Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 181/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów~Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 1967/17 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] października 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 1967/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] października 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] sierpnia 2017 r., a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w powyższych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

T.S. pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie [..], [..] i [..] przeciwko Polsce.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Minister Rozwoju i Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci ww. wyroku Trybunału Arbitrażowego, z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz tajemnicy przedsiębiorcy.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [..] października 2017 r. nr [..] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] odmawiającą udostępnienia T.S. informacji publicznej.

W opinii Ministra Rozwoju i Finansów, ujawnienie wnioskowanego dokumentu byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesów państwa, jak również miałoby szkodliwy wpływ na inne postępowania, w których stroną jest Rzeczpospolita Polska.

Ponadto, jak wynika z zasad postępowania przyjętych przez Trybunał Arbitrażowy, dokumenty przedkładane jako dowody w prowadzonym postępowaniu arbitrażowym uznane zostały za poufne. W toku postępowania arbitrażowego przedkładane bowiem były dokumenty, które posiadają określoną wartość gospodarczą i objęte są w całości tajemnicą przedsiębiorcy. Tym samym, w wyroku Trybunału zawarte są m.in. informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy.

Powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podkreślił, iż w przypadku ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 tej ustawy. Organ zaznaczył jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu posiadania przez wyroki sądów arbitrażowych walorów informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do zakwalifikowania wyroków jako informacji niejawnych w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że w decyzji z dnia [..] sierpnia 2017 r. przytoczono orzeczenia potwierdzające zajęte przez Ministra Rozwoju i Finansów stanowisko, w szczególności wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12. Zdaniem Ministra nie można również zgodzić się z zarzutem, że przyjęcie przez organ takiego stanowiska jest sprzeczne z Konstytucją RP, gdyż w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwego uzasadnienia decyzji, organ podniósł, iż w decyzji tej wyraźnie wskazano, że ochrona informacji na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych nie jest uwarunkowana nadaniem tej informacji odpowiedniej klauzuli. Stanowisko to zostało poparte orzeczeniami sądów administracyjnych. Zatem nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a.

Powołana decyzja stała się przedmiotem skargi T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Rozwoju i Finansów, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że postępowanie arbitrażowe nie jest jeszcze ostatecznie zakończone, bowiem wnioskowany wyrok trybunału arbitrażowego został zaskarżony, co rozpoczęło postępowanie post-arbitrażowe.

Organ podniósł ponadto, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. W myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. W ocenie organu, regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach o udostępnienie informacji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie wynikała natomiast z potrzeby ochrony interesów Rzeczypospolitej, która jest stroną będącego w toku postępowania w zakresie międzynarodowego arbitrażu. Organ zaznaczył, że ujęte w ustawie o ochronie informacji niejawnych regulacje mają charakter lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedwczesne udostępnienie wyroku wydanego w ramach ostatecznie niezakończonego międzynarodowego arbitrażu mogłoby natomiast naruszyć interes Rzeczypospolitej Polskiej. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku lub wykonywania czynności zleconych, przekazanie wnioskowanej informacji mogłoby stanowić naruszenie ustawy o ochronie informacji niejawnych. W opinii Ministra Rozwoju i Finansów, ujawnienie wnioskowanego przez skarżącą dokumentu mogłoby stanowić również naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzje wskazywały w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną i przesłanki faktyczne odmowy udostępnienia informacji publicznej, na tyle, na ile było to możliwe w związku z ochroną informacji niejawnych. Minister Rozwoju i Finansów nie mógł posłużyć się konkretnymi i bezpośrednimi argumentami w celu uzasadnienia decyzji, gdyż wartością nadrzędną była ochrona informacji, a co za tym idzie ochrona interesów Rzeczpospolitej. Ujawnienie wnioskowanego wyroku nie jest możliwe również z uwagi na przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, zakazujące udostępniania dokumentacji przed zakończeniem sprawy. Tym samym, ujawnienie wyroku nie tylko stanowiłoby naruszenie tajemnicy Prokuratorii Generalnej, do której przestrzegania zobligowany w niniejszej sprawie jest również Minister Rozwoju i Finansów, ale również wywołać by mogło wpływ na toczące się postępowanie odwoławcze. Wyrok trybunału arbitrażowego został bowiem zaskarżony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezspornym było, że żądana informacja w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego posiada przymiot informacji publicznej, a Minister Rozwoju i Finansów jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wydając decyzję o odmowie udostępnienia ww. orzeczenia organ wskazał, iż w sprawie zachodzi przesłanka ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się Minister Rozwoju i Finansów. W opinii organu wolą przedsiębiorcy było objęcie treści całego wyroku poufnością, a treść całego wyroku stanowi informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą realnie znaczenie dla przedsiębiorcy. Świadczy o tym, m.in. ww. fakt wynikający z zasad postępowania, że dokumenty przedkładane jako dowody uznane zostały za poufne. Analizując powyższe stanowisko organu, Sąd przyznał skarżącej rację, że organ nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uzasadniałaby odmowę udostępnienia całości ww. wyroku z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. O ile bowiem nie można wykluczyć, że istnieje potrzeba wyłączenia jawności tego dokumentu w niezbędnym zakresie, czego nie kwestionuje również skarżąca, to nie sposób przyjąć, że cała treść wnioskowanego wyroku Trybunału Arbitrażowego zawiera informacje niejawne, a także, że treść tego wyroku w całości stanowi informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą realne znaczenie dla przedsiębiorcy. Wyrok ten zawiera bowiem elementy i fragmenty niewątpliwie irrelewantne z perspektywy zarówno interesów Rzeczypospolitej, jak i indywidualnego interesu gospodarczego przedsiębiorcy. Przekazanie informacji w toku postępowania arbitrażowego przez stronę nie świadczy natomiast samo przez się o tym, że przedsiębiorca obejmuje te informacje w całości wolą zachowania w poufności, a tym bardziej, że spełniają one materialną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, na akceptację nie zasługiwała argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę odwołująca się do regulacji zawartej w art. 38 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek dotyczył bowiem udostępnienia treści wyroku Trybunału Arbitrażowego, a nie dokumentacji wytworzonej przez Prokuratorię Generalną w postępowaniu przed Trybunałem Arbitrażowym. Ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił dostępu do całości żądanego wyroku powołując się jedynie ogólnikowo na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, uchybienia te obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że Minister Finansów w sposób niewyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy oraz nie wyjaśnił w sposób należyty i wyczerpujący z jakich względów odmówił dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy Minister wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i należycie umotywował swoje stanowisko, co zdaniem organu miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ wyjaśnił szczegółowo stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił szczegółowo podstawy prawne decyzji i powołał stosowne orzecznictwo. Ponadto błędnie Sąd uznał wyjaśnienia organu za zbyt ogólnikowe i nienależycie umotywowane, podczas gdy odniesienie się do szczegółów postępowania i samych tez wyroku arbitrażowego wydanego w prawie [..], [..] i [..] przeciwko Polsce oznaczałoby w istocie uchybienie zasadzie poufności informacji i samego postępowania przed trybunałem arbitrażowym.

Organ podkreślił, że postępowanie przed trybunałem arbitrażowym miało charakter poufny, co wynika z zasad postępowania przed tym trybunałem, a dokumenty przedkładane jako dowody uznane zostały za poufne – ma to chronić interesy obu stron postępowania. Ponadto ujawnienie dokumentu byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesów państwa i miałoby szkodliwy wpływ na inne postępowania, w których stroną jest Rzeczpospolita Polska. Zdaniem Ministra Finansów we wnioskowanym wyroku zawarte są również informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjął on niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności poprzez akceptację zasad postępowania przyjętych przez Trybunał Arbitrażowy (Procedural Order No.2) – uznanie dokumentów przedkładanych w sprawie jako dowody za poufne. Dodatkowo organ podniósł, że w toku postępowania przedłożone zostały dokumenty dotyczące przeciwników procesowych pozywających Rzeczpospolitą Polską, które posiadają określoną wartość gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie w przypadku uchylenia wyroku o rozpoznanie skargi na decyzję organu z dnia [..] października 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu z dnia [..] sierpnia 2017 r. poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądami obu instancji, zaś w przypadku uchylenia wyroku i nieuwzględnienia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Rozpoznając ją w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że Sąd I instancji błędnie stwierdził naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie do naruszeń tych nie doszło, bowiem organ wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i należycie umotywował swoje stanowisko, w tym przytoczył odpowiednie przepisy prawa oraz powołał orzecznictwo.

Zarzut ten, lakonicznie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była decyzja organu, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w całości z powołaniem się na wyłączenia wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 742). Oceniając działanie organu odmawiającego udostępnienia wyroku sądu arbitrażowego w całości, Sąd stwierdził, że organ nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uzasadniałaby takie działanie, jedynie ogólnikowo powołując się na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko Sądu w tej mierze należy uznać za prawidłowe. Skoro bowiem regułą jest dostęp do informacji publicznej, w tym, jak stwierdził Sąd, do informacji o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczypospolitej Polskiej, to odmowa udostępnienia treści orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w całości - stoi w sprzeczności z powyższą regułą, tym samym może nastąpić wyłącznie w przypadku wykazania w sposób szczegółowy i przekonujący przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Zarzut skargi kasacyjnej obejmujący to stanowisko Sądu został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie zaakcentowany poprzez wyrażenie stanowiska przeciwnego, a więc prowadzącego do stwierdzenia, że organ wypełnił obowiązki w zakresie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz – jak twierdzi - w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia szczątkowe uzasadnienie zarzutu (mając na uwadze ograniczenie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej) w sposób znaczny wpłynęło na jego skuteczność. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści orzeczenia Trybunału Arbitrażowego w całości została przez organ właściwie i rzetelnie umotywowana. Organ nie wykazał bowiem, że przesłanki umożliwiające odmowę udostępnienia informacji publicznej zaszły w stosunku do całego dokumentu. Jak słusznie zaś zwrócił uwagę Sąd I instancji, odmowa udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie nie mogła zostać oparta o ogólnikowe powołanie się na przesłanki wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia oraz poufność dokumentów składanych przed Trybunałem i postępowania toczącego się przed nim. Z tego względu nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. odnoszącymi się do obowiązków organu w zakresie przeprowadzenia rzetelnego postępowania z wyjaśnieniem motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie "wskutek błędnego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisach". Zarzutem tym objęto obydwie wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Taki sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego ze wskazaniem na "błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisach" nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy faktycznie obejmuje on zarówno wykładnię, jak i sposób zastosowania przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie jednak strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w ich niewłaściwym zastosowaniu jako konsekwencji błędnej wykładni tych przepisów. Jest to o tyle istotne, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego nie zawsze musi być powiązane z błędną wykładnią. Mając zatem na uwadze przedstawioną w skardze kasacyjnej konstrukcję omawianego zarzutu należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej oscyluje wyłącznie wokół przesłanek wyłączenia dostępu do informacji publicznej, a nie dotyczy w ogóle ewentualnej wykładni wymienionych przepisów prawa. Strona skarżąca kasacyjnie położyła zatem nacisk na istnienie w realiach niniejszej sprawy przesłanek uzasadniających, w jej ocenie, odmowę udostepnienia informacji publicznej, skupiając się końcowo głównie na przesłance istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jako podstawie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie wykazując w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej na czym polega błędne odczytanie treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W skardze kasacyjnej nie zarzucono zatem skutecznie Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni tych przepisów, a tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów mającego być konsekwencją ich błędnej wykładni.

Niezależnie od powyższego zarzut błędnego zastosowania wskazanych wyżej przepisów nie mógłby osiągnąć skutku także z tego względu, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie wskazując na "błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisach" oraz podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej było zawarcie w wyroku informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, "co do której podjął on niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności" i "wyraził wolę nieujawniania przekazanych przez niego informacji, które dotyczyły jego działalności gospodarczej", kwestionowała w ramach tego zarzutu ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z tych względów nie był zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.