Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 543/12 w sprawie ze skargi J. B. i B. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 543/12 oddalił skargę B. B. i J. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. – podając w podstawie prawnej art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego - w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J., nałożył na inwestorów, tj. J. B. i B. B., karę z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. w wysokości 75.000,00 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych). Stwierdzono, że karę obliczono na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane wg wzoru: (10 razy s) razy k razy w, gdzie: s to stawka opłaty s= 500,00 zł razy 10 = 5000,00 zł, k to współczynnik kategorii obiektu k = 15 dla kategorii XVII oraz w to współczynnik wielkości obiektu w = 1 dla kubatury 1423,95 m3 ≤2500 m3, co razem dało wynik (10 razy 500,00 zł ) razy 15 razy 1 = 75.000,00 zł.

Na uzasadnienie postanowienia organ podał, że podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. na budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na opisanej nieruchomości ustalono, że jeden z dwóch lokali użytkowych znajdujących się w budynku jest użytkowany jako apteka. Lokal posiada wydzielone pomieszczenia sali sprzedaży, izby recepturowej, zmywalni, magazyn leków, magazyn wyrobów medycznych oraz gabinet kierownika apteki. Pomieszczenia wyposażone są w meble i sprzęty, w tym komputery, kasy fiskalne, telefony, a na regałach i w gablotach zarówno w sali sprzedaży, jak i w magazynach znajdują się leki. Na tablicy w przedsionku wywieszona jest lista obecności zawierająca podpisy pięciu osób, począwszy od dnia 2 stycznia. Ponadto organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu paragonu fiskalnego dokumentującego zakup leków dokonany w przedmiotowym lokalu użytkowym w dniu 19 stycznia 2012 r. Informacja o dacie otwarcia apteki w dniu 5 stycznia 2012 r. znajduje się na stronie internetowej [...]. Współwłaściciel budynku B.B. podpisem pod protokołem z kontroli obowiązkowej potwierdził fakt podjęcia użytkowania jednego z lokali usługowych, wnosząc jedynie uwagę, że w okresie kontroli, tj. od dnia 26 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. lokale użytkowe nie są użytkowane. Wobec powyższego fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowym budynku uznano za bezsporny. Podano, że wysokość kary obliczono zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przy czym kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określono na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym załącznikiem budynki handlu, gastronomii i usług zalicza się do XVII kategorii obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektu takich obiektów wynosi 15. W skład przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego wchodzą części odpowiadające dwóm kategoriom: w części mieszkalnej kategoria XIII, w części usługowej kategoria XVII. Z uwagi na podjęcie użytkowania w części usługowej, karę stanowi wartość obliczona tylko dla kategorii XVII. Współczynnik wielkości obiektu dla budynku usługowego o kubaturze 1423,95 m3, określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynosi 1,0. Stawkę opłaty w wysokości 500 zł podwyższoną dziesięciokrotnie określa art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - rozpatrzeniu zażalenia J. B. oraz zażalenia B. B., utrzymał postanowienie organu stopnia powiatowego w mocy.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ podał, że w spisanej w dniu 19 stycznia 2012 r. notatce służbowej odnotowany został przez inspektora nadzoru budowlanego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. fakt przystąpienia do użytkowania znajdującego się w nieoddanym jeszcze do użytkowania budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na opisanej na wstępie nieruchomości, lokalu usługowego, zaistnienie której to okoliczności stwierdzono w związku z dokonaniem w funkcjonującej w ww. lokalu aptece zakupu leku. Przeprowadzona w dniu 26 stycznia 2012 r. kontrola obowiązkowa wzmiankowaną okoliczność potwierdziła - przystąpiono do użytkowania budynku w części usługowej. W toku kontroli lokale usługowe były wprawdzie nieczynne, tym niemniej przeprowadzone czynności wykazały, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje apteka - lokal jest w pełni wyposażony, zarówno sala sprzedaży, jak i zaplecze z izbą recepturową włącznie, zaś w sali sprzedaży i w magazynie znajdują się leki, z wiszącej w lokalu listy obecności wynika dodatkowo, że apteka działa co najmniej od dnia 2 stycznia 2012 r. Przy czym osoby uczestniczące w kontroli oświadczyły, że w okresie trwania kontroli, tj. w dniach od 26 do 31 stycznia 2012 r. lokale użytkowe nie są użytkowane.

Wskazano dalej, że postanowienie organu stopnia powiatowego zostało oprotestowane w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez inwestorów, którzy kwestionując przyjętą przez organ l instancji kategorię obiektu, wnoszą o jej zmianę, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy - a tak niewątpliwie jest w przypadku omawianego budynku mieszkalno-usługowego - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Stwierdzono, że stan faktyczny niniejszej sprawy hipotezę tę, jak ustalił organ l instancji, niespornie wyczerpuje. Otóż J. i B. B. - inwestorzy zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w J. budowy budynku mieszkalno-usługowego - nie dysponując pozwoleniem na użytkowanie tego budynku, przystąpili do użytkowania jego części usługowej. Jak mianowicie wynika ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego, w jednym z lokali użytkowych znajdujących się w części usługowej budynku funkcjonuje od stycznia 2012 r. apteka, podczas gdy uzyskana przez inwestorów decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tegoż budynku datuje się na dzień 1 lutego 2012 r. O stanowiącym podstawę wymierzenia inwestorom kwestionowanej kary fakcie nielegalnego przystąpienia przez wyżej wymienionych do użytkowania przedmiotowego lokalu świadczą następujące dowody: po pierwsze, paragon fiskalny poświadczający dokonanie w Aptece [...] przy ul. [...] w J. w dniu 19 stycznia 2012 r. zakupu leku, po drugie, protokół z przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. przy udziale jednego z inwestorów, tj. B. B. oraz kierownika budowy M. W. kontroli obowiązkowej wraz z dokumentacją fotograficzną, po trzecie, oświadczenie uczestników kontroli obowiązkowej o nieużytkowaniu lokali użytkowych w okresie trwania kontroli i po czwarte, zamieszczona na stronie internetowej informacja o otwarciu w dniu 5 stycznia 2012 r. pod logo apteki [...] kolejnej apteki przy ul. [...] w J.

Powyższe wskazuje, w ocenie organu II instancji, jednoznacznie na zasadność nałożenia na inwestorów kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez inwestorów przepisu art. 55 Prawa budowlanego poprzez przystąpienie do użytkowania części wybudowanego na działce nr [...] obiektu w warunkach art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przecząc zawartej w zażaleniu sugestii, jakoby podjęta w obrębie lokalu użytkowego aktywność sprowadzała się w zasadzie do przygotowania tegoż lokalu do mającej być w nim prowadzonej w przyszłości działalności gospodarczej, które to przygotowanie uznane zostało przez organ I instancji na wyrost za faktyczne użytkowanie. W odniesieniu do argumentacji zawartej w zażaleniu zauważono, że o ile samo wyposażenie lokalu w mający służyć jego użytkowaniu sprzęt można faktycznie uznać za czynności przygotowawcze do podjęcia w tym lokalu określonej działalności, zatem poprzedzające przystąpienie do użytkowania, o tyle prowadzonej w jego obrębie sprzedaży charakteru prac przygotowawczych przypisać już nie sposób. Wskazano, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają pojęcia przygotowania obiektu do użytkowania, zawierają natomiast rygorystyczną regulację przepisu art. 57 ust. 7, zgodnie z którą przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 lub art. 55 skutkuje automatycznym nałożeniem kary pieniężnej. Przy czym prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia użytkowanie. W takim przypadku jednak - zgodnie z regułą wykładni językowej tekstów prawnych - w razie gdy tekst prawny nie zawiera definicji legalnej danego pojęcia, przyjąć należy, że pojęcie to ma takie samo znaczenie jak pojęcie języka potocznego. W niniejszej sprawie podstawą do interpretacji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego jest zatem znaczenie słowa użytkowanie w języku potocznym, a to słowo oznacza: korzystać z czegoś, korzystać w sposób racjonalny, przynoszący jak największy pożytek. Sprzedaż towarów celem wygenerowania zysków w tak rozumianym pojęciu użytkowania, w ocenie organu, niewątpliwie się mieści.

Następnie organ II instancji stwierdził, że prawidłowo została również obliczona wysokość wymierzonej inwestorom kary.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli J. B. i B. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i dokładny całości okoliczności i stanu faktycznego niniejszej sprawy i w ten sposób błędne przyjęcie, że skarżący naruszyli art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, i tym samym że istnieją przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do nałożenia na inwestorów kary za użytkowanie części obiektu budowlanego położonego w J. na działce nr [...] przy ul. [...] bez wymaganego zezwolenia na użytkowanie, podczas gdy skarżący w najmniejszy, chociażby nieumyślny sposób nie przystąpili do użytkowania części obiektu, a nawet nie przyczynili się do użytkowania przedmiotowego lokalu bez wymaganego zezwolenia, co tym samym winno determinować uchylenie postanowienia organu I instancji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenie postępowania.

Ponadto skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, że kara za użytkowanie opisanej części obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na użytkowanie zasadnie została nałożona na inwestorów tego obiektu, podczas gdy bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż do użytkowania bez wymaganego zezwolenia przystąpił użytkownik, któremu przedmiotowy lokal na mocy "umowy najmu lokalu użytkowego z dnia 1 czerwca 2011 r." został wynajęty, tj. spółka [...] sp. z o.o., a zastosowany przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do obciążania karą inwestora, a nie na osobę, która faktycznie przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji odpowiadają wymogom ustanowionym w przepisie art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim Sąd podkreślił, że w myśl art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepisy art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego precyzują wymogi formalne i procesowe wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W przepisie art. 59 Prawa budowlanego zawarto przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nadto w ust. 7 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Regulacje te są zbieżne z generalną zasadą wyrażoną w art. 18 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych. Pamiętać zatem również należy, iż w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trzeba zatem powiedzieć, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obciąża inwestora.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie inwestorami zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w J. na działce nr [...], [...], obręb [...], byli J. i B. B. (obecnie: skarżący), co wynika z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...] marca 2004 r. W świetle powyższego zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy stwierdzić, że kara tego typu nakładana jest na inwestora, a nie na jakikolwiek inny podmiot. W realiach niniejszej sprawy adresatami nałożonej kary prawidłowo zatem organy obu instancji uczyniły skarżących.

Zdaniem Sądu takie rozumienie adresata postanowienia o nałożeniu kary wynika z przyjęcia wykładni systemowej omawianych przepisów Prawa budowlanego oraz z uwzględnienia wykładni celowościowej potrzeby funkcjonowania tych przepisów. Skoro bowiem przepis art. 57 Prawa budowlanego adresowany jest do inwestora, to normy prawne konstruowane na bazie tego przepisu dotyczą właśnie inwestora, inaczej mówiąc kształtują jego prawa i obowiązki. Skoro jednym z tych obowiązków inwestora jest złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to logicznym wnioskiem jest to, że norma nakazująca ukarać kogoś za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego (nielegalne, bo bez uzyskania pozwolenia) musi być nakierowana na ukaranie inwestora procesu budowlanego. Omawiana regulacja ustanawia dwa reżimy użytkowania obiektu budowlanego – legalne i nielegalne, jednak tym, co łączy te dwa reżimy jest właśnie osoba inwestora. Tylko bowiem inwestor jest dysponentem procesu budowlanego i wyłącznie na nim ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Zatem tylko ten podmiot można ukarać za zignorowanie tego obowiązku, czyli za przystąpienie do użytkowania obiektu bez pozwolenia. Oczywiście nie uszło uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie to nie inwestorzy (skarżący) osobiście przystąpili do użytkowania części obiektu budowlanego bez pozwolenia, ale uczyniła to spółka będąca najemcą wybranych pomieszczeń w budynku. Jednakże należy pamiętać, że stosunek najmu łączący skarżących ze spółką, która uruchomiła aptekę w części wybudowanego obiektu nie zdejmuje ze skarżących jako inwestorów odpowiedzialności za "dokończenie" procesu budowlanego. Treść doręczonej Sądowi umowy najmu, jak i pisma skierowanego przez inwestorów w dniu 5 stycznia 2012 r. do najemcy (k. 36 akt sądowych), z których wynika, że inwestor nie wyraził zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu nie mogą wywrzeć skutku polegającego na uchyleniu zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd podkreślił, że z doręczonego Sądowi protokołu kontroli dokonanej przez organ stopnia powiatowego w dniu 26 stycznia 2012 r. nie wynika, aby inwestor okazał czy ujawnił fakt istnienia pisma z dnia 5 stycznia 2012 r. kierowanego do najemcy, dokumentu tego nie powołano również w zażaleniu na postanowienie. Wobec tego organy obu instancji do dokumentów powyższych nie mogły się odnieść. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że zarzuty skargi podnoszące, że kto inny (najemca) powinien być adresatem zaskarżonego postanowienia nie zasługują na aprobatę. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne wskazanie adresata zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się w tym kontekście do argumentów skargi Sąd wskazał, że nietrafne są zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie tego, czy do użytkowania obiektu doprowadziło umyślne działanie inwestora. Sąd podkreślił, że kwestie umyślnego lub nieumyślnego działania są z natury swej związane z prawem karnym, w którym dodatkowo akcentuje się przesłankę winy czy zamiaru sprawcy. W przypadku kar administracyjnych, jak w niniejszej sprawie, podnoszenie tego rodzaju kwestii pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji nie miały bowiem obowiązku badania, jaki był zamiar, stopień winy, czy poziom umyślności inwestorów w tym, że przystąpiono nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Okoliczność ta w niniejszej sprawie wystąpiła, co zostało prawidłowo wykazane w zaskarżonych postanowieniach, a zatem nie potwierdziły się w tym kontekście zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy nie miały obowiązku ustalania, czy część obiektu jest przedmiotem umowy najmu, a jeśli strona uważała, że ta okoliczność jest w sprawie istotna, mogła ją podnieść korzystając z uprawnień strony postępowania administracyjnego (organ I instancji powiadomił o tej możliwości pismami z dnia 7 i 23 lutego 2012 r.). Skoro na etapie postępowania administracyjnego strona nie skorzystała z tych uprawnień, nie może w postępowaniu sądowym czynić organowi zarzutów w zakresie nieprawidłowego postępowania dowodowego. Nadto, zdaniem Sądu, nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na podmiot inny niż sam inwestor w realiach niniejszej sprawy stanowiłoby działanie wbrew prawu, to jest wbrew językowej wykładni tego przepisu.

Sąd wskazał, że jak wynika z pism skarżących i z samej skargi nie kwestionują oni faktu, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budynek był wykorzystywany przez najemcę do prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem był użytkowany. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego (wyrok z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób prawidłowy udowodniły i wykazały, że w niniejszej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących. Następnie Sąd stwierdził, że prawidłowo zakwalifikowano użytkowaną nielegalnie część obiektu budowlanego do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe – według załącznika do ustawy Prawo budowlane), co ponadto wyczerpująco wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji. Prawidłowo przy tym organy obu instancji zastosowały art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego nakazujący rozważać nakładane kary co do każdej części obiektu budowlanego. Zastosowane wnioskowanie logiczne pozwoliło organowi na wyliczenie kary tylko za użytkowanie części użytkowej budynku, co było – a czego strona skarżąca nie zauważyła – korzystniejsze dla inwestora niż zsumowanie kar dla całego budynku.

Mając na względzie powyższe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B. i B. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 61, art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. i w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania sprawy w jej granicach, tj. weryfikacji przez Sąd I Instancji prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy przeprowadzenie przez organy postępowania administracyjnego w oparciu o dowody zebrane przed wszczęciem postępowania w sprawie, a więc w oparciu o dowody

niedopuszczalne (paragon fiskalny z dnia 19 stycznia 2012 r.) i tym samym

przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady praworządności, czynnego

udziału strony w postępowaniu i zasady prowadzenia postępowania w sposób

budzący zaufanie do organów państwa stanowi rażące naruszenie przepisów

postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, które powinno skutkować

uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji;

2) art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji zbadania sprawy w jej granicach, tj. weryfikacji przez Sąd I instancji prawidłowości przeprowadzenia postępowania

administracyjnego, podczas gdy sprzeczne z prawem wskazanie w treści

zawiadomienia o wszczęciu postępowania daty "26 stycznia 2012 r.", a więc

wszczęcie postępowania ex tunc wobec daty wydania zawiadomienia o wszczęciu

postępowania, jaką jest "7 lutego 2012 r.", powinno skutkować uznaniem właśnie

dnia "7 lutego 2012 r." jako momentu wszczęcia postępowania i w konsekwencji powinno spowodować przyjęcie niedopuszczalności przeprowadzenia dowodów uzyskanych przed wszczęciem postępowania, co oznacza prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania; mającym wpływ na wynik sprawy, które powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji;

3) art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji zbadania sprawy w jej granicach, tj. weryfikacji przez Sąd I Instancji prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i

zaniechania w szczególności dopuszczenia z urzędu dowodów z przesłuchania

świadka - osoby, która w dniu 19 stycznia 2012 r. w aptece przy ul. [...] w J. miała nabyć lek, świadczący o użytkowaniu obiektu oraz nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchań świadków - osób które w imieniu spółki [...] Sp. z o.o. przygotowywały uruchomienie apteki przy ul. [...] w J., wobec uzyskanej na stronie apteki informacji o jej

"funkcjonowaniu" - celem wyjaśnienia treści powyższego stwierdzenia, stanowi

rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy,

które powinno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji;

4) względnie naruszenie art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I Instancji zbadania sprawy w jej granicach, tj. weryfikacji przez Sąd I instancji prawidłowości przeprowadzenia postępowania

administracyjnego, podczas gdy wydanie decyzji administracyjnej I instancji

nastąpiło przez osobę, która z dużym prawdopodobieństwem osobiście nabyła w

dniu 19 stycznia 2012 r., a więc przed wszczęciem postępowania, lek w aptece

przy ul. [...] w J. i która wobec tego winna zostać przesłuchana w charakterze świadka, nadto osoba taka powinna podlegać wyłączeniu od prowadzenia sprawy z urzędu, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, które powinno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji;

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż karę za nielegalne użytkowanie można wymierzyć wyłącznie inwestorowi, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia i nie jest dopuszczalnym przyjęcie, iż zasadą jest każdorazowa odpowiedzialność inwestora za działania osób trzecich, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor podjął niezbędne kroki celem zapobieżenia sytuacji określonej w hipotezie normy art. 57 ustawy Prawo budowlane, względnie poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dopuszczalnym jest nałożenie na inwestora kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu również w sytuacji, gdy inwestor, stosując się do przepisów prawa, nie przystąpił do użytkowania obiektu, a dokonały tego osoby trzecie, podczas gdy przepis ten w sposób jednoznaczny wiąże nałożenie kary z czynnością przystąpienia do użytkowania, zaś w niniejszej sprawie do użytkowania przystąpić mogły i przystąpiły wyłącznie osoby trzecie.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1-4 skargi kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że dowody uzyskane przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego jako sprzeczne z prawem nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ. Wskazać należy, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organy te pełnią rolę tzw. policji budowlanej i podejmują działania z urzędu w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie w wyniku powziętych informacji o przystąpieniu do nielegalnego użytkowania części obiektu, organ nadzoru budowlanego podjął stosowne czynności mające na celu weryfikację tych informacji. Na podstawie uzyskanego paragonu fiskalnego i ustaleń z przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. kontroli, organ stwierdził, że zachodzi konieczność wszczęcia postępowania. Zgromadzenie przez organ dowodów w sprawie nastąpiło w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, którego jedynie formalne wszczęcie nastąpiło po ich uzyskaniu. Nie sposób jest uznać, aby dowody te były sprzeczne z prawem. Przyjęcie stanowiska, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek informowania podmiotów nielegalnie użytkujących obiekt budowlany o zamiarze sprawdzenia, czy doszło do naruszenia przez nie przepisów prawa budowlanego, umożliwiłoby takim podmiotom zaprzestanie użytkowania na czas przeprowadzenia czynności przez organ, co utrudniłoby znacznie udowodnienie nielegalnego użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci paragonu fiskalnego dokumentującego zakup leku w dniu 19 stycznia 2012 r., protokołu z przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2012 r. kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, listy obecności pracowników, z której wynika ich obecność w pracy od 2 stycznia 2014 r., jak i wydruku ze strony internetowej, zawierającego informację o otwarciu apteki w dniu 5 stycznia 2012 r., niewątpliwie świadczy o nielegalnym użytkowaniu spornego obiektu. Skoro zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania świadków. Z akt administracyjnych nie wynika również, aby zaistniała określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wyłączenia pracownika.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Należy jednakże zauważyć, że z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wskazać należy, że przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa (zob. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej – Filipowicz, Warszawa 2014 r., s. 476).

W niniejszej sprawie okoliczność, że to nie inwestorzy, a spółka [...] sp. z o.o. jako najemca przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie powoduje, że inwestorzy zostali zwolnieni z odpowiedzialności za naruszenie przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zarówno umowa najmu, jak i pismo z dnia 5 stycznia 2012 r. skierowane do najemcy, z którego wynika, że inwestorzy nie wyrażają zgody na przystąpienie do użytkowania obiektu zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego. W trakcie prowadzonego postępowania przed organami inwestorzy nie ujawnili faktu istnienia tych dokumentów. Organy obu instancji nie mogły się zatem do nich ustosunkować. Nadto należy wskazać, że do zakończenia budowy w znaczeniu prawnym dochodzi po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Inwestorzy natomiast umowę najmu zawarli przed zakończeniem budowy w znaczeniu prawnym dlatego też nadal ciążyły na nich obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie już samo zawarcie umowy najmu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wynajętej części obiektu budowlanego może stanowić przejaw przystąpienia przez inwestora do użytkowania. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że prawidłowo organy obu instancji uczyniły skarżących adresatami postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.