Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 244/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Czerniewice z dnia 18 listopada 2009 roku nr XLIV/211/09 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Czerniewice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lutego 2013 r. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim, działając w oparciu o przepis art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej oznaczoną jako p.p.s.a, wniósł skargę na uchwałę nr XLIV/211/09 Rady Gminy Czerniewice z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Czerniewice w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 tj. ze zm.), polegające na objęciu opłatą w treści § 1 pkt 1-4 uchwały w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r. zajęć faktycznie mieszczących się w podstawie programowej wychowania przeszkolonego dla przedszkoli, szczegółowo określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) oraz brak precyzyjnego wskazania w treści tegoż paragrafu rodzaju świadczeń wykraczających poza podstawę programową i poniesionych z tego tytułu przez Gminę kosztów dodatkowych zajęć opiekuńczo - wychowanych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną i społeczną dziecka, za które ustalono odpłatność w § 2 tejże uchwały w formie stałej opłaty miesięcznej w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę sprawowania opieki w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń opiekuńczo - wychowawczych, z których faktycznie dziecko korzysta.

Stawiając powyższy zarzut i powołując się na przepis art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim podniósł, iż Rada Gminy Czerniewice ustaliła w § 1 w/w uchwały, iż w przedszkolu prowadzonym przez gminę opłacie podlegają świadczenia wykraczające poza podstawę programową, obejmujące koszty dodatkowych zajęć opiekuńczych prowadzonych przez przedszkole. Następnie uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r. zmieniono § 1 w/w uchwały nadając mu treść, iż "w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Czerniewice opłacie podlegają świadczenia wykraczające poza podstawę programową, obejmujące koszty dodatkowych zajęć opiekuńczo - wychowawczych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną i społeczną dziecka w zakresie:

1) gier i zabaw edukacyjnych wspomagających rozwój umysłowy dziecka,

2) gier i zabaw badawczych rozwijających zainteresowania otaczającym światem,

3) zajęć plastycznych, muzycznych, teatralnych, twórczych i innych, rozwijających uzdolnienia dziecka,

4) gier i zabaw ruchowych wspomagających rozwój ruchowy dziecka".

W ust. 1 § 2 kwestionowanej uchwały ustalono natomiast, iż "za świadczenia przedszkola określone w § 1 opłatę za jedną godzinę sprawowania opieki nad dzieckiem w przedszkolu ustala się w wysokości 1,50 zł".

Zdaniem Skarżącego, zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia do ustalenia opłaty sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielone przez przedszkole świadczenia przekraczające te, określone przez podstawę programową. Opłata ustalona przez radę gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty może dotyczyć zatem jedynie świadczeń przekraczających podstawę programową. Obowiązkiem gminy jest wówczas wskazanie konkretnych kwot za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. W § 2 zaskarżonej uchwały ustalono opłatę za jedną godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 1-4. Opłata ta nosi cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, która została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola.

W ocenie Prokuratora, świadczenia wymienione w § 1 pkt 1-4 kwestionowanej uchwały, w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r. obejmujące koszty dodatkowych zajęć opiekuńczo - wychowawczych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną i społeczną dziecka w zakresie, gier i zabaw edukacyjnych wspomagających rozwój umysłowy dziecka, gier i zabaw badawczych rozwijających zainteresowania otaczającym światem, zajęć plastycznych, muzycznych, teatralnych, twórczych i innych, rozwijających uzdolnienia dziecka, gier i zabaw ruchowych wspomagających rozwój ruchowy dziecka, są zbyt ogólnikowe i zawierają w szczególności te elementy działań opiekuńczych i bytowych dostosowanych do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, które nie wykraczają poza zakres podstawy programowej, a tym samym Radzie Gminy nie przysługiwała kompetencja do ustanowienia odpłatności w tym zakresie.

Ustalając tym samym odpłatność takich świadczeń Rada Gminy przeniosła na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych koszty, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika natomiast, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Po myśli zaś art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową.

Ponadto, Skarżący podniósł, iż sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową, lecz od czasu ich trwania.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Prokuratora, rozstrzygnięcia zawarte w § 1 pkt 1-4 w zw. z § 2 ust. 1 uchwały nr XLIV/211/09 Rady Gminy Czerniewice z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Czerniewice w brzmieniu nadanym jej uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r. nie spełniają powyższych wymagań i dlatego uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Czerniewice wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, iż zarzuty Skarżącego dotyczące obowiązku konkretyzacji świadczeń oraz skorelowania z nimi konkretnych kosztów w uchwale rady gminy są pozbawione podstaw prawnych. Jako bezzasadny strona oceniła podniesiony przez Prokuratora zarzut, jakoby opłatą w rzeczywistości objęte były świadczenia bezpłatne wynikające z przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z treści par 1 zaskarżonej uchwały, zarówno w jego brzmieniu pierwotnym jak i zmienionym w/w uchwałą z dnia 18 grudnia 2009 r. wyraźnie wynika, że w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Czerniewice opłacie podlegają świadczenia wykraczające poza podstawę programową, obejmujące koszty dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną dziecka we wskazanym w uchwale zakresie. Podkreślono, że świadczenia za które przewidziano opłatę, zostały w uchwale uszczegółowione w sposób możliwy do wykonania w treści uchwały. Wbrew twierdzeniom Prokuratora, brak jest bowiem praktycznej możliwości wyczerpującego uszczegółowienia świadczeń na przyszłość dla przedszkola i dla konkretnego dziecka.

Twierdzenie Skarżącego, że sposób ustalenia przedmiotowej opłaty musi wynikać z kalkulacji ekonomicznej, wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota, oraz że opłata nie może mieć charakteru stałego również nie znajduje zdaniem Gminy oparcia w treści przepisów ustawy o systemie oświaty, albowiem jedynym ograniczeniem ustalenia przedmiotowej opłaty jest jej przepis art. 6 ust. 1.

Ponadto zaznaczono, że zgodnie z par. 2 ust 1 i 2 skarżonej uchwały, za świadczenia przedszkolne wykraczające poza podstawę programową opłata za 1 godz. sprawowania opieki nad dzieckiem wynosi 1,50 zł. Liczbę godzin dziennej opieki nad dzieckiem określa natomiast umowa o świadczenie usług zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem) dziecka. Z powyższego wynika, że par. 2 skarżonej uchwały ma jedynie charakter informacyjny, gdyż nie kształtuje żadnego obowiązku po stronie rodziców, a już z pewnością nie narzuca mieszkańcom, przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, daniny publicznej, jak twierdzi Prokurator.

Gmina wskazała, iż zaskarżona uchwała podjęta została na gruncie ustawy o systemie oświaty w jej brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 5 sierpnia 2010 r. Rozbieżności interpretacyjne jakie pojawiły się w doktrynie i orzecznictwie na gruncie treści art. 14 ust 5 w zw. z art. 6 ust 1 przedmiotowej ustawy w zakresie obowiązku szczegółowego wskazywania przez uchwały rad gmin za jakiego rodzaju świadczenia jaka opłata jest żądana, doprowadziły do doprecyzowania i uściślenia przez ustawodawcę w/w przepisów prawa. Jednocześnie z treści uzasadnienia projektu nowelizacji wywieść można, iż ponieważ zarówno treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie, to zasadą (zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie) jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania opłat za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Zatem mając na uwadze powyższe, uznać zdaniem Gminy należy, że zarzuty i argumenty podniesione przez Prokuratora jako oderwane od obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanu prawnego i odbiegające od intencji ustawodawcy nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 143 poz. 74 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim stała się uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole prowadzone przez Gminę Czerniewice. Zauważyć należy, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 18 z dnia 22 stycznia 2010 r. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta 18 listopada 2009 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, czy uchwała ta jeszcze obowiązuje, czy też została uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Istotne jest zaś to, że wywołała ona skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem, jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za którą ustalono odpłatność oraz przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej za świadczenia oferowane w ramach programu rozszerzonego, pokrywające się w istocie z zajęciami realizowanymi w ramach postawy programowej przedszkola, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej oraz niezależnie od jakości tych świadczeń. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne, poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym, muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sam sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie jednej - niezależnej od rodzaju udzielanych świadczeń, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia. Wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę sprawowania opieki nad dzieckiem w przedszkolu w zakresie dodatkowych zajęć opiekuńczych, wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o których mowa w § 1 zaskarżonej uchwały, bez precyzyjnego wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Ustalenie stałej wysokości opłaty oznacza konieczność ponoszenia jednolitej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. Tymczasem opłata uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić z uwzględnieniem charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez Radę Gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało precyzyjne wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest natomiast niezwykle lakoniczny i ogólnikowy, a w rezultacie uniemożliwia rozeznanie, za co konkretnie ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. W przepisie tym jest bowiem mowa o "świadczeniach wykraczających poza podstawę programową, obejmujących koszty dodatkowych zajęć opiekuńczych prowadzonych przez przedszkole". Uchwałą nr XLVI/219/09 z dnia 18 grudnia 2009 r., zmieniającą uchwałę w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Czerniewice, Rada Gminy Czerniewice nadała nowe brzmienie § 1 uchwały z dnia 18 listopada 2009 r. Przepis ten otrzymał brzmienie: "W przedszkolu prowadzonym przez Gminę Czerniewice opłacie podlegają świadczenia wykraczające poza podstawę programową, obejmujące koszty dodatkowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną i społeczna dziecka w zakresie:

1) gier i zabaw edukacyjnych wspomagających rozwój umysłowy dziecka,

2) gier i zabaw badawczych rozwijających zainteresowania otaczającym światem,

3) zajęć plastycznych, muzycznych, teatralnych twórczych i innych, rozwijających uzdolnienia dziecka,

4) gier i zabaw ruchowych wspomagających rozwój mchowy dziecka. "

Wymienione w czterech punktach § 1 zaskarżonej Uchwały rodzaje odpłatnych zajęć opiekuńczo – wychowawczych, dydaktycznych, rekreacyjnych oraz rozwijających aktywność indywidualną i społeczną dzieci, zasadniczo pokrywają się z podstawą programową wychowania przedszkolnego, wynikającą z załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz. 17). Tymczasem to na organie spoczywał obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego, określonego niezwykle ogólnikowo. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza bowiem, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkola publicznego opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w § 1 i § 2 ust. 1 w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Mając przy tym na uwadze, iż najistotniejszą kwestią podlegającą regulacji w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Czerniewice Nr XLIV/211/209 z dnia 18 listopada 2009 roku w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Czerniewice, było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez gminne przedszkole, a ustalenie wysokości tej opłaty w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.