Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1087/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej
article: § 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 23 poz 225
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola,  szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
article: art. 81
journal: Dz.U. 2010 nr 33 poz 178
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1212/19 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1212/19 oddalił skargę Powiatu [...] (dalej: Powiat) na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister decyzją z [...] listopada 2018 r. – wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm. dalej: udjst) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa) – zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 977.725 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił własną decyzję z [...] listopada 2018 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. i ustalił tę kwotę w wysokości 951.559 zł.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że podstawę do naliczania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, stanowią zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, ze zm.; dalej: ustawa o SIO z 2011 r.), tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na 30 września 2013 r.

W związku z powyższym Minister wskazał, że na 30 września 2013 r. (dzień sprawozdawczy) w systemie informacji oświatowej:

1) Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] (dalej: MOW w [...]) wykazał 9 wychowanków, którzy na dzień sprawozdawczy nie byli zakwaterowani w ośrodku (6 osób zostało przyjętych po 30 września 2013 r. a 3 nie zostało doprowadzonych), co spowodowało niezasadne przeliczenie 9 wychowanków ośrodka wagą P38;

2) Gimnazjum Specjalne w MOW w [...] wykazało 6 uczniów, którzy na dzień sprawozdawczy nie byli uczniami Gimnazjum, co skutkowało zawyżeniem o 6 liczby uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P2, P28 i P44;

3) Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna nr [...] w MOW w [...] wykazała 4 uczniów, którzy na dzień sprawozdawczy nie byli uczniami Szkoły. Dotyczy to 1 ucznia urlopowanego do domu rodzinnego do [...] maja 2014 r., celem podjęcia kształcenia w Szkole Zawodowej w [...] oraz 3 uczniów, którzy nie zostali doprowadzeni Ośrodka, co spowodowało zawyżenie o 4 liczby uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8 i P44;

4) Zespół Placówek Specjalnych w [...] w odniesieniu do:

a) Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...], ucznia klasy VI, który nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego z uwagi na niedostosowanie społeczne, co spowodowało niezasadne przeliczenie 1 ucznia wagą P2;

b) Gimnazjum Specjalnego nr [...], wchodzącego w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, wykazał:

- w tabeli U3.1 "Uczniowie w bieżącym roku szkolnym według klas, oddziałów, profili kształcenia, zawodów lub specjalności" - 3 uczniów, z czego 1 uczeń został pomyłkowo wykazany w tabeli oraz 2 uczniów, którzy na dzień sprawozdawczy nie byli uczniami Gimnazjum, co spowodowało zawyżenie 3 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagą P1, P28 i P44 oraz zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2;

- w tabeli NP2 "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności" - 1 ucznia, który nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym; powyższe spowodowało niezasadne przeliczenie 1 ucznia wagą P4;

- w tabeli NP2a "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego" - 8 uczniów, którzy nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych z uwagi na niedostosowanie społeczne oraz 1 ucznia na podstawie orzeczenia nr [...], który dzień sprawozdawczy nie był uczniem Gimnazjum i wychowankiem ośrodka; co spowodowało niezasadne przeliczenie 9 uczniów wagą P2;

c) Gimnazjum Specjalnego nr [...], wykazał w tabeli NP2a "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego" - 1 ucznia bez aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co spowodowało niezasadne przeliczenie 1 ucznia wagą P2;

d) Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej, wykazał:

- w tabeli U3.1 "Uczniowie w bieżącym roku szkolnym według klas, oddziałów, profili kształcenia, zawodów lub specjalności" - 41 uczniów zamiast 40; zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem i o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P7, P8 i P44;

- w tabeli NP2 "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności" - 1 ucznia, który nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim oraz 3 uczniów, którzy na dzień sprawozdawczy, nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego; zawyżono o 4 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2;

- w tabeli NP2a: Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego " - 2 uczniów, którzy nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych z uwagi na niedostosowanie społeczne. Powyższe spowodowało niezasadne przeliczenie 2 uczniów wagą P2;

e) [...] Szkoły Przysposabiającej do Pracy, wykazał 1 ucznia, urodzonego [...] maja 1989 r., który przekroczył wiek uprawniający w roku szkolnym 2013/2014 do kształcenia w szkole ponadgimnazjalnej; zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagą P4, P7, P8 i P44;

f) Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, wykazał 2 wychowanków, którzy na dzień sprawozdawczy nie byli zakwaterowani w ośrodku i 1 wychowanka, który z uwagi na osiągnięty wiek (24 lata), nie mógł przebywać w ośrodku; co spowodowało niezasadne przeliczenie 3 wychowanków ośrodka wagą P37.

Minister wskazał, że wymienionymi nieprawidłowościami zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 181,4806. Jednocześnie Minister stwierdził, że w decyzji pierwszej instancji przyjęto nieprawidłową wysokość wskaźnika korygującego Di - 0,9803100864. W wyliczeniach tego wskaźnika przyjęto bowiem obniżenie łącznej liczby uczniów ogółem szkół w Powiecie o 15 uczniów oraz obniżenie łącznej liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców w Powiecie o 32 uczniów, zamiast 5 uczniów. Prawidłowa wysokość tego wskaźnika powinna wynosić 0,9812467491. Tym samym błędnie przyjęto, że Powiat w 2014 r. otrzymał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej o 977.725 zł, w sytuacji w której kwota ta powinna wynosić 951.559 zł.

Skarga Powiatu do WSA na ww. decyzję została złożona w części dotyczącej kwoty 641.209,00 zł, na którą składa się kwota subwencji przeliczonej wagą: P38 z tytułu wykazania 9 wychowanków, którzy na 30 września 2013 r. nie byli zakwaterowani w MOW w [...]; P2, P28 i P44 z tytułu wykazania 6 uczniów w Gimnazjum Specjalnym w MOW w [...]; P2, P7, P8 i P44 z tytułu wykazania 4 uczniów w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej nr [...] w MOW w [...].

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Powiatu.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że istota sporu sprowadza się do kwestii pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, wskazanego w opisie wagi P38 i rację w tym sporze przyznał organowi.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 udjst – Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1687; dalej: rozporządzenie MEN z 18 grudnia 2013 r.).

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2014 r. przewidywał m.in. wagę P38 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu, stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie o SIO z 2011 r., tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na 30 września 2013 r. Zgodnie z art. 16 pkt 4 ww. ustawy, dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym oraz ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów/wychowanków/słuchaczy w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r).

Stosownie do art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: uso), kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach, szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. W myśl art. 71b ust. 3 uso, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Możliwość przyporządkowania podwyższonej wagi istnieje tylko i wyłącznie w sytuacji posiadania przez dziecko/ucznia w dniu sprawozdawczym aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

W okresie objętym rozpoznawaną sprawą kategorie uczniów, dla których organizowane było kształcenie specjalne, określały przepisy § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 228, poz. 1489, ze zm.), obowiązującego od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2015 r. W rozporządzeniu tym rozróżniono dwie kategorie uczniów/dzieci wymagających stosowania w procesie kształcenia specjalnej organizacji nauki i metod pracy dydaktycznej, objętych kształceniem specjalnym: niepełnosprawnych i niedostosowanych społecznie. Kształcenie specjalne organizowane było dla uczniów niepełnosprawnych, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1-9 ww. rozporządzenia: niesłyszących; słabosłyszących; niewidomych; słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją; z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim; z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym; z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera; z niepełnosprawnościami sprzężonymi; posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane przez publiczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Tym samym, aby dziecko zostało objęte stosownym kształceniem specjalnym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego musi potwierdzać jednoznacznie występowanie ww. rodzaju i stopnia niepełnosprawności.

W myśl § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, o przyjęciu nieletniego do ośrodka, dyrektor ośrodka powiadamia organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Zgodnie z opisem wagi P38 wagą tą mogli być przeliczeni wyłącznie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Wobec niezdefiniowania pojęcia zakwaterowania dla ww. potrzeb należy odwołać się do jego potocznego znaczenia, które oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajętym lub zajętym lokalu.

WSA podkreślił, że zawarte w przepisach rozwiązania w zakresie wykazywania w systemie informacji oświatowej uczniów i wychowanków – wg stanu na 30 września 2013 r. – zostały dodatkowo objaśnione w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.):

"Tabela S03. - Wychowankowie niedostosowani społecznie, zagrożeni niedostosowaniem społecznym, zagrożeni uzależnieniami i z zaburzeniami zachowania - Tabelę tę wypełniają tylko młodzieżowe ośrodki wychowawcze i młodzieżowe ośrodki socjoterapii. Należy wykazać wszystkich wychowanków ze względu na rodzaj skierowania lub zgłoszenia do ośrodka. Tabela S04. - Wychowankowie wg roku urodzenia i płci - Tabela powinna odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka. W młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii liczba wychowanków w tab. S04 powinna być identyczna z liczbą wychowanków w tabeli S03. (...) ".

Zatem zarówno w tabeli S03, jak i w tabeli S04, wykazać należało rzeczywistą liczbę wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Wykazaniu w tych tabelach nie podlegały zatem osoby, które jeszcze nie przybyły do danego ośrodka i nie zostały przyjęte do tej placówki. Tym samym, osoby takie nie mogły być również uznane za uczniów szkół funkcjonujących w strukturach ośrodka, zwłaszcza, że nie było możliwe wykazanie ich jako takich w systemie informacji oświatowej. Zgodnie bowiem z przyjętymi rozwiązaniami systemowymi w zakresie zasad naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, jeden uczeń może być wykazany tylko w jednej szkole/placówce oświatowej, niezależnie od tego, do ilu szkół/placówek oświatowych uczęszcza. Zatem nieletni skierowany, ale nieprzebywający w dniu sprawozdawczym, w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, nie mógł być wykazany jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturach ośrodka, gdyż prawidłowo należało wykazać go w jego szkole macierzystej - skierowanie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stanowiło podstawy do skreślenia nieletniego (zobowiązanego do spełniania obowiązku szkolnego) z listy uczniów.

W efekcie, w ocenie WSA, prawidłowe jest stanowisko organu, że nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy do dnia sprawozdawczego nie przybyli do tych placówek, nie można uznać za wychowanków korzystających z zakwaterowania w tym ośrodku. Jest to zgodne z opisem wagi P38.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe jest, kiedy dany wychowanek zostaje zakwaterowany w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a nie, kiedy staje się wychowankiem tego ośrodka.

WSA wskazał, że przywołane przez Powiat przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, ze zm.) zmierzające do ustalenia, w którym momencie nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego staje się wychowankiem tego ośrodka, mogą mieć jedynie charakter pomocniczy, a nie decydujący w interpretacji treści wagi P38, wskazanej w przepisach rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r.

Wskazywany natomiast przez Powiat wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w ocenie WSA, nie może znaleźć zastosowania w sprawie, z uwagi na to, że został on wydany w sprawie zwrotu przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego dotacji oraz oparty został na interpretacji pojęcia "wychowanka" zawartego w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Rozpoznawana sprawy dotyczy natomiast zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej.

WSA uznał, że Minister zasadnie nie uwzględnił opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej, przedstawionej w pismach z [...] września 2018 r. i z [...] kwietnia 2019 r., w części dotyczącej 9 wychowanków MOW w [...], którzy nie przebywali w placówce na 30 września 2013 r., a zostali wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie skierowań do tego ośrodka. Uwzględnienie tych wychowanków w wyliczeniu należnej Powiatowi kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. spowodowałoby uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, takich nieletnich, którzy nigdy się w tych placówkach nie pojawili. Tym samym uwzględnienie takiego stanowiska doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z przepisami rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r., ustawy o SIO z 2011 r. i odmiennej od utrwalonego i jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądowego.

WSA dodał, że przedstawioną powyżej interpretację opisu wagi przewidzianej dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystali z zakwaterowania w tych ośrodkach, potwierdza zmiana stanu prawego, jaka nastąpiła od 2017 r. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (Dz. U. poz. 2298) wprowadzono bowiem nową wagę o wartości 5,000 na wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy zostali skierowani do ośrodka, a jeszcze do niego nie przybyli. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. rozporządzenia, zmiana ta była zdeterminowana rozszerzeniem - przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. poz. 1872) - zakresu stosowania definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego na osoby skierowane do ośrodka, które do niego nie przybyły.

Wobec powyższego WSA za niezasadne uznał zarzuty natury procesowej. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. W myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 udjst, kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego za lata poprzedzające rok budżetowy podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W sytuacji zatem ustalenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, Minister Finansów jest zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej tę jednostkę do zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej. Na jednostce samorządu terytorialnego ciąży zaś obowiązek zwrotu tej kwoty do budżetu państwa.

Z przedstawionych względów, WSA w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat, którą oparł na zarzucie naruszenia przez WSA prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a w szczególności naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2004 r., poz. 463 ze zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia wychowanka polegającą na przyjęciu, że jest to małoletni wpisany do księgi wychowanków i uczniów, podczas gdy takie rozumienie pojęcia nie wynika z ww. ustawy i jest sprzeczne z art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2018 r. poz. 969) oraz z § 1-4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. z 2004 r. poz. 1833; dalej: rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) - zgodnie z którymi za wychowanka uznać należy nieletniego skierowanego do placówki przez Centrum Metodyczne Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w [...];

2) pkt 1 waga P38 i P39 załącznika "Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014" do rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie korzystania z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym i młodzieżowym ośrodku socjoterapii musi się wiązać z wpisem do księgi wychowanków i uczniów, podczas gdy taka wykładnia pojęcia zakwaterowania nie wynika z przepisów tego rozporządzenia. W przypadku MOW ww. przepisy należy rozumieć jako przydzielenie miejsca w placówce zgodnie z zapisami rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r.;

3) § 4 i 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 225), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wychowankiem jest osoba wpisana do księgi wychowanków, podczas gdy wskazane przepisy nie stanowią okolicznościach wskazujących nabycie, czy utratę statusu wychowanka, a jedynie określają zasady prowadzenia dokumentacji w szkołach i placówkach;

4) art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. poz. 178) oraz § 1-4 rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie podczas gdy regulują one proces przyjęcia małoletnich do młodzieżowych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii;

5) art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 udjst, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż na skutek błędnych danych wskazanych w SIO na 30 września 2013 r. doszło do zawyżenia ilości wychowanków i uczniów MOW w [...];

6) art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wybiórcze powoływanie się na stanowisko MEN, jeśli jest to zbieżne ze stanowiskiem MF i pominięcie stanowiska MEN.

Z uwagi na powyższe zarzuty, Powiat wniósł o uchylenie wyroku WSA lub jego zmianę w zakresie odnoszącym się do kwoty 641.209 zł, poprzez uchylenie w stosownej części zaskarżonej do WSA decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Oświadczył także o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 4 czerwca 2020 r. i w piśmie procesowym z 5 listopada 2020 r. Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 ppsa.

W skardze kasacyjnej wskazano, jako podstawę jej zarzutów, wyłącznie art. 174 pkt 1 ppsa, a więc naruszenie prawa materialnego. Przy czym skarżący kasacyjnie, wśród przepisów natury materialnej (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, § 1-4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., § 4 i 5 rozporządzenia MENIS z dnia 19 lutego 2002 r. i art. 28 ust. 5 udjst) wymienił także przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst oraz art. 8 i art. 77 § 1 kpa, a więc przepisy natury proceduralnej.

Powyższy zarzut, w zakresie naruszenia wymienionych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, został nieprawidłowo skonstruowany i jako taki nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wynika to z tego, że – po pierwsze – skarżący kasacyjnie nie powołał właściwej podstawy takiego zarzutu, tj. art. 174 pkt 2 ppsa, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania – a po drugie – nie powiązał tego zarzutu ze stosownymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przypomnieć bowiem należy, że WSA nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko bada, czy organ dokonał ich właściwego zastosowania w sprawie. Z kolei przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok sądu pierwszej instancji, a nie bezpośrednio kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego do tego sądu. Kontrola taka jest bowiem przeprowadzona przez pryzmat wyroku WSA.

W tej sytuacji oznacza to, że stan faktyczny sprawy przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA nie jest kwestionowany i jako taki służy do oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego w sprawie.

Z przyjętego zaś przez WSA stanu faktycznego sprawy wynika, że Powiat nie zgadza się ze zwrotem części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 641.209 zł odnoszącej się do kwota subwencji przeliczonej wagami: P38 z tytułu wykazania 9 wychowanków, którzy na 30 września 2013 r. nie byli zakwaterowani w MOW w [...]; P2, P28 i P44 z tytułu wykazania 6 uczniów w Gimnazjum Specjalnym w MOW w [...]; P2, P7, P8 i P44 z tytułu wykazania 4 uczniów w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej nr [...] w MOW w [...].

Odnosząc się do zarzutów materialnych wskazać należy, że stanowią one wierne powtórzenie zarzutów skargi do WSA.

Zarzut z punktu pierwszego skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez WSA art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, poprzez błędną wykładnię pojęcia wychowanka polegającą na przyjęciu, że jest to małoletni wpisany do księgi wychowanków i uczniów, podczas gdy takie rozumienie pojęcia nie wynika z ww. ustawy i jest sprzeczne z art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz z § 1-4 rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie miała zastosowania ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, ponieważ ustawa ta straciła moc obowiązującą 30 kwietnia 2012 r. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814 ze zm.). To właśnie przepisy ustawa o SIO z 2011 r., a nie ustawy o SIO z 2014 r., stanowiły podstawę do wydania decyzji przez Ministra i były następnie podstawą rozważań WSA w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji WSA nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o SIO z 2004 r., skoro w ogóle tym przepisem, jako nieobowiązującym, nie zajmował się.

WSA wyraźnie wskazał, że podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu, stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie o SIO z 2011 r., tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na 30 września 2013 r. Zgodnie z art. 16 pkt 4 ustawy o SIO z 2011 r., dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym oraz ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów/wychowanków/słuchaczy w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r).

Skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 16 pkt 4 ustawy o SIO z 2011 r.

W związku z powyższym, powiązanie w skardze kasacyjnej niemającego zastosowania w sprawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o SIO z 2004 r. z przepisami art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz z § 1-4 rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r. jest zarzutem nieskutecznym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach 2-4, sprowadzają się w istocie do próby zdefiniowania pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego zawartego w opisie wagi P38, poprzez którego Powiat uznaje nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Nie są to zarzuty trafne.

Zgodnie bowiem z Załącznikiem "Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014" do rozporządzenia MEN z 18 grudnia 2013 r. – waga P38 = 11,000 przeznaczona jest dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Na marginesie zaznaczyć należy, że wskazywana w skardze kasacyjnej waga P39 w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie miała zastosowania.

WSA, odwołując się do przywołanego opisu wagi P38, prawidłowo przyjął, że wagą tą mogli być przeliczani wyłącznie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, czyli waga ta przysługiwała na wychowanków, którzy faktycznie przybyli do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i w nim przybywali. Takie też stanowisko jest wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym podkreśla się, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por.: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. II GSK 5058/16, z 30 maja 2018 r. I GSK 879/18; z 16 listopada 2018 r.: I GSK 2546/18, I GSK 2321/18, I GSK 2423/18, I GSK 2973/18, I GSK 2957/18, I GSK 2717/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2016 r. V SA/Wa 1364/17 dotyczący jego skargi w tożsamej sprawie, który został przez NSA wyrokiem z 16 listopada 2018 r. I GSK 2999/18 uchylony, a skarga Powiatu oddalona. Dodać należy, że autorowi skargi kasacyjnej w chwili jej sporządzenia ([...] marca 2020 r.) powinno być o tym wiadome.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Powiatu, że dla definicji wychowanka dla potrzeb określania oświatowej subwencji ogólnej w niniejszej sprawie, znaczenie mają przepisy powołanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń MENiS z 26 lipca 2004 r. i z 19 lutego 2002 r.

Ponadto WSA trafnie na potwierdzenie racji organu odwołał się do zmiany stanu prawego, jaka nastąpiła od 2017 r. Wprowadzono bowiem nową wagę o wartości 5,000 na wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy zostali skierowani do ośrodka, a jeszcze do niego nie przybyli.

Reasumując, skarga kasacyjna zarówno z powodów formalnych (konstrukcyjnych) jak i merytorycznych okazała się nieusprawiedliwiona, i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.

Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) zasądzono od Powiatu na organu 5.400 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.