Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 ,art. 112a,
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13, art. 17, art. 112a,
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skargi O. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku O. T. z dnia [...] października 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O. T. kwotę 580 zł (słownie pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 lipca 2022 r. O. T. (dalej jako "Wnioskodawca", "Cudzoziemiec", "Strona" lub "Skarżący"), reprezentowany przez ad T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu przez Wojewodę (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem") postępowania w sprawie udzielenia jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę na terenie RP (znak: [...]). Zarzuciwszy Wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego – tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. – pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

1) stwierdzenie, że bezczynność, a następnie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa;

2) orzeczenie o wymierzeniu Wojewodzie grzywny w kwocie [...]zł;

3) zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy [...] zł za naruszenie jego praw w toku postępowania;

4) obciążenie Organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu tych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 04 października 2021 r. O. T. złożył do Wojewody [wniosek] o udzielenie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Wnioskodawca we wskazanej dacie stawił się osobiście w delegaturze WUW w P., celem weryfikacji dokumentu podróży i odebrania odcisków palców, a także uzupełnienia innych braków formalnych. Dodatkowe braki Wnioskodawca uzupełnił w dniu 19 października 2021 r. Pomimo uzupełnienia braków formalnych, Wojewoda przekazał sprawę do opiniowania organom bezpieczeństwa państwowego po ponad 3 miesiącach, tj. 29 stycznia 2021 r. Zarówno Policja, Straż Graniczna i ABW nie zgłosiły zastrzeżeń co do osoby Cudzoziemca. Po upływie 60 dni przewidzianych przepisami znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach (dalej w skrócie "u.c.") Wojewoda nie podjął żadnych czynności, przekraczając ustawowe terminy. Nadto nie udzielił informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy i nie wyznacza nowego terminu wydania decyzji, naruszając tym samym przepisy art. 36 k.p.a.

Dalej pełnomocnik Skarżącego podniósł, że podczas zapoznawania się z aktami sprawy oraz w odpowiedziach na skargi Organ wskazuje na treść art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej w skrócie "u.p.o.U."), który wprowadza zawieszenie biegu terminów do załatwienia sprawy oraz zwolnienie organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania od dnia 8 kwietnia 2022 r., tj. od wskazanej nowelizacji (na marginesie autor skargi wskazał, że termin do załatwienia sprawy upłynął przed dniem wejścia w życie nowelizacji). W ocenie Skarżącego prawidłowa egzegeza tejże ustawy i jej nowelizacji pozwala na skonstatowanie, że przepisy te nie mają zastosowania wobec obywateli krajów innych niż Ukraina. Wojewoda poprzez swojego profesjonalnego pełnomocnika dokonuje niedopuszczalnych domniemań zakresu obwiązywania art. 100c u.p.o.U., a także wykładni rozszerzającej przepisów, ażeby nadal dopuszczać się bezczynności i przewlekłości postępowania w tej, jak i w innych sprawach, przy jednoczesnym braku odpowiedzialności po jego stronie. Organ nigdy nie wykazał żadnych podstaw prawnych do zastosowania art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U., zwłaszcza w sytuacji obowiązywania w prawie administracyjnym zasady in dubio pro libertate. Przeciwstawiając się tej zasadzie, Wojewoda dąży do ograniczenia swojej odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków przy ograniczeniu prawa strony do kontroli. Stanowisko Wojewody narusza również art. 45 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia kary grzywny oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Organ stwierdził na wstępie, że na podstawie analizy akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny:

. 4 października 2021 r. – przyjęcie wniosku złożonego osobiście przez Cudzoziemca, okazanie przezeń ważnego dokumentu podróży oraz pobranie od Cudzoziemca odcisków linii papilarnych, a w związku z brakiem załącznika nr 1 – wystosowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych;

. 19 października 2021 r. (wpływ do Organu: 21 października 2021 r.) – uzupełnienie dokumentów przez Cudzoziemca, tj. załącznika nr 1, dokumentu ZUS ZUA, ZUS RCA oraz wydruku z KRS;

. 21 października 2021 r. – pozytywna weryfikacja formalna wniosku oraz wszczęcie postępowania;

. 21 stycznia 2022 r. – wniosek o udostępnienie akt sprawy pełnomocnikowi Strony;

. 22 lutego 2022 r. – udostępnienie akt sprawy pełnomocnikowi Strony;

. 28 lutego 2022 r. (wpływ do Organu: 02 marca 2022 r.) – przedłożenie przez pełnomocnika Strony ponaglenia wraz ze skargą;

. 09 marca 2022 r. – przekazanie wniosku do opiniowania przez SG, ABW i Policję;

. 11 marca 2022 r. – przesłanie ponaglenia do organu II instancji;

. 11 kwietnia 2022 r. – wpływ postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 24 marca 2022 r. uznającego ponaglenie za nieuzasadnione;

. 20 kwietnia 2022 r. – wniosek o udostępnienie akt sprawy pełnomocnikowi Strony;

. 27 kwietnia 2022 r. – udostępnienie pełnomocnikowi akt sprawy;

. 10 maja 2022 r. – wniosek o udostępnienie akt sprawy pełnomocnikowi Strony;

. 23 maja 2022 r. (wpływ do Organu: 25 maja 2022 r.) – uzupełnienie dokumentów (umowa o pracę, załącznik nr 1, wydruk KRS);

. 30 maja 2022 r. - udostępnienie pełnomocnikowi akt sprawy;

. 07 czerwca 2022 r. (wpływ do Organu: 09 czerwca 2022 r.) – przedłożenie przez pełnomocnika ponaglenia wraz ze skargą;

. 29 czerwca 2022 r. – przesłanie ponaglenia do organu II instancji;

. 25 lipca 2022 r. (wpływ do Organu: 27 lipca 2022 r.) – skarga do WSA na bezczynność organu i przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego;

. 04 sierpnia 2022 r. – udzielenie Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Następnie Wojewoda zaznaczył, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; dalej w skrócie "zm.u.c."), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia m.in. na pobyt czasowy – dodając art. 112a u.c. – także w odniesieniu do postępowań pozostających w toku oraz do terminów, które rozpoczęły swój bieg (art. 13 ust. 1 i 2 zm.u.c.). Ponadto Wojewoda wskazał na kolejne zmiany odnoszące się do biegu terminów postępowań administracyjnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, które zostały wprowadzone przez ustawę z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; dalej w skrócie "zm.u.p.o.U.), mocą której dodano przepisy art. 100c u.p.o.U. normujące m.in. zawieszenie biegu ww. terminów w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., które zostało wprowadzone w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących, celem umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej.

Na tym tle normatywnym Wojewoda wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w W. Urzędzie Wojewódzkim (dalej w skrócie "WUW") przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe oraz ilość wniosków cudzoziemców – które w dalszej części odpowiedzi na skargę zostały szczegółowo przez Organ przedstawione – nie są, zdaniem Wojewody, okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia, że bezczynność, a następnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było to bowiem spowodowane celowym działaniem, lekceważeniem Strony, lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi.

Odnosząc się z kolei do żądania przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wobec tego rozpatrywanie żądania Skarżącego w tym zakresie nie ma – zdaniem Organu – podstaw prawnych. Z ostrożności Wojewoda dodał, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie, jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością Organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Ponadto instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, jego stopień zawinienia i brak celowości działania nie dają podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Pismem procesowym z 22 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podkreślając w szczególności, że gdyby Organ procedował we właściwy sposób i przy zachowaniu terminów ustawowych, to wydałby decyzję przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę o cudzoziemcach, tj. przed 26 stycznia 2022 r.

W piśmie procesowym z 05 lipca 2022 r. Wojewoda odniósł się do zarzutów i twierdzeń zawartych w ww. replice pełnomocnika Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący dwukrotnie – pismami datowanymi na 25 lutego 2022 r. (data wpływu do WUW: 02 marca 2022 r.) oraz 07 czerwca 2022 r. (data wpływu do WUW: 09 czerwca 2022 r.) wniósł wymagane prawem ponaglenie. Okoliczność, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpatrzył pierwsze z ponagleń i postanowieniem z 24 marca 2022 r. ([...]) uznał je za nieuzasadnione nie ma – jak to już wyżej wyjaśniono – znaczenia dla wyniku kontroli sądowej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści skargi jednoznacznie wynika, że Skarżący uczynił jej przedmiotem obie te postaci opieszałości.

Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Wojewodzie: bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ale dopuścił się przewlekłości.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 05.10.2021 r.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W tym kontekście normatywnym należy zauważyć, że w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku – co ten uczynił osobiście w pilskiej delegaturze WUW w dniu 04 października 2021 r. – i przez następne blisko cztery miesiące, przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm.; w skrócie "u.c.") nie określały innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w tym okresie, aż do 28 stycznia 2022 r., termin do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy wynosił, co do zasady, jeden miesiąc, ewentualnie dwa miesiące w przypadkach szczególnie skomplikowanych.

Wskazany stan prawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie – z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c."), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie.

4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni.

5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

Cytowana regulacja została opatrzona przepisami przejściowymi. I tak, w myśl art. 13 zm.u.c.:

"1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu] wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o cudzoziemcach – uw. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."

Ponieważ cytowana zm.u.c. weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. (stosownie do art. 17 zm.u.c.), to biegnący od nowa – zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 3 zm.u.c. – 60-dniowy termin, o którym mowa w dodanym art. 112a u.c., upływał z dniem 30 marca 2022 r.

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

W związku z dodaniem art. 100c u.p.o.U. nie przewidziano w zm.u.p.o.U. żadnych przepisów przejściowych.

Od razu należy zastrzec, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego przepisy art. 100c u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do wszystkich cudzoziemców. Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie tym właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c u.p.o.U. należy interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.U. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które wszakże nie daje dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zawężającej) wykładni.

Powracając do przywołanych wyżej regulacji art. 12 i art. 35 k.p.a. oraz art. 112a u.c. w zw. z art. 13 zm.u.c., należy zauważyć, że w ich świetle jako istotna jawi się kwestia, od którego momentu należy liczyć bieg ustawowego terminu na załatwienie sprawy.

Otóż, zasadą jest, że termin załatwienia sprawy zaczyna biec od dnia wszczęcia postępowania w danej sprawie, co oznacza, że:

- w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek (verba legis: "żądanie") strony – od dnia doręczania tego żądania organowi administracji (zob. art. 61 § 3 k.p.a.);

- w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu – od dnia "pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (zob. wyrok NSA z 04.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 15).

Wbrew stanowisku Wojewody, w przypadku, gdy złożony wniosek (tu: w dniu 04 października 2021 r.) dotknięty jest brakami formalnymi, do wszczęcia postępowania nie dochodzi dopiero z chwilą usunięcia braków formalnych wniosku (tu: w dniu 21 października 2021 r.). W ocenie Sądu taki pogląd, zaprezentowany przez Organ w odpowiedzi na skargę, utożsamiający moment usunięcia braków formalnych wniosku – oraz, dodajmy, powiązany z nim normatywnie w art. 112a ust. 2 i 3 u.c. początek biegu terminu załatwienia sprawy – z momentem, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizowania pobytu cudzoziemców, pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Poza tym należy przyjąć, że wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 117-118 i 278).

W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie do wszczęcia postępowania z wniosku Strony doszło w dniu 04 października 2022 r., i od tego dnia należało liczyć bieg określonego w art. 35 § 3 k.p.a. terminu na załatwienie tej sprawy.

Trzeba jednak zauważyć, że w dniu 21 października 2021 r. – a więc przed upływem ww. terminu ustawowego – Organ wystosował do Strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym jednocześnie poinformował o nowym, przedłużonym terminie załatwienia sprawy – do 19 kwietnia 2022 r. – oraz o przyczynach tego przedłużenia, z wyraźnym powołaniem się na art. 36 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, zgodnie z wyżej przedstawioną definicją legalną "bezczynności" – a wbrew stanowisku strony skarżącej – do upływu wskazanego przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy (tj. do 19 kwietnia 2022 r.) nie można było skutecznie postawić Organowi zarzutu pozostawania w tak rozumianej bezczynności w załatwieniu sprawy Skarżącego.

Jak to już wyżej wskazano, z dniem 15 kwietnia 2022 r. – a więc przed upływem

ww. terminu wskazanego przez Wojewodę – wszedł w życie art. 100c u.p.o.U., który m.in. zawiesił w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (ust. 1 pkt 1) – a więc i kontrolowanej sprawy Skarżącego – a ponadto postanowił, że w ww. okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 3 pkt 1).

W rezultacie, zdaniem Sądu, przez cały czas trwania kontrolowanego postępowania administracyjnego, aż do dnia jego zakończenia wydaniem w dniu 04 sierpnia 2022 r. decyzji o udzieleniu Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 03 sierpnia 2025 r., nie można było skutecznie postawić Wojewodzie zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu tej sprawy.

Z tych względów skarga w części dotyczącej zarzucanej Organowi bezczynności podlegała, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddaleniu (zob. pkt 4 sentencji wyroku).

Odmiennie należy natomiast ocenić zasadność skargi w części dotyczącej zarzucanego Organowi przewlekłego prowadzenia postępowania.

Od razu trzeba zaznaczyć, że w ramach skargi na przewlekłość – inaczej niż w przypadku skargi na bezczynność – sąd administracyjny jest władny badać zasadność wyznaczania przez organ administracji dłuższego, niż ustawowy, terminu załatwienia sprawy.

W kontrolowanej sprawie, w zawiadomieniu z 21 października 2021 r. Organ wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do 19 kwietnia 2022 r. "ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców".

W związku z tym wypada zauważyć, że co do zasady powoływanie się przez Organ na dużą liczbę prowadzonych jednocześnie spraw (ewentualnie także na wiążące się z tym: braki kadrowe, trudności organizacyjne, itp.) nie może stanowić uzasadnionej przyczyny przedłużania terminu zakończenia konkretnej sprawy, ani chronić przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania w danej sprawie. Podobnie, jak przywołana w piśmie procesowym Wojewody – w odpowiedzi na zarzut Skarżącego dotyczący nieprzekazania przez Organ przez ponad 4,5 miesiąca (tj. w okresie od 21 października 2021 r. do 09 marca 2022 r.) dokumentacji organom bezpieczeństwa celem weryfikacji Skarżącego – okoliczność, że "opóźnienie w przekazaniu wniosku do opiniowania wynikało między innymi z faktu, iż został on złożony przez skarżącego, w czasie trwania epidemii koronawirusa i był jedną z ponad 45 tys. spraw złożonych w wydziale w roku 2021. Czynności w sprawach podejmowane są według kolejności ich wpływu, a w niniejszej sprawie w ocenie Organu nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie skarżącego w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejsze zrealizowanie wniosku poza kolejnością". Albowiem to rzeczą administracji publicznej jest zapewnienie niezbędnych warunków do efektywnej i sprawnej obsługi interesariuszy i załatwiania ich spraw, stosownie do istniejących uwarunkowań oraz potrzeb. Obywatel zaś – a w odnośnym zakresie także przebywający na terytorium RP cudzoziemcy – mają prawo oczekiwać rzetelności i sprawności w działaniu instytucji publicznych (w tym organów administracji publicznej), co potwierdza brzmienie preambuły do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (cyt.: "...pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność...").

W konsekwencji należy stwierdzić, że Organ dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku Skarżącego. Najjaskrawiej zaś przejawiła się ona w, słusznie wytkniętym przez pełnomocnika Skarżącego, niepodejmowaniu przez Organ w ciągu ponad 4 miesięcy od pozytywnej weryfikacji wniosku (tj. od 21 października 2021 r.) jakichkolwiek czynności, które efektywnie zmierzałyby do załatwienia sprawy (za takie czynności nie można wszak uznać dwukrotnego udostępnienia akt sprawy na żądanie pełnomocnika Skarżącego), i w podjęciu pierwszej takiej czynności – w postaci przekazania wniosku Skarżącego w dniu 09 marca 2022 r. do zaopiniowania przez SG, ABW i Policję – dopiero w reakcji na wniesienie ponaglenia przez pełnomocnika Skarżącego (które wpłynęło do Organu w dniu 02 marca 2022 r.) i najpewniej w związku z koniecznością przekazania tego ponaglenia organowi wyższego stopnia (co nastąpiło 11 marca 2022 r.).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi zarzucającej zasadnie organowi administracji opieszałość w prowadzeniu postępowania, ale przed dniem wyrokowania przez sąd, dojdzie do wydania aktu kończącego inkryminowane postępowanie administracyjne, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu z podjęcia pozostałych obligatoryjnych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez Organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15.08.2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12; dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie z wniosku Skarżącego z 04 października 2022 r. (pkt 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie w szczególności wejście w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. przepisu art. 101c ust. 4 u.p.o.U. – już z tego powodu, że zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz ("lex retro non agit") nie znajduje on zastosowania do kontroli i oceny stanów opieszałości (tu: przewlekłości postępowania) organu, które, tak jak w niniejszej sprawie, zaistniały przed wejściem w życie ww. przepisu.

Z kolei dokonawszy oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogą wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości postepowania Organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (i w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Nie bez znaczenia jest także fakt, że przed wydaniem wyroku Organ załatwił sprawę wniosku Skarżącego, wydając decyzję z 04 sierpnia 2022 r.

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków Skarżącego o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w takiej samej wysokości. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazała się również argumentacja Organu z odpowiedzi na skargę, w której zasadnie wytknięto brak w skardze jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącego przyznania od Organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia Organowi grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (zob. pkt 4 sentencji wyroku).

Sąd nie uznał za zasadny wniosku Organu o odrzucenie skargi w powyższym zakresie, umotywowanego dyspozycją, dodanego z dniem 15 kwietnia 2022 r., przepisu art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U., w myśl którego w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie m.in. w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Po pierwsze, literalne brzmienie art. 100c ust. 3 u.p.o.U. prowadzi do wniosku, że potencjalnie przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie w odniesieniu do skarg na bezczynność, a już nie na przewlekłość. Po drugie, pomijając nawet w tym miejscu okoliczność, że istotne argumenty – bazujące zwłaszcza na ww. konstytucyjnych zasadach: niedziałania prawa wstecz oraz zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych – przemawiają przeciwko uznaniu, iż cytowany przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do sankcjonowania stanów bezczynności, które wystąpiły przed ww. okresem, to należy zauważyć, że zasadniczo rygor w postaci odrzucenia skargi jest ściśle powiązany z konstrukcją niedopuszczalności wniesienia skargi (por. art. 58 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza jego pkt 6). Niedopuszczalność (przedmiotowa) skargi wiąże się zaś raczej z nieistnieniem przedmiotu zaskarżenia, względnie z jego niepodleganiem kognicji sądu administracyjnego, a nie z tym, że – jak to ujął Wojewoda w odpowiedzi na skargę – "nie ma podstaw prawnych rozpatrywanie" niektórych spośród wniosków (żądań) skargi, tj. wniosku o wymierzenie Organowi grzywny oraz żądania przyznania odeń sumy pieniężnej. Zresztą, w analizowanym przypadku taka podstawa prawna obiektywnie cały czas istnieje – stanowi ją obowiązujący nadal art. 149 § 2 p.p.s.a. W jego świetle, nowo dodany przepis art. 100c ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. powinien być postrzegany tylko jako czasowe wykluczenie mocą decyzji ustawodawcy możliwości uwzględniania przez sąd administracyjny wniosków skarżącego o wymierzenie grzywny lub o przyznanie sumy pieniężnej (tudzież możliwości zasądzania tych środków prawnych z urzędu), co z kolei – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – powinno skutkować raczej oddaleniem skargi w odnośnym zakresie, aniżeli jej odrzuceniem.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.