Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 344/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 9 lutego 2007 r. nr I/1/07 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Gminy w K. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w K. uchwałą Nr I/1/07 z dnia 09 lutego 2007 roku podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 roku Nr 159, poz. 1547 ze zmianami) oraz art. 18 ust. 2pkt. 15 i art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zmianami) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. S. - w związku z nie złożeniem w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Pismem z dnia 21 marca 2007 roku skierowanym do Rady Gminy K. M. S. zwrócił się o uchylenie przez Radę wyżej cytowanej uchwały jako niezgodnej z prawem zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku i wezwał do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w terminie 10 dni.

W skardze z dnia 04 kwietnia 2007 roku złożonej za pośrednictwem organu: Rady Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w R. na uchwałę Nr I/1/07 Rady Gminy w K. z dnia 09 lutego 2007 roku M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały jako podjętej na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją i o zasądzenie od Rady Gminy K. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę prawną skarżący wskazał przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 roku Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm. ). Podniósł, iż ślubowanie złożył 27 listopada, a oświadczenie majątkowe radnego jeden dzień po terminie, w dniu sesji to jest 28 grudnia.

Skarżący zarzucił, że na sesji Rady Gminy K. w dniu 09 lutego 2007 roku uniemożliwiono mu głosowanie, nie przesłano mu żadnych materiałów i treści uchwał a jedynie zaproszenie i porządek obrad.

Na sesji Rady Gminy w dniu 29 marca 2007 roku Przewodniczący Rady odczytał pismo skarżącego o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego o którym nie powiadomił wcześniej innych radnych i jedyną formą ustosunkowania się Rady Gminy K. do jego pisma było odczytanie przez Przewodniczącego fragmentu artykułu gazety opisujących podobną sytuację radnych ościennej gminy.

W międzyczasie M. S. zwrócił się na piśmie do Wojewody [...] z prośbą o wstrzymanie procedury wyborczej do czasu wyjaśnienia sprawy. Jego pismo pozostało bez jakiegokolwiek odzewu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku w którym Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy na mocy których utracili mandaty radni, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którzy nie złożyli na czas oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o działalności majątkowej małżonka. Trybunał stwierdzał, że wygaśnięcie mandatów samorządowców, jako kara za nie złożenie wymaganych przez prawo oświadczeń to sankcja nieproporcjonalna do przewinienia. Sankcja proporcjonalna to taka która jest niezbędna do osiągnięcia celu, w tym przypadku transparentności życia publicznego, któremu służy i nie może stanowić zbyt wysokiego kosztu realizacji założonego celu. Utrata mandatów za nie złożenie tych oświadczeń nie spełnia tych kryteriów i jako taka jest niekonstytucyjna.

W odpowiedzi na skargę - w piśmie z dnia 07 maja 2007 roku - Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż skarga była przedmiotem głosowania na sesji rady w dniu 27 kwietnia 2007 roku i została odrzucona bowiem przeciw uchyleniu uchwały z dnia 09 lutego 2007 roku było 14 głosów a za uchyleniem uchwały 0 głosów. Stwierdzała nadto, iż podejmując przedmiotową uchwałę działała zgodnie z prawem - przepisem zawartym w art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t. j. Dz. U. z 2003 roku nr 159, poz. 1547 ze zmianami). Obecnie nie ma podstawy prawnej do uchylenia przez Radę uchwały we własnym zakresie. Organy administracji państwowej i organy samorządowe zobowiązane są do działania zgodnie z obowiązującym prawem stanowionym w ustawach i aktach wykonawczych, natomiast Sąd ma prawo stosować wprost przepisy Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej także: p.p.s.a. ), zaś sędziowie sądów administracyjnych podlegają jedynie Konstytucji RP oraz ustawom ( art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, iż zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zwana dalej u. s. g., tak więc na podstawie tego przepisu może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga została złożona po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym wymogi formalne do jej wniesienia zostały spełnione. W wyniku podjęcia tej uchwały skarżący utracił mandat, jaki uzyskał w przeprowadzonych wyborach. Utrata tego mandatu niewątpliwie narusza jego interes prawny.

W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż skarżący składając oświadczenie o swoim stanie majątkowym po upływie 30 dniowego terminu od dnia złożenia ślubowania naruszyli dyspozycję art. 24 h ust. 4 u. s. g.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia zastała podjęta m. in. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co do którego to przepisu Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007 roku orzekł, że jest on niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednakże Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W niniejszej sprawie tak się nie stało, w związku z czym omawiany przepis, którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona, utracił moc 19 marca 2007 roku - data ogłoszenia wyroku w dzienniku ustaw Nr 48 poz. 327).

Jak stwierdzono już wyżej sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem administracyjnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przepis art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw utracił moc z datą ogłoszenia wyroku TK w sprawie K 8/07, to jest z dniem 19 marca 2007 roku, co oznacza, że w dacie podejmowania uchwały przez Radę Gminy w K. zaskarżonej uchwały przepis ten obowiązywał. W związku z tym rozważenia wymaga kwestia czy podjęta uchwała w rozważanym stanie faktycznym i prawnym winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji R. P. , Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że stanowi ona inaczej. Natomiast przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi oraz, że podlegają tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd. Oznacza to, że w sprawie niniejszej sąd władny był dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, zwłaszcza w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis, na podstawie którego uchwała została podjęta jest niezgodny z tą Konstytucją. Za celowością badania przez Sąd zgodności przedmiotowej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, z pominięciem przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1a, którego niekonstytucyjność została stwierdzona dopiero po jej podjęciu przemawiają także uregulowania zawarte w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 190 ust 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Natomiast art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie.

Ponadto należy podnieść, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 a, natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiej możliwości nie przewidują. Brak jest bowiem unormowań które pozwalałyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia, czy też w innym trybie podjęcia uchwały w tym samym przedmiocie. W sytuacji gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem administracyjnym, pozbawione racji było by kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis przewidujący utratę mandatu na skutek nie złożenia w terminie 30 dni od dnia ślubowania oświadczenia majątkowego został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 a, także z art. 2 Konstytucji nie z powodu samego wprowadzenia takiej sankcji, lecz z tego powodu, że sankcja ta była automatyczna i bezwzględna. Przepisy nie wprowadzały bowiem żadnego zróżnicowania między świadomym i celowym uchylaniem się przez wójtów, radnych i inne osoby od wypełniania ciążącego na nich obowiązku złożenia oświadczenia a sytuacją gdy takie oświadczenie zostało złożone, ale na przykład z niewielkim uchybieniem terminu albo też z przyczyn niezależnych od zobowiązanego. Trybunał wskazał między innymi, że "surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych; niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego / ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborców skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości / wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjności tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji".

W myśl art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw .

Reasumując, skład orzekający uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją.

Zastosowana wobec skarżącego sankcja jest więc nieproporcjonalna w stosunku do uchybienia jakiego się dopuścił i w sposób nieproporcjonalny wkracza w bierne prawo wyborcze jakie przysługuje skarżącemu dzięki któremu został wybrany w bezpośrednich wyborach do Rady Gminy K., jak i czynne prawo wyborcze osób które go wybrały.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie jak w punkcie 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania wydano w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.