Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 550/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 728/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. [pic]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 września 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] maja 2014 r. B. S. wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...] położonej [...] - w części wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Dowodził, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę czaszy zbiornika wodnego [...], obecnie uległy przesunięciu granice czaszy zbiornika i część działki na cel wywłaszczenia nie jest potrzebna. W dalszej licznej w tej sprawie korespondencji wnioskodawca wywodził brak realizacji celu wywłaszczenia do całości wywłaszczonego mienia.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem nr [...] o powierzchni 0,21 ha, obecnie wchodzącej w skład działek nr [...] i [...], znajdujących się w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (dalej WZMiUW), uznając, że nieruchomość nie stała się zbędną. Zbiornik wodny, jak wyłożono, składa się nie tylko z czaszy, ale również z jej otoczenia pomocniczego.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Podlaskiego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., z przyczyn formalnych.

Rozpoznając sprawę ponownie, zgromadzono "historyczną" dokumentację związaną z planowaną budową zbiornika [...] oraz dokonano geodezyjnego naniesienia wywłaszczonej od B. S. nieruchomości nr [...] na aktualny obraz geodezyjny i geodezyjnego wydzielenia tej nieruchomości. Z przedstawionej mapy wynika, że wywłaszczona działka o powierzchni 0,2100 ha obecnie w części stanowi działkę nr [...] o powierzchni 0,1778 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,0332 ha. Pierwsza z tych działek w całości znajduje się pod wodą (cała działka nr [...] miała powierzchnię 160,83 ha i z niej wydzielono działkę nr [...]), druga położona jest w pasie przyległym do zbiornika wodnego (działka nr [...] miała powierzchnię 19,1999 ha i z niej wydzielono działkę nr [...]).

Starosta Powiatowy w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., orzekł o zwrocie na rzecz B. S. nieruchomości oznaczonej przed wywłaszczeniem nr [...] o powierzchni 0,21 ha położonej [...], której obecnie odpowiadają działki nr [...] o powierzchni 0,1778 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0332 ha stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu WZMiUW. Zwaloryzowane odszkodowanie do zwrotu od B. S. na rzecz Skarbu Państwa ustalono na kwotę 762,72 zł.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "[...]" decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania inwestycji w postaci: zbiornika, kanału [...], nowych cieków wodnych (rzeki [...]), pompowni i zaplecza inwestycji oraz oczyszczalni ścieków. Podstawową funkcją zbiornika miało być gromadzenie wody w celu nawodnienia 31.000 ha użytków rolnych oraz zaopatrzenie w wodę miasta [...]. Woda miała być dostarczana za pomocą kanału długości około 17 km. Zbiornik mógł być wykorzystany także na inne cele, ale z podporządkowaniem dla celu podstawowego. Według organu, podstawowy cel nie został zrealizowany, bowiem nie wybudowano kanału [...], stąd nie może być mowy o nawadnianiu użytków rolnych ani dostarczaniu wody dla miasta [...]. Dlatego orzeczono o zwrocie całości wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z wolą wnioskodawcy ostatecznie sprecyzowaną jako żądanie zwrotu całej byłej działki nr [...]. Ustalone odszkodowanie podlegające zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowano, co dało kwotę 762,72 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł WZMiUW, domagając się uchylenia jej w całości. Podnosił fakt zrealizowania inwestycji wskazując, że prawie cała działka o dawnym nr [...] obecnie znajduje się pod wodą zbiornika "[...]". Czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145 m n.p.m. oraz pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu zagrożoną podtapianiem. Zdaniem odwołującego się wywłaszczony od B. S. grunt w całości znajduje się w tak rozumianej czaszy zbiornika wodnego "[...]" i spełnia wszystkie kryteria wywłaszczenia.

Wojewoda Podlaski, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu żądanej nieruchomości na rzecz B. S.. Wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji, wśród których wymieniono: zbiornik wodny (zalew), kanał [...], nowy ciek wodny rzeki [...], nowy ciek wodny rzeki [...], Pompownię [...],[...],[...],[...],[...] i "[...]", a także zaplecze inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalnię ścieków. Zaś z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1979 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "[...]". Zbiornik został wybudowany, a jego podstawowym celem była funkcja retencyjna i ta została zrealizowana. W ocenie organu odwoławczego budowa kanału [...] nie była nierozerwalnie związana z budową zbiornika i niezrealizowanie budowy kanału nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia. Realizacja zbiornika retencyjnego stanowiła odrębne zamierzenie inwestycyjne i ono zostało zrealizowane wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podkreślono, że wywłaszczona od wnioskodawcy działka położona jest w gruntach przeznaczonych pod budowę czaszy zbiornika, a nie przeznaczonych pod budowę kanału. Podzielono stanowisko odwołującego się, że czaszę zbiornika tworzy nie tylko teren fizycznie znajdujący się pod wodą, ale i pas przyległy do wody jako strefa ujemnego wpływu i teren niezbędny do wykonywania zadań statutowych użytkownika WZMiUW. Dlatego nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Wywłaszczona nieruchomość nie jest bowiem zbędną na cel wywłaszczenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. S. zarzucił m.in. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez nieorzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo niezrealizowania celu publicznego, jaki przyświecał realizacji inwestycji. Skarżący podniósł także zarzut błędnej oceny decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1979 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. i wyinterpretowanie z ich treści wniosków z nich niewynikających.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd I instancji wskazał, że wywłaszczenie od skarżącego działki nr [...] o powierzchni 0,2100 ha nastąpiło decyzją Naczelnika Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] z przeznaczeniem "pod budowę zbiornika wodnego "[...]". Cel wywłaszczenia został jednoznacznie wskazany w decyzji, przy tym szerszy kontekst zamierzenia inwestycyjnego wynika z dokumentacji poprzedzającej wywłaszczenie. Zbiornik "[...]" objęty był szerszym planem realizacyjnym, w skład którego wchodziły: zbiornik wody – zalew, kanał [...], nowy ciek wodny rzeki [...], nowy ciek wodny rzeki [...], pompownie oraz zaplecze inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalni ścieków. Wynika to z decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "zbiornika wodnego [...] i Kanału [...]" z dnia 16 lipca 1976 r.

Bezspornie zbiornik wodny "[...]" został wybudowany, natomiast nie zrealizowano budowy kanału [...], co w ocenie skarżącego przesądza o uznaniu braku realizacji celu inwestycji, zwłaszcza że zbiornik pełni inną funkcję niż ta na jaką był przeznaczony.

W ocenie Sądu istota sporu sprowadza się do oceny, czy budowa zbiornika bez wykonania kanału świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

Skład orzekający podzielił stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, że zbiornik wodny miał służyć celom związanym z gospodarką wodną, w tym melioracyjnym – zaopatrywania w wodę terenów rolnych oraz komunalnych (woda dla miasta [...]), a obok funkcji podstawowych mógł być wykorzystywany do innych celów, m.in. "służyć turystyce" jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów za lata 1975 – 1976.

Sąd zwrócił uwagę na treść decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 24 marca 1976 r., zezwalającej WZIR w Białymstoku na wywłaszczenie użytków rolnych o powierzchni 3718 ha oraz zabudowań na terenie projektowanego "Zbiornika wodnego [...] i kanału [...]" w dolinie rzeki górnej [...]: "Podstawowym celem tego zbiornika jest magazynowanie wody dla potrzeb nawodnienia ponad 31 000 użytków rolnych położonych w dolinach rzek [...] i [...], a także zaopatrzenie w wodę ludności i przemysłu miasta [...]. Niezależnie od podstawowego celu jakim jest rolnictwo, zbiornik ten tworzy warunki do aktywizacji gospodarczej terenów wokół zbiornika i da możliwość rozwoju ośrodków wypoczynkowych i sportów wodnych dla potrzeb [...] Okręgu Przemysłowego oraz m. [...]".

Zasadnie zatem ocenił organ, że budowa zbiornika wodnego nie była nierozerwalnie związana z budową kanału, podstawowym celem zbiornika wodnego, z samej jego istoty jest funkcja retencyjna, a skoro zbiornik został wybudowany (fakt bezsporny) to cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd wskazał także, że organy wydające decyzje wywłaszczeniowe odróżniały te dwa zamierzenia inwestycyjne, bowiem przykładowo decyzją dotyczącą skarżącego, wywłaszczono grunty wsi: [...],[...] i [...] o ogólnej powierzchni 8.1200 ha z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego "[...]", zaś z dokumentów na k. 218-220 akt administracyjnych wynika wywłaszczanie gruntów wsi [...], kolonii [...][...], [...],[...],[...],[...] pod "kanał [...] w przedsięwzięciu inwestycyjnym "Zbiornik wodny [...]". Rozdzielenie to nie budzi wątpliwości przy rozmiarze inwestycji oraz wywłaszczonej powierzchni. Decyzja, na podstawie której wywłaszczono nieruchomość nr [...] od skarżącego jako cel wywłaszczenia jednoznacznie wskazywała budowę zbiornika wodnego. Zbiornik stanowił podstawę całego zamierzenia inwestycyjnego i został wybudowany, a niezrealizowanie budowy kanału pozostaje bez żadnego wpływu dla oceny charakteru zbiornika jako celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt, była działka skarżącego nr [...] obecnie – według stanu na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości – wchodziła w skład nieruchomości nr [...] o powierzchni 160,83 ha zajętej pod wodę oraz nr [...] o powierzchni 19,1999 ha przylegającą do niej. Dla potrzeb niniejszego postępowania "naniesiono" byłą działkę skarżącego na wyrys geodezyjny dokonując wydzielenia jej w ogólnej powierzchni. Z dokumentów geodezyjnych (k. 330) wynika, że część byłej nieruchomości skarżącego stanowi obecnie działkę nr [...] o powierzchni 0,1778 ha (grunt pod wodą), a część działkę nr [...] o powierzchni 0,0332 ha przylegającą do linii wody. Właścicielem pozostaje Skarb Państwa, a cała powierzchnia pozostaje w użytkowaniu WZMiUW w [...]. Z jego oświadczeń wynika, że cała nieruchomość znajduje się w czaszy zbiornika, którą tworzą zarówno grunty zajęte pod wodę, jak i grunty przyległe stanowiące strefę ujemnego wpływu.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, że budowa infrastruktury związanej z "głównym celem", służąca temu celowi i uzupełniająca go uznawana jest jako mieszcząca się w celu wywłaszczenia. Z kolei modyfikacja projektu zagospodarowania terenu, polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Podzielając te stanowiska Sąd stwierdził, że pełnienie samej tylko funkcji retencyjnej (przy braku kanału nie może być pełniona funkcja zaopatrywania w wodę) przez zbiornik "[...]", nie przekreśla uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dodać należy, że po kilku zmianach planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie sporne tereny są wykorzystywane głównie jako rekreacyjne, co także nie może stanowić podstawy zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

W ocenie Sądu I instancji nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a później jej przeznaczenie zmieniono.

Sąd podkreślił, że teren bezpośrednio przyległy do samego zbiornika (wody), służy temu zbiornikowi, nawet, jeśli nie jest w jakiś szczególny sposób zagospodarowany, zapewnia bowiem dostęp do zbiornika wodnego. Taką rolę pełni obecnie wyodrębniona działka nr [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., Sąd wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa zapadła w dniu [...] lutego 1979 r. i w tym samym roku stała się ostateczna, a decyzja zezwalająca na użytkowanie zbiornika [...] zapadła [...] września 1995 r., przy tym skarżący przez okres ponad 10 lat od wywłaszczenia mieszkał na działce nr [...]. Nie negując podanych faktów, Sąd zauważył, iż ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem do obrotu prawnego tego przepisu i zawartych w nim terminów. Niezależnie od tego, Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające poszczególne roboty budowalne, jak np. pozwolenia na budowę zapory wodnej i budowli upustowej z dnia [...] maja 1977 r., zapór bocznych i pompowni odwadniających z dnia [...] tycznia 1978 r., [...] sierpnia 1978 r. i [...] lipca 1980 r., czy pozwolenie na użytkowanie wody dla potrzeb zbiornika z dnia [...] grudnia 1988 r. (k. 276). Rozmiar inwestycji był tak duży, że istotnie – grunty skarżącego przez kilka lat od wywłaszczenia mogły być przez niego użytkowane, budowa mogła trwać wiele lat, przy tym z uwagi na datę wywłaszczenia i datę wejścia w życie terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n, pozostaje to obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez:

i. zaniechanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważeniami organu argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego i w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że cel na jaki nastąpiło wywłaszczenie został zrealizowany w sytuacji, gdy:

- z dokumentów źródłowych wynika, że budowa zbiornika wodnego "[...]" była wywołana koniecznością zabezpieczenia znacznej ilości wody na potrzeby okolicznego rolnictwa oraz przemysłu miasta [...], która to woda miała być odprowadzona do odbiorców za pomocą mającego powstać kanału, co stanowiło podstawowy cel publiczny, jaki miał zostać zrealizowany wskutek przeprowadzonej inwestycji, a którego celu nigdy nie zrealizowano, natomiast ewentualne cele poboczne mogły być realizowane tylko przy jednoczesnej realizacji celu głównego;

- nieruchomość oznaczona numerem [...] leży poza granicami lokalizacji inwestycji "zbiornik wodny [...]", co powinno wynikać z załączników graficznych do decyzji zatwierdzającej plan realizacji zbiornika (czyli z załączników do decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] lipca 1976 r., które załączniki pomimo twierdzeń organu II instancji nie znajdują się w aktach sprawy, a ponadto na dokonaniu oceny materiału dowodowego w tym zakresie bez zaciągnięcia stosownej opinii biegłego z zakresu geodezji, pomimo iż wywiedzenie tego rodzaju wniosków wymagało posiadania wiadomości specjalnych;

ii. dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu jego znaczącej części, co w konsekwencji skutkuje:

- błędnym ustaleniem przez organ II instancji, że założenie inwestycyjne, jakie legło u podstaw wydania decyzji wywłaszczeniowej zostało w pełni zrealizowane w sytuacji, gdy zamiarem inwestora była budowa całego kompleksu obiektów mających zapewnić stałe zaopatrzenie w wodę dla pobliskiego rolnictwa oraz przemysłu miasta [...], co było przejawem realizacji z góry przyjętego celu publicznego jakiemu przedmiotowa inwestycja miała służyć, a który to cel nigdy nie został zrealizowany;

- błędnym ustaleniem, iż wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się w całości w czaszy zbiornika wodnego, spełnia wszystkie kryteria inwestycji, a założone poziomy piętrzenia i granice lokalizacji inwestycji nie uległy zmianie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw, albowiem nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] leży poza granicami lokalizacji inwestycji "zbiornik wodny [...]";

iii. błędną ocenę decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1979 r. (znak [...]), decyzji z dnia [...] marca 1976 r. (znak [...]) oraz decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. (znak: [...]) i wyinterpretowanie z ich treści wniosków z nich niewynikających, pozostających w sprzeczności z pozostałymi dokumentami źródłowymi zgromadzonymi w sprawie, albowiem przedmiotowe decyzje w oparciu o swoją treść nie dają podstaw do ustalenie w sposób ścisły celu publicznego, jakie miał zostać zrealizowany w toku planowanej inwestycji, a jedynie zawierają lakonicznie określenie koncepcji, jaka przyświecała inwestorowi przed przystąpieniem do realizacji zamierzenia inwestycyjnego;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na:

i. przytoczeniu w treści uzasadnienia decyzji jedynie argumentów wskazanych przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], przy jednoczesnym braku dokonania ich analizy ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do wykazania tezy, iż cel na jaki nastąpiło wywłaszczenie został zrealizowany, przy jednoczesnym pominięciu argumentów wskazywanych przez stronę skarżącą, a zwłaszcza argumentów dotyczących braku zrealizowania zamierzonego celu publicznego;

ii. stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę czaszy zbiornika wodnego "[...]", o czym mają świadczyć m.in. załączniki graficzne do planu realizacyjnego podczas, gdy skarżący nie odnalazł przedmiotowych dokumentów w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, a starania zarówno organu pierwszej instancji, jaki i skarżącego, w zakresie ich odnalezienia zakończyły się niepowodzeniem;

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co polegało w szczególności na:

i. braku dokonania szczegółowej analizy dokumentów źródłowych wytworzonych przez organy administracji w okresie poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej i poprzestanie jedynie na przytoczeniu argumentacji wskazanej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w treści odwołania, przy jednoczesnym braku podejmowania starań mających na celu weryfikację tych twierdzeń w świetle zgromadzonego materiału dowodowego;

ii. niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że pierwotnie założone poziomy piętrzenia wody i granice lokalizacji inwestycji nie uległy zmianie w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż uległy one przesunięciu (vide: pismo Starostwa Powiatowego z dnia 22 lipca 2016 r.);

iii. nieustosunkowaniu się do podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 12 września 2016 r. argumentacji dotyczącej ziszczenia się przesłanki dotyczącej zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, iż pierwotnie założony cel publiczny na jaki następowało wywłaszczenie nigdy nie został zrealizowany i tym samym obecnie zrealizowana część tejże inwestycji nigdy temu celowi nie mogła służyć, co świadczy o jakościowej zmianie celu inwestycji określonego na początku procesu inwestycyjnego w licznych pismach, a tym samym o ziszczeniu się przesłanki uzasadniającej dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ II instancji dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, natomiast wskazywane przez skarżącego uchybienie polegające na dokonaniu części ustaleń w oparciu o "załączniki graficzne do planu realizacyjnego" - których dokumentów do dnia dzisiejszego strona nie odnalazła w aktach sprawy - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy powyższe uchybienie naruszało prawo strony do udziału w postępowaniu, pozbawiając nie tylko stronę prawa do pełnej obrony swych praw, ale również pozbawiając organ możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony i ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji, a przez to nie dając organowi administracyjnemu możliwości oceny całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 80 k.p.a., co w konsekwencji upoważnia do przyjęcia prawdopodobieństwa oddziaływania przedmiotowego uchybienia na treść decyzji. Uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) we wskazany wyżej sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmienna ocena co do wpływu na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. powodowałaby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w skutek błędnej interpretacji użytego przez ustawodawcę sformułowania "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" i przyjęciu, że samo zrealizowanie inwestycji (czy też jej części) bez jednoczesnej możliwości wykorzystania zrealizowanego przedsięwzięcia do pierwotnie przyjętego celu publicznego, świadczy o braku ziszczenia się przesłanki uzasadniającej dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co pozostaje w oderwaniu od dyspozycji wzorca konstytucyjnego określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mówiącego o dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cel publiczny, co polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość ma bezpośrednio po wywłaszczeniu zostać oddana do realizacji zadań publicznych w ramach ściśle określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego, natomiast w przeciwnym wypadku z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu zapadła w dniu [...] lutego 1979 r. i w tym samym roku stała się ostateczna, z kolei decyzja pozwalająca na użytkowanie zbiornika wodnego "[...]" zapadła w dniu [...] września 1995 r. i pomimo tego do dnia dzisiejszego część zrealizowanej inwestycji nie może posłużyć do wykonania pierwotnie założonego zadania publicznego polegającego na nawodnieniu okolicznych łąk i pastwisk oraz zaopatrzenia w wodę przemysłu miasta [...], z uwagi na brak wykonania kanału "[...]", co przemawia za uznaniem, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa norma zostaje zrekonstruowana, a tym samym, że nieruchomość skarżącego jest zbędna dla celu jaki towarzyszył jej wywłaszczeniu, albowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został osiągnięty, gdyż nigdy nie rozpoczęto realizacji zamierzonego celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że interpretowanie treści decyzji z dnia [...] marca 1976 r. w oderwaniu od treści wniosku z dnia [...] lutego 1976 r. stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Fragment treści decyzji z dnia [...] marca 1976 r., na jaki powołuje się Sąd I instancji jest w zasadzie cytatem z wniosku z dnia [...] lutego 1976 r. Kierując się natomiast zasadami logicznego rozumowania należy przyjąć, że określenie we wskazanym wniosku celów (podstawowego, jak i drugorzędnego) jest w zasadzie lakonicznym podsumowaniem myśli, jaka przyświecała realizacji wszystkich inwestycji. Zgodnie z decyzją Wojewody Białostockiego z dnia [...] lipca 1976 r. miało powstać kilka różnych inwestycji, jak nowe cieki wodne rzek [...] i [...], 6 pompowni, Kanał [...], zaplecze inwestora oraz zbiornik wodny. Wszystkie wskazane inwestycje były ze sobą nierozerwalnie połączone, albowiem jedynie zrealizowanie ich wszystkich dawało możliwość jednoczesnego zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, którym było dostarczenie wody dla potrzeb okolicznego rolnictwa oraz przemysłu miasta [...]. Inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a pochodzące z tamtego okresu, w sposób jednoznaczny potwierdzają, że celem publicznym, jaki miał zostać osiągnięty na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji było przede wszystkim zabezpieczenie i zaopatrzenie w wodę rolnictwa oraz przemysłu [...]. Skarżący uważa, że zamiar jaki towarzyszył dla inwestora w momencie wszczynania całego procesu budowlanego nie może być odczytywany w oderwaniu od zasadniczego celu, jaki miał zostać osiągnięty poprzez realizację całej inwestycji. Dalsza analiza dokumentów pochodzących z tamtego okresu wskazuje, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, że zamiarem inwestora nie była jedynie budowa zbiornika wodnego, albowiem zrealizowanie jedynie tej części inwestycji nie dawałoby możliwości osiągnięcia zamierzonego celu.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których jednak żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 136 ust. 3 u.g.n., stosownie do którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. I tak, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że cel, któremu służyć miało wywłaszczenie jego nieruchomości nie został zrealizowany w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Co więcej, zdaniem skarżącego dla oceny, czy zachodzi przesłanka zbędności nie jest wystarczające przyjęcie, że na danej nieruchomości został zrealizowany cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, skoro nie ma możliwości wykorzystania zbiornika wodnego do pierwotnie założonego celu publicznego.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wyjaśnienia wymaga, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącego nastąpiło na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa ta nie wprowadzała ograniczeń czasowych w zakresie realizacji zadań, w związku z którymi następowało wywłaszczenie. Jak wynika z art. 34 tej ustawy nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości została już użyta na cel wywłaszczenia albo rozpoczęto używania tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej, a także zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu, jeśli nieruchomość nie została jeszcze użyta na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal niezbędna inwestorowi na ten cel, mimo iż nie rozpoczęto jeszcze inwestycji. W późniejszej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano jedynie, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a) w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.). Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym nie może stanowić przesłanki uznania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jako zbędnej na cel wywłaszczenia, ze względu na to, że niedopuszczalnym jest retroaktywne jego stosowanie. Tym samym z faktu, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana przez Naczelnika Gminy w [...] w dniu [...] lutego 1979 r., natomiast decyzja zezwalająca na użytkowanie zbiornika [...] zapadła [...] września 1995 r. nie można wywodzić zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Jeśli zaś idzie o kwestię skutków, jakie dla oceny zbędności nieruchomości niesienie za sobą fakt, że nie zostało zrealizowane całe zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "zbiornika wodnego [...] i Kanału [...]", w skład którego wchodziły: zbiornik wody – zalew, kanał [...], nowy ciek wodny rzeki [...], nowy ciek wodny rzeki [...], pompownie oraz zaplecze inwestora i wykonawcy oraz oczyszczalni ścieków, to nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że przesądza to o zbędności wywłaszczenia.

Nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia został jednoznacznie i wyraźnie wskazany w decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. – była nim "budowa zbiornika wodnego [...]". Poza sporem pozostaje również fakt, że nie zrealizowano budowy kanału [...], w konsekwencji czego zbiornik nie pełni tej funkcji, jaką pierwotnie zakładał plan realizacyjny.

Jak wynika bowiem z decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1976 r., zezwalającej WZIR w [...] na wywłaszczenie użytków rolnych o powierzchni 3718 ha oraz zabudowań na terenie projektowanego "Zbiornika wodnego [...] i kanału [...]" w dolinie rzeki górnej [...], "podstawowym celem tego zbiornika jest magazynowanie wody dla potrzeb nawodnienia ponad 31 000 ha. użytków rolnych położonych w dolinach rzek [...] i [...], a także zaopatrzenie w wodę ludności i przemysłu miasta [...]. Niezależnie od podstawowego celu jakim jest rolnictwo, zbiornik ten tworzy warunki do aktywizacji gospodarczej terenów wokół zbiornika i da możliwość rozwoju ośrodków wypoczynkowych i sportów wodnych dla potrzeb Białostockiego Okręgu Przemysłowego oraz m. [...].".

Analiza treści decyzji daje podstawę do przyjęcia, że zbiornik miał pełnić funkcję retencyjną i służyć zaopatrywaniu w wodę ludności i przemysłu miasta [...], jak również stworzyć warunki do rozwoju turystyki. Z uwagi na brak kanału pełni wyłącznie funkcję retencyjną. Należy zatem uznać, że został zrealizowany cel szczegółowy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana koncepcji i zaniechanie realizacji całego zamierzenia wynikającego z planu realizacyjnego, jak również ewentualne zmiany konkretnej lokalizacji nie ma wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki został wywłaszczony. Realizacja celu szczegółowego powoduje, że z tą chwilą wykonywanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, poza tymi, jakim poddane jest to prawo w przypadku każdego innego podmiotu.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że również nie zasługują one na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, że cel, na jaki nastąpiło wywłaszczenie został zrealizowany oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z wcześniej poczynionych rozważań źródłem sporu co do zrealizowania celu wywłaszczenia jest odmienna wykładnia art. 137 u.g.n., nie zaś błędy w ustaleniach faktycznych (nie ma bowiem sporu co do tego, że zbiornik "[...]" został wybudowany ani że nie powstał kanał "[...]"). Fakt, że Sąd I instancji nie uznał wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia wynika z dokonania odmiennej wykładni pojęcia "zbędne na cel wywłaszczenia", nie oznacza zaś, że dokonana została nieprawidłowa ocena okoliczności faktycznych.

Przyznać należy skarżącemu kasacyjnie rację, że nie było trafne powoływanie się przy ustalaniu, czy sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę czaszy zbiornika wodnego "[...]", na załączniki graficzne do planu realizacyjnego, gdyż w aktach sprawy brak jest załączników do decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, nie zostały one zresztą odnalezione w Archiwum Państwowym w Białymstoku. Nie stanowi to jednak uchybienia, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Czaszę zbiornika tworzą grunty bezpośrednio pokryte wodą do rzędnej maksymalnego piętrzenia 145 m n.p.m. oraz pas przyległy do wody tworzący strefę ujemnego wpływu. O tym, że przedmiotowa działka znajduje się w czaszy zbiornika wywieść można z pism WZMiUW, a w sposób pośrednio potwierdza to opracowanie pt. "Strefa ochrony sanitarnej pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej wokół zbiornika wodnego [...] na rz. [...], gm. [...], gm. [...]" z września 1998 r. z którego wynika, że "granica wewnętrznego terenu ochrony zbiornika ‘[...]’ powinna zostać przyjęta według linii wykupu gruntów, którą ustalono podczas budowy i jego napełniania, gdyż obszar ten stanowi strefę niekorzystnego oddziaływania zbiornika na tereny przyległe, wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem".

Reasumując, należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji oraz Wojewoda Podlaski na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału aktowego uznali, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bądź jej części, a zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są skuteczne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.