Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 392/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par.  1 i  par.  2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.  3  par.  1,  art.  151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23  ust.  1,  art.  43  ust.  2,4;  art.  51,  art.  57  ust.  1,   art.  58-60,  art.  60a,  art.  23  ust.  3,
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.  4  ust.  1,  art.  4  ust.  14
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 255,  art.  60,  art.  3, art.  61  ust.  1  pkt  1,  art.  67,  art.  60  pkt  8,  art.  255  ust.  1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 75 w zw. z  art.  73  par.  1  pkt  1,  art.  3  pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art.  7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. jest decyzja Ministra Finansów z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty należności z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 159.898,74 zł.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

G., miasto na prawach powiatu (dalej: strona skarżąca), złożyła [...] maja 2013 r. do Wojewody [...] wniosek o zwrot nadpłaconych dochodów Skarbu Państwa za lata 2008-2012 w łącznej wysokości 159.898,74 zł. We wniosku wskazano, że nadpłata wynikała z mylnego wyliczenia dochodów powiatu za realizację dochodów Skarbu Państwa z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej: "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego") do opłat tych powinno się stosować odpowiednio art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami"). W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że pobrane dochody budżetowe z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, były odprowadzane do budżetu państwa z potrąceniem 5% wpływów, zamiast 25%.

Wojewoda [...] (dalej także organ I instancji) decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty stronie skarżącej wnioskowanej kwoty. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") powołane przez skarżącą regulacje wynikające z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa") znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim ustawa o finansach publicznych nie reguluje danej materii. Przepisy ustawy o finansach publicznych wskazują zaś zarówno na terminy przekazywania pobranych dochodów na rachunek dochodów budżetu państwa, jak i możliwości pomniejszania przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Zatem organ I instancji uznał że jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszenia dochodów odprowadzonych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji tych zadań jest przysługujący jednostce samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym roku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy o finansach publicznych określających zasady planowania i wykonywania budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jedna z tych zasad stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 67 i art. 60 pkt 8 u.f.p., przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i jednocześnie nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa.

Minister Finansów wskazał, że podstawy do rozstrzygnięcia sprawy nie należy doszukiwać się w powołanym w odwołaniu art. 60 pkt 7 u.f.p., gdyż w analizowanym przypadku mamy bowiem do czynienia z dochodami budżetu państwa pobranymi przez jednostkę samorządu terytorialnego związanymi z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i odprowadzonymi na rachunek dochodów budżetu państwa. Stosowne pomniejszenie przekazywanych dochodów następuje zaś, jak wskazano, na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, nie zaś ustaw odrębnych.

Wyjaśnił również, że w art. 60 u.f.p. mowa jest wyłącznie o środkach publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe. Z odwołania Strony wynika natomiast, że określone kwoty zostały przekazane do budżetu nienależnie, w związku z niedokonaniem stosownego pomniejszenia wynikającego z art. 255 ust. 1 u.f.p. Co do zasady zatem nie można tych kwot uznać za środki publiczne stanowiące należności budżetowe, o których mowa w art. 60 u.f.p.

Minister zauważył również, że powołany w sprawie art. 162 pkt 1 u.f.p., określający zasady prowadzenia gospodarki finansowej stanowi, że ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwu następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Takim przepisem dla jednostek samorządu terytorialnego jest regulacja zawarta w art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca:

2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomość. Natomiast organ zauważył, że wskazany art. 255 ust. 1 u.f.p. stanowi o realizacji tego prawa jedynie poprzez pomniejszenie, przy przekazywaniu na właściwy rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej, pobranych dochodów budżetowych o określone procentowo kwoty należne powiatowi. Tym samym potrącenia 25% wskazanych środków można dokonać wyłącznie poprzez stosowne pomniejszenie, o którym stanowi art. 255 ust. 1 u.f.p., a to nastąpić może wyłącznie przy przekazywaniu dochodów. Dopiero przez dokonanie stosownego pomniejszenia można mówić o powstaniu dochodu należnego miastu.

Na powyższą decyzję Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagało się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 60 w związku z art. 67 u.f.p. poprzez przyjęcie, że wskazana należność nie jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, a w konsekwencji, iż nie ma formalnych podstaw do dokonania zwrotu stwierdzonej nadpłaty poprzez brak możliwości zastosowania Ordynacji podatkowej.

W motywach skargi podniesiono, że potrącane z dochodów budżetu państwa kwoty, o których mowa w art. 255 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 80, poz. 526 ze zm.) i art. 4 ust. 134 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego stanowią ustawowy dochód jednostki samorządu terytorialnego. Są więc jej należnością czyli uprawnieniem samorządu do uzyskania świadczenia pieniężnego. Charakteru tego świadczenia nie zmienia fakt, że skarżąca pobrała te dochody w wysokości niższej niż powinna, gdyż z punktu widzenia samorządu jest to jej dochód znajdujący się obecnie w dyspozycji budżetu państwa.

Strona wskazała, że pojęcie "niepodatkowa należność budżetowa" ma swą legalną definicję zamieszczoną w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, który pod tym pojęciem rozumie niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Zdaniem Gminy powyższy zapis oznacza, że należna jednostce samorządu terytorialnego kwota potrącana w myśl powołanych regulacji jest niepodatkową należnością budżetową. I nie traci ona tego charakteru tylko dlatego, że środki te obecnie znajdują się na rachunku budżetu państwa, gdyż są one jemu nienależne. O rodzaju świadczenia nie decyduje to kto go aktualnie posiada tylko to, kto ma do niego tytuł prawny, a Skarb państwa jest jego pozbawiony, gdyż prawo uprawnia go do pozyskania dochodów pomniejszonych o ustawowo określone dochody samorządu.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że jeżeli organ II instancji uważał, że w sprawie nie mamy do czynienia z nadpłatą to postępowanie w tej sprawie nie powinno się toczyć i jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. W sytuacji, gdy sprawa nie kwalifikuje się do drogi postępowania administracyjnego (a tak de facto należy rozumieć stanowisko organów w tej sprawie) umorzenie było zasadne, a skarżącej otworzyłoby to drogę przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy m.in. pobieranie i dochodzenie należności z tytułu wynajmu, sprzedaży tych nieruchomości, a także pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego).

Tryb przekazywania ww. wpływów do budżetu reguluje art. 255 u.f.p., który w ust. 1 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca;

2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie (art. 255 ust. 2 u.f.p.).

Kwestia możliwości dochodzenia kwot, których jednostka samorządu terytorialnego nie potrąciła w wysokości wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który uchwałą z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 35/11, w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego w Olsztynie, stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu były, według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), środkami publicznymi, a według obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu Państwa.

Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonego w ustawie jako "potrącenie", nie mają zastosowania przepisy art. 498 i nast. k.c i w takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych.

Zdaniem SN kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61 ustawy o finansach publicznych należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Z art. 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Dalej SN wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa. W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb postępowania do rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu. Artykuł 67 u.f.p. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z treścią art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ma on zastosowanie do spraw wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., a tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to utrzymanie administracyjnej drogi do rozstrzygania sporów dotyczących zwrotu przekazanych do budżetu państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu. Z mocy jednoznacznego postanowienia art. 67 u.f.p. do tych spraw, wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ordynacji podatkowej, w którym uregulowane zostały także kwestie związane ze zwrotem nienależnie zapłaconego podatku (art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu Najwyższego co do publicznoprawnego charakteru środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podziela jednak poglądu wyrażonego w uchwale co do możliwości zastosowania do domagania się przez powiat zwrotu "nadpłaconych" środków (przekazanych nienależnie do budżetu państwa) przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wśród należności wymienionych w art. 60 nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 pkt 8 u.f.p. w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 powyższej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych, gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8 u.f.p., że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Sądu sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, jak zostało to słusznie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany.

Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że sporne należności zostały odprowadzone do budżetu państwa jako dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, nie zaś jako dochody jednostki.

W skardze strona wskazuje na art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, który jej zdaniem daj podstawę do stwierdzenia nadpłaty i jej zwrotu. Art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że definicje użyte w słowniczku tej ustawy, są używane tylko na użytek tej ustawy, o czym świadczy treść, że cyt. "ilekroć w ustawie (tj. Ordynacji podatkowej) jest mowa o". Poza tym, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim ustawa o finansach publicznych nie reguluje danej materii (art. 67 u.f.p.). Obecnie obowiązujące przepisy prawa (m.in. cyt. wyżej art. 60 pkt 8 u.f.p.) nie dają natomiast podstaw do stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w takim stanie faktycznym. Zauważyć trzeba również, że art. 162 pkt 1 u.f.p. określa zasady prowadzenia gospodarki finansowej i stanowi, że ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających zobowiązujących przepisów. Takim przepisem dla jednostek samorządu terytorialnego jest z cytowany wyżej art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p.

W związku z powyższym zdaniem Sądu, jedyny tryb na skorygowanie "nadpłaty" to tryb wynikający z art. 255 u.f.p., a nie tryb uregulowany w Ordynacji podatkowej.

Uwzględniając fakt, że sprawa dotyczy zwrotu środków przekazanych do budżetu państwa w latach ubiegłych należy jeszcze raz stwierdzić, że w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków. Jak wskazuje J. B. z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej ‘’na podstawie i w granicach prawa’’ (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego ([...], Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8 wydanie, str. 465).

Prawidłowe jest również stanowisko Ministra Finansów zawarte w odpowiedzi na skargę i odnoszące się do podstaw do umorzenia postępowania wszczętego w sprawie na wniosek skarżącej. Słusznie organ odwoławczy przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. o sygn. akt III CZP 35/11, w której Sąd ten stwierdził brak podstaw do dochodzenia roszczeń w analogicznej sprawie na gruncie prawa cywilnego. Dlatego też postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe z uwagi na to, że było prowadzone przez organ niewłaściwy (odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji por. B. A., Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [...], z. 8, s. 33-38). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie istnieje przedmiot sporu, istnieją strony tego postępowania. Dlatego też prawidłowo organy administracyjne wydały zaskarżone orzeczenia.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Powołanie w zaskarżonej decyzji orzeczeń sądów administracyjnych, których uzasadnień skarżąca nie zna i nie miała do nich dostępu nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi z tej przyczyny. Brak możliwości zapoznania się z tezami tych wyroków nie może powodować negatywnych konsekwencji dla wydanej decyzji, gdyż jest okolicznością nie zależną od organu wydającego decyzję.

W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.