególności ustalanie wartości rynkowej nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2015 r., w sytuacji gdy ewentualna wycena wartości nieruchomości powinna być dokonana wg cen nieruchomości na datę otrzymania ceny sprzedaży przez sprzedających.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Miasto [...] w złożonej skardze zaskarżonej decyzji zarzuciło: naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III. (str. 8.) w zakresie: "Decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.). ", "(...) w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. z 1945 r. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej: dekret), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego."; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w zakresie: " Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)." oraz "Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 «Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu [...], jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy - dla skuteczności wniosku - musieli być posiadaczami gruntu». Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że «o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 debetu [...], z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy)», (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl OTK Seria A 2016, poz. 66). "; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]-[...]) w całości; podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] nie stanowi warunku sine ąua non przyznania prawa użytkowania wieczystego jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.; (f) nawet w razie uznania, że posiadanie nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela tej nieruchomości stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, to w realiach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, co potwierdza pismo Zarządu Miejskiego w [...] znak [...] ([...]) z dnia [...] kwietnia 1949 r., w którym wskazano: "Uprawnionym przywrócono posiadanie tej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego z dn. [...]. IX. 45 r. za Nr. [...]. ".

W oparciu o tak sformułowany zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. Sąd połączył sprawy z powyższych skarg do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz do prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2048/19.

W pismach z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca M. T. i Komisja podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].

Sprawa niniejsza została skierowana zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), a więc w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Skierowanie sprawy niniejszej do rozpoznania w powyższym trybie było konieczne, w szczególności z uwagi na dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego, a także brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Rozpoznanie zaś sprawy na rozprawie przy udziale stron postępowania mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia i życia osób w niej uczestniczących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za zasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego przez Komisję w odpowiedzi na skargę Miasta [...], co do dopuszczalności wniesienia skargi na uzasadnienie decyzji, zauważyć należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie "jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; jest ono powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Brak jest jednak w dalszym ciągu zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1 (70)/2017). Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargę o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. przegląd poglądów w tym zakresie [w:] J. Turski, jw. oraz orzecznictwo i doktryna tam powołane). W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem-byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej (zob. jw.). W ocenie Sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jednakże mamy do czynienia z odmienną sytuacją, bowiem obok uzasadnionej skargi drugiej skarżącej, zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Miasta [...] za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Komisja wydając zaskarżoną decyzję uznała, że Prezydent [...] wydając kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej ( art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Podkreślenia wymaga, że w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], na terenie [...] - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. ( Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510).

Z ich treści wynika, że przeddekretowy właściciel nieruchomości ujawniony w księdze hipotecznej, mógł udowodnić swoje prawo jako strona w postępowaniu dekretowym, przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej w postaci świadectwa wystawionego przez Wydział [...] Sądu Okręgowego w [...]. Przy czym zaznaczenia wymaga, że dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu nieruchomości [...] w posiadanie przez gminę [...] miało charakter formalny a prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz stosownie do treści art. 2230 Kodeksu Napoleona. Co istotne, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy właściciel pozostawał nadal jego właścicielem.

Także osoby reprezentujące prawa dotychczasowego właściciela np.: pełnomocnik lub kurator dla osoby nieobecnej, mogły wykazać swe prawa w dekretowym postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego stosownie do art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.).

W sytuacji natomiast, gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu, zachodziła konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku zawarta w art. 724 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.).

Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca właściciela nieruchomości.

Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawni, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa na podstawie art. 724 Kodeksu Napoleona, podobnie jak dziedzice uprawnieni do majątku na mocy zapisu testamentowego, o którym mowa w art. 1004 tego Kodeksu. Inna była sytuacja małżonka zmarłego właściciela, jego dzieci naturalnych oraz Państwa jako tzw. spadkobierców nieporządkowych.

Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.

W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).

Przepisy ustawy hipotecznej w art. 127 i art. 128 wymagały od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego istniejącego na terenie [...] w dacie wejścia w życie dekretu [...] w zakresie praw spadkowych, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący te wnioski uczyni stroną postępowania osoby, które udowodnią swe prawa do spadku poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie.

Miało to wówczas uzasadnienie, bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, który wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła bowiem problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej a nie spadkobiercy – art. 813 tego Kodeksu, może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy skoro ówczesne przepisy postępowania administracyjnego nie zawierały odpowiednika obecnego art. 30 § 5 k.p.a.

Podobna sytuacja dotyczyła prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany ( patrz art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.).

W ocenie Sądu, z założenia , dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia objętego wnioskiem dekretowym prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.

Treść art. 7 dekretu świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy zasadnicze znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę właściciela nieruchomości przesłanki "posiadania" w rozumieniu posiadania przez niego legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zainicjowanym w oparciu o wskazany przepis, nie zaś wykazanie faktycznego władania rzeczą.

Na marginesie zaznaczyć można także, że z prawnego punktu widzenia, w dacie wejścia w życie dekretu [...], istotnym było aby prawny następca właściciela nieruchomości posiadał stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo - np. w postaci wprowadzenia w posiadanie - także z uwagi na inne okoliczności, skutkujące jego udziałem w licznych postępowaniach administracyjnych.

W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 4, poz. 18), brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę [...] (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] – Dz.U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego (art. 2, art. 6 dekretu, art. 2, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281).

Oczywistym jest zatem, że prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać - w oparciu o stosowne dokumenty - swoją czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 72 ust. 2 tego rozporządzenia.

W ocenie Sądu na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być zatem rozpatrywana przesłanka posiadania, rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było tym samym determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku, że posiadanie nieruchomości przez następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości przesądzało o jego legitymacji procesowej i byciu stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym. Wprowadzenie w posiadanie stanowiło instytucję potwierdzającą prawo własności a nie stricte posiadanie w sensie cywilistycznym. Zamysłem ustawodawcy było zatem, że posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 odnosiło się do prawnych następców dotychczasowego właściciela w celu wykazania się przez nich stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu, nie zaś do fizycznego władania gruntem.

Takie rozumienie posiadania oraz wprowadzenia w posiadanie usankcjonowało późniejsze prawodawstwo. Po 1 stycznia 1947r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego.

W dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.

Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.

Przesłanka posiadania nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie gruntów [...], orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, o czym szerzej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 maja 2019r. sygn. I SA/Wa 2145/18.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez Komisję dowodzi wadliwego rozumienia instytucji prawnej posiadania.

Rozważając skuteczność złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy , a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następcę prawnego pod kątem przesłanki posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku wskazać należy, że spełnienie tego warunku nie może być rozumiane jako wykonywanie przez wymienione podmioty faktycznego władztwa na owym gruncie i jego manifestowania.

Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej, nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r I CSK 519/15, z 16.11.2017 V CSK 15/17). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze [...] w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona.

Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji, gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony (np. w następstwie wydania w stosunku do niej orzeczenia o niezwłocznym objęciu nieruchomości w trybie 22 § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym -Dz. U. Nr 86, poz. 776 i rozpoczęcia na niej inwestycji) oraz owego prawa się nie zrzekł. A to oznacza, że czynienie przez organ dekretowy w takich uwarunkowaniach szczegółowych ustaleń, co do sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości, jak również jego spadkobiercę, staje się zbędne.

Oczywistość spełnienia przywołanego warunku w szczególności dobitnie występuje w sytuacji, gdy grunt nieruchomości [...] w dacie wejścia w życie dekretu pozostawał zabudowany. Zgodnie wszak z art. 5 dekretu budynki na nim się znajdujące nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność [...] (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły one natomiast dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny -Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu [...] na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu).

Z treścią prawa własności zaś, już od czasów rzymskich związana była triada uprawnień właściciela w postaci: posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą.

Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości [...] pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, przynależały mu także atrybuty tego prawa, w tym prawo posiadania. To z kolei rozciągać się musiało także na grunt, na którym był on posadowiony. W konsekwencji czego, złożony przez taki podmiot w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek, w sposób oczywisty nie mógł być zakwestionowany ze względu na niespełnienie ustanowionego w tym przepisie warunku posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. W związku z czym, także formułowanie w tym zakresie w uzasadnieniu wydawanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu pozytywnych decyzji, dodatkowych rozważań mogło być pominięte, jako nic nie wnoszących do sprawy dywagacji o charakterze czysto akademickim.

W sytuacji zatem, gdy z okoliczności faktycznych wyłaniających się z akt sprawy nie wynika, by możliwość władania gruntem nieruchomości [...] była wyłączona, nie można postawić organowi dekretowemu zarzutu, że przy rozstrzyganiu sprawy nie ustalił w niej relewantnych z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego elementów stanu faktycznego, uchybiając tym samym przepisom procedury administracyjnej.

Jak wynika zaś z akt administracyjnych w piśmie z dnia [...] kwietnia 1949 r. Zarząd Nieruchomości Miejskich zawarł informację, że nieruchomość przy ul. [...] Nr [...] nie znajduje się jako majątek opuszczony pod zarządem tut. Zarządu, a uprawnionym przywrócono posiadanie tej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego z dnia [...] września 1945 r. [...]. Ponadto z korespondencji prowadzonej przez ówczesne organy administracyjne wynika, że przeddekretowy właściciel przedmiotowej nieruchomości – C. T. podejmował działania - za zgodą odpowiednich władz - zmierzające do odbudowania posadowionego na niej budynku.

Przyjęcie zatem stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa własności czasowej składany był przez właściciela i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można jednak na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej stwierdzać, że ostateczna decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem prawa, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. ma swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2003 r., P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z dnia 17 maja 2004 r., SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44). Jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, "jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone" (cytat za M. Kamiński, "Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 9/2007 str. 56 i nast.).

Drugą przyczyną uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej, jest sytuacja opisana w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. tj. sytuacja gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]". Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 ustawy regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później.

Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.

W procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ). Tego, w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości [...] ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasadą legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Jak się wydaje dostrzegając ów problem ustawodawca, nowelizując ww. ustawę wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.). Kodeks ów w art. 7 zdanie pierwsze przewiduje natomiast możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udziału w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Sąd uznał również za niezasadne postawienie przez Komisję Prezydentowi [...] zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezbadanie okoliczności wynikającej z pisma z [...] marca 1949 r., w którym Ministerstwo Odbudowy zgadza się na zrzeczenie się przez właściciela prawa do budynku oraz prawa własności czasowej na rzecz Spółdzielni [...], za co miano oddać właścicielowi [...] izb w wyremontowanym budynku. W ocenie Komisji, niewątpliwie jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego, a niepodjęcie przez Prezydenta żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności stanowi o prowadzeniu postępowania z rażącym uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności oraz ochrony interesu społecznego i sprawiedliwości społecznej.

Sąd powyższego stanowiska Komisji nie podziela.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Komisja w żaden sposób nie uzasadniła swojego stanowiska, posługując się bardzo ogólnikowymi stwierdzeniami. W konsekwencji nie wykazała z jakiego powodu brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej do treści pisma z [...] marca 1949 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w jaki sposób treść tego pisma miałaby wpłynąć na przyznanie M. T. jako nabywcy praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości legitymacji do występowania w postępowaniu reprywatyzacyjnym w charakterze strony.

Sąd podziela w tej kwestii stanowisko skarżącego Miasta [...], że ani treść pisma z [...] marca 1949 r. ani przywołane w nim oświadczenie z [...] marca 1949 r. o zrzeczeniu się prawa własności budynków oraz prawa do czasowej własności do terenów przedmiotowej nieruchomości nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim zrzeczenie się praw do nieruchomości budynkowych jak i roszczeń do gruntu miało charakter warunkowy i brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu, że warunki postawione przez przeddekretowego właściciela, a dotyczące oddania mu do dyspozycji kilku lokali zostały spełnione. Brak jest przede wszystkim oświadczenia C. T., do którego odwołano się w piśmie z [...] marca 1949 r. Poza tym jak zasadnie wskazała strona skarżąca do przeniesienia na Spółdzielnię [...] praw do przedmiotowej nieruchomości niezbędne było zawarcie umowy pomiędzy Spółdzielnią a właścicielem przeddekretowym, przy czym zaznaczenia wymaga, że przeniesienie prawa własności budynków jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności wymagało zachowania formy aktu notarialnego. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, że do zawarcia takich umów doszło. Brak jest również dowodu, że doszło do zrzeczenia się przez C. T. praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia również pozostaje okoliczność, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r. to właśnie C. T. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa z powołaniem się na przyczynę wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił również stanowiska Komisji, że pominięcie przez Prezydenta [...] w postępowaniu reprywatyzacyjnym współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.)

Przede wszystkim Komisja nie wskazała jaki istotny wpływ na wynik sprawy miała okoliczność braku udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym właścicieli wykupionych lokali, w szczególności biorąc pod uwagę, że w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. odmówiono M. T. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału związanego z własnością tych lokali.

Wyjaśnić należy, że wada postępowania administracyjnego w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy jest kwalifikowana z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. jedynie jako przesłanka wznowieniowa i to niezależnie od istotności i wagi tego naruszenia. Brak udziału strony w postępowaniu może ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 844/18). Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2341/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1647/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, szerzej np. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2010, Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9, Warszawa 2014). Wprawdzie kontrola ostatecznych decyzji administracyjnych przez Komisję jest sprawowana w ramach przepisów szczególnych, w rozumieniu art. 163 k.p.a., którymi są przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, jednakże nie oznacza to, że nie musi ona uwzględniać zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych przesłanek dotyczących wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów by którykolwiek z właścicieli wykupionych lokali skorzystał ze swoich uprawnień i złożył w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania reprywatyzacyjnego ze względu na niebranie bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że Komisja jest uprawniona do uwzględnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przy uchyleniu kontrolowanych decyzji, art. 147 k.p.a. wyklucza uwzględnienie tej przesłanki przez organ administracyjny bez stosownego wniosku pominiętej strony postępowania. Z omówionych powyżej względów pominięcie tych osób w postępowaniu dekretowym nie może być przesłanką prowadzącą do uchylenia decyzji dekretowej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., skoro osoby te zarzutu takiego nie podniosły. Powyższe dotyczy również zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy czym zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z powodu skierowania ich do osób nieżyjących, a nie z powodu braku udziału w postępowaniu jako stron postępowania właścicieli wykupionych lokali.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, Komisja biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.