Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1117/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5, art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, 7a, 8, 7b, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/20 ze skargi Wójta Gminy D[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 7 [...] r., nr K[...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa M[...] z dnia 20 [...] r., nr 1[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] na rzecz Wójta Gminy D[...] kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., IV SA/Wa 981/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy D[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 7 [...] r. nr K[...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych.

W motywach powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 7 [...] r. nr K[...], wydana po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D[...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa M[...] Nr 1[...] z dnia 20 [...] r. Decyzja tą Marszałek Województwa M[...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 0,1472 ha oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 6,5547 ha, położonych w miejscowości D[...] przy ul. S[...], objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D[...]-S[...]" dla obszaru położonego w miejscowości D[...] przy ul. S[...], przewidzianych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MNe), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz komunikacji w zakresie drogi publicznej klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD), a także drogi wewnętrznej (KDW).

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 7 [...] r. Kolegium wyjaśniło, że w sprawach wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne Marszałek działa zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności lub prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony przestrzeni leśnej. W przedmiotowej sprawie decydującym i przesądzającym czynnikiem dla dokonanych rozstrzygnięć w części dotyczącej niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, tj. dla gruntów leśnych o powierzchni 6,4075 ha, przewidzianych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MNe), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz drogi wewnętrznej (KDW) był fakt, że stanowią one kilkuhektarową powierzchnię lasu. Zdaniem Kolegium, wnioskowane grunty graniczą bezpośrednio z gruntami leśnymi przewidzianymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny lasów (ZL-3, ZL-2, ZL-1) oraz z gruntami leśnymi położonymi poza obszarem objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny wskazane we wniosku tworzą razem z sąsiednimi gruntami leśnymi jeden większy, zwarty kompleks leśny, który powinien pozostać w dalszym użytkowaniu leśnym. Dodatkowo w ocenie organu odwoławczego, w obszarze projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się jedynie nieliczne grunty zabudowane. Las powinien podlegać szczególnej ochronie z uwagi na liczne funkcje, które pełni, a cele inwestycyjne na tych terenach mogą przyczynić się jedynie do negatywnych skutków. Ograniczanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest ustawowym narzędziem pozwalającym zapewniać ochronę trwałego i zrównoważonego pełnienia przez lasy wszystkich funkcji. Organ II instancji wskazał nadto, że dominującym typem siedliskowym przedmiotowego lasu jest bor świeży oznaczony symbolem Bśw, pokryty sosną zwyczajną w wieku 55 lat i klasie bonitacji I-II, przy zadrzewieniu 0,8. Zdaniem Kolegium, oceniając tzw. "ważne względy społeczne" o jakich mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 ze zm.), dalej jako "u.g.r.l.", należy mieć na względzie istotne ze społecznego punktu widzenia okoliczności, które uzasadniają zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, iż Marszałek rozpatrując sprawy związane ze zmianą przeznaczenia gruntów ma przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, którym jest ochrona gruntów leśnych jako dobra publicznego, zapewniającego bezpieczeństwo ekologiczne regionu. Decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 u.g.r.l., nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji lokalnej, czy też ograniczania prawa dysponowania gruntem przez właścicieli, lecz podyktowane są troską o zasoby gruntów leśnych, uwzględniając przy tym ograniczenie areału takich powierzchni oraz stosunkowo długi proces odnawiania się lasów, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w przepisach u.g.r.l.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy D[...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 i art. § 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom przewidzianym w obowiązujących przepisach oraz w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy mimo licznych uchybień wskazanych w skardze;

4. art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie podał jakie wątpliwości interpretacyjne występują w sprawie. Ponadto decyzja organu I instancji nie nakładała na stronę obowiązku, ograniczała lub odbierała stronie uprawnienia. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż Marszałek współdziałał z wnioskodawcą dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co potwierdza treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, na które Sąd się powołał. Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa i z tego powodu Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły także wątpliwości co do stanu faktycznego, a w związku z tym nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Nie doszło także od naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji wydanych w sprawie zawierają wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej. Wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń lecz zawiera konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę jej wydania.

W ocenie Sądu I instancji organy, w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zasadnie zastosowały art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. W tym zakresie wskazano na przedmiot przepisów u.g.r.l., którym według art. 1 tej ustawy są zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.g.r.l., ochrona gruntów leśnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W ujęciu wąskim przepisy u.g.r.l. regulują stosunki społeczno-gospodarcze związane m.in. z ochroną gruntów leśnych. Z treści art. 3 ust. 2 u.g.r.l. wynikają cele przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych: 1. ochrona ilościowa (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l); 2. zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej (art. 3 ust. 2 pkt 2 u.g.r.l.); 3. przywracanie wartości użytkowej gruntom leśnym (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.g.r.l.); 4. poprawa wartości użytkowej gruntów leśnych oraz zapobieganie obniżania ich produkcyjności (art. 3 ust. 2 pkt 4 u.g.r.l.); 5. ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.g.r.l.). Cele te składają się na treść pojęcia ochrony gruntów leśnych, która jest jedną z podstawowych zasad ogólnych u.g.r.l. Zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych uogólnia cele szczegółowe tej ochrony uregulowane w art. 3 ust. 2 u.g.r.l.

Sąd I instancji podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie oceniły wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych tylko z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń inwestycyjnych gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem – tak jak tego oczekuje skarżący organ, ale przede wszystkim z punktu widzenia celów ochrony gruntów leśnych uregulowanych w u.g.r.l. W art. 6 ust. 1 u.g.r.l. uregulowano zasadę, według której na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasada ta zawiera w sobie możliwość funkcjonowania w charakterze uogólnionego instrumentu oddziaływania na zachowanie adresata normy prawnej. Sam fakt istnienia instrumentu prawnego o określonym kształcie zakłada nie tylko określony krąg adresatów takiej normy prawnej, ale również utrwalone i uogólnione metody oddziaływania. Zasady prawa wywierają znaczący wpływ zarówno na stosowanie, jak i na procesy prawotwórcze. Stanowią one nieodzowny element każdego, prawidłowo skonstruowanego systemu prawa. Ich znaczenie uwidacznia się szczególnie na gruncie postępowań typu przymusowego (w tym postępowania egzekucyjnego w administracji), gdzie zapewniają poszanowanie reguł sprawiedliwej procedury – w szczególności w zakresie gwarantowania odpowiedniej ochrony prawnej. Wynika z tego, iż wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 u.g.r.l., powinna być traktowana jako odstępstwo od ogólnej zasady ochrony tych gruntów realizowanej jako ograniczanie tego rodzaju działań.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając opinię M[...] Izby Rolniczej organ I instancji prawidłowo wyraził zgodę jedynie w odniesieniu do wnioskowanych gruntów leśnych przeznaczonych pod tereny komunikacji w zakresie drogi publicznej klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD). Tym samym Marszałek wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni łącznej 0,1472 ha na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd zauważył, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, na które organ I instancji wyraził zgodę, pozwoli na modernizację układu komunikacyjnego, a co za tym idzie poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz stworzenie zorganizowanej oraz sprawnej sieci drogowej w wymiarze lokalnym i ponadlokalnym. Rozbudowa sieci infrastruktury stanowić będzie nie tylko szansę dla zrównoważonego rozwoju gminy, ale także daje możliwość sprostania potrzebom społecznym i obowiązującym wymogom przepisów prawa. Podkreślono przy tym, że wnioskowane grunty stanowią skrajne fragmenty obszaru leśnego, a z uwagi na położenie przy istniejących ciągach komunikacyjnych brak jest możliwości realizacji tych przedsięwzięć na gruntach, które nie są chronione w trybie przepisów u.g.r.l.

Sąd zauważył także, że główną osią sporu jest zastosowanie zasady całościowego traktowanie zasobów leśnych będącego wyrazem kompleksowego podejścia do gospodarowania terenami leśnymi, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną gruntów leśnych. Całościowe podejście do gruntów leśnych powinno w szczególności uwzględniać wzajemne oddziaływania zasobów środowiska. Całość w znaczeniu prakseologicznym oznacza jedność elementów albo przedmiot złożony zawierający wszystkie swoje elementy. W tym kontekście organy prawidłowo uzasadniły z jakich powodów nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni łącznej 6,4075 ha. Z okoliczności sprawy wynika, że stanowią one kilkuhektarową powierzchnię lasu graniczącą bezpośrednio z gruntami leśnymi przewidzianymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny lasów (ZL-3, ZL-2, ZL-1) oraz z gruntami leśnymi położonymi poza obszarem objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny wymienione we wniosku razem z sąsiednimi gruntami leśnymi tworzą jeden, większy, zwarty kompleks leśny, który powinien pozostać w dalszym użytkowaniu leśnym. W tym zakresie organ wydający decyzję na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. powinien uwzględnić cele uregulowane w art. 3 ust. 2 u.g.r.l. oraz cele trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, która zgodnie z 6 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2020.6 ze zm.), dalej jako "u.l.", oznacza działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.

Sąd I instancji wskazał także, że organy zgodnie z zasadą ochrony gruntów leśnych, oraz celami szczegółowym tej ochrony uregulowanymi w art. 3 ust. 2 u.g.r.l. prawidłowo uznały, że należy przeciwdziałać dalszemu poszerzaniu się zabudowy na zwarte tereny leśne, gdyż poza presją urbanistyczną nie ma podstaw do zmiany ich przeznaczenia i prymat presji inwestycyjnej ustąpić musi poszanowaniu trudno odnawialnych zasobów środowiskowych, a zwarte i rozległe obszary leśne należy chronić całościowo. Tereny leśne jako zasoby przyrodnicze należą równocześnie do zasobów środowiska, które są chronione na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2019.1396 ze zm.), dalej jako "p.o.ś.". Zgodnie z art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Zasoby leśne są częścią całości dostępnych zasobów przyrodniczych o odpowiednich właściwościach ilościowych i jakościowych przeznaczonych do zaspokojenia określonych celów. Stosowanie instrumentów prawnych ochrony gruntów leśnych, takich jak wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga podejścia systemowego w stosowaniu tego rodzaju przepisów prawnych. Racjonalne traktowanie zasobów leśnych oznacza głównie dążenie do osiągnięcia celów ustawowych uregulowanych w przepisach u.g.r.l. oraz u.l. Jest to zatem taki sposób postępowania organu wyrażającego zgodę lub odmowę wyrażenia zgody, który będzie zgodny z celami ustawowymi z uwzględnieniem, przewidywanych skutków racjonalnego gospodarowania gruntami leśnymi z uwzględnieniem ich ochrony. Racjonalna ochrona gruntów leśnych wyklucza przede wszystkim działania, które są sprzeczne z celami uregulowanymi w art. 3 ust. 2 u.g.r.l. oraz wynikającymi z trwałej zrównoważonej gospodarki leśnej. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.l., trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczegółowych celów. Przy wydaniu decyzji wzięto również pod uwagę dołączony do dokumentacji uproszczony plan urządzenia lasów nie będących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie wsi D[...]. Racjonalność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach decyzji zawiera także w sobie element przewidywania skutków postępowania sprzecznego z przepisami prawa. Marszałek wyjaśnił, że w obecnej sytuacji nie ma konieczności realizacji nowej drogi wewnętrznej (KDW), ponieważ wnioskowane tereny objęte projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną (MNe) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), które miałyby być przez nie obsługiwane, nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia. Nieliczne zabudowania występujące w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadają zagwarantowaną obsługę komunikacyjną w postaci istniejących dróg publicznych.

Sąd I instancji wskazał nadto, że całościowe traktowanie zasobów leśnych powinno być realizowane z uwzględnieniem ochrony ich ilości i jakości. Ochrona ilościowa zasobów leśnych polega na zapobieganiu niezmniejszaniu ich ilości. Ochrona ilościowa zasobów leśnych ma także na celu racjonalne i oszczędne gospodarowanie gruntami leśnymi. Istotą ochrony ilościowej gruntów leśnych jest racjonalne ich wykorzystanie na cele określone w art. 3 ust. 2 u.g.r.l. Służą temu przede wszystkim instrumenty prawne przewidziane w u.g.r.l., takie jak zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, która jest jednocześnie formą reglamentacji administracyjnoprawnej przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Reglamentacja przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. Jednym z ważnych powodów stosowania powyższej reglamentacji jest konieczność zapewnienia prewencyjnej ochrony zasobów środowiska w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Analizując treść uproszczonego planu urządzenia lasu Sąd I instancji dostrzegł, iż na zdecydowanej większości gruntów leśnych wnioskowanych do zmiany przeznaczenia dominującym typem siedliskowym lasu jest bór świeży oznaczony symbolem Bśw, pokryty sosną zwyczajną w wieku 55 lat i klasie bonitacji I-II przy zadrzewieniu 0,8. Przy czym w uzasadnionych, wynikających z potrzeb hodowli i użytkowania lasu oraz innych aspektów przyrodniczych, możliwe jest zwiększenie poziomu użytkowania przedrębnego do wielkości nie przekraczającej 20% zasobności danego drzewostanu (pododdziału). W toku postępowania wyjaśniono także, że przydatność produkcyjna drzewostanów nie jest jedyną cechą, która może decydować o ich dalszej egzystencji. Funkcja produkcyjna (produkcja drewna) to jedna z kilkunastu funkcji lasu, która zgodnie z prowadzeniem modelu zrównoważonej wielofunkcyjnej gospodarki leśnej winna być traktowana na równi z pozostałymi. Jak wynika z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l., pojęcie gospodarka leśna obejmuje: działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Sąd podkreślił, że organy uzasadniły także z jakich powodów nie podzieliły stanowiska zaprezentowanego w opinii Prezesa Mazowieckiej Izby Rolniczej wydaną w trybie art. 7 u.g.r.l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy D[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1 i art. § 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym oddaleniu skargi, pomimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekraczając granice uznaniowości;

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia, podczas gdy naruszenie prawa procesowego, które miało wypływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie decyzji organu drugiej instancji;

4. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec przyjęcia stanu faktycznego nieodzwierciedlonego w aktach sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 u.g.r.l. przez błędną jego wykładnię wyrażająca się w niewyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 6,4075 ha położonych w miejscowości Dąbrówka przy ul. Sosnowej, przewidzianych w projekcie planu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MNe), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dróg wewnętrznych (KDW), co przejawiło się w oddaleniu skargi pomimo istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów, z całkowitym pominięciem okoliczności, iż teren ten był przez 17 lat objęty postanowieniami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową a zatem z całkowitym pominięciem interesu społecznego obywateli,

2. art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że rolą organu była jedynie kierowanie się zasadą ochrony gruntów leśnych podczas gdy w rzeczywistości organ z uwagi na literalną treść i wykładnię ww. przepisów, winien dokonać oceny korzyści ekonomicznych oraz słusznie pojętego interesu społecznego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Kontrowersja zaistniała w niniejszej sprawie w istocie zamyka się w pytaniu o to, jaki powinien być zakres oceny okoliczności sprawy dokonanej w decyzji podjętej na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w szczególności, czy wystarczająca jest ocena okoliczności dokonana wyłącznie na gruncie przepisów u.g.r.l. i norm z zakresu ogólne rozumianej ochrony środowiska, czy także na gruncie regulacji prawnych tyczących problematyki zagospodarowania przestrzennego. Odniesienie się do powyższej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, iż zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest rozstrzygnięciem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.g.r.l., następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w sytuacji gdy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze). Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zatem zaakcentować, iż decyzja z art. 7 ust. 2 u.g.r.l. podejmowana jest w toku procedury planistycznej uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na potrzeby tej procedury.

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania przez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Za wyłączeniem możliwości występowania w tym postępowaniu właścicieli gruntów objętych postępowaniem planistycznym przemawia charakter prawny władztwa planistycznego jako władztwa publicznego. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet jeżeli przepisy u.g.r.l. kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych i leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, iż postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu niż interes prywatny. Tym samym instrumenty procesowe służące poddaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie owej zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym, stosownie do art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ugruntowane jest przy tym stanowisko, iż przyjęty w przepisach u.g.r.l. oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", mechanizm przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zabezpiecza interes prawny właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) przed jego nieuprawnionym naruszeniem. Przepis art. 7 ust. 1 u.g.r.l. zastrzega, że do zmiany przeznaczenia gruntu dochodzi nie przez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, ale wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) (vide: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 576/11; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody stanowi jedynie konieczny warunek skorzystania przez gminę z uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości jest natomiast bezpośrednio uzależniony od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń tyczących ostatecznego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopiero wejście w życie miejscowego planu (art. 29 ust. 1 u.p.z.p.) wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Decyzja wyrażająca zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych jakkolwiek jest warunkiem koniecznym odlesienia (odrolnienia) terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ może z uzyskanej zgody nie skorzystać, odstępując od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych), pomimo wyrażenia na to zgody przez odpowiedni organ. W sytuacji istnienia zgody na nierolnicze i nieleśne przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych, w toku postępowania weryfikującego legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość oceny prawidłowości wykorzystania uzyskanej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na to, czy organ planistyczny z uzyskanej zgody ostatecznie skorzystał. Odmiennie kształtuje się sytuacja weryfikacji legalność planu w sytuacji niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Brak takiej zgody zamyka możliwość oceny poprawności postanowień planu tyczących przeznaczenia terenów rolnych i leśnych, dla których odmówiono zgody na zmianę przeznaczenia. Istnienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej zgody stanowi bowiem ostateczny argument uniemożliwiający weryfikację postanowień planu w tym zakresie. Powyższe rodzi pytanie o to, w toku jakiego postępowania winny wybrzmieć i zostać ocenione argumenty o charakterze zagospodarowania przestrzennego, skoro podjęta w toku procedury planistycznej decyzja odmawiająca zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych determinuje kształt miejscowego planu w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest stanowisko, że przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z przepisów u.p.z.p., a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 1993/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten wypada zaakceptować.

Zaniechanie rozważenia powyższych kwestii w decyzji odmawiającej wyrażenia zgody oznacza w istocie pomijalność wszelkich racji właścicieli lasów w procedurze planistycznej, także tych, które zostały zaakceptowane przez organ gminy na wstępnym etapie procedury planistycznej (uchwała o przystąpieniu do uchwalenia (zmiany) planu, projekt planu). Oznacza to jednak przede wszystkim pomijalność racji organu planistycznego, który formułując wniosek o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych daje wyraz woli określonego sposobu ich zagospodarowania. Zaniechanie oceny tych racji w toku postępowania z art. 7 ust. 2 u.g.r.l. nie zasługuje na aprobatę przede wszystkim jednak z tego powodu, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 ze zm.), a zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 u.s.g., ma rangę normy konstytucyjnej. Konstytucyjną cechą samorządu terytorialnego jest jego odrębność pod względem instytucjonalnym, a przede wszystkim funkcjonalnym (vide: wyrok TK z dnia 19 kwietnia 1999 r., U 3/98 (OTK ZU nr 4, s. 328). Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i w granicach dozwolonych prawem do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Należy także zauważyć, iż przepis art. 7 ust. 2 u.g.r.l. nie wskazuje wyraźnych przesłanek przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych. Decyzja wydana w tym zakresie ma zatem uznaniowy charakter. Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, ale jednocześnie na organie spoczywa obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania rozstrzygnięcia najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). Akceptacja wybranego przez organ, prawnie dopuszczalnego rozstrzygnięcia sprawy możliwa jest wyłącznie w sytuacji dokonania przez organ ustaleń okoliczności istotnych dla sprawy, odpowiadających dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 in fine k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W okolicznościach badanej sprawy powyższe regulacje zostały naruszone, co trafnie zarzuca skarga kasacyjna. Organy ferując rozstrzygniecie na gruncie art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. dokonały nieprawidłowej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji ograniczyły ocenę wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, konfrontując go wyłącznie z zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.g.r.l. Sąd I instancji poszerzył tę ocenę o kwestie zawarte w przepisach u.l. oraz p.o.ś. Zaniechano natomiast w toku dotychczasowego postępowania oceny wniosku z punktu widzenia wyrażonych w przepisach u.p.z.p. zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad zrównoważonego rozwoju, stanowiących podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Oceny tych zasad nie poprzedzono także ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, odpowiadającym dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pominięto w szczególności, że od blisko 20 lat dla terenu objętego wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający ten teren pod budownictwo mieszkaniowe i drogi gminne. Jakkolwiek w toku postępowania przyjęto, że powyższe przeznaczenie terenu w miejscowym planie nie zostało poprzedzone decyzją podjętą w trybie art. 7 ust. 2 u.g.r.l., co w świetle poczynionych powyżej uwag jest konieczne z punktu widzenia legalności planu w powyższym zakresie (choć wnioskodawca twierdził także, że owa decyzja aktualnie nie została odnaleziona, co mogłoby wskazywać, że została wydana), to wypada zauważyć, iż plan ten kształtował warunki zagospodarowania przedmiotowego terenu przez kilkanaście ostatnich lat. Samo obowiązywanie na tym terenie miejscowego planu, w istocie z tożsamym przeznaczeniem terenu do obecnie planowanego, wywołuje skutki, których niepodobna pominąć w ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 u.g.r.l. Z twierdzeń wnioskodawcy wynika także, że na tym terenie została urządzona przez gminę infrastruktura techniczna przeznaczona m.in. pod budownictwo mieszkaniowe, a nadto powstały na tym terenie budynki mieszkalne. Wyjaśnienie kwestii związanych ze skutkami wieloletniego obowiązywania na przedmiotowym terenie planu miejscowego i wpływu tych skutków na aktualny sposób funkcjonowania lasu ma istotne znaczenie dla możliwości rozważenia w warunkach niniejszej sprawy racji przemawiających za interesem społecznym i słusznym interesem strony. Racje te winny zostać także skonfrontowane z, pozytywną wobec wnioskowanej zmiany przeznaczenie gruntów leśnych, opinią właściwej miejscowo izby rolniczej. Proces myślowy wartościowania owych racji na gruncie art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 u.g.r.l. winien odpowiadać zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższych elementów pozbawione jest dotychczasowe postępowanie, a tym samym wypada skonstatować trafność zarzutów kasacyjnych tyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.g.r.l. przez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony w następstwie wszechstronnego rozważenia wskazanych powyżej okoliczności.

Nie można natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 7a i art. 7b k.p.a. Przedmiot sprawy i sposób jej procedowania nie obejmuje bowiem okoliczności, które uzasadniałyby stosowanie powyższych uregulowań. Przedmiotem badanej sprawy nie jest nałożenie obowiązku, ograniczenie bądź odebranie uprawnienia, o czym stanowi art. 7a § 1 k.p.a. Należy także zauważyć, że jakkolwiek Sąd I instancji analizując sposób zastosowania art. 7b k.p.a. odwołał się do współdziałania organu I instancji z Wójtem Gminy D[...], pomijając przy tym, że Wójt jest wnioskodawcą niniejszej sprawy i stroną postępowania, a tym samym w jej toku nie ma przymiotu organu administracji publicznej, to powyższa wadliwość w argumentowaniu pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie, nie stanowi więc tego rodzaju naruszenia prawa, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Nie budzi natomiast zastrzeżeń, iż wyrok poddaje się kontroli kasacyjnej. Wady argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powyższych przepisów stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia powyższych przepisów w związku z przyjęciem "stanu faktycznego nieodzwierciedlonego w aktach sprawy" pomija, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności faktycznych sprawy, niektórych dowodów nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut został w skardze kasacyjnej postawiony i był już przedmiotem oceny.

Skarga kasacyjna nie przywołuje także okoliczności mogących wskazywać na naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzucany w skardze kasacyjnej zakres wadliwości zaskarżonego wyroku jest w istocie tożsamy z zarzutami odwołania i skargi. Kwestie naruszenia art. 7 ust. 2 u.g.r.l. w związku z wadliwą oceną interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a., a także wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podnoszone były zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Rozstrzygniecie tych kwestii pozostawało powinnością Sądu I instancji, która nie wymagała wyjścia poza granice postawionych zarzutów.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Dokona w szczególności niezbędnych ustaleń wskazujących na aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu wynikający także z wieloletniego obowiązywania uchwały Rady Gminy w D[...] nr X[...] z dnia 9 [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum – Gmina D[...]" (wsie D[...], L[...], M[...], K[...], C[...], G[...], D[...], K[...], L[...], J[...], C[...] i T[...]) (Dz.Urz.Woj.Mazowieckiego 2003.290.7663) oraz ustali skutki obowiązywania planu w zakresie zagospodarowania tegoż terenu. Poczynione ustalenia, odpowiadające przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozważy na gruncie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 in fine k.p.a.), natomiast przebieg operacji myślowej wartościowania obu dyrektyw, także w kontekście opinii przedłożonej w toku postępowania, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.g.r.l. zamieści w motywach podjętego rozstrzygnięcia, uwzględniając wymagania art. 11 i art. 107 § k.p.a. Na wstępie organ wyjaśni jednak – w sposób nie budzący wątpliwości – okoliczności związane z ewentualnym wydaniem decyzji w trybie art. 7 ust. 2 u.g.r.l. w toku procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie ww. uchwały Rady Gminy w D[...] z dnia 9 [...]r. Kwestia wydania takiej decyzji może budzić wątpliwości, skoro wnioskodawca nie wskazuje jednoznacznie, iż zgoda taka nie została dotychczas wydana, a jedynie podaje, iż nie odnaleziono tej zgody, co może sugerować, iż decyzja w tej kwestii była jednak wydana. Kwestia wydania decyzji wyrażającej zgodę na nieleśne przeznaczenie lasu ma natomiast kluczowe znaczenie dla możliwości rozstrzygania o istocie zgłoszonego żądania. Jak już bowiem była o tym mowa, do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego dochodzi w sytuacji gdy, w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu, teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. W miejscowym planie dochodzi wówczas do "skonsumowania" zgody udzielonej w trybie przepisów u.g.r.l. W następstwie tego grunt leśny przestaje być przeznaczony na cele leśne (vide: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3027/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Raz udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia określonego gruntu leśnego dokonana w trybie art. 7 ust. 2 u.g.r.l. ma charakter trwały. chyba że decyzja wydana w tym zakresie została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.). Tym samym, w razie zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne w toku uchwalania nowego planu lub zmiany istniejącego, nie jest wymagane uzyskanie kolejnej zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., II OSK 1734/15; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3027/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.