Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1 pkt 5 art. 9zb ust. 1 art. 9zd ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. SK w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 95/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Wizna wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 1.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za IV kwartał 2013 r., sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wizna z 3 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Spółki na powyższą decyzję, z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych.

Wnioskiem z 7 października 2014 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem Spółki organ I instancji nałożył na nią karę pieniężną pomimo, że faktycznie nie odbiera ona odpadów komunalnych od mieszkańców gminy, a jedynie jest wpisana w rejestrze prowadzonym przez gminę, jako podmiot, który potencjalnie mógłby te odpady odbierać.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę prawną decyzji z 3 kwietnia 2014 r. stanowiły art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej jako "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"). Organ wyjaśnił, że Spółka figuruje w rejestrze podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna na stronie BIP gminy. Wskazał również, że z przepisów art. 3 ust. 2 pkt 9c, art. 9n ust. 4 i ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że podmiot obierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie musi mieć zawartej z gminą umowy, o której mowa w art. 6f cytowanej ustawy.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. nie są dotknięte wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie nie może wiązać się z wykładnią prawa. Wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji oparty został na interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania, więc nie mógł wywołać skutków prawnych. Sąd I instancji przedstawił przyjęte w doktrynie i orzecznictwie stanowisko odnośnie przesłanek stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Spółki, w tym konkretnym przypadku nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno w decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r., jak i w decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2014 r. została wskazana podstawa prawna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2014 r. stanowił art. 9 x ust. 1 pkt 5, art. 9 zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś decyzji z 20 maja 2014 r. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że Spółka nie zgadza się z wykładnią art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaprezentowaną przez organ i na tę okoliczność powołuje orzeczenia sądowe, nie przesądza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania kwartalnego sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna. Obowiązek składania takich sprawozdań w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spoczywa wyłącznie na przedsiębiorcy faktycznie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a Spółka nie odbierała takich odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna, a jedynie była wpisana do rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną prowadzonym przez tę gminę. Stąd też Spółka nie miała obowiązku składania sprawozdań zerowych do gminy Wizna w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie może zostać ukarana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uznanie decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. za nieważną, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., a więc w tzw. postępowaniu nieważnościowym. Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r., Spółka powołała się na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa jeżeli przepis stanowiący podstawę decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, został sformułowany w sposób niejednoznaczny i wymagający wykładni. Tego rodzaju przepisem był art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87). Na mocy tej nowelizacji został między innymi dodany art. 9n ust. 6, z którego w sposób jednoznaczny wynika obowiązek składania sprawozdań zerowych. W stanie prawnym tej sprawy przepis ten jednak nie obowiązywał, a kwestia obowiązku złożenia sprawozdania przez przedsiębiorców nieprowadzących faktycznie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, była przedmiotem interpretacji, czego dowodem są rozbieżne poglądy wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo za obowiązkiem złożenia sprawozdania zerowego w ówczesnym stanie prawnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2017 r. II OSK 1279/15, natomiast przeciwne stanowisko zaprezentował skład orzekający tego Sądu w wyroku z 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15. Rozbieżności te wynikały z niejednoznacznego brzmienia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed powołanej wyżej nowelizacji i ich różnej interpretacji. Oznacza to, że ewentualna nieprawidłowa wykładnia art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być oceniania w kategoriach rażącego naruszenia prawa i stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie pierwszej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, natomiast stwierdził, że z powyżej przedstawionych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, określa jedynie ustrojowe granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale dokonuje oceny zastosowania tego przepisu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

Niezależnie jednak od błędnego sformułowania powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu w nim zaprezentowanego, sprowadzającego się do stwierdzenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. zostały wydane bez podstawy prawnej.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jeżeli została wydana poza sferą regulacji prawnej; w sferze stosunków cywilnoprawnych; w oparciu o przepisy materialne odnoszące się do stanów faktycznych całkowicie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; w sytuacji, gdy przewidziana jest inna forma działania (np. czynności materialnotechniczne); w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, a także w oparciu o akt niebędący aktem powszechnie obowiązującym (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23 oraz orzecznictwo tam powołane). Żaden z tych przypadków nie nastąpił w tej sprawie, bowiem, jak już wyżej wskazano, nałożenie przedmiotowej kary administracyjnej było skutkiem określonej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie można oprzeć zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na odmiennej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności oczekuje strona. Wykładnia pojęcia "bez podstawy prawnej" zaprezentowana przez Spółkę prowadziłaby do nieuzasadnionego rozszerzenia stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w każdej sytuacji, w której właściwy organ administracji publicznej dokonywałby nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisu stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej, decyzji takiej można by zarzucić wydanie jej bez podstawy prawnej. To z kolei czyniłoby z postępowania nieważnościowego kolejną instancję zwyczajnego postępowania administracyjnego, w której kontroli podlegałby wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, a nie tylko ściśle określone, kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.