Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2137/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1846/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1846/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach [...] i [...] .

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

I. art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust.1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej, jako u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu w granicach niezgodnych z granicami określonymi na załączniku graficznym do uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] oraz dla obszarów, dla których brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...];

II. art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte § 4 pkt 2 i 7; § 6 ust. 1 pkt 7 i 8; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i g; § 10 ust. 7 pkt 1 i 7 i ust. 8 pkt 4; § 11 ust. 3 pkt 7 i § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

III. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust.2 pkt 1 uchwały;

IV. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit.c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d; § 10 ust.1 pkt 1 i ust. 7 pkt 6; § 12 ust. 2 pkt 5; § 13 ust.1 pkt 2 lit. b; § 14 ust.2 pkt 1 i 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach R, R1 i R2 na gruntach klasy III i gruntach leśnych oraz na terenach ZL, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

V. art. 15 ust.2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art.27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały i w części graficznej uchwały które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III i na terenach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

VI. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 3 i 6 i ust. 3 pkt 2; § 12 ust. 2 pkt 11 i 12; § 13 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały;

VII. art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 101 ust. 2 u.g.n., poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów R;

VIII. art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie na terenie R2 do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz niezgodnie z ustaleniami § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały;

IX. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałą nr[...], dotyczących przestrzeni publicznych zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały;

X. § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 pkt 11 uchwały;

XI. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 10 września 2014 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że uwzględnia stanowisko Wojewody [...] wyrażone w skardze i wnosi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania sądowego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] zmodyfikował poprzednie stanowisko, wnosząc o uwzględnienie skargi w części dotyczących zarzutów oznaczonych nr II (poza zarzutem dot. § 12ust. 2 pkt 3 uchwały), I, III, V, VI, VIII, IX, X oraz XI i oddalenie skargi w zakresie dot. zarzutów oznaczonych w II ( w części dot. § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych w IV. W następnym piśmie procesowym z dnia 11 września 2015 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że uwzględnia skargę w części w zakresie zarzutu nr I, tj. niegodności granic mpzp z granicami studium oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp i zarzutu nr V w zakresie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych klasy III oraz leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej bezzasadność.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta dla terenów, które nie były objęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie[...]. Niezgodność obszaru objętego zaskarżoną uchwałą a uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu dotyczy, jak zgodnie wskazały strony, części działki nr ew. [...] i części działki nr ew.[...], z obrębu[...] . Dla terenów tych brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem wymienione działki nie są objęte ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...]. Obszary te według rysunku studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały, znajdują się poza granicami administracyjnymi gminy[...] . W tych okolicznościach zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na gruncie art. 28 u.p.z.p. stwierdzone naruszenia powodują nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim jej ustalenia dotyczą omawianych wyżej terenów.

W § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień części graficznej przyjmując, że plan nie określa granic i sposobów zagospodarowania terenu ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, niemniej jednak w samej części graficznej wskazano, choć fragmentarycznie, linie zabudowy. Zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2-5 i § 13 ust. 1 pkt 1 lit a i b oraz ust. 2 pkt 2 uchwały). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru) - oznaczone symbolem ZL oraz R, R 1, R 2 (wobec treści § 12 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w części tekstowej - opisano odległość zabudowy do terenów leśnych (§ 14 ust. 2 pkt 4).

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 10). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet, jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści planu, że: "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 12 ust. 2 pkt 3 planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. W części tekstowej planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 10 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego - w określonej szerokości - od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 10 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Sąd podzielił także argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Jak zauważył organ nadzoru, z ustaleń § 7 ust. 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że słusznie Wojewoda podnosi, iż dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowa regulacja dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody, w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. znak[...] ) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0,6636 ha, położonych na terenie gminy[...] , w obrębach ewidencyjnych: [...] i[...] , na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejącej drogi publicznej oraz nowoprojektowaną drogą wewnętrzną. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy[...] , z dnia [...] października 2013 r. znak:[...] , o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: Ew, KDL i KDD, KDW. Organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał zatem stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla wszystkich wymagających tego gruntów rolnych klasy III, zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru. Organ sporządzający plan, nie uzyskał również stosownych zgód na zmianę przeznaczenie dla tych gruntów leśnych na cele nieleśne, na terenie oznaczonym symbolem ZL, dla których plan dopuścił zabudowę nie związaną z gospodarką leśną.

Zdaniem Sądu analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Z podważanych przez Sąd przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2, wynika, że wolą organu uchwalającego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach (np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego). Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola zaskarżonych aktów. Uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., który wskazuje zasady sporządzania planu. Uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych.

Rada Gminy zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

a) stwierdzenie nieważności uchwały nieistniejącej, a mianowicie uchwały Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 roku numer [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) wyjście poza granice skutecznego zaskarżenia i stwierdzenie nieważności całego MPZP zamiast jedynie jego § 3 ust. 3;

2) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) wydanie wyroku, którego sentencja (rozstrzygnięcie) jest rozbieżna z uzasadnieniem wyroku, która to wadliwość, jako istotna, nie podlega sprostowaniu na podstawie art. 156 P.p.s.a. oraz wskazuje na brak indywidualnego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji,

b) wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a także na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 1647, zwanej dalej: "P.u.s.a.") w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji środka nieadekwatnego dla usunięcia nieprawidłowości wynikających z postanowień zaskarżonej uchwały tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy adekwatnym do naruszenia przepisów prawa było stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. wyłącznie w zakresie § 3 ust. 2 uchwały;

4) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów takich jak "racjonalność planowania" czy "sensowność podziału przestrzeni", wykraczających poza ocenę zgodności z prawem.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Rada Gminy zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego na obszarze nią objętym, podczas gdy regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale są wystarczające i adekwatne w stosunku do charakteru, celu i przeznaczenia terenu nią objętego;

2) naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonej uchwały, jak również występują niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały, podczas gdy takie sprzeczności nie istnieją;

3) naruszenie art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała nie stanowi planu zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis akt prawa miejscowego podczas, gdy została ona uchwalona zgodnie z przewidzianym do tego trybem oraz zawiera on wszelkie wymagane prawem elementy niezbędne dla przyznania jej przymiotu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaskarżonej uchwale brak jest kompleksowych rozwiązań dla terenów objętych możliwością zabudowy dotyczących dostępu do mediów oraz komunikacji na tych terenach, podczas gdy uchwała reguluje te kwestie w sposób wystarczający, o czym świadczą zapisy: § 10.4 zaskarżonej uchwały dotyczące zaopatrzenia w wodę, § 10.5 dotyczące ścieków (szczelne zbiorniki), § 10.7 dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną, § 10.9 dotyczące łączy telefonicznych, § 10.10 dotyczące odpadów komunalnych oraz § 10.13 dotyczące zagospodarowania pasów drogowych;

5) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że zaskarżona uchwała obligatoryjnie powinna zawierać linie zabudowy, podczas gdy zgodnie z przepisami UPZP linie zabudowy należy ustalać jedynie w miejscach, które tego wymagają z uwagi na przesłanki m.in. natury kompozycyjnej, a które w niniejszej sprawie nie występują;

6) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności zapisu § 12 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, a tym samym nieuprawnioną ingerencję we władztwo planistyczne gminy, narzucanie oraz błędne przyjęcie, że kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić jedynie w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 u.p.z.p., podczas gdy może być ona z powodzeniem przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w § 12 ust. 2 pkt 3 MPZP;

7) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a. stwierdzeniu przez sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy skarga Wojewody [...] zasługiwała na oddalenie,

b. stwierdzeniu przez sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy rozstrzygnięciem wystarczającym dla zapewnienia zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami bezwzględnie obowiązującymi było stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna - w zakresie części tekstowej, a także: "wyrywkowo reguluje gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach". Wniosek ten miałby wynikać z tego, że wskazano w nich nieprzekraczalne linie zabudowy oraz strefę ochronną elektrowni wiatrowych niewymienione w § 3 ust. 2 planu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że uwzględnienie zarzutu wywiedzionego z § 3 ust. 2 uchwały: "nie jest możliwe poprzez odpowiednią modyfikację samego kwestionowanego przepisu, lecz - dla wyeliminowania niezgodności z prawem - konieczne było stwierdzenie przez sąd nieważności całego planu" nie jest poparte żadną pogłębioną argumentacją. Przede wszystkim należy zauważyć, że brak jest przepisu, który wprost nakładałby obowiązek wskazania w części tekstowej planu wykazu postanowień treści graficznej, które mają charakter obowiązujący. Przyjmuje się, że dane oznaczenie graficzne jest obowiązujące, jeśli znajduje odniesienie w części tekstowej planu. Wskazać należy, że niewymienienie w § 3 ust. 2 planu "nieprzekraczalnych linii zabudowy" czy również "stref ochronnych elektrowni wiatrowych związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu" nie stanowi o tym, że nie mają one charakteru wiążącego, ponieważ zostały one opisane w części tekstowej planu. Tak jest w odniesieniu do nieprzekraczalnych linii zabudowy - § 10 ust. 14 planu, § 12 ust. 2 pkt 8 planu, § 13 ust. 2 pkt 10 planu. Ponadto w zakresie "stref ochronnych" odniesienie w planie znajduje się w § 3 ust. 1 pkt 12. Dodatkowo teren w strefie ochronnej (jak wynika z rysunku) to teren oznaczony, jako R1 i R2, w stosunku do którego w § 13 przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Należy też brać pod uwagę, że załącznik graficzny może zawierać zarówno ustalenia normatywne, jak i nienormatywne. Taką możliwość wyraźnie bowiem przewiduje przepis § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: "projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego". Tym samym, z woli prawodawcy, cześć graficzna zawiera w sobie tylko elementy normatywne wymienione w § 7 pkt 9 rozporządzenia, (które są ustaleniami planu miejscowego), chyba że rada gminy postanowi zamieścić w niej również elementy czysto informacyjne. Takie ustalenia zamieszczono również w załączniku graficznym do zaskarżonego planu, w którym przewidziano "graficzne ustalenia terenu" oraz "informacje", w ramach których wskazano na "orientacyjne linie rozgraniczające tereny", "granice obrębów wsi" oraz "orientacyjne lokalizacje turbiny". Oznacza to, że poza oznaczeniami graficznymi o charakterze informacyjnym (określonymi wprost jako takie na rysunku), wszystkie pozostałe ustalenia mają charakter obowiązujący. To również wskazuje na brak rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu.

W świetle powyższego należy podkreślić, że powszechny i prawidłowy jest pogląd, że ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, zatem nie można mówić o wystąpieniu sprzeczności pomiędzy treścią planu a treścią graficzna, która pozwoliłaby na stwierdzenie nieważności planu. Zdaniem składu orzekającego NSA w celu usunięcia ewentualnych sprzeczności należy, w oparciu o reguły kolizyjne lex specialis derogat legi generali, przede wszystkim stwierdzić, że wskazane przepisy, w tym też swoisty dla planu miejscowego "przepis" w postaci elementu graficznego rysunku planu, są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że przepisowi § 3 ust. 2 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, że jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wynika to z okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Tym samym postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1916/08, dostępny [w:] CBOSA).

Załącznik graficzny, jako integralna cześć planu jest regulacją wprost obowiązującą. Ma ona charakter dopełniający ustalenia zawarte w planie. Tym samym, niezamieszczenie w § 3 ust. 2 planu punktu o nieprzekraczalnych liniach zabudowy, czy także o strefach ochronnych, nie ma znaczenia dla ich mocy obowiązującej. Nie można przyjąć, że nieprzekraczalne linie zabudowy, czy też strefa ochronna oznaczona na rysunku nie mają charakteru normatywnego tylko i wyłącznie, dlatego, że nie zostały wymienione w § 3 ust. 2 planu. Wszystkie bowiem regulacje części tekstowej planu mają charakter normatywny. Również analiza rysunku planu pozwala na przyjęcie, że wszystkie oznaczenia na nim zawarte, oprócz tych określonych jako informacyjne, są oznaczeniami obowiązującymi. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że gdyby w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści § 3 ust. 2 zaskarżonego planu, to należało stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. W okolicznościach sprawy nie stanowiłoby to nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego, powodującej jego nieczytelność. Jest bowiem oczywiste, że niezależnie od tego przepisu zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego. Trafnie zatem argumentuje skarżąca Rada Gminy, że treść § 3 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tego planu w całości. W ocenie składu orzekającego NSA wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest w swej istocie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie sui generis aktem prawa miejscowego. Celem planu było bowiem jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowana przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich jego istotnych aspektach takich jak - krajobraz, ład architektoniczny, kształtowanie linii zabudowy czy racjonalnego układu osadniczego. To stwierdzenie doprowadziło Sąd Wojewódzki do uznania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Powyższa konstatacja nie jest prawidłowa. Sąd powinien był bowiem wziąć pod uwagę, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu miejscowego była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). Wówczas doszedłby do wniosku, że brak jest podstaw do uznania planu za akt sui generis. Wskazać przy tym należy, że Sąd Wojewódzki nie wykazał, aby było niezgodne z prawem uchwalenie takiego planu miejscowego. W ocenie NSA przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Przeciwnie z treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. W pierwszym z powołanych przepisów stanowi się bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne. Nie można więc podzielić stanowiska i argumentacji Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżony plan miejscowy nie stanowi: "kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem". W ocenie składu orzekającego NSA zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, według którego zaskarżony plan nie uwzględnia takich aspektów planowania przestrzennego, jak krajobraz, ład architektoniczny czy kształtowanie linii zabudowy. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu wyznaczenie terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, to wskazane aspekty są wystarczająco uwzględnione. Nieporozumieniem jest zaś w tych okolicznościach kwestionowanie zaskarżonego planu z uwagi na to, że nie uwzględniono: "racjonalnego układu osadniczego".

Zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył treść punktu 6 oraz 10 art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że skoro przepis nakazuje określić "obowiązkowo" wymienione w nich zagadnienia, w tym linie zabudowy oraz układ komunikacyjny, to powinny one były znaleźć się w planie miejscowym. Jednakże w niniejszej sprawie nie było konieczności wyznaczania dodatkowych linii zabudowy, a rozbudowa dróg została w sposób dostateczny określona w planie. Przede wszystkim brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Odnosząc się do kwestii obligatoryjności linii zabudowy należy wskazać na funkcje, jakie ta linia spełnia. "Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu." (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt Il OSK 1343/12, dostępny [w:] CBOSA). W tym wyroku NSA rozważał, czy konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli z innych przepisów powszechnie obowiązujących i tak wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. NSA doszedł do słusznego wniosku, że brak w tej sytuacji linii zabudowy można odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie tychże przepisów (np. ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. czy też rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r.). NSA kategorycznie podkreślił, że: "Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy.". W związku z powyższym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki obligatoryjnego wyznaczenia dodatkowych linii zabudowy, oprócz wskazanych na rysunku nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż dojazdowej drogi publicznej. Teren planu objęty możliwością zabudowy (zagrodowej) nie graniczy z żadnym innym terenem, wobec którego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, konieczne byłoby odsunięcie zabudowy. Kwestia sytuowania obiektów budowlanych innych niż elektrownie wraz z ich infrastrukturą towarzyszącą będzie regulowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W przypadku dopuszczenia lokalizacji nowej zabudowy zastosowanie będą miały przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy wskazać, że powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne. Sąd Wojewódzki zatem niesłusznie przyjął wadliwość uchwały w zakresie, w jakim nie wyznacza linii zabudowy na obszarze innym, niż po obu stronach drogi publicznej (oznaczonej KDD).

W ocenie składu orzekającego NSA nieuprawnioną ingerencją we władztwo planistyczne gminy poprzez narzucanie zbytniej szczegółowości planu było również przyjęcie przez Sąd Wojewódzki niedopuszczalności postanowień § 12 ust. 2 pkt 3 planu. Dopuszczają one lokalizację zabudowy zagrodowej na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd błędnie przyjął, iż tereny te powinny być wskazane konkretnie w planie. Kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić nie tylko w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Może być ona przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w § 11 ust. 2 pkt 2 planu. Są one wystarczająco konkretne, aby organ wydający pozwolenie na budowę mógł zweryfikować zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Sąd Wojewódzki, wnioskując na podstawie brzmienia § 10 ust. 12 pkt 2c tiret 3 ("dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej") przyjął w sposób nieuprawniony, że użycie w tym miejscu liczby mnogiej słowa: "droga" sugeruje możliwość ustanowienia także innych, niż wyrysowane na części graficznej, dróg wewnętrznych klasy KDW. Natomiast pełne brzmienie omawianego przepisu rozwiewa wątpliwości, że odnosi się on wyłącznie do dróg klasy KDW (1-4), zaznaczonych w części graficznej zaskarżonej uchwały. Sformułowanie tego przepisu uchwały nie oznacza, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, że na obszarze objętym planem miejscowym mogą powstać inne drogi. Należy przy tym mieć na uwadze, że inne zasady tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują dla zwartej, miejskiej zabudowy, inne zaś dla obszaru rolniczego, na którym występuje maksymalnie rozproszona zabudowa zagrodowa i uzupełniająca. Niezasadny jest także zarzut braku kompleksowych rozwiązań dla terenów planu objętych możliwością zabudowy. Plan reguluje te kwestie w sposób wystarczający, o czym świadczą postanowienia: § 10.4 planu dotyczący zaopatrzenia w wodę, § 10.5 dotyczący ścieków (szczelne zbiorniki), § 10.7 dotyczący zaopatrzenia w energię elektryczną, § 10.9 dotyczący łączy telefonicznych, § 10.10 dotyczący odpadów komunalnych oraz § 10.13 dotyczący dróg.

Nie można zatem przyjąć, że zaskarżony plan miejscowy nie stanowi planu zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis akt prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on uchwalony zgodnie z przewidzianym do tego trybem, o czym świadczy zgromadzona dokumentacja prac planistycznych. Plan zawiera również wszelkie wymagane prawem elementy niezbędne dla przyznania mu przymiotu planu miejscowego. Brak konieczności wyrysowywania dodatkowych linii zabudowy, czy też dróg uzasadniono powyżej. Nie ma też w niniejszej sprawie podstaw do twierdzenia o zbytniej ogólności postanowień planu. Zaskarżony plan miejscowy nie traci bowiem przymiotu planu miejscowego z powodu ukierunkowania na cel w postaci szczegółowych regulacji lokalizacji elektrowni wiatrowych, przy mniej szczegółowym, ale wciąż wystarczającym uregulowaniu zasad zagospodarowania pozostałych przestrzeni objętych planem. Szczególnie, że są to w większości tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy.

Tym samym zasadne są podstawy kasacyjne odnoszące do poruszonych kwestii, mianowicie zarzucające naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego, § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.u.s.a. przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy P.u.s.a poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak: "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni".

Mają też usprawiedliwione podstawy kasacyjne zarzuty naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonego planu w całości z innych przyczyn niż wskazano w skardze lub też tylko z powodu niektórych jej zarzutów, nie zwalnia od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Rację ma też skarżąca kasacyjnie – co już zostało wskazane - że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił przekonująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.