Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 114b ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, działając na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby kandydackiej [...] K. S., w związku ze stwierdzeniem w opinii służbowej nieprzydatności do służby, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zwolnił [...] K. S. ze służby kandydackiej.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. K. S. złożył odwołanie od ww. decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zarzucając:

- naruszenie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie przebiegu służby kandydackiej oraz szczegółowych zasad i trybu opiniowania strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 99, poz. 617, ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie przebiegu służby kandydackiej", polegające na zastosowaniu przez organ instytucji zwolnienia ze służby pomimo nieprawidłowości w zakresie sporządzenia opinii i niezapoznania się opiniowanego z jej treścią w przewidzianym 7-dniowym terminie,

- naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność sposobu traktowania odwołującego się przez przełożonych i wykonywania przez niego obowiązków służbowych,

- art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z przesłuchania odwołującego się,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania "mobbingowego i dyskryminacyjnego" wszczętego na skutek skargi strony w sierpniu 2014 r.,

- art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed zamknięciem postępowania,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niekompletne zebranie materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że nie było podstaw do zwolnienia go ze służby kandydackiej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. [...] M. G. Dowódca Kompanii sporządził opinię służbową dotyczącą [...] K. S. za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] września 2013 r., na podstawie której stwierdzono nieprzydatność strażaka do pełnienia dalszej służby.

Organ podał, że zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, strażak w służbie kandydackiej podlega opiniowaniu służbowemu w terminie 30 dni od zakończenia każdego roku studiów (nauki), z wyjątkiem ostatniego roku studiów (nauki). Stosownie do § 18 pkt 1 ww. rozporządzenia, powyższe opinie sporządza dowódca kompanii.

W opinii służbowej z dnia [...] października 2013 r. [...] K. S. został uznany za nieprzydatnego do pełnienia dalszej służby. Strażak otrzymał ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej".

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem opinii służbowej strażaka w służbie kandydackiej ma być wywiązywanie się z obowiązków w zakresie nauki i służby, zdyscyplinowanie, postawa moralna oraz predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu, ocena dokonana w przedmiotowej opinii uwzględnia kryteria wskazane w § 16 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej.

Z przedmiotową opinią strażak zapoznał się w dniu [...] czerwca 2014 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył odwołanie od powyższej opinii służbowej, zgodnie z § 20 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej powołał Komisję ds. rozpatrzenia odwołania strażaka, która w dniu [...] lipca 2014 r., na podstawie § 20 pkt 1 ww. rozporządzenia, przedstawiła propozycję odrzucenia odwołania. Ze stanowiskiem Komisji [...] K. S. zapoznał się w dniu [...] lipca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej odrzucił odwołanie od powyższej opinii służbowej.

W ocenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane wymogi określone w § 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, regulujące tryb postępowania wobec strażaka niezgadzającego się z opinią służbową. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż do postępowania w sprawie wydania, zmiany czy uchylenia opinii służbowej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., z zatem - wobec wyczerpania trybu odwoławczego - opinia służbowa z dnia [...] października 2013 r. stała się ostateczna i nie przysługuje od niej żaden środek odwoławczy.

Dalej organ II instancji podniósł, iż bezspornym jest, że [...] K. S. został zwolniony ze służby kandydackiej na podstawie art. 114b ust. 1 pkt. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. z powodu stwierdzenia w opinii służbowej z dnia [...] października 2013 r. nieprzydatności do służby. Zwolnienie ze służby kandydackiej w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 114b ww. ustawy ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że w przypadku wydania opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby, posiadającej walor ostateczności, organ nie ma swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnienia strażaka ze służby.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych strony o przesłuchanie świadków: W. D., L. M., B. W. i T. K. oraz o złożenie wyjaśnień przez stronę. Wskazał, iż okoliczności, które miały być dowodzone za pomocą tychże dowodów, miały de facto na celu wzruszenie ostatecznej opinii służbowej i pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zwolnienie strażaka ze służby. Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 78 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadnione zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji ustalił bowiem prawidłowo stan faktyczny sprawy, uwzględniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ I instancji rozpatrzył również wszystkie wnioski dowodowe strony, jednak nie miał obowiązku ich uwzględniać, w sytuacji gdy przedmiotem dowodzenia miały być okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynności organu w przedmiotowym postępowaniu zasadnie zostały ograniczone do zbadania, czy zaistniała przesłanka wskazana w przepisie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów art. 8 i art. 10 k.p.a. Akta sprawy administracyjnej zawierają bowiem pisma kierowane przez organ I instancji do pełnomocnika strony (pisma z dnia: [...] lipca 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] sierpnia 2014r. i [...] września 2014 r.) wraz z dowodami ich doręczenia, dotyczące informowania przez organ o uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Komendant Główny Straży Pożarnej podzielił również stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do uznania, że kwestia wewnętrznej weryfikacji skargi strażaka w sprawie "mobbingu i dyskryminacji" jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia i mającym wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia strażaka ze służby kandydackiej z powodu stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby.

Odnośnie faktu zapoznania się strony w dniu [...] czerwca 2014 r. z opinią służbową sporządzoną w dniu [...] października 2013 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, iż zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, sporządzający opinię zapoznaje strażaka w służbie kandydackiej z opinią służbową nie później niż w ciągu 7 dni od dnia jej sporządzenia. Nie mniej jednak ustawodawca nie przewidział skutków prawnych za niedochowanie powyższego terminu, co pozwala uznać, że jest to termin instrukcyjny. W ocenie organu, powyższe uchybienie nie spowodowało negatywnych skutków dla strażaka i pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Najistotniejsze jest bowiem, że [...] K. S. został zapoznany z opinią, zaś niedochowanie terminu nie wpłynęło na uprawnienia strażaka do zaskarżenia opinii służbowej. Zdaniem organu odwoławczego, nie można pominąć również braku wykazania przez strażaka inicjatywy i woli zmierzających do poznania treści przedmiotowej opinii.

Wątpliwości organu II instancji nie wzbudziło również nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak możliwości odsunięcia strażaka od zadań służbowych czy zawieszenia w czynnościach służbowych są wystarczającą przesłanką do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Utrzymanie strażaka pozostającego w Szkole Głównej Służby Pożarniczej jest finansowane m.in. ze środków publicznych, zatem ich wydatkowanie podlega kontroli i powinno być wyjątkowo rozważne. Słuchacze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej stanowią wsparcie jednostek Państwowej Straży Pożarnej w ramach praktyk, przez co w kontekście nieprzydatności strażaka do służby nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie jest tym bardziej zasadne.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z akt postępowania mobbingowego prowadzonego przez Szkołę Główną Służby Pożarniczej, jak również dopuszczenie dowodu z zapisu rozmowy pomiędzy skarżącym a M. G. i A. G., która miała miejsce po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a) art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne zebranie i rozważenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności, mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzez:

- uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania w charakterze świadków: W. D., L. M., B. W. i T. K. na okoliczność sposobu traktowania strony przez przełożonych, okoliczności związanej ze spotkaniem strony z M. G. w dniu [...] października 2013 r. i sposobu wykonywania obowiązków przez K. S. - nie miało żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

- niczym nieuzasadnione przyjęcie i uznanie, że skarżący nie wykazał inicjatywy i woli zmierzającej do poznania treści przedmiotowej opinii służbowej - pomimo nieprzeprowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

- niewyjaśnienie przez organ II instancji w sposób należyty, zgodny z prawem i w pełni zrozumiały dla strony, z jakich powodów wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania mobbingowego jest niezasadny i tym samym gołosłowne i niepoparte szczegółową analizą prawną stwierdzenie przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie postępowania mobbingowego nie miało związku z niniejszym postępowaniem;

- nieodniesienie się przez organ II instancji do zapisanej rozmowy przeprowadzonej pomiędzy skarżącym a jego przełożonymi w zakresie, w jakim mogło mieć to wpływ na treść opinii stanowiącej podstawę zwolnienia skarżącego ze służby;

- uznanie przez organ odwoławczy za słuszne tezy organu I instancji, że w sprawie zwolnienia podchorążego ze służby na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ma znaczenie jedynie treść opinii służbowej i co do zasady postępowanie dowodowe w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przydatności podchorążego do służby nie musi być prowadzone;

c) art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ II instancji uznał za zasadne zastosowanie w decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w odnośnym zakresie;

d) art. 7 i art. 86 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania strony, w szczególności wobec niewyjaśnienia przez organy obu instancji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej polegające na uznaniu przez organ II instancji, że były podstawy do zwolnienia strony ze służby na podstawie opinii służbowej o nieprzydatności do służby, pomimo nieprawidłowości w zakresie jej sporządzania i niezapoznania się skarżącego z treścią tej opinii w terminie przewidzianym prawem, pomimo iż ww. przepis nakazuje zapoznanie się opiniowanego z treścią opinii nie później niż w ciągu 7 dni od dnia jej sporządzenia, czyli do dnia [...] października 2013 r., a faktyczne zapoznanie się skarżącego z treścią opinii nastąpiło w dniu [...] czerwca 2014 r., oraz przyjęcie przez organy bez uzasadnienia prawnego i faktycznego, że podany w przepisie termin jest tylko przepisem instrukcyjnym, a nie przepisem, którego niedochowanie przez organ pociąga niekorzystne dla strony skutki.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straż Pożarnej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 189/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Za pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przesłał kopię pisma Rektora-Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia [...] listopada 2015 r. zawierającego informację odnośnie postępowania zainicjowanego skargą K. S. w sprawie mobbingu i dyskryminacji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego zwróciła się do Sądu o zobowiązanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do złożenia odpisu zdania odrębnego jednego z członków Komisji mobbingowej do opinii końcowej Komisji wraz z jego uzasadnieniem oraz uwagami pokontrolnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), zgodnie z którym strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby w razie stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby. Z treści powołanego przepisu wynika, że w sytuacji tam przewidzianej istnieje po stronie organu obowiązek wyeliminowania opiniowanego z grona strażaków jeszcze w okresie służby kandydackiej. Użycie zwrotu "strażaka w służbie kandydackiej zwalnia się ze służby" wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel przedmiotowej regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości a nie obowiązku rozwiązania stosunku służbowego.

Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest stwierdzenie w opinii służbowej - wydanej w trakcie służby kandydackiej - nieprzydatności strażaka do służby. Oznacza to, że organ zobowiązany jest do badania tylko wskazanej przesłanki oraz że - w razie jej zaistnienia - decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby ma charakter związany. Przed zastosowaniem omawianej instytucji należy ocenić, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ i w okresie, gdy opiniowany strażak pełnił służbę kandydacką, czy zawarto w niej stwierdzenie o nieprzydatności do służby oraz czy podlega ona wykonaniu. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia, czy przedmiotowa opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu, o jakim mowa w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują możliwości ponownej weryfikacji opinii służbowej o nieprzydatności do służby. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym trybie, przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie przebiegu służby kandydackiej oraz szczegółowych zasad i trybu opiniowania strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 99, poz. 617, ze zm.). Organ orzekający o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 114b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie jest zatem uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności strażaka do służby.

Postępowanie w sprawie zwolnienia strażaka ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o nieprzydatności strażaka do służby w okresie służby kandydackiej. Skoro zatem przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zwolnienie strażaka ze służby, to nie jest możliwa merytoryczna kontrola odnośnej opinii w tym postępowaniu.

Powyższy pogląd jest zbieżny z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych. Wskazać tu należy choćby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2776/12 oraz z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 396/12 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/10 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie wyroki te zapadły na gruncie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), jednakże, ze względu na jego analogiczną treść względem art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poglądy w nich zaprezentowane należy odnosić także do postępowania w sprawie zwolnienia ze służby strażaka w służbie kandydackiej z powodu stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności do służby.

Zauważyć przy tym należy, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2776/12 NSA podkreślił, że "prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Natomiast sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą", rozwiązującą z funkcjonariuszem stosunek służbowy, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania funkcjonariuszy jest atrybutem właściwego przełożonego. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący został zwolniony ze służby decyzją Rektora-Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia [...] października 2014 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2014r. - wobec stwierdzonej w opinii służbowej nieprzydatności do służby.

Zgodnie z § 15 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej, strażak w służbie kandydackiej podlega opiniowaniu służbowemu w terminie 30 dni od zakończenia każdego roku studiów (nauki), z wyjątkiem ostatniego roku studiów (nauki). Powyższe opinie, w myśl § 18 pkt 1 ww. rozporządzenia, sporządza dowódca kompanii, który zapoznaje strażaka z opinią służbową nie później niż w ciągu 7 dni od dnia jej sporządzenia, przy czym fakt zapoznania się z opinią strażak w służbie kandydackiej potwierdza własnoręcznym podpisem (§ 19 ust. 1 i 2).

Opinia służbowa strażaka w służbie kandydackiej powinna zawierać ocenę dotyczącą w szczególności: (1) wywiązywania się z obowiązków w zakresie nauki i służby, (2) zdyscyplinowania, (3) postawy moralnej, (4) predyspozycji do służby w Państwowej Straży Pożarnej (§ 16).

Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, strażak w służbie kandydackiej, który nie zgadza się z treścią opinii służbowej, może wnieść odwołanie do komendanta szkoły w terminie 7 dni od zapoznania się z opinią.

Sporządzający opinię służbową przed przekazaniem odwołania może ją zmienić. Odwołanie, które uzna za nieuzasadnione, przesyła przełożonemu drogą służbową, wraz z tą opinią i własnym stanowiskiem w sprawie. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania powołuje komisję. O powołaniu komisji zawiadamia się Samorząd Studencki (Uczniowski), którego przedstawiciel może brać udział w pracach komisji. W skład komisji nie może wchodzić przełożony, który wydał zaskarżoną opinię. Komisja sporządza protokół z rozpoznania odwołania, w którym przedstawia propozycje w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia odwołania (§ 21).

Z akt sprawy wynika, że w opinii służbowej sporządzonej przez Dowódcę Kompanii M. G. stwierdzono nieprzydatność K. S. do służby ("Ocena strażaka w służbie kandydackiej studenta – [...] Szkoły Głównej Służby Pożarniczej za okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r."). Opinia ta zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w § 16 rozporządzenia, przy czym skarżący otrzymał ocenę niedostateczną ("2") w rubrykach: "służba", "postawa moralna" i "predyspozycje do służby w Państwowej Straży Pożarnej". W opinii tej stwierdzono m.in.: "Swoim zachowaniem [...] sprawia wrażenie, że nie rozumie zasad panujących w formacji mundurowej. Lekceważąco i bez zaangażowania podchodzi do obowiązków służbowych. Wybiórczo traktuje obowiązujące zasady i przepisy, korzystając tylko z tych, które mu odpowiadają, bądź działają na jego korzyść (...). Ma poważne problemy z dyscypliną oraz lekceważący stosunek do przełożonych, potrafi wdać się w dyskusję z przełożonym, jeśli co mu nie odpowiada (...). Nie zawsze przestrzega zasad podległości służbowej. Wymaga nieustannej kontroli i nadzoru w zakresie powierzonych obowiązków, co pozwala domniemywać, że nie rokuje poprawy" (Pkt 3.1.2 Służba). Dalej wskazano, iż "postawa moralna [...] budzi poważne zastrzeżenia. Często podejmuje działania mając na celu własne dobro, łamiąc przy tym obowiązujące reguły i nie zważając na ciążącą na nim odpowiedzialność. Do panujących zasad dostosowuje się wybiórczo" (Pkt 3.2 Postawa moralna). "Ma problemy ze słuchaniem i poprawną realizacją powierzonych zadań. Zdarzają mu się rażące odstępstwa od obowiązujących zasad. Z uwagi na fakt, że w stosunku do skarżącego orzeczono karę nagany za spożywanie alkoholu podczas i w miejscu pełnienia służby, ponadto wobec niego toczą się obecnie 3 postępowania dyscyplinarne stwierdzam, że [...] nie rokuje poprawy. W związku z tym uznaję, że jest nieprzydatny do służby w PSP" (Pkt 3.3 Predyspozycje do służby).

Powyższa opinia służbowa została doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej. Zauważyć jednak należy, że skarżący został zapoznany z ww. opinią po powrocie z długotrwałego zwolnienia lekarskiego, co sam wskazał w odwołaniu od opinii służbowej, skierowanym do Rektora-Komendanta Szkoły Głównej Służy Pożarniczej w dniu [...] czerwca 2014 r. W istocie, z akt osobowych skarżącego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w czasie praktyk studenckich uległ on wypadkowi i od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014r. przebywał na zwolnieniu lekarskim.

W ocenie Sądu, uchybienie 7-dniowemu terminowi nie miało wpływu na uprawnienia skarżącego wynikające z przepisów ww. rozporządzenia. Skarżący bowiem skorzystał z możliwości wniesienia środka zaskarżenia od ww. opinii służbowej. Zaznaczyć również należy, że przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują skutków prawnych w przypadku uchybienia ww. terminowi do zapoznania się z opinią służbową. Wobec tego, brak jest podstaw do uznania, że niedochowanie ww. terminu w okolicznościach niniejszej sprawy miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Zgodnie z powołanymi przepisami ww. rozporządzenia, wobec złożenia przez skarżącego odwołania od przedmiotowej opinii służbowej, Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] powołał Komisję do rozpatrzenia odwołania. Z treści protokołu posiedzenia Komisji, które miało miejsce w dniu [...] lipca 2014 r. wynika, iż analizie poddana została dokumentacja sprawy, wysłuchano wyjaśnień skarżącego oraz opinii przedstawiciela Samorządu Studenckiego SGSP. Wzięto również pod uwagę opinie wystawione na prośbę skarżącego przez innych funkcjonariuszy. W oparciu o powyższe stwierdzono, iż "postawa [...] nie była właściwa ani pozytywna podczas pełnienia służby w SGSP".

Ze stanowiskiem Komisji odnośnie odrzucenia odwołania, zawartym w protokole z rozpoznania odwołania z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący zapoznał się w dniu [...] lipca 2014 r. Komisja wskazała, że zaskarżona opinia nie jest - jak podnosił skarżący - subiektywna ani stronnicza, posiada wymagane elementy, jest logiczna, spójna i nie zawiera sprzeczności. Kwestionowane przez skarżącego elementy opinii znajdują potwierdzenie w przedstawionym przez opiniującego materiale. Treści opinii pozostają w zakresie uzasadnionego i normalnego uznania przełożonego uprawnionego do oceny funkcjonariusza w aspekcie przydzielonych zadań służbowych, postawy i predyspozycji do służby. W ocenie Komisji, postawa skarżącego, pomimo wielokrotnych zapewnień, nie nosi znamion poprawy, a przeprowadzone postępowanie nie dostarcza przesłanek potwierdzających zasadność odwołania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., doręczoną skarżącemu w tej samej dacie, Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej odrzucił odwołanie od opinii służbowej.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organów orzekających, że wobec spełnienia przesłanki z art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zaistniała podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby kandydackiej, zaś podniesiony w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skarżącego do służby uzyskała walor ostateczności, przy czym postępowanie odwoławcze było przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przebiegu służby kandydackiej.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych świadków oraz przesłuchania strony, bowiem jak już wyżej wskazano, organ orzekający o zwolnieniu ze służby z przyczyny określonej w art. 114b ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie jest uprawniony do prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii ocen co do przydatności strażaka do służby. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił - na zasadzie art. 78 § 1 k.p.a. - uwzględnienia wniosków dowodowych strony w ww. zakresie wskazując, iż zmierzają one w istocie do wzruszenia ostatecznej opinii służbowej oraz podważenia zawartych w niej ocen.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący w toku postępowania przed organem I instancji był kilkakrotnie informowany o uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i aktywnie z tych uprawnień korzystał choćby poprzez składanie licznych wniosków dowodowych. Natomiast w istocie z akt administracyjnych nie wynika, aby organ II instancji wzywał stronę do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak, w ocenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik. Z akt sprawy wynika, że skarżący skorzystał z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji, w którym mógł wypowiedzieć się co do stanowiska przyjętego przez organ. Sprawa zakończona ww. decyzją była przedmiotem postępowania odwoławczego, które nie sprowadza się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, włącznie z obowiązkiem ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów i wniosków strony przedstawionych w odwołaniu. Obowiązku tego, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ dopełnił.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego zgłoszeniem skarżącego w sprawie mobbingu i dyskryminacji. Jak prawidłowo przyjął organ, ustalenia faktyczne komisji antymobbingowej i antydyskryminacyjnej nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zwolnienie strażaka ze służby kandydackiej w następstwie stwierdzenia nieprzydatności do służby. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie w sprawie mobbingu i dyskryminacji zostało złożone do Rektora-Komendanta SGSP po zapoznaniu się skarżącego z przedmiotową opinią służbową. Okoliczności stanowiące podstawę zgłoszenia były podnoszone przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym dotyczącym opinii służbowej i były brane pod uwagę przez Komisję powołaną do rozpatrzenia odwołania co wynika z treści protokołu posiedzenia Komisji z dnia [...] lipca 2014 r. Z wyjaśnień Rektora-Komendanta SGSP zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wynika również, że Komisja powołana do rozpoznania ww. zgłoszenia zakończyła pracę i wyraziła opinię, że w stosunku do skarżącego nie był stosowany mobbing i dyskryminacja. Skarżący został zapoznany z opinią w dniu [...] stycznia 2015 r.

W ocenie Sądu brak jest przesłanek by uznać, że organ bezpodstawnie zastosował rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby (art. 108 § 1 k.p.a.). Jedną z tych przesłanek zastosowania tego przepisu jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołanie do pojęcia "niezbędności" może nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Nadając wydanemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, organ miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby. Uwzględnił przy tym okoliczność, że słuchacze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej stanowią wsparcie jednostek Państwowej Straży Pożarnej w ramach praktyk, a zatem utrzymywanie w szeregach formacji strażaka, wobec którego stwierdzono nieprzydatność do służby, godziłoby w dobre imię tej formacji, a także rodziłoby negatywne skutki dla interesu ogólnego.

Końcowo Sąd zauważa, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z: akt postępowania mobbingowego, zapisu rozmowy pomiędzy skarżącym, Dowódcą Kompanii M. G. i jego Zastępcą A. G. oraz zdania odrębnego jednego z członków Komisji mobbingowej do opinii końcowej Komisji wraz z jego uzasadnieniem oraz uwagami pokontrolnymi, bowiem nie zaistniały przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., zaś jak wskazano powyżej, postępowanie mobbingowe nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że istotą sądowoadministracyjnej kontroli jest badanie legalności zaskarżonych do sądu działań według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd administracyjny - co do zasady - nie przeprowadza postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a).

Oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie jest zobowiązany dopuścić każdego wnioskowanego przez stronę dowodu. Uzupełniające postępowanie dowodowe może przeprowadzić wówczas, gdy sam poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile nie naruszy to przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Zatem nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę nie może być oceniane jako równoznaczne z naruszeniem prawa procesowego i to na tyle istotnym, że wpływającym na wynik sprawy.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.