Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 17 pkt 1-14, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 10 ust. 2 i ust. 3, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 21 ust.2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B., K. J., F. L. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. B., K. J. oraz F. L., zwanych dalej również "skarżącymi", reprezentowanych przez pełnomocnika adwokat A. K., jest uchwała Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. (Dziennik Urzędowy Województwa O. z [...] poz. [...]), zwana dalej także "planem miejscowym".

Pełnomocniczka skarżących złożyła skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 29 października 2021 r. (data wpływu do organu 3 listopada 2021 r., data wpływu do Sądu 3 grudnia 2021 r.).

Zaskarżonej uchwale postawiono pięć zarzutów. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p", a to wymagań ładu przestrzennego, poprzez poprowadzenie drogi 2KDL środkiem osiedla domków jednorodzinnych. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., tj. walorów krajobrazowych, poprzez niszczenie dębowego lasu oraz zalesienia wokół Potoku [...]. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. tj. wymagań ochrony środowiska, poprzez przeprowadzenie drogi przez obszary z gatunkami chronionymi roślin i zwierząt. Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., tj. walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, poprzez przeprowadzenie drogi przez środek osiedla powodujące częściowe i całkowite wywłaszczenia włącznie z planami wyburzenia domów, budynków lub budowli już istniejących. Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedozwolona ingerencję organów samorządu terytorialnego w prawo własności powodujące częściowe i całkowite wywłaszczenia włącznie z planami wyburzenia domów, budynków lub budowli już istniejących.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocniczka skarżących wniosła "o stwierdzenie nieważności i uchylenie w całości zaskarżonej uchwały". Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 49-59, 61, 62, 64-66, 77, 79, 84, 90, 95, 100 i nakazanie organowi dokonanie zmian poprzez: 1) likwidację projektowanej drogi 2KDL na odcinku między ul. [...] a ul. [...] lub co najmniej przekształcenie drogi projektowanej 2KDL w drogę KDD (§ 5 ust. 77), 2) przekształcenie drogi w ciągu ulicy [...] z 2KDD w drogę KDW w istniejących parametrach (§ 5 ust. 79); 3) likwidację 6ZP- 16ZP, 18ZP, 21-23ZP (§ 5 ust. 49 - 59, 61, 64-66); 4) likwidację 19ZP (§ 5 ust. 62); przekształcenie drogi 3KDW w ciągu drogi polnej w drogę KDL i wytyczenie jej na całej długości drogi polnej od ulicy [...] do ulicy [...] (§ 5 ust. 90); 5) likwidację drogi 8KDW i drogi 7KDD (§ 5 ust. 95, 84); 6) likwidację drogi 13KDW i zwężenie drogi 2KDD (§ 5 ust. 100, 79).

W skardze sformułowano także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że projektowanie drogi przez środek spokojnej dzielnicy domków jednorodzinnych, która w planach ma być drogą zbiorczą dla ruchu i pełnić de facto rolę obwodnicy, jest całkowitym zaprzeczeniem wymagań ładu przestrzennego. W praktyce droga zbiorcza lokalna po podłączeniu jej do ciągu planowanych dróg łączących się z głównymi drogami przelotowymi przez miasto będzie pełnić funkcję obwodnicy. Takiej drogi nie powinno przeprowadzać się przez środek osiedla domków jednorodzinnych tylko obrzeżami, które pozwolą na zapewnienie szybkiego przemieszczania się przy zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańców. 303 mieszkańców tej dzielnicy, działając jako Komitet Inicjatywy Obywatelskiej "Pian miejscowy [...]", w dniu 10.09.2020r. przedstawiło Radzie Miasta O. "Plan miejscowy dzielnicy [...]", gdzie przestawili projekt zmiany planu. Z ich propozycji wynika, że mieszkańcy nie chcą drogi przez środek osiedla, od ulicy [...] do [...], a chcą tylko pozostawić wewnętrzne drogi wschód-zachód. Z tych powodów wnoszący uwagi wnoszą w pierwszej kolejności o likwidację projektowanej drogi 2KDL na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...], a co najmniej o zmianę drogi 2KDL w drogę KDD (pkt 1 wniosku). Jednocześnie wnoszą o likwidację pasów zieleni i ronda tj. 6ZP-16ZP, 18ZP, 21-23ZP i 19ZP (pkt 3 i 4 wniosku), jako terenów poszerzających drogę zbiorczą, które "będą wymówką dla władz miasta do późniejszego przeprowadzenia większego ruchu samochodowego przez środek dzielnicy domków jednorodzinnych". Z tego też powodu skarżący wnioskowali o inne przeprowadzenie drogi zbiorczej, która w przyszłości może też pełnić funkcję lokalnej obwodnicy.

Dalej zwrócono uwagę, że proponowana zabudowa i wytyczenie dróg 8KDW oraz 7KDD spowoduje skutki niekorzystne dla środowiska. Na terenie planu występują obszary cenne przyrodniczo a także cenione przez mieszkańców jako jedyne zielone tereny spacerowe, tj. teren łęgów [...] oraz teren określony jako ZL, czyli teren leśny, który jest terenem zabytkowego parku z dwustuletnimi dębami. Teren ten w studium terenem zieleni wysokiej z nakazem ochrony drzewostanu. W planie miejscowym okrojono ten teren likwidując tym samym zadrzewnia. Od strony południowej przeznaczono na drogę dojazdową 12m szerokości po trasie obecnej ścieżki spacerowej, od strony północnej część terenu zadrzewionego zaliczono do terenu rolniczego, natomiast część zachodnią pod tereny mieszkaniowe (plan [...]). W planie nie ujęto stawu oraz cieku wodnego, czyli głębokiego rowu melioracyjnego przechodzącego przez teren leśny. W opisie drogi 7KDD nie uwzględniono przebudowy urządzeń wodnych - mostku, który w chwili obecnej ma 2 m szerokości, a w planie ma 12 m szerokości.

Ponadto zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swoim zasięgiem [...], który stanowi korytarz ekologiczny rangi lokalnej. Dolina [...] zapewnia łączność przestrzenną ekologicznego systemu Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] z korytarzem ekologicznym doliny O. i obszarem węzłowym Doliny [...]. Znaczenie doliny jest istotne dla herpetofauny oraz ichtiofauny, w szczególności wobec występowania na różnych odcinkach doliny zbiorników wodnych. Korytarz ekologiczny stanowi siedlisko chronionych gatunków płazów i owadów. Wytyczenie drogi 8 KDW zniszczy ten ekosystem. Wykazano rodzaje gatunków fauny i flory, które zostaną zagrożone.

Zarzucono także organowi, że nie wyważył właściwie interesu publicznego i interesu indywidualnego. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy jest nieekonomiczny pod względem złego wykorzystania przestrzeni. Marnowana jest przestrzeń pod zabudowę domków jednorodzinnych, tworząc jednocześnie szerokie ciągi komunikacyjne mające się stać de facto obwodnicą dzielnicy i O. Bardziej ekonomiczne jest stworzenie drogi zbiorczej poza dzielnicą domków jednorodzinnych. Zwrócono uwagę, że planowane rozwiązanie było ze złym skutkiem wdrażane w amerykańskich miastach, gdzie przez środek dzielnic mieszkaniowych przeprowadzano szerokie drogi. Zamiast polepszyć komunikację doprowadzało to tylko do niszczenia tych dzielnic. Projektowane skrzyżowanie z projektowaną drogą lokalną między domami jednorodzinnymi spowoduje w praktyce wyburzenie domu Pana A. W. ul. [...]. Doprowadza to tym samym nie tylko do zwiększonych kosztów budowy drogi, ale do ingerencji w cudze prawo własności.

Z tego względu pełnomocniczka skarżących postawiła zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Dlatego wniosła o zmianę drogi 2KDL w drogę KDD oraz likwidację pasów zieleni oraz ronda tj. 6ZP- 16ZP, 18ZP, 21-23ZP wraz z 19ZP, jako terenów poszerzających drogę zbiorczą, które "będą wymówką dla władz miasta do późniejszego przeprowadzenia większego ruchu samochodowego przez środek dzielnicy domków jednorodzinnych lecz nie zostało to uwzględnione w uchwale". Wnioskuje też o inne przeprowadzenie drogi zbiorczej, która w przyszłości może też pełnić funkcję lokalnej obwodnicy. Taką drogą będzie droga 3KDW, obecnie droga polna. Stąd uzasadniony jest wniosek o przekształcenie drogi 3KDW w ciągu drogi polnej w drogę KDL i wytyczenie jej na całej długości drogi polnej od ulicy [...] do ulicy [...]. Przeprowadzenie drogi zbiorczej obrzeżami dzielnicy pozwoli na zapewnienie szybkiego przemieszczania się pojazdów, przy zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańców, ekonomiczne wykorzystanie przestrzeni i zapewnienie ochrony prawa własności mieszkańców. Brak uwzględnienia tych wniosków skarżących na etapie projektu uchwały, stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy i powinien skutkować nieważnością całej uchwały, gdyż godzi w interesy prawa własności.

Zdaniem pełnomocniczki skarżących, najbardziej widoczne naruszenie przepisów w zaskarżonej uchwale "dostrzegalne jest w przypadku naruszenia przepisów dotyczących prawa własności". Jest to szczególnie widoczne przy całkowitym pominięciu prawa własności już istniejącego i bezprawnej ingerencji w to prawo. Przykładem jest tworzenie dróg, które naruszają prawo własności poprzez "odcinanie" części np. rogów budynków. Dotyczy to nieruchomości nr [...] przy ul. [...], gdzie zaplanowano przeznaczenie części nieruchomości zabudowanej piwnicą i tarasem na "wygładzenie" skrzyżowania, które było pod kątem 90 stopni. Plan przewiduje "odcięcie" rogu budynku i przeznaczenie tego trójkąta na drogę, lecz spowoduje to konieczność wyburzenia piwnicy i fundamentów, na których opiera się cały budynek. Plan przy tym całkowicie pomija sensowność takiego działania, ekonomikę i rozmiar szkody. "Odcięcie" rogu budynku wraz z fundamentami jest całkowicie sprzeczne nie tylko z prawem własności, ale i z sztuką budowlaną, zasadami bezpieczeństwa, a nawet zdrowym rozsądkiem. Godzi to nie tyko w prawo własności, ale też w bezpieczeństwo powszechne, gdyż grozi zawaleniem się budynku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w pierwszej kolejności poddał w wątpliwość kwestię, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, a w konsekwencji czy nie powinno dojść do odrzucenia skargi. Tym bardziej, że skarżący nie wykazali jaki dokładnie jaki interes prawny posiada każdy z nich.

W dalszej kolejności organ planistyczny, odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów, wyjaśnił, że

zaprojektowanie drogi publicznej 2KDL, łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w C., stanowi rozwiązanie racjonalne i uzasadnione pod względem funkcjonalnym, przestrzennym i ekonomicznym. Droga stanowiąca centralną oś projektowanego osiedla zabudowy jednorodzinnej służy zapewnieniu dojazdu do nowych, projektowanych zabudowań, a właściwe zaprojektowanie nowego układu komunikacyjnego warunkuje możliwość realizacji tego osiedla. Przebieg projektowanej drogi 2KDL został wyznaczony przede wszystkim poprzez grunty użytkowane obecnie rolniczo, nie natomiast, jak twierdzą skarżący, przez środek spokojnej dzielnicy domów jednorodzinnych. Droga 2KDL warunkuje możliwość rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze objętym planem zapewniając dla jej obsługi niezbędny układ komunikacyjny. Rozwój zabudowy mieszkaniowej w kierunku zachodnim od istniejących zabudowań przy istniejącej ul. [...] nie może opierać się wyłącznie na drogach prostopadłych dochodzących do ulicy [...], której obecna szerokość jest niewystarczająca do właściwego zapewnienia ruchu pojazdów i ulica ta dociążona ruchem samochodowym z planowanego osiedla nie byłaby w stanie prawidłowo obsłużyć tego ruchu. Niewątpliwie rozwiązanie wskazywane przez skarżących byłoby przyczyną konfliktów i problemów komunikacyjnych. Wyznaczona droga w parametrach drogi lokalnej 2KDL jest drogą równoległą do ul. [...] (2KDD) i będzie jednocześnie odciążać tę ulicę. Ograniczenie ruchu pojazdów na ul. [...] pozwoli na zapewnienie bezpieczeństwa i spokoju dla mieszkańców tej ulicy. Stąd przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie układu komunikacyjnego z drogą lokalną 2KDL we właściwych parametrach, która przejmie ruch z planowanego osiedla, jest przemyślane, wyważone do potrzeb i racjonalne. Wykreowanie głównej osi osiedla z obudową z pasów zieleni urządzonej pozwala dodatkowo na atrakcyjne kształtowanie przestrzeni nowego osiedla. Przyjęcie właściwej szerokości pasa drogowego pozwalającego na płynny przejazd i obsługę projektowanych zabudowań przy jednoczesnej możliwości obsługi komunikacją miejską oraz uspokojeniem ruchu pojazdów poprzez zastosowanie w odległości ok. 250 m skrzyżowań typu rondo pozwala na harmonijne i wielofunkcyjne użytkowanie wydzielonej drogi publicznej wraz z pasami zieleni. Ponadto tereny zieleni urządzonej 6ZP-16ZP, 18ZP, 21-23ZP stanowią tereny służące izolacji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od dróg publicznych 2KDL i 1KDD. Poprzez realizację szpalerów drzew oraz dobór odpowiednich gatunków roślin (pełniących funkcje izolacyjne i ozdobne) możliwe będzie dla przyszłych mieszkańców znaczące ograniczenie uciążliwości, których źródłem są drogi (hałas, spaliny). Zaprojektowanie pasów zieleni urządzonej wzdłuż dróg pozwala także na atrakcyjne kształtowanie przestrzeni ulicy oraz kształtowanie wnętrz urbanistycznych.

Nieuzasadnione jest twierdzenie Skarżących, iż droga 2KDL, 1KDD i przedłużeniem jej do B. będzie pełnić rolę "obwodnicy". Droga 2KDL pełnić będzie przede wszystkim funkcje obsługi komunikacyjnej istniejącej i projektowanej zabudowy oraz stanowić połączenie pomiędzy C. a Ż. Droga 1KDD została zakończona placem do zawracania na styku z terenami rolnymi i nie ma dalszej kontynuacji w stronę północną (w kierunku B.). Nadto obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O. nie przewiduje tu przebiegu obwodnicy. Rozwiązanie takie jest racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Droga 2KDL będzie zapewniać pośrednio (poprzez drogi prostopadłe: publiczne i wewnętrzne: 5KDD, 6KDD, 3KDD, 9KDD, 10KDD, 2KDW, 10KDW, 11KDW, 12KDW, 13KDW) dojazd dla blisko 100 działek budowlanych. Natomiast wskazywana przez Skarżących alternatywna budowa drogi mającej pełnić wyłącznie połączenie ul. [...] i ul. [...] w C. przebiegającej przez grunty użytkowane rolniczo i zapewniającej bezpośredni dojazd do jedynie trzech nieruchomości zabudowanych nie znajduje kompletnie uzasadnienia.

Organ planistyczny nie zgodził się z zarzutem, że teren w planie miejscowym został "okrojony" w stosunku do terenu zieleni wysokiej przedstawionym na rysunku stanowiącym załącznik nr 2 "Uwarunkowania" do Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O. Załącznik wskazywany przez skarżących jest rysunkiem rozpoznającym uwarunkowania, nie zaś ustalającym kierunki rozwoju gminy. Ponadto rysunek ten, będący załącznikiem do Studium, wskazuje położenie terenów zielonych w dużym stopniu ogólności i przy założonych sposobach klasyfikacji na potrzeby przygotowania tego rysunku (odpowiednich dla skali opracowania studium mapach topograficznych tj. 1:10 000, nie mapach zasadniczych, na których sporządza się plany miejscowe). Dokładne wskazanie terenu zwartych zadrzewień zostało przedstawione na rysunku planu miejscowego jako teren 1ZL i pokrywa się z gruntami leśnymi oznaczonymi w ewidencji jako Lz oraz ze stanem istniejącym. Poprzez wyznaczenie terenu lasu teren ten zyskał przeznaczenie zgodne ze stanem faktycznym. Starodrzew mieści się w obrębie terenu oznaczonego w planie jako 1ZL - lasy, a to właśnie przeznaczenie zachowuje las ze starodrzewem i stanowi jego ochronę przed zmianą funkcji. Po stronie południowej terenu 1ZL została wyznaczona droga 7KDD przy wykorzystaniu i w śladzie działki stanowiącej własność Gminy O. (stanowiącej użytek gruntowy "dr" tj. drogi oraz faktycznie wykorzystywanej jako droga). Droga ta posiada poszerzenie w przylegającym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. (Uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O.). Ponadto w wyniku prac terenowych Komisji ds. Zieleni Miejskiej stwierdzono, że wyznaczenie drogi 7KDD nie wpłynie na zachowanie wartościowych okazów dębów, a droga ta nie obejmuje wskazywanego starodrzewu znajdującego się w lesie. Nie wymaga także dodatkowego zapisu w treści planu wskazywanie na przebudowę mostku/przepustu w ciągu drogi 7KDD, ponieważ tego typu obiekty są urządzeniami i budowlami towarzyszącymi drogom, podobnie jak chodniki, pobocza.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący braku ujęcia stawu i cieku wodnego na terenie 1ZL. Zapisy planu "[...]" w O. dla terenu lasu 1ZL wskazują w § 5 ust. 67 pkt 3 lit. b jako przeznaczenie uzupełniające "tereny wód powierzchniowych śródlądowych" oraz "urządzenia wodne". Ponadto w § 5 ust. 67 pkt 5 jako zasady ochrony środowiska, przyrody oraz ochrony i kształtowania krajobrazu wskazuje się m.in. na "zachowanie rowów melioracyjnych" oraz "nakaz utrzymania lub zwiększenia przepustowości rowów melioracyjnych".

Dalej organ planistyczny wyjaśnił, że do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko. Opracowanie zostało przygotowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Materiałami źródłowymi do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko były m.in. Aktualizacja Inwentaryzacji Przyrodniczej Miasta O. oraz Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla terenów włączonych do dotychczasowego obszaru Miasta O. Dokumenty te zostały sporządzone w 2017 r. Przygotowanie tych opracowań obejmowało waloryzację następujących elementów przyrody: stanowiska i siedliska chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, siedliska przyrodnicze, struktura krajobrazu, istniejące oraz proponowane formy ochrony przyrody. Ponadto projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zostały przedłożone do zaopiniowania m.in. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ nie wniósł uwag i zastrzeżeń do wskazanych dokumentów (opinia z dnia 8 maja 2019 r. oraz z dnia 10 marca 2021 r.).

Organ planistyczny zwrócił uwagę na fakt, iż wskazana przez skarżących aleja dębowa wzdłuż ulicy [...] znajduje się całkowicie poza granicami obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. Przedmiotowy szpaler drzew znajduje się w granicach innego opracowania, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O., a ustalenia planu "[...]" wskazują na "ochronę istniejącego szpaleru drzew" przez co należy rozumieć "istniejący szpaler drzew, dla którego należy prowadzić konserwację lub odtwarzanie".

Wyznaczenie drogi wewnętrznej 8KDW służy docelowemu połączeniu pieszo-rowerowemu ulicy [...] z ulicą [...] i ul. [...] w C. w celu obsługi przylegających do niej istniejących nieruchomości oraz stworzenia lokalnych powiązań pieszo-rowerowych łączących tereny zieleni i tereny zabudowy. Droga 7KDD stanowi element istniejącego i projektowanego układu komunikacyjnego. Łączy się bezpośrednio z drogą 1KDD wyznaczoną w planie "[...]" w O., która stanowi także równocześnie poszerzenie pasa drogowego drogi 7KDD. Wyznaczenie zarówno drogi 8KDW, jaki 7KDD nie stanowi naruszenia wymagań ochrony środowiska i niszczenia obszarów z gatunkami chronionymi roślin i zwierząt. Nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżących o zwężenie drogi 2KDD (ul. [...]) oraz zmianę jej na drogę wewnętrzną (KDW). Obecna szerokość zarówno pasa drogowego, jak i jezdni tej drogi nie spełnia współczesnych wymagań. Szerokość jezdni na dzień dzisiejszy właściwa dla drogi jednokierunkowej sprawia, że z trudem mijają się dwa samochody, a istniejący na niej ruch jest powodem interwencji mieszkańców. Pas drogowy stanowi jezdnia oraz przydrożny rów. Droga nie posiada chodnika ani poboczy (rys. 4], Poszerzenie pasa drogowego do 10 metrów szerokości pozwala na rozbudowę tej drogi.

Droga 2KDL została zaprojektowana w przeważającej większości przez grunty rolne (użytki rolne). Wskazana droga przebiega jedynie przez jedną działkę budowlaną (dz. nr a km. [...] obręb [...]) przy skrzyżowaniu drogi 2KDL z istniejącą ulicą [...]. Podkreślenia wymaga fakt, iż w obrębie linii rozgraniczających drogi 2KDL na tej działce nie znajdują się żadne budynki. Droga została zaprojektowana przez przydomowy ogród w taki sposób, iż pas drogowy został maksymalnie odsunięty od budynku znajdującego się na tej działce. Wskazano także, iż nieruchomości skarżących zlokalizowane są całkowicie poza liniami rozgraniczającymi drogę 2KDL i to w znacznej odległości.

W odniesieniu do zarzucanej w skardze konieczności wyburzenia domu A. W. (ul. [...]) organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi jakiejkolwiek drogi. Działka w całości przeznaczona jest na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej 4MN/U. Ponadto od projektowanej drogi 2KDL jest oddzielona pasem zieleni urządzonej 7ZP o szerokości ok. 3 metrów. Zatem twierdzenie, że skrzyżowanie dróg spowoduje wyburzenie domu przy ul. [...] jest całkowicie nieuzasadnione.

Organ nie uznał zarzutu naruszenia władztwa planistycznego oraz braku wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Uwagi mieszkańców składane w toku procedury sporządzania projektu planu "[...]" w O. zostały przeanalizowane i rozpatrzone przez Prezydenta Miasta O. dwukrotnie w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 25 października 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. oraz w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. Organ planistyczny po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w wyniku rozpatrzenia uwag wprowadził do projektu korekty związane m.in. z układem drogowym, w tym drogą 2DKL, która wraz z pasami zieleni urządzonej została zwężona. Ponadto wprowadzono tereny zieleni urządzonej 17ZP i 19ZP w odpowiedzi na obawy mieszkańców dot. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazane tereny 17ZP i 19ZP służą uspokojeniu ruchu i wymuszeniu realizacji skrzyżowania typu rondo.

Poszerzenie ul. [...] i wyznaczenie ścięć narożnych w ramach skrzyżowania drogi 13KDW i 2KDD służy zagwarantowaniu możliwości spełnienia wymagań widoczności, o których mowa w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nieprawdziwe jest twierdzenie Skarżących dotyczące "odcinania" rogu budynku co spowoduje konieczność wyburzenia piwnicy i fundamentów. Ścięcie narożne nie ingeruje w żaden element budynku.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu strony podtrzymały stanowiska wyrażone w pismach procesowych. Ponadto pełnomocniczka skarżących, wskazując na minimalne normatywy szerokości dróg publicznych, podkreśliła, że droga 2KDL – jako droga gminna – jest szersza niż droga powiatowa (ul. [...]). Pas drogowy2KDL został uzupełniony o zieleń przydrożną, co znacznie poszerza obszar komunikacyjny. Pełnomocniczka organu zwróciła uwagę, że większość zarzutów skargi dotyczy nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż skarżący i znajdujących się w sporej odległości od ich nieruchomości. Właściciele nieruchomości, przez które przebiega planowana droga 2KDL nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń do planu. Natomiast wnioski, uwagi i zastrzeżenia do projektu planu, na które wskazuje pełnomocniczka skarżących były przedmiotem rozważań w ramach procedury planistycznej, a negatywne rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta O. w tym zakresie nie były zaskarżone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przysługujące: E. B. prawo własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr b, c, k.m. [...] obręb [...]; K. J. prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr d, k.m. [...], obręb [...]; F. L. prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr e, k.m. [...], obręb [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. implikuje posiadanie przez nich interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Ograniczenie przysługującego im prawa własności części nieruchomości, a w konsekwencji również w pewnym stopniu pozbawienie możliwości pełnego ich wykorzystania, które następuje w wyniku poszerzenia w planie miejscowym części drogi 2KDD oraz zaprojektowania dróg 8KDW oraz 13KDW, a także wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy teoretycznie oznaczającej ograniczenie prawa do ich zabudowy, niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżących został naruszony. Tytuł prawny do nieruchomości przyległych do drogi 2KDD daje podstawy formalnoprawne do kwestionowania statusu tej drogi, który to status pociąga za sobą ograniczenia w zakresie dopuszczalnej zabudowy. E. B., K. J. oraz F. L. posiadają więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżących, a więc - z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O., wykazała, że akt ten odpowiada prawu.

Sąd administracyjny dokonał kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu, organ planistyczny zachował w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej.

Sąd nie stwierdza również, że w badanym akcie prawa miejscowego oraz w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ani naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności a także zasady równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba publikowane w CBOSA).

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).

Jak wskazano wyżej, granice rozpoznania sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wyznaczone są kryterium naruszenia interesu prawnego, a więc własnej prawnie (a nie faktycznie) gwarantowanej sytuacji skarżących, która doznaje uszczerbku na skutek uchwalenia gminnych rozwiązań planistycznych. Prawnie gwarantowana sytuacja skarżących znajduje oparcie w przysługującym im prawie własności nieruchomości objętych skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego Sąd, działając w oparciu o art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., rozpoznał zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy, ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zasad proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu publicznego i interesu indywidualnego jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do: poszerzenia w planie miejscowym części drogi 2KDD oraz zaprojektowania dróg 8KDW oraz 13KDW, a także wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy, oznaczającej ograniczenie prawa do zabudowy nieruchomości skarżących, a także do żądania przekształcenia drogi w ciągu ulicy [...] z 2KDD w drogę KDW w istniejących parametrach. Pozostałe zarzuty skarżących wykraczają poza możliwe granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w tym przypadku z uwagi na brak możliwości powiązania ich z interesem prawnym, a w konsekwencji brakiem możliwości naruszenia ich interesu prawnego, dotyczą bowiem nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż skarżący i znajdujących się w sporej odległości od ich nieruchomości.

Zaprojektowanie drogi 8KDW zapewni obsługę komunikacyjną działek oznaczonych nr f, g i dalszych, natomiast zaprojektowanie drogi 13KDW zapewni obsługę komunikacyjną nieruchomości na terenie oznaczonym na planie symbolami 10MN, 11MN, 12MN, 20MN i dalszych w obszarze planowanego osiedla mieszkaniowego. Wskazane rozwiązania planistyczne realizują interes publiczny przy czym w niewielkim tylko stopniu dochodzi do ingerencji w nieruchomości skarżących i to w stopniu porównywalnym a nawet mniejszym niż w przypadku ingerencji w działki sąsiednie. Działka skarżącego nr d na skutek projektowanej drogi 8KDW i pozostawienia drodze 2KDD statusu drogi publicznej nie podlega wywłaszczeniu, a jedyną ingerencją jest wyznaczenie nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W przypadku działki strony skarżącej oznaczonej geodezyjnie nr e dojdzie do niewielkiego wywłaszczenia celem wykonania łuku na włączeniu drogi 13KDW do istniejącej drogi gminnej 2KDD (tzn. w obszarze skrzyżowania). Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku nieruchomości strony skarżącej oznaczonej geodezyjnie nr c i b nie dochodzi tu do wywłaszczenia poza koniecznością wykonania łuku na połączeniu (zbiegu) dróg 2KDD i 3KDD. Powyższa analiza dowodzi, że nieruchomości sąsiednie zostają obciążone w sposób całkowicie proporcjonalny do nieruchomości skarżących, a w niektórych przypadkach nawet w większym stopniu, tak jak ma to miejsce w przypadku działki nr g względem projektowanej drogi 8KDW, nr f względem drogi 3KDD, czy też działki nr h względem drogi 13KDW w miejscu włączenia tej drogi do drogi publicznej 2KDD. W tym ostatnim przypadku wyznaczenie drogi 13KDW prowadzić będzie do wywłaszczenia blisko 50% powierzchni działki nr h. Wyznaczenie tych dróg oraz poszerzenie drogi 2KDD prowadzi co prawda do wyznaczenia nowej lub modyfikacji istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak nie wpływa to na budynki i budowle już istniejące na nieruchomościach należących do skarżących. Co więcej - w ocenie Sądu – słuszna potrzeba modernizacji układu komunikacyjnego w sposób równy i proporcjonalny obciąża wszystkie nieruchomości sąsiadujące z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. Projektowana droga 8KDW graniczy z działką nr d należącą do skarżącego K. J. Należy jednak zwrócić uwagę, że rozwiązanie to nie prowadzi do wywłaszczenia jakiejkolwiek części tej nieruchomości, a wprowadzona linia zabudowy nie ma wpływu na obiekty już istniejące na tej działce. W niewielkim stopniu wprowadza potencjalne ograniczenia zabudowy na przyszłość. Tu jednak - biorąc pod uwagę obecny sposób zagospodarowania działki - ograniczenie zabudowy nie wywoła realnych skutków. Ponadto projektowana droga będzie maiła charakter drogi wewnętrznej, a zatem nie będą tu obowiązywały normatywy odległości zabudowy wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Podobną argumentację należy przyjąć w odniesieniu do projektowanej drogi 13KDW, która co prawda przebiega wzdłuż działki nr e, należącej do F. L.

Odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocniczkę skarżących potrzeby przekształcenia drogi publicznej gminnej 2 KDD w ciągu ulicy [...] w drogę wewnętrzną KDW, Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 z zastrzeżeniem warunków przewidzianych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pozbawienia drogi publicznej jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w formie uchwały rady odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (w rozważanym przypadku Rady Miasta O.). Uchwała ta, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego. Charakter uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych oraz uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest inny. Jest to odmienność i odrębność zarówno podstawy prawnej podjęcia, jak i przedmiotu oraz trybu procedowania. Z tego powodu pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii nie może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.