Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3329/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 74/18 w sprawie ze skargi M.K. i K.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018r. II SA/Po 74/18 oddalił skargę M.K. i K.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Starosta S. działając na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez M. i K.K., dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny, w obrębie [...], gm. [...], na dz. nr ewid. [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący w dniu 7 lipca 2017 r. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny w obrębie [...], gm. [...], na dz. nr ewid. [...]. W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nałożono na zgłaszających obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dane techniczno-użytkowe budynku (powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura) oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Wójta Gminy [...], ustalającą zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny, w terminie do dnia 4 września 2017 r. Jednakże w wyznaczonym terminie zgłaszający nie przedłożyli żądanej decyzji.

Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgłaszający w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r. podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana wyłącznie ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w piśmie z dnia 4 września 2017 r. zgłaszający wskazali, że w dniu 9 lutego 2017 r. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie została jeszcze wydana.

Jednakże zdaniem organu stanowisko skarżących nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika wprost, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez względu na to, czy będzie ona związana z wykonywaniem robót budowlanych czy też nie. W przypadku, gdy dla danego terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może dokonać oceny czy planowane zamierzenie, jakim jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jest zgodne z funkcją danego terenu.

W wyznaczonym terminie wnioskodawcy nie uzupełnili zgłoszenia o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego należało zdaniem organu pierwszej instancji wnieść sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia.

Na skutek odwołania wniesionego przez M. i K.K. od ww. decyzji, Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. działając na podstawie art. 123 i 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone przez ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 71 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. w całości i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r.

Odnosząc się do uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. r. organ odwoławczy wyjaśnił, że wydany w terminie sprzeciw został doręczony odwołującym w dniu 14 września 2017 r. r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od daty skutecznego doręczenia, upływał więc w dniu 28 września 2017 r. Odwołanie nadano na poczcie w dniu 27 września 2017 r., wobec czego odwołanie i sprzeciw są prawnie skuteczne.

Przechodząc do meritum Wojewoda Wielkopolski wskazał, że żadne z przepisów nie zabraniają wykorzystywania domu letniskowego dla celów, dla jakich został wybudowany, przez okres całego roku. Przekwalifikowanie jednak domu letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny wymaga uzyskania decyzji na zmianę sposobu użytkowania, która nie jest możliwa, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na danym obszarze zabudowy mieszkaniowej, lub w przypadku jego braku, właściwy organ samorządowy nie wyda inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana zmiana sposobu użytkowania domu letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny związana jest ze zintensyfikowaniem dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zasadniczej zmiany jego funkcji. Jednakże taka zmiana, uwzględniając przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że prostuje żądanie skargi w ten sposób, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego została zaskarżona nie w całości, a tylko w części, w której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania zgłoszonego przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja oparta została na dwóch odmiennych podstawach prawnych, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i choć graficznie nie została podzielona na dwa niezależne punkty, zawiera w istocie dwa rozstrzygnięcia – (1) uchylające w ramach tzw. autokontroli postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, oraz (2) utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś na rozprawie pełnomocnik skarżących sprostował żądanie skargi i wyjaśnił, że jej przedmiotem jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego w części, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd zaznaczył, iż oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Starosta S. zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez skarżących dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny, w sytuacji, kiedy wnioskodawcy nie przedstawili w wymaganym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny.

W kontekście powyższego Sąd wyjaśnił, że w kwestii omawianego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite. Z jednej strony sądy wskazują, że w sytuacji, gdy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wymaga przeprowadzenia żadnych robót budowlanych, brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 21/11 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych) i na to stanowisko powoływali się skarżący w toku postępowania. Z drugiej zaś strony wskazuje się, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlega zatwierdzeniu przez organ w przewidzianej przez prawo formie, przy czym dla żądania przedłożenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych, czy też nie (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2144/10) i pogląd ten jest podzielany przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował i podzielił drugi z przedstawionych wyżej poglądów, wobec czego za nietrafny uznał podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 50 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania danego obiektu każdorazowo należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy.

W kontekście powyższego Sąd wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W każdym przypadku należy jednak dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zauważono w motywach kwestionowanego wyroku, iż w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r. II SA/Kr 337/96).

Dalej zaznaczono, że przepis art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca w drugim zdaniu tego przepisu w postępowaniu przy zmianie zagospodarowania terenu (który jak mowa wyżej ma trzy różne postacie), nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis ten z kolei mówi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Odpowiednie stosowanie tego przepisu (dotyczy on zasadniczo inwestycji celu publicznego) nakazuje takie jego zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby nie kolidowały z brzmieniem samego art. 59 ust 1, a ten jak mowa wyżej normuje trzy różne przypadki w których obowiązujące prawo nakazuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei art. 50 ust 2 mówi tylko o jednej sytuacji kiedy ustawa nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – a stosując odpowiednio – decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust 2 do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie więc polegało na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Ponieważ w art. 50 ust. 2 nie są wymienione pozostałe dwa przypadki o których mowa w art. 59 ust. 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy o którym mowa w tym przepisie. Tym samym, jak zaznaczono, nie można podzielić poglądu, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu, niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponieważ skarżący dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie dołączyli decyzji o warunkach zabudowy (obiekt znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), ani też nie dokonali tego w trybie uzupełnienia zgłoszenia po nałożeniu na nich takiego obowiązku przez organ, sprzeciw organu, zdaniem Sądu, był w pełni zasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i K.K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 50 ust. 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania danego budynku w okolicznościach wskazanych w przepisie, każdorazowo należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości konieczność taka występuje jedynie w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania danego budynku wymaga wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Wobec powołania ww. zarzutu skarżący wnieśli o uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2017 r. Zgłoszono również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych poniesionych przed Sądem pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania poniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych poniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 września 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Starosta S. zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez skarżących dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny, w sytuacji, kiedy wnioskodawcy nie przedstawili w wymaganym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na budynek mieszkalny jednorodzinny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznano, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była niezbędna do prawidłowego dokonania przedmiotowego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny, albowiem każda zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przedłożenia każdorazowo decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też Sąd pierwszej instancji w konsekwencji przyjął, że ponieważ skarżący dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie dołączyli decyzji o warunkach zabudowy (obiekt znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), ani też nie dokonali tego w trybie uzupełnienia zgłoszenia po nałożeniu na nich takiego obowiązku przez organ, sprzeciw organu był w pełni zasadny.

Stanowisko to jest kwestionowane przez skarżących zarzutem błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 50 ust. 2 tej ustawy.

Natomiast nie podzielając stanowiska skarżących wskazać należy, iż przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2144/10, i w okolicznościach tej sprawy nie może być kwestionowana, albowiem przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wiążąca się z wykonywaniem jakichkolwiek prac budowlanych, wymagała jednak uzyskania (w sytuacji braku planu miejscowego) uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, do czego skarżący zostali prawidłowo zobowiązani, lecz w stosownym czasie nie wykonali tego obowiązku.

Z dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wynika że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W ust. 2 pkt 4 cytowanego przepisu art. 71 wskazano, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 cytowanej wyżej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się w takim przypadku odpowiednio.

Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają [...] zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Natomiast art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – patrz wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r. II OSK 530/14,

Oczywiście w tym kontekście niepozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw pogląd, zgodnie z którym nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 cyt. ustawy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy tej ocenie ma zatem znaczenia kwestia użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc także w kontekście czy nowa jego funkcja może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy sformułowanie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie też stanowisko potwierdza dotychczasowe orzecznictwo uznające, że do zmiany użytkowania w ramach dotychczasowej funkcji może dojść także przez intensyfikację dotychczasowego użytkowania obiektu, bez zmiany jego funkcji, co może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r. II OSK 2144/10).

Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności – patrz: wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. II OSK 3014/14.

A zatem tym bardziej, jeśli dochodzi do zmiany funkcji takiego obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 ustawy Prawo budowlane. W innym przypadku pozbawione byłyby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu (art. 71 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane). Co więcej stwierdzić należy, że nawet gdyby nie zmieniono warunków przeciwpożarowych czy obciążeń sanitarno-epidemiologicznych, a doszłoby do zmiany funkcji, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można byłoby uznać, że zmiana taka jest z nim zgodna (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. II OSK 1754/14).

Przywołany wyżej art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma aspekt odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, a także aspekt zgodności użytkowania z przepisami normującymi zagospodarowanie przestrzenne. Stąd przy zmianie sposobu użytkowania generalnie jednak wymagane jest albo wskazywane wyżej zaświadczenie albo decyzja o warunkach zabudowy przy braku planu.

Skoro zatem instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma aspekt odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, a także zgodności użytkowania z przepisami normującymi zagospodarowanie przestrzenne, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy słusznie organy orzekające uznały, a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że przekwalifikowanie domku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny wymaga decyzji o zmianie sposobu użytkowania, która nie jest możliwa, gdy nie przewiduje takiej zabudowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu właściwy organ nie wyda decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla nadto, iż jest różnica pomiędzy obiektem przeznaczonym na cele mieszkalne a obiektem rekreacji indywidualnej czyli budynkiem letniskowym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w § 3 pkt 7 wskazano, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. W tym aspekcie stanowią one przeciwieństwo domu całorocznego, który jak wskazuje jego nazwa, służy zamieszkaniu o charakterze ciągłym. Domek letniskowy ma przeznaczenie czasowe. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego.

Nie tylko takie zróżnicowanie wynika wyłącznie ze wskazywanych definicji zamieszczonych w akcie podustawowym. Rozróżnienie to dokonywane jest także w ramach przepisów powołanego rozporządzenia, bowiem ustawodawca w obrębie tego aktu kształtuje odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne.

Trzeba bowiem wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z § 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 tego rozporządzenia w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 wymienionego rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki.

Z kolei według § 46 powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine rozporządzenia stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Podobnie w § 49 cytowanego rozporządzenia, budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. W § 64 wymienionego rozporządzenia nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Natomiast w § 64 in fine tego rozporządzenia, zaznaczono, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego. Odmiennie uregulowano także minimalne wysokości w świetle pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej (2,2 m) od minimalnej wysokości w świetle pokojów w budynkach mieszkalnych (2,5 m) – § 72 rozporządzenia.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że inne wymogi stawione są budynkom mieszkalnym, inne wobec budynków rekreacji indywidualnej – w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i sanitarno-higienicznych (dostęp do wody pitnej, dostęp do ciepłej wody i ogrzewania, wysokość pomieszczeń), stąd też zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można w tym zakresie mówić o błędnej wykładni ww. normy w zaskarżonym wyroku

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w zaskarżonym wyroku jest również prawidłowa. W wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. II OSK 2938/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w sposób tożsamy jak w zaskarżonym wyroku, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Jako, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2239/13; por. też wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2144/10; z dnia 11 września 2012 r. II OSK 913/11).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionej przez skarżących wykładni przepisów prawa, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podzielona została również przez doktrynę (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer Polska, opublikowano w SIP "LEX" komentarz do art. 59).

Reasumując, w rozpoznanej sprawie organy administracji publicznej, a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z letniskowej na mieszkalną jako taka jest objęta zakresem zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, iż na mocy art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dlatego też prawidłowo postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nałożono na zgłaszających obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie NSA, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.