Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 845/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37b, art. 27s ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 6a ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1050
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa  państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa - tekst jedn.
article: część LU6a załącznika
journal: Dz.U. 2015 poz 387
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki  z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wykazu uzbrojenia, na obrót którym jest wymagane zezwolenie
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 53 poz 549
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii uchylił w całości decyzję tego samego organu z [...] sierpnia 2018 r. nakładającą na T. S. A. karę pieniężną w wysokości 80 000 złotych i orzekł o nałożeniu kary w wysokości 60 000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 37b i art. 27a ust. 1 ustawy z 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1050 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o obrocie z zagranicą" i część LU6a załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 13 marca 2015 r. w sprawie wykazu uzbrojenia na obrót, którym wymagane jest zezwolenie (Dz. U. poz. 387) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z 19 września 2016 r. w sprawie wykazu uzbrojenia na obrót, którym jest wymagane zezwolenie (Dz. U. poz. 1540).

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W 2018 r. Minister Spraw Zagranicznych zawiadomił Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o tym, że 11 stycznia 2018 r. wpłynęło sprawozdanie T. S. A. dotyczące rocznego raportu wywozu uzbrojenia za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. W związku z tym w skarżącej spółce przeprowadzono kontrolę obrotu z zagranicą towarów o znaczeniu strategicznym, która wykazała taki obrót oraz nieprawidłowości w jego ewidencjonowaniu. Następnie wszczęte zostało postępowanie w sprawie sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą. W wyniku tego postępowania Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z [...] sierpnia 2018 r. wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 80 000 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka naruszyła obowiązek przekazania raportu rocznego z wywozu uzbrojenia w 2016 r. w wynikającym z art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą terminie – do końca kwietnia 2017 r. Ze złożonego z opóźnieniem raportu wynika, że w 2016 r. skarżąca dokonała wywozu za granicę [...]. Wprawdzie poddane one zostały demilitaryzacji, lecz nadal stanowiły uzbrojenie wojskowe, zgodnie z kategorią LU6 wskazaną w załączniku do rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 28 lutego 2018 r. w sprawie wykazu uzbrojenia, na obrót którym jest wymagane zezwolenie (Dz. U. poz. 482). Uchybienie to obligowało organ do wymierzenia kary administracyjnej, o której stanowi art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą. Ustalając wysokość kary organ odwołał się do treści art. 189d k. p. a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona kwestionowała zarówno podstawę odpowiedzialności administracyjnej, jak i wysokość kary.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Przedsiębiorczości i Technologii wskazał, że spółka w 2016 r. dokonała wywozu zdemilitaryzowanych [...] do Australii, Kanady i Stanów Zjednoczonych na podstawie zezwoleń na wywóz uzbrojenia. Zatem aktualny był obowiązek spółki złożenia Ministrowi Spraw Zagranicznych raportu, o którym mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą. Fakt demilitaryzacji nie pozbawiał czołgu znamion tego pojazdu jako uzbrojenia, o czym świadczy sposób klasyfikowania czołgu w ramach zamieszczonej w załączniku do rozporządzeń z 13 marca 2015 r. i 19 września 2016 r. kategorii LU6a, korygując w tym zakresie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ wymierzył stronie karę w wysokości 60 000 złotych motywując to faktem dobrowolnego złożenia raportu przez skarżącą wkrótce po powzięciu informacji o konieczności jego złożenia i brak korzyści wywołanej jego niezłożeniem w terminie. Podkreślono natomiast znaczenie braku posiadania pełnej informacji przez Ministra Spraw Zagranicznych o stanie uzbrojenia w kraju dla wypełnienia przez ten organ obowiązku sprawozdawczego względem Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy o obrocie z zagranicą poprzez błędną wykładnię pojęcia "uzbrojenie", art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. poprzez zaniechanie wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie, art. 189d § 1 poprzez arbitralne ustalenie wysokości kary, wbrew przesłankom wynikającym z tego przepisu, art. 107 § 3 k. p. a. poprzez niewskazanie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i lakoniczne podanie jego motywów, art. 189f § 3 i 2 k. p. a. poprzez niezastosowanie, art. 84 § 1 k. p. a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, art. 7, art. 77 w związku z art. 80 § 1 k. p. a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o materiał zebrany w niewyczerpujący sposób i niepełne okoliczności sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji w zakresie nakładającej karę pieniężną, umorzenie postępowania i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej czołgów, które stanowiły przedmiot wywozu za granicę nie należy kwalifikować do kategorii uzbrojenia, bowiem przed wywozem zostały one zdemilitaryzowane, a zatem nie posiadały zdolności bojowej.

W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, organ zaprezentował stanowisko analogiczne jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Taki wynik sądowej kontroli w tej sprawie stanowi przede wszystkim rezultat oceny o trafności wykładni zastosowanych przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii przepisów prawa materialnego oraz zasadności nałożenia kary pieniężnej w przyjętej przez organ odwoławczy wysokości.

Wbrew temu, co podniesiono w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, objęcie wywozu za granicę czołgu nie jest w świetle przepisów ustawy o obrocie z zagranicą uzależnione od zakresu wyposażenia tego pojazdu, w szczególności od tego, czy posiada on dodatkowe uzbrojenie czy też nie. Z pozoru logiczny wywód skarżącej odnoszący się do wykładni przepisu LU6a załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 19 września 2016 r. w sprawie wykazu uzbrojenia na obrót, którym jest wymagane zezwolenie (Dz. U. poz. 1540) – zwanego dalej rozporządzeniem, którego treść pozostaje relewantna w niniejszej sprawie – z uwagi na to, że akt ten obowiązywał w dacie upływu terminu na złożenie raportu, o którym mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą (30 kwietnia 2017 r.) – nie wytrzymuje jednak próby argumentacji wykładni systemowej wewnętrznej, która w tym przypadku okazuje się przesądzająca. Pozostaje ona także zgodna z rezultatami metod wykładni teleologicznej, o czym dalej.

Z mocy zamieszczonego w art. 3 pkt 2 ustawy o obrocie z zagranicą odesłania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 6a ust. 3 tej ustawy, wspomniane rozporządzenie Ministra Rozwoju determinuje ustalenie tego, czy mamy do czynienia z uzbrojeniem w rozumieniu art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą, czy też nie. Ustawodawca zatem przesądził, że siatka terminologiczna prawnie znacząca dla wykładania przepisów ustawy o obrocie z zagranicą zamieszczona jest w tym właśnie akcie prawnym. Tym samym zamknął ustawodawca katalog pojęciowy w obrębie znaczeń nadanych im przez treść aktu wykonawczego, limitując istotnie swobodę interpretacyjną w tym zakresie. Korzystanie z definicji pojęć zamieszczonych w innych aktach prawnych może następować w takim przypadku wyłącznie subsydiarnie, jeżeli ów akt wykonawczy okaże się niewystarczający dla ustalenia znaczenia danego terminu języka prawnego.

W odniesieniu do pojęcia czołgu taka potrzeba nie zachodzi, bowiem przepisy rozporządzenia wyczerpująco precyzują to pojęcie na potrzeby posługiwania się przepisami ustawy o obrocie z zagranicą. Przepis LU6a załącznika do rozporządzenia stanowi o pojazdach naziemnych oraz ich elementach składowych, specjalnie zaprojektowanych lub zmodyfikowanych do celów wojskowych. W uwadze 1 wskazano, że przepis ten obejmuje czołgi i inne uzbrojone pojazdy wojskowe oraz pojazdy wojskowe wyposażone w uchwyty na broń lub sprzęt do kładzenia min lub wystrzeliwania amunicji określonej w LU4. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że przepis ten uzależnia uznanie pojazdu za czołg od tego, by był on wyposażony w uzbrojenie, jak postuluje strona skarżąca z uwagi na następujące argumenty.

Po pierwsze, przepisy ustawy o obrocie z zagranicą ani przepisy rozporządzenia takiej zależności nie wprowadzają. Po drugie, czołg stanowi jedyny pojazd naziemny, który traktowany jest w świetle przepisów rozporządzenia samoistnie jako uzbrojenie wojskowe. Innego rodzaju pojazdy mogą nabrać cech uzbrojenia, jeżeli zostaną odpowiednio wyposażone, zgodnie z warunkami określonymi w uwadze 2 do przepisu LU6a. W odróżnieniu zwykłych pojazdów, które po poddaniu ich stosownym modyfikacjom, stają się uzbrojeniem, czołg stanowi takowe bez żadnych dodatkowych zabiegów. W konsekwencji – w reżimie ustawy o obrocie z zagranicą – nie można też czołgu "odzbroić" i nadać mu cech pojazdu cywilnego. Taka opcja jest natomiast dostępna dla uzbrojonych pojazdów pierwotnie cywilnych. Je można, w świetle uwagi 2, przywrócić do stanu cywilnego poprzez pozbawienie dokonanych uprzednio modyfikacji.

Po trzecie w załączniku do rozporządzenia ustanowiono jeden tylko wyjątek od uznania czołgu za uzbrojenie, a objęty uwagą 4 do przepisu LU6a, która odnosi się do wszystkich pojazdów wyprodukowanych przed 1946 r. Innymi słowy jedynie czołgi z okresu drugiej wojny światowej (ewentualnie wyprodukowane wcześniej) traktowane być mogą – pod pewnymi warunkami – jako przedmioty nieposiadające statusu uzbrojenia. Tego rodzaju eksponaty wykorzystywane są niekiedy na pomnikach, czego przykładem jest [...] znajdujący się przy ul. S. w S.. Jak wynika z akt sprawy, należące do spółki [...] zostały wyprodukowane w latach 60- tych XX wieku. Nie są zatem objęte wskazanym wyjątkiem.

Kierując się regułą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae, uznać należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał innego rodzaju wyjątki od kwalifikowania czołgu do kategorii uzbrojenia, wówczas by je wysłowił w tekście prawnym. Brak takiej regulacji prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż innego rodzaju wyjątków w systemie nie ma. Ponadto zwrócić uwagę należy na niekonsekwencję strony skarżącej, która we wniosku o wydanie zezwoleń na wywóz wskazała, że obejmują one uzbrojenie wojskowe. Tak zakwalifikowano wówczas sporne [...], którym aktualnie przymiotu uzbrojenia strona odmawia.

Wywód ten nie pozostaje w sprzeczności z możliwościami stwarzanymi przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie pozbawiania cech użytkowych broni innej niż broń palna i wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. poz. 1468) pozbawienia broni cech użytkowych. Pozbawienie broni cech użytkowych w myśl art. 13 ust. 1 i nast. ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284) nie uchyla przymiotu danego przedmiotu jako broni. Zmienia jedynie poziom jej zdatności do użytku, zachowując obowiązek jej rejestracji. Zabieg demilitaryzacji zresztą, w świetle § 7 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia, jest odwracalny, choć wymaga podjęcia czynności specjalistycznych.

Dodać warto, że czołg, ze względu na charakterystyczny kształt i wielkość spełniać może funkcję odstraszającą wroga, nawet po demilitaryzacji. Obserwacja z perspektywy lotu ptaka nawet zdemilitaryzowanego [...] sprawiać może wrażenie uzbrojenia terenu. W sprawie niniejszej nie można pomijać także znaczenia sprawozdawczości dla wypełnienia przez Ministra Spraw Zagranicznych obowiązku, o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą. Współpraca obronna w ramach Unii Europejskiej a także NATO wymaga pozyskiwania przez Ministra Spraw Zagranicznych rzetelnych danych w zakresie uzbrojenia, nawet jeżeli poddano je demilitaryzacji. Nie można wykluczyć, że potrzeby tych organizacji międzynarodowych, bądź względy obronności kraju wymuszą podjęcie czynności przywrócenia stanu bojowego zdemilitaryzowanych [...], które – jak wynika z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie pozbawiania cech użytkowych broni innej niż broń palna i wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym – są możliwe. Przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów ustawy o obrocie z zagranicą oraz aktu wykonawczego spójna jest zatem z celem tego unormowania, którym niewątpliwie jest zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego.

Skoro strona skarżąca nie wypełniła ustanowionego w art. 27a ust. 1 ustawy o obrocie z zagranicą obowiązku sprawozdawczego. Uczyniła to dopiero w styczniu 2018 r., a więc niemal rok od upływu terminu i dwa lata od dokonania pierwszej nieujawnionej organowi transakcji. W postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, kluczowe znaczenie przypisuje się wynikającemu z zasady oficjalności obowiązkowi organu samodzielnego wykazania faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na organach prowadzących postępowanie (zob. szerzej np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). W sprawie niniejszej kierując się wspomnianą zasadą oficjalności, organ podjął stosowną inicjatywę i zebrał obszerny materiał dowodowy obejmujący przede wszystkim dokumentację wywozową.

Materiały te nie budzą żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie można powiedzieć, że organ uchybił skodyfikowanym w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k. p. a. wymaganiom gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny, ani też regułom sporządzania motywów decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k. p. a. Postępowanie przeprowadzono rzetelnie, strona miała możliwość aktywnego w nim udziału, z czego zresztą korzystała. Zgromadzony materiał dowodowy został poddany obiektywnej i przekonującej ocenie, co znalazło wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Nie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodów z opinii biegłego, bowiem to, że przedmiotem wywozu były [...] było okolicznością niesporną. Problematyczna natomiast kwestia zaliczenia tychże czołgów do kategorii uzbrojenia należała do sfery wykładni przepisów prawa, nie zaś ustaleń faktycznych. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 84 § 1 k. p. a.

Materiał znajdujący się w aktach sprawy uznać należy za wystarczający do wydania decyzji. Poza tym zaakcentować wypada, że obowiązkiem organu nie jest korzystanie z wszelkich możliwych dowodów, ale jedynie z tych, które dostarczyć mogą wiadomości istotne z punktu widzenia ustalania stanu faktycznego, który pozostaje jeszcze nieustalony bądź niepewny. Rozsądne gospodarowanie narzędziami postępowania wyjaśniającego polega właśnie na tym, by materiał był niezbędny do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie zaś przeładowany, a w konsekwencji – pozyskany z ryzykiem naruszenia terminów załatwienia sprawy. Przypomnieć wypada, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zgromadzone z urzędu dowody zostały wydatnie uzupełnione, także o te, o które strona wnioskowała w dniu 25 lipca 2018 r.

Prawidłowe ustalenie, że strona zaniechała wypełnienia obowiązku sprawozdawczego obligowało organ do nałożenia kary administracyjnej. Przepis art. 37b ustawy o obrocie z zagranicą statuuje w tym zakresie obowiązek o bezwzględnym charakterze. Wymierzona kara spełnia kryteria proporcjonalności oraz odpowiada przesłankom, o których mowa w poszczególnych punktach art. 189d k. p. a. Oscyluje wokół połowy ustawowego zagrożenia; kara została obniżona w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaakcentować należy, że sprawozdania nie złożono przez blisko rok, co wpłynęło na treść materiałów przekazywanych organizacjom międzynarodowym. Co więcej, brakujące w sprawozdaniu uzbrojenie obejmowało czołgi, a więc przedmioty o istotnym znaczeniu dla wartości bojowej wojska, przy czym wywóz dokonywany był na skalę masową. Waga naruszenia była zatem istotna, a wartości, którym czyn spółki zagroził należą do podstawowych; chodzi tu bowiem o bezpieczeństwo powszechne. Strona wprawdzie nie odniosła korzyści z niezłożenia sprawozdania, ale uszczuplenia w dysponowaniu brakującymi przez blisko rok informacjami nie można już naprawić. Nałożoną karę uznać zatem należy za adekwatną do popełnionego przez skarżącą deliktu administracyjnego.

Nie zachodziły też podstawy do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Należy wyjaśnić, że uruchomienie trybu z art. 189f § 2 k. p. a. pozostawione jest inicjatywie organu stosującego prawo. Stronie nie przysługuje roszczenie o odstąpienie od wymierzenia kary. W tej sprawie organ nie dostrzegł potrzeby występowania do strony o wykazanie okoliczności, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu, a motywy tej oceny przedstawiono w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.