Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i P. Z. D. – Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2020 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., znak: [...], dotyczącej nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działki [...], jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...]).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister ustalił, że decyzją z [...] grudnia 1992 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr działki [...], jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] w Sądzie Rejonowym w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

P. O., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. O., J. O. i A. J., wystąpił m.in. o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Wojewody [...] wskazując, że działka nr [...] (obecnie: [...] i [...]) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r, została stwierdzona nieważność decyzji przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomość objętą wnioskiem. W ocenie wnioskodawców nieruchomości te nie mogły w dniu komunalizacji stanowić własności Skarbu Państwa, a zatem przedmiotowa decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadą prawną.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], o czym zawiadomił strony postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po otrzymaniu odpisu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ponowna analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska wyrażonego w zakwestionowanej decyzji.

Organ nadzoru podkreślił, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, z którego jednoznacznie wynika, że z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność.

Jak wynika z akt sprawy, z działki nr [...] w obrębie [...], w wyniku kolejnych podziałów powstała m.in. działka nr [...]. Następnie, na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...].

Zgodnie z ekspertyzą n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w [...], stanowiących byłą własność J. O., wykazanych w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r." oraz dołączonych do niej zestawień, przedmiotowa nieruchomość (dz. Nr [...]) objęta była księgą hipoteczną p.n. "Hip. Nr [...]" i stanowiła własność J. O. Jego następcami prawnymi są: T. O., J. O., A. J., P. O.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1946 r., L dz. [...], Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] postanowił:

1) uznać obszar gruntów o pow. [...] ha położonych w granicach miasta [...], pochodzących z obszarów podleśnych, a użytkowanych jako działki, stanowiące własność J. O. za podlegający działaniu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) uznać, że parcele budowlane pochodzące z majątku [...] vel [...] Nr [...] położone przy ul. [...] oznaczone numerami od [...] do [...] i [...], przy ul. [...] od Nr [...] do [...], przy ul. [...] od nr [...] do [...] i od nr [...] do nr [...], przy ul. [...] od nr [...] do nr [...], oraz od nr [...] do nr [...], przy ul. [...] Nr [...], [...] i [...], działki budowlane, pochodzące z nieruchomości hip nr. [...] i hip. Nr [...], położone przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...], wykazane na planie parcelacyjnym, sporządzonym w 1934 r. Nr [...] i zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w [...] w 1934 r. nie podlegają działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3) uznać, że nieruchomość wraz z parkiem w [...] przy ul. [...] składająca się z budynku wraz z parkiem nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. wskazano, że akta sprawy zakończonej ww. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1946 r., L. dz. [...], nie zostały odnalezione. Treść powyższego orzeczenia wynika natomiast z uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. (nr [...]). Dodatkowo z treści ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r. wynika, że J. O odwołał się od orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1946 r. w odniesieniu do pkt 1. Na mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. utrzymano w mocy orzeczenie z dnia [...] grudnia 1946 r. w pkt 1, a pkt 2 i 3 tego orzeczenia uchylono i jednocześnie uznano, że wszystkie nieruchomości położone w granicach miasta [...], stanowiące własność J. O. przechodzą na własność Skarbu Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. w pkt 2 w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy, w wyżej opisanej części. Zgodnie z zaświadczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. decyzja z [...] grudnia 2015 r. jest ostateczna i prawomocna.

Następnie Minister zauważył, że decyzją z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie o ustalenie, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazano, że "skoro została przez organ naczelny stwierdzona nieważność wcześniejszego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek - obowiązuje wydana w pierwszej instancji decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1946 r., której treść sentencji jest znana."

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zatem za uzasadnione stanowisko, że skoro w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., na mocy którego uznano, że m.in. działka nr [...] (aktualnie działki [...] i [...]) z obrębu [...] nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Decyzja taka odnosi skutek ex tunc. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że taka nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W świetle powyższego Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. dotycząca działek nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) z obrębu [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu oparcia rozstrzygnięcia między innymi o decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., która to decyzja nie została przez organ odnaleziona Minister zaznaczył, że co prawda decyzja ta nie została odnaleziona, jednak prawomocne decyzje innych organów w sposób bezsprzeczny dowodzą, że Państwo posługiwało się wobec przedmiotowej działki wadliwym tytułem własności, wobec czego nie mogła ona podlegać komunalizacji. Za bezzasadny Minister uznał również zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne i powinna pozostać w obrocie prawnym. Organ podkreślił, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Zatem ustanowienie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie może być traktowane jako nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Skutek prawny decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. jest możliwy do odwrócenia na drodze administracyjnej.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli: Gmina Miasto [...] i P. Z. D. Stowarzyszenie ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...].

Gmina Miasto [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 7, art. 77 i art 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającego na:

a) pominięciu analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości, z których wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa legitymował się tytułem własności tej nieruchomości,

b) oparciu rozstrzygnięcia o orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r., (znak: [...]), która to decyzja nie została przez organ odnaleziona;

2. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., znak: [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] października 2020 r., mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a ponadto zasądzenie od organu kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywiodła, że organ nadzoru zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2020 r., jak i po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaniechał dokonania analizy treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., tj. z chwili przejścia z mocy samego prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz gminy. Taka analiza ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Rola organu w postępowaniu nadzorczym ograniczać się winna do kontroli czy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2020 r., organ nadzoru nie wziął pod uwagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, natomiast w sposób nieuprawniony przesądził, że nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji. Tymczasem jak wskazują zapisy księgi wieczystej nr [...], w dacie [...] maja 1990 r. Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel nieruchomości, tym samym decyzja komunalizacyjna wydana w dniu [...] grudnia 1992 r. przez Wojewodę [...] wydana została w sposób prawidłowy.

Ponadto skarga zauważyła, że organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1946 r. Jednocześnie stwierdził, że nie odnalazł akt sprawy zakończonej ww. orzeczeniem, ani też samego orzeczenia. W ocenie skarżącej nie można uznać, że orzeczenie z 1946 r. pozostaje w obrocie, jeśli jednocześnie organ nie dysponuje tym orzeczeniem, ani aktami sprawy. Organ nadzoru wnioskuje o istnieniu tego orzeczenia z treści orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 roku co do którego sam wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności. Zdaniem skarżącej, przy braku akt sprawy i samego orzeczenia wniosek, iż pozostaje ono w obrocie jest sformułowany co najmniej na wyrost. Nie jest bowiem pewne, czy na przestrzeni kilkudziesięciu lat które upłynęły od czasu jego wydania nie zostało zainicjowane postępowanie w którym zniweczone zostały skutki tego orzeczenia.

Dalej poniesiono, że organ nadzoru bezpodstawnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (znak: [...]) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Wojewoda w momencie orzekania stosował przepis art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy. Prawidłowo dokonana ocena winna skłonić organ nadzoru do weryfikacji swojej uprzedniej decyzji, nie zaś do jej utrzymania w mocy, jak błędnie uczyniono w zaskarżonej decyzji.

W skardze P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] podniesione zostały następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego należało uchylić decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r., znak [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r.;

- art. 75 ust. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych polegające na ich błędnym niezastosowaniu i niewzięciu pod uwagę okoliczności, że P. Z. D. nabył z mocy prawa, a zatem wolą samego ustawodawcy, z dniem 19 stycznia 2014r. na czas nieoznaczony prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez [...] Ogród Działkowy im. A. M. w [...] działki nr [...] o pow. [...] ha, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego stwierdzenia, że ustanowienie prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości nie może być traktowane jako nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] i przekonanie, że skutek w/w decyzji jest możliwy do odwrócenia,

- art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych i w konsekwencji brak uznania, że prawo użytkowania działki nr [...] zostało słusznie nabyte przez PZD oraz prawo dzierżawy działkowej przez poszczególnych działkowców wolą samego ustawodawcy w trybie art. 75 ust. 5, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności brak ustalenia, że P. Z. D. nabył prawo użytkowania nieruchomości na podstawie ustawy, co tylko stwierdzone zostało stosowną decyzją. Jak również zupełny brak odniesienia się w skarżonej decyzji do stanowiska prezentowanego przez P. Z. D. w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny w postaci nabycia przez P. Z. D. prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. i nie jest możliwym odwrócenie skutków tej decyzji na drodze administracyjnej. Zatem na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. organ winien był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedziach na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z 9 lipca 2021 r. P. Z. D. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze akcentując, że w wyniku decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Związek prawa użytkowania na czas nieoznaczony nieruchomości zajmowanej przez [...] Ogród Działkowy im. A. M. w [...] działki nr [...]. Przysługujące Związkowi prawo użytkowania, na podstawie art. 251 k.c. chronione jest na zasadach określonych dla prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga wywiedziona przez Gminę-Miasto [...] zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu zaś do skargi P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...], Sąd uznał, że Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Udział w postępowaniu sądowym wiąże się z istnieniem prawnej relacji między potencjalnym podmiotem uprawnienia do wszczęcia postępowania sądowego a przedmiotem zamierzonego lub toczącego się postępowania sądowego, której istota sprowadza się do tego, aby przedmiot tego postępowania i jego wynik dotykał sytuacji prawnej zainteresowanego. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, a najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Na odróżnienie skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Sąd zauważa zatem, że uzyskane przez P. Z. D. w drodze decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego na czas nieoznaczony działki gruntu ozn. nr [...], nie stanowi bezpośredniego skutku prawnego wywołanego przez decyzję komunalizacyjną, której nieważność stwierdził Minister w zaskarżonej decyzji. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nadzorcza wywołuje bezpośrednio skutki prawne dla ustalonej sytuacji prawnej skarżącego Stowarzyszenia.

W zakresie skargi wywiedzionej przez Miasto [...] podkreślić należy, że postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. stwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] jedn. ewid. [...], obrębie [...], w części dotyczącej działki nr [...] i [...] powstałych w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...], rażąco naruszała prawo. Wypada zatem podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w trybie zwykłego postępowania administracyjnej, lecz ocenia się jedynie, czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tej oceny jest w szczególności okoliczność, czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja spełnia wymagania do jej wydania wynikające ze stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania i czy ustalony przez organ orzekający w owym dniu stan faktyczny był wystarczający do zastosowania przepisów prawa, na podstawie których wydano tę decyzję.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w trybie zwykłym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Cytowany przepis znajdował zatem zastosowanie jedynie wobec mienia będącego w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które do tego dnia stanowiły własność ówczesnego Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacyjna miała więc jedynie potwierdzić, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej, a więc odnosić się powinna do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie mogła rozstrzygać o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 501/06; 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, CBOSA).

W wyroku z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej, a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147, dalej: u.k.w.h.) zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) – zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Słusznie zatem zauważa skarżąca Gmina-Miasto [...], że organ w postępowaniu nadzorczym nie może pomijać analizy wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości ustalając je na dzień 27 maja 1990 r., czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśnione, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której powstały działki [...] i [...], w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) miała założoną księgę wieczystą w rozumieniu art. 114 w zw. z art. 1 obowiązującej wówczas u.k.w.h. i kto został w niej ujawniony jako właściciel. Kwestia ta jako podstawowa dla wydania decyzji komunalizacyjnej, a tym samym oceny w postępowaniu nadzorczym, nie mogła być ustalona w oparciu o znajdujące się w nadesłanych aktach administracyjnych dokumenty. Wypada zauważyć, że wydruki elektroniczne treści księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości pozwalają zobrazować jedynie jej aktualny stan prawny. Podstawowej wiedzy w omawianym zakresie nie dostarcza ekspertyza n.t. "Określenie aktualnych numerów działek gruntowych i ich powierzchni dla nieruchomości położonych w [...] stanowiących byłą własność J. O., wykazanych w Orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform z dnia [...] stycznia 1949 r." sporządzona w grudniu 2009 r. na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego też względu, opisy ksiąg wieczystych zawarte w przedmiotowej analizie kończą się wraz z zamknięciem dawnych ksiąg wieczystych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu [...] grudnia 1946 r. (Dz. U. Nr 66, poz. 367). Wobec zaś niepełnej zawartości załączników do tej ekspertyzy, określonych jako dowody ksiąg wieczystych, niemożliwym było przeprowadzenie analizy własnościowej w omawianym zakresie, dla której istotną – jak wykazano powyżej - była data 27 maja 1990 r. Tego rodzaju kwestia ma zaś istotne znaczenie dla oceny w trybie nieważnościowym decyzji z 1992 r. Wyjaśnić przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego nie można obalić domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.). Domniemanie to może być obalone we właściwym postępowaniu cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym.

Wobec tego, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił opisanych wyżej zagadnień Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób natomiast zgodzić się ze skargą w zakresie, w jakim podważa ona ustalenia organu i oparcie decyzji nieważnościowej na orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] grudnia 1946 r. W okoliczościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że zgromadzone w tym postępowaniu dowody pośrednie ewidentnie dowodziły istnienia w obrocie prawnym tego orzeczenia, które dotyczyło kwestii podpadania przejętych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien ustalić status księgi wieczystej jak i stan prawny nieruchomości obowiązujący w dacie komunalizacji. W tym celu zobowiązany będzie wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o udzielenie stosownej informacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Gminy Miasta [...] zwrot wpisu sądowego od wniesionej skargi w kwocie 200 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).