Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1203/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 17 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia (...) r. nr (...)


UZASADNIENIE

W dniu (...) r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: "MGOPS") wpłynął wniosek A. P. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, za okres wstecz od (...) r. do (...) r. ., w związku z opieką nad babcią, J. A.

Decyzją z (...) r., nr (...), Burmistrz R. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o."), art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił przyznania:

– odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust. 3 u.u.w.z.o.;

– zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 u.u.w.z.o.;

– zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 u.u.w.z.o., a także

– zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 u.u.w.z.o. za okres 1–14 maja 2014 r.,

na J. A., urodzoną (...) r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z (...) r., Nr (...), Kierownik MGOPS [działający z upoważnienia Burmistrza – uw. Sądu] odmówił ustalenia na rzecz A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią, J. A., którą zaliczono do stopnia niepełnosprawności znacznego. Osoba wymagająca opieki pozostawała bowiem w związku małżeńskim, a jej małżonek (J.A.) nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na skutek odwołania Wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z (...) r., Nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję Kierownika MGOPS i orzekło w ten sposób, że przyznało Wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na babcię w okresie od (...) r. na czas nieokreślony. Prawo do tego świadczenia wygasło z dniem (...) r. Następnie A. P., wnioskiem z (...) r., zwróciła się do MGOPS z prośbą o ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna, w okresie od (...) r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna.

W ocenie organu I instancji dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że sytuacja rodzinna Wnioskodawczyni nie pozwala na ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, skoro, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie małżonek osoby wymagającej opieki w ogóle nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, grupie inwalidzkiej, co oznacza, że wystąpiła negatywna przesłanka ustawowa, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego zasiłku. Organ I instancji zaznaczył, że pomimo iż rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nie koniecznie uznać można za słuszne, to jednak wszelkiego rodzaju odstępstwo od jasno i precyzyjnie sformułowanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowić będzie obrazę przepisów prawa bądź rażące naruszenie prawa. Rozstrzygając sprawę organ nie mógł pominąć kategorycznego brzmienia tego przepisu, który w stanie obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. w sposób jednoznaczny wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim.

W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawczyni zwróciła się o jej uchylenie i przyznanie "należnych zaległości wraz z odsetkami". Podkreśliła, że w styczniu 2011 r., kiedy ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, sytuacja była analogiczna do obecnej, a jednak wówczas SKO wnioskowane świadczenie przyznało. Od tego czasu sytuacja zdrowotna babci pogorszyła się; choćby ze względu na wiek (85 lat) babcia wymaga intensywniejszej opieki, którą Wnioskodawczyni jej zapewnia: zmienia opatrunki, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprzątaj, dba o higienę osobistą. Z kolei dziadek w kwietniu ukończył 84 lata i również jego stan zdrowia się pogorszył, na dowód czego Wnioskodawczyni załączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie. Wnioskodawczyni nadmieniła, że nie ubiega się o kontynuację świadczenia "ze względu na niejasności w ustawie z dn. 15.05.2014 . o świadczeniach rodzinnych".

Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 10 u.u.w.z.o. oraz art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu SKO przytoczyło ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie, które okazały się zbieżne z ustaleniami organu I instancji, a także podzieliło stanowisko tego organu, że babcia Wnioskodawczyni, jako osoba wymagająca opieki, nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż jej małżonek nie legitymuje się żadnym stopniem niepełnosprawności. Poza tym pracownik socjalny także w przeprowadzonym wywiadzie nie zauważył jego złej sytuacji zdrowotnej.

Niezależnie od powyższego SKO zauważyło, że w sentencji zaskarżonej decyzji Burmistrza, oprócz wnioskowanego świadczenia za okres od (...) r. do (...) r., odmówiono Wnioskodawczyni także zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 u.u.w.z.o., mimo że o takie świadczenie (tj. zasiłek za okres od dnia wejścia w życie ustawy) ona nie wnioskowała. Powyższe uchybienie, w ocenie organu II instancji, nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Na opisaną decyzję SKO, A.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, że głównym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż babcia pozostaje w związku małżeńskim. Jednak dziadek w kwietniu ukończył 84 lata, choruje na serce, otępienie starcze, ma ubytek słuchu i sam wymaga również opieki. Dalej Skarżąca zarzuciła sprzeczność zaskarżonej decyzji z wcześniejszą decyzją SKO (z (...) r.), mocą której przyznano jej, w analogicznej sytuacji, świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej i jej sędziwych, schorowanych dziadków bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż wszystkim, którzy mieli przyznane zasiłki, wstrzymane z dniem (...) r., świadczenia te zostały wrócone wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto zaznaczyła, że nie wie, na jakiej podstawie SKO stwierdziło, iż pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie nie zauważa złej sytuacji zdrowotnej J. A., skoro w żadnej z opinii pracowników GOPS w G., ani MOPS w R. nie ma słowa na temat zdrowia dziadka, natomiast w załączonej dokumentacji jest jego zaświadczenie lekarskie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi co do sprzeczności aktualnego stanowiska organu z jego wcześniejszą decyzją z (...) r., SKO stwierdziło, że obecne postępowanie stanowi nowe postępowanie, w nowej sprawie, wszczęte w wyniku nowego wniosku Skarżącej. Organ przyznał, że w ślad za orzecznictwem, które wskazywało na potrzebę ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia współmałżonków pod kątem faktycznych możliwości opieki, poprzednio dokonał rozszerzającej interpretacji art. 17 u.ś.r. z uwzględnieniem innych, poza językową, metod wykładni. Jednakże, jak zauważył, na skutek powszechnej zbyt szerokiej interpretacji tych przepisów ustawodawca dokonał nowelizacji stanu prawnego, i obecnie, z mocy wyraźnego odesłania określonego w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.w.z.o., znajduje zastosowanie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się takim orzeczeniem. Zdaniem SKO cytowany przepis jest jednoznaczny w swojej treści i powinien podlegać ścisłej interpretacji językowej. Tym bardziej, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów mają charakter przepisów związanych, co wyklucza możliwość wydawania decyzji uznaniowych, a w rezultacie – ze względu na brak specjalistycznej wiedzy – wyłącza możliwość dokonywania przez organy administracji oceny, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki z tytułu niepełnosprawności w stopniu znacznym, który nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ze względu na wiek i schorzenia jest w stanie opiekować się współmałżonkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu decyzja odmawiająca przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna, wydana na podstawie przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 u.u.w.z.o.). W myśl art. 2 ust. 1 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 z późn. zm.; dalej w skrócie: "zm.u.ś.r.") z dniem 1 lipca 2013 r.

Wobec tego nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się bezpośrednio z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (opubl.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1557; OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134), w którym orzeczono, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. – na podstawie których wygasły ex lege dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istnienie takiego związku potwierdza lektura uzasadnienia do projektu ww. ustawy, w którym expressis verbis wskazano, że "[p]rojekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego." (zob. druk nr 2252 Sejmu RP VII kadencji, dostępny ze strony internetowej: www.sejm.gov.pl). Oto bowiem, zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.

W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna z powołaniem się m.in. na art. 2 u.u.w.z.o. oraz art. 17 u.ś.r.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje: (1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; (2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W związku z tą regulacją pozostaje art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.r.o."), w świetle którego obowiązek alimentacyjny – tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania – obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a także art. 129 § 1 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Natomiast w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział katalog przypadków, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, zaliczając do nich m.in. sytuację, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Na tym tle normatywnym organy obu instancji uznały, że Skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad babcią, Jadwigą A., gdyż ta pozostaje w związku małżeńskim z J. A., który nie legitymuje się żadnym stopniem niepełnosprawności.

W ocenie Sądu taka argumentacja organów nie jest prawidłowa, zwłaszcza gdy uwzględni się szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz fakt, iż wniosek Skarżącej dotyczył świadczenia (zasiłku dla opiekuna) mającego z założenia stanowić rekompensatę za niekonstytucyjnie "wygaszone" świadczenie pielęgnacyjne.

W sprawie bezspornym jest, że decyzją z (...) r. (k. 14–18 akt sądowych) SKO przyznało A.P. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad babcią, J.A., od (...) r. na czas nieokreślony – na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to orzeczenie zapadło w stanie faktycznym analogicznym do istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Babcia Wnioskodawczyni pozostawała bowiem wówczas (i nadal pozostaje) w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. A ponadto – co nie było już przedmiotem rozważań organów w kontrolowanym postępowaniu – miała (i nadal ma) córkę, R.S. (k. 16 akt sądowych), która w świetle art. 129 § 1 k.r.o. formalnie "wyprzedza" Wnioskodawczynię w zakresie obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., aczkolwiek, jak wynika z jej oświadczenia (w aktach adm. sprawy), nie może opiekować się matką, gdyż nadal pracuje.

Zarazem jest poza sporem, że zarówno w dniu wydania decyzji przyznającej Wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne ((...) r.), jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.w.z.o. (31 grudnia 2012 r.) przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w relewantnym tu zakresie miały porównywalne brzmienie – tak co do wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie, jak i co do przesłanki niepozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim.

Wobec tego należy zauważyć, że rozpatrując obecnie wniosek o przyznanie Skarżącej zasiłku dla opiekuna – które to świadczenie, zgodnie z tym co powiedziano wyżej, ma przysługiwać niejako w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego "wygaszonego" na mocy przepisu art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. – organy ponownie oceniały dokładnie ten sam stan faktyczny oraz operowały takimi samymi normami prawnymi, jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie organy przyjęły jednak radykalnie odmienną wykładnię przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. niż poprzednio.

Zdaniem Sądu takie działanie organów należy uznać za nieprawidłowe. W szczególności, wbrew twierdzeniom SKO, nie usprawiedliwia go zmiana brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jaka zaszła pomiędzy wydaniem decyzji przyznającej Wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne, a relewantnym dla ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna dniem 31 grudnia 2012 r. W pierwszym przypadku przywołany przepis wykluczał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim", zaś w stanie prawnym obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – ukształtowanym przez art. 1 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212), który wszedł w życie z dniem 14 października 2011 r. – "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

W ocenie Sądu przywołana zmiana normatywna – eksponowana przez SKO w odpowiedzi na skargę – nie mogła mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Po pierwsze – już z tego względu, że łagodziła wcześniejszy, jeszcze bardziej rygorystyczny (bo nie dopuszczający żadnych wyjątków) wymóg "niepozostawania w związku małżeńskim". Po drugie – wobec faktu, że, jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie, o zasiłek dla opiekuna ubiega się osoba, której już wcześniej przysługiwało szeroko rozumiane świadczenie opiekuńcze (w postaci świadczenia pielęgnacyjnego), które wygasło ex lege z końcem czerwca 2013 r. na mocy przepisu art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r., który okazał się niezgodny z Konstytucją.

Podkreślić trzeba, że przyczyną orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tego przepisu było stwierdzenie, iż ustawodawca dopuścił się naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z całokształtu rozważań Trybunału zawartych w wyroku o sygn. akt K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał, z jednej strony, wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych".

Mając na uwadze powyższe i przyjmując za punkt wyjścia wskazane przez Trybunał zasady konstytucyjne: ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (a w konsekwencji także: stosowanego) przez nie prawa, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1118/14 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego za niedopuszczalne należy uznać ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie: w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, a niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekuna służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekuna osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które, w ocenie Trybunału, nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba mieć na względzie, że decyzja (...) r. statuowała dla Skarżącej prawo słusznie nabyte – i jako takie: chronione konstytucyjnie – które, co do zasady, nie powinno być odebrane. A już zwłaszcza z takich powodów, jak zmiana polityki przyznawania świadczeń, czy przyjęcie odmiennej wykładni przepisów. Co więcej, Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w zaufaniu do organów państwa jako świadczenie należne i ze względu na nie m.in. kształtowała swoją sytuację osobistą i zawodową na przyszłość. Sąd dodatkowo zauważa, że żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby Skarżąca była osobą, która faktycznie nadużywała świadczeń opiekuńczych (świadczenia pielęgnacyjnego) przyznanych jej decyzją administracyjną, a więc osobą, która w świetle ww. wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13 nie zasługiwałaby na objęcie jej konstytucyjną ochroną dotyczącą praw słusznie nabytych i skonkretyzowanych decyzją administracyjną. Uwypuklenia wymaga też fakt, że ani w zaskarżonej decyzji SKO, ani w poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, nie zakwestionowano tego, że Skarżąca faktycznie sprawowała i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią.

Podsumowując, w sprawie nie wykazano, iżby jakiekolwiek ustalenia decyzji SKO z (...) r. były błędne, bądź by nastąpiła jakakolwiek istotna zmiana stanu faktycznego w zakresie sytuacji Skarżącej w stosunku do tej, jaka istniała wówczas, gdy przyznawano jej świadczenie pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Odmowa zasiłku dla opiekuna podyktowana została natomiast tylko i wyłącznie przyjęciem radykalnie odmiennej, aniżeli wcześniej przyjęta w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, interpretacji przesłanki "niepozostawania w związku małżeńskim" przez osobę wymagającą opieki, przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (a zarazem w dniu (...) r.). W konsekwencji powstał stan nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych uwypuklonych w wyroku Trybunału o sygn. akt K 27/13. Oto bowiem Skarżąca, która należała do kręgu osób rzeczywiście świadczących opiekę nad osobą bliską wymagającą tej opieki, została pozbawiona świadczeń opiekuńczych.

W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji nie ma także dostatecznego oparcia w treści art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. W świetle bowiem powołanych wyżej zasad konstytucyjnych: ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywatela do Państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa, zawarte w tym przepisie odesłanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2012 r. należy odczytywać nie tylko jako odesłanie do literalnego brzmienia odnośnych przepisów obowiązującego w tej dacie, ale także do ówczesnej praktyki stosowania tych przepisów, tj. ówcześnie przyjmowanego (a dokładniej: przyjmowanego w czasie, gdy doszło do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, następnie "wygaszonego") w sposób uprawniony (tj. dopuszczalny na gruncie uznanych reguł wykładni) rozumienia tych przepisów.

W tym kontekście należy zauważyć, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (tj. 14 lutego 2011 r.), jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. (tj. 31 grudnia 2012 r.) w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował – i, notabene, nadal dominuje – pogląd o konieczności stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., prowadzącej do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym rodzicem (szerzej: nad swym wstępnym) pozostającym w związku małżeńskim, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przed jego wykładnią językową – a to w celu zapewnienia ochrony wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zachowania zgodności z odnośnym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślano przy tym jednoznacznie, że również treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustalonej ww. ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie oświetlonymi w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – z analogicznych, jak dotychczas, względów (por. wyrok WSA z 25.10.2012 r., IV SA/Po 975/12, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo).

Ponadto należy zauważyć, że tak w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie wskazanej w art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak było jednomyślności co do tego, czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, który faktycznie sprawuje opiekę nad tą osobą, w sytuacji, gdy osoba, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, nie może tej opieki sprawować z przyczyn nie wyłącznie obiektywnych, takich jak np. pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej. Obok zapadłych w analizowanym okresie wyroków sądów administracyjnych reprezentujących ten nurt orzecznictwa, zgodnie z którym zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane z zastosowaniem przesłanek obiektywnych – do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu – można było wskazać przykłady orzeczeń zapadłych w analogicznym okresie, w których przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wykładane były w sposób znacznie bardziej liberalny. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 marca 2012 r. (II SA/Sz 1318/11, CBOSA), stwierdzono – powołując się na konstytucyjną zasadę równości – że nie tylko zły stan zdrowia osób z pierwszego stopnia spokrewnienia stanowi uzasadnioną przeszkodę w sprawowaniu opieki. "Ustawodawca nie wykluczył innych przeszkód w sprawowaniu opieki, za przykład niech służy sytuacja pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu. W takiej sytuacji otwiera się droga do starań o przedmiotowy zasiłek dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (podobnie m.in. wyroki WSA: z 21.06.2011 r., III SA/Kr 1048/10 oraz z 03.11.2011 r., II SA/Bk 604/11 – CBOSA).

W tym kontekście należy stwierdzić, że przyjęta przez SKO przy wydawaniu decyzji z (...) r. interpretacja prawna dopuszczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej jako wnuczce osoby wymagającej opieki, która faktycznie tę opiekę sprawuje, w sytuacji, gdy (a) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim oraz (b) córka tej osoby nie może takiej opieki sprawować m.in. z powodu pozostawania w zatrudnieniu, była wykładnią w powyższym rozumieniu "uprawnioną" (prawnie dopuszczalną, jako jedna z ówcześnie przyjmowanych w orzecznictwie sądowym) na gruncie art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., także w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. To zaś prowadzi do wniosku, że przywołana decyzja z 14 lutego 2011 r. o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ukształtowała dla Skarżącej skonkretyzowane i słusznie nabyte prawo. W żadnym razie nie można zatem twierdzić, że decyzja ta rażąco naruszała prawo, względnie, że przyznała ona uprawnienie osobie oczywiście nieuprawnionej. To z kolei nakazuje poszanować wynikające z niej skonkretyzowane uprawnienie, w sposób niekonstytucyjny odebrane w 2013 r.

Już z tych względów obie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako oparte na błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Ponadto – zapewne skutkiem przyjęcia ww. błędnej wykładni – organy obu instancji w ogóle nie zbadały, czy wobec Skarżącej została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 u.u.w.z.o. (w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO jest tylko mowa o oświadczeniu złożonym przez bliżej nieokreśloną "J. K.", nie mającą związku ze sprawą). W myśl tego przepisu, w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio: (1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; (2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.u.w.z.o. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

W tym kontekście odnośne oświadczenie złożone przez Wnioskodawczynię w części III formularza jej wniosku z (...) r. jawi się jako niejasne, wewnętrznie sprzeczne i w konsekwencji nie pozwalające na ocenę ziszczenia się przesłanki z art. 3 ust. 1 u.u.w.z.o. Z treści tego oświadczenia (z zaznaczonych przez Wnioskodawczynię wariantów odpowiedzi i odręcznych uzupełnień) wynika bowiem, że: Wnioskodawczyni jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne od marca 1993 r., i że jako rolnik nie zaprzestała prowadzenia tego gospodarstwa; zarazem jest małżonkiem rolnika lub domownikiem pracującym w gospodarstwie rolnym (bez wskazania, od kiedy), i w tym charakterze zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie od 01 grudnia 2010 r. Niewyjaśniając wskazanych sprzeczności w oświadczeniu Wnioskodawczyni i nie ustalając jego rzeczywistej treści, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. (przy czym organ II instancji – w związku z art. 140 i art. 15 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie SKO – trafnie dostrzegłszy, że organ I instancji odmawiając Wnioskodawczyni zasiłku dla opiekuna również na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 u.u.w.z.o. wyszedł poza zakres jej wniosku – błędnie uznało, iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Tymczasem w ten sposób organ I instancji w istocie "wykreował" i rozstrzygnął nową sprawę – zasiłku dla opiekuna za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – nieobjętą wnioskiem Skarżącej. W rezultacie dopuścił się rażącego naruszenia zasady skargowości, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w świetle której wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. W przypadku zaś złożenia wymaganego wniosku, organ administracji jest związany jego treścią, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14; z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – CBOSA). W konsekwencji w sprawach, które – tak jak w przypadku zasiłku dla opiekuna (zob. art. 5 ust. 1 u.u.w.z.o.) – mogą się toczyć wyłącznie na wniosek strony, decyzja wydana bez takiego wniosku albo ponad jego zakres jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie, o jakim mowa w art. 3 u.u.w.z.o. W zależności od wyników tego postępowania wyda właściwe rozstrzygnięcie – w granicach wniosku Skarżącej z 27 maja 2014 r. – należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.