Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1-4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 28, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...]/2015/2016, Burmistrz J., dalej jako "Burmistrz", działając na podstawie art. 59 ust. i art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku C. S.K.A. z dnia 6 sierpnia 2015 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] i [...], położonych w W. przy ul. [...], gmina J. ustalił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji – budowy budynku handlowo – usługowego z częścią magazynowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek C. S.K.A. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego z częścią magazynowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w W. przy ul. [...], gmina J.. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki wyznaczono wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego ustalono na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] i [...] od ul. [...] (szerokość działki wynosi 29,18 m, a jej 3-krotna szerokość wynosi 87,54 m). Organ podkreślił przy tym, że obszar analizowany obejmował 90,0 m, z uwagi na objęcie nim również działki nr [...], z uwagi na konieczność uwzględnienia zabudowy występującej na powyższej działce.

Przeprowadzona analiza wykazała, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wskazane wymogi art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ przytoczył następnie parametry i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym: ilość kondygnacji, szerokości frontów, ukształtowanie połaci dachowych, nachylenie połaci dachowych, wskazując, że parametry określone w decyzji mieszczą się w zakresie występującym na terenie analizowanym. Następnie podkreślono, że intensywność zabudowy, to parametr liczony jako wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Analiza wskazuje, że wskaźnik ten waha się na terenie analizowanym od 3,75 % do 29,86 %, przy czym średnia intensywność z obszaru analizy wynosi 11,22 %. Burmistrz podkreślił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia przedmiotowa wartość może być ustalona jako średnia wielkość lub jako inna wielkość, jeżeli wynika to z obszaru analizy. Dla wnioskowanej inwestycji określono parametr, który jest dopuszczalny ze względu na występowanie w obszarze analizy – działka nr [...] posiada większą intensywność wynoszącą 29,86%. Podobnie, w przypadku szerokości elewacji frontowej, gdzie dla obszaru analizowanego wskaźnik ten kształtował się w zakresie od 7,46 m do 18,55 m, natomiast jego średnia wartość wyniosła 10,42 m dla budynków o funkcji wiodącej na działce oraz 6,18 m dla budynków uzupełniających – garażowych, gospodarczych, organ odwołując się do treści § 6 pkt 2 rozporządzenia wyznaczył ten parametr, opierając się na szerokości elewacji działki (działka nr [...]).

W dalszej kolejności organ podkreślił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi parametr będący przedłużeniem krawędzi zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W obszarze analizy wynosi on od ok. 2,50 m do ok. 10,00, natomiast jego średnia to ok. 4,70 m. Zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia ustalono parametr który mieści się w "widełkach wysokościowych" z obszaru analizy. Pozostałe parametry inwestycji zgodnie z § 8, ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wyżej wymienione parametry zostały przyjęte ponad średnią, ze względu na fakt, iż ukształtowanie terenu, położenie zabudowy oraz cechy i charakter zabudowy nie spowodują zaburzenia ładu przestrzennego.

W ocenie organu I instancji inwestycja spełnia pozostałe wymogi przewidziane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; zostanie jej zapewnione właściwe uzbrojenie terenu; nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania uzyskano stanowisko Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]., gdzie wskazano, iż inwestycja obejmująca działki nr [...] i [...] w W. graniczy z ciekiem naturalnym Lutynia. Ciek ten zaliczany jest do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten teren oraz zobowiązuje się właściciela nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych do uniemożliwiania dostępu do wody na potrzeby wykonania robót zwianych z utrzymaniem tych wód. Zarządca cieku wskazał również, że należy zostawić pas o szerokości 3,0 m od linii brzegu w celu umożliwienia prowadzenia konserwacji cieku sposobem mechanicznym. Zabrania się również wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez uprzedniego oczyszczenia. W zakresie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych uzgodnienia należy dokonać z Gminną Spółką Wodną w J..

Ze względu na lokalizację inwestycji w przy drodze powiatowej – ul. [...], inwestor przedłożył uzgodnienie dokonane dla przedmiotowych działek od właściwego zarządcy - Starostwa Powiatowego w J.. Ponadto, z uwagi na lokalizację inwestycji na terenach wykorzystywanych na cele rolnicze, inwestor przedłożył uzgodnienie dokonane dla przedmiotowych działek od właściwego organu w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych – Starostwa Powiatowego w J..

W dalszej części decyzji wskazano m.in., że niniejsza sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., jednakże decyzja ta, na skutek odwołania D. J., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez Kolegium organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku planowanej inwestycji konieczne było określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych, co wynika wprost z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. J. reprezentowany przez pełnomocnika – J. K., podnosząc w pierwszej kolejności zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Następnie zwrócono uwagę, że stosowanie do treści art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia wszystkich stron postępowania. Uzasadnienie decyzji na końcu zawiera jedynie zapis "Otrzymują: 1. Pan P. B. , ul. [...], [...] 2. strony postępowania wg rozdzielnika 3. a/a", przy czym rozdzielnik nie został załączony do decyzji. W ocenie odwołującego brak oznaczenia stron postępowania w wydanej decyzji administracyjnej, jest istotnym naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., które winno skutkować uchyleniem decyzji Burmistrza.

Następnie wskazano, że z decyzji nie wynika kto jest właścicielem nieruchomości oraz czy decyzję doręczono M. B. (postępowanie o znaku: [...]). Odwołujący wskazał również, że rozporządzenie mówi o "obowiązującej linii zabudowy", tymczasem w decyzji mowa jest o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Także w części graficznej decyzji zaznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, przy czym brak jest prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". Rozporządzenie w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 wyraźnie wskazuje jaką linię należy wyznaczyć w warunkach zabudowy i jest to obowiązująca linia zabudowy.

W odwołaniu zakwestionowano również ustalenia dotyczące wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni obszaru objętego, o którym to warunku (wskaźniku) nie ma mowy w rozporządzeniu. Podobnie wskazano, że rozporządzenie mówi o "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", ale nic nie mówi o "wysokości całkowitej" oraz wyjaśniono, że z decyzji nie wynika kto wykonał projekt decyzji, a w szczególności czy była to osoba uprawniona. Zakwestionowano załącznik do decyzji Nr 3 (część graficzna analizy – mapa), który składa się z 2 kawałków (części), co powoduje, że jest ona nieczytelna. Zdaniem odwołującego z decyzji w żaden sposób nie wynika, jak zostały ustalone parametry wyjściowe do obliczenia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni kolejnych działek, przy czym zarzut ten dotyczył także pozostałych cech zabudowy. Zdaniem odwołującego przyjęte na potrzeby prowadzonego postępowania wyliczenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, a zatem przyjąć należało, że są dowolne. Dodatkowo, z decyzji w żaden sposób nie wynika, które działki zostały poddane analizie – czy wszystkie działki w obszarze analizowanym, czy tylko te z pośród nich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z mapy załączonej do decyzji, szerokość elewacji frontowej działek nr [...] i [...] wynosi 29,18 m, a zatem trzykrotność tej szerokości wynosi 87,54 m. Organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 90 m uwzględniając zabudowę na działkach, które zostały objęte granicami obszaru analizowanego, co uznać należało za prawidłowe. Podobnie za prawidłowe organ odwoławczy uznał ustalenia dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego. Mówiąc najogólniej, jest to jeden ze wskaźników kształtowania dopuszczalnej na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest jednak łatwe, ponieważ nie doczekało się ono dotychczas definicji ustawowej. Linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi, można zbudować budynek. Obowiązująca linia zabudowy jest to linia wyznaczająca położenie lica ściany frontowej budynków. Nieprzekraczalna linia zabudowy z kolei, oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane. W ukształtowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje zarówno pojęcie obowiązującej linii zabudowy jak i linii nieprzekraczalnej.

Przechodząc do zarzutu braku określenia stron postępowania organ odwoławczy wskazał, że wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej miejscu, np.: w nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 K.p.a., z uwagi na to, iż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracyjny żadnych wymogów w tym zakresie. Podkreślenia wymaga to, iż rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, aby stanowił z nią jeden dokument. Jak wynika z akt sprawy do zaskarżonej decyzji został załączony rozdzielnik stron postępowania i rozdzielnik ten stanowi z decyzją jeden dokument.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 63 ust. 1 K.p.a., w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Jak wynika z akt sprawy właścicielem przedmiotowego terenu są A. i A. G., co wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rację ma odwołujący, że z akt sprawy nie wynika czy odpis zaskarżonej decyzji został doręczony pozostałym wnioskodawcom, jednakże w ocenie Kolegium nie jest to naruszenie mogące skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Następnie organ wskazał, że określenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej wynika z warunków technicznych i jest dopuszczalne w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że organ I instancji w załączniku nr 4 - tabela przewidział wysokość całkowitą, chodzi tu o wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym dane zawarte w tabeli można powiązać z poszczególnymi działkami oraz ustalić w oparciu o załączoną mapę. Za nietrafiony uznano również zarzut dotyczący sporządzenia mapy w dwóch kawałkach, ponieważ ich połączenie pozwala na odczytanie danych w niej zawartych. Kolegium wskazało wreszcie, że osobą sporządzającą projekt decyzji była M. M. – M., która spełnia warunki określone w art. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej nr [...], potwierdzający ukończenie studiów wyższych na Politechnice Wrocławskiej, Wydział Architektury w dniu 13 lutego 2008 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. J. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 107 § 3 K.p.a. przez jego niepełne zastosowanie; art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niepełne zastosowanie; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia; art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niepełne zastosowanie; § 3 – § 9 ust. 2 rozporządzenia polegające na wadliwym wykonaniu analizy; art. 15 K.p.a. polegające na tym, że sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę. Granice obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach, co oznacza, że w sytuacji gdy działka budowlana (teren przeznaczony pod zabudowę) ma kształt wieloboku (jak w przedmiotowej sprawie), to i obszar analizowany winien mieć kształt wieloboku, bo tylko wtedy można mówić o zachowaniu takiej samej odległości we wszystkich kierunkach. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób dowolny - poprzez zakreślenie nieregularnego kręgu. Nie można zatem uznać, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone "wokół działki budowlanej".

Skarżący stanął na stanowisku, iż granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczane w sposób określony w rozporządzeniu, natomiast sama analiza funkcji i cech powinna obejmować tylko te działki z wyznaczonego obszaru, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tu: P. ). Zasada tak rozumiana, ma szczególne znaczenie w zabudowie zwartej, gdyż często zabudowa na tyłach działki będącej przedmiotem decyzji (objętej ustaleniami), nawet w sporej odległości od planowanej inwestycji, a znajdująca się w obszarze analizowanym, może całkowicie wypaczyć sens "dobrego sąsiedztwa". Skarżący podniósł także zarzut notorycznego nie wymieniania przez: Burmistrza J. stron postępowania (adresatów decyzji), co powoduje, że strona skarżąca zostaje tym samym pozbawiona możliwości zweryfikowania prawidłowości ich ustalenia. Zwrócono w szczególności uwagę na brak rozdzielnika do decyzji nie dołączono. Samo wskazanie wnioskodawcy oraz adnotacja w decyzji, że "strony postępowania wg rozdzielnika", gdyż wykaz stron postępowania znajdujący się w aktach sprawy nie zastępuje obowiązku oznaczenia stron postępowania w decyzji.

Następnie podniesiono, że prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna winna wskazywać nie tylko finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także dane wyjściowe, określone dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w analizie urbanistycznej nie znajdują się żadne dane dotyczące parametrów ustalonych dla każdej z działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który zawierałby między innymi dane wyjściowe analizy urbanistycznej, które można by zamieścić przykładowo w tabeli.

Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że dokonane przy przeprowadzeniu analizy urbanistycznej pomiary powinny być udokumentowane stosownym protokołem (kartą pomiarów) podpisaną przez osobę uprawniona, sporządzającą projekt decyzji. Jak podkreślono, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zestawiono parametrów odnoszących się do konkretnych działek, nie wiadomo jakiego charakteru zabudowa znajduję się w obszarze analizowanym, nie sposób ustalić gabarytów zabudowy znaj dującej się w obszarze analizowanym na potrzeby sprawdzenia czy właściwie organ wyznaczył wskaźnik zabudowy (intensywności .zabudów), szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a co za tym idzie nie można ustalić czy poczynione odstępstwa od wymogów znajdujących podstawę w przywołanych przepisach prawnych mają w istocie uzasadnienie. Konsekwentnie, parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu są nieweryfikowalne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Następnie skarżący zakwestionował ustalenia dotyczące ustalonego parametru powierzchni zabudowy oraz ustalenia dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu – kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. I tak, w pierwszej kolejności zakwestionowano ustalenie w załączniku graficznym do decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdy tymczasem, w ocenie skarżącego, w decyzji powinna zostać ustalona obowiązująca linia zabudowy. Jak podkreślono § 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje jaką linię należy wyznaczyć w warunkach zabudowy i jest to obowiązująca linia zabudowy. Następnie wskazano, że stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest dopuszczenie innego wskaźnika wielkości zabudowy, niż średni wskaźnik występujący na obszarze analizowanym, jednakże wymaga to każdorazowo podania szczegółowego i logicznego uzasadnienia zarówno w decyzji organu administracji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czego jednakże w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Za nieprzekonujące uznano uzasadnienie odstępstwa od średniej w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej oraz zakwestionowano ustalenia dotyczące wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu): maks. 5,00 m. Jak podkreślono, nie wiadomo w istocie, czy wyznaczona wysokość stanowi przedłużenie odpowiednich krawędzi na działkach sąsiednich. Podobnie za wadliwe uznano ustalenie wskaźnika dotyczącego geometrii dachu, podnosząc, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jak ów przedział został ustalony, bądź wyliczony. Powołane powyżej zarzuty wskazują, w ocenie skarżącego na prawidłowość zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skarżący podniósł dalej, że z decyzji nie wynika kto jest właścicielem nieruchomości oraz czy decyzję doręczono M. B.. Kolegium wyjaśniło co prawda, że właścicielem przedmiotowego terenu są Anna i A. G., ale nie wyjaśniło z jakiego powodu nie przesłano decyzji o warunkach zabudowy drugiemu wnioskodawcy - M. B.. Zakwestionowano również ustalenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni obszaru objętego inwestycją (działki), o którym to warunku (wskaźniku) w rozporządzeniu nie ma ani słowa, oraz podniesiono, że rozporządzenie mówi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", ale nic nie mówi o "wysokości całkowitej". Skarżący wskazał wreszcie, że z decyzji nie wynika kto wykonał projekt decyzji oraz czy sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierzono osobie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] i [...], położonych w W. przy ul. [...], gmina J. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Samo sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004, Nr 7 – 8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61, Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za odpowiadające tym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dlatego też, już w tym miejscu zaznaczyć należy, że nietrafne były zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego uwzględnienia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie analizowanym, a nie jedynie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W ocenie Sądu z akt sprawy wnika, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu działki z zapewnionym dostępem do drogi publicznej. Obszar objęty analizą obejmował przy tym owal wyznaczony wokół terenu działki na której ma być zrealizowana inwestycja, w odległości 90 metrów od jej granic. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak wynika z mapy załączonej do decyzji, szerokość elewacji frontowej działek nr [...] i [...] wynosi 29,18 m, a zatem trzykrotność tej szerokości wynosi 87,54 m. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 90 m, przy uwzględnieniu zabudowy znajdującej się na działce nr [...] uznać należało przy tym za prawidłowe.

Równocześnie, jak wskazuje analiza akt sprawy, zarówno analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez M. M. – M., a więc przez osobę, która spełnia warunki określone w art. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej nr [...], potwierdzający ukończenie studiów wyższych na Politechnice [...], Wydział Architektury w [...] r. W załączniku nr 4 do decyzji organu I instancji – analizie cech zabudowy i zagospodarowania w formie tabeli – określono parametry zabudowy występującej na terenie analizowanym. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie, nie wymagają wskazania metodyki dokonania pomiarów zabudowy występującej na terenie analizowanym, co wynika z faktu, że działania te wykonuje osoba posiadająca stosowne kwalifikacje. Strona ma oczywiście możliwość ich zakwestionowania, jednakże wymaga to jej aktywnego działania, wskazującego na konkretne naruszenia, jakich mogła dopuścić się osoba sporządzająca analizę, nie zaś ogólne twierdzenia dotyczące braku określenia metodyki dokonywanych pomiarów.

Przedstawione powyżej argumenty wskazują, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące samej analizy, która mogła tym samym zostać przyjęta w sprawie, jako podstawa dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżącą pozostaje, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa. Z załączników nr 2 i 3 decyzji organu I instancji zawierającego wyniki analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej wynika, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce nr [...] zlokalizowana jest zabudowa handlowo-usługowa. Oznacza to, że w sprawie spełniony został pierwszy warunek ustalenia warunków zabudowy, jakim jest warunek kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. W konsekwencji możliwym stało się ustalenie zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi wymaganiami składającymi się na zasadę dobrego sąsiedztwa, do których ustawodawca zaliczył parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu analizowanego, w szczególności w zakresie gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dokonując ustaleń dotyczących spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów w zakresie kontynuacji zabudowy zobowiązany był do przestrzegania zasad określania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określonych w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc ustalenia decyzji o warunkach zabudowy do przepisów powołanego powyżej rozporządzenia oraz wskazanych przez inwestora parametrów zabudowy, wskazać należy, że decyzja posiada pewne nieścisłości, które na obecnym etapie ją dyskwalifikują.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że na załączniku graficznym ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy. W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się, zarówno na linię zabudowy, jak również "obowiązującą linię zabudowy". Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia należy interpretować zgodnie z przepisami ustawy. W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, z dnia 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1987/13, z dnia 17 maja 2016 r. sygn. II OSK 2931/14 – dostępne na stronie internetowej: dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy działki położonej w załamaniu drogi publicznej, a wyznaczona "nieprzekraczalna linia zabudowy" została wyznaczona jako przedłużenie zabudowy występującej na działce nr [...]. Tym samym, w ocenie Sądu, pojawia się wątpliwość, czy określona w decyzji linia zabudowy musi być traktowana właśnie, jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" określająca linię, której inwestorowi nie będzie wolno przekroczyć przy projektowaniu inwestycji, czy też, jako "linię obowiązującą", wyznaczającą front planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że obiekty znajdujące się na pozostałych działkach, z uwagi na swoje położenie, nie tworzą jednolitej linii, którą można by uznać za linię zabudowy. Sąd podkreśla, że kwestia powyższa wymaga doprecyzowania, w celu usunięcia wszystkich wątpliwości, w tym wątpliwości stawianych przez skarżącego.

W ocenie Sądu doprecyzowania wymaga również ustalenie wielkości powierzchni zabudowy. Określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należy do obligatoryjnych elementów ustalenia w sprawie warunków zabudowy. Wynika to z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W udzielonej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wyznaczono, że do zakresu regulacji należy określenie wymagania dotyczącego ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej za budowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", przy czym stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Dla wnioskowanej inwestycji określono parametr, który jest dopuszczalny ze względu na występowanie w obszarze analizy. W ocenie organu fakt, że działka nr 182 posiada większą intensywność wynoszącą 29,86%, uzasadniał odstąpienie od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże, zdaniem Sądu, sam fakt, że powierzchnia zabudowy, na działce nr 182, co warte podkreślenia, położonej w znacznej odległości od działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy, nie spełniał warunku rzetelnego uzasadnienia odejścia od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie wyklucza możliwości ustalenia powierzchni zabudowy, jako wielkości większej niż wielkość stanowiąca średnią powierzchnię zabudowy, jednakże, jak zasadnie podkreśla skarżący, odejście takie musi znajdywać swoje rzetelne i logiczne uzasadnienie w treści analizy oraz decyzji o warunkach zabudowy, który to warunek obecnie nie jest spełniony.

Sąd zgadza się natomiast z ustaleniami dotyczącymi szerokości elewacji frontowej, gdyż w powyższym zakresie organy odniosły się bezpośrednio do szerokości elewacji na działce nr 54/2, która bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi wnioskiem, a ponadto posiada te samą funkcję co planowana zabudowa, przyczyniając się tym samym do zachowania ładu przestrzennego.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust 3 rozporządzania). Co istotne, omawiane rozporządzenie, za dopuszczalne uznaje wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie organy administracji ustaliły wysokość elewacji frontowej jako "maks. 5,00 m". Pomijając niedookreślony charakter tego parametru, zwrócić należy uwagę, że podobnie jak w przypadku powierzchni zabudowy zaniechano rzetelnego i logicznego uzasadnienia zarówno w treści analizy, jak i decyzji o warunkach zabudowy, dlaczego w sprawie znalazł zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Samo odwołanie się do faktu, że ustalony parametr mieści się w "widełkach wysokościowych" nie przesądza bowiem jeszcze o jego prawidłowości i zgodności z powołanym powyżej przepisem rozporządzenia. Zaznaczy także należy, iż z załącznika nr 4 do decyzji organu I instancji wynika, iż bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji działka [...] zabudowana jest budynkiem o wysokości elewacji frontowej 4,5 m. Z kolei druga z bezpośrednio sąsiadujących działek (nr [...]) jest niezabudowana.

Stosownie do treści § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom wskazanym w skardze, poczynione w decyzji ustalenia dotyczące geometrii dachu uznać należało za prawidłowe, spełniające wymogi określone w powołanym powyżej przepisie rozporządzenia. Wątpliwości Sądu budzi jednak brak określenia w zakwestionowanej decyzji kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Wymóg tej wprost wynika z powołanego § 8 rozporządzenia.

Za nietrafne uznać natomiast należało zarzuty dotyczące wadliwego oznaczenia stron postępowania. Przede wszystkim zauważy należy, iż w decyzji określono głównego adresata decyzji – wnioskodawcy na rzecz którego określono warunki zabudowy. Sąd podziela nadto stanowisko Kolegium, że wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej miejscu, np.: w nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu czy nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art.. 107 § 1 K.p.a., z uwagi na to, iż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracyjny żadnych wymogów w tym zakresie. Podkreślenia wymaga to, iż rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, aby stanowił z nią jeden dokument. W aktach sprawy znajduje się stosowny rozdzielnik, co powoduje, że zarzut powyższy był nietrafny. Podobnie podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący braku określenia w aktach sprawy czy odpis zaskarżonej decyzji został doręczony pozostałym stronom wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki nie stanowi naruszenia mogącego skutkować wadliwością prowadzonego postępowania. Zaznaczenia wymaga, że skuteczny zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym może zostać podniesiony jedynie przez stronę, której to pominięcie dotyczy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 371/11 ( dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08, wyroku z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu Sąd pragnie także zauważyć, iż z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika na jakiej podstawie organy obu instancji uznały, iż skarżący - D. J. posiada przymiot strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego działki nr 53 i [...], położonych w W. przy ul. [...]. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż jest on właścicielem bliżej nieokreślonej, sąsiedniej nieruchomości. Powyższe uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny czy skarżącemu przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. a w konsekwencji skontrolowanie czy zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania osoby posiadającej przymiot strony postępowania. Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje jedynie osobie, której obiektywnie przysługuje przymiot strony postępowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 708 /11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego w przypadku niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych. Stąd też powyższy brak dotyczący wyczerpującej oceny przez organ odwoławczy interesu prawnego D. J. w przedmiotowej sprawie, również rzutował na dokonaną przez Sąd ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni biologicznie czynnej wyjaśnić należy, że § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreśla, że w § 39 powołanego powyżej rozporządzenia racjonalny prawodawca odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia możliwość odstąpienia od wymogów określonych w rozporządzeniu ograniczył wyłącznie do sytuacji, gdy inna niż wskazywana w rozporządzeniu wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej.

Stąd też uznać należy, iż choć zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie rozumieć ją należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi.

Oznacza to, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej nie będzie miało wpływu na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie, samo z siebie nie przesądza o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w niniejszej sprawie konieczne stało się doprecyzowanie ustaleń decyzji organu odwoławczego dotyczących posiadania przez D. J. przymiotu strony, a nadto dotyczących linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Sąd podkreśla, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie miał możliwości skorygowania powyższych ustaleń, czy też ich szerszego uzasadnienia, gdyż leży to w wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).