Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 839/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr XLVII/570/10 w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasto Świdnica oraz dalszego postępowania z nimi I. stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Świdnicy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010r., nr XLVII/570/10 w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasto Świdnica oraz dalszego postępowania z nimi.

W złożonej skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 tejże uchwały z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, dalej w skrócie u.o.z.), polegającego na przekroczeniu przez gminę upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w zaskarżonym przepisie zapisu, iż "w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, zostanie on obciążony kosztami wyłapania, transportu oraz opieki weterynaryjnej w wysokości wydatków poniesionych przez Gminę Miasto Świdnica".

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 3 u.o.z., wedle którego "wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.". Zdaniem Prokuratora powyższy przepis określa zatem dla organu stanowiącego gminy, z jednej strony, kompetencję do wydania aktu prawnego regulującego kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego z nimi postępowania, a z drugiej strony, zakreśla obszar tej regulacji, w ramach którego nie przewidziano upoważnienia dla Rady Miejskiej do wprowadzania opłat za tego rodzaju usługi. Według Prokuratora zaskarżony § 8 uchwały, określający obowiązek uiszczenia opłaty pokrywającej koszty transportu, przetrzymywania i leczenia zwierzęcia, stanowi zatem przekroczenie ustawowych kompetencji, gdyż akt ten zawiera unormowanie, które ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje.

Autor skargi podał także, że wezwał Radę Miejską w Świdnicy do zmiany przedmiotowej uchwały, poprzez wyeliminowanie § 8, wskazując na jej niezgodność z powołanymi wyżej przepisami, polegającą na wprowadzeniu opłat za wyżej wymieniony rodzaj usług bez stosownego upoważnienia ustawowego. Na powyższe wezwanie skarżący otrzymał odpowiedź, w której poinformowano go o bezzasadności jego zarzutów i odmówiono uchylenia uchwały. W odpowiedzi tej wskazano nadto, że przyjęte uregulowania są dla miasta korzystne, bowiem pozwalają na dochodzenie zwrotu poniesionych kosztów od właściciela zwierzęcia, a także regulacja tej treści ma wpłynąć na właściciela dyscyplinująco i pozwolić na zapewnienie zwierzętom prawidłowej opieki.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Świdnicy, reprezentujący Radę Miejską w Świdnicy wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt zadaniem własnym gminy jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Pies posiadający właściciela lub opiekuna nie jest zwierzęciem bezdomnym, w związku z czym zapewnienie mu pełnej opieki oraz pokrywanie kosztów z tym związanych spoczywa na jego właścicielu lub opiekunie. Powołując się następnie na zapisy art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz § 17 ust. 1- 3 i § 18 ust. 2 i ust. 3 uchwały Nr XIX/232/12 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Świdnica organ podniósł, iż z tych przepisów wynika, że pies przebywający z właścicielem lub opiekunem poza miejscem jego utrzymywania nie powinien pozostawać bez stałego skutecznego nadzoru i należytej kontroli z jego strony. W związku z powyższym pozostawienie psa bez opieki wynika wyłącznie z nieświadomego lub celowego działania jego właściciela lub opiekuna. Ponieważ pies będący pozostawiony bez kontroli stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i innych zwierząt obowiązkiem gminy jest jego odłowienie. Próba ustalenia właściciela psa jest podejmowana po jego odłowieniu celem przekazania go jego właścicielowi. Jednakże gmina z tytułu odłowienia zwierzęcia ponosi koszty. Ponieważ w świetle przepisów prawa, pozostawienie psa bez opieki i kontroli bezsprzecznie wynika z niefrasobliwości bądź celowego działania jego właściciela lub opiekuna to gmina ma prawo do zwrotu poniesionych przez siebie kosztów. Ponadto w takich przypadkach właściciel lub opiekun powinien zostać ukarany zgodnie z art. 77 kodeksu wykroczeń. Dalej autor odpowiedzi na skargę zauważył, że zgodnie z ustawą tekst zaskarżonej uchwały uzyskał pozytywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w Świdnicy oraz Towarzystwa Przyjaciół Zwierząt Oddział we Wrocławiu i nie został zakwestionowany przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2010 r., Nr XLVII/570/10 w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Miasto Świdnica oraz dalszego postępowania z nimi, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 ust. 3 u.o.z.

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. W myśl natomiast art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Według obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienia art. 11 ust. 3 u.o.z. wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Obowiązujący wówczas art. 11 a ust. 1 u.o.z. stanowił, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: sterylizację albo kastrację zwierząt (pkt 1), poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt (pkt 2), usypianie ślepych miotów (pkt 3), zaś w ust. 2 tego artykułu dodano, ze koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina.

Dokonując oceny niniejszej uchwały i mając na względzie powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił generalnie zarzut Prokuratora Rejonowego w Świdnicy dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3 u.o.z. poprzez przekroczenie przez Radę ustawowych kompetencji. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, iż Rada Miejska w Świdnicy nie była uprawniona do uregulowania w § 8 zaskarżonej uchwały kwestii ponoszenia przez właściciela odłowionego zwierzęcia kosztów związanych z jego wyłapaniem, transportem oraz opieką weterynaryjną.

Pierwszorzędne znaczenie dla powyższych ustaleń ma spostrzeżenie, iż zawierający normę kompetencyjną art. 11ust. 3 u.o.z., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., odnosił się do bezdomnych zwierząt i upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały wyłącznie w sprawie wyłapywania tej kategorii zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami. Pojęcie terminu "zwierzęta bezdomne" znajdujemy w art. 4 pkt 16 u.o.z., przez który rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Powtórzenie tej definicji odnajdziemy również w § 1 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Z analizy powyżej przytoczonej definicji zwierząt bezdomnych wynika, iż o statusie bezdomności takich zwierząt możemy mówić tylko w takim przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia ich dotychczasowych właścicieli lub posiadaczy, czyli jeżeli zwierzęta te są w potocznym znaczeniu "bezpańskie".

Tymczasem zaskarżona przez Prokuratora regulacja odnosi się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany i możliwym staje się obciążenie go kosztami poniesionymi przez gminę na wyłapanie, transport i opiekę weterynaryjną "złapanego" zwierzęcia. Oczywistym jest, iż w takim przypadku nie można mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z., a tym samym ewidentne staje się przekroczenie, zawartego w art. 11 ust. 3 u.o.z., upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo podnieść można, iż ówczesny zapis art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazywał jednoznacznie, że koszty realizacji programu zapobiegającego bezdomności zwierząt ponosiła gmina, dlatego również z tego powodu, przyjmując jedynie teoretycznie możność przypisania zwierzętom wyłapanym statusu zwierząt bezdomnych, pomimo odnalezienia ich właścicieli lub posiadaczy, brak byłoby ustawowego upoważnienia do obciążania tych osób kosztami poniesionymi przez gminę w drodze aktu prawa lokalnego.

Jedynie na marginesie rozważań można podnieść, zgadzając się co do argumentacji organu leżącej u podstaw próby obciążania "niefrasobliwych lub nieodpowiedzialnych" właścicieli poniesionymi przez gminę kosztami wyłapywania, transportu i opieki weterynaryjnej należących do nich zwierząt, że dopóki kwestia ta nie zostanie racjonalnie unormowana w przepisach rangi ustawowej, dochodzenie takich należności może odbywać się tylko na drodze postępowania cywilnego. Należy mieć na uwadze, iż w związku z zawartym w art. 1 ust. 2 u.o.z. odesłaniem do odpowiedniego stosowania do zwierząt przepisów o rzeczach wynika, że schronisko, w którym zwierzę byłoby przetrzymywane, a którego właściciel się odnalazł i postanowił odebrać zwierzę, mogłoby żądać od niego pod rygorem prawa zatrzymania zwrotu nakładów poczynionych w związku z utrzymywaniem zwierzęcia, a w przypadku konieczności wcześniejszej sprzedaży zwierzęcia musiałoby zachować otrzymaną z tego tytułu kwotę w celu zwrotu, chyba że w grę wchodziłaby możliwość wzajemnych potrąceń. Powyższe uprawnienia przysługujące schronisku, jak też właścicielom zwierząt wynikają wprost z przepisów kodeksu cywilnego (m.in. z art. 461 k.c.), jak również znajdują swoje umocowanie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. Nr 22, poz. 141 ze zm.)

W zaistniałym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Świdnicy i stwierdził nieważność § 8 zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 u.p.p.s.a.