Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4114/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 270/18 w sprawie ze skargi C.C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 270/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi C.C. (dalej: skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Wysokości przyznanych nagród w 2017 roku w odniesieniu do wskazanych niżej funkcjonariuszy PINB oraz informacji, o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania danej nagrody lub nagród w 2017 roku, w odniesieniu do: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] P.S., Zastępcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] A.L., Kierownika Wydziału Inspekcyjno-Kontrolnego M.K., st. specjalisty A.M., st. insp. J.B.".

Pismem z 6 lutego 2018 r. PINB udzielił informacji publicznej w zakresie osób pełniących funkcje publiczne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. [...], tj. o nagrodach udzielonych w 2017 r. P.S. (PINB), A.L. (Zastępcy PINB) oraz M.K. (Kierownikowi Wydziału Inspekcyjno-Kontrolnego).

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku PINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w 2017 r. w odniesieniu do st. specjalisty A.M. oraz st. inspektora J.B. oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania danej nagrody.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w 2017 r. w odniesieniu do st. specjalisty A.M. oraz st. inspektora J.B. oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania danej nagrody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników.

W samej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że zarobki określonych osób pełniących funkcje publiczne są powszechnie dostępne. Stąd też należy skupić się na analizie zasady zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z której wynika ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powszechnie przyjmuje się, iż ujawnianie wysokości wynagrodzenia bez zgody osoby zatrudnionej może nastąpić, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną. Jeśli mamy do czynienia z osobą, której praca ma wymiar publiczny, trudno bronić tezy, że informacje o jej wynagrodzeniu należą do sfery jej prywatności. Ze względu na interes publiczny sfera jej prywatności ulega zawężeniu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, również osoba pełniąca funkcję publiczną. Ochrona ta ulega ograniczeniu na rzecz realizacji prawa do informacji publicznej. Konflikt między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne jest nieuchronny. Dostrzega to również orzecznictwo TK, wskazując, iż o ile sfera życia intymnego objęta jest pełną ochroną prawną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem" (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). Jak czytamy we wcześniejszych wyrokach TK, mimo stosunkowo szerokiego unormowania bezpośrednio w Konstytucji prawa obywateli do dostępu do informacji, zarówno jeśli chodzi o krąg podmiotów obowiązanych zapewnić ten dostęp, jak i treść owych informacji, zachodzi konieczność doprecyzowania zarówno cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji, jak i samej treści tej informacji i sposobu jej pozyskiwania (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., K 38/01). W kolejnym wyroku czytamy, iż nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z TK z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02). W orzeczeniu tym Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji w sferę prywatności za pomocą instrumentu prawa do informacji, jednak podkreślił, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego.

Zdaniem TK dopuszczalna ingerencja w sferę prywatności osoby w świetle praw do informacji publicznej musi spełniać kilka cech.

Po pierwsze, informacje nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tylko wtedy, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.

Po trzecie, nie mogą to być informacje ze swej natury i zakresu przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05).

Zdaniem TK nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną.

Ten sam problem dotyczy określenia, kiedy zarobki stanowić będą powszechnie dostępną informację publiczną. Nie każda osoba publiczna pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy organ odwoławczy zauważył, iż istotne jest przede wszystkim wyodrębnienie dwóch grup pracowników PINB, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna.

Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy PINB, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.

Rozróżnienie dotyczy zakresu - choćby wąskiego - kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, czyli PINB. W strukturach PINB kompetencje decyzyjne, w tym możliwość rozstrzygania spraw, należy wyłącznie do osób nadzorujących postępowania, zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych. Pozostałym pracownikom kompetencje takie nie przysługują i nie są oni upoważnieni do podejmowania decyzji, wydawania rozstrzygnięć oraz podpisywania pism wychodzących z PINB. Pracownicy niezatrudnieni na stanowiskach kierowniczych w tym osoby określone w decyzji nie posiadają uprawnień do "opiniowania podejmowanych w sprawach czynności", na które powołał się skarżący, nie pełnią też "nadzoru nad przestrzeganiem norm prawa budowlanego", a wykonują czynności dowodowe w terenie, z których sporządzany jest protokół, będący następnie podstawą do ewentualnych dalszych działań podejmowanych i nadzorowanych przez PINB i osoby decyzyjne. Należą zatem do kategorii osób niepełniących funkcji publicznych i przez to korzystających z ochrony przewidzianej przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co PINB zobowiązany był uwzględnić. Jest to przy tym stanowisko zgodne z obecnie obowiązującym orzecznictwem w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy jest to, czy informacje o wynagrodzeniu wskazanych we wniosku pracowników powinny być udostępniane, czy pracownicy ci są osobami wykonującymi funkcje publiczne, zatem czy uzasadnioną jest zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 2 udip. ochrona ich prywatności we wskazanym w tym przepisie zakresie. Powołany przepis stanowi bowiem, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne pod warunkiem, że informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Dalej Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji funkcjonariusza publicznego. Taką definicję zawiera kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.), który w art. 115 § 19 k.k. stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Lukę w omawianej ustawie udip w zakresie pojęcia funkcjonariusza publicznego wypełniło liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Bazuje ono w większości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie K 17/05, na który zresztą powołuje się organ, przytaczając fragment z uzasadnienia tego orzeczenia. W wyroku tym stwierdzono, że "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonariusza w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie w ramach struktury władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem się odnieść do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może by związana z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...)." Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że "można bez zbędnego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z podejmowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". (OTK-A 2006 r., Nr 3, poz. 30).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wyodrębnił dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną, w stosunku do których wyłączona jest ochrona określona w art. 5 ust. 2 udip. Druga grupa pracowników to ci, którzy nie pełnią funkcji publicznej, wobec których możliwe jest zastosowanie ochrony prywatności wskazanej w art. 5 ust. 2 udip.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 115 § 19 kk przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem nowych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu upoważnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły badania, czy osoby wobec których odmówiono wnioskodawcy udzielenia informacji realizują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, czy przysługuje im co najwyżej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach zatrudnienia w urzędzie. Organy obu instancji ograniczyły się bowiem tylko do stwierdzenia, że osoby, których dotyczy przedmiotowa decyzja nie podpisują żadnych pism, które są wysyłane na zewnątrz, nie reprezentują organu na zewnątrz oraz nie wydają decyzji w imieniu urzędu.

Dalej Sąd zauważył, że skarżący dołączył do skargi dokumenty (z których Sąd dopuścił dowód), z których wynika, że osoba wymieniona we wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2018 r. wystawia mandaty karne a także, uczestniczy w oględzinach inwestycji i sporządza protokoły w imieniu urzędu.

W ocenie Sądu, powyższe czynności wykonywane przez osoby wskazane w decyzjach powinny być przedmiotem oceny organów w celu ustalenia czy osoby te w choćby wąskim zakresie nie wykonują zadań publicznych nałożonych przez na organ.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, który wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentu określającego zakres obowiązków osób wskazanych w decyzji, że podstawą do badania czy wskazane osoby nie wypełniają obowiązków publicznych choćby w wąskim zakresie jest właśnie zakres obowiązków przypisanych do stanowisk wykonywanych przez starszego specjalistę i starszego inspektora (osób objętych wnioskiem skarżącego z dnia 28 stycznia 2018 r.). Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ dokona niezbędnych ustaleń w oparciu o powyższe dokumenty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organom wadliwosci w dokonanych ustaleniach faktycznych wskazujących, że wskazani pracownicy nie pełnią funkcji publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zakwestionowanie prawa wskazanych pracowników do ochrony ich prywatności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w sposób wyczerpujący i przeanalizowanego przez organy obu instancji materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż wskazani pracownicy nie zostali wyposażeni (w ramach struktury organizacyjnej obowiązującej w PINB) w kompetencje decyzyjne. Osoby te nie są upoważnione do podejmowania decyzji administracyjnych, czy wydawania rozstrzygnięć w ogóle, jak również nie posiadają uprawnień do podpisywania pism wychodzących z PINB. Wskazani pracownicy, co zostało szeroko uargumentowane przez organy obu instancji, nie są zatrudnieni na stanowiskach kierowniczych, nie posiadają zatem uprawnień do "opiniowania podejmowanych w sprawie czynności", nie pełnią również nadzoru nad przestrzeganiem norm prawa budowlanego, a wykonują jedynie czynności dowodowe w terenie, z których sporządzany jest protokół, będący następnie podstawą do ewentualnych dalszych działań organu. Przy czym ewentualne dalsze działania podejmowane są nie przez wskazanych pracowników, lecz przez organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, bądź osoby upoważnione do podejmowania decyzji w jego imieniu. Z materiału dowodowego wynika niespornie, iż wskazani pracownicy nie pełnią funkcji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że u podstaw uchylenia obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu legła ocena iż w sprawie brak jest zakresów obowiązków A.M. i J.B., które pozwoliłyby potwierdzić twierdzenia organów iż w/wym. pracownicy nie pełnią funkcji publicznych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że w istocie brak jest w sprawie dowodów pozwalających na takie kategoryczne stwierdzenie, podczas gdy skarżący przedłożył dowody mogące wywołać wątpliwości w tym zakresie. Chodzi tutaj przede wszystkim o mandat karny jakim został ukarany w dniu 16 grudnia 2019r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podkreśla że wymienieni pracownicy nie są zatrudnieni na stanowiskach kierowniczych, nie pełnią nadzoru, a jedynie wykonują czynności dowodowe w terenie. Jednocześnie do skargi kasacyjnej pomimo, że organowi znane już było stanowisko Sądu I instancji ) nie zostały dołączone żadne dowody ( umowa o pracę, zakres obowiązków ), pozwalające na zweryfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska organu.

Skarga kasacyjna nie wypowiada się też w kwestii, czy prawo J.B. do nakładania mandatów karnych nie czyni z niej funkcjonariusza, co do którego norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostaje wyłączona.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rozpoznawanej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej opiera się na założeniu że A.M. i J.B. nie pełnią funkcji publicznej. Do chwili obecnej jest to tylko założenie organów, które nie może być zweryfikowane na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych względów uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. znajdowało swoje uzasadnienie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń co do tego że A.M. i J.B. nie pełnią funkcji publicznych. Oparcie takiej tezy wyłącznie na znajomości rodzaju stanowiska zajmowanego przez w/wym. osoby, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczające do oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przedwczesny. Sąd I instancji co do zasady nie zakwestionował prawa do ochrony prywatności pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, stwierdził jedynie że kwestia ta wymaga oceny w kontekście określonych dowodów.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.