Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 766/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 2 art. 50 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 690/18 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz I. P. kwotę 800,00 (osiemset) zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 690/18 oddalił skargę I. P. (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) w dniu 2 lutego 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia przez skarżącą oraz R. P. robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], [...], obręb [...], w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbudowę parteru i przebudowę piętra) tego budynku została wcześniej uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 482/09.

Po wykonaniu w dniu 16 lutego 2010 r. oględzin nieruchomości, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą techniczną oraz zabezpieczenia obiektu, poprzez założenie foli PCV na rozebranej części dachu budynku.

PINB w dniu 25 marca 2010 r. przeprowadził ponowną kontrolę, w trakcie której stwierdził, że inwestorzy pomimo doręczenia im w dniu 17 marca 2010 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuowali roboty. Ustalił, że budynek był rozbudowany i nadbudowany, ale nie posiadał więźby dachowej i pokrycia dachowego nad częścią główną budynku. Nad nowo dobudowanym wykuszem na rogu budynku od strony północno-zachodniej wykonana była już więźba dachowa, bez pokrycia i bez podbitki. Wejście do budynku, tj. front budynku od ulicy [...] został rozbudowany - róg budynku od strony północnej zlicowany został z istniejącymi ścianami od strony ulicy [...] i od strony sąsiedniej posesji nr [...]. Ściana frontowa budynku od strony ulicy [...] została nadbudowana do górnego poziomu nadproża nad oknem na poddaszu. Część nadbudowana nie posiadała jeszcze stropu nad piętrem. Kominy znajdujące się w budynku miały pierwotną wysokość. Ściany zewnętrzne od strony ulicy [...] oraz od strony posesji nr [...] były rozbudowane, posiadały pierwotny układ okien i pierwotny tynk. Ponowne oględziny obiektu zostały przeprowadzone w dniu 19 kwietnia 2010 r. i wykazały dalszy postęp robót, m.in. wykonanie w całości dachu zarówno na części głównej budynku jak i wykuszu.

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie wykonanym po wstrzymaniu robót, tj. rozbiórkę pokrycia dachowego w całości oraz więźby dachowej nad częścią główną budynku. DWINB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, celem dokładnego określenia zakresu robót wykonanych po ich wstrzymaniu. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 534/10 WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na tę decyzję.

Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie wykonanym po wstrzymaniu robót, tj. rozbiórkę pokrycia dachowego w całości oraz więźby dachowej nad częścią główną budynku, rozbiórkę schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku oraz styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości. Organ powołał się na wcześniej przeprowadzone kontrole w dniach 19 lipca 2010 r., 24 sierpnia 2010 r. i 10 sierpnia 2011 r. DWINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy, jednak na skutek skarg skarżącej i H. W. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 331/15 uchylił obie decyzje, wskazując na konieczność i możliwość jednoznacznego ustalenia stanu zaawansowania robót po wstrzymaniu robót.

PINB następną decyzją z dnia 17 maja 2016 r., nr 53/2016 nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie: a) pokrycia dachowego w całości, b) więźby dachowej w części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem), c) schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku wraz z balustradami przy schodach i w podcieniu w całości, d) styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości, e) ściany szczytowej od strony ul. [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę, f) stropu nad piętrem w całości, g) nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób następujący: 7 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...]; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę ogrodu; 16 warstw cegieł i czapy komina usytuowanego na połaci dachowej nachylonej w stronę posesji nr [...] przy ul. [...], h) wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...], i) wypełnień okiennych w ilości 2 sztuk na ścianie głównej budynku (nie na wykuszu) od strony nieruchomości przy ul. [...] w sposób następujący: wypełnienie po otworze okiennym na parterze w całości, wypełnienie po otworze okiennym i drzwiach balkonowych na piętrze w części (część do rozbiórki będzie wyraźnie widoczna po zdemontowaniu styropianu), j) okna w ścianie od ogrodu na parterze po lewej stronie oraz zamurowanie otworu okiennego po zdemontowanym oknie, k) drewnianych elementów podbitki wykusza na piętrze w całości, l) schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości, ł) balustrad na tarasie od ogrodu oraz balustrad w wykuszu na piętrze w całości.

Decyzja ta została uchylona decyzją DWINB z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] z uwagi na, jak wskazał organ odwoławczy, potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a skarga na tę decyzję oddalona została wyrokiem WSA

we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 88/17.

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] PINB nakazał rozbiórkę obiektu w zakresie określonym analogicznie jak w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania DWINB decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 789/17 uchylił jednak tę decyzję wskazując, że organ odwoławczy nie rozważył, jakie jeszcze okoliczności wymagają wyjaśnienia w drodze rozprawy administracyjnej, skoro ustalono, że kierownik budowy J. S. nie żyje, a skarżąca nie była w stanie precyzyjnie określić zakresu wykonanych robót, nie żyje również współinwestor R. P., w jego miejsce weszli następcy prawni (J. P. i A. P.). Zdaniem Sądu DWINB nie uwzględnił też, że w ostateczności może rozprawę administracyjną przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego.

W konsekwencji DWINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że skoro inwestorzy nie zastosowali się do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, to w takiej sytuacji obligatoryjnie wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty, stosownie do art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą). W oparciu o dokumentację zdjęciową sporządzoną w toku kolejnych kontroli i oględzin oraz innych dowodów uznał, że zakres prac rozbiórkowych obejmuje wyłącznie te części budynku, które wykonano po kontroli dokonanej w dniu 25 marca 2010 r. W opinii organu materiał dowodowy pozwalał także dokonać jednoznacznego rozstrzygnięcia bez dodatkowych czynności procesowych, tj. bez rozprawy administracyjnej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, podnosząc w szczególności niewykonanie przez organy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach WSA we Wrocławiu z 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 331/15 i 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 789/17 oraz oparcie ustaleń na niewystarczających dowodach, a w konsekwencji nieprecyzyjne i niejasne określenie obowiązku rozbiórkowego.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że analiza materiału dowodowego sprawy wykazuje niezbicie, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku były kontynuowane, pomimo doręczenia inwestorom w dniu 17 marca 2010 r. postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu potwierdzają to jednoznacznie kontrole i oględziny terenu przeprowadzane przez PINB w okresie po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. W sprawie nieuchronne jest więc wydanie decyzji rozbiórkowej, otwarta jest tylko kwestia zakresu przedmiotowego tej decyzji. Sąd powołał wyrok z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 331/15 podkreślając, że wyrażone w nim stanowisko obejmuje wyłącznie wskazanie kierunku niezbędnych badań, nie przesądzając jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane za właściwe. Sąd podkreślił przy tym, że oględziny przeprowadzone w dniu 18 kwietnia 2016 r. wskazały na dalszy postęp robót budowlanych w stosunku do stanu wynikającego z oględzin dokonanych w dniu 10 sierpnia 2011 r., bowiem wykonano balustrady na tarasie od ogrodu oraz na wykuszu na piętrze. Dowód z dziennika budowy oraz z wyjaśnień inwestorów oraz kierownika budowy już wcześniej został przeprowadzony. Ostatni wpis w dzienniku budowy stwierdzający prowadzenie robót - odbiór zbrojenia stropu i wieńca nad parterem, zezwolenie na betonowanie - miał miejsce w dniu 21 stycznia 2010 r., a więc przed wydaniem nakazu wstrzymania budowy. Inwestorzy i kierownik budowy stwierdzili zaś, że zakres robót budowlanych zabezpieczających po ich wstrzymaniu określono w przedłożonym orzeczeniu technicznym, a po tych terminach wykonano nadbudowę ścian szczytowych do obrysu nowej więźby dachowej, montaż konstrukcji drewnianej dachu, montaż elementów pokrycia dachu, w tym pokrycia dachówką ok. 60%, a przy złej pogodzie trwają prace remontowe części mieszkalnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii rozprawy administracyjnej, Sąd nawiązał do wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 789/17, w którym podkreślono, że wskazań określonych we wcześniejszym wyroku z dnia 8 października 2015 r. dotyczących rozprawy administracyjnej nie należy rozumieć jako obligatoryjnych.

Jak wskazał Sąd w kolejnym fragmencie uzasadnienia, nakaz rozbiórki pokrycia dachowego w całości i więźby dachowej w części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem) potwierdza m.in. zestawienie zdjęć wykonanych podczas kontroli z dnia 25 marca 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas oględzin w dniu 19 kwietnia 2010 r. i kontroli z dnia 19 lipca 2010 r. Nakaz rozbiórki schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku wraz z balustradami przy schodach i w podcieniu w całości potwierdza zestawienie zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniu 24 sierpnia 2010 r. i kontroli z dnia 10 sierpnia 2011 r. Nakaz rozbiórki styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości potwierdza z kolei zestawienie zdjęć wykonanych podczas kontroli z dnia 25 marca 2010 r. ze zdjęciami wykonanymi podczas kontroli z dnia 19 lipca 2010 r. i oględzin z dnia 24 sierpnia 2010 r. Nakaz rozbiórki ściany szczytowej od strony ul. [...] od poziomu parapetu okien na piętrze w górę, wynika z ustaleń opartych na wyjaśnieniach H. W. i I. S. w toku oględzin z dnia 19 kwietnia 2010 r., gdzie wskazali, że całą nadbudowę w tym zakresie wykonano po dniu 17 marca 2010 r. Nakaz rozbiórki stropu nad piętrem w całości ustalono na podstawie zdjęć z kontroli z dnia 25 marca 2010 r., na których widać, że przedmiotowy budynek nie posiadał wówczas stropu nad piętrem. Potwierdza to widok wnętrza budynku przez otwory okienne w ścianie szczytowej na piętrze. Późniejsze wykonanie stropu potwierdziły oględziny z dnia 19 kwietnia 2010 r. i z dnia 18 kwietnia 2016 r. Nakaz rozbiórki nadbudowanych części wszystkich trzech kominów w sposób opisany przez PINB potwierdza zestawienie zdjęć z dnia 25 marca 2010 r., obrazujących "stare kominy" oraz zdjęć z dnia 19 kwietnia 2010 r. i 19 lipca 2010 r., na których widoczny jest zakres nadbudowanych kominów. Nakaz rozbiórki wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...] potwierdza zestawienie zdjęć z oględzin dnia 19 kwietnia 2010 r., na których widoczne są z tej strony 4 okna oraz zdjęć z dnia 19 lipca 2010 r., wskazujących na zamurowanie tych okien. Nakaz rozbiórki wypełnień okiennych w ilości 2 sztuk na ścianie głównej budynku (nie na wykuszu) od strony nieruchomości przy ul. [...] w sposób wskazany w decyzji PINB (tj. wypełnienie po otworze okiennym na parterze w całości, wypełnienie po otworze okiennym i drzwiach balkonowych na piętrze w części - część do rozbiórki będzie wyraźnie widoczna po zdemontowaniu styropianu) również znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Z kolei ze zdjęć wykonanych podczas kontroli z dnia 25 marca 2010 r. i oględzin z dnia 19 kwietnia 2010 r. wynika, że będący przedmiotem robót budynek posiadał od strony posesji nr [...] dwa okna (jedno zwykłe, drugie balkonowe). W dniu 19 lipca 2010 r. okno zwykłe było już zamurowane w całości, zaś balkonowe – do połowy. Nakaz zdemontowania dodatkowego okna w ścianie od ogrodu (tył budynku) na parterze a następnie zamurowanie otworu okiennego po zdemontowanym oknie wynika z zestawienia zdjęć z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz zdjęć z dnia 19 lipca 2010 r. Nakaz rozbiórki drewnianych elementów podbitki wykusza na piętrze w całości znajduje potwierdzenie w zestawieniu zdjęć z kontroli z dnia 25 marca 2010 r. oraz zdjęć z oględzin z dnia 18 kwietnia 2016 r. Nakaz rozbiórki schodów zewnętrznych z tarasu na ogród w całości znajduje potwierdzenie w zdjęciach z oględzin z dnia 19 kwietnia 2010 r., na których nie ma jeszcze tych schodów oraz z oględzin z dnia 18 kwietnia 2016 r., na których są już widoczne. Wreszcie nakaz rozbiórki balustrad na tarasie od ogrodu oraz balustrad w wykuszu na piętrze w całości wynika z ustaleń dokonanych w ramach oględzin z dnia 10 sierpnia 2011 r., w trakcie których sporządzono zdjęcia wskazujące wyraźnie, że takich balustrad nie było oraz oględzin z dnia 18 kwietnia 2016 r., gdzie balustrady już występują.

Mając to na uwadze Sąd przyjął, że zebrany materiał dowodowy, przede wszystkim dokumentacja fotograficzna, był wystarczający do wydania decyzji określającej orzeczony zakres rozbiórki. Dodatkowo zaznaczył, że organy opierały się w swych ustaleniach także na innych środkach dowodowych, w tym wyjaśnieniach składanych przez inwestorów. Zauważył, że roboty polegające na ociepleniu budynku nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże wstrzymanie robót oznaczało zakaz prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, poza zabezpieczającymi.

Końcowo Sąd odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi podkreślając m.in., że w przypadku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy we wskazanym terminie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nakaz wstrzymania robót obowiązuje, pomimo upływu tego okresu, co wynika z art. 50 ust. 4 ustawy. Co więcej, późniejsze uchylenie decyzji rozbiórkowej w toku instancji nie pozbawia organu nadzoru kompetencji do wydania kolejnej decyzji rozbiórkowej, skoro ciągle obowiązuje postanowienie wstrzymujące roboty. Jest oczywiste, że w

przypadku dalszego kontynuowania przez inwestora robót budowlanych zakres obowiązku rozbiórkowego określonego w kolejnej decyzji musi być szerszy. W przeciwnym razie zasadniczy cel instytucji z art. 50a pkt 2 ustawy nie zostałby spełniony.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę w całości.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po dwa zarzuty procesowe i materialnoprawne.

Jako pierwszy zarzut procesowy pełnomocnik wskazała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz.735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) polegające na oddaleniu skargi, mimo dokonania przez organy administracyjne błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy z uwagi na niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego, tj.:

- uznanie, że w sposób jednoznaczny ustalono zakres robót wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót, a stan ten został utrwalony w dniu 25 marca 2010 r., gdy dokonano pierwszej kontroli budowy, co pozwala obecnie na ustalenie zakresu w jakim powinna zostać przeprowadzona rozbiórka obiektu, podczas gdy zakres został ustalony nieprawidłowo, ponieważ obejmuje takie elementy obiektu, które nie powinny podlegać rozbiórce;

- przyjęcie, bez zweryfikowania tego faktu w trakcie kontroli, że konstrukcja dachu została rozebrana w całości i wykonana od nowa, podczas gdy z treści decyzji

o warunkach zabudowy, orzeczenia technicznego oraz projektu budowlanego wynika, że część konstrukcji została wykorzystana do rozbudowy dachu, tym samym stanowiła część istniejącą legalnie, która nie powinna podlegać rozbiórce, wobec czego orzeczenie nakazu rozbiórki więźby dachowej nad budynkiem w całości nie jest prawidłowe;

- ustalenie podczas kontroli budowy w dniu 25 marca 2010 r., że w ogóle nie było stropu nad pierwszym piętrem budynku, co przyjęto na podstawie zdjęć wykonanych wyłącznie od frontu budynku, podczas gdy zdjęcia te nie ujawniają całej bryły budynku, a przez to brak jest podstaw do uznania, że strop nie istniał od tylnej części budynku i podlegał odpowiedniemu uzupełnieniu zgodnie z orzeczeniem technicznym;

- ustalenie, że cztery otwory okienne w pierwotnej bryle budynku od strony ul. [...] istniały legalnie, wobec czego ich wypełnienie powinno podlegać rozbiórce, podczas gdy otwory te nie były przewidziane w pierwotnym projekcie budowlanym, wobec czego stanowiły samowolę budowlaną i obecnie nakaz rozbiórki ich wypełnień stanowi nakaz powrotu do stanu niezgodnego z prawem;

- ustalenie, że wykonane roboty w żadnym zakresie nie mogą zostać uznane za roboty wykonane w ramach niezbędnych zabezpieczeń, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w tym zakresie jakiejkolwiek analizy bądź postępowania dowodowego, w szczególności pod kątem ustalenia tego jaki rodzaj zabezpieczeń w niniejszej sprawie należy uznać za niezbędny, tymczasem wyłącznie takie elementy budynku jak konstrukcja czy pokrycie dachu mogą zapewnić skuteczne i niezbędne zabezpieczenie obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych;

- ustalenie, że pomiary wykonane w dniu kontroli 16 lutego 2010 r. dawały podstawę do wstrzymania robót i następnie nakazu rozbiórki części robót wykonanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu, podczas gdy były one błędne, a właściwie wykonane pomiary potwierdzały spełnienie warunków technicznych, co ma wpływ na ocenę zasadności wstrzymania robót.

Drugi zarzut procesowy odniesiono do art. 269 § 1 P.p.s.a. W jego rozwinięciu pełnomocnik wytknęła odstąpienie od oceny prawnej zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 i uznanie, że postanowienie o wstrzymani robót budowlanych stosuje się także do robót niewymagających pozwolenia na budowę, wobec czego zabronione jest ich wykonywanie, a ewentualne wykonanie powinno skutkować nakazem rozbiórki. Wskazała, że z poglądu wyrażonego w uchwale wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót stosuje się do robót niewymagających pozwolenia, o ile są one wykonywane niezgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 in fine ustawy, tym samym uznać należy, że w przypadku gdy nie były one wykonywane niezgodnie z tymi przepisami, brak jest podstaw do ich wstrzymania i wydania decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu wykonanych w ich wyniku.

Kolejny zarzut - materialnoprawny - podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 50a pkt 2 ustawy polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę całych części obiektu, mimo iż część wykonanych robót została wykonana legalnie, nie wymagała pozwolenia na budowę bądź stanowi niezbędne zabezpieczenia obiektu lub też wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Dodatkowo pełnomocnik stwierdziła, że zgodnie z orzecznictwem po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie jest możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 50a pkt 2 ustawy, wobec czego brak jest podstaw do orzeczenia ich rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy.

Ostatni zarzut podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 50a pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy polegające na uznaniu, że roboty niewymagające pozwolenia na budowę objęte są zakresem obowiązywania zakazu wykonywania robót budowlanych orzeczonego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy, w związku z czym ich wykonywanie po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót powinno skutkować orzeczeniem nakazu ich rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy. Pełnomocnik argumentowała, że z oceny prawnej zawartej w uchwale NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 w wynika, że wstrzymanie nakazu robót niewymagających pozwolenia na budowę jest możliwe, jeśli roboty naruszają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 in fine ustawy, w związku z czym należy uznać, że te same przypadki obejmują nakaz ich wstrzymania i ewentualne podstawy do nakazu rozbiórki, jeśli postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane w przedmiocie innych prac budowlanych.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła również, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie

zarzuty w niej zawarte, i to realizowane w granicach obu podstaw kasacyjnych, okazały się zasadne.

Kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku należy rozpocząć w kolejności odwrotnej od tej, jaką w orzecznictwie przyjmują się za właściwą, tj. od zarzutów procesowych. W rozpoznawanej sprawie odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych ma swoje uzasadnienie, jako że prawidłowe rozumienie instytucji, o jakiej mowa w art. 50a pkt 2 ustawy i kierunku prowadzonego na tej podstawie przez organ nadzoru budowlanego postępowania ma znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w tym dotyczących zakresu i sposobu gromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny. Nadto

skarga kasacyjna została tak skonstruowana, że zarzuty w granicach obu podstaw przeplatają się ze sobą nawiązując niejednokrotnie do tych samych kwestii, co uzasadnia wyodrębnienie tych kwestii, a następnie ich rozważenie według uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe, nie zaś kolejność zarzutów kasacyjnych.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy, w myśl którego organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2821/14 (LEX nr 2102250) celem tego przepisu jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Taka postawa inwestora musi się spotkać ze stanowczą reakcją ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie.

Omawiany przepis nie precyzuje jednak, jakie roboty budowlane nie mogą być wykonywane po doręczeniu inwestorowi postanowienia wstrzymującego te roboty. Niewątpliwie inwestor władny jest wykonać prace stanowiące niezbędne zabezpieczenia obiektu, których zakres ustalono w postanowieniu wstrzymującym roboty, a jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, prace te nie mogą przybrać charakteru robót realizujących w istocie zamierzenie inwestycyjne. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z poglądem tego Sądu,

że z treści art. 50a pkt 2 ustawy należy wyprowadzić wniosek, że zakaz prowadzenia robót obejmuje wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Dokonując ustalenia znaczenia zwrotu wyrażonego w omawianym przepisie przede wszystkim trzeba mieć na uwadze przedmiot prowadzonego postępowania. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, odnosi się wszak do robót budowlanych związanych z realizacją konkretnego zamierzenia budowlanego, przy czym inna jest sytuacja, gdy inwestor realizuje nowe zamierzenie budowlane od podstaw, inna zaś gdy roboty obejmują jedynie część istniejącego już obiektu. Jednakże zakaz wykonywania robót budowlanych w obu tych przypadkach nie może obejmować robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Wykonanie takich robót w sposób zgodny z przepisami, przede wszystkim przepisami techniczno- budowlanymi i niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska nie może zostać uznane za działanie nielegalne. Trafnie więc pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że przepis art. 50a pkt 2 ustawy w takim przypadku nie stanowi podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki tej części budowlanego wykonanego w następstwie robót budowlanych pozostających poza reglamentacją organów budowlanych. Podkreślić jednak trzeba, że jeśli inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych odnoszących się do budowy w określonej części obiektu prowadzi je w dalszym ciągu, czyni to na swoje ryzyko, gdyż jeśli zostanie stwierdzone, że określona część budynku w wyniku innych robót podlega rozbiórce, to tym samym rozebraniu podlegać będzie również ta część powstała w wyniku realizacji robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę

lub dokonania zgłoszenia.

W kontekście tych rozważań za chybiony musi zostać uznany dalszy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji odstąpił od wiążącej z mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. oceny prawnej zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2). W uchwale NSA wyjaśnił, że do robót budowlanych i obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy, a także jej art. 51 ust. 7, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach). Zatem jeśli zostanie stwierdzone, że inwestor

wykonuje roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w opisany wyżej sposób, w tym niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wszczęcia postępowania i wydania postanowienia o wstrzymaniu takich robót. Wbrew zarzutowi pełnomocnika Sąd pierwszej instancji w jakimkolwiek fragmencie uzasadnienia wyroku nie wypowiedział poglądu odmiennego. Zupełnie oddzielną kwestią jest, że w ocenie tego Sądu wszystkie roboty wykonane przy obiekcie po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót muszą zostać uznane za roboty zrealizowane niezgodnie z przepisami. To zagadnienie może być jednak zwalczane zarzutami opartymi na innej podstawie.

Odnosząc się do dalszej kwestii dotyczącej art. 50a pkt 2 ustawy należy stwierdzić, że podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym postanowienia wstrzymującego roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy. Wbrew zapatrywaniom pełnomocnika z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że upływ

terminu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest przeszkodą do podjęcia takiej decyzji. Z regulacji zawartej w art. 50 ust. 4 ustawy wynika jedynie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa m.in. w art. 50a pkt 2 ustawy. Innymi słowy, o ile w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót taka decyzja została wydana, wówczas postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowuje ważność, także w sytuacji, gdy następnie w trybie instancyjnym lub kontroli sądowej decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopuszczalne jest więc podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy.

Po odniesieniu się do wymienionych zagadnień można przystąpić do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie mogło przy tym ujść z pola widzenia, że wydane na wcześniejszym etapie postępowania decyzje były już przedmiotem kontroli sądowej, stąd oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi

w prawomocnych wyrokach WSA we Wrocławiu, przede wszystkim z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 331/15 i z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 789/17 związane były, stosownie do art. 153 P.p.s.a., zarówno organy administracji, jak i tenże Sąd w trakcie kolejnej kontroli. Związanie to obejmuje również Naczelny Sąd Administracyjny.

Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, nawiązując do oceny prawnej i

wskazań co do dalszego postępowania zawartych w pierwszym powołanym orzeczeniu, że sąd nie przesądził w nim zakresu postępowania dowodowego oraz tego "jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane za właściwe", nie uznał również, że bezwzględnie konieczne jest przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z kolei w drugim orzeczeniu, nawiązując do tych wskazań, zauważył, że nie żyją już kierownik budowy (J. S.) i współinwestor (R. P.), którzy złożyli jednak w sprawie wyjaśnienia, zaś drugi współinwestor (skarżąca) nie była w stanie w dotychczasowych oświadczeniach określić w sposób szczegółowy zakresu wykonanych robót, co należy mieć na uwadze oceniając kompletność dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Dodać trzeba, że inwestorzy złożyli wyjaśnienia odnoszące się do wykonanych robót (np. w piśmie z 3 maja 2010 r.), a skarżąca dodatkowo w oświadczeniu na oględzinach 18 kwietnia 2016 r., podobnie jak uczestnik H. W. w zakresie wykonanych robót według stanu na chwilę po wstrzymaniu robót oraz w trakcie kolejnych kontroli i oględzin. Przeprowadzone czynności nie ograniczyły się do ich utrwalenia poprzez sporządzenie odpowiednio protokołu z oględzin i notatki z kontroli, ale dołączono do nich obszerną dokumentację fotograficzną, np. w dniu kontroli 25 marca 2010 r. wykonano 8 zdjęć, oględzin 19 kwietnia 2010 r. - 20 zdjęć, kontroli 19 lipca 2010 r. - 10 zdjąć, a oględzin 18 kwietnia 2016 r. - 11 zdjęć. Fotografie ukazują stan zaawansowania robót z każdej strony budynku, niektóre także od wewnątrz. Wszystkie te okoliczności uprawniały Sąd pierwszej instancji do wyrażenia poglądu, że po pierwsze złożone wyjaśniania i oświadczenia, protokoły z czynności łącznie z dokumentacją fotograficzną i budowlaną stanowiły materiał do podjęcia decyzji przez organ nadzoru budowlanego i po drugie że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było już konieczne. W skardze kasacyjnej zresztą nie podniesiono zarzutu naruszenia ani art. 153 P.p.s.a., ani art. 89 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie materiałem bazowym do dalszych ustaleń winno być przesądzenie dwóch kwestii. Po pierwsze, w stosunku do jakich robót budowlanych wydano postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy i w konsekwencji jaka część budynku objęta została postępowaniem naprawczym. Tryb, w jakim wszczęte zostało postępowanie oznacza, że inwestorzy mogli liczyć na wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym opartej na przepisie art. 51 ustawy w odniesieniu do tej części budynku stanowiącej przedmiot postępowania. Po drugie, jaki był stan zaawansowania robót budowlanych po doręczeniu inwestorom w dniu 17 marca 2010 r. postanowienia wstrzymującego te roboty, co mając na uwadze ustalenia podczas kolejnych oględzin i kontroli pozwala na określenie zakresu wykonanych robót po ich wstrzymaniu. Skoro w chwili wszczęcia postępowania naprawczego skutecznie wyeliminowana została już z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany, określający roboty przy budynku jako rozbudowę parteru i przebudowę piętra, postępowanie mogło się koncentrować nad zagadnieniem prowadzenia robót niezgodnie z przepisami, nie zaś w związku z odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia.

Zasadnie podniosła pełnomocnik skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie

ustalił w sposób precyzyjny w stosunku do jakich konkretnie robót budowlanych i jakiej części budynku wszczęto i prowadzono postępowanie. Roboty te określano ogólnie jako związane z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku (wybudowanego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę). Uchybienie w tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dyskwalifikuje jednak zaskarżonego wyroku. Zarówno ustalenia podczas oględzin w dniu 16 lutego 2010 r., w wyniku których wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i zapisy w dzienniku budowy oraz wyjaśnienia kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2010 r. pozwalają na określenie przedmiotu postepowania. Chodzi o roboty polegające na nadbudowie piętra budynku, wykonaniu nowej więźby dachowej i pokrycia dachowego, zmianę wejścia do budynku oraz wykonaniu lub zlikwidowaniu otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku. Również wykonane podczas kontroli w dniu 25 marca 2010 r. zdjęcia fotograficzne budynku nr [...] od strony ul. [...] oraz działki sąsiedniej, na której położony jest budynek nr [...] przy tej ulicy i także ogrodu pozwalały na przyjęcie, jakich robót związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku mieszkalnego dotyczyło postanowienie wstrzymujące roboty. Odnośnie robót w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki przy ul. [...], na której usytuowany jest budynek nr [...] (na fotografii z dnia 25 marca 2010 r. ściana ta jest zakryta) zdjęcia z oględzin w dniu 19 kwietnia 2010 r. i 19 lipca 2010 r. wyjaśniają jaki był poprzednio stan tej ściany budynku.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że roboty polegające na wykonaniu nadbudowy piętra budynku na wysokości od dolnej krawędzi trzech otworów w ścianie frontowej budynku, wykonaniu więźby dachowej w obrysie budynku (poza tzw. wykuszem) i wykonaniu pokrycia dachowego w całości zostały zrealizowane już po doręczeniu inwestorom postanowienia wstrzymującego roboty. Pełnomocnik wyrażając odmienne zapatrywanie nie zwróciła uwagi, że sami inwestorzy w piśmie z dnia 3 maja 2010 r. skierowanym do PINB (k.60 akt administracyjnych) potwierdzili taki zakres tych robót.

Znalazło to zresztą potwierdzenie w dalszych dowodach przywołanych w zaskarżonym wyroku i uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (zapisy w dzienniku budowy, wyjaśnienia kierownika budowy, porównanie zdjęć wykonanych podczas oględzin i kontroli, ekspertyza techniczna).

Nie jest usprawiedliwiony pogląd, że doprowadzenie do zadaszenia budynku

we wskazany sposób stanowiło w istocie wykonanie prac zabezpieczających, do których inwestorzy byli upoważnieni. Słusznie zauważył Sąd, że prace

zabezpieczające nie mogą przybrać charakteru robót realizujących w tej części zamierzenie inwestycyjne, a było nim nowe zadaszenie, o innych gabarytach aniżeli w pierwotnej bryle budynku. Nie ma także znaczenia, że część tej konstrukcji została użyta do budowy nowego dachu. Ponadto w niniejszej sprawie zakres prac zabezpieczających budynek przed szkodliwym działaniem czynników

atmosferycznych został ustalony w postanowieniu o wstrzymaniu robót (założenie

folii).

Nie można zgodzić się również z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiając przyjęcie, że także strop nad parterem budynku wykonano po doręczeniu postanowienia wstrzymującego roboty. Wbrew tym twierdzeniom wykonane w dniu 25 marca 2010 r. zdjęcie (przez istniejące wówczas otwory okienne w ścianie szczytowej) obrazuje widok tego fragmentu piętra budynku, widoczny na nim jest brak stropu. Z kolei zdjęcie na oględzinach wykonane na poddaszu podczas czynności w dniu 18 kwietnia 2016 r. wskazuje już na istnienie stropu. Te same uwagi odnieść trzeba do robót polegających na podwyższeniu istniejących kominów oraz wykonania schodów zewnętrznych, aczkolwiek w tym zakresie brak zarzutów ze strony skarżącej co do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Zgłoszone zarzuty w powyższym zakresie są całkowicie bezzasadne, dodatkowo nie przedstawiono argumentów mogących podważyć pogląd, że wymienione roboty objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (na etapie postępowania naprawczego przystąpienie do tych robót możliwe było po wydaniu decyzji przewidzianej w art. 51 ustawy).

Nie do odparcia okazały się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że decyzja nakazująca rozbiórkę "styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości" narusza art. 50a pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, co już jest prostą konsekwencją podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż wszystkie części budynku wykonane w wyniku robót budowlanych po doręczeniu inwestorom postanowienia o ich wstrzymaniu podlegają rozbiórce. Powtórzyć więc należy, że celem przepisu art. 50a pkt 2 ustawy jest przerwanie nielegalnych, a zatem niezgodnych z prawem działań inwestora polegających na samowolnym kontynuowaniu budowy. Zakaz wykonywania robót budowlanych nie obejmuje robót niepodlegających reglamentacji organów budowlanych, tj. robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. W dacie orzekania przez organ odwoławczy wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy). Niezależnie od tego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jakichkolwiek podstaw do twierdzeń, by roboty związane z dociepleniem budynku wykonane zostały w sposób nieodpowiadający przepisom, przede wszystkim techniczno-budowlanym. Co więcej, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że orzeczona rozbiórka docieplenia obejmuje cały budynek, a zatem także te części budynku nieobjęte przedmiotem postępowania. Odwołując się do wcześniejszych rozważań ponownie należy stwierdzić, że inwestorzy decydując się na wykonanie docieplenia na całości budynku, zatem także w części objętej przedmiotem postępowania czynili to własne ryzyko.

Zgodzić się również przyjdzie z pełnomocnik skarżącej, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia decyzji w części orzekającej o rozbiórce "wypełnień okiennych w ilości 4 sztuk na ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...]". Porównanie zdjęć wykonanych podczas czynności w dniach 19 kwietnia 2010 r. i 19 lipca 2010 r. świadczy o tym, że roboty te wykonano w tym okresie czasu. Jednakże skarżąca wskazuje, że w projekcie technicznym zatwierdzonym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w ścianie zewnętrznej budynku od strony tej nieruchomości nie przewidziano jakichkolwiek otworów okiennych, wykonano je zaś samowolnie. Zweryfikowanie tych twierdzeń możliwe było poprzez porównanie rozwiązań architektoniczno-budowlanych zawartych w tej dokumentacji ze stanem sprzed wstrzymania robót budowlanych (na zdjęciu z 19 kwietnia 2010 r. na parterze widoczne jest jedno okno, a na piętrze - trzy). Częściowo to zagadnienie było rozważane w trakcie kontroli sądowej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2008 r. (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 482/09). Gdyby się okazało, że istotnie otwory okienne w ścianie budynku zwróconego w stronę działki przy ul. [...] wykonano samowolnie, to ich zamurowanie przez inwestorów stanowiłoby doprowadzenie tej ściany budynku do stanu zgodnego z prawem, brak więc byłoby podstaw do orzeczenia w tym zakresie o rozbiórce i nie tylko w oparciu o art. 50a pkt ustawy.

Odnosząc się z kolei do orzeczenia o rozbiórce dalszych części budynku: balustrad na tarasie od ogrodu i w wykuszu na piętrze oraz przy schodach i w podcieni, drewnianych elementów tzw. podbitki wykusza na piętrze, a nadto okna po lewej stronie od ogrodu oraz zamurowania otworu okiennego od ogrodu i wypełnienia dwóch otworów od strony nieruchomości przy ul. [...] należy stwierdzić, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest także rezultatem przyjęcia, że rozbiórce podlegają wszystkie bez wyjątku roboty wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym także niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi. Zagadnienie to nie zostało rozważone w trakcie kontroli decyzji orzekającej o rozbiórce, zatem podzielić należało zarzut pełnomocnik skarżącej, iż także w tym zakresie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.

Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a powinien był ją uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok jednocześnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał tę skargę i z przyczyn wyżej omówionych uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i dotkniętą tymi samymi uchybieniami poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Koszty te stosunkowo rozdzielono, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona jedynie częściowo z przyczyn w niej zawartych (art. 206 P.p.s.a.).

Pełnomocnik skarżącej wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Jednocześnie umożliwiono wszystkim stronom tego postępowania złożenie dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w rozpoznawanej sprawie.