Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1026/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 ust. 1 pkt 1, art.18 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004 roku nr XX/134/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice 1. stwierdza nieważność uchwały nr XX/134/2004 Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice w części rysunku planu oznaczonej symbolem "ZL", 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1-szym niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy Pabianice na rzecz B. B. kwotę 600,00 (sześćset) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XX/134/2004 z dnia 28 kwietnia 2004r. Rada Gminy Pabianice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 7, art. 10, art. 26, art. 28, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) – przywoływanej dalej także jako "ustawa", art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice.

W dniu 15 lipca 2014r. B. B. wezwała Radę Gminy Pabianice, w trybie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 3013r., poz. 596 ze zm.) – przywoływanej dalej jako: "u.s.g.", do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą Rady Gminy Pabianice zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, zarzucając podjęcie planu w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a mianowicie przyjęcie, że na działce skarżącej nr [...] w obrębie około 3,5ha od strony południowej, przy drodze znajduje się las oraz, że cały teren jest terenem zalewowym Neru. Strona podkreśliła, że wspomniana uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ ogranicza możliwość korzystania z rzeczonej nieruchomości i skutkuje utrudnieniami w uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Uchwałą nr LIV/439/2014 z dnia 29 sierpnia 2014r. Rada Gminy Pabianice nie uwzględniła wezwania B. B. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta wraz z uzasadnieniem została doręczona skarżącej w dniu 8 września 2014r.

W dniu 8 października 2014r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Pabianice nr XX/134/2004 z dnia 28 kwietnia 2004r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, w części dotyczącej działki nr [...] we wsi O. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "u.p.z.p." i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona podniosła, że zatwierdzony wskazaną wyżej uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego opracowany został na podstawie przyjęcia błędnego stanu faktycznego. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego winno prowadzić do zmiany planu w części odnośnie działek wskazanych przez skarżącą. Skarżąca podniosła, że organ odmówił usunięcia naruszenia interesu prawnego, przyznając pośrednio, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym przed planem, którego dotyczy niniejsze postępowanie, teren działki nr [...] we wsi O., był terenem upraw polowych i terenem podlegającym ochronie dolin rzecznych ze wzbogaceniem w zieleń wysoką. Tymczasem zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] we wsi O. stanowią lasy.

Skarżąca wskazała, że na mocy przepisów u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe a także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uchwalony plan powinien zatem uwzględniać rzeczywiste a nie fikcyjne warunki, tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Według art. 28 ust 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienie w ten sposób, iż ogranicza możliwość korzystania z należącej do niej nieruchomości. Skutkuje to m.in. utrudnieniami w uzyskaniu pozwolenia na budowę, na co dowody strona załączyła do wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Pabianicach wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały nr LIV/439/2014 z dnia 29 sierpnia 2014r. Jednocześnie organ podniósł, że w skardze nie sprecyzowano przepisów u.p.z.p., które narusza zaskarżona uchwała. Według organu niezasadny jest zarzut dotyczący "przyjęcia błędnego stanu faktycznego przy opracowywaniu projektu planu". Organ podkreślił, iż analiza przepisów ustawy nie daje podstaw do uznania by zarzut ten znajdował oparcie w przepisach. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowany został z uwzględnieniem wskazań zawartych w art. 15 u.p.z.p. Z tego też względu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala różne przeznaczenia terenów. Sam fakt, że na danej nieruchomości nie przewiduje się możliwości zabudowy, w tym budynkiem mieszkalnym, nie może jednak oznaczać, że ustalenia planu dotyczące tej nieruchomości, nie są zgodne z prawem.

Organ podkreślił, że jeszcze przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy projekt planu podlegał zaopiniowaniu przez wiele podmiotów wskazanych w ustawie, celem sprawdzenia czy zawarte w tym projekcie ustalenia gwarantują zrównoważony rozwój gminy. Bez uzyskania pozytywnych opinii nie byłoby możliwe przedstawienie radzie gminy projektu planu do uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Stosownie zaś treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 u.s.g., w związku z art. 7, art. 10, art. 26, art. 28, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynik, iż skarżąca wyczerpała powyższy tryb, wzywając w dniu 15 lipca 2014r. Radę Gminy w Pabianicach do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Tym samym strona skarżąca zachowała się zgodnie z wymaganiem określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy Pabianice, uchwałą podjętą w dniu 29 sierpnia 2014r., a doręczoną skarżącej w dniu 8 września 2014r., odmówiła jego uwzględnienia. W konsekwencji tego skarżąca, poprzez wniesienie w dniu 8 października 2014r skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachowała przewidziany ustawowo termin, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Tym samym – z powyższego punktu widzenia – skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną i wniesioną w zakreślonym przez prawo terminie.

Ponadto nie budzi wątpliwości, że zaskarżony planu swym obszarem obejmuje teren, na którym znajduje się nieruchomość należąca do skarżącej, a kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tej nieruchomości. Skarżąca posiada więc interes prawny w zaskarżeniu owej uchwały do sądu administracyjnego. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g..

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, to należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie IV SA/Wr 625/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie I OSK 679/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie IV SA/Gl 928/07, Lex 400305).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia podniesionych w skardze zarzutów, wskazujących jedynie na naruszenie interesu prawnego skarżącej należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż zaskarżona uchwała została podjęta w stanie prawnym kształtowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwalał na to przepis przejściowy art. 85 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc przed dniem 11 lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie, że uchwała nr XXXIV/313/2002 o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice podjęta została w dniu 26 kwietnia 2002r., zaś powiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu opublikowano w miejscowej prasie dnia 1 lipca 2003r., to uwzględniając fakt, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia owego planu nie zostało zakończone do dnia 11 lipca 2003r., kontrola zaskarżonej uchwały może odbywać się w zakresie zasad tworzenia tego aktu, jak i trybu jego uchwalania na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze, iż w skardze brak jest zarzutów, które podważałyby zarówno poprawność trybu procedowania nad miejscowym planem, jak i kompetencje organów uczestniczących w procesie konstruowania owej uchwały, to powyższe zagadnienia Sąd poddał analizie działając z urzędu. Dokonując owej kontroli należy wskazać, iż zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Gminy w Pabianice po podjęciu, w dniu 26 kwietnia 2002r., przez Radę Gminy Pabianice, uchwały nr XXXIV/313/2002 o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając formę, miejsce i 21 dniowy termin, na składania wniosków do planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy). Następnie zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy). Załączył wykaz wniosków oraz oświadczenie o spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice przyjętego uchwałą nr XV/138/2000 Rady Gminy Pabianice z dnia 23 lutego 2000r. Wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej i dokonał uzgodnień, zamieszczając ich wykaz oraz załączając oryginały pism zawierających opinie i uzgodnienia. Uzgodniony projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 21 lipca 2003r. do 18 sierpnia 2003r., o czym wcześniej zawiadomiono stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Dalej należy wskazać, iż na wyłożony projekt planu wniesiono protesty, których wykaz wraz z rozstrzygnięciem Rady Gminy w formie uchwały zamieszczono w dokumentacji. Przedstawiono Radzie Gminy protesty nieuwzględnione w projekcie planu. O terminie sesji Rady, wyznaczonej na dzień 30 września 2003r., ogłoszono i zawiadomiono, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Wójt stwierdził, iż w ustawowym okresie nie wniesiono zarzutów do projektu planu. Ogłoszono o terminie sesji Rady Gminy Pabianice, w dniu 28 kwietnia 2004r. (stosownie do wymogu zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy), na której rozpatrywany był projekt planu i podjęta zaskarżona uchwała nr XX/134/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 7, 10, 26, 28, 36 ust. 3 ustawy. Powyższe okoliczności wskazują, iż zaskarżona uchwała – z formalnego punktu widzenia – podjęta została w zgodzie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie narusza procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianej przepisem art. 18 ustaw.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zasad sporządzania miejscowego planu należy wskazać, iż w doktrynalnym ujęciu interpretowane są one jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej z zawartości aktu planistycznego, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253 – 254). W powyższym względzie należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych także z punktu widzenia jego merytorycznej treści.

Nie ulega wątpliwości, iż ustrojodawca przyznając organom gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania określonych reguł jego tworzenia. Istotne jest przy tym, że gmina wykonując zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność cieszy się samodzielnością podlegającą ochronie prawnej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. Samodzielność gminy może być zatem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (art. 7 Konstytucji R.P.).

Podstawowym celem uchwalenia planu miejscowego jest określanie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pod pojęciem "przeznaczenie terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 maja 2011r., w sprawie II SA/Kr 335/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego punktu widzenia wypada wskazać, iż cały teren nieruchomości skarżącej (działka na [...]) został na rysunku miejscowego planu oznaczony symbolami: "RZ", "ZL" oraz "W", przy czym teren oznaczony symbolem "W" zawiera się w obszarze o symbolu "ZL". Miejscowy plan określając podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "RZ" wskazuje, iż jest to teren użytków zielonych i obniżeń terenowych, dla którego ustala:

- zakaz realizacji nowej zabudowy,

- zakaz lokowania poprzecznych przeszkód terenowych i elementów utrudniających napowietrzanie,

- adaptację i ochronę istniejących zadrzewień i roślinności lęgowej oraz zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i krajobrazu,

- traktowanie terenów użytków zielonych jako potencjalnych terenów zalewowych, na których dopuszcza realizację zbiorników retencyjnych,

- dopuszczenie w niezbędnym zakresie realizacji sieci napowietrznych i podziemnych uzbrojenia terenu,

- dopuszczenie korekty orientacyjnej linii rozgraniczającej na styku z terenami budowlanymi po wykonaniu badań hydro – geologicznych i sprawdzeniu warunków posadowienia budynków w uzgodnieniu z właściwym regionalnym zarządem gospodarki wodnej ( § 7 i § 23 miejscowego planu).

Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem "W" miejscowy plan wskazuje, iż jest to obszar stanowisk archeologicznych, dla którego ustala obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich planowanych inwestycji (§ 9 pkt 9 miejscowego planu).

Dla terenu oznaczonego symbolem "ZL" miejscowy plan w części tekstowej nie wskazuje jakiegokolwiek przeznaczenia ani podstawowego, ani też uzupełniającego (§ 7 miejscowego planu). Zdaniem organu dla terenu oznaczonego owym symbolem plan przewiduje:

- zakaz zabudowy kubaturowej,

- ochronę i pielęgnację istniejącego drzewostanu,

- prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzania lasu.

Powyższe wskazania nie znajdują jednak potwierdzenia w części tekstowej planu, gdzie nie definiuje się przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZL", a nawet taki symbol w ogóle nie pojawia się w części tekstowej planu. Miejscowy plan tereny przeznaczone pod zieleń leśną (tereny lasów) oznacza symbolem "ALP" i określa kryteria ich zagospodarowania (§ 7 pkt 9 i § 24 miejscowego planu). Co prawda plan posługuje się dodatkowo pojęciem "pozostałych, istniejących terenów leśnych i zadrzewień" (§ 24 pkt 3 miejscowego planu), oraz "terenów proponowanych zalesień" (§ 24 pkt 4 miejscowego planu), jednakże w części tekstowej terenów tych nie przypisuje do jakimkolwiek innego symbolu niż "ALP".

Wypada zatem skonstatować, iż część graficzna planu określony teren oznacza symbolem "ZL", który jednak jest pominięty i nie podlega zdefiniowaniu w części tekstowej planu. Nie istnieje więc możliwość określenia przeznaczenia tego terenu na podstawie postanowień zaskarżonego miejscowego planu. Takie sformułowanie przepisów planu, które nie pozwala oznaczyć przeznaczenia konkretnego terenu objętego planem jest oczywiście wadliwe, bowiem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia konkretnego terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do jego funkcji, a tym samym określone w planie przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., w sprawie II OSK 1334/12 http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

W świetle tego co zastało powyżej powiedziane zaskarżony plan narusza normę art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowiącą, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaskarżony plan owszem wyznacza linie rozgraniczające tereny, jednakże nie wskazując przeznaczenia wyznaczonych terenów uniemożliwia kreowanie zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Powyższa konstatacja dezawuuje zaskarżony miejscowy plan w powyższym zakresie uznając go za sprzeczny z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakowoż mając na uwadze, iż symbol "ZL" został wskazany jedynie w części graficznej planu, to wypadało uznać, iż nie ma usprawiedliwionej przyczyny aby ową sprzeczność z prawem rozciągać na dalsze postanowienia uchwały niżli odnoszące się do symbolu "ZL" na rysunku planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż są wśród nich takie, które zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innego powodu niż ten który zastał wskazany w uzasadnieniu skargi. Jak już była mowa powyżej, brak jest wśród regulacji zaskarżonej uchwały takich, które definiowałyby przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZL". Konstatacja ta czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi sformułowanych w zakresie niezgodnego ze stanem faktycznym przeznaczenia owej części działki skarżącej pod tereny lasów. Skoro bowiem zapisy zaskarżonego planu nie uznają terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "ZL" jako: las, istniejące tereny lasów i zadrzewień, ani też jako tereny proponowanych zalesień, to zbędne jest dowodzenie, że teren nieruchomości skarżącej, objęty owym symbolem nie jest aktualnie i nie był w przeszłości lasem.

W zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "W" skarżąca nie formułowała zarzutów, a wręcz wskazała, iż zgadza się z tym przeznaczeniem określonym w zaskarżonej uchwale. W powyższym zakresie Sąd działając z urzędu, poza zakresem podniesionych zarzutów, nie doszukał się naruszeń prawa.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "RZ". Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż w ramach władztwa planistycznego dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części gruntu. Jednakże każda ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014r., w sprawie II OSK 1348/13, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Analiza zapisów planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "RZ" nie wskazuje, iż jest to teren wyłącznie o funkcji zalewowej. Wadliwie zatem skarżąca uważa, że ta część jej nieruchomości, która znajduje się powyżej uskoku terenu nie powinna być zaliczana do terenu o tej funkcji. Istotniejsze z punktu widzenia przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie wydaje się wskazanie, iż jest to teren służący do napowietrzania obszarów przyległych, a z punktu widzenia tego przeznaczenia (komplementarnego wobec potencjalnych terenów zalewowych) okoliczność, że część nieruchomości skarżącej znajduje się powyżej uskoku terenu, nie ma już decydującego znaczenia. W zaprezentowanej argumentacji skarżącą nie dezawuowała tego sposobu przeznaczenia terenu objętego symbolem "RZ", skupiając swa uwagą na kwestiach potencjalnych terenów zalewowych.

Oceniając powyższą sytuację należy wskazać, iż kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem przyjętych w planie zapisów, skoro jedynym kryterium oceny zaskarżonego planu jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., w sprawie II OSK 1947/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010r., w sprawie II OSK 834/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzegając ograniczenie zapisami miejscowego planu praw i interesów jednostki, a w szczególności prawa własności, zachodzi konieczność oceny działań gminy z punktu widzenia kolizji określonych wartości. To owa wartość uwzględniona przez gminę w procesie planistycznym winna uzasadniać konkretną ingerencję w prawa jednostki. Taką wartością w realiach niniejszej sprawy są potrzeby interesu publicznego (napowietrzanie terenów przyległych) i szeroko rozumiane bezpieczeństwo publiczne (potencjalne strefy zalewowe). Należy zatem zgodzić się z tym, że gmina w granicach określonych przez prawo, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wkroczyła zaskarżonym planem w uprawnienia jednostki, w tym w prawo własności w celu realizacji innych wartości, które obiektywnie ujmując należy uznać za ważniejsze niż uprawnienia właścicielskie strony skarżącej. Owe wkroczenie w sferę praw podmiotowych jednostki uwzględniało wymogi przydatności i konieczności takich działań prawotwórczych.

Ostatecznie więc uwzględniając, iż część nieruchomości skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem "ZL" dla którego plan nie przewiduje jakiegokolwiek przeznaczenia, tak podstawowego, jak i uzupełniającego, to konieczne stało się, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tylko części planu, która obejmuje uregulowania bezpośrednio odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem "ZL". Mając na uwadze, iż symbol ten został wskazany jedynie w części graficznej planu, to wypadało stwierdzić nieważność planu tylko w tej części. Brak naruszeń prawa odnoszących się do pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały uniemożliwiał stwierdzenie jej nieważności w pozostałym zakresie.

O wykonalności zaskarżonego aktu rozstrzygnięto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania poniesionych przez stronę skarżącą orzeczono w oparciu o treść art. 200 P.p.s.a.

LS