Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1726/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1507/12 w sprawie ze skargi C.-W. Spółki z o.o. w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "C. – W." sp. z o.o. z siedzibą w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że "C.–W." sp. z o.o. złożyła w dniu [...] września 2010 r. w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu: "Prace badawczo - rozwojowe nad innowacyjnym specjalizowanym systemem trackingowym". Projekt ten złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa – Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 – Wsparcie projektów celowych.

W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. PARP poinformowała spółkę, że w wyniku oceny złożony przez nią projekt został oceniony pozytywnie i uzyskał 87,33 pkt, jednakże ilość punktów uprawniających do uzyskania dofinansowania wynosi 97,67. W piśmie podano, że w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo – rozwojowych" na maksymalną liczbę punktów – 40, projekt uzyskał 28,33 pkt. Wynikało to z oceny podkryterium – "nowość", w ramach którego na maksymalną liczbę 20 pkt, projektowi przyznano 8,33 pkt. Pozostałe 2 podkryteria kryterium nr 1 tzn. – "wzrost użyteczności produktu" oraz – "możliwość wdrożenia i opłacalność", w skali od 0 do 10, oceniono na 10 pkt.

W dniu [...] lutego 2012 r. spółka wniosła protest, a pismem z [...] maja 2012 r. Narodowe Centrum Badań Rozwoju poinformowało skarżącą, że dokonano ponownej oceny wniosku i w jej wyniku projekt otrzymał 97 punktów, w tym 38 za kryterium merytoryczne fakultatywne "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo – rozwojowych" (na 40 możliwych), a w ramach tego kryterium 8 pkt (na 10 możliwych) za subkryterium "wzrost użyteczności produktu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na informację NCBiR w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wskazał, że wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu, w ocenie merytorycznej, o której poinformowano beneficjenta w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., został oceniony pozytywnie i uzyskał 87,33 pkt (na 100 możliwych), jednak ze względu na wyczerpanie środków finansowych na dofinansowanie projektów w ramach rundy aplikacyjnej nie znalazł się na liście projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Do dofinansowania zostały zatwierdzone projekty, które otrzymały minimum 97,67 pkt. Sąd przypomniał, że w piśmie z [...] lutego 2012 r. podano, że w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1: "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo –rozwojowych" na maksymalną liczbę punktów – 40, projekt uzyskał 28,33 pkt. Wynikało to z oceny podkryterium – "nowość", w ramach którego na maksymalną ilość 20 punktów projektowi przyznano 8,33 pkt. Pozostałe 2 podkryteria kryterium nr 1 tzn. – "wzrost użyteczności produktu" oraz "możliwość wdrożenia i opłacalność" oceniono na maksymalną ilość punktów ( po 10).

W proteście od tej oceny spółka obszernie odniosła się do jej treści kwestionując ocenę projektu w zakresie podkryterium "nowość", wnosząc o dokonanie ponownej oceny tego subkryterium i zastąpienie wadliwych opinii Eksperta nr 2 i Eksperta nr 3 odnośnie subkryterium "nowość" niewadliwymi opiniami eksperckimi dla tego subkryterium.

W informacji, jaką wystosowano do skarżącej w wyniku dokonanej oceny protestu wyjaśniono, że protest został uwzględniony, w procesie rozpatrywania protestu został powołany ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia. Dalej wskazano, że w wyniku dokonanej ponownie oceny zakwestionowana przez stronę wcześniejsza ocena subkryterium "nowość" w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 została weryfikowana, i przyznano temu subkryterium maksymalną ilość punktów, zmniejszając jednak ilość punktów dla ocenionego wcześniej na maksimum, subkryterium "wzrost użyteczności produktu", przyznając w tym zakresie tylko 8 punktów. W rezultacie tej oceny projekt uzyskał 97 pkt, co nie pozwoliło w dalszym ciągu na umieszczenie projektu na iście rankingowej, gdyż ostatni projekt umieszczony na pierwotnej liście uzyskał 97, 67 pkt.

W ocenie Sądu I instancji, w wyniku rozpatrzenia protestu, oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 Procedury Odwoławczej Instytucja informująca wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, po otrzymaniu protestu, obowiązana jest dokonać autokontroli wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie objętym protestem w terminie 30 dni roboczych od dnia wpływu protestu, z kolei ust. 6 przewiduje, że Instytucja Pośrednicząca, po etapie autokontroli rozpatruje protest w terminie 40 dni roboczych od dnia otrzymania protestu wraz z pełną dokumentacją sprawy. Instytucja Pośrednicząca (ust. 6) może protest: 1) uwzględnić – w przypadku, gdy na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna za zasadne żądanie wnioskodawcy w całości bądź uzna za zasadne w takiej części, iż możliwe jest przekazanie wniosku o dofinansowanie projektu do dalszego etapu oceny albo rekomendowanie wniosku do dofinansowania, albo 2) nie uwzględnić – w przypadkach innych niż wymienione w pkt 1.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że protest, aczkolwiek obszerny, zarzucał wyłącznie błędną ocenę projektu w zakresie subkryterium "nowość". Te zarzuty w toku rozpoznawania protestu uwzględniono w całości. Dodatkowy, powołany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, ekspert przyznał w zakresie tego podkryterium maksymalną ilość punktów.

Skoro w obowiązującym systemie odwoławczym przewidziano dla beneficjenta jeden środek odwoławczy, tj. protest, i w niniejszej sprawie spółka z niego skorzystała, a przy jego rozpoznaniu zgłoszono w stosunku do projektu dalsze zastrzeżenia w zakresie kryterium (podkryterium) "wzrost użyteczności produktu", któremu w pierwotnej ocenie przyznano maksymalną ilość punktów i nie zgłaszano żadnych zastrzeżeń, to w ocenie Sądu I instancji należy to uznać za naruszenie zasad procedury odwoławczej. W orzecznictwie sądowym wskazywano, że naruszenie tych zasad jest o tyle istotne, że uniemożliwia wnioskodawcy odniesienie się do nowych zarzutów pod adresem projektu w procedurze administracyjnej.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu następujących postanowień dokumentacji Konkursu

w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii/Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG, a mianowicie:

a) załącznika nr 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych (oznaczonego jako: "Kryteria formalne oraz merytoryczne wyboru finansowanych operacji w ramach działań 1.4-4.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013"), gdzie na s. 18 wprost wskazano kryterium merytoryczne fakultatywne: "poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych (liczba pkt od o do 40)" - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

b) § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

c) opisu kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 - "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" zawartego na s. 21-24 Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

d) § 4 ust. 10 Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 -2013, Instytucja Wdrażająca: Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości – w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

e) § 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 - 2013, Instytucja Wdrażająca: Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości – w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

f) § 9 ust. 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

g) § 3 ust. 3 Procedury odwoławczej w ramach PO IG" (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

h) § 10 pkt 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG" - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji;

i) § 9 ust. 10 Procedury odwoławczej w ramach PO IG" - sprowadzające się w szczególności do jego błędnej wykładni.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., poz. 712), dalej: u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że NCBiR w toku oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez Stronę nie zapewniło przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów,

b) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sprowadzającego do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi złożonej przez Stronę i stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wyjaśniał, że stanowisko przyjęte przez WSA jest błędne, ponieważ postępowanie NCBiR polegające na przeprowadzeniu ponownej oceny wszystkich trzech subkryteriów wchodzących w skład kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1, jest zgodne z systemem realizacji PO IG, na podstawie którego zorganizowano Konkurs, do którego zgłosiła projekt.

WSA nie uwzględnił założenia, zgodnie z którym przedmiotem oceny jest zawsze kryterium merytoryczne fakultatywne nr 1 — "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowe" rozumiane jako całość. Błędna wykładnia opisu tego kryterium zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu oraz w Przewodniku po Kryteriach, polegała na uznaniu przez Sąd, że trzy poszczególne elementy składające się na to kryterium, są również samoistnymi kryteriami. Właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, że elementy składowe tego kryterium nie są odrębnymi kryteriami, a tym samym ocena każdego z nich może być obniżana - przy zachowaniu zasady, iż nie może być obniżona ocena całego kryterium.

W ocenie kasatora wnioskodawca wnosząc protest, w którym kwestionuje ocenę tylko jednego z subkryteriów stanowiących element oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1, podważa w ten sposób ocenę całego tego kryterium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Jakkolwiek z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 lit. a – lit. i skargi kasacyjnej), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy (pkt 2 lit. a – lit. b skargi kasacyjnej), to jednak stwierdzić należy, że naruszenie prawa definiowane przez autora skargi kasacyjnej, jako naruszenie prawa materialnego, adresowane jest wobec przepisów postępowania. W tej mierze wyjaśnić bowiem należy, że zasadniczo za przepisy proceduralne uznaje się przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim, zaś za przepisy prawa materialnego, przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia.

Stawiając zarzuty naruszenia prawa wymienione w pkt 1 lit. a – lit. i skargi kasacyjnej, w odniesieniu do poszczególnych spośród wskazanych regulacji prawnych zawartych w dokumentacji systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, strona skarżąca podważała rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości ich interpretacji oraz zastosowania przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w zakresie dotyczącym, jak to określił autor skargi kasacyjnej, "dopuszczalności ponownej oceny wszystkich trzech subkryteriów wchodzących w skład kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 przy rozpoznawaniu protestu na informację w przedmiocie oceny projektu (w rozumieniu art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR), w sytuacji gdy takie postępowanie pozostaje w zgodzie z systemem realizacji PO IG" (por. s. 3 skargi kasacyjnej). Strona skarżąca, z unormowań naruszenie których zarzuca Sądowi I instancji, wywodzi, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zakres i treść wynikających z nich kompetencji orzeczniczych organu rozpatrującego protest, determinowany jest przez ten istotny - jej zdaniem - element, który wiąże się ze strukturą ponownie ocenianego kryterium, i w ramach którego dochodzi do rozpatrywania wniesionego środka odwoławczego. Strona skarżąca zarzuca więc naruszenie przepisów proceduralnych regulujących ten etap postępowania konkursowego, który dotyczy ponownej oceny projektu wywołanej wniesionym protestem, a także regulujących kwestię treści kompetencji orzeczniczych organu w tym postępowaniu. Prowadzi to do wniosku, że unormowania prawne, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, mają charakter proceduralny. Taki ich charakter potwierdzają również tytuły poszczególnych spośród źródeł prawa obowiązujących w ramach dokumentacji konkursowej, na gruncie których ustanowione zostały postanowienia (przepisy) wymieniane przez stronę skarżącą, jako naruszone przez Sąd I instancji - "Regulamin przeprowadzania konkursu ...", "Regulamin Komisji Konkursowej ....", "Procedura odwoławcza w ramach PO IG".

Należy więc przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., która tym samym determinuje zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Ocena tak stawianych zarzutów może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów postępowania, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia.

Wobec treści, jak również i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które mają dopełniający się (komplementarny) charakter, zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie. Zwłaszcza, że w kontekście argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej, umożliwia to również istota sporu prawnego w sprawie.

Chodzi mianowicie o odpowiedź na pytanie o treść reguł i zasad obowiązujących w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem, jak również o zakres i treść kompetencji orzeczniczych organu dokonującego, na tym etapie postępowania, ponownej oceny projektu. Rzecz dotyczy więc zakresu przedmiotowego ponownej oceny projektu, a mianowicie tego, czy z punktu widzenia stanowiska o prawidłowości/nieprawidłowości ponownej oceny merytorycznej projektu w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem, organ jest/nie jest uprawniony i zobowiązany zarazem, do ponownej oceny wszystkich subkryteriów składających się na jedno kryterium merytoryczne – w rozpoznawanej sprawie odnosiło się to do kwestii prawidłowości/nieprawidłowości ponownej oceny wszystkich trzech subkryteriów, a mianowicie "nowość", "wzrost użyteczności produktu" i "możliwość wdrożenia i opłacalności" wchodzących w skład kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo – rozwojowych".

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie, w punkcie wyjścia, podkreślić należy znaczenie regulacji zawartej w Załączniku 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013, a mianowicie unormowań zawartych w dokumencie pt. "Procedura odwoławcza w ramach PO IG". Z § 1 tego dokumentu wynika, że opisana w nim procedura odwoławcza opracowana została na podstawie aktu prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego. Uznając w tym względzie – tj. w zakresie dotyczącym podstawy prawnej ustanowienia "Procedury odwoławczej w ramach PO IG" - podstawowe znaczenie regulacji ustawowej, w odniesieniu zaś do "Wytycznych ... " przyjmując, iż mają one wyłącznie walor subsydiarny - wynika z nich, że ich zadaniem nie jest wkraczanie w specyfikę poszczególnych programów operacyjnych, lecz jedynie pewne ich ukierunkowanie, przede wszystkim w kontekście przepisów ustawy - podkreślić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 przywołanej ustawy instytucja zarządzająca, wykonując powierzone jej zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu.

Z powyższego wynika, że wskazane zasady powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści dokumentacji stanowiącej (składającej się na) system realizacji programu operacyjnego, która to dokumentacja stanowi, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, jak i podmiotów aplikujących o dofinansowanie projektów, wiążące źródło prawa w prowadzonym na jej podstawie postępowaniu. Przy tym, przyjęte na gruncie systemu realizacji programu operacyjnego rozwiązania muszą uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W tej mierze, tj. odnośnie do szeroko rozumianej oceny skuteczności wniesionego środka odwoławczego oraz oceny konsekwencji wynikających ze skorzystania z uprawnienia do jego wniesienia, podkreślić należy znaczenie normatywnej treści przepisu art. 30b ust. 1 przywołanej ustawy. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Przy tym, co jest nie mniej istotne, na gruncie przywołanego przepisu, wobec właściwej instytucji adresowany jest prawny obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu wyników oceny projektu pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu do jego wniesienia, sposobu wniesienia oraz organu, do którego środek ten należy wnieść. Z oczywistych względów, determinowanych przywołanymi przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., pouczenie to odsyła więc do środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego.

Z postanowień przywołanej powyżej "Procedury odwoławczej", która obowiązuje w ramach PO IG wynika, że środkiem odwoławczym od wyników oceny projektu jest protest. Jest nim pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: zgodności oceny z kryteriami wyboru projektów; naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik (§ 3 ust. 2 i ust. 3). Protest może dotyczyć każdego etapu oceny projektu, zarówno formalnej, jak i merytorycznej (§ 6 ust. 1). Warunki formalne, którym powinien czynić zadość protest, określone zostały w § 6 ust. 2 "Procedury odwoławczej". Jednym z nich jest wskazanie zakresu żądania oraz wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie do przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie ze wskazaniem zakresu naruszenia oraz uzasadnieniem prezentowanego stanowiska (pkt 2 i pkt 3 ust. 2 § 6). Przy tym niedopuszczalne jest, jak wynika z ust. 3 § 6, rozszerzanie zakresu przedmiotowego protestu, a uchybienie jego wymaganiom określonym w przywołanych powyżej pkt 2 i pkt 3, podlega uzupełnieniu w trybie określonym w ust. 5 i ust. 6 § 6.

Postępowanie w sprawie rozpatrywania protestu uregulowane zostało w postanowieniach zawartych § 9 "Procedury odwoławczej". Z ust. 10 § 9 tych postanowień wynika, że w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: 1) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu; 2) zapoznania się z treścią protestu [...] wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów; 3) dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione; 4) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska.

Konfrontując treść § 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3, na gruncie którego normodawca operuje pojęciami "zakresu żądania", "wyczerpującego określenia zarzutów" oraz "zakresu naruszenia" określając w ten sposób prawne wymogi protestu, z treścią § 9 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 adresującego do organu rozpatrującego protest konkretne obowiązki, których treść wyznaczana jest "zgłoszonymi zarzutami" oraz "zakresem objętym protestem", należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym wywołanym wniesionym protestem organ związany jest zakresem żądania i zarzutami zawartym w tym środku odwoławczym. Nie bez powodu bowiem, normodawca z jednej strony nałożył na wnoszącego protest obowiązek wskazania zakresu żądania oraz obowiązek wyczerpującego określenia zarzutów, z drugiej zaś nałożył na organ rozpatrujący protest obowiązek "dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem".

Odnosząc powyższe wnioski do okoliczności stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego orzekał Sąd I instancji stwierdzić należy, że z treści protestu, z którym wystąpiła "C.-W." sp. z o.o., jednoznacznie wynika, iż nieprawidłowości pierwotnie przeprowadzonej oceny jej wniosku o dofinansowanie upatrywała ona w naruszeniu zasad i warunków formułowania oceny odnośnie subkryterium "nowość" składającego się, obok dwóch innych, na kryterium merytoryczne fakultatywne nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo o rozwojowych". Wyraźnie świadczy o tym zarówno merytoryczna treść wniesionego protestu, jak również jej logiczny i graficzny układ. Występując z protestem, i analitycznie - z uwzględnieniem stanowisk ekspertów - omawiając i rekapitulując wynik dotychczasowego postępowania w sprawie o dofinansowanie projektu, podnoszone w proteście zarzuty oraz zakres wskazywanych w nim naruszeń, spółka jednoznacznie odnosiła do subkryterium "nowość" (por. s. 12 - 14). Ponadto, konsekwentnie do wywodu zawartego w proteście oraz zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 "Procedury odwoławczej", do której odsyłało udzielone jej pouczenie o środku odwoławczym, w pkt IV wniesionego protestu, spółka precyzyjnie określiła również zakres żądania (por. s. 14). Wbrew więc stanowisku autora skargi kasacyjnej (por. s. 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie było tak, że protest "C.-W." sp. z o.o. był adresowany wobec całego kryterium merytoryczno fakultatywnego nr 1. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podnieść, że spółka nie miałaby przecież żadnego interesu prawnego w podważaniu ocen cząstkowych przyznanych jej (pierwotnie) w maksymalnej liczbie punktów, tj. po 10 pkt, za subkryteria "wzrost użyteczności produktu" i "możliwość wdrożenia i opłacalności". Jej interes wyrażał się wyłącznie kwestionowaniu oceny punktowej za subkryterium "nowość", w którym w skali od 0 do 20 pkt, pierwotnie uzyskała jedynie 8,33 pkt.

W świetle dotychczas przywołanych argumentów, jak również z punktu widzenia wniosków formułowanych na ich podstawie, za chybioną uznać należy więc argumentację skargi kasacyjnej przeciwstawiającą stanowisku Sądu I instancji argument odwołujący się do nieuwzględnienia (pominięcia) § 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Konkursowej - "W przypadku przyjęcia zarzutu podniesionego w proteście przez eksperta, ustalana jest ostateczna punktacja w danym kryterium na podstawie jego oceny. Ostateczna punktacja po autokontroli w danym kryterium nie może być niższa od oceny pierwotnej dokonanej przez Komisję Konkursową".

Proponowany przez stronę skarżącą sposób oraz kierunek interpretacji tego przepisu, z którego wynika, że ponowna ocena projektu w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem dopuszcza możliwość objęcia zakresem tej oceny również tej części pierwotnej oceny wniosku, która nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia wniesionym środkiem odwoławczym, tj. innymi słowy tej części, która nie została objęta zakresem żądania protestu oraz wobec której nie zostały sformułowane żadne zarzuty ze wskazaniem zakresu naruszenia (por. ponownie § 6 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 "Procedury odwoławczej"), jest nie do pogodzenia z treścią powyżej przywołanych przepisów art. 26 ust. 2 i art. 30b ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz z powyżej wskazanymi konsekwencjami ich obowiązywania, istotnymi z punktu widzenia oceny przestrzegania i stosowania przez organ zasad i reguł postępowania odwoławczego obowiązujących w ramach danego systemu realizacji programu operacyjnego. Zwłaszcza w sytuacji, gdy do tych zasad i reguł oraz ich źródła organ sam odsyła w pouczeniu adresowanym do strony. Ponadto, w sytuacji, gdy kryterium merytoryczne – fakultatywne nr 1, za które może być przyznana maksymalna liczba 40 pkt, składa się z trzech subkryteriów, a mianowicie "nowość", "wzrost użyteczności produktu" i "możliwość wdrożenia i opłacalności", za które maksymalna liczba możliwych do przyznania punktów wynosi, odpowiednio, 20 pkt, 10 pkt i 10 pkt, to okazuje się, że ocenę główną za całe kryterium stanowi suma ocen cząstkowych za poszczególne spośród trzech subkryteriów.

W związku z powyższym, jak również uwzględniając treść unormowania zawartego w § 6 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 w związku z § 9 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 "Procedury odwoławczej" w związku z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., brak jest podstaw aby wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że warunkiem koniecznym i niezbędnym prawidłowej "ostatecznej oceny punktacji w danym kryterium na podstawie jego oceny" - dokonywanej w sytuacji opisanej w § 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Konkursowej - jest ingerencja w pierwotną ocenę (punktację) wszystkich subkryteriów składających się na jedno kryterium, w tym, w oceny tych subkryteriów, których prawidłowości przeprowadzenia nie była podważana we wniesionym proteście. Ostateczną ocenę w danym kryterium - skoro stanowi ją suma ocen cząstkowych za poszczególne subkryteria – można bowiem przeprowadzić, i to bez konieczności oraz niezbędności podejmowania zabiegów sugerowanych przez stronę skarżącą. Wystarczy bowiem, aby operując w zakresie objętym protestem (por. § 9 ust. 10 pkt 3 "Procedury odwoławczej") rozpoznać i zweryfikować zasadności zarzutów odnośnie do przeprowadzonej pierwotnie oceny oraz naruszeń wskazywanych w zarzutach (por. § 6 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 "Procedury odwoławczej").

Przedstawiony sposób ukształtowania procedury odwoławczej, w szczególności powyżej omówione konsekwencje wynikające z przyjętych na jej gruncie szczegółowych rozwiązań, czynią więc możliwym i dopuszczalnym przeprowadzenie tej weryfikacji w zakresie odnoszącym się do oceny subkryterium stanowiącego jeden z elementów jednego kryterium, jako całości.

Nie ma więc podstaw, aby w świetle przedstawionych argumentów podważać zgodność z prawem stanowiska wyrażonego w analizowanej (spornej) kwestii przez Sąd I instancji.

Argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeciwstawić należy ten sposób i kierunek wykładni unormowań przyjmowanych na gruncie procedur odwoławczych w ramach systemów realizacji programów operacyjnych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który zaprezentowany został w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1466/10. Afirmując pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyroku wyjaśnić należy, że chodzi mianowicie o to, iż formułowanie zupełnie nowych – pierwotnie nie podnoszonych - zastrzeżeń odnośnie do projektu przy ponownej ocenie wniosku przeprowadzanej w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem, jest działaniem pozbawiającym stronę środka odwoławczego na tym etapie postępowania, albowiem od właściwie nowej oceny wniosku służy wnioskodawcy jedynie skarga do sądu. Pozbawia to wnioskodawcę możliwości odniesienia się do jakościowo nowych zarzutów i zastrzeżeń oraz formułowanych w ich konsekwencji nowych już ocen wobec projektu, o dofinansowanie którego zabiega.

Adekwatność i aktualność tego poglądu, obrazującego negatywne dla strony wnoszącej protest konsekwencje przedstawionego w nim mechanizmu działania procedury odwoławczej, jest w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, aż nadto wyraźnie widoczna. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w rezultacie ponownej oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem, projekt ten w obrębie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 uzyskał 38 pkt (na 40 możliwych), w miejsce 28,33 pkt przyznanych pierwotnie, a w sumie uzyskał 97 pkt - w stosunku do pierwotnie przyznanych 87,33 pkt – to jednak tylko pozornie świadczy to, o zmianie na korzyść sytuacji wnioskodawcy. Doszło bowiem do tego, że uwzględniając zasadność zarzutów podniesionych w proteście oraz wykazanego w nim zakresu naruszenia odnośnie do (pierwszej) oceny subkryterium "nowość", stanowiącego jeden z trzech elementów kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1, jako całości, co wyraziło się w przyznaniu za to właśnie subkryterium 20 pkt (na 20 możliwych), w porównaniu z pierwotnie przyznanymi 8,33 pkt, to jednocześnie, w oderwaniu do zakresu żądania zawartego w proteście oraz podniesionych w nim zarzutów i wykazanego zakresu naruszeń, obniżono liczbę punktów za subkryterium "wzrost użyteczności produktu", a mianowicie, w miejsce pierwotnie przyznanych w maksymalnej liczbie 10 pkt, oceniono je na 8 pkt. W tego rodzaju sytuacji, stanowiącej rezultat działania organu, strona pozbawiona została możliwości skutecznego podważania zasadności zmiany pierwotnej, i korzystniejszej dla niej, oceny wskazanego subkryterium.

Sytuację więc, gdy wbrew zakresowi żądaniu protestu oraz podniesionych w nim zarzutów, uzewnętrzniających interes prawny wnioskodawcy w zaskarżeniu prawidłowości oceny konkretnego subkryterium, dochodzi do zmiany oceny innego, niezaskarżonego subkryterium, polegającej na zmniejszeniu pierwotnie przyznanych za nie w maksymalnej liczbie punktów, a zmiany tej nowej i niekorzystnej oceny wnioskodawca nie może podważać w ramach środków przewidzianych "Procedurą odwoławczą", ocenić należy nie inaczej, jak tylko, jako naruszenie zasad postępowania odwoławczego. I to zasad, o stosowaniu których w rozpoznawanej sprawie organ pouczył stronę w piśmie z dnia 9 lutego 2012 r., odsyłając ją na drogę "Procedury odwoławczej w ramach Po IG". Z punktu widzenia interesu strony, prowadzi to do pogorszenia jej sytuacji prawnej, i to niezależnie od tego, że suma punktów łącznie przyznanych projektowi wzrosła z 87,33 do 97 pkt. W obrębie bowiem kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 "bilans zysków" strony występującej z protestem – w rezultacie działań organu - wyrażał się w przyznaniu jej (dodatkowych) 11,67 pkt, za subkryterium "nowość" i odjęciu 2 pkt, z pierwotnie przyznanych w maksymalnej liczbie 10 pkt, za subkryterium "wzrost użyteczności produktu".

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14