Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 88/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 9 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia Pana Z. S. na postanowienie nr [...] z dnia 14 maja 2015 r., wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia, był następujący stan faktyczny:

Pan Z. S., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 15 maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 2013, wnosząc o przyznanie płatności do działek rolnych o powierzchni 52,03 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w województwie [...], powiecie [...], gminie L. Do wniosku rolnik załączył materiał graficzny przesłany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wraz z częściowo wypełnionym wnioskiem o przyznanie płatności.

Dnia 27 maja 2013 r. strona złożyła zmianę do wniosku, którą zwiększyła powierzchnię działek rolnych RA i RC, w rezultacie wniosła o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 52,88 ha.

W dniu 9 grudnia 2013 r. i 12 grudnia 2013 r. w gospodarstwie strony dokonano kontroli na miejscu, której wyniki przedstawiono w załączonym do akt sprawy raporcie z kontroli na miejscu nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia 18 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności ONW na rok 2013, ONW - Nizinne strefa II (kod EFRROW 050405012122001, krajowa pozycja budżetowa 33010410000) w wysokości 13.390,12 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt zł dwanaście gr), w tym środki budżetu Unii Europejskiej 10.712,09 zł, środki krajowe 2.678,03 zł. Decyzję doręczono w dniu 19 marca 2014 r.

Od powyższej decyzji rolnik złożył w ustawowym terminie, w dniu 31 marca 2014 r. odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , nie zgadzając się z pomniejszeniem przez organ powierzchni dla działki rolnej AS, wskazując, iż działkę o powierzchni 3,65 ha zmierzył pomiarem GPS, a kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię 3,22 ha. W rezultacie strona wniosła o ponowny pomiar działki.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonego przez stronę odwołania przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR .

Decyzją nr [...] z dnia 20 stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując, iż organ pierwszej instancji w skarżonej decyzji nie zachował wymogów powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem posiadając dla części zadeklarowanych przez stronę gruntów, tj. działek ewidencyjnych nr [...] i [...], informacje o różnych wartościach powierzchni ewidencyjno-gospodarczych nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowych wartości tychże powierzchni ewidencyjno-gospodarczych. Organ nie odniósł się także w skarżonej decyzji do niezgłoszenia przez stronę części powierzchni posiadanych gruntów, podczas gdy rolnik, zgodnie z art. 13 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ma obowiązek zadeklarować wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, powierzchnię niezgłoszoną do programów pomocowych oraz powierzchnie zalesione w ramach działania zalesianie gruntów rolnych objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 lub Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz zgodnie z planem zalesienia, ale które nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne na danych działkach ewidencyjnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność ONW na rok 2013 w łącznej wysokości 9.684,10 zł w tym ONW - Nizinne strefa II w wysokości 9.684,10 zł. Decyzję doręczono dnia 5 marca 2015 r.

Strona nie wniosła w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji.

W dniu 30 kwietnia 2015 r. w siedzibie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR stawiła się Pani B. S., która zwróciła się do protokołu z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn i podstaw prawnych wyłączenia działki rolnej S w decyzjach nr [...] i [...] z dnia 4 marca 2015 r. Równocześnie złożyła upoważnienie do reprezentacji Pana Z. S. i rozmowy na temat jego decyzji.

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR . Zawiadomienie doręczono dnia 8 maja 2015 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia 14 maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przychylił się do ww. wniosku strony odnośnie decyzji nr [...] z dnia 4 marca 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż na zadeklarowanej działce rolnej S o powierzchni 4,50 ha, stwierdzono błąd "na działce rolnej w plonie głównym zadeklarowano roślinę, która nie odpowiada grupie upraw zadeklarowanych na działce". Ponadto wyjaśniono stronie treść art. 37 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, wskazując także obiekty kwalifikujące się do płatności i podając definicje gruntów ornych, ogrodów przydomowych, upraw trwałych i trwałych użytków zielonych zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1200/2009. Przedstawiono także wyjaśnienie odnośnie terenów kwalifikujących się do płatności, wskazując że nie kwalifikują się do niej użytki przyrodnicze, w tym luźne murawy napiaskowe deklarowane zgodnie z programem rolnośrodowiskowym w wariancie 4.10 i 5.10. Zatem działkę S wykluczono z płatności. Organ podkreślił, że zgodnie z raportem z wykonanej kontroli na miejscu działka rolna S jest użytkowana, jako użytek przyrodniczy luźne murawy napiaskowe w pakiecie 5.10. Postanowienie odebrał osobiście Pan Z. S. w siedzibie organu dnia 14 maja 2015r.

Dnia 22 maja 2015 r. strona złożyła w siedzibie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż jest ono chybione. Strona oświadczyła także, że z uwagi na złożoność sprawy prześle szczegółowe uzasadnienie w terminie 7 dni.

W dniu 29 maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo, którym Pan Z. S. upoważnił Pana H. U. do reprezentacji.

Postanowieniem nr [...] z dnia 9 czerwca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia, uwzględniając, iż skarżone postanowienie zostało doręczone stronie z pominięciem wskazanego w postanowieniu przez organ pierwszej instancji pełnomocnika, tj. Pani B. S. W ocenie organu drugiej instancji, skoro organ uznał w postanowieniu fakt reprezentacji, powinien doręczyć to postanowienie pełnomocnikowi strony. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi dnia 25 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się z prośba o wskazanie pełnomocnika ds. doręczeń, wskazując na niejasną treść pełnomocnictwa Pani B. S. Pismo doręczono dnia 7 lipca 2015 r.

W dniu 9 lipca 2015 r. do siedziby organu wpłynęło pismo datowane na dzień 18 czerwca 2015 r., w którym strona wskazała, iż korespondencję należy kierować do pełnomocnika Pana H. U., którego zakres pełnomocnictwa został jednoznacznie sprecyzowany i którym to pełnomocnictwem organ dysponuje.

Postanowienie organu pierwszej instancji nr [...] z dnia 14 maja 2015 r. doręczono pełnomocnikowi dnia 3 sierpnia 2015 r.

Dnia 10 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego) strona działając przez ustanowionego pełnomocnika, Pana H. U., złożyła w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia 14 maja 2015 r., zarzucając doręczenie skarżonego postanowienia pełnomocnikowi innemu od wymienionego w postanowieniu, naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. od 6 do 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący podniósł przy tym, że naruszenie ww. art. 10 § 1 k.p.a. powinno skutkować wyeliminowanie z obrotu skarżonego postanowienia, a w świetle postanowienia wydanego w drugiej instancji w dniu 9 czerwca 2015 r. wznowieniem postępowania w sprawie decyzji z dnia 4 marca 2015 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie na wstępie przypomniał, że zgodnie z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Natomiast art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że: organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji uwzględnił, iż skarżone postanowienie z dnia 14 maja 2015 r. zostało doręczone pełnomocnikowi strony Panu H. U. w dniu 3 sierpnia 2015 r. Wcześniej pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r., wystosowanym w odpowiedzi na pismo organu z dnia 7 lipca 2015 r. Pan Z. S. wskazał, że korespondencję należy kierować do pełnomocnika H. U.

W rezultacie organ pierwszej instancji, kierując się żądaniem strony, prawidłowo zdaniem organu odwoławczego, wysłał skarżone postanowienie do Pana H. U. Podkreślił, iż żądanie kierowania korespondencji do tego pełnomocnika strona złożyła już po wydaniu w dniu 14 maja 2015 r. skarżonego postanowienia, zaś organ nie mógł wystosować następnego postanowienia o zmienionej treści, gdyż doprowadziłoby to do wydania drugiego postanowienia w tej samej sprawie. W rezultacie należy uznać doręczenie skarżonego postanowienia za skuteczne i spełniające wymogi cytowanego art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy zauważa i to, że nie jest także możliwe doręczenie postanowienia Pani B. S., bowiem organ

powziął informację o śmierci pełnomocnika, zatem zachodzi przesłanka uwzględnienia art. 102 § 2 kodeksu cywilnego, który stanowi, że umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.

Organ podkreślił także, że strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji przedmiotowego doręczenia, czego dowodem jest złożenie przez ustanowionego pełnomocnika w ustawowym terminie zażalenia.

W rezultacie zarzuty skarżącego w powyższym zakresie organ uznał za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; organ drugiej instancji przychylił się do zawartego w orzecznictwie stanowiska, dotyczącego kwestii wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, wskazującego, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzją (za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r. I SA/Gd 605/13 LEX nr 1381148).

W rezultacie zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał za bezzasadny, bowiem przepis ten nie dotyczy wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał także zarzuty naruszenia art. 6 do art. 9 k.p.a..

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji stwierdził, iż organ pierwszej instancji przychylił się do żądania strony, dotyczącego wskazania przyczyn i podstaw prawnych wyłączenia działki rolnej z płatności, przedstawiając w uzasadnieniu skarżonego postanowienia informacje w tym zakresie, a w rezultacie wyjaśniając na wniosek strony wątpliwości co do treści decyzji jak stanowi art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie podniósł zarzutu, iż wyjaśnienia te nie są satysfakcjonujące, wskazując jedynie na zasadność uchylenia postanowienia i wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 4 marca 2015 r.. Tymczasem wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności nie może mieć miejsca w ramach wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia odnośnie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji i brak było podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w ramach skarżonego postanowienia. Organ odwoławczy przychylił się bowiem do stanowiska, że instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana musi być innymi środkami (za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1357/14, LEX nr 1643919). Ponadto w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. VII SA/Wa 2594/12 LEK nr 1303181).

Organ uznał treść decyzji za szczegółowo odnoszącą się do zebranego materiału dowodowego, jednakże ponownie przedstawił w skarżonym postanowieniu treść dotyczącą działki rolnej S zawartą w decyzji i wyjaśnił, że zgodnie z raportem z wykonanej kontroli z dnia 9 grudnia 2013 r. i 12 grudnia 2013 r. na miejscu działka rolna S jest użytkowana jako użytek przyrodniczy luźne murawy napiaskowe w pakiecie 5.10, wskazując tym samym podstawę dokonania przedmiotowych ustaleń.

Organ odwoławczy zauważył i to, że skarżący w zażaleniu nie wskazuje na brak wyjaśnienia mu treści decyzji. Podkreślił że:

1. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją.

2. Instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana musi być innymi środkami.

(Za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1357/14, LEXnr 1643919).

W ocenie organu drugiej instancji brak jest podstaw do dalszego wyjaśniania stronie treści decyzji. Z rozstrzygnięcia organu (uwzględniając treść skarżonego postanowienia) jednoznacznie wynika niebudząca wątpliwości wola organu i przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

W rezultacie w ocenie organu odwoławczego organ sprostał wymogom art. od 6 do 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił organom:

1. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., w zw. z art 138 § 2 k.d.a. polegające na:

a) Nieuwzględnieniu przez Dyrektora Oddziału ARiMR w ramach dokonanej kontroli administracyjnej Postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARMiR nr [...], istotnego uchybienia, którego dopuścił się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na etapie poprzedzającym wydanie rzeczonego Postanowienia, a które wyrażało się w:

b) Zaniechaniu doręczenia Postanowienia [...] pomiędzy 29 maja oraz 3 sierpnia H. U., ustanowionemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sytuacji gdy:

• H. U. od 29 maja 2015 r., bezsprzecznie posiadał umocowanie do reprezentacji skarżącego w postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w niniejszej sprawie, (która to okoliczność była organowi znana w związku z przedłożeniem do akt sprawy stosownego dokumentu pełnomocnictwa, który to fakt został explicite przyznany w treści Postanowienia Nr [...]), a finalnie posiadał status podmiotu, któremu winno bezwzględnie zostać niezwłocznie od daty złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy, doręczone Postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , a które to uchybienie uniemożliwiło skarżącemu przez okres ponad dwóch miesięcy (począwszy od 29 maja 2015 r.) skuteczne, wniesienie zażalenia na wspomniane postanowienie, a finalnie rozpoznanie bez zbędnej zwłoki sprawy wywołanej złożeniem środka odwoławczego od wskazanego postanowienia.

Dyrektor Oddziału ARiMR z siedzibą , uznał zatem prawidłowość czynności podejmowanych przez Kierownika Powiatowego Biura ARiMR , towarzyszących wydaniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ niższej instancji naruszył rażąco zasady doręczania aktów administracyjno-prawnych, pomijając doręczenie wspomnianego postanowienia prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącego w okresie 29 maja - 3 sierpnia 2015 r., wyłączając skarżącemu możliwość czynnego udziału we wskazanej fazie postępowania administracyjnego, które to uchybienie skutkować winno uchyleniem rzeczonego postanowienia w ramach dokonanej kontroli administracyjnej jako dotkniętego istotnym błędem, kreującym podstawę do wyeliminowania rzeczonego postanowienia z obiegu prawnego.

2. Naruszenie art. 10 k.p.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Dyrektora Oddziału ARiMR błędnej wykładni rzeczonej regulacji, która to błędna wykładnia wyrażała się w:

• uznaniu przez organ, iż rzeczona regulacja nie będzie miała zastosowania do postępowań zakończonych postanowieniem zawierającym wyjaśnienie wątpliwości zawartych w treści decyzji, skutkując ostatecznie uznaniem, iż na etapie postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR nie doszło do naruszenia dekodowanej z rzeczonej regulacji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania podczas gdy:

• postępowanie związane z wydaniem postanowienia zawierającego wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do treści decyzji, nie stanowi odrębnego postępowania, mającego charakter niezależny od głównego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, lecz stanowi stadium postępowania zakończonego wydaniem Decyzji w przedmiocie przyznania płatności ONW, zmierzającym do wyjaśnienia ewentualnych kwestii niejasnych lub niejednoznacznych zawartych w treści Decyzji, do którego to postępowania zastosowanie winny znaleźć wszystkie podstawowe zasady wyrażone na gruncie postępowania administracyjnego, w tym również zasada z regulacji art. 10 k.p.a.,

a ponadto:

- w świetle utrwalonego w doktrynie oraz orzecznictwie stanowiska sytuacja pominięcia w toku postępowania administracyjnego, w każdej jego fazie pełnomocnika strony tożsame jest z pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego wbrew ocenie dokonanej przez Dyrektora Oddziału ARiMR z siedzibą , zasada zapewniania stronom czynnego udziału w postępowaniu miała pełne zastosowanie również w fazie postępowania związanego z wydaniem postanowienia zawierającego wyjaśnienie wątpliwości w treści Decyzji (będącego postępowaniem nieakcesoryjnym, stanowiącym etap postępowania zakończonego wydaniem Decyzji z dnia 4 marca 2015 r., którego przedmiot stanowiło przyznanie płatności ONW), natomiast:

- sytuacja, w której Kierownik Biura Powiatowego ARMiR nie doręczył postanowienia zawierającego wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do treści Decyzji H. U. jako prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi skarżącemu, stanowiło (w świetle tez wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie) pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu, a więc jednoznaczne naruszenie zasady określonej na kanwie art. 10 k.p.a., które winno skutkować uchyleniem rzeczonego postanowienia jako dotkniętego istotnym uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie rzeczonego postanowienia z obiegu prawnego.

3. Naruszenie art. 113 § 2, w zw. z art. 6, w zw. z art. 7, w zw. z art. 8, w zw. z art. 9 w zw. z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na:

• uznaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą , iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wypełnił w zupełności dyspozycję przywołanej w petitum zarzutu regulacji k.p.a., w sytuacji gdy:

• w treści postanowienia organ zawarł niejasne dla skarżącego sformułowania, dotyczące przyczyn nie objęcia działki rolnej S zakresem decyzji z dnia 4 marca 2015r. w przedmiocie przyznania ONW za 2013 rok.

Organ lakonicznie wskazał, iż na podstawie raportu z wykonanej kontroli działka rolna S jest użytkowana jako użytek przyrodniczy luźne murawy napiaskowe w pakiecie 5.10, bez jednakże wskazania definicji legalnej powyższej kategorii, w szczególności wskazania, jakie dokładnie kryteria zdecydowały o zakwalifikowaniu działki rolnej S do wskazanej powyżej kategorii.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie przedstawił transparentnych i kompleksowych wyjaśnień odnoszących się do treści Decyzji z dnia 4 marca 2015 r. , spełniających wymóg wyjaśnień w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a., a tym samym nie zadośćuczynił również podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, wyrażonych na kanwie regulacji 6-9 k.p.a..

Dyrektor Oddziału ARiMR z siedzibą uznał zatem prawidłowość Postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , w szczególności zadośćuczynienie przez organ niższej instancji regulacji art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy zaskarżone postanowienie nie spełniało wymogów wyjaśnienia treści Decyzji i jako błędne winno zostać w ramach dokonanej kontroli administracyjnej objęte uchyleniem.

Mając na uwadze całokształt podniesionych w niniejszej skardze zarzutów:

1. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz pkt 1 c) skarżący wniósł o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem postanowienia Dyrektora Oddziału ARiMR z siedzibą oraz poprzedzającego rzeczone postanowienie, postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą nr [...], w związku z okolicznością, iż:

- zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, determinowana brakiem prawidłowego, niezwłocznego doręczenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ww. postanowienia ustanowionemu w dniu 29 maja 2015 r. pełnomocnikowi skarżącego, które to zdarzenie tożsame jest z pozbawieniem skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przede wszystkim skutecznego złożenia zażalenia na rzeczone postanowienie. Zdaniem skargi w sprawie nastąpiło uchybienie przepisom postepowania administracyjnego, mające wpływ na treść wydanych postanowień w obu instancjach.

Ponadto w oparciu o regulację art. 135, w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o objęcie przez Sąd kontrolą sądowo-administracyjną Decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności ONW-Nizin w łącznej kwocie 9.684,10 zł za rok 2013 i zastosowanie przez Sąd względem rzeczonej Decyzji (jako aktu administracyjnoprawnego wydanego w granicach tej samej sprawy administracyjnej) przewidzianego prawem środka w postaci uchylenia w całości przedmiotowej Decyzji , w związku z faktem, iż przedmiotowa Decyzja dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie:

- naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a..

Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sąd nie dopatrzył się przy wydaniu skarżonego postanowienia naruszenia przepisów prawa, skutkujące wyeliminowaniem tegoż z obrotu prawnego.

Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie organu odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 14 maja 2015 r. - w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości strony zgłoszonych do protokołu z dnia 30 kwietnia 2015 r., co do treści decyzji tegoż organu z dnia 14 maja 2015 r. - w przedmiocie przyznania wskazanych płatności.

Zatem żądanie strony zgłoszone w skardze do objęcia przez Sąd w oparciu o regulację art. 135 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrolą Decyzji z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] oraz zastosowaniem środka zmierzającego do usunięcia naruszenia prawa, jakim dotknięta jest ww. Decyzja, uznać należy za bezzasadne.

Jak zauważa skarżący w skardze, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej nie może być konkurencją, ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego (wyr. NSA z 4.6.2008 r., II OSK 612/07, Legalis). Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 KPA jest wyjaśnienie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (wyr. WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., VI SA/WA 215/07, Legalis).

Wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej nie może służyć korygowaniu błędów popełnionych przez organy administracji publicznej, które wynikają z analizy treści decyzji (wyr. NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1214/97, Lex Nr 47250; wyr. NSA w Krakowie z 20 lutego 2002 r., II SA/KR 2114/98, Legalis). Wyjaśnienie wątpliwości nie może więc prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (zob. wyr. WSA w Warszawie z 9 czerwca 2010 r., VI SA/WA 183/10, Lex Nr 675768). Wynika z tego, że rozwiązanie przewidziane w art. 113 § 2 KPA nie może zastępować przewidzianych przepisami prawa mechanizmów zmiany lub weryfikacji decyzji, a w szczególności służyć stronie postępowania administracyjnego, która nie skorzystała z możliwości złożenia odwołania do organu drugiej instancji, do spowodowania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob.: wyr. WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1914/04, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z r., II SA/KR 945/07, Legalis).

Za niezasadne uznać należy również pozostałe zarzuty skargi.

Otóż zgodnie z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Natomiast art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że: organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uwzględnił, iż skarżone postanowienie z dnia 14 maja 2015 r. zostało doręczone pełnomocnikowi strony Panu H. U. w dniu 3 sierpnia 2015 r. Wcześniej pismem z dnia 16 sierpnia 2015 r., wystosowanym w odpowiedzi na pismo organu z dnia 7 lipca 2015 r. Pan Z. S. wskazał, że korespondencję należy kierować do pełnomocnika H. U.

W rezultacie organ pierwszej instancji, kierując się żądaniem strony, prawidłowo wysłał skarżone postanowienie do Pana H. U. Żądanie kierowania korespondencji do tego pełnomocnika strona złożyła już po wydaniu w dniu 14 maja 2015 r. skarżonego postanowienia; natomiast organ nie mógł wystosować następnego postanowienia o zmienionej treści, gdyż doprowadziłoby to do wydania drugiego postanowienia w tej samej sprawie. W rezultacie należy uznać doręczenie skarżonego postanowienia za skuteczne i spełniające wymogi cytowanego art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy zasadnie również zauważył, że nie jest także możliwe doręczenie postanowienia Pani B. S., bowiem organ powziął informację o śmierci pełnomocnika, zatem zachodzi przesłanka uwzględnienia art. 102 § 2 kodeksu cywilnego, który stanowi, że umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.

Podkreślenia także wymaga, że strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji przedmiotowego doręczenia, czego dowodem jest złożenie przez ustanowionego pełnomocnika w ustawowym terminie zażalenia.

W rezultacie zarzuty skarżącego w powyższym zakresie należy uznać za bezzasadne.

Skarżący podniósł także, że organ naruszył przepis art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając na uwadze treść przywołanej regulacji prawnej zasadnie organ drugiej instancji przychylił się do zawartego w orzecznictwie stanowiska, dotyczącego kwestii wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia, wskazującego, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a., dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzja (za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r. I SA/Gd 605/13 LEX nr 1381148).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę również w pełni akceptuje przywołane stanowisko.

W rezultacie zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za bezzasadny, bowiem przepis ten nie dotyczy wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 do 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierających zasady ogólne i stanowiące:

• Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

• Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

• Art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

• Art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Stwierdzić należy, iż sąd nie dopatrzył się naruszenia ww. zasad.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przychylił się do żądania strony, w sprawie wskazania przyczyn i podstaw prawnych wyłączenia działki rolnej S z płatności, przedstawiając w uzasadnieniu skarżonego postanowienia informacje w tym zakresie, a rezultacie wyjaśniając na wniosek strony wątpliwości co do treści decyzji jak stanowi art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, że w zażaleniu skarżący nie podniósł zarzutu, iż wyjaśnienia te nie są satysfakcjonujące, wskazując jedynie na zasadność uchylenia postanowienia i wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 4 marca 2015 r.. Stąd zarzut ten podniesiony dopiero w skardze nie może być uwzględniony.

Natomiast wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności nie może mieć miejsca w ramach wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., postanowienia odnośnie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji i brak było podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w ramach skarżonego postanowienia. Przychylić się bowiem należy do stanowiska, że instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana musi być innymi środkami (za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1357/14, LEX nr 1643919). Ponadto w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. VII SA/Wa 2594/12 LEK nr 1303181).

Organ pierwszej instancji uznał treść decyzji za szczegółowo odnoszącą się do zebranego materiału dowodowego, jednakże ponownie przedstawił w skarżonym postanowieniu treść dotyczącą działki rolnej S zawartą w decyzji i wyjaśnił, że zgodnie z raportem z wykonanej kontroli z dnia 9 grudnia 2013 r. i 12 grudnia 2013 r., na miejscu działka rolna S jest użytkowana jako użytek przyrodniczy, luźne murawy napiaskowe w pakiecie 5.10, wskazując tym samym podstawę dokonania przedmiotowych ustaleń.

Organ odwoławczy trafnie podkreślił, że:

1. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją.

2. Instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a., nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana musi być innymi środkami.

(Za Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1357/14, LEX nr 1643919).

W konsekwencji brak było podstaw do dalszego wyjaśniania stronie treści decyzji. Z rozstrzygnięcia organu (uwzględniając treść skarżonego postanowienia) jednoznacznie wynika niebudząca wątpliwości wola organu i przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

W rezultacie, w ocenie sądu, organ sprostał wymogom art. od 6 do 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w wyroku.

DSz