Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 373/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 3 pkt 4, art. 47 ust. 8, art. 48 ust. 2, art. 199, art. 200
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 161
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat -Rembelska Cezary Pryca Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 988/07 w sprawie ze skargi T.P. S. A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych I uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; II zasądza od T.P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 988/07, po rozpoznaniu skargi T. na decyzję Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T.": stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zatwierdzającej projekt cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T." oraz uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 marca 2006 r. T. powołując się na art. 48 ust. 1 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. I) oraz art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: P.t.) przekazała Prezesowi UKE projekt nowego "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T.". Projekt ten został zatwierdzony decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) P.t.

Prezes UKE pismem z dnia 17 listopada 2006 r. zawiadomił T. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., zwracając się jednocześnie do skarżącej o wyrażenie zgody na zmianę tej decyzji. W piśmie z dnia 28 listopada 2006 r. T. poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Prezes UKE w związku z tym wszczął postępowanie w sprawie zmiany wspomnianej decyzji na podstawie art. 161 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] organ umorzył postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a.

Następnie Prezes UKE decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 161 § 1 k.p.a. , art. 206 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 61 ust. 2 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) P.t. zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w ten sposób, że zgłosił sprzeciw wobec części przedłożonego cennika i zobowiązał T. do przedłożenia poprawionego cennika w części objętej sprzeciwem. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes UKE stwierdził, iż powyższa zmiana była spowodowana napływającymi (po zatwierdzeniu cennika) informacjami od podmiotów publicznych i przedsiębiorców telekomunikacyjnych, iż wejście w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. "Cennika krajowe łącza dzierżawione T." i łącząca się z tym podwyżka miesięcznych opłat abonamentowych na łącza analogowe dla pasma 300-3400 Hz zwykłej i specjalnej jakości, może wywołać poważne szkody dla gospodarki narodowej i zagrozić ważnym interesom Państwa.

T. założyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. ewentualnie o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Po rozpoznaniu opisanego wniosku, Prezes UKE decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.

Wniosek T. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej został wyłączony do odrębnego postępowania.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że szczegółowy tryb zatwierdzania cennika został określony w art. 48 P.t. Zdaniem Prezesa UKE, powołanego przepisu nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od przepisów art. 46 ust. 3 pkt 4 lub art. 47 ust. 8 P.t., które stanowią o "zatwierdzaniu cennika". T. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając w sprawie skargi T. na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził, że dla końcowego jej załatwienia niezbędne stało się zastosowanie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przewidzianych tą ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

Na wstępie WSA dokonał analizy wprowadzonej do ustawy - Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. instytucji zatwierdzenia regulaminów i cenników oraz wynikających stąd skutków prawnych dla oceny specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku dokonanego przedłożenia organowi regulacyjnemu projektu (albo jego zmiany) cennika lub regulaminu świadczenia usługi oraz zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. w art. 48 określa tryb zatwierdzania cenników i regulaminów. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, regulacja przewidziana w powołanym przepisie nie polega na zatwierdzaniu przedłożonego przez operatora o znaczącej pozycji projektu (albo jego zmiany) cennika lub regulaminu świadczenia usługi w drodze decyzji a jedynie przewiduje możliwość zgłoszenia sprzeciwu. Nie stanowi także podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zatwierdzeniu cennika art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) i ust. 2 P.t., a taka podstawa prawna wskazana została w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Elementy konieczne decyzji zawierającej sprzeciw określa art. 48 ust. 2 P.t., zgodnie z którym decyzja taka powinna zawierać: 1. sprzeciw (czyli oświadczenie organu administracji, iż nie zgadza się na wejście w życie proponowanego cennika albo jego zmiany), 2. zobowiązanie, czyli nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku przedstawienia poprawionego projektu cennika albo jego zmiany w części objętej sprzeciwem, 3. określenie części projektu cennika albo jego zmiany objętej sprzeciwem.

Milczenie organu w ciągu 30 dni od dnia przedłożenia projektu, cennika lub jego zmiany powoduje, że operator – poczynając od trzydziestego pierwszego dnia - będzie upoważniony, aby zastosować przedłożony dokument przy zawieraniu umów. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że "upoważnienie" nie oznacza obowiązku stosowania. Podkreślenia również wymaga, iż nie każdy upływ 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 48 ust. 2 P.t., uprawnia operatora do stosowania przedłożonego dokumentu przy zawieraniu umów, bowiem przykładowo operator może być wezwany przez Prezesa UKE do przedstawienia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji. Wówczas termin określony w art. 48 ust. 2 P.t. zawiesza się do czasu przedłożenia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, użyty w art. 48 ust. 2 P.t. zwrot modalny "Prezes UKE, (...) może zgłosić sprzeciw" nie oznacza pozostawienia temu organowi "luzu decyzyjnego", ponieważ nie od organu zależy, czy zgłosi sprzeciw. Ustawodawca określił bowiem w omawianym przepisie przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu i tylko wówczas, gdy one wystąpią postępowanie powinno zakończyć się decyzją o zgłoszeniu sprzeciwu. Tak więc, zdaniem WSA, Prezes UKE powinien złożyć sprzeciw, jeżeli postanowienia dokumentu są sprzeczne z przepisami ustawy lub decyzjami nakładającymi obowiązki regulacyjne wymienione w art. 46 i 47 P.t.

W ocenie Sądu I instancji, Prezes UKE nie ma prawnych możliwości do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku przedstawienia projektu zgodnego z konkretnymi oczekiwaniami organu. Organ regulacyjny może się jedynie sprzeciwić rozwiązaniom zaproponowanym przez samego przedsiębiorcę i sprzeciw taki musi mieć oparcie w przepisach prawa. Taka jest idea sprzeciwu uregulowanego w art. 48 P.t.

Sąd wskazał, że przedstawienie Prezesowi UKE "poprawionego" projektu cennika albo jego zmiany inicjuje całkowicie nowe postępowanie kontrolne, które może zakończyć się wydaniem nowej decyzji wyrażającej sprzeciw. W tym przypadku nie mamy więc do czynienia z jakąkolwiek kontynuacją wcześniejszego postępowania z "udziałem" poprawionego projektu, a przedstawiony projekt podlega kontroli wyłącznie pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz treścią decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1 P.t., jeżeli takowe zostały wydane. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż kompetencją organu regulacyjnego nie jest badanie, czy dany projekt wobec którego zgłoszono sprzeciw został poprawiony. Podsumowując WSA stwierdził, że decyzja, o której mowa w art. 48 ust. 2 P.t., powinna w swojej sentencji zawierać jedynie sprzeciw oraz określać zakres zgłoszonego sprzeciwu.

Zdaniem Sądu, przedłożenie organowi regulacyjnemu projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak uznać, że mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy tego kodeksu. Specyfika postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego "przedłożenia" jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania, powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe. Ów szczególny charakter procedury przewidzianej w art. 48 P.t. przejawia się w tym, że postępowanie to nie jest prowadzone na wniosek operatora o znaczącej pozycji (a zatem podmiotu pozostającego na zewnątrz administracji) ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez tego operatora czynności (przedłożenie omawianych dokumentów lub ich zmiany) wywołującej skutki procesowe tj. w istocie wszczęcie postępowania w sprawie na podstawie art. 48 P.t., zaś efektem dokonania tej czynności o znaczeniu materialnoprawnym - w razie niewniesienia sprzeciwu (milczenia organu) - jest możliwość zastosowania danego dokumentu przez operatora. Zdaniem Sądu, z uwagi na treść art. 48 ust. 2 P.t. wyłącznie wniesienie sprzeciwu jest załatwieniem sprawy co do istoty - decyzją administracyjną o sprzeciwie. Przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji. Przyjmuje się, iż skoro w sprawie wszczętej "przedłożeniem projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany", zachodzi możliwość wydania decyzji o sprzeciwie, to sprawy te traktuje się jako sprawy administracyjne regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak pomijać, iż ustalenie w przepisach szczególnych odmiennych od tych, jakie zawiera kodeks postępowania administracyjnego uregulowań, wyłącza zastosowanie przepisów tego kodeksu, które ze względu na charakter w sposób szczególny unormowanej instytucji nie mogą znaleźć zastosowania. Tak się właśnie dzieje w sprawie regulacji określonej przepisem art. 48 P.t. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez Prezesa UKE w ustawowo określonym terminie niewątpliwie kończy postępowanie w sprawie wszczętej "przedłożeniem projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany". Milczenie Prezesa UKE nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną, jednakże z woli ustawodawcy, z upływem określonego w art. 48 ust. 2 P.t., 30-dniowego terminu ustalonego dla organu do wniesienia sprzeciwu.

Ustalony w ustawie - Prawo Telekomunikacyjne 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania "przedłożenia projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany", jest terminem prawa materialnego. Termin ten określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Powyższe oznacza, że z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania takiej decyzji. Wzmiankowany termin nie może być przywrócony a jedyną okolicznością, która wpływa na jego bieg jest jedynie sytuacja, kiedy Prezes UKE zażąda od obowiązanego przedsiębiorcy przedłożenia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji (art. 48 ust. 3 P.t.).

W judykaturze i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż terminy prawa materialnego nie mogą być przedłużane. Tak więc zarówno strona nie może składać skutecznie wniosków o przedłużenie biegnącego dla niej terminu materialnoprawnego jak i właściwy organ administracji publicznej nie może czynnością procesową dokonywać przedłużenia biegnącego dla tego organu terminu, w niniejszej sprawie terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezależnie od kwestii dotyczącej możliwości wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., zauważył, że Prezes UKE zaskarżoną decyzją wydaną między innymi na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 P.t. w istocie dokonał przedłużenia 30-dniowego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, czym rażąco naruszył art. 48 ust. 2 P.t.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu nowego "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T." powołuje w podstawie prawnej art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 oraz art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) i ust. 2 P.t.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy nie stanowią podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu cennika. Powyższy projekt był przedłożony organowi regulacyjnemu w wykonaniu obowiązków z art. 48 ust. 1 P.t. w zw. z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. l) oraz ust. 2 P.t. Nie budzi zatem wątpliwości, że nastąpiło to w omówionym wyżej postępowaniu wszczętym "przedłożeniem projektu cennika regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko organu, co do podstawy prawnej dla zatwierdzania przedmiotowego projektu nie jest jednolite. Z jednej strony organ twierdzi, że szczegółowy tryb zatwierdzania określony został w art. 48 P.t. z drugiej zaś strony w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazuje w podstawie prawnej jedynie przepis (art. 46 ust. 3 pkt 4 P.t.), na podstawie którego Prezes UKE może nałożyć na przedsiębiorcę obowiązek przedstawiania do zatwierdzenia cennika, który niewątpliwie nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu.

Zdaniem Sądu, dokument w stosunku do którego nie zgłoszono sprzeciwu o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.t. należy traktować, jako zatwierdzony w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 4 P.t. i art. 47 ust. 8 P.t.

Argumentacja Prezesa UKE zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż T. nie podnosząc w trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zarzutu braku podstawy prawnej dla prowadzenia tego postępowania uznała tym samym, że decyzja ta została wydana prawidłowo i istniała podstawa prawna do jej wydania nie ma znaczenia z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w dniu [...] czerwca 2006 r. Brak reakcji strony nie sanuje bowiem braku podstawy prawnej do wydania decyzji.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. Mając na względzie art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność omawianej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. stało się niezbędne skorzystanie przez Sąd z możliwości wymienionej w art. 135 p.p.s.a. wobec ostatecznej decyzji Prezesa UKE z dnia z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] na mocy której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd uchylił wzmiankowaną decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu, organ źle ocenił stan faktyczny sprawy i niezasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Oparte na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nadzwyczajne postępowanie kontrolne służy zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznych, które nie mogą zostać wzruszone na podstawie przepisów kodeksu przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W ocenie WSA, użyte w tym przepisie określenie "każda decyzja ostateczna" oznacza decyzję ostateczną, która nie może być uchylona lub zmieniona w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Oznacza to, że decyzje ostateczne dotknięte wadą określoną w przepisie art. 145 § 1, art. 156 § 1 lub w przepisach szczególnych (art. 163), a także decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa (art. 154) nie mogą być uchylane lub zmieniane na podstawie art. 161 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, powołany przepis może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo i tylko wówczas, gdy strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Ograniczenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 161 § 1 wynika z określonej w tym przepisie przesłanki, zgodnie z którą "w inny sposób" nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej. Przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach kodeksu przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona.

Po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję, a gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych, to odmawia jej uchylenia.

Organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2 k.p.a. powinien zatem ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1) względnie, czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu.

WSA stwierdził, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. jest istnienie decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie decyzją ostateczną była decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. Decyzja do której wydania, co wykazano w punkcie II niniejszego uzasadnienia, w istocie nie powinno dojść z uwagi na brak podstawy prawnej. Jednakże istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. stworzyło dla organu możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia tejże decyzji. Po przeprowadzeniu (poprawnego z punktu widzenia procedury administracyjnej) postępowania polegającego na próbie wykorzystania w pierwszej kolejności możliwości zmiany wspomnianej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie tryb przewidziany w art. 161 § 1 k.p.a. nie mógł zostać przez organ zastosowany ponieważ decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. była dotknięta wadą nieważności o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. albowiem została wydana bez podstawy prawnej. Organ zatem wadliwie ocenił przedmiotową decyzję przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie 156 k.p.a. a ocena ta, zdaniem Sądu, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem organ miał wzgląd na treść przepisu art. 48 ust. 2 P.t. uznałby, iż nie było podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

Zarówno treść sentencji jak i wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 2 P.t. świadczy, zdaniem Sądu, o tym, iż organ uznał, że instytucja "sprzeciwu" określonego w tym przepisie ma zastosowanie do zmiany decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Takie rozumowanie organu jest nieprawidłowe. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko Prezesa UKE, iż w przepisach ustawy Prawo telekomunikacyjne z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy nie ma przepisu upoważniającego Prezesa UKE do oceny oddziaływania cennika i ewentualnie w miarę potrzeby egzekwowania zmiany cennika ex post, jeżeli nie ulegają zmianie obowiązki nałożone na operatora. Jednakże, zdaniem Sądu, powyższa okoliczność może stanowić, co najwyżej asumpt do wystąpienia przez organ ze stosowną inicjatywą ustawodawczą. Nie może natomiast być uzasadnieniem dla podjęcia działań, które w istocie sprowadziły się do naruszenia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ istniała co prawda podstawa prawna do wydania przedmiotowej decyzji (art. 161 § 1 k.p.a.), ale rozstrzygnięcie w niej zawarte w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. Ustalenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiło podstawę do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Prezes UKE wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 2 P.t. w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 4 P.t. i art. 47 ust. 8. P.t., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Prezes UKE wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] nie mógł zatwierdzić cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T.",

2) art. 48 ust. 2 P.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin 30-dniowy określony w tym przepisie ma wyłącznie charakter materialny, a co za tym idzie jego upływ kończy sprawę administracyjną,

3) art. 48 ust. 2 P.t. w zw. z art. 199 i 200 P.t. poprzez błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że Prezes UKE nie ma prawnych możliwości do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku przedstawienia projektu zgodnego z konkretnymi oczekiwaniami organu,

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 k.p.a. która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 161 k.p.a., a w szczególności:

- nie istnieją poważne szkody dla ważnych interesów państw,

- nie istnieje poważna szkoda dla gospodarki narodowej,

- decyzja ostateczna została zmieniona wyłącznie w niezbędnym zakresie.

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające wydanie zaskarżonej decyzji trybie art. 161 k.p.a. a w szczególności możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] z powodu braku podstawy prawnej dla tej decyzji lub rażącego naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji oraz istnieje możliwość zmiany lub uchylenia tej decyzji w innym postępowaniu,

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 k.p.a. która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na przyjęciu, iż, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uznaniu, że "instytucja "sprzeciwu" określonego w art. 48 ust. 2 P.t. ma zastosowanie do zmiany decyzji na podstawie art. 161 k.p.a." co skutkowało stwierdzeniem przez WSA nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy rażące naruszenie prawa nie nastąpiło lub istnieć mogły tylko takie uchybienia przepisów postępowania, które mogły uzasadniać wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji,

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., odnośnie pkt 2 wyroku i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. odnośnie pkt 1 wyroku, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na wydaniu wyroku nie mieszczącego się w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz uchyleniu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] mimo, iż nie jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej dokładnego wyjaśnienia, a także niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że punktem wyjścia w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było stwierdzenie, że Prezes UKE nie ma podstawy prawnej do wydawania decyzji zatwierdzającej cenniki, w tym decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...].

Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował przytoczony pogląd, gdyż Sąd nie wyjaśnił bliżej dlaczego powołane w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do analizy i dość pobieżnej interpretacji art. 48 ust. 2 P.t.. poprzestając tylko na wadliwej wykładni gramatycznej. Poza zainteresowaniem Sądu I instancji były pozostałe metody wykładni, a w szczególności wykładnia systemowa i historyczna. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przepis art. 48 ust. 2 P.t. jest tylko jednym z kilku przepisów umieszczonych w Rozdziale 3 Działu I ustawy Prawo telekomunikacyjne zatytułowanego "Regulowanie usług na rynku detalicznym". W ocenie Prezesa UKE przepisy zawarte w tym rozdziale stanowią jednolitą całość pozwalającą na skuteczną regulację rynków detalicznych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy dojść do wniosku, iż wszystkie przepisy rozdziału 3 "Regulowanie usług na rynku detalicznym" tworzą odpowiednią normę prawną pozwalającą Prezesowi UKE na wydawanie decyzji zatwierdzających cenniki.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, że wbrew twierdzeniu Sądu z upływem trzydziestego dnia terminu o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.t. , przedsiębiorca nie może rozpocząć stosowania cennika. Termin z art. 48 ust. 2 P.t. jest bowiem kierowany do Prezesa UKE, a nie do strony. Pogląd ten sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. II GSK 61/07 (nie publikowany). Oznacza to, iż przepis ten nie ma w sposób oczywisty charakteru materialnego, jak wywodzi Sąd.

Zdaniem Prezesa UKE termin przewidziany w art. 48 ust. 2 P.t. ma na celu zapewnienie by, w przypadku przedłużania się postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu cennika z przyczyn formalnych, zobowiązany przedsiębiorca telekomunikacyjny miał przynajmniej pewność, że projekt cennika zostanie zatwierdzony. Chodzi w tym przypadku o zminimalizowanie okresu niepewności zobowiązanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, co do ostatecznego charakteru decyzji wydawanej w postępowaniu zatwierdzającym. Jeśli Prezes UKE nie zgłosi sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika może po jego upływie wydać jedynie decyzję zatwierdzającą projekt cennika.

Zdaniem Prezesa UKE ustawodawca, przewidział takie sytuacje i upoważnił Prezesa UKE do nakładania obowiązku przedstawiania cenników lub regulaminów do zatwierdzenia. Ustawodawca dostrzegł wątpliwości związane z trudnościami w przedstawianiu dokumentów i dopuścił nakładanie obowiązku przedkładania cenników do zatwierdzenia. Zatwierdzenie cennika definitywnie rozstrzyga bowiem o tym czy upłynął 30 dniowy termin na wniesienie sprzeciwu.

W ocenie Prezesa UKE termin wskazany w przepisie art. 48 ust. 2 P.t. nie ma charakteru materialnego, a co za tym idzie jego upływ nie kończy (załatwia) sprawy administracyjnej. Dla prawidłowego zakończenia sprawy administracyjnej niezbędne jest zatem wydanie decyzji pozytywnej - zatwierdzającej cennik.

W ocenie Prezesa UKE, WSA dokonał także wykładni contra legem art. 48 ust. 2 P.t. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Prezes UKE co do zasady powinien dokonywać oceny przedłożonych "poprawionych" zmian cennika pod kątem sprzeczności z przepisami prawa i wyżej wspomnianymi decyzjami. Nie oznacza to automatycznie, że nie sprawdza, czy uchybienia, które stwierdził wcześniej nie powtarzają się w nowym cenniku (chyba, ze nastąpiła zmiana decyzji lub prawa). Decyzja w przedmiocie sprzeciwu jest również decyzją, którą Prezes ma obowiązek brać pod uwagę. Zgodnie bowiem z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Uzasadniając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 k.p.a. Prezes UKE wskazał, iż zgodnie z poglądem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05 przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a. winno dotyczyć podstawowego dobra i to o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji. Z uwagi na sformułowanie zawarte w art. 161 § 1 k.p.a. (niemożność usunięcia stanu zagrożenia w inny sposób) tryb ten w doktrynie określany jest mianem subsydiarnego, albowiem zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę dopiero po wyeliminowaniu innych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Tym samym Sąd powinien odnieść się do wszystkich przesłanek zastosowania przepisu art. 161 k.p.a., w tym także do przesłanki nagłej konieczności administracyjnej. Brak odniesienia się do wszystkich przesłanek zastosowania instytucji przewidzianej w art. 161 k.p.a. stanowi nie tylko poważne uchybienie w zakresie uzasadnienia wyroku, ale również stanowi uchybienie proceduralne mające wpływ na przyjęcie, że przepis art. 161 k.p.a., w ocenie Sądu, nie mógł mieć zastosowania do wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że nie istniały przesłanki negatywne do wydania zaskarżonej decyzji Sąd winien zbadać istnienie pozostałych przesłanek.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła także, że brak jest przesłanek do twierdzenia, że nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż ona istnieje i Prezes UKE prawidłowo ją powołał. Decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem w takiej sytuacji treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Prezes UKE wskazał, iż uchybienia w zakresie przepisów postępowania odnośnie decyzji z [...] czerwca 2006 r., jeżeli istnieją nie mogą być kwalifikowane jako uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, a tym samym odpada możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w inny sposób w rozumieniu art. 161 k.p.a.

Skoro istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i nie narusza ono prawa w sposób rażący, to nie można twierdzić, iż zaskarżona decyzja (z dnia [...] kwietnia 2007 r.) jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. mogły być zmienione w innych postępowaniach w rozumieniu 161 k.p.a.

Tym samym nie jest zasadny zarzut kierowany do Prezesa UKE, że w inny sposób można było usnąć stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Prezes UKE stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nie może być przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami zawartymi w skardze. Sąd bada zatem legalność zaskarżonej decyzji, a nie decyzji, od których nie została wniesiona skarga. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z petitum skargi, do sądu administracyjnego została zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z tym, w ocenie Prezesa UKE, przedmiotem oceny może być legalność wymienionych decyzji nie zaś legalność decyzji, którą Prezes UKE zmienił w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Oznacza to, że sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez uprawniony podmiot.

Według Prezesa UKE Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przepisy art. 104 § 1 k.p.a w związku z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 46 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 3 lit. l) i ust 2 P.t. nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wywody WSA (zawarte na stronie 41 uzasadnienia) nie wyjaśniają dlaczego powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, akceptujące poglądy WSA wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Kontroli instancyjnej został poddany wyrok uwzględniający skargę na decyzję Prezesa UKE zmieniającą, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzję tego organu zatwierdzającą projekt cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T.". Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r. Ponadto WSA uznał, że dla końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy niezbędne było także zastosowanie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów, które nie były objęte skargą i w związku z tym stwierdził nieważność decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T." oraz uchylił decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności tej ostatnio wymienionej decyzji.

Prezes UKE kwestionując wyrok Sądu I instancji zarzucił między innymi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło, a ewentualne uchybienia mogły uzasadniać wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny z następujących przyczyn:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przyjętego za podstawę prawną zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Prezes UKE rażąco naruszył prawo, a naruszenie to polegało na tym, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane, gdy istniała co prawda podstawa prawna do wydania decyzji (art. 161 § 1 k.p.a.), "...ale rozstrzygnięcie w niej zawarte w sposób oczywisty odbiegało od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego." Zdaniem WSA, cechy rażącego naruszenia prawa nosiła też ocena decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt cennika pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T.", dokonana przez Prezesa UKE w kontekście istnienia wad kwalifikowanych tej decyzji wyłączających możliwość jej zmiany na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.

W związku z przytoczonym stanowiskiem Sądu I instancji, wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Odnosząc te rozważania o charakterze ogólnym do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że WSA stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wykazał, by zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w podanym wyżej rozumieniu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, albowiem tryb określony w art. 161 § 1 k.p.a. zastosowano w stosunku do decyzji, która podlegała wzruszeniu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Podkreślenia tymczasem wymaga, że tryb, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. może być zastosowany dopiero po wyeliminowaniu innych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej. Stanowisko takie sformułował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96 (OSNP 1997, nr 18, poz. 331), przyjmując, że przepis art. 161 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, art. 155 i art. 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem istnieją przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej określone w wymienionych przepisach, a równocześnie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., wówczas brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 161 § 1 k.p.a.

Stwierdzone przez WSA uchybienie, polegające na tym, że Prezes UKE wzruszył na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., w sytuacji gdy istniała możliwość wykorzystania innego trybu jej wzruszenia nie jest jednak równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wspomniano, uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga jednoznacznego wykazania, że dotknięty jest on wadą kwalifikowaną. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że wspomniane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 161 § 1 k.p.a. w ogóle nie wyjaśnił powodów dla których naruszenie to ocenił jako rażące. Wypowiedź Sądu, że kontrolowane rozstrzygnięcie "...w sposób oczywisty odbiegało od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego..." nie stanowi niewątpliwego wykazania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie przesądzając kwestii możliwości i istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zauważa, że na obecnym etapie postępowania WSA nie wykazał, by kontrolowana decyzja była dotknięta wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nastąpiło z naruszeniem tego ostatnio wymienionego przepisu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejny zarzut sprowadza się do zwalczania stanowiska WSA, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd ten był zobowiązany do stosowania środków przewidzianych ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do aktów, które nie były objęte skargą – decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz [...] lipca 2007 r.

Przystępując do oceny tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Użyty w powołanym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczone do trybu głównego jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Zastosowanie środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] lipca 2007 r. wymagało rozważenia czy mieszczą się one w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i czy było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" odnosi się do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy występuje, gdy dotyczą one tego samego podmiotu, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Warunkiem skorzystania przez Sąd z art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jest ustalenie niezbędności takiego działania dla końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja została wydana przez Prezesa UKE na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym nadzwyczajnym trybie ma na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji wywołanej zdarzeniami nadzwyczajnymi. Wspomniane postępowanie toczyło się w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, co postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zachodziła bowiem tożsamość podmiotowa (rozstrzygano o uprawnieniu tego samego podmiotu), jak i przedmiotowa, gdyż obie decyzje dotyczyły tego samego przedmiotu – uprawnienia T. do stosowania "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T.". W związku z tym należało podzielić pogląd WSA, iż uwzględnienie skargi i jednoczesne ustalenie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. narusza prawo uzasadniało skorzystanie przez Sąd I instancji z możliwości zastosowania, na podstawie art. 135 p.p.s.a., przewidzianych ustawą środków także w stosunku do tej ostatnio wymienionej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było natomiast dostatecznych podstaw do objęcia kontrolą decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając swe rozstrzygnięcie w tym zakresie wskazał, że "Skoro (...) rozpoznając skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji zakresem orzekania powinno się objąć decyzję wydaną w zwykłym toku instancji to kontroli w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym może być również poddana decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym wszczętym, co do decyzji wydanej w zwykłym toku instancji (pierwotnej)." Ponadto Sąd podniósł, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, gdyż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek ustalić między innymi czy decyzja pierwotna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Ustalenie, że decyzja pierwotna obarczona była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowało, zdaniem Sądu, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jako podjętej z naruszeniem prawa. Ingerencja ta była niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż w przeciwnym wypadku istniałyby dwa sprzeczne orzeczenia odnoszące się do kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.

W związku z przedstawioną argumentacją Sądu I instancji zauważyć należy, że brak było wystarczających podstaw do przyjęcia tożsamości sprawy dotyczącej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. i sprawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. W obu sprawach występuje bowiem tożsamość podmiotowa, ale elementy przedmiotowe są różne. Różnice te dotyczą podstawy faktycznej i prawnej obu spraw. W wypadku zmiany decyzji z powodu wystąpienia sytuacji wywołanej zdarzeniami nadzwyczajnymi zakres przedmiotowy wyznaczają przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. Podstawę stosowania powołanego przepisu stanowią ustalenia co do: ostateczności decyzji, która ma być zmieniana, niemożności wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji, istnienia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo konieczności zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z kolei w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenia dotyczą występowania wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub przepisach szczególnych. W związku z tym nie można przyjąć, że w obu przypadkach chodzi o sprawy tożsame. Natomiast każda ze spraw zakończonych wydaniem decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nie jest to jednak wystarczający powód by w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji wydanej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. kontrolą objąć także decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prezes UKE zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej dokładnego wyjaśnienia, a także niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy.

Stosownie do art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie. Sąd I instancji bardzo starannie i wnikliwie przedstawił stan sprawy, dokonując jednocześnie oceny poprawności ustaleń poczynionych przez Prezesa UKE. Dodać należy, że analiza skargi kasacyjnej wykazuje, że jej autor nie skonkretyzował zarzutu w tym zakresie.

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że WSA nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dokładnie jej nie wyjaśnił. W tym miejscu podnieść należy, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak rozumiana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Nie można jednak pomijać, że przepisy określające tę podstawę łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym w celu dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne będzie odniesienie się także do tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia zarówno w ścisłym znaczeniu, tj. w odniesieniu do przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w szerokim rozumieniu tego elementu uzasadnienia, nawiązując do stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Dodać należy, że w ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej w istocie zwalczał stanowisko WSA co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co nie mogło przynieść oczekiwanego skutku. Zarzuty odnoszące się w istocie do poprawności rozstrzygnięcia powinny być formułowane w nawiązaniu do uchybień Sądu popełnionych na etapie rozpoznawania sprawy, co zresztą autor skargi kasacyjnej uczynił. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nawet w wypadku, gdy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji byłoby całkowicie błędne, lecz wyrok odpowiadałby prawu, to skarga kasacyjna podlegałaby oddaleniu (art. 184 p.p.s.a. in fine ). Naczelny Sąd Administracyjny abstrahując od trafności zaskarżonego wyroku stwierdza, że jego uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym zarzut jego naruszenia jest chybiony.

Strona wnosząca skargę kasacyjną także nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a., a w szczególności: a) nie istnieją poważne szkody dla ważnych interesów Państwa, b) nie istnieje poważna szkoda dla gospodarki krajowej, c) decyzja ostateczna została zmieniona wyłącznie w niezbędnym zakresie. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć należy, że WSA po ustaleniu, że nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających zmianę decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. odnosząca się do możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji przez stwierdzenie jej nieważności, odstąpił od badania pozostałych przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie z uwagi na konieczność ich łącznego wystąpienia. W związku z tym eksponowane przez autora skargi kasacyjnej kwestie istnienia stanu nagłej konieczności administracyjnej w ogóle nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Z tej przyczyny nie można podzielić poglądu, że WSA przyjął, iż nie zachodzą wymienione w zarzucie przesłanki umożliwiające zmianę zaskarżonej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 48 ust. 2 P.t., sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska WSA o braku podstawy prawnej do podjęcia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej cennik pod nazwą "Cennik usługi krajowe łącza dzierżawione T." oraz oceny charakteru terminu do zgłoszenia sprzeciwu wobec przedstawionego projektu cennika.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 P.t. są nietrafne z następujących przyczyn.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.t. Prezes UKE, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika, regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany, może zgłosić sprzeciw, jeżeli projekt cennika lub regulaminu jest sprzeczny z decyzjami, o których mowa w art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1, lub z przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne i zobowiązać przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do przedstawienia poprawionego cennika lub regulaminu, w części objętej sprzeciwem. Prezes UKE może zażądać od obowiązanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przedłożenia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji. Do tego czasu termin, o którym mowa w ust. 2, zawiesza się (art. 48 ust. 3). Cennik i regulamin świadczenia usług lub ich zmiany objęte sprzeciwem Prezesa UKE nie wchodzą w życie (art. 48 ust. 4 P.t.). Z art. 48 ust. 2 P.t. wynika, że 30-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu ulega zawieszeniu na czas od skierowania przez organ żądania do strony, do udzielenia przez stronę dodatkowych informacji. Wspomniany termin przewidziany dla wydania decyzji przez organ administracyjny ogranicza w czasie możliwość skorzystania przez Prezesa UKE z kompetencji nadzorczych wobec przedsiębiorcy komunikacyjnego, które pozwalają organowi na wstrzymanie wejścia w życie cennika usług zaproponowanego przez przedsiębiorcę.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08 (LEX nr 448685), wyjaśniając zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości a dotyczące terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów zauważył, że w doktrynie prawa administracyjnego normy materialnego prawa administracyjnego klasyfikuje się na normy prawa, które z mocy samego prawa kształtują sytuację prawną jednostki oraz normy prawa, które dla ukształtowania sytuacji prawnej jednostki wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Przyjęte rozwiązania prawne pozwalają na wyodrębnienie w tej drugiej grupie norm prawa, które pozostawiają określenie uprawnień, jak i obowiązków jednostce, która w wyniku podjętej czynności prawnej określa swoje obowiązki lub uprawnienia publicznoprawne. W takich rozwiązaniach prawnych kompetencja organu administracji publicznej zostaje ograniczona do kontroli zgodności z prawem czynności jednostki, której następstwem jest możliwość dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez organ administracji publicznej, który stwierdził niezgodność z prawem czynności jednostki. Kompetencję do kontroli prawidłowości wykonania obowiązku dla organu administracji publicznej przewidziano w art. 48 ust. 2 P.t.

W każdym przypadku, gdy przepis prawa przewiduje możliwość wyrażenia sprzeciwu, organ musi zdecydować, czy wyrazić sprzeciw, prowadząc w tym celu stosowne ustalenia. Oznacza to, że zawsze występuje etap rozstrzygnięcia poprzedzający wydanie sprzeciwu bądź rezygnację z jego wyrażenia. Jednak tylko w przypadku, gdy organ zamierza się sprzeciwić (wyrazić sprzeciw), zapada rozstrzygnięcie przybierające postać decyzji. Załatwienie sprawy, w przypadku gdy organ wyraża sprzeciw następuje w drodze wydania aktu administracyjnego przybierającego postać decyzji, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. gdy organ nie zamierza wyrazić sprzeciwu) organ nie ma kompetencji do wydania aktu administracyjnego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wyposażenie Prezesa UKE w kompetencję wniesienia sprzeciwu wobec przedstawionego projektu cennika nie jest równoznaczne z uprawnieniem tego organu do zatwierdzania wspomnianego projektu w drodze decyzji. Należy zauważyć, iż przy przyjęciu, że projekt cennika podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji ustanowienie 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu byłoby zbędne. Upływ tego terminu nie miałby bowiem istotnego znaczenia, gdyż cennik mógłby być stosowany dopiero po jego zatwierdzeniu decyzją Prezesa UKE. Dodać należy, że skoro ustawa Prawo telekomunikacyjne w wielu wypadkach wyraźnie przewiduje wydanie decyzji, to brak takiego unormowania dla zatwierdzenia projektu cennika oznacza, że wolą ustawodawcy było w tym wypadku odmienne ukształtowanie tej procedury.

Za przyjęciem wskazanej wykładni art. 48 ust. 2 P.t. przemawia także regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 P.t., zgodnie z którą cennik lub jego zmiana objęte sprzeciwem nie wchodzą w życie, a contrario cennik, co do projektu którego sprzeciw nie został zgłoszony wchodzi w życie. Innymi słowy w wypadku, gdy Prezes UKE nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu należy uznać, że czynność przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegająca na przedstawieniu projektu cennika została zaakceptowana i cennik powinien być traktować jako zatwierdzony. Nie bez znaczenia jest także to, że uprawnieniu Prezesa UKE do zgłoszenie sprzeciwu w terminie 30 dni odpowiada obowiązek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który zamierza wprowadzić cennik do przedstawienia jego projektu co najmniej 30 dni przed planowanym terminem wprowadzenia cennika w życie (art. 48 ust. 1 P.t.). Potwierdza to ustalenie, że po upływie 30 – dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu cennik z mocy prawa staje się obowiązujący, co wyłącza potrzebę rozstrzygania tej kwestii poprzez podjęcie decyzji administracyjnej.

W związku z tym stanowisko proponowane przez Prezesa UKE, że zatwierdzenie cennika w drodze decyzji usuwa stan niepewności co do jego obowiązywania jest niemożliwe do zaakceptowania.

Ustanowiony w art. 48 ust. 2 P.t. termin jest terminem materialnoprawnym, upływ tego terminu wywołuje skutek materialnoprawny w postaci nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego prawa do stosowania przy zawieraniu umów cennika, którego projekt przedstawił zgodnie z art. 48 ust. 1 P.t. Upływ wspomnianego terminu nadaje pełną skuteczność czynności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Wobec milczenia Prezesa UKE sprawa administracyjna zostaje załatwiona.

Ustanowiony w art. 48 ust. 2 P.t. termin nie ma zatem charakteru terminu procesowego, którego upływ nie pozbawia Prezesa UKE kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie po upływie 30 dni od daty przedstawienia projektu cennika Prezes UKE traci możliwość ingerencji w przedstawiony projekt, gdyż wspomniany termin nie może być przedłużony ani przywrócony.

Z przytoczonych powodów należało uznać, że wykładnia art. 48 ust. 2 P.t. w istocie swej była prawidłowa.

Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że pozostający w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające wydanie zaskarżonej decyzji (stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r.) jest niesłuszny.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd ten rozpoznając sprawę ponownie winien rozważyć czy istotnie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności oraz możliwość i zakres korzystania z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędzi NSA Krystyny Anny Stec

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 373/08

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem, zawartym w wyżej wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dwóch kwestiach, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prezentuję bowiem odmienne stanowisko.

W szczególności, z powodów przedstawionych niżej, nie podzielam poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia:

1/ art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło a ewentualne uchybienia mogły uzasadniać wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji;

2/ art. 135 p.p.s.a. - przez objęcie kontrolą decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. (zatwierdzającej projekt cennika).

Ad.1

Odnośnie pierwszego z ww. naruszeń, stwierdzonych przez NSA:

w całej rozciągłości przychylam się do wywodów, natury ogólnej, na temat rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Istotnie: "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", stąd utożsamianie tych pojęć jest oczywiście niesłuszne; nie wystarczy zatem samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący; uzasadniona jest też teza, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Permisji brak natomiast co do stwierdzenia przez NSA, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należało, iż WSA nie wykazał, aby decyzje (zaskarżona jak i poprzedzająca ją) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu przedstawionym w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku.

Według mnie zaprezentowanie takiego stanowiska w istocie wynika z niewłaściwego "odczytania" uzasadnienia wyroku WSA.

Zwrócenia uwagi wymaga, że według NSA stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie - polegające na tym, że Prezes UKE wzruszył decyzję z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy (w ocenie sądu kasacyjnego) istniała możliwość wykorzystania innego trybu jej wzruszenia - nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Większość składu orzekającego stała przy tym na stanowisku, że WSA - przyjmując wydanie decyzji z naruszeniem art. 161 § 1 k.p.a. - w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których naruszenie to ocenił jako rażące.

Nie można się z tym zgodzić.

WSA - jak wynika z uzasadnienia wyroku - odnosząc się do zaskarżonej decyzji (wydanej na podstawie art. 161 k.p.a.) stwierdził, że skoro przedmiotem postępowania prowadzonego w tym trybie jest zmiana decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2006 r. (zatwierdzającej projekt cennika) to granice przedmiotu postępowania wytyczały zarówno przesłanki wzruszenia określonej decyzji jak i zakres w jakim ma nastąpić zmiana lub uchylenie tejże decyzji.

W kwestii przesłanek wzruszenia decyzji WSA zajął stanowisko, że tryb przewidziany ww. art. 161 § 1 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany, ponieważ organ wadliwie przyjął istnienie podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej cennik, błędnie w konsekwencji ocenił tę decyzję przez pryzmat przesłanek z art. 156 k.p.a.

WSA nie ograniczył się jednak do stwierdzenia, że tryb przewidziany w art. 161 § 1 k.p.a. nie mógł zostać przez organ zastosowany, z uwagi na to, że decyzja z [...] czerwca 2006 r., jako wydana bez podstawy prawnej, była dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Z treści rozważań Sądu pierwszej instancji wynika wystarczająco wyraźnie, że Sąd ten jako wadliwe ocenił także zastosowanie przez organ instytucji "sprzeciwu" określonego w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej jako Pt, do zmiany decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. (v: uzasadnienie: str. 48, akapit 2). W rozwinięciu tej myśli Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że choć istniała podstaw prawna do wydania decyzji (art. 161 § 1 k.p.a.) to jednak "rozstrzygniecie w niej zawarte w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego".

Powyższe wskazuje, że właśnie z tym uchybieniem Sąd wiązał rażące naruszenie przepisu art. 161 § 1 k.p.a.

Tak też stanowisko WSA odebrał kasator, skoro skargę kasacyjną oparł (w pkt f/ petitum skargi kasacyjnej) na podstawie obrazy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - polegającym na uznaniu, iż instytucja sprzeciwu (art. 48 ust. 2 Pt) ma zastosowanie do zmiany decyzji na podstawie art. 161 k.p.a.

W moim przekonaniu zatem Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił powody, dla których naruszenie art. 161 § 1 k.p.a. ocenił jako rażące. Ponadto uważam, że stanowisko zaprezentowane przez WSA w tym zakresie należało zaaprobować.

Godzi się zauważyć bowiem, że art. 161 § 1 k.p.a. reguluje nie tylko przesłanki wzruszenia decyzji w tym trybie, ale i sposób wzruszenia decyzji, a to poprzez jej uchylenie lub zmianę.

Tym samym postępowanie prowadzone w tym trybie nadzwyczajnym (art. 161 § 1 k.p.a.) podlega nie tylko na zbadaniu czy łącznie zachodzą przesłanki przepisem tym przewidziane (ostateczny charakter decyzji podlegającej wzruszeniu, brak możliwości wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, zaistnienie "stanu nagłej konieczności administracyjnej") ale i na stosownym wzruszeniu decyzji ostatecznej, w sytuacji wywołanej zdarzeniami nadzwyczajnymi.

Kontrola legalności decyzji wydanej w tym trybie obejmuje wobec tego także ocenę "zmienionej" decyzji, sposobu i zakresu jej wzruszenia.

W świetle treści art. 48 ust. 2 Pt nie budzi wątpliwości, że Prezes UKE decyzją może zgłosić sprzeciw wyłącznie w terminie przepisem tym przewidzianym. Takiego rozumienia powyższego przepisu nie kwestionował także organ; prezentował jedynie stanowisko, że po upływie prawem przewidzianego terminu uprawniony jest wyłącznie do wydania decyzji zatwierdzającej cennik.

Z tego punktu widzenia - w moim przekonaniu - zgodzić należało się z WSA, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, wydanej na podstawie art. 161 k.p.a. (tj. zmiana decyzji przez wyrażenie sprzeciwu przewidzianego art. 48 ust. 2 Pt) "w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego" i świadczy o tym, że "przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez WSA jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a."

Zastosowanie art. 48 ust. 2 Pt w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 161 § 1 k.p.a., w okolicznościach tej sprawy (w szczególności niespornie po terminie przewidzianym ww. przepisem), uznać należy bowiem za naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, zaś dokonane zmienioną decyzją rozstrzygnięcie (sprzeciw) ocenić trzeba jako ewidentnie sprzeczne z literalnym brzmieniem ww. przepisu - co odpowiada pojęciu "rażącego naruszenia prawa".

Podzielam przy tym pogląd, że poszukując hipotetycznych przypadków wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" nie można nie wziąć pod uwagę, iż ustawodawca tę kwalifikowaną wadę aktu ujął w jednym punkcie z wadliwością decyzji, polegająca na jej wydaniu bez podstawy prawnej.

Bez wątpienia są to odrębne wady i nie można ich utożsamiać.

Może to jednak wskazywać, że istota wady polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest zbliżona do wady wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym kontekście poprzeć należy koncepcję, że obie wady łączy rodzaj wadliwości tego typu, że obie wady dotyczą relacji między rozstrzygnięciem a obowiązującym stanem prawnym (v: Ewa Śladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym"; Samorząd terytorialny z 2005 r., Nr 11, str. 59 i nast. - którą to publikację w swym uzasadnieniu przywołał także WSA). W świetle powyższego zasadne jest przyjęcie, że o ile w przypadku pierwszej z wad istnieje wprost związek z brakiem podstaw, czyli zachodzi niedopuszczalność wydania decyzji w danej sprawie, o tyle odnośnie drugiej z wad można uznać, że rażącym naruszeniem prawa jest wydanie decyzji, której treść rozstrzygnięcia jest sprzeczna z przepisem regulującym jej wydanie, występuje zatem niedopuszczalność określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi mojej wątpliwości, że zaskarżona decyzja obarczona jest tego typu wadą. Nie jest to zatem wada, która nie podlega wyeliminowaniu drogą stwierdzenia nieważności.

Z tych wszystkich względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można było skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy do takiego naruszenia nie doszło, a ewentualne uchybienia mogły uzasadniać wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji;

Ad.2

Kolejna kwestia dotyczy wyrażonego przez NSA poglądu, że nie ma tożsamości przedmiotowej między sprawami dotyczącymi: zmiany (na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.) i stwierdzenia nieważności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tej samej decyzji, tj. decyzji z [...] czerwca 2006 r. (zatwierdzającej projekt cennika).

Skutkowało to przyjęciem - według mnie wadliwie - że w rozpoznawanej sprawie art. 135 p.p.s.a. nie stanowił podstawy do objęcia przez WSA kontrolą decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2007 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Uważam, że NSA prezentując takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z własnymi wywodami na temat rozumienia użytego w art. 135 p.p.s.a. zwrotu: "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". NSA trafnie wskazał bowiem, że określenie: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" odnosi się do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe (w tej sprawie niespornie występujące) i przedmiotowe. Zwrot: "we wszystkich postępowaniach" oznacza zaś zarówno postępowania zaliczone do trybu głównego jak i postępowania nadzwyczajne (w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej).

Na kanwie powyższych uwag NSA przyjął, że WSA rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. mógł skorzystać, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., z możliwości zastosowania środków przewidzianych ustawą, w stosunku do decyzji z [...] czerwca 2006 r. Uznał bowiem, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym art. 161 § 1 k.p.a., toczyło się w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż zachodziła nie tylko niesporna tożsamość podmiotowa ale i przedmiotowa. Tożsamość przedmiotowa uzasadniana była tym, że obie decyzje (zatwierdzająca projekt cennika jak i zmieniająca ją w trybie art. 161 § 1 k.p.a.) dotyczyły tego samego przedmiotu - uprawnienia T. do stosowania przedłożonego projektu cennika.

Skoro tak, to według mnie, analogicznie do przedstawionej wyżej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. także było tożsame podmiotowo i przedmiotowo z postępowaniem zakończonym wydaniem tej decyzji, dotyczyło bowiem także tego samego uprawnienia T.

Bezsprzecznie decyzją z [...] czerwca 2006 r. (pomijając w tym miejscu czy istniały ku temu podstawy prawne) skonkretyzowane zostało uprawnienie T. do stosowania projektu cennika, przedłożonego przez tę spółkę Prezesowi UKE.

Zatem - stosownie do wywodów, że "granice sprawy, której dotyczy skarga" odnieść należy się do sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym - jeżeli tak ukształtowany stosunek materialnoprawny w innym postępowaniu zostanie zniesiony, zmieniony lub utrzymany innym aktem to niewątpliwie przedmiot tych postępowań jest tożsamy, a podejmowane w tych postępowaniach akty mieszczą się w "granicach sprawy", w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z przywołaną zarówno przez WSA jak i przez sąd kasacyjny uchwałą 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7) rozpatrując skargę wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155, 161 k.p.a.) zakresem orzekania powinno się objąć wszystkie inne decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Uzasadnieniem tej tezy jest, że wszystkie te postępowania toczą się w tej samej - z punktu widzenia matrialnoprawnego - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie.

W konsekwencji powyższego, nie ma żadnych podstaw do podważania istnienia tego typu powiązania przedmiotów postępowania pomiędzy sprawami toczącymi się wprawdzie w różnych trybach nadzwyczajnych, ale niewątpliwie odnoszącymi się do stosunku materialnoprawnego ukształtowanego we wspólnym postępowaniu pierwotnym.

Bez znaczenia dla określenia tak rozumianego przedmiotu postępowania jest czy sprawa toczy się w postępowaniu zwykłym czy w nadzwyczajnym.

Jeżeli postępowania nadzwyczajne dotyczą tej samej sprawy w sensie materialnym co poprzedzające je postępowanie zwykłe tzn., że w gruncie rzeczy miedzy różnymi postępowaniami nadzwyczajnymi również zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy.

Nie można ignorować faktu, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, iż tryb art. 161 k.p.a. nie znajdował zastosowania, z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania zmienianej decyzji z [...] czerwca 2006 r. Skoro konsekwencją tego było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt cennika, to oczywiste jest dla mnie, że WSA uprawniony był do stosowania środków przewidzianych ustawą także w stosunku do decyzji z [...] lipca 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. Zgodzić należało się z WSA, że w przeciwnym razie w obrocie pozostawałyby dwa sprzeczne rozstrzygnięcia.

Według mnie zatem kwestionowane stanowisko NSA pozostaje w sprzeczności z jednoczesnym przyjęciem przez ten Sąd w omawianym wyroku, że zaskarżona decyzja narusza art. 161 § 1 k.p.a. - z racji wzruszenia na tej podstawie decyzji, podczas gdy istniała możliwość wykorzystania w tym celu innego trybu.

Otóż określony w art. 161 k.p.a. tryb wzruszania decyzji ostatecznych - wobec subsydiarnego charakteru - oznacza, że w oparciu o powołany przepis właściwy organ może działać m.in. tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Jednakże w moim przekonaniu istotne jest też to, że ocena czy istnieje możliwość wykorzystania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej nie powinna być hipotetyczna, lecz powinna odnosić się do konkretnej sprawy. Tak więc ustalenie, że decyzja może być wzruszona w innym trybie, w szczególności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w obrocie pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygniecie odmawiające stwierdzenia nieważności tej decyzji, uchybia mocy wiążącej prawomocnych orzeczeń, wywołujących określone skutki w zakresie stanu faktycznego i prawnego.

Jeśli więc oba postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, tzn. zarówno postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. jak i postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie dotyczą konkretyzacji wzajemnych uprawnień/obowiązków tych samych podmiotów na podstawie tej samej normy prawa materialnego (art. 48 ust. 2 Pt) to nieuprawnione jest przyjęcie przez NSA, że sprawa zakończona zmianą decyzji z [...] czerwca 2006r. i sprawa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji są przedmiotowo różne.

W uzasadnieniu tego stanowiska NSA wskazał wprawdzie, że w przypadku sprawy o stwierdzenie nieważności ustalenia dotyczą wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w przypadku zmiany decyzji z powodu wystąpienia sytuacji wywołanej zdarzeniami nadzwyczajnymi zakres przedmiotowy wyznaczają przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. Równocześnie jednak uznał (zasadnie), że postępowanie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. toczyło się w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym co zakończone decyzją z [...] czerwca 2006 r. i stwierdził, że każda ze spraw zakończonych wydaniem decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z [...] czerwca 2006 r. NSA przyjął nadto, że każda ze spraw zakończonych wydaniem decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z [...] czerwca 2006 r.

W tym stanie rzeczy nie znajduję żądnego argumentu pozwalającego opowiedzieć się za wnioskiem, że nie jest to wystarczający powód by w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego decyzji wydanej w trybie art. 161 § 1 k.p.a., kontrolą objąć także decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r.

Jądrem wszystkich ważkich w sprawie kwestii prawnych jest regulacja zawarta w art. 48 ust. 2 Pt. Unormowanie to przesądza o możliwości zgłoszenia sprzeciwu tylko w terminie tam przewidzianym, świadczy o braku podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej projekt cennika, w następstwie powyższego stanowi o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej cennik, w konsekwencji rzutuje na brak możliwości wzruszenia tej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. i wyklucza możliwość zmiany decyzji poprzez zgłoszenie sprzeciwu po upływie terminu z tym związanego.

U podłoża wszystkich ewentualnych postępowań - zarówno postępowania głównego, wszczętego złożeniem projektu cennika, jak i w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych, prowadzonych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - jest jednak sprawa administracyjna z materialnoprawnego punktu widzenia konkretyzująca uprawnienia/obowiązki jednostki na podstawie art. 48 ust. 2 Pt.

Tym samym uważam, że akty wydane w trybie art. 161 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji z [...] czerwca 2006 r. nie tylko zostały podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach jednej sprawy (konkretyzującej uprawnienia/obowiązki jednostki na podstawie art. 48 ust. 2 Pt) ale i zastosowanie wobec nich środków przewidzianych ustawą było niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zatem zarzut naruszenia przez WSA art. 135 p.p.s.a. - przez objęcie kontrolą decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. - ocenić należało jako chybiony.

Podsumowując: w moim przekonaniu NSA niezasadnie przyjął, iż WSA dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, nie było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego kasacyjnie wyroku, co uzasadnia zgłoszenie przez mnie zdania odrębnego.