Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 588/11 w sprawie ze skargi D.S. i Z.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego solidarnie na rzecz D.S. i Z.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 588/11) oddalił skargę D.S. i Z.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [..] maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

2. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

2.1. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. Starosta Działdowski udzielił B.Ś. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (chlewni) wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

2.2. Pismem z 14 kwietnia 2010 r. D.S. i Z.S. wystąpili do Starosty Działdowskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r. W przekonaniu wnioskodawców, zachowanie wymaganych odległości czy warunków technicznych w zakresie sytuowania budynków na działce nie wyklucza posiadania przez osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu interesu prawnego – i w konsekwencji – nie pozbawia ich statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy skoncentrowali się na dowodzeniu, że wystarczającym warunkiem przyznania im takiego statusu jest możliwość oddziaływania obiektu budowlanego na ich działkę i dom rodzinny.

2.3. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2011 r. Starosta Działdowski wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

2.4. Decyzją z dnia [..] marca 2011 r. Starosta Działdowski odmówił uchylenia powołanej decyzji z dnia [..] sierpnia 2009 r.

Organ skonfrontował opisany przez wnioskodawców stan faktyczny oraz przedstawioną argumentację z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 1997 r.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). Organ ustalił, że przy sytuowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego zachowano wymogi określone w powołanych rozporządzeniach (w szczególności w zakresie odległości pomiędzy działką objętą pozwoleniem na budowę a działką wnioskodawców) oraz uwzględniono uregulowania planu miejscowego. Powyższe świadczyło – w ocenie organu – o tym, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skoro tak, to pogląd o ograniczeniu swobodnego korzystania z należących do wnioskodawców nieruchomości nie znajdował, zdaniem organu, potwierdzenia w stosownych przepisach. Organ uznał, że okoliczność "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie dotkniętej takimi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane).

2.5. D.S. i Z.S. w odwołaniu od wskazanej decyzji z [..] marca 2011 r. zarzucili Staroście Działdowskiemu naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.; dalej: K.c.), polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskodawcy nie posiadali statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się, taki status przysługiwał wnioskodawcom z uwagi na usytuowanie ich nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, która to okoliczność była równoznaczna z narażeniem na ryzyko działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości.

2.6. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję Starosty Działdowskiego z dnia [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i potwierdził, że zachowanie w odniesieniu do inwestycji wymogów określonych w stosownych rozporządzeniach (w szczególności w zakresie odległości obiektów hodowlanych od budynków mieszkalnych), do których nota bene odsyła plan miejscowy, wyklucza istnienie po stronie odwołujących się interesu prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

2.7. D.S. i Z.S. w skardze od powołanej decyzji z [..] maja 2011 r. zarzucili Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu naruszenie szeregu przepisów, m.in. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 144 K.c.

2.8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie.

3. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. WSA stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

3.1. WSA przypomniał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia posiadanie statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę od spełnienia nie tylko przesłanki podmiotowej, tj. bycia inwestorem lub właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości. Zasadnicze znaczenie ma, w ocenie sądu pierwszej instancji, kwestia usytuowania nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (przesłanka przedmiotowa), tj. na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy, o których mowa, to – w przekonaniu WSA – uregulowania zawarte w rozporządzeniu z 1997 r. odnoszące się do konieczności zapewnienia zgodności projektowanej inwestycji i zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz wymogów dotyczących odległości, jakie muszą być zachowane przy realizacji tego typu projektów budowlanych, a także parametrów budynku (chlewni) i urządzeń technicznych (zbiornik na gnojówkę). Analiza akt sprawy pozwoliła sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że nie naruszono ani stosownych przepisów rozporządzenia z 1997 r. i rozporządzenia z 2002 r., ani ustaleń planu dla obszaru, na którym inwestycja ma zostać zlokalizowana.

3.2. Brak zarówno w Prawie budowlanym, jak i w rozporządzeniu z 1997 r. definicji pojęcia "budowli rolniczej uciążliwej dla otoczenia" skłonił WSA do odwołania się do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 2004 r.). WSA zwrócił uwagę na: po pierwsze, okoliczność, że w odniesieniu do planowanej inwestycji sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie było – w świetle przepisów rozporządzenia z 2004 r. – wymagane, po drugie, wielkość inwestycji, po trzecie, jej znaczne oddalenie od najbliższego budynku mieszkalnego, po czwarte, rozumienie przypisywane przez Słownik Języka Polskiego PWN przymiotnikowi "uciążliwy". Zdaniem WSA, wskazane względy nie pozwoliły uznać kwestionowanego projektu inwestycyjnego za budowlę rolniczą uciążliwą dla otoczenia. Z tego powodu powołany przez skarżących § 11 rozporządzenia z 1997 r., odnoszący się do kwestii usytuowania projektowanych budowli względem dominujących kierunków wiatru, nie ma – w ocenie sądu pierwszej instancji – zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

3.3. WSA podzielił zajęte przez orzekające w sprawie organy stanowisko, zgodnie z którym decyzja Starosty Działdowskiego z dnia [..] sierpnia 2009 r. w sprawie pozwolenia na budowę – wbrew twierdzeniom p. S. – nie naruszyła w stosunku do skarżących takiego interesu prawnego, który dałby się wyprowadzić z konkretnego przepisu prawa. WSA odnotował, że budowa chlewni z uwagi na specyficzny charakter tego przedsięwzięcia może nieść za sobą ryzyko pewnych uciążliwości. Niemniej, interes faktyczny, jaki osoby narażone na tego typu dyskomfort posiadają w niedopuszczeniu do realizacji przedmiotowej inwestycji, nie przemawia, w ocenie sądu pierwszej instancji, za uznaniem takich osób za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem WSA, skoro p. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r., to tym samym postawiony przez skarżących zarzut pozbawienia ich możliwości udziału w tamtym (tj. pierwotnym) postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia. Na marginesie WSA zasygnalizował, że ocena ewentualnego generowania immisji przez chlewnię nie należy do jego kompetencji i wskazał w tym zakresie na kognicję sądu powszechnego.

4. W skardze kasacyjnej D.S. i Z.S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

4.1. Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (błędnie wskazanego jako "art. 145 § 1 pkt /a/" P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego lub w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 K.c., polegające na nieuchyleniu decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [..] maja 2011 r. i decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [..] marca 2011 r. oraz nieuznaniu "przymiotu stron skarżących wskutek zastosowania błędnej wykładni przepisów skutkującej przyjęciem nieuciążliwości inwestycji (braku interesu prawnego skarżących)";

- po drugie, art. 141 § 4 P.p.s.a. – polegające na nieuwzględnieniu konieczności dokonania oceny uciążliwości inwestycji na podstawie art. 144 K.c. "w związku z przepisami prawa budowlanego" oraz pominięciu istniejących w sprawie okoliczności dotyczących ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego;

- po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (błędnie wskazanego jako "art. 145 § 1 pkt /a/ i /c/") P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego lub § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 144 K.c. i art. 7 i art. 77 K.p.a. – polegające na nieuwzględnieniu skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji;

- po czwarte, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. – polegające na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie, należało uwzględnić okoliczność, że pozwolenie budowlane w chwili jego wydawania nie spełniało wymogów § 21 uchwały nr [..] Rady Gminy D. z dnia [..] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D.

4.2. Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- po pierwsze, § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 K.c. – skutkującej zawężeniem rozumienia "uciążliwości dla otoczenia";

- po drugie, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – skutkującej zawężeniem pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

4.3. Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 47 zdanie pierwsze w zw. z art. 17 zdanie pierwsze i zdanie trzecie Karty Praw Podstawowych w zw. z § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 K.c. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują w pozbawieniu ich "prawa do wniesienia skutecznej skargi w trybie sądowo-administracyjnym nakierowanej na ochronę skarżących przed konsekwencjami niezgodnych z prawem zaniechań organów administracyjnych".

4.4. Uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do następujących twierdzeń.

Skarżący kasacyjnie koncentrują się na dowodzeniu, że badanie – na potrzeby ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – kwestii uciążliwości inwestycji nie może abstrahować od konkretnych stosunków miejscowych. W ocenie skarżących kasacyjnie, jeżeli wykazali oni istnienie uciążliwości w rozumieniu § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r., to tym samym nie daje się utrzymać stanowisko, w myśl którego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie dotyczy ich interesu prawnego. Niezależnie od powyższego, analiza zagadnienia uciążliwości we wskazanym aspekcie nie powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o przepisy "techniczne" prawa administracyjnego. W ocenie skarżących kasacyjnie, z nieistnienia obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko nie można skutecznie wywodzić poglądu o braku "uciążliwości sąsiedzkiej" w rozumieniu art. 144 K.c. W przekonaniu skarżących kasacyjnie, alternatywna możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym nie może być skutecznie powoływana jako argument za odmową uznania ich interesu prawnego. Taki tok rozumowania prowadzi bowiem do pozbawienia skarżących "prawa (...) do polemiki z orzeczeniami administracyjnymi", naruszając – w konsekwencji –"reguły prawa międzynarodowego".

4.5. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed WSA oraz postępowania kasacyjnego.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Z uwagi na charakter sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej punktem wyjścia należało uczynić przepisy prawa materialnego będące podstawą orzekania przez organy administracji, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 11 i § 12 rozporządzenia z 1997 r., przez ich błędną wykładnię. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżących do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony organy orzekające w sprawie i sąd pierwszej instancji oparły się na zawężającym rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Nie można zatem przyjąć, że samo zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, w wyniku wybudowania obiektu niespełniającego wymaganych warunków technicznych. Utrudnienia te mogą zatem wynikać z faktu niezachowania wymogów technicznych innych niż ustalone minimalne odległości dla danego rodzaju obiektów oraz innych wymogów ustalonych w przepisach odrębnych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. w przypadku budynku inwentarskiego przepisami rozporządzenia z 1997 r. (art. 35 Prawa budowlanego). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora na nieruchomość skarżących nie może uzasadniać przyznania im przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 11 i 12 rozporządzenia z 1997 r. usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia powinny być odizolowane od przyległych terenów pasami zieleni średnio- i wysokopiennej. Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że kwestia uciążliwości wynikających z wydzielania zapachów jest uregulowana normatywnie i nie stanowi, jak twierdzi sąd pierwszej instancji, tylko pewnego rodzaju dyskomfortu osób egzystujących w niedalekim otoczeniu, mogącym świadczyć o posiadaniu przez nich jedynie interesu faktycznego nie gwarantującego statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stałe przebywanie w zakresie oddziaływania nieprzyjemnego zapachu jest stanem meczącym i dokuczliwym, a w konsekwencji trudnym do zniesienia, nawet jeżeli po jakimś czasie można się do niego przyzwyczaić, co odpowiada także słownikowej definicji uciążliwości.

Zarówno Prawo budowlane, jak i rozporządzenie z 1997 r. nie definiuje pojęcia "budowli rolniczej uciążliwej dla otoczenia". Nie można jednak podzielić poglądu sądu pierwszej instancji o możliwości odwołania się w takim przypadku do uregulowań zawartych w rozporządzeniu 2004 r. Przepisy powołanego rozporządzenia wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) stanowiły transpozycję dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248). Określenie w tym rozporządzeniu rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dotyczyło postępowań administracyjnych w sprawie indywidualnych ocen oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Postępowania te, kończące się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, mają na celu zidentyfikowanie oraz ocenę na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska jakie może wywołać planowane przedsięwzięcie, z uwagi na jego szczególną uciążliwość. Ponadto służą one wypracowaniu rozwiązań pozwalających na wyeliminowanie bądź zminimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego wszystkich najbardziej uciążliwych inwestycji dla środowiska naturalnego.

Rozporządzenie z 1997 r. dotyczy natomiast jedynie budowli rolniczych realizowanych dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takich jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę lub zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu (§ 3 rozporządzenia z 1997 r.). Oceny zatem, które z nich są uciążliwe w rozumieniu § 11 i 12 tego rozporządzenia należy dokonać jedynie w ramach tej kategorii budowli. Jak wynika z samego brzmienia § 11 dotyczy on budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapachy i wydzielanie się substancji toksycznych. Taką budowlą jest otwarty zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz płyta gnojowa. Z tego też względu w rozporządzeniu z 1997 r. określono minimalne odległości tych budowli m. in. od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Wymóg zachowania tych odległości dotyczy wszystkich tego rodzaju budowli, niezależnie od ich wielkości. W konsekwencji należy przyjąć, że wszystkie te budowle powinny być sytuowane z zachowaniem wymogów ustalonych w § 11 i 12 rozporządzenia z 1997 r.

Natomiast szczególnie uciążliwe budowle rolnicze, w których prowadzi się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) wymagało, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a rozporządzenia z 2004 r. dodatkowej oceny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko dokonywanej na podstawie sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Mając na uwadze przywołane wyżej wymogi warunków technicznych dotyczące usytuowania budowli rolniczych należy przyjąć, że wyznaczają one obszar oddziaływania tych budowli, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sąd pierwszej instancji powinien zatem dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości dokonania konkretyzacji przepisów § 11 i 12 rozporządzenia z 1997 r. ustanawiających zakres interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego, uwzględniając lokalne uwarunkowania.

Bez znaczenia jest natomiast na etapie ustalania obszaru oddziaływania obiektu czy wymogi warunków technicznych zostały w ramach budowy tego budynku spełnione, bowiem kwestia ta może być ustalona dopiero w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, z udziałem wszystkich stron. W toku tego postępowania możliwe będzie też ustalenie czy pozwolenie budowlane w chwili jego wydawania nie spełniało wymogów § 21 uchwały nr [..] Rady Gminy D. z dnia [..] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. Przedwczesny jest zatem na obecnym etapie postępowania zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia w powyższym zakresie materiału dowodowego na podstawie akt sprawy.

Jako pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 47 zdanie pierwsze w zw. z art. 17 zdanie pierwsze i zdanie trzecie Karty Praw Podstawowych przez pozbawienie skarżących ich "prawa do wniesienia skutecznej skargi w trybie sądowo-administracyjnym nakierowanej na ochronę skarżących przed konsekwencjami niezgodnych z prawem zaniechań organów administracyjnych". Skarżący nie zostali w niniejszej sprawie pozbawieni prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.