Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 150/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 699/16 w sprawie ze skargi W. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. O. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 699/16, oddalił skargę W. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w [...] do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza oraz po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – u.s.g.) w zw. z art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm. – dalej: "u.o.dz.g.") oraz art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej, jako "K.wyb.") stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta [...] - W. O. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że W.O. nieprzerwanie od dnia 18 kwietnia 2010 r. pełni funkcję Prezesa Koła Łowieckiego [...] w[...] . Zgodnie zaś przepisami ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168, ze zm., dalej jako: P.ł.) oraz ze statutem Polskiego Związku Łowieckiego koło łowieckie posiada osobowość prawną i może prowadzić działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r, o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm., dalej jako: u.s.d.g). Z ustaleń dokonanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegatura w [...] wynika, że Koło Łowieckie prowadzi faktyczną działalność gospodarczą, posiadającą wszystkie cechy wymienione w art. 2 u.s.d.g. Zarobkowy charakter prowadzonej działalności potwierdzają osiągnięte przez Koło Łowieckie zyski z opodatkowanej sprzedaży tusz zwierzyny i nadwyżek produkowanej karmy oraz świadczenia odpłatnych usług w zakresie organizowania polowań dewizowych i udostępniania strzelnicy myśliwskiej. Wskazano, że o zorganizowanym i ciągłym charakterze działalności gospodarczej Koła świadczy także wykonywanie jej od kilku lat, a także cykliczność i powtarzalność podejmowanych przedsięwzięć związanych z tą działalnością, co znalazło odzwierciedlenie, m.in. w składanych przez Koło Łowieckie sprawozdaniach do urzędu skarbowego w latach 2011-2015.

Odnosząc się do wyjaśnień burmistrza, który podał, że Koło Łowieckie prowadzi gospodarstwo rolne, Wojewoda wskazał - powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 – że redakcja przepisów u.s.d.g. wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego), charakteryzująca się przymiotami wskazanymi w art. 2 u.s.d.g., jest działalnością gospodarczą. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stowarzyszeń i wskazał, że bycie członkiem zarządu podmiotu prawnego prowadzącego działalność gospodarczą jest jej prowadzeniem w rozumieniu przepisów u.o.dz.g. Zatem prowadzenie działalności gospodarczej przez Koło Łowieckie, którego prezesem jest Burmistrz, wyczerpuje przesłanki naruszenia przepisów u.o.dz.g., gdyż jest to równoznaczne z zarządzaniem przez niego działalnością gospodarczą prowadzoną przez Koło. Zaistniała zatem podstawa wygaśnięcia mandatu burmistrza zgodnie z art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb. w związku z naruszeniem zakazu określonego w art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. Z uwagi na fakt, że burmistrz nie zrzekł się funkcji prezesa Koła Łowieckiego w terminie 3-miesięcznym od dnia złożenia ślubowania, a Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu, wydano zarządzenie zastępcze.

W. O. wniósł skargę na powyższe zarządzenie zastępcze, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. i art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb., art. 2 u.s.d.g. w zw. z art. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 P.ł., art. 6 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb., art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g., a także art. 492 § 2 K.wyb. i art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Wskazał, że przesłanką do stwierdzania wygaśnięcia mandatu burmistrza była okoliczność, że pełni on funkcję Prezesa Koła Łowieckiego, które prowadzi działalność gospodarczą. Wyjaśnił, że koło łowieckie działa na podstawie przepisów P.ł. oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 3 P.ł.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze sprawozdania finansowego za okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 marca 2015 r. wynika, że Koło Łowieckie uzyskało przychody z tytułu odsprzedanych do skupu oraz odstąpionych myśliwym tuszy zwierzyny, produkcji karmy oraz z udostępniania strzelnicy. Dochody z tytułu sprzedaży tusz zwierzęcych, co stanowi pochodną realizacji zadań związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, można zakwalifikować wyłącznie jako dochody z działalności gospodarczej. Działalność w tym zakresie jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, o czym świadczy wskazane wyżej sprawozdanie finansowe i wykazywane przychody z tego tytułu. Nie jest natomiast uzasadnione twierdzenie, że Koło Łowieckie nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie, gdyż nie spełnia warunków wymaganych dla tego rodzaju działalności. Z mocy art. 22 ust. 1 P.ł. ze spełnienia obowiązków nałożonych na przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu zwierzyną żywą oraz tuszami zwierzyny i ich częściami zwolnieni są m.in. dzierżawcy obwodów łowieckich, a do nich - stosownie do art. 28 ust. 1 P.ł. – zalicza się koło łowieckie. Podobnie należy zakwalifikować fakt uzyskiwania dochodów ze strzelnicy. Nawet, jeśli wymóg szkolenia strzeleckiego wynika z realizacji obowiązków ustawowych, to jak wynika z wyjaśnień skarżącego tylko członkowie Koła Łowieckiego korzystają ze strzelnicy bezpłatnie, zaś inni myśliwi lub kandydaci uiszczają opłaty. Wprawdzie skarżący twierdzi, że opłaty te pokrywają tylko koszty zużytych materiałów, ale ze sprawozdania finansowego wynika, że Koło Łowieckie uzyskało przychody z tego tytułu. Odnosząc się z kolei do kwestii dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży paszy z prowadzonego gospodarstwa rolnego, to słusznie w tym zakresie Wojewoda odwołał się do poglądu zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OPS 1/07), a zwłaszcza w jej uzasadnieniu, zgodnie z którym prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Koło Łowieckie uzyskiwało przychody z powyższych działalności. Fakt, że przeznaczało ją na działalność statutową nie zmienia oceny charakteru tej działalności. Ponadto o braku zarobkowego charakteru prowadzonej działalności nie świadczy fakt, że Koło w latach 2013-2014 oraz 2015-2016 ponosiło starty. Z dołączonych do skargi rachunków zysków i strat wynikało, że Koło uzyskiwało przychody, które nie zawsze pokrywały koszty jego działalności. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że gdyby przyjąć, iż ograniczenie wynikające z art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. dotyczy tylko takiej działalności, która przynosi dochody, należałoby uznać, że osoby sprawujące funkcje publiczne, objęte tym przepisem, mogłyby prowadzić działalność gospodarczą, byleby tylko nie przynosiła ona żadnego dochodu. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z ratio legis tego przepisu, którego celem było właśnie wyłączenie możliwości prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 6 ust. 1 u.o.dz.g. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, czy prowadzana działalność gospodarcza w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcję publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że niezasadne jest twierdzenie skarżącego wskazujące, że działalność Koła Łowieckiego winna być traktowana jak działalność pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie bowiem z treścią art. 22 tej ustawy uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego wymaga wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym to sąd rejestrowy - a nie organ administracji, czy sąd administracyjny - jest uprawniony do badania, czy zostały spełnione przesłanki określone w tej ustawie, pozwalające na uznanie, że prowadzona działalność ma charakter działalności pożytku publicznego. Następnie Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów K.p.a., wyjaśnił, że zakres obowiązywania przepisów tego kodeksu regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. Sąd pierwszej instancji ocenił, że dokumentacja zebrana przez organ przed wydaniem zaskarżonego aktu była wystarczająca do oceny stanu faktycznego, a fakt, że skarżący z tą oceną się nie zgadza nie świadczy o braku niezbędnego materiału dowodowego, czy też o naruszeniu przepisów prawa. Podkreślił, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. O., zaskarżając go w całości. Zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 4 pkt. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymieniony przepis wyłącza możliwość prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne niezależnie od okoliczności, czy prowadzona działalność gospodarcza w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcję publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że przepis ma właśnie na celu zapobieżenie sytuacjom, w których osoba sprawująca funkcję publiczną, prowadząc działalność gospodarczą, wykorzystuje funkcję we własnym interesie, poddającym w wątpliwość bezstronność, uczciwość, a także podważającym autorytet konstytucyjnych organów państwa; ratio legis przepisu nakazuje ocenę wskazanych okoliczności, które warunkują możliwość zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego (zarządzenia zastępczego), mając na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności;

- art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 pkt. 6 i art. 2 pkt 6 u.o.dz.g. i art. 492 § 1 pkt 5 K.wyb. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta [...] - W. O., w sytuacji gdy w okresie pełnienia funkcji nie prowadził on działalności gospodarczej, jak również nie zarządzał taką działalnością, ani nie był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności w rozumieniu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

- art. 2 u.s.d.g. w zw. z art. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 P.ł. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że prowadzona przez koło łowieckie [...] działalność realizująca ustawowe obowiązki w zakresie łowiectwa stanowi działalność gospodarczą w myśl ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Naruszenie powyższych przepisów prawa doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuchylenie - wbrew obowiązkowi - zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w wyniku tego: niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kompleksowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przekonaniem jakoby na gruncie niniejszej sprawy wystarczało ustalenie uzyskiwania przez koło łowieckie [...] w ramach prowadzonej działalności przychodu za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r., bez uwzględnienia kosztów tej działalności, a w rezultacie pominięcie kryterium dochodu; niepoddanie analizie - oświadczenia Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego wskazującego, że koło łowieckie [...] nie prowadzi działalności gospodarczej, co doprowadziło do wydania orzeczenia, które nie znajdowało oparcia w całości akt sprawy;

- art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów - dokumentów finansowych jako irrelewantnych dla przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy zmierzały one do wykazania, że w zaistniałej sprawie nie doszło do aktualizacji przesłanek umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego - wniósł o uchylenie wyroku na zasadzie art. 188 P.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 193 P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. rachunku zysków i strat koła łowieckiego [...] za okres 1 kwietnia 2014 r. – 31 marca 2015 r. oraz rachunku zysków i strat koła łowieckiego [...] za okres 1 kwietnia 2015 r. – 31 marca 2016 r. na okoliczność ponoszenia wyższych kosztów w stosunku do dochodów z tytułu prowadzonej działalności przez koło łowieckie [...] w okresie objętym zarządzeniem i w okresie następnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Analiza zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej prowadzi do konstatacji, że skarżący nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie: "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które wystąpiły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, LEX nr 483232). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza więc zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odniósł się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut rozpoznania sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy. To, że ocena prawna przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast żadnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności wydanych w jej ramach rozstrzygnięć. Przeprowadzenie tzw. uzupełniających dowodów ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony, gdyż Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie dowodów (dokumentów) zgromadzonych w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Dowody te pozwoliły na ocenę, że prowadzona działalność przez Koło Łowieckie [...] w [...] jest działalnością gospodarczą, a skarżący (pełniąc funkcję prezesa Koła), zarządzając tą działalnością, naruszył zakaz określony w art. 4 ust. 6 u.o.dz.g.

Odnotować trzeba, że ustawodawca, określając zakazy w art. 4 ustawy antykorupcyjnej, nie zastosował w nich kryteriów ocennych, które decydowałyby o zakresie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w konkretnym stanie faktycznym. Oznacza to, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, wprowadzone w u.o.dz.g., mają charakter bezwzględny i nie można ich poddać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Nie podlegają one także, w procesie stosowania, testowi proporcjonalności w celu wykazania, czy podjęte działania są adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu, jakim jest wygaśnięcie mandatu. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 4 pkt 6 u.o.dz.g. był przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, (OTK z 1999 r., nr 5, poz. 101) orzekł, że jest on zgodny z art. 22 Konstytucji RP, wedle którego "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że tylko zakazy bezwzględne, niedopuszczające "luzów interpretacyjnych", mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności materialnej sprawowania funkcji publicznej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że koło łowieckie posiada osobowość prawną i może prowadzić działalność gospodarczą w rozumieniu u.s.d.g., o czym świadczą postanowienia art. 35 P.ł., jak również Statutu Polskiego Związku Łowieckiego uchwalonego przez XXI Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ w dniu 2 lipca 2005 r. Wbrew stanowisku i argumentacji skargi, gospodarczego celu działalności Koła Łowieckiego [...] nie niweczy fakt, że działalność ta przynosiła stratę lub dochód z tej działalności był nieznaczny i przeznaczany na cele statutowe. Trzeba wskazać, że w świetle § 34 pkt 9 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego wśród zadań koła łowieckiego wskazuje się na prowadzenie działalności gospodarczej i rolniczej w celu realizacji statutowych zadań koła. Nie ulega zatem wątpliwości, że koło łowieckie może prowadzić działalność gospodarczą, a jedynie nie może przeznaczać dochodów w ten sposób uzyskanych na cele inne niż realizacja celów statutowych.

Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisów art. 2 u.s.d.g., które stanowią, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem - kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie (potencjalnie) zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana jako działalność gospodarcza.

W świetle zgromadzonego materiału aktowego nie ulega wątpliwości, że Koło Łowieckie [...] uzyskiwało przychody z prowadzonej działalności gospodarczej tj. z tytułu sprzedaży tusz zwierzęcych, produkcji karmy oraz z udostępniania strzelnicy. Natomiast fakt, że przeznaczało je na działalność statutową nie zmienia oceny charakteru tej działalności (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 419/15, [w:] CBOSA). Zatem chybiony jest zarzut, że o braku zarobkowego charakteru prowadzonej działalności świadczy fakt, iż Koło w latach 2013-2014 oraz 2015-2016 ponosiło starty. Gdyby przyjąć, że ograniczenie wynikające z art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. dotyczy tylko takiej działalności, która przynosi dochody, to należałoby uznać, że osoby sprawujące funkcje publiczne, objęte tym przepisem mogłyby prowadzić jakąkolwiek działalność gospodarczą, byleby tylko nie przynosiła ona żadnego dochodu. Taka wykładnia prowadziłaby zarówno do obejścia ratio legis ustanowienia przepisów antykorupcyjnych, naruszenia zasady równości wobec prawa, jak również w istocie stanowiłaby przyzwolenie na prowadzenie działalności godzącej w standard bezstronnego wykonywania mandatu burmistrza.

Analiza systemowa przepisu art. 4 u.o.dz.g. prowadzi do wniosku, że dla ustawodawcy zabronioną działalnością jest np. sam fakt członkostwa w zarządzie czy radzie nadzorczej spółki, spółdzielni, członkostwa w zarządzie fundacji prowadzącej działalność gospodarczą (art. 4 pkt 1, 2, 3 u.o.dz.g.) – bez żadnych dodatkowych warunków. Fakt bycia członkiem zarządu koła łowieckiego nie jest sam w sobie objęty zakazem. Zakazane jest bowiem dopiero zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną przez koło łowieckie. Z przepisu art. 4 pkt 6 wynika bowiem, że zabronione jest wyłącznie "prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością [...]". Dwie okoliczności zaistnieć muszą, więc łącznie: koło łowieckie musi prowadzić działalność gospodarczą oraz członek zarządu musi zarządzać taką działalnością. Co istotne to sama okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez koło łowieckie nie będzie jeszcze wystarczającą okolicznością dla przyjęcia, że członek zarządu Koła narusza przepisy ustawy antykorupcyjnej, albowiem należy jeszcze w takiej sytuacji stwierdzić, że "zarządza" on (kieruje, nakazuje wykonanie) działalnością gospodarczą Koła.

Przeprowadzone przez Wojewodę[...] , jak i Centralne Biuro Antykorupcyjne - Delegatura w[...] , postępowania dostarczyły dowodów pozwalających na ustalenie, że prowadzona działalność przez Koło Łowieckie [...] w [...] jest działalnością gospodarczą, a Burmistrz Miasta [...] - W.O., pełniący funkcję jego prezesa, zarządzając tą działalnością, naruszył zakaz określony w art. 4 ust. 6 u.o.dz.g. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że łączenie funkcji Prezesa Koła Łowieckiego [...] i Burmistrza Miasta [...] nie może dojść do konfliktu interesów, zwłaszcza, że dwa z czterech obwodów łowieckich, dzierżawionych przez to Koło, są położone na terenie Gminy [...] (zob.[...]). Ponadto trzeba też mieć na uwadze, że w § 35 pkt 10 lit a i b Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, jako sposób realizacji zadań statutowych przez koło łowieckie, wskazano współdziałanie z organami administracji rządowej i samorządowej w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego terenów wchodzących w skład dzierżawionych obwodów łowieckich i wykonywania ustawowych i statutowych zadań koła i Zrzeszenia. Zgodnie z art. 9 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) burmistrz jest organem sporządzającym projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych na terenie gminy, w której uzyskał mandat do sprawowania funkcji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.