Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6, art. 15, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi N. J. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr a, k.m. [...], obręb [...] oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w części dotyczącej działki nr a, k.m. [...], obręb [...], 2) dalej idącą skargę oddala, 3) zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącej N. J. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez N. J., zwaną dalej również "skarżącą", reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego M. P., jest uchwała Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic: [...] - [...] w O. (Dziennik Urzędowy Województwa O. z [...] Nr [...], poz. [...]), zwana dalej także "planem miejscowym".

Pełnomocniczka skarżącej złożyła skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 15 kwietnia 2021 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w zakresie dotyczącym, stanowiącej własność skarżącej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...], w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem (KY) - ciągu pieszo-jezdnego, wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz ustalonego kierunku kalenicy planowanych budynków, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale postawiono trzy zarzuty. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, nieuwzględnienie prawa własności skarżącej oraz jej prawa do ochrony interesu prywatnego, naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy i zagospodarowania na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej całej działki nr a, w szczególności poprzez wyznaczenie na rysunku planu miejscowego w granicach tej działki ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem (KY) oraz linii zabudowy nieprzekraczalnych. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 4 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 3 pkt 4a w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p., tj. zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie w granicach działki nr a liniami wewnętrznego podziału terenu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem (KY) wraz z wyznaczeniem wzdłuż tego terenu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez ustalenie planu miejscowego bez zachowania podstawowych zasad dotyczących techniki prawodawczej, które w istotny sposób naruszają zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez wprowadzenie na rysunku planu miejscowego oznaczeń niepowiązanych z tekstem planu miejscowego oraz poprzez wprowadzenie ustaleń planu miejscowego wewnętrznie sprzecznych, niejednoznacznych, w szczególności ustalonego na rysunku planu miejscowego w granicach działki nr a kierunku kalenicy planowanych budynków a także terenu ciągu pieszo-jednego oznaczonego symbolem (KY) i nieprzekraczanych linii zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka skarżącej oznaczona ewidencyjnie numerem a, położona na ternie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem B - tereny mieszkaniowe oraz Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej (ulicy [...]) i jest położona w zasięgu istniejącego uzbrojenia (sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznej, gazowej i telekomunikacyjnej). Działka jest niezbudowana, o wymiarach ok. 22,2 x 36,0 m i powierzchni 800 m2. W północnej części tej działki zlokalizowany jest podziemny kabel elektroenergetyczny a wzdłuż zachodniej części działki przebiega sieć kanalizacji sanitarnej. Działka nr a przylega:

- od strony północnej do ulicy [...] (na odcinku o szerokości ok. 4 m),

- od strony południowej do terenu działki nr b, stanowiącej istniejący urządzony dojazd do przylegających do niego działek, włączony do ulicy [...],

- od strony wschodniej do terenu działki nr c, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z usługami, posiadającej dojazd do ulicy [...] poprzez dojazd na działce nr b,

- do działek posiadających bezpośredni wjazd na ulicę [...] - od strony zachodniej do działki nr d (zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) a od strony północnej do działki nr e (zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z usługami). W planie miejscowym działka nr a jest położona w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 12 MN (KY, KX). Na rysunku planu miejscowego w granicach tej działki:

- wydzielono liniami wewnętrznego podziału pas terenu przylegający do zachodniej granicy działki, o szerokości ok. 3,5 - 4m oznaczony symbolem "(KY)". Zgodnie z § 18 ust. 4 uchwały ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolem "(KY)" stanowią: "przeznaczenie uzupełniające dla istniejących dojazdów na terenach mieszkaniowych, a także geodezyjnie wydzielonych dróg dojazdowych do plombowych działek zabudowanych", przeznaczone na urządzenie i utrzymanie jezdni o nawierzchni utwardzonej, z zaleceniem utwardzonych bezpieczników. Ponadto w §18 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały zawarto zapis dotyczący terenów "(KY)" w brzmieniu: "ustala się urządzenie wjazdów na działki przylegające z ciągów pieszo-jezdnych" oraz "ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynków nowych i rozbudowywanych w odległości według rysunku planu miejscowego od granicy działki przylegającej do ciągu KY",

- w zachodniej i południowej części działki, wzdłuż terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami "(KY)", wydzielonych na rysunku planu w granicach działek nr a i b, wyznaczono w odległości 4m od terenów (KY) nieprzekraczalne linie zabudowy,

- ustalono kierunek kalenicy planowanych budynków (oznaczenie obowiązujące, stanowiące ustalenie planu) oraz określono orientacyjne usytuowanie planowanych budynków (oznaczenie nie stanowiące obowiązującego ustalenia planu).

W ocenie pełnomocniczki, dokonane na rysunku planu wydzielenie w granicach działki nr a terenu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem (KY) wraz z wyznaczeniem w granicach tej działki nieprzekraczalnych linii zabudowy, w sposób istotny i znaczący ogranicza możliwość zabudowy działki skarżącej zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od strony zachodniej o ok. 7,5 m - 8m, a od strony południowej o 4m. Ograniczenia te, nie mogą być uzasadnione potrzebami interesu publicznego. Pełnomocniczka podkreśliła, że wszystkie działki położone w rejonie działki nr a mają zapewniony dostęp do drogi publicznej - bezpośredni lub pośredni (działki nr f, d i e mają istniejące wjazdy na drogi publiczne, a działki nr c i nr g mają dostęp do ulicy [...] poprzez dojazd działką nr b). W związku z powyższym zaplanowany ciąg pieszo-jezdny nie jest uzasadniony potrzebą zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek sąsiadujących z działką nr a. O braku potrzeby wydzielenia i realizacji nowego odcinka ciągu pieszo-jednego kosztem terenu działki nr a świadczy, zdaniem pełnomocniczki, fakt, że przez 12 lat zabudowa w tym rejonie funkcjonowała bezkonfliktowo, nie powodując żadnych problemów komunikacyjnych na ulicach [...] i [...]. Stąd jeżeli wydzielony wzdłuż zachodniej granicy działki nr a teren ma pełnić funkcję dojazdu, terenu stanowiącego integralną część zagospodarowania działki budowlanej i wykorzystywanego w sposób prywatny a nie publiczny (którego realizacja jest regulowana § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to o jego lokalizacji powinni wyłącznie decydować właściciele nieruchomości, w sposób dla nich odpowiedni bez konieczności wyznaczania tego terenu na rysunku planu. Natomiast jeżeli wydzielony teren miałby pełnić funkcję inną niż dojazd i teren ten jest niezbędny na cele publiczne - to w planie miejscowym ten teren powinien być wydzielony liniami rozgraniczającymi a nie liniami wewnętrznego podziału i w konsekwencji taki teren powinna wykupić gmina.

Wyznaczenie na rysunku planu w granicach działki nr a ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem (KY) poprzez jego wydzielenie "liniami wewnętrznego podziału terenów o tym samym przeznaczeniu lub o tym samym przeznaczeniu lub o tych samych zasadach zagospodarowania - ściśle określonymi" (zgodnie z § 3 ust. 2 i 3 uchwały oznaczenie to nie stanowi obowiązującego ustalenia planu i ma charakter informacyjny bądź postulatywny), nastąpiło w sposób naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który to przepis nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, a nie przewiduje wydzielania terenów stanowiących przeznaczenie uzupełniające. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia - określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustawodawca postanowił, że tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne.

Uzasadniając brak konieczności, czy nawet potrzeby wyznaczania w granicach działki nr ew. a nieprzekraczanych linii zabudowy wzdłuż wyznaczonych na rysunku planu terenów (KY), w tym również wzdłuż terenu działki nr ew. b, pełnomocniczka podniosła, że regulacje z zakresu prawa budowlanego dotyczące dojazdów do działek budowlanych (niezależnie czy jest to jedna działki lub jest to klika działek), w tym realizowanych jako ciągi pieszo-jezdne, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w stosunku do możliwości zagospodarowania terenów położonych wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych, w szczególności nie określają wymaganych odległości jakie ma zachować projektowana zabudowa od terenu dojazdu (tak jak np. wymagane jest to w stosunku do granic działek budowlanych). Nie można też uzasadnić potrzeby wprowadzenia wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych położonych w sąsiedztwie działki nr a nieprzekraczalnych linii zabudowy potrzebą zachowania ładu przestrzennego, gdyż linie te na działkach sąsiednich są wyznaczone w sposób naruszający istniejącą zabudowę (nie porządkują zabudowy tylko wprowadzają dodatkowe utrudnienia dla właścicieli działek). Jako uzasadnienie dla wniosku o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie wyznaczonych na rysunku planu w granicach działki nr a nieprzekraczalnych linii zabudowy pełnomocniczka wskazała ponadto, na występujące w planie miejscowym niejednoznaczności zapisów dotyczących linii zabudowy - nieprzekraczalnej, wykazane przez skarżącą w wezwaniu skierowanym do Rady Miasta O. z dnia 8 lutego 2021 r. - co wynika z zapisów § 4 ust. 1 pkt 9 i § 18 ust. 4 pkt 5 uchwały.

W dalszej kolejności pełnomocniczka podniosła, że ustalenie na rysunku planu miejscowego obowiązującego kierunku kalenicy determinuje konieczność przykrycia projektowanego budynku dachem dwuspadowym, w sytuacji, gdy budynki sąsiednie są przykryte dachem płaskim (na działce nr d) i dachem wielospadowym (na działce nr e). Stąd realizacja dachu budynku w taki sposób, jak zostało to oznaczone na rysunku planu miejscowego nie jest uzasadniona zachowaniem ładu przestrzennego, a ponadto jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 2 pkt 13 uchwały, nakazującymi sytuowanie kierunku głównej kalenicy budynku równolegle do osi ulicy (w przypadku działki a oś ulicy [...] w żadnym stopniu nie nawiązuje do wniesionego na rysunku kierunku kalenicy).

Uzasadniając żądanie skarżącej o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie określonym w skardze, pełnomocniczka podniosła, że w tym konkretnym przypadku trudno znaleźć uzasadnienie dla dalszego utrzymywania tych ustaleń wymaganiami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie są one też konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Według odczucia skarżącej, wprowadzone w zaskarżonym zakresie ustalenia są nieproporcjonalne, gdyż w sposób nadmierny ingerują w jej uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że przyjęte w obecnie obowiązującym planie miejscowym rozwiązania projektowe stanowią kontynuację wcześniejszych rozwiązań przyjętych w poprzednich dokumentach planistycznych, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego w O. z [...] oraz zmiany do planu terenów zabudowy jednorodzinnej [...] - [...] w O. (uchwała Rady Miasta O. z dnia [...]). Organ podkreślił, że ciąg pieszo-jezdny, oznaczony w planie symbolem (KY), stanowi dojazd nie tylko do niezabudowanej działki skarżącej, ale także do istniejącej zabudowy na działce nr g (ul. [...]), położnej na południe od ciągu pieszo-jezdnego. Fragment istniejącego ciągu, który przebiega przez działkę nr b jest stosunkowo wąski (ok. 3m), natomiast docelowy odcinek ciągu (KY) przebiegający wzdłuż zachodniej granicy działki skarżącej (na działce nr a) i łączący istniejący fragment z ul. [...] ma szerokość 4m, co ma znaczenie z uwagi na wymogi przepisów przeciwpożarowych. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20m x 20m. Ciąg oznaczony na rysunku planu jako (KY), łączący ul. [...] i ul. [...], dopiero w kształcie przyjętym w planie zapewnia dojazd dla samochodów uprzywilejowanych. W przypadku braku połączenia ciągu (KY) z ul. [...] nie byłoby możliwości przejazdu przez służby ciągiem (KY) i zachodziłaby konieczność zapewnienia placu do zawracania na końcu tego ciągu o minimalnych wymiarach 20m x 20m, co jeszcze bardziej ingerowałoby w prawo własności sąsiadujących działek. Z uwagi na istniejącą zabudowę na działce nr g (ul. [...]), plac do zawracania objąłby z kolei znaczną część niezabudowanej działki skarżącej nr a. W ocenie organu, zachowanie przejezdności w ciągu pieszo-jezdnym od ul. [...] do ul. [...] jest rozwiązaniem bardziej racjonalnym, bezpiecznym oraz mniej ingerującym w nieruchomości, a jednocześnie koniecznym z uwagi na wymogi przepisów przeciwpożarowych przy uwzględnieniu istniejącego stanu zagospodarowania.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z § 4 pkt 6 uchwały przeznaczenie uzupełniające - to rodzaj przeznaczenia terenu, innego niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe terenu lecz nie występuje samodzielnie na danym terenie; oznaczone stosownym symbolem literowym, podanym w nawiasie po symbolu przeznaczenia podstawowego. Oznacza to, że ciąg (KY) jest przeznaczeniem uzupełniającym terenu 12-MN (KY, KX). Przeznaczenie uzupełniające terenu to takie (zgodnie z definicją zawartą w przedmiotowej uchwale), które może uzupełniać i wzbogacać przeznaczenie podstawowe. Jest to powszechnie stosowana praktyka w ustaleniach planów miejscowych, w pełni dopuszczalna i akceptowalna przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Dlatego ciąg pieszo-jezdny (KY) stanowiący uzupełnienie terenu 12-MN (KY, KX), ze względu na zapewnienie realizacji dojazdu do działek, bezpieczeństwa (w tym pożarowego) nie jest sprzeczny z przeznaczeniem podstawowym, stąd nie ma potrzeby wyznaczania go odrębnym terenem i oddzielanie go liniami rozgraniczającymi. Przebieg ciągu pieszo-jezdnego został określony zarówno w części opisowej uchwały (§ 5 ust. 1 i § 18 ust. 4), jak i w części graficznej poprzez wyznaczone jednoznacznie linie wewnętrznego podziału terenów o tym samym przeznaczeniu lub tych samych zasadach zagospodarowania.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia prawa własności nieruchomości skarżącej organ wyjaśnił, że przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania przeanalizowano dokładnie wszelkie uwarunkowania i możliwości. Organ ważył przede wszystkich interes publiczny oraz interes prywatny właścicieli i użytkowników wieczystych poszczególnych działek. Przyjęte rozwiązania w planie miejscowym mogą ingerować w niektórych przypadkach w prawo własności, jednak są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ podkreślił, że tworząc plan miejscowy jest zobowiązany uwzględniać oprócz prawa własności także szereg innych wartości ogólnodostępnych. Ustalenia planu miejscowego są bowiem kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób oraz interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i innych przepisach szczególnych. W ocenie organu, zapewnienie odpowiedniego dostępu działek budowlanych do drogi publicznej, spełniającego warunki bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa pożarowego, zagwarantowanie możliwości dojazdu pojazdów uprzywilejowanych bez konieczności wyznaczania placu do zawracania kosztem jeszcze większej powierzchni działek przyległych (stanowiących własność prywatną), stanowiło uzasadniony powód wyznaczenia na terenie 12 MN ciągu (KY) o przebiegu wynikającym z rysunku planu. Ponadto, skarżąca na podstawie zaskarżonego obowiązującego planu miejscowego uzyskała w dniu [...] decyzję, nr [...], o pozwoleniu na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], gdzie zgodnie z projektem zagospodarowania terenu załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, dojazd do działki, wjazd na działkę z ciągu (KY), a także lokalizacja miejsc postojowych zostały zaprojektowane od strony zachodniej z uwzględnieniem i wykorzystaniem ciągu pieszo-jezdnego (KY) ustalonego w planie. Organ zaznaczył, że część nieruchomości skarżącej, jaka pozostanie po odjęciu części przeznaczonej na ciąg (KY) o szerokości 4m, to pełnowartościowa działka budowlana o wielkości ok. 32,4m na ok. 22 m (ponad 7 arów), na której możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej. Stąd zarzut skarżącej o nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, jest bezpodstawny. Kwestionowane zapisy planu nie pozbawiają bowiem i nie naruszają przysługujących skarżącej (zarówno przed uchwaleniem planu, jak i obecnie) atrybutów prawa własności.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących ustalonych nieprzekraczalnych linii zabudowy i usytuowania kierunku kalenic, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą wszelkich działań związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej, w sprawach przeznaczenia terenów i ustalaniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy jest ład przestrzenny. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym, należy określić m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6). W przedmiotowej sprawie linie zabudowy zostały ustalone przede wszystkim wzdłuż terenów komunikacyjnych od strony ulic, ciągów pieszo-jezdnych i pieszych, czyli od strony terenów dostępnych większej liczbie użytkowników. Ustalenie linii zabudowy jest jednym z podstawowych ustaleń pozwalających na porządkowanie przestrzeni i zachowanie ładu przestrzennego, a przyjęta linia zabudowy w odległości 4m od ciągu (KY) jest racjonalnym i uzasadnionym urbanistycznie rozwiązaniem zachowującym odpowiednią przestrzeń wolną od zabudowy od strony ciągu komunikacyjnego, ale także regulującą przestrzeń i wzajemne relacje między zabudową po obu stronach tego ciągu. Organ podkreślił, że nawet gdyby nie było w planie ustalonej na działce skarżącej linii zabudowy, zgodnie z przepisami odrębnymi, to w przypadku lokalizacji zabudowy z otworami okiennymi lub drzwiowymi, należy zachować odległość od granicy działki budowlanej min. 4 m (§ 12. ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ponadto nieruchomość skarżącej jest położona w otoczeniu istniejącej zabudowy i przy ustalaniu zasad zagospodarowania i przeznaczenia terenów w planie miejscowym należało uwzględnić istniejące uwarunkowania, także w zakresie wzajemnego oddziaływania, co uczyniono - ustalając wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego linie zabudowy. W odniesieniu do lokalizacji kalenic organ wskazał, że jest to ustalenie uzasadnione i wynikające z zasad kształtowania ładu przestrzennego, gdzie punkt odniesienia stanowiła istniejąca zabudowa w rejonie ul. [...] i w rejonie działki skarżącej. Ustalona zasada nawiązuje do układu dachów istniejącej zabudowy, gdzie główne kalenice dachów są sytuowane równolegle do osi ulic. Stąd porządkujące i utrzymujące ład ustalenie zasady w § 30 ust.11 pkt 8 lit c tiret pierwsze skarżonej uchwały w brzmieniu: "kalenica główna - równoległa do frontu działek i ulicy", jest zasadne i zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W replice na odpowiedź organu, pełnomocniczka skarżącej podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w zakresie dotyczącym stanowiącej własność skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. a, poprzez stwierdzenie nieważności: a) planu miejscowego w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem (KY), b) wyznaczonych na rysunku planu miejscowego linii zabudowy - nieprzekraczalnych, c) ustalonego na rysunku planu kierunku kalenicy planowanych budynków. Podkreśliła, że obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości wniesienia skargi na ustalenia planu miejscowego od czynnego udziału właścicieli nieruchomości w sporządzaniu planu miejscowego, w szczególności od tego, czy składali wnioski lub uwagi do projektu planu miejscowego. Sam fakt, że w momencie sporządzania projektu planu miejscowego skarżąca była już pełnoletnia, nie oznacza też, że wówczas posiadała odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie planowania przestrzennego oraz była świadoma, jakiego rodzaju ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu działki nr a zostały wprowadzone w planie miejscowym - o tych ograniczeniach dowiedziała się dopiero w momencie podjęcia decyzji o budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. a. Ponadto z dokumentów, które stanowiły podstawę do podziału nieruchomości i wyjścia ze współwłasności wynikało, że działka nr a stanowi tereny mieszkaniowe, z dokumentów tych nie wynikało, że część działki jest przeznaczona dla realizacji przejazdu służącemu celom publicznym, pomiędzy ulicami [...] i [...]. Dodała też, że obowiązujące przepisy nie ograniczają możliwości wniesienia skargi na ustalenia planu miejscowego w przypadku, gdy dla terenu działki objętej skargą zostało wydane pozwolenie na budowę. Skargą objęto tylko niektóre ustalenia obowiązującego planu miejscowego, w sposób istotny ograniczający wykonywanie prawa własności i jednocześnie stanowiące problemy w ich stosowaniu, ze względu na występującą w tym zakresie sprzeczność między częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. Fakt uzyskania pozwolenia na budowę nie wyklucza natomiast możliwości zmiany tego pozwolenia lub uzyskania nowego pozwolenia na budowę. To, że dla części działki skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę nie oznacza, że pozostała część działki jest już jej zbędna lub że nie może decydować o sposobie wykonywania prawa własności w tej części, i że ta część działki może bez odpowiedniej rekompensaty być na czas nieokreślony rezerwowana na cele publiczne.

W ocenie pełnomocniczki skarżącej, obowiązujące przepisy nie uzależniają również sposobu rozpatrzenia złożonej skargi na ustalenia obowiązującego planu miejscowego z [...] od przeznaczenia terenu objętego skargą w obowiązujących poprzednio planach. Nie godziła się również z tezą zawartą w złożonej odpowiedzi "że przyjęte w obowiązującym planie miejscowym rozwiązanie projektowe jest konsekwencją wcześniejszych rozwiązań przyjętych w poprzednich dokumentach pianistycznych, zgodnie z którymi realizowane było osiedle mieszkaniowe w tym rejonie, a co za tym idzie także istniejącego stanu faktycznego - istniejącego zagospodarowania, co ma znaczenie w ocenie przedmiotowej sprawy". Podkreśliła, że nie można powoływać się na ustalenia nieobowiązujących planów, jako potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i istniejącego zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z istniejącym zagospodarowaniem, w granicach działki nr ew. a nie funkcjonował i nie funkcjonuje obecnie żaden, nawet nieurządzony ciąg pieszo-jezdny czy nawet jakiekolwiek przejście, ścieżka - prowadząca do ulicy [...] do zabudowań zlokalizowanych przy ul. [...] - na terenie działki nr ew. g. Dojazd i dojście do drogi publicznej do tej działki było i jest zapewnione przez teren istniejącego, urządzonego ciągu pieszo-jezdnego w granicach działki nr ew. b. Działka nr ew. a ma bezpośredni dostęp do ulicy [...] (przylega do pasa drogowego tej ulicy) i irracjonalne jest twierdzenie, że ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku panu symbolem (KY) i zlokalizowany na terenie działki nr ew. a ma stanowić dojazd do terenu tej działki. Jak wynika z treści ksiąg wieczystych nr [...] (prowadzonej pierwotnie dla działki nr ew. h, a obecnie dla działki nr ew. a) i nr [...] (prowadzonej dla działki nr ew. a), teren stanowiący obecnie działkę nr ew. a nie był w przeszłości i nie jest obecnie obciążony w żaden sposób na rzecz osób trzecich, jakimkolwiek prawami lub ograniczeniami w rozporządzaniu tym terenem, w szczególności polegającymi na prawie przechodu, przejazdu lub prowadzenia uzbrojenia. Dodatkowo, gdyby istniała potrzeba porównania obecnie obowiązującego planu miejscowego z planami poprzednio obowiązującymi na tym terenie, to porównanie to powinno być oparte przede wszystkim o części tekstowe tych planów, gdyż zgodnie z obowiązującymi poprzednio przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego, o przeznaczeniu terenu decydowały ustalenia zawarte w uchwałach, a rysunki planu obowiązywały w zakresie określonym uchwałą.

Jako nieuprawnione i mogące świadczyć o braku rzetelności uznała pełnomocniczka powoływanie się przez organ na przepisy przeciwpożarowe. Przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r, w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) jednoznacznie stanowią w §12 ust. 1 do jakiego rodzaju budynków należy doprowadzić drogi pożarowe. Wśród wymienionych w tym przepisie budynków nie wymieniono niskich budynków mieszkalnych, jednorodzinnych. Stąd do budynków istniejących na działkach sąsiadujących z działką nr ew. a nie ma potrzeby doprowadzenia drogi pożarowej i nie ma obowiązku prawnego zapewnienia przejazdu od ulicy [...] do ulicy [...] przez "samochody uprzywilejowane". O braku znajomości przepisów świadczy również twierdzenie organu o konieczności wydzielenia na terenie działki nr ew. a placu manewrowego o wymiarach 20m x 20m w przypadku braku realizacji w tym miejscu połączenia pomiędzy dwoma drogami publicznymi dla zapewnienia dojazdu służbom p.poż czy sanitarnym. Ulica [...] (droga gminna) jest włączona poprzez istniejące urządzone skrzyżowanie do ulicy [...] (drogi krajowej) w odległości ok. 150 m od nieruchomości skarżącej. W odległości ok. 50 m na północ od terenu działki nr ew. a tego rodzaju przejazd (droga pożarowa) jest zapewniony, na działkach prywatnych wykorzystywanych na cele usługowe. W ocenie pełnomocniczki, w sytuacji gdy organ uznał, że realizacja przejazdu przez teren działki nr ew. a jest bezwzględnie potrzebna i wynika to z obowiązujących przepisów prawa, to powinien podjąć w tym zakresie stosowne działania. Tymczasem organ wiele lat pozostawał w bezczynności i nie podejmował żadnych realnych działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego mieszkańcom budynku położonego przy ulicy [...].

Pełnomocniczka nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że ciąg pieszo-jezdny, mający służyć do przejazdu przez samochody o dużych gabarytach, takich jak wozy straży pożarnej i pojazdy sanitarne, stanowiący połączenie między drogą krajową prowadzącą ruch drogowy o dużym natężeniu oraz drogą gminną, stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego działki nr ew. a. Dodała, że przeznaczenie uzupełniające nie może być sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym. Natomiast sporny ciąg pieszo-jezdny będzie powodować konflikty i z pewnością nie może być traktowany jako funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W dalszej kolejności, odnosząc się do wyjaśnień organu, że przy sporządzaniu projektu planu miejscowego ważono interes publiczny oraz interesy właścicieli poszczególnych działek, pełnomocniczka wskazała, że skarżąca nie neguje prawa gminy do ograniczenia jej prawa własności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą interesu publicznego. Jednak zabezpieczenie interesu publicznego musi być wyrażone w sposób jednoznaczny, poprzez wyznaczenie w planie miejscowym terenu przeznaczonego na cele publiczne, w sposób umożliwiający otrzymanie przez skarżącą stosowanej rekompensaty za wprowadzone ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Organy gminy nie mogą przerzucać na prywatnych właścicieli obowiązku rezerwowania na gruntach stanowiących ich własność i przeznaczonych do realizacji celów publicznych w przyszłości, w nieokreślonym terminie, poprzez wprowadzanie w sposób nieuzasadniony ograniczeń w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości i tworzenie swoistych "rezerw terenowych". Niedopuszczalne jest też przerzucanie na właściciela nieruchomości potrzeb związanych z poprawą warunków korzystania z innej nieruchomości. Wyznaczenie terenu (KY) w taki sposób jak uczyniono to w planie miejscowym, wymusza na skarżącej wykonanie i utrzymanie przez nią ciągu pieszo-jezdnego mającego służyć również innym osobom, a zatem mającego stanowić przestrzeń publiczną. Odnosząc się z kolei do wyjaśnień w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz kierunku kalenicy, pełnomocniczka podkreśliła, że nieprzekraczalne linie zabudowy w granicach działki nr ew. a zostały wyznaczone w głębi tej działki, w miejscach niewidocznych z dróg publicznych, w odległości 4 m od granicy z działką nr ew. b. Istniejąca zabudowa położona wzdłuż działki nr ew. b jest zlokalizowana w odległościach mniejszych - przylega do tej działki (zabudowa na działce nr ew. f), jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż 1 m (zabudowa na działce nr ew. g) i jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m (zabudowa na działce nr ew. c). Podobnie działka nr ew. d ma wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy w oparciu o istniejący budynek (mniej niż 4 m od granicy działki), natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza możliwość lokalizacji zabudowy na działce nr ew. a w odległości aż ok. 9 m. Analiza istniejącego stanu zagospodarowania wykazuje, że twierdzenie o konieczności ograniczania na działce nr ew. a możliwości lokalizacji zabudowy poprzez wyznaczenie w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy potrzebami zachowania zastanego ładu przestrzennego jest gołosłowne albowiem przepisy z zakresu prawa budowlanego jednoznacznie określające dopuszczalną odległość obiektów budowlanych od granicy działki. Podobnie - wniosek o stwierdzenie nieważności ustalenia dotyczącego wyznaczonego na rysunku kierunku kalenicy planowanych budynków został złożony ze względu na fakt, że wniesiony na rysunku kierunek kalenicy jest w sposób jednoznaczny sprzeczny z ustaleniami zawartymi w części tekstowej planu miejscowego, odnoszącymi się jednak również do innych działek. Na rysunku planu miejscowego kierunek kalenicy jest ustalony jako prostopadły do ulicy [...] i pod kątem ok. 30° w stosunku do ulicy [...]. W analizowanym przypadku sanacja w tym zakresie, jeżeli ma dotyczyć terenu działki nr ew. a, powinna obejmować tylko naniesione na rysunku planu ustalenie, z pozostawieniem wymagań dotyczących sposobu kształtowania geometrii dachu zawartych w §13 ust. 2 pkt 13 części tekstowej planu miejscowego.

Pismem procesowym z dnia 12 sierpnia 2021 r. pełnomocniczka skarżącej wniosła o dopuszczenie przez Sąd i przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej (6 szt.) na okoliczność istniejącego stanu zagospodarowania działki nr a i potwierdzenia, że w jej granicach nie funkcjonuje ciąg pieszo-jezdny ani ścieżka prowadząca od ul. [...] do zabudowań zlokalizowanych przy ul. [...].

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu strony podtrzymały stanowiska wyrażone w pismach procesowych. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że poprzednie plany miejscowe (z [...] i z [...]) nie przewidywały takiej zabudowy, a planowany ciąg pieszo-jezdny ma stanowić skrót komunikacyjny dla mieszkańców ulic [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przysługujące N. J. prawo własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, k.m. [...] obręb [...] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic [...] – [...] w O. implikuje posiadanie przez nią interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Ograniczenie a w konsekwencji pozbawienie przysługującego jej prawa własności części nieruchomości, które następuje w wyniku przeznaczenia w planie miejscowym części należącej do niej działki pod ciąg pieszo-jezdny oznaczony (KY) oraz wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczającej ograniczenie prawa do jej zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. N. J. posiada więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącej, a więc – z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic: [...] – [...] w O., wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] i oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...], a stanowiącej własność N. J., został wydany z naruszeniem prawa.

Sąd administracyjny dokonał kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu, organ planistyczny zachował w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej.

Sąd dostrzegł jednak innego rodzaju naruszenia prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Doszło bowiem do przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, przy czym to obciążenie zostało uzasadnione z powołaniem się na błędnie zinterpretowane przepisy prawa.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba publikowane w CBOSA).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej własność N. J., nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, k.m. [...], obręb [...] pod ciąg pieszo-jezdny (KY) nastąpiło z nadużyciem władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wskazuje, że ciąg-pieszo-jezdny (KY) jest przeznaczeniem uzupełniającym terenu 12 MN (KY, KX) i nie jest sprzeczny z przeznaczeniem podstawowym, dlatego nie ma potrzeby wyznaczania go odrębnym terenem i oddzielania go liniami rozgraniczającymi. Dalej organ wyjaśnia, że lokalizacja ciągu pieszo-jezdnego na działce należącej do skarżącej zapewni dojazd nie tylko do jej niezabudowanej działki ale także do istniejącej zabudowy na działce nr g (ul. [...]), bowiem fragment już istniejącego ciągu przebiegającego przez działkę nr b jest zbyt wąski i dopiero odcinek poprowadzony na działce skarżącej pozwoli spełnić wymogi drogi pożarowej, o których mowa w § 12 ust. 9 powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ wywiódł, że odcinek ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżącej wraz z ciągiem przebiegającym przez działkę nr b - jako droga pożarowa - stanowić będzie konieczne połączenie dwóch dróg publicznych: ul. [...] oraz ul. [...].

Zdaniem Sądu, wprowadzenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego jako przeznaczenia uzupełniającego dla terenu o przeznaczeniu podstawowym MN generalnie jest dopuszczalne. Jednak już konkretna lokalizacja takiego ciągu musi wyważać interes publiczny oraz interes indywidualny, nie może powodować nieproporcjonalnych obciążeń, nie może też naruszać zasady równości. Lokalizacja taka musi także uwzględniać znajdujące zastosowanie w danym przypadku szczególne regulacje prawne, a także istniejąca zabudowę, stosunki własnościowe, istniejący układ komunikacyjny, czy też ewentualną zmianę organizacji ruchu.

Sąd podkreśla, że organ planistyczny błędnie odczytał istnienie prawnego obowiązku lokalizowania na spornym obszarze drogi pożarowej. Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1-7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych, drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do: 1) budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I lub ZL II; 2) budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V; 3) budynku zawierającego strefę pożarową produkcyjną lub magazynową oraz do strefy pożarowej poza budynkiem, obejmującej urządzenia technologiczne, plac składowy lub wiatę, jeżeli gęstość obciążenia ogniowego wymienionych stref pożarowych przekracza 500 MJ/m2 i zachodzi co najmniej jeden z warunków: a) powierzchnia strefy pożarowej przekracza 1.000 m2, b) występuje pomieszczenie zagrożone wybuchem; 4) budynku zawierającego strefę pożarową produkcyjną lub magazynową o gęstości obciążenia ogniowego poniżej 500 MJ/m2 o powierzchni przekraczającej 20.000 m2; 5) budynku niskiego: a) zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 1.000 m2, obejmującą kondygnację nadziemną inną niż pierwsza, lub b) zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL V i mającego ponad 50 miejsc noclegowych; 6) obiektu budowlanego innego niż budynek, przeznaczonego do użyteczności publicznej lub zamieszkania zbiorowego, w którym przewiduje się możliwość jednoczesnego przebywania w strefie pożarowej ponad 50 osób; 7) stanowiska czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Przy czym w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) wprowadzono następujący podział budynków na grupy wysokości: 1) niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie; 2) średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie; 3) wysokie (W) - ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie; 4) wysokościowe (WW) - powyżej 55 m nad poziomem terenu. Natomiast w myśl § 209 ust. 2 tego rozporządzenia, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV - mieszkalne; 5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

Należąca do skarżącej działka nr a w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i obecnie jest działką niezabudowaną. Z tego względu nie powstaje obowiązek doprowadzenia do niej drogi pożarowej w rozumieniu rozporządzeń z 2002 r. oraz z 2009 r. Taki prawny obowiązek nie powstanie także wówczas, gdy działka ta zostałaby zabudowana. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna należy bowiem do grupy wysokości budynków określonych jako niskie (N) i jednocześnie zaliczonych do kategorii zagrożenia pożarowego ludzi ZL IV. Dla tej kategorii zagrożenia pożarowego ludzi drogę pożarową należy doprowadzić dopiero do budynku należącego do grupy wysokości średniowysoki (zob.: § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. oraz § 209 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.).

Argumentacja organu planistycznego, że projektowany ciąg pieszo-jezdny (KY) miałby stanowić dojazd do działki nr g również jest nieuzasadniona. Po pierwsze, działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dla którego - stosownie do powołanych wyżej przepisów rozporządzeń - nie ma obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej. Po drugie, działka ta posiada dojazd przez istniejący już ciąg pieszo-jezdny (KY) zlokalizowany na działce nr b. Natomiast okoliczność, że dojazd do tej właśnie działki "jest stosunkowo wąski" nie może stanowić uzasadnienia ograniczenia prawa własności na nieruchomości skarżącej.

Zaskarżone rozwiązanie planistyczne sprawia, że kosztem działki skarżącej dochodzi do nieuzasadnionego celem publicznym oraz nieproporcjonalnego "wzbogacenia" działki nr g, i częściowo f oraz właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] w dodatkowe rozwiązanie komunikacyjne, które - jak przyznał pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem - ma stanowić skrót komunikacyjny dla mieszkańców ul. [...] i [...]. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że na działce nr b obecnie istnieje już ciąg pieszo-jezdny. Poza tym w niedalekiej odległości od działki skarżącej znajdują się dwa ciągi KX i KY łączące ul. [...] z ul. [...], a dodatkowo w odległości ok. 150 m od działki skarżącej ul. [...] (droga gminna) jest już włączona przez istniejące skrzyżowanie do ul. [...] (drogi krajowej).

Planowany na działce należącej do skarżącej ciąg pieszo-jezdny wyłączy możliwość zgodnego z podstawowym przeznaczeniem zagospodarowania nie tylko tej części nieruchomości, na której zlokalizowany zostałby ten ciąg komunikacyjny, ale również większy jej obszar z uwagi na wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy determinowanej kwestionowanym rozwiązaniem planistycznym. Stąd z uwagi na wskazane wyżej nadużycie władztwa planistycznego gminy koniecznym było stwierdzenie nieważności § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr a, k.m. [...], obręb [...] oraz załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały w części dotyczącej działki nr a, k.m. [...], obręb [...]. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w podanym zakresie dotyczy lokalizacji na działce nr a ciągu pieszo-jezdnego (KY) oraz wyznaczenia wzdłuż niego nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie - ustalonej w § 30 ust. 11 pkt 8 lit. c tiret pierwsze zaskarżonej uchwały - formy dachów przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków wolnostojących i bliźniaczych dla terenu istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 12-MN. W przepisie tym organ planistyczny określił formę dachu jako wysoki, symetryczny, dwuspadowy lub czterospadowy o pokryciu ceramicznym w kolorze czerwono-brązowym; kalenica główna – równoległa do frontu działek i ulicy. Kształt dachu oraz układ kalenicy wynika z układu urbanistycznego dla obszaru objętego planem (w dużej części zastanego na etapie sporządzania projektu planu) i pozwala zachować harmonię przestrzeni. Ustalenia te są zgodne z wymogami dotyczącymi stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określonymi między innymi w § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.