Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 436/12 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 436/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 28 listopada 2011 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęło zgłoszenie inwestora - [...] Spółki z o. o. Spółki komandytowej w W. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...] w S..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wezwano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w nim dokumenty, w terminie do dnia 12 grudnia 2011 r.

Prezydent Miasta S. z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora braków wniosku zgodnie z postanowieniem decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...] w S..

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez zakreślenie zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie zgłoszenia oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Spółka wskazała, że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. wzywające do uzupełnienia zgłoszenia zostało jej doręczone dopiero w dniu 20 grudnia 2011 r., a zatem już po upływie zakreślonego w nim terminu. Pomimo tego pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. uzupełniła zgłoszenie zgodnie z postanowieniem.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Wojewoda zauważył, że zamiarem inwestora jest montaż siatki z nadrukiem reklamowym (podświetlanym) zakotwionej do ściany budynku przy alei [...]w S., który to budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Zamierzone przez inwestora roboty budowlane stanowią więc instalowanie urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przy czym, jak podniósł organ, inwestycja ta realizowana będzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przyjętego uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 16, poz. 666). Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W świetle powyższego, Wojewoda stwierdził, że zgłoszone roboty budowlane (montaż siatki z nadrukiem reklamowym) naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 6 ust. 3 pkt 27 nie dopuszcza, poprzez wyraźnie ustanowiony zakaz, umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na elewacjach budynków, rusztowaniach, ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Wskazana niezgodność zgłoszonej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego "Centrum – Brama Portowa w Szczecinie" stanowi, zdaniem organu odwoławczego, samodzielną przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda za zasadny uznał zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie złożonego przez inwestora zgłoszenia. Postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., zostało bowiem doręczone inwestorowi po upływie wyznaczonego w nim terminu do uzupełnienia zgłoszenia. Dlatego też Wojewoda za skuteczne uznał w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie przez inwestora zgłoszenia po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda za niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., tj. niewłaściwego uzasadnienia decyzji. Organ pierwszej instancji za podstawę wniesienia sprzeciwu przyjął bowiem nieuzupełnienie przez inwestora złożonego zgłoszenia, czyli przesłankę z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, która stanowi samodzielną podstawę wniesienia sprzeciwu. Z tego też względu uzasadnienie decyzji odnosiło się tylko do wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zastosowanego w sprawie przepisu. Nie odnosiło się natomiast do kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego organ uznał, że wniesienie sprzeciwu było zasadne jednak z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji, tj. z powodu niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody możliwość wydania orzeczenia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było możliwe i wynikało z zasady dwuinstancyjności postępowania, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył inwestor [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W.. Decyzji tej Spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała na błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazał to Prezydent Miasta S., co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia merytorycznego o sprzeciwie do zgłoszonych robót, pomimo upływu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminu do działania w sprawie przez organ.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreślił, że istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., którą to decyzją Prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...]w S..

Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy organ pierwszej instancji wnosi sprzeciw co do zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, to w zasadzie jedyną decyzją jaką może wydać organ odwoławczy, nie narażając się na zarzut wydania decyzji po terminie przewidzianym w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jest decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. A zatem skoro organ odwoławczy wydał w sprawie taką właśnie decyzję, a nie decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, to za całkowicie chybiony uznał Sąd zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji po terminie przewidzianym w powyższym przepisie.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez orzeczenie na podstawie innego przepisu ustawy niż Prezydent Miasta S.. Zdaniem Sądu dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Sąd wskazał, że do zmiany tożsamość sprawy nie dochodzi, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Wojewoda orzekł w stosunku do [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej w W. z jej wniosku dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...]w S.. W ocenie Sądu zmianie nie uległ również stan prawny sprawy. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji obowiązywały bowiem przepisy dające podstawę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do planowanych przez skarżącą robót budowlanych, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz Miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. Prezydent Miasta S. rozpatrując więc zgłoszenie Spółki mógł wydać decyzję o sprzeciwie na podstawie powyższych przepisów. Brak natomiast przywołania przez organ pierwszej instancji wskazanych przepisów, nie stanowi, zdaniem Sądu, takiego naruszenia prawa, które nie mogło być naprawione przez organ wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji przywołał art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż planowane roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Powołał się również na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że skoro na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Szczecinie uchwałą Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r., to prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że planowane roboty budowlane nie mogą naruszać ustaleń tego planu. Tymczasem w ustaleniach ogólnych dla obszaru planu, konkretnie w § 6 ust. 3 pkt 27, znajduje się zapis, z którego jednoznacznie wynika zakaz umieszczania reklam/banerów/siatek reklamowych rozpiętych na całej lub części elewacji budynku, za wyjątkiem reklam/banerów/siatek reklamowych na elewacjach budynków, rusztowaniach, ogrodzeniach, instalowanych w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Planowana natomiast przez skarżącą inwestycja, wbrew temu co wynika z ustaleń miejscowego planu, przewiduje rozpięcie siatki reklamowej na całej elewacji budynku, który w chwili obecnej nie jest remontowany. Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że planowane przez skarżącą roboty budowlane naruszają ustalenia § 6 ust. 3 pkt 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie. Wojewoda wydając więc zaskarżoną decyzję, działał na podstawie prawa i w granicach prawa.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy utrzymując zatem w mocy, zasadnie wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania planowanych przez skarżącą robót budowlanych, decyzję Prezydenta Miasta S. i jednocześnie powołując w swojej decyzji właściwe przepisy prawa oraz odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do ich treści i słuszności ich zastosowania, nie naruszył art. 107 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w W.. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, a także na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do utrzymania w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w przypadku uznania, iż zgłoszone roboty są sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu drugiej, jak i pierwszej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem pomimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia 22 lutego 2012 r., utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

- art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...], w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.),

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez WSA w Szczecinie postępowania rozpoznawczego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., jak też decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na aprobatę nie zasługują zarówno podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację.

Przede wszystkim podkreślić należy, że instytucja zgłoszenia robót budowlanych uregulowana została w art. 30 Prawa budowlanego, a służyć ma uproszczeniu i przyspieszeniu procesu budowlanego.

Zgłoszeniu podlegają wymienione w art. 30 ust. 1 tej ustawy rodzaje budowy i robót budowlanych oraz rozbiórka obiektów budowlanych wskazanych w jej art. 31 ust. 1 pkt 1. Procedura zgłoszenia określona została w art. 30 ust. 2 - 4 powoływanej ustawy. Po wypełnieniu czynności tam wskazanych i upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, w drodze decyzji (art. 30 ust. 5). Przy czym sprzeciw można wnieść tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w W. wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarzut, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie były podstawy do wydania przez organ drugiej instancji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Tak sformułowany zarzut nie jest trafny.

W rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał w dniu 28 listopada 2011 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki z nadrukiem reklamowym na nieruchomości położonej przy al. [...]w S., a w dniu 15 grudnia 2011 r. organ architektoniczno - budowlany z uwagi na niewywiązanie się inwestora z nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązku, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł w drodze decyzji sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznając zarzut wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie złożonego przez inwestora zgłoszenia, a przez to przyjmując uzupełnienie zgłoszenia za skuteczne w postępowaniu odwoławczym, stwierdził jednak, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym miała być realizowana inwestycja, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi samodzielną (wystarczającą) przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw. Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na przyjęcie, iż wystarczającą przesłankę do wniesienia sprzeciwu stanowi nieuzupełnienie zgłoszenia przez inwestora, organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do kwestii zgodności zgłoszonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego już wówczas planu miejscowego – przyjętego uchwałą Rady Miasta Szczecin Nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Brama Portowa" w Szczecinie (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 16, poz. 666). Okoliczność ta została natomiast uwzględniona w postępowaniu odwoławczym i w następstwie ponownego rozpoznania sprawy stanowiła przesłankę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Taka ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez organ odwoławczy została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie prawa i w granicach prawa.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić zwłaszcza mając na uwadze poczynione rozważania co do regulacji instytucji zgłoszenia robót budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, po upływie którego właściwy organ traci kompetencje do wniesienia sprzeciwu, a więc faktyczną możliwość jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08). Również wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. W sytuacji więc kiedy upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Tego rodzaju ograniczenie uprawnień organu odwoławczego wynika ze specyfiki instytucji zgłoszenia robót budowlanych, która służyć ma przyspieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego i możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych w ściśle określonych ramach czasowych wynikających z prawa materialnego.

Przypomnieć również należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. A zatem dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym podkreślić trzeba, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

Z taką sytuacja mamy bowiem do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania uznał, że w sprawie powinna być powołana inna podstawa prawna. Właściwy przepis prawa materialnego został powołany w treści rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do tej kwestii. Zauważyć również należy, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały, co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmienił, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, jej przedmiotu. Słusznie stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że przez zmianę podstawy prawnej nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Przy czym kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Tak więc porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, na co trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Wadliwość decyzji organu drugiej instancji, który przyjął inną aniżeli organ pierwszej instancji, a w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłową, podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, nie mogła mieć więc wpływu na treść rozstrzygnięcia, a zatem nie mogła stanowić podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej i być powodem uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji.

A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie właściwie ocenił, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe, chociaż inne powinno być jego uzasadnienie. Słusznie też wskazał, że Wojewoda był uprawniony do innego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę dokonał właściwej kontroli wydanych w sprawie decyzji, wyczerpująco rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Przy czym wyjaśnić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 30 ust 2 Prawa budowlanego należy wyjaśnić, że Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej interpretacji tego przepisu. Sąd za prawidłowe uznał bowiem rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych. Jednocześnie za prawidłową podstawę prawną wniesionego sprzeciwu uznał, powołany w decyzji organu odwoławczego, art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że organ pierwszej instancji powołał się w swojej decyzji jedynie na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji istniał i obowiązywał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a zgłoszone przez inwestora roboty budowlane polegające na instalacji urządzenia reklamowego były niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie świadczy o tym, że Sąd za właściwą podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu uznał art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano prawidłową podstawę prawną do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.