Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1229/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi N.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie : tysiąc pięćset ) złotych; V. oddala dalej idąca skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem N.T. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] luty 2018 r. , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu [...] lipca 2018r. strona stawiła się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim, składając odciski linii papilarnych. Jednocześnie złożyła do organu pismo:

- informując o zmianie celu pobytu na pobyt z cudzoziemcem oraz połączenie rodziny,

- o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowanie i kiedy może się spodziewać jego zakończenia,

- przekazujące dokumenty męża (umowa o pracę wraz z aneksem, kopia karty pobytu, decyzja zezwalająca na pobyt).

Pismem z dnia [...] lipca 2020r., pełnomocnik strony (data wpływu do organu: [...] lipca 2020) wniósł o:

- niezwłoczne umożliwienie wglądu do akt sprawy i sporządzenie z nich odpisów lub fotokopii,

- zmianę podstawy prawnej prowadzonej sprawy na art. 159 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020, poz. 35),

- udzielenie informacji, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały jeszcze spełnione,

- przyśpieszenie rozpoznania sprawy na podstawie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

W dniu [...] lipca 2020r. pełnomocnik wniósł ponaglenie z dnia [...] lipca 2020r., przekazane Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. W piśmie przekazującym organ przyznał, że należy je uznać za zasadne, jednak nie wynika to ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników.

Pismem z dnia [...] lipca 2020r. (data wpływu: [...] lipca 2020r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Dalszą czynność w sprawie, Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi, tj. pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji poprzez dostarczenie oryginału wniosku z dnia [...] lutego 2018r. oraz 4 szt. aktualnych fotografii.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku,

4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.),

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że [...] lutego 2018 r. złożyła wniosek i pomimo upływu ponad 30 miesięcy od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana. Jednocześnie nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki. Wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, gdyż organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzono zmiany w strukturze i organizacji pracy, które mają zwiększyć efektywność i przyspieszenie wydawania decyzji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Podkreślił również, że wskazana suma jest nieuzasadniona i wniosek w tym zakresie powinien zostać oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13).

Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki

w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez dwa i pół roku nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu [...] sierpnia 2020r. (wezwanie skarżącej do uzupełnienia dokumentacji), czyli już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu.

Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, co więcej, do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnych czynności. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku i jego kompletności, po prawie 2,5 roku od jego wpłynięcia.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce.

Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od wielu miesięcy tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). .

Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).

W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę uznając, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (pkt V sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).