Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1634/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

TEZY

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.


SENTENCJA

Dnia 24 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 941/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2014 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1550 złotych (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 941/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] sp. z o.o. z/s w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. w S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej L. o mocy do 1 MW na części działek nr ewid. [...], [...] (obręb [...]), położonych w gm. L..

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Żadna z działek położonych w sąsiedztwie inwestycji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, co może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 oraz ust. 3 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów postępowania art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż montaż paneli fotowoltaicznych jest przedsięwzięciem w zabudowie produkcyjnej, dla której to zabudowy w obszarze analizowanym nie występuje dobre sąsiedztwo. W sąsiedztwie terenu inwestycji występuje bowiem wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium, budowa paneli fotowoltaicznych nie różni się co do swojego celu od budowy elektrowni wiatrowych. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, chodzi o przetwarzanie energii naturalnej na energię elektryczną. Organ powołał się na pogląd judykatury, według którego elektrownie wiatrowe uznaje się za urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i jej cel, organ odwoławczy uznał, że budowa elektrowni fotowoltaicznych w postaci modułów ustawianych na stelażach, służących produkcji energii elektrycznej, stanowi rodzaj infrastruktury technicznej. Z tego względu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia analizy urbanistycznej pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż dla urządzeń infrastruktury technicznej - do których należy zaliczyć farmy fotowoltaiczne - jest to wyłączone z mocy postanowień art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium wskazało natomiast okoliczność, iż terenem planowanego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego są działki w części sklasyfikowane jako użytek rolny klasy III (działka nr [...] - 0,84 ha, zaś działka nr [...] - 1,04 ha). Zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy dla tych działek, które zmieni ich przeznaczenie na nierolnicze oznaczać będzie naruszenie postanowień art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), zwanej dalej u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że dla terenu inwestycji, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy teren ten jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże przy sporządzaniu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., który utracił moc obowiązującą na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, pz. 139, z późn. zm.) nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów ww. działek na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że dla planowanej przez [...] Sp. z o.o. w S. inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] spółka z o.o. w S., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy IVb i klasy V; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącego wynikiem błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja strony skarżącej, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone dla jego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny czy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działki nr ewid. [...], [...], obręb [...], położone w gm. L.) możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Zgodnie z załączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów wspomniane działki w części zostały sklasyfikowane jako użytek rolny klasy III (działka nr [...] - 0,84 ha, zaś działka nr [...] - 1,04 ha). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w konfrontacji z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym – zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., co wcześniej podkreślono, nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Sąd stwierdził, że decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zniesienia kryterium obszarowego uprzednio przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., Sąd wskazał, iż ta nowela ma ten skutek, że obecnie dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od obszaru, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra, co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca, dokonując zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zdecydował się na umieszczenie w słowniczku ustawy (poprzez dodanie pkt 29 w art. 4) definicji zwartego obszaru projektowanego na cele rolnicze, zaproponowanego, jako autopoprawka do projektu zmiany ustawy (druk nr 688). Zamiast tego całkowicie zniósł kryterium obszarowe. Wspomniana autopoprawka ujmowała zwarty obszar projektowany, jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczony na rysunku projektu tego planu, liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W założeniu jej autorów proponowana zmiana miała przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa zmiana przepisu i jej uzasadnienie dodatkowo przemawia za trafnością stanowiska, że "zwarty obszar projektowany" nie mógł być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji miała być faktycznie zabudowana (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "teren", którym posługuje się przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przyjmując, iż jest to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Objęty warunkami zabudowy "obszar zwarty", to także teren kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami. Tymczasem obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie wydzielony. Z tego powodu organ słusznie przyjął, iż planami inwestycyjnymi objęta jest działka nr [...] i [...], a nie fragment działki nr [...] i działki nr [...]. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. prezentowana przez skarżącego prowadziłaby do obejścia przepisów u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów u.o.g.r.l., zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do terenów nie stanowiących – tak jak w sprawie – gruntów rolnych klasy I-III. Na tych gruntach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanej z produkcją rolniczą o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] sp. z o.o. z/s w S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., co z kolei skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu,

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę,

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

- § 28 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów nie można ustalić różnic klas w użytkach rolnych gruntów wchodzących w skład działek, na których w części w jakiej stanowią one użytki rolne klasy IVb i V planowana była do realizacji inwestycja skarżącej.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie ze skargą, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych. Na działce o powierzchni 8 ha, której 90 % powierzchni stanowi grunty niepodlegające ochronie, a tylko 10 % powierzchni grunty chronione całkowicie, wyłączono możliwość zabudowy. Taki pogląd zmusza inwestora do podziału działek, co jest zbytnim formalizmem. W ocenie strony skarżącej, żaden przepis prawa nie nakazuje, aby przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy była cała działka o określonym numerze ewidencyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Rację ma więc strona skarżąca, iż treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Podkreślenia wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel nie ma gwarancji, iż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w toku procedury planistycznej uzyska zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze. W takiej sytuacji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a cześć nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w S. z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 490/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m.in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie można również podzielić argumentacji Sądu I instancji dotyczącej interpretacji pojęcia "zwarty obszar projektowany", o którym była mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), którą z dniem 26 maja 2013 r. zniesiono kryterium obszarowe 0,5 ha dla terenów gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które nie wymagały uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia. Następnie ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1338) dodano art. 7 ust. 2a, który w sposób precyzyjny określa kryteria (obszarowe i inne) dla terenów, na których znajdują się grunty rolne klas I-III, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, zapobiegające praktyce inwestorów podziału działek w celu obejścia tego przepisu. Zatem interpretacja art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12 dotyczyła innego stanu prawnego. Ponadto w tej sprawie wniosek inwestora nie dotyczy tych części działek, na których występują gleby klasy III, lecz części, na których znajdują się użytki rolne klasy IVb i V.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 28 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem na mapie ewidencyjnej oznacza się kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia (pkt 3) oraz kontury klas bonitacyjnych, ustalone w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ich oznaczenia. Z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów można ustalić różnice klas w użytkach rolnych gruntów wchodzących w skład działek nr [...] i [...] oraz powierzchnię gruntów poszczególnych klas. Skoro możliwe jest ustalenie powierzchni użytków rolnych poszczególnych klas dla celów ewidencyjnych, to możliwe jest też ustalenie konturów poszczególnych klas bonitacyjnych. Zauważyć należy, iż również organy wykonawcze gmin, występując w procedurze planistycznej o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazują na mapach ewidencyjnych tylko te części działek, na których znajdują się gleby klasy III i wyższych klas bonitacyjnych objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Możliwe jest zatem ustalenie granic tych części działki ewidencyjnej, na których występują użytki rolne niższych klas, niewymagające uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia.

W tej sprawie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż działki nr [...] i [...] w części sklasyfikowane są jako użytek rolny klasy III (działka nr [...] - 0,84 ha, zaś działka nr [...] - 1,04 ha), zatem ustalenie powierzchni użytków rolnych klasy III poprzedzone musiało być ustaleniem granic terenu, na których gleby tej klasy bonitacyjnej występują. Również w przedłożonej przez inwestora decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ustalono, iż działki nr [...] i [...] mają łączną powierzchnię do 14, 1 ha, w decyzji tej wymieniono dokładną powierzchnię użytków rolnych poszczególnych klas bonitacyjnych, które znajdują się na terenie objętym wnioskiem M.i J. W. (np. gleby klasy RVI - 0,185 ha, klasy RV - 2,588 ha, klasy RIV b - 0,388 ha). Wniosek inwestora [...] Sp.z o.o. w S. z dnia 25 lipca 2014 r., na którego scedowano część decyzji środowiskowej (decyzją Wójta Gminy L. z [...] marca 2014 r.) dotyczy terenu użytków rolnych klas IV i niższych o powierzchni do 1,7 ha. Zauważyć należy, iż na urzędowym formularzu tego wniosku wymagane było wskazanie przez inwestora w tabeli powierzchni całej działki oraz powierzchni części działki objętej wnioskiem, co również wskazywało inwestorowi, że możliwe jest wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Na uwzględnienie zasługuje w związku z tym również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany.

W związku z powyższym trafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2014 r. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ I instancji ustali jakie są granice terenu objętego wnioskiem i czy w granicach tych znajdują się wyłącznie użytki rolne niepodlegające ochronie i na tej podstawie rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonych przez inwestora części działek nr [...] i [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.